Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 290/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (sprawozdawca) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: sekretarz sądowy Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 20 kwietnia 2021 r., nr 462/2021 w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu decyzją nr 462/2021, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, po rozpoznaniu odwołania M. R., reprezentowanego przez radcę prawnego R. D., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku nr 13/2021 z dnia 22 stycznia 2021 roku, którą umorzono postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie, której przedmiotem jest możliwość prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w granicach dz. nr [...] w miejscowości S. w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska, umorzył postępowanie odwoławcze. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że z protokołu kontroli z dnia 28 października 2020 roku przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Kłodzku (dalej: PINB) wynika, że stan zaawansowania prac udokumentowano na fotografiach. Dnia 12 listopada 2020 roku PINB zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest możliwość prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w granicach dz. nr [...] w miejscowości S. w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska. Postanowieniem nr 134/2020 z dnia 12 listopada 2020 roku PINB wstrzymał budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w granicach dz. nr [...] w miejscowości S. oraz nałożył na inwestora - P. Sp. z o.o. - obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia - opinii technicznej. Dnia 28 grudnia 2020 roku do PINB wpłynęła opinia chiropterologa, kwalifikacja przedsięwzięcia oraz karta informacyjna przedsięwzięcia. Dnia 22 stycznia 2021 roku PINB wydał decyzję nr 13/2021, którą umorzył postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie, której przedmiotem jest możliwość prowadzenia robót budowlanych obejmujących budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w granicach dz. nr [...] w miejscowości S. w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska. Opisane rozstrzygnięcie zostało oprotestowane przez M. R., reprezentowanego przez radcę prawnego R. D., poprzez wniesienie odwołania. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w oparciu o przepisy obowiązującego prawa oraz zbadaniu zasadności argumentów podnoszonych w odwołaniu, stwierdził, że przepisy procedury administracyjnej przewidują możliwość umorzenia postępowania odwoławczego, jeżeli okaże się, iż odwołanie wniosła osoba nie będąca stroną w sprawie. Dyspozycja artykułu 138 § 1 pkt 3 K.p.a. jest o tyle odmienna od zawartej w art. 134 K.p.a., iż w razie gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi że rozstrzygnięcie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, lub organ I instancji uznał ją za stronę, to wówczas organ lI instancji obowiązany jest rozpoznać jego odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to obowiązany jest umorzyć postępowanie odwoławcze. Takie stanowisko przyjął NSA w uchwale z dnia 5 lipca 1999 roku, OPS 16/98 (ONSA 1999, Nr 4poz.119), w której zawarł tezę, iż "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a." Organ podkreśla, że przy określaniu stron postępowania administracyjnego, które zostało wszczęte na podstawie art. 48, art. 49b, czy też art, 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zastosowanie ma art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wyjątkiem od tej reguły na gruncie Prawa Budowlanego jest postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, bądź w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Podobnie stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r. o sygn. akt II OSK 1005/15: "przepis art. 28 ust. 2 p.b. jako ograniczający krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 28 K.p.a., nie może więc jako wyjątek od zasady być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej, nadmiernie ograniczając uprawnienia wynikające z art. 28 K.p.a", czy też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 listopada 2016 r. o sygn. akt VI! SA/Wa 2950/15: "na tle ustawy z 1994 r. - Prawo budowlane przepis art. 28 ust. 2 p.b. jest przepisem szczególnym do art. 28 K.p.a. i określa krąg podmiotów, stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podobnie przepisem szczególnym jest art. 59 ust. 7 p. b. Przedmiotu sprawy odpowiednio - o pozwolenie na budowę, o pozwolenie na użytkowanie, nie zmienia tryb w którym sprawa jest rozpoznawana. Krąg stron jest tożsamy w trybie zwykłym jak i w trybie postępowania nieważnościowego i regulowany ww. przepisami". Wobec czego, przy ustalaniu stron postępowania na gruncie prawa budowlanego w szczególności art. 48, art. 49b, art. 50-51, na każdym jego etapie, trzeba rozważyć art. 28 K.p.a., który stanowi, że: "stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek". Podobnie do kwestii badania legitymacji procesowej podchodzi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, gdzie w tezie wyroku z dnia 14 grudnia 2016 r. o sygn. akt II OSK 735/15 stwierdza, że: "kwestia legitymacji procesowej podmiotu korzystającego z jakiegokolwiek środka zaskarżenia musi być badana na każdym etapie postępowania administracyjnego przez organy administracji, a w postępowaniu sądowym przez sądy obydwu instancji". Zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści - stanowiąc podstawę interesu prawnego - stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Inaczej mówiąc, pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 K.p.a., może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, Interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 roku, II SA 1390/98, Lex nr 41818; wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 roku, IV SA 1132/00, Lex nr 81670). Od interesu prawnego dającego prawa strony należy odróżnić interes faktyczny, który nie jest chroniony przez obowiązujące normy prawne. W przypadku bowiem interesu faktycznego dany podmiot jest bezpośrednio zainteresowany korzystnym dla siebie rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu. Interes faktyczny w postępowaniu administracyjnym może mieć więc każdy, kto ze względu na swoją rzeczywistą sytuację lub subiektywne przekonanie, jest zainteresowany rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej. Z pojęcia strony postępowania administracyjnego zostały jednak wykluczone podmioty, które mogą wykazać się jedynie posiadaniem interesu faktycznego w takim, a nie innym rozstrzygnięciu - patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.06.2015r. II SA/Gd 679/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30,09.2015 r. Interes faktyczny nie tworzy zatem legitymacji procesowej. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że inwestorem robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...] w S., jest P. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w związku z czym to do tej spółki winny być kierowane decyzje administracyjne. M. R., jest właścicielem działek nr [...], [...] oraz [...] w S., które znajdują się w odległości min. 25 m od działki której dotyczy postępowanie. Z akt sprawy wynika, że kolonia nietoperzy w [...]u znajdująca się na dz. nr [...] oddalona jest od miejsca lokalizacji stacji bazowej o 66 m, ponadto z projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej nie wynika, aby te działki znajdowały się w obszarze oddziaływania tego obiektu, niewątpliwie zatem posiada interes faktyczny w sprawie, jednakże nie wykazał on posiadania interesu prawnego.

Skarżący w treści odwołania wskazał, iż: "jako podmiot składający wniosek w niniejszej sprawie, podmiot inicjujący działanie przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska we Wrocławiu oraz podmiot, któremu przysługują prawa strony czy to na mocy art. 28 Prawa budowlanego, czy to który winien uczestniczyć w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - tym bardziej jest stroną niniejszego postępowania". W tym miejscu organ przytacza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r. o sygn. akt lI OSK 595/15, gdzie wysuwa się tezę, iż: "sam fakt brania udziału w postępowaniu czy też zainicjowania organu do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku (...) nie czyni stroną postępowania". Z akt sprawy wynika również, że skarżący nie był stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę; działki których jest właścicielem nie znajdują się na terenie oddziaływania stacji bazowej a zainicjonawe przez niego postępowania toczące się przed innymi organami pozostają aktualnie bez wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Wobec tego organ uznał, że M. R. nie posiada przymiotu strony w rzeczonym postępowaniu administracyjnym. Niejako na marginesie organ odwoawczy dodaje, iż skarżący otrzymał zaskarżoną decyzję do wiadomości. Zgodnie z treścią wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 lutego 2015 roku, sygn. akt II SA/Go 856/14, brak jest możliwości uznania się za stronę postępowania przez sam podmiot pozostający w przekonaniu, iż legitymuje się interesem prawnym dającym mu, z mocy przepisu prawa materialnego, taką pozycję procesową. Sytuacji takiej nie zmienia doręczenie takiemu podmiotowi przez organ administracji rozstrzygnięcia wydanego w sprawie wg formuły "do wiadomości".

