Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3222/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 3 pkt 4,  art. 33
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 185
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2960/17 w sprawie ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2018 r. sygn akt VII SA/Wa 2960/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M.

sp. z o.o. z siedzibą w W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] znak: [...], a także postanowienie Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Sąd orzekł także o kosztach postępowania.

Zaskarżony wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 21 marca 2012 r., M. sp. z o. o. w W. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wielofunkcyjnego lokalnego centrum handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, u zbiegu ulic: U., P., K. oraz Alei R. (S. - B.) na działkach ew. nr [...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...] z obrębu [...] w W.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], znak: [...], Prezydent [...] nałożył na Inwestora obowiązek usunięcia szeregu braków i nieprawidłowości, występujących w dokumentacji w sprawie pozwolenia na budowę Inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] października 2015 r., nr [...] Prezydent [...] odmówił udzielenia Inwestorowi zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 227 ust. 1, § 236 ust. 6 i § 277 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1422; zwanego dalej: r.w.t.).

Jednocześnie, decyzją z dnia [...]października 2015 r., nr [...], znak: [...] Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Inwestorowi pozwolenia na budowę, powołując w podstawie prawnej rozstrzygnięcia m.in. art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, zwanej dalej: p.b.). Organ uznał, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem plan ten nie wyznacza granic terenów, gdzie mogą zostać wybudowane obiekty wielkopowierzchniowe.

Po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Inwestora, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2017 r., nr [...], znak [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z § 58 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego W. Z., wynika, iż postanowienia planu zaczęły obowiązywać od dnia 11 kwietnia 2001 r. W tym czasie natomiast art. 10 ust. 1 pkt 1 ówcześnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.; zwanej dalej: u.z.p.) przewidywał od dnia 15 marca 2001 r. (dzień wejścia w życie ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U z 2001 r., Nr 14, poz. 124), powinność lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 1000 m² lub 2000 m² (w zależności od liczby mieszkańców gminy) w planie zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie, aby zapobiec możliwości wznoszenia tego rodzaju obiektów na podstawie istniejących planów, które nie zawierały takich obostrzeń, ustawodawca za sprawą art. 31a u.z.p. wymusił na organach planistycznych aktywność, zobowiązując je do przeprowadzenia ponownej analizy terenu i w konsekwencji wprowadzenia zakazu budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² w obowiązującym planie.

Dalej organ wyjaśnił, że obowiązek lokalizowania wielkopowierzchniowego obiektu handlowego (powyżej 2000 m² powierzchni sprzedaży) w planach zagospodarowania przestrzennego poprzez uprzednie i obowiązkowe ujmowanie ich na terenach objętych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy został przewidziany przez ustawodawcę w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.). Art. 87 ust. 1 u.p.z.p. założyły, że dotychczas obowiązujące plany zagospodarowania (uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r.) zachowały swoją moc. Zdaniem organu taki stan rzeczy może wywoływać przekonanie że skoro ustawodawca nie zobowiązał organów planistycznych do wprowadzenia obostrzeń w zakresie lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego powyżej 2000 m² na zasadzie podobnej jak przywoływany art. 31 a u.z.p. to tym samym uznał dopuszczalność budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² na podstawie planów, które nie normują tego zagadnienia. Pogląd ten byłby usprawiedliwiony, gdyby nie brzmienie art. 33 u.p.z.p., który stanowi, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego wówczas należy podjąć czynności zmierzające do dokonania tych zmian. Co więcej, art. 32 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do przeprowadzenia oceny aktualności studium i planów miejscowych, a przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych mają one obowiązek wzięcia pod uwagę zgodność z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W obecnych realiach oznacza to, że organ planistyczny, który w dotychczas obowiązującym planie nie uwzględnił lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², a chce, żeby taki obiekt powstał, musi dokonać w tym zakresie zmiany planu.

W ocenie Wojewody brak w Planie W. Z. zapisu wyraźnie wskazującego na dopuszczalność lokalizacji wielkopowierzchniowego obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² równoznaczny jest na płaszczyźnie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. z niezgodnością projektu oraz wnioskowanego przedsięwzięcia z zapisami planu, co w konsekwencji przemawia za wydaniem decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę.

Zaskarżonym wyrokiem dnia 10 lipca 2018 r. sygn akt VII SA/Wa 2960/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] października 2015 r., a także postanowienie tego organu z dnia [...] października 2015 r. nr [...]. Sąd orzekł także o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że miejscowy plan zagospodarowania terenu, na którym ma być realizowana inwestycja został przyjęty uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. i opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] marca 2001 r. (nr [...], poz. [...]). W związku z § 58, plan wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, a zatem w dniu 11 kwietnia 2001 r. W dacie prowadzenia prac zmierzających do sporządzenia Planu W. Z., jak również w dacie uchwalenia tego aktu, obowiązujący art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. miał następujące brzmienie: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb: 1) przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania". Przepis ten, w dacie uchwalenia planu, nie zobowiązywał zatem do zamieszczenia w planie postanowień dotyczących wyznaczenia granic terenów pod zabudowę wielkopowierzchniową. Taka zabudowa mogła zostać więc zrealizowana w ramach obszaru o odpowiednim przeznaczeniu – handlowym. Na mocy art. 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2001 r., nr 14, poz. 124, opublikowany w dniu 28 lutego 2001 r.) zmieniono wskazany przepis. Od dnia wejścia tej nowelizacji w życie (tj. od dnia 15 marca 2001 r., a więc już po uchwaleniu spornego planu ale jeszcze przed jego wejściem w życie) przepis art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p. zyskał brzmienie następujące: "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m² - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m² - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000".

Jednocześnie wskazana nowelizacja, w związku z dokonaną zmianą co do planów miejscowych i obowiązków gmin, wprowadziła art. 31a. Zgodnie z brzmieniem jego ustępu 1, jeżeli w planie nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, zarząd gminy może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów. W myśl ustępu 3 analizę wraz z prognozą zarząd gminy przekazuje radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1. Wskazana nowelizacja nie przewidziała jakichkolwiek, poza dostosowawczym w swej wymowie art. 31a u.z.p., przepisów przejściowych, które nakazywałyby przyjęcie, iż w jej efekcie, jeżeli plany uchwalone lub obowiązujące nie zostaną dostosowane bądź poprawione, to następuje określony w ustawie skutek np. ich nieważności, automatycznego zastąpienia stosownych zapisów bądź milczenie organów planistycznych równoznaczne będzie z obowiązywaniem regulacji określonych w nowo wprowadzonej ustawie.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Inwestora, iż przepis art. 31a u.z.p. ma znaczenie dla wykładni Planu W. Z. jako swoisty wzorzec wprowadzonych podówczas przez ustawodawcę zmian i wynikających z nich obowiązków obciążających władze planistyczne, nie zaś obywateli. Prawidłowa interpretacji planu musi zatem zostać przeprowadzona po pierwsze przez pryzmat charakteru tego aktu (prawo miejscowe), po drugie zmieniających się w czasie przepisów prawa (zawierających określone wytyczne, co w planach powinno się znaleźć, a także jak wprowadzane zmiany wpływają na akty już uchwalone lub także obowiązujące). Nie można pominąć przy wykładni Planu W. Z. faktu, iż powstał on przed zmianą prawa i pomimo stworzonych możliwości jego korekty, nigdy nie został przez właściwe władze poprawiony.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w dniu 27 marca 2003 r. została uchwalona ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która zastąpiła dotychczasową regulację prawną - ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym. W art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w wersji pierwotnej wskazano, iż w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Ten ostatni przepis wskazywał natomiast, iż w studium określa się w szczególności: obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m² oraz obszary przestrzeni publicznej. Co istotne, w art. 87 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, iż studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowują moc. Z przepisu tego wynika zatem, iż wolą ustawodawcy jest zachowanie planów miejscowych, a więc aktów prawa miejscowego, w dotychczasowym zakresie i brzmieniu, przy jednoczesnym zagwarantowaniu obowiązków dostosowawczych nałożonych - co ważne - na organy planistyczne, a nie na obywateli. Nie można zatem mówić o tym, iż zapisy Planu W. Z. można wykładać wyłącznie przez pryzmat później wprowadzonych norm prawnych, nakazujących umieszczanie w tego rodzaju aktach określonych elementów.

Sąd podzielił stanowisko Inwestora, iż zmiana co do wymagań umieszczania w planach stosownych zapisów dotyczących możliwości lokalizacji sklepów wielkopowierzchniowych, jakie zapoczątkowała ustawa zmieniająca z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, nie może mieć zastosowania do wcześniej uchwalonych, a nadal obowiązujących planów miejscowych.

Gwarancję sukcesywnego dostosowywania planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie zmiany prawa wymuszającej wprowadzanie określonych "nakazów planistycznych", zawiera art. 33 u.p.z.p., przewidujący, iż jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Wskazany przepis adresowany jest przede wszystkim do organów planistycznych, a nie do obywateli. Nie może więc stanowić argumentu do tak dalece idącego poprawiania obowiązującego planu, w drodze jego wykładni, która uwzględniałaby wprowadzoną zmianę prawa regulującego zagospodarowanie przestrzenne, bez zmiany planu.

Z tych względów Sąd I instancji uznał, że organy naruszyły art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 p.b. poprzez tak dalece idącą wykładnię planu miejscowego, która jest nie do zaakceptowania w odniesieniu do roli jaką pełni organ architektoniczno-budowlany w tym względzie. Organ architektoniczno-budowlany jest związany planem miejscowym. Organ nie może, co do zasady, odmówić zastosowania przepisów takiego planu w sprawie indywidualnej.

Jako, że zdaniem Sądu I instancji organ wadliwie przyjął, iż inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, niezbędne było uchylenie postanowienia odmawiającego uzgodnienia. Podstawą jego wydania było bowiem przekonanie, że inwestycja jest niezgodna z Planem W. Z.

W skardze kasacyjnej Wojewoda [...] zaskarżył wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

1. art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 p.b. poprzez uznanie, że organy administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji wadliwie oceniły, iż zamierzona inwestycja jest niezgodna z postanowieniami uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawne uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu W., a co za tym idzie bezpodstawnie odmówiły wydania pozwolenia na realizację Inwestycji oraz w konsekwencji także wadliwie odmówiły zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych zawartych w § 227 ust. 1 i 236 ust. 6 i 227 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych;

2. art. 31a u.z.p. w zw. z art. 88 ust. 2 u.p.z.p. oraz art. 145 §1 pkt 1 lit c. p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. poprzez uznanie, że art. 31a u.z.p. stanowi podstawę do wykładni przepisów planu pomimo, że unormowanie to nie znajduje zastosowania do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r., co tym samym sprzeniewierza się wyrażonej w art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności,

3. art. 32 i 33 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że obowiązek dostosowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do wymogu lokalizowania sklepów wielkopowierzchniowych w planie miejscowym nie może mieć zastosowania do wcześniej uchwalonego, a nadal obowiązującego planu miejscowego.

Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

Zdaniem Wojewody okoliczność, że zapis o zakazie lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie został wprowadzony do planu nie uzasadnia automatycznej powinności wyrażenia zgody na ich budowę. Zgodnie z art. 88 ust. 2 aktualnie obowiązującej u.p.z.p. przepis art. 31a u.z.p. zachował moc jedynie do czasu utraty mocy planów miejscowych uchwalonych do dnia 31 grudnia 1994 r. Skoro zatem wszystkie te plany utraciły moc najpóźniej w dniu 31 grudnia 2003 r., z tą datą również przestał obowiązywać art. 31a u.z.p. Wynikająca z brzmienia art. 88 ust. 2 u.p.z.p. granica czasowa obowiązywania przepisów art. 31a u.z.p. nie pozwala ich zatem stosować do planów zagospodarowania przestrzennego uchwalonych po 1994 r., a do takich bezsprzecznie zalicza uchwalony w dniu 18 stycznia 2001 r. plan. Wobec powyższego nie znajduje zrozumienia Wojewody [...] stanowisko Sądu I instancji, wedle którego wykładnia planu ma być przeprowadzona przez pryzmat regulacji, która odnosi się do planów nieobowiązujących już z mocy prawa i która siłą rzeczy nie obowiązuje od ponad 13 lat.

