Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4190/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Oświata
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2016 nr 119 poz 1 art. 9 ust. 1 i ust. 2 pkt i)
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z  przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE
article: art. 131 ust. 1, ust. 2 i ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 17 ust. 2, ust. 4 i ust. 8 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 16 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 23 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 849
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, , Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Frąckiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie określenia kryteriów rekrutacji do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej pkt 1 (Lp. 1) Załącznika nr 1 do tej uchwały


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy w [...], działając na podstawie art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2017 poz. 1767 z późn. zm.), art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto [...], branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, określenia liczby punktów za każde z tych kryteriów oraz dokumentów niezbędnych do ich potwierdzania (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2021 r. poz. 1348), w części obejmującej pkt [...] ([...]) Załącznika nr [...] do tej Uchwały.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa:

1. art. 131 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r. poz. 910 z późn. zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713) i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego wskazanego w ww. przepisach w drodze wprowadzenia w pkt [...] ( [...]) Załącznika nr [...] do Uchwały nr [...] wymogu udokumentowania spełnienia przez kandydata do przedszkola kryterium odbycia obowiązkowych szczepień ochronnych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 z późn. zm.), lub zwolnienia z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych poprzez przedstawienie zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia, pomimo braku ku temu podstawy prawnej;

2. art. 17 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.) w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. 2020 r. poz. 849) w zw. z art. 9 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz. U. UE. L 2016.119.1) – zwanego dalej RODO, oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, w wyniku wprowadzenia w wprowadzenia w pkt [...] ([...]) Załącznika nr [...] do Uchwały nr [...] wymogu udokumentowania spełnienia przez kandydata do przedszkola kryterium odbycia obowiązkowych szczepień ochronnych określonych w rozporządzeniu lub zwolnienia z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych poprzez przedstawienie zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia i uznanie, że przedszkole posiada uprawnienia do gromadzenia i przetwarzania danych, stanowiących element dokumentacji medycznej, podczas gdy placówki takie nie mogą żądać dokumentów medycznych i w tym zakresie nie są uprawnione do przetwarzania takiej dokumentacji.

W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części obejmującej pkt [...] ([...]) Załącznika do Uchwały nr [...] z uwagi na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podał, że Rada Miasta [...] w dniu [...] stycznia 2021 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie określenia kryteriów rekrutacji do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto [...], branych pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, określenia liczby punktów za każde z tych kryteriów oraz dokumentów niezbędnych do ich potwierdzania.

Poszczególne kryteria zostały wyszczególnione w Załączniku nr [...] do uchwały, a sam załącznik ma postać tabeli zawierającej 6 kryteriów. Każde z kryteriów posiada przypisaną ilość punktów na potrzeby rekrutacji oraz wskazanie jakie dokumenty są niezbędne do potwierdzenia jego spełnienia przez kandydata do przedszkola. Kryterium wyszczególnionym w pkt [...] ([...]) jest odbycie przez kandydata obowiązkowych szczepień ochronnych określonych w rozporządzeniu lub jego zwolnienie z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych. Za dokument niezbędny do wykazania spełnienia ww. kryterium uznano zaświadczenie lekarskie o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenie lekarskie o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia. Spełnienie tego kryterium daje możliwość uzyskania w ramach drugiego etapu rekrutacji 8 pkt.

Uzasadniając zarzut opisany w pkt 1 skargi Prokurator podkreślił, że w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu przyznającego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencję do ustanowienia w ramach uchwały wymogu potwierdzania poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym w czasie trwania rekrutacji do publicznych przedszkoli w formie zaświadczenia lekarskiego. Zgodnie z art. 17 ust. 8 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 listopada 2015 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2015 r., poz. 2069) informacje o wszystkich wykonanych szczepieniach powinny być odnotowane równolegle w dwóch podstawowych dokumentach, tj. karcie uodpornienia i książeczce szczepień.

Wyjaśnił przy tym, że karta uodpornienia stanowi dokumentację wewnętrzną systemu opieki zdrowotnej i jest przechowywana przez świadczeniobiorcę sprawującego opiekę profilaktyczną nad daną osobą, a w przypadku osób nieubezpieczonych, przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Książeczka szczepień stanowi natomiast dokumentację indywidualną zewnętrzną osoby szczepionej i jest przechowywana przez tę osobę, przez jego ustawowego przedstawiciela lub faktycznego opiekuna. W rezultacie należy przyjąć, że jedynym dokumentem zewnętrznym poświadczającym okoliczność poddania dziecka (lub nie ze względów medycznych) obowiązkowym szczepieniom jest książeczka szczepień.

