Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2760/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 56
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak – Kolczyńska Protokolant starszy asystent sędziego Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu w dniu 5 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Ol 403/14 w sprawie ze skargi "A." sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 czerwca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie po rozpoznaniu skargi A. Spółki z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "Spółka") uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z [...] lutego 2014 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Wójt Gminy Milejewo decyzją z [...] września 2013 r. odmówił Spółce zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej o mocy 45MW, składającej się z 18 elektrowni wiatrowych o mocy 2,5 MW i wysokości 100 m każda, wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej na terenie gminy Milejewo w miejscowościach: Huta Żuławska, Majewo, Milejewo, Zajączkowo i Rychnowy oraz na terenie gminy Tolkmicko w miejscowości Przybyłowo, na działkach o oznaczonych w decyzji numerach ewidencyjnych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia z uwagi na związanie postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] lipca 2013 r., którym odmówiono uzgodnienia realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że warunki realizacji przedsięwzięcia zostały uzgodnione przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego dla Miasta i Powiatu Elbląg, nie uzyskały natomiast uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w sąsiedztwie obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 - Zalew Wiślany (kod obszaru PLB280010), obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 - Zalew Wiślany i Mierzeja Wiślana (kod obszaru PLH280007) oraz projektowanego obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 - Doliny Erozyjne Wysoczyzny Elbląskiej. Inwestor wykonał nałożony na niego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten wraz wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wypisem z ewidencji gruntów został przekazany organom uzgadniającym. Po analizie tych dokumentów oraz przeprowadzeniu wizji terenowej, organ ochrony środowiska stwierdził, że część planowanych lokalizacji pod poszczególne elektrownie wiatrowe jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy Milejewo oraz nie spełnia warunku minimalnych odległości dla wież, które mogą być lokalizowane na terenach rolnych. Na skutek tych zastrzeżeń inwestor ograniczył inwestycję do budowy 13 elektrowni wiatrowych.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie zgłosił uwagi dotyczące raportu w zakresie wyników monitoringu ptaków i nietoperzy. Zastrzeżenia budziła metodyka badań, która spowodowała, że uzyskano niespójne dane nie mogące posłużyć do przeprowadzenia rzetelnej oceny oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko. Ponadto wskazano, że raport nie zawierał właściwej analizy wariantów alternatywnych i oddziaływań skumulowanych. W dniu 26 marca 2013 r. Spółka przedłożyła uzupełniony i zaktualizowany raport, w którym wskazano kilka wariantów inwestycji, z tym, że autorzy raportu oraz Spółka rekomendowali wariant V.

Po przeanalizowaniu zaktualizowanego raportu Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie postanowieniem z [...] lipca 2013 r. odmówił uzgodnienia przedmiotowego przedsięwzięcia wskazując, że obszar, na którym zaplanowano budowę siłowni wiatrowych to wierzchowinowa część Wysoczyzny Elbląskiej o urozmaiconym ukształtowaniu terenu, które sprzyja rozwojowi różnych ekosystemów, będących miejscem przebywania i rozrodu wielu chronionych gatunków zwierząt, w tym ptaków. Organ odwoławczy powołał się na rozstrzygnięcie organu uzgodnieniowego, z którego wynika, że farma wiatrowa planowana jest na obszarze Important Bird Area (IBA) - ostoi ptaków o międzynarodowym znaczeniu, który jest obszarem proponowanym do włączenia do sieci Natura 2000 jako obszar specjalnej ochrony ptaków. Powołano się na badania przeprowadzone w 2007 r., które wykazały, że otwarty i ekstensywnie wykorzystywany gospodarczo teren Wysoczyzny Elbląskiej jest miejscem, w którym występuje duże zagęszczenie kilku gatunków ptaków takich jak bocian biały, orlik krzykliwy, derkacz i żuraw oraz istotnym żerowiskiem (jak w przypadku bielika). Oznacza to konieczność ochrony terenów otwartych przed postępującym zagospodarowaniem, w tym również przed lokalizacją farm wiatrowych, które opracowanie Bird Life International wskazuje jako jedno z głównych zagrożeń dla ostoi. Teren przeznaczony pod inwestycję budowy farmy wiatrowej w Milejewie jest także ważnym miejscem intensywnego przelotu ptaków w trakcie ich migracji wiosennej, który jest tu bardziej intensywny niż w głębi Polski, a wiele ptaków tędy wędrujących stanowią gatunki uznawane za wysoce kolizyjne względem wiatraków. Organ odwoławczy przytoczył również stanowisko organu ochrony środowiska odnośnie oddziaływania planowanej inwestycji na nietoperze stwierdzając, że teren planowanej farmy wiatrowej oraz tereny z nim sąsiadujące stanowią optymalne środowisko nietoperzy. Szereg turbin zlokalizowanych jest w pobliżu terenów leśnych, szpalerów drzew i zakrzewień, z pominięciem zalecanych minimalnych odległości od tych elementów krajobrazu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu stwierdziło ponadto, że teren przewidziany pod budowę farmy wiatrowej położony jest w granicach obszaru chronionego krajobrazu, ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 108 z 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Wysoczyzny Elbląskiej - Wschód. W myśl § 4 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia na wymienionym obszarze wprowadza się zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.").

W ocenie organu odwoławczego, stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie, wbrew twierdzeniom odwołania, jest jasne, spójne i logiczne.

Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie.

Uwzględniając skargę Sąd I instancji wskazał, ze postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie nie mogło zostać skontrolowane w postępowaniu sądowym z uwagi na to, że organ odwoławczy nie dokonał merytorycznej oceny stanowiska organu uzgadniającego. Organ nie wykazał, na czym konkretnie polega znaczące oddziaływanie inwestycji na środowisko. W ocenie Sądu I instancji, przytoczenie obszernych fragmentów uzasadnienia postanowienia odmawiającego uzgodnienia oraz przyjęcie, że stanowisko w nim wyrażone jest jasne, spójne i logiczne, nie może być uznane za prawidłowe dokonanie kontroli tego aktu. Sąd I instancji wskazał, że przepisy nie określają szczegółowo, co ma być przedmiotem uzgodnienia, w szczególności nie wynika z ich treści, żeby miał być nim projekt decyzji. W tej sytuacji, organ uzgadniający rozstrzyga tę kwestię kierując się ogólnie zakresem swojej kompetencji oraz informacjami zawartymi we wniosku inwestora (art. 48 ust. 3 pkt 1 p.o.ś.) oraz zgromadzonym materiałem dowodowym, w szczególności informacjami zawartymi w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 48 ust. 3 pkt 2 p.o.ś.) oraz innymi opracowaniami, dokumentami i analizami, o ile zostaną zgromadzone lub sporządzone dla celu postępowania. Stanowisko organu uzgadniającego nie może być oparte na ogólnej wiedzy organu ale musi znajdować oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym.

Sąd I instancji wskazał, że w tej sprawie inwestor, na żądanie organu ochrony środowiska, uzupełniał wymaganą dokumentację. Z tego powodu postępowanie w sprawie było dwukrotnie zawieszone, a wniosek zmodyfikowany przez inwestora. Ponadto o jej wyniku przesądziło stanowisko organu ochrony środowiska, wyrażone w postanowieniu z [...] lipca 2013 r. Postanowieniem tym organ I instancji był związany i dlatego rozstrzygnięcie Wójta Gminy było zdeterminowane tym postanowieniem. Organ odwoławczy powinien był jednak sprawdzić zgodność postanowienia z [...] lipca 2013 r. z prawem, tym bardziej, że kwestia ta została podniesiona w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji podkreślił, że odwołując się od decyzji organu I instancji strona skarżąca miała możliwość podniesienia zarzutów również w odniesieniu do postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z [...] lipca 2013 r. Postanowienie to zostało wydane przez wyspecjalizowany organ, jednak nie zwalniało to organu odwoławczego z obowiązku dokonania oceny, czy postanowienie to zostało wydane zgodnie z prawem. Zdaniem Sądu I instancji trudno uznać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznało sprawę w jej całokształcie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji zdaje się wynikać, że organ odwoławczy dokonał raczej kontroli decyzji organu I instancji.

Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z akt sprawy, planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 Zalew Wiślany i obszaru specjalnej ochrony siedlisk Natura 2000 Zalew Wiślany i Mierzeja Wiślana. Rolą organu było dokonanie oceny, czy i w jaki sposób inwestycja ta ewentualnie narusza przepisy dyrektywy ptasiej (Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, Dz. Urz. UE L z 2010 r. Nr 20, poz. 7 ze zm.) oraz dyrektywy siedliskowej (Dyrektywa Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i fory, Dz. Urz UE L Nr. 7, poz. 206, Dz. U.UE-sp. 15-2-102). Ponadto Sąd I instancji zauważył, że przepisy dotyczące obowiązku przeprowadzenia "odpowiedniej oceny" oddziaływania planowanych przedsięwzięć na obszary Natura 2000 zostały wprowadzone do prawa krajowego w ustawie z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 627, dalej jako "ustawa o ochronie przyrody"). Organ powinien więc wypowiedzieć się, jakie przepisy tej ustawy mogłyby ewentualnie zostać naruszone w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy powinien dokonać oceny, czy w świetle dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, miał podstawy do odmowy uzgodnienia realizacji planowanego przedsięwzięcia. Dokonując tej oceny organ powinien mieć na uwadze, czy analizowany teren stanowi dogodne żerowisko oraz siedlisko lęgowe dla gatunków ptaków wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej oraz, czy w świetle tego materiału przewiduje się znaczące negatywne oddziaływanie inwestycji na gatunki ptaków wymienione w załączniku. W szczególności należało ustalić w jakiej odległości żerowiska te znajdują się od planowanej inwestycji i czy takie ich położenie w stosunku do planowanej inwestycji może skutkować znaczącym negatywnym wpływem na te gatunki oraz ich siedliska. Należy też dokonać ustaleń, czy na terenie objętym inwestycją znajdują się siedliska wymienione w załączniku I Dyrektywy Siedliskowej, które mogą być istotne dla powyższych gatunków a także, czy występują tam gatunki roślin wymienione w Załączniku II Dyrektywy Rady 92/43/EWG w sprawie gatunków roślin i zwierząt, których ochrona wymaga wyznaczenia specjalnych obszarów ochrony.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny zgodności złożonego w sprawie raportu oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Organ skonstatował jedynie, że raport odpowiada wymogom art. 52 p.o.ś., jednocześnie kwestionując wniosek wynikający ze złożonego w sprawie raportu, że inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Zdaniem Sądu I instancji, obowiązkiem organu było wykazanie jej niezgodności z konkretnymi przepisami prawa.

Sąd I instancji wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę powinien w pierwszej kolejności dokonać oceny, czy w świetle dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie, miał podstawy do odmowy uzgodnienia. Organ rozpoznając sprawę na nowo powinien ustosunkować się nie tylko do wszystkich zarzutów odwołania ale też do wszystkich argumentów inwestora podnoszonych w trakcie toczącego się postępowania oraz ocenić wszystkie dowody zebrane w sprawie, w tym opinię w sprawie oddziaływania akustycznego. Zdaniem Sądu I instancji, organ powinien także dokonać oceny planowanej inwestycji pod kątem korzystania przez Spółkę z prawa wolności gospodarczej, zagwarantowanej w art. 20 Konstytucji RP w aspekcie zasady zrównoważonego rozwoju, przewidzianej w art. 5 Konstytucji. Podniesienie tej zasady do rangi konstytucyjnej powoduje obowiązek kierowania się nią przez organy państwa. Organ powinien więc wyważyć jakie ewentualne korzyści i straty może przynieść zamierzona inwestycja, nie tylko w sferze ochrony awifauny i nietoperzy. Chodzi o rozważenie proporcjonalności potrzeby rozwoju gospodarczego oraz wartości ogólnospołecznej jaką jest ochrona środowiska. Zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie, że w ocenie organu, ochrona środowiska jest wartością nadrzędną, nie może być uznane, za wystarczającą oceny inwestycji w świetle art. 5 Konstytucji RP.

Ponadto Sąd I instancji wskazał, że organ powinien też wypowiedzieć się, czy i ewentualnie jaki wpływ na rozstrzygnięcie miało umieszczenie przedmiotowego terenu na liście Important Bird Area, która nie stanowi źródła prawa. W ocenie Sądu I instancji, organ powinien mieć na uwadze, że sama potencjalna możliwość negatywnego oddziaływania inwestycji na środowisko jest niewystraczającą przesłanką wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia, a musi to być oddziaływanie znaczące, natomiast obowiązkiem organu jest wyjaśnić, na czym to znaczące oddziaływanie polega.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu.

Organ zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dajej jako "p.p.s.a.") przez przyjęcie, że decyzję objętą wymienionym wyrokiem wydano z naruszeniem przepisów postępowania.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 56 p.o.ś. przez przyjęcie, że możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko inwestycji objętej decyzją Wójta Gminy Milejewo i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu nie stanowi przesłanki do wydania decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Organ wniósł także o zwrot kosztów sądowych i innych niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2. naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze należy podkreślić, że Sąd I instancji orzekał tylko na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., czyli z powodu naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie także w tym zakresie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., ponieważ ten przepis dotyczy wyłącznie naruszenia przez właściwy organ przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Ponadto z naruszeniem dyspozycji art. 176 p.p.s.a. przytoczone zostały podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie, ponieważ zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie został w ogóle powiązany z zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy odpowiednich przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też podstawa kasacyjna i jej uzasadnienie zostały błędnie sformułowane, w zakresie w którym podnosi błędną kontrolę stanu faktycznego, którego miał dokonać Sąd I instancji. Powyższe potwierdza także stwierdzenie zawarte na ostatniej stronie uzasadnienia skargi kasacyjnej, które podnosi, że nie jest zasadny zarzut wydania przez organ odwoławczy przedmiotowej decyzji ostatecznej zaskarżonej do Sądu I instancji "z naruszeniem przepisów postępowania podatkowego, mającego wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a." Natomiast oczywiście przepisy postępowania podatkowego w ogóle nie były nawet stosowane w tym postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a.

Po drugie, w stanie faktycznym tej sprawy chybiony jest także zarzut kasacyjny, który podnosi naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 56 p.o.ś., z powodu możliwości wystąpienia negatywnego oddziaływania na środowisko danego przedsięwzięcia, jako przesłanki do wydania decyzji odmawiającej zgody na jego realizację. Wynika to z tego, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego nie można zwalczać w ten sposób ustaleń kontroli dokonanej przez Sąd I instancji w zakresie stanu faktycznego przyjętego przez właściwe organy. Ponadto przepis art. 56 p.o.ś. zawiera jedenaście ustępów, a ust. 1b dzieli się jeszcze na sześć punktów, zaś ust. 4 na dwa punkty. Natomiast ten zarzut kasacyjny i jego uzasadnienie z naruszeniem dyspozycji art. 176 p.p.s.a. nie precyzuje, który to ustęp lub ewentualnie jego punkt przepisu art. 56 p.o.ś. miałby naruszyć Sąd I instancji z powodu błędnego jego zastosowania lub wykładni w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny z powodu braku umocowania ustawowego nie może w żadnym przypadku precyzować i dookreślać zarzutów kasacyjnych.

Z tych też względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.