Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1022/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust. 1 i 7, art. 50 ust. 1 pkt 1-4,
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz A. F. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania G.K. i A. F. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakładającą na Gminę, w celu doprowadzenia odwodnienia drogi gminnej nr [...], ul. O. w miejscowości S. do stanu zgodnego z przepisami obowiązek wykonania następujących czynności:

1. odprowadzenia wód opadowych bezpośrednio do cieku bez nazwy, położonego w odległości około 220m od odwodnienia wzdłuż ulicy O. w kierunku południowym "trasą odwodnienia".

2. "trasę odwodnienia" należy poprowadzić następująca trasą z zastosowaniem poniższych rozwiązań oraz z zachowaniem podanych rzędnych w miejscach charakterystycznych:

- początek trasy działka nr ew. [...]- ul. O. - rów przydrożny rzędna wlotu 232,62;

- działka nr ew. [...] - rów kryty z rur HDPE Ø 600mm ze studniami rewizyjnymi 01200mm co około 21m; spadek rowu krytego 0,60%, długość rowu około 83,5m, rów zakończony studzienką rewizyjną Ø 1200mm, rzędna wylotu 232,12;

- działki nr ew. [...] - rów otwarty umocniony płytami ażurowymi; ogółem długość nowego rowu na działkach nr ew. [...]około 104,00mb; spadek podłużny rowu 0,60%; rzędna początkowa rowu 232,12, rzędna końcowa rowu 231,50;

- dalej odwodnienie istniejącym rowem melioracyjnym - działka nr ew. [...] oraz rowem przydrożnym do istniejącego przepustu Ø 600mm pod drogą gminną. Istniejący rów o długości około 170,00m należy oczyścić, wyskarpować oraz umocnić zachowując istniejący spadek podłużny 0,64% oraz zachować rzędną wlotu przepustu 0 600mm pod drogą gminna 230,42;

- odpływ do istniejącym rowem do naturalnego odbiornika (ciek bez nazwy)

- działka nr ew. [...].

3. oczyścić i umocnić skarpy istniejącego rowu odwadniającego biegnącego wzdłuż ulicy O. po południowej stronie, biegnący przez działki o numerach ew. [...].

W uzasadnieniu tej decyzji organ ustalił, że na wniosek A.F. , R. P., K. K. i A. K., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie odwodnienia drogi gminnej ulicy O. w S., uznając brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Organ I instancji ustalił bowiem, że Gmina zrealizowała budowę drogi gminnej na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej z dnia 02.03.2012 r. wydanej przez Starostę. Ustalono również, że inwestor dokonał zmian w sposobie odwodnienia drogi mających postać nieistotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zmiana ta polegała na rezygnacji z wykonania przepustu w km 0+ 160, ze względu na brak zgody właściciela działki przyległej oraz wykonaniu w zamian trzech przepustów kaskadowych w rowie przydrożnym.

Na skutek skargi mieszkańców ul. O., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał organowi I instancji, że winien przeprowadzić postępowanie i wydać stosowną decyzję. Skoro bowiem następuje gromadzenie się wód opadowych w rowie, to znaczy to, że albo system odwodnienia został błędnie zaprojektowany albo błędnie wykonany albo jest niewłaściwie użytkowany. Tak więc zostały naruszone przepisy określone w art. 5 Prawa budowlanego.

Po wszczęciu postępowania naprawczego, PINB postanowieniem z dnia [...] nałożył na Gminę S. obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 31.10.2014r. oceny technicznej wykonanego odwodnienia ul. O.. Przedłożona, a następnie uzupełniona ocena techniczna określiła nowe rozwiązanie sposobu odwodnienia drogi.

Decyzją z dnia [..] Powiatowy Inspektor Nadzoru

Budowlanego nałożył na Gminę, obowiązek wykonania określonych, wymienionych na wstępie czynności, mających na celu doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, odwodnienie drogi gminnej nr [...], ul. O. w miejscowości S. w terminie do dnia 31 grudnia 2015r.

W dniu 05.08.2015r. odwołanie od tej decyzji złożył G.K. zarzucając, że część trasy odwodnienia przewidziana do wykonania przebiega przez nieruchomość oznaczoną nr ewidencyjnym [...], stanowiącą jego własność. Zażądał w związku z tym częściowej zmiany trasy odwodnienia w zakresie biegnącym przez działkę nr [...] i przeprowadzenia tej części trasy odwodnienia przez działkę nr [...].

