Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 172/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: atr. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Rogalski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2022 r. sprawy ze sprzeciwu P. Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej P. Spółki z o.o. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...], znak [...] Wójt Gminy ustalił na rzecz P. Spółki z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji planowanej do realizacji na części działki o nr ewidencyjnym [...], polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej "[...]" o łącznej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą.

W uzasadnieniu organ podał, iż w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawą rozstrzygnięcia sprawy był wniosek złożony przez prokurenta Spółki z dnia [...] lipca 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy oraz analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu i jego zabudowy, stan faktyczny i prawny terenu. Działka nr ewid. [...] stanowi teren oznaczony symbolem: RIVb – grunty orne o powierzchni 2,09 ha, RV – grunty orne o powierzchni 4,33 ha, RVI – grunty orne o powierzchni 2,26 ha. Projekt decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (DZ.U. z 2021 r. poz. 741, dalej w skrócie u.p.z.p.) wymagał uzgodnienia ze Starostą odnośnie ochrony gruntów rolnych. Organ ten nie zajął stanowiska w ustawowym terminie. Na podstawie art. art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projekt decyzji wymagał uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego dróg powiatowych - Zarządem Dróg Powiatowych, projekt uzgodniono pozytywnie. Ze względu na fakt, że działka na której ma zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja przylega do drogi gminnej wewnętrznej na działce ewid. Nr [...], z której będzie odbywał się wjazd, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. projekt decyzji wymagał uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi. W związku z tym, że organem właściwym do uzgodnienia jest Wójt Gminy, projekt decyzji został przekazany do Wydziału Budownictwa, Inwestycji, Gospodarki Przestrzennej i Dróg Urzędu Gminy. Projekt został zaopiniowany pozytywnie.

Od powyższej decyzji Wójta Gminy odwołanie wniósł M.W., podnosząc że planowana inwestycja może zaszkodzić w uzyskiwaniu plonów z jego działki nr [...], która jest położona w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej w skrócie k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś do tej jej części która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. W rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania. Z akt sprawy tymczasem nie wynika, aby w przedmiotowej sprawie występowały szczególne okoliczności faktyczno-prawne pozwalające na wyłączenie zasady, zgodnie z którą określenie warunków zabudowy oraz przeprowadzenie stosownych uzgodnień (poprzedzających wydanie decyzji) powinno dotyczyć całej działki, a niej jej części – jak oczekuje tego inwestor. W orzecznictwie dominuje pogląd, wedle którego “terenem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy czyli obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, na których planowana jest realizacja danej inwestycji. Tylko w drodze wyjątku przyjmuje się dopuszczalność objęcia decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, gdy wynika to ze szczególnych uwarunkowań np. normatywnych lub faktycznych (np. część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw). W niniejszej sprawie brak jest uzasadnienia do przyjęcia, że zaistniały takie szczególne okoliczności. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Ponadto decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze lub nieleśne. Uzasadniać miało to z kolei wniosek, że zmiana przeznaczenia obejmuje cały obszar wyznaczony jako działka bądź działki geodezyjne, a nie wyłącznie powierzchnię faktycznie zajętą pod lokalizowaną w ten sposób inwestycję. Przez teren, którego dotyczy zmiana zagospodarowania rozumieć należy jedną bądź więcej działek ewidencyjnych, objętych wnioskiem inwestora. Dlatego też w przedmiotowej sprawie za nieprawidłowe należało uznać rozstrzygnięcie organu I instancji ustalające warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej zlokalizowanej na części działki nr ewid. [...]. W konsekwencji, w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ winien – uwzględniając zaprezentowane wyżej stanowisko w sprawie – wezwać inwestora do zmodyfikowania wniosku w tym zakresie.

Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy jest postępowaniem wnioskowym – co determinuje konieczność zastosowania w sprawie art. 79a § 1 k.p.a. Obowiązujące przepisy pozwalają zatem na wyprzedzające poinformowanie inwestora o przeszkodach w zakresie dopuszczenia zabudowy o określonych wskaźnikach i parametrach jedynie na fragmencie działki ewidencyjnej. Ustalenie w zaskarżonej decyzji terenu inwestycji jako części działki nr [...] nastąpiło z obrazą przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Kolegium podkreśliło, że z brzmienia przepisów u.p.z.p. (w wersji znowelizowanej z dniem 29 sierpnia 2019 r.) nie wynika, aby istniał obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Również przepisy ustawy nie wprowadzają obowiązku zgodności decyzji o warunkach zabudowy ze studium, jednak zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla takich inwestycji jest możliwe przy spełnieniu kryteriów określonych w art. 61 u.p.z.p. Stosownie natomiast do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5.

Art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym od 29 sierpnia 2019 r. – powinien być stosowany z uwzględnieniem pozostałych przepisów ustawy, normujących kwestie lokalizacji mikro instalacji oraz urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p.). Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy o tym, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. wynika zaś, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Natomiast z art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. wynika, że granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Ustawodawca dokonał więc rozróżnienia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy do 100 kW i ponad 100 kW, wprowadzając odrębne unormowanie dotyczące urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. Regulacja przepisów art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. oznacza, że rozmieszczenie tego rodzaju urządzeń infrastruktury energetycznej należy do decyzji organów gminy w ramach władztwa planistycznego, przy czym ustalenia w tym przedmiocie są obligatoryjne w studium, a fakultatywne w planie miejscowym. W konsekwencji uprawnione jest wnioskowanie, że realizacja urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW na obszarze gminy, zarówno na podstawie planu miejscowego, jak też decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, może odbyć się tylko na obszarach wskazanych w studiach. Skoro więc z woli ustawodawcy lokalizowanie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW wymaga uprzedniego określenia obszarów przeznaczonych na ten cel w studium, to oznacza, że tego rodzaju inwestycje mają istotne znaczenie dla kształtowania lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego i ładu przestrzennego w gminie. Nie sposób zatem uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolniona od wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. świadczy, że wolą ustawodawcy jest aby inwestycje, w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu miejscowego. Nie wyklucza to możliwości ubiegania się o decyzję o warunkach zabudowy takiej inwestycji, ale wówczas wymagane jest spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Ponadto Kolegium zauważyło, że rozstrzygnięcie decyzji Wójta Gminy w pkt 4.3., w którym organ ustala, iż inwestycja nie wymaga kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym (...), jak i ustalenie części tekstowej analizy w pkt 3.2., które stwierdza, że inwestycja nie wymaga kontynuacji funkcji w obszarze analizowanym wskazują na okoliczność, że brak kontynuacji funkcji stanowi przesłankę negatywną dla ustalenia warunków zabudowy.

Z przepisu § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), wynika, że tego rodzaju zabudowa traktowana jest jako zabudowa przemysłowa, a więc inna niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Wprawdzie wymienione rozporządzenie stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 247), to jednak ma również zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy, gdyż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji jest ważnym elementem całego procesu inwestycyjno-budowlanego. Tego rodzaju inwestycji nie można zaliczyć ani do urządzeń technicznych ani do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, nie było podstaw do stosowania przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. W grę zatem wchodziło zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), co skutkowało obowiązkiem sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została sporządzona, jednakże nie zawiera ona ustaleń w zakresie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poza lakonicznym stwierdzeniem, że na terenie objętym analizą znajdują się tereny o charakterze rolniczym i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z zabudową gospodarczo-garażową. Ponadto analiza nie zawiera ustalenia frontu działki (niezbędnego do oceny prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego) objętej zainwestowaniem, mimo, że inwestor na załączonej do wniosku mapie jasno zaznaczył wjazd na działkę.

Dalej Kolegium wskazało na naruszenie przepisu art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko Kolegium uznało go zasadny. Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stanowiąca załącznik do skarżonej decyzji, podaje w pkt 5.1, że planowane przedsięwzięcie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 r., poz. 1839) jako zabudowa przemysłowa, w tym zabudowa systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowa, wraz z towarzysząca jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż: a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt. 1-3 tej ustawy, b) 1 ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a.

