Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2484/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych: [...] sp. z. o. o. w [...] i Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Wr 36/19 w sprawie ze skarg: Gminy [...] i [...] sp. z. o. o. w [...] na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wr 36/19 uwzględnił skargi Gminy [...]

i [...] sp. z. o.o. w [...] (dalej powoływanych odpowiednio jako Gmina i Spółka) i uchylił w całości zaskarżoną decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej określanego jako DWINB) z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych (punkt I sentencji), zasądzając od DWINB na rzecz Gminy oraz Spółki koszty postępowania (punkt II sentencji).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją

z dnia [...] lipca 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm., dalej zwanej ustawą), nakazał Gminie wykonanie w terminie do dnia 31 listopada 2018 r. robót budowlanych w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu mostowego poprzemysłowego zlokalizowanego na rzece [...] w [...] w obrębie działek nr [...] , [...] [...] , [...] obręb [...], tj.:

1. naprawę i zabezpieczenie konstrukcji żelbetowej zgodnie z załącznikiem nr 1 oceny technicznej z grudnia 2015 r. sporządzonej przez W. W. załączonej do akt sprawy,

2. przebudowę chodnika w obrębie płyty pomostu i pokrycie nawierzchnią epoksydowo- poliuretanową z posypką antypoślizgową,

3. wykonanie nowej warstwy bitumicznej mostu wraz z izolacją przeciwwilgociową z zastosowaniem papy zgrzewalnej na obiekty mostowe oraz nowej bitumicznej warstwy ścieralnej ukształtowanej w sposób umożliwiający należyte odprowadzenie wody opadowej wraz z wymianą nawierzchni na dojazdach,

4. wykonanie dylatacji na styku obiektu z dojazdami z zastosowaniem odpowiednich materiałów trwale plastycznych,

5. wykonanie po oczyszczeniu szpachlowania i impregnacji zabezpieczającej całość powierzchni obiektu przed dalszą destrukcją betonu,

6. naprawę powierzchni okładzin kamiennych osłaniających przyczółki mostu w przestrzeni podmostowej,

7. demontaż nieczynnych urządzeń obcych,

8. podwieszenie czynnych urządzeń obcych związanych z mostem we właściwy sposób w porozumieniu z gestorami sieci.

Wskazał ponadto, że powyższe roboty budowlane należy wykonać zgodnie z oceną techniczną, stanowiącą integralną część decyzji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwołał się do ustaleń dokonanych podczas kontroli obiektu z dnia 17 kwietnia 2018 r., zgodnie z którymi w obrębie wskazanych działek zlokalizowany jest most konstrukcji żelbetowej monolitycznej,

z powodu szczegółowo opisanego przez organ złego stanu technicznego zabezpieczony przed przejazdem pojazdami kołowymi. Zwrócił uwagę na niemożność ustalenia stanu prawnego mostu, m.in. ze względu na fakt, że Gmina

i Spółka, do których należą nieruchomości połączone mostem, nie dysponowały jakimikolwiek dokumentami w tym zakresie. Nawiązał do wyroku Sądu Rejonowego w Kamiennej Górze z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I C 608/17, w świetle którego działka nr [...], znajdująca się w użytkowaniu wieczystym Spółki, powstała

w wyniku podziałów działki nr [...] i została obciążona ograniczonym prawem rzeczowym - służebnością gruntową na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości sąsiednich, polegającą na prawie do bezpłatnego przechodu

i przejazdu przez działkę nr [...].

Organ przywołał zarazem oświadczenie Gminy, że zamierza ona korzystać

z przysługującego jej prawa przechodu przez most, który w połączeniu z należącą do niej działką nr [...] oraz z działką [...] stanowi ciąg komunikacyjny (pieszo-jezdny), że poczuwa się do odpowiedzialności za utrzymanie obiektu mostowego we właściwym stanie technicznym i użytkowym oraz że od 2015 r. czyni starania

o przejęcie obiektu do użytku i "przeznaczenie go na ciąg pieszo-rowerowy". W jego ocenie most łączący działki jest elementem drogi tworząc z nią całość techniczno-użytkową.

