Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1091/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 92 ust 1 i 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 125 poz 1371
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Stanisław Gronowski Protokolant Agnieszka Warso po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 939/08 w sprawie ze skargi D. G. - Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 939/08 ze skargi D. G. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego D. G. kwotę 900 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

W wyniku przeprowadzonej kontroli w dniach [...] maja - [...] czerwca 2006 r., Przedsiębiorstwa Handlowo-Usługowego D., prowadzonego przez D. G., stwierdzono szereg uchybień, opisanych w protokole kontroli, doręczonym stronie w dniu [...] lipca 2006 r.

Po dokonaniu analizy zgromadzonego materiału, Ś. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w K., wydał decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] nakładając na skarżącego D. G. karę pieniężną w wysokości 64.800 złotych, ograniczając jej wysokość na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 125, poz. 1371) do kwoty 30.000 złotych.

Skarżący w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. odwołał się od tej decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zaskarżając decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w całości, wniósł o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego:

1. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy;

2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej wykonywania transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie: kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne;

3. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nieokazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

4. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji;

5. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego - polegającego na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu, a także

6. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji w części dotyczącej okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki niezawierającej przepisowych wpisów dotyczących miejsca lub daty końcowej używania wykresówki oraz stanu licznika kilometrów w chwili zakończenia użytkowania pojazdu.

Skarżący D. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na wskazaną decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem z dnia 9 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 290/07, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że nie podlega ona wykonaniu.

Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej:

- utrzymał w mocy: w części określającej wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne określając, że z tego tytułu łączna kara pieniężna wynosi 1000 zł; prowadzenia wymaganej dokumentacji dotyczącej pracy kierowcy określając, że z tego tytułu łączna kara pieniężna wynosi 3000 zł; nieprawidłowego działania urządzenia rejestrującego - nieuzasadnione użycie kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu określając, że z tego tytułu łączna kara pieniężna wynosi 200 zł; nieokazanie wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie określając, że z tego tytułu łączna kara pieniężna wynosi 30 000 zł; okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawierała wymaganych wpisów określając, że z tego tytułu łączna kara pieniężna wynosi 100 zł; oraz

- uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia: w zakresie stwierdzonych naruszeń dotyczących skrócenia dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 16 000 zł; przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego, z tytułu którego łączna kara wynosi 14 500 zł; oraz

- uchylił decyzję organu I instancji: w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 64.800 zł i na podst. art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nałożył karę pieniężną w wysokości 30 000 zł.

