Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 952/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Teza: Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że jej wydanie nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu. Przeciwnie, decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i ust. 3, jak i z przepisu art. 35 ust. 4 p.b. a contrario, wynika, iż w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, gdy obowiązujący plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie, na którym inwestor zamierza ją zrealizować, organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Oceny zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, dokonuje się w odniesieniu do aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie planu miejscowego istniejącego na etapie planowania inwestycji, a nie obowiązującego w chwili rozstrzygania sprawy przez organ.

Nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 prawa budowlanego.

TEZY

Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że jej wydanie nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu. Przeciwnie, decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i ust. 3, jak i z przepisu art. 35 ust. 4 p.b. a contrario, wynika, iż w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, gdy obowiązujący plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie, na którym inwestor zamierza ją zrealizować, organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Oceny zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, dokonuje się w odniesieniu do aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie planu miejscowego istniejącego na etapie planowania inwestycji, a nie obowiązującego w chwili rozstrzygania sprawy przez organ.

Nie jest możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 prawa budowlanego.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie: WSA Joanna Cylc-Malec, WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Protokolant: asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. znak [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowalnego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...] Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania J. K. (dalej także jako: "inwestor" lub "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. Nr [...], znak: [...] [...], odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji pozwolenie na budowę budynku garażowo-gospodarczego (kat. II) na działce nr [...] w miejscowości C..

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny i prawny przedstawia się następująco:

Do Starostwa Powiatowego w Ł. wpłynął w dniu [...].07.2018 r. wniosek J. K. o wydanie pozwolenia na budowę budynku garażowo-gospodarczego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości C.. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył wymagane dokumenty tj. oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany.

Po przeanalizowaniu przedmiotowego wniosku, Starosta Ł., postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., zobowiązał inwestora, w terminie nie dłużej niż do dnia [...].08.2018 r., do usunięcia nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym, projekt narusza § 14 ust. 220 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poszerzenia terenu górniczego [...] [...] w części znajdującej się w granicach administracyjnych G. C., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady G. C. z dnia [...] marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. 1683) dla obszaru [...] - tereny rolnicze. Należało też dostosować projekt budowlany do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462) i dołączyć dokumentację geotechniczną dotyczącą projektu budowlanego budynku gospodarczego.

W dniu [...].08.2018 r. J. K. złożył opinię geotechniczną wraz z dokumentacją badań podłoża gruntowego i uzupełniony projekt budowlany.

Starosta Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza, w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu budowlanego oraz posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń. Według oceny organu I instancji, załączony do wniosku o pozwolenie na budowę, projekt budowlany nie jest zgodny z zapisami § 14 ust. 220 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestor nie wywiązał się z nałożonego postanowieniem obowiązku wyeliminowania tej nieprawidłowości.

Wniesione przez J. K. odwołanie nie zostało uwzględnione przez Wojewodę, który decyzją z dnia [...] października 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że z analizy inwestycji pod względem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poszerzenia terenu górniczego [...] (O.G. [...] w części znajdującej się w granicach administracyjnych G. C., zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady G. C. z dnia [...] marca 2011 r. (Dz. Urz. Woj. L. . Nr [...], poz. 1683) wynika, że działka nr ewid. [...], obręb nr [...], objęta pozwoleniem na budowę, położona jest w terenie o symbolu: [...] - tereny rolnicze; [...] - tereny zabudowy zagrodowej; [...] - drogi lokalne - gminne; [...] - tereny wód powierzchniowych. Jak wynika z projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] (rys. nr [...] w projekcie budowlanym) oraz z rysunku pobranego z Systemu Informacji Przestrzennej - C. (karta nr [...] w aktach I inst.), linia rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu, czyli teren o symbolu [...] i teren o symbolu [...] (wyznaczona zgodnie z rysunkiem planu), przebiega w odległości ok. 13 m od północnej granicy działki inwestora i przechodzi przez istniejący budynek mieszkalny (ozn. nr [...]) oraz projektowany budynek garażowo- gospodarczy (ozn. nr [...]). Należy zatem stwierdzić, że tylko część projektowanego budynku (dł. ok. 5 m) znajduje się na obszarze o symbolu [...] - przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Natomiast, większa część projektowanego budynku (dł. ok. 16 m) położona jest na terenie o symbolu 370R, czyli na terenie o przeznaczeniu rolniczym, o którym mowa w § 14 ust. 202 planu.

