Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1052/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1, art. 35 ust. 1 i ust. 3, art. 5a ust. 1 i ust. 2, art. 36 ust. 2;
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 2 i art. 94;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 147 par. 1 i art. 151.
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Busku-Zdroju na uchwałę Rady Miejskiej w Busku-Zdroju z dnia 13 maja 2013 r. nr XXIX/360/2013 w przedmiocie nadania statutów sołectwom I. stwierdza nieważność § 8 ust. 2 pkt 3 w części, w jakiej wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, § 11 ust. 2 i 3, § 15 w zakresie słów "w szczególności", § 17 ust. 3 i 4, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1 załączników od numeru 1 do 47 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 13 maja 2013 r., na podstawie art. 35 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (brzmienie obowiązujące w dacie wydania aktu - tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., zwanej dalej "u.s.g."), Rada Miejska w Busku-Zdroju podjęła uchwałę nr XXIX/360/2013 w sprawie nadania statutów sołectwom położonym na terenie gminy Busko-Zdrój. W § 1 uchwały postanowiono, że po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami, nadaje się statuty niżej wymienionym sołectwom, położonym na terenie gminy Busko-Zdrój: Baranów, Bilczów, Biniątki, Błoniec, Bronina, Budzyń, Chotelek, Dobrowoda, Elżbiecin, Gadawa, Galów, Janina, Kameduły, Kawczyce, Kołaczkowice, Kostki Duże, Kostki Małe, Kotki, Las Winiarski, Łagiewniki, Mikułowice, Młyny, Nowa Wieś, Nowy Folwark, Oleszki, Olganów, Owczary, Palonki, Pęczelice, Podgaje, Radzanów, Ruczynów, Siesławice, Skorzów, Skotniki Duże, Skotniki Małe, Słabkowice, Służów, Szaniec, Szczaworyż, Wełecz, Widuchowa, Wolica, Zbludowice, Zbrodzice, Zwierzyniec, Żerniki Górne. Zgodnie z § 2 uchwały treść statutów, o których mowa w § 1, określona jest w załącznikach od nr 1 do nr 47 do niniejszej uchwały.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Busku-Zdroju zaskarżył powyższą uchwałę

i domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, zarzucił istotne naruszenie:

- art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały z pominięciem przewidzianej procedury

i niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale Rady regulującej zasady i tryb przeprowadzania tych konkretnych konsultacji z mieszkańcami, podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 u.s.g., nie zaś w zarządzeniu Burmistrza Miasta i Gminy;

- art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez bezpodstawne upoważnienie zebrania wiejskiego w § 8 ust. 2 pkt 3, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1 i § 23 ust. 1 do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania, co w istocie stanowi formę poprawy ustawodawcy i modyfikację brzmienia art. 36 ust. 2 u.s.g., w którym ustawodawca wskazał, że sołtys i członkowie rady sołeckiej wybierani są przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania;

- art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 10 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1

i § 17 ust. 3 i 4 Statutów sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich

i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i kierowania jej pracami - co istotnie narusza model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy

i uchwałodawczy), zaś radę sołecką jako odrębne gremium wspomagające sołtysa;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne wprowadzenie w treści § 11 ust. 2 i 3 Statutów wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego i wyznaczenie w zebrania w drugim terminie przez sołtysa w przypadku braku kworum;

- art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 8 ust. 2, § 15 zdanie pierwsze i § 18 zdanie pierwsze Statutów przez co doszło do poszerzenia zakresu zadań zebrania wiejskiego, zadań sołtysa i rady sołeckiej, podczas gdy zadania zebrania wiejskiego i sołtysa powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania.

W uzasadnieniu skargi jej autor wskazał, że w niniejszej sprawie Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę nie odwołała się do treści regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Uczyniono co prawda zapis w treści początkowej uchwały "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami nadaje się statuty niżej wymienionym sołectwom położonym na terenie Gminy Busko-Zdrój..." jednak tym nie wskazano, że taka regulacja została w gminie wprowadzona uchwałą zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 5a u.s.g.

Jak wskazał Prokurator z pisma organu z dnia 28 lipca 2019 r. wynika, że rada nie podjęła uprzednio uchwały w przedmiocie i trybie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych gmin.

W sprawie tej w dniu 29 stycznia 2013 r. Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój wydał zarządzenie nr 9/2013, w oparciu o które przed podjęciem niniejszej uchwały przeprowadzone były konsultacje z mieszkańcami sołectw w sprawie projektów nowych statutów tych sołectw. Konsultacje te przeprowadzone były z mieszkańcami podczas zebrań w każdym sołectwie w określonej kalendarzem konsultacji dacie.

