Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 384/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 3 ust. 1, art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 2, art. 15 ust. 2 pkt 3a, art. 17 pkt 1, art. 17 pkt 2, art. 17 pkt 6 lit. a i b, art. 17 pkt 11, art. 17 pkt 12, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 32,
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. f, art. 53, art. 58 ust. 1 pkt 3, art. 54 pkt 1, art. 57 ust. 1 pkt 2, art. 74a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: § 6
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art, 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: § 12 pkt 19
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi M. K., M. G., G. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy Ceków-Kolonia (zwanej dalej "Radą") z dnia 26 czerwca 2019 r., XI/62/2019 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ceków-Kolonia dla terenów w obrębach: Prażuchy Stare, Plewnia Nowa, Gostynie Szadykierz (zwana dalej także "uchwałą XI/62/2019" lub "planem"). Uchwałę tą opublikowano w Dz. Urz. Woj. Wielk. pod poz. 6410.

Powyższy akt podjęto w następujących okolicznościach.

Uchwałą z dnia 16 grudnia 2015 r., XVIII/83/2015 Rada podjęła uchwałę w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków-Kolonia oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (informacja o jej podjęciu znalazła się w uzasadnieniu uchwały XI/62/2019 – zob. k. 333 akt planistycznych; pełna treść uchwały XVIII/83/2015 jest też publicznie dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Ceków-Kolonia: http://ug.cekow.ibip.pl/public/get_file_contents.php?id=255040).

Uchwałą z dnia 4 lipca 2018 r., XVI/311/2018 Rada przystąpiła do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ceków-Kolonia w obrębach Prażuchy Stare, Plewnia Nowa i Gostynie Szadykierz (k. 8-14 akt planistycznych). Granice jego obszaru oznaczono na mapach stanowiących załączniki graficzne (zob. § 2 uchwały o przystąpieniu). Miał on objąć szereg kompleksów działek, w tym działki [...] w [...] (należące do M. K., zob. k. 8 akt planistycznych), działki [...] w [...], [...] w [...] oraz [...] w [...] (należące do G. G., zob. odpowiednio k. 11, 10 i 8 akt planistycznych) oraz działki [...], [...], [...] i [...] w [...] (należące do M. G., zob. k. 9 i 10 akt planistycznych). W uzasadnieniu uchwały zaznaczono, że jej podjęcie jest podyktowane ustaloną w trakcie analizy (patrz: art. 32 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na datę uchwały przystąpieniowej tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p." – uw. Sądu) zasadnością opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w celu ochrony gruntów rolnych i leśnych. Uznano, że uchwała wpisuje się w kompetencje władztwa planistycznego gminy i jest przejawem racjonalnego gospodarowania przestrzenią (k. 13 akt planistycznych).

O przystąpieniu do opracowywania planu w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. obwieszczono między innymi w lokalnej prasie 28 lutego 2018 r. (k. 34, 35, 36 akt planistycznych) oraz na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy i w miejscowościach gminy Ceków-Kolonia (k. 38 akt planistycznych), a także w Biuletynie Informacji Publicznej (k. 39 akt planistycznych).

O podjęciu uchwały z dnia 4 lipca 2018 r., XVI/311/2018 na podstawie art. 17 pkt 2 u.p.z.p. Wójt zawiadomił pismem z dnia [...] września 2018 r., [...] instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu (k. 15-32 akt planistycznych). W aktach utrwalono nadesłane odpowiedzi na to zawiadomienie (zob.: k. 42, 43, 44, 65, 66, 67, 68, 70 i 71-73 akt planistycznych).

Wśród wniosków osób prywatnych znalazły się miedzy wystąpienia grup mieszkańców Gminy, którzy opowiedzieli się przeciwko zamiarom i ograniczeniom możliwości zagospodarowania terenów rolnych (k. 46-47, 56-57, 58-59 akt planistycznych). Utrwalono też podobne wystąpienia M. K. (k. 48-51 akt planistycznych) i M. G. (k. 52-55 akt planistycznych). Później jedna z osób skorygowała swoje wystąpienie, zaznaczając, że złożyła podpis nieświadomie oraz zaznaczyła, że akceptuje projektowany plan oraz, że jest on wprowadzany w porozumieniu z mieszkańcami gminy Ceków-Kolonia i zgodnie ze złożonymi przez nich wnioskami (k. 60 akt planistycznych).

Następnie sporządzono wykaz wniosków do planu złożonych w trybie art. 17 pkt 1 u.p.z.p. (wykaz na k. 74-78 akt planistycznych).

Pismami z dnia [...] września 2018 r., [...] oraz [...] Wójt skierował także projekt planu do uzgodnienia co do zakresu i stopnia szczegółowości informacji wymaganych w prognozie oddziaływania na środowisko (na podstawie art. 53 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wówczas tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm., dalej "u.u.i.ś.") (k. 40, 41 akt planistycznych).

Dnia [...] września 2018 r., opinię sanitarną [...] (datowaną na [...] września 2018 r.) nadesłał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (art. 58 ust. 1 pkt 3 z zw. z art. 53 u.u.i.ś.) (k. 45 i 82 akt planistycznych).

Zakres oraz stopień szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] uzgodnił natomiast w stanowisku z dnia [...] października 2018 r., [...] (k. 79-80 akt planistycznych).

Na k. 84-117 włączono do akt planistycznych prognozę oddziaływania planu na środowisko wraz z oświadczeniem autora, o którym mowa w art. 51 ust. 2 pkt 1 lit. f u.u.i.ś. o spełnieniu wymagań z art. 74a ust. 2 u.u.i.ś. (k. 83 akt planistycznych).

W grudniu 2018 r. sporządzono i włączono do akt także prognozę skutków finansowych uchwalenia planu (k. 118-124 akt planistycznych).

Sporządzony projekt planu (k. 138-149 akt planistycznych) uzgadniano i opiniowano stosownie do art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p., ale także stosownie do art. 54 pkt 1 i art. 57 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. w zakresie strategicznej oceny oddziaływania na środowisko (k. 128-137 i 150-163 akt planistycznych).

Do akt przedłożono stanowiska organów i instytucji opiniujących (k. 164-190 akt planistycznych) oraz uzgadniających (k. 194-203 akt planistycznych). Sporządzono też stosowne wykazy to odzwierciedlające (k. 191-192 i 204-205 akt planistycznych).

