Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1333/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art 48 , art 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 7 , art 77 , art 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit c , art 170
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Łącko na decyzję Nr 517/2019 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia 28 sierpnia 2019 r. znak: WOB.7721.61.2019.PBRZ w przedmiocie nakazu rozbiórki . I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu l instancji; II. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz Gminy Łącko kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. decyzją nr [...] z 31 grudnia 2018 r., znak [...], po przeprowadzeniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach w rzucie poziomym 6,53 x 8,76 m na terenie działki nr [...] i [...] w miejscowości J., gm. Ł., nakazał właścicielowi obiektu - Gminie Ł, - dokonać rozbiórki ww. budynku mieszkalnego.

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202; obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1186), dalej "P.b." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych czynności ustalono, że na terenie ww. działek zlokalizowany jest parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji murowanej i wym. 6,53 x 8,76 m, posadowiony na betonowych fundamentach, kryty dachem dwuspadowym o drewnianej konstrukcji, pokryty blachą trapezową. Budynek jest wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową zasilaną ze studni, kanalizacyjną podłączoną do zbiornika na nieczystości ciekłe oraz posiada kuchenkę gazową zasilaną z butli. Właścicielem budynku jest Gmina Ł, i użycza go na podstawie umowy z 20 stycznia 2017 r. zawartej z A. S.. Właściciel obiektu nie posiada żadnej dokumentacji z nim związanej. Organ stwierdził, że z akt prowadzonego postępowania wynika, iż przedmiotowy obiekt budowlany powstał w okresie pomiędzy 15 lipca 2009 r. a 20 maja 2012 r. (daty sporządzenia zdjęć lotniczych). Działka, na której przeprowadzono sporne roboty budowlane, objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Ł, z dnia 28 lutego 2007 r., nr [...] (Dz.U.Woj.Mał. z 2007 r., nr [...]), dalej "m.p.z.p." i leży w terenie oznaczonym symbolem 10.Mrj.28 - tereny zabudowy zagrodowej i zabudowy mieszkalnictwa jednorodzinnego.

Organ wskazał, że mając na uwadze tak ustalony stan faktyczny i prawny sprawy postanowieniem z 9 kwietnia 2018 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. S. dla Powiatu N. wstrzymał roboty prowadzone przy budowie spornego obiektu budowlanego, a właściciela - Gminę Ł. - wezwał do przedłożenia w terminie sześciu miesięcy dokumentacji umożliwiającej jego zalegalizowanie. W wyniku zaskarżenia ww. postanowienia zostało ono utrzymane w mocy postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z 21 czerwca 2018 r., nr [...]. W wyznaczonym terminie dokumentacja umożliwiająca zalegalizowanie obiektu nie została przedłożona.

Z kolei podczas kontroli przeprowadzonej 27 sierpnia 2017 r. upoważnieni pracownicy organu I instancji nie stwierdzili prowadzenia dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego.

Organ I instancji wskazał, że mając na uwadze treść art. 28 K.p.a. przymiot strony w prowadzonym postępowaniu przyznał aktualnemu właścicielowi działek nr [...] i [...] w J., tj. Gminie Ł..

Dalej organ stwierdził, że zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem obejmującym wyjątki od tej zasady, które są enumeratywnie wyliczone w art. 29 P.b. Budowa przedmiotowego obiektu została wskazana w art. 29 ust. 1 pkt 1a P.b., jako podlegająca zwolnieniu od uzyskania pozwolenia na budowę i wymaga dokonania jedynie zgłoszenia zamiaru jego realizacji.

Następnie organ wskazał, że zastosowanie znajduje tryb postępowania określony w art. 48 P.b. Stwierdził, że wstępnym i podstawowym warunkiem dopuszczenia legalizacji obiektu jest zgodność budowy z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W przedmiotowym postępowaniu warunek ten został spełniony i w związku z powyższym umożliwiono aktualnemu właścicielowi obiektu zalegalizowanie stwierdzonej samowoli budowlanej. Niemniej jednak Gmina Ł. nie skorzystała z możliwości jej legalizacji, nie przedkładając w wyznaczonym terminie wskazanej dokumentacji.

W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie powyższych obowiązków, o których mowa w ust. 3, należy zastosować przepis art. 48 ust. 4 P.b., który stanowi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązku o jakim mowa w ust. 3 (dostarczenie dokumentacji), stosuje się przepis ust. 1.

Od powyższej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. nr [...] z 31 grudnia 2018 r., znak [...], odwołanie wniosła Gmina Ł.. Podniosła, że organ w uzasadnieniu wskazał, iż przedmiotowy budynek (stanowiący samowolę budowlaną) jest własnością gminy, która użycza go na podstawie umowy. Brak jest jednak dokumentacji, a tym bardziej umowy, na którą organ się powołuje. Odwołująca podniosła, że decyzja winna zostać uchylona w całości. Z decyzji nie wynika w oparciu o co organ ustalił, że właścicielem i inwestorem jest Gmina. Stanowisko organu jest całkowicie bezpodstawne. Zdaniem odwołującej, zgodnie z art. 48 P.b. adresatem nakazu rozbiórki winien być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu, który powinien wykonać decyzję na własny koszt. Adresatem decyzji o rozbiórce powinien zatem być prawdziwy inwestor, w pierwszej kolejności osoba, która dopuściła się samowoli budowlanej. Gmina nigdy nie prowadziła tam żadnych inwestycji, nie użyczała budynków, nie miała świadomości takiego stanu rzeczy. Odwołująca stwierdziła też, że w przypadku ustalenia przez organ prawdziwego inwestora lub właściciela budynku – Gmina wyraża zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a także na rozbiórkę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z 28 sierpnia 2019 r., znak [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a., art. 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 P.b., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że na podstawie akt postępowania organu I instancji ustalił następujący stan faktyczny.

