Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 234/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 i 52
journal: Dz.U. 1977 nr 37 poz 166
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.
article: § 2 ust. 1, § 1 ust. 3
journal: Dz.U. 1972 nr 31 poz 215
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa z dnia 19 lipca 1972 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA del. WSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Izabella Kulig-Maciszewska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2008r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 10 października 2006 r. sygn. akt II SA/Ke 1093/05 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części o przejęciu na własność Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwa rolnego wraz z budynkiem mieszkalnym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 10 października 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 1093/05 oddalił skargę J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. z [...] w części dotyczącej działki nr [...] o pow. [...] ha. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, będąc postępowaniem nadzwyczajnym, służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego takiej decyzji ostatecznej, która obarczona jest jedną z kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § l kpa. Podkreślił, że w sprawie niniejszej spór sprowadza się do tego, czy Naczelnik Miasta i Gminy w J. decyzją z dnia [...] [...] orzekając o przejęciu na własność Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwa rolnego należącego do wnioskodawców, o pow. [...] ha położonego we wsi Ł. i w J. z budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...], bez pozostałych budynków wchodzących w skład tego gospodarstwa dopuścił się naruszenia prawa, poprzez orzeczenie o przejęciu działki nr [...] o pow. [...] ha, które można zakwalifikować jako "rażące naruszenie prawa", o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa

Postępowanie administracyjne prowadzone w powyższym trybie jest postępowaniem nadzwyczajnym, wyjątkowym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnej. Za takim stanowiskiem, co do nadzwyczajnego charakteru tego postępowania przemawia ustanowiona w art. 16 § 1 zd. 1 kpa zasada stabilności decyzji ostatecznych, a także wyrażona w zdaniu 2 tego przepisu reguła, że uchylenie lub zmiana takich decyzji stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kpa. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest ustalenie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym z takim naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję administracyjną w takim stopniu, że niezbędne jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w taki sposób, jak gdyby nigdy nie została wydana. W orzecznictwie NSA i SN powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, które nigdy nie można usprawiedliwić (por. wyrok NSA z 4.07.1996 r. II SA1621/95, wyrok SN z 22.10.1987 r., IIICRN 314/87, publik. OSP z 1989 r. z. 1 poz. 4). Przy tak zdefiniowanym pojęciu "rażącego naruszenia prawa" brak podstaw do zakwestionowania oceny organu, że nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia - w oparciu o art. 156 § 1 pkt. 2 kpa nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...] w części żądanej przez skarżącą. Jako podstawę prawną tej decyzji wskazano przepisy art. 1, 22, 45, 50, 51, 52 ust.2 i 55 ust. 2 ustawy z dnia 27.10.1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32 poz. 140) oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.12.1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. nr 37, poz. 166). Za trafne uznano stanowisko Kolegium zaprezentowane w zaskarżonej decyzji, że w sprawie nie została spełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt. 2 kpa, skutkująca koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J.. Jak wynika z akt sprawy, przejęcie przedmiotowego gospodarstwa rolnego wraz z budynkiem mieszkalny położonym przy ul. [...], nastąpiło na podstawie wniosku z dnia [...], którym S. i J. małżonkowie G. wystąpili do Urzędu Miasta i Gminy w J. o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za emeryturę, gospodarstwa rolnego wraz z budynkiem przy ul. [...] nr [...]. Z treści wniosku (podpisanego przez oboje małżonków) wynika, że chcą pozostawić dla siebie nieruchomość znajdującą się przy ul. [...] oraz budynki położone przy ul. [...], tj. stodołę i kurnik. Przepisy ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, stanowiące podstawę prawną wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa przez Naczelnika Miasta i Gminy J., przewidywały możliwość pozostawienia przez wnioskodawców wszystkich budynków wchodzących w skład tego gospodarstwa (art. 51 ust. 1, 2 i 3). Z możliwości tej małżonkowie nie skorzystali, albowiem takiego wniosku nie złożyli. Nie odwołali się również od decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego. Decyzją z dnia [...] orzeczono o przejęciu gospodarstwa rolnego należącego do wnioskodawców, o pow. [...] ha położonego we wsi Ł. i w J. z budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...], bez pozostałych budynków wchodzących w skład tego gospodarstwa. Wartość przejmowanego gospodarstwa określono na kwotę [...] zł, w tym wartość gruntów ustalono na kwotę – [...] zł, zaś wartość budynku na kwotę [...] zł. W decyzji stwierdzono, że przejęte gospodarstwo obciążone jest zadłużeniami - na nieruchomości zabezpieczona była hipoteka na rzecz Skarbu Państwa tytułem remontu na kwotę [...] zł. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia [...] podpisane przez J. G., z którego treści wynika, że małżonkowie G. przekazują gospodarstwo wraz z budynkiem przy ul. [...]. Zaś z decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] o przyznaniu rolnikom emerytury wynika, że podstawa wymiaru emerytury podlegała zwiększeniu m.in. z racji powierzchni przekazywanego gospodarstwa oraz przekazania budynku.

