Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2280/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: art. 218
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 1852/15 w sprawie ze skargi M. K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1852/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M.K. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] odmawiające wydania asp. (w st. spocz.) M.K. zaświadczenia potwierdzającego pełnienie w latach 1995-1999 oraz 2001-2013 służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 ze zm.), dalej: rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia Komendant Główny Policji wskazał, że raportem z dnia 28 października 2014 r. asp. (w st. spocz.) M.K. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach o wydanie zaświadczenia o pełnieniu służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1995 -2013. Po dokonaniu analizy dokumentacji w sprawie Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, postanowieniem z dnia [...] na podstawie art. 219 k.p.a., odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., za lata 1995-1999 oraz 2001-2013.

M.K. wniósł na powyższe postanowienie zażalenie, w którym zarzucił organowi pobieżną ocenę materiału dowodowego oraz dokonanie niewłaściwej wykładni przepisów ustawowych oraz przepisów rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Odwołujący powołał się na zeznania świadków, stwierdzając, iż jest to bezsporny materiał mogący potwierdzić i zastąpić bezpośrednie, a zniszczone dokumenty. Przywołał ponadto zakres zadań realizowanych przez Oddział Prewencji Policji oraz Samodzielny Pododdział Prewencji Policji wskazując przy tym, że jako dowódca drużyny realizował zadania wynikające z art. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) poprzez pełnienie służby w terenie dla społeczeństwa. Do zażalenia załączył wykaz interwencji w latach 1995-1999 i 2001-2013.

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podał, że asp. (w st. spocz.) M.K. z dniem 1 maja 1993 r. został przyjęty do służby w Policji, a zwolniony z tej służby z dniem 5 lutego 2015 r. W powyższym okresie służby wnioskodawcy obowiązywały kolejno przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 21, poz. 114 ze zm.), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 167 poz. 1373) oraz wskazywanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., które weszło w życie z dniem 1 czerwca 2005 r. Mając na uwadze fakt, że dopiero od dnia zwolnienia ze służby materializuje się przesłanka umożliwiająca wydanie przez organ administracji publicznej przedmiotowego zaświadczenia o podwyższeniu emerytury, w niniejszej sprawie należało stosować przepisy obowiązujące w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji, a zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r. brak było regulacji umożliwiających podwyższenie emerytury policyjnej z uwagi na warunki pełnionej służby. Brzmienie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 1995 r., § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. oraz § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. jest tożsame.

Organ II instancji wskazał, iż wnioskodawca jako podstawę prawną swojego żądania powołał § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r., która to regulacja zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736) w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia jest niezgodna z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie zaś z tym przepisem emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze, albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia.

Następnie Komendant Główny Policji przybliżył instytucję wydawania zaświadczeń na podstawie art. 217 i art. 218 k.p.a. podkreślając, że w tego rodzaju postępowaniu nie jest dopuszczalne dokonywanie jakikolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Analiza akt osobowych wnioskodawcy wykazała, że we wskazanym przez niego okresie pełnił on służbę w Oddziale Prewencji Policji w Katowicach, zajmując kolejno stanowisko policjanta, starszego policjanta i dowódcy drużyny. W aktach ujawniono roczną kartę służby sporządzoną przez Dowódcę Oddziału Prewencji Policji w Katowicach potwierdzającą jego udział w 2000 r. w 6 zdarzeniach zakwalifikowanych jako szczególnie zagrażające życiu lub zdrowiu. Wobec powyższego w dniu 2 lutego 2015 r. wydano asp. (w st. spocz.) M.K. zaświadczenie nr [...] potwierdzające pełnienie w 2000 r. służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. Ze znajdujących się w aktach osobowych skarżącego dokumentów wynika ponadto, iż pełnił on służbę terenową i ochronną, zabezpieczał imprezy sportowe i rozrywkowe, realizował zadania w służbach konwojowania osób i mienia. W aktach tych znajdują się liczne wyróżnienia oraz rozkazy nagrodowe m.in. o wyróżnieniu nagrodą pieniężną za właściwą realizację obowiązków służbowych na zajmowanym stanowisku, osiąganie dobrych wyników w służbach terenowych, wykazywanie się dużym zaangażowaniem i profesjonalizmem podczas wielu zabezpieczeń imprez masowych, jak również za wzorowe i aktywne pełnienie służby patrolowej. Komendant Główny Policji stwierdził, iż w aktach osobowych brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie przez wnioskodawcę służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury za lata 1995-1999 oraz 2001-2013. Ze zgromadzonych dokumentów wynika jedynie, że asp. M.K. był wyróżniającym się funkcjonariuszem, wykonującym powierzone obowiązki z zaangażowaniem, jednakże powyższe nie może stanowić podstawy do zadośćuczynienia żądaniu strony.

