Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 419/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37a - 37c
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Dobek - Rak (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Justyna Dudek - Sienkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski Protokolant Referent stażysta Julia Bednarek po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi L. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia 4 kwietnia 2022 r. nr SKO Gd/584/21 w przedmiocie kary pieniężnej za umieszczenie tablic reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z 4 kwietnia 2020 r., utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni z 30 listopada 2020 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Decyzją z 30 listopada 2020 r. Dyrektor Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni wymierzył L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa karę pieniężną w wysokości 61 763,06 zł za umieszczenie w dniach od 12 sierpnia 2020 r. do 30 listopada 2020 r. (tj. od dnia wszczęcia przedmiotowego postępowania do dnia wydania decyzji administracyjnej) pięciu tablic reklamowych o łącznej powierzchni służącej ekspozycji reklam wynoszącej 49,22 m2, przy ul. G. w Gdańsku, na działce nr [...] obręb [...], niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Jednocześnie organ I instancji nałożył na spółkę obowiązek dostosowania ww. pięciu tablic reklamowych do postanowień uchwały krajobrazowej bądź ich usunięcia.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kontroli, na podstawie pomiarów określono, że tablice reklamowe posiadają wymiary 4,294 m x 2,286 m = 9,82 m2,4,291 m x 2,289 m = 9,82 m2,4,296 m x 2,296 m = 9,86 m2, 4,290 m x 2,289 m = 9,82 m2 oraz 4,299 m x 2,302 m = 9,90 m2. Łączna powierzchnia służąca ekspozycji reklamy wynosi zatem 49,22 m2.

Pismem z 12 sierpnia 2020 r. zawiadomiono Spółkę o wszczęciu postępowania a także o planowanych na dzień 8 września 2020 r. oględzinach. Przeprowadzone oględziny, w których wzięli udział przedstawiciele Spółki, potwierdziły dalsze umieszczenie przedmiotowych tablic reklamowych. Także kolejna kontrola przeprowadzona w dniu 30 listopada 2020 r. potwierdziła dalsze umieszczenie przedmiotowych pięciu tablic reklamowych.

Organ przyjął za datę wszczęcia postępowania z urzędu dzień dokonania pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, tj. zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Stwierdził przy tym, że przedmiotowe tablice reklamowe nie wpisują się w definicję żadnego z dopuszczalnych w obszarze S2 rodzajów nośników reklamowych umieszczanych na obiektach. Zgodnie bowiem z jej § 2 ust. 1 zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż wskazane w w/w uchwale. Brak jest zaś wśród wymienionych w uchwale reklam w formie i wymiarach jak przedmiotowe pięć tablic reklamowych umieszczonych przy ulicy G. w Gdańsku. Zatem Spółka umieściła przedmiotowe pięć tablic reklamowych niezgodne z uchwałą krajobrazową.

Jednocześnie odnosząc się do kosztów usunięcia tablic reklamowych, organ I instancji wskazał, że koszt dostosowania do uchwały krajobrazowej nie jest przedmiotem postępowania w sprawie wymierzenia kary. Uchwała krajobrazowa nie przewiduje przy tym zwrotu kosztów za dostosowanie tablic reklamowych do jej postanowień. Każdy podmiot posiadający tablice reklamowe niezgodne z uchwałą krajobrazową, chcąc się dalej reklamować w sposób zgodny z prawem, powinien te tablice usunąć bądź wymienić. Kwestia kosztów jest poza zainteresowaniem organu prowadzącego postępowanie na postawie art. 37d u.p.z.p.

Organ I instancji nie zgodził się także z twierdzeniami strony, że na przedmiotowych tablicach reklamowych umieszczone są grafiki, które nie wypełniają definicji reklamy z art. 16a u.p.z.p. Zdaniem organu, dokumentacja fotograficzna do protokołów z 12 sierpnia 2020 r. oraz z 8 września 2020 r. obrazuje umieszczenie grafik z reklamami konkretnych towarów dostępnych w sklepie Spółki, a z kolei dokumentacja fotograficzna kolejnych protokołów obrazuje grafiki promujące działalność sklepu Spółki, a co za tym idzie nie sposób przyznać racji stronie, że obecne grafiki nie są reklamami w rozumieniu przepisów u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii wszczęcia nowego postępowania w czasie trwania stanu epidemii koronawirusa, organ I instancji wskazał, że stan epidemii nie spowodował zawieszenia możliwości prowadzenia postępowań administracyjnych, brak jest także podstaw by uznać, że nie obowiązują przepisy uchwały krajobrazowej.

Organ uwzględnił, że zasady wymierzania administracyjnych kar pieniężnych określa Dział IVa k.p.a., zakres stosowania przepisów tego działu do kar określonych w przepisach prawa materialnego określa zaś art. 189a § 2 k.p.a. Ponieważ u.p.z.p nie zawiera przesłanek odstąpienia od wymierzenia kary, organ przeanalizował możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a., nie dopatrzył się jednak przesłanek odstąpienia od kary w niniejszej sprawie. Przede wszystkim strona nie zaprzestała naruszania prawa i w dniu wydawania niniejszej decyzji administracyjnej pięć tablic reklamowych będących przedmiotem niniejszego postępowania nadal są umieszczone na działce nr [....] obręb [...], przy ulicy G. w Gdańsku, niezgodnie z przepisami uchwały krajobrazowej. Brak jest także informacji o ukaraniu Spółki za umieszczenie przedmiotowych tablic reklamowych przez inny uprawniony organ administracji publicznej, strona nie została także ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, ani prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie. W związku z powyższym należy uznać, że przesłanka określona w § 1 pkt 2 nie zachodzi. Nie sposób też uznać, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej, o której mowa w art. 189e k.p.a.

Na skutek rozpoznania odwołania Spółki, decyzją z 4 kwietnia 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z treścią § 2 ust. 1-2 uchwały krajobrazowej zakazuje się sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w niniejszej uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów szyldów, o których mowa w § 8 ust. 5, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały.

Zdaniem Kolegium, nieuzasadniony jest zarzut w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisu § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej. Wbrew stanowisku strony tablice reklamowe wskazane w zaskarżonej decyzji są tablicami reklamowymi w rozumieniu wskazanej ustawowej definicji tablicy reklamowej, albowiem stanowią przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy. Ponadto, treść tych tablic stanowi reklamę w rozumieniu jej definicji reklamowej.

