Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1408/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176, art. 183, art. 184, art. 204 pkt 1, art. 205 § 2, art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1, art. 2, art. 3, art. 4, art. 10, art. 27c ust. 1 ust. 4 ust. 5, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 29 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1476/14 w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Głównego Inspektora Sanitarnego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1476/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011r. nr 212, poz. 1263 z późn. zm.), art. 104 i 107, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania G. sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2014r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2013r. nr [...], ustalającej na podstawie art. 27c ust. 4 oraz art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej opłatę w kwocie 5535 zł za wykonane czynności kontrolne oraz przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa produktów zatrzymanych w wyniku kontroli w sklepie "[...]" w G. przy ul. [...]. Kosztami tymi obciążono G. sp. z o.o., jako prowadzącą sklep "[...]" i wprowadzającą do obrotu produkty o nazwach "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i 3 opakowania produktu o nazwie "[...]" o różnej gramaturze, będące środkami zastępczymi w rozumieniu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, a więc zakazanymi przez tę ustawę.

Odmawiając stwierdzenia nieważności Główny Inspektor Sanitarny stwierdził, że nieuzasadniony był zarzut naruszenia właściwości miejscowej. Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] był właściwy nie tylko do przeprowadzenia kontroli w sklepie "[...]", mieszczącym się w [...] przy ul. [...], ale również - po stwierdzeniu, iż w sklepie prowadzona jest sprzedaż produktów, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, iż stwarzają zagrożenie życia lub zdrowia ludzi – do wstrzymania tej działalności, nakazania wycofania produktów z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzania badań oraz zatrzymania tych produktów, a po otrzymaniu wyników badań laboratoryjnych - do wydania decyzji, o której mowa w art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Organ podkreślił, że na podstawie art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zadania nałożone na Państwową Inspekcję Sanitarną na terenie powiatu wykonuje państwowy powiatowy inspektor sanitarny, jako organ rządowej administracji zespolonej w powiecie. Organ nie zgodził się z argumentacją strony, iż w związku z niezatrudnianiem przez nią pracowników, niemożliwe jest zastosowanie art. 21 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który przewiduje w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy właściwość organu według miejsca gdzie zakład jest lub ma być prowadzony.

Skargę na tę decyzję złożyła G. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości i stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie nr [...], zarzucając jej naruszenie:

1. przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 21 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie nr [...], mimo wydania tej decyzji przez organ niewłaściwy miejscowo;

2. przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie nr [...], mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa w postaci stwierdzenia, iż spółka z o.o. G. z siedzibą w K. wprowadza do obrotu środki zastępcze;

3. przepisów postępowania w postaci art. 138 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 44b ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez utrzymanie w mocy decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2013r. w sprawie nr [...], mimo jej wydania z rażącym naruszeniem prawa w postaci stwierdzenia, iż wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu produktów zabezpieczonych w prowadzonym przez spółkę z o.o. G. z siedzibą w K. sklepie "[...]" w [...] nie jest regulowane na podstawie przepisów odrębnych w postaci:

- rozporządzenia (WE) nr 1907/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 18 grudnia 2006r. w sprawie rejestracji, oceny, udzielania zezwoleń i stosowanych ograniczeń w zakresie chemikaliów (REACH), utworzenia Europejskiej Agencji Chemikaliów, zmieniające dyrektywę 1999/45/WE oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 793/93 i rozporządzenie Komisji (WE) nr 1488/94, jak również dyrektywę Rady 76/769/EWG i dyrektywy Komisji i 91/155/E WG, 93/67/EWG, 93/105/WE i 2000/21/W, jak również

