Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 411/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5,  art. 36a ust. 5,  art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Protokolant starszy woźny sądowy Natalia Rusinek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 września 2017r. sprawy ze skargi W.P. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia budynku po byłej piekarni do stanu poprzedniego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm.), w związku z art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane Dz.U.2016.290 ze zm), po rozpatrzeniu odwołania W.P. (następcy procesowego W.P.) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] z dnia [...] r., w przedmiocie zobowiązania A. i W.P. do doprowadzenia budynku po byłej piekarni, będącego w przebudowie na budynek handlowy w W. przy ul. [...], na działce nr [...] do stanu poprzedniego, poprzez: rozbiórkę elementów obiektu, wykonanych w oparciu o zatwierdzony decyzją Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] projekt budowlany, rozbiórkę wykonanych elementów oraz przywrócenie ich poprzedniego stanu, których nie obejmował projekt (elementy zewnętrzne w zakresie stolarki okiennej i drzwiowej, warstwa docieplenia elewacji), D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy nakazał W.P. doprowadzenie budynku po byłej piekarni, będącego w przebudowie na budynek handlowy w W. przy ul. [...], na działce nr [...] do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie stanu poprzedniego elewacji - usunięcie efektu robót budowlanych, których nie obejmował projekt zatwierdzony decyzją Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę tj. doprowadzenie przebudowanego otworu okiennego do stanu poprzedniego, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej na odpowiadającą poprzednio istniejącej w budynku oraz usunięcie warstwy docieplenia elewacji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że wobec stwierdzenia podczas oględzin w dniu 25 września 2012 r. samowolnego wykonania wymiany okien drewnianych na pcv ze zmianą wielkości otworów i przebudową jednego otworu okiennego na drzwiowy oraz ocieplenia budynku byłej piekarni w W. przy ul. [...] na działce nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. (dalej PINB) wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanych robót remontowo budowlanych zewnętrznych i wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] r. o nakazie wstrzymania dalszego ich wykonywania a jednocześnie zobowiązał inwestorów – A. i W.P. do zabezpieczenia wykonanych elementów i przedłożenia oceny stanu technicznego z inwentaryzacją budowlaną na wykonane roboty. W efekcie zażalenia W.P. zastępowanego przez pełnomocnika – J.K., D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił to rozstrzygnięcie PINB w całości i przekazał do ponownego rozpatrzenia. Podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 25 października 2012 r. z udziałem W. P. stwierdzono wykonanie wymiany okien, przebudowę jednego otworu okiennego i osadzenie w nim drzwi aluminiowych jednoskrzydłowych oraz wykonanie ocieplenia na wszystkich ścianach elewacji z płyt styropianowych osłoniętych siatką i warstwą ochronną z kleju. Na elewacji brakowało wówczas tynku. Aby ustalić możliwość legalizacji wykonanych robót budowlanych zewnętrznych PINB wystąpił pismem z dnia 6 grudnia 2012 r. do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. o wyrażenie opinii o wykonanych robotach budowlanych i określenie warunków ich legalizacji załączając otrzymaną ocenę stanu technicznego z października 2012 r. wykonaną przez L. K.. W tym samym dniu PINB wydał postanowienie nr [...], którym zawiesił prowadzone postępowanie do czasu uzyskania odpowiedzi na wystąpienie.

W odpowiedzi z dnia 10 stycznia 2013 r. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków we W. napisał, że wykonane samowolnie roboty zewnętrzne stanowią dewaluację zabytkowego terenu miejskiego i pozostają w sprzeczności z odtworzeniem i rewaloryzacją historycznego obszaru zabudowy dlatego nie widzi możliwości ich legalizacji. Następnie PINB postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] podjął zawieszone postępowanie. W dalszej kolejności wobec stwierdzenia podczas oględzin z dnia 14 marca 2013 r., że wykonywane w budynku roboty wewnętrzne, realizowane w oparciu o decyzję Starosty W. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę polegającą na zmianie sposobu użytkowania budynku produkcyjnego - piekarni na budynek usługowy - sklep spożywczy w W. przy ul. [...] na działce nr [...], istotnie odbiegają od zatwierdzonego projektu uzgodnionego z rzeczoznawcami PINB rozszerzył zakres prowadzonego postępowania administracyjnego do wszystkich robót wykonanych w budynku i decyzją z dnia [...] nr [...] zobowiązał inwestorów do przedłożenia w terminie do 10 sierpnia 2013 r. projektu budowlanego zamiennego na całe zamierzenie inwestycyjne. W dniu 1 sierpnia 2013 r. PINB otrzymał projekt budowlany zamienny który nie był kompletny. Pomimo wezwań wystosowanych przez PINB nie uzupełniono projektu o uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, dlatego PINB przy piśmie z dnia 10 października 2013 r. przesłał go do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W otrzymanym piśmie z dnia 8 listopada 2013 r. DWKZ we W. napisał, że nie neguje zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną ale wskazał, że zostały one wykonane bez wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń a istniejący stan budynku został utrwalony sprzecznie z zasadami ochrony zabytków i opieki nad zabytkami oraz zasadami rewaloryzacji historycznych centrów śródmiejskich, dlatego nie widzi możliwości ich legalizacji w budynku byłej piekarni. Wobec powyższego, PINB stwierdzając, że inwestorzy nie przedłożyli wymaganego projektu budowlanego zamiennego decyzją nr [...] z dnia [...] r., nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych w budynku byłej piekarni w W. przy ul. [...] na działce nr [...]. Po rozpoznaniu odwołania inwestora D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej DWINB) decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W dniu 08 stycznia 2015 r. PINB przeprowadził kontrolę, w trakcie której stwierdzono, że roboty budowlane i instalacyjne wewnątrz obiektu są zakończone, natomiast na zewnątrz jest wykonane docieplenie ścian elewacji styropianem, bez kolorystyki, brak jest schodów zewnętrznych oraz parkingu. Ponadto otrzymano informację, że inwestor nie posiada wymaganego uzgodnienia robót zewnętrznych i projektu zamiennego z DWKZ we W.. W takim stanie rzeczy, z powodu niewykonania obowiązku z decyzji PINB z dnia [...] r. Nr [...] (przedłożenia kompletnego projektu budowlanego zamiennego) oraz wobec sprzeciwu organu DWKZ we W. organ nadzoru budowlanego w W. decyzją nr [...] z dnia [...] r., nakazał A. i W.P. doprowadzenie budynku po byłej piekarni, będącego w przebudowie na budynek handlowy w W. przy ul. [...], na działce nr [...] do stanu poprzedniego, poprzez: rozbiórkę elementów obiektu, wykonanych w oparciu o zatwierdzony decyzją Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] projekt budowlany, rozbiórkę wykonanych elementów oraz przywrócenie ich poprzedniego stanu, których nie obejmował projekt (elementy zewnętrzne w zakresie stolarki okiennej i drzwiowej, warstwa docieplenia elewacji)

