Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 728/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 608  Energetyka i atomistyka
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Energii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Protokolant ref. Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Energii z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec podziału spółki będącej podmiotem podlegającym ochronie oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 728/17

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2017 Minister Energii, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2016 r. wydaną na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d, w związku z art. 3 ust. 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o kontroli niektórych inwestycji (Dz.U. 2016.980; dalej: ustawa o kontroli) o sprzeciwie wobec planowanego podziału spółki P. S.A. z siedzibą w W. (dalej, skarżąca, Spółka), polegającego na wydzieleniu ze Spółki i przeniesieniu na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. następujących składników mienia Spółki: oddziału P. - Paliwa (dalej: Oddział Paliwa) oraz innych składników majątku, praw i zobowiązań wynikających z umów, zezwoleń, koncesji Spółki.

Organ wydając zaskarżoną decyzję działał na skutek wniosku skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy prowadzonej w wyniku zawiadomienia złożonego przez Spółkę na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy o kontroli w przedmiocie zamierzonego podziału Spółki i wydzielenia do odrębnej spółki zorganizowanej części przedsiębiorstwa Spółki w postaci Oddziału Paliwa, prowadzącego działalność w zakresie obrotu energią elektryczną (dalej: zawiadomienie), który to podział stanowi nabycie następcze w rozumieniu art. 3 ust. 7 pkt. 2 ustawy o kontroli

Zdaniem skarżącej decyzja o zgłoszeniu sprzeciwu zawierała następujące uchybienia:

- sprzeciw wyrażony przez Ministra Energii wykracza poza zakres przedmiotowy ustawy o kontroli, gdyż dotyczy działalności gospodarczej Spółki nie objętej jej zastosowaniem;

- Minister Energii nie wykazał spełnienia przesłanek uzasadniających wyrażenie sprzeciwu określonych w art. 11 ust. 1 ustawy o kontroli, a wyrażenie sprzeciwu w decyzji narusza zasadę proporcjonalności, swobodę przepływu kapitału oraz nie uwzględnia dorobku traktatowego i orzecznictwa TSUE;

- Minister Energii nie wziął pod uwagę przy wydawaniu Decyzji kwalifikacji działalności gospodarczej Spółki w zakresie sprzedaży paliw do pojazdów kolejowych przez poprzedniego właściciela P. S.A., a tym samym arbitralnie uznał, iż jest to działalność podlegająca kontroli na podstawie ustawy o kontroli;

- Minister Energii uznał, że wydzielenie Oddziału Paliwa może spowodować zakłócenia w realizacji zadań obronnych, podczas gdy powyższe nie wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie zostało należycie uzasadnione w Decyzji;

- Minister Energii uznał wniesienie pozwu przez P. S.A. o uznanie umowy prywatyzacyjnej za nieważną jako istotny argument przemawiający za zgłoszeniem sprzeciwu, podczas gdy taka przesłanka nie może stanowić uzasadnienia wyrażenia sprzeciwu, zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o kontroli;

- Minister Energii uznał, iż wydzielenie Oddziału Paliwa może zakłócić działalność spółki P. S.A., podczas gdy ta okoliczność nie została dowiedziona przez organ kontrolny, a w szczególności nie zostało przeprowadzone w tym zakresie postępowanie wyjaśniające (np. zmierzające do analizy postanowień umownych między stronami);

- Minister Energii uznał inne plany restrukturyzacyjne Spółki jako podstawę uzasadniającą wyrażenie sprzeciwu, podczas gdy taka okoliczność nie może stanowić uzasadnienia decyzji.

Dodatkowo skarżąca zarzuciła organowi brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego przez nieuwzględnienie dodatkowych informacji żądanych przez Ministra Energii i określonych przez Organ jako istotne z punktu widzenia postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Minister Energii postanowił utrzymać w mocy decyzję, uznając stawiane zarzuty przez Spółkę za bezpodstawne.

Wskazał, iż skarżąca złożyła Ministrowi Energii w dniu 14 września 2016 r. zawiadomienie o nabyciu następczym, zgodnie z art. 6 ust. 4 ustawy o kontroli. Minister Energii wystąpił do Spółki o uzupełnienie dokumentów i informacji, a następnie wystąpił do spółki P. S.A. o przedstawienie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii umowy sprzedaży akcji P. S.A. oraz kopii pozwu o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży akcji Spółki, które to dokumenty otrzymał od Spółki. Nadto organ zwrócił się z wnioskiem do Komitetu Konsultacyjnego o rekomendację na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 1 ustawy o kontroli. Organ uzupełnił poza tym materiał dowodowy o złożone odrębnie przez Spółkę zawiadomienia dotyczące wydzielenia ze struktur Spółki: Oddziału Dystrybucja oraz Oddziału Obrót.