W trakcie zebrań każde sołectwo podejmowało uchwałę o pozytywnym zaopiniowaniu statutu. Z kolei z informacji uzyskanej od Wojewody Świętokrzyskiego pismem z dnia 2 sierpnia 2019 r. wynika, że organ ten nie posiada informacji w przedmiocie podjęcia przez Radę Miejską uchwały w sprawie zasad konsultacji z mieszkańcami.

Zdaniem Prokuratora, zaskarżona uchwała powinna była zostać podjęta dopiero po podjęciu uchwały w sprawie zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami - nie zaś zarządzenia Burmistrza - a to dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 5 a ust. 2 u.s.g. Skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie przed podjęciem zaskarżonej uchwały przeprowadzono wymagane konsultacje z mieszkańcami gminy, co potwierdzają przedstawione dokumenty, jednak nie na podstawie wymaganej odrębnej uchwały, co przemawia jednoznacznie za tym, że konsultacje te nie mogą zostać uznane za przeprowadzone prawidłowo i tym samym, już tylko z tego powodu należy przyjąć, że takie ich przeprowadzenie istotnie narusza art. 35 ust. 1 u.s.g.

Odnośnie pozostałych zarzutów skarżący podniósł, że Rada Miejska przyznała zebraniu wiejskiemu kompetencję do wyboru sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołania. Zdaniem Prokuratora, regulacja § 8 ust. 2 pkt 2, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1 i § 23 ust. 1 Statutów narusza art. 36 ust. 2 u.s.g., z którego wynika, że prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawionym do głosowania. Przydanie w przepisie rangi statutowej zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego, pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym wyraźnie stwierdzono, że zebranie wiejskie jest w sołectwie organem uchwałodawczym, a wykonawczym - sołtys, natomiast działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Prawo wybierania sołtysa oraz członków rady sołeckiej z art. 36 ust. 2 u.s.g., nie może być utożsamiane i interpretowane poprzez prawo do udziału w zebraniu wiejskim, zdefiniowanym w przepisie art. 36 ust. 1 tej ustawy, stanowiącym, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie.

Nadto Prokurator zarzucił, że w § 10 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 oraz § 17 ust. 3 i 4 Statutów przyznano sołtysowi prawo do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i kierowania jej pracami, podczas gdy zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Uwzględnienie sołtysa jako przewodniczącego, kierującego obradami zebrania wiejskiego stoi w sprzeczności z celem funkcjonowania zebrania wiejskiego, wskazanym w przepisach ustawy, ponieważ sołtys i zebranie wiejskie to dwa odrębne organy sołectwa. Skarżący podobnie opowiedział się w zakresie zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i kierowania jej obradami.

Prokurator zarzucił ponadto, że brak jest upoważnienia dla organu stanowiącego gminy do wprowadzenia w § 11 ust. 2 i 3 Statutów wymogu kworum dla ważności zebrania wiejskiego poprzez obecności 10 uprawnionych do głosowania mieszkańców sołectwa oraz wyznaczenia zebrania w drugim terminie w przypadku braku kworum, bowiem art. 36 ust. 1 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie przewiduje żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego.

