Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3106/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 par. 2, art. 3 pkt 8, art. 67 a par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 201
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 632/18 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, II. odstępuje od zasądzenia od M. J. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 632/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę M. J. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska odmówił M. J. umorzenia administracyjnej kary pieniężnej za sprowadzenie odpadu, wymierzonej ostateczną decyzja administracyjna wydaną na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz. U. z 2015 r. poz. 1048, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "u.m.p.o". Zdaniem organu wniosek strony o umorzenie kary nie mógł być uwzględniony, bowiem nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 67a § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "O.p.".

Na skutek wniesionego od powyższej decyzji odwołania, Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. uchylił rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie w przedmiocie umorzenia tej kary. W uzasadnieniu wskazano, że przepisy prawa materialnego - ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów - nie regulują w żaden sposób trybu umorzenia płatności kar pieniężnych i nie istnieją żadne przepisy uprawniające jakikolwiek organ do takiego działania. Ustawa ta nie zawiera odesłania do stosowania przepisów innych ustaw w tym zakresie. Wobec tego organ pierwszej instancji winien był odmówić wszczęcia postępowania wobec wniosku strony, w trybie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "K.p.a." zgodnie z którym w przypadku, gdy postępowanie z uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie jego wszczęcia. Z tego względu organ odwoławczy nie odniósł się do zarzutów M. J. akcentujących, że organ nie wskazał, która podstawa prawna umorzenia należności winna znaleźć zastosowanie (art. 67a bądź art. 67b O.p.) wobec zaprzestania prowadzenia przez niego działalności gospodarczej, gdy nie posiada on majątku z którego mógłby uiścić wymierzoną karę w wysokości 50000 zł. Pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Organ pierwszej instancji nie miał kompetencji do prowadzenia postępowania w sprawie zastosowania ulgi w spłacie kary pieniężnej, nałożonej w trybie art. 32 ust. 1 u.m.p.o.

W skardze na powyższą decyzję M.J. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 67a O.p. poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania. Skutkowało to brakiem rozpoznania istoty sprawy, mimo konieczności i zasadności zbadania przesłanek do umorzenia lub rozłożenia na raty kary pieniężnej, wobec złożenia wniosku przez stronę w tym przedmiocie. Zdaniem strony przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące umarzania należności, mają zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych w myśl ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Potwierdza to treść uzasadnienia wyroku NSA z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 716/15.

W odpowiedzi na skargę organ administracji podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

W motywach wskazanego na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisu prawa materialnego, zakreślającego kompetencje organów administracji do orzekania w przedmiocie wymierzonych już administracyjnych kar pieniężnych. Dokonując wykładni art. 1 ust. 2, art. 32 i art. 35 u.m.p.o., art. 281 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 519, z późn. zm.), art. 2 § 2 O.p. Sąd podniósł, że bezpodstawnie uznano, jakoby nie było dopuszczalne umorzenie należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych w myśl ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, co z kolei skutkowało niezasadnym odstąpieniem przez organ odwoławczy od ustalania, czy w danym przypadku zachodziły materialne przesłanki umorzenia należności, zakreślone w Ordynacji podatkowej (rozdział 7a w dziale III), mające zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych. Błędne rozumienie regulacji w danym zakresie skutkowało zaś naruszeniem przepisów postępowania, co do obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy w jej istotnych aspektach (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a.).

