Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 883/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 4 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 503/14 w sprawie ze skargi Ł. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 503/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Ł. G. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2014 r. w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Starosta [...], na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 104 i 107 k.p.a., odmówił ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną gminną ulicę [...] w [...], oznaczony w ewidencji gruntów w obrębie [...] jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha. Organ wyjaśnił, że dnia 3 stycznia 2012 r. na wniosek Ł. G. zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotowy grunt. Uprzednio wydane w sprawie decyzja Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. orzekająca o odmowie ustalenia odszkodowania za grunt zajęty pod drogę publiczną oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1062/12 z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie dotyczących intencji J. W. co do występowania w postępowaniu w sprawie ustalenia odszkodowania samodzielnie lub jednocześnie w imieniu K. K.. Rozpoznając ponownie sprawę Starosta [...] wskazał, że dnia [...] kwietnia 2012 r. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania z wniosku J. W. z 2003 r. zawieszone do czasu wydania decyzji z wniosku Burmistrza [...] o stwierdzenie nabycia przez Miasto [...] części nieruchomości zajętej pod drogę gminną ulicę [...] w G.

Następnie organ stwierdził, że wniosek o ustalenie odszkodowania złożony przez Ł. G. w dniu 27 grudnia 2011 r. jest wnioskiem złożonym po terminie zakreślonym w cytowanej ustawie p.w.u.r.a.p. Termin na złożenie wniosku o ustalenie odszkodowania jest terminem ustawowym i nie podlega przywróceniu. Wniosek z 2003r. pochodzi tylko od jednej współwłaścicielki nieruchomości zajętej pod drogę publiczną i opatrzony jest tylko jednym podpisem. W rezultacie można stwierdzić, że wniosek złożony został tylko i wyłącznie przez J. W. i nie ma w nim mowy o reprezentacji innych osób. Do wniosku nie załączono żadnych pełnomocnictw, które mogłyby stanowić dowód występowania również w imieniu innych osób. Organ wskazał, że obok J. W. pozostałymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli K. G. oraz H. i A. M. Jednym ze spadkobierców H. i A. M. jest Ł. G.. Złożenie wniosku o odszkodowanie przez J. W. w ustawowym terminie nie oznacza powstania uprawnienia do odszkodowania po stronie pozostałych współwłaścicieli. W sprawie dotyczącej odszkodowania nie znajduje zastosowania art. 209 kodeksu cywilnego mówiący o czynnościach zmierzających do zachowania wspólnego prawa własności. Odszkodowanie nie jest prawem podmiotowym przysługującym współwłaścicielom niepodzielnie. Organ wskazał, że uwzględniając wskazania sądu celem przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w dniu 28 czerwca 2013r. przeprowadził rozprawę administracyjną. Spadkobiercy J. W. – M. W. oraz Z. W. oświadczyli na rozprawie administracyjnej, iż pismo z dnia 14 maja 2003 r. złożone przez ich matkę stanowiło wniosek dotyczący jedynie należącego do niej udziału w zajętej pod drogę publiczną nieruchomości. Poza tym wskazali, że w pozostawionych po śmierci J. W. dokumentach brak jest jakichkolwiek pełnomocnictw udzielonych przez K. K. w sprawie wystąpienia z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę położoną w [...] przy ulicy [...] (obecnie ulicy [...]). Ponadto zaznaczyli, że matka J. W. informowała o fakcie wysłania listu do Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie odszkodowania za część nieruchomości zajętą pod drogę jedynie w swoim imieniu. Strony postępowania zostały zawiadomione o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. Po upływie terminu wyznaczonego na składanie ewentualnych uwag do materiału dowodowego pełnomocnik Ł. G. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań wnioskodawcy Ł. G. i świadka A.G. na okoliczność złożenia wniosku o odszkodowanie przez J. W. w imieniu własnym oraz jako pełnomocnika K. K.. Organ stwierdził, że nie widzi konieczności przeprowadzenia dowodu z zeznań wskazanych w złożonym po terminie piśmie świadków. Wobec braku nowych dowodów popartych stosownymi dokumentami Starosta [...] stwierdził jednoznacznie, że wniosek z dnia 14 maja 2003 r. J. W. złożyła jedynie w imieniu własnym. Organ uznał kwestię złożenia wniosku o odszkodowanie tylko we własnym imieniu za wyjaśnioną i niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych. Ponadto organ wskazał, że nie dysponuje żadnym dokumentem mogącym stanowić przeciwwagę dla wniosku J. W. z dnia 14 maja 2003 r.

