Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2083/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a, ust. 4b i ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 133
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1305/10 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz K. G. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1305/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], nr [...], wydane w przedmiocie uchylenia postanowienia o zawieszeniu postępowania oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z dnia [...], Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ustalił lokalizację drogi dla inwestycji polegającej na budowie ulicy M. na odcinku od ulicy Z. do ulicy I.J. P. na działkach ewidencyjnych nr [...] i nr [...] w obrębie [...] na terenie Dzielnicy R. m. W. Z dniem [...] powyższa decyzja stała się ostateczna.

W dniu [...] na wniosek K. G. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2008 r., Nr 193 poz. 1194 ze zm., dalej powoływana jako spec ustawa drogowa).

Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2010 r. Prezydent m. W. wystąpił do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem [...] prawa własności nieruchomości położonych przy ul. Z. oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] na rzecz Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego.

Postanowieniem z dnia [...] Nr [...] Prezydent m. W. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomości przejętą na rzecz m. W., do czasu wydania przez Wojewodę M. ostatecznej decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.; dalej powoływana jako ustawa z 1998 r.). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że nie może orzec o odszkodowaniu za przejętą nieruchomość do czasu wydania przez Wojewodę Mazowieckiego deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej nabycie własności ex lege w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. W ocenie organu I instancji kwestia powyższa ma "pierwszeństwo" przed wydaniem decyzji odszkodowawczej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Postanowienie to zostało zaskarżone przez K. G. w drodze zażalenia. Na skutek jego rozpatrzenia Wojewoda M. postanowieniem z dnia [...] uchylił postanowienie Prezydenta m. st. Warszawy. Wojewoda wskazał, że nie można uznać, iż wydanie deklaratoryjnej decyzji przez wojewodę, stwierdzającej przejście własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w odniesieniu do postępowania mającego na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną w trybie spec ustawy drogowej, stanowi zagadnienie prejudycjalne. Zgodnie z art. 12 ust. 4a-4b tej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje organ, który wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja lokalizacyjna (zezwolenie realizacyjne) stała się ostateczna. Tym samym wniosek o wydanie decyzji deklaratoryjnej w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. nie ma znaczenia dla ustalenia odszkodowania w toczącym się postępowaniu.

Miasto st. Warszawa wniosło skargę na powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że przyjęta przez organ restrykcyjna interpretacja art. 12 ust. 4b spec ustawy drogowej nie bierze pod uwagę konieczności analizy stanu prawnego nieruchomości znajdujących się w liniach rozgraniczających drogi publicznej. Jeżeli nieruchomość spełnia przesłanki nabycia z mocy prawa w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., to od tego dnia jest własnością podmiotu publicznego i nie może drugi raz zostać nabyta z mocy prawa. Zdaniem skarżącego toczące się przed Wojewodą postępowanie w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. stanowi zagadnienie wstępne dla ustalenia odszkodowania w trybie spec ustawy drogowej. Wskazano, iż działania te zmierzają do uniknięcia sytuacji, w której odszkodowanie mogłoby zostać wypłacone nienależnie.

Uchylając zaskarżonym wyrokiem postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał na wstępie, że m. st. Warszawa, jako podmiot ewentualnie zobowiązany do wypłaty odszkodowania, posiada interes prawny w zakresie występowania jako strona zarówno w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania, jak i w postępowaniu jurysdykcyjnym przed sądem administracyjnym.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 spec ustawy drogowej w wersji obowiązującej do dnia 10 września 2008 r., nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18a, wydawanej odpowiednio przez wojewodę albo starostę.

W ocenie Sądu I instancji, przejęcie z mocy prawa oznacza, że nie był to element rozstrzygnięcia decyzji ale skutek towarzyszący ostateczności decyzji lokalizacyjnej. Własność nieruchomości wydzielonych liniami rozgraniczającymi mogła przejść tylko i wyłącznie w sytuacji, kiedy nieruchomość nie została uprzednio nabyta przez zarządcę drogi.

Sąd zaznaczył, że część przedmiotowej nieruchomości to fragment ulicy Zesłańców Polskich zaliczonej do kategorii dróg publicznych uchwałą nr [...] Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia [...] Taki stan faktyczny spowodował wystąpienie przez Prezydenta m. st. Warszawy do Wojewody Mazowieckiego o wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r.

Odpowiadając na pytanie, czy okoliczność, że toczy się postępowanie w sprawie ustalenia czy sporna działka przeszła z mocy prawa na własność m. st. Warszawy z dniem [...] ma wpływ na postępowanie o ustalenie odszkodowania w trybie spec ustawy drogowej Sąd I instancji stwierdził, że związek ten jest oczywisty, ponieważ ewentualne wydanie decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. będzie oznaczało, że w dniu, kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, działka lub ewentualnie jej część stanowiła już własność podmiotu publicznoprawnego. Tym samym nie mogła ponownie zostać nabyta na własność m. st. Warszawy.

W ocenie Sądu, art. 12 ust. 4b spec ustawy drogowej stanowiący, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, nie zawiera jakiejkolwiek normy materialnoprawnej, która uzasadniałaby wydanie decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, kiedy stan prawny nie jest do końca wyjaśniony. Przepisu tego nie można interpretować jako normy nakazującej wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania w tym terminie za wszelką cenę, kosztem naruszenia prawa. Samo objęcie działki decyzją lokalizacyjną nie oznacza, że przeszła ona z mocy prawa na własność zarządcy drogi.

Sąd I instancji wyjaśnił na zasadzie przykładu, że jeżeli w liniach rozgraniczających drogi gminnej znajduje się działka wpisana w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa – lecz podlegająca komunalizacji jako zajęta pod drogę gminną przed 1990 r. – to art. 12 ust. 4b spec ustawy nie oznacza wyłączenia komunalizacji na dzień 27 maja 1990 r. w trybie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie gminnym i pracownikach samorządowych. W takim przypadku, pomimo objęcia działki liniami rozgraniczającymi decyzji lokalizacyjnej, nie ma żadnych przeszkód, aby wszcząć postępowanie komunalizacyjne – co będzie skutkowało zawieszeniem postępowania odszkodowawczego.

Jeżeli zaś nieruchomość podlega pod reżim o którym mowa w art. 73 ustawy z 1998 r., to również postępowanie odszkodowawcze musi być prowadzone w tym trybie. Przesłanki ustalenia odszkodowania w trybie art. 73 ust 4-5 tej ustawy są diametralnie inne niż w spec ustawie drogowej. W tym zakresie nie ma jakiejkolwiek dowolności. Jeżeli nieruchomość jest zajęta pod drogę na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi (zezwolenia realizacyjnego) to ewentualne odszkodowanie – stosownie do treści art. 18 ust. 1 spec ustawy drogowej uwzględniałoby publiczne nakłady na urządzenie drogi. Ponadto, jeżeli właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną do dnia 31 grudnia 1998 r. i objętej art. 73 ustawy z 1998 r. nie złożył wniosku o ustalenie odszkodowania, to roszczenie odszkodowawcze wygasło. W takim przypadku nie ma podstaw prawnych do alternatywnego prowadzenia postępowania odszkodowawczego w innym trybie.

W konkluzji zaskarżonego wyroku wskazano, że jeżeli pomiędzy postępowaniem prowadzonym przed Wojewodę w trybie art. 73 ustawy z 1998 r., a postępowaniem odszkodowawczym zachodzi bezpośredni związek przyczynowy, to organ prowadzący postępowanie odszkodowawcze jest zobligowany zawiesić postępowanie odszkodowawcze prowadzone w trybie spec ustawy drogowej.

Skargą kasacyjną z dnia 16 listopada 2010 r., pełnomocnik K. G. zaskarżył w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2010 r., zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) powoływanej dalej jako k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że Sąd dokonując kontroli postanowienia W. M. [...] z dnia [...] uchylił je, uwzględniając skargę Prezydenta m. st. Warszawy uznając tym samym prawidłowość zawieszenia postanowienia dokonanego postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] [...] - w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie kasatora, naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do utrzymania w mocy postanowienia Prezydenta m. st. Warszawy wydanego w przedmiocie zawieszenia postępowania, gdyby zaś Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...], to postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu wydania decyzji o lokalizacji drogi na działkach należących do K. G., o których mowa w art. 12 ust. 4 a i b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie publicznych, nie uległoby zawieszeniu.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji,

2. rozpoznanie skargi,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

Uzasadniając skargę kasacyjną podniesiono, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest możliwe jedynie w przypadku istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, która to zależność spełnia następujące warunki:

1. zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego,

2. zagadnienie wstępne musi być zagadnieniem o charakterze prawnym,

3. zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie,

4. zagadnienie wstępne stanowi kwestię, której rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie.

Wskazano, że Sąd I instancji uznał za prawidłowe zawieszenie przez Prezydenta m. st. Warszawy postępowania do czasu wydania decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę pomimo, że pomiędzy wydaniem decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę, a wydaniem decyzji przez Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie odszkodowania żaden z powyższych warunków nie zachodzi.

Podniesiono, że wydanie decyzji przez Wojewodę nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 ust 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ pomiędzy decyzją tą, a rozstrzygnięciem sprawy odszkodowania nie zachodzi relacja tego rodzaju, że bez wydania decyzji deklaratoryjnej nie jest możliwe rozstrzygnięcie sprawy odszkodowania. Zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, wydanie decyzji przez wojewodę stanowi jedynie przesłankę do dokonania wpisu do księgi wieczystej. Natomiast brak takiej decyzji nie przesądza o niemożności ustalenia przez organy administracji właściwe do rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania, jaka cześć należącej do K. G. działki nr [...] została zajęta pod drogę publiczną przed dniem 31 grudnia 1998 r. Do ustalenia odszkodowania należnego z art. 12 ust. 4 a i b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie jest konieczne potwierdzenie tytułu własności do fragmentu działki zajętej pod drogę publiczną przed dniem 31 grudnia 1998 r., ale ustalenie powierzchni części działki należącej do skarżącej, która została jej odjęta na skutek wydania decyzji o lokalizacji drogi.

Dodano, że wydanie decyzji deklaratoryjnej przez Wojewodę nie może być uznane za rozstrzygnięcie w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., od którego zależy ustalenie wysokości odszkodowania przez Prezydenta m. st. Warszawy, ponieważ decyzja Wojewody ma jedynie walor potwierdzenia, że własność części działki zajętej pod drogę przed dniem 31 grudnia 1998 r. została odjęta od majątku K. G. z mocy prawa. Skutek prawno rzeczowy zaszedł ex lege, dlatego decyzja Wojewody tym przypadku nie rozstrzyga, ponieważ nie kształtuje żadnych praw ani obowiązków.

Stwierdzono również, że powierzchnia wywłaszczonej działki decyzją wydaną na podstawie art. 12 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jak również powierzchnia, która została objęta skutkiem o którym mowa w art. 73 ust. 1 ustawy - przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, stanowią element stanu faktycznego sprawy, ponieważ przestrzenne granice "zajęcia pod drogę" - w rozumieniu art. 73 ustawy z 1998 r. przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - są wyznaczone przez usytuowanie na gruncie wszystkich urządzeń mieszczących się w pasie drogowym, takich jak: jezdnia, pobocze, chodnik, mijanka, zatoka, rów przydrożny (tak: A. Bura, "Kilka uwag na temat nabycia z mocy prawa gruntów zajętych pod drogi publiczne", Rejent Nr 1/2002, s. 43). Organ administracji do ustalenia tych granic nie potrzebuje deklaratoryjnej decyzji wojewody, bowiem usytuowanie tych obiektów nie zależy od tej deklaratoryjnej decyzji Wojewody, a przedmiotem postępowania prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy nie jest kwestia potwierdzenia tytułu własności fragmentu działki, ale ustalenia odszkodowania z tytułu wydania decyzji o lokalizacji drogi na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Podkreślono przy tym, że ustalenie obszaru, który był zajęty pod drogę, należy do zakresu kompetencji Prezydenta m. st. Warszawy, który powinien ustalić powierzchnię działek, za które stronie należy się odszkodowanie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazywano, że ustalenie granic

nieruchomości należy do organu administracji, który dysponując określonymi

dokumentami i oświadczeniami stron, jest zobligowany samodzielnie ustalić stan

faktyczny sprawy, nieprzerzucając ciężaru dokonania ustaleń w tym zakresie na strony lub inne organy. Organy powinny określać przebieg granicy między działkami po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania dowodowego, przede wszystkim na podstawie dostępnej mapy ewidencyjnej znajdującej się w państwowych zasobach geodezyjnych oraz oświadczeń stron postępowania, które powinny być ocenione na zasadzie prawdy obiektywnej.

W konkluzji wskazano, że ustalenie okoliczności tytułu prawnego do nieruchomości należy, bez względu na trudności dowodowe, do organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może być bowiem tylko taka okoliczność, od której zależy rozstrzygnięcie sprawy, lecz ocena tej okoliczności nie należy do właściwości organu mającego wydać rozstrzygnięcie, lecz do innego organu lub sądu. Przyczyną zawieszenia postępowania administracyjnego nie może być natomiast taka okoliczność, którą organ prowadzący postępowanie administracyjne może ocenić we własnym zakresie, nawet gdy okoliczność ta może być przedmiotem oceny dokonywanej także przez inne organy lub sądy w odrębnych postępowaniach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz oddaleniem skargi.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zm.) powoływanej dalej jako p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która jednak w niniejszej sprawie nie występuje.

