Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 577/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi [...] Spółki jawnej [...] z/s w [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonych świadectw dopuszczenia pojazdu i umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zobowiązania podmiotu do przedłożenia świadectw skargę oddala


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia

[...] lipca 2013r., znak: Nr [...] na podstawie art. 158 § 1 ustawy

z dnia 14 czerwca 1960 r. –Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] Sp. j.J. J., S. G. o stwierdzenie nieważności 3 świadectw dopuszczenia pojazdu marki MAN nr rej.[...], nr [...] zarejestrowanego na [...] Spółkę Jawną J. J. i S. G., do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, tj. świadectwa z dnia [...] października 2001r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2003r. oraz zobowiązanie Transportowego Dozoru Technicznego w [...] do przedłożenia oryginałów ww. 3 świadectw wraz z całością dokumentacji – odmówił stwierdzenia nieważności zaskarżonych świadectw dopuszczenia pojazdu, zaś w odniesieniu do wniosku o zobowiązanie Transportowego Dozoru technicznego w [...] do przedłożenia oryginałów ww. 3 świadectw wraz z całością dokumentacji, na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie z uwagi na bezprzedmiotowość wniosku strony.

Powyższa decyzja zapadła na tle następującego stanu faktycznego, który Minister przedstawił w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia:

Skarżąca Spółka nabyła w dniu 21 kwietnia 2001 r. pojazd marki MAN nr rej. [...], zabudowany cysterną [...] typu TBC [...], nr seryjny [...]. Transportowy Dozór Techniczny dopuszczając ww. pojazd do przewodu niektórych towarów niebezpiecznych wystawił świadectwo nr [...] z dnia [...] października 2001r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2003r.

W dniu 26 lutego 2003 r. przeprowadzono komisyjne badanie cystern drogowych. W odniesieniu do przedmiotowej cysterny, stwierdzono m. in. "brak pasa osłaniającego boki zbiornika wymaganego przepisami ADR". Pismem z dnia 30 lipca 2004r., sygn. [...] Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w [...] odmówił skarżącej Spółce wydania zezwolenia na eksploatację przedmiotowej cysterny stwierdzając, iż nie spełnia ona wymagań Umowy ADR dotyczących zabezpieczeń przeciwko uderzeniom bocznym i przewróceniu. Pismem z dnia 14 września 2004r., znak: [...], Dyrektor TDT podtrzymał stanowisko Kierownika Oddziału Transportowego Dozoru Technicznego w [...].

Skarżąca Spółka, pismem z dnia 17 kwietnia 2007r., wezwała Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w [...] do zapłaty kwoty 372.046,80 zł "tytułem odszkodowania za szkodę spowodowaną niezasadnym dopuszczeniem do przewozu towarów niebezpiecznych'' przedmiotowego pojazdu. W piśmie z dnia 14 maja 2007 r., sygn. [...], Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w [...] stwierdził, że wstrzymując eksploatację omawianego urządzenia, kierował się potrzebą zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych, które mogą stworzyć zagrożenie dla zdrowia, życia ludzkiego, mienia lub środowiska. Następnie, skarżąca Spółka wystąpiła przeciwko Transportowemu Dozorowi Technicznemu do Sądu Okręgowego w [...] z pozwem z dnia 27 lipca 2007 r. o zapłatę odszkodowania. Sąd ten wyrokiem z dnia [...] marca 2008r., sygn. [...] , oddalił powództwo. Apelację skarżącej Spółki oddalił Sąd Apelacyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] maja 2008 r., sygn. [...] . Sąd Apelacyjny, stwierdził, że sądy powszechne nie sprawują kontroli decyzji administracyjnych wydawanych przez właściwe organy na podstawie prawem przyznanych kompetencji, nie są powołane do badania ich zgodności

z obowiązującym prawem.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2009r., skarżąca Spółka wystąpiła do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, tj. trzech świadectw dopuszczenia pojazdu marki MAN nr rej. [...], nr [...], zarejestrowanego na [...] Spółkę jawną J. J., S. G., do przewozu materiałów niebezpiecznych wydanych w 2001 r., 2002 r. i 2003 r., zwłaszcza o numerach: [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. i [...] z dnia [...] września 2003 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, oraz zobowiązanie Transportowego Dozoru Technicznego w [...] do przedłożenia oryginału 3 świadectw z ww. okresu 2001 - 2003 wraz z całością dokumentacji.