Zdjęcia tablic wykonane w dniu 12 sierpnia 2020 r. stanowiące podstawę dla organu do wszczęcia z urzędu postępowania zawierają inną treść, niż treść tych samych tablic ustalona podczas oględzin nieruchomości w dniu 30 listopada 2020 r. O ile reklamy, których zdjęcia zostały załączone do protokołu organu z 12 sierpnia 2020 r. zawierają m.in. bądź logo sklepu L., bądź napisy na logu "L. ceny", to już zdjęcia sporządzone podczas oględzin istotnie nie zawierają żadnego logo sklepu L. Teksty znajdujące się na tych tablicach to: "W naszym sklepie mamy dla was ponad 160 produktów warzyw i owoców"; "W naszym sklepie mamy dla was ponad 60 rodzajów wyrobów piekarniczych"; "Zapewniamy dla was 100 miejsc parkingowych"; "Jesteśmy dla was otwarci codziennie 6.00- 22.00, a w niedziele handlowe 9.00-19.00"; "W naszym sklepie pracuje dla was 20 pracowników" - nie zawierają logo L. Wskazane wyżej treści wszystkich pięciu reklam stanowią jednak - zdaniem Kolegium - reklamę w rozumieniu ustawowej definicji reklamy zawartej w art. 2 pkt 16a u.p.z.p. Jak wskazuje strona odwołująca się są to informacje dotyczące sklepu, towarów oraz rodzaju usług związanych z działalnością sklepu skarżącej. Ponadto, sam fakt umieszczenia przedmiotowych informacji na elewacji sklepu i posługujących się sformułowaniem "w naszym sklepie" w istocie jest reklamą umieszczoną na tablicy reklamowej, o której mówi art. 2 pkt 16b u.p.z.p. Zatem do wskazanych reklam umieszczonych na tablicach reklamowych będą miały zastosowanie przepisy uchwały krajobrazowej. Oznacza to również brak zasadności zarzutu naruszenia przepisu art. 7a k.p.a.

Z uwagi na to, że opisane w zaskarżonej decyzji tablice reklamowe znajdują się na terenie określonym w uchwale krajobrazowej jako S3, dla oceny zgodności tablic reklamowych wskazanych w zaskarżonej decyzji, zastosowanie miały zapisy rozdziału 8 uchwały, czyli postanowienia § 17 uchwały krajobrazowej. Przedmiotowe reklamy nie spełniają żadnych warunków określonych w przedmiotowym przepisie, w szczególności w jego ust. 3, co oznacza, iż są one niezgodne z przepisami uchwały, w szczególności co do powierzchni tablic reklamowych wskazanych w decyzji i zebranym materiale dowodowym, które to wielkości przekraczają wielkości określone w przedmiotowym przepisie uchwały krajobrazowej.

Zdaniem Kolegium, w niniejszej sprawie nie sposób zasadnie twierdzić o naruszeniu przez organ I instancji przepisów art. 7, art. 10 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a., ponieważ zebrano kompletny materiał dowodowy wymagany w niniejszej sprawie, dokonano prawidłowej oceny tego materiału dowodowego, jak też zapewniono stronie czynny w nim udział, czy to poprzez wskazanie stanowiska strony w trakcie oględzin dokonywanych w dniu 8 września 2020 r., pisma strony z 21 września 2020 r., jak też poprzez wniesienie odwołania od decyzji oraz treść tego odwołania.

Wskazano, że zgodnie z art. 37d ust. 4 u.p.z.p, karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Kolegium nie zgodziło się także ze stanowiskiem strony odwołującej, że powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia. Kolegium wskazało, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, że to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Mianowicie, obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcie postępowania.

Zdaniem Kolegium, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które jednak się nie stawiła. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablicy reklamowej określonego rodzaju, których zresztą strona nie kwestionowała. Należy też zauważyć, że organ zabezpieczając także prawa strony zawiadomił o ww. czynnościach i wszczęciu postępowania w tej samej dacie, kiedy czynności te podejmował, a więc nie "ukrywał" postępowania przed stroną. Ponadto, między wysłaniem zawiadomienia, a doręczeniem go stronie nie podejmował żadnych czynności istotnych dla rozstrzygnięcia, ani które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska.

Organ odwoławczy potwierdził ustalenia organu I instancji, dokonane w trakcie wizji w terenie w dniu 12 sierpnia 2020 r., odnośnie umieszczenia tablic reklamowych niezgodnych z postanowieniami uchwały krajobrazowej, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej i o czym skarżąca została poinformowana. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia stron o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 12 sierpnia 2020 r.

Kolegium potwierdziło również prawidłowość wymierzonej kary za okres od 12 sierpnia 2020 r. do 30 listopada 2020 r., gdyż w tych datach przedmiotowe reklamy były umieszczone, co potwierdza strona odwołująca, informując przy tym, że w dniu 6 stycznia 2021 r. przedmiotowe tablice zostały usunięte. Przepis art. 37d ust. 4 u.p.z.p. przewiduje natomiast za datę końcową okresu, za jaki jest wymierzana kara, m.in. dzień demontażu spornej tablicy reklamowej. Reasumując, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo za datę wszczęcia postępowania, od której naliczana jest kara przyjął dzień 12 sierpnia 2020 r. Również wysokość kary została zaakceptowana jako zgodna z wymogami art. 37d ust. 9 u.p.z.p.

Z uwagi na prawidłowe zastosowanie w zaskarżonej decyzji przepisów prawa materialnego w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, Kolegium za niezasadne uznało zarzuty odwołania w zakresie naruszenia przepisów postępowania, albowiem materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał organowi na wydanie zaskarżonej decyzji, w której obciążył stronę prawidłowo wyliczoną karą pieniężną, albowiem to strona odwołująca się jest właścicielem przedmiotowej reklamy niezgodnej z uchwałą krajobrazową.

Ponadto, Kolegium wskazało, że nie zaszły przesłanki dla odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej wskazane w art. 189f § 1 k.p.a. Nie zaszła w niniejszej sprawie sytuacja opisana wyżej w pkt 2. Rozważając spełnienie wymogów art. 189f pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że obie opisane w nim przesłanki muszą zaistnieć łącznie, w niniejszej sprawie takiej łączności nie było, albowiem w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ I instancji tablice reklamowe były umieszczone. Tym samym nie można było mówić o zaprzestaniu naruszenia prawa w tej dacie. Ponadto, nie sposób uznać, iż w sprawie mamy do czynienia z uznaniem, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Strona odwołująca się prowadzi swoją działalność handlową w dużym wymiarze.

Strona posadowiła przedmiotowe tablice reklamowe jeszcze przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej. Jak stanowi przepis § 21 tej uchwały właściciele reklam mieli określony okres czas na dostosowanie reklam do zapisów uchwały wynoszący 24 miesiące. W tym czasie strona odwołująca się nie dostosowała tablic do zapisów uchwały. Fakt jej usunięcia po otrzymaniu decyzji organu świadczy o świadomości strony odwołującej się zarówno co do faktu obowiązywania przedmiotowej uchwały i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam, jak i niezgodności reklamy z tą uchwałą. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. W konsekwencji przesłanka "znikomej wagi naruszenia prawa" nie wystąpiła w sprawie. To od jej spełnienia - łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której brak nie budzi wątpliwości - ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej.