Wbrew zarzutom skargi stanowisko Kolegium, iż przejęty budynek przy ul. [...] stanowił w dacie przejęcia integralną część gospodarstwa rolnego należącego do małżonków G., znajduje oparcie w aktach sprawy. Z treści oświadczenia skierowanego do Urzędu Miasta i Gminy w J. (data wpływu do Urzędu [...].), a podpisanego przez S. G. wynika, że budynek mieszkalny położony w J. przy ul. [...] nr [...] stanowi nierozłączną całość z gospodarstwem rolnym położonym w J. i Ł.. W uzasadnieniu oświadczenia wnioskodawca stwierdził, że na działce nr [...] zlokalizowane jest szambo oraz gnojownik na obornik do hodowli królików, z którego korzysta nawożąc pole, zaś lokatorzy zamieszkali w tym budynku pomagali mu przez szereg lat w pracach polowych. Trafnie zatem organ podniósł, że przedstawione okoliczności potwierdzają, że zabudowana nieruchomość przy ul [...] objęta została decyzją o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa w zamian za emeryturę gospodarstwa rolnego zgodnie z wolą jego wnioskodawców.

Ubocznie wskazano, że budynek przy ul. [...] był w złym stanie technicznym, a nieruchomość z uwagi na przeprowadzane w [...] r. i [...] r. remonty budynku była obciążona hipoteką przymusową w kwocie [...] zł, tj. w kwocie przekraczającej wartość budynku w dacie przejęcia. Przejęcie tej działki na rzecz Skarbu Państwa wraz z budynkiem skutkowało zwolnieniem się właścicieli z tego długu, zaś stosownie do art. 51 ust. 3 ustawy, z tytułu przekazania budynków zwiększeniu uległa również kwota emerytury przyznanej wnioskodawcom.

Z uwagi na przedstawione okoliczności zarzut naruszenia prawa materialnego uznano za bezzasadny.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez organ przepisów postępowania. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności decyzji organ administracji publicznej obowiązany jest rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych treścią art. 156 § 1 kpa, a nie, co do istoty, jak w postępowaniu zwykłym. Jak trafnie wyjaśniło Kolegium, weryfikacja dowodów, w oparciu o które wydano zaskarżone rozstrzygnięcie, wykracza poza przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa.

Również przedłożone Sądowi przez pełnomocnika skarżącej w dniu 28.09.2006 r. zaświadczenie o umieszczeniu przedmiotowego budynku w spisie ewidencyjnym obiektów zabytkowych, nie daje podstaw do odmiennej oceny decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J. z dnia [...] niż ta, którą zaprezentowano w zaskarżonej decyzji. Przepisy stanowiące podstawę prawną decyzji z [...] nie wprowadzały ograniczeń w przejmowaniu nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków. Niezależnie od powyższego, należy zauważyć, iż wpis budynku do rejestru obiektów zabytkowych nastąpił w [...] r. a więc 6 lat po przekazaniu gospodarstwa rolnego przez małżonków G.