W dniu 16 lutego 2010 r. Minister Infrastruktury wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010r., Nr [...] , utrzymał

w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2010r. o umorzeniu postępowania.

Na powyższą decyzję strona skarżąca [...] Spółka jawna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w dniu 11 stycznia 2011 r. wydał wyrok sygn. akt VII SA/Wa 1916/10 oddalający skargę. Strona skarżąca wniosła skargę kasacyjną od ww. wyroku. Po jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 567/11 uchylił zaskarżony wyrok WSA i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA

w Warszawie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w dniu 4 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 1175/12

w którym m.in. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia

[...] lutego 2010r., nr [...] . Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie, w ślad za NSA, uznał, iż zastosowanie przez Ministra Infrastruktury przepisu art. 105 § 1 kpa było wadliwe, ponieważ "specyfika postępowania uregulowanego w art. 156 do 159 kpa nie pozwala za bezprzedmiotowe uznać postępowania prowadzonego przeciw decyzji, która wygasła w wyniku upływu czasu. Utrata ważności nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym." WSA rozstrzygnął również, że świadectwa dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych (świadectwa ADR) są decyzjami administracyjnymi: "Sąd przyjął w sprawie, iż świadectwa ADR nie tylko noszą cechy decyzji w znaczeniu procesowym, ale też materialno-prawnym zaś brak rozważenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji charakteru świadectwa ADR, wobec braku wątpliwości organu w tym zakresie, nie stanowił naruszenia przepisów procesowych.

W dniu 20 lutego 2013 r. doręczono Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawomocne ww. orzeczenie z dnia 4 grudnia 2012 r. wraz z aktami sprawy.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uwzględniając wskazania co dalszego postępowania wyrażone w ww. wyroku Sądu z dnia 4 grudnia 2012r. , podjął powołaną na wstępie decyzję w dniu [...] lipca 2013r.

W uzasadnieniu ww. decyzji Minister powołał przepis art. 153 p.p.s.a i podkreślił, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa, organ administracji załatwia sprawę, co do zasady, w drodze decyzji. Decyzja zaś rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 kpa). Przy tym Minister zauważył, że przepisy prawa nie zawsze posługują się pojęciem decyzji w stosunku do wydawanych przez organy administracji publicznej rozstrzygnięć indywidualnych, które mają charakter decyzji. Wyjaśnił, że decyzją administracyjną jest każdy wydany na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa, władczy i jednostronny akt organu administracyjnego, rozstrzygający konkretną sprawę i skierowany do indywidualnie oznaczonego adresata, niezwiązanego z organem ani węzłem zależności organizacyjnej, ani też podległości służbowej niezależnie od nazwy nadanej w przepisach temu organowi. Dodał, że o tym, czy dane indywidualne rozstrzygnięcie sprawy wydane przez organ administracji publicznej może być uznane za decyzję administracyjną decyduje treść tego rozstrzygnięcia, a nie nazwa. Minister zaznaczył także, iż zgodnie z art. 107 § 1 kpa "decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne

i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji lub, jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego, ważnego kwalifikowanego certyfikatu".

Zdaniem Ministra świadectwo ADR zawiera te minimum elementów (organem jest Dyrektor TDT, adresatem jest strona, rozstrzygnięciem - jest dopuszczenie danego pojazdu do przewozu określonych towarów niebezpiecznych, świadectwo jest podpisane przez osobę z upoważnienia Dyrektora TDT), więc bez wątpienia akt ten jest decyzją administracyjną.

Ponadto, Minister zauważył, że wzór świadectwa ADR - treść i forma - został ściśle określony w przepisie 9.1.3.5 Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR) sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957r., zatem polska wersja tego świadectwa nie może się różnić ani formą, ani treścią od wzoru wskazanego w ADR. Dlatego też, dokument ten, będący formą szczególną decyzji, nie może zawierać wszystkich elementów decyzji określonych w przepisach kpa, zwłaszcza wart. 107 § 1 kpa.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie stwierdził zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Podkreślił, iż zgodnie