Tymczasem zaskarżona uchwała wymaga przedłożenia przez rodziców (opiekunów) zaświadczenia lekarskiego dokumentującego, że kandydat został poddany obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych lub też został zwolniony z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych. Tymczasem ustawodawca wyraźnie wskazał okoliczność, w której dopuszcza wydanie zaświadczenia lekarskiego o wykonaniu szczepienia, jednakże dotyczy to wyłącznie szczepienia dodatkowego - zalecanego szczepienia ochronnego - art. 19 ust. 8 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W ocenie Prokuratora, gdyby racjonalny ustawodawca dopuszczał możliwość wydawania zaświadczeń lekarskich o wykonaniu szczepień obowiązkowych, to mając na uwadze ww. przepis art. 19 ust. 8 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, jednoznacznie uregulowałby tą kwestię w przepisach ustawowych.

Biorąc pod uwagę powyższe Prokurator uznał, że nie ma podstawy prawnej do wydania przez lekarza lub inną osobę zaświadczenia o odbyciu przez pacjenta (kandydata do przedszkola) wszystkich szczepień obowiązkowych. Stąd też brak jest możliwości uzyskania i przedstawienia przez opiekunów prawnych kandydata do przedszkola dokumentu potwierdzającego spełnienie przewidzianego przez radę gminy kryterium branego pod uwagę w procesie rekrutacji. Nie można zatem uznać, aby jego wprowadzenie w kwestionowanej uchwale nastąpiło w ramach umocowania ustawowego do jej podjęcia.

Uzasadniając zarzut opisany w pkt 2 skargi Prokurator wskazał, że wpisów potwierdzających wykonanie szczepienia ochronnego dokonuje się w dokumentacji medycznej osoby szczepionej (art. 17 ust. 8 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi). Nadto, zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, dane zawarte w dokumentacji medycznej podlegają ochronie określonej zarówno w tej ustawie, jak również w przepisach odrębnych. Wszelkie zatem dane zawarte w dokumentacji medycznej podlegają ścisłej ochronie jako dane wrażliwe i udostępniane mogą być tylko w enumeratywnie wymienionych przypadkach, określonych aktem rangi ustawowej, np. art. 26 ust. 3 ww. ustawy. Jednocześnie art. 107 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1781) penalizuje zachowanie polegające na nieuprawnionym przetwarzaniu danych osobowych dotyczących m.in. zdrowia osoby. Jak wynika natomiast z art. 9 ust. 1 RODO zabrania się przetwarzania danych osobowych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych oraz przetwarzania danych genetycznych, danych biometrycznych w celu jednoznacznego zidentyfikowania osoby fizycznej lub danych dotyczących zdrowia, seksualności lub orientacji seksualnej tej osoby. Nie istnieje zaś tym bardziej możliwość wyłączenia ochrony tych danych aktem prawa miejscowego. Konieczność zatem przedstawienia zaświadczeń o odbytych obowiązkowych szczepieniach przez dzieci, jako warunek ich przyjęcia do przedszkola, w żadnym wypadku nie wypełnia ustawowych przesłanek dających możliwość wyłączenia ochrony tych danych.

Wprawdzie, zgodnie z art. 9 ust. 2 lit. a RODO ww. regulacja nie ma zastosowania w przypadku gdy osoba, której dane dotyczą, wyraziła wyraźną zgodę na przetwarzanie tych danych osobowych w jednym lub kilku konkretnych celach [...]. Kwestionowany przepis uchwały kształtuje jednak swojego rodzaju sytuację przymusową, ma charakter bezwzględny. W przypadku, gdy podczas drugiego etapu rekrutacji do przedszkoli rodzice nie udostępnią danych o szczepieniu kandydata poprzez przedłożenie zaświadczenia lekarskiego, którego zgodnie z prawem uzyskać nie mogą (z uwagi na brak podstawy prawej do jego wydania), kandydat traci punkty przyznawane w związku z odbyciem szczepień obowiązkowych. Co więcej, skoro żaden przepis nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały zobowiązującej do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego odbycie przez kandydata szczepień, przedszkole prowadzące nabór nie może gromadzić ww. danych w formie zaświadczeń lekarskich. Czym innym jest natomiast, jak wskazuje się w orzecznictwie, sytuacja w której od rodziców wymaga się złożenia oświadczenia w powyższym przedmiocie, co jest już dopuszczalne. Ponadto, gromadzenie przez przedszkole danych w postaci zaświadczeń lekarskich o szczepieniach dzieci ubiegających się o przyjęcie oznaczałoby tworzenie baz danych, do przetwarzania których podmiot ten nie jest uprawniony i stanowiłoby jednocześnie czyn zabroniony.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej pkt [...] ([...]) Załącznika Prokurator wyjaśnił, że jego uwzględnienie doprowadzi do wyeliminowania przepisu istotnie naruszającego prawo, a uchwała w pozostałym zakresie będzie mogła znaleźć dalsze zastosowanie. Zaznaczył jednocześnie, że niezgodnym z prawem nie jest wprowadzenie samego kryterium odbycia przez kandydata do przedszkola szczepień ochronnych, co ukształtowanie w określony sposób warunków udokumentowania spełnienia takiego kryterium. W przypadku jednak stwierdzenia przez sąd nieważności przepisu jedynie w zakresie obowiązku przedłożenia określonego zaświadczenia lekarskiego, pkt [...] ([...]) Załącznika do uchwały stałby się niekompletny. Pozostałoby bowiem w nim kryterium, co do którego brak byłoby regulacji określającej sposób wykazania jego spełnienia.

