Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1641/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 138 par. 2 w zw. z art. 144
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49b
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 r. sprawy ze skargi (...) i (...) na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2014 r. nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej skargę oddala.


UZASADNIENIE

(...) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...). Zaskarżonym postanowieniem organ uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (...)z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...).

Niniejsze rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia (...) stycznia 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (...) (dalej jako: PINB (...)) zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie pobudowania garażu i wiaty przy ul. (...).

Następnie, PINB (...) decyzją z dnia (...) marca 2005 r., nr (...)– na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej samowolnie wybudowanej wiaty na nieruchomości przy ul. (...), usytuowanej przy granicy działki, dobudowanej do garażu przeznaczonego do rozbiórki w planie realizacyjnym działek nr (...), nakazał (...) właścicielom nieruchomości - dokonanie całkowitej rozbiórki ww. wiaty. W uzasadnieniu organ wskazał m. in., że na nieruchomości przy ul. (...) znajduje się garaż murowany o wymiarach 6,30 x 4,40 m oraz wiata o wymiarach 5,20 x 4,20 m oparta na dwóch słupach żelbetowych od strony ulicy z dachem dwuspadowym konstrukcji drewnianej, krytym blachą, usytuowana przy granicy sąsiedniej nieruchomości. Właściciele nie przedłożyli żadnych dokumentów potwierdzających legalność wybudowania ww. wiaty. Organ wskazał też, że lokalizacja wiaty bezpośrednio przy granicy działki nie spełnia wymogów określonych w § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i w tej sytuacji brak jest podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego, a to uprawnia do zastosowania art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Powyższa decyzja została uchylona przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: (...) WINB) decyzją z dnia (...) lipca 2006 r., nr (...) i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powodem wydania przez organ odwoławczy decyzji przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a. było stwierdzenie naruszenia w sprawie art. 10 § 1 k.p.a., a także nie wyjaśnienie, czy sporna wiata jest obiektem samodzielnym dobudowanym do garażu (czy też stanowi z owym garażem jednolitą formę konstrukcyjną) oraz kiedy obiekt ten został zrealizowany.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie, PINB (...) w dniu (...) marca 2007 r. dokonał oględzin nieruchomości i ustalił, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się garaż murowany o wymiarach 6,30 x 4,40 m oraz zadaszenie przed garażem o wymiarach 5,20 x 4,20 m z dwuspadowym dachem konstrukcji drewnianej pokrytej blachodachówką. Zadaszenie wiaty oparte jest na betonowych belkach wspartych na ścianach garażu, a od frontu na dwóch betonowych filarach. Całość obiektu garażowego i wiaty przykryta jest dachem o takim samym kącie nachylenia. Wiata i garaż nie są obiektami samodzielnymi.

Po ustaleniu powyższego, postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...), wydanym w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, PINB (...) nałożył na (...) obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów wymaganych właściwymi przepisami, w tym zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy.

(...) przedłożyli wypis z obowiązującego planu oraz inwentaryzację budowlaną wiaty wskazującą, iż stan techniczny budynku garażowego i wiaty jest bardzo dobry. Na dalszym etapie sprawy (i wobec postanowienia organu powiatowego z (...) sierpnia 2008 r., nr (...), nakładającego obowiązek uzupełnienia dokumentów), (...) złożyli także zaświadczenie Prezydenta (...) z dnia (...) kwietnia 2011 r., znak: (...) potwierdzające zgodność lokalizacji istniejącego na dz. ew. nr (...) budynku garażowego z wiatą z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...), uchwalonego uchwałą Rady Gminy (...) z dnia (...) października 2002 r. (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...), poz. (...) z dnia (...)listopada 2002 r.). Załączyli również oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

PINB (...) postanowieniem z dnia (...) lipca 2011 r., nr (...), na podstawie art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane ustalił dla inwestoraów – (...) opłatę legalizacyjną w kwocie (...) zł za wykonanie wiaty połączonej konstrukcyjnie z dachem dwuspadowym garażu usytuowanego na nieruchomości przy ul. (...). W uzasadnieniu tego orzeczenia organ wskazał, iż (...) wykonali nałożone nich obowiązki, a inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych.