Z uwagi na wskazaną okoliczność organ I instancji pismem z dnia 5 grudnia 2014 r. wystąpił do Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w Katowicach z prośbą o przeanalizowanie posiadanych materiałów pod kątem żądania M.K. oraz szczegółowe wykazanie jakie dokumenty zostały poddane kwerendzie.

W odpowiedzi, pismem z dnia 19 maja 2015 r. Dowódca Oddziału Prewencji Policji w Katowicach wskazał, iż po dokonaniu sprawdzenia posiadanych dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych tej jednostki, tj. notatników służbowych, raportów z zabezpieczeń imprez masowych, notatek ze służb terenowych, notatek z konwojów Wydziału Kryminalnego i Centralnego Biura Śledczego KGP, teczek operacji policyjnych, w których brali udział policjanci Oddziału Prewencji Policji w Katowicach oraz dokumentacji dot. ochrony Sądu Okręgowego w Katowicach nie potwierdzono, aby asp. M.K. w latach 1995-1999, 2001-2013 wykonywał czynności służbowe w sytuacjach, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia w wymiarze uzasadniającym wydanie żądanego zaświadczenia. Do ww. odpowiedzi załączona została notatka służbowa z dnia 18 maja 2015 r. dotycząca procedury i przeprowadzonych czynności związanych ze sprawdzeniem dokumentacji archiwalnej pod kątem udokumentowania pełnienia służby przez asp. M.K. w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Z notatki tej wynika, że z uwagi na nieprzedstawienie przez wymienionego konkretnych zdarzeń, które w jego ocenie wypełniają przesłankę zagrożenia życia i zdrowia, dokonano przeglądu bieżącej i archiwalnej dokumentacji i przygotowano wstępny wykaz interwencji, w których ww. brał udział. W wyniku przeprowadzonych prac wyodrębniono szereg materiałów spełniających wstępne założenie kwerendy. Powyższe zostało opracowane w "Wykazie interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia podejmowanych przez asp. (w st. spocz.) M.K. policjanta Oddziału Prewencji Policji w Katowicach". Analiza powyższego wykazu potwierdziła konieczność dalszej weryfikacji materiałów pod kątem udziału asp. (w st. spocz.) M.K. w wydarzeniach mogących stanowić podstawę do wydania żądanego zaświadczenia. W wyniku powyższego Dowódca Oddziału Prewencji Policji w Katowicach polecił sporządzić wykaz interwencji podejmowanych przez wnioskodawcę, które w jego ocenie na podstawie posiadanych dokumentów bezsprzecznie wskazują na udział wymienionego w zdarzeniach, w których istniało zagrożenie życia i zdrowia.

