Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2676/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji szkoły - uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę [...] postanowieniem z [...] maja 2021 r. (nr [...]) Minister Edukacji i Nauki utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2021 r. (nr [...]) zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej w [...] z dniem 31 sierpnia 2021 r.

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Rada Gminy [...] w dniu [...] stycznia 2021 r. podjęła uchwałę (nr [...]) w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 31 sierpnia 2021 r. Szkoły Podstawowej w [...]. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy [...]. Zgodnie z jej treścią wraz z likwidacją Szkoły Podstawowej w [...] miałaby nastąpić likwidacja oddziałów przedszkolnych szkoły działających w ramach Zespołu Wychowania Przedszkolnego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że uczniowie likwidowanej szkoły mieliby kontynuować realizację obowiązku szkolnego w Szkole Podstawowej w [...]. Jako cele planowanych zmian Gmina wskazała racjonalizację sieci szkół poprzez jej dostosowanie do potrzeb mieszkańców Gminy, podniesienie jakości kształcenia w szkołach przez nią prowadzonych, wyrównanie szans edukacyjnych dzieci zamieszkujących tereny Gminy [...], poszerzenie oferty edukacyjnej szkół, racjonalizację sieci szkół poprzez dostosowanie jej do struktury demograficznej danej gminy, a także racjonalizację wydatków publicznych oraz poprawę warunków realizacji prawa do wychowania przedszkolnego dla dzieci zamieszkujących tereny Gminy.

Pismem z dnia 9 lutego 2021 r. Wójt Gminy [...], wykonując uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., wystąpił z wnioskiem o wyrażenie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] wraz z jej oddziałami przedszkolnymi. W podaniu Wójt podkreślił, że podjęcie powyższe uchwały poprzedzono szczegółową analizą struktury systemu szkół prowadzonych przez Gminę [...] i wymienił cele planowanych zmian, wskazane już wcześniej w uzasadnieniu uchwały podjętej przez Radę Gminy [...] w sprawie zamiaru likwidacji szkoły.

[...] Kurator Oświaty postanowieniem z [...] marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 89 ust. 1, 3, 4 i 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 r. poz. 1082 ze zm.), negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] z dniem 31 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji stwierdził, że likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] wpłynie na wydłużenie czasu codziennych dojazdów uczniów do szkoły, a tym samym także na długość ich pobytu poza domem rodzinnym.

Kurator zauważył, że organ prowadzący szkołę w [...] wystąpił także z wnioskiem i uchwałą o przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...], znajdującej się na terenie Gminy. W przypadku ewentualnej likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] oraz przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...], Szkoła Podstawowa w [...] musiałaby zintegrować uczniów z trzech różnych szkół, co mogłoby powodować konflikty i problemy wychowawcze.

Organ I instancji podkreślił, że rodzice uczniów uczęszczających do Szkoły Podstawowej w [...] stanowczo wypowiadają się przeciwko likwidacji szkoły. Doceniają kameralny charakter Szkoły Podstawowej w [...], która zapewnia dzieciom bezpieczną i przyjazną przestrzeń. Wyrazem ich stanowiska są pisma protestujące wysłane do Ministerstwa Edukacji i Nauki oraz do [...] Kuratora Oświaty. Rodzice obawiają się przede wszystkim o bezpieczeństwo najmłodszych dzieci, których dojazd do szkoły znacznie się wydłuży (nawet do 30 minut). W wyniku likwidacji szkoły dzieci będą przebywać długo poza domem, w nowym środowisku, nie mogąc korzystać z zajęć dodatkowych, podczas gdy w Szkole Podstawowej w [...] wszystkie dzieci są znane nauczycielom i traktowane indywidualnie.

Kurator dodał, że Szkoła Podstawowa w [...] położona jest w niedalekiej odległości od domów uczniów i z tego powodu pełni również istotną funkcję ośrodka kulturalnego dla lokalnej społeczności. Szkoła sprzyja integracji środowiska angażując je w sprawy szkoły. Ścisła współpraca pomiędzy szkoła, społecznością lokalną oraz rodzicami dzieci niewątpliwie sprzyja tworzeniu przyjaznego klimatu, w którym odbywa się nauczanie i wychowanie dzieci oraz młodzieży.

W związku z powyższym, zdaniem Kuratora likwidacja Szkoły Podstawowej w [...] byłaby stratą zarówno dla systemu szkół wiejskich, jak i dla społeczności lokalnej. Wskazana szkoła jest bowiem miejscem, w którym toczy się życie kulturalne wsi i okolicznych miejscowości oraz gdzie jednocześnie realizuje się troska mieszkańców o rozwój dzieci.

W konkluzji organ I instancji stwierdził, że analiza przesłanek formalnych i prawnych dotyczących likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] doprowadziła do negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie zamiaru jej likwidacji.

Gmina [...] w piśmie z 22 marca 2021 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. Żaląca się zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 8 ust. 2 oraz 3, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy Prawo oświatowe, art. 7, 16 ust. 1, art. 163 i 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8 ust. 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 i art. 126 k.p.a., a także błędną subsumpcję i błędne przyjęcie możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 51, 52 i 55 ustawy Prawo oświatowe. Gmina podniosła, że organ wydał negatywną opinię o zamiarze likwidacji szkoły pomimo istnienia pozytywnych przesłanek jej likwidacji. Zdaniem Gminy [...] Kurator wkroczył za pomocą rozstrzygnięcia władczego w zastrzeżoną dla niej materię, czym uniemożliwił realizację gwarantowanych jej ustawowo kompetencji. Żaląca się gmina podkreśliła, że szkoły są zakładane i prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego i to te jednostki decydują o sieci szkół oraz o sposobach i warunkach, w których zapewnione zostanie uczniom podlegającym obowiązkowi szkolnemu prawo do nauki.

Z tych wszystkich względów Gmina [...] wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z treścią wystąpienia Rady Gminy [...], czyli o wydanie opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] wraz z jej oddziałami przedszkolnymi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz gminy kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zażalenia Gmina [...] wskazała, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów ustrojowych zawartych w Konstytucji RP, prawa materialnego oraz przepisów o postępowaniu administracyjnym.

Zdaniem Gminy z uzasadnienia postanowienia Kuratora wynika, że analizował on istnienie ustawowych przesłanek likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] w niewielkim zakresie, koncentrując się na kryteriach pozaprawnych, tj. niemających oparcia w przepisach rangi ustawowej. Żaląca się podkreśliła, że działanie takie jest niezrozumiałe ze względu na powszechnie znaną zasadę, potwierdzoną zresztą w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którą organ nadzoru wydając postanowienie w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły musi koncentrować się na analizie przesłanek likwidacji określonych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe.

