Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 261/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Marek Kraus (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 1 września 2020 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej R. T. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ drugiej instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako "k.p.a.") w zw. z art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p.") po rozpoznaniu odwołania R. i P. T. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r. (dalej jako " Prezydent Miasta " lub "organ pierwszej instancji") w przedmiocie warunków zabudowy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

2. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

2.1. Prezydent Miasta decyzją z [...] 2020 r. ustalił na rzecz M. K. i M. K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie do dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr [...] i [...], obręb [...], przy ul. K. [...] w G.. Organ ustalił m.in. nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6,8 m od pasa drogowego ul. K., w nawiązaniu do istniejącej zabudowy przeznaczonej do rozbiórki, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki max 0,25, szerokość elewacji frontowej od 10,9 m do 16,3 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki do max. 8 m, geometrię dachu: dach stromy: kąt nachylenia głównej połaci dachu od 30° do 45°, wysokość głównej kalenicy dachu max 10,3 m, kierunek głównej kalenicy dachu prostopadły lub równoległy do frontu działki. Organ ustalił też, że należy zharmonizować architekturę projektowanego budynku z sąsiednią zabudową i wskazał, że znajdujące się na działce budynki przeznaczone są do rozbiórki. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wyznaczone wskaźniki dla przedmiotowej zabudowy stanowią uśrednione wielkości dla zabudowy znajdującej się po obu stronach ul. K., tworzącej wnętrze urbanistyczne. Wiele budynków na obszarze analizowanym ma wysokość ok. 12 m i więcej, przyjęta dla projektowanej zabudowy wielorodzinnej wysokość 10,3 m nie jest zatem wskaźnikiem szczególnie wysokim, bo nawet dla zabudowy jednorodzinnej planiści przyjmują wysokości do 12 m (w odległości ok. 80 m w kierunku północnym, na działce nr [...] znajduje się budynek jednorodzinny o wysokości 14,1 m).

Na analizowanym obszarze, w odległości ok. 50 m w kierunku południowym, występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (zabudowa na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...]) dostępna z tej samej drogi publicznej, ul. K. Za odmiennym rodzajem zabudowy niż zabudowa jednorodzinna po stronie wschodniej przemawia również fakt, że przedmiotowy teren przylega granicą [...] o łącznej długości ok. 90 m do terenu usługowego - składu materiałów budowlanych, na działce nr [...].

Organ wskazał następnie, że do obliczeń parametrów przyjęto obie działki, o które wnioskuje inwestor, gdyż działka nr [...], po której odbywa się obecnie dojazd do nieruchomości, zmieni przeznaczenie po wykonaniu nowego wjazdu bezpośrednio na działkę nr [...]. W związku z położeniem przedmiotowych działek przy głównej ulicy, gdzie koncentruje się zabudowa, nieznacznie podwyższono wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki, do max 0,25.

2.2. Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie R. T. i P. T. decyzją z [...] 2021 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z [...] 2020 r. w przedmiocie warunków zabudowy. Kolegium uznało, że Prezydent Miasta prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego ustalając je w odległości 213 m od granic terenu inwestycji, tj. w odległości równej trzykrotności łącznej szerokości frontowej (71 m) obu działek, a planowana inwestycja o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej kontynuować będzie istniejącą w obszarze analizowanym funkcję mieszkalną wielorodzinną.

Kolegium zwróciło uwagę na to, że w tabeli na str. 3-5 części opisowej analizy zawarto szczegółowe dane w zakresie parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym (wskaźnika intensywności zabudowy i szerokości elewacji frontowej), natomiast wysokość zabudowy i geometria dachu zostały opisane na str. 6. Spełniono również pozostałe warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. K., istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji oznaczony w ewidencji gruntów jako teren budowlany (B) - działka nr [...] - oraz grunt rolny kl. IVb nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w rozumieniu art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; realizacja inwestycji nie narusza przepisów odrębnych.

Kolegium uznało też, że organ pierwszej instancji ustalił linię zabudowy w sposób zgodny z prawem, a linia zabudowy została ustalona jako powielenie istniejącej obecnie linii zabudowy, odpowiada zatem istniejącemu obecnie ładowi przestrzennemu w zakresie usytuowania budynków względem drogi publicznej. Jednocześnie zachowano warunek wynikający z przepisu szczególnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obiekty budowlane przy drogach wojewódzkich i powiatowych powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m - odległość nowej zabudowy od krawędzi jezdni wyniesie 15 m. Natomiast przewidziane niewielkie zwiększenie wskaźnika intensywności zabudowy nie zaburzy ładu przestrzennego.

