Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 394/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2 zd. 2, art. 200 w zw.z art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6, art. 146 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 7, art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 41 ust. 1 i 2, art. 87 ust. 1 i art. 92, art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: § 5 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 861
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii
article: art. 2 pkt 8, 12, 21 i 25, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, art. 32 ust. 1 i 2, art. 32a ust. 1, art. 33 ust. 1, 3, 3a i 4, art. 34, art. 35 ust.1, art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. C. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową P. S. na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach z dnia 5 lutego 2022 roku w przedmiocie objęcia kwarantanną 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach na rzecz skarżącego – J. C. reprezentowanego przez przedstawicielkę ustawową P. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedstawicielka ustawowa J.Ch.-P.Sz., 11 lutego 2022 r. wystąpiła do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach o doręczenie decyzji stanowiącej podstawę nałożenia na jej syna, w okresie od 5 do 9 lutego 2022 r., obowiązku poddania się kwarantannie.

Postanowieniem z 21 lutego 2022 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Pabianicach odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie wskazując, że nie wydał decyzji o obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861). Na skutek wniesionego przez P.Sz. odwołania, postanowieniem z 7 kwietnia 2022 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Sanitarny, utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że kwarantanna nie jest nakładana w drodze decyzji, ale że wpis o jej zaistnieniu jest wprowadzany do systemu teleinformatycznego, stanowiąc czynność materialno–techniczną organu. Powyższe rozstrzygnięcie zostało doręczone stronie 14 kwietnia 2022 r.

12 maja 2022 r., reprezentowany przez matkę, J.Ch. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach z 5 lutego 2022 r. w przedmiocie nałożenia na J.Ch. obowiązku poddania się kwarantannie w okresie od 5 lutego 2022 r. do 9 lutego 2022 r. Zaskarżonej czynności zarzucił naruszenie:

- art. 52 ust. 1-3 Konstytucji, a jednocześnie naruszenie art. 2 Protokołu nr 4 z 16 września 1963 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. z 1995 r. nr 36 poz. 175/2) poprzez ograniczenie wolności poruszania się po terytorium RP i swobody opuszczania terytorium RP bez podstawy ustawowej;

- art. 31 ust. 1-3 Konstytucji, poprzez ograniczenie wolności i praw bez podstawy ustawowej;

- art. 41 ust. 1-2 Konstytucji, poprzez pozbawienie uczestnika wolności bez podstawy ustawowej;

- art. 92 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego uprawnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu;

- art. 104 § 1, art. 109 § 1, art. 14 § 2, art. 7, art. 77 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U.2022.2000) dalej "k.p.a.".

W oparciu o tak postawione zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności i uznanie uprawnienia J.Ch. do swobodnego poruszania się po terytorium kraju w okresie od 5 lutego 2022 r. do 9 lutego 2022 r.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że 5 lutego 2022 r. Dyrektor Przedszkola nr [...] w P., do którego uczęszcza J.Ch. poinformowała w wiadomości SMS matkę dziecka – P.Sz., o nałożeniu przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach na grupę przedszkolną J.Ch. ("A.") obowiązku kwarantanny. Podstawą prawną obowiązku poddania się kwarantannie miało być rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.), które zostało wydane z upoważnienia ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U z 2020r. poz. 1845 ze zm.) – dalej "u.z.z.z.".

Odwołując się do treści § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii skarżąca wskazała, że powyższe przepisy rozporządzenia nie stanowią wystarczającej podstawy do nałożenia na jej syna obowiązku kwarantanny oznaczającej zakaz opuszczania miejsca zamieszkania i przemieszczania się. Wskazała, że zgodnie z dyspozycją art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, podstawą do wydania rozporządzenia, w tym rodzaju i zakresu zastosowanych rozwiązań (tj. określenie zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem strefy oraz rodzaju stosowanych rozwiązań mających na celu przeciwdziałanie epidemii/zagrożeniu epidemicznemu) mogą być dane przekazane przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów. Takich danych jednak nie zebrano, co zostało zweryfikowane w drodze zapytań realizowanych w ramach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem ww. danych nie ma, to wszystkie regulacje wprowadzające ograniczenia, nakazy i zakazy, w tym obowiązek poddania się kwarantannie w sytuacjach opisanych w rozporządzeniu należy uznać za wydane bez spełnienia przesłanek delegacji ustawowej, a przez to w całości bezprawne.

