Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 637/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono orzeczenie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 170
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 99 ust. 1, art. 100
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: par. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, , Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi R. D. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty należności z tytułu obniżenia dodatku służbowego uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Miejskiego Komendanta Policji w Ł. z dnia [...] nr [...].


UZASADNIENIE

Rozkazem personalnym z dnia [...] r. Komendant Wojewódzki Policji w Ł na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 127 § 2 k.p.a. utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł z dnia [...] r. w przedmiocie wypłaty należności pieniężnych z tytułu obniżenia dodatku służbowego nadkom. R D – specjaliście Zespołu Dochodzeniowo-Śledczego Wydziału do Walki z Przestępczością Przeciwko Mieniu l Komisariatu Policji.

W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji w Ł, przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy wskazał, że orzeczeniem z dnia [...] r. Komendant Miejski Policji w Ł uznał policjanta winnym popełnienia zarzucanych mu czynów i wymierzył karę dyscyplinarną nagany.

Komendant Wojewódzki Policji w Ł orzeczeniem z dnia [...] r., utrzymał w mocy orzeczenie o ukaraniu skarżącego. Orzeczenie to było prawomocne i podlegało wykonaniu.

W związku z ukaraniem skarżącego karą dyscyplinarną nagany, rozkazem personalnym z dnia [...] r. organ I instancji obniżył skarżącemu dodatek służbowy o 20 % przyznany na czas nieokreślony do kwoty 336 zł miesięcznie z dniem 1 lipca 2011 r.

Na orzeczenie organu II instancji z dnia[...] r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokiem z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 739/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił orzeczenie organu II instancji z dnia[...] r. oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji z dnia [...] r. Jednocześnie sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Wyrok ten stał się prawomocny z dniem 13 stycznia 2012 r.

Z chwilą otrzymania akt postępowania wraz z odpisem prawomocnego wyroku organ I instancji podjął czynności zmierzające do ponownego rozpatrzenia sprawy w postępowaniu dyscyplinarnym. Mając na uwadze przepis art. 135 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy o Policji orzeczeniem z dnia 14 maja 2012 r. w związku z przedawnieniem karalności dyscyplinarnej organ I instancji umorzył postępowanie.

Postanowieniem z dnia 2 stycznia 2014 r. organ I instancji wznowił z urzędu postępowanie w sprawie obniżenia policjantowi z dniem 1 lipca 2011 r. dodatku służbowego o 20 % do kwoty 336 zł miesięcznie zakończonego decyzją ostateczną, tj. rozkazem personalnym z dnia [...] r.

Rozkazem personalnym z dnia [...] r. organ I instancji uchylił w całości rozkaz personalny z dnia[...] r. oraz umorzył postępowanie w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego przyznanego na czas nieokreślony.

Pozwem skierowanym do [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Rejonowego dla [...] w Ł skarżący wniósł o zasądzenie od Skarbu Państwa – Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł na swoją rzecz kwoty 3 478,68 zł, stanowiącej wyrównanie uposażenia za miesiące, w których otrzymał uposażenie pomniejszone o kwotę 84 zł oraz wyrównanie za trzy nagrody roczne pomniejszone o tę kwotę oraz odsetki od kwoty 84 zł, potrąconej policjantowi comiesięcznie od 1 lipca 2011 r. do 3 lutego 2014 r.

Postanowieniem z dnia[...] r., sygn. akt[...] Sąd Rejonowy dla [...] w Ł [...] Wydziału Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uznał się niewłaściwym i przekazał sprawę Komendantowi Miejskiemu Policji w Ł celem rozpoznania. W uzasadnieniu postanowienia sąd wskazał, iż sprawy związane ze stosunkiem służbowym funkcjonariuszy Policji reguluje ustawa o Policji. Ustawa te reguluje w pełni stosunek służbowy funkcjonariusza Policji i nie odsyła do uregulowań Kodeksu pracy. Sprawy o roszczenie ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Policji nie są sprawami cywilnymi w rozumieniu art. 1 k.p.c., ponieważ nie dotyczą stosunków z zakresu prawa pracy. Do ich rozpoznania nie są powołane sądy powszechne. Pozew należy potraktować jako wniosek o wydanie rozstrzygnięcia przez Komendanta Miejskiego Policji w Ł. Rozstrzygniecie to powinno przybrać formę decyzji, od której powód może się odwołać na zasadach wskazanych w ustawie o Policji.

