Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 60/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. S. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 24 listopada 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 22 maja 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [..]-[..] ul. C. w G oznaczonych literami ABCDEFGH na załączniku graficznym do decyzji dla legalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-mieszkalnego o: - część dwukondygnacyjną mieszkalną: pomieszczenie gospodarcze i garaż na I kondygnacji oraz lokal mieszkalny na II kondygnacji - od ul. H.; część jednokondygnacyjną usługową (gastronomia) - od ul. C. - część jednokondygnacyjną gospodarczą (dla funkcji mieszkalnej) -pomieszczenie gospodarcze od zaplecza działki zmiana funkcji z budynku usług rzemiosła na budynek o funkcjach: mieszkalnej, zamieszkania zbiorowego (wynajem pokoi gościnnych z łazienkami), usług gastronomii.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 11 lutego 2014 r. (uzupełnionym pismem z 11 marca 2014 r.) B. G. i A. G. wystąpili do Prezydenta Miasta o ustalenie warunków zabudowy dla działek nr [..]-[..] położonych w G. przy ul. C. dla legalizacji: A. parterowej części gospodarczej od zaplecza, B. parterowej części od ul. C., mała gastronomia, C. 2-kondygnacyjnej części i garaż, piętro mieszkania.

Decyzją z 23 grudnia 2014 r. Prezydent Miasta odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanych działek, polegającej na realizacji inwestycji: rozbudowa, nadbudowa i zmiana funkcji budynku usług rzemiosła na budynek usługowo-mieszkalny o dwóch mieszkaniach i o dwóch funkcjach usługowych: wynajem 10 pokoi gościnnych z łazienkami oraz gastronomia (legalizacja). W uzasadnieniu organ wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.), albowiem nie respektuje ustalonej obowiązującej linii zabudowy tj. część obiektu przeznaczonego do legalizacji znacznie przekracza obowiązującą linię zabudowy wyznaczoną od ul. C. – ok. 8 m od granicy działki równoległej do pasa drogowego ul. C.

Kolegium po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez A. G., decyzją z 2 marca 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta. Z treści uzasadnienia przywołanej decyzji wynika, że w ocenie Kolegium organ pierwszej instancji błędnie zinterpretował treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ wnioskodawca wskazał na trzy odrębne obiekty budowlane o cechach opisanych w piśmie z 11 marca 2014 r., zaś organ określił przedmiot wniosku jako rozbudowa, nadbudowa i zmiana funkcji budynku usługowego na budynek usługowo-mieszkalny. W stosunku do tak rozumianego przedsięwzięcia sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która stała się podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Kolegium uznało, że określenie warunków zabudowy bez doprecyzowania przedmiotu wniosku i jego parametrów stanowi rozstrzygnięcie w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora.

Prezydent Miasta po ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy i doprecyzowaniu przez inwestora wniosku, decyzją z 2 listopada 2016 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działek nr [..]-[.] , obrębu [..] przy ul. C., polegającej na realizacji inwestycji: rozbudowy istniejącego budynku usługowego (gastronomia) o części:

← dwukondygnacyjną mieszkalną: pomieszczenie gospodarcze i garaż na I kondygnacji oraz lokal mieszkalny na II kondygnacji – od ul. H.;

← jednokondygnacyjną usługową (gastronomia) – od ul. C.;

← jednokondygnacyjną gospodarczą (dla funkcji mieszkalnej) – pomieszczenie gospodarcze od zaplecza działki

oraz zmiany funkcji budynku (legalizacja) z funkcji budynku usług rzemiosła na budynek o funkcjach: mieszkalnej, zamieszkania zbiorowego, użyteczności publicznej – usługi gastronomii (oznaczenie nieruchomości liniami A-B-C-D-E-F-G-H na załączniku graficznym do niniejszej decyzji).

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że wnioskowane przedsięwzięcie nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., ponieważ przedmiotowa inwestycja nie respektuje ustalonej zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164 poz. 1588), obowiązującej linii zabudowy. Organ pierwszej instancji uznał, że pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według § 4 ust. 1 przywołanego rozporządzenia, czyli jako przedłużenia linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich tj. leżących w najbliższym sąsiedztwie zamierzonej inwestycji.

Kolegium po rozpoznaniu odwołania inwestorów decyzją z 30 czerwca 2017 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zdaniem Kolegium po doprecyzowaniu wniosku inwestorzy jednoznacznie nie określili dojazdu do przedmiotowej inwestycji. Także organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie nie dokonał ustaleń odnośnie do tej kwestii, ani nie uzgodnił jej z właściwymi zarządcami dróg. W ocenie Kolegium stanowisko Prezydenta Miasta było przedwczesne. Bez dokonania bowiem precyzyjnych i jednoznacznych ustaleń odnośnie kształtu planowanej inwestycji, przede wszystkim w kontekście głównego wjazdu lub wejścia na działkę i konsekwencji prawnych z tym związanych, dotyczących wyznaczenia frontu działki i linii zabudowy, nie wykluczając modyfikacji wniosku, który objąłby dwie dobudówki, a więc z pominięciem lokalu gastronomicznego od strony ul. C., organ pierwszej instancji nie miał podstaw do podjęcia decyzji odmownej.

Prezydent Miasta po rozpoznaniu po raz trzeci wniosku decyzją z 22 maja 2019 r. ustalił warunki zabudowy dla działek nr [.].-[..] w G. oznaczonych literami ABCDEFGHI na załączniku graficznym do niniejszej decyzji dla legalizacji inwestycji, polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-mieszkalnego o: - część dwukondygnacyjną mieszkalną: pomieszczenie gospodarcze i garaż na I kondygnacji oraz lokal mieszkalny na II kondygnacji - od ul. H.: część jednokondygnacyjną usługową (gastronomia) - od ul. C.: - część jednokondygnacyjną gospodarczą (dla funkcji mieszkalnej) pomieszczenie gospodarcze od zaplecza działki zmiana funkcji z budynku usług rzemiosła na budynek o funkcjach: mieszkalnej, zamieszkania zbiorowego (wynajem pokoi gościnnych z łazienkami), usług gastronomii. Na podstawie analizy obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu - jak na załączniku graficznym - oraz z przepisów odrębnych, organ I instancji określił warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

- linia zabudowy – dla głównej bryły budynku: obowiązująca linia zabudowy – linia równoległa do ulicy C. zgodnie z linią zabudowy budynków sąsiadujących z działką wnioskowaną tj. w odległości ok. 8m od granicy działki drogowej ulicy C.; - dla dobudowanej parterowej części gastronomicznej: nieprzekraczalna linia zabudowy – linia równoległa do ulicy C. w odległości 8m od krawędzi jezdni,

- wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – do 0,35,

- szerokość elewacji frontowej – do 18m

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu – jak w stanie istniejącym ok 11 m

- geometria dachu zgodnie – dla głównej bryły budynku dach stromy o kącie nachylenia i kalenicy głównej bez zmian, jak w stanie istniejącym.

