Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 792/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 33
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2015 r. sprawy ze skargi "P" spółka akcyjna z siedzibą w G. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na budowę skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta N. decyzją nr [...] z 23.12.2014r. znak: [...] odmówił A. S.A., wydania pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego w N. przy ulicy [...] z zagospodarowaniem terenu, parkingami, układem komunikacyjnym, niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacjami zewnętrznymi: elektryczną, wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej na działkach nr [...] ,[...] ,[...] itd... ,[...] wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wod.-kan., przeciwpożarową, grzewczą, chłodniczą, wentylacją mechaniczną nawiewno-wywiewną, wentylacją grawitacyjną, budową zjazdów z ulicy [...] a na działkach nr [...] i [...] w obr.[...] .

W ocenie organu I instancji, ustalono iż nie uzupełniono w pełni dokumentacji projektowej oraz złożonego wniosku. Projekt nie uwzględnia ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu "[...] " (Dz. U. Woj. [...] nr [...] ), określonych w § 14 ust. 11 pkt 3)c, co do obowiązku rozczłonkowania bryły budynku oraz nie spełniono warunku zawartego w pkt 3 f " [...] , który stanowi iż "zabudowa winna być pod względem formy architektonicznej jednorodna i musi wpisywać się w skarpę na tle której będzie realizowana". Nie może także być agresywna swoją kubaturą i wykończeniem (rodzaj materiału i kolorystyka). W ocenie organu I instancji projektowany budynek nie spełnia powyższych warunków, nie współgra z kontekstem architektoniczno-urbanistycznym otoczenia. Ponadto planowana inwestycja koliduje z podziemną infrastrukturą techniczną m. in. konieczna jest przebudowa sieci gazowej oraz linii energetycznej wraz ze zmianą lokalizacji stacji transformatorowej. W tej kwestii inwestor nie uzupełnił wniosku lecz złożył wniosek o wszczęcie odrębnego postępowania administracyjnego. Jednakże przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne powinno stanowić całość lub inwestor winien legitymować się odrębną decyzją administracyjną lub zgłoszeniem zezwalającym na usunięcie kolizji przed uzyskaniem pozwolenia na budowę dla budynku handlowego objętego niniejszym postępowaniem.

Odwołanie od tej decyzji złożyła A. S.A., zarzucając:

1. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), poprzez przyjęcie, że wnioskodawca nie uzupełnił w sposób prawidłowy wniosku oraz, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] ";

2. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i 4 w związku z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca nie uzupełnił w sposób prawidłowy wniosku poprzez brak przedstawienia prawomocnych decyzji zezwalających na usunięcie kolizji w zakresie przebudowy sieci gazowej, oraz linii energetycznej ze zmianą lokalizacji stacji transformatorowej.

Odwołujący nie zgodził się także ze stanowiskiem organu I instancji odnośnie sprzeczności wniosku z mpzp, podając, iż w zaskarżonej decyzji w sposób nieuprawniony przywołano jedynie wyrwaną z kontekstu część ustaleń mpzp, dokonując jego nieprawidłowej wykładni naruszającej podstawową dyrektywę wykładni językowej nakazującej odczytywanie znaczenia przepisu na podstawie jego całej treści, a nie jedynie fragmentu. W § 14 ust. 11 pkt 3c mpzp ustalono dopuszczenie obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 w granicach terenu o pow. 1,41 ha, wprowadzając obowiązek "rozczłonkowania bryły budynku". Sformułowanie to nie jest jednoznaczne, w potocznym rozumieniu może być interpretowane w różny sposób. Ponadto co do niespełnienia warunku zawartego w pkt 3f mpzp, podano w odwołaniu, iż nie do przyjęcia jest porównywanie formy projektowanego budynku handlowo-usługowego z budynkiem jednorodzinnym lub małymi domami. Taka praktyka powodowałaby, iż ustalenia mpzp należałoby uznać za wewnętrznie sprzeczne. W tej sytuacji planowana zabudowa w całości wpisuje się skarpy/tło na którym będzie realizowana i wizualnie odbierana. Zakwestionowano przyjęcie agresywności kubatury i wykończenia (rodzaj materiału, kolor). Zdaniem wnioskodawcy wniosek jest w pełni zgodny z mpzp i uwzględnia wszelkie ograniczenia. Zarzucono też naruszenie art. 7 i 77 i 80 oraz 107 § 3 kpa poprzez brak podania prawidłowej podstawy prawnej.

