Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 954/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2011 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia z funduszu alimentacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta B. na podstawie art. 2, art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz.U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. Nr 139, poz. 992) oraz § 9 oraz § 11 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 123, poz. 836) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówił przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego dla P. S.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] wpłynął wniosek w/w o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na okres od [...] do [...]. Na podstawie przedłożonych dokumentów w sprawie ustalono, że wnioskodawczyni nie spełnia kryterium dochodowego do przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego na wyżej podany okres. Zgodnie z art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów dochód oznacza to dochód, o którym mowa w przepisach o świadczeniach rodzinnych. Stosownie do art. 9 ust. 2 powołanej wyżej ustawy, świadczenia z funduszu przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Stosownie do art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych dochód rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy wnioskodawczyni zwróciła się z prośbą o ponowne przeliczenie dochodu rodziny z uwagi na utratę przez nią dochodu osiągniętego w 2009 r., utratę dochodu osiągniętego w 2009 r. przez jej matkę L. S., a także z uzyskaniem dochodu przez w/w.

Stosownie do art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów utrata dochodu oznacza utratę dochodu spowodowaną m.in. utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Na podstawie przedłożonej dokumentacji ustalono, że z dniem [...] uległa zmianie sytuacja dochodowa rodziny z powodu zmiany warunków zatrudnienia L. S. zatrudnionej w Aptece [...] przy ul. [...] w B. W dniu [...] rozwiązano z nią umowę o pracę, jednakże w tym samym dniu, tj. [...] Apteka [...] mgr farm. A. D. jako pracodawca zawarł ponownie umowę o pracę z w/w. Dzień rozpoczęcia zatrudnienia przypada na [...]. Wobec powyższego należy uznać, że zawarcie ponownej umowy jest kontynuacją zatrudnienia, bowiem nie nastąpiła nawet jednodniowa przerwa w zatrudnieniu. Ponadto z zaświadczenia w/w pracodawcy z dnia [...] wynika, że L. S. pozostaje w stosunku pracy w Aptece [...] od dnia [...] do nadal. Powyższe nie upoważnia organu do uwzględnienia tego dochodu z 2009 r. jako dochodu utraconego, gdyż zmieniły się tylko warunki zatrudnienia, a nie jego utrata. W związku z tym przy ustalaniu dochodu rodziny nie uwzględniono dochodu utraconego za 2009 r. oraz nie doliczono do dochodu rodziny dochodu uzyskanego zgodnie z zaświadczeniem pracodawcy za pierwszy pełen przepracowany miesiąc, tj. [...].

Na podstawie § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Uwzględniając dochód utracony za 2009 r. do przeliczenia dochodu rodziny uwzględniono dochody rodziny pomniejszone o należny podatek, opłacane składki zdrowotne i społeczne w roku kalendarzowym 2009. Do wyliczenia dochodu przyjęto:

wykazany w zaświadczeniu Urzędu Skarbowego dochód L. S, za 2009 r., tj. 18.549,12 zł,

dochód wykazany w zaświadczeniu Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w G. z dnia [...] tytułem otrzymanego stypendium w 2009 r., tj. 1.110 zł.

Ogółem dochód w 2009 r. wyniósł 19.659,12; średni miesięczny dochód - 1.638,26 zł, natomiast w przeliczeniu na 1 osobę w rodzinie wynosi 819,13 zł, a zatem przekracza ustawową wysokość o 94,13 zł.

Z tych względów organ odmówił przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Od powyższego rozstrzygnięcia P. S. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu odwołania wywodziła ona, że utrata dochodu spowodowana została utratą otrzymywanego stypendium oraz znacznym zmniejszeniem wynagrodzenia jej mamy. Stosunek pracy L. S. ustał w dniu [...] w wyniku rozwiązania za wypowiedzeniem przez pracodawcę. Z dniem [...] została ponownie zatrudniona u tego samego pracodawcy, lecz z wynagrodzeniem znacznie niższym.

