Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 452/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.145 par. 1 pkt 2 art. 182 par. 1 i 2 art. 203 art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 ust. 1 art. 77 ust. 2 art. 140 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jakub Zieliński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. L. i M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 139/15 w sprawie ze skargi J. L. i M. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 2. zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz J. L. i M. S. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 139/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej również: Sąd I instancji) – po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. L. i M. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], znak [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości obiektu budowlanego – na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718], z późn. zm. – dalej: P.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy, wynikającym z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie (dalej również: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego; Powiatowy Inspektor; organ I instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, nakazał Staroście Wieruszowskiemu (dalej również: Starosta) usunięcie stwierdzonego zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia oraz mienia, jakie stwarza uszkodzona skarpa rowu melioracyjnego R-1, znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr ewid. [...] w miejscowości Lututów przy ul. Z. – poprzez wykonanie w terminie do 31 grudnia 2014 r. zabezpieczenia tymczasowego zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej. Szczegółowy zakres prac został wymieniony w osnowie decyzji, a schemat rozwiązania przedstawiono na załączniku graficznym do decyzji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 290, z późn. zm.] – dalej: Prawo budowlane).

Kwestionując powyższą decyzję Powiatowego Inspektora, Starosta w odwołaniu podniósł, że adresatem decyzji powinna być Gminna Spółka Wodna w Lututowie (dalej również: Spółka Wodna), albowiem decyzją [Starosty Wieruszowskiego] z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] zatwierdzono statut tej spółki wodnej i decyzja ta od dnia 2 sierpnia 2014 r. "stała się prawomocna".

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej również: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego; Wojewódzki Inspektor; organ II instancji; organ odwoławczy), w wyniku rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W motywach rozstrzygnięcia, organ II instancji opisał dotychczasowy przebieg postępowania, wskazując m.in., że M. S. i J. L. (dalej również: zainteresowani; skarżący; skarżący kasacyjnie) w piśmie z dnia 8 grudnia 2003 r. zwrócili się do organu nadzoru budowlanego o podjęcie działań zapobiegających przed grożącą katastrofą budowlaną budynku mieszkalnego położonego na działce przy ul. Z. w L..

Organ podniósł, że na skutek obfitych opadów deszczu obsunięciu uległa skarpa rowu melioracyjnego R-1 na długości ściany szczytowej budynku mieszkalnego, w wyniku czego woda podmyła dojście do nieruchomości; zawaleniu uległa posadzka betonowa szerokości ok. 1 m i grubości 4-8 cm, znajdująca się pomiędzy budynkiem a rowem; stwierdzono ponadto, że dalsze podmywanie stwarzać będzie zagrożenie kolejnymi obsunięciami i uszkodzeniem fundamentów budynku; usytuowanie rowu w tak bliskiej odległości od budynku stwarza bezpośrednie zagrożenie dla sąsiedniej nieruchomości; widoczny jest brak bieżącej konserwacji rowu, jak i skarpy, co doprowadziło do zniszczenia przedmiotowej skarpy oraz dojścia do nieruchomości; skarpa ulega dalszej degradacji; murek przeciwpowodziowy – oporowy, oddzielający budynek mieszkalny od rowu jest w złym stanie technicznym, podobnie jak chodnik pomiędzy ścianą budynku a murkiem (oględziny z dnia 7 kwietnia 2008 r.). Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę m.in. na to, że część rowu na długości posesji zainteresowanych posiada szerokość w koronie ok. 2 m, szerokość dna ok. 0,6 m; głębokość rowu na odcinku od przepustu do mostka wynosi ok. 1,2 m (wysokość skarp); rów na całej długości jest zarośnięty; odległość skarpy rowu od narożnika budynku od strony podwórza wynosi 1,5 m, a w okolicy przepustu 1,03 m; skarpa od strony ściany szczytowej budynku wzmocniona jest kamieniami polnymi; stwierdzono wypłukanie skarpy w odległości ok. 4 m od przepustu, wskutek czego utworzyła się wyrwa w skarpie i zostało wymyte podłoże piaskowe spod chodnika przy budynku mieszkalnym, co spowodowało obsunięcie się gruntu i płyty chodnika o ok. 40 cm; wykonany na skarpie murek z pustaków o wysokości ok. 50 cm, służący zabezpieczeniu chodnika, przewrócił się w kierunku rowu; obecny stan rowu powoduje wylewanie się wód na teren nieruchomości.

Wojewódzki Inspektor wyjaśnił również, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów przedmiotowy rów stanowi rów melioracji szczegółowej, którego właścicielem jest Skarb Państwa – Starosta Powiatowy wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zdaniem organu odwoławczego taka kwalifikacja wynika również z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019 [aktualnie: Dz.U. z 2015 r., poz. 469], z późn. zm. – dalej: Prawo wodne), zaś obowiązek utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (m.in. rowu), w świetle art. 77 ust. 1 Prawa wodnego, spoczywa na zainteresowanych właścicielach gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – w tym przypadku jest to Gminna Spółka Wodna w L. – to obowiązek ten spoczywa na spółce.

Zdaniem organu odwoławczego ustalenia poczynione w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji wykazały, że stan techniczny skarpy rowu znajdującego się w bliskiej odległości od budynku stwarza bezpośrednie zagrożenie dla sąsiedniej nieruchomości, a to czyni zasadnym nałożenie na właściwy podmiot obowiązku, o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, poprzez zastosowanie rozwiązania tymczasowego określonego w sporządzonej na potrzeby postępowania ekspertyzie technicznej dotyczącej wpływu przepustu na warunki przepływu wody rowem melioracyjnym oraz zminimalizowania (wyeliminowania) oddziaływania rowu znajdującego się na działce nr ewid. [...] na budynek mieszkalny na nieruchomości nr ewid. [...]. Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora zasadą jest, że w pierwszej kolejności decyzja wydawana na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego powinna zostać skierowana do właściciela obiektu budowlanego (w tym przypadku – rowu) w myśl art. 61 ust. 1 Prawa budowlanego, a jak wynika z akt sprawy – właścicielem rowu jest Starosta W..

Wojewódzki Inspektor stwierdził zarazem, że prowadzenie postępowania w sprawie stanu technicznego skarpy i rowu melioracyjnego jest przedwczesne, bez uprzedniego wyjaśnienia kwestii ich legalności, bowiem jeżeli w wyniku ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji ustali, że rów stanowi samowolę budowlaną, to winien prowadzić postępowanie legalizacyjne, kierując wydane rozstrzygnięcie do Starosty Wieruszowskiego będącego właścicielem obiektu; natomiast w przypadku ustalenia, że w sprawie tej nie zachodzi samowola budowlana, organ I instancji winien przeprowadzić postępowanie w sprawie stanu technicznego tego obiektu, uprzednio rozstrzygając kwestię rozbiórki muru oporowego, bowiem jak wynika z ekspertyzy technicznej (w części stanowiącej o zabezpieczeniu tymczasowym) dotyczącej wpływu przepustu na warunki przepływu wody rowem – ze względu na stwierdzony stan muru oporowego i możliwą jego niestabilność, konieczna jest jak najszybsza jego rozbiórka.