W związku z powyższym, Komendant Miejski Policji w Ł wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wypłaty należności pieniężnych z tytułu obniżenia dodatku służbowego (karta 34 akt admin.).

Rozkazem personalnym z dnia [...] r., wydanym na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 107 ust. 3 pkt 1 ustawy o Policji organ I instancji odmówił skarżącemu wypłaty kwoty 3 478,68 zł stanowiącej wyrównanie obniżonego uposażenia za okres od 1 lipca 2011 r. do 3 lutego 2014 r.

W odwołaniu skarżący zarzucił, że organ I instancji zwlekał ponad dwa lata ze wznowieniem z urzędu postępowania w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego. Według skarżącego rozkaz personalny organu I instancji z dnia[...] r. wydany w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. wywołuje skutek ex tunc a nie ex nunc. Skarżący wniósł o zwrot potrącanej mu bez podstawy faktycznej kwoty obniżonego dodatku i obniżonych trzech nagród rocznych za okres od 1 lipca 2011 r., do dnia 3 lutego 2014 r. bez odsetek, których wypłacenia zażąda w odrębnym postępowaniu.

Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji, wydając zaskarżony rozkaz personalny stwierdził, że w niniejszej sprawie istota sporu wynika z rozbieżności stanowiska policjanta i organu I instancji odnośnie skutków jakie w sferze prawa do uposażenia, a mianowicie wysokości dodatku służbowego, wywołuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 739/1. Wyrok sądu stwierdzający nieważność zaskarżonego aktu eliminuje ten akt ze skutkiem ex tunc z obrotu prawnego. Uchylenie decyzji wyrokiem sądu administracyjnego nie oznacza takiego samego skutku, a skutek ex nunc, to znaczy działanie wyroku do przodu. Oznacza to, że wadliwa decyzja zostaje usunięta z obrotu prawnego z dniem uprawomocnienia się wyroku. Bezsporne jest, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2011 r. o sygn. akt III SA/Łd 739/11 wydany został na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wywołuje skutek ex nunc, to jest od dnia 13 stycznia 2012 r., z którym stał się prawomocny. Niemniej jednak z tym dniem nie został wycofany z obrotu prawnego rozkaz personalny organu I instancji z dnia[...] r. w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, a jedynie orzeczenia dyscyplinarne organu l i II instancji. Stosownie do treści art. 170 p.p.s.a. dopiero prawomocny wyrok wiąże stronę, sąd i organ administracji publicznej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, uchylający orzeczenia dyscyplinarne wiąże więc "na przyszłość" wyżej wymienione podmioty – od dnia jego prawomocności. Dlatego, rozkaz personalny organu I instancji z dnia [...] r. został wycofany z obrotu prawnego dopiero rozkazem personalnym organu I instancji z dnia [...] r., wydanym w trybie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Wyżej wymieniony rozkaz personalny jest decyzją działającą ze skutkiem ex nunc, to jest na przyszłość. Decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nieważność decyzji, która działa ze skutkiem ex tunc, co oznacza, że nawiązuje ona do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. W tej sytuacji stronie przysługuje wyrównanie dodatku dopiero za okres po wydaniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. Strona otrzymuje dodatek służbowy w nieobniżonej wysokości od lutego 2014 r. Powołując się na nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn.akt II SA/Wa 2391/13 organ stwierdził, że w jego ocenie w niniejszej sprawie brak jest podstawy prawnej wypłaty wyrównania uposażenia, gdyż skutki decyzji organu I instancji z dnia [...] r. należy rozpatrywać przez pryzmat działania wyżej wymienionej decyzji na przyszłość. Na gruncie obowiązujących przepisów dokonanie czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty świadczenia nie wymaga jej potwierdzenia decyzją administracyjną. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odmowa dokonania takiej czynności następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Z tych względów, w ocenie organu II instancji, zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] r. jest decyzją prawidłową, zgodną z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawnymi. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, organ II instancji wskazał, że ósma przyczyna wznowienia postępowania dotyczy sytuacji, które zaszły po wydaniu decyzji, ale nie powodują one jednak automatycznie wznowienia postępowania, ponieważ pomiędzy decyzją organu administracji a inną decyzją lub orzeczeniem sądu musi istnieć związek przyczynowy, na który wskazuje zwrot "w oparciu". Z wnioskiem o wznowienie postępowania mógł wystąpić policjant (art. 147 k.p.a.) do organu I instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 k.p.a.), czego nie uczynił. Wniosek z dnia 27 grudnia 2012 r. nie zawierał żądania w przedmiocie wznowienia postępowania. W przypadku skargi z dnia 19 grudnia 2013 r. skierowanej do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł, policjant nie sprecyzował żądania i nie uzupełnił wyżej wymienionego braku w wyznaczonym terminie. Uznając za bezzasadny zarzut dotyczący prawomocności orzeczenia dyscyplinarnego organu z dnia [...] r., organ II instancji stwierdził, że w dacie wydania rozkazu personalnego o obniżeniu dodatku służbowego – [...] r., orzeczenie dyscyplinarne z dnia [...] r., było prawomocne. Kwestię prawomocności orzeczeń, wydawanych na podstawie przepisów ustawy o Policji reguluje art. 135o ust. 1 tej ustawy a nie przepisy k.p.a. Wykładnia tego przepisu bez wątpienia pozwala stwierdzić, że orzeczenie o wymierzeniu stronie kary dyscyplinarnej nagany uprawomocniło się z dniem utrzymania go w mocy przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł, tj. z dniem [...] r. Orzeczenie dyscyplinarne organu odwoławczego staje się prawomocne w dniu jego wydania z uwagi na to, że nie przysługują od niego żadne środki odwoławcze. Odpowiada to ogólnym zasadom określającym prawomocne orzeczenia, stosowanym zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowym. Wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na orzeczenie z dnia[...] r. nie pozbawiało tego orzeczenia przymiotu prawomocności. Szczegółowe zasady ustalania wysokości dodatku służbowego reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), zwane dalej rozporządzeniem z dnia 6 grudnia 2001 r., oraz ustawa o Policji. W świetle art. 104 ust. 3 ustawy o Policji, § 8 ust. 8 pkt 1 i § 9 ust. 5 powołanego rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. ukaranie policjanta karą dyscyplinarną nagany rodzi po stronie organu obowiązek obniżenia dodatku służbowego. Tym samym, zdaniem organu II instancji decyzja o obniżeniu dodatku służbowego znajdowała pełne uzasadnienie faktyczne i prawne w dacie jej wydania. Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego rażącego naruszenia przez organ I instancji art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a., organ II instancji podkreślił, że przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego określone są w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia ograniczone są jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wynikającą z art. 16 § 1 k.p.a. wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. dotyczy sytuacji, które zaszły po wydaniu decyzji. Nie powoduje jednak automatycznie wznowienia postępowania.

