Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 868/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art.3 pkt 1i 2 w zw. z art. 22 ust.5 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
article: art. 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, 77, 78 oraz art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 56
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.  j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Protokolant : sekretarz sądowy Katarzyna Migda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2022 r. sprawy ze skargi A. S.A. w D. na czynność Prezydenta Miasta Krakowa - Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 28 stycznia 2022 r. znak KZ-02.4120.7.6.2019.MB w przedmiocie założenia karty adresowej zabytku i włączenia zabytku nieruchomego –[...] do gminnej ewidencji zabytków I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. zasądza od Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków na rzecz A. S.A. w D. kwotę 680,00 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. S.A. w D. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na czynność Prezydenta Miasta Krakowa – Miejskiego Konserwatora Zabytków w Krakowie z dnia 28 lutego 2022 r. znak KZ-02.4120.7.6.2019.MB w przedmiocie założenia karty adresowej zabytku i włączenia zabytku nieruchomego (obiekt nr 35 i 35a –budynki socjalne i biurowe Stalowni [...]) do gminnej ewidencji zabytków, domagając się stwierdzenia jej bezskuteczności. Zaskarżonej czynności strona skarżąca zarzuciła:

a) obrazę materialnych przepisów prawa administracyjnego, a to przepisu art. 3 pkt 1 i 2 w zw. 2 art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm.) w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2021 r. poz. 56), poprzez wydanie zaskarżonej czynności i wpisanie obiektów do gminnej ewidencji zabytków, w warunkach, w których obiekty nie stanowią zabytku nieruchomego w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i nie wystąpiły okoliczności uzasadniające włączenie ich kart adresowych do gminnej ewidencji zabytków;

b) obrazę przepisów postępowania administracyjnego mającego wpływ na wynik postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 78 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r., poprzez wadliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego i ustalenie przez organ, że obiekty stanowią zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, podczas gdy prawidłowo prowadzone postępowanie dowodowe winno prowadzić organ do konkluzji, że obiekty nie stanowią zabytków i nie podlegają ochronie konserwatorskiej.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do włączenia kart adresowych obiektów do gminnej ewidencji zabytków, albowiem nie stanowią one zabytku nieruchomego w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie zabytków. Spółka podkreśliła przy tym, że ani z akt postępowania ani ze sporządzonych kart ewidencyjnych obiektów, nie wynika z jakich przyczyn zostały one uznane za zabytki w rozumieniu w/w ustawy. Zdaniem strony skarżącej, sam fakt sporządzenia karty ewidencyjnej zabytku przez wojewódzkiego konserwatora zabytków (i w warunkach, w których obiekty nie zostały jeszcze włączone do wojewódzkiej ewidencji zabytków) nie przesądza jeszcze o tym, że stanowią one zabytki i podlegają ochronie konserwatorskiej. Ochrona zabytku polegająca na ujęciu go w gminnej i wojewódzkiej ewidencji zabytków wynika bowiem nie z samego faktu dokonania czynności materialno - technicznej włączenia obiektu do ewidencji (która to czynność nie posiada charakteru konstytutywnego), tylko z faktu, że dany obiekt stanowi lub nie zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. Skarżąca Spółka stwierdziła, że wszystkie obiekty stanowią typową zabudowę przemysłową nieposiadającą żądnych walorów historycznych, artystycznych i naukowych, a większość z nich jest aktualnie wykorzystywana w procesach technologicznych jej zakładu produkcyjnego. Z uwagi zatem na ich czynne wykorzystywanie w produkcji oraz realizowane na ich terenie procesy technologiczne, nie mogą one zostać udostępnione osobom postronnym. Poza tym część z tych obiektów obejmuje instalacje niebezpieczne, przesyłowe, do których dostęp dla osób postronnych musi być zawsze szczególnie ograniczony, a ich konserwacja wymaga zachowania podwyższonych standardów ostrożności oraz BHP. Powyższe istotnie wpływa również na możliwość prowadzenia prac konserwatorskich i badawczych na terenie obiektów. Zdaniem strony skarżącej, powyższe okoliczności powinny przemawiać przeciwko włączeniu kart adresowych obiektów do gminnej ewidencji zabytków, skoro przeszkody natury obiektywnej wyłączają możliwość określenie postulatów dotyczących konserwacji obiektu (§ 17 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r.), z uwagi na ich zlokalizowanie i funkcjonowania w ramach czynnego zakładu produkcyjnego Spółki.