Odwołanie od decyzji z dnia [...] złożył również A. F. domagając się:

zastosowania procedury wynikającej z art. 71a Prawa budowlanego,

stwierdzenia dokonania istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego przy realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia budowlanego.

Rozpatrując te odwołania organ odwoławczy uznał prawidłowość postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji. Stwierdzając bowiem wystąpienie nieprawidłowości w sposobie odwodnienia drogi, a tym samym naruszenie przepisów prawa, organ I instancji przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego. W ramach tej procedury organ nadzoru budowlanego nie wstrzymał wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, gdyż zostały one zakończone. W celu zbadania, czy wykonane roboty budowlane są zgodne z obecnie obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz w celu określenia zakresu czynności koniecznych do wykonania, organ I instancji nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w trybie art. 81c Prawa budowlanego oceny technicznej wykonanego odwodnienia. Przedłożona przez inwestora ocena posłużyła organowi I instancji do wydania decyzji z dnia [...].

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych w odwołaniach organ II instancji zauważył, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynika z uchwały NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 (ONSAiWSA 2011 z. 2, poz. 22). Uchwał ta nie wyklucza jednak możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ odwoławczy uznał, że na etapie wydawania decyzji przez organ I instancji inwestor dysponował uproszczoną formą wykazania swojego uprawnienia dysponowania nieruchomością na cele budowlane w formie oświadczenia Wójta Gminy wskazującego, że inwestor posiada pisemne zgody właścicieli nieruchomości na wykorzystanie ich do celów budowlanych. Wśród tych oświadczeń są również oświadczenia Pani S.-K. i G.K. wyrażające zgodę na udostępnienie działki nr [...] celem wykonania rowu krytego. W związku z tym nie było podstaw do kwestionowania nowego przebiegu odwodnienia.

Odnośnie naruszenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym WINB zauważył, że skarżący powołując się na złamanie ogólnych zasad zagospodarowania przestrzennego nie wskazał, które z przepisów prawa materialnego, tj. Prawa budowlanego zostały naruszone.

Odnośnie zmiany sposobu użytkowania obiektu i wdrożenia procedury wynikającej z art. 71 organ wyjaśnił, że aby ustalić, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, należy wyjaśnić, czy i w jakim zakresie podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego użytkowania. W związku z tym należy ustalić, czy w wyniku zmiany faktycznego sposobu użytkowania danego obiektu lub jego części uległy zmianie warunki określone w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także wynikające z art. 5 tej ustawy warunki techniczne i użytkowe danego obiektu lub jego części. Przedmiotowych ustaleń należy dokonać poprzez porównanie nowego sposobu użytkowania obiektu (nowej funkcji, działalności, która ma być prowadzona w obiekcie) ze sposobem jego użytkowania określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie ze sposobem użytkowania wskazanym w późniejszych decyzjach, takich jak pozwolenie na użytkowanie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 15 marca 2012 r., II SA/Go 57/12, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 lutego 2007 r., II OSK 306/06).

Ponieważ obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest drogą wraz z urządzeniami i instalacjami stanowiącymi całość techniczno-użytkową, a rowy przydrożne nie są samodzielnym obiektem budowlanym, lecz urządzeniem związanym z drogą i służącym jej odwodnieniu, to należy przyjąć, że przez przedmiotową zmianę sposobu odwodnienia drogi nie doszło do zmiany sposobu jej użytkowania. Droga nadal służy celom komunikacyjnym, a system odwodnienia służy jej odwodnieniu. System ten okazał się nie właściwie dobrany co skutkowało wszczęciem postępowania naprawczego w trybie art. 51. Nie nastąpiła natomiast zmiana sposobu użytkowania umożliwiająca wszczęcie postępowania w trybie art. 71 Prawa budowlanego.

