Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3488/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Michał Kowalski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 224/18 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 27 listopada 2017 r., nr PB.rw.027.133.2017 w przedmiocie odmowy umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 224/18 na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 poz. 1369, obecnie: Dz. U. 2022 poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę J. G. (dalej też: "strona", "skarżący", "rolnik") na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej też: "Minister", "organ") z dnia 27 listopada 2017 r. nr PB.rw.027.133.2017 w przedmiocie odmowy umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z 5 października 2011 r. nr 0137-2011-000007602 Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Płońsku (dalej: "Kierownik ARiMR") przyznał skarżącemu pomoc finansową z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2011 r. (dalej także płatności ONW) w łącznej wysokości 8.652,44 zł.

Po wznowieniu postepowania Kierownik ARiMR decyzją z 31 sierpnia 2012 r. nr 0137-2012-000003556 uchylił w całości swoją decyzję z 5 października 2011 r. nr 0137-2011-000007602 oraz odmówił skarżącemu przyznania płatności ONW – Nizinne strefa I oraz II i nałożył sankcję. Powyższe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (dalej: "Dyrektor ARiMR") z 8 lutego 2013 r. nr ONW/138/2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyniku rozpoznania skargi strony wyrokiem z 19 września 2013 r. (sygn. akt V SA/Wa 870/13) skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną skarżącego wyrokiem z 26 lutego 2015 r., II GSK 119/14 oddalił skargę kasacyjną.

Pismem z 9 lipca 2014 r. organ I instancji zawiadomił skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności z tytułu ONW przyznanych na mocy decyzji nr 0137-2011-000002730 z 5 października 2011 r. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Kierownik ARiMR, decyzją z 3 września 2014 r. nr 20/ONW/137/14, ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności ONW, wskazując, że jest to kwota płatności uzyskanych na mocy decyzji nr 0137-2011-000007602 z 5 października 2011 r. w łącznej wysokości 8.652,44 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania strony organ drugiej instancji decyzją z 24 października 2014 r. nr ONW/33/14 uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że wskazana w zawiadomieniu z 9 lipca 2014 r. decyzja nr 0137-2011-000002730 z 5 października 2011 r. nie funkcjonuje w obrocie prawnym, gdyż Kierownik ARiMR w sprawie beneficjenta nie wydał wskazanego rozstrzygnięcia. Również na jej podstawie nie zostały wypłacone skarżącemu nienależnie pobrane płatności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 maja 2017r., V SA/Wa 266/15 skargę oddalił.

Pismem z 24 listopada 2014 r., nr 52/ONW/137/14 Kierownik ARiMR ponownie wszczął postępowanie i decyzją nr 10/ONW/137/15 z 28 stycznia 2015 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW w wysokości 8.652,44 zł.

W wyniku rozpoznania odwołania Dyrektor ARiMR postanowieniem nr 04/2015 z 18 sierpnia 2015 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że wadliwie uznano za doręczone skarżącemu pismo informujące o wszczęciu postępowania. W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 20 października 2016 r. V SA/Wa 4253/15 uchylił ww. postanowienie z 18 sierpnia 2015r.

W międzyczasie Kierownik ARiMR ponownie wszczął postępowanie zawiadomieniem z 4 września 2015r., nr 202/ONW/137/15 i decyzją z 27 października 2015 r., nr 205/ONW/137/15 ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW za rok 2011 w wysokości 8.652,44 zł. Wobec wniesienia odwołania i złożenia skargi na ww. postanowienie z 18 sierpnia 2015r., Dyrektor ARiMR zawiesił postępowanie administracyjne. Po wpływie do organu wyroku WSA w Warszawie z 20 października 2016r. Dyrektor ARiMR decyzją z 16 lutego 2017r. uchylił decyzję Kierownika ARiMR z 28 stycznia 2015r., nr 10/0NW/137/15 i umorzył postępowanie organu I instancji wszczęte zawiadomieniem z 24 listopada 2014r., nr 52/ONW/137/14. Decyzja została doręczona 9 marca 2017r. Strona nie skorzystała z prawa wniesienia skargi.