W związku z powyższym należało umorzyć postępowanie odwoławcze z powodu wniesienia odwołania przez osobę nieuprawnioną. Zgodnie, bowiem z art. 127 K.p.a. uprawnienie do złożenia odwołania od decyzji administracyjnej przysługuje jedynie stronie, natomiast analiza akt sprawy wykazała, że Skarżący nie legitymuje się w przedmiotowym postępowaniu interesem prawnym w rozumieniu f*j art. 28 K.p.a., nie można mu zatem przyznać statusu strony w tym postępowaniu.

Mając na uwadze powyższe, orzekam jak w sentencji.

Skargę na ostateczną decyzję działając w imieniu M. R., złożyła pełnomonik. Zaskarżyła ją w całości zarzucajac naruszenie: przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to a) art. 138 § 1 pkt 3) w zw. 127 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że odwołanie zostało wniesione przez osobę nieuprawnioną, a w konsekwencji bezzasadne umorzenie postępowania, podczas gdy skarżący posiada interes prawny w toczącym się postępowaniu oraz był legitymowany do wniesienia odwołania; b) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a poprzez zaniechanie wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, w szczególności nie zbadanie jakie ograniczenia, zagrożenia, czy też uciążliwości dla skarżącego powoduje budowa i funkcjonowanie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce o nr ew. [...] w miejscowości S., które stanowią podstawę dla istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego w toczącym się postępowaniu i nie przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, podczas gdy to na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej; organ nie powinien w tym zakresie przerzucać ciężaru ustalania i prawidłowego uzasadniania interesu prawnego, co w niniejszym postępowaniu organ uczynił poprzez brak zbadania we własnym zakresie okoliczności faktycznych; c) art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 11 k.p.a poprzez ogólnikowe i niewyczerpujące uzasadnienie prawne postanowienia, nie zawierające wyjaśnienia co do przyczyn odmowy skarżącemu statusu strony na podstawie art. 28 k.p.a., a ograniczające się w zasadzie do abstrakcyjnego wyjaśnienia czym jest interes prawny, bez przełożenia normy prawa z art. 28 k.p.a. do realiów niniejszego stanu faktycznego, pomimo iż skarżący wyczerpująco opisał stan faktyczny, w którym podał jakie istnieją zależności pomiędzy nieruchomością skarżącego, a inwestycją budowy stacji bazowej telefonii komórkowej [...] podczas gdy uzasadnienie decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej i dokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy, które to elementy (norma prawa oraz stan faktyczny) są ze sobą ściśle powiązane, a prawidłowe i zrozumiałe uzasadnienie, na podstawie którego obywatel potrafi odtworzyć proces decyzyjny organu i w konsekwencji zaakceptować bądź nie, akt stosowania prawa (zgodzić się z decyzją bądź nie), stanowi w aspekcie procesowym, realizację zasady zaufania obywatela do organów państwa; naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: art. 28 k.p.a. w zw. z art. 50 i art. 28 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przy definiowaniu statusu strony odwoływanie się pojęcia obszaru oddziaływania oraz przyjęcie, że skoro z akt sprawy wynika, że skarżący nie był stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, działki których jest właścicielem nie znajdują się na terenie oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej, a zainicjowane przez niego postępowania toczące się przed innymi organami pozostają aktualnie bez wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia, to należy z tego wywodzić, że M. R. nie posiada przymiotu strony podczas gdy stanowi to niedopuszczalne zawężenie pojęcia strony w postępowaniu które po pierwsze opiera się o normę art. 50 Prawa budowlanego i do którego art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania, a po wtóre dotyczy budowy wymagającej udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wobec czego przy definiowaniu pojęcia strony art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie znajduje zastosowania także z mocy art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego i w konsekwencji: błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, podczas gdy nieruchomość będąca jego własnością znajduje się w sąsiedztwie nieruchomości - działki o nr ew. [...] w miejscowości S., na której prowadzi się budowę stacji bazowej telefonii komórkowej; w powiązaniu z: art. 5 pkt 3) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710) (dalej również jako: "u.o.o.z.") poprzez ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, mimo iż organ powinien w tym zakresie działać z urzędu i badać wszelkie okoliczności sprawy, a w konsekwencji nie zastosowanie przepisu prawa materialnego z którego wynika interes prawny podczas gdy na nieruchomości będącej własnością skarżącego, sąsiadującej z nieruchomością, na której ma zostać posadowiona stacja bazowa telefonii komórkowej, znajduje się wpisany pod nr [...] do Rejestru Zabytków Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków XIX - wieczny budynek -[...], który wraz z jego otoczeniem winien być przez skarżącego zabezpieczony i utrzymany w jak najlepszym stanie, przede wszystkim poprzez zapewnienie zachowania wartości zabytku również w zakresie jego walorów estetycznych i środowiska wokoło, co powoduje że akt stosowania normy prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 1) p.b. ma wpływ na sytuację prawną skarżącego; oraz z art. 144 Ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1740 z późn. zm.) (dalej również jako: ,,k.c.") poprzez ustalenie, że skarżącemu nie przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, mimo iż organ powinien w tym zakresie działać z urzędu i badać wszelkie okoliczności sprawy, a w konsekwencji nie zastosowanie przepisów prawa materialnego podczas gdy budowa i eksploatacja stacji bazowej zakłóca korzystanie z nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę z uwagi na szkodliwe, przekraczające normy oddziaływanie fal elektromagnetycznych, nadmierny hałas, immisje niematerialne powodujące dyskomfort związany z nieestetycznym widokiem w szczególności w obszarze o szczególnych walorach przyrodniczych, a także wprost zagraża bezpieczeństwu nieruchomości skarżącego, co powoduje że akt stosowania normy prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 1) p.b. ma wpływ na sytuację prawną skarżącego, a także podczas gdy budowa stacji bazowej telefonii komórkowej negatywnie oddziałuje na środowisko również w obrębie nieruchomości będącej własnością skarżącego, na której znajduje się obiekt "[...]", który stanowi kolonię nocka dużego - gatunku ssaka z rzędu nietoperzy, którego byt jest bezpośrednio zagrożony z uwagi na m. in. zanieczyszczenie świetlne i sprowadzenie do okolic ptaków drapieżnych, które będą wykorzystywać stację jako czatownie, co zostało potwierdzone w Postanowieniu Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 5 listopada 2020 r. w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty G. [...] dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z urządzeniami technicznymi i kablową linią zasilającą elektroenergetyczną na działce nr [...] obręb S. gmina S.(1) , co powoduje że akt stosowania normy prawnej z art. 51 ust. 1 pkt 1) p.b ma wpływ na sytuację prawną skarżącego.