Kolegium po raz kolejny uchylając w dniu 19 grudnia 2019 r. decyzję Prezydenta Miasta z 22 maja 2019 r., stwierdziło, że wyznaczenie frontu działki od strony ul. C. jest oczywiście sprzeczne z treścią § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem nie jest dopuszczalne wyznaczenie jako frontu działki tych części działki przylegających bezpośrednio lub pośrednio do drogi publicznej, z których nie jest planowany główny wjazd lub wejście na działkę, a argumentacja organu pierwszej instancji w tym zakresie nie ma znaczenia. Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie szerokość frontu musi zostać skorelowana z szerokością fragmentów działki lub działek, przez które planowany wjazd lub wejście mają się odbywać – w tym przypadku jest to ul. H. Wobec wadliwego wyznaczenia w sprawie frontu działki, o której mowa w § 3 ust. 2 w związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, Kolegium stwierdziło, że również wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie może być uznane za prawidłowe. Wskazało, że dopiero prawidłowe wyznaczenie szerokości części działki pełniącej funkcję frontu pozwoli na odpowiednie wyznaczenie wielokrotności tej szerokości w celu właściwego wyznaczenia granic obszaru analizowanego i następnie poszczególnych wskaźników inwestycji, objętej wnioskiem. W ocenie Kolegium wadliwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego skutkuje zasadniczo wadliwością ustalenia pozostałych wymagań dotyczących planowanej zabudowy. Dotyczy to przede wszystkim wartości oraz cech parametrów takich, jak wielkość wskaźnika powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Ponadto zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji nie uzasadnił przyjętego przebiegu linii zabudowy dla dobudowanej parterowej części gastronomicznej od ul. C. w sytuacji, gdy z akt sprawy wynika, że zarządca drogi nie odniósł się w żaden sposób do tej kwestii. Kolegium wskazało również, że dwukondygnacyjna dobudówka wzniesiona została na wysokociśnieniowej magistrali ciepłowniczej. W związku z powyższym uznało, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie przedmiotowego wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Sprzeciw od powyższej decyzji złożyli inwestorzy wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 138 § 2 w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu przy jednoczesnym kompletnym braku uzasadnienia stanowiska organu, które pozwalałoby ocenić czy decyzja organu pierwszej instancji była obarczona uchybieniami – w zakresie wskazanym przez organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu sprzeciwu inwestorów wyrokiem z 9 marca 2020r. sygn. akt II SA/Gd 51/20 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego o konieczności kolejnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zasad wynikających z przepisów art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu. Uznał Sąd, że w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 136 § 1 k.p.a. i to organ odwoławczy winien przeprowadzić postępowanie uzupełniające w zakresie uznanym przez siebie za niewyjaśniony, czego nie uczynił uchylając się tym samym od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Dostrzegł Sąd, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji Kolegium wskazało na dowolność ustalenia, że front budynku znajduje się od ul. C., co miało wpływ na wyznaczenie wielokrotności tej szerokości, a następnie wyznaczenia granic obszaru analizowanego i w konsekwencji poszczególnych wskaźników inwestycji objętej wnioskiem. Ponadto organ odwoławczy nie zaakceptował ustaleń poczynionych przez organ pierwszej instancji w zakresie wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy wskazując, że przyjęty przebieg linii zabudowy nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Sąd zaakcentował, że możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej w przedmiocie warunków zabudowy przez organ odwoławczy. Podkreślił następnie, że jak wynika z akt, Prezydent Miasta stosując się do wskazówek organu drugiej instancji, zawartych w dwóch poprzednich decyzjach kasacyjnych Kolegium ustalił w sposób precyzyjny i jednoznaczny kształt planowanej inwestycji, w szczególności w zakresie głównego wjazdu lub wejścia na działkę, co pozwoliło organowi pierwszej instancji na określenie frontu budynku, a następnie wyznaczenie obszaru analizowanego oraz ustalenie wymaganych parametrów zabudowy. Ponadto zwrócił Sąd także uwagę, że niniejsza sprawa nie jest sprawą typową w zakresie ustalenia warunków zabudowy, skoro dotyczy już istniejących budynków oraz zmiany sposobu użytkowania jednego z nich, zaś decyzja o warunkach zabudowy ma stanowić podstawę do dokonania legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na wykonaniu przez inwestora trzech dobudówek do istniejącego wcześniej budynku oraz zmiany sposobu jego użytkowania. Co więcej, przedmiotowe działki położone są również nietypowo, na zbiegu ulic C. (stanowiącej drogę powiatową) oraz H.

Na tle tak dokonanych ustaleń organ odwoławczy wytknął organowi pierwszej instancji nieprawidłowe wyznaczenie frontu działki oraz przebiegu linii zabudowy, a także wskazał na okoliczność, że dwukondygnacyjna dobudówka wzniesiona została na wysokociśnieniowej magistrali ciepłowniczej, co łącznie powoduje konieczność ponownego rozpoznania wniosku inwestora.

Z takim stanowiskiem organu odwoławczego Sąd się nie zgodził, bowiem ocenił, że w porównaniu do dwóch poprzednich decyzji o warunkach zabudowy - odmawiających ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych działek - decyzja Prezydenta Miasta z 22 maja 2019 r. zawiera jednoznaczne i precyzyjnie ustalone określenie zakresu przedsięwzięcia, a także ustala front budynku oraz niezbędne parametry zabudowy. Jak wynika z akt i treści decyzji organ pierwszej instancji znał treść stanowiska Zarządu Dróg i Zieleni z 5 marca 2019 r., w którym to zjazd na drogę publiczną (istniejący) został dopuszczony od ulicy H., jednakże organ ten jednocześnie ustalił na podstawie sporządzonej analizy, że elewacja budynku od ulicy C. ma charakter wyraźnie reprezentacyjny, co pozwala właśnie na przyjęcie elewacji frontowej od tej strony działki. Takie ustalenie było zatem wynikiem przemyślanej koncepcji zawartej w sporządzonej analizie architektoniczno-urbanistycznej.

W ocenie sądu, wskazane przez Kolegium uchybienie organu pierwszej instancji w postaci nieprawidłowego wyznaczenia frontu budynku stanowi w rzeczywistości jedynie odmienną ocenę dokonaną przez organ odwoławczy, nie zaś błąd skutkujący koniecznością przeprowadzenia na nowo postępowania wyjaśniającego. Wskazano przy tym na podnoszone przez wnoszących sprzeciw argumenty, które sąd podzielił, że w istocie ze stanowiska organu odwoławczego nie wynika konkretna i przekonująca argumentacja co do przyjęcia frontu budynku od strony ul. H., poza odwołaniem się do przepisu § 2 pkt 5 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz przywołania orzecznictwa, dotyczącego rozumienia podjęcia "frontu działki". Zdaniem sądu nie można jednak abstrahować od szczególnych i konkretnych okoliczności danej sprawy.

Na podstawie analizy akt niniejszego postępowania uznał Sąd, że nie sposób jednoznacznie wykluczyć możliwości wyznaczenia frontu budynku od ulicy C. Wskazano przy tym na argumenty natury historycznej tj. odnoszące się do okoliczności, że zrealizowana inwestycja, będąca po części przedmiotem niniejszego postępowania została wybudowana ponad 20 lat temu na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę zakładu rzemieślniczego. W konsekwencji zrealizowana inwestycja jest od wielu lat trwale związana z krajobrazem przestrzennym w analizowanym obszarze. Jednocześnie zważył Sąd, że co prawda ZDiZ zaaprobował istniejące zjazdy do drogi publicznej od ulicy H., jednakże usprawiedliwione okolicznościami sprawy może być twierdzenie, że to elewacja od strony ul. C. jest elewacją reprezentacyjną. Ponadto zauważono, iż od ulicy C. znajduje się główne wejście do budynku -jego części usługowej "[..] i pizzeria "[..]".

Odnośnie do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia linii zabudowy organ odwoławczy wskazał na pośrednie naruszenie § 4 przywołanego rozporządzenia, podnosząc jednocześnie, że do kwestii przebiegu linii zabudowy nie odniósł się w toku postępowania zarządca drogi. Mając na uwadze treść decyzji organu pierwszej instancji wskazał Sąd, iż pomimo braku stanowiska ZDiZ w tym zakresie - które w ocenie Kolegium było konieczne -organ pierwszej instancji (którym jest Prezydent Miasta) odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji wskazując, że wnioskowana legalizacja rozbudowy budynku nr [..] o jednokondygnacyjną część usługową jako jedyna w obszarze analizowanym usytuowana jest w odległości ok. 3 m od granicy działki drogowej ul. C., co oznacza, że przekracza obowiązującą linię zabudowy wyznaczoną od ulicy C., jednakże jest usytuowana 8 m od krawędzi jezdni ulicy o kategorii drogi powiatowej tj. w sposób niesprzeczny z przepisami art. 43 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r, poz. 2068).

