Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 142/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Iwona Maciejuk, Stanisław Marek Pietras, , Protokolant: specjalista Ewa Kielak, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.K.A. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej spółki [...] S.K.A. z siedzibą w W. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: "Prezes ARiMR" lub "organ") - działając na podstawie przepisów art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 5 ust. 2, art. 17 w związku z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), a także art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2137) - po rozpoznaniu wniosku spółki A. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca") z dnia 26 listopada 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej - odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie umów z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r. zawartych pomiędzy A. P. - prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą W. w W. a Prezesem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wraz z wszelką dokumentacją oraz korespondencją dotyczącą realizacji tych umów.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia 26 listopada 2017 r. skarżąca spółka A. z siedzibą w W., powołując się na art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosła do Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa drogą elektroniczną (e-mailem zwykłym) o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w odpowiedzi na jej adres e-mailowy (podany w treści przedmiotowego wniosku) następujących informacji:

- wszelkich umów zawartych w latach 2014, 2015, 2016, 2017 z A. P. rzeczoznawcą majątkowym nr uprawnień [...] wraz z wszystkimi załącznikami, aneksami oraz porozumieniami lub innymi dokumentami zmieniającymi postanowienia umowne,

- wszelkich umów zawartych w latach 2014, 2015, 2016, 2017 z podmiotami trzecimi, zgodnie z którymi Pani A. P. rzeczoznawca majątkowym nr uprawnień [...] sporządzała Operaty szacunkowe wraz z wszystkimi załącznikami, aneksami oraz porozumieniami lub innymi dokumentami zmieniającymi postanowienia umowne,

- wszelkich dokumentów związanych z realizacją przedmiotowych umów, a szczególności dokumentów zlecenia w zakresie opracowania operatów szacunkowych poszczególnych nieruchomości oraz korespondencji ARiMR z A. P., w tym korespondencji związane z ustaleniem ceny za dana usługę,

- wszelkich rachunków/ faktur/ not obciążeniowych wystawionych przez A. P. lub przez podmioty trzecie w związku z realizacją w/w umów.

W przesłanym do strony skarżącej w formie elektronicznej piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. organ powiadomił skarżącą spółkę o wydłużeniu terminu rozpatrzenia wniosku, wraz z podaniem przyczyny opóźnienia.

Jednocześnie, w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się do A. P. - prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą W. w W. z prośbą o wyrażenie stanowiska w zakresie możliwości udostępnienia informacji dotyczących umów z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r. zawartych pomiędzy tym przedsiębiorcą a Prezesem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR zwrócił się jednocześnie z prośbą o ewentualne wskazanie, które zapisy umowy lub w/w dokumentów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i nie mogą zostać udostępnione, jako informacja publiczna.

Ustosunkowując się do powyższego zapytania organu, w piśmie z dnia 7 grudnia 2017 r. A. P. - prowadząca działalność gospodarczą pod firmą W. w W. poinformowała [...] Oddział Regionalny ARiMR, iż zawierając obie sporne umowy, strony ustaliły zasady poufności, w ramach których zobowiązały się, że wszelkie informacje związane z wykonywaniem umowy są chronione i nie będą ujawniane także po zakończeniu umowy, za wyjątkiem przypadków przewidzianych prawem (vide: § 9 umowy zatytułowany "Zasady poufności"). W konsekwencji, przedsiębiorca oświadczył, iż pozostawia organowi decyzję co do zakresu udostepnienia informacji publicznej w zakresie umów z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r. zawartych pomiędzy A. P. a Prezesem ARiMR.

W związku z powyższym, Prezes ARiMR korespondencją e-mail udzielił skarżącej spółce odpowiedzi w zakresie tiret 2 wniosku z dnia 27 listopada 2017 r.