Decyzją z 30 kwietnia 2015r. nr [...] Wojewoda , na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane, oraz na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego zarzuty odwołania dotyczą polemiki z ustaleniami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta N. , dla obszaru "[...] ", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta N. Nr [...] z dnia 15 czerwca 2009 r. (Dz. Urz. Województwa [...] ). Organ wskazał, iż nieruchomość objęta inwestycją położona jest w terenie o symbolu – [...] obejmującym "Teren usług" z dopuszczeniem obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Przedstawiony projekt budowlany nie uwzględnia ustaleń m.p.z.p. - § 14 ust. 11 pkt 3c dotyczących obowiązku rozczłonkowania bryły budynku, długość ściany w jednej linii nie może przekroczyć 20,0 m, minimalne przesunięcie płaszczyzny ścian względem siebie 1,50 m. Rozczłonkowanie bryły budynku oznacza, że budynek ten składa się z kilku mniejszych brył, zestawionych w kompozycję mniej lub bardziej skomplikowaną, połączonych ze sobą łącznikiem, bądź połączonych bezpośrednio. Kompozycja brył będących częścią całego zamierzenia zdeterminowana jest ich funkcją, konstrukcją lub doświetleniem pomieszczeń. Przedstawiony projekt budowlany pokazuje budynek o zwartej bryle prostopadłościanu, z dobudowanymi w jednej linii do ściany zewnętrznej pomieszczeniami nazwanymi jako "pomieszczenia ekspozycji" szerokości 1,50 m i wysokości ok. 7,0 m, nie związanymi funkcjonalnie i konstrukcyjnie z budynkiem, bez przesunięcia płaszczyzny ścian względem siebie, wobec czego ściana zewnętrzna znajduje się w jednej linii i przekracza 20,0 m. Takie rozwiązanie projektowe nie stanowi o rozczłonkowaniu bryły budynku.

Projekt budowlany nie uwzględnia także § 14 ust. 11 pkt 3f planu, który nakazuje, aby zabudowa była pod wzglądem formy architektonicznej jednorodna i musi wpisywać w skarpę na tle której będzie realizowana. Nie może być agresywna swoją kubaturą i wykończeniem (rodzaj materiału, kolorystyka). W ocenie organu, budynek charakteryzujący się jednorodną kompozycyjnie formą architektoniczną w przypadku obowiązku rozczłonkowania jego bryły, posiada harmonijnie współistniejące elementy kompozycji brył, jednorodnych pod względem formy i detalu, będących kontynuacją formy architektonicznej sąsiedniej zabudowy, dzięki czemu wtapia się, nie ingerując agresywnie w otaczającą przestrzeń. Otoczenie oraz ukształtowanie terenu w dużej mierze determinują wygląd budynku i całość zamierzenia. Projektowany budynek zdecydowanie nie wpisuje się w lokalne tło kulturowe i naturalne - skarpa miejska, z powodu znacznych gabarytów, braku rozczłonkowania bryły budynku, braku jej urozmaicenia i zróżnicowania wysokości poszczególnych elementów. Jest to obca, agresywna w otaczającym krajobrazie bryła o charakterze architektury przemysłowej, nie wpisująca się w istniejący charakter lokalnej zabudowy, nie pasująca do otoczenia.

