Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1502/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Podatkowe postępowanie
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Janeczko, Sędziowie NSA Krystyna Borkowska, Wojciech Chróścielewski (spr), Protokolant Maria Połowniak, po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 2887/03 w sprawie ze skargi H.F., M. L., J. C., I. T., A. M., P. R., T. K., G. J. F. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia 19 listopada 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

OSK 1502/04

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 19 lipca 2004 r., II SA/Wr 2887/03 w sprawie ze skargi H. F. M. L., J. C., I. T., D. M.-Z., L. K., A. M., P. R., T. K., G. J. F. na uchwałę Rady Powiatu w [...] z dnia 19 listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Skarżący po wezwaniu Rady Powiatu w [...] do usunięcia naruszenia prawa złożyli skargę do Sądu. Zarzucili w niej naruszenie art. 43 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. nr 91, poz. 408 z późn. zm.) na skutek braku określenia sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym ze świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej dalszego udzielania tych świadczeń. Powiatowe Centrum Zdrowia SA, które w momencie podejmowania uchwały nie było jeszcze zarejestrowane w Krajowym Rejestrze Sądowym, nie przejmie wszystkich zadań likwidowanego Zakładu Opieki Zdrowotnej np. całodobowego oddziału chirurgii oraz szpitalnego oddziału ratunkowego. Nastąpi też znaczna redukcja personelu medycznego. Zarzucili też uchwale obejście art. 43 ust. 3 tej samej ustawy, ponieważ podjęto dwie uchwały: z 16 października 2003 r. o powołaniu Centrum Zdrowia Publicznego SA oraz z 19 listopada 2003 r. o likwidacji SP ZOZ w [...], a de facto doszło do przekształcenia ZOZ w spółkę prawa handlowego, czym naruszono uprawnienia wierzycielskie byłych pracowników likwidowanej jednostki. Uważają też, że uchwała narusza art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.u. z 2001 r. nr 141, poz. 1592 ze zm.) nakazujący powiatowi wykonywanie zadań z zakresu promocji i ochrony zdrowia. Uchwała, ich zdaniem nie wskazuje precyzyjne terminu zakończenia działalności przez ZOZ. Powołali się też na wyrok NSA z 13 marca 2002 r., I SA/Lu 23/02 w myśl, którego likwidacja ZOZ nie może nastąpić tylko z powodu ujemnego wyniku finansowego, jeżeli zadań likwidowanego zakładu nie może przejąć inny podmiot.

Rada Powiatu w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podniosła w niej, że przed podjęciem uchwały zasięgnięto wymaganych prawem opinii samorządów gminnych, Wojewody Opolskiego oraz Rady Społecznej SP ZOZ w [...]. Wbrew zarzutom skargi nowo powołana Spółka zapewni mieszkańcom Powiatu świadczenia medyczne w takim samym zakresie jak do tej pory. Uchwała ustala dzień otwarcia likwidacji na 1 grudnia 2003 r., a do czasu utworzenia Powiatowego Centrum Zdrowia SA świadczenia zdrowotne będzie realizował likwidowany Zakład. Podkreślono też, że zarówno chirurgia całodobowa jak i odział ratunkowy będą prowadzone przez Spółkę, która przejmuje zakontraktowane przez ZOZ zadania. Stwierdzono też, że do zaspokojenia roszczeń pracowniczych i należności innych wierzycieli zobowiązany jest likwidator, a po likwidacji Zakładu należności te staną się zobowiązaniami Powiatu. Uchwała w § 6 pkt 2 określa termin zakończenia działalności medycznej na dzień nie późniejszy niż 31 grudnia 2004 r., a termin zakończenia czynności likwidacyjnych na dzień niepóźniej niż 28 lutego 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w uzasadnieniu swojego wyroku uznał za trafny prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, że uchwała w sprawie likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej podjęta przez organ prowadzący zakład ma charakter aktu prawa miejscowego w rozumieniu ustaw dotyczących jednostek samorządów: gminnego, powiatowego i wojewódzkiego – wyrok WSA z 16 marca 2004, [...] 2004, nr 3, poz. 68. Rada Powiatu w Kluczborku nie uznała zaskarżonej uchwały za akt prawa miejscowego i w konsekwencji uchwała ta nie była ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, a zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Organ nie dopełnił też obowiązku zaopiniowania zaskarżonej uchwały w trybie określonym w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych (Dz.U. nr 79, poz. 854 ze zm.). Dalej Sąd zarzucił uchwale, że jej § 4 powtarza przepis art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, co, zdaniem Sądu, jest niedopuszczalne, ponieważ jest niezgodne z zasadami legislacji. Wszystkie wskazane naruszenia prawa powodują, że przy wydawaniu uchwały doszło do rażącego naruszenia prawa w zakresie procedury podejmowania uchwały. Sąd udzielił też wytycznych, które powinny być uwzględnione w ponownym postępowaniu. Uznał, że wskazanie jako jednostki, która ma przejąć realizację świadczeń realizowanych przez likwidowany ZOZ, podmiotu, który dopiero jest tworzony, a więc nie ma prawnych możliwości świadczenia opieki zdrowotnej, jest naruszeniem art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Także szpitalny oddział ratunkowy nie został wymieniony w usługach przekazanych do Powiatowego Centrum Zdrowia SA w [...]– doszło więc do jego likwidacji, o czym nie poinformowano mieszkańców powiatu. Pominięto w uchwale składniki niematerialne, a jeżeli ZOZ nimi nie dysponował to trzeba było zaznaczyć to w uchwale. Także uchwała winna zawierać precyzyjną datę zakończenia świadczenia usług medycznych i datę zakończenia likwidacji, tymczasem organ ustalił wyłącznie w tym zakresie niepewne daty posługując się określeniami "nie później niż do końca 2004 r." i "nie później niż do 28 lutego 2007 r.". Ustosunkowując się do zarzutu skargi odnoszącego się do roszczeń pracowniczych Sąd stwierdził, że należności i zobowiązania ze stosunku pracy, które powstały przed likwidacją pracodawcy i nie zostaną zaspokojone stają się na podstawie art. 60 ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej zobowiązaniami należnościami właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Pozostałe zarzuty skargi dotyczyły uchwały o utworzeniu Powiatowego Centrum Zdrowia SA w Kluczborku, która nie była przedmiotem skargi.

