Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3046/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 115 a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8 ust. 2, art. 190 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 149 § 1 pkt 1, art. 151, art. 149 § 1 pkt 3, art. 141 § 4, art. 149 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 35 § 2 i 3, art. 35 § 1 i 2, art. 36 § 1, art. 8 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 36 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych A. B. i Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 610/19 w sprawie ze skargi A. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w R. na rzecz A. B. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 610/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. B. na bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w pkt 1. zobowiązał Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. B. z dnia [...] listopada 2018 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; w pkt 2. stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 3. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

A. B. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego z wnioskiem z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15.

Organ w odpowiedzi na zgłoszone przez skarżącego żądanie poinformował go pismem z dnia [...] grudnia 2018 r., że na obecnym etapie brak jest podstawy prawnej umożliwiającej realizację jego wniosku.

Zdaniem WSA w Warszawie, powyższy sposób załatwienia sprawy objętej wnioskiem nie może być uznany za odpowiadający prawu, gdyż organ w realiach niniejszej sprawy nie mógł poprzestać tylko i wyłącznie na poinformowaniu skarżącego, że jego wniosek nie może być zrealizowany z uwagi na brak odpowiednich działań legislacyjnych, natomiast zostanie rozpatrzony "po wejściu w życie nowelizacji" ustawy o Policji.

Sądu I instancji podzielił bowiem stanowisko prezentowane przez inne składy orzecznicze sądów administracyjnych, dotyczące możliwości wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Podsumowując, Sąd I instancji stwierdził, że istnieje podstawa prawna warunkująca rozpatrzenie sprawy ekwiwalentu z tytułu niewykorzystanego urlopu, w tym możliwość ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych świadczeń. Podstawę tą stanowi bowiem art. 115a ustawy o Policji, interpretowany odpowiednio do wytycznych Trybunału Konstytucyjnego. Powyższe z kolei dowodzi, że zaniechanie ustawodawcy nie niweczy uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wniesienia skargi nie odniósł się do wniosku w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (tj. decyzji odmawiającej przyznania świadczenia czy czynności materialno-technicznej polegającej na przeliczeniu i wypłacie z tego tytułu stosownej kwoty), to niewątpliwie doszło do zarzucanej skargą bezczynności.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji, zaskarżając wyrok w części dotyczącej punktu 1 i 2, zarzucając mu naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) art. 115 a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu że przepis art. 115 a ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w zakresie w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, pozwala organowi na rozpoznanie wniosku,

b) niezastosowanie art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 115 a ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w zakresie w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia i zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego, podczas gdy zasadnym pozostawało zastosowanie art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu jak wyżej w związku z art. 7 i 8 Konstytucji RP i oddalenie skargi skarżącego.

c) art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zw. z art. 115a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji w brzmieniu obowiązującym po stwierdzeniu jego niekonstytucyjności wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 w zakresie w jakim ustalał on wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ winien rozpoznać wniosek skarżącego stosując i interpretując art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu jak wyżej zgodnie ze wskazówkami ujętymi przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, podczas, gdy przez orzeczenie mające moc powszechnie obowiązującą w rozumieniu przywołanego powyżej art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej należy rozumieć elementy sentencji orzeczenia sądu konstytucyjnego a nie uzasadnienie wyroku.

2. przepisów postępowania które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego i zobowiązanie do rozpatrzenia wniosku skarżącego podczas gdy uwzględniwszy dyspozycję art 6 k.p.a zasadnym pozostawało oddalenie skargi z uwagi na brak podstaw prawnych do procedowania przez organ,

b) art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw, z art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie podczas gdy w chwili obecnej, przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 brak jest podstawy prawnej do procedowania przez organ a tym samym organ nie mógł dopuścić się bezczynności.

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku podstaw faktycznych i prawnych wzajemnie się wykluczających, a tym samym błędne przyjęcie przez Sąd i instancji, że organ mógł w stanie prawnym zaistniałym po dniu 5 listopada 2018 r. dokonać ponownego przeliczenia naliczonych dotąd i wypłaconych skarżącemu świadczeń na podstawie art. 115a ustawy o Policji z pominięciem dyspozycji art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 6 k.p.a., a więc zasady legalizmu.

Wskazując na powyższe organ wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 i 2 i oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1 i 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zrzekł się rozprawy i wniósł o zasądzenie na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji z siedzibą w [...] od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

A. B. w odpowiedzi na ww. skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł również A. B., zaskarżając go w części, tj. w odniesieniu do punktu 2 i 3 orzeczenia, zarzucając:

a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię pojęcia "rażące naruszenie prawa" występującego w art. 149 § 1a p.p.s.a. i przyjęcie, że bezczynność organu w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, bowiem organ udzielił w ustawowym terminie odpowiedzi na wniosek, pozostając w błędnym przekonaniu, że wystosowana do skarżącego informacja pisemna jest wystarczająca i działanie takie nie świadczy o złej woli organu ani nie przesądza o lekceważącym traktowaniu skarżącego, podczas gdy przy ocenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wyjaśnione powinny być wszystkie istotne okoliczności dotyczące przyczyn zwłoki w zakończeniu postępowania, a w przedmiotowej sprawie bezczynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, bowiem od chwili złożenia wniosku przez skarżącego do dnia wyrokowania w sprawie skargi na bezczynność organu w rozpoznaniu tego wniosku upłynęło 15 miesięcy. Z akt administracyjnych sprawy oraz twierdzeń skarżącego wynika, że w okresie tym organ udzielał odpowiedzi na wniosek, informując o niemożliwości pozytywnego załatwienia sprawy. Nie wydał jednak rozstrzygnięcia w sprawie. Zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z nieuzasadnionej nieznajomości podstawowych przepisów postępowania w zakresie podejmowania czynności procesowych i formy rozstrzygania wniosków. Takie działanie musi być ocenione negatywnie, albowiem godzi w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.);

b) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez mylne przyjęcie, że do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej konieczne jest wystąpienie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. jedyną przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania;

2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 oraz 36 § 1, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż bezczynność organu nie stanowiła rażącego naruszenia prawa, podczas gdy organ zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a. miał obowiązek załatwić sprawę niezwłocznie, ponieważ rozpoznanie sprawy nie wymagało postępowania wyjaśniającego, nadto organ nie informował skarżącego o niemożności załatwienia sprawy w terminie i prawie do wniesienia ponaglenia, nie wskazał terminu załatwienia sprawy, a jedynym działaniem organu było lakoniczne zbywanie skarżącego, ponadto zwłoka w załatwieniu sprawy wynikała z nieuzasadnionej nieznajomości podstawowych przepisów postępowania w zakresie podejmowania czynności procesowych i formy rozstrzygania wniosków, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do uznania, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa;

b) art. 149 § 2 w zw. z art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i 2 oraz art. 35 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, bowiem bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, podczas gdy ta okoliczność jest irrelewantna w kontekście przyznania sumy pieniężnej skarżącemu, ponadto sąd administracyjny odstępując od przyznania skarżącemu sumy pieniężnej obowiązany jest wyjaśnić, jaki to wyjątkowo uzasadniony przypadek zaistniał, żeby uznać za uzasadnione odstąpienie od zastosowania tego środka, a tej okoliczności nie spełnia wskazanie lakonicznie przez Sąd, iż "z tych samych względów Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanek do przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do bezzasadnego odmówienia skarżącemu przyznania sumy pieniężnej;

c) art. 141 § 4 oraz art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie motywów nieprzyznania sumy pieniężnej skarżącemu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, gdzie zwłoka w wydaniu decyzji była spowodowana przyczynami całkowicie zależnymi od organu, a organ nie zawiadomił strony o konkretnym terminie załatwienia sprawy, ani o prawie do wniesienia ponaglenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem Sąd do bezzasadnego odmówienia skarżącemu przyznania sumy pieniężnej;

Mając na względzie powyższe zarzuty autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie orzeczenia w punkcie 2 wyroku i stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto wniósł o uchylenie wyroku w punkcie 3 i przyznanie od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na rzecz skarżącego A. B. sumy pieniężnej w wysokości 4.000 złotych. W sytuacji zaś uznania przez Sąd, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, wniesiono o uchylenie wyroku w punkcie 2 oraz 3 i w tym zakresie przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania kasacyjnego oraz zrzekł się rozpoznania sprawy na rozprawie.

W dniu 7 lipca 2020 r. wpłynęło do NSA pismo procesowe z 1 lipca 2020 r. stanowiące odpowiedź Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na skargę kasacyjną A. B. Zaznaczyć należy, że odpis skargi kasacyjnej A. B. został doręczony Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w [...] w dniu 15 czerwca 2020 r., a wcześniejsza odpowiedź organu z 26 czerwca 2020 r. na tę skargę została zwrócona na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Ponieważ w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie oraz strona przeciwna wyraziły zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

