Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 124/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi J. P. i J. P. na decyzję Wojewody z dnia 21 grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących J. P. i J. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytulem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

J. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 30 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej operatora A. – antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 34,9 m wraz z projektem zasilania elektrycznego instalacji radiokomunikacyjnej oraz ogrodzeniem przy ul. L. w G. na działce nr [..]. W uzasadnieniu wskazano, że przedłożony projekt budowlany spełnia wymogi art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego a inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] (karta terenu 002). Organ stwierdził, że stacja bazowa nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, więc nie istnieje dla niej obowiązek przeprowadzenia procedury zmierzającej do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Stwierdzono, że w otoczeniu planowanej stacji miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten i w odległościach większych niż zdefiniowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. P. i J. P. zarzucili naruszenia przepisów postępowania polegające na oparciu ustaleń faktycznych jedynie na analizie projektu budowlanego i dokumentu w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia i niedokonanie analizy na podstawie całego materiału dowodowego, w tym ustalenia, czy możliwa jest zmiana azymutu i pochylenia anten, a w konsekwencji czy spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych norm. Zarzucono brak ustalenia mocy promieniowania, w tym kumulacji wiązki promieniowania oraz niewyjaśnienie, czy moc planowanych anten nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne. Zarzucono również braki w uzasadnieniu skutkujące uniemożliwieniem odkodowania powodów nieuznania stacji bazowej za przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko.

Po rozpatrzeniu odwołania J. P. i J. P. decyzją z 21 grudnia 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471) w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, tj. ustawy Prawo budowlane w brzmieniu dotychczasowym. Z akt sprawy wynika, że przedłożono, w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r., cztery egzemplarze projektu budowlanego, w związku z czym winny one być sporządzone na zasadach rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1935).

Z akt sprawy wynika, że inwestor dołączył do wniosku cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami, których obowiązek dołączenia wynika z przepisów odrębnych ustaw. Projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenia o jego sporządzeniu zgodnie zobowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projekt budowlany zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. W konsekwencji uznano, że w analizowanym przypadku zostały spełnione wymogi przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 1-3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że teren działki nr [..] obręb [..] jest objęty ustaleniami uchwały nr VI/67/07 Rady Miasta z dnia 18 stycznia 2007 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]. Działka inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem 002-P/U41 - z przeznaczeniem terenu pod funkcję produkcyjno-usługową. Plan miejscowy przewiduje m.in., że nie ustala się minimalnej wysokości zabudowy, a maksymalna wynosi w obrębie strefy ograniczeń planowanej linii wysokiego napięcia, o której mowa w pkt 9.10 zgodnie z pkt 13.2 i 16.2, a w pozostałych przypadkach – 16 m.

Organ wyjaśnił, że przedmiotem inwestycji jest budowa telekomunikacyjnego obiektu budowlanego - bezobsługowej stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z 6 anten sektorowych oraz 1 anteny radioliniowej na jednej wieży strunobetonowej o wysokości całkowitej 34,9 m na terenie działki nr [...], położonej przy ul. L. w G. wraz z ogrodzeniem. Planowana stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi inwestycję celu publicznego. Zostaje zachowany minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z działki nr [..] do ul. L. Zasilanie obiektu w energię elektryczną odbywać się będzie z sieci elektroenergetycznej. Inwestor dołączył uzgodnienie Szefa Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP z dnia 26 marca 2020 r. o akceptacji lokalizacji wieży telefonii komórkowej A. na terenie działki nr [..], o wysokości całkowitej 36,00 m n.p.t. (138,00 m n.p.m.). Z uwagi na bliskie usytuowanie linii wysokiego napięcia do dokumentacji budowlanej dołączono uzgodnienie gestora sieci – B. z 25 stycznia 2021 r.

Wojewoda wskazał, że w kwestii oceny zgodności z prawem przedmiotowej inwestycji, organy administracji publicznej zobowiązane są uwzględniać dodatkowo unormowania zawarte w art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 777 ze zm.) również przy wykładni miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały już w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed dniem 17 lipca 2010 r., jako że zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 tej ustawy, przepis art. 46 i art. 48 stosuje się także do planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dniu wejścia w życie ustawy. W art. 46 ust. 1 ustawy wprowadzono zasadę, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Jednocześnie należy też zauważyć, iż zgodnie z art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1815) w ustawie z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w art. 46 po ust. 1 dodano jeszcze ust. 1a w brzmieniu: Nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Powyższa zmiana weszła w życie z dniem 25 października 2019 r. W związku z tym na dzień orzekania przez organ I instancji oraz organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie, w myśl art. 46 ust. 1 ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, zaś ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań uniemożliwiających lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie stosuje się. Tym samym zapisy planu nie mogą stanowić przeszkody w realizacji wnioskowanej przez inwestora inwestycji, pod warunkiem, że nie zostaną naruszone inne przepisy. Należy mieć tu na względzie, że na całym obszarze objętym postanowieniami planu jego zapisy nie przewidują terenu przeznaczonego pod tego typu inwestycję.

Wojewoda powołał się na wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1935/19, zgodnie z którym poza treścią art. 46 ust. 1 i 2 ustawy telekomunikacyjnej należy także uwzględnić treść planu miejscowego i łącznie o te przepisy dokonać ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sprawie plan miejscowy nie stanowi przeszkody (bariery) do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych. Dopiero wtedy można skutecznie powoływać się na ogólną zasadę interpretacyjną wynikającą z art. 46 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którą plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W świetle powyższego orzeczenia oraz na podstawie analizy ustaleń planu miejscowego organ odwoławczy stwierdził, że wprowadzone w planie ograniczenia dotyczące przeznaczenia terenu, czy też wysokości zabudowy obejmują cały obszar planu, przez co uniemożliwiłyby lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej planowanej przez inwestora, stanowiąc przeszkodę w zapewnieniu mieszkańcom dostępu do usług telekomunikacyjnych. W niniejszej sprawie ma zatem zastosowanie przywołany powyżej art. 46 ust. 1a ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym nie stosuje się ustaleń planu miejscowego w zakresie ustanowionych zakazów lub przyjętych w nim rozwiązań, o których mowa w ust. 1, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisy odrębne z kolei są to przepisy odnoszące się do utrzymania określonych standardów w środowisku. W przypadku stacji bazowych telefonii komórkowej czynnikiem fizycznym, który może być powodem powstania zagrożeń w środowisku są pola elektromagnetyczne powstające w wyniku pracy stacji. W polskim prawodawstwie dla osiągnięcia celu, jakim jest zabezpieczenie społeczeństwa przed nadmiernym oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, stworzony został, uzupełniany w wyniku kolejnych działań legislacyjnych, spójny system przepisów zawierających regulacje dotyczące podstawowych zasad ochrony przed oddziaływaniem elektromagnetycznym, dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych, jakie występować mogą w środowisku, w miejscach dostępnych dla ludności, a także na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, określających zasady uwzględniania wpływu pól elektromagnetycznych przy prowadzeniu postępowań w sprawie ocen oddziaływania na środowisko, zgłoszeń instalacji emitujących pola elektromagnetyczne do organów ochrony środowiska, a także prowadzenia monitoringu występujących w Polsce poziomów pól elektromagnetycznych o częstotliwościach radiowych. Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 19 grudnia 2019 r. w sprawie poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r. poz. 2448) w tabeli 2 zawiera zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. W rozporządzeniu tym w zakresie częstotliwości od 2 GHz do 300 GHz, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane są przez wartość skuteczną natężenia pola elektrycznego równą 61 V/m lub wartość średniej gęstości mocy pola 10 W/m2. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda wskazał, że wobec przyjęcia ustawowych (tj. ustalonych w drodze przepisów wykonawczych do ustawy) standardów oddziaływania określonych zagrożeń na środowisko, wyznaczających wielkości graniczne w tym zakresie, rola odpowiedniego organu sprowadza się w istocie do stwierdzenia, czy zamierzone oddziaływanie mieści się w wyznaczonych przez przepisy granicach, czy też je przekracza. Organ właściwy w sprawie nie może zatem odmówić pozwolenia na budowę dla inwestycji, która nie przekracza przewidzianych prawem kryteriów oddziaływania.

Dla projektowanej stacji głównym źródłem energii elektromagnetycznej wypromieniowanej do otoczenia i mogącej stwarzać potencjalne zagrożenie dla zdrowia ludności są anteny sektorowe nadawcze stacji. Inwestycja przewiduje montaż 6 anten sektorowych oraz 1 anteny radioliniowej. Z projektu budowlanego wynika, że planowany do umieszczenia na projektowanej wieży system antenowy składa się z następujących elementów:

1) 3 anteny sektorowe ATR4518R6v06 800/1800/2100 MHz na azymutach:

- 120°, wysokość zawieszenia - 31 m, pochylenie anteny (tilt) - 0-7°, izotropowe wyznaczona równoważna moc promieniowania (EIRP) - 19961 W,

- 225°, wysokość zawieszenia - 31 m, pochylenie anteny (tilt) - 04°, izotropowe wyznaczona równoważna moc promieniowania (EIRP) - 19961 W,

- 342°, wysokość zawieszenia - 31 m, pochylenie anteny (tilt) - 0-4°, izotropowe wyznaczona równoważna moc promieniowania (EIRP) - 19961 W,

2) 3 anteny sektorowe ATR4518R6v06 900/2600 MHz na azymutach:

- 120°, wysokość zawieszenia - 31 m, pochylenie anteny (tilt) - 0-7°, izotropowe wyznaczona równoważna moc promieniowania (EIRP) - 12476 W,

- 225°, wysokość zawieszenia - 31 m, pochylenie anteny (tilt) - 0-7°, izotropowe wyznaczona równoważna moc promieniowania (EIRP) - 9948 W,

- 342°, wysokość zawieszenia - 31 m, pochylenie anteny (tilt) - 0-7°, izotropowe wyznaczona równoważna moc promieniowania (EIRP) - 9948 W,

3) 1 antena paraboliczna (radiolinia).

Projekt budowlany w rozdziale zatytułowanym "Analiza środowiskowa", uwzględnił wpływ inwestycji na środowisko. Przedstawiono tam tabelarycznie parametry techniczne i maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych od dopuszczalnych. W ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia w tabeli 2 zawarto zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne charakteryzujące oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko oraz dopuszczalne poziomy

pól elektromagnetycznych, charakteryzowane przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych dla miejsc dostępnych dla ludności. W dokumencie tym w zakresie częstotliwości od 2 GHz do 300 GHz, dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych charakteryzowane są przez wartość skuteczną natężenia pola elektrycznego równą 61 V/m lub wartość średniej gęstości mocy pola 10 W/m2. W przedmiotowej sprawie przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych o poziomach oddziaływań wyższych niż dopuszczalne dla ww. anten (widok w płaszczyźnie poziomej) zostały przedstawione w sposób klarowny na stronie 177 projektu oraz na rysunkach sporządzonych w skali 1:1000 znajdujących się na str. 178-180 (widoki w płaszczyźnie pionowej). Analiza, zgodnie z dyspozycją przywołanego rozporządzenia, uwzględnia skumulowane oddziaływania wszystkich projektowanych anten. Obszar obejmujący oddziaływanie skumulowane (zasięg sumaryczny) na wskazanych rysunkach wytyczono linią koloru czerwonego. Obliczony przez inwestora skumulowany (tj. z uwzględnieniem zasady superpozycji), zasięg występowania pól elektromagnetycznych o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, tj. większym lub równym wartości 10 W/m2 dla anten sektorowych sięgający: 18,3 m przy maksymalnym pochyleniu wiązki sięga do wysokości 27,9 m n.p.t. na azymucie 120°, 16,9 m przy maksymalnym pochyleniu wiązki sięga do wysokości 29,0 m n.p.t. i 19,0 m od istniejącej zabudowy przy azymucie 225° oraz 16,9 m przy maksymalnym pochyleniu wiązki sięga do wysokości 29,2 m n.p.t. i 19,2 m od istniejącej zabudowy na azymucie 342° (wysokości zwymiarowane na rysunku ww. opracowania). Obszary występowania ww. pól są zlokalizowane jedynie w przestrzeni nad działkami nr [..]-[..].

Następnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 124 ust 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.) przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Wojewoda podkreślił, że przedmiotowa definicja uległa zmianie od dnia 25 października 2019 r. w wyniku zmian wprowadzonych ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 1815). Kwestia istnienia miejsc dostępnych dla ludności jest nierozerwalnie związana z możliwością korzystania z prawa własności przez właścicieli nieruchomości będących w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej. Jednak w związku z wprowadzoną zmianą definicji miejsc dostępnych dla ludności przy planowaniu realizacji zamierzenia inwestycyjnego – takiego, jak w omawianej sprawie – nie poddaje się ocenie, jak jego realizacja wpłynie na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, lecz czy planowana inwestycja nie spowoduje nadmiernego ograniczenia praw do sąsiednich nieruchomości bądź naruszenia istoty prawa własności z uwagi na możliwość wystąpienia nadmiernego promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi, ale w odniesieniu do istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. W ocenie Wojewody, analiza wyników emisji pola elektromagnetycznego planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wykazała, iż w miejscach dostępnych dla ludności nie zostaną przekroczone standardy jakości środowiska ustanowione w ww. rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Obszary pól elektromagnetycznych o poziomach wyższych od dopuszczalnych nad tą strefą wystąpią na wysokości powyżej 27,9 m n.p.t. W pobliżu inwestycji znajdują się głównie niskie budynki usługowe i mieszkalne o wysokości 10 m. Przyjęto zatem, że w obszarze występowania ponadnormatywnych wartości pól poziomów elektromagnetycznych nie ma miejsc dostępnych dla ludności.

Organ odwoławczy odniósł się do § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z których to przepisów wynika, że dla oceny, czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie zaliczana do wymienionych w nim rodzajów przedsięwzięć, istotne jest wzięcie pod uwagę równoważnej mocy promieniowana izotropowe (EIRP) wyznaczonej dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny w osi głównej wiązki jej promieniowania. Z przedstawionej przez inwestora na str. 151-160 projektu "Kwalifikacji przedsięwzięcia" wykonanej zgodnie z ww. rozporządzeniem wynika, że w skład projektowanej stacji bazowej telefonii komórkowej wchodzą urządzenia zasilająco-sterujące umieszczone w szafach teletechnicznych u podnóża wieży oraz system antenowy zainstalowany na wieży. Równoważna moc promieniowana izotropowe (EIRP) poszczególnych anten kształtuje się na poziomach 5000≤EIRP<20000 W. Na każdym azymucie przewiduje się zawieszenie 2 anten. Stosownie do cytowanych wyżej przepisów wartość równoważnej mocy promieniowania izotropowe pojedynczej anteny odnieść należy do odległości środka elektrycznego tej anteny od miejsc dostępnych dla ludności.

Wobec zadeklarowanego przez inwestora usytuowania anten przy maksymalnym pochyleniu wiązki anten sektorowych Wojewoda stwierdził, że w odległości 300 m (granicznej wg rozporządzenia dla pojedynczej anteny), w osiach głównych wiązek promieniowania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Uwzględniając bowiem najmniej korzystny wariant, a więc badając możliwość występowania miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej promieniowania pojedynczej anteny, przy maksymalnym pochyleniu wiązki anten sektorowych (7° i 4°), należy stwierdzić, że w odległości 300 m, najmniejsze odległości (wysokości) osi głównych wiązek od powierzchni ziemi lub zabudowań wynoszą: przy azymucie 120° - 7,6 m, przy azymucie 225° - 10,1 m oraz przy azymucie 342° -10,6 m. Również przy maksymalnym pochyleniu wiązki anten sektorowych w odległości 200 m (granicznej wg rozporządzenia dla pojedynczej anteny), w osiach głównych wiązek promieniowania nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Biorąc pod uwagę najmniej korzystny wariant, a więc badając możliwość występowania miejsc dostępnych dla ludności w osi głównej promieniowania pojedynczej anteny, przy maksymalnym pochyleniu wiązki anten sektorowych (7°) należy stwierdzić, że w odległości 200 m, najmniejsze odległości (wysokości) osi głównych wiązek od powierzchni ziemi lub zabudowań wynoszą: przy azymucie 225° - 4,6 m oraz przy azymucie 342° - 4,7 m.

Zatem, zdaniem organu odwoławczego, słusznym wnioskiem z "Kwalifikacji przedsięwzięcia" jest niezaliczenie przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w związku z art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 247 ze zm.) inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Projektant złożył również oświadczenie, że instalacja radiokomunikacyjna nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ww. rozporządzenia Rady Ministrów (str. 163 projektu). Powyższe znajduje potwierdzenie w piśmie (znajdującym się w aktach organu I instancji) Zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 2 listopada 2020 r., a więc przedstawiciela organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Należy zatem uznać, iż omawiane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Natomiast odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych jedynie na analizie projektu budowlanego i dokumentu w postaci Kwalifikacji Przedsięwzięcia oraz poprzez brak rozważenia przez organ I instancji, czy możliwa jest zmiana azymutu i pochylenia anten i ustalenia czy spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych norm, Wojewoda wyjaśnił, iż brak jest podstaw prawnych do żądania określenia maksymalnych dopuszczalnych pochyleń anten, jak i maksymalnej mocy. Gdy chodzi o kwestię badania możliwych lub projektowanych tiltów anten liczą się parametry zadeklarowane w dokumentacji projektowej. Brak jest w przepisach prawa podstawy do żądania dokonania przez projektanta dodatkowej analizy uwzględniającej inne niż projektowane nachylenie osi głównych wiązek promieniowania. Co więcej, analizy i obliczenia dla innych tiltów czy też wysokości zawieszenia anten nie miałyby nic wspólnego z planowaną inwestycją o konkretnych, wskazanych w projekcie budowlanym parametrach. Organ administracji architektoniczno-budowlanej oceniając projekt budowlany nie jest uprawniony do analizy innych niż te opisane w projekcie parametrów inwestycji (stacji bazowej). Takie rozważania dotyczyłyby stanu innego niż projektowany i w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej, z uwagi na specyfikę jej działania, odnosiłyby się tym samym do innej inwestycji. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do analizy potencjalnego zachowania się stacji bazowej telefonii komórkowej związanego z eksploatacją obiektu. W razie ewentualnej zmiany pochylenia anten istnieje obowiązek wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. W tym kontekście znaczenie następczej kontroli inwestycji, której wyniki - w razie stwierdzenia niezgodności wykonanego obiektu z projektem, także w zakresie odnośnych parametrów - mogą być podstawą stosownych działań. Wojewoda podkreślił również, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kontrolowania i kwestionowania technicznych rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym. Ustaleń technicznych i związanych z nimi obliczeń dokonują bowiem osoby posiadające odpowiednie uprawnienia, organ natomiast sprawdza, czy wskazane w projekcie rozwiązania techniczne są zgodne z właściwymi przepisami prawa, zwłaszcza tymi, które szczegółowo określają warunki techniczne budynków oraz innych budowli. Oznacza to, że organ nie może ich kwestionować i jest zobowiązany przyjąć je za prawidłowe, chyba że z analizy projektu budowlanego wynika, iż są one niekompletne lub wewnętrznie niespójne. Nie może się także domagać ustaleń, które nie wynikają z obowiązujących przepisów, w tym wykonawczych, a tym bardziej samodzielnie dokonywać takich ustaleń.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że na stronie 166 projektu w "Analizie środowiskowej" wyjaśniono, że "wiązka promieniowania anteny radioliniowej będzie występowała jedynie w tym miejscu, na którym została pokazana w załączonych rysunkach, samoczynne skierowanie jej (podczas awarii) w inną stronę niż ta, którą pokazano na rysunkach spowoduje włączenie się systemu alarmowego instalacji, z którą jest ona połączona, sygnalizującego w centrum zarządzania siecią brak połączenia między dwoma instalacjami a jednocześnie automatyczne wyłączenie wadliwej linii radiowej". Dodatkowo Wojewoda wskazał, że mając na uwadze podnoszoną kwestię braku wyjaśnienia, czy moc planowanych anten nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne należy zauważyć, że w świetle § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Rady Ministrów równoważną moc promieniowaną izotropowe wyznacza się dla pojedynczej anteny, także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób niemożliwy do odkodowania, z jakich to szczegółowych powodów organ przyjął, że planowana stacja bazowa nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko oraz poprzez brak wskazania w decyzji poszczególnych parametrów technicznych inwestycji Wojewoda zgodził się, iż Prezydent Miasta w zaskarżonej decyzji nie wywiązał się w pełni z dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie organu I instancji jest napisane w sposób skrótowy, samo stwierdzenie, że spełnione zostały warunki wynikające z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane należy uznać za niewystarczające. Niemniej jednak, w ocenie organu odwoławczego, rodzaj oraz stopień naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. nie uzasadnia konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania postępowania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, a samo rozstrzygnięcie w swojej istocie jest prawidłowe. W kwestii parametrów technicznych inwestycji Wojewoda zauważył, iż w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę jej integralną częścią jest załącznik w postaci projektu budowlanego, zawierający wszystkie parametry techniczne inwestycji. Ponadto, kwestionowane braki w decyzji organu I instancji konwalidowano w decyzji organu odwoławczego.

W skardze na powyższą decyzję J. P. i J. P. zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. wadliwe utrzymanie w mocy przez Wojewodę decyzji Prezydenta Miasta i nieprzekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało utrzymanie w mocy wadliwej decyzji;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie poprzez oparcie ustaleń faktycznych jedynie na analizie projektu budowlanego i Kwalifikacji Przedsięwzięcia oraz nie dokonanie analizy na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego należycie w danej sprawie, w tym w szczególności poprzez:

a) brak rozważenia, czy możliwa jest zmiana azymutu tych anten oraz jaki jest zakres możliwego ustawienia azymutu oraz pochylenie głównej wiązki promieniowania anteny (tzw. tilt), a w konsekwencji, czy spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów;

b) brak wyjaśnienia, czy moc anteny (ewentualnie anten) planowanej do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, w tym także z innymi antenami usytuowanymi na danym terenie oraz brak ustaleń w zakresie sumowania mocy anten planowanych do lokalizacji na poszczególnych azymutach

- które to wady miały wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziły organ do przyjęcia, że planowana stacja bazowa nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym nie istnieje dla niej obowiązek wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co miało niewątpliwy wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie art. 46 ust. 1a ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 46 ust. 1 tej ustawy i przyjęcie, że w sprawie nie mają zastosowania wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia dotyczące wysokości do 16 m, jako że, zdaniem organu II instancji, rozwiązania przyjęte w obowiązującym planie miejscowym są rozwiązaniami, które w rozumieniu art. 46 ust. 1 tej ustawy mogą uniemożliwić lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący nie zgodzili się z rozstrzygnięciem, że inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej oraz że brak jest podstaw prawnych do żądania określenia maksymalnych dopuszczalnych pochyleń anten, jak i maksymalnej mocy. Skoro obiektywnie pochylenie anten jest technicznie możliwe w pełnym zakresie, winno ono być przedmiotem analizy przy ocenie obowiązku przeprowadzenia postępowania środowiskowego. Wydaje się to tym bardziej oczywiste, że operator anten może zdalnie nimi sterować, co nie pozwala wykluczyć zmiany ustawienia anten po uruchomieniu instalacji. Dodatkowo, niekontrolowana zmiana położenia anten może być spowodowana warunkami atmosferycznymi, czego nie wyklucza sam inwestor. Jak natomiast wynika z ukształtowanej linii orzeczniczej kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania pola z tego urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (a nie tylko uwzględnienia parametrów deklarowanych inwestora). Zdaniem skarżących, w rozpoznawanej sprawie nie wyjaśniono zaś w sposób wystarczająco wnikliwy, czy i w jakim zakresie istnieje możliwość maksymalnego pochylenia poszczególnych anten i tym samym czy istnieje możliwość zmiany wiązki promieniowania. Nawet gdyby organy poczynił rozważania co do zakresu pochylenia anten deklarowanego przez inwestora, to jednak z uzasadnienia decyzji organu II instancji w żaden sposób nie wynika, aby było to jednocześnie maksymalne możliwe pochylenie osi wiązek promieniowania poszczególnych anten. Okoliczność ta winna podlegać wyjaśnieniu, a w razie stwierdzenia istnienia możliwości faktycznego pochylenia anten większej niż deklarowana przez inwestora, ocena obejmować winna oddziaływanie anteny od minimalnego do maksymalnego jej pochylenia, aby jednoznacznie ustalić, od jakiej i do jakiej wysokości od poziomu terenu i w jakiej odległości od anteny oraz w jakiej płaszczyźnie możliwe jest ewentualne oddziaływanie promieniowania na miejsca dostępne dla ludności w przypadku nachylenia anten pod różnym kątem. Ponadto, w orzecznictwie podkreśla się konieczność rozważenia wpływu na legalność decyzji braku ustalenia maksymalnych tiltów, w kwestii oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga się uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania tego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

W ocenie skarżących, rzeczą organów obu instancji było zatem wyjaśnienie wszelkich możliwych zakresów tego promieniowania, a w konsekwencji oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwzględnieniem norm przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Środowiska dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku. Organ I instancji swoje ustalenia w zakresie oddziaływania inwestycji oparł jednak wyłącznie na jej parametrach wskazanych w opracowaniu zleconym przez inwestora w postaci dokumentu o nazwie Kwalifikacja Przedsięwzięcia, co nie jest wystarczające. Ponadto, w toku postępowań prowadzonych przez organy obu instancji nie wyjaśniono, czy możliwa jest zmiana ich azymutu oraz jaki jest zakres możliwego ustawienia azymutu, a w konsekwencji, czy spowoduje to przekroczenie dopuszczalnych norm przewidzianych w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska. Kwalifikacja przedsięwzięcia będącego wieloantenową instalacją w świetle wymogu przeprowadzenia oceny środowiskowej musi być rezultatem uprzedniej oceny możliwości zaistnienia zjawiska interferencji fal elektromagnetycznych skorelowanych (zgodnych) w fazach oraz wynikającej z niego kumulacji wartości mocy promieniowania elektromagnetycznego ustalonych dla wszystkich pojedynczych anten wchodzących w skład danej instalacji. Co więcej, dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Jest tak dlatego, że zjawisko kumulacji może spowodować, że zmieni się zakres oddziaływania inwestycji jako całości (miejsca dostępne dla ludności znajdą się w odległościach innych niż zasięg oddziaływania pojedynczej anteny), co wpłynie na kwalifikację przedsięwzięcia i obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Następnie skarżący wskazali, że organy obu instancji nie wyjaśniły, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne oraz w ramach prowadzonego postępowania nie dokonały sumowania mocy anten planowanych do lokalizacji na poszczególnych azymutach. Tymczasem dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne, w tym z istniejącymi już na danym obszarze antenami telefonii komórkowej. Zdaniem skarżących, tego rodzaju ustaleń zabrakło w postępowaniu prowadzonym przez Prezydenta Miasta i Wojewodę, np. nie zostało zbadane jaki wpływ na pole elektromagnetyczne wytwarzane przez antenę (anteny) stacji bazowej ma przebiegająca w pobliżu linia wysokiego napięcia WN i czy na danym obszarze nie występują inne anteny stacji telefonii komórkowej. Tej okoliczności organy obu instancji jednak nie wyjaśniły. W ujęciu praktycznym, na podstawie orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku gdy na danym azymucie występuje więcej niż jedna antena, to na potrzeby kwalifikacji przedsięwzięcia należy dokonać sumowania ich mocy. Zatem wbrew ocenie organów obu instancji Prezydent Miasta miał obowiązek dokonać ustaleń czy moc anteny (ew. anten) planowanej do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne oraz w ramach prowadzonego postępowania nie dokonały sumowania mocy anten planowanych do lokalizacji na poszczególnych azymutach.

Skarżący odnieśli się również do wskazanego przez Wojewodę art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych przy wykładni miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które obowiązywały już w dniu wejścia w życie ww. ustawy, tj. przed 17 lipca 2010 r. W ocenie skarżących, dokonana przez organ wykładnia przepisów art. 46 ust. 1a w zw. z art. 46 ust 1 ustawy jest błędna. Uzasadniając ten zarzut wskazano, że na mocy art. 1 pkt 16 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw od dnia 25 października 2019 r. do art. 46 ustawy telekomunikacyjnej dodano ust. 1a, który winien być uwzględniany przy wykładni planów miejscowych. Niemniej jednak, regulacje planu miejscowego odnoszące się do telekomunikacji, a wiec także do planowanej inwestycji, nie naruszają cytowanego przepisu ustawy telekomunikacyjnej. Powołując się na orzecznictwo skarżący wskazali, że regułą jest możliwość zabudowy infrastrukturą telekomunikacyjną, natomiast wyjątkiem ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie miejscowym. Zgodnie z regułą excepciones non sunt extendae należy przyjąć, że wyjątki od prawa do zabudowy telekomunikacyjnej muszą być interpretowane ściśle. Zatem zakazy lub ograniczenia wyrażone w planie miejscowym muszą odnosić się wprost do tego rodzaju zabudowy. Skarżący stwierdzili, że obowiązujący plan miejscowy nie zakazuje lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Wręcz przeciwnie, akt ten na terenach nim objętych wprost dopuszcza wszelkiego rodzaju sieci i obiekty infrastruktury technicznej, w tym stacje bazowe telefonii komórkowej, co wynika z § 2 pkt 1 planu. W pozostałych terenach przewidzianych pod różne funkcje dopuszczalność zabudowy regulowana jest m.in. dopuszczalną wysokością budowli do 16 m, z wyłączeniem strefy ograniczeń planowanej linii wysokiego napięcia. Ograniczenie w zakresie wznoszenia budowli o wysokości przekraczającej 16 m (lub w niektórych obszarach objętych daną karta terenu przekraczającej 18 m) nie zostało wprowadzone na obszarze całego planu, bowiem są one dopuszczone w części jednostek planistycznych, w których taki zakaz nie został wprowadzony, np. karta terenu 011-D przeznaczenie: "zbiornik retencyjny Ś.na potoku O.", karta terenu nr 009-ZP62 przeznaczenie ZP62 "teren zieleni urządzonej wraz z dopływem potoku O.".

Zdaniem skarżących, dopuszczalność lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która na mocy art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy telekomunikacyjnej zyskuje szeroki zakres, nie może jednak być rozumiana w sposób nieograniczony. Z treści art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy nie da się wyprowadzić normy pozbawiającej gminy prawa kształtowania parametrów zabudowy, w tym jej maksymalnej wysokości, w odniesieniu do wszelkiej zabudowy. Organ stanowiący gminy może w sposób władczy, przy zachowaniu przepisów ustawy, określać warunki zagospodarowania terenu, a władztwo planistyczne zostało omawianą regulacją jedynie ograniczone, a nie zupełnie wykluczone. Ustalenia planu miejscowego dla karty terenu oznaczonej symbolem 002-P/U41 nie mogą więc świadczyć o całkowitym zakazie lokalizacji inwestycji z zakresu łączności publicznej, a jedynie o wyznaczeniu maksymalnych parametrów zabudowy odnoszących się również do takich inwestycji, zgodnie z koncepcją planistyczną gminy. Co więcej, przedmiotowy plan dotyczy tylko fragmentu

Gminy Miasta, a więc ograniczenia w zakresie zabudowy do 16 m czy do 18 m jak dla innych obszarów odnoszą się tylko do jednej części gminy, a nie jej całości. Wskazano, że plan miejscowy obejmuje obszar o powierzchni 45,03 ha, podczas gdy cała Gmina Miasta ma powierzchnie 26 300 ha. W obszarze objętym ustaleniami omawianego planu, jak już wyżej wykazano, co do zasady jest możliwość lokalizacji sieci i urządzeń sieciowych infrastruktury technicznej (w tym stacji bazowych telefonii komórkowej). Zdaniem skarżących, prawidłowa jest taka wykładnia planu miejscowego, że wprowadzony w pkt 7 ppkt 5) karty terenu 002-P/U41 zakaz lokalizacji zabudowy, w tym budowli wyższych niż 16 m, nie stanowi naruszenia art. 46 ust. 1 ww. ustawy, gdyż nie zakazuje on - jak wymaga tego art. 46

ust. 1 - lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, a jedynie wprowadza dopuszczalne w ramach władztwa planistycznego ograniczenia w wysokości zabudowy - budowli, w tym także masztów stacji bazowych i to na ograniczonym obszarze Gminy, a nie całym jej terenie. Fakt, iż tego typu ograniczenia kolidują z konkretnym zamierzeniem inwestora, który przedstawił projekt budowlany przewidujący wysokość masztu znacznie powyżej 16 m wysokości nie powoduje, że postanowień planu nie można stosować w niniejszej sprawie, zwłaszcza że w tym zakresie są one jasne i precyzyjne. Skarżący powołali się na orzecznictwo i wskazali, że obowiązek uwzględniania przez organy administracji publicznej przepisu art. 46 ww. ustawy przy ocenie zgodności inwestycji z zakresu łączności publicznej z ustaleniami planu miejscowego przestrzennego nie może prowadzić do pominięcia przez organy administracji tych zapisów planu, których treść jest jasna i precyzyjna. Przedstawione powyżej stanowisko dotyczy bowiem sytuacji, w której organ musi dokonać wykładni zapisów planu, które nie dotyczą bezpośrednio stacji bazowych telefonii komórkowych i dokonując tej wykładni uwzględnić treść ww. przepisów. Organ nie może natomiast nie stosować przepisów planu jasnych i czytelnych, niewymagających jakiejkolwiek interpretacji. Jest bowiem obowiązany do stosowania przepisów aktu prawa miejscowego powszechnie obowiązującego na obszarze gminy. Zobowiązuje go do tego art. 6 k.p.a. W przedmiotowej sprawie inwestycja została zaprojektowana na terenie, dla którego obowiązujący plan wprowadza jasne i precyzyjne zapisy, które nadają się do stosowania wprost, bez konieczności dokonywania procesu wykładni i odkodowania treści zawartej w nich normy prawnej.

W ocenie skarżących, w realiach przedmiotowej sprawy plan miejscowy nie zawiera zapisów zabraniających lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, a jedynie wprowadza na terenach przeznaczonych pod usługi, przemysł i zabudowę mieszkaniową pewne ograniczenia co do wysokości zabudowy, jednakże nie dotyczącej wyłącznie masztów telefonii komórkowej. W świetle powyższych rozważań należy przyjąć, że w sprawie, wbrew stanowisku organu II instancji, miał zastosowanie pkt 7 ppkt 5 karty terenu 002-P/U41 w zakresie wysokości zabudowy. Zatem organy obu instancji nie dostrzegły, że zamierzenie inwestora narusza prawo miejscowe w zakresie dopuszczalnej wysokości budowli. Ta zaś okoliczność powoduje, że organ nie mógł zatwierdzić przedłożonego projektu budowlanego i udzielić inwestorowi pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 9 marca 2022 r. skarżący J. P. podtrzymał zarzuty skargi podkreślając sprzeciw wobec stanowiska Wojewody w niniejszej sprawie.

W piśmie procesowym z 30 marca 2022 r. pełnomocnik A. wniósł o oddalenie skargi uzasadniając swoje stanowisko sprzeciwiające się zarzutom skargi w zakresie niedostatecznego scharakteryzowania parametrów inwestycji co do mocy i możliwości nachylenia anten, a także jej zgodności z planem miejscowym. Kolejnym piśmie procesowym z tej samej daty pełnomocnik A. odniósł się do stanowiska skarżącego J. P. zawartego w piśmie z 9 marca 2022 r. wyjaśniając potrzebę realizacji stacji bazowej w projektowanej lokalizacji i uzasadniając brak przypadkowości tego wyboru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, choć nie w całokształcie zarzutów.

Przeprowadzona przez Sąd, na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola legalności wykazała, że decyzja Wojewody z 21 grudnia 2021 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda decyzją z 21 grudnia 2021 r. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z 30 czerwca 2021 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi A. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej – antenowej konstrukcji wsporczej o wysokości całkowitej 34,9 m wraz z projektem zasilania energetycznego instalacji radiokomunikacyjnej oraz ogrodzeniem przy ul. L. na działce nr [..] obręb [..] w G. Na antenowych konstrukcjach wsporczych planowano zainstalowanie 6 anten sektorowych, po 2 na każdym azymucie: 120º, 225 º i 342 º.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r., poz. 471). Przepis art. 26 ustawy nowelizującej stanowi, że terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (12 miesięcy od 19 września 2020 r.) inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę albo wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, albo zgłoszenia budowy może dołączyć projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. W takiej sytuacji, na mocy art. 27 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy, do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych przepisy Prawa budowlanego stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co potwierdza treść projektu budowlanego, w tym oświadczenie projektanta złożone w trybie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego, obowiązującego do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2020 r.

W kontrolowanym postępowaniu zasadniczym obowiązkiem organu architektoniczno – budowlanego była weryfikacja przedłożonej dokumentacji projektowej w trybie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie z tym przepisem, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Stosownie do treści art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, wskazując termin, po bezskutecznym upływie którego wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, a jak wyjaśnia przepis art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem charakteru uznaniowego. Organ nie może zatem odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, a inwestor dopełnił czynności wymienionych w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, decyzja organu II instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, który nie mógł stanowić wystarczającej podstawy do formułowania wniosków i ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

Kwestię sporną w rozpoznawanej sprawie stanowiła zgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętego uchwałą nr VI/67/07 Rady Miasta z 18 stycznia 2007 r. oraz potrzeba interpretacji jego postanowień w świetle art. 46 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 884), zwanej dalej ustawą. Wojewoda stwierdził bowiem zgodność projektowanej inwestycji z planem miejscowym, ale przy zastosowaniu dyspozycji art. 46 ust. 1a ustawy, pozwalającej eliminować postanowienia planu tworzące przeszkody do lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, podczas, gdy skarżący wykluczyli potrzebę stosowania powyższego przepisu ustawy twierdząc, że plan nie tworzy barier dla lokalizacji wskazanego rodzaju inwestycji i nie uzasadnia stosowania normy z art. 46 ust. 1a ustawy. Jednakże plan dopuszczając powyższe inwestycje wprowadził ograniczenia w zakresie wysokości zabudowy, które należało uwzględnić, a które pominął inwestor projektując inwestycję o wysokości przekraczającej dopuszczalną w normę wyznaczoną w planie, co zaakceptowały organy.

Po analizie postanowień planu miejscowego Sąd uznał, że projektowana inwestycja jest z nim zgodna, choć ocena ta nie wymagała zastosowania norm interpretacyjnych określonych w art. 46 ust. 1 i 1a ustawy, na co prawidłowo zwrócili uwagę skarżący.

Teren inwestycji położony jest w planie miejscowym w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 002-P/U41, o przeznaczeniu pod zabudowę produkcyjno-usługową, obejmującą wszelką działalność gospodarczą z zakresu produkcji, składów, baz i magazynów oraz usług z wyłączeniem:

1) zakładów o zwiększonym albo dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej,

2) składowania materiałów lub towarów pod gołym niebem (oprócz materiału szkółkarskiego i asortymentu ogrodniczego charakterystycznego dla sklepów ogrodniczych) w odległości mniejszej niż 100 m od istniejących bądź planowanych terenów mieszkaniowych,

3) obiektów generujących ruch powyżej 3 pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej 12 ton lub większej na godzinę, na ulicach lokalnych lub dojazdowych przebiegających przez istniejące bądź planowane tereny zabudowy mieszkaniowej,

4) obiektów emitujących intensywne zapachy, które odczuwalne są na znacznym obszarze,

5) szpitali i domów opieki społecznej,

6) budynków związanych ze stałym lub wielogodzinnym pobytem dzieci i młodzieży (§ 3 planu).

W postanawianych § 6 planu, przewidujących ustalenia szczegółowe dla terenu 002-P/U41, wyłączono nadto funkcje obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W pkt 7.5. wskazanej karty terenu przewidziano, że wysokość zabudowy - minimalna: nie ustala się, maksymalna: w obrębie strefy ograniczeń planowanej linii wysokiego napięcia, o której mowa w pkt 9.10 zgodnie z pkt 13.2 i 16.2 (do czasu realizacji planowanej linii wysokiego napięcia - 12 m), w pozostałych przypadkach – 16 m. W § 2 planu wyjaśniono pojęcia użyte w planie i mające zastosowanie przy interpretacji jego postanowień. W § 2 pkt 1 planu definiowano pojęcie terenu, przez który rozumie się obszar wydzielony liniami rozgraniczającymi o jednakowych zasadach zagospodarowania, którego przeznaczenie zostało określone w § 3 i odpowiedniej karcie terenu, przeznaczony także pod drogi, sieci i urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej) oraz zieleń. W § 2 pkt 6 planu zdefiniowano natomiast pojęcie wysokości zabudowy rozumiejąc przez to wysokość mierzoną od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie obrysu budynku do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów.

Wskazać należy, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. II OSK 490/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak wyroki NSA z 25 listopada 2009 r., II OSK 586/09, z 5 lutego 2020 r., II OSK 1016/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kontrolując zgodność projektowanej inwestycji z postanowieniami planu miejscowego tworzącymi spójną oraz logiczną systemową całość Sąd doszedł do przekonania, zbieżnego z twierdzeniami skarżących, że postanowienia planu nie zabraniają lokalizowania na terenie nim objętym stacji bazowej telefonii komórkowej. O dopuszczalności realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie całego planu świadczą już postanowienia części ogólnej planu wynikające z § 2 pkt 1 definiujące pojęcie teren jako obszaru o określonych zasadach zagospodarowania i przeznaczeniu, w które co do zasady wpisują się również sieci i urządzenia sieciowe infrastruktury technicznej (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej). Oznacza to, że w planie nie wykluczono a limine możliwości realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej. Regulacji wykluczających tego rodzaju inwestycje nie zawierają również postanowienia odnoszące się do strefy 002-P/U41. Zarówno w § 3, jak i w uregulowaniach przewidzianych dla wskazanej karty terenu, wyraźnie wskazano funkcje wyłączone, wśród których nie przewidziano stacji bazowych telefonii komórkowej.

Skoro zatem w obrębie całego planu nie wykluczono możliwości lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowej, to brak było podstaw do skorzystania z dyspozycji art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy, który stanowi normę interpretacyjną umożliwiającą wyeliminowanie planistycznych przeszkód dla tego rodzaju inwestycji. Powołanie się na wskazane przepisy jest dopuszczalne dopiero w sytuacji, gdy interpretowane w całości postanowienia planu tworzą przeszkody do zapewnienia ludności dostępu do usług telekomunikacyjnych, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Natomiast w sytuacji braku wyraźnego dopuszczenia możliwości realizacji w strefie 002-P/U41 stacji bazowych telefonii komórkowej kierować należało się dyspozycją art. 46 ust. 2 ustawy, który stanowi, że jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Powyższe oznacza, że przeznaczenie terenu 002-P/U41 pod zabudowę produkcyjno - usługową nie jest sprzeczne z inwestycjami z zakresu łączności i nie wyklucza ich lokalizacji.

Podsumowując, projektowana inwestycja jest dopuszczalna przez plan w lokalizacji zaproponowanej przez inwestora i to bez potrzeby stosowania art. 46 ust. 1 i ust. 1a ustawy. Dodatkowo, postanowienia planu nie stanowią żadnych ograniczeń w stosunku do jej wysokości. Określone w strefie 002-P/U41 ograniczenia wysokości zabudowy do 12 m i 16 m odnoszą się bowiem wyłącznie do budynków, co potwierdza zdefiniowane na potrzeby wskazanego planu przez uchwałodawcę lokalnego pojęcie wysokości zabudowy jako wysokości budynku, mierzonej od naturalnej warstwicy terenu w najniższym punkcie jego obrysu do kalenicy lub najwyższego punktu na pokryciu kubatury, bez masztów odgromnikowych, anten i kominów. Interpretując powyższe postanowienia planu zgodnie z normami Prawa budowlanego trzeba przyjąć, że w planie ograniczono wyłącznie wysokość budynków, nie określając maksymalnej wysokości pozostałych rodzajów obiektów budowlanych, w tym stacji telefonii, które są budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

W konsekwencji, pomimo wadliwego uzasadnienia, stanowisko Wojewody co do zgodności przedmiotowej inwestycji z zakresu łączności z planem miejscowym potwierdziło się.

Należy jednak podkreślić, że spełnienie tego warunku nie jest wystraczające do przyjęcia, że sporna inwestycja jest dopuszczalna. W świetle bowiem przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego inwestycja musi być bowiem zgodna z przepisami z zakresu ochrony środowiska. Stanowisko Wojewody w tym zakresie, niekompletne i budzące wątpliwości, legło u podstaw wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Zasadniczo ocena zgodności inwestycji z przepisami ochrony środowiska jest dokonywana w ramach oceny oddziaływania na środowisko przed wydaniem decyzji środowiskowej na podstawie art. 82 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 1029), zwanej dalej u.o.o.ś., której wyniki powinny być uwzględniane przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z art. 93 ust. 3 pkt 2 u.o.o.ś. Kalifikacji środowiskowej inwestycji dokonuje organ architektoniczno – budowlany, w oparciu o postanowienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1839) i adekwatnie do jej wyników może zażądać od inwestora decyzji środowiskowej.

Organ odwoławczy dokonał weryfikacji środowiskowej projektowanego przedsięwzięcia w świetle przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania, w oparciu o charakterystykę przedsięwzięcia przedstawioną przez inwestora. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumenty w postaci kwalifikacji przedsięwzięcia i analizy środowiskowej, przeczą tezie skarżących jakoby organy nie uwzględniły skumulowanego oddziaływania poszczególnych anten umieszczonych na każdym z 3 azymutów. Z dokumentacji i rozważań organów wynika, że weryfikacji oddziaływania elektromagnetycznego dokonano na wszystkich azymutach, w odniesieniu łącznie do wszystkich z umieszczonych tam anten i w zależności od przyjętych możliwości nachylenia (tiltów) w zakresie od 0º do 7 º i od 0º do 4º, adekwatnie do planów eksploatacyjnych inwestora. Przy tym wyjaśniono, że ewentualna zmiana nachylenia anten w stosunku do projektowanego spowoduje automatyczne wyłączenie wadliwej linii radiowej.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżących co do niedostatków charakterystyki parametrów anten i wątpliwości co do ich możliwość technicznych uznając je za kompletne, z wyjątkiem danych dotyczących tiltów. Z analizy środowiskowej wynika bowiem, że kwalifikacji przedsięwzięcia dokonano przy uwzględnieniu tilitów – minimalnego – 0º i maksymalnych – 4º i 7º. Dane te stanowiły podstawę określania zasięgu pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż wartości dopuszczalne w kontekście istniejących miejsc dostępnych dla ludności. Tymczasem w dokumentacji projektowej, w części V zatytułowanej "Dokumenty formalne" znajduje się dokument zatytułowany "A. PARAMETRY LEGALIZACYJNE", z którego wynikają maksymalne tilty dla wszystkich 6 anten sektorowych - 7º, co pozostaje w sprzeczności z tożsamo oznaczonym dokumentem stanowiącym element analizy środowiskowej i punkt wyjścia do przeprowadzonych w jej ramach ocen, na których opierały się orzekające organy. Powyższe sugeruje, że dokonano analizy kwalifikacji z pominięciem danych związanych z maksymalnym możliwym tiltem wiązki promieniowania, co podważa ocenę zasięgu oddziaływania pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż dopuszczalna, czyniąc wnioski w zakresie oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności niewiarygodnymi.

Zarówno inwestor w przedłożonej dokumentacji, jak i organy w toku postępowania całkowicie pominęły również kwestię oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego zlokalizowanej w niedalekiej odległości od projektowanej stacji bazowej napowietrznej linii elektromagnetycznej (wysokiego napięcia). Linie wysokiego napięcia stanowią, obok stacji bazowych telefonii komórkowej, zasadnicze źródło oddziaływania elektromagnetycznego, które powinno podlegać analizie sumarycznej z oddziaływaniem stacji bazowej w kontekście oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności i przeznaczone pod zabudowę.

Pomimo tego, że ze względu na zmianę przepisów rozporządzenia wskazane wyżej uchybienia nie będą miały wpływu na potrzebę przedłożenia w postępowaniu o pozwolenie na budowę decyzji środowiskowej, ich usunięcie i uzupełnienie oceny w zakresie oddziaływania elektromagnetycznego stacji nadal pozostaje zasadne i celowe.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że w dniu 4 czerwca 2022 r. w życie weszło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 5 maja 2022 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mające bezpośrednie zastosowanie do spraw w toku, które uchyliło § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, unicestwiając tym samym podstawę prawną kwalifikacji przedsięwzięć elektroenergetycznych z punktu widzenia potrzeby oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji środowiskowej. Z uzasadnienia projektu rozporządzenia wynika, że nowelizacja zmierza do korekty obecnego katalogu przedsięwzięć oraz harmonizacji przepisów z załącznikami I i II dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE L 26 z 28.01.2012, str. 1, z późn. zm.). W uzasadnieniu projektu stwierdzono, że "dotychczas funkcjonujące regulacje dotyczące instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych emitujących pole elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz – w przypadkach wskazanych w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia – były nadregulacją względem wymogów ustanowionych dyrektywą 2011/92/UE. Mając na względzie cel tej dyrektywy, który zakłada przede wszystkim objęcie nadzorem prawnym ściśle skonkretyzowanych (pod względem stopnia negatywnego wpływu na środowisko) przedsięwzięć z różnych sektorów gospodarki, brak jest uzasadnienia do prowadzenia ww. oceny względem działań, których wpływ nie jest znaczący lub nie występuje wcale" (uzasadnienie projektu rozporządzenia dostępne strona BIP Rządowe Centrum Legislacji https://legislacja.rcl.gov.pl/projekt/12355351/katalog/12847222#12847222).

Powyższa zmiana nie zdezaktualizowała jednak potrzeby weryfikacji zgodności projektowanej inwestycji (projektu budowlanego) z wymaganiami ochrony środowiska, w tym z zasadami dotyczącymi ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Nadal obowiązują bowiem regulacje ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1973), zwanej dalej p.o.ś., które gwarantują bezpieczeństwo i kontrolę nad polem elektromagnetycznym emitowanym od instalacji radiokomunikacyjnych. Zgodnie z art. 121 p.o.ś. ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez:

1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach;

2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.

Gwarancja dbałości o zdrowie obywateli oraz środowisko wpisana została również w obowiązujące rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019 r., poz. 2448) określające szczegółowo maksymalne dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności. W przepisach powyższego rozporządzenia zostały określone standardy emisyjne, a więc wielkości emisji, które nie mogą być przekroczone - ich przekroczenie powoduje, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest zabroniona. Ocena stopnia szkodliwości wpływu stacji bazowej na otoczenie winna być dokonana przez organy architektoniczno – budowlane w trybie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przy uwzględnieniu normy z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Wyrażona w art. 121 p.o.ś. zasada utrzymania jak najlepszego stanu środowiska i utrzymywania poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach wymaga, w kontekście art. 5 pkt 9 Prawa budowlanego, określenia przez inwestora nie tylko obszarów, w których występują przekroczenia dopuszczalnych emisji pól elektromagnetycznych, ale również wskazania jakiej wielkości emisje znajdują się na sąsiednich nieruchomościach, umożliwiając tym samym podmiotom znajdującym się w obszarze oddziaływania stacji bazowej ustosunkowanie się do inwestycji oraz ochronę swoich interesów przed negatywnym jej wpływem. Z obowiązkiem tym skorelowany jest ściśle wskazany w art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wymóg określenia przez inwestora w projekcie budowlanym obszaru oddziaływania inwestycji, a także obowiązek wskazania danych, wymienionych w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1935). Zgodnie § 11 ust. 2 pkt 11 lit. d rozporządzenia, projekt architektoniczno - budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać opis techniczny obejmujący dane techniczne charakteryzujące wpływ obiektu na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem promieniowania, w szczególności jonizującego, pola elektromagnetycznego i innych zakłóceń, z podaniem odpowiednich parametrów tych czynników i zasięgu ich rozprzestrzeniania się.

Organy architektoniczno - budowlane dokonując oceny stacji bazowej z przepisami ochrony środowiska, powinny bardzo szczegółowo przedstawić rodzaj inwestycji, jej parametry, położenie względem sąsiednich nieruchomości, a także wskazać nie tylko pola przekraczające dopuszczalne emisje pól elektromagentycznych, ale także określić, jakie wielkości promieniowana będą występować na nieruchomościach stron. Organ nie może ograniczyć się przy tym do powtórzenia deklaracji inwestora, że emisja niedopuszczalnego oddziaływania elektromagnetycznego, a więc przekraczającego wielkości wskazane w rozporządzeniu w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych poziomów, znajdują się poza miejscami dostępnymi dla ludzi (tak wyrok WSA w Lublinie z 29 stycznia 2019 r., II SA/Lu 649/18, LEX nr 2643416). Przy tym podkreślić należy, że powyższe rozporządzenie rozróżnia dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w zależności, czy są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, czy też miejsca dostępne dla ludności. Z tego względu konieczne w sprawie jest ustalenie i wyjaśnienie, gdzie w przypadku danej stacji bazowej, znajdują się obszary dostępne dla ludzi, a gdzie tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i czy inwestycja zachowuje dopuszczalne dla tych obszarów wielkości. Informacje te powinny wynikać z projektu budowlanego, a organ architektoniczno-budowlany powinien je wskazać i odnieść się do nich w uzasadnieniu decyzji. W niniejszej sprawie takich analiz zabrakło.

Przedłożone w postępowaniu analizy środowiskowe nie potwierdzają w sposób niewątpliwy, że inwestycja nie spowoduje powstania strefy o niedopuszczalnej gęstości mocy pola elektromagnetycznego w miejscach dostępnych dla ludności i w ogóle nie odnoszą się do zasięgu tych pól w stosunku do terenów przeznaczonych pod zabudowę. Przy ocenie oddziaływania stacji bazowej nie uwzględniono również wpływu oddziaływania elektromagnetycznego linii elektroenergetycznej przebiegającej niedaleko od miejsca jej lokalizacji. Nie przeprowadzono analizy, która wykluczyłaby kumulację oddziaływania z tych dwóch źródeł i stwierdzenie, że niedopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych będą występować w miejscach dostępnych dla ludności bądź na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Ponieważ inwestor przedstawił analizę kwalifikacji z pominięciem danych związanych z maksymalnym tiltem wiązki promieniowania oraz nie wyjaśnił kwestii kumulowania się promieniowania z sąsiednią napowietrzną linią energetyczną, przedwczesnym było rozstrzyganie, czy planowana inwestycja jest zgodna z wymaganiami ochrony środowiska. Podkreślić należy, że priorytetową kwestią jest bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, dlatego konieczne jest całkowite wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organy wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej muszą mieć pewność, że emitowane promieniowanie nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności lub terenów zabudowy mieszkaniowej. Dokonać tego można wyłącznie w oparciu o kompletne dane przedstawione przez inwestora.

W konsekwencji powyższego, wobec niewyjaśnienia powyższych okoliczności Sąd uznał, że przeprowadzone postępowanie administracyjne naruszyło przepisy postępowania (art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.) w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do przedwczesnej akceptacji projektowanej inwestycji z naruszeniem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody uznając, że organ ten we własnym zakresie winien podjąć próbę usunięcia dostrzeżonych uchybień w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do oceny oddziaływania elektromagnetycznego projektowanej inwestycji składającej się z 6 anten sektorowych przy uwzględnieniu wpływu istniejącej linii wysokiego napięcia. Ponownie rozpatrując sprawę, organ pozyska od inwestora opracowanie obrazujące zasięg oddziaływania pól elektromagnetycznych przekraczających, jak i nieprzekraczających dopuszczalne poziomy emisji, z uwzględnieniem maksymalnych możliwych nachyleń wiązki promieniowania oraz wpływu istniejącej linii energetycznej wysokiego napięcia w odniesieniu do miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu aktualnego brzmienia art. 124 ust. 2 p.o.ś. i terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, których weryfikacja została całkowicie pomięta w kontrolowanej decyzji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 500 zł, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).