Wskazano dalej, że w analizie ustalono wysokość górnej elewacji frontowej na 8 m jako wynikową wysokości budynku i kąta nachylenia połaci dachowych z uwzględnieniem pomniejszenia optycznego bryły budynku. Budynki sąsiednie na działkach nr [...], [...], [...] mają wysokość górnej elewacji frontowej odpowiednio: 9, 9 i 10,3 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jest nieco niższa.

Organ odwoławczy wskazał również, że wysokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy (wielorodzinnej) została ustalona na 8 m. Wysokość kalenicy została ustalona z uwzględnieniem konieczności zachowania kąta nachylenia połaci dachowych, wobec czego ograniczenie wysokości kalenicy głównej do 9 m może utrudniać zachowanie odpowiedniego nachylenia dachu. Ustalenie wysokości kalenicy nowej zabudowy na maksymalnie 10,3 m nie odbiega od ukształtowanego w okolicy ładu przestrzennego w zakresie geometrii dachu.

SKO podkreśliło, że zarządca drogi publicznej uzgadniając projekt decyzji pierwszoinstancyjnej wskazał, że istniejący zjazd z terenu inwestycji na ul. K. nie jest wystarczający dla obsługi komunikacyjnej nowej zabudowy, w związku z czym w pkt 6 sentencji decyzji Prezydenta Miasta zawarto warunek urządzenia nowego zjazdu.

3. R. T. ( dalej jako ,,Skarżąca" ) w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2021 r. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez utrzymanie przez organ II instancji decyzji organu I instancji oraz niepodjęcie przez organ II instancji wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy:

a) nieujęcie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dopuszczalności inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych, co stanowi odstępstwo w stosunku do zabudowy pojedynczych działek w analizowanym obszarze, przez co dokonano oceny z pominięciem istotnych dowodów niezbędnych do ustalenia stanu faktycznego oraz zaniechano wszechstronnego rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący;

b) ujęcie budynku przeznaczonego do rozbiórki na działce [...] do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy, przez co w sposób dowolny dokonano oceny zgromadzonego materiału dowodowego i uzasadniono odstępstwo w sposobie wyznaczenia parametru nowej zabudowy, tj. nieprzekraczalnej linii zabudowy niezgodnie ze stanem faktycznym oraz błędnie wyznaczono parametry nowej zabudowy, w szczególności nieprzekraczalną linię zabudowy, co wskazywać może na uwzględnienie w pierwszej kolejności interesu inwestora;

c) utrzymanie wyłączenia zabudowy na działce [...] do wyznaczenia linii nowej zabudowy powołując się na prawdopodobną, niezgodną ze stanem faktycznym przesłankę do zastosowania odstępstwa od podstawowego sposobu ustalenia parametru, w sposób całkowicie dowolny, z pominięciem informacji przekazywanych przez skarżącą, bez zebrania i zbadania całokształtu materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, co miało wpływ na wydanie wadliwej decyzji, w której błędnie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz udowodnienia okoliczności zastosowanego odstępstwa;

d) powołanie się na niezgodne ze stanem faktycznym przesłanki odstąpienia od podstawowego sposobu ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki oraz wyznaczenie wskaźnika wyższego, niż wielkość średnia (także błędnie obliczona) dla analizowanego obszaru na podstawie dowodów budzących wątpliwość co do wskazanych przesłanek odstępstwa, przez co błędnie wyznaczono ten wskaźnik i wydano wadliwą decyzję, bez zebrania całości materiału dowodowego w sposób wyczerpujący oraz bez wyjaśnienia stanu faktycznego;

e) brak zawarcia w decyzji uzasadnienia powodów odstąpienia od podstawowego sposobu wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wybiorcze traktowanie dowodów dla wykazania spełnienia przesłanki odstąpienia, na podstawie której ustalono powyższy parametr;

f) niezebranie całości materiału przy ustaleniu parametru, jakim jest wysokość głównej kalenicy dachu poprzez nieuwzględnienie położenia przedmiotowych działek n.p.m. przy ustalaniu tego parametru, przez co dokonano oceny w sposób dowolny, bez oceny całokształtu materiału dowodowego oraz zbadania sprawy w sposób wyczerpujący;

g) wadliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzez błędne określenie wskaźników i parametrów nowej zabudowy, w wyniku czego wystąpiło niespełnienie przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa uregulowanej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u..p.z.p.

