Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1674/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, art. 92 ust. 1, art. 98 ust. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1833/15 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta i Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy C. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1833/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Burmistrza Miasta i Gminy C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzeń.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 września 2015 r. stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w C. oraz zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa E.O. p.o. dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w C.

W ocenie Wojewody ww. zarządzenia są sprzeczne z prawem, bowiem zostały wydane w konsekwencji zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. w sprawie odwołania W.W. ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w C., którego to nieważność orzekł Wojewoda Mazowiecki rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] Stwierdzenie nieważności zarządzenia nr [...] sprawiło, że oba późniejsze zarządzenia zostały wydane bez podstawy prawnej.

Na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] skargę do Sądu wywiódł Burmistrz Miasta i Gminy C., wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniósł zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji RP, art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że zarządzenia zakwestionowane przez organ są sprzeczne z prawem i bez wyjaśnienia na czym polegało istotne naruszenie prawa, art.10 K.p.a., art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu rozwinięto ww. zarzuty, podnosząc dodatkowo, iż zarządzenie nr [...] uprawomocniło się dopiero w dniu 3 września 2015 r., a więc organ, wydając rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu 2 września 2015 r., działał przedwcześnie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zwartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że jest ona niezasadna.

Wskazał, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy zakwestionowane przez Wojewodę zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. mogły się ostać w obrocie prawnym w sytuacji stwierdzenia nieważności zarządzenia, którego były następstwem.

W ocenie Sądu I instancji, organ słusznie wywiódł, iż byt kwestionowanych zarządzeń był ściśle powiązany z zarządzeniem nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy C. Nie wymaga dowodu okoliczność, że wydanie zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w C. oraz zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa E. O. p.o. dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w C. stało się możliwe dopiero po wydaniu zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. w sprawie odwołania W. W. ze stanowiska poprzedniego dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w C. Dopiero bowiem po wydaniu zarządzenia nr [...] pojawił się wakat na powyższym stanowisku dyrektora Szkoły. W tym więc momencie pojawiła się nie tylko możliwość, ale wręcz konieczność obsadzenia wakującego stanowiska. A zatem, gdyby nie wydanie zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. w sprawie odwołania W. W. ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w C., nie byłoby możliwości wydania zarządzeń będących przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...]

A contrario, wyeliminowanie w drodze stwierdzenia nieważności z obrotu prawnego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. w sprawie odwołania W. W. ze stanowiska dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w C. sprawiło, że restytucji uległ stan faktyczny istniejący przed jego wydaniem, tzn. funkcja dyrektora Szkoły była obsadzona. Tym samym odpadła nie tylko potrzeba, ale też możliwość wydawania zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w C. oraz zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. w sprawie udzielenia pełnomocnictwa E. O. p.o. dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej im. Marszałka Józefa Piłsudskiego w C.

W ocenie Sądu I instancji, organ nadzoru był więc zobligowany do tego, aby stwierdzić nieważność ww. zarządzeń nr [...] Gdyby bowiem nie wydał takiego rozstrzygnięcia, to tym samym zaakceptowałby stan rażącego naruszenia prawa polegający na równoległym obsadzeniu stanowiska dyrektora Szkoły przez dwie różne osoby. Takiego zaś dualizmu w sprawowaniu funkcji dyrektora Szkoły nie dopuszczają przepisy prawa. Ww. dualizm stanowiłby więc rażące naruszenie przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a w rezultacie naruszałby normę art. 7 Konstytucji RP.

Sąd I instancji wskazał, że wbrew wywodom skargi, nie występowały przesłanki pozwalające na przyjęcie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane przedwcześnie. Co prawda rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stwierdzające nieważność zarządzenia nr [...] nie było w dniu 2 września 2015 r. jeszcze prawomocne, jednakże zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wstrzymane było wykonanie zarządzenia nr [...]. W ocenie sadu I instancji, powyższy przepis wprowadza swoistego rodzaju przyspieszenie wykonalności (skuteczności) rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność aktu samorządowego. Staje się ono bowiem de facto wykonalne, przed jego uprawomocnieniem. Od momentu doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego organowi gminy, następuje stan związania organu nadzoru własnym rozstrzygnięciem.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, organ mógł wydać zaskarżone rozstrzygnięcie jeszcze przed uprawomocnieniem rozstrzygnięcia z dnia 30 lipca 2015 r., gdyż w czasie, gdy je wydawał, istniał stan równoważny z tym, jaki by istniał gdyby zarządzenia nr [...] nie było.

