Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1915/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 121 par. 2 i 4, art. 125, art. 126, art. 122 par. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 1011/12 w sprawie ze skargi T. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1011/12, oddalił skargę T. R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia grzywny w celu wykonania obowiązku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 121 § 2 i § 4 oraz art. 122 i art. 32 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 z późń. zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "PINB") w Radomiu nałożył na T. R. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.500 zł z powodu uchylania się przez zobowiązaną od wykonania obowiązku nałożonego decyzją PINB w Radomiu z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], nakazującą zlikwidowanie otworu okiennego o wymiarach 0,90 m x 1,40 m znajdującego się we wschodniej elewacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce w P. nr [...], gm. J. poprzez wypełnienie go materiałem, z jakiego został wykonany budynek lub pustakiem szklanym oraz wykonanie projektu zamiennego ww. budynku mieszkalnego w zakresie zagospodarowania działki.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wysokość grzywny należy do kategorii tzw. uznania administracyjnego i jest zgodna z warunkiem art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto stwierdził, że naliczanie wysokości grzywny w przypadku obiektu budowlanego, jego części lub elementu, a w tym konkretnym przypadku niezgodności z warunkami technicznymi obowiązującymi w budownictwie, nie wynika bezpośrednio z ustawy egzekucyjnej, niemniej jednak jej wysokość ma przymuszać do wykonania nakazanego ww. decyzją obowiązku. Ponadto grzywna w rozumieniu art. 121 § 4 ww. ustawy jest jednorazowa, w związku z tym jej wysokość nie może być zrozumiana przez zobowiązaną jako "kara legalizacyjna", po której wpłaceniu zobowiązana nie będzie musiała już wykonać nakazanego obowiązku.

Ponadto organ stwierdził, że wpłacenie powyższej grzywny i opłaty egzekucyjnej ma nastąpić w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia na wskazane w nim konto bankowe, zaś w razie nieuiszczenia grzywny i opłaty zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Wskazał również, że wykonanie określonego w trybie wykonawczym obowiązku ma nastąpić w terminie 60 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, grzywna jest jednorazowa, a w przypadku niewykonania obowiązku będzie orzeczone wykonanie zastępcze. O wykonaniu należy niezwłocznie zawiadomić organ egzekucyjny. Ponadto pouczył skarżącą, że w przypadku wykonania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, przysługuje jej prawo zgłoszenia wniosku o umorzenie grzywny.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, z późń. zm.), Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozparzeniu zażalenia od ww. postanowienia, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że w związku z niewykonaniem przez T. R. obowiązku nałożonego ww. decyzją PINB w Radomiu z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], PINB w Radomiu przeprowadził postępowanie egzekucyjne zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W związku z powyższym – zdaniem organu - wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia było zasadne.

Powołując się na treść art. 122 § 2 ww. ustawy, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że organ egzekucyjny, wydając objęte zażaleniem postanowienie nr [...], zastosował się do dyspozycji cytowanego przepisu. Natomiast odnosząc się do wysokości nałożonej grzywny, organ zauważył, że organ pierwszej instancji wyczerpująco uzasadnił jej wysokość, powołując przy tym odpowiednią podstawę prawną.

Ponadto organ stwierdził, że w swoim zażaleniu T. R. jednoznacznie wskazała, iż nie wykonała ciążącego na niej obowiązku z uwagi na koszt realizacji robót określonych w egzekwowanej decyzji nr [...]. Wskazała również, że ze względu na niedyspozycję finansową nie jest w stanie uiścić należnej kwoty grzywny w celu przymuszenia. Odnosząc się do ww. zarzutów, MWINB podkreślił, że niedyspozycja finansowa zobowiązanego nie stanowi przesłanki do uchylenia postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, bowiem organ egzekucyjny nie ma obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego. W związku z tym organ odwoławczy na podstawie art. 125 § 1 i art. 126 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji uznał za zasadne utrzymanie w mocy postanowienia PINB w Radomiu dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...].

Na powyższe postanowienie T. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną do wydania postanowienia w sprawie nałożenia grzywny w celu przymuszenia stanowi art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie z art. 121 § 4 tej ustawy, jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Natomiast w myśl art. 121 § 2 ww. ustawy każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł. W związku z powyższym Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącej, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie określają wysokości grzywny. Wyjaśnił bowiem, że ustawa określa górną granicę wysokości przedmiotowej grzywny.

Sąd wyjaśnił również, że z art. 125 powoływanej ustawy wynika, iż grzywna ta nie stanowi kary, lecz środek mający na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji, ponieważ stosownie do treści tego artykułu - w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu, a postanowienie w tym przedmiocie wydaje organ na wniosek zobowiązanego. Natomiast stosownie do treści art. 126 ww. ustawy na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75 % lub w całości.