Poza tym organ I instancji nadmienił, że na gruncie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wszczęcie postępowania o odszkodowanie może nastąpić jedynie na wniosek właściciela, a jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność – na wniosek każdego z jej współwłaścicieli w określonym terminie. Każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem.

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik Ł. G. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania wnioskodawcy Ł. G. przeprowadzenia dowodów z przesłuchania w charakterze strony i przesłuchania świadka A.G.. Zdaniem odwołującego organ dokonał błędnych ustaleń faktycznych, polegających na bezzasadnym przyjęciu braku pełnomocnictwa udzielonego J. W. przez K. K.. W odwołaniu sformułowano również zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż zgłoszenie żądania wypłaty odszkodowania przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie ma wpływu na bieg terminu do zgłoszenia tego żądania przez pozostałych współwłaścicieli.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewoda Łódzki, po rozpoznaniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wniosek z dnia [...] maja 2003 r. J. W. złożyła jedynie w imieniu własnym. Zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy i słusznie organ I instancji uznał za niecelowe przesłuchiwanie Ł.G. i A.G.. Oświadczenia składane przez strony czy osoby zainteresowane w postępowaniu administracyjnym korzystają z domniemania prawdziwości, o ile nie są sprzeczne z innymi dowodami. Przesłuchanie strony jest jedynie środkiem dowodowym posiłkowym. Strony miały w sprawie zapewnioną możliwość wypowiadania się, o czym wielokrotnie je informowano. Nie przedstawiono jednak dowodu świadczącego o działaniu J. W. jako pełnomocnika K. K.. Poza tym organ wskazał, że pełnomocnik Ł. G. podnosił, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego z współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych, a stanowisko to stoi w sprzeczności z wyrokiem sądu administracyjnego wydanym w niniejszej sprawie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] lutego 2014 r. Ł. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Skarżący podniósł, że organ I instancji pominął złożone przez niego wnioski dowodowe. Wskazał, że kluczowe okoliczności w sprawie zostały ustalone na podstawie oświadczenia M. W. i Z. W., którzy wielokrotnie wypowiadali się w obecności innych osób o powzięciu wiadomości o sprawie odszkodowania za grunty zajęte pod drogę dopiero na skutek rozmowy telefonicznej z urzędnikiem prowadzącym sprawę po podjęciu postępowania. M. W. i Z. W. nie posiadali wcześniej wiedzy o postępowaniu wszczętym przez matkę w sprawie przyznania odszkodowania i fakcie jej współdziałania z K. K.. Informacjami na temat współdziałania z K. K. dysponują natomiast skarżący oraz A. G., ponieważ osobiście pomagali w czynnościach postępowania i kontaktowali się w sprawie odszkodowania z właściwym urzędem. W skardze zwrócono uwagę, że Wojewoda Łódzki w ogóle nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija zarzuty dotyczące naruszenia prawa do zwrócenia się do organu administracji publicznej z wnioskiem o przeprowadzenie dowodu jako jednego z przejawów czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżący powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 453/10, w którym stwierdzono, że złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego ze współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że warunkiem podstawowym przyznania odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną jest złożenie wniosku w określonym ustawowo terminie. Wraz z utratą prawa własności nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r. między współwłaścicielami rozwiązuje się stosunek współwłasności. Po stronie każdego z dotychczasowych współwłaścicieli powstaje samodzielne uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie. Przepis art. 73 ust. 4 p.w.u.r.a.p. wymaga aktywnej postawy uprawnionego w zakresie dochodzenia przysługującego mu odszkodowania w odróżnieniu od odszkodowania ustalanego z urzędu w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.). Współwłaściciel może wystąpić z wnioskiem o odszkodowanie odpowiednie do przysługującego mu udziału we współwłasności. Złożenie wniosku przez jednego z współwłaścicieli nie oznacza, że wniosek wszczyna postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli. Roszczenie o wypłatę odszkodowania na gruncie art. 73 ust 4 p.w.u.r.a.p., to roszczenie o świadczenie podzielne, które dzieli się na tyle części, ile jest podmiotów uprawnionych do świadczenia. Celem wystąpienia o odszkodowanie, o którym mowa, nie jest zachowanie prawa własności do nieruchomości, a zatem nie ma tu zastosowania art.209 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz.121 ze zm.), zgodnie z którym każdy ze współwłaścicieli może bez zgody pozostałych współwłaścicieli dokonywać czynności zmierzających do zachowania wspólnego prawa. W rezultacie wniosek każdego ze współwłaścicieli wszczyna odrębną sprawę o odszkodowanie, a każdy ze współwłaścicieli posiada tylko interes prawny w postępowaniu wszczętym wyłącznie własnym wnioskiem, choć sprawy te mogą być też połączone do łącznego rozpoznania na podstawie art. 62 k.p.a. Wartość przyznawanego odszkodowania uzależniona jest od wielkości udziału, jaki przysługiwał współwłaścicielowi, który złożył wniosek. Dotychczasowy współwłaściciel nie staje się uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli, a termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z wnioskodawców. Nie można również twierdzić, aby na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania organ administracji publicznej był zobowiązany zawiadomić współwłaścicieli, którzy wniosku nie złożyli.