Poza tym obiekty te nie posiadają wartości historycznych, artystycznych i naukowych, a ponadto to istnienie takich wartości nie zostało ustalone przez organ przed włączeniem kart adresowych obiektów do gminnej ewidencji zabytków. Powyższe okoliczności wykluczają przyjęcie, że zachowanie obiektów leży w interesie społecznym w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków.

Strona skarżąca wskazała, że w aktach postępowań przed małopolskim wojewódzkim konserwatorem zabytków znajduje się wyłącznie opinia dr hab. inż. A. O. z Wydziału [...] Akademii [...] zawierająca dokumentację wielkiego pieca nr 3 i 5 zlokalizowanego na terenie dawnego kombinatu [...]. Opinia ta w ogóle natomiast nie odnosi się i nie obejmuje swym zakresem któregokolwiek z obiektów. Zdaniem Spółki, analiza i wnioski odnoszące się do innego obiektu (wielkiego pieca nr 5) nie mogą stanowić podstawy do uznania, że którykolwiek z obiektów może stanowić zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków. Jednocześnie strona skarżąca podniosła, że same karty ewidencyjne każdego z obiektów zawierają jedynie jego lakoniczny opis (składający się z dwóch zdań) i wobec powyższego nie jest możliwe stwierdzenie z jakich przyczyn obiekty zostały uznane za zabytki i w konsekwencji ich karty adresowe zostały włączone do gminnej ewidencji zabytków. Strona skarżąca wskazała, że karta ewidencyjna dla "Budynków socjalnych i biurowych Stalowni [...]" składa się z trzech zdań obejmujących szczątkowy opis tego obiektu. Karta ewidencyjna wskazuje jedynie, że "budynki wymagają remontu oraz rewitalizacji połączonej z przywróceniem im funkcji użytkowej". Jednocześnie karta adresowa tego obiektu wskazuje inne daty jego powstania (obiekt nr 35a według karty adresowej miał powstać w toku 1968, a nie 1958 jak zostało to wskazane w karcie ewidencyjnej).

Zdaniem skarżącej Spółki, warunkiem uznania obiektu za zabytek nieruchomy, jest ustalenie, że dany obiekt stanowi świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, jego zachowanie leży w interesie społecznym, przez wzgląd na wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Tym samym konieczne jest określenie i ustalenie czy obiekty posiadają cechy stanowiące o tym, że są zabytkami w rozumieniu ustawy o zabytkach. Powyższe jednak w ogóle nie wynika ani z kart ewidencyjnych obiektów, ani też kart adresowych obiektów - włączonych do gminnej ewidencji zabytków. Strona skarżąca uważa zatem, że w przedmiotowej sprawie brak było podstaw do wystąpienia do małopolskiego wojewódzkiego konserwatora zabytków z wnioskiem o uzgodnienie ujęcia w gminnej ewidencji zabytków kart adresowych obiektów, ponieważ żaden z tych obiektów nie stanowi zabytku. W jej ocenie, organ wadliwie zakwalifikował te obiekty jako zabytki, podczas gdy prawidłowo prowadzone postępowanie wyjaśniające w sprawie powinno prowadzić do ustalenia, że wobec braku wartości historycznych, artystycznych i naukowych, zachowanie obiektów nie leży w interesie społecznym.

Zdaniem strony skarżącej, organ powinien był w pierwszym rzędzie podjąć czynności w celu ustalenia jakie wartości historyczne, artystyczne lub naukowe posiadają obiekty. Powyższe nie wynika jednak w ogóle ani z karty adresowej obiektów włączonej do gminnej ewidencji zabytków, ani też z ich karty ewidencyjnej. Nie jest zatem możliwe ustalenie, na podstawie jakich ustaleń i w wyniku jakich czynności procesowych organ przesądził o zabytkowych charakterze obiektów, których karty adresowe zostały włączone do gminnej ewidencji zabytków. W związku z powyższym skarżąca Spółka uważa, że z uwagi na wadliwe podejmowanie przez organ czynności wyjaśniających poprzedzających podjęcie zaskarżonej czynności, winna ona zostać uznana w całości za bezskuteczną.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Krakowa wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko organ wyjaśnił, że materialnoprawną podstawą ujęcia zabytków nieruchomych, w tym budynków socjalnych i biurowych Stalowni [...] w gminnej ewidencji zabytków był przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie z którym warunkiem wyznaczenia przez organ gminy obiektu zabytkowego do włączenia do gminnej ewidencji zabytków jest uprzednie porozumienie z wojewódzkim konserwatorem zabytków, który jako organ fachowy samodzielnie dokonuje oceny celowości objęcia zabytku ochroną konserwatorską.