Podniesione w skardze kasacyjnej organu zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu sprzed 1 października 2020 r.), art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 7 i 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie są nieuzasadnione. Zarzuty te opierają się de facto na twierdzeniu organu, że nie mógł on rozparzyć wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, należny zwolnionemu ze służby funkcjonariuszowi Policji na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, wobec opieszałości ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, a więc ze względu na brak normy ustawowej zgodnej ze standardami konstytucyjnymi, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia. Zatem wobec braku takiej normy ustawowej organ, który ma obowiązek działać na podstawie prawa, musiał wstrzymać się z rozstrzygnięciem sprawy do czasu wypełnienia przez ustawodawcę luki prawnej powstałej w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wskazanego wyżej wyroku. Tym samym do rozpoznania wniosku nie doszło z przyczyn niezależnych od organu, a dla uniknięcia zarzutu bezczynności, wystarczającym było poinformowanie strony o przeszkodach w rozpoznaniu wniosku, co też organ uczynił.

Pogląd taki, jak słusznie ocenił Sąd I instancji, nie zasługuje na aprobatę.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na jednolite orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące tej kwestii przyjęte m.in. w wyrokach: z 2 lipca 2020r., sygn. akt I OSK 3258/19, z 10 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3269/19, sygn. akt I OSK 3287/19 i sygn. akt I OSK 3259/19, z 29 września 2020 r. sygn. akt I OSK 664/20, z 13 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 173/20, z 17 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 2506/20, z 26 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 1354/20, sygn. akt I OSK 1549/20, sygn. akt I OSK 1688/20, sygn. akt I OSK 1708/20 i sygn. akt I OSK 1601/20 oraz z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 2832/21, a które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 6 listopada 2018 r. poz. 2102), którym orzeczono, że art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z zakwestionowanym przez Trybunał Konstytucyjny brzmieniem art. 115a ustawy o Policji, "[e]kwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym". Przepis art. 115a ustawy o Policji został dodany ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy Prawo bankowe, ustawy o samorządzie powiatowym oraz ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 100, poz. 1084) – z dniem 19 października 2001 r.

Do dnia złożenia wniosku o wypłatę wyrównania ekwiwalentu oraz wyrokowania przez Sąd I instancji prawodawca nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu.

Powyższy wyrok Trybunału ma charakter zakresowy, a więc należy do orzeczeń "w sentencji których TK stwierdza zgodność albo niezgodność z konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, czasowym lub przedmiotowym) zakresie jego zastosowania. W przypadku wyroków zakresowych mamy do czynienia z przypisaniem atrybutu konstytucyjności lub niekonstytucyjności nie całej jednostce redakcyjnej tekstu prawnego, lecz jej określonemu fragmentowi, a dokładnie pewnej normie prawnej, którą można w całości lub części dekodować z określonego przepisu prawnego" (por. T. Woś "Wyroki interpretacyjne i zakresowe w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego", Studia Iuridica Lublinensia, rok XXV, vol. 3 2016 s. 990). Wydając wyrok zakresowy Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o niezgodności z Konstytucją całego jednostki, lecz jego fragmentu. W tym zakresie przepis nadal istnieje, ale "skutkiem wydania orzeczenia zakresowego przez TK jest zatem uznanie, w jaki sposób badanych przepisów interpretować nie wolno (orzeczenie negatywne) albo jak je interpretować należy (orzeczenie afirmatywne) przy stosowaniu prawa, tzn. uzyskanie na ich podstawie jakich norm prawnych odpowiadających rezultatom interpretacyjnym mieszczącym się we wskazanym w orzeczeniu TK zakresie będzie sprzeczne z Konstytucją albo z nią zgodne" (por. K. Osajda, "Koncepcja orzeczenia zakresowego, a wątpliwości na tle skutków orzeczeń TK" [w:] "Skutki wyroków Trybunały Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa" red. M. Bernatt, J. Królikowski, M. Ziółkowski, Warszawa 2013, s.297).

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP wszystkie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, bez względu na ich rodzaj czy charakter. Natomiast wedle treści art. 190 ust. 3 Konstytucji orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

Wyrok TK z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 został opublikowany 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Urzędowym RP pod poz. 2102 i z tym dniem wszedł w życie. Pomimo przywołanej treści rozstrzygnięcia TK ustawodawca, do czego był zobowiązany, nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem i do dnia złożenia wniosku nie uzupełnił normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób określenia wysokości ekwiwalentu.