z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 15 czerwca 1999r. w sprawie przewozu drogowego materiałów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 57, poz. 608 oraz z 2001 r. Nr 14, poz. 141), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. świadectwa ADR nr [...], tj. [...] października 2001r. oraz świadectwa ADR nr [...] , tj. [...] sierpnia 2002r., świadectwo dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych materiałów niebezpiecznych wystawia Główny Inspektorat Kolejowego Dozoru Technicznego. Zaś zgodnie z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321, ze zm.), m.in. prowadzenie spraw będących we właściwości specjalistycznych jednostek dozoru technicznego podległych ministrowi właściwemu ds. transportu (w tym Kolejowego Dozoru Technicznego), przejął TDT. Zatem organem właściwym do wydania tych świadectw ADR był bez wątpienia TDT. W odniesieniu zaś do ww. świadectwa ADR nr [...] z dnia [...] września 2003r., o właściwości TDT przesądzał przepis art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 28 października 2002r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, ze zm.).

W związku z powyższym, Minister nie stwierdził wydania ww. świadectwa ADR z naruszeniem przepisów o właściwości. Odnośnie podniesionego przez stronę zarzutu wydania ww. świadectw ADR z rażącym naruszeniem prawa, wyczerpującym dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 kpa, Minister uznał ten zarzut za bezzasadny.

Minister wyjaśnił, iż przedmiotowe świadectwa ADR, mimo, iż sama ich treść nie zawiera wskazania podstawy prawnej (świadectwo ADR jest wydawane wg ściśle określonego wzoru, określającego wszystkie jego elementy), zostały wydane w oparciu o podstawę prawną, tj. przede wszystkim przepisy ADR, określające wymagania techniczne, których spełnienie warunkuje możliwość wydania świadectwa ADR oraz o wskazane powyżej przepisy kompetencyjne.

Strona zarzuciła, iż już w momencie wydawania pierwszego świadectwa ADR, tj.

w 2001r. przedmiotowa cysterna nie posiadała pasa osłaniającego boki zbiornika,

a więc nie odpowiadała wymaganiom technicznym określonym w przepisie lm. 211 127 ADR 1999 (obowiązującej od dnia 1 stycznia 1999r. - Dz. U. z 1999 r. Nr 30, poz. 287). W odniesieniu do powyższego Minister wyjaśnił, że z brzmienia przepisu lm. 211 127(5) ADR 1999, m.in. w odniesieniu do zabezpieczeń bocznych, tj. "dodatkowej osłony o wysokości nie mniejszej niż 30% wysokości zbiornika umieszczonej wokół zbiornika w połowie jego wysokości (...)", dotyczących cystern wykonanych po dniu 1 stycznia 1990r., wymagane były określone w tym przepisie zabezpieczenia "lub równoważne rozwiązania".

Następnie Minister podał, że właściwą władzą dla przedmiotowego zbiornika

w czasie produkcji, badania prototypu i dopuszczenia do eksploatacji była jednostka dozoru technicznego w Niemczech - TUV NORD, która dopuściła

w odniesieniu do bocznych zabezpieczeń, o których mowa powyżej, "równoważne rozwiązanie" w postaci przegród (elementów znajdujących się wewnątrz zbiornika) o grubości 7,8 mm i dennic (elementy stanowiące zakończenia przedniej i tylnej części zbiornika) o grubości 7,8 mm, na dowód czego jednostka ta wydała protokół z badania budowy i próby ciśnieniowej z dnia 7 lipca 2001r. Skoro zatem niemiecka "właściwa władza" dopuściła do eksploatacji przedmiotową cysternę, uznając tym samym, że warunki techniczne określone w ADR zostały spełnione, to, zdaniem Ministra, nie było przeszkód do dopuszczenia do eksploatacji tej cysterny przez polską "właściwą władzę", tj. TDT, na gruncie tej samej podstawy prawnej - ADR.

Minister podkreślił, że przepis lm. 211 127 (5) ADR 1999 oraz odpowiadający mu 6.8.2.1.20 (b) ADR 2001 określając wymogi służące zabezpieczeniu cystern przed uszkodzeniami, oprócz zaopatrzenia zbiorników kufrowych w dodatkową osłonę o wysokości nie niższej niż 30% wysokości zbiornika, umieszczoną wokół zbiornika w połowie jego wysokości, dopuszczały również zastosowanie rozwiązań równoważnych. W świetle powyższego Minister uznał, iż TDT uwzględniając przy wydawaniu zaskarżonych świadectw ADR zastosowane w przedmiotowej cysternie "równoważne rozwiązanie", nie naruszył przepisów ADR, a więc nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa wart, 156 § 1 pkt 2 kpa.

Mając na względzie ww. przepisy ADR oraz oceniając warunki wydania zaskarżonych świadectw ADR, Minister nie stwierdził "wyraźnej i oczywistej sprzeczności" między wydanymi decyzjami a treścią tych przepisów, a co za tym idzie, zaistnienia okoliczności, które uzasadniałyby pogląd strony, iż ww. świadectwa ADR zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Minister nie stwierdził również zaistnienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3-7kpa. Wskazał, że przedmiotowe decyzje - świadectwa ADR dotyczyły bowiem sprawy, która nie była wcześniej rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną, zostały skierowane do strony i były wykonalne w dniu ich wydania. Wykonanie tych decyzji, tj. wykonywanie uprawnienia wynikającego z tych decyzji - przewóz określonych towarów niebezpiecznych - nie wywoływał czynu zagrożonego karą. Wręcz przeciwnie: wykonywanie przewozu towarów niebezpiecznych bez ważnego świadectwa ADR stanowiłoby czyn zagrożony karą. Nie stwierdzono również wady, której zaistnienie skutkowałoby nieważnością ww. świadectw ADR.

W związku z powyższym, Minister nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności świadectw dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, o których mowa powyżej, na podstawie art. 156 § 1 kpa.

Postępowanie w zakresie wniosku strony o zobowiązanie TDT do przedłożenia oryginałów 3 ww. świadectw dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych Minister uznał za bezprzedmiotowe. Wniosek taki nie dotyczy bowiem indywidualnej sprawy rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, o której mowa w przepisie art. 1 pkt 1 kpa.

Pismem z dnia 18 lipca 2013r. [...] spółka jawna J. i syn z siedzibą w [...] złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Minister Transportu , Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] września 2013r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca2013r. Nr [...]. Minister wskazał, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie podniosła żadnych nowych argumentów mogących wpłynąć na zmianę merytorycznego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., dlatego też stwierdził, że stanowisko jak i jego uzasadnienie faktyczne i prawne zawarte w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., pozostają aktualne.

Dalej, w uzasadnieniu decyzji Minister odniósł się do zarzutów podnoszonych przez Spółkę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Odnośnie naruszenia przepisów art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa odnoszących się do wydania decyzji z uchybieniem obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całokształtu materiału dowodowego, Minister wyjaśnił, iż w toku postępowania analizowany i rozpatrywany był każdy z dokumentów sprawy. W ocenie Ministra brak jest okoliczności faktycznych, które pozostałyby niewyjaśnione. Wskazał, że dokumenty te zostały stronie udostępnione przed wydaniem decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., tj. w dniu 7 czerwca 2013 r. podczas zapoznania się z aktami sprawy. Strona miała możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, jednak z tego prawa nie skorzystała.

Odnośnie zarzutu dot. naruszenia przepisu lm.211.127 załącznika B do umowy ADR w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999 r. Minister wskazał, iż aktualne w tym zakresie pozostają argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2013r. Podkreślił, że skoro niemiecka "właściwa władza" dopuściła do eksploatacji przedmiotową cysternę, uznając tym samym, że warunki techniczne określone w ADR zostały spełnione, to zdaniem Ministra, zasadna jest argumentacja przedstawiona w tym zakresie w decyzji pierwszej instancji, iż nie było przeszkód do dopuszczenia do eksploatacji tej cysterny przez polską "właściwą władzę", tj. TDT, na gruncie tej samej podstawy prawnej - ADR. Minister stwierdził, że przywołany przez organ I instancji przepis jest w powyższym kontekście jak najbardziej zasadny.

Odnosząc się do zarzucanego przez stronę naruszenia przepisu art. 105 § 1 kpa Minister podał, że z informacji uzyskanych od Transportowego Dozoru Technicznego (pismo TDT z dnia [...] października 2010 r. Nr [...]) wynika, że TDT nie jest w posiadaniu dokumentów wnioskowanych przez stronę.