W skardze kasacyjnej Burmistrz Miasta i Gminy C. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy tj.:

a) art. 92 ust 1 w zw. z art. 98 ust.4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w dniu 2 września 2015 r. zarządzenie nr [...] było wyeliminowane z obrotu prawnego, podczas gdy w dniu tym istniał jedynie stan czasowego wstrzymania jego wykonalności, co w konsekwencji doprowadziło Sąd do błędnego wniosku, że organ nadzoru był uprawniony do stwierdzenia w dniu 2 września 2015 r., że odpadła możliwość wydania przez Burmistrza Miasta i Gminy C. zarządzeń nr [...];

b) art. 91 ust 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zarządzenia nr [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, albowiem stanowisko dyrektora było równolegle obsadzone przez dwie różne osoby, podczas gdy w okresie od dnia 29 czerwca 2015 r. do dnia 2 września 2015 r. stanowisko dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej w C. zajmowała osoba pełniąca obowiązki dyrektora powołana w trybie art. 36 a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, dalej u.s.o. , nie zaś będąca dyrektorem powołanym w drodze konkursu, o którym mowa w art 36a ust. 2 u.s.o;

c) art. 91 ust 4 u.s.g. poprzez jego pominięcie i nierozważenie ewentualnej możliwości zakwalifikowania przez organ nadzoru zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy C. o numerach [...], jako wydanych z nieistotnym naruszeniem prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia wyroku, z którego nie wynika, czy w dniu 2 września 2015 r. zarządzenie nr [...] było wyeliminowane z obrotu prawnego, jak wskazał Sąd w drugim akapicie na stronie 4 uzasadnienia, czy też wstrzymana była jedynie jego wykonalność, jak wskazano w akapicie piątym na stronie 4 uzasadnienia;

b) art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi, podczas, gdy materiał zgromadzony w sprawie, a także naruszenie przez organ nadzoru art. 10 ustawy z dnia 15 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., a także art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 91 u.s.g., winno doprowadzić do uchylenia aktu nadzoru i zastosowania przez Sąd art. 148 P.p.s.a.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), powoływanej dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. Żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie. Zatem sprawa ta mogła być przez Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznana tylko w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają między innymi wymienione w art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podstawy kasacyjne, które zgodnie z art. 174 tej ustawy mogą stanowić: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W podstawach kasacji wnoszący skargę kasacyjną musi wskazać konkretną normę prawa materialnego, czy procesowego, której naruszenie zarzuca zaskarżonemu orzeczeniu.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w jej podstawach powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Z treści zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że skarżący skupia się w swojej skardze na kwestii wstrzymania wykonania aktu oraz prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, wywodząc stąd argumenty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi. Podkreślenia wymaga, że wojewoda jest organem nadzoru nad działalnością gminną, a nadzór ten sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, co wynika z art. 85 i 86 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t.: Dz. U. z 2013 r. poz. 549 ze zm.), dalej: u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W tej sytuacji ani brak prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...] przy stwierdzaniu nieważności kolejnych aktów Burmistrza Miasta i Gminy C., tj. zarządzenia nr [...], ani brak stanu wstrzymania wykonania aktu pierwotnego, tj. zarządzenia nr [...], przy wydawaniu aktów następczych, tj. zarządzeń nr [...], nie stanowił podstawy do niepodejmowania przez Wojewodę Mazowieckiego czynności nadzorczych wobec aktów następczych, w tym stwierdzenia ich nieważności zaskarżonym w niniejszej sprawie do Sądu I instancji rozstrzygnięciem nadzorczym. Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością gminną ma obowiązek w przypadku stwierdzenia, że uchwała lub zarządzenie organu gminy są sprzeczne z prawem, do podjęcia działań nadzorczych, co wynika z przepisów zawartych w rozdziale 10 u.s.g. Z wyżej cytowanego art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. wynika, że termin wydania rozstrzygnięcia nadzorczego jest określony ustawowo i wynosi 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zrządzenia i nie może być przedłużany. Wojewoda nie może zatem zaniechać działań nadzorczych w oczekiwaniu na prawomocność wcześniej wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego z tego względu, że jest związany ustawowo określonymi zadaniami i terminem na podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie można w tej sytuacji zgodzić się z argumentem skarżącego kasacyjnie dotyczącym wydania w dniu 2 września 2015 r. zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w sytuacji, gdy wcześniej podjęte rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] dotyczące stwierdzenia nieważności zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] nie miało jeszcze przymiotu prawomocności. Z powyższego wynika, że dla oceny zgodności aktu (uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego) z prawem rozstrzygający jest fakt wystąpienia sprzeczności z prawem. Sprzeczność ta nie musi się wiązać z faktem wstrzymania wykonania aktu oraz prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego.

