Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 337/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a art. 200 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie: WSA Dariusz Pirogowicz WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant specjalista Inga Szcześniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 marca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz J. B. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku J. B. [1] o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] grudnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2014 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] sierpnia 1980 r. nr rol. [...] orzekającej o przejęciu od B. B. na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków, składającego się z działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, położonego we wsi [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Naczelnik Gminy w [...] decyzją z [...] sierpnia 1980 r. orzekł o przejęciu od B. B. na własność Państwa gospodarstwa rolnego bez budynków, składającego się z działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha, położonego we wsi [...].

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1981 r. nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania B. B., uchylił zaskarżoną decyzję Naczelnika Gminy w [...] z [...] sierpnia 1980 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Naczelnik Gminy w [...] decyzją z [...] maja 1981 r. ponownie orzekł o przejęciu od B. B. na własność Państwa w zamian za emeryturę opisanego wyżej gospodarstwa rolnego, położonego we wsi [...] wskazując jednak, że przejęcia dokonuje się [...] października 1979 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 1981 r. wystąpił J. B. [1], tj. następca prawny B. B.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1981 r.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił J. B. [1].

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] marca 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że z treści decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1981 r. wynika, że jej podstawę materialnoprawną stanowił art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa ze rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą" w zw. z art. 77 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów, w brzmieniu nadanym przez art. 77, gospodarstwo rolne mogło być przejęte na własność Państwa za rentę z urzędu, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Analiza całokształtu dokumentacji zgromadzonej w ramach prowadzonego postępowania prowadzi jednak do konkluzji, że rzeczywistą podstawę prawną kontrolowanej decyzji z [...] maja 1981 r. stanowił art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia to, że postępowanie w trybie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., w odróżnieniu od postępowania z art. 9 ust. 2 ustawy, było postępowaniem dotyczącym przejęcia gospodarstwa rolnego na własność Państwa wszczynanym na wniosek rolnika. Z takim wnioskiem z [...] maja 1980 r. wystąpił B. B. Wprawdzie pierwotnie jego wniosek został rozpatrzony poprzez wydanie przez Naczelnika Gminy w [...] decyzji z [...] sierpnia 1980 r. (opartej na art. 45), jednak na skutek uchylenia tej decyzji decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1981 r. wniosek ten cały czas oczekiwał na rozstrzygnięcie. Dodatkowym argumentem za uznaniem, że decyzja z [...] maja 1981 r. została wydana na skutek złożenia przez B. B. wniosku o przejęcie (a zatem była oparta na art. 45) było stwierdzenie w jej treści, że do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa doszło z datą wsteczną. Takie żądanie zostało sformułowane w podaniu B. B. z [...] maja 1980 r.

Niezależnie od podniesionych kwestii kontrolowana decyzja z [...] maja 1981 r. w swojej treści w ogóle nie zawierała analizy przesłanki niskiego poziomu produkcji rolnej, określonej w art. 9 ust. 2 ustawy. Z pisma Naczelnika Gminy w [...] z [...] stycznia 1981 r. kierowanego do Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych w [...] wynika, że gospodarstwo B. B. nie kwaliﬁkowało się do zaliczenia go do grupy gospodarstw o niskim poziomie produkcji.

Przedstawione okoliczności oznaczają, że za podstawę materialną decyzji Naczelnika z [...] maja 1981 r. należało uznać art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., nie zaś art. 9 ust. 2 ustawy. Błędne określenie podstawy prawnej, jako niemające istotnego wpływu na wynik sprawy, nie stanowi jednak - samo w sobie - przesłanki do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu administracyjnego. Przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państwa za świadczenia emerytalne/rentowe na podstawie art. 45 było możliwe w przypadku spełnienia następujących przesłanek: 1) złożenia przez rolnika stosownego wniosku dotyczącego przejęcia, oraz 2) nieposiadania przez rolnika następców lub niespełniania przez następcę warunków do przejęcia gospodarstwa albo odmówienia przez niego przejęcia gospodarstwa.

Odnosząc się do pierwszej przesłanki Minister wskazał, że pojęcie rolnika (do którego odwołuje się art. 45) zostało zdeﬁniowane w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Według tego przepisu przez rolnika rozumiało się właściciela lub posiadacza gospodarstwa rolnego o pow. powyżej 0,5 ha gruntów rolnych i leśnych, który nie był objęty ubezpieczeniem społecznym na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym członków rolniczych spółdzielni produkcyjnych i spółdzielni kółek rolniczych oraz ich rodzin.

