Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 325/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40,  art. 41, art. 42
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 2,  art. 21,  art. 23
journal: Dz.U. 2016 poz 1610
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego
article: art. 147  par. 1,  art. 200  par. 1,  art. 205  par.  2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2017 r. sprawy ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miasta Gliwice z dnia 26 marca 2015 r. nr V/82/2015 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice 1) stwierdza nieważność § 2 pkt 3 oraz pkt 4 zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od organu na rzecz skarżącej kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych 00/100).


UZASADNIENIE

Rada Miasta Gliwice uchwałą Nr V/82/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice, podjętą na wniosek Prezydenta Miasta Gliwice, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1610, dalej w skrócie: "ustawa o ochronie praw lokatorów") i art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 446 z późn. zm., w skrócie: "u.s.g."), określiła zasady, tryb i kryteria wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice, w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej (zwanej dalej w skrócie "uchwała"). Zgodnie z § 2 pkt 3 uchwały ilekroć jest w uchwale użyty termin "lokal socjalny" należy przez to rozumieć lokal o obniżonej wartości użytkowej, wyposażony w nie więcej niż dwa elementy techniczne wymienione w punkcie 4, a jednocześnie bez centralnego ogrzewania i centralnie ciepłej wody, nadający się do zamieszkiwania, przy czym powierzchnia pokoi w takim lokalu przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może wynosić mniej niż 5,0 m² w gospodarstwie wieloosobowym i 10 m² w gospodarstwie jednoosobowym.

K.S w dniu 20 stycznia 2017 r., w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wezwała Radę Miasta w Gliwicach do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą, poprzez uchylenie § 2 pkt 3 uchwały, jako niezgodnego z art. 21 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 5 i art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów i nie otrzymała odpowiedzi.

Skargą z dnia 16 marca 2017 r., wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, K.S (dalej: "skarżąca") domagała się stwierdzenia nieważności § 2 pkt 3 uchwały i zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej. W zaskarżonym zakresie zarzuciła jej naruszenie art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez zawężenie definicji ustawowej lokalu socjalnego i wyznaczenie dodatkowych kryteriów, jakie lokale z zasobu mieszkaniowego Miasta Gliwice muszą spełniać, aby uznać je za lokale socjalne. W efekcie doszło do sytuacji, że uchwała ograniczyła organowi wykonawczemu, czyli Prezydentowi Miasta Gliwice możliwość decydowania, które lokale mogą być lokalami socjalnymi, co zdaniem skarżącej jest niedopuszczalne. Z tego powodu treść § 2 pkt 3 uchwały narusza interes prawny skarżącej, bowiem uniemożliwiła jej zawarcie umowy najmu zajmowanego przez nią od 7 lat lokalu w Gliwicach przy ulicy [...], znajdującego się w zasobach mieszkaniowych Miasta Gliwice mimo, iż z tego lokalu posiada wyrok eksmisyjny, a zarazem ma w tym wyroku przyznane prawo do lokalu socjalnego, jednak ten lokal, nie został uznany za socjalny (wyrok Sądu Rejonowego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2009 r. sygn. akt [...]). Utworzona przez Radę Miasta definicja lokalu socjalnego wskazuje, że nie jest nim lokal posiadający łazienkę, wc i instalację gazową, przez co ogranicza możliwość stosowania wobec skarżącej przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów. Skarżąca podniosła, że Rada Miasta w Gliwicach nie ma samodzielnej kompetencji do wyznaczania takich kryteriów. Świadczy to o naruszeniu zasad wynajmowania lokali socjalnych określonych w ustawie o ochronie praw lokatorów, jak też narusza art. 75 w związku z art. 30 Konstytucji RP, poprzez nie zapewnienie osobom uprawnionym do lokalu socjalnego godnych i normalnych warunków zakwaterowania, czyniąc ich obywatelami drugiej kategorii.

