Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4360/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,oddalono skargę w pozostałym za
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 28 stycznia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej F.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 310/20 w sprawie ze skargi F.B. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej 1) uchyla zaskarżony wyrok; 2) zobowiązuje Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku F.B. z dnia 28 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia wyroku wraz z aktami sprawy – w zakresie zawiadomienia o zaistnieniu sporu; 3) oddala skargę w pozostałym zakresie; 4) stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 5) zasądza od Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz F.B. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II SAB/Wa 310/20 oddalił skargę F.B. na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

F.B. w dniu 28 stycznia 2020 r. r. skierował do Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

- zawiadomienia o zaistnieniu sporu (Notice of Dispute) z dnia 16 października 2017 r. wniesionego przez Invenergy Renewables oraz inne spółki z grupy Invenergy;

- informacji, który organ władzy publicznej, (który Minister lub Ministerstwo) reprezentuje Rzeczpospolitą Polską w sprawie wszczętej wezwaniem na arbitraż (Notice of Arbitration) przez Invenergy Renewables oraz inne spółki z grupy Invenergy.

Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi pismem z dnia 11 lutego 2020 r. udzielił wnioskodawcy informacji w zakresie organu władzy publicznej reprezentującego Rzeczpospolitą Polską, którym był wówczas Minister Aktywów Państwowych (tiret 2 wniosku). Natomiast w zakresie tiret 1 wniosku stwierdził, że żądany dokument nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem organu, wnioskowane dokumenty nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacje publiczne, gdyż nie mieszczą się w definicji ustawowej zawartej w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."). Ponadto, dokumenty te nie zostały wymienione w przykładowym katalogu dokumentów zawierających informację publiczną sformułowanym w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Zawiadomienie o zaistnieniu sporu jest w istocie dokumentem prywatnym, sporządzonym i przesłanym przez potencjalnych inwestorów zagranicznych. Dokument ten nie został wytworzony przez organy administracji publicznej. W szczególności zawiadomienie o zaistnieniu sporu nie powinno być uznane za związane z wykonywaniem zadań władzy publicznej, ani nie prowadzi do gospodarowania mieniem Skarbu Państwa. Zawiadomienie o zaistnieniu sporu stanowi jedynie informację o potencjalnym zaistnieniu sporu i o ewentualnym zamiarze wszczęcia postępowania arbitrażowego. W tym sensie zawiadomienie o zaistnieniu sporu zbliżone jest do wezwania do negocjacji, które stanowi swoistego rodzaju zapowiedź wszczęcia postępowania sądowego, lecz nie musi do niego doprowadzić, jeśli stronom uda się załatwić sprawę polubownie. Równocześnie, inwestor, który zawiadomił o zaistnieniu sporu nie jest zobowiązany do wniesienia sprawy przed arbitraż. W praktyce znaczna część zawiadomień o zaistnieniu sporu nie powoduje następnie wszczęcia arbitrażu. Tym samym, zawiadomienie o zaistnieniu sporu znajduje się na etapie przedarbitrażowym (przedsądowym) i nie stanowi żadnej ingerencji w funkcjonowanie państwa lub jego organów.

F.B. w dniu 7 maja 2020 r. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w udostępnieniu informacji publicznej objętej jego wnioskiem z dnia 28 stycznia 2020 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wykonania czynności związanych z prawidłowym rozpatrzeniem wniosku i udostępnienia żądanej informacji publicznej, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów na okoliczność, że zawiadomienie o zaistnieniu sporu objęte wnioskiem z dnia 28 stycznia 2020 r. stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy majątku publicznego i jest związane z działaniami lub zaniechaniami władzy publicznej (bezprawiem legislacyjnym) naruszającymi zobowiązania międzynarodowe Rzeczpospolitej Polskiej.

Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, wskazując, iż w piśmie z dnia 11 lutego 2020 r. w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadnił, dlaczego wnioskowany dokument (zawiadomienie o zaistnieniu sporu "Notice of Dispute") nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że realizacja prawa do informacji publicznej jest uzależniona od spełnienia następujących przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania informacji musi być informacja publiczna w rozumieniu art. 1 oraz art. 3 ust. 2 w zw. z art. 6 u.d.i.p.; po drugie, adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej, na zasadach tej ustawy, zgodnie z art. 4 ust. 1, mają być "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne"; po trzecie, według art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Tak więc tylko w sytuacji ustalenia, że dana informacja stanowi informację publiczną, jak też że wniosek o jej udostępnienie skierowany jest do podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, można rozpatrywać ewentualną bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został złożony do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji mającej walor informacji publicznej. Natomiast informacje objęte tiret 1 wniosku skarżącego z dnia 28 stycznia 2018 r. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Jak wynika z treści tego przepisu, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym tym aktem prawnym. Ustawodawca w przepisie art. 6 ust. 1 u.d.i.p. dokonał przykładowego wyliczenia, jaka informacja stanowi informację publiczną. W orzecznictwie oraz doktrynie przyjmuje się w związku z tym, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów i danych. Powołany art. 6 ust. 1 w pkt 4 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna m.in. o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii, ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Charakter informacji publicznej mają również informacje niewytworzone przez wskazane podmioty, lecz do nich się odnoszące. Informację publiczną stanowi zatem treść wszelkiego rodzaju dokumentów nie tylko bezpośrednio zredagowanych i wytworzonych przez wskazany podmiot. Przymiot taki posiada także treść dokumentów, których podmiot używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Bez znaczenia jest przy tym, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu danego organu. Ważne jest bowiem jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych i odnosiły się do niego bezpośrednio. O tym, czy tego rodzaju dokument podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. decyduje cel, w jakim został on opracowany. Nie każdy zatem dokument znajdujący się w posiadaniu organu, posiada walor informacji publicznej. Takiego waloru nie można przypisać zawiadomieniu kierowanemu do polskiego rządu o zaistnieniu sporu z dnia 16 października 2017 r. przez Invenergy Renewables oraz inne spółki z grupy Invenergy. Samo zawiadomienie nie wszczyna bowiem sporu, a zawiadamiający jedynie zapowiada, że jeżeli w ciągu 6 miesięcy nie dojdzie do polubownego rozwiązania sporu, strona zawiadamiająca zwróci się do międzynarodowego arbitrażu. Dokument ten stanowi wstępne, przygotowawcze posunięcie podmiotu prywatnego zmierzające do ewentualnego wszczęcia sporu i ma służyć w konkretnej sprawie dotyczącej jej interesu prawnego. Wyrażone w tym dokumencie stanowisko podmiotu prywatnego nie jest w żaden sposób wiążące dla podmiotu publicznego, zaś przedstawiane w zawiadomieniu, jako niezgodne z prawem działania podmiotu publicznego, nie należą do sfery faktów, lecz domniemań zawiadamiającego i powinny być z inicjatywy zawiadamiającego poddane ocenie w stosownym do tego trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o żądaniach i zamiarach podjęcia określonych działań wynikających z interesów strony. Skoro dokument wnioskowany w tiret 1 wniosku z dnia 28 stycznia 2019 r. nie dotyczy sfery faktów i danych publicznych, to tym samym nie mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Wobec tego, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, to organ nie miał obowiązku ani dokonania czynności materialno-technicznej, ani też wydania decyzji administracyjnej. Organ nie pozostawał w bezczynności także w zakresie tiret 2 wniosku z dnia 28 stycznia 2020 r., ponieważ pismem z dnia 11 lutego 2020 r. udzielił informacji w tym względzie.

Sąd pierwszej instancji podał, że na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") oddalił zawarty w skardze wniosek o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi, jako załączniki od 1 do 4, ponieważ nie było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w przedmiotowej sprawie.

