Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 56/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par 3, art 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 156 par 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 26 września 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1177/12 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 26 września 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1177/12, oddalił skargę R. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R. S. wnioskiem z [...] sierpnia 2006 r., zwrócił się o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zadeklarowała między innymi: pakiet rolnictwo ekologiczne (SO2), wariant (S02d01) uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności (plantacja orzecha włoskiego) na powierzchni 123,79 ha. W wyniku korekty powierzchnia wariantu została ustalona na 265,61 ha

Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Kierownik Biura ARiMR), decyzją z [...] listopada 2006 r. nr [...] przyznał R. S. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Termin rozpoczęcia pięcioletniego okresu zobowiązania określono na 1 marca 2007 r.

Skarżący, pismem z [...] listopada 2007 r. zwróciła się do Kierownika Biura ARiMR, by organ wstrzymał się z płatnością za rok 2007 z uwagi na prowadzone przez Jednostkę Certyfikującą B. sp. z o.o. postępowanie mające na celu wskazanie rzeczywiście realizowanych przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w gospodarstwie beneficjenta.

Następnie organ [...] stycznia 2008 r. zawiadomił R. S. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia decyzji przyznającej płatności rolnośrodowiskowe, a następnie decyzją z [...] maja 2008 r. uchylił decyzję dotychczasową i przyznał płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor Oddziału ARiMR) decyzją z [...] sierpnia 2008 r. uchylił decyzję z [...] maja 2008 r. oraz umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Następnie wszczęto z urzędu postępowanie w sprawie uchylenia decyzji z [...] listopada 2006 r., na podstawie art. 163 k.p.a. Postępowanie to zostało umorzone ostatecznie decyzją z [...] stycznia 2009 r.

Kierownik Biura ARiMR, po uprzednim wszczęciu z urzędu na podstawie art. 154 k.p.a. postępowania w sprawie uchylenia decyzji o przyznaniu pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, decyzją z [...] maja 2009 r. uchylił decyzję dotychczasową i przyznał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007 w pomniejszonej wysokości.

Dyrektor Oddziału ARiMR, po rozpatrzeniu sprawy na skutek dowołania R. S., decyzją z [...] lipca 2009 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem.

Następnie Kierownik Biura ARiMR wszczął z urzędu kolejne postępowanie w sprawie przyznania płatności z tytułu przedsięwzięć rolnośrodowiskowych za rok 2007. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania skarżący zwrócił się z żądaniem niezwłocznego uznania pierwszego roku tj. 2007 oraz kolejnych lat uczestnictwa w programie i wypłatę zaległych płatności oraz odrzucenia jako dowodu "protokołu za rok 2007" sporządzonego przez B. Sp. z o.o.

Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] stycznia 2010 r. ponownie uchylił decyzję z [...] listopada 2006 r. o przyznaniu płatności i przyznał płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości ze względu na niepotwierdzenie przez Jednostkę Certyfikującą w roku 2007 produkcji ekologicznej w gospodarstwie R. S..

Dyrektor Oddziału ARiMR decyzją z [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 6 maja 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 2312/10, uchylił decyzje organów ARiMR obu instancji stwierdzając, że w powszechnie obowiązujących przepisach prawa nie istnieje norma, na podstawie której Kierownik Biura ARiMR byłby uprawniony do uchylenia własnej decyzji ostatecznej, na podstawie której zostało stronie przyznane uprawnienie do otrzymania płatności i orzeczenia ponownie o przyznaniu lub odmowie przyznania tego uprawnienia. Organ może natomiast, na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r.), jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem, bez wzruszania ostatecznej decyzji o przyznaniu płatności, orzec o wstrzymaniu jej wykonania i zwrocie wypłaconych świadczeń.

Następnie Kierownik Biura ARiMR decyzją z [...] listopada 2011 r., wstrzymał przyznaną R. S. płatność z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w zakresie pakietu SO2d01- uprawy sadownicze w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt. 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., płatność rolnośrodowiskowa jest udzielana producentowi rolnemu, który prowadzi działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym o powierzchni wynoszącej co najmniej 1 ha użytków rolnych i zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 23 rozporządzenia 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju wsi przez Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOIGR), nowelizującego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26 czerwca 1999 r. ze zm.) oraz art. 13 i 20 rozporządzenia 817/2004/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia 1257/1999/WE (Dz. Urz. UE L 153 z 30 kwietnia 2004 r.). Zgodnie zaś z art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1257/1999/WE wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk agrośrodowiskowych lub związanych z warunkami utrzymania zwierząt przez okres co najmniej pięciu lat. Jednocześnie organ zauważył, iż ustalenie, że rolnik nie realizuje programu rolnośrodowiskowego w ciągu okresu zobowiązania, stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w przedmiocie wstrzymania i ustalenia nienależnie pobranych płatności. Jest to podstawa samodzielna nie wymagająca uprzedniego uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania płatności.

Kierownik Biura ARiMR uznał, że wobec braku potwierdzenia przez jednostkę certyfikującą realizowania produkcji metodami ekologicznymi zasadne było wstrzymanie przyznanej skarżącej płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt. Zgodnie bowiem z § 17 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił także, że nie jest właściwy, do rozstrzygania sporu pomiędzy jednostką certyfikującą, a producentami ekologicznymi co do poprawności przeprowadzonej kontroli.

Dyrektor Oddziału ARiMR po rozpoznaniu sprawy, na skutek odwołania R. S., decyzją z [...] marca 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2009 r., o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. z 2009 r. Nr 116, poz. 975 ze zm.), upoważniona jednostka certyfikująca przekazuje do dnia 31 października każdego roku ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa oraz Prezesowi Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa – wykaz producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym. W wykazie za 2007 rok przy nazwisku beneficjenta nie widniały żadne dane o powierzchni realizacji produkcji ekologicznej, a poszczególne pola wykazu dotyczące możliwych wariantów rolnictwa ekologicznego wskazują wartość zero. Również jednostka certyfikująca w piśmie z [...] czerwca 2008 r. podała, że grunty skarżącego nie zostały potwierdzone jako prowadzone zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego (brak było między innymi zabiegów agrotechnicznych, a teren był pokryty roślinami dziko rosnącymi, co wskazywało na brak realizacji zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej).

Odnosząc się do zarzutu strony w zakresie nieuwzględnienia wyników kontroli z [...] października 2008 r., przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej, organ wyjaśnił, że przekazany przez jednostkę certyfikującą raport z kontroli oraz wykaz potwierdzający spełnienie przez skarżącą wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym, dotyczył roku 2008, nie zaś 2007.

W ocenie organu odwoławczego wymienione okoliczności wskazują, że w 2007 r. producent rolny nie realizował pakietu objętego wnioskiem i zasadne było wstrzymanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, przyznanej decyzją z [...] listopada 2006 r.

R. S. wniósł skargę na decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR z [...] marca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę, stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji podniósł, że rozstrzygnięcie wydano między innymi na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., który stanowi, że płatność rolnośrodowiskowa podlega wstrzymaniu i zwrotowi, jeżeli producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem. W dacie podjęcia zobowiązania rolnośrodowiskowego przez wnioskodawcę załącznik nr II do rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. przewidywał, że zadania realizowane w ramach pakietu – rolnictwo ekologiczne to prowadzenie produkcji zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym. Sąd zauważył, że prawidłowość przestrzegania zasad dobrej praktyki rolniczej podlega procedurze kontroli na miejscu, unormowanej w § 15 i 16 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. Prawidłowość stosowania zasad prowadzenia produkcji w zgodzie z przepisami o rolnictwie ekologicznym realizują jednostki certyfikujące. Tym samym zakres kontroli przeprowadzanych przez poszczególne podmioty jest zasadniczo inny. Nie oznacza to jednak, że jednostki certyfikujące w ramach prowadzonej inspekcji nie mają uprawnień do sprawdzania, czy w kontrolowanym gospodarstwie zasady dobrej praktyki rolniczej są przestrzegane.

Sąd stwierdził, że z wykazu producentów rolnych, którzy w roku 2007 realizowali produkcję metodami ekologicznymi wynika, że przy nazwisku beneficjentki nie widniały żadne dane o realizacji produkcji ekologicznej w zakresie przyjętego do realizacji pakietu S02d01 (uprawy sadownicze w tym jagodowe – bez certyfikatu zgodności). Jednocześnie Jednostka Certyfikująca "B." Sp. z o.o., nadzorująca, z racji zawartej umowy ze skarżącym, realizację działalności ekologicznej w gospodarstwie wnioskodawcy, w piśmie skierowanym do [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z [...] czerwca 2008 r. wyjaśniła, że grunty skarżącego nie zostały potwierdzone jako prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w przepisach o rolnictwie ekologicznym ze względu na brak ich rolniczego zagospodarowania. Stan pól wskazuje na to, że nie są tam wykonywane żadne zabiegi agrotechniczne od co najmniej roku. Stwierdzono liczne występowanie samosiewów drzew i krzaków, w tym jesionów o wysokości od 40 cm do 2 m, wierzby, gruszy polnej, akacji, żyta. Inspektorzy stwierdzili brak sadzonek lub występujące suche sadzonki orzecha włoskiego. Ilość żywych sadzonek oszacowano na ok. 5% o wysokości 2 do 5 cm. Na polach nie jest prowadzona uprawa roślinna zgodnie z jakimikolwiek zasadami agrotechniki, chwasty nie są koszone i usuwane i następuje sukcesja drzew. Powyższe, zdaniem kontrolujących, wskazuje na brak jakiejkolwiek produkcji rolniczej. W toku kontroli stwierdzono, że sadzonki orzecha włoskiego są nieznanego pochodzenia.

Sąd odniósł się do zarzutów skarżącej o nieuwzględnieniu przez organy raportów z kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2007r. i [...] października 2007r. przez inspektorów Jednostki Certyfikującej B., którzy nie stwierdzili naruszeń ani nieprawidłowości, jak też pominięciu wyników kontroli przeprowadzonych w sierpniu i październiku 2008r. przez nową jednostkę certyfikującą (A. Sp. z o.o.) oraz wyników kontroli inspektorów terenowych z Oddziału ARiMR z O., które nie zakwestionowały prowadzenia działalności w zgodzie z wymaganiami Rozporządzenia Rady 2091/91 EWG, przy stosowaniu zasad zwykłej dobrej praktyki rolniczej. WSA podniósł, że kontrola z [...] sierpnia 2007r., przeprowadzona przez inspektora nadzorującej gospodarstwo Jednostki Certyfikującej B. sp. z o.o., mimo że zakończyła się (jak wynika z adnotacji w protokole) stwierdzeniem, iż gospodarstwo wnioskodawcy prowadzone jest nie w pełni w zgodzie z rozporządzeniem Rady EWG 2092/91, zawierała wniosek o zaliczenie pierwszego roku przestawiania. Jednak Szef do Spraw Certyfikacji, wobec zgłaszanych wątpliwości dotyczących definicji sadu i wielkości obsady orzecha włoskiego ( z przeprowadzonej 1 próby wynik 34 punkty bez sadzonek ), nie podjął decyzji o zaliczeniu okresu przestawiania. Podobne wątpliwości powstały po następnej kontroli, przeprowadzonej [...] października 2007r., w rezultacie której kontrolujący stwierdził, że decyzję o zaliczeniu pierwszego roku przestawiania pozostawia kierownictwu Jednostki Certyfikującej. Sąd podkreślił, że w sprawie zgłoszonej plantacji orzecha włoskiego w ramach pakietu rolnictwo ekologiczne decyzja o zaliczeniu pierwszego roku przestawiania w 2007r. nie została wydana, a wnioskodawcy nie umieszczono również w wykazie producentów prowadzących działalność metodami ekologicznymi, w zakresie zgłoszonego do realizacji pakietu S02.

WSA podniósł, że skarżący nie legitymował się dokumentem poświadczającym, że w gospodarstwie rolnym w 2007 r. prowadził produkcję certyfikowaną bądź gospodarstwo to znajdowało się w okresie przestawiania na produkcję rolniczą metodami ekologicznymi. Taki dokument skarżący otrzymał dopiero w 2008 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organy zasadnie uznały, że producent w 2007 r. nie realizował pakietu objętego zobowiązaniem rolnośrodowiskowym. Taki stan rzeczy uzasadniał wstrzymanie płatności na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r.

Sąd podniósł także, że do zadań organów ARiMR nie należy weryfikacja i badanie zasadności przyjęcia lub odmowy uznania, że w gospodarstwie produkcja rolna prowadzona jest w zgodzie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, bowiem kwestie te podlegają kontroli i potwierdzeniu stosownymi dokumentami: certyfikatami zgodności czy zaświadczeniami potwierdzającymi, że gospodarstwo znajduje się w okresie przestawiania na produkcję metodami ekologicznymi przez wyspecjalizowane jednostki certyfikujące. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego w dniu [...] czerwca 2008 r. przez Jednostkę Certyfikującą B. Sp. z o.o., na podstawie wówczas ważnej umowy ze skarżącym, wynikała z przepisów ustawy o rolnictwie ekologicznym. Z tego względu skarżący nie mogła zasadnie kierować do organów Agencji zarzutów o nieprawidłowości tej kontroli. Organy Agencji nie mogą bowiem rozstrzygać sporu między producentem, a jednostką certyfikującą, co do poprawności jej przeprowadzenia i ustalonych wyników. Umowa jaką skarżąca zawarła z B. Sp. z o.o. była umową cywilnoprawną, której punkt 18 odsyłał na drogę cywilnoprawną w celu rozstrzygnięcia sporu wynikłego na jej tle.