(...) WINB postanowieniem z dnia (...) października 2011 r., nr (...), wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji nie dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy, przede wszystkim naruszył przepis art. 10 § 1 k.p.a., gdyż nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania. Organ I instancji nie zapewnił udziału w postępowaniu współwłaścicielowi działki nr ew. (...), natomiast umożliwił udział w postępowaniu (...), który nie posiada żadnych praw do działki.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego legalności garażu na nieruchomości przy ul. (...) organ wskazał, iż przedmiotowe postępowanie dotyczyło jedynie wiaty zrealizowanej po 1995 r. Garaż, z którym przedmiotowa wiata jest związana konstrukcyjnie wybudowany został w 1962 r., zatem ocena jego legalności zostałaby przeprowadzona na podstawie ustawy – Prawo budowlane z 1974 r.

Skargę na ww. postanowienie organu wojewódzkiego z (...) października 2011 r. wnieśli (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 listopada 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1857/12, oddalił skargę.

W ocenie Sądu organ wojewódzki zasadnie podniósł w sprawie naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., co uzasadniało wydanie postanowienia w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego (z uwagi na jego charakter procesowy) w żaden sposób nie przesądza kwestii legalizacji spornej wiaty i wszelkie dokumenty, które zostały przez skarżących na wezwanie organu w sprawie złożone (celem legalizacji obiektu) muszą być przez organ powiatowy (przy ponownej ocenie sprawy) wzięte pod uwagę.

Niezależnie od przedstawionej oceny zaskarżonego postanowienia, Sąd nie podzielił zawartej w jego uzasadnieniu oceny organu II instancji, że garaż został wybudowany w 1962 r., a wobec tego, że ocena jego legalności powinna być przeprowadzona na podstawie Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd podkreślił, że stanowisko organu wojewódzkiego w tym zakresie jest co najmniej przedwczesne. Organ I instancji w ogóle nie badał kwestii wybudowania garażu w postępowaniu legalizacyjnym i co do tego nie wypowiedział się na żadnym etapie. Nie została zatem ostatecznie ustalona data wybudowania tego obiektu, a nie jest to okoliczność bezsporna (w zażaleniu wskazano, iż w 2004 r. doszło do rozbiórki budynku garażowego istniejącego w 1962 r. i wykonania w tym miejscu nowego garażu, o nowych parametrach). Powyższe potwierdza konieczność przeprowadzenia odpowiedniego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB (...) w dniu (...) kwietnia 2014 r. wydał postanowienie nr (...). Postanowieniem tym, wydanym na podstawie art. 49b ust. 4, ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej jako: Prawo budowlane) oraz art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej jako: k.p.a.), ustalił dla inwestorów (...) opłatę legalizacyjną w kwocie (...) zł za wykonanie wiaty połączonej konstrukcyjnie z dachem dwuspadowym garażu usytuowanego na nieruchomości przy ul. (...).

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu (...) grudnia 2013 r. dokonano ponownych oględzin, w wyniku których stwierdzono, że na nieruchomości przy ul. (...) usytuowany jest garaż murowany o wymiarach 6,30 x 4,40 m oraz zadaszenie przed garażem o wymiarach 5,20 x 4,20 m z dwuspadowym dachem o konstrukcji drewnianej pokryty blachodachówką. Zadaszenie oparte jest na betonowych belkach wspartych na ścianach garażu, a od frontu na dwóch betonowych filarach. Całość obiektu garażowego i wiaty przykryta jest dachem o takim samym kącie nachylenia. Wiata i garaż nie są obiektami samodzielnymi. Stan obiektu nie uległ zmianie od opisanego w protokole oględzin z dnia (...) stycznia 2005 r.

