Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1628/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 835/14 w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 835/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r., znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta T. decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak [...], zatwierdził projekt budowlany i wydał dla cyt. "[...]" pozwolenie na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmującego modernizację i nadbudowę budynku socjalno-produkcyjnego na działce nr [...] obręb [...], położonej przy ul. B. [...] w T.

W dniu 24 października 2011 r., do Wojewody Małopolskiego wpłynął wniosek K. N. (współwłaścicielki ww. działki) z dnia 11 października 2011 r. o unieważnienie opisanej powyżej decyzji pozwolenia na budowę wobec tego, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) i art. 29 k.p.a. - zarówno w chwili złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, jak również w dacie wydania decyzji, Z. R. nie dysponował nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda Małopolski decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2012 r. stwierdził nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2000 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda Małopolski decyzją znak: [...] z dnia [...] października 2013 r., stwierdził, na żądanie K. N., nieważność opisanej powyżej decyzji pozwolenia na budowę. Organ uznał, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2000 r. jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego i materialnego. Podał, że z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, iż wymieniona we wniosku pozwolenie na budowę działka nr [...] obręb [...] w T., pozostająca we współwłasności kilku osób fizycznych, nie była współwłasnością [...] ani jej reprezentanta - właściciela Z. R. Wojewoda Małopolski uznał, że wnioskodawca inż. Z. R. - dyrektor [...] nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością - działką nr [...] obręb [...] na cele budowlane, nie dołączył do wniosku wymaganego dowodu potwierdzającego to prawo. Dołączona do akt sprawy uwierzytelniona kopia umowy sprzedaży nakładów zawarta w dniu 17 lutego 1997 r. pomiędzy [...] w K. a [...] w T. dotyczy sprzedaży roszczenia o zwrot nakładów poniesionych na budynek biurowy z halą produkcyjną i garaż samochodowy z zapleczem warsztatowym, znajdujące się na powyższej działce. Wnioskodawca nie przedstawił także wymaganego dowodu, że faktyczni współwłaściciele działki wyrażają zgodę na udzielenie mu pozwolenia na budowę. W świetle powyższych ustaleń Wojewoda Małopolski uznał, że decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2000 r., znak [...] została wydana z rażącym naruszeniem, obowiązującego w dacie jej wydania, art. 64 § 2 k.p.a. i art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Zaskarżoną decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że jedną z przesłanek stanowiących podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ przywołał art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414 ze zm.), wg stanu na dzień 29 sierpnia 2000 r., - pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wskazał, że pojęcie "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" zostało określone przez ustawodawcę w definicji legalnej z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane. Do zakresu tego pojęcia należy w szczególności tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, ograniczonych praw rzeczowych. W myśl definicji prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika także z umów dzierżawy, najmu oraz innych umów zobowiązaniowych, pod warunkiem wszakże, że przewidują one uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W wypadku gdy nieruchomość stanowi współwłasność w częściach ułamkowych budowa wymaga zgody wszystkich uprawnionych. Organ wskazał, że inwestor do wniosku z dnia 31 lipca 2000 r. o wydanie pozwolenia na budowę załączył wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że współwłaścicielami działki inwestycyjnej nr [...], są: M. E., M. F., N. S. i T. S. oraz umowę sprzedaży nakładów z dnia [...] lutego 1997 r. zawartą pomiędzy [...] w K. i [...] w T., którą sprzedano Z. R. - prowadzącemu działalność w ramach [...] w T. roszczenia o zwrot nakładów poniesionych na budynek biurowy z halą produkcyjną oraz garaż z zapleczem na działce nr [...] (księga wieczysta nr [...]). Dokumenty te nie świadczą o posiadaniu przez inwestora Z. R. prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Inwestor w celu wykazania takiego prawa winien przedstawić pisemną zgodę lub umowę uprawniającą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawartą ze wszystkimi współwłaścicielami, czego nie uczynił w omawianej sprawie. Niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu. Zdaniem organu oczywistość opisanego naruszenia nie budzi wątpliwości. Ponadto, naruszenie wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa, prowadzi do naruszenia interesów osób trzecich, tj. współwłaścicieli działki inwestycyjnej. Przesłanki te nie pozwalają na pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], znak: [...]. Dodatkowo organ drugiej instancji stwierdził, że Z. R. również w chwili obecnej nie jest uprawniony do dysponowania działką inwestycyjną. Jak wynika z księgi wieczystej nr [...] współwłaścicielami powyższej nieruchomości są M. E., K. N. oraz R. R. Z akt sprawy wynika dodatkowo, że M. E. zmarł, a jego spadkobiercą jest I. E. Z. R., wezwany przez organ do wykazania, że w dacie wydania pozwolenia na budowę przysługiwało mu prawo do dysponowania działką nr ew. [...], obręb [...] na cele budowlane ewentualnie, że takie prawo przysługuje mu obecnie, w odpowiedzi przesłał jedynie zgodę R. R., nie przedstawił zaś zgód pozostałych współwłaścicieli. Organ podkreślił, że w myśl art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r., Nr 16, poz. 93 ze zm.), do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W świetle orzecznictwa sądowo - administracyjnego, budowa obiektu budowlanego (przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego - art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane) należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, która wykracza poza zakres zwykłego zarządu i w takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Jej brak rażąco narusza prawo - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że analiza kontrolowanej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], znak: [...] prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., z wyjątkiem rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Organ odwoławczy nie dopatrzył się, aby badana decyzja o pozwoleniu na budowę obarczona była wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. (tj. skierowanie decyzji do podmiotu nie będącego strona w sprawie), pomimo błędnego określenia nazwy adresata, polegającego na użyciu nazwy jednostki organizacyjnej, tj. [...] zamiast określenia inwestora - Z. R. Wskazał, że orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że zachodzi sytuacja o której mowa art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., gdy decyzja organu została de facto skierowana do właściwej strony, mimo, że strona ta została określona w decyzji niewłaściwie poprzez jej jednostkę organizacyjną (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 851/08, LEX nr 522510). Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego ziszczenia się warunku o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. organ wskazał, że decyzja pozwolenia na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Z nieodwracalnymi skutkami prawnymi, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy po wydaniu kwestionowanego orzeczenia miały miejsce takie zdarzenia prawne, których skutków organ administracji nie może usunąć mocą własnych orzeczeń. Dotyczy to przede wszystkim przypadków przeniesienia własności rzeczy mocą umowy cywilnoprawnej. Jako bezpodstawny, organ drugiej instancji, ocenił również zarzut naruszenia przez organ wojewódzki art. 10 § 1 k.p.a., polegający na uznaniu za udowodnione okoliczności faktyczne, co do których strona nie mogła się wypowiedzieć, bowiem w aktach organu wojewódzkiego znajduje się zawiadomienie z dnia [...] stycznia 2013 r., znak: [...], którym poinformowano strony postępowania o prawie wglądu w akta sprawy, czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Reasumując Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że skoro decyzja Prezydenta Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2000 r., Nr [...], znak: [...] jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, to należało utrzymać w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2013 r. znak: [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł Z. R., dochodząc jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podzielił stanowisko organów, że decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 2000 r., nr [...] jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane i jako taka musiała zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Prawidłowo też, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ustalił, że decyzja kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym poza wadą rażącego naruszenia prawa w omówionym powyżej zakresie nie jest obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Zasadnie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że przedłożone przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji pozwolenia na budowę dokumenty nie wykazywały jego prawa do dysponowania działką objętą inwestycją na cele budowlane.

Ma racje skarżący, że przy interpretacji art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane sięgnąć należy do przepisu art. 3 ust. 11 tej ustawy (w brzmieniu z daty wydania decyzji przez Prezydenta Miasta T.), który definiuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Ale właśnie tak rozumianego prawa do dysponowania nieruchomością inwestor nie miał w dacie wydania decyzji pozwolenia na budowę, ani nie ma w chwili obecnej.

Sąd podkreślił, że w dacie wydawania przedmiotowej w sprawie decyzji pozwolenia na budowę, przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane stanowił, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym, obowiązkiem inwestora było wykazanie, prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew zarzutom skargi, interpretacja definicji legalnej wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest niejednolita i niekonkretna.

Podnoszona w skardze okoliczność, cyt. "odkupienia przez skarżącego prawa z tytułu nakładów dokonanych na powyższej nieruchomości poprzez rozbudowę i powiększenie przedsiębiorstwa pod firmą "[...]", pozostaje bez wpływu na ocenę prawa do dysponowania nieruchomością na cele inwestycji. Inwestor nabył bowiem prawo do dochodzenia od właścicieli nieruchomości roszczeń z tytułu nakładów poniesionych na tę nieruchomość, nie miał zatem z tego tytułu żadnego prawa do samej nieruchomości.

Wbrew twierdzeniom skarżącego stan prawny nieruchomości nie był niejasny w zakresie umożliwiającym ocenę prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cel inwestycji. Bez względu na dokładność z jaką organ ustalił krąg współwłaścicieli, inwestor z całą pewnością do nich nie należał, nie miał też zgody żadnego z nich na prowadzenie robót objętych udzielonym pozwoleniem na budowę. Nieruchomość pozostawała we współwłasności innych niż inwestor osób, zatem w celu wykazania prawa dysponowania nieruchomością winien przedstawić pisemną zgodę lub umowę uprawniającą do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zawartą ze wszystkimi współwłaścicielami.

Oczywiście błędna jest też teza skarżącego, że organ administracji wydający decyzję o pozwoleniu na budowę dochował wszelkich starań, wymaganych ówcześnie prawem, które obligowały go do zweryfikowania wniosku inwestora i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nawet na tle aktualnie obowiązującego przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, że inwestor ma złożyć oświadczenie o przysługującym mu prawie dysponowania nieruchomością na cele inwestycji (a nie jak było w dacie wydawania badanej decyzji pozwolenia na budowę - wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane) w orzecznictwie wskazuje się, że organ administracji publicznej ma niewątpliwe nie tylko prawo, ale i obowiązek sprawdzenia prawdziwości złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do prawdziwości treści oświadczenia. Doniosłość tego wymogu prawa w oczywisty sposób jest uzasadniona ochroną konstytucyjnej zasady poszanowania własności.

Dodatkowo w tym kontekście Sąd wskazał, że nawet wynikające z art. 5 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego, obowiązki w zakresie użytkowania obiektu budowlanego, jakkolwiek z reguły obciążające podmioty legitymujące się tytułem prawnym do obiektu budowlanego, nie rodzą uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego), jeśli projektowana inwestycja dotyczy robót z zakresu utrzymania obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2008 r., w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1910/06 LEX nr 51075). Ponadto, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obejmuje nieruchomość jako całość i nie może być tak, że uzyskanie tego prawa jest możliwe w odniesieniu do niewyodrębnionej prawnie części nieruchomości.

Wbrew zarzutom skargi, niespełnienie warunku, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, stanowi rażące naruszenie wskazanego przepisu. Doszło do naruszenia przepisu oczywistego, nie wymagającego skomplikowanej wykładni, a skutki społeczno gospodarcze, które to naruszenie wywołuje nie są do zaakceptowania w państwie prawa - prowadzą do naruszenia interesów osób trzecich, tj. współwłaścicieli działki inwestycyjnej.

Dla oceny skutków społeczno - gospodarczych stwierdzonego naruszenia prawa organ zasadnie zbadał to, czy inwestor legitymuje się obecnie prawem do dysponowania nieruchomością na cele inwestycji. Wynik – inwestor posiada li tylko zgodę jednego ze współwłaścicieli, zatem nawet aktualnie nie spełnia ww. ustawowego wymogu.

W niniejszej sprawie bez znaczenia pozostaje, podnoszona w skardze okoliczność, że niektóre roboty budowlane dopuszczone w decyzji pozwolenia na budowę mogą zostać uznane za czynność wykonywaną w ramach tzw. zwykłego zarządu. Decyzja zatwierdzała projekt budowlany i udzielała pozwolenia na modernizację i nadbudowę budynku. Dla potrzeb badania nieważności tej decyzji, rozważania w powyższym zakresie nie są celowe. W ramach udzielonego pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu nie można wyłaniać robót, których wykonanie bez zgody współwłaścicieli nie byłoby rażąco sprzeczne z porządkiem prawnym.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Sąd w tym zakresie podzielił argumentację przedstawioną przez organ drugiej instancji i uznaje ją za wyczerpującą. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż kontrolowana w trybie nadzoru decyzja o pozwoleniu na budowę nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzje wydawane w oparciu o przepisy prawa budowlanego nawet po zrealizowaniu inwestycji nadal funkcjonują w obrocie prawnym. Jeżeli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji może nastąpić poprzez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego, to wówczas nie można mówić o przesłance negatywnej w postaci nieodwracalnych skutków prawnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2005 r. sygn. akt I OSK 444/05, LEX nr 188819). Odmienny pogląd prezentowany w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92 nie został zaakceptowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Również obecne przekształcenia własnościowe w odniesieniu do nieruchomości objętej inwestycją nie pozostają w związku z przesłanką opisaną w art. 152 § 2 k.p.a.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. R., zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję, która narusza art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie uchybień organu I i II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w niniejszej sprawie decyzja Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 2000 r. nr [...] wydawana została z rażącym naruszeniem prawa,

2. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi na decyzję, która narusza art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie uchybień organu I i II instancji polegających na braku wyczerpującego rozpatrzenia całości materiału dowodowego w szczególności zaś ustalenia, czy skarżący w dacie wydania decyzji pozwolenie na budowę legitymował się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlanego z innego tytułu niż nabycie nakładów od [...] w K. poczynionych na nieruchomość składającą się z działki nr [...] obręb [...].

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 32 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pr. bud.) w zw. z art. 3 pkt 11 pr. bud. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] sierpnia 2000 r. nr [...] poprzez błędną wykładnię, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 32 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności, zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nie jest zasadny. Według art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane ( Dz. U. 1999r. Nr 89, poz. 419 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 sierpnia 2000r. " Pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto : (...), 2) wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane". Artykuł 32 ust. 4 pkt 2 zawierał bezwzględny wymóg, którego spełnienie dawało prawo uzyskania pozwolenia na budowę , przy czym ciężar wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane obciążał inwestora, a spełnienie tego wymogu podlegało kontroli organu architektoniczno - budowlanego. Kategoryczność spełnienia wymogu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wzmacniała definicja ustawowa prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Według art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej sankcją nieważności " Ilekroć w ustawie jest mowa o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – należy przez to rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych".

Skarżący nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano, że nieruchomość stanowi współwłasność. Wśród tytułów wymienionych w art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane jest własność, co niewątpliwie odnosi się do współwłasności, która nie jest niczym innym jak własnością przysługującą kilku osobom. Wspólne prawo własności należy do kilku osób. Niepodzielność tego prawa polega zaś na tym , że każdy ze współuprawnionych ma prawo do całej rzeczy (nieruchomości), a żaden nie ma prawa do jej wyodrębnionej fizycznej części, dopóki istnieje stosunek współwłasności. Współwłasność nie jest samodzielną instytucją prawną, a jest stosunkiem pochodnym od własności ( S. Rudnicki, komentarz do kodeksu cywilnego. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe, Wyd. 6 , Warszawa 2005r. s. 229-230). Zgodnie z art. 199 kodeksu cywilnego " Do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W przypadku braku takiej zgody, współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę , mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli". Dla sprawy istotne znaczenie ma czy wyrażenie zgody na realizację zamierzenia budowlanego, które było przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją objętą żądaniem stwierdzenia nieważności, jest czynnością przekraczającą zwykły zarząd. W orzecznictwie Sądu Najwyższego i orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest budzące wątpliwości , że trwałe przeznaczenie nieruchomości pod inwestycję budowlaną jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Przyjmuje się, że zakres zwykłego zarządu związany jest z bieżącym gospodarowaniem rzeczą, nie prowadzący do zmiany przeznaczenia rzeczy. Wzniesienie obiektu budowlanego na nieruchomości będącej współwłasnością jest czynnością przekraczająca zwykły zarząd. Czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli. W sprawie skarżący nie dysponował zgodą wszystkich współwłaścicieli. Okoliczność ta nie została podważona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Zasadnie Sąd wywiódł, że prawo do dysponowania nieruchomością wyprowadzone ze stosunku zobowiązaniowego musi wynikać wprost, a nie może być dorozumiane. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono takiej zasady ze sprzedaży roszczenia o zwrot nakładów poniesionych na budynek biurowy z hala produkcyjną i garaż samochodowy z zapleczem warsztatowym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 1, art. 3 § 1 w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził w pełni prawidłową kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Nie naruszył art. 158 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Nie ma podstaw do wywodzenia nieodwracalnego skutku prawnego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę skoro to organy administracji publicznej przyznaną mają właściwości do stosowania sankcji nieważności. Nieodwracalny skutek prawny to skutek w wyniku, którego doszło do ukształtowania praw lub obowiązków, których organ z powodu braku właściwości nie może pozbawić. Zastosowanie sankcji nieważności pozostaje w zakresie właściwości organów wyższego stopnia ( art. 157 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego), a dopuszczalność stwierdzenia nieważności dopuszcza expressis verbis art. 37 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 1 w związku z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuwzględnienie naruszenia art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest prowadzone postępowanie dowodowe. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie czy decyzja była dotknięta ciężką, kwalifikowaną wadliwością wyliczoną enumeratywnie w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Niezależnie od niezasadności zarzutu podnoszonego jako naruszenie art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi to należy wskazać, że odprowadzenie podatku od nieruchomości nie daje i nie stwierdza prawa do dysponowania nieruchomością.

Artykuł 32 ust. 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane ustanawia bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości. Wydanie pozwolenia na budowę w przypadku gdy ten bezwzględny wymóg nie został spełniony stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.