Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2674/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. przy udziale Prokuratora Okręgowego w Sosnowcu sprawy ze skargi J. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 października 2021 r. nr DN.gn.625.9.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 15 października 2021 r. nr DN.gn.625.9.2021

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego

z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr WS-III.7515.2.120.2019.RW i umorzył postępowanie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G.

z dnia 5 października 1956 r. nr PZR.19-lld/15/1/56 przejęto na Skarb Państwa nieruchomości ziemskie położone w miejscowości L., powiat [...],

w tym nieruchomość stanowiącą własność M. M. (poz. 101 orzeczenia).

Wnioskiem z dnia 27 lipca 2019 r. J. M. zwrócił się o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia w części dotyczącej M. M..

Decyzją z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr WS-III.7515.2.120.2019.RW

Wojewoda Małopolski odmówił stwierdzenia nieważności tego orzeczenia,

bowiem według niego orzeczenie to zostało wydane zgodnie z przepisami dekretu

z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających

w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. z 1949 r. Nr 46, poz. 339).

Odwołanie od ww. decyzji złożył J. M..

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując sprawę wskazał,

że z dniem 16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r.

poz. 1491). Zgodnie z art. 2 ust. 2 tej ustawy postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone

przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa.

Zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego

organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji,

chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Dlatego wystąpienie przyczyny umorzenia postępowania z mocy samego prawa powinno znaleźć odzwierciedlenie w formalnej czynności decyzyjnej organu, jaką jest decyzja administracyjna. Przemawiają za tym także: wzgląd na pewność obrotu prawnego (władcze rozstrzygnięcie w formie decyzji jednoznacznie przesądza o losie i wyniku postępowania) oraz zapewnienie możliwości realizacji prawa do sądu (poprzez kontrolę zajścia przesłanek umorzenia

w postępowaniu przed sądem administracyjnym).

Minister stwierdził, że nie zachowały się dowody ogłoszenia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 5 października 1956 r.

w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. Określenie daty ogłoszenia napotykać musi trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu. Od wydania kwestionowanej decyzji minęło kilkadziesiąt lat. W tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju,

a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Wymienione okoliczności sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Ponadto tylko część dokumentów urzędowych ma wartość historyczną i jest przechowywana wieczyście, pozostałe materiały po upływie określonego czasu podlegają natomiast zniszczeniu (brakowaniu). To, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że ogłoszenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie

faktu ogłoszenia decyzji, tym bardziej że decyzja ta została wykonana.

W decyzji wskazano, że będzie ona ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w R. i nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów, nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one

w sposób nieprawidłowy (§ 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określenia przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte,

oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany

- Dz.U. Nr 45, poz. 416). Z tych przyczyn należy uznać, że ogłoszenie nastąpiło najpóźniej w listopadzie 1956 r.

Ustalając datę wszczęcia postępowania, należy mieć na uwadze art. 61 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Wniosek J. M. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 5 października 1956 r. wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 2 sierpnia 2019 r. (por. prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania.

Przedmiotowe postępowanie zostało więc wszczęte po niemal 63 latach od ogłoszenia decyzji z dnia 5 października 1956 r.

Skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia 5 października 1956 r. nastąpiło po upływie 30 lat od ogłoszenia kwestionowanej decyzji, to postępowanie administracyjne z dniem 16 września 2021 r. podlega umorzeniu z mocy prawa. Oznacza to brak możliwości załatwienia sprawy poprzez wydanie merytorycznej decyzji. Z brzmienia art. 2 ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. wynika, że umorzeniu podlega postępowanie "w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji", które nie zostało zakończone "ostateczną decyzją" (a więc całe postępowanie przed organami

obu instancji). Tym samym bezprzedmiotowe jest zarówno postępowanie pierwszej instancji, jak i postępowanie odwoławcze, co uzasadnia uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 13 kwietnia 2021 r.

nr WS- III.7515.2.120.2019.RW i umorzenie w całości postępowania przed organem pierwszej instancji.

Skargę na decyzję Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Warszawie wniósł J. M. zarzucając jej:

1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego

w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy

- Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku skarżącego w trakcie

jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy

z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie,

gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2

i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji

w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną.

16 września 2021 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r.

o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r.

poz. 1491), która w art. 1 zmieniła art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z obecnie obowiązującą treścią tego przepisu, nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych

w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także

gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustawa ta, do art. 158 k.p.a. dodała również § 3, zgodnie z którym, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Oznacza to, że po upływie ww. terminów nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej,

a postępowanie wszczęte winno być umorzone.