Uzasadnienie negatywnej opinii Kuratora w przedmiocie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] jest więc zdaniem Gminy rażąco niezgodne z licznymi orzeczeniami sądowymi zapadłymi w ostatnich latach w sprawach negatywnych opinii kuratorów oświaty w przedmiocie likwidacji szkół prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Gmina wskazała, że większość z tych orzeczeń opiera się, m.in. na wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00. Z treści tego orzeczenia jednoznacznie wynika zaś, że w sprawach dotyczących likwidacji szkół kurator oświaty nie może działać arbitralnie, a jest związany konkretnymi normami prawnymi. Dlatego wydanie negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły może mieć miejsce wyłącznie w razie niedochowania wymogów wskazanych wyraźnie w przepisach prawa. Jako przykłady przyczyn uzasadniających wydanie negatywnej opinii w przedmiocie likwidacji szkoły samorządowych Gmina wskazała, za Trybunałem Konstytucyjnym, np. niespełnienie obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu uczniów do nowej szkoły, czy zwrotu kosztów przejazdu w przypadku niezapewnienia transportu lub też nieuwzględnienie w procesie przeprowadzanych zmian szczególnych uprawnień dzieci niepełnosprawnych. Powyższe prowadzi zdaniem Gminy do konstatacji, że Kurator wydając postanowienie w niniejszej sprawie działał poza granicami prawa oraz w sprzeczności z orzeczeniami sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego.

Gmina dodała, że Kurator wydając postanowienie z [...] marca 2021 r. nie odniósł się zupełnie do jej argumentacji dotyczącej radykalnie spadającej liczby dzieci w Szkole Podstawowej w [...] oraz niemożliwych do pokonania trudności związanych z zapewnieniem pełnej obsady nauczycielskiej w tej szkole. Nie wyjaśnił jednocześnie jakie racje ekonomiczne oraz pozaekonomiczne uzasadniają utrzymanie szkoły, która od wielu lat wykazuje bardzo niskie wyniki kształcenia i wychowania, a jej działalność nie spełnia wymagań określonych w przepisie o podstawie programowej, podczas gdy w gminie znajduje się inna szkoła, która jest dobrze wyposażona i jednocześnie zdolna do przejęcia zadań szkoły likwidowanej.

Gmina podkreśliła także, że kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego. Dlatego jego opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe nie jest opinią wydaną w ramach nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 51, 52 oraz 55 ustawy Prawo oświatowe. W tym kontekście Gmina wskazała, że działanie Kuratora znajdujące swój wyraz w negatywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] rażąco narusza gwarantowaną konstytucyjnie samodzielność gminy.

Gmina zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu Kurator złamał fundamentalne zasady systemu ustrojowego określonego w Konstytucji RP, jak i przepisy rangi ustawowej. Ingerencja organów administracji rządowej w sposób wykonywania zadań własnych nałożonych przez ustawę na jednostki samorządu terytorialnego musi mieć bowiem swoją podstawę prawną w ustawie oraz w celach, które mają zabezpieczać samodzielność gminy. Tymczasem [...] Kurator Oświaty dokonując oceny likwidacji szkoły poprzez wskazanie argumentów niemieszczących się w żadnym z przepisów ustawy Prawo oświatowe łamie przepis zawarty w art. 166 ust. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Gminy Kurator wydając postanowienie z [...] marca 2021 r. rażąco naruszył także podstawowe zasady działania administracji wynikające z przepisów o postępowaniu administracyjnym. Nie rozpatrzył bowiem w sposób pełny i wnikliwy wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz nie odniósł się do istotnych argumentów podnoszonych uprzednio przez Gminę. Uzasadnienie postanowienia nie odnosi się do przepisów powoływanych w podstawie prawnej aktu, nie odzwierciedla poszczególnych etapów postępowania, w tym wyjaśniającego, a także wybiórczo wskazuje fakty istotne dla sprawy. Gmina podkreśliła, że Kurator zupełnie nie odniósł się do wskazanego przez nią celu przeprowadzonej likwidacji jakim jest poprawa efektywności kształcenia i wychowania w gminie, w szczególności wobec bardzo niskich wyników kształcenia w szkołach najmniejszych, tj. w [...] oraz w [...]. Kurator zupełnie pominął, m.in. to że przeciwko zamiarowi likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] opowiedział się tylko jeden radny Rady Gminy [...], a także że znaczna część rodziców dzieci z obwodów szkolnych szkoły w [...] wyraża zrozumienie dla planów Gminy. Kurator ograniczył się do przyjęcia w tym zakresie twierdzeń kierując się "wiedzą dyrektora", nie rozmawiając jednocześnie z rodzicami ani dziećmi uczęszczającymi do szkoły w [...]. Kurator nie uwzględnił także tego, że już teraz część rodziców z [...] i okolic dowozi swoje dzieci do innych szkół. Nie odniósł się również do tego, że w Szkole Podstawowej w [...] stwierdzono znaczne uchybienia w zakresie warunków realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego oraz że budynek szkoły nie spełnia warunków koniecznych do realizacji obowiązku szkolnego w ramach szkoły 8-letniej z uwagi na zbyt dużą ilość oddziałów szkolnych względem liczby pomieszczeń w szkole. Dlatego zdaniem Gminy Kurator w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym nie tylko nie wziął pod uwagę wszystkich koniecznych okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy, ale przede wszystkim nie wypełnił nakazu polegającego na tym, że rozstrzygnięcie władcze może zapaść wyłącznie na podstawie wszechstronnego zbadania całokształtu faktów mogących mieć znaczenie dla sprawy. Kurator ograniczył się natomiast do wzięcia pod uwagę faktów (a także opinii), których dobór był zupełnie dowolny i swobodny. Tym samym, zdaniem Gminy Kurator wydał akt zawierający elementy uznaniowości, przekraczając granice prawa i tym samym naruszył zasady legalizmu.