W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania administracyjnego, organ poinformował stronę o możliwości uzyskania dodatkowych wyjaśnień w sprawie, jak również o możliwości złożenia oświadczeń, żądań, dowodów, wniosków i zastrzeżeń w siedzibie Ministerstwa Energii. Strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa.

Organ nie podzielił stanowiska Spółki, aby sprzeciw wyrażony w decyzji wykraczał poza zakres przedmiotowy Ustawy o kontroli oraz, aby nie wziął pod uwagę przy jej wydawaniu kwalifikacji działalności gospodarczej Spółki w zakresie obrotu energia elektryczną poprzez poprzedniego właściciela P. SA, a tym samym arbitralnie uznał ją za działalność podlegającą kontroli na podstawie przepisów Ustawy o kontroli.

Zakreślając ramy prawne rozpoznawanej sprawy organ wskazał, iż art. 1 ust. 1 Ustawy o kontroli określa zasady i tryb kontroli niektórych inwestycji polegających na nabywaniu m.in. przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części (lit.c) skutkujących nabyciem lub osiągnięciem istotnego uczestnictwa albo nabyciem dominacji nad spółką, będącą podmiotem podlagającym ochronie. Pomimo, iz w art. 4 ust. 1 Ustawy ustawodawca wymienił kluczowe dla państwa rodzaje działalności gospodarczej (w tym dystrybucję energii elektrycznej), to jednak ochroną objete zostały podmioty prowadzące wiele rodzajów działalności. Organ wskazał, iż Ustawa o kontroli (art. 4 ust. 2) wprowadziła fakultatywne upoważnienie do wskazywania rozporządzeniem Rady Ministrów listy podmiotów, które wymagają ochrony z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny. Dobór podmiotów należy do kompetencji organu, który posiada pełną wiedzę w zakresie zagrożenia bezpieczeństwa i porządku publicznego, tj. Rady Ministrów. Spółka P. S.A. z siedzibą w W. została uznana za strategiczną z uwagi na bezpieczeństwo i porządek publiczny oraz została wpisana na listę podmiotów podlegających ochronie, stanowiącą załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2016 r. w sprawie wykazu podmiotów podlegających ochronie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o kontroli, Rada Ministrów wydając przepisy wykonawcze powinna uwzględnić "(...) istotny udział danego podmiotu w rynku; skalę prowadzonej działalności, rzeczywiste i wystarczająco poważne zagrożenia dla fundamentalnych interesów społeczeństwa związane z prowadzeniem działalności przez podmiot, który ma zostać objęty ochroną, jak również brak możliwości wprowadzenia środka mniej restrykcyjnego (...)".

Organ wskazał, iż skorzystał z mechanizmu kontroli w granicach przepisanych prawem. Na podstawie zgromadzonego w toku materiału dowodowego oraz mając na względzie przesłanki wynikające z art. 11 ustawy o kontroli organ sprzeciwił się podziałowi Spółki i wydzieleniu do odrębnej spółki zorganizowanej części przedsiębiorstwa w postaci Oddziału Paliwa, co w jego ocenie było działaniem proporcjonalnym i adekwatnym do celu.

Minister podkreślił, że zgłoszenie sprzeciwu jest uzasadnione potrzebą zapewnienia porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej (w szczególności bezpieczeństwa energetycznego), jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia I życia ludności bez uszczerbku dla zapewnienia realizacji spoczywających na Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku strzeżenia niepodległości i nienaruszalności terytorium RP, zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela, bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony środowiska (zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy o kontroli).

Organ zaznaczył, iż ustawa o kontroli oraz przyjęte na jej podstawie rozporządzenie nie mają charakteru represyjnego wobec przedsiębiorców, przy czym ani ustawa o kontroli, ani rozporządzenie nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny jak również nie stwierdzono ich niezgodności z prawem Unii Europejskiej. Ochroną wynikającą z ustawy o kontroli objęte zostały nie tylko podmioty prywatne, ale również podmioty pozostające pod kontrolą Skarbu Państwa. Powyższe potwierdza, zdaniem organu, brak uzasadnienia dla zarzutu naruszenia przepisów prawa unijnego w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności zastosowanych środków do ochrony wartości wymienionych w ustawie i sprecyzowanych w decyzji, jako, że w przypadku dokonania notyfikowanej transakcji państwo nie posiadałoby instrumentów wystarczających dla ochrony wyżej wskazanych wartości.

