Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1628/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 3b
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 10 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 8 ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol 14/13 w sprawie ze skargi Wójta Gminy M. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1628/13

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn.akt II SA/Ol 14/13, po rozpoznaniu skargi Wójta Gminy M., uchylił decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2012r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę (pkt I), orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu (pkt II) oraz zasądził od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Wójta Gminy M. 740zł. tytułem kosztów postępowania (pkt III).

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2012r. Starosta Elbląski zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w ramach tworzenia siedliska rodzinnego, na działce nr [...], obręb Z., gmina M..

Odwołanie od tej decyzji wniósł Wójt Gminy M. wskazując na naruszenie przez organ I instancji zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy M., co doprowadziło do naruszenia interesu prawnego Gminy oraz powstania szeregu nowych obowiązków dla Gminy w zakresie tworzenia infrastruktury technicznej, np. budowy wodociągów, dróg itp. Dodał, że jako zarządca dróg gminnych, wielokrotnie odmówił inwestorowi zgody na tworzenie nowych zjazdów na drogi gminne. Podniósł, że odmowy tworzenia nowych zjazdów spowodowane były brakiem możliwości zapewnienia obsługi zwiększonego ruchu kołowego przez drogę gminną oraz nieprzystosowanie jej połączenia (skrzyżowania) z drogą wojewódzką do zwiększonego natężenia ruchu. Wskazał także na istniejącą w jego ocenie konieczność uzyskania "decyzji środowiskowej" dla planowanego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 k.p.a., umorzył postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie pochodzi od podmiotu nie posiadającego przymiotu strony i wskazał, że ustawa Prawo budowlane określa w sposób odmienny niż k.p.a. pojęcie strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a jednym z elementów tego określenia jest pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", którego definicja zawarta jest w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wojewoda podniósł, że obszar ten określa się na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących, a zawierających regulacje odnoszące się do odległości obiektów i urządzeń budowlanych od innych obiektów i granic nieruchomości (przepisy przeciwpożarowe, z zakresu ochrony środowiska, warunki techniczne dotyczące różnych obiektów itp.). Wskazał, że w sytuacji, gdy inwestor projektuje obiekt budowlany zachowując odległości i warunki przewidziane w tych przepisach, nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na sąsiadujące nieruchomości i ewentualnych ograniczeniach w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Organ odwoławczy uznał, że skoro obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego ogranicza się do granic nieruchomości przewidzianej do zainwestowania, to tylko inwestor jest stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę tego budynku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł Wójt Gminy M. zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20, art. 28 i art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że obszar oddziaływania obiektu, na budowę którego udzielono pozwolenia, wbrew stanowisku organu odwoławczego, wybiega poza granice działki inwestora i obejmuje nie tylko sąsiadującą drogę - własność gminy M., ale również inne nieruchomości w sąsiedztwie powstającego przedsięwzięcia. Podał, że w wyniku realizacji tej inwestycji, która stanowi jedną z siedmiu inwestycji tego typu realizowanych przez inwestora, gwałtownie wzrośnie natężenie ruchu na drodze gminnej odpowiadającej wyłącznie zainwestowaniu rolniczemu. Powołując poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym uznał, że w każdej sytuacji, w której właściciel nieruchomości jest zmuszony ze względu na zamierzenie inwestycyjne ograniczyć sposób korzystania z własnej działki, nie można odmówić mu przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zarzucił także organowi odwoławczemu niewłaściwe wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co do należytego ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, na którego realizację udzielono pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

W dniu 5 marca 2013r. pełnomocnik organu przedłożył dokumenty dotyczące wnioskowanego przez inwestora uzgodnienia zjazdu z jego działki nr [...] (przeznaczonej na wewnętrzna drogę dojazdową) na drogę gruntową nr geod. [...]. stanowiącą własność gminy M.

Sąd dopuścił dowód z akt sprawy II SA/Ol 48/13 o zbliżonym stanie faktycznym, z której wynikało, że działka nr [...] ( dawny numer [...]), obręb Z., gm. M. stanowi własność Gminy M. i jest drogą dojazdową do pól. Nie jest to droga publiczna w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych, ale należy ją zakwalifikować do kategorii dróg wewnętrznych w myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego, że Wójt Gminy M., nie jest stroną tego postępowania, ponieważ obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego, stanowiący przesłankę ustalenia przymiotu strony w postępowaniu, ogranicza się do granic nieruchomości przewidzianej do zainwestowania skoro inwestor projektuje obiekt budowlany zachowując odległości i warunki przewidziane w przepisach. W tej sytuacji nie może być mowy o oddziaływaniu obiektu na sąsiadujące nieruchomości i ewentualnych ograniczeniach w zagospodarowaniu tych terenów.

Sąd przytoczył treść art. 28 ust. 2 oraz art.3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) dalej zwanej ustawą Prawo budowlane i wskazał, że w myśl tego ostatniego przepisu pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Sąd stwierdził, że podziela prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, iż wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu (wyrok NSA z 14 października 2009r., sygn. akt II OSK 1596/08). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, organ odwoławczy, analizując legitymację procesową Wójta Gminy M. do wniesienia odwołania od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, poprzestał jedynie na ocenie wpływu planowanej inwestycji na ograniczenia w zagospodarowaniu innych działek. Nie rozważał natomiast, jak ta inwestycja wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z tych działek, w tym drogi gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] (poprzednio nr [...]), obręb Z., gmina M., której właścicielem jest Gmina M. Stanowi to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bez zbadania podanej okoliczności nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny posiadania przez Wójta Gminy M. legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał, że przez wskazaną powyżej drogę gruntową - grunt komunalny stanowiący dojazd do nieruchomości rolnych (stanowiącą działkę nr [...]) inwestor ma dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej, stanowiącej działkę nr [...]. Jak wynika z dokumentów przedłożonych na rozprawie przeprowadzonej w sprawie o sygn. II SA/Ol 48/13 , z której akt Sąd dopuścił dowód, droga stanowiąca działkę nr [...] nie jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, lecz stanowi drogę dojazdową do pól - drogę gruntową, którą w myśl art. 8 ust. 1 tej ustawy, można zakwalifikować do kategorii dróg wewnętrznych. Stosownie zaś do art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu. Zdaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przede wszystkim ustalić, czy planowana inwestycja wpłynie na dotychczasowy sposób korzystania z drogi gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] (poprzednio nr [...]), której właścicielem jest Gmina M. przy uwzględnieniu brzmienia przepisów zawartych w art. 5 ust.1 pkt.9 oraz art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane stanowiącego, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Następnie zaś oceni legitymację procesową Wójta Gminy M. w niniejszej sprawie między innymi przez pryzmat obowiązków, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W tym celu konieczne może być ustalenie, czy Wójt Gminy M. złożył odwołanie w imieniu własnym, czy też w imieniu Gminy M., będącej właścicielem tej działki, a którą - zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym - wójt reprezentuje na zewnątrz.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł G. W. zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.art.3 pkt.20 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że należąca do Gminy M. nieruchomość gruntowa nr [...] obręb Z. może znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej przez skarżącego na działce nr [...] w Z., pomimo braku przepisów prawa, które wprowadzają ograniczenia lub utrudnienia w zagospodarowaniu lub dotychczasowym korzystaniu z nieruchomości należącej do Gminy M..

Wskazując na powyższe wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku w pkt.I i oddalenie skargi, uchylenie pkt.II wyroku i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że skarżący uzyskał decyzje o pozwoleniu na budowę siedliska rolniczego nie tylko na działce nr ew. [...], ale również na sześciu innych działkach w obrębie Z. tj. na działkach nr ew. [...], [...] , [...] , [...] , [...] , [...] . Zdaniem skarżącego, Sąd dokonał prawidłowej wykładni przepisu art.3 pkt.20 ustawy Prawo budowlane lecz nie ustalił czy istnieje przepis prawa ograniczający lub utrudniający korzystanie z nieruchomości należącej do Gminy w związku z realizacją inwestycji planowanej przez inwestora. Sąd powinien takich ustaleń dokonać samodzielnie, a nie zlecać organom administracyjnym ustalania istnienia lub nieistnienia przepisu prawa, zwłaszcza w sytuacji, gdy podmiot zainteresowany w wykazaniu istnienia takiego przepisu tego nie uczynił. W szczególności zdaniem skarżącego kasacyjnie nie można podzielić poglądu, że budowa siedliska rolniczego stanowiłoby przedsięwzięcie mogące znacząco lub choćby potencjalnie oddziaływać na środowisko. Podkreślił, że ewentualne uszkodzenie drogi gminnej (co jest argumentem czysto hipotetycznym) powstałe w wyniku zwiększonego natężenia ruchu, rodziłoby po stronie Gminy jedynie roszczenia natury cywilnoprawnej. W związku z tym ani Wójt Gminy M., ani Gmina M. nie jest stroną w przedmiotowym postepowaniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna została oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że należąca do Gminy M. nieruchomość gruntowa nr [...] obręb Z. może znajdować się w obszarze oddziaływania inwestycji planowanej przez skarżącego na działce nr [...] w Z.

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

W niniejszej sprawie przyczyną umorzenia postępowania administracyjnego przez organ II instancji było stwierdzenie braku przymiotu strony przez Wójta Gminy M. wnoszącego odwołanie. Uwzględniając przepis art. 28 ust.2 oraz art.3 pkt.20 ustawy Prawo budowlane, organ przyjął, że wnoszący odwołanie nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o wydanie na rzecz G. W. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ponieważ obszar oddziaływania projektowanego budynku mieszkalnego ogranicza się tylko do granic nieruchomości inwestora - co czyniło bezprzedmiotowym postępowanie odwoławcze.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przypomniał treść i rozumienie art.3 pkt 20 oraz art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane i doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w stopniu skutkującym jej uchyleniem. Sąd stwierdził, że organ odwoławczy nie przeprowadził żadnych ustaleń w zakresie wpływu planowanej inwestycji na dotychczasowy sposób korzystania z drogi gruntowej, stanowiącej działkę nr [...], której właścicielem jest Gmina M., co świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 k.p.a. Bez zbadania tej okoliczności w ocenie Sądu, nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny posiadania przez Wójta Gminy M. przymiotu strony w myśl art. 28 ust.2 ustawy Prawo budowlane . W konsekwencji Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Z powyższego wynika, że Sąd pierwszej instancji po dokonaniu wykładni art. 3 pkt 20 oraz art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane, uchylił zaskarżoną decyzję z powodu naruszenia prawa procesowego polegającego na niewyjaśnieniu przez organ odwoławczy stanu sprawy w sposób umożliwiający ocenę posiadania przymiotu strony przez Wójta Gminy M.. Tymczasem autor skargi kasacyjnej stawia zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy powody uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji nie wynikały z naruszenia tego przepisu przez organ odwoławczy ani naruszenia innego przepisu prawa materialnego, lecz z powodu naruszenia prawa procesowego w postaci braku wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych w sprawie.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor uważa, że stan faktyczny sprawy umożliwiał ocenę przez Sąd posiadania przymiotu strony przez Wójta Gminy M.. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego, polegająca na nieuznaniu bądź uznaniu, istnienia bądź nie - określonego stanu faktycznego, nie może stanowić naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie i jako taka nie stanowi podstawy skargi kasacyjnej. Stawiając w tej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną nie podważył stanowiska Sądu, co do ustaleń faktycznych sprawy, a raczej ich braku. Nie jest bowiem skuteczne powoływanie się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013r. IFSK 1092/12 publ.orzeczenia.nsa. gov.pl). Tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Niezależnie od powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uchylenie przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji było zgodne z prawem. Ma rację Sąd pierwszej instancji, że organ odwoławczy z naruszeniem przepisów art.7, art.77 § 1,art.107 §3 k.p.a. nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie wpływu planowanej inwestycji na nieruchomość Gminy M. oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], ograniczając się do ogólnych stwierdzeń o zachowaniu norm odległościowych od innych obiektów i granic nieruchomości.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że nie można uznać ,iż samo zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektu, unormowanych w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie automatycznie przesądza o tym, że oddziaływanie obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a w konsekwencji prowadzi do uznania że nieruchomość sąsiednia nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. (por. wyrok NSA z dnia 17.04.2014r. sygn.akt II OSK 1889/13 ). W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest również pogląd, że na potrzeby konkretnej inwestycji powinien zostać wyznaczony obszar jej oddziaływania, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu, sposób zagospodarowania jego otoczenia, przy uwzględnieniu treści nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Podstawowym przepisem określającym, kto jest stroną postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, jest art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z nim stronami takich postępowań są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy. Przez obszar ten, wskazany przepis uznaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowania tego terenu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza okoliczności tej sprawy prowadzi do wniosku , że nie można w niej odmówić przymiotu strony ani Wójtowi Gminy M., ani też Gminie M., ponieważ działka stanowiąca własność Gminy M. nr [...], znajduje się w wyżej rozumianym obszarze oddziaływania obiektu, na budowę którego skarżący otrzymał pozwolenie.

Istotną okolicznością w tej sprawie jest to, że działka nr [...] stanowiąca własność Gminy M. nie jest drogą publiczną w rozumieniu art.1 ustawy o drogach publicznych (Dz.U.z 2007r., nr 19,poz.115, z późn.zm). Użytkowana jest jako droga dojazdowa do nieruchomości rolnych(pól) i stanowi drogę wewnętrzną w rozumieniu art.8 ust.1 tej ustawy.

Z art.8 ust.1 w/w ustawy o drogach publicznych wynika, że drogą wewnętrzną mogą być drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym.

W odróżnieniu od dróg publicznych, drogi wewnętrzne mogą być przedmiotem własności nie tylko podmiotu publicznoprawnego (Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jak w tej sprawie), ale także mogą być przedmiotem własności prywatnej. Oprócz statusu własnościowego drogi wewnętrznej istotne jest także to, budowa, przebudowa ,remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym taka droga jest zlokalizowana, a w przypadku jego braku do właściciela terenu – art.8 ust.2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto zarządca drogi wewnętrznej może, a w niektórych wypadkach musi regulować odbywający się na niej ruch wprowadzając jej oznakowania.

Z akt sprawy wynika, że działka Gminy nr [...], zapewnia działce inwestora nr [...] objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę, dostęp do drogi publicznej - drogi wojewódzkiej nr [...]. Ze spraw o podobnym stanie faktycznym i prawnym rozpoznanych przez Naczelny Sąd Administracyjny wynika, że skarżący uzyskał także decyzje o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ramach tworzenia siedliska rodzinnego na działkach sąsiednich, oznaczonych w ewidencji gruntów nr [...], nr [...], nr [...] położonych w Z. Także te działki mają dostęp do drogi wojewódzkiej nr [...] przez w/w działkę nr [...] stanowiącą własność Gminy M. (sprawy o sygn akt .II OSK 1574/13, II OSK 1627/13, II OSK 1445/13). Oznacza to, że oddziaływanie planowanej inwestycji wynika przede wszystkim z konieczności budowy zjazdu z działki inwestora na drogę wewnętrzną, której właścicielem jest Gmina M., co z kolei oznacza prowadzenie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną stanowiącą własność tej Gminy. Obowiązek zapewnienia dostępu działki objętej planowaną inwestycją do drogi publicznej wynika z art. 34 ust.3 pkt 3 b ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać stosownie do potrzeb oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych. Obowiązek ten niewątpliwie wpływa na dotychczasowy sposób korzystania przez właściciela (zarządcę) ze swojej działki nr [...] stanowiącej dotychczas drogę wewnętrzną-dojazdową do pól oraz ograniczają swobodę w zagospodarowaniu tej działki. Zmieniający się sposób zagospodarowania terenów przyległych do przedmiotowej drogi wewnętrznej wpływa nie tylko na dotychczasowy sposób korzystania z tej drogi, rodząc po stronie zarządcy lub właściciela szereg nowych obowiązków, nie tylko związanych z koniecznością utrzymania odpowiedniego stanu technicznego drogi, udostępnienia jej do budowy odcinka sieci wodociągowej zapewniającej dostawę wody do planowanej inwestycji (co wynika z dokumentacji projektowej), ale także związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa na drodze, zgodnie bowiem z art.10 pkt 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012, nr 1137 j.t.) zarządzanie ruchem na drogach wewnętrznych, w tym w strefie ruchu i strefie zamieszkania, należy do podmiotu zarządzającego tymi drogami.

W okolicznościach tej sprawy nie można właścicielowi(zarządcy) drogi wewnętrznej oznaczonej ,jako działka nr [...]. odmówić przymiotu strony w rozumieniu art.28 ust.2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy rozpatrzy zatem odwołanie Wójta Gminy M. i dokona merytorycznej kontroli decyzji udzielającej pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 p.p.s.a.