W szczególnych sytuacjach uprawnione do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie odszkodowania mogą być inne osoby niż pierwotnie składające wniosek. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy prawo do odszkodowania przechodzi na spadkobierców w razie śmierci osoby uprawnionej. Może się również zdarzyć, że jeden ze współwłaścicieli nieruchomości udzieli skutecznie pełnomocnictwa drugiemu z współwłaścicieli do reprezentowania w postępowaniu w sprawie odszkodowania. Fakt udzielenia pełnomocnictwa winien być jednak wyraźny i niebudzący wątpliwości.

Pismo z dnia 14 maja 2003 r. zaopatrzone jest jedynie w podpis J. W. Do pisma nie załączono żadnego pełnomocnictwa, a w jego treści również brak wzmianki na temat upoważnienia do reprezentowania. Skarżący w toku całego postępowania nie przedstawił żadnego dowodu, który mógłby stanowić podstawę do przyjęcia, iż J. W. mogłaby działać również jako pełnomocnik K. K.. Tak więc uprawnione jest twierdzenie, że dopiero sugestia Sądu wyrażona w uzasadnieniu pierwszego rozstrzygnięcia wydanego w tej sprawie natchnęła skarżącego i jego profesjonalnego pełnomocnika w kierunku poszukiwania ewentualnego pełnomocnictwa. Świadczy to w ocenie Sądu I instancji, iż od początku sprawy zarówno skarżący jak i jego pełnomocnik wiedzieli, że żadnego pełnomocnictwa K. K. nie udzieliła swej siostrze J. W..

Skarżący wielokrotnie był informowany w toku postępowania przed organami administracji o prawie składania wyjaśnień i dowodów na poparcie własnych twierdzeń. Po upływie wskazanego skarżącemu w zawiadomieniu o rozprawie terminu, złożony został wniosek o przesłuchanie Ł. G. i A.G. na okoliczność reprezentacji K. K. przez J. W..

Przesłuchanie stron jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 86 k.p.a.). Zatem tenże środek dowodowy jest dopuszczalny w ostateczności, gdy nie ma możliwości ustalenia stanu faktycznego przy pomocy innych środków dowodowych. Subsydiarność przesłuchania strony postępowania podyktowana jest faktem, iż tego rodzaju dowód nie jest w pełni obiektywny, bowiem informacji udziela podmiot bezpośrednio zainteresowany korzystnym rozstrzygnięciem w sprawie. Sąd I instancji wyraził przypuszczenie, że organy oczekiwały dokumentu potwierdzającego istnienie pełnomocnictwa, co należało uznać za uzasadnione w kontekście zebranego materiału dowodowego, a taki dokument pełnomocnictwa skarżący mógł złożyć w każdym czasie.

Organy administracji prawidłowo uznały kwestię intencji J. W. za dostatecznie wyjaśnioną w oparciu o oświadczenia spadkobierców J. W. złożone na rozprawie. W toku postępowania nie przedstawiono żadnego wiarygodnego dowodu, np. w postaci dokumentu, który podważyłby te ustalenia, a jedynie złożono spóźniony wniosek o przesłuchanie samego skarżącego oraz członka jego rodziny. W tej sytuacji trafnie organ I instancji uznał, że środek dowodowy, jakim jest przesłuchanie strony najbardziej zainteresowanej korzystnym rozstrzygnięciem, jest zbędny i nie uwzględnił żądania przeprowadzenia przesłuchania Ł. G. i A. G.. Skarżący we wniosku o przesłuchanie nie powołał się na żadną nową okoliczność, a wielokrotnie przedstawiał już w pismach procesowych własne stanowisko w sprawie. Uwzględnienie spóźnionego żądania w rezultacie przyczyniłoby się więc do niepotrzebnego przedłużania postępowania i nie poskutkowałoby nowymi ustaleniami w sprawie.