Gmina wniosła odwołanie od tej decyzji do DWINB, który przywołaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) w związku z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i roboty budowlane, dokładnie te same jak te wymienione w uchylonej decyzji, nakazał wykonać zarówno Gminie, jak i Spółce,

w terminie do dnia 30 kwietnia 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji DWINB podzielił stanowisko, że w sprawie wystąpiła sytuacja przewidziana w art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, co w szczególności potwierdza ocena techniczna mostu oraz przegląd rozszerzony obiektu mostowego wraz z wyceną niezbędnych prac remontowych z marca 2018 r. Jak podkreślił, zobowiązany nie neguje zresztą złego stanu technicznego mostu i godzi się

z koniecznością wykonania określonych w decyzji robót budowlanych.

DWINB, powołując się na wyrok Sądu Rejonowego w Kamiennej Górze z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt I C 608/17, stwierdził natomiast, że obowiązek wykonania tych robót powinien mieć dwóch adresatów. Skoro bowiem most rozpościera się pomiędzy dwiema działkami i jest z nimi trwale związany, to nie może stanowić odrębnego od nich przedmiotu własności i musi być traktowany jako ich cześć składowa. Stąd jest on objęty niejako "współwłasnością" właścicieli tych działek, czyli Gminy i Spółki, będącej użytkownikiem wieczystym działki nr [...], na których należy nałożyć wspomniane obowiązki.

DWINB zaznaczył też, że przy ustalaniu terminu wykonania tych obowiązków miał na względzie wyłącznie realne możliwości techniczne w tym zakresie.

Gmina oraz Spółka złożyły skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zarówno Gmina, jak Spółka podniosły, że nie są ani właścicielami, ani użytkownikami mostu. Gmina zaakcentowała, że powołany przez DWINB wyrok Sądu Rejonowego w Kamiennej Górze nie rozstrzygał tej kwestii, ograniczając się do uprawnień wynikających z ustanowionych służebności

i że nie może przeznaczyć środków publicznych na cel niezwiązany z jej zadaniami własnymi. Z kolei Spółka kwestionowała nadto podstawę nałożonego obowiązku (opinię techniczną W. W.) oraz jego zakres (m.in. konieczność remontu podjazdów).

W uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny na wstępie przedstawił zasady kontroli sądowoadministracyjnej oraz jej przedmiot w niniejszej sprawie, podkreślając, że podstawę materialnoprawną nakazu stanowi art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy. Zaznaczył, że organ nadzoru budowlanego dysponował wynikami przeprowadzonej kontroli obiektu, ekspertyzą techniczną oraz przeglądem rozszerzonym wraz z wyceną niezbędnych prac remontowych, które stanowiły podstawę dokonanych w sprawie ustaleń, przyjętej oceny i orzekania. Sąd przytoczył te ustalenia i stwierdził, że nie kwestionuje ani ich rezultatu, ani zasadności określenia w zaskarżonej decyzji robót budowlanych, których wykonanie ma na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego obiektu mostowego. Jego zdaniem wiarygodności wykorzystanej w sprawie oceny technicznej nie podważa przy tym to, iż sporządzono ją nie na potrzeby prowadzonego postępowania, ale na zlecenie Gminy w grudniu 2015 r. Opinię te załączono zresztą do akt sprawy.

Sąd wyraził zatem pogląd, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu jest niewątpliwy, co uprawniało organ nadzoru budowlanego do zastosowania w sprawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zauważył jednak, że materiał sprawy i uzasadnienie zaskarżonej decyzji "nie wykazują (...) podstaw do powołania się przy orzekaniu na przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy". Nie negując obowiązku podjęcia orzeczenia

w trybie art. 66 ust. 1 ustawy w przypadku zaistnienia choćby jednej

z przewidzianych nim przesłanek, wyeksponował konieczność wykazania przepisu prawa w podstawie prawnej decyzji oraz w jej uzasadnieniu, stosownie do art. 11

i art. 107 § 3 K.p.a., a także zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym określonych w art. 7 i art. 8 § 1 K.p.a.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że Gmina jako jednostka samorządu terytorialnego dysponująca środkami publicznymi podlega ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2019 r. poz. 869, ze zm.) oraz ustawie z dnia 17 grudnia 2004 r.