Jak wynika z uzasadnienia do omawianej ustawy ma ona na celu dostosowanie systemu prawa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego

w dniu 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn. P 46/13, w którym stwierdzono niezgodność art. 156 § 2 k.p.a. z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Z treści powołanego orzeczenia wynika, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji

jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. Jednocześnie podniósł, że "brak wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z przyczyny (wady) określonej w art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. po znacznym upływie czasu, skutkuje destabilizacją porządku prawnego, jeśli decyzją przyznano stronie ekspektatywę nabycia prawa, z której zamierza ona skorzystać".

W tym kontekście Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania,

powinien brać pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji) nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP

zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa

i stanowionego przez nie prawa. Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad,

które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego.

W ocenie Trybunału Konstytucyjnego ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu

- stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna.

Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te

nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela do państwa

i zasady pewności prawa.

Ustawodawca nie może z jednej strony deklarować trwałości decyzji

z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo

lub ekspektatywę.

Z tego powodu ustawodawca wprowadził cezurę czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenie upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym

w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności

jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych

w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać

albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu,

ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji

na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji

z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Potwierdzeniem tej tezy jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego

z 18 kwietnia 2019 r. SK 21/17 badający zgodność z Konstytucją art. 33 ust. 2

ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (D.U. 2014, poz. 700). Odnosząc się do art. 158 § 2 k.p.a. Trybunał jasno wskazał, że nie jest możliwe wydanie decyzji opartej na tym przepisie bez konieczności wszczęcia i prowadzenia postępowania o stwierdzenie nieważności. Oznacza to, zdaniem Trybunału, że przepisy wykluczające to postępowanie wykluczają również wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie prawa. W wyroku tym przypomniano, że "nieograniczona w czasie wzruszalność ostatecznych decyzji administracyjnych nie jest zasadą konstytucyjną

a ograniczenie terminu zaskarżenia prawomocnych decyzji administracyjnych

jest uzasadnione względami bezpieczeństwa prawnego (wyrok TK z 22 lutego 2000 r, sygn. akt SK 13/98, OTK ZU nr 1/2000). Ograniczenia czasowe muszą istnieć

ze względu na konieczność ochrony wartości takich jak stabilność stosunków prawnych, wskazując jednocześnie na rosnące z czasem trudności dowodowe i ochronę

praw nabytych (wyrok TK z 15 maja 2000 r., SK 29/99 OTK ZU nr 4/2000, poz. 110).

Z wyroku tego wynika zatem, że warunkiem stwierdzenia wydania decyzji

z naruszeniem prawa jest uprzednie stwierdzenie istnienia przesłanek nieważnościowych a więc uprzednie wszczęcie i zakończenie postępowania nieważnościowego. Upływ czasu, jako przesłanka negatywna, uniemożliwia taką ocenę.

Sąd w pełni akceptuje wywody Trybunału, że tylko w szczególnych sytuacjach kiedy przemawia za tym inna, mocniejsza, zasada konstytucyjna dopuszczalne

jest odstąpienie od zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego. Chodzi tu o sytuacje wyjątkowe, szczególne, które uzasadniają ochronę ze względu na inne obiektywnie ważniejsze racje niż te wynikające z zasady bezpieczeństwa obrotu prawnego.

Istotnie w wyroku tym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 33 ust. 2 ustawy

z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia

z naruszeniem prawa jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji R.P.

Wskazał, że stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem praw jest niezbędne

do dochodzenia odpowiedzialności organów władzy publicznej za szkody wyrządzone ostateczną decyzją administracyjną, a takie rozstrzygnięcie nie usuwa z obrotu prawa decyzji (tak jak to ma miejsce w przypadku stwierdzenia nieważności), ale daje podstawę do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym na drodze sądowej

na podstawie art. 4171 k.c.

Przedmiotem jednak kontroli Trybunału była norma, która stanowiła,

że "nie stwierdza się nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia lub wymiany gruntów, jeżeli od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, upłynęło 5 lat".

Natomiast na gruncie ustawy zmieniającej mamy do czynienia z normą,

która stanowi, w jej art. 2 pkt 2, że w przypadku postępowań wszczętych po upływie

30 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (16 września 2021 r.),

następuje skutek w postaci umorzenia postępowania administracyjnego z mocy prawa.

