Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 508/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2012 r. sprawy ze skargi L. J. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] 2011 roku znak [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącej kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia 1[...] 2009 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce A Sp. z o.o. pozwolenia na budowę inwestycji opisanej jako: hala magazynowa/magazyn [...],[...]/ z częścią socjalną wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi etap I i II/pompownia wód pożarowych, zbiornik wody pożarowej, pompownia wód deszczowych, place postojowe i manewrowe, drogi zakładowe, [...] zbiorniki bezodpływowe na ścieki, urządzenia instalacyjne do podczyszczania wód opadowych – separatory; kategoria XVIII/XVII, teren inwestycji: [...] w gminie [...], ul. [...], działki nr ewid. [...]. W decyzji tej stwierdzono, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), sprowadza się do wyżej opisanych działek, stanowiących teren inwestycji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż decyzję tę wydano na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2008 r. znak [...] i postanowienia z dnia [...] 2009 r. nr [...] wydanych przez Burmistrza Miasta i Gminy S. Ponadto organ stwierdził, iż inwestycja została zaliczona do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 52b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), w związku z czym Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji z dnia [...] 2008 r. nr [...], która stała się ostateczna z dniem [...] 2009 r.

Starosta [...], w związku z podaniem L. J. (reprezentowanej przez pełnomocnika) postanowieniem z dnia [...] 2011 r. znak [...] wznowił postępowanie administracyjne zakończone wyżej opisaną ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] 2009 r.

W wyniku powtórnej analizy zgromadzonych w sprawie materiału dowodowego i całokształtu stanu faktycznego organ I instancji decyzją z dnia [...] 2011 r. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009 r. nr [...]. Swoje stanowisko organ uzasadnił przede wszystkim tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym względem art. 28 kpa L. J. nie może być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] 2009 r. Organ stwierdził, iż wnioskodawczyni nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] 2009 r., a swój interes prawny wywodzi wyłącznie z tytułu własności do zabudowanej działki nr [...] sąsiadującej z nieruchomością, na której zlokalizowany jest obiekt wymieniony w decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie organu charakter i realizacja inwestycji opisanej w pozwoleniu na budowę nie powoduje ograniczenia zagospodarowania i użytkowania nieruchomości, której współwłaścicielem jest L. J. Organ uznał, iż wnioskodawczyni nie wykazała, iż jej działka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, określonym zgodnie z przepisami odrębnymi, jak tego wymaga art. 3 pkt 20 powołanej ustawy, z reguły przepisy wydane na podstawie art. 7 ust. 2 tej ustawy, ustanawiające zależność co do wzajemnego usytuowania obiektów budowlanych.

Od powyższego rozstrzygnięcia Starosta [...] odwołanie w terminie wniosła, za pośrednictwem pełnomocnika, L. J., wyrażając niezadowolenie z wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia [...] 2011 r. ([...]) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, iż Starosta [...]słusznie wznowił postępowanie w sprawie objętej wnioskiem L. J., wydając w tym przedmiocie postanowienie na podstawie art. 149 § 1 kpa, bowiem wniosek o wznowienie postępowania oparty został na podstawie art. 145 § 1 ust. 4 kpa, zgodnie, z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy uznał, iż podanie o wznowienie postępowania zostało oparte na jednej z przesłanek przewidzianych wart. 145 § 1 kpa oraz został zachowany wynikający z art. 148 kpa termin do jego złożenia. W ocenie organu II instancji o uznaniu zgodności z prawem ostatecznej decyzji z dnia [...] 2009 r. o pozwoleniu na budowę świadczą przedłożone przez inwestora wszelkie wymagane przez prawo dokumenty, uzgodnienia i opinie, o których mowa w art. 35 Prawa budowlanego, a zgodnie z art. 35 ust. 4 tej ustawy w sytuacji, gdy zostaną spełnione te wymagania organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W ocenie organu odwoławczego inwestor spełnił wszystkie wyżej opisane wymagania, w szczególności posiada on ostateczną decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] 2008 r. nr [...], która ustala warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia na terenie działek stanowiących obszar inwestycji. Inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w tej decyzji dotyczące ochrony interesu publicznego i osób trzecich, przedkładając chociażby decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] 2009 r. znak [...], w której wzięto pod uwagę zakres oddziaływania akustycznego i w toku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie stwierdzono transgranicznego oddziaływania tej inwestycji na środowisko. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, iż planowane przedsięwzięcie nie oddziałuje negatywnie na tereny sąsiednie w zakresie określonym w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto organ stwierdził, iż dodatkowo w decyzji o warunkach zabudowy zobowiązano inwestora do zapewnienia ochrony interesu publicznego i osób trzecich, do zrealizowania wzdłuż [...] granicy terenu (tj. przy działce o nr [...] należącej do L. J.) pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej, w tym zimozielonej o minimalnej szerokości 6 m, a z projektu budowlanego wynika, iż inwestor również spełnił to wymaganie (mapa przedstawiająca projekt zagospodarowania działki). Organ zwrócił także uwagę na zamieszczone w decyzji o warunkach zabudowy wymagania szczegółowe, z których jednym jest zapewnienie maksymalnej wysokości budynku do 9,5 m w części sąsiadującej z działką nr [...], w pozostałej dopuszczalna wysokość wynosi 12 m.

