Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2808/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4, art. 100 par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 256 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 572
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Akademii [...] w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Akademii [...] w Warszawie kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku Akademii [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia 30 lipca 2013 r., nr [...].

Postanowienie Ministra zostało wydane w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), decyzją z dnia 30 lipca 2013 r., nr 1506/2013, stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Akademię [...] nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa o pow. [...] ha, położonego w [...] przy ul. [...] , składającego się z działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu ewidencyjnego [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych.

Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. C. R., V. R. oraz W. D., reprezentowane przez adw. K. L., wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., podnosząc, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem pełnomocnika wnioskodawczyń organ bezpodstawnie przyjął, że działka nr [...] pozostawała w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w zarządzie Akademii [...] , co było warunkiem koniecznym do przyjęcia, że A[...] nabyła, z mocy art. 182 powołanej ustawy, użytkowanie wieczyste gruntu, a to z kolei było koniecznym warunkiem nabycia prawa własności tej działki na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Ponadto wnioskodawczynie wskazały, że wadliwym jest wydanie decyzji o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez A[...] działki nr [...] bez uprzedniego rozpoznania wniosku E. R. o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego działki, złożonego w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.).

Pismem z dnia 24 lutego 2014 r., uzupełnionym pismem z dnia 19 marca 2014 r., wnioskodawczynie wskazały na konieczność zawieszenia postępowania odwoławczego od decyzji Wojewody [...] z dnia 30 lipca 2013 r., nr [...] (w związku ze złożeniem odwołania wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, które stanowiło przedmiot odrębnego postępowania przed Ministrem Infrastruktury i Rozwoju), do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny, w trybie art. 189 k.p.c., czy A.[...] stała się z mocy prawa, z dniem 27 września 1990 r., użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości w oparciu o art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. [W tym miejscu jedynie dla porządku i na marginesie zauważyć należy, że Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r.].

Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. a także, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., wezwał A. [...] do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 189 k.p.c. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 września 2005 r. grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Nabycie prawa stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Oznacza to, iż warunkiem przejścia konkretnej nieruchomości, z mocy prawa na własność uczelni wyższej, jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek. Nieruchomość ta musi stanowić w dniu 1 września 2005 r. własność Skarbu Państwa oraz musi być obciążona prawem użytkowania wieczystego na rzecz uczelni wyższej. Przy czym nabycie nieruchomości przez uczelnię publiczną w powyższym trybie ma charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Natomiast decyzja wojewody stwierdzająca nabycie własności ma charakter deklaratoryjny i jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa w księgi wieczystej. Postępowanie prowadzone w trybie art. 256 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie uprawnia organu do czynienia ustaleń faktycznych w przedmiocie przekazania gruntu w zarząd, użytkowanie, czy ewentualnego nabycia użytkowania wieczystego z mocy prawa. W sprawie chodzi bowiem o potwierdzenie nabycia, a nie ustalenie, czy uzyskanie konkretnego prawa. Oznacza to, że organ administracji w omawianym postępowaniu nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy A[...] nabyła skutecznie prawo użytkowania wieczystego gruntów w trybie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. Kwestie związane ze skutecznością powstania użytkowania wieczystego należą do wyłącznej właściwości sądów powszechnych, które nie mogą uchylać się od dokonania tego rodzaju oceny.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej postanowieniem Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014r. wystąpiła A[...], wnosząc o zmianę postanowienia w części wzywającej Akademię do wystąpienia z wnioskiem o ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 189 k.p.c. Podniosła, że została pozbawiona możliwości realizacji własnych praw w postępowaniu, a ponadto brak jest dowodu, że C. R., V. R. i W. D. są spadkobierczyniami E. R. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Jednocześnie, skoro grunt i budynki nieruchomości przy ul. [...] w [...] były ujawnione w księdze wieczystej jako własność Skarbu Państwa, to A[...] skutecznie nabyła z mocy prawa użytkowanie wieczyste tego gruntu i własność wzniesionych budynków. Zatem, zdaniem A., nie ma ona również interesu prawnego do wystąpienia na drogę sądową o ustalenie istnienia prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. zawieszające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2013 r. Wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do rozstrzygnięcia którego nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd, a rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania orzeczenia przez organ administracji.