Z kolei co do uchybienia polegającego na tym, że od strony zachodniej dwukondygnacyjna dobudówka wzniesiona została na wysokociśnieniowej magistrali ciepłowniczej wskazał Sąd jedynie, że organ odwoławczy w żaden sposób nie zbadał tej kwestii, odwołując się jedynie lakoniczne w uzasadnieniu decyzji do treści odwołania skarżącej, w którym taka okoliczność została podniesiona, jak się okazało pomijając dokumentację udostępnioną przez [..].

Tym samym zdaniem sądu stwierdzone przez Kolegium uchybienia nie powodowały konieczności przeprowadzenia postępowania w całości ani też w znacznej części, a jedynie dopuszczalne uzupełnienie materiału dowodowego w ramach możliwości jakie daje art. 136 k.p.a., zarówno w kwestii wyznaczenia frontu budynku, jak i przebiegu linii zabudowy oraz zbadania okoliczności posadowienia jednego z budynków na magistrali ciepłowniczej. Nie było zatem przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia dowodów, które organ odwoławczy uznaje za konieczne, a które zlecił organowi pierwszej instancji. Również samodzielnie mogło Kolegium przeprowadzić dowód w postaci analizy architektoniczno-urbanistycznej, zlecając jego sporządzenie osobie uprawnionej. Bo choć taka analiza jest dowodem podstawowym i niezbędnym w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, to jednak nie jedynym, a konkretnymi okolicznościami sprawy usprawiedliwione jest przeprowadzenie również innych dowodów, jak to ma miejsce w tym przypadku.

Kolegium powołując się na treść przepisu art. 153 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i realizując wytyczne zawarte w cytowanym wyroku WSA w Gdańsku z 9 marca 2020r. dokonało oceny ustalonych w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W pierwszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że działka może mieć tylko jeden front, natomiast o zakwalifikowaniu granicy działki, jako frontu, decyduje skomunikowanie działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W rozpoznawanej sprawie nieruchomość objęta przedmiotową inwestycją (legalizacją) jest usytuowana narożnikowo u zbiegu ulic C. i ul. H. W zaskarżonej decyzji dostęp do drogi publicznej został ustalony zjazdami od strony ul. H. Z uwagi na to, że główne wejście do budynku - części usługowej znajduje się od ul. C. i elewacja od strony ul. C. ma charakter reprezentacyjny, z tego względu uznano, że jest ona elewacją frontową.

Kolegium związane oceną prawą wyrażoną w uzasadnieniu wyroku ponownie oceniając całość zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dołączoną dokumentację dotyczącą pozwolenia na rozbudowę zakładu rzemieślniczego w roku 1995 r. oraz pozwolenia na jego użytkowanie w 1999 r., uzupełnioną o kopię całości projektu technicznego rozbudowy zakładu rzemieślniczego przy ul. C. w G. zauważyło, że w zaskarżonej decyzji dostęp do drogi publicznej ustalono od strony ul. H., co oznacza, że w decyzji przesądzono, że główny wjazd na działkę mieścić się ma od strony tej ulicy. Regułą jest, że konsekwencją określenia w decyzji o warunkach zabudowy, z której drogi ma się odbywać główny wjazd na działkę jest określenie, która część działki staje się frontem działki. Niewątpliwie określenie położenia frontu działki wywołuje dalej idące skutki. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji w sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalił, że główne wejście do budynku (jego części usługowej "[..]" i pizzeria "[..]") znajduje się od ul. C., ponadto elewacja od strony ul. C. ma charakter reprezentacyjny jest wyraźnie elewacją frontową. Obszar analizowany wyznaczono wokół wnioskowanej działki w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość jej frontu tj. po około 70m w kierunkach północnym, południowym i zachodnim oraz ok. 90m w kierunku wschodnim. Taki obszar przyjęto ponieważ po południowej stronie ul. C. znajdują się działki o powierzchni porównywalnej z działką wnioskowaną, a struktura zabudowy (usytuowanie w stosunku do ulicy, gabaryty) występująca w obszarze wyznaczonym jest miarodajna dla przedmiotowej inwestycji, zaś po przeciwnej stronie ul. C. znajduje się zabudowa wielorodzinna (osiedle 5 i 7 kondygnacyjnych bloków mieszkalnych), która nie może stanowić odniesienia dla przedmiotowej nieruchomości. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wystarczająca do ustalenia parametrów dla wnioskowanej inwestycji (legalizacja stanu istniejącego). Ustalenie cech większego obszaru nie znajduje uzasadnienia, ponieważ struktura zabudowy występującej w obszarze analizowanym jest miarodajna dla przedmiotowej inwestycji, a zabudowa w dalszym obszarze nie może stanowić odniesienia dla inwestycji mającej wpływ na zachowanie ładu przestrzennego w najbliższym sąsiedztwie. W tym kontekście organ I instancji wyznaczył linię zabudowy - dla głównej bryły budynku obowiązująca linia zabudowy, zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia, według którego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - linia równoległa do ulicy C. zgodnie z linią zabudowy budynków sąsiadujących z działką wnioskowaną w odległości ok. 8m od granicy działki drogowej ulicy C. (wg załącznika graficznego). Natomiast dla dobudowanej parterowej części gastronomicznej nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z § 4 ust.4 rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 - linia równoległa do ulicy C. w odległości 8m od krawędzi jezdni (wg złącznika graficznego). Z ustaleń organu I instancji wynika, że bryła budynku nr [..] bez wnioskowanej rozbudowy o jednokondygnacyjną część usługową usytuowana jest w jednoznacznie wyznaczonej linii zabudowy w odległości ok. 8 m od granicy działki drogowej ul. C. Rozbudowa budynku nr [..] o jednokondygnacyjną część usługową (gastronomię) jako jedyna w obszarze analizowanym usytuowana jest w odległości ok. 3m od granicy działki drogowej ul. C. tj. ok. 8m od krawędzi jezdni o kategorii drogi powiatowej. Z analizy, ustaleń oraz wniosków organu I instancji można wywieść, że przedmiotowa inwestycja oprócz jednokondygnacyjnej części gastronomicznej nie zmieni istniejącej linii zabudowy wyraźnie ukształtowanej wzdłuż ul. C. Co do jednokondygnacyjnej części gastronomicznej wyznaczono linie zabudowy w oparciu o wyjątkowy sposób jej ustalenia na podstawie ust. 4 § 4 rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie można przyjąć, że przeprowadzona analiza wykazała, iż dla ustalenia linii zabudowy dla tej części rozbudowy podstawowe znaczenie ma historyczny charakter oraz parametry istniejących budynków kształtujących daną pierzeję ulicy. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że dobudowana jednokondygnacyjna część gastronomiczna wprawdzie usytuowana jest w odległości 3m od granicy działki drogowej ul. C., jednakże nieprzekraczalna linia zabudowy wynosi 8 m od krawędzi jezdni, a więc dobudowana część nie naruszy odległości, o których mowa w art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych ( t.j. z 2020r. Dz. U. poz. 470). Wyjaśniło Kolegium, że celem linii zabudowy jest wyznaczenie minimalnej odległości od drogi publicznej.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzona w sprawie analiza pozwala również na określenie pozostałych parametrów przedmiotowej zabudowy. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu ustalony został zgodnie z § 5 ust.2 rozporządzenia, w myśl którego dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 - taki jak wskaźnik zabudowy na działce sąsiedniej z budynkiem w zabudowie bliźniaczej z wnioskowaną - do 0,35. Szerokość elewacji frontowej, zgodnie z § 6 ust.2 rozporządzenia według treści, którego dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1- jak w stanie istniejącym, mieszcząca się w przedziale szerokości elewacji frontowych budynków w obszarze analizowanym i istniejącą w pierzei ul. C. (budynek nr [..]) tj. szerokość elewacji frontowej do 18,0m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu, zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, według treści którego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich - jak w stanie istniejącym równa z wysokością budynku na działce sąsiedniej w zabudowie bliźniaczej- do 11,0m. Geometria dachu zgodnie z § 8 rozporządzenia według którego geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym - dla głównej bryły budynku dach stromy o kącie nachylenia i kalenicy głównej bez zmian, jak w stanie istniejącym.