Za niezasadne Kolegium uznało ewentualne zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie, albowiem także i aktualnie toczą się i są wydawane wyroki przez WSA w Gdańsku w odrębnych postępowaniach. Ponadto, uchwała krajobrazowa nadal jest obowiązującym aktem prawa miejscowego.

W skardze na powyższą decyzję Spółka zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy,

2. przepisu postępowania, tj. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie,

3. § 2 ust. 1 uchwały nr XLVIII/1465/18 Rady Miasta Gdańska z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych, oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom., poz. 1034), poprzez uznanie, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w uzasadnieniu wskazując, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy prawa, w szczególności § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej, który zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych inne niż wskazane w uchwale. W ocenie skarżącej, przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy wyłącznie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, co oznacza, zgodnie z definicją legalną zawartą w u.p.z.p., przedmiot materialny przeznaczony lub służący do ekspozycji reklamy, czyli informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi czy ruchy społeczne. Przedmiotowe tablice przedstawiają jedynie konkretne krótkie informacje bez elementu jakiejkolwiek promocji ani nawet bez powiązania z logo firmy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji stwierdza, że nie zgadza się z tą opinią, gdyż w jego ocenie tablice reklamują konkretne towary dostępne w sklepie Spółki oraz promują działalność sklepu. W rzeczywistości są to jedynie grafiki czysto informacyjne bez elementu promocji, czego zdaje się nie rozumieć organ I instancji. Wbrew twierdzeniom organu nie reklamują one żadnych konkretnych produktów ani działalności Spółki, gdyż żaden konkretny towar lub produkt ani cena czy też nazwa Spółki w ogóle się tam nie pojawia.

Grafiki będące przedmiotem sporu przedstawiają informacje dotyczące godzin otwarcia obiektu, ilości miejsc parkingowych czy też ilości osób zatrudnionych bez wskazania logo Spółki. Trudno w tej sytuacji mówić o jakiejkolwiek promocji. Jak wynika z definicji pojęcia promocja, są to "działania zmierzające do zwiększenia popularności jakiegoś produktu lub przedsięwzięcia" (słownik PWN pod red. W. Doroszewskiego) lub "zwiększać atrakcyjność czegoś, lansować". Zgodnie ze słownikiem synonimów jako zamienne dla słowa promocja mogą być użyte takie określenia jak "szerzenie", "agitacja", "desygnacja" czy też "propagowanie".

Zdaniem skarżącej, trudno uznać, że grafiki próbują zwiększać popularność godzin otwarcia czy też ilości miejsc parkingowych bądź też zwiększać ich atrakcyjność. Są to jedynie informacje, do przedstawienia których przedsiębiorca jest zobowiązany. Nie sposób się tu doszukać chęci jakiegokolwiek zwiększenia popularności czy zwiększania atrakcyjności. Mając na uwadze fakt, że cytowany przepis uchwały krajobrazowej dotyczy jedynie tablic reklamowych, wskazano, że nie może on znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, a zatem nie można na jego podstawie wymierzyć kary skarżącej.

Natomiast Kolegium zaaprobował w pełni działania organu I instancji, nie zauważając żadnego naruszenia prawa i stwierdzając, że "tablice reklamowe wskazane w zaskarżonej decyzji są - zdaniem Kolegium tablicami reklamowymi". Nadto wskazano, że ich treść stanowi reklamę w rozumieniu definicji ustawowej, co jak wykazano powyżej, stanowi nieprawidłową wykładnię definicji legalnej, bowiem trudno uznać za takową informacje o godzinach otwarcia obiektu czy też ilości miejsc parkingowych. Mające kluczowe znaczenie dla organu odwoławczego sformułowanie na jednej z tablic "w naszym sklepie" niczego w tej materii nie zmienia, bo jest oczywistym, że informacje znajdujące się na elewacji obiektu dotyczą właśnie tego obiektu, a nie żadnych innych. Należy również pamiętać, że są to krótkie informacje, niepowiązane nawet z logo Spółki, co mogłoby ewentualnie, przy dogmatycznej wykładni definicji reklamy uchodzić za formę promocji. W tym stanie rzeczy należy bezspornie uznać, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia wskazanego przepisu uchwały krajobrazowej, a co za tym idzie zaskarżone decyzje są wadliwe i powinny zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Skarżąca przywołała także dyspozycję art. 7a ust. i k.p.a., podnosząc jednocześnie zarzut jego niezastosowania przez Kolegium mimo, że jak twierdzi Spółka, na gruncie niniejszej sprawy, nawet gdyby były pewne wątpliwości związane z wykładnią omawianych regulacji uchwały krajobrazowej oraz u.p.z.p., to należy je rozstrzygnąć na korzyść strony.

Zdaniem skarżącej, organ uchybił art. 7 i 77 § 1 k.p.a., gdyż nie przeprowadził rzetelnego postępowania wyjaśniającego, opierając się wyłącznie na ustaleniach kontrolnych pracowników organu, lekceważąc uwagi strony zgłoszone w toku postępowania i nie widząc szerszego kontekstu sprawy, a także dokonując niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego.

Odnosząc się do oględzin i kontroli skarżąca wskazała, że ograniczono się jedynie do stwierdzenia, iż tablice informacyjne naruszają ustalenia uchwały krajobrazowej, jednakże ani razu nie dokonano pomiarów w obecności pracowników Spółki, przez co nie było żadnych możliwości weryfikacji, czy pomiary zostały dokonane w sposób rzetelny i miarodajny. Takie "przeprowadzenie dowodu" ma znikomą wartość poznawczą i procesową – nie powinno stanowić podstawy nałożenia na przedsiębiorcę dotkliwej kary finansowej. Nadto, "kontrole", na jakie powołuje się organ, zwłaszcza ta dokonana w dniu wydania decyzji były przeprowadzone bez udziału strony postępowania, bez poinformowania strony o tej czynności postępowania i bez możliwości wypowiedzenia się przez stronę co do jej wyników. Tego rodzaju postępowanie organu stanowi rażące naruszenia art. 79 k.p.a.

Nadto, zdaniem skarżącej, Kolegium zignorowało również zupełnie zarzuty dotyczące kosztów poniesionych przez Spółkę poza samą karą, związanych z demontażem i zainstalowaniem nowych tablic. Takie wnioski skarżąca składała w toku postępowania przed organem I instancji. Tej kwestii co prawda nie zignorowano w decyzji GZDiZ w Gdańsku, jednakże organ ten, odnosząc się do niej, przyznał z rozbrajającą szczerością, że leży ona "poza zainteresowaniem organu prowadzącego postępowanie." Należy w tym miejscu podkreślić, że ta kwestia, leżąca jak wskazano poza zainteresowaniem organu, rodzi dotkliwe konsekwencje finansowe dla Spółki, bowiem wymiana tablic, pylonów i innych nośników reklamowych nie jest bezkosztowa, o czym poinformowano organ, przekazując do jego wiadomości kosztorys wykonany przez stałego kontrahenta Spółki, zajmującego się montażem i wymianą tego rodzaju nośników. Należy też mieć na uwadze, że na terenie Miasta Gdańska funkcjonuje 21 obiektów handlowych Spółki, posiadających szyldy i grafiki informacyjne, zgodne z obowiązującym standardem. Ich wymiana obarczy Spółkę dodatkowymi dotkliwymi kosztami, co sprawi, że będzie ona podwójnie ukarana, raz administracyjnie przez GZDiZ, a kolejny raz poprzez niebagatelny koszt montażu i wymiany tablic reklamowych na obiektach handlowych. Natomiast Kolegium w ogóle się do tej kwestii nie odnosi, ignorując kolejne zarzuty odwołania.

