Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 742/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Gorzyce z dnia 26 kwietnia 2018 r. nr XXXIX/376/18 w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

We wniesionej do sądu administracyjnego na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., zwanej dalej u.s.g.) skardze Wojewoda Śląski (dalej jako Wojewoda) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXIX/376/18 Rady Gminy Gorzyce (dalej jako Rada) z dnia 26 kwietnia 2018 r. w sprawie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na terenie Gminy Gorzyce, w całości, jako niezgodnej z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 ze zm.), dalej jako "ustawa", § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1247) oraz art. 2 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu stwierdził, że na mocy § 1 uchwały Rada wyraziła zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na terenie Ośrodka wypoczynkowego "Olza" w Olzie przy ul. Kolejowej. Z kolei w § 2 uchwały Rada określiła położenie tego miejsca przedstawiając wykaz współrzędnych załamania granicy. Zgodnie z § 3 uchwały sezon kąpielowy dla przedmiotowego miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli obejmuje okres od 1 do 30 lipca 2018 r.

W podstawie prawnej uchwały Rada wskazała m.in. art. 39 ust. 1 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu "w przypadku gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska, rada gminy może wyrazić, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli". Podjęcie wskazanej uchwały powinno być poprzedzone czynnościami, o których mowa w dalszych przepisach art. 39 ustawy. W pierwszej kolejności organizator miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, w terminie nie krótszym niż 30 dni przed planowanym otwarciem miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wniosek o wyrażenie zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli (ust. 2). Wniosek ten powinien zawierać elementy i załączniki określone w ust. 3 i 4. Kolejnym istotnym elementem procedury, również poprzedzającym podjęcie uchwały, o której mowa w ust. 1, jest uzyskanie opinii podmiotów wymienionych w ust. 7.

Przewidziana w niniejszej procedurze rola rady gminy ogranicza się do wyrażenia, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Wyrażenie powyższej zgody nie jest jednak całkowicie dowolne, gdyż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 ustawy utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli jest możliwe jedynie w przypadku, gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska. Rada powinna zatem wyrazić zgodę tylko w sytuacjach wyjątkowych, w których konieczne będzie zorganizowanie określonej formy rekreacji związanej z kąpielą, a nie będzie uzasadnione utworzenie kąpieliska. Ta wyjątkowość sytuacji – jak podaje Główny Inspektor Sanitarny na swojej stronie internetowej – może wynikać z potrzeby zorganizowania zawodów, obozu, czy też wydarzeń kulturalnych połączonych z wypoczynkiem (kąpielą) lub prowadzeniem agroturystyki. Obejmują one sytuacje, których nie dało się przewidzieć i nie mogły podlegać długotrwałej procedurze związanej z tworzeniem kąpieliska.

W konsekwencji zdaniem Wojewody Rada wyrażając zgodę na utworzenie przedmiotowego miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli winna rzetelnie uzasadnić swoje stanowisko, co do konieczności jego utworzenia. Tylko bowiem podanie wyczerpujących powodów, motywów podjęcia uchwały w przedmiocie wyrażenia zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli pozwala na zweryfikowanie jej prawidłowości. Tymczasem, w kwestionowanej uchwale takiego uzasadnienia brak, co powoduje, iż organ nadzoru nie ma możliwości dokonania kontroli czy w niniejszej sprawie utworzenie w tym miejscu kąpieliska było nieuzasadnione.

Za mało przekonywujące uznał też w tym względzie Wojewoda dołączone do wniosku organizatora miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli uzasadnienie dla utworzenia takiego miejsca na terenie Ośrodka wypoczynkowego "Olza". W złożonym w dniu 29 grudnia 2017 r. wniosku ograniczono się jedynie do przeanalizowania liczby klientów odwiedzających w latach poprzednich Ośrodek Wypoczynkowy "Olza" w okresie od czerwca do sierpnia. Zróżnicowana ilość osób kąpiących się w sezonie na terenie wskazanego Ośrodka uzasadniała – zdaniem wnioskujących "trzykrotne organizowanie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Zmieniana jest nie tylko długość i szerokość kąpieliska, a co za tym idzie jego powierzchnia, ale również sposób dozorowania przez kadrę ratowników wodnych". W dalszej części uzasadnienia wniosku wskazano, iż biorąc pod uwagę organizowanie kąpieliska na wyznaczonym terenie, które będzie miało stały wymiar niezależnie od liczby kąpiących się jest niecelowe, generuje dodatkowe koszty, spowodowane koniecznością zatrudnienia dodatkowej kadry ratowników w pełnym wymiarze czasu pracy. Uzasadnia to zatem zdaniem wnioskodawcy zorganizowanie trzech różnych miejsc przeznaczonych okazjonalnie do kąpieli, jako najrozsądniejsze rozwiązanie dla tego typu obiektów.

Zdaniem organu nadzoru trudno uznać, aby wyłącznie argumenty o charakterze finansowym oraz zróżnicowana ilość osób kąpiących się na terenie Ośrodka Wypoczynkowego stanowiły wystarczające uzasadnienie dla utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, zamiast kąpieliska, o którym mowa w art. 37 ustawy.

Dalej Wojewoda wskazał, że od dnia 1 stycznia 2018 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, która wprowadziła istotne zmiany w zakresie organizacji kąpieliska i miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Ustawa ta w art. 16 pkt 28 wprowadziła definicję "miejsca okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli" – przez które należy rozumieć wykorzystywany do kąpieli wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych niebędący kąpieliskiem. Wcześniej obowiązująca ustawa posługiwała się pojęciem "miejsca wykorzystywane do kąpieli". Zmiana powyższej definicji z "miejsca wykorzystywanego do kąpieli" na "miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli" powoduje, iż obecnie miejsca takie mogą być tworzone tylko okazjonalnie, a zatem w celu stworzenia krótkotrwałego miejsca do kąpieli na rzecz licznych np. obozów. Zgodnie z językową definicją słowo "okazjonalny" oznacza: odnoszący się do określonej okazji – okoliczności, sytuacji, nieczęsto się zdarzający, spotykany (zob. Słownik języka polskiego, PWN, sjp.pwn.pl).

Reasumując organ nadzoru stwierdził, że utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na terenie Ośrodka wypoczynkowego "Olza", które będzie funkcjonowało w miesiącach od czerwca do sierpnia 2018 r., w granicach zakreślonych uchwałami Nr XXXIX/375/377/18 Rady Gminy Gorzyce podjętymi na sesji w dniu 26 kwietnia 2018 r., a zatem różniące się wyłącznie długością i szerokością tego miejsca, nie sposób zaliczyć do sytuacji wyjątkowych, incydentalnych czy sporadycznych, w ustawie określanych jako "miejsca okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli", lecz wręcz przeciwnie do próby obejścia przepisów i uchylenia się od obowiązku utworzenia w tym miejscu kąpieliska.

Zdaniem Wojewody zakwestionowana uchwała jako akt prawa miejscowego, a więc o charakterze generalnym nie spełnia też standardów prawodawczych ustalonych wobec tej kategorii aktów gdy chodzi o jednoznaczność, precyzyjność i zrozumiałość. Dotyczy to jej § 2 określającego położenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli za pomocą wykresu współrzędnych punktów załamania granicy. Tak określone położenie tego miejsca nie jest z całą pewnością jasne i czytelne, dla przeciętnego adresata i może powodować niewłaściwe odczytywanie treści uchwały. Sprawia to, że uchwała istotnie narusza art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Postanowienia wynikające z art. 2 Konstytucji RP, rozumieć należy jako dyrektywę takiego tworzenia regulacji prawnej, by sytuacja prawna jednostki była czytelna i jednoznaczna, bowiem realizacja tego założenia daje obywatelowi szansę zrozumienia efektów działalności organu uchwałodawczego. Tego wymogu kwestionowana uchwała nie spełnia.

Niezależnie od tego zdaniem Wojewody kwestionowane oznaczenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli jest sprzeczne z prawem również z tego powodu, że wykaz współrzędnych punktów załamania granicy nie został sporządzony w odpowiednim układzie współrzędnych płaskich prostokątnych o jakich mowa w § 1 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Gorzyce wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie.