Zdaniem skarżącej rozporządzenie w zakresie ograniczającym podstawowe prawa i wolności obywatelskie gwarantowane w Konstytucji jest aktem bezprawnym i wydanym z pogwałcaniem zasad konstytucyjnych. Za Sądem Najwyższym wskazała, że ustawodawca nie może przekazywać do unormowania w drodze rozporządzenia spraw o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i prawa człowieka i obywatela zagwarantowanych w konstytucji RP. Wymienione sprawy muszą być uregulowane bezpośrednio w ustawie.

Końcowo odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych podkreśliła, że organy administracji nie mogą dowolnie nałożyć kwarantanny w każdej sytuacji, w oderwaniu od stanu faktycznego lub nieustalonego stanu faktycznego w określonym przypadku (...). Organy sanitarne nie zostały zwolnione z przestrzegania podstawowych zasad, wynikających z przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., które bezwzględnie miały w sprawie zastosowanie. Tym samym każdy przypadek mogący skutkować obowiązkiem kwarantanny powinno poprzedzać szczegółowe postępowanie administracyjne przeprowadzone w zgodzie z wyżej powołanymi przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wskazał, że zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 325 ze zm.) zakażenie koronawirusem SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ponadto jak wynika z § 7 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz. U. z 2021 r. poz. 351 ze zm.) choroba wywołana koronawirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) została uznana za chorobę powodującą powstanie obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego. Z kolei obowiązujący § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii stanowi, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołana wirusem SARS-CoV-2 informację o tym umieszcza się w systemie informatycznym (EWP), a decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o kwarantannie może być przekazana objętej nią osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon.

Organ podkreślił, że z jego ustaleń wynika, że skarżący przebywał na kwarantannie domowej w dniach od 5 do 9 lutego 2022 r. z powodu kontaktu z opiekunką Przedszkola Miejskiego Nr [...] w P., zakażona wirusem SARS-CoV-2 2 lutego 2022 r. Dane osób mających bezpośredni kontakt z opiekunką zostały ustalone przez Dyrektor placówki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", który dopuszcza rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na wniosek strony, o ile żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o jego złożeniu nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym zawarty został przez stronę skarżącą w skardze. W odpowiedzi na skargę organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2021 r. poz. 1540, 1598, 2076 i 2105), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2021 r. poz. 422, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do treści art. 146 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. W sprawach skarg na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, sąd może w wyroku uznać uprawnienie lub obowiązek wynikające z przepisów prawa.

Przedmiot kontroli sądu w niniejszej sprawie stanowiła czynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Pabianicach z 5 lutego 2022 r. w przedmiocie nałożenia na J.Ch. obowiązku poddania się kwarantannie, o której informację w tym samym dniu otrzymała w formie wiadomości tekstowej -sms, jego przedstawicielka ustawowa – P.Sz.

W pierwszej kolejności wypada rozstrzygnąć kwestię dopuszczalności złożenia skargi. Z uwagi na fakt, że przedstawicielka ustawowa małoletniego skarżącego – P.Sz. nie została poinformowana przez organ o możliwości, terminie i sposobie zaskarżenia czynności objęcia syna kwarantanną do sądu administracyjnego, sąd na podstawie art. 53 § 2 zd. 2 p.p.s.a. uznał, że uchybienie 30- dniowego terminu (od dnia, w którym strona dowiedziała się o podjęciu czynności) do wniesienia skargi nastąpiło bez jej winy i rozpoznał przedmiotową skargę. Podkreślenia wymaga także, że początkowo strona domagała się od organów wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kwarantanny, i dopiero po ostatecznym zakończeniu tego postępowania postanowieniem organu odwoławczego z 7 kwietnia 2022 r., które zostało jej doręczone 14 kwietnia 2022 r., zdecydowała się wystąpić do sądu ze skargą na czynność objęcia kwarantanną. Powyższa okoliczność także wskazuje na brak po stronie skarżącej winy w uchybieniu terminowi do wniesienia przedmiotowej skargi.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ w ocenie sądu nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Kwestia czy nałożenie na stronę obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej czy tez w drodze czynności organu administracji była już przedmiotem rozważań tutejszego sądu (por. np. wyrok z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt III SA/Łd 44/22, wyrok z 25 maja 2022 r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 197/22, wyrok z 26 maja 2022 r., w sprawie sygn. akt III SA/Łd 196/22, wyrok z 13 października 2022 r. w sprawie sygn. akt III SA/Łd 238/22). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie wywody zawarte w uzasadnieniach powołanych orzeczeń podziela i przyjmuje za własne.