Z wyżej przedstawionych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł F.B. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2, art. 6 ust. 1, art. 10, art. 13 i art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zawiadomienie o zaistnieniu sporu wniesione na podstawie traktatu prawa międzynarodowego, którego Rzeczypospolita Polska jest stroną (czego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie) nie jest informacją publiczną, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem wskazanych przepisów i błędnym uznaniem, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w rezultacie, że skarga na bezczynność organu jest bezzasadna;

b) art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 Konstytucji RP, poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało błędnym uznaniem, że zawiadomienie o zaistnieniu sporu wniesione na podstawie traktatu prawa międzynarodowego, którego Rzeczypospolita Polska jest stroną (czego dotyczy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w niniejszej sprawie) nie jest informacją publiczną, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem wskazanych przepisów i błędnym uznaniem, że organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w rezultacie, że skarga na bezczynność organu jest bezzasadna;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do skargi jako załączniki od 1 do 4, pomimo że dokumenty te są istotne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, a przeprowadzenie z nich dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie, co skutkowało zignorowaniem istotnych okoliczności, wskazujących, że zawiadomienie o zaistnieniu sporu wniesione na podstawie traktatu prawa międzynarodowego, którego Rzeczypospolita Polska jest stroną, jest informacją publiczną, jak również że sam organ traktuje to zawiadomienie jako informację publiczną, informując o nim prasę, co z kolei skutkowało błędnym uznaniem, że nie był on zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w rezultacie, że skarga na bezczynność organu jest bezzasadna.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi z dnia 7 maja 2020 r. i jej uwzględnienie, ewentualnie, gdyby żądanie z punktu IV nie zostało przez Sąd uwzględnione, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie od zwrotu kosztów postępowania oraz oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Dodatkowo wniósł o przeprowadzenie dowodu z:

- wydruku ze strony Naczelnej Rady Adwokackiej (https://rejestradwokatow.pl/) na okoliczność wniesienia niniejszej skargi kasacyjnej przez adwokata wykonującego zawód;

- akt sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 311/20, w szczególności z wyroku z dnia 20 listopada 2020 r. wraz z uzasadnieniem (poglądowo załączonego do niniejszej skargi kasacyjnej);

- akt sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w sprawie o sygn. akt II SAB/Wa 321/20, w szczególności skargi z dnia 8 maja 2020 r. oraz z wyroku z dnia 24 września 2020 r. (poglądowo załączonych do niniejszej skargi kasacyjnej);

na okoliczność linii orzeczniczej, uznającej, że zawiadomienie o zaistnieniu sporu wniesione na podstawie traktatu prawa międzynarodowego, którego Rzeczypospolita Polska jest stroną, jest informacją publiczną.

Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych jako załączniki od 1 do 4 skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2020 r., tj.:

- artykułu w Dzienniku Gazeta Prawna z dnia 4 stycznia 2018 r. (karty 7-8 akt sprawy),

- artykułu w Przeglądzie Prawa Międzynarodowego z dnia 11 stycznia 2018 r. (karta 9 akt sprawy),

- artykułu w portalu money.pl z dnia 17 października 2017 r. (karty 10-12 akt sprawy),

- informacji prasowej lnvenergy z dnia 16 października 2017 r. (karty 13-14 akt sprawy),

na okoliczność, że zawiadomienie o zaistnieniu sporu, objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia 28 stycznia 2020 r., stanowi informację publiczną, ponieważ dotyczy majątku publicznego i jest związane z działaniami lub zaniechaniami władzy publicznej (bezprawiem legislacyjnym) naruszającymi zobowiązania międzynarodowe Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Prezes Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie w całości, oddalenie zawartych w niej wniosków dowodowych oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi, odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdził, że są one niezasadne, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Według art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy. Z kolei w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawarto przykładowe wyliczenie informacji publicznej. W niniejszej sprawie wniosek skarżącego obejmował żądanie zawiadomienia o zaistnieniu sporu z dnia 16 października 2017 r. oraz informacji, który z podmiotów władzy publicznej reprezentuje Rzeczpospolitą Polską w sprawie wszczętej wezwaniem na arbitraż.

Niewątpliwie Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Do jej zadań należy zastępstwo procesowe Skarbu Państwa oraz Rzeczypospolitej Polskiej przed sądami i trybunałami, wydawanie opinii prawnych oraz opiniowanie projektów aktów normatywnych dotyczących praw lub interesów Skarbu Państwa (art. 4 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o Prokuratorii Generalnej Rzeczypospolitej Polskiej – Dz. U. z 2016 r., poz. 2261 ze zm.). Nadanie Prokuratorii Generalnej RP statusu państwowej jednostki organizacyjnej przesądza charakter prawny tego podmiotu, będącego jednostką prawną nieposiadająca osobowości prawnej powołaną przez władzę rządową odrębnymi ustawami dla realizacji zadań Państwa, całkowicie utrzymywaną z budżetu Państwa z części będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. W orzecznictwie przyjmuje się, iż jest ona państwową jednostką organizacyjną (por. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 896/12).