Od tego wyroku J. G. złożyła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:

a) art. 45 i 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym, które pozwalają na przekazanie na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji jedynie gospodarstwa rolnego, na które składają się jedynie nieruchomości posiadające przymiot nieruchomości rolnych,

b) § 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 roku (jedn. tekst Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 ze zm.) w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, obowiązującego w [...] poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością rolną i należało ją zaliczyć do gospodarstwa rolnego prowadzonego przez J. i S. G..

c) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] w J. jest nieruchomością rolną, gdy tymczasem była to faktycznie nieruchomość mieszkaniowa i miejska.

2. przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy w postaci:

a) art. 7 i 77 kpa, poprzez oczywisty brak właściwego postępowania dowodowego i niewłaściwą ocenę zebranego materiału dowodowego, co skutkowało niewłaściwym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji błędnym określeniem przeznaczenia nieruchomości położonej przy ul. [...] w J.,

b) art. 107 § 3 kpa, poprzez niewyczerpanie wymogów w zakresie uzasadnienia decyzji.

Wskazując na powyższe, wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż w sprawie niniejszej brak jest przesłanki pozwalającej na uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.) nie można się zgodzić. Uzasadnienie w tym przedmiocie Sąd ograniczył jednak wyłącznie do rozważań w przedmiocie stwierdzenia rażącego naruszenia prawa poprzez wydanie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J..

Zgodnie z przepisem art. 145 § 1 p.p.s.a. decyzja podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

- inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczono, iż przedmiotem niniejszego postępowania było uchylenie decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której przejęto na własność Skarbu Państwa zabudowaną nieruchomość położoną w J. przy ul. [...]. Istotnym aspektem niniejszej sprawy było rozważenie, czy istotnie wskazana wyżej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - a co za tym idzie, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Nie sposób jednak uznać, jak to przyjął Sąd, że spór sprowadzał się do zagadnienia nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 p.p.s.a. podstawą do uchylenia aktu administracyjnego może być każde naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należało zatem rozważyć nie tylko podstawy materialnoprawne, ale i sposób prowadzenia postępowania administracyjnego przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie istnienia jednej z wad decyzji wymienionych w art. 156 § 1, a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 kpa. Skarżąca nie kwestionuje stwierdzeń Sądu, iż weryfikacja dowodów, w oparciu, o które wydano zaskarżone rozstrzygnięcie wykracza poza przedmiot postępowania prowadzonego w trybie art. 156 kpa. Należy jednak wskazać na przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy co powoduje, iż koniecznym jest również dokonanie weryfikacji oceny dowodów przeprowadzonej przez organ I instancji.

Zważyć trzeba, iż przesłanka rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, powinna być definiowana jako naruszenie oczywiste i bezsporne można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 OSK 1134/04, LEX nr 165717). Odnoszenie przesłanki rażącego naruszenia prawa do jakichkolwiek skutków ekonomiczno - gospodarczych nie znajduje uzasadnienia w poglądach przeważającej części przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego, a znalazło wyraz tylko w jednostkowych rozstrzygnięciach. Ustawodawca nie objął bowiem dyspozycją cytowanego przepisu żadnych innych aspektów poza niezgodnością aktu administracyjnego z przepisami obowiązującymi w momencie jego wydania (tak; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, komentarz do art. 156 kpa, a także; B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, 2003, s. 334). W związku z powyższym za bezprzedmiotowe i błędne należy uznać, rozważania, w których Sąd dowodzi, że przejęcie przez Skarb Państwa nieruchomości miejskiej przy ul. [...] było korzystne dla S. i J. G. bowiem z jednej strony nieruchomość była obciążona hipoteką, a z drugiej oboje uzyskali dzięki temu podwyższoną podstawę wymiaru świadczeń emerytalnych.