Sąd uznał także za niezasadny zarzut naruszenia art. 30 ustawy o płatnościach bezpośrednich oraz art. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez przeprowadzenie kontroli z rażącym naruszeniem prawa. WSA przypomniał, że powołane przepisy odnoszą się jedynie do kontroli zlecanych przez agencję płatniczą, a taką nie była kontrola przeprowadzona [...] czerwca 2008 r. przez inspektorów jednostki certyfikującej B. Sp. z o.o.

Następnie Sąd odniósł się do zarzutu nieuwzględnienia wyników z kontroli metodą inspekcji terenowej z [...] października 2008 r. podnosząc, że raport z kontroli, dotyczył wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2008. Kontrola przeprowadzona wówczas w gospodarstwie skarżącego stwierdziła obszar kwalifikujący się do płatności na rok 2008 zgodnie z normami utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. W związku z tym, w ocenie Sądu, raport z tej kontroli nie mógł stanowić dowodu na potwierdzenie prowadzenia przez skarżącego gospodarstwa zgodnie z wymogami rolnictwa ekologicznego w roku 2007.

Sąd zauważył, że kontrola z [...] października 2008 r. miała miejsce po dwukrotnej kontroli w gospodarstwie skarżącego, przeprowadzonej przez nową jednostkę certyfikującą w zakresie spełnienia wymogów prowadzenia gospodarstwa metodami ekologicznymi. W toku kontroli przeprowadzonej [...] sierpnia 2008r. stwierdzono liczne nieprawidłowości w zakresie realizowania działalności ekologicznej, w tym znaczące ubytki nasadzeń od 15 do 95 %. Jednostka Certyfikująca A. nakazała zlikwidowanie stwierdzonych nieprawidłowości, a zaświadczenie o stwierdzające, że gospodarstwo skarżącego znajduje się w pierwszy roku przestawiania produkcji roślinnej na metody ekologiczne, wydała po kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu [...] października 2008r. Wówczas dopiero stwierdzono uzupełnienie na wszystkich działkach sadzonek orzecha do min 100 - 120 sztuk /ha.

Ponadto zdaniem WSA w sprawie nie doszło do naruszenia art. 80 K.p.a. Organy rozpoznające sprawę orzekały na podstawie całości akt sprawy, w tym także dokumentów dostarczonych przez skarżącego.

Sąd uznał za niezasadny również zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., bowiem w toku postępowania skarżący była informowana o jego przebiegu i składał wyjaśnienia do których organ odniósł się w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie doszło także do naruszenia art. 79 §1 k.p.a., gdyż organy nie przeprowadzały dowodów, o których mowa w powołanym przepisie.

R. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowanie kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

1. Na podstawie art. 174 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- § 17 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20.07.2004 r. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez wydanie decyzji w przedmiocie jedynie wstrzymania płatności, podczas gdy przepisy przewidują wyłącznie możliwość rozstrzygnięcia w zakresie wstrzymania i zwrotu, wraz z odsetkami ustawowymi, przyznanej płatności,

- art. 7 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. z 2003 r. Nr 229, poz. 2273 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), polegające na jego błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, że przepisy te nie dotyczą kontroli przeprowadzonej przez inspektorów jednostki certyfikującej.

2. Na podstawie art. 174 § 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez pozostawienie przez Sąd pierwszej instancji nieważnych decyzji w mocy, które są niewykonalne od dnia wydania i ich niewykonalność ma charakter trwały,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj.:

a) art. 7 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej w toku postępowania, poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz pominięcie materiału dowodowego zaprezentowanego przez skarżącego w sprawie na okoliczność prawidłowej realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w zakresie pakietu S02d01 - Uprawy sadownicze, w tym jagodowe (bez certyfikatu zgodności),

b) art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nierozpatrzeniu w sposób wyczerpujący zebranego materiału dowodowego, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów – mających istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy – protokołu z kontroli gospodarstwa rolnego z dnia [...] lipca 2007 r. na okoliczność niestwierdzenia niezgodności/naruszeń i wniosku o zaliczenie gospodarstwa do pierwszego roku przestawiania gospodarstwa, protokołu z kontroli gospodarstwa rolnego z dnia [...] października 2007 r. na okoliczność potwierdzenia prowadzenia gospodarstwa metodą ekologiczną w całości oraz przesłuchania świadka J. G. na okoliczność istnienia i udatności plantacji orzecha włoskiego w 2007 r.,

c) art. 79 § 2 k.p.a., polegający na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez dopuszczenie dowodu z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2008 r. przeprowadzonej pod nieobecność skarżącego, bez możliwości weryfikacji rzeczywistego przedmiotu kontroli i istnienia uprawnień kontrolujących inspektorów,

d) art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu zasad swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, poprzez ustalenie na podstawie całokształtu dowodów, że skarżący nie spełniał wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym w roku 2007;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stronie stanu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poprzez brak objaśnienia na jakiej podstawie prawnej kontrola przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2008 r. weryfikuje okoliczność prowadzenia przez skarżącego w 2007 r. gospodarstwa zgodnie z wymogami rolnictwa ekologicznego i ustalenia poczynione w protokołach kontroli w dniu [...] lipca 2007 r. oraz w dniu [...] października 2007 r. oraz przesłanek pominięcia w analizie materiału dowodowego protokołów z czynności w dniu [...] sierpnia 2008 r., [...] października 2008 r. oraz [...] października 2008 r.

Ponadto skarżący wniósł o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a., następujących dowodów z dokumentów: 1) pisma jednostki certyfikującej B. Sp. z o.o. z [...] września 2007 r. na okoliczność, iż niezamieszczenie skarżącego w wykazie producentów było wynikiem uchybień formalnych i w związku z powyższym, przedmiotowy wykaz nie może stanowić podstawy wstrzymania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, 2) aneksu nr 1 do umowy zawartej 1 marca 2008 r. wraz z potwierdzeniem nadania, na okoliczność spełnienia przez skarżącego wszelkich warunków niezbędnych do zamieszczenia danych w wykazie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należało odnieść się do wniosków skarżącego o dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. dowodów z dokumentów. Wniosek ten nie mógł być uwzględniony z następujących przyczyn:

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem pierwszej instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 p.p.s.a. znajduje się w Dziale III ustawy, zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W postępowaniu kasacyjnym zakres badania legalności orzeczenia sądu pierwszej instancji, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Powołany przepis wyłącza zarazem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. Pogląd, że sąd kasacyjny nie prowadzi w żadnym zakresie postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w sprawie, potwierdza także treść art. 188 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, wydanie orzeczenia reformatoryjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości, co wiąże się bądź z niezakwestionowaniem przez stronę w skardze kasacyjnej ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzekania przez sąd pierwszej instancji, bądź z nieskutecznie postawionymi zarzutami naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na marginesie należy zauważyć, że wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów zmierzał w swej istocie do dokonania nowych ustaleń faktycznych w sprawie, co – jak już podniesiono – nie jest możliwe w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przystępując do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy przypomnieć, że Sąd pierwszej instancji kontrolował decyzję Dyrektora Oddziału ARiMR utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura ARiMR, którą wstrzymano płatność rolnośrodowiskową przyznaną R. S. decyzją z [...] listopada 2006 r. Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku zasadniczym powodem wstrzymania płatności rolnośrodowiskowej było ustalenie organów, które zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że R. S. w 2007 r. nie realizował pakietu rolnictwo ekologiczne – plantacja orzecha włoskiego. Skarżący kwestionując stanowisko Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd uchybień organów, które nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominęły istotne dowody, przekroczyły granice swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania są nietrafne.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że w sprawie wyjaśniono wszystkie istotne okoliczności, a wyniki przeprowadzonego postępowania uzasadniały wydanie decyzji o wstrzymaniu płatności rolnośrodowiskowej.

Jak już wspomniano wstrzymanie płatności rolnośrodowiskowej przyznanej skarżącemu decyzją z [...] listopada 2006 r. nastąpiło z przyczyny wymienionej w § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z 20 lipca 2004 r. (producent rolny nie realizuje pakietu objętego wnioskiem). W związku z tym zasadnicze znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy skarżący w 2007 r. realizował zadeklarowany pakiet – rolnictwo ekologiczne. Sąd pierwszej instancji, po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie uznał za prawidłowe ustalenia organów w omawianym zakresie. Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że uprawniona Jednostka Certyfikująca nie potwierdziła prowadzenia przez wnioskodawcę produkcji rolnej w ramach realizowanego pakietu – rolnictwo ekologiczne – plantacja orzecha włoskiego. Ponadto R. S. w 2007 r. nie został umieszczony w wykazie o jakim mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 93, poz. 898 ze zm., dalej ustawa o rolnictwie ekologicznym). Zgodnie z powołanym przepisem upoważniona jednostka certyfikująca miała obowiązek przekazywania do dnia 31 października każdego roku ministrowi właściwemu do spraw rolnictwa oraz Prezesowi ARiMR wykazu producentów w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym określone w rozporządzeniu Rady (EWG) nr 2092/91 (art. 9 ust. 1 pkt 1). Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 9 ust. 3 ustawy o rolnictwie ekologicznym, określił w rozporządzeniu z dnia 13 października 2004 r. wzór formularza wykazu producentów, którzy spełnili wymagania dotyczące produkcji w rolnictwie ekologicznym (Dz. U. Nr 232, poz. 2336). Nie umieszczenie R. S. w wykazie producentów oznacza, że upoważniona jednostka certyfikująca, w ramach posiadanych kompetencji, stwierdziła, że nie spełnia on wymagań dotyczących produkcji w rolnictwie ekologicznym. Skarżący nie uzyskał także od uprawnionej Jednostki Certyfikującej zaświadczenia, że w 2007 r. jego gospodarstwo znajdowało się w okresie przestawiania na produkcję metodami ekologicznymi. Ponadto Jednostka Certyfikująca nadzorująca realizację działalności ekologicznej w gospodarstwie R. S. w piśmie z [...] czerwca 2008 r., skierowanym do Dyrektora Oddziału ARiMR wyjaśniła, że grunty beneficjenta nie zostały potwierdzone jako prowadzone zgodnie z zasadami rolnictwa ekologicznego, ze względu na brak ich zagospodarowania. R. S. tych ustaleń, które uzasadniały wstrzymanie płatności, skutecznie nie zakwestionował. Podkreślenia wymaga, że dopiero 15 października 2008 r. uzyskał on zaświadczenie, że prowadzone przez niego gospodarstwo znajduje się w pierwszym roku przestawiania na produkcję metodami ekologicznymi. Wspomniana okoliczność jednoznacznie potwierdza, że w 2007 r. skarżący nie realizował pakietu rolnictwo ekologiczne. Dodać należy, na co trafnie zwrócił uwagę WSA, że wspomniane zaświadczenie, zostało wydane po uprzednim dwukrotnym przeprowadzeniu kontroli przez uprawnioną jednostkę certyfikującą A. ([...] sierpnia 2008 r. i [...] października 2008 r.), z którą skarżący nawiązał współpracę po rozwiązaniu umowy z Jednostką Certyfikującą B.. W toku pierwszej kontroli stwierdzono liczne nieprawidłowości w zakresie realizowania działalności ekologicznej, w tym znaczące ubytki nasadzeń. Dopiero po wykonaniu przez skarżącego zaleceń wydanych przez kontrolerów, podczas drugiej kontroli przeprowadzonej [...] października 2008 r., ustalono stan uzasadniający wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że gospodarstwo skarżącego jest w pierwszym roku przestawiania na produkcję metodami ekologicznymi.

Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego, odniósł się do wszystkich protokołów z kontroli przeprowadzonych w gospodarstwie skarżącego i wyjaśnił dlaczego tylko niektóre z nich należało uwzględnić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, WSA trafnie uznał, że przy dokonywaniu ustaleń przez organy nie mogły być uwzględnione protokoły kontroli z [...] sierpnia 2007 r. i [...] października 2007 r. Wymienione protokoły został sporządzone przez inspektorów nadzorującej gospodarstwo Jednostki Certyfikującej B., lecz wnioski w nich zawarte były formułowane warunkowo i ostatecznie nie zostały uznane za wystarczająca podstawę do umieszczenia skarżącego w wykazie producentów, o którym mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ustalenia organów w kwestii nieumieszczenia skarżącego we wspomnianym wykazie znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zebranym przez organ. Zgłaszanie przez skarżącego, na obecnym etapie postępowania, wniosków dowodowych mających podważyć te ustalenia należało uznać za spóźnione. Należy jednocześnie zauważyć, że pominięcie skarżącego w wykazie producentów rolnych sporządzanym na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy o rolnictwie ekologicznym nie było jedyną przesłanką ustalenia, że nie realizował on zadeklarowanego pakietu. Jak już wspomniano okoliczność tę w sposób jednoznaczny potwierdza treść zaświadczenia z 15 października 2008 r., z którego wynika, że dopiero w 2008 r. gospodarstwo skarżącego znajdowało się w pierwszym roku przestawiania na produkcję ekologiczną.

