Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 382/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Sawicka-Bożek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. B. i M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. B. i M. M. ("skarżące") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, w następującym stanie sprawy:

Decyzją z [...] września 2016 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. ("PINB") nakazał E. W. i M. W. ("inwestorzy"), w związku z wykonanymi robotami budowlanymi polegającymi na przebudowie oficyny na mieszkanie wraz z przyłączem wod.-kan., na terenie działek [...] i [...] przy ul. P. (obręb [...]) w T., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę Starosty T. z [...] marca 2016 r., nr [...], przedłożyć w terminie do [...] grudnia 2016 r. projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych (sporządzony przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane) wraz z wymaganą opinią konserwatorską dotyczącą przedmiotowych robót budowlanych.

Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] września 2016 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB"), decyzją z [...] października 2017 r. odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Odwołanie od decyzji [...]WINB z [...] października 2017 r. wniosły skarżące, podnosząc, że inwestorzy zrealizowali na działce skarżących (nr [...]) przyłącze wodno-kanalizacyjne niezgodnie z projektem budowlanym, oraz nie usunęli go, gdy wstrzymano prowadzenie robót budowlanych na ich działkach ([...] i [...]) oraz zarzucając organowi pierwszej instancji nierozpoznanie całego materiału dowodowego w sprawie.

Decyzją z [...] grudnia 2017 r., GINB, po rozpoznaniu ww. odwołania, utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] października 2017 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, "k.p.a.") jest postępowaniem nadzwyczajnym stanowiącym wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a. W postępowaniu nieważnościowym organ nie orzeka co do istoty sprawy, a jedynie bada kwestionowany akt administracyjny pod kątem wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dalej, GINB podał, że jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, decyzją z [...] marca 2016 r., znak: [...], Starosta T. zatwierdził E. W. i M. W. projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę oficyny na mieszkanie wraz z przyłączami wod.-kan. na terenie działek nr [...] i [...] w T.. Zatwierdzony ww. decyzją projekt budowlany zakładał m. in. uzupełnienie ścian oraz wymianę stropu i konstrukcji dachu z zachowaniem układu budynku. Zmiany w zakresie fundamentów nie zostały zaprojektowane, gdyż ich stan techniczny oceniono jako dobry. W oparciu o dokumentację projektową Konserwator Zabytków Miasta T. decyzją z [...] lipca 2015 r., znak: [...], zezwolił na przeprowadzenie prac budowlanych polegających na przebudowie budynku oficyny na mieszkanie. Organ dodał przy tym, że ww. nieruchomość jest objęta strefą ochrony konserwatorskiej [...], ujętą w zapisach Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego miasta T., uchwalonego Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. P. Nr [...], poz. [...], ze zm.).

W wyniku przeprowadzonych w dniach [...], [...] i [...] sierpnia 2016 r. kontroli stwierdzono, że roboty budowlane na terenie działek nr [...] i [...] w T. prowadzone były w sposób istotnie odbiegający od ustaleń określonych w pozwoleniu na budowę oraz zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi lub bezpieczeństwu mienia. Odstępstwa stwierdzone podczas dokonanych kontroli polegały na całkowitej rozbiórce murów obwodowych oraz fundamentowych przebudowywanego obiektu. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty T. z [...] marca 2016 r. przewidywał zaś w stosunku do murów jedynie uzupełnienia, a w stosunku do fundamentów – pozostawienie bez zmian. Odstępstwa te zostały przez PINB zakwalifikowane jako istotne, gdyż wymagały uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków Miasta T. (art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).

Postanowieniem z [...] września 2016 r., znak: [...], PINB nakazał inwestorom wstrzymanie ww. robót budowlanych, niezwłoczne wykonanie pod nadzorem osoby uprawnionej niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających powstałą w wyniku tych robót skarpę i przedstawienie w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia ekspertyzy technicznej, zawierającej ustalenia i wpływ wykonanych dotychczas robót budowlanych, w związku z całkowitą rozbiórką istniejących ścian budynku oficyny wraz z fundamentami i wykonanymi wykopami, na wszystkie budynki sąsiadujące z inwestycją znajdujące się na działkach [...], [...], [...] w T. obręb [...], wraz ze wskazaniem sposobu i zakresu robót koniecznych do wykonania.

Dnia [...] września 2016 r. inwestorzy dostarczyli ekspertyzę techniczną wykonaną przez mgr inż. T. B.. W dokumencie tym stwierdzono, że wykonane roboty budowlane nie wpłynęły na stan techniczny i stabilność sąsiadujących budynków, oraz, że bezpieczeństwo konstrukcji zostało zachowane i nie ma potrzeby wykonywania robót budowlanych dla zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W takich warunkach, decyzją z [...] września 2016 r. PINB nakazał inwestorom wykonać w terminie do [...] grudnia 2016 r. projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Organ odwoławczy podkreślił, że oceniając wydaną przez PINB -ww. decyzję z [...] września 2016 r.- pod kątem wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., konieczne jest wyjaśnienie charakteru postępowania uregulowanego w art. 51 Prawa budowlanego. Podał, że postępowanie to, co do zasady, stanowi kontynuację postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wydaniem postanowienia wstrzymującego roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa Budowlanego. Procedura opisana w art. 51 Prawa budowlanego jest tzw. procedurą naprawczą, którą należy zastosować w sytuacjach, w których zostały naruszone przepisy prawa budowlanego lub warunki określone w pozwoleniu na budowę.

GINB przywołał przy tym treść art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w sytuacji stwierdzenia istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ nakłada określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego.

W ocenie GINB, kwalifikacja stwierdzonych podczas kontroli odstępstw jako istotnych w rozumieniu art. 36a Prawa budowlanego nie stanowiła rażącego naruszenia prawa. Organ powiatowy zakwalifikował stwierdzone odstępstwa jako istotne na podstawie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, gdyż wymagały uzgodnienia z Konserwatorem Zabytków Miasta T.. Odstąpienie, które miało miejsce w badanym przypadku polegało na rozbiórce (zamiast remontu) ścian konstrukcyjnych, a także rozbiórce (zamiast pozostawienia bez zmian) fundamentów. Roboty takie niewątpliwie wymagały zmiany pozwolenia na budowę, a więc także ponownego zaopiniowania projektowanego zamierzenia budowlanego przez konserwatora zabytków.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych, GINB stwierdził też, że odstępstwa (także istotne), o których mowa w art. 36a Prawa budowlanego nie mogą prowadzić do zmiany lokalizacji i rozmiarów obiektu objętego pozwoleniem na budowę w taki sposób, że powstałby w istocie inny obiekt budowlany. Oznacza to, że uznania zaistniałych odstępstw za mieszczące się w kategorii istotnych odstępstw zgodnie z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego nie można uznać za rażące naruszenie prawa. Ponadto, jak stwierdził, brak jest podstaw do kwestionowania tak dokonanej kwalifikacji w postępowaniu nieważnościowym, ponieważ jedynie ewidentne i niemożliwe do pogodzenia z wymogami praworządności naruszenie prawa może skutkować wzruszeniem w tym trybie ostatecznej decyzji administracyjnej.

W ocenie GINB, dokonując takiej kwalifikacji, PINB nie miał możliwości podjęcia rozstrzygnięcia innego niż określone w ww. przepisie. Nie bez znaczenia jest także fakt wywiązania się inwestorów z obowiązków nałożonych na nich postanowieniem PINB z [...] września 2016 r. poprzez oznakowanie powstałej podczas robót skarpy taśmami ostrzegawczymi i przedstawienie ekspertyzy technicznej. Decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego powinna być ponadto wydana przed upływem 2 miesięcy od wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W świetle powyższego, decyzji PINB z [...] września 2016 r. nie można zarzucić rażącego naruszenia ww. przepisów.

Odnosząc się do zarzutu odwołujących dotyczącego przeprowadzenia przez działkę stanowiąca ich własność przyłącza wodno-kanalizacyjnego, organ stwierdził, że nie znajduje to potwierdzenia w materiale dowodowym.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2017 r. wniosły M. B. i M. M., żądając uchylenia tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PWINB z [...] października 2017 r. i stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] września 2016 r.

Zaskarżonej decyzji skarżące zarzuciły przede wszystkim wady w zakresie przeprowadzonego przez organy postępowania dowodowego. Podniosły naruszenie art. 156 § 1 pkt 2, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tego ostatniego – poprzez nieuwzględnienie faktu, że inwestorzy przeprowadzili przyłącze wodno-kanalizacyjne przez działkę nr [...] należącą do skarżących, czym naruszyli ich własność, jak również projekt budowlany

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z [...] maja 2018 r. wyznaczony w sprawie z urzędu pełnomocnik skarżącej M. B. – r. pr. G. K., uzupełnił skargę podtrzymując jednocześnie wniosek o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji.

Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez pominięcie "objęcia nieruchomości strefą ochrony konserwatorskiej [...], oznaczoną na rysunku Planu symbolem [...], w której to strefie obowiązuje bezwzględny priorytet wymagań konserwatorskich nad wszelką prowadzoną współcześnie działalnością inwestycyjną, gospodarczą i usługową" oraz ujęcia jej w Gminnej Ewidencji Zabytków, a to powoduje, że decyzja PINB z [...] września 2016 r. została wydana z rażącym naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Rozebranie zabytku wymaga osobnego pozwolenia na budowę (art. 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego) i nie może być traktowane jako roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, tylko jako samodzielne i bez pozwolenia na budowę zniszczenie zabytku, dlatego też PINB nie był upoważniony do zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego tylko zobowiązany był wydać wyłącznie decyzję w trybie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, a więc: decyzję nakazującą doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego;

2. przepisów prawa materialnego, tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 45 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich pominięcie i niezastosowanie, w wyniku czego PINB z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) nie nakazał przywrócenia zabytku do poprzedniego stanu.

W uzasadnieniu wskazano m. in., że organy nadzoru budowlanego całkowicie błędnie dokonały subsumpcji przepisów w przeprowadzonym postępowaniu. Wykonane przez inwestora prace (przebudowa oficyny na mieszkanie) nie stanowiły czynności w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę, ale stanowiły faktyczną rozbiórkę zabytku, na którą inwestor powinien otrzymać inne pozwolenie. Tego pozwolenia, w ocenie skarżących, inwestor by nie otrzymał z uwagi na fakt, że zabytek nie spełniał kryteriów rozbiórki.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej, w tej więc sytuacji inwestor nie powinien przedstawić projektu budowlanego zamiennego (uwzględniającego zmiany wynikające z rozbiórki zabytku), tylko powinien przywrócić zabytek do poprzedniego stanu i wyłącznie takiej treści, niejako automatycznie, powinna być decyzja PINB.

W piśmie z [...] maja 2018 r. pełnomocnik skarżącej wskazał nadto na zasadę współstosowania Prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W związku z tym, do rozbiórki budynku na przedmiotowej nieruchomości konieczne było uzyskanie pozwolenia konserwatora zabytków na prowadzenie prac budowlanych przy zabytku. Obowiązek taki wynika z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Inwestor dysponuje pozwoleniem na przebudowę zabytku, ale nie dysponował pozwoleniem na rozbiórkę tego zabytku. Rozbiórka zaś, jako zupełnie inny rodzaj robót budowlanych, wymagała odrębnego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków oraz pozwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego (art. 28 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego). Tryb z art. 51 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego zatem w ogóle nie miał zastosowania w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GINB z [...] grudnia 2017 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji PINB z [...] września 2016 r. znak: [...]. Postępowanie zakończone tą decyzją GINB, wszczęte zostało z urzędu, a jego celem, jak wynika już z powyższego, było zweryfikowanie ww. decyzji z [...] września 2016 r. w kontekście przesłanek nieważności enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowych ustaleń i analiz, w efekcie – zasadnie stwierdziły, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, w tym wadą rażącego naruszenia prawa.

I tak, wskazać trzeba, że decyzją z [...] września 2016 r. o znaku jw., PINB na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nałożył na inwestorów E. i M. W. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót (na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. P. w T.), wraz z wymaganą opinią konserwatorską dotyczącą przedmiotowych robót budowlanych, w terminie do [...] grudnia 2016 r.

Decyzja ta została wywołana ustaleniami organu poczynionymi w trakcie czynności kontrolnych na ww. nieruchomości, wskazującymi na to, że realizując roboty budowlane polegające na przebudowie oficyny na mieszkanie wraz z przyłączami wod.-kan., rozebrano elementy konstrukcyjne budynku, tj. wykonano prace nie objęte uzyskanym przez inwestorów pozwoleniem na budowę - v. decyzja Starosty T. z [...] marca 2016 r. nr [...]. Powyższe ustalenie jest bezsporne; projekt budowlany zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę nie przewidywał bowiem ww. prac rozbiórkowych. Ważnym przy tym jest, że obiekt, którego dotyczy ww. pozwolenie na przebudowę, znajduje się na terenie zabytkowego układu urbanistycznego [...] stanowiącego strefę ochrony konserwatorskiej nr [...], wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w G. z [...] lipca 1959 r., a także - ujęty jest w Gminnej Ewidencji Zabytków (poz. [...], ul. P., kamienica). Z tego też powodu inwestorzy ubiegając się o pozwolenie na przebudowę tego obiektu uzyskali zgodę organu konserwatorskiego na dokonanie projektowanej przebudowy (na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...], wydaną w oparciu o przedłożoną dokumentację projektową). Z tego też powodu PINB orzekając w sprawie uznał, że w sposób istotny odstąpiono od projektu budowlanego, bo wykonane prace wymagały zgody organu konserwatorskiego, a to uzasadnia zastosowanie trybu naprawczego i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (w konsekwencji uprzedniego wydania w tej sprawie postanowienia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 tej ustawy); przyjął także, że wymagany projekt budowlany zamienny winien być przedłożony wraz z wymaganą opinią konserwatorską dotyczącą przedmiotowych robót budowlanych.

Zważyć w tym miejscu należy, że ww. tryb naprawczy, znajduje zastosowanie m. in. w przypadku robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach (art. 50 ust. 1 pkt 4). Natomiast to, co należy do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, zostało wyczerpująco wyliczone w art. 36a ust. 5 pkt 1–7, a zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania weryfikowanej decyzji PINB), nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy: zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji; zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne; zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części; ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi. Wstrzymanie robót budowlanych na mocy powyższego przepisu art. 50 ust. 1 pkt 4, stanowi jednocześnie wszczęcie postępowania, w którym następnie powinna być wydana decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, jeśli w trakcie dalszego postępowania potwierdzi się charakter i zakres odstępstw.

W tym przypadku, PINB uznał, że doszło do istotnych odstępstw, albowiem wymagały one uzgodnienia konserwatorskiego. Stanowisko to należy uznać za prawidłowe; rozbiórka, do której doszło dotyczy obiektu nie wpisanego (indywidulanie) do rejestru zabytku, ale ujętego w Gminnej Ewidencji Zabytków, w takiej zaś sytuacji, zgodnie z art. 39 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwolenie na rozbiórkę tego obiektu mogło być wydane w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (której to procedury nie zachowano). Dokonanie takiej kwalifikacji robót, wykonanych niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę (i wydanym zezwoleniem konserwatorskim), czyniło w efekcie zasadnym zastosowanie ww. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wymaga przy tym zauważenia, że stosując ten przepis PINB sformułował obowiązek uwzględniając popełnione naruszenie prawa, a to poprzez zobligowanie inwestorów do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego "wraz z wymaganą opinią konserwatorską dotyczącą przedmiotowych robót budowlanych", (przez którą nie można rozumieć tej, dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na przebudowę przedmiotowego obiektu, ale nową, akceptującą prace pozostałe do wykonania).

W konsekwencji, zdaniem Sądu, nie można zarzucić PINB wydania ww. decyzji z [...] września 2016 r. z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ ten, wobec posiadanych kompetencji i poczynionych ustaleń, zobligowany był podjąć postępowanie w sprawie. Skoro zaś czynności kontrolne tego organu wykazały prowadzenie robót niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę, prawidłowo uruchomił postępowanie naprawcze określone w art. 50-51 Prawa budowlanego. Mógł przy tym przyjąć, że w sposób istotny odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę poprzez wykonanie robót nieuzgodnionych z organem konserwatorskim. Jednocześnie orzekł w sposób uzależniający dalsze czynności dotyczące prowadzonej inwestycji m. in. od stanowiska organu konserwatorskiego. W takich warunkach nie sposób zarzucić temu organowi ani wydania orzeczenia dotkniętego wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ani inną uregulowaną w art. 156 § 1.

Z tych też powodów Sąd nie podzielił zarzutów skargi, wskazujących na naruszenie ww. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie, czy też przepisów art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec treści skargi Sąd nadto dostrzega, że organ administracji publicznej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W związku z tym w swej decyzji rozstrzyga wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie jest władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Tak wyznaczony zakres rozstrzygania w sprawie dotyczącej wyłącznie samego stwierdzenia nieważności będzie następnie wpływał na zakres działania organu odwoławczego, który też tylko w takim zakresie powinien sprawować kontrolę w toku instancji. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający w tym przedmiocie nie gromadzi więc "nowych" dowodów i nie przeprowadza odrębnego postępowania dowodowego, ale opiera się na materiale zebranym w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji kontrolowanej w postępowaniu nadzwyczajnym. Organ ten nie dokonuje bowiem ponownej oceny zebranego w toku postępowania zwykłego materiału dowodowego, a ogranicza się do sprawdzenia, czy kontrolowana decyzja nie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Stąd też w niniejszej sprawie organy orzekające miały obowiązek sprawdzić, czy powody, które zostały przedstawione przez PINB w decyzji z [...] września 2016 r., znajdują odzwierciedlenie w aktach tego organu i uzasadniały następnie zastosowanie przez ten organ art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Takie też postępowanie, adekwatne do uruchomionego trybu nadzwyczajnego, miało miejsce. Nie wykazało ono jednak okoliczności podniesionych przez skarżące. Ze zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego nie wynika bowiem, aby przez działkę skarżących przeprowadzono niezgodnie z projektem budowlanym przyłącze wodno-kanalizacyjne. Okoliczność tego rodzaju nie znajduje odzwierciedlenia w żadnym z protokołów czynności kontrolnych PINB, ani w weryfikowanej w tym postępowaniu decyzji tego organu, i nie stanowiła o zasadności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Stąd też kwestia ta, choć ważna dla skarżących, nie miała prawnego znaczenia w sprawie. Niemniej Sąd dostrzega, że -po pierwsze- potwierdzenie tej okoliczności mogłoby tylko wzmocnić potrzebę wydania przez PINB decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, po drugie – jej ujawnienie na późniejszym etapie, winno być zbadane przez ten organ, a na przeszkodzie temu nie stoi ww. weryfikowana decyzja PINB. Prowadzona inwestycja może bowiem podlegać kontroli organu nadzoru budowlanego na różnych etapach, aż do jej zakończenia poprzez oddanie do użytkowania.

Odnośnie zarzutów sformułowanych w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej Sąd stwierdza natomiast, że o tyle są one niezasadne, iż okoliczności, w oparciu o które je sformułowano (związane z objęciem obiektu ochroną konserwatorską), zostały uwzględnione przez PINB przy wydawaniu weryfikowanej decyzji, i to z ich uwzględnieniem uznano, że zachodzi podstawa do wydania orzeczenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Biorąc zaś pod uwagę relację pomiędzy przepisami Prawa budowlanego i ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (v. art. 2 ust. 2 pkt 3 tej pierwszej, w myśl którego przepisy ustawy nie naruszają przepisów odrębnych, a w szczególności o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów i obszarów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, i art. 2 ust. 1 tej drugiej), wskazującą na współstosowanie tych ustaw, nie sposób przyjąć, aby okoliczności niniejszej sprawy "niejako" wyłączały kompetencję organu nadzoru budowlanego do wydania orzeczenia "naprawczego" na rzecz organu konserwatorskiego; nie sposób też przyjąć, aby w sposób oczywisty i nie budzący żadnych wątpliwości uzasadniały one zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nakazanie "doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego", a następnie przekazanie sprawy organowi konserwatorskiemu w celu uruchomienia trybu z art. 45 ustawy o ochronie zabytków. Podobnie przyjął NSA w wyroku z 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II OSK 961/13 wskazując, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie mają charakteru lex specialis w stosunku do przepisów ustawy Prawo budowlanego. Nie zawierają bowiem super norm, które wyłączałyby w tego rodzaju sprawach przepisy Prawa budowlanego, a tym samym uzasadniały "dokończenie" postępowania naprawczego przez konserwatora zabytków wyłącznie w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. "Żadne przepisy obowiązującego prawa nie wyłączają kompetencji organu nadzoru budowlanego, w sytuacji gdy postępowania prowadzi też konserwator zabytków". NSA wskazał nadto, że "postępowania prowadzone w oparciu o ww. ustawy nie są konkurencyjne, a okoliczność wpisania obiektu do rejestru zabytków, który nota bene został wyburzony nie zwalnia organów nadzoru budowlanego od prowadzenia postępowania w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w związku ze stwierdzonymi nielegalnymi robotami budowlanymi".

Na koniec Sąd zauważa, że rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa, to naruszenie tzw. kwalifikowane, w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, a przy tym: oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu, z przyczyn powyżej przedstawionych tego rodzaju wada (wbrew stanowisku skarżących) nie wystąpiła w analizowanej sprawie.

W tej sytuacji, nie podzielając zarzutów skargi i tych wskazanych w piśmie ją uzupełniającym, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.