Zgodnie z przepisem § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, obowiązującego w dacie wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w J., za nieruchomość rolną mogła być uznana nieruchomość, jeżeli była lub mogła być użytkowana na cele produkcji rolnej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Jednocześnie, jak wskazywał ust. 3 zaskarżonego przepisu, nie było możliwe uznanie za nieruchomość rolną nieruchomości należących do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza 0,5 ha. Zgodnie z przepisem § 2 powołanego rozporządzenia za gospodarstwo rolne uważało się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowiły lub mogły stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Reasumując, zaliczenie określonej nieruchomości do nieruchomości rolnych było możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia przesłanki pozytywnej związanej ze sposobem użytkowania oraz brakiem istnienia przesłanki negatywnej związanej z wymogiem określonej przepisami powierzchni. Nawet gdyby przyjąć, że zabudowana nieruchomość położona w J. przy ul. [...] była wykorzystywana do produkcji rolnej, to ówcześnie obowiązujące przepisy nie pozwalały na zaliczenie tejże działki do nieruchomości rolnych z uwagi na zbyt małą powierzchnię, nieprzekraczającą 0,5 ha. Jednocześnie zgodnie z przepisem § 2 cyt. rozporządzenia, nieruchomość taka nie mogła stanowić części składowej gospodarstwa rolnego, bowiem nie posiadała przymiotu nieruchomości rolnej.

Zważywszy, że w myśl ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin przekazaniu na rzecz Państwa podlegało jedynie gospodarstwo rolne, należy uznać, że włączenie przedmiotowej nieruchomości do jego części składowych było sprzeczne z prawem w sposób oczywisty i rażący. Jak stanowił art. 51 ust. 1 omawianej ustawy, z gospodarstwa rolnego przekazanego Państwu rolnik mógł wyłączyć budynki lub niektóre z nich oraz inwentarz żywy i martwy. Powołanie się na tę okoliczność zarówno przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze oraz przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest całkowicie bezpodstawne, bowiem ustawodawca wprost ograniczył możliwość wyłączenia do składników gospodarstwa rolnego. Rozstrzyganie o wyłączeniu z gospodarstwa rolnego mogło mieć zatem miejsce dopiero po ustaleniu wszystkich jego składników. To organ administracji publicznej, a nie wnioskodawca, rozstrzyga o tym, jakie nieruchomości wchodzą w skład gospodarstwa rolnego, a więc kwalifikują się do przejęcia przez państwo w trybie przywołanej ustawy. Jednocześnie nie istniały podstawy prawne pozwalające przejąć za emeryturę rolniczą własność jakichkolwiek innych składników mienia nieruchomego S. i J. G.. W związku z powyższym należy stwierdzić, że zaliczenie przedmiotowej działki do gospodarstwa rolnego wnioskodawców, a w konsekwencji przejęcie jej na własność państwa nastąpiło w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami.

Ponadto nie sposób zaakceptować rozumowania Sądu, który zasadność wydania decyzji Naczelnika Miasta i Gminy J. wywodzi z treści oświadczenia, które - jak wynika z urzędowej adnotacji - zostało złożone niemal dwa miesiące po uprawomocnieniu się tejże decyzji. W powyższych okoliczności wynika bowiem jednoznacznie, że w momencie kwalifikowania nieruchomości wnioskodawców jako należących lub nienależących do gospodarstwa rolnego takie oświadczenie nie istniało, zatem organ w istocie nie posiadał informacji co do sposobu korzystania z budynku przy ul. [...] w J.. W świetle powyższego oczywiście błędny jest zawarty w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] wniosek, iż stan faktyczny i prawny sprawy w dacie podjęcia decyzji udokumentowany aktami sprawy nie daje podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Analiza wyżej przedstawionych okoliczności wskazuje bowiem jednoznacznie na to, że objęcie na własność Państwa nieruchomości położonej przy ul. [...] w J. nastąpiło z oczywistym i bezspornym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie wydania przedmiotowej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.)

