Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2846/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt. 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 301/14 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Prezydenta Miasta K. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

Jak wynika z jego uzasadnienia zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdzającą nieważność decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1969 r. oraz utrzymanego tą decyzją orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] listopada 1968 r. o przyznaniu spadkobiercom byłego właściciela - J. M. odszkodowania z tytułu wywłaszczenia dokonanego orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1957 r. utrzymanym w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1957 r. Wywłaszczenie objęło m.in. nieruchomość oznaczoną jako pgr l. kat. [...], lwh [...], o pow. 2304 m2, z całego obszaru 3226 m2. Orzeczeniem z dnia [...] czerwca 1957 r., na podstawie art. 6 – 36 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), Prezydium Rady Narodowej Miasta K. przyznało spadkobiercom J. M. – J. M., Z. M., H. Z., W. Ż., M. D. i A. K., prawo do "odpowiedniej działki zamiennej, położonej w K., nadającej się do natychmiastowego objęcia", jako odszkodowanie za wywłaszczoną parcelę powyżej opisaną. Jednocześnie zobowiązano wnioskodawcę wywłaszczeniowego – [...] Spółdzielnię Niewidomych w K. - do niezwłocznego zaofiarowania uprawnionym nieruchomości zamiennej. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Rady Narodowej w Mieście K. z dnia [...] grudnia 1957 r. Następnie, na skutek wniosku wspomnianej Spółdzielni, Prezydium Rady Narodowej w K. wydało decyzję z dnia [...] marca 1962 r. odmawiającą przyznania odszkodowania pieniężnego za wywłaszczenie powyższej nieruchomości z uwagi na załatwienie sprawy decyzją o przyznaniu nieruchomości zamiennej. Została ona uchylona przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lutego 1968 r., zobowiązującą organ I instancji do ustalenia odszkodowania pieniężnego, wskazując na bezskuteczność poszukiwań odpowiedniej nieruchomości zamiennej.

W jej wyniku zapadły decyzje będące przedmiotem obecnego postępowania nadzorczego, przyznające spadkobiercom J. M. odszkodowanie w kwoce 8.294,40 zł. Postępowanie to zostało wszczęte na wniosek S. G. i T. Z. – należących do kręgu spadkobierców poprzedniego właściciela. Utrzymując w mocy swą decyzję stwierdzającą nieważność decyzji dotychczasowych, Minister wyjaśnił, iż kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenia zapadły pod rządami przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Z 1961 r. Nr 18, poz. 94). Stosownie do art. 48 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu pierwotnym, postępowanie wywłaszczeniowe wszczęte po wyzwoleniu, a w dniu wejścia w życie ustawy, tj. w dniu 5 kwietnia 1958 r., jeszcze niezakończone, miało być prowadzone nadal według przepisów dotychczasowych. Jeśli dotąd nie ustalono odszkodowania, to ustalano je według zasad przewidzianych w tej ustawie, o ile wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło po dniu 1 lipca 1958 r., a w pozostałych wypadkach według przepisów dotychczasowych. Z akt spawy wynika, że w dniu 5 kwietnia 1958r. sprawa odszkodowania za powyższą nieruchomość została zakończona ostateczną decyzją (z dnia [...] grudnia 1957 r.) o przyznaniu nieruchomości zamiennej. Nie można było zatem stosować przepisów omawianej ustawy, w tym art. 48 ust. 2, wedle którego w przypadkach, kiedy na podstawie dotychczasowych przepisów wywłaszczanemu przysługuje tytułem odszkodowania nieruchomość zamienna, a takowa nie może być dostarczona, należy ustalić odszkodowanie w pieniądzach, według zasad przewidzianych w ustawie. Z tego powodu organ uznał, że kontrolowane decyzje dotknięte są wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto dostrzegł wadę opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegającą na rażącym naruszeniu art. 21 przywołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., gdyż ustalono odszkodowanie pieniężne bez przeprowadzenia rozprawy i wysłuchania biegłych. Uznał przy tym, że obie decyzje - z dnia [...] listopada 1968 r. i [...] marca 1969 r. - nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej Prezydenta Miasta K. Zarzucono w niej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 i 3 K.p.a. oraz art. 21 przywołanej wyżej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., postulując uchylenie obu zapadłych decyzji nadzorczych. Dowodzono bezskuteczności poszukiwań nieruchomości zamiennej, a zatem celowości wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania pieniężnego. Zezwalał na to przepis art. 48 ust. 2 tej ustawy. Wbrew stanowisku organu miał on zastosowanie, gdyż sprawa odszkodowania nie została ostatecznie załatwiona. Poza tym skarżący podkreślił, iż naruszenie art. 21 tej ustawy nie zawsze w judykaturze jest uznawane za mające charakter naruszenia rażącego. Zwłaszcza dlatego, że odszkodowanie ustalano na podstawie "sztywnych" stawek, toteż przeprowadzenie rozprawy, szczególnie przy dużej rozbieżności pomiędzy ustaloną wysokością odszkodowania a żądaniem Z. M., nie miało większego znaczenia dla tej materii. Ergo zaniechanie jej nie powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji dotychczasowych.