W orzecznictwie oraz w doktrynie jednoznacznie i wprost wskazuje się, że podstawową zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego jest legalizm działań podejmowanych przez organ rozstrzygający daną sprawę. Zasada ta ma swoje umocowanie zarówno w ustawie (art. 6 k.p.a.), ale przede wszystkim w Konstytucji RP (art. 7). Organy władzy publicznej mają zatem nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracji publicznej, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. (por. Komentarz do art. 7, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, Warszawa 2016). Oznacza to, że zasada legalizmu musi być, bez względu na okoliczności postrzegana jako wiążąca organy działające wprost w konkretnej sprawie administracyjnej (załatwiające daną sprawę obywatela), jak również jako nakładająca obowiązki przestrzegania prawa na organy władzy publicznej tworzące, na podstawie odpowiednich przepisów kompetencyjnych, proceduralnych i materialnych, akty prawne rangi podustawowej.

Podstawę prawną obowiązku poddania się kwarantannie stanowiło powołane na wstępie rozporządzenie Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które zostało wydane z upoważnienia ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Organ w odpowiedzi na skargę wskazywał, że nie wydał decyzji o obowiązku poddania się kwarantannie, ponieważ działał na podstawie § 5 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia.

Sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że akt lub czynność z zakresu administracji publicznej została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiego aktu lub stwierdzenia bezskuteczności takiej czynności.

W punkcie wyjścia do dalszych rozważań wskazać należy, że na gruncie obowiązującej Konstytucji RP zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., sygn. akt K 28/98, publ. OTK 1999/7/156).

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej. Przepis art. 92 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek dokładnego wykonywania delegacji. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Treść rozporządzenia musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, pomimo iż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli. Regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane. (por. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: CBOSA).

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, niemające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane "tylko" w ustawie, co oznacza nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3). Jednocześnie podkreśla się, że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka zagwarantowanych w Konstytucji (por. wyroki TK z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3).

Celem przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021r., wydanych w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8- u.z.z.z., była ochrona zdrowia i życia poszczególnych jednostek, a w konsekwencji zdrowia publicznego. Sąd podziela jednak stanowisko prezentowane w orzecznictwie zarówno Sądu Najwyższego jak i sądów administracyjnych, że żadne względy praktyczne albo pragmatyczne, jak też celowość wprowadzanych rozwiązań, nie uzasadniają wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego. Tak więc chociaż oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia można uznać za uzasadnione z punktu widzenia walki z pandemią, to tryb ich wprowadzenia nie może doprowadzić do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności przemieszczania się (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 255/21, LEX nr 3207608, wyroki NSA z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21, z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 835/21, dostępne; cbois.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, należy podkreślić, że przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r., na podstawie których podjęto zaskarżoną czynność wydane zostały w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. Przepisy te upoważniały Radę Ministrów - w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - do określenia w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożonego obszaru wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaju stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego (art. 46a u.z.z.z.). Z kolei art. 46b ustawy przewidywał, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić m.in. obowiązek poddania się kwarantannie (pkt 5) i miejsce kwarantanny (pkt 6).

Należy zauważyć, że wskazana ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zawiera wyczerpującą regulację instytucji kwarantanny. W art. 2 pkt 12 u.z.z.z. ustawodawca określił, że kwarantanna oznacza odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z.z. osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie.

Według art. 32 ust. 1 u.z.z.z, w przypadku uzyskania danych lub innych informacji o podejrzeniach lub przypadkach zakażeń, zachorowań lub zgonów z powodu choroby zakaźnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny, kierując się opartą na wiedzy medycznej własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego oraz wytycznymi państwowego inspektora sanitarnego wyższego stopnia, niezwłocznie weryfikuje uzyskane informacje, przeprowadza dochodzenie epidemiologiczne, a następnie, w razie potrzeby, podejmuje czynności mające na celu zapobieganie oraz zwalczanie szerzenia się zakażeń i zachorowań na tę chorobę zakaźną. Dane i informacje, o których mowa w ust. 1, uzyskuje się na podstawie: 1) zgłoszeń, o których mowa w art. 27 ust. 1 i 8 oraz art. 29 ust. 1 pkt 1; 2) danych uzyskanych z indywidualnego nadzoru epidemiologicznego; 3) danych przekazanych przez punkty kontaktowe wspólnotowych i międzynarodowych systemów wczesnego ostrzegania; 4) danych i informacji pochodzących z innych źródeł, w szczególności dotyczących ognisk epidemicznych zakażeń i zachorowań na chorobę zakaźną (art. 32 ust. 2 u.z.z.z.).

Zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 8 u.z.z.z., dochodzenie epidemiologiczne oznacza wykrywanie zachorowań, czynnika etiologicznego oraz określanie przyczyn, źródeł, rezerwuarów i mechanizmów szerzenia się choroby zakaźnej lub zakażenia. Stosownie do treści art. 32a ust. 1 u.z.z.z., państwowy inspektor sanitarny lub Główny Inspektor Sanitarny, w związku z prowadzonym dochodzeniem epidemiologicznym, może żądać udzielenia informacji o:

1) osobach zakażonych lub podejrzanych o zakażenie, chorych lub podejrzanych o chorobę zakaźną, osobach zmarłych z powodu choroby zakaźnej lub osobach, wobec których istnieje takie podejrzenie,

2) osobach, które mogły mieć styczność z osobami, o których mowa w pkt 1,

3) posiadaczach zwierząt, które mogły stanowić źródło narażenia na zakażenie lub chorobę zakaźną - od każdego, kto takie dane posiada, lub jednostek administracji publicznej, które dane takie mogą ustalić.

Z powyższymi przepisami koresponduje regulacja zawarta w art. 33 ust. 1 u.z.z.z., zgodnie z którą państwowy powiatowy inspektor sanitarny lub państwowy graniczny inspektor sanitarny może, w drodze decyzji, nałożyć na osobę zakażoną lub chorą na chorobę zakaźną albo osobę podejrzaną o zakażenie lub chorobę zakaźną, lub osobę, która miała styczność ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, obowiązki określone w art. 5 ust. 1. Decyzjom, o których mowa w ust. 1 i 2, nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (art. 33 ust. 3 ustawy). Przez "styczność", o jakiej mowa w cytowanym przepisie, należy rozumieć bezpośredni lub pośredni kontakt osoby ze źródłem zakażenia, jeżeli charakter tego kontaktu zagrażał lub zagraża przeniesieniem na tę osobę biologicznych czynników chorobotwórczych (art. 2 pkt 25 u.z.z.z.). Z kolei zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 21 ustawy, podejrzany o zakażenie to osoba, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia.

Jak stanowi art. 33 ust. 3a u.z.z.z., decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób: 1) mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; 2) nie wymagają uzasadnienia; 3) przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób.

Na elementy normatywne konstrukcji kwarantanny wskazuje art. 34 u.z.z.z. W ust. 1 ustawodawca określił, że w celu zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych, osoby chore na chorobę zakaźną albo osoby podejrzane o zachorowanie na chorobę zakaźną mogą podlegać obowiązkowej hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych. Osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazują objawów chorobowych, podlegają obowiązkowej kwarantannie lub nadzorowi epidemiologicznemu, jeżeli tak postanowią organy inspekcji sanitarnej przez okres nie dłuższy niż 21 dni, licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności (art. 34 ust. 2 u.z.z.z.). Zakazuje się opuszczania miejsca: 1) izolacji lub izolacji w warunkach domowych, 2) kwarantanny

- chyba, że odpowiednio dana osoba wymaga hospitalizacji albo organ inspekcji sanitarnej postanowi inaczej (art. 33 ust. 4).

Na podstawie art. 34 ust. 5 u.z.z.z. wydane zostało rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie chorób zakaźnych powodujących powstanie obowiązku hospitalizacji, izolacji lub izolacji w warunkach domowych oraz obowiązku kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego (Dz.U. poz. 351). Stosownie do treści § 7 ust. 1 pkt 4 wskazanego rozporządzenia, obowiązek kwarantanny lub nadzoru epidemiologicznego u osób, o których mowa w art. 34 ust. 2 u.z.z.z., powstaje w przypadku narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19) lub pozostawania w styczności ze źródłem biologicznych czynników chorobotwórczych ją wywołujących. Zgodnie z § 7 ust. 3 powołanego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie nałożenia kwarantanny na skarżącego, okres obowiązkowej kwarantanny z powodu narażenia na zakażenie wirusem SARS-CoV-2 u osób, u których nie wystąpiły objawy choroby COVID-19, albo styczności ze źródłem zakażenia, ulega zakończeniu po 7 dniach licząc od dnia następującego po ostatnim dniu odpowiednio narażenia albo styczności. Państwowy powiatowy inspektor sanitarny, w uzasadnionych przypadkach, decyduje o skróceniu albo zwolnieniu z obowiązku odbycia obowiązkowej kwarantanny.

Zdaniem sądu analiza przepisów ustawy oraz rozporządzeń, wydanych na podstawie zawartych w tej ustawie delegacji, prowadzi do wniosku, iż nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie przez osobę, co do której stwierdzono, że była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego, a nie wykazuje objawów chorobowych, ma charakter obowiązku ustawowego. Wymieniony powyżej przepis art. 34 ust. 2 u.z.z.z. jednoznacznie stanowi, że osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego i nie wykazują objawów chorobowych podlegają obowiązkowej kwarantannie. Na gruncie tego przepisu obowiązek kwarantanny powstaje w sytuacji, gdy osoba nie wykazuje objawów chorobowych, ale była narażona na chorobę zakaźną lub pozostawała w styczności ze źródłem chorobowym. Wystąpienie tylko jednej z tych okoliczności skutkuje obowiązkiem kwarantanny, przy czym obowiązek ten wynika z ustawy. Co istotne, nałożenie tego obowiązku winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, co wprost wynika z treści art. 33 ust.1 u.z.z.z., który stanowi, że nałożenie wszelkich obowiązków określonych w art. 5 ust.1 ustawy, w tym między innymi obowiązku poddania się kwarantannie, następuje w drodze decyzji. Wskazany przepis w sposób jasny i klarowny określa formę prawną nałożenia obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z.z., dotyczy to również obowiązku kwarantanny w sytuacji opisanej w art. 34 ust. 2 u.z.z.z. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 września 2021 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 835/21 decyzja o nałożeniu obowiązku kwarantanny z art. 34 ust. 2 u.z.z.z. ma charakter deklaratoryjny, bowiem materializuje, a więc potwierdza istnienie takiego obowiązku w stosunku do konkretnej osoby, chociaż sama nie kreuje jego powstania. Ma jednak doniosłe znaczenie, bo określa ten obowiązek w stosunku do konkretnego adresata, a tym samym pełni funkcję gwarancyjną w stosunku do przysługujących temu podmiotowi praw i wolności i stwarza prostą drogę do kontroli legalności działania organów przez sąd.

Na obowiązek wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie poddania danej osoby kwarantannie wskazuje również treść art. 35 ust.1 u.z.z.z. W świetle wymienionego przepisu w przypadku podejrzenia lub rozpoznania zachorowania na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną, lekarz przyjmujący do szpitala, kierujący do izolacji, kwarantanny lub zlecający izolację w warunkach domowych, kierując się własną oceną stopnia zagrożenia dla zdrowia publicznego, poddaje osobę podejrzaną o zachorowanie, chorą na chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zakaźną lub osobę narażoną na zakażenie hospitalizacji, izolacji, kwarantannie, badaniom lub zleca izolację w warunkach domowych, również w przypadku, gdy brak jest decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, a osoba podejrzana o zachorowanie, chora lub narażona na zakażenie nie wyraża zgody na hospitalizację, izolację, kwarantannę, wykonanie badania lub izolację w warunkach domowych.

Skoro zatem w art. 33 ust. 1 uz.z.z. wprowadzono zasadę orzekania o nałożeniu obowiązków określonych w art. 5 ust.1 u.z.z.z. w drodze decyzji, w tym obowiązku poddania się kwarantannie, a jedyny wyjątek od tej zasady przewidziano w art. 35 ust. 1 u.z.z.z. to, w ocenie sądu, nie ma możliwości odstąpienia od decyzyjnego trybu skierowania na kwarantannę w przypadku orzekania przez organy inspekcji sanitarnej.

Wskazanej wyżej zasady wydawania decyzji administracyjnej w przypadku nakładania obowiązku poddania się kwarantannie nie zmienia przepis art. 33 ust. 3a u.z.z.z., dodany z dniem 1 kwietnia 2020 r., który stanowi, że decyzje, o których mowa w ust. 1, wydawane w przypadku podejrzenia zakażenia lub choroby szczególnie niebezpiecznej i wysoce zakaźnej, stanowiącej bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia lub życia innych osób mogą być przekazywane w każdy możliwy sposób zapewniający dotarcie decyzji do adresata, w tym ustnie; nie wymagają uzasadnienia; przekazane w sposób inny niż na piśmie, są następnie doręczane na piśmie po ustaniu przyczyn uniemożliwiających doręczenie w ten sposób. Wymieniony przepis nie pozwala bowiem na odstąpienie od decyzyjnej formy nakładania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.z.z.z., a jedynie w określonych granicach upraszcza treść takiej decyzji (poprzez możliwość odstąpienia od uzasadnienia) oraz sposób jej zakomunikowania (doręczenia/ogłoszenia) adresatowi (por. J. Piecha [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, pod red. L. Boska, Warszawa 2021, art. 33, Nb 26 i 27).

Tymczasem w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. postanowiono, że w przypadku objęcia przez organy inspekcji sanitarnej osoby kwarantanną z powodu narażenia na chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2, izolacją albo izolacją w warunkach domowych, informację o tym umieszcza się w odnośnym systemie teleinformatycznym, o którym mowa w § 2 ust. 4 pkt 1. Decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się. Informacja o objęciu osoby kwarantanną, izolacją albo izolacją w warunkach domowych może być przekazana tej osobie ustnie, za pośrednictwem systemów teleinformatycznych lub systemów łączności, w tym przez telefon (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

W świetle przytoczonych powyżej regulacji stwierdzić należy, że wprowadzone w § 5 ust. 1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021 r. odstępstwo od ustawowej zasady nakładania obowiązku poddania się kwarantannie na podstawie decyzji administracyjnej wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-12 u.z.z.z. Wymienione odstępstwo nie mieści się w zakresie pojęcia "ustanowienie obowiązku poddania się kwarantannie" użytego w art.46b pkt 5 u.z.z.z. W upoważnieniu zawartym w art.46b pkt 5 i 6 u.z.z.z. brak jest wytycznych w zakresie możliwości uregulowania w sposób odmienny niż wynika to z ustawy obowiązku poddania się kwarantannie. Potwierdza to stanowisko doktryny, zgodnie z którym przepisy art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. nie upoważniały do uregulowania w wydanym na ich podstawie rozporządzeniu kwarantanny w sposób odrębny od konstrukcji ustawowych, a więc w szczególności wymagających wydania przez właściwy organ sanitarny decyzji administracyjnej (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 272). Zmiana zasadniczej konstrukcji ustawowej realizującej funkcje gwarancyjne – w tym przypadku polegająca w istocie na wprowadzeniu, nieznanej dotychczas u.z.z.z., instytucji "kwarantanny ex lege" – wymagała niewątpliwie zmiany regulacji ustawowej, a nie wprowadzenia takiej instytucji w drodze aktu podustawowego (por. L. Bosek, Stan epidemii. Konstrukcja prawna, Warszawa 2022, s. 278).

Jak trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 25 lutego 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 1022/21 zmiana wprowadzona w § 5 ust. 1 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. poprzez określenie w treści przepisu, że decyzji organu inspekcji sanitarnej nie wydaje się, skutkowała również nieuprawnionym zwolnieniem organów inspekcji sanitarnej z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku kwarantanny, a w konsekwencji także pozbawiała, bez należytej podstawy prawnej, gwarancji i środków procesowych związanych z ogólną zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 in principio k.p.a.), w tym zwłaszcza konstytucyjnego prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP), w drodze odwołania (art. 127 § 1 k.p.a.)

Wskazać nadto trzeba, że nałożenie obowiązku kwarantanny stanowi ingerencję w podstawowe prawa obywatelskie. Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wszelkie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być, ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie Sądu przepis § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. naruszył wymóg wyłącznie ustawowego określenia zasad i trybu ograniczania wolności osobistej. Bez wątpienie bowiem nałożenie na konkretną osobę obowiązku poddania się kwarantannie jest w istocie formą ograniczenia jej wolności. Natomiast zgodnie z treścią art. 41 ust. 1 i 2 Konstytucji RP każdemu zapewnia się nietykalność osobistą i wolność osobistą. Pozbawienie lub ograniczenie wolności może nastąpić tylko na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Każdy pozbawiony wolności nie na podstawie wyroku sądowego ma prawo odwołania się do sądu w celu niezwłocznego ustalenia legalności tego pozbawienia. O pozbawieniu wolności powiadamia się niezwłocznie rodzinę lub osobę wskazaną przez pozbawionego wolności.

Podkreślić należy, że skoro ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności mogą być ustanawiane tylko w ustawie, oznacza to nakaz kompletności unormowania ustawowego, które powinno w sposób samodzielny określać wszystkie podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności tak, aby już na podstawie lektury przepisów ustawy można było wyznaczyć kompletny zarys tego ograniczenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyroki TK z: 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07, publ. OTK-A 2009/5/68; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01, publ. OTK-A 2002/1/3, z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98, publ. OTK 2000/1/3).

Z powyższych względów niedopuszczalne jest przeniesienie przez ustawodawcę na władzę wykonawczą kompetencji do stanowienia przepisów ograniczających wolności i prawa obywateli gwarantowanych ustawą zasadniczą. Przepis § 5 ust.1 rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. nie mógł ograniczać wolności osobistej innych osób, gdyż kwestia ta należy do materii ustawowej.

Wobec powyższego, stwierdzić należy, że analizowany przepis § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. wykraczał poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 46a i art. 46b u.z.z.z., ingerując w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Tym samym przepis ten naruszał zarówno wskazane przepisy ustawowe, jak również art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W tym względzie Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, m. in. w wyrokach WSA w Poznaniu w wyrokach z 25 lutego 2022 r. w sprawie IV SA/Po 1022/21 i z 24 marca 2022 r. w sprawie IV SA/Po 53/22 oraz WSA w Olsztynie w wyroku z 20 kwietnia 2022 r. w sprawie II SA/Ol 175/22 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). Zdaniem Sądu nałożenie obowiązku poddania się kwarantannie winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a nie w formie czynności organu, jak to miało miejsce w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości uprawnienie sądu administracyjnego do kontroli zgodności z Konstytucją aktów podustawowych (rozporządzeń) w toku rozpatrywania sprawy (por. m.in. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, wyroki NSA z 13 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2538/21, z 8 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 544/15). Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Przepis ten stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia. Sąd ma prawo badać, czy będące podstawą rozstrzygnięcia przepisy rozporządzenia wykonawczego spełniają wymogi z art. 92 Konstytucji RP. W razie uznania, że rozporządzenie jest sprzeczne z aktem wyższego rzędu lub też wydane zostało z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego sąd może odmówić jego stosowania. Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, że przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi, a tym samym uprawnia sąd do odstąpienia od zastosowania tych przepisów w konkretnej sprawie, bez konieczności występowania z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Z tych względów sąd w niniejszym składzie, podlegając tylko Konstytucji oraz ustawom w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, odmówił zastosowania w kontrolowanej sprawie, jako niekonstytucyjnego i niezgodnego z ustawą przepisu § 5 ust. 1 zd. drugie rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 2021 r. W konsekwencji należało uznać, że zaskarżona czynność jest wadliwa, bowiem podjęta została bez dochowania wymaganej ustawą formy decyzji administracyjnej. Powyższe stanowi podstawę do uwzględnienia skargi. Nałożenie na skarżącego obowiązku poddania się kwarantannie nastąpiło w sposób wadliwy a mianowicie w formie czynności organu administracji zamiast w formie decyzji administracyjnej. Przepis § 5 ust.1 zdanie drugie rozporządzenia z 6 maja 2021r. wydano z przekroczeniem delegacji ustawowej oraz z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji i sąd w obecnym składzie odmówił jego stosowania. Mając to na uwadze, na podstawie art. 146 § 1 k.p.a. stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności. O kosztach postepowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.

d.j.