Minister Edukacji i Nauki po rozpoznaniu zażalenia skarżącej, postanowieniem z [...] maja 2021 r. wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Minister Edukacji i Nauki podkreślił, że organy przy wydawaniu opinii w sprawie zamiaru likwidacji szkoły są zobligowane do uwzględnienia okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, Wojewoda natomiast bada tę uchwałę pod względem zgodności z prawem. Organ nadzoru pedagogicznego jest więc obowiązany ocenić skutki likwidacji szkoły w kontekście zapewnienia uczniom odpowiednich warunków nauki, wychowania i opieki oraz dostępności edukacji w poszczególnych rejonach gminnych. W związku z powyższym organ stwierdził, że opinia wydawana w trybie art. 89 ustawy Prawo oświatowe nie jest opinią wydawaną w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Minister Edukacji i Nauki stwierdził, że taka opinia jest wydawana w ramach uznania administracyjnego, co jednocześnie nie ingeruje jego zdaniem w samodzielność gminy i jej odpowiedzialność za wykonywanie zadań publicznych jako zadań własnych. Organ, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 265/08 stwierdził, że opinia wydawana przez kuratora oświaty nie ogranicza się do oceny spełnienia wymogów formalnych, ale także ma uwzględniać ocenę skutków wywołanych likwidacją szkoły. W związku z tym, nawet jeżeli Gmina [...] spełniła wszystkie wymogi określone w art. 89 oraz 39 ustawy Prawo oświatowe to nie nakłada to na kuratora oświaty obowiązku wydania pozytywnej opinii co do zamiaru likwidacji szkoły, gdy inne okoliczności przemawiają przeciwko temu. Opinia ta zdaniem organu nie dotyczy więc jedynie spełnienia wymogów wskazanych w przepisach prawa.

W ocenie Ministra Edukacji i Nauki postanowienie [...] Kuratora Oświaty nie narusza przepisów prawa we wskazanym zakresie, a sformułowane przez stronę skarżącą zarzuty w przedmiocie naruszenia przepisów ustawy Prawo oświatowe, Konstytucji RP, jak i k.p.a. nie są zasadne.

Minister Edukacji i Nauki uznał, że Kurator przeprowadził szereg czynności prowadzących do właściwego zbadania stanu faktycznego sprawy. Dokonał oglądu Szkoły Podstawowej w [...] oraz Szkoły Podstawowej w [...] (co potwierdzają protokoły z kontroli doraźnych przeprowadzonych przez wizytatorów Kuratorium Oświaty w [...] w szkołach w dniach 8 i 11 lutego 2021 r.). Organ I instancji przeanalizował także wniosek Gminy [...] o wydanie opinii. Dlatego zdaniem Ministra zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należy uznać za niezasadny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Minister stwierdził, że nie można zgodzić się z Gminą jakoby Kurator wydając zaskarżone postanowienie dokonał tego w sposób niespójny z innymi wydawanymi przez siebie opiniami w analogicznych sprawach i podobnym stanie prawnym i faktycznym. Gmina nie wskazała bowiem o jakie konkretnie postępowania chodzi. Jednocześnie Minister zauważył, że każdy podjęty przez gminę zamiar likwidacji szkoły jest inny. Szkoły funkcjonują bowiem w swoim otoczeniu, stanowią element różnych sieci szkół utworzonych na terenach gminnych, działają w innych warunkach demograficznych i geograficznych. Dlatego kurator oświaty jako organ opiniujący dany zamiar może wydawać różne rozstrzygnięcia w pozornie analogicznych przypadkach.

Minister podkreślił, że Gmina zaproponowała dwie zmiany w sieci szkół podstawowych, które zgodnie z jej planem miałyby zostać wdrożone od roku szkolnego 2021/2022. Jedną z nich jest likwidacja Szkoły Podstawowej w [...], a drugą przekształcenie Szkoły Podstawowej w [...] poprzez obniżenie jej struktury organizacyjnej do klasy I-III i oddziału przedszkolnego. W dniu 24 lutego 2021 r. Kurator wydał pozytywną opinię o zamiarze przekształcenia Szkoły Podstawowej w [...]. W związku z tym rozpatrując niniejszą sprawę należało uwzględnić to, że od roku szkolnego 2021/2022 do Szkoły Podstawowej w [...] , po przekształceniu Szkoły Podstawowej w [...], będzie uczęszczało więcej uczniów do klas IV-VIII - 258 uczniów. Po ewentualnej zaś likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], w roku szkolnym 2021/2022 liczba uczniów w Szkole Podstawowej w [...] wynosiłaby 316 uczniów. Powyższe oznacza zdaniem Ministra znaczące utrudnienie organizacji nauki w szkole w [...]. Choć Minister przyznał, że liczba sal znajdująca się we wszystkich trzech budynkach szkoły w [...] byłaby wystarczająca, to organizacja nauki byłaby utrudniona właśnie z uwagi na konieczność rozdysponowania sal we wszystkich trzech lokalizacjach należących do Szkoły Podstawowej w [...]. Spowoduje to według organu zdecydowane pogorszenie warunków nauki dla obecnych uczniów klas I-III Szkoły Podstawowej w [...]. Uczniowie realizujący obowiązek rocznego przygotowania przedszkolnego oraz klas wczesnoszkolnych będą musieli bowiem zmieniać budynek szkolny po uzyskaniu promocji do klas wyższych. Taka sytuacja znacząco pogorszy sytuację uczniów likwidowanej szkoły wobec warunków nauki jakie oferuje im obecna szkoła w [...] dysponująca wyłącznie jednym budynkiem, a nie trzema lokalizacjami jak szkoła w [...].

Minister odniósł się także do argumentu Gminy dotyczącego nauki uczniów Szkoły Podstawowej w [...] w systemie klas łączonych. Organ zauważył, że zgodnie z przepisami ustawy Prawo oświatowe w szkołach działających w szczególnie trudnych warunkach demograficznych i geograficznych, w zakresie danego etapu edukacyjnego, organizacja nauki w systemie klas łączonym jest rozwiązaniem dopuszczalnym. Zdaniem Ministra prowadzenie zajęć w takim systemie, zgodnie z zasadami wskazanymi w ustawie Prawo oświatowe, umożliwia funkcjonowanie małej szkoły, zwłaszcza jeżeli zostało zaakceptowane przez rodziców uczniów. Pisma składane przez rodziców uczniów Szkoły Podstawowej w [...], m.in. do Kuratora świadczą natomiast o tym, że akceptują oni takie rozwiązanie. Minister stwierdził, że nauka w systemie klas łączonych nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej i jest dopuszczalna. Dlatego zdaniem organu jest to rozwiązanie korzystniejsze niż dowożenie uczniów ze szkoły w [...] do szkoły w [...], która jest oddalona o ok. 7, 3 km od Szkoły Podstawowej w [...]. Co więcej, zdaniem Ministra obecna organizacja nauki w systemie klas łączonych może także korzystnie wpływać na proces wychowawczy i integrację uczniów. Nauka w mniej licznych oddziałach pozwala bowiem zdaniem organu na dostosowanie procesu edukacyjnego do możliwości i potrzeb psychofizycznych uczniów oraz osiągnięcie zindywidualizowanego procesu edukacyjnego. Minister zauważył, że organizacja kształcenia w klasach łączonych może uchronić małą szkołę przed jej likwidacją, a uczniom stworzyć przyjazne warunki do nauki, która odbywa się w ich naturalnym otoczeniu społecznym. Minister podkreślił jednocześnie, że zalecane warunki i sposób realizacji podstawy programowej kształcenia ogólnego dla szkoły podstawowej nie wskazują optymalnej liczby uczniów w oddziale. Wymagane jest z kolei podejmowanie działań mających na celu zindywidualizowanie wspomagania rozwoju każdego ucznia, stosownie do jego potrzeb i możliwości.

