Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1907/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art.  183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Agata Putkowska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 1064/14 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2015r. sygn.. akt II SA/Sz 1064/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2014r. nr [...] odmawiającą [...] spółce z o.o. w S. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjno-magazynowej z częścią biurowo-socjalną oraz zagospodarowaniem terenu na działkach o łącznej powierzchni 40007 m kw.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Wnioskiem z dnia 3 grudnia 2013 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w S. wniosła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie hali produkcyjno-magazynowej z częścią biurowo-socjalną oraz zagospodarowaniem terenu, zjazdami, układem dróg, chodników, parkingów, placów manewrowych, ekranem akustycznym, śmietnikiem zewnętrznym, portiernią oraz elementami infrastruktury podziemnej i nadziemnej i przyłączami (w tym zbiornik retencyjny, separator substancji ropopochodnych, trafostacja, ewentualny zbiornik ppoż., generator azotu, itp.), zlokalizowanej w M., gmina D., dz. nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], M. [...], przy ul. [...], o łącznej powierzchni 40007 m2.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...] Wójt Gminy D., na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 i art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), po rozpoznaniu wniosku [...] Spółki z o.o., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, że brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem, ponieważ przedstawiona w tym wniosku inwestycja nie spełnia warunków rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Organ pierwszej instancji wskazał, że w analizowanym obszarze średnia szerokość elewacji frontowej obiektów wynosi 18,60 m, przy zastosowaniu dopuszczalnego 20% zwiększenia maksymalna szerokość elewacji frontowej wyniosłaby 22,40 m. Zgodnie z wnioskiem, szerokość elewacji frontowej planowanej zabudowy ma wynosić 80 m, a więc przekracza maksymalną szerokość elewacji frontowej. Wójt Gminy D. podał dalej, że w analizowanym obszarze wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi średnio 22,36%. Zgodnie z wnioskiem wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu wnioskowanej inwestycji ma wynosić 34,99% , a więc przekracza wartość średnią.

[...] Spółka z o.o. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Spółka zarzuciła organowi błędne określenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki i w konsekwencji naruszenie zasady kontynuacji funkcji, błędne określenie maksymalnej szerokości elewacji frontowej oraz szereg naruszeń natury proceduralnej.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie przedmiotowej decyzji i ustalenie warunków zabudowy dla zgłoszonego przedsięwzięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że po szczegółowym zweryfikowaniu danych zawartych w analizie urbanistycznej, uznał, że są one w pełni prawidłowe oraz zastosowane w sposób zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, Kolegium za nieuzasadnione uznało zarzuty błędnego określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz szerokości elewacji frontowej, sprowadzające się do wskazania, że organ pierwszej instancji zobowiązany był do zastosowania wyjątku od wynikających z przepisów § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia w związku z odmienną funkcją planowanej zabudowy od funkcji stanowiącej większość zabudowy w obszarze analizy.

W ocenie organu odwoławczego, taka argumentacja nie zasługuje na aprobatę. W pierwszej kolejności Kolegium podkreśliło, że zgodnie z podstawową zasadą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, celem nadrzędnym jej przepisów jest zapewnienie uwzględnienia ładu przestrzennego rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, .kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Wyłącznie zapewnienie realizacji tej zasady umożliwia zastosowanie odstępstw od norm wyznaczonych obowiązującymi przepisami, w tym przepisami rozporządzenia. W kontekście zapewnienia harmonii urbanistycznej planowanej zabudowy w przestrzeni istniejących już obiektów, zdaniem organu, należało oceniać możliwość zastosowania odstępstw określonych w przepisach § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia. Organ nie podzielił przy tym poglądu zaprezentowanego w odwołaniu, jakoby organ prowadzący postępowanie zobligowany był do zastosowania odstępstwa od ogólnej zasady określania parametru szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy. Zdaniem organu, wskazane powyżej przepisy w sposób nie budzący wątpliwości normują sposób postępowania organu orzekającego posługując się sformułowaniem "dopuszcza się". Możliwość ta uzasadniona musi zawsze być ustaleniami analizy urbanistycznej. Tym samym nie sposób uznać, że organ zobowiązany jest dopuścić odmienne od wyznaczonych w sposób ogólny parametry zabudowy.

Dokonując oceny poczynionych przez organ pierwszej instancji ustaleń Kolegium stwierdziło, że z prawidłowo sporządzonej analizy obszaru porównawczego nie wynika uzasadnienie dla dopuszczenia innego niż średni wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Kolegium zwróciło uwagę na fakt, że w obszarze analizy występuje tylko jeden teren (działki nr [...] i [...]) zabudowany zabudową produkcyjno- magazynową. Jedynie ta zabudowa pozwoliła na ustalenie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Pozostałe zabudowania w obszarze analizy to budynki mieszkalne jednorodzinne. Nie znajduje uzasadnienia tak znaczne, jak określone przez inwestora, zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, w kontekście planowanego sytuowania wnioskowanej inwestycji w otoczeniu domów jednorodzinnych. To właśnie zabudowa mieszkaniowa, jednorodzinna wyznacza parametry dla nowej, planowanej zabudowy. Zwiększenie tych parametrów zabudowy wprowadziłoby bezład architektoniczny oraz dysharmonię w ładzie przestrzennym. Zaburzyłoby to porządek kompozycyjno-estetyczny i funkcjonalne ukształtowanie przestrzeni. Tym samym całkowicie nieuzasadnione jest żądanie strony odwołującej się, zmierzające do zwiększenia tych parametrów w oparciu o występującą pojedynczo, na zasadzie wyjątku, zabudowę produkcyjno-magazynową.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie [...] Spółka z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie : - prawa procesowego w ten sposób, że zdaniem Skarżącej, organ dokonał sprzecznych ustaleń stanu faktycznego z treścią zebranego w sprawie materiału poprzez przyjęcie, że w obszarze analizy urbanistycznej występuje tylko jeden teren zabudowany zabudową produkcyjno-magazynową, pomimo że faktycznie w obszarze analizy występuje co najmniej 20 nieruchomości (działek) o zabudowie produkcyjnej i składowej; - prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - poprzez błędne i nie poparte stanem faktycznym przyjęcie, że istniejąca w sąsiedztwie działek nr [...],[...],[...],[...],[...] obręb [...], M. [...] zabudowa mieszkaniowa wyznacza parametry dla zabudowy tych działek, pomimo bliskiego sąsiedztwa w stosunku do tych działek 20 - tu nieruchomości o zabudowie produkcyjno-magazynowej;

- prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez odmowę ustalenia we wnioskowanych warunkach zabudowy terenu w M. innych wskaźników wielkości powierzchni zabudowy i innej szerokości elewacji frontowych, niż ustalonych zgodnie z § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, pomimo braku przesłanki negatywnej, tj. możliwości zakłócenia ładu przestrzennego w razie zastosowania w przedmiotowej sprawie odstępstwa od nich.

Dokonując porównania wskaźników (dotyczących wielkości powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej) dla ww. działek, [...] Spółka z o.o. wskazała, że nie powinno budzić wątpliwości, iż błąd w ustaleniu stanu faktycznego przez Kolegium mógł przesądzić o jego stanowisku dotyczącym zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącej, stanowisko organu odwoławczego powinno być poddane rewizji po ponownym ustaleniu obszaru i rodzaju sąsiadującej zabudowy w stosunku do działek nr [...], [...],[...],[...],[...], bez pomijania przy tym uprzednio ustalonych przez organ pierwszej instancji warunków zabudowy pod zabudowę magazynowo - produkcyjną w obr. M..

Odnosząc się do stanowiska Kolegium dotyczącego możliwości zastosowania odstępstw określonych w przepisach § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia sposobu wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżąca podobnie jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazała, że z przeprowadzonej analizy przepisów oraz z orzecznictwa wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że organ ustalając warunki zabudowy ma możliwość odstąpienia od wskazanych w § 5 ust.1 i § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia kryteriów analizy powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej. Jednocześnie organ nie może działać zupełnie uznaniowo, ale musi brać pod uwagę zróżnicowane, dotyczące danej sytuacji kryteria związane z cechami danego terenu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., nie znajdując podstaw do zmiany stanowiska zajętego w sprawie, wniosło o oddalenie skargi. Ustosunkowując się do zarzutu skargi dotyczącego sprzecznych ustaleń faktycznych z treścią zebranego materiału dowodowego, Kolegium wyjaśniło, że wskazanie w uzasadnieniu decyzji na działki nr [...] i [...], jako jedyną zabudowę produkcyjno-magazynową, dotyczyło zabudowy o tej funkcji dostępnej z tej samej drogi publicznej, co teren inwestycji. Kolegium nie zanegowało przy tym sporządzonej analizy urbanistycznej i stwierdziło, że dane zawarte w analizie są w pełni prawidłowe. Natomiast analiza wskazuje łącznie działki zabudowane zabudową o funkcji produkcyjnej oraz zabudową o funkcji składowej (magazynowej). Wszystkie obiekty w ilości 109 (mieszkalne, produkcyjne, składowe) ujawnione w obszarze analizy były brane pod uwagę przy obliczaniu parametrów średnich dla nowej zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę wskazał, że na podstawie delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 61 ust. 6 ww. ustawy, rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy, tj. linia nowej zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno-architektoniczną. Analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ, a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy, która stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy uznał, że przeszkodą w pozytywnym rozpatrzeniu wniosku Skarżącej jest brak spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, a mianowicie, że w obszarze analizy występuje tylko jeden teren (działki nr [...] i [...]) o zabudowie produkcyjno-magazynowej, a pozostałe zabudowania to budynki mieszkalne jednorodzinne. W świetle powyższego Kolegium wskazało, że jedynie ta zabudowa pozwoliła na ustalenie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji. Tym samym określone przez inwestora we wniosku zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej oparte na istnieniu pojedynczej, na zasadzie wyjątku, zabudowie produkcyjno-magazynowej, wprowadziłoby bezład architektoniczny oraz dysharmonię w ładzie przestrzennym.

Niespełnienie powyższych warunków organ wywiódł, powołując się na analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu - obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego inwestycją - stanowiącą załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...]. Przedstawione motywy podjętego rozstrzygnięcia spowodowały, że Sąd I instancji uznał zasadność zarzutu skargi o błędnym ustaleniu przez organ odwoławczy stanu faktycznego sprawy.

W ocenie Sądu z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że w obszarze analizowanym usytuowanych jest dwadzieścia nieruchomości o zabudowie produkcyjnej i składowej, mianowicie o nr: [...], [...] i [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Z części tekstowej i graficznej analizy natomiast wynika jaki dokładnie obszar został poddany analizie, jaki na tym obszarze jest zastany stan architektoniczno-urbanistyczny, w oparciu o który ustalone zostały podstawowe parametry dla planowanej inwestycji.

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie przyjęcie przez organ odwoławczy, że w analizowanym obszarze znajduje się wyłącznie jedna zabudowa o charakterze produkcyjno-magazynowym, jako jedyna pozwalająca na ustalenie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji i jako jedyna, na zasadzie wyjątku, mająca stanowić podstawę do wnioskowanego przez stronę skarżącą odstępstwa od średnich parametrów, bez uwzględnienia pozostałych dziewiętnastu wyżej wymienionych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 K.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem niewykluczone, że przy uwzględnieniu 20 obiektów o funkcji produkcyjno-składowej uwidocznionych w analizowanym obszarze, stanowisko organu co do możliwych odstępstw od parametrów średnich byłoby inne.

Za nieprzekonujące Sąd uznał także wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, jakoby organ miał na względzie wszystkie nieruchomości znajdujące się w obszarze objętym analizą urbanistyczno-architektoniczną, bowiem lektura zaskarżonej decyzji, w szczególności przytoczonych wyżej fragmentów jej uzasadnienia, z wyjaśnieniami organu nie koresponduje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. K. i G. K., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania

a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art, 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną kontrolę decyzji i przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, iż organ drugiej instancji w swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 roku naruszył prawo, to jest art. 7 i 77 k.p.a. w taki sposób, iż wadliwie przeprowadzając postępowanie dowodowe błędnie przyjął, że w obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej znajduje się wyłącznie jedna zabudowa o charakterze produkcyjno-magazynowym, podczas gdy tak nie jest albowiem to ustalenie organu dotyczyło tylko i wyłącznie zabudowy o tej funkcji dostępnej z tej samej drogi publicznej co teren planowanej inwestycji, a przy obliczaniu parametrów średnich dla nowej zabudowy organ dokonał analizy wszystkich stu dziewięciu obiektów ujawnionych w obszarze analizy, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, iż organ pierwszej instancji, Wójt Gminy D., zgodnie z ciążącymi na nim obowiązkami, w decyzji z dnia [...] kwietnia 2014 roku dokonał analizy wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowalnych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, czyli warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wszystkie dane zawarte w tej decyzji i analizie urbanistycznej wskazane są jako "uśrednione", a tym samym ich wartości obejmują co najmniej kilka lub kilkanaście parametrów będących podstawą wyliczeń. Z decyzji tej wynika jasno, że organ pierwszej instancji swoje wyliczenia oparł na danych pochodzących z większej liczby nieruchomości o zabudowie mieszkalnej i produkcyjno-magazynowej położonych w obszarze analizy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że dane zawarte w analizie urbanistycznej są prawidłowe. Z decyzji tej wynika, że organ drugiej instancji ocenił przeprowadzone przez Wójta Gminy D. postępowanie dowodowe i rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę doszedł do identycznych (pokrywających się) ustaleń, co do możliwości ustalenia warunków zabudowy na rzecz Przedsiębiorstwa Budowlanego [...] Sp. z o.o. dla planowanej inwestycji, z tymi jakie w swojej decyzji poczynił organ pierwszej instancji. Z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie wynika, aby organ drugiej instancji zmienił dokonaną przez Wójta Gminy D. ocenę stanu faktycznego niniejszej sprawy albo dokonał odmiennych wyliczeń parametrów średnich, czy wyciągnął odmienne wnioski z analizy. Skoro zatem Sąd I instancji nie zakwestionował ustaleń i wyliczeń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, a organ drugiej instancji poczynił tożsame ustalenia na podstawie tych samych dowodów to brak w ocenie Skarżącego podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza art. 7 i 77 k.p.a. Zauważyć należy, że fragment uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na który powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odnosi się jedynie do zabudowy magazynowo-produkcyjnej dostępnej z tej samej drogi publicznej, co teren planowanej inwestycji. Dowodzi tego w sposób bezpośredni i nie budzący wątpliwości wskazanie w treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. numerów działek znajdujących się właśnie przy ulicy [...]. W treści decyzji organu drugiej instancji można co prawda dostrzec pewną nieścisłość, polegającą na użyciu nieprecyzyjnych sformułowań;, jednakże takie uchybienie nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji. Zupełnie nie jest też ono tożsame z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. i nieprawidłowym przeprowadzeniem przez Kolegium postępowania dowodowego. Z motywów zaskarżonego wyroku nie wynika na podstawie jakich dowodów znajdujących się w aktach sprawy, Sąd I instancji doszedł do przekonania, że swoją decyzję organ drugiej instancji wydał wyłącznie na podstawie analizy jednej nieruchomości o charakterze produkcyjno- magazynowym. Nie ulega wątpliwości, że rozważania takie powinny się znaleźć w zaskarżonym wyroku, nie tylko z uwagi na wymogi dotyczące treści uzasadnienia formułowane przez ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i orzecznictwo, ale również ze względu na fakt, iż organ drugiej instancji utrzymał w mocy decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] kwietnia 2014 roku oraz stwierdził, że dane i wyliczenia zawarte w tej decyzji oraz w analizie urbanistycznej są prawidłowe oraz właściwe.

W złożonych pismach uczestnicy postępowania : B. K., T. i A. D., M. i P. B., D. J., I. i K. K., J. S., T. M., E. J., M. i O. P., D. i L. A., B. i P. S., A. N., K. P. poparli skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art.183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Odnosząc się natomiast do zarzutu postawionego w skardze kasacyjnej należy wskazać, iż nie zasługuje on na uwzględnienie.

Mając na uwadze, iż zaskarżonemu wyrokowi postawiono jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania, należało wskazać, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji jest prawidłowy. Zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzut naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art.141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art.77 K.p.a. poprzez błędną kontrolę decyzji i przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji naruszył prawo w taki sposób, iż wadliwie przeprowadzając postępowanie dowodowe błędnie przyjął, że w obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej znajduje się wyłącznie jedna zabudowa o charakterze produkcyjno-magazynowym, podczas gdy tak nie jest, albowiem to ustalenie organu dotyczyło tylko i wyłącznie zabudowy o tej funkcji dostępnej z tej samej drogi publicznej co teren planowanej inwestycji. Przy obliczaniu parametrów średnich dla nowej zabudowy organ dokonał analizy wszystkich stu dziewięciu obiektów ujawnionych w obszarze analizy.

Nie mają racji skarżący kasacyjnie, albowiem organ II instancji nie dokonał analizy stu dziewięciu obiektów ujawnionych w obszarze analizy, nie dokonał również analizy wszystkich dwudziestu nieruchomości o charakterze produkcyjno-składowej.

Jak wynika z analizy, nie budzi wątpliwości, że w obszarze analizowanym występuje jeden teren (działki nr [...] i [...]) o zabudowie produkcyjno-magazynowej dostępny z tej samej drogi publicznej. Jednakże, co słusznie podkreślił Sąd I instancji, w obszarze tym usytuowanych jest jeszcze dziewiętnaście innych nieruchomości o zabudowie produkcyjno-składowej, które winny zostać wzięte pod uwagę, a rozważania dotyczące tych działek winny znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Co do zasady parametry zabudowy, w oparciu o rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588) ustalane są na podstawie średnich wskaźników danej wielkości w obszarze analizowanym, z możliwością odstępstw, o ile wynika to z analizy. Odstępstwa jednak, jako wyjątki od zasady winny być umotywowane, jeżeli bowiem normy prawne dopuszczają określone odstępstwa od sztywnych reguł, to każdorazowo wymagają uzasadnienia, które musi znaleźć odzwierciedlenie w zgromadzonym w toku postępowania wyjaśniającego materiale dowodowym. Możliwość zlokalizowania inwestycji o określonym przeznaczeniu musi wynikać z całokształtu sporządzonej analizy. Ustawodawca, choć sformułował w art.61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. zasadę dobrego sąsiedztwa, nie przyznał prymatu kontynuacji funkcji zabudowie znajdującej się bezpośrednio przy działce, na której ma powstać nowa zabudowa, lecz nakazał organom administracji publicznej odwołać się do całości obszaru objętego analizą, czego w przedmiotowej sprawie zabrakło. Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, że przyjęcie jednej zabudowy pozwalającej na ustalenie kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji, która mogłaby stanowić ewentualne odstępstwo od średnich parametrów, bez uwzględnienia pozostałych dziewiętnastu nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania tj. art.7 i art. 77 K.p.a. Dopuszczalne jest bowiem odstąpienie od średniego wskaźnika wielkości dla obszaru analizowanego, ale tylko gdy wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art.7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić odstąpienie przez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia, co stanowi zasadniczy element uzasadnienia zgodnie z art.107 § 3 K.p.a. Dlatego też dopuszczenie lub brak dopuszczenia wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy, uwzględniającej ocenę skutków wprowadzenia wyjątku, bądź odmowy jego zastosowania dla istniejącego porządku w całym obszarze analizowanym, tym bardziej że domagał się tego inwestor. Skoro zatem § 5 ust.2 i § 6 ust.2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. dopuszczają możliwość wyznaczenia innego niż średni wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej, a w obszarze analizowanym usytuowanych jest dwadzieścia nieruchomości o zabudowie produkcyjnej i składowej, należało je uwzględnić rozważając możliwość bądź jej brak przy zastosowaniu odstępstw od parametrów średnich. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tej kwestii, a wręcz przeciwnie w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2014r. wskazał, że całkowicie nieuzasadnione jest żądanie odwołującego zmierzające do zwiększenia parametrów zabudowy w oparciu o występującą pojedynczo, na zasadzie wyjątku, zabudowę produkcyjno-magazynową. Jak wynika z analizy zabudowa znajdująca się w sąsiedztwie przedmiotowego terenu inwestycji jest zróżnicowana funkcjonalnie. Doktryna i orzecznictwo sądowe zajmują stanowisko, że odstępstwo od wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, określonego w § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia dopuszczalne jest, gdy występują specyficzne w analizowanym terenie uwarunkowania. Tym samym kryteria związane z przeprowadzeniem analizy w taki, a nie w inny sposób powinny zostać dokładnie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji. Przy czym wyjaśnienia takiego nie stanowi jedynie powołanie się na konkretne przepisy rozporządzenia.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.