Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2485/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2020 r. nr [...], na podstawie 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723); zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] grudnia 2018 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec B. K. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że B. K. wnioskiem z [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu [...] lutego 2017 r.) wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] odmówił B. K. wyłączenia stosowania przepisów art. 15a, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w związku z faktem, że brak jest jakichkolwiek dowodów, aby służba strony pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z nich prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie zdrowia i życia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie organu strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Zarówno postawa, osiągnięcia strony, jak również charakter służby i warunki jej pełnienia nie uzasadniały stwierdzenia, aby przedmiotowa sprawa stanowiła "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z powyższego przepisu ustawy zaopatrzeniowej, skutkujących wyłączeniem stosowania względem wnioskodawcy art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] października 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powyższe przesłanki muszą być spełnione łącznie. Przepis ten nakłada na organ obowiązek spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie organowi możliwości indywidulanego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z przesłanek formalnych wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, z zastrzeżeniem, że powinna być ona oceniana w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Organ zaznaczył, że już na etapie prac komisji sejmowych, kiedy przedstawiona została propozycja wprowadzenia ww. przepisu sygnalizowano, iż wprowadzenie do ustawy tak nieostrego pojęcia jakim jest krótkotrwałość może napotykać problemy interpretacyjne. W konsekwencji zgłoszono propozycję uwzględnienia w prowadzonym przepisie jednoznacznego progu procentowego wynoszącego 20% całego okresu służby, po przekroczeniu którego w sposób niebudzący wątpliwości można byłoby stwierdzić brak zaistnienia krótkotrwałości. Jednak poprawka nie zyskała akceptacji komisji sejmowej stąd też ostatecznie uchwalono przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zawierający określenie "krótkotrwała służba". W świetle tego należy stwierdzić, że rzeczywistą wolą projektodawcy było pozostawienie uznaniowego charakteru przepisu pozwalającego w wyjątkowych sytuacjach wyłączyć ograniczenia w zakresie uprawnień emerytalno-rentowych wprowadzonych w stosunku do osób, które pełniły służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Analizując zaś drugą z przesłanek formalnych podkreślił, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową zaznaczył, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy powyższego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne zatem wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób nie budzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza, odnoszący się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste i dowiedzione. Zadaniem organu jest zatem stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego przesłanki można uznać za spełnione oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku podał, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Wykonywanie obowiązków w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem nie świadczy jeszcze o zaistnieniu przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", bowiem z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych mu zadań z najwyższą starannością. Sam fakt otrzymywania przez stronę awansów, wyróżnień czy też innych gratyfikacji z tytułu pełnienia służby nie będzie przesądzał, że w danej sprawie został spełniony warunek "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Podkreślił, że wyrażenia "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywania zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek" mają charakter zwrotów świadomie niedookreślonych przez ustawodawcę. Poprzez ich użycie ustawodawca umożliwia organowi stosującemu prawo swobodę, lecz nie dowolność decyzyjną i odsyła do norm pozaprawnych, co ma na celu umożliwienie zastosowania pewnego stopnia elastyczności, uzasadnionej względami słuszności, w interpretacji przepisów prawa, które wymagają indywidulanej wykładni na gruncie okoliczności faktycznych w poszczególnych rozpatrywanych sprawach. Tym samym w każdej konkretnej sprawie niezbędna jest indywidualna ocena wystąpienia przesłanek ujętych w analizowanym art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Wskazanie wyraźnych i jednolitych kryteriów warunkujących zastosowanie regulacji wobec osób (funkcjonariuszy), którzy pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, nie jest możliwe i byłoby sprzeczne z istotą decyzji uznaniowych , co sprowadza się do możliwości zgodnego z prawem podjęcia w danych okolicznościach faktycznych dwóch odmiennych decyzji w zależności od tzw. uznania administracyjnego.

W toku postępowania organ ustalił, że B. K. pełnił służbę w okresie od [...] grudnia 1988 r. do [...] stycznia 2017 r., tj. przez 28 lat i 26 dni, z czego na rzecz totalitarnego państwa od [...] grudnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r., tj. przez 1 rok, 7 miesięcy i 16 dni. Jednocześnie do wysługi emerytalnej zaliczono okres zasadniczej służby wojskowej od [...] października 1986 r. do [...] października 1988 r., czyli 1 rok, 11 miesięcy i 8 dni.