2) art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez prowadzenie przez organ II instancji postępowania w sposób godzący w zaufanie skarżącej do władzy publicznej, poprzez:

a) wyłączenie, bez ustalenia stanu faktycznego oraz z pominięciem informacji przekazywanych przez skarżącą, budynku zlokalizowanego na działce [...] do wyznaczenia linii nowej zabudowy, przy jednoczesnym ujęciu do wyznaczenia tej linii budynku przeznaczonego do rozbiórki na działce [...], co wskazywać może na uwzględnienie w pierwszej kolejności interesu inwestora;

b) powoływanie się przez organ II instancji na dowolne, wybiórcze oraz niezgodne ze stanem faktycznym dowody mające stanowić przesłankę do odstąpienia od podstawowego sposobu wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki, bez udowodnienia przesłanek takiego odstąpienia oraz wyznaczenie wskaźnika zgodnie z wnioskiem i interesem inwestora niemającego uzasadnienia w stanie faktycznym.

c) zebranie dowodów w sposób wybiórczy i dokonanie oceny zgromadzonych dowodów w sposób dowolny w zakresie określenia wysokości głównej kalenicy planowanych budynków, co wskazywać może na uwzględnienie w pierwszej kolejności interesu inwestora.

3) art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której organ administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, albowiem bez uzasadnionej przyczyny odstąpił od wyznaczenia linii nowej zabudowy na przedmiotowych działkach oraz wysokości głównej kalenicy dachu planowanych budynków w sposób wskazany przez organ I instancji w decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy z dnia 14 listopada 2019 r., przez co błędnie wyznaczono nieprzekraczalną linię nowej zabudowy oraz wysokość górnej kalenicy dachu planowanych budynków.

Skarżąca zarzuciła organowi również naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędną wykładnię treści przepisów § 4 - 5 oraz § 7 - 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem poprzez błędne ustalenie wskaźników oraz parametrów planowanej inwestycji w zakresie obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz wysokości głównej kalenicy dachu (§ 8) w odstępstwie od podstawowego sposobu ustalenia tych wskaźników i parametrów bez wskazania w sposób wyczerpujący spełnienia przesłanki odstępstwa oraz włączenie budynku przeznaczonego do rozbiórki do wyznaczenia ww. parametrów i wskaźników dla planowanej inwestycji.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy z [...] 2020 r. została wydana dla inwestycji polegającej na budowie do dwóch budynków, zaś w decyzji SKO z dnia [...] 2021 r. przywołana jest na wstępie decyzja dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków. Kwestia ta jest w ocenie skarżącej istotna, albowiem na działkach tworzących najbliższe otoczenie nie występują działki, na których znajdowałby się więcej niż jeden budynek mieszkalny, w tym w szczególności wielorodzinny. Podobna sytuacja raczej nie występuje na obszarze objętym analizą. Kwestia dopuszczalności zabudowy w postaci więcej niż jednego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na przedmiotowych działkach nie została w ogóle ujęta w analizie, a jest istotna, gdyż wpływa na kształtowanie ładu przestrzennego. W ocenie skarżącej analiza taka powinna zostać przeprowadzona, gdyż intencją inwestorów jest realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków, a nie do dwóch budynków) de facto na jednej działce [...] (działka [...] pełni funkcję wyłącznie drogi dojazdowej, nie jest działką budowlaną, grunt nie został wyłączony z produkcji rolnej, a nowe zainwestowanie w postaci budynków nie jest planowane na jej terenie).

Skarżąca zarzuciła też organowi też, że do obliczenia wskaźników intensywności zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, a także wyznaczenia innych parametrów, w tym w szczególności linii zabudowy, wzięto pod uwagę budynek przeznaczony do rozbiórki na działce [...], na której inwestorzy planują wybudowanie dwóch nowych budynków.

Zwrócono też uwagę na to, że najistotniejsze wskaźniki oraz parametry planowanej zabudowy, wskazane w § 4 - 5 oraz § 7 rozporządzenia wyznaczone zostały w oparciu o postanowienia dotyczące odstępstw, tj.