Przypadki utraty dochodu nie są wymienione w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (jak to wynika z uzasadnienia decyzji), lecz w ustawie o świadczeniach rodzinnych. Nie ma to oczywiście większego znaczenia, gdyż ustawa "alimentacyjna" odsyła w tym względzie do ustawy o świadczeniach rodzinnych, lecz świadczy pośrednio o braku wnikliwości przy rozpoznawaniu sprawy. Ustalenie dochodu rodziny wymaga zatem zastosowania reguł określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych oraz rozporządzeniu Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (czego organ nie zrobił).

Zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych przez dochód rodziny należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzających okres zasiłkowy. Dochód oznacza między innymi przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne. Dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce w tym roku oraz później (do czasu złożenia wniosku). Zdarzenia te mogą powodować pomniejszenie albo powiększenie ustalonego dochodu rodziny. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy alimentacyjnej w przypadku utraty dochodu prawo do świadczenia z funduszu ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Utrata dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych następuje w przypadku utraty przez członka rodziny dotychczasowych, regularnych wpływów finansowych. Może być to spowodowane w szczególności utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 ustawy). Uregulowanie szczegółowych kwestii dotyczących ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych ustawodawca przekazał ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Określono je w § 15-18 rozporządzenia z dnia 2 czerwca 2005 r. Zgodnie z § 17 ust. 1 i 3 tego rozporządzenia, w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, a prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego pełnego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku.

Z powyższych unormowań wynika obowiązek organów uwzględniania zmian w sytuacji dochodowej rodziny, powstałych na skutek utraty bądź uzyskania dochodu. Dokonania korekt dochodu ustawodawca nie uzależnił od czasu wystąpienia utraty czy uzyskania dochodu. Skoro przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając rzeczywistej wysokości tego dochodu. Zatem dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce do końca okresu zasiłkowego. Z powyższego należy wyciągnąć też wniosek, iż ustalenie w toku postępowania dowodowego utraty dochodu, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przywołanego rozporządzenia, ma znaczenie zasadnicze i dlatego ustalenia w tym zakresie powinny być przeprowadzone w sposób staranny i przejrzysty ze wskazaniem, kiedy utrata i uzyskanie dochodu nastąpiły, na skutek jakich zdarzeń, w jakiej wysokości dochód utracono bądź uzyskano, wreszcie jaki miało to wpływ na dochód rodziny, a w konsekwencji na prawo do świadczenia. Tylko taki sposób postępowania organu należy uznać za prawidłowe stosowanie prawa.

Kwestia wykładni utraty dochodu w rozumieniu powołanych wyżej przepisów była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów. W najnowszym orzecznictwie ugruntowało się stanowisko zgodnie, z którym zmniejszenie wynagrodzenia u tego samego pracodawcy (np. na skutek wypowiedzenia i powtórnego zatrudnienia) stanowi utratę dochodu w rozumieniu analizowanego przepisu. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie z dnia 9 października 2007 r. (II SA/Rz 183/07) przyjęto, iż przepis art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych mówi wprawdzie o utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale nie budzi żadnych wątpliwości, że w tym sformułowaniu ustawodawca zawarł również pojęcie utraty części zatrudnienia (uprawnionej zmniejszono u tego samego pracodawcy zatrudnienie do 1/2 etatu). Podobnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z dnia 12 czerwca 2008 r. (I OSK 1323/07) stwierdzono, że z treści przepisu mówiącego o utracie dochodu spowodowanego utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wynika, aby chodziło o utratę zatrudnienia w ogóle, czyli o całkowite zaprzestanie wykonywana pracy na podstawie stosunków prawnych. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest finansowe wsparcie rodzin uzyskujących dochody w określonej wysokości, a nie wyłącznie osób, które nie uzyskują żadnych dochodów. Wobec tego brak jest podstaw, aby utratę zatrudnienia utożsamiać z całkowitą utratą dochodów. Wymaganie całkowitej utraty dochodów prowadziłoby do sytuacji, że artykuł ten miałby zastosowanie wyłącznie do osób, które stały się bezrobotne.