Rozdział 3 planu miejscowego zawiera "Ustalenia szczegółowe", które w § 14 ust. 202 pkt 2 mówią, iż zasady zagospodarowania terenów należy przyjąć zgodnie z § 13 ust. 3. W § 13 określono "Ogólne zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów o poszczególnych funkcjach. Dla terenów rolniczych, według § 13 pkt 3:

1) dopuszcza się prowadzenie gospodarki rolnej zgodnie z zasadą prawidłowego gospodarowania zasobami przyrody;

2) tereny rolne mogą być przeznaczane pod uprawy polowe, sadownicze, ogrodnicze, łąki, pastwiska;

3) wyklucza się lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych.

Z uwagi na powyższe zdaniem Wojewody należy zgodzić się ze stanowiskiem organu I instancji, że przedłożony projekt budowlany narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zawarte w § 14 ust. 202, w związku z § 13 ust. 3 pkt 3. Jak wynika bowiem z przytoczonych zapisów mpzp, na terenie o symbolu [...] nie ma możliwości budowy budynku garażowo-gospodarczego, skoro plan wykluczył lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych.

Wojewoda wyjaśnił przy tym, że organ I instancji zarówno w wydanym postanowieniu, jak i w zaskarżonej decyzji, zamiast ust. 202, wskazał 220, co należy uznać, jako oczywistą omyłkę, ponieważ ust. 220 plan nie posiada.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ odwoławczy podkreślił, że plan miejscowy kształtuje zabudowę i zagospodarowanie terenów. Organy administracji publicznej nie mogą kwestionować zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podjętego odpowiednią uchwałą, która jest aktem prawa miejscowego. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że organy administracji publicznej nie mogą kwestionować powszechnie obowiązującej mocy przepisów prawa miejscowego uchwalanych przez organy gminy. Zapisy szczegółowe obowiązującego planu mają znaczenie pierwszorzędne i to one winny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał także, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzające ograniczenia wynikające z zasad przeznaczenia i zagospodarowania terenu powinny być interpretowane ściśle.

Odnosząc się do pozostałych argumentów odwołania Wojewoda stwierdził, że stanowisko wyrażone piśmie Naczelnika Wydziału Ochrony Środowiska z dnia [...].05.2017 r., znak: [...], skierowanym do inwestora, nie jest wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. W piśmie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...].04.2006 r., znak: [...] [...]/520 wskazano, że "charakter wiążący mają jedynie interpretacje planów miejscowych dokonane przez organy upoważnione ustawą do rozstrzygania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (np. administracja architektoniczno-budowlana w przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę). Interpretacje pozostałych organów, w tym organów odpowiedzialnych za sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mają charakteru wiążącego". Z treści powołanego w odwołaniu pisma z dnia [...].05.2017 r. wynika, iż na podstawie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania G. C. znak: [...] z dnia [...].03.2017 r., działka inwestora położona jest w terenie zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem realizacji nowych budynków mieszkalnych, gospodarczych, inwentarskich oraz budowli rolniczych i obiektów przetwórstwa rolno-spożywczego towarzyszącego gospodarstwom rolnym pod warunkiem utrzymania uciążliwości projektowanych obiektów w granicach władania terenem przez dysponenta obiektu. Natomiast, na podstawie akt sprawy, należy stwierdzić, że działka nr [...] znajduje się tylko w części na terenie zabudowy zagrodowej ([...]), a w części położona jest na terenach rolnych ([...]). Lokalizacja projektowanego budynku garażowo-gospodarczego możliwa jest, zatem, w tej części działki, która położona jest na terenie o symbolu [...], czyli w pasie o szerokości ok. 13 m od strony północnej granicy działki.