W tym miejscu należy stwierdzić, że zawarty w skardze wniosek o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka J. G. na istnienia i udatności plantacji orzecha włoskiego w 2007 r. nie mógł być uwzględniony przez Sąd pierwszej instancji z uwagi na treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący nie uwzględnił powołanego przepisu, krytycznie odnosząc się do zaniechania Sądu, który nie ustosunkował się do tego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny zarzut naruszenia art. 79 § 2 k.p.a., zgodnie z którym strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Powołany przepis stanowi gwarancję czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Według skarżącego naruszenie art. 79 § 2 k.p.a. polegało na dopuszczeniu dowodu z protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2008 r., przeprowadzonej pod nieobecność skarżącego, bez możliwości weryfikacji rzeczywistego przedmiotu kontroli i istnienia uprawnień kontrolujących inspektorów. W związku z tak sformułowanym zarzutem należy zauważyć, że wynikający z art. 79 § 1 k.p.a. obowiązek zawiadomienia strony o czynnościach podejmowanych przez organ w postępowaniu administracyjnym dotyczy wyłącznie: przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin. W przypadku innych dowodów organ nie ma obowiązku zawiadamiania strony o ich przeprowadzeniu i zapewnienia stronie czynnego udziału. Dowód w postaci protokołu z kontroli przeprowadzonej [...] czerwca 2008 r. nie jest żadnym z dowodów wymienionych w art. 79 § 1 k.p.a., a w związku z tym przeprowadzenie tego dowodu nie wymagało zawiadomienia skarżącego. Jedynie na marginesie należy zauważyć, że z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że skarżący kwestionuje przede wszystkim poprawność działania inspektorów Jednostki Certyfikującej i w związku z tym wartość dowodową protokołu z kontroli z [...] czerwca 2008 r. Tego rodzaju zastrzeżenia nie mogą jednak być artykułowane poprzez zgłoszenie zarzutu naruszenia art. 79 § 2 k.p.a., który jak już stwierdzono nie ma zastosowania do dowodu z dokumentu.

Ponadto należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji słusznie podniósł, że kontrola w gospodarstwie skarżącego przeprowadzona [...] czerwca 2008 r. stanowiła wykonanie umowy łączącej wówczas skarżącego z Jednostką Certyfikującą B.. Umowa cywilna z 1 marca 2007 r. odrębnie regulowała warunki i sposób przeprowadzania kontroli, a także tryb kwestionowania przez producenta jej wyników. Strony umowy postanowiły, że spory wynikłe na jej tle będą rozstrzygane na drodze cywilnoprawnej. W związku z tym zarzuty odnoszące się do sposobu przeprowadzenia kontroli i jej ustaleń nie podlegały kontroli organów ARiMR w ramach prowadzonego przez te organy postępowania.

W skardze kasacyjnej został ponadto podniesiony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na niedokładnym wyjaśnieniu stronie stanu sprawy, w tym brak objaśnienia na jakiej podstawie prawnej kontrola przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2008 r. weryfikuje okoliczność prowadzenia przez skarżącego w 2007 r. gospodarstwa zgodnie z wymogami rolnictwa ekologicznego i ustalenia poczynione w protokołach kontroli w dniu [...] sierpnia 2007 r. oraz w dniu [...] października 2007 r. oraz przesłanek pominięcia w analizie materiału dowodowego protokołów z czynności w dniu [...] sierpnia 2008 r., [...] października 2008 r., [...] października 2008 r. oraz 17 października 2008 r.

Oceniając powyższy zarzut przede wszystkim należy zauważyć, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może dojść wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich istotnych elementów i w związku z tym zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. W rozpoznawanej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną nie wykazała, by taka sytuacja miała miejsce. Dodać także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 15 lutego 2010 r. wyjaśnił, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego jako podstawa skarżonego rozstrzygnięcia (uchwała NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). Uzasadnienie skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wskazuje na to, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawierało stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego w sprawie, zatem zarzut należało uznać także z tej przyczyny za niezasadny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w motywach rozstrzygnięcia odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, przedstawiając argumenty, które w jego ocenie dawały podstawy do uznania ich za niezasadne. Podkreślić należy, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o trafności rozstrzygnięcia, lecz ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a., gdy uzasadnienie zawiera odniesienie się do wszystkich zarzutów poprzez odwołanie się do treści przepisów prawa i wyjaśnienie ich zastosowania w konkretnej sprawie. Zauważyć w związku z tym należy, że część analityczna uzasadnienia pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu, który doprowadził do stanowiska o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a tym samym możliwa jest kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

Dodać także należy, że obowiązkiem strony zgłaszającej zarzut naruszenia przepisów postępowania jest wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy więc, jak uczynił to skarżący, wskazać uchybienia popełnione przez Sąd na etapie sporządzenia uzasadnienia, lecz trzeba również wyjaśnić, w czym przejawia się istotny wpływ tych uchybień na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnej argumentacji dotyczącej potencjalnego związku przyczynowego między zarzucanym naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. a wynikiem sprawy.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. "(...)poprzez pozostawienie przez Sąd I instancji nieważnych decyzji w mocy, które są niewykonalne od dnia wykonania i ich niewykonalność ma charakter trwały". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przytoczony zarzut nie mógł przynieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Sposób sformułowania zarówno samego zarzutu jak i jego uzasadnienia jest na tyle niejasny, że nie sposób ustalić, w czym konkretnie skarżący upatruje niewykonalność decyzji.

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały. Z treści powołanego przepisu wynika, że przesłanką warunkującą jego stosowanie jest niewykonalność decyzji, przy czym mająca charakter trwały i istniejąca od chwili wydania decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanka niewykonalności decyzji rozumiana jest szeroko (por. wyroki sygn. akt: II GSK 689/09 z 29 września 2010r., II OSK 1796/07 z 13 stycznia 2009 r. II OSK 1365/07 z 13 listopada 2008 r. II OSK 590/07 z 3 czerwca 2008 r. dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl) i obejmuje zarówno niewykonalność prawną jak i faktyczną.

Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do decyzji z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydaną decyzją. Natomiast niewykonalność faktyczna decyzji to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Ten nieusuwalny charakter niemożności wykonania decyzji ma niezwykle istotne znaczenie przy ocenie istnienia przesłanki, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie stanowią bowiem o faktycznej niewykonalności decyzji różnego rodzaju trudności w wykonaniu obowiązku nałożonego decyzją.

Z uzasadnienia podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. nie wynika, by zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji były niewykonalne w podanym wyżej znaczeniu. Skarżący przytoczył bowiem następującą argumentację: "Wykonanie zaskarżonych decyzji narusza prawa i obowiązki skarżącego, ponieważ stwarza stan, w którym staje się niemożliwe wydanie ostatecznej decyzji w zakresie przyznania bądź odmowy przyznania płatności. Przepisy regulujące warunki udzielania, w tym wstrzymania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych zawierają lukę prawną polegającą na braku regulacji dotyczących możliwości przywrócenia wstrzymanej płatności." Z przytoczonego stanowiska skarżącego nie można wyprowadzić wniosku o dotknięciu zaskarżonej decyzji kwalifikowaną wadą w postaci trwałej niewykonalności prawnej lub faktycznej. W związku z tym brak było podstaw do uznania omawianego zarzutu za trafny.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne także zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Pierwszy zarzut dotyczył naruszenia § 17 pkt 1 rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu decyzji jedynie w przedmiocie wstrzymania płatności, podczas gdy przepisy przewidują wyłącznie możliwość rozstrzygnięcia w zakresie wstrzymania i zwrotu, wraz z ustawowymi odsetkami, przyznanej płatności. W związku z tak sformułowanym zarzutem stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do orzeczenia o zwrocie płatności ponieważ żadna płatność rolnośrodowiskowa nie została skarżącemu wypłacona. Natomiast z uwagi na to, że skarżący nie realizował przyjętego zobowiązania w zakresie realizacji pakietu rolnictwo ekologiczne zasadne było wydanie decyzji o wstrzymaniu płatności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli zaniechanie realizacji pakietu ma miejsce przed wypłatą pierwszej płatności to, zastosowanie § 17 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia z dnia 20 lipca 2004 r., polega na wydaniu decyzji wyłącznie o wstrzymaniu płatności. Nie można bowiem uznać, że brak podstaw do orzeczenia o zwrocie płatności rolnośrodowiskowej, wyłącza możliwość wydania decyzji wstrzymującej tę płatność. Dopuszczenie takiego rozwiązania oznaczałoby, że zaniechanie realizacji pakietu już w pierwszym roku trwania zobowiązania nie wywoływałoby żadnych negatywnych skutków dla producenta rolnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie istnieją podstawy, które mogłyby uzasadniać przyjęcie takiej koncepcji.

Przechodząc do zarzutu naruszenia art. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich stwierdzić należy, że skarga kasacyjna w tym zakresie nie spełnia wszystkich warunków wymienionych w art. 176 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem w skardze kasacyjnej należy między innymi przytoczyć podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie. W tym miejscu należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub formułowania hipotez co do przepisu, który mógłby ewentualnie zostać naruszony przez wojewódzki sąd administracyjny. Warunek przytoczenia podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania mógł zostać naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2011, sygn. akt II FSK 935/10.). Jeżeli chodzi o formułowanie zarzutów skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu. Wymienionych warunków nie spełnia analizowany zarzut, gdyż skarżący przy jego redagowaniu pominął, że art. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich podzielony jest na jednostki redakcyjne – ustępy, punkty. W związku z tym prawidłowe określenie podstawy kasacyjnej wymagało podania konkretnej jednostki redakcyjnej art. 7 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, gdyż jak już wspomniano Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do formułowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Uchybienia w formułowaniu omawianego zarzutu sprawiły, że nie była możliwa merytoryczna ocena jego słuszności.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.