D. G. wniósł skargę na tę decyzję domagając się jej uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, iż skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Sąd I instancji stwierdził, że kluczowa w niniejszej sprawie jest kwestia odpowiedzi na pytanie, czy organ administracji nakładający karę pieniężną za stwierdzone naruszenia załatwia w drodze decyzji administracyjnej jedną sprawę administracyjną czy wiele takich spraw. Zdaniem Sądu w wyniku jednej kontroli, liczby naruszeń przepisów odnoszących się do transportu drogowego, będzie to jedna sprawa administracyjna, załatwiana jedną decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, nr 98, poz. 1071; dalej: k.p.a.) (tak również wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. - sygn. akt II GSK 29/08 - nie publ.). Dodał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli organ administracji ustala ilość naruszeń i poszczególne kary za te naruszenia, a następnie (zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym) może dokonać zsumowania tych kar w granicach podanych w pkt 1 i 2 art. 92 ust. 2 tej ustawy. Stwierdził, iż ustawodawca nie przewidział trybu ustalania "łącznej kary pieniężnej" za stwierdzone naruszenia, gdyż wówczas przepis art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym nie miałby zastosowania. Innymi słowy z unormowania zawartego w art. 92 ust. 1 i ust. 2 wskazanej wyżej ustawy wynika, iż przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli, a nie rozdzielenie poszczególnymi naruszeniami jednej sprawy na wiele spraw, orzeczenie w poszczególnych sprawach odrębnie kary za każde naruszenie i następnie orzeczenie "kary łącznej" za wszystkie naruszenia. Odnosząc się do samego rozstrzygnięcia Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał kwestionowaną decyzję z istotnym naruszeniem art. 138 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż rozstrzygnięcie to nie mieściło się w katalogu określonym przez ten przepis. Dodał, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o treści innej, niż wymienionej w art. 138 k.p.a. Tymczasem Główny Inspektor Transportu Drogowego w części utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji i w części tą decyzję uchylił. Zgodnie natomiast z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Transportu Drogowego, jeżeli w części uchylał decyzje pierwszej instancji powinien jednocześnie w tej części orzec reformatoryjnie. Jeżeli natomiast uznał, że dla dokonania reformacji konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części to powinien orzec kasacyjnie (art. 138 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy, działa bowiem jak organ apelacyjny i rozpatrując sprawę ponownie jeżeli stwierdzi, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, może jedynie uchylić decyzję w całości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 maja 2007 r. - sygn. akt VI SA/Wa 432/07 – lex nr 342137). Sąd dodał, że stosując przepis art. 138 k.p.a. w taki sposób jak miało to miejsce w decyzji ostatecznej dochodziłoby do sytuacji nieprzewidzianych przepisami ustawy o transporcie drogowym. Otóż w części utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję i w tym zakresie ustalając karę pieniężną w wysokości 30 000 zł (najwyższą możliwą do orzeczenia zgodnie z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym) oraz w części uchylając decyzję pierwszej instancji, w której to części istniała możliwość orzeczenia przez organ pierwszej instancji dalszej kary pieniężnej zbliżonej do kwoty maksymalnej, dochodziłoby do sytuacji naruszenia wymienionego przepisu art. 92 ust. 2 pkt 2.

Mając na uwadze powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził, iż nie podlega ona wykonaniu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270; dalej: p.p.s.a.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie:

- w związku z art. 138 k.p.a., polegające na uznaniu przez Sąd, że organ II instancji w wydanej przez siebie decyzji, uchylonej następnie zaskarżonym wyrokiem przez Sąd I instancji zawarł rozstrzygnięcie nie mieszczące się w katalogu podstaw określonych w art. 138 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy;

2. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1269), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ nakładając karę pieniężną za stwierdzone naruszenia przepisów załatwił w drodze jednej decyzji administracyjnej jedną sprawę administracyjną;

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że organ stoi na stanowisku, że stwierdzony w toku kontroli w przedsiębiorstwie szereg naruszeń za które nałożono kary pieniężne oznacza tyle spraw prowadzonych w toku jednego postępowania administracyjnego ile stwierdzonych podobnych rodzajowo naruszeń tworzących daną grupę. W przedmiotowej sprawie wszystkie odrębne rodzajowo naruszenia objęte zostały jedną decyzją administracyjną. W ocenie kasatora w sytuacji stwierdzenia wielu podobnych naruszeń, z których każde podlega odrębnej karze nałożenie jednej kary za całą grupę podobnych naruszeń stanowi jedno rozstrzygnięcie i jedną karę. Jeżeli decyzja zawiera rozstrzygnięcie co do wielu przedmiotów (wielu kar pieniężnych za wiele naruszeń) to rozstrzyga ona kilka spraw. Przedmiotem sprawy administracyjnej było wbrew opinii Sądu nie nałożenie kary pieniężnej na wszystkie stwierdzone naruszenia ale nałożenie kar pieniężnych za poszczególne rodzaje naruszeń przepisów prawa. W konsekwencji organ mógł co do tych poszczególnych elementów (grup naruszeń i rodzajów kar) zastosować w wyniku rozpoznania odwołania poszczególne z przewidzianych w katalogu określonym w art. 138 k.p.a. rozstrzygnięcia, które jednak odnosiły się odrębnie do poszczególnych grup naruszeń stanowiących oddzielne sprawy. Ponieważ wszystkie te sprawy zostały objęte jedną decyzją Sąd przyjął mylne założenie, że w jednej sprawie objętej jedną decyzją zawarte zostały rozstrzygnięcia nie ujęte w katalogu określonym w art. 138 k.p.a.

Skarżący D.G. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 1 § 2 ustawy prawo o ustroju sądów administracyjnych Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on chybiony.

