Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 211/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art 27 ust. 5, art 24 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 3 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 3 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 września 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 445/20 w sprawie ze skargi K.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia od K. R. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 29 września

2020 r. (sygn. akt II SA/Ol 445/20) – orzekając na skutek skargi K. R. i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a") - uchylił pkt 2a decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia

8 kwietnia 2020 r. nr [...] w zakresie początkowej daty przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł w oparciu o następujące okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2019 r. (data wpływu do organu), K. R. wystąpił do Burmistrza [...] o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką, która legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - wydanym na stałe. Wskazał też, w przypadku wydania decyzji przyznającej ww. świadczenie pielęgnacyjne - z dniem jej wydania - wnosi o uchylenie decyzji nr [...] dotyczącej przyznania zasiłku dla opiekuna osoby niepełnosprawnej (matki). Ponadto w piśmie z dnia 3 lutego 2020 r. dodatkowo oświadczył, iż rezygnuje z przyznanego mu prawa do zasiłku dla opiekuna od dnia złożenia wniosku o świadczenie pielęgnacyjne.

Wobec powyższego, decyzją z dnia 4 lutego 2020 r., Burmistrz [...] uchylił własną decyzję z dnia 10 października 2014 r. (zmienioną decyzją z dnia 8 października 2018 r.), a którą przyznano skarżącemu zasiłek dla opiekuna. Następnie zaś, decyzją z dnia 13 lutego 2020 r., ten sam organ odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na niepełnosprawną matkę, odwołując się do treści art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (dalej jako "u.ś.r.") w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, gdyż niepełnosprawność matki skarżącego istniała od 64 roku życia.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez K. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, decyzją z 8 kwietnia 2020 r nr [...]: 1) uchyliło decyzję organu I instancji w całości i 2) przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad matką: a) od dnia 1 lutego 2020 r. do 31 grudnia 2020 r. - w wysokości 1.830 zł miesięcznie oraz b) od 1 stycznia 2021 r. – w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego, ogłoszonego w dzienniku urzędowym RP "Monitor Polski".

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że wprawdzie art. 17 ust. 1b u.ś.r. pozostaje w obrocie prawnym mimo uznania jego niekonstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny ww. wyrokiem w zakresie, w jakim różnicuje on prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, ale wywiodło równocześnie, że w tej sytuacji należało oceniać spełnienie przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w odniesieniu do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później niż przed ukończeniem 18 roku życia (lub 25 roku życia w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej), z pominięciem kryterium z art. 17 ust. 1b ustawy.

Ponadto, w odniesieniu do okresu, na jaki przyznano świadczenie, organ odwoławczy wskazał, że do dnia 31 stycznia 2020 r. skarżącemu przysługiwał zasiłek dla opiekuna, zatem dopiero od dnia 1 lutego 2020 r. mogło mu zostać przyznane wnioskowane świadczenie, gdyż to od tej daty zachodziły wszystkie przesłanki pozytywne, wskazane w art. 17 ust. 1 u.ś.r., warunkujące jego przyznanie.

Jednocześnie wskazano, że orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 9 maja 2008 r., matka skarżącego została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, zatem świadczenie zostało przyznane bezterminowo.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, K. R. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie: art. 24 ust. 2 i art.17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. Twierdził przy tym, że świadczenie pielęgnacyjne winno przysługiwać mu od czerwca 2019 r., jako miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do przedmiotowego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. – decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 31 marca 2021 r. w części zaskarżonej (w pkt 2a decyzji), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga była zasadna.

W motywach wyroku Sąd Wojewódzki wskazywał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ukształtowanym na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, dotyczących zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych, przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: "uostatecznienia" się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, a co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na tą samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., sygn. I OSK 886/17, CBOSA), to należy uznać, iż art. 27 ust. 5 ustawy dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. Wobec tego, sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. zasiłek dla opiekuna, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - strona zrzekła się wcześniej ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna, a ponadto ten sam organ administracji był właściwy sprawach dotyczących przyznania obu świadczeń.

Zdaniem Sądu, użyty w art. 27 ust. 5 ustawy zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia.