[...] lutego 2019 r. o projekcie planu wypowiedziała się gminna komisja urbanistyczno-architektoniczna (opinia [...]) (k. 126-127 akt planistycznych)

W opinii sanitarnej z dnia [...] marca 2018 r., [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] zaopiniował projekt planu w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych (k. 183-184 akt planistycznych), natomiast w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., [...] Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaopiniował plan przedstawiając do niego określone uwagi (k. 187-188 akt planistycznych).

Dnia [...] kwietnia 2019 r. obwieszczono o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (k. 238 akt planistycznych) oraz wyznaczono termin do wnoszenia uwag do planu (patrz art. 18 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. i art. 54 ust. 3 u.u.i.ś.). Obwieszczenia ukazały się w lokalnej prasie (k. 241, 242 akt administracyjnych), a także w Urzędzie Gminy Ceków-Kolonia wywieszono je od 12 kwietnia do 10 czerwca 2018 r. (k. 238 akt planistycznych). Obwieszczenie o wyłożeniu planu do publicznego wglądu zamieszczono także w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Ceków-Kolonia (k. 243-252 akt planistycznych).

W dniu [...] maja 2019 r. odbyła się publiczna dyskusja nad rozwiązaniami przyjętymi w projekcie planu (k. 253-259 akt planistycznych).

Pismem z dnia [...] czerwca 2019 r. M. K. wniosła uwagi do projektu planu. Zaznaczyła, że złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla budowy ferm ma jej działce ([...], obręb [...]). Zaznaczyła dalej, że wedle załącznika 4 do uchwały z dnia 28 marca 2018 r., LVII/287/2018 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ceków-Kolonia częściowo niewzględniono kilka uwag mieszkańców gminy w kwestii możliwości kontynuowania i rozwoju produkcji rolnej. W tabeli "I Wyłożenie" zaznaczono, że na terenach RM, R i Ł dopuszcza się lokalizację zabudowy zagrodowej, w tym obiektów budowlanych na cele chowu lub hodowli zwierząt z uwzględnieniem ograniczeń w obsadzie liczonej w dużych jednostkach przeliczeniowych inwentarza (DJP) przypadających na jedno gospodarstwo rolne. Dalej M. K. wywodziła, że zgodnie ze studium w obrębach Plewnia Nowa, Prażuchy Stare i Gostynie Szadykierz przewiduje się kilka przeznaczeń, w tym RM – "tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwa rolnych, hodowlanych i ogrodniczych" oraz RU – "tereny obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz gospodarstwach leśnych i rybackich" (przedstawioną terminologię M. K. zaczerpnęła z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej "r.ws.zakr.proj."; w piśmie błędnie podano nazwę tego aktu prawnego – uw. Sądu). Dalej zaznaczyła, że zasadnicze znaczenie ma treść § 3 i 9 projektowanego planu. Przepisy te bowiem nie przewidują przeznaczeń RM i RU. Nadto wprowadzają generalny zakaz lokalizacji budynków i budowli. M. K. doszła do wniosku, że plan w istocie ma zostać wprowadzony w celu zablokowania inwestycji na jej nieruchomości (k. 259-264 akt planistycznych).

Uwagi o zbliżonej treści, przy czym odnoszące się do działki [...] w obrębie [...] oraz [...] w obrębie [...] złożył M. G. (k. 265-270 akt planistycznych). Wątpliwości odnośnie zasadności założeń planu zgłosili także inni mieszkańcy gminy (k. 271-281 akt planistycznych). Wśród sygnatariuszy uwag znalazł się także G. K. G. (patrz: k. 275 akt planistycznych).

Uwagi do planu zebrano w wykazie (k. 282-285 akt planistycznych).

Uchwałą z dnia 26 czerwca 2019 r., XI/62/2019 Rada przyjęła plan wskazany na wstępie niniejszego uzasadnienia, to jest w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ceków-Kolonia dla terenów w obrębach: Prażuchy Stare, Plewnia Nowa, Gostynie Szadykierz (k. 320-337 akt planistycznych).

W planie działki należące do osób obecnie skarżących plan w postępowaniu sądowoadministracyjnym znalazły się w następujących obszarach: należące do G. G. działki [...], [...] znalazły się na terenach odpowiednio [...] i [...] ZL (k. 328 akt planistycznych), [...] (k. 327 akt planistycznych) i [...] (k. 325 akt planistycznych); należące do M. G. działki [...], [...] i [...] i [...] znalazły się na terenach odpowiednio [...] (k. 327 akt planistycznych) oraz [...] (k. 326 akt planistycznych), a należące do M. K. działki [...], [...] na terenach odpowiednio [...] (k. 325 akt planistycznych).

Jak sygnalizowali w trakcie procesu planistycznego w uwagach M. K. oraz M. G. (co zostało wyżej odnotowane), istotne dla właścicieli nieruchomości były przede wszystkim dwa przepisy planu - § 3 i 9 (zob. k. 259-264 i k. 265-270 akt planistycznych). W § 3 pkt 1 ustalono, że tereny R, to tereny rolnicze, a dla takich w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a ustalono zasadniczo zakaz lokalizacji budynków oraz budowli (nie dotyczy to tylko infrastruktury technicznej oraz obiektów hydrotechnicznych i obiektów z nimi związanych).

