Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 214/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 142 ust. 2.
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 107 par. 1, art. 138 par. 2.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 440 ( czterysta czterdzieści ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Starosta L. po rozpoznaniu wniosku I. J. orzekł o zwrocie na jej rzecz nieruchomości położonej w L. w pobliżu ulicy [...] i ulicy [...] obręb geodezyjny nr [...] oznaczonej w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. jako projektowane działki o numerach: 14/19 o powierzchni 0,0926ha, 14/20 o powszechni 0,0089ha, 14/21 o powierzchni 0,1534ha i 14/22, o powierzchni 0,0168ha stanowiące część działki ewidencyjnej nr [...]. Jednocześnie Starosta odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej w dokumentacji geodezyjnej, jako działka nr [...] o pow. 0,5795 ha oraz umorzył postępowanie w części dotyczącej zwrotu działek oznaczonych w dokumentacji geodezyjnej jako działki o numerach: 8/2 o powierzchni 0,0286ha, 8/6 o powierzchni 0,0054ha, , 8/7 o powierzchni 0,0044ha, 8/10 o powierzchni 0,0315ha, 8/11 o powierzchni 0,0153ha, 8/13 o powierzchni 0,0051ha, 8/14 o powierzchni 0,1937ha i 8/15 o powierzchni 0,0110ha. Zobowiązano ponadto stronę do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie [...]złotych, które rozłożono na 10 równych rat. W uzasadnieniu podano, że decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta L. dokonał wywłaszczenia nieruchomości położonej w L. oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1,5568 ha. Przejęcia przedmiotowego gruntu dokonano z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "C.". Wymienioną decyzją byłej właścicielce za wywłaszczony grunt i jego części składowe przyznane zostało odszkodowanie.

Wobec ustalenia, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość wchodzi obecnie w skład działek ewidencyjnych o numerach: 1/13, 1/28, 1/29, 1/30, 1/45, 12 i 14/5, stanowiących własność Gminy L., postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w tej części i wyznaczył do jej rozpatrzenia Starostę L..

Podczas oględzin nieruchomości przeprowadzonych w dniu [...] . stwierdzono, że od strony wschodniej teren dawnej działki nr [...] wchodzi w skład obecnej działki ewidencyjnej nr [...] zabudowanej blokiem mieszkalnym przy ul. [...] wraz z urządzoną zielenią. Teren ten stanowi współwłasność Spółdzielni Mieszkaniowej "S." i osób fizycznych - właścicieli wyodrębnionych lokali. Dalej w kierunku zachodnim wywłaszczona działka obejmuje część działki nr [...] zabudowanej blokiem mieszkalnym przy ul. [...] wraz z zielenią osiedlową, ciągami pieszymi i oświetleniem. Następnie przechodzi przez działkę ewidencyjną nr [...] obejmując narożnik znajdującego się na niej budynku usługowego i pas zieleni osiedlowej. Dalej teren wywłaszczonej nieruchomości obejmuje część działki ewidencyjnej nr [...], zajętą pod plac zabaw dla dzieci, ciągi piesze. Następnie teren dawnej działki nr [...] wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], zajętej w tym miejscu pod pas zieleni. Z kolei teren wchodzący w skład działek ewidencyjnych nr 1/28 i nr [...] zajęty jest pod budynki usługowe i pozostaje w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej "C.". Teren wchodzący w skład działki nr [...] stanowi własność SM "C." i zajęty jest pod część budynku mieszkalnego przy ul. [...], zieleń osiedlową i ciągi komunikacyjne. Teren wchodzący w skład działki nr [...] stanowi w części teren niezagospodarowany, porosły trawą i chwastami, z wyraźnym spadkiem terenu, w pozostałej części plac asfaltowy o zniszczonej nawierzchni, ponadto przecina teren kortów tenisowych ziemnych, nieużywany, ogrodzony siatką drucianą na słupkach metalowych. Na terenie działki nr [...] znajduje się również część ogrodzenia Szkoły Podstawowej nr [...]. Następnie wywłaszczona nieruchomość przecina teren działki ewidencyjnej nr [...], pozostającej w zarządzie Szkoły Podstawowej nr [...]. Teren ten zajęty jest pod boisko trawiaste, boisko asfaltowe, koszoną zieleń, drzewa. Zachodni skraj wywłaszczonej działki wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...], która otacza działkę nr [...] z trzech stron. Niewielka część tego terenu zajęta jest pod chodnik asfaltowy, żywopłot, latarnię, większa pozostała część jest niezagospodarowana, porosła trawą i chwastem.