Wobec tego Wojewódzki Inspektor stwierdził, że jeżeli organ I instancji ustali, iż trybem postępowania, który ma zastosowanie w sprawie, jest art. 66 Prawa budowlanego, to przy określeniu adresata rozstrzygnięcia winien mieć na uwadze fakt, że w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocna decyzja Starosty W. z dnia [...] lipca 2014 r. zatwierdzająca statut Gminnej Spółki Wodnej w L.. W tym zakresie organ II instancji podniósł, że przepis art. 77 Prawa wodnego przewiduje, że utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki; urządzeniem wodnym jest m.in. rów (art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego), zaś rowy zalicza się również do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 77 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego).

W skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora M. S. i J. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, wskazali na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

- art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), polegające na wybiórczym zastosowaniu przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy przy wydaniu decyzji,

- art. 7 K.p.a. poprzez niepodejmowanie czynności niezbędnych do załatwienia sprawy oraz działanie wbrew słusznemu interesowi obywateli.

Autorzy skargi zwrócili także uwagę na naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm. – dalej: u.g.n.) przez jego niezastosowanie,

- art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uchylanie się od wykonania obowiązku usunięcia zagrożenia dla życia lub zdrowia oraz mienia spowodowanego przez obiekt budowlany,

- art. 61 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego przez ich niezastosowanie,

- art. 29 ust. 2 Prawa wodnego przez jego niezastosowanie,

- art. 77 Prawa wodnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W konkluzji uzasadnienia skargi strona skarżąca podniosła, że uchylenie decyzji organu I instancji przez Wojewódzkiego Inspektora jest bezzasadne i niecelowe, gdyż obowiązek usunięcia zagrożenia bezpieczeństwa dla życia lub zdrowia oraz mienia skarżących powinien spoczywać na właścicielu gruntu tj. na Skarbie Państwa – Staroście W.. Skarżący stwierdzili, że zaskarżona decyzja koncentruje się jedynie na kwestii zgodności decyzji wydanej przez organ I instancji z treścią art. 77 ust. 1 Prawa wodnego, co ich zdaniem, w świetle przytoczonych przepisów, jest niewystarczające i prowadzi do całkowitego pominięcia przywołanych w skardze przepisów prawa materialnego, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, uwzględniając skargę, wyjaśnił, że nastąpiło to z innych przyczyn niż wskazane w treści skargi, gdyż w przedmiotowej sprawie Sąd uznał, że decyzje obydwu instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), co poskutkowało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Sąd przypomniał, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest stan techniczny rowu melioracyjnego zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie budynku mieszkalnego stanowiącego współwłasność skarżących; rów melioracyjny znajduje się na działce będącej własnością Skarbu Państwa i jest objęty działaniem gminnej spółki wodnej. W tym zakresie Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się w szczególności rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie; natomiast wykonywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do właścicieli gruntów (art. 74 ust. 1 Prawa wodnego); utrzymywanie tychże urządzeń należy do zainteresowanych właścicieli gruntów, a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – do tej spółki (art. 77 ust. 1 Prawa wodnego), zaś jeżeli wskazany obowiązek nie jest wykonywany, organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego ustala, w drodze decyzji, proporcjonalnie do odnoszonych korzyści przez właścicieli gruntu, szczegółowe zakresy i terminy jego wykonywania (art. 77 ust. 2 Prawa wodnego).

Odwołując się do poglądów orzecznictwa, Sąd I instancji stwierdził, że stosownie do art. 77 Prawa wodnego w kompetencjach starosty leżą kwestie kontroli utrzymania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych przez zainteresowanych właścicieli gruntów lub spółek wodnych, z możliwością konkretnego określenia w decyzji szczegółowego zakresu obowiązków tym podmiotom i terminów ich wykonania; ratio legis unormowania art. 77 ust. 2 Prawa wodnego polega zaś na tym, że jeżeli obowiązek utrzymania w należytym stanie danego urządzenia melioracji wodnej szczegółowej nie jest realizowany, to wyłącznie właściwy organ do wydania pozwolenia wodnoprawnego, jest zobowiązany nałożyć w formie decyzji stosowne obowiązki.

Zdaniem Sądu, uwzględniając okoliczność, że przedmiotem postępowania jest stan techniczny (a także legalność wykonania) rowu melioracyjnego, czyli – stosownie do art. 73 ust. 1 Prawa wodnego – urządzenia melioracji wodnych szczegółowych, należy na podstawie art. 77 Prawa wodnego uznać, że organem właściwym w sprawie jest organ właściwy w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, a takim – na mocy art. 140 ust. 1 Prawa wodnego – jest starosta, nie zaś organy nadzoru budowlanego. Zdaniem Sądu, kwestionowane w sprawie decyzje zobowiązujące do wykonania tymczasowego zabezpieczenia rowu melioracyjnego wydały organy nadzoru budowlanego, których kompetencje określa art. 80 i nast. Prawa budowlanego, a w powołanych przepisach Prawa budowlanego nie ma mowy o uprawnieniu organów nadzoru budowlanego do rozpoznania sprawy, której przedmiotem jest utrzymanie w należytym stanie technicznym rowu melioracyjnego, czyli urządzenia melioracji wodnych szczegółowych.

Zarazem Sąd I instancji zwrócił uwagę na to, że niewątpliwie przedmiotem uwagi organów nadzoru budowlanego były także kwestie związane ze stanem technicznym budynku mieszkalnego, który to ulegał pogorszeniu w związku ze złym stanem technicznym rowu; zagadnienia odnoszące się do oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego bezspornie należą do kompetencji organów nadzoru budowlanego, zatem przedmiotem zainteresowania tychże organów powinny być tylko te sprawy. Natomiast ocena stanu technicznego rowu melioracyjnego, jako że należy do kompetencji innego organu, powinna w ocenie Sądu zostać przekazana takiemu organowi w trybie art. 65 K.p.a.

Podsumowując, Sąd I instancji wyjaśnił, że ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji organów obydwu instancji Powiatowy Inspektor będzie zobowiązany rozdzielić sprawy stanu technicznego rowu melioracyjnego i stanu technicznego budynku mieszkalnego – i przekazać wniosek w sprawie stanu technicznego rowu do organu właściwego, a dopiero organ właściwy przystąpi do rozpoznania sprawy i będzie analizował argumenty podniesione w odwołaniu, jak i w skardze. W konsekwencji Sąd wyjaśnił, że w tej sytuacji odstąpił od merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów skargi. W konsekwencji Sąd stwierdził, że w obliczu stwierdzonej nieważności decyzji żaden z argumentów wskazujących na konieczność szybkiego naprawienia rowu, bowiem tenże stanowi zagrożenie, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W skardze kasacyjnej wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 maja 2015 r. M. S. i J. L., na podstawie art. 173 § 1, art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 177 § 1 P.p.s.a., zaskarżyli ten wyrok w całości i wnieśli o jego uchylenie w tym samym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto domagali się zasądzenia kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucili kwestionowanemu wyrokowi:

1) naruszenie następujących przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z "art. 156 ust. 1 pkt 1" K.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora są nieważne z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów o właściwości, podczas gdy w rzeczywistości przedmiotowe decyzje zostały wydane przez organy właściwe w sprawie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego przez jego błędną interpretację, prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, a polegającą na uznaniu będącego przedmiotem postępowania muru oporowego za część rowu melioracyjnego R-1 znajdującego się na działce nr [...], podczas gdy mur oporowy to obiekt służący kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z wód w rozumieniu [art.] 9 ust. 1 pkt 19 lit. h. Prawa wodnego, a zatem jest to obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, co doprowadziło do błędnego uznania, że organy nadzoru budowlanego nie są właściwe w przedmiotowej sprawie;

- art. 77 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 1 ustawy Prawo wodne przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu przez Sąd I instancji, że w niniejszej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie obowiązku utrzymania w należytym stanie muru oporowego znajdującego się na lewym brzegu rowu R-1 jest Starosta, podczas gdy organami właściwymi są organy nadzoru budowlanego;

- art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie, polegające na uznaniu organów nadzoru budowlanego za niewłaściwe w niniejszej sprawie, podczas, gdy zgodnie z tym przepisem do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie stwierdzili, że pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, co zasadniczo stanowiło cel skarżących, nie sposób zgodzić się z motywami rozstrzygnięcia Sądu I instancji, skoro Sąd naruszył szereg przepisów prawa materialnego, co doprowadziło do błędnego uznania organów nadzoru budowlanego za niewłaściwe w przedmiotowej sprawie.

W pierwszej kolejności zwrócili uwagę na błędne ustalenie przez Sąd I instancji przedmiotu postępowania; nie jest nim bowiem, przeciwnie niż stwierdził ten Sąd, obowiązek utrzymania w należytym stanie rowu melioracyjnego będącego urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, lecz muru oporowego leżącego na lewym brzegu rowu melioracyjnego, który to mur oporowy nie stanowi budowli funkcjonalnie związanej z rowem melioracyjnym R-1 (art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne), ale obiekt służący kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h Prawa wodnego. W tym zakresie odwołali się do stanowiska orzecznictwa dotyczącego charakteru muru oporowego na płaszczyźnie przepisu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego i zaliczenia go do kategorii innych obiektów budowlanych służących kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, o których mowa w art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. Stwierdzając, że skoro przedmiotem postępowania administracyjnego było nałożenie obowiązku naprawienia i utrzymania w należytym stanie urządzenia wodnego w postaci muru oporowego (leżącego na lewym brzegu rowu melioracyjnego R-1, znajdującego się wraz z tym rowem na działce nr [...], należącej do Skarbu Państwa – Starosty W.) poprzez wykonanie tymczasowego zabezpieczenia, to zgodnie z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego właściwymi do wydania decyzji w tej sprawie są organy nadzoru budowlanego. Zdaniem skarżących Sąd I instancji, dokonując błędnych ustaleń co do przedmiotu obowiązku, o którym miały rozstrzygnąć organy administracji, wadliwie zastosował art. 77 ust. 2 w zw. z art. 140 ust. 1 Prawa wodnego zamiast przywołanych powyżej przepisów Prawa budowlanego, dlatego też Sąd nieprawidłowo orzekł, że organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie jest Starosta, jako organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie zaś organy nadzoru budowlanego.

Ponadto skarżący kasacyjnie podnieśli, że w przedstawionym stanie faktycznym uszkodzony mur oporowy znajdujący się na lewym brzegu rowu R-1 stwarza realne zagrożenie bezpieczeństwa dla życia, zdrowia oraz mienia, tj. stan techniczny muru oporowego powoduje, że nie spełnia on swojej podstawowej funkcji, gdyż nie chroni on podłoża i fundamentu ściany przyległego do niego budynku stanowiącego własność skarżących przed erozyjnym działaniem wody płynącej w rowie R-1; stąd też właściwość organów nadzoru budowlanego w tej sprawie wynika z przytoczonego przepisu art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego.

Skarżący kasacyjnie podkreślili również, powołując się na stanowisko Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wyrażone w decyzji z dnia [...] listopada 2008 r. znak: [...], że zachodzi wątpliwość, czy rów jest urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, a nie podstawowej, w związku z tym rozstrzygnięcie Sądu I instancji "zdaje się być wątpliwe", bowiem brak było podstaw do kwalifikacji przedmiotowego rowu jako urządzenia melioracji szczegółowej, a tym samym do stwierdzenia nieważności wymienionych decyzji organów nadzoru budowlanego.

W konkluzji skarżący kasacyjnie stwierdzili, że zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przepisów art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z "art. 156 ust. 1 pkt 1" K.p.a. "wydaje się być przedwczesne", a co za tym idzie nie znajduje uzasadnienia, gdyż w niniejszej sprawie Sąd koncentruje się wyłącznie na kwestii nieważności wydanych przez organy nadzoru budowlanego decyzji administracyjnych z uwagi na niewłaściwość tych organów, co wynika z nieprawidłowego zastosowania bądź niezastosowania przez Sąd powołanych w skardze przepisów prawa materialnego.

W toku postępowania kasacyjnego skarżąca M. S. w piśmie procesowym z dnia 26 listopada 2016 r. podniosła, że zakwalifikowanie rowu przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi (dalej: WZMiUW w Łodzi) uważa za niezgodny ze stanem faktycznym. Podniosła, że odprowadzane wody powierzchniowe z terenu zabudowanego nie mają nic wspólnego z melioracją, gdyż są to wody publiczne i rów ma wydzieloną działkę, w tym przypadku nr [...], która jest własnością Skarbu Państwa już od kilkudziesięciu lat, a przejęcie jej na własność Skarbu Państwa miało swoje uzasadnienie, ponieważ ten odcinek rowu spełniał i nadal spełnia na terenie zabudowanym Lututowa funkcje komunalne, gdyż stanowi odbiornik wód opadowych, roztopowych oraz ścieków z terenów zurbanizowanych miejscowości Lututów, czego nikt nie rozważał i nie brał pod uwagę [w postępowaniu].

Skarżąca ponadto podniosła, że otrzymała od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu (dalej: RZGW w Poznaniu) odpowiedź z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...]. w sprawie dotyczącej przedmiotowej działki nr ewid. [...], które to pismo załączyła do niniejszego pisma procesowego, wnosząc o uwzględnienie nowych okoliczności. Zdaniem strony dziwne jest to, że w ciągu jedenastu lat prowadzonego postępowania dotyczącego rowu – cieku wodnego na działce nr [...] w Lututowie, będącej własnością Skarbu Państwa, nikt nie ustalił i nie wskazał organu odpowiedzialnego za wymieniony obiekt.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie Sąd nie dostrzegł okoliczności, które wskazywałyby na to, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny skontrolował zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym – w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej, którymi Sąd II instancji jest związany.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem strony skarżącej - uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że Sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu – dlaczego powinien być zastosowany (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2290/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarga kasacyjna w swej zasadniczej części odpowiada tym warunkom, co też umożliwiło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. W wyniku rozpoznania sprawy Sąd stwierdził, że skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie dalszych uwag należy zaznaczyć, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu nadzoru budowlanego szczebla powiatowego, zostały wydane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego (w momencie rozstrzygania sprawy przez organ II instancji obowiązywał tekst jednolity aktu: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). Niewątpliwie zatem kompetencje organów nadzoru budowlanego do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy stanowiły przepisy art. 83 ust. 1 (w stosunku do organu I instancji) i art. 83 ust. 3 tej ustawy (w stosunku do organu II instancji), zaś przedmiotem ich rozstrzygnięć były obwiązki związane z usunięciem występującego zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia związanego ze stanem technicznym obiektu budowlanego (budowli), za który konsekwentnie organy, jak również sama strona skarżąca w postępowaniu administracyjnym, a także Sąd I instancji, uznawali rów melioracyjny R-1 (urządzenie melioracji wodnych szczegółowych) znajdujący się na działce nr [...] w L. przy ul. Z. – tj. rów usytuowany w bezpośrednim sąsiedztwie z budynkiem mieszkalnym na działce nr [...] przy ul. Z. w L., należącej do skarżących (skarżących kasacyjnie) M. S. i J. L.. Konkretnie, podjęte działania organów nadzoru budowlanego i nałożone na Starostę W. (wykonującego uprawnienia właściciela obiektu – przedmiotowego rowu melioracyjnego) obwiązki dotyczyły usunięcia niebezpieczeństwa wynikającego ze stanu technicznego skarpy rowu melioracyjnego od strony działki nr [...]. Dodać należy, że sporne jest stanowisko stron postępowania co do charakteru obiektu znajdującego się na przedmiotowej skarpie od strony budynku mieszalnego na działce nr [...], który określany jest jako "murek oporowy" lub "mur oporowy" (to ostatnie sformułowanie pojawia się w szczególności w ekspertyzie technicznej z 2010 r. dotyczącej wpływu przepustu na warunki przepływu wody rowem R-1 na działce nr [...] i budynek mieszkalny na działce nr [...] przy ul. Z. w L.). Niewątpliwie wspomniany "murek oporowy", ze względu na stan techniczny (uszkodzenia) skarpy rowu melioracyjnego R-1, również jest w bardzo złym stanie technicznym, a przedstawiona ekspertyza techniczna wskazuje na konieczność jak najszybszej rozbiórki tego obiektu. Powiatowy Inspektor utrzymuje, że "mur oporowy" przynależy do działki nr [...] i wskazuje na niekonsekwentne stanowisko M. S. w tym względzie, zaś sama strona skarżąca, pomimo braku wypowiedzenia się w skardze co do przedmiotowego obiektu, ostatecznie w skardze kasacyjnej przestawiła stanowisko, że mur oporowy leżący na lewym brzegu rowu melioracyjnego R-1 znajduje się na znajduje się wraz z tym rowem na działce nr [...], której właścicielem jest Skarb Państwa (we władaniu Starostwa Wieruszowskiego). Co więcej, strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji błędne określnie przedmiotu postępowania, którym nie jest obowiązek utrzymania w należytym stanie rowu melioracyjnego R-1 (będącego urządzeniem melioracji wodnej szczegółowej, o którym mowa w art. 71 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego), ale muru oporowego, który nie stanowi budowli funkcjonalnie związanej z rowem melioracyjnym R-1, lecz jest obiektem służącym kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego.

Niezależenie od zasygnalizowanych kwestii spornych, do których Naczelny Sąd Administracyjny wróci w dalszej części uzasadnienia, należy podkreślić, że podjęte w przedmiotowej sprawie działania organów nadzoru budowlanego niewątpliwie wynikały z realizacji obowiązków ustawowych, określonych w art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, tj. nadzoru i kontroli m.in. nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w zakresie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych (pkt 1 lit. b), zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej (pkt 1 lit. c), obejmujących również kompetencję do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych tą ustawą (pkt 2), a niewątpliwie taki przypadek przewiduje przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego.

Ponadto organ I instancji działał w warunkach realizacji obowiązku załatwienia sprawy, jaki został na niego nałożony prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2012 r. sygn. akt II SAB/Łd 118/12 (Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 145/13 oddalił skargę Powiatowego Inspektora wywiedzioną od wyroku zapadłego w sprawie bezczynności tego organu w przedmiotowej sprawie). Sąd I instancji, skoro stwierdził po stronie Powiatowego Inspektora stan bezczynności w przedmiocie dotyczącym usunięcia nieprawidłowości w utrzymaniu stanu technicznego rowu, to niewątpliwe również uznał ten organ za właściwy do rozpatrzenia sprawy. Okoliczność ta nie była sporna pomiędzy stronami postępowania sądowego w przedmiocie bezczynności. Nie zajmował się nią również Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora od wyroku Sądu I instancji z dnia 17 października 2012 r. Warto wspomnieć, że Sąd I instancji podkreślił w uzasadnieniu tego wyroku, że kwestia rozgraniczenia kompetencji organów odpowiedzialnych za obiekty budowlane, jakimi są rowy czy przepusty, oraz organów właściwych w sprawach stosunków wodnych nie może obciążać strony i strona ma prawo oczekiwać rozstrzygnięcia swojej, nawet najbardziej skomplikowanej sprawy w rozsądnym terminie, tym bardziej że jej rozpoznawanie przez organ trwa już ponad 6 lat. Wobec tego Sąd I instancji na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieruszowie do wydania aktu kończącego postępowanie w sprawie o sygn. [...] w określonym w tym wyroku terminie.

Rozpatrując zasadność postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. – poprzez błędne jego zastosowanie – należało uznać jego zasadność. Wyjasnić w tym miejscu należy, że błędne oznaczenie jednostki redakcyjnej przepisu art. 156 K.p.a. poprzez określenie tej jednostki jako "ust. 1", a nie "§ 1" nie mogło przekreślić formalnej prawidłowości powołania zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Trzeba mieć bowiem na uwadze, że pomyłka w nazwaniu istniejącej jednostki redakcyjnej przepisu ustawy nie dyskwalifikuje samego zarzutu, jeżeli w sposób oczywisty pozwala na zidentyfikowanie naruszonego przepisu. Zasadniczo bowiem ustęp i paragraf są w odniesieniu do przepisów ustaw rodzajowo tymi samymi jednostkami redakcyjnymi artykułów.

Trafnie skarżący kasacyjnie stwierdzili, że w sprawie nie było podstaw do uznania, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są dotknięte wadą nieważności z uwagi na wydanie ich z naruszeniem przepisów o właściwości. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko strony skarżącej, że przedmiotowe decyzje zostały wydane przez organy właściwe w sprawie.

Pozostawiając poza zakresem rozważań merytoryczną prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych przez organy nadzoru budowlanego, jak i zastosowane przepisy Prawa budowlanego i treść obowiązku nałożonego na Starostę W., warto zauważyć, że Sąd I instancji zdecydowanie niekonsekwentnie względem swojego wcześniejszego rozstrzygnięcia wydanego w przedmiocie bezczynności Powiatowego Inspektora w przedmiotowej sprawie uznał brak właściwości organów nadzoru budowalnego w tej sprawie. W skardze kasacyjnej wprawdzie nie powołano zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 153 lub art. 170 P.p.s.a., stąd też Naczelny Sąd Kasacyjny, związany granicami skargi kasacyjnej, nie rozważał działania Sądu I instancji na płaszczyźnie tych przepisów, niemniej jednak stwierdzony fakt rzutował na ocenę stanowiska Sądu I instancji co do dopuszczalności wydania przez Powiatowego Inspektora rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Organy nadzoru budowlanego były bowiem właściwe do działania w przedmiotowej sprawie – a to co najmniej w tej części, która odnosi się do stanu technicznego skarpy lewego brzegi rowu melioracyjnego R-1, co już wcześniej zresztą przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.

Stwierdzone po stronie Sądu I instancji naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., było konsekwencją stwierdzenia przez ten Sąd, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, są obciążone wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż zostały wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Takie stanowisko Sądu wynikało zaś z błędnego stwierdzenia, że "w powołanych przepisach Prawa budowlanego [art. 80 i nast. Prawa budowlanego – przy. własny NSA] nie ma mowy o uprawnieniu organów nadzoru budowlanego do rozpoznania sprawy, której przedmiotowym jest utrzymanie w należytym stanie technicznym rowu melioracyjnego, czyli urządzenia melioracji wodnych szczegółowych". Skarżący kasacyjnie w tym zakresie trafnie wskazali na naruszenie przez Sąd przywołanego już wcześniej przepisu art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie. Skoro bowiem zgodnie z przywołanym przepisem organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do wykonywania nadzoru i kontroli m.in. nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w zakresie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych, to w przypadku uznania rowów melioracyjnych (podobnie zresztą jak i innych rowów lub kanałów) za obiekty budowlane (budowle) właśnie do zadań tych organów należałoby podejmowanie działań w zakresie wynikającym z art. 66 Prawa budowalnego, włącznie z wydawaniem decyzji administracyjnych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c).

Warto w tym zakresie mieć na uwadze, że żaden z organów nadzoru budowalnego, ani też sami skarżący w toku postępowania administracyjnego oraz przed Sądem I instancji nie kwestionowali tego podstawowego faktu, że przedmiotowy rów melioracyjny R-1 na odcinku "od przepustu do mostka" – na wysokości działki nr [...] – znajduje się w tak złym stanie technicznym, że wymagane są niezwłoczne działania w trybie art. 66 Prawa budowlanego. Organy i strony postępowania kwalifikowały przedmiotowy rów jako urządzenie wodne w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 13 (zawiera definicję rowu) i pkt 19 lit. a (zawiera definicję urządzenia wodnego) Prawa wodnego, będące konkretnie urządzeniem melioracji wodnych szczegółowych, o których mowa w art. 73 ust. 1 Prawa wodnego. Dodać należy, że skarżący dopiero w skardze kasacyjnej, nie kwestionując samej kwalifikacji przedmiotowego rowu, podnieśli, że przedmiotem postępowania nie jest tenże rów, lecz mur (murek) oporowy usytuowany na lewej skarpie tego rowu, który to mur miałby stanowić urządzenie wodne, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. h Prawa wodnego. Kwestia ta zostanie jeszcze poruszona w dalszej części uzasadnienia, przy omawianiu pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.

Idąc dalej, Naczelny Sąd Kasacyjny stwierdza, że w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga kwestia relacji pomiędzy przepisami ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.) a przepisami ustawy z 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145, z późn. zm.) – w ich brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania sprawy przez organ II instancji, która to kwestia ma istotne znaczenie dla oceny właściwości organów w tej sprawie. Trzeba zatem podkreślić, że zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 2001 r. – Prawo wodne w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 Prawa wodnego przepisy art. 63-66 tej ustawy (dotyczące budownictwa wodnego) nie naruszają przepisów ustawy z 1994 r. – Prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego (tak NSA w postanowieniu z dnia 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OW 12/10, dostępnym jw.; zob. Z. Niewiadomski, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2011, s. 30, M. Kałużny, Prawo wodne. Komentarz, Warszawa 2012, s. 254, W. Piątek [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A Glinieckiego, Wyd. 2, Warszawa 2014, s. 27 oraz orzecznictwo powołane w postanowieniu NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OW 72/16, dostępnym jw.). W wyroku z dnia 23 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OSK 800/12 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przepisów art. 2 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego i art. 62 ust. 2 Prawa wodnego, wyznaczających wzajemne relacje między tymi ustawami, nie można tak rozumieć, że powstają pewne obszary w zakresie regulacji Prawa budowlanego, które przestają podlegać organom nadzoru budowlanego i nie należą też do organów właściwych do wydania pozwolenia wodnoprawnego z racji ograniczeń wynikających z Prawa wodnego. Przez fakt, że rów zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego zaliczany jest do urządzeń wodnych, nie przestaje być też budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego i trudno przyjąć pogląd, że w tym zakresie wszystkie kompetencje organów administracji architektoniczno-budowlanej i organów nadzoru budowlanego wynikające z Prawa budowlanego, przejmują organy właściwe do wydawania pozwoleń wodnoprawnych.

Trzeba zarazem stwierdzić, że w zasadzie większość urządzeń wodnych stanowi obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego (budowle wraz z urządzeniami budowlanymi lub inne urządzenia techniczne). W szczególności zaś rowy i kanały mogą zaś być uznane za budowle ziemne wymienione w tym ostatnim przepisie, podobnie jak wał przeciwpowodziowy. Urządzenia takie są jednocześnie urządzeniami wodnymi, ale jednocześnie również budowlami w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, wobec czego podlegają jednocześnie regulacjom obydwu wymienionych ustaw, tj. Prawa wodnego i Prawa budowlanego (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 693/09, dostępnym jw.). Skoro zatem większość urządzeń wodnych w rozumieniu Prawa wodnego stanowi jednocześnie obiekty budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, na których budowę wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę lub dokonanie zgłoszenia organom architektoniczno-budowalnym, to również organy nadzoru budowlanego mają kompetencje do załatwiania spraw dotyczących nie tylko realizacji takich urządzeń, ale również legalizacji tego rodzaju obiektów budowlanych (w razie wybudowania ich samowolnie). Również w doktrynie wskazuje się, że jeżeli dane urządzenie wodne, jako budowla w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, wymaga do budowy (wykonania) jednocześnie pozwolenia na budowę (zgłoszenia) oraz pozwolenia wodnoprawnego, to tym samym w przypadku braku tych pozwoleń (bądź jednego z nich) właściwe organy powinny przeprowadzić dwa lub jedno postępowanie legalizacyjne (A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. 2, Warszawa 2014, s. 628).

Analogicznie też urządzenia takie podlegają odpowiednim reżimom prawnym przewidzianym przepisami tych ustaw w zakresie właściwym do przedmiotu regulacji każdej z tych ustaw również w odniesieniu do innych aspektów, a zatem również w zakresie korzystania i utrzymywania urządzeń wodnych (obiektów budowlanych). Odnotować wprawdzie należy pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 28 września 2011 r. sygn. akt II OW 78/11, w którym Sąd wskazał starostę jako organ właściwy w sprawie likwidacji urządzenia wodnego, stwierdzając, że z art. 64a Prawa wodnego wynika, iż organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego jest organem właściwym do legalizacji urządzenia wodnego wykonywanego bez tego pozwolenia. Zauważyć jednak należy, że sprawa rozstrzygnięta przez Naczelny Sąd Administracyjny powołanym orzeczeniem dotyczyła wskazania organu właściwego do przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 64a Prawa wodnego w odniesieniu do samowolnie wykonanego urządzenia wodnego, jakim jest rów melioracyjny. Kwestią, którą rozstrzygał Naczelny Sąd Administracyjny było to, który organ jest właściwy do likwidacji urządzenia wodnego wykonanego bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli właściciel tego urządzenia wodnego nie złożył wniosku o legalizację, o którym była mowa w art. 64a ust. 2 Prawa wodnego w brzmieniu obowiązującym do dnia 17 marca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w takiej sytuacji organem właściwym powinien być starosta, a nie organy nadzoru budowlanego. To stanowisko znalazło potwierdzenie w znowelizowanym art. 64a ust.5 Prawa wodnego. W powołanym orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził zatem w żadnym razie o tym, że organy nadzoru budowlanego nie są w ogóle właściwe do prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji lub rozbiórki urządzenia wodnego będącego równocześnie obiektem budowlanym wybudowanego niezgodnie z przepisami prawa budowlanego (por. wspomniane postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2017 r. sygn. akt II OW 72/16).

Za chybione zatem należało uznać odwołanie się przez Sąd I instancji do postanowień NSA z dnia 23 maja 2012 r. sygn. II OW 53/12; z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. II OW 139/11, które dotyczyły rozstrzygnięcia sporów kompetencyjnych pomiędzy organem wykonawczym gminy a starostą powiatowym w przedmiocie dotyczącym utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (rowów melioracyjnych) w rozumieniu art. 77 Prawa wodnego.

Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, należy przyznać, że istotnie – wykonywanie i utrzymywanie urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli gruntów (art. 74 ust. 1 Prawa wodnego), a jeżeli urządzenia te są objęte działalnością spółki wodnej – ich utrzymywanie należy do tej spółki (art. 77 ust. 1 Prawa wodnego). Z kolei niewykonywanie obowiązku utrzymywania takich urządzeń stanowi podstawę do ustalenia przez organ właściwy do wydania pozwolenia wodnoprawnego (w praktyce przez właściwego starostę), w drodze decyzji, szczegółowych zakresów i terminów jego wykonywania (art. 77 ust. 2 Prawa wodnego). Przepisy te nie dają jednakże żadnej podstawy do uznania, że sformułowany w przepisie art. 77 Prawa wodnego obowiązek utrzymywania urządzenia wodnego jest tożsamy z określonym w art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego obowiązkiem utrzymywania i użytkowania obiektu (budowlanego) zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy. Sąd I instancji, prezentując poglądy prawne w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zdaniem Sądu odwoławczego Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego jest kontrola wykonywania obowiązku utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. W konsekwencji też stwierdził, że w przepisach Prawa budowlanego nie ma mowy o uprawnieniu organów nadzoru budowlanego do rozpoznania sprawy, której przedmiotowym jest utrzymanie w należytym stanie technicznym rowu melioracyjnego, czyli urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. Dodać należy, że w wytycznych co do dalszego prowadzenia postępowania Sąd wskazał na obowiązek rozdzielenia przez Powiatowego Inspektora sprawy stanu technicznego rowu melioracyjnego i stanu technicznego budynku mieszkalnego. Tymczasem organ I instancji wyraźnie wskazał na taki stan rzeczy w uzasadnieniu zaskrzonej decyzji, gdzie wyjaśnił, że "sprawa stanu technicznego budynku mieszkalnego (...) jest przedmiotem odrębnego postępowania prowadzonego w oparciu o art. 70 ustawy Prawo budowlane", a przedmiotem tego postępowania jest sprawa zabezpieczenia uszkodzonej skarpy rowu melioracyjnego R-1, co pozwoli na usunięcie nieprawidłowości polegających na zagrożeniu dla życia lub zdrowia i mienia". Co więcej, organ ten również wyjaśnił, że niekorzystny wpływ pobliskiego przepustu na warunki przepływu wody w rowie R-1, co wpływa na stan techniczny skarpy na działce nr [...] i bezpieczeństwo budynku na działce nr [...], będzie usunięty poprzez wykonanie docelowych prac określonych w ekspertyzie technicznej wskazującej na rozważnie problemu dotyczącego przedmiotowego przepustu. Nadto organ I instancji wyjaśnił również, że negatywne oddziaływanie kanalizacji deszczowej zlokalizowanej w ciągu drogi powiatowej nr [...] stanowiącej ul. Z. w L. zostanie rozwiązana z chwilą zakończania inwestycji drogowej realizowanej przez właściwego zarządcę drogi.

Co więcej, trzeba również mieć na uwadze, że art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego wskazuje obowiązek zapewnienia bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, mogących spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska; w tym m.in. takich czynników, jak intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem. Zaś z art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego wynika m.in., że obiekt budowlany należy użytkować zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska, utrzymywać go w należytym stanie technicznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej. W szczególności należy zapewnić spełnianie w obiekcie budowlanym wymagań podstawowych, dotyczących bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego i bezpieczeństwa użytkowania, a także możliwości utrzymania w obiekcie warunków bezpiecznego korzystania z niego.

Z całości powyżej przywołanych przez Naczelny Sąd Administracyjny przepisów i poglądów prawnych wynika, że urządzenia wodne będące zarazem obiektami budowlanymi podlegają podwójnemu reżimowi prawnemu – i to nie tylko w aspekcie realizacyjnym (uzyskania odpowiedniego pozwolenia na wykonanie urządzenia wodnego), ale również w odniesieniu do fazy użytkowania urządzenia (obiektu), czego Sąd I instancji nie dostrzegł, skupiając się wyłącznie na jednym aspekcie prawnym (ocenił obowiązek utrzymywania urządzeń wodnych na płaszczyźnie Prawa wodnego). Niezależnie zatem od wynikającego z art. 77 ust. 1 Prawa wodnego obowiązku (bieżącego) utrzymywania urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, a zatem i rowu melioracyjnego, oraz związanej z tym obowiązkiem kompetencji organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego (starosty) do wydania decyzji w przedmiocie zakresu i wykonania tego obowiązku w razie stwierdzenia jego niewykonywania – na właścicielu lub zarządcy takiego obiektu budowlanego ciąży obowiązek, o którym mowa w art. 61 Prawa budowlanego. Natomiast w sytuacji, gdy obiekt budowlany będący urządzeniem wodnym narusza wymogi określone w Prawie budowlanym i jest w nieodpowiednim stanie technicznym, a w szczególności może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, właściwy organ – tj. organ nadzoru budowlanego – ma kompetencję do zastosowania środków prawnych na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Dodać należy, że w czasie wydawania rozstrzygnięć przez organy w niniejszej sprawie przepis art. 66 ust.1 stanowił o właściwym organie, nie wskazując wprost o jaki rodzaj organu (jakiego pionu administracji) chodzi, jednakże że względu na treść art. 83 ust. 1 Prawa budowalnego nie budziło żadnych wątpliwości, że organem tym był inspektor nadzoru budowalnego szczebla powiatowego jako organ pierwszej instancji, zaś z art. 83 ust. 2 tej ustawy wynikało, że organem drugiej instancji był inspektor nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego. Aktualnie zaś przepis art. 66 wprost wskazuje na organ nadzoru budowlanego, jako uprawniony do nakładania obowiązków, o których mowa w tym przepisie. Przepisy Prawa budowlanego nie dawały zatem w dacie rozstrzygania sprawy przez organy nadzoru budowlanego, ani w czasie wyrokowania przez Sąd I instancji, jak również aktualnie – żadnych podstaw do przyjęcia, że w sytuacji, gdy urządzenie wodne (rów melioracyjny) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, zagrażającym bezpieczeństwu ludzi lub mienia, co wypełnia dyspozycję przepisu art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, usunięcie takiego niepożądanego stanu miałoby następować na płaszczyźnie przepisu art. 77 ust. 2 Prawa wodnego i należeć do właściwości organu wskazanego w tej ustawie, tj. należałoby do kompetencji organu właściwego do wydania pozwolenia wodnoprawnego (starosty).