Następnie Dyrektor ARiMR w dniu 19 kwietnia 2017 r. podjął z urzędu postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Kierownika ARiMR z 27 października 2017r. i decyzją z 19 maja 2017 r. nr ONW/13/17 utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W dniu 29 czerwca 2015 r. do Centrali ARiMR wpłynęło pismo skarżącego datowane na dzień 6 czerwca 2015 r., zatytułowane: "Wniosek o rozłożenie na raty zaległości wraz z wnioskiem o umorzenie odsetek za zwłokę i wstrzymaniem wykonania decyzji" które zostało przekazane do Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Warszawie (działającego z upoważnienia Prezesa ARiMR), celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

Prezes ARiMR decyzją nr 237/2015 z 6 października 2015 r. odmówił umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych na mocy decyzji nr 2/OB/137/14, nr 3/OB/137/14, nr 5/OB137/14, nr 16/ONW/137/14, nr 17/ONW/137/14, nr 18/ONW137/14 i nr 19/ONW/137/14 oraz odsetek od tych należności. Natomiast decyzją z 10 sierpnia 2016 r. Prezes ARiMR odmówił rozłożenia na raty w części spłaty kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za lata 2007-2011 oraz płatności ustalonych z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za lata 2007-2010, jednak w wyniku odwołania, decyzją z 15 listopada 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwój Wsi uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z 19 stycznia 2017 r., nr 2/2017 zawiesił postępowanie w sprawie częściowego umorzenia, umorzenia odsetek oraz częściowego rozłożenia na raty nienależnie pobranych płatności ONW za 2011r. do czasu ostatecznego zakończenia postępowania odwoławczego od decyzji Kierownika ARiMR z 27 października 2015 r., nr 205/ONW/137/15. W związku z wydaniem decyzji przez Dyrektora ARiMR z 19 maja 2017 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika ARiMR z 27 października 2015 r. organ postanowieniem z 1 sierpnia 2017 r. podjął zawieszone postępowanie.

Decyzją z 31 sierpnia 2017 r. nr 210/2017 Prezes ARiMR odmówił umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności, ustalonych na mocy decyzji nr 205/ONW/137/15 z 27 października 2015 r. wydanej przez Kierownika ARiMR w wysokości 40 % ustalonej kwoty oraz o odmowie umorzenia odsetek naliczanych od kwoty nienależnie pobranych płatności ustalonych na mocy ww. decyzji nr 16/ONW/137/14 decyzji.

W wyniku rozpoznania odwołania skarżącego decyzją z dnia 27 listopada 2017 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżony akt administracyjny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra skarżący wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uznał, że skarga nie jest zasadna. W uzasadnieniu Sąd I instancji przywołał treść art. 209 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm., dalej jako: "u.f.p."), zgodnie z którym należności i wierzytelności przypadające agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej mogą być, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, umarzane w całości lub w części, a ich spłata odraczana lub rozkładana na raty. § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów (wydanego na podstawie dyspozycji zawartej w art. 209 u.f.p.) z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. z 2010 r. nr 258 poz. 1747 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie") który to stanowi, że umorzenie przez właściwy organ agencji płatniczej w całości lub w części należności dopuszczalne jest tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, jeżeli wystąpi jedna z następujących przesłanek wymienionych w przepisie.

Następnie przypomniał § 4 ust. 1 rozporządzenia, który stanowi, że prezes agencji płatniczej umarza z urzędu należności, o których mowa w § 1 pkt 1, o ile należność w odniesieniu do płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote według kursu ustalonego zgodnie z rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającym rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014, str. 18, ze zm.). Z kolei, § 7 rozporządzenia stanowi, że w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi prezes agencji płatniczej, na wniosek dłużnika, może odroczyć termin spłaty całości lub części należności lub rozłożyć płatność całości lub części należności na raty, biorąc pod uwagę możliwości płatnicze dłużnika.

Zdaniem WSA w niniejszej sprawie nie zaistniała żadna z wymienionych enumeratywnie w § 3 i 4 rozporządzenia przesłanek zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Odnosząc przedstawione fakty dotyczące posiadanego przez stronę majątku Sąd I instancji wyjaśnił, że wysokość kosztów upomnienia, o których mowa w art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym administracji (Dz.U. z 2017 r., poz. 1201, dalej: "u.p.a.") określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 11 września 2015 r. w sprawie wysokości kosztów upomnienia skierowanego przez wierzyciela do zobowiązanego przed wszczęciem egzekucji administracyjnej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1526) i wynosi 11,60 zł. Kwota należności przekracza więc koszty upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym, co wyklucza możliwość umorzenia należności w oparciu o § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia.