Decyzja ta w terminie przez prawo zakreślonym została zaskarżona przez W.P. zastępowanego przez pełnomocnika – J.K.. W wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji decyzją nr [...] z dnia [...] r. uchylił to rozstrzygnięcie i orzekając o istocie sprawy nakazał A. i W.P. doprowadzenie budynku po byłej piekarni, będącego w przebudowie na budynek handlowy w W. przy ul. [...], na działce nr [...] do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie stanu poprzedniego elewacji - usunięcie efektu robót budowlanych, których nie obejmował projekt zatwierdzony decyzją Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę tj. dorowadzenie przebudowanego otworu okiennego do stanu poprzedniego, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej na odpowiadającą poprzednio istniejącej w budynku oraz usunięcie warstwy docieplenia elewacji. W następstwie skargi na tę decyzję WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 27.08.2015r. o sygn. II SA/Wr 409/15 oddalił skargę. W wyniku złożenia przez Panią A.P. skargi kasacyjnej od tego wyroku, w której podniesiono min. okoliczność śmierci strony postępowania – W.P., WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z dnia 27.01.2016 r. o sygn. II SA/Wr 409/15 uchylił swój wyrok z dnia 27.08.2015 r. oraz stwierdził nieważność decyzji organu nr [...]. W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy do akt dołączono między innymi pismo A.P. z dnia 27.06.2016 r. w którym poinformowano, że następcami prawnymi po zmarłym W.P. jest A.P. i W.P. (dołączono kopię poświadczenia dziedziczenia). W konsekwencji decyzją nr [...] z dnia [...] r. DWINB uchylił w całości decyzję PINB nr [...] z dnia [...] r., w przedmiocie zobowiązania A. i W.P. do doprowadzenia budynku po byłej piekarni, będącego w przebudowie na budynek handlowy w W. przy ul. [...], na działce nr [...] do stanu poprzedniego i orzekając o istocie sprawy nakazał W.P. doprowadzenie budynku po byłej piekarni, będącego w przebudowie na budynek handlowy w W. przy ul. [...], na działce nr [...] do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie stanu poprzedniego elewacji - usunięcie efektu robót budowlanych, których nie obejmował projekt zatwierdzony decyzją Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę tj. dorowadzenie przebudowanego otworu okiennego do stanu poprzedniego, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej na odpowiadającą poprzednio istniejącej w budynku oraz usunięcie warstwy docieplenia elewacji. Na tę decyzję skargę złożyła A.P.. Żądania skargi oparto na zarzucie naruszenia prawa polegającym na skierowaniu decyzji do A.P. nie będącej stroną w sprawie. W uzasadnieniu podano, że Sąd Rejonowy w K. w dniu 27.08.2016 r. wydał postanowienie (sygn. akt [...]), z którego wynika, że nieruchomość położona w W., działka nr [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] należy wyłącznie do W.P.. W następstwie podniesionego zarzutu WSA we Wrocławiu wyrokiem z dnia 11.01.2017 r. sygn. akt II SA/Wr 711/16 uchylił decyzję organu nr [...] z dnia [...] r. W toku ponowionego postępowania organ w oparciu o treść księgi wieczystej potwierdził okoliczność podniesioną w ww. skardze A.P..