W motywach uchwały XI/62/2019 Rada wyjaśniła, że przygotowano ją w oparciu o koncepcje, które przedstawiały sposoby zagospodarowania terenu, uwzględniające aspekty środowiskowe, przestrzenne, ekonomiczne i społeczne. Koncepcje sporządzane były zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju rozumianą jako "rozwój społeczno-gospodarczy, w którym w celu równoważenia szans dostępu do środowiska poszczególnych społeczeństw lub ich obywateli – zarówno współczesnego jak i przyszłych pokoleń – następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych". W uzasadnieniu uchwały wywiedziono dalej, że celem polityki przestrzennej gminnej, realizowanej za pomocą planu miejscowego, jest osiągnięcie zrównoważonego, zharmonizowanego ze środowiskiem naturalnym rozwoju społeczno-gospodarczego gminy Ceków-Kolonia, który umożliwi osiągnięcie wysokiej jakości życia społeczności lokalnej poprzez optymalne wykorzystanie uwarunkowań przyrodniczych, społecznych i gospodarczych gminy. Ze względu na zadania własne gminy, do których gmina jest zobowiązana po uchwaleniu planu, starano się wyważyć wszystkie interesy, jakie występują w sprawie, to jest gminy, właścicieli gruntów oraz dobra społecznego. Rada wskazała, że w celu ochrony wartościowych terenów rolnych i leśnych wchodzących w skład istniejącego ciągu ekologicznego o znaczeniu regionalnym oraz planowanego do realizacji ciągu ekologicznego o znaczeniu lokalnym, ustalono na całym terenie objętym planem zakaz zabudowy. Uwzględnione zostały wymagania ładu przestrzennego oraz efektywnego gospodarowania przestrzenią jak i walory środowiskowe tej przestrzeni.

Rada przypomniała, że uchwałę XI/62/2019 poprzedziła uchwała z dnia 16 grudnia 2015 r., XVIII/83/2015 w sprawie stwierdzenia aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków-Kolonia oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, gdzie odnotowano, że tereny uchwalonego planu nie są objęte ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Rada zaznaczyła też, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Ceków-Kolonia dla terenów w obrębach: Prażuchy Stare, Plewnia Nowa, Gostynie Szadykierz przeznaczenie terenu nie ulegnie zmianie.

Organ uwypuklił, że projekt planu przekazany został do opiniowania i uzgadniania stosownie do art. 17 pkt 6 u.p.z.p. oraz u.u.i.ś. Wniesione w opiniach i uzgodnieniach uwagi zostały rozpatrzone i w miarę możliwości uwzględnione w projekcie planu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko został wyłożony do publicznego wglądu. W trakcie wyłożenia w dniu [...] maja 2019 r. przeprowadzona została publiczna dyskusja nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. W terminie przewidzianym na zbieranie uwag, wynikającym z art. 17 pkt 11 u.p.z.p., wniesiono pięć uwag. Wszystkie dotyczyły wniosku o korektę polityki planistycznej gminy polegającą na nieograniczaniu prowadzenia działalności rolniczej polegającej na hodowli i chowie zwierząt na etapie procedowania studium i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uwagi zostały rozpatrzone zgodnie z art. 17 pkt 12 u.p.z.p. Wójt Gminy Ceków-Kolonia rozstrzygnął o nie uwzględnieniu wszystkich złożonych pięciu uwag.

W odniesieniu do powyższego Rada wyjaśniła, że celem polityki przestrzennej gminnej, realizowanej za pomocą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz planu miejscowego, jest osiągnięcie zrównoważonego, zharmonizowanego ze środowiskiem naturalnym rozwoju społeczno-gospodarczego gminy Ceków-Kolonia, który umożliwi osiągnięcie wysokiej jakości życia społeczności lokalnej poprzez optymalne wykorzystanie uwarunkowań przyrodniczych, społecznych i gospodarczych gminy. Ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków-Kolonia, będące przesłanką do ustalenia przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na omawianych terenach przewidują funkcję R- tereny upraw rolnych, Ł - tereny łąk i pastwisk oraz Z1 - lasy. Powyższe ustalenia studium mają na celu, przede wszystkim, ochronę gruntów rolnych i leśnych, a dopuszczenie ewentualnej zabudowy zagrodowej należy traktować jako wyjątek realizowany przede wszystkim w sąsiedztwie istniejącej zabudowy oraz przy istniejących ciągach komunikacyjnych. Rada podkreśliła, że wytyczne studium polegające na kształtowaniu terenów zabudowanych w gminie w ramach zwartych jednostek osadniczych wynikają zarówno z wymogów u.p.z.p., jak i ze względów ekonomicznych (zwarta zabudowa ograniczy do minimum konieczność realizacji nowych dróg i sieci infrastrukturalnych, co należy do zadań własnych gminy). W studium wskazano ogólne zasady ochrony cech kulturowych krajobrazu gminy, które powinny dotyczyć między innymi: utrzymania rolniczego użytkowania otwartego krajobrazu rolniczego; zachowania zwartego charakteru zabudowy i przeciwdziałaniu jej rozpraszaniu poprzez "dogęszczanie" istniejących struktur jednostek osadniczych; utrzymania regionalno-historycznej skali i struktury jednostek osadniczych; wyłączenia z zainwestowania terenów o wysokich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych; przeciwdziałanie chaotycznej i bezplanowej parcelacji terenu. Ponadto obowiązujące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawiera ograniczenie dotyczące terenu całej gminy Ceków-Kolonia o brzmieniu: "zakazuje się lokalizacji obiektów budowlanych na cele chowu lub hodowli zwierząt o obsadzie większej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP) przypadających na jedno gospodarstwo rolne".

Rada wywodziła, że wspomniane wyżej ustalenia studium są konsekwencją wcześniejszych uwag i wniosków podpisanych przez ponad 600 mieszkańców gminy Ceków-Kolonia złożonych w sprawie przystąpienia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla budowy ferm drobiu wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Gmina w celu rozstrzygnięcia zaistniałego konfliktu o charakterze środowiskowym, przestrzennym i społecznym zdecydowała o przystąpieniu do sporządzenia nowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W trakcie procedury sporządzania studium wniesiono kolejnych 15 uwag wnioskujących o ograniczenie maksymalnej skali hodowli zwierząt do 210 DJP. Uwagi zostały uwzględnione przez Radę Gminy Ceków-Kolonia.