Z art. 64 u.p.a. wynika, że przepis ten odnosi się wyłącznie do możliwości umorzenia należności jedynie wówczas, gdy przewidywane koszty dochodzenia i egzekucji należności, będą wyższe od kwoty potencjalnie możliwej do uzyskania w toku egzekucji, nie ma tu więc powiązania z koniecznością uzyskania całej dochodzonej należności (wystarczy, że będzie wyższa od przewidywanych kosztów egzekucji), co przy kilku sprawach dotyczących skarżącego stanowić mogłoby argument za ewentualnym zaistnieniem wskazywanej przesłanki. W dacie wydania przez organ II instancji zaskarżonej decyzji, z nieruchomości będących własnością strony, nie była prowadzona egzekucja, a skarżący mógł nimi swobodnie dysponować. Organ odwoławczy uznał zatem, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły przesłanki umożliwiające umorzenie części należności określonej decyzją nr 205/ONW/137/15. Materiał dowodowy, w tym fakt, że skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnych oraz mieszkania położonego w Warszawie, dawał podstawy do ustalenia przez organy, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w sprawie istnieje możliwość wyegzekwowania przedmiotowej należności od zobowiązanego.

WSA wskazał również, że w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania § 4 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ ostatni kurs wymiany walut opublikowany przez Europejski Bank Centralny przed pierwszym dniem miesiąca, w którym została wydana decyzja ustalająca kwotę nienależnie pobranych płatności tj. na dzień 30 września 2015 r., wyniósł 4,2448 zł zatem kwota stanowiąca równowartość 100 euro wynosiła 424,48 zł i nie przekracza ona wysokości należności wobec strony skarżącej.

W kontekście treści przesłanek umorzenia należności wskazywane przez stronę okoliczności dotyczące sytuacji majątkowej, zdrowotnej, czy rodzinnej w świetle przepisów rozporządzenia, nie mają żadnego znaczenia dla objęcia skarżącego ulgą w postaci umorzenia należności. Organ agencji płatniczej może umorzyć należności tylko w przypadkach ściśle określonych w § 3 i 4 rozporządzenia, a sytuacja strony nie odpowiada żadnej z hipotez wynikających z tych przepisów.

Zdaniem Sądu I instancji zasadny jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez odstąpienie przez organy od powiadomienia skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Jednakże zarzut ten nie mógł doprowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd może uchylić decyzję, jeśli stwierdzi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak więc zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wtedy, jeżeli strona wykaże, że zarzucane uchybienie wpłynęło na treść rozstrzygnięcia. Skarżący nie wykazał, że taka sytuacja zaistniała, gdyż oprócz podnoszonego zarzutu nie wykazała jakiegokolwiek związku między tym zarzutem a treścią decyzji.

Sąd I instancji podkreślił, że celem skarżącego było rozszerzenia postępowania wyjaśniającego, jednak zgromadzony materiał dowodowy w pełni pozwalał na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. WSA oceniając zasadność argumentów skargi pod kątem braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej przez Ministra, to w sprawie nie zaszły przesłanki uzasadniające przeprowadzenie rozprawy, ani obligatoryjne ani fakultatywne, gdyż zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na podjęcie merytorycznego – negatywnego - rozstrzygnięcia. Samo wyznaczenie rozprawy, jak prawidłowo zauważył Minister w odpowiedzi na skargę, nie przyspieszyłoby, ani nie uprościłoby postępowania.

WSA stwierdził, że w sprawie organy administracyjne nie naruszyły art. 7 i 8 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił również, że zasadnie Minister zastosował w sprawie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2017 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłaty należności przypadających agencji płatniczej w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 1687), które weszło w życie 5 września 2017 r. WSA podkreślił, że w ustalonym stanie faktycznym zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Sąd nie stwierdził ponadto żadnego innego naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, ani też naruszenia przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Żaden z zarzut skargi nie jest skuteczny na tyle, by doprowadził do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

J. G. w skardze kasacyjnej zaskarżył powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, przeprowadzenie rozprawy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości prawem przewidzianej z uwzględnieniem kosztów postępowania przed sądem.

1) Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. tj Naruszenie zasad postępowania mające wpływ na treść wydanego orzeczenia polegające na

a) Naruszeniu art. 61a k.p.a. polegającego na prowadzeniu równolegle dwóch postępowań o to samo świadczenie tj. w sprawie umorzenia w części kwoty nienależnie pobranych płatności i braku wydania przez organ postanowienia odmawiającego J. G. wszczęcia postępowania, a następnie prowadzenie postępowania będącego przedmiotem obecnie skarżonego wyroku WSA w stosunku do postępowania później wszczętego,

b) Braku uwzględnienia przez sąd z urzędu, iż wniosek rolnika zawierał wniosek o umorzenie postępowania i rozłożenie zaległości na raty, zaś organ działając w oparciu o przepisy prawa rozpoznał tylko część wniosku, a mianowicie tę w zakresie umorzenia, pozostawiając bez rozstrzygnięcia pozostałą cześć wniosku , czy też nie wydając stosownego postanowienia o przekazaniu wniosku w tej części do oddzielnego rozpoznania, co w istocie doprowadziło tylko do częściowego załatwienia sprawy;

c) braku oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. poprzez brak prowadzenia postępowania dowodowego pod kątem faktycznych kosztów postępowania egzekucyjnego, a w szczególności braku wystąpienia przez organ z urzędu z wnioskiem o dział majątku dorobkowego małżonków na podstawie art. 896 i 912 k.p.c., które to działanie pozwoliłoby dopiero na ustaleniu faktycznym wartości składników majątku dorobkowego i jego kosztów;

d) Brak oceny przez Sąd naruszenia przez organ art. 9 i 10 k.p.a. i obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, które to zaniechanie powiadomienia rolnika o sytuacjach związanych z brakiem aktywności dowodowej w przypadku braku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami prowadziły wprost do odebrania skarżącemu szansy na złożenie wniosków dowodowych w postaci informacji o braku zainteresowania zakupem gruntów rolnych z biur pośrednictwa nieruchomości, skuteczności egzekucji z nieruchomości rolnych w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komorników sądowych i w ramach postępowania o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a wreszcie w zakresie tylko częściowego rozpoznania wniosku skarżącego , bez rozpoznania pozostałej części tj. w zakresie rozłożenia na raty;

e) Brak oceny przez sąd naruszenia przez organ art. 8 k.p.a. polegającego na stosowaniu zasady zaufania do organów, której uzewnętrznieniem jest realizacja prawa strony do prowadzenia postępowania dowodowego, o ile interes strony wymaga wykazania przesłanek pozwalających na ustalenie czy wskutek postępowania egzekucyjnego uzyska się więcej niż koszty postępowania;

Na podstawie art. 174 § 1 p.p.s.a. tj. naruszenie prawa materialnego polegające na naruszeniu § 3 ust. 1 pkt. 5 i 6 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i tryby umarzania, odraczania i rozkładania na raty (...). Naruszenie art. 6 EKPCZ polegające na prowadzeniu postępowania w ramach bezzasadnie wszczętego po raz kolejny postępowania.

Minister w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, przy czym na taką jej ocenę znaczący wpływ miał w znacznej mierze sposób sformułowania podniesionych w niej zarzutów oraz przedstawiona na ich poparcie argumentacja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że w przypadku skargi kasacyjnej, będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma, ale także z jego treścią.

Na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu uwzględniając wyłącznie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest bowiem granicami skargi kasacyjnej i nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Innymi słowy, wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte ściśle i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 p.p.s.a.). Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza, że sąd ten - co do zasady - nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych, ich przytoczenie polega na wskazaniu, czy strona zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował sąd pierwszej instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął.

Należy również mieć na uwadze treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, ale tylko w takim zakresie w jakim da się wyinterpretować, że stawiany zarzut ma swoje uzasadnienie.

Powyższe wyjaśnienia okazały się niezbędne z uwagi na liczne, daleko idące błędy konstrukcyjne niniejszej skargi kasacyjnej uniemożliwiające w znacznej mierze jej merytoryczną ocenę.

