Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1482/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Dnia 16 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Gd 734/13 w sprawie ze skargi J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 734/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę J. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Starosta K., na wniosek P. [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę stacji bazowej nr [...] na działce nr [...] w miejscowości H. w gminie S.. Jako podstawę prawną wydania decyzji wskazano art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz.U. z 2006 r. nr 156. poz. 1118), art. 96 ust. 1 i 2, art. 141 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199, poz. 1227).

W uzasadnieniu organ wskazał, że do kręgu stron postępowania zaliczył właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu. Organ stwierdził, że inwestycja nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ dokonał oceny, że inwestycja nie wpływa w sposób znaczący na znajdujący się w odległości 1 km obszar NATURA 2000 [...]. Organ stwierdził, że złożony wniosek spełnia warunki art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, co uzasadniało wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. C., zarzucając organowi I instancji:

- brak przeprowadzenia postępowania uzupełniającego, mającego na celu ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji na obszary Natura 2000,

- naruszenie art. 28 ust. 2 Prawo budowlane poprzez nie objęcie obszarem oddziaływania wszystkich nieruchomości, gdyż rzeczywisty zakres oddziaływania ww. stacji jest zdaniem skarżącego większy,

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego w sprawie, nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia sprawy,

- naruszenie § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. nr 257 poz. 2573 ze zm.) poprzez uznanie, iż planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia,

- naruszenie art. 96 ust. 1 i 3 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ustalenie, iż przedmiotowa inwestycja nie mogła potencjalnie wpływać na obszar Natura 2000,

- naruszenie art. 33 ustawy o ochronie przyrody poprzez nieprzeprowadzenie odpowiedniego postępowania dowodowego, mającego na celu ustalenie, czy inwestycja osobno lub w połączeniu z innymi działaniami będzie negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.

Skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji, nieprawidłowo ograniczył obszar oddziaływania inwestycji do działek nr: [...]. Dokonując bowiem oceny wpływu masztu na otoczenie należało wziąć pod uwagę tempo rozwoju techniki, a istnieje spore prawdopodobieństwo, że w przyszłości dojdzie do zwiększenia mocy pola elektromagnetycznego i jego oddziaływania na mieszkańców. Stwierdził ponadto, że przedstawiony przez inwestora raport dotyczący oddziaływania masztu na środowisko sporządzono w 2005 r. Raport nie uwzględnia, że w najbliższym otoczeniu masztu powstaje osiedle domów jednorodzinnych. Inwestycja może również oddziaływać na pobliskie tereny obszaru Natura 2000. Sam natomiast wpływ emitowanego przez stację bazową promieniowania będzie skutkował obniżeniem wartości pobliskich nieruchomości oraz może zahamować rozwój wsi H..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r. uchylił w całości decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W uzasadnieniu organ wskazał, iż podstawą ustalenia stron było oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr [...] w miejscowości H., wypisy i wyrysy z ewidencji gruntów wykonane w organie I instancji wg stanu na dzień 4 czerwca 2008 r. dla działek znajdujących się w zasięgu osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych w rzucie poziomym, według dokumentacji "Identyfikacja przedsięwzięcia pod względem wymagania sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko" wykonanej 27 października 2007 r. dla przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że na podstawie samych osi głównych wiązek promieniowania anten sektorowych nie można poprawnie określić obszaru oddziaływania inwestycji, ponieważ obszar ten jest znacznie szerszy i możliwy jest do ustalenia przez organ I instancji po przedłożeniu przez inwestora widoku poziomego i pionowego pełnego obszaru oddziaływania. Organ odwoławczy podzielił zarzut odwołania, iż organ I instancji nie zebrał wyczerpująco materiału dowodowego i nie wyjaśnił przesłanek, na podstawie których ustalił strony postępowania. Organ odwoławczy wskazał, że organ l instancji powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, czy w dniu wydania decyzji przez Starostę, załączony projekt budowlany oraz przedmiot inwestycji jest zgodny z będącą w danym dniu w obiegu prawnym decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpatrzeniu skargi P. [...] z o.o. w W. wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 384/10, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. W sytuacji bowiem stwierdzenia braków postępowania dowodowego oraz niewyczerpującego wyjaśnienia przesłanek rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien był uzupełnić materiał dowodowy na podstawie art. 136 k.p.a. Sąd wskazał, że w decyzji organu I instancji uzasadniono sposób ustalenia kręgu stron postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, a z uzasadnienia decyzji organu odwoławczego nie wynika, że konkretne osoby, które powinny brać udział w postępowaniu zostały niesłusznie pominięte.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 504/11, oddalił skargę kasacyjną J. C. od powyższego wyroku.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2009 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia przez inwestora wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i 32 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor przedłożył decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] [...] i decyzja ta jest obowiązująca. Decyzja ta dotyczy inwestycji polegającej na budowie, na działce nr [...] w H., nowej wieży stalowej o wysokości 52 m wraz z kontenerem, na której zostaną zainstalowane anteny sektorowe i radioliniowe oraz urządzenia sterujące, a także budowy odcinka 25 mb linii średniego napięcia 15 kV. Jak wynika z projektu budowlanego przedmiotowa inwestycja będzie polegała na budowie stacji bazowej składającej się z systemu antenowego zainstalowanego na projektowanej wieży kratowej o wysokości 52 m oraz urządzeń zasilająco-sterujących umieszczonych w kontenerze osadzonym obok wieży. Systemy antenowy wieży bazowej będzie się składał z anten sektorowych pracujących w systemie GSM 900 oraz anten linii radiowych. W skład systemu wchodzą trzy anteny sektorowe o częstotliwości 870-960 MHz, ukierunkowane na azymuty 90, 220 i 350 stopni, anteny te zostaną zamontowane w taki sposób, że poziom osi anten będzie znajdował się na wysokości 48,3 m.

