Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1076/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: Art. 218
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 1076/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 30 listopada 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bożenna Blitek, Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak, WSA Ewa Michna (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy skargi K. J., na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 18 lipca 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia na wniosek z 22 maja 2018 r., , , uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji,, zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. J. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu, kosztów postępowania., ,


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 18 lipca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Gminy z [...] 2018 r. odmawiające K. J. (skarżącej) wydania zaświadczenia.

Skarżąca wnioskiem z 22 maja 2018 r. zwróciła się o wydanie zaświadczenia potwierdzającego opłacanie przez nią składek Na Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników (FUSR) w latach 1978 – 1992. Wyjaśniła, że zaświadczenie to jest niezbędne do wyliczenia emerytury w ZUS-ie. Wskazała również, że zgodnie z ówczesnymi przepisami składki na FUSR naliczane i pobierane były przez Urząd Gminy razem z podatkiem gruntowym. Dokumenty dotyczące rozliczeń podatkowych zostały zniszczone. Jako podstawę do wydania zaświadczenia – skarżąca dołączyła więc do wniosku: kserokopię umowy przekazania gospodarstwa rolnego z 1978 r.; umowę darowizny gospodarstwa rolnego z 1994 r., w której zapisano, że jest one wolne od obciążeń; kserokopię postanowienia z 24 października 1995 r. Sądu Rejonowego Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych wydanego w sprawie założenia księgi wieczystej; kserokopię zeznania świadka złożonego w Urzędzie Gminy 28 stycznia 1993 r.

Burmistrz Gminy odmówił wydania żądanego zaświadczenia ponieważ Urząd Gminy nie dysponował dokumentami, które potwierdzałyby opłacanie składek.

W złożonym zażaleniu skarżąca wskazała, że obowiązek przekazania do KRUS dokumentacji poświadczającej opłacanie składek spoczywał na urzędach gmin. Urząd tego obowiązku nie dopełnił, co spowodowało odmowę wyliczenia i przyznania dodatku do emerytury.

Kolegium w wydanym postanowieniu uzasadniało, że w 1993 r. dane dotyczące FUSR zostały przekazane do KRUS. Pozostałe dokumenty z lat 1977-1993 zostały zniszczone 16 kwietnia 2003 r. za zgodą Archiwum Państwowego. Kolegium podkreślało, że dostarczone przez skarżącą dokumenty nie mogły być podstawą wydania zaświadczenia o opłacaniu składek, ponieważ takie zaświadczenie mogło być wydane tylko na podstawie dokumentów posiadanych przez Urząd, a z akt wynikało, że Urząd Miasta i Gminy nie dysponował żadnymi dokumentami w tej sprawie.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, 77§1, art. 78§1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) poprzez brak wszechstronnego zbadania sprawy i wszystkich okoliczności, w szczególności brak wskazania i podjęcia działań zmierzających do ustalenia, czy rzeczywiście w zasobach organu znajdują się dokumenty umożliwiające stwierdzenie faktów, co do których skarżąca domagała się zaświadczenia;

- art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w szczególności w zakresie tego, czy wobec braków w zasobie archiwalnym organu, możliwe było wydanie zaświadczenia na podstawie innych dowodów, w tym również twierdzeń i dowodów mogących się znajdować w zasobach tego organu.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienie organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazała na istotność zaświadczenia w jej staraniach o zwiększenie emerytury. Powołała się na wyroki sądów administracyjnych (wyrok WSA w Opolu z 9 września 2009 r., II SA/Op 201/09 i wyrok NSA z 1 grudnia 2006 r., I OSK 1227/06), z których miało wynikać, że organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Wskazała również, że w sprawie znajduje zastosowanie przepis szczególny tj. art. 26a ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.). Odwołała się do doktryny i wskazała, że w takich przypadkach organ powinien przeprowadzić postępowanie dowodowe, a nie ograniczać się jedynie do posiadanych ewidencji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie twierdzenia skarżącej wydają się zasadne.

W ocenie Sądu, skoro istniały wątpliwości co do przekazania do KRUS danych dotyczących opłacania przez skarżącą składek na ubezpieczenie rolników organ nie mógł ograniczyć się jedynie do sprawdzenia, czy posiada dokumenty (ewidencje) potwierdzające zapłaty składek na FUSR w latach w latach 1978 – 1992 wraz z należnościami podatkowymi. Z uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień powinno wynikać, czy na podstawie posiadanych jakichkolwiek dokumentów – w tym pośrednio świadczących o fakcie opłacania przez skarżącą składek na FUSR – jest możliwe zaświadczenie o tym fakcie.

Jak wskazała skarżąca żądane zaświadczenie było jej niezbędne do wyliczenia emerytury przez ZUS. Zgodnie bowiem z art. 26a ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wysokość emerytury ulega zwiększeniu za okresy opłacania składek na Fundusz Emerytalny Rolników, Fundusz Ubezpieczenia Społecznego Rolników i ubezpieczenie emerytalno-rentowe, o których mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W ocenie Sądu organ I instancji skupił się na uzasadnianiu (a organ II instancji pochopnie takie uzasadnienie zaakceptował), że nie posiada dokumentacji potwierdzającej opłacanie składek. Z uzasadnienia postanowienia nie wynika jednak, czy organ I instancji ustalił jakie faktycznie dokumenty zostały przekazane do KRUS, a jakie zostały zniszczone. Nie wynika również, czy organ próbował ustalić na podstawie innych posiadanych danych, że skarżąca była zobowiązana do opłacania składek na FUSR i składki te faktycznie opłaciła.

Zgodnie z art. 218 §2 kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Może być wiec tak, że z powodu upływu czasu, organ nie posiada rejestrów i ewidencji bezpośrednio dotyczących konkretnych faktów. Niemniej jednak, jeżeli jest możliwe wydanie zaświadczenia na podstawie "innych danych znajdujących się w jego posiadaniu" (art. 218§1) to organ w tym zakresie powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające zgodnie z ww. 218 §2 kodeksu postępowania administracyjnego.

Z twierdzeń skarżącej wynika, że wpłacała w latach 1978-1992 składki na FUSR razem z podatkiem gruntowym. Jej twierdzenia zasadniczo zgodne są z obowiązującymi wówczas przepisami, z tym jednak zastrzeżeniem, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140) rolnik, który rozpoczął prowadzenie gospodarstwa rolnego przed ukończeniem 35 lat życia, zwolniony był od obowiązku opłacania składki przez okres pierwszych 5 lat gospodarowania. W uchwale z 3 października 2012 r. III UZP 4/12 Sąd Najwyższy stwierdził, że emerytura ustalona zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń nie ulega zwiększeniu na podstawie art. 26a tej ustawy za okresy podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników, w których rolnik zwolniony był od obowiązku opłacania składki na ubezpieczenie społeczne rolników na podstawie art. 40 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin.

W dniu przekazania gospodarstwa rolnego (20 grudnia 1978 r.) skarżąca (ur. 3 kwietnia 1956 r.) była tzw. młodym rolnikiem zwolnionym z obowiązku opłacania składek. Nie jest więc do końca jasne czy brak danych o opłacaniu składek przez skarżącą wynika z zaniedbań urzędników (na co wskazuje skarżąca) czy ze zwolnienia skarżącej z obowiązku opłacania składek. Ponadto, Sąd zauważa, że w akcie notarialnym z 1994 r. faktycznie znajduje się oświadczenie o braku obciążeń gospodarstwa rolnego, ale jest to wyłącznie oświadczenie skarżącej i na dodatek raczej dotyczy braku obciążeń nieruchomości, a nie braku indywidualnych zaległości w płatnościach z tytułu składek lub podatków.

Niemniej z uzasadnienia zaskarżonych postanowień oraz dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, nie wynika jakie konkretnie w 1993 r. zostały przekazane karty kont do KRUS. Z akt nie wynika, aby organ ustalił na podstawie spisu kart ewidencyjnych przekazywanych do KRUS w 1993 r., czy dokumenty dotyczące skarżącej znajdowały się w tym spisie. Nie wynika również, czy na kartach tych znajdują się dane dotyczące opłacania składek przez rodziców skarżącej – Sąd zauważa bowiem, że nie da się wykluczyć błędu w prowadzeniu ewidencji składek i przypisania składek opłacanych przez skarżącą – jej rodzicom.