W sytuacji, gdy przepis został uznany za niekonstytucyjny przy określonym jego rozumieniu lub w określonym w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego zakresie (wyrok interpretacyjny czy zakresowy), to przepis w dosłownym sensie nie jest derogowany z systemu prawa, jak w przypadku wyroku stwierdzającego tzw. prostą niekonstytucyjność. Z systemu prawa jest jednak usuwane jego niekonstytucyjne rozumienie, co powoduje, że w skutkach prawnych tych orzeczeń z punktu widzenia art. 190 ust. 4 Konstytucji, tzn. możliwości wznowienia postępowania, obydwie te sytuacje są jednakowe (R. Hauser, J. Trzciński, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, LexisNexis, Warszawa 2010, s. 46 i 47). Przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji wskazuje na wyraźną wolę ustrojodawcy, aby sprawa już rozstrzygnięta na podstawie przepisu niezgodnego z Konstytucją, była załatwiona, i to bez niekonstytucyjnego przepisu. W zależności od przedmiotu niekonstytucyjności i przyczyny tę niekonstytucyjność powodującej, mogą tu być wykorzystane różne instrumenty. Może to być działanie legislatora. W zakresie sytuacji ukształtowanych rozstrzygnięciami organów administracji publicznej, czy orzeczeniami sądowymi przepis ten odsyła do ustaw zwykłych, przewidując w odpowiednich procedurach możliwość wznowienia postępowania. Jednakże "wznowienie", o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji ma szerszy sens: obejmuje sobą bowiem wszelkie instrumenty proceduralne (w tym także wznowienie postępowania sensu stricto), przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją prawnej podstawy orzeczenia, pozostające do dyspozycji stron i sądów, dzięki których wykorzystaniu możliwe jest przywrócenie stanu konstytucyjności. Nie byłoby więc prawidłowe rozumowanie, że skoro w jakieś procedurze istnieje przepis wyraźnie normujący instytucję wznowienia postępowania, na wypadek orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny o niekonstytucyjności prawnej podstawy rozstrzygnięcia, to niejako przez przeciwieństwo wykluczone jest zastosowanie innych, normalnych środków proceduralnych, którymi dysponuje właściwa procedura, np. na wypadek zaistnienia nadzwyczajnych okoliczności. Wszelkie bowiem nadzwyczajne instrumenty proceduralne, stojące w dyspozycji organów stosujących prawo, powinny być wykorzystane jako instrument restytucji konstytucyjnego stanu rzeczy. Ta kompetencja, a także wykorzystanie wykładni prawa w zgodzie z Konstytucją, są wyrazem operacjonalizacji art. 8 ust. 2 Konstytucji w odniesieniu do władzy publicznej, jaką są sądy (por. wyrok TK z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03).

Zgodnie z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, skutki wobec już zapadłych rozstrzygnięć, na które wpływ miał przepis uznany za niekonstytucyjny, następują "na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania". W tym wypadku – ustawa o Policji i Kodeks postępowania administracyjnego, których stosowanie i interpretacja w tym zakresie są domeną sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2844/19).

W uchwale NSA z 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II GPS 1/10 wskazano, że wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawnej pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania (sądowego, administracyjnego) opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 20 lutego 2002 r., sygn. akt K 39/00, OTK ZU-A 2002, nr 1, poz. 4; 7 września 2006 r., sygn. akt SK 60/05, OTK ZU-A 2006, nr 8, poz. 101). Jednakże środki, dzięki którym cel ten ma być zrealizowany, Konstytucja pozostawiła do unormowania w poszczególnych procedurach, przyznając ustawodawcy swobodę ich doboru. W konsekwencji pojęcia "wznowienie postępowania", którym ustrojodawca posłużył się w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie należy rozumieć w sensie technicznym, tak jak posługują się nim przepisy proceduralne (wznowienie sensu stricto). Chodzi tu bowiem o wszelkie środki prawne, dzięki którym można osiągnąć efekt w postaci ponownego rozstrzygnięcia sprawy, według stanu prawnego po wyeliminowaniu niekonstytucyjnych przepisów (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 11 czerwca 2002 r., sygn. akt SK 5/02, OTK ZU-A 2002, nr 4, poz. 41; z 9 czerwca 2003 r., sygn. akt SK 12/03, OTK ZU-A 2003, nr 6, poz. 51; z 27 października 2004 r., sygn. akt SK 1/04, OTK ZU-A 2004, nr 9, poz. 96). Dlatego też ustrojodawca zdecydował, że sposób i zakres wzruszania orzeczeń, rozstrzygnięć i decyzji musi odpowiadać charakterowi poszczególnych postępowań, i unormowania szczegółowe pozostawił przepisom proceduralnym rządzącym poszczególnymi dziedzinami prawa. Osiągnięcie zaś konstytucyjnego - określonego konstytucyjnie - celu pozostawione jest ustawodawcy zwykłemu i sądom orzekającym na podstawie procedur ukształtowanych w ustawach zwykłych. Zauważyć też trzeba, że publiczne prawo podmiotowe wynikające z art. 190 ust. 4 Konstytucji jest ściśle powiązane z gwarancjami wynikającymi z konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału ugruntowało się stanowisko, że możliwość skutecznego (efektywnego) wznowienia postępowania, z uwagi na "derogację trybunalską", stanowi komponent prawa do sądu, zwłaszcza w aspekcie możliwości wszczęcia procedury sanacyjnej i jej rzetelnego ukształtowania. W konsekwencji jakiekolwiek ograniczenia art. 190 ust. 4 Konstytucji są dopuszczalne wówczas, gdy uzasadnia to dyspozycja konkretnego przepisu Konstytucji, który wyłącza wznawianie postępowania jako sprzeczne z konstytucyjną istotą danej instytucji prawnej (odnosi się to np. do niedopuszczalności wznowienia od wyroku orzekającego unieważnienie małżeństwa lub rozwód albo ustalającego nieistnienie małżeństwa, jeżeli choćby jedna ze stron zawarła po jego uprawomocnieniu się nowy związek małżeński - art. 18 Konstytucji).