W takim stanie rzeczy po rozpatrzeniu odwołania W.P. będącej następcą procesowym W.P. (A.P. nie złożyła odwołania i w związku z postanowieniem Sądu Rejonowego w K. nie jest następcą procesowym W.P.) od decyzji PINB nr [...] z dnia [...] r., DWINB stwierdził, że w jego ocenie nie budzi żadnych wątpliwości to, że przy realizacji kontrolowanej inwestycji doszło do istotnych odstąpień od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego i że inwestorzy nie przedłożyli w wyznaczonym terminie projektu budowlanego zamiennego, przez co nie wypełnili obowiązku nałożonego decyzją PINB z dnia [...] r. nr [...]. Organ wyjaśnia, że zakres pojęcia istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę określono w ust. 5 art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego, wskazując, że takie odstąpienie stanowi odstąpienie w zakresie: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z obiektu przez osoby niepełnosprawne, 4) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 5) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 6) wymagającym uzyskania lub zmiany opinii, uzgodnień i pozwoleń, które są wymagane do uzyskania pozwolenia na budowę lub do dokonania zgłoszenia: a) budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a lub, b) przebudowy, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1b.

W badanym przypadku inwestorzy odstąpili od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę projektu budowlanego poprzez wykonanie dodatkowych robót budowlanych w ramach przebudowy obejmujących wymianę okien (również przy jednoczesnej zmianie ich wielkości), przebudowę jednego otworu okiennego i osadzenie w nim drzwi aluminiowych jednoskrzydłowych oraz wykonanie ocieplenia na wszystkich ścianach elewacji. Takie roboty bowiem, wprowadzone do realizowanej inwestycji, z racji tego, że obiekt znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków (decyzja nr [...] z dnia [...] r.) wymagały przed ich wykonaniem pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Taka konieczność jest jednoznaczna wobec treści przepisu art. 39 ust.1 Prawa budowlanego zgodnie z którym prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, wymaga przed wydaniem pozwolenia na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wobec powyższego organ I instancji był zatem zobowiązany do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, w myśl którego właściwy organ w drodze decyzji, nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powołany przepis stanowi, że przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W oparciu o akta sprawy organ stwierdza, że inwestorzy nie przedstawili w oznaczonym terminie wymaganego projektu zamiennego. Fakt ten jest oczywisty mimo tego, że PINB zwrócił inwestorom przedstawiony przez nich projekt i w żaden sposób nie utrwalił go w aktach sprawy. Zauważyć bowiem trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się pismo D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. z dnia 8 listopada 2013 r. znak [...] (nr 53 w aktach sprawy) z którego jasno wynika, że inwestorzy nie uzyskali wymaganej akceptacji tego organu. Pozytywna decyzja D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. powinna natomiast stanowić część wymaganej dokumentacji zamiennej.

Następnie, za zasadne organ uznaje odniesienie się do przywołanego w skardze kasacyjnej oraz zasygnalizowanego przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 27.01.2016 r. zgłoszenia zamiaru wykonywania robót z dnia 14.04.2010 r., które obejmowało wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, a które zostało przyjęte bez sprzeciwu w dniu 15.04.2010 r. Analizując akta sprawy organ doszedł do przekonania, że zgłoszenie to nie może mieć wpływu na zasadność prowadzonego przez PINB w W. postępowania, bowiem nie zostało ono wykorzystane przez Inwestora. W dacie dokonania zgłoszenia z dnia 14.04.2010 r. oraz w chwili przystąpienia do wykonania robót obowiązywał art. 30 ust 5 ustawy Prawo budowlane, w następującym brzmieniu: zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W zgłoszeniu z dnia 14.04.2010 r. wskazano termin rozpoczęcia robót - 17.05.2010 r., zatem inwestor najpóźniej mógł rozpocząć roboty po upływie dwóch lat od podanego przez siebie terminu. Tymczasem Inwestor z powyższego nie skorzystał, co skłoniło go do dokonania ponownego zgłoszenia w dniu 16.07.2012 r., obejmującego wymianę stolarki okiennej i drzwiowej, przy czym odnośnie do tego zgłoszenia Starosta W. wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r. w której wniósł sprzeciw do zawiadomienia.

Z akt sprawy wynika, że inwestor całkowicie zignorował brak akceptacji właściwego organu w zakresie robót związanych ze stolarką okienną i już w lipcu takowe wykonywał o czym świadczy zawiadomienie J.W. z dnia 23.07. 2012 r. Również w zakresie ocieplenia budynku inwestor zgłosił zamiar wykonania robót w dniu 11.09.2012 r., decyzję o sprzeciwie Starosty W. nr [...] uzyskał w dniu 11.10.2012 r. przy czym jak wynika z akt sprawy (pismo J.W. z dnia 26.09.2012 r. wraz z dokumentacją zdjęciową), już we wrześniu 2012 r. trwały prace związane z ociepleniem budynku. W świetle powyższego powoływana w skardze kasacyjnej z dnia 12.10.2015 r. argumentacja nie znajduje uzasadnienia w przedmiotowej sprawie.