Najbardziej dobitnie przedstawił sprawę w swoim orzeczeniu WSA w Gliwicach, który w wyroku z dnia 6 czerwca 2008 r. (IV SA/Gl 1277/07) stwierdził: "rozwiązanie umowy o pracę i zawarcie kolejnej umowy, bez dnia przerwy, ale w obniżonym wymiarze czasu pracy, a co za tym idzie z mniejszym wynagrodzeniem, należy traktować jako utratę dochodu". Tożsame stanowisko zajął inny skład WSA w Gliwicach, który w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. przyjął, że przy stosowaniu art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. trzeba mieć na uwadze nie tylko jego literalne brzmienie, lecz również wykładnię funkcjonalną i celowościową. Zdaniem Sądu skoro zasadniczą przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to jej art. 3 ust. 23 powinien być interpretowany jako unormowanie określające zasady uwzględniania utraty dochodu służące przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1449/06, LEX 344897 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn akt P 45/08, OTK-A 2009/6/88). Jeżeli więc doszło do obniżenia wymiaru czasu pracy świadczonej na rzecz pracodawcy i fakt ten spowodował rzeczywistą utratę części otrzymywanego z tego tytułu wynagrodzenia, to okoliczność taką należałoby uznać za rzeczywistą, choć tylko częściową utratę zatrudnienia, o której mowa w art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

Na skutek powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2 i art. 17 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. Nr 79, poz. 856 z 2001 r. ze zm.), art. 9 ust. 2, art. 2 pkt 4, 5, 8 i 12 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w dniu [...] strona złożyła w organie pierwszej instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Do wniosku skarżąca załączyła m.in. zaświadczenia G. Uniwersytetu Medycznego z dnia [..] poświadczające, iż jest studentką drugiego roku w/w uczelni, oświadczenie o dochodzie członków rodziny z dnia [...] stwierdzające, iż w roku kalendarzowym uzyskała dochód 1100 zł tytułem stypendium mieszkaniowego, socjalnego i żywieniowego oraz wyrok Sądu Rejowego w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt VI RC 1025/09 zasądzający od ojca skarżącej C. S. na jej rzecz rentę alimentacyjną w wysokości 600 zł miesięcznie. Nadto Kolegium ustaliło, iż z zaświadczeń urzędu skarbowego o wysokości dochodów uzyskanych przez członków rodziny w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (2010/2011) z dnia [...] wynika, iż L. S. uzyskała dochód w wysokości 23.987,40 zł (od [...] do [...]), a strona 1554,62 zł ([...] do [....]). W dniu [....] odwołująca się złożyła oświadczenie, iż na umowę zlecenia pracowała od [...] do [...], lecz nie posiada żadnej dokumentacji potwierdzającej w/w okoliczność. W aktach sprawy znajdują się również świadectwo pracy i umowa o pracę L. S. z dnia [...]. Z w/w dokumentów wynika odpowiednio, iż była ona zatrudniona w okresie od [...] do [...] w Aptece [...] mgr A. D. i tego samego dnia zawarła umowę o pracę na czas nieokreślony z tym samym pracodawcą.

Stosownie do art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo w przypadku, gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. W zakresie pojęcia dochodu i dochodu rodziny ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów odwołuje się w art. 2 pkt 4 i 5 do ich znaczenia w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 cyt. ustawy dochód to, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób - m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Z kolei art. 3 pkt 2 ustawy stanowi, że dochód rodziny to przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dla pełnego wyjaśnienia tego pojęcia należy odwołać się jeszcze do adekwatnego do okresu zasiłkowego przewidzianego w ustawie z 7 września 2007 r. okresu świadczeniowego (art. 2 pkt 8), który oznacza okres, na jaki ustala się prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego, tj. od dnia 1 października do dnia 30 września następnego roku kalendarzowego. W niniejszej sprawie strona złożyła wniosek w okresie świadczeniowym 2010/2011, a więc przy obliczaniu dochodu uwzględnia się wyłącznie dochód uzyskany i utracony w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, tj. w 2009 r. W tymże roku, jak wynika z akt administracyjnych, średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie skarżącej wynosił 819,13 zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe.