Zgodnie z dokumentacją geodezyjno-prawną część wywłaszczonej nieruchomości wchodząca w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczona została jako działka nr [...] o pow. 0,0110 ha. Teren wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczony został jako działka nr [...] o pow. 0,1937 ha. Teren wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczony został numerem 8/11 o pow. 0,0153 ha. Teren wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczony został numerem 8/10 o pow. 0,0315 ha. Działki ewidencyjne nr [...] i 1/45 stanowią własność Gminy L. i pozostają w użytkowaniu wieczystym SM "C." w L.. Teren wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczony został numerem 8/13 o pow. 0,0051 ha. Działka ta stanowi własność Gminy L., a jej użytkownikiem wieczystym jest P. B.. Z kolei teren wywłaszczonej nieruchomości wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczony został numerami: 8/1 (proj. działka nr [...]) o pow. 0,0926 ha - w części niezagospodarowanej, stanowiącej zachodni skraj wywłaszczonej nieruchomości, 8/2 o pow. 0,0286 ha - w części zajętej pod chodnik wraz z żywopłotem i oświetleniem, w zachodnim skraju wywłaszczonej nieruchomości, 8/4 (proj. działka nr [...]) o pow. 0,0089 ha - w części zajętej pod wschodni odcinek ogrodzenia terenu Szkoły Podstawowej Nr [...] (proj. działka nr [...]) o pow. 0,1534 ha - częściowo zajęty pod plac asfaltowy, korty tenisowe, częściowo niezagospodarowany i porosły trawą i chwastem, 8/6 o pow. 0,0054 ha - w części zajętej pod fragment chodnika z oświetleniem, 8/7 o pow. 0,0044 ha - w części zajętej pod fragment chodnika, 8/8 (proj. działka nr [...]) o pow. 0,0168 ha - w części niezagospodarowanej, porosłej trawą i chwastem. Działka nr [...] stanowi własność Gminy L.. Teren wchodzący w skład działki ewidencyjnej nr [...] oznaczony został numerem 8/3 o pow. 0,5795 ha.

