Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2285/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zobowiązano do załatwienia wniosku w części oraz oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 1 art. 64  § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: w zw. z art. 105 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: w zw. z art. 106 ust. 1 pkt 15 i 16
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach
article: 9 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art. 149 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SAB/Wr 4/19 w sprawie ze skargi B. L. na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. uchyla punkt III zaskarżonego wyroku i zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do rozpatrzenia wniosku B. L. z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 2 (dwóch) miesięcy licząc od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wr 4/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na skutek skargi B. L. (skarżący) na bezczynność Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie rozpoznania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy stwierdził, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięci oraz oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z [...] sierpnia 2018 r. skarżący zwrócił się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy do Wojewody Dolnośląskiego, natomiast pismem z [...] września 2018 r. złożył ponaglenie na niezałatwienie sprawy w przewidzianym przez ustawę terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Następnie pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżący został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jednocześnie organ poinformował, że ponaglenie zostało przekazane do właściwego organu.

Pismem z [...] listopada 2018 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie załatwienia jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze zarzucił organowi naruszenia art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz 158 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2013 r., poz. 165 ze zm.), art. 35 § 1 i § 3 w związku z art. 12 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a., art. 37 § 4 w zw. z art. 9 k.p.a., art. 37 § 5 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a., art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., art. 74 § 2 w zw. z art. 14 k.p.a., art. 217 k.p.a. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 14 dni, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie grzywny w wysokości 1000 złotych, przyznanie od organu kwoty 6000 złotych, zasądzenie kosztów postępowania oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował, że organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., wskazując, że bezczynność w niniejszej sprawie trwa blisko 2 miesiąc, a organ w tym czasie ograniczył się jedynie do wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych, przy czym wezwanie to miało charakter pozorny.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że bezczynność nie miała charakteru rażącego a opóźnienia w rozpoznawaniu spraw wynikają z dużej ilości składanych przez cudzoziemców wniosków, fluktuacji pracowników. Wskazał również, że wpływ na nie mają zmiany organizacyjne w Wydziale Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo sądów administracyjnych są zgodne, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w ustalonym przepisami terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności materialnej. Zwrócił uwagę, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinionym albo też niezawinionym opóźnieniem organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać wydane/dokonane.

Sąd wskazał również, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie zasady wyrażonej w art. 12 § 1 i 2 k.p.a. i zobowiązuje organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zauważył, że w przedmiotowej sprawie analiza akt potwierdza, że organ nie dokonał w sprawie żadnych czynności przez ponad jeden miesiąc - faktycznie sprawą z wniosku skarżącego organ zajął się dopiero [...] października 2018 r. kiedy to wezwał go do uzupełnienia braków formalnych, zaś stan taki jest nie do zaakceptowania. Zauważył, że niedopuszczalna jest sytuacja, w której organ dokonuje wstępnej oceny formalnej wniosku - jego kompletności po prawie dwóch miesiącach od jego złożenia.

Sąd podniósł, że obecnie organ nie pozostaje bezczynny, gdyż pismem z [...] grudnia 2018 r. Wojewoda zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego, tj. nie podanie imienia i nazwisko pisanego alfabetem łacińskim.

Wskazując na treść art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że ma obowiązek dokonania oceny charakteru stwierdzonej bezczynności. Wskazując na orzecznictwo Sąd wyjaśnił, że w stwierdzonej bezczynności nie można dopatrzeć się celowego czy złośliwego nastawienia do wniosku wnioskodawcy, sprowadzającego się do świadomego niewydania zezwolenia na pobyt czasowy. Ponadto nie można stwierdzić, że organ był całkowicie bierny w analizowanym okresie, bowiem tuż po otrzymaniu przez stronę ponaglenia podjął działania.