o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1458, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1440, ze zm.), wobec czego DWINB orzekając o terminie nakazanych robót powinien był rozważyć możliwość zgodnego

z prawem ich sfinansowania z uwzględnieniem regulacji powołanych powyżej ustaw finansowych oraz kontekstu wynikającego z art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Jego zdaniem dla prawidłowej oceny tej kwestii przydatna mogłaby być propozycja mediacji

w warunkach art. 96a § 4 pkt 1 K.p.a.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia Sąd powziął wątpliwości, czy DWINB uwzględnił istniejący w dacie orzekania stan prawny obiektu, podkreślając, że

w świetle akt sprawy Gmina kilkakrotnie deklarowała wolę jego przyjęcia w całości

i wykorzystania w interesie wspólnoty samorządowej.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.).

Skargi kasacyjne od tego wyroku wywiedzione zostały przez DWINB oraz przez Spółkę, w obu przypadkach reprezentowanych przez pełnomocników będących radcami prawnymi.

DWINB zaskarżył to orzeczenie w całości, formułując zarzuty zarówno procesowe, jak i materialnoprawne.

Najpierw pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuzasadnione zarzucenie organowi nieuwzględnienia aktualnego stanu prawnego obiektu w sytuacji, gdy brak dowodu wskazującego na zmianę stanu właścicielskiego obiektu w dacie orzekania przez ten organ, a dowodem takim nie może być w szczególności "gołosłowna deklaracja Gminy chęci przejęcia obiektu również w części należącej do Spółki".

Kolejny zarzut procesowy odniesiono także do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., tym razem w związku z art. 96a § 4 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a. Pełnomocnik zauważył, że organowi wytknięto zaniechanie przeprowadzenia mediacji z Gminą co do ustalenia terminu wykonania obowiązków z uwzględnieniem jej ograniczeń finansowych wynikających z ustawy o finansach publicznych, podczas gdy ustalenie terminu na podstawie art. 66 ust. 1 in fine ustawy następuje wyłącznie

z uwzględnieniem technicznych możliwości ich realizacji, zaś organ nie ma ani prawa, ani też obowiązku kierowania się sytuacją finansową strony zobowiązanej.

Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny podniósł naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy poprzez wadliwe zarzucenie organowi jego zastosowania w sytuacji, gdy obiekt znajduje się zdaniem Sądu jedynie w niewłaściwym stanie technicznym,

a z niekwestionowanych przez Sąd okoliczności faktycznych wynika wprost, że obiekt może zagrażać co najmniej zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia.

Wreszcie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy polegająca na uznaniu, że określając termin wykonania obowiązków mających na celu przywrócenie obiektu do właściwego stanu technicznego, organ powinien uwzględnić sytuację finansową strony zobowiązanej, mimo że ustawodawca warunku takiego nie określił.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania,

w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zrzekł się także przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik DWINB zaakcentował, że sporny most zgodnie z wyrokiem sądu cywilnego stanowi współwłasność Gminy

i Spółki, które - mimo wcześniejszej deklaracji zamiarów Gminy - w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie zgłaszały zmian stanu prawnego nieruchomości. Następnie powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w myśl którego organ określając termin wykonania obowiązków nakładanych na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy nie powinien uwzględniać sytuacji i możliwości finansowych zobowiązanego. Dlatego jego zdaniem Sąd pierwszej instancji bezzasadnie wskazał na konieczność prowadzenia mediacji z Gminą. Pełnomocnik nie zgodził się

z argumentem, że wydatkowanie przez Gminę środków na cel wynikający z decyzji nakazowej organu administracji publicznej mogłoby stanowić czyn karalny

i zaznaczył, że Gmina nie przedstawiła dowodów świadczących o braku środków na naprawę mostu.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik podniósł, że z okoliczności faktycznych sprawy wynika wprost, że obiekt może zagrażać co najmniej zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu mienia. Zauważył przy tym, że Sąd nie zakwestionował ani ustaleń faktycznych dokonanych przez organy, ani zasadności określenia robót budowlanych prowadzących do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego. Tym samym nie podważył ustaleń wskazujących, że nawierzchnia mostu posiada liczne ubytki, z których wystają pręty zbrojeniowe, co stanowi zagrożenie dla zdrowia.