Pismem z dnia 21 grudnia 2017 r. Dyrektor [...] Oddział Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poinformował Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że umowy (vide: umowa nr [...] z dnia [...] listopada 2015 r. oraz umowa nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r.) zawarte przez [...] Oddział Regionalny ARiMR z A. P. zawierają klauzulę poufności (§ 9 ust. 1 tych umów). Jednocześnie, Dyrektor [...] Oddział Regionalnego ARiMR wskazał, że zgodnie tym zapisem: "wszelkie informacje, w których posiadanie weszła druga Strona w związku z wykonywaniem umowy są chronione. Każda ze stron zobowiązuje się nie ujawniać ich osobom trzecim, także po zakończeniu Umowy, wyjąwszy przypadki przewidziane prawem". W konsekwencji, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR uznał, że A. P., jako strona wskazanych umów wyraziła wolę oraz podjęła działania, w celu zachowania w tajemnicy informacji, dotyczących jej przedsiębiorstwa. Dyrektor [...] Oddział Regionalnego ARiMR wskazał, że zgodnym zamiarem obu stron w/w umów było objęcie poufnością wszelkich informacji związanych z wykonaniem umów, w tym treści umów wraz z załącznikami, wszelkich dokumentów księgowych (np. faktur), operatów szacunkowych, itp. Mając na względzie powyższe, Dyrektor [...] Oddział Regionalnego ARiMR uznał zatem, że - w jego ocenie - zaszły przesłanki do ograniczenia prawa do udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy na mocy art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z powyższym, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - działając na podstawie przepisów art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 u.d.i.p., a także art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], odmówił skarżącej spółce udostępnienia informacji publicznej w zakresie umów z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r., zawartych pomiędzy A. P. - prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą W. a Prezesem Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wraz z wszelką dokumentacją oraz korespondencją dotyczącą realizacji tych umów.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ARiMR podniósł, iż zakresie tiretów 1, 3 oraz 4 wniosku strony skarżącej z dnia 27 listopada o udostępnienie informacji publicznej wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 1 umowy z dnia [...] listopada 2015 r. oraz umowy z dnia [...] lutego 2016 r., zawartych pomiędzy A. P. a ARiMR wynika, iż "wszelkie informacje, w których posiadanie weszła druga Strona w związku z wykonywaniem niniejszej umowy są chronione. Każda ze Stron zobowiązuje się nie ujawniać ich osobom trzecim, także po zakończeniu realizacji niniejszej umowy, wyjąwszy przypadki przewidziane prawem".

Prezes ARiMR, powołując się na brzmienie przepisów art. 1 ust. 1, art. 2 oraz art. 5 u.d.i.p., a także wskazując na definicję tajemnicy przedsiębiorcy zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm. - dalej także: "u.z.n.k."), zgodnie z którą "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności" - stwierdził, że wobec ustawowego ograniczenia w zakresie udostępnienia informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa (vide: art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz w związku z zastrzeżeniem danych w zakresie umów z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] lutego 2016 r., zawartych pomiędzy A. P. a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wraz z wszelką dokumentacją oraz korespondencją dotyczącą realizacji tych umów, żądane informacje publiczne nie mogą zostać udostępnione skarżącej spółce przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

W piśmie z dnia 4 stycznia 2018 r. skarżąca spółka A. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz o zasądzenie od Prezesa ARiMR na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, a także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - umów zawartych pomiędzy ARiMR a A. P., będących przedmiotem postępowania - na okoliczność, w jakim zakresie zawarte są w niej informacje, o jakich stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej - zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

1. naruszenie art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez uznanie, iż żądanie informacji publicznej o wydatkach ponoszonych ze środków publicznych podlega ograniczeniu;

2. naruszenie art. 4 i art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP i art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - poprzez uznanie, iż żądanie informacji publicznej w postaci umowy zawartej przez podmioty publiczne podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy,

3. naruszenie art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2077) - poprzez uznanie, iż nie podlegają udostępnieniu informacje publiczne o wydatkach środków publicznych ponoszonych w związku z wykonywaniem zadań przez jednostkę sektora finansów publicznych;

4. naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 33 ust. 1 i art. 35 ustawy o finansach publicznych - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do uznania, iż wyłączeniu jawności może podlegać cała umowa zawierana przez jednostki sektora finansów publicznych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

W ocenie strony skarżącej, oznacza to, że ustawodawca pozostawił przedsiębiorcy ocenę, czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności.