Powracając do przeprowadzonego przez PINB w W. postępowania stwierdzić należy, że inwestorzy nie wykonali obowiązku wynikającego z decyzji PINB dnia [...] r. nr [...]. Zauważyć przy tym należy, że przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego rozumie się nie tylko sytuację, w której inwestor w żaden sposób nie reaguje na decyzję nakazową, ale również sytuację, w której co prawda przedstawia on projekt budowlany, ale projekt taki, który jest niekompletny albo jako niezgodny z obowiązującymi przepisami np. przepisami techniczno - budowlanymi czy przepisami regulującymi zakres i formę projektu budowlanego (rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego), nie mógł zostać zatwierdzony. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, po upływie terminu określonego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy (w tym wypadku jest to decyzja PINB nr [...] z dnia [...] r.) organ sprawdza wykonanie obowiązku nią nałożonego i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast w myśl art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

W przypadku, z którym mamy do czynienia PINB nakazał inwestorom doprowadzenie budynku po byłej piekarni, będącego w przebudowie na budynek handlowy w W. przy ul. [...], na działce nr [...] do stanu poprzedniego, poprzez: rozbiórkę elementów obiektu, wykonanych w oparciu o zatwierdzony decyzją Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] projekt budowlany, rozbiórkę wykonanych elementów oraz przywrócenie ich poprzedniego stanu, których nie obejmował ww. projekt (elementy zewnętrzne w zakresie stolarki okiennej i drzwiowej, warstwa docieplenia elewacji).

W ocenie organu stanowisko PINB jest słuszne co do tego, że należało w konsekwencji niewykonania obowiązku przez inwestorów nakazać doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. PINB błędnie określił jednak stan poprzedni jaki należy osiągnąć decyzją. Niesłusznie bowiem uznał, że usunięty ma zostać również efekt robót, które wykonano na podstawie uzyskanej decyzji o w pozwoleniu na budowę i nie stanowią istotnego odstąpienia od tej decyzji. Taki wniosek jest nie do zaakceptowania w badanym przypadku. Efekt robót, który mieści się bowiem w ramach udzielonego pozwolenia na budowę i nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu na budowę jest przecież legalny. Efekt samowolnego odstąpienia da się natomiast wyodrębnić z całokształtu inwestycji i dlatego tylko on jako stanowiący naruszenie prawa powinien zostać usunięty w ramach doprowadzenia robót do stanu poprzedniego. Konsekwencje stanowiska PINB byłyby zatem nieproporcjonalne w stosunku do uchybień, które miały miejsce przy realizacji inwestycji. Natomiast organ zauważa, że W.P. jest następcą prawnym W.P., który miał możliwość dopełnienia obowiązków legalizacyjnych, lecz jej nie wykorzystał. Jako jego następca prawny w postępowaniu z mocy prawa wstąpiła ona w przysługujące mu w tym postępowaniu prawa i przeszły na nią obciążające go obowiązki. Stąd też mając na uwadze treść art. 52 Prawa budowlanego, który określa katalog podmiotów, na które należy nałożyć obowiązek z art. 51 ustawy oraz fakt, że w chwili obecnej wyłącznym właścicielem budynku jest W.P., tut. organ postanowił do niej skierować wynikający z niniejszej decyzji obowiązek, mimo tego, że drugim z inwestorów była A.P..

Mając na uwadze powyższe organ orzekł jak w sentencji uchylając zaskarżoną decyzję w całości i orzekając o istocie sprawy poprzez nakazanie W.P. doprowadzenia budynku po byłej piekarni, będącego w przebudowie na budynek handlowy w Wińsku przy ul. [...], na działce nr [...] do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie stanu poprzedniego elewacji - usunięcie efektu robót budowlanych, których nie obejmował projekt zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę tj. dorowadzenie przebudowanego otworu okiennego do stanu poprzedniego, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej na odpowiadającą poprzednio istniejącej w budynku oraz usunięcie warstwy docieplenia elewacji.

Decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane jest zatem konsekwencją nieprzedłożenia kompletnego projektu budowlanego zamiennego. D. Wojewódzki Konserwator Zabytków sukcesywnie w pismach kierowanych do PINB w W. (między innymi z dnia 8.11.2013 r.) nie zgadza się na prace w zakresie elewacji budynku. Jednocześnie przypomina, że już w 2011 r. w związku z wnioskiem Inwestora wydał decyzję nr [...] z dnia [...] r., w której odmówił wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni położonej na działce nr [...] w W. - wymianie pokrycia dachowego i odnowienie elewacji obiektu. W związku z wnioskiem inwestora o stwierdzenie nieważności tejże decyzji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w W. decyzją z dnia [...] r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Organ zwraca uwagę, że wbrew posiadanej przez inwestora od roku 2011 wiedzy co do stanowiska Konserwatora Zabytków, w zakresie planowanej przez niego inwestycji, inwestor zdecydował się na samowolne przeprowadzenie robót, czego konsekwencją jest niniejsze postępowanie. Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów związanych z zakresem nałożonych na inwestora obowiązków wyjaśnić należy, że w aktach sprawy znajduje się dokumentacja zdjęciowa obrazująca poprzedni stan spornego obiektu. Co więcej inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę, która zatwierdziła projekt budowlany mogący również stanowić punkt odniesienia. Wykonanie zatem obowiązku, w tym zakresie nie można uznać za niewykonalne.