Tak więc, organ stanął na stanowisku, zgodnie z którym dokonanie podziału Spółki na proponowanych zasadach, tj. wydzielenie i wniesienie do odrębnych podmiotów: Oddziału Dystrybucja oraz Oddziału Obrót i Oddziału Paliwa oraz pozostawienie w dotychczasowej strukturze Spółki Oddziału Usługi stanowiłoby w istocie obejście ustawy o kontroli. Celem ustawy o kontroli było wprowadzenie mechanizmu kontroli inwestycji w strategicznych dla państwa sektorach gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Spółka jest istotnym podmiotem w branży energetycznej i ważnym ogniwem w systemie bezpieczeństwa energetycznego Polski, jak również bezpieczeństwa funkcjonowania sieci kolejowej (zarówno w aspekcie zasilania sieci trakcyjnej, a także sprzedaży paliw dla przewoźników kolejowych). W wyniku podziału, istotne dla państwa aktywa znalazłyby się poza kontrolą wynikającą z ujęcia spółki P. S.A. w wykazie podmiotów podlegających ochronie, a podmioty powstałe w wyniku ich wydzielenia ze Spółki mogłyby zostać zbyte na rzecz podmiotów trzecich bez możliwości zajęcia stanowiska przez organ kontroli, do którego organ kontroli byłby uprawniony w przypadku zamiaru bezpośredniego nabycia istotnego uczestnictwa lub nabycia dominacji (zakup akcji) w Spółce.

Minister Energii podkreślił nadto, iż istotnym argumentem przemawiającym za zgłoszeniem sprzeciwu do nabycia od spółki P. S.A. zorganizowanej części przedsiębiorstwa (Oddział Obrót) przez spółkę C. Sp. z o.o. jest złożenie przez P. S.A. pozwu o stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży akcji Spółki. W opinii Ministra Energii, Spółkę należy traktować jako całość: podmiot skupiający wszystkie, w wielu aspektach powiązane ze sobą wewnętrznie oddziały, których oddzielenie mogłoby wpłynąć na skuteczną realizację przez Spółkę istotnych dla państwa celów infrastrukturalnych, prowadzonych wspólnie z innymi podmiotami rynku kolejowego, w tym ze spółką P. S.A. W związku z tym, do chwili rozstrzygnięcia postępowania sądowego w kwestii ewentualnego stwierdzenia nieważności umowy sprzedaży akcji Spółki, nie powinny być dokonywane jakiekolwiek zmiany w strukturze organizacyjnej P. S.A., z uwagi na nieodwracalność skutków prawnych. Późniejsza próba przywrócenia stanu pierwotnego, po ewentualnym prawomocnym wyroku sądu o stwierdzeniu nieważności umowy, doprowadziłby do zawirowań w prowadzeniu działalności przez spółki przejmujące majątek Spółki w wyniku podziału, w tym spółkę przejmującą mienie stanowiące Oddział Paliwa. Minister Energii dostrzega, w związku z tym, realne zagrożenia dla realizacji przez Spółkę zadań obronnych oraz ochrony kluczowej dla państwa infrastruktury krytycznej znajdującej się w posiadaniu Spółki.

Spółka wniosła od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. skarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 w zw. z art. 2 w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o kontroli niektórych inwestycji (Dz.U.2016.980 t.j. z dnia 2016.07.05, dalej jako: "Ustawa o Kontroli") w zw. z pkt 6 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 grudnia 2016 r. w sprawie wykazu podmiotów podlegających ochronie (Dz.U.2016.2088 z dnia 2016.12.20, dalej jako: "Rozporządzenie o wykazie") poprzez błędną wykładnie i zastosowanie oraz uznanie, że zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania oraz finalnie wyrażenia sprzeciwu, o którym mowa w art. 11 ust. 1 Ustawy o Kontroli, pomimo tego, że przedmiot postępowania wykracza poza zakres regulacji Ustawy o Kontroli;

2. naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d w zw. z art. 2 Ustawy o Kontroli poprzez błędną wykładnie i zastosowanie oraz przyjęcie, że wydzielenie może spowodować zakłócenie realizacji zadań obronnych UP a w konsekwencji naruszenie porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności, podczas, gdy takie przesłanki nie zachodzą a wyrażenie sprzeciwu w Decyzji 1 instancji oraz podtrzymanie jej w Skarżonej Decyzji narusza swobodę przepływu kapitału (tj. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz.U. C 202 z 7.6.2016, str. 1—388, dalej "Traktat o funkcjonowaniu UE" lub "TFUE"), zasadę swobody przedsiębiorczości (tj. art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE) oraz nic uwzględnia dorobku orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE (dalej: "Trybunał" lub "TSUE");

3. naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d Ustawy o Kontroli poprzez błędną wykładnie i zastosowanie oraz przyjęcie, żc wydzielenie może zakłócić działalność spółki P. S.A. (dalej jako: "P.") a w konsekwencji prowadzi do zagrożenia porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności, podczas, gdy takie przesłanki nie zachodzą a wyrażenie sprzeciwu w Decyzji I instancji oraz podtrzymanie jej w Skarżonej Decyzji narusza swobodę przepływu kapitału (tj. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE), swobodę przedsiębiorczości (tj. art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE) oraz nie uwzględnia dorobku orzecznictwa TSUE;

PIPER

4. naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 Ustawy o Kontroli poprzez błędną wykładnię i zastosowanie i przyjęcie, że inne plany restrukturyzacyjne Spółki stanowią przesłankę uzasadniającą wyrażenie sprzeciwu, o którym mowa w tym przepisie a dokonanie podziału Spółki na wskazanych przez nią zasadach stanowiłoby w istocie obejście Ustawy o Kontroli, podczas gdy taka okoliczność nie może stanowić uzasadnienia wyrażenia powyższego sprzeciwu, nie stanowi obejścia przepisów tej ustawy, a ponadto wyrażenie sprzeciwu w Decyzji I instancji oraz podtrzymanie jej w Skarżonej Decyzji narusza swobodę przepływu kapitału (tj. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE), swobodę przedsiębiorczości (tj. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE) oraz nie uwzględnia dorobku traktatowego i orzecznictwa TSUE;

5. naruszenie art. 11 ust. 1 pkt 2 Ustawy o Kontroli poprzez błędną wykładnie i zastosowanie i przyjęcie, że wniesienie pozwu przez P. S.A. (dalej jako: "P. S.A.") o uznanie umowy prywatyzacyjnej za nieważną stanowi przesłankę uzasadniającą wyrażenie sprzeciwu, o którym mowa w tym przepisie, podczas gdy taka okoliczność nie może stanowić uzasadnienia wyrażenia sprzeciwu a jego wyrażenie w Decyzji I instancji oraz podtrzymanie jej w Skarżonej Decyzji narusza swobodę przepływu kapitału (tj. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE), swobodę przedsiębiorczości (tj. art. 49 w zw. z art. 52 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu UE) oraz nie uwzględnia dorobku traktatowego i orzecznictwa TSUE.

Dodatkowo Skarżonej Decyzji zarzucam naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

6. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 par. 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 t.j. z dnia 2016.01.07, dalej jako: "k.p.a.") poprzez wydanie Skarżonej Decyzji bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i dokonanie oceny nie w oparciu o całokształt materiału dowodowego;

7. naruszenie art. 10 par. 1 w zw. z art. 77 par. 4 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a w konsekwencji dokonanie błędnych ustaleń skutkujących przyjęciem, że wydzielenie Oddziału Paliwa doprowadzi do zagrożenia naruszenia porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności, podczas gdy takie przesłanki nie zachodzą; oraz

8. naruszenie art. 10 ust. 2 Ustawy o Kontroli poprzez wydanie decyzji w okresie zawieszenia, a w konsekwencji wydanie decyzji obarczonej wadą formalną, która uzasadnia jej wykluczenie z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie

oraz wniosła:

1. na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., o uchylenie Skarżonej Decyzji i uchylenie Decyzji 1 instancji oraz

2. na podstawie art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 ust. 4 Ustawy o Kontroli o zobowiązanie Organu do wydania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nabycia następczego w rozumieniu art. 3 ust. 7 pkt 2 Ustawy o Kontroli dotyczącego wydzielenia z P. oddziału P. - Paliwa; lub

3. w przypadku nieuwzględnienia przez tutejszy Sąd wniosku z pkt. 2 Skargi, na podstawie art. art. 145a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 4 Ustawy o Kontroli o zobowiązanie Organu do wydania w terminie 14 dni od uprawomocnienia się wyroku decyzji o braku podstaw do zgłoszenia sprzeciwu w stosunku do wydzielenia z P. Oddziału Paliw;

4. ponadto na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zwrot od Ministra Energii na rzecz P. kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż władztwo Skarbu Państwa w spółkach prawa handlowego opiera się na posiadaniu określonego udziału w ogólnej liczbie głosów na walnym zgromadzeniu. Przeważająca większość spółek prowadzących działalność gospodarczą w obszarach uznawanych za strategiczne kontynuuje po 1989 r. w nowej formie prawnej działalność dawnych przedsiębiorstw państwowych. Podmioty te zostały skomercjalizowane, tj. przekształcone w spółki prawa handlowego, a następnie podlegały - w mniejszym lub większym stopniu - procesowi prywatyzacji.