W dniu 2 października 2017 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolno-sprawdzające na terenie działek nr [...] i [...] w J., dotyczące budynku oznaczonego numerem [...] na planie zagospodarowania terenu. W czasie czynności byli obecni M. S., zamieszkująca w przedmiotowym budynku oraz M. M., przedstawiciel Gminy Ł.. W czasie czynności ustalono, że "budynek mieszkalny parterowy konstrukcji murowanej na fundamencie betonowym. Konstrukcja dachu drewniana, kryty blachą trapezową, wymiary: 6,53 x 8,76 m, wysokość 5,73 m (...) Budynek mieszkalny wyposażony jest w instalację elektryczną, kuchenkę gazową na butlę instalację wodociągową i kanalizacyjną/zbiornik i studnia/. M. S. (...) oświadczyła, że budynek został wybudowany około 4 lata temu. (...) oświadczam, że mieliśmy zgodę z Urzędu Gminy. Prace wykonała firma zlecona przez Gminę".

Wykonano szkic sytuacyjny oraz zdjęcia obrazujące stan obiektu. Do akt włączono informacje z rejestru gruntów oraz mapy ewidencyjne, kopię mapy sytuacyjnej, wypis i wyrys z m.p.z.p. oraz wydruki ze strony [...] Infrastruktury Informacji Przestrzennej. W dniu 8 grudnia 2017 r. A. S. przedłożył poświadczoną za zgodność z oryginałem (przez pracownika gminy) umowę użyczenia wraz z umową o zarządzanie nieruchomością z 20 stycznia 2017r. oraz umowę użyczenia z 2 kwietnia 2014 r.

Postanowieniem nr [...] z 18 grudnia 2017 r., na podstawie art. 81c ust. 1 pkt 1 P.b., organ I instancji wezwał Gminę Ł. do przedłożenia dokumentacji związanej z budową i użytkowaniem przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Na materiał dowodowy składają się również protokoły przesłuchań w charakterze świadków 19 grudnia 2017 r. na posterunku policji A. S. i M. S.. Oboje zostali uprzedzeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań zgodnie z art. 233 § 1 Kodeksu karnego. A. S. zeznał, że "inwestorem budynku oznaczonego na zagospodarowaniu terenu opracowanym przez Gminę Ł, oznaczonej nr [...] jest Gmina Ł,, przedmiotowy budynek o wymiarach 6,53 m na 8,76 m powstał w roku 2011, od tego momentu wykonywałem remont tylko wyłącznie w postaci malowania, na chwilę obecną nie posiadam dokumentacji takiej jak pozwolenie na budowę czy projekt budowlany wszystkie prace przy tym budynku jako inwestor wykonywała Gmina Ł.. (...) Ja sam nie budowałem tego budynku. My z rodziną mogliśmy tam zamieszkać, na chwilę obecną budynek nie jest moją własnością, cały czas jest to własność Urzędu Gminy w Ł. . Ja nie znam się na tych wszystkich procedurach, nie uważam abym ja czy moja rodzina popełnił jakiekolwiek przestępstwo budowlane. Nie zgadzam się z opinią Nadzoru budowlanego, abym to ja odpowiadał za budynek, którego fizycznie nie budowałem". Zbieżne zeznania złożyła M. S..

Pismem z 5 stycznia 2018 r. zastępca Wójta Gminy Ł. poinformował, że nie posiada dokumentacji przedmiotowego budynku.

Wezwaniem z 8 marca 2018 r. PINB zwrócił się o złożenie wyjaśnień dotyczących czasu budowy i wskazania inwestora przedmiotowego budynku w J.. W odpowiedzi wpłynęło pismo z 14 marca 2018 r., którym poinformowano, że przedmiotowy budynek prawdopodobnie powstał w latach 50-60 XX w. Dokładna data budowy nie jest znana, nie jest znana również osoba inwestora. Działki nr [...] i [...] w J. stały się własnością Gminy Ł, na podstawie decyzji Wojewody [...] z 20 lutego 2004 r. znak: [...] W archiwach gminy brak jest informacji dotyczących budowy budynku jednorodzinnego.

Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem nr [...] z 9 kwietnia 2018r. PINB, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 P.b., wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Na powyższe postanowienie pismem z 17 kwietnia 2018 r. Gmina Ł, złożyła zażalenie. MWINB w K. postanowieniem nr [...] z 21 czerwca 2018 r., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Gmina Ł. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. WSA w Krakowie wyrokiem z 16 października 2018 r., sygn. II SA/Kr 1032/18 oddalił skargę Gminy Ł, na postanowienie MWINB w K. nr [...].

Następnie 31 grudnia 2018 r. PINB w N. S. wydał opisaną na wstępie decyzję nr [...].

Organ odwoławczy zważył, co następuje.

Stroną postępowania jest Gmina Ł. reprezentowana przez Wójta. Jak wynika z wpisów do księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] w J. należy do Gminy Ł,, natomiast działka nr [...] znajduje się w posiadaniu samoistnym. Jak wynika z wyjaśnień udzielonych przez Gminę, zgodnie z decyzją Wojewody [...] z 20 lutego 2004 r., przyznano jej własność obu ww. działek. Działki te wyodrębnione zostały na podstawie operatu pomiarowego z działki nr [...] w J. z 5 maja 2003 r. nr [...]. W opinii organu brak uregulowania stanu prawnego nowo wyodrębnionej działki, tj. niezałożenie dla niej nowej księgi wieczystej, nie może być przeszkodą w prowadzeniu postępowania dotyczącego legalności obiektu budowlanego.

