Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 230/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Maciej Busz Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi K. W., M. Ż-W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz K. W., M. Ż-W. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Burmistrz [...] (dalej: Burmistrz, organ i instancji) na podstawie art. 104 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: K.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 3 i 4, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61, a także art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.), a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1588, dalej: Rozporządzenie) oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. nr 164 poz. 1589), po rozpatrzeniu wniosku M. G. i Z. G. z dnia [...] maja 2016 r., ustalił na rzecz wnioskodawców warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie maksymalnie 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce [...]

Po dokonaniu analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, po przeprowadzeniu wizji w terenie, organ I instancji ustalił następujące warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy:

Ustalenia dotyczące rodzaju inwestycji:

rodzaj zabudowy: budynki mieszkalne jednorodzinne,

funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu: mieszkaniowa jednorodzinna.

Warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego:

a) linia zabudowy określona w załączniku graficznym:

nieprzekraczalna, w odległości 7,0 m od granicy z działką nr ewid.[...] oraz od rezerwy terenu pod poszerzenie drogi publicznej,

wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu:

- do 46% dla wszystkich budynków na terenie inwestycji łącznie,

c) wielkość powierzchni biologicznie czynnej w stosunku do powierzchni terenu:

- nie mniej niż 20%

d) szerokość elewacji frontowej:

- 8,0 m ± 20% dla każdego budynku z zastrzeżeniem, że długość każdego

szeregu nie może być większa niż 35,0 m.

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: - do 8,5 m,

układ głównych połaci dachowych: - płaski (?12°),

wysokość budynków: - do 10,0 m.

Warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej:

planowane przedsięwzięcie nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 71),

na etapie budowy i eksploatacji należy zastosować rozwiązanie chroniące środowisko w zakresie gospodarki odpadami, ochrony gleby oraz wód powierzchniowych i podziemnych,

zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 353) organ rozważył, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i uznał, że oddziaływanie to nie nastąpi,

inwestycja zlokalizowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu w gminie [...] - brak ograniczeń w zagospodarowaniu terenu,

należy zachować i zgłosić ewentualne napotkane obiekty archeologiczne do Powiatowego Konserwatora Zabytków [...].

Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji:

zaopatrzenie w wodę:

z sieci wodociągowej, na warunkach określonych przez gestora sieci, a do czasu jej realizacji dopuszcza się zaopatrzenie z indywidualnego ujęcia,

zaopatrzenie w energię elektryczną:

z sieci elektroenergetycznej, na warunkach określonych przez gestora sieci,

zaopatrzenie w ciepło:

z zastosowaniem technologii i paliw niskoemisyjnych,

sposób odprowadzania ścieków:

- do sieci kanalizacji sanitarnej, na warunkach określonych przez gestora sieci,

zagospodarowanie wód opadowych i roztopowych:

na terenie nieruchomości, zgodnie z przepisami odrębnymi,

gospodarowanie odpadami:

zgodnie z regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie gminy,

dostęp do drogi publicznej na działce nr ewid.[...]:

- jednym zjazdem, zgodnie z warunkami określonymi przez właściwego zarządcę drogi,

liczba miejsc postojowych:

minimum 2 na każdy lokal mieszkalny.

Wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich:

a) inwestycja nie może pozbawić: dostępu do drogi publicznej; możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności; dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi

b) należy zastosować rozwiązania zapewniające ochronę przed: uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie; a także zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby.

6. Ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych: nie dotyczy.

7. Linie rozgraniczające teren inwestycji wyznaczono na mapie stanowiącej Załącznik nr 1 do decyzji.

8. Teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

9. Inne warunki:

należy zachować, zgodne z przepisami odrębnymi, odległości projektowanych obiektów od infrastruktury podziemnej i nadziemnej przebiegającej przez teren objęty wnioskiem i w jego bezpośrednim otoczeniu. Ewentualne kolizje należy usunąć na warunkach określonych przez gestora sieci,

w granicach każdej nowo wydzielonej działki budowlanej zakazuje się zmiany zagospodarowania terenu polegającej na podwyższeniu poziomu terenu do wysokości większej niż poziom posadzki parteru wnioskowanego budynku, przy czym poziom posadzki parteru nie może być wyższy niż 0,5 m nad poziomem terenu oznaczonym na mapie zasadniczej do celów projektowych.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2015 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że warunki, o których mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1-5 wyżej wymienionej ustawy są spełnione.

Wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliły na dokonanie ustaleń w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego i wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Dnia 15 kwietnia 2016 r. Burmistrz [...] wydał decyzję o warunkach zabudowy znak: [...] dla przedsięwzięcia: budowa 15 budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce nr ewid. [...], położonej w [...] Od decyzji tej odwołali się M. Ż. – Wachowiak i K. W..

Samorządowe Kolegium Odwoławcze Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano m. in., że w analizie znajdującej się w aktach sprawy brak jest charakterystyki zabudowy na poszczególnych działkach i w związku z tym uznano, że analiza nie została przeprowadzona prawidłowo.

Zgodnie z art. 53 ust. 3, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ponownie przeprowadzono analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Analiza wykazała, że wnioskowany teren leży w obrębie [...] i nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Teren jest zabudowany budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, leży w sąsiedztwie terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, przy drodze publicznej gminnej. Na podstawie informacji zawartych w wypisie z ewidencji gruntów i budynków, prowadzonym przez Starostę na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia [...] maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), ustalono, iż działka przeznaczona pod realizację zamierzenia inwestycyjnego stanowi teren, oznaczony symbolem: B-RIVb - użytki rolne zabudowane i RIVb - grunty orne.

W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia, to jest w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. W niniejszym przypadku odległość ta wyniosła 204 m. Wykaz działek, które znalazły się w obszarze analizy wraz z ich parametrami zabudowy zawarto w zestawieniu funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W wykazie zawarto te działki, których zabudowa znalazła się w obrębie granicy obszaru analizowanego.

Na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stwierdzono, że warunki, o których mowa wart. 61 ust. 1 pkt 1-5 wyżej wymienionej ustawy są spełnione:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

teren ma dostęp do drogi publicznej;

istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wyniki przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pozwoliły na dokonanie ustaleń w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zawartych z pkt. 2 decyzji organu I instancji, to jest określenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dokonano uzgodnienia z właściwymi organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. Decyzja nie wymaga uzyskania dodatkowych uzgodnień lub decyzji, o których mowa w art. 60 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, wymaganych przepisami odrębnymi.

Zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p.sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie spełniającej warunki określone w art. 5 tej ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli M. Ż.-W. oraz K. W. (dalej: skarżący). Podnieśli, że decyzja nie wprowadziła zasadniczych zmian w porównaniu do decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Zakwestionowali istnienie działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, wyznaczenie linii zabudowy oraz wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wyjaśniło, że zgodnie z art. 138 K.p.a., jako organ odwoławczy nie jest związane granicami odwołania i ma obowiązek zbadać sprawę we wszystkich jej aspektach, może zatem w swoich rozważaniach wykroczyć poza zakres zarzutów zawartych w odwołaniu. Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji w pełnym zakresie. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy (wyrok NSA z dnia 14.10.1999 r. IV S.A. 1313/98).

Powołując znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy organ II instancji podkreślił, że prawidłowo wykonana analiza powinna nie tylko wskazywać finalne parametry ustalone w oparciu o dane dotyczące istniejącej zabudowy, ale także - jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie - przedstawiać sposób określenia tych parametrów, które powinny wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania opartego na wyliczeniach matematycznych (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1035/08).

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich (wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2009 r., II OSK 1/09). Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2012 r., II OSK 1535/11).

Z uwagi na przekroczenie średnich wartości przeanalizowano konsekwencje przestrzenne jakie zostaną stworzone pomiędzy wnioskowaną a istniejącą zabudową. Obowiązujące przepisy dopuszczają ustalenie innych parametrów na zasadach określonych w Rozporządzeniu , jeżeli wynika to z analizy.

W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu organ I instancji wskazał, iż w obszarze analizowanym średni wskaźnik powierzchni zabudowy na obszarze analizowanym wynosi 18% (minimalny: 4% na działce nr ewid. [...], maksymalny: 46% na działce nr ewid. [...]). Wnioskowany wskaźnik wynosi 46%. Odnośnie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki Kolegium wskazało, że zgodnie z § 5 ust. 1 ww. Rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. SKO podniosło, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2). W przedmiotowej sprawie z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, iż wskaźniki zabudowy kształtują się od 4% do 46%, zatem wnioskowana wartość zawiera się w ww. granicach. Po dokonaniu analizy stwierdzono, iż ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jak we wniosku nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru.

W zakresie szerokości elewacji frontowej organ I instancji wskazał, iż w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 9,8 m. Planowana szerokość elewacji frontowej wynosi 8,0 m dla każdego segmentu. Wskazać należy, iż § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia przewiduje możliwość wyznaczenia szerokości elewacji frontowej nowego budynku w wielkości innej niż wartość średnia, ale musi to wynikać z analizy urbanistycznej. W obszarze analizowanym minimalna szerokość elewacji frontowej wynosi 3 m a maksymalna szerokość wynosi 35 m, zatem wnioskowana inwestycja w zakresie szerokości elewacji frontowej zawiera się w ww. widełkach, co daje możliwość zastosowania § 6 ust. 2 Rozporządzenia.

W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki organ I instancji wskazał, iż średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi 4,2 m. Wnioskowana wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi 8,5 m. Jak wynika z analizy urbanistycznej w obszarze analizowanym wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki zawiera się od 2,5 m do 10,0 m, zatem możliwe jest zastosowanie w niniejszej sprawie § 7 ust. 2 Rozporządzenia.

Dopuszczenie wyjątku musi stanowić wynik szczegółowej analizy. W ocenie SKO organ I instancji wypowiedział się w zakresie zastosowania odstępstw i prawidłowo wskazał, iż przeprowadzona analiza urbanistyczna daje podstawy do potraktowania wnioskowanej inwestycji na szczególnych zasadach, wynikających z ww. przepisów prawa. Wobec powyższego planowana inwestycja spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt: II SA/Op 112/15: Decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, stąd właściwy organ winien ustalić warunki zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wskazanym w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. warunkom. Odmowa może nastąpić tylko wówczas, gdy inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek.

Organ II instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 kwietnia 2014 r. (II SA/Wr 10/14), według którego: 1. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym. 2. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy.

W ocenie SKO analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazuje, iż planowana inwestycja zgodna jest z ww. przepisami art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutów skarżących organ odwoławczy wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 18 stycznia 2012 r. (sygn. akt: II OSK 2065/10), zgodnie z którym: Przewidziana przepisami art. 59 i nast. u.p.z.p.decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, dotyczące, w szczególności, kwestii wynikających z przepisu art. 54 pkt 2 lit. a)-c) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

SKO wskazało także, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno przy tym kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. C.H. Beck W-wa 2011).

W skardze do Wojewódzkiego sądu Administracyjnego w P. M. Żmuda-Wachowiak i K. W. wnieśli o uchylenie decyzji organu II instancji i zwrot koszów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

naruszenie przepisów postępowania - art. 61 ust 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędną analizę wskazującą na brak co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

naruszenie przepisów postępowania - art. 61 ust 1 pkt. 3 u.p.z.p. poprzez brak istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla zamierzenia budowlanego;

naruszenie przepisów postępowania - art. § 4 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie linii nowej zabudowy, które nie jest przedłużeniem linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich;

naruszenie przepisów postępowania - art. § 5 ust. 1 Rozporządzenia poprzez niezastosowanie się do średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do średniej powierzchni analizowanego terenu;

naruszenie przepisów postępowania wg art. § 6 ust. 1 Rozporządzenia poprzez błędne wyznaczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy;

obrazę przepisów postępowania - art. 54 pkt. 1) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 Rozporządzenia poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego na nieaktualnych mapach, sporządzonych w dniu [...] kwietnia 2015 roku, przekazanych łącznie z decyzją o warunkach zabudowy nie w skali, którą opisana jest mapa.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarzonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718 z późn. zm., zwanej dalej – P.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego, a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 K.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy planistycznej. Wskazana ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Zgodnie z art. 59 i nast. ustawy planistycznej, decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Odnosząc się do części zarzutów skargi, podkreślić należy, że dopiero w tym następnym postępowaniu zostaną ustalone szczegóły techniczne planowanej inwestycji i zostanie dokonana ocena, czy w świetle przepisów prawa budowlanego jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie, a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Wniosek potencjalnego inwestora uruchamia postępowanie, którego celem jest określenie warunków zabudowy dla inwestycji wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy planistycznej Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 Rozporządzenia. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 ustawy planistycznej. Sporządzenie analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Należy podkreślić, że analizy nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i pozostałego materiału dowodowego organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu sygn. akt IV SA/Po 136/16, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji wskazanej we wniosku. W ocenie Sądu SKO wydało swoją decyzję w istocie rezygnując z ponownej oceny sprawy. Nadto zignorowało uchybienie Burmistrza polegające na zaniechaniu wykonania wytycznych organu II instancji zawartych w uzasadnieniu wcześniejszej decyzji kasatoryjnej.

Uchybieniem organu wyższego stopnia uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, jest faktyczne uchylenie się przez SKO od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez Sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 listopada 2015 r., IV SA/Po 138/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Tym obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie sprostał. Odwołanie złożone od decyzji organu I instancji obligowało SKO do wnikliwej analizy podniesionych w nim zarzutów. Przebieg i wyniki tej analizy wraz z uzasadnieniem zajętego stanowiska winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Treść zarzutów odwołania w ogóle w uzasadnieniu decyzji organu II instancji nie została przedstawiona, a ustosunkowanie się do nich (w części wykraczającej poza powołane w uzasadnieniu przepisy prawa i orzecznictwo) jest zbyt ogólnikowe i dalece niewystarczające.

Sąd postanowił wyeliminować z obrotu prawnego także decyzję organu I instancji, pomimo faktu, że organ wyższego stopnia uchylił się od weryfikacji rozstrzygnięcia Burmistrza. Istota dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Znaczenie ma jednak także ocena, jakie rozstrzygnięcie mógłby wydać organ wyższego stopnia, gdyby dostrzegł naruszenia prawa materialnego i proceduralnego, popełnione przez organ i instancji. Skład orzekający w niniejszej sprawie musiał odpowiedzieć na pytanie, czy w realiach niniejszej sprawy organ wyższego stopnia mógł zmienić poszczególne warunki zabudowy lub odmówić ustalenia warunków zabudowy, czy też, dostrzegłszy naruszenia prawa, powinien ograniczyć się do uchylenia decyzji Burmistrza, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Kwestia, czy organ odwoławczy może orzec co do istoty sprawy w przedmiocie warunków zabudowy (ustalić warunki zabudowy, zmienić poszczególne warunki zabudowy, odmówić ustalenia warunków zabudowy), w kontekście zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego jest problematyczna i nie jest jednolicie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 138/15 oraz z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 19/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Jakkolwiek częściej spotykany problem dotyczy odmowy ustalenia warunków zabudowy przez organ I instancji i dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy przez organ wyższego stopnia, to jednak wpływ na zasadę dwuinstancyjności ma także sytuacja odwrotna. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela ocenę zawartą w uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, że chociaż w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego [tutaj: inne rozstrzygnięcie co do istoty rzeczy dotyczące warunków zabudowy] będzie uzasadnione, to w każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszelkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w szczególności dysponowania kompletnym materiałem dowodowym. Zważywszy, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie jest niewystarczający, a naruszenia prawa, zdaniem składu orzekającego, miały wpływ na wynik sprawy (co do prawa materialnego) oraz mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (co do procedury), Sąd zdecydował o uchyleniu także decyzji organu I instancji, zapobiegając w ten sposób niepotrzebnemu przedłużaniu postępowania administracyjnego, jakim byłoby uchylenie decyzji Burmistrza przez SKO - w ponownie prowadzonym postępowaniu. Celem zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 K.p.a.) jest doprowadzenie do możliwie szybkiego wydania decyzji, przede wszystkim decyzji rozstrzygającej wniosek. Intencją Sądu jest sprawne doprowadzenie do należytego, zgodnego z prawem rozstrzygnięcia wniosku w przedmiocie warunków zabudowy.

Przechodząc do rozważań dotyczących bezpośrednio wadliwości decyzji organu I instancji oraz w konsekwencji utrzymania jej w mocy – także wadliwości decyzji drugoinstancyjnej – należy wskazać, że w świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy planistycznej, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji która, tak jak przedsięwzięcie Wnioskodawców nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

W tym miejscu konieczne staje się odniesienie do zarzutów stawianych decyzjom odnośnie nieistnienia działki stanowiącej odniesienie dla działki objętej wnioskiem w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa. Otóż sformułowanie "co najmniej jedna działka sąsiednia" jest sformułowaniem ustawowym i skarżący odczytali je w oderwaniu od kontekstu ustawowego. Otóż organ wskazując spełnienie warunku, by w obszarze analizowanym znajdowała się przynajmniej jedna działka zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia wskazał tym samym, że spełniony został ustawowy warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planistycznej umożliwiający w ogóle wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś – jak tego upatrują skarżący – że w obszarze analizowanym istnieje działka, która ma taki sam rodzaj zabudowy. Konstatacja organu przytoczona powyżej oznacza, iż organ uznał, że na skutek przeprowadzonej analizy, w której części tekstowej i graficznej wskazano konkretne nieruchomości objęte analizą, znajdują się takie działki, które zabudowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tym samym warunek istnienia co najmniej jednej takiej działki został – zdaniem organu – spełniony. Nie oznacza to natomiast, że w analizowanym terenie istnieje działka zabudowana budynkiem jednorodzinnym "w zabudowie szeregowej w liczbie 15 sztuk" (skarga pkt [...]).

Powracając do głównego nurtu rozważań Sąd stwierdza, że w sprawie nie została przeprowadzona prawidłowo wyczerpująca analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Zgodnie z § 2 pkt 2 Rozporządzenia przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Precyzyjny i szczegółowy opis wszystkich funkcji występujących w obszarze analizowanym, ze wskazaniem natężenia ich występowania, stanowią istotny element wyników analizy. Na podstawie tej części wyników analizy można bowiem ustalić, czy planowany obiekt budowlany i planowany sposób użytkowania nowego obiektu budowlanego – są możliwe do zrealizowania.

Przeprowadzona analiza zawiera szereg uchybień, które uniemożliwiają wydanie na jej podstawie prawidłowej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy.

Po pierwsze wskazać należy, że analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 1026/09, także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1001/11, CBOSA). Na konieczność przedstawienia nie tylko parametrów finalnych, ale także sposobu określenia tychże parametrów zwróciło uwagę SKO w uzasadnieniu decyzji z dnia 14 czerwca 2016 r. Zauważyć tu należy, że, określony procentowo wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do wielkości działki albo terenu dla konkretnych dwóch nieruchomości może być identyczny przy obiektach diametralnie różniących się co do gabarytów – zabudowa 80% w wypadku działki o powierzchni 100 m2 nie będzie przecież – z punktu widzenia zasady dobrego sąsiedztwa – sytuacją tożsamą z zabudową (jednym budynkiem) 80% działki o powierzchni 10.000 m2.

Kolejno wskazać należy, że w decyzjach organów obu instancji zabrakło uzasadnienia dla odstępstwa od parametrów ustalonych w wyniku analizy. Uzasadnienia dla takiego odstępstwa nie przedstawiają także wyniki analizy. Jeżeli § 5 ust. 1 Rozporządzenia przewiduje, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zaś ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to dla przyjęcia tego innego wskaźnika nie może być wystarczającym uzasadnieniem, zawarte w wynikach analizy, stwierdzenie: "Po dokonaniu analizy stwierdzono, iż ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki jak we wniosku nie zaburzy ładu przestrzennego w obrębie analizowanego obszaru." Takie sformułowanie jest bowiem tylko wynikiem rozważania konkretnych okoliczności, argumentów i racji. Bez wyczerpującego przedstawienia toku rozumowania prowadzącego do takiej właśnie konkluzji ma ona charakter arbitralnego rozstrzygnięcia nie poddającego się ocenie.

Kolejnym uchybieniem analizy jest niewskazanie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, która to linia – zgodnie z § 4 ust. 1 Rozporządzenia jest podstawą wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. Także w tym wypadku rozstrzygnięcie decyzji, wskazujące nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7,0 m od granicy z działką nr ewid.[...] oraz od rezerwy terenu pod poszerzenie drogi publicznej nosi cechy nieweryfikowalnej arbitralności. Nie sposób nawet stwierdzić na podstawie którego ustępu § 4 Rozporządzenia linia zabudowy został ustalona.

Zasadna jest także uwaga skarżących zawarta w odwołaniu, że na mapach będących załącznikami decyzji Burmistrza nie można odnaleźć działki nr [...]. Słaba czytelność graficznej części decyzji i analizy prowadzi do wniosku o naruszeniu przez Burmistrza § 9 Rozporządzenia stanowiącego odpowiednio w ustępach 3 i 4:

3. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii.

4. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy.

Analogiczne regulacje zawiera § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, stanowiący w ustępach 1 i 2, że w części graficznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy, sporządzanej na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stosuje się nazewnictwo i oznaczenia umożliwiające ich jednoznaczne powiązanie z tekstem decyzji, zaś część graficzną decyzji, o których mowa w ust. 1, sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania jej kopii, a w ustępie 5, że w części graficznej decyzji, o których mowa w ust. 1, zamieszcza się objaśnienia wszystkich użytych w niej oznaczeń.

Sąd zwraca również uwagę, że zgodnie z § 7 ust. 1. Rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W wynikach analizy, z niewiadomych powodów, wskazywana jest ta wartość dla całego obszaru analizowanego (4,2 m).

Sporządzona na potrzeby decyzji analiza wykazuje także mankamenty co do ustalenia szerokości elewacji frontowej. Jako maksymalną na obszarze analizowanym wskazano tu wartość 35 m na działce [...]. Na działce tej jednak budynek nr [...], mający w istocie elewację o takiej szerokości, jest posadowiony na tyłach działki, nie od jej frontu – tu znajduje się budynek nr [...] o szerokości elewacji 17 m. Zwrócić tu należy także uwagę, że ustalenie szerokości elewacji frontowej dotyczyć winno nie pojedynczego segmentu, lecz całego obiektu. W analizie posłużono się też pojęciem wysokości budynków, podczas, gdy u.p.z.p. oraz Rozporządzenie posługują się pojęciem wysokości kalenicy.

Kolejnym uchybieniem organu I instancji które nie zostało dostrzeżone przez SKO jest naruszenie § 9 ust. 3 Rozporządzenia w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. nakazującego sporządzenie części graficznej analizy, o której mowa w § 3 na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000. Mapa, na której sporządzono graficzna część analizy, pomimo oznaczenia skali 1:1000 de facto przedstawia obszar analizowany w skali 1:2000.

Utrzymana przez SKO decyzja Burmistrza wydana została także z naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt. 3) u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, by istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wydając decyzję dnia [...] października 2016 r. organ I instancji przeoczył okoliczność, że oświadczenie ENEA Operator sp. z o. o. z dnia [...] lipca 2015 r., zgodnie z zawartym w nim zapisem utraciło ważność z upływem roku od dnia jego wystawienia. Nie było więc aktualne w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 P.p.s.a. (pkt 1 wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt 2 i 3 wyroku). Zasądzona kwota kosztów postępowania – 500 zł. odpowiada wysokości uiszczonego wpisu.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając.

MZ