Ponadto Sąd wyjaśnił, że przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, z uwagi na charakter tego postępowania, organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych: nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Organ, dokonując wyboru właściwego środka egzekucyjnego w okolicznościach danej sprawy, powinien kierować się zasadami postępowania egzekucyjnego określonymi w art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Jak wskazał Sąd, wykonanie zastępcze, unormowane w art. 127 ww. ustawy, może być orzeczone, gdy mimo wymierzenia grzywny zobowiązany nie wykona obowiązku.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, analiza zgromadzonego w przedmiotowej sprawie materiału prowadzi do wniosku, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organy nie naruszyły wskazanych wyżej zasad postępowania. Skoro bowiem istnieje tytuł wykonawczy, to skarżąca ma obowiązek wykonania nałożonego na nią obowiązku likwidacji otworu okiennego, a organ egzekucyjny jest nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do podjęcia środków celem wyegzekwowania tego obowiązku. W związku z tym – w ocenie Sądu - nałożenie grzywny w celu przymuszenia było zasadne. Organ egzekucyjny uzasadnił również w wystarczający sposób wymiar grzywny, wskazując na jej dyscyplinującą funkcję - poprzez przymuszenie skarżącej do wykonania ciążącego na niej obowiązku.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła T. R. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 151 P.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi pomimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania, tj. art. 122 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zwanej dalej "u.p.e.a.") w zw. z art. 18 u.p.e.a. i w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia wysokości nałożonej grzywny i niewskazanie przesłanek, jakimi kierował się organ, nakładając grzywnę, a w konsekwencji dojście do nieprawidłowego przekonania, że organ wyczerpująco uzasadnił wysokość grzywny w zaskarżonym postanowieniu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów postępowania, a to: art. 121 § 2 i § 4 w zw. z art. 7 § 2 u.p.e.a., polegające na ustaleniu wysokości grzywny z przekroczeniem granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.);

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 121 § 2 i § 4 u.p.e.a. i w zw. z art. 18 u.p.e.a. oraz w zw. z art. 6, 7, 77 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi, a w konsekwencji nie uchyleniu postanowienia organu drugiej instancji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie, w szczególności dowodów wskazujących na rzeczywistą sytuację majątkową skarżącej, co skutkowało ustaleniem wysokości grzywny w oderwaniu od sytuacji majątkowej skarżącej.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów pomocy prawnej świadczonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Podniesione w ramach podstawy kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania poprzez niedostateczne wyjaśnienie przez Sąd I instancji przesłanek podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności zaś zarzut braku należytego uzasadnienia przez organy wymierzonej grzywny, uznać należało za niezasadne.

Zauważyć należy, iż w warunkach niniejszej sprawy egzekucja dotyczy spełnienia przez skarżącą jako zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. W konsekwencji, w sprawie zastosowanie ma art. 121 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że w takim przypadku, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Z uwagi na to, że obowiązek przymusowej rozbiórki nie dotyczy w niniejszej sprawie budynku lub jego części, jej wysokość nie jest ustalana w oparciu o art. 121 § 5 powołanej ustawy, lecz z uwzględnieniem zasad określonych w art. 121 § 2 powołanej ustawy. Stosownie natomiast do tego ostatniego przepisu, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Dodatkowo zauważyć należy, iż jednorazowość grzywny, o której mowa w art. 121 § 4 powołanej ustawy oznacza, jak słusznie zauważył organ odwoławczy w toku postępowania egzekucyjnego, że grzywna w wysokości ustalonej w zależności od okoliczności danej sprawy na podstawie art. 121 § 5 lub 2 powołanej ustawy, może być nałożona tylko raz.

Mając na uwadze brzmienie art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdzić należy, że ustawodawca wprowadził tylko górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 powołanej ustawy) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 powołanej ustawy). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148, LEX nr 164945, i z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04, LEX nr 186665).

W niniejszej sprawie, na skarżącą nałożona została grzywna w celu przymuszenia w wysokości 2500 zł. Organ egzekucyjny I instancji wskazał, iż wysokość grzywny ustalona została zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niewątpliwie zgodnie z zasadą celowości i skuteczności stosowanego środka egzekucyjnego, grzywna powinna być na tyle dolegliwa, by zmusiła zobowiązanego do wykonania obowiązku, gdyż tylko wtedy jej zastosowanie jest uzasadnione. Organy egzekucyjne poinformowały jednocześnie skarżącą, że może uniknąć zapłacenia przedmiotowej grzywny, wykonując ciążący na nim obowiązek. Zgodnie bowiem z art. 125 i 126 powołanej ustawy, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają na wniosek zobowiązanego umorzeniu, natomiast grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone.

Zauważyć należy, iż grzywna w celu przymuszenia jest środkiem dyscyplinującym do wykonania określonego obowiązku. W konsekwencji jej wysokość powinna realnie wpływać na jego wykonanie. W sytuacji, gdy obowiązek nie jest wykonywany od 2009 r., jak w rozpoznawanej sprawie, a grzywna może być nałożona tylko raz, to wymierzenie tej grzywny w kwocie 2500 zł należy uznać za uzasadnione.

Mając zatem na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy Sąd I instancji słusznie uznał, że organy egzekucyjne ustalając wysokość grzywny nie naruszyły granic uznania administracyjnego, wyznaczonego przez powołane wyżej przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Mając na uwadze treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu odwoławczego, Sąd słusznie uznał za chybiony zarzut skargi dotyczący braku uzasadnienia wymiaru grzywny w wymienionej wysokości.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia niewątpliwie należy także uzależniać od sytuacji majątkowej zobowiązanego. W rozpoznawanej sprawie nie można postawić organom a w konsekwencji Sądowi I instancji zarzutu nieuwzgędnienia trudnej sytuacji materialnej skarżącej. Jak wynika z akt postępowania sytuacja ta była znana organom egzekucyjnym. Skuteczność kary egzekucyjnej wynika także z jej dolegliwości. Dostateczna dolegliwość grzywny ma stanowić bodziec do wykonania obowiązku podlegającego egzekucji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.