Zdaniem Wojewody nie do pomyślenia jest pogląd, wedle którego niewprowadzenie w myśl nieobowiązującego już art. 31a ust. 3 u.z.p. wyraźnego zakazu lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest równoznaczne z obowiązkiem wyrażenia zgody przez organ budowlany na realizację tego rodzaju inwestycji. Abstrahując od nakazu przewidzianego w art. 33 u.p.z.p. wymaga podkreślenia, że ani u.p.z.p., ani żaden inny akt normatywny obecnie nie obligują władz planistycznych do podejmowania działań analogicznych jak przewidywał to art. 31a u.z.p.

Obowiązek lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w planach zagospodarowania przestrzennego poprzez uprzednie i obowiązkowe ujmowanie ich na terenach objętych studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy został przewidziany przez ustawodawcę od samego początku obowiązywania ustawy, tj. od 11 lipca 2003 r. Wynika to wprost z pierwotnego brzmienia przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 15 ust. 3 pkt u.p.z.p. W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. (sygn. akt K 46/07, Dz. U. Nr 123, poz. 803) kwestię tę wyłącznie doprecyzowano za sprawą ustawy z dnia 25 września 2015 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1713 r.) usuwając wątpliwości związane tylko z ustaleniem powierzchni sprzedaży wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. W obu tych przypadkach przepisy przejściowe, tj. art. 87 ust. 1 u.p.z.p. i art. 2 ust. 1 przywołanej nowelizacji założyły, że dotychczas obowiązujące plany zagospodarowania (uchwalone po 1 stycznia 1995 r.) zachowują swoją moc. Taki stan rzeczy może wywoływać przekonanie, że skoro ustawodawca nie zobowiązał organów planistycznych do wprowadzenia obostrzeń w zakresie lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na zasadzie podobnej jak art. 31a u.z.p. to tym samym uznał dopuszczalność budowy wielkopowierzchniowych obiektów handlowych na podstawie planów, które nie normują tego zagadnienia. Pogląd ten byłby usprawiedliwiony gdyby nie brzmienie art. 33 u.p.z.p, który stanowi, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego wówczas należy podjąć czynności zmierzające do dokonania tych zmian. Co więcej, art. 32 u.p.z.p. obliguje organy planistyczne do przeprowadzenia oceny aktualności studium i planów miejscowych, a przy podejmowaniu uchwał aktualizacyjnych mają one obowiązek wzięcia pod uwagę zgodności z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organ planistyczny, który w dotychczas obowiązującym planie nie uwzględnił lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, a chce, żeby taki obiekt powstał, musi dokonać w tym zakresie zmiany planu. Stanowisko Sądu I instancji jakoby wymóg dostosowywania planów miejscowych do aktualnych przepisów nie może mieć zastosowania do wcześniej uchwalonych, a nadal obowiązujących planów wypacza sens wprowadzenia art. 33 u.p.z.p. W takim wypadku organy planistyczne nie musiałby bowiem dokonywać żadnych korekt obowiązujących już planów miejscowych, a jedynie zobowiązane byłyby dostosowywać nowopowstające plany miejscowe do wprowadzonych wcześniej przepisów prawa, co jest oczywistością. Pogląd Sądu I instancji stoi ponadto w kontrze do wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn.. akt II OSK 697/11, w którym jednoznacznie się akcentuje, że nie można przyjąć, jakoby art. 15 ust. 3 u.p.z.p. miał zastosowanie jedynie do planów miejscowych uchwalonych w oparciu o studium sporządzone po dniu wejścia ustawy w życie.

Ponadto w orzecznictwie akcentuje się, że nie do zaakceptowania jest sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych.

