Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 838/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.4 w zw. z art. 61 ust.1 pkt 1, art. 53 ust.4 pkt11 w zw. z art. 53 ust.5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. i M. Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 746/07 w sprawie ze skargi M. i M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 roku, sygn. akt I SA/Rz 746/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. i M. Ż.

na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia

[...] czerwca 2007 roku, Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 roku, Nr [...] Wójt Gminy Borowa ustalił A. i T. B. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego – chlewni, w ramach istniejącego gospodarstwa rolnego, o łącznej obsadzie zwierząt poniżej 40 DJP wraz z płytą gnojową, szczelnym zbiornikiem na ścieki oraz urządzeniami infrastruktury technicznej na działce o nr ew. [...] w G..

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. i M. Ż. podnosząc zarzut, że inwestycja będzie powodować ponadnormatywne uciążliwości poza granicami działki inwestora, skutkując ograniczeniem możliwości zagospodarowania działki odwołujących się o nr ew. [...].

Stwierdzili, że planują budowę budynku mieszkalnego i gospodarczo – garażowego w zachodniej części swojej działki, a działka inwestorów ma szerokość 35 m i zlokalizowanie na niej zbiornika na ścieki i płyty gnojowej z wymogiem zachowania odległości 30 m od otworów okiennych i drzwiowych wykluczy możliwość zabudowy działki odwołujących się.

Odwołujący się powołali się również na wyznaczoną na załączniku graficznym nieprzekraczalną linię lokalizacji płyty gnojowej i zbiornika na ścieki, która przebiega przez ich działkę nr [...], wskazując, że ustalanie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego jest niezgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nadto zarzucili, że załącznik nr 2 do decyzji "Wyniki analizy wniosku dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...] w G. w gminie Borowa", opracowany jest w formie opisowej, nie wyznaczono granic obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odwołujący się zwrócili też uwagę na uciążliwości – nieprzyjemne zapachy i hałas – wynikające z funkcjonowania planowanego obiektu, sugerując, że inwestorzy są właścicielami dużego gospodarstwa ok. 16 ha i mają możliwość realizacji inwestycji z dala od zabudowy mieszkaniowej.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Borowa z dnia [...] kwietnia 2007 roku.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu przedstawiło przebieg postępowania administracyjnego oraz argumenty odwołania, a następnie wskazało na przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzając spełnienie wymogów zawartych w tym przepisie. Kolegium powołało się również na wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 lutego 2006 roku, stwierdzając wykonanie zawartych w nim wytycznych.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyli M. i M. Ż..

Zdaniem skarżących doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego; to jest art. 61 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne zastosowanie ostatniego z wymienionych przepisów, art. 53 ust. 4 pkt 11 w zw. z art. 53 ust. 5 wymienionej ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także przepisów postępowania – art. 7, 10 i 77 k.p.a. oraz art. 107 k.p.a.

Skarżący zakwestionowali brak określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w odniesieniu do działki sąsiedniej poprzez błędne przyjęcie, że wymogi te nie dotyczą planowanej inwestycji, jako że zachodzi przypadek z art. 61 ust. 4 ustawy. W ocenie skarżących istnieje formalny związek pomiędzy zabudową zagrodową a powierzchnią gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową. Stąd też immanentną cechą dla określenia wielkości gospodarstwa rolnego jest wielkość działki, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Działka nr [...], na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne, ma powierzchnię 0,70 ha, zatem nie przekracza średniej powierzchni gospodarstwa w gminie – tj. 3,31 ha.

Skarżący zakwestionowali też możliwość posadowienia chlewni na przedmiotowej działce, biorąc pod uwagę jej wymiary i powołując się na wymagania odległościowe zawarte w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Wskazali też, że organ nie dokonał w ogóle analizy umiejscowienia pyty gnojowej, która jest częścią inwestycji, a w szczególności w jakiej odległości od okien planowanego przez odwołujących się na ich działce budynku może się ona znajdować. Zaniechano wskazania czy istnieje konieczność uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w związku z tym, że w planowanej inwestycji przewiduje się zbiornik ze ściekami, a przede wszystkim nie ustalono jednoznacznie charakteru planowanej inwestycji – czy dotyczy ona budowy czy też jedynie rozbudowy istniejącej chlewni i budynków pomocniczych.

Zdaniem skarżących organy administracji nie rozważyły interesów stron w prowadzonym postępowaniu i wydały arbitralną decyzję uwzględniającą jedynie wniosek inwestora, a także wadliwie uzasadniły zaskarżoną decyzję, nie odnosząc się do zarzutów odwołania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 14 lutego 2008 roku, sygn. akt I SA/Rz 746/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. i M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [...] czerwca 2007 roku, Nr [...].

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego brak jest wad i naruszeń, które mogłyby skutkować uwzględnieniem skargi.