W skardze na powyższy rozkaz personalny R D wniósł o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Ł z dnia [...] r. w całości, pouczenie organów Policji o prawidłowym sposobie prowadzenia czynności prawnych, stwierdzenie oczywistej bezczynności organów Policji po wyroku uchylającym decyzję – orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł z dnia[...] r., wymierzenie grzywny na zasadzie art. 154 § 1 p.p.s.a., orzeczenie o istnieniu uprawnienia do wyrównania niesłusznie potrącanego dodatku służbowego, gdyż pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 31 lipca 2014 r. złożył pozew o zasądzenie od pozwanego Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł, kwoty stanowiącej wyrównanie wynagrodzenia. Zaległości te stanowią, część obniżonego rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Ł z dnia[...] r. dodatku służbowego o 20 %. Z dniem 1 lipca 2011 r. obniżono skarżącemu dodatek służbowy, przyznany na czas nieokreślony o kwotę 84 zł miesięcznie. Pomniejszoną kwotę wynagrodzenia potraktowano jako podstawę wyliczania nagród rocznych w kolejnych latach. Rozkaz ten wydano na podstawie orzeczenia dyscyplinarnego z dnia [...] r. Wyrokiem z dnia 24 października 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 739/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił orzeczenie z dnia [...] r oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji w Ł. Sąd stwierdził, iż na podstawie art. 152 p.p.s.a. zaskarżone orzeczenie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku, a zatem z tym dniem sąd wyeliminował z obiegu prawnego jedyną podstawę faktyczną obniżenia dodatku służbowego. Komendant Miejski Policji w Ł orzeczeniem z dnia 14 marca 2012 r. umorzył postępowanie dyscyplinarne, stwierdzając upływ zawitego terminu na wymierzenie kary dyscyplinarnej. Z uzasadnienia wskazanego wyroku wynikało jednoznaczne, że w ocenie sądu organy nie wykazały w sposób przekonujący, że skarżący był w stanie wykonać wytyczne prokuratora w obu sprawach, nie zaniedbując innych obowiązków. Organ I instancji nie wykonał czynności zleconych przez sąd. Skoro zatem w toku postępowania "toczącego się" po uprawomocnieniu się wyroku organ l instancji nie przeprowadził jakichkolwiek dowodów, to wówczas był zobowiązany był do zakończenia postępowania na podstawie art. 135j ust. 4 ustawy o Policji, albowiem wbrew koncepcji prezentowanej przez organy Policji nadrzędnym celem prowadzenia postępowania dyscyplinarnego nie jest wymierzenie policjantowi kary dyscyplinarnej. Zgodnie z art. 135e. ust. 1 ustawy o Policji jest nim wyjaśnienie sprawy, które w przyszłości ma zapobiec zaistnieniu podobnych zdarzeń. Z obowiązku tego nie zwalnia organu upływ jakiegoś okresu czasu, a jedynie zaistnienie przesłanek bezprzedmiotowości postępowania. Pomimo umorzenia postępowania dyscyplinarnego nie wszczęto z urzędu postępowania administracyjnego prowadzącego do uchylenia rozkazu organu I instancji w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, w czasie gdy nie obowiązywały już orzeczenia dyscyplinarne l i II instancji, będące podstawą do wydania tegoż rozkazu. Skarżący podkreślił, że stosownie do treści art. 170 p.p.s.a organ I instancji był związany prawomocnym wyrokiem. Szkodę naprawiono po 2 latach i to dopiero po tym jak skutecznie wniósł skargę na naruszenie art. 145 § 1 ust. 8 k.p.a. Nie przyznano mu jednak żadnego wyrównania, stwierdzając, że rozkaz ów przywracający dodatek do pełnej wysokości wywołuje skutek od teraz. Zdaniem skarżącego stanowisko organu I instancji wyrażone w rozkazie personalnym z dnia[...] r. jest rażąco błędne i nie wywołuje skutku ex tunc, bowiem nieważność czynności powstała od jej dokonania, czyli od dnia wydania uchylonego nim rozkazu z dnia[...] r., wskutek czego nie powinien on wywoływać żadnych skutków, a te które powstały (potrącenie z dodatku służbowego od lipca 2011 r. do lutego 2014 r.), muszą zostać unieważnione – czyli potracone świadczenie musi być wypłacone. Zwlekanie z tą czynnością będzie narażać Skarb Państwa – KWP w Ł na konieczność wypłaty wyższej kwoty odsetek ustawowych. Z uwagi na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wydanie przez organ administracji rozkazu personalnego z dnia [...] r. było przedwczesne. Co do zasady zawsze, gdy wyrok sądu uwzględnia skargę, orzeczenie to ma charakter konstytutywny. Mimo tego moment początkowy skuteczności takiego orzeczenia nie pokrywa się z momentem nabycia przez nie skuteczności. Późniejsze orzeczenie sądu pozbawia akt lub czynność wcześniej podjętą mocy obowiązującej – działa więc w tym zakresie ex tunc. Następuje więc powrót do takiej sytuacji w postępowaniu przed organami administracji publicznej, która miała miejsce przed wydaniem zaskarżonego aktu lub podjęciem czynności. Skuteczność orzeczenia sądowego ex nunc lub ex tunc nie kształtuje bowiem jego charakteru. Oba te sposoby oddziaływania orzeczenia mogą łączyć się zarówno z orzeczeniami deklaratywnymi, jak i konstytutywnymi. Oddziaływanie ex tunc orzeczeń kasatoryjnych sądu administracyjnego może – poza zaskarżonym aktem lub czynnością – objąć w miarę potrzeby wszystkie akty lub czynności wydane lub podjęte we wszystkich postępowaniach w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a). Decyzje wydawane w niniejszej sprawie przez organy miały charakter konstytutywny, albowiem zmieniały sytuację prawną strony.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozkazie personalnym.