W odpowiedzi na skargę organ postulował jej oddalenie, podtrzymując swe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, iż zapadłe decyzje nieważnościowe odpowiadają prawu. Uznał bowiem, że postępowanie odszkodowawcze za wywłaszczoną nieruchomość J. M. zostało ostatecznie zakończone decyzjami przyznającymi jego spadkobiercom prawo do nieruchomości zamiennej (z dnia [...] czerwca 1957 r. i z [...] grudnia 1957 r.). Tym samym decyzje z dnia [...] listopada 1968 r. i z [...] marca 1969 r. wydano w spawie zakończonej decyzją ostateczną, co wyczerpuje przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Ponadto decyzje te są dotknięte wadą z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż rażąco naruszają art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jako że dotyczył on spraw niezakończonych w dniu 5 kwietnia 1958 r., pozwalając na zastosowanie przepisów tej ustawy tylko do takich spraw. Zdaniem Sądu I instancji decyzja o przyznaniu prawa do nieruchomości zamiennej tytułem odszkodowania zakończyła definitywnie sprawę w tej materii. Podzielił Sąd ten nadto argumentację organu dowodzącą rażącego naruszenia art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Jednocześnie podkreślił, iż możliwość stwierdzenia nieważności decyzji jest wykluczona z powodu upływu 10-letniego okresu od jej wydania tylko w odniesieniu do decyzji dotkniętej wadą z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., bo druga z występujących tu podstaw nieważności nie jest ograniczona tym terminem (art. 156 § 2 K.p.a.). Przy czym zgodził się ze stanowiskiem Ministra, że w sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki decyzji dotychczasowych, jako że możliwe jest usunięcie skutków tych decyzji w postępowaniu administracyjnym. Co mając na względzie, na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji opisanego wyroku.

Zaskarżył go skargą kasacyjną Prezydent Miasta K., zarzucając mu, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzje odszkodowawcze wydano z rażącym naruszeniem art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sąd meriti nie przedstawił w motywach tego orzeczenia żadnej własnej argumentacji przekonującej do poglądu o rażącym naruszeniu prawa materialnego decyzjami dotychczasowymi. Zostały one wydane na mocy przepisów cytowanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przy czym brak dowodu na przeprowadzenie rozprawy nie może, w ocenie autora skargi kasacyjnej, skutkować przyjęciem jej pominięcia, ergo uznania tych decyzji za nieważne. Decyzje te zapadły ponad 40 lat temu, więc możliwe są pewne braki aktowe. Ponadto w orzecznictwie pojawiły się poglądy uznające brak przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej za naruszenie prawa niemające takiego charakteru. Zwłaszcza dlatego, że odszkodowanie ustalano wówczas w oparciu o sztywne stawki. Znaczna różnica pomiędzy tak ustalonym odszkodowaniem, a żądaniem spadkobierców byłego właściciela przemawia za konkluzją o niecelowości przeprowadzenia rozprawy, gdyż do ugody w tym zakresie dojść by nie mogło.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2015 r. skarżący kasacyjnie wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, w którym orzeczono o niezgodności art. 156 § 2 K.p.a. z art. 2 Konstytucji RP w zakresie, w jakim przepis ten nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej wyrok ten ma zastosowanie i znaczenie dla sprawy niniejszej.

S. G. i T. Z. postulowali oddalenie skargi kasacyjnej, nie zgadzając się z uwypukloną w niej argumentacją. Nadto podkreślili, że orzeczenie z dnia [...] listopada 1968 r. nie zostało skierowane do wszystkich stron - spadkobierców poprzedniego właściciela, bo tylko do Z. M. i J. M., który zmarł w dniu [...] marca 1964 r. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. zaoponowali wobec możliwości zastosowania w sprawie wspomnianego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik T. Z. przedstawił dodatkowy wywód przemawiający za oddaleniem skargi kasacyjnej, dowodząc wadliwości przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych, nadto błędnej oceny charakteru naruszenia prawa wynikającego z nieprzeprowadzenia rozprawy administracyjnej, gdyż orzecznictwo nie uznaje za rażące naruszenie jedynie niewysłuchanie biegłego na przeprowadzonej rozprawie. Poza tym domagał się zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Przesłanek nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący kasacyjnie nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powołała się na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie precyzując w ramach jakiej podstawy kasacyjnej go umiejscowiła, choć stwierdzenie że naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy wskazuje na podstawę uchybień procesowych. Jest to niewątpliwie pierwsza z jej wad, bowiem z reguły przyjmuje się, że przepis ten ma charakter przepisu prawa materialnego, mimo umieszczenia go w ustawie procesowej. Kolejną jej wadą jest brak powiązania tego przepisu z przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż tę tylko ustawę stosują sądy administracyjne, a zaskarżeniu podlega wyrok takiego sądu, a nie decyzja oparta o przepisy K.p.a. Powiązano go natomiast z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Z tymi zastrzeżeniami rozpoznano tę skargę kasacyjną stosując uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1).

Przedmiotem skargi rozpoznanej w sprawie była decyzja zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym, w którym badaniu podlegają enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a. wady decyzji, a nie meritum sprawy, bo nie jest to kolejne postępowanie instancyjne. Przesłanki nieważnościowe, jako że skutkują odstąpieniem od reguły trwałości decyzji administracyjnych, podlegają wykładni ścieśniającej. Badanie przeprowadzone w niniejszej sprawie obejmuje więc wyłącznie ewentualne przesłanki nieważności orzeczeń z dnia: [...] listopada 1968 r. i [...] marca 1969 r. o odszkodowaniu za wywłaszczoną parcelę nr [...] stanowiącą wówczas własność J. M. W sprawie dostrzeżono dwie wady skutkujące ich nieważnością (bądź w sytuacjach opisanych w art. 156 § 2 K.p.a. stwierdzeniem wydania decyzji z naruszeniem prawa), a mianowicie wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i wydanie decyzji dotyczącej sprawy poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zagadnienie wydania tych orzeczeń w sprawie zakończonej decyzją ostateczną (tu z dnia: [...] czerwca 1957 r. i [...] grudnia 1957 r.) należy obecnie pominąć, bo nie zostało ono podniesione w kasacji, przeto pozostaje poza rozważaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako niepodważone i przesądzone. Nota bene słusznie zastosowano dalej idące skutki wad decyzji, czyli stwierdzenie nieważności z powodu wyczerpania przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bo z uwagi na treść art. 156 § 2 w występującym w sprawie stanie faktycznym wada z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. musiałaby spowodować stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa.

Trzeba przyznać rację Sądowi meriti akceptującemu stanowisko organu uznające za rażące naruszenie prawa nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej przed wydaniem decyzji odszkodowawczej, wbrew wymogowi z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W rzeczy samej w aktach administracyjnych brak dowodu na tę okoliczność, przy czym jakkolwiek znaczny upływ czasu od dnia wydania spornych decyzji mógł spowodować zaginięcie protokołu czy innego dokumentu dowodzącego wyznaczenia rozprawy, ponadto inne standardy rządzą postępowaniem administracyjnym obecnie i poprzednio, lecz przy braku jakichkolwiek poszlak ustalenie w tej materii poczynione w sprawie należy przyjąć za prawidłowe. Niepodobna przy tym uznać za dowód przeprowadzenia rozprawy dokumentów dotyczących negocjacji organu ze stronami, jak też ich oświadczeń, zwłaszcza mających miejsce kilka lat wcześniej, wreszcie dokumentujących rozprawę w innym przedmiocie (wywłaszczenia). Wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej brak rozprawy nie jest uznawany w orzecznictwie za wadę nieistotną, niemającą charakteru rażącego naruszenia prawa. Tego rodzaju konkluzje dotyczyły jedynie niewysłuchania biegłego na rozprawie, zatem nie odnoszą się do stanu tej sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 listopada 2008 r.. sygn. akt I OSK 1459/07, 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1274/11, 12 lutego 2014 r., syn. akt I OSK 1826/12, publ. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela pogląd, wedle którego brak rozprawy wymaganej przez przepisy szczególne (tu art. 21 cytowanej ustawy z 12 marca 1958r.) stanowi rażące naruszenie prawa. Dominuje on w piśmiennictwie i judykaturze (por. A. Wróbel w: Komentarz do art. 89 K.p.a., LEX, i cytowane tam orzecznictwo). Co prawda jednym z celów rozprawy w tym trybie mogło być uzgodnienie stanowisk w zakresie odszkodowania, a do takowego w tej sprawie dojść raczej nie mogło ze względu na duże rozbieżności pomiędzy organem i stronami, lecz nie jest to jedyny jej cel. Chodzi wszak zawsze o dogłębne zbadanie sprawy, naprawienie ewentualnych wadliwości operatu czy ustaleń biegłego, a przede wszystkim niepodobna pominąć w tej ocenie charakteru owej czynności procesowej. Rozprawa jest ważnym elementem każdego postępowania wyjaśniającego, zapewniającym realizację podstawowych zasad postępowania. Wbrew odmiennym twierdzeniom, w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten (art. 21 przywołanej ustawy) winien znaleźć zastosowanie w tej sprawie, gdyż decyzje dotychczasowe zapadły na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., a konkretnie na zasadzie jej art. 48 ust. 2. Taka podstawa prawna nadaje się do zaakceptowania, gdyż jakkolwiek sprawa odszkodowania, wedle ustaleń Sądu meriti, została już załatwiona ostatecznie przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzjami przyznającymi nieruchomość zamienną, więc co do zasady przepisy tej ustawy nie miały zastosowania (por. art. 48 ust. 1 i 4), lecz regulacja art. 48 ust. 2 tej ustawy miała charakter szczególny. Dotyczyła wszak sytuacji, w której gdy przysługująca wywłaszczonemu nieruchomość zamienna (na zasadzie poprzednich przepisów) nie mogła być dostarczona, na wniosek jednej ze stron, można było ustalić odszkodowanie w pieniądzach według reguł przewidzianych w tej ustawie. Zatem niepodobna podzielić poglądu o naruszeniu tego przepisu. Ubocznie można tylko dodać, że również przepisy dotychczasowe, a to ustawy z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, w art. 33 ust. 2 wymagały wydania orzeczenia o odszkodowaniu po przeprowadzeniu rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela nadto stanowisko skarżących w sprawie wskazujące na dodatkową wadę decyzji dotychczasowych. Mianowicie, stanowiące rażące naruszenie prawa prowadzenie postępowania, w jakim one zapadły wobec nieżyjących stron. Co prawda nie była to okoliczność dotąd eksponowana, lecz jest oczywista i wzmacnia podstawową argumentację. Niewątpliwie właściciel wywłaszczonej nieruchomości (jego spadkobiercy) powinien być stroną postępowania toczącego się w materii odszkodowania. Ma bowiem oczywisty interes prawny w uczestniczeniu w nim. Konstatacja ta nie wymaga szerszej motywacji. Poza sporem jest okoliczność, że właściciel przedmiotowej nieruchomości – J. M. – zmarł przed wszczęciem postępowania w sprawie, w której zapadły kontrolowane w trybie nadzorczym decyzje, a nawet przed wydaniem decyzji orzekających o nieruchomości zamiennej. Jego spadkobiercami byli: J. M. (zmarły w 1964 r.), Z. M. (zmarła w 1992 r.), M. D. (zmarła w 1979 r.), W. Ż. (zmarła w 1970 r.), A. K. (zmarła w 1994 r.), H. Z. (zmarła w 1991 r.). Natomiast postępowanie zakończone decyzjami dotychczasowymi toczyło się z udziałem J. M. i Z. M. (którzy widnieją w tzw. rozdzielniku orzeczenia z dnia [...] listopada 1968 r.) oraz H. Z. (która obok Z. M. widnieje w tzw. rozdzielniku decyzji z dnia [...] marca 1969 r.). Powszechnie za przesłankę rażącego naruszenia prawa uważa się wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego wobec osoby zmarłej, która gdyby żyła była stroną tego postępowania (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 18 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1150/14, 22 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 708/12, 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1905/15, 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 147/10 i cytowane w nich orzecznictwo, publ. w CBOSA, jak też M. Jaśkowska w: Komentarz do K.p.a., LEX). Tymczasem J. M. nie żył w dacie wydania wspomnianych decyzji. Ubocznie można dodać, że nie wszyscy spadkobiercy właściciela brali udział w tym postępowaniu, wszak jest to materia należąca ewentualnie do trybu wznowieniowego. Okoliczność ta nie stanowi przesłanki skierowania decyzji do osoby niebędącej stroną (pkt 4 tego przepisu), gdyż ta ziści się wówczas, gdy osoba do której skierowano decyzję (była jej adresatem) istnieje, lecz nie powinna być stroną postępowania z braku przymiotu z art. 28 K.p.a.