Kwestia wymaganych w rozpatrywanej sprawie uzgodnień była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 17 lutego 2006 roku, sygn. akt II SA/Rz 832/05 uchylił decyzje organów obu instancji wobec wątpliwości co do prawidłowości doręczenia postanowień uzgadniających decyzję o warunkach zabudowy i uzyskania przez nie waloru ostateczności. Będąc, z mocy art. 153 P.p.s.a. związanym oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w tym orzeczeniu, Sąd stwierdził, że wymagane uzgodnienia dokonane przed wydaniem zaskarżonej decyzji zostały uzyskane w sposób prawidłowy i są ostateczne, a to pozwala na ocenę prawidłowości tego rozstrzygnięcia pod względem merytorycznym.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy wymienia art. 61 ust. 1 ustawy w pkt 1-5, a dotyczą one kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, dostępu do drogi publicznej, zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu. Ponadto decyzję można wydać wyłącznie w odniesieniu do terenu, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne lub jest objęty taką zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych. Warunkiem wydania decyzji jest też jej zgodność z przepisami odrębnymi.

Wymienione przesłanki muszą zostać spełnione łącznie, co oznacza, że uchybienie choćby jednej z nich uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji. W literaturze podkreśla się, że wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy także w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa, 2006 roku, s. 489).

Ustawodawca dopuścił jednocześnie wyjątki od zawartej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady kontynuacji funkcji i cech dotychczasowej zabudowy. Wymienionego przepisu nie stosuje się m. in. do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, o czym stanowi art. 61 ust. 4 ustawy.

Organy orzekające w sprawie odstąpiły od ustalania przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uznając, iż zachodzi przypadek określony w art. 61 ust. 4 ustawy, ponieważ projektowana na działce nr [...] zabudowa zagrodowa związana jest z prowadzonym przez inwestorów na terenie gminy gospodarstwem rolnym, którego powierzchnia wynosi ok. 18 ha, podczas gdy średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie gminy Borowa wynosi 3,31 ha.

Skarżący kwestionują możliwość zastosowania w sprawie art. 61 ust. 4 ustawy, wywodząc, że powierzchnia działki nr [...], której dotyczy ustalenie warunków zabudowy wynosi 0,70 ha, a więc jest mniejsza niż średnia powierzchnia gospodarstwa w gminie. Jednocześnie wskazują, że powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z zabudową zagrodową, o którym mowa w tym przepisie, to de facto wielkość działki, na której ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne. Odmienna wykładnia art. 61 ust. 4 prowadziłaby w ocenie skarżących do kuriozalnych sytuacji, kiedy w gospodarstwie wielohektarowym złożonym z działek o różnych wielkościach, dla działki o niewielkiej powierzchni istniałaby w zasadzie nieograniczona możliwość jej zabudowy z uwagi na zwolnienie z kontynuacji cech zabudowy, chociaż działki sąsiednie zabudowane byłyby w odmienny sposób.

Analiza wymienionego przepisu, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, że jego wykładnia dokonana w niniejszej sprawie przez organy orzekające jest prawidłowa. Niewątpliwie intencją ustawodawcy było zróżnicowanie sytuacji prawnej rolników w zależności od wielkości gospodarstwa, przy czym związanie gospodarstwa rolnego z zabudową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. To zaś oznacza, że sama planowana zabudowa nie musi znajdować się na tym samym gruncie co reszta gospodarstwa (taki też pogląd wyrażony został w doktrynie – Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa, 2006 roku, s. 503).

Brak dokonania analizy zabudowy sąsiedniej i określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy dla działki nr [...] w decyzji ustalającej warunki zabudowy, wynikający z zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy, skutkuje zdaniem Sądu odstąpieniem od sporządzania obszaru analizowanego będącego załącznikiem do decyzji. Obowiązek wyznaczenia takiego obszaru wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W rozporządzeniu tym zdefiniowano samo pojęcie obszaru analizowanego – rozumiejąc przez to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Przytoczona definicja, jak również § 3 ust. 1 rozporządzenia nakładający na organ obowiązek wyznaczenia wokół działki budowlanej obszaru analizowanego i przeprowadzenie na nim analizy funkcji i cech zabudowy, wskazują wyraźnie, że wyznaczenie obszaru analizowanego ściśle związane jest z celem, jakim jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

W przypadku zatem, kiedy organ z mocy ustawy (art. 61 ust. 4) zwolniony jest z obowiązku określania wymagań dotyczących nowej zabudowy w kontekście kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, odpada również konieczność wyznaczania granic obszaru analizowanego i dokonywania analizy.

Skoro zaskarżona decyzja takiej analizy nie zawiera, a organ nie miał obowiązku jej sporządzenia, nie mogły odnieść skutku te zarzuty skargi, które kwestionują brak określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i wyznaczenia granic obszaru analizowanego.