Zdaniem strony skarżącej, nie ulega wątpliwości, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich oraz nie traci swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). W ocenie strony skarżącej, utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy, wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Strona skarżąca zauważyła, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy. Pierwszy element to element materialny, sprowadzający się do posiadania przez informację określonej wartości dla przedsiębiorcy. Drugi element to element formalny, wskazujący na wolę utajnienia danych informacji.

Według skarżącej spółki, nie wystarczy samo przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że posiadane przez niego dane mają charakter poufny. Zdaniem strony skarżącej, poufność danych musi być wyraźnie lub w sposób dorozumiany zamanifestowana przez samego przedsiębiorcę, na którym spoczywa ciężar wykazania, że określone dane stanowiły tajemnicę przedsiębiorcy.

Ponadto, skarżąca spółka wskazała, że musi zostać spełniona przesłanka materialna, a więc, aby określone informacje mogły zostać objęte tajemnicą przedsiębiorcy, muszą ze swojej istoty dotyczyć kwestii, których ujawnianie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy (informacje takie muszą mieć choćby minimalną wartość) z wyłączeniem informacji, których upublicznienie wynika np. z przepisów prawa.

Skarżąca spółka wskazała także na przepis art. 33 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. Ponadto, strona skarżąca podniosła, że z art. 35 tej ustawy wynika zasada domniemania nie zastrzeżenia klauzuli w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów dotyczącej wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

W ocenie strony skarżącej, powyższe oznacza, że zastrzeżenie tajemnicy stanowi wyjątek od zasady jawności i z tego względu jednostka sektora publicznego nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do jej istnienia, ale powinna samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Strona skarżąca podkreśliła jednocześnie, że złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Według strony skarżącej, jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne.

Strona skarżąca uznała za oczywiste, że przepis art. 35 ustawy o finansach publicznych znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, bowiem stroną żądanych umów była jednostka sektora finansów publicznych, a nadto dokumenty (w tym faktury) oraz umowy cywilnoprawne, o udostępnienie których zwróciła się strona skarżąca dotyczyły gospodarowania środkami publicznymi. Tym samym, w ocenie strony skarżącej, skoro organ dysponował żądaną informacją publiczną i przyjął zastrzeżenie przedsiębiorcy o objęciu żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa, to jego obowiązkiem pozostawało samodzielnie dokonać oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa.

W związku z powyższym, skarżąca spółka zarzuciła, że Prezes ARiMR nie przeprowadził weryfikacji, czy w istocie został spełniony warunek materialny i formalny, umożliwiający uznanie spornych umów, jak i dokumentów związanych z ich realizacją, za elementy stanowiące tajemnice przedsiębiorstwa. Zdaniem strony skarżącej, organ ograniczył się wyłącznie do zacytowania treści § 9 ust 1 Umowy z dnia [...] listopada 2015 r. oraz umowy z dnia [...] lutego 2016 r., uznając, iż z jego treści wynika jakoby zarówno teksty obu umów, jak i dokumentacja związana z jej realizacją, w tym wystawione faktury i rachunki stanowiły tajemnicę przedsiębiorstw.

Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że organ pominął całkowicie fakt, iż brzmienie cytowanego zapisu § 9 ust. 1 obu spornych umów nie uzasadnia twierdzenia, że zapis ten stanowi w istocie klauzulę poufności ograniczającą upublicznienie tych umów, w treści których została ona zawarta oraz faktur i rachunków wystawionych w związku z ich realizacją.