Z treści decyzji Naczelnika z [...] maja 1981 r. wynika, że jako rolnika potraktowano w niej B. B. W tym kontekście wypada zauważyć, że pierwotnie na rzecz B. B. wydany został akt własności ziemi z [...] lutego 1975 r. dotyczący działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha. Następnie decyzją z [...] listopada 1978 r. nr [...] Wojewoda [...] podjął z urzędu postępowanie scaleniowe gruntów położonych na obszarze wsi [...], obejmując nim m. in. powołane wyżej działki (notatki służbowe z [...] stycznia i [...] lutego 1981 r. oraz decyzja Wojewody [...], stanowiąca załącznik do pisma Wojewody [...] z [...] lipca 2015 r. W wyniku scalenia B. B. otrzymał gospodarstwo rolne o pow. [...] ha, składające się z działek nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (notatki służbowe z [...] stycznia i [...] lutego 1981 r.). Projekt scalenia gruntów we wsi [...] został ostatecznie zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z [...] września 1979 r. nr [...] (decyzji tej brak w zgromadzonych aktach, jednak wzmianka o niej pojawia się w uzasadnieniu decyzji z [...] maja 1981 r.). Jednocześnie w dokumentacji sprawy brak jest informacji, aby B. B. był objęty ubezpieczeniem społecznym na podstawie przepisów, o których mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Poczynione ustalenia oznaczają, że w świetle art. 45 i art. 75 ust. 1 pkt 1 tego aktu osobą uprawnioną do złożenia wniosku o przejęcie gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha na własność Państwa był B. B.

Z kolei potwierdzenie wystąpienia przez tę osobę z omawianym wnioskiem stanowi zachowane w aktach pismo z [...] maja 1980 r., skierowane do Naczelnika Gminy w [...] i podpisane przez B. B., w którym wnosił on o wydanie decyzji dotyczącej przejęcia gospodarstwa rolnego bez budynków na własność Państwa z datą wsteczną.

W sprawie zakończonej decyzją Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1981 r. zrealizowana został pierwsza przesłanka z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., tj. przesłanka złożenia przez rolnika wniosku dotyczącego przejęcia jego gospodarstwa na własność Państwa.

Ustosunkowując się do drugiej przesłanki z art. 45, dotyczącej nieposiadania przez rolnika następców lub niespełniania przez następcę warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmowy przez następcę jego przejęcia Minister zauważył, że deﬁnicja następcy zawarta została w art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Zgodnie z tym przepisem przez następcę należało rozumieć zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika oraz jego pasierbów i wychowanków, którzy posiadali kwaliﬁkacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia i nie byli inwalidami I lub II grupy. W razie braku takich osób następcą mógł być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki.

Z ustaleń poczynionych w ramach postępowania nieważnościowego wynika, że do grona potencjalnych następców B. B. należały jego dzieci: J. B. [1] i M. T. W dalszej kolejności należy zweryﬁkować, czy osoby te posiadały kwaliﬁkacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, do których nawiązywał art. 75 ust. 1 pkt 2. Pojęcie kwaliﬁkacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego nie zostało zdeﬁniowane na gruncie ustawy z dnia 27 października 1977 r. Pojęcie to odpowiada pojęciu kwaliﬁkacji do prowadzenia gospodarstwa, zawartemu w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 ze zm.). Przepis ten stanowił, że dowodem stwierdzającym posiadanie kwalifikacji do prowadzenia gospodarstwa rolnego przez nabywcę lub spadkobiercę nieruchomości rolnej było świadectwo ukończenia szkoły rolniczej, przysposobienia rolniczego lub świadectwo albo dyplom uzyskania tytułu kwaliﬁkacyjnego w zawodach rolniczych.

Z informacji uzyskanych w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego wynika, że z grona potencjalnych następców B. B. jedynie J. B. [1] legitymował się stosownym dokumentem, o którym mowa w § 3 rozporządzenia. Potwierdza to Świadectwo ukończenia Technikum Rolniczego w [...] z [...] czerwca 1966 r., załączone przez J. B. [1] do jego pisma z [...] lipca 2015 r. Osoba ta spełniała ponadto kryterium wieku z art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 października 1977 r. 5 maja 1981 r. liczyła bowiem niespełna [...] lata. Brak informacji, aby J. B. [1] był wówczas zaliczony do I lub II grupy inwalidów.

