Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1303/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 września 2021 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie znak [...] z dnia 13 września 2021 r. utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia 31 sierpnia 2020 r., znak [...] orzekającą o ustaleniu dla J. S. i T. S. jednorazowej opłaty w wysokości 17.094,90 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w T. i zobowiązującą do wpłaty powyższej opłaty.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 31 sierpnia 2020 r. Prezydent Miasta Tarnowa, m.in. w oparciu o art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2021 r. poz.741, zwanej dalej u.p.z.p.), ustalił skarżącym jednorazową opłatę w związku ze wzrostem wartości opisanej powyżej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ podał, że umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. A nr [...] z dnia 16.08.2018 r. T. S. i J. S. sprzedali prawo własności nieruchomości, składającej się z niezabudowanej działki nr [...] o pow. 932 m2 obrębu [...].

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] obr. [...] powstała z podziału działki nr [...], dokonanego w 2017 r., a działka nr [...] powstała ze scalenia działek nr [...], [...], [...] obr. [...] (decyzja Prezydenta Miasta Tarnowa z dnia 10.02.2017 r. znak: [...]).

Na mocy obowiązującego do dnia 31.12.2003 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Nr XX/210/91 Rady Miasta Tarnowa z dnia 30.12.1991 r. w sprawie uchwalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Tarnowa (Dz. Urz. Woj. Tarnowskiego Nr 1/92 z dnia 31.01.1992 r., poz. 6 z późn. zm.) działka nr [...] obrębu [...] zlokalizowana była w terenie oznaczonym symbolem 11.RP.C.VI.

W dniu 08.10.2016 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru miasta Tarnowa w rejonie ul. [...] i [...]", który swymi ustaleniami objął ww. działkę i przeznaczył ją pod funkcję MN-13; tj. teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W ww. uchwale w § 35 ustalona została stawka procentowa stanowiąca podstawę do naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu w wysokości 30% - dla terenów oznaczonych symbolami: MN, MN/U i U, oraz w wysokości 1% - dla pozostałych terenów.

Dla działki [...] obrębu [...] nie zostały wydane decyzje o warunkach zabudowy.

Zbycie przedmiotowej nieruchomości 16.08.2018 r. nastąpiło w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie w 2016 r. planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Tarnowie nr XXVI 1/284/2016 z dnia 8.09.2016 r., a zatem zasadnym było wszczęcie przez Prezydenta Miasta Tarnowa postępowania w sprawie zbadania, czy nie zachodzi konieczność ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Na potrzeby postępowania został sporządzony operat szacunkowy z dnia 19.12.2019 r., który został następnie podtrzymany przez biegłego w piśmie z dnia 16.07.2020 r. Organ stwierdził, że operat został prawidłowo sporządzony, zawiera wszystkie wymagane przez prawo elementy, jest spójny, logiczny, zupełny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości, jest wiarygodny. Autor sporządzonej wyceny dokonał określenia wartości nieruchomości podejściem porównawczym, za pomocą metody porównywania parami oraz metody korygowania ceny średniej. Biegły dokonał analizy transakcji nieruchomości gruntowych niezabudowanych z terenu miasta Tarnowa, będących przedmiotem prawa własności, o wiodącym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (14 transakcji), nieruchomości niezabudowanych dla których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy (14 transakcji) oraz nieruchomości niezabudowanych przeznaczonych w planie pod rolę i zieleń (3 transakcje). Następnie dokonał zestawienia bazy transakcji wraz z opisem i oceną cech rynkowych wszystkich nieruchomości przyjętych w procesie szacowania, jako nieruchomości porównywalne. Autor opracowania dokonał szczegółowego i obszernego opisu nieruchomości przyjętych do porównań wskazując położenie, stan prawny, wielkość, kształt, sąsiedztwo, możliwość zagospodarowania - przeznaczenie w planie, dostępność komunikacyjna, co w rezultacie umożliwia identyfikację działek i weryfikację posiadanych cech nieruchomości porównywalnych. W ocenie organu l instancji powyższe pozwala na stwierdzenie, że nieruchomości przyjęte do porównań spełniają wymogi art. 4 pkt 16 u.g.n. Opis nieruchomości przyjętych do porównań jest precyzyjny, bez wątpienia można stwierdzić, że spośród kilkunastu transakcji sprzedaży porównywalnych nieruchomości, do porównania przyjęte zostały nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny pod względem analizowanych cech mających wpływ na wartość.