- ustawy z dnia 25 lutego 2011r. o substancjach chemicznych i ich mieszaninach, tym samym stwierdzenia, że zabezpieczone produkty skarżącej były środkami zastępczymi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę G. sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że od dnia 27 listopada 2010r., tj. wejścia w życie ustawy z dnia 8 października 2010r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, kompleksowa regulacja dotycząca środków zastępczych zawarta jest w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii, która stanowi samodzielną podstawę materialnoprawną wszelkich działań organów inspekcji sanitarnej dotyczących środków zastępczych (tzw. dopalaczy), w których jedynie odpowiednio stosuje się przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W ocenie Sądu I instancji, odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oznacza, iż w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w hipotezie normy zawartej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii właściwy państwowy inspektor sanitarny winien zastosować środki prawne o jakich mowa w tym przepisie. Odesłanie to oznacza zatem przyznanie organowi uprawnienia do zastosowania "narzędzi" określonych w 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a nie może być interpretowane jako skutkujące koniecznością zaistnienia wskazanych w art. 27c ust. 1 przesłanek zastosowania tego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji, sam fakt stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, uzasadnia zastosowanie środków przewidzianych w art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, bez konieczności wykazywania przez organ, iż środek zastępczy lub produkt, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Jednocześnie Sąd wskazał, że przeprowadzone badania wykazały, że zabezpieczone produkty wykazują działania psychotropowe, a więc są środkami zastępczymi w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Z tego powodu za oczywiście bezzasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące obrazy przepisów prawa materialnego i wskazujące na niezasadność zastosowania ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zamiast aktów prawnych wskazanych w skardze, podnosząc, że przepisy te odnoszą się do legalnego obrotu środkami chemicznymi. Za nieuzasadnione Sąd I instancji uznał twierdzenie strony, jakoby wprowadzanie do obrotu oznaczało obrót hurtowy. Sąd podkreślił także, że przesłanką wydania rozstrzygnięcia o obciążeniu kosztami na podstawie art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest podejrzenie wprowadzania do obrotu środków zastępczych, a w świetle informacji przekazanej przez Policję oraz Dyrektora szkoły sąsiadującej ze sklepem, podejrzenie to było niewątpliwie uzasadnione. Sąd podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż "wprowadzanie do obrotu" oznacza udostępnienie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych, przy czym przez osoby trzecie rozumieć należy osoby inne niż konsumenci środków odurzających, substancji psychotropowych, lub środków zastępczych, albowiem w przypadku gdy nabywcą jest konsument, zachodzi udzielenie określonego środka. Ujawnienie funkcjonowania w obrocie środków zastępczych lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym jest tożsame ze spełnieniem się hipotezy normy zakodowanej w art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, zgodnie z którą w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. W sytuacji takiej uprawnione jest wszczęcie przez organ postępowań administracyjnych i zakończenie ich przewidzianymi w tym przepisie decyzjami. W myśl stosowanego odpowiednio do środków zastępczych art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Zgodnie zaś z art. 27c ust. 4 tej samej ustawy koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania. Zdaniem Sądu I instancji, zastosowanie tego środka było niewątpliwie zasadne w sytuacji, gdyż w sklepie skarżącej Spółki ujawniono i zabezpieczono szereg produktów, co do których zachodziło podejrzenie, że są one środkami zastępczymi. Pozostawanie w obrocie prawnym decyzji wydanej na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nakazującej czasowe wycofanie produktu z obrotu, nie jest warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 27c ust. 4 ustawy, obciążającej stronę opłatą za czynności kontrolne i badanie składu produktu. Sąd I instancji podniósł także, że z treści art. 27c ust. 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że dopuszczalne prawnie jest nałożenie na stronę obowiązku poniesienia kosztów badań jeszcze przed ich przeprowadzeniem. Skoro zaś dopuszczalne jest nałożenie obowiązku poniesienia kosztów koniecznych badań już w przypadku podejrzenia, iż dany produkt jest środkiem zastępczym, to tym bardziej nałożenie tego obowiązku jest uprawnione, gdy badania zostały już przeprowadzone, a podejrzenie przekształciło się w ustalenie tegoż faktu, że produkt stanowi środek zastępczy.

Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia przez organ przepisów o właściwości. Z uwagi na charakter zadań realizowanych przez organy inspekcji sanitarnej w odniesieniu do ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, tj. konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ, wymagane jest zastosowanie uproszczonych procedur administracyjnych, a właściwości miejscowej tych organów nie sposób ustanawiać jedynie w oparciu o reguły wynikające z art. 21 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, w niniejszej sprawie zastosować należy nie wykładnię literalną, a funkcjonalną. W związku z tym Sąd I instancji w pierwszej kolejności wskazał, że przywołana w skardze nowelizacja ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii rozstrzyga w sposób definitywny wątpliwość w zakresie właściwości organów inspekcji sanitarnej wprowadzając przepis o właściwości organu ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu. Ochrona zdrowia i życia obywateli wymaga od ustawodawcy, jak również organów realizujących funkcje kontrolne, podjęcia niezwłocznych i skutecznych działań zapobiegawczych w przypadku powzięcia podejrzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu substancji zagrażających życiu lub zdrowiu. Zdaniem Sądu, wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wskazuje jednoznacznie, że ustawodawca świadomie i konsekwentnie dążył do wyposażenia organów w środki prawne mogące szybko i skutecznie eliminować zagrożenie związane z wytwarzaniem i wprowadzaniem do obrotu środków zastępczych stwarzających zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Jednocześnie Sąd podkreślił, że skarżąca Spółka, podobnie jak i inne podmioty prowadzące tego typu działalność, mogą wprowadzać środki zastępcze w zasadzie w nieograniczonej liczbie punktów. Skumulowanie postępowań administracyjnych w tym zakresie w organie właściwym miejscowo ze względu na siedzibę Spółki oznaczałoby paraliż działania powiatowego inspektora sanitarnego. Sąd I instancji uznał zatem, że uwzględnienie powyższych okoliczności związanych z zadaniami jak i z organizacją organów odpowiedzialnych m.in. za bezpieczeństwo produktów, które mają zostać wprowadzone do obrotu, wymusza przyjęcie odstępstwa od reguł ustalania właściwości miejscowej wynikających z art. 21 k.p.a. w sytuacji, gdy jednostki, czy zakłady produkcyjne, bądź też miejsca dystrybucji produktów, zlokalizowane będą na obszarze właściwości powiatowego inspektora sanitarnego innego niż ustalony według siedziby podmiotu (spółki).

Zdaniem Sądu I instancji, słusznie organy powoływały się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 290/10 (Lex nr 745204), który co prawda odnosił się do zadań inspekcji pracy, niemniej jednak zawarta w nim teza potwierdza sposób rozumowania przyjęty przez organy inspekcji sanitarnej. W wyroku tym podkreślono, że w sprawach dotyczących zakładu pracy właściwość miejscową ustala się według miejsca, w którym był, jest albo będzie on prowadzony. Zauważono zatem, że przy ustalaniu właściwości organu bierze się za podstawę nie siedzibę zakładu pracy, czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce, w którym jest faktycznie prowadzona działalność. Z powyższych względów Sąd I instancji uznał zarzuty skargi za niezasadne i ją oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie G. sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] był właściwym miejscowo organem administracyjnym do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za przeprowadzone badania laboratoryjne i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013r. oraz utrzymującej ją w mocy decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] maja 2013r., podczas gdy wyłącznie właściwym organem do wydania decyzji ustalającej opłatę za badania laboratoryjne był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia nie z wprowadzaniem do obrotu substancji niebezpiecznych mogących zagrażać zdrowiu lub życiu publicznemu, a wyłącznie z nałożeniem na stronę opłaty za badania laboratoryjne, a trudno uznać, iż sama opłata za badania laboratoryjne zagraża zdrowiu lub życiu obywateli. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, nawet gdyby można było uznać słuszność twierdzenia, iż w sytuacjach nagłych, zagrażających wielu ludziom można odstąpić od zasad prawnych i nie stosować wszystkich procedur, znacznie je upraszczając, w tym wydawać decyzje administracyjne bez względu na właściwość organu, to przecież nie można uznać, iż w późniejszych sprawach, pobocznych, które nie zagrażają zdrowiu i życiu wielu obywateli, takich jak nałożenie opłaty za badania laboratoryjne, nadal można wydawać decyzje administracyjne przez organy niewłaściwe. Strona skarżąca kasacyjnie uważa, że skumulowanie postępowań administracyjnych w organie właściwym miejscowo ze względu na siedzibę Spółki nie oznaczałoby paraliżu działania powiatowego inspektora sanitarnego, a przeciwnie - spowodowałoby to lepszą kontrolę i koordynację działań organu, zapobiegając nakładaniu na tę samą stronę kilku opłat za te same badania laboratoryjne. Nie można bowiem uznać, iż wielość spraw prowadzonych przez jeden organ go paraliżuje i dlatego uzasadnione jest prowadzenie spraw administracyjnych przez organ niewłaściwy.

Uzasadniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów o właściwości miejscowej zwrócono uwagę, że ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie zawiera szczególnych uregulowań prawnych dotyczących właściwości miejscowej, dlatego zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 1 tej ustawy w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 21 § 1. Przedmiotowa sprawa dotycząca nałożenia przez organ administracji opłaty za przeprowadzone badania laboratoryjne nie jest ani sprawą dotyczącą nieruchomości, ani sprawą dotyczącą prowadzenia zakładu pracy, albowiem nie dotyczy przestrzegania prawa pracy, w szczególności przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników, a także przepisów dotyczących legalności zatrudnienia i innej pracy zarobkowej, czy higieny pracy w zakładach pracy. Powoływany przez Głównego Inspektora Sanitarnego oraz WSA w Warszawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 sierpnia 2010r., sygn. akt I OSK 290/10 dotyczy wyłącznie sprawy prowadzonej przez Państwową Inspekcję Pracy i to w zakresie przestrzegania przez pracodawcę przepisów prawa pracy oraz bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników. Nie można natomiast wyciągać z niego dalej idących wniosków, które naruszałyby podstawowe zasady prawa, jak właściwość organów administracyjnych. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, sprawa dotycząca nałożenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] opłaty za przeprowadzone badania laboratoryjne jest inną sprawą w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., co w konsekwencji powoduje, iż wyłącznie właściwym miejscowo organem administracyjnym kompetentnym do wydania przedmiotowej decyzji był, ze względu na siedzibę Spółki, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]. W opinii skarżącej kasacyjnie potwierdzają to także pisma z dnia 3 stycznia 2013r. oraz 20 czerwca 2013r. w przedmiocie przekazania sprawy sklepu "[...]" do właściwego organu, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...]. Skarżąca kasacyjnie zwróciła przy tym uwagę na fakt, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za przeprowadzone badania laboratoryjne została wydana dopiero w dniu [...] czerwca 2013r., tj. ponad pół roku od przekazania sprawy właściwemu miejscowo Inspektorowi Sanitarnemu. W skardze kasacyjnej powołano się również na treść wydanego w podobnej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2014r., sygn. akt I SA/Gd 1348/13 w sprawie z jej skargi na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych, w którym WSA w [...] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] lipca 2013r. stwierdzając, że w przypadku osoby prawnej właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej wymierzającego karę pieniężną za wprowadzanie do obrotu środków zastępczych ustala się według miejsca jej siedziby, wobec czego wyłącznie właściwym był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...]. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, powyższe można odnieść na grunt przedmiotowej sprawy, tj. nałożenia przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] na Spółkę opłaty za przeprowadzone badania laboratoryjne, gdyż przedmiot sprawy stanowi inną sprawę w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., w związku z czym właściwość miejscową organu ustala się według siedziby osoby prawnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zaproponowanym przez skarżącą kasacyjnie stosowaniem zapisów art. 21 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż uniemożliwia on wykonywanie przez Państwową Inspekcję Sanitarną jej ustawowych zadań wobec podmiotów, które prowadzą zakazaną przez prawo działalność na obszarze innym, niż zarejestrowana jest Spółka. Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że G. sp. z o. o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], w miejscu wskazanym jako siedziba nie prowadzi zakazanej przez ustawę o przeciwdziałaniu narkomanii działalności, polegającej na sprzedaży środków zastępczych. Jest wątpliwe czy w miejscu tym prowadzona jest w ogóle jakakolwiek działalność, albowiem pod tym adresem brak uwidocznienia, że jest to siedziba Spółki G.. Działania kontrolne polegające m.in. na pobraniu próbek zakwestionowanych produktów, ich badaniu czy wreszcie na działaniach władczych, tj. na zakazie sprzedaży i nakazaniu zamknięcia sklepu podejmować musi zatem inspektor sanitarny właściwy za względu na miejsce położenia sklepu. Inspektor ten nakłada także karę pieniężną przewidzianą w art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i określa w drodze decyzji wysokość kosztów badań, które wykazały, iż zakwestionowany produkt jest środkiem zastępczym, a które zgodnie z art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej obowiązana jest ponieść strona, która wprowadziła zakazany produkt do obrotu. W ocenie organu II instancji, kwestionowanie przez skarżącą kasacyjnie takiego trybu postępowania ma wyłącznie na celu uniknięcie odpowiedzialności finansowej. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], który jako organ nadzoru poniósł koszty badań laboratoryjnych, będąc jednostką sektora finansów publicznych, zobowiązany jest do nałożenia na stronę obowiązku ich uiszczenia oraz do egzekwowania tych kosztów, mających zgodnie z ustawą z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych charakter daniny publicznej. Odmienne stanowisko byłoby sprzeczne z przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 27c ust. 4 i art. 36) oraz ustawą o finansach publicznych. Równocześnie organ zaprzeczył, by decyzję w sprawie opłaty za badania wydał także Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać wskazane konkretne przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i powinno zostać precyzyjne wyjaśnione, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź istotny wpływ naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę wyznacza granice kognicji Sądu.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, wskazał przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, nie powiązał ich jednak z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych, podstawą skargi kasacyjnej może zatem być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy". Nie chodzi tutaj jednak o naruszenia przepisów proceduralnych stosowanych przez organy administracji, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co może się wiązać z zarzutami naruszenia kodeksu postępowania administracyjnego w sposób pośredni. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie przepisów postępowania administracyjnego w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest orzeczenie sądu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 31 marca 2013 r., II FSK 925/10, LEX nr 1100417; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., I OSK 2088/12, LEX nr 1291377). Uwzględniając jednak stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, że w przypadku braku powiązania przez autora skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny potraktował powołane w skardze zarzuty naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego jako zarzuty polegające na niestwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracji tych przepisów procesowych, które to naruszenie miało uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając skargę kasacyjną w zakreślonych powyżej granicach i przy tak zidentyfikowanych zarzutach naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] był właściwy miejscowo do wydania decyzji w sprawie ustalenia opłaty za przeprowadzone badania laboratoryjne, podczas gdy wyłącznie właściwym organem był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...].

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie doszło w sprawie do naruszenia zarzucanych przepisów. Punkt wyjścia dla sformułowania tego wniosku stanowił obowiązujący w dniu orzekania przez organ przepis art. 44c ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu narkomanii (j.t. Dz. U. 2012r., poz. 124), który przewidywał, że "W przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263, z późn. zm.)." Art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewiduje, że "W przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje, w drodze decyzji, jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.", natomiast w ust. 4 wskazano, że koszty niezbędne do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1, ponosi strona postępowania. W art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewidziano, że w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady dotyczące ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej uregulowane zostały w art. 21 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960r., j.t. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm., zwana dalej kpa), który przewiduje, że właściwość tę ustala się:

1) w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości;

2) w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony;

3) w innych sprawach - według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron; jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według miejsca ostatniego ich zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

§ 2 tego przepisu przewiduje, że "Jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie."

Jak z powyższego wynika, normując właściwość miejscową organu, przepis art. 21 § 1 kpa w pierwszej kolejności nakazuje jej wyznaczenie na podstawie kryterium związanego z przedmiotem sprawy. I tak, w sprawach dotyczących nieruchomości właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca jej położenia (pkt 1), natomiast w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy dla właściwości miejscowej organu decydujące jest miejsce, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony (pkt 2). Dopiero w innych sprawach, stosownie do przepisu art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu ustala się według kryterium miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustaleniu właściwości miejscowej inspektora sanitarnego do wydania decyzji w sprawie ustalenia kosztów niezbędnych badań (art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej), przeprowadzanych w przypadku uzasadnionego podejrzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi (art. 27c ust. 1 ustawy) należy zastosować normę zawartą w przepisie art. 21 § 1 pkt 2 kpa i w rezultacie przyjąć, że właściwym miejscowo inspektorem sanitarnym jest inspektor, na którego obszarze znajduje się siedziba zakładu pracy, w którym stwierdzono wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu środków zastępczych.