W skardze kasacyjnej Powiat [...] reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości opierając kasację na podstawie naruszenia art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym przez błędną jego wykładnię, a także niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych i § 142 ust 2 oraz §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz.U. nr 100, poz. 908). Wskazując na powyższe naruszenia prawa wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem składającego skargę kasacyjną zaskarżona uchwała nie mieści się w dyspozycji art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie istnieje również upoważnienie ustawowe wynikające z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, które umożliwiłoby zakwalifikowanie tej uchwały jako prawa miejscowego. Także Sąd nie powołał, żadnego przepisu, który umożliwiłby uznanie tej uchwały za akt prawa miejscowego. Powołany wyrok WSA we Wrocławiu – z 16 marca 2004 r. był podjęty w związku z niedopełnieniem obowiązków wynikających z ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a nie z faktem niezakwalifikowania uchwały jako aktu prawa miejscowego. Powiat [...] spełnił wszelkie wymogi wskazanej ustawy, a więc przywołanie tego orzeczenia jest bezzasadne. Konsekwencją błędnego zakwalifikowania przez Sąd podjętej uchwały jest niewłaściwe zastosowanie art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, który stanowi o opiniowaniu założeń aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Zdaniem składającego skargę kasacyjną przedmiotowa uchwała nie mieści się w zakresie objętym zadaniami tych związków. Podniesiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut powtarzania regulacji ustawowych bądź ich modyfikacji i uzupełniania przez przepisy uchwały jest niesłuszny. Zgodnie z art. 60 ust. 4b pkt 4 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej ustawodawca nakazuje zamieszczenie w uchwale o likwidacji wskazania podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu. W § 4 uchwały wskazano, że zobowiązania zakładu, po jego likwidacji staną się zobowiązaniami powiatu – w ten sposób rada Powiatu wypełniła ustawowy wymóg.

W obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną H. F., M. L., J. C., I. T., D. M.Z., L. K., A. M., P. R., T. K. i G. J. F. wnieśli o odrzucenie skargi kasacyjnej jako niespełniającej wymogów kasacji, względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że brak jest w skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazanych zarzutów kasacji – to jest zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz wyjaśnienia przyczyn tego naruszenia brak również uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Prezentują także pogląd, iż zbyteczne jest wskazywanie podstawy prawnej wydania zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego. Uważają jednak, iż upoważnienie do wydania uchwały jako aktu prawa powszechnie obowiązującego zawarte jest w art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Kwestionują także samo rozwiązanie polegające na likwidacji ZOZ i powołaniu na jego miejsce innego podmiotu świadczącego usługi medyczne. Uważają, że sam ujemny wynik finansowy ZOZ nie może przesądzać o konieczności jego likwidacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada wymogom skargi kasacyjnej stawianych przez art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 174 p.p.s.a. Zawarte w niej żądanie uchylenia w całości zaskarżonego wyroku nie jest bowiem doprecyzowane. Skarżący nie wskazał, czy żąda uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji, czy też chciałby, aby Naczelny Sąd Administracyjny skorzystał z uprawnienia przewidzianego przez art. 188 p.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę. Uchybienie to nie miało jednak takiego charakteru, które uniemożliwiałoby Sądowi rozpoznanie skargi kasacyjnej, a w szczególności miałoby powodować jej odrzucenie. Dodać można, że całkowicie nietrafne są przy tym argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę kasacyjną, które zdaniem autorów tej odpowiedzi, dyskwalifikowały ją jako skargę kasacyjną.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 40 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. nr 141, poz. 1592 z późn. zm.) nie jest trafny. Zaskarżona uchwała jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym akty prawa miejscowego są stanowione m.in. w sprawach zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Uchwała o likwidacji Zakładu Opieki Zdrowotnej mieści się zaś w tej kategorii, ponieważ pozbawia mieszkańców powiatu z możliwości korzystania z usług owego Zakładu, przy czym, jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, nie jest oczywiste, że nowo powołana Spółka zapewni im identyczny, jak dotychczas zakres usług medycznych. Art. 36 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stanowi, iż utworzenie lub likwidacja zakładu następują w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej bądź uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego chyba, że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej. Organami administracji rządowej, które mogą utworzyć zakład są ministrowie, centralne organy administracji rządowej oraz wojewodowie (art. 8 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy). Nie ulega wątpliwości, że ministrowie tworzą zakłady opieki zdrowotnej w formie rozporządzenia, a więc aktu prawnego o charakterze powszechnie obowiązującym. Z kolei wojewodowie wydają w praktyce akty prawa miejscowego nadając im formę rozporządzenia. Aktualnie obowiązująca ustawa z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2001 r. nr 80, poz. 872), stanowi wyłącznie o rozporządzeniu porządkowym wydawanym przez wojewodę, ale poprzednio obowiązująca ustawa z 22 marca 1990 r. o terenowych organach administracji rządowej (Dz.U. z 1998 r. 32, poz. 176) stanowiła w art. 21 "Wojewoda wydaje przepisy prawa miejscowego w formie rozporządzenia (wykonawczego, porządkowego)". Co prawda centralne organy administracji rządowej nie mogą wydawać rozporządzeń, ale ustawodawca tego problemu nie dostrzegł. Jak można sądzić w takiej sytuacji rozporządzenie o utworzeniu zakładu musi wydać członek Rady Ministrów, który nadzoruje ów organ centralny. Nie zmienia to faktu, iż trzeba uznać, że organy administracji rządowej tworzą i likwidują zakłady opieki zdrowotnej w formie aktów prawa powszechnie obowiązującego. Dodać można, że do nowelizacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej dokonanej ustawą z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 120, poz. 1260) organy administracji rządowej tworzyły, przekształcały i likwidowały zakłady opieki zdrowotnej w formie zarządzenia, a wiec aktu nie należącego obecnie do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Podniesione argumenty utwierdzają więc w przekonaniu, że wymienione organy likwidują zakłady opieki zdrowotnej w formie aktów prawa powszechnie obowiązującego. Nie istnieje więc żaden powód, aby uznawać, że uchwała rady powiatu o utworzeniu czy likwidacji zakładu miała inny prawny charakter niż aktu prawa powszechnie obowiązującego na terenie powiatu, a więc aktu prawa miejscowego. Nie może przy tym ulegać wątpliwości, że uchwała taka ma charakter aktu generalnego i abstrakcyjnego skierowanego do wszystkich mieszkańców powiatu i osób na jego terenie przebywających.

W kontekście powyższych wywodów chybiony także jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. nr 79, poz. 854). Skoro uchwała miała charakter aktu prawa powszechnie obowiązującego (aktu prawnego w rozumieniu tej ustawy) powinna być zaopiniowana przez wadze statutowe reprezentatywnej organizacji związkowej.

Trafnie za to zarzucono w skardze kasacyjnej Sądowi I instancji, iż bezzasadnie zarzucił uchwale Rady Powiatu [...] powtarzanie przepisów ustawowych. Skoro sam ustawodawca w ustawie z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa powtórzył bez modyfikacji czy ze zmianami dotyczącymi drugorzędnych detali większość przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do postępowania administracyjnego ogólnego, to w obecnym czasie czynienie zarzutu Radzie Powiatu, iż powieliła, jakiś przepis ustawowy w swojej uchwale nie wydaje się zasadne. Jednak, część uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie miała wpływu na ocenę zgodności z prawem całego wyroku, który mimo błędnego uzasadnienia w tym fragmencie wywodów odpowiada prawu.

Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.