Przyjmuje się, że niedopuszczalne jest ograniczanie zasady "wzruszalności" aktów stosowania prawa wynikającej z art. 190 ust. 4 Konstytucji, przez regulacje wprowadzone w ustawach zwykłych, czy to wprost, czy też na skutek ich wykładni. Stanowisko zbieżne z powyższym i wskazujące, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem w celu realizacji orzeczenia Sądu Konstytucyjnego, to sądy oraz organy administracji muszą dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją, zostało wyrażone również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3037/19. Wyrok ten - podobnie jak niniejsza sprawa - dotyczy ekwiwalentu pieniężnego przysługującego policjantowi za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W orzeczeniu tym NSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17 odnoszącym się do wyroków TK o tzw. pominięciu prawodawczym i w glosie do tego wyroku, w myśl których wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Brak reakcji ustawodawcy na wyrok TK nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć. Wprost przeciwnie, to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP.

Trybunał Konstytucyjny dokonując badania art. 115a ustawy o Policji nie zakwestionował konstytucyjnego prawa do ekwiwalentu per se, ani też podstawy wymiaru lub prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Przepis art. 115a ustawy o Policji zachował więc walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Cechę konstytucyjności utracił natomiast sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którym - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują ok. 73% dziennego uposażenia, a więc nie w pełni rekompensujący poniesioną stratę. Niekonstytucyjność związana jest bowiem z ustaleniem wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. W konsekwencji, przysługiwanie prawa do ekwiwalentu pieniężnego za urlop należy rozpatrywać bez tej części przepisu, który ustala wysokość ekwiwalentu za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.

W sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop nie ma podstaw do wznawiania postępowania w rozumieniu art. 145 k.p.a., gdyż to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro zaś przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, to przyjąć należy, że funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania.

Jednocześnie zauważyć należy, że nie w każdym przypadku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niezgodność przepisu z Konstytucją zrekonstruowanie konstytucyjnego stanu prawnego pozwalającego rozstrzygnąć sprawę będzie możliwe. Niekiedy sam Trybunał w uzasadnieniu swojego werdyktu taką możliwość wprost wyklucza (por. uzasadnienie wyroku TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt SK 41/09 dot. art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Takiego zabiegu jednak nie powinno się, jak wskazano wyżej, z góry niejako wykluczać, co czyni skarżący kasacyjnie organ.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie organem, że na dzień złożenia wniosku nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalania należnego świadczenia z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Jak wskazano podstawa prawna do ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy pozostała w systemie prawnym, tzn. art. 115a ustawy o Policji zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów zwalnianych ze służby do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wobec tego nie można odnosić problemu istnienia normy prawnej, będącej podstawą ustalenia uprawnień jej adresata, wyłącznie do kwestii technicznych, związanych z brakiem ustalenia przez ustawodawcę (albo choćby wskazanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. akt K 7/15) czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, który pozwoliłby policjantom za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymać ekwiwalent rekompensujący w pełni poniesioną stratę, jest wskazany w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Podano w nim, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Nie można pomijać tego, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma znaczenie dla rozstrzygania spraw indywidualnych. W takiej sytuacji, w razie braku reakcji ustawodawcy, przyjmuje się, że należy odkodować podstawę prawną z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją (por. wyrok TK z 6 marca 2002 r., sygn. akt P 7/00, OTK-A 2002/2/13).

