Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 58/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2008-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 134
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 104 i 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej zwanej k.p.a.) oraz art.59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.717, ze zm., dalej zwanej u.p.z.p.) Burmistrz Gminy P. po rozpatrzeniu wniosku Firmy A z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącej stacji paliw na terenie działki nr [...] i [...], położonej przy ul. [...] w P. zmienił własną decyzję z dnia 8 stycznia 2007 r. nr 1/2007 w przedmiocie objętym podaniem i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw poprzez: 1) zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku usługowego, usytuowanego na terenie działki nr 87, na budynek stacji paliw z pomieszczeniami biurowo-socjalnymi i sklepem, 2) wykonanie zadaszenia nad dystrybutorami wraz z niezbędną instalacją, 3) montaż nowych podziemnych zbiorników na paliwo, 4) przemieszczenie istniejącego LPG, 5) budowę dróg wewnętrznych i parkingów, 6) rozbiórkę istniejącego pawilonu handlowego i wiaty stalowej, 7) przebudowę istniejącego budynku warsztatowego i wykonaniu dodatkowych wjazdów, na terenie działek nr: [...] i [...], położonych w obrębie geodezyjnym nr [...] m, P. (woj. [...]).

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

W uzasadnieniu pisma wskazano, że w dniu 30 kwietnia 2007 r. do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział S. wpłynął wniosek Urzędu Miejskiego w P. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącej stacji paliw. Postanowieniem z dnia 4 czerwca 2007 r. nr GDDKiA-O/Sz-Z-3.ks/425/195/P/2007, zarządca drogi nie uzgodnił przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy powołując się na niezgodność postanowień projektu decyzji o warunkach zabudowy z obowiązującymi przepisami wynikającymi z ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Strona postępowania wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W dniu 28 czerwca 2007 r. akta sprawy zostały przesłane do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Warszawie, jako organu odwoławczego. O tym fakcie została poinformowana zarówno strona odwołująca się jak i Urząd Miejski w P. W dniu 2 października 2007 r. do GDDKiA-O/Sz wpłynęła decyzja Burmistrza P. o warunkach zabudowy, ustalająca warunki zabudowy dla danej inwestycji pomimo negatywnego stanowiska (nie uzgodnienia) zarządcy drogi.

Postanowieniem z dnia 15 listopada 2007 r. Nr SKO/Ma/420/3485/07, wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 28 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność odwołania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie może zostać skutecznie wniesione tylko przez stronę postępowania. Stosownie do treści art. 28 k.p.a., o posiadaniu interesu prawnego przesądza istnienie normy prawa materialnego wskazujące na przyznanie określonemu podmiotowi praw lub nałożenie na niego określonych obowiązków, przy czym za stronę postępowania w żadnym wypadku nie może zostać uznany organ, który prowadził postępowanie zakończone wydaniem przez siebie decyzji administracyjnej. Z podobną sytuacją mamy do czynienia w przypadku organu występującego w danym postępowaniu jako organ uzgadniający. Jeżeli zatem stanowisko tego organu jest wiążące dla organu rozstrzygającego sprawę co do jej istoty i przesądza tak jak w tym przypadku o toku załatwienia tej sprawy, to okoliczność ta zdaniem Kolegium przemawia za odmową uznania danej jednostki za stronę postępowania.

Na powyższe postanowienie w dniu 6 grudnia 2007 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 28 k.p.a. W przekonaniu strony skarżącej, sam fakt, że GDDKiA jest jedną z instytucji, z którą organ wydający decyzję zobowiązany był uzgodnić jej treść, nie stanowi automatycznie, że organ ten nie może być stroną postępowania. Odwołując się do orzecznictwa sądowego (II OSK 726/06, II SA/Gd 536/05) wskazano, że z zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Przymiot strony, poza wyżej wymienionymi kategoriami podmiotów, przysługuje jednak także osobom uprawnionym do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. GDDKiA Oddział w S., w stosunku do działki drogowej przylegającej bezpośrednio do działki nr 87, przysługuje tytuł prawny w postaci trwałego zarządu. Jest również zarządcą drogi krajowej nr 3. Podkreślono, że przedmiotowa stacja paliw po rozbudowie generować będzie ruch drogowy większy niż obecnie, która to okoliczność, przy braku obowiązku po stronie inwestora wykonania dodatkowych zjazdów, skutkować będzie powstaniem po stronie skarżącej obowiązku zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego, bądź przez dokonanie przebudowy lub modernizacji tego odcinka drogi bądź też poprzez zamianę organizacji ruchu w tym rejonie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej

Kontrola zaskarżonego postanowienia dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm., dalej zwanej P.p.s.a.) doprowadziła do uznania, iż postanowienie to wydane zostało w sposób zgodny z prawem, a zarzuty skargi są nieuzasadnione.