Mając powyższe na uwadze Kolegium uznało, że przeprowadzona analiza urbanistyczna pozwoliła na ustalenie cech zabudowy w sposób pozwalający organowi I instancji na określenie wymagań dotyczących przedmiotowej inwestycji (legalizacji), zgodnie z wymogami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdził również spełnienie pozostałych, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłanek ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do obsługi planowanej inwestycji, teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a przepisy odrębne, mające zastosowanie na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie sprzeciwiają się realizacji wnioskowanej inwestycji. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że będąc związane oceną prawą wyrażoną w uzasadnieniu wyroku także w zakresie uchybienia Kolegium polegającego na pominięciu dokumentacji udostępnionej przez [..], wystąpiło do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego o kopię całości projektu technicznego rozbudowy zakładu rzemieślniczego przy ul. C. w G. Organ I instancji przekazał uwierzytelnioną kopię całości projektu technicznego wraz kopią protokołu i pomiaru geodezyjnego dokumentujących wykonanie kanału c. o. pod budynkiem. Z przesłanego dokumentu wynika, że [..] uzgodniło pierwszy etap planu realizacyjnego rozbudowy warsztatu krawieckiego przy ul. C. w odległości 1,5m od sieci ciepłowniczej. Realizacja drugiego etapu będzie możliwa po przełożeniu sieci ciepłowniczej poza obręb działki. Powyższe uzgodnienie dotyczy również budynków istniejących i przejścia kanału co. pod budynkiem przy ul. C. przeznaczonym do adaptacji. Powyższa zgoda jest odręczną zgodą odnotowaną w dniu 5 listopada 1993r. na jednej ze stron projektu technicznego. W aktach organu I instancji, którymi wcześniej dysponowało Kolegium znajdowała się owa zgoda na dwóch nieczytelnych odrębnych kartkach dołączonych do fragmentów równie mało czytelnej kopii projektu technicznego.

Finalnie Kolegium utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 22 maja 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [..] ul. C w G. dla legalizacji inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku usługowo-mieszkalnego.

We wniesionej skardze K.S. zarzuciła

naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64 c p.p.s.a oraz 138 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że organ jest związany treścią zaleceń i intencji w wymiarze oceny podstaw materialnych wydanej decyzji SKO z 12 grudnia 2019 r wyrażonych w uzasadnieniu wyroku WSA z 9 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 51/20 w rozpoznaniu sprzeciwu na decyzję bez możliwości udziału uczestników postępowania, podczas gdy organ był związany jedynie oceną formalną dokonaną przez ten Sąd, a w następstwie powinien uzupełnić materiał dowodowy w niezbędnym jego zakresie i na jego podstawie dokonać ponownej i samodzielnej oceny merytorycznej prawidłowości decyzji organu I instancji,

naruszenie art. 153 p.p.s.a oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niedostosowaniu się organu do wskazań wyroku WSA z 9 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 51/20 w przedmiocie konieczności samodzielnego uzupełnienia przez SKO postępowania dowodowego w zakresie, w którym w wydanej przez siebie decyzji zlecił czynności dowodowe organowi I instancji, w szczególności przeprowadzenia dowodu z analizy architektoniczno-urbanistycznej,

naruszenie § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego pominięcie i dokonanie ustalenia frontu działki od strony ul. C., przy której nie znajduje się główny wjazd lub wejście na działkę,

naruszenie § 4 ust 1 rozporządzenia polegające na nieustaleniu linii zabudowy dla działki leżącej przy skrzyżowaniu dróg publicznych dla każdej z ulic zgodnie z zabudową działek sąsiednich przy obu tych ulicach, w drodze analogii tak jak ma miejsce przy ustaleniu linii zabudów w miejscowych planach zagospodarowania terenu, a poprzestając na ustaleniu linii zabudowy jedynie od ul. C. przy regulacji jedynie szerokości elewacji, która może prowadzić do przekroczenia linii zabudowy obowiązującej na drodze poprzecznej tj. ul H.,

5) naruszenie §4 ust 3 w zw. z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia polegające na określeniu odstępstwa od obowiązującej linii zabudowy przy ul. C. niepopartego wynikami analizy określonej w ww. przepisie,

6) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 1 oraz § 4 ust. 1 i 4 ww. rozporządzenia poprzez pogwałcenie wprowadzonej przez te przepisy zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego,

naruszenie art. 54 pkt 2 lit a w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy z pogwałceniem wymagań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego,

naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, iż dobudowa wnioskodawcy od ul. C. znajduje się w odległości większej niż 8 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi publicznej, a w następstwie, że nie jest wymagana zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, podczas gdy odległość nielegalnej zabudowy jest mniejsza i wymagane jest uzyskanie takiej zgody,

naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie w pełni stanu faktycznego i nie uwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji czego doszło do wydania decyzji naruszającej interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej,

naruszenie art. 8 kpa. poprzez nie zastosowanie w sprawie zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, polegające na nie uwzględnieniu sposobu zagospodarowania nieruchomości, na której znajduje się drugi segment bliźniaka, wskutek czego doszło do rozstrzygnięcia krzywdzącego dla strony skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca zakwestionowała prawidłowość zastosowania przez Kolegium art. 153 p.p.s.a. uznając, że dokonana przez organ wykładnia wyroku w sprawie sprzeciwu od decyzji nie może mieć zakresu właściwego dla skargi. W szczególności w niniejszym przypadku, gdy sąd dokonał kompleksowej oceny prawnej i dowodowej właściwej dla postępowania w sprawie skargi na decyzję administracyjną. W ocenie skarżącej organ jest oczywiście zobligowany do dostosowania się do wydanego wyroku, lecz wyłącznie w zakresie wskazań sądu sensu stricte sposobu procedowania, lecz nie jego ostatecznego, merytorycznego rozstrzygnięcia. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ przeprowadził jakikolwiek uzupełniające postępowania dowodowe nakazane przez Sąd, w szczególności w zakresie analizy architektoniczno - urbanistycznej. Sąd wskazał, iż usprawiedliwione okolicznościami sprawy jest przeprowadzenie również innych dowodów. Zdaniem Sądu nie było przeszkód do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i przeprowadzenia dowodów, które organ odwoławczy uznaje dla konieczne, a które zlecił organowi pierwszej instancji. W konsekwencji organ powinien uzupełnić postępowanie dowodowe zgodnie z wyrokiem sądu, a następnie dokonać samodzielnej analizy stanu faktycznego i prawnego. Organ nie może być związany zapatrywaniem Sądu, co do aspektów merytorycznych również z tej istotnej przyczyny, iż uzupełnienie materiału dowodowego może istotnie wpłynąć na przeprowadzoną ocenę.

W ocenie skarżącej w przypadku działek znajdujących się na skrzyżowaniu dróg istnieje oczywista konieczność ustalenia linii zabudowy z obu stron. Spór pomiędzy organami, z której ze stron działki powinna być uważana za frontową jest w praktyce bezprzedmiotowa. Nie powinna budzić wątpliwości, iż zabudowa na działce rogowej powinna być dostosowana do linii zabudowy istniejącej z zarówno od ulicy C. oraz H. Nie może dochodzić do sytuacji, w której z jednej strony zabudowa będzie zgodna, a z poprzecznej ulicy wystawać poza sąsiednie zabudowania. Przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia w sposób precyzyjny reguluje kwestię ustalenia fontu działki. Wyznaczenie nowej linii zabudowy zgodnie z art. 4 pkt 4 ww. rozporządzenia nie może być oparte na kryteriach uznaniowych lub słusznościowych, lecz winno wynikać z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W ocenie skarżącej analiza nie prowadzi do wniosku, aby wnioskodawcy okazać szczególne względy i umożliwić zabudowę inną niż na sąsiednich nieruchomościach. Cytując fragment uzasadnienia wyroku WSA w Lublinie z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 890/17 wywodzi skarżąca, że jakkolwiek obowiązująca na danym terenie linia zabudowy nie oznacza bezwzględnego obowiązku sytuowania obiektów w tej linii, to całkowicie zakazane jest jej przekraczanie od strony drogi. Zakwestionowała skarżąca ustalenie linii zabudowy w zaskarżonych decyzjach uznając, że naruszyły organy przepisy odnoszących się do materii wyznaczania obowiązującej linii zabudowy.

Zdaniem skarżącej złamanie tej zasady poprzez skarżone rozstrzygnięcie jest tym bardziej istotne, że dotyczy obiektu w zabudowie bliźniaczej. Decyzja dotyczy budynku w zabudowie bliźniaczej, który poprzez dokonane samowolnie rozbudowy całkowicie stracił swój charakter i formę architektoniczną, co rzutuje również na interes właściciela drugiego segmentu. Tym samym poprzez naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady proporcjonalności i równego traktowania organ naruszył prawa i interes skarżącej

Przedmiotowa decyzja nie tylko nie zawiera uzasadnienia zastosowania na zasadzie wyjątku § 4 ust. 4 rozporządzenia, ale nie odnosi się również do szeregu innych kwestii, które mogły mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, czym naruszone zostały przepisy postępowania wyrażone w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. prowadząc do naruszenia interesu społecznego i słusznego interesu stron skarżących.

Po pierwsze, organ wbrew przyjętej linii orzeczniczej, iż w świetle obowiązujących przepisów prawa, jeżeli lokalizacja planowanej inwestycji przewidywana jest na terenie inwestycyjnym, który graniczy z dwóch stron i pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron, nie ustalił obowiązującej linii zabudowy od strony ulicy H., (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1987/13). Tymczasem celem przepisów formułujących obowiązek ustalenia linii zabudowy jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego, co wymaga wyznaczenia takiej linii dla wszystkich sąsiadujących z inwestycją dróg. Pomimo, iż kwestia przylegania terenu, na którym usytuowana została wnioskowana inwestycja, zarówno do ulicy C., jak i H. było przedmiotem szczególnej analizy organów z uwagi na określenie wjazdów na tą nieruchomość, to organ w swoim rozstrzygnięciu zignorował obowiązek ustalenia linii zabudowy również od ul. H. Tymczasem jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 lutego 2018r, sygn.. akt II OSK 674/16: " W przepisach § 4 ust. 1 -4 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy t zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest mowa o linii zabudowy w liczbie pojedynczej. Nie oznacza to jednak, że kierując się wykładnią gramatyczną, należy uznać te przepisy jako formułujące zakaz ustalenia więcej, niż jednej linii zabudowy. Ustalenie tego wymogu nie może być oderwane od okoliczności konkretnej sprawy. Potrzeba ustalenia dwóch linii zabudowy, występuje nie tylko wtedy gdy działka graniczy z kilkoma pasami dróg publicznych, (...)"

Po drugie organ całkowicie zignorował okoliczność, że obiekty, dla których ustalił on warunki zabudowy (dwukondygnacyjna przybudówka od zachodniej strony) wzniesione zostały na wysokociśnieniowej magistrali ciepłowniczej.

Za nieprawidłowe uznać również należy ustalenia w zakresie dopuszczenia szerokości elewacji frontowej do 18 m. Organ oparł ustalenia w tym zakresie na szerokości elewacji frontowych w całym obszarze analizowanym, które kształtują się w przedziale od 5 m do 20 m, oraz szerokości elewacji dla zabudowy w pierzei południowej ul. C., które kształtują się od ok 6 m. do ok. 18 m., przy czym me uwzględnił okoliczności, że biorąc pod uwagę że mamy do czynienia z obiektem o charakterze bliźniaczym, łącznie elewacja frontowa obiektu budowlanego wyniesie ok 28 m Tym samym dopuszczona szerokość elewacji całego obiektu (bliźniaka) o blisko 36 % przekracza maksymalną szerokość elewacji frontowej zabudowy sąsiadującej z inwestycją wzdłuż ulicy C.

Ponadto organ przyjął nierzetelne założenia do wyznaczenia wskaźnika zabudowy dla wnioskowanej inwestycji przyjmując, że wskaźnik zabudowy na nieruchomości "sąsiedniej bliźniaczej z wnioskowaną" wynosi 0,35 (str. 4 decyzji). Twierdzenie to jest nieprawdziwe. Jakkolwiek zgodnie z obowiązującymi przepisami warunki zabudowy wydaje się dla działki lub terenu (który może obejmować kilka działek) i wskaźnik zabudowy również oblicza się dla danego terenu, na którym znajduje się obiekt budowlany, a który może się składać z kilku działek, to w przedmiotowej sprawie nieruchomość, na której znajduje się druga część bliźniaka nie ma charakteru bliźniaczej do nieruchomości wnioskowanej. Segment bliźniaka należący do skarżących znajduje się na jednej działce o powierzchni 324 m2, natomiast jego druga bliźniacza część znajduje się na terenie składającym się z 5 działek ([..]-[..]), o nieregularnym kształcie. Przy czym zasadnicza część zabudowy znajduje się na działce nr [..], która to działka, a nie cała nieruchomość, jest bliźniacza do działki skarżących. Biorąc natomiast pod uwagę intensywność zabudowy tylko tej działki, to wynosi ona 0,59, a więc znacznie więcej niż zabudowa na poziomie 0,35 na działce skarżących. Dokonywanie analizy intensywności zabudowy w całkowitym oderwaniu od faktycznego zagospodarowania terenu i specyfiki tego zagospodarowania, nie tylko nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego, ale prowadzi do nierównego traktowania obywateli. Okazuje się bowiem, że właściciele budynku w zabudowie bliźniaczej, mają odmienne uprawnienia w zakresie możliwości jego rozbudowy, tylko i wyłącznie ze względu na okoliczność, że jeden z nich dysponuje przylegającymi działkami zwiększającymi powierzchnię braną pod uwagę przy obliczaniu wskaźnika zabudowy. Takie automatyczne podejście do kwestii określania wskaźnika zabudowy może wręcz wpływać destrukcyjnie na kształtowanie ładu przestrzennego. W przypadku bowiem, gdyby jedna osoba dysponowała kilkoma, dowolnie usytuowanymi względem siebie działkami, mogłaby ona wyłącznie w oparciu o dopuszczony wskaźnik zabudowy kształtować zabudowę odbiegającą gabarytami i charakterem od obiektów znajdujących się na działkach sąsiednich, należących do różnych osób. Tak jest właśnie w przedmiotowej sprawę, gdzie jedna część budynku bliźniaczego ma prostokątny kształt i powierzchnię 113 m2, a jej druga część została rozbudowana w nieregularnym kształcie do powierzchni ok 277 m2, przy czym w większości została rozbudowała, właśnie na bliźniaczej działce, powodując zabudowanie tej działki w prawie 60%.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 137 z późn. zm.),dalej u.s.p.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.

Odnotowania wymaga, że zaskarżona decyzja Kolegium z 24 listopada 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 22 maja 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [..]-[..] obr. [..] ul. C. w G. została wydana wobec rozpoznania przez WSA w Gdańsku sprzeciwu inwestorów i uchylenia uprzednio wydanej decyzji kasacyjnej wyrokiem z 9 marca 2020r. sygn. akt II SA/Gd 51/20.

Pierwszy zarzut skargi dotyczy naruszenie art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 64 c p.p.s.a oraz 138 § 2 p.p.s.a. (prawdopodobnie tutaj skarżąca pomyliła akty prawne i miało być k.p.a.) i nie jest on zasadny. Wyjaśnić należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże ich w sprawie. Ustanowiona w art. 153 zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą również każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej.

Oznacza powyższe, że orzekające w niniejszej sprawie sądy, jak i organy związane są oceną prawną wyrażoną w wydanym w dniu 9 marca 2020 r. wyrokiem w sprawie sygn. akt II SA/Gd 51/20.jednak z racji tego, że powyższe orzeczenie Sądu, wydane jednoosobowo, w zakresie rozpoznania sprzeciwu od decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., wiąże Sąd w niniejszym składzie jedynie w zakresie proceduralnym, a nie merytorycznym, materialnoprawnym. Jest tak, gdyż w postępowaniu w przedmiocie sprzeciwu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3). Stąd czynienie jakichkolwiek merytorycznych ocen i związanie nimi na przyszłość (art. 153 p.p.s.a.) mogłoby naruszyć prawa pozostałych stron, które w postępowaniu sądowym zainicjowanym sprzeciwem z woli ustawodawcy nie uczestniczą. Byłoby to naruszenie ich prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji) oraz standardów unijnych, związanych z funkcjonowaniem państwa prawa.

Sąd nie może dokonywać ustaleń za organy, a jedynie ocenia prawidłowość przeprowadzonego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. "Sprawowanie kontroli" w rozumieniu art. 1 p.u.s.a. oznacza bowiem pewnego rodzaju wtórność działań sądu wobec działań organów administracji. Rola sądu administracyjnego sprowadza się do badania (korygowania) działania lub zaniechania organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw przez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie zastępuje go w czynnościach (por. R. Hauser, Założenia reformy sądownictwa administracyjnego, Państwo i Prawo 1999, z. 12, s. 23). Sąd bierze przy tym pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania zaskarżonego aktu, a jego możliwości dowodowe są bardzo ograniczone (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Niesłusznie zatem twierdzi skarżąca, że w wyroku z 9 marca 2020 r. zostały przesądzone jakiekolwiek kwestie materialnoprawne. Sąd jedynie nie podzielił stanowiska organu odwoławczego odnośnie istnienia przesłanek do uchylenia decyzji organu I instancji i wskazał na aspekty sprawy, które organ odwoławczy winien był ocenić ponownie samodzielnie, a w razie uznania za konieczne uzupełnić materiał dowodowy. Skarżąca zdaje się to także dostrzegać skoro w pkt 2 skargi zarzuca naruszenie art. 153 p.p.s.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niedostosowaniu się organu do wskazań wyroku WSA z 9 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 51/20 w przedmiocie konieczności samodzielnego uzupełnienia przez SKO postępowania dowodowego w zakresie, w którym w wydanej przez siebie decyzji zlecił czynności dowodowe organowi I instancji, w szczególności przeprowadzenia dowodu z analizy architektoniczno-urbanistycznej. W kwestionowanym przedmiocie należy wyjaśnić, że zasady uzupełniania postępowania dowodowego przez organ odwoławczy zawiera przepis art. 136 k.p.a., który w § 1 statuuje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wadliwie uznaje skarżąca, że zlecenie czynności dowodowych organowi pierwszej instancji oznacza brak samodzielności organu odwoławczego w czynieniu dodatkowych ustaleń. Uzupełnienie materiału dowodowego poprzez czynności organu I instancji nie zwalnia organu odwoławczego od oceny tak uzyskanych dodatkowych ustaleń. Poza tym w wyroku z 9 marca 2020 r. Sąd pozostawił ocenę organowi odwoławczemu czy w jakim zakresie uzna za konieczne poczynienie dodatkowych ustaleń faktycznych, aby móc wydać decyzje merytoryczną. Aktualnie kontrolując sprawę skład orzekający ocenia czy zawarty w materiale aktowym materiał pozwolił na wydanie decyzji merytorycznej i czy istotnie na jego podstawie organy mogły podjąć kontrolowane rozstrzygnięcie.

Kolejny zarzut skargi odnosi się do zarzutu naruszenia § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (dalej rozporządzenie), poprzez jego pominięcie i dokonanie ustalenia frontu działki od strony ul. C., przy której nie znajduje się główny wjazd lub wejście na działkę. Zarzut ten uznaje sąd za niezasadny, bowiem w istocie to wnioskodawca i inwestor dysponuje uprawnieniem określenia, w sytuacji gdy posiada możliwość wjazdu na działkę z dwu lub więcej stron działki, z której strony odbywa się lub będzie odbywał się główny wjazd na działkę. Weryfikując prawidłowość wyznaczenia przez analizatora i zaakceptowanego przez organy frontu terenu inwestycji należy przyznać, że wykładnia § 2 pkt 5 rozporządzenia nie jest w orzecznictwie i literaturze jednolita. W szczególności często przyjmuje się, że o zakwalifikowaniu danej części działki jako frontu nie decyduje fizyczne "przyleganie" do drogi publicznej, lecz wybór przez inwestora szlaku komunikacyjnego, którym ma odbywać się dojazd do drogi publicznej. Usytuowanie głównego wjazdu na działkę jest okolicznością obiektywną, której istnienie organ administracji zobowiązany jest ustalić w toku postępowania administracyjnego. Organ rzeczywiście powinien wziąć pod uwagę twierdzenia wnioskodawcy odnośnie usytuowania głównego wjazdu jednakże nie są one dla tego organu wiążące i w tym zakresie organ nie jest związany twierdzeniem inwestora. W ocenianej sprawie orzekające organy zgodnie uznały, a sąd to aprobuje, że główne wejścia do budynku (jego części usługowej "[.]" i pizzeria "[..]") znajdują się od ulicy C.; elewacja od ulicy C. ma charakter reprezentacyjny jest wyraźnie elewacją frontową. W konsekwencji prawidłowo wyznaczono front terenu inwestycji, a jego wymiar obejmuje szerokość 22 m całego terenu zamierzenia przylegającego do ul. C. Dodać należy, że komunikacja terenu inwestycji odbywająca się od strony ul. H. nie stoi w sprzeczności z takim ustaleniem.

Kolejny zarzut sprowadza się do kwestionowania prawidłowości zastosowania § 4 ust 1 ww. rozporządzenia polegające na nieustaleniu linii zabudowy dla działki leżącej przy skrzyżowaniu dróg publicznych dla każdej z ulic zgodnie z zabudową działek sąsiednich przy obu tych ulicach, w drodze analogii tak jak ma miejsce przy ustaleniu linii zabudów w miejscowych planach zagospodarowania terenu, a poprzestając na ustaleniu linii zabudowy jedynie od ul. C. przy regulacji jedynie szerokości elewacji, która może prowadzić do przekroczenia linii zabudowy obowiązującej na drodze poprzecznej tj. ul H.

Nie ma racji skarżąca w cytowanym twierdzeniu. Tytułem wstępu wskazać należy, że podstawowym instrumentem kształtowania ładu przestrzennego są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego pozwalające w sposób kompleksowy i spójny kształtować ład przestrzenny na większym spójnym architektonicznie i urbanistycznie obszarze. Ponadto preferencja miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wynika także z faktu, że odgórne zasady kształtowania ładu przestrzennego przez władzę publiczną stanowią ingerencję w prawo własności chronione w aktach prawa powszechnie obowiązującego. Ograniczenia prawa własności w drodze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego są ograniczeniami wynikającymi z aktów prawa powszechnie obowiązującego, podczas gdy warunki zabudowy kształtowane w akcie administracyjnym mają charakter norm indywidualnych i konkretnych. Z powyższego wynika, że kształtowanie ładu przestrzennego w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych ma charakter wyjątkowy - w braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 u.p.z.p.). Zatem w świetle u.p.z.p. kształtowanie ładu przestrzennego w drodze planu jest zasadą, zaś w drodze indywidualnych decyzji administracyjnych - jest wyjątkiem od zasady. I zasady kształtowania tego ładu w drodze aktu prawa miejscowego i aktu indywidualnego nie są tożsame. Nie obowiązuje tutaj zasada analogii, na którą powołuje się skarżąca w treści uzasadnienia swoich zarzutów.