Skarga R D na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w Ł w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 października 2011 r. sygn.. akt III SA/Łd 739/11 została wyłączona do odrębnego postępowania i prowadzona była pod sygn. akt III SA/Łd 866/15.

Postanowieniem z dnia 9 września 2015 r. wydanym w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne. Sąd z urzędu powziął wiadomość, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2391/13 w sprawie o zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, oddalił skargę. Od powyższego wyroku, który zapadł w analogicznym stanie faktycznym i dotyczy problemu, który jest tożsamy z problemem, jaki wystąpił w niniejszej sprawie skarżący wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została zarejestrowana pod sygn. akt I OSK 2640/14. Kwestią sporną w obydwu sprawach było ustalenie, jakie skutki w sferze prawa do uposażenia, w tym przypadku dodatku służbowego, a w szczególności od jakiego momentu (tj. czy z mocą ex tunc, czy ex nunc), wywiera ostateczna decyzja Komendanta Miejskiego Policji w Ł uchylająca ostateczną decyzję obniżającą skarżącemu dodatek służbowy i umarzająca postępowanie w tej sprawie – wydana w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W sprawie II SA/Wa 2391/13 różnica polegała tylko na tym, że prawomocne orzeczenie uchylające decyzje w przedmiocie obniżenie dodatku funkcyjnego zapadło przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie (a nie przed organem).

Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2640/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2391/13 oraz tiret drugie zaskarżonej decyzji.

Wobec powyższego postanowieniem z dnia 1 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola pod względem zgodności z prawem przebiega w trzech płaszczyznach, tj. oceny zgodności rozstrzygnięcia z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury oraz respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/2005). Dokonując tej kontroli sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub części jest stwierdzenie przez sąd: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub części jest zajście przyczyn określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Warunkiem uwzględnienia skargi i stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest zajście przyczyn określonych w k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez sąd w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji we wskazanym wyżej zakresie wykazała, że skarga jest zasadna.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (tekst jedn. Dz.U. z 2011r.,nr 287, poz. 1687 ze zm.), prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Stosownie do treści art. 100 ustawy o Policji, uposażenie policjanta składa się z uposażenia zasadniczego i z dodatków do uposażenia. Zgodnie z art. 106 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Stosownie do treści § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 roku w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), za dodatek o charakterze stałym należy uznać dodatek służbowy, który zgodnie z art. 104 ust. 3 ustawy o Policji przysługuje policjantowi na stanowisku wykonawczym.

Organ wskazał, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ustalenie, jakie skutki w sferze prawa do uposażenia, a mianowicie wysokości dodatku służbowego, wywołuje wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2011r. sygn. akt III SA/Łd 739/11 uchylający orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł z dnia[...]r., nr [...] oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Miejskiego Policji z dnia[...]r., nr[...] w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej nagany oraz jakie skutki rodzi wydany w wyniku wznowienia postępowania rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł z dnia [...]r., nr [...] uchylający w całości decyzję ostateczną, tj. rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Ł z dnia [...]r., nr [...] roku oraz umarzający postępowanie w sprawie obniżenia skarżącemu dodatku służbowego przyznanego na czas nieokreślony.