Komendant Główny Policji podkreślił, że z powyższego wykazu wynika, iż w latach 2013-2014, 2005-2007 oraz w roku 2011 nie stwierdzono takich interwencji. Natomiast w roku 2012 miały miejsce - 2 interwencje, w roku 2010 - 2 interwencje, w roku 2009 - 1 interwencja, w roku 2008 - 3 interwencje, w roku 2004 - 2 interwencje. W odniesieniu do okresu od 1995 r. do 2003 r. wskazano, iż brak jest dokumentów, na podstawie których można potwierdzić udział wnioskodawcy w przedmiotowych interwencjach, albowiem materiały archiwalne za wskazany okres zostały wybrakowane. W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, że pozostające w dyspozycji organu dane nie potwierdziły pełnienia przez zainteresowanego służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w wymiarze mogącym stanowić podstawę do wydania zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury. Samo bowiem podejmowanie przez asp. (w st. spocz.) M.K. interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego, czego organ II instancji nie kwestionuje, wynikających z zajmowanego stanowiska oraz zakresów obowiązków nie stanowi podstawy do stwierdzenia, iż służba ta pełniona była w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Za takie można by uznać zaistnienie zagrożenia wyjątkowego, innego niż wynikające z normalnego toku służby.

Komendant Główny Policji wskazał także, iż w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 stwierdzono, że zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" (zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r.) odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W przedmiotowej zaś sprawie ani z akt osobowych wnioskodawcy, ani z żadnej innej dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu organu, nie wynika, ażeby ww. w trakcie pełnienia służby w Policji wykonywał czynności określone w § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w wymiarze uzasadniającym wydanie zaświadczenia uprawniającego do podwyższenia emerytury za lata 1995-1999 oraz 2001-2013. Natomiast samo wykonywanie zadań służbowych polegających na udziale w zabezpieczeniu imprez masowych nie stanowi jeszcze podstawy do uznania, że policjant pełnił służbę w warunkach, o których mowa w powołanym przepisie prawa. Wskazano, że warunkiem uznania, że policjant uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury na podstawie § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, przy czym zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas których określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza.

Odnosząc się natomiast do żądania odwołującego się w zakresie ponownej analizy wykazu interwencji, który załączył do wniesionego zażalenia organ II instancji stwierdził, iż wykaz ten sporządzony został w trakcie niniejszego postępowania wyjaśniającego przez dowódcę Oddziału Prewencji Policji w Katowicach. Zatem ponowna analiza zweryfikowanego i sporządzonego przez uprawnionego przełożonego wykazu jest niczym nieuzasadniona. Z przekazanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach materiałów wynika, iż dokonano szczegółowej analizy dokumentacji będącej obecnie w posiadaniu tego organu. Ponadto, zdaniem Komendanta Głównego Policji, analiza powyższa została przeprowadzona rzetelnie, przy czym przełożeni wnioskodawcy, którzy najlepiej znają specyfikę pełnionej przez niego służby, na podstawie zebranej dokumentacji ustalili, iż ww. w latach 1995-1999 oraz 2001-2013 nie wykonywał czynności, które zagrażałyby jego życiu i zdrowiu w wymiarze wskazanym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

W skardze na powyższe postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia 3 września 2015 r. M.K. zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, polegający na stwierdzeniu braku podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oraz naruszenie: 1) art. 218 § 2 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu nieprawidłowego postępowania wyjaśniającego, z uwagi na fakt, iż nie przeprowadzono dowodu z dokumentacji cyfrowej oraz zeznań świadków; 2) art. 217 § 2 k.p.a., polegające na niewydaniu skarżącemu zaświadczenia w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania; 3) art. 7, 8 oraz 77 § 1 k.p.a., polegające na braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego; 4) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., poprzez sporządzenie nienależytego i błędnego uzasadnienia postanowienia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że interwencje przez niego przedstawione spełniały warunki wynikające z § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpatrując skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że jest ona niezasadna.

Sąd ten wskazał, że stosownie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Zgodnie natomiast z § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia. Ponadto stosownie do treści § 14 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agenci Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404), środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Sąd I instancji wskazał, że w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13 (Dz. U. z 2014 r., poz. 736, OTK-A 2014/5/56), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 4 pkt 1 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Trybunał Konstytucyjny podniósł, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszom Policji wymaga, aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższania emerytury nie można wywieść z art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Trybunał Konstytucyjny uznał w tej sytuacji, że wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury.

Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń regulują przepisy Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie to stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Stosownie zaś do art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające fakty lub stan prawny, wynikający z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Sąd I instancji podał, że z przywołanych przepisów wynika, że tryb wydawania zaświadczeń uregulowany w k.p.a. różni się w sposób istotny od pozostałych unormowań w nim zawartych. Wydawanie zaświadczeń oparte jest, co do zasady, na posiadanych przez organ danych. Konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Ponadto, z przepisu art. 218 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Wydając zaświadczenie organ działa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a w konsekwencji jego działanie uzależnione jest od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane znajdują się w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzygając jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy o dowodach, to jednak – z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. – organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – 86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie usunięcia wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw. Postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy zbioru danych innego rodzaju. Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów. Niedopuszczalne jest natomiast, na przykład w drodze zeznań świadków, tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów. Zeznania świadków w toku postępowania wyjaśniającego są zatem dopuszczalne jedynie na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Zdaniem Sądu I instancji, organ odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, wskazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów) potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

Organ przeanalizował akta osobowe skarżącego, w tym karty służby i na tej podstawie ustalił, iż skarżący pełnił służbę w Oddziale Prewencji Policji w Katowicach na stanowiskach policjanta, starszego policjanta i dowódcy drużyny. Służbę tę pełnił w terenie, zajmował się ochroną, zabezpieczeniem imprez masowych, konwojowaniem osób i mienia. Analiza wymienionego materiału aktowego pozwoliła jedynie potwierdzić udział skarżącego w 2000 r. w 6 zdarzeniach zakwalifikowanych jako szczególnie zagrażających życiu. W związku powyższym organ zlecił Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w Katowicach sprawdzenie dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych tej jednostki, tj. notatników służbowych, raportów z zabezpieczeń imprez masowych, notatek ze służb terenowych, notatek z konwojów Wydziału Kryminalnego i Centralnego Biura Śledczego KGP, teczek operacji policyjnych, w których brali udział policjanci Oddziału Prewencji Policji w Katowicach oraz dokumentacji dotyczącej ochrony Sądu Okręgowego w Katowicach. Po dokonaniu czynności sprawdzających w przedmiotowym zakresie wymieniony Dowódca Oddziału nie potwierdził, aby asp. M. K. w latach 1995-1999, 2001-2013 wykonywał czynności służbowe w sytuacjach, o których mowa w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia w wymiarze uzasadniającym wydanie żądanego zaświadczenia. Na tę okoliczność sporządzono i załączono do akt notatkę służbowa z dnia 18 maja 2015 r., dotyczącą procedury i przeprowadzonych czynności związanych ze sprawdzeniem dokumentacji archiwalnej pod kątem udokumentowania pełnienia służby przez asp. M.K. w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia. Opracowany został "Wykaz interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia podejmowanych przez asp. (w st. spocz.) M. K. policjanta Oddziału Prewencji Policji w Katowicach". Sporządzono także wykaz interwencji podejmowanych przez wnioskodawcę, z którego wynika, iż w latach 2013-2014, 2005-2007 oraz w roku 2011 nie stwierdzono interwencji stwarzających zagrożenie życia i zdrowia policjanta. W roku 2012 stwierdzono 2 interwencje, w roku 2010 - 2 interwencje, w roku 2009 - 1 interwencję, w roku 2008 - 3 interwencje, w roku 2004 - 2 interwencje. Natomiast materiały archiwalne za okres od 1995 r. do 2003 r. zostały wybrakowane.

W ocenie Sądu I instancji, słuszne są wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższych dokumentów, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w okresach wskazanych w zaskarżonym postanowieniu nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu. Zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć. Zagrożenie to nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje takiego zagrożenia z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów. Dlatego też z samego faktu, że skarżący w toku pełnienia służby wykonywał wskazane już wyżej czynności służbowe, nie można wywodzić, w ocenie Sądu, że w każdym przypadku występowało w czasie ich realizacji szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Sąd I instancji wskazał, że służba w takiej formacji jak Policja w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest swoistym przywilejem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich warunkach.