W dniu wejścia w życie planu działka nr [...] obrębu [...] nie była jeszcze połączona i wydzielona, dlatego wartość rynkowa została określona dla działek nr [...], [...], [...] i przeliczona odpowiednio do powierzchni działki nr [...] , zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym przez siebie operacie szacunkowym z dnia 19.12.2019 r. określił wartość nieruchomości:

1) w nieobowiązującym planie na poziomie 14 968 zł tj. 16,06 zł/m2, przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości w części pod tereny zabudowy jednorodzinnej (13%) oraz w części pod tereny upraw polowych (87%);

2) wg faktycznego sposobu wykorzystania na kwotę 45 323 zł tj. 48,63 zł/m2, przyjmując przeznaczenie nieruchomości w większej części pod tereny użytkowane jako sad (ok. 99%) oraz w mniejszej części pod teren zabudowany budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym;

3) w obowiązującym planie miejscowym na kwotę 102 306 zł, tj. 109,77 zł/m2, biorąc pod uwagę aktualne przeznaczenie nieruchomości w części pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (ok. 88%) oraz w części pod drogi publiczne -dojazdowe (ok. 12%).

Faktyczny sposób użytkowania nie pokrywa się z przeznaczeniem działki w nieobowiązującym planie z 1991 r., dlatego określono wartość dla obu stanów i, zgodnie art. 37 ust. 1 oraz art. 87 u.p.z.p. do określenia wzrostu wartości nieruchomości przyjęto wyższą z dwóch oszacowanych wartości: dla faktycznego sposobu wykorzystania i wg przeznaczenia w nieobowiązującym planie.

Wzrost wartości nieruchomości powstały w wyniku uchwalenia planu został oszacowany na kwotę 56 983 zł, co przy zastosowaniu stawki opłaty planistycznej, określonej w § 35 uchwały Rady Miejskiej w Tarnowie nr XXVII/284/2016 z 08.09.2016 r., wynoszącej 30 % dla terenów mieszkaniowych daje kwotę jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 17 094,90zł.

Organ – odwołując się do orzecznictwa - zaznaczył, że doboru nieruchomości do porównania dokonuje rzeczoznawca, jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje, kierując się własnym uznaniem, wiedzą i przyjętymi standardami, z tym że ma obowiązek swój wybór odpowiednio uzasadnić. Organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność złożonego operatu, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, a ocena prawidłowości operatu pod względem merytorycznym może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Wyjaśnienia zawarte w opinii rzeczoznawcy pozwalają w sposób jednoznaczny ocenić sposób szacowania nieruchomości i metodę dojścia do ustalonej wartości nieruchomości przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu miejscowego.

W konkluzji organ stwierdził, że opłata planistyczna została ustalona na podstawie operatu szacunkowego z dnia 19.12.2019 r. sporządzonego przez biegłego, który - zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. - określił wzrost wartości nieruchomości jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wartością przed jego uchwaleniem.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli T. S. i J. S., zarzucając naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., art. 8 § 2 K.p.a., art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym , art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego. Odwołujący wskazali na znaczące różnice w sporządzonych wycenach, dotyczących innych działek, które również były przedmiotem sprzedaży. Mianowicie, we wcześniej prowadzonych postępowaniach oraz w wydanych decyzjach opłaty ustalone zostały na poziomie kilkuset złotych, nie zaś kilkunastu tysięcy jak w niniejszej sprawie. Świadczy to o nierównym traktowaniu odwołujących i powinno skutkować uchyleniem wydanej w sprawie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 13 października 2020 r. znak: [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja została następnie uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1366/20. Sąd zarzucił organom, że w stosunku do skarżących zostały wydane diametralnie odmienne decyzje w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bez przeprowadzenia istotnych dowodów oraz bez wyjaśnienia przyczyn wystąpienia tych różnic.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, w ramach ponownego rozpoznania sprawy zleciło Prezydentowi Miasta Tarnowa uzupełnienie materiału dowodowego, poprzez zobowiązanie do przesłania zawierających operaty szacunkowe akt administracyjnych, w których wydano decyzje ustalające jednorazowe opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości sąsiednich oraz odniesienie się do różnic w wycenie działek. W toku postępowania rzeczoznawca majątkowy Ł. G. potwierdził aktualność operatu szacunkowego z dnia 19 grudnia 2019 r., który to operat zachowuje ważność do dnia 19 grudnia 2021 r., a organ I instancji sporządził pismo wyjaśniające, w którym odniósł się do wskazanych powyżej kwestii.