Na rozprawie administracyjnej w dniu [...] r. pełnomocnik wnioskodawcy radca prawny podtrzymała wniosek o zwrot nieruchomości ograniczając go do działek oznaczonych w dokumentacji geodezyjno-prawnej jako projektowane działki nr [...] i działka nr [...]. Jednocześnie pełnomocnik wniósł o rozłożenie spłaty odszkodowania na 10 równych rocznych rat. Starosta zaznaczył, że według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego L. - [...] zatwierdzonego Uchwałą Prezydium Miejskiej Rady N. nr [...] z dnia [...] r. zawnioskowana do zwrotu nieruchomość przeznaczona była w części obejmującej projektowaną działkę nr [...] pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, w części obejmującej działkę nr [...] - pod usługi oświaty, natomiast w części obejmującej projektowane działki nr [...] i 14/22 pod ośrodek usług dzielnicowych. Cele te nie zostały zrealizowane. Potwierdzeniem tego jest stan zagospodarowania nieruchomości ustalony w wyniku jej oględzin. Projektowana działka nr [...] stanowi grunt nieużytkowany, porosły trawą i chwastem. Z kolei na terenie projektowanych działek nr [...] i 14/22 nie doszło do utworzenia ośrodka usług dzielnicowych. Projektowana działka nr [...] została zajęta pod ogrodzenie Szkoły Podstawowej Nr [...], przy czym teren ten nie był przeznaczony pod zagospodarowanie Szkoły. Na ten cel przeznaczony był teren działki ewidencyjnej nr [...], którą przekazano w zarząd Szkoły. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika ponadto, aby we władanie Szkoły przekazano część terenu działki ewidencyjnej nr [...]. Do utworzenia ośrodka usług dzielnicowych nie doszło również na terenie projektowanych działek nr [...] Projektowana działka nr [...] jest zajęta w części, w ogóle niezagospodarowana, w części zajęta pod zniszczony plac asfaltowy, zużytkowany niegdyś jako boisko do koszykówki, w pozostałej części pod nieużywane korty tenisowe. Nie jest przy tym zasadne ustalenie, kto, kiedy i w jakim celu wykonał ww. obiekty, albowiem ich istnienie nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia. Projektowana działka nr [...] jest w całości niezagospodarowana. Według Starosty oznacza to, że wywłaszczona nieruchomość w części obejmująca powyższe projektowane działki stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jeśli chodzi o działkę nr [...] organ wyjaśnił, że działka ta stanowi część terenu Szkoły Podstawowej nr [...] im. I. J. P., która rozpoczęła działalność z dniem [...]. Według zeznań świadków, ewidencji środków trwałych, oraz księgi pamiątkowej szkoły znajdujące się na niej obiekty sportowe zostały oddane do użytku w latach 1991/1992. W ten sam sposób działka jest użytkowana do dnia dzisiejszego, co oznacza brak podstaw do jej zwrotu. Zdaniem organu oceny tej nie zmienia okoliczność realizacji obiektów po upływie 10 lat od daty wywłaszczenia podanym w art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na potwierdzenie swojego stanowiska powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...]. ( P 38/15 ), zgodnie z którym przepis ten w zakresie w jakim za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczona przed dniem [...]., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później, niż przed dniem [...]. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W części działek postępowanie umorzono z uwagi na ograniczenie żądania do działek nr [...] i 8/3. Z tego powodu postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. O zwrocie wypłaconego odszkodowania orzeczono natomiast na podstawie art. 140 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w razie zwrotu nieruchomości były właściciel lub jego spadkobiercy zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie podlegające waloryzacji na dzień wydania decyzji o zwrocie nieruchomości ustalanie proporcjonalnie do zwracanej powierzchni. Ponieważ byłej właścicielce przyznano odszkodowanie w wysokości [...] złotych, po jej zwaloryzowaniu przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego uwzględnieniu denominacji otrzymano kwotę [...]złotych. Ponieważ powierzchnia przeznaczona do zwrotu wynosi 0,2717 ha, kwota do zwrotu wynosi [...] złotych. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia [...]. ( I OSK 1971/10 ) przy obliczeniu wartości zrewaloryzowanego odszkodowania nie uwzględniono dokonanych na nieruchomości naniesień jako nie związanych z realizacja celu wywłaszczenia.

Po rozpoznaniu odwołań Gminy L. oraz I. J. Wojewoda powyższą decyzję uchylił w całości i sprawę przekazał Staroście L. do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do odwołania Gminy L. W. wyjaśnił, że teren projektowanej działki nr [...] oznaczony był w planie zagospodarowania symbolem FI MW i przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne. Projektowane działki nr [...] i 14/22 leżały w obszarze oznaczonym symbolem DlI UR z przeznaczeniem pod budowę ośrodka usług dzielnicowych. Z protokołu oględzin wynika, iż działka nr [...] stanowi nieużytkowany grunt porośnięty trawą i chwastem, działka [...] jest zajęta pod wschodni odcinek ogrodzenia terenu Szkoły Podstawowej nr [...], na działce [...] znajduje się plac asfaltowy, korty tenisowe, obszar działki jest częściowo niezagospodarowany, porosły trawą i chwastem, z kolei działka [...], to również teren niezagospodarowany porosły trawą i chwastem. Wobec powyższego nie budzi wątpliwości, iż cel wywłaszczania na wskazanym terenie nie został zrealizowany, zatem przesłanka zbędności jako warunek zwrotu w stosunku do działek nr [...] i 14/22 została spełniona. Wojewoda odrzucił również zarzut naruszenia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co miałoby polegać na nieuwzględnieniu wzrostu wartości gruntu wskutek urządzenia na nim kortów tenisowych oraz boiska do koszykówki i nie powiększenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania o wartość nakładów. Także organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty, zgodnie z którym zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Z zebranego materiału wynika, iż obszar działek nr [...] i 14/22 w planie zagospodarowania przeznaczony był pod ośrodek usług dzielnicowych, zatem wzrost wartości gruntu spowodowany urządzeniem w sposób niezgodny z celem wywłaszczenia zostaje pominięty.