Zdaniem Sądu I instancji Ł. G. jako następca prawny K. K. złożył wniosek o odszkodowanie w dniu [...] grudnia 2011 r., bowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie można uznać, że J. W. składając własny wniosek w 2003 r. działała również w imieniu K. K.. Tym samym wniosek skarżącego został złożony po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego w art. 73 ust. 4 p.u.w.r.a.p. i z tej przyczyny organy słusznie odmówiły skarżącemu ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Ł. G. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania w szczególności art.145 § 1 pkt 1 lit.a, b i c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy w celu stwierdzenia, czy naruszono przepisy postępowania, a w szczególności art. 10 § 1 ,77 §1, 78 § 1 k.p.a. i czy naruszenie to miało wpływ na wynik postępowania, oraz poprzez nie uwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przepisów art. 10 § 1 ,77 §1, 78 § 1 k.p.a., przez organ administracji w toku postępowania administracyjnego.

2. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U, z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) polegające na przyjęciu, iż zgłoszenie żądania wypłaty odszkodowania przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie ma wpływu na bieg terminu do zgłoszenia tego żądania przez pozostałych współwłaścicieli.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że nie można się zgodzić z oceną Sądu, iż istnienie pełnomocnictwa do działania w imieniu K. K. nie zostało potwierdzone żadnym dokumentem. Dokumentem takim jest treść wniosku J. W., żądającej wypłaty odszkodowania za całą zajętą pod drogę publiczną nieruchomość, a nie części odszkodowania odpowiadającej jej udziałowi we współwłasności. Składając skargę na odebranie prawa własności, która ostatecznie zainicjowała postępowanie o ustalenie i wypłatę odszkodowania, J. W. nie powoływała się wyłącznie na swoje uprawnienia wynikające ze współwłasności, nie podnosiła, że to jedynie jej prawa zostały naruszone.

Przeciwnie - domagała się wypłaty odszkodowania za całą zajętą pod drogę publiczną nieruchomość "dla nas", wymieniając wyraźnie siebie i K. K.. Z treści pism J.W. wynika jasno jej intencja działania w imieniu także K. K., z którą pozostawała w stałych, dobrych relacjach i z którą wspólnie przygotowała wystąpienie do Prezydenta RP.

Zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ocenił moc dowodową i wiarygodność dowodów przeprowadzonych z urzędu i na wniosek przyjmując, iż pozbawione wartości dowodowej są zeznania osób, które od początku uczestniczyły w postępowaniu, a opierając się na zeznaniach osób, które od samego początku nie interesowały się sprawą i nic o niej nie wiedziały. Ocena taka dokonana została a priori, bez przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącego.

Wskazane przez skarżącego dowody, pominięte jako nieprzydatne i spóźnione, mogły wykazać, iż J.W. i K. K. współdziałały w przygotowywaniu dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, traktując ją jako sprawę wspólną. Zgłoszeni w postępowaniu przed organem I instancji świadkowie osobiście uczestniczyli w przygotowywaniu wespół z J.W. dokumentów i pism związanych ze sprawą. Świadkowie ci potwierdziliby także istnienie bliskich relacji pomiędzy J.W. i K. K. ą, wykluczających możliwość przyjęcia ,iż J.W. zamierzała uzyskać odszkodowanie za całą nieruchomość bez rozliczania się z drugą ze współwłaścicielek.

W przygotowaniach tych nie uczestniczyli natomiast następcy prawni J.W., toteż ich zeznania (że nie znaleźli dokumentu pełnomocnictwa w papierach matki oraz że nic nie słyszeli o pełnomocnictwie) nie są wystarczające do poczynienia ustaleń, iż J.W. działała wyłącznie w imieniu własnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie w swoim uzasadnieniu powołuje się na art. 209 kodeksu cywilnego, dotyczący czynności zachowawczych współwłaścicieli, zmierzających do zachowania wspólnego prawa. W rozumowaniu Sądu zaznacza się pewna niekonsekwencja, bowiem Sąd przyjmuje, iż od chwili odjęcia prawa własności z mocy działania ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, nie można mówić o stosunku współwłaścicielskim, bowiem prawo współwłasności już nie istnieje. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w składzie 7 sędziów, z dnia 11 stycznia 2010 r. w sprawie o sygn. akt I OPS 3/09, sprawy o odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną są sprawami administracyjnymi i należy je oceniać na podstawie przepisów postępowania administracyjnego.