Zdaniem skarżącego rozkaz personalny nr[...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł z dnia [...]r. w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego został uchylony i w konsekwencji przysługuje mu wyrównanie dodatku służbowego do wcześniej pobieranej wysokości za cały okres obniżenia dodatku, tj. od dnia 1 lipca 2011r. W ocenie natomiast organu wyrok sądu stwierdzający nieważność zaskarżonego aktu eliminuje ten akt z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Natomiast uchylenie decyzji wyrokiem sądu administracyjnego nie oznacza takiego samego skutku, a skutek ex nunc, to znaczy działanie wyroku do przodu. Oznacza to, że wadliwa decyzja zostaje usunięta z obrotu prawnego z dniem uprawomocnienia się wyroku. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2011 roku o sygn. akt III SA/Łd 739/11 wydany został na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. i wywołuje skutek ex nunc, tj. od dnia 13 stycznia 2012r., w którym wyrok stał się prawomocny.

Z tym dniem nie został wycofany z obrotu prawnego rozkaz personalny nr p[...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł z dnia [...] roku, a jedynie orzeczenia dyscyplinarne organu l i II instancji. Zgodnie z treścią art. 170 P.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. To oznacza, że dopiero prawomocny wyrok wiąże stronę, sąd i organ administracji publicznej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, uchylający orzeczenia dyscyplinarne wiąże więc "na przyszłość" wyżej wymienione podmioty - od dnia jego prawomocności. Rozkaz personalny nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł z dnia[...]r. został wycofany z obrotu prawnego dopiero rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w Ł z dnia[...]r., wydanym w trybie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Wyżej wymieniony rozkaz personalny jest decyzją działającą ze skutkiem ex nunc, tj. na przyszłość. Decyzja wydana w trybie wznowienia postępowania nie jest bowiem decyzją stwierdzającą nieważność decyzji, która działa ze skutkiem ex tunc, - co oznacza, że nawiązuje ona do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji.