Organ odwoławczy wyjaśnił, iż na wysokość dochodu ustalonego w 2009 r. nie ma wpływu utrata lub uzyskanie dochodu po tym roku. W przedmiotowej sprawie strona w odwołaniu kwestionuje nie uwzględnienie przez organ administracji utraty dochodu matki strony w 2010 r. Natomiast utrata dochodu przez stronę w 2009 r. nie została wykazana (tak: oświadczenie strony z dnia [...]).

Jeżeli zatem podstawą ustalenia prawa do świadczeń jest dochód rodziny w przeliczeniu na osobę (art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów), zaś dochodem rodziny jest dochód z roku poprzedzającego okres zasiłkowy, a jego wysokość decyduje o uprawnieniu do świadczeń, to wszelkie zmiany w dochodzie, o których stanowi art. 2 pkt 17 i 18 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (utrata bądź uzyskanie dochodu) odnosić się mogą wyłącznie do roku poprzedzającego okres zasiłkowy. Stanowiący delegację ustawową do wydania powyższego rozporządzenia przepis art. 15 ust. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów upoważnia Ministra Polityki Społecznej jedynie do określenia sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczeń rodzinnych, a nie do określania dodatkowych kryteriów dochodowych mających bezpośredni wpływ na wysokość dochodu rodziny w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 23 lutego 2010 r., II SA/Łd 1024/09).Sposób ustalenia dochodu nie może oznaczać wprowadzenia nowych zasad jego obliczania, wykraczających poza regulacje ustawowe. Stosownie do treści § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego z dnia 7 lipca 2010 r. (Dz.U. Nr 123, poz. 836) w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu. Jednakże, jak wyżej wskazano, wszelkie zmiany w dochodzie odnosić się mogą wyłącznie do roku poprzedzającego okres zasiłkowy, tj. roku 2009.

Rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania i reguła ta determinuje charakter rozporządzenia i ogranicza jego treść w tym sensie, że w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do modyfikacji przepisów rangi ustawowej, jak też upoważnienia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Powyższe rozważanie poparte są ukształtowanym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego oraz Sądu Najwyższego (por. uzasadnienie wyroku TK z 5 listopada 2001 r., sygn. U 1/01, OTK 2001/8/247 oraz postanowienia SN z 8 sierpnia 2003 r., sygn. V CK 6/02, OSNC 2004/7-8/131). Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Kolegium wskazało, iż uzyskany w roku 2009 dochód w wysokości 19659,12 zł podzielono przez liczbę członków rodziny (2) oraz przez 12 miesięcy. Otrzymana kwota 819,13 zł przekracza kryterium dochodowe określone w art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, a decyzja organu pierwszej instancji pomimo odmiennego uzasadnienia odpowiada prawu. Wskazany zapis oznacza, iż w przypadku uzyskiwania przez podmiot wnioskujący o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego dochodu wyższego niż opisany w zacytowanym unormowaniu, organ wniosku takiego nie może uwzględnić bez względu na wielkość przekroczenia czy też inne towarzyszące sprawie okoliczności. Ustawodawca bowiem wyznaczył ścisłe kryteria warunkujące możliwość przyznania tego rodzaju pomocy finansowej. Jednym z podstawowych kryteriów pozwalającym na pozytywne rozstrzygniecie w sprawie przedmiotowych świadczeń jest sytuacja materialna podmiotów wnioskujących o taką pomoc. Regulacja prawna w tym zakresie ma charakter bezwzględny i organ administracji jest nią ściśle związany (tak: wyrok WSA w Bydgoszczy, II SA/Bd 679/09). Niespełnianie wymogu kryterium dochodowego rodziny oznacza, że prawo do świadczenia z funduszu alimentacyjnego nie przysługuje, a organ nie jest zobowiązany do badania pozostałych przesłanek korzystania z prawa do świadczenia, jeżeli miesięczny dochód w przeliczeniu na członka rodziny przekracza 725 zł.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca P. S., która wniosła w związku z tym skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Skarżąca żądała w niej uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez: a) błędną wykładnię przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez nietrafne przyjęcie, że utrata dochodu uprawniająca do świadczenia z funduszu alimentacyjnego odnosić się może wyłącznie do roku poprzedzającego okres zasiłkowy; b) niezastosowanie § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalenia dochodu oraz wzorów wniosków, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego poprzez arbitralne przyjęcie, iż akt ten jest niezgodny z prawem; c) oraz naruszenie prawa procesowego poprzez całkowite zignorowanie i pominięcie argumentów podnoszonych w odwołaniu.