Organ zaznaczył, że przedmiotem niniejszego postępowania jest obiekt budowlany – wiata, natomiast garaż, z uwagi na wcześniejszą datę jego realizacji (przed 1995 r.), jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego.

Organ przypomniał następnie, że postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2008 r., wydanym w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożono na (...) obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów wymaganych właściwymi przepisami. W dniu (...)czerwca 2008 r. inwestorzy przedłożyli inwentaryzację budowlaną wiaty o wymiarach 5,20 x 4,20, z której wynika, że stan techniczny budynku garażowego i wiaty jest bardzo dobry, stwierdzono również, że wiata została wykonana zgodnie z wiedzą i sztuką budowlaną, a jej użytkowanie nie stanowi zagrożenia dla użytkowników. W zaświadczeniu Prezydenta (...)z dnia (...) kwietnia 2011 r., nr (...), stwierdzono, że "istniejący na dz. nr ew. nr (...) budynek garażu z wiatą jest zgodny z ustaleniami obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu (...)uchwalonego Uchwałą Nr (...) Rady Gminy (...) z dnia (...)10.2002r. (Dz. Urz. Woj. (...) Nr (...).)". W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie (...) o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wobec powyższego oraz w świetle art. 49b ust. 4 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowla zgodna jest z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów techniczno-budowlanych, a inwestor wypełni obowiązki na niego nałożone, właściwy organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. W niemniejszej sprawie, zgodnie z art. 49b ust. 5 ustawy Prawo budowlane, wysokość opłaty legalizacyjnej w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust 1 pkt 2, tj. wiaty, (...)zł.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła (...). Strona podniosła, że organ błędnie przeprowadził postępowanie w oparciu o regulację art. 49b Prawa budowlanego. Zwróciła uwagę, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z budową oddzielnego i samodzielnego obiektu budowlanego "wiaty", ale z rozbudową garażu, polegającą na wykonaniu dwuspadowego dachu wystającego poza obrys garażu o 4,20 m i opartego o dwóch betonowych filarach z drugiej strony. Ze znajdującej się w przedmiotowej sprawie opinii technicznej jednoznacznie wynika, że "wiata" stanowi z garażem jeden obiekt budowlany. Z tego względu postępowanie powinno być prowadzone w stosunku do jednego obiektu budowlanego – do rozbudowy garażu w warunkach samowoli budowlanej.

Strona wnosząca zażalenie zwróciła uwagę, że postępowanie w sprawie garażu nie zostało zakończone i jeśli w wyniku tego postępowania zapadnie decyzja rozbiórkowa, to wyniku tego wiata straci podparcie z jednej strony, bowiem dach jest konstrukcyjnie powiązany z dachem garażu (jest to jeden dach).

Strona podniosła także, że w istocie w przedmiotowym garażu z "wiatą" prowadzona jest działalność gospodarcza (warsztat samochodowy), co jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Opisanym na wstępie postanowieniem (...)WINB, działając na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB (...) z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W opinii (...) WINB, mając na uwadze fakt konstrukcyjnego powiązania obiektu garażowego i wiaty, prowadzenie przez PINB (...)dwóch odrębnych postępowań dotyczących tych obiektów, jest błędne.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie – wiata, będąca przedmiotem postanowienia nr (...), jest połączona trwale z dachem garażu w taki sposób, że nie może bez niego samodzielnie funkcjonować. W tym stanie rzeczy prowadzenie odrębnego postępowania administracyjnego w odniesieniu do garażu może spowodować, że ewentualna legalizacja spornej wiaty mogłaby być niewykonalna pod względem technicznym. W sytuacji, gdyby nie była możliwa legalizacja garażu, konsekwencją dokonania jego rozbiórki byłaby równoczesna rozbiórka wiaty.