Odnośnie uznania wprowadzonej zmiany za istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego organ II instancji wyjaśnił, że podczas realizacji robót mogą być dokonywane zmiany projektowe jeśli nie naruszają obowiązujących przepisów. Dokonywanie zmian leży w gestii inwestora i projektanta. Zmiana sposobu odwodnienia nie stanowi istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i nie narusza art. 32a ustawy o z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U z 2008r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), ponieważ przepis ten przewiduje, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Natomiast zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne. Ponieważ wykonane odwodnienia nie wykracza poza granice pasa drogowego jak również nie wymagało uzyskania opinii, uzgodnień i pozwoleń, nie można go zakwalifikować jako istotnego odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skargę na tę decyzję złożył A.F. W skardze podniósł, że jego zdaniem w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowani części obiektu budowlanego, zdefiniowanej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co wymagało zgłoszenia do odpowiedniego organu. Brak takiego zgłoszenia powodował konieczność użycia przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 71a Prawa budowlanego. Wadliwe było uznanie przez organy administracji, że w sprawie nie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyraźnie rozdziela pojęcia obiektu budowlanego od części takiego obiektu. W okolicznościach sprawy doszło do ewidentnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, skutkującej zmianą warunków bezpieczeństwa powodziowego. Dlatego interpretacja organów nadzoru budowlanego jest niezgodna z prawem.

Zdaniem skarżącego, wbrew kwalifikacji dokonanej w trybie art. 36a ust. 6 Prawa budowlanego przez projektanta, doszło też w sprawie do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i od przepisów prawa polegającego na niewykonaniu odprowadzenia wód opadowych z ulicy O., co oznacza równocześnie, że dokonano zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego.

Kwalifikacja dokonanych odstępstw od projektu budowlanego jako nieistotnych dokonana przez organy administracji jest błędna. Dokonując bowiem oceny tych odstępstw od projektu budowy drogi, w odniesieniu do wzorca sformułowanego w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, należy uwzględnić ustanowienie w art. 3 pkt 7a jako odrębnej kategorii zmian charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego, jakim jest droga. Zgodnie bowiem z ostatnio wymienionym przepisem w przypadku dróg dopuszczalne są zmiany ich charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Oznacza to, że rozszerzająca interpretacja przepisów prawa dokonana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jakoby wszystkie ustępy i punkty art. 36a Prawa budowlanego dotyczyły odstępstw polegających na zmianach charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi – jest nieuprawniona.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sprawy określonym w zawiadomieniu z dnia 23 września 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego, była prawidłowość wykonanych robót budowlanych obejmujących odwodnienie drogi gminnej o nazwie ulica O. położonej w miejscowości S. Formułując to zawiadomienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podał przepisu prawa materialnego mającego stanowić podstawę prawną jego prowadzenia. Tymczasem rolą organu administracyjnego - w myśl zasady określonej w art. 9 kpa - jest informowanie i wyjaśnianie stronom całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Tak więc organ nadzoru budowlanego wszczynając postępowanie w niniejszej sprawie winien był wskazać w ww. zawiadomieniu przepisy prawa materialnego, w ramach których postanowiono prowadzić postępowanie, co niewątpliwie sprecyzowałoby jego zakres i umożliwiłoby stronom poznanie stanowiska organu, a Sądowi dokonanie kontroli tego stanowiska.

Kolejnym naruszeniem prawa popełnionym przez organy obu instancji, było niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jako który z przypadków określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego, została zakwalifikowana przedmiotowa sytuacja. Potrzeba wdrożenia postępowania legalizacyjnego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, a więc między innymi w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, gdy roboty budowlane zostały wykonane na podstawie ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, wydanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j. t. Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), dalej specustawa drogowa zachodzi w przypadkach enumeratywnie wyliczonych w treści art. 50 ust. 1 pkt. 1 – 4 , tj. gdy roboty budowlane wykonywane są: bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. W razie stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego wykonywania robót budowlanych w jeden z wyżej wskazanych sposobów, przepis ten jednocześnie nakłada na taki organ obowiązek wstrzymania tak prowadzonych robót budowlanych, chyba że roboty te zostały już zakończone, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji podstawą do wszczęcia postępowania naprawczego jest art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który również jednak wymaga wykonania robót budowlanych w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 tej ustawy.

Mimo takich regulacji i wynikających z nich wymogów, ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie wskazały, które z naruszeń prawa opisanych w tym ostatnim przepisie miało w sprawie miejsce. Za takie wskazanie nie można bowiem uznać stwierdzenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji "stwierdzając wystąpienie nieprawidłowości w sposobie odwodnienia drogi, a tym samym naruszenie przepisów prawa, (...) przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego". Takie stwierdzenie nie wyjaśnia bowiem w dalszym ciągu, czy naruszenie przepisów prawa polegało na wykonaniu robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, czy też w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (pozostałe dwa przypadki opisane w art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nie mają w sprawie zastosowania). Ponieważ stwierdzenie wykonywania robót budowlanych w sposób określony w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, warunkuje możliwość wydania takiej decyzji, jaka w sprawie zapadła, wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania uniemożliwiło Sądowi skontrolowanie poprawności rozumowania organu co do wdrożenia postępowania naprawczego oraz podjętych w jego ramach działań.