Odnosząc się do dalszych zarzutów odwołania podano, iż inwestor nie uzupełnił wniosku złożonego 15.10.2015 r. o wydanie pozwolenie na budowę lecz 18.12.2014 r. złożył odrębne wnioski; o wydanie pozwolenia na przebudowę sieci gazowej oraz o wydanie pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej, wraz ze zmianą lokalizacji stacji transformatorowej. W trakcie niniejszego postępowania odwoławczego, wpłynęły przy pismach z 19.03.2015 r. i 27.03.2015 r. kserokopie: decyzji Prezydenta Miasta N. z 17.02.2015 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę odcinka gazociągu, oraz decyzji z 20.032015 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej, bez potwierdzenia ich ostateczności, przekazane przez pełnomocnika inwestora. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. W ocenie organu projektowany budynek handlowo-usługowy nie mógłby prawidłowo funkcjonować bez dostawy energii, gazu, oraz bez obsługujących ten teren zjazdów, jak również nie mógłby być realizowany jeżeli jego usytuowanie koliduje z istniejącym uzbrojeniem terenu. Art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dopuszcza etapowanie inwestycji na wniosek inwestora i wydanie pozwolenia na budowę odnośnie części obiektów, jednak tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. Bez spełnienia tych warunków jak również przedstawienia projektu budowlanego zagospodarowania działki obejmującego całe zamierzenie budowlane - etapowanie inwestycji jest niemożliwe. Natomiast zgłoszenie zamiaru budowy przyłączy odrębnie w trybie zgłoszeniowym (art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego) ma zastosowanie wtedy, gdy zamiarem inwestora jest zapewnienie uzbrojenia terenu działki zanim przystąpi do budowy obiektu budowlanego albo w sytuacji zmiany dotychczasowego sposobu zaopatrzenia już istniejącego obiektu budowlanego w wodę, energię elektryczną, energie cieplną i paliwa, czy też sposobu usuwania ścieków i wody opadowej. Akta sprawy nie zawierają pozwolenia na budowę zjazdów z drogi krajowej nr [...] i [...] - działka nr [...] w obr.[...] - ulica [...] w N

Co o błędnego podania w podstawie prawnej art. 35 ust. 1 zamiast art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, podano, iż nie oznacza to braku podstawy prawnej i wobec jasnego uzasadnienia podstaw odmowy wydania pozwolenia na budowę, podstawa prawna realnie istnieje, lecz nie ma o niej prawidłowej informacji w sentencji decyzji administracyjnej.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się A. S.A. w G. , zaskarżając ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta N. nr [...] z dnia 15 czerwca 2009r. "[...] ;

- naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, iż wnioskodawca nie uzupełnił w sposób prawidłowy wniosku oraz poprzez przyjęcie, iż wniosek skarżącej dotyczy obiektu, który nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem;

- naruszenia przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 i 77 kpa oraz art. 80 kpa poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do nieprawidłowych ustaleń faktycznych.

W uzasadnieniu zarzutów podano, iż mpzp nie zawiera definicji legalnej pojęcia rozczłonkowania bryły budynku. W ocenie strony skarżącej organy pominęły fragment postanowienia § 14 ust. 11 pkt 3 mpzp, stanowiącego o przesłankach długości ścian oraz obowiązku zachowania minimalnego progu przesunięcia płaszczyzny ścian. Dopiero całościowe odczytanie, prowadzi do wniosku, że obowiązek rozczłonkowania bryły będzie spełniony jeżeli zostaną zachowane przesłanki odpowiedniej długości ścian i minimalnego progu przesunięcia ścian. Zdaniem skarżącej złożony projekt budowlany spełnia w/w przesłanki, tj. żadna ze ścian zewnętrznych nie jest dłuższa w jednej linii niż 20 m, zachowano także minimalny próg przesunięcia płaszczyzn ścian.

Odnośnie przekroczenia przez ściany długości 20 m w jednej linii, to zdaniem skarżącej, pod uwagę mogą być brane tylko ściany zewnętrzne, bo to one mają jedynie wpływ na ostateczny kształt bryły budynku. Żadna z zewnętrznych ścian projektowanego budynku, nie jest dłuższa niż 20 m, ponadto uskoki wprowadzone w poszczególnych elewacjach są wykonane z zachowaniem minimalnego przesunięcia poszczególnych ścian względem siebie 1,50m.