Skarżący podniósł również, że Rada była zobowiązana do precyzyjnego określenia zadań organów jednostki pomocniczej oraz zakresu zadań przekazanych jednostce przez gminę. Natomiast użycie w § 8 ust. 2, § 15 zdanie pierwsze i w § 18 zdanie pierwsze Statutów zwrotu "w szczególności" stwarza szerokie pole do interpretacji, pozwalając wykonawcy uchwały na poszerzenie zakresu zadań sołectwa oraz listy kompetencji sołtysa, zebrania wiejskiego i rady sołeckiej. Określenie zadań sołtysa, rady sołeckiej i zebrania wiejskiego jest uzasadnione i znajduje podstawę w normie kompetencyjnej art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 ustawy. Należy pamiętać jednak, że decydując się na określenie zakresu działań i zadań organów jednostki pomocniczej, rada zobowiązana jest do wskazania tych kompetencji w sposób wyczerpujący.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Busku-Zdroju wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że w chwili podejmowania zaskarżonej uchwały posiadał Statut Miasta i Gminy Busko-Zdrój przyjęty w drodze uchwały Rady Miasta w Busku-Zdroju nr XXVII/299/2009 z dnia 26 marca 2009 r. W załączniku nr 4 do Statutu - przyjętego w formie uchwały - zgodnie z art. 5a u.s.g., uregulowano zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, na podstawie których podjęto konsultacje społeczne w zakresie projektów statutów sołectw. Statut Gminy Busko-Zdrój został przyjęty w formie uchwały, jest aktem prawa miejscowego i skoro określał on ogólne zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy, to brak jest podstaw do uznania, że w każdym wypadku przewidzianym ustawą rada gminy zobowiązana była podjąć w tym zakresie odrębną uchwałę. Zgodnie z § 4 załącznika nr 4 do Statutu do wszczęcia konsultacji w przypadku, gdy obowiązek ich przeprowadzenia przewiduje ustawa, uprawnionym był burmistrz w czasie umożliwiającym ich terminowe przeprowadzenie. Na tej podstawie Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój wydał Zarządzenie nr 9/2013 z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących Statutów sołectw Gminy Busko-Zdrój. W ocenie organu, nie jest zatem uzasadniony zarzut Prokuratora wskazujący na istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust 2 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, bowiem na podstawie ww. zarządzenia burmistrza we wszystkich 47 sołectwach zostały wyznaczone wiejskie zebrania konsultacyjne celem przeprowadzenia konsultacji społecznych z mieszkańcami w sprawie treści projektów statutów. Organ nie zgodził z argumentacją skarżącego, że konsultacje nie miały charakteru rzeczywistego, skoro dawały wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szansę na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej kwestii swojego stanowiska.

Zdaniem organu, postanowienia § 8 ust. 2 pkt 3, § 19 ust. 1, § 20 ust. 1 i § 23 ust. 1 Statutów nie ograniczają prawa wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej przez zebranie wiejskie, w którym może uczestniczyć każdy stały mieszkaniec sołectwa uprawniony do głosowania. Organ wskazał, że zgodnie z § 9 Statutów do uczestniczenia w zebraniu wiejskim uprawnieni są wszyscy, którzy w dniu jego zwołania są stałymi mieszkańcami sołectwa i posiadają czynne prawo wyborcze do rady miejskiej. W sytuacji zatem, gdy w Statutach wskazano, że wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie i dokonuje się on zgodnie z zasadami określonymi w art. 36 ust. 2 u.s.g., to powyższe nie stanowi naruszenia prawa.

Odnośnie zarzutu Prokuratora, dotyczącego istotnego naruszenie art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 10 ust. 1 i 2, § 12 ust. 1 oraz § 17 ust 3 i 4 Statutów sołtysowi prawa do zwoływania zebrań wiejskich i przewodniczenia ich obradom, zwoływania posiedzeń rady sołeckiej i kierowania jej pracami organ podniósł, że tryb zwoływania posiedzeń zebrania wiejskiego, w tym także miejsce jego zwoływania powinien być uregulowany w statucie każdego sołectwa. Zgodnie z art. 35 ust. 1 i 3 pkt 3 u.s.g. wyłączną materią statutu sołectwa jest określenie organizacji organu uchwałodawczego sołectwa, a więc także i trybu zwoływania zebrania wiejskiego. Ustawa nie zabrania nadto, aby posiedzenia zebrań wiejskich zwoływał sołtys, ani aby im przewodniczył. Zebranie wiejskie może wybrać innego przewodniczącego obrad (§ 12 ust.1 Statutów), a w przypadku nie zwołania zebrania wiejskiego przez sołtysa w wypadkach określonych w § 10 ust. 1 i 2 Statutów zebranie zwołuje Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój. W ocenie organu zwoływanie zebrania wiejskiego i przewodniczenie jego obradom nie narusza przepisów ustawy, a statuty sołectw w tym zakresie nie naruszają integralności obu organów.

W zakresie § 11 ust. 2 i 3 Statutów dotyczącego wymagania kworum dla ważności zebrania wiejskiego i wyznaczenie zebrania w drugim terminie przez sołtysa w przypadku braku kworum organ wskazał, że o zebraniu i ważności zgromadzenia decyduje to, czy zostało ono zwołane i przeprowadzone zgodnie ze statutem sołectwa. Nadto, żaden przepis nie zabrania wprowadzenia kworum dla ważności zebrania wiejskiego, a zasadnym jest, aby o sprawach sołectwa decydowała określona minimalnie liczba osób.