Z kolei odnosząc się do zarzutów I. J. dotyczących zwrotu działki nr [...] Wojewoda powołał się, podobnie jak Starosta, na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] r. ( akt P 38/11 ). Nawet zatem w sytuacji, gdy realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła z uchybieniem terminów, o których mowa w art. 137 ust. 1 ustawy, to okoliczność ta pozostaje bez znaczenia dla sprawy. Organ odwoławczy nie ocenił zatem podnoszonych przez odwołującego zarzutów jako naruszenia przepisów materialnych mogącego skutkować wzruszeniem decyzji.

Uchylając decyzję Wojewoda wskazał, że Starosta orzekający o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości obowiązany jest nie tylko do dokonania waloryzacji odszkodowania w sposób przewidziany w art. 5 ustawy, ale też do ustalenia wartości nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego (por. art. 7 ustawy), a następnie do porównania tych dwóch wartości - zwaloryzowanego odszkodowania i wartości nieruchomości w celu ostatecznego ustalenia, w jakiej wysokości odszkodowanie ma zostać zwrócone. Operat wykonany na potrzeby niniejszego postępowania pochodzi z [...]., tymczasem zgodnie z art. 156 ust. 3 operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Ustęp 4 wymienionego artykułu stanowi, że operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. W tym przypadku biegły odmówił jego aktualizacji, co obligowało do uchylenia decyzji. Zdaniem Wojewody za rozstrzygnięciem kasacyjnym przemawia również nie podjęcie przez organ I instancji rozstrzygnięcia w przedmiocie zabezpieczenia wierzytelności z tytułu zwaloryzowanego odszkodowania przyznanego byłym właścicielom za wywłaszczoną nieruchomość, a podlegającego zwrotowi stosownie do art. 140 ust. 1 ustawy.

Skargę na powyższą decyzję w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie, w jakim stwierdza, że cel wywłaszczenia na projektowanych do zwrotu działkach o numerach 14/19, 14/20, 14/21 i 14/22 nie został zrealizowany oraz, że podniesiony w odwołaniu zarzut, co do naruszenia art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie znajduje potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, wniosła Gmina L.. Skarżąca wniosła ponadto o dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentacji fotograficznej na okoliczność aktualnego stanu zagospodarowania zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości.

Zdaniem skarżącego ustalenia organów prowadzące do wniosku, że na wskazanych działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Skarżąca przekonywała, że z uwagi na jakość i skalę rysunków planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia na zawnioskowanym terenie, niemożliwe jest jednoznaczne stwierdzenie przeznaczenia poszczególnych zwracanych działek. Ponadto zgodnie z powołanym planem granice terenów o różnym przeznaczeniu miały charakter postulowany, a w związku z tym mogły ulegać zmianie w trakcie opracowania planów i projektów realizacyjnych. Nie ulega wątpliwości jedynie fakt, iż nieruchomość została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "C.".