Art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jakie składniki powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Jeżeli nawet argumentacja zawarta w uzasadnieniu jest błędna a uzasadnienie zawiera przewidziane prawem elementy zarzut naruszenia omawianego przepisu nie ma uzasadnionych podstaw. W zakresie wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia istotne jest to czy ta część uzasadnienia sformułowana została w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną nie zarzuca, by uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało któregoś z elementów wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. względnie by nie była możliwa kontrola orzeczenia. Twierdzi natomiast, że wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku merytoryczne stanowisko sądu jest błędne. Nawet gdyby twierdzenie takie było zasadne nie usprawiedliwiałoby zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W takiej sytuacji nie możnaby też przyjąć, że Sąd I instancji nie dokonał kontroli decyzji pod względem zgodności z prawem i nie wydał wyroku na podstawie akt sprawy (art. 3 § 1 i art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Istota problemu, od którego rozwiązania zależne jest rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie czy w niniejszej sprawie możliwe było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji w części w sytuacji, gdy w art. 138 k.p.a. ustawodawca nie dopuścił możliwości uchylenia decyzji w części. Do tego zagadnienia odnosi się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 138 k.p.a.

Biorąc pod uwagę granice sprawy sądowoadministracyjnej oraz zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza rozważania we wskazanym zakresie do sytuacji nałożenia podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie kar pieniężnych w wysokości przekraczającej 30 000 zł, którą to sytuację ustawodawca wskazał w art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.

Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prezentowana w skardze kasacyjnej koncepcja dopuszczalności załatwiania wielu spraw jedną decyzją przez organ pierwszej instancji, z konsekwencją dopuszczalności uchylenia takiej decyzji w części przez organ odwoławczy, jest dalece uproszczona. W zawartym w art. 138 k.p.a. katalogu dopuszczalnych rozstrzygnięć organu odwoławczego brak podstawy prawnej do uchylania zaskarżonej decyzji w części. Wobec tego nie jest uzasadnione przyjmowanie, że jednak czasami rozstrzygnięcie takie jest możliwe. Wskazywane w skardze kasacyjnej poglądy odnoszą się do sytuacji gdy organ I instancji w obrębie jednego dokumentu, przy użyciu jednego druku (decyzji w znaczeniu formalnym czy procesowym) wydaje więcej niż jedną decyzję w znaczeniu materialnym załatwiając w ten sposób różne, również w znaczeniu materialnym, sprawy administracyjne. Wówczas możliwe jest uchylenie przez organ odwoławczy niektórych decyzji w znaczeniu materialnym, co nie przeczy zasadzie niedopuszczalności uchylania decyzji w znaczeniu materialnym w części. Użycie przez organ odwoławczy w takiej sytuacji sformułowania, że uchyla decyzję w części nie jest precyzyjne, właściwe byłoby stwierdzenie, że uchylona zostaje w całości jedna z zaskarżonych decyzji. Takie uchybienie nie ma na ogół wpływu na wynik sprawy, powoduje jednak nieporozumienia, co do woli organu odwoławczego wyrażonej w formie rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w orzekającym składzie w sytuacji takiej, jak zachodząca w niniejszej sprawie brak podstaw do przyjęcia, że organ I instancji rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę w znaczeniu materialnym. Ocenę w tym zakresie w pierwszej kolejności Sąd drugiej instancji oparł na analizie rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nałożono na skarżącego D. G. karę pieniężną w wysokości 64.800 złotych, ograniczając jej wysokość na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym do kwoty 30.000 złotych. Dopiero w uzasadnieniu decyzji przypisano kary, w wysokości wynikającej ze stanowiącego załącznik do ustawy wykazu, do poszczególnych naruszeń. Już takie sformułowanie rozstrzygnięcia stało na przeszkodzie przyjęciu by decyzją z dnia 17 lipca 2006 r. załatwiono więcej niż jedną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym. Dla uznania, że organ administracji publicznej rozstrzygnął więcej niż jedną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym konieczne byłoby sformułowanie decyzji w znaczeniu formalnym w taki sposób, by wyraźnie wynikała z niej wola załatwienia różnych spraw (na przykład poprzez wyodrębnienie rozstrzygnięć w tych sprawach za pomocą punktów). Jednolite rozstrzygnięcie obejmujące jedynie nałożenie jednej kary warunków takich nie spełnia (por. wyrok NSA z 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1419/06, niepublikowany).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego postępowanie przed organem pierwszej instancji dotyczyło jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Pojęcie sprawy administracyjnej nie jest jednoznaczne. W doktrynie jako punkt wyjścia do rozważań na ten temat wskazuje się pojęcie stosunku administracyjnoprawnego. Cechami stosunku administracyjnoprawnego sensu largo są upoważnienie organu administracji publicznej do kształtowania uprawnień i obowiązków podmiotów (osób fizycznych, osób prawnych lub innych jednostek organizacyjnych), niepowiązanych z tym organem ani więzami zależności organizacyjnej, ani podległości służbowej oraz to, że jedną ze stron stosunku administracyjnoprawnego jest organ administracji publicznej drugą zaś podmiot, którego sytuacja prawna na mocy norm prawa została powiązana z sytuacja prawną organu w ten sposób, że organ ten może władczo i jednostronnie konkretyzować jego prawa i obowiązki (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2008 r., str. 18.). Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe. Przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać właśnie te elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej (por. B. Adamiak, glosa do wyroku NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., I SA/Gd 654/96 , OSP 1999 r., str. 51).