W odniesieniu do zarzutu istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 8 ust. 2, § 15 zdanie 1 i § 18 zdanie 1 Statutów organ podniósł, że w § 8 ust. 2 Statutów wskazano, iż do zadań zebrania wiejskiego należy podejmowanie uchwał we wszystkich sprawach należących do sołectwa, a zatem ściśle określono zakres spraw, które mogą być przedmiotem obrad zebrania, zaś w § 15 zdanie 1 Statutów - odnoszącym się do sołtysa wskazano katalog obowiązków sołtysa, który doprecyzowano w § 16 Statutów. Podobnie, wskazanie obowiązków rady sołeckiej w § 18 Statutów poprzez dodanie wyrażenia "w szczególności" nie zwalnia tego organu z respektowania jego kompetencji wyłącznie doradczych i opiniodawczych, których zgodnie z przepisami nie może przekraczać.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Nie jest sporne w sprawie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny, abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania. Ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, w razie stwierdzenia, że istotnie narusza prawo, treść art. 94 ust. 1 u.s.g. zezwala na stwierdzenie jej nieważności przez sąd administracyjny w całości lub w części, nawet jeżeli od czasu podjęcia uchwały upłynął rok.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zasadniczy i najdalej idący zarzut skargi dotyczy naruszenia art. 35 ust. 1

w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z ich mieszkańcami w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Artykuł 5a ust. 1 u.s.g. stanowi, że w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji

z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 u.s.g.).

Jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (por. m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 września 2018 r., III SA/Kr 288/18, lex nr 2451150 i powołane tam wyroki: WSA

w Gdańsku z dnia 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12, WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13 i NSA z dnia 3 września 2013 r., II OSK 652/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji

z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji (zob. także wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1322/18, Lex nr 2625329). O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych

w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r., zarówno wykładnia językowa, jak

i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym, wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy" (U 10/01, OTK-A 2003, nr 3, poz. 23).

W orzecznictwie sądów administracyjnych odczytuje się art. 35 ust. 1 u.s.g.

w ten sposób, że brak przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostek pomocniczych poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały prowadzi do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiało stwierdzeniem nieważności całej uchwały. Wobec stwierdzonych uchybień niemożliwym było pozostawienie w obrocie prawnym niekonsultowanych ustaleń dotyczących wyboru organów, czy sprawowanego nadzoru, przy jednoczesnym unieważnieniu tak samo niekonsultowanych postanowień określających organy sołectwa (zob. powołane już wyżej wyroki NSA, WSA w Gdańsku i WSA w Krakowie oraz wyroki: WSA

w Gorzowie Wlk. z 5 czerwca 2019 r., II SA/Go 220/19; WSA w Krakowie z 15 lutego 2019 r., III SA/Kr 1324/18; z 10 października 2013 r., III SA/Kr 66/13; z 11 października 2012 r., III SA/Kr 886/12; z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14; WSA w Gliwicach z 14 grudnia 2015 r., IV SA/Gl 750/15; WSA w Warszawie z 16 grudnia 2015 r., II SA/Wa 673/15).

Przywołane wyżej poglądy orzecznictwa sąd orzekający podziela.

W rozpoznawanej sprawie nie była sporna kwestia dotycząca ustawowego wymogu konsultacji z mieszkańcami sołectw treści statutów tych sołectw. Organ kwestionował jednak podnoszoną przez Prokuratora okoliczność, że konsultacje takie nie zostały faktycznie przeprowadzone.

Odnosząc się do istoty sporu podkreślić należy w pierwszym rzędzie, że - zdaniem Sądu - nie można podzielić zarzutów skargi co do tego, że Rada Miejska w Busku-Zdroju nie podjęła w ogóle uchwały, o jakiej mowa w art. 5a ust. 2 u.s.g.

W załączniku nr 4 do uchwały tej Rady nr XXVII/299/2009 z dnia 26 marca 2009 r.

w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy Busko-Zdrój, określone zostały bowiem zasady i tryb przeprowadzania konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Busko-Zdrój. Ustanowienie przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, może nastąpić bądź odrębną uchwałą dla każdej jednostki pomocniczej, bądź - tak jak uczyniła to Rada Miejska w Busku-Zdroju - w uchwale obowiązującej dla wszystkich konsultacji przeprowadzanych z mieszkańcami na obszarze tej Gminy. Przepis art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. nie określa, że regulowanie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji musi nastąpić odrębnie dla każdej jednostki pomocniczej gminy, a więc oddzielnie dla każdego sołectwa. W kontrolowanym przypadku, w § 9 załącznika nr 4 do uchwały z dnia 26 marca 2009 r., określono, że konsultacje przeprowadza się w obwodach konsultacyjnych, które w zależności od przedmiotu konsultacji mogą obejmować granice jednostek pomocniczych lub ich części. Nie ulega więc wątpliwości, że wedle reguł określonych w tej uchwale mógł być konsultowany projekt statutu dla konkretnego sołectwa z mieszkańcami tego sołectwa.

Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 u.s.g., konieczne jest jednak nie tylko podjęcie uchwały ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, ale również faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji, zgodnie z wcześniej podjętą uchwałą. Jak wynika z odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta i Gminy Busko-Zdrój w dniu 26 stycznia 2013 r., na podstawie § 4 "Zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Busko-Zdrój" stanowiących załącznik nr 4 do Statutu Miasta i Gminy Busko-Zdrój przyjętego uchwała Nr XXVII/299/2009 Rady Miejskiej w Busko-Zdroju z dnia 26 marca 2009 r., wydał zarządzenie Nr 9/2013 w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych dotyczących Statutów sołectw Gminy Busko-Zdrój. Zarządzenie to regulowało przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, określając wymagania, jakie powinny spełnić konsultacje z mieszkańcami oraz ustalając kalendarz czynności konsultacyjnych w załączniku nr 1 do niniejszego zarządzenia. Po omówieniu projektów podczas konsultacji we wszystkich 47 sołectwach Gminy Busko-Zdrój pełnomocnicy ds. konsultacji wyznaczeni ww. zarządzeniem do obsługi wiejskich zebrań konsultacyjnych przyjęli uwagi oraz zastrzeżenia, co do projektów od osób uczestniczących w zebraniach wiejskich, po czym przystąpiono do głosowania nad uchwałą opiniującą projekty statutów sołectwa. Wyniki konsultacji podano do publicznej wiadomości do dnia 15 marca 2013 r. w obwodach konsultacyjnych i na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w Busku-Zdroju, zaś zestawienie zbiorcze z wyników konsultacyjnych przygotowano do dnia 25 marca 2013 r. Dopiero po przeprowadzeniu opisanej procedury Rada Miejska w Busku-Zdroju podjęła zaskarżoną uchwałę.

Należy zauważyć, że wymóg przeprowadzenia konsultacji społecznych

z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z tymi mieszkańcami proponowanych regulacji, a co najistotniejsze, jako faktyczne umożliwienie mieszkańcom wyrażenia opinii i zgłoszenia uwag do projektu statutu - co w sprawie niniejszej zostało przez organ wykazane.

Z tych powodów Sąd ocenił jako niezasadny zarzut skargi dotyczący istotnego naruszenia art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 u.s.g. poprzez niepoddanie projektów statutów sołectw społecznym konsultacjom z mieszkańcami tych sołectw.

W rozpatrywanej sprawie Sąd uwzględnił zaś skargę odnośnie § 8 ust. 2 pkt 3 Statutów, w którym postanowiono, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy podejmowanie uchwał dotyczących wyboru i odwołania sołtysa i rady sołeckiej, bowiem stosownie do regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z powołanego przepisu ustawy wynika więc, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Tym samym jako wymagające wyeliminowania z obrotu prawnego należy przyjąć wszystkie te regulacje, które dotyczą bezpośrednio lub pośrednio procedury wyboru niezgodnej z ustawą. Zaskarżone załączniki do uchwały w zakresie § 8 ust. 2 pkt 3 w części, w jakiej przepis ten wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, naruszają w stopniu istotnym art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g.

Sąd nie uwzględnił zarzutów dotyczących § 8 ust. 2 pkt 3 Statutów w zakresie w którym przepis ten stanowi, że sołtys i rada sołecka mogą być odwołani przez zebranie wiejskie, bowiem nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej. Nie można zatem uznać, że przyznanie zebraniu wiejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania sołtysa, rady sołeckiej lub jej członków, w sposób istotny narusza prawo. Z tych samych powodów Sąd nie uwzględnił zarzutów skargi również w zakresie § 23 ust. 1 Statutów, który określa tryb odwołanie sołtysa lub członków rady sołeckiej przed upływem kadencji.