Ustalenie szczegółowego przeznaczenia poszczególnych części wywłaszczonej nieruchomości w oparciu o rysunki i tekst planu, znajdujące się w aktach sprawy jest wątpliwe, a wręcz niemożliwe. Wobec czego istniejące na zawnioskowanym do zwrotu gruncie: szkoła podstawowa wraz z kompleksem obiektów sportowych i otaczającą ją zielenią, boisko do koszykówki, fragment kortu tenisowego oraz zieleń osiedlowa należy uznać za realizację celu wywłaszczenia. Powołując się na orzecznictwo skarżąca dowodziła, że plany realizacyjne dużych przedsięwzięć (a do takich niewątpliwie należy zaliczyć budowę osiedla mieszkaniowego) często w toku realizacji ulegają zmianie i dopasowywaniu do aktualnych potrzeb, możliwości i okoliczności. Nie może to jednak zmienić ogólnej oceny, że pomimo ewentualnych różnic w stosunku do pierwotnych planów i zamierzeń - cel wywłaszczenia - budowa osiedla mieszkaniowego został zrealizowany. W ocenie skarżącej jest oczywistym, że w obrębie terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne muszą występować inne poza budynkami mieszkalnymi obiekty m. in. ciągi komunikacyjne (piesze i kołowe) pomiędzy poszczególnymi budynkami, trawniki (zieleńce) i tereny rekreacyjne. Dlatego niezrozumiałe jest stwierdzenie, iż teren projektowanej działki nr [...] nie został zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia. [...] usług jest niezwykle szeroki i nie wyklucza usług o charakterze sportowo - rekreacyjnym, do których świadczenia wykorzystywane są m. in. obiekty w postaci kortów tenisowych i boisk do gier zespołowych, w tym przypadku do koszykówki. Skarżąca wskazywała, iż w bezpośrednim sąsiedztwie zwracanych działek znajdują się tereny zagospodarowanie pod obiekty handlowe, usługowe (gabinet stomatologiczny), gastronomiczne (bar). Wobec powyższego cały ten kompleks uznać należy za ośrodek usług dzielnicowych, na które składają się usługi o charakterze materialnym (m. in. handel), jak i niematerialnym (usługi sportowo - rekreacyjne). Nawet gdyby uznać za niebudzące wątpliwości i prawidłowe, dokonane przez organy ustalenia, co do celu wywłaszczenia, należałoby stwierdzić, iż nie wykluczają one takiego sposobu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. Nieuprawnione jest zatem stwierdzenie, iż zwracana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia wobec jego niezrealizowania. Wskazując na orzecznictwo skarżącej argumentowała, że znajdujące się na zwracanym gruncie części składowe nieruchomości stanowią elementy infrastruktury osiedla mieszkaniowego, które należy postrzegać jako zorganizowany zespół składników służących zaspokajaniu potrzeb jego mieszkańców. Potrzeby te nie ograniczają się przy tym wyłącznie do kwestii o charakterze stricte mieszkaniowym, zaspokajanych poprzez dostarczenie odpowiedniego lokalu mieszkalnego. Do prawidłowego funkcjonowania osiedla mieszkaniowego niezbędne jest wyposażenie go w infrastrukturę w postaci m. in. ulic, parkingów, ciągów pieszych, punktów handlowo - usługowych, zieleńców, terenów rekreacyjno- wypoczynkowych, obiektów sportowych, szkół. A zatem osiedle mieszkaniowe to nie tylko budynki mieszkalne, lecz również jego infrastruktura i urządzenia służące mieszkańcom. Z tych powodów nie ulega wątpliwości, iż znajdujące się na zwracanym gruncie zieleniec, boisko do koszykówki, korty tenisowe tworzą infrastrukturę będącą niezbędnym elementem zorganizowanej całości, jaką jest osiedle mieszkaniowe. A zatem uznanie przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa jest całkowicie nieuzasadnione. Podkreślenia wymaga również fakt, iż żaden z organów nie zakwestionował funkcjonowania na terenie projektowanej działki nr [...] boiska do koszykówki oraz kortów tenisowych, skupiając się na kwestii ich aktualnego stanu faktycznego. Skarżący podnosi, że zgodnie z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i utrwalonym orzecznictwem o kwestii ewentualnej zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia rozstrzyga fakt jego niezrealizowania.

Jeżeli zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany, późniejsza zmiana sposobu zagospodarowania gruntu nie rodzi obowiązku zwrotu nieruchomości. A zatem w przedmiotowej sprawie nie jest istotny aktualny stan faktyczny działki nr [...], skoro organy uznały, iż teren ten stanowił część kortu tenisowego i boiska do koszykówki. Skarżąca zaprzeczyła także, jakoby działka nr [...] nie była przeznaczona na cele zagospodarowania szkoły podstawowej. Zwróciła uwagę, że według dokumentacji geodezyjno - prawnej działka ma maksymalnie ok. 3,5 m szerokości. Szerokość linii rozdzielającej tereny o różnym przeznaczeniu na rysunku planu sporządzonego w skali 1:2000 wynosi ok. 1 milimetra, co odpowiada 2 metrom w terenie. A zatem ustalone przez Starostę L. przeznaczenie całej projektowanej działki nr [...] wydaje się być wątpliwe. Wpływa na to również fakt, iż w aktach sprawy brak jest rysunku planu z wkreślonymi na nim granicami wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżącej przedmiotową działkę należy uznać za przeznaczoną na cele oświaty, a tym samym z uwagi na jej stan zagospodarowania (zaplecze rekreacyjno- sportowe szkoły) za wykorzystaną na cele wywłaszczenia.

W ocenie Gminy poczynione bezpośrednio na gruncie działania polegające na budowie kortów tenisowych oraz boiska do koszykówki spowodowały wzrost jego wartości, co powinno być uwzględnione przy ustalaniu odszkodowania. Skarżąca zaznaczyła, że wzrost wartości nieruchomości wynika wyłącznie z poczynionych na gruncie nakładów. Wobec powyższego niezastosowanie w tej sytuacji normy prawnej wynikającej z art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jej naruszenie.