Wbrew argumentacji organu brak stosownych regulacji bezpośrednio w samej ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (czy też bezpośredniego odesłania do Ordynacji podatkowej) nie może być wystarczającym argumentem dla przypisania prawodawcy zamiaru wyłączenia przychodów z tego rodzaju sankcji administracyjnych z ogólnego mechanizmu ulg w uiszczaniu należności publicznych, wobec szczególnych uwarunkowań po stronie zobowiązanego, gdy znajdują one zastosowanie wobec innych administracyjnych kar pieniężnych (z pewnymi modyfikacjami stanowionymi wprost Prawem ochrony środowiska). Nie ma racjonalnych przesłanek celowościowych czy względów systemowych, które pozwalałyby przypisać ówczesnemu prawodawcy taki zamiar. Dlatego za prawidłowe zdaniem Sądu można rozumieć wyłącznie takie rozumienie norm prawa materialnego, gdzie zastosowanie regulacji szczególnych dotyczących ulg jest dopuszczalne. Tego rodzaju konkluzja jest tym bardziej uzasadniona, że prawodawca, nowelizując w 2017 r. Kodeks postępowania administracyjnego wyraził expressis verbis ogólną regułę stosowania ulg, gdy chodzi o administracyjne sankcje pieniężne, gdy z przepisu szczególnego nie wynika wprost co innego (art. 189k, wobec art. 189a § 1 i 2 K.p.a.). Wskazana regulacja nie znajdzie wprawdzie bezpośrednie zastosowanie w sprawie z uwagi na termin wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie (28 marca 2017 r.), jednakże wyrażenie danej reguły nie może być rozumiane inaczej niż potwierdzenie woli prawodawcy stosowania - w szczególnych przypadkach - ulg co do każdego rodzaju administracyjnych sankcji pieniężnych, jako zasady (w razie braku szczególnego zastrzeżenia).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska, zaskarżając go w całości. Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 67a, art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 O.p. w związku z art. 1 ust. 2, art. 32 i art. 35 u.m.p.o. oraz w związku z art. 281 ust. 1 i 3 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 67a O.p. ma zastosowanie do kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 34 u.m.p.o. w tej jej części, która jest nieopodatkowaną należnością pozabudżetową, podczas gdy brzmienie tych przepisów wyklucza taką interpretację;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. przez przyjęcie, że w wyniku odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej bez wyraźnego uregulowania odesłania do tych przepisów Ordynacji podatkowej w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu, istnieją wystarczające podstawy prawne pozwalające organowi wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienie wniosku o umorzenie kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 32 u.m.p.o. pomimo braku takich przepisów, które upoważniałyby organ do działania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Sprawa ta podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 2 P.p.s.a. przeprowadzenia rozprawy.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu w tej sprawie dotyczy dopuszczalności stosowania instytucji objętej działem III rozdziałem 7a Ordynacji podatkowej, a w tym art. 67a tejże ustawy co do dopuszczalności zastosowania ulgi w zakresie kary pieniężnej nakładanej na podstawie art. 32 ust. 1 i 34 u.m.p.o.

Udzielając odpowiedzi na to pytanie należy stwierdzić, że zgodnie z art. 1 w związku z art. 32 i 33 u.m.p.o. regulacją tej ustawy objęte jest wymierzanie kar za naruszenia obowiązków w zakresie międzynarodowego przemieszczania odpadów. Ani art. 32, ani też pozostałe artykuły ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów nie przewidują możliwość rozłożenia na raty nałożonej na podstawie tej ustawy kary, jej umorzenia lub przyznania innej ulgi. Żaden z powołanym przepisów nie odsyła do stosowania działu III Ordynacji podatkowej. Stosowanie zaś ulg w zakresie ustalonej w drodze administracyjnej kary pieniężnej (administracyjnej kary pieniężnej) dopuszczalnym jest tylko wtedy, gdy wynika to z przepisu prawa. Sąd pierwszej instancji uzasadniając dopuszczalność stosowania działu III Ordynacji podatkowej wskazał, że powołane przepisy Ordynacji podatkowej dotyczą także administracyjnych kar pieniężnych i za taką wykładnią winna przemawiać treść art. 202 ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21). Tak dokonana wykładnia ww. przepisu ustawy o odpadach jest błędna. Przepis ten dotyczy administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o odpadach a nie na podstawie ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Wprawdzie kary pieniężne nakładane na podstawie obu ww. ustaw dotyczą posiadaczy odpadów, którzy z naruszeniem prawa dokonują ich składowania, przemieszczania lub innych czynności, to jednak wolą ustawodawcy było objęcie tej materii dwoma odrębnymi ustawami i to z wyraźnym wskazaniem, że regulacja jednej z tych ustaw nie dotyczy materii drugiej ustawy (zgodnie z art. 1 ust. 2 u.m.p.o. przepisy tej ustawy nie naruszają postanowień ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.) oraz ustawy z dnia [...] grudnia 2012 r. o odpadach, Dz. U. z 2019 r. poz. 701 i 730).