Sąd I instancji podkreślił, że wydawane w takiej sytuacji zaświadczenie odnosi się do konkretnego, zindywidualizowanego wnioskodawcy. Z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych. Dopiero bowiem z chwilą zaistnienia w trakcie służby konkretnych sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia wypełniają się przesłanki, o których stanowi rozporządzenie.

Sąd I instancji wskazał, że odmowa wydania zaświadczenia w rozpoznawanej sprawie została poprzedzona przeprowadzeniem przez organ postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. Dokonana przez ten Sąd analiza akt administracyjnych prowadzi do wniosku, że badanie dokumentacji dotyczącej skarżącego zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. W oparciu o uzyskane informacje organ zasadnie przyjął, iż zasoby dokumentujące przebieg służby skarżącego nie dają podstaw do wydania zaświadczenia żądanej treści, zgodnie z dyspozycją art. 217 § 2 k.p.a. Wobec powyższego za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 7 k.p.a., jak również art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art.126 k.p.a.

Sąd I instancji podał, że w sytuacji, gdy przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie potwierdziło istnienia dokumentacji, z której wynikałoby, że skarżący podejmował, co najmniej sześć razy w ciągu roku czynności służbowe w warunkach określonych w § 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów, organ zasadnie odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści.

Sąd ten wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia w z dnia 4 maja 2005 r. zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis § 4 pkt 1 tego rozporządzenia mógł zatem stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie w oparciu prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia z dnia 11 czerwca 2015 r. wynika, że odmowa wydania zaświadczenia nastąpiła z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia 11 czerwca 2015 r. zdaniem Sądu I instancji odpowiadają prawu.

Mirosław Krukowiecki zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości.

Wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) uwzględniającej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, w którym uznano niekonstytucyjność § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, pod względem kryteriów jakie winny być spełnione przez funkcjonariusza, aby mógł uzyskać na jego podstawie zaświadczenie, w drodze przyjęcia, iż dla zastosowania przepisów ww. rozporządzenia konieczne jest wystąpienie zagrożenia realnego, rzeczywistego, wprost wnikającego, a nie dającego się jedynie przewidzieć, w sytuacji, gdy w świetle przywołanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego zagrożenie to nie musi mieć charakteru bezpośredniego.

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób nieprawidłowy z uwagi na fakt, iż nie przeprowadzono dowodu z dokumentacji cyfrowej oraz zeznań świadków, pomimo tego, że zdaniem Sądu I instancji zeznania świadków w toku postępowania są dopuszczalne na okoliczność istnienia w organie dokumentacji potwierdzającej wykonywanie obowiązków służbowych w określonych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury i w związku z tym nie miałyby na celu poczynienie nowych ustaleń faktycznych lub prawnych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy w toku postępowaniu wyjaśniającego nie wykazano istnienia dowodów potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, a przy tym nie wyczerpano wszystkich możliwości dowodowych;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy skarżącemu nie wydano zaświadczenia wówczas, gdy zostały spełnione wszystkie ustawowe przesłanki do jego wydania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 3 oraz 126 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż organ administracyjny prawidłowo przeprowadził postępowanie w przedmiocie wydania zaświadczenia, w sytuacji gdy organ administracyjny przeprowadził postępowanie przy braku wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonego postanowienia sporządzono w sposób błędny i nienależyty;

- art. 141 § 4 P.p.s.a poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w przepisie art. 217 § 1 pkt 2 k.p.a., a w konsekwencji do oddalenia skargi, wyrażające się w błędnym ustaleniu, iż w przedmiotowej sprawie nie istniała konieczność przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków oraz dokumentacji cyfrowej, gdyż skarżący służył tylko w jednej jednostce Policji i nie było problemów ze wskazaniem tych materiałów, w sytuacji gdy taka konieczność istniała.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto powyższe zarzuty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Wobec przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów o charakterze procesowym, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był w pierwszej kolejności ocenić ich zasadność.

Analiza tych zarzutów pozwala na stwierdzenie, że dotyczą one w zasadzie jednej kwestii, a mianowicie czy w postępowaniu o wydanie zaświadczenia dopuszczalne jest ustalanie przez organ faktów lub stanu prawnego w oparciu o inne środki dowodowe niż określone w art. 218 § 1 K.p.a.

Zgodnie z wymienionym przepisem w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Wprawdzie w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy K.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 K.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w K.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75 – art. 86 K.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 K.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

Na tle cytowanego przepisu ugruntowany jest pogląd, według którego postępowanie o wydanie zaświadczenia jest specyficznym postępowaniem administracyjnym, przede wszystkim o węższym zakresie niż to, które zmierza do wydania władczej decyzji, gdyż tylko potwierdza pewne fakty, a nie rozstrzyga o przedmiocie sprawy. Organ może wydać żądane zaświadczenie jedynie w oparciu o posiadane w swoich zasobach dane. Zatem zaświadczenie dotyczy jedynie stanu wiedzy organu w określonym czasie.

Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma charakter uproszczony i odformalizowany, co przekłada się również na zakres postępowania dowodowego. Przewidziana w art. 218 § 2 K.p.a. możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego na skutek złożenia wniosku o wydanie zaświadczenia sprowadza się w istocie do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego. Nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu ( por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2014r. I OSK 1518/12 LEX nr 1452122, wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013r. I OSK 605/12 LEX nr 1369011 ).

Twierdzenia skarżącego co do tego, że pełnił służbę w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury muszą znaleźć odzwierciedlenie w prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrach bądź w innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Skarżący winien współdziałać z organem i określić zamknięty wykaz dokumentów mogących potwierdzać jego racje. W przeciwnym razie swoich racji będzie mógł ewentualnie dochodzić w innym jurysdykcyjnym trybie.

Jak stwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt I OSK 605/12 (LEX nr 1369011), postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 K.p.a., spełnia tylko pomocniczą rolę w ustaleniu treści zaświadczenia, bo główną rolę (art. 218 K.p.a.) przypisuje się danym wynikającym z ewidencji, rejestru, wykazu, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami, a będących w posiadaniu organu. Tylko odpowiednie zapisy, adnotacje w takich dokumentach pozwalają organowi na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna przyznaje, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia ma ograniczony charakter, twierdzi jednak że organ winien zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia skarżącego.

Jak wynika z poczynionych ustaleń, organ odmawiając wydania zaświadczenia potwierdzającego fakt pełnienia przez skarżącego służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, wskazał w sposób wyczerpujący, iż przeprowadzona analiza akt osobowych oraz dokumentacji będącej w dyspozycji organu, nie wykazała istnienia dowodów (dokumentów) potwierdzających, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia.

W toku postępowania wyjaśniającego organ przeanalizował akta osobowe skarżącego kasacyjnie, w tym karty służby i na tej podstawie ustalił przebieg służby skarżącego oraz charakter tej służby i rodzaj podejmowanych interwencji. Ponadto zlecił Dowódcy Oddziału Prewencji Policji w Katowicach sprawdzenie szczegółowo wskazanych dokumentów znajdujących się w zasobach archiwalnych tej jednostki. Po dokonaniu czynności sprawdzających w przedmiotowym zakresie wymieniony Dowódca Oddziału nie potwierdził, aby skarżący kasacyjnie w latach 1995-1999, 2001-2013 wykonywał czynności służbowe w sytuacjach, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w wymiarze uzasadniającym wydanie żądanego zaświadczenia. Na tę okoliczność sporządzono i załączono do akt notatkę służbową z dnia 18 maja 2015 r. Opracowany został "Wykaz interwencji w celu ochrony osób, mienia lub przywracania porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia podejmowanych przez asp. (w st. spocz.) M. K. policjanta Oddziału Prewencji Policji w Katowicach". Sporządzono także wykaz interwencji podejmowanych przez wnioskodawcę, z którego wynika, iż w latach 2013-2014, 2005-2007 oraz w roku 2011 nie stwierdzono interwencji stwarzających zagrożenie życia i zdrowia policjanta. W roku 2012 stwierdzono 2 interwencje, w roku 2010 - 2 interwencje, w roku 2009 - 1 interwencję, w roku 2008 - 3 interwencje, w roku 2004 - 2 interwencje. Natomiast materiały archiwalne za okres od 1995 r. do 2003 r. zostały wybrakowane.

