Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1897/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Żelechowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 2137/07 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Żelechowie na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 16 października 2007 r., nr LEX.I.0522/20/07 w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy Żelechów L. G. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 marca 2008 r., II SA/Wa 2137/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Rady Miejskiej w Żelechowie na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z [...] października 2007 r. nr [...]w przedmiocie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy Żelechów L. G.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny:

W dniu 27 lipca 2007 r. Wojewoda Mazowiecki, na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wezwał Radę Miejską w Żelechowie do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy Żelechów - L. G., w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie, wskutek niewykonania tego wezwania, po uprzednim zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda Mazowiecki zarządzeniem zastępczym z [...] października 2007 r., nr [...], działając na mocy art. 98a ust. 2 u.s.g., stwierdził wygaśnięcie mandatu Burmistrza w związku z uprawomocnieniem się wyroku Sądu Rejonowego w Garwolinie z 8 stycznia 2007 r., sygn. akt IIK [...], warunkowo umarzającego postępowanie karne wobec L. G., na okres próby wynoszący 2 lata, oskarżonego o czyn z art. 233 § 1 i 6 kodeksu karnego, czyli o złożenie nieprawdziwego oświadczenia majątkowego. W uzasadnieniu Wojewoda Mazowiecki powołał się na z art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.b.w.", zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności. Według art. 2 ust. 2 tej ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.), powoływanej dalej jako "Ordynacja wyborcza". Zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W związku z powyższym, na podstawie art. 26 ust. 2 u.b.w., Rada Miejska w Żelechowie zobowiązana była do wygaszenia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy Żelechów L. G., najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Powyższych czynności Rada Miejska nie podjęła, również nie stwierdziła wygaśnięcia mandatu pomimo wezwania Wojewody Mazowieckiego z 27 lipca 2007 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Rada Miejska w Żelechowie wniosła o uchylenie zarządzenia zastępczego Wojewody Mazowieckiego jako wydanego niezgodnie z prawem tj. art. 26 ust. 1 pkt 3 u.b.w. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że według przepisów Konstytucji oraz poglądów Trybunału Konstytucyjnego utrata praw wyborczych (czynnego i biernego) może nastąpić wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w Konstytucji i jeżeli została ona stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym. Wobec powyższego, prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w świetle przepisów Konstytucji nie może spowodować utraty prawa wybieralności i w związku z tym wygaśnięcia mandatu burmistrza.

Oddalając skargę, WSA w Warszawie powołał się na art. 26 ust. 1 pkt 3 u.b.w., zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu wójta następuje wskutek utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów. Wygaśnięcie mandatu radnego w wymienionych przypadkach stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu (art. 26 ust. 2). W sytuacji gdy pomimo wystąpienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa, organ gminy nie podejmuje czynności, do których jest zobligowany, organ nadzorczy na podstawie art. 98a ust. 1 u.s.g., ma prawo do podjęcia odpowiednich działań, w następstwie których wydaje zarządzenie zastępcze. WSA powołał się na wyrok Sądu Rejonowego w Garwolinie z 8 stycznia 2007 r., sygn. akt IIK [...], warunkowo umarzający postępowanie karne wobec L. G. na okres próby wynoszący 2 lat. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 29 maja 2007 r., na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w Siedlcach z tej daty, sygn. akt II Ka [...]. W świetle art. 190 ust. 1 pkt 4 Ordynacji wyborczej, stanowiło to podstawę do wygaśnięcia mandatu radnego i podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie tego mandatu przez Radę Miejską w Żelechowie w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wskazanego wyroku. Powołując się na utrwalone orzecznictwo, Sąd pierwszej instancji wskazał, że choć sam fakt zaistnienia przesłanki z art. 190 Ordynacji wyborczej powoduje ex lege wygaśnięcie mandatu radnego gminy ze skutkiem ex tunc (w niniejszej sprawie z dniem uprawomocnienia się orzeczenia sądu w sprawie karnej), to jednak ustawodawca wymaga stwierdzenia tego wygaśnięcia w drodze deklaratoryjnej uchwały rady gminy. Oznacza to, że Rada Miejska w Żelechowie zobowiązana była do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu Burmistrza w terminie 3 miesięcy od dnia zdarzenia będącego podstawą tego wygaśnięcia, czyli uprawomocnienia się wyroku Sądu Rejonowego w Garwolinie.

W dalszej części uzasadnienia WSA powołał się na art. 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 102, poz. 1055), powoływanej dalej jako "ustawa zmieniająca". Zgodnie z tym przepisem ustawa zmieniająca weszła w życie z dniem przystąpienia Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, z tym, że przepisy ustaw, o których mowa w art. 1 (tj. przepisy Ordynacji wyborczej), art. 3-5 i art. 7 ustawy zmieniającej, mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie. Z powyższego wynika, że przepisy Ordynacji wyborczej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą będą miały zastosowanie do kadencji, która rozpocznie się w wyniku wyborów przeprowadzonych w 2006 r. i do następnych kadencji. Nie będą natomiast miały zastosowania do radnych wybranych w wyborach przeprowadzonych 27 października 2002 r. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że do obecnej kadencji będzie miał zastosowanie przepis będący podstawą wygaśnięcia mandatu burmistrza wskutek wydania prawomocnego wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. W rezultacie również Wojewoda Mazowiecki miał prawo i obowiązek podjąć działania nadzorcze z wydaniem zarządzenia zastępczego włącznie w przypadku uchylania się rady gminy od wykonania nałożonego prawem obowiązku wynikającego z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej.