Właściwość miejscowa organu administracji publicznej to zdolność do załatwiania przez ten organ spraw indywidualnych należących do jego właściwości rzeczowej, powstałych na przypisanym temu organowi obszarze działania (R. Orzechowski, w: J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 99, cyt. za A. Wróblem, Komentarz aktualizowany do art. 21 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex 2015). Kodeks postępowania administracyjnego w części dotyczącej właściwości organów nie uległ od czasu jego wejścia w życie w 1960r. znaczącej modyfikacji, podczas gdy od tego czasu formy i sposoby prowadzenia działalności gospodarczej uległy istotnym zmianom. Ich uwzględnienie jest konieczne w procesie odkodowywania znaczenia pojęcia spraw dotyczących prowadzenia zakładu pracy oraz miejsca w którym zakład był, jest lub ma być prowadzony. Należy zwrócić uwagę, że art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.), istotny dla ustalenia znaczenia pojęcia zakładu pracy, został zmieniony. Z dniem 2 czerwca 1996r., po wejściu w życie ustawy z dnia 2 lutego 1996r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1996r., Nr 24, poz. 110), używane w tym przepisie pojęcie zakładu pracy zostało zastąpione pojęciem pracodawcy. Użyte zatem w art. 21 § 1 pkt 2 kpa pojęcie zakładu pracy należałoby obecnie rozumieć w znaczeniu przedmiotowym. Miejsce prowadzenia zakładu pracy to miejsce położenia zakładu pracy w znaczeniu przedmiotowym, czyli wyodrębnionego mienia pracodawcy (placówki zatrudnienia) przeznaczonego do prowadzenia działalności zarobkowej i zatrudniania w tym celu pracowników (J. Iwulski, W. Sanetra, Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 1999, s. 17). Zakład pracy należy więc rozumieć jako jednostkę organizacyjną pracodawcy. Jest to jednostka w ujęciu osobowym, materialnym i organizacyjno-technicznym, w ramach której i za pomocą której pracodawca realizuje swoją działalność. Przyjmując systematykę kodeksu pracy, jeden pracodawca (w ujęciu podmiotowym) może posiadać kilka zakładów pracy (w ujęciu przedmiotowym). Należy podzielić pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 sierpnia 2010r., I OSK 290/10, LEX nr 745204, że "W sprawach dotyczących zakładu pracy właściwość miejscową ustala się według miejsca, w którym był, jest albo będzie on prowadzony. Wynika stąd, że przy ustaleniu właściwości organu bierze się za podstawę nie siedzibę zakładu pracy czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce, w którym jest prowadzona działalność". Przy ustalaniu właściwości miejscowej organu inspekcji sanitarnej decydujące znaczenie będzie zatem mieć lokalizacja danej jednostki organizacyjnej stanowiącej część składową podmiotu zobowiązanego do przestrzegania warunków sanitarnych, a więc miejsce, w którym ta działalność rzeczywiście jest prowadzona (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2014r., II OSK 2953/12, Lex nr 1481947). Nie ma zatem racji skarżący kasacyjnie, że miejsce prowadzenia zakładu pracy należy interpretować w znaczeniu podmiotowym. Przeciwko takiej wykładni przemawia treść normy zawartej w art. 21 §1 pkt 2 kpa, która - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – przewiduje, że w sprawach dotyczących zakładu pracy właściwość miejscową ustala się według miejsca, w którym zakład jest prowadzony, przy czym każdorazowo decyduje miejsce prowadzenia działalności, a nie siedziba pracodawcy. Chodzi tu o faktyczne usytuowanie kontrolowanego zakładu (por. m.in. wyrok NSA z dnia 22 maja 2015r., II OSK 2650/13 oraz wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 2332/11). Użyte w art. 21 § 1 pkt 2 kpa pojęcie "spraw dotyczących prowadzenia zakładu pracy" należy rozumieć szeroko. Obejmuje ono nie tylko sprawy związane z zapewnieniem pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, ale także m.in. wpływ prowadzonej w zakładzie działalności na zdrowie publiczne, a więc działania, które zgodnie z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zostały poddane kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Prawidłowa wykładnia art. 21 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego polega zatem na przyjęciu, że właściwość miejscową organu administracji w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy należy ustalać według miejsca, w którym jest prowadzona działalność (rozumienie przedmiotowe), a nie miejsca siedziby pracodawcy (rozumienie podmiotowe).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, mówiący o "właściwym państwowym inspektorze sanitarnym", należy odczytywać jako dotyczący tego inspektora, który powziął uzasadnione podejrzenie i w związku z tym przeprowadza postępowanie zmierzające do wydania któregoś z rozstrzygnięć przewidzianych w tym przepisie. W odniesieniu do sklepu "[...]" w [...] miejscowo właściwy był zatem Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], gdyż to właśnie ten organ, na podstawie doniesień Policji i sygnałów ze strony Dyrektora mieszczącej się w pobliżu sklepu szkoły, powziął uzasadnione podejrzenie naruszenia obowiązujących przepisów i zarządził przeprowadzenie kontroli, a następnie wydał decyzję, której celem było uniemożliwienie sprzedaży produktów stwarzających zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Prowadzony przez Spółkę G. sp. z o.o. sklep w [...] dysponował infrastrukturą, miejscem prowadzenia działalności, zapleczem organizacyjnym i kadrowym, co kwalifikowało go do uznania za "zakład pracy" w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 2 kpa, prowadzona zaś w tym sklepie działalność mieściła się w użytym w art. 21 § 1 pkt 2 kpa pojęciu "sprawy dotyczącej prowadzenia zakładu pracy", miała bowiem wpływ na zdrowie publiczne, a więc zgodnie z art. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej została poddana kontroli Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Powyższy pogląd jest uzasadniony w świetle art. 10 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który uprawnia powiatowego inspektora sanitarnego do wykonywania zadań wyłącznie na określonym obszarze. Właściwość inspektora sanitarnego, na którego obszarze działania prowadzona jest niedozwolona działalność, potwierdza również cel wprowadzenia art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w październiku 2010r., a więc szybkiego przeciwdziałania masowym zatruciom ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Za jego przyjęciem przemawia specyfika zadań Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z art. 1, art. 2, art. 3 i art. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że organy Inspekcji Sanitarnej mają przeciwdziałać zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi. Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego, w szczególności poprzez sprawowanie nadzoru nad warunkami higienicznymi i zdrowotnymi w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1). Wykonywanie tych zadań polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych i innych chorób powodowanych warunkami środowiska, a także na prowadzeniu działalności oświatowo-zdrowotnej (art. 2). Do zakresu działania w ramach bieżącego nadzoru organu sanitarnego należy między innymi kontrola przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących zakazów określonych w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii. Dostrzeżenie przez organ inspekcji sanitarnej naruszenia przepisów i zasad bezpieczeństwa higienicznego i zdrowotnego obliguje ten organ do władczej ingerencji w formach prawem przewidzianych. Organ sanitarny podejmuje zatem działania mające na celu ochronę i przywrócenie naruszonego bezpieczeństwa oraz ma za zadanie odwrócenie grożącego niebezpieczeństwa. Istotne jest przy tym to, że podejmowane przez organ sanitarny decyzje skoncentrowane są na ochronie życia i zdrowia czyli najważniejszych w społeczeństwie wartości. Konieczność podjęcia przez organ szybkich działań, zmierzających do usunięcia faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W sytuacjach zagrożenia Państwowa Inspekcja Sanitarna działa w sposób swoisty i z użyciem przymusu, często w przyśpieszonych trybach. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację państwową.