Wątpliwości Skarżącej budzi również sposób obliczenia kary, gdyż organ dokonując obliczeń jako pierwszy dzień wskazał 12 sierpnia 2020 r., a w ocenie Spółki postępowanie zostało wszczęte w dniu 18 sierpnia 2020 r., kiedy doręczono jej zawiadomienie o jego wszczęciu. Ma to szczególne znaczenie w postępowaniach prowadzonych przez GZDiZ, bowiem organ ten ma specyficzną i naganną praktykę doręczania swoich pism i decyzji na wiele dni po ich wydaniu, czego przykładem jest zaskarżona właśnie decyzja wydana w dniu 30 listopada 2020 r., a doręczona stronie w dniu 28 grudnia 2020 r. (przesyłkę nadano w urzędzie pocztowym w dniu 23 grudnia 2020 r.).

Kolejną kwestię podniesioną przez Spółkę stanowiła przewlekłość prowadzonego postępowania, która naraża stronę postępowania na dodatkowe straty finansowe. Sprawa, która można było załatwić w terminie 50-60 dni trwała niemal 110 dni, co stanowi kolejne naruszenie przepisów procedury administracyjnej, szczególnie oburzające w sytuacji, gdy każdy dzień generuje wymierne i dotkliwe straty finansowe dla stron postępowania. Powyższe budzi wątpliwości odnośnie obiektywizmu i bezstronności organu.

W ocenie Spółki, możliwość wniesienia odwołania i wyrażenie przez stronę swego stanowiska w trakcie oględzin nie świadczą o pełnej realizacji uprawnień strony do czynnego udziału w postępowaniu. Prawo do wniesienia odwołania i zasada dwuinstancyjności postępowania nie są tożsame z prawem czynnego udziału w postępowaniu. Odwołanie się od niekorzystnej decyzji administracyjnej jest odrębnym prawem strony.

Odnosząc się do kwestii wszczęcia postępowania i terminu, od którego winno się rozpocząć naliczanie ewentualnej kary finansowej skarżącej nie podzieliła stanowiska organów twierdząc, że za dzień wszczęcia postępowania administracyjnego należy uznać dzień doręczenia zawiadomienia, gdyż dopiero wówczas strona pokrzywdzona ma możliwość zareagowania i przedstawienia swoich racji, bądź też usunięcia naruszenia. Niedopuszczalnym jest natomiast praktyka GZDiZ w Gdańsku, który to organ przeprowadza istotne czynności postępowania, mające kluczowy wpływ na rozstrzygnięcie, bez udziału strony, następnie sporządza zawiadomienie, które dociera do strony ze znacznym opóźnieniem, a następnie orzeka karę dla podmiotu, liczoną od dnia swoich "czynności" przeprowadzonych przed dniem wszczęcia bez udziału strony.

Kierując się logiką organów obu instancji należałoby dojść do wniosku, iż możliwym jest przeprowadzenie "kontroli" stwierdzającej oczywiste fakty, następnie sporządzenie po roku zawiadomienia o wszczęciu na podstawie takowej kontroli i wydanie decyzji o przyznaniu kary za okres całego roku, pomimo że strona nie miała świadomości, iż narusza przepis prawa. Co prawda organ odwoławczy zauważa, że przepisy prawa nie wskazują wyraźnie, jaka datę należy przyjmować jako dzień wszczęcia postępowania, ale również w tym względzie wątpliwości nie zostały rozstrzygnięte, wbrew zaleceniom ustawodawcy, na korzyść strony postępowania.

Zdaniem skarżącej, w niniejszej sprawie doszło również do naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W przypadku, gdy przesłanki wskazane w powyższym przepisie wystąpią, organ winien obligatoryjnie odstąpić od wymierzenia kary. Skarżąca wyjaśniła natomiast, że działając z ostrożności procesowej i chcąc zademonstrować dobra wolę, zdemontowała przedmiotowe tablice. Kolegium tę wiedzę posiadało, co jednoznacznie wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jednakże uznało, że nie zaprzestano naruszenia prawa będącego przedmiotem postępowania, jak również że waga naruszenia jest poważna, nie uzasadniając swojego stanowiska. Stwierdzenie Kolegium, że strona odwołująca się prowadzi swoją działalność w dużym wymiarze, nie przesądza, że rzekome naruszenie ma charakter istotny. Spółka stwierdziła, że nie kwestionuje celów i zasadności uchwał krajobrazowych, jednakże zauważa, że te wyjaśnienia mają się nijak do realiów omawianej sprawy, gdyż tablice informacyjne w żaden sposób harmonii krajobrazu miejskiego w tej lokalizacji nie zakłócają, nie zakrywają również zabytków czy innych obiektów architektury otoczenia, nie kolidują też z zachowaniem charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Są zlokalizowane na już istniejącym obiekcie wpasowanym w krajobraz. Nawet zatem jeżeli z ostrożności procesowej uznać ich istnienie za naruszenie prawa (czemu skarżąca zaprzecza), to potrzeba naprawdę wiele złej woli, by uznawać tego rodzaju naruszenia za istotne. Mając na względzie powyższe, Kolegium powinno zastosować dyspozycję cytowanego przepisu i odstąpić od wymierzenia kary, czego nie uczyniło, dopuszczając się jego naruszenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono decyzje administracyjne wydane w sprawie administracyjnej kary pieniężnej nałożonej w związku z naruszeniem postanowień uchwały Rady Miasta Gdańska nr XLVIII/1465/18 z dnia 22 lutego 2018 r. w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie Miasta Gdańska (Dz. Urz. Woj. Pom. z 2018 r., poz. 1034), zwanej dalej uchwałą krajobrazową.