Z zastrzeżeniem przedstawionych powyżej wywodów należy zauważyć, że podjęte przez organy działania naprawcze mające odzwierciedlenie w wydanych decyzjach z dnia [..], również naruszały prawo w sposób, którym miał wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie tej części rozważań należy zauważyć, że z uwagi na zarzut skargi, formułowany również w toku postępowania administracyjnego, dotyczący niezastosowania przez organy nadzoru budowlanego środków przewidzianych w art. 71a Prawa budowlanego odnoszących się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, obowiązkiem Sądu było wyjaśnienie, czy przeprowadzone w sprawie postępowanie odpowiadało temu stadium procesu inwestycyjno-budowlanego, w jakim budowa przedmiotowego obiektu budowlanego w postaci drogi się znalazła. Prawo budowlane jest bowiem jednym z działów materialnego prawa administracyjnego, określającym prawne wymogi poszczególnych stadiów projektowania, budowy, utrzymania oraz rozbiórki obiektów budowlanych. Kolejnym wymienionym stadiom tego procesu odpowiadają swoiste środki prawne umożliwiające doprowadzenie danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w razie zaistnienia przewidzianych w przepisach okoliczności.

Rozpatrujące sprawę organy nadzoru budowlanego uznały, że stwierdzone nieprawidłowości w sposobie odwodnienia drogi wybudowanej na podstawie decyzji Starosty z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwa "Rozbudowa drogi gminnej, ul. O. w miejscowości S., z przebudową istniejących i budową nowych zjazdów oraz przebudową sieci wodociągowej", wymagały przeprowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 Prawa budowlanego. Z takiej kwalifikacji wynika więc, że organy administracji uznały, że wspomniane wyżej, niekwestionowane w sprawie nieprawidłowości, należy zakwalifikować jako dotyczące stadium budowy, a nie stadium utrzymania i użytkowania przedmiotowej drogi.

Z taką kwalifikacją należy się zgodzić.

Przedłożona w sprawie ocena techniczna uzyskana w trybie art. 81c Prawa budowlanego wyjaśniła, że przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości w sposobie odwodnienia drogi była dokonana na etapie realizacji inwestycji zmiana przewidzianego w zatwierdzonym projekcie budowlanym sposobu odprowadzenia wód opadowych. Zamiast projektowanego przepustu w kilometrze 0+160 tj. mniej więcej w połowie odcinka zlewni w najniższym miejscu niwelety drogi oraz wynikającym z naturalnego ukształtowania terenu przyległego do drogi, wykonano odprowadzenie wód opadowych w kierunku ulicy K. poprzez zastosowanie przepustów kaskadowych ze studniami rewizyjnym, regulującymi i redukującymi różnicę wysokości pomiędzy wlotem i wylotem przepustu, które to rozwiązanie okazało się niewydolne, a tym samym wadliwe. Zmiana zatwierdzonego projektu budowlanego dokonana w trakcie realizacji inwestycji, bez względu na ocenę jej charakteru jako istotnego bądź nieistotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu, podlega ocenie i ewentualnej weryfikacji w postępowaniu naprawczym uregulowanym w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W toku tego postępowania, które prowadzi się w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Następnie, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo

2) nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo

3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Stosując przytoczony wyżej przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Na podstawie tego przepisu organ I instancji, w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, nałożył na inwestora obowiązek wykonania odprowadzenia wód opadowych trasą odwodnienia przebiegającą między innymi przez nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...], stanowiącą współwłasność między innymi G. K. Taki projekt wymagał więc uzyskania przez inwestora prawa dysponowania między innymi tą nieruchomością na cel, jakiemu zgodnie z nakazem wykonania odprowadzenia wód opadowych miała służyć. W praktyce więc oznaczało to konieczność uzyskania zgody właścicieli działki nr [...] na zlokalizowanie planowanej trasy odwodnienia na ich nieruchomości, lub uzyskania stosownego orzeczenia sądu zastępującego taką zgodę. Wbrew natomiast twierdzeniom organu II instancji, inwestor takiej zgody nie przedstawił. Nie mogło być bowiem za nią uznane oświadczenia współwłaścicieli działki nr [...] datowane na 20 lutego 2015 r., znajdujące się na kartach 22/7 i 22/8 akt administracyjnych organu I instancji. Z ich treści wynika bowiem, że dotyczą zgody współwłaścicieli działki nr [...] na jej udostępnienie celem umożliwienia wykonania projektu rowu krytego odwadniającego ulicę O. przez teren ich posesji. Z takiego brzmienia tego oświadczenia należało więc raczej wywnioskować, że nie dotyczy ono zgody na udostępnienie nieruchomości w celu wykonania rowu odwadniającego, ale tylko w celu wykonania projektu tego rowu. Organ analizujący to oświadczenie miał wynikający z art. 7 kpa obowiązek jego zweryfikowania i wyjaśnienia powstałych wątpliwości, a w razie uznania, że nie ma ono takiego charakteru, jaki przypisał mu inwestor, wezwania go do uzupełnienia tego braku. Jakichkolwiek wątpliwości co do zakresu zgody zawartej w oświadczeniach G.K. i A. S. z dnia 20 lutego 2015 r. nie mógł mieć organ II instancji. Rozpatrując bowiem odwołanie od decyzji PINB z dnia [...] złożone między innymi przez G. K., miał obowiązek uwzględnić wynikające z jego treści stanowisko strony, nie pozostawiające wątpliwości co do braku zgody G.K. na udostępnienie jego nieruchomości w celu wykonania rowu odwadniającego. Brak tej zgody był treścią jednego z zarzutów tego odwołania, a ponieważ obowiązkiem organu II instancji jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty, miał on obowiązek uwzględnić stan faktyczny sprawy istniejący w dacie wydawania swojej decyzji. W tej dacie natomiast inwestor nie dysponował aktualną zgodą współwłaściciela nieruchomości oznaczonej numerem [...] – G. K., na udostępnienie tej działki na cele budowlane związane z wykonaniem odprowadzenia wód opadowych trasą odwodnienia wskazaną w decyzji organu I instancji. Aczkolwiek organ odwoławczy zasadnie powołał się na pogląd zawarty w uchwale NSA z dnia 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10, wykluczający możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz wyciągnął z niego trafny wniosek, że dopuszczalne jest badanie w postępowaniu naprawczym, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to jednak nie oznacza to dopuszczalności wydania decyzji nakładającej taki obowiązek. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi bowiem być wykazane najpóźniej w dacie wydania takiej decyzji. Dopuszczenie możliwości uzyskania przez inwestora takiego prawa po wydaniu decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a przed decyzją z art. 51 ust. 3 tej ustawy kończącą postępowanie naprawcze, prowadziłoby w okolicznościach sprawy do ograniczenia możliwości zrealizowania zamierzonego i niezbędnego odwodnienia przedmiotowej drogi, do trasy położonej na południe od tej drogi, co rodziłoby ryzyko konieczności wydania decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a więc decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Tymczasem może się okazać, że łatwiejszym do zrealizowania będzie inny kierunek odprowadzenia wód opadowych z tej drogi, na przykład północny przez działkę nr [...], a więc pierwotnie zaplanowany w zatwierdzonym projekcie budowy tej drogi. Ta okoliczność dodatkowo przemawia za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponowna ocena przez PINB sposobu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wymagająca być może nowej oceny technicznej wskazującej sposób rozwiązania problemu odprowadzenia wód opadowych z przedmiotowej drogi, może bowiem umożliwić inwestorowi uzyskanie brakującej zgody na zaproponowaną trasę odwodnienia, bądź wskazanie innego rozwiązania tego problemu, a w konsekwencji pozwolić na legalizację wybudowanej już drogi.

Nie mogły zostać uwzględnione zarzuty sformułowane w skardze.