III. Wobec powyższych zarzutów strona skarzaca wnosi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 462/2021 z dnia 20 kwietnia 2021 r.; na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania administracyjnego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący opisał postępowanie administracyjne i wskazał, że skarżona decyzja została wydana na skutek jego odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku nr 13/2021 w dnia 22 stycznia 2021 r., którą umorzono postępowanie administracyjne w sprawie. Przedmiotem postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego było rozpatrzenie wniosku skarżącego o wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt) 1 p.b. tj. m.in. rozważenie czy prowadzone roboty budowlane obejmujące budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w granicach dz. nr [...] w miejscowości S. mogą powodować zagrożenie dla środowiska, Inwestycja realizowana jest na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę numer [...] (znak sprawy: [...]) wydanego przez Starostę Kłodzkiego w dniu 7 lipca 2020 r. (dalej również jako: "pozwolenie na budowę") udzielonego Spółce P. sp. z o. o. W dniu 25 lutego 2020 r. inwestor złożył wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz o wydanie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w granicach działki ew. nr [...] w miejscowości S. (jej zachodnim rogu). Skarżący jest właścicielem nieruchomości obejmującej działkę ewidencyjną o nr [...] (z adresem: S. [...]) położonej w odległości około 20 metrów od planowanego przedsięwzięcia. Zabudowania posadowione na działce skarżącego oddalone są o około 47 metrów od planowanego położenia stacji bazowej telefonii komórkowej. W dniu 9 kwietnia 2020 r. Starosta Kłodzki, jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, nałożył na inwestora obowiązek uzyskania stanowiska Burmistrza Miasta i Gminy S.(1) jako organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach co do konieczności wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w trybie art. 35 p.b. Burmistrz wydał opinię o konieczności przeprowadzenia takiej oceny. Pomimo powyższej opinii w dniu 7 lipca 2020 r. Starosta Kłodzki wydał inwestorowi pozwolenie na budowę. W dniu 21 września 2020 r. Burmistrz Miasta i Gminy S.(1) zawiadomił Starostę Kłodzkiego o fakcie, iż nikt nie zasięgnął jego bezwzględnie wymaganej opinii w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i wniósł do Starosty o wznowienie postępowania. W dniu 25 września 2020 r. Starosta wznowił postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę oraz wydał postanowienie, w którym odmówił wstrzymania wykonalności rzeczonej decyzji. W dniu 5 listopada 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej również jako: "GDOŚ) potwierdził rażące naruszenie ze strony organów i wydał postanowienie o stwierdzeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty G. [...] dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z urządzeniami technicznymi i kablową linią zasilającą elektroenergetyczną na działce nr [...] obręb S. gmina S.(1) . W dniu 7 grudnia 2020 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji - pozwolenia na budowę. Wojewoda do dnia wniesienia skargi nie rozpatrzył sprawy. Niezależnie, skarżący w dniu 22 października 2020 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z wnioskiem o wstrzymanie robót budowlanych w trybie art. 50 p.b. z uwagi na toczące się w tym samym czasie postępowanie wznowieniowe oraz wykonywanie robót w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach prawa. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku postanowieniem z dnia 12 listopada 2020 r. (sygn.: NB-404-47-XIV/20) wstrzymał budowę stacji bazowej telefonii komórkowej i nałożył na inwestora obowiązki. Następnie skarżący w dniu 7 stycznia 2021 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kłodzku z wnioskiem o wydanie nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1) p.b. m.in. z powodu nieprawidłowości w wykonaniu obowiązków przez inwestora nałożonych postanowieniem z dnia 12 listopada 2020 r. oraz przesądzeniu postanowieniem RDOŚ z dnia 5 listopada 2020 r. "że realizacja inwestycji może wyrządzić znaczną szkodę w środowisku. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kłodzku decyzją nr 13/2021 w dnia 22 stycznia 2021 r., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Skarżący w dniu 9 lutego 2021 r. wniósł odwołanie od tej decyzji, zarzucając naruszenie art. 50 ust 1 pkt) ustawy p.b., art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. i art. 75 k.p.a. oraz wniosł o chylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr 462/2021 z dnia 20 kwietnia 2021 r. umorzył postępowanie odwoławcze w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że skarżący nie posiada statusu strony w niniejszym postępowaniu albowiem nie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Organ dokonał nieprawidłowej wykładni przepisów, w szczególności art. 28 k.p.a. i jego niewłaściwej subsumpcji. Rozważania organu ograniczyły się wyłącznie do rozważań w przedmiocie statusu skarżącego w niniejszym postępowaniu, albowiem organ doszedł do wniosku, że odwołanie nie może zostać merytorycznie rozpatrzone, ponieważ skarżący nie legitymuje się interesem prawnym, a w konsekwencji nie jest stroną niniejszego postępowania, wobec czego postępowanie zostało umorzone. Nieprawidłowa wykładnia art. 28 k.p.a. polega w pierwszej kolejności na tym, że organ bezzasadnie odwołuje się w sprawie do tzw. obszaru odziaływania obiektu. Organ wskazuje w uzasadnieniu decyzji że [...] z projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej nie wynika, aby działki działki skarżącego znajdowały się na obszarze oddziaływania tego obiektu, niewątpliwie zatem posiada interes faktyczny w tej sprawie, jednakże nie wykazał posiadania interesu prawego, a strona podkreśla, że organ w swych wywodach jest niekonsekwentny. Początkowo prawidłowo podaje w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 28 k.p.a., a nie przepis szczególny art. 28 ust. 2 p.b., a następnie nieprawidłowo uzależnia posiadanie przez skarżącego statusu strony od umiejscawiania jego nieruchomości w obszarze oddziaływania obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej, a także od okoliczności że skarżący nie miał statusu strony w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę te twierdzenia, skoro w niniejszym postępowaniu podstawą ustalania statusu strony jest art. 28 k.p.a., okoliczność że nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu nie dyskwalifikuje skarżącego jako strony niniejszego postępowania (choć i oddziaływanie w rozumieniu art. 28 ust. 2 skarżący winien być uznany za stronę). Mając na względzie, że postępowanie po pierwsze toczy się na podstawie art. 50 Prawa budowlanego, a po wtóre, że właściwy organ - GDOŚ - przyjął, że niezbędne w sprawie jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, to należy przyjąć założenie, że pojęcie strony jest wyznaczane poprzez art. 28 kpa. Już gdy chodzi o sam argument z art. 28 ust. 2 p.b. należy zwrócić uwagę, że strefa oddziaływania obiektu została zdefiniowana w art, 3 pkt 20 p.b. jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. Właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będą mieli interes w postępowaniu, do którego ma zastosowanie art 28 ust. 2 p.b., czyli właśnie w postępowaniach w przedmiocie wydania decyzji - pozwolenia na budowę. Pojęcie strony w postępowaniu administracyjnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., zostało