Powyższe prowadzi do wniosku, że pomimo braku ustawowego zastąpienia ułamka 1/30 innym ułamkiem, można wyliczyć kwotę należną, czyli kwotę ustaloną prawidłowo, która po odjęciu kwoty wypłaconej stanowi brakującą i niewypłaconą skarżącemu kwotę ekwiwalentu» pieniężnego za niewykorzystany urlop, przy prawidłowej "wycenie" 1 dnia roboczego na dzień zwolnienia policjanta ze służby (por. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., I OSK 3258/19). Przeprowadzona przez Sąd I instancji wykładnia art. 115a ustawy o Policji trafnie uwzględnia sposób rozumienia rekompensaty ekwiwalentnej za niewykorzystany urlop przedstawiony w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 oznacza, że przepis. art. 115a ustawy o Policji tylko w części był niekonstytucyjny, a to z kolei prowadzi do wniosku, że nie mieliśmy do czynienia z zaniechaniem ustawodawczym, w przypadku zaistnienia którego ustawodawca świadomie w całości pozostawia określoną kwestię poza uregulowaniem prawnym. Skutki zaś braku uzupełnienia przez ustawodawcę normy prawnej ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu po w/w wyroku Trybunału Konstytucyjnego można by porównać do pominięcia prawodawczego, którego rozgraniczenia od zaniechania ustawodawczego dokonał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 24 września 2001 r. sygn. akt SK 22/01 poz. 216 (Przegląd Sejmowy 2002 nr 4, s. 74). W warunkach pominięcia prawodawczego ważne jest bowiem to, że prawodawca normując określoną sferę stosunków "dokonał tego w sposób niepełny, regulując ją tylko fragmentarycznie". W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w systemie prawnym do 1 października 2020 r. pozostała norma prawna gwarantująca prawo do ekwiwalentu poprzez wskazanie podstawy wymiaru i prawo do ekwiwalentu za czas wolny od służby. Natomiast sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wynikał z uzasadnienia przywołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Podmiot uprawniony mógł dochodzić konstytucyjnego prawa przynajmniej w zakresie minimum tego prawa, które jest wyznaczone przez jego istotę – istotę corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji. Należało zatem przyjąć taki sposób obliczenia wysokości należnego ekwiwalentu, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu, przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. W praktyce oznaczało to, że – po ustaleniu liczby dni niewykorzystanego urlopu przysługującego zwolnionemu funkcjonariuszowi Policji – ilość urlopu należało pomnożyć przez wysokość przysługującego mu jednomiesięcznego wynagrodzenia za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uwzględniało przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym aktem, znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem i okoliczności rozpoznawanej sprawy.

Wobec braku realizacji wspomnianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego przez ustawodawcę, zarówno sądy, jak i organy administracji musiały dokonać interpretacji normy prawnej tak, aby była ona zgodna z Konstytucją. Posiada to szczególne znaczenie w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP statuującego prawo do wydania orzeczenia, które uchylałoby skutki prawne innego rozstrzygnięcia wydanego na podstawie skasowanego przepisu. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 694/17, w którym wskazano, że w sytuacji bezczynności ustawodawcy w realizacji wyroku Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne kierując się konstytucyjnymi zasadami: demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) oraz stosowania Konstytucji wprost (art. 8 ust. 2 Konstytucji RP), to na sądach spoczywa wówczas powinność podjęcia takiego rozstrzygnięcia, które w realiach zaistniałego stanu faktycznego i prawnego będzie prowadziło do osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem rozumianym całościowo, a zatem z uwzględnieniem aktów stojących na szczycie hierarchii źródeł prawa, do których z pewnością należy Konstytucja RP. Należy w tym miejscu jedynie odwołać się do podejmowanej w literaturze prawniczej dyskusji na temat powinności sądu uwzględnienia oczywistej niezgodności z Konstytucją RP znajdującego zastosowanie w danej sprawie przepisu czy też zaistnienia stanu tzw. "wtórnej niekonstytucyjności". Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W takiej sytuacji sąd powinien zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK. Co więcej, powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie należy zaaprobować stanowisko wedle którego "wykonywanie wyroków TK - w tym wyroków o tzw. pominięciu prawodawczym, jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy. Jeśli więc ustawodawca obowiązku tego nie realizuje, to ciężar wykonania orzeczenia Trybunału przenosi się na sądy i inne organy stosujące prawo. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego (M. Wiącek Stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne. Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, OSP rok 2019 Nr 9 poz. 91, podobnie, J. Trzciński, Glosa do wyroku NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17, ZN SA Nr 3 rok 2019). Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku Trybunału Konstytucyjnego powinna wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której, w wyniku braku działania ustawodawcy obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucję uprawnień wynikających z treści art. 190 ust. 4 Konstytucji RP.