W tej sytuacji, zdaniem organu stronie przysługuje wyrównanie dodatku dopiero za okres po wydaniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe. Jak wynika z materiałów postępowania, strona otrzymuje dodatek służbowy w nieobniżonej wysokości od lutego 2014r. co oznacza, że brak jest podstawy prawnej wypłaty wyrównania uposażenia, ponieważ skutki rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Ł z dnia [...]r., nr [...] należy rozpatrywać przez pryzmat działania wyżej wymienionej decyzji, tj. na przyszłość Na potwierdzenie przedstawionego powyżej stanowiska organ powołał się na nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014r., sygn. akt II SA/Wa 2391/13. WSA w Warszawie we wskazanym powyżej wyroku z dnia 4 czerwca 2014r. oddalając skargę w przedmiocie odmowy wypłaty należności z tytułu obniżenia dodatku funkcyjnego stanął na stanowisku, że uchylenie rozkazu o obniżeniu dodatku funkcyjnego prawomocnym wyrokiem sądu powoduje skutek ex nunc tj. na przyszłość ( a nie ex tunc jak uzasadniał skarżący), co oznacza, że funkcjonariusz nie ma prawa żądania wypłaty części obniżonego dodatku za okres od wydania rozkazu do dnia poprzedzającego prawomocność wyroku uchylającego decyzję o obniżeniu dodatku. Tak więc skutki rozkazu personalnego obniżającego dodatek uchylonego wyrokiem trwają od chwili uzyskania przez niego przymiotu ostateczności do dnia poprzedzającego datę uprawomocnienia wyroku. Zarzuty niniejszej skargi są zbieżne z zarzutami w sprawie II SA/Wa 2391/13 i sprowadzają się do kwestionowania odmowy wypłaty obniżonej części dodatku za okres od momentu wydania rozkazu o jego obniżeniu do dnia uzyskania ostateczności przez rozkaz uchylający, który zdaniem skarżącego powinien działać ze skutkiem ex tunc.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r. sygn.. akt I OSK 2650/14 po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie w sprawie II SA/Wa 2391/13 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 2391/13 oraz tiret drugie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu tego orzeczenia NSA wyraził następujący pogląd prawny: "Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie kwestionuje wypracowanego w doktrynie i orzecznictwie rozróżnienia pomiędzy skutkami uchylenia decyzji, a stwierdzenia jej nieważności. Jednak dostrzec należy, że konsekwencje takiego teoretycznego podziału skutków na ex nunc, czy ex tunc odnosić należy wprost jedynie do samego bytu prawnego decyzji administracyjnej, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie zaś do skutków prawnych nią wywołanych, których ocena wymaga wszczęcia odrębnego postępowania. W tym nowym postępowaniu nie może mieć przesądzającego znaczenia, z jakim skutkiem decyzja została wyeliminowana z obrotu prawnego, ale czy wywarte przez nią skutki były dopuszczalne w świetle obowiązującego prawa. Bezspornym w orzecznictwie i doktrynie jest, że stwierdzenie nieważności decyzji czyni ją bezskuteczną od samego początku i jest to spowodowane kwalifikowaną wadą tkwiącą w niej od samego początku. Akceptowane jest powszechnie, że taka wadliwa decyzja nie mogła wywołać żadnych skutków prawnych. Inaczej jest natomiast w przypadku uchylenia decyzji administracyjnej, czyli pozbawienia jej mocy wiążącej na przyszłość. W takiej sytuacji ocena skutków wywołanych wadliwym działaniem organów państwowych musi uwzględniać stan faktyczny i prawny sprawy w kontekście obowiązywania fundamentalnej zasady państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pamiętać