W uzasadnieniu skarżąca wywodziła, że dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce w tym roku oraz później (do czasu złożenia wniosku). Zdarzenia te mogą powodować pomniejszenie albo powiększenie ustalonego dochodu rodziny. Zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy alimentacyjnej w przypadku utraty dochodu prawo do świadczenia z funduszu ustala się na wniosek osoby uprawnionej lub jej przedstawiciela ustawowego na podstawie dochodu rodziny pomniejszonego o utracony dochód. Utrata dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych następuje w przypadku utraty przez członka rodziny dotychczasowych, regularnych wpływów finansowych. Może być to spowodowane w szczególności utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej (art. 3 pkt 23 ustawy). Zgodnie z § 11 ust. 1-3 rozporządzenia z dnia 7 lipca 2010 r. w przypadku utraty przez członka rodziny dochodu, od dochodu rodziny odejmuje się przeciętną miesięczną kwotę utraconego dochodu, a prawo do świadczeń rodzinnych ustala się od pierwszego pełnego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak niż od miesiąca złożenia wniosku.

Z powyższych unormowań wynika obowiązek organów uwzględniania zmian w sytuacji dochodowej rodziny, powstałych na skutek utraty bądź uzyskania dochodu. Dokonania korekt dochodu ustawodawca nie uzależnił od czasu wystąpienia utraty czy uzyskania dochodu. Skoro przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to nie można wysokości tego dochodu ustalać nie uwzględniając rzeczywistej wysokości tego dochodu. Zatem dochód rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy podlega korektom w związku ze zdarzeniami, jakie miały miejsce do końca okresu zasiłkowego. Z powyższego należy wyciągnąć też wniosek, iż ustalenie w toku postępowania dowodowego utraty dochodu, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przywołanego rozporządzenia ma znaczenie zasadnicze i dlatego ustalenia w tym zakresie powinny być przeprowadzone w sposób staranny i przejrzysty ze wskazaniem, kiedy utrata i uzyskanie dochodu nastąpiły, na skutek jakich zdarzeń, w jakiej wysokości dochód utracono bądź uzyskano, wreszcie jaki miało to wpływ na dochód rodziny, a w konsekwencji na prawo do świadczenia. Tylko taki sposób postępowania organu należy uznać za prawidłowe stosowanie prawa.

Prezentowane przez organ II instancji stanowisko jakoby utrata dochodu może odnosić się wyłącznie do roku poprzedzającego okres zasiłkowy nie zasługuje na aprobatę i stanowi jedynie bezkrytyczne powielenie odosobnionego poglądu wyrażonego przez WSA w Łodzi. Stanowisko takie jest też sprzeczne nie tylko z wykładnią literalną cytowanych przepisów, ale też wykładnią celowościową i systemową. Należy odwołać się do preambuły ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, gdzie prawodawca stwierdził, iż "konstytucyjna zasada pomocniczości nakłada na państwo obowiązek wspierania osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób należących do kręgu zobowiązanych wobec nich do alimentacji". Zakładając racjonalność ustawodawcy, co jest naszym obowiązkiem, należy przyjąć, że celem ustawy jest udzielenie pomocy osobom, które w danym momencie nie są w stanie zaspokoić swoich potrzeb. Koncepcja SKO w B. prowadziłaby natomiast do paradoksalnej sytuacji, gdzie o prawie do świadczenia z funduszu alimentacyjnego decydowałaby sytuacja finansowa rodziny uprawnionej sprzed dwóch lat (w tym przypadku z roku 2009), a nie rzeczywisty moment kiedy występuje ona z wnioskiem. Paradoks zaś polega na tym, że zasiłek taki otrzymałaby osoba, która w międzyczasie nabyła znaczny majątek (np. w drodze spadku lub uzyskania intratnej posady), nie otrzymałaby go zaś osoba nie posiadająca żadnego majątku i dochodu (tak jak to jest w przedmiotowym przypadku). Dokonana przez organ II instancji wykładnia nie tylko kłóci się ze zdrowym rozsądkiem, ale stanowi też rażący przykład bezdusznego podejścia do obowiązujących norm prawnych i przedmiotowego traktowania interesantów.

