Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2551/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, 50 par. 1, 185 par. 1, 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 31 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 50, 27 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 122 poz 695
law: Ustawa z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło – Grochowska po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 292/13 w sprawie ze skargi Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu 1/ uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2/ zasądza od Ministra Środowiska na rzecz Fundacji [...] z siedzibą w W. kwotę 400 (czterysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 21 maja 2013 r., IV SA/Wa 292/13 oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Minister Środowiska zaskarżonym postanowieniem utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. o odmowie dopuszczenia Fundacji [...] do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania [...] S.A. (poprzednio [...] S.A.) zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych, prowadzonym na podstawie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. nr 122, poz. 695). W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w dniu [...] maja 2011 r. [...] S.A. złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Mazowieckiego wniosek o zmianę posiadanego zezwolenia na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji CO2. Postępowanie w przedmiocie tego wniosku zostało zakończone wydaniem, w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu, przez Marszałka Województwa Mazowieckiego decyzji nr [...] w dniu [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji nowy blok energetyczny nr 11 o mocy 1000 MWe, zlokalizowanej w miejscowości [...]. Jednocześnie w dniu [...] czerwca 2011 r. do Marszałka Województwa Mazowieckiego wpłynął wniosek Fundacji z dnia [...] czerwca 2011 r. o dopuszczenie organizacji do udziału na prawach strony w toczącym się postępowaniu. Po rozpatrzeniu wniosku Marszałek Województwa Mazowieckiego wydał w dniu [...] czerwca 2011 r. postanowienie o odmowie dopuszczenia Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek [...] S.A w sprawie wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych. W uzasadnieniu postanowienia Marszałek Województwa Mazowieckiego wskazał, że cele statutowe Fundacji nie uzasadniają jej udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku [...] S.A. ze względu na statutowe ograniczenie udziału Fundacji do spraw sądowych. Ponadto w ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego uczestnictwo Fundacji nie było uzasadnione interesem społecznym, bowiem w niniejszej sprawie w interesie społecznym było wydanie decyzji dotyczącej zezwolenia na uczestnictwo w systemie w terminie do dnia [...] czerwca 2011 r. Natomiast dopuszczenie do postępowania dodatkowego uczestnika mogło w ocenie organu I instancji skutkować wydłużeniem postępowania, powodując niedotrzymanie ww. terminu i tym samym wyrządzenie szkody materialnej stronie. Po rozpatrzeniu zażalenia Fundacji, Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r., utrzymał w mocy postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia [...] czerwca 2011 r. W ocenie Ministra Środowiska organ I instancji zbadał statut Fundacji oraz ocenił związek celów statutowych i interesu społecznego, na który powołała się Fundacja, z postępowaniem w sprawie wydania zezwolenia i wskazał, że ocena interesu społecznego związanego z udziałem Fundacji w postępowaniu nie może ograniczać się wyłączenie do oceny argumentacji Fundacji. Ocena ta została słusznie dokonana przez organ I instancji w odniesieniu do postępowania jako całości, z uwzględnieniem także interesu strony postępowania. W ocenie Ministra Środowiska, Fundacja nie wykazała legitymacji i interesu społecznego w niniejszej sprawie, jak również związku między celami statutowymi a przedmiotem postępowania. Cele statutowe wskazane we wniosku Fundacji dotyczą propagowania i promowania kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego oraz propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowywaniem takich analiz oraz zlecanie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz (§ 5 ust. 1 pkt (i) oraz (iv) statutu). Jako formę takich działań wskazano w statucie Fundacji udział w postępowaniach sądowych, a nie administracyjnych (§ 5 ust. 2 statutu). Natomiast postępowanie, którego dotyczy wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony, obejmuje zakresem przedmiotowym wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych na podstawie art. 50 ustawy o systemie handlu dla instalacji już funkcjonujących. W ocenie organu II instancji dopuszczenie Fundacji do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wydania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu, zarówno ze względu na czynności, jak i na wynik postępowania, nie ma związku z celem statutowym Fundacji w postaci propagowania i promowania kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy i ochrony oraz propagowania wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki i orzecznictwa związanych z ochroną środowiska. Wskazane w statucie Fundacji cele polegają przede wszystkim na promocji i propagowaniu działań w zakresie ochrony środowiska. Nie wynika z nich natomiast cel w postaci realizacji i ochrony interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska. Ponadto tak sformułowane cele są bardzo ogólne i nie mają związku z decyzją w sprawie uczestnictwa w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. A działalność o charakterze promocyjnym określona w statucie nie może być zakwalifikowana jako działalność mająca na celu ochronę środowiska, jak wskazano we wniosku. Fundacja wskazała na związek pomiędzy jej celami statutowymi a przedmiotem postępowania, argumentując, że zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych "determinuje wpływ instalacji na środowisko naturalne". Minister nie zgadza się z tym stwierdzeniem ze względu na to, że postępowanie, którego dotyczy wniosek Fundacji nie jest postępowaniem, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, a pozwoleniem, w którym stwierdza się fakt emisji dwutlenku węgla i sposobu jej monitorowania. Udzielenie zezwolenia nie jest jednoznaczne z wyrażeniem zgody na zanieczyszczanie środowiska, a jedynie zezwoleniem na emisję dwutlenku węgla i określenie obowiązków z tą emisją związanych. Zezwolenie na działalność, która może powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości, zawarte jest w pozwoleniu zintegrowanym wydawanym na podstawie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Z kolei analizując przesłankę istnienia interesu społecznego, organ II instancji stwierdził, że Fundacja w uzasadnieniu wniosku nie wykazała interesu społecznego w udziale w postępowaniu administracyjnym. Fundacja wskazała na interes społeczny wyrażający się w "dbałości o przestrzeganie zasady zrównoważonego rozwoju" oraz "dbałości o stan środowiska". Przedstawiony przez Fundację interes społeczny ma ogólny charakter. W związku z powyższym, nie można stwierdzić, aby tak określony interes społeczny uzasadniał udział Fundacji w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na emisję.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to postanowienie wniosła Fundacja. Skarżąca zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt w zw. z art. 144 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, które zostało wydane z naruszeniem prawa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w jego wyniku Organ utrzymał w mocy wadliwe postanowienie;

2. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że wskazane w statucie skarżącego cele polegają przede wszystkim na promocji i propagowaniu działań w zakresie ochrony środowiska, zaś nie wynika z nich cel w postaci realizacji i ochrony interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska, podczas gdy prawidłowo dokonana analiza celowościowa i językowa celów statutowych skarżącego prowadzi do wniosku, że jego cele statutowe polegają na realizacji i ochronie interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska i obejmują swoim zakresem postępowanie, do którego skarżący nie został dopuszczony w niniejszej sprawie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku tego naruszenia Organ błędnie ocenił cele statutowe skarżącego oraz ich związek z przedmiotem postępowania, i w konsekwencji odmówił dopuszczenia skarżącego do udziału w postępowaniu;

3. art. 31 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że nie istnieje '"związek pomiędzy celami statutowymi skarżącego a przedmiotem postępowania, albowiem postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695) nie jest postępowaniem, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, podczas gdy istnieje ścisły związek między celami statutowymi skarżącego, a rzeczonym postępowaniem, które jest postępowaniem z zakresu ochrony środowiska, w którym określa się m. in. rodzaj instalacji wydzielającej emisje oraz sposób monitorowania emisji. Błędne przyjęcie, że skarżący nie ma legitymacji do udziału w postępowaniu administracyjnym z uwagi na to, że w wśród form realizacji jego celów statutowych nie wymieniono udziału w postępowaniach administracyjnych, podczas gdy przepis ten wymienia jako warunki dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym jedynie to, by jej udział był uzasadniony jej celami statutowymi oraz by przemawiał za tym interes społeczny. Przyjęcie, że skarżący nie wykazał interes społecznego w udziale w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy we wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu skarżący wykazał spełnienie przesłanki istnienia interesu społecznego w tym, by brał on udział w postępowaniu. Nieuzasadnione utożsamienie interesu społecznego wyłącznie z potrzebą ochrony środowiska, podczas gdy interes społeczny, o którym mowa w art. 31 § 1 k.p.a., przejawia się również w potrzebie zapewnienia, by decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana zgodnie z prawem:

4. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i przyjęcia za udowodnione okoliczności, że udzielenie zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu jest czynnością zawsze o charakterze pozytywnym w zakresie ochrony środowiska, niezależnie od tego, w jakich okolicznościach zostaje ono wydane oraz czy zostaje ono wydane podmiotowi niespełniającemu ustawowych wymogów przyznania rzeczonego zezwolenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem w wyniku tego naruszenia Organ przyjął, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu nie jest postępowaniem, w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, i w konsekwencji stwierdził, że nie ma związku pomiędzy celami statutowymi skarżącego, a przedmiotem postępowania, przez co utrzymał w mocy postanowienie odmawiające skarżącemu udziału w postępowaniu.

W konsekwencji skarżąca Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uczestnik postępowania [...] S.A. w piśmie procesowym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W ocenie sądu, przedmiot postępowania administracyjnego, do którego skarżąca Fundacja złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w żadnym stopniu nie wiąże się z jej działalnością statutową. W Rozdziale II statutu Fundacji, wskazano, iż "celem Fundacji jest podejmowanie działalności mającej na celu: (i) propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymywania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego; (ii) wspieranie rozwoju edukacji publicznej we wszystkich kwestiach związanych z prawem, praktyką oraz orzecznictwem w tym zakresie; (iii) walczenie z ubóstwem poprzez świadczenie usług prawnych na rzecz osób, którym sytuacja materialna nie pozwala na odpłatne korzystanie z takich usług; (iv) propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowaniem takich analiz oraz zlecenie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz". Ponadto Fundacja realizuje swoje cele statutowe poprzez:

a) prowadzenie i wspieranie działalności edukacyjnej, informacyjnej, wydawniczej, promocyjnej i reklamowej dotyczących kwestii związanych z ochroną środowiska naturalnego;

b) opracowywanie i wdrażanie projektów, ekspertyz, badań I programów dotyczących ochrony środowiska naturalnego;

c) branie udziału oraz nadzorowanie kluczowych postępowań sądowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego w Polsce i zagranicą;

d) zapewnianie pomocy prawnej dla podmiotów, które jej potrzebują;

e) wspieranie inicjatyw społecznych na rzecz ochrony oraz zapobieganiu degradacji środowiska naturalnego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz zagranicą;

f) zbieranie funduszy na organizację i koordynację programu Fundacji;

g) współpracę z osobami fizycznymi i prawnymi prowadzącymi działalność zbieżną z celami Fundacji;

h) współpracę z władzami samorządowymi, rządowymi, organizacjami pozarządowymi w Polsce i zagranicą w zakresie wymienionym w celach działania Fundacji".

Postępowanie administracyjne prowadzone na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ma raczej charakter komercyjny w zakresie ubiegania się o zezwolenie, a dopiero w przyszłości po oddaniu instalacji do użytku możliwe będzie przyznanie uprawnień do emisji. Powyższe wskazuje, że przedmiotowe postępowanie administracyjne nie jest bezpośrednio związane z ochroną środowiska. Wyżej wskazane cele Fundacji sprowadzają się raczej do doradztwa, promocji, lobbingu i usług analityczno-doradczych, w pewnym tylko zakresie dotykające ochrony środowiska. Tak sformułowane cele Fundacji nie uprawniają jej do udziału w przedmiotowej sprawie, która jak już wyżej wskazano nie jest bezpośrednio związana z ochroną środowiska. Trudno uznać, żeby sama możliwość skorzystania z nieodpłatnego nabycia uprawnień do emisji w przyszłości dwutlenku węgla miała wpływ na ochronę środowiska. Z wniosku Fundacji wynika, że dopuszczenie jej do postępowania uzasadnione jest interesem społecznym, wyrażającym się w obowiązku każdego dbałości o stan środowiska oraz obowiązku ochrony środowiska przez władze publiczne zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Zagrożeniem interesu społecznego może być wydanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych dla przedmiotowej instalacji bez wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego oraz wszelkich okoliczności sprawy. W ocenie sądu, przytoczony cel społeczny nie może być w przedmiotowym postępowaniu zrealizowany, z uwagi na brak bezpośredniego wpływu tego postępowania na stan środowiska.

Od tego wyroku skarżący złożył skargę kasacyjną, zarzucając mu naruszenie:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2, art. 31 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego [w wersji obowiązującej w dniu wydania postanowienia Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r. (nr [...]), Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.] przez oddalenie skargi, mimo że sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienie Ministra Środowiska, albowiem Minister Środowiska dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, oraz odmówił skarżącemu udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia [...] S.A. zezwolenia w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695), błędnie przyjmując m. in., że

a. przedmiot postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu nie ma związku z ochroną środowiska;

b. cele statutowe nie uzasadniają jego udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu, m. in. z tego powodu, że nie istnieje związek pomiędzy celami statutowymi skarżącego, a przedmiotem postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu;

c. skarżący nie wykazał interesu społecznego w udziale w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu,

podczas gdy skarżący winien był zostać dopuszczony do udziału w rzeczonym postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu, ponieważ materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwala stwierdzić - wbrew ocenie Ministra Środowiska i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - że postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu ma związek z ochroną środowiska, cele statutowe skarżącego uzasadniają udział skarżącego w tym postępowaniu administracyjnym, oraz skarżący wykazał interes społeczny w udziale w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu;

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że sąd winien był skargę uwzględnić i uchylić postanowienie, albowiem Minister Środowiska dopuścił się naruszenia ww. przepisów k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że nie rozpatrzył materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustalił w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, błędnie przyjmując w postanowieniu, że wskazane w statucie skarżącego cele polegają przede wszystkim na promocji i propagowaniu działań w zakresie ochrony środowiska, zaś nie wynika z nich cel w postaci realizacji i ochrony interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie winna była doprowadzić do wniosku, że cele statutowe skarżącego polegają na realizacji i ochronie interesu społecznego w zakresie ochrony środowiska.

Wniósł o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, ale przesłanki stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie nie zostały stwierdzone. Z tego powodu należało odnieść się do zarzutów sformułowanych w podstawach kasacyjnych, które dotyczą naruszenia wskazanych przepisów postępowania, naruszenie to polega na nie rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie ustaleniu w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji odmowę skarżącej Fundacji udziału w postępowaniu w sprawie udzielenia [...] S.A. zezwolenia w trybie art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. Nr 122, poz. 695). W zarzutach skargi kasacyjnej zakwestionowano również, że organy, a w konsekwencji i Sąd przyjęły, że postepowanie w sprawie wydania zezwolenia w trybie art.50 ustawy nie jest postępowaniem w którym udziela się zgody na podjęcie działań mających wpływ na środowisko, a w związku z czym nie ma związku pomiędzy celami statutowymi skarżącego a przedmiotem postępowania.

Rozpoznając skargę kasacyjną w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę, że problematyka dotycząca dopuszczenia skarżącej Fundacji tj. [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie, która została wszczęta na wniosek uprawnionego podmiotu, a dotyczyła zezwolenia wydawanego na podstawie art.50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, była już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyrokach z dnia 18 lutego 2014r. w sprawach o sygn..akt II OSK 2299/12, II OSK 2099/12, II OSK 2100/12, II OSK 2098/12 nie podzielił stanowiska Sądu pierwszej instancji, który oddalił skargi skarżącej Fundacji uznając, że nie przysługiwała jej legitymacja skargowa. W sprawach tych organ administracji dopuścił skarżącą Fundację do udziału w postępowaniach w sprawie wydania zezwolenia na podstawie art.50 ustawy, organ II instancyjny po rozpoznaniu odwołań wniesionych przez Fundację utrzymał w mocy decyzje organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargi wniesione przez Fundacje uznał, że Fundacji nie przysługiwała legitymacja skargowa. Sąd pierwszej instancji wskazał między innymi, że w zezwoleniu wydanym na podstawie art.50 ustawy nie przyznaje się uprawnień do emisji i nie określa wysokości opłaty o której mowa w art.27 ust.1 powołanej ustawy, zdaniem Sądu przyznanie tego zezwolenia stanowi jedynie swoistą promesę, która uprawniać będzie podmiot go posiadający do ubiegania się w przyszłości, to jest po oddaniu instalacji do użytkowania, o przyznanie mu bezpłatnych uprawnień do emisji. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca Fundacja nie posiadała legitymacji do zaskarżenia decyzji Ministra Środowiska, bowiem jej przedmiot w żadnym stopniu nie wiąże się z jej działalnością statutową.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach z dnia 18 lutego 2014r. nie zgodził się z stanowiskiem Sądu pierwszej instancji i wyroki te zostały uchylone. W uzasadnieniach wyroków Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazał, że organizacja która została dopuszczona do udziału w postepowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 §1 k.p.a. jest w myśl art.50 §1 p.p.s.a. legitymowana do wniesienia skargi na decyzje organu odwoławczego wydaną na skutek odwołania wniesionego przez tą organizację, następnie zwrócił uwagę, że Sąd pierwszej instancji powinien rozważyć czy zaskarżona decyzja została wydana na skutek odwołania uprawnionego podmiotu. Oznacza to, konieczność oceny, czy dopuszczenie skarżącej Fundacji do udziału w postepowaniu nie naruszało prawa tj.art 31 §1 k.p.a., czyli czy było to uzasadnione celami statutowymi fundacji, oraz czy przemawiał za tym interes społeczny, szczególnie do tej ostatniej przesłanki Sąd w ogóle się nie odniósł.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji przyjął, że przedmiot postępowania administracyjnego do którego Fundacja złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału na prawach strony w żadnym stopniu nie wiąże się z jej działalnością statutową. Pogląd ten oparty został na wcześniejszym założeniu, że wydanie zezwolenia na podstawie art.50 ustawy nie przyznaje uprawnień do emisji, stanowi jedynie promesę, która uprawniać będzie podmiot ja posiadający do ubiegania się o przyznanie mu bezpłatnych uprawnień do emisji, co nastąpi dopiero po oddaniu instalacji do użytku w odrębnym postepowaniu. Wracając zatem do zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że są zasadne. W szczególności zasadny jest zarzut dotyczący oceny charakteru postępowania w sprawie wydania zezwolenia na podstawie art.50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, ze regulacja zawarta w art.50 powołanej ustawy ma charakter szczególny, która przewiduje możliwość przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień na modernizację wytwarzania energii elektrycznej. Na podstawie art.50 ustawy można przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, w przypadku których proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia, pod warunkiem że spełniony został jeden z określonych w przepisach warunków. Faktem jest, że zezwolenie wydane w trybie art.50 ustawy nie przyznaje wprost uprawnień do emisji, ale uzyskanie tego zezwolenia zapewnia podmiotowi które je uzyskał możliwość przyznania bezpłatnych uprawnień do emisji. Tym samym po oddaniu instalacji do użytku podmiot dysponujący zezwoleniem na podstawie art.50 ustawy ma już zapewnioną możliwość uzyskania bezpłatnych uprawnień do emisji. Wówczas nie można już kwestionować nabytych bezpłatnie uprawnień do emisji. Ponadto jak wskazywano wcześniej tryb wydawania zezwoleń na podstawie art.50 ustawy ma charakter szczególny, który pozwala w okresie przejściowym na przydzielenie bezpłatnych uprawnień do emisji, wydanie decyzji na podstawie art.50 możliwe było tylko przy spełnieniu szeregu przesłanek określonych w tym przepisie. To na tym etapie postępowania bada się, czy wnioskodawca spełnia wymagane przesłanki do wydania zezwolenia w trybie art.50 ustawy, czy też ich nie spełnia, przyjęcie, że przesłanki zostały spełnione i wydanie decyzji wnioskodawcy powoduje, że z chwilą ukończenia procesu inwestycyjnego, wnioskodawca nabywa uprawnienia do bezpłatnych emisji, stąd też nie można kategorycznie twierdzić, że postępowanie to nie ma żadnego wpływu na środowisko. Inna jest bowiem sytuacja prawna podmiotu, który uzyskał decyzje na podstawie art.50 ustawy, która zapewnia mu nabycie uprawnień do bezpłatnych emisji, od sytuacji prawnej podmiotu który nie posiada decyzji wydanej na podstawie art.50 ustawy. Stąd też wydanie decyzji w trybie art.50 ustawy mimo, że z decyzji tej nie wynika wprost uprawnienie do bezpłatnej emisji, to z faktu, że decyzja ta zapewnia nabycie uprawnień do bezpłatnej emisji, nie można traktować jako decyzji nie mającej wpływu na środowisko. Tym bardziej, że wydanie decyzji na podstawie art.50 ustawy uzależnione jest od spełnienia określonych przesłanek, spełnienie których powinno być badane w tym postępowaniu, a nie na etapie przyznawania bezpłatnych uprawnień do emisji.

Dlatego też badając, czy złożony w przedmiotowej sprawie wniosek Fundacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony spełnia przesłanki określone w art.31 §1 k.p.a. tzn. czy jest uzasadniony celami statutowymi tej organizacji, a także czy za dopuszczeniem tej organizacji przemawia interes społeczny należy mieć na względzie powyższe uwagi dotyczące charakteru postępowania prowadzonego w trybie art.50 ustawy i decyzji wydanej w tym postępowaniu jako decyzji, która nie jest jednak obojętna dla środowiska. Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych ma związek z ochroną środowiska.

Tym samym zasadne są zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy w zakresie badania, czy udział Fundacji w tym postępowaniu uzasadniony jest jej celami statutowymi, a także czy przemawia za tym interes społeczny, ta niepełna ocena spowodowana została błędnym założeniem wyjściowym, że postępowanie prowadzone w trybie art.50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych nie ma związku z ochroną środowiska.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona ponownie kontroli zaskarżonego postanowienia uwzględniając wskazane wyżej uwagi.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 §1 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczona na podstawie art.203 pkt 1 p.p.s.a..