W przypadku nałożenia obowiązku uiszczenia sumy kar pieniężnych podczas jednej kontroli w przedsiębiorstwie organ administracji publicznej działa w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego i jednej sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym. Tożsamość podmiotowa nie może być kwestionowana. Adresatem obowiązku uiszczenia kar za wszystkie stwierdzone naruszenia jest ten sam przedsiębiorca. Przedmiotem sprawy są wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie i nałożenie sumy kar pieniężnych za wszystkie stwierdzone naruszenia. Wynika to z regulacji zawartej w art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym, odwołującej się do jednej kontroli i sumy kar a nie poszczególnych naruszeń. Brak przy tym unormowania dotyczącego sprowadzania kar za poszczególne naruszenia do kary łącznej, w szczególności kolejną decyzją. Wobec tego przy przyjęciu założenia wielości spraw administracyjnych w znaczeniu materialnoprawnym nie byłoby możliwości realizacji ograniczenia sumy kar nakładanych odrębnymi decyzjami. Ani k.p.a. ani ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje bowiem mechanizmu łączenia spraw czy postępowań, wobec czego wielość spraw w znaczeniu materialnym skutkowałaby możliwością wydawania niepowiązanych formalnie decyzji nawet w różnym czasie. Podstawa prawna obowiązku uiszczenia kar jest identyczna, a mianowicie wynika z art. 92 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym. Treść obowiązku jest także jednorodna, polega na konieczności uiszczenia kary pieniężnej, na którą składają się kary za poszczególne naruszenia (sumy kar o jakiej mowa w art. 92 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym). Na podstawę faktyczną składają się wyniki jednej kontroli w przedsiębiorstwie, do której odwołuje się ustawodawca w art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji trafnie podniósł, że przyjęcie konstrukcji wielu decyzji w znaczeniu materialnoprawnym, z których niektóre mogłyby być uchylane przez organ odwoławczy byłoby źródłem nierozwiązalnych problemów lub trudnych do usunięcia skutków. Cała grupa zagadnień dotyczyłaby wpływu uchylenia niektórych decyzji na wysokość nieprzekraczalnej sumy kar wobec prawomocności innych decyzji nakładających kary za poszczególne naruszenia. Ta sama konstrukcja obejmowałaby również dopuszczalność nakładania kar w różnym czasie i powstawałoby zagadnienie jak przestrzegać ograniczenia z art. 92 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym gdy wcześniejsze decyzje byłyby ostateczne. Daleko idące problemy powstawałyby też w przypadku wzruszenia którejś z odrębnych decyzji w trybie nadzwyczajnym.

Z wymienionych powodów oddalono skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.