Odpowiadając na skargę Wojewoda podtrzymał swoją dotychczasową argumentację i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim zaznaczyć należy, że w orzecznictwie i literaturze prawniczej nie budzi wątpliwości możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia decyzji zarówno w trybie administracyjnym, jak i skargi do sądu administracyjnego. Wniosek taki wywodzi się z treści art. z art. 107 § 1 kpa, według którego uzasadnienie jest częścią składową decyzji, jak i ze spełnianych przez niego funkcji : zewnętrznej (wpływ na postępowanie w innych sprawach) oraz wewnętrznej (wskazania co do kierunków oraz zakresu postępowania wyjaśniającego w przypadku decyzji kasatoryjnych). W świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r. poz. 270 ze zmianami ) nie budzi też wątpliwości, że jeżeli przedmiotem skargi jest uzasadnienie decyzji, to uwzględniając skargę Sąd uchyla decyzję w całości, a w przypadku, gdy zawiera części mające samodzielny byt prawny, także w części. Nie uchyla natomiast samego uzasadnienia, skoro takiego rozstrzygnięcia nie przewidują przepisy wspomnianej ustawy, w razie nieuwzględnienia skargi oddala ją ( wyrok NSA z dnia [...]. II OSK 633/12 oraz podany tam wyrok i literatura opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Uzasadnione jest przy tym przekonanie, że skoro wspomniany art. 145 § 1 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnia Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części dopuszczalne jest zaskarżenie w części także samego uzasadnienia, co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdzie skarżąca kwestionuje ustalenia, co do zbędności części wywłaszczonej działki na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej. Oczywiste jest, że określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Zwrócić jednak należy uwagę, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołań, zarówno skarżącej, jak i I. J. i miała charakter kasacyjny. Przepis art. 138 § 2 kpa nie przewiduje możliwości uchylenia decyzji w części i w tym zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jeśli zatem skarga została wniesiona co do części uzasadnienia decyzji kasacyjnej, w razie jej uwzględnienia sąd nie ma podstaw do uchylenia jej jedynie w części. Wynika to z konstrukcji decyzji kasacyjnej, którą organ może wydać, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi tu zatem o sytuację, gdy sprawa nie jest wyjaśniona na tyle, aby możliwe było jej rozstrzygnięcie, a przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 kpa nie jest dopuszczalne. Zauważyć jednak należy, że w zaskarżonej decyzji organ nie tylko wskazał na przesłanki zastosowania decyzji kasacyjnej, ale w istocie odniósł się też merytorycznie do sprawy, podzielając stanowisko Starosty co do zbędności nieruchomości na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej. W sprawie nie ulega wątpliwości, że akceptacja oceny skarżącej w zakresie zasadności zwrotu części działek, prowadziłaby do zakwestionowania przesłanek stanowiących podstawę uchylenia decyzji Starosty. Zarzut naruszenia art. 141 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczący braku zamieszczenia w decyzji sposobu zabezpieczenia zwracanego odszkodowania oraz posługiwanie się nieaktualnym operatem szacunkowym może być bowiem formułowany jedynie w sytuacji orzeczenia o zwrocie nieruchomości. Sąd jednak oceny organów w tym zakresie nie podziela, co spowodowało również zastosowanie art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mimo, że przedmiotem skargi była decyzja kasacyjna. Zgodnie z tym przepisem sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Nie budzi oczywiście zastrzeżeń pogląd, według którego realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona powinna być rozumiana w sposób ścisły. Nie można obecnie ustalać go w sposób odmienny od celu deklarowanego w akcie wywłaszczeniowym. Jak słusznie jednak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny ustalenie rzeczywistej treści zamierzenia określonego w akcie wywłaszczeniowym, nie może abstrahować od okoliczności konkretnych uwarunkowań sprawy, kontekstu prawno-faktycznego towarzyszącego wywłaszczeniu oraz dalszych, zmieniających się ram prawnych normujących realizację inwestycji ( wyrok z dnia [...]. I OSK 2768/12 opubl. w CBOSA ). Uwaga ta ma istotne znaczenie zwłaszcza w przypadkach, gdy cel wywłaszczenia nie został precyzyjnie określony, ograniczając się do ogólnych sformułowań, dających pole do różnej ich interpretacji. Sytuacja taka ma miejsce także w rozpoznawanej sprawie, gdzie bezspornym jest, że nieruchomość skarżącej o powierzchni 15 568m˛ na wniosek Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenowej w L. została decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "C.", zgodnie z lokalizacją ustaloną przez organ do spraw planowania przestrzennego i uwzględniona w zatwierdzonych planach gospodarczych miasta L.. Nie jest kwestionowane, że w dacie wywłaszczenia działka objęta była Miejscowym Szczegółowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Dzielnicy "C." zatwierdzonym Uchwalą Prezydium Miejskiej Rady N. w L. nr [...] z dnia [...]. Wbrew jednak stanowisku Starosty nie sposób w oparciu o znajdującą się w aktach sprawy kopię planu wywieść, że projektowane działki nr [...] i 14/22 znajdują się na terenie oznaczonym symbolem D 11 UR – ośrodek usług dzielnicowych, działka oznaczona nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym w planie symbolem F1MW przeznaczonym przez budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne, natomiast działka [...] na terenie przeznaczonym pod oświatę. Na planie nie są bowiem zaznaczone nr działek, na których miałyby być realizowane poszczególne inwestycje. Skarżąca zwróciła na to uwagę już w swoim odwołaniu z dnia [...]., co powtórzyła także w odwołaniu z dnia [...]. Tym razem odwołując się do pisma Zastępcy Dyrektora Wydziału Planowania Urzędu Miasta L. z dnia [...]., w którym podano, że według rysunku i tekstu planu "zawnioskowana" nieruchomość znajdowała się na terenach przewidzianych pod komunikację, zabudowę mieszkaniową ( E1 MW i G1 MW ) oraz zieleń ( 8 ZP ). Z pisma wynika również, że według tekstu planu "linie rozgraniczające tereny o różnym sposobie użytkowania oznaczone na planie kreską ciągłą uznaje się jako postulowane z możliwością korekt których konieczność wyniknąć może w trakcie opracowania planów i projektów realizacyjnych jako konsekwencje rozwoju faktów potrzeb i poglądów". Odmówiono jednak przekazania kopii planu z uwagi na brak "właściwego dokumentu z klauzulami zatwierdzenia". Powyższego ustalenia strony jednak w toku postępowania nie kwestionowały. Do tego zapisu zdaje się nawiązywać treść decyzji Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedli F-G dzielnicy "C.", w którym wskazuje się na "opracowanie planów realizacyjnych szczegółowych dla wytypowanych zespołów urbanistycznych w kolejności realizacji osiedla". W tej sytuacji zgodzić należy się ze skarżącą, według której ustalenie szczegółowego przeznaczenia poszczególnych działek jest właściwie niemożliwe, a zagospodarowanie działek należy rozważyć w kontekście ogólnego celu jakim była budowa osiedla mieszkaniowego. W tym zaś kontekście uzasadnione jest przekonanie, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, także jeśli chodzi o wspomniane działki.

