Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 620/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Wojciech Chróścielewski Sędziowie NSA Janina Antosiewicz (spr.) Mirosława Włodarczak – Siuda Protokolant Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1726/05 w sprawie ze skargi S. K. - P.H. M. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 stycznia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1726/05 uwzględniając skargę S. K., działającej pod firmą PH "M." uchylił postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...] odmawiające przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok powyższy jak wynika z jego uzasadnienia – zapadł w następujących okolicznościach.

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] nałożył na S. K., prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą PH "M." karę pieniężną w kwocie 8 000 zł. Decyzja ta, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, została doręczona stronie 6 stycznia 2005 r. Odwołanie od tej decyzji datowane na dzień 18 stycznia 2005 r. zostało nadane w Urzędzie Pocztowym 21 stycznia 2006 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, uzasadniając to przekroczeniem ustawowego terminu, który upływał dla skarżącej 20 stycznia 2005 r.

W dniu 15 marca 2005 r. S. K., reprezentowana przez pełnomocnika złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, podając, że decyzję organu odebrała w siedzibie przedsiębiorstwa M. K., nie będąc osobą upoważnioną do odbioru korespondencji. Skarżąca, powołując się na przepis art. 42 k.p.a. oraz orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wywodzi, że aby doręczenie pisma adresowanego do właściciela przedsiębiorstwa było prawnie skuteczne, niezbędne jest wyjaśnienie, czy osoba potwierdzająca odbiór korespondencji była do tej czynności upoważniona. W ocenie strony, na organie administracji ciąży obowiązek wykazania zarówno faktu doręczenia decyzji jak i terminu doręczenia. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie muszą być interpretowane na korzyść strony. Uzasadniając zachowanie 7-dniowego terminu wskazano, że o fakcie uchybienia terminu strona dowiedziała się z postanowienia z dnia [...], doręczonego pełnomocnikowi skarżącej w dniu 8 marca 2005 r.

Do wniosku dołączono oświadczenie podpisane przez M. K., w którym opisano okoliczności odebrania listu poleconego, zawierającego decyzję, a z którego wynika, iż 7 stycznia 2005 r., podczas nieobecności właścicielki, odebrała przesyłkę osobiście, po czym niezwłocznie przekazała ją skarżącej.

Wspomnianym na wstępie postanowieniem z dnia [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 58 § 1 i 59 § 2 k.p.a. odmówił stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Przywrócenie terminu następuje w razie łącznego spełnienia przesłanek: uprawdopodobnienia przez osobę zainteresowaną braku winy, złożenia wniosku o przywrócenie terminu, dochowania siedmiodniowego terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu i dopełnienia wraz z wnioskiem czynności, dla której ustanowiony był termin.

Zdaniem organu, w rozpatrywanej sprawie strona nie uprawdopodobniła braku winy, gdyż przesłanie wyjaśnień, iż korespondencję odebrała nieupoważniona osoba, nie stanowi okoliczności, która usprawiedliwiałaby niedochowanie terminu do wniesienia odwołania. Do okoliczności uzasadniających brak winy w uchybieniu terminu organ zaliczył, powołując się na orzecznictwo sądowe, takie okoliczności jak: przerwę w komunikacji, nagłą chorobę, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar. Odnosząc się do argumentacji strony zawartej we wniosku, GITD wskazał, że nie daje wiary wyjaśnieniom strony, iż przedmiotową decyzję odebrała inna osoba, gdyż z poświadczenia odbioru ww. decyzji znajdującego się w aktach sprawy wynika, że kwitowała ją skarżąca osobiście.

W skardze do Sądu na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie postanowienia, ustalenie w wyroku obowiązku Głównego Inspektora Transportu Drogowego uwzględnienia wniosku skarżącej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 42 § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi ponowiono argumentację zawartą we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i zaakcentowano, że skarżąca zaprzecza jakoby odbierała decyzję osobiście. Pismo odebrała osoba nieupoważniona do odbioru pism, co uzasadnia twierdzenie, że uchybienie nastąpiło bez winy strony. Zatem termin winien zostać przywrócony.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że strona kwestionując dokument urzędowy, a takim jest potwierdzenie odbioru, nie przeprowadziła dowodu przeciwnego. Nie wskazała nawet danych osoby, która jakoby podpisała się za stronę na pokwitowaniu odbioru przesyłki.

Uwzględniając skargę Sąd stwierdził, iż doręczenie pism w rozumieniu k.p.a., a zwłaszcza w aspekcie art. 46 k.p.a. należy do czynności materialnotechnicznych, rodzących określone skutki prawne. Doręczenia, o których mowa w art. 46 k.p.a., oparte są na domniemaniu, że pismo organu administracji publicznej dotarło do rąk adresata i że w ten sposób doręczenie zostało dokonane prawidłowo, w terminie odnotowanym na odpowiednich dokumentach urzędowych przez adresata i doręczającego. Organ administracji państwowej nie ma obowiązku badania w każdym przypadku z urzędu czy poświadczona urzędowo relacja organu doręczającego względem odbiorcy przesyłki odpowiada rzeczywistości. Niemniej, zgodzić się trzeba ze skarżącą, iż organ powinien sprawdzić prawdziwość tej relacji, gdy nasuwa ona podejrzenie, iż nie odpowiada ona rzeczywistości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 1999 r. I SA 431/99, LEX nr 48753).

W rozpoznawanej sprawie skarżąca zaprzeczyła, że kwitowała odbiór przesyłki poleconej, na dowód czego przedstawiła omówione wyżej oświadczenie, podpisane przez M. K., z którego wynika, że to ona (a nie S. K.) odebrała list polecony, który niezwłocznie przekazała do rąk uprawnionej. Powołując się na nieprawidłowe doręczenie odpisu decyzji skarżąca wywodzi, iż jest to okoliczność uzasadniająca brak winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W ocenie Sądu stanowisko reprezentowane w postanowieniu, co do braku jakichkolwiek przesłanek do uznania, że decyzję odebrała inna osoba niż skarżąca nie może być uznane za prawidłowe.

Skarżąca wskazuje bowiem osobę, która odebrała przesyłkę i przedstawiła jej oświadczenie złożone na tę okoliczność.

Sąd zauważa, że na dołączonym do akt sprawy zwrotnym poświadczeniu odbioru brak jest adnotacji poczty, że przesyłka została doręczona adresatowi. W tym stanie rzeczy, skoro zainteresowana zaoferowała z własnej strony dowody, że przesyłkę odebrała inna osoba, rzeczą organu było wyjaśnienie tej okoliczności. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ nie dał wiary twierdzeniom skarżącej, nie wskazując jednakże, dlaczego nie uznał za wiarygodny omówionego wyżej dowodu przedstawionego przez stronę. Sąd nie podzielił poglądu organu, że odebranie decyzji przez osobę nieupoważnioną do odbioru pism nie stanowi okoliczności uzasadniającej przywrócenie terminu do dokonania czynności prawnej.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy zainteresowanego należy zaliczyć m.in. nieprawidłowe doręczenie pisma. W rozpatrywanej sprawie tylko tę okoliczność skarżąca powołała we wniosku o przywrócenie terminu. Organ rozpoznający ten wniosek obowiązany byłby wniosek ten uwzględnić, gdyby okazało się, że wskazana okoliczność istotnie miała miejsce (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2000 r. sygn. akt IV SA 2121/98, LEX 54744). Tymczasem organ nie poczynił żadnych ustaleń w tym zakresie, opierając się jedynie na swoim przeświadczeniu o prawidłowym doręczeniu decyzji w dniu 6 stycznia 2005 r., skoro w przedstawionym przez stronę dowodzie oświadczono, wskazując datę odebrania przesyłki 7 a nie 6 stycznia 2005 r. organ powinien tę kwestię wyjaśnić, przeprowadzając postępowanie wyjaśniające zmierzające do usunięcia przedmiotowej rozbieżności.

Zdaniem Sądu dokument wystawiony przez osobę fizyczną jest to źródło informacji od osoby, od której oświadczenie pochodzi. Na jego prawdziwość można przeprowadzić dowody, czego w sprawie nie uczyniono, a zatem nie jest zrozumiałym dlaczego ten dowód zdyskwalifikowano. Na organach administracji państwowej spoczywa, zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a., obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz wskazania w decyzji okoliczności, które organ uznał za udowodnione. Skoro w tej sprawie nie wykazano, że oświadczenie było nieprawdziwe to organy naruszyły wyżej podane przepisy.

W związku z oświadczeniem o późniejszej dacie potwierdzenia odbioru przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji, organ GITD winien był uzupełnić materiał dowodowy m.in. zwrócić się do właściwego urzędu pocztowego – w ramach postępowania wyjaśniającego o wskazanie, na podstawie posiadanych przez pocztę dokumentów, kto i kiedy faktycznie kwitował odbiór spornego listu poleconego.

