Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 772/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność postępowania i że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 21
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] dopuścił się bezczynności; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz K. R. kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. K. R. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także "PINB w [...]" lub "organ") w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r. skarżący K. R., powołując się na przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 902 - dalej także: "u.d.i.p."), zwrócił się - za pośrednictwem platformy ePUAP - do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udostępnienie następujących informacji publicznych dotyczących:

1. Wysokości wynagrodzenia za miesiąc marzec i kwiecień 2021 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Księgowego.

2. Skan listy obecności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Księgowego za miesiąc kwiecień 2021 r.

3. Kierunku ukończonych studiów przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Głównego Księgowego wraz z nazwą szkoły wyższej.

4. Ilość nagród i premii przyznanych Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego oraz Głównemu Księgowemu w okresie od października 2020 - kwietnia 2021 r.

Z uwagi na brak odpowiedzi na powyższy wniosek, skarżący - reprezentowany przez radcę prawnego - w piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wnosząc w petitum skargi o zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, a także o stwierdzenie, że organ ten dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, według norm przepisanych, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez naruszenie terminu załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, że niewątpliwie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] jest organem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej, ponieważ jest on podmiotem reprezentującym osoby prawne zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d u.d.i.p., informacją publiczną jest informacja o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Ponadto, skarżący wskazał, że walor informacji publicznej posiada również informacja dotycząca gospodarowania majątkiem publicznym.

Strona skarżąca zauważyła, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest jednolity pogląd, że wysokość wynagrodzenia, informacje o nagrodach i premiach, a także informacje o kwalifikacjach osób publicznych oraz o danych dotyczących ich obecności stanowią informację publiczną.

Skarżący wskazał, że w dniu [...] czerwca 2021 r. upłynął 14 dniowy termin wskazany w art. 13 ust 1 u.d.i.p., a organ - mimo upływu terminu - nie udzielił odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co w konsekwencji skutkuje powstaniem stanu bezczynności.

Skarżący zarzucił, że brak odpowiedzi może stanowić działanie celowe z uwagi na wrażliwy charakter żądanych informacji. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, konieczne staje się zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny.

W konsekwencji, biorąc pod uwagę regulacje wynikające z ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarżący uznał, że skoro organ - pomimo upływu ustawowego terminu - nie udostępnił żądanych informacji oraz nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia tych informacji publicznej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p., przyjąć trzeba, iż konieczne jest zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku, które polegać winno na udostępnieniu wnioskowanej informacji, bądź też na wydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Tymczasem, jak zauważył skarżący, z uwagi na bezczynność organu jest on pozbawiony na chwilę obecną gwarantowanej przepisami prawa drogi odwoławczej do sądu w przypadku, gdyby organ kwestionował status wskazanych informacji, jako informacji publicznej, czy też jako informacji dostępnej w trybie u.d.i.p.

Następnie, skarżący - reprezentowany przez radcę prawnego - w piśmie procesowym z dnia [...] sierpnia 2021 r., działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismo procesowe, nazwane "skargą na dalszą bezczynność" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Wnosząc w petitum tego pisma procesowego o zobowiązanie Ministra do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, a także o stwierdzenie, że organ ten dopuścił się bezczynności, jak również o wymierzenie organowi grzywny, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej poprzez naruszenie terminu załatwienia sprawy.

W uzasadnieniu pisma procesowego skarżący zauważył, że w dniu [...] czerwca 2021 r. wniósł skargę na bezczynność skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tej sytuacji, skarżący poinformował, iż niniejsze jego pismo dotyczy dalszej bezczynności organu od dnia [...] czerwca 2021 r. do chwili obecnej, a także wskazał, że uzupełnia dotychczasową skargę o żądanie wymierzenia organowi grzywny.

W związku z powyższym, że organ nadal nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2021 r. – przedmiotowa, ponowna skarga dotyczy dalszej bezczynności od dnia od dnia [...] czerwca 2021 r., uzupełniona o żądanie wymierzenia grzywny organowi.

Już po wniesieniu skargi na bezczynność, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. - wskazał w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r., że przekazuje odpowiedź na wspomniany wyżej wniosek skarżącego. Jednocześnie, organ przeprosił skarżącego za nieudostępnienie informacji publicznej w przypisanym terminie. Organ zauważył, że nie było jego zamiarem przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie, niemniej - jak podniósł - błędy natury technicznej i brak wiedzy w zakresie tworzenia skrzynki e-PUAP spowodowały, że dostęp do tej skrzynki organ uzyskał dopiero w listopadzie 2021 r.

Warto zauważyć w tym miejscu, że z załączonej do wskazanej powyżej informacji kopii pisma organu z dnia [...] listopada 2021 r., nr [...], odnoszącego się do treści wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2021 r., wynika, że:

"1. Wynagrodzenie za miesiąc marzec 2021 r. wynosi 8.256 zł brutto, za miesiąc kwiecień 2021 wynosi 8.256 zł brutto dla PINB w [...].

2. Wynagrodzenie za miesiąc marzec 2021 r. wynosi 3.177,30 zł brutto, za miesiąc kwiecień 2021 r. wynosi 3.177,30 dla księgowej.

3. Kierunek ukończenia studiów:

a) PINB w [...] - Politechnika [...] - studia wyższe zawodowe (zaoczne) na Wydziale [...] w zakresie [...], specjalność: [...],

b) Księgowa - Wyższa Szkoła [...] w [...], kierunek: bankowość i finanse.

4. Ilość nagród i premii przyznanych od października 2020 r. do kwietnia 2021 r. dla PINB w [...] i księgowej wynoszą po jednej dla każdej z tych osób. Premii nie przyznawano.

5. W załączeniu przekazano kserokopie listy obecności za miesiąc kwiecień 2021 r.".

W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r., skarżący potwierdził otrzymanie w dniu [...] listopada 2021 r. informacji publicznej, o którą wystąpił w swoim wniosku z dnia [...] maja 2021 r. Ponadto, skarżący zauważył, że w związku z udostępnieniem informacji publicznej, istnieje możliwość uwzględnienia złożonej skargi we własnym zakresie (art. 54 § 3 P.p.s.a.) wraz ze stwierdzeniem, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - odpowiadając na skargę - wskazał, że w dniu [...] listopada 2021 r., działając za pośrednictwem poczty elektronicznej, przesłał skarżącemu żądane przez niego dane. Organ poinformował, iż zrobił tego w przypisanym ustawowo terminie, albowiem pocztę elektroniczną wysłaną przez skarżącego na skrzynkę ePUAP otworzył w dniu [...] listopada 2021 r. i dopiero wówczas przystąpił do usunięcia naruszenia. W tej sytuacji, organ stwierdził, że bezczynność organu nie była zamierzona i wynikała ona z braku wiedzy i tym samym niemożności otwarcia skrzynki poczty elektronicznej na platformie ePUAP.

W przesłanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2022 r. strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, odnosząc się do wezwania Sądu, poinformowała, że niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie skargi z dnia [...] czerwca 2021 r. Jednocześnie, strona skarżąca zauważyła, że jej pismo z dnia [...] sierpnia 2021 r. zawierało odrębną (drugą) skargę, która powinna być rozpoznana w odrębnym postępowaniu sądowym, pod odrębnie nadaną sygnaturą akt. Niemniej jednak, strona skarżąca oświadczył, że - z uwagi załatwienie sprawy przez organ - cofa wspomnianą wyżej skargę z dnia [...] sierpnia 2021 r., podtrzymując skargę z dnia [...] czerwca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, dokonując kontroli działalności administracji publicznej, orzeka m.in. w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, analizowana pod tym kątem skarga K. R. zasługuje częściowo na uwzględnienie, albowiem postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej nosiło wszelkie znamiona bezczynności.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Jednocześnie, zauważyć należy, iż Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

Z kolei, przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś [red.], H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to, choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje, więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika zarówno ze wskazanego powyżej art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., jak też została dodatkowo potwierdzona przez normę prawną wyrażoną w art. 21 u.d.i.p.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, a także wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak również: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej, a także, że żądana przez stronę skarżącą informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżący K. R.w dniu [...] maja 2021 r. skierował do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniosek, w którym zwrócił się o udostępnienie informacji publicznej na temat wynagrodzenia, ilości nagród i premii, kierunku ukończonych studiów oraz skanu listy obecności dotyczących Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz Głównego Księgowego Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...]. Wnioskodawca wskazał jednocześnie konkretne miesiące 2021 r., których dotyczy jego wniosek.

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, bezspornie uznać trzeba, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ewidentnie należy do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej.

Jednocześnie, należy zauważyć, że każdy podmiot, który gospodaruje choćby niewielką częścią publicznego mienia - a w przypadku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie ma jakiejkolwiek wątpliwości, że mamy do czynienia z taką sytuacją - ma obowiązek udostępniania informacji na jego temat. Można bowiem wskazać, że prawo do informacji podąża za publicznym mieniem i osoby uprawnione mogą żądać informacji od każdego, kto takim mieniem zarządza lub z niego korzysta (por. m.in. M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018).

Niemniej, należy podkreślić, iż sam fakt, że dany podmiot jest - co do zasady - obowiązany do udostępniania informacji publicznej, nie oznacza jeszcze, że w określonym przypadku mamy do czynienia z obowiązkiem przekazania danej informacji wnioskodawcy. Należy bowiem zauważyć, że istotne jest również to, czy informacja, o udostępnienie której wystąpił dany podmiot, stanowi informację publiczną, a także to, czy informacja ta - choćby była informacją publiczną - może być w ogóle udostępniona w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Warto wskazać, że brak cech informacji publicznej powoduje, że nie ma podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ma wówczas także obowiązku udostępnienia owej informacji. Organ, do którego wniesiono żądanie, powinien natomiast wystosować do wnioskodawcy pismo informacyjne o nienależeniu żądanej informacji do zakresu przedmiotowego ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych, niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi, więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357 oraz z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Sądu, podkreślić należy, że pomimo szerokiego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania w celu uzyskania każdej informacji. Jej zakres przedmiotowy obejmuje dostęp do informacji wyłącznie publicznej. Jeśli zatem żądana informacja nie jest objęta zakresem przedmiotowym ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z wyjaśnieniem, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, w rozumieniu u.d.i.p.

Należy uznać, że informacją publiczną będzie całość dokumentacji posiadanej przez dany organ władzy publicznej, której organ ten używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań nawet wtedy, gdy prawa autorskie należą do innego podmiotu. Bez znaczenia wówczas jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu (zob. szerzej: /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 111/08).

W literaturze również podkreśla się, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Podkreślić przy tym należy, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery istniejących faktów i danych, nie zaś niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań i może pochodzić od dowolnych podmiotów, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto, wskazuje się, że w pojęciu informacji publicznej mieści się zarówno treść dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet, gdy nie pochodzą wprost od niego (por. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołane tam orzecznictwo).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Mając powyższe na względzie, Sąd uznał, że w świetle dokonanych ustaleń, nie może być w żaden sposób zakwestionowane to, iż informacje objęte wnioskiem strony skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Uznać należy tym samym, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek strony skarżącej z dnia [...] maja 2021 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Co więcej, Sąd stwierdził, że treść wniosku strony skarżącej w istocie jest jednoznaczna i zrozumiała, bowiem wyraźnie określa zakres podmiotowy (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]) oraz precyzuje zakres przedmiotowy (szczegółowo wskazane w treści wniosku informacje dotyczące wynagrodzenia, ilości nagród i premii, kierunku ukończonych studiów oraz skanu listy obecności dotyczących zarówno Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], jak i Głównego Księgowego urzędu obsługującego ten organ, w odniesieniu do konkretnie wskazanych miesięcy 2021 r.).

Jedynie na marginesie warto w tym miejscu wskazać, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Analizując brzmienie przepisu art. 4 ust. 3 u.d.i.p., warto zauważyć, że przepisy cyt. ustawy mówiące o podmiotach zobowiązanych nie posługują się pojęciem podmiotu, do którego strona skierowała wniosek, lecz podmiotu, który informacją dysponuje. Wynika z tego ogólna zasada, że obowiązek informacyjny określonych podmiotów nie musi być adekwatny do ustalonego zakresu ich działania, ale jest tylko i wyłącznie konsekwencją faktu dysponowania przez organ daną informacją (por. m.in. M. Chmaj /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018 i powołany tam wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1931/04).

Tym niemniej, w niniejszej sprawie jest poza sporem, że organ wnioskowaną informacją dysponował.

Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, uznać należy, iż wniosek strony skarżącej podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Niemniej, o ile nie ulega wątpliwości, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] był podmiotem zobowiązanym do udostepnienia informacji, zaś wnioskowana przez stronę skarżącą w piśmie z dnia [...] maja 2021 r. informacja stanowiła niewątpliwie informację publiczną, w rozumieniu u.d.i.p., o tyle trzeba jednocześnie zauważyć, że skarga nie zasługuje w całości na uwzględnienie, albowiem Sąd - wbrew żądaniom strony skarżącej - nie mógł zobowiązać organu do rozpatrzenia wspomnianego wniosku skarżącego, gdyż ustalił w toku postępowania sądowego, że przesyłając do strony skarżącej pismo z dnia [...] listopada 2021 r., organ ten wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków ustawowych, albowiem udzielił stosownej informacji, o którą wystąpił skarżący. Wywiązanie się z obowiązku przez organ nie obyło się jednak bez naruszenia reguł przewidzianych przez ustawodawcę.

Otóż, nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] było udzielenie odpowiedzi na wniosek strony skarżącej z dnia [...] maja 2021 r., bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania tego wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i - w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. - winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

W świetle powyższego, Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], jako podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, dopuścił się jednak bezczynności, albowiem udzielając stronie skarżącej informacji dopiero w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. nie dochował w sposób ewidentny terminów ustawowych.

Należy zauważyć, że termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej W terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku jest również zobligowany poinformować wnioskodawcę o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej lub o nieposiadaniu wnioskowanej informacji (por. m.in. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016, komentarz do art. 13 u.d.i.p.).

Nie ulega wątpliwości, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowana jest teza, iż w sytuacji, gdy zastosowanie ma ustawa o dostępie do informacji publicznej, adresat wniosku musi bezwzględnie dochować wymogu poinformowania wnioskodawcy bez zbędnej zwłoki (a contrario art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Co więcej, przyjmuje się, że nawet w sytuacji, gdy dochodzi do poinformowania wnioskodawcy o tym, że podmiot zobowiązany nie dysponuje żądanymi informacjami albo że żądana informacja nie jest informacją publiczną, również powinno to nastąpić w terminach określonych w art. 13 u.d.i.p. (tak również /w:/ M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wydanie 3, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2018, komentarz do art. 13 u.d.i.p. i powołana tam literatura). W konsekwencji, przyjmuje się, że bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej ma miejsce nie tylko wówczas, gdy w terminie wskazanym w art. 13 u.i.d.p. adresat wniosku w ogóle nie zareagował na ten wniosek, pomimo, że posiadał wnioskowaną informację, ale także wówczas, gdy nie informuje wnoszącego podanie, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4084/18, LEX nr 2740254).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], jako organ zobowiązany do udostępnienia informacji, przez pewien moment czasu pozostawał w zakresie udzielenia informacji, o której była mowa we wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2021 r., w stanie bezczynności, który ustał dopiero po wniesieniu skargi, tj. w dniu, w którym organ ten udzielił informacji w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. Nie ulega zatem wątpliwości, że jeśli chodzi o informację zawartą we wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2021 r., to stwierdzić należy, iż de iure stan bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] ustał dopiero na skutek przekazania informacji zawartej w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r.

Tym samym, Sąd uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem w zakreślonym w tym przepisie terminie nie dochował należnych proceduralnych czynności wskazanych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, świadczących o wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na fakt, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] pozostawał na dzień wniesienia skargi w bezczynności, Sąd obowiązany był rozważyć, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd uznał jednak, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w załatwieniu wniosku strony skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Dokonując powyższej oceny, Sąd uwzględnił fakt, iż kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony, bowiem pełna realizacja wniosku strony skarżącej miała miejsce dopiero po wniesieniu skargi do Sądu (vide: odpowiedź Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek skarżącego zawarta w piśmie tego organu z dnia [...] listopada 2021 r.). Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa.

Warto dodatkowo zauważyć, że z wyjaśnień organu zawartych zarówno w piśmie z dnia [...] listopada 2021 r., jak i w odpowiedzi na skargę z dnia [...] listopada 2021 r. wynika, że nie było jego zamiarem przewlekłe prowadzenie postępowania w tej sprawie, zaś zwłoka, do której doszło, spowodowana była - jak podniósł organ - wyłącznie błędami natury technicznej oraz brakiem wiedzy w zakresie tworzenia skrzynki na platformie ePUAP, co w konsekwencji doprowadziło do tego, iż dostęp do tej skrzynki organ uzyskał dopiero w listopadzie 2021 r. W tym miejscu, podnieść należy jednocześnie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] - ustosunkowując się do wniosku strony skarżącej - we wspomnianym piśmie z dnia [...] listopada 2021 r. przeprosił skarżącego za nieudostępnienie informacji publicznej w przypisanym terminie, co - jak zauważa Sąd - nie jest niestety zbyt częstym zachowaniem po stronie organów administracji publicznej, a co zasługuje w niniejszej sprawie na pozytywną uwagę.

W tej sytuacji, uznać należy, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nie wynikała z celowego działania tego podmiotu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy - fakt niezwłocznego udzielenia odpowiedzi na wniosek po otrzymaniu skargi na bezczynność.

Z tych względów, Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 156 § 6.

Niemniej, warto podnieść, że grzywna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany jedynie w szczególnie drastycznych przypadkach, wskazujących na to, że bez tej dodatkowej sankcji (dolegliwości finansowej) organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W tej sytuacji, Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie niniejszej nie było potrzeby zastosowania wobec organu wspomnianej wyżej dolegliwości przewidzianej w ustawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Orzekając o tym, iż bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, Sąd kierował się podstawą prawną określoną w art. 149 § 1a P.p.s.a.

Jednocześnie, zasądzając od Ministra Zdrowia na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego w postaci uiszczonego wpisu od skargi oraz wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, Sąd działał na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 209 P.p.s.a.

Jedynie na marginesie należy zauważyć ponadto, że w świetle przepisów art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie, Sąd zastosował wspomniany wyżej tryb postępowania.