Zdaniem organu z uwagi na powyższe nie można było uwzględnić argumentów odwołania mówiących o tym, że organ powinien dokonać korzystnej dla inwestora interpretacji zapisów planu miejscowego i wziąć pod uwagę, że bez budynku garażowo-gospodarczego, nie można prowadzić gospodarstwa rolnego albowiem w sytuacji stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, organ rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę, zobligowany jest, stosownie do art. 35 ust. 3 cyt. ustawy, do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Decyzja Wojewody została zaskarżona przez J. K. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze zarzucono, że organy odniosły się jedynie do ustaleń i zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. C. dla tego obszaru, zaś za bez znaczenia uznano fakt, że skarżący jest rolnikiem i gospodarstwa rolnego nie da się prowadzić jedynie mając grunty rolne, potrzebna jest do tego infrastruktura pomocnicza w postaci budynków.

Zdaniem skarżącego działka, którą posiada (oznaczona nr [...] o powierzchni [...] ha) jest działką, na której można wybudować siedlisko rolnicze ponieważ istnieje już na niej budynek mieszkalny jako I etap budowy siedliska rolniczego. Jak wskazano istniejący na działce budynek mieszkalny inwestor zrealizował na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Starostę [...] decyzją z dnia [...].08.2009 r. Podstawą wydania decyzji był projekt budowlany opracowany na podstawie wypisu ze zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. C. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady G. C. z dnia [...] listopada 2001 r. (ogłoszonego w Dz.Urz. Woj. L. . Z dnia [...].03.2002 r. nr [...] poz. 489 ) i zmienionego Uchwałą nr [...]/06 Rady G. C. z dnia [...].11.2006 r. (ogłoszonego w Dz.Urz. Woj. L. . Z dnia [...].04.2007 r. nr [...] poz. 1293). Działka wg zapisów planu położona była w rejonie oznaczonym symbolem RP - teren upraw polowych. Na terenach oznaczonych jako uprawy rolne ustalone były zasady zagospodarowania, m.in. pkt 6 "dopuszcza się uzupełnienie istniejącej zabudowy zagrodowej rozproszonej w wolnych enklawach tą samą funkcją użytkową pod warunkiem położenia wzdłuż utwardzonych i uzbrojonych ciągów komunikacyjnych z zachowaniem warunków zabudowy i zagospodarowania działki jak w ustaleniach planu dla danej funkcji, z wyjątkiem lokalizacji w terenach łąk, terenach podmokłych oraz terenów powiązań funkcjonalno- przyrodniczych". W planie zagospodarowania działki określono II etap realizacji siedliska rolnego - budynek gospodarczy.

Jak wyjaśnił skarżący po wybudowaniu budynku mieszkalnego i uzyskaniu pozwolenia na jego użytkowanie podjął decyzję o planowanej realizacji budynku gospodarczego. Uzyskał wypis z aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Wg zapisów obowiązującego planu działka położona jest w terenie [...] - tereny zabudowy zagrodowej i [...] - tereny rolnicze. Wg dołączonego do wypisu rysunku planu linia rozgraniczająca tereny o różnym przebiega w odległości 13 m od północnej granicy działki, również przez istniejący budynek mieszkalny.

Skarżący zwrócił uwagę, że wprawdzie z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego G. C. dla terenu oznaczonego symbolem [...] wyklucza się lokalizację obiektów kubaturowych to jednak na wstępie rozdziału 2 "Ustalenia ogólne" jest napisane w ust. 2 "realizacja planu winna respektować prawo własności oraz prawo władania terenami, w stosunku do których plan wprowadza zmiany użytkowania".

