Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4365/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 40
law: Ustawa z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych.
article: art. 4 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1463
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.Z.D. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 2083/17 w sprawie ze skargi P.Z.D. w W na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [..] września 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2018 r., sygn. akt: I SA/Wa 2083/17 oddalił skargę P.Z.D. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Siedlcach z dnia [..] września 2017 r. nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z dnia 26 stycznia 2017 r. P.Z.D. w W. Okręg [..] w W. zwrócił się do Starosty Mińskiego o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez [..] prawa użytkowania nieruchomości, tj. części działki ewidencyjnej nr [..] z obrębu [..] C.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż P.Z.D. nabył prawo użytkowania ww. nieruchomości na mocy przepisów ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych. Na nieruchomości wskazanej we wniosku zlokalizowany jest R.O.D. [..] w C. Przedmiotowy ogród powstał na mocy decyzji nr [..] z dnia [..] października 1985 r. wydanej przez Naczelnika Gminy H. Ogród ten jest ogrodem stałym, wpisanym do rejestru P.Z.D. pod nr [..].

Decyzją z dnia [..] sierpnia 2017 r., nr [..], Starosta Miński odmówił stwierdzenia nabycia przez P.Z.D. z siedzibą w W., z dniem 19 stycznia 2016 r. prawa użytkowania nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [..] o powierzchni 6.4000 ha położonej w obrębie C., gmina H., dla której Sąd Rejonowy w M.M. Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę nr [..].

W uzasadnieniu wskazano, iż z uwagi na przekazanie decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W. Nr [..] z dnia [..] stycznia 1994 r. w zarząd L.P. nieruchomości objętej wnioskiem w niniejszej sprawie niemożliwe jest stwierdzenie nabycia prawa użytkowania nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji złożył P.Z.D. w W., wskazując, że decyzja likwidacyjna, o której mowa w przepisach ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie została wydana. Mimo tego faktu organ I instancji odmówił wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania, które zostało przyznane przez ustawodawcę z mocy samego prawa. Zarząd sprawowany przez L.P. nad nieruchomością o nr [..] nie jest natomiast przeszkodą do stwierdzenia nabytego już w przeszłości prawa jej użytkowania przez P.Z.D.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach decyzją z dnia [..] września

2017 r., nr [..] utrzymało w mocy decyzję Starosty Mińskiego z dnia [..] sierpnia 2017 r., nr [..].

W uzasadnieniu wskazano, iż organ I instancji trafnie w podstawie prawnej decyzji z dnia 2 sierpnia 2017 r. powołał się na art. 4 oraz art. 40 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. 2017, 788 ze zm.). Wskazano, iż jedną z podstawowych cech zarządu, ustanowionego na mocy ustawy o lasach, jest jego niewzruszalność. Do spraw zarządu, sprawowanego przez L.P., nieuregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, nie stosuje się przepisów Kodeksu cywilnego o użytkowaniu, lecz przepisy ustawy o lasach. Ponieważ w ustawie o gospodarce nieruchomościami sprawa zarządu, sprawowanego przez L.P. z mocy ustawy o lasach, w ogóle nie została podjęta, więc w sprawach zasad i sposobu wykonywania tego zarządu odpowiednie jest w zasadzie prawo leśne. W ustawie o lasach istotnie ograniczono możliwość przenoszenia zarządu. Przypadki przenoszenia zarządu nie następują generalnie w trybie decyzji administracyjnej. Kierownicy jednostek organizacyjnych co do zasady nie mają w prawie leśnym prawa do występowania z wnioskiem do starostów o wygaszeniu zarządu. Zanik zarządu następuje przede wszystkim w trybie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz w innych przypadkach, wskazanych w ustawie o lasach i następuje w innym trybie niż wygaszanie trwałego zarządu, określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sposób zagospodarowania nieruchomości gruntowej (np. lasu) nie może być przedmiotem decyzji starosty, nawet wówczas, gdyby ta decyzja miała być czysto formalna (np. poprzez zapis "zagospodarowanie lasu zgodnie z planem urządzenia lasu"). Ustawa o lasach jednoznacznie rozstrzygnęła, że w nadleśnictwie nadleśniczy samodzielnie prowadzi gospodarkę leśną, w tym w ramach zagospodarowania lasu na podstawie planu urządzenia lasu, a nie na podstawie decyzji starosty.