Z powyższych względów Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zw. P.p.s.a.) uznając, iż stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez pełnomocnika – radcę prawnego P. S. i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów postępowania a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy P.p.s.a. w zw. z art. 16, 17 § 1 i art. 58 § 1 k.p.a. oraz art. 134 k.p.a. przez pominięcie w toku postępowania obowiązywania ostatecznego i prawomocnego postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania oraz nakazania badania w postępowaniu o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skuteczności dokonanego doręczenia. Skarga kasacyjna domaga się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podważając trafność wyroku wywodzi się, iż stanowisko Sądu narusza art. 58 § 1 k.p.a. Badanie w postępowaniu o przywrócenie terminu kwestii prawidłowości doręczenia decyzji stoi w sprzeczności z celem tego postępowania i wymienionym przepisem. Art. 58 § 1 k.p.a. wyraźnie mówi o przywróceniu uchybionego terminu, zakłada zatem a priori uchybienie terminowi.

Jeżeli terminu nie naruszono to rzecz jasna nie można go przywrócić. Nakaz badania skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji naruszał oprócz art. 58 k.p.a. także art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy P.p.s.a. skoro okoliczność ta badana być powinna wyłącznie w ramach skargi na postanowienie z dnia 28 lutego 2005 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie to kończyło administracyjny tok instancji i w skardze na to postanowienie strona winna dochodzić przed sądem dokonania oceny prawidłowości doręczenia, a także czasu dokonania takiego doręczenia. Brak skargi w tym przedmiocie prawomocnie kończył postępowanie w tym zakresie. Zdaniem organu nie można badać w postępowaniu opartym o art. 58 § 1 k.p.a. okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 k.p.a. Przepisy o przywracaniu terminów mają charakter ogólny i odnoszą się do każdego z etapów postępowania administracyjnego. Natomiast art. 134 k.p.a. ma za przedmiot zakończenie postępowania na jego odwoławczym etapie. Każde z tych postępowań ma odrębny względem siebie charakter, co więcej wszczynane jest na podstawie odrębnych wniosków. Nie można więc mieszać przesłanek zastosowania każdego z tych przepisów, jak to uczynił WSA, nakazując badać kwestię doręczenia decyzji w postępowaniu, w którym jest ono poza przedmiotem rozpoznania.

Niezłożenie przez stronę środka zaskarżenia na postanowienie o uchybieniu terminowi do wniesienia odwołania nie może być naprawione prze złożenie wniosku o przywrócenie terminu i w razie odmowy kierowanie na nią skargi do sądu z argumentacją opartą o przepisy dotyczące doręczeń. Stanowiło to obejście przepisów o sposobie zaskarżania orzeczeń, co uzasadnia naruszenie art. 16 k.p.a.

Zdaniem organu istotność podniesionych naruszeń jest oczywista, bowiem dotyczy bezpośrednio zastosowanych w sprawie przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając sprawę w granicach podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny odmówił im trafności.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie podniósł, iż postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego o odmowie przywrócenia uchybionego terminu zapadło z naruszeniem przepisów art. 58 § 1, 7 i 77 k.p.a., zaś organ wydając akt zamykający stronie drogę do kontroli instancyjnej nie podjął czynności wyjaśniających, czy zachowano przepisy obowiązujące przy doręczaniu pism stronom w toku postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do postawionego zarzutu skargi kasacyjnej co do konkurencyjnego charakteru postępowań i rozstrzygnięć podejmowanych na podstawie art. 134 k.p.a. oraz art. 58 § 1 i 59 § 1 k.p.a. należy stwierdzić, iż w przypadku wydania przez organ odwoławczy postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. strona, która nie zaskarżyła tego postanowienia do sądu, lecz zwróciła się w ustawowym terminie z prośbą o przywrócenie uchybionego terminu może w tym ostatnim postępowaniu dochodzić ochrony swoich uprawnień procesowych.

Na podkreślenie zasługuje okoliczność, iż art. 58 § 1 k.p.a. na czoło przesłanek uzasadniających konieczność przywrócenia terminu (należy go przywrócić) wysuwa uprawdopodobnienie braku winy strony.

Wbrew twierdzeniom organu do okoliczności faktycznych uzasadniających brak winy zalicza się także nieprawidłowe doręczenie pisma np. decyzji, postanowienia. Pogląd powyższy został wyrażony m.in. w Komentarzu do k.p.a., autorstwa B. Adamiak i J. Borkowskiego (Wyd. CH Beck, Warszawa 2000, str. 291), a przyjęty został także w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jeśli w tej sprawie strona wniosła o przywrócenie terminu powołując się na nieprawidłowe doręczenie, jako przesłankę uprawdopodobniającą brak jej winy, to organ odwoławczy badając zasadność prośby strony obowiązany był zbadać także prawidłowość doręczenia.

