Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 505/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 165  ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie propozycji pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w B. (zwany dalej "Organem" lub "Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej") na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016r. poz. 1948 ze zm. zwanej dalej "p.w.K.A.S."), decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...], złożył J. M. (zwanym dalej "Skarżącym") propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w B.:

1) rodzaj służby: służba stała,

2) stopień służbowy: podinspektor,

3) stanowisko służbowe: młodszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy,

4) jednostka organizacyjna KAS, w której Pani/Pan będzie realizował zadania:

5) K.-P. Urząd Celno-Skarbowy w T.,

6) komórka organizacyjna: CZR-3 - III Dział Realizacji w B.,

7) miejsce pełnienia służby: B., ul. [...],

8) uposażenie:

- uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,000 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,678 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

Wnioskiem z [...] czerwca 2017r. Skarżący zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej o ponowne rozpatrzenie sprawy, z merytorycznym uwzględnieniem postanowień art. 168 ust. 2 p.w.K.A.S., w części dotyczącej posiadanych przez niego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby i określenie w nowej propozycji uposażenia zasadniczego w wysokości sprzed daty [...] czerwca 2017 r., z realizacją zadań na stanowisku starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej.

Podniósł, że przedłożona mu propozycja jest dla niego bardzo krzywdząca w świetle zasad sprawiedliwości społecznej, o których mowa w art. 2 Konstytucji RP, jak i merytorycznie w świetle art. 168 ust. 2 p.w.K.A.S. W związku z odwołaniem [...] kwietnia 2016 r. z funkcji naczelnika urzędu skarbowego obniżono mu uposażenie zasadnicze z grupy XXIII mnożnika kwoty bazowej 2,988 na grupę XXII i mnożnik kwoty bazowej 2.828; oraz że w okresie od [...] kwietnia 2016 r. do [...] maja 2017 r. wyznaczono mu stanowisko służbowe starszego eksperta Służby Celnej z realizacją zadań w Wydziale Zwalczania Przestępczości - Grupa Mobilna w B. przy ul. [...], z grupą uposażenia zasadniczego XXII - przy zastosowaniu mnożnika kwoty bazowej 2,828; zaś z dniem [...] czerwca 2017r. określono mu stanowisko służbowe młodszego eksperta Służby Celno-Skarbowej z realizacją zadań w III Dziale Realizacji w B. przy ul. [...], z grupą uposażenia zasadniczego według mnożnika kwoty bazowej 2,000.

Zauważając, iż miejsce pełnienia służby, jak i katalog zadań realizowanych przez Grupę Mobilną oraz zadań realizowanych w III Dziale Realizacji są tożsame, Skarżący uznał za rażąco nieuzasadnione ograniczenie jego praw nabytych w postaci stanowiska służbowego i wynagrodzenia zasadniczego obowiązującego przed [...] czerwca 2017 r.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. nr [...] Dyrektor Izby Skarbowej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2017 r.

W wyniku rozpatrzenia wniesionej prze J. M. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] maja 2018 r. (sygn. II SA/Bd 1141/17 ) uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z [...] lipca 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] maja 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z art. 165 ust 7, art. 169 ust. 4 i 7 p.w.K.A.S. wynika, że właściwe organy administracji celno-skarbowej wyposażone zostały w kompetencje do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza, składając mu propozycję pełnienia dalszej służby w służbie celno-skarbowej i ustalając nowe warunki pełnienia służby. Wbrew jednak twierdzeniom organu, zawartym w zaskarżonej decyzji, sposób w jaki zostanie sformułowana wspomniana propozycja pełnienia służby, nie został pozostawiony swobodnemu uznaniu organu administracji. Przy podejmowaniu wspomnianego rozstrzygnięcia, zobligowany jest on bowiem do uwzględnienia wszystkich trzech kryteriów wymienionych w przepisie art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. Jednocześnie Sąd zaznaczył, że powyższe kryteria zostały określone w sposób wyczerpujący i nie jest dopuszczalne uzasadnianie składanych propozycji innymi, pozaustawowymi okolicznościami, takimi jak wskazywane w odpowiedzi na skargę, potrzeby kadrowe czy wysokość zabezpieczonych przez organ (pracodawcę) środków finansowych. Zatem w złożonej funkcjonariuszowi propozycji służby organ winien wykazać, że działał na podstawie i w granicach prawa, z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji RP).