Organ II instancji odniósł się także do kwestii dowozu obecnych uczniów Szkoły Podstawowej w [...] do Szkoły Podstawowej w [...] i podał, że uczniowie likwidowanej szkoły już teraz są dowożeni do niej z miejscowości jeszcze dalej oddalonych od szkoły w [...] , m.in. z [...] i [...]. Uczniowie ze wskazanych miejscowości dojeżdżają do [...] przez ok. 15 minut pokonując drogę odpowiednio 3,8 km i 6, 4 km. W przypadku konieczności dojazdu do szkoły w [...] odległość ta wydłuży się odpowiednio do 10 i 13 km. Z kolei uczniowie z miejscowości [...] z uwagi na zły stan drogi już obecnie spędzają w busie szkolnym ok. 20 minut. Po zamierzonej likwidacji liczba uczniów dowożonych do szkoły zmieni się z 41 osób na wszystkich uczniów szkoły podstawowej zamieszkałych w obwodzie oraz dzieci 6-letnie odbywające roczne przygotowanie przedszkolne, a także dzieci 5-letnie korzystające z wychowania przedszkolnego.

Tym samym Minister zauważył, że młodsze dzieci mające prawo do wychowania przedszkolnego po likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] będą zmuszone do realizacji wskazanego prawa w placówce znacząco oddalonej od ich miejsca zamieszkania. Zdaniem Ministra rodzice młodszych dzieci z uwagi na konieczność codziennego pokonywania drogi do oddziału przedszkolnego, mogą zrezygnować ze zorganizowanego wychowania przedszkolnego w Szkole Podstawowej w [...], co może niekorzystnie wpłynąć na ich rozwój.

Minister potwierdził, że Gmina zapewniła, że po likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] uczniowie będą dowożeni do Szkoły Podstawowej w [...] i przedstawiła plan dowozu uczniów do szkół w przypadku przekształcenia szkoły w [...] i likwidacji szkoły w [...]. Ze wskazanego planu wynika, że uczniowie likwidowanej szkoły będą dojeżdżać do szkoły w [...] w ten sposób, że dzieci zamieszkałe w [...] będą wsiadać do autobusu o godzinie 6:45 lub 7:20, dzieci zamieszkałe w [...] będą wsiadać do autobusu o godzinie 6:50 lub 7:25, a dzieci zamieszkałe w [...] o godzinie 6:55 lub 7:40 na miejsce dojeżdżając odpowiednio o godzinie 7:05 i 7:50. Dzieci z [...] miałyby być dowożone busem o godzinie 8:00 dojeżdżając do szkoły o 8:05. Minister zauważył, ze jest to założenie niemożliwe do realizacji z uwagi na to, że droga z [...] do [...] nie może być pokonana w ciągu 5 minut, jeżeli droga z tej miejscowości do [...] obecnie zajmuje ok. 20 minut. Jednocześnie Minister podkreślił, że długość trasy pomiędzy [...], a szkołą w [...] jest o 7, 3 km dłuższa niż do szkoły w [...].

Organ podkreślił, że dla uczniów zamieszkałych w [...],[...] oraz [...] godzina, o której musiałyby wsiąść do autobusu i czas oczekiwania na zajęcia szkolne zdecydowanie obniża warunki nauki, wychowania i opieki w stosunku do warunków obecnych.

Minister, odnosząc się do argumentacji Gminy dotyczącej sytuacji demograficznej w obwodzie, podał że zgodnie z Raportem o stanie i kierunku rozwoju oświaty w Gminie [...], załączonym do dokumentacji przez stronę skarżącą, wynika, że liczba dzieci zamieszkujących na terenie obwodu szkoły w [...] i rodzonych w latach 2014-2020 wynosi odpowiednio: w roku 2014 - 11 dzieci, w roku 2015 - 6 dzieci, w roku 2017 - 10 dzieci, w roku 2018 - 12 dzieci, w roku 2019 - 6 dzieci, a w roku 2020 - 7 dzieci. Szkoła Podstawowa w [...] jest - jak wskazano w aktach sprawy - szkołą, w której nigdy nie uczyło się więcej niż 100 uczniów. Powyższe dane demograficzne wskazują zatem zdaniem Ministra, że w najbliższych 5 latach liczba uczniów zamieszkałych w obwodzie likwidowanej szkoły utrzyma się na stałym poziomie, z wyjątkiem mniejszej liczby dzieci urodzonych w 2015 roku. Organ nie zgodził się z argumentacją Gminy, że w Szkole Podstawowej w [...] uczy się z roku na rok coraz mniejsza liczby uczniów i przedszkolaków. Z danych systemu informacji oświatowej wynika, że w roku szkolnym 2020/2021 w szkole w [...] było zarejestrowanych 62 uczniów oraz 19 przedszkolaków, w roku szkolnym 2019/2020 - 68 uczniów oraz 22 przedszkolaków, natomiast w roku szkolnym 2018/2019 - 72 uczniów oraz 27 przedszkolaków. Zdaniem Ministra spadek liczby uczniów może być spowodowany faktem, że widmo likwidacji szkoły w [...] wisi nad nią już od 2015 roku, kiedy to po raz pierwszy Gmina [...] podjęła próbę jej likwidacji. Jednocześnie Minister podkreślił, że jeżeli wszystkie dzieci urodzone w latach 2014-2018 dołączą do grona uczniów swojej szkoły obwodowej to w kolejnych latach liczba uczniów Szkoły Podstawowej w [...] będzie wynosiła: w roku szkolnym 2021/2022 - 70 uczniów, w roku szkolnym 2022/2023 - 62 uczniów, w roku szkolnym 2023/2024 - 65 uczniów, w roku szkolnym 2024/2025 - 69 uczniów, a w roku szkolnym 2025/2026 - 74 uczniów. Świadczy to zdaniem Ministra o stabilnej liczbie uczniów tej szkoły w kolejnych latach szkolnych. Dlatego zdaniem Ministra argument Gminy dotyczący obniżającej się liczby uczniów w szkole jest bezzasadny.