W konsekwencji jako prawidłowe należy ocenić stanowisko Sądu I instancji, że opieszałość ustawodawcy nie zniweczyło uprawnienia organu do merytorycznego rozpoznania żądania skarżącego, a skoro organ do dnia wyrokowania nie odniósł się do wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2018 r. w jednej z dopuszczalnych form załatwienia sprawy (nie wydał decyzji odmawiającej przyznania świadczenia bądź nie dokonał czynności wypłaty), to pozostawał w bezczynności.

Z przedstawionych wyżej względów, nietrafnie zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 115a ustawy o Policji (w brzmieniu sprzed 1 października 2020 r.) i naruszenie zasady legalizmu wynikającej z przepisu art. 7 Konstytucji RP oraz zasady trójpodziału władz (równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej) wynikającej z art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto, skoro jak już wskazano wyżej, przed 1 października 2020 r,. była podstawa prawna w postaci art. 115a ustawy o Policji i w oparciu o wskazaną wyżej jego wykładnię, organ mógł wydać orzeczenie w sprawie wniosku o przeliczenie rekompensaty, to Sąd I instancji nie naruszył art. 87 Konstytucji określającego powszechnie obowiązujące w Rzeczypospolitej Polskiej źródła prawa. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, Sąd I instancji nie twierdzi, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 7/15 stanowi źródło prawa. Sąd wskazał natomiast, że istnieją podstawy prawne do rozpoznania wniosku, tj. art. 115a w zw. z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, które to przepisy należy interpretować w sposób wskazany w rzeczonym wyroku z uwzględnieniem regulacji zawartych w Konstytucji RP.

W świetle powyższego jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należy ocenić podniesione w skardze kasacyjnej organu zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Również zarzuty naruszenia prawa procesowego podniesione w skardze kasacyjnej organu nie zasługują na uwzględnienie.

W świetle wyżej poczynionych rozważań bezzasadny jest bowiem zarzut naruszenia art. 6 k.p.a., gdyż zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą legalności istniały podstawy prawne do rozpatrzenia wniosku o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 35 § 1 i 3 k.p.a. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy następuje w drodze czynności materialno-technicznej, tj. przez jego wypłatę. Odmowa wypłaty świadczenia natomiast następuje w drodze decyzji administracyjnej (wyroki NSA z: 15 listopada 2011 r., I OSK 575/11; 15 kwietni 2014 r., I OSK 542/13). Zatem w związku z wnioskiem A. B. z dnia [...] listopada 2018 r. organ powinien go rozpatrzyć w terminie określonym w art. 35 § 2 lub 36 § 1 k.p.a. Organ mógł więc albo przyznać ekwiwalent za niewykorzystany urlop w drodze czynności materialno-technicznej (poprzez jego wypłatę) albo wydać decyzję administracyjną odmawiającą przyznania tego świadczenia (jeżeli uznał, że wniosek jest bezzasadny). Wysłanie do wnioskodawcy pisma o charakterze informacyjnym wskazującym, iż na chwilę jego sporządzenia brak jest regulacji prawnej, która uprawniałaby organ Policji do ponownego naliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i wypłacenia ewentualnej różnicy pomiędzy świadczeniem otrzymanym po zwolnieniu ze służby w Policji a świadczeniem na nowo naliczonym nie realizuje wyżej wskazanych działań, które powinien podjąć organ w rezultacie złożonego wniosku. Organ nie odmówił skarżącemu wypłaty ekwiwalentu, a jedynie poinformował, że brak jest podstaw prawnych do ponownego przeliczenia wypłaconego ekwiwalentu. W przypadku skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie powinno się ono zakończyć w sposób przewidziany prawem. Dla oceny tych okoliczności bez znaczenia jest fakt, że organ rozpatrujący ponaglenie - Komendant Główny Policji w postanowieniu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. błędnie stwierdził, że Komendant Wojewódzki Policji w [...] nie pozostawał w bezczynności.

Zgodnie z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organ powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, w przypadku sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Niewątpliwie organ ustawowo zakreślonych terminów nie dotrzymał.

Nadto powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie.

Również zarzuty skargi kasacyjnej A. B. nie są uzasadnione.