Po uchwaleniu studium, kolejnym etapem procesu planistycznego było przystąpienie do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W projekcie planu ustalono przeważające przeznaczenie terenu jako grunty rolne oraz lasy z jednoczesnym uwzględnieniem ustaleń studium dla poszczególnych kierunków zagospodarowania przestrzennego R- tereny upraw rolnych, Ł - tereny łąk i pastwisk oraz Z1 - lasy. Tereny objęte opracowaniem planu w przeważającej części zlokalizowane są w znacznym oddaleniu od dróg publicznych lub w głębi istniejących nieruchomości rolnych: załącznik 1 do uchwały, obręb Prażuchy Stare, obejmuje teren zlokalizowany w głębi zwartego obszaru rolnego, stanowi także fragment korytarza ekologicznego o znaczeniu regionalnym zgodnie ze wskazaniami Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (http://www.gdos.gov.pl/dane-i-metadane); załącznik 2, obręb Prażuchy Stare, obejmuje obszar zlokalizowany w sąsiedztwie istniejącej fermy hodowlanej, a jednocześnie w bliskiej odległości od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (obszar wskazany na załącznik 2 stanowi bufor zabezpieczający między tymi terenami, który pozwoli na ograniczenie ewentualnych konfliktów wynikających z bliskiego sąsiedztwa funkcji hodowli zwierzęcej i terenów mieszkaniowych. Stanowi także fragment korytarza ekologicznego o znaczeniu regionalnym zgodnie ze wskazaniami Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska); załącznik 3, obręb Plewnia Nowa, obejmuje teren zlokalizowany w głębi zwartego obszaru rolnego, stanowi także fragment korytarza ekologicznego o znaczeniu lokalnym wyznaczonego wzdłuż rzeki Żabianki, zgodnie ze wskazaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków-Kolonia; załącznik 4, obręb Plewnia Nowa, obejmuje obszar zlokalizowany w sąsiedztwie istniejących terenów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, stanowi także fragment korytarza ekologicznego o znaczeniu regionalnym zgodnie ze wskazaniami Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska i wreszcie załącznik 5, obręb Gostynie Szadykierz, obejmuje teren zlokalizowany w znacznym oddaleniu od istniejącej zabudowy i stanowi enklawę terenów rolnych otoczonych w przeważającej części lasami.

W ocenie Rady wymienione obszary stanowią istotny element ekosystemu rolno-leśnego gminy Ceków-Kolonia.

Podobnie brzmiące skargi (w odrębnych pismach) na uchwałę XI/62/2019 złożyli M. K., M. G. i G. G..

Skargę M. K. zarejestrowano pod sygnaturą II SA/Po 384/20, natomiast pozostałe dwie pod sygnaturami II SA/Po 385/20 i II SA/Po 386/20.

Postanowieniami z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawach II SA/Po 385/20 i II SA/Po 386/20 Sąd postanowił połączyć te sprawy ze sprawą II SA/Po 384/20 do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

W skargach M. K., M. G. i G. G. zaskarżyli uchwałę z dnia [...] czerwca 2019 r., [...] w całości zarzucając jednocześnie Radzie naruszenie:

- art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. poprzez brak ustalenia w planie miejscowym zasad kształtowania krajobrazu;

- art. 15 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, po. 483 z późn. zm., dalej "Konstytucja"), a konkretnie zasady określoności prawa jako komponentu zasady demokratycznego państwa prawnego, oraz § 6 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 283 z późn. zm.; dalej "z.t.p.") poprzez nieprecyzyjne określenie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, szczególnie w konsekwencji użycia w § 4 planu wyrażenia "stosownie do potrzeb";

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy na skutek nieproporcjonalnej ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich – wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków oraz budowli dla terenów rolniczych, w sytuacji, gdy okoliczności nie przemawiają za tak daleko idącym ograniczeniem prawa własności oraz poprzez uchybienie wolności budowlanej, to jest zasadzie wyrażonej w art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.);

- art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na przyjęciu planu miejscowego naruszającego ustalenia studium – wprowadzenie zakazu lokalizacji budowli i budynków na terenach rolniczych, w sytuacji gdy wiążące organy gminy studium wyraźnie dopuszcza zabudowę zagrodową na terenach o oznaczeniu "Ł" i "R" - tereny łąk i pastwisk oraz tereny upraw rolniczych (część 2.1.13 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ceków-Kolonia. Część II. Kierunki zagospodarowania przestrzennego – s. 20 - załącznik nr 1 do uchwały Rady Gminy Ceków-Kolonia z dnia 28 marca 2018 r., LVII/287/2018 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ceków - Kolonia);

- § 12 pkt 19 r.ws.zakr.proj. poprzez uchybienie wymogom procedury planistycznej polegające na braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały, a poprzestanie jedynie na uzasadnieniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. poprzez brak sporządzenia prognozy finansowej skutków uchwalenia planu miejscowego

- art. 2 Konstytucji (ten zarzut przedstawili M. K. i M. G.), a konkretnie zasady ochrony interesów w toku, zasady ochrony praw nabytych, zasady lojalności władzy publicznej wobec obywatela jako komponentów zasady demokratycznego państwa prawnego, poprzez wprowadzenie zakazu lokalizacji budynków i budowli na terenach rolniczych w istocie jedynie w celu udaremnienia zamiarów inwestycyjnych skarżących (wskazano, że M. K. złożyła wniosek o wydanie decyzji środowiskowej dla swojego terenu w 2017 r., natomiast M. G. w 2015 r.), a nadto: cała procedura planistyczna nakierowana była na zablokowanie procesu inwestycyjnego, natomiast postępowanie administracyjne w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań prowadzone były z rażącym naruszeniem zasady szybkości, a tak by w dacie wydawania decyzji Wójt Gminy Ceków-Kolonia mógł (przynajmniej w ponowionym postępowaniu) powołać się na niezgodność przedsięwzięcia z planem miejscowym.

Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Jako ewentualny przedstawili także wniosek o jej wyeliminowanie w części, w jakiej uchwała zakazuje "lokalizacji budynków oraz budowli" dla terenów rolniczych, względnie w odniesieniu do nieruchomości skarżących (w przypadku M. K. dotyczy to działek [...] - wszystkie w obrębie [...]; w przypadku M. G. działek [...] i [...] wszystkie w obrębie [...], a w przypadku G. G. działek [...] w [...], [...] w [...] i [...] w [...]).

Skarżący wystąpili także o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarg M. K., M. G. i G. G. precyzyjnie wykazali zakres swych praw do nieruchomości z obszaru planu, podając numery działek, ksiąg wieczystych i załączając stosowne wydruki z elektronicznej bazy ksiąg wieczystych.

