Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 864/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. e, art. 135, art. 138, art. 139
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art.7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi I. K. i A. K. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części zobowiązującej I. i A. K. do usunięcia stanowiących ich własność urządzeń elektrowni wodnej zlokalizowanej na rzece B. w km 32+225 w L.; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w uchylonej części nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej solidarnie na rzecz skarżących I. K. i A. K. kwotę 574 (pięćset siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 16 września 2011 r. M. Sp. z o.o złożył wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 1997 r. udzielającej I. i A. K. pozwolenia wodnoprawnego na wykorzystanie spiętrzonych wód rz. [...] dla potrzeb urządzeń małej elektrowni wodnej (MEW), jak również o nałożenie obowiązku likwidacji urządzeń MEW

W wyniku rozpatrzenia przedmiotowego wniosku, Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] listopada 2011r. zmak [...] stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego na wykorzystanie wód rz. [...] dla potrzeb MEW, udzielonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. i jednocześnie odmówił nałożenia na właścicieli obowiązku usunięcia obiektu MEW. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że postępowanie dotyczy korzystania z wód w sztucznym zbiorniku wodnym, będącym przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, więc organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji jest Marszałek Województwa [...]. Pozwolenie wodnoprawne zostało udzielone na czas do [...] grudnia 2007 r. co oznacza, że została spełniona przesłanka określona w przepisie art. 135 pkt 1 Prawa wodnego, w związku z czym stwierdzono wygaśnięcie przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. Ustosunkowując się do wniosku o nałożenie obowiązku usunięcia urządzeń MEW zdaniem organu I instancji z brzmienia przepisu art. 139 ust. 1 wynika, że obowiązek ten można nałożyć jedynie wtedy, gdy jest to niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. Brak jest natomiast podstaw do nałożenia takiego obowiązku w odniesieniu do obiektów, które nie mają żadnego znaczenia dla kształtowania zasobów wodnych. Konkluzja ta pozostaje także aktualna w kontekście ust. 4, w myśl którego orzeka się o niezbędności pozostawienia urządzenia wodnego, niezbędnego w zakresie kształtowania zasobów wodnych. Urządzenie objęte pozwoleniem wodnoprawnym jest obojętne z punktu widzenia kształtowania zasobów wodnych, i organ nie mógł zobowiązać właścicieli do jego usunięcia.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. Sp. z o.o - reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o zmianę punktu 2 decyzji i nałożenie na właścicieli elektrowni wodnej obowiązku usunięcia urządzenia wodnego. Zdaniem strony odwołującej, decyzja w punkcie 2 została wydana z naruszeniem przepisu art.139 ust. 1 Prawa wodnego oraz przepisu art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził jedynie, że urządzenie jest obojętne dla kształtowania zasobów wodnych, natomiast nie ustosunkował się do argumentów zawartych we wniosku Spółki. Obiekty energetyki wodnej, art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. e Prawa wodnego, zostały zaliczone do urządzeń wodnych, czyli obiektów służących kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. Istotnym w sprawie jest również fakt, że właściciele MEW nie dotrzymywali obowiązku zapewnienia przepływu nienaruszalnego poniżej jazu. Właściciele MEW nie uzyskali nowego pozwolenia wodnoprawnego, a z dniem [...] maja 2009 r. utracili również koncesję na wytwarzanie energii elektrycznej. Dodatkowym argumentem jest realne zagrożenie jakie dla ludzi i środowiska niesie pozostawanie urządzeń do wytwarzania energii w ruchu bez nadzoru. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. stwierdził nieprawidłowości w użytkowaniu obiektu budowlanego. Ponadto właściciel MEW nie posiada już umowy dzierżawy obiektu i nie partycypuje w kosztach utrzymywania zbiornika [...]. W piśmie uzupełniającym do odwołania strona poinformowała, że kontrola przeprowadzona przez WINB w 2009 r. wykazała, że stwierdzone nieprawidłowości mogą prowadzić do katastrofy budowlanej jazu na zalewie [...].

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej stwierdził, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 wraz z późn. zm), w związku z art. 135 pkt 1, art. 138 oraz art. 139 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 wraz z późn. zm.) uchylił punkt 2 decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2011 r. i zobowiązał I. i A. K. do usunięcia, w terminie do dnia 31 marca 2012 r., następujących urządzeń elektrowni wodnej, zlokalizowanych w lewym prześle jazu piętrzącego wody rzeki [...] w km [...]: dwóch turbin rurowych [...] wraz z rurociągami, pomostu stalowego wraz z generatorami, schodów stalowych zawieszonych na ścianie jazu.