Organ stwierdził zatem, że skoro ustawa o lasach w sposób kompleksowy rozstrzyga wszystkie zagadnienia w zakresie gospodarki i zarządzania gruntami leśnymi w celu zapewnienia ochrony gruntów leśnych, to trudno zakładać, aby racjonalny ustawodawca w innej ustawie zamieścił odmienne przepisy, które w sposób zupełnie sprzeczny z wcześniejszymi zapisami regulowałyby poszczególne zagadnienia prawne - w tym przypadku kwestie związane z możliwością oddania w użytkowanie gruntów leśnych, znajdujących się w zarządzie L.P..

Skargę na powyższą decyzję wniósł P.Z.D. z siedzibą w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Mińskiego z dnia [..] sierpnia 2017 r. w całości oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W obszernym uzasadnieniu skargi strona skarżąca przytoczyła argumenty na poparcie w/w zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Siedlcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że z zestawienia art. 75 i art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych wynika, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości na zasadzie art. 75 ust. 6 tej ustawy jest spełnienie jedynie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji, a nadto brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez to stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy.

Sąd podkreślił, że bezsporna jest okoliczność, że w stosunku do objętej wnioskiem części działki ewidencyjnej nr [..] nie została wydana decyzja o likwidacji rodzinnego ogrodu działkowego w terminie 24 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. na podstawie art. 75 ust. 1 tej ustawy. Nie jest także sporne, że stowarzyszenie ogrodowe nie legitymuje się tytułem prawnym do tej części nieruchomości, na której ogród ów funkcjonuje. Istotą sporu było natomiast to, czy okoliczność, że nieruchomość, na której urządzono rodzinny ogród działkowy stanowi już przedmiot praw przynależnych innym podmiotom – w tym wypadku prawa zarządu przynależnego L.P. na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie nr [..] z [..] stycznia 1994 r. – stanowi przeszkodę uzyskania na niej z mocy art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych przez stowarzyszenie ograniczonego prawa rzeczowego w postaci użytkowania.

Zdaniem Sądu prawidłowe jest stanowisko organu, bowiem przy dekodowaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej czy systemowej. Rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - służyć miało uporządkowaniu ich stanów prawnych, jednak takie usankcjonowanie nie może nastąpić w sytuacji, gdy innemu podmiotowi przysługuje już konkretne prawo do tej samej nieruchomości. Poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych podmiotów, w tym przypadku L.P.. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie. Do takich należą z całą pewnością unormowania zawarte w ww. ustawie o lasach.

Sąd uznał, że odwołanie się przez organy orzekające do przepisów regulujących w sposób kompleksowy zagadnienia gospodarki i zarządzania gruntami leśnymi oraz kolizji praw wynikających z tych przepisów z prawem użytkowania było prawidłowe. Wbrew stanowisku strony skarżącej, ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych jako ustawa późniejsza nie zmodyfikowała przepisów ustawy o lasach w zakresie użytkowania nieruchomości znajdujących się w zarządzie L.P. zajętych pod ogrody działkowe. Bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest również data powstania rodzinnego ogrodu działkowego, istotny jest bowiem stan nieruchomości na określone daty, tj. na dzień 19 stycznia 2014 r. i na dzień 19 stycznia 2016 r. Skoro zatem nieruchomość, której część zajęta jest pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych była w zarządzie L.P. i taki stan prawny istniał także w dniu 19 stycznia 2016 r., to wydanej w takich uwarunkowaniach faktycznoprawnych decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez P.Z.D. prawa użytkowania zajętej pod ogrody części nieruchomości nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł P.Z.D. w W. zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie wyroku w całości, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, przeprowadzenia rozprawy oraz zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych oraz art. 4 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach i uznanie, że pozostawanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie L.P. stanowi przesłankę odmowy stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania tej nieruchomości Skarbu Państwa w części zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy, pomimo iż w świetle art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie stanowi to przesłanki negatywnej stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe (z mocy ustawy) prawa użytkowania nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brzmienie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych jest jednoznaczne językowo, co oznacza, że po spełnieniu przesłanek przewidzianych w art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 - z mocy ustawy nastąpił skutek w postaci nabycia przez P.Z.D. prawa użytkowania nieruchomości w części zajmowanej przez R.O.D.[..] w C. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych nie przewiduje żadnych innych dodatkowych warunków w tym względzie. Gdyby zamiarem ustawodawcy było wyłączenie spod regulacji ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych określonych gruntów należących do Skarbu Państwa, uczyniłby to w treści tej ustawy poprzez odwołanie do np. ustawy o lasach. Ewentualną kolizję pomiędzy ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach a ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych należy rozstrzygać zgodnie z regułą Iex posterior derogat legi priori. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych jako norma późniejsza, w odpowiednim zakresie zmodyfikowała dotychczasowe przepisy dotyczące nieruchomości Skarbu Państwa znajdujących się w zarządzie L.P., zajętych przez ogrody działkowe. Nie jest uzasadnione odejście od literalnego brzmienia art. 75 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych w sposób przyjęty w wyroku, zgodnie z którym formalne pozostawanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie PGL L.P. wyłącza skutek nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, ze względu na ochronę praw przysługujących L.P.