Jako wymagające zaś wyeliminowania z obrotu prawnego Sąd uznał regulacje dotyczące procedury wyboru niezgodnej z ustawą, tj. określone w § 19 ust. 1 Statutów, zgodnie z którym zebranie wiejskie wybiera sołtysa i radę sołecką na okres kadencji, odpowiadający kadencji rady miejskiej oraz w § 20 ust. 1 Statutów gdzie wskazano, że wyboru sołtysa i rady sołeckiej dokonuje zebranie wiejskie w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów obecnych na zebraniu, posiadających czynne prawo wyborcze do rady miejskiej. Jak stanowi art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do powołanej już regulacji art. 36 ust. 2 u.s.g., sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z ostatnio przytoczonego zdania wynika, że prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego do dokonywania wyboru oraz do odwoływania sołtysa czy też rady sołeckiej. Z treści art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że prawo wybierania tych organów przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania w wyborach powszechnych. Zebranie wiejskie jest zaś bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, mimo, iż skład obu tych gremiów pokrywa się. Przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wiejskiemu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby bowiem ustawodawca zechciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywało zebranie wiejskie, to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g., poszerzając uprawnienia organu uchwałodawczego o kompetencje elekcyjne. Ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera jednocześnie jakichkolwiek przepisów pozwalających na przyjęcie konstrukcji domniemania właściwości zebrania wiejskiego w sprawach nieuregulowanych ustawą (por. m.in. wyrok WSA w Opolu z 15 września 2009 r., sygn. akt II SA/Op 225/09; wyrok WSA w Opolu z 18 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op 592/06; wyrok WSA w Olsztynie z 14 lutego 2017 r. sygn. II SA/Ol 1429/16, wyrok WSA Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Go 140/19, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 22 maja 2019 r., sygn. II SA/Go 163/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O ile zatem nie jest wykluczone, że wyboru organów sołeckich dokonają ważnie wyłącznie stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, o tyle kwestionowane skargą zapisy w § 19 ust. 1 oraz § 20 ust. 1 Statutów są sprzeczne z ustawą o samorządzie gminnym z przyczyn podanych wyżej.

Na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez wprowadzenie w treści § 11 ust. 2 i 3 Statutów postanowienia, że zebranie jest ważne, jeżeli wzięło w nim udział co najmniej 10% uprawnionych, zaś jeżeli w zebraniu nie wzięła udziału wymagana liczba uprawnionych, sołtys wyznacza zebranie w drugim terminie, którego obrady są ważne, bez względu na liczbę jego uczestników. Wskazać należy, że przytoczony wyżej art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności zebrania wiejskiego dokonującego wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 17 lipca 2019 r., sygn. II SA/Go 356/19, wyrok WSA w Kielcach z 18 lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke 382/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak trafnie zaakcentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z 18 lipca 2019 r., II SA/Ke 382/19, art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego. Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Na uwzględnienie nie zasługiwał natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez bezpodstawne przyznanie w § 10 ust. 1 i 2 oraz w § 12 ust. 1 Statutów sołtysowi prawa zwoływania zebrania wiejskiego z inicjatywy własnej lub na wniosek organów gminy w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak, niż jeden raz w roku oraz zobowiązania sołtysa do zwołania zebrania wiejskiego na pisemny wniosek co najmniej 10% mieszkańców uprawnionych do udziału w zebraniu, co zdaniem Prokuratora miałoby istotnie naruszać model przyjęty przez ustawodawcę, kreujący zebranie wiejskie i sołtysa jako dwa odrębne organy jednostki pomocniczej (wykonawczy i uchwałodawczy). Jak podnosi się w piśmiennictwie (B. Dolnicki [red.], "Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz", wyd. II, opubl. WKP 2018) ustawodawca nie sprecyzował zakresu działań organów wykonawczych jednostek pomocniczych. Źródeł ich zadań i kompetencji należy w związku z tym poszukiwać:

- w przepisach ustaw szczególnych z zakresu materialnego prawa administracyjnego;

- w postanowieniach uchwał rady gminy (szczególnie w regulacjach statutu gminy i statutu jednostki), które przenoszą określone zadania i kompetencje na rzecz organów wykonawczych.

Wśród potencjalnych zadań upatruje się także (m.in.) możliwości realizacji przez organy wykonawcze funkcji zarządzających, przy czym zarządzanie może dotyczyć zarówno sfery publicznoprawnej (np. sołtys inicjuje wspólne działania mieszkańców sołectwa, a jako przewodniczący zebrania wiejskiego prowadzi jego obsługę i koordynuje pracę), jak i prywatnoprawnej (zarządza i administruje majątkiem sołectwa).