W związku z nie odniesieniem się przez organ w uzasadnieniu decyzji do argumentów skarżącej zawartych w odwołaniu podkreśliła ona, że kwestia wykładni "utraty dochodu" w rozumieniu powołanych wyżej przepisów była już wielokrotnie przedmiotem rozważań sądów. W najnowszym orzecznictwie ugruntowało się stanowisko, zgodnie z którym zmniejszenie wynagrodzenia u tego samego pracodawcy (np. na skutek wypowiedzenia i powtórnego zatrudnienia) stanowi utratę dochodu w rozumieniu analizowanego przepisu. W wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 9 października 2007 r. (II SA/RZ 183/07) przyjęto, iż przepis art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy o świadczeniach rodzinnych mówi wprawdzie o utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ale nie budzi żadnych wątpliwości, że w tym sformułowaniu ustawodawca zawarł również pojęcie utraty części zatrudnienia (uprawnionej zmniejszono u tego samego pracodawcy zatrudnienie do ½ etatu). Podobnie w wyroku NSA z dnia 12 czerwca 2008 r. (I OSK 1323/07) stwierdzono, że z treści przepisu mówiącego o utracie dochodu spowodowanego utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie wynika, aby chodziło o utratę zatrudnienia w ogóle, czyli o całkowite zaprzestanie wykonywana pracy na podstawie stosunków prawnych. Celem ustawy o świadczeniach rodzinnych jest finansowe wsparcie rodzin uzyskujących dochody w określonej wysokości, a nie wyłącznie osób, które nie uzyskują żadnych dochodów. Wobec tego brak jest podstaw, aby utratę zatrudnienia utożsamiać z całkowitą utratą dochodów. Wymaganie całkowitej utraty dochodów prowadziłoby do sytuacji, że artykuł ten miałby zastosowanie wyłącznie do osób, które stały się bezrobotne. Najbardziej dobitnie przedstawił sprawę w swoim orzeczeniu WSA w Gliwicach, który w wyroku z dnia 6 czerwca 2008 r. (IV SA/Gl 1277/07) stwierdził: "rozwiązanie umowy o pracę i zawarcie kolejnej umowy, bez dnia przerwy, ale w obniżonym wymiarze czasu pracy, a co za tym idzie z mniejszym wynagrodzeniem, należy traktować jako utratę dochodu". Tożsame stanowisko zajął inny skład WSA w Gliwicach, który w wyroku z dnia 26 stycznia 2010 r. przyjął, że przy stosowaniu art. 3 pkt 23 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. trzeba mieć na uwadze nie tylko jego literalne brzmienie, lecz również wykładnię funkcjonalną i celowościową. Zdaniem Sądu skoro zasadniczą przesłanką przyznania określonego świadczenia jest wysokość dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to jej art. 3 ust. 23 powinien być interpretowany jako unormowanie określające zasady uwzględniania utraty dochodu służące przede wszystkim ustaleniu rzeczywistej wysokości tego dochodu (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1449/06, LEX 344897 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn akt P 45/08, OTK-A 2009/6/88). Jeżeli więc doszło do obniżenia wymiaru czasu pracy świadczonej na rzecz pracodawcy i fakt ten spowodował rzeczywistą utratę części otrzymywanego z tego tytułu wynagrodzenia, to okoliczność taką należałoby uznać za rzeczywistą, choć tylko częściową utratę zatrudnienia, o której mowa w art. 3 pkt 23 lit. c) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zaskarżona decyzja (postanowienie) może być uchylona tylko wówczas, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd stwierdził, że przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego ani też przepisy postępowania administracyjnego w wyżej wskazany sposób.