Co do braku spełnienia warunku formy jednorodnej architektonicznie podano w skardze, iż organ w ogóle w swych rozważaniach nie odwołał się do treści definicji z mpzp, lecz sam w sposób subiektywny stworzył własną definicję. Wg strony skarżącej w planie miejscowym: nie wykluczono realizacji pojedynczego budynku, wprowadzono wymóg formy architektonicznie jednorodnej, co może być traktowane jako wewnętrzna sprzeczność planu w kontekście jednoczesnego rozczłonkowania bryły budynku, gdyż przeciwieństwem formy rozczłonowanej jest forma zwarta, z przeciwieństwem formy jednorodnej jest forma niejednorodna, pojęciami przeciwstawnymi staje się: forma jednorodna/zwarta oraz niejednorodna/rozczłonkowana. Odwołano się do zbliżonych form, spadków dachów, podziałów elewacji i kolorystyki materiałów, wymogu odnoszącego się do zabudowy położonej w granicach poszczególnych nieruchomości (będących przedmiotem samodzielnych decyzji administracyjnych), bo tylko taka interpretacja jest właściwa w kontekście stanu istniejącego, gdyż autorowi planu znana była istniejąca zabudowa w północno-zachodniej części przedmiotowego terenu planu (dwukondygnacyjny budynek, położony na wysokiej skarpie, o jednorodnej formie, dachach wielospadowych, rzucie regularnym 9,8x13,4.m), a także ustalone i dopuszczone nowe przeznaczenia U/UC. Jeżeli zatem ustalenia planu dopuściły obiekt o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m, oznacza to iż skala takiej inwestycji nie budziła wątpliwości w kontekście znanego autorowi planu charakteru istniejącej zabudowy otaczającej (sąsiedniej) teren inwestycji. Dopuszczona zabudowa w praktyce zastępuje istniejącą chaotyczną, przebudowywaną i w dużej mierze substandardową zabudowę. Stąd odwoływanie się do budynków o zbieżnych kubaturach jest niespójne z pozostałymi ustaleniami i dopuszczeniami planu, i nie może stanowić podstawy odmowy wydania pozwolenia na budowę.

W rozpatrywanym przypadku odniesieniem (z uwagi na dopuszczoną powierzchnię zabudowy) mogą być jedynie budynki usługowe użyteczności publicznej, w tym sąsiedni budynek szpitala, budynki o płaskich pogrążonych dachach, o prostej kubistycznej formie, prostych podziałach elewacyjnych oraz jednorodnej białoszarej kolorystyce. Zbieżność z innymi budynkami jest niemożliwa do osiągnięcia (tj. z obiektami o znacząco innej powierzchni i funkcji). Przy takiej interpretacji dopuszczone formalnie w treści mpzp przeznaczenie w postaci lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nigdy w praktyce nie byłoby możliwe do realizacji.

Strona skarżąca zakwestionowała również ocenę organu co do nie wpisywania się budynku w tło kulturalne i naturalne (skarpę miejską). Jeżeli ten zapis występuje w konkretnej jednostce planu, to jego ustalenia nie wykraczają poza jej granice. W innym bowiem przypadku ustalenie to miałoby charakter ogólny i dotyczyłoby szerszego kontekstu planu, wtedy powinno być wpisane nie w ustaleniach Rozdziału II "Ustaleniach obowiązujących wszystkich terenów objętych planem", tylko w ustaleniach Rozdział III Przeznaczenie i zasady zagospodarowania wybranych terenów. Jeżeli różnica wysokości dochodzi w skrajnym przypadku do 5,4 m, projektowana na tym terenie zabudowa nigdy nie będzie występowała na tle skarpy w którą się wpisuje.

Jeżeli określone ustalenie odnoszące się do konkretnego terenu, jest nielogiczne i niewłaściwie sformułowane, nie można podnosić go jako argumentu stanowiącego o niezgodności projektu z obowiązującym mpzp. O słuszności tego stanowiska świadczy w ocenie strony skarżącej fakt, iż w aktualnie dokonywanej zmianie planu (faza - kolejne powtórzenie procedury planistycznej - trzecie wyłożenie planu do publicznego wglądu) obowiązek "wpisywania się w skarpę" został wykreślony z ustaleń szczegółowych. Tym bardziej, że planowana inwestycja w żadnym stopniu nie ingeruje w skarpy/przewyższenia stanowiące tło.