Wojewoda [...] wskazał, że czynnikiem fizycznym, poprzez który stacje bazowe telefonii komórkowej mogą oddziaływać na środowisko, jest elektromagnetyczne promieniowanie niejonizujące emitowane przez anteny nadawcze na nich zainstalowane. Obszar, w którym przekroczony jest dopuszczalny poziom takiego promieniowania zależy od parametrów technicznych anteny, wysokości oraz kierunku jej zamontowania. Zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) parametrem fizycznym - określonym dla miejsc dostępnych dla ludności, dla anten emitujących pola elektromagnetyczne o częstotliwości z zakresu od 300 MHz do 300 GHZ - jest gęstość mocy, której wartość dopuszczalna wynosi 0,1 W/m2. Zatem istotnym dla sprawy jest określenie miejsc występowania ponadnormatywnych wartości pola. Z przedstawionego przez inwestora na wezwanie organu z dnia 19 czerwca 2013 r. raportu o oddziaływaniu na środowisko stacji bazowej nr [...] [...] wynika, że w zasięgu oddziaływania inwestycji nie ma miejsc przebywania ludzi. Pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych niż 0,1 W/m2 występują na wysokości 44,6, do 51, 8 m w odległości 40 m od anten. W zasięgu oddziaływania stacji nie ma miejsc potencjalnego przebywania ludzi.

Ustalając krąg osób mających status stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, organ odwoławczy powołał się na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ wskazał, że istotne dla ustalenia kręgu stron postepowania jest pojęcie "odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego anteny", które oznacza odcinek prostej, który wyznacza się wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny uwzględniając azymut i pochylenie tej osi. Organ zaznaczył, iż określenia odległości dokonuje się dla istniejącego stanu zagospodarowania otoczenia instalacji. Na podstawie raportu o oddziaływaniu na środowisko dla stacji bazowej nr [...] [...] organ ustalił, że obszary gdzie występują pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych niż 0,1 W/m2 znajdować się będą nad działkami nr [...]. Właściciele tych działek zostali uznani przez Starostę K. za strony postępowania i mieli możliwość czynnego uczestniczenia w postępowaniu przed organem I instancji. Sam fakt pominięcia w pkt 6 zaskarżonej decyzji działki nr [...] i nr [...] będącej własnością J. C. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, gdyż właściciele tych działek brali udział w postępowaniu jako strony tego postępowania. Dla działek nr: [...] jak i pozostałych działek [...] znajdujących się w sąsiedztwie inwestycji nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jak wynika z wyrysu i wypisu z ewidencji gruntów są to działki niezabudowane i nie posiadają one statusu działek budowlanych, lecz rolniczych - oznaczone są w ewidencji gruntów symbolem R.