- ustalenie linii zabudowy na podstawie wyjątku wskazanego w § 4 ust 4 rozporządzenia:

- ustalanie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki na podstawie wyjątku wskazanego w § 5 ust. 2 rozporządzenia;

- ustalanie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na podstawie wyjątku wskazanego w § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Zastosowanie wyjątku w ocenie skarżącej dla przedmiotowej decyzji stało się regułą, co stwarza wrażenie, że mamy do czynienia z sytuacją, w której wydanie decyzji nie polega w istocie na ustaleniu warunków zabudowy, lecz na ich dostosowaniu do zamiaru inwestora. Niespełnienie przesłanki odstąpienia dla powyżej wskazanych wskaźników i parametrów skarżąca uznała za naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię § 4-5 oraz § 7 rozporządzenia oraz naruszenie prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 8 § 1 i 2, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa.

W ocenie skarżącej nieprzekraczalna linia nowej zabudowy powinna zostać wyznaczona zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jako kontynuacja zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, na podstawie budynku zlokalizowanego na działce [...], tj. w odległości 11 m od pasa drogowego ul. K., szczególnie, że linia zabudowy oraz uskok są ukształtowane w sposób wyraźny.

W dalszej części uzasadnienia skargi wskazano, że wcześniej złożone wnioski dotyczące przedmiotowej nieruchomości stanowią odrębne postępowanie i nie wiąże organów administracji publicznej, jednak z związku z wystąpieniem uchybień należy wziąć pod uwagę decyzję Prezydent Miasta z [...] 2019 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] i [...].

Skarżąca zwróciła tez uwagę na s. 3 - 5 części opisowej analizy, na których znajduje się zestawienie danych służących do obliczenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, który podawany jest dla każdej działki osobno, z zaokrągleniem do dwóch miejsc po przecinku. Skoro dla każdej z działek podawany jest osobny wskaźnik w formacie 0,XX, to średnia z tak podawanego wskaźnika wynosi nie 0,23, a 0,22 (także z wyłączeniem zabudowy na działce [...] przeznaczonej do rozbiórki). Odstępstwo związane z podwyższeniem wskaźnika nie jest przy tym tak niewielkie, jak wskazane zostało decyzji SKO, gdyż wskaźnik średni powiększono o 13,64%.

Podane przez w analizie przesłanki odstąpienia od ogólnych zasad wyznaczenia wskaźnika budzą zdaniem skarżącej wątpliwość i są niewystarczające. Także przytoczona uchwała Rady Miasta nie uzasadnia wybudowania na przedmiotowych działkach budynku 12-mieszkaniowego oraz że podobne zainwestowanie występuje wyłącznie na Osiedlu [...] po przeciwnej stronie ul. K. o pow. powyżej 1,4 ha, tj. ponad 8- krotnie większej, gdzie zlokalizowanych jest 6 budynków (działki nr [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...]). Przesłanką zastosowania wyjątku nie jest odwołanie się do wskaźnika maksymalnego, występującego w analizowanym obszarze. Wskaźnik 0,44 występuje tylko raz na 69 analizowanych budynków. Jednocześnie analiza wskazuje na zdecydowanie niższe wskaźniki, które nie zostały w sposób szczególny wzięte pod uwagę przy określeniu wysokości wskaźnika. Dodatkowo wskaźnik zabudowy dla istniejącego zainwestowania objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nr [...] jest w istocie niższy niż wskazane 0,23, gdyby do powierzchni ww. działek doliczyć działki nr [...] i [...] tworzącymi infrastrukturę Osiedla [...], obejmującego większość obszaru objętego wskazanym planem. Przesłanką do zastosowania wyjątku wskazanego w § 5 ust. 2 rozporządzenia nie jest też zdaniem skarżącej uchwała Rady Miasta Nr LI/1506/18 z dnia [...] 2018 r. Nie ma w niej zapisów przytoczonych przez organ II instancji oraz organ I instancji, które miałyby przełożenie na zastosowanie odstępstwa oraz podwyższenie wartości wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni przedmiotowych działek.

