Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 86/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Donata Starosta (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej w Kobylinie z dnia 14 grudnia 2012 r. nr XXVI/136/12 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej przepisy: § 2 pkt 1-7 i 10-12; § 8 ust. 1; § 9 ust. 1; § 12 ust. 3; § 17 ust. 1 pkt 1-3 i 5, ust. 2; § 19; § 21; § 22 ust.2; § 23 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobylin stanowiącego załącznik do tej uchwały, 2. umarza postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Kobylinie nr XXVI/136/12 z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobylin (zwaną dalej jako "zaskarżony regulamin").

Prokurator zarzucił zaskarżonemu regulaminowi istotne naruszenie prawa materialnego tj. § 135,137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez :

- powtórzenie w § 2 definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach, takich jak: "droga publiczna" (pkt. 2),"nieruchomość" (pkt 3), "odpady komunalne" (pkt. 4), "odpady ulegające biodegradacji" (pkt. 5), odpady zielone" (pkt. 6), "opakowania wielomateriałowe " (pkt. 7), "zarządcy dróg" (pkt. 11), "zbiorniki bezodpływowe" ( pkt. 12),

- wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak: "chodnik" (§ 2 pkt. 1), "właściciele nieruchomości" (§ 2 pkt. 10),

Prokurator zarzucił zaskarżonemu regulaminowi również istotne naruszenie art 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r. poz. 391; zwanej dalej jako "u.c.p.g."; uwaga Sądu) poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych regulaminu utrzymania czystości i porządku, obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona, w tym:

- ograniczenie możliwości mycia samochodu poza myjniami wyłącznie do terenów niesłużących do użytku publicznego (§ 8 ust.1);

- powtórzenie regulacji ustawowej dotyczącej obowiązku uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń (§ 9 ust. 1);

- nieprawidłowe uregulowanie zasad ustawiania koszy ulicznych oraz odbioru z nich odpadów (§ 12 ust. 2 i 3);

- nieprawidłowe uregulowanie w § 17 ust. 1 pkt. 1, 2, 3, 5 oraz ust, 2 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe;

- nieprawidłowe uregulowanie wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich (§ 19, § 21);

- nieprawidłowe uregulowanie zasad ustalania deratyzacji (§ 22 ust. 2);

- nieprawidłowe uregulowanie zasad nadzoru nad realizacją obowiązków wynikających z regulaminu (§ 23);

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności §2 ust. 1 pkt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10,11 i 12, §8 ust. 1 , §9 ust. 1 , §12 ust. 2 i 3, §17 ust. 1 pkt. 1,2,3,5, ust. 2 , §19, § 21, § 22 ust. 2, § 23 zaskarżonego regulaminu.

W uzasadnieniu Prokurator wyjaśnił, że uchwała zawierająca zaskarżony regulamin została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 17 stycznia 2013 r. pod poz.637 i zgodnie z zapisem § 4, weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 16 stycznia 2013 r. Nr KN-I.4131.1.21.2013.17 Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność § 6, § 17 ust. 1 pkt. 4, 7 i ust. 3 zaskarżonego regulaminu. Nadto na Miasto Kobylin jest uczestnikiem Związku Międzygminnego EKO SIÓDEMKA z siedzibą w Krotoszynie, któremu przekazała kompetencje związane z gospodarowaniem odpadami. W dniu 6 maja 2013 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego EKO SIÓDEMKA podjęło uchwałę Nr III/11/2013 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin uczestników Związku. Wskazana uchwała, opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 3 czerwca 2013 r. poz. 3780 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z zapisem § 2 pkt. 2 wskazanej uchwały moc obowiązującą utraciły m. in. przepisy § 2 pkt. 1-11, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 10, § 11, § 12, § 13, § 14, § 16 i § 17 zaskarżonego regulaminu.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 maja 2013 r. Nr KN.I-4131.1.304.2013.4 Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność przepisów § 2 pkt 3 i 5 ww. uchwały Nr III/11/2013 Zgromadzenia Związku Międzygminnego EKO SIÓDEMKA z dnia 6 maja 2013 r.

W dniu 31 lipca 2014 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego EKO SIÓDEMKA podjęło uchwałę Nr XIV/66/2014 w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin uczestników Związku. Tekst jednolity ww. uchwały Nr III/11/2013 Zgromadzenia Związku Międzygminnego EKO SIÓDEMKA z dnia 6 maja 2013 r. opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa wielkopolskiego z dnia 28 października 2014 r. poz. 5695.