W odniesieniu do znacznej grupy spółek działających m.in. w sektorze wytwarzania, przesyłu i dystrybucji energii elektrycznej podjęto natomiast decyzję o nie kontynuowaniu (dyskontynuacji) procesu prywatyzacji (vide - Ewelina Kochowska /w:/ Maciej Mataczyński (red.) Komentarz LEX do art. 1 Ustawy o kontroli).

W myśl art. 1 Ustawy o kontroli, Ustawa określa:

1) zasady i tryb kontroli niektórych inwestycji polegających na nabywaniu:

a) udziałów albo akcji,

b) ogółu praw i obowiązków wspólnika, mającego prawo prowadzenia spraw spółki lub prawo reprezentacji spółki osobowej,

c) przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części

- skutkującym nabyciem lub osiągnięciem istotnego uczestnictwa albo nabyciem dominacji nad spółką, będącą podmiotem podlegającym ochronie;

2) sankcje za naruszenie obowiązków wynikających z ustawy.

Kolejny przepis ww. ustawy - art. 2 przewiduje, iż kontrola, o której mowa w art. 1 pkt 1, ma na celu ochronę porządku publicznego lub bezpieczeństwa publicznego, o których mowa w art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, przy uwzględnieniu art. 4 ust. 2 Traktatu o Unii Europejskiej.

Podstawą prawną zgłoszenia sprzeciwu przez Ministra Energii wobec zgłoszonej przez skarżącą transakcji nabycia następczego poprzez nabycie zorganizowanej części przedsiębiorstwa Spółki przez spółkę C. z o.o. był przepis art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d) Ustawy o kontroli, zgodnie z którym: organ kontroli, w drodze decyzji, zgłasza sprzeciw do nabycia udziałów albo akcji lub praw z udziałów albo akcji albo objęcia udziałów albo akcji spółki, będącej podmiotem podlegającym ochronie, skutkującego nabyciem lub osiągnięciem istotnego uczestnictwa albo nabyciem dominacji nad spółką, będącej podmiotem podlegającym ochronie, albo do nabycia od spółki, będącej podmiotem podlegającym ochronie, przedsiębiorstwa lub jego zorganizowanej części w tym także w przypadku nabycia następczego, jeżeli jest to uzasadnione celem zapewnienia, bez uszczerbku dla przepisów lit. a), porządku publicznego albo bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej, jak również pokrycia niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia ludności.

Sformułowanie ww. normy prawnej wskazuje, iż w przypadku ustalenia, iż dyspozycja przepisu została wypełniona, organ obowiązany jest do zastosowania instrumentu prawnego, w jaki został wyposażony. Innymi słowy - decyzja o wniesieniu sprzeciwu ma charakter związany, gdyż rozstrzygnięcie w postaci sprzeciwu jest skutkiem dokonania ustaleń faktycznych w przedmiocie objętym hipotezą wskazanej normy prawnej, a organ nie ma w tym zakresie dowolności działania.

Obowiązek powyższy pojawia się po analizie dokonanej przez organ kontroli oraz Komitet Konsultacyjny i poinformowaniu o wystąpieniu przesłanek zgłoszenia sprzeciwu.

Z drugiej strony, organ kontroli podejmuje decyzję w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu tylko i wyłącznie w wypadku wystąpienia okoliczności ściśle wymienionych w art. 11 ust. 1, co wyklucza możliwość wydania przez organ kontroli decyzji w granicach uznania administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, iż ustalenie spełnienia pojęć niedookreślonych - przesłanek porządku publicznego i bezpieczeństwa RP (w ustawie użyto alternatywy rozłącznej: "albo") następuje w drodze postępowania kontrolnego przed organem kontroli, wszczętym na skutek złożenia zawiadomienia, bądź w przypadkach wskazanych w tym przepisie - z urzędu (art. 9 ust. 1 Ustawy o kontroli), przy czym z mocy art. 11 ust. 5 "Do postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy, w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23).

Szczególnym unormowaniem omawianej ustawy jest przewidziane w art. 10 ust. 1 pkt1 wystąpienie do Komitetu Konsultacyjnego o przedstawienie w wyznaczonym terminie tzw. rekomendacji, obejmującej uzasadnienie faktyczne i prawne w zakresie zasadności wydania decyzji o wyrażeniu sprzeciwu. Utworzenie Komitetu Konsultacyjnego jako organu doradczego organu kontroli przewiduje art. 13 ust. 1 Ustawy o kontroli.