Odnośnie wezwania dokonanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. inwestor wyjaśnił, że wypełnił nałożony obowiązek w części, ponieważ nie zgadza się ze stanowiskiem pracowników Wydziału Budownictwa Starostwa Powiatowego w Ł. o konieczności lokalizowania budynku na terenach oznaczonych w planie zagospodarowania symbolem RM, z uwagi na fakt że:

- na działce istnieje już siedlisko rolnicze (można więc odnieść się do zapisów planu odnoszących się do istniejących siedlisk),

- wielkość działki (pas o szerokości 13 m) nie pozwala na realizację budynku zgodnego wielkością i usytuowaniem z moimi zamierzeniami,

- wg pracowników ww wydziału inwestor mógłby usytuować projektowany budynek wzdłuż granicy działki, przed linią rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu; jednakże sugerowane usytuowanie projektowanego budynku nie jest możliwe, ze względu na jego funkcjonalność, budynek projektowany jest jako przejazdowy.

W skardze odwołano się także do orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w sprawach SA/Ka 172/85, I SA2435/81 i SA/Kr 296/81.

Skarżący zauważył także, że z art. 7 k.p.a. wynika, że podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierować się w pierwszej kolejności słusznym interesem obywatela, wskazując, że w tego typu sprawach istnieje "domniemanie pozytywnego rozstrzygnięcia", chyba że na przeszkodzie stoi niebudzący wątpliwości interes ogólny lub jest to niemożliwe z przyczyn faktycznych.

Końcowo w skardze zwrócono także uwagę, że w momencie aktualizowania planu miejscowego jak gdyby nie uwzględniono istnienia budynku mieszkalnego na działce inwestora (decyzja o pozwoleniu na budowę domu wydana była przez Starostę [...] w roku 2009 a zmiana planu zagospodarowania nastąpiła w roku 2011), o czym świadczy przypadkowe wrysowanie linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu; przebiega ona przez istniejący budynek mieszkalny, na co nie zwrócił uwagi organ I instancji, a co zauważył organ II. Jednakże dla nikogo nie stanowiło to argumentu przemawiającego na korzyść inwestora. Wprowadzenie zakazu zabudowy na terenach rolnych, w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zostało przez gminę w żaden sposób uzasadnione, a przecież G. C. jest gminą rolniczą.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącego.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.

Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 1 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji zwiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b.").

Zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza między innymi zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W razie stwierdzenia naruszeń w tym w zakresie organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 p.b.).

W przypadku zaś spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 p.b. oraz w art. 32 ust. 4 p.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 p.b.).

Wbrew odmiennym wywodom skargi stwierdzić należy zatem, że decyzja w sprawie pozwolenia na budowę nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że jej wydanie nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu.

Przeciwnie, decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę, natomiast jeśli spełnił wszystkie warunki - organ ma obowiązek wydać decyzję o zatwierdzeniu projektu architektoniczno-budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Z przepisu art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b. i ust. 3, jak i z przepisu art. 35 ust. 4 p.b. a contrario, wynika, iż w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, gdy obowiązujący plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie, na którym inwestor zamierza ją zrealizować, organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Z taką też sytuacją mamy do czynienie w przedmiotowej sprawie albowiem obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie dopuszcza możliwości lokalizowania jakichkolwiek obiektów kubaturowych na terenie, na którym według zamierzenia inwestycyjnego miałby zostać pobudowany, w swej przeważającej części, przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy.