Powołując się zaś na wyrok NSA z dnia 13 lipca 2018 r. (sygn. akt I OSK 235/18), Sąd I instancji stwierdził, że aby strona mogła dokonać wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 ustawy, nie zachodzi konieczność rezygnacji z przyznanego jej już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej decyzją świadczenia przed zbadaniem czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją bowiem w dość trudnej sytuacji, bo wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Trudno się dziwić, że strona nie chce zrezygnować z otrzymywanego świadczenia przed uzyskaniem pewności, że spełnia warunki do otrzymania świadczenia korzystniejszego Ponadto wymaganie, aby wnioskodawca zrzekł się otrzymywanego świadczenia, oczekiwał na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po uchyleniu decyzji wystąpił z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne prowadziłoby do czasowego pozbawienia go środków utrzymania. Skoro więc przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić żadnych przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie, winien przedsięwziąć takie czynności, by strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać. W tym celu organy obowiązane są poszukiwać rozwiązań proceduralnych gwarantujących stronie przewidziane w art. 27 ust. 5 ustawowe prawo wyboru świadczenia. Na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, który gwarantowałby wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 ustawy, tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. W państwie prawa nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne zwłaszcza, gdy mogła dokonać wyboru i wyraźnie oświadczyła, że wybiera świadczenie bardziej korzystne.

W związku z powyższym, Sąd Wojewódzki przyjął, że w niniejszej sprawie skarżący dokonał wyboru korzystniejszego świadczenia już w dacie wystąpienia

z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, wyrażając zamiar zachowania ciągłości pobieranego świadczenia z tytułu sprawowania koniecznej opieki nad niepełnosprawną matką. W tej sytuacji, z uwagi na treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., nie mógł więc zostać pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od miesiąca, w którym wpłynął kompletny wniosek.

W rezultacie, zdaniem Sądu I instancji, Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisów art. 24. ust. 2 w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r., przyjmując, że zbieg prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna uzasadniał przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia dopiero od dnia, od którego została uchylona decyzja przyznająca zasiłek dla opiekuna (w niniejszej sprawie - od 1 lutego 2020 r.), pomijając oświadczenie skarżącego o wyborze świadczenia pielęgnacyjnego, złożone już w czerwcu 2019 r.

Jednocześnie Sąd zaznaczył, że okoliczność, iż skarżący miał wcześniej ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna na okres obejmujący m.in. miesiące od czerwca 2019 r. do stycznia 2020 r., a nawet pobrał za te miesiące zasiłek, nie wykluczało przyznania mu na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r.

Sąd Wojewódzki stał bowiem na stanowisku, że możliwe było rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku. Od zasady możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych tylko ze skutkiem "na przyszłość" dopuszcza się bowiem nieliczne wyjątki, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego.

Konkludując, Sąd Wojewódzki polecił, aby Kolegium - ponownie rozpoznając sprawę – uwzględniło wyżej przedstawione rozważania.

Do w/w wyroku zostało zgłoszone zdanie odrębne.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie podniosło zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 17 ust 3 i 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2020, poz. 111 ze zm.) - poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż w zaistniałym stanie faktycznym zachodzą podstawy do przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 czerwca 2019 r. do 31 stycznia 2020 r. w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy kwotą pobranego w tym okresie przez skarżącego zasiłku dla opiekuna, a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego określoną w art. 17 ust. 3 u.ś.r., podczas gdy w obowiązującym stanie prawnym dopuszczalne jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w niepełnej wysokości jedynie w sytuacji ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przysługującego za niepełny miesiąc, brak zaś jest podstaw prawnych do przyznania, w ramach kompensacji, świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości różnicy pomiędzy pobranym już wcześniej świadczeniem mniej korzystnym (zasiłek dla opiekuna), a wynikającą z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych kwotą świadczenia pielęgnacyjnego;

- art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, że skarżącemu mogło zostać przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego za okres, w którym w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja administracyjna przyznająca skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna i skarżący to świadczenie pobierał;

- art. 24 ust. 2 u.ś.r. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż na gruncie przedmiotowej sprawy istniały podstawy do przyznania skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia 1 czerwca 2019 r. (to jest od miesiąca złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego) do 31 stycznia 2020 r. (to jest do miesiąca, w którym wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna), pomimo iż w okresie tym z uwagi na pobieranie przez skarżącego zasiłku dla opiekuna na gruncie przedmiotowej sprawy występowała negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego;

2. mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów postępowania, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 24 ust. 2a i 4 u.ś.r. poprzez uznanie, że w przypadku, wynikającego z nieprawidłowej interpretacji przepisów prawa materialnego, błędnego ustalenia przez organy administracji okresu, na jaki skarżącemu należało przyznać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego istnieją podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie wyłącznie w zakresie daty ustalenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

- 151 p.p.s.a polegające na niezastosowaniu normy tego przepisu, pomimo iż skarga, jako nieuzasadniona winna zostać oddalona.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, Kolegium wnosiło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Jednocześnie Kolegium wniosło o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. R. wnosił o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W pismach z dnia 11 i 23 maja 2022 r. (odpowiednio) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie i K. R. wyrazili zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 329), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne

w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Spór, jaki zaistniał w rozpoznawanej sprawie - determinowany zarzutami skargi kasacyjnej - dotyczył wyłącznie daty, od której winno być przyznane K. R. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Zainteresowany miał bowiem przyznany decyzją wcześniejszą zasiłek dla opiekuna a zatem w takiej sytuacji dochodziło do zbiegu obu świadczeń jako przyznanych z tego samego tytułu.

W związku z powyższym, skład orzekający pragnie wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111), świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Po myśli natomiast art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Z powołanych przepisów jasno wynika zatem, że w przypadku zbiegu uprawnień m.in. do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, uprawnionemu może przysługiwać wyłącznie tylko jedno z tych świadczeń, a co wyklucza - jak słusznie zresztą zauważa sam Sąd I instancji - możność równoczesnego przyznania obu świadczeń za ten sam okres. W tych samych okolicznościach faktycznych i prawnych strona może bowiem otrzymać tylko jedno ze świadczeń, przy czym chodzi tu o przyznanie samego świadczenia, a nie jedynie o fakt jego pobierania. W sytuacji bowiem, gdy strona ma przyznane decyzją administracyjną prawo do określonego świadczenia, brak jest podstaw prawnych, aby zakazać stronie prawa do jego pobrania.

Warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, obok dokonania wyboru świadczenia, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest zatem brak posiadania przez wnioskodawcę uprawnienia do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego. Innymi słowy, aby świadczenie pielęgnacyjne mogła uzyskać osoba, która ma już przyznany np. zasiłek dla opiekuna, osoba ta musi albo wstrzymać się z nowym wnioskiem do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do tego zasiłku, albo wystąpić o uchylenie tego rodzaju decyzji. W świetle przytoczonych przepisów nie jest bowiem możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu zrezygnowanie z dotychczas pobieranego zasiłku dla opiekuna. W sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, warunkiem skutecznego ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, na zasadzie wyboru, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., jest więc rezygnacja z przysługującego świadczenia i to poprzez wyraźne, a nie tylko hipotetyczne, zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna, prowadzące do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej to świadczenie.

Stosownie do treści do art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, iż zasady wyrażonej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Przepis art. 24 u.ś.r. stanowi bowiem normę procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych i nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia tych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (zob. Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).