Podkreślenia wymaga, iż w niniejszej sprawie Komitet Konsultacyjny Uchwałą z dnia 13 grudnia 2016 r. w sprawie rekomendacji w zakresie zasadności zgłoszenia sprzeciwu przez organ kontroli - rekomendował Ministrowi Energii wyrażenie sprzeciwu co do transakcji nabycia od spółki P. SA z siedzibą w W. zorganizowanej części przedsiębiorstwa - Oddziału Paliwa - przez spółkę C. Sp. z o.o.

Jak wyjaśnia doktryna prawa (vide - Ewelina Kochowska /w:/ Maciej Mataczyński (red.) Komentarz LEX do art. 11 Ustawy o kontroli), w polskim porządku prawnym organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa i przyznanych im kompetencji (art. 7 Konstytucji RP). Powyższe stwierdzenie rodzi określone implikacje również w procesie formułowania przez Komitet Konsultacyjny diagnozy w zakresie wystąpienia zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego. Przede wszystkim normy zawarte w omawianej ustawie, jako wyjątek od swobody kontraktowania w porządku wewnętrznym, a także wyjątek od unijnych swobód przepływu kapitału i przedsiębiorczości (o czym dalej) nie powinny być interpretowane rozszerzająco.

Sprzeciw wyrażany na podstawie niniejszej ustawy stanowi ewidentne ograniczenie unijnej swobody przedsiębiorczości i unijnej swobody przepływu kapitału. Sprzeciw jest władczą ingerencją organu władzy publicznej w określoną transakcję pomiędzy podmiotami objętymi swobodą przedsiębiorczości (podmioty z państw członkowskich UE), o której mowa w art. 49 i n. TFUE, oraz swobodą przepływu kapitału (podmioty z państw członkowskich UE oraz z państw trzecich), uregulowaną w art. 63 i n. TFUE.

Z omawianego przepisu prawa wynika, iż zgłoszenie sprzeciwu może nastąpić w sytuacji wystąpienia formalnoprawnych przesłanek (tj. braków zawiadomienia i ich nieuzupełnienia pomimo wezwania organu czy też niejasności w dokumentacji lub informacjach, co do których organ zażądał wyjaśnień w trybie art. 10 ust. 1 pkt 2 komentowanej ustawy, lecz ich nie otrzymał) albo też materialnoprawnych przesłanek, które zostaną zidentyfikowane przez Komitet Konsultacyjny.

W rozpoznawanej sprawie podstawą wydania uchwały w sprawie rekomendacji w zakresie zasadności zgłoszenia sprzeciwu przez organ kontroli były materialnoprawne przesłanki, wskazane przez Komitet Konsultacyjny.

Zdaniem Sądu, formułując normę zawartą w przepisie art. 11 ust. 1 pkt 2 lit d Ustawy o kontroli, ustawodawca przyjął w odniesieniu do przesłanek wyrażania sprzeciwu perspektywę celu ochrony określonych wartości, a realizowanym przez niego założeniem była próba większego doprecyzowania wartości chronionych i uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu, niż to wynika z literalnego brzmienia art. 52 ust. 1 i art. 65 ust. 1 TFUE, pozwalającego przy określaniu sytuacji wyjątkowych na powoływanie się na "nadrzędne względy interesu publicznego". W ten sposób ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego zyskała sprecyzowany zakres, który wyznaczą cele obronności, bezpieczeństwa obywateli, zobowiązań Polski wynikających z członkostwa w NATO, stosunków zagranicznych Polski czy też niezbędnych dla ludności potrzeb dotyczących ochrony zdrowia i życia ludności.

Odwołując się do dorobku orzecznictwa w prawie Unii Europejskiej, należy zauważyć, że zachowanie przez państwo członkowskie pewnych wpływów w przedsiębiorstwach świadczących usługi strategiczne lub usługi w interesie ogólnym czy też w branży energetyczno-paliwowej może mieścić się w zakresie dopuszczalnych ograniczeń swobody przepływu kapitału i swobody przedsiębiorczości (por. wyroki TSUE: z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-503/99 Komisja Europejska v. Belgia, EU:C:2002:328; z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-367/98 Komisja v. Portugalia, EU:C:2002:326; z dnia 4 czerwca 2002 r. w sprawie C-483/99 Komisja v. Francja, EU:C:2002:327; z dnia 10 lipca 1984 r. w sprawie 72/83 Campus Oil Limited i inni v. Ministre pour l’Industrie i l’Energie i inni, EU:C:1984:256). Zob. szerzej komentarz do art. 1, pkt VI.