W odniesieniu do ustaleń organu odwoławczego, że budynki sąsiednie na działkach nr [...], [...], [...] mają wysokość górnej elewacji frontowej odpowiednio: 9, 9 i 10,3 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy jest nieco niższa, zaznaczyła skarżąca, że budynki sąsiednie znajdują się na działkach nr [...], [...], [...] oraz [...] - pomięto zatem działkę [...], na której znajduje się budynek o wysokości 4,7 m. Z uwagi na to, iż w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w części dotyczącej górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wskazano wyłącznie wysokość max 8 m, a w punkcie dotyczącym geometrii dachu autor posługuje się pojęciem wysokości (zabudowa o wysokości 9 m - dz. [...] i [...], budynek o wysokości 4,7 m dz. [...], budynek o wysokości 10,3 m dz. [...]) trudno jest dokonać analizy przedstawionych danych, gdyż nie wskazano, czy owa wysokość jest wysokością do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, czy też wysokością głównej kalenicy dachu. Część opisowa analizy na s. 3 -5 nie zawiera parametrów budynków w zakresie ich wysokości zarówno do górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jak i wysokości głównej kalenicy dachu. Wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki powinien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym może być on wyznaczony w innej wysokości, z tym że może to nastąpić jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 Kpa, a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia. Organ I instancji wyznaczył powyższy parametr z zastosowaniem § 7 ust. 4 rozporządzenia, co SKO utrzymało w mocy, jednak w decyzji nie wskazano przesłanek odstąpienia od wyznaczenia tego parametru na podstawie § 7 ust. 1 i 3. W przypadku zastosowania § 7 ust. 4 w ocenie skarżącej organ winien wskazać powód niezastosowania § 7 ust. 1 oraz ust. 3 (średnia wartość w analizowanym obszarze). Brak jest w decyzji uzasadnienia odstąpienia od wyznaczenia parametru na podstawie § 7 ust. 1, co świadczy o dokonaniu oceny zebranego materiału w sprawie w sposób dowolny.

Ponadto, w ocenie Skarżącej, w celu zachowania ładu przestrzennego analizę należy uzupełnić o ocenę wysokości planowanych budynków n.p.m.

4. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

W wyniku takiej kontroli rozstrzygnięcie organu administracji może zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Badając sprawę w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził naruszenia przepisów prawa skutkujących uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

5.3. W niniejszej sprawie materialnoprawną podstawą wydanych decyzji jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm. – zwana dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, ze zm. – zwane dalej "rozporządzenie").

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położone są na terenie, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Doprecyzowanie powyższej normy stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Z kolei, stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter co do zasady związany. Oznacza to, że powinna zostać wydana decyzja pozytywna, jeśli spełnione zostaną łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p.

Przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dotyczą warunków, jakie musi spełniać teren, na którym ma być prowadzona inwestycja powodująca konieczność uzyskania warunków zabudowy wobec braku planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawodawca nałożył na organ wydający decyzję obowiązek sprawdzenia oraz określenia wymagań, jakie powinna spełniać nowa zabudowa w związku z już istniejącą zabudową w sąsiedztwie oraz sposobem zagospodarowania terenu. Zatem w przypadku braku planu zagospodarowania naczelną zasadą towarzyszącą regulacji ładu przestrzennego jest kontynuacja. Nowa zabudowa powinna stanowić kontynuację zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, zarówno jeżeli chodzi o funkcję, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy, jak i zagospodarowanie terenu. Kontynuacja powinna dotyczyć także gabarytów, formy architektonicznej obiektów, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Warunki, zgodnie z którymi określa się cechy nowej zabudowy, są zdefiniowane w wydanym na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588; dalej: rozporządzenie).

Dalej wyjaśnienia wymaga, że w celu stwierdzenia, czy planowana inwestycja spełnia wymogi ładu przestrzennego, obowiązkiem organu jest przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wymaga, by była to kopia mapy zasadniczej, lub w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000.

W każdej więc sprawie o ustalenie warunków zabudowy konieczne jest sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej przez podmiot uprawniony, przy czym na organie spoczywa wynikający z art. 80 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. obowiązek dokonania takiej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Analiza urbanistyczno-architektoniczna stanowi główny dowód w sprawie i pełni kluczową rolę w określaniu wymaganych parametrów i wskaźników. Tylko rzetelna i kompletnie sporządzona analiza z prawidłowo dokonanymi obliczeniami rachunkowymi pozwala na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z przepisami.

5.4. Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zdaniem Sądu organy rozstrzygające w niniejszej nie sprostały tym wymaganiom, co doprowadziło do oparcia wydanych w sprawie rozstrzygnięć o wadliwie sporządzoną analizę urbanistyczną. I w tym miejscu zasadne stają się zarzuty skarżącej o nierzetelnym ustaleniu stanu faktycznego sprawy i braku jednoznacznego ustalenia o spełnieniu przez wnioskowaną inwestycję przesłanek gwarantujących wydanie decyzji pozytywnej. Jednym z warunków statuowanych przepisem art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest zasada dobrego sąsiedztwa (pkt 1 tego przepisu), tzn. nowa zabudowa powinna wpisywać się w zastany ład przestrzenny. Odkodowaniu stanu zastanego służy prawidłowe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy powinno wynikać jakie warunki urbanistyczno, architektoniczno, kompozycyjno – funkcjonalne i środowiskowe decydują o spełnieniu zasady dobrego sąsiedztwa. Innymi słowy, analiza pozwala na uzyskanie wiedzy o tym, w jaki sposób zasada dobrego sąsiedztwa na tym konkretnym terenie powinna zostać zrealizowana.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że w sporządzonej w sprawie analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazano, iż wyznaczony w ustawowej wielkości obszar analizowany obejmuje teren tworzący urbanistyczną całość, mieszczący się po dwu stronach ul. K., w skład którego wchodzą tereny zabudowane, w ramach których to terenów występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, w tym zabudowa bliźniacza, wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczo-garażowymi, występuje również zabudowa mieszkaniowo-usługowa oraz zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Podkreślić należy, że planowana inwestycja obejmująca realizację "do dwu budynków mieszkalnych wielorodzinnych" ma zostać zlokalizowana po stronie ul. K., gdzie występuje głównie zabudowa jednorodzinna.

Wątpliwości Sądu wzbudziło bezkrytyczne przyjęcie przez orzekające organy, że pośród zharmonizowanej i jednorodnej zabudowy jednorodzinnej wkomponują się budynki wielorodzinne. W dzielnicy [...] ul. K. stanowi naturalną granicę pomiędzy dwoma rodzajami zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Kwartał ograniczony ulicami K., J. i D. stanowią domy jednorodzinne. Zdaniem Sądu podzielając wyniki analizy, że zabudowa mieszkalna wpisuje się w istniejący w okolicy terenu inwestycji ład urbanistyczny to już nie broni się stanowisko, że wprowadzenie pomiędzy zabudowę jednorodzinną zabudowy wielorodzinnej zapewni zachowanie ładu architektonicznego. Zaznaczyć należy, że o wyznaczenia parametrów planowanej zabudowy przyjęto wszystkie budynki znajdujące się w obszarze analizowanym, gdy tymczasem winny zostać uwzględnione jedynie te znajdujące się po północnej stronie ul. K., tj. tam gdzie zlokalizowany jest teren inwestycji z uwagi na to, że po tej stronie ma zostać zrealizowana wnioskowana inwestycja i także po tej stronie znajdują się budynki, których gabaryty i funkcja winny mieć decydujące znaczenie. Natomiast po południowej stronie ul. K. znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, których przyjęcie do analizy spowodowałoby nieuzasadnione zwiększenie gabarytów wnioskowanej inwestycji. Sąd prezentuje takie stanowisko, że ul. K. wyraźnie oddziela budynki wielorodzinne od jednorodzinnych i zasadne jest uwzględnienie parametrów zabudowy usytuowanej po tej stronie, po której powstać ma inwestycja. Wynika to z obowiązku organu administracji publicznej określenia obszaru analizowanego nie w sposób automatyczny, lecz przy uwzględnieniu ewentualnej specyfiki terenu i zabudowy. Okoliczności te nie zostały przez orzekające organy rozważone, a różnice w istniejącej zabudowie po obu stronach ulicy K. zignorowane. Tymczasem w sytuacji, gdy na analizowanym obszarze istnieją dwie tak zróżnicowane architektonicznie strefy urbanistyczne, to okoliczność ta jest elementem ładu przestrzennego w obszarze analizowanym i organ ustalający warunki zabudowy nie może jej pomijać ustalając parametry i wskaźniki ładu przestrzennego dla nowej zabudowy. Inaczej rzecz ujmując, przy takiej jak wyżej odrębności w gabarytach i funkcji budynków mieszkalnych po przeciwległych stronach ulicy, organy nie mogły uchylić się od ustalenia istnienia tych stref różnej zabudowy, a w szczególności od rozważenia czy zamierzone budynki będą się wpisywać kompozycyjnie oraz architektonicznie w zastany ład oraz w jaki sposób. Organ powinien więc wyjaśnić, które z budynków przy ulicy K. znalazły się w obszarze analizowanym, czy tworzą one spójną całość kompozycyjną, czy ich parametry mogą być punktem odniesienia dla wskaźników i parametrów zabudowy zamierzonej przez inwestorów (mając na uwadze, że budynek nowy byłby wielorodzinny, a nie jednorodzinny), a realizacja nowej zabudowy w sposób w jaki zamierzają to uczynić inwestorzy znajduje uzasadnienie w obszarze analizowanym. Rozważań na ten temat w wydanych decyzjach zabrakło, co stanowi o naruszeniu obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 i art. 107 § 3 Kpa). Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu powinna ujmować ład przestrzenny w obszarze analizowanym w jego całokształcie, dawać pełny obraz sytuacji, któremu to obowiązkowi analiza sporządzona w sprawie niniejszej nie sprostała.