Z protokołu oględzin wynika, iż działka nr [...] stanowi nieużytkowany grunt porośnięty trawą i chwastem, działka [...] jest zajęta pod wschodni odcinek ogrodzenia terenu Szkoły Podstawowej nr [...], na działce [...] znajduje się plac asfaltowy, korty tenisowe, obszar działki jest częściowo niezagospodarowany, porosły trawą i chwastem, z kolei działka [...] to również teren niezagospodarowany porosły trawą i chwastem. W orzecznictwie uważa się, że analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia [...] r., I OSK 1417/13 opubl. w CBOSA), a w przypadku planowanej realizacji osiedla mieszkaniowego także od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych. Przy ocenie realizacji budowy osiedla mieszkaniowego należy uwzględnić zatem nie tylko budowę typowych budynków (bloków) mieszkalnych, ale również wszystkich innych obiektów i urządzeń technicznych składających się na infrastrukturę tego osiedla. Do takich obiektów należą urządzenia towarzyszące, umożliwiające korzystanie z zabudowy mieszkaniowej takie jak ciągi komunikacyjne, parkingi, szkoły, boiska sportowe, garaże, zieleń osiedlowa, trawniki, różnorakie miejsca wypoczynku, czy ciągi piesze (chodniki), jak i obiekty towarzyszące zabudowie mieszkaniowej, które co prawda nie są urządzeniami umożliwiającymi korzystanie z zabudowy mieszkaniowej, ale służą mieszkańcom osiedla mieszkaniowego, np. sklepy osiedlowe, szkoły, przedszkola, domy kultury ( tak NSA w powołanym już wyroku dnia [...]. I OSK 2768/12 oraz w wyrokach z dnia [...]. I OSK 2755/13, i [...]. I OSK 1832/11 wszystkie opubl. w CBOSA ). Słusznie zatem uważa skarżąca, że nie ma podstaw do uznania wspomnianych nieruchomości za zbędne na cel wywłaszczenia Nie ma przy tym znaczenia w jakim stanie technicznym są znajdujące się na nich urządzenia lub jaki jest stopień dbałości o zieleń osiedlową. Zauważyć należy, że wspomniane projektowane działki zostały wyodrębnione z wcześniejszej działki nr [...], z której wyodrębniono m.in. działki nr [...] ( 14/19 ), 8/2, 8/3, 8/4 ( 14/20), 8/5 ( 14/21 ), 8/6,8/7 i 8/8 ( 14/21 ). Według oględzin na działkach [...] znajduje się chodnik i oświetlenie, na działce zaś 8/7 chodnik. Z kolei działka [...] zajęta jest pod szkołę podstawową. Cały ten obszar jest zatem zagospodarowany w sposób zapewniający prawidłowe korzystanie z osiedla mieszkaniowego. Stanowisko powyższe jest tym bardziej uzasadnione, jeśli zważyć, że poszczególne działki przeznaczone do zwrotu mają powierzchnię odpowiednio 926m˛ ( 14/19), 89m˛ ( 14/20), 1534m˛ ( 14/21) i 168m˛ ( 14/22 ). Na największej z nich znajdują się właśnie korty tenisowe i wyasfaltowany plac, przeznaczony wcześniej pod boisko do koszykówki.