W sytuacji zatem, gdy w momencie wydawania decyzji jeden z warunków przysługiwania prawa do danego świadczenia rodzinnego nastąpi po miesiącu złożenia wniosku w tej sprawie, to organ administracji jest nie tylko uprawniony, lecz wręcz zobowiązany uwzględnić daną okoliczność. Oczywistym jest bowiem, iż określone świadczenie rodzinne może być stronie przyznane tylko wówczas, gdy wszystkie warunki będą spełnione. Skoro zaś - jak wyżej wskazano - nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku dla opiekuna, a warunkiem przyznania nowego świadczenia jest rezygnacja z uprzednio przyznanego świadczenia na ten sam cel, to okres, na jaki strona może ubiegać się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie jest determinowany tylko datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale też uzależniony jest od terminu obowiązywania dotychczasowego zbieżnego uprawnienia.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, iż do dnia 4 lutego 2020 r. funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja z dnia 10 października 2014 r. (zmieniona następnie decyzją z 8 października 2018 r.) przyznająca K. R. na stałe prawo do zasiłku dla opiekuna w związku ze sprawowaną opieki nad matką, gdyż dopiero decyzją z dnia 4 lutego 2020 r., Burmistrz [...] - działając za podstawie art. 155 k.p.a. – uchylił tę decyzję. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że powyższa decyzja o uchyleniu decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna nie została przez stronę zakwestionowana i - wobec jej niezaskarżenia - stała się ostateczna oraz prawomocna. Okoliczność ta zaś – czego zdaje się nie dostrzegać Sąd I instancji – miała w rozpoznawanej decydujące znaczenie dla określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazać bowiem przyjdzie, iż na mocy art. 16 § 1 k.p.a., ostateczna decyzja organów administracji publicznej korzysta z domniemania legalności i zgodnie z zasadą trwałości decyzji, funkcjonuje w obrocie prawnym. Z tego powodu organ, podobnie zresztą jak i sąd, administracyjny, zobowiązany jest do jej uwzględnienia przy wydawaniu kolejnego rozstrzygnięcia. Zgodzić się zatem należy ze skarżącym kasacyjnie, iż - w realiach rozpoznawanej sprawy - to dopiero wydanie przez Burmistrza [...] wyżej wspomnianej decyzji z dnia 4 lutego 2020 r. uchylającej wcześniej przyznane K. R. prawo do zasiłku dla opiekuna, a nie - jak twierdził Sąd Wojewódzki - złożenie przez uczestnika postępowania wniosku z dnia 24 czerwca 2019 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wraz z oświadczeniem o warunkowej rezygnacji z prawa do otrzymywanego zasiłku dla opiekuna i wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. w postaci posiadania prawa do zasiłku dla opiekuna.

Mając zaś na uwadze treść art. 24 ust. 2 u.ś.r., jak też okoliczność, iż w decyzji z dnia 4 lutego 2020 r. nie wskazano daty, z jaką uchylono decyzję przyznającą skarżącemu prawo do zasiłku dla opiekuna, należało ostatecznie przyjąć, że stronie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad matką począwszy od 1 lutego 2020 r., gdyż nie było prawnej możliwości orzeczenia o przyznaniu tego świadczenia od czerwca 2019 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. W tym bowiem okresie czasu K. R. przysługiwało jeszcze prawo do konkurencyjnego świadczenia, a co - jak wyżej wspomniano – wykluczało możliwość jednoczesnego pobierania przez niego świadczenia pielęgnacyjnego.

Dodać przy tym trzeba, że decyzja z dnia 4 lutego 2020 r. - z uwagi na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. nakazującego sądowi administracyjnemu orzekanie w granicach danej sprawy – nie mogła być przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu, gdyż nie była objęta skargą. W związku z tym, Sąd I instancji nie mógł dokonać innych ustaleń w zakresie daty uchylenia prawa do zasiłku dla opiekuna, niż wynikające z treści ww. prawomocnej decyzji Burmistrza [...] z dnia 4 lutego 2020 r.

Z tych też powodów skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd Wojewódzki i towarzyszącej jej argumentacji, a podzielił pogląd wyrażony w m. in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2022 r. (sygn. akt I OSK 1859/21), z dnia 14 lipca 2022 r. (sygn. akt I OSK 2670/20 i

I OSK 1797/21), z dnia 5 maja 2022 r. (sygn. akt I OSK 1400/21), z dnia 13 stycznia 2022 r. (sygn. akt I OSK 870/21) i z dnia 29 czerwca 2022 r. (sygn. akt I OSK 1586/21) z dnia 5 maja 2022 r. (sygn. akt I OSK 1400/21) i z dnia 13 stycznia 2022 r. (sygn. akt

I OSK 870/21); dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

W konsekwencji więc należało uznać, że zarzuty dotyczące błędnej wykładni

art. 17 ust. 3 i 4 u.ś.r. i art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) i w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. oraz art. 24 ust. 2 u.ś.r. okazały się zasadne.

Oparcie zaś w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a., zamiast na postulowanym przez skarżącego kasacyjnie art. 151 p.p.s.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji, a która to ocena okazała się – jak wyżej wskazano – błędna.

Biorąc powyższe pod uwagę i uznając jednocześnie, że istota sprawy została

w tym przypadku dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny – na zasadzie art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 i w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt 1 sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 207 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze charakter sprawy.