Prokurator zaznaczył, że kwestią sporną jest dopuszczalność uchylania przez Zgromadzenie Związku Międzygminnego aktów prawa miejscowego obowiązujących uprzednio na terenie gmin należących do związku, w tym w szczególności uchwał powstałych przed wejściem w życie statutu związku, jest w praktyce kwestią sporną. Niezależnie od tego zgodnie ze stanowiskiem wypracowanym w orzecznictwie sądowo-administracyjnym nawet uchylenie zaskarżonej uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego dotyczącego stwierdzenia niezgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Wadliwość tego aktu powoduje bowiem, że od momentu uchwalenia nie był on zdolny do wywołania skutków prawnych, a zatem do kształtowania uprawnień i obowiązków.

Uzasadniając podniesione w skardze zarzuty Prokurator wskazał, że za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie w uchwale pojęć zdefiniowanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku, takich jak "właściciele nieruchomości " (art. 2 ust. 1 pkt. 3) oraz "zbiorniki bezodpływowe" (art. 2 ust. 1 pkt. 5). W identyczny sposób należy traktować ponowne definiowanie pojęć zdefiniowanych w innych ustawach, co w zaskarżonym regulaminie miało miejsce w przepisach :

- w pkt 2 w odniesieniu do pojęcia " droga publiczna", którego definicję zawiera art. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

- w pkt 3 w odniesieniu do pojęcia "nieruchomość", którego definicję zawiera art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego,

- w pkt 4 w odniesieniu do pojęcia "odpady komunalne", którego definicję zawiera art. 3 ust. 1 pkt. 7 ustawy o odpadach,

- w pkt 5 w odniesieniu do pojęcia "odpady ulegające biodegradacji", którego definicję zawiera art. 3 ust. 1 pkt. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach,

- w pkt 6 w odniesieniu do pojęcia "odpady zielone", którego definicję zawiera art. 3 ust. 1 pkt. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach,

- w pkt 7 w odniesieniu do pojęcia "opakowania wielomateriałowe", którego definicję zawiera art. 8 ust. 10 ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi,

- w pkt 11 w odniesieniu do pojęcia "zarządcy dróg", którego definicję zawiera art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Jako niedopuszczalne Prokurator uznał również wprowadzenie przez radę gminy w punkcie 1 § 2 własnej definicji pojęcia "chodnik", zdefiniowanego jako wydzieloną część drogi publicznej służącą do ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Definicja ustawowa tego pojęcia zawarta w art. 4 pkt. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14 poz. 60 ze zmianami) różni się od definicji zawartej w regulaminie, albowiem rozumie się przez to część drogi przeznaczoną do ruchu pieszych.

W ocenie Prokuratora bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że w części wskazanych powyżej przypadków zdefiniowanie pojęć następuje poprzez odesłanie do właściwego przepisu ustawy lub rozporządzenia albowiem jak już wcześniej podniesiono rada gminy w przepisie kompetencyjnym art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie została upoważniona do definiowania jakichkolwiek pojęć w niej używanych.

Ponadto w ocenie Prokuratora nie znajduje uzasadnienia ograniczenie w zaskarżonym regulaminie możliwości mycia poza myjniami samochodowymi wyłącznie do terenów niesłużących do użytku publicznego (§ 8 ust.1), bowiem przepis art. 4 ust. 2 pkt. 1c u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia w regulaminie wymagań dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wskazany przepis nie pozwala radzie gminy na wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń w odniesieniu do niektórych terenów.

Prokurator uznał, że poza zakres tego upoważnienia zawartego art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. wykracza regulacja § 12 ust. 2 i 3 zaskarżonego regulaminu, nakładająca obowiązek ustawienia koszy ulicznych na terenach centrów i galerii handlowych oraz wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz wskazujące podmioty odpowiedzialne za ich stan sanitarny, techniczny i porządkowy wykracza poza zakres przyznanych ustawą kompetencji i jest niedopuszczalne.

Ponadto w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt. 6 u.c.p.g. uregulowane zostały w § 17 ust. 1 pkt. 1, 2, 3 i 5 oraz ust. 2 zaskarżonego regulaminu obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Następnie Prokurator wskazał, że w ramach kompetencji ustalonych ustawą mieści się prawo rady gminy do ustanowienia w akcie prawa miejscowego obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych. Jednakże ustalenie w § 17 ust. 1 pkt. 3 uchwały szczegółowego sposobu tych zanieczyszczeń wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego,

§ 17 ust. 1 pkt. 1, 2 i 5 zaskarżonego regulaminu wykraczają poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jednocześnie regulują tę materię w sposób odmienny aniżeli akty prawa powszechnie obowiązującego. W prawie polskim brak jednolitych przepisów regulujących zasady prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu. W zasadzie kwestie ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, natomiast w art. 77 Kodeksu wykroczeń wprowadzono obowiązek zachowania szczególnej ostrożności w związku z trzymaniem zwierzęcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadano pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Bak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Za niedopuszczalne Prokurator uznał również wprowadzenie w § 17 ust. 2 zaskarżonego regulaminu przepisu dotyczącego warunków hodowli zwierząt domowych. Upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom.

Ponadto jako wykraczający poza zakres udzielonego przepisem art. 4 ust. 2 pkt. 7 u.c.p.g. upoważnienia Prokurator uznał § 19 zaskarżonego regulaminu, bowiem przepis kompetencyjny nie stanowi dla gminy podstawy do ograniczania ilości zwierząt, które można hodować w nieruchomościach wyłączonych z produkcji rolniczej.

W § 21 zaskarżonego regulaminu wskazano, że określone w regulaminie wymagania dotyczące chowu i hodowli zwierząt gospodarskich nie dotyczą placówek i zakładów utrzymujących zwierzęta dla celów badawczych i naukowych, a także zwierzyńców , schronisk dla zwierząt, cyrków oraz klubów sportowych utrzymujących zwierzęta gospodarskie. Przepis art. 4 ust. 2 pkt. 7 u.c.p.g. zezwala bowiem radzie gminy na ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach jedynie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, a wskazane powyżej przepis regulaminu kryteriów tych nie spełnia.

Ponadto w ocenie Prokuratora w sposób nieprawidłowy uregulowano kwestie dotyczące przeprowadzania na terenie nieruchomości obowiązkowej deratyzacji. Z § 20 ust. 2 zaskarżonego regulaminu nie wynika kiedy i na jakim terenie ma być przeprowadzona deratyzacja. Błędnie również, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, delegowano uprawnienie do zarządzenia deratyzacji Burmistrzowi Kobylina w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, chociaż z ustawy wyraźnie wynika, że jest to kompetencja rady gminy.

W sposób nieprawidłowy uregulowano w zaskarżonym regulaminie zasady nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości (§ 20), bowiem zgodnie z art. 5 ust. 6 nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, określonych w ust. 1-4 tego przepisu ustawy, sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta.

W odpowiedzi na skargę Rada Podzieliła zarzuty Prokuratora w zakresie § 2 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 10, 11 i 12, § 8 ust. 1, § 9 ust. 1 , § 12 ust. 2 i 3, § 17 ust.1 pkt 1, 2, 3, 5 ust.2, § 19, § 22 ust. 2, § 23 zaskarżonego regulaminu, wskazując że na najbliższym posiedzeniu Zgromadzenia Związku Międzygminnego EKO Siódemka przystąpi do opracowania nowego projektu uchwały przy uwzględnieniu wszystkich zarzutów. Ponadto Rada Miejska w Kobylinie zaznaczyła, że zaskarżoną uchwałę przedłożyła Wojewodzie Wielkopolskiemu, który nie dopatrzył się naruszeń przepisów wskazanych przez Prokuratora. Na rozprawie prokurator cofnął skargę w zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia §12 ust.2 oraz wniósł o stwierdzenie nieważności §2 pkt 7 argumentując, że z uzasadnienia i początkowych wniosków skarżącego zarzut ten wynika

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie w części.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1642 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych kanonów tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 z.t.p., w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych, Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 30 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r., II SA/Bd 688/09 (orzeczenia.nsa.gov.pl) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość". Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W § 146 z.t.p. określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do tego przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 z.t.p. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych, a także do formułowania definicji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia regulacji ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, to jest w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego – wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, to jest obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonego regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach (z zastrzeżeniem wyjątków dotyczących powołania definicji in extenso – zob. niżej), ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 2009 r., II OSK 1077/09; orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 stycznia 2009 r., III SA/Kr 756/08 oraz z dnia 30 grudnia 2009 r., II SA/Wr 470/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g należy podzielić zarzut Prokuratora, że wskazane w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa, gdyż albo wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego albo regulują zagadnienia już uregulowane aktami prawnymi wyższego rzędu albo powtarzają pojęcia ustawowe, które już zostały zdefiniowane w ustawach.