Wskazując na założenia projektu ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w skardze kasacyjnej podniesiono, że celem ustawodawcy było ostateczne uregulowanie stanów prawnych gruntów Skarbu Państwa zajmowanych faktycznie (od wielu lat) przez rodzinne ogrody działkowe bez możliwości wykazania odpowiedniego tytułu prawnego, tak aby zakończyć istniejący stan niepewności prawnej. Przyjęcie wykładni przepisów dokonanej w zaskarżonym wyroku uniemożliwi osiągnięcie ww. celu ustawodawcy dla dużej części terenów ogrodów będących w formalnym (lecz nie faktycznym) zarządzie różnych jednostek organizacyjnych Skarbu Państwa. Zarządzające tym terenem PGL L.P. miało możliwość doprowadzić do likwidacji ogrodu, zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, aby nie dopuścić do nabycia prawa użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe, czego nie uczyniło.

Dodatkowo w wyroku błędnie uznano, iż za przyjęciem zastosowanej przez Sąd wykładni przemawiają wymogi ochrony prawa L.P. do przedmiotowej nieruchomości. Zarząd nieruchomością Skarbu Państwa, który sprawuje PGL L.P. jako jednostka organizacyjna Skarbu Państwa, nie jest prawem majątkowym PGL L.P. podlegającym ochronie, a jedynie jego ustawową kompetencją o charakterze administracyjnoprawnym - podmiotem prawa majątkowego w tym wypadku pozostaje Skarb Państwa. Ustawodawca może w drodze ustawy swobodnie kształtować sposób zarządu majątkiem Skarbu Państwa, w tym przekazanym organom administracji państwowej i jednostkom organizacyjnym Skarbu Państwa, jak to uczynił m.in. w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych. Ustawodawca wyraźnie dopuszcza w art. 40 ust. 1 ustawy o lasach sytuację obciążenia nieruchomości Skarbu Państwa pozostającej w zarządzie L.P. prawem użytkowania na rzecz innego podmiotu. Skoro ustawodawca upoważnił w drodze ustawy Dyrektora Generalnego L.P. do przekazania nieruchomości Skarbu Państwa pozostających w zarządzie L.P. w użytkowanie innych podmiotów, to tym bardziej ustawodawca taką decyzję może podjąć bezpośrednio w ustawie, ustanawiając prawo użytkowania takiej nieruchomości z mocy ustawy (jak to uczynił m.in. w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych). Powyższą argumentację potwierdza stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2017 r. sygn. akt: IV SA/Po 143/17.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej w dniu 10 września 2021 r. sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Wcześniejszymi pismami z dnia 2 sierpnia 2021 r. zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w terminie siedmiu dni, a w przypadku braku możliwości technicznych stron uczestniczenia w rozprawie zdalnej, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19 - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając wyrażone w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. W przypadku skierowania sprawy podlegającej rozpoznaniu na rozprawie na posiedzenie niejawne Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3, które zostały następnie znowelizowane przez art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2021.1090) zmieniającej uCOVID-19 z dniem 3 lipca 2021 r. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro w wyniku pouczenia zawartego w piśmie z dnia 2 sierpnia 2021 r. strony miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie a także złożenia oświadczenia w przedmiocie możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem w obecnych realiach – w związku z cyt. wyżej nowelizacją uCOVID-19 - Naczelny Sąd Administracyjny orzeka wyłącznie na rozprawach online oraz na posiedzeniach niejawnych, sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne z wcześniejszym poinformowaniem stron o przeszkodach wynikających z intensyfikacji rozwoju epidemii, a okoliczności te nadal występują, przy czym strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała, że ma możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej, a zatem aktualnie nie jest możliwe przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia prawa materialnego, wskazując na dokonanie błędnej wykładni art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 40 – według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) oraz art. 4 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 788 – według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji), co doprowadziło do uznania, że pozostawanie nieruchomości Skarbu Państwa w zarządzie L.P., stanowi przesłankę odmowy stwierdzenia nabycia przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania tej nieruchomości. W ocenie skarżącego kasacyjnie, z uwagi na spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 75 ust. 6 w zw. z ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, z mocy ustawy nastąpił skutek w postaci nabycia prawa użytkowania nieruchomości.