Kolejną kwestią do ustalenia jest, czy J. B. [1] jako jedyny następca B. B. spełniał warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego według art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Pojęcie warunków do przejęcia gospodarstwa nie zostało sprecyzowane w ustawie z dnia 27 października 1977 r. Art. 59 pkt 1 tego aktu zawierał jednak delegację ustawową do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia wykonawczego, które miałoby określać między innymi warunki, jakim powinien odpowiadać następca. W realizacji tego przepisu Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166), które w § 37 przewidywało, że następcą rolnika powinna być osoba, która daje gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego. A zatem - aby możliwe było przyjęcie na gruncie art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., że następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego, niezbędne było uprzednie ustalenie, że nie daje on gwarancji należytego prowadzenia takiego gospodarstwa.

Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że istniały zasadnicze wątpliwości co do dawania przez J. B. [1] gwarancji należytego prowadzenia gospodarstwa jego ojca. Centrum życiowe wnioskodawcy znajdowało się w innej miejscowości, aniżeli miejscowość położenia przejmowanego gospodarstwa. Z wniosku J. B. [1] o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 1981 r., jak również z jego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra z [...] marca 2014 r. wynika bowiem, że po założeniu rodziny J. B. [1] prowadził oddzielne gospodarstwo, w skład którego wchodziły grunty położone w miejscowościach [...] i [...]. Z ustaleniami tymi koresponduje treść notatki służbowej sporządzonej [...] stycznia 1980 r., z której wynika, że przed przekazaniem gospodarstwa na własność Państwa B. B. zamieszkiwał samotnie w swoich zabudowaniach. Wprawdzie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika J. B. [1] podnosił, że pomagał w prowadzeniu gospodarstwa ojca. Okoliczność ta nie może mieć decydującego znaczenia przy ocenie dawania przez tę osobę stosownych gwarancji prowadzenia niemal [...] - hektarowego gospodarstwa, w sytuacji, gdy jej życie zawodowe i rodzinne koncentrowało się wokół gospodarstwa zlokalizowanego w innej miejscowości oraz przy uwzględnieniu, że gospodarstwo B. B. składało się głównie z gruntów słabej jakości (V i VI klasa bonitacyjna), a zatem wymagających dużych nakładów pracy i środków ﬁnansowych (archiwalny wypis z rejestru gruntów).

Z tych względów brak jest podstaw do uznania, że kontrolowana decyzja Naczelnika z [...] maja 1981 r. została wydana z rażącym naruszeniem drugiej przesłanki z art. 45. Wprawdzie następcą B. B. był jego syn J. B. [1], jednak zachodziły uzasadnione wątpliwości, co do spełniania przez tę osobę warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego ojca (dawania gwarancji należytego prowadzenia tego gospodarstwa).

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. B. [1] argumentował za uznaniem decyzji z [...] maja 1981 r. za wydaną z rażącym naruszeniem prawa, skoro gospodarstwo jego ojca nie wykazywało niskiego poziomu produkcji, jak również zostało przejęte z datą wsteczną. Odnosząc się do zarzutu pierwszego Minister wskazał, że przesłanka niskiego poziomu produkcji nie była objęta dyspozycją art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Z kolei w zakresie przejęcia gospodarstwa B. B. na własność Państwa z datą wsteczną Minister podkreślił, że rozwiązanie to korespondowało z treścią podania B. B. z [...] maja 1980 r., w którym wnosił on o wydanie stosownej decyzji w sprawie przejęcia [...] czerwca 1979 r. Jak wynika z odwołania tej osoby od pierwotnej decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] sierpnia 1980 r., podyktowane to było wejściem przez [...] Spółdzielnie [...] w [...] na grunty wydzielone B. B. na skutek scalenia i zagospodarowaniem tych gruntów przez wskazany podmiot. W efekcie B. B. został pozbawiony możliwości gospodarowania na swoich gruntach, nie był ponadto uprawniony do pobierania emerytury z tytułu przekazania gospodarstwa na własność Państwa (z uwagi na brak formalnego przejęcia), a także został obciążony zobowiązaniami podatkowymi, pomimo, że faktycznym użytkownikiem tych gruntów była [...] W [...]. Wprawdzie w swoim podaniu z [...] maja 1980 r. B. B. wnosił o przejęcie gospodarstwa ze skutkiem na [...] czerwca 1979 r., zaś decyzja Naczelnika z [...] maja 1981 r. orzekała o przejęciu [...] października 1979 r. jednak zmiana daty przejęcia gospodarstwa wynikała z późniejszego zakończenia procedury scalania gruntów we wsi [...] na skutek wydania przez Wojewodę [...] decyzji z [...] września 1979 r.