Przede wszystkim nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por. wyroki NSA z 21 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 675/12, z 21 kwietnia 2017 r. sygn. I OSK 2331/16). Sformułowanie "rażące" oznacza działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2563/13, z 17 listopada 2015 r. sygn. II OSK 652/15). Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie przewlekłości prowadzenia postępowania przez organ do naruszającej prawo w sposób rażący, jest więc oczywistość, drastyczność naruszenia prawa, przy jednoczesnym braku racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 1610/20). Taka też sytuacja nie wystąpiła w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a ocena wyrażona w skarżonym wyroku jest prawidłowa. Jak wskazano wyżej nie budziło wątpliwości Sądu I instancji, co podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, że organ naruszył z art. 35 § 1 i 2 oraz 36 § 1, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 i 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że zaistniała bezczynność organu miała charakter rażący. Zaznaczyć należy, że A. B. na swój wniosek, który wpłynął do organu w dniu [...] listopada 2018 r. otrzymał odpowiedź pismem z 3 grudnia 2018 r. Skarżący polemizował z tą odpowiedzią pismem, które wpłynęło do organu w dniu 8 stycznia 2019 r., a na które organ odpowiedział pismem z 10 stycznia 2019 r. Następnie skarżący wniósł ponaglenie z 9 lipca 2019 r., które zostało rozpatrzone postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. Tak jak Sąd I instancji, również Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega w zaprezentowanych działaniach organu umyślnej lekceważącej wobec skarżącego postawy organu. Pisma skarżącego spotykały się z odpowiedzią organu w dość krótkich interwałach czasowych. Fakt, że prezentowany w tych odpowiedziach pogląd organu był błędny i skutkował stwierdzeniem przez Sąd I instancji jego bezczynności nie oznacza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z brzmieniem art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w stwierdzonej bezczynności, to nie można Sądowi, stwierdzającemu ową bezczynność oraz oceniającemu jej charakter jako zaistniałą bez rażącego naruszenia prawa, zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją tego przepisu. W tym kontekście niezasadny jest zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 35 § 1 i 2 oraz 36 § 1, art. 8 § 1 i art. 12 § 1 i 2 k.p.a.

Podobnie, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Stosowanie środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. wobec organu jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie, aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności czy przewlekłości w postępowaniu. Sąd może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosownej wysokości, która rekompensuje, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbek (krzywdę, straty itd.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2021 r., sygn. akt III OSK 1029/21). W zakresie wyboru środka dyscyplinującego organ, sąd administracyjny dysponuje swobodą niezależnie od wniosków zawartych w skardze do sądu. Wbrew twierdzeniu zawartemu w zarzucie skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie przyjął, że "do przyznania Skarżącemu sumy pieniężnej konieczne jest wystąpienie bezczynności organu z rażącym naruszeniem prawa". Zgodnie z przepisem art. 149 § 2 p.p.s.a. przesłanką warunkującą zarówno wymierzenie organowi grzywny, jak i przyznanie od organu na rzecz podmiotu skarżącego sumy pieniężnej, jest uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jak wskazano wyżej przyznanie podmiotowi skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2230/17). Ustawodawca nie wskazał, że suma pieniężna z art. 149 § 2 p.p.s.a. ma być przyznawana celem naprawienia poniesionej przez stronę szkody majątkowej bądź niemajątkowej, wprowadzając instytucję "sumy pieniężnej" jako całkowicie odrębną od występujących w kodeksie cywilnym "odszkodowania" i "zadośćuczynienia". Tym samym sam fakt naruszenia przez organ art. 12 § 1 i 2 k.p.a oraz art. 35 § 1 i 2 k.p.a. nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania skarżącemu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Wreszcie nie jest zasadny także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie motywów nieprzyznania sumy pieniężnej skarżącemu. Skoro przyznanie sumy pieniężnej nie jest tylko bezpośrednią konsekwencją stwierdzenia bezczynności, lecz jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy to uzasadniają, to oddalenie wniosku w tym zakresie przez WSA nie oznacza naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięciu Sądu I instancji w tym zakresie nie można też zarzucić dowolności, gdyż zostało ono uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym zakresie odwołał się do dokonanej we wcześniejszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku oceny podejmowanych przez organ czynności wskazując, że "bezczynność organu musi być pozbawiona racjonalnego uzasadnienia, a także wywoływać dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne". Natomiast w ocenie Sądu działania organu nie świadczą o złej woli organu ani nie przesądzają o lekceważącym traktowaniu skarżącego i ciążących na organie obowiązkach. Nadto wskazywanie przez Komendanta Wojewódzkiego w [...], że wniosek skarżącego zostanie rozpatrzony po wejściu w życie stosownych regulacji, co nie pozwala przyjąć, że został on całkowicie zignorowany Przedstawiona przez Sąd I instancji argumentacja, która nawiązuje wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny zaistniałej bezczynności oraz stwierdzenia braku podstaw przyznania skarżącemu sumy pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. je oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), z uwzględnieniem stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt: II FPS 4/12.