Zdaniem Ministra skoro wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez prawie 2 lata, to okresu tego nie można uznać za krótkotrwały, bowiem trudno tu mówić o "chwilowości", czy "przejściowości", a służba z pewnością nie nosiła znamion tymczasowości. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały. W ocenie organu przesłanka "krótkotrwałości" nie została spełniona. Jak wynika z kopii archiwalnych akt osobowych, przekazanych za pismem z [...] września 2017 r. oraz z [...] marca 2020 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, w podaniu z [...] października 1988 r., B. K. wskazał: "zwracam się z prośbą o przyjęcie (...) do pracy w resorcie Spraw Wewnętrznych w pionie Służby Bezpieczeństwa w [...]. Prośbę swą motywuję tym, że chciałbym przyczynić się do utrwalenia ładu i porządku publicznego w naszym kraju, a ponadto chciałbym podtrzymać tradycje rodzinne". Ponadto w ankiecie osobowej wnioskodawca napisał, że: "praca w Służbie Bezpieczeństwa podoba mi się. Uważam, że przyniesie mi wiele zadowolenia i satysfakcji. Pozwoli realizować moje ambicje życiowe". W związku z tym należy podkreślić, że strona dobrowolnie zgłosiła się do służby w Wydziale SB, składając stosowny wniosek w tym zakresie

W związku z powyższym należy uznać, że służba B. K. była służbą podjętą nieprzypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na prawie dwuletni okres jej pełnienia, trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Ponadto zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez wnioskodawcę służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, ale z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej organ stwierdził, że jej ocena powinna każdorazowo być dokonana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza oraz stopnia zaangażowania w ich wykonywanie.

Do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" Minister wziął pod uwagę stanowiska Komendanta Głównego Policji zawarte w piśmie z [...] listopada 2017 r., Komendanta Powiatowego Policji w [...] zawarte w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z [...] października 2017 r. oraz "Ocenie rzetelnego wykonywania służby (...)" z [...] września 2017 r.

Komendant Główny Policji w swoim wystąpieniu wskazał, że B. K. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r., na co wskazują informacje zawarte w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne, wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych. Brak jest także dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia. Również Komendant Powiatowy Policji w [...] w "Informacji dotyczącej przebiegu służby (...)" z [...] października 2017 r. wskazał, że B. K. rzetelnie realizował zadania i obowiązki w trakcie pełnienia służby w Policji po 12 września 1989 r. W aktach sprawy nie stwierdzono wzmianek dotyczących wszczynania i prowadzenia w stosunku do niego postępowań karnych oraz karno-skarbowych. W powyższym stanowisku zawarto informacje o otrzymanych przez stronę w trakcie pełnienia służby awansach, podwyżkach dodatku służbowego i funkcyjnego, nagrodach pieniężnych, a także otrzymanym odznaczeniu państwowym (Medal Srebrny za Długoletnią Służbę). Minister zaznaczył, że charakter zadań realizowanych przez wwnioskodawcę do dnia zwolnienia ze służby w Policji, tj. do [...] stycznia 2017 r. i wynikające z nich potencjalne zagrożenie życia i zdrowia nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. Powyższe potwierdza fakt, że w posiadanych zasobach archiwalnych brak jest dokumentów wskazujących na udział wnioskującego w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia, jak też nie były wydawane zaświadczenia uprawniające do podwyższenia emerytury zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno- Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.). Uwzględniając jednak fakt, że B. K. posiadał pełną wysługę emerytalną (75% i w związku z tym brak celowości ubiegania się o takie zaświadczenie), nie można wykluczyć, że istniały podstawy do jego wydania. W swoim stanowisku z [...] września 2017 r. Komendant Powiatowy Policji w [...] stwierdził ponadto, iż .: "(...) B. K. przez cały okres służby w Policji był opiniowany pozytywnie", zadania służbowe realizował właściwie, był dyspozycyjny, zaangażowany, samodzielny. Odpowiada na zajmowanym stanowisku. Przewidywany do przeszkolenia specjalistycznego (...) Sposób wykonywania dotychczasowych zadań służbowych i ich zakres merytoryczny oraz posiadane kwalifikacje zawodowe wskazują na bardzo dobre przygotowanie do realizacji zadań na zajmowanym stanowisku (...) był wielokrotnie wyróżniany nagrodami pieniężnymi (...) B. K. w 2012 r. odznaczony został Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę".

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przesłanka zawarta w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej w przypadku wnioskodawcy została spełniona.