Przechodząc do ich oceny należy w pierwszej kolejności odnieść się do najdalej idącego zarzutu nieważności postępowania z uwagi na prowadzenie - jak wskazuje autor skargi kasacyjnej - w tym samym czasie dwóch postępowań w sprawie umorzenia części kwoty nienależnie pobranych płatności, przez co w jego ocenie naruszono art. 61a k.p.a. oraz art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że co prawda przez pewien czas prowadzone były równolegle dwa postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ONW, a nie jak twierdzi autor skargi kasacyjnej w sprawie umorzenia płatności, co było uchybieniem proceduralnym organu wszczynającego "równoległe" postępowanie. Należy jednak zauważyć, że finalnie decyzja z dnia 28 stycznia 2015 r. wydana w pierwszym postępowaniu, nie weszła do obrotu prawnego z uwagi na nieprawidłowo wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia kwoty do zwrotu. Dyrektor ARiMR po otrzymaniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r. (sygn. akt V SA/Wa 4253/15), decyzją z 16 lutego 2017 r. uchylił decyzję z 28 stycznia 2015 r. i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Do czasu zaś umorzenia tego postępowania drugie "równoległe" postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności było zawieszone i zostało podjęte dopiero po formalnym, co warte podkreślenia, a nie merytorycznym zakończeniu pierwszego postępowania. Również sama strona w odpowiedzi na wezwanie organu wyjaśniała, że nie wnioskowała o umorzenie należności ONW za 2011 r. określonych w decyzji z dnia 28 stycznia 2015 r. Z tych powodów nie można uwzględnić zarzutu naruszania art. 61a k.p.a. w kontekście jego wpływu na wynik sprawy, ponieważ w sytuacji umorzenia pierwszego postępowania, drugie mogło zostać podjęte i kontynuowane do wydania ostatecznej decyzji z dnia 19 maja 2017 r. Za chybiony, a także pozbawiony jakiegokolwiek uzasadnienia należy uznać powoływany w tym kontekście zarzut naruszania art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności ustanawiający europejski standard prawa do sądu, który w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym postępowaniu był wielokrotnie realizowany.

Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów kasacyjnych, wskazać należy, że w zarzucie przedstawionym w pkt 1 lit. a) skarżący kasacyjnie nie określił naruszenia jakiego przepisu prawnego dopuścił się Sąd I instancji. Brak wskazania konkretnego przepisu prawa, którego naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatrywała w rozstrzygnięciu Sądu powodował, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozpatrzeć wadliwie sformułowanego zarzutu. Warunek przytoczenia podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej, ale w powiązaniu z przepisami k.p.a. Już chociażby z tego względu zarzuty skargi kasacyjnej, które bezpośrednio zarzucają Sądowi naruszenie k.p.a. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Niezależnie od tej oceny, tak sformułowane zarzuty wymagają jednak wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie przywołanej za ich pomocą argumentacji (patrz: uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

Ponadto wskazać należy, że o skuteczności tego rodzaju zarzutów nie decyduje każde uchybienie, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wymaga to jednak od autora skargi kasacyjnej precyzyjnego określenia na czym owe uchybienia miałyby polegać w odniesieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej nie wskazano jaki wpływ na wydane rozstrzygnięcie ma brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wysokości kosztów postępowania egzekucyjnego. Niewątpliwie jedną z przesłanek umorzenia należności jest uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności, jednakże skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przytoczył jakiekolwiek argumentacji, która wykazałaby zasadność przeprowadzenia owego dowodu oraz że koszty egzekucyjne przewyższają dochodzoną należność. Ponadto, ustalanie przedmiotowych kosztów nie było konieczne, bowiem wynikają one bezpośrednio z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (a ponadto nawet przyjmując maksymalne koszty egzekucyjne przy ustalonym majątku strony (prawo współwłasności kilku nieruchomości o powierzchni ok. 6 ha i nieruchomości w Warszawie) to nie sposób uznać, że w postępowaniu egzekucyjnym z majątku strony nie uzyskałoby się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji ustalonej do zwrotu należności.