Zapis umowy dotyczący zarządu nieruchomością w zakresie przeprowadzania kontroli technicznej zgodnie z wymogami P.b. nie obejmuje czynności przekraczających zwykły zarząd, a do takich zaliczyć należy postępowanie w sprawie legalności budynku. Organ krytycznie wypowiedział się także odnośnie zarządu nieruchomością jako podstawy do włączenia A. S. do kręgu stron w postępowaniu administracyjnym, wskazując, że w art. 52 P.b. jako zarząd rozumie się zarząd w rozumieniu art. 43-50 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Także umowa użyczenia, uregulowana w art. 710 i in. Kodeksu cywilnego, nie stanowi zdaniem organu odwoławczego podstawy włączenia do postępowania osób, którym prawo to przysługuje, tym bardziej nie może uzasadnić kierowania obowiązku wynikającego z P.b.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z ustalonego stanu faktycznego przedmiotowy budynek został wzniesiony około 2012 r., taka data budowy podana została przez zamieszkujących w obiekcie M. i A. S.. Okolicznością uprawdopodobniającą czas powstania obiektu są zastosowane materiały budowlane. Za wykluczony organ uznał wskazany przez Gminę Ł. czas budowy przedmiotowego budynku przypadający na lata 1950-1960. Przeczą temu stan techniczny obiektu oraz zastosowane materiały budowlane. Zarówno drewniana konstrukcja dachu, położone tynki i pokrycie dachowe nie wskazują na ponad 60-letnie użytkowanie, podobnie jak plastikowe ramy okienne czy panele podłogowe. Zdaniem organu w tym samym miejscu istniał wcześniej inny, mniejszy budynek, naniesiony na mapach w tym inwentaryzacji geodezyjnej z 2006 r., który został rozebrany, a na jego miejscu wybudowany został obiekt będący przedmiotem niniejszego postępowania.

W myśl art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 P.b. Katalog obiektów zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę ma charakter zamknięty co oznacza, że tylko na budowę tych wyszczególnionych obiektów nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zauważył, że dokonanie zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 1a P.b. dotyczy jedynie takich obiektów, których obszar oddziaływania mieści się w granicach działki. Ponadto organ przywołał treść art. 48 P.b. Powołane przepisy świadczą zdaniem organu o tym, że nadzór budowlany jest władny do wszczęcia procedury legalizacyjnej dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.

W niniejszej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowe działki leżą w terenie przeznaczonym w m.p.z.p. pod budownictwo mieszkaniowe, oznaczonym symbolem 10.MRj.28. Budynek jest zgodny z wymaganiami m.p.z.p., jego wysokość nie przekracza 12 m, dach jest dwuspadowy, wizualna ocena kąta nachylenia dachu pozwala przyjąć, że mieści się w wskazanym zakresie, również kolor pokrycia dachu oraz elewacji nie narusza zapisów planu.

Organ I instancji stwierdził zatem, że przesłanki do legalizacji zachodzą, wydając postanowienie nakładające określone obowiązki na podmiot wskazany w art. 52 P.b. W dalszej kolejności to Gmina Ł., jako właściciel terenu i adresat postanowienia, winna była wywiązać się z nałożonych na niej obowiązków, pod rygorem nakazania rozbiórki. Z akt sprawy wynika, że Gmina Ł, nie przedłożyła wskazanych w postanowieniu PINB nr [...] z 9 kwietnia 2018r. dokumentów. Organ odwoławczy podkreślił, że postanowienie to zostało zaskarżone przez Gminę Ł,, MWINB w K. postanowieniem z 21 czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał je w mocy, a WSA w Krakowie wyrokiem z 16 października 2018 r. sygn. II SA/Kr 1032/18 oddalił skargę na postanowienie MWINB. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji nieprzedłożenia przez zobowiązanego postanowieniem określonych w nim dokumentów, a więc niewypełnienia obowiązków, organ I instancji prawidłowo wydał skarżoną decyzję, albowiem zaszły przesłanki wskazane w art. 48 ust. 4 P.b. MWINB wyjaśnił, że zobowiązana Gmina Ł, nie przedłożyła w zakreślonym terminie któregokolwiek z wymaganych od niej dokumentów celem wykazania przesłanek dopuszczalności legalizacji samowoli. Nie wnosiła też o prolongatę wyznaczonego w tym celu przez PINB terminu.

Zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie przez podmiot zobowiązany obowiązku dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozważenia dopuszczalności legalizacji samowoli, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest orzec o rozbiórce obiektu budowlanego. W tym stanie rzeczy organ odwoławczy uznał, że organ I instancji zasadnie nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 48 ust. 4 P.b. Organ odwoławczy wskazał, że PINB prawidłowo uczynił Gminę Ł. adresatem obowiązku z art. 48 P.b.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się natomiast zasadniczo do rozstrzygnięcia, czy organ nadzoru budowlanego zasadnie uznał, że to Gmina Ł. powinna być adresatem orzeczonego nakazu rozbiórki ww. samowolnie wykonanego budynku. W tym natomiast zakresie podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia ww. okoliczności ma prawidłowa wykładnia art. 52 P.b., który odnosi się do zasad ponoszenia kosztów związanych m.in. z wykonaniem decyzji rozbiórkowej wydanej na podstawie art. 48 P.b., determinując zarazem krąg stron takiego postępowania. W myśl przywołanego przepisu inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu dotyczącego braku dokumentu, na który powołuje się organ I instancji, tj. umowy użyczenia i umowy zarządzania budynku, MWINB wskazał, że egzemplarze tych dokumentów znajdują się w aktach sprawy PINB i zostały przedłożone przez A. S.. Umowy te zostały podpisane i opieczętowane przez Wójta Gminy Ł,, radcę prawnego oraz podpisane przez A. S.. Posiadają także stosowną pieczęć Gminy. Zatem nie można uznać, jak to wskazuje w odwołaniu Gmina Ł., że brak jest tych dokumentów.

MWINB nie podzielił również twierdzenia odwołującej, że ze zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ twierdzi, że jest ona właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalnego. Kwestia ta została ustalona na etapie postępowania i przedstawiona w uzasadnieniu wydanego postanowienia PINB z 9 kwietnia 2018 r., nr [...].

Organ odwoławczy wskazał, że z zawartej umowy użyczenia wraz z umową o zarządzanie nieruchomością nr [...] z 20 stycznia 2017 r. wynika, że Gmina Ł, jako użyczający jest właścicielem budynku mieszkalnego o numerze porządkowym [...], usytuowanym na nieruchomości położonej w obrębie ewidencyjnym J. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,22 ha. Gmina jest także właścicielem działki [...], potwierdza to księga wieczysta nr [...] dla działki nr [...] w J..

