Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 259/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46b
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zakrywania ust i nosa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą poprzedzającej ją decyzję [...] Inspektora Sanitarnego w B. z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Inspektor Sanitarny na rzecz skarżącego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 259/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], znak sprawy: NEP.513.1.3243.2020 Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.) w związku z § 19 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz w związku z § 24 ust. 1 pkt 2 d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1356 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; zwana dalej "k.p.a."), wymierzył S. W. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19

Uzasadniając decyzję organ I instancji podniósł, iż w dniu [...].08.2020 r. w B., przy ulicy [...], do sklepu Delikatesy Trojańskie, około godziny 14:05 wszedł S. W., który wbrew obowiązującym przepisom nie posiadał maseczki ochronnej. Będąca na miejscu sprzedawczyni L. W. zwróciła mężczyźnie uwagę na konieczność zakrywania ust i nosa celem ograniczania rozprzestrzeniania się wirusa COVID - 19. S. W. wulgarnie odpowiedział sprzedawczyni, zignorował informację i jedynie zaciągnął koszulkę na usta, zasłaniając jedynie ich fragment. Sprzedawczyni widząc lekceważący stosunek mężczyzny poinformowała klienta, że nie zostanie obsłużony z tak zakrytą twarzą. S. W. zagroził pracownicy, po czym ostentacyjnie wyszedł ze sklepu trzaskając drzwiami. Po krótkiej chwili mężczyzna wrócił do sklepu z maseczką na twarzy, jednak sprzedawczyni poinformowała ww., że nie zostanie obsłużony z uwagi na jego wcześniejsze zachowanie, które było wulgarne i niegrzeczne. Kobieta zwróciła uwagę również na groźby, jakie zostały wobec niej skierowane. Mężczyzna zaczął kierować się w stronę lodówek, z których chciał samowolnie wyjąć piwo, pomimo widocznej informacji o zakazie wyciągania towaru z lodówek przez klientów. Towar z lodówek podawał wyłącznie sprzedawca. Gdy kobieta poszła za mężczyzną w stronę lodówek i ręką próbowała uniemożliwić mu otwarcie lodówki, mężczyzna jedną ręką odepchnął kobietę, a drugą ręką zaciśniętą w pięść, uderzył ją w żuchwę, co spowodowało utratę przytomności kobiety i osunięcie się na podłogę. Napastnik widząc leżącą na podłodze kobietę, pospiesznie wyszedł ze sklepu, nie udzielając jej jakiejkolwiek pomocy. Kobiecie pomógł dopiero inny klient, który przyszedł po kilku minutach od wskazanego powyżej zdarzenia.

Zachowanie S. W. nie zostało w żaden sposób umotywowane, a przyjście do sklepu bez maseczki wynikało wyłącznie z lekceważącego stosunku mężczyzny do obowiązujących przepisów prawa.

Na dzień wydania decyzji, S. W. był tymczasowo aresztowany i przebywał w Zakładzie Karnym.

W związku z powyższym zdarzeniem, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny został zawiadomiony o przedmiotowym zdarzeniu przez Komendanta Miejskiego P. w B.. Do zawiadomienia załączono notatkę urzędową Komendanta Komisariatu P. B. - Wyżyny w B. z dnia [...].08.2020 r. dotyczącą naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 o nr V - UR-2857/20.

P. z dnia [...] sierpnia 2020 roku Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania, jednocześnie pouczając o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, złożenia wyjaśnień i wniosków dowodowych.

P. z dnia [...] września 2020 roku strona złożyła wyjaśnienia, w których wskazała na brak możliwości uczestniczenia w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, jednocześnie wskazując przebieg zdarzenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania. Strona przedstawiła też swoją sytuację materialną wskazując, że jest w trudnej sytuacji majątkowej oraz, że jest zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w B. jako osoba bezrobotna. S. W. oświadczył, że posiada zobowiązania alimentacyjne w stosunku do swojego dziecka w wysokości [...] złotych miesięcznie.

Strona w wyjaśnieniach podjęła próbę forsowania swojej wersji zdarzenia, nie wskazując w żaden sposób wniosków dowodowych potwierdzających przedstawiony przez nią stan faktyczny.

P. z dnia [...] września 2020 roku S. W. uzupełnił swoje wyjaśnienia, kwestionując obowiązek zakrywania ust i nosa w miejscach ogólnodostępnych, w tym w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach).

W świetle opisanego powyższego stanu faktycznego organ ustalił, że strona nie zastosowała się do obowiązku nakazu związanego ze zwalczaniem COVID-19 wynikającego z § 19 ust. 1 pkt 2 d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 z późn. zm. - obowiązującego w dniu zdarzenia). Ustalenia naruszenia ww. obowiązku organ administracji poczynił w oparciu o przesłaną przez Komendanta Komisariatu P. B. - Wyżyny w B. notatkę urzędową z dnia [...].08.2020 r. dotyczącą naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 o nr V - UR-2857/20 oraz na podstawie wyjaśnień złożonych przez stronę w pismach z dnia [...] września 2020 r. oraz dnia [...] września 2020 r.

Notatkę urzędową z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ ocenił jako wiarygodną, rzetelną i stanowiącą istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego. W części organ uznał też za wiarygodną treść wyjaśnień w złożonych przez stronę w pismach z dnia [...] września 2020 roku i [...] września 2020 roku, w zakresie w jakim wyjaśnienia te nie pozostawały sprzeczne z treścią wyżej wskazanej notatki urzędowej.

Podstawę prawną decyzji w ocenie organu I instancji, stanowi art. 48a ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt. 1 ww. ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa, w szczególności w art. 46b pkt 12 (nakaz określonego sposobu przemieszczania się), podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] złotych. Zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ww. ustawy, kary pieniężne określone w art. 48a ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny.

Na podstawie ustaleń potwierdzonych notatką urzędową jednoznacznie stwierdzono naruszenie podstawowych obowiązków związanych z przeciwdziałaniem możliwości wystąpienia zakażeń związanych z COVID 19. Strona w wyjaśnieniach z dnia [...] września 2020 roku potwierdziła fakt naruszenia przepisów prawa, poprzez wejście do sklepu bez osłony ust i nosa. Jednocześnie podkreślono, że dla oceny naruszenia, a co za tym idzie zasadności nałożenia przedmiotowej kary, ma fakt lekceważącej postawy strony wobec obowiązujących przepisów. Nadto strona wykazała postawę agresywną, wręcz wulgarną wobec ekspedientki, która oczekiwała wobec S. W. jedynie zastosowania się do obecnie obowiązujących przepisów prawa. Takie zachowanie strony w świetle obowiązujących przepisów oraz rozwoju epidemii spowodowanej COYID - 19 należy ocenić jako niedopuszczalne.

Organ I instancji wyjaśnił, że administracyjna kara pieniężna może być nałożona w wysokości od [...] zł do [...] złotych. Przepisy ww. ustawy nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z czym zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a., w takim przypadku należy zastosować regulacje kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej zostały określone w art. 189d k.p.a.

Organ administracji publicznej wymierzając S. W. karę w wysokości [...] zł nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. z uwagi na fakt, iż brak jest zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa zachowaniem strony postępowania jest znikoma. S. W. swoim zachowaniem stworzył wysokie ryzyko dla innych osób narażonych na zakażenie COVID-19. Ponadto zachowanie S. W. wykazywało daleko idące lekceważenie obowiązujących przepisów prawa. Strona wykazała się agresywną postawą wobec osoby zwracającej jej uwagę na naruszenie obowiązujących ograniczeń. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu, kara w wysokości [...] zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia, okoliczności naruszenia oraz uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania.

Organ nie wymierzył stronie górnej granicy wysokości kary biorąc pod uwagę jej stan majątkowy wskazujący na fakt, że strona jest osobą bezrobotną i nie posiada żadnych dochodów.

Zgodnie z art. 48a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, decyzja w sprawie kary pieniężnej podlegała natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji S. W. wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz wstrzymanie natychmiastowego jej wykonania, zarzucając:

• naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 31 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów ograniczających wolności i prawa obywatela nie wprowadzonych ustawą, a aktem niższej rangi,

• naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów ograniczających wolność obywatela do poruszania się po terytorium RP,

• naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 19 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP,

• naruszenie przepisów postępowania w postaci § 24 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP,

• naruszenie przepisów procesowych w postaci naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podanie błędnej podstawy prawnej decyzji i wskazanie jako podstawy prawnej art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w powiązaniu z rozporządzeniem z dnia 19 czerwca 2020 r., podczas gdy § 19 ust. 1 pkt 2d wskazanego rozporządzenia został wydany na podstawie art. 46b pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., co wiąże się z błędnym zastosowaniem przez organ I instancji przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1,

• naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wydanie decyzji na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w sytuacji gdy zachowanie skarżącego, na podstawie którego orzeczono wobec skarżącego karę pieniężną miało miejsce [...] sierpnia 2020 r., a rzeczony przepis rozporządzenia wszedł w życie dnia [...] sierpnia 2020 r.

Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].12.2020 r., Nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. słusznie wydał decyzję administracyjną z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia na S. W. administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...]zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19, która zgodnie z art. 48a ust. 4 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia.

Zgodnie z art. 48a ust. 1 ww. ustawy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od [...] zł do [...] zł. Zgodnie z obowiązującym od dnia [...] czerwca 2020 r. do dnia [...] sierpnia 2020 r. § 19 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 z późn. zm.) w ww. czasookresie na terenie Rzeczypospolitej istniał obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art., 40 ust. 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110, 284, 568 i 695), ust i nosa w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach).

Organ I instancji wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej oparł się zarówno na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego (wyjaśnienia złożone przez stronę w piśmie z dnia [...].09.2020r. oraz uzupełnienie wyjaśnień z dnia [...].09.2020 r.), jak też materiale dowodowym zgromadzonym i przekazanym przez P. (notatka urzędowa z dnia [...].08.2020 r., znak: [...] wraz z informacją o trwającym postępowaniu karnym wobec odwołującego za wcześniejsze naruszenie tożsamego obowiązku).

W ocenie organu II instancji stan faktyczny ustalony przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. w rozpatrywanej sprawie, tj. brak wymaganej osłony na usta i twarzy podczas wizyty odwołującego w sklepie przy ul. [...] w B. w dniu [...].08.2020 r. był wystarczający do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, zarówno w zakresie przesłanek warunkujących nałożenie na S. W. sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej, jak też wysokości orzeczonej kary.

W ocenie Inspektor Sanitarny, strona powołując się na treść ustawy zasadniczej dotyczącej wyłącznie naruszenia części praw i wolności obywatelskich (tj. art. 31 i art. 52) popełnia grzech wybiórczości, pomijając istnienie regulacji prawnych, których celem jest zagwarantowanie bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej to najważniejszy akt prawny Rzeczypospolitej Polskiej, który określa nie tylko prawa i wolności ale również obowiązki jej obywateli. Stosownie do art. 82 Konstytucji, obowiązkiem obywatela polskiego jest wierność Rzeczypospolitej Polskiej oraz troska o dobro wspólne (zdrowie ogółu społeczeństwa z pewnością nim jest), ponadto według przepisu art. 38 Rzeczpospolita Polska zapewnia każdemu człowiekowi prawną ochronę życia. Dodatkowo w myśl art. 68 ust. 1 każdy ma prawo do ochrony zdrowia, m.in. poprzez zwalczanie chorób epidemicznych przez władze publiczne. Rząd podejmował i nadal podejmuje kolejne środki w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby. Regulacja prawna zamieszczona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie może być postrzegana jako ograniczenie podstawowych praw, tylko jako wprowadzanie szerokiej ochrony, do której zarówno rząd, jak i ustawodawca jest w pełni umocowany.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie organu II instancji odwołujący popełnia kardynalny błąd, koncentrując się wyłącznie na hipotetycznym ograniczeniu wolności poruszania się powstałym przez wydanie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, jednocześnie pomijając normatywy ustawy zasadniczej, których nadrzędnym celem jest ochrona wartości najwyższych tj. zdrowia i życia ludzkiego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że biorąc pod uwagę kontekst społeczny towarzyszący wprowadzeniu omawianych przepisów, tj. narastające obawy związane z zagrożeniem chorobowym wywołanym pandemią wirusa SARS-CoV-2, szereg wprowadzonych w kraju ograniczeń, obostrzeń i zaleceń prozdrowotnych dla obywateli należy ocenić wprowadzenie ww. rozporządzenia jako wyczerpujące przesłanki wyjątkowości, ważności i przewidywalności. Podkreślenia wymaga również okoliczność, że art. 83 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakłada na każdego obowiązek przestrzegania prawa Rzeczypospolitej Polskiej, co odwołujący wydaje się pomijać.

Obowiązek zakrywania ust i nosa (w dniu jego naruszenia przez stronę) wynikał z przepisu § 19 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 z późn. zm.), wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.). Zgodnie z art. 46b pkt 12 ustawy, rozporządzenie to może określać nakaz określonego sposobu przemieszczania się (dotyczy to także osób zdrowych lub takich, które nie mają świadomości czy nie są chore (tzw. osoby bezobjawowe). Przez "sposób" rozumie się m.in. "określony tryb postępowania, formę wykonania czegoś, metodę zrobienia czegoś", w związku z czym uregulowanie zakrywania ust i nosa mieści się w upoważnieniu ustawowym do wydania ww. rozporządzenia. W opinii Inspektor Sanitarny przepisy wykonawcze nie naruszają wolności poruszania się ani nie ograniczają wolności i praw innych osób, a jedynie określają sposób, w jaki to poruszanie ma się odbywać. Podkreślenia wymaga fakt, że w wyniku inicjatywy legislacyjnej, w dniu 28 października 2020 r. Sejm uchwalił ustawę o zmianie niektórych ustaw w związku z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanym z wystąpieniem COVID-19, w której w treści art. 15 pkt 2 lit. c wprowadzono zmianę w art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi polegającą na dodaniu w tym artykule pkt. 13 w brzmieniu: "13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu". Wobec powyższego, w aktualnie obowiązującym stanie prawnym obowiązek stosowania osłony twarzy i nosa osadzony został w delegacji ustawowej.

Dodatkowo w przekonaniu strony, organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci § 19 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 z późn. zm.) oraz naruszenia przepisów postępowania w postaci § 24 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1356 z późn. zm.), poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której przepisy te są niezgodne z Konstytucją RP. W związku z ww. zarzutami, Inspektor Sanitarny podkreślił, iż bez względu na podniesione argumenty, przepisy analizowanych rozporządzeń korzystają z "domniemania konstytucyjności", co oznacza, że należy je uznać za zgodne z Konstytucją, dopóki nie zostanie stwierdzona ich niekonstytucyjność, przez uprawniony do tego organ, tj. Trybunał Konstytucyjny. Jak podkreśla Trybunał w swoim orzecznictwie, domniemanie konstytucyjności stanowi "jeden z fundamentów systemu prawnego państwa" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 9 III 2016 r., K 47/15, OTK ZU 2016, nr A, poz. 2.), co de facto oznacza, że domniemanie konstytucyjności rozporządzenia obowiązuje, aż TK uchyli takie domniemanie. Domniemanie konstytucyjności Trybunał Konstytucyjny wywodzi również z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej i wynikającej z niego zasady legalności działania organów władzy publicznej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 II 2010 r., P 16/09, OTK ZU 2010, nr 2A, poz. 112). Zgodnie z tym przepisem domniemywa się, że organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Domniemanie konstytucyjności zatem to założenie, że akty wydawane przez władzę uznaje się za ważne, a więc wiążące adresatów, dopóki nie zostaną uznane za niewiążące. Zgodnie z art. 188 pkt 3 Konstytucji, o zgodności rozporządzeń z Konstytucją powinien orzekać Trybunał Konstytucyjny. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy zasadniczej, każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo, na zasadach określonych w ustawie, wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o jego wolnościach lub prawach albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Inspektor Sanitarny w ślad za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01, (OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50) podkreślił, że "wolności i prawa konstytucyjnie gwarantowane nie mogą usprawiedliwiać naruszeń prawa ani zwalniać z odpowiedzialności z tym związanej. Na prawa i wolności mogą powoływać się przede wszystkim ci, którzy działają w aksjologicznych ramach tych wolności. Nikt nie może czerpać korzyści z okoliczności naruszenia prawa i dopuszczalnych granic wolności". Należy wskazać, że w obowiązującym porządku prawnym obowiązuje zasada domniemania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, co dotyczy również przepisów upoważniających do wydania aktów wykonawczych (rozporządzeń).

Mając na uwadze powyższe, organ II instancji odmówił logiki twierdzeniom podnoszonym przez stronę, uznając tym samym zarzuty niewłaściwego stosowania przepisów zawartych w treści ww. aktów wykonawczych wydanych do ustawy dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.) poprzez ich niekonstytucyjność za nieuzasadnione.

Za całkowicie chybiony organ odwoławczy uznał, sformułowany w odwołaniu - zarzut obrazy przepisów procesowych w postaci naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podanie błędnej podstawy prawnej decyzji i wskazanie jako podstawy art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w powiązaniu z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020r. W opinii odwołującego, § 19 ust. 1 pkt 2d wskazanego rozporządzenia został wydany na podstawie art. 46b pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., co wiąże się z błędnym zastosowaniem przez organ I instancji przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1.

W kontekście powyższego argumentu organ II instancji podkreślił, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, zostało wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239, z późn. zm.).

Strona wskazała, że nie ma podstaw, zarówno by uznawać, że skarżący jest osobą, która miała styczność ze źródłem zakażenia, jak i stwierdzić, że charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia, a ponadto, że S. W. pozostawał przez określony czas po dniu [...] sierpnia 2020 r. w warunkach izolacji, w której nie stwierdzono wystąpienia u niego objawów chorobowych. Odnosząc się do powyższego, Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że specyfika wirusa SARS-CoV-2 wiąże się z możliwością infekcji bezobjawowej, zatem brak wystąpienia objawów chorobowych nie stanowi przesłanki do wykluczenia możliwości zachorowania strony na COVID-19. Epidemia COVID-19 jest zjawiskiem nowym, dlatego też w bazach naukowych pojawiają się kolejne doniesienia i publikacje na temat choroby (w tym żywotności wirusa SARS-CoV-2 w powietrzu) oraz sposobów jej zapobiegania. Wobec powyższego, prawodawcy podejmują wszelkie środki ostrożności (w tym dotyczące stosowania środków ochrony indywidualnej i ograniczeń w przemieszczaniu się), aby poprawić bezpieczeństwo zdrowotne w kraju oraz ograniczyć dalszą ekspansję epidemii. Należy wyraźnie podkreślić, że obowiązek zakrywania ust i nosa został wprowadzony w okresie, w którym krzywa zachorowań utrzymywała się na wysokim poziomie, a jej spłaszczenia nie należało się spodziewać w najbliższych tygodniach. Wobec faktu, że duża część osób przechodziła zachorowanie w sposób bezobjawowy, co dodatkowo utrudniało identyfikację narażenia na zachorowanie, zasadnym wydawało się wprowadzenie obowiązku zakrywania ust i nosa w celu zapobieżenia rozprzestrzenianiu się epidemii w kraju.

W świetle powyższych informacji, organ odwoławczy poddał w wątpliwość zapewnienie strony i przekonanie o braku możliwości przekazywania infekcji innym przez S. W., bowiem charakterystyka i mechanizm transmisji patogenu SARS-CoV-2 nie pozwala na to, by móc całkowicie lub z wysokim prawdopodobieństwem wykluczyć zarówno brak styczności S. W. ze źródłem zakażenia, jak i możliwego przeniesienia zakażenia na inne osoby.

Podkreślono ponadto okoliczność, że organ I instancji w decyzji z dnia [...] października 2020 r., nr [...] nakładając na stronę karę administracyjną powołał się na art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który to z kolei odnosi się do art. 46 ust. 4 pkt 1 lub art. 46b pkt 5 i 9-12. Ww. regulacje prawne stanowią o obowiązku czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się oraz o nakazie określonego sposobu przemieszczenia. Ustawodawca nie przewidział zastosowania ww. nakazów wyłącznie w odniesieniu do osób, które miały styczność ze źródłem zakażenia, są podejrzane o chorobę zakaźną lub zakażenie. Wobec powyższego, abstrahując od uprzednich dywagacji dotyczących potencjalnego zarażenia siebie i innych przez S. W., fakt przebycia lub też nie infekcji COVID-19 przez stronę nie ma najmniejszej korelacji z możliwością zastosowania nakazów dotyczących przemieszczania się w stosunku do wszystkich obywateli Rzeczypospolitej [...]. Wobec powyższego, wyjaśnienia S. W. nie mają jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy.

Dodatkowo odwołujący wskazał na podanie w sprawie jako podstawy prawnej art. 24 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii co jest o tyle błędne, że zachowanie skarżącego miało miejsce na 3 dni przed wejściem w życie tego przepisu, a zgodnie z § 30 tego rozporządzenia wchodzi ono w życie z dniem [...] sierpnia 2020r., z wyjątkiem § 26 ust. 1 pkt 2 w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego i rehabilitacji uzdrowiskowej, o których mowa w § 12 ust. 1, który wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. W ocenie S. W. nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, w której obywatel karany jest za czynność, która w momencie jej dokonania nie była zagrożona karą administracyjną.

W opinii Inspektor Sanitarny powyższy zarzut jest całkowicie nieuzasadniony i nie ma pokrycia w przedmiotowej sprawie, gdyż czynność, za którą ukarany został odwołujący miała miejsce dnia [...] sierpnia 2020 r. W dacie przedmiotowego zajścia, do którego doszło przy ul. [...] w B. obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 z późn. zm.). Obowiązek zakrywania ust i nosa wynikał z przepisu § 19 ww. rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019r. poz. 1239 z późn. zm.).

Podkreślono przy tym, że w ocenie organu II instancji bez znaczenia jurydycznego są kwestie przywołania zarówno przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia powodującego nałożenie administracyjnej kary pieniężnej oraz przepisów regulujących tę samą materię obowiązujących już w dacie wydania tejże decyzji. Godzi się zauważyć, że przywołano oba akty prawne tak, aby w pełni wskazać podstawy, jakie znalazły w przedmiotowej sprawie zastosowanie oraz umożliwić stronie weryfikację, że w dacie wydania decyzji również obowiązywały sankcje za tożsame zachowania, za które nałożona została kara administracyjna. Powyższe daje również możliwość ewaluacji, czy organ dokonał oceny zaistnienia w przedmiotowej sprawie podstaw zastosowania art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Odwołujący podniósł ponadto, iż niezależnie od wyżej podniesionych zarzutów, wysokość orzeczonej wobec niego kary administracyjnej nie przystaje do okoliczności sprawy, gdyż S. W. nie jest osobą majętną, jest zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy w B.. Dodatkowo w ocenie strony organ winien rozważyć szkodliwość naruszenia przepisów, tj. wpływ pojawienie się skarżącego w sklepie przy ul. [...] w B. bez zakrycia ust i nosa i na tej podstawie wymierzyć karę administracyjną. Odwołujący wskazał, że przebywał w sklepie bez maseczki krótko, a jedyną osobą, która również była obecna w sklepie była ekspedientka. Ponadto skarżący po zwróceniu mu uwagi przez sprzedawczynię wyszedł ze sklepu i powrócił do niego już w maseczce. Jednocześnie strona podniosła, iż nie ma obecnie wątpliwości, że skarżący w momencie zdarzenia był osobą zdrową i w związku z powyższym ewentualne naruszenie obowiązujących przepisów powinno więc być uznane za stosunkowo niewielkie i w konsekwencji skutkować orzeczeniem kary administracyjnej w jej dolnych granicach.

W ocenie organu II instancji, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. dokonał prawidłowej wykładni art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przyjmując, że przewidziana tą regulacją kara pieniężna jest przymuszeniem do respektowania nakazów i zakazów wynikających z obowiązującego prawa. Celem nałożenia kary pieniężnej jest nie tylko zniechęcenie strony postępowania do dalszego podejmowania działań w przedmiotowym zakresie, ale ma również pełnić funkcję represyjną, stanowiąc dość poważną dolegliwość finansową. Miarkując zatem wymiar kary pieniężnej w dopuszczalnym zakresie od [...] zł do [...] zł organ przyjął, że adekwatną dolegliwością będzie określenie wysokości kary na kwotę [...]zł.

Odnosząc się do prowadzonego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. słusznie ograniczył się wyłącznie do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa, co bezsprzecznie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Każdy przypadek ujawnienia złamania (oraz w szczególności ostentacyjnego ignorowania) przepisów, które z założenia mają na celu ochronę obywateli przed zarażeniem musi skutkować podjęciem przez organ administracyjny przewidzianych w takiej sytuacji działań. S. W. poprzez niezastosowanie się do nakazów, naraził zdrowie i życie ludzi. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nieodpowiedzialne zachowanie odwołującego stwarza nie tylko bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, ale także wywołuje negatywne skutki społeczne polegające na ignorowaniu przepisów prawa przez kolejne osoby. Stąd też potrzeba przezwyciężenia tego zjawiska w imię interesu społecznego wymaga zastosowania wszelkich dostępnych środków, w tym również tych o charakterze represji finansowych. W obecnej sytuacji epidemiologicznej, postępowania prowadzone przez organ administracji publicznej mają charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane są na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a także mają na celu powstrzymać, a co najmniej zmniejszyć wystąpienie ogromnych strat materialnych. Tak też jest w niniejszej sprawie.

Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, że konieczne było podjęcie działań wobec S. W., jako osoby, która naruszyła obowiązki nałożone w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a kara nałożona decyzją nie była nadmierna w stosunku do zagrożenia. Nadmienić należy także, że przepisy prawa przewidują za powyższe przewinienie karę od 5 000,00 do [...] zł, zatem kara nałożona na stronę jest jak najbardziej adekwatną sankcją finansową wynikającą z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając interes społeczny - ochronę zdrowia i życia ludzkiego, Inspektor Sanitarny podzielił stanowisko organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary finansowej. Rolą Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest zapewnienie bezpieczeństwa ogółowi społeczeństwa, zatem organ I instancji zobowiązany był do podejmowania wszystkich czynności mających na celu jego zagwarantowanie. Organ I instancji wyczerpująco wyjaśnił wysokość nałożonej kary. Przepisy ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie regulują odrębnie przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, w związku z powyższym, zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ I instancji słusznie zastosował regulacje zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. postąpił adekwatnie do przesłanek określonych w art. 189d Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji podzielił stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., zgodnie z którym nie można wykluczyć, że S. W. swoim zachowaniem i ostentacyjnym ignorowaniem prawa stworzył duże zagrożenie dla zdrowia i życia innych obywateli, narażając ich na zachorowanie na COVID-19.

Podkreślenia zdaniem organu wymaga fakt, że zgodnie z treścią notatki policyjnej z dnia [...].08.2020 r. strona wykazała się wulgarną, a nawet agresywną postawą wobec osoby zwracającej jej uwagę na naruszenie obowiązujących ograniczeń. W ocenie Inspektor Sanitarny kara w wysokości [...] zł jest adekwatna do wagi naruszenia, sposobu naruszenia i okoliczności naruszenia prawa. Ponadto wysokość sankcji finansowej uwzględnia indywidualne i osobiste właściwości strony postępowania, tj. stan majątkowy wskazujący na fakt, że S. W. jest osobą bezrobotną i nie posiada żadnych dochodów. Dodatkowo organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, iż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż brak jest zasadności uznania, iż waga naruszenia prawa przez stronę postępowania jest znikoma.

Inspektor Sanitarny stwierdził, iż prowadząc przedmiotowe postępowanie, organ I instancji postępował adekwatnie do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym jest on obowiązany zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. pismem z dnia [...].09.2020 r. zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji administracyjnej. W toku postępowania odwoławczego także zapewniono stronie czynny udział w postępowaniu administracyjnym oraz możliwość składania wniosków. Stosownie do art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów; powyższe miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

W ocenie strony odwołującej, organ I instancji wchodzi w kompetencje sądu karnego, wymierzając dolegliwość odwołującemu z powodu czynu, który jest przedmiotem odrębnego postępowania, a "kilkusekundowe przebywanie w sklepie bez maseczki nie jest w żaden sposób rażące czy świadczące o szczególnie lekceważącym stosunku do przepisów sanitarnych, czego najlepszym dowodem jest, że skarżący posłuchał wezwania ekspedientki i zakrył nos i usta".

Powyższego przeświadczenia nie podzielił Inspektor Sanitarny, gdyż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że agresywne i wulgarne zachowanie S. W. oraz ostentacyjna ignorancja nakazu zawartego w § 19 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 z późn. zm.) były wysoce karygodne i prezentowały daleko idące lekceważenie obowiązujących regulacji prawnych ustanowionych w związku z epidemią COVID-19. Jednocześnie organ II instancji nie znalazł w treści przedmiotowej decyzji potwierdzenia wyżej przedstawionych zarzutów, jakoby organ nadmierną wagę przypisywał czynowi będącemu przedmiotem postępowania karnego. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. oparł się tylko i wyłącznie na kwestiach związanych z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz jej aktów wykonawczych. Wobec powyższego, zarzut odwołującego należy uznać za całkowicie bezzasadny.

W ocenie organu II instancji materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy daje wystarczającą podstawę do uznania, że S. W. dopuścił się naruszenia nakazu określonego w § 19 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 z późn. zm.). Wobec powyższego, obowiązkiem organu było obligatoryjne wymierzenie kary pieniężnej zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Jednocześnie prawidłowo nadano decyzji pierwszoinstancyjnej rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 48a ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Ponadto organ I instancji wyjaśnił również wysokość kary pieniężnej, którą strona została obciążona oraz zapewnił S. W. czynny udział w prowadzonym postępowaniu. Kara pieniężna ma na celu nie tylko odwrócenie niebezpieczeństwa i zniechęcenie strony postępowania do dalszego podejmowania działań, które wiążą się z łamaniem prawa, ale ma również pełnić funkcję represyjną, stanowiąc dość poważną dolegliwość finansową. Celem każdej sankcji (kary) ma być jej aspekt wychowawczo-zapobiegawczy realizujący się zarówno w odniesieniu do samego sprawcy czynu (tak by nałożona kara była na tyle dolegliwa, aby zniechęcała sprawcę do ewentualnej recydywy), jak też do ogółu społeczeństwa (poprzez z jednej strony odstraszanie potencjalnych "naśladowców" od popełnienia czynu zakazanego, a z drugiej poprzez kształtowanie sprawiedliwości, obowiązywania i skutecznego egzekwowania norm prawa). Kara stanowi również czytelny komunikat, że ignorowanie nakazów mających na celu ograniczenie epidemii COVID-19, którego konsekwencją może być zagrożenie dla życia lub zdrowia innych ludzi - podlega zdecydowanej represji Państwa.

Organ odwoławczy ocenił, iż zarzuty podniesione w odwołaniu koncentrują się przede wszystkim na hipotetycznej niezgodności przepisów wykonawczych wydanych do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 z późn. zm.) z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności poprzez rzekome nieprawidłowości w procesie legislacyjnym aktów prawnych stanowiących podstawę do nałożenia obowiązków oraz ograniczanie wolności obywatelskich. W opinii organu II instancji regulacja prawna zawarta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 1066 z późn. zm.) nie może być postrzegana jako ograniczenie podstawowych praw, tylko jako wprowadzanie szerokiej ochrony, do której zarówno rząd jak ustawodawca jest w pełni umocowany. Skarżący ma prawo w sposób indywidualny odczuwać zagrożenia w związku z epidemią (w powyższym przypadku jako ograniczanie praw i wolności), jednakże w ocenie organu każdy ma obowiązek dostosowania się do aktualnie obowiązujących przepisów prawa (post. SA Warszawa I ACz 149/20 z 08.05.2020). Ponadto kierując się wykładnią celowościową, w obliczu pandemii, racjonalne jest przyjęcie, że każda osoba ma obowiązek zakrywania ust i nosa i obowiązek przemieszczania się w taki właśnie sposób, tj. z zasłoniętymi ustami i nosem, w miejscach określonych przez przepisy.

W skardze do Sądu S. W. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych oraz zwolnienie od kosztów sądowych w całości.

Zaskarżonym decyzjom zarzucił:

1. naruszenie art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisów rozporządzenia sprzecznych z przepisami Konstytucji RP,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 31 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów ograniczających wolności i prawa obywatela nie wprowadzonych ustawą, a aktem niższej rangi,

3. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 52 ust. 1 i 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów ograniczających wolność obywatela do poruszania się po terytorium RP,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 19 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP,

5. naruszenie przepisów postępowania w postaci § 24 ust. 1 pkt 2 d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez jego zastosowanie w sytuacji, w której przepis ten jest niezgodny z Konstytucją RP,

6. naruszenie przepisów procesowych w postaci naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez podanie błędnej podstawy prawnej decyzji i wskazanie jako podstawy prawnej art. 46b pkt 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w powiązaniu z rozporządzeniem z dnia 19 czerwca 2020 roku, podczas gdy § 19 ust. 1 pkt 2d wskazanego rozporządzenia został wydany na podstawie art. 46b pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku, co wiąże się z błędnym zastosowaniem przez organ I instancji przepisu art. 48a ust. 1 pkt 1,

7. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez wydanie decyzji na podstawie § 24 ust. 1 pkt 2 d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w sytuacji, gdy zachowanie skarżącego na podstawie, którego orzeczono wobec skarżącego karę pieniężną miało miejsce 5 sierpnia 2020 roku, a rzeczony przepis rozporządzenia wszedł w życie dnia 8 sierpnia 2020 roku,

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 46b pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku, "w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie"; tymczasem zgodnie z art. 46b pkt 12, na który powołuje się organ, "w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a można ustanowić nakaz określonego sposobu przemieszczania się".

Wobec powyższego skarżący wskazał, że § 19 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2020 roku znajduje się w rozdziale 6 - Nakaz określonego sposobu przemieszczania się oraz obowiązek stosowania środków profilaktycznych.

Zdaniem skarżącego, § 18 dotyczy stricte zakazów i nakazów określonych na podstawie art. 46b ust. 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku - dotyczą one sposobów przemieszczania się, natomiast nakazy i zakazy ustanowione w § 19 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2020 roku nie dotyczą przemieszczania się.

Analizując treść tego przepisu w porównaniu do art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku, zdaniem skarżącego należy zwrócić uwagę, że jedynie ust. 4 wprowadza określenie "stosowania innych środków profilaktycznych", do którego zaliczyć można obowiązek zakrywania ust i nosa statuowany przez § 19 rozporządzenia z dnia 19 czerwca 2020 roku. W tym jednak zakresie należy zwrócić uwagę na to, że art. 46b ust. 4 dotyczy wyłącznie osób chorych lub podejrzewanych o zachorowanie. Tymczasem zgodnie z w art. 2 pkt 20 i 21 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, użyte w ustawie określenia oznaczają:

• podejrzany o chorobę zakaźną - osobę, u której występują objawy kliniczne lub odchylenia od stanu prawidłowego w badaniach dodatkowych, mogące wskazywać na chorobę zakaźną;

• podejrzany o zakażenie - osobę, u której nie występują objawy zakażenia ani choroby zakaźnej, która miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia.

Zdaniem strony skarżącej, nie ma przy tym podstaw, by uznawać, że skarżący jest osobą, która "miała styczność ze źródłem zakażenia, a charakter czynnika zakaźnego i okoliczności styczności uzasadniają podejrzenie zakażenia" - spełnienie definicji ustawowej wymaga stwierdzenia in concreto opisanych w niej faktów.

Tymczasem skarżący (jak wskazuje) pozostawał przez określony czas po dniu [...] sierpnia 2020 roku w warunkach izolacji, w której nie stwierdzono wystąpienia u niego objawów chorobowych. Twierdzenia organu odwoławczego, jakoby skarżący mógł być osobą przechodzącą zakażenia bezobjawowo, należy uznać zdaniem skarżącego za oderwane od stanu faktycznego sprawy poprzez odgórne założenie, że każdy obywatel mógł w tym okresie być osobą przechodzącą zakażenie bezobjawowo. Żadna z regulacji nie określała na dzień [...] sierpnia 2020 roku, że każdy obywatel miał styczność ze źródłem zakażenia, przy czym nie jest bez znaczenia fakt, że dnia [...] sierpnia 2020 roku w [...] stwierdzono 640 potwierdzonych przypadków zakażenia COVID-19, co na dzień [...] stycznia 2020 roku wydaje się liczbą dość umiarkowaną.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że przepisy Konstytucji, w art. 52 ust. 1 i 3 oraz 31 ust. 1, 2 i 3 jasno wskazują, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W szczególności, każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu, a wolność ta może podlegać ograniczeniom określonym w ustawie. Rozporządzenie z dnia 19 czerwca 2020 roku, w ocenie skarżącego w tym zakresie jest więc sprzeczne z Konstytucją RP.