W efekcie, organ odwoławczy zdecydował się na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności przedstawiono uregulowania prawne mające zastosowanie w sprawie, w szczególności w postaci art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 4 i 6 u.p.z.p., art. 150 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Następnie przystąpiono do oceny operatu, w ramach której organ odwoławczy stwierdził, że zawiera on wszystkie wymagane przez prawo elementy, jest spójny, logiczny, zupełny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości, a zatem jest wiarygodny. Zawiera dokładny opis danych i parametrów, które posłużyły do końcowej wyceny wartości szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu.

Organ podkreślił też, że orzekający wcześniej WSA w Krakowie ocenił, iż sporządzony operat jest poprawny pod względem formalnym, a biegły prawidłowo ustalił, że do momentu wejścia w życie planu przedmiotowa działka była wykorzystywana jako sad.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy odniósł się do różnic w wysokości naliczonych opłat planistycznych nałożonych w stosunku do innych działek należących do skarżących i wyjaśnił, że ich przyczyną są różnice pomiędzy wyceną nieruchomości w aktualnym planie miejscowym oraz wg faktycznego sposobu użytkowania.

W kwestii faktycznego sposobu użytkowania w tzw. "luce planistycznej" dwóch niezależnych rzeczoznawców majątkowych przyjęło różne stany nieruchomości na dzień 08.10.2016 r, tj. dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pani B. S. oraz Pani B. P. w sporządzonych przez siebie operatach szacunkowych z dnia 03.12.2017 r. oraz 10.12.2018 r. określiły faktyczny sposób wykorzystania jako tereny zagospodarowane pod zabudowę, bez wydanej decyzji o warunkach zabudowy, natomiast Pan Ł. G. (w operatach szacunkowych z dnia 19.12.2019 r.) jako teren niezabudowany, użytkowany rolniczo, jako sad (ok. 99 %}, częściowo zabudowany budynkiem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym (ok. 1 %) służącym do produkcji rolniczej (zabudowa siedliskowa).

Zdaniem Kolegium rzeczoznawca Ł. G. prawidłowo przyjął, że należy wziąć pod uwagę faktyczny sposób zagospodarowania szacowanej nieruchomości, nie zaś hipotetyczny, nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym. Okoliczność, że być może dla działki będącej przedmiotem postępowania mogłyby zostać wydane warunki zabudowy nie ma znaczenia, skoro takich warunków nie uzyskano, a nawet się o nie starano. Podkreślono też, że poprzednio obowiązujący plan miejscowy kwalifikował przedmiotową działkę jako teren upraw polowych, a teren działki po raz pierwszy został przeznaczony na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego w aktualnie obowiązującym miejscowym planie.

Okoliczność, że w innych (niepoddanych kontroli instancyjnej) postępowaniach wysokość opłaty ustalona została na zdecydowanie niższym poziomie nie świadczy o wadliwości sporządzonego w sprawie operatu rzeczoznawcy Ł. G.. W innych postępowaniach przyjęto bowiem, że szacowana nieruchomość - przed uchwaleniem planu - była przeznaczona pod zabudowę - bez wydanej decyzji o warunkach zabudowy, do czego brak było podstaw prawnych.

Kolegium wskazało też, że różnice co do wartości przedmiotowych nieruchomości mogą również wynikać z różnic w zastosowanych metodologiach przyjętych przez rzeczoznawców oraz innych czynników stanowiących tzw. "warsztat biegłego". Różne nieruchomości wzięte do porównania przez biegłych mogą dawać różnice dla sąsiednich nieruchomości. Operaty zostały sporządzone przez niezależnych rzeczoznawców majątkowych, wykonujących zawód zaufania publicznego. W tym zakresie wyjaśnienia organu l instancji również zasługują na aprobatę.