Nie można również zgodzić się z argumentem skargi jakoby nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność zarządzenia nie wywoływało jakichkolwiek skutków prawnych, w szczególności w zakresie wstrzymania wykonania tego zarządzenia. Wskazać należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g., stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Jednocześnie art. 98 ust. 5 u.s.g. stanowi, że rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd. Trafnie zauważa Wojewoda Mazowiecki, że instytucja wstrzymania wykonania uchwały lub zarządzenia przez rozstrzygnięcie nadzorcze, wprowadzona do ustawy nowelizacją z 2001 r. (art. 92 u.s.g. został zmieniony przez art. 1 pkt 58 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r., Dz. U. z 2001 r. Nr 45, poz.497, zmieniającej u.s.g. z dniem 30 maja 2001 r.), budzi spory w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych. Za zgodną z intencją ustawodawcy uznać należy wykładnię wskazującą na bezwzględnie obowiązującą moc instytucji wstrzymania wykonania aktu. Potwierdzają to orzeczenia sądów administracyjnych oddalające wnioski o wstrzymanie wykonania rozstrzygnięć nadzorczych z uwagi na fakt, że godziłoby to w skutki instytucji wstrzymania wykonania aktu z art. 92 ust. 1 u.s.g. (patrz: postanowienie NSA z dnia 29 lipca 2015 r., sygn. akt I OZ 860/15, postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 17 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 894/09, postanowienie NSA z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt II SA/Wr 708/03 dostępne w centralnej bazie orzeczeń NSAiWSA). To stanowisko potwierdza też uzasadnienie do projektu nowelizacji u.s.g., dotyczące m. in. art. 92 tej ustawy: "Immanentną cechą rozstrzygnięcia nadzorczego jest jego ostateczność, ponieważ nie służy na nie odwołanie w zwykłym trybie administracyjnym, a jedynie podlega ono zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Należy zauważyć, iż celowość funkcjonowania instytucji rozstrzygnięć nadzorczych polega na fakcie, iż powstrzymują naruszającą prawo działalność organów gminy. Jednak istnieje odrębna interpretacja wskazująca, iż rozstrzygnięcie nadzorcze podlega wykonaniu dopiero po uprawomocnieniu się. Wskazane wydaje się więc doprecyzowanie przepisów ustaw w celu jasnego określenia kwestii wykonalności. Zmiany zmierzają w kierunku bezpośredniego zamieszczenia w ustawie zapisu o natychmiastowej wykonalności rozstrzygnięć nadzorczych organów nadzoru nad samorządem terytorialnym". (patrz: druk nr 2144 z dnia 10 sierpnia 2000 r., źródło: sejm.gov.pl). Tym samym, zgodnie z brzmieniem art. 92 ust 1 u.s.g., rozstrzygnięcie nadzorcze z dniem jego doręczenia wstrzymuje wykonanie aktu (uchwały lub zarządzenia) organu gminy.