Organ stwierdził, że jeśli garaż i wiata usytuowane na posesji przy ul. (...) są połączone ze sobą w trwały sposób, to konieczne jest prowadzenie w stosunku do nich jednego postępowania legalizacyjnego, nawet gdy każdy z tych obiektów podlega reżimowi innej ustawy Prawo budowlane, tj. z dnia 7 lipca 1994 r. i z dnia 24 października 1974 r. W opinii (...) WINB zasadnym jest rozpatrzenie spraw samowolnie wybudowanych wiaty i garażu w jednym postępowaniu administracyjnym. Realizację przedmiotowej wiaty należy potraktować jako rozbudowę garażu, co wyłącza w stosunku do niego zastosowanie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., i tym samym sprawa winna być prowadzona w oparciu o przepis art. 48 powołanej ustawy.

W tym stanie rzeczy z obrotu prawnego powinno zostać wyeliminowane również postanowienie PINB (...)z dnia (...) kwietnia 2008 r. nr (...), nakładające na inwestorów obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, dotyczących spornej wiaty.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie wnieśli (...). Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a. Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do garażu toczy się od 2004 r., a w odniesieniu do wiaty – od 2008 r. Był to czas wystarczający do dokonania wszelkich ustaleń, zarówno odnośnie sytuacji prawnej garażu, jak i wiaty i zakresu zobowiązania stron do przedłożenia dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektów. Zaznaczyli, że wszelkie dokumenty wymagane do zakończenia postępowania dotyczącego wiaty zostały już złożone, a opłata legalizacyjna została uiszczona w 2011 r. Postępowanie zostało zatem już zakończone, choć ze względu na złożone zażalenie nie może się uprawomocnić. Podobna sytuacja występuje w postepowaniu legalizacyjnym dotyczącym garażu. Postanowieniem z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...), nałożono na skarżących obowiązek przedłożenia stosownej dokumentacji. Wszystkie zadane dokumenty zostały złożone, przy czym są to tożsame dokumenty ze znajdującymi się w posiadaniu organu a dotyczącymi wiaty. W ocenie skarżących nie ma zatem podstawy do uchylania postanowienia z powodu niewyjaśnienia istoty sprawy, skoro wszystkie zadania organu zostały starannie wypełnione. Skarżący podnieśli także, że w tej sytuacji należy uwzględnić interes społeczny i słuszny interes strony.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Pismem z dnia (...) marca 2015 r. pełnomocnik (...) wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przypomnieć należy, że postanowieniem z dnia (...) czerwca 2014 r., nr (...)(...) WINB uchylił postanowienie (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...)w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. Ocenie w niniejszej sprawie podlegała zatem przede wszystkim prawidłowość zastosowania powyższych przepisów, stanowiących podstawę prawną kontrolowanego orzeczenia.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Omawiany przepis, na mocy art. 144 k.p.a., znajduje odpowiednie zastosowanie do postępowania zażaleniowego.

W niniejszej sprawie powodem, dla którego organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej, było naruszenie przez ten organ przepisów zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., zobowiązujących organ administracji do zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. W ocenie Sądu prawidłowe i w pełni uzasadnione jest zarówno stanowisko (...)WINB odnośnie naruszenia przez organ I instancji wskazanych wyżej przepisów postępowania, jak też wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu dotyczącym legalności wybudowanej wiaty, połączonej konstrukcyjnie dachem dwuspadowym z garażem usytuowanym na nieruchomości przy ul. (...). Jak wynika ze zgromadzonego przez organy materiału dowodowego, na terenie nieruchomości przy ul. (...) usytuowany jest m.in. garaż murowany o wymiarach 6,30 x 4,40 m oraz zadaszenie przed garażem o wymiarach 5,20 x 4,20 m. Okolicznością niesporną jest, że zarówno wiata, jak i garaż, zostały wybudowane w warunkach samowoli budowlanej. Z ustaleń poczynionych przez organy wynika również, że wiata jest połączona konstrukcyjnie z dachem dwuspadowym garażu.

