Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1237/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 16 ust. 1,6, art. 30 ust. 2 pkt 1 , art. 25
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 1 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par 1 , art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c , art. 152, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej L. W. kwotę [...] zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 6 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust, 7 , ust, 8, ust. 9 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej ustalił, że zasiłek pielęgnacyjny pobrany przez L. W., w łącznej kwocie [...] zł, jest świadczeniem nienależnie pobranym (pkt I decyzji). Ponadto organ zobowiązał L. W. do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego (pkt II decyzji), w kwocie [...] zł, wraz z odsetkami, które na dzień wydania rozstrzygnięcia wyniosły [...] zł.

Z uzasadnienia tej decyzji oraz z analizy akt postępowania administracyjnego wynika, że L. W. korzystała z prawa do dodatku pielęgnacyjnego, przyznanego decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , zmienioną decyzją z dnia [...] r., Nr [...] .Wobec powzięcia informacji, że strona od dnia [...] r. pobiera dodatek pielęgnacyjny z ZUS, organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego oraz w sprawie zwrotu nienależnie pobranego tego świadczenia w okresie od [...] r.

Skutkiem przyjętych ustaleń było wydanie przez organ pierwszej instancji dwóch decyzji administracyjnych. Decyzją wydaną w dniu [..] r., Nr[...] , uchylono od dnia [..] r., decyzję z dnia [...] r. oraz decyzję ją zmieniającą z dnia [...] r. w przedmiocie przyznania L. W. zasiłku pielęgnacyjnego.

Z kolei decyzją z dnia [...] r. ustalono wysokość nienależnie pobranych przez L. W. świadczeń rodzinnych i jednocześnie zobowiązano stronę do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w łącznej wysokości [...] zł wraz z odsetkami w kwocie [...] zł.

L. W., reprezentowana przez r.pr. I. L. , złożyła odwołanie od decyzji z dnia[...] . Strona nie złożyła natomiast odwołania od decyzji z dnia [...] r., mocą której uchylono decyzję przyznającą oraz zmieniającą prawo do zasiłku pielęgnacyjnego.

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze[...] , w wyniku rozpatrzenia odwołania uchyliło decyzję organu pomocy społecznej z dnia [...] r. w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pielęgnacyjnego wraz z odsetkami. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Kolegium zaleciło organowi pierwszej instancji, aby ten ustalił we własnym zakresie, czy treść pouczenia pod decyzją przyznającą zasiłek pielęgnacyjny była dla strony jasna i zrozumiała, a także czy strona miała świadomość pobierania nienależnego świadczenia.

Ponownie rozpatrujący sprawę Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, w celu wypełnienia zaleceń Kolegium, wezwał L. W. do złożenia oświadczenia, mającego na celu ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności. W dniu [...] r. strona złożyła przed organem pisemne oświadczenie, że nie przeczytała pouczenia zawartego na druku wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego z dnia [...] r.

Oprócz tego, strona wskazała, że przeczytała treść pouczenia w decyzji przyznającej i zasiłek pielęgnacyjny i zrozumiała, iż przyznany został bezterminowo, z uwagi na stopień niepełnosprawności wnioskodawczyni.

Według organu zaistniały okoliczności, które winny spowodować ustanie wypłaty świadczeń, o których strona nie powiadomiła organu. Informację o pobieraniu dodatku pielęgnacyjnego, organ powziął w dniu [...] r. Świadczenia nienależnie pobrane obejmowały okres od [...] r.

Odnosząc się do oświadczenia L. W. z dnia [...] r., organ wyjaśnił, że strona wprawdzie nie przeczytała pouczenia o obowiązku informowania organu o zmianach mających wpływ na przyznany zasiłek pielęgnacyjnych, to jednak podpisała się pod wnioskiem. Strona potwierdziła więc, że zrozumiała treść pouczenia w decyzji, co pozwoliło organowi domniemywać, że strona była świadoma, jakie zmiany należy zgłaszać organowi.

Organ poddał pod wątpliwość stwierdzenie L. W., że według jej wiedzy zasiłek pielęgnacyjny przyznano bezterminowo. Przekonanie strony jest dla organu sprzeczne z warunkami uprawniającymi do zasiłku pielęgnacyjnego, z jakimi strona zapoznała się w dniu [...] r.

W takich warunkach organ wywiódł, że strona zrozumiała treść pouczenia decyzji, co do obowiązku informowania organu o zmianach mających wpływ na przyznanie świadczenia. Zdaniem organu, strona znała warunki uprawniające ją do zasiłku pielęgnacyjnego, a warunkiem koniecznym (uprawniającym do zasiłku pielęgnacyjnego) jest brak uprawnień do dodatku pielęgnacyjnego.

Powołując na stanowisko orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wyjaśnił przyczyny orzekania w jednej decyzji o ustaleniu i następnie zobowiązaniu strony do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych. .

L. W., reprezentowana przez r.pr. I. L. , złożyła odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Decyzji tej zarzuciła naruszenie art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ust. 6, art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Strona wskazała na swój podeszły wiek i wykształcenie, które wpłynęły na trudności w zrozumieniu pytań i formułowaniu na nie odpowiedzi. Strona wskazuje przy tym na brak zaangażowania pracownika organu, którego aktywność sprowadzała się jedynie do odebrania pisemnego oświadczenia od strony. Zgodnie z prawdą, L. W. podała, że nie przeczytała pouczenia zawartego pod wnioskiem o przyznanie zasiłku pielęgnacyjnego. Przeczytała natomiast pouczenie pod decyzją przyznającą świadczenie, które - według strony – zostało przyznane dożywotnio.

Według stanowiska odwołania, organ pierwszej instancji dość pobieżnie zapoznał się z treścią decyzji Kolegium z dnia [...] r. , jak i samym oświadczeniem L. W. i pomimo tego wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego.

Wobec tego, strona kategorycznie i stanowczo podkreśliła, że nie wiedziała, iż z chwilą osiągnięcia wieku 75 lat nie będzie jej przysługiwał zasiłek pielęgnacyjny. Nikt tego stronie nie powiedział, a z decyzji przyznającej świadczenie również to nie wynikało. Co więcej z decyzji tej – przynajmniej dla strony - wprost wynikało, że świadczenie przyznano na czas nieokreślony, chyba że, orzeczenie o niepełnosprawności lub o stopniu niepełnosprawności wydano na czas określony.

Strona odwołująca wskazała ponadto na naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6 Kpa (zasada praworządności), art. 8 Kpa (zasada pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej), art. 9 Kpa (zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej).

Według strony, wskazane naruszenia, nastąpiły już w momencie wydania decyzji o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego, jak i miały miejsce w toku postępowania przed organami obu instancji orzekającymi w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego. Skutkiem naruszenia powyższych zasad było prowadzenie postępowania bez zachowania standardów wynikających z powołanych przepisów procedury. Postulatem jest załatwienie sprawy tak, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa i działanie na podstawie przepisów prawa, także po to, aby pogłębiać świadomość i kulturę prawną obywateli. Organ winien stać na straży praworządności i podejmować kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Według autora odwołania, nie można przerzucać na stronę skutków zaniedbań i nieprawidłowości popełnionych przez organy administracji publicznej w tej sprawie. Jest to nie do pogodzenia z zasadami państwa prawnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz z zasadami postępowania administracyjnego.

Strona dodała, że powinnością organu jest także czuwanie, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu należy udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Z przepisu tego można wywieźć dalszy - zdaniem strony logiczny – wniosek, że organy są tym bardziej zobowiązane do czuwania nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu ich błędnego działania, czy też błędnego pouczenia.

Zdaniem strony, takie błędne (ewentualnie nieczytelne, czy też nieprecyzyjne) pouczenie było zawarte w decyzji z dnia [...] r. o przyznaniu zasiłku pielęgnacyjnego. W konsekwencji trudno obciążać L. W. negatywnymi skutkami, o których była wyżej mowa.

Decyzją z dnia [...] r., Nr[...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. w części zobowiązującej L. W. do zwrotu nienależnie pobranych świadczeń (pkt 2 decyzji), w pozostałym zakresie, tj. ustalenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, utrzymało w mocy przedmiotową decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że brak było podstaw do uznania odwołania skarżącej za zasadne. Kolegium stwierdziło, że skoro strona złożyła do ośrodka pomocy społecznej wniosek z dnia [...] r., co nastąpiłopo zaprzestaniu wypłaty jej dodatku pielęgnacyjnego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, to miała świadomość, iż jest to świadczenie które może być wypłacane tylko z jednego źródła.

Organ odwoławczy powtórzył za organem pierwszej instancji, że we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który strona podpisała, zawarta była informacja, iż osoba wnioskująca o zasiłek pielęgnacyjny nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego.

W ocenie Kolegium, nie usprawiedliwia strony nie przeczytanie pouczenia zawartego na czwartej stronie wniosku, gdzie znajdowała się informacja, że zasiłek pielęgnacyjny nie przysługuje osobie uprawnionej do dodatku pielęgnacyjnego, jest to bowiem tylko powtórzenie informacji zawartej w części, którą strona podpisała, informując, iż nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego.

Organ odwoławczy wywiódł, że w przypadku zmiany wysokości świadczenia, wypłacanego przez ZUS, obowiązkiem strony było dokładne przeczytanie decyzji tego organu, z której wynikała wypłata dodatku pielęgnacyjnego, względnie zorientowanie się jaka była przyczyna wzrostu kwoty świadczenia wypłacanego przez ZUS i następnie poinformowanie ośrodka pomocy społecznej o zaistnieniu okoliczności powodującej ustanie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego.

Powyższej staranności L. W. nie dopełniła i tym samym Kolegium uznało, że świadczenie w postaci zasiłku pielęgnacyjnego było jej wypłacane nienależnie.

Odnośnie części decyzji pierwszoinstancyjnej, która została uchylona, Kolegium wyjaśniło, że kierowało się stanowiskiem wynikającym z tej części orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, które uznało, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależnie pobrane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, L. W., reprezentowana przez radcę prawnego I. L. , wniosła o uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto skarżąca wniosła o obciążenie strony przeciwnej kosztami postępowania w sprawie, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji, L. W. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, ust. 6, art. 20 ust. 3, art. 30 ust. 1, ust. 2 pkt 1, ust. 6, ust. 7, ust. 8, ust. 9 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz zarzuciła naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 6, art. 8 i art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Argumentując zasadność skargi, L. W. wskazała, że już na etapie postępowania administracyjnego kwestionowała sposób dokonania ustaleń faktycznych przez ośrodek pomocy społecznej, zaleconych przez Kolegium w decyzji z dnia [...] r., przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia. Mimo prezentowanego przez skarżącą stanowiska o tym, że jest w przekonaniu, iż świadczenie otrzymała dożywotnio ze względu na grupę inwalidzką, organ pierwszej instancji ponownie ustalił, iż zasiłek pielęgnacyjny był nienależny i podlegał zwrotowi wraz z odsetkami.

Mając powyższą wiedzę, organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstacyjną tylko w części, którą zobowiązano stronę do zwrotu świadczeń nienależnie pobranych.

L. W. nie zgodziła się ze stanowiskiem, prezentowanym przez organ odwoławczy, iż skarżąca miała świadomość, że świadczenie może otrzymywać tylko z jednego źródła. Wyjaśniła, że faktycznie we wniosku znajduje się oświadczenie, iż osoba, której wniosek dotyczy, nie jest uprawniona do dodatku pielęgnacyjnego. Skarżąca takie oświadczenie podpisała, gdyż w dacie jego składania było ono zgodne z prawdą, ale wniosek ten został w aktach sprawy. Skarżąca zaś miała u siebie jedynie decyzję, którą otrzymała prawie dwa miesiące później. Z treści decyzji wynikało natomiast, że przyznany L. W. zasiłek pielęgnacyjny przyznano bezterminowo, na czas nieokreślony (gdyż orzeczenie o stopniu niepłenosprawności również było bezterminowe). Treść uzasadnienia decyzji nie pozostawiała dla skarżącej wątpliwości, iż jest ona nierozerwalnie związana ze stanem jej niepełnosprawności. Utwierdzało ją w tym przekonaniu, m.in. zdanie, iż "prawo do zasiłku ustala się do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności orzeczenia". W powiązaniu zatem z poprzedzającym go stwierdzeniem, iż zasiłek

pielęgnacyjny przyznaje się do chwili ustania potrzeby, przedstawione przez skarżącą w odwołaniu wyjaśnienie, że nie wiedziała, iż z chwilą osiągnięcia wieku 75 lat nie będzie przysługiwał jej zasiłek pielęgnacyjny z MOPS-u jawi się jako zasługujące na aprobatę i zrozumienie.

Według skarżącej, to na organie spoczywa oceny wystąpienia przesłanki z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to jest zaistnienia okoliczności należytego pouczenia osoby pobierającej świadczenie rodzinne o sytuacjach, w których następuje brak prawa do ich pobierania. Pouczenie stanowi warunek sine qua non, do żądania zwrotu nienależnie zrealizowanych kwot zasiłku. Pouczenie powinno być adekwatne do obowiązujących przepisów, odnosić się do konkretnie otrzymywanego świadczenia i operować zwrotami zrozumiałymi dla adresata tak, aby mógł je uwzględnić w ocenie własnej sytuacji. Pouczenie nie może zaś być uznane za należyte, gdy przytacza jedynie przepis ustawy bez jego wyjaśnienia. Pouczenie winno być zatem jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Nie może ono odnosić się do wszystkich hipotecznych okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń.

Według skarżącej, skoro pomiędzy pouczeniem zawartym we wniosku o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego, który został w aktach sprawy, a pouczeniem zawartym w doręczonej decyzji istnieje rozbieżność, to zastosowane przez Kolegium domniemanie wiedzy skarżącej, że nie jest ona uprawniona do zasiłku pielęgnacyjnego, jeśli pobiera dodatek pielęgnacyjny było bezpodstawne. Pomiędzy treścią wniosku, a treścią uzasadnienia decyzji istnieją takie rozbieżności, że gdyby nawet skarżąca pamiętała, co było we wniosku, to i tak nie mogłaby inaczej - niż to wyżej przedstawiła - zrozumieć treści pouczenia zawartego w decyzji.

Skarżąca na poparcie swych racji, przytoczyła także orzeczenia Sądu Najwyższego w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych wskazujące, że pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie powoduje brak prawa do świadczenia może polegać na przytoczeniu przepisów określających te okoliczności, ale musi być na tyle zrozumiałe, aby ubezpieczony mógł je odnieść do własnej sytuacji. Abstrakcyjne i ogólne pouczenie przez organ rentowy o okolicznościach powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do emerytury powoduje, że świadczeniobiorca nie ma obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, choćby nawet z innych źródeł mógł powziąć wiadomość o tych okolicznościach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, udzielając odpowiedzi na skargę L. W., wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Sąd w zakresie swej jurysdykcji, określonej przez art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez ocenę działań organów administracji publicznej pod kątem zgodności z prawem i to zarówno z normami prawa materialnego, jak i normami postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej - "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach danej sprawy, której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (art. 135 P.p.s.a.).

Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Kontrola legalności przedmiotowej sprawy, pod kątem przedstawionych wyżej kryteriów, prowadzi do stwierdzenia, że skarga jest zasadna.

Źródłem przepisów stanowiących podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, stanowiła ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 139, poz. 992 ze zm.).

Z treści art. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że świadczeniami w rozumieniu tej ustawy są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego. Należą do nich także świadczenia opiekuńcze, tj. zasiłek pielęgnacyjny i świadczenie pielęgnacyjne.

W myśl art. 16 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy społecznej.

Zauważyć należy, że w ust. 6 powołanego art. 16 ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczono możliwość jednoczesnego otrzymywania przez osobę uprawnioną świadczenia postaci zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku pielęgnacyjnego (przyznawanego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tytułu ukończenia 75 roku życia, na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – Dz. U. 2004r., Nr 39, poz. 353 z późn. zm.).

Dodatek pielęgnacyjny i zasiłek pielęgnacyjny są to świadczenia rodzajowo odmienne. Dodatek pielęgnacyjny ma charakter ubezpieczeniowy, natomiast zasiłek pielęgnacyjny ma charakter pomocowy. Z rozróżnieniem tym związane są dwie odrębne podstawy prawne dla ewentualnego nabycia uprawnień do tych świadczeń (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 września 2010r., sygn. akt I SA/Wa 708/10, opubl. w Lex nr 750905).

Dodatkowo należy wskazać, że w art. 16 ust. 6 ustawy o świadczeniach rodzinnych zawarta jest norma kolizyjna wyłączająca w razie uzyskania prawa do dodatku pielęgnacyjnego, jednoczesnego otrzymywania uprawnienia do zasiłku pielęgnacyjnego. Osoba uprawniona nie ma zatem swobody w decydowaniu, które świadczenie powinna otrzymywać.

W przedmiotowej sprawie Kolegium, uznało prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia organu I instancji w części obejmującej ustalenie, że L. W. pobrała nienależnie zasiłek pielęgnacyjny, w okresie od [...] r., w wysokości [...] zł. Kolegium przyjęło ponadto, że nakazanie zwrotu świadczenia nienależnie pobranego, nie może być orzeczone w tej samej decyzji, co samo uznanie świadczenia za nienależne, co skutkowało uchyleniem decyzji organu I instancji w części zobowiązującej stronę do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego.

Ocena prawidłowość i zasadności zaskarżonego rozstrzygnięcia, uzależniona jest od uprzedniego wyjaśnienia podstaw zastosowania art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który został użyty w podstawie materialnoprawnej zaskarżonej decyzji. Zgodnie z tym przepisem za nienależnie pobrane świadczenia, uważa się świadczenia wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie świadczeń rodzinnych w całości lub w części, z zastrzeżeniem że osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Dla pełniejszego zrozumienia przypadków prawidłowego zastosowania powołanego przepisu, warto posłużyć się stanowiskiem orzecznictwa sądowoadministracyjnego, prezentowanego w tym przedmiocie. Obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że mu się ono nie należy, co dotyczy zarówno osoby, która została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczeń, jak też tej osoby, która uzyskała świadczenie na podstawie nieprawdziwych zeznań, dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd instytucji zobowiązanej do wypłaty świadczenia (patrz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 124/11, opubl. w Lex nr 957320).

Dla prawidłowego ustalenia istnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia decydujące znaczenie ma świadomość osoby pobierającej świadczenie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 kwietnia 2011r., sygn. akt III SA/Kr 961/10, opubl. w Lex nr 957355). Wymaga to wykazania negatywnego zachowania strony, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków pomocy społecznej (por. NSA z dnia 4 października 2011 r., sygn. akt I OSK 762/11, opubl. w Lex nr 1069676).

Przyjmuje się, że "nienależne świadczenie" ma charakter obiektywny i występuje między innymi wówczas, gdy zostaje ono wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Natomiast "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania). Obowiązek zwrotu świadczenia obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie wiedząc, że mu się ono nie należy, co w niniejszej sprawie dotyczy osoby, która skutecznie została pouczona o okolicznościach, w jakich nie powinna pobierać świadczenia (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 826/09, wyrok NSA z dnia 24 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 593/08, wyrok NSA z dnia 01 kwietnia 2011 r., I OSK 2078/10 opubl. w bazie internetowej - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przedmiotowej sprawie okolicznością niekwestionowaną jest, że skarżącej decyzją z dnia 21 listopada 2005 r. (zmienioną decyzją z dnia 21 sierpnia 2006 r.), przyznano zasiłek pielęgnacyjny od [...] r. do chwili ustania potrzeby, a następnie w związku z ukończeniem 75 roku życia, tj. od dnia [...] r. skarżąca otrzymała dodatek pielęgnacyjny, przyznany przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2004 r., Nr 39, poz. 353 ze zm.). Stwierdzić zatem należy, że od [...] r. skarżąca pobierała zarówno zasiłek pielęgnacyjny, jak i dodatek pielęgnacyjny. W takiej sytuacji, jak stanowi art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, na stronie spoczywał obowiązek zwrotu pobranego nienależnie świadczenia rodzinnego.

Jednak analiza powołanego wyżej art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poparta przedstawionym stanowiskiem orzecznictwa, nasuwa wnioski, że poza elementem obiektywnym oznaczającym faktyczne pobieranie nienależnego świadczenia, istotne znaczenie dla przedmiotu sprawy będzie mieć wystąpienie łącznie przesłanki subiektywnej, którą jest świadomość osoby pobierającej świadczenie, że jej to prawo nie przysługiwało. Niebagatelną rolę pełni w takim przypadku prawidłowo sporządzone pouczenie, kierowane do strony, a także odpowiednie zaangażowanie pracowników organu, których zadaniem jest pełne informowanie stron o prawach i obowiązkach świadczeniobiorców i wynikających z tego tytułu zarówno pozytywnych, jak i negatywnych następstw. Przyjmuje się, że pouczenie winno być jasne i czytelne, powinno zawierać wyczerpujące informacje o obowiązujących zasadach. Celem pouczenia nie jest tylko wyczerpujące wyjaśnienie sytuacji prawnej i faktycznej zainteresowanego, lecz pouczenie o konsekwencjach prawnych niezastosowania się świadczeniobiorcy do dyspozycji normy prawnej. Dlatego też pouczenie o okolicznościach, których wystąpienie w przyszłości spowoduje brak prawa do świadczeń, musi odnosić się indywidualnie do pobierającego świadczenie, a nie zawierać jedynie normy ogólne, nie odnoszące się w danym momencie w ogóle do konkretnej sytuacji świadczeniobiorcy (por. wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 2078/10, opubl. w Lex nr 957287).

Decydujące znaczenie ma więc ustalenie, czy pobierający świadczenie wiedział o tym, że pobierał określone świadczenie pomimo braku podstaw prawnych jego pobierania, a zatem został pouczony skutecznie o okolicznościach, których wystąpienie ma wpływ na posiadanie uprawnienia. Skutecznie, czyli w formie pisemnej poprzez wyraźne opisanie językiem dostosowanym do poziomu wiedzy prawniczej przeciętnego obywatela wszystkich zdarzeń, jakie mogą mieć wpływ na ustanie prawa lub wstrzymanie wypłaty świadczenia, ze wskazaniem sankcji grożących w przypadku niedopełnienia obowiązku udzielenia informacji (patrz wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 220/11, opubl. w Lex nr 957344).

Ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia Kolegium oraz rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, prowadzi do wniosku, iż organy nie sprostały wymaganiom wynikającym z art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Należy zauważyć, że podstawą przyjęcia, iż strona pobierała świadczenie nienależne było pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] , którego treść ogranicza się do informacji, iż L. W. przy świadczeniu podstawowym pobiera również od dnia [...] r. dodatek pielęgnacyjny w związku z ukończeniem wieku 75 lat. Na podstawie tej informacji nie można uznać, że skarżąca przyjmowała sporne świadczenie w złej wierze. Nie uprawnione są tym samym twierdzenia organu odwoławczego, że obowiązkiem strony było dokładne przeczytanie decyzji ZUS i względnie zorientowanie się jaka była przyczyna wzrostu kwoty świadczeń z ZUS i poinformowanie o tym MOPS w [...] . Należy postawić wątpliwość, czy treść tej decyzji ZUS była znana samemu organowi, brak jest bowiem tej decyzji/odpisu w aktach administracyjnych sprawy. Nie ma również żadnej pewności, że w decyzji ZUS umieszczono pouczenia, o których organ pisze w uzasadnieniu decyzji odwoławczej.

Wymaga także stwierdzenia, że w świetle argumentów podnoszonych przez skarżącą oraz mając na uwadze powołane wyżej stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie znajduje akceptacji stanowisko organów orzekających w przedmiotowej sprawie, że skarżąca miała pełną wiedzę i świadomość, iż przedmiotowe świadczenie pobierała nienależnie.

Należy ponownie podkreślić, że w myśl zasady wyrażonej w art. 8 Kpa, pouczenia adresowane do strony winny być czytelne i jasne i zrozumiałe dla świadczeniobiorcy. Oznacza to, że organy powinny uwzględniać, kto jest adresatem kierowanego przez nie pouczenia. Z akt sprawy wynika, że już na etapie postępowania administracyjnego skarżącą podnosiła, że znaczenie ma tu jej wiek, stan zdrowotny i wykształcenie. Skarżąca zgodnie z prawdą podała, że nie przeczytała pouczenia zawartego we wniosku o przyznanie przedmiotowego zasiłku pielęgnacyjnego, co według organu nie usprawiedliwia nienależnego pobierania przedmiotowego świadczenia. Trzeba mieć jednak na uwadze, że dla rzetelnej realizacji ustawowych wymogów, owo pouczenie powinno być także zamieszczone w ulotce (z której następnie skarżąca mogłaby skorzystać w późniejszym okresie). Z okoliczności sprawy można wnioskować, że tego rodzaju pouczenia (w formie ulotki) strona nie otrzymała.

W uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2010r., sygn. akt I OSK 981/10 (opubl. w internetowej bazie orzeczeń - orzeczenia.nsa.gov.pl) zawarte jest stanowisko, które zasługuje na pełną aprobatę, że pouczenie zamieszczone w formularzu wniosku o przyznane świadczenia, który następnie spoczywał w organie, nie mogło być uznane za zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (obecnie zwaną zasadą pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej – art. 8 Kpa), a także z zasadą praworządności i zasadą informowania.

Nie zasługuje tym samym na aprobatę stanowisko organów, że o skuteczności pouczenia przemawia sam fakt okazania stronie jego treści. Zasadnicze znaczenie powinien mieć bowiem ustawowo przyjęty przez organy sposób wywiązania się z ciążącego na nich obowiązku w kwestii pełnego i prawidłowego informowania stron ze skutkiem na przyszłość.

Powyższa konkluzja miała decydujący wpływ na zakwestionowanie stanowiska organów, iż w oświadczeniu podpisanym przez stronę w dniu [...] r. wskazała ona, że przeczytała pouczenie zawarte pod decyzją przyznającą jej świadczenie pielęgnacyjne, o konieczności informowania organu o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do przedmiotowego zasiłku pielęgnacyjnego. Z jednej strony pouczenie to jest w swej treści tak lakoniczne, nie zawiera w istocie sformułowania, z którego wynikałoby przeświadczenie dla strony, w jakich to przypadkach następuje zmiana okoliczności mających wpływ na prawo do zasiłku. Wskazano w nim na art. 25 i art. 30 ustawy

o świadczeniach rodzinnych, bez przytoczenia treści tych przepisów, lecz nie wyjaśniono ich znaczenia, po to aby w sposób pełny zobrazować stronie konsekwencje niezastosowania się do tego pouczenia. Z drugiej strony skarżąca konsekwentnie wskazuje, że według jej wiedzy, przyznano jej zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo ze względu na stopień niepełnosprawności, nie informowała zatem organu, iż rozumie treść pouczenia w sposób, w jaki przyjęły to organy w tej sprawie. Organy tym samym nie wykazały zaistnienia po stronie skarżącej elementu subiektywnego w postaci celowego, świadomego działania na uzyskanie przez nią nienależnego świadczenia. Organy obu instancji nie wzięły też pod uwagę wieku oraz stanu zdrowia skarżącej, która jest zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga wsparcia w samodzielnej egzystencji (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r.).

W takich okolicznościach uznać należy, ze materiał dowodowy nie uprawniał do stawiania przez organy obu instancji twierdzeń, co do stanu świadomości skarżącej, ocenionego jako świadomie pobieranie nienależnego świadczenia.

Dlatego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Kolegium, jaki poprzedzająca ja decyzją organu pierwszej instancji razi naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Biorąc pod uwagę konieczność ponownego rozpatrzenia spawy w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych przez L. W. świadczeń rodzinnych, przyjąć należy, iż na obecnym etapie nie zachodzą podstawy do żądania od strony zwrotu przyznanego zasiłku pielęgnacyjnego, jako nienależnie pobranego wraz z odsetkami. Zasadą jest bowiem uprzednie wypowiedzenie się przez organ w kwestii ustalenia nienależnie pobranego świadczenia, co w konsekwencji uprawnia do sformułowania rozstrzygnięcia w przedmiocie obowiązku zwrotu danego nienależnie pobranego świadczenia i określenie ewentualnych odsetek z tego tytułu. Dlatego też prawidłowo organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu I instancji w tym zakresie jest przedwczesna i podlega uchyleniu. Jednak uchylając decyzję organu I instancji, organ odwoławczy nie wydał jednocześnie rozstrzygnięcia zgodnego z przepisem art. 138 K.p.a. Przepis ten nie zezwala organowi odwoławczemu na wydanie rozstrzygnięcia ograniczającego się do uchylenia decyzji organu I instancji. Tym samym organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit."a" i "c" w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I wyroku. W pkt II wyroku Sąd na podstawie art. 152 P.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Orzeczenie w pkt III wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu oraz art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o opłacie skarbowej.