Rada Miasta [...], reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów procesu według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W pierwszej kolejności organ zaznaczył, że Wojewoda nie zakwestionował treści uchwały w ramach trybu nadzorczego, co oznacza, że w postanowieniach uchwały, jak i załącznika do uchwały, organ nadzoru nie odnotował postanowień sprzecznych z przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że dokument w postaci zaświadczenia lekarskiego jest dokumentem urzędowym, który nie musi podlegać dodatkowej weryfikacji. Przedłożenie przez rodziców lub opiekunów prawnych dziecka zaświadczenia lekarskiego stanowi pewne i wiarygodne potwierdzenie spełnienia przez kandydata do przedszkola lub oddziału przedszkolnego kryterium poddania się obowiązkowi szczepień (lub zwolnienia z tego obowiązku). W świetle art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 z póżn. zm.), także rodzice/opiekunowie prawni dziecka mają prawo do pozyskania od lekarza zaświadczenia co do przeciwwskazań medycznych dziecka do wykonania szczepień. Organ wyjaśnił, że zgodnie z tym przepisem świadczeniobiorcy na podstawie ustawy nie przysługują orzeczenia o zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz inne orzeczenia i zaświadczenia lekarskie wydawane na życzenie świadczeniobiorcy, jeżeli nie są one związane między innymi z kontynuowaniem nauki, uczestnictwem dzieci w zajęciach sportowych i w zorganizowanym wypoczynku. W tym ustawowym katalogu brak wprost zaświadczeń na potrzeby rekrutacji do przedszkola, ale skoro świadczeniobiorca jest uprawniony do zaświadczeń lekarskich na potrzeby uczestnictwa dzieci w zajęciach sportowych i zorganizowanym wypoczynku, to tym bardziej takich zaświadczeń nie można odmówić na potrzeby rekrutacji do przedszkola. Za takim wnioskowaniem przemawia, w ocenie organu, przepis art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, który przewiduje prawo pacjenta do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia dokumentację medyczną (art. 26 ust. 1) przez sporządzenie jej wyciągu, odpisu, kopii lub wydruku (art. 27 ust. 1 pkt 2).

Jednocześnie organ podniósł, że zaświadczenie lekarskie potwierdza jedynie fakt odbycia szczepień (lub brak obowiązku ich odbycia) bez udostępniania takich informacji jak nazwa, seria szczepionki, czy data ich wykonania, czyli danych zawartych w książeczek zdrowia, które mają charakter danych wrażliwych, i które są o wiele bardziej szczegółowe niż te wynikające z zaświadczenia lekarskiego. Szczegółowe dane umieszczone w książeczce szczepień nie są potrzebne dla celów rekrutacji, a ich przetwarzanie przez komisje rekrutacyjne należałoby uznać za nieproporcjonalne