Minister odnosząc się wyników egzaminów ósmoklasisty osiąganych przez uczniów obu szkół, które miałyby zdaniem Gminy przemawiać za likwidacją Szkoły Podstawowej w [...] stwierdził, że niewłaściwym jest porównywanie średnich wyników dla różnolicznych grup. Pojedyncze wyniki mają bowiem duży wpływ na średnią nielicznej grupy. Nie powinno to zatem stanowić postawy do podjęcia zamiaru likwidacji całej szkoły. Zdaniem Ministra wyniki osiągane przez uczniów powinny motywować nauczycieli i organ prowadzący do poprawy jakości nauczania. Jak wynika zaś z dokumentacji w Szkole Podstawowej w [...] prowadzone są w roku szkolnym 2020/2021 zajęcia wyrównawcze z języka polskiego i matematyki dla wszystkich uczniów klas IV-VIII, a więc na efekty podjętych działań naprawczych należy jeszcze poczekać. Minister dodał, że uczniowie Szkoły Podstawowej w [...] uzyskują sukcesy w konkursach i zawodach sportowych oraz w konkursie ortograficznym na poziomie gminnym oraz że porównywanie sukcesów uczniów ze szkół tak bardzo zróżnicowanych liczbowo jest trudne i niemiarodajne. Dlatego jego zdaniem argument dotyczący wyników nauczania jest bezzasadny.

W konkluzji Minister uznał, że zasadne jest podtrzymanie postanowienia [...] Kuratora Oświaty wyrażającego negatywną opinię w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] z uwagi na skutki takiej zmiany przejawiające się pogorszeniem warunków nauczania uczniów likwidowanej szkoły, ograniczonej możliwości korzystania z prawa do wychowania przedszkolnego przez młodsze dzieci, jak i ze względu na czas niezbędny do przebycia drogi do szkoły w [...] przez uczniów.

Gmina [...] w skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie Ministra Edukacji i Nauki, zarzuciła organowi naruszenie art. 8 ust. 2 i 3, art. 39 ust. 5, art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, art. 7, 16 ust. 1, art. 163 oraz 171 ust. 1 Konstytucji RP, a ponadto art. 6, 7 w zw. z art. 136, 35, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2021 r., zobowiązanie organu I instancji do wydania pozytywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] wraz z oddziałami przedszkolnymi z dniem 31 sierpnia 2021 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca powtórzyła zapatrywanie wyrażone w zażaleniu i podkreśliła, że w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymagane prawem wymogi likwidacji szkoły, o których mowa w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Tymczasem organy obu instancji negatywnie zaopiniowały zamiar likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] kierując się dowolnymi, niewyrażonymi w przepisach prawa kryteriami. Gmina zarzuciła, że w zaskarżonym postanowieniu organ nie wyjaśnił, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie likwidacji szkoły.

Gmina podkreśliła, że zakładanie i prowadzenie oraz określanie struktury szkół podstawowych na terenie gminy zgodnie z art. 6 ust. oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713), dalej jako u.s.g., należy do jej zadań własnych. Organy obu instancji wydając zaskarżone postanowienia wkroczyły zaś za pomocą rozstrzygnięcia władczego w materię zastrzeżoną dla Gminy [...] i w rezultacie uniemożliwiły jej realizację zagwarantowanych jej ustawowo kompetencji. Tym samym organy obu instancji naruszyły samodzielność gminy w wykonywaniu władzy publicznej w zakresie jej zadań własnych, realizowanych na własny rachunek i odpowiedzialność.

Władze Gminy [...] przedstawiły opracowany przez siebie plan działania ("Raport o stanie i kierunkach rozwoju oświaty w Gminie [...]") jako odpowiedź na zmiany demograficzne w gminie oraz zmiany w oświacie. Plan ten ma na celu poprawę efektywności kształcenia w szkołach prowadzonych przez Gminę i wyraża się przede wszystkim w dążeniu do wyrównywania szans dzieci z mniejszych i izolowanych ośrodków. Ma na celu ułatwienie dzieciom i młodzieży dostępu do nowoczesnej infrastruktury szkolnej, kulturalnej i rekreacyjnej. Gmina podkreśliła, że wprowadzając zmiany w sieci szkół podstawowych kierowała się dobrem dzieci i ich edukacji, biorąc jednocześnie pod uwagę konieczność dokonania zmian systemowych wymuszonych reformą systemu oświaty.

Gmina zarzuciła, że zaskarżone postanowienie oparto na rażąco nierzetelnie i wybiórczo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, w toku którego Minister pominął niektóre ustalenia dokonane przez organ I instancji, niektóre fakty przedstawione przez Gminę w postępowaniu przed Kuratorem oraz w zażaleniu, a także podał nieprawdziwe informacje, m.in. w kontekście czasu dojazdu dzieci do Szkoły Podstawowej w [...]. Minister ustalił czas dojazdu dzieci do szkoły wyłącznie na podstawie oświadczenia dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], nie weryfikując tego w inny sposób. W tym kontekście Gmina ponownie podkreśliła, że realizuje dowozy dzieci do szkół w pełnym zakresie. Wskazała jednocześnie, że dowozy dzieci zostały zorganizowane tak, aby przyjazdy i odjazdy autobusów szkolnych były realizowane w dwóch różnych godzinach tego samego dnia, a rozkład dojazdów i przyjazdów dzieci do i ze szkoły został podporządkowany ich potrzebom i bezpieczeństwu. Wyraża się to, m.in. w tym że w okresach szczególnie trudnych dla uczniów, np. podczas egzaminów ósmoklasisty dowozy dzieci zaplanowano także poza ustalonym harmonogramem, według ich doraźnych potrzeb. Gmina podkreśliła również, że transport dzieci do szkoły jest realizowany z wykorzystaniem własnych środków transportu, tj. dwóch autobusów i jednego busa z jednoczesnym uwzględnieniem, że Gmina [...] jest gminą rozległą terytorialnie.