Odmienna wykładnia prowadzi do pokrzywdzenia tych współwłaścicieli, którzy uczestnicząc w czynnościach postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania prowadzonego przez organ administracji wskutek wniosku jednego ze współwłaścicieli nie złożyli osobnych wniosków, działając w przeświadczeniu wywołanym przez organ administracji, iż sprawa dotyczy także ich praw, jak stało to się w niniejszej sprawie, gdzie odszkodowanie wypłacone zostało spadkobiercom, którzy w ogóle nie interesowali się sprawą i nie podejmowali żadnych działań w celu kontynuowania i zakończenia postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

W zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U, z 1998 r. Nr 133 poz. 872 ze zm.) należy zwrócić uwagę na to, że w sprawie zakończonej zaskarżoną do sądu I instancji decyzją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 5 maja 2013r. sygn. akt II SA/Łd 1062/12 zawarł ocenę prawną dotycząca interpretacji powyższego przepisu. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że "złożenie wniosku przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości nie powoduje automatycznie wszczęcia postępowania w sprawie wypłaty odszkodowania na rzecz pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jak też nie tamuje postępowania w sprawie odszkodowania fakt złożenia wniosku tylko przez niektórych współwłaścicieli nieruchomości zajętej. Konsekwentnie zachowanie terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie należy badać samodzielnie dla każdego z współwłaścicieli. Trafnie co do zasady organy uznały więc, że na ocenę żądania Ł. G. nie ma wpływu fakt, ze w 2003 r. z wnioskiem o odszkodowanie wystąpiła H. W.. (...) Z konstrukcji art. 73 ustawy wywieść należy, że każdy ze współwłaścicieli, niezależnie od pozostałych ma własne roszczenie o odszkodowanie odpowiadające jego udziałowi we własności nieruchomości. Nie staje się z urzędu uczestnikiem postępowania wszczętego z wniosku innych współwłaścicieli. Tym samym termin do wystąpienia o odszkodowanie biegnie indywidualnie dla każdego z nich. Z uwagi na te i przytoczone wcześniej argumenty sąd nie podzielił powoływanego przez skarżącego poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011r. w sprawie I OSK 453/10, iż wystąpienie jednego ze współwłaścicieli otwiera termin do zgłoszenia żądania odszkodowania dla pozostałych".

Cytowana powyżej ocena prawna ma na podstawie art. 153 p.p.s.a. moc wiążącą zarówno w stosunku do rozpoznających sprawę sądów, jak i w stosunku do organów administracji. Do sądów, o których mowa w obecnym (obowiązującym od 15 sierpnia 2015r.) brzmieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. należy także i Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Powszechnie przyjmuje się, że od takiej oceny prawnej można odstąpić np. gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować inne przepisy prawa, odmienne od wyjaśnionych w poprzednio wydanym wyroku lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia, zmienił się stan prawny (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2016r. sygn. akt. II OSK 2971/14). Żadna z określonych powyżej wyjątkowych sytuacji nie miała miejsca w sprawie niniejszej.

Z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a., strona skarżąca nie może na dalszych etapach postępowania skutecznie zakwestionować przesądzonych już wcześniej przez sąd kwestii. Zatem zawarta w wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 maja 2013r., sygn. akt II SA/Łd 1062/12 ocena prawna co do wykładni art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu opartego na tym przepisie.

Natomiast prawnoprocesowa podstawa kasacyjna oparta na zarzucie naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. a także przepisów art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. nie mogła być uznana za usprawiedliwioną z następujących powodów. Skarżący w toku postępowania prowadzonego po wyroku WSA w Łodzi z dnia 5 maja 2013r. zmierzał do wykazania, że J.W. złożyła swój wniosek o przyznanie odszkodowania także w imieniu współwłaścicielki nieruchomości - K. K. . Działanie w ramach postępowania administracyjnego w imieniu innej osoby fizycznej, mającej pełną zdolność do czynności prawnych może opierać się wyłącznie na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez tę osobę. Regulację prawną dotyczącą formy pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym zawiera przepis art. 33 § 2 k.p.a., zgodnie z którym (w brzmieniu obowiązującym do 11 maja 2014r.) pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub zgłoszone do protokołu.

Zatem jedynie istnienie pisemnego pełnomocnictwa do reprezentowania K. K. przez J.W. upoważniającego ją do działania w sprawie żądania odszkodowania umożliwiałoby uznanie, że wniosek został złożony przez J.W. w imieniu współwłaścicielki. W sytuacji braku takiego dokumentu, nie zasługiwały na uwzględnienie wnioski dowodowe strony skarżącej zmierzające do przesłuchania strony czy świadków w celu ustalenia, że współwłaścicielki nieruchomości współdziałały w przygotowywaniu dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy. Fakt takiego współdziałania nie ma bowiem wpływu na ocenę, czy J.W. składała wniosek w imieniu współwłaścicielki nieruchomości, skoro nie wykazano istnienia stosunku pełnomocnictwa udzielonego w wymaganej prawem formie. Takie trafne stanowisko wyraził sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odpowiadającym w pełni wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.