Pełnomocnik DWINB podkreślił też, że organy określają termin wykonania obowiązku w ramach uznania administracyjnego, nie kierując się jednak sytuacją finansową strony, lecz jedynie technicznymi możliwościami wykonania określonych robót w danym czasie.

Z kolei skarga kasacyjna Spółki zaskarża wyrok z dnia 14 marca 2019 r.

w części - w zakresie punktu I. Ogranicza się ona do jednego zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust 1 pkt 3 ustawy przez nałożenie na Spółkę obowiązku:

1. wykonania określonych prac na podstawie opinii technicznej w sytuacji, gdy opinia została sporządzona w innym celu niż wynikający z art. 66 ust 1 ustawy oraz na niespełna 3 lata przed wydaniem zaskarżonej decyzji, co oznacza, że opis stanu technicznego mostu w niej zawarty nie odzwierciedla stanu obiektu z daty orzekania przez organ nadzoru budowlanego;

2. wykonania prac przy obiekcie, które to prace nie zmierzają do przywrócenia mostowi odpowiedniego stanu technicznego, ale mają doprowadzić do jego modernizacji i nadania mu zupełnie nowej funkcji użytkowej kładki rowerowo-pieszej;

3. wykonania wymiany nawierzchni na dojazdach do mostu, podczas gdy dojazdy nie są elementem mostu, nie stanowią przedmiotu współwłasności Spółki

i Gminy oraz brak jest podstawy prawnej do tego, aby Spółka wykonywała

i finansowała dojazd – drogę stanowiącą wyłączną własność innego podmiotu;

4. zdemontowania i zamontowania urządzeń obcych, do których Spółka nie ma żadnych praw.

W oparciu o tę podstawę pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie pierwszym i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie od strony przeciwnej wszystkich kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Pełnomocnik złożył oświadczenie

o zrzeczeniu się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik zaznaczył, że jakkolwiek rozstrzygnięcie w punkcie pierwszym werbalnie jest zbieżne z żądaniem Spółki, to jednak wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku stanowisko wskazuje na błędne zastosowanie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy. Sąd, opierając się na opisie stanu technicznego mostu zawartym w ocenie technicznej, nie zakwestionował bowiem ani tych ustaleń, ani zasadności określenia w decyzji robót budowlanych.

Pełnomocnik zauważył, że spór pomiędzy Gminą a Spółką sprowadza się do ustalenia, kto jest właścicielem mostu i na kim ciąży obowiązek utrzymania tego obiektu we właściwym stanie technicznym. Tymczasem w sprawie nie została ustalona historia mostu, zaś strony nie posiadają dokumentacji technicznej, która była podstawą jego wybudowania. Most służył komunikacji wewnątrz jednego zakładu przemysłowego, a ponieważ nie był elementem miejskiego i publicznego układu komunikacyjnego, to nie musiał spełniać warunków, jakie mogą się wiązać

z jego użytkowaniem jako składnika drogi publicznej. Zdaniem pełnomocnika Sąd bezzasadnie zaakceptował decyzję nakładającą na Spółkę obowiązek wykonania prac, które nie sprowadzają się do przywrócenia odpowiedniego stanu technicznego mostu, ale pozwalając mu spełniać nową funkcję, jaką mu samowolnie nadała Gmina.

Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd zgodził się, aby decyzja DWINB była oparta na prywatnej opinii technicznej, która była sporządzona nie w celu wynikającym z art. 66 ust. 1 ustawy, lecz na potrzeby jednej ze stron postępowania, zamierzającej nadać obiektowi nowy charakter. Wskazał także, że jeżeli organ stwierdza na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy nieprawidłowy stan techniczny obiektu, to musi również rozstrzygnąć, czy ujawnione nieprawidłowości dotyczą części wspólnych nieruchomości, czy też tych jej części, jakie należą do zobowiązanego. Wykonanie nałożonego obowiązku musi bowiem mieścić się

w kompetencjach zobowiązanego, podczas gdy DWINB zobowiązał m.in. Spółkę do wymiany nawierzchni także na dojazdach, które nie stanowią elementu mostu i do których Spółce nie przysługują jakiekolwiek prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie, przy czym jest to w dużej mierze wynikiem sposobu, w jaki zostały one sporządzone. Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się

z koniecznością dokładnego ich oznaczenia w skardze kasacyjnej, ponieważ Sąd ten nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2457/17, LEX nr 2494389). Zarzuty skargi kasacyjnej, które powinny precyzować nie tylko to, jakie przepisy zostały naruszone, ale także to, na czym naruszenie polegało, wyznaczają zatem kierunek i zakres kontroli instancyjnej.