Odnosząc się na wstępie do wniosku pełnomocnika K. G. zgłoszonego na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym należy stwierdzić, że wskazane w kontekście wspomnianej nieważności postępowania, z powodu braku zdolności sądowej strony postępowania, przepisy art. 32, art. 50, art. 28 i 29 p.p.s.a. nie zostały podniesione w ramach zarzutów w skardze kasacyjnej. Zaś fakt, że nie powodują one nieważności postępowania sądowoadministracyjnego eliminuje możliwość ich oceny w ramach postępowania kasacyjnego. Zgodnie bowiem ze wspomnianym art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (z wyjątkiem nieważności postępowania), strony zaś mogą przytaczać jedynie nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Stąd też wspomniane przez pełnomocnika K. G. przepisy, jak też ewentualna kwestia istnienia lub nieistnienia interesu prawnego po stronie Prezydenta m. st. Warszawy, jako organu I instancji znalazły się poza obszarem analizy prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przy tym, że art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi w istocie - w niniejszej sprawie - przepis prawa materialnego. Z kolei zaś zastosowanie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - jako przepisu procedury sądowoadministracyjnej - jest konsekwencją naruszenia wspomnianego przepisu prawa materialnego.

Względy te pozwoliły Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na przyjęcie, że w sprawie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 188 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów kasacyjnych - z uwzględnieniem powyższych uwag - należy wskazać, że zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego ostatecznej decyzji w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.) stanowi prejudykat (zagadnienie wstępne) w stosunku do wyniku postępowania prowadzonego przez Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie ustalenia i wypłaty K. G. odszkodowania za przejęcie na własność przez m. st. Warszawę nieruchomości położonej przy ul. Z. (oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...]).

Odpowiadając na tak postawione pytanie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że pomiędzy wspomnianą deklaratoryjną decyzją Wojewody Mazowieckiego, stwierdzającą nabycie prawa własności z mocy samego prawa (ex lege), a decyzją Prezydenta m. st. Warszawy wydaną w trybie art. 12 ust. 4a i 4b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958 ze zm.) nie zachodzi tego rodzaju relacja prawno-procesowa, która skutkowałaby koniecznością zastosowania przez Prezydenta m. st. Warszawy art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc zawieszeniem postępowania w sytuacji, gdy rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że organ przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1698/07, lex nr 489631, zob. też A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, "Kodeks Postępowania Administracyjnego Komentarz", Lex/el. 2011 r.).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bezpośrednia relacja między wspomnianą decyzją Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie odszkodowania dla K. G. , a decyzją Wojewody Mazowieckiego stwierdzająca z mocy samego prawa nabycie prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Wyjaśnić bowiem wypada, że zgodnie z treścią art. 12 ust. 4a i 4 b ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za przejęcie nieruchomości wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Z kolei, na podstawie art. 12 ust. 5 cytowanej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio - z pewnymi wyjątkami - przepisy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sytuacji znajduje zastosowanie art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) zgodnie z którym, odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wypłata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub gdy odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Zagadnienie to można odnaleźć w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 86/10 (publ. lex nr 745349) przyjęto, że gdyby odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczyło nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, to zgodnie z dyspozycją art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami należałoby wpłacić je do depozytu sądowego. Przepis ten ma zastosowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w zakresie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Ustawodawca zatem unormował sytuację, gdy nieuregulowany stan prawny uniemożliwia wypłatę odszkodowania. W takim przypadku nie ma zatem konieczności stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o zawieszeniu postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w pełni powyższy pogląd wskazuje dodatkowo, że spór dotyczący stanu prawnego nieruchomości należącej do K. G. odnosi się jedynie do części działki wynoszącej niespełna 100 m2, podczas gdy całość działki stanowiącej jej własność wynosi ponad 4000 m2. Na tę okoliczność zwracał uwagę pełnomocnik wnoszącej skargę kasacyjną podczas rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (protokół rozprawy, k. nr 27 akt sprawy I OSK 2083/10).

W tym świetle Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że brak było w niniejszej sprawie usprawiedliwionych podstaw do zawieszenia - postanowieniem z dnia [...] Nr [...] przez Prezydenta m. st. Warszawy - na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejętą od wnoszącej skargę kasacyjną na rzecz m. st. Warszawy nieruchomości. Organ ten mógł bowiem wypłacić na rzecz K. G. odszkodowanie z tytułu przejęcia działki o uregulowanym stanie prawnym, zaś odszkodowanie za pozostałą część wpłacić do depozytu sądowego, do czasu rozstrzygnięcia kwestii dotyczącej spornej części nieruchomości. Należy dodać, że taki sposób załatwienia sprawy realizowałby konstytucyjną zasadę ochrony prawa własności, o której mowa w art. 21 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.). Zgodnie z tą zasadą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Wywłaszczenie zaś jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie bez znaczenia jest również czas w jakim następuje wypłata odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Należy zatem stwierdzić, że wydane w tej sprawie postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 26 kwietnia 2010 r., nr 797/10, odpowiada prawu, zaś zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1305/10, zawiera błędne stanowisko.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna K. G. zasługiwała na uwzględnienie. Z uwagi na brak naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji gdy zachodziło jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.