Stosownie do art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 września 2005 r., grunty Skarbu Państwa pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Nabycie prawa stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Warunkiem zatem przejścia konkretnej nieruchomości, z mocy prawa na własność uczelni wyższej, jest kumulatywne spełnienie dwóch przesłanek, tj. nieruchomość musi pozostawać w dniu 1 września 2005 r. własnością Skarbu Państwa, a uczelni wyższej musi przysługiwać do tego gruntu prawo użytkowania wieczystego.

Organ administracji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 256 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, nie jest uprawniony do dokonywania oceny, czy wnioskodawca nabył skutecznie prawo użytkowania wieczystego gruntów. W tym zakresie wyłącznie właściwym pozostaje sąd powszechny. Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leży bowiem w zakresie kompetencji organów administracji i nie może być przedmiotem postępowania administracyjnego, które w takich wypadkach podlega umorzeniu.

W aktach sprawy brak jest dokumentu jednoznacznie wskazującego na istnienie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu przysługującego A.[...]. Prawo to nie zostało bowiem ujawnione w księdze wieczystej, co wyklucza w tym zakresie związanie organu rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, jak również nie zostało potwierdzone w prawomocnym wyroku sądu powszechnego. Natomiast Wojewoda [...] w decyzji z dnia [...] lipca 2013 r., nr v, uznał, że prawo użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...] powstało na rzecz A. [...] w oparciu o art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, zgodnie z którym, z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 27 września 1990 r. grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni, a budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej oraz inne składniki mienia uczelni stają się jej własnością. Stosownie do ust. 2 tego artykułu przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa. Przy czym Wojewoda uznał, że A. nabyła skutecznie prawo użytkowania wieczystego gruntu, nie odnosząc się zupełnie do oceny kwestii związanej ze stwierdzeniem nieważności, w drodze ostatecznej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2006 r., nr [...], a także decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej miasta W. z dnia [...] grudnia 1961 r. w sprawie odmowy przyznania prawa własności czasowej do ww. nieruchomości przy ul. [...]. W związku z czym dopiero ustalenie na drodze postępowania cywilnego kwestii skuteczności nabycia przez [...] prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] pozwoli organowi nadzoru na ocenę, czy ustalenia zawarte w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. są prawidłowe, a tym samym, czy obarczona jest ona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym powyższa kwestia stanowi zagadnienie wstępne w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Stosownie zaś do art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Zasadne zatem było wezwanie [...] do potwierdzenia we właściwym trybie, że przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...] przy ul. [...] w [...]. Zwłaszcza, że to na wnioskodawcy uwłaszczenia w powołanym trybie ciąży obowiązek wykazania tej okoliczności. Wnioskodawca jest również podmiotem uprawnionym do wystąpienia z powództwem o ustalenie istnienia prawa w trybie art. 189 k.p.c. O interesie prawnym w rozumieniu art. 189 k.p.c. można mówić bowiem wówczas, gdy występuje stan niepewności co do istnienia prawa lub stosunku prawnego, a wynik postępowania doprowadzi do usunięcia tej niejasności i zapewni powodowi ochronę jego prawnie chronionych interesów, definitywnie kończąc trwający spór albo prewencyjnie zapobiegając powstaniu takiego sporu w przyszłości. Interes prawny rozumieć należy jako obiektywnie występującą potrzebę ochrony sfery prawnej powoda, którego prawa zostały lub mogą zostać zagrożone, bądź też co do istnienia lub treści których występuje stan niepewności. W niniejszej sprawie natomiast przysługiwanie [...] prawa użytkowania wieczystego jest sporne, zaś ustalenie przez sąd powszechny istnienia bądź nieistnienia takiego prawa rozstrzygnie jedną z podstawowych kwestii koniecznych do zbadania prawidłowości dokonanego uwłaszczenia.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Minister wskazał na bezzasadność podnoszenia przez stronę naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Zawiadomieniem z dnia 28 maja 2013 r. Minister poinformował wszystkie podmioty, którym na gruncie niniejszej sprawy przysługiwał przymiot strony, o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Uprawnienia stron w tym względzie nie zostały ograniczone żadnym terminem, a w sprawie nie zostało wydane orzeczenie rozstrzygające ją co do istoty. Postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. jedynie bowiem zawieszało postępowanie nadzorcze i zobowiązywało stronę postępowania do rozstrzygnięcia, na drodze postępowania cywilnego, kwestii stanowiącej dla niniejszej sprawy zagadnienie prejudyncjalne. Ponadto powyższy zarzut może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Natomiast [...] nie wykazała, aby między brakiem możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych dowodów a treścią postanowienia zachodził jakikolwiek związek przyczynowy. Nie wykazała również, aby została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy możliwości złożenia konkretnych wniosków dowodowych i wyjaśnień, jak również aby uchybienie art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Nie zostało także przedstawione, jakie dowody zostałyby zgłoszone i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. Nie zasługuje na uwzględnienie także kolejny zarzut skarżącej odnoszący się do kwestii, czy C. R., V. R. i W. D. są spadkobierczyniami E. R. w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że byłym właścicielem nieruchomości hipotecznej nr [...] (wchodzącej w skład uwłaszczonej nieruchomości) był E. R. (zaświadczenie Nr [...] Urzędu m. [...]Biura Gospodarki Nieruchomościami Wydział Spraw Dekretowych i Związków Wyznaniowych z dnia 13 marca 2014 r.). Na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lutego 1997 r., [...], spadek po zmarłym w dniu 30 lipca 1993 r. E, R. nabyły wprost córki – C. R., W. D. oraz V. R. Przy czym brak jest podstaw do przyjęcia, jak sugeruje [...], że jest to postanowienie jedynie częściowe odnoszące się do nieruchomości położonej w [...]. Postanowieniem odnoszącym się jedynie do części spadku pozostałego po E. R. jest postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 1997 r., I Ns [...], jednakże jest to postanowienie o częściowy dział spadku odnoszący się wyłącznie do nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...]. W związku z tym brak jest podstaw do przyjęcia, że C. R., W. D. oraz V. R. nie mają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu.

Postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju stało się przedmiotem skargi [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art 7, 8, 11 i 77 k.p.a. oraz 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju, w szczególności:

a) nieprawidłowe uznanie, że konieczne jest wezwanie [...] do wystąpienia w terminie 3 miesięcy od doręczenia postanowienia do sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie stanu prawnego nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], w sytuacji gdy [...] jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] wpisanym do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...];

b) nieprawidłowe uznanie postanowienia częściowego Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] lutego 1997 r. wydanego wyłącznie jako przesłanka orzeczenia o dziale spadku w sprawie o sygn. akt I Ns [...] po E. R. w zakresie posiadanej w [...] nieruchomości przy ul. [...] jako postanowienia o nabycia spadku;

c) niezgodne z prawdą przyjęcie, jakoby w dacie uzyskania przez [...] prawa użytkowania wieczystego istniały jakiekolwiek prawa lub roszczenia osób trzecich, w szczególności E. R.;

d) dopuszczenie do sprawy adwokata K. L. jako pełnomocnika C. R., W. D. oraz V. R., mimo braku stosownego pełnomocnictwa.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego i zasądzenie od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 25 marca 2015 r. [...] wniosła o połączenie do wspólnego rozpoznania (ale nie rozstrzygnięcia) sześciu spraw toczących się przed tutejszym Sądem za sygnaturami: I SA/Wa 2345/14, I SA/Wa 2359/14, I SA/Wa 2360/14, I SA/Wa 2361/14, I SA/Wa 2362/14 oraz I SA/Wa 2808/14, a to wobec faktu, iż wszystkie te sprawy zawisły przed tutejszym Sądem wskutek zakwestionowania przez te same, co do zasady, podmioty – przy pomocy różnych środków prawnych (procesowych) – jednej i tej samej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]. Strona nadmieniła przy tym, że środki prawne (procesowe) przedsięwzięte przez oponentów decyzji Wojewody [...] są w istotnej części wzajemnie sprzeczne, toteż żądania skarg wniesionych w objętych wnioskiem o połączenie sześciu sprawach nawzajem się wykluczają. Konieczne jest zatem łączne i kompleksowe spojrzenie na wszystkie te sprawy, tak by rozstrzygnięcia Sądu uwzględniały wszystkie ich aspekty, zaś zapadłe w tych sprawach rozstrzygnięcia sądowe pozostawały względem siebie kompatybilne i spójne. Zważyć ponadto należy, że argumentacja skarżących/uczestników postępowania w wielu miejscach "przecina się" i jest warunkowana związkami (prawnymi i faktycznymi), jakie zachodzą pomiędzy sześcioma sprawami. W tej sytuacji, właściwe i wyczerpujące zajęcie stanowiska w tych sprawach jest możliwe wyłącznie w sposób kompleksowy. Wreszcie, za uwzględnieniem wniosku o połączenie wszystkich sześciu spraw do wspólnego rozpoznania przemawia okoliczność, że rozprawy w tych sprawach zostały wyznaczone jednego dnia.

Ponadto skarżąca podniosła, m.in. brak posiadania przez C. R., V. R. oraz W. D. interesu prawnego do bycia stroną postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Zwróciła również uwagę na kwestię ostateczności decyzji uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2013 r., w związku z czym wnioskodawczyń nie można uznać za strony jakichkolwiek postępowań zakończonych decyzją uwłaszczeniową. Przepis art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, w odróżnieniu od art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, nie wymaga przy uwłaszczeniu w tym trybie uwzględniania praw osób trzecich, co nie wymagało badania tej okoliczności, z której to wnioskodawczynie wywodzą swój interes prawny. Skoro wnioskodawczynie nie były stronami postępowania zakończonego wydaniem decyzji uwłaszczeniowej, to nie powstał w ogóle problem doręczenia im tej decyzji. Natomiast budynki znajdujące się na nieruchomości nie mają statusu dekretowych (przedwojennych), spełniających warunki art. 5 dekretu warszawskiego. Skarżąca wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z zaświadczenia Wojewody [...] z dnia 24 lutego 2015 r., na okoliczność przysługiwania [...] od 27 września 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu przy ul. [...] oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie, jak również istnienia dokumentu urzędowego stanowiącego podstawę wpisu praw do księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości oraz braku po stronie Uczelni interesu prawnego w (powtórnym) ustalaniu na drodze sądowej tych samych okoliczności. W obszernym uzasadnieniu pisma strona wskazała argumenty na poparcie zasadności skargi i wniosła m.in. o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. Sąd postanowił, na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. połączyć do wspólnego rozpoznania sprawy o sygn. akt: I SA/Wa 2345/14, I SA/Wa 2359/14, I SA/Wa 2360/14, I SA/Wa 2361/14, I SA/Wa 2808/14 i I SA/WA 2362/14. Ponadto Sąd postanowił nie uwzględnić wniosku dowodowego zawartego w piśmie [...] z dnia 25 marca 2015 r. Sąd postanowił również nie uwzględnić wniosku adw. K. L. - pełnomocnika C. R., V. R. oraz W. D. o dopuszczenie dowodu z wywiadu prasowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie, ale z powodów innych niż zarzuty w niej podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi jest postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2014 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie z dnia [...] maja 2014 r. o zawieszeniu postępowania. Tym ostatnim postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Minister zawiesił z urzędu, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] , a także, na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., wezwał [...] do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia, do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie stanu prawnego nieruchomości, w trybie art. 189 k.p.c. Wskazać też w tym miejscu należy, że decyzją z dnia[...] lipca 2013 r., nr [...] , Wojewoda [...], działając na podstawie art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2012 r., poz. 572 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez [...] nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa o pow. [...] ha, położonego w [...] przy ul. [...] , składającego się z działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu ewidencyjnego [...], uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejsze skargi mają trzy kwestie: po pierwsze, czy C. R., V. R. oraz W. D., jako spadkobierczynie E. R., mają interes prawny w kwestionowaniu w postępowaniu nadzorczym – prowadzonym w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. – decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r.; jeśli tak, to (po drugie), czy istniały podstawy do zawieszenia postępowania nadzorczego; i po trzecie wreszcie, czy zawieszając postępowanie nadzorcze Minister Infrastruktury i Rozwoju zasadnie, powołując się na art. 100 § 1 k.p.a., wezwał [...] do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 189 k.p.c.

W ocenie sądu Minister Infrastruktury i Rozwoju w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo ocenił tylko dwa pierwsze zagadnienie, natomiast w sposób nieuprawniony uznał, że to [...] powinna być zobowiązana do wystąpienia do sądu powszechnego "o ustalenie stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 189 k.p.c.", nie wskazując przy tym właściwej treści ewentualnego powództwa i myląc powództwo z wnioskiem, czyli tryb procesowy z nieprocesowym. Ta ostatnia kwestia (wezwanie, w trybie art. 100 § 1 k.p.a.), jako nierozłączny element postanowienia o zawieszeniu postępowania, była powodem uchylenia w całości postanowienia o zawieszeniu postępowania. "Postanowienie o zawieszeniu postępowania powinno zawierać rozstrzygnięcie co do tego, kto wystąpi o rozstrzygnięcie występującego w sprawie zagadnienia wstępnego – sam organ, o czym orzeknie w tym postanowieniu, czy strona, którą ten organ zobowiąże do tego. Oznacza to, że określone w art. 100 § 1 k.p.a. obowiązki są elementem koniecznym postanowienia o zawieszeniu postępowania z powodów określonych w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, które może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy" (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 stycznia 2007 r., III SA/Wa 3062/06, LEX nr 303125). Pogląd ten sąd w niniejszym składzie podziela. Tym samym nie podziela stanowiska wyrażonego np. w wyroku NSA z dnia 5 marca 2008 r., I OSK 311/07, że "Przepis art. 100 § 1 k.p.a., zawierający wymóg równoczesnego wystąpienia przez organ do właściwego organu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, nie nakłada na organ zawieszający postępowanie obowiązku zamieszczenia wezwania w postanowieniu o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Wystąpienie lub wezwanie, o którym mowa w powołanym przepisie, może być zamieszczone w odrębnym piśmie" (LEX nr 467513). Okoliczności niniejszej sprawy, o czym będzie jeszcze mowa niżej, w sposób oczywisty (bez dodatkowego komentarza) wskazują, że właściwe określenie podmiotu i trybu rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, musi stanowić niezbędny element postanowienia o zawieszeniu postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., i powinno być z samym rozstrzygnięciem o zawieszeniu ściśle związane.

Na początku jednak wyjaśnić należy, że w ocenie sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, C. R., V. R. oraz W. D. są spadkobierczyniami E. R., co zostało udokumentowane w aktach sprawy. Postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 26 lutego 1997 r., [...], w sposób jednoznaczny stwierdza następstwo prawne wnioskodawczyń wznowienia po E. R., a jego częściowość odnosi się do treści wniosku z dnia 9 października 1996 r., który obok stwierdzenia nabycia spadku obejmował również żądanie działu spadku. Odrębnie natomiast (odrębnym postanowieniem) orzeczono o dziale spadku, co stanowiło realizację innej części wniosku. Ten zarzut skargi jest zatem oczywiście bezzasadny.

Nie jest za to okolicznością sporną, że na skutek stwierdzenia nieważności orzeczeń dekretowych: Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] maja 1962 r. oraz PRN w [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu przy ul. [...], nr hip. [...], obejmującego obecną działkę nr [...] (zob. np. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2010 r., I SA/Wa 1302/10), do rozpoznania pozostał wniosek E. R. złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W ocenie sądu okoliczność ta stanowi źródło interesu prawnego spadkobierczyń E. R. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...].

Istotna teza pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 25 marca 2015 r., stanowiącego rozwinięcie skargi, zakłada, że art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, w odróżnieniu od art. 182 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, nie wymaga przy uwłaszczeniu uczelni publicznych w tym trybie uwzględniania praw osób trzecich, co powoduje, że postępowanie prowadzone w trybie art. 256 ust. 1 ustawy z 2005 r. nie wymaga uczestnictwa w nim podmiotów, które tego typu prawa do uwłaszczanej nieruchomości zgłaszają. Spadkobierczynie dawnego właściciela "nieruchomości [...]", którego wniosek o oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste (wcześniej wieczystą dzierżawę) nie został rozpoznany, nie są więc stroną postępowania uwłaszczeniowego. Tezę tę w okolicznościach tej sprawy sąd uznaję za nietrafną, gdyż opiera się ona tylko na gramatycznej treści art. 256 ustawy z 2005 r. i nie uwzględnia kontekstu, w jakim zapadła decyzja Wojewody [...] z dnia v lipca 2013 r. Wykładnią prawa jest zaś operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego przepisu (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja, w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów (M. Zieliński "Wykładnia prawa. Zasady. Reguły. Wskazówki" LexisNexis 2010 r. s. 47 i n.; Z. Ziembiński, Logika praktyczna, Warszawa 2002 r., s. 230). Normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych (uzasadnienie wyroku TK z dnia 10 grudnia 2002 r., P 6/02, OTK-A 7/02/91). Koniecznym jest więc sięgnięcie do zasad wykładni, zgodnie z którymi znaczenie przepisu zależy nie tylko od jego językowego sformułowania (kontekst językowy), ale także od treści innych przepisów (kontekst systemowy) oraz całego szeregu wyznaczników pozajęzykowych takich jak cele, funkcje regulacji prawnej i przekonania moralne (L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów – komentarz" Toruń 2002 r., s. 77).

W tym miejscu zauważyć należy, że w orzecznictwie od dawna przyjmuje się, że rozumienie sformułowania "nie narusza to prawa osób trzecich" kładzie nacisk na obowiązek organu prowadzącego postępowanie w sprawie uwłaszczenia uprzedniego wyjaśnienia kwestii roszczeń poprzednich właścicieli nieruchomości zgłoszonych przed ostatecznym załatwieniem sprawy uwłaszczenia (zob. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 1999 r., I OPS 15/98, ONSA 1999/3/75). W wyroku NSA z dnia 19 października 2010 r., I OSK 303/10 podkreślono, że "Analogiczne rozumowanie odnieść należy także do relacji pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym i postępowaniem w przedmiocie roszczeń poprzednich właścicieli, bądź ich następców prawnych, wynikających z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. i art. 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r." (LEX nr 745208). Ma to również przełożenie na relacje stricte cywilne, gdyż zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego "Nieważna jest umowa o oddaniu na rzecz innych osób gruntu w użytkowanie wieczyste, zawarta przed rozpoznaniem, zgłoszonego na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), wniosku poprzedniego właściciela o przyznanie użytkowania wieczystego tego gruntu" (wyrok SN z 20.02.2003 r., I CKN 58/01, LEX nr 83830).

To, że art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym nie przewiduje uwłaszczenia uczelni publicznych pod warunkiem, że nie narusza to praw osób trzecich, jest konsekwencją dwuetapowości finalnego uwłaszczenia uczelni publicznych. Wcześniejsza norma, zawarta w art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym przewidywała w ust. 1 tego przepisu, że z dniem wejścia w życie ustawy:

1) grunty państwowe pozostające w zarządzie uczelni stają się przedmiotem użytkowania wieczystego uczelni,

2) budynki i urządzenia związane trwale z gruntami państwowymi pozostającymi w zarządzie uczelni państwowej stają się jej własnością,

3) pozostałe składniki mienia uczelni państwowej stają się jej własnością.

Wszystko to pod warunkiem, że "Przepisy ust. 1 nie naruszają praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa" (ust. 2 art. 182).

Dopiero, gdy ustalone zostanie w sposób bezsporny, że grunty Skarbu Państwa pozostają w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej, stanowi to podstawę do finalnego uwłaszczenia, tj. przyznania z mocy prawa własności gruntu "z dniem wejścia w życie ustawy" z 2005 r. (art. 256 ust. 1).

Dlatego też norma prawna złożona z przepisów art. 182 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym oraz art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym, nie pozwala na pominięcie badania praw osób trzecich przy finalnym uwłaszczeniu uczelni publicznych. Potwierdza to jednoznacznie orzecznictwo, z którego wynika, że "Do wydania przez wojewodę decyzji, o jakiej mowa w art. 256 § 2 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym, może dojść jedynie wówczas, gdy z materiału dokumentacyjnego wynikać będzie stan prawny jednoznacznie stwierdzający pozostawanie danego gruntu, w dniu 1 września 2005 r. w użytkowaniu wieczystym wnioskującej uczelni" (wyrok NSA z dnia 1.06.2010 r., I OSK 1073/09, LEX nr 594872). W powołanym wyroku został też wyrażony pogląd, który sąd rozpoznający niniejsza sprawę w całości podziela, że "Nieuzasadnione jest również twierdzenie, iż rzeczą organu administracji rozpoznającego wniosek uczelni o potwierdzenie nabycia własności gruntu w trybie art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym, było ustalenie skutku prawnego działania art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym w stosunku do przedmiotowej działki gruntu. Orzecznictwo sądowe już pod rządami tej ustawy przyjęło, że organy administracji publicznej nie są upoważnione do ustalania, czy uczelnia skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego, a także własności budynków i innych urządzeń, jak również innych składników majątkowych w trybie art. 182 (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 2000 r. sygn. akt I SA 603/99, LEX nr 54430). Bezpośrednią konsekwencją tego stanowiska jest pogląd, że wojewoda prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez uczelnię publiczną prawa własności gruntu Skarbu Państwa nie jest uprawniony do rozstrzygania w trakcie tego postępowania o ewentualnych prawach rzeczowych uczelni nabytych pod rządami nieobowiązującej ustawy o szkolnictwie wyższym." W wyroku z dnia 4 marca 2008 r., I OSK 274/07, NSA podkreślił wyraźnie, że "Badanie skuteczności nabycia prawa użytkowania wieczystego przez uczelnię nie leży w zakresie kompetencji organów administracji publicznej, nie leży też w kompetencji Sądu Administracyjnego" (LEX nr 506642).

Przytoczone wyżej argumenty i orzecznictwo wskazują bezspornie na dwie kwestie: po pierwsze, spadkobierczynie E. R. mają interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...]; po drugie, organy administracji publicznej nie są upoważnione do ustalania, czy uczelnia skutecznie nabyła prawo użytkowania wieczystego gruntu państwowego, a także własności budynków i innych urządzeń, jak również innych składników majątkowych w trybie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Stąd zasadne jest stanowisko Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że ustalenie tej okoliczności (spornej w sprawie zakończonej decyzja z [...] lipca 2013 r., której podstawę prawną stanowił art. 256 ust. 1 ustawy z 2005 r.) może się odbyć tylko poprzez prejudykat, w postaci orzeczenia sądu powszechnego (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Niewątpliwie zagadnienie to jest sporne, a nie było dotychczas pod żadną postacią przedmiotem rozstrzygnięcia sądu powszechnego, w tym sądu wieczystoksięgowego. Z tego również powodu sąd nie dopuścił dowodu uzupełniającego z dokumentu (zaświadczenia) dołączonego do pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 25 marca 2015 r., jako nieprzydatnego dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Treść tego zaświadczenia wykracza bowiem poza kompetencje organu, który go wydał, gdyż rozstrzyga spór, co do praw rzeczowych na nieruchomości, w oparciu o przesłanki z art. 182 ustawy o szkolnictwie wyższym z 1990 r., co jak wyżej podniesiono nie jest zadaniem organu administracji. Zaświadczenie to nie istniało przy tym w czasie wydawania kwestionowanej w trybie nadzoru decyzji i w zasadzie powiela ustalenia organu zawarte w tej decyzji.

Sąd w obecnym składzie nie podziela natomiast stanowiska Ministra, że z powództwem o ustalenie istnienia bądź nieistnienia stosunku prawnego lub prawa (art. 189 k.p.c.) powinien wystąpić podmiot, który aktualnie w księdze wieczystej wpisany jest jako właściciel nieruchomości, czyli skarżąca [...]. Korzystając z domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art. 3 § 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece), nie ma ona interesu prawnego w żądaniu ustalenia (w trybie art. 189 k.p.c.), że nie przysługiwało jej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Zaprzeczałaby w ten sposób istnieniu prawa własności do nieruchomości, jako pochodnego od prawa użytkowania wieczystego, co nie tylko nie pozwala na uznanie jej interesu prawnego na gruncie art. 189 k.p.c., gdyż jako podmiot objęty wpisem w księdze wieczystej skarżąca ma prawo do powództwa z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, a ponadto byłoby to sprzeczne z jej interesem prawnym w postępowaniu nadzorczym wobec decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r.

Za to taki interes prawny, na gruncie art. 189 k.p.c., mają spadkobierczynie byłego właściciela nieruchomości "[...]", czyli wnioskodawczynie postępowania nadzorczego. Z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że "powód żądając ustalenia, że Politechnika nie nabyła prawa wieczystego użytkowania bliżej oznaczonej działki gruntu zmierza, w jego ocenie, do usunięcia niepewności, co do prawa majątkowego. Takie samoistne powództwo o ustalenie jest niewątpliwe dopuszczalne na podstawie art. 189 k.p.c. Nie może więc nasuwać wątpliwości pogląd, że art. 189 k.p.c. stanowi podstawę do dochodzonego przez powoda roszczenia, którego przedmiotem jest żądane ustalenie, a co za tym idzie, że sprawa niniejsza ma niewątpliwie charakter sprawy cywilnej w znaczeniu materialnym. Z art. 256 ustawy o szkolnictwie wyższym zaś nie wynika, aby rozpoznanie tego roszczenia zostało przekazane do właściwości innego organu niż sąd powszechny. Przepis ten bowiem nie daje możliwości osobie mającej, w jej ocenie, interes prawny w rozumieniu art. 189 k.p.c., do wszczęcia postępowania przed innymi organami niż sądy powszechne o ustalenie, że dana uczelnia publiczna nie nabyła prawa wieczystego użytkowania gruntu (zob. postanowienie SN z 17.05.2007 r., I CSK 54/07, LEX nr 334973).

Organ nadzoru zatem źle "zaadresował" wezwanie, o jakim mowa w art. 100 § 1 k.p.a., co dowodzi, że rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno być niezbędnym elementem postanowienia o zawieszeniu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż w przeciwnym razie trafność takiego "wezwania" pozostałaby poza kontrolą instancyjną, co na rozstrzygnięcie sprawy może mieć wpływ istotny.

Można się też zastanawiać, czy rozstrzygnięcie zagadnienia prejudycjalnego powinno odbyć się w postępowaniu "nadzorczym", czy też w postępowaniu "zwykłym", a jeśli w tym ostatnim, to jakie ma to znaczenie dla postępowania nadzorczego, prowadzonego w oparciu o art. 156 § 1 k.p.a. Organ nadzoru takiej możliwości jednak nie rozważał, więc sąd, z uwagi na art. 134 § 2 p.p.s.a., nie może zając w tej kwestii stanowiska, mając na uwadze, że skarga pochodzi od podmiotu "uwłaszczonego" na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy z 2005 r.

Całkowicie bezpodstawny jest natomiast zarzut skargi, że pełnomocnik C. R., W. D. oraz V. R. nie był umocowany do działania w ich imieniu. Stosowne pełnomocnictwo znajduje się bowiem w aktach sprawy (zob. pkt d pełnomocnictwa).

Uznając więc, że organ nadzoru naruszył art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 189 k.p.c., co mogło mieć wpływ istotny na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a. sąd orzekł jak w wyroku.