Formalistyczne stanowisko, przedstawione w skardze kasacyjnej, iż tego rodzaju przesłanka może być tylko badana w postępowaniu kwestionującym akt wydany na podstawie art. 134 k.p.a. (stwierdzający uchybienie do wniesienia odwołania) oprócz ewidentnej sprzeczności z prawem, przy braku przepisu wyłączającego nawzajem oba tryby, prowadziłby do pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw.

W myśl przepisów postępowania to nie strona dokonuje oceny czy ziściły się przesłanki określone w przepisach prawa, lecz czyni to organ w postanowieniu. Uruchomienie określonego trybu przez stronę jej wnioskiem obliguje organ do wyjaśnienia w prowadzonym na podstawie art. 59 § 1 k.p.a. postępowaniu istotnych okoliczności w sprawie.

Konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia została wykazana przez Sąd I instancji, który zwrócił uwagę na wątpliwości co do daty, w której dokonano doręczenia. W orzecznictwie przyjmuje się, iż strona nie może być pozbawiona możliwości wykazania, iż nastąpiło to w innej dacie niż wynikającej z adnotacji poczty. Pogląd taki został wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2000 r. sygn. akt III RN 188/99 (OSN 2001, z. 9, poz. 296). Dotyczył on wprawdzie nadania pisma procesowego, lecz zawarte tam wywody odnoszące się do obowiązku wyjaśnienia wątpliwości i oceny wiarygodności i mocy dowodów na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego mogą mieć zastosowanie w tej sprawie w kontekście wymagań z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Na uwagę zasługuje także to, iż w postanowieniu, którego legalność podważył Sąd, organ odwoławczy nie oceniał według jakich zasad przyjął zawinienie strony w opóźnieniu terminu, jak również nie oceniał prawidłowości doręczenia decyzji stronie.

Materiał zebrany w sprawie wskazuje, iż strona jest osobą fizyczną, prowadzącą działalność gospodarczą. Do doręczenia pism procesowych takiego podmiotu będą miały zastosowanie zasady przewidziane w art. 42 k.p.a., na który też wskazywano we wniosku o przywrócenie terminu.

Przepis ten w § 1 nakazuje doręczenie pisma osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Jest to zatem doręczenie właściwe, gdyż adresat odbiera korespondencję osobiście. Z akt sprawy nie wynika, czy miejsce, w którym nastąpiło doręczenie było mieszkaniem strony, czy siedzibą jej przedsiębiorstwa. Nawet jeżeli była to siedziba przedsiębiorstwa, to ze względu na ściśle określone cechy podmiotów wymienionych w art. 45 k.p.a. nie można było stosować reguł określonych w tym przepisie, gdyż nie mamy do czynienia ani z jednostką organizacyjną, ani z organizacją społeczną, do których odnosi się art. 45.

Doręczenie zastępcze pism osobie fizycznej, przewidziane w art. 43 k.p.a. może nastąpić za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu jeżeli te osoby podjęły się oddania pisma adresatowi. Ta forma doręczenia zastępczego pism procesowych odnosi się tylko do doręczania pism adresatowi w mieszkaniu.

Przepisy prawa nie przewidują doręczenia zastępczego w miejscu pracy, które winno zawsze nastąpić do rąk adresata.

Warto w tym miejscu zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądowym przyjęto, iż odebranie w miejscu pracy pisma nie przez stronę, a przez osobę upoważnioną przez zakład pracy uprawdopodabnia brak winy strony (post. SN z 14 listopada 2002 r. III RN 115/02, niepubl.). Także nieoddanie pisma stronie przez domownika, mimo przyjętych skutków doręczenia zastępczego, ekskulpuje stronę (wyrok NSA z 28 maja 2002 r. II SA/Kr 2612/98, niepubl.). Do okoliczności wyłączających winę strony orzecznictwo zaliczyło także obalenie domniemania doręczenia pisma adresatowi (postanowienie NSA z 4 września 2001 r. sygn. akt II SA/Po 2646/00, niepubl.).

Zarówno w świetle uregulowań ustawy jak i praktyki orzeczniczej, w tej sprawie wyjaśnienia i rozważenia przez organ odwoławczy będzie wymagało jaki sposób doręczenia miał w tym przypadku zastosowanie i czy doręczenie odbyło się z zachowaniem warunków przewidzianych w ustawie, jak również w jakiej dacie miało ono miejsce.

Dopiero po wyjaśnieniu tych wątpliwości, które z naruszeniem prawa nie były badane – Główny Inspektor będzie mógł zająć stanowisko – także w kwestii, którą podniosła strona, tj. podpisania za nią odbioru pisma na urzędowym druku doręczenia, jej nazwiskiem, przez inną osobę.

Z powyższych względów uznając, że skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.