Następnie Prezydent Miasta Krakowa wskazał, że czynności techniczne związane z ujęciem w gminnej ewidencji zabytków obiektów z terenu kombinatu były poprzedzone oględzinami przeprowadzonymi na terenie zakładu w dniu 18 listopada 2019 r. w obecności przedstawiciela A. S.A. w D. przedstawicieli Biura Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz eksperta zewnętrznego. Zgromadzono wówczas ikonografię obiektów udostępnionych przez Spółkę, która równocześnie przekazała mapę z numeracją obiektów oraz listę z ich datowaniem. Efektem ww. czynności było sporządzenie na zlecenie Miejskiego Konserwatora Zabytków opracowania autorstwa M. M. pt.: "Rozpoznanie obiektów na terenie [...] przy ul. [...] które powinny być wpisane do rejestru zabytków", mpis, Kraków 29 listopada 2019 r. Następnie Biuro Miejskiego Konserwatora Zabytków we własnym zakresie przeprowadziło krytyczną weryfikację ustaleń zawartych w ww. dokumentacji historyczno-konserwatorskiej, w oparciu o kwerendę bibliografii oraz ikonografii (zbiory Muzeum Krakowa oraz Archiwum Narodowego w Krakowie), z użyciem metod nauk humanistycznych (historii oraz historii sztuki i architektury). Wyniki analiz (opisy, datowania, wybór ikonografią były na bieżąco wprowadzane do aplikacji bazodanowej przeznaczonej do prowadzenia gminnej ewidencji zabytków w połączeniu z systemami informatycznymi Urzędu Miasta Krakowa. Produktem końcowym ww. czynności było wytworzenie kart adresowych gminnej ewidencji zabytków, przesłanych do ostatecznego uzgodnienia do Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a następnie do właścicieli.

Odnośnie podniesionych w skardze ograniczeń w dostępie osób postronnych do obiektów na terenie czynnego zakładu produkcyjnego (wynikające z charakteru produkcji podwyższone wymogi bezpieczeństwa przy obsłudze niebezpiecznych procesów technologicznych) - jako stojących na przeszkodzie ich włączenie do ewidencji konserwatorskiej - organ stwierdził, że fakt użytkowania obiektów nie pozbawia ich wartości historycznych, artystycznych i naukowych możliwych do objęcia ochroną konserwatorską. Ewentualne ograniczenia i restrykcje związane z charakterem zakładu, w którym są położone obiekty zabytkowe, występują także przy wielu innych obiektach czynnie wykorzystywanych np. przez Wojsko (obiekty dawnej Twierdzy Kraków), Policję, Straż Pożarną, zakłady penitencjarne, zakłady opieki zdrowotnej (szpitale), itp. Ponadto organ stwierdził, że podnoszone w skardze ryzyka nie dotyczą w równym stopniu wszystkich obiektów wskazanych do ochrony konserwatorskiej (inny charakter mają hale produkcyjne i infrastruktura, a inny obiekty administracyjne). Jednocześnie organ podniósł, że niezależnie od zachowania pierwotnej funkcji poszczególnych obiektów lub stopniowej zmiany ich przeznaczenia poprzez dostosowywanie do działalności nowych podmiotów, zamykania wydziałów (ostatnio wygaszenie Wielkiego Pieca nr 5) oraz wyburzeń ([...], Stalownia [...], Wielkie Piece nr 1-4), wskazane do ochrony konserwatorskiej obiekty powstały w określonym czasie, miejscu i funkcji jako części składowe dawnego kombinatu i spełniają wymagania definicji zabytku nieruchomego zawartej w art. 3 ust 1-2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

W związku z powyższym za nietrafny Prezydent Miasta Krakowa uznał zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. Przewidziana bowiem przez ww. przepisy procedura wyznaczenia obiektów zabytkowych w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków została w niniejszej sprawie ze wszech miar zachowana, a Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków jako organ fachowy uznał, że obiekty na terenie Kombinatu [...] dawnej [...] są zabytkami, które winny być ujęte w gminnej ewidencji zabytków, a ponadto powiadomił o zamiarze włączenia obiektów do wojewódzkiej ewidencji zabytków.