Na ostateczną decyzję w sprawie skargę złożyła W.P., reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika. W skardze wskazano, że strona skarżąca, działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 i art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 2. art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1, wniosła o dopuszczenie dowodu z akt sygn. akt VII SA/Wa 779/17; rozprawa w dniu 20 czerwca 2017 r. (skarga na orzeczenia MKiDN w przedmiocie nieważności decyzji DWKZ NR [...] znak: [...] z dnia [...] r.), sygn. akt IV SAB/Wr 86/17 w przedmiocie bezczynności DWKZ w rozpatrzeniu żądania zmiany decyzji nr [...] znak: [...] l.dz. [...] z dnia [...] r. po wydaniu uchylającej decyzji MKiDN znak: l.dz. [...] z dnia [...] r., nie wyznaczono jeszcze terminu rozprawy, sygn. akt II OSK 2768/15; dot. skargi z dnia 02.09.2014 r. na decyzję MKiDN L.dz. [...] i skargi kasacyjnej od wyroku sygn. akt VII SA/Wa 2151/14 z dnia 17 września 2015 r. w przedmiocie zmiany decyzji, nie wyznaczono jeszcze terminu rozprawy. Przede wszystkim strona wniosła o uchylenie decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. NR [...] znak: [...] z dnia [...] r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nr [...] znak: PINB [...] z dnia [...] r. oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. Nr [...] znak: [...] z dnia [...] r.; zasądzenie od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącej kosztów postępowania w kwocie 997 zl [wynagrodzenia pełnomocnika - 480 zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych - wpisu 500 zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa - opłaty skarbowej 17 zł].

Strona skarżąca podnosi, że skarżone decyzje naruszają art. 138 § 1 pkt 2 kpa przez jego niewłaściwe niezastosowanie, art. 107 § 1 kpa przez jego niezastosowanie, art. 7 i 80 kpa przez błędną ocenę stanu faktycznego, art. 7-9 kpa przez ich niezastosowanie.