W związku z tak postawionym zarzutem przytoczyć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 7 września 2021 r., I OSK 3612/18. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku stwierdził, że warunkiem uzyskania ex lege przez stowarzyszenie ogrodowe prawa użytkowania nieruchomości, na zasadzie art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych jest spełnienie następujących przesłanek: istnienie na nieruchomości rodzinnego ogrodu działkowego w dacie wejścia w życie ustawy oraz w kolejnych 24 miesiącach, przynależenie własności nieruchomości do Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie prowadzącego ogród stowarzyszenia ogrodowego, niewydanie w terminie do 19 stycznia 2016 r. przez właściciela nieruchomości decyzji o jego likwidacji. Ponadto ważny jest brak wystąpienia choćby jednego z warunków, o których mowa w art. 76 ust. 1 ustawy, skutkującego nabyciem owego użytkowania przez stowarzyszenie z dniem wejścia w życie ustawy. W praktyce, w związku ze stosowaniem art. 75 ust. 6 ustawy pojawiają się takie sytuacje w których ogród działkowy istnieje na nieruchomości Skarbu Państwa, do której inne podmioty posiadają określone prawa np. prawo użytkowania wieczystego. W takich między innymi przypadkach Naczelny Sąd Administracyjny (np. w wyrokach NSA z dnia: 25 czerwca 2019 r., I OSK 2408/18; z dnia 23 lutego 2021 r., I OSK 2446/20; z dnia 7 września 2021 r., I OSK 3613/18) wskazał, że przy odczytywaniu normy prawnej zawartej w przepisie nie można poprzestać na odwołaniu się wyłącznie do reguł wykładni językowej, ale konieczne jest także skonfrontowanie jej rezultatów z wynikiem interpretacji uzyskanym przy zastosowaniu reguł wykładni funkcjonalnej, czy systemowej, tak by w konsekwencji ich stosowania nie doprowadzić do sytuacji nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień pozostających obiektywnie w sprzeczności z istniejącym porządkiem prawnym, czy niewykonalnych. Odstąpienia od tej konfrontacji nie może uzasadniać nawet pozorna jednoznaczność i jasność omawianego przepisu. Zważyć bowiem należy, że mimo jasności i oczywistości przepisu, niezbędne jest odstąpienie od sensu językowego wykładni w każdym wypadku, gdy ten sposób interpretacji tekstu normatywnego prowadzi do rażąco niesprawiedliwych lub irracjonalnych konsekwencji, gdy przemawiają za tym szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne. Taka zaś sytuacja ma miejsce przy odwołaniu się do wykładni językowej art. 75 ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych i jego zastosowania w zgodzie z tą wykładnią. Prowadziłoby to bowiem do uzyskania ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości przez podmiot posiadający ją dotychczas bez tytułu prawnego, kosztem praw rzeczowych przynależnych do niej innym podmiotom, a więc swoistego wywłaszczenia, co nie było celem ustawodawcy. Natomiast przyjęte w przepisach przejściowych rozwiązanie - polegające na usankcjonowaniu stanów faktycznych istniejących na gruntach Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (związanych z funkcjonującymi na tych terenach w określonym okresie rodzinnych ogrodów działkowych) - miało w istocie służyć uporządkowaniu ich stanów prawnych, a nie pozbawieniu innych podmiotów przynależnych im praw do nieruchomości, zwłaszcza takich, których ochrona zrównana jest z tą, jaka przysługuje właścicielowi. Przyjęcie odmiennej wykładni powyższego przepisu jest nie do pogodzenia z demokratycznymi zasadami państwa prawnego. Prowadziłoby to bowiem do nieuzasadnionego aksjologicznymi względami faworyzowania posiadaczy nieruchomości w stosunku do podmiotów, których prawa do tych nieruchomości mają umocowanie w konkretnym tytule prawnym i z tego powodu podlegają prawnej ochronie. Stwierdzić więc należy, że niewskazanie w treści art. 75 ust. 6 ustawy o ogrodach działkowych zastrzeżenia, iż nabywane prawo nie może naruszać praw osób trzecich, nie oznacza, że takie w jego treści normatywnej w rzeczywistości nie zostało ujęte – (tak też w wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r., I SA/Wa 1605/19). W związku z tym, poza przesłankami wyrażonymi wprost w redakcji przepisu art. 75 ust. 6 powołanej ustawy (przy braku zaistnienia przesłanek negatywnych określonych w art. 76 ust. 1 tej ustawy), stwierdzenie nabycia użytkowania, nie może nastąpić w sytuacji, gdy prowadziłoby to do naruszenia przepisów ustaw regulujących uprawnienia innych niż Skarb Państwa podmiotów do nieruchomości objętej wnioskiem P.Z.D., których istnienie, bądź możliwość prawidłowego wykonywania nie da się pogodzić z prawem użytkowania uregulowanym w art. 252 i następne k.c. Ustawa o rodzinnych ogrodach działkowych funkcjonuje bowiem w określonym systemie prawnym, co powoduje, że przy stosowaniu i wykładni jej przepisów, nie można abstrahować od uwarunkowań prawnych wynikających także z przepisów zawartych w innych aktach normatywnych, a mających zastosowanie w stosunku do przedmiotu, którego dotyczy aktualnie prowadzone na podstawie tej ustawy postępowanie.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, znaczenie w sprawie ma treść przepisów ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 3 powołanej ustawy, lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza P.G.L L.P., a w ramach sprawowanego zarządu L.P. prowadzą gospodarkę leśną, gospodarują gruntami i innymi nieruchomościami oraz ruchomościami związanymi z gospodarką leśną, a także prowadzą ewidencję majątku Skarbu Państwa oraz ustalają jego wartość. Według art. 32 ust. 1 tej ustawy, L.P. jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej reprezentują Skarb Państwa w zakresie zarządzanego mienia.