Z tego też względu zdaniem Ministra w tym zakresie postępowanie należało umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną wyżej decyzję wniosła [...] spółka jawna J. i syn z siedzibą

w [...] wnoszą o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2013 r.

Strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa, poprzez zaniechanie wyczerpującego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonanie błędnych ustaleń polegających na przejęciu, że ww. pojazd w chwili wydawania wskazanych wyżej świadectw spełniał wymogi Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957r, w szczególności w zakresie ochrony przed uderzeniami bocznymi i przed przewróceniem;

2. przepisu lm.211.127 załącznika B do umowy ADR w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999r. (Dz. U. z 1999r. Nr 30, poz. 287) do dnia 30 czerwca 2001r. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie,

3. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie, że świadectwa dopuszczenia pojazdu marki MAN nr rej. [...] , nr [...] , do przewozu materiałów niebezpiecznych, tj. świadectwa nr [...] z dnia [...] października 2001 roku, nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r. oraz nr [...] z dnia [...] września 2003 r. zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

4. art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie i wydanie rozstrzygnięcia odnośnie umorzenia postępowania w przedmiocie zobowiązania Transportowego Dozoru Technicznego do przedłożenia oryginałów przedmiotowych świadectw wraz całą dokumentacją.

Skarżąca Spółka zarzuciła organowi, iż bezpodstawnie ustalił o spełnieniu przez przedmiotową cysternę dopuszczalnych " rozwiązań równoważnych".

Zdaniem strony skarżącej nie ma uzasadnionych podstaw prawnych do przyjęcia, jak to uczynił organ w zaskarżonej decyzji, że cysterna spełniała dopuszczalne

" rozwiązania równoważne" inne niż przewidziane w przepisie pkt 6.8.2.1.20 oraz pkt ( b) 4 załącznika A do umowy ADR. Skarżąca podniosła, iż organ nie wskazał również z jakiego innego przepisu wynika możliwość zastosowania wskazanych przez niego " rozwiązania równoważnego". Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie zastosował w sprawie przepis lm.211.127 załącznika B do umowy ADR w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999r. (Dz. U. z 1999r. Nr 30, poz. 287) do dnia 30.06.2001r., gdyż przepis ten w ogóle nie ma zastosowania w sprawie.

W ocenie skarżącej błędnych jest również stanowisko Ministra, że sama okoliczność dopuszczenia do eksploatacji przedmiotowej cysterny przez niemiecką jednostkę dozoru technicznego, świadczy o spełnieniu przez tą cysternę wszystkich wymogów umowy ADR, w tym również wymogów dotyczących zabezpieczenia jej przed uderzeniami bocznymi i przewróceniem. Skarżąca podniosła, że organ nie wskazał żadnego przepisu w którego wynikałoby, że stanowisko zajęte przez niemiecką jednostkę dozoru technicznego jest wiążące do polskich jednostek dozoru technicznego. Skarżąca zaznaczyła, że przedmiotowe świadectwa dopuszczenia autocysterny do przewozu materiałów niebezpiecznych zostały wydane w oparciu o własne badania przeprowadzone w lipcu i sierpniu 2001r. przez polskie jednostki Transportowego Dozoru Technicznego. Skarżąca podkreśliła, że organ pominął również bezsporną okoliczność, że Transportowy Dozór Techniczny w lipcu 2004r. odmówił wydania kolejnego świadectwa dopuszczenia cysterny do eksploatacji z tego względu, że nie posiadała ona wymaganej od dnia 1 stycznia 1999r. osłony bocznej, a zatem również w chwili dokonywania przez jednostki Transportowego Dozoru Technicznego badań tej autocysterny w lipcu i sierpniu 2001r. oraz w chwili wydawania wspomnianych wyżej świadectw w październiku 2001, sierpniu 2002r, oraz wrześniu 2003r. W świetle tych okoliczności, zdaniem strony skarżącej należało przyjąć, że dopuszczenie do eksploatacji tej cysterny przez jednostkę dozoru technicznego w Niemczech TUY NO, nie miało żadnego znaczenia dla polskich organów Transportowego Dozoru Technicznego w zakresie dotyczącym stwierdzenia, że cysterna ta spełnia wszystkie wymagania, w tym również przewidziane umową ADR, niezbędne dla pojazdów przeznaczonych do przewozu materiałów niebezpiecznych i wydania na tej podstawie przedmiotowych świadectw, jak też przy późniejszej odmowie wydania kolejnych świadectw dopuszczenia do przewozu materiałów niebezpiecznych.

Mając na uwadze powyższe w ocenie strony skarżącej Minister zaniechał wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i dokonania właściwych ustaleń , w zakresie dotyczącym spełniania przez autocysternę wymagań przewidzianym w umowie ADR, czym naruszył przepis art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Zdaniem strony skarżącej mimo braku wystarczających ustaleń, niezasadnie stwierdził , że przedmiotowe świadectwa nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że wniosek wnioskodawcy o zobowiązanie Transportowego Dozoru Technicznego do przedłożenia oryginałów przedmiotowych świadectw wraz całą dokumentacją ma wyłącznie charakter wniosku dowodowego. W związku z tym, że wnioskodawca nie dysponuje oryginałami przedmiotowych świadectw i nie był w stanie uzyskać ich od TDT, w ocenie skarżącej zasadnym wydaje się, byłoby zobowiązanie TDT przez organ rozpoznający sprawę, na podstawie art. 76a §1 kpa, do ich przedłożenia. W przypadku odmowy uwzględnienia tego wniosku zdaniem strony skarżącej organ powinien wydać stosowne postanowienie (art. 123 kpa , art. 77 § 2 kpa ), a nie decyzję o umorzeniu postępowania w tym zakresie, gdyż nie jest to osobna sprawa podlegająca rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle powołanego przepisu, do kompetencji sądu administracyjnego należy badanie aktów administracyjnych pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględnia skargę tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. jak i poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2013 r. wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Kwestią jednak zasadniczą na wstępnym etapie postępowania było ustalenie czy przedmiotowe świadectwa podlegają weryfikacji w trybie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności.

W tym miejscu należy wskazać, iż w kwestii tej orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie a wyrok z dnia 4 grudnia 2012r. w sprawie VII SA/Wa 1175/12 r. nie został zaskarżony przez żadną ze stron, a skoro tak, to przysługuje mu przymiot prawomocności. Stwierdzenie to jest o tyle istotne, że zgodnie z art. 170 ppsa "orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Wskazany przepis dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 ppsa polega na tym, że gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z dnia 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98, niepubl.). Moc wiążąca orzeczenie określona w art. 170 ppsa w odniesieniu do organów administracyjnych, a także sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Dlatego też w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r. I CKN 169/98 OSP 2001 z. 4, poz. 63). Skoro strony nie skorzystały z prawa wniesienia skargi kasacyjnej, to związane było poglądem prawnym zawartym w prawomocnym wyroku. Związanie to dotyczy także składu orzekającego w niniejszej sprawie, a to oznacza, że kwestii tej, Sąd nie może rozstrzygnąć inaczej czy w odmienny sposób niż wynika to z prawomocnego orzeczenia.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji uwzględnić należy także treść art. 153 ppsa - zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu oceną prawną oznacza, że orzeczenie sądu wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika nie tylko z sentencji orzeczenia, ale również z jego uzasadnienia (wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2004 r. FSK 349/2004).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, iż w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 4 grudnia 2012r w sprawie VII SA/Wa 1175/12 przesądzono, iż świadectwo ADR stanowiło potwierdzenie, że opisany w nim pojazd odpowiada wymaganiom określonym w Umowie europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR). Wystawiane było więc przez określony w ww. regulacjach prawnych organ, i -co istotne- wiązało się z nim prawo wskazanego w nim podmiotu do eksploatowania oznaczonego w nim pojazdu. Jest to zatem indywidulany akt administracyjny, czyli decyzja (niezależnie od tego jaką nazwą posłużył się ustawodawca dokonując jej oznaczenia), na podstawie której określony podmiot mógł eksploatować oznaczony w nim pojazd. Taka kwalifikacja przedmiotu pozwala na ocenę decyzji w trybie nieważnościowym.

Postępowanie nieważnościowe, ma charakter nadzwyczajny, a jego celem jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą nieważności. Przypadki te dotyczą zaś takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności. Przesłanki stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności decyzji enumeratywnie wymienia art. 156 § 1 pkt 1 - 7 kpa. Przy czym niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, zważywszy na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest odstępstwem od zasady stabilności orzeczeń wyrażonej w art. 16 kpa i wymaga niekwestionowanego ustalenia, iż decyzja administracyjna jest obarczona jedną z wad wymienionych w powołanym przepisie.

Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi bowiem w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny.

W ocenie Sądu ta ostatnia uwaga ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej.

Skład orzekający w sprawie niniejszej podziela poglądy wyrażone w wyrokach NSA z dnia 4 grudnia 1986 r (sygn. akt IV SA 716/86), że: "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wówczas gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją", z 29 czerwca 1987 r. (sygn. akt II SA 2145/86), że "cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie chodzi tu bowiem o wykładnię prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny", a także w wyroku z 21 października 1992 r. (sygn. akt V SA.86/92,publ. NSA 1993 r., nr 1, poz. 23), w którym Sąd wyraził pogląd iż: "rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156. § 1 pkt 2 kpa. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywiste sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa".

W konsekwencji stwierdzić trzeba, że jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek nie budzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego interpretacji i subsumcji do konkretnego stanu faktycznego, nie może być mowy rażącym naruszeniu prawa

Zasadnie więc organ uznał, iż przy wydawaniu przedmiotowych świadectw nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

W okresie wydawania tych świadectw, obowiązywała ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym (Dz. U. Nr 122, poz. 1321 ze zm.). Ustawa ta wchodząc w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., utworzyła Transportowy Dozór Techniczny (art. 42 ust. 1), któremu do zakresu działania przypisała m.in. wydawanie świadectw dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych materiałów niebezpiecznych, na podstawie odrębnych przepisów (art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy). Jednocześnie ustawa o dozorze technicznym w art. 14 ust. 1 stwierdzała, że urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym, z wyjątkiem urządzeń, o których mowa w art. 15 ust. 1, mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Natomiast przepisami odrębnymi, na podstawie których wydawano świadectwa, była najpierw ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602, ze zm.) z przepisami wykonawczymi, a od dnia 1 stycznia 2003 r. – ustawa z dnia 28 października 2002 r. – o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199, poz. 1671, ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Z przywołanych regulacji prawnych wynika, iż świadectwo ADR, wystawiane było przez organ jednostki dozoru technicznego, tj. Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego, a nadto – do postępowania przed tym organem stosowało się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (v. art. 7 ustawy o dozorze technicznym). Z przepisów tych wynika również, iż świadectwo ADR stanowiło potwierdzenie, że opisany w nim pojazd odpowiada wymaganiom określonym w Umowie europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR).

Na wstępie należy uznać, iż zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisu lm.211.127 załącznika B do umowy ADR w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999r. (Dz. U. z 1999r. Nr 30, poz. 287) do dnia 30 czerwca 2001r. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie do oceny świadectwa nr [...] z [...] września 2003r. jest uzasadniony, jednak ze względu na charakter postępowania pozostaje bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej.

W czasie wydawania świadectw nr [...] z dnia [...] października 2001r. oraz nr [...] z dnia [...] sierpnia 2002r. obowiązywał przepis lm. 211 127 ADR 1999 (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 1999r. - Dz. U. z 1999 r. Nr 30, poz. 287), zgodnie z którym m.in. w odniesieniu do zabezpieczeń bocznych, tj. "dodatkowej osłony o wysokości nie mniejszej niż 30% wysokości zbiornika umieszczonej wokół zbiornika w połowie jego wysokości (...)", dotyczących cystern wykonanych po dniu 1 stycznia 1990r., wymagane były określone w tym przepisie zabezpieczenia "lub równoważne rozwiązania".

W dniu 24 września 2002r. opublikowane zostało Oświadczenie Rządowe w sprawie wejścia w życie zmian do załączników A i B do Umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych ( ADR) sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957r.( Dz. U z 2003r. Nr 207, poz.2014 ze zm.)

Z art. 91 Konstytucji RP wynika, iż umowa międzynarodowa po ratyfikacji, staje się częścią krajowego porządku prawnego i jest bezpośrednio stosowana po jej ogłoszeniu w Dzienniku Ustaw RP a więc w niniejszym przypadku po 23 listopada 2002r. Tak więc wersji zmienionej umowa winna mieć zastosowanie do świadectwa nr [...] z dnia [...] września 2003r. co umknęło organowi prowadzącemu postępowanie nadzorcze.

Jednak ze względu na zapis przepisu 6.8.2.1.20 znowelizowanej umowy , który stanowi, iż cysterny wykonane po dniu 1 stycznia 1990r. uważa się za zabezpieczone przed uszkodzeniami, o których mowa w 6.8.2.1.19 wtedy , gdy są zastosowane poniższe środki ( w przepisie wymienione) lub rozwiązanie równoważne należy przyjąć, iż również znowelizowana norma posługuje się analogicznym do poprzedniego nieostrym pojęciem "rozwiązanie równoważne".

Analiza obu przepisów prowadzi do wniosku, iż katalog zabezpieczeń przewidzianych umową ma charakter otwarty a ich poprawność uzależniona jest od oceny właściwych władz.

Nawet jeśli przyjąć odmienną interpretację powyższego przepisu ( katalog rozwiązań przywołanych w przepisie jako katalog zamknięty) jak tego domaga się strona skarżąca, to nadal w ocenie Sądu mamy do czynienia z norma prawną podlegającą wykładni, interpretacji co wyklucza stwierdzenie nieważności aktu prawnego wydanego na jego podstawie.

Jak wynika z akt postępowania i niekwestionowanych twierdzeń organu właściwą władzą dla przedmiotowego zbiornika w czasie produkcji, badania prototypu i dopuszczenia do eksploatacji była jednostka dozoru technicznego w Niemczech - TUV NORD, która dopuściła w odniesieniu do bocznych zabezpieczeń, o których mowa powyżej, "równoważne rozwiązanie" w postaci przegród (elementów znajdujących się wewnątrz zbiornika) o grubości 7,8 mm i dennic (elementy stanowiące zakończenia przedniej i tylnej części zbiornika) o grubości 7,8 mm, na dowód czego jednostka ta wydała protokół z badania budowy i próby ciśnieniowej z dnia 7 lipca 2001r.

Należy podzielić pogląd organu, iż niemiecka "właściwa władza" dopuszczając do eksploatacji przedmiotową cysternę, uznała, że warunki techniczne określone w ADR zostały spełnione. Kierując się tymi samymi ocenami władza polska , tj. TDT, na gruncie tej samej podstawy prawnej - ADR także miała prawo dopuścić cysternę do eksploatacji.

Oceny tej nie zmienia niekwestionowany fakt, iż Transportowy Dozór Techniczny w lipcu 2004r. odmówił wydania kolejnego świadectwa dopuszczenia cysterny do eksploatacji z tego względu, że nie posiadała ona wymaganej od dnia 1 stycznia 1999r. osłony bocznej, zwłaszcza ,iż powyższe rozstrzygnięcie nie zostało przez stronę skarżącą poddane kontroli instancyjnej czy też sądowej w trybie zwykłym.

Mając powyższe na uwadze należało twierdzenie organu, iż decyzje kontrolowane ( świadectwa) nie są dotknięte żadna z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, uznać za w pełni uzasadnione.

Odnosząc się do rozstrzygnięcia organu w odniesieniu do wniosku o zobowiązanie Transportowego Dozoru technicznego w [...] do przedłożenia oryginałów ww. 3 świadectw wraz z całością dokumentacji, to należało uznać, iż zgodnie z intencją wnioskodawców, iż wniosek ten miał charakter wyłącznie dowodowy i nie powinien być przedmiotem rozstrzygnięcia kończącego sprawę , jeśli jednak, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej organ wadliwie przyjął, iż stanowi on także przedmiot postępowania , to zasadnie umorzył w tej części postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowe.

Decyzję umarzająca postępowanie administracyjne, organ wydaje, gdy nie może rozstrzygnąć sprawy co do jej istoty ze względu na pojawienie się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego (bezprzedmiotowość postępowania).

W doktrynie prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego określana jest jako brak przedmiotu postępowania. Przez przedmiot ten należy zaś rozumieć konkretną sprawę, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany do rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Nie ulega wątpliwości, iż złożony wniosek dowodowy nie spełnia przesłanki przedmiotu konkretnej sprawy administracyjnej stąd tez poprawność umorzenia postępowania w tej części.

Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r., poz. 270.).