Motywując odstąpienie od wymierzenia grzywny i przyznania skarżącemu kwoty pieniężnej Sąd wskazał, że powszechnie wiadomym jest, że ilość załatwianych przez organ wniosków w sprawie o wydanie decyzji zezwalającej na pobyt i pracę dla cudzoziemców jest bardzo duża oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie. Wyjaśnił, że pomimo że dla stwierdzenia bezczynności nie mają znaczenia przyczyny organizacyjne lub kadrowe, leżące po stronie organu, to jednak - w pewnych sytuacjach - winny one rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie 149 § 2 p.p.s.a. Odnosząc się zaś do kwestii umorzenia postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia, wskazał, że wniosek skarżącego został załatwiony.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucił mu naruszenie:

- przepisów postępowania polegające na :

1) niezastosowaniu art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez niezasadne umorzenie postępowania w sprawie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia, w sytuacji, w której organ pozostawił sprawę bez rozpoznania w oparciu o błędne założenie tzn. przyjmując, że własnoręczny podpis, nie spełnia wymogów zawartych w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych w postaci wymogu złożenia podpisu pod oświadczeniem znajdującym się w części E wniosku o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i stanowi przesłankę do pozostawienia sprawy bez rozpoznania co stanowi oczywiste naruszenie art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 2 ustawy o cudzoziemcach (wadliwe wezwanie do uzupełnienia braków formalnych) i niewłaściwą interpretacje stosowanego pomocniczo w procedurze administracyjnej art. 78 k.c. w zw. z art. 106 ust 1 pkt 15 i 16 ustawy o cudzoziemcach (definicji podpisu, a właściwie jej braku).

2) niezastosowaniu art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez uznanie, że bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, w sytuacji, gdy organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, dopuścił się bezczynności i bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, na co wskazuje mnogość uchybień procesowych m.in. art. 7, 7a, 8, 9, 12, 35 § 1 i 3 i 64 k.p.a. i wielomiesięczne niemalże całkowite lekceważenie żądań strony, a także uznanie, że zawiadomienie o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania zakończyło bezczynność organu;

3) niezastosowaniu art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a., poprzez nie zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej lub wymierzenie organowi grzywny na wniosek strony w sytuacji, gdy stan faktyczny i prawny uzasadniał zastosowanie takiego instrumentu prawnego celem zadośćuczynienia dla strony i wzmocnienia instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania.

- prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 106 ust. 1 pkt 15 i 16 ustawy o cudzoziemcach w zw. z art. 78 k.c., polegającą na przyjęciu, że podpisanie przez skarżącego wniosku w części E w sposób w jaki podpisuje się na co dzień nie wywołało efektu uzupełnienia braków formalnych.

W oparciu o przytoczone zarzuty wniósł o uchylenie w części wyroku oraz przekazanie przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania procesowego, według norm przepisanych, w tym kosztów procesowego. Ponadto wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu podniósł, że nie ulega wątpliwości, że przepisy k.p.a. nie zawierają definicji podpisu, podobnie ustawa o cudzoziemcach, zatem już sama ta okoliczność warunkuje wadliwość skierowanego do cudzoziemca wezwania do uzupełnienia braków formalnych w postaci uzupełnienia wniosku w "części E - data i podpis (imię i nazwisko cudzoziemca - czytelnie, w transkrypcji łacińskiej". Zauważył, że wezwanie nie zawierało wskazania szczegółowego przepisu prawa, na podstawie którego organ mógłby żądać "podpisu" w takiej właśnie postaci". Ponadto w jego ocenie sformułowanie "Wniosek wypełnia się w języku polskim", nie oznacza również "podpisuje się". Podniósł ponadto to, że organ dysponował wieloma dowodami, na których znajdowało napisane drukowane imię i nazwisko skarżącego wraz z jego podpisem, który stosuje na co dzień.

Skarżący wskazał również, że w przypadku braku szczegółowego przepisu wymagającego określoną formę podpisu zastosowanie ma art. 78 k.c., który także nie zawiera dokładnej definicji podpisu. Wskazuje on jednak na jego nieodłączne przymioty, tj.: "pisemność" i "własnoręczność". Powołując się na orzecznictwo skarżący wyjaśnił, że podpisał się w części E nieczytelnie, ale charakterystycznie i tak jak robi to na innych dokumentach. Ponadto zwrócił uwagę, że przyjmuje się, że

złożenie na oświadczeniu parafki lub skrótu podpisu na czytelnej pieczątce, wskazującej jednoznacznie kto z imienia i nazwiska oraz pełnionego stanowiska złożył wniosek, nie pozostawiając wątpliwości co do wystawcy podpisu, skoro zaś w części E znajduje się wpisane literami drukowanymi imię i nazwisko skarżącego to nie pozostawia to wątpliwości, kto jest wystawcą podpisu.