Argumentację skargi skarżący rozpoczęli od wskazania, że w § 6 planu wprost wskazano, iż odstąpiono od podjęcia ustaleń dotyczących zasad kształtowania krajobrazu. W ocenie skarżących wprowadzenie tych zasad jest obowiązkowe stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p. Brak regulacji w planie w omawianym zakresie prowadzić powinno do jego unieważnienia w całości.

Zdaniem skarżących także użyte w § 4 sformułowanie "stosownie do potrzeb" odnoszące się do dopuszczenia wydzielenia działek pod lokalizację, urządzeń i obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, narusza zasadę określoności prawa.

Znaczną cześć argumentacji skarg poświęcono kwestii naruszenia zasady proporcjonalności. M. K., M. G. i G. G. wywodzili, że prowadzony na terenach rolniczych będących ich własnością zakaz lokalizacji budynków i budowli jest zbyt daleko idący i nieproporcjonalny w stosunku do celu jakim jest powoływana przez autorów planu ochrona wartości przyrodniczych. Zdaniem skarżących Radzie można także postawić zarzut, że nie rozważano środków mniej dla nich dotkliwych, prowadzących do założonych celów. Zwrócili także uwagę na fakt, że uchwała planistyczna nie posiada uzasadnienia, czym naruszono § 12 pkt 19 r.ws.zakr.proj.

W dalszych motywach skargi skarżący wskazywali też miedzy innymi – w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. – że w część 2.1.13 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ceków-Kolonia. Część II. Kierunki zagospodarowania przestrzennego (załącznik 1 do uchwały Rady z dnia 28 marca 2018 r., LVII/287/2018 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Ceków-Kolonia) dopuszcza się zabudowę zagrodową na terenach o oznaczeniu "Ł" i "R" - tereny łąk i pastwisk oraz tereny upraw rolniczych. Oznacza to, że wprowadzone obecnie zakazy studium naruszają.

Kilka stron argumentacji M. K. i M. G. poświęcili kwestii naruszenia ich interesów będących w toku. Argumentowali, że ubiegali się o ustalenie na ich rzecz środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięć na ich działkach, postępowania w tym zakresie przedłużały się, a Wójt i Rada w tym czasie doprowadzili do uchwalenia planu, który możliwość realizacji inwestycji skutecznie zablokował (niemożność spełnienia warunku zgodności inwestycji z planem miejscowym stosownie do art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.).

W odpowiedzi na skargi Wójt Gminy Ceków-Kolonia, reprezentujący Gminę, wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do przedstawionych przez skarżących zarzutów organ podkreślił, że w planie nie przewidziano zasad kształtowania krajobrazu, jako, że plan dotyczy terenów rolniczych i leśnych, które mają zostać zachowane w obecnym stanie (bez zabudowy), a zarazem niezmieniony zostanie również krajobraz. Nie ma więc potrzeby ustalania zasad jego kształtowania. Gdy chodzi o sposób sformułowania § 4 planu i występujący zwrot "stosownie do potrzeb", to Wójt zaznaczył, że przepis miał precyzować jedynie, że w przypadku lokalizacji urządzeń i obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, nie wyklucza się wydzielania działek na związane z tym potrzeby.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Wójt zakwestionował jego zasadność i przypomniał, że skarżący (jako inwestorzy) są zainteresowani realizacją na terenie gminy inwestycji o obsadzie od 616,80 do 4596,48 DJP. Zamiary te spotkały się ze sprzeciwami lokalnej społeczności – ponad 600 osób. Sprzeciwy te wniesiono w trakcie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Gmina mając świadomość zaistniałego konfliktu społecznego zdecydowała się na uregulowanie związanych z inwestycjami zagadnień przestrzennych w drodze studium i planu miejscowego, które to akty uchwalono nowe. Wójt przyznał, że pierwotnie projektowane zapisy studium korygowano na skutek uwag wnioskujących o dopuszczenie hodowli zwierząt z ograniczeniem do 210 DJP. Następstwem tego taki ogólny limit wprowadzono dla całej gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi M. K., M. G. i G. G. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Tytułem wstępu Sąd uznał za konieczne objaśnienie pewnych kwestii związanych z przebiegiem postępowania sądowoadministracyjnego. Otóż w sprawie pierwotnie wyznaczono termin rozprawy na [...] października 2020 r., jednak musiał on zostać odwołany z powodów organizacyjnych dotyczących składu osobowego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z kolei kolejna rozprawa wyznaczona na kolejny, najbliższy możliwy termin – [...] listopada 2020 r. została odwołana na skutek zaistniałego zagrożenia osób uczestniczących w rozprawach zakażenia wirusem SARS-CoV2 w zawiązku z objęciem [...] obszarem należącym do strefy czerwonej (nastąpiło to na podstawie zarządzenia Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 października 2020 r., 26/20, co zresztą pozostawało w związku z poprzedzającym je zarządzeniem Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego [...] obszarem czerwonym, które odnosiło się także do sądów wojewódzkich).

Ostatecznie, niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w terminie drugiej z zaplanowanych rozpraw – stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 78 akt sądowych).

Przechodząc do dalszych kwestii proceduralnych związanych z samym rozpoznaniem skarg, to Sąd (jak zresztą skarżący i organ) nie miał wątpliwości, że M. K., M. G. i G. G. są uprawnieni do zaskarżenia uchwały XI/62/2019, gdyż ich legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego. Prawo to zostało jasno opisane, sprecyzowane i udokumentowane w każdej ze skarg. Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej M. K., M. G. i G. G. jest tym bardziej uzasadnione, że na ich działkach wprowadzono zakaz zabudowy, który nie tylko wpływa na interes prawny właścicieli, ale i go obiektywnie narusza. W odniesieniu do wszystkich skarżących jest więc spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.).

Przechodząc natomiast do zagadnień merytorycznych wskazać należy co następuje.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały XI/62/2019 rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona wzorowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., udokumentowane.

Mając na uwadze, że w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia Sąd przytoczył własne ustalenia będące wynikiem bezpośredniego badania dokumentacji planistycznej (z powołaniem na poszczególne dokumenty), jako zbędne jawi się ponowne wskazywanie w tym miejscu na podjęte przez organ planistyczny czynności. Podkreślić jedynie należy, że czynności procedury opisane w niniejszym wyroku zdaniem Sądu odzwierciedlają formalnie wszystkie kroki, jakie powinien był podjąć Wójt (później Rada) w świetle art. 17 i nast. u.p.z.p. z uwzględnieniem dodatkowych obowiązków, które wynikają z u.u.i.ś. i dotyczą strategicznej oceny oddziaływania na środowisko i udziału w niej społeczeństwa.