W związku z tym, że planowane przedsięwzięcie nie znajduje się na obszarze objętym formami ochrony przyrody oraz w otulinach form ochrony przyrody, zgodnie z przedłożonym bilansem terenu, w którym wnioskodawca wykazał, że planowana inwestycja, która spowoduje przekształcenie charakteru użytkowania części działki nr [...] będzie się zawierała w wielkości powierzchni działki do 49 ha, nie jest ona zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. Jego realizacja nie wymaga zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Jednakże ustalenia analizy w żadnej mierze nie mogą zastąpić rozstrzygnięcia organ administracji publicznej w tym zakresie. Uchybienie to organ I instancji powinien wyeliminować w ponownym postępowaniu.

Kolegium podniosło, że przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie funkcjonuje i nie pozostaje w tym akcie prawnym wyłącznie w relacji do art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. Oprócz bowiem relacji tego przepisu do przepisów art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., na gruncie całej u.p.z.p., przepis ten pozostaje także w relacjach z innymi - nie mniej istotnymi niż przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p. - przepisami, w tym art. 1 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów określa się zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy – przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Natomiast, zgodnie z drugim ze wskazanych przepisów, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Wykładnia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. powinna być zgodna z celem ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa i przyczyn, dla których ustanowiono wyłączenie od tej reguły. Przeznaczenie terenu pod nową zabudowę ma być zgodne z przeznaczeniem zastanym w otoczeniu, którego granice wyznacza obszar analizowany. Zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, wynikające z art. 61 ust. 3 u.p.z.p., nie powinno zatem naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Realizacja inwestycji w zakresie systemów fotowoltaicznych służących wytwarzaniu energii elektrycznej (elektrownie, farmy fotowoltaiczne) prowadzi natomiast do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z funkcji, np. upraw rolnych, na funkcję przemysłową. Nie sposób uznać, że lokalizacja urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p., miałaby być – na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. – zwolniona z wymogów ustanowionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Ponadto Kolegium przychyliło się do poglądu, iż elektrownie fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 100 kW nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej. Potwierdza to także przywołana wyżej nowelizacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. na mocy której, instalacje odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii, dodano jako kolejne obiekty zwolnione z wymogów spełnienia warunków wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa (po urządzeniach infrastruktury technicznej).

Końcowo organ wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien uwzględnić powyżej poczynione wywody, w tym przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych, dokonując jeszcze raz oceny dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla w/w inwestycji.

W konsekwencji zdaniem Kolegium zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ I instancji dopuścił się także naruszenia przepisów materialnych wymienionych w u.p.z.p. Z uwagi na wskazane uchybienia, organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wezwać w oparciu o art. 79a k.p.a. Spółkę do zmodyfikowania wniosku we wskazanym w niniejszej decyzji zakresie. Organ pierwszej instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie wskazanym w decyzji Kolegium oraz wnikliwie wyjaśnić stan faktyczny, dokonując szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stosownie do wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Powyższe okoliczności w ocenie Kolegium uzasadniały wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Od powyższej decyzji P. Spółka z o.o. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego:

a) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że pojęcie "teren" i "działka" wskazane w u.p.z.p. należy traktować jako pojęcia tożsame oraz można je stosować zamiennie w sytuacji gdy ustawodawca wprowadził rozróżnienie tych pojęć;

b) art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

c) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż w związku z tym, że polityka określona w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest sprzeczna z celem przedsięwzięcia nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy jest indywidualnym aktem organu co do określonej lokalizacji – bez uwzględnienia studium, którego treść obliguje jedynie co do kierunków polityki, a nie co do konkretnych decyzji w oparciu o politykę zagospodarowania przestrzennego;

d) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że Wójt Gminy nie ustalił czy wnioskowana inwestycja wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy z prawidłowo ocenionego staniu faktycznego nie wynikało, aby istniała konieczność jej uzyskania ze względu na powierzchnię mającą zostać zajętą przez inwestycję;

e) art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;

f) art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, że w wypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii nie jest konieczne spełnienie warunku dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, że rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa;