Strona skarżąca zakwestionowała również przyjętą przez organ agresywność kubatury i wykończenia (rodzaj materiału, kolor). Podobnie jak powyżej podano, iż brak jest definicji tych pojęć w planie. W potocznych rozumieniu tego sformułowania agresywność kubatury to w praktyce agresywność formy budynku, która jednak w ocenie skarżącej nie występuje, gdyż planowany budynek jest budynkiem o wysokości elewacji od 4,10 m do 7,96 m. Jest formą kubistyczną, uwzględniającą wymagane planem rozczłonkowanie ścian zewnętrznych (rozczłonkowanie w rzucie na całą wysokość elewacji). Rozwiązanie to powoduje optyczne zróżnicowanie poszczególnych elewacji i nawiązanie do szerokości sąsiednich, istniejących budynków. Wskazano szczegółowo na materiały z których sporny budynek wykonano, podkreślając iż nawiązuje do materiałów i kolorystyki sąsiednich budynki, nie powodując kontrastów.

Skarżąca wskazała także, iż uzupełniła w terminie braki wskazane w wezwaniu organu pierwszej instancji. Wbrew stanowisku organów zostały także usunięte wszelkie braki wskazane w postanowieniu organu pierwszej instancji z dnia 12 listopada 2014r., wnioskodawca złożył pismo uzupełniające wskazane braki, w szczególności architekturę oraz rozwiązania konstrukcyjne budynku do obowiązującego MPZP (w zakresie rozczłonkowania bryły budynku), podano wskaźniki odnośnie zastosowania na elewacjach przeszkleń i ilości reklam, przedłożono projekt budowlany dla przebudowy sieci gazu oraz linii energetycznej, uzgodnienie projektowanych zjazdów z MZD. Jednocześnie w dniu 12 grudnia 2014r. wnioskodawca uzupełnił w/w pismo wskazując, iż projekty budowlane przebudowy sieci gazu oraz linii energetycznej będą przedmiotem odrębnego postanowienia administracyjnego, nie było możliwości ani obowiązku złożenia ich w toku przedmiotowego postępowania o pozwolenie na budowę. W ślad za tym pismem, w dniu 18 grudnia 2014r. wnioskodawca złożył dwa niezależne wnioski o pozwolenie na budowę dla przebudowy sieci gazowej i linii energetycznej. Skoro w dniu 15 grudnia 2014r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o uzupełnieniu i poprawieniu przez wnioskodawcę dokumentacji, oznacza, iż organ pierwszej instancji potwierdził uzupełnienie braków wskazanych w w/w postanowieniu.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną organu drugiej instancji, co do zastosowania art. 33 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, polegającą na przyjęciu, że złożono wniosek odnośnie obiektu, który nie może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wg skarżącej złożona do akt postępowania dokumentacja w postaci projektów budowlanych dotyczących przebudowy istniejących sieci kolidujących z inwestycją zgodnych z wcześniejszymi warunkami wydanymi przez gestorów sieci była wystarczająca do wydania pozwolenia na budowę obiektu. Załączone projekty zawierają rozwiązanie kwestii kolizji sieci, tym samym nie było zagrożenia, co do możliwości podłączenia budynku do sieci. Organy administracji publicznej wydające zaskarżone decyzje miały z urzędu informację o prawidłowym rozwiązaniu kwestii kolizji sieci i prawidłowego zagospodarowania całego terenu zamierzenia budowlanego. Obecnie już zaś uzyskano szczegółowo wymieniono w skardze decyzje w tym względzie: w tym dot. pozwolenia wodno prawnego na korzystanie z wód obejmujące wprowadzenie wód opadowych zbieranych z terenu działek i wykonanie urządzenia wodnego - wylotu kanalizacji deszczowej, przebudowy istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego z drogi krajowej; pozwolenia na budowę dla odcinka gazociągu niskiego ciśnienia, odcinka sieci kanalizacji deszczowej, pozwolenia na budowę sieci kablowych elektroenergetycznych, oświetlenia ulicznego i kontenerowej stacji transformatorowej, pozwolenia na budowę przyłącza wodociągowego, oraz budowy dwóch odcinków kanalizacji deszczowej do granicy pasa drogowego. Zdaniem skarżącej przepis ten daje wyraźną podstawę prawną do etapowania inwestycji, a tym samym to ostatecznie inwestor podejmuje decyzję o kolejności realizacji obiektów, składających się na dane zamierzenie budowlane. Zgodnie z funkcjonalną wykładnią etapowanie inwestycji zostało uzależnione od przedstawienia organowi kształtu całego zamierzenia budowlanego. Z przedstawionych przez skarżącą w toku postępowania dokumentów (w tym załączonych w toku postępowania odwoławczego decyzji administracyjnych dotyczących budowy odcinka gazowego oraz linii energetycznej) wynika, że organ miał pełną wiedzę odnoście całego zamierzenia budowlanego, zatem nie było wątpliwości, że realizacja zamierzenia budowlanego jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto z decyzji powyższych wynika, że obiekt objęty wnioskiem może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Wskazano także na wyrok NSA z dnia 18 lutego 2013r. (sygn. akt II OSK 896/12) oraz poglądy doktryny. Zdaniem skarżącej powyższa linia orzecznicza oraz stanowisko doktryny odnoszące się do przyłączy winna być na zasadzie analogii stosowana także w odniesieniu realizacji zamierzenia budowlanego przewidującego usunięcie kolizji sieci.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a., w razie nie uwzględnienia skargi, Sąd ją oddala.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zawarte w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Pomimo obszernego rozbudowania zarzutów skargi dotyczą one w zasadzie dwóch kwestii. Strona skarżąca w pierwszym rzędzie kwestionuje nieprawidłową wykładnię przepisów miejscowego planu wprowadzającego wymóg co do charakteru zabudowy jako zwartej, wpisywania się w zastane tło kulturalne i naturalne (skarpę miejską) oraz wygląd zewnętrzny (kolorystykę, materiały wykończeniowe). Dodatkowo kwestionuje w skardze ocenę organów co do niespełnienia przez projekt budowlany wymogu zapewnienia inwestycji dostępu do istniejących sieci (ewentualnie przebudowy istniejących lecz kolidujących z inwestycją) i w tym względzie zarzuca nieprawidłowe ustalenia faktyczne poprzez niezasadne przyjęcie, iż takie wymogi zostały spełnione poprzez złożenie wymaganej dokumentacji tudzież, iż taka dokumentacja nie była przepisami prawnymi wymagana.