Nie są także trafne podnoszone w skardze zarzuty związane z lokalizacją chlewni i urządzeń infrastruktury technicznej oraz naruszeniem przepisów dotyczących zachowania norm odległościowych wynikających z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877).

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest w przypadku braku planu miejscowego. Ma ona zatem charakter aktu planistycznego w tym znaczeniu, że kreuje na przyszłość możliwość zabudowy terenu dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem. Nie określa ona natomiast usytuowania obiektu budowlanego. Kwestia ta należy do przedmiotu regulacji Prawa budowlanego i jest rozstrzygana na etapie wydawania pozwolenia na budowę (uchwała NSA z dnia 25.11.1996 r., OPK 22/96, wyrok WSA w Warszawie z dnia 31.05.2005 r., IV SA/Wa 905/04, System Orzecznictwa LEX Nr 168058).

Za niezasadne Sąd uznał też zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy. Zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżących charakter planowanej inwestycji został wskazany w pismach inwestorów uzupełniających wniosek. Jest to budowa budynku chlewni wraz z infrastrukturą, co prawidłowo przyjął organ w decyzji. Brak jest też podstaw do przyjęcia, że na zainstalowanie zamkniętego zbiornika na ścieki (odchody zwierzęce), stanowiącego infrastrukturę techniczną planowanej inwestycji, wymagane jest uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie takie wymagane jest na gromadzenie ścieków na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią oraz w obrębie obszarów górniczych utworzonych dla wód leczniczych.

Organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, biorąc pod uwagę wielkość hodowli do 40 DJP, że planowana inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i mogących wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie rozstrzyga się kwestii ewentualnych uciążliwości związanych z użytkowaniem planowanej inwestycji, takich jak nieprzyjemny zapach. Zdaniem Sądu podkreślenia wymaga fakt, że inwestorzy już prowadzą hodowlę zwierząt, podobnie jak skarżący, którzy posiadają 3 chlewnie, co wynika z pisma inwestorów z 6 czerwca 2007 roku.

Zdaniem Sądu istnieją pewne uchybienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które nie odnosi się do zarzutów odwołania, nie wyjaśnia z jakich powodów organ zarzutów tych nie uwzględnił. Stanowi to niewątpliwie naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., jednakże nie na tyle istotne by mogło skutkować uwzględnieniem skargi. Podstawą uwzględnienia skargi może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.). W rozpatrywanym przypadku wady uzasadnienia zaskarżonej decyzji, przy nie budzącym wątpliwości stanie faktycznym i prawnym sprawy, takiego wpływu nie miały.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wnieśli M. i M. Ż.. W skardze kasacyjnej podniesione zostały następujące zarzuty:

I. naruszenia prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez jego błędną wykładnię tj. nieuzasadnione przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie są spełnione przesłanki zastosowania tego przepisu w oparciu o definicję gospodarstwa rolnego w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego bez uwzględnienia podkreślonego w treści przepisu związku zabudowy z gospodarstwem rolnym,

2) art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię tj. przyjęcie, że zastosowanie tego przepisu zwalnia organ administracji z obowiązku sporządzenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim szczegółowej i obiektywnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 powołanej wyżej ustawy oraz sporządzenia prawidłowych załączników do decyzji załącznika graficznego i tekstowego,

3) § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że zawiera on podstawę do zwolnienia organu z obowiązku sporządzenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim szczegółowej i obiektywnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 w przypadku zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

4) § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego niezastosowanie – wyrażające się w uznaniu, że w przedmiotowej sprawie decyzja nie musi zawierać załączników wymienionych w tym przepisie i w takim przypadku jeżeli załączniki zostały sporządzone nie muszą być sporządzone prawidłowo pod względem merytorycznym i formalnym,

5) art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 53 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w uznaniu, że nie jest wymagane przeprowadzenie postępowania uzgodnieniowego przewidzianego przedmiotowym przepisem w związku z postanowieniami art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 roku, Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) przewidującymi obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie rolniczego wykorzystanie ścieków, w zakresie nieobjętym zwykłym korzystaniem z wód,

6) § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877) poprzez jego niezastosowanie – wyrażające się w akceptowaniu braku konieczności ustalenia warunków wietrznych panujących na ternie objętym inwestycją i terenach sąsiednich,

II. naruszenia przepisów postępowania:

1) art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 względnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie – nieuwzględnienie skargi mimo, że załącznik nr 2 do decyzji organu administracji pierwszej instancji nie został podpisany przez organ administracji, a tylko przez uprawnioną osobę przygotowującą projekt decyzji,

2) art. 7, 10, 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie – uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie faktu wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, a w szczególności w zakresie:

• wielkości gospodarstwa rolnego wnioskodawcy,

• konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie gospodarki ściekowej prowadzonej w związku z planowanym przedsięwzięciem,