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej. Kwestia przewodniczenia zebraniu wiejskiemu, prowadzenia jego obrad, jak i jego zwoływania, nie została uregulowana w materii ustawowej, a zatem pozostawiono ją do uregulowania w statucie jednostki. Brak jest przepisu, który zakazywałby przewodniczenia zebraniu wiejskiemu przez sołtysa czy zwoływania jego obrad. W ocenie Sądu nie sprzeciwia się temu fakt, że sołtys jest organem wykonawczym, zaś zebranie wiejskie organem uchwałodawczym sołectwa. O treści uchwał, nawet jeśli są następnie wykonywane przez sołtysa, decyduje określone statutem gremium. Przewodniczący zebrania wiejskiego jest zaś przede wszystkim "strażnikiem porządku" w trakcie obrad tego zebrania, co nie stoi w sprzeczności z jego ustawową pozycją (por. też wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. II SA/Rz 581/16). Analogiczne uwagi, w szczególności jeśli chodzi o brak odrębnej regulacji ustawowej, dotyczą omawianego zarzutu w zakresie możliwości zwoływania przez sołtysa posiedzeń rady sołeckiej i przewodniczenia jej obradom. Należy mieć na uwadze charakter i zadania rady sołeckiej. Mianowicie wspomaga ona działalność sołtysa, jest podmiotem opiniodawczo-doradczym, w tym m.in. udziela sołtysowi pomocy w wykonywaniu uchwał zebrania wiejskiego, przygotowuje projekty uchwał. Z istoty rady sołeckiej wynika zatem, że ściśle współpracuje z sołtysem. Trudno w tej sytuacji zarzucić organowi istotne naruszenie prawa w stwierdzeniu, że sołtys zwołuje posiedzenia rady sołeckiej, czy prowadzi jej obrady. Chodzi tu o kompetencje wyłącznie organizacyjne, mające ułatwić wykonywanie statutowych zadań sołtysa jako organu i rady sołeckiej jako wspomagającej działalność sołtysa.

Z kolei istotnie naruszają art. 36 ust. 1 u.s.g postanowienia zawarte w § 17 ust. 3 i 4 Statutów, zgodnie z którymi przewodniczącym rady sołeckiej jest sołtys, który kieruje jej pracą i organizuje współdziałanie z organami gminy oraz radnymi rady miejskiej oraz posiedzenia rady sołeckiej zwołuje jej przewodniczący w miarę potrzeb, nie rzadziej jednak, niż jeden raz na kwartał. Powtórzyć trzeba, że z treści powołanego przepisu ustawy wynika, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. W ten sposób ustawodawca dokonał wyraźnego podziału kompetencyjnego w jednostce pomocniczej gminy. Rada sołecka jedynie wspomaga działalność sołtysa. Zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lutego 2019 r. o sygn. akt II OSK 834/17, rada sołecka powinna być traktowana jako organ szczególny, wyspecjalizowany w doradzaniu organowi wykonawczemu sołectwa. Rada sołecka jest powoływana obligatoryjnie, nie jest jednak organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa. Nie posiada ona własnych kompetencji, gdyż jest to wyłącznie organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, utworzony w celu wspomagania sołtysa w realizacji jego zadań (zob. M. Stych, Status prawny rady sołeckiej w przeprowadzonych badaniach własnych, "Przegląd Prawa Publicznego" 2014, nr 6, s. 91-99). Skoro funkcja przewodniczącego rady sołeckiej nie została ustawowo przewidziana dla sołtysa, to lokalny prawodawca nie może takiej funkcji określić w akcie prawa miejscowego, jakim jest statut. Trzeba mieć na względzie, że z konstytucyjnej zasady legalności, jak również zasady państwa prawa wynika, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o inną rodzajowo kompetencję przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził (por. uchwała TK z dnia 10 maja 1994 r. sygn. W 7/94, OTK ZU 1994, poz. 23). Podkreślić przy tym należy, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. W świetle zasady prawidłowej legislacji, stanowiącej jeden ze standardów państwa prawnego, treść przepisów kompetencyjnych nie może być korygowana w drodze wykładni rozszerzającej czy zawężającej (por. wyrok TK z dnia 28 czerwca 2000 r., sygn. K 25/99, OTK 2000 r., nr 5, poz. 141).

Sąd uwzględnił skargę w części dotyczącej § 15 Statutów, który w punktach od 1 do 8 wymienia obowiązki sołtysa, stanowiąc jednak, że katalog tych kompetencji Statuty określają "w szczególności". Zgodnie z powoływanym art. 35 ust. 3 pkt 3 i 4 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności organizację i zadania organów jednostki pomocniczej, a także zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Wynika to wprost z przywołanego wyżej art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., w którym ustawodawca wyraźnie wskazał na konieczność uregulowania w statucie kwestii związanych z organizacją i zadaniami organów sołectwa. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z 5 kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr 1451/17; wyrok WSA w Łodzi z 20 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 27/19, www.orzeczenia. nsa.gov.pl). Za zasadny uznał zatem Sąd zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 15 zadnie pierwsze Statutów, przez co może dojść do poszerzenia zakresu zadań sołectwa, podczas gdy zadania te powinny być uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący i w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania.