Pierwszy z podniesionych zarzutów, podbudowany w skardze twierdzeniem o nieprecyzyjności oraz sprzeczności zapisów planu lub ewentualnej zmianie zapisów planu w przyszłości, nie może zostać uwzględniony, ponieważ takie wady nie zachodzą, a ponadto plan jako obowiązujący akt prawny, wiąże dopóki nie zostanie stwierdzona jego nieważność, dopóki nie zostanie zastąpiony nowym planem lub przynajmniej zmieniony w odpowiednim trybie prawnym.

Obecna w chwili orzekania przez organ II instancji treść § 14 ust. 11 pkt 3c planu miejscowego wprowadza obowiązek rozczłonkowania bryły budynku, długości ściany w jednej linii nie mogącej przekroczyć 20,0 m, zaś minimalne przesunięcie płaszczyzny ścian względem siebie to 1,50 m. Zasadnie organy przyjęły, iż mimo braku definicji rozczłonkowania bryły budynku, rozumieć je należy jako kompozycję budynku zestawionego z kilku mniejszych brył, mogących być połączonym ze sobą łącznikami, bądź bezpośrednio. Wymogu tego nie spełnia zawarty we wniosku projekt budowlany gdyż jego kompozycja nie ma kształtu zestawionych mniejszych był lecz bryły prostopadłościanu, z dobudowanymi w jednej linii do ściany zewnętrznej pomieszczeniami nazwanymi jako "pomieszczenia ekspozycji" szerokości 1,50 m i wysokości ok. 7,0 m, nie związanymi funkcjonalnie i konstrukcyjnie z budynkiem, bez przesunięcia płaszczyzny ścian względem siebie, wobec czego ściana zewnętrzna znajduje się w jednej linii i przekracza 20,0 m. Takie rozwiązanie projektowe nie stanowi rozczłonkowaniu bryły budynku, wobec czego nie spełnia przywołanych wyżej ustaleń m.p.z.p. Ponadto dobudowane w jednej linii do ściany zewnętrznej pomieszczeń tzw. "pomieszczenia ekspozycji" szerokości 1,50 m i wysokości ok. 7,0 m, nie związane funkcjonalnie i konstrukcyjnie z budynkiem, stanowią jedynie sposób obejścia wskazanego postanowienia planu od strony ścian zewnętrznych. Stanowią jedynie wypusty, które faktycznie nie zmieniają charakteru bryły na rozczłonkowaną, lecz nadal zwartego prostopadłościanu, bez przesunięcia płaszczyzny ścian względem siebie. Wobec tego kwestia oceny czy długość ściany w jednej linii przekracza 20,0 m odnosi się tylko ściany zewnętrznej nie ma znaczenia, skoro bryła budynku nie spełnia wymogu rozczłonkowania, przewidzianego w planie.