Zdaniem organu, przebieg służby funkcjonariusza nie pozwala przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Uprawnienie z art. 8a ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że jest spełniony "szczególnie uzasadniony przypadek". Minister zaznaczył, że aby można było rozpatrywać zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" obie przesłanki wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej muszą zostać spełnione łącznie. Ustawodawca, konstruując przywołany przepis, pomiędzy przesłanką pierwszą i drugą przepisu ustawy zaopatrzeniowej użył spójnika "oraz", zatem jego intencją było traktowanie obu wymogów w sposób łączny. W przeciwnym razie prawodawca użyłby np. spójnika "lub". Ponieważ w przypadku B. K. w rozpatrywanym stanie faktycznym przesłanka przewidziana w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej nie została spełniona, tym samym sprawa nie stanowi "szczególnie uzasadnionego przypadku", a zatem organ nie ma możliwości wyłączenia w stosunku do niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Ponadto jak wynika z kopii archiwalnych akt osobowych wnioskodawca w okresie od [...] grudnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r., pełnił służbę w Wydziale [...] SB (WUSW [...]). Wystarczający jest zatem sam fakt pełnienia służby w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, a rzeczywisty charakter zadań i obowiązków funkcjonariusza jest obojętny w świetle tego przepisu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. K. zakwestionował decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2020 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji z [...] grudnia 2018 r. nr [...], a także orzeczenie co do istoty, poprzez wyłączenie w stosunku do niego stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej i umożliwienie mu skorzystania z uprawnień wynikających z tego przepisu.

Skarżący wskazał, że po odbyciu zasadniczej służby wojskowej udał się do Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], gdzie otrzymał propozycję służby w kontrwywiadzie (Wydziale [...] SB), którą przyjął. Z dniem [...] grudnia 1988 r. został przyjęty do służby i mianowany na stanowisko inspektora Wydziału [...] SB WUSW w [...]. W lipcu 1990 r., jako były funkcjonariusz SB, przeszedł pozytywnie weryfikację i złożył akces pełnienia dalszej służby w Policji w [...].

W jego ocenie w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ błędnie stwierdził, że brak jest jakichkolwiek dowodów, iż pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Zaznaczył, że podczas służby w Policji wielokrotnie uczestniczył w działaniach służbowych, które służyły ochronie obywateli Rzeczypospolitej Polskiej i ich mienia, a które niewątpliwie stanowiły zagrożenie jego życia i zdrowia, takich jak: działania operacyjne i zatrzymania sprawców przestępstw na gorącym uczynku, podejmowanie interwencji wobec osób niebezpiecznych, realizowanie zadań w czasie katastrof, powodzi, poszukiwań, zabezpieczenia imprez masowych, itd. Dokumenty realizowanych czynności operacyjno-rozpoznawczych, obserwacji, zasadzek, pościgów, interwencji i zabezpieczeń oraz innych działań miejscowej Policji, w których osobiście, z pełnym zaangażowaniem oraz ryzykiem utraty zdrowia i życia uczestniczył znajdują się w archiwum Komendy Powiatowej Policji w [...]. Dowodem są także karty opisu zajmowanych przez niego stanowisk pracy, które znajdują się w aktach osobowych oraz rozkazy personalne (np. rozkaz nr [...] z [...] września 2002 r. o wyróżnieniu go za zatrzymanie na gorącym uczynku sprawcy kradzieży samochodu osobowego na terenie pracowniczych ogrodów działkowych w [...]).

Podkreślił, że podczas służby w Komendzie Rejonowej Policji w [...] do 1996 r. zajmował stanowiska wykonawcze w służbie kryminalnej (operacyjno-rozpoznawczej i do walki z przestępczością gospodarczą). Z kolei od 1996 r. do 2008 r. zajmował stanowiska w służbie wspomagającej Komendy Powiatowej Policji w [...], a od 2009 r. w służbie prewencji, w której w 2010 r. objął stanowisko Naczelnika Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Powiatowej Policji w [...].

Zaznaczył, że przez całą służbę w Policji nigdy nie sprzeniewierzył się złożonemu ślubowaniu, nie naruszył honoru, godności i dobrego imienia służby, zasad etyki zawodowej, ani nie popełnił żadnego przewinienia dyscyplinarnego. Wszystkie opinie służbowe są pozytywne, co świadczy że był policjantem wyróżniającym się na tle innych. Potwierdza to także kilkadziesiąt rozkazów o wyróżnianiu go przez komendantów za sumienne i rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych, fakt zabezpieczenia (od [...] do [...] sierpnia 1991 r.) drugiego etapu IV pielgrzymki Jana Pawła II, a także list pochwalny wręczony w 2007 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...]. O jego szczególnym wyróżnieniu w służbie świadczy również fakt wieloletniego pełnienia nieetatowej funkcji koordynatora skargowego Komendanta Powiatowego Policji w [...], a kontrole tego zagadnienia dokonywane przez funkcjonariuszy Wydziału Kontroli Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] wielokrotnie wskazywały na profesjonalne wykonywanie przeze niego tych zadań.