Powyższych rozważań nie można jednakże odnieść do zaskarżonych przez Prokuratora słów "w szczególności" użytych w § 8 ust. 2 oraz § 18 zdanie pierwsze Statutów. W pierwszej kolejności należy wskazać, że za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. poprzez bezpodstawne użycie zwrotu "w szczególności" w § 8 ust. 2 Statutów, który wymienia w punktach od 1 do 7 zadania należące do zebrania wiejskiego, stanowiąc jednak, że katalog tych zadań Statuty określają "w szczególności". Należy bowiem zwrócić uwagę na sposób regulacji, jaki przyjęto w § 8 ust. 2 Statutów stanowiących załączniki do zaskarżonej uchwały odnośnie zadań zebrania wiejskiego. W tym przypadku bowiem, zadania te zostały określone (podsumowane) w sposób ogólny w zdaniu pierwszym zaskarżonego paragrafu przez przyjęcie, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy podejmowanie uchwał we wszystkich sprawach należących do sołectwa, zaś w pkt od 1 do 7 - rzeczywiście używając przy tym wyrażenia "w szczególności" - dookreślono (przykładowo) te zadania w sposób szczegółowy w kwestionowanym przez Prokuratora § 8 ust. 2 Statutów. Otóż na gruncie reguł wykładni językowej (gramatycznej), wyrażenie: "w szczególności" pełni, co do istoty, funkcję egzemplifikacyjnego uszczegółowienia wyrażenia bardziej ogólnego, wskazanego w części wypowiedzi normatywnej, znajdującej się przed tym zwrotem. Egzemplifikacyjność tego uszczegółowienia polega na tym, że wyliczenia występujące po nim mają charakter przykładowy i określają zwykle szczególne przypadki zjawiska ogólnego. Nawet jeśli nie wyczerpują wszystkich możliwych przypadków, obejmują w jakimś sensie najważniejsze z nich dla określenia istoty właściwości ogólnej. Niezależnie od skali (głębokości) egzemplifikacji, a także ewentualnego występowania innych elementów określających sytuację opisaną przez wyrażenie bardziej ogólne, w żadnym wypadku wyrażenie "w szczególności" nie może stanowić podstawy wyłączenia jakichś przesłanek wskazanych w ramach tego wyliczenia z klasy cech charakteryzujących to wyrażenie ogólne (por. m.in. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. II OSK 1814/08, lex nr 597393). Zatem nawet jeśli w przypadku zebrania wiejskiego katalog jego zadań mógłby zostać uzupełniony o inne jeszcze elementy, spoza § 8 ust. 2 Statutów, to krąg tych elementów tak czy inaczej pozostaje zamknięty, albowiem musi być interpretowany w powiązaniu z zapisami, które mają charakter ogólny (tj. § 8 ust. 2 zdanie pierwsze Statutów). Z tych powodów, w ocenie Sądu, w tym konkretnym przypadku nie można przyjąć, że Rada Miejska w sposób istotny naruszyła prawo, bowiem katalog zadań został w istocie ograniczony poprzez jego pierwotne ujęcie, które ma charakter ogólny i w którego zakresie muszą mieścić się wszelkie zadania szczegółowe. Zwrócenia uwagi w tym kontekście wymaga, że w art. 35 ust. 3 pkt 4 u.s.g. jest mowa o "zakresie zadań" przekazywanych jednostce przez gminę, nie zaś wprost na przykład o katalogu. Poza tym, jeśli chodzi o radę sołecką, której zadania zostały określone w kwestionowanym § 18 Statutów, to niezależnie od podniesionych wyżej argumentów trzeba zauważyć, że z treści art. 36 ust. 1 u.s.g. a contrario wynika, że rada sołecka nie jest organem sołectwa. Tym samym nie odnosi się do niej wprost delegacja wynikająca z art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g., a w konsekwencji trudno zarzucić istotne naruszenie prawa poprzez uregulowanie w statucie zadań tejże rady w określony sposób.

Podsumowując, z podanych wyżej powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność załączników od nr 1 do 47 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: § 8 ust. 2 pkt 3 w części, w jakiej wskazuje, że do zakresu działania zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej, § 11 ust. 2 i 3, § 15 w zakresie słów "w szczególności", § 17 ust. 3 i 4, § 19 ust. 1 oraz § 20 ust. 1. Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w pozostałej części.