Obecna w chwili orzekania przez organ II instancji treść § 14 ust. 11 pkt 3f planu miejscowego, nakazuje, aby zabudowa była pod wzglądem formy architektonicznej jednorodna i wpisywała się w skarpę na tle której będzie realizowana. Nie może być agresywna swoją kubaturą i wykończeniem (rodzaj materiału, kolorystyka). W ocenie Sądu organy również prawidłowo oceniły to postanowienie planu, przyjmując, iż budynek charakteryzujący się jednorodną kompozycyjnie formą architektoniczną nie wpisuje się w lokalne tło kulturowe i naturalne - skarpy miejskiej, z powodu znacznych gabarytów, braku rozczłonkowania bryły budynku, braku jej urozmaicenia i zróżnicowania wysokości poszczególnych elementów. Wobec tego były uzasadnione podstawy, iż jest to obca, agresywna w otaczającym krajobrazie bryła o charakterze architektury przemysłowej, nie wpisująca się w istniejący charakter lokalnej zabudowy, nie pasująca do otoczenia. Wbrew zarzutom zawartym w skardze dopuszczenie w planie obiektu o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m, nie oznacza, iż skala inwestycji determinuje powyżej opisane cechy projektowanego budynku, zwłaszcza w aspekcie wyżej opisanego braku rozczłonkowania bryły budynku. Stąd wobec jego braku wskazywanie na przewidywaną i już projektowaną zmianę zapisów planu co do wymogu w zakresie wpisywania w skarpę miejską, na obecnym etapie, wobec związania obowiązującymi postanowieniami planu, nie może mieć wpływu na odmienną wykładnię, póki plan nie zostanie w sposób wiążący zmieniony. Powyższe dotyczy również kwestii podnoszonej w skardze sprzeczności między pkt 3c, a pkt 3f wyżej wskazanego § 14 ust. 11. W ocenie Sądu jednak ona nie występuje, gdyż pierwszy z przepisów dotyczy linii zabudowy i bryły budynku w obrębie jednej inwestycji, a drugi dotyczy jednorodności tj. zgodności z budynkami w całym obszarze skarpy miejskiej. Biorąc pod uwagę gabaryty projektowanego budynku i ze względu na jego kształt nie wpisuje się on w wymagany planem charakter skarpy.

Z przedstawionych powyżej względów tj. kształtu bryły budynku, również uzasadnione w ocenie Sądu, było zakwestionowanie zgodności z planem z uwagi na

agresywność kubatury, przy czym kwestia wykończenia jest tutaj drugorzędna (rodzaj materiału, kolor), jako jedynie sposób realizacji przyjętej przez inwestora koncepcji. Wbrew twierdzeniom podanym w skardze nie można z uwagi na przyjętą w projekcie budowlanym bryłę budynku nie uwzględniającą wymaganego planem rozczłonkowanie ścian zewnętrznych przyjąć zgodności (nieagresywnej formy) z planem. Rozwiązanie to nie powoduje optycznego zróżnicowania poszczególnych elewacji i nawiązania do szerokości sąsiednich, istniejących budynków. W tym względzie szczegółowe materiały z których sporny budynek wykonano, są już tylko konsekwencją niezgodności w zakresie bryły budynku.

Niezasadne są również pozostałe zarzuty dotyczące ustaleń faktycznych i w ich efekcie co do oceny zapewnienia inwestycji dostępu do istniejących sieci (ewentualnie przebudowy istniejących lecz kolidujących z inwestycją). Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela utrwalony pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym, iż urządzenia techniczne i instalacje budynków stanowią część obiektów budowlanych, które są niezbędne do ich wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem. O ile zamierzeniem budowlanym jest budowa obiektu budowlanego jakim jest budynek, pozwolenie na budowę winno objąć całe zamierzenie, w tym instalacje i urządzenia budowlane zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Prawo budowlane nie przewiduje możliwości formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów ustaw dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. W efekcie wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część, niemogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie, zamierzenia budowlanego stanowi naruszenie prawa materialnego. Odmiennie można jedynie ocenić sytuację, w której istnieje już uprzednio obiekt budowlany, co do którego zachodzi potrzeba budowy przyłączy. Rozdzielanie poszczególnych etapów procesu budowlanego i eliminowanie z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę poszczególnych jego części stanowi obejście prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2010 r. sygn. II SA/Kr 895/10 LEX nr 795022, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2013r. sygn. IV SA/Po 950/12 LEX nr 1362411). Stosownie bowiem do art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane pozwolenie na budowę musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego. Wyjątek - przewidziany przez art. 33 ust. 1 zd. 2 - dopuszczono jedynie wówczas, kiedy zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, w takiej sytuacji pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub ich zespołów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. A contrario również w przypadku wniosku, obejmującego jeden obiekt, pozwolenie musi obejmować całość zamierzenia budowlanego w tym jego części składowe i to w takiej postaci, by mógł on być użytkowany zgodnie z jego przeznaczeniem. Niniejsza sprawa dotyczy pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego wielkopowierzchniowego, zatem inwestycji, która nie może funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem bez wykonania budowy sieci tzw. mediów, które w myśl definicji stanowią część obiektu budowlanego. Sieci te, mimo pominięcia przez inwestora we wniosku i projekcie, muszą stanowić część założenia budowlanego, zaś wyodrębnienie ich w celu uzyskania osobnego zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę stoi w sprzeczności z przytoczonym art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie cześć, nie mogącą prawidłowo funkcjonować samodzielnie, zamierzenia budowlanego stanowiłoby zatem naruszenie prawa materialnego, ewidentnie mające wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. W orzecznictwie sądowym dopuszcza się co prawda dzielenie inwestycji na etapy, o ile inwestor złoży taki wniosek. Jednakże podstawowym warunkiem jest wówczas to, aby każda część inwestycji (każdy jej etap) stanowił kompletną całość, spełniającą wszystkie wymogi, wynikające z przepisów prawa. Etapowanie uznaje się za dopuszczalne tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. W kontrolowanej sprawie nie sposób jednak przyjąć, iż przedmiotowy budynek handlowo- usługowy o cechach wyżej opisanych, w tym określonej w projekcie powierzchni, będzie mógł prawidłowo funkcjonować bez spornych instalacji – gazowej i elektrycznej. Budynek handlowo-usługowy nie mógłby spełniać swojej funkcji bez dostawy energii, gazu, oraz bez obsługujących ten teren zjazdów, jak również nie mógłby być realizowany jeżeli jego usytuowanie koliduje z istniejącym uzbrojeniem terenu. Skoro zatem inwestor nie uzupełnił wniosku złożonego 15.10.2015 r. o wydanie pozwolenie na budowę, lecz 18.12.2014 r. złożył odrębne wnioski; o wydanie pozwolenia na przebudowę sieci gazowej oraz o wydanie pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej, wraz ze zmianą lokalizacji stacji transformatorowej, to nie spełnił wymogów art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W trakcie postępowania odwoławczego, wpłynęły przy pismach z 19.03.2015 r. i 27.03.2015 r. kserokopie: decyzji Prezydenta Miasta N. z 17.02.2015 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę odcinka gazociągu, oraz decyzji z 20.032015 r. nr [...] udzielającej pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej, lecz bez potwierdzenia ich ostateczności. W tym względzie zatem decyzje skarżonych organów nie zostały wydane z naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze oddalono skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.