Poczynione ustalenia oznaczają, że nie można przypisać decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1981 r., że wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o tę przesłankę niezbędne jest bowiem ustalenie oczywistego naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie. W warunkach omawianej sprawy brak jest natomiast elementu oczywistości tego naruszenia w odniesieniu do wskazanego wcześniej art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., stanowiącego rzeczywistą podstawę prawną kontrolowanej decyzji. Przesłanki rażącego naruszenia prawa nie wypełnia również okoliczność powołania błędnej podstawy prawnej w treści decyzji Naczelnika. Nie zaistniały ponadto inne podstawy do stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 1 kpa.

W konsekwencji zaskarżoną decyzją z [...] marca 2014 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika z [...] maja 1981 r. Wprawdzie w uzasadnieniu swojej decyzji Minister, opierając się na literalnym brzmieniu kontrolowanej decyzji dokonał weryﬁkacji przesłanek z art. 9 ust. 2 ustawy, jednak poczynienie w toku postępowania ll-instancyjnego odmiennych ustaleń w zakresie podstawy prawnej decyzji Naczelnika nie mogło prowadzić do wzruszenia decyzji Ministra z [...] marca 2014 r. w sytuacji, gdy ustalenia te doprowadziły do analogicznego rozstrzygnięcia.

Od decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] grudnia 2018 r. J. B. [1] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) dokonanie błędnej wykładni przepisów ujętych w zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że przedmiotowe gospodarstwo B. B. zostało przejęte na jego wniosek, a nie z urzędu w kontekście decyzji z [...] maja 1981 r., 2) dokonanie rażąco nietrafnych ustaleń faktycznych leżących u podstawy przejęcia gospodarstwa B. B. W związku z powyższym skarżący wniósł o: 1) uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi l i ll instancji oraz stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1981 r., względnie uchylenie obydwu decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 3) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego. W uzasadnieniu wskazał, że aby trafnie ocenić, a wcześniej wywieść i ocenić stan faktyczny sprawy o przejęcie gospodarstwa rolnego należy sięgnąć po realia ówczesnego systemu gospodarczo-prawnego. Zgodnie z art. 1 Konstytucji PRL z 1952 r. podstawą ustroju społeczno-gospodarczego Państwa była gospodarka uspołeczniona. Oznaczało to, że dominowały lub miały dominować tzw. kołchozy i sowchozy - po polsku rolnicze spółdzielnie produkcyjne i PGR. Z uzasadnienia skarżonej decyzji wynika, że scalenie gruntów wdrożono dla potrzeb zaprojektowania gruntów B. B., jako przyległych do gruntów [...] Spółdzielni [...] w [...]. Oznaczało to, że skoro zaprojektowano dla tych gruntów takie sąsiedztwo, było oczywistym, że chodziło o przyłączenie tych gruntów do areałów rolniczej spółdzielni produkcyjnej. Problem polegał na tym, że B. B. nie chciał być członkiem [...] spółdzielni [...], a to uniemożliwiało włączenie gruntów dobrowolnie do spółdzielni. To dlatego pojawiła się decyzja Naczelnika Gminy uznająca stan gospodarstwa za niskorentowny, jako uzasadnienie decyzji o przejęciu na Skarb Państwa. Tego rodzaju decyzji w tym tonie było wówczas kilka rodzajów. Niszczenie rolnika dokonywało się po wydaniu decyzji o odnowieniu materiału siewnego pod pretekstem niskiej wydajności jego gospodarstwa. Materiał siewny był drogi, dlatego gospodarstwo upadało. Innym przykładem było wydanie decyzji o zastępczym wykonaniu upraw rolnych, ponieważ była to czynność droga, upadek gospodarstwa był gwarantowany na 100%.