Odnosząc się do przywołanego w skardze orzeczenia, w którym Sąd uznał, że do udowodnienia poddania się dziecka obowiązkowym szczepieniom wystarczające jest złożenie przez rodzica lub opiekuna stosownego oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, organ podniósł, że tego rodzaju oświadczenie jest tylko dokumentem prywatnym, który stanowi jedynie dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Komisje rekrutacyjne powołane w ramach placówek oświatowych nie mają możliwości weryfikacji tego rodzaju oświadczeń. Organ podkreślił nadto, że prawodawca zastrzegł w art. 150 ust. 6 ustawy Prawo oświatowe, a więc w akcie regulującym kwestie naboru do placówek przedszkolnych, że wyłącznie oświadczenia wskazane enumeratywnie w art. 150 ust. 2 tej ustawy składa się pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. W związku z tym, wykluczone jest wymaganie od rodzica lub opiekuna prawnego dziecka złożenia oświadczenia o odbyciu przez dziecko obowiązkowych szczepień lub o długotrwałym odroczeniu ich wykonania określonego w rozporządzeniu Ministra Zdrowia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych wraz z klauzulą o świadomości odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia. Powołując wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2017 r. sygn. akt III SA/Wa 2628/17, organ podkreślił, że upoważnienie do uprzedzenia o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia, o którym mowa w art. 233 § 6, musi wynikać z ustawy na podstawie której prowadzone jest postępowanie. Takiego upoważnienia zatem nie może kreować akt rangi podustawowej, jakim jest uchwała Rady Miasta.

Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi organ stwierdził, że wymóg potwierdzenia obowiązku poddania się szczepieniom lub odroczenia obowiązkowych szczepień w drodze stosownego zaświadczenia lekarskiego nie narusza ustawy o ochronie prawa pacjentów, która adresowana jest do osób wykonujących różne świadczenia na rzecz pacjentów, ani też art. 9 RODO, w którym zabrania się przetwarzania danych osobowych ujawniających pochodzenie rasowe lub etniczne, poglądy polityczne, przekonania religijne lub światopoglądowe, przynależność do związków zawodowych oraz przetwarzania danych genetycznych, danych biometrycznych w celu jednoznacznego zidentyfikowania osoby fizycznej lub danych dotyczących zdrowia, seksualności lub orientacji seksualnej tej osoby.

Organ zaznaczył, że ochrona danych wrażliwych nie ma charakteru bezwzględnego, co potwierdza art. 160 Prawa oświatowego. Może zostać ograniczona przez samego zainteresowanego lub organ władzy, gdy jest to niezbędne i proporcjonalne i nie narusza istoty praw podstawowych. Zaświadczenie w sprawie szczepień ma na celu potwierdzenie wykonania obowiązku ustawowego i weryfikację przynależności kandydata do grupy kandydatów podobnych. Organ zaznaczył też, że powyższy przepis nie koliduje z prawami wynikającymi z ustawy o ochronie praw pacjenta, co potwierdza art. 2 tej ustawy, ponieważ ustawa nie ma zastosowania do udzielania informacji przez samego pacjenta.

W ocenie organu, w przedmiotowej sprawie za podstawę prawną wyłączenia zastosowania rozporządzenia wskazać należy art. 9 ust. 2 lit. i RODO, który wyłącza z kategorii danych osobowych przetwarzanie danych niezbędnych ze względów związanych z interesem publicznym w dziedzinie zdrowia publicznego i to niezależnie od tego, czy środki te wprowadza prawo Unii, czy prawo krajowe. Interesem publicznym jest tym samym nie tylko objęcie dziecka wychowaniem przedszkolnym ale także zapobieganie epidemiom chorób zakaźnych, a w konsekwencji realizacji potrzeb dziecka w zakresie ochrony jego zdrowia i zdrowia innych dzieci w przedszkolu. Zdaniem organu, za nieuzasadniony należy zatem uznać zarzut Prokuratora, że nie można przyjąć, aby żądanie przedstawienia zaświadczenia o poddaniu dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym w czasie trwania rekrutacji i stanowienie o takim obowiązku w akcie prawa miejscowego nie zostało określone na podstawie i w granicach prawa.

Organ podniósł jednocześnie, że przystąpienie dziecka do rekrutacji do przedszkola następuje na podstawie wniosku, a dane osobowe zawarte w takim wniosku są przetwarzane na zasadach określonych w art. 160 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe. Ustawodawca w tym przepisie zezwolił na przetwarzanie danych zawartych we wniosku dla celów postępowania rekrutacyjnego, jak i przewidział ich ochronę. Nadto, skoro rodzice, czy opiekunowie prawni dziecka aplikują o przyjęcie do przedszkola, to rezygnują z prawa do prywatności w zakresie niezbędnym dla potrzeb rekrutacji.

Za nieuzasadniony organ uznał więc wniosek Prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w części obejmującej pkt [...] ([...]) Załącznika nr [...], ponieważ w konsekwencji doprowadziłoby to do usunięcia w całości kryterium w postaci spełnienia obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom przez kandydatów do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych. Tymczasem jak wskazał sam skarżący, niezgodne z prawem nie jest wprowadzenie samego kryterium odbycia szczepień, co zostało potwierdzone w orzecznictwie sądowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie natomiast do treści art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Legitymowanym do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest m. in. prokurator (art. 50 § 1 P.p.s.a.), który nie jest w tym wypadku ograniczony żadnym terminem (art. 54 § 3 P.p.s.a.).

Zaskarżona uchwała Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. należy do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym. Została wydana w wykonaniu upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 131 ust. 4-6 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r., poz. 910 z późn. zm.).

W ocenie Sądu skarga Prokuratora Okręgowego w [...] na powyższą uchwałę Rady Miasta [...] ma usprawiedliwione podstawy.

Rada Miasta [...] w zaskarżonej uchwale określiła kryteria rekrutacji do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Gminę Miasto [...], brane pod uwagę na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego, określiła liczbę punktów za każde z tych kryteriów oraz dokumenty niezbędne do ich potwierdzania. W pkt [...] Załącznika Nr [...] do uchwały wprowadzono kryterium – "kandydat został poddany obowiązkowym szczepieniom ochronnym określonym w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 753 ze zm.) lub też został zwolniony z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych" oraz określono, że dokumentem niezbędnym do potwierdzenia uprawnień do skorzystania z tego kryterium jest "zaświadczenie lekarskie o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenie lekarskie o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia".

Prokurator w skardze odnośnie powyższych zapisów uchwały nie zakwestionował samej możliwości uzyskania przez daną placówkę (przedszkole) informacji na temat odbytych przez kandydata szczepień lub przeciwwskazaniach do ich odbycia, a jedynie formę dokumentu potwierdzającego powyższą informację. Jak bowiem podkreślił Prokurator w skardze, w obowiązującym systemie prawa brak jest przepisu przyznającego organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencję do stanowienia o obowiązku potwierdzania poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym w czasie trwania rekrutacji do publicznych przedszkoli w formie zaświadczenia lekarskiego.

Zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, do publicznego przedszkola przyjmowane są dzieci zamieszkałe na terenie danej gminy. W przypadku większej liczby kandydatów przeprowadza się postępowanie rekrutacyjne w oparciu o kryteria określone w punktach 1-7 (art. 131 ust. 2 ww. ustawy).

Zgodnie natomiast z art. 131 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku równorzędnych wyników uzyskanych na pierwszym etapie postępowania rekrutacyjnego lub jeżeli po zakończeniu tego etapu dane publiczne przedszkole, oddział przedszkolny w danej publicznej szkole podstawowej albo dana publiczna inna forma wychowania przedszkolnego nadal dysponuje wolnymi miejscami, na drugim etapie postępowania rekrutacyjnego są brane pod uwagę kryteria określone przez organ prowadzący, z uwzględnieniem zapewnienia jak najpełniejszej realizacji potrzeb dziecka i jego rodziny, zwłaszcza potrzeb rodziny, w której rodzice albo rodzic samotnie wychowujący kandydata muszą pogodzić obowiązki zawodowe z obowiązkami rodzinnymi, oraz lokalnych potrzeb społecznych. Organ prowadzący określa dokumenty niezbędne do potwierdzenia tych kryteriów.

Zgodnie z art. 17 ust. 8 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.), osoby prowadzące szczepienia ochronne prowadzą dokumentację medyczną dotyczącą obowiązkowych szczepień ochronnych, w tym przechowują karty uodpornienia oraz dokonują wpisów potwierdzających wykonanie szczepienia. Natomiast § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 6 kwietnia 2020 r. w sprawie rodzajów, zakresu i wzorów dokumentacji medycznej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2020 r. poz. 666 z późn. zm.) określa między innymi rodzaje i zakres dokumentacji medycznej oraz sposób jej przetwarzania. Zgodnie z tymi aktami prawnymi informacje o wszystkich wykonanych szczepieniach powinny być odnotowane równolegle w dwóch podstawowych dokumentach, tj. karcie uodpornienia (od 1 marca 2022 r. fakultatywnie w e-Karcie Szczepień) i książeczce szczepień. Karta uodpornienia stanowi dokumentację wewnętrzną systemu opieki zdrowotnej i jest przechowywana przez świadczeniobiorcę sprawującego opiekę profilaktyczną nad daną osobą, a w przypadku osób nieubezpieczonych przez państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Książeczka szczepień stanowi natomiast dokumentację indywidualną zewnętrzną osoby szczepionej i jest przechowywana przez tę osobę, przez jego ustawowego przedstawiciela lub faktycznego opiekuna. Z powyższego wynika, że jedynym dokumentem zewnętrznym poświadczającym okoliczność poddania dziecka (lub nie ze względów medycznych) obowiązkowym szczepieniom jest książeczka szczepień. Tymczasem zapis w pkt [...] Załącznika nr [...] do uchwały Rady Miasta [...] wymaga przedłożenia przez rodziców (opiekunów) "zaświadczenia lekarskiego o odbyciu wszystkich obowiązkowych szczepień ochronnych lub zaświadczenia lekarskiego o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia".

Możliwość uzyskania przez rodziców (opiekunów) takiego zaświadczenia nie znajduje jednak potwierdzenia w przywołanych przepisach.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organ w odpowiedzi na skargę, że na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1285 z późn. zm.) rodzice (opiekunowie) dziecka mają prawo do pozyskania od lekarza zaświadczenia co do przeciwwskazań medycznych dziecka do wykonania szczepień. Organ argumentował, że skoro świadczeniobiorca jest uprawniony do uzyskania zaświadczeń lekarskich na potrzeby uczestnictwa dzieci w zajęciach sportowych i w zorganizowanym wypoczynku na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, to tym bardziej takich zaświadczeń nie można odmówić na potrzeby rekrutacji do przedszkola. Tymczasem przepis ten i inne przepisy prawa materialnego nie przewidują, że realizacja tego obowiązku potwierdzana jest w formie owego zaświadczenia lekarskiego. Pacjentom korzystającym ze świadczeń z opieki zdrowotnej, objętych finansowaniem ze środków publicznych nie przysługują bowiem wszelkie zaświadczenia na ich żądanie lecz tylko wymienione w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z przepisem art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych: "Świadczeniobiorcy na podstawie ustawy nie przysługują: 1) orzeczenia o zdolności do prowadzenia pojazdów mechanicznych oraz inne orzeczenia i zaświadczenia lekarskie wydawane na życzenie świadczeniobiorcy, jeżeli nie są one związane z dalszym leczeniem, rehabilitacją, niezdolnością do pracy, kontynuowaniem nauki, uczestnictwem dzieci, uczniów, słuchaczy zakładów kształcenia nauczycieli i studentów w zajęciach sportowych i w zorganizowanym wypoczynku, a także jeżeli nie są wydawane dla celów pomocy społecznej, wspierania rodziny i systemu pieczy zastępczej, orzecznictwa o niepełnosprawności, uzyskania zasiłku pielęgnacyjnego, uzyskania świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z 31 lipca 2019 r. o świadczeniu uzupełniającym dla osób niezdolnych do samodzielnej egzystencji (Dz. U. poz. 1622 i 2473 oraz z 2020 r. poz. 252), lub ustalenia przyczyn i rodzaju uszkodzeń ciała związanych z użyciem przemocy w rodzinie".

Organ przedstawiając powyższą argumentację sam zaznaczył, że w tym ustawowym katalogu brak wprost zaświadczeń na potrzeby rekrutacji do przedszkola. Jednak, w ocenie organu, skoro świadczeniobiorca jest uprawniony do zaświadczeń lekarskich na potrzeby uczestnictwa dzieci w zajęciach sportowych i zorganizowanym wypoczynku, to tym bardziej takich zaświadczeń nie można odmówić na potrzeby rekrutacji do przedszkola. Za takim wnioskowaniem przemawia, w ocenie organu, również przepis art. 23 ust. 1 ustawy z 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2020 r. poz. 849), który przewiduje prawo pacjenta do dostępu do dokumentacji medycznej dotyczącej jego stanu zdrowia oraz udzielonych mu świadczeń zdrowotnych. Podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych udostępnia bowiem dokumentację medyczną (art. 26 ust. 1) przez sporządzenie jej wyciągu, odpisu, kopii lub wydruku (art. 27 ust. 1 pkt 2).