Odnosząc te spostrzeżenia do skargi kasacyjnej DWINB zaznaczyć wypada, że każdy z jej zarzutów kwestionuje jedną z tez, jakie mają się składać na stanowisko Sądu pierwszej instancji, lecz we wszystkich przypadkach tezy te zostały niewłaściwie odczytane. Pełnomocnik DWINB nieprawidłowo zatem zinterpretował to stanowisko, chociaż zostało ono jasno zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w wyniku czego przeprowadził w większości polemikę

z poglądami, których Sąd w ogóle nie wypowiedział. Jest to istotna wada merytoryczna skargi kasacyjnej, która ze względu na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego jej granicami niejako sama przez się wyklucza jej uwzględnienie.

I tak pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ocenę, że DWINB uwzględnił nieaktualny stan prawny mostu będącego przedmiotem postępowania w trybie art. 66 ust. 1 ustawy, podczas gdy Sąd jedynie zwrócił uwagę na wątpliwości w tym zakresie, które powinny być wyjaśnione w toku dalszego postępowania. Wątpliwości te są zresztą uzasadnione, a ich źródłem są także inne okoliczności niż te wskazane przez Sąd, związane z deklarowanym przez Gminę zamiarem przejęcia mostu w całości. Nie chodzi przecież wyłącznie o możliwość realizacji tego zamiaru przed nałożeniem obowiązku usunięcia nieprawidłowości

i konieczność sprawdzenia, by adresatem tego obowiązku był wyłącznie ten podmiot, któremu w chwili orzekania przysługują prawa do tego obiektu czy który jest odpowiedzialny za jego stan. Pełnomocnik DWINB podnosząc, że Spółka i Gmina nie zgłosiły w toku postępowania sądowoadministracyjnego zmian sytuacji prawnej

w rozpatrywanej materii, pomija wszak fakt, iż we wniesionych przez siebie skargach stanowczo i konsekwentnie zaprzeczały one, jakoby to one były właścicielami mostu. Co więcej, Gmina podważała jedyny dowód przyjęty przez DWINB za podstawę ustalenia tej sytuacji, tj. wyrok Sądu Rejonowego w Kamiennej Górze z dnia 17 listopada 2017 r., sygn. akt IC 608/17, podkreślając, że przesądzono w nim tylko kwestię służebności, nie zaś innych praw do gruntu czy do spornego mostu rozpiętego pomiędzy nieruchomościami należącymi do Gminy i do Spółki. Odnotowania natomiast wymaga, że to te ustalenia były przyczyną podjętego przez DWINB rozstrzygnięcia reformatoryjnego, sprowadzającego się do rozszerzenia zakresu podmiotowego obowiązków nałożonych przez organ pierwszej instancji na Gminę i objęcie nimi także Spółki. Było to więc zasadnicze zagadnienie sporne, które powinno być należycie zbadane, z uwzględnieniem ewentualnych zmian, jakie mogły nastąpić do czasu załatwienia sprawy.