Na terenie gminy [...] i sąsiednich takich decyzji było kilkadziesiąt. Na gruncie tych przypadków włączano grunty do rolniczych spółdzielni produkcyjnych lub PRG w [...], [...], [...]. W tym tonie właśnie była wydana ta decyzja. Rozpoczęcie scalenia powodowało zawieszenie produkcji rolnej na czas trwania tego postępowania, zarówno z przyczyn prawnych, bo nie wiadomo było, co kto dostanie, jak i z przyczyn technicznych - jeżdżące samochody i ciągniki urzędników po polach. Tak było w tym przypadku, kiedy to wszczęto postępowanie, a B. B. zaprzestał uprawiania ziemi, wiedząc, że zaprojektowano zabór jego gospodarstwa z góry, precyzując równocześnie grunty wymienne. Ostatecznie jego dobre grunty zabrano, a przydzielono mu grunty najgorszej klasy, które w części nie są uprawiane po dzień dzisiejszy, choć należą do Skarbu Państwa. To dlatego właśnie B. B. złożył wniosek o wydanie decyzji z datą wsteczną od [...] października 1979 r., by wyrównać w ten sposób straty z racji nieprowadzenia gospodarstwa z powodu prac scaleniowych, by mieć środki na przeżycie.

Skarb Państwa by udać "hojnego wujka" wydając decyzję wsteczną upozorował naprawienie szkody. Nie zmienia to faktu, że decyzja wskazywała na wywłaszczenie, tyle że trybem zastępczym było wywłaszczenie z urzędu. Za PRL-u w latach 70/80-tych w zakresie gospodarki przestrzennej co druga wieś miała okazję korzystać jako uznana za nierozwojową z zakazu wszelkich zabudowy. Decyzja Naczelnika Gminy była wyrokiem dla takiej miejscowości. W takim kontekście właśnie należy rozpoznać uzasadnienie niniejszej decyzji. W kolejności zamyślono takie poprowadzenie sprawy, następnie zaprojektowano i scalono ziemię oraz wydano decyzję o przejęciu gospodarstwa, a na przysłowiowe otarcie łez wydano decyzję z datą wsteczną.

Prawo tymczasem stanowi jednoznacznie, zarówno przepisy kpa i kc, że decyzje wydawane pod przymusem lub pod wpływem błędu są z mocy prawa nieważne. Także decyzje mające na celu obejście prawa są z mocy prawa nieważne i właśnie tych argumentów prawnych nie zauważył Minister. To skarżący zarzuca zaskarżonej decyzji. Decyzja Naczelnika Gminy wskazująca na przejęcie gospodarstwa nie podlegała zaskarżeniu. Była decyzją kapturową, zależała tylko i wyłącznie od woli Naczelnika, bez możliwości żadnej kontroli instancyjnej. To także wskazywało na bezprawność systemu i bezprawność tej konkretnej sprawy.

Zdaniem skarżącego decyzja nieważna winna być uchylona. To że B. B. miał [...] lat i po scaleniu już mieszkał sam nie uprawniało do wydania decyzji o ustaleniu zagrożenia gospodarstwa bowiem wszczęcie i faktyczne odsunięcie rolnika od gruntów na okres prawie roku, tj. dwóch cyklów produkcyjnych, musiało doprowadzić do tego, że gospodarstwo musiało podupaść, a przydzielenie mu niskiej klasy gruntów za ziemię dobrej klasy tym bardziej takie zagrożenie zwiększało. Faktycznym zagrożeniem dla jego gospodarstwa było zagrożenie przejęcia gruntów do rolniczych spółdzielni produkcyjnych, ale nie było to równoznaczne z upadkiem gospodarstwa.

Najpierw świadomie i z dużą mocą doprowadzono w majestacie Państwa i prawa do obniżenia zdolności produkcyjnej gospodarstwa B. B., po czym stwierdzono, że jest ono zagrożone upadkiem, choć w tym kierunku organ nie przedstawił żadnych dowodów poza przypuszczeniami. Dlatego wchodziło w grę i bezprawne działanie i omijanie prawa i dlatego decyzja winna zniknąć z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zdaniem Sądu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi błędnie przyjął, że w niniejszej sprawie podstawę prawną decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1981 r. stanowił art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r.

Wadliwa była dokonana przez organ odwoławczy rekonstrukcja podstawy prawnej kwestionowanej decyzji w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie o przejęcie gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, położonego w [...].

Sąd zauważa, że niekiedy decyzja kontrolowana w postępowaniu nadzorczym nie zawiera w swej treści podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia albo powołuje się ogólnie na przepisy proceduralne z których wynika, że organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji (np. art. 104 kpa). Wówczas zachodzi potrzeba ustalenia w oparciu o całokształt zgromadzonej w sprawie dokumentacji (w tym żądania strony zawartego we wniosku o wszczęcie postępowania, pism organu kierowanych do stron postępowania) w jakiej sprawie indywidualnej orzekał organ, którego decyzja jest kontrolowana.