zatem zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 p.b. Zakres art. 28 k.p.a. jest bowiem znaczenie szarszy od art. 28 ust. 2 p.b. i obejmuje wszelkie podmioty które w uwagi na normy prawa materialnego mogą żądać czynności organu celem zaspokojenia swojej potrzeby, bądź też zaniechania czynności, które są sprzeczne z potrzebami danej osoby. Już gdy chodzi o samą reść art. 28 ust. 2 p.b., to - nie uchybiając powyższemu - organ nie ustalił jaki jest obszar oddziaływania obiektu, oraz w oparciu o jakie przepisy prawa został wyznaczony i jaki teren obejmuje. Jest to o tyle istotne, że jeżeli nieruchomość skarżącego znajdowałaby się w obszarze oddziaływania, niewątpliwie skarżący posiadałby interes prawny również w rozumieniu art. 28 k.p.a. Treść terminu "strona" użytego w art. 28 ust. 2 p.b. wypełnia bowiem przepis art. 28 k.p.a. Podstawowymi regulacjami, które wyznaczają obszar oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej są przepisy dotyczące obszarów, w których występuje natężenie szkodliwego promieniowania i kierunku emisji fal elektromagnetycznych. W obszarze oddziaływania będzie więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, usytuowanych tam, gdzie występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego. Możliwość zagospodarowania takiej nieruchomości jest niewątpliwie ograniczona. W tym zakresie obowiązują regulacje wydane na podstawie art. 122 Ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 z późn. zm.), tj. rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 258) oraz rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448). Organ nie zbadał, jaki to jest obszar oraz czy inwestor obszar ten wyznaczył prawidłowo, a także czy nieruchomość skarżącego w tak wyznaczonym obszarze się znajduje. Interes prawny winien zostać w pierwszej kolejności wywiedziony z prawa własności skarżącego do nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie nieruchomości na której prowadzona jest inwestycja budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Okoliczność, że obie nieruchomości nie stykają się, a są oddzielone drogą nie dyskwalifikuje skarżącego jako strony, co potwierdza również orzecznictwo. Przedsięwzięcie inwestora negatywnie oddziałuje m.in. na środowisko, a skutki tego oddziaływania rozciągają się na nieruchomość skarżącego, wobec czego powinien mieć możliwość uczestniczenia w tym postępowaniu i przedstawienia swojego stanowiska. Zdaniem strony skarzacej organ nie zastosował art. 5 pkt 3) u.o.o.z. Skarżący jest właścicielem działki ewidencyjnej nr [...] w S.. Nieruchomość położona w odległości około 20 metrów od planowanego przedsięwzięcia. Planowana stacja bazowa telefonii komórkowej oddalona jest od zabudowań skarżącego o około 47 metrów. Sama inwestycja realizowana jest w południowo - zachodnim rogu działki nr [...] w S. Ogromnym walorem nieruchomości skarżącego jest zarówno jej zabytkowy charakter, jak też i walory krajobrazowe, w tym niepowtarzalny taras, z którego rozciąga się doceniany przez turystów widok panoramy okolic M. Na działce tej znajduje się wpisany pod nr [...] do Rejestru Zabytków Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków XIX - wieczny budynek: [...], odwiedzany licznie przez turystów. Zgodnie z art. 5 pkt 3) u.o.o.z. właściciel zabytku jest obowiązany do zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Właściciel zabytku winien więc poczynić wszelkie określone prawem starania, aby ochronić wartość, jaką prezentuje zabytek mając na uwadze istotę i cel instytucji ochrony zabytków. Wartość zabytku to nie tylko jego stan techniczny ale również walory estetyczne, stan środowiska w którym się znajduje, czy odpowiedni dostęp do zabytku. Celem opieki nad zabytkami jest więc jak najdłuższe utrzymanie go w jak najlepszym stanie oraz jak najlepsze jego wykorzystanie dla dobra ogólnego (ze względu na swoje walory, np. historyczne czy naukowe, czy estetyczne). Niewątpliwie, utrzymanie zabytku w jak najlepszym stanie jest uzależnione również od stanu środowiska w otoczeniu zabytku. Oddalona o 47 metrów stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi duże niebezpieczeństwo dla stanu zabytku. Stacja sięgać będzie ponad 50 m wysokości. W razie katastrofy m.in. w toku robót, jej skutki rozciągać się mogą na zabudowania skarżącego, w tym zabytku. Budowa stacji negatywnie wpłynie także na walory estetyczne zabytku i stan środowiska w otoczeniu zabytku (o czym szerzej poniżej), który jest umiejscowiony w obszarze chronionym Natura 2000. Otaczają go krajobrazy górskie, i znajduje się wśród rozciągających się w dal krajobrazów przyrodniczych. Skarżący winien mieć zatem możliwość uczestniczenia w tym postępowaniu i przedstawienia swojego stanowiska, bowiem to na nim spoczywa obowiązek zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie. Jak wyjaśnia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. (który skarżący powołuje ze świadomością, iż dotyczy on postępowania na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak który zbieżnie wyjaśnia pojęcie interesu strony): [...] powołanie się przez nich na przepis art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, (który stanowi, że "opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega w szczególności na zapewnieniu warunków: zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie"), jak i na art. 140 k.c., nie zostało w bliższy sposób umotywowane. Zdaniem Sądu, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy powołanie się na treść art. 5 pkt 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wraz ze wskazaniem, iż możliwość uszkodzenia zabytku "w przypadku bliskiej lokalizacji boiska z trybunami, jest wysoce prawdopodobna" było wystarczające dla uzyskania statusu strony. Prowadzone roboty mogą ponadto przyczynić się do pogorszenia stanu środowiska, zeszpecenia otoczenia zabytku nieruchomego lub widoku na ten zabytek i to również w tym przejawia się interes prawny skarżącego. W następnej kolejności strona skarzaca wskazuje, że organ w ogóle nie wziął pod uwagę negatywnego oddziaływania związanego z budową i eksploatacją stacji bazowej telefonii komórkowej, na nieruchomość skarżącego. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. może bowiem wynikać również z norm prawa cywilnego. Jak słusznie wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, w wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r. Źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art 28 k.p.a., może być także prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. Istotne jest, aby pomiędzy sytuacją prawną danego podmiotu a przedmiotem postępowania istniał związek polegający na tym, że akt stosowania obowiązującej normy prawa materialnego może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W związku z tym, źródłem interesu prawnego skarżącego może być norma prawa cywilnego z art. 144 k.c., na podstawie której ustawodawca zabrania działania zakłócającego korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę. Nieruchomość skarżącego i nieruchomość, na której prowadzona jest inwestycja są nieruchomościami sąsiednimi w rozumieniu tego przepisu. Sąsiedztwo nieruchomości rozumie się bowiem szeroko. Nieruchomość wyjściowa i sąsiednia mogą być oddalone od siebie nawet o setki metrów, jeżeli tylko oddziaływanie rozciągać się będzie na tyle daleko. Bardzo istotną kwestią przy kwalifikacji działań zakłócających korzystanie z nieruchomości ponad przeciętną miarę, jest próba zdefiniowania czym jest owa przeciętna miara. Jest to niedookreślony zwrot, którego konkretyzacja dokonywana jest w odniesieniu do realiów konkretnego przypadku. Jak słusznie podnosi się w doktrynie, zakłócenia, które w obiektywnym odczuciu są większe niż zwykle odczuwane na danym terenie, można zakwalifikować jako zakłócenia ponad przeciętną miarę. Poziom przeciętnej miary ocenia się na podstawie przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Strona skarżąca zaznacza, że nawet zakłócenia nie wywołujące doniosłych, czy materialnych skutków, mogą być bardzo uciążliwe dla właścicieli nieruchomości sąsiednich. Kwestia przeciętnej miary, która jest oceniana na potrzeby ustalenia czy dany podmiot ma status strony w postępowaniu administracyjnym, nie może być również utożsamiana ze spełnieniem przez Inwestora administracyjnych norm emisji określonych czynników. W tym zakresie należy odwołać się do orzecznictwa sądów powszechnych, albowiem to konkretna norma prawa cywilnego jest źródłem interesu prawnego, więc również jego wykładnia dokonywana jest z uwzględnieniem orzecznictwa powszechnego i wypowiedzi doktryny. Sąd Najwyższy w orzeczeniu z dnia 14 maja 2002 r. podkreśla, że dopuszczalna miara zakłóceń ustalana jest przy zastosowaniu kryteriów obiektywnych, a istniejące normy administracyjne dopuszczalnych zakłóceń w postaci np. emisji hałasu mają znaczenie pomocnicze. Z jednej bowiem strony przekroczenie takich norm z zasady stanowi także przekroczenie przeciętnej miary wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, z drugiej jednak zakłócenia pozostające w granicach norm administracyjnych mogą wskazaną przeciętną miarę przekraczać. Tezę sądu odnieść należy również do innych czynników generujących zakłócenia. W realiach niniejszej sprawy istotna jest - dla oceny czy zakłócenia są ponad przeciętną miarę - lokalizacja nieruchomości skarżącego i nieruchomości na której prowadzona jest inwestycja. Wieś S. leży w dolinie rozgraniczającej dwa pasma górskie: G. i M. Jest to teren zielony, z krajobrazami górskimi. Przez samą wieś nie przechodzą szlaki turystyczne, ponieważ przechodzą one grzbietami górskimi, lecz w samej wsi mieszkańcy i turyści czerpią z widoków na masywy górskie i zielone wiejskie tereny. Skarżący na swojej nieruchomości prowadzi działalność turystyczną, udostępniając swoje tereny odwiedzającym, którzy mogą w ten sposób czerpać z widoków i terenów zielonych jakie oferuje wieś S. Skarżący udostępnia zwiedzającym specjalnie przygotowany taras widokowy. Skarżący oferuje także możliwość odpoczynku w ogrodzie [...], przygotowanym z wielką dbałością o styl i estetykę. Budowa stacji telefonii komórkowej w sposób znaczący - biorąc pod uwagę stosunki miejscowe jak i przeznaczenie nieruchomości na której prowadzona jest inwestycja - zakłóca korzystanie z nieruchomości skarżącego. Budowa i eksploatacja stacji bazowej telefonii komórkowej powoduje dwa rodzaje immisji - materialne i niematerialne. Inwestycja przede wszystkim powoduje immisje tzw. estetyczne. Proces budowy i eksploatacja stacji bazowej prowadzi do zeszpecenia najbliższego otoczenia. Chociaż co do zasady wszelkie odczucia estetyczne to kwestia subiektywna (ocenna), w niniejszym stanie faktycznym inwestycja ta nie tyle narusza poczucie estetyki skarżącego, ale również przeciętnego obiektywnie postrzegającego rzeczywistość obywatela (ze względu na malownicze położenie nieruchomości). Położenie obu nieruchomości, znajdujące się w pobliżu pomniki przyrody i pomniki historyczne, powodują że immisje te przekraczają przeciętną miarę i mogą spowodować materialne skutki w postaci zmniejszenia wartości nieruchomości skarżącego, jak również znaczący spadek ilości odwiedzających skarżącego turystów. Powyższe potwierdził również GDOŚ w postanowieniu z dnia 5 listopada 2020 r. wskazując, że w racji lokalizacji planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej w sąsiedztwie zabytku [...] oraz w miejscu posiadającym znaczną ekspozycję widokową może ona wpływać negatywnie na walory krajobrazowe tego regionu. Budowa i eksploatacja stacji bazowej może generować również szkodliwe promieniowanie czy hałas, czego rgan nie wziął pod uwagę i nie zbadał, co zostało już poruszone w pkt 21 niniejszej skargi. W tym zakresie również wypowiedział się GDOŚ w postanowieniu z dnia 5 listopada 2020 r.r wskazując że nie można również jednoznacznie wykluczyć, że lokalizacja nadajników telefonii komórkowej emitujących mikrofale, w bliskim sąsiedztwie kolonii rozrodczych nietoperzy, nie będzie wpływać negatywnie na stan zdrowotny lub zachowania nietoperzy tworzących kolonie. Inwestycja powoduje również zanieczyszczenie świetlne, czyli generowanie dużej ilości światła, które zagraża zarówno gatunkom żyjących na nieruchomości skarżącego nietoperzy (co stwierdził GDOŚ w postanowieniu z dnia 5 listopada 2020 r.), ale również powoduje znaczący dyskomfort dla nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza w porze nocnej, co nie pozwala na korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Ciągłe oświetlenie może utrudniać odpoczynek i sen skarżącemu. Mimo, że nieruchomość skarżącego nie styka się bezpośrednio z nieruchomością, na której prowadzona jest budowa, odległość jest na tyle niewielka, biorąc pod uwagę wysokość stacji, że światło najprawdopodobniej dotrze do zabudowań skarżącego. Na terenie skarżącego znajduje się unikalne na skalę krajową [...] wyposażone w [...]. Mieści się ono na szczycie [...]. Jeżeli immisje spowodują wyginięcie, lub zmianę położenia siedlisk, skarżący utraci jedno z podstawowych źródeł zarobku. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sadu Administracyjnego z 11 października 1999 r. czynności powodujące hałas lub wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości może mieć bezpośredni wpływ decyzja administracyjna dotycząca podmiotu powodującego uciążliwości dla środowiska (emitującego np. hałas i wibracje). Nie byłby racjonalny pogląd, że wynik postępowania administracyjnego w sprawie sposobu zagospodarowania nieruchomości (lokalizacja określonych obiektów i urządzeń), także z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, może oddziaływać bezpośrednio na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości, wynikających z wykonywania przysługującego mu prawa własności, natomiast postępowanie dotyczące funkcjonowania urządzeń powodujących uciążliwości dla środowiska nie oddziałuje na sferę interesów właściciela sąsiedniej nieruchomości. To, że właściciel nieruchomości, z której korzystanie odbywa się z uciążliwościami powodowanymi naruszeniem przepisów o ochronie środowiska przez osoby trzecie może wystąpić do sądu z roszczeniem o zaniechanie naruszenia przeciwko podmiotowi dopuszczającemu się naruszenia, nie wyklucza samo przez się możliwości skorzystania ze środków ochrony w postępowaniu administracyjnym. System środków ochrony bowiem ma charakter komplementarny w tym znaczeniu, że środki te wzajemnie się uzupełniają. Działania administracyjne na podstawie ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska nie wykluczają roszczenia cywilnoprawnego. Są to równoległe środki zmierzające do ochrony środowiska (B. Kordasiewicz: glosa do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 25 kwietnia 1985 r. sygn. IV CR 122/85, OSP 1987, z. 4, poz. 84). Inwestycja realizowana jest w granicach obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty G. [...]