Zgodnie z art. 4 ust. 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publiczny. Tak więc niewątpliwie Prokuratoria Generalna RP jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej. Podmiot ten w pełni korzysta z funduszy publicznych do realizowania obowiązków nałożonych ustawą. Ponadto Prokuratoria Generalna RP realizuje zadania publiczne. Termin "zadanie publiczne" jest pojęciem niedookreślonym, które oznacza każde działanie administracji, znajdujące podstawę prawną. Jak wynika bowiem z art. 1 w/w ustawy, Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej stoi na straży praw i interesów Rzeczypospolitej Polskiej, w tym praw i interesów Skarbu Państwa, oraz mienia państwowego nienależącego do Skarbu Państwa.

Odnosząc się do istoty sprawy, stwierdzić należy, że zawiadomienie o zaistnieniu sporu jest informacją publiczną. Jest ono bowiem koniecznym elementem procedury arbitrażowej pomiędzy zagranicznym podmiotem prawa a Rzeczypospolitą Polską. Zawiadomienie o zaistnieniu sporu stanowi "notyfikację sporu i zamiar wszczęcia postępowania arbitrażowego". Dokument, którego udostępnienia żąda skarżący, powiadamia zatem Rzeczypospolitą Polską o sporze i zamiarze zagranicznych inwestorów wszczęcia postępowań arbitrażowych na tle zmiany regulacji prawnych dotyczących inwestycji w elektrownie wiatrowe wprowadzonych ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 981 ze zm.).

Wnioskowane zawiadomienie dotyczy sporu rozstrzyganego w ramach tzw. międzynarodowego arbitrażu inwestycyjnego. W orzecznictwie NSA wskazywano, że należy odróżnić arbitraż handlowy od arbitrażu inwestycyjnego: "W tym drugim przypadku stroną sporu jest bowiem Państwo. A zatem spór nie ma charakteru wyłącznie prywatnego. Rzeczpospolita Polska jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli i władzę zwierzchnią w niej sprawuje Naród (art. 1 i 4 ust. 1 Konstytucji), zatem jego członkowie mają prawo do wiedzy o treści rozstrzygnięć odnoszących się do Rzeczpospolitej Polskiej" (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1164/15).

Arbitraż handlowy jest sposobem rozstrzygnięcia przez (sąd arbitrażowy) istniejącego bądź przyszłego sporu prawnego, powstałego w związku z łączącym strony tego sporu określonym stosunkiem prywatnoprawnym, zasadniczo o charakterze gospodarczym (handlowym), który to sposób czerpie swoje umocowanie z woli stron wspomnianego sporu, z jednoczesnym wyłączeniem kognicji sądu państwowego (powszechnego). Natomiast arbitraż inwestycyjny jest kategorią prawną sui generis w stosunku do arbitrażu handlowego. Mimo, że spór stron jest także rozstrzygany przez sąd prywatny (arbitrażowy), a więc z wyłączeniem kognicji sądu powszechnego, to jednak o odrębności arbitrażu inwestycyjnego w stosunku do arbitrażu handlowego decydują jego odmienne strony sporu. Mianowicie arbitraż inwestycyjny zawsze dotyczy sporu na linii inwestor zagraniczny (podmiot prawa prywatnego) oraz państwo przyjmujące (podmiot prawa publicznego), na terytorium którego inwestor ten dokonywał inwestycji. Ponadto w sporze tym powodem jest zawsze inwestor, zaś pozwanym zawsze państwo przyjmujące. Państwo (potencjalny pozwany), podpisując umowę o wzajemnym popieraniu i ochronie inwestycji z innym państwem, z którego pochodzi inwestor (potencjalny powód), czyli tzw. BIT (bilateral investment treaty), z góry zgadza się na poddanie sporu z tym inwestorem określonemu sądowi arbitrażowemu (tzw. standing offer of arbitration). Przedmiot sporu nie ma natomiast – tak jak w przypadku arbitrażu handlowego – charakteru prywatnoprawnego, ale charakter publicznoprawny, skoro jego podstawy prawne wywodzą się z umowy zawartej pomiędzy państwami (umowy prawa międzynarodowego publicznego) (tak: Piotr Kardas (red.), Sroka Tomasz (red.), Wróbel Włodzimierz (red.), Państwo prawa i prawo karne. Księga jubileuszowa Profesora Andrzeja Zolla, tom I).