Jak trafnie stwierdził to organ z dokumentów zgromadzonych w toku sprawy, w tym w szczególności z projektu zagospodarowania działki nr [...] (k.24 w projekcie budowlanym) oraz z rysunku pobranego z Systemu Informacji Przestrzennej - C. (k.6 akt administracyjnych organu I instancji), linia rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu, czyli teren o symbolu [...] i teren o symbolu [...] przebiega w odległości około 13 m od północnej granicy działki inwestora i przechodzi przez istniejący budynek mieszkalny oraz projektowany budynek garażowo- gospodarczy. Należy, co oznacza, że tylko część projektowanego budynku (długości około 5 m) znajduje się na obszarze o symbolu [...] - przeznaczonym pod zabudowę zagrodową. Natomiast, większa część projektowanego budynku (długości około 16 m) położona jest na terenie o symbolu [...], czyli na terenie o przeznaczeniu rolniczym, o którym mowa w § 14 ust. 202 planu miejscowego.

Z obowiązującego w chwili złożenia wniosku o pozwolenie na budowę i wydania decyzji planu miejscowego, tj. planu uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady G. C. z dnia [...] marca 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poszerzenia terenu górniczego [...] [...] (O.G. [...] w części znajdującej się w granicach administracyjnych G. C. (dalej jako: "Plan") wynika, że dla terenu oznaczonego symbolem [...] ustala się:

1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze,

2) zasady zagospodarowania terenów przyjąć zgodnie z § 13 ust. 3,

3) obowiązują odpowiednio ustalenia ogólne planu (§ 14 ust. 202 Planu).

§ 13 planu dotyczący ogólnych zasad kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów o poszczególnych funkcjach. Przepis ten, w ust. 3 pkt 3, stanowi, że na terenach rolniczych wyklucza się lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych.

Z powyższego wynika, że obowiązujący obecnie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wyklucza na terenach oznaczonych symbolem [...] lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych, w tym także lokalizację tego rodzaju budynków garażowo-gospodarczych, jak budynek, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę.

Powyższego oznacza zatem, że złożony przez inwestora wniosek o pozwolenie na budowę, który przewiduje lokalizację obiektu kubaturowego w postaci budynku garażowo-gospodarczego w części na obszarze, na którym obowiązuje zakaz lokalizowania jakichkolwiek obiektów kubaturowych, jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Niezgodność taka, wobec jej nieusunięcia w trybie art. 35 ust. 3 p.b., obligowała organ do odmowy wydania pozwolenia na budowę.

Bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje to czy obowiązujący wcześniej plan miejscowy dopuszczał możność wznoszenia na tym terenie obiektów kubaturowych.

Z akt sprawy wynika, że istotnie już na etapie realizacji budynku mieszkalnego inwestor planował także budowę w przyszłości budynku garażowo-gospodarczego.

Jednakże oceny zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, dokonuje się w odniesieniu do aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie planu miejscowego istniejącego na etapie planowania inwestycji, a nie obowiązującego w chwili rozstrzygania sprawy przez organ.

Jak wskazano już zaś wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w chwili złożenie przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę i rozstrzygania sprawy przez organ wyklucza na terenach oznaczonych symbolem 370R lokalizację jakichkolwiek obiektów kubaturowych, w tym także lokalizację tego rodzaju budynków garażowo-gospodarczych, jak budynek, którego dotyczy wniosek o pozwolenie na budowę.

Odmiennej oceny przedmiotowej kwestii nie może także uzasadniać odwołanie się do argumentacji przyjmowanej w dawniejszym orzecznictwie sądów administracyjnych, przywołanym przez skarżącego w uzasadnieniu skargi.

Jak wskazano już wyżej decyzja w sprawie pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, co oznacza, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek o pozwolenie na budowę. Zatem w sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, gdy obowiązujący plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie, na którym inwestor zamierza ją zrealizować, organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Sprzeczności takiej nie można uznać za prawnie nieistotną z uwagi na tego rodzaju okoliczności jak doniosłość roli rolnika w procesie gospodarowania gruntami rolnymi, czy też możność lepszego (bardziej efektywnego) wykonywania działalności rolniczej.