Odnosząc się do zarzutów obejmujących naruszenie grup przepisów wskazanych w skargach stwierdzić należy, że (poza zarzutami z punktów 1, 2, 6 i 7 skarg) w istocie oscylują one wokół dwóch zasadniczych zagadnień, które zresztą – jak należy mniemać – są najistotniejsze dla skarżących. Po pierwsze, M. K., M. G. i G. G. twierdzą, że Rada nie uwzględniła w ramach uchwalania planu ładu przestrzennego, prawa własności (naruszyła je), nie wyważyła należycie interesów prywatnego i publicznego, co w konkluzji doprowadziło do przekroczenia władztwa planistycznego. Po drugie, skarżący twierdzą, że uchwalono plan niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a to oznacza naruszenie zasad sporządzania planu, w tym art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Dalsze rozważania Sąd rozpocznie od zagadnienia wymienionego jako drugie.

Z uwagi podniesione zarzuty sprawozdawca zarządzeniem z dnia [...] listopada 2020 r. (k. 84 akt sądowych) przygotowując sprawę do rozpoznania, postanowił włączyć do akt sądowych kopię uchwały z dnia 28 czerwca 2018 r., LVII/287/2018 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Ceków-Kolonia uchwała LVII/287/2018 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy Ceków-Kolonia oraz załącznik do niej stanowiący kierunki zagospodarowania przestrzennego gmin. Powyższe dokumenty pochodzą z Biuletynu Informacji Publicznej Gminy Ceków-Kolonia: http://ug.cekow.ibip.pl/public/?id=196825 (k. 85-138 akt sądowych). Z uwagi na fakt, że obowiązywanie uchwały LVII/287/2018 i jej treść są bezsporne między stronami, a Biuletyn Informacji Publicznej jest wiarygodnym źródłem danych publicznych, Sąd odstąpił od odrębnego wzywania organu do nadesłania oryginału studium gminy Ceków-Kolonia. Warto dodać, dla szerszego kontekstu, że gmina Ceków-Kolonia na oficjalnych witrynach internetowych (Biuletyn Informacji Publicznej) udostępnia całość dokumentacji studialnej pod adresem elektronicznym http://ug.cekow.ibip.pl/public/?id=196825, w tym także mapy w wysokiej rozdzielczości.

Jak wynika z mapy studium – dostępnej pod powyższym adresem, ale i odzwierciedlonej we fragmentach na każdej z map skarżonego obecnie planu – wszystkie tereny objęte uchwałą XI/62/2019 znalazły się na obszarach określonych w studium jako R – tereny upraw rolnych, Ł – tereny łąk i pastwisk oraz w jednym przypadku (k. 328 akt planistycznych) ZL – tereny lasów. Stosownie do treści skarg kwestią sporną jest zgodność planu ze studium w odniesieniu do terenów określonych w tym drugim dokumencie jako R i Ł. Na marginesie można dodać, że w studium występują także tereny RM i RU, zlokalizowane w rozczłonkowanych enklawach (brązowe i pomarańczowe – kratkowane), jednakże obecny plan nie reguluje przeznaczenia terenów w ich granicach (znajdują się one w przestrzennym sąsiedztwie).

Regulacją studium, na którą powołują się M. K., M. G. i G. G. jest punkt 2.1.13 dotyczący terenów R – upraw rolnych, Ł – łąk i pastwisk. Należy przyznać rację skarżącym, że rzeczywiście studium stanowi, że na obszarach upraw rolnych i łąk oraz pastwisk w gminie Ceków-Kolonia "dopuszcza się realizację zabudowy zagrodowej, dla której parametry zabudowy zostaną ustalone szczegółowo w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz na mocy decyzji o warunkach zabudowy" oraz "dopuszcza się realizację obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej".

W ocenie Sądu nie jest jednak tak, jak twierdzą M. K., M. G. i G. G., że treść studium dla gminy Ceków-Kolonia wymusza dopuszczenie zabudowy na każdym obszarze R i Ł. Jak wynika ze wstępu do zbiorczego punktu 2.1. kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, rekomendacje dotyczące poszczególnych symboli, nazwane "wskaźnikami zabudowy i zagospodarowania terenu dla poszczególnych kierunków zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów", stanowić mają "zalecenie" i mogą być one korygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Warto także zwrócić uwagę, że w punkcie 3.2. kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazano, iż zabudowę należy tak lokalizować (w domyśle – w planach miejscowych), aby zachować jej zwarty charakter i przeciwdziałać rozpraszaniu, to jest "dogęszczać" zabudowę w granicach struktur jednostek osadniczych. Należy także wyłączać z zainwestowania tereny o wysokich wartościach przyrodniczych i krajobrazowych. W innym miejscu tego samego punktu (3.2.) stanowi się także o ograniczaniu zabudowy na terenie korytarzy ekologicznych.

Zdaniem Sądu brzmienie punktu 2.1.13, także w kontekście wstępnych uwag przy zbiorczym punkcie 2.1. oraz zaleceń z punktu 3.2., pozwala przyjąć, że sformułowanie "dopuszcza się realizację zabudowy zagrodowej" nie jest nakazem dopuszczenia takiej zabudowy bez wyjątku na każdym obszarze R i Ł. Stosownie do studium gmina Ceków-Kolonia zachowała prawo do uzupełnienia terenów R i Ł o zabudowę zagrodową i nawet jest to rekomendowane, ale zarazem nie jest tak, że zabudowa musi być dopuszczona w planach miejscowych. Z różnych uzasadnionych powodów, wymienionych zresztą w samym studium, prawo do zabudowy może być na terenach R i Ł także ograniczane.

W odniesieniu do terenów objętych uchwałą XI/62/2019 obszary gruntów rolnych, dotychczas niezabudowanych, znajdują się w miejscach, co do których można na podstawie studium wywieść argumenty o konieczności wyłączenia ich z zabudowy. Argumenty te Rada wyłuszczyła w uzasadnieniu uchwały XI/62/2019, które znajduje się na k. 330-334 akt planistycznych, wbrew zresztą twierdzeniom skarżących (którzy wysunęli tezę, że uchwała nie ma uzasadnienia, co nie jest prawdą).