• charakteru planowanej inwestycji – czy dotyczy ona jednoznacznie budowy bez oparcia zabudowy na istniejącej infrastrukturze użytkowej, czy też jedynie rozbudowy istniejącej chlewni i budynków pomocniczych,

• wnioskowanej i ustalonej powierzchni zabudowy 600 m2 w stosunku do wskazywanej obsady zwierząt poniżej 40 DJP i zmienionej z 50 DJP dla celów prowadzonego postępowania przy zaniechaniu zmiany planowanej powierzchni zabudowy,

• ustalenia, że rozbudowa istniejących urządzeń wodociągowych jest możliwa i wystarczająca dla realizacji zamierzenia inwestorów.

Zdaniem wnoszących skargę kasacyjną art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej upzp) ze względu na swój funkcjonalnych charakter, nie daje podstaw do zaniechania ustalania warunków zabudowy w oparciu o zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji zabudowy. Zakres przedmiotowy przewidziany w hipotezie tej regulacji ograniczony bowiem zastaje do zabudowy zagrodowej, rozumianej jako zabudowa siedliskowa związana z realizacją funkcji mieszkalnej, a nie ściśle gospodarczej.

Ustawodawca kształtuje w tym unormowaniu funkcjonalny związek pomiędzy zabudową zagrodową, a powierzchnią gospodarstwa rolnego związaną z tą zabudową, a zatem immanentną cechą dla określenia wielkości gospodarstwa rolnego (w rozumieniu tego przepisu jest wielkość działki /nieruchomości) – na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Działka nr [...] na której planowana jest przez inwestorów inwestycja posiada powierzchnię 0,70 ha (odpis z ewidencji gruntów). Nie przekracza zatem średniej powierzchni gospodarstwa w gminie ustalonej na 3.31 ha. Odmienna wykładnia tego przepisu, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, doprowadziłaby do nieuzasadnionych wniosków (które de facto zastały przyjęte przez Sąd w sprawie), gdyż gospodarstwo rolne wielohektarowe składające się z dwóch oddalonych działek np: 20 ha i 0,10 ha, przy dokonanej przez organy kwalifikacji tych nieruchomości jako całego gospodarstwa rolnego, stwarzałoby możliwość indywidualnego i w zasadzie nieograniczonego ze względu na brak kontynuacji charakteru zabudowy działki 0,10 ha pomimo, że działki sąsiednie dla tej działki, zabudowane byłyby już w odmienny sposób. Stąd w art. 61 ust. 4 upzp ustawodawca stwierdził, że nie chodzi, a jakiekolwiek gospodarstwo rolne prowadzone na terenie gminy ale tylko i wyłącznie o gospodarstwo rolne związane z realizowaną zabudową zagrodową. Z przepisu tego wyraźnie wynika, że za gospodarstwo rolne w rozumieniu ustawy należy uznać gospodarstwo ściśle związane z nieruchomością, dla której wydano warunki zabudowy. Przeciwna wykładania jest nie do pogodzenia z racjonalnym działaniem ustawodawcy, który bez wątpienia nie dążył do tego, by nieruchomości mogły być zabudowane w sposób nie przystający do działek sąsiednich tylko dlatego, że właściciel na terenie gminy prowadzi odpowiednio duże gospodarstwo rolne.

Warunki zabudowy ustalone bez cech kontynuacji, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, należy uznać za wydane z rażącym naruszeniem prawa. Odmienny pogląd Sądu oparty na błędnej wykładni art. 61 ust. 4 upzp narusza wymieniony przepis i winien skutkować uchyleniem wyroku.

Kolejnym naruszeniem, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, jest błędna wykładnia art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i § 3 rozporządzenia, w myśl której z przepisów tych wynika zwolnienie z obowiązku wyznaczenia obszaru analizowanego. Tymczasem literalne brzmienie art. 61 ust 4 takiego zwolnienia nie wprowadza, a § 3 rozporządzenia wprost stwierdza, że na wyznaczonym obszarze przeprowadza się "analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy". Przepis ten nie tylko więc nie daje podstaw do zwolnienia z obowiązku wyznaczania analizy ale wręcz podkreśla, że obszar analizowany należy wyznaczyć w każdym przypadku niezależnie od tego czy w konkretnej sprawie jest czy nie stosowany art. 61 ust. 4 upzp. Analiza w świetle tego przepisu dotyczy bowiem również pkt 2 do 5 art. 61 ust. 1 upzp. Stąd też brak wyznaczenia obszaru analizowanego w przedmiotowej sprawie stanowi naruszenie wskazanych przepisów.

Przepisy prawa wymagają wykładni tylko wówczas gdy z ich literalnego, językowego brzmienia nie sposób wyprowadzić racjonalnych wniosków. Sąd winien oprzeć się na wykładni literalnej przepisów. Z tej zaś wynika, że obszar analizowany musi być wyznaczony zawsze, na co wprost wskazuje zakres analizy dokonywanej przez organ, która obejmuje nie tylko przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 1 ale także przesłanki z pkt od 2 do 5. Aby zatem zbadać, czy zachodzą przesłanki wydania decyzji organ musi wyznaczyć obszar analizy i przeprowadzić analizę na potrzeby pkt 2 do 5. Odstąpienie od wyznaczenia obszaru analizowanego tylko z uwagi na zastosowanie art. 64 ust. 4 jest więc błędne i stanowi naruszenie prawa materialnego. Prawidłowa wykładnia w/w przepisów powinna prowadzić do wniosku, że załącznik graficzny zawierający wyznaczenie obszaru analizowanego powinien stanowić część składową każdej decyzji o warunkach zabudowy.

Konsekwencją błędnej wykładani § 3 było niezastosowanie § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przepis ten ani całe rozporządzenie nie czyni wyjątku dla jakiejkolwiek decyzji o warunkach zabudowy. Nie ma więc żadnych podstaw, by organ w przedmiotowej sprawie miał prawo odstąpić od sporządzenia załączników do decyzji w formie prawem przewidzianej. Sąd orzekający nie zastosował tego przepisu mimo braku podstaw do takiego odstąpienia. Tym samym naruszył wymieniony przepis prawa materialnego.

Nadto nawet przedstawiciel Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu nie kwestionował w czasie rozprawy potrzeby sporządzenia załączników, a nawet usiłował wykazać, że obszar zaznaczony w załączniku graficznym stanowi wyznaczony obszar do analizy zgodnie z rozporządzeniem. Również organ administracji I instancji uznał, że załączniki do decyzji są konieczne w przedmiotowej sprawie. Skoro zaś załączniki są niezbędne w świetle przepisów rozporządzenia winne być sporządzone w prawidłowy sposób dla uznania, że decyzja jest zgodna z prawem. Sąd, zdaniem wnoszących skargę kasacyjną, usiłuje niezastosowaniem § 9 i błędną wykładnią § 3 usankcjonować błędy organu polegające na nieprawidłowym wykonaniu załączników sugerując pośrednio, że skoro nie ma potrzeby ich sporządzania to bez znaczenia jest dla rozstrzygnięcia sprawy, że załączniki te są niezgodne z przepisami. Takie działanie Sądu nie może zasługiwać na akceptację. Wojewódzki Sąd Administracyjny jest powołany do kontroli legalności decyzji administracyjnych. Stąd też już samo nieprawidłowe sporządzenie załączników winno skutkować uwzględnieniem skargi. Przeciwny Wyrok Sądu narusza wskazane przepisy rozporządzenia.

Art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 53 ust. 5 upzp dotyczy ustalenia i konieczności przeprowadzenia postępowań uzgodnieniowych z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest wojewoda. W prowadzonym postępowaniu administracyjnym, w tym w sporządzonej w sprawie analizie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie ustalono w sposób jednoznaczny charakteru tego uzgodnienia i konieczności jego przeprowadzania. Inwestycja obejmuje zbiornik ze ściekami, a zgodnie z art. 122 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 140 ust 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 z późn. zm.) pozwolenie wodnoprawne w tym zakresie wydawane jest przez wojewodę. Sąd nie zastosował wskazanych przepisów przyjmując bezpodstawnie, iż stanowisko organu o braku potrzeby ich stosowania jest słuszne. Doszło zatem do naruszenia prawa materialnego w postępowaniu sądowym.

Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie – usytuowanie budowli rolniczych uciążliwych dla otoczenia, w szczególności z uwagi na zapylenie, zapachy, wydzielanie się substancji toksycznych, powinno uwzględniać przeważające kierunki wiatrów, tak żeby przez jak najdłuższą część roku znajdowały się one po stronie zawietrznej względem obiektów budowlanych przeznaczonych na pobyt ludzi oraz względem obszarów chronionych. Podczas prowadzonego postępowania administracyjnego, całkowicie pominięto ten przepis. Analiza urbanistyczna nie wskazuje choćby w minimalny sposób na dokonanie ustaleń w zakresie kierunków wiatrów na analizowanym terenie. Tym samym takie ustalenia są niezbędne dla określenia sposobu usytuowania obiektów budowlanych na wnioskowanej nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie również nie stwierdził żadnych uchybień w tym zakresie i nie zastosował wskazanego przepisu.

Załączniki do wskazanej decyzji są nie tylko nieprawidłowo sporządzone, nie zawierają właściwych elementów merytorycznych (załącznik graficzny) ale także nie zawierają elementów stanowiących o ich formalnej poprawności (załącznik tekstowy). Załącznik nr 2 – wyniki analizy nie zawiera podpisu uprawnionego organu, a tylko podpis architekta, który brał udział w opracowaniu wydanej decyzji. Sąd orzekający akceptując taki stan rzeczy naruszył art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 względnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 p.p.s.a. Załącznik do decyzji stanowi bowiem jej integralną część i winien być dla swej skuteczności podpisany przez organ administracji, który decyzję wydał. Taki też pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 października 2006 roku sygn. akt II OSK 491/2006, w którym stwierdził, że "skoro załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której integralną część stanowi". Potwierdza to również organ administracji I instancji, który podpisał załącznik graficzny nr 1 do decyzji mimo, że ma on bardziej techniczny charakter i jest mniej czytelny dla osób nie mających odpowiedniego przygotowania zawodowego niż załącznik nr 2, który opisuje wyniki analizy. Organ administracji był zatem niekonsekwentny podpisując jeden załącznik i przyznał tym samym, że załączniki do decyzji muszą być podpisane tak jak decyzja. Zatem i załącznik nr 2 winien być podpisany przez organ administracji, a nie osobę przygotowującą projekt decyzji.

Podpisanie załącznika nr 2 do decyzji nie przez organ administracji stanowi rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Stąd stwierdzenie przez Sąd takiej okoliczności (podnoszonej przez pełnomocnika w toku rozprawy) winno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. Nieuwzględnienie skargi w takim stanie faktycznym spowodowało naruszenie obu wskazanych przepisów.

W toku prowadzonego postępowania nie została jednoznacznie udokumentowana wielkości gospodarstwa rolnego wnioskodawcy. Nadto zaniechano wskazania, czy istnieje konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w zakresie gospodarki ściekowej prowadzonej w związku z planowanym przedsięwzięciem. W planowanej inwestycji przewiduje się zbiornik ze ściekami, zaś analiza urbanistyczna sporządzona w sprawie nie wyłącza przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego w tym zakresie. Nie ustalono jednoznacznie charakteru planowanej inwestycji, tj. czy dotyczy ona budowy – bez oparcia zabudowy na istniejącej infrastrukturze użytkowej, czy też jedynie rozbudowy istniejącej chlewni i budynków pomocniczych – na wnioskowanym gruncie istnieje bowiem już zabudowa użytkowa.

Nadto nie wyjaśniono dostatecznie kwestii uzbrojenia terenu. Stwierdzono jedynie, iż jest wystarczające dla zamierzania inwestorów poprzez rozbudowę. Tymczasem rozbudowa jest niemożliwa gdyż woda do działki inwestorów jest doprowadzona instalacją – rurą o zbyt małej średnicy, a jej przebudowa jest wykluczona gdyż instalacja wykracza poza działkę inwestorów. Instalacja ta dostarcza również wodę do innych budynków i nie jest również możliwe zwiększenie zasilania zamierzonego obiektu inwestorów. Stąd też brak możliwości przebudowy tej instalacji powoduje, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie została spełniona, a w konsekwencji brak było podstaw do wydania decyzji pozytywnej.

W toku prowadzonego przez Wójta Gminy Borowa i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu postępowania administracyjnego doszło do bezpośredniego naruszenia art. 7 oraz art. 10 i 77 k.p.a. Organy nie rozważyły interesów stron w prowadzonym postępowaniu administracyjnym – wydając arbitralną i jednostronna decyzję kształtującą jedynie w sposób zgodny z wnioskiem prawa inwestora. Akceptacja takiego stanu rzeczy przez Sąd w wyroku stanowi naruszenie wskazanych przepisów art. 7, art. 10 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Naruszenie w/w przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Brak podpisu na załączniku nr 2 powodował nieważność decyzji, a w każdym razie stanowił rażące naruszenie prawa. Sąd winien zatem skargę uwzględnić. Podobnie jest w przypadku błędnych ustaleń organu administracji w zakresie przesłanki art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. Organ błędnie przyjął że przesłanka ta została spełniona w sytuacji gdy nie ma możliwości rozbudowy istniejących urządzeń wodociągowych inwestorów. Nieprawidłowe ustalenia organu w tym zakresie winny spowodować uwzględnienie skargi. Zatem zarzucane naruszenia postępowania prowadzą do uwzględnienia skargi, stąd też miały one istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona przez M. i M. Ż. nie zasługuje na uwzględnienie.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 61 ust. 4 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwanej dalej upzp. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, iż pod pojęciem gospodarstwa rolnego, o którym mowa w przytoczonym wyżej przepisie rozumieć należy jedynie działkę siedliskową. Gdyby ustawodawca chciał zawężenia w taki sposób pojęcia gospodarstwa rolnego, to dałby temu jednoznaczny wyraz, zamieszczając definicję gospodarstwa rolnego w upzp. Ustawa ta zwiera w art. 2 zestaw definicji pojęć w niej używanych. Twierdzenie wnoszących skargę kasacyjną, iż wykładnia celowościowa przepisów upzp przemawia za tym, że gospodarstwo rolne to jedynie działka siedliskowa jest twierdzeniem dowolnym i niczym nieuzasadnionym.