należy, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa i musi być zgodna z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Oznacza to także, że decyzja administracyjna może wywoływać jedynie skutki akceptowane przez obowiązujące w tym czasie przepisy prawa. Do takich sytuacji odnoszą się właśnie powoływane przez Sąd I instancji i organy administracji wyroki sądów administracyjnych, dotyczące niezasadnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby. W takich przypadkach ustawodawca szczegółowo uregulował możliwość powrotu do służby i prawo do świadczeń przysługujących za czas pozostawania poza służbą. Podawane przykłady nie mogły zatem stanowić adekwatnego wzorca, uzasadniającego odmowę wyrównania skarżącemu należnego dodatku funkcyjnego, pobieranego przez niego w wysokości niższej o 30 % od przyznanej mu uprzednio stawki, na skutek wadliwego działania organu (co zostało już przesądzone). Jak wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy, organy uznały prawo skarżącego do wypłaty dodatku funkcyjnego w pełnej wysokości od dnia 17 listopada 2011 r. (data wydania wyroku). Stwierdziły jednak, że nie przysługuje mu wyrównanie tego świadczenia za okres, w którym decyzja o obniżeniu dodatku funkcyjnego funkcjonowała w obrocie prawnym, mimo że wyrokiem kasacyjnym rozstrzygnięcie to zostało uchylone, jako sprzeczne z przepisami ustawy o Policji i mimo że Sąd jednoznacznie wskazał, że podana przez organ przyczyna nie mogła stanowić podstawy do obniżenia skarżącemu dodatku funkcyjnego. Tym samym, wstrzymanie wypłaty dodatku w pełnej wysokości było działaniem nieuprawnionym. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że skarżący przez cały ten czas pozostawał w służbie, a więc, zgodnie z oceną wyrażoną w wyroku z dnia 17 listopada 2011r., powinien otrzymywać w tym okresie dodatek funkcyjny w pełnej stawce. W takiej sytuacji odmawianie skarżącemu prawa do wyrównania wadliwie obniżonego dodatku funkcyjnego jest sprzeczne z zasadą państwa prawa. Nie powinno budzić wątpliwości, że zasada ta wyklucza możliwość obciążenia obywatela skutkami błędu, czy też niedopatrzenia, spowodowanego działaniem organów administracji publicznej.(...) Skoro w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocny wyrok uznający za wadliwe działanie organów w zakresie obniżenia dodatku, to do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia wypłaty tego świadczenia w pełnej wysokości za okres, w którym, pomimo pozostawania skarżącego w służbie i braku podstaw do obniżenia dodatku funkcyjnego, wypłacano mu to świadczenie w zaniżonej wysokości. Zauważyć przy tym należy, że dopiero uchylenie decyzji obniżających skarżącemu dodatek funkcyjny dawało podstawę do domagania się przez niego wypłaty nienależnie wstrzymanej kwoty. Wniosek taki zainicjował nową sprawę administracyjną, stanowiącą konsekwencję wadliwego postępowania organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia i uchylenia wydanych przez te organy decyzji. W tej nowej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 listopada 2011 r. stanowi nie tylko element stanu faktycznego, ale warunkuje ocenę prawną żądania. W związku z tym, nie jest możliwe poprzestanie w ocenie skutków tego wyroku jedynie na klasycznym podziale rozstrzygnięć i pomijanie uwarunkowań faktycznych i prawnych danej sprawy. Skoro skarżący pozostawał w służbie w omawianym okresie i nie było podstawy do obniżenia przyznanego mu dodatku funkcyjnego, to za okres ten powinien otrzymać dodatek funkcyjny w pełnej wysokości"