Nie można się też zgodzić z pełnomocnikiem DWINB, że Sąd pierwszej instancji uznał, iż do przesłanek zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy należą możliwości finansowe zobowiązanego. Sąd jednoznacznie stwierdził przecież, że "niewątpliwy jest nieodpowiedni stan techniczny przedmiotowego obiektu mostowego, co uprawniało właściwy organ nadzoru budowlanego do zastosowania

w sprawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy" (s. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Kwestionowane przez pełnomocnika zapatrywanie nie dotyczy więc podstaw do nałożenia obowiązku czy jego zasadności, ale jedynie terminu, jaki wyznaczono do jego wykonania. Oczywiście, przyznać wypada rację pełnomocnikowi, że również podczas określania tego terminu organ nadzoru budowlanego nie ma obowiązku badania możliwości finansowych właścicieli nieruchomości. Pogląd taki od dawna utrwalił się w orzecznictwie, reprezentuje go np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1429/18 (LEX nr 2718063). Wpisując się w tę linię orzeczniczą Naczelny Sąd Administracyjny w ostatnio przywołanym wyroku zwrócił jednak uwagę na to, by omawiany termin był adekwatny do zakresu nałożonych na stronę obowiązków. Nie ulega wątpliwości, że chodzi o adekwatność w sensie technicznych możliwości dopełnienia tych obowiązków. I te możliwości mają jednak również swój wymiar organizacyjny, polegający na możności podjęcia niezbędnych środków bez zbędnej zwłoki, ale z zachowaniem określonych prawem form działania, w tym odnośnie do dokonywania wydatków, których zobowiązany musi przestrzegać np. ze względu na przepisy ustrojowe regulujące jego strukturę lub status prawny. Pełnomocnik DWINB nie dostrzegł tego kontekstu wywodu Sądu pierwszej instancji odwołującego się do zasad finansowych obowiązujących Gminę i w efekcie nie podważył tego wywodu skutecznie w skardze kasacyjnej. Sąd zasadnie zaś rozważył problem terminu, skoro w zaskarżonej decyzji DWINB nie wyjaśnił należycie, dlaczego nałożone w niej obowiązki mają być wykonane akurat do dnia 30 kwietnia 2019 r., w szczególności, dlaczego ta data, nieodległa przecież od dnia wydania, a zwłaszcza doręczenia decyzji, jest realna z punktu widzenia technicznych możliwości wykonania robót, i to o tak szerokiej skali, jak wynikająca z decyzji.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

w związku z art. 96a § 4 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., podnoszący, że Sąd pierwszej instancji "zarzucił" DWINB, iż nie przeprowadził w rozpatrywanej materii mediacji z Gminą. Podstawą do sformułowania tego zarzutu stało się bowiem następujące zdanie na s. 19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku: "Dla prawidłowej oceny tej kwestii (czyli wyznaczenia terminu do wykonania nakazanych robót – dopisek Naczelnego Sądu Administracyjnego) przydatna mogłaby być – zdaniem Sądu – propozycja mediacji w warunkach art. 96a § 4 pkt 1 K.p.a." Tego rodzaju sugestia, która nie była ani przesłanką oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, ani wiążącym wskazaniem co do dalszego postępowania, nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd pierwszej instancji. Trudno ją wszak traktować jako coś więcej niż poddanie pod rozwagę organu możności skorzystania ze środków, które Sąd uznał za użyteczne.

Podobnie nieistotne było też jednorazowe przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku art. 156 § 1 pkt 6 K.p.a., i to bez przytoczenia jego treści. Niemniej jeżeli zważyć, że w myśl tego przepisu organ stwierdza nieważność decyzji, która w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, oraz że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., przyjąć trzeba, że ten fragment uzasadnienia jest niefortunny i zbędny.

Nietrafnie, w ramach zarzutu odniesionego do art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, pełnomocnik DWINB utrzymuje, że zdaniem Sądu pierwszej instancji most stanowiący przedmiot postępowania znajduje się tylko w złym stanie technicznym. Otóż Sąd zauważył jedynie, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, by zachodziła przesłanka zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy, który został przywołany jako podstawa tej decyzji, przyznał natomiast, że wystąpiła przesłanka określona w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, co zobowiązywało DWINB do zastosowania art. 66 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska (pkt 1), albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku (pkt 2), albo jest

w nieodpowiednim stanie technicznym (pkt 3), albo powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia (pkt 4), organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W konsekwencji w orzecznictwie od dawna prezentowane jest stanowisko, które – jak wynika z wcześniejszych spostrzeżeń, Sąd pierwszej instancji podzielił – że jeżeli ziści się choćby jedna z przesłanek wymienionych