Organ odwoławczy podzielił także stanowisko organu I instancji co do rozumienia obszaru oddziaływania obiektu i podniósł, iż na etapie ustalania warunków zabudowy właściwy organ - biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu oraz wszelkie inne cechy - określił sposób zagospodarowania terenu (m.in. poprzez zobowiązanie inwestora do spełnienia konkretnych wymagań) w celu zamknięcia obszaru oddziaływania obiektu w granicach działki, na której ma obiekt ten powstać. Dalej organ II instancji stwierdził, iż z uzasadnienia decyzji o warunkach zabudowy wynika, iż L. J. zgłosiła na etapie prowadzonego w tym zakresie postępowania swoje zastrzeżenia, które zostały uwzględnione przy ustalaniu warunków zagospodarowania terenu, po dokonaniu powtórnej analizy miejscowych uwarunkowań, przepisów prawa oraz po przeprowadzeniu oględzin terenu. Organ wyjaśnił także, iż znajdowanie się danej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu należy rozumieć w ten sposób, że poprzez oddziaływanie zostały naruszone konkretne przepisy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny. Zdaniem organu, aby uznać, iż dana nieruchomość znajduje się obszarze oddziaływania konkretnego obiektu, właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy nieruchomości, muszą wskazać konkretny przepis, z którego wynikać będzie ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości.

W skardze na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. L. J., reprezentowana przez pełnomocnika procesowego, domagała się stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym wynagrodzenia pełnomocnika w wysokości trzykrotnej stawki minimalnej z uwagi na znaczny wkład pracy pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła nieuwzględnienie, iż sprawa dotyczy obiektu związanego z intensywną działalnością gospodarczą, a to ze swej istoty wskazuje na możliwość generowania uciążliwych zapachów (spalin), hałasu, a także może mieć wpływ na usytuowanie zabudowy mieszkalnej na działce skarżącej, naruszając w ten sposób interes prawny strony wynikający z prawa rzeczowego, który pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzoną sprawą administracyjną. W przekonaniu strony planowana inwestycja może naruszać jej interesy podlegające ochronie. Na uzasadnienie swojego interesu prawnego wskazała szereg przepisów, z których ten interes wywodzi; obok przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego między innymi art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem strony organy nie ustaliły, jakie przepisy odrębne znajdowały zastosowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę i wpływały na wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a obszar oddziaływania określiły bez jakiegokolwiek uzasadnienia, wobec tego twierdzenie, iż działka skarżącej znajduje się poza tak określonym obszarem jest całkowicie gołosłowne. W ocenie skarżącej to, komu przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę musi być poprzedzone ustaleniem obszaru oddziaływania inwestycji, wyznaczonego z uwzględnieniem rodzaju i charakterystyki tej inwestycji w świetle przepisów odrębnych. Tymczasem organy nie przeanalizowały, czy i w jaki sposób planowana inwestycja wpłynie na otoczenie, ograniczyły się do wskazania tylko jednego przepisu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, pomijając całkowicie kwestię warunków technicznych i wymagań dla obiektów budowlanych towarzyszących: pompowni wód pożarowych, zbiornika wody pożarowej, pompowni wód deszczowych, placów postojowych i manewrowych, dróg zakładowych, dwóch zbiorników bezodpływowych na ścieki, separatorów do podczyszczania wód opadowych. Prezentując powyższą argumentację strona postawiła zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa i podkreśliła, iż dla prawidłowego ustalenia, czy skarżąca jest stroną postępowania konieczne jest określenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji w oparciu o wszystkie przepisy odrębne znajdujące do niej zastosowanie ze względu na rodzaj i charakterystykę tej inwestycji. Dodatkowo strona podniosła, iż w jej ocenie zachodzą także przesłanki do stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, bowiem zostało ono wydane co do obiektów, które nie były przedmiotem postępowania w zakresie ochrony środowiska, ani też w zakresie warunków zabudowy (w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] 2009 r. nr [...] i decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2008 r. znak [...] "nie ma ani słowa" o obiektach budowlanych towarzyszących hali magazynowej), co stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie. Organ przedstawił argumentację wcześniej sformułowaną w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podniósł, iż inwestor przed złożeniem wniosku o wydanie pozwolenia na budowę uzyskał decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] 2008 r., w której bezwzględnie zobowiązano inwestora do zamknięcia w obrębie jego działki wszelkich uciążliwości związanych z funkcjonowaniem planowanego obiektu i w decyzji o warunkach zabudowy określono szereg wymagań służących zachowaniu powyższego warunku. Organ odwoławczy wyjaśnił także, iż nałożono na inwestora m.in. obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozwolenia wodnoprawnego, zrealizowania pasa zieleni izolacyjnej niskiej i wysokiej - w tym zimozielonej - o minimalnej szerokości 6 m wzdłuż [...] granicy terenu. Podniósł również, iż inwestor uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, z której jednoznacznie wynika, że nie nastąpi transgraniczne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, bowiem jej realizacja nie wpłynie negatywnie na jakość powietrza, ani nie spowoduje ponadnormatywnego oddziaływania akustycznego na działkę, na której znajduje się zabudowa jednorodzinna, i w tym zakresie inwestor został zobowiązany do wykonania analizy porealizacyjnej. Dalej organ II instancji podniósł, iż inwestor uzyskał pozwolenie wodnoprawne z dnia [...] 2009 r. znak [...] na odprowadzanie oczyszczonych ścieków deszczowych do ziemi, w którym zobowiązano go do spełnienia szeregu warunków oraz decyzję z dnia [...] 2009 r. znak [...] zezwalającą na przebudowę zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...]. W ocenie organu, ze względu na sposób zagospodarowania terenu, na którym ma powstać planowana inwestycja, ustalone warunki zabudowy i brak oddziaływania transgranicznego inwestycji na środowisko, nie ma możliwości spowodowania - w związku z realizacją przedsięwzięcia - szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora.

Ponadto organ podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] 2011 r. znak [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosta [...] nr [...] (znak:[...]) ze względu na fakt, iż L. J. nie posiada w tej sprawie przymiotu strony.

Uczestnik postępowania - spółka A Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi, podnosząc, iż w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę właściciel sąsiedniej działki winien wskazać konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego przewidujący ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, a przepis art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest jedynie przepisem ogólnym, który nie przyznaje jednostkom żadnego uprawnienia, z kolei art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane również nie stanowi podstawy do sformułowania żadnego konkretnego uprawnienia, przy tym zwarty w tym przepisie wymóg zapewnienia osobom trzecim dostępu do drogi publicznej został zachowany. W odniesieniu do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uczestnik stwierdził, iż ich ewentualne naruszenie - co w sprawie nie miało miejsca – nie stanowiłoby naruszenia interesu prawnego skarżącej, lecz co najwyżej porządku prawnego, co nie wpływałoby na sytuację prawną podmiotów trzecich. Ponadto uczestnik, analogicznie jak organ odwoławczy, stwierdził, iż obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się do nieruchomości inwestora i realizacja inwestycji nie będzie powodowała jakiegokolwiek ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości przez skarżącą, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego; ograniczeniami w obszarze oddziaływania został poddany sam inwestor, a nie skarżąca.

Na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. uczestnik postępowania, podtrzymując dotychczasowe wnioski i argumenty, podkreślił, iż skarżąca w wielu postępowaniach nadzwyczajnych próbuje wyeliminować z obrotu decyzje związane z obiektem, którego dotyczy niniejsze postępowanie, a który został już wybudowany i oddany do użytku; również w tych postępowaniach uczestnik konsekwentnie kwestionował legitymację procesową skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości rozstrzygnięcia zapadłego we wznowionym postępowaniu administarcyjnym, które zostało ostatecznie zakończone decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] maja 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję [Starosty] [...] [...] z dnia [...] 2011 r., którą Starosta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej nr [...] z dnia [...] 2009 r. o pozwoleniu na budowę wyżej opisanej inwestycji. Organ I instancji orzekając w tym przedmiocie, jak trafnie zauważył organ odwoławczy, swoje stanowisko uzasadnił przede wszystkim tym, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem szczególnym względem art. 28 kpa, skarżąca nie może być uznana za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] 2009 r. Z kolei Wojewoda Wielkopolski w zaskarżonej decyzji najpierw przedstawił argumentację, która jego zdaniem przemawia za tym, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania niezbędne do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia i pozwolenie budowlane nr [...] z dnia [...] 2009 r. jest zgodne z prawem, o czym świadczą przedłożone przez inwestora wszelkie wymagane przez prawo "dokumenty, uzgodnienia i opinie", o których mowa w art. 35 Prawa budowlanego. Niemniej jednak dalej organ II instancji stwierdził, że o znajdowaniu się danej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu [art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego] można mówić tylko wtedy, gdy poprzez oddziaływanie to zostały naruszone konkretne przepisy prawa materialnego, z których dany podmiot wywodzi swój interes prawny. Wobec tego, aby uznać, iż dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania konkretnego obiektu, właściciele, użytkownicy wieczyści bądź zarządcy nieruchomości muszą wskazać konkretny przepis, z którego wynikać będzie ograniczenie w swobodnym korzystaniu z nieruchomości. Takie stanowisko – powiązane ze stwierdzeniem, iż w postępowaniu dotyczącym oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zakończonym wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] 2009 r. znak [...], nie stwierdzono transgranicznego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko – wskazuje, iż organ II instancji w istocie podzielił pogląd organu I instancji co do tego, że skarżąca nie mogła uzyskać przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Przedstawiona przez organy obydwu instancji ocena kwestii legitymowania się przez skarżącą tego rodzaju interesem prawnym, który mógłby być naruszony w postępowaniu o wydanie pozwolenia budowlanego i znajdowania się jej nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu jest nietrafna.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na prawidłowe rozumienie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W tym zakresie tutejszy Sąd posiłkuje się poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 267/10 (dostępny w centralnej bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), który w pełni podziela. Otóż nieuprawnione jest przyjęcie, że intencją ustawodawcy było oparcie interesu prawnego podmiotów wymienionych w tym przepisie (w uproszczeniu właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu) wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego oraz że przymiot strony należy badać wyłącznie na podstawie tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06 (ONSAiwsa z 2008 r. Nr 1, poz. 12) trafnie zwrócił uwagę, że to, iż przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa, nie oznacza, że przepis art. 28 kpa nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Relacja między tymi przepisami jest taka, iż pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 kpa (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek) zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. To z kolei oznacza, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 kpa są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Treść określenia "stronami", użytego w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wypełnia bowiem przepis art. 28 kpa, z tym że przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawęża treść tego określenia do osób wymienionych w tym przepisie. W konsekwencji inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku. Natomiast do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki [i inne obiekty budowlane] i ich usytuowanie [przepisy techniczno-budowlane w rozumieniu art. 7 ust. 1 Prawa budowlanego]. Z całą pewnością takimi przepisami odrębnymi są także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzeby konkretnej sytuacji, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, związane z projektowanym obiektem budowlanym (wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r. sygn. II OSK 1321/06 dostępny w bazie orzeczeń pod adresem jw.).

W wyroku z dnia 14 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 1182/10 (LEX nr 1083569), orzeczenie dostępne w bazie orzeczeń pod adresem jw.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż określenie obszaru oddziaływania obiektu na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę należy do projektanta i organu administracji architektoniczno-budowlanej. Nie można przy tym ograniczyć się do poprzestania na zbadaniu odległości projektowanych budowli od granic z działką sąsiednią, albowiem nie przesądzają one same w sobie o wytyczeniu obszaru oddziaływania inwestycji. Ocena wpływu konkretnej inwestycji na otoczenie obejmuje cały szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu tego obiektu i nie może ograniczać się do kwestii zachowania warunków technicznych w zakresie usytuowania obiektu na działce. Biorąc zatem pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu otaczającego działkę inwestora, osoby legitymujące się tytułem prawnym do działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie są stroną w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę.

Ponadto w orzecznictwie, wprawdzie niejednolitym, wyraża się pogląd, że skoro przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i może mieć zastosowanie, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, to postępowanie prowadzone w jednym z trybów nadzwyczajnych nie jest takim postępowaniem (m.in. wyroki NSA z dnia 2 marca 2007 r. sygn. II OSK 462/06 oraz z dnia 16 lutego 2007 r. sygn. II OSK 339/06 - dostępne jw.). Wszystko to nie oznacza jednak, że w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania organ administracyjny zwolniony jest z obowiązku badania uwarunkowań wynikających z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w celu ustalenia tego, czy rzeczywiście strona zgłaszająca wniosek o wznowienie należała do kręgu stron postępowania głównego, zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, ze względu na położenie należącej do niej nieruchomości w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia budowlanego i bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu.

W rozpoznawanej sprawie organy obydwu instancji nie rozważyły należycie i nie uwzględniły wszystkich kwestii związanych z oddziaływaniem obiektu na nieruchomość skarżącej, a zatem znajdowania się tej nieruchomości w obszarze oddziaływania inwestycji. Tymczasem okoliczność ta, w kontekście możliwości wskazanej wyżej interpretacji pojęcia naruszenia interesu prawnego oraz obszaru oddziaływania obiektu, stanowiła podstawowe zagadnienie, od którego zależało stwierdzenie we wznowionym postępowaniu, iż została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W ocenie Sądu należąca do skarżącej działka nr [...], sąsiadująca z nieruchomością stanowiącą teren realizacji zamierzenia budowlanego w postaci hali magazynowej z obiektami towarzyszącymi, znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia (obiektu). Źródłem tego interesu są wskazane przez organ I instancji przepisy dotyczące warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i m.in. przepisy prawa ochrony środowiska dotyczące ochrony przed hałasem. Przepisy szczególne ogólnie pojmowanego prawa budowlanego stanowią też rozwinięcie zasad ogólnych zawartych w art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, stanowiącym m.in., iż obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi powinien być projektowany i budowany zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii (pkt 1 lit. a - f), odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej (pkt 8), poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej (pkt 9).

Na ostatni z przywołanych przepisów uwagę zwrócił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1138/10 (LEX nr 1083543 wyrok dostępny w bazie orzeczeń jw.), który stwierdził, iż organ rozstrzygający o wznowieniu postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu i rysunków projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego). Ponadto w wyroku tym NSA wskazał na wymóg szczególnego uwzględnienia przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (w tym wypadku przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych w § 13, § 57 i § 60). Dodać należy, iż szczegółowe przepisy tego rozporządzenia określają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwzględnieniem tak ochrony przeciwpożarowej (wymogi stawiane rozwiązaniom konstrukcyjnym i poszczególnym instalacjom obiektu, m.in. Dział VI Bezpieczeństwo pożarowe § 207 i następne), jak i ochrony przed hałasami i drganiami (Dział IX Ochrona przed hałasem i drganiami, § 323 i następne).

W toku procesu budowlanego, po ustaleniu przez Burmistrza Miasta i Gminy S. decyzją nr [...] z dnia [...] 2008 r. warunków zabudowy, prowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, co niewątpliwie dowodziło istnienia potencjalnego niebezpieczeństwa negatywnego oddziaływania, skoro w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] 2009 r., w sformułowanych warunkach stawianych inwestycji ustalono wymóg, by eksploatacja inwestycji powodująca emisję gazów lub pyłów do powietrza nie powodowała przekroczenia standardów jakości środowiska, jak również zobowiązano inwestora do uwzględnienia w projekcie budowlanym określonych rozwiązań - wymogów dotyczących miejsc magazynowania odpadów (m.in. zabezpieczenia przed rozprzestrzenianiem się i przenikaniem odpadów do gruntu) oraz zrealizowania od strony [...] pasa zieleni izolacyjnej o szerokości 6 m. Nałożono ponadto na inwestora obowiązek wykonania analizy porealizacyjnej w zakresie rzeczywistego oddziaływania akustycznego przedsięwzięcia na tereny sąsiednie, a pomiary winny być przeprowadzone szczególnie w obszarach zabudowy mieszkaniowej. W uzasadnieniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono także, iż z przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, iż planowana inwestycja, przy zastosowaniu przedstawionych odpowiednich rozwiązań technicznych, nie wpłynie w trakcie eksploatacji znacząco na środowisko (k. 36-35 akt adm. I inst.). Otóż należy mieć na uwadze, że powyższe okoliczności wskazują, iż inwestor został zobowiązany do ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia do terenu, na którym realizowana jest inwestycja, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w projekcie budowlanym. Zatem właściciel sąsiedniej działki zagospodarowanej zabudową mieszkaniową jednorodzinną - i to w sytuacji, gdy od strony tej działki inwestor winien zrealizować ochronny pas zieleni ograniczający oddziaływanie akustyczne inwestycji - legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, skoro brak zaprojektowania i wykonania obiektów i urządzeń określonych, bądź też ich nieprawidłowe zaprojektowanie i wykonanie, mogłoby spowodować rozprzestrzenienie się negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia poza teren inwestycji. Właśnie korzystając z uprawnień strony postępowania właściciel sąsiedniej działki może chronić swoje uprawnienia poprzez kontrolowanie prawidłowości czynności organu architektoniczno-budowlanego w toku postępowania w sprawie pozwolenia budowlanego, jak i zgodności projektu budowlanego z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz innymi wymaganymi pozwoleniami i uzgodnieniami. Niewątpliwie planowane usytuowanie oraz parametry hali magazynowej i obiektów towarzyszących (np. miejsc parkingowych) na terenie inwestycji powinno być zgodne z wymaganiami ustawy i przepisów szczególnych prawa budowlanego (przepisów techniczno-budowlanych), jak i z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska (ochrony przed hałasem), tak by negatywne oddziaływania obiektu (immisje i inne skutki konkretnego usytuowania obiektów, w

tym miejsc parkingowych i zbiorników na nieczystości, urządzeń do odprowadzania ścieków opadowych do ziemi) nie stanowiły ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich, w tym działki skarżącej.

W tym miejscu Sąd zaznacza, iż kwestia zgodności udzielonego inwestorowi pozwolenia budowlanego nr [...] z dnia [...] 2009 r. z przepisami pozostaje otwarta i wymaga pogłębionych rozważań organów administracji, niemniej jednak uprawnienie skarżącej do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania pozwolenia na budowę jednoznacznie wynika z okoliczności sprawy. Skarżąca, legitymując się uprawnieniami właścicielskimi do zabudowanej (zabudową jednorodzinną) nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z terenem, na którym planowana była (i jak się okazało w toku postępowania sądowego, została wykonana i oddana do użytku) zabudowa objęta pozwoleniem na budowę, winna była mieć zapewniony udział w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej deczyji z dnia [...] 2009 r. o pozwoleniu na budowę. Skoro zaś, bez swojej winy, została pominięta przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, to miała przymiot strony we wznowionym postępowaniu (wznowienie nastąpiło na podstawie przesłanki, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa). W konsekwencji odmowa uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej deczyji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2009 r. nie mogła zasadzać się na stwierdzeniu, iż wnioskodawczyni (strona skarżąca) nie miała interesu prawnego przesądzającego o posiadaniu statusu strony postępowania zwykłego w sprawie wydania pozwolenia na budowę opisanej inwestycji, w którym bez swojej winy nie brała udziału.

Ponadto Sąd uznał za celowe odniesienie się do zawartej w zaskarżonej decyzji Wojewody Wielkopolskiego merytorycznej argumentacji, w której organ skupił się w zasadzie jedynie na ocenie spełnienia przez projekt budowlany wymogów w zakresie zieleni izolacyjnej i maksymalnej wysokości planowanego budynku od strony działki nr [...]. Tymczasem organy obydwu instancji obowiązane były jednoznacznie wypowiedzieć się co do wszystkich okoliczności - wymogów ustawowo stawianych projektowi budowlanemu w tej konkretnej sprawie, i to w kontekście określonych zapisów ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] 2008 r. znak [...] i postanowienia [w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji] z dnia [...] 2009 r. nr [...] (k. 28 akt adm. I inst.) wydanych przez Burmistrza Miasta i Gminy S., decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji z dnia [...] 2008 r. nr [...], jak i pozwolenia

wodnoprawnego Starosta [...] z dnia [...] 2009 r. nr [...] (k. 30 akt adm. I inst.). W uzasadnieniach decyzji organów obydwu instancji zabrakło tego rodzaju pogłębionych rozważań. Samo tylko stwierdzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego, iż inwestor spełnił wszystkie wymagania określone w art. 35 ustawy Prawo budowlane, bowiem dysponuje ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i spełnił wszystkie wymaganie w niej określone, przedkładając chociażby decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, nie jest wystarczające do stwierdzenia, że organy należycie przeprowadziły postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, jak tego wymaga art. 151 w zw. z art. 149 § 2 kpa. W każdym razie treść uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wydanych na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa nie pozwala na ocenę, że organy we właściwy sposób dokonały merytorycznej oceny całokształtu okoliczności sprawy celem rozstrzygnięcia jej istoty, a mianowicie tego, czy inwestor spełnia warunki do udzielenia mu pozwolenia na budowę.

Reasumując wszystkie dotychczasowe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosta [...] zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które w znacznym stopniu zdeterminowało kierunek rozstrzygnięcia co do dalszego bytu prawnego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu. Naruszenia te miały miejsce po stronie organów administracyjnych obydwu instancji rozpatrujących sprawę we wznowionym postępowaniu. Powyżej wskazane okoliczności wskazują, iż organy obydwu instancji naruszyły przepisy prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego do stanu faktycznego sprawy, co do określenia zakresu obszaru oddziaływania planowanego obiektu, w konsekwencji błędnie uznały, iż skarżącej nie przysługiwał status strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Ponadto naruszyły przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 149 § 2 kpa, bowiem nie przeprowadziły (organ I instancji w zasadzie w ogóle, a organ II instancji jedynie częściowo) należycie postępowania co do istoty sprawy i nie dały temu odpowiedniego wyrazu w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji. Naruszenia prawa materialnego niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, skoro w zasadzie to właśnie na przesłance dotyczącej przyczyn wznowienia – braku statusu strony postępowania oparły swoje rozstrzygnięcia. Z kolei naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro dotyczy kluczowych dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy okoliczności (spełnienia ustawowych wymogów) warunkujących możliwość udzielenia inwestorowi pozwolenia budowlanego. W konsekwencji konieczne okazało się uchylenie tak zaskarżonej deczyji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosta [...] z dnia [...] 2011 r.

Co do żądania skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2009 r. Sąd nie mógł orzekać, bowiem wykraczałoby to poza granice sprawy sądowoadministracyjnej, która w tym wypadku sprowadza się do oceny prawidłowości postępowania nadzwyczajnego w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2009 r.

Ponownie rozpatrując sprawę organy uwzględnią, iż skarżąca, będąc właścicielem działki sąsiedniej względem terenu inwestycji, miała status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2009 r. W konsekwencji należycie ocenią, stosownie do treści art. 151 § 1 kpa, całokształt okoliczności sprawy i rozstrzygną co do jej istoty, a w tym co do dalszego bytu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w punkcie I sentencji. Co do wykonania zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął w punkcie III sentencji na podstawie art. 152 powołanej ustawy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 tej ustawy. Sąd w tym zakresie zastosował przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1349). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani też przekraczać wartości przedmiotu sporu. Uwzględniając wymienione powyżej wytyczne Sąd uznał, iż właściwe będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. Charakter rozpatrywanej sprawy, w dużej mierze związany z tym, czy skarżąca legitymuje się interesem prawnym przesądzającym o uznaniu jej za stronę postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu powoduje, iż wynagrodzenie w takiej wysokości odpowiada nakładowi pracy pełnomocnika skarżącego. Wobec tego zasądzenie wynagrodzenia nastąpiło według stawki minimalnej, która zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia wynosi 240 zł. Ponadto zasądzając koszty postępowania Sąd miał na uwadze wysokość uiszczonego przez skarżącą wpisu oraz koszty związane z udzieleniem pełnomocnictwa (poniesioną opłatę skarbową z tego tytułu).