5.5. Powyższa argumentacja powoduje, że nie sposób uznać prawidłowości ustalonych paramentów co do planowanej zabudowy z uwagi na konieczność wyliczenia ich w oparciu o prawidłową bazę danych opartą o budynki mieszkalne jednorodzinne w najbliższym sąsiedztwie terenu inwestycji. Odnieść się jednak należy do wyznaczonej na mapie będącej załącznikiem do decyzji linii nowej zabudowy. Zgodnie z § 4 ust. 1 przywoływanego już rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). W decyzji organ I instancji uzasadniając wyznaczenie linii zabudowy wskazał natomiast jako podstawę jej określenia budynek istniejący na działce inwestycyjnej, który został przeznaczony do rozbiórki. W przekonaniu Sądu brak jest podstaw, aby posadowienie budynku przeznaczonego do rozbiórki mogło stanowić wzorzec dla ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Oczywiste jest również, że organy, ustalając linię zabudowy dla nowego obiektu, nie powinny były uwzględnić usytuowanego na tej samej nieruchomości obiektu przeznaczonego do rozbiórki. Rozbiórka tego obiektu jest bowiem częścią inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Sprzeczne z elementarną logiką byłoby zatem branie pod uwagę odległości tego budynku od drogi publicznej przy ustalaniu linii zabudowy dla obiektu czy obiektów, które mają powstać w jego miejsce.

Zwrócić także należy uwagę na sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji, gdzie znalazł się zapis wydania warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy "dla inwestycji polegającej na budowie do dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi na terenie działek nr [...] i [...] obręb [...] przy ul. K. [...] w G.". Już samo sformułowanie sentencji w sposób opisany powyżej powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Nie dostrzegł tej wadliwości organ odwoławczy pomimo, że w sentencji decyzji odwoławczej wskazał na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych. Świadczy to o braku wnikliwości i dogłębnego zbadania okoliczności sprawy. Tymczasem sformułowanie sentencji decyzji organu I instancji niedostatecznie precyzuje inwestycję, aby mogła ona stanowić podstawę dla dalszych etapów procesu inwestycyjnego. Sformułowanie sentencji decyzji poprzez wskazanie "do dwóch budynków" pozwala inwestorom na wybór ilości budynków, które ostatecznie powstaną. Tym samym treść sentencji wyklucza możliwość polegania na tej decyzji w dalszych etapach procesu inwestycyjnego czy też w jakimkolwiek innym zakresie.

Zdaniem sądu, wyżej wskazane uchybienia kwalifikują zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zobowiązujących organ do wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, tzn. ustalenia przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z jego materialnoprawnej podstawy, skutkujących naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 u.p.z.p. oraz w szczególności § 4 rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy. Pozostałe zarzuty skargi, zwłaszcza dotyczące innych parametrów nowej zabudowy (poza linią zabudowy) nie wymagają stanowiska sądu wobec konieczności powtórzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, którego wynik może mieć znaczenie dla okoliczności podniesionych w tych zarzutach.

5.6. Reasumując, zaskarżona decyzja nie odpowiada w pełni wymaganiom dla niej postawionym w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie nowej zabudowy, co było wystarczające dla jej wyeliminowania z obrotu prawnego, podobnie jak decyzji pierwszoinstancyjnej. Zawierają one braki i nieprawidłowości wyżej opisane, które muszą zostać wyeliminowane. Nieprawidłowości te powodują, że rozstrzygnięcia nie zawierają uzasadnienia dla kluczowych dla zachowania ładu przestrzennego (i zasady dobrego sąsiedztwa) parametrów.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zgodnie z art. 153 p.p.s.a. uwzględni ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

5.7. Z uwagi na powyższe Sąd uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącej od SKO zwrot kwoty 500 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.