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów nieustalenia przez organ właściwego stanu prawnego, w oparciu o który winien dokonać oceny podstaw do wydania decyzji o rozbiórce, organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 52 P.b. inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę - co do zasady - tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli więc inwestor, po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część. Dopiero w trzeciej kolejności - w razie niemożności ustalenia inwestora albo skierowania do niego nakazu rozbiórki oraz stwierdzenia, że aktualnie prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wykonywane przez podmiot, na rzecz którego ustanowiono ograniczone prawo rzeczowe, lub przez podmiot, któremu powierzono z mocy ustawy lub na podstawie umowy dysponowanie nieruchomością na cele budowlane - decyzja rozbiórkowa może zostać skierowana do tego rodzaju podmiotu jako zarządcy nieruchomości.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika zdaniem organu odwoławczego, że w toku prowadzonego postępowania organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe w koniecznym zakresie. Ustalił na podstawie uzyskanych dokumentów, że inwestor spornego obiektu jest nieznany. Osoby zamieszkujące sporny budynek zostały przesłuchane przez policję w przedmiocie ustalenia jego inwestora i wykonawcy. Ustalono uprawnienia osób w nim zamieszkujących do korzystania ze spornego budynku oraz ustalono, że to Gmina Ł, te uprawnienia nadała w oparciu o zawarte umowy. Organ I instancji uzyskał także wyjaśnienia Gminy Ł,, z których wynika, że inwestor spornego budynku jest jej nieznany.

Organ podkreślił fakt, że Gmina Ł, akceptowała nielegalną realizację budynków na przedmiotowych działkach oraz na terenie tzw. "[...]". Ponadto skarżąca uchwaliła m.p.z.p. obejmujący działki nr [...] i [...] jako teren pod zabudowę mieszkaniową. Jednocześnie Gmina była inwestorem budynków mieszkalnych położonych na tych działkach, którym nadano numer porządkowy. MWINB wskazał, że sporny budynek również posiada nadany numer porządkowy w przeciwieństwie do pozostałych budynków mieszkalnych "[...]".

MWINB wskazał ponadto, że sama odwołująca, oświadczając w złożonym odwołaniu, że w przypadku ustalenia przez organ prawdziwego inwestora lub właściciela budynku wyraża zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane a także rozbiórkę, przyznała, że jest także właścicielem nieruchomości gruntowych zabudowanych przedmiotowym budynkiem. Z uwagi na powyższe wskazane dokumenty, w ocenie organu odwoławczego Gmina Ł, jako właściciel zabudowanej nieruchomości tj. działki nr [...] i [...] oraz budynku będącego przedmiotem postępowania (zgodnie ze wskazanymi w treści decyzji dokumentami) jest podmiotem, który miał realną możliwość jego legalizacji.

Organ odwoławczy wskazał, że M. i A. S., jako użytkownicy obiektu na podstawie początkowo umowy z 2 kwietnia 2014 r., a następnie umowy użyczenia wraz z umową o zarządzanie nieruchomością z 20 stycznia 2017 r., nie mają prawa do dysponowania nieruchomością, tj. działką nr [...] w J., na cele budowlane. Nie mają również prawnej możliwości dokonania rozbiórki budynku, w którym zamieszkują.

MWINB wskazał powtórnie, że będący przedmiotem postępowania budynek stanowi część zabudowy [...] w M.. Osada, jak z urzędu wiadomo MWINB, a także potwierdza to pośrednio materiał dowodowy, powstała w latach 50 ubiegłego stulecia. Gmina Ł, przez wszystkie te lata tolerowała jej istnienie oraz powstawanie w warunkach samowoli kolejnych budynków, przyczyniając się do utrwalenia takiego stanu przez np. udostępnienie należących do niej budynków, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie.

Końcowo MWINB wskazał, że wyrokiem z 16 października 2018 r. WSA w Krakowie wyrokiem sygn. II SA/Kr 1031/18 oddalił skargę Gminy Ł, na postanowienie MWINB w K. z 21 czerwca 2018 r. nr [...]. Organy nadzoru budowlanego zobowiązane są zgodnie z art. 84 P.b. do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, w tym celu kontrolują wykonane roboty budowlane z przepisami prawa budowlanego. Będący przedmiotem postępowania budynek powstał bez uzyskania pozwolenia na budowę, na terenie należącym do Gminy Ł., która udostępnia go do korzystania rodzinie zamieszkującej na jej terenie na podstawie umowy cywilnej. W treści ww. umowy znajduje się zapis potwierdzający przysługujące Gminie prawo własności budynku, co wynika z art. 46 K.c. - prawo własności budynku przynależy właścicielowi nieruchomości gruntowej, na której on się znajduje.

Gmina Ł, wniosła na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z 28 sierpnia 2019 r., znak [...], skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości oraz przyznanie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

Strona skarżąca na wstępie wskazała, iż problematyka przedmiotowej sprawy jest przedmiotem rozważań w licznych innych sprawach pomiędzy Gminą Ł, a nadzorem budowlanym (WSA w Krakowie sygn.: II SA Kr 1448/17, II SA/Kr 1449/17, II SA/Kr 1450/17). Nadzór budowlany różnych szczebli prowadzi kilkadziesiąt spraw dotyczących osady romskiej na terenie Gminy Ł, - ich stan faktyczny jest niemalże identyczny. Romowie zamieszkujący teren Gminy Ł, w sposób dowolny dopuścili się niezgodnych z prawem czynności - rozbudowywali swoją osadę bez wymaganego pozwolenia na budowę/zgłoszenia dotyczącego budowy. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego, zdaniem skarżącej, słusznie nakazał rozbiórkę obiektu budowlanego wzniesionego bez odpowiednich pozwoleń czy zgłoszeń. W sposób błędny ustalono jednak, kto odpowiada za wzniesienie przedmiotowego budynku, a następnie jego rozbiórkę. Owa samowola budowlana nie została zalegalizowana. Mimo, że budynek zgodny jest z wymaganiami m.p.z.p., to jednak niemożliwym stało się przedłożenie pozostałych dokumentów, ponieważ prawdziwi inwestorzy nie przyznają się do budowy, a obowiązkiem przedłożenia tych dokumentów niesłusznie obarczono Gminę Ł,, która jest właścicielem terenu, jednak nie obiektu na nim wybudowanego, zatem takich dokumentów nie posiada. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja została wydana bez wnikliwej analizy stanu faktycznego, a jest ukierunkowana na pozbycie się problemu, jakim jest egzekucja nakazu rozbiórki od osób narodowości romskiej.

Działki nr [...] i [...] w J. stały się własnością Gminy Ł, na podstawie decyzji Wojewody [...] z 20 lutego 2004 roku, znak: [...] W archiwach Gminy brak było informacji dotyczących budowy budynku jednorodzinnego. Przedmiotowy budynek został wzniesiony około 2012 roku, taka data budowy została podana przez zamieszkujących w obiekcie M. i A. S.. Okolicznością uprawdopodobniającą czas powstania obiektu są zastosowane materiały budowlane.

Dalej skarżąca wskazała, że umowy użyczenia i umowy zarządzania budynkiem, których egzemplarze znajdują się w aktach sprawy PINB (zostały przedłożone przez A. S.) świadczą o tym, iż w chwili budowy spornego budynku to M. i A. S. korzystali z tego terenu, a zatem wystarczy przeprowadzić logiczny proces myślowy by osądzić, że nikt inny niż oni nie mógł być inwestorem. Trudno odnaleźć motywację i cel budowy u jakiejkolwiek innej osoby.

Skarżąca podkreśliła, że na podstawie uzyskanych dokumentów błędnie ustalono, iż inwestor spornego obiektu jest nieznany. Osoby zamieszkujące sporny budynek zostały przesłuchane przez Policję w przedmiocie ustalenia jego inwestora i wykonawcy. Jednakże ustalono jedynie uprawnienia osób w nim zamieszkujących do korzystania ze spornego budynku oraz ustalono, że to Gmina Ł, te uprawnienia nadała w oparciu o zawarte umowy. Organ odwoławczy wskazał, iż właścicielem nieruchomości jest Gmina Ł, w oparciu o księgę wieczystą. Gmina jednak jest właścicielem terenu, a nie budynku samowolnie na nim wybudowanego.

W związku z powyższym, według Gminy Ł,, przedmiotowa decyzja winna zostać uchylona w całości, gdyż organ przyjął błędną koncepcję, iż koszty rozbiórki powinna ponieść Gmina Ł,, jako właściciel terenu. Decyzję podjęto wykluczając odpowiedzialność inwestora, a jego niebyt oparto na oświadczeniach osób zamieszkujących sporny budynek, zainteresowanych rozstrzygnięciem sprawy. Bezkrytyczne podejście wobec owych zeznań, w okolicznościach w jakich znajdują się świadkowie, jest wysoce nieroztropne. Gmina bowiem nigdy nie prowadziła żadnych czynności na tym terenie, nawet nie była świadoma takiego stanu rzeczy, dlatego skarżona decyzja jest rażąco krzywdząca.

Z punktu widzenia Gminy oczywistym jest, że osoba zamieszkująca przedmiotową nieruchomość jest prawdziwym inwestorem. Zapewne gdyby organ przeprowadził postępowanie w sposób rzetelny, to ustaliłby, że przedmiotowy budynek wybudowany był przez osoby obecnie w nim mieszkające. Organ jednak postanowił bezzasadnie przenieść na Gminę obowiązek rozbiórki. Gmina nigdy nie zezwoliła na budowę jakichkolwiek obiektów przez wskazane osoby. Ponadto Gmina nie była przez te osoby informowana o podjęciu jakichkolwiek czynności związanych z wznoszeniem obiektu budowanego. Specyfika Gminy, w szczególności jej obszar, ilość nieruchomości oraz ich rozmieszczenie, praktycznie uniemożliwia bieżącą kontrolę nieruchomości wchodzących w zasób Gminy. Ponadto do obowiązków Gminy nie zalicza się dokonywanie oceny legalności wznoszonych budynków niewchodzących w jej zasób.

Końcowo skarżąca podniosła, że środki z gminnego budżetu zdecydowanie nie powinny być wydatkowane na prace związane z rozbiórką nielegalnie wzniesionego budynku, którego inwestorami są mieszkający w nim M. i A. S..

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. MWINB wskazał ponadto, że WSA w Krakowie, oddalając skargę na postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 P.b., nie zakwestionował adresata obowiązków wynikających z postanowienia.

Przepis art. 48 P.b. nie daje organowi możliwości zastosowania tzw. uznania administracyjnego, bowiem w sytuacji niewykonania obowiązków wynikających z postanowienia organu I instancji, organ wydaje decyzję związaną tj. decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu. Gmina nie przedłożyła w toku postępowania administracyjnego żadnych dokumentów umożliwiających legalizację obiektu, a legalizacja samowolnie wybudowanego budynku nie jest obowiązkiem, a prawem. Nieskorzystanie z możliwości legalizacji budynku powoduje konieczność przywrócenia stanu zgodnego z prawem, tj. dokonanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem strona skarżąca wniosła o przeprowadzenie postępowania w trybie uproszczonym, a organ nie żądał przeprowadzenia rozprawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie ww.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. S. dla powiatu [...] orzekającą nakaz rozbiórki przez Gminę Ł, parterowego budynku mieszkalnego. Organy adresatem decyzji rozbiórkowej uczyniły Gminę Ł, jako właściciela działki, na której budynek ten się znajduje. Organy przyjęły, że niemożliwe jest ustalenie inwestora przedmiotowego obiektu.

Bezsporne w sprawie było, że parterowy budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji murowanej i wym. 6,53 x 8,76 m, oznaczony numerem porządkowym [...], posadowiony na betonowych fundamentach, kryty dachem dwuspadowym o drewnianej konstrukcji, pokryty blachą trapezową, wyposażony w instalację elektryczną, wodociągową zasilaną ze studni, kanalizacyjną podłączoną do zbiornika na nieczystości ciekłe, posiadający kuchenkę gazową zasilaną z butli, został wybudowany bez koniecznego w dacie jego powstania uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia.

Gmina Ł, użyczyła ten budynek na podstawie umów użyczenia z 2014 roku, a następnie z 20 stycznia 2017 r. zawartej z A. S. - jemu i jego rodzinie (żona M. i trójka dzieci) – umowy użyczenia k. 39-45 akt administracyjnych. Gmina Ł. nie posiada żadnej dokumentacji związanej z budynkiem.

Nie było również sporne, że właścicielem działek nr [...] i [...] w miejscowości J., na których usytuowany jest przedmiotowy budynek, jest Gmina Ł, (informacje z rejestru gruntów k. 13, 14 akt adm.). Własność tego gruntu Gmina Ł, nabyła na podstawie decyzji Wojewody [...] z 20 lutego 2004 r. znak: [...] W przypadku działki nr [...], jako jeden z użytków wskazany jest B-PsIV – Grunty rolne zabudowane.

Bezspornym pozostawało również, że przedmiotowy budynek jest zgodny z wymaganiami m.p.z.p., a wezwana przez organ I instancji Gmina Ł, nie przedłożyła w zakreślonym przez PINB terminie jakiegokolwiek z wymaganych od niej dokumentów, celem wykazania przesłanek dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej. Przedmiotowy budynek jest usytuowany w bezpośrednim otoczeniu innych budynków na terenie tzw. [...]" w M., która zaczęła powstawać w latach 50-tych i 60-tych XX wieku.

Istotą sporu miedzy stronami było natomiast określenie podmiotu zobowiązanego do rozbiórki. Prawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do rozbiórki jest, obok precyzyjnego określenia obiektu objętego postępowaniem (zakresu rozbiórki), kluczową kwestią podlegającą dokładnemu ustaleniu przez organ nadzoru budowlanego w toku postępowania prowadzonego w przedmiocie nakazu rozbiórki. Prawidłowe określenie podmiotu zobowiązanego do rozbiórki zależy w każdym przypadku od okoliczności faktycznych danej sprawy. Nie jest przy tym wykluczone w szczególnych sytuacjach, że obowiązek taki może zostać nałożony solidarnie na inwestora i właściciela nieruchomości, czy też następców prawnych tych podmiotów, przy czym w takim przypadku istotne będzie uwzględnienie stanu faktycznego sprawy i wynikającej z niego realnej możliwości wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki, a także tego, że obowiązkiem tym w pierwszej kolejności powinien być obciążony sprawca samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Opolu z 17 lutego 2015 r., sygn. II SA/Op 559/14, LEX nr 1810393).

Stosownie do art. 52 P.b. inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 P.b. Na gruncie tej regulacji w orzecznictwie wskazuje się, że kolejność podmiotów wskazanych w powołanym przepisie nie jest przypadkowa. Utrwalony jest pogląd, że w pierwszej kolejności zobowiązany do dokonania czynności wskazanych w tym przepisie jest inwestor. Kluczowa bowiem rola inwestora w procesie budowlanym, skutkująca przyjęciem odpowiedzialności za legalność jego przebiegu sprawia, że to właśnie inwestor powinien być w pierwszej kolejności adresatem wskazanego aktu. Dotyczy to także sytuacji, kiedy inwestor nie jest właścicielem terenu, na którym popełniono samowolę, bez zgody, czy choćby aprobaty właściciela. W takim bowiem przypadku podkreśla się, że nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela nieruchomości, gdy sprawcą samowoli (inwestorem) jest inny podmiot, byłoby nieuzasadnionym obciążaniem tym obowiązkiem właściciela nieruchomości, narażałoby go na koszty i dolegliwości proceduralne, a przy tym stanowiłoby zarazem nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i z tego tytułu powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 lutego 2018 r., sygn. II SA/Kr 1449/17 i powołane tam orzecznictwo, wyrok NSA z 18 października 2018 r., sygn. II OSK 2623/16, LEX nr 2582325).

Dopiero zatem obiektywne trudności w ustaleniu inwestora samowoli budowlanej (w tym jeżeli nie można jednoznacznie ustalić, kto faktycznie i w jakim zakresie był inwestorem lub nie można ustalić jego miejsca pobytu, siedziby albo też gdy inwestor już nie istnieje), wynikłe z rzetelnie i wyczerpująco przeprowadzonego postępowania dowodowego w tym zakresie, mogą uzasadniać skierowanie nakazu rozbiórki do kolejnych - poza inwestorem - podmiotów określonych w katalogu z art. 52 P.b., tj. do właściciela nieruchomości lub zarządcy obiektu budowlanego.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, w realiach niniejszej sprawy nałożenie nakazu rozbiórki na Gminę Ł, należy, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, uznać za co najmniej przedwczesne. Organy orzekające w sprawie arbitralnie przyjęły, bez wystarczającego wykazania tego faktu, że niemożliwe jest ustalenie inwestora budynku. Analizując zgromadzony materiał dowodowy na okoliczność kto był inwestorem samowoli budowlanej nie sposób uznać, by postępowanie dowodowe w tym zakresie zostało przeprowadzone stosownie do wymogów określonych w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., a w konsekwencji by uzasadnienie decyzji odpowiadało wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Jak podnosił organ odwoławczy, prawomocnym wyrokiem z 16 października 2018 r., sygn. II SA/Kr 1032/18, WSA w Krakowie oddalił skargę Gminy Ł, na postanowienie MWINB w K. nr [...]. Jednakże żadna ze stron nie złożyła w terminie wniosku o uzasadnienie ww. wyroku, dlatego pisemne uzasadnienie tego wyroku nie zostało sporządzone.

Zgodnie z art. 170 P.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Art. 170 P.p.s.a. dotyczy prawomocności materialnej orzeczenia, która polega na związaniu tym orzeczeniem określonych podmiotów. Ratio legis art. 170 P.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (por. wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. IV SA 2543/98, LEX nr 48643). Istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, że także inne sądy i inne organy państwowe, a w wypadkach przewidzianych w ustawie – także inne osoby, muszą brać pod uwagę fakt istnienia oraz treść prawomocnego orzeczenia sądu. Dla zaistnienia związania, o jakim mowa w art. 170 P.p.s.a. nie jest wystarczające przyjęcie, że w drugim postępowaniu uczestniczą te same podmioty i obowiązują te same przepisy prawa. Przede wszystkim stan faktyczny tej sprawy powinien wykazywać istotne podobieństwo ze stanem zaistniałym wcześniej, poddanym sądowoadministracyjnej kontroli.

Istota sądowej kontroli wyraża się w ocenie prawnej, która zawarta jest w uzasadnieniu orzeczenia, a na zakres związania w rozumieniu art. 170 P.p.s.a. wskazują motywy wyroku zawarte w jego uzasadnieniu (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2018 r., sygn. II FSK 15/18, LEX nr 2523707).

Istotne w niniejszej sprawie jest, że związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku jest logiczną konsekwencją związania treścią tego wyroku, która obejmuje nie tylko jego sentencję, lecz także i przede wszystkim jego uzasadnienie. Brak uzasadnienia prawomocnego wyroku oddalającego skargę uniemożliwia zrekonstruowanie zakresu związania ocenami prawnymi wynikającymi z tego wyroku, co oczywiście może skutkować ograniczeniem samej zasady związania prawomocnym wyrokiem (por. wyrok NSA z 9 marca 2018 r., sygn. I OSK 1057/16).

Wobec braku pisemnych motywów wyroku z 16 października 2018 r., sygn. II SA/Kr 1032/18, Sąd w niniejszej sprawie nie ma możliwości zrekonstruowania zakresu związania ocenami prawnymi wynikającymi z tego wyroku.

Jednym z zasadniczych dowodów w sprawie był protokół z przeprowadzenia czynności kontrolno-sprawdzających w terenie z 2 października 2017 r. (k. 12 akt adm.). Organ odwoławczy w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji przytoczył wybiórcze cytaty z tego protokołu, przywołane w pierwszej części niniejszego uzasadnienia. Tymczasem w protokole tym, poza cytowanymi przez organ stwierdzeniami, zapisano również m.in., pomiędzy pierwszym i drugim zdaniem cytowanym przez organ, że: "Z uwagi na brak inwestora Pana A. S. informacji o budynku udzieliła matka inwestora". Z kolei w zdaniu "P. M. S. (...) oświadczyła, że budynek został wybudowany około 4 lata temu" pominięta przez organ część zdania brzmi: "/żona inwestora/". Zapisano również, że M. S. oświadczyła: "Dokumenty związane z budową posiada mąż A. S., w terminie do 7 dni dostarczy do PINB".

Powyższy protokół został podpisany bez zastrzeżeń przez M. S., przedstawiciela Gminy M. M. i inspektora PINB.

Organ odwoławczy przytoczył również zeznania A. S. przesłuchanego w charakterze świadka 19 grudnia 2017 r. na posterunku Policji. Wbrew przy tym stwierdzeniu organu, w protokole przesłuchania przedostatnie zdanie brzmi nie: "Nie zgadzam się z opinia Nadzoru budowlanego abym to Ja odpowiadał za budynek, którego fizycznie nie budowałem" jak podaje organ, a: "Nie zgadzam się z opinia Nadzoru budowlanego abym to Ja odpowiadał za budynek, którego fizycznie budowałem" (podkreślenie Sądu).

Organy nadzoru budowlanego w żadnym stopniu nie wyjaśniły nasuwających się z ww. dowodów wątpliwości co do ewentualnego zaangażowania i udziału osób (szczególnie A. S.) zamieszkujących przedmiotowy budynek w jego powstanie. Organy nie wyjaśniły także, kim jest wskazywany przez skarżącą w odwołaniu, jako osoba, która dokonała samowoli budowlanej - S. S.. Nie ustalono nawet jego ewentualnego pokrewieństwa z mieszkańcami zamieszkującymi obecnie ten budynek.

Należy zatem stwierdzić, że ani podczas ww. kontroli, ani w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, organ nadzoru budowalnego nie podjął wystarczających czynności celem ustalenia osoby inwestora.

Warto przy tym zwrócić uwagę, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu N. w sposób kompleksowy przystąpił do rozwiązania problemu samowolnie wybudowanych na terenie osady [...] budynków mieszkalnych. Świadczy o tym fakt, że w ostatnich latach kontroli WSA w Krakowie poddanych zostało kilkanaście decyzji dotyczących budynków znajdujących się na tym terenie. We wszystkich tych sprawach adresatem nakazu rozbiórki uczyniono Gminę Ł, pomijając, także w charakterze stron postępowania, osoby zamieszkujące w przedmiotowych budynkach. Znamienne było również, że organowi nie udało się ustalić inwestorów samowoli budowlanych. Trudno oprzeć się wrażeniu, że organ podszedł do sprawy rutynowo, z góry zakładając, że problem w odszukaniu inwestorów, a następnie wyegzekwowaniu od nich wykonania orzeczonego nakazu rozbiórki usprawiedliwia poprzestanie na ustaleniu właściciela działki, na której posadowione są budynki.

Tymczasem należy podkreślić, że każda sprawa dotycząca samowoli budowlanej powinna być rozpatrywana indywidualnie. W niniejszej sprawie nieuprawnione, a co najmniej przedwczesne było przyjęcie przez organy nadzoru budowlanego, że nie jest możliwe ustalenie inwestora wykonanych robót budowlanych. Stwierdzenia takiego, bez podjęcia koniecznych czynności wyjaśniających, nie można w realiach niniejszej sprawy zaaprobować. Organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie dokonały rzetelnej oceny zgromadzonych dowodów, ani nie podjęły wystarczających czynności, mających na celu ustalenie wskazanej wyżej, istotnej dla sprawy okoliczności. Bezpodstawnie przyjęły, że istniejące obiektywnie pewne trudności w ustaleniu inwestora nakazywały uczynić Gminę Ł, (właściciela terenu) podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki. Co istotne - w niniejszej sprawie organy pominęły także, że inwestycja będąca przedmiotem postępowania została zrealizowana w relatywnie nieodległym czasie, około 2012 roku, co potwierdzają zdjęcia lotnicze i zastosowane materiały budowlane oraz stan ich zużycia, zatem ustalenie osoby inwestora, bądź jego następcy prawnego nie wydaje się być niemożliwe.

Należy podkreślić, że nawet pewne obiektywne trudności dowodowe w zakresie ustalania istotnych dla sprawy okoliczności nie mogą prowadzić do obciążenia nakazem rozbiórki podmiotu, który może być zobowiązany do tej czynności dopiero w dalszej kolejności. W ponownie prowadzonym postępowaniu rzeczą organów nadzoru budowlanego będzie przeprowadzenie koniecznego postępowania dowodowego celem rzetelnego ustalenia, kto był inwestorem spornego obiektu. W tym zakresie pożądane będzie w pierwszym rzędzie dokładne przesłuchanie dorosłych użytkowników/mieszkańców obiektu, w tym w szczególności A. S., celem ustalenia, kto był inwestorem przedmiotowego obiektu, a także ustalenie, w kontekście poszukiwania inwestora, kim jest S. S.. W razie potrzeby organ nadzoru budowlanego winien przeprowadzić także inne dowody, np. przesłuchanie sąsiadów. W zależności od wyników postępowania dowodowego organ nadzoru budowlanego rozważy zasadność ewentualnej modyfikacji przyjętego dotychczas kręgu stron postępowania i uzupełnienia go o osoby mogące mieć interes prawny w sprawie.

Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie miał także na uwadze, że zgodnie z art. 172 § 1 i § 2 Kodeksu cywilnego, posiadacz nieruchomości niebędący jej właścicielem nabywa własność, jeżeli posiada nieruchomość nieprzerwanie od lat dwudziestu jako posiadacz samoistny, chyba że uzyskał posiadanie w złej wierze (zasiedzenie). Po upływie lat trzydziestu posiadacz nieruchomości nabywa jej własność, choćby uzyskał posiadanie w złej wierze. Zasiedzenie jest sposobem nabycia prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego przez nieuprawnionego posiadacza na skutek długotrwałego posiadania (art. 172 § 1 K.c.). Do nabycia własności przez zasiedzenie konieczne są zatem tylko dwie przesłanki: samoistne posiadanie i upływ czasu przewidzianego w ustawie. Przy zasiedzeniu utrata prawa własności przez właściciela i nabycie go przez samoistnego posiadacza następuje wskutek długotrwałego wykonywania go przez osobę nieuprawnioną, przy równoczesnej bierności właściciela, który się temu nie sprzeciwia. Nabycie własności przez zasiedzenie następuje z mocy samego prawa i z upływem ostatniego dnia terminu zasiedzenia, tj. właścicielem staje się osoba, która w chwili upływu tego terminu jest samoistnym posiadaczem rzeczy, przy czym art. 176 § 1 i 2 K.c. dopuszcza możliwości doliczenia posiadania poprzednika (jeżeli podczas biegu zasiedzenia nastąpiło przeniesienie posiadania, obecny posiadacz może doliczyć do czasu, przez który sam posiada, czas posiadania swego poprzednika. Jeżeli jednak poprzedni posiadacz uzyskał posiadanie nieruchomości w złej wierze, czas jego posiadania może być doliczony tylko wtedy, gdy łącznie z czasem posiadania obecnego posiadacza wynosi przynajmniej lat trzydzieści. Przepisy powyższe stosuje się odpowiednio w wypadku, gdy obecny posiadacz jest spadkobiercą poprzedniego posiadacza). Osada [...] istnieje na tym terenie od lat 50-tych ubiegłego wieku. Nie można więc wykluczyć, że obecny użytkownik budynku (łącznie ze swoim poprzednikiem prawnym) włada nieruchomością, na której posadowiony jest budynek (i poprzednio istniejący mniejszy budynek) przez okres wystarczający do stwierdzenia zasiedzenia. Oczywistym jest, że rozstrzyganie w zakresie zasiedzenia nie jest rzeczą ani organów administracji ani sądów administracyjnych. Niemniej okoliczność ta daje podstawę do sfomułowania wniosku, że organ co najmniej przedwcześnie uznał, że posiadaczom przedmiotowego obiektu budowalnego nie przysługuje przymiot strony kontrolowanego postępowania administracyjnego, bowiem potencjalnie może ono dotyczyć ich interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Zaznaczyć przy tym wypada, że nie zasługuje na wiarę i aprobatę stanowisko skarżącej, że nie miała świadomości stanu rzeczy na gruntach do niej należących. Zdziwienie budzi również podnoszone przez skarżącą (reprezentowaną przez radcę prawnego) stwierdzenie, że jest właścicielem terenu, ale nie obiektu/budynku na nim samowolnie wybudowanego. Jako nieprawdziwe jawi się również stwierdzenie, że skarżąca nie użyczała na przedmiotowym terenie budynków. Chybione są również zarzuty skarżącej, jakoby organy nadzoru budowlanego nie wykazały, na jakiej podstawie organy twierdzą, że jest ona właścicielem przedmiotowego budynku mieszkalnego. W treści umów użyczenia zalegających w aktach administracyjnych znajduje się zapis wskazujący na przysługujące Gminie Ł. prawo własności budynku. Co istotniejsze, z art. 46 K.c. wynika, że prawo własności budynku przynależy właścicielowi nieruchomości gruntowej, na której on się znajduje. Odmienna sytuacja możliwa jest jedynie w przypadku użytkowania wieczystego gruntu, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. W realiach niniejszej sprawy jedyną możliwością, aby właścicielem budynku nie była skarżąca, jest hipotetyczne zasiedzenie przez mieszkańców gruntu wraz z budynkiem.

Jednakże., biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności i uchybienia organów w zgromadzeniu i ocenie materiału dowodowego, należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt II sentencji wyroku, zasądzając od organu na rzecz skarżącej 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. (w tym 500 zł - wpis od skargi; 17 zł - opłata skarbowa od pełnomocnictwa; 480 zł - koszt zastępstwa procesowego radcy prawnego - w stawce minimalnej - na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265)