Bez wątpienia przyjęcie w sporządzanych w 2017 i 2018r. operatach szacunkowych jako nieruchomości podobnych, nieruchomości "pod zabudowę" w zestawieniu z nieruchomościami przyjętymi do bazy porównawczej w niniejszym postępowaniu sprawia, że różnice w szacunkach poszczególnych działek są duże, co przekłada się na wysokość opłaty. Nie tylko w zakresie różnic w przeznaczeniu, ale generalnie stworzenie różnych baz porównawczych nieruchomości, wpływa na wartość ustaloną w wycenie. W sporządzonych wcześniej operatach do porównań użyto innych nieruchomości niż w aktualnym operacie i w niniejszym postępowaniu, co również przełożyło się na różnice w wartościach.

Kolejną przyczyną różnic jest również okres czasu objęty analizą. Określenia wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia "renty planistycznej" dokonuje się wg poziomu cen z dnia zbycia, przy uwzględnieniu stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego. W aktach spraw prowadzonych przez Prezydenta Miasta Tarnowa znajdują się akty notarialne - umowy sprzedaży z okresów od 18.05.2017 r. do 11.02.2019 r. oraz operaty szacunkowe wykonane w przedziale czasowym 2017 - 2021 r. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzono, że w tym czasie wzrosły ceny rynkowe gruntów, co w istotny sposób wpływa na wyższą wartość nieruchomości w aktualnie obowiązującym planie miejscowym (co wykazał rzeczoznawca), a co za tym idzie - na wyższą wysokość renty planistycznej. Działka będąca przedmiotem niniejszego postępowania zbyta została w drugiej połowie 2018 r. To z kolei przełożyło się na konieczność stworzenia innej bazy porównawczej, obejmującej nieruchomości z innego (późniejszego) okresu, a w związku ze wzrostem cen baza ta zawiera droższe nieruchomości, niż nieruchomości przyjęte do porównań w poprzednich operatach.

Finalnie Kolegium wskazało, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii innego biegłego nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu, bowiem teza jakoby biegły miał przyjmować, że przed uchwaleniem miejscowego planu, teren działki nr [...] był terenem budowlanym jest niezgodna ze stanem faktycznym (działka ta stanowiła sad), a ponadto w sprawie został sporządzony prawidłowy operat i brak jest podstaw, aby ponownie szacować tą samą działkę, bazując przy tym na niezgodnych z prawem i ze stanem faktycznym założeniach co do przeznaczenia tej nieruchomości.

Od powyższej decyzji T. S. i J. S. złożyli skargę, w której zarzucili naruszenie:

1) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez przyjęcie błędnego założenia w przedmiocie faktycznego wykorzystywania nieruchomości w okresie tzw. "luki planistycznej" jako sad, co spowodowane było uznaniem za wiążące danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków oraz dokumentów zawierających informacje pochodzące z ewidencji gruntów i budynków podczas gdy dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków nie mają charakteru determinującego dla oceny możliwości zabudowania nieruchomości, z uwzględnieniem, iż w poprzednich, ostatecznych decyzjach Prezydenta Miasta T.: (1) z dnia 5 lutego 2018 r. nr [...], (2) z dnia 14 lutego 2018 r. nr [...] i (3) 5 lutego 2018 r. [...], dotyczących tej samej nieruchomości sprzed podziału, zgodnie z ustaleniami innego biegłego, nieruchomość ta była przeznaczona jako tereny pod zabudowę, a co powoduje, że wejście w życie planu tylko w nieznaczny sposób spowodowało wzrost wartości nieruchomości,

2) art. 8 § 1 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia na jakich przesłankach oparł się organ w postępowaniach wymienionych w pkt 1, a zakończonych w 2018 r., ustalając, iż w okresie tzw. "luki planistycznej nieruchomość należąca do stron uznana została za wykorzystywaną pod zabudowę, ograniczając się wyłącznie do przytoczenia argumentów na uzasadnienie, iż nieruchomość była wykorzystywana jako sad, co spowodowało naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej i nie wypełniło w całości wskazań zawartych w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2021 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1366/20) uchylającego pierwszą decyzję w sprawie wydaną przez SKO w Tarnowie z dnia 13 października 2020 r. (sygn. akt: [...]), w którym polecono organowi dokładne wyjaśnienie zaistniałych różnic w wysokości opłaty planistycznej,