W ocenie skarżącego, gdyby Sąd prawidłowo ocenił, iż cudzoziemiec spełnił warunki zawarte w wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych, a w skutek tego pozostawienie sprawy bez rozpoznania odbyło się z naruszeniem przepisów prawa to uznałby, że organ w dalszym ciągu pozostaje w bezczynności i że ta bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazał również, że braki kadrowe, z którymi boryka się organ nie mogą rzutować na rozstrzygnięcia Sądu wydawane na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., gdyż trudności te występują od blisko dwóch lat i nie przynoszą oczekiwanych rezultatów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna i w zakresie dotyczącym punktu III zaskarżonego wyroku zasługiwała na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w punkcie III zaskarżonego wyroku umorzył postępowanie w sprawie zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu I instancji organ nie pozostawał bezczynny albowiem pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. Wojewoda Dolnośląski zawiadomił stronę o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. z uwagi na nieuzupełnienie braku formalnego w wyznaczonym terminie. Strona nie uzupełniła braku formalnego wniosku zawartego w części E, nie podała imienia i nazwiska pisanego alfabetem łacińskim. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ prawidłowo w oparciu o art. 64 § 2 k.p.a. pozostawił wniosek bez rozpoznania.

Z powyższym twierdzeniem Sądu I instancji nie można się zgodzić, a co za tym idzie zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne umorzenie postępowania w sprawie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku w powiązaniu z naruszeniem art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 105 ust. 2 k.p.a. oraz art. 78 k.c. w zw. z art. 106 ust. 1 pkt 15 i 16 ustawy o cudzoziemcach.

Przechodząc do oceny zasadności tego zarzutu zauważyć należy, że zgodnie z art. 64 § 1 k.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Stosownie z kolei do treści art. 64 § 2 k.p.a., Jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do innych wymagań, o których mowa w art. 64 § 2 k.p.a. należy zaliczyć określenie żądania (art. 63 § 2 k.p.a.), podpis strony (art. 63 § 3 k.p.a.), dołączenie pełnomocnictwa, jeżeli strona działa przez pełnomocnika (art. 33 § 3), a także wymagania przewidziane w przepisach szczególnych.

Zgodnie z art. 106 ust. 1 pkt 15 i 16 ustawy o cudzoziemcach wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, z wyjątkiem zezwoleń, o których mowa w art. 139a ust. 1 i art. 139o ust. 1, cudzoziemiec składa na formularzu zawierającym: wzór podpisu cudzoziemca oraz pisemne oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe. Część E formularza wniosku dotyczy złożenia oświadczenia pisemnego oświadczenia, o którym mowa w art. 106 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach. W formularzu tym jest miejsce na podpis. Skarżący kasacyjnie pod powyższym oświadczeniem złożył podpis zgodnie z wzorem podpisu zawartym w części D formularza. Organ administracji uznał, że nie zostały uzupełnione braki formalne wniosku, gdyż cudzoziemiec "nie dołączył uzupełnionego w części E - imię i nazwisko pisane alfabetem łacińskim". Tymczasem, jak zasadnie podniesiono w skardze kasacyjnej, brak jest możliwości uznania, aby podpis w części E miał zostawać złożony przy użyciu alfabetu łacińskiego. Zauważyć należy, że część E formularza dotyczy złożenia pisemnego oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, że dane zawarte we wniosku są prawdziwe. Art. 106 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach nie statuuje obowiązku opatrzenia takiego oświadczenia podpisem cudzoziemca przy zastosowaniu alfabetu łacińskiego. Przepis ten nakazuje jedynie złożenie pisemnego oświadczenia. Ustawa o cudzoziemcach nie precyzuje, co należy rozumieć pod pojęciem złożenia pisemnego oświadczenia. Brak jest takiej regulacji także w przepisach postępowania administracyjnego. Art. 78 k.c. do zachowania formy pisemnej czynności prawnej wymaga złożenia własnoręcznego podpisu na dokumencie obejmującym treść oświadczenia woli.