Strona skarżąca uznała, że sama treść spornych umowy nie stanowi informacji, w posiadanie których strona umowy weszła w związku z jej wykonywaniem, bowiem była ona znana stronie umowy na etapie jej zawarcia, a nie realizacji. W tym miejscu skarżąca spółka stwierdziła, że zapis w treści spornej umowy, iż "Każda ze Stron zobowiązuje się nie ujawniać ich osobom trzecim, także po zakończeniu realizacji niniejszej umowy, wyjąwszy przypadki przewidziane prawem" dopuszcza możliwość udostępnienia informacji uzyskanych przez stronę umowy w toku realizacji umowy osobie trzeciej, w przypadkach przewidzianych przepisami prawa. W ocenie skarżącej spółki, istotnym jest, iż zapis ten - jak wynika z jego literalnego brzmienia - odnosi się do warunków udostępnienia informacji osobom trzecim a nie organom ścigania, czy np. organom kontrolnym, co oznacza, że obowiązujące przepisy prawa uprawniają osobę trzecią do żądania udostępniania informacji publicznej przez organ, zaś w przypadku złożenia takiego wniosku przez osobę trzecią, uznać należy, że udostępnienie tych informacji przez organ stanowi właśnie ten przypadek, o którym mówi wspomniana umowa, a więc takie udostepnienie jest w pełni zgodnie z cytowanym zapisem umownym.

W związku z powyższym, strona skarżąca wyraźnie stwierdziła, że na gruncie bieżącej sprawy - wbrew stanowisku organu - żądane informacje nie stanowią tajemnicy przedsiębiorstwa, bowiem organ nie wykazał, jakoby wolą przedsiębiorcy A. P. było w istocie zastrzeżenie, że zarówno umowa, jak i dokumenty związane z jej realizacją stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że element materialny, warunkujący kwalifikację danej informacji, jako tajemnicy przedsiębiorstwa, w niniejszej sprawie również nie został wykazany.

W podsumowaniu skargi strona skarżąca podniosła, że faktury oraz rachunki za wykonane usługi na rzecz jednostki sektora finansów publicznych, potwierdzające wysokość kwot wydawanych z budżetu tej jednostki, nie mogą zostać uznane za informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne posiadające wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Strona skarżąca wskazała, że dotyczy to także umów cywilnoprawnych, aneksów, czy też porozumień będących podstawą wydatkowania środków publicznych, co oznacza, że nie mogą stanowić tajemnicy przedsiębiorcy, o ile w sprawie nie zostaną wykazane konkretne wartości przemawiające za utajnieniem tych informacji. Tymczasem, zdaniem skarżącej spółki, na gruncie analizowanej sprawy organ żadnych argumentów w tym zakresie nie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołując się na dotychczasową linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca spółka wskazała, że odmowa oparta na podanych przez organ w sprawie podstawach, aby była skuteczna i legalna, musi wystąpić po spełnieniu dwóch przesłanek: formalnej i materialnej, zaś ich spełnienie - w świetle art. 107 § 3 k.p.a. - musi być wykazane w uzasadnieniu decyzji wydanej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W odpowiedzi na skargę Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę do zarzutów strony skarżącej, Prezes ARiMR stwierdził, że w przedmiotowej sprawie podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej stanowił przepis art. 5 ust. 2, art. 17 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, albowiem – zdaniem organu - żądana przez skarżącą spółkę informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa

Organ uznał, że informacja staje się "tajemnicą przedsiębiorstwa", kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów i wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Bez takiej woli, choćby tylko dorozumianej, informacja może być nieznana, ale nie będzie tajemnicą. Organ zauważył, że informacja nie ujawniona do wiadomości publicznej traci ochronę prawną, gdy inny przedsiębiorca (konkurent) dowiedzieć się o niej może drogą zwykłą i dozwoloną, a więc np. gdy pewna wiadomość jest przedstawiana w pismach fachowych lub gdy z towaru wystawionego na widok publiczny każdy fachowiec poznać może, jaką metodę produkcji zastosowano. Jednocześnie, organ stwierdził, że "tajemnica" nie traci zaś swego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób, zobowiązanych do dyskrecji w tej sprawie, jak pracownicy przedsiębiorstwa lub inne osoby, którym przedsiębiorca powierza informację. Organ uznał, że podjęcie niezbędnych działań w celu zachowania poufności informacji powinno prowadzić do sytuacji, w której chroniona informacja nie może dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., sygn. akt I CKN 304/00).