Przechodząc do szczegółowej oceny poszczególnych zarzutów – i je w podzielając – należy wyjaśnić, że rażącym naruszeniem prawa jest powtórzenie w § 2 uchwały pojęć ustawowych, które zostały zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub w innych aktach rangi ustawowej oraz wprowadzenie własnych definicji pojęć, pomimo braku upoważnienia ustawowego do tego. Odnosząc powyższe uwagi do zawartych w zaskarżonej ustawie definicji pojęć wskazać trzeba, że:

- zawarte w § 2 pkt 1 zaskarżonego regulaminu pojęcie "chodnika" stanowi dosłowne przytoczenie pojęcia chodnika jakim posłużył się ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., ze wskazaniem tego przepisu

- zawarte w § 2 pkt 2 zaskarżonego regulaminu pojęcie "drogi publicznej" odsyła do definicji zawartej w art. 1 w zw. z art 4 pkt. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych,

- zawarte w § 2 pkt 3 zaskarżonego regulaminu pojęcie "nieruchomości" odsyła do definicji tego pojęcia zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego,

- zawarte w § 2 pkt 4 zaskarżonego regulaminu pojęcie "odpadów komunalnych" stanowi powtórzenie definicji tego pojęcia z nieobowiązującej już ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

- zawarte w § 2 pkt 5 zaskarżonego regulaminu pojęcie "odpadów podlegających biodegradacji" stanowi powtórzenie definicji tego pojęcia z nieobowiązującej już ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach

- zawarte w § 2 pkt 6 zaskarżonego regulaminu pojęcie "odpadów zielonych" stanowi powtórzenie definicji tego pojęcia z nieobowiązującej już ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach

- zawarte w § 2 pkt 7 zaskarżonego regulaminu pojęcie "opakowań wielomateriałowych" stanowi powtórzenie definicji tego pojęcia z nieobowiązującej już ustawy o odpadach z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach

– zawarte w § 2 pkt 10 zaskarżonego regulaminu pojęcie "właściciela nieruchomości" stanowi modyfikację pojęcia zawartego w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

- zawarte w § 2 pkt 11 zaskarżonego regulaminu pojęcie "zarządcy nieruchomości" odsyła do definicji zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych

- zawarte w § 2 pkt 12 zaskarżonego regulaminu pojęcie "zbiornika bezodpływowowego" stanowi dosłowne przytoczenie pojęcia jakim posłużył się ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., ze wskazaniem tego przepisu

W § 9 ust. 1 zaskarżonego regulaminu Rada Miejska zobowiązała właścicieli nieruchomości do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego w tym z chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości. Zauważyć należy, że o ile art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. u.c. p.p. upoważniał Radę Miejską do uregulowania kwestii uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, to obowiązki w zakresie uprzątania chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości wynika z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Niewątpliwie jako przekroczenie delegacji ustawowej muszą zostać uznane przepisy § 12 ust. 2 i 3 zaskarżonego regulaminu. W przepisach tych Rada Miejska zobowiązała właścicieli nieruchomości na terenie których znajdują się centra i galerie handlowe oraz wielkopowierzchniowe obiekty handlowe do ustawiania koszy ulicznych i zapewnienia odbioru zebranych tam odpadów, także wskazała, że za za stan sanitarny, techniczny i porządkowy koszy ulicznych odpowiadają zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w kosze uliczne. W ocenie Sądu regulacje te nie mieszczą się w graniach kompetencji wynikającej z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W § 17 ust. 1 pkt 1 zaskarżonego regulaminu Rada Miejska wskazała, że osoby utrzymujące psy, koty oraz inne małe zwierzęta domowe ponoszą też pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Przepis ten narusza materię uregulowaną w ustawie, bowiem kwestia odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez zwierzęta wynika z § 431 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego.

W § 17 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego regulaminu Rada Miejska zobowiązała osoby utrzymujące psy, koty oraz inne małe zwierzęta domowe do wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, w szczególności: roznoszenia pasożytów, insektów, itp. W orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 174/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyrażono pogląd, że regulacja tego typu wkracza w zakres ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2004 r., Nr 69, poz.625 ze zm., dalej u.o.z.z.). Sąd podziela ten pogląd. Art. 1 pkt 3 lit. a u.o.z.z. określa zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych. W art. 2 pkt 21 u.o.z.z. wprowadzono definicję chorób zakaźnych zwierząt, przez co rozumie się wywołane przez biologiczne czynniki chorobotwórcze choroby zwierząt, które ze względu na sposób powstawania lub szerzenia się stanowią zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub ludzi. Zgodnie z art. 2 pkt 21 lit. a u.o.z.z. chorobami odzwierzęcymi są choroby zakaźne zwierząt lub zakażenia, które w sposób naturalny mogą być pośrednio lub bezpośrednio przenoszone między zwierzętami a ludźmi. Natomiast w pkt 21 b tego przepisu określone zostały odzwierzęce czynniki chorobotwórcze takie jak - bakterie, wirusy, pasożyty, grzyby lub inne czynniki biologiczne, mogące wywoływać choroby odzwierzęce (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 85/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Ponadto jako przekroczenie ustawowej kompetencji ocenić należy zawarte w § 17 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego regulaminu wskazanie konkretnego sposobu w jaki usunięte powinny zostać zanieczyszczenia spowodowane przez zwierzęta domowe.