Gmina odnosząc się do trudności wskazywanych przez Ministra związanych z dysponowaniem przez Szkołę Podstawową w [...] trzema lokalizacjami, w których organizowana jest nauka uczniów, podkreśliła, że te trzy odrębne lokalizacje nigdy wcześniej nie stanowiły problemu zarówno dla Kuratora, jak i Ministra i dotychczas nie przesądzały o trudnościach w organizacji nauki w placówce. Szkoła Podstawowa w [...] organizuje naukę pomiędzy trzema lokalizacjami od wielu lat, co stanowi informację znaną organom administracji rządowej. Możliwość realizacji obowiązku szkolnego w różnych, nieoddalonych od siebie znacznie, lokalizacjach przez dzieci w różnym wieku nigdy nie budziła zastrzeżeń z punktu widzenia zasad realizacji procesów dydaktycznych, opiekuńczych i wychowawczych w Szkole Podstawowej w [...].

Zdaniem Gminy będące przedmiotem skargi postanowienie Ministra, jak i utrzymane nim w mocy postanowienie Kuratora są sprzeczne z dotychczasową utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą gdy organ nadzoru negatywnie opiniując likwidację danej szkoły nie opiera się wyłącznie na kryteriach i wymogach wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, wydaje swoje postanowienia z naruszeniem przepisów prawa.

Gmina podkreśliła, że w świetle orzeczeń sądów administracyjnych (m.in. wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1253/20), ale i wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 8 maja 2002 r., sygn. akt K 29/00 niezrozumiałe jest stwierdzenie Ministra zawarte w zaskarżonym postanowieniu, zgodnie z którym opinia kuratora, o której mowa w art. 89 ust. 3 ustawy - Prawo oświatowe jest wydawana w ramach uznania administracyjnego i nie ogranicza się do oceny wymogów formalnych, ale powinna uwzględniać także skutki wywołane likwidacją danej szkoły. Zdaniem Gminy takim stwierdzeniem Minister wskazuje na swoją nieograniczoną dowolność w tym zakresie.

Gmina, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3360/19, ponownie podniosła, że sądy administracyjne podkreślają, że kurator oświaty wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, działa wyłącznie według kryterium legalności. Może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko gdy taka decyzja jest sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy. Ingerencja o charakterze nadzorczym w działania gminy podejmowane w ramach zadań własnych wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością z prawem zamierzonych działań.

Gmina podkreśliła także, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1253/20, że niedopuszczalne jest powoływanie się przez kuratora oświaty, czy Ministra na argumentację pozaprawną typu "celowościowego", czy tez "słusznościowego".

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji i Nauki wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w zaskarżonym postanowieniu. Organ dodał, że odniósł się do wszystkich zarzutów Gminy sformułowanych w zażaleniu wniesionym od postanowienia organu I instancji. Podkreślił, że wydając opinię o zamiarze likwidacji szkoły organy obu instancji oceniają skutki zamierzonej likwidacji w kontekście warunków nauki, wychowania i opieki dla uczniów likwidowanej szkoły. Natomiast kompetencje kuratora oświaty do wyrażania wiążącego stanowiska w przedmiocie likwidacji czy przekształcenia szkoły publicznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego wynikają z jego ustrojowej roli jako organu odpowiedzialnego zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo oświatowe za realizację polityki oświatowej państwa na obszarze danego województwa, a także jako organu nadzoru pedagogicznego, który zgodnie z art. 55 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo oświatowe obejmuje swymi działaniami w szczególności kwestię zapewnienia uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Minister podkreślił, że najważniejsze zarówno dla organów samorządowych, jak i organu nadzoru pedagogicznego powinno być dobro dziecka. Natomiast w zaskarżonym postanowieniu wyraźnie wskazano, że warunki edukacji ulegną pogorszeniu wskutek likwidacji Szkoły Podstawowej w [...].

Minister podał, że wydłużenie czasu dotarcia uczniów do szkoły podstawowej, konieczność oczekiwania przez nich, ok. godziny na rozpoczęcie zajęć, czy niejasne stanowisko gminy dotyczące czasu potrzebnego na przejazd transportu przewożącego dzieci do szkoły w [...], naruszają zasadę ochrony praw dziecka określoną w art. 72 ust. 1 Konstytucji RP.

Zdaniem Ministra pomimo że zakładanie i prowadzenie szkół jest zadaniem własnym gminy, która realizuje ten obowiązek samodzielnie i na własną odpowiedzialność to ustawodawca zapewnił czynny udział w realizacji tego zadania właśnie organowi nadzoru pedagogicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Przesłanki likwidacji szkoły publicznej przez organ prowadzący szkołę określa art. 89 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego, stanowiąc, że szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez niego uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty.

Rada Gminy [...] w uchwale podjętej w dniu [...] lutego 2021 r. na podstawie przywoływanego przepisu ustawy, wyraziła zamiar likwidacji ośmioletniej Szkoły Podstawowej w [...] z końcem roku szkolnego 2020/2021, tj. z dniem 31 sierpnia 2021 r. W podjętej uchwale wskazano jednocześnie, że wraz z likwidacją Szkoły Podstawowej w [...] nastąpi likwidacja oddziałów przedszkolnych działających we wskazanej placówce w ramach Zespołu Wychowania Przedszkolnego.

Skarżąca w skardze do Sądu podniosła, że spełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego - zapewniła możliwość kontytuowania nauki na poziomie szkoły podstawowej uczniom w innej szkole. Gmina podkreśliła, że szkoła w [...], w której uczniowie mieliby kontynuować edukację, osiąga lepsze wyniki w nauczaniu, dysponuje korzystniejszymi warunkami dydaktycznymi, nowoczesną infrastrukturę szkolną, a za likwidacją Szkoły Podstawowej w [...] przemawiają również względy demograficzne, konieczność dokonania zmian systemowych związanych ze skutkami reformy systemu oświaty wdrażanej od 2017 roku, a także racjonalizacja wydatków środków publicznych.

Sąd podziela to zapatrywanie skarżącej i uznaje, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty naruszają prawo.

W rozpatrywanej sprawie chodzi w istocie o ustalenie podstaw i zakresu ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w decyzje organu stanowiącego gminy, prowadzącego szkołę, dotyczące likwidacji szkoły.

W związku z tym należy przypomnieć, że zasadniczym elementem wyznaczającym pozycję ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej (art. 163 i 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 u.s.g.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności (art. 171 Konstytucji RP i art. 85 u.s.g.).

Gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Do zadań własnych gminy należą m. in. sprawy edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g.). Potwierdza to art. 8 pkt 15 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe, według którego zakładanie i prowadzenie m. in. szkół podstawowych należy do zadań własnych gminy.

Przepis art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego stanowi, że kurator oświaty wykonuje w imieniu wojewody, zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: 1) sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Przedmiotem nadzoru kuratora jest głównie działalność szkół i placówek (art. 55 ustawy), zaś jedynie w ograniczonym zakresie środki nadzoru mogą być kierowane do organu prowadzącego szkołę (art. 56 ust. 1 i 6).

Prawo oświatowe określa również granice tego nadzoru. W zakresie działalności dydaktyczno-wychowawczej i opiekuńczej organ sprawujący nadzór pedagogiczny, może ingerować w działalność szkoły lub placówki wyłącznie w zakresie i na zasadach określonych w ustawie (art. 58).

Przepis art. 89 ust. 3 ustawy Prawo oświatowe stanowi, że szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie.

Te kompetencje kuratora oświaty kwalifikują się do kategorii działań określonych w ustawie o samorządzie gminnym jako zatwierdzanie, uzgadnianie lub opiniowanie rozstrzygnięć organu gminy przez inny organ, o których mowa w art. 89 tej ustawy. Powołany przepis (§ 1) stanowi, że jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajecie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić, co do zasady, nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu. Przepis art. 89 został zamieszczony w rozdziale 10 tej ustawy o nadzorze nad działalnością gminną (por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

Należy zauważyć, że przepis art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odróżnia (pojęciowo) rozstrzygnięcia organu nadzorczego określone w art. 96 ust. 2, art. 97 ust. 1 tej ustawy od zajęcia stanowiska w trybie art. 89. Z tego względu problem charakteru prawnego środka przewidzianego w art. 89 ustawy o samorządzie gminnym budzi pewne wątpliwości w orzecznictwie sądowym i w piśmiennictwie (por. np. A. Matan [w:] B. Dolnicki (red), Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz, wyd. II, WKP 2018, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19).

W świetle art. 171 ust. 2 Konstytucji RP, kurator oświaty nie jest organem nadzoru nad działalnością gminy. Zdaniem Sądu, środek w postaci wiążącej opinii kuratora oświaty ma jednak cechy środka nadzorczego. Pełni niewątpliwie taką funkcję, jako że w istocie opinia kuratora oświaty w sprawie likwidacji szkoły decyduje jednostronnie o skuteczności (ważności) działania organu założycielskiego w tej materii. Z tego też powodu podlega kontroli sądowej na zasadach dotyczących kontroli rozstrzygnięć organu nadzoru (art. 98 ustawy o samorządzie gminnym). Za takim znaczeniem tego środka przemawia także, poza wykładnią systemową - wspomnianym usytuowaniem w ramach rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, dotyczącego nadzoru nad działalnością gminną, fakt, że należy do kompetencji organu, który w tym zakresie działa w imieniu wojewody (art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego), a więc organu nadzoru w znaczeniu konstytucyjnym. Działanie w cudzym imieniu w prawnym rozumieniu tego terminu oznacza zarachowanie tego działania na poczet podmiotu reprezentowanego. Nawet jeżeli to umocowanie ma, jak w tym przypadku charakter ustawowy, to nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że umocowanemu do działania w cudzym imieniu, w zakresie kompetencji nadzorczych "wolno więcej" niż podmiotowi, którego reprezentuje.

Pozwala to na wniosek, że kompetencje kuratora oświaty, określone w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z art. 89 ustawy o samorządzie gminnym - podmiotu działającego w imieniu wojewody, w ramach jednostki organizacyjnej wchodzącej w skład zespolonej administracji rządowej w województwie (art. 4 pkt 17 i art. 51 ust. 1 ustawy) podlegają, poza ustawą Prawo oświatowe, regule nadzoru sprawowanego nad działalnością jednostek samorządowych, określonej w Konstytucji i w odniesieniu do gmin w ustawie o samorządzie gminnym (nadzoru z punktu widzenia legalności).

Z tych powodów Sąd nie podziela stanowiska, że opinia kuratora oświaty przewidziana w art. 89 Prawa oświatowego nie mieści się w zakresie nadzoru nad działalnością gminną, sprawowanego przez administrację rządową, którego podstawowe ramy określa wspomniany art. 171 Konstytucji RP. Nie ma żadnych prawnych przesłanek do dopatrywania się w Prawie oświatowym wyjątków od konstytucyjnego kryterium nadzoru i podstaw do władczego wkraczania przez organy sprawujące nadzór pedagogiczny (co do zasady nad szkołami) w działalność jednostek samorządowych prowadzących szkoły w ramach swoich zadań własnych, głębiej, niż pozwala na to Konstytucja i samorządowe ustawy ustrojowe. Prowadzi to, zdaniem Sądu do wniosku, że organ nadzoru pedagogicznego wydając na podstawie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe opinię w sprawie likwidacji szkoły prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego działa wyłącznie według kryterium legalności i może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii tylko wtedy, gdyby decyzja o likwidacji była sprzeczna z konkretnymi przepisami ustawy.

Taka wykładnia przytaczanych przepisów prawa, zgodnie z którą kurator oświaty wydając postanowienie w przedmiocie wyrażenia opinii jest związany prawem, mimo braku zakreślonych w ustawie kryteriów szczegółowych, znajduje oparcie w stanowisku Trybunału Konstytucyjnego, przywoływanym zresztą przez Gminą, zajętym w wyroku z 8 maja 2002 r. sygn. akt K 29/00 (OTK-A 2002/3/30), a także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i doktrynie. Wynika z niego, że kurator oświaty wydając opinię w sprawie likwidacji szkoły jest związany konkretnymi normami prawnymi, m.in. wynikającymi z przepisu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty (obecnie art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe) i z innych przepisów prawa (por. np. wyroki NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 988/20 i sygn. akt I OSK 851/20, z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21, z 20 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2935/21, z 16 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3077/21).

Z akt sprawy wynika, że skarżąca Gmina wypełniła wymagania określone w art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego. Zapewniła uczniom i dzieciom z oddziałów przedszkolnych możliwości kontytuowania nauki w Szkole Podstawowej w [...], zapewniając jednocześnie zorganizowany przez Gminę transport.