Zwykle linia zabudowy stanowi linię nieprzekraczalną, ale jej charakter w pewnych sytuacjach ma charakter ściśle wiążący, np. w zwartej zabudowie miejskiej - zabudowie pierzejowej, a taki wniosek należy wywieść z treści przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., jak i z treści § 1 pkt 1 i 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia, które posługują się pojęciem "linia zabudowy". Wykładnia zwrotu "przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich" jednoznacznie wskazuje, że prawodawca odwołuje się w § 4 ust. 1 rozporządzenia nie do ustaleń dotyczących odległości linii zabudowy na wszystkich działkach na obszarze analizowanym od frontów tych działek, lecz do geometrycznego wykreślenia tej linii jako kontynuacji linii zabudowy istniejącej na działkach bezpośrednio sąsiadujących. Wykładnia użytego w § 4 ust. 1 rozporządzenia zwrotu "przedłużenie" prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich. Za działki sąsiednie należy na płaszczyźnie tego przepisu uznać działki zabudowane położone najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, to jest analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jednak w pierwszej kolejności linia zabudowy powinna być wyznaczana według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 lub 3 rozporządzenia. Dopuszczenie wyjątku od ustalonych w § 4 ust. 1-3 rozporządzenia zasad ustalania obowiązującej linii zabudowy powinno mieć miejsce, jeżeli służy realizacji założenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. W określonych warunkach może być zasadne wyznaczenie dwóch linii zabudowy, czy też "jednej linii łamanej". Będzie to miało zastosowanie w szczególności do działek narożnych, znajdujących się u zbiegu dwóch i więcej dróg - w szczególności w zabudowie miejskiej. Dopuszczalne jest wyznaczenie tego rodzaju "łamanej linii zabudowy" w różnej odległości od drogi publicznej w odniesieniu do poszczególnych boków działki przylegających do różnych dróg. W ten sposób można bowiem wychwycić prawidłowość lokalizacji zabudowy na danym terenie i zarazem zachować wymagane przepisami art. 41 ust. 1-3 u.d.p. odległości od drogi publicznej, której położenie w pewnych warunkach może determinująco wpływać na wyznaczenie nowej linii zabudowy (§ 4 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Temu właśnie m.in. służy rozwiązanie wskazane w § 4 ust. 4 rozporządzenia, pozwalające na dostosowanie linii zabudowy do uwarunkowań lokalizacyjnych konkretnej działki. W kontrolowanej sprawie organy zastosowały dwie reguły dla wyznaczenia linii zabudowy, od ul. C. dla głównej bryły budynku zgodnie z § 4 ust.1 rozporządzenia - zgodnie z linią zabudowy budynków sąsiadujących z działką wnioskowaną - tj. linia w odległości ok. 8m od granicy działki drogowej ulicy C. (wg załącznika graficznego); dla dobudowanej parterowej części gastronomicznej nieprzekraczalna linia zabudowy zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia - w odległości 8m od krawędzi jezdni kategorii drogi powiatowej. Dostrzec należy, że ul. H. biegnie po łuku drogi i nie ma możliwości wyznaczenia linii prostej. Zasadnym jest zatem uregulowanie linii zabudowy w drodze uwzględnienia regulacji przepisów ustawy o drogach publicznych.

Do kwestii linii zabudowy dla głównej bryły budynku odnosi się także zarzut skargi naruszenia § 4 ust 3 w zw. z § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia polegające na określeniu odstępstwa od obowiązującej linii zabudowy przy ul. C. niepopartego wynikami analizy określonej w ww. przepisie. Nie jest to słuszny zarzut bowiem budynek inwestorów składa się z części parterowej wysuniętej ponad ścianę frontową budynku głównego (usytuowanego w jednolitej linii zabudowy ulicy) i jest to jedyny tak ukształtowany budynek w ciągu ulicy C. Parterowa część dobudowana stanowiąca część usługową zlokalizowana jest w odległości ok. 3m od granicy działki drogowej ul. C., t.j. ok. 8m od krawędzi jezdni ulicy o kategorii drogi powiatowej. Z racji tego, że usytuowanie to nie naruszy odległości o których mowa w art. 43 ust.1 ustawy o drogach publicznych orzekające organy uznały, że wobec zachowania przez tę część budynku minimalnej odległości od drogi publicznej możliwe jest pozostawienie takiej lokalizacji.

Kolejny zarzut dotyczy naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 1 oraz § 4 ust.1 i 4 ww. rozporządzenia poprzez pogwałcenie wprowadzonej przez te przepisy zasady dobrego sąsiedztwa uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania cech nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. I tutaj pojęcie terenu sąsiedniego definiuje skarżąca wąsko, odnosząc go do własnego budynku i argumentując, że budynek inwestorów i jej stanowią zabudowę bliźniaczą, zaś poprzez dokonane samowolnie rozbudowy całkowicie stracił swój charakter i formę architektoniczną, co rzutuje również na interes właściciela drugiego segmentu. W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu wskazać jedynie można, że żaden przepis u.p.z.p. ani rozporządzenia nie statuują innego traktowania inwestycji realizowanej w zabudowie bliźniaczej od tych realizowanych jako budynki wolnostojące. Stąd ten zarzut nie znajduje uzasadnienia prawnego, a twierdzenie skarżącej o dopuszczeniu się przez organy naruszenie interesu skarżącej poprzez brak zachowania zasady proporcjonalności i równego traktowania jest chybione.

Nie znalazł Sąd także uzasadnienia dla uwzględnienia zarzutu naruszenie art. 54 pkt 2 lit. a w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 1 oraz art. 64 ust 1 u.p.z.p. poprzez ustalenie warunków zabudowy z pogwałceniem wymagań w zakresie kształtowania ładu przestrzennego, bowiem ze sporządzonej w sprawie analizy wynika jednoznacznie, że posiadane przez zrealizowana samowolnie zabudowę parametry wpisują się w ład urbanistyczny zastany na terenie przyległym do działki inwestorów.

Zarzuca także skarżąca naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, iż dobudowa wnioskodawców od ul. C. znajduje się w odległości większej niż 8 metrów od zewnętrznej krawędzi drogi publicznej, a w następstwie, że nie jest wymagana zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, podczas gdy odległość nielegalnej zabudowy jest mniejsza i wymagane jest uzyskanie takiej zgody. Tutaj wskazać należy, że myli skarżąca etapy postępowania legalizacyjnego. Na etapie ustalania warunków zabudowy orzekające organy badają dostęp do drogi publicznej i nie jest wymagana zgoda zarządcy drogi na konkretne usytuowanie obiektu, gdyż zazwyczaj tego obiektu na tym etapie jeszcze nie ma. Rozpoznawana sytuacja jest wyjątkową pod tym względem, gdyż warunki ustalane są dla inwestycji istniejącej celem umożliwienia jej legalizacji, więc istotnie obiekt istnieje. Jednak nie powoduje to, że na tym etapie konieczna jest zgoda zarządcy drogi na usytuowanie obiektu, ta kwestia będzie przedmiotem badania organów na etapie postępowania przed organem nadzoru budowlanego.

Skarżąca podniosła naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez nie wyjaśnienie w pełni stanu faktycznego i nie uwzględnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w konsekwencji czego doszło do wydania decyzji naruszającej interes społeczny i słuszny interes strony skarżącej, jednak konkretnych wskazań nie sformułowała, a sąd nie dopatrzył się jakiegokolwiek braków w wynikającym z akt stanu faktycznego.