W odpowiedzi na skargę z dnia 12 kwietnia 2017 r., Gmina Gliwice wniosła o jej oddalenie ewentualnie o odrzucenie uznając, że zaskarżona część uchwały nie narusza bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, która w art. 21 ust. 3 określiła, co w szczególności winny zawierać zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie praw lokatorów do zadań własnych gminy o charakterze obligatoryjnym należy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Drugim niezbędnym kryterium, którego spełnienie warunkuje możliwość starania się o pomoc mieszkaniową gminy jest fakt posiadania niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Dopiero kumulatywne spełnienie powyższych warunków uprawnia daną osobę do skutecznego wnioskowania o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Gmina, zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, w uchwale regulującej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego powinna określić między innymi te lokale, które stanowią część jej zasobu mieszkaniowego jako lokale socjalne. Z tego powodu zarzuty skargi są nieuzasadnione, bowiem Rada Miasta Gliwice na podstawie delegacji ustawowej skorzystała z możliwości doprecyzowania dodatkowych kryteriów lokalu socjalnego o obniżonym standardzie (tj. niezawierających pewnych urządzeń technicznych lub o mniejszej powierzchni). Na marginesie zauważono, że uchwała nie jest aktem organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanym w sprawach z zakresu administracji publicznej, z tego powodu nie podlega kontroli sądu administracyjnego. Podsumowując, Rada Miasta Gliwice zaskarżoną częścią uchwały nie naruszyła przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, dlatego też skargę jako bezzasadną należałoby oddalić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Sąd w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub jego fragmentu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.), przy czym ocenia jedynie legalność działania organu administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (uchwały), organ nie naruszył prawa.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim aktem prawa miejscowego z zakresu administracji publicznej jest uchwała Nr V/82/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice, podjęta na wniosek Prezydenta Miasta Gliwice, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g., stąd też zawarty w odpowiedzi na skargę wniosek o odrzucenie skargi jako nie podlegającej kontroli sądu administracyjnego nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy zawierająca istotne naruszenie prawa jest nieważna, a taką istotną wadą jest jej podjęcie bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem podstawy prawnej.

W niniejszej sprawie skarżąca zaskarżyła jedynie § 2 pkt 3 uchwały Rady Miasta Gliwice Nr V/82/2015 z dnia 26 marca 2015 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice (zwanej, tak jak dotychczas "uchwała"). Przy tak określonym zakresie zaskarżenia przedmiotem skargi jest żądanie zbadania zgodności z prawem wyłącznie tej jej części. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, ponieważ zakreślenie przedmiotu zaskarżenia pozwoliło na orzekanie tylko w tym zakresie.

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uchwale z dnia 3 lutego 1997 r. o sygn. akt OPS 12/96 (dostępnym w Centralnej Bazie Orzeczeń NSA, dalej w skrócie: "CBOS") wyraźnie stwierdził, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wprawdzie obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, jednakże nie oznacza ona, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, zakwestionowana przez uprawniony podmiot. W związku z tym, w niniejszej sprawie Sąd dokonał oceny zgodności z prawem jedynie § 2 uchwały.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przy czym o bezskuteczności wezwania można mówić zarówno, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił żadnej odpowiedzi.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga spełnia wymogi formalne, w postaci wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a także czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Każdy wnoszący skargę, w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r. o sygn. akt III RN 42/02, publ. w OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r. o sygn. akt II SA/Bk 364/04, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2012 r. o sygn. akt II SA/Kr 1861/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. o sygn. akt II OSK 2101/12, CBOS). Nie legitymuje bowiem do wniesienia skargi jedynie stan zagrożenia naruszeniem, dlatego należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2005 r. o sygn. akt OSK 1563/04, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 1127/05, CBOS). Zatem o powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. przesądza wykazanie, albo przynajmniej wskazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego lub chociażby prawa chronionego w drodze ustawy, wpływającego negatywnie na sytuację prawną osoby zainteresowanej, a interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r. o sygn. akt OSK 715/05, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r. o sygn. akt II SA 1410/01, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r. o sygn. akt II SA 1933/95, wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r. o sygn. akt II SA/Bk 764/06 i sygn. akt II SA/Bk 763/05, CBOS). W związku z powyższym, dopiero w następnej kolejności należy ustalić, czy wskazana przez skarżącą argumentacja pozwala na stwierdzenie, że zaskarżony § 2 pkt 3 uchwały narusza jej interes prawny, a więc, czy przez podjęcie tej treści zapisu uchwały jej interes prawny już został naruszony lub w inny sposób ograniczony. Na tak postawione pytanie należy udzielić pozytywnej odpowiedzi.

W tym miejscu przyjdzie zaznaczyć, że art. 18 ust. 1 u.s.g. określa, iż do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2007 r. o sygn. akt I OSK 1237/07, CBOS). Domniemanie właściwości rady gminy obejmuje wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy poza sprawami, o których mowa w art. 30 ust. 2 i art. 39 u.s.g., oraz sprawami należącymi z mocy ustaw szczególnych do właściwości innych organów, poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się również sprawy ogólnokrajowe, np. ustrój państwa lub jego podział terytorialny. Dodatkowo, wyliczenie spraw w art. 18 ust. 2 u.s.g., w których rada gminy jest wyłącznie właściwa, ma charakter przykładowy (por. M. Augustyniak, T. Moll [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. B. Dolnickiego, źródło: Lex Omega, stan prawny: 1.01.2016).

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy zauważyć przyjdzie, że analiza akt administracyjnych, w których szczegółowo przedstawiona została droga starania się przez skarżącą o lokal wchodzący w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Gliwice wskazała, że podstawą negatywnej dla niej odmowy pozytywnej weryfikacji wniosku o przekształcenie zajmowanego dotychczas przez nią bez tytułu prawnego lokalu mieszkalnego, położonego w Gliwicach przy ulicy [...], na lokal socjalny stała się definicja tego lokalu umieszczona w § 2 ust. 3 i 4 uchwały (por. znajdujące się w aktach administracyjnych pismo Zastępcy Prezydenta Miasta Gliwic z dnia 15 marca 2017r., nr [...], skierowane do Komisji Gospodarki Komunalnej w Gliwicach).

Nie ulega wątpliwości, że w sprawie tego lokalu skarżąca złożyła już kilka wniosków począwszy od dnia 9 czerwca 2010 r., następny w dniu 4 sierpnia 2011 r., kolejny w dniu 29 września 2015 r., na który otrzymała odpowiedź w formie pisma Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Gliwicach z dnia 19 listopada 2015 r. (nr [...]), wówczas to poinformowano ją o treści przepisów prawa miejscowego, tj. § 2 pkt 3 i § 5 pkt 9 uchwały, na podstawie których dotychczas zajmowany przez skarżącą bez tytułu prawnego lokal mieszkalny nie spełnia standardu lokalu socjalnego z powodu wyposażenia w łazienkę, wc i instalację gazową.

Nadmienić należy, że ostatni wniosek skarżącej z dnia 27 października 2016 r. w sprawie "wynajęcia" lokalu mieszkalnego z zasobu Miasta Gliwice (socjalnego lub tzw. docelowego) został odrzucony.

Skarżąca podkreśliła też, że nikt nie kwestionował spełnienia przez nią innych przesłanek, warunkujących pozytywną weryfikację jej wniosku, tj. przyznane wyrokiem Sądu Rejonowego w Gliwicach z dnia 6 listopada 2009 r. o sygn. akt [...] prawa do lokalu socjalnego i jednocześnie orzeczenie eksmisji z do dziś zajmowanego lokalu (o czym świadczy adres podany w skardze), który nie został uznany za socjalny z uwagi na niezgodność jego standardu z definicją lokalu socjalnego zawartą w uchwale. Tak więc uchwała, a konkretnie jej część w postaci § 2 ust. 3 i 4, zawierająca definicję lokalu socjalnego i wymienienie elementów technicznych jego wyposażenia, narusza własny interes prawny i uprawnienia skarżącej do uzyskania umowy najmu zajmowanego przez nią bez tytułu prawnego lokalu, jako lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego Miasta Gliwice, bowiem jest odmienna niż wskazana w art. 2 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Dodatkowo, skarżąca osobiście dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta w Gliwicach w dniu 20 stycznia 2017 r., czego organ nie kwestionował. Natomiast skargę sporządzoną przez profesjonalnego pełnomocnika wniosła w dniu 21 marca 2017 r. (poniedziałek), czyli z zachowaniem sześćdziesięciodniowego terminu do jej złożenia, zgodnie z art. 53 § 2 p.p.s.a., bowiem w ostatnim dniu tego terminu. Tym samym, skoro skarżąca domagała się zakwalifikowania zajmowanego lokalu jako lokalu socjalnego, to otrzymana odmowa uzasadnia wniesienie skargi na ten przepis uchwały jako przepis prawa miejscowego, który reguluje definicję i kryteria uniemożliwiające zakwalifikowanie lokalu jako socjalnego, w oparciu o który pozbawiono skarżącą takiej możliwości, a w konsekwencji uniemożliwiono zawarcie umowy najmu, czego bezskutecznie domaga się już od kilku lat.

Nie ulega wątpliwości, że tworzenie zasobu mieszkaniowego gminy i zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców wspólnoty samorządowej stanowi zadanie własne samorządu gminnego, co wprost wynika z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zgodnie z art. 4 ust. 2 tej ustawy gmina na zasadach określonych w tej ustawie ma zapewnić mieszkańcom lokale socjalne, lokale zamienne i zaspokajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Tym samym w przypadku, gdy skarżąca powołuje się na jej prawo do uzyskania (zawarcia z nią umowy najmu lokalu mieszkalnego) jako lokalu socjalnego i wskazuje na przepis art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, regulujący warunki do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, podkreślając jednocześnie, że te warunki spełnia, a mimo to nie jest z nią zawierana umowa najmu lokalu na dotychczas zajmowany przez nią lokal, bowiem nie spełnia on definicji lokalu socjalnego, to w przekonaniu składu orzekającego wykazała w tej sprawie naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego, chronionego przez art. 23 ust. 2 w związku z art. 2 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów. Tym samym skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Dokonana przez skład orzekający kontrola zaskarżonego § 2 pkt 3 uchwały wskazuje, że wniesiona skarga w całości zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowany przez skarżącą przepis uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. Został on bowiem wydany z przekroczeniem delegacji ustawowej w odniesieniu do lokali socjalnych, co implikuje również stwierdzenie nieważności § 2 pkt 4 uchwały.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; a w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wynikające z ustawy o ochronie praw lokatorów.

Stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7) kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów określił materię, jaką pozostawiono do uregulowania w drodze uchwały radzie gminy, która wyznacza granice upoważnienia określonego w art. 21 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Nie ulega także wątpliwości, że zamieszczony w art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów zwrot "w szczególności" nakazuje nie tylko obligatoryjne uwzględnienie w uchwale wszystkich elementów wymienionych w pkt 1-7 tego przepisu, ale także doprecyzowanie tych warunków w ten sposób, aby w jak najlepszy sposób dostosować zasady wykonywania tego zadania do lokalnych warunków i potrzeb wspólnoty samorządowej.

Ustawodawca z zasobu mieszkaniowego gminy wyodrębnił jednak lokale socjalne, co wprost wynika z art. 22 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów umowa najmu lokalu socjalnego (z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 tejże ustawy - który to przepis ma zastosowanie w sprawie), może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy, podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów. Tym samym, skoro warunki najmu lokali socjalnych stanowiących część mieszkaniowego zasobu gminy zostały przez ustawodawcę uregulowane odrębnie, to te ustawowe warunki muszą respektować także organy samorządu gminnego.

Ustawodawca dwukrotnie, w art. 4 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów zwraca uwagę na cele, jakim ma służyć mieszkaniowy zasób gminy. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych odbywa się przez określone w art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów zapewnienie lokali socjalnych i lokali zamiennych oraz zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach.

Na potrzeby realizacji określonego celu, ustawodawca określając sposób jego realizacji stworzył zbiór lokali, które mają pełnić określoną funkcję - lokali socjalnych, zamiennych oraz służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach. Wyłącznie bowiem przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów przyznają obywatelom prawa i nakładają obowiązki, a przepisy prawa miejscowego mają za zadanie jedynie doprecyzować i uszczegółowić zasady wykonywania przyznanego ustawowo prawa. Tym samym skoro z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów wynika, że uprawnienie do najmu z gminnego zasobu mieszkaniowego lokalu socjalnego przysługuje osobie spełniającej tylko dwa warunki: nie posiadającej tytułu prawnego do lokalu oraz spełniającej kryterium dochodowe określone przez organ stanowiący gminy na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, to nie ma podstaw do wprowadzania w zakresie wynajmowania lokali socjalnych wchodzących w skład gminnego zasobu mieszkaniowego kolejnych kryteriów, które ani nie zostały zawarte w ustawie o ochronie praw lokatorów, ani też ustawa ta nie zawiera delegacji do ich określenia.

Istota lokalu socjalnego została określona w art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ma to być lokal nadający się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m², a w wypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m², przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. Tym samym zasadniczo trafnie zarzucono w skardze, że do zasad wynajmowania lokali socjalnych (i tylko tych lokali) Rada Miasta Gliwice wprowadziła bez wymaganej podstawy prawnej kryterium w postaci definicji zawartej w § 2 pkt 3 uchwały zawierające również elementy technicznych wymagań określonych w jej § 2 pkt 4, przy jednoczesnym braku centralnego ogrzewania i centralnie ciepłej wody. Zawężenie ustawowej definicji lokalu socjalnego, a jednocześnie wprowadzenie dodatkowych obniżających jego standard parametrów technicznych (łazienka, wc, instalacja gazowa) skutkuje ograniczeniem w uzyskaniu takiego prawa wobec lokali wyposażonych w wymienioną infrastrukturę techniczną.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zasadny jest zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego przez Radę Miasta Gliwice poprzez nieuprawnione ustalenie, że lokal socjalny określa definicja zawarta w uchwale i nie jest ona zbieżna z definicją ustawy o ochronie praw lokatorów, zawartą w jej art. 2 pkt 5, która jedynie daje "możliwość" obniżenia standardu lokalu socjalnego, ale nie nakłada obligatoryjnie taki obowiązek.

Orzekając w punkcie 1 wyroku Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 3 i 4 uchwały w zakresie obejmującym lokale socjalne, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 § 1 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty obejmują zwrot kwoty wpisu sądowego (300,- zł.) oraz kwotę 480,- zł. tytułem kosztów zastępstwa procesowego wykonywanego przez pełnomocnika skarżącej, wynikających z § 14 ust. 1 pkt c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.) oraz uiszczoną opłatę za pełnomocnictwo w kwocie 17,- zł.