W niniejszej sprawie bezsporny pozostaje fakt, że skarżąca spełnia wszystkie kryteria wymagane dla przyznania jej świadczenia z funduszu alimentacyjnego wymienione w art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Sporna była jedynie kwestia tego, czy dochód rodziny przekracza w przeliczeniu na osobę kwotę 725 zł wskazaną w art. 9 ust. 2 cyt. ustawy. W celu ustalenia tego wymaga rozważenia to, czy pod pojęciem utraty zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w rozumieniu art. 2 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych mieści się zmiana warunków płacy i pracy spowodowana wypowiedzeniem zmieniającym. W ocenie Sądu bowiem taka sytuacja de facto wystąpiła w niniejszej sprawie. Skoro umowa o pracę matki skarżącej uległa rozwiązaniu i w tym samym dniu zawarła ona kolejną umowę z tym samym pracodawcą i to obowiązującą od dnia następnego, doszło faktycznie jedynie do zmiany wynagrodzenia, a nie do utraty zatrudnienia. Odmienna interpretacja tego stanu faktycznego mogłaby doprowadzić na obejścia obowiązujących przepisów. Należy zwrócić uwagę na fakt, że sam pracodawca potwierdza w zaświadczeniu z dnia [...] ciągłość zatrudnienia u niego matki skarżącej. W zaświadczeniu tym wskazano, że L. S. pracuje od [...] do: nadal, a od [....] uzyskuje niższy dochód. Skoro matka skarżącej pracuje bez przerwy u tego samego pracodawcy na pełnym etacie, nie można mówić o utracie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 23 cyt. wyżej ustawy. W tym miejscu warto zacytować wyrok NSA z dnia 4 listopada 2011 r. (I OSK 1047/11), który co prawda dotyczy ustawy o świadczeniach rodzinnych, ale z uwagi na taką samą treść art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów co art. 3 pkt 22 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ma pełne zastosowanie w niniejszej sprawie. NSA wskazał w nim, że utrata zatrudnienia oznacza m.in. utratę pracy świadczonej na podstawie umowy o pracę, nie oznacza natomiast zmiany warunków pracy i płacy, polegającej na obniżeniu, czy podwyższeniu wynagrodzenia, przy trwaniu stosunku pracy (a w niniejszej sprawie stosunek prawny trwa nieprzerwanie od [...] do chwili obecnej). Analiza przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych: art. 3 pkt 22 i pkt 23, art. 5 ust. 4 nie daje podstaw do uznania, że w przypadku obniżenia wynagrodzenia za pracę przy trwającym stosunku pracy następuje utrata dochodu w rozumieniu art. 5 ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 23 lit. c) omawianej ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

Mając na uwadze powyższe okoliczność, że matce skarżącej z dniem [...], czyli w kolejnym roku po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę obliczenia dochodu rodziny, obniżono wynagrodzenie, nie może być uznana za dochód utracony w rozumieniu art. 9 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 17 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Tym samym nie ma znaczenia argumentacja skarżącej dotycząca tego, czy możliwe jest uznanie za dochód utracony faktu utraty dochodu w kolejnym roku następującym po roku kalendarzowym stanowiącym podstawę obliczenia dochodu rodziny (art. 2 pkt 4 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych), skoro w ogóle nie doszło do takiej utraty dochodu w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Podsumowując, nie może budzić wątpliwości to, że organy administracji prawidłowo wyliczyły dochód rodziny skarżącej, dochodząc w wyniku tych wyliczeń do wniosku, że przekroczone zostało kryterium dochodowe stanowiące ustawowy wymóg przyznania świadczenia. Jak wynika z art. 9 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 725 zł. Skoro dochód skarżącej wynosił 1100 zł, a dochód jej matki wynosił 18549,12 zł, to wyliczenia organów są prawidłowe. Nawet przy ustaleniu, że doszło do utraty dochodu przez skarżącą (tj. kwoty 1100 zł), to i tak dochód w przeliczeniu na jedną osobę wynosi kwotę 772,88 zł, a więc przekracza w/w kwotę 725 zł.

Mając na uwadze powyższe należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.