W pozostałym zakresie decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy.

W uzasadnieniu swojej decyzji Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej wskazał, że wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego i o nałożenie obowiązku likwidacji urządzeń wodnych elektrowni, złożył M. - dzierżawca zbiornika [...], który ma własne plany wykorzystania zasobów wodnych tego zbiornika. Urządzenia istniejącej elektrowni wodnej, która cztery lata temu utraciła uprawnienia do korzystania z wód tego zbiornika, uniemożliwiają realizację planów dzierżawcy zbiornika w zakresie korzystania z zasobów tego zbiornika i jego rekultywacji, w dążeniu do osiągnięcia dobrego stanu ekologicznego zasobów wodnych. Zgodnie z przepisem art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. e Prawa wodnego, obiekty energetyki wodnej zaliczone zostały do urządzeń wodnych, czyli urządzeń służących do kształtowania zasobów wodnych oraz korzystania z nich. Przepis art. 139 ust. 1 stanowi, że w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego można określić obowiązki zakładu niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, a w szczególności zobowiązać zakład do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które były wykonane lub były użytkowane na podstawie tego pozwolenia wodnoprawnego. Organ nie musi tych obowiązków nałożyć, ale ma obowiązek wskazać w uzasadnieniu decyzji motywy, jakimi się kierował nakładając lub odstępując od nałożenia obowiązków. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji ograniczył się do stwierdzenia, że brak jest możliwości nakazania usunięcia obiektów MEW, gdyż są one obojętne z punktu widzenia kształtowania zasobów wodnych. Zdaniem organu centralnego, organ I instancji błędnie ocenił rolę urządzeń elektrowni wodnej zlokalizowanych w przęśle jazu jako obojętnych dla kształtowania zasobów wodnych oraz uznał, że takie stanowisko jest aktualne w kontekście przepisu art. 139 ust. 4, w myśl którego w decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego orzeka się o pozostawieniu urządzenia wodnego, które jest niezbędne w zakresie kształtowania zasobów wodnych.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwym jest, że urządzenia elektrowni wodnej zostały wykonane i były użytkowane na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 1997 r. Zlokalizowane są one w przęśle jazowym, czyli w miejscu najbardziej newralgicznym z punktu widzenia kształtowania zasobów wodnych.

Gdyby pozostawienie tych urządzeń było niezbędne do kształtowania zasobów wodnych, to stosownie do przepisu art. 139 ust. 2 mogłyby być one przejęte na własność właściciela wody, bez odszkodowania, a organ obligatoryjnie by orzekł o niezbędności pozostawienia tych urządzeń. Właściciel wody nie wnioskował jednak o uznanie niezbędności urządzeń elektrowni wodnej dla kształtowania zasobów wodnych, a organ nie orzekł o konieczności ich pozostawienia. Stwierdzając wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego, bez orzekania o losach urządzeń wodnych wykonanych na podstawie tego pozwolenia, organ I instancji naruszył przepisy art. 139 Prawa wodnego, czyniąc niemożliwym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

Organ centralny w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt. II SA/Bk 832/06, w przepisie art. 139 Prawa wodnego, ustawodawca przewidział różne możliwości losów urządzeń wodnych po stwierdzeniu wygaśnięcia pozwolenia wodnoprawnego, co winno znaleźć odbicie w treści decyzji o wygaśnięciu pozwolenia i w treści uzasadnienia tej decyzji. W dalszej części uzasadnienia tego wyroku, sąd z urzędu stwierdził naruszenie art. 139 ust. 2 i 4 Prawa wodnego, gdyż organy nie orzekły o losach urządzeń wodnych wykonanych z mocy pozwolenia wodnoprawnego.

Wnioskowane przez M. nałożenie obowiązku usunięcia urządzeń elektrowni wodnych, w świetle powyższych ustaleń uznano za niezbędne do korzystania z wód zbiornika [...] i kształtowania zasobów wodnych, co prowadziło do uchylenia punktu 2 decyzji, odmawiającego nałożenia obowiązku usunięcia obiektu małej elektrowni wodnej i orzeczenia o nałożeniu tego obowiązku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] lutego 2012r. wnieśli I. K. i A. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 135, art. 138 i art. 139 prawa wodnego.

