Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 303/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 1 -3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej T. S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta S. po rozpatrzeniu wniosku T. S. (dalej: "wnioskodawczyni" lub "skarżącej") z dnia [...] września 2020 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją zezwalająca D. D., D. S. oraz K. S. M. na zajęcie pasa drogowego, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie zajęcia pasa drogowego przy al. [...] II (działka nr [...], obręb [...]).

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] Prezydent Miasta S. zezwolił D. S., K. S. M. oraz D.-H. H. J. B. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w S. /dz. nr [...]"dr" z obr. [...]/ pod:

- obiekt budowlany – pawilon handlowy o powierzchni 97,48 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2020 r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia [...] września 2022 r.,

- obiekt budowlany – ogródek gastronomiczny o powierzchni 105,00 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] września 2020 r., od dnia [...] kwietnia 2021 r. do dnia [...] września 2021 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2022 r. do dnia [...] września

2022 r.

Powyższa decyzja stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia [...] września 2020 r. pełnomocnik T. S., działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 w zw. z art. 147, art. 148 § 1, art. 150 § 2 i art. 151 § 1 pkt 2 kpa złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], a następnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, poprzez niewyrażenie zgody spadkobiercom zmarłej D. B., tj. D. S., K. S. M., D. H. - H. J. B. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej al. [...] w S. /dz. nr [...]"dr" z obr. [...]/. W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik T. S. wskazał, iż w sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa określona w art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – (dalej "kpa"), ponieważ T. S. nie została uznana za stronę w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta S. zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] podczas, gdy zarówno wniosek T. S., jak i wnioski spadkobierców D. B. dotyczyły zajęcia tego samego pasa drogowego, a zatem – zdaniem wnioskodawcy – należało uznać, że obie grupy podmiotów posiadały w sprawie interes faktyczny i prawny, gdyż wydanie decyzji pozytywnej względem jednej z grup podmiotów wnioskujących, skutkowało koniecznością negatywnego rozstrzygnięcia wniosku grupy drugiej.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2020 r. Prezydent Miasta S., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa odmówił uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie zajęcia pasa drogowego [...] (działka nr [...], obręb : [...]). W uzasadnieniu decyzji organ administracji publicznej przywołał treść art. 147 kpa wskazując, że czynność organu w sprawie wznowienia postępowania przebiegają w dwóch fazach. Pierwsza faza – pozaprocesowa, kończy się wydaniem decyzji o wznowieniu postępowania albo wydaniem decyzji odmawiającej uchylenia decyzji. W przypadku złożenia przez stronę podania o wznowienie wszczyna się postępowanie wstępne w sprawie wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. W pierwszej kolejności organ bada, czy wniosek o wznowienie postępowania opiera się na podstawach wymienionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, czy został zachowany termin do złożenia wniosku przewidziany w art. 148 kpa oraz czy wniosek pochodzi od strony postępowania. Stwierdzenie nieprzywołania kodeksowych przesłanek wznowienia postępowania lub złożenie wniosku po terminie lub podmiot niebędący stroną stanowi wystarczającą podstawę do wydania decyzji o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji. W dalszej części uzasadnienia Prezydent Miasta S. uznał, że T. S., w przedmiotowym postępowaniu ma interes wyłącznie faktyczny, a nie prawny, ponieważ jest zainteresowana zajęciem tego samego terenu. Stronami postępowania są K. S.-M., D. S. oraz D. D., ponieważ wymienione wyżej osoby były wnioskodawcami wpisanymi we wniosku o wydanie zezwolenia na zajecie pasa drogowego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik T. S. adw. R. F., zarzucając przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj.:

1. art. 78 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez:

a. niedokonanie przez organ I instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji, dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz nierozpoznanie wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącej, zawartych w pismach z dnia [...] października 2020 roku oraz [...] października 2020 roku — co skutkowało dowolnym uznaniem, iż T. S. nie ma statusu strony w postępowaniu o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w S.;

b. zaniechanie ustosunkowania się do pisma pełnomocnika skarżącej, złożonego w dniu [...] października 2020 roku, na skutek uznania, że T. S. nie jest stroną postępowania zajęcia pasa drogowego przy [...] — pomimo, iż w sprawie nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego, mającego na celu weryfikację interesu prawnego, na który skarżąca powoływała się w treści swojego wniosku o wznowienie postępowania — zaś z samego faktu wydania postanowienia o wznowieniu przedmiotowego postępowania wynikało, iż brak przymiotu strony nie był w niniejszej sprawie oczywisty,