Sąd podkreślił, że stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Wskazuje na to w szczególności brzmienie art. 60 Konstytucji RP w świetle którego obywatele polscy, korzystający z pełni praw publicznych, mają prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach. Przepis ten, poza etapem naboru do służby publicznej, reguluje również zasady wykonywania tej służby, a także zasady zwalniania ze służby publicznej (vide: wyrok TK z dnia 23 stycznia 2014r. sygn. akt K 51/12; OTK 2014, nr 1, poz. 4).

Zdaniem Sądu I instancji, zastosowanie kryteriów merytorycznych, wynikających z art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie propozycji ustalającej nowe warunki pełnienia służby przez funkcjonariusza (art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.). Ponadto, w przypadku reorganizacji i zmiany proponowanych nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w tej sprawie w związku ze znacznym obniżeniem stanowiska (funkcji) i wysokości uposażenia, konieczne jest także wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza (art. 7 K.p.a.). Prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala bowiem poznać motywy, jakimi kierował się organ, wydając rozstrzygnięcie, co daje Sądowi możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji takiej decyzji.

Uwzględniając powyższe Sąd I instancji zauważył, że złożona Skarżącemu przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycja z [...] maja 2017 r. poza wskazaniem zaproponowanych warunków służby, i przywołaniem art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. nie zawiera jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego ani prawnego. Stanowi to istotne i rażące naruszenie omawianych wyżej przepisów postępowania, w związku z przepisem art. 169 ust. 4 i 7 p.w.K.A.S., które winno skutkować obligatoryjnym uchyleniem wadliwej decyzji, na etapie ponownego rozpatrywania sprawy.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że zaskarżona decyzja organu, utrzymująca w mocy przedstawioną propozycję pełnienia służby, poza przepisami ogólnymi nie zawiera również uzasadnienia faktycznego i prawnego indywidualizującego w jakikolwiek sposób zaproponowane skarżącemu warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie wynika z niego w szczególności, jakie kwalifikacje skarżącego organ uwzględnił ani jaki wpływ na zaproponowane stanowisko służbowe miał dotychczasowy przebieg służby skarżącego, co nosi cechy szablonowych sformułowań decyzji. Twierdzenia organu, zawarte w odpowiedzi na skargę, że przy wydawaniu decyzji wziął pod uwagę dokumenty znajdujące się w aktach osobowych skarżącego, wskazujące na posiadane przez funkcjonariusza kwalifikacje, jak i przebieg służby, nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Sąd stwierdził, że opisane powyżej uchybienia w działaniu organu wypełniają znamiona naruszenia nie tylko art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., ale także przepisów art. 107 § 3 w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd wskazał, iż charakter stwierdzonych naruszeń prawa nie pozwolił na zbadanie zasadności zarzutów skargi zmierzających do ustalenia, iż wystąpiły przesłanki do określenia skarżącemu warunków pełnienia służby na stanowisku młodszego eksperta.

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 22 października 2019 r. (sygn. I OSK 4200/18) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2018 r. oraz decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z 18 lipca 2017 r.

NSA za bezzasadny uznał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz w związku z art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegającego na niezasadnym uchyleniu zaskarżonej decyzji wskutek błędnego przyjęcia, że narusza ona wymienione przepisy K.p.a. z uwagi na brak pełnego i przekonującego uzasadnienia.

NSA stwierdził, że przy składaniu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, organ obowiązany jest uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania funkcjonariusza. Tak bowiem stanowi art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. NSA stwierdził, że wymienione w tym przepisie kryteria odnoszą się nie tylko do etapu wyboru osób, którym organ przedstawia propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, ale także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby. Zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku zaś reorganizacji funkcjonowania określonej służby i wynikającej z tego zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, konieczne jest także wykazanie, że istnienie tych konkretnych przyczyn tworzy w okolicznościach konkretnej sprawy interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika bowiem z art. 7 K.p.a., w świetle którego, w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

NSA uznał także, że Sąd I instancji trafnie wskazał, iż organ nie podał, stosownie do art. 107 § 3 K.p.a., obiektywnych, zindywidualizowanych przyczyn, z powodu których pogorszył skarżącemu warunki pełnienia służby. Wymogu tego nie spełnia powołanie się przez organ na ogólnikowe stwierdzenia wskazujące na cele reformy wprowadzonej przepisami K.A.S. i p.w.K.S.A. Przytoczone przez organ informacje, jakkolwiek kreślą tło działań podjętych przez organ, to jednak w najmniejszym zakresie nie odnoszą się do sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego. Co więcej, sytuacji tej zupełnie nie indywidualizują, na co trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, a w ślad za tym pomijają treść art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., abstrahując w wydanych decyzjach od kwalifikacji posiadanych przez skarżącego i przebiegu jego dotychczasowej służby.

NSA wskazał, że na przebieg dotychczasowej służby składają się okoliczności i warunki dotychczasowej służby, na które składają się nie tylko posiadany przez funkcjonariusza stopień służbowy i zajmowane przez niego stanowisko służbowe, ale także uposażenie zasadnicze i dodatki do tego uposażenia. Te elementy winny być więc także wzięte pod uwagę przez organ przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, albowiem stosunek służbowy funkcjonariuszy jest objęty dalej idącymi gwarancjami trwałości niż stosunek pracy.

NSA dostrzegł także, że każda zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami. W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie w związku m.in. z obniżeniem skarżącemu stanowiska i uposażenia, konieczne jest wykazanie istnienia konkretnych przyczyn składających się w danej sprawie na interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza. Taki obowiązek organu wynika z art. 7 K.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie czynności niezbędne do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem organ nie podał w decyzji obiektywnych przyczyn, z powodu których nie uwzględnił słusznego interesu strony przyznając jednocześnie prymat interesowi społecznemu. W rezultacie trafnie uznał Sąd I instancji, że doszło w badanej sprawie do naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ organ nie dopełnił obowiązku dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a także należytego uzasadnienia zapadłego rozstrzygnięcia, co doprowadziło do naruszenia zasady zobowiązującej organy administracji do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwiają sądowi ocenę tego czy organ wydając zaskarżoną decyzję nie wyszedł poza granice uznania administracyjnego, ustalone treścią art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S.

NSA za uzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. NSA stwierdził, że skoro termin określony w owym przepisie na złożenie pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby ma charakter terminu materialnoprawnego (zawitego i nieprzywracalnego), a więc jego przekroczenie skutkuje niedopuszczalnością dokonania określonej w nim czynności, to uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji ale także decyzji ją poprzedzającej, a więc propozycji pełnienia służby z dnia [...] maja 2017r. jest rozstrzygnięciem sprawy na niekorzyść skarżącego w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. Przedstawienie skarżącemu propozycji pełnienia służby stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby mogło nastąpić jedynie do dnia [...] maja 2017 r. Po upływie tego terminu nie ma już możliwości przedstawienia propozycji pełnienia służby. Wobec tego NSA uznał, że uchylając obie decyzje, a nie jedynie zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2017r. Sąd I instancji naruszył zakaz reformationis in peius, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Izby Skarbowej decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] uchylił w całości przyjętą propozycję pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w B. z [...] maja 2017 r. oraz ustalił Skarżącemu nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno – Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w B.:

1) rodzaj służby: służba stała,

2) stopień służbowy: podinspektor,

3) stanowisko służbowe: starszy ekspert Służby Celno-Skarbowej, zaliczane do kategorii eksperckich stanowisk służbowych funkcjonariuszy,

4) jednostka organizacyjna KAS, w której Pani/Pan będzie realizował zadania:

5) K.-P. Urząd Celno-Skarbowy w T.,

6) komórka organizacyjna: CZR-3 - II Dział Realizacji,

7) miejsce pełnienia służby: B., ul. [...],

8) uposażenie:

- uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,614 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,678 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej;

- dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego; dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg służby Skarżącego wskazując na zajmowane przez Skarżącego stanowiska. Organ ocenił, że wykonywanie przez Skarżącego zróżnicowanych zadań w poszczególnych komórkach organizacyjnych, często o charakterze koncepcyjnym lub analitycznym, wymagającym inicjatywy w sposobie ich realizacji, bardzo złożonych i odpowiedzialnych, związanych z tworzeniem nowych rozwiązań, opracowywaniem wytycznych, a także zarządzeniem i organizacją komórką dają podstawę do ustalenia stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej.

Organ wskazał (wyliczył) także stanowiska kierownicze, na których Skarżący pełnił służbę w latach 1997 – 2017.

Organ podniósł, że przy ustalaniu stanowiska wziął również pod uwagę kwalifikacje uzyskane w trakcie dotychczasowej służby. W tym względzie organ wskazał na odbyte przez Skarżącego liczne szkolenia m.in. ze stosowania środków przymusu bezpośredniego, podstawowych zabiegów resuscytacyjnych oraz zasada postępowania w urazach, taktyki i techniki interwencji oraz ukończony kurs strzelecki. Organ podkreślił, że wszystkie ww. szkolenia mają wpływ na realizację zadań w II Dziale Realizacji K. – P. Urzędu Celno – Skarbowego w T..

Odnośnie wynagrodzenia Organ podniósł, że zaproponowane uposażenie zasadnicze mieści się w przedziale normatywnym wskazanym w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenie zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 182), nadto zostało ustalone w ramach środków przewidzianych a planie finansowym Izby Administracji Skarbowej w B. na uposażenia funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Organ podniósł ponadto, że określając wysokość mnożnika uposażenia zasadniczego wziął pod uwagę jego relację do rodzaju i charakteru pełnionej służby oraz ilości i rodzaju wykonywanych obowiązków służbowych.

Odnośnie żądania Skarżącego zachowania kwoty bazowej ustalonego przed otrzymaniem propozycji na poziomie 2,828 Organ wyjaśnił, że wziął pod uwagę szereg zmian w wymiarze zarówno ekonomicznym jak i prawnym, które zaszły od dnia otrzymania propozycji do dnia wydania decyzji. Organ wskazał, że przy ustaleniu nowego mnożnika uwzględniona została przede wszystkim zmian kwoty bazowej, która weszła w życie od [...] stycznia 2018 r. a także związane z tym zmiany w zakresie potrącania składek na ubezpieczenie społeczne z uposażenia. Tym samym przy uwzględnieniu powyższych okoliczności kwota netto uposażenia, która przysługiwała Skarżącemu według żądanego mnożnika (2,828) na dzień [...] maja 2017 r. to [...] zł. Przy uwzględnieniu obecnej wysokości kwoty bazowej oraz przysługujących składników uposażenia odpowiadałaby ona mnożnikowi 2,556. Wobec tego zaproponowany Skarżącemu mnożnika jest faktycznie wyższy niż ten, który odpowiadałby żądaniu Skarżącego, przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności prawnych.

Organ podkreślił, że ustalona wysokość mnożnika kwoty bazowej mieści się w granicach zakreślonych ww. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie uposażenie zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej.

W skardze do Sądu na decyzję z [...] marca 2020 r. J. M. zarzucił jej nieważność poprzez oczywistą niezgodność z art. 1, art. 2, art. 7, art. 24, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 i art. 60 Konstytucji RP oraz Protokołem nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności w związku z art. 14 Konwencji, poprzez niezasadne/błędne ustalenie uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,614 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej – w związku z błędnym zastosowaniem art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. w części dotyczącej posiadanych przez skarżącego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby, która w treści przepisu została właściwie ustalona, ale błędnie zastosowana poprzez nieuwzględnienie w rozstrzygnięciu stanu faktycznego, jaki w przedmiotowej sprawie występuje na dzień [...] czerwca 2017 r.

Z ostrożności procesowej Skarżący zarzucił:

- nieobiektywne, niemerytoryczne i niezgodne stosownie przez organ art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S., zgodnie ze staniem faktycznym i prawnym istniejącym [...] czerwca 2017 r.

- naruszenie art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. poprzez ustalenie w decyzji uposażenie zasadniczego według mnożnika 2,614 kwoty bazowej w wyniku błędnej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego i prawnego pod wskazaną w nim normę prawną, tj. nieuwzględnienie dotychczasowej służby, pozycji zawodowej, stanowiska, wykształcenia, szkoleń, doświadczenia, wiedzy, umiejętności, zakresu realizowanych obowiązków i uprawnień, zakresu odpowiedzialności, rodzaju, złożoności i rangi realizowanych zadań, ocen, opinii przełożonych, wynagrodzenia, premii i statusu Skarżącego w Służbie Celnej,

- naruszenie art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. w związku z art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. z uwagi na brak w zaskarżonej decyzji jednoznacznego wskazania dnia, od którego będą obowiązywać nowe warunki

pełnienia służby (tak jak w uchylonej propozycji z dnia [...].05.2017 r. o nr 0401- IZKl.111.88.2017.466),

- obrazę art. 138 § 1 ust. 2 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z brakiem w wydanej decyzji pełnego i obiektywnego uzasadnienia prawnego i faktycznego co do zarzutów postawionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy,

- obrazę art.7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w wyniku niewłaściwej oceny całości materiału dowodowego skutkującego ustaleniem krzywdzących nowych warunków pełnienia służby, w części dotyczącej uposażenia zasadniczego i wadliwe ustalenie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, że kwalifikacje, przebieg dotychczasowej służby, pozycja zawodowa, stanowisko, wykształcenie, szkolenia, doświadczenie, wiedza, umiejętności, zakresy realizowanych obowiązków i uprawnień, zakresy odpowiedzialności, rodzaj, złożoność i ranga realizowanych zadań, oceny i opinie przełożonych, wynagrodzenie, premie oraz status Skarżącego w Służbie Celnej - nie pozwalały na ustalenie warunków pełnienia służby w strukturach Służby Celno-Skarbowej na warunkach obowiązujących w dniu [...] maja 2017 r.

Wskazując powyższe zarzuty Skarżący wniósł:

- o zmianę decyzji w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego poprzez obiektywne i merytoryczne uwzględnienie stanu faktycznego i prawnego w dacie [...] czerwca 2017 r. tj. uwzględnienie posiadanych przez Skarżącego kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej służby,

- ustalenie nowych warunków pełnienia służby według stanu obowiązującego w dniu [...] maja 2017 r. tj. z mnożnikiem 2,828 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej wraz z określeniem dnia [...] czerwca 2017 r. jako dnia, od którego one obowiązują,

- zasądzenie wypłaty powstałej różnicy należnego zaległego uposażenia zasadniczego wraz z pochodnymi (tj. uwzględniającego dodatek za wieloletnią służbę, dodatek kontrolerski, nagrody roczne, nagrody jubileuszowe, dodatek za godziny nocne) począwszy od [...] czerwca 2017 r. wraz z ustawowymi odsetkami od zaległości

ewentualnie uchylenie decyzji Organu w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Skarżący w szczególności zwrócił uwagę, że w Pionie Zwalczania Przestępczości Ekonomicznej (tj. w Pionie, w którym był i jest także Skarżący) Organ na 80 funkcjonariuszy, którym złożono propozycję pełnienia służby 36 funkcjonariuszom mnożnik podwyższył, a kolejnym 36 funkcjonariuszom mnożnik uposażenia zasadniczego pozostawił na tym samym poziomie.

Zwrócił też uwagę, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia [...] marca 2010 r. dla stanowiska starszego eksperta Służby Celnej przewidziany był mnożnik kwoty bazowej w granicach 2,614 – 2,828, a zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] lutego 2017 r. dla stanowiska starszego eksperta Służby Celno – Skarbowej mnożnik kwoty bazowej kształtuje się w granicach 2,614 – 2,900 (a obecnie nawet 2,614 – 3,600).

Skarżący podniósł także, że zgodnie z wynikami kontroli "Stan organizacji Krajowej Administracji Skarbowej" z dnia [...] grudnia 2019 r. Wiceprezesa Najwyższej Izby Kontroli M. M. (str. 74/75) w 2017 r. wydatki na wynagrodzenie/uposażenie brutto w jednostkach organizacyjnych KAS w porównaniu do wynagrodzeń poniesionych w 2016 r. w jednostkach organizacyjnych wchodzących w obecne struktury KAS wzrosły o 0,4 %. Wzrosło również przeciętne miesięczne wynagrodzenie na jednego pełnozatrudnionego z kwoty [...]zł w 2016 r. do kwoty [...]zł w 2017 r. Wobec tego organ nie wyjaśnił, nie wskazał konkretnych i istotnych przyczyn dlaczego wynagrodzenie zasadnicze Skarżącego według mnożnika 2,614 kwoty bazowej tzn. nadal jest mniejsze od mnożnika z [...] maja 2017 r. o 7,56 %.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Dodatkowo wskazując na uwzględnione przy wydawaniu decyzji zmiany ekonomiczne i prawne Organ podniósł, że wyłączenie funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej z systemu ubezpieczeń społecznych wiązało się z ustaleniem nowej wysokości kwoty bazowej, o której mowa w art. 223 ust. 3 ustawy z dnia [...] listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 505, z późn. zm.). W ustawie budżetowej na 2018 r. ustalono dla funkcjonariuszy kwotę bazową w wysokości [...] zł (w 2017 r. kwota bazowa dla funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej wynosiła [...] zł). Powyższa zmiana skutkowała nienaliczaniem i nieodprowadzaniem składki emerytalnej od uposażeń i świadczeń wypłacanych funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej co miało wpływ na wysokość uposażenia brutto.