Nie można w szczególności zgodzić się z twierdzeniem, że w sprawie doszło do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego, w związku z czym organy nadzoru budowlanego powinny przeprowadzić postępowanie legalizujące taką zmianę, o jakim mowa w art. 71a Prawa budowlanego. Ma rację organ II instancji o ile twierdzi, że taki obiekt budowlany, jak droga, stanowi wraz z urządzeniami i instalacjami całość techniczno-użytkową. Rowy służące odprowadzeniu wody z terenu drogi nie stanowią samodzielnego obiektu budowlanego, ale urządzenie budowlane związane z drogą i służące jej odwodnieniu. Na skutek kwestionowanej zmiany sposobu odwodnienia tej drogi nie doszło ani do zmiany sposobu użytkowania tej drogi, ani nawet sposobu użytkowania tego odwodnienia. W dalszym ciągu bowiem droga służy celom komunikacyjnym, a jej odwodnienie ma służyć odprowadzeniu wody z rejonu tej drogi. Przede wszystkim jednak do czasu zakończenia robót budowlanych i oddania obiektu budowlanego do użytkowania, co w wypadku przedmiotowego obiektu będącego drogą wybudowaną na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej wymaga uzyskania pozwolenia na użytkowanie (pkt VI.3. decyzji z dnia [...]), nie można w ogóle mówić o zmianie sposobu użytkowania takiej drogi. Dokonywane na tym etapie zmiany mogą być kwalifikowane jako istotne, bądź nieistotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i w zależności od ich charakteru powodować podjęcie podstępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie nie zostało ustalone, czy została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego obiektu. Jeżeli jednak nawet taka decyzja zapadła, to i tak nie uniemożliwiało to wszczęcia postępowania naprawczego z art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Przepisy tej ustawy nie ograniczają bowiem możliwości wszczęcia postępowania naprawczego po zakończeniu budowy, lecz w art. 51 ust. 7 wprost taką możliwość przewidują.

Odnosząc się do twierdzeń skargi dotyczących istotnego charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowej drogi, Sąd wyraża pogląd, że dokonana zmiana polegająca na rezygnacji z wykonania przepustu w km 0+ 160, ze względu na brak zgody właściciela działki przyległej oraz wykonaniu w zamian trzech przepustów kaskadowych w rowie przydrożnym - nie stanowiła istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Zgodnie z treścią art. 32a specustawy drogowej, odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, w zakresie objętym projektem zagospodarowania terenu w liniach rozgraniczających drogi, nie stanowi istotnego odstąpienia, o którym mowa w art. 36a Prawa budowlanego, jeżeli nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Zważywszy na to, że kwestionowana przez skarżącego zmiana zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowej drogi, nie wykracza poza linie rozgraniczające teren tej inwestycji (gdyż wykonanie projektowanych trzech przepustów kaskadowych miało nastąpić w rowie przydrożnym względem wybudowanej drogi) a skarżący nie wskazał, uzyskania jakich opinii, uzgodnień, pozwoleń, czy innych dokumentów wymagało zarzucane przez niego odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego – należało podzielić pogląd organu II instancji co do charakteru odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowej drogi.

Należy jednak zauważyć, że ze względu na rozstrzygnięcie Sądu uchylające decyzje organów obu instancji między innymi z powodu nie wskazania, który z przypadków opisanych w art. 50 ust. 1 pkt 1 – 4 Prawa budowlanego był podstawą do wdrożenia postępowania naprawczego, a w szczególności, czy powodem tym było wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), obowiązkiem organu I instancji będzie odniesienie się do tej kwestii przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ uwzględni przy tym wyrażone wyżej stanowisko Sądu w tej kwestii (art. 153 p.p.s.a.).

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.).

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji, uwzględniając przedstawione powyżej rozważania wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności organ ten ustali, która z określonych w art. 50 ust. 1 podstaw do prowadzenia postępowania naprawczego wobec przedmiotowego obiektu budowlanego zachodzi w sprawie, a w konsekwencji jakie z przewidzianych w art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego obowiązków powinny być nałożone na inwestora. W razie uznania, że istnieją podstawy do nałożenia na inwestora obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, których podjęcie będzie wymagało złożenia mającego oparcie w rzeczywiście istniejących uprawnieniach oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ będzie pamiętał o konieczności złożenia przez inwestora takiego oświadczenia w odpowiednim czasie. W związku z ujawnionymi w sprawie różnymi koncepcjami rozwiązania problemu odprowadzenia wód opadowych z rejonu przedmiotowej drogi, organ rozważy również potrzebę ponownego wykorzystania możliwości wynikających z art. 81c ust. 2 lu 4 Prawa budowlanego.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tę złożył się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.