Wskazano też na naruszenie przepisów prawa procesowego i niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia prawa, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w części zobowiązującej stronę do usunięcia urządzeń elektrowni wodnej. Skarżący stwierdzili, że nałożenie tego obowiązku jest niezasadnie i sprzeczne z prawem.

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U, Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji w zakresie, w jakim zobowiązuje ona stronę do usunięcia urządzeń elektrowni wodnej wykazała, że decyzja w tej części dotknięta jest uchybieniami, które uzasadniają jej wzruszenie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja we wskazanej części, została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art, 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przedstawionego stanu sprawy wynika, iż organ odwoławczy orzekając reformatoryjnie i nakładając na I. i A. K. obowiązek usunięcia urządzeń elektrowni wodnej nie uzasadnił w sposób wyczerpujący swojego stanowiska.

Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację rozstrzygnięcia i wyjaśniać tok rozumowania prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Ponadto, obowiązek sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. stanowi realizację w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania, określonej w art. 11 k.p.a. Podkreślić także należy, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym, w toku którego nie jest możliwe uzupełnienie przeprowadzonego postępowania administracyjnego o stosowną argumentację prawną, i wyręczanie w ten sposób organów administracji w dokonaniu oceny w kwestii spełnienia przesłanek ustawowych, uzasadniających wydanie konkretnej decyzji.

Szczegółowe i zgodne z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie w sprawach gdzie występują strony o przeciwstawnych interesach, tak jak to ma miejsce w sprawie niniejszej.

W myśl art. 139 ust. 1 prawa wodnego można zobowiązać podmiot do usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów, które zostały wykonane lub były użytkowane na podstawie pozwolenia, którego wygaśniecie stwierdzono w drodze decyzji. Warunkiem nałożenia obowiązków w tym zakresie jest ustalenie, iż jest to niezbędne dla kształtowania zasobów wodnych.

Z brzmienia przepisu art. 139 ust. 1 prawa wodnego wynika zatem, że obowiązek usunięcia urządzeń można nałożyć wtedy, gdy jest to niezbędne do kształtowania zasobów wodnych. Zdaniem Sądu organ nie wykazał w sposób niezbity, że taka okoliczność zachodzi w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca podnosiła, iż niezasadne jest usunięcie obiektów małej elektrowni wodnej. Stanowisko to podzielił organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy natomiast orzekając reformatoryjnie nie uzasadnił w sposób przekonujący konieczności usunięcia urządzeń elektrowni wodnej.

Do kwestii tej organ odwoławczy nie odniósł się wystarczająco szczegółowo. Uzasadnienie w zakresie nałożenia obowiązku usunięcia urządzeń elektrowni jest bardzo zdawkowe. Wskazano jedynie, że wnioskowane przez M. nałożenie obowiązku usunięcia urządzeń elektrowni wodnej, uznano za niezbędne do korzystania z wód zbiornika [...] i kształtowania zasobów wodnych.

W szczególności nie wynika z uzasadnienia, jakimi przesłankami kierował się organ uznając, iż dopiero likwidacja urządzeń elektrowni umożliwi korzystanie z wód zbiornika [...].

Zdawkowy charakter argumentacji sformułowanej w treści uzasadnienia nie pozwala uznać, iż sprawa w tym zakresie została właściwie wyjaśniona (art. 7 i 77 k.p.a.), bowiem stosowne rozważania w tym zakresie musiałyby znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które w związku z tym nie odpowiada równocześnie wymaganiom art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. Uznaniowy charakter nałożenia obowiązku usunięcia urządzeń wodnych i innych obiektów w myśl art. 139 ust. 1 prawa wodnego nie może być rozumiany, jako zasada dowolności orzekania w tym przedmiocie. W tym świetle rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie zobowiązania do usunięcia urządzeń wodnych należy uznać za przedwczesne.

Wobec potrzeby ponownego wnikliwego rozważenia podnoszonego przez stronę skarżącą zagadnienia zasadności nałożenia obowiązku, uzasadnione jest uchylenie przez Sąd decyzji we wskazanym zakresie.

Podkreślenia jednocześnie wymaga, że dla rozstrzygania w niniejszej sprawie nie miały znaczenia kwestie ewentualnego ponownego ubiegania się przez podmiot, względem którego wygaszono pozwolenie wodnoprawne, o ponowne pozwolenie. Podobnie w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia kwestia ewentualnych wzajemnych rozliczeń finansowych pomiędzy stronami postępowania.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności - na podstawie art 145 §1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 tej ustawy.