Jak już powiedziano, przepis art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe nakłada na organ prowadzący szkołę w razie likwidacji szkoły ogólny obowiązek zapewnienia uczniom szkoły likwidowanej możliwości kontunuowania nauki w innej szkole publicznej. W tym przepisie chodzi o gwarancję możliwości kontynuowania nauki, a nie o gwarancję porównywalnych lub lepszych warunków kontynuowania nauki. Należy przy tym zauważyć, że również z treści przywołanych przez Ministra protokołów z oględzin przeprowadzanych w obu szkołach wyraźnie wynika, że warunki nauki w szkole w [...] są lepsze niż w szkole w [...].

Z przepisu art. 39 ust. ust. 3 Prawa oświatowego, który określa wymagania dotyczące drogi dziecka z domu do szkoły wynika, że jeżeli ta droga przekracza odległości wymienione w ust. 2 (3 km - w przypadku uczniów klas I-IV szkół podstawowych, 4 km - w przypadku uczniów klas V-VIII szkół podstawowych), obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka albo zwrot kosztów przejazdu dziecka środkami komunikacji publicznej, jeżeli dowożenie zapewniają rodzice, a do ukończenia przez dziecko 7 lat - także zwrot kosztów przejazdu opiekuna dziecka środkami komunikacji publicznej. Minister nie kwestionuje, że Gmina zobowiązała się do spełnienia tego warunku.

Organ szczególnie podkreśla kwestię transportu dzieci do nowej szkoły (w [...]), w kontekście wydłużenia czasu ich drogi do szkoły, a tym samym pobytu dzieci poza domem, szczególnie tych najmłodszych. Te okoliczności nie mają istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, podobnie jak opinia lokalnej społeczności, czy fakt pełnienia przez szkołę roli centrum kulturowego dla mieszkańców miejscowości.

Zdaniem Sądu kompetencje organu stanowiącego gminy dotyczące likwidacji szkoły należałoby określać nie tylko na podstawie omawianych wyżej art. 89 ust. 1 i art. 39 ust. 3 Prawa oświatowego, ale również z uwzględnieniem innych przepisów prawnych, w szczególności przepisów tej ustawy określających zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie edukacji, w tym prowadzenia szkół. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi jedynie ogólnie, że do zadań własnych gminy należą sprawy edukacji publicznej, nie przesądzając o ich obowiązkowym charakterze (art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 tej ustawy). Ustawa Prawo oświatowe określa z kolei zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego. Do zadań oświatowych gminy (obowiązkowych) należy zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej m.in. w szkołach, o których mowa w art. 8 ust. 15 (art. 11 ust. 2 pkt 1), czyli np. w szkołach podstawowych, w tym integracyjnych oraz z oddziałami integracyjnymi lub specjalnymi. Ponadto ustawa Prawo oświatowe nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia sieci prowadzonych przez gminę publicznych przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych (art. 32 ust. 1). Ustalenie planu sieci publicznych szkół prowadzonych przez gminę następuje po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty o zgodności planu z warunkami określonymi w ustawie (art. 39 ust. 8).

Plan sieci publicznych szkół podstawowych prowadzonych przez gminę, w tym granice obwodów publicznych szkół podstawowych, powinny uwzględniać dążenie do tego, aby szkoły podstawowe były szkołami: 1) o pełnej strukturze organizacyjnej; 2) funkcjonującymi w jednym budynku lub jego bliskiej lokalizacji (art. 39 ust. 6). Ponadto ustawa wymaga, aby sieć publicznych szkół podstawowych była zorganizowana w sposób umożliwiający wszystkim dzieciom spełnianie obowiązku szkolnego, w szczególności z zachowaniem określonych w ustawie, nieprzekraczalnych odległości (drogi) pomiędzy domem dziecka a szkołą (art. 39 ust. 2).

Z przytoczonych przepisów wynika, że spoczywające na gminie obowiązki w zakresie zapewnienia dzieciom i młodzieży prawa do kształcenia się oraz do wychowania i opieki, stosownie do wieku i osiągniętego rozwoju, mają charakter dyrektyw o charakterze ogólnym. Nie można z nich wyprowadzić szczegółowych standardów (poza tymi, o których mowa w art. 39 ust. 2 ustawy), dotyczących zapewnienia warunków realizacji obowiązku szkolnego, nie tylko w zakresie samego nauczania, ale również co do warunków nauczania (lokalowych czy innych), które mogłyby być wykorzystane jako dodatkowe kryteria oceny zasadności decyzji o likwidacji szkoły, połączonej z przeniesieniem nauczania dzieci tej szkoły do innej placówki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznaje, że negatywna opinia organów w sprawie likwidacji szkoły została oparta na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie ma więc dostatecznego uzasadnienia prawnego i nie wskazuje z jakimi konkretnymi przepisami prawnymi kolidują zamierzenia jednostki samorządowej co do likwidacji szkoły.

Trzeba jeszcze raz podkreślić, że gmina wykonuje zadania w zakresie prowadzenia szkół podstawowych jako zadania własne, działając na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 u.s.g.). Wobec tego ingerencja w istocie o charakterze nadzorczym w tę jej samodzielność wymaga konkretnej podstawy ustawowej i może być usprawiedliwiona jedynie niezgodnością zamierzonych działań z prawem. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości teza, że wiążące dla organu stanowiącego stanowisko kuratora w sprawie likwidacji szkoły lub placówki nie może naruszać samodzielności gminy w zakresie wykonywania jej własnych, obowiązkowych zadań publicznych w dziedzinie oświaty (por. np. wyrok NSA z 10 listopada 2006 r. sygn. akt I OSK 258/06, wyrok WSA w Rzeszowie z 14 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 692/17, wyrok NSA z 2 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 3274/19, wyrok WSA w Warszawie z 20 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 1603/19, wyrok WSA w Warszawie z 28 stycznia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 1199/20).

Przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone przez Gminę [...] postanowienie Ministra Edukacji i Nauki oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z [...] marca 2021 r. zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji przez skarżącą Szkoły Podstawowej w [...], zostały wydane z naruszeniem art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy Prawo oświatowe. Negatywna opinia Kuratora, a następnie Ministra w sprawie likwidacji placówki, oparta została na argumentacji pozaprawnej, celowościowej. Nie wskazuje, jakie konkretnie przepisy prawa nie pozwalają na zaakceptowanie zamiaru likwidacji szkoły.

Mając to wszystko na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 tej ustawy.