Wnioski, jakie wyciągnął zatem Sąd I instancji z treści przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów Prawa wodnego, okazały się całkowicie nietrafne i znalazły swoje bezpośrednie przełożenie na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przy tym wnioski takie pomijały i to, że podstawy do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie wynikały właśnie z powołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, którego Sąd I instancji w przedmiotowej sprawie nie zastosował. Tym samym uprawnienia organów nadzoru budowalnego mieściły się w zadaniach z zakresu nadzoru i kontroli m.in. nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w zakresie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych (lit. b), oraz zawierały umocowanie ustawowe do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach określonych ustawą (pkt 2), a niewątpliwie taki przypadek przewiduje przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Ani zaskarżona decyzja, ani też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały wydane z tego rodzaju naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej (art. 19 i art. 20 K.p.a.), a które to naruszenie przypisał organom nadzoru budowlanego Sąd I instancji.

Reasumując tę część rozważań, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje na to, że po stronie Sądu I instancji stwierdzić należało zasadniczy błąd co do uznania podstaw do zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., skoro wydane w sprawie decyzje organów nadzoru budowanego obydwu instancji nie były dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. Ten podstawowy fakt, świadczący o trafności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia prawa procesowego okazał się wystarczający do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości. Trafność powyższego zarzutu potwierdzała zarazem naruszenie przepisów art. 77 ust. 2 i art. 140 ust. 1 Prawa wodnego, które Sąd I instancji powołał na uzasadnienie twierdzenia, że organy nadzoru budowlanego nie były organami właściwymi w przedmiotowej sprawie.

Co się tyczy pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, Sąd stwierdza, że okazały się one niezasadne, jednakże straciły one na znaczeniu wobec trafności zarzutu naruszenia przez Sąd przepisu art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Czyniąc jednak zadość obowiązkowi wypowiedzenia się jednak co do wszystkich podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w sposób formalnie wadliwy przedstawiona została w skardze kasacyjnej cała argumentacja dotycząca naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego w odniesieniu do błędnego określenia przedmiotu postępowania. Naruszenie tego przepisu "przez jego błędną interpretację, prowadzącą do niewłaściwego zastosowania", zostało przez skarżących kasacyjnie powiązane z zarzuceniem Sądowi I instancji uznania będącego przedmiotem postępowania muru oporowego za część rowu melioracyjnego R-1, podczas gdy nie jest on funkcjonalnie związany ze skarpą, a mur oporowy to obiekt służący kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z wód w rozumieniu 9 ust. 1 pkt 19 lit. h Prawa wodnego.

Tego rodzaju zarzut w rzeczywistości dotyczy błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, bowiem Sąd I instancji w swoich rozważaniach w ogóle nie wypowiadał się odrębnie co do muru oporowego. Jeżeli zatem strona chciała skutecznie zarzucić Sądowi I instancji błędne określenie przedmiotu postępowania, niezgodne z ustalonymi okolicznościami faktycznymi sprawy, winna była podważać kwestionowane stanowisko Sądu I instancji za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a nie za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (por. stanowisko NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1408/16, dostępnym jw.). Skoro tego nie uczyniła, omawiany zarzut jest skonstruowany wadliwie i nie może być rozpatrzony przez Sąd kasacyjny.

Na koniec też Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kwestia rozstrzygnięcia i poczynienia prawidłowych ustaleń faktycznych co do rzeczywistego charakteru obiektu, którego dotyczy postępowanie, w zakresie, w jakim wątpliwości co do natury cieku wodnego zgłosiła skarżąca M. S. w piśmie uzupełniającym skargę kasacyjną, nie mogła być zasadniczo przedmiotem rozważań Sądu II instancji z tych samych powodów, które zostały wyjaśnione w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w skardze kasacyjnej nie został bowiem sformułowany w tym względzie odpowiedni zarzut. Niemniej jednak Sąd I instancji, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, będzie miał na uwadze potrzebę skontrolowania ustaleń faktycznych organów w odniesieniu do tego aspektu sprawy i zweryfikowania statusu przedmiotowego cieku, tj. czy stanowi on rów melioracyjny R-1, czy też może nadal jest to ciek naturalny, jakkolwiek poddany w przyszłości działaniom regulacyjnym. Pewne wątpliwości co do kwestii statusu przedmiotowego rowu były zresztą sygnalizowane nawet w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, gdzie przytoczono "fragment opinii Pana Kieruzela cyt.: (...) ciek wodny nazwany obecnie rowem melioracyjnym R-1 w latach realizacji budynku istniał, a jego przebieg odpowiada z grubsza stanowi na dzień dzisiejszy.". To zaś koresponduje w pewnym stopniu ze stanowiskiem RZGW w Poznaniu przedstawionym w piśmie znak [...] z dnia [...] lutego 2016 r., że analiza przebiegu cieku określonego nazwą rów "R-1" prowadzona na podstawie Mapy Podziału Hydrograficznego Polski [MPHP] wykazała, że rzeczony ciek stanowiący działkę ew. nr [...] położną w obrębie Lututów w m. Lututów, gmina Lututów, powiat wieruszowski, województwo łódzkie, graniczący z działką zabudowaną nr [...], pokrywa się z ciekiem pod nazwą "Dopływ z Lututowa" (dopływ rzeki Rybki), stanowiącym publiczną wodę płynącą. Dopływ z Lututowa przedstawiony został w MPHP w warstwie cieków naturalnych wyróżnionych, tj. posiadających własną zlewnię. Niewątpliwie takie stanowisko RZGW w Poznaniu powinno zostać skonfrontowane ze stanowiskiem WZMiUW w Łodzi co do zakwalifikowania rowu jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych. W tym również z należytą analizą załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 grudnia 2002 r. w sprawie śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części stanowiących własność publiczną (Dz.U. nr 16, poz. 149 z 2003 r.), zawierającego wykaz śródlądowych wód powierzchniowych lub ich części, stanowiących własność publiczną, istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa.