Organ podniósł, że zgodnie z przywołanym wyżej przepisem, określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa, jeżeli spełniają wymagane warunki, przede wszystkim składa się na to: element materialny - informacje mają charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny przedsiębiorstwa lub posiadają wartość gospodarczą oraz element formalny - podjęto w stosunku do tych informacji niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Prezes ARiMR zauważył, że w przedmiotowej sprawie wnioskowane informacje dotyczą dwóch umów zawartych pomiędzy A. P. - prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą W. a Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz wszelkiej dokumentacji i korespondencji dotyczącej realizacji tych umów, które zostały objęte klauzulą poufności zawartą w 9 ust. 1 obu spornych umów. Tym samym, organ uznał, że przedsiębiorca, jako strona wskazanych umów, wyraziła wolę oraz podjęła działania, w celu zachowania w tajemnicy informacji, dotyczących przedsiębiorstwa.

W związku powyższym, zdaniem Prezesa ARiMR, zgodnym zamiarem obu stron przedmiotowych umów było objęcie poufnością wszelkich informacji związanych z wykonaniem tych umów, w tym treści umów wraz z załącznikami, a także wszelkich dokumentów księgowych (np. faktur), operatów szacunkowych, itp.

Zdaniem Prezesa ARiMR, wnioskowane przez skarżącą spółkę informacje, w tym umowy, stanowią element materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt, czy też wykaz nieruchomości do wyceny - załącznik nr 1 do umowy z dnia [...] listopada 2015 r., itp.).

Ponadto, organ zauważył, iż [pic]przekazanie wyżej wymienionych umów wraz załącznikami oraz z wszelką dokumentacją oraz korespondencją wiąże ze sobą również konieczność przekazania operatów szacunkowych, które dotyczą wartości zakupionych nieruchomości, co również może podlegać ochronie tajemnicy przedsiębiorstwa każdej ze spółek, których te operaty dotyczą.

Organ podniósł ponadto, że niezależnie od wyżej wymienionej klauzuli poufności, zbadano i dokonano oceny złożonego przez przedsiębiorcę zastrzeżenia pod kątem istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu przepisów ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zdaniem organu, przedsiębiorca - pomimo zawarcia klauzuli poufności w umowie - ma prawo, w odniesieniu do konkretnej sprawy, rezygnacji z przysługującego mu prawa do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy. W kontekście tego, organ zauważył, że A. P. w piśmie z dnia 7 grudnia 2017 r., udzielając odpowiedzi na prośbę [...] Oddziału Regionalnego ARiMR o sprecyzowanie stanowiska w sprawie możliwości przekazania informacji dotyczących umów zawartych z [...] Oddziałem Regionalnym ARiMR, podtrzymała chęć objęcia wyżej wymienionych umów klauzulą poufności. W związku z tym, organ uznał, że przedsiębiorca ten nie zrezygnował z przysługującego mu prawa do zachowania tajemnicy przedsiębiorcy i potwierdził wcześniejsze działania podjęte w celu zachowania poufności.

Reasumując, Prezes ARiMR uznał, że skarga powinna podlegać oddaleniu, albowiem nie można zaskarżonej decyzji postawić zarzutu naruszenia prawa zarówno procesowego, jak i materialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga spółki A. z siedzibą w W. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...], odmawiająca skarżącej spółce udostępnienia informacji publicznej - narusza przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydając sporną decyzję administracyjną, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a przede wszystkim z uwagi na brak wykazania w sposób należyty, czy zachodzą stosowne przesłanki materialne do uznania, że informacja, o którą wnioskowała skarżąca spółka, jest prawidłowo chroniona, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej istotnego uchybienia, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust.1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Prezes ARiMR, wydając sporną decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy udostepnienia skarżącej spółce wnioskowanych przez nią informacji - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2017 r.

Na wstępie, warto zauważyć, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi wyraźnie, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (vide: art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Jak wynika z brzmienia przywołanych norm konstytucyjnych, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy, gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności.