Odnosząc się natomiast do pozostałej części zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zakresie "braku wystąpienia przez organ z urzędu z wnioskiem o dział majątku dorobkowego małżonków na podstawie art. 896 i 912 k.p.c., które to działanie pozwoliłoby dopiero na ustalenie faktyczne wartości składników majątku dorobkowego i jego kosztów", stwierdzić należy, że i ten zarzut obarczony jest brakiem wykazania wpływu na wynik sprawy. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Jeśli organ administracji publicznej ustali, że dana okoliczność nie zachodziła, a przy tym nie można mu postawić z tego tytułu zarzutu, to strona powinna podjąć starania mające na celu wykazanie prawdziwości jej twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanowi źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, materiał zgromadzony w sprawie daje odpowiedź co do istoty sprawy w zakresie braku możliwości umorzenia dochodzonych należności. Z tych też przyczyn jako niezasadny należało ocenić również zarzut naruszenia zawartej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywateli do organów państwa.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 9 i art. 10 k.p.a. Z uzasadnienia przedmiotowego zarzutu wynika, że w istocie skarżący kwestionuje naruszenie przez organ odwoławczy obowiązku powiadomienia strony o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, czyli art. 10 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak trafnie zauważył Sąd I instancji niedopełnienie tych obowiązków stanowi podstawę uwzględnienia skargi jedynie w przypadku, gdy mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, co jasno wynika z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy, a przypomnieć należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Zgromadzony w nich materiał dowodowy uzasadnia więc ocenę Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, a zatem na podstawie dokumentów z którymi skarżący miał możliwość zapoznania się już wcześniej. Skarżący nie wskazał przy tym w skardze do Sądu I instancji, jakie dowody przedłożyłby po ewentualnym powiadomieniu go przez organ odwoławczy, a które skutkować mogłyby uznaniem decyzji Ministra za wadliwą. W tym stanie rzeczy uznać należało, że uchybienie organu odwoławczego – w sytuacji braku w postępowaniu drugoinstancyjnym nowego, nieznanego skarżącemu materiału dowodowego - nie miało wpływu na wynik sprawy, bo skarżący miał zapewnioną możliwość obrony swojego interesu prawnego w toku postępowania odwoławczego.

W rozpatrywanej sprawie autor skargi kasacyjnej powołując się na podstawę z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt. 5 i 6 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. Odnosząc się do powyższego zarzutu zaznaczyć należy, że uchybienie normom materialnym może polegać na błędnej ich wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu. Są to dwie różne formy naruszenia prawa. Zarzut błędnej wykładni nie obejmuje zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa. Ma to ten skutek, że jeżeli skarżący pragnie zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa, to powinien nie tylko powołać się na każdą z nich, ale także przytoczyć argumentację prawną stosowną do każdego z tych rodzajów naruszeń.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu-dlaczego powinien być zastosowany.

Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania zarzutem naruszenia prawa materialnego i zwalczanie za jego pomocą ustaleń faktycznych. Zwalczanie ustaleń faktycznych może odnieść zamierzony skutek wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Jak wyjaśniono wyżej wskazywanie na naruszenie prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.

Tymczasem autor przedmiotowej skargi kasacyjnej formułując zarzut naruszenia prawa materialnego nie wskazał czy w jego ocenie doszło do błędnej wykładni czy też naruszenie to polegało na niewłaściwym zastosowaniu § 3 ust. 1 pkt. 5 i 6 rozporządzenia RM z 21 grudnia 2010 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił natomiast argumentację wskazującą na brak ustaleń faktycznych w zakresie kosztów egzekucyjnych oraz przychodów możliwych do uzyskania w toku egzekucji. W ocenie Naczelnego Sądy Administracyjnego, taka argumentacja nie może stanowić o naruszeniu prawa materialnego, a więc nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku strony skarżącej kasacyjnie o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu tego wniosku. Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Z treści powołanego przepisu wynika, że zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zależy od uznania sądu. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi zatem być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W judykaturze podkreśla się, że przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 listopada 2008 r. sygn. akt II FPS 4/08, pub. ONSAiWSA z 2009 r. Nr 4, poz. 62). Zawieszenie postępowania powinno być uzasadnione również celowością, sprawiedliwością, jak i ekonomiką procesową. Rozstrzygając o zawieszeniu postępowania sąd powinien ocenić także wszelkie przesłanki w kontekście konieczności rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, co ma istotne znaczenie w świetle art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz zasady szybkości postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie było niezbędne zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie o sygn. akt V SA/Wa 1997/17. W toku niniejszego postępowania nie wyłoniło się bowiem zagadnienie, którego Naczelny Sąd Administracyjny nie byłby władny rozstrzygnąć samodzielnie, a dodatkowo trafność nieuwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie potwierdziła okoliczność uwzględnienia skargi kasacyjnej ze względu na stwierdzenie zaistniałego naruszenia przepisów postępowania przez Sąd I instancji.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 uCOVID-19, zgodnie z którym okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Takie związanie pojawia się na gruncie przepisów p.p.s.a. w sytuacji, o jakiej mowa w art. 182 § 2 p.p.s.a., to jest w przypadku, gdy strona, która wniosła skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a inne strony w terminie 14 dniu zgłosiły żądanie jej przeprowadzenia. Brak związania takim żądaniem przewidziany w art. 15zzs4 ust. 1 uCOVID-19 oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 1 uCOVID-19.