Pamiętać należy, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa regulujących te wymogi. W rozpoznawanej sprawie brak jest podstawy prawnej nakazując złożenie podpisu przez cudzoziemca przy zastosowaniu alfabetu łacińskiego. Zwrócić także należy uwagę na okoliczność, że część D formularza, która poprzedza bezpośrednio część E, dotyczy wzoru podpisu. Wzór podpisu z części D jest tożsamy z podpisem pod oświadczeniem cudzoziemca zawartym w części E. Ponownie podkreślić należy, że wymóg prawny tej ostatniej części formularza, dotyczy złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 106 ust. 1 pkt 16 ustawy o cudzoziemcach. W ocenie organu zaś nieuzupełnienie braku formalnego nie polegało na nie złożeniu takiego oświadczenia lecz na nie dołączeniu uzupełnionego w części E formularza, to jest imienia i nazwiska pisanego alfabetem łaciński.

Mając na względzie powyższe należało przyjąć, że organ prowadzący postępowanie pozostawiając podanie bez rozpoznania mimo, że nie zachodziły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a. (w odniesieniu do części E formularza) pozostawał w bezczynności. Przesądziło to o konieczności uchylenia zaskarżonego wyroku w punkcie III i zobowiązaniu Wojewody Dolnośląskiego do rozpoznania wniosku skarżącego kasacyjnie z dnia [...] sierpnia 2018 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 2 miesięcy licząc od dnia doręczenia organowi odpisu wyroku wraz z aktami sprawy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezastosowania art. 149 § 1a p.p.s.a. poprzez uznanie, że bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa, gdy w ocenie skarżącego kasacyjnie bezczynność ta miała charakter rażącego naruszenia prawa, także z uwagi na naruszenie art. 7, 7a, 8, 9, 12, 35 § 1 i 3 i art. 64 k.p.a.

Podkreślić należy, że rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw nie jest, co do zasady, sam w sobie taką szczególną okolicznością. W rozpoznawanej sprawie takie szczególne okoliczności nie zachodzą. Skarżący kasacyjnie złożył wniosek w dniu [...] sierpnia 2018 r. Wezwanie do uzupełnienia braków formalnych zostało wystosowane w dniu 2 października 2018 r., a w dniu [...] grudnia 2018 r. pozostawiono wniosek bez rozpoznania. Przy czym zwrócić należy uwagę, że pozostawienie wniosku bez rozpoznania zostało zakwalifikowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako czynność prawidłowa. W okolicznościach rozpoznawanej sprawny nie można przyjąć, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Nie jest zasadny także zarzut dotyczący naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że art. 154 § 7 p.p.s.a. nie ma w sprawie zastosowania, gdyż odnosi się on do spraw dotyczących niewykonania wyroku sądu uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W odniesieniu zaś do art. 149 § 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że przepis ten daje sądowi możliwość, a nie nakłada na sąd obowiązek, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy, wymierzenia organowi grzywny lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Podejmując rozstrzygnięcie w tej kwestii, sąd powinien przede wszystkim mieć na uwadze funkcje jakie środki te pełnią. I tak przyjmuje się, że grzywna jest środkiem o charakterze represyjnym i prewencyjnym mającym zdyscyplinować organ, natomiast suma pieniężna pełni przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi nie tyle sankcję dla organu za wadliwe prowadzenie postępowania, co rekompensatę dla strony za wszelkiego rodzaju dolegliwości i niedogodności, jakich doznała na skutek bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2018 r., I OSK 2230/17). W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodziła konieczność wymierzania organowi grzywny celem zdyscyplinowania go do załatwienia sprawy. Organ pozostawił bowiem wniosek bez rozpoznania w wyniku niewłaściwej interpretacji przepisów prawa. Powyższe okoliczności sprawy nie przemawiały także za przyznaniem skarżącemu sumy pieniężnej. Przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, ale nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z 27 lutego 2019 r., I OSK 1189/17).

Mając na względzie powyższe rozważania w punkcie 1 wyroku orzeczono w oparciu o art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W pozostałej części skarga kasacyjna została oddalona w oparciu art. 184 p.p.s.a.

Z uwagi na częściowe uwzględnienie skargi kasacyjnej w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.