Nie sposób w tym miejscu niezauważyć niekonsekwencji w argumentacji wnoszących skargę kasacyjną. Wskazują oni, iż działka siedliskowa inwestorów ma powierzchnię 0,70 ha. Jednocześnie podnoszą, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie wynosi 3,31 ha, która to powierzchnia jest powierzchnią obliczoną w oparciu o wszystkie nieruchomości wchodzące w skład gospodarstw rolnych, a nie tylko działki siedliskowe. Powierzchnia wskazana przez wnoszących skargę kasacyjną jako wzorzec do porównania została więc ustalona w oparciu o inne kryteria niż powierzchnia działki siedliskowej inwestorów.

Z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr164, poz. 1588) rzeczywiście wynika wymóg sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy w przypadkach określonych w art. 61 ust. 1 – 5 upzp. Słusznie jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w przedmiotowej sprawie sporządzanie takiej analizy nie jest konieczne. Analiza wykonywana jest w celu ustalenia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest kontynuacja funkcji. Skoro w przypadku określonym w art. 64 ust. 4 upzp ustawodawca zrezygnował z wymogu istnienia kontynuacji funkcji, to sporządzanie analizy jest zbędne. Niezależnie bowiem od tego, czy analiza ta wykazałaby, że istnieje kontynuacja funkcji czy nie, to nie mogłoby to być podstawą ustalenia warunków zabudowy lub odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji w przypadku określonym w art. 64 ust. 4 upzp oznacza w konsekwencji brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przepisy rozporządzenia, które jest aktem wykonawczym do ustawy nie mogą modyfikować rozwiązań prawnych zawartych w ustawie. Jeśli przepis rozporządzenia jest sprzeczny z ustawą Sąd ma prawo go niezastosować.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W sytuacji, gdy nie istnieje wymóg sporządzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to tym samym w konsekwencji nie istnieje wymóg dołączenia załączników, które zawierają wyniki takiej analizy.

Zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 11 w związku z art. 53 ust. 5 upzp, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Z przepisów tych wynika, że organ administracji wydający decyzję o lokalizacji celu publicznego wydaje ją po uzgodnieniu z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej – dla przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej oraz, że uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a.

Z art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. Nr 239, poz. 2019 – tekst jednolity ze zm.) wynika wymóg uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na rolnicze wykorzystanie ścieków, w zakresie nieobjętym zwykłym korzystaniem z wód.

Wniosek inwestora dotyczył ustalenia warunków zabudowy, a nie rolniczego wykorzystania ścieków.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazany został również art. 122 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne. Z przepisu tego wynika, że pozwolenie wodnoprawne wymagane jest na gromadzenie ścieków, a także innych materiałów, prowadzenie odzysku lub unieszkodliwianie odpadów na obszarach bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Wnoszący skargę kasacyjną nawet nie podjęli próby uprawdopodobnienia, że teren planowanej inwestycji jest terenem bezpośrednio zagrożonym powodzią. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uzyskiwanie uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 11 upzp nie było wymagane.

Z art. 140 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne wynika, że pozwolenie wodnoprawne w przypadku określonym w art. 122 ust. 2 tej ustawy wydaje wojewoda. Inwestor nie ubiegał się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, tylko o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Nie sposób w tej sytuacji wymagać od Sądu, by dokonywał oceny, czy nie został naruszony przepis określający właściwość rzeczową organu administracji uprawnionego do wydania pozwolenia wodnoprawnego.

Za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz. 877).

Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy organ administracji nie może badać zgodności planowanego do realizacji przedsięwzięcia z przepisami techniczno – budowlanymi.

Zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.) w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych. Może to nastąpić wyłącznie na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Upoważnienie do wyrażenia zgody na odstępstwo udziela minister, który ustanowił przepisy techniczno – budowlane. Z wnioskiem o udzielenie upoważnienia może wystąpić właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ administracji wydający decyzję o warunkach zabudowy nie jest więc uprawniony do dokonywania wstępnej oceny, czy inwestor uzyska, czy też nie uzyska zgodę na takie odstępstwo. Stąd też ocena zgodności inwestycji z przepisami techniczno – budowlanymi następuje dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dopiero wówczas bowiem można określić czy inwestor ma obowiązek zastosować się do wymogów wynikających z przepisów techniczno – budowlanych w wersji ustanowionej przez właściwego ministra, czy też do wymogów wynikających z przepisów techniczno – budowlanych zmodyfikowanych na skutek uzyskanego odstępstwa.

Zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 2 względnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a., zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie spełnia wymogów wynikających z art. 176 p.p.s.a. Jednym z wymogów skargi kasacyjnej wynikającym z tego przepisu jest wymóg przytoczenia podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią art.183 § 1 p.p.s.a. sprawa rozpoznawana jest w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu brana jest pod uwagę jedynie nieważność postępowania. To wnoszący skargę kasacyjną określa granice kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej oznacza konieczność prawidłowego określenia tych podstaw. Skarga kasacyjna powinna wskazywać konkretne przepisy prawa, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienie zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego należy dodatkowo wykazać, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Obowiązkiem wnoszącego skargę kasacyjną jest precyzyjne wskazanie przepisów, które jego zdaniem, zostały naruszone i wykazanie, na czym to naruszenie polega. Skarga kasacyjna pozbawiona tych elementów uniemożliwia ocenę jej zasadności przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Nie spełnia wymogu określenia podstaw kasacyjnych wskazanie w skardze kasacyjnej w sposób wariantowy przepisów, które zdaniem wznoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w zastępstwie wnoszącego skargę kasacyjną dokonywać wyboru przepisu, który w ocenie wnoszącego tę skargę został naruszony. Przepisy te winny być w skardze kasacyjnej wskazane w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości. Jest to obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną, który nie może być przerzucany na Naczelny Sąd Administracyjny.

Braki w zakresie wskazania podstaw kasacyjnych nie podlegają konwalidacji i czynią skargę kasacyjną nieskuteczną uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka zaskarżenia przez sąd kasacyjny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2007 roku, sygn. akt. II FSK 1007/06. LEX nr 377587). Pogląd ten zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy w pełni podzielić.

Nieprawidłowo sformułowanie zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. skutkuje niemożnością jego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przypomnieć jednak należy, iż jak to zostało już wcześniej przez Naczelny Sąd Administracyjny wskazane, decyzja o warunkach zabudowy wydawana w przedmiotowej sprawie nie musiała posiadać załączników.

Nieuzasadniony jest zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 7, 10, 77 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku p.p.s.a.

Brak jest podstaw do przyjęcia, że wielkość gospodarstwa rolnego inwestorów nie została ustalona. Wskazać należy, iż wnoszący skargę kasacyjną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji sami podali, że gospodarstwo wnoszących o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ma powierzchnię około 16 ha. Jest to niewątpliwie powierzchnia, która przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie Borowa.

Zarzut niewyjaśnienia konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego jest pozbawiony podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już wcześniej do tego zagadnienia. Powtarzanie argumentów dotyczących tej kwestii jest zbędne.

Charakter planowanej inwestycji został określony we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz w piśmie modyfikującym ten wniosek. Szczegółowe rozwiązania techniczne oraz usytuowanie budynku na działce zostaną przedstawione w projekcie budowlanym na etapie wydawania pozwolenia na budowę.

Zmniejszenie przez inwestora obsady zwierząt z 50 DPJ na 40 DPJ nie rodziło obowiązku zmniejszenia powierzchni planowanego do realizacji obiektu. Żaden przepis prawa nie zawiera takiego wymogu. Organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miały więc obowiązku badania powodów, dla których powierzchnia zabudowy pozostała niezmieniona pomimo zmniejszenia planowanej obsady zwierząt.

Zarzut, iż nie wyjaśniono dostatecznie kwestii uzbrojenia terenu nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wnoszący skargę kasacyjną formułują dowolne twierdzenia, które nie zostały w żaden sposób uprawdopodobnione. Nie zostały przedstawione, chociażby przybliżone, wyliczenia, które wskazywałyby na to, że istniejąca instalacja doprowadzająca wodę na działkę inwestorów będzie niewystarczająca do obsługi planowanego do realizacji przedsięwzięcia. Nie sposób w tej sytuacji postawić organom administracji oraz kontrolującemu wydane przez te organy rozstrzygnięcia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu zarzutu niewyjaśnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z treści decyzji organu pierwszej instancji wynika, że budynek należy wyposażyć w media poprzez rozbudowę istniejących instalacji na działce o nr ew. [...]. Jeśli jest tak jak to twierdzą wnoszący skargę kasacyjną, że przebudowa instalacji doprowadzającej wodę byłaby możliwa tylko po wkroczeniu na ich działkę, to nie jest to równoznaczne z niemożnością dokonania takiej przebudowy. Korzystanie z nieruchomości wymaga zgody jej właścicieli jednakże w przypadku jej braku inwestor może uzyskać zgodę na prowadzenie prac od organu administracji. Możliwość taką przewiduje art. 47 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku Nr 156, poz. 1118 – tekst jednolity ze zm.). Inwestor może też wystąpić do sądu powszechnego o ustanowienie służebności.

Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.