Podał, że od 2003 r. pełnił funkcję rzecznika dyscyplinarnego Komendanta Powiatowego Policji w [...]. Prowadził szkolenia z zakresu etyki zawodowej policjanta, nadzorował sposób pełnienia służby przez funkcjonariuszy wszystkich pionów. Uczestniczył także w czynnościach grup procesowych wykonujących zadania na miejscu zdarzeń, w których brali udział funkcjonariusze Komendy Powiatowej Policji w [...]. W dowód uznania za długoletnią, rzetelną i wzorową służbę na rzecz mieszkańców miasta i gminy [...], w styczniu 2017 r. otrzymał od Burmistrza i Rady Miejskiej w [...] wyróżnienie i statuetkę "Zasłużony dla miasta [...]".

Skarżący podkreślił, że w ramach kryterium "rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych", służba z narażeniem życia i zdrowia jest jedynie elementem dodatkowym, a nie decydującym, co oznacza, iż interpretacja organu warunkująca spełnienie tego kryterium od wystąpienia kwalifikowanego narażenia życia i zdrowia jest nieprawidłowa.

Odnosząc się do przesłanki "krótkotrwałości służby" wskazał, że organ w decyzji z [...] grudnia 2018 r. w ogóle nie odniósł się do tego kryterium. Uczynił to dopiero w zaskarżonym rozstrzygnięciu, jednak w sposób nieprawidłowy, bowiem pełnienie służby przez 1 rok, 7 miesięcy i 16 dni w stosunku do całkowitego okresu służby, tj. 28 lat i 26 dni, w jego ocenie, należy uznać za krótkotrwałe.

Zwrócił również uwagę, że postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o wyłączenie stosowania przepisów ustawy zaopatrzeniowej wszczęte [...] lutego 2017 r., pomimo skierowanego [...] maja 2018 r. ponaglenia, do wydania merytorycznej decyzji trwało ponad rok i 10 miesięcy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

W zaskarżonej decyzji Minister zawarł argumenty na uzasadnienie odmowy wyłączenia stosowania w stosunku do skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej i doszedł do wniosku, że nie spełnia on przesłanki, o której mowa

w art. 8a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, natomiast została spełniona przesłanka z art. 8a ust. 1 pkt 2, jednak zdaniem organu w sprawie nie zaistniał "szczególnie uzasadniony przypadek" o czym świadczy całokształt służby skarżącego, a w szczególności jego charakter przed 31 lipca 1990 r., a także wyżej opisana postawa ideologiczna zainteresowanego w okresie służby.

Rozważania w tej sprawie należy poprzedzić stwierdzeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach: z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, z 21 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1669/19 i z 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2514/19 stwierdził, że przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten, objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa", jest w istocie osobą, która angażowała się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i którego prawa - z tego właśnie względu – do świadczenia zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Użyty w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej zwrot "ze względu na" ukierunkowuje zatem na pewne istotne okoliczności mogące mieć znaczenie dla ustalenia zaistnienia "szczególnie uzasadnionych przypadków", którymi to okolicznościami są: "krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.".

Ustawodawca nie ograniczył się do wskazania kryteriów "krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", lecz kryteria te powiązał z przesłanką "szczególnie uzasadnionych przypadków", a zatem wyraźnie wyodrębnił przesłankę "szczególnie uzasadnionych przypadków", co w konsekwencji nie daje podstaw do przyjmowania, że wprowadził do tekstu ustawy nieostry zwrot "szczególnie uzasadnionych przypadków" po to tylko, by utożsamić go z kryteriami "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", skoro skutek taki mógłby osiągnąć rezygnując z odwoływania się do "szczególnie uzasadnionych przypadków". Ponadto "krótkotrwała służba przed 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie stanowią oddzielnych samoistnych przesłanek, ponieważ przez zwrot "ze względu na" dookreślają one treść "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. W konsekwencji brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", jednakże wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma - z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego - żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpił w sprawie "szczególnie uzasadniony przypadek" obalający domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu (szerzej na ten temat w powołanych wyrokach).