Słusznie natomiast organ odmówił zwrotu projektowanej działki nr [...]. Została ona wyodrębniona z wcześniejszej działki nr [...], na której znajduje się Szkoła Podstawowa nr [...]. Według świadków szkoła powstała w tatach 90 –tych XX wieku. Ewidencji środków trwałych szkoły z 1993r. potwierdza, że już wtedy istniały tu budynki, w tym sala sportowa, boiska i ich oświetlenie. Stan ten potwierdza decyzja Prezydenta Miasta L. z dnia [...]. o przekazaniu Szkole w zarząd działki nr [...] o powierzchni 35405m˛ w celu realizacji zadań statutowych, z której wynika jej zabudowa budynkiem szkoły. Szkoła w tym miejscu funkcjonuje również obecnie. Słusznie organy uznały, że data budowy szkoły nie uzasadnia zastosowania art. 137 ust.1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko powyższe znajduje umocowanie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...]. ( P 38/15 ), zgodnie z którym przepis ten w zakresie w jakim za zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczona przed dniem [...]., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później, niż przed dniem [...]. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art.2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Pogląd ten nie budził zresztą wątpliwości nie tylko organów rozpoznających sprawę, ale także stron postępowania.

Nie było natomiast podstaw do umorzenia postępowania w zakresie części działek oznaczonych nr [...] 8/6, 8/7, 8/10, 8/11, 8/13, 8/14 i 8/15. W orzecznictwie przyjmuje się, że przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W wyroku z dnia [...] r. sygn. akt III ARN 50/95 ) Sąd Najwyższy stwierdził zaś, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawem do rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, art. 105 § 1 kpa nie może być interpretowany rozszerzająco. Sprawą administracyjną w powyższym znaczeniu był zwrot nieruchomości. Ograniczenie przez pełnomocnika I. J. na rozprawie w dniu [...]. wniosku do zwrotu działek 14/19,14/20 14/21, 14/22 i 8/3 oznaczało, że w ten sposób określono na nowo granice postępowania, nie oznaczało natomiast bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa w części dotyczącej działek nie objętych wnioskiem.

Rozpoznając ponownie sprawę organy odmówią zwrotu projektowanych działek nr [...] 14/21, 14/22 i 8/3.

Z tych względów na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia [...]. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U z 2012r., poz. 270 ze zmianami ) należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty L.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 wspomnianej ustawy w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit.c ) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...]. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( tekst jedn. Dz. U z 2013r. poz. 490 ze zm. ).

.