Jednocześnie podanie w sprawie jako podstawy prawnej § 24 ust. 1 pkt 2 d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 roku w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jest w ocenie skarżącego o tyle błędne, że jego zachowanie miało miejsce na 3 dni przed wejściem w życie tego przepisu. Zgodnie z § 30 tego rozporządzenia wchodzi ono w życie z dniem 8 sierpnia 2020r., z wyjątkiem § 26 ust. 1 pkt 2 w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego i rehabilitacji uzdrowiskowej, o których mowa w § 12 ust. 1, który wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. Nie sposób zdaniem skarżącego wyobrazić sobie sytuację, w której obywatel karany jest za czynność, która w momencie jej dokonania nie była zagrożona karą administracyjną, bowiem jak wskazał WSA w Warszawie w wyroku z dnia 27 lipca 2016 roku (sygnatura akt VIII SA/Wa 837/15): "Zasada niedziałania prawa wstecz stanowi podstawową zasadę porządku prawnego opartego na założeniu, że "każdy przepis normuje przyszłość, nie zaś przeszłość". Odstąpienie od tej zasady jest tym bardziej nieuzasadnione, jeśli zważy się, że rozwiązanie przewidziane w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw jest elementem nadzoru administracyjnego nad osobami uprawnionymi do kierowania pojazdami, a więc wchodzi ono w sferę podporządkowania jednostek władzy państwowej."

Argumentację powyższą uzupełniono o orzecznictwo Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, które w ostatnich miesiącach wypowiadały się na temat wprowadzonych przez Radę Ministrów obostrzeń związanych z epidemią COVID-19. I tak, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 27 października 2020 roku (sygnatura akt II SA/Op 219/20), z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (...). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Z powyższymi regułami zerwano jednak wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Art. 21 i art. 22 ustawy o stanie klęski żywiołowej określa bowiem niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej. Z kolei art. 5 ust. 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej pozwala Radzie Ministrów określić w rozporządzeniu, w zakresie dopuszczonym art. 21 i art. 22, rodzaje niezbędnych ograniczeń praw i wolności. Zamiast tego prawodawca wydał akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa po to, aby ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka.

Zgodnie z dodanym do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r., art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, to Rada Ministrów mogła określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów

• zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

• rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei nowelizacją art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wpisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1. ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2. czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3. czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4. obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5. obowiązek poddania się kwarantannie;

6. miejsce kwarantanny;

7. zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8. czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9. nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10. nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

11. nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić:

• czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

• czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

• czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

• zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

• obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

• nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

• obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych, uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Zdaniem skarżącego opisane ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Wywołuje to jednak te konsekwencje, że złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku. Z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierają jakichkolwiek wytycznych. Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11). Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zdaniem skarżącego nie ma.

Reasumując, skarżący stwierdził, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

Argumentacja wyżej wskazana, w ocenie skarżącego ma również zastosowanie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 czerwca 2020 roku, gdyż w wyroku z dnia 23 września 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim słusznie wskazał, że: "Naruszenie w rozporządzeniu wykonawczym delegacji ustawowej jest równoznaczne z jego wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, z kolei akt administracyjny wydany na podstawie takiego rozporządzenia musi być uznany za wydany z naruszeniem prawa, w tym przypadku art. 52 ust. 1-3 Konstytucji RP. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta znalazła odzwierciedlenie wart. 6 k.p.a."

Na marginesie skarżący wskazał, że problem będący przedmiotem niniejszej skargi został przez ustawodawcę zauważony, skoro wprowadzono zmianę do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 roku poprzez dodanie w art. 46b pkt 13 w brzmieniu: "13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu"

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), zgodnie z którym: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów".

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021, poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która to sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

1. Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji stanowił art. 46b pkt 12 i art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust 3 pkt1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm., dalej "u.z.z.z.").

Stosownie do art. 46a u.z.z.z., w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei zgodnie z art. 46b pkt 12 u.z.z.z. w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Zgodnie zaś z art. 46b pkt 4 ustawy zakaźnej w brzmieniu obowiązującym w dacie zdarzenia oraz w dniu wydania zaskarżonej decyzji, w rozporządzeniu można ustanowić m. in. obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie.

Powołane wyżej przepisy stanowiły prawną podstawę wydanego w dniu 19 czerwca 2020 r. rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 1066) a następnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 poz. 1356) .

Stosownie do § 19 ust.1 pkt 2d pierwszego rozporządzenia i § 24 ust.1 pkt 2d kolejnego rozporządzenia, do odwołania nakłada się obowiązek zakrywania, przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki, przyłbicy albo kasku ochronnego, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110, 284, 568, 695 i 1087), ust i nosa:

1) w środkach publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, na statkach pasażerskich w żegludze krajowej w rozumieniu przepisów o bezpieczeństwie morskim lub statkach żeglugi śródlądowej, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2000 r. o żegludze śródlądowej, przeznaczonymi lub używanymi do przewozu osób oraz w pojazdach samochodowych, którymi poruszają się osoby niezamieszkujące lub niegospodarujące wspólnie;

2) w miejscach ogólnodostępnych, w tym:

a) na drogach i placach, na terenie cmentarzy, parków, zieleńców, promenad, bulwarów, ogrodów botanicznych, ogrodów zabytkowych, plaż, miejsc postoju pojazdów, parkingów leśnych,

b) na terenie nieruchomości wspólnych w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 532 i 568) oraz na terenie takich nieruchomości o innych formach posiadania

- chyba, że zostanie zachowana odległość co najmniej 1,5 m od przebywających w tych miejscach osób,

c) w zakładach pracy oraz w budynkach użyteczności publicznej przeznaczonych na potrzeby: administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, wychowania, opieki zdrowotnej, społecznej lub socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, w tym usług pocztowych lub telekomunikacyjnych, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym; za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy lub socjalny,

d) w obiektach handlowych lub usługowych, placówkach handlowych lub usługowych i na targowiskach (straganach);

3) w trakcie sprawowania kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych, w budynku użyteczności publicznej przeznaczonym na potrzeby kultu religijnego oraz na cmentarzu.

Stosownie do art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł., zaś w myśl art. 48a ust. 1 pkt 5 ustawy zakaźnej, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 7 lub w art. 46b pkt 4, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 10.000 zł.

Ograniczenia, nakazy i zakazy zostały nałożone na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy zakaźnej, przy czym zgodnie z art. 46a w związku z art. 46b pkt 4 ustawy, obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów można nałożyć jedynie na osoby chore i podejrzane o zachorowanie zaś zgodnie z art. 46a w związku z art. 46b pkt 12 ustawy nakaz dotyczy określonego sposobu przemieszczania się. W obowiązującym stanie prawnym uregulowanym cytowanymi rozporządzeniami RM, obowiązek zakrywania nosa i ust ma charakter powszechny, w związku z tym wykracza poza ustawową delegację, zaś nakaz określonego sposobu przemieszczania się odnosi się w szczególności do zachowania dystansu społecznego . W tym znaczeniu, w ocenie Sądu, doszło do naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji RP albowiem rozporządzenie wykonawcze wykraczało w tej części poza granice delegacji ustawowej, ponieważ nie może jej uzupełniać, rozbudowywać ani modyfikować (por. Tuleja P. (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r., strona 301 - 302 i powołane tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

Zarzut ustanowienia rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r. na podstawie wadliwego przepisu blankietowego wynika z faktu, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenie może być wydane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W nauce prawa konstytucyjnego, a także w orzecznictwie sądów podkreśla się, że nie jest dopuszczalne takie sformułowanie przepisu blankietowego, tj. przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, który nie zawierałby wytycznych w ogóle lub byłyby one enigmatyczne w takim zakresie, że pozostawiałyby wskazanemu organowi swobodę określenia treści rozporządzenia. Podstawowym warunkiem legalności rozporządzenia jest to, aby było ono wydane na podstawie normy upoważniającej, która odpowiada standardowi określonemu w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jeśli zatem przepis upoważniający jest wadliwy, np. nie zawiera prawidłowych wytycznych, to automatycznie rozporządzenie, dla którego ten przepis był podstawą narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji (patrz: M. Wiącek, Komentarz do art. 92 Konstytucji, w: M. Safjan, L. Bosek (redaktorzy), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 92; patrz też: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 53/08, OTK-A 2009, Nr 4, poz. 45).

Każde rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień, co oznacza, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Jednocześnie rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Konstytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydane, a także ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni regulują materię będącą przedmiotem rozporządzenia.

Oznacza to zakaz wydawania rozporządzeń bez upoważnienia ustawowego, niebędących aktami wykonującymi ustawę oraz sprzecznych z Konstytucją i obowiązującymi ustawami. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą.

Również zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP każdy (a więc i organ administracji publicznej) jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Innymi słowy, nikogo - czy to osoby fizycznej, czy prawnej albo jednostek organizacyjnych - nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w razie łącznego spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze, może się to odbywać wyłącznie w ustawie, a po drugie może się to odbywać tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada ochrony wolności wyraża ogólną zasadę ustrojową, w myśl której wolność jest podstawową wartością, na której opiera się system prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Jest zasadą ustrojową o istotnym znaczeniu dla charakterystyki państwa oraz stanowionego w nim prawa. Wolność oznacza swobodę podejmowania aktów woli i ich wyboru, inaczej mówiąc, oznacza swobodę decydowania o własnym postępowaniu (zob.: komentarz do art. 31 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wolters Kluwer, WKP 2019).

Prawa obywatelskie, jako prawa podmiotowe, nie mając charakteru absolutnego, podlegają jednak proporcjonalnym ograniczeniom przewidzianym przez ustawę (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie - interpretowane ściśle i literalnie. Same prawa obywatelskie powinny zaś być interpretowane rozszerzająco, w sposób możliwie korzystny dla obywateli (por. np. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt I NSW 79/19, baza orzeczeń SN).

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone. Zasada wyrażona w tym przepisie ustawy zasadniczej wiąże w sposób bezwzględny. Art. 37 ust. 1 Konstytucji RP należy interpretować na tle całokształtu konstytucyjnego uregulowania statusu każdej jednostki, jej praw i wolności. "Zasada powszechności korzystania z praw konstytucyjnych nie ma charakteru samoistnego. O możliwości korzystania z poszczególnych wolności i praw decyduje przede wszystkim ich zakres podmiotowy. Rolą art. 37 ust. 1 Konstytucji jest podkreślenie powszechności ochrony gwarantowanej przez prawo konstytucyjne, rozstrzyganie wątpliwości dotyczących zakresu ochrony na rzecz jego rozszerzania" (por.: komentarz do art. 37 (w:) P. Tuleja, red., op. cit.).

Na płaszczyźnie aksjologicznej, obowiązek polegający na zakrywaniu nosa i ust w miejscach ogólnodostępnych może być uznany za ingerencję w szeroko rozumianą wolność człowieka, przejawiającą się swobodą jednostki do określonych zachowań. Swoboda zachowania jednostki – w jej wymiarze pozytywnym - nie jest objęta sferą regulacyjną prawa, jednostka nie ma jednak prawnie zagwarantowanej pełnej, nieskrępowanej swobody (wolności) decydowania o sposobie zakrycia ciała czy jego części podczas przebywania w miejscach ogólnodostępnych.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że w sytuacji epidemicznej i związanej z nią powszechnym zagrożeniem życia i zdrowia, wszelkie obostrzenia w zakresie wolności przemieszczania się i stosowania środków profilaktycznych zostały wprowadzone ze względu na ochronę zdrowia publicznego. Limitowanie jednak prawa jednostki do samostanowienia w omawianym zakresie, dodatkowo zagrożone sankcją administracyjną o charakterze fiskalnym powinno być unormowane w sposób odpowiadający standardom konstytucyjnym a wprowadzone ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada proporcjonalności przewiduje dwa warunki dopuszczalności ograniczenia wolności oraz praw człowieka i obywatela: wyłączność formy ustawowej dla wprowadzenia takich ograniczeń oraz obowiązek wykazania przez organ tworzący prawo, że ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla ochrony którejkolwiek ze wskazanych najważniejszych sfer życia społecznego. Niespełnienie tych warunków na etapie stanowienia prawa prowadzi do niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, a w przypadku procesu stosowania prawa do naruszenia prawa, w tym naruszenia Konstytucji.

W sferze stanowienia prawa standardy konstytucyjne nakazują zatem również respektowanie ochrony zdrowia i życia ludzkiego co oznacza, że szeroko rozumiana wolność człowieka w jego swobodzie zachowań musi być skorelowana z realizacją gwarancji konstytucyjnych mających na celu dbałość o ogólnie rozumianą ochronę zdrowia. Co należy również podkreślić, czyniona w interesie obywatela interpretacja i ocena stanowionych przepisów nie może usprawiedliwiać bezprawnych działań podmiotu korzystającego z gwarancji konstytucyjnych. Gwarantowane wolności i prawa konstytucyjnie nie mogą usprawiedliwiać naruszeń prawa ani zwalniać z odpowiedzialności z tym związanej. Na prawa i wolności mogą powoływać się przede wszystkim ci, którzy działają w aksjologicznych ramach tych wolności. Nikt nie może czerpać korzyści z okoliczności naruszenia prawa i dopuszczalnych granic wolności (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. P 12/01,OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 50).

Przepisy art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji gwarantują każdemu prawo do ochrony zdrowia, a także wskazują, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Konkretny zatem podmiot ma indywidualne prawo do korzystania z gwarancji zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego. Na płaszczyźnie indywidualnej może on z tego uprawnienia zrezygnować ale jeśli z przysługującego prawa chce korzystać, bezprawność zachowania z powołaniem się na realizację prawa do wolności innego podmiotu nie może być akceptowana.

W świetle art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji zapobieganie i przeciwdziałanie chorobom epidemicznym jest oczywistym obowiązkiem organów władzy w Polsce. W takich przypadkach, instytucje władzy publicznej muszą podporządkować się wymogom zasady proporcjonalności, czyli konieczności zachowania formy ustawowej oraz wykazania konieczności wprowadzenia określonych ograniczeń. Ochrona zdrowia jest bowiem jedną z tych wartości lub celów działania władz państwowych, która dopuszczałaby wprowadzanie ograniczeń.

Na tle omawianych regulacji, w tym art. 46 u.z.z.z. zwrot "zakres określony w art. 46b" należy odczytać jako możliwość ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów na zagrożonym obszarze. Nakaz i zakaz czy ograniczenie mieści się w pojęciu obowiązku zatem bezwzględne twierdzenie o braku normatywnej podstawy w akcie ustawowym jest wnioskiem zbyt daleko idącym. Upoważnienie wynikające z cyt. przepisu dla RM w zakresie określenia rodzaju stosowanych rozwiązań oznacza możliwość dokonania właściwego wyboru, adekwatnego do rodzaju i stopnia zagrożenia. Oznacza to w ocenie Sądu, ułomne zakotwiczenie obowiązku w przepisie ustawowym a jednocześnie z Konstytucji wynika indywidualne uprawnienie dla innego podmiotu do ochrony zdrowia, choć niewątpliwie zasadne są zarzuty, które zostały przytoczone wcześniej w zakresie naruszenia standardów prawidłowej legislacji. Za przyjęciem, że źródło obowiązku zostało określone w ustawie, przemawia też brzmienie art. 48a wskazujące na określone nakazy, zakazy i ograniczenia w wymienionym przepisie.

Dokonując interpretacji zwrotu "zakres określony w art. 46b" oraz powołania w przepisie sankcjonującym na określony obowiązek, w przypadku stwierdzenia nadużycia prawa do wolności przez dany podmiot i jednoczesnej chęci korzystania z prawa innego podmiotu do ochrony zdrowia, trzeba mieć na uwadze ochronę tego ostatniego.

2. Kwestionowane rozwiązanie podustawowe było wzorcem podlegającym zastosowaniu przez organy władzy publicznej, gdyż organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją, podczas gdy sądy administracyjne stosowne kompetencje w tym zakresie posiadają, w związku z czym są umocowane do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i, że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do ewentualnej odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., I OSK 2102/10, wyrok NSA wydany przez skład 7 sędziów NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, ONSAiWSA 2006/2/39). Uprawnienie sądów, o których wyżej mowa, powszechnie akceptowane w judykaturze, nie koliduje z uprawnieniami Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, mimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Istnienie tego rodzaju uprawnienia sądów potwierdza orzecznictwo TK, w ramach którego Trybunał stwierdził, że w ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4).

Sądy administracyjne, ale i organy administracji rozpatrujące konkretne sprawy mają obowiązek stosowania przepisów Ustawy Zasadniczej równocześnie z przepisami ustaw zwykłych i aktów wykonawczych. Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji akt ten stosuje się bezpośrednio, chyba że z samej Konstytucji wynika co innego. Dokonuje się to w szczególności poprzez tzw. współstosowanie Konstytucji i ustaw, poprzez dokonywanie wykładni przepisów ustawowych i podustawowych w taki sposób, aby ustalone normy prawne były w jak największym stopniu zgodne z wzorcami konstytucyjnymi (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2825/19 oraz z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18).

Przedstawione natomiast uwagi dotyczą etapu subsumpcji, który realizuje się w następstwie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, w następstwie zgromadzenia pełnego materiału dowodowego.

3. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził jednak, że postępowanie dowodowe wymaga podjęcia dodatkowych czynności i wyjaśnień okoliczności budzących wątpliwości .

W ocenie Sądu, organy inspekcji sanitarnej nie przeprowadziły właściwe postępowania dowodowego, czyli nie wykonały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a zatem nie spełniły wymogu dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Wydając decyzję o nałożeniu kary pieniężnej organ oparł się wyłącznie na treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji w dniu 6 sierpnia 2020 r. Notatka ta została przekazana do powiatowego inspektora sanitarnego 7 sierpnia 2020 r.

Organ pierwszej instancji nie podjął zaś innych czynności, zmierzających do własnego ustalenia czy były inne dowody świadczące o tym, że skarżący wszedł do sklepu bez maseczki i zignorował prośbę sprzedawczyni o jej założenie. Przedmiotem oceny jest przede wszystkim ustalenie czy doszło do naruszenia obowiązku zakrywania nosa i ust. Trzeba również podkreślić, że jakkolwiek okoliczności sprawy związane z agresywnym zachowaniem skarżącego zasługują na najwyższe potępienie, to przedmiotem oceny jest nałożenie kary pieniężnej za brak osłony nosa i ust. Inne elementy mogły mieć wpływ na wymiar kary i ocenę czy doszło do nadużycia prawa.

Z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych.

Jednocześnie Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do zastąpienia organów administracji w ustalaniu stanów faktycznych naruszeń prawa administracyjnego, sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej a organy nie są zwolnione od dokonania własnych ustaleń.

Treść notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych o ile istnieją i są możliwe do przeprowadzenia. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych, zapis monitoringu oraz oględziny.

Z akt sprawy i z uzasadnień decyzji obu instancji nie wynikało, żeby organy inspekcji sanitarnej w sprawie podjęły próby uzyskania i przedstawienia innych dowodów czy czynności mających na celu ustalenie i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy.

Konfrontując treść notatki Policji z wyjaśnieniami skarżącego z 2.09.2020 r. nasuwa się np. wątpliwość czy skarżący wszedł do sklepu, gdyż oświadczył, że był tylko przy drzwiach wejściowych i się cofnął wychodząc z delikatesów. Z drugiej strony twierdzi, że był w sklepie a sprzedawczyni nie miała założonej maski ochronnej.

Analiza zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji wskazuje na to, że jedynym dowodem na okoliczność naruszenia przez stronę przepisów rozporządzenia jest notatka urzędowa sporządzona przez funkcjonariusza Policji, następnie przekazana organowi pierwszej instancji. Notatka taka nie jest jednak dowodem, który zwalnia organy administracji publicznej z dalszego prowadzenia postępowania dowodowego i prowadzenia innych dowodów, w rozumieniu art. 75 § 1 K.p.a.

W tej sytuacji należało uznać, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej bez przeprowadzenia własnego postępowania dowodowego, niedostatecznie wyjaśniając czy były, a jeśli tak, to jakie przeszkody w jego zgromadzeniu. To oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

4. Skarżący zarzucił, że zastosowanie art. 24 ust. 1 pkt 2d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii jest błędne, gdyż zachowanie skarżącego miało miejsce na 3 dni przed wejściem w życie tego przepisu, a zgodnie z § 30 tego rozporządzenia wchodzi ono w życie z dniem 8 sierpnia 2020 r., z wyjątkiem § 26 ust. 1 pkt 2 w zakresie lecznictwa uzdrowiskowego i rehabilitacji uzdrowiskowej, o których mowa w § 12 ust. 1, który wchodzi w życie z dniem ogłoszenia. W ocenie S. W. nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, w której obywatel karany jest za czynność, która w momencie jej dokonania nie była zagrożona karą administracyjną.

Należy zaznaczyć, że skoro zdarzenie faktyczne będące podstawą nałożenia na skarżącego obowiązku zakrywania nosa i ust miało miejsce 5 września 2020 r., tj. w trakcie obowiązywania rozporządzenia RM z 19 czerwca 2020 r., które w sposób identyczny reguluje obowiązek zakrywania nosa i ust jak w rozporządzeniu z 7 sierpnia 2020 r., to tym samym tenże obowiązek jest tożsamy. Nie mamy zatem do czynienia z naruszeniem zasady niedziałania prawa wstecz lecz z retrospektywnym działaniem przepisu, stąd zarzut strony w tym przedmiocie nie zasługuje na uwzględnienie.

Dodatkowo, jak słusznie wskazał organ, skoro w dacie wydania decyzji również obowiązywały sankcje za tożsame zachowania, za które nałożona została kara administracyjna to stosownie do art. 189c Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego, jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony.

Biorąc jednak pod uwagę wcześniejsze okoliczności, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.