Przenosząc powyższe rozważania na kanwę niniejszej sprawy należy wskazać, że organ w zaskarżonej decyzji przyjął, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była służbą krótkotrwałą. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

W tym miejscu należy wskazać, że Sąd nie podziela oceny długości okresu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa dokonanej przez organ. Zdaniem Sądu oceny tej dokonano niezgodnie z przedstawioną powyżej wykładnią. Okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w ujęciu bezwzględnym to 1 rok, 7 miesięcy i 16 dni (ok. 5,7% - długości całego okresu służby skarżącego wynoszącego 28 lat i 26 dni). Tak więc zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym służbę tą można uznać za krótkotrwałą. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością, jest przeciwieństwem długotrwałości. Jednakże zestawienie powyższych okresów wskazuje na oczywistą i znaczną dysproporcję służby pełnionej przez skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, która stanowi jedynie 12% ogólnego stażu służby skarżącego. Jest to wartość stosunkowo nieduża, marginalna, akceptowalna w odniesieniu do ogólnego okresu przyjętego za punkt odniesienia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1924/19 (publik. j.w.) podkreślił, że "jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby, (por. wypowiedź posła J. Meysztowicza podczas komisji sejmowych obradujących nad poprawką – Zapis Posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest stosunkowo krótki do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym".

Ponadto zgodnie z wyżej przedstawioną wykładnią nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia charakteru służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, gdyż niespełnienie przesłanki "krótkotrwałości służby" nie wyłącza możliwości zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] grudnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r. skarżący realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, należy poddać wszechstronnemu zbadaniu sprawę określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

W ocenie Sądu organ powołując się na wykładnię art. 8a ustawy zaopatrzeniowej dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał oceny służby skarżącego w aspekcie tam wskazanym. Organ co prawda wskazał na znajdujące się w kopii akt archiwalnych podanie z [...] października 1988 r. uznając, że dobrowolne zgłoszenie się do służby w SB wykluczają zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" skutkujące możliwością zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Powołanie się jednak na powyższą okoliczność nie świadczy, że skarżący wykonując swoje zadania służbowe od [...] grudnia 1988 r. do [...] lipca 1990 r. na stanowisku inspektora Wydziału [...] SB WUSW w [...], angażował się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji, czy też były to działania niemające takiego charakteru. Sam fragment podania skarżącego nie świadczy bowiem o działaniach zmierzających do budowy państwa totalitarnego.

Podkreślić należy, że 16 września 2020 r. Sąd Najwyższy w składzie siedmiu sędziów, po rozpoznaniu w Izbie Pracy i Ubezpieczeń Społecznych zagadnienia prawnego w sprawie o sygn. akt III UZP 1/20, podjął uchwałę o następującej treści: Kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Organ w konsekwencji uznania, że B. K. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy w sposób zbyt lakoniczny odniósł się do kwestii dotyczącej oceny przebiegu służby skarżącego po 31 lipca 1990 r. Co prawda stwierdził, że przesłanka zawarta w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy została spełniona, lecz nie przedstawił innych faktów dotyczących służby skarżącego, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które zdaniem organu nie pozwalają na uznanie tego przypadku za szczególnie uzasadniony i zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącego w służbie, mimo że podnosił szereg okoliczności dotyczących tej służby, w tym zwracał uwagę na swoje zaangażowanie w wykonywaniu powinności służbowych oraz wielokrotne awanse, nagrody wyróżnienia. Organ nie rozważył kwestii odznaczenia wnioskodawcy Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę. Minister powinien wziąć pod uwagę, że Medal Srebrny jest nagrodą za wzorowo wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej w służbie Państwa (art. 18a ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 25). Okoliczność ta, choć powołana przez organ, nie została w żaden sposób rozważona w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu była ocena ww. okoliczności z punktu widzenia możliwości wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Zasługi i osiągnięcia B. K. w służbie, jej pełnienie z narażeniem życia i zdrowia, nie mogą być przez organ pominięte wobec wyrażonej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasady sprawiedliwości społecznej.

Oceny ww. okoliczności w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" organ nie dokonał, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i art. 107 § 3 oraz art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ powinien dokonać wyczerpującej oceny, czy sprawa skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając tę ocenę powinien mieć na względzie czas trwania służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu jego służby. Powinien również dokonać oceny przebiegu ponad 28-letniej służby skarżącego z uwzględnieniem ww. osiągnięć i odznaczeń. Ocena ta powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie istnieją podstawy do pozytywnego załatwienia wniosku B. K. o zastosowanie wyłączenia ww. zasad ogólnych ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się do wniosku skargi o zobowiązanie organu, na podstawie art. 145a § 1 P.p.s.a., do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji na mocy art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy należy stwierdzić, że wskazany przepis ustawy procesowej nie ma zastosowania do decyzji uznaniowych, a taki charakter ma decyzja wydawana na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.