2) przepisów prawa materialnego:

a) art. 52 ust. 2 pkt. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o warunkach zabudowy odnosić się może tylko do całej działki o określonym numerze ewidencyjnym, a nie do jej części określonej przez wnioskodawcę;

b) art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. poprzez jego nieprawidłową wykładnię i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 niniejszego przepisu, podczas gdy z treści w/w normy wprost wynika, iż w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1;

c) art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi konieczny element wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy decyzja ta stanowi konieczny element wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Podnosząc powyższe zarzuty Spółka wniosła o uwzględnienie sprzeciwu i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 w/w przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Natomiast zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej w skrócie p.p.s.a.) rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw. Sprawę rozpatrzono na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 64d § 1 p.p.s.a.

Ze względu na szczególny charakter i funkcję sprzeciwu od decyzji kasacyjnej organu przedmiotem kontroli zaskarżonej sprzeciwem decyzji jest prawidłowe zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw należy do instytucji (środków zaskarżenia) prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie instytucji (środków zaskarżenia) kodeksu postępowania administracyjnego. Z powołanego powyżej przepisu art. 64e p.p.s.a. wynika, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie rozstrzyga zatem o materialnych prawach i obowiązkach stron, lecz dokonuje oceny spełnienia w sprawie warunków wydania decyzji kasacyjnej.

W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki:

a) postępowanie przed organem I instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania;

b) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Powyższy przepis nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który dokona w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, iż wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi:

a) gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego;

b) gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu);

c) gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania polegające na nieustaleniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Tak wąskie i mocno ograniczone pole do zastosowania rozważanego przepisu wynika po pierwsze z tego, że decyzja kasacyjna stanowiła, nawet pod rządami poprzednio obowiązującego prawa, wyjątek od nakazu merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, zawartego w modelu odwoławczym postępowania administracyjnego i wyrażonego w szczególności w przepisach art. 136 i 138 § 1 k.p.a. Pogląd taki prezentowała doktryna i orzecznictwo na długo przed zmianą brzmienia przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż przepis ten w brzmieniu obowiązującym do 11 kwietnia 2011 r., dopuszczał wydanie decyzji kasacyjnej, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części (por. np. wyrok NSA z 25 listopada 2003 r., IV SA 1496/02, M. Praw. 2004, nr 2, s. 60).

Dokonana w roku 2011 zmiana przesłanek wydania decyzji kasacyjnej miała na celu jeszcze dalej idące ograniczenie możliwości uchylania się organu odwoławczego od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji kasacyjnej. Wydanie decyzji kasacyjnej mogło być uzasadnione tylko w przypadkach wyjątkowych to jest takich, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (por. np. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Kolejne nowelizacje kodeksu jeszcze mocniej te funkcje uwypukliły dowodząc tego, że prawodawca konsekwentnie dąży do przyspieszenia rozpatrywania spraw administracyjnych wzmacniając zakres i funkcję postępowania odwoławczego. Chodzi tu w szczególności o zmianę treści art. 136 k.p.a., dokonaną nowelizacją z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935; tzw. nowela kwietniowa). Zmiana ta istotnie wzmacnia i podkreśla merytoryczny charakter postępowania odwoławczego, który nawet przy istotności naruszeń przez organ I instancji reguł postępowania dowodowego nie musi prowadzić do uchylenia decyzji i ponownego rozpatrywania sprawy.

Zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie nie wystąpił przypadek uzasadniający rozstrzygnięcie kasatoryjne wobec decyzji organu I instancji.

Odnosząc się do zawartego w zaskarżonej decyzji poglądu, iż planowana inwestycja nie stanowi obiektu infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii, o których mowa w art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm. – w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, dalej w skrócie u.p.z.p.), jest ona natomiast traktowana jako zabudowa przemysłowa, a więc inna niż ta, o której mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., należy zwrócić uwagę, że ustalenie charakteru planowanej inwestycji ma istotny wpływ na zakres postępowania wyjaśniającego z uwagi na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. W wypadku bowiem kwalifikacji jako instalacji odnawialnego źródła energii (czy też urządzenia infrastruktury technicznej) – w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. brak jest potrzeby oceny spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. W konsekwencji właściwa kwalifikacja inwestycji może mieć kluczowe znaczenie dla treści rozstrzygnięcia.

Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 23 grudnia 2021 r., II SA/Ol 958/21, wskazać należy, iż powyższe nie narusza przepisu art. 64e p.p.s.a., bowiem nie stanowi materialnoprawnej oceny sprawy co do jej istoty. Merytoryczna ocena sprawy dotyczyłaby bowiem tego, czy istnieją podstawy do ustalenia warunków zabudowy, natomiast sama kwalifikacja farmy fotowoltaicznej jako instalacji odnawialnego źródła energii tak daleko idących wniosków nie zawiera i nie przesądza o wyniku sprawy. Natomiast niewątpliwie od powyższej kwalifikacji zależy ocena, czy wystąpiły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja ta bowiem powinna zapaść, gdy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne wydano z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał m.in., że zamierzona inwestycja nie jest obiektem infrastruktury technicznej. Jednakże w zakresie wykładni pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wykształciły się dwie przeciwstawne linie orzecznicze.

W myśl pierwszej z nich inwestycja w postaci farmy fotowoltaicznej kwalifikowana jest jako urządzenie infrastruktury technicznej. Znajduje to uzasadnienie w rozwoju źródeł pozyskiwania energii, który to rozwój nie pozostaje bez wpływu na sposób wykładni przepisów prawa. Przekonującej i obszernej analizy historycznego kontekstu kształtowania się rozumienia pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" dokonał NSA w wyroku z 27 września 2017 r., II OSK 158/16. Wskazał m.in., że normatywne określenie "urządzenie infrastruktury technicznej" pochodzi z regulacji dotyczących opłat adiacenckich (obecnie art. 143 ust. 2 u.g.n.), historycznie zaś było to "urządzenie komunalne", a później funkcjonowało także jako "urządzenie energetyczne" (w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości); następnie kolejne akty prawne zaczęły odwoływać się do pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej" (np. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Od tego momentu konieczne stało się definiowanie tego pojęcia również w kontekście planistycznym, na co wskazuje obecne brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem NSA jest oczywiste, że budowa określonych urządzeń elektrycznych ze swej istoty nie może nawiązywać do analogicznej zabudowy w sąsiedztwie. Nadto interpretacja urządzeń infrastruktury technicznej, w tym urządzeń energetycznych powinna uwzględniać rozwój w energetyce odnawialnych źródeł energii. Dlatego też, w ocenie NSA, przy dokonywaniu wykładni pojęcia "urządzenie elektryczne" jako urządzenie infrastruktury technicznej na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. konieczne jest zastosowanie wykładni funkcjonalnej i dynamicznej, uwzględniającej po pierwsze cel, jakiemu ma służyć odwołanie się w tym przepisie do w/w pojęcia, a po drugie uwzględniającej, że następuje ewolucja techniczna oraz technologiczna urządzeń elektrycznych i coraz większy procent energii jest wytwarzany ze źródeł odnawialnych. W wyroku tym NSA wskazał również, że jego aktualna linia orzecznicza opowiada się za kwalifikowaniem elektrowni wiatrowych do urządzeń infrastruktury technicznej, bowiem urządzeń tych nie należy rozumieć wyłącznie jako przesyłających energię, ale również jako ją wytwarzających. Co więcej, zdaniem NSA, "pogląd ten jest już zatem ugruntowany w orzecznictwie, w związku z tym odwoływanie się do poglądów przeciwnych w tym zakresie ma jedynie znaczenie historyczne".

Zatem podsumowując – skoro zgodnie z powyższym poglądem elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 u.p.z.p., to brak jest podstaw do odmiennego traktowania instalacji fotowoltaicznej.