Przedmiotem sprawy jest wyłącznie kwestia, czy Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, jako organowi współdziałającemu w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy przysługiwać może status strony tego postępowania, umożliwiający skuteczne wnoszenie środków zaskarżenia.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego właściwy organ wydaje po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi. Stosownie do powyższych przepisów, w postępowaniu prowadzonym przez Burmistrza P., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzyskał status organu współdziałającego w sprawie w rozumieniu art. 106 k.p.a. Status ten, w kontekście art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p., przesądza, iż organ współdziałający nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej odrębnej sprawie administracyjnej, a jedynie został on powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej, która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Pod względem ustrojowym i organizacyjnym organy współdziałające w wykonywaniu swych uprawnień są jednakże organami równorzędnymi, posiadającymi samodzielne i autonomiczne kompetencje. Dodatkowo, konstrukcja współdziałania przewidziana w art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. mieści w sobie formę współdecydowania, dając Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad realny wpływ na treść rozstrzygnięcia, pomimo iż swoje stanowisko przedstawia w formie właściwej dla rozstrzygania kwestii wpadkowych, tj. postanowienia. Zgodnie z utrwalonym w literaturze (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, J. Borkowski, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz) oraz orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym również tutejszego (II SA 1971/93, II SA/Sz 907/06) poglądem, organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie może jednocześnie korzystać z uprawnień strony w tej samej sprawie w postępowaniu (głównym) przed organem właściwym do wydania decyzji. Bierze on bowiem udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie oraz wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia. Postępowanie główne nie dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku organu współdziałającego. Tak samo żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego organu. Podobnie zresztą organ właściwy do wydania decyzji nie staje się także stroną postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym.

W związku z tym, za nietrafne uznać należy przywołanie przez stronę skarżącą wyrażonego w orzecznictwie sądowym (II OSK 726/06, II SA/Gd 536/05) stanowiska, iż z zasady stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie, jednakże przymiot strony przysługuje również osobom uprawnionym do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Pogląd ten wyrażony został bowiem w odniesieniu do podmiotów spoza sfery administracji publicznej, którym przyznanie statusu strony postępowania nastąpić może dopiero po uprzednim wykazaniu w konkretnych okolicznościach danej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Uznanie więc za stronę właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości dalej położonych wymaga, wedle powyższego stanowiska sądów, wykazania, że wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Interes prawny lub obowiązek musi wynikać przy tym z przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy jednocześnie, iż powyższe przepisy przesądzając o obowiązku współdziałania dwóch lub więcej organów administracji w postępowaniu administracyjnym, wyłączają tym samym posiadanie przez te organy współdziałające interesu prawnego lub obowiązku w danej sprawie. Organ współdziałający realizuje bowiem funkcje publiczne i w tym zakresie poprzez możliwość zajęcia stanowiska, działać może wyłącznie w ramach zakreślonego prawem interesu publicznego, z obowiązkiem uwzględnienia interesów, o których mowa w art. 7 k.p.a., a nie własnego indywidualnego interesu prawnego.

W konsekwencji należy zgodzić się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie ustalenia przez Burmistrza P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na modernizacji istniejącej stacji paliw na terenie działki nr [...] i [...], położonej przy ul. [...] w P. Organ II instancji właściwie wskazał przy tym, iż w razie naruszenia przez Burmistrza P. przepisów prawa, poprzez zaniechanie w prowadzonym przezeń postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wystąpienia do strony skarżącej, jako organu współdziałającego o zajęcia stanowiska, trybem właściwym dla usunięcia tego uchybienia jest tryb wznowienia postępowania. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien w takim przypadku wystąpić do właściwego w tym zakresie organu administracji publicznej, o zainicjowanie postępowania w trybie nadzwyczajnym z urzędu lub do prokuratora o wniesienie sprzeciwu.

Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 P.p.s.a., należało orzec jak sentencji.