3) art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego nieprawidłową wykładnię i przyjęcie przez organ, że określenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej dokonuje się według poziomu cen z dnia zbycia, przy uwzględnieniu stanu nieruchomości na dzień wejścia w życie planu miejscowego, podczas gdy zgodnie z przywołanym przepisem "Wysokość odszkodowania z tytułu obniżenia wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 3, oraz wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu łub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.", co oznacza, że organ ustalając wzrost wartości nieruchomości powinien wziąć pod uwagę wartość nieruchomości w dniu poprzedzającym wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wartość nieruchomości w pierwszym dniu jego obowiązywania, co spowodowało, iż przyjęcie wartości nieruchomości przez biegłego na dzień sprzedaży było nieprawidłowe, ponieważ powinien on podać wartość nieruchomości na dzień wejścia w życie planu,

4) art. 8 § 1 i 2 k.p.a., poprzez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co dotyczy postępowań wymienionych w pkt 1, zakończonych w 2018 r., powodując naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, zgodnie z którą, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie mogą odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co doprowadziło do obciążenia stron znacznie wyższymi opłatami z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu, iż strony przy sprzedaży kolejnych działek mogły w sposób uzasadniony spodziewać się naliczenia opłaty w podobnej, niskiej wysokości, a gdyby wiedziały o naliczeniu opłat w wysokości określonej w zaskarżonej decyzji, z pewnością wstrzymałyby się ze sprzedażą działek w okresie 5 lat od dnia wejścia w życie planu, z zaznaczeniem, że nie ma racji SKO, iż strony powinny skorzystać z procedury przewidzianej w art. 37 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed dokonaniem sprzedaży, gdyż miały one już w swoim posiadaniu wcześniejsze ostateczne decyzje organu rozstrzygające sprawę dotyczącą w zasadzie tej samej nieruchomości.

W świetle powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W ocenie Sądu wniesiona w niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgonie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel zbywa nieruchomość w okresie 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 u.p.z.p.). lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 37 ust.11 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z przepisów tych wynika, że wyceny nieruchomości dla potrzeb ustalenia wzrostu jej wartości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym (art. 156 ust. 1 u.g.n.), przy czym operat musi być sporządzony zgodnie z wymaganiami określonymi w Rozporządzeniu.

W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że operat szacunkowy powinien zarówno spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy powinien zawierać też dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne do oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Powinien zawierać również precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. np. wyroki z NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, LEX nr 437627 z dnia 13 marca 2008 r., sygn. I OSK 374/07, LEX nr 454007, z dnia 28 marca 2017 r., sygn. II OSK 1973/15, LEX nr 2293519). Podkreśla się również, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r. sygn. II OSK 1448/16, LEX nr 2494059). Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Podzielając powyższe poglądy Sąd stwierdził, że kluczowy dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym i mógł stanowić podstawę ustalenia kwestionowanej przez skarżących opłaty planistycznej.

W przedmiotowej sprawie zarzuty skarżących koncentrowały się de facto na trzech elementach. Po pierwsze, zakwestionowano poczynione w operacie ustalenie, że oceniana działka była przed wejściem w życie miejscowego planu użytkowana jako sad. Po drugie, zarzucono, że organ błędnie przyjął, iż określenie wartości nieruchomości dokonuje się wg poziomu cen z dnia zbycia. Po trzecie, zarzucono wydanie odmiennych rozstrzygnięć w takim stanie faktycznym i prawnym.