w poszczególnych punktach przytoczonego przepisu, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz obligowany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1420/96, LEX nr 43224). Przesłanki te mają wszelako charakter odrębny i niezależny, na co wskazuje rozdzielenie ich w tekście art. 66 ust. 1 ustawy spójnikami "albo". Niepodobna zatem podzielić argumentu, jaki zdaje się podnosić pełnomocnik DWINB, że nieodpowiedni stan techniczny obiektu,

o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, oznacza niejako sam przez się, że obiekt ten zarazem z tego powodu może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie można tego zakładać również w niniejszej sprawie, zwłaszcza że w świetle przyjętego w niej stanu faktycznego sporny most został "zabezpieczony przed przejazdem pojazdami kołowymi". W związku z tym warto przywołać pogląd, że fakt zaistnienia przesłanek obligujących organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 ustawy musi wynikać z ustaleń poczynionych przez ten organ w przeprowadzonym postępowaniu i następnie znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, w szczególności organ nadzoru budowlanego, opierając decyzję na art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy, musi jednoznacznie sprecyzować, jakie nieprawidłowości występują oraz któremu z dóbr wymienionych

w pkt 1 zagrażają i dlaczego (tak A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2019, uwaga 15 do art. 66). Sąd pierwszej instancji trafnie zwrócił więc uwagę na uchybienie, jakim dotknięta jest zaskarżona decyzja w analizowanym zakresie.

Również skarga kasacyjna Spółki okazała się bezzasadna. Jest tak, ponieważ podnosi ona jeden zarzut materialnoprawny, odniesiony do art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy, chociaż kwestionuje stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji. Stosownie natomiast do art. 174 pkt 1 P.p.s.a., naruszenie prawa materialnego może mieć dwojaką formę: błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania, wobec czego nie może opierać się na wadliwym, w ocenie strony, ustaleniu faktu i zmierzać do podważenia ustaleń faktycznych, gdyż może to nastąpić tylko w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., poprzez zarzut naruszenia przepisów postępowania (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2460/18, LEX nr 2743694).

Tymczasem pełnomocnik nie sformułował zarzutu procesowego pozwalającego zweryfikować jego twierdzenie, że opinia techniczna W. W. była nieaktualna i nie mogła być wykorzystana w postępowaniu, ponieważ sporządzono ją dla celów innych niż wynikające z art. 66 ust. 1 ustawy. Nie zarzucił też naruszenia przepisów postępowania regulujących dokonywanie ustaleń faktycznych polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż prace nakazane zaskarżoną decyzją prowadzą w istocie nie do usunięcia nieprawidłowości, lecz do modernizacji mostu i nadania mu nowej funkcji. Dostrzegł zaś, jaki stan faktyczny został przyjęty zaskarżonym wyrokiem. Odnotował przecież, że Sąd oparł się na opisie stanu technicznego mostu zawartym w ocenie technicznej i nie zakwestionował ani tych ustaleń, ani zasadności określenia w decyzji robót budowlanych, których wykonanie ma na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości (s. 3 uzasadnienia skargi kasacyjnej Spółki). Poprzestał jednak na zarzucie materialnoprawnym, mimo że – wobec braku zarzutów procesowych – muszą one być rozpoznane z uwzględnieniem okoliczności, jakie stanowiły podstawę faktyczną zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Pełnomocnik nie sformułował także zarzutu, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, iż zaskarżona decyzja zobowiązywała Spółkę do wykonania robót odnośnie dojazdów do mostów oraz urządzeń obcych, do których Spółce nie przysługują żadne prawa. Jest to bowiem również kwestia procesowa, element stanu faktycznego sprawy, który powinien być wyjaśniony w toku postępowania administracyjnego. Ponadto uszło uwadze pełnomocnika, że Sąd pierwszej instancji wskazał na potrzebę weryfikacji stanu prawnego przedmiotu robót budowlanych nakazanych uchyloną przez siebie decyzją.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił obie skargi kasacyjne na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Z uwagi na fakt, że także Spółka wniosła skargę kasacyjną, która nie została uwzględniona, nie ziściła się określona w art. 204 pkt 2 P.p.s.a. przesłanka zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargi kasacyjne na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strony, które je wniosły, zrzekły się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skarg kasacyjnych, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.