Na uzasadnienie strona skarżąca podniosła, że zaskarżona decyzja DWINB sankcjonuje niezgodny z prawem i to od samego początku tryb postępowania. Organy obu instancji popełniły błąd subsumcji - niewłaściwie uznały, że zobowiązani opracowując i przedkładając kompletny projekt budowlany zamienny na przebudowę i roboty remontowo-budowlane wykonane w budynku po byłej piekarni nie wywiązali się z nałożonego obowiązku. Przedmiotowy obiekt budowlany - budynek piekarni - nie jest zabytkiem. Tymczasem przepis art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jak wprost wynika to z jego treści "Pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji łub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru." odnosi się tylko do zabytku. Wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego, z którego to wpisu DWKZ wywodzi swoje kompetencje do władczego wypowiadania się w kwestii dopuszczalności przeprowadzenia robót budowlanych (polegających na przeprowadzeniu prac remontowych budynku dawnej piekarni - wymianie pokrycia dachowego i odnowieniu elewacji), nie jest wpisem nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 46 Kodeksu cywilnego. Jest to wpis określonej koncepcji planistycznej zdeterminowanej historycznymi uwarunkowaniami własnościowymi, funkcjonalnymi, zrealizowanej w przeszłości i zachowanej do naszych czasów. Przedmiot wpisu jest oznaczony przestrzennie, co jednak nie jest jednoznaczne z tym, że nieruchomość, będąca elementem tej przestrzeni jest wpisana do rejestru zabytków. Z tego też względu ustawodawca w art. 3 powołanej ustawy wyraźnie rozróżnia zabytek nieruchomy od historycznego układu urbanistycznego lub ruralistycznego (patrz: II OW 18/09 - Postanowienie NSA z dnia 29.05.2009 r.). To dalej oznacza, że fakt usytuowania budynku na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie czyni go automatycznie zabytkiem i nie powoduje że znajduje się też w otoczeniu zabytku. Należy zauważyć, że budynek skarżącej - co jest bezsporne, nie jest zabytkiem, ponieważ nie został wpisany do rejestru zabytków, zaś okoliczność, że jest on położony w strefie historycznego układu urbanistycznego w żaden sposób nie czyni go zabytkiem. Można sobie wyobrazić, a często nawet tak jest, że na terenie historycznego układu urbanistycznego znajdują się dziesiątki, a nawet setki budynków (takich jak skarżącej) nie posiadających żadnych walorów historycznych. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej - art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) - jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład układów lub zespołów zabytków nieruchomych. Objęcie ochroną układu urbanistycznego - art. 6 ust. 1 lit, "b" ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. W decyzji o wpisie układu do rejestru nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. Na marginesie należy dodać, że artykuł 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odpowiada treści art. 14 i 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał wykładni tych przepisów m.in. w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r. sygn. SA/Gd 2823/95, w którym przyjął, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków. Podobny pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 1993 r. sygn. SA/Po 3224/92 (OSP 1995 z. 5, poz. 121). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 stycznia 1998 r. sygn. I SA 730/97 (ONSA 2000, z. 1, poz. 24) przyjął, że istniejący wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie podważa celowości wpisania również (indywidualnie) budynku do rejestru zabytków. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. II CK 729/04 (LEX nr 180863) wskazał, iż to, że nieruchomość wchodzi w skład zespołu budowlanego, który jako całość jest traktowany jako zabytek w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, nie jest tożsame z uznaniem za zabytek każdej nieruchomości wchodzącej w skład takiego zespołu. Przeciwko takiemu wnioskowi przemawia także to, że oprócz wpisania do rejestru zabytków całego zespołu budowlanego, można także wpisać do tego rejestru poszczególne budynki wchodzące w skład takiego zespołu. Dopiero wpis konkretnego budynku do rejestru zabytków powoduje, że wraz z gruntem na którym się on znajduje, dokonuje się ujawnienia tego w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, którą tworzą ów budynek i grunt (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury). Wprawdzie przywołane wyżej stanowiska odnoszą się do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, lecz zbliżona treść poprzednich i aktualnych regulacji w tym zakresie pozwala przyjąć, że są one nadal aktualne. Z przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie wynika, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. "podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji łub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru". Budynek skarżącej, tak jak to już zostało wcześniej powiedziane, nie jest wpisany do rejestru zabytków, ani też nie znajduje się w otoczeniu zabytku czemu organ nie zaprzecza, tym samym nie ma cech zabytku, mimo że znajduje się na terenie układu urbanistycznego. Dlatego też, zdaniem skarżącej, nie było podstaw do zastosowania w sprawie planowanych robót budowlanych przepisów przywołanych w podstawie prawnej decyzji nr [...] (znak: [...]; 1. dz. [...]) z dnia [...] r. w szczególności zaś przepisu art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy, który to przepis odnosi się wyłącznie do wykonywania innych działań, tu: robót budowlanych, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. Inne nieruchomości, poza wpisanymi do rejestru zabytków, także te położone w układzie urbanistycznym, nie są objęte powołanym przepisem. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie organ dokonał rozszerzającej, niedopuszczalnej wykładni przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Takie samo stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/WA 27/09 z dnia 17.04.2009 r. i w sprawie sygn. akt I SA/WA 1383/08 z dnia 27.03.2009 r. Ponadto należy zauważyć, że pozwolenia WKZ wymaga tylko prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w otoczeniu zabytku. Jest w sprawie bezspornym, że przedmiotowy budynek usługowy (budynek dawnej piekarni) nie jest de facto żadnym zabytkiem. Przepisy art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 (na które się zresztą organ nie powołał) ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dotyczą konkretnego zabytku wpisanego do rejestru, a nie całego miasta. Należy spostrzec, że decyzją z dnia [...] r., która jest dość lapidarna, uznano za zabytek miast Wińsko, jako miasto historyczne i tyle. Należy zaznaczyć także i to, że po tej dacie został wybudowany przedmiotowy budynek, a zatem w czasie budowy objęty był w/w decyzją. Opór ze strony służb konserwatorskich na wykonanie przedmiotowych robót jest całkowicie nieuzasadniony. W.P. (nowy właściciel) nie może ponosić odpowiedzialności i konsekwencji za to, że przed laty obszar ten, w ocenie DWKZ został ..dewaluowany" i że ten "budynek określić można jako degradujący przestrzeń miejską, wzniesiony bez respektowania, a wręcz z rażącym naruszeniem zasadniczych elementów układu urbanistycznego (...)". Gdzie wówczas były odpowiedzialne służby? Dlaczego wtedy WKZ pozwolił na takie działanie? Nie da się odwrócić biegu historii i faktów, które miał miejsce - czy to się komuś podoba, czy nie! Na "rewaloryzację" potrzebne są ogromne środki finansowe, a takich W.P. nie posiada, chyba że DWKZ we W. wspomoże ją w tym zakresie lub wykupi tę nieruchomość i urządzi ją sobie według własnego "widzi mi się". Życzenie śmierci technicznej i zastąpienia nową zabudową nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Nie mniej jednak strona posiada wystarczające środki i chce, zgodnie zresztą z obowiązkami zapisanymi w Prawie budowlanym (art. 5 ust. 2), poprawić stan techniczny obiektu, a w szczególności jego estetykę, jak i terenu. W tym zakresie otwarta była i jest na ewentualne sugestie DWKZ, ale nie może być to tylko propozycja nie do odrzucenia związana z rozbiórką istniejącego budynku i budową nowego - wielokondygnacyjnego usytuowanego w innym miejscu budynku spełniającego oczekiwania WKZ. Planowane roboty nie wiążą się z istotną zmianą kubatury (brak rozbudowy oraz nadbudowy). Przedmiotowy budynek (kiedyś budynek produkcyjny - piekarni) został wybudowany legalnie i kwestionowanie jego istnienia obecnie tylko z uwagi na to, że jest bezstylowym pawilonem, degradującym przestrzeń miejską jest niezgodne z prawem. Tylko obiekt nie użytkowany lub niewykończony, nie nadający się do remontu, odbudowy lub wykończenia powinien być objęty nakazem rozbiórki (art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego). Jak do tej pory żaden organ takiego nakazu nie wydał, a to oznacza że DWKZ nie powinien uniemożliwić właścicielowi wykonania robót zmierzających do poprawy stanu technicznego i estetyki budynku. Takie działanie organu w istocie jest działaniem na szkodę właściciela, jest działaniem utrudniającym wykonywanie jego uprawnień właścicielskich, jest działaniem niezgodnym z prawem. Odmawiając zezwolenia na wykonanie robót budowlanych organ nie mógł brać pod uwagę tylko interesu społecznego. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Wprowadzając zasadę uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli ustawodawca zapobiegł jednostronnemu akcentowaniu czy to interesu społecznego, czy to interesu jednostki. Nie wiedzieć czemu w całej tej sprawie DWKZ gloryfikuje stanowisko, iż w toku postępowania administracyjnego (i w ogóle działalności administracyjnej) przewagę ma mieć zawsze i bezwarunkowo interes społeczny, któremu zawsze ustępować winien interes obywateli? Dyrektywę ustawodawcy zapisaną w art. 7 kpa można określić jako polecenie dla organów administracji starania się o zharmonizowanie obu tych interesów (społecznego i jednostki). W razie zatem, gdy w sprawie wystąpi sprzeczność pomiędzy interesem społecznym (którego w istocie organ nie udokumentował), a interesem indywidualnym, organ obowiązany jest wyważyć słuszny interes w sprawie, nie dając przewagi interesowi społecznemu. W orzecznictwie przyjęty został pogląd SN, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym." DWKZ w żaden sposób nie udowodnił, iż interes ogólny (publiczny) jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Szczególnie jest to istotne wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności. Organ nadzoru budowlanego obu instancji nie wzięły pod uwagę tego, że przez całe dziesięciolecia budynek istniał i jakoś interes publiczny z tego tytułu nie ucierpiał.

Zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja jest niewykonalna. Nałożony decyzją obowiązek nie jest jednoznaczny. Zobowiązana w istocie nie wie co ma zrobić. DWINB nie określił i nie wyjaśnił: a) który przebudowany otwór okienny należy doprowadzić do stanu poprzedniego (budynek posiadał bardzo wiele otworów okiennych - patrz dołączona dokumentacja fotograficzna); DWINB winien do decyzji dołączyć stosowny rysunek z zatwierdzonego projektu Starosty W., na którym zaznaczyłby otwór, o który mu chodzi; należy mieć na uwadze, że organy nadzoru budowlanego są organami specjalistycznymi dla których umiejętność korzystania z projektu nie powinna stanowić żadnej bariery; natomiast gdyby organowi chodziło o otwór okienny, który został przebudowany na drzwiowy powinien to wprost stwierdzić b) na czym ma polegać wymiana stolarki okiennej i drzwiowej?; jaka to była stolarka okienna i drzwiowa poprzednio istniejąca w budynku?; poprzednio istniejącej zobowiązana już nie posiada - została utylizowana (spalona lub złomowana), a zatem nie wie nawet jak ona uprzednio wyglądała (nie chodzi tylko o gabaryty, ale także podział i sposób otwierania), jaką zatem stolarkę ma ponownie wbudować i co to zmieni? dlaczego stolarka okienna drewniana ma zastąpić stolarkę z PCV? c) czy usunięcie warstwy docieplenia elewacji spowoduje przywrócenie wyglądu budynku? czy ów wygląd będzie mógł być zaakceptowany w zabudowie podlegającej ochronie konserwatora zabytków, czy nie będzie budynek byłej piekarni swym wyglądem powodował oszpecenia otoczenia, skarżąca jest przekonana, że tak właśnie będzie i czy tak ma wyglądać postępowanie naprawcze? 3. DWINB w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego nakazane roboty zlikwidują rzekomo powstałe istotne odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Należy zauważyć, że wykonane roboty związane z wymianą stolarki okiennej i drzwiowej oraz dociepleniem elewacji nie są tymi robotami (odstąpieniami), o których mowa jest w art. 36 a Prawa budowlanego, a zatem nie mają charakteru istotnego. O ich "istotności" ma świadczyć tylko to, że rzekomo wymagały opinii, uzgodnień, pozwoleń WKZ. Strona podkreśla, iż DWKZ stwierdził, iż nie neguje on zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną. Ocena działań konserwatora zabytków została poddana kontroli sądowej i owe działania niewątpliwie stanowią w przedmiotowej sprawie zagadnienie wstępne.

W doręczonej sadowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych w tym decyzji administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej. Eliminacja decyzji przez sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie sąd takich wad nie dostrzegł, co w konsekwencji musiało doprowadzić do oddalenia skargi.

Materialnoprawną podstawę kwestionowanej decyzji i decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.).

Stosownie do treści przepisu art. 36a ust. 1 przywołanej ustawy istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zaś ust. 5 tego artykułu stanowi, że nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy:1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, (ustępy 3 i 4 zostały uchylone), dalej 5) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Natomiast, co (zdaniem sądu) jest dla prawidłowego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy najważniejsze) stosownie do treści art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych inwestorzy A. i W.P., prowadząc roboty budowlane w budynku byłej piekarni, przebudowywanym na budynek handlowy w W. przy ul. [...], na działce nr [...], niezgodnie z udzielonym przez Starostę W. pozwoleniem na budowę, ocieplili ściany zewnętrzne płytami styropianowymi, wymienili stolarkę okienną i drzwiową wraz ze zmianą gabarytów oraz dokonali przebudowy jednego z otworów okiennych na otwór drzwiowy. Te roboty budowlane stanowiły odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego w stopniu istotnym w szczególności z tej przyczyny, że obiekt, w którym je wykonano, znajduje się na terenie wpisanym do rejestru zabytków (vide: decyzja nr [...] z dnia [...] r.) i dlatego stosownie do treści art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego wymagały uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, przed przystąpieniem do ich wykonania.

Dalej trzeba powiedzieć, że wedle art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, podjętego w trybie art. 50 ust. 1, właściwy organ, w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada w drodze decyzji, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a także - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5 tego artykułu).

Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, trzeba powiedzieć, że w dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję nr [...], którą – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – zobowiązał A. i W.P. do opracowania i przedłożenia kompletnego projektu budowlanego zamiennego na przebudowę i roboty remontowo-budowlane wykonane budynku, w terminie do 10 sierpnia 2013 r. W związku z tą decyzją inwestorzy przedłożyli projekt budowlany zamienny, jednakże projekt nie otrzymał zgody konserwatora na prowadzenie tych robót. Kluczowe w toku postępowania administracyjnego pozostaje stanowisko Wojewódzkiego Konserwator Zabytków we W. z dnia 8 listopada 2013 r., z którego wynika, że nie widzi możliwości legalizacji wykonanych robót na zewnątrz budynku. W tym stanie rzeczy organ I instancji prawidłowo uznał, że brak pozytywnego stanowiska konserwatora stanowi przeszkodę do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i legalizacji wykonanych robót.

Niemniej, wadliwie organ pierwszej instancji nakazał inwestorom doprowadzenie budynku do stanu poprzedniego, nadmiernie formułując w decyzji obowiązek, co trafnie dostrzegł i skorygował organ drugiej instancji. Korekta ta nastąpiła po rozpoznaniu odwołania inwestora od decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co pozwoliło temu organowi na uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie merytorycznie. W efekcie organ ten nakazał, w trybie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, W.P. doprowadzenie budynku po byłej piekarni, będącego w przebudowie na budynek handlowy w W. przy ul. [...], na działce nr [...] do stanu poprzedniego, poprzez przywrócenie stanu poprzedniego elewacji - usunięcie efektu robót budowlanych, których nie obejmował projekt zatwierdzony decyzją Starosty W. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę tj. doprowadzenie przebudowanego otworu okiennego do stanu poprzedniego, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej na odpowiadającą poprzednio istniejącej w budynku oraz usunięcie warstwy docieplenia elewacji.

Zakwestionowane skargą rozstrzygnięcie stanowi normatywną konsekwencją niemożności uznania, przez organ nadzoru budowlanego, za wykonanie przez inwestorów obowiązku nałożonego na nich decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] r. nr [...]. Dalej trzeba wyraźnie powiedzieć, że inwestorzy mieli pełną świadomość konieczności uzyskania zgody konserwatora na prowadzenie tych robót, bowiem wynika to zarówno z decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i z Brak spełnienia wymogów określonych w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, skutkuje sankcją z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego i skutek ten nie został pozostawiony uznaniu administracyjnemu.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, zdaniem sądu, nie są one uzasadnione. Co do zarzutu, że przepisy dotyczące ochrony zabytków (ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U.2014.1446 t.j.) nie daje podstaw do wydania zaskarżonego aktu, należy zwrócić uwagę, że (jak prawidłowo wskazano w skarżonym akcie) obowiązek akceptacji robót budowlanych, wykonanych ponad te, ujęte w decyzji o pozwoleniu na budowę, wynika wprost z treści art. 29 Prawa budowlanego i wszelkie uwagi na temat unormowań, zawartych w ustawie o ochronie zabytków nie mają dla wyniku postępowania żadnego znaczenia. Inaczej mówiąc, zaskarżona decyzja posiada, wynikającą z Prawa budowlanego podstawę prawną do orzeczenia merytorycznego. Nie podzielił także sąd zarzutu nienależytego ustalenia, przez organy, stanu faktycznego sprawy. Zdaniem sądu w tym składzie ustalony stan faktyczny jest wystarczający dla wydania trafnego rozstrzygnięcia.

Nie podzielił także sąd zarzutu, jakoby zaskarżona decyzja jest niewykonalna, wobec niejednoznaczności obowiązku. Zdaniem sądu nie ma wątpliwości, że aby wykonać ostateczną decyzję należy doprowadzić przebudowany otwór okienny do stanu poprzedniego, wymienić stolarkę okienną i drzwiową na odpowiadającą uprzednio istniejącej w budynku, a także usunięcie warstwy docieplenia elewacji. Celem wykonania kwestionowanej decyzji wystarczy porównać wykonane roboty budowlane przebudowujące otwór okienny, wymianę stolarki okiennej i drzwiowej oraz ocieplenie elewacji, z treścią zatwierdzonego projektu budowlanego. Doprowadzony "do stanu poprzedniego" ma być otwór okienny przekształcony przez inwestorów na drzwiowy, niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a nie jeden z wielu istniejących w budynku. Wymiana stolarki okiennej i drzwiowej polegać ma jej wymianie nie na tę samą, która już nie istnieje, ale na taką samą, to jest o takich samych parametrach i właściwościach, jak uprzednio istniejąca, a więc nie z PCV, jak niezgodnie z projektem wymieniona, lecz na drewnianą o gabarytach takich, jak przed wymianą. Trzeba tu jeszcze dodać, że jeśli strona zobowiązana będzie miała problemy z wykonaniem decyzji, może skorzystać z dyspozycji art. 113 § 2 kpa, stosownie do którego organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Strona, korzystając z pomocy profesjonalnego pełnomocnika może w każdym czasie wnieść taki wniosek do organu.

W świetle dotychczasowych uwag brak jest podstaw do skutecznego zakwestionowania prawidłowości zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i to w stopniu wymagającym wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Mając na względzie powyższe – zgodnie z art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeczono jak w sentencji wyroku.