Ponadto, o ile w art. 202 ustawy o odpadach ustawodawca zamieścił odwołanie się do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej do spraw dotyczących administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o odpadach, o tyle żadnego takiego odesłania nie zamieścił w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. To wolą ustawodawcy było umożliwienie stosowania m.in. art. 67a O.p. do administracyjnych kar pieniężnych wymierzanych na podstawie ustawy o odpadach, ponieważ kary te nie są objęte zakresem regulacji samej Ordynacji podatkowej.

Analogicznie ustawodawca dopuszczając w art. 281 ust. 1 Prawa ochrony środowiska stosowanie do administracyjnych kar pieniężnych regulacji działu III Ordynacji podatkowej nie objął takim rozwiązaniem administracyjnych kar pieniężnych objętych ustawą o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym istnieje domniemanie podlegania nieopodatkowanych należności publicznoprawnych, za jakie uznał ten Sąd kary nakładane w oparciu o ustawę o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, stanowiące przychody Narodowego Funduszu i budżetu państwa - przepisom działu III Ordynacji podatkowej.

Trafnie strona skarżąca kasacyjnie zarzuca, że z art. 2 § 2 w związku z art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej wynika, że pod pojęciem niepodatkowej należności budżetowej nie można utożsamiać administracyjnej kary pieniężnej. Przepisy działu III Ordynacji podatkowej mają zastosowanie do opłat i innych niepodatkowych należności budżetu państwa, do których ustalenia uprawnione są organy inne niż organy podatkowe, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej (art. 2 § 2 O.p.). Pod pojęciem niepodatkowych należności budżetowych należy rozumieć należności niebędące podatkami i opłatami, które stanowią dochód budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego i które wynikają ze stosunków publiczno-prawnych (art. 3 pkt 8 O.p.). Administracyjne kary pieniężne nakładane są w związku z popełnieniem deliktu administracyjnego, a tym samym charakter takich kar nie pozwala na ich utożsamianie z należnościami wynikającymi ze stosunków publicznoprawnych nakazujących określonym podmiotom świadczenia pieniężne na rzecz Państwa, o których stanowi art. 3 pkt 8 Ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2551/17, opub. w Lex nr 2740331; wyrok NSA z 23 października 2018 r. sygn. akt I GSK 1945/18; wyrok NSA z 8 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1714/14, opub. w Lex nr 1986655). Do kategorii niepodatkowych należności budżetowych zalicza się takie świadczenia, które zawierają w swych konstrukcjach elementy prawne danin publicznych. Źródłem nałożenia kary pieniężnej jest sankcjonowane zachowanie zobowiązanego (ukaranego), stanowiące naruszenie prawa. Tym samym administracyjne kary pieniężne to sankcje za nieprzestrzeganie przepisów prawa i w związku z tym z pojęcia niepodatkowych należności publicznoprawnych wyklucza się takie dochody budżetowe, których źródłem są wszelkiego rodzaju kary pieniężne, grzywny czy mandaty (tak też NSA w wyroku z 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2551/17, opub. w Lex nr 2740331).

Trafnie wskazuje strona skarżąca kasacyjnie, że Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 2 § 2 w związku z art. 3 pkt 8 O.p. ponieważ warunkiem zastosowania przepisów Ordynacji podatkowej jest ustalenie, że obowiązek ponoszenia danej należności pozabudżetowej ma stanowić realizację przepisów prawa, a nie być wynikiem naruszenia przepisów prawa. Tym samym skoro administracyjna kara pieniężna nakładana na podstawie art. 32 ust. 1 u.m.p.o. nie ma charakteru niepodatkowej należności budżetowej wynikającej ze stosunków publicznoprawnych, to Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo dopuścił zastosowanie w tej sprawie działu III Ordynacji podatkowej, a tym art. 67a O.p.

Nie można podzielić także i tego stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zauważając wprowadzenie z dniem 1 czerwca 2017 r. do K.p.a. działu IVa "Administracyjne kary pieniężne" (na podstawie art. 1 pkt 41 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2017 r. poz. 935) prawidłowo wskazał, że wprawdzie ten dział nie ma zastosowania do tej sprawy w związku z wszczęciem w tej sprawie postępowania przed data 1 czerwca 2017 r., ale nie można podzielić dalszego stanowiska tego Sądu, jakoby wprowadzenie tych przepisów potwierdzało wcześniej istniejący stan prawny dopuszczający do kar pieniężnych stosowanie ulg z Ordynacji podatkowej, co ma potwierdzać wykładnia systemowa.