Rada wyjaśniła (patrz k. 331 akt planistycznych), że tereny objęte opracowaniem planu w przeważającej części zlokalizowane są w znacznym oddaleniu od dróg publicznych lub w głębi istniejących nieruchomości rolnych. Jakkolwiek Rada nie wyraziła tego wprost, to w świetle jej uprzednich wywodów należy wywieść, że wyłączenie spornych terenów z zabudowy było właśnie podyktowane między innymi potrzebą porządkowania zabudowy, wedle wskazań studium. W odniesieniu do załącznika 1 (obręb Prażuchy Stare) do uchwały XI/62/2019 organ wyjaśnił, że obejmuje on teren zlokalizowany w głębi zwartego obszaru rolnego, stanowi także fragment korytarza ekologicznego o znaczeniu regionalnym zgodnie ze wskazaniami Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska (http://www.gdos.gov.pl/dane-i-metadane). Z kolei załącznik 2 (obręb Prażuchy Stare) obejmuje obszar zlokalizowany w sąsiedztwie istniejącej fermy hodowlanej, a jednocześnie jest w bliskiej odległości od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej (stanowi bufor zabezpieczający między tymi terenami, który pozwoli na ograniczenie ewentualnych konfliktów wynikających z bliskiego sąsiedztwa funkcji hodowli zwierzęcej i terenów mieszkaniowych; skądinąd teren planu na załączniku 2 także stanowi fragment korytarza ekologicznego o znaczeniu regionalnym zgodnie ze wskazaniami Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska). W odniesieniu do załącznika 3 (obręb Plewnia Nowa), również wyjaśniono, że obejmuje on teren zlokalizowany w głębi zwartego obszaru rolnego i stanowi także fragment korytarza ekologicznego o znaczeniu lokalnym wyznaczonego wzdłuż rzeki Żabianki, zgodnie ze wskazaniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Ceków-Kolonia (wedle punktu 3.2 studium należy ograniczać jego zabudowę). Załącznik 4 do uchwały XI/62/2019 (obręb Plewnia Nowa) obejmuje obszar zlokalizowany w sąsiedztwie istniejących terenów zabudowy mieszkaniowej i zagrodowej, stanowi także fragment korytarza ekologicznego o znaczeniu regionalnym zgodnie ze wskazaniami Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska. Wreszcie załącznik 5 (obręb Gostynie Szadykierz), obejmuje teren zlokalizowany w znacznym oddaleniu od istniejącej zabudowy i stanowi enklawę terenów rolnych otoczonych w przeważającej części lasami.

Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę argumentację Rady przedstawioną w uzasadnieniu do uchwały XI/62/2019 nie ma podstaw, aby uznać wprowadzony plan miejscowy za niezgodny ze studium. Jak podkreślono, studium na terach R i Ł dopuszcza zabudowę zagrodową, niemniej nie wymusza jej, tym bardziej, że samo w kilku miejscach formułuje zasady określające, gdzie zabudowę należy ograniczać. Powinno to następować przykładowo w celu przeciwdziałaniu rozpraszaniu zabudowy, a także w celach podyktowanych względami ochrony przyrody – zachowaniem korytarzy ekologicznych. Wymienione tu względy są aktualne w odniesieniu do terenów objętych skarżonym planem.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu nie naruszono więc art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Zdaniem składu orzekającego, z tych samych powodów, co wymienione powyżej, nie można uznać, że naruszono grupę regulacji wymienionych w skardze: art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy na skutek ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich, która zdaniem skarżących ma być nieproporcjonalna. W tym miejscu zaakcentować należy, że plan dotyczy terenów rolnych, dotychczas niezainwestowanych, a więc w istocie rzeczy przeznaczenia tych terenów nie zmienia. Uchwała XI/62/2019 utrwala co prawda ograniczenia w zabudowie działek skarżących, jednak w ocenie Sądu, następuje to w granicach władztwa planistycznego – prawodawczej kompetencji gminy, która ma uprawnienie, aby ustalać porządek przestrzenny na swoim obszarze.

Odnosząc się do argumentacji skarg Sąd zaznacza, że jest mu znana koncepcja przekroczenia władztwa planistycznego i że pod tym kątem niniejszą sprawę analizował. Nie uznał jednak, aby zachodziły takie oto szczególne okoliczności, które pozwalałyby uznać, iż w danym przypadku utrwalenie i zabezpieczenie rolnego charakteru gruntów – jak wspomniano, dotychczas będących rolnymi – było działaniem gminy, które stanowiłoby niedopuszczalną ingerencję w prawo własności.

W tym miejscu podkreślić należy, że każdy plan miejscowy, który wszakże na mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p. wyznacza granice prawa własności (zob. art. 140 Kodeksu cywilnego: "W granicach określonych przez ustawy") z reguły generować będzie kolizję interesu publicznego i prywatnego.

Kolizje wskazanych wyżej interesów wymagają indywidualnego wyważenia w każdym przypadku. Wyważenia takiego należy dokonywać – i tu co do zasady rację mają skarżący – w kontekście przepisów Konstytucji, zwłaszcza zawartej w ustawie zasadniczej zasady proporcjonalności. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji "Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób".

Z argumentacji skarg można wywieść, że w ocenie M. K., M. G. i G. G. wprowadzenie zakazu zabudowy na obszarze ich działek jest ograniczeniem nieproporcjonalnym, gdyż narusza zarazem konstytucyjne prawo własności, jak i nie znajduje oparcia w przesłankach z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Sąd jeszcze raz w tym miejscu podkreśla, że nie zgadza się z taką tezą, gdy przenieść ją na realia niniejszej sprawy. Kontekst przeznaczenia i wyłączenia z zabudowy terenów rolnych wskazanych w załącznikach do uchwały XI/62/2019 obrazują przywołane już treści studium. Wyraźnie wynika z nich, że generalny porządek planistyczny gminy zakłada ograniczanie zabudowy rozpraszającej urbanistycznie gminę oraz zabudowy wpływającej na cele przyrodnicze.

W ocenie Sądu wprowadzenie zakazu zabudowy dla gruntów rolnych jest dopuszczalne. Na marginesie dodać można, że ich zabezpieczenie przed degradacją, w tym zwłaszcza dla celów przyrodniczych (korytarze ekologiczne), jest podyktowane szeroko rozumianą ochroną środowiska co przewiduje sama Konstytucja (por. art. 31 ust. 3 Konstytucji).

Zdaniem Sądu w realiach sprawy wprowadzenie planem zakazu zabudowy nie narusza też nieproporcjonalnie prawa własności nieruchomości, gdyż dotyczy to nieruchomości dotychczas rolnych, niezabudowanych i o nie zmienionym przeznaczeniu. Plan nie prowadzi więc do zaprzeczenia treści prawa własności, w granicach których M. K., M. G. i G. G. mogli ze swoich działek dotychczas korzystać jako właściciele. Uchwała XI/62/2019 wpłynęła na prawo skarżących jedynie w ten sposób, że ograniczyła im potencjalne możliwości inwestycyjne. Sąd oczywiście nie deprecjonuje interesu ekonomicznego skarżących, niemniej zwraca uwagę, że ci inwestując w przygotowanie procesu inwestycyjnego w odniesieniu do gruntu dotychczas rolnego, pozbawionego wcześniej planu i warunków zabudowy, muszą liczyć się z tym, że projekt zamierzenia i jego dopuszczenie zależy od szeregu czynników, w tym także, że zostanie uchwalony plan utrwalający dotychczasowy stan zagospodarowania.

Z tych wszystkich względów Sąd nie uwzględnił zarzutu naruszenia grupy przepisów art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji, które odnosiły się do nie uwzględnienia w ramach uchwalania planu ładu przestrzennego i prawa własności, co w efekcie miało doprowadzić do przekroczenia władztwa planistycznego.

Gdy chodzi o zarzuty M. K. i M. G. wywodzone z powołaniem na art. 2 Konstytucji i odnoszące się do ochrony interesów w toku, Sąd podkreśla, że wiadomym mu jest z urzędu, iż wymienieni skarżący podejmowali próby przeprowadzenia (w sferze formalnej) procesu inwestycyjnego w kierunku realizacji na terenie gminy Ceków-Kolonia realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący nie uzyskali jednak pozytywnych decyzji, stąd nie można twierdzić, że istniały "interesy w toku", tak silnie sprecyzowane i zaawansowane, że uzasadniałoby to twierdzenie o konieczności ich uszanowania przez gminę w toku planowania przestrzennego.

Na marginesie Sąd nadmienia, że w płaszczyźnie pozaprawnej wyraża zrozumienie, gdy chodzi o niezadowolenie M. K., M. G. i G. G. z powodu wprowadzenia skarżonego planu. Skład orzekający ma bowiem świadomość, iż każdy właściciel nieruchomości jest zainteresowany zapewnieniem najlepszych warunków jej użytkowania czy zainwestowania. Skarżący muszą mieć jednak świadomość, że realizacja założonych zamierzeń, zwłaszcza takich jak realizacja na nieruchomości przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest ekspektatywą dopóty nie spełni się warunków określonych ustawą. Wszakże to ustawy zakreślają granice prawa własności (art. 140 K.c.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3a u.p.z.p., Sąd wyjaśnia, że uznał ten zarzut za niezasadny, gdyż podzielił stanowisko Wójta – wyrażone w odpowiedzi na skargę – iż w odniesieniu do obszaru planu nie było potrzeby odrębnego określania zasad kształtowania krajobrazu, skoro i tak plan przeznaczenia terenów rolnych, łąk i lasów nie zmieniał i nie dopuszczał ich zabudowy (poza infrastrukturą techniczną). Sąd zaznacza też, że znany mu jest wyrok z dnia 5 lutego 2020 r., IV SA/Po 776/19, w którym wykluczono funkcjonowanie planu bez zasad kształtowania krajobrazu. Trzeba jednak podkreślić, że w orzeczenie to dotyczyło planu przewidującego zabudowę, gdzie brak rozważanych regulacji miał fundamentalne znaczenie z punktu widzenia konstrukcji normatywnej aktu.

Gdy chodzi natomiast o sposób sformułowania § 4 planu, to Sąd zaznacza, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planach miejscowych określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Z kolei art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1990) podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu w myśl dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zdaniem Sądu, treść § 4 planu, w sposób w jaki ten przepis sformułowano, znajduje umocowanie właśnie w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., a skutek jego obowiązywania jest taki, że w razie, gdyby ("stosownie do potrzeb") doszło do realizacji na obszarze infrastruktury technicznej i miałoby dojść do wydzielenia w tym celu odrębnej działki, to nie będzie mogło być uznane za naruszające plan w rozumieniu art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. Dodać w tym miejscu trzeba, że § 4 planu żadnych działek nie dzieli i nie ingeruje w kompetencje organów dokonujących podziałów. Przepis ten doprecyzowuje tylko, że realizacja infrastruktury technicznej z wydzieleniem w tym celu działek pod tą infrastrukturę, gdyby miało do tego dojść, nie jest sprzeczna z jego założeniami.

Mając na uwadze powyższe, za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 2 Konstytucji oraz z § 6 z.t.p.

Bezzasadne są zarzuty naruszenia § 12 pkt 19 r.ws.zakr.proj. i art. 17 pkt 5 u.p.z.p. mające się wyrażać w pominięciu uzasadnienia uchwały oraz pominięciu sporządzenia prognozy finansowej jej uchwalenia. Uchwała XI/62/2019 ma bowiem uzasadnienie i to obszerne (k. 330-334 akt planistycznych), natomiast prognoza skutków uchwalenia planu znajduje się na k. 118-124 akt planistycznych.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.) w zw. z art. 28 u.p.z.p.

Końcowo Sąd zaznacza, że weryfikował w całości tryb sporządzenia planu, natomiast, gdy chodzi o uwarunkowania materialnoprawne – rozpatrywał sprawę w zakresie wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego M. K., M. G. i G. G.. Interes prawny skarżących wynikał natomiast z prawa własności działek, które udokumentowali w skargach.