2. art. 28 kpa poprzez dowolne uznanie, iż:

a. stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej przy al. [...] [...] w S. dz. Nr [...] z Obr. [...] są: K. S. - M., D. S. oraz D. — H. H. J. B., ponieważ to oni byli wnioskodawcami wpisanymi we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego, podczas gdy K. S. — M. oraz D. — H. H. J. B. nie spełnili wymogów formalnych wniosku z dnia [...] czerwca 2020 roku,

3. uznanie, że T. S. nie jest stroną w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy:

a. uwzględniając fakt, że zarówno wniosek T. S., jak i spadkobierców D. B. dotyczył zajęcia tego samego pasa drogowego uznać należało, iż obie grupy podmiotów posiadały w sprawie przeciwstawny interes faktyczny i prawny (wydanie decyzji pozytywnej względem jednej z grupy podmiotów wnioskujących, skutkowało koniecznością negatywnego rozstrzygnięcia wniosku grupy drugiej), zestawiając zakres przedmiotowy obu wniosków, tj. T. S. (zamierzającej zlokalizować w pasie drogowym nowy obiekt budowlany) oraz spadkobierców D. B. (zamierzających zająć pas drogowy, na którym umiejscowiony jest już tymczasowy obiekt budowlany), jak również fakt, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych — w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia obiektu handlowego (tymczasowego obiektu budowlanego) w pasie drogowym na koleiny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę, co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione; chodzi tu przede wszystkim ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne — w przypadku zajęcia drogowego pod obiekty handlowe ustalenie, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r., III SA/Gd 128/17) stwierdzić należało, że tylko w sytuacji zapewnienia T. S. czynnego udziału w postępowaniu, w tym dopuszczenia do czynności podejmowanych w toku postępowania wyjaśniającego, możliwe byłoby dokonanie przez organ wszechstronnej oraz obiektywnej oceny pod kątem spełnienia przez obie grupy wnioskujących podmiotów wymogów, regulowanych ustawą o drogach publicznych, a w konsekwencji wydanie rzetelnej decyzji rozstrzygającej sprawę.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej : "SKO" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz w zw. z art. 28 kpa, a także art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 t.j.) utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w przedmiotowym postępowaniu interes prawny należało ocenić na podstawie normy prawa materialnego zawartej w przepisie art. 40 ust. 1 w zw. z ust 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Z przepisu tego wywodzić należy, iż podmiotem mającym interes prawny w analizowanym postępowaniu jest zajmujący pas drogowy, ewentualnie zgłaszający taki zamiar, przy czym powołane przepisy nie wskazują wprost podmiotu zobowiązanego do uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w uwzględnieniu jego relacji do przedmiotu zajęcia. Innymi słowy, przepisy ustawy o drogach publicznych nie przesądzają wprost, że zajmującym pas drogowy jest właściciel obiektu, urządzenia lub reklamy, a wyłącznie podmiot, który faktycznie korzysta lub zamierza korzystać z pasa drogowego, ograniczony celami wynikającymi z art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Dlatego też jego konkretyzacja musi nastąpić każdorazowo na tle rozpatrywanego stanu faktycznego sprawy. Organ II instancji podniósł także, iż zasadniczo pomiotem tym jest wnioskodawca udzielenia zezwolenia. W ramach postępowania o udzielenie zezwolenia, zainicjowanego takim wnioskiem, organ właściwy sprawie dokonuje analizy dopuszczalności udzielenia zezwolenia na rzecz konkretnego wnioskodawcy. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zaskarżona decyzja stanowi efekt oceny kryteriów wyznaczonych przez przepisy ustawy o drogach publicznych w ich powiązaniu z przepisami proceduralnych konstruującymi podstawy oceny statusu strony postępowania administracyjnego. Organ II instancji podzielił pogląd Prezydenta Miasta S. w kwestii tego, że skarżąca ma wyłącznie interes faktyczny, nie prawny, w zaskarżonym postępowaniu, co odbiera jej legitymację procesową w tym postępowaniu. T. S. ubiega się bowiem o wyrażenie zgody na lokalizację nowego obiektu w granicach działki drogowej nr [...], obręb [...] w S., podczas gdy zakwestionowane przez nią postępowanie dotyczy udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tej samej lokalizacji, przez usytuowany już tam obiekt budowlany (tymczasowy), wydanego na rzecz innych podmiotów, będących stroną postępowania w tym przedmiocie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że wola posadowienia obiektu w granicach działki drogowej, zajmowanej legalnie przez inny podmiot, nie stanowi kryterium oceny interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a wyłącznie interes faktyczny, który dopiero skonkretyzuje się w chwili złożenia wniosku o wydanie decyzji w żądanym przedmiocie, stosownie do przesłanek przepisu materialno- prawnego, stanowiącego podstawę przyznania praw lub nałożenia obowiązków na konkretny podmiot prawa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie złożył pełnomocnik T. S.. Skarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1). art. 78 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez:

1. niedokonanie przez organy obu instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji wszechstronnego i dogłębnego wyjaśnienia i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, w tym nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz nierozpoznanie wniosków dowodowych pełnomocnika skarżącej, zawartych w pismach z dnia [...] października 2020 roku oraz [...] października 2020 roku co skutkowało dowolnym uznaniem, iż:

a) w dniu złożenia wniosku przez skarżącą o wydanie decyzji w sprawie wyrażenia zgody na umieszczenie obiektu budowlanego w granicach działki nr [...], obręb [...] w S., przy [...] — istniała w obrocie prawnym ostateczna decyzja o lokalizacji obiektu budowlanego (tymczasowego) w granicach tej działki,

b) podmiotem uprawnionym w kontekście regulacji z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych do zajmowania pasa drogowego do 2022 roku pozostawała D. S., a od [...] czerwca 2009 roku D. B.,

c) skarżąca ma w przedmiotowym postępowaniu wyłącznie interes faktyczny, nie prawny,

2. zaniechanie ustosunkowania się do pisma pełnomocnika skarżącej, złożonego w dniu [...] października 2020 roku, na skutek uznania, że skarżąca nie jest stroną postępowania o zajęcie pasa drogowego [...] pomimo iż w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, mające na celu weryfikację interesu prawnego, na który skarżąca powoływała się w treści swojego wniosku o wznowienie z dnia [...] września 2020 roku – zaś z samego faktu wydania postanowienia o wznowieniu przedmiotowego postępowania wynikało, iż brak przymiotu strony nie był w niniejszej sprawie oczywisty

2). art. 28 kpa poprzez dowolne uznanie, iż:

1. stroną postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w S. dz. Nr [...] z obr[...] są: K. S., D. S. oraz D. H. H. J. B., ponieważ to oni byli wnioskodawcami wpisanymi we wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego — podczas gdy K. S. — M. oraz D. — H. H. J. nie spełnili wymogów formalnych wniosku z dnia [...] czerwca 2020 roku,

2. T. S. nie jest stroną w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, podczas gdy:

a) uwzględniając fakt, że zarówno wniosek T. S., jak i spadkobierców D. B. dotyczył zajęcia tego samego pasa drogowego — uznać należało, iż obie grupy podmiotów posiadały w sprawie przeciwstawny interes faktyczny i prawny (wydanie decyzji pozytywnej względem jednej z grup podmiotów wnioskujących, skutkowało koniecznością negatywnego rozstrzygnięcia wniosku grupy drugiej),

b) zestawiając zakres przedmiotowy obu wniosków, tj. T. S. (zamierzającej zlokalizować w pasie drogowym nowy obiekt budowlany) oraz spadkobierców D. B. (zamierzających zająć pas drogowy, na którym umiejscowiony jest już tymczasowy obiekt budowlany), jak również fakt, iż w świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych — w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia obiektu handlowego (tymczasowego obiektu budowlanego) w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę, co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione; chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne — przypadku zajęcia pasa drogowego pod obiekty handlowe ustalenie, że zajęcie pas drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństw ruchu drogowego. Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2017 r., III SA/Gd 128/17) – stwierdzić należało, że tylko w sytuacji zapewnienia T. S. czynnego udziału w postępowaniu, w tym dopuszczenia jej do czynności podejmowanych w toku postępowania wyjaśniającego, możliwe byłoby dokonanie przez organ wszechstronnej oraz obiektywnej oceny pod kątem spełnienia przez obie grupy wnioskujących podmiotów wymogów, regulowanych ustawą o drogach publicznych, a w konsekwencji wydanie rzetelnej decyzji rozstrzygającej sprawę.

Podnosząc powyższe zarzuty, pełnomocnik T. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, a ponadto, na podstawie art. 135 ppsa wniósł o rozważenie możliwości zastosowania tego przepisu oraz uchylenie także poprzedzającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. ([...]) – decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2020 r. [...]

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] października 2020 r. [...] okazało się konieczne z uwagi na to, że organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej "ppsa" - sąd administracyjny uwzględnia skargę, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższy przepis zakreśla granice orzekania sądu i oznacza, że przy rozpoznawaniu sprawy sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Istotne jest jednak, aby kontrola sprawowana przez sąd mieściła się w granicach sprawy, wyznaczonych rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zaskarżona decyzja została wydana – jak stwierdza organ "w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania".

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte było co najmniej jedną z kwalifikowanych wad prawnych określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 poz. 256 ze zm.) – dalej kpa. Do jednej z takich wad należy wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa sytuacja, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przesłanka ta może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wyłącznie na żądanie strony (art. 147 kpa).

Postępowanie wznowieniowe przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego składa się z dwóch faz: fazy wstępnej oraz fazy właściwej. Faza wstępna inicjowana jest wnioskiem o wznowienie, kiedy to następuje wstępne, formalne badanie dopuszczalności wznowienia tj. badanie formalnych podstaw wznowienia obejmujące kwestie zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 kpa. W fazie tej brak jest jakiejkolwiek dowolności organu, co oznacza, że w przypadku wskazania we wniosku przesłanek z art. 145 § 1 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest do wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, które jednak nie przesądza jeszcze o istnieniu podstaw wznowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Z kolei negatywny wynik badania podstaw formalnych prowadzi – zgodnie z dyspozycją art. 149 § 3 kpa - do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania. Z powyższego wynika, że w fazie wstępnej organ nie może oceniać, czy wskazane przez stronę przyczyny wznowienia faktycznie wystąpiły, albowiem kwestia ta podlega ocenie dopiero w fazie właściwej, następującej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Samo wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania w oparciu o jedną ze wskazanych w art. 145 § 1 kpa przesłanek nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego, zatem czynności podejmowane przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi dokonywanymi w ramach tego postępowania, wobec czego w ich ramach nie mieści się ewentualne prowadzenie postępowania wyjaśniającego w kwestii posiadania przez wnioskodawcę przymiotu strony postępowania. Zatem, w razie powoływania się we wniosku o wznowienie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badania jego legitymacji procesowej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa (por. Wyrok NSA w Warszawie z 3.07.2000 r., II SA 648/00, LEX nr 55304, Wyrok NSA z 5.10.2007 r., I OSK 1390/06, ONSAiWSA 2008, nr 6, poz. 91, P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2021, art. 149.).

W przedmiotowej sprawie skarżąca żądała wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta S., zezwalającą D. S. oraz D.-H. H. J. B. na zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej [...] w S. /dz. nr [...]"dr" z obr. [...] pod obiekt budowlany w postaci pawilonu handlowego o powierzchni 97,48 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2020 r. do czasu zapotrzebowania terenu, lecz nie dłużej niż do dnia [...] września 2022 r. oraz obiektu budowlanego w postaci ogródka gastronomicznego o powierzchni 105,00 m2 w okresie od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] września 2020 r., od dnia [...] kwietnia 2021 r. do dnia [...] września 2021 r. oraz od dnia [...] kwietnia 2022 r. do dnia [...] września 2022 r. Jako przyczynę wznowieniową skarżąca powołała się na okoliczność, iż będąc stroną, albowiem również ubiega się o wydanie zezwolenia na zajęcie tej samej części pasa drogowego, nie brała udziału w postępowaniu, zakończonego przedmiotową decyzją, a więc wskazała przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji tego organu wskazując, że T. S., w przedmiotowym postępowaniu miała interes wyłącznie faktyczny, a nie prawny, a co za tym idzie nie była stroną postępowania.

Zaprezentowane stanowisko organów obu instancji jest zatem wadliwe. Jak już powyżej wskazano, we wstępnej fazie postępowania, tj. przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, nie bada się spełnienia się przesłanek wznowieniowych, w szczególności w sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, albowiem ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badania jego legitymacji procesowej w sprawie zakończonej ostateczną decyzją mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie można zakończyć postępowania, które formalnie nie zostało wszczęte. W aktach sprawy brak jest postanowienia o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Są jedynie pisma z dnia [...] września 2020 r. znak [...] oraz [...] – podpisane przez Kierownika Działu Gospodarczego Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego informujące wnioskodawczynię oraz K. S., D. S. oraz D. D. o wszczęciu – na wniosek T. S. postępowania "o wznowienia postępowania ostatecznej decyzji Prezydenta S. nr [...]". Pisma te jednak nie spełniają wymogów i warunków postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 kpa. Z powyższego wynika, że w przedmiotowej sprawie nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania. Skoro nie zostało wydane postanowienie o wszczęciu postępowania wznowieniowego, to nie toczy się ono, a zatem nie można go było zakończyć wydaniem decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 kpa, tj. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. w sprawie zajęcia pasa drogowego [...] (działka nr [...], obręb [...]

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 135 ppsa orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa.