Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 100/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 10a i 10b ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Piotr Głowacki Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek Sędzia: WSA Urszula Zięba (spr) Protokolant: Specjalista Dominika Janik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 16 października 2019 r. Nr XIII/108/2019 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "Miejskie Centrum Obsługi Oświaty" oraz nadania jej statutu stwierdza nieważność § 2 pkt 2 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Brzesku w dniu 16 października 2019r. podjęła uchwałę Nr XIII/108/2019 w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "Miejskie Centrum Obsługi Oświaty" oraz nadania jej statutu. Uchwała ta weszła w życie z dniem podjęcia.

Wojewoda Małopolski w dniu 17 grudnia 2019r. zaskarżył w części ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części, tj. § 2 ust. 2 uchwały oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przewidzianych. Wskazanej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 231 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy (Dz. U. z 2019r. poz. 1040) oraz art. 22 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych ( Dz.U. z 2019r. poz. 1282), poprzez błędne przyjęcie, że pracownicy zatrudnieni w jednostkach obsługiwanych wskazanych w § 4 ust. 2 Statutu Miejskiego Centrum Obsługi Oświaty w B., stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, mogą stać się pracownikami Centrum w trybie art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, gdy tymczasem stają się oni pracownikami Centrum z mocy prawa zgodnie z art. 231 ustawy Kodeks pracy.

W uzasadnieniu skargi podano, że przedmiotowa uchwała wpłynęła do oceny nadzorczej Wojewody M. w dniu 25 października 2019r. (uwierzytelniony odpis uchwały Nr XIII/108/2019 Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 16 października 2019r. z potwierdzeniem daty wpłynięcia zarządzenia do organu nadzoru). Przywołaną uchwałą Rada Miejska w B. utworzyła z dniem 1 stycznia 2020r. samorządową jednostkę budżetową pod nazwą "Miejskie Centrum Obsługi Oświaty" (dalej: "Centrum"). Przedmiotem działalności Centrum jest prowadzenie wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy, zwanych "jednostkami obsługiwanymi". Centrum zostaje utworzone na bazie stanowisk obsługi ekonomiczno-administracyjnych jednostek obsługiwanych. W zapisie § 2 ust. 2 uchwały, Rada Miejska w B. postanowiła, iż pracownicy zatrudnieni na stanowiskach, o których mowa w ust. 1 mogą stać się pracowniami Centrum w trybie art. 22 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych.

W ocenie strony skarżącej zaskarżony zapis uchwały, objęty dyspozycją § 2 ust. 2 w sposób rażący narusza prawo, a w szczególności art. 231 kodeksu pracy oraz art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych. Strona skarżąca powołała się na treść art. 231 k.p. i podkreśliła, że przejście zakładu pracy lub jego części, może nastąpić nie tylko w razie przejęcia majątku dotychczasowego pracodawcy, ale także w razie przejęcia jego zadań (kompetencji), w tym także zadań mających charakter pomocniczy, uboczny wobec zasadniczej działalności tego pracodawcy. Zdaniem strony skarżącej, należy uznać, że redakcja cytowanego przepisu kodeksu pracy, jednoznacznie wskazuje, iż wraz z przejściem części zadań jednostki organizacyjnej gminy na inną jednostkę organizacyjną, następuje przejście z mocy prawa pracowników, wykonujących te zadania do nowoutworzonej jednostki. W konsekwencji takiego przejścia, Centrum z mocy prawa, staje się dla tych pracowników nowym pracodawcą. Przywołany przepis ma za zadanie chronić pracowników przed działaniami pracodawców, zmierzającymi do obejścia, zarówno kodeksu pracy, jak i przepisów o zwolnieniach grupowych uregulowanych w ustawie o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników.

Wobec powyższego w ocenie strony skarżącej należało stwierdzić, iż w niniejszym stanie faktycznym, przejście pracowników zatrudnionych na stanowiskach, o których mowa w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, powinno nastąpić na podstawie art. 231 kodeksu pracy, a nie na podstawie art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, który reguluje odmienną instytucję przeniesienia do pracy, to znaczy nie przeniesienia z mocy prawa, ale przeniesienia pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, na jego wniosek lub za jego zgodą do pracy w innej jednostce, jeżeli nie narusza to ważnego interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika samorządowego oraz przemawiają za tym ważne potrzeby po stronie jednostki przejmującej.

W związku z powyższym, ponieważ z przyczyn wyżej wskazanych zapis § 2 ust. 2 wzmiankowanej uchwały ma charakter istotnego naruszenia prawa, zdaniem strony skarżącej, uznać należy, iż wniosek strony skarżącej o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części jest w pełni uzasadniony.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. uwzględniła w całości zawarty w niej zarzut i wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; odstąpienie od obciążania zaskarżonego organu kosztami postępowania; przeprowadzenie rozprawy także pod nieobecność przedstawiciela zaskarżonego organu lub jego pełnomocnika. W ocenie organu, skarga zasługiwała na uwzględnienie, a argumenty strony skarżącej były zasadne. W związku z powyższym, organ w zakresie posiadanych kompetencji, samoczynnie dokonał zmiany zaskarżonej uchwały, poprzez uchylenie zaskarżonego § 2 ust. 2 przedmiotowej uchwały. Jednocześnie Rada Miejska w B. przesłała uchwałę Nr [...] z dnia 22 stycznia 2020r. w sprawie zmiany uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "Miejskie Centrum Obsługi Oświaty" oraz nadania jej statutu. Wobec powyższego, w ocenie organu, postępowanie w tym stanie rzeczy, stało się bezprzedmiotowe, a wniosek o umorzenie postępowania jest uzasadniony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2167, dalej: "p.u.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a.") sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny dokonuje wskazanej kontroli, według stanu prawnego, istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu, stanowiącego przedmiot zaskarżenia.

Jednocześnie należy wskazać, że do zakresu sądowej kontroli działalności administracji publicznej, której granice zakreślają przepisy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 pkt 5 i 6 oraz art. 147 § 1 p.p.s.a., nie należy badanie zaskarżonych uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego pod kątem celowości, czy racjonalności, przyjętych w nich rozwiązań. Kontrola legalności kwestionowanego aktu, sprowadza się wyłącznie do badania jego zgodności z prawem (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2016r., sygn. akt II FSK 1240/14).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów jednostek samorządu terytorialnego do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. w tej materii, m.in.: wyroki NSA: z dnia 8 lutego 1996r., sygn. akt SA/Gd 327/95 oraz z dnia 11 lutego 1998r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; zob. także: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny, 2001, z. 1-2, s. 102).

Mając na uwadze powyższe regulacje prawne, w pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest uchwała Nr XIII/108/2019 Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 16 października 2019r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "Miejskie Centrum Obsługi Oświaty" oraz nadania jej statutu.

Już na wstępie Sąd rozważy, czy zaskarżony akt jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującego, czy też aktem wewnętrznym, niemającym charakteru generalnego i powszechnego.

W tym zakresie wskazać trzeba, że nie ma ustawowej definicji "aktu prawa miejscowego". Nie ulega jednak wątpliwości, iż za prawo miejscowe mogą być uznane jedynie przepisy mające charakter norm prawnych. Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Innymi słowy, dla zaliczenia uchwały do aktów prawa miejscowego, decydujące znaczenie ma charakter zawartych w nim norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 października 2015r., sygn. akt I SA/Gl 787/15).

Orzecznictwo sądów administracyjnych ukształtowało pogląd, że aktami prawa miejscowego są akty o charakterze normatywnym, podejmowane przez terenowe organy administracji publicznej. Za ich pomocą, organy administracji publicznej w sposób władczy (jednostronny), określają reguły zachowania dotyczące generalnie (nieimiennie) oznaczonych kategorii podmiotów w abstrakcyjnie (a więc również niekonkretnie) wskazanych sytuacjach. Zatem cechą charakterystyczną tego typu aktów jest wprowadzenie do porządku prawnego nowych norm prawnych, obowiązujących w sposób generalny i abstrakcyjny na terenie właściwości danego organu. W przypadku organów gminy, wydawane przez nich akty prawa miejscowego, nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 maja 2019r., sygn. akt II SA/Bd 292/19, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 9 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Gl 928/16, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2015r., sygn. akt IV SA/Wr 680/15). Za cechy wyróżniające akty prawa powszechnie obowiązującego, uważany jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia mogą rzutować na realizację publicznych praw podmiotowych oraz stanowić podstawę decyzji wobec obywateli i innych podmiotów.

W kontekście powyższego, doprecyzować trzeba, że generalność aktu normatywnego powszechnie obowiązującego oznacza, że akt ten jest skierowany do nieograniczonego kręgu (kategorii) podmiotów. Cechy tej nie posiadają akty prawa wewnętrznego, skierowane do jednostek organizacyjnie podporządkowanych lub podległych podmiotowi, który je tworzy. Przy dokonywaniu oceny charakteru aktu normatywnego, należy mieć przy tym na względzie treść tego aktu w chwili dokonywania oceny (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 2010r., sygn. akt II OSK 2058/09, wyrok NSA z dnia 24 maja 2007r., sygn. akt II OSK 353/07, wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 332/05, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 3 lutego 2015r., sygn. akt IV SA/Gl 527/14).

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania i przekładając je na grunt badanej sprawy, Sąd uznał, że akt, zaskarżony na gruncie przedmiotowej sprawy jest aktem normatywnym o charakterze wewnętrznym, skierowanym do konkretnych, oznaczonych z nazwy "jednostek obsługiwanych", o czym świadczy m.in. zapis § 1 ust. 2 kontrolowanego aktu: "Przedmiotem działalności Centrum jest prowadzenie wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy, zwanych dalej: "Jednostkami obsługiwanymi", a także zapis § 2 ust. 1: "Centrum zostaje utworzone na bazie stanowisk obsługi ekonomiczno-administracyjnych jednostek obsługiwanych". Potwierdzają to także zapisy Rozdziału 2 Statutu Miejskiego Centrum Obsługi Oświaty, stanowiącego załącznik do uchwały Nr XIII/108/2019 Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 16 października 2019r. W tym zakresie wskazać trzeba na zapis § 4 statutu, który w ust. 1 określa, że: "Przedmiotem działalności Centrum jest prowadzenie wspólnej obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej jednostek, o których mowa w ust. 2". Z kolei ust. 2 precyzuje i wymienia z nazwy konkretne podmioty jednostek obsługiwanych, do których zaliczono: [...].

W świetle powyższego, uznać należy, że zaskarżony akt nie ma charakteru generalnego, natomiast zapisy, na które wskazano powyżej mają charakter wewnętrzny, a nie powszechny. Z powołanych wyżej regulacji i rozważań wynika (co potwierdza treść Statutu), że zaskarżona uchwała, odnosi się do relacji pomiędzy formalnie uporządkowanymi strukturami, pozostającymi w zależnościach służbowych i osobowych. Nie ma w niej postanowień, które miałyby charakter generalny i związek z realizacją publicznych praw podmiotowych. Zaskarżona uchwała nie reguluje w sposób generalny i abstrakcyjny uprawnień i obowiązków osób (podmiotów) na zewnątrz struktury. Dotyczy natomiast wewnętrznej organizacji działania jednostek, poprzez przeniesienie obowiązków administracyjnych, finansowych i organizacyjnych, na co wskazywano powyżej.

Przechodząc zatem do oceny merytorycznej przedmiotowej skargi, a więc badania legalności zakażonej uchwały – w pierwszej kolejności wskazać należy, że uchwała Nr XIII/108/2019 Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 16 października 2019r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "[...]" oraz nadania jej statutu została wydana na podstawie art. 10a i 10b ust. 2 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 506 ze zm.) oraz art. 11, art. 12 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 869 ze zm.) i art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1994r. o rachunkowości (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 351 ze zm.).

Zaskarżoną uchwałą Rada Miejska w Brzesku utworzyła z dniem 1 stycznia 2020r. samorządową jednostkę budżetową pod nazwą "[...]". Przedmiotem działalności Centrum jest prowadzenie wspólnej obsługi jednostek organizacyjnych gminy, zwanych: "Jednostkami obsługiwanymi" (§ 1 ust. 1 i ust. 2 uchwały). Dalej we wzmiankowanej uchwale stwierdzono, że Centrum zostaje utworzone na bazie stanowisk obsługi ekonomiczno-administracyjnych jednostek obsługiwanych (§ 2 ust. 1 uchwały). Natomiast w § 2 ust. 2 uchwały Rada Miasta postanowiła, iż pracownicy zatrudnieni na stanowiskach, o których mowa w ust. 1 mogą stać się pracowniami Centrum w trybie art. 22 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych.

Zapis § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały Rady Miasta stał się przedmiotem skargi W. M., który uznał, że narusza ona prawo, a w szczególności art. 231 ustawy Kodeks pracy oraz art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, poprzez błędne przyjęcie, że pracownicy zatrudnieni w jednostkach obsługiwanych, wskazanych w § 4 ust. 2 Statutu Miejskiego Centrum Obsługi Oświaty w B., stanowiącego załącznik do uchwały, mogą stać się pracownikami Centrum w trybie art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, gdy tymczasem stają się oni pracownikami Centrum z mocy prawa, zgodnie z art. 231 Kodeksu pracy.

Odnosząc się do powyższego, w tym miejscu wskazać należy na treść art. 22 ustawy z dnia 21 listopada 2008r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2019 poz. 1282), zgodnie z którym, pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, można na jego wniosek lub za jego zgodą przenieść do pracy w innej jednostce, o której mowa w art. 2, w tej samej lub innej miejscowości, w każdym czasie, jeżeli nie narusza to ważnego interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika samorządowego, oraz przemawiają za tym ważne potrzeby po stronie jednostki przejmującej (§ 1). Przeniesienia dokonuje się w drodze porozumienia pracodawców (§ 2). W przypadku przeniesienia pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, w tym kierowniczym stanowisku urzędniczym, do innej jednostki jego akta osobowe wraz z pozostałą dokumentacją w sprawach związanych ze stosunkiem pracy przekazuje się do jednostki, w której pracownik ma być zatrudniony (§ 3).

Z kolei zgodnie z art. 231 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. Kodeks pracy (Dz.U. z 2019 poz.1040) w razie przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę staje się on z mocy prawa stroną w dotychczasowych stosunkach pracy, z zastrzeżeniem przepisów § 5. Za zobowiązania wynikające ze stosunku pracy, powstałe przed przejściem części zakładu pracy na innego pracodawcę, dotychczasowy i nowy pracodawca odpowiadają solidarnie (§ 2). Jeżeli u pracodawców, o których mowa w § 1, nie działają zakładowe organizacje związkowe, dotychczasowy i nowy pracodawca informują na piśmie swoich pracowników o przewidywanym terminie przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę, jego przyczynach, prawnych, ekonomicznych oraz socjalnych skutkach dla pracowników, a także zamierzonych działaniach dotyczących warunków zatrudnienia pracowników, w szczególności warunków pracy, płacy i przekwalifikowania; przekazanie informacji powinno nastąpić co najmniej na 30 dni przed przewidywanym terminem przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę (§ 3). W terminie 2 miesięcy od przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę, pracownik może bez wypowiedzenia, za siedmiodniowym uprzedzeniem, rozwiązać stosunek pracy. Rozwiązanie stosunku pracy w tym trybie powoduje dla pracownika skutki, jakie przepisy prawa pracy wiążą z rozwiązaniem stosunku pracy przez pracodawcę za wypowiedzeniem (§ 4). Pracodawca, z dniem przejęcia zakładu pracy lub jego części, jest obowiązany zaproponować nowe warunki pracy i płacy pracownikom świadczącym dotychczas pracę na innej podstawie niż umowa o pracę oraz wskazać termin, nie krótszy niż 7 dni, do którego pracownicy mogą złożyć oświadczenie o przyjęciu lub odmowie przyjęcia proponowanych warunków. W razie nieuzgodnienia nowych warunków pracy i płacy dotychczasowy stosunek pracy rozwiązuje się z upływem okresu równego okresowi wypowiedzenia, liczonego od dnia, w którym pracownik złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia proponowanych warunków, lub od dnia, do którego mógł złożyć takie oświadczenie. Przepis § 4 zdanie drugie stosuje się odpowiednio (§ 5). Przejście zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę nie może stanowić przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie przez pracodawcę stosunku pracy (§ 6).

Przepis art. 231 § 1 ustawy Kodeks pracy reguluje sytuację prawną pracowników zatrudnionych w zakładzie pracy, który przechodzi przekształcenia organizacyjno-prawne, polegające na przejściu zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę. Legalną definicję pracodawcy zawiera art. 3 Kodeksu pracy, który stanowi, że pracodawcą jest taki podmiot, który zatrudnia pracowników. Natomiast pojęcie zakładu pracy wiąże się z przedmiotem działalności pracodawcy i oznacza pewien zespół środków materialnych i osobowych składający się na zorganizowaną całość, służący realizacji przez pracodawcę konkretnej działalności i jednocześnie stanowiący miejsce zatrudnienia dla związanych z nim pracowników. Przy tym przejęcie zakładu pracy lub jego części musi polegać na jego formalnym nabyciu, choć nie zależy od rodzaju czynności prawnej, na podstawie której następuje nabycie i może być skutkiem różnorodnych zdarzeń prawnych występujących w związku z przekształceniami organizacyjnymi, np. sprzedaż, zawarcie i rozwiązanie umowy dzierżawy, przekształcenie zakładu w spółkę, umowa itd. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 grudnia 1998r., sygn. akt I PKN 511/98, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 marca 2018r., sygn. akt I SA/Lu 38/18).

Przenosząc powyższe regulacje na grunt przedmiotowej sprawy, stwierdzić należy, że słusznie wskazał Wojewoda [...] iż przejście zakładu pracy lub jego części, może nastąpić nie tylko w razie przejęcia majątku dotychczasowego pracodawcy, ale także w razie przejęcia jego zadań (kompetencji), w tym także zadań mających charakter pomocniczy, uboczny wobec zasadniczej działalności tego pracodawcy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia z 29 grudnia 2004r., sygn. akt I PK 103/04 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia z 19 listopada 2005r., sygn. akt II PK 391/04).

Rację ma Wojewoda M. wskazując, że intencją tych orzeczeń Sądu Najwyższego było rozszerzenie ochrony wynikającej z art. 231 kodeksu pracy także na przypadki, gdy dochodzi do przejmowania samych zadań dotychczasowego pracodawcy przez nowego pracodawcę przy jednoczesnym przejęciu pracowników. W konsekwencji powyższego, ugruntował się pogląd, że przenoszony zakład pracy mogą stanowić nie tylko składniki materialne, lecz także przejmowane zadania i funkcje.

Zgodzić trzeba się z Wojewodą M. , że redakcja cytowanego wyżej przepisu kodeksu pracy jednoznacznie wskazuje, iż wraz z przejściem części zadań jednostki organizacyjnej gminy na inną jednostkę organizacyjną, następuje przejście z mocy prawa pracowników wykonujących te zadania do nowoutworzonej jednostki (w niniejszym stanie faktycznym przejęcie zadań obsługi ekonomiczno-administracyjnych z jednostki obsługiwanej do jednostki obsługującej, Miejskiego Centrum Obsługi Oświaty).

Następstwem takiego przejścia Centrum z mocy prawa, staje się dla tych pracowników nowym pracodawcą. Przywołany przepis ma za zadanie chronić pracowników przed działaniami pracodawców, zmierzającymi do obejścia, zarówno kodeksu pracy, jak i przepisów o zwolnieniach grupowych, uregulowanych w ustawie o szczególnych zasadach rozwiązywania z pracownikami stosunków pracy z przyczyn niedotyczących pracowników.

Dla trafniejszego zobrazowania powyższego, wskazać również należy na pogląd, wyrażany w orzecznictwie sądów powszechnych, odwołujących się także do orzecznictwa Sądu Najwyższego. Tytułem przykładu należy powołać wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 5 kwietnia 2018r. w sprawie sygn. akt III AUa 2400/17 (LEX nr 2486468). W jego uzasadnieniu Sąd wskazał, że z literalnej wykładni art. 231 § 1 k.p., wynika, że przepis ten nie jest samoistną podstawą przejścia zakładu pracy lub jego części na innego pracodawcę. Powołany przepis określa jedynie skutki prawne takiego przejścia, natomiast poza zakresem swojego normowania pozostawia prawną i ekonomiczną przyczynę transferu zakładu pracy (jego części) do innego pracodawcy. Opisując zaś te skutki (w postaci zmiany podmiotowej po stronie pracodawcy), wiąże je z transferem (przejściem) części, bądź całego zakładu pracy. Mówiąc w uproszczeniu, efektem transferu zakładu pracy jest zmiana podmiotowa w stosunkach pracy, zaś jeżeli nie ma zamiany podmiotowej w stosunku pracy, to zapewne nie doszło do transferu zakładu pracy. (...) Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2003r. (I PK 67/02), sąd apelacyjny wskazał, że podstawową przesłanką zastosowania art. 231 k.p. jest faktyczne przejęcie władztwa nad zakładem pracy przez nowy podmiot, który staje się pracodawcą. Jeżeli więc można mieć wątpliwości, czy przesłanką zastosowania art. 231 k.p. jest istnienie tytułu prawnego do objęcia władztwa (art. 338 k.c.), to niewątpliwie przesłanką taką jest faktyczne przejęcie i możliwość wykorzystywania przedmiotów (rzeczy i praw) tworzących zakład pracy w ramach działalności związanej z zatrudnianiem pracowników.

Warto także wskazać, że w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 28 marca 2013r. w sprawie sygn. akt III PZP 1/13 (opubl. OSNP 2014/4/51, dostępne również w bazie LEX) Sąd Najwyższy wskazał, że w najnowszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości wyrażany jest pogląd, że przy ocenie, czy doszło do zachowania tożsamości przez przedsiębiorstwo, należy mieć na uwadze wszystkie okoliczności, które charakteryzują dany przypadek. Waga poszczególnych kryteriów, różni się w zależności od rodzaju prowadzonej działalności. Odmiennie oceniana będzie więc sytuacja, w której funkcjonowanie przedsiębiorstwa jest oparte na określonych środkach materialnych w postaci pomieszczeń, czy urządzeń, od tej, w której opiera się w zasadniczej części na wykwalifikowanej sile roboczej. Przy ustalaniu, czy mamy do czynienia z przejściem przedsiębiorstwa, te właśnie przesłanki mają istotne znaczenie. Jeżeli działalność przedsiębiorstwa opiera się w znaczącej mierze na jego elementach materialnych, zastosowanie dyrektywy będzie uzależnione od przejęcia tych elementów (w tym również ich wykorzystywania), niezależnie od tego, czy były własnością poprzedniego kontrahenta. Natomiast, jeżeli przedsiębiorstwo bazuje w głównej mierze na czynnościach wykonywanych przez pracowników, dyrektywa będzie miała zastosowanie w przypadku przejęcia przez nowego pracodawcę większej części pracowników w celu realizacji przejętych zadań.

W sposób analogiczny, także odwołując się do orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości, wyjaśnił kwestię przejścia zakładu pracy na nowego pracodawcę bez przekazania składników majątku Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 12 czerwca 2018r. w sprawie sygn. akt I FSK 1257/16. Wyjaśnił w nim, że: "w wyroku z dnia 11 marca 1997r. w sprawie C-13/95 (...) Trybunał uznał, że pojęcie podlegającej przejściu jednostki, odnosi się do zorganizowanej grupy osób i środków ułatwiających wykonywanie działalności gospodarczej, zmierzającej do osiągnięcia określonego celu i nie może być zredukowane do powierzonych jej zadań czy usług. To stanowisko zostało zaakceptowane w późniejszym orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości i wyrażone w definicji jednostki gospodarczej przyjętej w Dyrektywie 2001/23. W świetle sprawy C-13/95 podstawowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawach dotyczących transferu ma ocena charakteru jednostki gospodarczej: czy jest to jednostka, której zasadniczymi zasobami, wartościami, decydującymi o jej charakterze i zdolności do prowadzenia działalności, są pracownicy i ich kwalifikacje, czy też jest to jednostka, o której charakterze decydują składniki materialne. W przypadku tych pierwszych przejście może się dokonać bez przejęcia istotnych składników materialnych, jeśli większość pracowników (w sensie liczby i kwalifikacji) została przejęta" (por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 listopada 2018r., sygn. akt III SA/Wa 313/18).

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że na gruncie kontrolowanej sprawy, profil działalności Centrum wskazuje, że może być on wykonywany w oparciu o tzw. czynnik ludzki. Sami pracownicy tworzą bowiem jednostki, które mogą prowadzić działalność o takim profilu.

W konsekwencji, za prawidłowe należy uznać w kontrolowanej sprawie stanowisko Wojewody M. , że w niniejszym stanie faktycznym – przejście pracowników zatrudnionych na stanowiskach, o których mowa w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, powinno nastąpić na podstawie art. 231 kodeksu pracy, a nie na podstawie art. 22 ustawy o pracownikach samorządowych, który reguluje odmienną instytucję przeniesienia do pracy, to znaczy nie przeniesienia z mocy prawa, ale przeniesienia pracownika samorządowego zatrudnionego na stanowisku urzędniczym, na jego wniosek lub za jego zgodą do pracy w innej jednostce, jeżeli nie narusza to ważnego interesu jednostki, która dotychczas zatrudniała pracownika samorządowego oraz przemawiają za tym ważne potrzeby po stronie jednostki przejmującej.

Ponadto Sąd zauważa, że w odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w B. uznała, iż skarga Wojewody M. zasługuje na uwzględnienie, a jej argumenty są zasadne. W związku z powyższym, Rada Miejska w B. , w zakresie posiadanych kompetencji, samoczynnie dokonała zmiany zaskarżonej uchwały, poprzez uchylenie zaskarżonego § 2 ust. 2. Jednocześnie organ wydał uchwałę Nr XVIII/145/2020 z dnia 22 stycznia 2020r. o zmianie uchwały w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "[...]" oraz nadania jej statutu. W świetle powyższego, organ wniósł w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania w sprawie.

Odnosząc się do wniosku organu, zawartego w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania w sprawie, wskazać należy, że jest on niezasadny. Wymaga bowiem podkreślenia, że w kontrolowanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek umorzenia postępowania sądowego, w tym w szczególności postępowanie sądowe nie stało się bezprzedmiotowe.

Należy podkreślić, że fakt uchylania zaskarżonej uchwały nie pozbawia możliwości oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały, gdyż utrata przez taką uchwałę mocy obowiązującej na skutek kolejnej uchwały organu stanowiącego, powoduje jedynie wyeliminowanie jej przepisów ze skutkiem od daty uchylenia (tj. ze skutkiem ex nunc).

Tymczasem, stwierdzenie nieważności uchwały lub poszczególnych jej przepisów, wywołuje skutki od chwili jej podjęcia, a więc z mocą wsteczną (tj. ze skutkiem ex tunc). W praktyce oznacza to, że w rezultacie takiego orzeczenia, uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować, jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego, co z kolei ma znaczenie dla czynności prawnych, podjętych uprzednio na podstawie takich przepisów uchwały, których nieważność stwierdzono.

Biorąc pod uwagę powyższe, należy przyjąć, że uchylenie lub zmiana zaskarżonego przepisu (przepisów) uchwały przed wydaniem wyroku – nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi wniesionej na taką uchwałę (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 lutego 2018r., sygn. akt II SA/Kr 42/18).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono o stwierdzeniu nieważności w zakresie § 2 ust. 2 uchwały Nr XIII/108/2019 Rady Miejskiej w Brzesku z dnia 16 października 2019r. w sprawie utworzenia jednostki budżetowej "[...]" oraz nadania jej statutu.