Przechodząc do kontroli wydanej w sprawie decyzji w pierwszej kolejności Sąd stwierdza, że w przedmiotowej sprawie, wobec braku na terenie inwestycji, na datę orzekania przez organ, obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zamierzona inwestycja wymagała ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji, co jest bezsporne. Warunkiem wydania pozytywnej decyzji w tym przedmiocie jest spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., określającym pozytywne przesłanki jej wydania. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w razie łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jeżeli chodzi o zgodność z przepisami odrębnymi to w szczególności organ administracyjny powinien wziąć pod uwagę warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych wydanych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich. Określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dokonane zostało w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który to akt został już przywołany w niniejszym uzasadnieniu. Wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy prawidłowo wyznaczono obszar analizowany ustalając jego granice w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów oraz przeprowadzono na tym obszarze analizę funkcji oraz prawidłowo ustalono cechy zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia).

Jak już wyżej Sąd przyjął front działki został ustalony prawidłowo od ul. C., jego długość wynosi 22 m. Prawidłowo została wyznaczona także nieprzekraczalna linia zabudowy zarówno od strony ul. C., jak również od ul. H. Prawidłowo określono też wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia , taki jak wskaźnik zabudowy na działce sąsiedniej z budynkiem w zabudowie bliźniaczej z wnioskowaną - do 0,35. Rozwiązania tego nie akceptuje skarżąca wywodząc, że jakkolwiek zgodnie z obowiązującymi przepisami warunki zabudowy wydaje się dla działki lub terenu (który może obejmować kilka działek) i wskaźnik zabudowy również oblicza się dla danego terenu, na którym znajduje się obiekt budowlany, a który może się składać z kilku działek, to w przedmiotowej sprawie nieruchomość, na której znajduje się druga część bliźniaka nie ma charakteru bliźniaczej do nieruchomości wnioskowanej. Segment bliźniaka należący do skarżącej znajduje się na jednej działce o powierzchni 324 m2, natomiast jego druga bliźniacza część znajduje się na terenie składającym się z 5 działek ([..]-[..]), o nieregularnym kształcie. Przy czym zasadnicza część zabudowy znajduje się na działce nr [..], która to działka, a nie cała nieruchomość, jest bliźniacza do działki skarżących. Biorąc natomiast pod uwagę intensywność zabudowy tylko tej działki, to wynosi ona 0,59, a więc znacznie więcej niż zabudowa na poziomie 0,35 na działce skarżących. W ocenie skarżącej dokonywanie analizy intensywności zabudowy w całkowitym oderwaniu od faktycznego zagospodarowania terenu i specyfiki tego zagospodarowania, nie tylko nie służy kształtowaniu ładu przestrzennego, ale prowadzi do nierównego traktowania obywateli. Nie zgadza się skład orzekający ze stanowiskiem skarżącej, gdyż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy został ustalony prawidłowo, a kwestia tego, że teren lokalizacji zrealizowanych obiektów stanowi kilka działek nie ma w sprawie znaczenia, gdyż obowiązujące regulacje prawne posługują się pojęciem powierzchni działki albo terenu. Bezpodstawne byłoby określanie przedmiotowego wskaźnika odrębnie dla każdej działki skoro sam przepis stanowi o powierzchni działki albo terenu. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki istniejącego budynku nie został wyznaczona bowiem aktualna wysokość obiektu zgodna jest z udzielonym pozwoleniem na jego budowę.

Kwestionuje skarżąca ustalenie szerokości elewacji frontowej do 18 m wywodząc, że organ oparł ustalenia w tym zakresie na szerokości elewacji frontowych w całym obszarze analizowanym, które kształtują się w przedziale od 5 m do 20 m, oraz szerokości elewacji dla zabudowy w pierzei południowej ul. C., które kształtują się od ok. 6 m do ok. 18 m, przy czym nie uwzględnił okoliczności, że biorąc pod uwagę że mamy do czynienia z obiektem o charakterze bliźniaczym, łącznie elewacja frontowa obiektu budowlanego wyniesie ok. 28 m. Tym samym dopuszczona szerokość elewacji całego obiektu (bliźniaka) o blisko 36 % przekracza maksymalną szerokość elewacji frontowej zabudowy sąsiadującej z inwestycją wzdłuż ulicy C. Stanowisko skarżącej jest tu chybione, bowiem decyzja jest wydawana co do części należącej do inwestorów, a nie co do całego budynku bliźniaczego. Ponadto prawidłowo organy uznały, że szerokość elewacji istniejącego budynku mieści się w "widełkach" szerokości elewacji istniejących na obszarze analizowanym. Oznacza to, że istniejąca szerokość jest akceptowalna.

Wyznaczając geometrię dachu wskazały organy, że na obszarze analizowanym występują dachy płaskie i strome - budynek wnioskowany i sąsiedni w zabudowie bliźniaczej są przekryte dachem stromym tworzącym jedną bryłę. Geometria dachu dla głównej bryły budynku nie podlega legalizacji jest zgodna z zatwierdzonym projektem budowlanym - zgodnie z § 8 rozporządzenia dach stromy o kącie nachylenia i kalenicy głównej jak w stanie istniejącym.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że legalizowana inwestycja spełniła wszystkie wymogi wynikające z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p., co oznacza, że organy nie mogły odmówić ustalenia warunków zabudowy. Decyzja ta nie jest bowiem decyzją uznaniową, a co za tym idzie, odmowa ustalenia warunków zabudowy może nastąpić jedynie wówczas, gdy nie zostaną łącznie spełnione wszystkie przewidziane w tym przepisie wymogi, co w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło.

Okoliczność posadowienia dobudowanej części parteru na magistrali ciepłowniczej stała się przedmiotem dodatkowych ustaleń Kolegium, które wystąpiło do organu I instancji o uzupełnienie materiału dowodowego o kopię całości projektu technicznego rozbudowy zakładu rzemieślniczego przy ul. C. w G. Organ I instancji przekazał uwierzytelnioną kopię całości projektu technicznego wraz kopią protokołu i pomiaru geodezyjnego dokumentujących wykonanie kanału c. o. pod budynkiem. Z przesłanego dokumentu wynika, że [..] uzgodniło pierwszy etap planu realizacyjnego rozbudowy warsztatu krawieckiego przy ul. C. w odległości 1,5m od sieci ciepłowniczej. Realizacja drugiego etapu będzie możliwa po przełożeniu sieci ciepłowniczej poza obręb działki. Powyższe uzgodnienie dotyczy również budynków istniejących i przejścia kanału co. pod budynkiem przy ul. C. przeznaczonym do adaptacji. Powyższa zgoda jest odręczną zgodą odnotowaną w dniu 5 listopada 1993r. na jednaj ze stron projektu technicznego. Oznacza to, że kwestia ta stanie się przedmiotem orzekania przed organami nadzoru budowalnego.

Wbrew zarzutom skarżącej postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów postępowania i ogólnych zasad postępowania. W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy w sposób nienaruszających zaufania uczestników do organów władzy publicznej, w rozumieniu art. 8 k.p.a., a wyniki postępowania znalazły odzwierciedlenie w szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Także nie dopatrzył się Sąd uchybienia regule art. 153 p.p.s.a., gdyż w wyroku z 9 marca 2020 r. pozostawiono organowi odwoławczemu swobodę w decyzji w jakim zakresie ma zostać przeprowadzone dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Aktualnie oceniając zebrany materiał dowodowy Sąd uznał, że jest on kompletny i pozwalał na podjęcie merytorycznej decyzji.

Wydanie kwestionowanej decyzji, wbrew temu, co podniesiono w skardze, poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7, 8, i 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). W szczególności w uzasadnieniu decyzji zostało przedstawione stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Sąd nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a oddalił skargę.