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony przez NSA w orzeczeniu z dnia 18 maja 2016 r. w sprawie I OSK 2640/14 i przyjmuje go jako własny. Przenosząc więc powyższe rozważania NSA na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji było błędne. Nie bez znaczenia jest również fakt, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powoływał się na stanowisko sądu wyrażone w wyroku w sprawie II SA/Wa 2391/13, który został uchylony przez NSA w orzeczeniu z dnia 18 maja 2016 r.w sprawie I OSK 2640/14, jak również mocą tego wyroku NSA uchylił tiret drugie zaskarżonej decyzji (tj. utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej wypłaty kwoty stanowiącej równowartość obniżonego dodatku do uposażenia – przyp. sądu). W tej sytuacji należało uznać, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji oparte są na błędnej wykładni i nie uwzględniają skutków prawnych jakie rodzi uchylenie decyzji obniżającej skarżącemu dodatek do uposażenia. Jak bowiem wynika z niekwestionowanego stanu faktycznego sprawy skoro ostatecznym rozkazem personalnym nr [...]z dnia [...]r. Komendant Miejski Policji w Ł wyeliminował z obrotu prawnego swój rozkaz personalny nr [...] z dnia[...]r. w sprawie obniżenia skarżącemu dodatek do uposażenia, co było konsekwencją wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczenia w sprawie dyscyplinarnej które stanowiło podstawę obniżenia skarżącemu tegoż dodatku, to tym samym wstrzymanie wypłaty dodatku w pełnej wysokości było działaniem nieuprawnionym w kontekście obowiązywania fundamentalnej zasady państwa prawa, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, który stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Nie bez znaczenia pozostaje także fakt, że skarżący przez cały ten czas pozostawał w służbie, a więc powinien otrzymywać w tym okresie dodatek służbowy w pełnej stawce. W takiej sytuacji odmawianie skarżącemu prawa do wyrównania wadliwie obniżonego dodatku służbowego jest sprzeczne z zasadą państwa prawa. Nie powinno budzić wątpliwości, że zasada ta wyklucza możliwość obciążenia obywatela skutkami błędu, czy też wadliwego postępowania organów administracji publicznej. Ta wadliwość postępowania została wykazana przez WSA w Łodzi w prawomocnym wyroku z dnia 24 października 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 739/11, uchylającym orzeczenia I i II instancji w przedmiocie wymierzenia kary dyscyplinarnej. Orzeczenie dyscyplinarne było zaś podstawą obniżenia skarżącemu dodatku służbowego. Wobec powyższego skoro w obrocie prawnym nie funkcjonuje żadne rozstrzygnięcie pozbawiające skarżącego prawa do dodatku służbowego w pełnej przyznanej mu wysokości, to do rozstrzygnięcia pozostaje kwestia wypłaty tego świadczenia w pełnej wysokości za okres, w którym, pomimo pozostawania skarżącego w służbie i braku podstaw do obniżenia dodatku służbowego, wypłacano mu to świadczenie w zaniżonej wysokości. Zauważyć przy tym należy, że dopiero uchylenie decyzji obniżających skarżącemu dodatek służbowy dawało podstawę do domagania się przez niego wypłaty nienależnie wstrzymanej kwoty. Wniosek taki zainicjował nową sprawę administracyjną, stanowiącą konsekwencję wadliwego postępowania organów, których działanie było przedmiotem zaskarżenia i uchylenia wydanych przez te organy decyzji. Skoro skarżący pozostawał w służbie i jak się okazało nie było podstawy do obniżenia przyznanego mu dodatku służbowego (brak w obrocie prawnym orzeczeń uprawniających do obniżenia przyznanego mu dodatku służbowego ), to powinien otrzymać dodatek służbowy w pełnej wysokości.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

k.p.

: