Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2050/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 1 pkt 5, par. 5 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Eugeniusz Wasilewski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi A. G. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym uchyla zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] września 2015 r. oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydanym na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] odmawiający przyznania [...] A. G. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] grudnia 1994 r. do dnia [...] listopada 1999 r.

W uzasadnieniu powyższego rozkazu personalnego Komendant Główny Policji wskazał, iż raportem z dnia [...] marca 2012 r. [...] A. G. zwrócił się z prośbą o ponowne przeliczenie wysługi przepracowanych lat z uwzględnieniem okresu pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] grudnia 1994 r. do dnia [...] listopada 1999 r.

Rozkazem personalnym z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Komendant Główny Policji odmówił przyznania policjantowi prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] grudnia 1994 r. do dnia [...] listopada 1999 r. W wyniku rozpoznania wniosku policjanta o ponowne rozpatrzenie sprawy Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę A. G. i wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1942/12 uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] czerwca 2012 r. Sąd I instancji stwierdził, iż organ nie poczynił ustaleń niezbędnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie.

W związku z wniesieniem przez Komendanta Głównego Policji skargi kasacyjnej od powyższego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1499/13, oddalił ją. W uzasadnieniu wskazał, iż ocena, czy okres pracy świadczonej przez ucznia szkoły ponadpodstawowej na rzecz rodziców prowadzących gospodarstwo rolne, kwalifikuje się do zaliczenia jej do stażu pracowniczego, możliwa jest dopiero po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, uwzględnieniu wielkości, struktury i rodzaju gospodarstwa rolnego, liczby pracujących w nim osób oraz rzeczywistych technicznych uwarunkowań konieczności pracy tej osoby w gospodarstwie. Niezbędne było w okolicznościach tej sprawy również ustalenie tego, w jaki sposób strona pokonywała drogę z domu do szkoły i z powrotem (autobusem, rowerem, pieszo), więc ile czasu codziennie strona na te czynności poświęcała.

Ponownie prowadząc postępowanie administracyjne, zgodnie z wytycznymi wskazanych Sądów, pismami z dnia [...] kwietnia 2015 r. organ I instancji wystąpił do strony z prośbą o złożenie pisemnych wyjaśnień oraz uzupełnienie określonych dokumentów. Następnie pismami z tego samego dnia wezwał świadków, którzy złożyli zeznania w niniejszej sprawie, do wyjaśnienia kwestii niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także wystąpił do dyrektora szkoły ponadpodstawowej, do której strona uczęszczała w przedmiotowym okresie, z prośbą o udzielenie informacji na temat korzystania przez nią z internatu.

Pismo [...] A. G. wraz z szeregiem dokumentów do niego załączonych wpłynęło do organu I instancji w dniu [...] maja 2015 r. W dniu [...] maja 2015 r. wpłynęła odpowiedź Dyrektora Regionalnego Centrum Edukacji Zawodowej w B., natomiast w dniu [...] maja 2015 r. uzupełniające zeznania świadków.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego Komendant Centralnego Biura Śledczego Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 2015 r., na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310) odmówił przyznania [...] A. G. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] grudnia 1994 r. do dnia [...] listopada 1999 r.

W odwołaniu od wskazanej decyzji funkcjonariusz zarzucił organowi, że błędnie zinterpretował przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r. poz. 704 ze zm.), poprzez dokonanie zawężającej wykładni pojęcia "domownika" oraz pojęcia "wykonywania pracy o charakterze stałym w gospodarstwie rolnym", a także "nie dopełnił pełnej staranności i rzetelności oraz dokonał swobodnej oceny faktów przy ustalaniu stanu faktycznego". Ponadto wskazał na pogwałcenie art. 80 i art. 75 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie oceny zeznań świadków w sposób całkowicie dowolny, tj. w sposób sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego, odmawiając im bezzasadnie wiarygodności, a także na fakt, iż w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego organ w ogóle nie zajął stanowiska (nie podał żadnej formalnej przesłanki), z jakich przyczyn odmówił przyznania mu prawa do wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] grudnia 1994 r. do dnia [...] listopada 1999 r.

Uznając zarzuty odwołania za niezasadne Komendant Główny Policji powołanym na wstępie rozstrzygnięciem utrzymał zaskarżony rozkaz personalny w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ przywołał treść ww. przepisów materialnoprawnych. Podniósł, iż skoro policjant wniósł o ustalenie procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego poprzez zaliczenie mu do wysługi lat okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym od dnia [...] grudnia 1994 r. do dnia [...] listopada 1999 r., to normatywnej treści pojęcia "domownik" należało poszukiwać w ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. W świetle zaś art. 6 pkt 2 powołanej ustawy, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnymi nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Zbadania zatem wymagało, czy [...] A. G. spełnił wszystkie wymogi, określone w przywołanych wyżej przepisach, a przede wszystkim uznanie go za domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przywołując podglądy orzecznictwa i doktryny odnoszące się zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy Komendant Główny Policji wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie, co wynika z art. 3 ust. 2 cytowanej ustawy. W wypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkującyeh w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne (art. 3 ust. 3).

W przedmiotowej sprawie, wobec braku zaświadczenia z urzędu gminy o treści wskazanej w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., należało oprzeć się m.in. na przedstawionych przez stronę zeznaniach świadków oraz wyjaśnieniach samego zainteresowanego, zestawiając ich treść z pozostałą dokumentacją będącą w dyspozycji organu. Przy czym organ II instancji zaznaczył, iż ocena przedstawionych przez policjanta dokumentów należy każdorazowo do przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu tego okresu do pracowniczego stażu pracy. Pracodawca może nie przyznać więc prawa do danego świadczenia pracowniczego, zwłaszcza gdy sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany przez zainteresowanego stan faktyczny (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1470/13).

Mac powyższe na uwadze Komendant Główny Policji stwierdził, iż:

1) zestawiając ze sobą fakty takie jak: ilość osób zamieszkujących na terenie gospodarstwa rolnego, tj.: strona, jej rodzice, trzech braci (urodzonych w latach 1981, 1984 i 1986) oraz dziadkowie - łącznie 8 osób (przy czym rodzice strony zajmowali się wyłącznie prowadzeniem gospodarstwa rolnego), areał gospodarstwa rolnego, na pracę w którym powołuje się strona (zgodnie z informacją ze Starostwa Powiatowego w B. z dnia [...] lutego 2012 r. - 6,85 ha, według oświadczenia policjanta - 5,89 ha, z czego grunty orne stanowiły 5,04, a lasy - 0,85 ha), stosunkowo wysoki poziom mechanizacji przedmiotowego gospodarstwa (używane w nim były: sadzarka, ciągnik c-330, opryskiwacz, płużki, pług, kultywator, brony), w stosunku do wskazywanej powierzchni, niewielka ilość inwentarza: kury (ok. 15 sztuk), kaczki (ok. 5 sztuk), świnie (ok. 5 sztuk), krowy (ok. 5 sztuk), brak jest podstaw do uznania, że praca (tym bardziej stała) policjanta w przedmiotowym gospodarstwie rolnym była niezbędna do jego prawidłowego funkcjonowania,

2) nie można uznać (mając na względzie zasady logiki oraz doświadczenie życiowe), że do prawidłowego funkcjonowania przedmiotowego gospodarstwa rolnego, które cechowało się stosunkowo wysokim stopniem zmechanizowania w stosunku do wskazywanej powierzchni i w którym zamieszkiwały cztery osoby dorosłe (z czego dwie zajmowały się wyłącznie prowadzeniem tego gospodarstwa) oraz czworo dzieci w różnym wieku (z czego co najmniej troje, ze względu na wiek miało realną możliwość pomocy w gospodarstwie), konieczna była stała praca w nim kilkunastoletniego wówczas [...] A. G., którego głównym celem w przedmiotowym okresie była nauka w szkole ponadpodstawowej; niewątpliwie policjant pomagał rodzicom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, przy czym w okresie nasilonych prac z większą intensywnością, jednakże nawet systematycznie wykonywane, w ramach rodzinnego podziału obowiązków, czynności oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym,

3) po przeprowadzeniu przez organ uzupełniającego postępowania dowodowego, w celu ustalenia "w sposób kategoryczny" stanu faktycznego sprawy, iż zeznań świadków w żaden sposób nie można uznać za "spójne i logiczne" oraz potwierdzające początkowe ich twierdzenia o "stałej" i "wykonywanej w pełnym wymiarze czasu" pracy, a nadto, że zeznania te są mało precyzyjne i w kilku zasadniczych kwestiach rozmijające się z twierdzeniami strony, bowiem:

- z jednej strony świadkowie wskazują, że praca [...] A. G. przez cały, precyzyjnie wskazany okres była "stała" i wykonywana "w pełnym wymiarze czasu" (zeznanie z dnia [...] lutego 2012 r.), z drugiej natomiast strony w zeznaniach, które do organu wpłynęły w dniu [...] maja 2015 r. F. C. wskazał, iż policjanta widywał "często (prawie co dzień)" a J. M. stwierdził, iż "nie jest w stanie sobie przypomnieć, ale prawie codziennie widywał (stronę) na terenie gospodarstwa - tymczasem w przedmiotowej sprawie świadkowie mieli potwierdzić nie to, że [...] A. G. widywali "prawie codziennie" na terenie przedmiotowego gospodarstwa rolnego (co oczywiste, gdyż tam zamieszkiwał), jak wykonywał bliżej nieokreślone czynności (według świadków: ",różne prace ręczne oraz mechaniczne", ‚"wszystkie prace niezbędne w gospodarstwie", praca "przy żniwach, tytoniu, wykopkach"), które teoretycznie mogłyby dotyczyć większości osób mieszkających na terenach wiejskich, lecz fakt, że policjant stale pracował w tym gospodarstwie, a jego praca była niezbędna dla właściwego jego funkcjonowania,

- świadkowie, pomimo wezwania do udzielenia odpowiedzi na konkretne pytania, mające istotny wpływ na ustalenie stanu faktycznego sprawy, na wiele z tych pytań udzielili odpowiedzi niepełnych bądź wymijających, m.in.:

• nie odpowiedzieli na pytanie o własną pracę zawodową w przedmiotowym okresie, która to kwestia ma istotne znaczenie w zakresie możliwości obserwowania przez nich "pracy" policjanta,

• na pytanie o zakres prac wykonywanych ich zdaniem przez stronę, F. C. odpowiedział, że "Pan A. G. wykonywał różne prace ręczne oraz mechaniczne na ciągniku i maszynach rolniczych w zależności od potrzeb (zeznania z maja 2012 r.) oraz, że widział go "przy wykonywaniu wszystkich niezbędnych prac" (zeznania z maja 2015 r.), natomiast J. M. stwierdził, iż widywał stronę przy pracach ręcznych, jak sadzenie, pielenie i inne oraz mechanicznych, jak praca na ciągniku i innych maszynach rolniczych (zeznania z maja 2012 r.) oraz "przy wykonywaniu wszystkich prac niezbędnych w gospodarstwie rolnym, tj. żniwach, tytoniu, wykopkach" (zeznania z maja 2015 r.),

• świadkom trudno było określić zakres pomocy świadczonej przez inne osoby również zamieszkałe na stałe w przedmiotowym gospodarstwie, m.in. świadek J. M. w zeznaniach z maja 2012 r. stwierdził, iż w gospodarstwie "pomagali również bracia (policjanta), razem z nim uczęszczając jeszcze do szkoły podstawowej", a w zeznaniach z maja 2015 r. wskazał, iż w gospodarstwie "pracowali rodzice A. G. oraz pomagał A. G.".

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, utrata wiarygodności przez świadków, odnosi się do całości ich zeznań. Postępowania dowodowe zawarte we wszystkich procedurach (administracyjnej, cywilnej i karnej), nie znają bowiem instytucji częściowej utraty wiarygodności przez świadka. Skoro natomiast świadkowie nie są wiarygodni, co do określonych faktów, to ta okoliczność przekłada się na cały okres ujęty w ich zeznaniach.

4) policjant w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, znajdującej się w aktach osobowych, nie przedstawił żadnej informacji o swojej pracy w gospodarstwie rolnym, co może świadczyć, o tym, że albo takiej pracy w ogóle nie wykonywał, albo udzielanej pomocy sam nie traktował jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym,

5) [...] A. G. z dniem [...] listopada 1999 r. został przyjęty do służby w Policji, co było poprzedzone jego udziałem w postępowaniu kwalifikacyjnym, prowadzonym w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji, składającym się z szeregu testów (np. psychologicznych oraz sprawności fizycznej) i badań lekarskich, które były prowadzone w Komendzie [...] Policji oraz w siedzibie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSW w W., która to miejscowość oddalona jest od miejscowości położenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego rodziców (L.) o ok. 270 km w jedną stronę, tym samym nie mógł on w tym czasie wykonywać w przedmiotowym gospodarstwie czynności w rozmiarze niezbędnym do jego właściwego funkcjonowania.

Mając na uwadze powyżej wskazany stan prawny i faktyczny przedmiotowej sprawy Komendant Główny Policji stwierdził, iż brak jest podstaw do przyznania [...] A. G. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] grudnia 1994 r. do dnia [...] listopada 1999 r.

Powołując się na wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2208/13) organ odwoławczy podniósł, iż nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika i przyjmowania, że każde, nawet drobne prace wykonywane przez nich w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, należy bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Byłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników. Zaznaczył przy tym, iż nie twierdzi, że sam fakt uczęszczania przez [...] A. G. do szkół ponadpodstawowych wykluczał uznanie go za domownika stale pracującego w gospodarstwie rolnym. Istotne jednak było nie tylko to, czy policjant mógł połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc faktycznie wykonywał i czy w kontekście pozostałych ustaleń rzeczywiście można uznać ją za ",stałą pracę". Nie ulega wątpliwości, że świadkowie widywali [...] A. G. na terenie gospodarstwa rolnego pomagającego, co oczywiste w warunkach wiejskich, rodzicom w wykonywaniu określonych prac rolnych związanych m.in. z uprawą tytoniu, zwłaszcza w okresie nasilenia tych prac, jednakże biorąc po uwagę treść przedmiotowych zeznań organ nie dostrzegł możliwości potwierdzenia, że wykonywane przez stronę czynności stanowiły niezbędną, stałą pracę, bez której przedmiotowe gospodarstwo nie funkcjonowało właściwie.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez A. G. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wymieniony podniósł zarzut naruszenia:

- art. 101 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez pozbawienie skarżącego prawa doliczenia do wysługi lat okresów pracy w charakterze domownika świadczonej w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców,

- art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, poprzez błędną interpretację wykładni stałej pracy domownika wykraczającą poza ustawową definicję,

- art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, poprzez błędną jego interpretację,

- art. 7, 8, 77, 80 i art. 107 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnej i wybiórczej oceny zgromadzonego w sprawie materiału, dokonanie błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do zgromadzonego materiału, dowolną ocenę zeznań świadków oraz podważenie ich wiarygodności, nierozpoznanie sprawy w sposób wszechstronny i wyczerpujący oraz nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela, co skutkowało niekorzystnym rozstrzygnięciem dla skarżącego.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego w całości oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, iż w powołanej ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. ustawodawca dokonał wyraźnego rozdziału definicji pomiędzy "rolnikiem", który prowadzi gospodarstwo rolne, a "domownikiem", który swoją pracą jedynie wspomaga prowadzącego gospodarstwo rolne. Z tego też względu skarżący nie zgodził się argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż poza poleceniami wydawanymi przez ojca miał świadomość, że musi pracować w gospodarstwie, albowiem plony uzyskiwane z gospodarstwa były w tamtym czasie jedynym źródłem utrzymania rodziny skarżącego. Jego mama opiekowała się w tym czasie młodszymi dziećmi oraz starszymi, schorowanymi dziadkami. Nie mogła pogodzić tych obowiązków jednocześnie z wielogodzinną pracą w polu. Z uwagi na fakt, iż skarżący jest najstarszym dzieckiem miał świadomość konieczności przejęcia obowiązków po mamie. Ojciec przydzielając skarżącemu do wykonania różne prace w gospodarstwie kierował się koniecznością zapewnienia prawidłowego działania gospodarstwa w taki sposób, aby nie doprowadzić do utraty jedynego źródła utrzymania. W przedłożonej dokumentacji skarżący dokładnie opisał, na czym polegała jego praca w gospodarstwie, kierując się w opisie utrzymaniem chronologii wykonywanych prac. Z myślą o obowiązkach uzyskał uprawnienia do kierowania ciągnikiem rolniczym. Zaś zajęcia w szkole ponadpodstawowej (dojazd w obie strony trwał godzinę) nie kolidowały z realizacją prac w gospodarstwie rolnym. W ocenie skarżącego, praca którą wykonywał w gospodarstwie, wbrew twierdzeniom organów, nie była zwyczajowym podziałem obowiązków domowych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Na podstawie art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy m.in. od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust. 1 ustawy o Policji). Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Do takich okresów należą przypadki wymienione w ustawie z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310).

Na mocy art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, do wysługi lat wlicza się przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym o charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Stosownie do postanowień art. 3 ust. 1 i 3 tej ustawy, na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy jest obowiązany stwierdzić zgodnie z art. 1 okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. W przypadku jeżeli organy gminy nie dysponują dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, okresy pracy w nim mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym samym czasie na terenie, na którym położone jest to gospodarstwo rolne.

Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje kiedy skorzysta z przysługującego mu uprawnienia. Ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia pracy (służby) może utrudniać zainteresowanemu należyte udokumentowanie charakteru i okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Jednakże sama ta okoliczność nie dyskwalifikuje jeszcze zasadności zgłoszonego roszczenia. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to czy wnioskodawca w dostateczny sposób wykaże, że pracował w gospodarstwie rolnym oraz że z uwagi na charakter tej pracy należy ją uwzględnić przy obliczaniu stażu służby.

Wobec tego, że art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do stażu pracowniczego okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin w sprawie ma zastosowanie art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2015 r. poz. 704 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

W orzecznictwie i w piśmiennictwie dominuje pogląd, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne czy główne zajęcie domownika. Zatem samo kształcenie się w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie eliminuje jeszcze możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako stałej. Nawet codzienne przeznaczanie kilku godzin na naukę i dojazdy do pobliskiej szkoły nie pozbawia domownika możliwości wykonywania kilkugodzinnej pracy w gospodarstwie rolnym. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa i swego miejsca zamieszkania. Nie pozwala to bowiem na codzienny powrót do domu i wiąże się z koniecznością zamieszkania na przykład w internacie lub akademiku. Oznacza to, że łączenie nauki w szkole z pracą w gospodarstwie rolnym – co do zasady – nie stanowi przeszkody do zaliczenia do stażu pracowniczego okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14).

Skarżący trafnie zasygnalizował, że pracy domownika nie można oceniać taką samą miarą jak pracy samego rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz pracuje na rzecz rolnika. Nie można wykluczyć, że domownik dysponując czasem wolnym dopiero po zajęciach szkolnych, w tym właśnie czasie będzie w stanie wykonywać wskazane mu przez rolnika czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania jego gospodarstwa rolnego.

Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy świadczonej przez domownika na rzecz rolnika należy zatem analizować indywidualnie i na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać czy pomoc taką można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych.

Dla oceny czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały nie wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek czynności związane z produkcją rolną. W rachubę nie może bowiem wchodzić każda pomoc i w każdym rozmiarze. Istotny wpływ na możliwość zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i na obowiązek zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) musi mieć również zakres pomocy świadczonej przez domownika. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by nawet drobne prace domownika wykonywane przez niego w gospodarstwie rolnym bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 Lex 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 Lex 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 Lex 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 Lex 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączyłby on nie ze stałą pracą w gospodarstwie rolnym lecz z jakąkolwiek pomocą udzielaną osobie prowadzącej takie gospodarstwo. Zakres czynności wykonywanych w gospodarstwie rolnym nie może być zatem obojętny dla oceny czy pomoc ta może być rzeczywiście uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobnych czynności, nawet systematycznie wykonywanych w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz innych, ale świadczonych okazjonalnie, nie można kwalifikować jako stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko w przypadku pracy o istotnym znaczeniu dla prowadzonej w gospodarstwie działalności rolniczej (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 marca 2014 r. sygn. akt I UK 349/13, publik. Lex 1477426). Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Doraźna pomoc, zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika, nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym pracy mającej wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca przyznając domownikom rolnika uprawnienia pracownicze, położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy – bezwzględnie musi mieć charakter stały.

Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym, należy przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie współpracowało z rolnikiem, a także, jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca. Dopiero po uzyskaniu takich danych możliwa jest ocena czy pomoc domownika faktycznie była świadczona w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok czy jedynie okresowo, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, zabudowania znajdujące się na terenie gospodarstwa, stopień zmechanizowania i liczbę osób pracujących w gospodarstwie (stale lub sezonowo) rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez stronę charakterze i rozmiarze. W przypadku osoby, która miała stale pracować w gospodarstwie rolnym i jednocześnie w tym samym okresie pobierać naukę w szkole położonej w innej miejscowości niż miejsce położenia gospodarstwa rolnego, celowym może być również ustalenie, ile faktycznie czasu uczeń musiał poświęcić na dojazd do szkoły i ze szkoły, a nie tylko jak długo trwał sam taki przejazd. Oczywistym bowiem jest, że niejednokrotnie z uwagi na rzadkie połączenia komunikacyjne czas dojazdu do innej miejscowości był znacznie dłuższy niż sama podróż środkami transportu powszechnego. Takie ustalenia mogą być również pomocne przy ocenie charakteru oraz zakresu pracy, którą rolnik mógł powierzyć uczniowi po jego powrocie ze szkoły.

Podkreślenia również wymaga, iż ocena, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym nie może opierać się jedynie na domniemaniach lub przypuszczeniach co do istotnych w sprawie faktów. Okoliczności stanowiące podstawę takiej oceny muszą wynikać z konkretnych, zgromadzonych w sprawie dowodów.

W omawianej sprawie, wobec braku stosownego zaświadczenia z urzędu gminy, podstawowe znaczenie w sprawie mają zeznania co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne rodziców skarżącego, ponieważ świadkowie mogą potwierdzić lub zaprzeczyć dowodom przedstawionym przez zainteresowanego. Te zaś wskazują, iż skarżący we wnioskowanym przez siebie okresie pracował w gospodarstwie rolnym rodziców w wymiarze niezbędnym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego i zgodnie z zakresem prac wyznaczonych przez rolnika – ojca skarżącego. Gospodarstwo to obejmowało ok. 5 ha gruntów uprawnych. Rodzina skarżącego zajmowała się uprawą tytoniu, ziemniaków, zbóż, hodowlą drobiu (20 sztuk), trzody chlewnej (5 sztuk), krów (5 sztuk). Skarżący posiadając uprawniania do prowadzenia pojazdów kategorii "T", obsługiwał ciągnik i maszyny rolnicze, w które gospodarstwo to było dobrze wyposażone. Matka skarżącego w przeważającej części dnia zajmowała się domem wielopokoleniowej rodziny, a zatem skarżący jako najstarszy syn przejął jej obowiązki związane z pracą na roli. Skarżący uczęszczał do szkoły ponadpodstawowej w systemie dziennym i jak twierdzi, czas dotarcia do i z szkoły nie przekraczał godziny. Nie korzystał z internatu. Sąsiedzi widywali go często przy pracach polowych.

Powyższe okoliczności wskazują, iż praca skarżącego w gospodarstwie rolnym rodziców miała istotne znaczenie dla funkcjonowania tego gospodarstwa, a zatem mogła być uznana za pracę stałą. Wprawdzie areał tego gospodarstwa rolnego nie był duży, lecz mając na względzie ówczesne realiach społeczno-gospodarcze, można przyjąć, iż było to typowe dobrze zmechanizowane małopowierzchniowe gospodarstwo rolne. Powyższe nie przesądza jednak, jak założył organ, iż nie wymagało ono znacznego nakładu stałej pracy kilku osób, jeśli się zważy, iż uprawa tytoniu nie wymaga znacznej powierzchni uprawnej. Organ przyjmując to założenie nie ustalił nawet jakie proporcje w gospodarstwie zajmowała produkcji zbóż, ziemniaków i tytoniu. Bez tego trudne jest choćby w przybliżeniu określenie liczby pracujących na roli osób oraz niezbędnego nakładu pracy koniecznego do zapewnienia efektywnego funkcjonowania gospodarstwa rolnego.

Komendant Główny Policji zakwestionował wartość dowodową zeznań świadków, jako niespójne, mało precyzyjne i w zasadniczych kwestiach rozmijające się z twierdzeniami strony. Dostrzec jednakże należy, iż w prowadzonym postępowaniu Komendant Centralnego Biura Śledczego nie przesłuchał świadków na okoliczność charakteru świadczonej przez skarżącego pracy w gospodarstwie rolnym w okresie od [...] grudnia 1994 r. do [...] listopada 1999 r., lecz uzyskał od nich pisemną odpowiedź na zadane na piśmie pytania. Organ pozbawił się tym samym możliwości wyjaśnienia powstałych wątpliwości, doprecyzowania odpowiedzi nieścisłych, ogólnych i niewyjaśniających sprzeczności z tym co podał skarżący. Nie dokonał zatem właściwych, istotnych w sprawie ustaleń, do czego był zobowiązany powołanymi wcześniej wyrokami sądowymi wydanymi w sprawie, do czego obligował go art. 153 p.p.s.a.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż zasadnicze ustalenia muszą być udokumentowane przede wszystkim w określony przez ustawodawcę sposób. Zeznania świadków mogą mieć taką samą wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny jednak budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie może od razu dyskwalifikować wartości takich dowodów. W takiej sytuacji organ może bowiem, a nawet powinien, rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 786/14 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), cyt.: "Niedopuszczalna jest natomiast praktyka organów Policji, które często – zamiast przeprowadzić dodatkowe przesłuchanie świadków i wnioskodawcy – żądają od nich jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich świadków nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia omawianej kategorii spraw. Oczywistym przy tym jest, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować jedynie znane im osobiście fakty a nie dokonywać kwalifikacji przedstawianych zdarzeń. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter pracy w gospodarstwie rolnym należy organu prowadzącego postępowanie a nie osób przesłuchiwanych w charakterze świadków. Zatem sugestie świadków, że pomoc świadczona przez wnioskodawcę na rzecz rodziców, stanowiła w ich przekonaniu stałą pracę w gospodarstwie rolnym, nie mogą być wiążące do organów prowadzących postępowanie w przedmiocie ustalenia prawa funkcjonariusza do wzrostu uposażenia z tytułu zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym". Skład orzekający w niniejszej sprawie to stanowisko w pełni podziela.

W powołanym wyroku NSA trafnie wskazał, iż postępowanie w sprawie prawa do wzrostu uposażenia (także z tytułu ewentualnego zaliczenia do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym) jest postępowaniem administracyjnym. Postępowanie to, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, powinno być więc prowadzone z zachowaniem ogólnych standardów procedury administracyjnej. Zgodnie z ustawą z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w gospodarstwie rolnym muszą być udowodnione w ściśle określony sposób. Konieczność przedstawienia przez wnioskodawcę określonych przez ustawodawcę dowodów nie wyklucza wcale możliwości przeprowadzenia w sprawie innych dowodów, w tym dowodów z dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę lub zgromadzonych z urzędu przez organ prowadzący postępowanie, a także dowodów z przesłuchania innych jeszcze świadków.

Reasumując, ponownie rozstrzygając sprawę skarżącego o przyznanie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia [...] grudnia 1994 r. do dnia [...] listopada 1999 r. organy Policji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania wyjaśniającego, nie wyjaśniły bowiem wszystkich istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, czym naruszyły art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Stwierdzone zaś naruszenia przepisów procesowych mogły mieć istotny wpływ na końcowy wynik sprawy. W niniejszej sprawie niezbędne są bowiem dodatkowe ustalenia oraz rzetelna analiza całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób wskazane przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzekł jak w sentencji. Sąd nie zasądził na rzecz skarżącego kosztów postępowania, albowiem ten nie wykazał, że takowe poniósł. Nie był też obowiązany do ich ponoszenia na podstawie art. 239 § 1 pkt 1 d p.p.s.a. (nie ma obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie organu w sprawie ze stosunku służbowego).