Motywując wniosek o odrzucenie skargi podniósł, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 19 stycznia 2019 r. sygn. akt II OSK 467/17 uprawnienie nadzorcze wojewody, jakim jest możliwość zaskarżenia uchwały będącej aktem prawa miejscowego, do sądu administracyjnego odnosi się wyłącznie do uchwał funkcjonujących w obrocie prawnym, tj. do uchwał obowiązujących, w tym do uchwał, których przepisy pomimo ich formalnego uchylenia mogą być w dalszym ciągu stosowane do jakiejkolwiek sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Wtedy należy bowiem przyjąć, że przepis taki nie utracił mocy obowiązującej i nie ma podstaw do umorzenia postępowania w przedmiocie jego legalności. W tym względzie w wyroku tym NSA powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt D6/02/OTKA 2002/7/91. Uchwały podejmowane w trybie art. 39 ust. 1 ustawy mają charakter aktów epizodycznych w rozumieniu § 29a i n. przepisów Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Są bowiem realizowane w ściśle określonym czasie, po którym tracą znaczenie. Po zakończeniu sezonu kąpielowego, gdy uchwała została "zrealizowana" i wywołała nieodwracalne skutki nie miałoby żadnego sensu mówić o jej obowiązywaniu. Nie da się bowiem zgody wynikającej z tej uchwały dalej wdrażać i stosować. Przenosząc wyjaśnienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z cytowanego wyżej wyroku na grunt niniejszej sprawy, należy przyjąć, iż skarga nie uwzględnia charakteru skarżonej uchwały, czasu jej obowiązywania i faktu zrealizowania. Procedowanie na temat sezonu kąpielowego z roku 2018, po czasie oddziaływania zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli w żaden sposób nie jest w stanie oddziaływać na zakończony sezon. Również w tym przypadku badanie uchwały ma sztuczny charakter, a przez to niezgodny z celem nadzoru prawnego, co uzasadnia odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Motywując wniosek o oddalenie skargi stwierdzono, że wbrew stanowisku Wojewody z treści art. 39 ust. 1 ustawy nie wynika aby miejsca okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli mogły być organizowane jedynie w wyjątkowych, incydentalnych przypadkach. Gdyby tak było, to ustawodawca wprowadziłby dodatkowe przesłanki wskazujące na wyjątkową dopuszczalność organizacji takiego miejsca. Przepis art. 39 ust. 1 ustawy operuje w tym względzie klauzulą generalną wskazując, iż rada może wyrazić zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska. Zatem to radzie gmin ustawodawca pozostawił kompetencję do wyrażenia bądź nie w danym stanie faktycznym sprawy zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli. Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze prowadziłoby w rezultacie do pozbawienia rady tej kompetencji i przeniesienia kwestii wyrażenia zgody na poziom organów nadzoru. W niniejszej sprawie Rada gminy nie podjęła decyzji w sposób dowolny, przypadkowy, ale uwzględniła i poddała analizie informacje zgromadzone we wniosku, a także opinie organów administracji publicznej. Skoro wyspecjalizowane organy – jak organy nadzoru sanitarnego – Państwowy Powiatowy Inspektor Ochrony Środowiska w Wodzisławiu Śląskim, Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie oraz Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Katowicach zaaprobowały wniosek przedsiębiorcy, to nie podobna zarzucać w tym względzie dowolności. Zdaniem pełnomocnika Gminy organ nadzoru prezentuje restrykcyjną koncepcję interpretacji pojęcia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, sprzeczną z językową i celowościową wykładnią tej instytucji. Instytucja miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli miała umożliwić korzystanie z wypoczynku wodnego, także w tych przypadkach, gdy nie jest konieczne i uzasadnione spełnianie restrykcyjnych wymagań określonych w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2006/7/WE z dnia 15 lutego 2006 r. dotyczącej zarządzaniem jakością wody w kąpieliskach i uchylającej dyrektywę 76/160/EWG. W uzasadnieniu do projektu ustawy prawo wodne wprost wskazano, że są sytuacje, gdy nie można wymagać ponoszenia niewspółmiernie wysokich kosztów czy prowadzenia inwestycji, które wiążą się z tworzeniem kąpielisk. Ustawodawca przewidział do takich sytuacji inną formę nadzoru sanitarnego i zapewniania bezpieczeństwa poprzez organizację uproszczonej formy – miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli. Innymi słowy mówiąc, wbrew stanowisku organu nadzoru, w zakresie analizy czy uzasadnione jest utworzenie kąpieliska należy brać pod uwagę cały zespół okoliczności, w tym między innymi liczbę potencjalnych osób odwiedzających, ich rozkład w poszczególne dni i inne czynniki wymieniane we wniosku.

Zdaniem odpowiadającego na skargę pozbawiony podstaw jest również zarzut jakoby zaskarżona uchwała miała naruszać § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych. Po pierwsze, art. 39 ust. 1 ustawy stanowiący podstawę wydawanej uchwały nie określa metodologii dotyczącej określania tego miejsca. Jest to bowiem uchwała o wyrażeniu zgody na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli objętego wnioskiem organizatora. Po drugie, organ nadzoru pomija, iż wymienione rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 5 ust. 3 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne dla realizacji innych zadań i innego zakresu przedmiotowego. Rozporządzenie to nie może być więc stosowane w sposób wykraczający poza granice przedmiotowej delegacji ustawowej. Nie jest także słuszny zarzut jakoby miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli określone było w sposób nieprecyzyjny. Z istoty użytych parametrów korespondujących z wnioskiem organizatora wynika przyjęta metodologia. Współrzędne załamania granicy oraz dane dotyczące położenia nieruchomości (por. § 1 uchwały) w sposób wystarczający i jednoznaczny wskazywały na miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli.