Powyższą uchwałę podjęto w trybie i na zasadach określonych w przepisach 37a-37c u.p.z.p., które uprawniają radę gminy do ustalenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Celem ww. aktu prawa miejscowego jest uporządkowanie przestrzeni publicznej, a przyjęte w u.p.z.p. regulacje dotyczące tej uchwały wprowadzają w istocie prymat ochrony krajobrazu. Przy czym, przepisy ustawy nie przewidują obowiązku podjęcia uchwały krajobrazowej – ma ona charakter fakultatywny. Wpływa to także na władztwo gminy w ustalaniu treści uchwały, gdyż może ona przewidywać całkowity zakaz sytuowania obiektów reklamowych, jak również przewidywać rozwiązania pośrednie, polegające na ograniczeniach o charakterze częściowym. Tego rodzaju rozwiązania mogą zaś dotyczyć zarówno samego obiektu reklamowego (jego parametrów i materiału, z jakiego ma zostać wykonany) – ograniczenia przedmiotowe, jak i jego usytuowania – ograniczenia obszarowe (zob. T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

Przepisy stanowiące podstawę podejmowania uchwał krajobrazowych wprowadzone zostały do polskiego systemu prawnego w dniu 11 września 2015 r. ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu nowelizującą przepisy u.p.z.p. Konieczność zapewnienia ochrony krajobrazu i właściwego nim zarządzania wynikała m.in. z postanowień ratyfikowanej przez Polskę w roku 2005 Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji dnia 20 października 2000 r. Zgodnie z art. 5 Konwencji Polska zobowiązała się m.in. do podjęcia działań na rzecz prawnego uznania krajobrazów, ustanowienia i wdrożenia polityki krajobrazowej oraz zintegrowania krajobrazu z własną polityką w zakresie planowania regionalnego i urbanistycznego, a także z innymi politykami, które pośrednio lub bezpośrednio oddziałują na krajobraz. W rozumieniu Konwencji "krajobraz" oznacza obszar postrzegany przez ludzi, którego charakter jest wynikiem działania i interakcji czynników przyrodniczych i/lub ludzkich. Zgodnie z art. 5 pkt a Konwencji strony zobowiązane są do prawnego uznania krajobrazów jako istotnego komponentu otoczenia ludzi, jako wyrażenia dzielonej przez nie różnorodności kulturowej i przyrodniczej oraz podstawy ich tożsamości. Zalecenie CM/Rec(2008)3 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie wytycznych dotyczących wdrażania Europejskiej Konwencji Krajobrazowej stanowi, iż prawne uznanie krajobrazów jest prawem i obowiązkiem wszystkich instytucji i obywateli Europy względem ich fizycznego otoczenia. Ratyfikacja Konwencji zobowiązuje ponadto jej strony do ustanowienia standardów jakości krajobrazu (art. 6D konwencji krajobrazowej), jak również do planowania ochrony krajobrazu oraz do gospodarowania krajobrazem.

Znowelizowane przepisy u.p.z.p. służyć miały realizacji powyższych zadań na gruncie krajowym, dając gminom narzędzia kształtowania i zarządzania krajobrazem poprzez możliwość podjęcia uchwał krajobrazowych i wyposażając je w instrumenty finansowe pozwalające na egzekwowanie określonych w uchwale zasad i warunków sytuowania tablic i urządzeń reklamowych.

Przepis art. 37a ust. 1 u.p.z.p. dał radzie gminy upoważnienie do określenia w formie uchwały zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W art. 37a ust. 9 u.p.z.p. przewidziano, że uchwała krajobrazowa ponadto może określać warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały.

Realizując upoważnienie ustawowe zawarte w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Rada Miasta Gdańska w podjętej uchwale krajobrazowej w § 21 ust. 1 sformułowała obowiązek dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z jej przepisami w terminie 24 miesiące od dnia wejścia w życie uchwały. Treść § 21 ust. 2, w którym określono szczegółowe zasady i warunki dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie jej wejścia w życie do wymogów uchwały potwierdza, że uchwała ta ma zastosowanie do tablic i urządzeń reklamowych istniejących już w dacie jej wejścia w życie i w związku z jej postanowieniami podlegających dostosowaniu do jej wymogów.

Mająca zastosowanie w niniejszej sprawie uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Co istotne dla niniejszej sprawy, ustawodawca - wprowadzając możliwość podjęcia uchwały krajobrazowej i określenia w niej zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - jednocześnie przewidział zastosowanie określonych instrumentów finansowych związanych z usytuowaniem reklam. Mianowicie, w art. 37d u.p.z.p. przewidział karę pieniężną za umieszczenie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnych z przepisami uchwały krajobrazowej. Kara ta jest wymierzana przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta w drodze decyzji i obejmuje okres od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia (art. 37d ust. 2 i 3). Ponadto, zgodnie z ust. 5 wskazanego przepisu, w przypadku, gdy w dniu wydania ww. decyzji tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe nie są zgodne z przepisami uchwały krajobrazowej w decyzji tej określa się wysokość kary pieniężnej za okres od dnia wszczęcia postępowania w sprawie do dnia wydania decyzji, oraz obowiązek dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów uchwały albo usunięcia tablicy lub urządzenia.

Ustawodawca określił sposób ustalania wysokości przedmiotowej kary w ten sposób, że stanowi ona iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności uchwalonej przez radę gminy stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 17a ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność uchwalonej przez radę gminy stawki części stałej tej opłaty, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami, o których mowa w ust. 1 (art. 37d ust. 8). W tym zakresie wskazać trzeba, że Rada Miasta Gdańska nie podjęła uchwały określającej wysokości stawek opłaty reklamowej, w związku z czym do kar związanych ze sprzecznym z uchwałą krajobrazową usytuowaniem tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych zastosowanie znajdzie art. 37d ust. 9 u.p.z.p., który w takim wypadku przewiduje, że wysokość kary pieniężnej ustala się jako iloczyn pola powierzchni tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego służącej ekspozycji reklamy, wyrażonej w metrach kwadratowych oraz 40-krotności maksymalnej stawki części zmiennej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. h ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych, powiększony o 40-krotność maksymalnej stawki części stałej opłaty reklamowej, o której mowa w art. 19 pkt 1 lit. g tej ustawy, za każdy dzień niezgodności tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego z przepisami uchwały krajobrazowej.

Istotne z punktu widzenia wymiaru administracyjnych kar pieniężnych jest normatywne zdefiniowanie w przepisach art. 2 pkt 16a-16c u.p.z.p. pojęć: reklamy, tablicy reklamowej i urządzenia reklamowego. Ewentualne sankcje finansowe są bowiem powiązane nie z samą reklamą, rozumianą jako upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16), lecz z tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi. Tablicą reklamową jest natomiast przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklama naklejana na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16b). Z kolei przez urządzenie reklamowane ustawodawca rozumie przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem (art. 2 pkt 16c). Wynika z tego, że powyższe pojęcia mają szeroki zakres i odnoszą się do wszystkich nośników informacji stanowiącej reklamę. Są to bowiem zarówno powierzchnie płaskie (tablice reklamowe), jak i obiekty więcej niż dwuwymiarowe (urządzenia reklamowe; T. Brzezicki, Kara za niezgodne z prawem umieszczenie reklamy, Przegląd Podatkowy, 8/2016, s. 35-40).