Zdaniem Sądu, najistotniejsza z punktu widzenia uczestnika obrotu gospodarczego, poddanego rygorom Ustawy o kontroli, jest transparentność wydawanych decyzji i szczególnie staranne wyjaśnianie podstaw zastosowanego środka prawnego, w sposób istotny ingerującego w swobodę działalności gospodarczej, zwłaszcza z uwagi na występujące w ustawie przesłanki warunkujące zastosowanie instrumentu prawnego ingerującego w swobodę działalności gospodarczej podmiotów funkcjonujących na rynku, jakim jest sprzeciw (art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. d Ustawy o kontroli).

W ocenie Sądu organ zasadnie stwierdził, iż dokonanie podziału Spółki na proponowanych zasadach, tj. wydzielenie i wniesienie do odrębnego podmiotu Oddziału Paliwa (jak i pozostałych, również planowanych do zbycia części przedsiębiorstwa Skarżącej (Oddziału Dystrybucja i Oddziału Obrót oraz pozostawienie w dotychczasowej strukturze Spółki Oddziału Usługi stanowiłoby w istocie obejście ustawy o kontroli.

Należy w tym miejscu wskazać, iż ratio legis ustawy o kontroli jest wprowadzenie mechanizmu kontroli inwestycji w strategicznych dla państwa sektorach gospodarki Rzeczypospolitej Polskiej w celu zapewnienia ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. Spółka jest istotnym podmiotem w branży energetycznej i ważnym ogniwem w systemie bezpieczeństwa energetycznego Polski, jak również bezpieczeństwa funkcjonowania sieci kolejowej (zarówno w aspekcie zasilania sieci trakcyjnej, a także sprzedaży paliw dla przewoźników kolejowych). W wyniku podziału, istotne dla państwa aktywa znalazłyby się poza kontrolą wynikającą z ujęcia spółki P. S.A. w wykazie podmiotów podlegających ochronie, a podmioty powstałe w wyniku ich wydzielenia ze Spółki mogłyby zostać zbyte na rzecz podmiotów trzecich bez możliwości zajęcia stanowiska przez organ kontroli, do którego organ kontroli byłby uprawniony w przypadku zamiaru bezpośredniego nabycia istotnego uczestnictwa lub nabycia dominacji (zakup akcji) w Spółce. Jest to niebezpieczne tym bardziej, że zgodnie z umową sprzedaży akcji Spółki tzw. Grupa Kupującego została zdefiniowana bardzo szeroko - jako dowolna spółka kontrolowana bezpośrednio lub pośrednio przez szereg podanych w tej umowie podmiotów w różny sposób z nabywcą związanych. "Wyprowadzenie" Oddziału Obrót poza zakres podmiotowy rozporządzenia spowodowałoby brak możliwości oddziaływania przez Skarb Państwa na istotną dla państwa sferę.

Jak podkreślił organ, zamiar wydzielenia Oddziału Paliwa jest niezrozumiały ze względu na zakładane przez Spółkę cele gospodarcze. Organ poddał w wątpliwość podane w zawiadomieniach argumenty, iż podejmowane działania mają spowodować m.in. osiągnięcie większej efektywności zarządzania. Jako zasadny należy uznać pogląd organu, zgodnie z którym wskazane cele można również osiągnąć pozostawiając ww. Oddział (kluczowy z punktu widzenia strategicznej roli Spółki) w strukturze Spółki.

Odnosząc się do zarzutów skargi na wstępie warto zaznaczyć, iż skarżąca, mającą charakter podmiotu objętego ochroną w rozumieniu art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 Ustawy o kontroli należy w momencie dokonywania analizy przesłanek wydania sprzeciwu wciąż traktować jako niepodzielną całość. Dlatego też niezasadnym jest zarzut, zgodnie z którym poszczególne gałęzie jej działalności, które wskutek planowanej transakcji miałyby ulec odłączeniu od Spółki jako takiej, nie spełniają jakiegokolwiek warunku spośród opisanych w pkt 1 - 14 art. 4 Ustawy o okontroli, co z kolei uprawnia do uznania go za objęty ochroną. Z treści ww. przepisu wynika, iż całkowicie wystarczającym jest spełnianie jednego - bądź też, co oczywiste - większej liczby wymienionych w tym przepisie warunków przez Spółkę (a nie jej poszczególne Oddziały). Kwestia powyższa nie jest jednak w sprawie najistotniejsza, gdyż w ocenie Sądu - jak wyżej zaznaczono - decyzja o uznaniu podmiotu za podlegający ochronie w rozumieniu omawianego przepisu - należy do Rady Ministrów, która winna na tym etapie wziąć pod uwagę warunki umieszczenia podmiotu w wykazie stanowiącym załącznik do rozporządzenia, o czym stanowi delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2.

Podobnie rzecz się przedstawia w zakresie sprawowania uprawnień nadzorczych przez Ministra jako organ kontrolnego w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 1) lit. a) Ustawy o kontroli. Niewątpliwie już z faktu, iż Spółka działa na polu dystrybucji energii elektrycznej wymienionej w art. 4 ust. 10 Ustawy o kontroli) wynika jej podległość ministrowi właściwemu do spraw energii jako organowi kontroli.

Spółka P. SA została uznana za podmiot podlegający ochronie ze względu na jej strategiczne znaczenie dla Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro Skarżąca jest jedynym podmiotem w Polsce prowadzącym koncesjonowaną działalność polegającą na sprzedaży paliw za pośrednictwem kolejowej stacji paliw dla kolei normalnotorowej (poza P. Sp. z.o.o.) nadto wykonuje działalność w zakresie obrotu energią elektryczną (vide - art. 4 ust 10 Ustawy o kontroli) i w konsekwencji odgrywa kluczową rolę w systemie transportu kolejowego w Polsce, zarówno pasażerskiego, jak i towarowego (vide - Uchwała Komitetu Konsultacyjnego), to logicznym jest, że ewentualne przejęcie ww. oddziału może spowodować potencjalne zakłócenia zadań obronnych nałożonych przez ministra właściwego do spraw transportu.

Niewątpliwie Spółka, świadcząc usługę dystrybucji energii elektrycznej do trakcji kolejowej pełni bardzo ważną rolę w zapewnieniu bezpieczeństwa transportu osobowego i towarowego, co bez wątpienia służy pokryciu niezbędnych dla ludności potrzeb w celu ochrony zdrowia i życia. W tej sytuacji warunki finansowe przyszłej współpracy z podmiotem będącym nabywcą Oddziału, a w konsekwencji kondycja finansowa kluczowych pod względem infrastruktury kolejowej spółek grupy P. SA mają istotne znaczenie dla zapewnienia porządku publicznego dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej Polskiej. Należy zgodzić się także ze stanowiskiem organu co do generalnej tezy, że Spółkę należy traktować jako całość, a jej podział na obecnym etapie co do zasady mogłoby wpłynąć negatywnie na skuteczną realizację przez Spółkę istotnych dla państwa celów infrastrukturalnych, prowadzonych wspólnie z innymi podmiotami rynku kolejowego, w tym ze spółką P. SA.

Szczególnie zaś - na co zasadnie zwrócił uwagę organ - podział taki byłby niezasadny do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny (Sąd Okręgowy w W.) powództwa wniesionego przez spółkę P. SA (pozew z dnia 15 września 2016 r.) w przedmiocie stwierdzenia nieważności umowy przedwstępnej sprzedaży 84 488 532 akcji imiennych skarżącej spółki - z uwagi na możliwość wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych, chociażby w postaci ewentualnego zbycia akcji kolejnemu podmiotowi.

Jak wskazał organ, poddanie skarżącej spółki P. SA rygorom Ustawy o kontroli jest wynikiem umieszczenia tego podmiotu na liście stanowiącej załącznik do Rozporządzenia Rady Ministrów (na datę wydania zaskarżonej decyzji było to Rozporządzenie RM z 21 czerwca 2016 r. w sprawie wykazu podmiotów podlegających ochronie - Dz.U.2016.1316 z dnia 5 lipca 2016 r.)

Zaznaczenia wymaga, iż już na etapie podejmowania decyzji o umieszczeniu danego przedsiębiorstwa w powyższym wykazie konieczne jest dokonanie przez Radę Ministrów analizy celowości (w tym czy środek ten faktycznie przyczyni się do zabezpieczenia chronionych wartości), adekwatności (w tym zbadania, czy wobec podmiotu działającego w danej branży nie było możliwości zastosowania środka mniej restrykcyjnego) i niezbędności aktualizacji środka zapobiegawczego w postaci wydania rozporządzenia (vide - ww. Komentarz LEX).

Argumentacja organu co do podstaw prawnych i faktycznych przyczyn zgłoszenia sprzeciwu jest w ocenie Sądu trafna, zwłaszcza w kontekście ustaleń co do pozycji skarżącej spółki, oraz występowania podstaw materialnoprawnych określonych w art. 11 ust. 2 lit. d ww. Ustawy, zawartych w Uchwale Komitetu Konsultacyjnego w sprawie rekomendacji w zakresie zasadności zgłoszenia sprzeciwu przez organ kontroli), do której odwołuje się zaskarżona decyzja.

Tak więc, uznając decyzję Ministra Energetyki za zgodną z prawem procesowym i materialnym, w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.