W uzasadnieniu postanowienia z dnia (...) kwietnia 2014 r. organ I instancji wskazał, że "zadaszenie oparte jest na betonowych belkach wspartych na ścianach garażu, a od frontu na dwóch betonowych filarach. Całość obiektu garażowego i wiaty przekryta jest dachem o takim samym kącie nachylenia. Wiata i garaż nie są obiektami samodzielnymi." Organ odwoławczy trafnie zwrócił uwagę, że w dalszej części decyzji PINB (...) stwierdza, iż "przedmiotem niniejszego postępowania jest obiekt budowlany – wiata, natomiast garaż z uwagi na wcześniejszą datę jego realizacji tj. przed 1995 r. jest przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego". Prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż prowadzenie przez organ I instancji dwóch oddzielnych postepowań dotyczących wiaty i garażu jest błędne. Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że przyczyną rozdzielenia sprawy na dwa odrębne postępowania było ustalenie, że wiata oraz garaż zostały samowolnie wybudowane w różnym czasie, co oznacza, że podlegają innym trybom postępowania. Stanowisko to jest oczywiście błędne. Z zebranego materiału dowodowego wynika bowiem, że wiata oraz garaż nie są obiektami samodzielnymi, są konstrukcyjnie powiązane ze sobą wspólnym dachem garażu i bez garażu wiata nie może samodzielnie funkcjonować. W tej sytuacji, skoro wiata oraz garaż stanowią w istocie jeden obiekt budowlany, brak jest uzasadnienia dla prowadzenia w stosunku do obu tych części oddzielnych postępowań. Rację należy przyznać organowi odwoławczemu, że gdyby legalizacja garażu nie była możliwa, konsekwencją dokonania jej rozbiórki byłaby równoczesna rozbiórka wiaty. Ponadto należy mieć na uwadze, że zarówno art. 48 ust. 1, jak i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego, wyraźnie dopuszczają orzeczenie nakazu rozbiórki nie tylko w stosunku do całego obiektu budowlanego, ale także w odniesieniu do jego części. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się natomiast, że nakaz rozbiórki może być orzeczony w stosunku do części budynku wówczas, gdy jest to część obiektu na tyle samodzielna i niezależna od pozostałej części obiektu wybudowanego zgodnie z prawem, że może być rozebrana bez istotnej ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 788/05; z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 958/05; CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ewentualne orzeczenia nakazu rozbiórki garażu mogłoby zatem okazać się niemożliwe z uwagi na fakt konstrukcyjnego powiązania obiektów.

O prowadzeniu w stosunku do garażu i wiaty jednego postępowania legalizacyjnego decydować winien fakt trwałego połączenia ze sobą wymienionych obiektów, przesądzający o braku samodzielności tych obiektów. Bez znaczenia pozostaje przy tym kwestia trybu, w jakim prowadzone byłoby w stosunku do każdego z obiektów postępowanie legalizacyjne, nawet gdyby rozpatrywane oddzielnie sprawy samowolnego wybudowania każdego z obiektów podlegałyby oddzielnemu reżimowi prawnemu – ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Sąd w składzie orzekającym niniejszą sprawę podziela przy tym stanowisko prezentowane w orzecznictwie, a przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, iż w sytuacji, gdy obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., nawet gdyby postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie przepisu art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2909/11, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać jednak, należy, że do uznania, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z opisaną wyżej sytuacją, konieczne jest ustalenie przez organ I instancji (w postępowaniu powadzonym w stosunku do obu obiektów) daty budowy garażu oraz daty jego rozbudowy przez dobudowanie wiaty.

Przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie można pominąć, iż organ odwoławczy uchylił postanowienie organu I instancji w przedmiocie wymierzenia opłaty legalizacyjnej – nie wskazując przy tym na uchybienia dotyczące postanowienia PINB (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r., ale z uwagi na wadliwość określenia przedmiotu całego prowadzonego postępowania legalizacyjnego – toczącego się wyłączne w stosunku do wiaty, zamiast w odniesieniu zarówno do wiaty, jak i garażu usytuowanego na nieruchomości przy ul. (...), uchylenie postanowienia jest w pełni uzasadnione. Dodatkowo, zaskarżonym postanowieniem uchylono również postanowienie PINB (...)z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...), wydane na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego. Tak szeroki zakres kontroli organu odwoławczego, wykraczający poza treść postanowienia organu I instancji, należy uznać za znajdujący uzasadnienie w przepisach prawa.