Za całkowicie nieuzasadniony WSA uznał również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 60 Konstytucji RP, gdyż o zgodności art. 190 ust. 1 pkt 4 Ordynacji wyborczej z art. 60 Konstytucji RP orzekł Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 kwietnia 2002 r., sygn. akt SK 18/01 (OTK-A 2002/2/16).

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez pełnomocnika Rady Miejskiej w Żelechowie, który zarzucił mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 26 ust. 1 pkt 3 w związku z art. art. 3 ust.2 i art. 2 ust. 2 u.b.w., art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej, art. 2 i 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 8 ustawy zmieniającej, polegające na przyjęciu, że wyrok sądu warunkowo umarzający postępowanie karne jest wyrokiem skazującym, a także, iż przepisy art. 3-5 i 7 Ordynacji wyborczej w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą mają zastosowanie do kadencji następujących po kadencji, w czasie której ustawa weszła w życie bez względu na to, kiedy został popełniony czyn, co do którego zapadł prawomocny wyrok sądowy warunkowo umarzający postępowanie,

2) przepisów postępowania, tj. art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", polegające na nieuwzględnieniu wniosku Burmistrza Miasta i Gminy Żelechów L. G. o zawieszenie postępowania z uwagi na złożenie wniosków do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 7 ust. 2 Ordynacji wyborczej z art. 2 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. na przesłankach określonych art. 174 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o zawieszenie postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ze względu na złożenie przez Radę Miejską w Żelechowie wniosku do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 7 ust. 2 Ordynacji wyborczej.

W uzasadnieniu podniesiono, że przyczyna decydująca o wygaśnięciu mandatu osoby pełniącej funkcję organu wykonawczego gminy, wybranej przez jej mieszkańców powinna być na tyle ważna, aby zniweczenie wyborów, będących aktem demokracji bezpośredniej, było usprawiedliwione (wyrok TK z dnia 13 marca 2007 r., K 8/2007). W ocenie skarżącej sytuacja taka nie występuje w niniejszej sprawie, występuje natomiast rażący brak proporcjonalności sankcji wobec Burmistrza za jego uchybienia. Skarżąca podkreśliła, że oświadczenia majątkowe, które były przedmiotem postępowania przed sądem karnym, dotyczą poprzedniej kadencji, do której nie miały zastosowania przepisy znowelizowanego art. 7 ustawy z 16 lipca 1998 r. Stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 3 u.b.w. wygaśnięcie mandatu wójta w trakcie trwania kadencji następuje wskutek utraty prawa wybieralności. W ocenie skarżącej przepisy u.b.w. i Ordynacji wyborczej nie zawierają definicji utraty prawa wybieralności. W celu rozstrzygnięcia kwestii wygaśnięcia mandatu wójta konieczne jest ustalenie zakresu normatywnego tego pojęcia w drodze wykładni systemowej. Art. 62 ust.2 Konstytucji stanowi, że prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym zostały ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych lub wyborczych. Ograniczenie praw wyborczych należących do fundamentalnych praw politycznych jest dopuszczalne wyłącznie wtedy, gdy ustawa zasadnicza wyraźnie to przewiduje. Takie stanowisko wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 listopada 1998 roku K 39/97. Z kolei w wyroku z 20 lutego 2006 roku K 9/05 TK stwierdził, że ustawodawca zwykły nie może przesądzać o pozbawieniu praw głosowania i uprawnieniach pochodnych, jeżeli jest ono przyznane w samej Konstytucji. Według przepisów Konstytucji oraz poglądów TK utrata praw wyborczych (czynnego i biernego) może nastąpić wyłącznie w przypadkach enumeratywnie wymienionych w Konstytucji i jeżeli została ona stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądowym, dotyczącym ubezwłasnowolnienia, które pozbawia praw publicznych albo praw wyborczych. Zatem w świetle przepisów Konstytucji prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne nie może spowodować utraty prawa wybieralności, a w związku z tym wygaśnięcia mandatu burmistrza.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, wyrażonym m.in. w uchwale z dnia 22 grudnia 1993 r., I KZP 34/93, OSNKW 1994/1-2/9, warunkowe umorzenie postępowania nie mieści się w pojęciu skazania. Wprawdzie warunkowo umarzając postępowanie karne sąd stwierdza, że oskarżony popełnił zarzucany mu czyn, ale ze względu na nieznaczny stopień społecznego niebezpieczeństwa tego czynu oraz na szczególne okoliczności, odstępuje od skazania sprawcy, to jest zarówno od przyznania mu w sposób formalny winy, jak i od wymierzenia mu jakiejkolwiek kary. Z kolei w uzasadnieniu uchwały z dnia 19 lutego 1997 r. I KZP 41/96, OSNKW 1997/3-4/25, Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że z punktu widzenia domniemania niewinności wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne przyrównać można do wyroku merytorycznego, stwierdzającego, że oskarżony jest niewinny (tj. do wyroku uniewinniającego). Podobne stanowisko prezentowane jest też w doktrynie przez M. Cieślaka, (Materialnoprawne oblicze warunkowego umorzenia, PIP 1971, z.3-4, str. 615 i nast.), który stwierdził, że warunkowego umorzenia postępowania nie można uważać za skazanie, gdyż umorzenie postępowania (warunkowe czy bezwarunkowe) jest zaniechaniem ścigania, a w związku z zasadą domniemania niewinności jest równoważne stwierdzeniu niewinności.

W ocenie skarżącej nie w pełni również można podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w kwestii zgodności art. 190 ust. 1 pkt 4 Ordynacji wyborczej z Konstytucją. Trybunał Konstytucyjny orzekł o zgodności tego przepisu z art. 60 Konstytucji, niemniej jednak analizie poddany został przepis sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 20 kwietnia 2004 r., która wprowadziła utratę biernego prawa wyborczego do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz na stanowisko wójta, burmistrza i prezydenta miasta w przypadku wydania przeciwko osobom kandydującym lub pełniącym te funkcje wyroku warunkowo umarzającego postępowanie karne. Zatem przywołane przez Sąd orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie odpowiada aktualnemu stanowi prawnemu oraz okolicznościom faktycznym, których dotyczy zaskarżone zarządzenie zastępcze. Skarżąca zarzuciła ponadto, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie skorzystał z prawa zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w związku z wnioskami złożonymi w Trybunale Konstytucyjnym przez Radę Miejską w Piasecznie oraz Radę Gminy Dzierzgowo o zbadanie zgodności art. 7 ust. 2 Ordynacji wyborczej z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Skarżąca podkreśliła, że wniosek Rady w Piasecznie do TK był przyczyną zawieszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 30 listopada 2007 r. dwóch postępowań, wszczętych przed tym sądem - tj. w sprawach o sygn. akt: II SA/Wa 1662/07 oraz II SA/Wa 1834/07.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, ani ich uściślanie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. dopuszcza się dwie podstawy kasacyjne:

- naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1),

- naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Prawidłowe przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba naruszenia łącznie. Nie wystarczy przy tym powtórzyć treść art. 174 p.p.s.a., lecz konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu (ewentualnie innych jednostek redakcyjnych) oraz na czym to naruszenie polegało (art. 176 p.p.s.a.). Dopełnienie tych wymogów jest konieczne, ponieważ wyznacza granice skargi kasacyjnej, którymi związany jest Naczelny Sąd Administracyjny (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie skarżąca strona powołała się na obydwie podstawy skargi kasacyjnej wymienione w przepisie art. 174 p.p.s.a.

Wobec przedstawienia przez autora skargi kasacyjnej zarówno zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności, co do zasady rozpoznaniu podlega drugi z zarzutów. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo że nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należało stwierdzić, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, w ramach którego wskazano przepis art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., okazał się bezzasadny, wobec wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 24 listopada 2008 r., K 66/07 (Dz. U. Nr 214, poz. 1354). W orzeczeniu tym Trybunał stanął na stanowisku, że art. 7 ust. 2 Ordynacji wyborczej jest zgodny ze wskazanymi w nim przepisami Konstytucji, co oznacza, że niezawieszenie postępowania przez Sąd I instancji nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego. Stosownie do postanowień zawartych w art. 7 ust. 2 pkt 2 Ordynacji wyborczej (który to przepis został uznawany przez TK za zgodny z art. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) nie mają prawa wybieralności osoby, wobec których wydano prawomocny wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne w sprawie popełnienia przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego. Nie ulega również wątpliwości, że na mocy prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w Garwolinie z 8 stycznia 2007 r., sygn. akt IIK [...], warunkowo umorzono postępowanie karne na okres próby wynoszący 2 lata, wobec L. G. oskarżonego o czyn z art. 233 § 1 i 6 kodeksu karnego, czyli o złożenie nieprawdziwego oświadczenia majątkowego. W związku z powyższym, na podstawie art. 26 ust. 2 u.b.w., Rada Miejska w Żelechowie zobowiązana była do wygaszenia mandatu Burmistrza Miasta i Gminy Żelechów L. G., najpóźniej po upływie miesiąca od dnia wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu. Wobec jednoznaczności stanu prawnego i faktycznego sprawy bez znaczenia pozostają zawarte w skardze kasacyjnej rozważania, czy wyrok sądu warunkowo umarzający postępowanie karne jest wyrokiem skazującym, czy też nie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.