Jednak wskazywane przez organ prawo pacjenta do dostępu do dokumentacji medycznej i udzielonych mu świadczeń zdrowotnych nie oznacza prawa pacjenta do żądania wystawienia przez lekarza zaświadczenia lekarskiego o odbyciu obowiązkowych szczepień, które mógłby przedłożyć w procesie rekrutacji do przedszkola. Ustawodawca wyraźnie wskazał bowiem okoliczność, w której dopuszcza wydanie zaświadczenia lekarskiego o wykonaniu szczepienia, jednakże dotyczy to wyłącznie szczepienia dodatkowego – zalecanego szczepienia ochronnego - art. 19 ust. 8 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Biorąc pod uwagę racjonalność ustawodawcy, gdyby dopuszczał możliwość wydawania zaświadczeń lekarskich o wykonaniu szczepień obowiązkowych, to mając na uwadze ww. przepis art. 19 ust. 8 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jednoznacznie uregulowałby tą kwestię w przepisach ustawowych. Należy mieć również na uwadze, że ustawodawca nałożył na lekarza obowiązek zamieszczenia w dokumentacji medycznej informacji o wydaniu orzeczenia, iż nie stwierdzono przeciwwskazań do kwalifikacji małoletniego pacjenta do szczepień przewidzianych w Programie Szczepień Ochronnych. Jednocześnie na potrzeby podmiotu udzielającego świadczeń zdrowotnych informacje o przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnych do szczepienia dotyczące stanu zdrowia i choroby powinny zostać odnotowane w indywidualnej dokumentacji wewnętrznej pacjenta w ramach opisu udzielonych mu świadczeń zdrowotnych, obok informacji o wykonanych szczepieniach. Z przepisu art. 17 ust. 2 i 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że zaświadczenie o powyższym można wydać tylko po przeprowadzeniu badania kwalifikacyjnego przez lekarza. W dokumentacji indywidualnej zewnętrznej pacjenta lekarz powinien wpisać informację o wydaniu takiego zaświadczenia pacjentowi lub opiekunowi prawnemu. Zaświadczenie (dokumentację indywidualną zewnętrzną), a w przypadku prowadzenia dokumentacji w postaci papierowej, jej kopię lub dokładny opis, dołącza się do dokumentacji indywidualnej wewnętrznej. Mając powyższe na względzie, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że lekarz ma obowiązek wydać zaświadczenie lekarskie o odbyciu obowiązkowego szczepienia ochronnego.

Żądanie przedstawienia zaświadczenia lekarskiego, w sytuacji gdy lekarz nie ma obowiązku jego wydania, stanowi zatem wymóg zbyt rygorystyczny, a przez to i dyskryminujący te dzieci, które zostały zaszczepione (lub nie z przyczyn medycznych), a co nie zostało potwierdzone zaświadczeniem lekarskim a jedynie np. oświadczeniem rodzica (opiekuna). W sytuacji bowiem, gdy rodzic (opiekun) dziecka potwierdzi obowiązek poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom (nie wypełnienia tego obowiązku z przyczyn medycznych) w innej formie, to nie będzie ono mogło brać udziału w rekrutacji do przedszkola prowadzonego przez Gminę Miasto [...] na równych z innymi zasadach. Uchwała nie przewiduje bowiem innej formy potwierdzenia spełnienia obowiązku ustawowego poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom (lub nie z przyczyn medycznych). W konsekwencji uznać należy, że wprowadzony przez Radę Miasta [...] kategoryczny nakaz wykazania spełnienia obowiązku poddania dziecka szczepieniom w formie zaświadczenia lekarskiego, którego rodzic (opiekun) nie może uzyskać z powodu braku prawnego obowiązku wydania takiego dokumentu przez lekarza, wykracza poza delegację ustawową z art. 131 ust. 4 ustawy Prawo oświatowe w zakresie określenia dokumentów niezbędnych do potwierdzenia spełnienia kryterium wskazanego w pkt [...] Załącznika nr [...] do uchwały.

Zasadny jest również podniesiony przez Prokuratora zarzut naruszenia art. 17 ust. 8 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z art. 23 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w zw. z art. 9 RODO oraz art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez błędnie uznanie przez organ, że przedszkole posiada uprawnienia do gromadzenia i przetwarzania danych stanowiących element dokumentacji medycznej.

Jak zostało to już wykazane wcześniej obowiązujące przepisy prawa nie przewidują obowiązku wydania zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego odbycie przez kandydata do przedszkola obowiązkowych szczepień ochronnych lub o konieczności odroczenia obowiązkowych szczepień ochronnych ze względu na stan zdrowia wskazanych. W szczególności nie wynika to z przepisów art. 17 ust. 8 pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi i art. 16 ust 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w zw. z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Nie budzi przy tym wątpliwości, że informacje dotyczące poddania się przez kandydata do przedszkola obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub odroczeniu tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych, stanowią dane wrażliwe kandydata do przedszkola. Zatem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt III OSK 3521/21 (publ. CBOSA), który skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje, żądanie wskazanych zaświadczeń, w sytuacji braku podstaw prawnych do wydania przez lekarza takich zaświadczeń, narusza wprost konstytucyjną zasadę ochrony prywatności wskazaną w art. 51 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawnienia informacji dotyczących jego osoby.

Informacje dotyczące odbycia przez kandydata do przedszkola obowiązkowych szczepień ochronnych lub o zwolnieniu z tego obowiązku z przyczyn zdrowotnych, to dane dotyczące zdrowia kandydata i przestrzegania obowiązków ustawowych. Zatem zgodnie z art. 9 ust. 1 RODO zabronione jest ich przetwarzanie. Wprawdzie, jak słusznie zauważył organ, stosownie do art. 9 ust. 2 pkt i) RODO, ust. 1 tego artykułu nie ma zastosowania, gdy przetwarzanie jest niezbędne ze względów związanych z interesem publicznym w dziedzinie zdrowia publicznego, takich jak ochrona przed poważnymi transgranicznymi zagrożeniami zdrowotnymi lub zapewnienie wysokich standardów jakości i bezpieczeństwa opieki zdrowotnej oraz produktów leczniczych lub wyrobów medycznych, na podstawie prawa Unii lub prawa państwa członkowskiego, które przewidują odpowiednie, konkretne środki ochrony praw i wolności osób, których dane dotyczą, w szczególności tajemnicę zawodową. Jednakże, w realiach niniejszej sprawy, nie można stwierdzić, że warunek z art. 9 ust. 2 pkt i) RODO, wyłączający zastosowanie ust. 1, został spełniony. Prawodawca unijny dla spełnienia tego warunku wymaga bowiem istnienia przepisów prawa stanowiących podstawę przetwarzania i zawierających odpowiednie gwarancje w zakresie ochrony praw osób, których dane dotyczą.

Słusznie podniósł Prokurator, że skoro żaden przepis prawa krajowego nie upoważnia rady gminy do podjęcia uchwały zobowiązującej kandydata do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego odbycie szczepień (lub o przeciwwskazaniach co do tego), to placówka prowadząca nabór (przedszkole) nie może gromadzić i przetwarzać informacji o odbytych przez kandydata obowiązkowych szczepieniach lub informacji o istniejących przeciwwskazaniach do odbycia tychże szczepień, w formie zaświadczeń lekarskich.

Zauważyć też należy, że zgodnie z art. 23 ust. 2 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta dane zawarte w dokumentacji medycznej podlegają ochronie określonej w tej ustawie oraz w przepisach odrębnych. W rezultacie zbieranie danych osobowych, także tych wrażliwych powinno odbywać się dla oznaczonych, zgodnych z prawem celów. Cele przetwarzania danych osobowych wyznaczane są każdorazowo przepisami przyznającymi kompetencje do przetwarzania danych. Gromadzenie danych w formie zaświadczeń lekarskich o szczepieniach kandydatów, wydawanych na podstawie dokumentacji medycznej oznaczałoby tworzenie bazy danych wrażliwych przez podmioty, które nie są do przetwarzania takich danych uprawnione. Przywoływana przez organ regulacja zawarta w art. 160 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, zezwalająca na przetwarzanie danych osobowych kandydatów zgromadzonych dla celów postępowania rekrutacyjnego, pozostaje bez wpływu na przedstawione wyżej stanowisko o braku podstaw prawnych do przetwarzania danych kandydatów do przedszkola w formie zaświadczenia potwierdzającego spełnienie obowiązku poddania się szczepieniom obowiązkowym (lub nie z przyczyn medycznych).

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. w części obejmującej pkt [...] ([...]) Załącznika nr [...] do tej uchwały.

Należy przy tym wyjaśnić, że zapisy zawarte w pkt [...] Załącznika nr [...] do uchwały, w zakresie określenia kryterium oraz dokumentu niezbędnego do potwierdzenia uprawnień do skorzystania z tego kryterium, pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym. W przypadku wyeliminowania z pkt [...] Załącznika nr [...] do uchwały wyłącznie zapisu dotyczącego sposobu udokumentowania spełnienia kryterium odbycia szczepień ochronnych, uchwała nr [...] stałaby się niekompletna. Wprowadzałaby bowiem w Załączniku nr [...] kryterium brane pod uwagę przy rekrutacji do przedszkoli bez wskazania w jaki sposób należy je udokumentować w procesie rekrutacji. Dlatego też Sąd stwierdził nieważność pkt [...] Załącznika nr [...] do uchwały w całości, tj. zarówno w zakresie określenia kryterium, jak i dokumentu niezbędnego do potwierdzenia uprawnień do skorzystania z tego kryterium.