Z tych powodów zarzuty skargi kasacyjnej okazały się chybione. Przy czym wypada stwierdzić, że eksponowane w motywach kasacji niedostatki uzasadnienia zaskarżonego wyroku mogą być podważone zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który tamże się nie pojawił. Jeśli zaś chodzi o ocenę zastosowania w sprawie art. 156 § 2 K.p.a. przez pryzmat wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, to trzeba podkreślić, że jakkolwiek co do zasady ma on charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, generalnie wskazując na konieczność podjęcia działań ustawodawczych w tej materii, to zawiera szereg innych cennych wskazówek interpretacyjnych w tym przedmiocie. M. in. w końcowym fragmencie uzasadnienia podkreśla konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 K.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, ale i reguł pewności prawa oraz zaufania obywateli do państwa. Zatem promuje zasady ochrony porządku prawnego, stabilności obrotu prawnego, ochrony praw nabytych (p. str. 18 uzasadnienia), odnosząc je nie tylko do praw jednostki, bo Trybunał opowiedział się ogólnie za ochroną trwałości decyzji administracyjnych (p. str. 27 uzasadnienia) i stabilizacji stosunków społecznych (p. str. 29 uzasadnienia). Przyjął, iż w sytuacji, w której decyzja korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołała skutki w zakresie nabycia praw przez adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter prawnie niedookreślony, zasada praworządności i zasada stabilizacji stosunków prawnych, sprzeciwiają się dopuszczalności stwierdzenia nieważności takiej decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie budzi on kontrowersje, lecz wyrażone w jego motywach poglądy są przywoływane i stosowane w praktyce. Jednakowoż w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie mają one zastosowania. Co prawda kontrolowane orzeczenia zapadły dawno temu, bo w 1968 i 1969 roku, wszak powyższe zasady nie wymagają udzielenia ochrony ukształtowanym przezeń stosunkom prawnym. Chodzi przecież o odszkodowanie, i to pieniężne, które z zasady jest odwracalne, a nie o prawo wymagające stabilizacji. Nie zostały przeto wypełnione przesłanki, jakimi kierował się Trybunał wydając to orzeczenie.

Co mając na uwadze, na mocy art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku. Nie rozstrzygnięto o kosztach postępowania kasacyjnego, albowiem wniosek w tym przedmiocie nie został złożony w odpowiedzi na skargę kasacyjną, a w późniejszym piśmie procesowym (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12 (ONSAiWSA z 2013 r., nr 3, poz. 38).

-----------------------

1