Podkreślić należy także, że obecne orzecznictwo sądów administracyjnych, opowiada się za ścisłym i restrykcyjnym interpretowaniem kwestii zgodność projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu za uwzględnieniem skargi nie może także przemawiać treść § 7 ust. 2 Planu, który stanowi, że realizacja planu winna respektować prawo własności oraz prawo władania terenami, w stosunku do których plan wprowadza zmiany użytkowania.

Tego rodzaju ogólny zapis nie może bowiem uzasadniać tezy o możności inwestowania w sposób sprzeczny z przeznaczeniem oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania przyjętymi w planie dla poszczególnych terenów.

Wniosek taki pozostawałby w sprzeczności z § 6 ust. 2 Planu, który stanowi, że dopuszcza się inwestowanie jedynie zgodne z ustalonym w niniejszej uchwale przeznaczeniem oraz zasadami zabudowy i zagospodarowania poszczególnych terenów, oznaczonych na rysunku planu odrębnymi symbolami i ograniczonych za pomocą linii rozgraniczających.

Odmienne rozumienie § 7 ust. 2 planu byłoby także sprzeczne z treścią § 13 ust. 3 pkt 3 Planu, przy czym w takiej sytuacji pierwszeństwo miałyby ustalenia wynikające z § 13 ust. 3 pkt 3 Planu, a dotyczące zakazu lokalizowania na terenach oznaczonych symbolem 370R jakichkolwiek obiektów kubaturowych.

Zgodnie bowiem z § 6 ust. 5 Planu w przypadku rozbieżności ustaleń ogólnych z ustaleniami szczegółowymi odnoszącymi się do tego samego terenu, warunki zagospodarowania zawarte w ustaleniach szczegółowych mają pierwszeństwo przed warunkami zawartymi w ustaleniach ogólnych.

Możności pobudowania na terenach oznaczonych symbolem 370R budynku garażowo-gospodarczego nie może uzasadniać również treść § 6 ust. 3 Planu, albowiem i w tym przypadku inwestycja tak musiałaby się odbywać na zasadach określonych w Rozdziale 2 – Ustalenia ogólne. Te zaś wykluczają możność lokalizowania na terenach oznaczonych symbolem [...] jakichkolwiek obiektów kubaturowych.

Powyższe oceny znajdują także potwierdzenie w treści art. § 6 ust. 6 Planu, który odnośnie terenów objętych zmianą przeznaczenia, pozwalał jedynie na ich użytkowanie w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. Na terenach tych natomiast zakazano rozbudowy istniejących obiektów o funkcjach sprzecznych z przeznaczeniem terenu przewidzianym w planie.

Reasumując należy stwierdzić, że złożony przez skarżącego wniosek o pozwolenie na budowę, który przewidywał lokalizację obiektu kubaturowego w postaci budynku garażowo-gospodarczego w części na obszarze, na którym obowiązuje zakaz lokalizowania jakichkolwiek obiektów kubaturowych, jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co obligowało organ do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodzić należy się ze skarżącym, że uchwalenie planu miejscowego w taki sposób, że granice terenów o rożnym przeznaczeniu, tj. zaliczonych do terenów zabudowy zagrodowej (RM) oraz terenów rolniczych (R), na których wykluczono jakąkolwiek zabudowę zagrodową, przebiegają przez budynek mieszkalny wznoszony na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, budzi istotne wątpliwości co do tego, czy przy uchwalaniu planu organ gminy nie przekroczył granic władztwa planistycznego.

Nie jest jednakże możliwe kwestionowanie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 prawa budowlanego.

Skarżący mógł przeciwdziałać uchwaleniu planu miejscowego w takim kształcie na etapie jego powstawania zgłaszając w tym celu wnioski po opublikowaniu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz ewentualne uwagi dotyczące projektu planu.

Obecnie natomiast inwestor może rozważyć zaskarżenie planu miejscowego skargą, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 506). W tym celu inwestor może także zwrócić się do wojewody, który dysponuje możliwością wystąpienia do sądu administracyjnego ze skargą o stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.