Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 702/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 272ust. 1, art. 35 ust. 3 okt 1,
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w N. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie określenia dopłaty za okres IV kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] 2019 r., nr [...] oraz umarza postępowanie administracyjne, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenia Ogrodowego w W. Rodzinnego Ogrodu Działkowego "[...]" w N. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z dnia [...] listopada 2018 r., Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w K., dalej jako "organ", na podstawie art. 272 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566), dalej jako "u.p.w.", ustalił dla Polskiego Związku Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg w K. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w N., dalej jako "R. " lub "skarżący", posiadającego pozwolenie wodnoprawne, udzielone przez Starostę [...] decyzją z dnia

[...] maja 2015 r., opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych, za okres IV kwartału 2018 r.

Następnie, w dniu [...] września 2019 r., organ wszczął z urzędu postępowanie, w sprawie określenia R. w N. opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, za okres IV kwartału 2018 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., Dyrektor Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w K., działając na podstawie

art. 21 § 3 z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 – j.t. ze zm), dalej jako "Ordynacja podatkowa", w związku z art. 300 ust. 1 u.p.w. oraz art. 272 ust. 1, a także art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 – j.t.), dalej jako "k.p.a.",

I. określił Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe

w W. Okręg w K. Rodzinny Ogród Działkowy [...]

w N. za okres IV kwartału 2018 r. opłatę zmienną w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych,

II. stwierdził, że Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe

w W. Okręg w K. Rodzinny Ogród Działkowy [...]

w N. dokonał zapłaty na rachunek Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie za IV kwartał 2018 r. opłaty zmiennej w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych,

III. określił Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe

w W. Okręg w K. Rodzinny Ogród Działkowy [...]

w N. wysokość dopłaty za okres IV kwartału 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w wysokości [...] zł za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przyczyną, która spowodowała,

że wysokość opłaty zmiennej jest inna (wyższa) dla poboru wód podziemnych, niż ustalono w informacji z dnia [...] listopada 2018 r., była nieprawidłowo wybrana klasyfikacja celu poboru wód.

Zdaniem organu, dokonywany przez R. pobór wód nie odpowiada celowi określonemu w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 2502), dalej jako "rozporządzenie", tj. celowi rolniczemu lub leśnemu za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

Organ wyjaśnił, że z art. 4 i art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.

o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2176), dalej jako "ustawa o ROD", wynika, że działki są wykorzystywane przez osoby fizyczne, uprawnione do korzystania z nich, do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a nie do produkcji roślinnej lub innej objętej definicją działalności rolniczej co wyklucza przyjęcie, że celem przedstawionego w piśmie poboru wód jest cel rolniczy. Pobór wód na potrzeby ROD należy więc, w ocenie organu, przypisać do celów określonych w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia tj. do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji S i dalej: 94.99.Z jako działalność organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana.

Organ wyjaśnił dalej, że Prawo wodne w art. 300 ust. 1 zawiera odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za usługi wodne, a także w przepisie tym stanowi, że uprawnienia organów podatkowych przysługują m.in. Wodom Polskim. Odpowiednie stosowanie przepisu art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej do opłat za usługi wodne wymaga uwzględnienia tej różnicy i przyjęcia, że jeżeli właściwy dyrektor zarządu zlewni PGW WP, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzi, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji, to obowiązany jest do wydania decyzji określającej wysokość opłaty za usługi wodne. W rozpoznawanej sprawie taka przesłanka zaistniała. Przeprowadzone postępowanie potwierdziło, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna (wyższa) niż ustalona w informacji z dnia

[...] listopada 2018 r. Określenia wysokości opłaty zmiennej dokonano w oparciu

o art. 272 ust. 1 ustawy Prawa wodnego oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia.

Od powyższej decyzji odwołał się Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg w K. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w N., zarzucając decyzji naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej oraz art. 21 § 3 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku czego przyjęto, że stanowi on podstawę prawną do wydania decyzji w tych konkretnych okolicznościach.

Nadto, odwołujący się zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 7a § 1. art. 77, art 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że R. dokonuje poboru wód dla celów rolniczych,

- przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 4 ustawy o ROD, przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 tej ustawy w zw. z art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art 274 pkt 2 lit. zj ustawy Prawo wodne, § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, art. 274 pkt 3 lit c, względnie także art. 274 pkt 3 lit b ustawy Prawo wodne, § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia.

Zdaniem strony, decyzja organu pozbawiona jest całkowicie podstawy prawnej. Ustawodawca nie przewidział w ustawie procedury zmiany (weryfikacji) z urzędu, wydanej wcześniej przez tenże organ informacji ustalającej wysokość opłat za usługi wodne, przy czym podstawy do takiego procedowania nie może stanowić art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej.

Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2020r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 272 ust. 1 u.p.w. oraz art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w związku z art. 300 ust. 1 u.p.w., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie

z art. 300 ust. 1 u.p.w., do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują Wodom Polskim, właściwym organom Inspekcji Ochrony Środowiska oraz gminom. Nakaz stosowania do opłat wynikających z Prawa wodnego, zasad wykładni właściwej dla prawa podatkowego, wskazuje, iż opłaty za usługi wodne mają charakter danin publicznych. Ustawodawca nakazał jednak organom "właściwe stosowanie" przepisów Ordynacji podatkowej, co oznacza, że organy te podczas orzekania obowiązane są uwzględnić różnice wynikające z ustawy Prawo wodne. Z uwagi na to, dokonując wykładni przepisu art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, należy wskazać, iż jak słusznie zauważył skarżący, podmiot obowiązany do uiszczenia opłaty zmiennej za usługi wodne, nie jest obowiązany do samodzielnego naliczenia kwoty opłaty. Wysokość opłaty zmiennej określa właściwy organ Wód Polskich. Strona skarżąca nie uwzględniła jednak faktu, iż organ określając wysokość opłaty zmiennej robi to na podstawie deklaracji podmiotu korzystającego z usług wodnych. W deklaracji tej podmiot wskazuje cel poboru wody i na tej podstawie naliczana jest opłata zmienna. Skarżący wykazał w deklaracji inny cel poboru wód podziemnych, co upoważniło, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji do wydania decyzji, w której określił prawidłową kwotę opłaty zmiennej, zgodnie z art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. Dyrektor Zarządu Zlewni w K. wydał więc zaskarżoną decyzję na podstawie obowiązującego prawa materialnego, w granicach wyznaczonych przez obowiązujące normy prawa proceduralnego. Dlatego też zarzuty podnoszone przez skarżącego w powyższym zakresie jawią się jako bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutów niedopełnienia przez organ I instancji obowiązków wynikających z art. 7, art. 7a § 1, art. 77, 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie ustalenia stanu faktycznego sprawy, istotnego dla postępowania, organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy, na którym organ I instancji oparł swoją decyzję w całości został załączony do akt sprawy. Wynika z niego, że wysokość opłaty zmiennej za usługi wodne, tj. pobór wód podziemnych, została ustalona zgodnie z art. 272 ust. 1 Prawa wodnego i § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, w formie decyzji wydanej na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej. R. w złożonej przez siebie deklaracji - wykaz zawierający informacje o ilości i jakości pobranej wody podziemnej i wody powierzchniowej - Załącznik nr [...] - błędnie określił cel poboru wód podziemnych, będący podstawą obliczenia przez organ opłaty zmiennej. Podmiot korzystający z usług wodnych sklasyfikował bowiem pobór wód na cele rolnicze i leśne, z czym słusznie nie zgodził się organ I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił wysokość opłaty zmiennej, ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniósł się do dowodów, które uznał za podstawę orzekania oraz wymienił wszystkie okoliczności, na których oparł swoje rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego dotyczącego błędnego zakwalifikowania celu poboru wód podziemnych, organ II instancji wyjaśnił, że ustawa ROD nie zawiera definicji legalnej "celu rolniczego" i jak słusznie wskazała strona, w takich przypadkach powszechną praktyką jest sięgniecie do innej regulacji, zawierającej taką definicję. Skarżący skorzystał z definicji "gruntów rolnych" zawartej w ustawie

o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednakże, w ocenie organu odwoławczego, działanie to należy uznać za błędne, gdyż definicja gruntów rolnych statuowana

w art. 2 ust. 1 ww. ustawy jest normatywnie niejednolita, co oznacza, że w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), pozostałe zaś grunty, w tym grunty w rodzinnych ogrodów działkowych, z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co oczywiście nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Zgodnie z art. 4 ustawy ROD, rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia.

Zgodnie natomiast z art. 12 ustawy ROD, na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazane jest prowadzenie działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, a więc również działalności rolniczej. Ustawodawca zezwala jedynie na prowadzenie drobnych upraw ogrodniczych mających na celu zaspokojenie potrzeb własnych osób korzystających z ROD.

Błędne jest, w ocenie organu II instancji, powoływanie się przez stronę skarżącą na przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem sam fakt prowadzenia działalności na gruntach rolnych nie świadczy o rolniczym wykorzystaniu tych gruntów. Objęcie bowiem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką sama ochroną, jak grunty rolne i leśne, o czym wprost stanowi

art. 5 tej ustawy, nie oznacza, że grunty te stają się gruntami rolnymi lub leśnymi, lecz ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów ROD na takim samym poziomie jak grunty rolne lub leśne, rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów ROD na cele rolnicze, zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych oraz ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Ol 1002/19).

Powyższą decyzję Polski Związek Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe

w W. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej naruszenie:

- art. 6 k.p.a., polegające na wydaniu decyzji bez podstawy prawnej,

- art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, poprzez jego błędną wykładnię i w wyniku tego przyjęcie, że stanowi on podstawę prawną do wydania decyzji.

Dodatkowo strona skarżąca podniosła zarzuty naruszenia art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na niewyjaśnieniu w sposób należyty istotnych dla sprawy okoliczności i w konsekwencji zaniechanie ustalenia, że R. dokonuje poboru wód dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, a to poprzez przyjęcie, że w celu ustalenia stawki opłaty zmiennej zasadne jest zastosowanie art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy Prawo wodne, zamiast ustalenia opłaty w całości przy zastosowaniu art. 274 pkt 3 lit c Prawa wodnego, względnie w części, a w pozostałym zakresie w oparciu o art. 274 pkt 3 lit. b tej ustawy,

- art. 4 ustawy o ROD, przez pominięcie, względnie błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

- art. 5 ustawy o ROD w zw. z art. 1, art. 2 ust. 1 pkt 6, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie, pomimo iż przedmiotowe przepisy uzasadniają wniosek, że pobór wód na potrzeby nawadniania gruntów i upraw na działkach w ROD mieści się w zakresie pojęcia "pobór wód na cele rolnicze,

- art. 274 pkt 2 lit. zj ustawy Prawo wodne i § 5 ust. 1 pkt 36 oraz art. 274 pkt 3 lit. c, względnie także art. 274 pkt 3 lit.b ustawy Prawo wodne przez ich bezzasadne zastosowanie,

- § 5 ust. 1 pkt 39, względnie także § 5 ust. 1 pkt 38 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie.

W uzasadnieniu skargi strona zakwestionowała zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, jak również dokonaną przez organ wykładnię pojęcia "celów rolniczych", przedstawiając obszerną argumentację na poparcie podniesionych w tym zakresie zarzutów. Wskazywała także na brak podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie już rozstrzygniętej w związku z ustaleniem wysokości opłaty w informacji, która nie została zakwestionowana, a sama opłata została uiszczona.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 – j.t.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną

(art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a".

Na podstawie art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie zaś

z art. 145 § 1 przywołanej ustawy, sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast po myśli art. 145 § 3 p.p.s.a., przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła sąd do uznania, że akt ten narusza prawo

w stopniu nakazującym wyeliminowanie go z obiegu prawnego.

Przedmiotem skargi w badanej sprawie uczyniono decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w S. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni

w K., ustalającą Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w W. Okręg w K. Rodzinny Ogród Działkowy [...] w N., opłatę zmienną za pobór wód podziemnych uznając, że w informacji z dnia [...] listopada 2018 r. została ona ustalona wadliwie, na skutek błędnego przyjęcia przez organ, iż służy on celom rolniczym.

Na wstępie rozważań należy poczynić kilka uwag na temat charakteru opłat pobieranych w związku z korzystaniem ze środowiska na gruncie ustawy Prawo wodne. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo wodne, usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Opłaty za usługi wodne stanowią jeden z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami (art. 267 pkt 1). W myśl art. 270 ust. 1 ustawy Prawo wodne opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej, uzależnionej od ilości wód pobranych. Zasady ustalania wysokości opłaty zmiennej określa art. 272 ustawy Prawo wodne przewidując w ust. 1, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej

w m3. Wysokości stawek opłat za usługi wodne zostały określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2018 r., poz. 2268), w świetle którego jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych (§ 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia), natomiast do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności - 0,115 zł za 1 mł pobranych wód podziemnych

(§ 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia).

W badanej sprawie organ uznał, że pobór wód podziemnych na potrzeby ROD (podlewanie działek) nie odpowiada celowi określonemu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, w związku z czym określenia wysokości opłaty zmiennej dokonał w oparciu o art. 272 ust. 1 ustawy Prawo wodne oraz § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia jako za pobór dokonywany do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Stąd też organ uznał za celowe wszczęcie postępowania, z zastosowaniem przepisów Ordynacji podatkowej, celem prawidłowego, zgodnego z przyjętą przez niego wykładnią pojęcia "cel rolniczy", ustalenia opłaty zmiennej.

Zatem kluczowe znaczenie dla oceny prawidłowości procedowania organów obu instancji w badanej sprawie ma odkodowanie znaczenia użytego w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia tego pojęcia, to bowiem będzie rzutowało na ocenę zasadności wszczęcia postępowania, którego celem było ustalenie opłaty zmiennej w nowej wysokości i wydania zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności należy przyznać organowi rację, że w przepisach prawa wodnego brak jest legalnej definicji celu rolniczego, wskazać jednak trzeba,

że z okoliczności tej organ wywiódł nieprawidłowe wnioski przyjmując, że w takiej sytuacji należy odwołać się do pojęcia działalności rolniczej. Tymczasem dostrzec należy, że zakres obu zwrotów jest inny. Definicje działalności rolniczej ustawodawca zawarł w wielu różnych ustawach (w tym w powołanej przez organ w odpowiedzi na skargę ustawie z dnia 2 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług), w których przyjmuje się, że działalność rolnicza polega na produkcji roślinnej i zwierzęcej. Natomiast zgodnie ze znaczeniem językowym "cel" oznacza "to, do czego się dąży", "to, czemu coś ma służyć", zaś "rolniczy" to odnoszący się m.in. do rolnictwa, a więc uprawy i hodowli roślin czy chowu zwierząt (por. Słownik Języka Polskiego PWN, L. Drabik i inni, Warszawa 2011 oraz Słownik Języka Polskiego PWN dostępny

w Internecie pod adresem www.sjp.pwn.pl).

W świetle powyższego nie ulega zatem wątpliwości, że zakres pojęcia celu rolniczego będzie szerszy aniżeli pojęcia działalności rolniczej, co prowadzi do wniosku, że organ niezasadnie zrównał oba te pojęcia, przypisując im tożsame znaczenie.

W tym miejscu zasadnym jest odniesienie się do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r.

o rodzinnych ogrodach działkowych, jako aktów mających za przedmiot regulacji kwestie związane z uprawą gruntów rolnych i gruntów oddanych pod rodzinne ogrody działkowe. W przypadku braku definicji legalnej na użytek danej ustawy w orzecznictwie wskazuje się bowiem na możliwość zastosowania wykładni systemowej danego pojęcia, tj. odwołania się do jego definicji w innych aktach prawnych, z uwzględnieniem jego usytuowania w systemie prawnym.

Zdaniem sądu, za posiłkowym sięgnięciem do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przemawia cel regulacji, którym podobnie jak w ustawie Prawo wodne, jest w istocie ochrona zasobów naturalnych (odpowiednio gruntów rolnych

i leśnych czy zasobów wodnych), ale także i to, że akt ten definiuje pojęcie "gruntu rolnego" jak i "przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze". Również ustawa

o rodzinnych ogrodach działkowych odwołuje się wprost do tej ustawy przewidując

w art. 5, że ROD stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej

w przepisach o ochronie gruntów i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska.

W art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymienione zostały w sposób wyczerpujący grunty, które ustawodawca zaliczył do gruntów rolnych. W katalogu tym uwzględniono grunty rodzinnych ogrodów działkowych

(pkt 6), co oznacza, że stanowią one grunty rolne, które podlegają ochronie przewidzianej w art. 3 ww. ustawy. W świetle tego przepisu ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

W art. 4 pkt 6 ww. ustawy wyjaśniono, że ilekroć w ustawie jest mowa

o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Art. 2 ust. 1 pkt 6 w zw.

z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych stosowane a contrario nakazują zatem uznać, że wykorzystanie gruntu na potrzeby ROD z definicji jest tożsame z wykorzystywaniem na cele rolnicze. Jeżeli bowiem zajęcie gruntu przez ROD, przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym w rozumieniu przedmiotowej ustawy, to nie sposób przyjąć, że funkcjonowanie na tym gruncie ROD, może stanowić przesłankę dla przyjęcia, jego wykorzystywania na "cele nierolnicze". Nadto dodając do tego treść przytoczonego przepisu art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych logicznym jest, że zajęcie nieruchomości przez rodzinny ogród działkowy skutkuje (zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6) uznaniem gruntu za rolny i stanowi przejaw działania, którym ustawa ma chronić grunty rolne przed przeznaczaniem ich na cele nierolnicze lub nieleśne.

Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zasadnym jest zatem wniosek, że wykorzystanie nieruchomości na prowadzenie rodzinnego ogrodu działkowego mieści się w pojęciu wykorzystania na cel rolniczy. Ustawa chroni bowiem przed przeznaczeniem gruntu ogrodów działkowych na cele inne niż rolnicze

(por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 1071/19 oraz z dnia 15 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 970/19, wyroki dostępne

w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Innymi słowy rzecz ujmując, analiza powyższych przepisów dowodzi, że grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. Przemawia za tym fakt zaliczenia ich przez ustawodawcę do gruntów rolnych i z racji objęcia tych gruntów stosowną ochroną, uniemożliwiającą zmianę ich przeznaczenia, a tym samym użytkowania w inny sposób aniżeli rolniczy. Z kolei rolniczy sposób użytkowania gruntu przesądza wprost o wykorzystaniu gruntów w celu rolniczym.

Na mocy art. 2 pkt 2 ustawy o ROD, działka służyć ma zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji. Również w definicji ROD zawartej w art. 4 ww. ustawy wskazano, że ROD służy zaspakajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby. Zaakcentowania wymaga, że niewątpliwie na mocy art. 3 pkt 1 ww. ustawy funkcja ROD w postaci zaspakajania wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa realizowana jest przez uprawę działek, co nierozerwalnie wiąże się z potrzebą ich nawadniania. Z tych też względów - zdaniem sądu - okoliczność,

że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się

w celach rolniczych.

Przyjęcie przedstawionej wyżej wykładni pojęcia "cel rolniczy" prowadzi do wniosku, że wszczęcie postępowania w celu ustalenia wysokości opłaty zmiennej w oparciu o inne przepisy, aniżeli przyjęte w informacji z dnia [...] listopada 2018 r., jawi się jako bezzasadne. Skoro bowiem skarżący w złożonej deklaracji prawidłowo określił cel poboru wód, a organ na tej podstawie ustalił wysokość opłaty, to brak było podstaw do tego, aby prowadzić postępowanie oparte na założeniu, iż opłata powinna zostać ustalona na podstawie § 5 pkt 36 rozporządzenia.

Podsumowując stwierdzić należy, że organ wskutek dokonania niewłaściwej wykładni przepisów rozporządzenia ustalił opłatę w nieprawidłowej wysokości, czym dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i uznając, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, orzekł o jego umorzeniu na podstawie art. 145 § 3 przywołanej ustawy. O kosztach postępowania orzekł stosownie do

art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.