Nie można podzielić poglądu Prezesa Prokuratorii Generalnej RP, zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną, iż do rozstrzygnięcia niniejszego sporu mogłyby znaleźć odpowiednie zastosowanie poglądy wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczące charakteru prawnego pozwu i innych pism procesowych na tle regulacji w zakresie dostępu do informacji publicznej. Zauważyć bowiem należy, iż międzynarodowe spory inwestycyjne to domena międzynarodowego prawa publicznego, jako że podstawy prawne tychże sporów wywodzą się z umów zawartych pomiędzy państwami, a zatem "pozwanym" jest państwo, a nie podmiot prywatny.

W konsekwencji nie można podzielić poglądu Sądu pierwszej instancji, że wnioskowany dokument nie dotyczy sfery faktów i danych publicznych, przez co nie mieści się w zakresie art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Możliwość dochodzenia przez inwestorów roszczeń wynikających z naruszenia przez państwo goszczące jego prawnomiędzynarodowych zobowiązań tworzy zupełnie nową sytuację prawną. To zaś rodzi konieczność rozważenia kwestii suwerenności państwa z punktu widzenia międzynarodowego prawa inwestycyjnego (por. Marcin Dziurda, Cezary Wiśniewski "Wpływ umów BIT na suwerenność państw", PPH 2013/12/12-18).

Skoro zatem zawiadomienie o zaistnieniu sporu jest jednym z elementów procedury zawiązania sporu pomiędzy inwestorem zagranicznym a Polską, to dokument ten jest informacją publiczną. Podkreślić należy, że nie ma znaczenia prawnego to, czy do rozstrzygnięcia sporu inwestycyjnego ostatecznie dojdzie. Argumentem przesądzającym o tym, że ów dokument ma charakter informacji publicznej jest to, że stanowi on jeden z etapów procedowania w sporze przeciwko państwu polskiemu.

Stwierdzając stan bezczynności organu, NSA uznał, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W judykaturze przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Podkreśla się również, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyroki NSA z dnia: 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; 1 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności sprawy nie potwierdzają, że bezczynność Prezesa Prokuratorii Generalnej RP w zakresie udostępnienia informacji publicznej w postaci w/w zawiadomienia miała postać kwalifikowaną. Z akt sprawy wynika, że wobec wpływu wniosku skarżącego z dnia 28 stycznia 2020 r. organ podjął czynności w celu jego rozpoznania i przedstawił stanowisko w sprawie – w piśmie z dnia 11 lutego 2020 r. Z powyższego wynika, że organ podejmował działania w celu rozpoznania wniosku i jakkolwiek działania te należy w istocie ocenić jako nieprawidłowe, potwierdzające stan bezczynności na gruncie u.d.i.p., to nie można przyjąć, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie wynikała ona bowiem z celowego zaniechania, czy też z lekceważącego traktowania przez organ obowiązków informacyjnych, lecz była skutkiem błędnej wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Błędna interpretacja przepisów prawa nie pozwala uznać, że stwierdzona bezczynność miała postać kwalifikowaną.

Z tych względów na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1, § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a. NSA orzekł, jak w sentencji wyroku. Punkt trzeci wyroku jest konsekwencją uznania, że skarga była nieuzasadniona w zakresie zobowiązania do udzielenia informacji o tym, który podmiot reprezentuje Rzeczpospolitą Polską w sprawie wszczętej wezwaniem o arbitraż, bowiem informacja w tym zakresie została udzielona. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.