. W obrębie [...] (znajdującego się na nieruchomości skarżącego) występuje kolonia rozrodcza oraz siedlisko gatunków nietoperzy: nocka dużego oraz podkowca małego. Jak już zostało opisane w niniejszej skardze, postępowanie w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę zostało przeprowadzone wadliwie, albowiem nie zwrócono się do organu właściwego do oceny czy przedsięwzięcie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w konsekwencji postępowanie odbyło się bez uwzględnienia zagrożeń dla środowiska naturalnego. W dniu 5 listopada 2020 r. GDOŚ unaocznił uchybienia organów i wydał postanowienie w przedmiocie stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar mający znaczenie dla Wspólnoty G. [...] dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z urządzeniami technicznymi i kablową linią zasilającą elektroenergetyczną na działce nr [...] obręb S. gmina S.(1) . GDOŚ ustalił, że inwestycja zagraża obu gatunkom nietoperzy, wobec czego konieczna jest dogłębna analiza skutków inwestycji, znajdujących się na nieruchomości skarżącego. Każdy obywatel ma prawo do życia w zdrowym środowisku oraz każdy ma obowiązek dbania o stan środowiska, co również jest podstawą interesu prawnego skarżącego w toczącym się postępowaniu. Przepisy szczególne dookreślają te obowiązki w odniesieniu do szczególnie chronionych obszarów np. obszarów natura 2000. Zgodnie z art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 55 z późn. zm.) (dalej również jako: "u.o.o.p") zabrania się podejmować działań mogących negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000. Skoro skarżący ma świadomość, że skutki działań inwestora negatywnie oddziałują na znajdujący się w granicach jego nieruchomości obszar Natura 2000, ma interes prawny w podejmowaniu działań mających na celu ich zahamowanie. W ocenie skarżącego, przepis ten winien być wykładany na tyle szeroko, aby cele ochrony obszarów Natura 2000 były spełnione. Koresponduje to z nakazem z art. 4 u.o.o.p., który stanowi, że obowiązkiem osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Orzecznictwo i doktryna również stoi na stanowisku, że źródłem interesu prawnego może być ochrona środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił iż skoro skarżący są właścicielami działek położonych w pobliżu spornej inwestycji, której funkcjonowanie może w istotnym stopniu pogorszyć warunki życia, stąd też mają interes prawny wynikający z prawa do ochrony przed uciążliwościami jakie niesie ze sobą budowa przedmiotowej inwestycji. Szkodliwa działalność obiektu naruszać może ich podstawowe prawo jakim jest prawo własności. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż ewentualne naruszenie zasad ochrony środowiska może negatywnie oddziaływać na nieruchomości położone w pobliżu obiektu emitującego szkodliwe dla środowiska związki lub, będące w zasięgu jego szkodliwego oddziaływania. Organ wbrew obowiązkowi z art. 107 § 1 pkt 6) i § 3 k.p.a. dokonał lakonicznego i niewyczerpującego uzasadnienia swojej decyzji, z którego nie wynika dlaczego uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania. Znaczna część uzasadnienia to rozważania w przedmiocie definicji interesu prawnego, lecz nie w odniesieniu do stanu faktycznego niniejszej sprawy, ale abstrakcyjne wywody z podaniem orzecznictwa. Winny one być przyłożone do konkretnej sytuacji skarżącego. Skarżący podkreśla, że organy powinny w taki sposób działać, w tym wydawać rozstrzygnięcia i je uzasadniać, aby adresaci decyzji i innych aktów organów administracji byli w stanie pojąć dlaczego sprawa została rozpatrzona w konkretny sposób. To sprzyja budowaniu zaufania do działalności władczej organów, a w rezultacie wykonywania, czy respektowania decyzji orgaów administracji publicznej. Zaskarżona decyzja jest aktem stosowania prawa, która tych wymogów nie spełnia. Skarżący we wniosku, odwołaniu i dalszych pismach procesowych podał dokładnie stan faktyczny sprawy w zakresie jego relacji i związku z przedmiotową inwestycją. Dotyczyły one zarówno położenia jego nieruchomości względem nieruchomości, na której prowadzona jest inwestycja, naruszeń inwestora i organów w toczącym się postępowaniu budowlanym, oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego i płynących z tego ograniczeń i zagrożeń dla skarżącego. To organ obowiązany był do przekucia tych elementów na konkretne normy prawa materialnego, z których wynikają konkretne uprawnienia lub obowiązki. Jeżeli organ doszedł do wniosków przeciwnych, powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu, czego nie uczynił. Celem uzasadnienia jest bowiem przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania z art. 11 k.p.a. Orzecznictwo dookreśliło na czym polega obowiązek sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego. W tym zakresie należy powołać zachowujący aktualność wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 1988 r., w którym podkreślono, że wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa polega nie tylko na obowiązku powołania podstawy prawnej w każdej decyzji i przytoczeniu obowiązującego prawa, ale także na wszechstronnym wyjaśnieniu podstawy prawnej i faktycznej decyzji, czyli na wytłumaczeniu się, dlaczego właściwy organ orzekający zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę, względnie też dlaczego daną wykładnię przyjął, skoro strona przedstawiła wykładnię odmienną. Z tym zarzutem immanentnie łączy się zaniechanie po stronie organu dokonania wszechstronnego i prawidłowego wyjaśnienia sprawy, a w konsekwencji nie zbadania jakie elementy stanu faktycznego są podstawą posiadania interesu prawnego w żądaniu zaniechania dalszych robót budowlanych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1) p.b. To organy administracji powinny podejmować wszelkie kroki celem wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej. Realizacja tej zasady jest zapewniona przez przepisy proceduralne tj. art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Strony oczywiście są obowiązane aktywnie uczestniczyć w postępowaniu i udowadniać fakty z których wywodzą korzystne dla siebie skutki prawne. Niemniej jednak organ nie może przerzucać w całości obowiązku ustalania i uzasadnienia interesu prawnego na stronę. Skarżący bowiem wyjaśnił dokładnie stan faktyczny, przebieg poszczególnych czynności, okoliczności związane z naruszeniem jego uprawnień jako właściciela i obywatela. Organ natomiast w swoich wywodach nie odniósł się do tych elementów, a ograniczył się wyłącznie do polemiki z twierdzeniami skarżącego w zakresie częściowego uzasadnienia jego statusu w niniejszym postępowaniu wynikającego z faktu zainicjowania niniejszego postępowania. To jest jednak niewystarczające dla przyjęcia, że organ aktywnie dążył do wyjaśnienia sprawy. Organy administracji stoją na straży praworządności i powinny podejmować z urzędu wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a nie tylko opierać się na twierdzeniach i uzasadnieniu wniosku strony. Powyższe potwierdza również orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W wyroku z dnia 28 marca 2018 r. sąd podkreśla, że łącznikiem między sferą stosowania prawa procesowego a prawem materialnym przy wszczęciu postępowania i w jego toku jest pojęcie interesu prawnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Ponadto organ, mimo wątpliwości w zakresie legitymacji do zainicjowania i uczestniczenia w niniejszym postępowaniu, powinien je rozstrzygnąć na korzyść skarżącego. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro postępowania administracyjne mają w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych stron, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającej się uznania jej za stronę postępowania. Biorąc pod uwagę powyższe, skarga jest zasadna, wobec czego skarżący wnosi i wywodzi jak w petitum.

W doreczonej sądowi odpowiedzi na skarge organ wniosl o jej oddalenie, podtrzymujac dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia trzeba na wstępie powiedzieć, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie jest decyzja, którą umorzono postępowanie odwoławcze od decyzji organu I instancji, którą także umorzono postępowanie w zakresie prowadzenia robót budowlanych zagrażających środowisku. Dalej trzeba powiedzieć, że zakres wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Kontroli sądowej według kryteriów legalności w tym postępowaniu podlega decyzja organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego wobec – jak wskazał organ odwoławczy – uznania, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. To dalej podporządkowuje czynności procesowe, w tym orzecznicze podejmowane w sprawie przez organ odwoławczy przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. Reguluje on m.in. czynności organu odwoławczego i typizuje rozstrzygnięcia, jakie mogą być przez ten organ wydane po rozpatrzeniu odwołania. Ten środek zaskarżenia gwarantuje zrealizowanie w postępowaniu administracyjnym zasady dwuinstancyjności zawartej w art. 15 k.p.a., ale mającej również walor zasady konstytucyjnej wobec ustanowienia jej w art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zaskarżona decyzja podjęta została na podstawie art. 138 § 1 p. 3 k.p.a. i stanowi szczególny rodzaj wydawanej w postępowaniu odwoławczym poprzez wskazanie konkretnych sytuacji uprawniających do wydania tego typu decyzji. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy korzystając z kompetencji przyznanej mu w omawianym przepisie uzasadnił swoją czynność orzeczniczą uznaniem, że pismo określone jako "odwołanie" nie pochodzi od strony postępowania, co w dalszej kolejności prowadzi do wydania decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko przyjęte w sprawie przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i uznaje je za prawidłowe. Zważyć przede wszystkim należy, że w przepisie art. 61 § 1 k.p.a. ustawodawca przyjął dwa tryby wszczęcia postępowania administracyjnego: na żądanie strony czyli na zasadzie skargowości i z urzędu czyli na zasadzie oficjalności. Z przepisu tego wynika, że z inicjatywą wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej skutecznie wystąpić może podmiot, który spełnia warunki określone w art. 28 k.p.a., definiującym stronę postępowania przy jednoczesnym zastosowaniu art. 29 tej ustawy. Definicja zawarta w art. 28 k.p.a. skonstruowana jest na pojęciu interesu prawnego (lub obowiązku), rozumianego jako obiektywna potrzeba ochrony prawnej. Jest to element spajający sferę stosowania prawa procesowego i materialnego w postępowaniu administracyjnym, bowiem wg klasycznych poglądów nauki i judykatury instytucja strony ma charakter zarówno materialny, jak i procesowy. (np. B. Adamiak, J. Borkowski: k.p.a., Komentarz, Warszawa 2006, wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r., sygn. akt IV SA 1254/88, nie publ.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki z dnia: 19 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1326/93, "Glosa 1996, nr 1; 15 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1610/97, Lex nr 48736; 28 stycznia 1999 r., sygn. akt II SA/Gd 1563/96, Lex nr 44195; 10 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 844/98, Lex nr 41823) oraz wojewódzkich sądów administracyjnych (np. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 907/07, Lex nr 364765; sygn. akt VII SA/Wa 1107/07, Lex nr 364729) konsekwentnie akcentuje się tezę, że interes prawny powinien wynikać ze skonkretyzowanej normy prawa materialnego, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki, mimo że zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu uzyskuje każdy, kto zgłosi odpowiednie żądanie procesowe. Interes taki powinien być konkretny, indywidualny i dający się zaspokoić przez wydanie decyzji, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 października 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 459/08, Lex nr 505401). Interes prawny jest interesem o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany. Może być wyprowadzony z przepisów prawa materialnego, a zatem z normy prawnej, która stanowi podstawę do ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 27 września 1999 r., sygn. akt IV SA 1285/98, nie publ.; 26 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1693/97, nie publ.; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 527/07 Lex nr 299305). W konsekwencji należy uznać, że badanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym jest związane z koniecznością konkretyzacji normy prawa materialnego, z której strona może wywodzić określone prawa lub obowiązki. Istotne przy tym jest, że ze względu na konsekwencje procesowe pierwszorzędnym obowiązkiem właściwego w sprawie organu administracji publicznej jest prawidłowe ustalenie kręgu podmiotów, którym status strony w konkretnej sprawie powinien być przyznany. W rozpoznawanej sprawie - jak prawidłowo uznał organ odwoławczy – brak legalnej możliwości przyznania legitymacji procesowej skarżącemu. W tym kontekście sąd uznał za właściwe zwrócić uwagę, że niezależnie od wyników takich ustaleń organ nadzoru budowlanego, jako działający w formule organu policyjnego jest zobligowany do wszczęcia z urzędu postępowania w przypadku powzięcia informacji o istnieniu stanu niezgodnego z prawem. Zatem, z faktu, że to (między innymi) skarżący zawiadomił organ o możliwości wystąpienia stanu niezgodnego z prawem nie wynika, że po jego stronie występuje przymiot strony. Zdaniem sądu nie było podstaw, by wyeliminować kwestionowane orzeczenie z obrotu prawnego. W szczególności prawidłowo zastosowano w zaskarżonej decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Kluczowe w niniejszej sprawie było dokonanie przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ustalenia, czy nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, na której budowę starosta wydał pozwolenie. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Określenie obszaru oddziaływania obiektu jest niezbędne do zdefiniowania interesu prawnego osób trzecich w ramach postępowania w tzw. postępowaniu naprawczym. Dalej precyzując te kwestie trzeba dodać, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które tworzą po stronie skarżącego uprawnienie lub obowiązek, na który wpływ ma realizowana inwestycja można i trzeba takiemu podmiotowi przyznać prawo bycia stroną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/2006, wyraził stanowisko, iż "w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ wyznacza każdorazowo na potrzebę konkretnej sytuacji biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z projektowanym obiektem budowlanym". W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano ponadto, że w sprawie o pozwolenie na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru w oparciu o powyższe przesłanki winno nastąpić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Oznacza to, że w zależności od indywidualnych cech obiektu budowlanego, jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, w otoczeniu tego obiektu wyznaczona zostanie strefa, nazwana przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu. Zatem właściciele nieruchomości znajdujących się w tak ustalonym obszarze, jako dysponujący tytułem prawnym do działek położonych w strefie oddziaływania, posiadają interes prawny i są - oprócz inwestora - stronami w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę tej inwestycji. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 1 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1508/2007 oraz z 9 października 2007 r. sygn. akt II OSK 1321/06 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). I tu trzeba pamiętać, że kontrolowane postępowanie dotyczy okoliczności zauważonych już w toku realizacji inwestycji, wobec której wydano już wcześniej ostatecznie i prawomocnie decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji znalazły aprobatę sądu rozpoznającego skargę. Po wniesieniu odwołania przez skarżącego wojewoda dokonał dostatecznych ustaleń faktycznych, badając czy roboty budowlane oddziałują na nieruchomość skarżącego w sposób ograniczający jej zagospodarowanie. Zdaniem sądu, organ drugiej instancji doszedł do uprawnionego wniosku, że do takiej sytuacji nie doszło. To zaś oznacza, że skarżącemu nie przysługiwał interes prawny w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i n. Prawa budowlanego. Co więcej sam skarżący nie podał zasadnych argumentów (mimo dostrzeżonej przez sąd szerokiej argumentacji), które mogłyby ten wniosek obalić. Idąc dalej trzeba podkreślić, że rolą organu administracji publicznej w postępowaniu jest bieżące i stałe weryfikowanie kręgu stron postępowania administracyjnego. Fakt bycia stroną postępowania administracyjnego jest korelatem ustalonego stanu faktycznego danej sprawy. Jeśli organ ustala określony stan faktyczny, to na jego podstawie ocenia również, czyjego interesu prawnego lub obowiązku tenże stan faktyczny może dotyczyć. Z wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania wynika, że dana sprawa administracyjna ma być dwukrotnie rozpoznana przez organy różnych stopni. To zaś oznacza, że zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji powinien zbadać kwestię tego, kto jest stroną danego postępowania administracyjnego. Następnie należy powiedzieć, że skoro organ doszedł do przekonania, że odwołanie nie pochodzi od strony, nie mógł przejść do merytorycznego powtórnego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Właściwe było zatem umorzenie postępowania odwoławczego. Przytoczyć należy wciąż aktualne stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w uchwale składu 7 sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., w ocenie którego stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999, Nr 4, poz. 119). W przywołanej uchwale podkreślono, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. Ustalenie interesu prawnego powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 k.p.a. Sąd w składzie rozpatrującym skargę stanowisko to podziela i przyjmuje jako własne, co znalazło wyraz w dokonanej przez sąd analizie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Dalej trzeba wskazać (dla przytoczenia pełnego stanu faktycznego całego postępowania przed organami nadzoru budowlanego), że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 września 2015 r. II OSK 1778/14 - Organy administracji, stosując art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, są zobowiązane w każdej indywidualnej sprawie badać, czy roboty budowlane są wykonywane lub zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Nie jest wystarczające powołanie się na to, że są one wykonywane lub zostały wykonane niezgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Konieczne jest wyjaśnienie, czy fakt ten w konkretnej sprawie rzeczywiście powoduje powstanie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska". Działając w ramach tych kompetencji organ nadzoru budowlanego I instancji, powziąwszy wiadomość o możliwości wykonywania robót budowlanych, w sposób mogący spowodować zagrożenie dla środowiska, podjął działania w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Po sprawdzeniu, w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, że do domniemanych nieprawidłowości nie doszło uznał, iż wszczęte w tym zakresie postępowanie, wobec jego bezprzedmiotowości należało umorzyć. Te ostatnie uwagi są poczynione, jak wcześniej powiedziano, wyłącznie w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bowiem jeszcze raz trzeba przypomnieć, że przedmiotem sądowej kontroli jest decyzja umarzająca postępowanie odwoławcze, a nie decyzja merytoryczna. W świetle przestawionych poglądów przede wszystkim należy wskazać, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, czy też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tymże postępowaniu. Z dokumentacji aktowej przedstawionej sądowi wraz ze skargą wynika, że organ dokonał sprawdzenia, czy do zaistnienia podniesionych w zawiadomieniu zarzutów istotnie doszło i po wyjaśnieniu istotnych okoliczności doszedł do przekonania, że badając poprawność wykonywanych robót nie dopatrzył się uchybień, a tylko w takim zakresie organ nadzoru budowlanego posiada kompetencje – por. m. innymi: analiza oddziaływania budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na nietoperze z grudnia 2020 r., karta informacyjna przedsięwzięcia, kontrolowanie w terenie. Natomiast kwestię obszaru oddziaływania obiektu wskazano na k. 11 projektu budowlanego. W kontekście zarzutów i twierdzeń skargi można jeszcze dodać, że obowiązek dbania o zabytek, ani kwestie spadku wartości nieruchomości skarżącego nie stanowią podstawy do przyjęcia po jego stronie indywidualnego, skonkretyzowanego normą prawa materialnego interesu prawnego. Kwestie finansowe (np. spadek wartości działki skarżącego) nie mogą być uznane za interes prawny, a jedynie faktyczny. Podobnie dbanie o zabytek jest zobowiązaniem o charakterze ogólnym. Kwestię oddziaływania inwestycji na działkę skarżącego sąd wcześniej omówił w szerokim zakresie, nadto w pierwszym rzędzie podlega to badaniu w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Akta sprawy wskazują, że wobec decyzji o pozwoleniu na budowę jest prowadzone postępowanie nadzwyczajne, zatem w tamtym postępowaniu można podnosić te kwestie. Zdaniem sądu brak także podstaw do uznania, że uzasadnienie skarżonej decyzji nie odpowiada wymogom normatywnym, ani nie naruszył organ przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie znalazł także sąd potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy, aby za zasadne uznać zarzuty skargi w zakresie zakłóceń nieruchomości skarżącego ponad przeciętną miarę (art. 144 kc) podczas procesu inwestycyjnego. Natomiast inna kwestią jest korzystanie ze stacji, ale nie jest to kwestia robót budowlanych, a ew. pozwolenia na budowę, czy też cywilistycznej kwestii immisji, wskazanych w przytoczonym przepisie, ale to dotyczy okoliczności, które mogą nastąpić po zrealizowaniu planowanego przedsięwzięcia, w toku jego eksploatacji.

W świetle poczynionych przez sąd rozpoznający skargę rozważań i zgodnie z dokonaną przez sąd wykładnią przepisów prawa, zarzuty skarżącego wobec decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania okazały się niezasadne. Dokonana przez sąd kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że kwestionowane rozstrzygnięcie odpowiada prawu, a zatem brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Biorąc pod uwagę powyższe i uznając skargę za niezasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - skargę oddalił.