Tym samym w ocenie Wojewody, brak zapisu w planie wyraźnie wskazującego na dopuszczalność lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych równoznaczny jest na płaszczyźnie art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. z niezgodnością projektu oraz wnioskowanego przedsięwzięcia z zapisami planu, co w konsekwencji przemawia za wydaniem decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W aktualnym stanie prawnym realizacja wielkopowierzchniowych obiektów handlowych jest dopuszczalna wyłącznie na podstawie przepisów planu miejscowego, które wprost zezwalają na realizację tego typu inwestycji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inwestor wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Inwestor wskazał, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna prócz tego, że powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, powinna zawierać, między innymi, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - sąd uchybił, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienie zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ignorując te wymogi Wojewoda określił wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej jako zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Nie jest więc jasne, czy Wojewoda zarzuca skarżonemu Wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, czy też naruszenie prawa materialnego. Ponadto Wojewoda w przypadku wszystkich zarzutów kasacyjnych ograniczył się do wskazania rzekomo naruszonych przepisów nie określając postaci naruszenia. Wojewoda nie określił też, czy zarzucane naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Inwestor odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wskazał, że na gruncie obowiązujących w dniu podjęcia planu przepisów u.z.p. nie istniał obowiązek umieszczania w planach miejscowych specjalnych postanowień zezwalających wprost na lokalizację wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Obiekty te można było lokalizować tak, jak wszystkie inne obiekty handlowe na podstawie zapisów planów miejscowych dopuszczających realizację obiektów o funkcji handlowej i usługowej. Skoro zatem plan miejscowy w czasie jego uchwalenia dopuszczał lokalizację tego typu obiektów - zgodnie z przepisami ustawy obowiązującej w dniu jego uchwalenia - i w tym zakresie nie uległ zmianie do dziś, to trzeba przyjąć, że również i dziś lokalizacja tych obiektów jest na gruncie planu dopuszczalna.

Zdaniem Inwestora literalna wykładnia postanowień planu, a zwłaszcza jego § 51 pkt 2.1. prowadzi do wniosku, że zezwala on na lokalizację obiektu. Ani ustawa z dnia 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, która weszła w życie 15 marca 2001 r., ani u.p.z.p. ani jej późniejsze nowelizacje dotyczące lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, nie zawierają przepisów, które prowadziłyby do zmiany treści planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie tych ustaw, z pominięciem procedury zmiany planu.

Plan nadal obowiązuje w jego pierwotnej treści z dnia 18 stycznia 2001 r. i w konsekwencji lokalizowanie obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2000 m² w oparciu o ten plan jest w dalszym ciągu dopuszczalne. Nieprawidłowe jest twierdzenie Wojewody, że u.z.p. oraz nowelizacje u.p.z.p. samoistnie zmieniły treść planu, poprzez automatyczne ustawowe wprowadzenie zakazu lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych we wszystkich planach miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie nowelizacji u.z.p.. Gdyby ustawodawca chciał osiągnąć taki skutek, musiałby zastosować odpowiednie przepisy przejściowe, zamiast przy kolejnych nowelizacjach potwierdzać wprost, że przepisy planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia w życie danej nowelizacji zachowują moc.

Dopuszczalności lokalizowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie stoi na przeszkodzie art. 32 u.p.z.p., nakazujący organom gminy m.in. dokonywanie oceny aktualności planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, podjęcia działań w celu zmiany planów miejscowych. Jest to przepis instrukcyjny skierowany do organów samorządu terytorialnego, jednak nie przewiduje on automatycznej zmiany treści planów miejscowych z mocy samego prawa, bez podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dopuszczalności lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie sprzeciwia się również art. 33 u.p.z.p, który stanowi, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany planu miejscowego, wówczas organy powinny podjąć czynności prowadzące do wprowadzenia tych zmian. Również ten przepis nie może być interpretowany jako wprowadzający automatycznie z mocy prawa zmiany do obowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Błędne jest przyjęcie, że z obowiązków nałożonych na gminę w art. 10 ust. 2 pkt 8 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., a dotyczących procedury planistycznej, wywodzić należy zmianę treści praw i obowiązków właścicieli nieruchomości wynikających z planu.

Wbrew stanowisku Wojewody art. 31a ust. 3 u.z.p. nie dotyczył wyłącznie miejscowych planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r. Przepis ten dotyczył również planów miejscowych uchwalonych po 1 stycznia 1995 r. Art. 88 ust. 2 u.p.z.p. wydłużał jedynie obowiązywanie art. 31a u.z.p. do czasu utraty mocy planów uchwalonych przed 1 stycznia 1995 r.

W ocenie Inwestora przywołane w skardze kasacyjnej wyroki sądów administracyjnych zapadły na tle innego stanu faktycznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym z uwagi na treść art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, iż brak było podstaw do uwzględnienia stanowiska Inwestora o odrzucenie skargi kasacyjnej. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie przepisów, które zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną naruszył sąd pierwszej instancji, a także wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjne spełnia wymogi wynikające z ww. przepisu. Podnoszona przez Inwestora kwestia sposobu skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej w żadnym wypadku nie może świadczyć o braku przytoczenia podstaw kasacyjnych i w konsekwencji stanowić podstawy do odrzucenia skargi kasacyjnej.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że o ile w części podziela stanowisko Inwestora w zakresie sposobu konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej, to mając na uwadze treść uchwały z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) nie sposób uznać, aby sposób sformułowania tych zarzutów oraz ich uzasadnienie dyskwalifikowało złożoną w sprawie skargę kasacyjną.

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjne, zauważyć w pierwszej kolejności trzeba, że w toku postępowania administracyjnego, a następnie przed Sądem I instancji, istota sporu sprowadzała się do oceny zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wokół tego zagadnienia koncentrują się również zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Spornym w sprawie pozostaje, czy brak wyraźnego wskazania na możliwość lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m², w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem wejścia w życie ustawy z 13 lipca 2000 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, pozwala na realizację tego typu obiektu.

Przechodząc do rozstrzygnięcia spornego zagadnienia przypomnieć trzeba, że stwierdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wynikającym z art. 35 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 4 p.b. warunkiem wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Teren, na którym miałaby zostać zrealizowana sporna inwestycja objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Inwestycja planowana jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 26 UM, dla którego przewidziano w § 51 uchwały przeznaczenie jako: teren zabudowy usługowej z zielenią towarzyszącą, obiekty o charakterze usługowym związanym z hotelarstwem, wystawiennictwem, handlem i usługami, placówki naukowe.

Poza sporem pozostaje, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² może odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń planu, wyznaczających granice pod ich budowę, co wynika z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Poza sporem pozostaje także, że analogiczna regulacja nie obowiązywała w dniu podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...]. Pierwsza regulacja w tym zakresie zaczęła obowiązywać od 15 marca 2001 r. stanowiąc w art. 10 ust. 1 pkt 1 u.z.p., że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się, w zależności od potrzeb, przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnych funkcjach lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym tereny, które mogą być przeznaczone pod budowę obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 1.000 m² - w gminach o liczbie mieszkańców do 20.000, oraz o powierzchni sprzedażowej powyżej 2.000 m² - w gminach o liczbie mieszkańców ponad 20.000. W art. 31a znowelizowanej u.z.p. Przewidziano, że jeżeli w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przeznaczono terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może dokonać analizy terenów przeznaczonych w tym planie pod usługi i handel w zakresie możliwości ich wykorzystania pod budowę tych obiektów. Analizy dokonuje się na podstawie prognozy skutków budowy obiektów, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1, dla rynku pracy, komunikacji, istniejącej sieci handlowej oraz zaspokojenia potrzeb i interesów konsumentów (ust. 1). Analizę wraz z prognozą wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy ze stosownym wnioskiem. Wniosek może dotyczyć w szczególności zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na wprowadzeniu zakazu budowy obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 (ust 3). Przepis ten został uchylony na mocy art. 88 u.p.z.p. Z faktu niepodjęcia przez Radę Gminy działań w oparciu o art. 31a u.z.p. Sąd I instancji wyprowadził przedwczesny wniosek, iż wolą Rady Gminy było zachowanie dotychczasowej możliwości zagospodarowania terenu i w konsekwencji dopuszczenie na tym terenie możliwości lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m².

Zauważyć trzeba, że na mocy art. 87 u.p.z.p. plany miejscowe uchwalone po dniu 1 stycznia 1995 r. zachowały moc. W nowym u.p.z.p. ustawodawca nie zawarł przepisów regulujących skutki sprzeczności utrzymanych w mocy planów miejscowych podjętych przed dniem wejścia w życie u.p.z.p., jednak sprzecznych w nowymi przepisami. Niemniej jednak w art. 33 u.p.z.p. przewidział, że jeżeli w wyniku zmiany ustaw zachodzi konieczność zmiany studium lub planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, wykonuje się odpowiednio w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przepis art. 33 u.p.z.p. jest wyrazem normatywnego obowiązywania zasady, że w przypadku, gdy regulacje ustawowe oddziałujące na treść obowiązujących aktów planistycznych ulegają zmianie, wówczas te akty planowania przestrzennego powinny zostać dostosowane do nowego stanu prawnego. Organy gminy stanowiące prawo miejscowe, w tym plany zagospodarowania przestrzennego, związane są zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, co oznacza, iż mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Wraz ze zmianą przepisów ustaw akty prawa miejscowego powinny ulegać stosownym zmianom (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. II OSK 953/09; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zmiana prawa dokonana po podjęciu uchwały wiąże się zatem z obowiązkiem jej zmiany lub uchylenia (por. K. Jaroszyński (w:) Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 753-754). Wojewoda w skardze kasacyjnej trafnie powołał się na wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pogląd, iż nie jest do zaakceptowania sytuacja, aby po zmianie przepisu ustawy, w zapisach planu zagospodarowania przestrzennego pozostawały i były stosowane przepisy sprzeczne z obowiązującymi ustawami. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie został zaktualizowany w trybie powołanego wyżej art. 33 u.p.z.p., w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji tych niezgodności jest wykładnia przepisów planu miejscowego dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych (por. wyroku NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II OSK 1500/13 oraz z dnia 15 września 2016 r., II OSK 3071/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Bez znaczenie jest podnoszona przez Inwestora w odpowiedzi na skargę kasacyjną okoliczności, iż pogląd ten został wyrażony w odmiennych okolicznościach faktycznych. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji jedynie w sposób zdawkowy rozważył treść art. 33 u.p.z.p. w kontekście możliwości lokalizacji obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² na podstawie planu miejscowego niedostosowanego do obecnie obowiązującej regulacji ustawowej.

Dodatkowo wskazać trzeba, że w procesie wykładni przepisów przedmiotowego planu istotnym może okazać się treść uchwały Rady [...] z dnia [...] października 2006 r. Nr [...] w sprawie studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego i nie może stanowić prawnej podstawy lokowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w rozumieniu art. 10 ust. 3b u.p.z.p., niemniej jednak stanowi ono instrument kształtowania i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy. Przedmiotowe studium podjęte zostało już pod rządami nowej u.p.z.p., zatem niezbędnym jest wskazaniem w nim terenów, na których przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2019 r. II OSK 2122/17). Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że powyższe studium zostało uchwalone, już po podjęciu przedmiotowej uchwały w sprawie planu miejscowego, jednak jego treść może udzielić odpowiedzi na temat kierunków polityki przestrzennej gminy. Innymi słowy, z treści studium wynikać może, czy brak skorzystania przez Radę z możliwości dostosowania planu miejscowego w zakresie możliwości lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² do obecnie obowiązujących przepisów ustawowych wynikał z bierności tego organu, czy też z przyjętych kierunków polityki przestrzennej.

Powyższych okoliczności nie rozważył Sąd I instancji, przedwcześnie przyjmując, iż organy administracji architetkoniczno-budowlanej naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 p.b., odmawiając udzielenia pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji Wojewody rozważy znaczenie art. 33 u.p.z.p. dla ustalenia aktualnego przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru, na którym planowana jest inwestycja. Ponadto Sąd I instancji powinien posiłkować się ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w celu ustalenia kierunków polityki przestrzennej gminy.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.