Sąd podkreśla, że "postępowanie wyjaśniające" z art. 218§2 Kodeksu postępowania administracyjnego ma zasadniczo zmierzać do ustalenia, czy w posiadaniu organu są jakiekolwiek dane pozwalające na wydanie żądanego zaświadczenia. Z akt nie wynika, czy Urząd Gminy posiada listę zniszczonych dokumentów, a wydaje się, że taką powinien posiadać, skoro uzyskał pisemną zgodę Archiwum Państwowego. Organy zbyt pochopnie skupiając się na braku ewidencji płaconych składek przed 1993 r. nie ustaliły, czy istnieją w ich posiadaniu jakiekolwiek inne dane (chociażby spisy przekazywanych i brakowanych dokumentów), z których wynikałoby, że składki zostały zapłacone przez skarżącą. W ocenie Sądu zostały więc naruszone art. 7 i art. 218 Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi bowiem, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Sąd uchylając zaskarżone postanowienia kierował się poglądem Sądu Najwyższego wyrażonym w wyroku z 13 grudnia 2012 r., II UK 132/12, że ubezpieczony nie może ponosić ryzyka wynikającego z zaniedbań organów, na których zaniechanie nie miał wpływu. Z uzasadnienia wydanych w sprawie postanowień, nawet jeśli doszłoby ponownie do odmowy wydania zaświadczenia, musi więc wyraźnie wynikać, czy w Gminie zasadniczo istniały dane potwierdzające płacenie przez skarżącą składek na FRUS oraz czy dane te, i w jakich okolicznościach, zostały utracone. Jak wynika z ww. wyroku Sądu Najwyższego tylko tego typu ustalenia będą bowiem mogły być podstawą późniejszych wniosków dowodowych przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych.

W ponownym postępowaniu organy starannie przeanalizują posiadane wszystkie ewidencje, rejestry i inne dane i ustalą czy na ich podstawie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej treści. W razie odmowy - w uzasadnieniu wskażą jakie dane były w ich posiadaniu i w jakich okolicznościach zostały utracone.

Sąd orzekający nie podziela bowiem poglądu, że zeznania świadków mogą być podstawą ustaleń dowodowych w wydaniu zaświadczenia. Tylko w sytuacjach gdy istnieje przepis szczególny (np. art. 3 ust. 3 ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy – Dz.U. Nr 54 poz. 310) zaświadczenie może być wydawane w oparciu o prowadzone postępowanie dowodowe. Cytowany w skardze pogląd komentatorów ("Gdy podstawą żądania jest wyraźny przepis prawa, organ ma obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie dostępnych środków dowodowych niezależnie od tego, czy sam dysponuje takimi danymi. W przypadku prowadzenia postępowania wyjaśniającego należy stosować przepisy Kodeksu o postępowaniu dowodowym, przy pełnym respektowaniu praw strony przysługujących jej w tym postępowaniu" – str. 4 skargi) w rzeczywistości jest odwołaniem do poglądów, co do których, jak w tym samym komentarzu się jego autorka zastrzega wyraźnie: "W orzecznictwie istnieje jednak spór o zakres takiego postępowania" (por. M. Jaśkowska komentarz do art. 218, pkt 6 [w:]: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrant-Gotowicz; Komentarz aktualizowany Kodeksu postępowania administracyjnego. System Informacji Prawnej LEX, 2018 i powołane tam poglądy sądów administracyjnych).

Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz.. 1302 z póżn.zm.). Przepis ten stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej koszty postępowania na podstawie art. 200 oraz art. 205 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te stanowią, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. Zasady ustalania wysokości przysługujących stronie należności dotyczących wydatków na adwokata lub radcę prawnego oraz tryb przyznawania i sposób wypłacania tych należności, określają przepisy odrębne. W oparciu o powyższe Sąd zasądził od organu kwotę (597 zł) stanowiącą należności z tytułu zastępstwa procesowego (480 zł) dla pełnomocnika – adwokata na podstawie §14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.); zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz zwrot uiszczonego wpisu (100 zł).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym (bez udziału stron na rozprawie) w związku z brzmieniem art. 119 pkt 3 i art. 120 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepisy te stanowią, że sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. W trybie uproszczonym Sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.