Z instytucją ustawowego zarządu sprawowaną przez L.P. w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa łączy się szereg obowiązków i zadań, które ustawodawca nałożył na zarządcę, a wykonywanie ich byłoby wyłączone i znacznie ograniczone w przypadku, gdyby dopuszczono możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomości Skarbu Państwa objętej ustawowym zarządem. Co więcej, w art. 40 ustawy o lasach uregulowano możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie L.P.. Artykuł 40 reguluje przekazywanie lasów, gruntów i nieruchomości innym jednostkom organizacyjnym lub Agencji Mienia Wojskowego bez zmiany leśnego przeznaczenia gruntów, co może nastąpić tylko w wypadkach uzasadnionych potrzeb wskazanych w 10 punktach wymienionych w ust. 1 art. 40 oraz na wniosek ministra lub organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, tj. zarządu województwa, zarządu powiatu lub wójta, burmistrza, prezydenta miasta. Formą prawną przekazania w użytkowanie jest według art. 40 ust. 2 umowa zawierana przez Dyrektora Generalnego L.P. z jednostką organizacyjną. Nadto umowa o przekazanie lasu w użytkowanie powinna określać w szczególności termin i warunki użytkowania oraz jednostkę sprawującą nadzór nad gospodarką leśną. Rozwiązanie zawarte w art. 40 ustawy o lasach, reguluje w sposób szczególny możliwość ustanowienia prawa użytkowania na nieruchomościach Skarbu Państwa będących w zarządzie L.P., w konsekwencji wyłącza przepisy kodeksu cywilnego dotyczące prawa użytkowania w zakresie uregulowanym w art. 40, a równocześnie wprowadza dodatkowe wymogi i przesłanki, które muszą być spełnione, aby prawo użytkowania mogło powstać, a które nie występują w regulacji prawa użytkowania w kodeksie cywilnym. To szczególne rozwiązanie dotyczące ustanowienia prawa użytkowania wskazuje, że tylko wówczas możliwe jest pogodzenie prawa zarządu L.P. z prawem użytkowania jednostki organizacyjnej istniejącymi na nieruchomości będącej własnością Skarbu Państwa. Skoro zatem nieruchomość, której część zajęta jest pod rodzinne ogrody działkowe, w dacie wejścia w życie ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych stanowiła przedmiot ustawowego zarządu, to wydanej w takim stanie faktycznym i prawnym decyzji o odmowie stwierdzenia nabycia przez P.Z.D. prawa użytkowania przedmiotowej nieruchomości nie można skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 75 ust. 6 w zw. z art. 75 ust. 1 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie w całości podzielił stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 7 września 2021 r., I OSK 3612/18 i przyjął je za własne, co skutkowało oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargi kasacyjnej w tej sprawie, w której istota zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadzała się także do zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 75 ust. 1 i ust. 6 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, w związku z regulacją zawartą w art. 4 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach.