Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 148/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Maciej Dybowski Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K., B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 596/12 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 596/12, po rozpoznaniu skargi J. G., uchylił zaskarżoną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2012 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmówił nakazania rozbiórki wiaty znajdującej się na działce o nr geodezyjnym [...] przy ul. [...] 19 w Białymstoku i umorzył postępowanie administracyjne w zakresie samowoli budowlanej.

W uzasadnieniu organ podał, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 8 grudnia 2011 r. ustalono, że na ww. działce inwestorzy – B. i S. K. – wybudowali wiatę o wymiarach 2,93 m x 9,60 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów) i powierzchni zabudowy 28,13 m2. Obiekt został połączony z istniejącym budynkiem gospodarczym. S. K. przedstawił natomiast skuteczne zgłoszenie z dnia 31 marca 2011 r. dotyczące budowy wiaty wolnostojącej o wym. 2,90 m x 8,50 m i powierzchni zabudowy 24,65 m2.

Organ stwierdził, że wybudowanie obiektu budowlanego w sposób niezgodny z dokonanym zgłoszeniem, wymaga zastosowania procedury legalizacyjnej określonej w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. W związku z powyższym, postanowieniem z 30 stycznia 2012 r. wstrzymał inwestorom roboty budowlane związane z realizacją wiaty na ww. działce.

Po rozpatrzeniu zażalenia J. G. – właściciela działki sąsiedniej, Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 lutego 2012 r. uchylił wskazane wyżej rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. WINB wskazał, że ustawa – Prawo budowlane nie przewiduje możliwości zalegalizowania odstępstw od warunków skutecznego zgłoszenia, dlatego wybudowanie innego obiektu niż określony w zgłoszeniu wymaga zastosowania procedury określonej w przepisach art. 48 i 49 tej ustawy, jeżeli powstały obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponownie prowadząc postępowanie, organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 22 marca 2012 r. kontrolę, podczas której stwierdził, że zmieniły się wymiary przedmiotowej wiaty i obecnie wynoszą one 2,50 m x 8,50 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów). Powierzchnia jej zabudowy zmniejszyła się do 21,25 m2. Ponadto, konstrukcja wiaty została oddzielona od znajdującego się obok budynku gospodarczego, poprzez przecięcie belek poprzecznych i podparcie ich dodatkowymi czterema słupami. Organ stwierdził, że wiata w obecnym kształcie nie narusza warunków zgłoszenia dokonanego przez inwestorów 31 marca 2011 r. i w niniejszej sprawie nie ma podstaw do działania organów nadzoru budowlanego. W konsekwencji odmówił nakazania rozbiórki wiaty i umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania J. G., decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Organ odwoławczy potwierdził, że przedmiotowa wiata wybudowana została na podstawie skutecznego zgłoszenia i obecnie nie można uznać, że jest niezgodna z tym zgłoszeniem, dlatego postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć. Choć początkowo wiata nie była zgodna z dokonanym zgłoszeniem to w trakcie postępowania inwestor dostosował ją do określonych w zgłoszeniu warunków. Nie zmienia to faktu, iż obecnie obiekt jest zgodny z prawem. Wcześniejsze działania inwestora nie mogą mieć wpływu na ocenę inwestycji z punktu widzenia prawa budowlanego. Dostosowujące przeróbki nie wymagały osobnego pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

W zaistniałej sytuacji inwestor miał prawo dobrowolnie przywróć stan zgodności z prawem, nie czekając na władcze działania organów administracji publicznej. PWINB podniósł, że podczas oględzin przeprowadzonych w toku postępowania odwoławczego w dniu 1 czerwca 2012 r. ustalono, że na przedmiotowej działce znajduje się wiata o konstrukcji drewnianej. Belki podtrzymujące dach, podparte są 8 drewnianymi słupami, które zostały posadowione na stopach fundamentowych. Dach wykonany z płyty OSB pokryty jest papą. Długość wiaty wynosi 8,48 m, szerokość – 2,50 m (mierząc do linii krawędzi zewnętrznych słupów). Powierzchnia zabudowy to 21,20 m2. Obiekt znajduje się bezpośrednio przy granicy działki nr [...], poza tę granicę dach wiaty nie wystaje. Ponadto, wiata została oddzielona konstrukcyjnie od znajdującego się obok budynku gospodarczego, poprzez przecięcie belek poprzecznych, podtrzymujących dach i podparcie ich tuż przy przecięciu słupami. Obiekt nie jest połączony z budynkiem gospodarczym, widoczny jest prześwit pomiędzy dachami.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że wiata nie jest budynkiem i przepisy nakazujące zachowanie odpowiedniej odległości od granicy działki, jej nie dotyczą. Może być zatem zgodnie z prawem usytuowana bezpośrednio przy granicy działki.

Odnośnie zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ wskazał, że w dacie zgłoszenia zamiaru wybudowania wiaty, na części przedmiotowej działki, na której się ona znajduje, nie obowiązywał żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i wówczas lokalizacja obiektu zgodnie z warunkami przyjętego zgłoszenia była dopuszczalna. Faktem jest, że zapisy planu miejscowego aktualnie obowiązującego w miejscu, gdzie znajduje się przedmiotowa wiata zakazują realizacji obiektów budowlanych, jednak zakaz ten nie może działać wstecz.

J. G. w skardze wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji wskazując, że rozstrzygnięcia te naruszają art. 2, 21, 64 i 74 Konstytucji RP. Zarzucił ponadto naruszenie: art. 7 k.p.a.; art. 30 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego, albowiem nie wyraził zgody na realizację obiektów budowlanych przy granicy jego działki, a przede wszystkim art. 30 ust. 6 pkt 2 tej ustawy ponieważ zgłoszenie dotyczyło terenu nie przewidującego możliwości jakiejkolwiek budowy według ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; ustaleń i zakazów zawartych w obowiązującej w dacie zgłoszenia uchwale Nr LXIX/710/98 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 17 czerwca 1998 r. w sprawie zmian miejscowego planu szczegółowe zagospodarowania przestrzennego części osiedla Wysoki Stoczek w Białymstoku i miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m. Białegostoku (rejon ul. [...]) – Dz.Urz. Woj. Biał. z 1998 r. Nr 14, poz. 93 – zgodnie z którą na terenie wskazanym w zgłoszeniu obowiązywał zakaz realizacji obiektów kubaturowych (w tym budynków gospodarczych, wolnostojących garaży, wiat itp.) wynikający z oznaczenia w cytowanym planie obszaru o symbolu 11,5 ZP (zieleń parkowa). Skarżący zwrócił uwagę, że w dacie zgłoszenia był także opracowany i przesłany do zatwierdzenia nowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej – zgodnie z którym teren zgłoszonej inwestycji na działce nr [...] położony jest w kompleksie oznaczonym jako teren zieleni urządzonej przydomowej nie przewidujący możliwości zabudowy, z zapisem zakazu wznoszenia jakichkolwiek obiektów budowlanych np. wież, słupów, nośników reklamy wolnostojących itp. oraz innych obiektów mogących przesłaniać panoramy widokowej doliny rzeki Białej, jako korytarza ekologicznego miasta.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu orzeczenia podkreślił, że w toku postępowania administracyjnego obowiązkiem organu jest podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając przy tym na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Dopełnieniem tego obowiązku jest powinność wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Organ zobowiązany jest również prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). Doniosłość zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. to również jej związek z podstawowymi konstytucyjnymi standardami demokratycznego państwa prawa, tj. np. zasadą praworządności, sprawiedliwości, równości wobec prawa, czy też wymogiem jednolitości (spójności) poglądów wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie, po przeprowadzeniu 8 grudnia 2011 r. oględzin ustalono, że inwestor naruszył art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego albowiem rozpoczął budowę wiaty o konstrukcji połączonej z istniejącym budynkiem gospodarczym niezgodnie ze zgłoszeniem z dnia 30 marca 2011 r. W toku prowadzonego postępowania inwestor dokonał przeróbek w budowanym obiekcie polegających na zmniejszeniu powierzchni zabudowy tego obiektu i wykonaniu konstrukcji oddzielającej obiekt od znajdującego się obok budynku gospodarczego. W związku z tym, organy nadzoru budowlanego uznały, że w takim kształcie wiata nie narusza już warunków ważnego zgłoszenia, a dobrowolne przywrócenie stanu zgodności z prawem świadczy o bezprzedmiotowości postępowania, które należy umorzyć.

W ocenie Sądu konkluzja organów w tak ustalonym stanie faktycznym narusza jednak obowiązujący porządek prawny. Nie do przyjęcia, zdaniem Sądu, w demokratycznym państwie prawa jest twierdzenie, że inwestor przywracając stan zgodności z prawem dokonanej samowoli budowlanej budowli wiaty doprowadził do tego, że jej budowa odbywa się na podstawie skutecznego zgłoszenia, w sytuacji gdy co do tej samej działki i wzniesionym na niej w bezpośrednim sąsiedztwie innym obiekcie budowlanym stwierdzono w ostatecznej decyzji, że stanowi samowolnie wykonaną inwestycję bez pozwolenia na budowę i nakazano jej rozbiórkę (decyzja PWINB w Białymstoku z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]). Otóż w postępowaniu prowadzonym w stosunku do inwestorów w związku z inwestycją polegającą na wybudowaniu na tej samej działce gruntu budynku gospodarczego w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej wiaty stwierdzono niedopuszczalność procedury legalizacyjnej. W dacie wydania decyzji przez organy nadzoru budowlanego teren, na którym zlokalizowano sporny budynek gospodarczy objęty był bowiem uchwałą Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 30 maja 2011 r. Nr XII/94/11 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej (odcinek od ul. J. Pawła II do ul. Antoniukowskiej) w Białymstoku (Dz.Urz. Woj. Podl. z dnia 1 lipca 2011 r. Nr 174, poz. 2068), wykluczającą istnienie budynków na obszarze, na którym położona jest przedmiotowa inwestycja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, wyrokiem z dnia 6 listopada 2012 r., II SA/Bk 504/12 oddalił skargę S. K. na decyzję PWINB z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy również nie mogły pominąć tak istotnej okoliczności jak obowiązujący od 1 sierpnia 2011 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części doliny rzeki Białej (odcinek od ul. J. Pawła II do ul. Antoniukowskiej) w Białymstoku.

Zgodnie z § 38 ust. 5 pkt 9 lit. b/ uchwały w sprawie tego planu – na terenie, oznaczonym na rysunku planu symbolem 3.2ZP,Zz przeznaczonym pod zieleń urządzoną o charakterze ekstensywnym na potencjalnych terenach zalewowych, zakazuje się wznoszenia obiektów budowlanych np. wież, słupów i nośników reklamy wolno stojących itp., oraz innych obiektów mogących przesłaniać panoramy, osie i płaszczyzny widokowe oraz ograniczać funkcję doliny rzeki Białej jako korytarza ekologicznego miasta. Wyliczenie zawarte w tej regulacji uchwały jest przykładowe, stanowi katalog otwarty. Realizowany na przedmiotowej działce obiekt budowlany w postaci budowli wiaty objęty jest zatem hipotezą tego przepisu uchwały.

W świetle powyższego sanowanie samowoli budowlanej przedmiotowej wiaty i umorzenie postępowania w sprawie zgodności z prawem tej inwestycji uchybia konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa, albowiem w nieuzasadniony sposób organy różnicują sytuację prawną jednostki. Takie działanie organów nie może wzbudzać zaufania do władzy publicznej. Prowadzi bowiem do sytuacji gdy na tej samej działce organy nadzoru budowlanego z jednej strony zezwalają na budowę i funkcjonowanie obiektu budowlanego pomimo wyraźnego zakazu zawartego w miejscowym planie, z drugiej zaś nakazują rozbiórkę budynku z powołaniem się na postanowienia tego planu. W tym kontekście podkreślenia wymaga, że ocena zgodności z prawem inwestycji budowy wiaty nie może pomijać miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego.

Dostrzegając naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i 8 k.p.a. – mające istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o uchyleniu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

S. K. i B. K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia nieodpowiadającego wymaganiom wynikającym z tego przepisu, w którym Sąd pierwszej instancji nie podał podstawy prawnej rozstrzygnięcia i nie przedstawił jej wyjaśnienia, tj. nie podał, które przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (dalej: ustawa – Prawo budowlane) mają zastosowanie w odniesieniu do samowoli budowlanej, której dopuścił się skarżący, a co za tym idzie – jakie są przesłanki legalizacji tej samowoli (również w odniesieniu do znaczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla takiej legalizacji), co doprowadziło do sytuacji, w której Sąd odmówił legalizacji wzniesionej wiaty z powołaniem się na art. 7 i 8 k.p.a. i brak jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy na skutek niepodania podstawy materialnoprawnej takiego rozstrzygnięcia nie sposób w ogóle stwierdzić, czy badanie kwestii zgodności z owym planem było konieczne i dopuszczalne;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji bez wykazania w uzasadnieniu skarżonego wyroku, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa, a w szczególności – prawa materialnego, tj. ustawy – Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wyrok uchybia przepisom prawa procesowego. Jeśli zaś chodzi o zgodność z prawem materialnym, to wyrok w obecnym kształcie nie może być poddany weryfikacji, a to z uwagi na braki uzasadnienia. Sąd uznając, iż w przedmiotowej sprawie miało miejsce sanowanie samowoli budowlanej nie rozważył, w jakim trybie (tj. w oparciu o jakie przepisy ustawy – Prawo budowlane) takie sanowanie w przedmiotowej sprawie winno być dokonane. Sąd nie podał tym samym podstawy prawnej (w sensie prawa materialnego) wydanego rozstrzygnięcia. Stanowi to istotne uchybienie proceduralne, albowiem ustawa – Prawo budowlane przewiduje co najmniej dwa różne tryby sanowania samowoli budowlanej (art. 48 i 49b oraz art. 50 i 51), które różnią się w stopniu znaczącym przesłankami i możliwością zastosowania w określonych realiach faktycznych, w tym również znaczeniem kwestii miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 155/11). Skoro więc WSA w Białymstoku z planu uczynił dla sprawy kwestię kluczową, winien był już na wstępie określić – jaką procedurę sanacyjną uważa za miarodajną w sprawie i czy ta procedura w ogólne odnosi się do kwestii planu (a co za tym idzie, czy kwestia tego planu może być w ogóle punktem odniesienia do badania orzeczenia organu administracji pod kątem zgodności z zasadą równości).

Brak stanowiska Sądu jest tym bardziej nieprawidłowy, że organy administracji wykazały się niekonsekwencją w tym zakresie. PINB Powiatu Grodzkiego w Białymstoku w postanowieniu z dnia 31 stycznia 2012 r. opowiedział się za stosowaniem w tym wypadku trybu z art. 50 i 51 Prawa budowlanego (które nie odnoszą się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), podczas gdy Podlaski WINB w postanowieniu z dnia 22 lutego 2012 r. przyjął, że winny znaleźć zastosowanie art. 48 i 49 Prawa budowlanego (które z kolei odwołują się do zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego).

Widząc taką rozbieżność, WSA w Białymstoku, będąc zobowiązany do kontroli organów administracji, winien był wypowiedzieć się, który z organów miał rację w sensie prawnym i dlaczego. Z tego względu kontrola orzeczeń organów administracji przyjęła charakter iluzoryczny. Jeżeli bowiem Sąd ten przyjął, że kontrolowane orzeczenie organu administracji II instancji powinno zostać uchylone z uwagi na jego wydanie bez uwzględnienia zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winien był jednocześnie podać i objaśnić podstawę prawną, która jego zdaniem obligowała do badania zgodności legalizowanego obiektu z tym planem.

Rozpatrywanie przesłanek jednej z procedur legalizacyjnych bez podania, o jaką procedurę chodzi i jakie przepisy są źródłem tych przesłanek, jest ewidentnie sprzeczne z obowiązkiem przytoczenia podstawy prawnej art. 141 § 4 p.p.s.a.

Podkreślono, że sposób sformułowania uzasadnienia wyroku uniemożliwia sformułowanie innych zarzutów niż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i wynikający z niego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a. W szczególności zaś nie jest możliwe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Zdaniem skarżących nie sposób zarzucić Sądowi naruszenia art. 48 lub 49b oraz 50 i 51 Prawa budowlanego, albowiem nie ma nawet najmniejszej pewności, że Sąd właśnie te przepisy stosował (a jeśli tak, to które konkretnie jednostki redakcyjne). Skarżący zaś nie może domniemywać, że Sąd zastosował określone przepisy, zwłaszcza że w toku postępowania administracyjnego powstały w tym zakresie istotne rozbieżności. Nie można również zarzucić Sądowi niezastosowania któregoś z tych przepisów, ponieważ niezastosowanie określonego przepisu nie może być podstawą skargi kasacyjnej.

Sąd pierwszej instancji uchylając decyzję organów administracji obu instancji, powołał się na naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., a to w kontekście zróżnicowania przez te organy sytuacji prawnej dwóch budynków skarżącego poprzez pryzmat zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to jednak powołanie podstawy prawnej niepełne, a w zasadzie – jej zupełne pominięcie. Konieczność badania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub brak takiej konieczności wynikałyby z obranej przez Sąd procedury sanacji samowoli budowlanej i przepisów ustawy – Prawo budowlane regulujących tę procedurę.

Sąd więc winien był najpierw dokonać wyboru odpowiedniej procedury w tym zakresie, wybór ten uzasadnić, podać podstawy prawne wybranej procedury, a następnie – ewentualnie – dokonywać ustaleń co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Za zasadne należało uznać zarzuty co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 135 p.p.s.a.

Z ogólnikowych rozważań sformułowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wynika, że przyczyną uchylenia kontrolowanych decyzji było naruszenie przepisów art. 7 i 8 k.p.a. Sąd Wojewódzki kwestionując zasadność umorzenia postępowania administracyjnego wskazał, że stanowisko organów narusza obowiązujący porządek prawny. Według Sądu niezasadne było bowiem podjęcie różnych rozstrzygnięć co do dwóch obiektów zlokalizowanych na działce inwestorów, mianowicie sanowanie samowoli budowlanej zaistniałej przy realizacji przedmiotowej wiaty, przy jednoczesnym orzeczeniu rozbiórki budynku gospodarczego.

Według Sądu skoro niedopuszczalna była legalizacja budynku gospodarczego z uwagi na niezgodność z planem zagospodarowania przestrzennego, to również przy ocenie budowy wiaty pod względem zgodności z prawem należało uwzględnić treść miejscowego planu obowiązującego w dniu orzekania przez organy nadzoru budowlanego.

Zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocena Sądu Wojewódzkiego dowodzi nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli decyzji wydanych w sprawie przez organy obu instancji.

Wnioskowanie Sądu co do naruszenia przez organy przepisów art. 7 i 8 k.p.a. nie zostało w żaden sposób powiązane z przepisami prawa materialnego, które powinny w sprawie znaleźć zastosowanie.

Skoro zanegowane zostało rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego co do umorzenia postępowania, to Sąd powinien wypowiedzieć się na jakiej podstawie prawnej miałoby odbyć się orzekanie w przedmiocie spornej wiaty. Z kontekstu uwag poczynionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można wyprowadzić wniosek, że organ powinien prowadzić postępowanie przewidziane w przypadkach samowoli budowlanej, jednak nie zostało skonkretyzowane, czy powinno być to postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach art. 48–49b Prawa budowlanego, czy postępowanie naprawcze uregulowane w art. 50–51 Prawa budowlanego.

Zaznaczyć należy, że ustalony przez organy administracyjne stan faktyczny sprawy był wystarczający do dokonania przez Sąd analizy prawnej w zakresie zakwalifikowania spornego obiektu i określenia prawnych skutków jego realizacji.

Sąd formułując obowiązek uwzględnienia przy rozpatrywaniu sprawy ustaleń obowiązującego planu miejscowego w dacie orzekania przez organy, jednocześnie nie sprecyzował na gruncie jakich przepisów prawa materialnego miałoby być to dokonane.

Tymczasem rzeczą Sądu było wstępne rozważenie, czy w takim stanie faktycznym, jaki wynikał z zebranego materiału dowodowego, zachodziły przesłanki do prowadzenia postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej i ewentualnej jej legalizacji w trybie przepisów art. 48–49b lub 50–51 Prawa budowlanego. Następnie Sąd powinien zweryfikować materiał dowodowy i dokonane na jego podstawie ustalenia faktyczne w celu stwierdzenia, czy wyjaśnione zostały istotne okoliczności sprawy. Podkreślenia wymaga, że ocena ustaleń faktycznych musi być dokonywana w kontekście określonego stanu prawnego, który ma opcyjnie stanowić podstawę rozstrzygania.

Oczywiście w toku ewentualnego, dalszego postępowania wyjaśniającego nie jest wykluczona zmiana koncepcji co do przepisów prawa materialnego, które mają być w sprawie zastosowane na etapie końcowej subsumcji.

Każdorazowo jednak przy kontroli legalności decyzji Sąd ma obowiązek w razie orzekania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., w związku ze stwierdzonym naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a., wskazać kierunek postępowania wyjaśniającego, które ma być przeprowadzone przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ administracji. Ocena Sądu Wojewódzkiego przedstawiona w zaskarżonym wyroku powyższych wymogów nie spełnia. W rezultacie należało uznać, że nie zostały wykazane przesłanki warunkujące uchylenie decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że skoro Sąd Wojewódzki przyjął, że kontrolowane decyzje podlegały uchyleniu z uwagi na podjęcie rozstrzygnięć bez uwzględnienia ustaleń planu miejscowego to powinien jednocześnie podać i objaśnić podstawę prawną, według której istniał obowiązek badania przez organ zgodności zrealizowanych robót budowlanych z planem.

Niewątpliwie nie było wystarczające odniesienie się w tym zakresie do sprawy innego obiektu budowlanego, bez dokonania bardziej wnikliwej analizy prawnej uwzględniającej zróżnicowany ich charakter oraz odmienne warunki w jakich zostały wykonane.

Ograniczenie przez Sąd Wojewódzki rozważań prawnych do przepisów ogólnych k.p.a., tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 k.p.a. skutkowało tym, że niemożliwa stała się merytoryczna kontrola wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zasadnie podniesiono więc w skardze kasacyjnej, że z uwagi na braki uzasadnienia strona choć nie zgadza się wnioskowaniem Sądu Wojewódzkiego, to nie mogła sformułować zarzutów dotyczących prawa materialnego. Wobec pominięcia podstaw prawnych twierdzeń przedstawionych przez Sąd, skarżący nie mógł wykazać ich nieprawidłowości i musiał ograniczyć się do zarzutów formalnoprawnych.

Wykazane braki uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazują na niewystarczające zbadanie przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Z tych wszystkich względów orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Postanowienie o kosztach postępowania podjęto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.