Rada Miejska nie była również uprawniona do zobowiązania osób otrzymujących psy do prowadzenia psa na uwięzi, a psa agresywnego oraz psa rasy uznawanej za agresywną lub w inny sposób zagrażającego otoczeniu - w nałożonym kagańcu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 września 2012 r. II OSK 1492/12 (orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraził pogląd, że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Ponadto obowiązek uzyskania decyzji o zezwoleniu na utrzymywanie psa rasy uznanej za agresywną wynika z art. 10 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Ponadto Rada Miejska nie była upoważniona do określenia w zaskarżonym regulaminie warunków jakie muszą spełnić hodowcy zwierząt domowych. Powyższe zagadnienie został uregulowane przepisami powszechnie obowiązującymi, m.in. w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Poza zakres ustawowego upoważnienia wykracza również przepis § 19 zaskarżonego regulaminu, w którym Rada Miejska określiła, że liczba zwierząt gospodarczych utrzymywanych na terenie nieruchomości nie może być wyższa niż 1 DJP (Duża Jednostka Przeliczeniowa), a w przypadku drobnego inwentarza nie więcej niż 10 sztuk fizycznie. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. przyznał kompetencje Radzie jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Niewątpliwie przepis ten nie daje kompetencji do określenia maksymalnej liczby zwierząt utrzymywanych na terenie nieruchomości, a ponadto dotyczy on tylko terenów wyłączonych z produkcji rolniczej.

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący § 22 ust. 2 zaskarżonego regulaminu, w którym Rada Miejska określiła, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne Burmistrz Kobylina, w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, określi obszary podlegające dodatkowej obowiązkowej deratyzacji oraz określi, poprzez zarządzenie, termin jej przeprowadzenia. Z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wynika, że obowiązkiem Rady Gminy było wyznaczanie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem upoważnienia zawartego w pkt 8 było zobligowanie organu gminy do kazuistycznego wskazania obszarów na terenie gminny, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 czerwca 2010 r. o sygn. II SA/Gd 212/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sposób nieprawidłowy uregulowano także zasady nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości, albowiem art. 5 ust. 6 nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, określonych w ust. 1-4 tego przepisu ustawy, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

W sposób nieprawidłowy uregulowano także w § 23 zaskarżonego regulaminu zasady nadzoru nad realizacją obowiązków wynikających z regulaminu, albowiem to z art. 5 ust. 6 u.c.p.g wynika, że nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, określonych w ust. 1-4 tego przepisu ustawy sprawuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska Prokuratora w zakresie braku kompetencji do wprowadzenia w § 9 ust. 1 zaskarżonego regulaminu możliwości mycia pojazdów samochodowych wyłącznie na terenach służących do użytku publicznego. Norma kompetencyjna zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit c upoważniała Radę Miejską do określenia wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi.

Sąd nie podzielił również zarzutów Prokuratora w zakresie § 21 zaskarżonego regulaminu, w którym Rada Miejska wskazała, iż wymagania dotyczące chowu i hodowli zwierząt gospodarskich, nie dotyczą placówek i zakładów utrzymujących zwierzęta do celów badawczych i naukowych, a także zwierzyńców, schronisk dla zwierząt, cyrków oraz klubów sportowych utrzymujących zwierzęta gospodarskie. Skoro przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. przyznaje kompetencje Radzie do określenia wymagań w zakresie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach, to za dopuszczalne uznać należy wprowadzenia wyłączenia podmiotowego z tych wymagań.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a stwierdził nieważność uchwały w części obejmującej przepisy: § 2 pkt 1-7 i 10-12; § 8 ust. 1; § 9 ust. 1; § 12 ust. 3; § 17 ust. 1 pkt 1-3 i 5, ust. 2; § 19; § 21; § 22 ust.2; § 23 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Kobylin stanowiącego załącznik do tej uchwały. Na podstawie art.161 § 1 pkt 1 P.p.s.a Sąd umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w części dotyczącej § 12 ust. 2 zaskarżonej uchwały.