Zdaniem Organu przedstawił on szczegółowo sposób wyliczenia nowego mnożnika kwoty bazowej jaki przysługuje Skarżącemu na stanowisku starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej. Zaproponowany mnożnik, po uwzględnieniu wskazanych w decyzji okoliczności faktycznych i prawnych, jest wyższy niż ten który odpowiadałby żądaniu skarżącego. Jednocześnie Organ wskazał, że w II Dziale Realizacji K.-P. Urzędu Celno – Skarbowego w T. gdzie Skarżący obecnie pełni służbę, żaden z funkcjonariuszy nie zajmuje stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej, a także żaden z funkcjonariuszy, z wyjątkiem kierownika tej komórki, nie posiada mnożnika na poziomie 2,614 kwoty bazowej, co świadczy o tym, iż organ wziął pod uwagę przebieg dotychczasowej służby funkcjonariusza oraz jego doświadczenie zawodowe.

Ponadto Organ wskazał, że w Wydziale Realizacji i Służby Dyżurnej, w skład którego wchodzi I Dział Realizacji oraz wskazany wcześniej II Dział Realizacji pełni służbę 62 funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, a nikt z wyjątkiem skarżącego nie zajmuje stanowiska starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej. Mając na względzie powyższe okoliczności należy przede wszystkim stwierdzić, że pobierane uposażenie zasadnicze winno odpowiadać zakresowi obowiązków na konkretnym stanowisku i w danym czasie. Przedstawione skarżącemu warunki takie okoliczności uwzględniają

Organ podkreślił również, iż w Izbie Administracji Skarbowej w B. na stanowisku starszego eksperta Służby Celno-Skarbowej pełni służbę wyłącznie trzech funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. W całej Izbie Administracji Skarbowej w B. na 230 etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej tylko 5 funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej oprócz Skarżącego i kadry kierowniczej ma mnożnik 2,614 i więcej.

Odnośnie określenia dnia, od którego obowiązywać ma ustalone wynagrodzenie Skarżącego Organ powołując się na treść art. 110 § 1 k.p.a. podniósł, że dopiero z doręczeniem wydanej decyzji ustawa wiąże określone konsekwencje prawne. Z art. 138 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. nie wynika w żaden sposób by organ zobligowany był do wskazania konkretnego dnia, od kiedy miałyby obowiązywać nowe warunki pełnienia służby, wynika to bowiem bezpośrednio z art. 110 i art. 104 k.p.a. Organ podkreślił, że zaskarżona decyzja ma charakter konstytutywny, w tym przypadku uprawnienia lub obowiązki nie wynikają bezpośrednio z ustawy, lecz są nadawane z mocy władztwa administracyjnego, a warunki w niej ustalone mają zastosowanie od dnia doręczenia decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że rozpoznając ponownie sprawę, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w myśl art. 153 p. p. s. a., związany był oceną prawną i wskazaniami zaprezentowanymi w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2019 r. (sygn. I OSK 4200/18). Ta ocena prawna i wskazania wiążą również Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zgodnie z tą oceną i wskazaniami:

- kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S. odnoszą się także do etapu ustalenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby,

- zmiana warunków pełnienia służby, aby była dopuszczalna, musi być podyktowana obiektywnymi przyczynami,

- w przypadku reorganizacji funkcjonowania określonej służby i wynikającej z tego zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza (jak w niniejszej sprawie) konieczne jest wykazanie, że istnienie konkretnych przyczyn tworzy w okolicznościach konkretnej sprawy interes społeczny, któremu należy przyznać pierwszeństwo przed słusznym interesem funkcjonariusza

NSA za trafne uznał także stanowisko Sądu I instancji, że wymogu podania, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. obiektywnych, zindywidualizowanych przyczyn, z powodu których pogorszył skarżącemu warunki służby – nie spełnia powołanie się przez Organ na ogólnikowe stwierdzenia wskazujące na cele wprowadzanej reformy.

Sąd uznał, że kontrolowana obecnie decyzja w zakresie określenia uposażenia Skarżącego nie została wydana z zachowaniem ww. wymogów.

Uzasadniając ustalenie Skarżącemu nowego uposażenia Organ nadal wskazuje jedynie na ogólnikowe kwestie, nie wskazując konkretnych przyczyn, dla których zasadne jest obniżenie uposażenia Skarżącego. Organ wskazuje bowiem ogólnie, że ustalone uposażenie mieści się w przedziale normatywnym wskazanym w rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej oraz że określając wysokość mnożnika uposażenia zasadniczego wzięto pod uwagę "jego relację do rodzaju i charakteru pełnionej służby oraz ilości i rodzaju wykonywanych obowiązków służbowych". Należy zauważyć, że Organ określił wysokość mnożnika na 2,614 tj. na najniższym możliwym poziomie dla stanowiska "starszy ekspert Służby Celno-Skarbowej". Organ nie wskazał, jakie konkretnie przyczyny przemawiają za tym, że przypisany konkretnie Skarżącemu rodzaj i charakter pełnionej służby oraz ilość i rodzaj wykonywanych obowiązków służbowych powinny skutkować ustaleniem takiego właśnie, najniższego z możliwych dla tego stanowiska, mnożnika. Organ nie wskazuje konkretnie czy np. dana służba jest najmniej skomplikowanym rodzajem służby wymagającym kompetencji eksperckich na poziomie "starszego eksperta"? Czy ilość powierzonych do wykonywania obowiązków służbowych (o charakterze eksperckim) jest najmniejsza w danej jednostce organizacyjnej? Czy rodzaj wykonywanych czynności należy do najprostszych (w tym najprostszych na przedmiotowym poziomie eksperckim)? Czy może stanowisko "starszego eksperta" jest stanowiskiem dla którego kwalifikacje i przebieg służby Skarżącego są "dopiero co" wystarczające na poziomie minimalnym tj. przydzielenie mu tego stanowiska ma charakter awansu na wyższy stopień w hierarchii i dla uzyskania wyższego uposażenia na tym stanowisku Skarżący musi się dopiero "wykazać", a więc potwierdzić, że potrafi wykonywać obowiązki na tak wysokim stanowisku? Organ nie wskazał żadnego tak konkretnego argumentu.

Określenie wskazanego w sentencji decyzji mnożnika kwoty bazowej Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uzasadnił także "szeregiem zmian w wymiarze zarówno ekonomicznym jak i prawnym". Organ nie podał jednakże owego "szeregu", a więc pewnej ilości "zmian". Organ wskazał tylko na jedną zmianę uwarunkowań prawnych tj. zmianę w zakresie potrącania składek na ubezpieczenie społeczne z uposażenia. Wskazując na tą okoliczność Organ nie wskazał jednakże jej istoty i sposobu w jaki oddziałuje na sposób określania mnożnika kwoty bazowej. Organ w rzeczywistości jedynie wskazał, że tak dobierał mnożnik, aby przy pomocy nowej kwoty bazowej (obowiązującej od [...] stycznia 2018 r.) Skarżący otrzymał netto takie same wynagrodzenie jakie otrzymywał [...] maja 2017 r. – przy czym brał pod uwagę nie samo uposażenie zasadnicze, ale także "składniki uposażenia".

Powyższe wskazuje, że Organ nie tyle rozważył, jak powinien być wynagradzany Skarżący ze względu na posiadane przez niego kwalifikacje i przebieg służby, a następnie skonfrontował to z konkretnymi okolicznościami tworzącymi interes społeczny, niepozwalającymi na docenienie w pełni (w formie odpowiedniej wysokości uposażenia) przymiotów Skarżącego i jego przydatności dla Służby – ile od razu założył, że "nie wyda" na wynagrodzenie Skarżącego więcej niż dotychczas.

Konkretne okoliczności, które mogłyby być wykorzystane w takich rozważaniach i przy wymaganej prawem argumentacji Organ zaczął wskazywać dopiero w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę nie może jednakże zastąpić ani "naprawić" wadliwie wydanej decyzji.

Należy przy tym zauważyć - odnośnie argumentacji wskazanej w odpowiedzi na skargę – że także ona wymagałby dalszej konkretyzacji. Okoliczność, że Skarżący jest jedną z tylko 5 osób o tak wysokim mnożniku kwoty bazowej może po prostu świadczyć o tym, że tylko tyle osób we wskazywanej jednostce organizacyjnej ma dostatecznie wysokie kwalifikacje, aby móc być wynagradzanym na tym poziomie. Ponadto dopiero w odpowiedzi na skargę Organ konkretnie wskazał, że "zmiana w zakresie potrącania składek na ubezpieczenie społeczne z uposażenia" polega na braku naliczania i odprowadzania składki emerytalnej od uposażeń funkcjonariuszy i z tym właśnie jest powiązane zmniejszenie w roku 2018 kwoty bazowej do [...] zł (z [...] zł w roku 2017). Nadal jednak brak konkretnych wyliczeń, jak ta okoliczność wpływa na wysokość uposażenia Skarżącego tj. jaka konkretnie (kwotowo) część jego dotychczasowego uposażenia była przeznaczana na ww. składki i wobec tego jaki nowy mnożnik kwoty bazowej jest odpowiednikiem tego mnożnika kwoty bazowej, który dotychczas był przypisany Skarżącemu tj. 2,828. Z dotychczasowej argumentacji organu w żaden sposób nie wynika, że mnożnik 2,614 w nowym systemie wynagradzania (tj. systemie w który nie potrąca się składki na ubezpieczenie emerytalne, ale stosuje się niższą kwotę bazową) jest odpowiednikiem mnożnika 2,828 w dotychczasowym systemie wynagradzania. Z argumentacji Organu wynika jedynie, że dzięki mnożnikowi 2,614 na uposażenie Skarżącego nie będzie musiał wydatkować więcej niż dotychczas.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Organ w zaskarżonej decyzji z uchybieniem obowiązków wynikających z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie rozważył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego koniecznego do rozstrzygnięcia sprawy oraz nie rozważył wskazanych w art. 165 ust. 7 p.w.K.A.S kryteriów, które winny być brane pod uwagę przy określeniu warunków pełnienia służby przez Skarżącego.

Zasadnie także Skarżący podnosi, że uchybieniem art. 165 ust. 7 p.w. K.A.S. jest brak wskazania w zaskarżonej decyzji daty, od której obowiązują nowe warunki pełnienia służby. Błędne jest stanowisko Organu w odpowiedzi na skargę, z którego wynika, że określone zaskarżoną decyzją nowe warunki pełnienia służby obowiązują dopiero od momentu wydania zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że zgodnie art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w.K.A.S. w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. W propozycji skierowanej do Skarżącego [...] maja 2017 r. "dniem określonym w propozycji" jest [...] czerwca 2017 r. Wobec przyjęcia przez Skarżącego propozycji z tym właśnie dniem doszło do przekształcenia jego dotychczasowego stosunku służbowego w Służbie Celnej w tosunek służbowy w Służbie Celno-Skarbowej. Tym samym w tym dniu przestały obowiązywać warunki dotychczasowej służby, a warunki nowego stosunku służbowego, które mają obowiązywać od dnia określonego w propozycji, są przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w propozycji. Ustawodawca w art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. przewidział jednakże, że pomimo samego przyjęcia propozycji pełnienia służby możliwe jest kwestionowanie warunków nowej służby, a jednocześnie – że takie zakwestionowanie nie wstrzymuje wykonania decyzji (propozycji). Ze wskazania przez ustawodawcę, że pomimo zakwestionowania poprzez złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzja (propozycja) jest wykonywana wynika, że w takim przypadku decyzja (propozycja) o warunkach pełnienia służby od dnia wskazanego w propozycji jest rozstrzygnięciem tymczasowym. Dopiero decyzja wydana po rozpatrzeniu wniosku o którym mowa w art. 169 ust. 4 p.w.K.A.S. rozstrzyga w sposób ostateczny o warunkach pełnienia służby - i to od "dnia wskazanego w propozycji" służby w Służbie Celno - Skarbowej, bo taki jest okres czasowy, o którym ma orzec organ odnośnie uprawnień i obowiązków funkcjonariusza. Przepis art. 110 k.p.a. wskazuje w takim przypadku, od jakiego momentu organ jest związany swoim rozstrzygnięciem odnośnie tego, jakie są warunki służby "od dnia wskazanego w propozycji".

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W ponownym postępowaniu organ winien wydać decyzję rozstrzygającą o warunkach pełnienia służby przez Skarżącego od dnia [...] czerwca 2017 r. szczegółowo i konkretnie przedstawiając w uzasadnieniu przesłanki podjętej decyzji – stosownie do powyższego stanowiska Sądu.