Niezależnie od poczynienia przyszłych rozstrzygnięć przez organy lub Sąd I instancji w tym zakresie, podkreślić należy, że w pełni aktualne i wiążące na podstawie art. 170 P.p.s.a. będą dla Sądu I instancji poglądy dotyczące kwalifikowania urządzeń wodnych jako obiektów budowlanych (budowli) na płaszczyźnie Prawa budowlanego. Nawet bowiem w razie przyjęcia, że przedmiotowy rów melioracyjny jest w istocie naturalnym ciekiem wodnym, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1c) Prawa wodnego – zgodnie z tym przepisem przez cieki naturalne rozumie się rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy, naturalnymi lub uregulowanymi korytami – nadal wykonane na skarpie jego koryta prace budowlane o charakterze regulacyjnym wskazywałyby na istnienie budowli regulacyjnej w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. a Prawa wodnego, a zarazem budowli ziemnej w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Również kwestia własności wód w rozumieniu art. 10 Prawa wodnego i własności gruntów pokrytych wodami (pod wodami), jak i zagadnienie wykonywania praw właścicielskich w stosunku do wód publicznych stanowiących własność Skarbu Państwa (z art.11 ust.1 pkt 4 Prawa wodnego) nie będzie wpływała na kwalifikację określonego urządzenia występującego na danym cieku, jako urządzenia wodnego (budowli), jakkolwiek powinna być wzięta pod uwagę przy ocenie, na jaki podmiot powinien być nałożony obowiązek w trybie art. 66 Prawa budowlanego, tj. kto w danych warunkach powinien być uznany za wykonującego uprawnienia właścicielskie lub zarząd w stosunku do danego obiektu budowlanego. Trzeba bowiem podkreślić, że przepisy art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego pozwalają nakładać na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego określone obowiązki, co w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego odnosi się do urządzeń wodnych tam określonych. Obowiązki, o których mowa w art. 61 i art. 66 Prawa budowlanego, nie pokrywają się (zachodzi w tym wypadku krzyżowanie się obowiązków) z obowiązkami dotyczącymi tak budowania i utrzymywania urządzeń wodnych, w tym urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 64 i nast. rozdziału 1 działu IV ustawy Prawo wodne oraz art. 74 i art. 77 ust. 1 tej ustawy), jak i utrzymywania wód (art. 21 i nast. rozdziału 3 działu I ustawy Prawo wodne).

Ponadto warto również wspomnieć, że ostateczne rozstrzygnięcie co do charakteru obiektu budowlanego, którego stan techniczny jest przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowalnego, może ewentualnie wpływać na określenie właściwości instancyjnej organów nadzoru budowalnego, a to ze względu na treść art. 83 ust. 2 i 3 w zw. z art. 82 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny jedynie sygnalizuje w ślad za Sądem Najwyższym, że na tle sformułowań obowiązującej ustawy Prawo wodne pozostają aktualne nadal stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów, której nadano moc zasady prawnej, z dnia 18 listopada 1971 r. sygn. akt III CZP 28/71 (publ. OSNC 1972/3/43), iż Prawo wodne rozróżnia własność wód oraz własność gruntów, które są pokryte wodami powierzchniowymi.

Własność wody jest kategorią prawną odmienną od własności w rozumieniu art. 140 K.c., a cywilistyczne określenie prawa własności w pełni odnosi się do gruntów pokrytych wodami, nie obejmuje natomiast własności wody, jako niebędącej rzeczą w rozumieniu art. 45 K.c. (por. S. Dmowski, S. Rudnicki, Komentarz do kodeksu cywilnego. Księga pierwsza, wyd. 6, s. 179).

Woda płynąca jest wodą publiczną i własność wody przekłada się na własność gruntu pod wodą w granicach określonych liniami brzegów, co wynika z brzmienia art. 14, art. 17 i art. 18 Prawa wodnego, jednak własność wody nie przekłada się automatycznie na własność urządzeń wodnych, bowiem przepisy Prawa wodnego nie stoją na przeszkodzie aby kto inny był właścicielem wody, a kto inny właścicielem urządzeń wodnych. W przypadku własności wód przepisy Prawa wodnego mają charakter lex specialis i wątpliwe jest, czy wszystkie zasady wynikające z prawa cywilnego można wprost przenosić na płaszczyznę regulacji Prawa wodnego (tak NSA w wyroku z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 1874/07, dostępnym jw.).

Idąc dalej, trzeba wyjaśnić, że art. 14 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1a Prawa wodnego zawarte zostało domniemanie, że wszystkie grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi płynącymi są przedmiotem własności państwa. Zgodnie zaś z art. 14 ust. 1a tej ustawy przez grunty pokryte śródlądowymi wodami powierzchniowymi rozumie się grunty tworzące dna i brzegi cieków naturalnych, jezior oraz innych naturalnych zbiorników wodnych, w granicach linii brzegu. Z powyższych przepisów wynika, że wolą ustawodawcy było, aby własność wód powierzchniowych płynących przesądzała o własności gruntu pod taką wodą. Własność wody płynącej rozciąga się na własność gruntu pod tymi wodami (por. stanowisko WSA w Gdańsku wrażone w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 619/12, dostępne jw.). To jednak, że ustawa Prawo wodne przewiduje wyjątek od zasady superficies solo cedit, nie oznacza przecież, że podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa wodnego nie może lub nie powinien być właściciel gruntu pod wodą płynącą, tym bardziej jeśli jest właścicielem działki, w granicach której płynie ciek publiczny. Właścicielem obiektu posadowionego na gruncie pod wodami płynącymi może być inny podmiot niż właściciel tego gruntu, co jednakże w żaden sposób nie wyłącza możliwości ustalenia w konkretnych okolicznościach sprawy, że za właściciela (zarządcę) zarówno gruntu pod wodami płynącymi, jak i (elementu) budowli na tym gruncie posadowionego może być uznany ten sam podmiot (por. stanowisko NSA zwarte w wyroku z dnia 7 października 2015 r. sygn. akt II OSK 296/14, dostępnym jw.). Odrębnym zagadnieniem jest oczywiście sprawowanie zarządu nad tego rodzaju własnością Skarbu Państwa, jaką są wody publiczne i grunty pod takimi wodami.

Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd I instancji uwzględni rozważania przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności rozpatrzy merytorycznie zarzuty skargi i skontroluje prawidłowość zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uwzględniając, że organy nadzoru budowlanego są organami właściwymi w sprawie zbadania stanu technicznego i wydania decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. W zależności zaś od oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego przez organy nadzoru budowlanego i kwalifikacji umocnienia skarpy (lub ewentualnie również "muru oporowego"), jako dotyczącego rowu melioracyjnego (urządzenia melioracji szczegółowych) albo naturalnego cieku wodnego śródlądowego (o częściowo uregulowanym korycie) – Sąd rozważy również, czy stan sprawy jest wystarczający dla przesądzenia kto powinien być adresatem nakazu, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i jaki ostateczny kształt przybierze określenie tego obowiązku i w stosunku do jakiego obiektu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 209 w zw. z art. 203 i art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wniosek strony skarżącej i wynik sprawy.