W świetle powyższego trafnie Sąd I instancji przyjął jako słuszne wnioski organu, wywiedzione po analizie powyższych dokumentów, że skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych w okresach wskazanych w zaskarżonym postanowieniu nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Za niezasadny w tej sytuacji uznać należy zarzut skargi kasacyjnej niewyczerpania wszystkich możliwości dowodowych w sprawie, co miałoby naruszać art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 218 § 2 K.p.a., jak również, że nie dokonano w sprawie wszechstronnej i wnikliwej oceny całego materiału dowodowego, a uzasadnienie zaskarżonego do Sądu I instancji postanowienia sporządzono w sposób błędny, co miałoby czynić zasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 77 § 1, art. 107 § 3 oraz 126 k.p.a. Za niezasadny w świetle powyższego uznać także należy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 217 § 2 k.p.a.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez "przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością".

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 - Lex nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09 - Lex nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09 - Lex nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09 - Lex nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni, bądź zastosowania prawa materialnego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205) poprzez błędną jego wykładnię, stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji dokonując wykładni ww. przepisu prawa nie przyjął, że zagrożenie o jakim w nim mowa, ma mieć charakter bezpośredni. Trafnie w tym zakresie powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13 (OTK-A 2014/5/56, Dz. U. z 2014 r., poz. 736) i dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisu prawa. W uzasadnieniu powyższego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że Rada Ministrów była uprawniona do przykładowej egzemplifikacji w rozporządzeniu ustawowego pojęcia warunków "szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu" oraz określenia szczegółów realizacji tego wymogu podwyższenia emerytury mając na uwadze ustawowe wytyczne.

Wyjaśnił, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określaniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia per se, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. W pojęciu "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" mieszczą się takie zdarzenia, które mogą mieć miejsce w czasie pełnionej służby, choć nie pozostają w bezpośrednim związku przyczynowym z czynnościami podejmowanymi przez funkcjonariusza lub jego osobą.

Zakwestionowany przepis wymaga natomiast aby zagrożenie nie tylko miało charakter "szczególny", ale również aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kazualnej z czynnościami funkcjonariusza. Uprawnienia do takiego dookreślenia ustawowego warunku podwyższenia emerytury nie sposób natomiast wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Trybunał Konstytucyjny uznał również, iż wprowadzenie w rozporządzeniu z 2005 r. kryterium "bezpośredniości" doprowadziło do zawężenia ustawowego wymogu podwyższania emerytury. Podkreślił, że prawodawca, formułując warunki podwyższenia emerytury, różnicuje znaczenie słów: "szczególnie" i "bezpośrednie". Drugie zostało wyraźnie zastrzeżone na określenie relacji kauzalnej (art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym). Zakładając racjonalność prawodawcy nie ma podstaw do zacierania różnicy między art. 15 ust. 2 pkt 1 i 2 a pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. W tym zaś kontekście istotne jest również to, że z uwagi na przedmiot ustawowej regulacji, której celem jest zagwarantowanie czytelnych kryteriów podwyższenia emerytury, a tym samym operacjonalizacja art. 67 ust. 1 Konstytucji, nie może ona podlegać wykładni zawężającej.

W następstwie wyroku Trybunału Konstytucyjnego powołany wyżej przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. z dniem 3 czerwca 2014 r. utracił moc w zakresie, w jakim nakłada na funkcjonariuszy konieczność wykazania okresów służby w warunkach "bezpośrednio" zagrażających życiu lub zdrowiu.

Przyjęcie w świetle powyższego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że warunkiem sine qua non uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie warunków szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu, przy założeniu, że zagrożenie takie musi być realne, rzeczywiste, wprost wynikające, a nie dające się jedynie przewidzieć oraz, że nie może mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne, w niczym nie narusza § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

Skoro zatem zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.