W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy orzekające w sprawie organy dokonały prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania jako tablic reklamowych, a argumentacja skargi kwestionująca reklamowy charakter treści odzwierciedlonych na tych tablicach jest chybiona.

Przepis § 2 ust. 1 uchwały krajobrazowej zakazuje sytuowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych innych niż określone w uchwale. Dopuszcza się sytuowanie wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w przepisach uchwały, z zastrzeżeniem ust. 2. Z powyższych postanowień wynika możliwość sytuowania wyłącznie takich rodzajów tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w przepisach uchwały, na zasadach i warunkach określonych w jej przepisach, z zastrzeżeniem, że do tablic reklamowych i urządzeń reklamowych stanowiących szyldy w niniejszej uchwale określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być sytuowane na danej nieruchomości. Natomiast "reklama" oznacza upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne (art. 2 pkt 16a u.p.z.p.). Nośnikiem tak rozumianej reklamy może być w szczególności tablica. Wątpliwości Sądu nie budzi, że utrwalone w aktach sprawy w dokumentacji fotograficznej z kontroli w dniu 12 sierpnia 2020 r., potwierdzonej w trakcie oględzin przeprowadzonych z udziałem skarżącej w dniu 8 września 2020 r., tablice zawierają reklamę działalności gospodarczej prowadzonej przez skarżącą – sprzedawanych przez nią produktów i ich cen. Tablice te wyraźnie odwołują się do nazwy przedsiębiorcy promującego swoją działalność i sposób jej prowadzenia. Z kolei, na tablicach utrwalonych w trakcie oględzin nieruchomości skarżącej w dniu 30 listopada 2020 r., zawierających już inne treści niż utrwalone 12 sierpnia 2020 r., nie ma odesłania wprost do nazwy skarżącej (L.). Tablice te wskazują na ilość pracowników, ilość miejsc parkingowych, ilość rodzajów wyrobów piekarniczych (ponad 60), warzyw i owoców (ponad 160) oraz godziny otwarcia sklepu - "naszego sklepu". Nie budzi wątpliwości Sądu, że określenie "nasz sklep" odnosi się do skarżącej, na co wskazuje miejsce posadowienia tablic reklamowych na nieruchomości, na której prowadzona jest jej działalność. Niewątpliwie, w ten sposób skarżąca upowszechnia w takiej dorozumianej wizualnej formie informacje promujące swoje przedsiębiorstwo, sprzedawane towary i usługi. Bez znaczenia jest tu zarazem brak dosłownego powołania się na nazwę przedsiębiorcy (L.), bowiem w oczywisty sposób tablice, powieszone na ogrodzeniu nieruchomości, na której L. prowadzi działalność handlową, służą tej działalności. Tym samym, spełnione są przesłanki wynikające w definicji legalnej "reklamy", odnoszące się do wymogu promocji produktów, usług lub działalności danego podmiotu.

W niniejszej sprawie nie jest zaś kwestionowane, że – jak jednoznacznie ustalił organ na podstawie prowadzonych w terenie wizji i oględzin – w dniach od 12 sierpnia 2020 r. (co wynika z protokołu kontroli z 12 sierpnia 2020 r.) do dnia wydania decyzji przez organ I instancji, tj. 30 listopada 2020 r. (co wynika z oględzin nieruchomości z 8 września 2020 r. oraz protokołu z kontroli z 30 listopada 2020 r.), a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej, na nieruchomości zlokalizowanej w Gdańsku przy ul. G. (działka nr [...] obręb [...]), znajdowało się pięć tablic reklamowych o łącznej powierzchni ekspozycji reklam wynoszącej 49,22 m2. Tego rodzaju tablice reklamowe, biorąc pod uwagę ich wymiary oraz umiejscowienie – nie odpowiadają wymogom i zasadom wynikającym z § 15 ust. 3 uchwały, przewidzianym dla obszaru określonego w uchwale jako S2, a tym samym naruszają wskazane przepisy uchwały krajobrazowej. Przy tym wskazać należy, że skarżąca nie zdołała skutecznie podważyć prawidłowości ustaleń organów w zakresie powierzchni ekspozycji reklamowej, od której zależała wysokość obciążającej skarżącą kary. Skarżąca nie wykazała bowiem, aby rozmiary spornych tablic były w rzeczywistości inne niż stwierdzone przez organ I instancji. Skoro na tę okoliczność nie zaoferowano żadnego poddającego się weryfikacji kontrdowodu zarzut sformułowany w tym zakresie należy uznać za gołosłowny. Nie polega również na prawdzie twierdzenie skarżącej, że nie miała możliwości zweryfikowania prawidłowości dokonanych przez organ pomiarów tablic. Skarżąca bowiem już w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, w którym jednocześnie wyznaczono datę oględzin, została szczegółowo poinformowana o stwierdzonych parametrach poszczególnych tablic reklamowych. Protokół oględzin przeprowadzonych z udziałem skarżącej w dniu 8 września 2020 r., w którym w istocie potwierdzono istnienie tych samych tablic reklamowych, które odnotowano w trakcie kontroli w dniu 12 sierpnia 2020 r., został przez skarżącą podpisany bez żadnych uwag. Z powyższego wynika, że ani w trakcie oględzin, ani w piśmie procesowym z 21 września 2020 r. ani w odwołaniu skarżąca nie kwestionowała określonych przez organ parametrów tablic, poprzestając wyłącznie na podważaniu ich reklamowego charakteru.

Za umieszczenie przedmiotowych tablic reklamowych organ wymierzył karę administracyjną, której wysokość i sposób ustalenia zasadniczo nie jest przedmiotem sporu. Kwestią sporną jest, o czym mowa była powyżej, kwalifikacja tablic, jako prezentujących treści reklamowe. Skarżąca kwestionuje również termin wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia kary, a w konsekwencji - datę początkową okresu jej naliczania, a także brak zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, wskazując na wadliwe ustalenie przez organ braku ziszczenia się przesłanek do jej zastosowania. W ocenie Sądu, zarzuty skarżącej są niezasadne.

Jak wskazano powyżej, obowiązująca w Gdańsku uchwała krajobrazowa weszła w życie 3 kwietnia 2018 r. Termin na dostosowanie się podmiotów do jej przepisów upływał 3 kwietnia 2020 r., przy czym uwzględniając przepisy ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374) oraz ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875 ze zm.), uznać należy ostatecznie, że termin dostosowawczy określony w § 21 uchwały krajobrazowej upłynął z końcem 13 czerwca 2020 r. W tym kontekście, nie ulega wątpliwości, że termin ten nie został przez stronę dochowany, gdyż jak ustaliły organy, a czego Spółka nie kwestionuje, w dniu 12 sierpnia 2020 r., a więc po wejściu w życie uchwały krajobrazowej i po upływie terminu dostosowawczego, nadal na działce nr [...], obr. [...] w Gdańsku ul. G. były umieszczone tablice reklamowe na ogrodzeniu nieruchomości, na której zlokalizowany jest sklep L., które nie są dopuszczalne na obszarze S2 uchwały krajobrazowej.

W kwestii wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazać należy, zasadniczo na prawidłowość stanowiska organu odwoławczego. Jak stanowi art. 37d ust. 4 u.p.z.p., karę pieniężną wymierza się od dnia, w którym organ wszczął postępowanie w sprawie, do dnia dostosowania tablicy reklamowej lub urządzenia reklamowego do przepisów, o których mowa w ust. 1, albo usunięcia tablicy lub urządzenia. Przy czym, w niniejszej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie wymierzenia owej kary zostało wszczęte w urzędu. Przepisy prawa nie wskazują zaś wyraźnie, jaką datę należy przyjmować, jako dzień wszczęcia postępowania w przypadku działania organu z urzędu. Zdaniem strony skarżącej powinien być to dzień doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu, nie zaś data sporządzenia takiego zawiadomienia, jak ma to miejsce w rozważanym wypadku. Ze stanowiskiem tym Sąd się nie zgadza.

Jak zauważono w skardze, w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że wszczęcie postępowania z urzędu co do zasady następuje z chwilą podjęcia pierwszej czynności w sprawie przez organ administracji publicznej. Trafnie też strona podaje, że o owej czynności organ jest zobligowany poinformować strony postępowania, lecz błędnie wywodzi z tego, iż to właśnie skuteczne doręczenie informacji stanowi datę początkową postępowania administracyjnego w danej sprawie. Obowiązek zawiadomienia strony o czynności organu ma dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania takie znaczenie, że tylko czynności dokonane przez organ, o których strony poinformowano, mogą wszczynać postępowanie. Jeżeli więc organ podejmował kilka czynności w różnych datach (np. wystąpienie o informacje do innych organów, zebranie informacji wewnętrznych, wizja w terenie), ale tylko o niektórych z nich poinformował stronę, to wyłącznie ta czynność, o której strona została zawiadomiona może zostać uznana za wszczynającą postępowanie administracyjne. Zawiadomienie stron zatem jedynie "sankcjonuje" takie wszczęcie, a nie stanowi samo wszczęcia postępowania (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 kwietnia 2020 r., VII SA/Wa 278/20, dostępny https:’//orzeczenia.nsa.gov.pl). Zawiadomienie o czynnościach organu jest zatem wymogiem niezbędnym dla wyznaczenia daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, lecz nie determinującym daty wszczęcia postępowania. Nie ma wobec tego też decydującego znaczenia data doręczenia owego zawiadomienia stronie, gdyż to nie zawiadomienie, tylko dokonana przez organ czynność wszczyna postępowanie. Stanowisko takie jest powszechnie akceptowane w doktrynie i orzecznictwie.

W ocenie Sądu, wykładnia art. 61 § 4 k.p.a. co do momentu wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie narusza też praw strony do czynnego udziału w postępowaniu ani nie stoi w sprzeczności z określoną w art. 8 k.p.a. zasadą zaufania obywateli do organów władzy. Także w tym wypadku zawiadomienie pełniło funkcję gwarancyjną, gdyż dzięki niemu strona dowiedziała się o toczącym się z jej udziałem postępowaniu, mogła skorzystać z prawa wglądu do akt i złożenia wyjaśnień oraz została poinformowana o zaplanowanych oględzinach, na które stawiła się przez pełnomocnika. Natomiast czynności dokonane bez udziału stron stwierdzały tylko obiektywne okoliczności, fakty, tj. posadowienie w danym dniu na działce tablic reklamowych określonego rodzaju. Należy też zauważyć, że między wysłaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, co miało miejsce 12 sierpnia 2020 r., czyli tego samego dnia co kontrola na nieruchomości, a doręczeniem go stronie w dniu 18 sierpnia 2020 r., organ nie podejmował żadnych czynności w sprawie, a tym bardziej takich, które wymagałyby udziału strony i przedstawienia jej stanowiska. Pierwszą czynnością organu po doręczeniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania były oględziny, na których skarżąca była obecna.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że w dniu 12 sierpnia 2020 r. organ I instancji przeprowadził na działce nr [..] obr. [...] w Gdańsku wizję, podczas której stwierdził istnienie tablic reklamowych, których umieszczenie było niezgodne z postanowieniami uchwały krajobrazowej i co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. O powyższej czynności strona została zawiadomiona pismem z 12 sierpnia 2020 r., w którym poinformowano również o wszczęciu postępowania oraz o zaplanowanym z udziałem stron dowodzie z oględzin. W związku z tym, że dopełniono warunku zawiadomienia strony o czynności organu i fakt skutecznego doręczenia owego zawiadomienia nie jest kwestionowany, prawidłowo organ uznał za datę, od której należy naliczać karę, dzień 12 sierpnia 2020 r. Niewątpliwie, strona, tym bardziej przedsiębiorca, która nie dostosowała swoich tablic reklamowych do postanowień uchwały reklamowej, z chwilą upływu dwuletniego terminu na takie dostosowanie – powinna była liczyć się z ewentualnymi konsekwencjami prawnymi z tego wynikającymi, a wśród nich – z wszczęciem z urzędu postępowania w przedmiocie kary, co nastąpiło w okolicznościach niniejszej sprawy.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., sąd także uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Strona zarzuca, iż organy nie rozważyły należycie przesłanki "znikomej wagi naruszenia prawa", której spełnienie umożliwia odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej.

Należy wskazać, że ustawodawca nie definiuje powyższej przesłanki, ani nie określa, w jaki sposób ma być ustalana waga naruszenia prawa. Jest to zatem przesłanka wysoce ocenna, co oznacza, że musi być rozpatrywana w kontekście danej sprawy, a jej analiza przez organ pozostaje w ramach uznania administracyjnego. Stąd też istotne przy kontroli tego typu rozstrzygnięć organu jest to, czy organ przekroczył granice tego uznania i czy przyjęte przez niego kryteria ocenne są adekwatne do okoliczności sprawy. Natomiast zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie można pomijać kwestii związanych z faktem, że podmiot, który obciążono opłatą, jest przedsiębiorcą działającym w formie spółki prawa handlowego, a więc posiadającym sformalizowaną strukturę organizacyjną i prawną, której z definicji powinien towarzyszyć profesjonalizm w obrocie prawnym.

Z perspektywy celów towarzyszących regulacji prawnej, stanowiącej podstawę prawną wymierzonej kary zauważyć trzeba, że art. 37a ust. 1 u.p.z.p., na mocy którego podejmowane są uchwały krajobrazowe, zmierza do wzmocnienia ochrony krajobrazu miast przed postępującym chaosem zajmowania przestrzeni publicznej przez reklamy. Uchwały krajobrazowe służą więc gospodarowaniu krajobrazem, rozumianym jako strategia mająca na celu ulepszenie poszczególnych krajobrazów i polepszenie jakości życia człowieka (zob. J. Busquets Fabregas, A. Cortina Ramos, Raport "Zarządzanie obszarem: gospodarowanie krajobrazem jako proces", 6. Konferencja Rady Europy poświęcona Europejskiej Konwencji Krajobrazowej, Starburg 14 marca 2011 r., tłumaczenie polskie dostępne pod adresem:http://ochronaprzyrody.gdos.gov.pl/files/artykuly/5461/management_of_the_territory_PL.pdf). W szerszym ujęciu uchwały podejmowane na podstawie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. są narzędziem służącym wdrożeniu Europejskiej Konwencji Krajobrazowej sporządzonej we Florencji z dnia 20 października 2000 r. (Dz.U. z 2006 r. Nr 14, poz. 98). Jak już bowiem wskazano, celem omawianych regulacji jest ochrona krajobrazu, definiowana w Konwencji jako działania na rzecz zachowania i utrzymywania ważnych lub charakterystycznych cech krajobrazu tak, aby ukierunkować i harmonizować zmiany, które wynikają z procesów społecznych, gospodarczych i środowiskowych (art. 1 lit. d Konwencji Krajobrazowej). W praktyce bowiem często charakterystyczne elementy krajobrazu miasta, np. zabytkowe budynki, posiadające nie tylko walory architektoniczne, ale także historyczne, ważne dla społeczności, są zakrywane reklamami, zaś wspomniane uchwały mają właśnie uregulować m.in. kwestie związane z możliwością i zasadami umieszczania reklam w takich miejscach, co niewątpliwie przyczynia się zachowania takich charakterystycznych elementów krajobrazu miejskiego. Powyższe cele determinują więc aksjologiczną warstwę wprowadzonej uchwałą krajobrazową ochrony, która – jak wskazano powyżej – z normatywnego punktu widzenia znajduje odzwierciedlenie nie tylko w regulacjach krajowych, ale i międzynarodowych.

Z drugiej zaś strony mamy przedsiębiorcę, działającego w zorganizowanej strukturze prawnej (spółka prawa handlowego), dla którego reklama jego działalności handlowej jest istotną wartością, determinującą niewątpliwie sukces prowadzonej działalności pod europejską marką. Podmiot taki powinien się orientować w obowiązujących przepisach i dążyć do zgodności swojej działalności z obowiązującymi regulacjami. Spółka z pewnością więc miała świadomość wejścia w życie uchwały krajobrazowej i wynikających z niej zasad i wymogów umieszczania reklam. W związku z tym, strona powinna mieć świadomość ustalonego terminu na dostosowanie istniejących reklam i tablic reklamowych do postanowień uchwały. Mimo to, nie podjęła działań mających związek z dostosowaniem do nowych przepisów, a w toku postępowania, a więc mając już świadomość zarzucanych przez organ niezgodności z uchwałą - jedynie zmieniła sposób reklamowania swej działalności, poprzez rezygnację z umieszczania na tablicach firmy przedsiębiorcy. Niewątpliwie zatem samo działanie skarżącej miało wpływ ostatecznie również i na wysokość ustalonej kary bowiem mogła ona - zamiast zmieniać sposób i treść reklamy – dostosować swoją działalność w tym obszarze do przepisów uchwały. Tym bardziej zatem, działając profesjonalnie, skarżąca powinna była podjąć działania mające na celu ustalenie swojej sytuacji prawnej w obszarze zgodności z uchwałą krajobrazową. Niewątpliwie, nie może być okolicznością uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary przekonanie skarżącej, że tablice reklamowe nie zaburzają harmonii krajobrazu miejskiego, bowiem pozostaje ono w sprzeczności z przepisami prawa miejscowego, ustalającego zasady ochrony tego krajobrazu i aksjologią, leżącą u podstaw ich przyjęcia do obrotu prawnego, o czym mowa była powyżej.

Przepis art. 189d k.p.a. zawierający dyrektywy wymiaru kar administracyjnych, w przypadku kary za nielegalną reklamę może posłużyć za wskazówkę interpretacyjną przy ocenie wagi naruszenia prawa, wskazując na okoliczności mogące mieć wpływ na taki charakter naruszenia. W niniejszym zaś przypadku, jak trafnie wskazał organ odwoławczy, naruszenie prawa przez Spółkę nie miało związku z ochroną dóbr zasługujących na priorytetowe traktowanie w stosunku do wartości chronionych przez naruszone przepisy, ani też nie stanowiło działania w interesie publicznym, czy ważnym interesie strony, zasługującym na oczekiwaną przez nią ochronę.

W związku z tym, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy prawidłowo rozpatrzyły przesłankę "znikomej wagi naruszenia prawa", od której spełnienia – łącznie z przesłanką zaprzestania naruszenia, której zaistnienie nie budzi wątpliwości – ustawodawca uzależnił możliwość odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej. W ocenie Sądu, zawarte w szczególności w decyzji organu odwoławczego uzasadnienie dla braku możliwości zastosowania omawianej instytucji odstąpienia od wymierzenia kary, mieści się w granicach uznania administracyjnego, a zarazem czyni zadość wymogowi prawidłowej argumentacji przyjętego rozstrzygnięcia.

Mając to wszystko na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że wydane decyzje odpowiadały prawu. W szczególności w sprawie w sposób niesporny ustalono istnienie, po dniu wejścia w życie uchwały krajobrazowej, tablic reklamowych, które na danym terenie nie były dopuszczalne zgodnie z postanowieniami ww. uchwały, jak również ustalono podmiot, który owe tablice umieścił. Także kwota wymierzonej kary odpowiada prawu, w szczególności prawidłowo ustalono datę, od której winna ona być naliczana. Strona nie kwestionowała też prawidłowości wyliczeń kary (wzoru, stawek), jak również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się naruszeń, pomimo omyłek pisarskich dostrzeżonych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, pozostających bez wpływu na ocenę jej legalności. Organy prawidłowo przeanalizowały możliwość zastosowania odstąpienia od wymierzenia kary, o którym mowa w art. 189f § 1 k.p.a., uzasadniając swoje stanowisko.

W konsekwencji, przeprowadzone postępowanie należało uznać za zgodne z regułami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy pozwalał bowiem ustalić istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, został też poddany ocenie, która nie nosi znamion dowolności. W konsekwencji tego organy zasadnie zastosowały art. 37d ust. 1, ust. 5 i ust. 9 u.p.z.p. nakładając karę pieniężną za umieszczenie na działce nr [...], obr. [...] w Gdańsku, pięciu tablic reklamowych, obciążając wymierzoną kwotą L. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowa, jako podmiot umieszczający ww. tablice niezgodnie z postanowieniami obowiązującej uchwały krajobrazowej. Powyższej oceny nie zdołały zaś podważyć zarzuty skargi, co wynika z przeprowadzonych przez Sąd rozważań.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił jako niezasadną.