Organ odwoławczy wskazał, iż miejsca dostępne dla ludności to wszelkie miejsca za wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest niemożliwy, zabroniony, utrudniony, lub wymaga posługiwania się sprzętem technicznym. Organ stwierdził, że przestrzeni dostępnej dla ludności nie można utożsamiać z przestrzenią, w której człowiek może teoretycznie się znaleźć. Przez przestrzeń dostępną dla ludności należy, rozumieć przestrzeń, w której z punktu widzenia zasad doświadczenia życiowego ludzie mogą stale przebywać. Miejsca dostępne dla ludności traktuje się jako powierzchnię na wysokości 2 m nad obszarami (jak np. powierzchnię ziemi, dostępnych dachów, tarasów, czy balkonów budynków mieszkalnych lub też same budynki), gdzie dostęp nie jest zabroniony czy utrudniony, lub nie wymaga użycia sprzętu technicznego. W niniejszej sprawie przestrzeń na wysokości 44,6 m do 51,8 m należałoby uznać za dostępną dla ludności, gdyby znajdował się tam budynek o tej wysokości. Z treści załączonego raportu oddziaływania na środowisko wynika, że przestrzeń powyżej wysokości 40 m nie jest dostępna dla ludzi. Planowana inwestycja mogłaby ograniczać w przyszłości możliwości zagospodarowania terenu sąsiedniego jedynie w przypadku, gdy obszar występowania pól elektomagnetycznych o wartości wyższej od dopuszczalnego poziomu promieniowania, wystąpiłby na wysokości poniżej wartości wysokości zabudowy dopuszczalnej planem miejscowym, co stanowiłoby naruszenie § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), zakazującego wznoszenia budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. W związku z brakiem miejscowego planu i rolniczym charakterem tego terenu działki położone w sąsiedztwie inwestycji mogą zostać ewentualnie zabudowane jedynie budynkami mieszkaniowymi i gospodarczymi w ramach zabudowy siedliska. Brak jest zatem prawdopodobieństwa, że na działkach tych zostaną wzniesione budynki przekraczające wysokość 40 m. Organ stwierdził, iż planowa inwestycja nie wprowadza ograniczeń zabudowy dla działek sąsiednich, a same obawy właścicieli sąsiednich działek nie mogą być podstawą, by twierdzić, iż budowa przedmiotowej stacji może mieć niekorzystny wpływ na uprawnienia właścicieli działek sąsiednich, skoro pola elektromagnetyczne o wartościach gęstości mocy większych niż 0,1 W/m2 występują na wysokości 44,6 m do 51,8 m, czyli w obszarach niedostępnych dla ludzi.

Organ wskazał, że inwestycja, ze względu na jej parametry i konkretną lokalizację w terenie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których wymaga się sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a także nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których może być wymagane sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Inwestycja ta nie została bowiem wymieniona w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisk w wersji obowiązującej w dacie złożenia wniosku z 2009 r., a więc uwzględniającej zmiany wprowadzone rozporządzeniem z dnia 21 sierpnia 2007 r. Przedmiotowa inwestycja nie wymaga zatem uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia.

Organ odwoławczy podzielił także przyjęte przez organ I instancji stanowisko, że przedmiotowa inwestycja nie należy do kategorii mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na znajdujący się w odległości około 1 km obszar Natura 2000 [...] i na podstawie art. 59 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008 r. nr 199 poz.1227) nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Organ ustalił, że obszar objęty ochroną stanowi zbiornik śródleśny o długości 250 m i szerokości 50 m oraz głębokości 1,5 m, którego brzegi zajmuje 3 m pas pła torfowcowego. Roślinność wodną tworzy zespół rdestnicy pływającej, grążela żółtego, rogatka sztywnego, pałki szerokolistnej. Od strony lądu zbiornik otaczają zarośla brzozowe i las sosnowy. Główne zagrożenia stanowią intensywnie postępujące zmiany sukcesyjne, a niekorzystna działalność człowieka polega na intensywnym odławianiu ryb, co prowadzi do zauważalnego spadku liczebności gatunku chronionego strzebli błotnej. Organ ocenił, że realizacja inwestycji nie wywrze wpływu na cele ochrony tego obszaru.

J. C. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody [...], żądając jej uchylenia w całości.

Skarżąc zarzucił, że decyzję wydano z naruszeniem:

- art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez przyjęcie jako podstawę decyzji nie spełniającego wymogów ustawowych raportu o oddziaływaniu na środowisko, w szczególności nie zawierającego wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem wyboru.

- art. 7, 77 § 1, 78 § 1 i 80 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co wyraża się zwłaszcza w braku wnikliwej analizy i oceny dowodu w postaci raportu oddziaływania na środowisko,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji pomimo, iż wydana została na podstawie nierzetelnego i nieaktualnego raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Skarżący wskazał, że informacje zawarte w raporcie nie są szczegółowe, nie zawierają wnikliwej analizy, ograniczając się jedynie do ogólnego wskazania, iż wpływ planowanego przedsięwzięcia na środowisko, krajobraz czy ludność nie nastąpi. Przepis art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zawiera wyliczenie elementów, które powinien zawierać raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Dodatkowo przepisy wskazują, iż dane te winny być szczegółowe i dokładne. Dokument sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania jest ogólnikowy. Raport, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie zawiera również wskazania wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z jego uzasadnieniem. Autor dokumentu ogranicza się jedynie do krótkiego opisu dwóch wariantów ze wskazaniem wariantu stosowanego przez operatora, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 omawianej ustawy. Skarżący wskazał, że raport o oddziaływaniu na środowisko opiera się na nieaktualnych mapach geodezyjnych i nie uwzględnia zmian jakie zaszły od 2005 r. na terenie objętym jego oceną w postaci nowej zabudowy. Na wskazanym terenie wybudowane zostały bowiem nowe obiekty, na które oddziaływać będzie planowana inwestycja.

W ocenie skarżącego, organ odwoławczy winien był ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, bądź ewentualnie uzupełnić, uaktualnić w oparciu o normę 136 k.p.a., materiał dowodowy w sprawie. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał jakiejkolwiek analizy warunków i okoliczności istotnych dla przeprowadzanej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nie dokonał również oceny kluczowego dowodu jakim jest raport oddziaływania na środowisku, ani też w jakimkolwiek zakresie weryfikacji przyjętych przez organ pierwszej instancji ustaleń. Raport ten jest dowodem w sprawie jak każdy inny i musi podlegać ocenie organu co do jego merytorycznej zawartości, w świetle pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, zgodnie z zasadami postępowania dowodowego. Z tego względu, w ocenie skarżącego, brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Starosty K..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozpoznając wniesioną skargę wskazał, iż zarzut skarżącego dotyczący naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, nie jest uzasadniony. Organ wydający pozwolenie na budowę nie miał bowiem obowiązku oceny, czy przedłożony przez inwestora raport spełnia wymogi art. 66 ust. 1 ustawy. Oceny takiej dokonuje organ właściwy dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wydanie takiej decyzji następuje m.in. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych oraz decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. (art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy)

W niniejszej sprawie uzyskanie takiej decyzji nie było w świetle art. 71 ust. 1 i 2 ustawy wymagane, bowiem planowana inwestycja nie stanowiła przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, którego realizacja musi zostać poprzedzona uzyskaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z czym wiąże się obowiązek sporządzenia raportu.

Sąd I instancji wskazał, że z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wynika, że do postępowań w sprawie decyzji, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wszczętych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe a więc przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257 poz. 2573 ze zm.). Organ prawidłowo zastosował normy tego rozporządzenia w wersji obowiązującej w dacie złożenia wniosku, a więc uwzględniającej zmiany wprowadzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. 2007 nr 158 poz. 1105).

§ 2 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia stanowił, że do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 20.000 W.

Zgodnie natomiast z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne, niewymienione w § 2 ust. 1 pkt 7, z wyłączeniem radiolinii, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300.000 MHz, w których równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi:

a) nie mniej niż 15 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 5 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

b) nie mniej niż 100 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

c) nie mniej niż 500 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

d) nie mniej niż 1.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

e) nie mniej niż 2.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 150 m i nie mniejszej niż 100 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

f) nie mniej niż 5.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 200 m i nie mniejszej niż 150 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny,

g) nie mniej niż 10.000 W, a miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 300 m i nie mniejszej niż 200 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny.

Z uwagi na moc promieniowaną izotropowo planowanych anten 2.028 W odnośnie inwestycji zastosowanie mógł znaleźć przepis § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a i § 3 ust. 1 pkt 8 lit. e rozporządzenia.

W odległościach wskazanych w tych przepisach nie większej niż 100 m i 150 m liczonych od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny, nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

Zgodnie z treścią art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. nr 25 z 2008 r., poz. 150 ze zm.), przez "miejsca dostępne dla ludności" należy rozumieć wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego. W przypadku projektowanej inwestycji oś główna wiązki promieniowania anten znajduje się na wysokości ponad 40 m, w miejscach niedostępnych dla ludzi.

Raport oddziaływania na środowisko nie był dokumentem niezbędnym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, służył jedynie do oznaczenia strefy oddziaływania inwestycji w kontekście art. 28 Prawa budowlanego. Zarzuty skargi związane z treścią tego dokumentu oraz brakiem jego wnikliwej oceny nie zasługują zatem na uwzględnienie. Organ nie miał bowiem obowiązku dokonywania oceny tego dokumentu pod kątem spełnienia przesłanek art. 66 ust. 1 ustawy.

Odnośnie zarzutu skarżącego błędnego określenia stron postępowania, Sąd wojewódzki wskazał, że skarżący brał udział w postępowaniu administracyjnym. Ewentualne zarzuty wadliwego określenia kręgu stron postępowania przysługują podmiotom pominiętym w postępowaniu, które mogą złożyć wniosek o jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nadto, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. Zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar ten ustala się na podstawie przepisów powszechnie obowiązującego prawa. Do przepisów tych należą przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). § 314 tego rozporządzenia stanowi, że budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych. Przepis ten odpowiada potrzebie ochrony istniejących jak i wznoszonych budynków przed polami elektromagnetycznymi, emitowanymi w szczególności przez stacje przekaźnikowe telefonii komórkowej. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. nr 192 poz. 1883) w załączniku nr 2 tabela 2 pkt 7 wskazuje, że w miejscach dostępnych dla ludności, dla pól elektromagnetycznych o częstotliwości od 300 MHz do 300 GHz, wartością dopuszczalnej gęstości mocy jest 0,1 W/m2. Na obszarach stref, w których występuje przekroczenie tego poziomu nie może być wzniesiony budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi, przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę przysługuje zatem podmiotom legitymującym się tytułem prawnym do działek położonych na obszarze oddziaływania obiektu.

Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludzi oraz tych, które mogą być w przyszłości zabudowane. Określając przedmiotowy obszar oddziaływania należy mieć bowiem na uwadze konieczność zabudowy zgodnej z tymi przepisami, pod kątem wprowadzenia ograniczeń nowej zabudowy lub modyfikowania istniejącej. Zatem dla ustalenia obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji konieczne jest zbadanie, w jakich miejscach występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu gęstości mocy promieniowania niejonizującego i czy będzie to miało negatywny wpływ na zabudowę istniejącą, bądź wprowadzało inne, negatywne ograniczenia w zabudowie. Organ w uzasadnieniu wydanej decyzji szczegółowo przeanalizował te kwestie. Przekonywująco uzasadnił dla czego na terenie tym, pozbawionym planu zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu rolniczym powstać może jedynie niska zabudowa mieszkalna i gospodarcza-zagrodowa, co wyklucza możliwość budowy obiektów dostępnych dla ludzi w wysokości na wysokości 44,6 m do 51,8 m.

Sąd I instancji podkreślił, iż zarzuty skargi dotyczące możliwości zmiany parametrów planowanej stacji bazowej w przyszłości, nie zasługują na uwzględnienie. Organ w niniejszej sprawie zatwierdził bowiem wyłącznie konkretny przedstawiony mu projekt budowlany. Przyszłe ewentualne zmiany planowanego obiektu nie podlegają ocenie w tym postępowaniu, a podejmując działania zmierzające do przebudowy obiektu inwestor będzie musiał dokonać zgłoszenia planowanych robót budowlanych lub uzyskać pozwolenie na przebudowę obiektu.

Sąd wskazał także, że zgodnie z art. 122 a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są stacjami elektroenergetycznymi lub napowietrznymi liniami elektroenergetycznymi o napięciu znamionowym nie niższym niż 110 kV, lub instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do wykonania pomiarów poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku bezpośrednio po rozpoczęciu użytkowania instalacji lub urządzenia i każdorazowo w przypadku zmiany warunków pracy instalacji lub urządzenia, w tym zmiany spowodowanej zmianami w wyposażeniu instalacji lub urządzenia, o ile zmiany te mogą mieć wpływ na zmianę poziomów pól elektromagnetycznych, których źródłem jest instalacja lub urządzenie. Wartości pól elektromagnetycznych w środowisku podlegać będą zatem badaniu po rozpoczęciu użytkowania instalacji, a przepis art. 121 pkt 1 cytowanej ustawy wskazuje na konieczność zapewnienia jak najlepszego stanu środowiska poprzez utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach.

Ponadto, zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej nie posiada kompetencji do weryfikacji ustalonego w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego prawa do zabudowy.

Sąd dodał, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Organy rozważyły tę kwestię prawidłowo. Ten obszar ochronny został ustanowiony w związku z istnieniem jeziora dystroficznego. Jeziora dystroficzne są to niewielkie, z reguły bezodpływowe zbiorniki wodne, charakteryzujące się małą zasobnością substancji pokarmowych oraz dużą zawartością substancji humusowych w wodzie. Jezioro to stanowi jedno z największych i najbogatszych stanowisk strzebli błotnej na obszarze Pojezierza [...], a ze względu na naturalny charakter i znaczne wymiary, jeden z najcenniejszych obiektów dla ochrony tego gatunku w Polsce. Głównym zagrożeniem dla chronionego obszaru są intensywnie postępujące zmiany sukcesyjne, niekorzystna działalność człowiek polega natomiast na intensywnym wyławianiu ryb, w tym strzebli błotnej.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.) zabronione jest z zastrzeżeniem art. 34, podejmowanie działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

W ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania by realizacja inwestycji mogła doprowadzić do zaistnienia powyższych przesłanek, znacząco negatywnie oddziaływać na stan tego obszaru, na ochronę żyjącego w tym zbiorniku gatunku ryb - strzebli błotnej bądź pogłębienie zjawiska sukcesji. Sukcesja ta jest uporządkowanym procesem przekształcania się ekosystemu, podczas którego zachodzą stopniowe zmiany jego składu gatunkowego i warunków środowiska abiotycznego pod wpływem biocenozy. Sukcesja taka może być zapoczątkowana przez czynniki wewnętrzne lub czynniki zewnętrzne. Brak jest podstaw do uznania by istnienie stacji bazowej mogło mieć istotny wpływ na sukcesję o charakterze allogenicznym, a więc zapoczątkowywanym przez czynniki zewnętrzne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. C., wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono obrazę prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, niezależnie zaś od powyższego, poprzez błędne tego przepisu nie zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, iż znajdujący się w aktach sprawy raport o ocenach oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko spełnia warunki określone w tym przepisie, względnie - nie podlega w ogóle ocenie organów procedujących w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że osią sporu jest kwestia wiarygodności zamówionej i przedłożonej przez inwestora opinii o skutkach oddziaływania na środowisko i otoczenie. Dokument ten jako opinia prywatna w oczywisty sposób traktowana musi być nader ostrożnie, gdyż nie do uniknięcia i pominięcia jest ryzyko subiektywności takiego dokumentu. Forma opinii jest schematyczna i uproszczona, nie wyczerpująca treści określonej w art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, co w oczywisty sposób rzutować musiało na jej wartość dowodową. Wątpliwości formułowanych na użytek sprawy opinii organy obu instancji w żaden sposób nie próbowały tymczasem zweryfikować, celem ich potwierdzenia, lub też zaprzeczenia im w kategoryczny sposób. W ocenie strony nie ma racji ani Wojewoda [...], ani też Sąd meriti co do tego, iż organ odwoławczy nie ma kompetencji do weryfikacji uzyskanego w toku sprawy raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Kompetencja taka ma tymczasem charakter ogólny i wynika z treści normy prawnej zawartej w art. 75 § 1 k.p.a. Opinia przedłożona przez wnioskodawcę (tj. "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w W.) jest dokumentem prywatnym, nie zaś urzędowym, zatem w zakresie swojej wiarygodności nie korzysta z domniemania zawartego w art. 76 k.p.a. Organy administracji publicznej procedujące w sprawie winny zatem - przed wydaniem rozstrzygnięcia - zbadać treść takiego dokumentu, na równi z innymi dowodami zebranymi w toku postępowania, a dopiero finalnie - wydać decyzję po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, na zasadzie art. 77 k.p.a.

J.C. podniósł, że opinia dowodzi, iż negatywne oddziaływanie pola elektromagnetycznego odczuwalne będzie li tylko na wysokości powyżej 44,6 m, a więc w obszarze niedostępnym dla ludzi. Dodał, że trudno zgodzić się z tak optymistyczną oceną w sytuacji, gdy nie koreluje to z wiedzą fizyczną wykładaną na poziomie szkoły ogólnokształcącej. Pole elektromagnetyczne (emitowane przez anteny na planowanym maszcie) jest nośnikiem energii elektrycznej. Promieniowanie pola przemieszcza się od źródła w przestrzeni ruchem falowym, odbijając się od wszelkich przeszkód, które przeszkadzają w propagacji fal i zakłócają ten proces. Naiwnym i nie znajdującym potwierdzenia naukowego jest przeświadczenie twórców opinii, którzy czysto hipotetycznie zakładają idealny przebieg propagacji fal tylko na wysokościach podanych w opinii, a wiec poza zasięgiem dostępu ludzi. Okoliczne zabudowania i pobliska ściana lasu w niewątpliwy sposób zakłócą przebieg obiegu fal w otoczeniu masztu. Przedłożona przez inwestora opinia - nie poddana niestety w żaden sposób ocenie i krytycznej weryfikacji - bynajmniej nie potwierdza faktu spełnienia przez inwestycję parametrów określonych przez szczególne przepisy techniczne, przywoływane zresztą w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że uwadze organów obu instancji, oraz WSA w Gdańsku umknęło też to, iż na etapie wydawania decyzji administracyjnej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego także ani nie rozważano, ani też nie zbadano kwestii oddziaływania obiektu na otoczenie, w szczególności pomijając sposób oddziaływania emitowanego pola elektromagnetycznego na ludzi oraz składowe środowiska przyrodniczego, z obszarem chronionym NATURA 2000 o symbolu [...]. Fakt braku potrzeby wykonania takich badań Sąd meriti tłumaczy względami natury formalnej, szczegółowo opisanymi na stronie 9 uzasadnienia wydanego wyroku. Uwadze tegoż Sądu umknęło niestety, iż przez wzgląd na ogólne zasady postępowania administracyjnego oraz przywoływany już art. 75 k.p.a. organy obu stopni obowiązane były wyjaśnić wątpliwości formułowane przez stronę, co niestety nie nastąpiło. Organy występujące w sprawie poprzestały na zgromadzeniu korespondencji (wniosku inwestora oraz skarżącego), bez poddania jej jakiejkolwiek krytycznej weryfikacji.

Jako bez znaczenia praktycznego skarżący uznał zawarte w uzasadnieniu orzeczenia Sądu I instancji wywody, wedle to których po uruchomieniu umieszczonej na maszcie stacji przekaźnikowej nastąpi wykonanie pomiarów, przewidzianych w art. 122a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, bowiem nierealne jest to, iż w przypadku negatywnego wyniku zostaną one upublicznione w taki sposób, iż dotrą do właściwych organów i do strony. De facto ani strona (z uwagi na brak dostępu do urządzenia nadawczego oraz aparatury pomiarowo-badawczej), ani organy nadzoru budowlanego, sanitarnego, epidemiologicznego i ochrony środowiska (z uwagi na brak sił i środków, choćby w postaci wyposażenia) nie są w stanie zweryfikować twierdzeń podawanych przez inwestora/właściciela obiektu tak na etapie planowania inwestycji, jak i jej eksploatacji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] S.A. w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., zwana "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Sąd II instancji nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów, czy stawiania hipotez w tym obszarze, sanując zaistniałe braki. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że Sąd ten nie może się domyślać argumentacji, czy intencji strony skarżącej. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać więc m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czyli wskazanie, które konkretnie przepisy zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji oraz wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało. Uwzględniając więc treść przepisu art. 176 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. stwierdzić należy, że zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego albo zarzut naruszenia przepisów postępowania, wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany, zaś w zakresie odnoszącym się do naruszenia przepisów postępowania wykazanie i wyjaśnienie potencjalnego wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Wnoszący skargę kasacyjną dążąc do skutecznego podważenia zaskarżanego wyroku, powinien zachować więc dbałość o poprawne sformułowanie stawianych zarzutów oraz ich uzasadnienie. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego. Strona skarżąca zarzuciła w tym względzie naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, niezależnie zaś od powyższego, poprzez błędne tego przepisu nie zastosowanie w niniejszej sprawie i przyjęcie, iż znajdujący się w aktach sprawy raport o ocenach oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko spełnia warunki określone w tym przepisie, względnie - nie podlega w ogóle ocenie organów procedujących w sprawie.

Mając na uwadze tak sformułowany zarzut stwierdzić należy, iż jest on niezasadny.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ architektoniczno-budowlany nie miał obowiązku oceny czy przedłożony raport spełnia wymogi art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Przedstawiony przez inwestora raport służył do oznaczenia strefy oddziaływania inwestycji w kontekście art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W żadnym wypadku przedmiotowego raportu nie można utożsamiać z raportem, który jest częścią postępowania administracyjnego określonego w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w dziale V zatytułowanym "Ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz na obszar Natura 2000", które to postępowanie jest postępowaniem całkowicie odrębnym od postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Podkreślić jedynie należy, iż oceny raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, w zakresie spełnienia warunków pokreślonych w art. 66 ust. 1 ustawy dokonuje organ właściwy dla wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 66 ust. 1 ww. ustawy nie miał w niniejszej sprawie zastosowania. Organy architektoniczno-budowlane nie miały, w niniejszej sprawie, obowiązku dokonania sprawdzenia sporządzonego raportu w zakresie spełnienia warunków określonych ww. przepisie. Dodatkowo podnieść również można, iż jeżeli organ właściwy w sprawach udzielenia pozwolenia na budowę ma uzasadnione wątpliwości, czy dana inwestycja nie należy do kategorii inwestycji "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko", to wówczas może uzależnić wydanie decyzji od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez właściwy w tych sprawach organ (art. 75 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko) bądź postanowienia właściwego organu o nie stwierdzeniu potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Ponadto, wskazać należy, w odniesieniu do uzasadnienia skargi kasacyjnej, że wprawdzie przedstawione opracowanie sporządzone zostało na zlecenie inwestora, to jednakże, żaden z obowiązujących przepisów prawa nie wskazuje, jaki podmiot uprawniony jest do sporządzenia opracowania, na podstawie którego organ administracji architektoniczno-budowlanej ma możliwość dokonania kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a więc także ustalenia obszaru oddziaływania obiektu. Z uwagi na specyficzny charakter inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, której eksploatacja związana jest z emisją pól elektromagnetycznych, organ administracji architektoniczno-budowlanej zmuszony jest opierać się na szczegółowych danych przedstawionych przez inwestora i dołączonych do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli dokumentacja taka nie budzi zastrzeżeń, nie zawiera nieścisłości, nieprawidłowości, nie ma podstaw, aby odmówić mu waloru wiarygodności i przyjąć za podstawę ustaleń faktycznych. Może być on sporządzony na zlecenie inwestora co nie oznacza, iż jest on obarczony wadliwością lub stronniczością. Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że opracowanie w postaci przedłożonej w sprawie kwalifikacji przedsięwzięcia winno pochodzić od określonego podmiotu.

Tym samym jedyny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zaznaczyć także trzeba, iż kwestionowanie braku dokonania na etapie wydawania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oceny oddziaływania obiektu na otoczenie, w szczególności oddziaływania emitowanego pola elektromagnetycznego na ludzi oraz składowe środowiska przyrodniczego, z obszarem chronionym Natura 2000, nie może się odbywać w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, lecz ewentualnie w odrębnym od tego, postępowaniu lokalizacyjnym.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.