Podstawę o stosowania ulg w nakładanych karach nie można interpretować z wykładni systemowej, skoro byłaby ona wprost sprzeczna z wykładnią literalną (językową). Wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny wskazywał, że wprowadzenie do systemu prawnego ulg w zakresie uiszczania zobowiązań (np. przedawnienia zobowiązań), z uwagi na brak konstytucyjnej regulacji tej problematyki, jak również nadanie jej konkretnego kształtu, pozostaje w sferze uznania ustawodawcy (por. wyrok z 23 maja 2005 r. sygn. akt SK 44/04, opub. w OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 52; wyrok TK z 17 lipca 2012 r. sygn. akt P 30/11, opub. w Lex nr 1171372). Tym samym to ustawodawca może do określonych zobowiązań ustalić zasady przyznawania ulg, a do innych już nie. Dotyczy to także administracyjnych kar pieniężnych. W związku z tym dopiero dodatnie do Kodeksu postępowania administracyjnego działu IVa zatytułowanego "Administracyjne kary pieniężne" umożliwia stosowanie ulg do takich kar.

Zasadnym jest także kolejny zarzut skargi kasacyjnej, zarzucający naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 7 Konstytucji RP i art. 6 K.p.a. przez przyjęcie, że w wyniku odpowiedniego stosowania działu III Ordynacji podatkowej bez wyraźnego uregulowania odesłania do tych przepisów Ordynacji podatkowej w ustawie o międzynarodowym przemieszczaniu, istnieją wystarczające podstawy prawne pozwalające organowi wydać rozstrzygnięcie w formie decyzji uwzględniającej lub odmawiającej uwzględnienie wniosku o umorzenie kary pieniężnej nałożonej na podstawie art. 32 u.m.p.o. pomimo braku takich przepisów, które upoważniałyby organ do działania.

Ustosunkowując się do tego zarzutu należy stwierdzić, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Także art. 6 K.p.a. zawiera zasadę nakazującą w postępowaniach objętych regulacją K.p.a. działanie organów na podstawie i w granicach prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, na który wskazuje strona skarżąca kasacyjnie i wyrażony w wyroku NSA z 17 listopada 2011 r. sygn. akt I FSK 88/11 zgodnie z którym zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Przyznanie organowi administracyjnemu kompetencji musi wynikać z wyraźnego przepisu prawa materialnego. Jakakolwiek forma domniemywania takich kompetencji stanowi naruszenie zasady działania na podstawie prawa. Prawo stanowi bowiem system norm prawnych i jego przestrzeganie jest obowiązkiem każdego organu administracyjnego. Nie ma wątpliwości, że odstąpienie od tej zasady stanowi istotne naruszenia prawa. NSA w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt FPS 2/04, opub. w Lex nr 137421 wyraźnie wskazał, że normy kompetencyjnej nie można domniemywać i nie można jej konstruować w procesie wykładni prawa, a ponadto nie można przyjmować zasady domniemania kompetencji publicznoprawnej, jeżeli przepisy ustawowe w tym względzie milczą. Także Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że zasada legalizmu jest związana w szczególności z zakazem domniemywania kompetencji organu państwa (wyrok TK z 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03, opub. w OTK-A 2004, nr 6, poz. 54). Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela to stanowisko.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał skargę. W wyniku rozpoznania skargi Naczelny Sąd Administracyjny skargę M. J. oddalił stwierdzając, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska została – w okolicznościach tej sprawy - wydana zgodnie z prawem. W rozpoznawanej sprawie nie było zatem podstaw prawnych, aby Główny Inspektor Ochrony Środowiska mógł przeprowadzić merytoryczne postępowanie wywołane wnioskiem skarżącego o umorzenie nałożonej kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 32 ust. 1 i art. 34 u.m.p.o. Prawidłowo Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał decyzję uchylającą decyzję Lubelskiego Inspektora Ochrony Środowiska i umarzającą postępowanie pierwszej instancji.

Tym samym na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z 151 P.p.s.a. i w związku z art. 32 ust. 1 i art. 34 u.m.p.o. oraz art. 2 § 2 i art. 3 pkt 8 O.p. oraz art. 193 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w tej sprawię zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.