Odnosząc się do pierwszego zarzutu w opinii Sądu biegły prawidłowo ustalił faktyczny sposób wykorzystywania ocenianej nieruchomości przed wejściem w życie planu. Podzielono w tym zakresie ocenę zawartą w wyroku WSA w Krakowie z dnia 18 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 1366/20, w którym Sąd wyjaśnił, że przyjęty w operacie sposób korzystania jako sad, nie budzi wątpliwości. Biegły w operacie opisał sposób korzystania (str. 13) wskazując, że sad to 99 % terenu, zaś 1 % to grunty zabudowane. Wobec faktu, że tak mały udział części zabudowanej jest dla wartości bez znaczenia, zatem do porównań przyjęto nieruchomości niezabudowane. Ponadto wskazać należy, że jak wynika z ewidencji gruntów, teren ten stanowił "S/R" co oznacza: "sad i rola", zatem potwierdza to wnioski biegłego (podobnie zdjęcia nieruchomości sprzed podziału – str. 10 operatu). Wreszcie co do kwestii możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, stwierdzić trzeba, że dla ustalenia faktycznego korzystania z terenu nie mają znaczenia potencjalne zamierzenia czy możliwości; dlatego taka decyzja mogłaby być wzięta pod uwagę tylko wówczas, gdyby została wydana dla danego terenu. Natomiast tutaj tak nie było, o czym pisze biegły w operacie (str.11) i brak dowodów przedstawionych przez skarżących na okoliczności przeciwne.

Autor skargi argumentował w uzasadnieniu, że o przeznaczeniu nieruchomości nie powinny przesądzać dane ewidencyjne, a organ odwoławczy zaniechał wykazania, że przepisy wyłączały możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Ponadto powołano się na obowiązujące uprzednio studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi należy wskazać uzasadnienie wyroku NSA z dnia 12 lipca 2017 r. II OSK 2879/15 w którym wyjaśniono, że "w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przez "faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości" należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Skoro przed uchwaleniem planu nie został w sposób formalny zmieniony status planistyczny nieruchomości poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, to hipotetyczne dywagacje w zakresie możliwego sposobu zagospodarowania nieruchomości są całkowicie bezprzedmiotowe i nie mogą mieć wpływu na ustalenie tego, jaki był rzeczywisty status nieruchomości" (podobnie wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r. II OSK 959/18, LEX nr 2705371 oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 kwietnia 2019 r. II SA/Gd 811/18, LEX nr 2653240). Identyczna sytuacja ma miejsce z przeznaczeniem terenu wyrażonym w Studium: "Określając wartość nieruchomości według faktycznego sposobu korzystania względnie "starego planu", zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p., niedopuszczalne jest odwoływanie się do ustaleń wynikających ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które nie daje stronie prawa do zagospodarowania nieruchomości, a jest jedynie wewnętrznym aktem gminy określającym przyszłe kierunki zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. II OSK 2181/17, LEX nr 2706172).

Wobec tego słusznie organy zaakceptowały ustalenie rzeczoznawcy co do faktycznego przeznaczenia terenu wyjaśniając, że nie ma znaczenia potencjalna możliwość zmiany zagospodarowania poprzez wystąpienie o warunki zabudowy tym bardziej, że nikt takiego wniosku nie składał. Wyjaśniły też wyczerpująco, że skoro działka tylko w 1% była zabudowana, to ten niewielki ułamek całości nie może mieć wpływu na przeznaczenie całej nieruchomości. Oddaleniu podlega zatem zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia na jakich przesłankach oparł się organ w swoich ustaleniach co do przeznaczenia nieruchomości.

Skarżący sformułowali też zarzut określenia wartości nieruchomości wg poziomu cen z dnia zbycia. W uzasadnieniu argumentowano w tym zakresie, że biegły winien wziąć pod uwagę wartość nieruchomości w dniu poprzedzającym wejście w życie planu oraz wartość w pierwszym dniu jego obowiązywania, gdyż przyjęcie cen z dnia sprzedaży nieruchomości w sposób nieuzasadniony obciąża strony tylko z tego powodu, że ceny nieruchomości znacząco wzrosły od dnia wejścia w życie planu.

W odpowiedzi wskazać należy, że zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Nie jest jednak możliwe, aby biegły wyceniał daną nieruchomość wg cen nieruchomości występujących dokładnie w danym dniu z tej prostej przyczyny, że w konkretnym dniu mogło w ogóle nie być transakcji podobnych lub ich liczba nie dawałaby miarodajnego obrazu. Z tego względu biegły wyraźnie wyjaśnił, że początkowo analizą objęto okres od sierpnia 2016 r. do sierpnia 2018 r. ale ze względu na małą ilość podobnych transakcji okres ten rozszerzono. Odpowiadając na obiekcje co do niesłusznego obciążenia skarżących czynnikiem wzrostu cen nieruchomości w związkiem z upływem czasu należy wskazać, że zgodnie z zastosowaną metodą porównawczą rzeczoznawca uwzględnił ten czynnik, wyznaczając wskaźnik zmienności cen (trendu czasowego) na poziomie 2,88% (str. 21) i uwzględnił go w swoich obliczeniach.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie odmiennego rozstrzygnięcia w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Na wstępie należy podkreślić, że choć faktycznie w stosunku do skarżących wydano uprzednio decyzje ustalające opłaty planistyczne w niższej wysokości, to stan faktyczny będący podstawą wydania tych decyzji nie był tożsamy z niniejszą sprawą. Różnica wynikała natomiast z odmiennej wyceny działek zawartej we wcześniejszych operatach szacunkowych. Wątpliwości co do tych różnic skłoniły Sąd orzekający do uchylenia wydanej uprzednio decyzji odwoławczej. W omówionym powyżej wyroku Sąd nie zdyskredytował przedmiotowego operatu szacunkowego, zobowiązał natomiast organ odwoławczy do zbadania przyczyn wystąpienia rozbieżności i ich wyjaśnienia. Przemilczenie tych różnic w wydanej uprzednio decyzji faktycznie budziły bowiem wątpliwości co do wniosków wypływających z operatu. W następstwie powyższego wyroku, organ odwoławczy przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające i w sposób wiarygodny wyjaśnił powody rozbieżności w wysokości ustalonych opłat.

Jak wyjaśniono powyżej główną przyczyną wyższej wartości opłaty planistycznej było prawidłowe tym razem ustalenie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu, tj. jako sad. Fakt, że inni rzeczoznawcy ustalili wcześniej, iż nieruchomość ta była przeznaczona pod zabudowę, nie może rzutować na późniejsze ustalenia z tego tylko względu, że wcześniejszy operat był dla skarżących korzystniejszy. Jak wyjaśniono powyżej, hipotetyczna możliwość zabudowy – na którą powoływali się skarżący – nie sprawia, że dana nieruchomość może być traktowana jako teren pod zabudowę, liczy się bowiem faktyczny sposób zagospodarowania terenu.

Logiczne jest, że błędne ustalenie sposobu użytkowania nieruchomości pociągnęło za sobą dobór innych transakcji i w efekcie wzrost wartości został uprzednio określony na niższym poziomie.

Jako element wpływający na rozbieżności w wycenach organ odwoławczy wskazał również opisane powyżej różnice w zastosowanych metodologiach wyceny oraz innych czynników stanowiących tzw. "warsztat biegłego", a także upływ czasu. Należy raz jeszcze podkreślić, że określenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty planistycznej dokonuje się wg poziomu cen z dnia zbycia. Skoro pozostałe nieruchomości, co do których ustalono niższe opłaty, zostały sprzedane wcześniej, logiczne jest, że wysokość branych pod uwagę cen była niższa.

Mając powyższe na uwadze, zgodzić należy się z organem, że nowy plan określając przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zabudowę mieszkaniową spowodował zmianę sposobu jej zagospodarowania. Niewątpliwie zmiana ta spowodowała wzrost jej wartości, co znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym jak i ocenionym operacie szacunkowym. Należy podkreślić, że organ odwoławczy wykonał zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 10 lutego 2021 r. i w sposób wiarygodny wyjaśnił przyczynę różnic w wysokości ustalonych opłat planistycznych nałożonych w związku ze sprzedażą nieruchomości należących do skarżących. W efekcie nie ma wątpliwości co do tego, że stanowiący w niniejszej sprawie operat szacunkowy może być uznany za wiarygodny dowód. Z uwagi na to, że zawarte w nim wyliczenia dowodziły wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ zobligowany był do ustalenia opłaty z tego tytułu, którą określono w prawidłowej wysokości.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a