Mamy zatem do czynienia z zupełnie inną normą niż ta, która była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego w tamtej sprawie. Nie można zatem automatycznie także w innych sprawach tego samego rodzaju,

przekładać rozstrzygnięcia tego wyroku na stan prawny wykreowany normą ustawy zmienianej.

Trzeba mieć na uwadze, że każdy system prawa przewiduje ograniczenia czasowe w dochodzeniu roszczeń a także różnego rodzaju skutki prawne,

które następują po upływie określonego terminu. Można tu przywołać skutki zasiedzenia - art. 172 § 2 kodeksu cywilnego – po upływie 30 lat dla posiadacza w złej wierze,

a w przypadku dobrej wiary posiadacza – po upływie 20 lat – art. 172 § 1

kodeksu cywilnego; przedawnienie roszczeń przeciwko wieczystemu użytkownikowi

o naprawienie szkód wynikłych z niewłaściwego korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków,

jak również roszczenie wieczystego użytkownika o wynagrodzenie za budynki

i urządzenia istniejące w dniu zwrotu użytkowanego gruntu, które przedawniają się

z upływem lat trzech od tej daty – art. 243 k.c.; przedawnienie roszczeń

z czynów niedozwolonych – 3 lata od dnia, w którym poszkodowany dowiedział się

albo mógł się dowiedzieć o szkodzie i osobie obowiązanej do jej naprawienia,

ale nie dłuższy niż 10 lat od dnia, w którym nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę

– art. 4421 § 1 kodeksu cywilnego; 20 lat gdy szkoda wynikła ze zbrodni lub występku

- § 2. Także w postępowaniu administracyjnym – przedawnienie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej – 5 lat od naruszenia – art. 189g § 1 k.p.a.,

czy wreszcie w postępowaniu karnym skutek w postaci ustania karalności - 30 lat

gdy czyn stanowi zbrodnię zabójstwa (art. 101 § 1 pkt 1 k.k.), 20 lat gdy stanowi

inną zbrodnię (art. 101 § 1 pkt 2 k.k). Przepisów tych nie stosuje się z mocy art. 105 tylko do zbrodni przeciwko pokojowi, ludzkości i przestępstw wojennych (§ 1)

i do umyślnego przestępstwa: zabójstwa, ciężkiego uszkodzenia ciała,

ciężkiego uszczerbku na zdrowiu lub pozbawienia wolności łączonego ze szczególnym udręczeniem, popełnionego przez funkcjonariusza publicznego w związku z pełnieniem obowiązków służbowych (§ 2). Wszystkie te regulacje (poza szczególnymi wyjątkami) określają maksymalny czas przedawnienia/ dochodzenia roszczeń na 30 lat.

W art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. zawarta została zasada proporcjonalności. Wymaga ona, aby ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw

były wprowadzane w formie ustawy (aspekt formalny), aby konieczność ustanawiania takich ograniczeń nie naruszała istoty danej wolności lub prawa podmiotowego

i tylko wtedy gdy istnieje konieczność ich wprowadzenia w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej albo wolności i praw innych osób.

Zakres wprowadzonych ograniczeń powinien być zatem proporcjonalny,

tzn. konieczny dla realizacji określonego celu (wyroki T.K. z 24 stycznia 2006 r.,

SK 40/04, OTK ZU 1/2006, poz. 5, z 29 września 2008 r., SK 52/05,

z 28 września 2006 r., K 45/04, OTK ZU 8/A/2006, poz. 111).

Jak wskazywał niejednokrotnie Trybunał Konstytucyjny, należy

w takim kontekście rozważyć czy istnieje rzeczywista potrzeba dokonania danej wykładni, a z drugiej należy mieć pewność, że podjęte środki prawne będą skuteczne,

tj. rzeczywiście służące i niezbędne dla realizacji określonego celu.

Chodzi bowiem o stosowanie jak najmniej uciążliwych środków dla podmiotów, których prawa będą regulacją ustawową ograniczone (wyrok T.K. z 17 maja 2007 r.,

K 33/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 57, wyrok T.K. z 2 października 2006 r., SK 34/06,

OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 118). Zasada proporcjonalności łączy się z zakazem nadmiernej ingerencji w sferę spraw i wolności konstytucyjnych. Test proporcjonalności polega więc na ocenie czy ograniczenia (tu czasowe) są konieczne w demokratycznym państwie prawa, czy wprowadzona regulacja jest w stanie doprowadzić

do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego z którym jest połączona, czy efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Wprowadzona regulacja ograniczająca możliwość skutecznego wnioskowania

o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej była konieczna i wynikała

z ww. wyroku T.K. P 46/13, doprowadziła do zamierzonych i wskazanych w tym wyroku skutków tj. ograniczenia w czasie możliwości eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, służy ochronie interesu publicznego w tym interesu Skarbu Państwa

czy jednostek samorządu terytorialnego, które na skutek decyzji pozbawiających

prawa własności nabyły ich prawa przy uwzględnieniu także i tego, że nabycie to

z uwagi na upływ terminów zasiedzenia i tak by nastąpiło i nie stanowią nadmiernego ciężaru dla obywatela, który przez 30 lat mógł skutecznie domagać się stwierdzenia nieważności. Ten okres czasu był wystarczający do podjęcia inicjatywy

w celu wyeliminowania decyzji czy postanowienia z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu,

w takim zakresie zasada pewności obrotu prawnego i zasada trwałości decyzji administracyjnej przeważa nad zasadami rekompensowania szkody poniesionej

w wyniku niezgodnego z prawem działania organów Państwa.

Sumując, na gruncie regulacji stanowiącej obecnie przedmiot kontrowersji pomiędzy organem a stroną istniała jasna i potwierdzona przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku T.K. P 46/13 pilna potrzeba uregulowania kwestii możliwości eliminacji

z obrotu prawnego decyzji wydanych przed wieloma laty w konfrontacji z obowiązującą na gruncie k.p.a. zasadą trwałości decyzji administracyjnych.

Nie są zatem trafne zarzuty skargi co do tego, że umorzenie postępowania

w tej sprawie skutkuje naruszeniem art. 2, 77 ust. 1 i 2 Konstytucji R.P.

W tej sprawie kwestionowana decyzja została wydana 5 października 1956 r.,

a skutek doręczenia nastąpił w listopadzie 1956 r. Wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia został złożony 2 sierpnia 2019 r., a więc po ponad 60 latach.

Co najmniej od daty wydania wyroku P 46/13 przez Trybunał Konstytucyjny każdy powinien się liczyć z tym, że ustawodawca wykona ten wyrok poprzez stworzenie regulacji ograniczających możliwość wzruszania w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Na tym polega m.in. zasada zaufania do organów.

Nie ma bowiem racjonalnego wytłumaczenia powodów, dla których następcy prawni osób, którym odebrano własność czekali ponad 60 lat, żeby wzruszyć orzeczenie. To właśnie zasada zaufania do prawa powinna być rozumiana

w ten sposób, że po tak długim okresie czasu organy nie będą mogły wzruszać decyzji ostatecznych. Zasada zaufania do prawa opiera się na pewności prawa

i przewidywanym postępowaniu organów państwa. Zasada ta skierowana jest nie tylko do obywateli, ale i oczywiście organów, których obowiązkiem jest działanie zgodnie

z prawem.

Prawodawca wykonał wyrok Trybunału Konstytucyjnego, choć ze znacznym,

bo 6-letnim opóźnieniem i trudno mu z tego powodu czynić jakikolwiek zarzut.

Z kolei powoływana często w tych sprawach zasada lex retro non agit również

na gruncie procedury administracyjnej doznaje pewnych wyjątków (np. zamknięcie drogi do możliwości wzruszania aktów własności ziemi). W odniesieniu do przyjętej retroaktywności przepisów ustawy, dopuszcza się możliwość wprowadzenia

przez ustawodawcę zarówno retroakcji, jak i retrospekcji. Nie sposób abstrakcyjnie wykluczyć istnienia wymagających ochrony konstytucyjnych wartości, które będą uzasadniać odstępstwo od zasady nieretroaktywnego działania prawa. Jednakże

tego rodzaju odstępstwo musi być wolne od arbitralności i podlegać ocenie

z perspektywy celowości i proporcjonalności (por. orzeczenia o wzajemnym stosunku zasady lex retro non agit i zasady ochrony prawa nabytych - np. wyroki TK

z 15 września 1998 r., K 10/98, z 8 grudnia 2009 r., SK 34/08).

W ocenie Sądu, racje konstytucyjne w aspekcie zasady praworządności

mogły zostać ograniczone przez potrzebę stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych ukształtowanych mocą aktu administracyjnego, a ponadto przez zasadę zaufania obywatela do państwa, w tym zasadę pewności prawa, które wynikają

z art. 2 Konstytucji RP. Z tego względu przyjęte rozwiązanie normatywne spełnia zasadę proporcjonalności, w zakresie w jakim racje konstytucyjne przemawiające

za retroaktywnością równoważą jej negatywne skutki (vide wyrok tut. Sądu w sprawie

I SA/Wa 148/22, LEX nr 3354507 i przywołany tam wyrok ETPCz z 30 sierpnia 2007 r., Wielka Izba, skarga nr 44302/02, § 68).

Nie jest przy tym rzeczą organów i Sądu analiza procedury uchwalania

aktu normatywnego. Od tego jest Trybunał Konstytucyjny. Kwestia długości trwania postępowania przed organami mogła być przedmiotem skargi na bezczynność

czy przewlekłość, a długość postępowania nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonej decyzji.

Sąd nie podziela argumentacji, że norma stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia organu uniemożliwiła uzyskanie odszkodowania za zabrane mienie.

Zgodnie z art. 160 § 1 k.p.a., stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo na skutek stwierdzenia nieważności

takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Przepis ten (wraz z § 2, 3 i 6) ma zastosowanie do roszczeń cywilnoprawnych

o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną

przed 1 września 2004 r., której nieważność lub wydanie z naruszeniem

art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. W tych sprawach właściwa jest droga postępowania przed sądem powszechnym (por. uchwała pełnego składu SN

z 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10). Zgodnie z art. 4171 § 2 kc, jeżeli szkoda została wyrządzona przez wydanie ostatecznej decyzji, jej naprawienia można żądać

po stwierdzeniu we właściwym postępowaniu jej niezgodności z prawem,

chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Odnosi się to również do wypadku,

gdy ostateczna decyzja została wydana na podstawie aktu normatywnego niezgodnego z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą.

Przepisy art. 160 § 1 k.p.a. oraz art. 4171 § 2 k.c. nie mogą stanowić podstawy prawnej wydania decyzji administracyjnej w administracyjnej sprawie indywidualnej. Zasada praworządności z art. 7 Konstytucji RP, mająca rozwinięcie w art. 6 k.p.a.,

stoi na przeszkodzie generowaniu określonych typów indywidualnych spraw administracyjnych w rozumieniu art. 1 pkt 1 w zw. z art. 104 kpa, nieprzewidzianych wyraźnie przepisami prawa (por. wyrok WSA w sprawie I SA/Wa 7/22

z 14 kwietnia 2022 r., LEX nr 3363720). Oznacza to, że kwestią ewentualnej,

czysto hipotetycznej sprawy odszkodowawczej nie można generować sprawy administracyjnej uznanej przez ustawodawcę za niedopuszczalną na jej pewnym etapie z uwagi na znaczny upływ czasu.

Wbrew wywodom skargi przepis art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej nie ogranicza ani prawa własności, ani prawa dziedziczenia. Pierwsze z nich to prawo

do dysponowania swą rzeczą pod tytułem właścicielskim. Zgodnie z art. 64 Konstytucji, podlega to prawo ochronie, tak jak i prawo do dziedziczenia. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ta zasada konstytucyjna na gruncie postępowania o stwierdzenie nieważności powoduje, że finał postępowania o przejęcie nieruchomości na własność Skarbu Państwa nigdy nie jest do końca przewidywalny.

Roszczenie odszkodowawcze jest roszczeniem o charakterze obligacyjnym,

a nie rzeczowym (jak to jest w przypadku prawa własności). Ustawodawca miał prawo,

i uczynił to ustawą, ograniczyć możliwość stwierdzania nieważności z uwagi na upływ czasu. Nie ma tu konfliktu pomiędzy Konstytucją a ustawą, a tylko w takiej sytuacji

Sąd mógłby powołać się wprost na przepisy Konstytucji, która w systemie źródeł prawa stoi nad ustawami. Generalnie jednak do badania zgodności ustaw z Konstytucją powołany jest w Polsce Trybunał Konstytucyjny.

Odnosząc się natomiast do wyrażonej w art. 8 Konstytucji

zasady bezpośredniego jej stosowania, podzielając poglądy, że sąd może dokonywać oceny konstytucyjności przepisów mających zastosowanie w sprawie w tym sensie,

że będąc przekonany o niekonstytucyjności aktu normatywnego, odmawia

jego zastosowania, w tym wypadku Sąd nie widzi podstaw do pominięcia art. 2 ust. 2

w zakresie w jakim umarza się z mocy prawa postępowania w toku.

Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego dokonana przepisami ustawy, jak wynika z jej uzasadnienia, miała na celu dostosowanie systemu prawa

do wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydanego z 12 maja 2015 r. w sprawie o sygn.

P 46/13. Trybunał wskazał, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji

jest wyjątkiem od zasady poszanowania trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej.

Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca, określając przesłanki stwierdzania nieważności decyzji oraz zakres ich zastosowania, powinien brać

pod uwagę wszystkie zasady mieszczące się w klauzuli państwa prawnego, przewidzianej w art. 2 Konstytucji RP, a odstępstwa od zasady trwałości decyzji ostatecznej (do których trzeba zaliczyć możliwość stwierdzenia nieważności decyzji)

nie powinny naruszać wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasad bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa.

Trybunał zaakcentował także, że żadna z zasad, które w analizowanym przypadku są konkurencyjne, nie ma charakteru absolutnego. W ocenie T.K., ustawodawca ma wręcz obowiązek kształtowania regulacji prawnych, które będą sprzyjały wygaszaniu - wraz z upływem czasu - stanu niepewności. Niezbędne jest zatem ustanowienie odpowiednich granic dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano przy tym, że trwałość decyzji organów władzy publicznej nie może być pozorna. Taka pozorność występowałaby nie tylko, jeżeli ustawodawca

nie przewidywałby ograniczeń wzruszalności ostatecznych decyzji, ale również jeżeli ograniczenia te nie byłyby wystarczające dla zachowania zasady zaufania obywatela

do państwa i zasady pewności prawa. Ustawodawca nie może bowiem z jednej strony deklarować trwałości decyzji z uwagi na jej ostateczność, a z drugiej strony przewidywać, nieograniczoną terminem, możliwość wzruszania decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę. Z tego powodu ustawodawca wprowadził "przeszkodę" czasową uniemożliwiającą wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jeżeli od jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 30 lat. Jest to okres skorelowany z przewidzianym w Kodeksie cywilnym terminem zasiedzenia nieruchomości w złej wierze (art. 172 kc).

Sąd w tym składzie, w nawiązaniu do wyroku T.K. P 46/13, jest zdania,

że brak do tej pory w procedurze administracyjnej ograniczenia możliwości dochodzenia stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej powodował naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnej a przede wszystkim chaos prawny. Taki stan

nie służył ani pewności prawa, ani jego stabilności.

Ponieważ przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek

Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ustawy

z 11 sierpnia 2021 r. w zakresie w jakim uniemożliwia wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1

i ust. 2, Konstytucji R.P. (dt. przyjętego rozwiązania intertemporalnego), to w sytuacji stwierdzenia niekonstytucyjności, strona będzie uprawniona do żądania wznowienia postępowania administracyjnego w terminie jednego miesiąca od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego – art. 145a k.p.a. Jak na razie, zgodnie z zasadą domniemania konstytucyjności aktu normatywnego, brak jest podstaw do podzielenia przez Sąd naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji.

Sąd nie zamierza przy tym polemizować z tezami uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej. Nawet gdyby się z nimi nie zgadzał, to i tak obowiązany jest do oceny zgodności decyzji z obowiązującym prawem.

Sąd nie podziela, jako organ stosujący prawo, na gruncie uchwalonej ustawy, koncepcji rozdzielenia sprawy administracyjnych na sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej i sprawę o stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa. Celem nadzwyczajnego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności

jest ustalenie, czy kontrolowana decyzja jest dotknięta jedną z wad wskazanych

w art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie kończące takie postępowanie może polegać

albo na stwierdzeniu nieważności decyzji lub odmowie stwierdzenia jej nieważności, albo na stwierdzeniu, że wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadają w jednym i tym samym postępowaniu,

ponieważ jeżeli brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa

oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Potwierdza to art. 158 k.p.a. gdzie ujęto formy rozstrzygnięć w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A zatem brak wystąpienia negatywnych przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie uruchamia, odrębnego postępowania w celu wydania decyzji stwierdzającej wydanie decyzji

z naruszeniem prawa. Wydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa następuje w ramach tego samego postępowania nadzorczego.

Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja

w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy

Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.