Nie ulega wprawdzie jakiejkolwiek wątpliwości to, że prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Niemniej jednak, oczywistym jest również to, że ujawnienie niektórych informacji mogłoby w sposób istotny zagrażać interesom państwa, a także szkodzić jego wiarygodności w kontaktach międzynarodowych (a tym samym zagrażać interesom wszystkich obywateli).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne, bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ustawa ta, stanowiąc regulację prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też wyraźnie, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie, okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki działalności podmiotu zobowiązanego i dysponowania przez niego mieniem publicznym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 cyt. ustawy. Na podstawie powyższych regulacji, przyjmuje się zgodnie, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Jednocześnie, wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 cyt. ustawy, którego zastosowanie przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa legło u podstaw wydania spornej decyzji administracyjnej.

W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, jako podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji, zasadnie przyjął w toku postępowania, że żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Innymi słowy, istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej klauzulą tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", należy uwzględnić, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa o której stanowi art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacje utajnione muszą więc posiadać określoną wartość dla przedsiębiorcy (w przeciwnym razie logicznym jest, że nie utajniałby ich). Nie musi to jednak być wyłącznie wartość gospodarcza, lecz może to być szerzej rozumiana wartość, określona w każdej wymiernej postaci.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14). Zgodnie z drugim stanowiskiem pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyroki NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. I OSK 192/13 oraz z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. I OSK 511/13).

Skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za pierwszym z ww. stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd w tej kwestii podziela też pogląd, co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy wyrażony w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/16.

Warto w tym miejscu przytoczyć też pogląd Sądu Najwyższego co do znaczenia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Otóż według wykładni Sądu Najwyższego zawartej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności".

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy, wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując cytowany art. 11, można przyjąć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. A. Michalak, Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt I CKN 89/01.

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (vide: E. Nowińska, M. Du Vail, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie.

Niezależnie od powyższych dywagacji dotyczących konieczności istnienia wartości gospodarczej, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało na materii informacji posiadających wartość gospodarczą. Organ w skarżonej decyzji podnosił bowiem istnienie tej okoliczności.

W ocenie Sądu, wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Ponadto, podkreślenia wymagało to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieć charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy też choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Nadto, zauważyć należy, że w treści wydanej decyzji organ wskazuje na wykładnię artykułu 35 ustawy o finansach publicznych, który odnosi się do pojęć zdefiniowanych w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. W rozumieniu tej ustawy tajemnicą przedsiębiorstwa nazywane są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności (art. 11 ust. 4 u.z.n.k.). Oznacza to, że jeżeli jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty zawierają umowy, z których wynikają zobowiązania realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, klauzule dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa uważane są za niezastrzeżone. Nie dotyczy to jednak informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Zastrzeżenie klauzul dotyczących wyłączenia jawności jest również zachowane w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Wskazany powyżej przepis stanowi wyłączenie możliwości stosowania klauzul umownych ograniczających jawność ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa. Uważa się je bowiem za niezastrzeżone, gdy dotyczy to umów zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile umowy te realizowane są ze środków publicznych. Ratio legis tej regulacji znajduje podstawę w zakazie zmieniania zakresu uprawnień i obowiązków wynikających z prawa publicznego przez umowy cywilnoprawne (zob. C. Kosikowski, Nowa ustawa, s. 160).

Warto zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1525/17 wskazał, że organ dokonując oceny możliwości udostępnienia informacji publicznej, przy założeniu jej ograniczeń z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., winien wyraźnie przedstawić w uzasadnieniu decyzji odmownej, których konkretnie z postanowień umów dotyczą ograniczenia ze wskazanych wyżej regulacji szczególnych. Umowy finansowane ze środków publicznych stanowią jawną informację publiczną, a jawność stanowi szczególny koszt prowadzenia interesów z administracją. Oznacza to, że przedsiębiorca nie może zastrzec tajemnicą przedsiębiorstwa informacji dotyczących ceny, terminu wykonania zamówienia, okresu gwarancji warunków płatności, nawet jeżeli umowa nie jest realizowania w obszarze zamówień publicznych, co wynika z ogólnej zasady jawności finansów publicznych, w tym m.in. jawności umów, których przedmiotem jest dyspozycja środkami publicznymi.