Jednakże ta zasada nie dotyczy spraw w których, już z treści rozstrzygnięcia samej decyzji wynika, jaką sprawę ta decyzja rozstrzyga.

Z decyzji z [...] maja 1981 r. wynika jasno w oparciu o jaki przepis prawa materialnego orzekał wówczas Naczelnik Gminy w [...]. Z treści decyzji wynika, że był to art. 9 ust. 2 ustawy. Wobec tego nie można było przyjąć, że był to art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r., który reguluje zupełnie inny tryb przejęcia gospodarstwa rolnego przez Państwo.

Brak było zatem podstaw do oceny legalności decyzji z [...] maja 1981 r. z perspektywy zachowania przez organ gminy przesłanek z art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r.

Zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy gospodarstwo rolne może być przejęte na własność Państwa za rentę również z urzędu, jeżeli wykazuje niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów.

Z treści kwestionowanej decyzji z [...] maja 1981 r. wynika, że Naczelnik Gminy w [...], po rozpatrzeniu z urzędu sprawy o przejęcie gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha położonego w [...], w oparciu o art. 9 ust. 2 ustawy, orzekł o przejęciu w zamian za emeryturę z dniem [...] października 1979 r. tegoż gospodarstwa rolnego, oznaczonego w ewidencji gruntów jako działki nr [...], bez budynków. Organ ten wskazał, że następuje to wskutek niskiego poziomu produkcji gospodarstwa. Z kolei w uzasadnieniu decyzji organ gminy wskazał, że powodem wydania decyzji było osiągnięcie przez B. B. wieku emerytalnego i przeprowadzenie postępowania scaleniowego w wyniku którego B. B. wszedł w posiadanie nowych gruntów wydzielonych przy kompleksie [...] Spółdzielni [...].

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, że B. B. spełniał przesłankę wieku, o której mowa w art. 9 ust. 2 ustawy, tj. przekroczył wiek 60 lat. Nie jest sporne między stronami to, że B. B. nie został zaliczony do jednej z grup inwalidów.

Dla niniejszej sprawy istotne znaczenie miało to, czy przyznane B. B. w ramach scalenia gospodarstwo rolne wykazywało niski poziom produkcji rolnej, którą to przesłankę przejęcia przewiduje art. 9 ust. 2 ustawy.

Jeżeli chodzi o to zagadnienie trzeba wskazać, że z akt sprawy nie wynika, żeby Naczelnik Gminy w [...] przed wydaniem decyzji z [...] maja 1981 r. przeprowadził postępowanie wyjaśniające w kierunku ustalenia, czy nowe gospodarstwo rolne B. B. wykazuje niski poziom produkcji rolnej. W aktach sprawy brak jakiejkolwiek opinii, czy protokołu obrazujących stan produkcyjny tego gospodarstwa rolnego.

Sąd podziela stanowisko Ministra, że B. B. wszedł w nowe gospodarstwo rolne [...] listopada 1979 r., lecz nie użytkował gruntów uzyskanych w ramach scalenia. Twierdził, że są one słabej klasy i są obciążone zaległościami (odwołanie z [...] listopada 1980 r., pismo Naczelnika Gminy w [...] z [...] stycznia 1981 r.).

Jednakże z decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] listopada 1980 r., odwołania B. B. z [...] listopada 1980 r., pisma Naczelnika Gminy w [...] z [...] stycznia 1981 r., notatek służbowych Naczelnika Gminy w [...] z [...] stycznia 1981 r., pisma [...] w [...] z [...] lutego 1979 r. wynika, że [...] Spółdzielnia [...] w [...] zagospodarowała jedną z działek (poscaleniową) jesienią 1979 r., a wiosną 1980 r. weszła w posiadanie innych gruntów z nowego gospodarstwa B. B. w oparciu o ustne uzgodnienia z B. B. i w porozumieniu z urzędem gminy, co potwierdzono decyzją o przekazaniu gospodarstwa (działki nr: [...],[...],[...]). Spółdzielnia dokonała na gruncie obsiewu (mieszanką strączkowo-zbożową), a część przeznaczyła do torfowania na jesieni (działka nr [...]). Zabieg ten wykonany został także wiosną na przełomie marca i kwietnia 1980 r. Dokonano obsiewu tych gruntów w całości łącznie z łąkami, które Spółdzielnia nawoziła i dokonała sprzętu dwóch pokosów siana. Żyto zasiano [...] września 1980 r. Pozostałe grunty miały być przekazane Lasom Państwowym.

Z notatki służbowej Naczelnika Gminy w [...] z [...] stycznia 1981 r. wynika, że w 1979 r. w gospodarstwie B. B. prowadzono produkcję rolną i nie było podstaw do przejęcia tego mienia z urzędu. Ze stanowiska [...] w [...] z [...] lutego 1981 r. i oświadczenia B. B. zawartego w notatce służbowej z [...] lutego 1981 r. wynika, że Spółdzielnia użytkowała około [...] ha gruntów od 1979 r., czy też w kwietniu 1980 r. Rozpoczęła torfowanie gruntu, a grunt przeznaczono pod uprawę łubinu (działka nr [...]). Część gruntów przeznaczonych dla Lasów Państwowych Spółdzielnia wydzierżawiła J. B. [2] (pracownikowi Spółdzielni).

Z kolei D. C. i R. S. oświadczyli, że Spółdzielnia rozpoczęła torfowanie gruntów poscaleniowych B. B. już w 1979 r. Część gruntów z tego gospodarstwa użytkował M. J. W 1979 r. po zakończeniu zbiorów [...] w [...] rozpoczęła użytkowanie gruntów B. B. w wielkości ok. [...] ha, a resztę dopiero wiosną w 1980 r. (notatka służbowa z [...] marca 1981 r.).

Z powyższego wynika, że gospodarstwo poscaleniowe B. B. nie leżało odłogiem, lecz było użytkowane przez [...] w [...] oraz osoby fizyczne – M. J. i J. B. [2].

Wobec tego uznanie przez Naczelnika Gminy w [...], że są podstawy do przejęcia gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha, z uwagi na niski poziom produkcji rolnej, bez jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego tę okoliczność oraz przy istnieniu dowodów potwierdzających użytkowanie i poddawanie zabiegom agrotechnicznym gruntów B. B. przez [...] w [...] i osoby fizyczne – zdaniem Sądu - świadczy o tym, że decyzja z [...] maja 1981 r. została wydana w zupełnym oderwaniu od stanu faktycznego tej sprawy.

Wydaną w takich warunkach decyzję należało uznać za podjętą z oczywistym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 9 ust. 2 ustawy i art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.), a przez to za rażąco naruszającą prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 7, poz. 36 ze zm.) podstawowym obowiązkiem każdego organu państwa było ścisłe przestrzeganie praw Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej. Naruszenie tej zasady nabiera szczególnego znaczenia w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy decyzji uznaniowej (art. 9 ust. 2 ustawy wskazuje, że gospodarstwo rolne "może" być przejęte). Skutki tej decyzji były nie do zaakceptowania wedle ówczesnej zasady praworządności ludowej (art. 8 w zw. z art. 58 Konstytucji PRL), skoro rolnikowi odebrano możliwość użytkowania gospodarstwa rolnego.

Poza tym decyzja z [...] maja 1981 r. została wydana bez podstawy prawnej, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w zakresie, w jakim orzeka o przejęciu gospodarstwa rolnego o pow. [...] ha z dniem [...] października 1979 r.

Uszło uwadze Ministra, że wprowadzenie do osnowy decyzji administracyjnej elementu dodatkowego (w tym przypadku terminu) musiało wynikać z określonego przepisu prawa. Art. 9 ust. 2 ustawy nie przewidywał możliwości wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego z określoną datą wsteczną. Nie wynikało to także z innych przepisów prawa. Przejęcie gospodarstwa rolnego dokonane w tym trybie było zatem skuteczne od momentu, gdy decyzja ta stała się ostateczna. Tego rodzaju element dodatkowy nie mógł być wprowadzony do osnowy decyzji na podstawie własnego uznania organu, czy na skutek żądania strony, czy też porozumienia tychże podmiotów.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w niniejszej sprawie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, nie dostrzegając wskazanych wyżej okoliczności i kwalifikowanych uchybień, wydał w postępowaniu nieważnościowym decyzje z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ nadzoru weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Minister – mając na uwadze art. 156 § 2 w zw. z art. 158 § 2 kpa - wyjaśni, czy możliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w [...] z [...] maja 1981 r. W zależności od poczynionych ustaleń organ nadzoru wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu kosztów postępowania sądowego – wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).