Niezrozumiałym jest natomiast zdaniem skarżącego organu zarzut jakoby obszar miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli, który miał wynikać z zaskarżonej uchwał oraz uchwały Rady Gminy Gorzyce nr XXXIX/375/18 i nr XXXIX/377/18 miał być tożsamy. Uchwały dotyczą bowiem wyrażenia zgody na utworzenie każdorazowo innych miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli, podlegających samodzielnej analizie i ocenie, o innych obszarach. Kwestia pokrycia ewentualnych fragmentów obszarów w żadnym razie nie oznacza, że organizator utworzył to samo miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli. Kluczowe parametry każdego z miejsc były odmienne jak np. długość linii brzegowej, maksymalna liczba osób, wreszcie oznaczenia geodezyjne. Żadna z wyspecjalizowanych jednostek przeznaczonych do analizy kwestii nadzoru sanitarnego i bezpieczeństwa organizacji miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli nie wniosła w tym przedmiocie zastrzeżeń. Chybiony jest więc zarzut jakoby sezon kąpielowy miał tu trwać dwa miesiące. Każde miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli miało zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawo wodne określony dla tego miejsca sezon kąpielowy. Niedopuszczalne jest ich sumowanie, jak uczynił to organ nadzoru w skardze.

Na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. pełnomocnik Gminy Gorzyce nie podtrzymał wniosku o odrzucenie skargi. W pozostałym zakresie podtrzymał stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty należy uznać za zasadne.

W związku z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) Sąd uznał, że skarga podlega merytorycznemu rozpoznaniu, a nie odrzuceniu (jakkolwiek wniosek w tym przedmiocie sformułowany w odpowiedzi na skargę nie został w toku dalszego postępowania przez Radę Gminy podtrzymany). Epizodyczny charakter przepisów zaskarżonej decyzji nie oznacza bowiem, zdaniem Sądu, że ocena legalności tych przepisów jest bezprzedmiotowa lub niedopuszczalna. W okresie swojego obowiązywania i stosowania uchwała ta wywoływała bowiem określone skutki prawne, stanowiła źródło wynikających z niej uprawnień oraz obowiązków. W dacie orzekania przez Sąd uchwała ta obowiązywała zatem w dalszym ciągu w odniesieniu do zdarzeń, które miały miejsce w okresie ustalonego nią okresu kąpielowego.

Zdaniem Sądu z obowiązujących przepisów nie wynikają przy tym podstawy różnicowania prawa do zaskarżania uchwał nieobowiązujących lub epizodycznych przez organ nadzoru na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz przez inne podmioty na podstawie art. 101 ust. 1 tego aktu prawnego (zobacz tez w tym względzie m.in. wyrok NSA z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 16/12 – LEX nr 1145561 oraz postanowienia NSA z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt II OSK 2231/13 i z daty 11 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 869/14).