W niniejszej sprawie, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w pierwszej kolejności rozważył kwestię elementu formalnego niezbędnego do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a polegającego na zbadaniu i ocenie, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji, a żądana informacja miała charakter informacji, której ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, organ słusznie przyjął, że A. P. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą W. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności dokumentu będącego przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa został zatem spełniony.

Wobec spełnienia elementu formalnego, należało zatem dokonać oceny informacji zawartych w dokumentach, będących przedmiotem wniosku o udostępnienie pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Opisana sytuacja wymagała od organu przeanalizowania treści żądanych dokumentów pod kątem wystąpienia elementu materialnego tajemnicy przedsiębiorcy.

Tymczasem, w ocenie Sądu zauważyć trzeba, że Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, uzasadniając swoją decyzję, ograniczył się jedynie do przedstawienia ogólnej wykładni pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa. Organ nie odniósł jednak tej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku skarżącej spółki inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji, nie jest więc w żaden sposób wiadomym, w czym organ dokładnie upatruje wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądane informacje przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy.

Powyższe sprawia, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli sądowej, albowiem bardzo ogólny charakter jej uzasadnienia nie pozwala Sądowi na poznanie toku rozumowania organu i motywów spornego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu, podzielić należy dominujący w dotychczasowym orzecznictwie pogląd, że przy kolizji prawa do informacji publicznej z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej zważywszy na to, że w ramach gospodarki rynkowej nie istnieje przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśnił w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W konsekwencji stwierdzonego wyżej uchybienia, Sąd uznał, iż organ administracji publicznej - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszył w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd uznał, że uzasadniając zaskarżoną decyzję w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy informacji objętej tajemnicą przedsiębiorstwa, organ dopuścił się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W ocenie Sądu, uzasadniając sporną decyzję, organ w sposób wyjątkowo lakoniczny odniósł się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem bezsporne jest to, iż na organie administracji publicznej odmawiającym udostepnienia informacji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez przedsiębiorcę obostrzenie odwołujące się do tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporną decyzję, organ dopuścił się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, iż przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wydając sporną decyzję w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, dopuścił się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, zaskarżona decyzja nie mogła ostać się w obrocie prawnym.

Mając na względzie to, iż w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - stosownie do art. 141 § 4 zdanie drugie p.p.s.a. - uznał, że ponownie rozpoznając zatem sprawę Prezes ARiMR zobowiązany będzie zastosować się do przedstawionych wytycznych ujętych w niniejszym wyroku, usuwając wytknięte braki. Nie ulega wątpliwości, że skoro zebrane w sprawie materiały powinny umożliwiać ewentualną kontrolę sądowoadministracyjną działania organu, to Prezes ARiMR winien ustalić, czy w świetle zrekonstruowanych norm wynikających z przepisów prawa spełnione zostały w sprawie przesłanki odmowy udostępnienia informacji wnioskowanej przez skarżącą spółkę. Zdaniem Sądu, podkreślić należy wyraźnie, iż w uzasadnieniu decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie jest wprawdzie zobowiązany do podawania informacji, które mogłyby prowadzić do ujawnienia lub sugerować treść tajemnicy przedsiębiorstwa, niemniej musi ono jednak tak wyjaśnić podjęte rozstrzygnięcie, aby jego wywód miał charakter skonkretyzowany i świadczył o wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, jak też o indywidualnej, wnikliwej ocenie wniosku i stanu prawnego, w tym o rozważeniu występujących w sprawie zasad i wartości prawnych, a także o skrupulatnym przeprowadzeniu procesu subsumcji.

W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zobowiązany jest w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustalić, czy rzeczywiście zachodzą podstawy do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na materialne przesłanki dające podstawę do zakwalifikowania spornej informacji jako tajemnicy przedsiębiorcy na podstawie art. art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.

Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Sąd - zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kwoty 200 złotych z tytułu zwrotu uiszczonego wpisu od skargi - orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a.[pic]