W tej sytuacji podniesiony w skardze kasacyjnej zarówno zarzut naruszenia art. 92 ust 1 w zw. z art. 98 ust.4 u.s.g., jak i zarzut naruszenia art. 91 ust 1 u.s.g. w sposób wskazany w skardze kasacyjnej uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Nie mógł także – w świetle tego, co powiedziano wyżej - odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że podnosząc zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie nie wykazał, ż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nietrafny także okazał się zarzut naruszenia art. 91 ust 4 u.s.g. poprzez jego pominięcie i nierozważenie ewentualnej możliwości zakwalifikowania przez organ nadzoru zarządzeń Burmistrza Miasta i Gminy C. o numerach [...], jako wydanych z nieistotnym naruszeniem prawa.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Wojewoda Mazowiecki uznał, że zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy C. nr [...] naruszają prawo w sposób istotny. Przepis art. 91 ust. 4 u.s.g. stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Pojęcia istotnego i nieistotnego naruszenia prawa wynikające z unormowań art. 91 u.s.g. nie zostały zdefiniowane w ustawie. Jednakże doktryna prawa oraz praktyka orzecznicza wypracowały szereg cech naruszeń prawa pozwalających na zakwalifikowanie danego naruszenia do jednej z tych kategorii. Istotnym naruszeniem jest nieprawidłowość oczywista i bezpośrednia, która prowadzi do takich skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym. Taką nieprawidłowością są m.in. naruszenia dotyczące przepisów wyznaczających kompetencje do podjęcia aktu normatywnego, naruszenia przepisów prawa ustrojowego, naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wadliwą ich wykładnię oraz naruszenie przepisów dotyczących procedury podjęcia aktu normatywnego, jeżeli na skutek tego naruszenia podjęto akt o innej treści niż gdyby naruszenie nie nastąpiło. Istotne naruszenia to m.in.: podjęcie aktu bez podstawy prawnej, podjęcie aktu na podstawie normy prawnej uznanej za niekonstytucyjną, powtarzanie w akcie normatywnym treści przepisów ustawowych, brak pełnej realizacji zakresu ustawowego upoważnienia, podjęcie unormowań trudnych do jednoznacznego oczytania i interpretacji. Nieistotne naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy dokonane naruszenia nie miały wpływu na treść aktu normatywnego. Nieistotne naruszenie dotyczy sprawy mało znaczącej, nie dotyczącej istoty zagadnienia (G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Lex 2012, Ustawa samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. B. Dolnickiego, Warszawa 2010).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że ranga naruszenia prawa (powiązanie zarządzeń nr [...] z zarządzeniem nr [...] istotnie naruszającym art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 19991 r. o systemie oświaty, Dz. U. z 2015 r., poz. 2156 ze zm.) nie pozwalało na zakwalifikowanie jej do naruszenia nieistotnego. Dodać ponadto należy, że skarżący kasacyjnie nie wskazał przesłanek nieistotnego naruszenie prawa dotyczących tych zarządzeń.

Za chybiony także uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do oddalenia skargi, podczas, gdy materiał zgromadzony w sprawie, a także naruszenie przez organ nadzoru art. 10, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 91 u.s.g., winno doprowadzić do uchylenia aktu nadzoru i zastosowania przez Sąd art. 148 P.p.s.a.

Oceniając zasadność powyższego zarzutu wskazać przede wszystkim należy, że autor skargi kasacyjnej jedynie wymienił wskazane przepisy prawa i nie wykazał, że naruszenie owych przepisów mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów K.p.a. zauważyć należy, że kwestia odpowiedniego stosowania przepisów K.p.a., o której mowa w art. 91 ust. 5 u.s.g., w postępowaniu nadzorczym nie sprowadza się do automatycznego zastosowania wszystkich norm K.p.a. w postępowaniu nadzorczym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest orzeczenie o sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów jednostki samorządu terytorialnego. Nie jest to tym samym postępowanie w sprawie indywidualnej kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Należy podkreślić, że uchwały bądź zarządzenia są aktami o innym charakterze niż decyzje lub postanowienia administracyjne, czemu wyraz dał ustawodawca wyodrębniając je w odrębnej kategorii w ramach aktów podlegających kontroli sądów administracyjnych - odpowiednio art. 3 § 2 pkt 1 oraz 5 i 6 P.p.s.a. Uchwały i zarządzenia stanowią ponadto nie rezultat, jak w wypadku decyzji administracyjnych, a przedmiot postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 447/06 (wyrok dostępny po adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl) orzekł, że: "Z zasady odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 91 ust. 5 u.s.g.) nie wynika, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest decyzją administracyjną. Przedmiotem rozstrzygnięcia nie jest werdykt w sprawie indywidualnej z zakresu administracji, lecz orzeczenie o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał organów gminy. Zatem stosowanie odpowiednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego." W świetle powyższych argumentów nieuzasadnione są zarzuty strony skarżącej a dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. Powołane bowiem przepisy K.p.a. nie mają zastosowania w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez wojewodę.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. wskazać należy, że przepis ten jest przepisem regulującym treść rozstrzygnięcia sądu w przypadku, gdy nie zostały potwierdzone zarzuty naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym. Skuteczność zarzutu naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej zależy od wykazania zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Orzeczenie oddalające skargę nie jest bowiem skutkiem zastosowania jedynie art. 151 p.p.s.a., lecz następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów nakazujących sądowi takie ustalenia poczynić. Podniesione zaś w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym okazały się niezasadne w związku z czym także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Skoro zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.