Nie można zgodzić się z zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej, że właściwość miejscowa Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] winna ograniczać się do przeprowadzenia kontroli, a dalsze działania winien prowadzić organ inspekcji sanitarnej z [...]. W ramach podejmowanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej czynności kontrolnych prowadzone jest postępowanie administracyjne, w którym przeprowadza się postępowanie dowodowe, w tym niezbędne badania laboratoryjne, co wiąże się z określonymi kosztami. Ujawnienie w toku przeprowadzonego postępowania dowody działania przez Spółkę G. sp. z o.o. niezgodnie z prawem, powodowało automatycznie obowiązek obciążenia Spółki kosztami badań laboratoryjnych oraz kosztami innych czynności. Obowiązek ponoszenia tych kosztów przez stronę naruszającą powszechnie obowiązujące przepisy jest określony ustawowo w art. 27 c ust. 4 i 5 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Norma przewidziana w art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi konsekwencję podjęcia przez organ działań przewidzianych w art. 27c ust. 1 tej ustawy, a zatem może ustanawiać kompetencję wyłącznie na rzecz tego organu, który te działania prowadził. W rozpoznawanej sprawie organem właściwym miejscowo do wydania decyzji o kosztach był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], gdyż to on był uprawniony do wydania decyzji, o których mowa w art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a więc - wstrzymania wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu albo nakazania wycofania produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy, a dalszej konsekwencji nałożenia na stronę obowiązku o którym mowa w art. 27c ust. 4 ustawy, tj. zwrotu "kosztów niezbędnych do przeprowadzenia oceny i badań, o których mowa w ust. 1". Nieuzasadnione jest zatem kwestionowanie właściwości miejscowej do wydania decyzji obciążającej stronę poniesionymi kosztami tego organu, który dokonywał określonych czynności kontrolnych i poniósł koszty zleconych badań.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, kompetencję do podjęcia w niniejszej sprawie decyzji ustalającej opłatę za wykonane czynności kontrolne i przeprowadzenie oceny i badań bezpieczeństwa zatrzymanych w sklepie "[...]" produktów miał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], nie miał zaś tej kompetencji inspektor sanitarny w [...]. Nieuzasadniony okazał się zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący braku właściwości miejscowej organu, a więc naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w zw. z art. 21 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego w zw. z art. 27c ust. 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa uznając, że w rozpoznawanej sprawie nie występowała przesłanka nieważności polegająca na wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.