Zatem organ podtrzymał stanowisko, iż zarzucając niezgodność z prawem czynności polegającej na założeniu kart adresowych zabytków nieruchomych - budynków socjalnych i biurowych Stalowni [...] (obiekt nr 35- 35a) oraz włączeniu ich do gminnej ewidencji zabytków, nie można kwestionować ich zabytkowego charakteru, tj. oceny czy te obiekty odpowiadają definicji zabytku nieruchomego z art. 3 pkt 1 ww. ustawy, z którego wynika, że zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Organ stwierdził, że ustalenie okoliczności wskazanych w art. 3 pkt 1 tej ustawy wymaga przeprowadzenia specjalistycznych ustaleń i ocen. Natomiast wymagań takich nie stawia art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten posługuje się bowiem terminem zabytku, określając jednocześnie powinność wyznaczenia zabytku przez właściwy organ w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wobec powyższego zarzuty skargi w zakresie dotyczącym naruszenia przepisów art. 3 pkt 1 i 2 w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. nie są, zdaniem organu, zasadne.

Prezydent Miasta Krakowa nie zgodził się też z zarzutem naruszenia art. 7, art. 77, art. 78 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 18 ust. 1 ww. rozporządzenia, gdyż po pierwsze - podstawą ujęcia ww. obiektów w gminnej ewidencji zabytków był art. 22 ust. 5 pkt 3 ww. ustawy, który posługuje się już terminem zabytku, który ma być ujęty w tej ewidencji w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. A po drugie dlatego, że ujęcie obiektu w gminnej ewidencji zabytków nie jest dokonywane po przeprowadzeniu przez organ postępowania administracyjnego, w którym obowiązywałyby ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie 30 dniowy termin do wniesienia skargi został zachowany.

Włączenie karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytków na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) – dalej też jako u.o.z., w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 56) – dalej też jako "rozporządzenie" - jest czynnością organu administracji, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. uzasadnienie do postanowienia NSA z dnia 18 maja 2021 roku, sygn. II OZ 218/21). Sąd uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4) p.p.s.a., stwierdza bezskuteczność tej czynności (art. 150 p.p.s.a.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska wyrażanego w orzecznictwie, że czynność wpisania karty obiektu do ewidencji zabytków, w odróżnieniu od wpisania zabytku do rejestru zabytków nie ma jurysdykcyjnego charakteru, a kontrola legalności działania organu sprowadzać się powinna do badania zgodności tego działania jedynie z przepisami administracyjnego prawa materialnego. Działanie organu stanowi w takim przypadku czynność o charakterze materialno-technicznym z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, zaskarżalną do sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm. - dalej: "p.p.s.a."). Przy czym, w orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16).

Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinna podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania, w którym właściciel lub posiadacz zabytku mógłby przedstawiać przeciwne argumenty. Dopiero w postępowaniu przed sądem administracyjnym, wszczętym na skutek skargi na czynność organu administracji, dopuszczalne jest badanie, czy organ ten miał usprawiedliwione podstawy włączenia danego obiektu do ewidencji, czy też, że czynność ta nie była uzasadniona (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2018 r. sygn. II OSK 2225/18).

Nietrafne jest przy tym stanowisko organu, zgodnie z którym zarzucając niezgodność z prawem czynności Prezydenta Miasta Krakowa polegającej na założeniu karty adresowej zabytku nieruchomego tj. budynków socjalnych i biurowych Stalowni [...] położonej na terenie dawnego kombinatu [...] oraz włączeniu go do gminnej ewidencji zabytków, nie można kwestionować jego zabytkowego charakteru tj. oceny czy obiekt ten odpowiada definicji zabytku nieruchomego z art. 3 pkt 1 ustawy.

Przepis ten definiuje "zabytek" jako nieruchomość lub rzecz ruchomą, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy, ewidencja zabytków jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Z kolei przepis art. 22 ust 4 ustawy stanowi, iż wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy.

Ze wskazanych przepisów wynika, że karta zabytku może być założona i następnie dołączona do rejestru zabytków tylko w stosunku do takiej nieruchomości lub rzeczy ruchomej, która stanowi zabytek. Rzecz nie staje się zabytkiem przez to, że została dla niej założona karta zabytku, lecz dlatego, że stanowi ona świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Włączenie danego obiektu do ewidencji zabytków nie jest formą ochrony zabytków. Ewidencje zabytków w formie kart ewidencyjnych traktować należy zatem, jako swoisty środek wstępnej ochrony danego obiektu uznanego za zabytkowy i wiążący się z pewnymi ograniczeniami względem nieruchomości ujętej w takiej ewidencji. Jest to przy tym akt zewnętrzny administracji podejmowany wobec podmiotu administrowanego.

Z chwilą włączenia zabytku do gminnej ewidencji zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków, powstają bowiem obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza, określone w art. 5 i 28 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; ograniczenia w swobodnym korzystaniu z zabytku wynikają także z przepisów innych ustaw. W szczególności np. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzja o warunkach zabudowy oraz decyzja o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę dla budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków, musi zostać uzgodniona z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Wpisania obiektu do gminnej ewidencji zabytków dla właściciela lub posiadacza danego obiektu ma zatem prawne znaczenie, gdyż nakłada na niego obowiązki, których nie mają właściciele obiektów, które do tej ewidencji wpisane nie są. W tym zakresie Sąd nie podziela przeciwnego stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę. Ze względu na powyższe, postępowanie jakie toczy się w tym przedmiocie, nie może być pobieżne czy obarczone brakami w ustaleniach dotyczących danego obiektu pod względem jego wartości historycznej, artystycznej lub naukowej.

W postępowaniu włączenia karty zabytku do gminnej ewidencji zabytków organ powinien wykazać, że dany obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go ewidencją, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Na gruncie przedmiotowej sprawy jednak organ nie wykazał, żeby obiekt t.j. budynki socjalne i biurowe Stalowni [...] odznaczają się takimi cechami. Organ wskazuje, że podstawą dla czynności włączenia karty adresowej do rejestru zabytków, było wykonane na zlecenie Miejskiego Konserwatora Zabytków opracowanie autorstwa M. M. pt.: "Rozpoznanie obiektów na terenie [...] w Krakowie przy ul. [...] które powinny być wpisane do rejestru zabytków ".

Jednakże z lektury przywołanego wyżej opracowania, na które powołuje się organ nie wynika, aby przedmiotowy obiekt, t.j. budynki socjalne i biurowe Stalowni [...] charakteryzowały się cechami, które uzasadniają objęcie ewidencją.

Sam opis budynków jest bardzo ogólny, w szczególności nie wskazano na jakiekolwiek elementy, które stanowić mogłyby podstawę do sporządzenia karty zabytku i dołączenia jej do ewidencji. Również w aktach sprawy nie znajdują się ponadto jakiekolwiek inne materiały, z których wynikałaby taka zasadność. Nie zmieniają tej oceny również, na co zwraca uwagę organ, opisy zawarte części wstępnej jak i w podsumowaniu opracowania. Z tego względu zgodzić się należy z zarzutami skargi o bezzasadnym sporządzeniu karty i włączeniu jej do ewidencji zabytków. Organ przed dokonaniem włączenia karty adresowej obiektu do gminnej ewidencji zabytków nie ustalił i nie wskazał z jakich przyczyn uznał obiekt za zabytek w rozumieniu ustawy. Jeśli zaś idzie o sporządzoną dla tego obiektu kartę adresową zabytku (to w poz. 8 ("historia, opis i wartości") zawarte są dane dotyczące historii budynku i jego opis, jednak także i z tego dokumentu nie wynika jakie wartości zadecydowały o dokonaniu zaskarżonej czynności, bo część dotycząca "wartości" nie została wypełniona.

Nie jest też uzasadniony zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7, 77, 78 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z § 18 ust. 1 rozporządzenia, poprzez wadliwe prowadzenie postępowania wyjaśniającego. W przedmiotowym postępowaniu nie mają bowiem zastosowania przepisu kodeksu postępowania administracyjnego. Zaznaczyć jednak w tym miejscu trzeba, że "ujęcie w ewidencji zabytków" nie następuje w związku ze stosowaniem kodeksu postępowania administracyjnego. Brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza jednak, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie" (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 lutego 2020 roku, sygn. II OSK 433/20). Włączenie karty zabytku do gminnej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go tą wstępną formą ochrony, ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki NSA z dnia 9 września 2016 r. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r., II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. II OSK 2926/16). Organ ochrony zabytków ocenia, na podstawie posiadanych przez siebie informacji, czy określona rzecz (ruchoma lub nieruchomość) powinien podlegać ochronie jako zabytek w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie prowadząc w tej sprawie żadnego sformalizowanego postępowania. Ocena wyrażona przez organ musi jednak wynikać z zebranych wiadomości oraz danych na temat obiektu, takich które uzasadniałyby wytworzenie karty zabytku oraz dołączenie jej do ewidencji, co jednak na gruncie niniejszej sprawy nie miało miejsca.

Wobec powyższego na zasadzie art. 150 p.p.s.a orzeczono jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt. II na zasadzie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się uiszczony wpis w wysokości 200 zł, koszty zastępstwa radcy prawnego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 roku, poz. 265) w wysokości 480 zł oraz uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.