W rozpatrywanej sprawie pełnomocnik skarżącej strony powołał się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. art. 7, 77 i 107 § 3 kpa nie ma usprawiedliwionych podstaw. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi bezwzględnie powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1.06.2004 r., GSK 73/04, M.Pr. 2004, nr 14, s. 632. Jedynie naruszenie przepisu art. 156 kpa może stanowić analizowaną tu podstawę skargi kasacyjnej, ponieważ do tego przepisu bezpośrednio odsyła art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Jest więc rzeczą oczywistą, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych na wstępie tego akapitu przepisów kpa, ponieważ przepisy te nie regulują postępowania sądowoadministracyjnego, lecz postępowanie administracyjne. Mówiąc innymi słowy, z samego założenia Sąd nie może naruszyć przepisów postępowania, których nie stosował z tego powodu, że nie jest ich adresatem.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego na wstępie należało wyjaśnić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej albo, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

Zarzut popełnienia przez Sąd I instancji błędu w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że zabudowana nieruchomość położona przy ul. [...] w J. jest nieruchomością rolną, gdy tymczasem była to faktycznie nieruchomość mieszkaniowa i miejska nie stanowi przytoczenia podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 i art. 176 p.p.s.a., ponieważ nie wskazano w nim przepisu, który zdaniem skarżącego został naruszony przez WSA w Kielcach. Sformułowanie zarzutów pod adresem zaskarżonego orzeczenia nie może być ogólnikowe. W szczególności nie można się ograniczać do stwierdzenia, że sąd pierwszej instancji naruszył prawo materialne przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub że naruszył przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Formułując taki zarzut, należy określić przez wskazanie jednostki systematycznej aktu normatywnego, w którym został zawarty dany przepis, jaki konkretny przepis prawa został naruszony. Przy tym, jeżeli przepis, którego zarzut dotyczy, zawiera kilka czy kilkanaście unormowań (norm prawnych), to trzeba wyraźnie zaznaczyć, która z tych norm (jednostek systematycznych przepisu) została naruszona. Brak powołania przepisu, któremu uchybił sąd, stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi, ponieważ nie można w takim wypadku ustalić granic zaskarżenia. W konsekwencji zarzut tego uchybienia nie mógł być rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Również zarzut naruszenia § 1 i 2 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 roku w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, ..., obowiązującego w [...] poprzez przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość była nieruchomością rolną nie został precyzyjnie sformułowany, ponieważ wskazane przepisy składają się z kilku jednostek systematycznych. Jednakże zarzut ten został doprecyzowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przez wskazanie na ust. 3 § 1 cyt. rozporządzenia. Jednakże dokonana przez wnoszącego skargę kasacyjną interpretacja powyższego przepisu jest błędna. Jego literalne brzmienie jest następujące: "Nie uważa się za nieruchomość rolną nieruchomości należących do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar nie przekracza 0,5 ha". W przepisie tym użyto liczby mnogiej, co prowadzi do jednoznacznego wniosku, że nieruchomość rolna stanowi pewną kategorię zbiorczą, ponieważ obejmuje wszystkie nieruchomości należące do tej samej osoby lub osób, jeżeli ich łączny obszar wynosi ponad 0,5 ha. Zatem sformułowany w tym przepisie wymóg powierzchniowy odnosi się do wszystkich działek należących do tego samego właściciela (właścicieli), a nie do poszczególnych dziełek wyodrębnionych geodezyjnie. Zatem nie było przeszkód natury prawnej, aby działkę przy ul. [...] w J. zaliczyć do gospodarstwa rolnego S. i J. G..

W konsekwencji zarzut niewłaściwego zastosowania art. 45 i 52 ust. 2 ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym, które pozwalają na przekazanie na rzecz Skarbu Państwa w drodze decyzji jedynie gospodarstwa rolnego, na które składają się jedynie nieruchomości posiadające przymiot nieruchomości rolnych także należało uznać za bezzasadny. Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, ... "Za gospodarstwo rolne uważa się wszystkie należące do tej samej osoby (osób) nieruchomości rolne, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą wraz z budynkami, urządzeniami, inwentarzem żywym i martwym, zapasami oraz prawami i obowiązkami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego". Małżonkowie G. swoim wnioskiem o przejęcie na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za emeryturę, gospodarstwa rolnego objęli również działkę przy ul. [...] nr [...] wraz ze znajdującym się na niej budynkiem, co pozwala przyjąć, że traktowali ją jako część prowadzonego przez nich gospodarstwa rolnego. Fakt ten potwierdził zresztą S. G. w swoim oświadczeniu skierowanym do Urzędu Miasta i Gminy w J. (data wpływu do Urzędu [...].).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.