W świetle treści art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. podstawą wniesionej przez organ nadzoru, na podstawie art. 93 ust. 1 tego aktu, skargi do sądu administracyjnego, z jednoczesnym żądaniem stwierdzenia jej nieważności, jest wykazanie, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. W świetle orzecznictwa i judykatury z naruszeniem takim mamy m.in. do czynienia gdy uchwała lub zarządzenie pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowią art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. oraz art. 39 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Wskazane przepisy u.s.g. upoważniają radę gminy do stanowienia aktów prawa miejscowego w formie uchwały w innych sprawach zastrzeżonych ustawowo do jej kompetencji. Natomiast art. 39 ust. 1 ustawy postanawia, iż rada gminy w przypadku gdy nie jest uzasadnione utworzenie kąpieliska może wyrazić, w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego, zgodę na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, funkcjonującego przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając sezon kąpielowy dla tego miejsca. Jednocześnie ustawodawca określił, zgodnie z art. 16 pkt 28 ustawy, że przez miejsce okazjonalnie wykorzystywane do kąpieli rozumie się wykorzystywany do kąpieli wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych niebędący kąpieliskiem. Przywołane upoważnienie ustawowe wskazuje na wyłączne prawo rady gminy do podjęcia uchwały będącej aktem prawa miejscowego i wyrażenia zgody na utworzenie oraz funkcjonowanie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli, przez okres nie dłuższy niż 30 dni w roku kalendarzowym, określając również organizatora tego miejsca. Uchwała taka należy do kategorii aktów prawnych realizowanych i funkcjonujących w ściśle określonych ramach czasowych, dlatego w odpowiedzi na skargę określono jej charakter jako epizodyczny, w rozumieniu § 29a i c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Tym nie mniej prawidłowo organ nadzoru w skardze wywodzi, iż zgoda rady gminy na utworzenie miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli winna być ograniczona jedynie do sytuacji wyjątkowych, incydentalnych i sporadycznych. Możliwość utworzenia miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli ułatwia gminie wykonywanie zadań z zakresu gospodarki wodnej poprzez brak konieczności tworzenia kąpielisk w sytuacji nie spełniania wymagań określonych przepisami, co nie oznacza możliwości nadużywania tej formy zarządzania zasobami wodnymi.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy Sąd podziela stanowisko Wojewody, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że objęte zaskarżoną uchwałą miejsce będzie wykorzystane do kąpieli okazjonalnie w sytuacji gdy ma ono służyć na potrzeby funkcjonującego na stałe ośrodka wypoczynkowego.

Przede wszystkim należy jednak podnieść, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem art. 39 ust. 1 Prawa wodnego gdy chodzi o określony w tym przepisie maksymalny okres funkcjonowania miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli tj. okres 30 dni. Należy mieć bowiem w tym względzie na uwadze, że kolejnymi uchwałami Rady Nr XXXIX/375/18 i Nr XXXIX/377/18 podjętymi w tym samym dniu, na wniosek tego samego podmiotu organ ten wyraził zgodę na funkcjonowanie w tym samym miejscu, miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli na kolejne okresy tj. od 2 do 30 czerwca 2018 r. oraz od 31 lipca do 29 sierpnia 2018 r. W tym względzie nie można zgodzić się z twierdzeniem, że kolejne uchwały dotyczyły innych miejsc z uwagi na inne ich wymiary, gdy chodzi o długość linii brzegowej i szerokość kąpieliska oraz gdy chodzi o przewidywaną liczbę osób korzystających z kąpieliska w sytuacji gdy każde z nich obejmowało jednocześnie częściowo również obszar objęty zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą, co wynika m.in. z porównania wykazu współrzędnych położenia tych miejsc podanych w w/w uchwałach. Częściowo inne wymiary tych miejsc nie dają podstaw do przyjęcia, że mamy do czynienia z innymi miejscami okazjonalnie wykorzystywanymi do kąpieli.

Przyjęcie w tym względzie innego stanowiska prowadziłoby do akceptacji praktyk polegających na obchodzeniu prawa poprzez tworzenie miejsc okazjonalnie wykorzystywanych do kąpieli, zamiast regularnych kąpielisk. Wtedy też takie miejsca mogłyby działać przez cały sezon kąpielowy, a przepis przewidujący funkcjonowanie przez okres nie dłuższy niż 30 dni byłby pozbawiony znaczenia prawnego (zobacz też w tym względzie wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2521/18).

W konsekwencji mamy w sprawie do czynienia z wyrażeniem zgody na utworzenie miejsca wykorzystywanego do kąpieli przez okres 90-ciu, a nie 30 dni w roku kalendarzowym, co w oczywisty sposób narusza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 39 ust. 1 ustawy i stanowi istotne naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości przez Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 91 i art. 93 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutu metodologii dotyczącej określania położenia miejsca objętego zaskarżoną uchwałą należy podzielić stanowisko zajęte w odpowiedzi na skargę, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 15 października 2012 r. w sprawie państwowego systemu odniesień przestrzennych wydane zostało na podstawie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 725) i służy do realizacji innego zakresu zadań, tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że jego niezastosowanie przy określaniu objętego zaskarżoną uchwałą miejsca okazjonalnie wykorzystywanego do kąpieli stanowiło istotne naruszenie prawa. Również zdaniem Sądu oznaczenie tego miejsca było, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania, wystarczająco precyzyjne i w konsekwencji pozwalało na jego jednoznaczne wskazanie w terenie. Ten zarzut skargi nie zasługiwał zatem na uwzględnienie, co nie mogło mieć jednak wpływu na ostateczną treść wydanego przez Sąd wyroku.

ec