Zauważyć trzeba, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie jest kontrola sądowa postanowienia w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Tryb postępowania organów nadzoru budowlanego w przypadku stwierdzenia samowoli budowlanej powinien w pierwszej kolejności zmierzać do legalizacji tej samowoli. Dopiero brak możliwości legalizacji skutkować będzie nakazem rozbiórki. Postępowanie to jest wieloetapowe. Postępowanie w przedmiocie wymierzenia opłaty legalizacyjnej toczy się zatem w ramach postępowania głównego, którego przedmiotem jest samowola budowlana i jej ewentualna legalizacja. O tym, że w niniejszej sprawie postępowanie prowadzone było wyłącznie w odniesieniu do wiaty, przesądziło postanowienie PINB (...)z dnia (...) kwietnia 2008 r., nr (...)r. Postanowieniem tym, na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, zobowiązano inwestorów – (...), do przedłożenia określonych dokumentów, jednak postanowienie to nie podlegało zaskarżeniu. Kolejnym aktem administracyjnym podlegającym zaskarżeniu (pozostającym w obrocie prawnym), wydanym w ramach postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy wiaty połączonej konstrukcyjnie z dachem dwuspadowym garażu usytuowanego na nieruchomości przy ul. (...), było postanowienie PINB (...) z dnia (...) kwietnia 2014 r., nr (...), ustalające opłatę legalizacyjną. Z tego względu za prawidłowe należy uznać dokonanie na tym etapie przez organ odwoławczy oceny prawidłowości określenia przez organ I instancji przedmiotu postępowania legalizacyjnego jako toczącego się wyłącznie w stosunku do jednego z dwóch połączonych ze sobą konstrukcyjnie obiektów. Stanowisko o dopuszczalności badania kwestii prawidłowości prowadzenia całego postepowania legalizacyjnego na etapie, w którym wydane zostało postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt 1233/06, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z tych przyczyn stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy zasadnie podniósł w sprawie naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Ustalenia (...) WINB w kwestii konieczności rozpatrzenia sprawy samowolnie wybudowanej wiaty i garażu w jednym postępowaniu są prawidłowe. Uzasadniają one wydanie postanowienia kasatoryjnego w oparciu o art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., ponieważ konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Na uwzględnienie nie zasługują zarzuty postawione w skardze, dotyczące naruszenia przez organ art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 k.p.a.

Wyjaśnić należy, że kwestia sprawności i szybkości prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania wykracza poza zakres kontroli sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na decyzję lub postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym. Kwestie te mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w odrębnej sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ.

Również bez znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje podnoszona przez skarżących okoliczność, iż w obu sprawach – dotyczących wiary oraz garażu, wykonali wszystkie obowiązki nałożone na nich przez organ I instancji. Podkreślić raz jeszcze należy, iż postanowienie zobowiązujące inwestora do przedłożenia określonej dokumentacji, wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 bądź na podstawie art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest zaskarżalne. Ocena prawidłowości prowadzenia całego postępowania legalizacyjnego, w tym także określenia przez organ zakresu postępowania ograniczonego do określonego obiektu budowlanego, może być przedmiotem kontroli zarówno organu odwoławczego, jak i sądu administracyjnego w trakcie całego postępowania – na tym etapie, na którym kontrola instancyjna lub sądowa dopiero jest możliwa. Fakt, iż inwestorzy nie kwestionowali trybu procedowania przez organ I instancji i wykonywali nałożone na nich obowiązki, nie może legitymizować działań organu, które od samego początku – od wyznaczenia zakresu postępowania legalizacyjnego – były wadliwe.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.