Podobne stanowisko sformułował NSA w wyroku z dnia 13 września 2017 r., II OSK 64/16, w którym także wskazał, że całkowicie błędną była również próba definiowania pojęcia ustawowego poprzez odwoływanie się do zapisu zawartego w akcie wykonawczym wydanym dla całkiem innych celów, tj. § 3 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Według tego poglądu okoliczność zaliczenia systemów fotowoltaicznych do zabudowy przemysłowej dla potrzeb decyzji środowiskowej nie ma bowiem jakiegokolwiek znaczenia i związku z art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

W ramach drugiej, przeciwstawnej linii orzeczniczej podkreśla się, że realizacja inwestycji polegającej na budowie systemu fotowoltaicznego prowadzi w efekcie do faktycznej zmiany przeznaczenia terenu z przeważającej funkcji na funkcję przemysłową. Za taką bowiem uznać należy produkcję (wytwarzanie) i sprzedaż energii elektrycznej. Realizacja tej inwestycji spowoduje zatem zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmienia jego funkcję. Spowoduje, że powstaje teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Według tego poglądu elektrownia słoneczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego, instalacja fotowoltaiczna o mocy przekraczającej 100 kW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Ponadto należy zwrócić uwagę, iż z dniem 29 sierpnia 2019 r. nastąpiła zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 wspomnianej ustawy. Zgodnie z aktualnym brzmieniem tego uregulowania, przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się nie tylko do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, ale także do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne i odpowiada celom ustawy, wobec czego planowaną inwestycję należy w ocenie Sądu zakwalifikować jako instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Konsekwencją powyższego jest brak konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do argumentacji Kolegium dotyczącej ograniczenia zastosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji o mocy do 100 kW należy zaznaczyć, iż na mocy art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1524), art. 61 ust. 3 u.p.z.p. otrzymał brzmienie, w myśl którego przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.

Z kolei art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz.U. z 2021 r., poz. 610), stanowi, że instalacja odnawialnego źródła energii oznacza instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:

a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,

b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego

- 3 a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.

Z przytoczonych powyżej uregulowań nie wynika zatem ograniczenie stosowania art. 61 ust. 3 u.p.z.p. do instalacji odnawialnego źródła energii o mocy do 100 kW.

Z uwagi na brak ścisłego powiązania uregulowań zawartych w powyższych przepisach wskazana przez Kolegium interpretacja art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nie znajduje uzasadnienia. Gdyby przyjąć, że uzasadnieniem dla wyłączenia z możliwości zastosowania tego przepisu w przypadku instalacji o mocy przekraczającej 100 kW jest okoliczność, iż zmiana wprowadzona w tym przepisie ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. jest powiązana z potrzebą wspierania rozwoju wytwarzania energii elektrycznej przez prosumentów, czyli podmioty będące odbiorcami końcowymi wytwarzającymi energię elektryczną, wyłącznie z odnawialnych źródeł energii na własne potrzeby w mikroinstalacji pod warunkiem, że w przypadku odbiorcy końcowego niebędącego odbiorcą energii elektrycznej w gospodarstwie domowym nie stanowi to przedmiotu przeważającej działalności gospodarczej – to analizowanej regulacji nie można odnosić do art. 10 ust. 2a czy też art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. Nie ulega bowiem wątpliwości, że mikroinstalacja jest instalacją odnawialnego źródła energii o łącznej mocy zainstalowanej elektrycznej nie większej niż 50 kW, przyłączoną do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym niższym niż 110 kV albo o mocy osiągalnej cieplnej w skojarzeniu nie większej niż 150 kW, w której łączna moc zainstalowana elektryczna jest nie większa niż 50 kW (art. 2 pkt 19 ustawy o odnawialnych źródłach energii). Tymczasem wskazane wyżej art. 10 ust. 2a czy też art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. dotyczą instalacji o mocy zainstalowanej większej niż 100 kW (a obecnie nawet 500 kW), a zatem znacznie przekraczającej 50 kW. Jednocześnie poza zakresem uregulowań znalazłyby się instalacje o mocy od 50 kW do 100 kW.

Ponadto w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. wskazano, że celem tego projektu jest realizacja dodatkowych działań zmierzających do osiągnięcia celu 15% udziału energii ze źródeł odnawialnych w końcowym zużyciu energii brutto do 2020 r. Celem proponowanych rozwiązań jest również zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego, czego skutkiem powinno być w perspektywie długofalowej zapewnienie stałego dostępu do energii dla odbiorców końcowych, przy jednoczesnym utrzymaniu się cen energii na możliwie niskim poziomie. Projekt umożliwia realizację celów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/2001 z dnia 11 grudnia 2018 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych.

Co więcej, uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej z dnia 19 lipca 2019 r. w części dotyczącej art. 4 wprowadzającego zmiany w art. 15 ust. 4 oraz 61 ust. 3 u.p.z.p. odnosi się jedynie do pierwszego z wymienionych przepisów. W uzasadnieniu tym wskazano bowiem, że "w art. 4 wprowadzono zmiany do ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, modyfikując dotychczasową zasadę dotyczącą planu zagospodarowania przestrzennego i lokalizacji budynków, umożliwiając lokalizowanie na nich mikroinstalacji wykorzystujących nie tylko technologię wiatrową, ale w szczególności fotowoltaiczną". Z powyższego wynika jednoznacznie, że chodzi tu o zmianę art. 15 ust. 4, natomiast brak jest uzasadnienia zmiany wprowadzanej w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.

Na marginesie należy dodatkowo zaznaczyć, że przytoczona przez organ argumentacja nie uwzględnia charakteru inwestycji w postaci farmy fotowoltaicznej, która nie może powstać w każdym dowolnym miejscu, m.in. z tego względu, że wymaga odpowiedniej wielkości terenu (którego znalezienie w obszarach zabudowanych – o funkcji przemysłowej może okazać się nierealne). Ponadto, co równie istotne, wymaga ona odpowiedniego dostępu światła, co uniemożliwia jej lokalizację w miejscach zacienionych, np. przez budynki na terenach o charakterze przemysłowym.

Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że Kolegium błędnie uzależniło zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie od kwalifikacji spornej instalacji fotowoltaicznej jako urządzenia wymagającego spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i wymogu dostępu do drogi publicznej. Powyższe nie wynika bowiem z art. 61 ust. 3 u.p.z.p, co wyżej wyjaśniono. W konsekwencji, postępowanie organu I instancji, w omawianym zakresie (i pominięcie okoliczności spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.) należało uznać za prawidłowe.

Odnosząc się do prawidłowości ustalenia przez organ I instancji warunków zabudowy dla planowanej inwestycji na części działki nr [...], a szerzej rzecz ujmując, czy dopuszczalne jest objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej, należy stwierdzić, iż jest to kwestia z zakresu prawa materialnego, która w niniejszym postępowaniu sądowym, zainicjowanym sprzeciwem Spółki będącej inwestorem, z uwagi na granice rozpoznania tego środka prawnego zakreślone w art. 64e p.p.s.a., nie podlegała rozpoznaniu Sądu.

Odnosząc się do dalszej argumentacji organu zawartej w zaskarżonej decyzji zwrócić trzeba uwagę, że prawidłowość ustaleń w zakresie kręgu stron postępowania badana jest na każdym etapie postępowania administracyjnego. W związku z tym kwestia legitymacji procesowej w rozpatrywanej sprawie Zarządu Dróg Powiatowych winna być rozstrzygnięta przez organ rozpoznający sprawę w drugiej instancji. Stanowisko to jest o tym zasadne, że jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego w omawianym zakresie.

Wobec powyższego, skoro organ odwoławczy nie wskazał w przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji postępowaniu wyjaśniającym wad, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to rozstrzygnięcie uchylające decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wydaną z naruszeniem w/w przepisu, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa wróci na etap postępowania odwoławczego, przy czym organ odwoławczy zobowiązany będzie do zbadania prawidłowości decyzji organu I instancji co do meritum.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt I wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania znajduje oparcie w treści art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 6a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 535).