Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1035/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 03 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...]; nr [...]; nr [...], nr [...]; nr [...]; nr [...]; nr [...] w przedmiocie nadania statutu sołectwu: K. , P. , A. , P. , S. , T. , S. 1. stwierdza nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej: § 5 ust. 3, § 6 ust. 1 oraz § 22 ust. 2 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", § 10 ust. 2 pkt 1 w części w jakiej wskazują, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej, § 29 ust. 1 i 2; § 9 ust. 3, § 12, § 36 ust. 1, § 21 ust. 2; 2. w pozostałym zakresie oddala skargi.


UZASADNIENIE

Złożonymi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargami Prokurator Okręgowy w K. wniósł o stwierdzenie nieważności zapisów § 5 ust. 3, § 6 ust. 1, § 9 ust. 3, § 10 ust. 2 pkt 1, § 12 ust. 1, 2 i 3; § 21 ust. 2; § 22 ust. 2, § 27 ust. 1, § 29 ust. 1 i 2; § 35, § 36 i § 37 uchwał Rady Gminy K. : nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie nadania statutu sołectwu K. ; nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., w sprawie nadania statutu sołectwu P. ; nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwu A. ; nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwu P. ; nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie nadania statutu sołectwu S. ; nr [...] z dnia [...] maca 2010 r. w sprawie nadania statutu sołectwu T. ; nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie nadania statutu sołectwu S. . Zaskarżonym uchwałom zarzucono:

1) art. 7 Konstytucji RP oraz art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. nr 142 poz. 1591 ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2020, poz. 713 ze zm. – dalej: "u.s.g.") poprzez przyjęcie w § 5 ust. 3, § 6 ust. 1 oraz § 22 ust. 2 uchwał zwrotu "w szczególności", w zakresie, w jakim przepis ten określa zakres działania sołectwa,

2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez nadanie w § 10 ust. 2 pkt 1, § 27 ust. 1, § 35, § 36 i § 37 uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, wyłącznych kompetencji wyboru i odwołania sołtysa oraz członków rady sołeckiej,

3) art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 pkt 2 i art. 36 ust. 2 u.s.g. poprzez wprowadzenie w § 29 ust. 1 i 2 uchwał wymogu kworum dla ważności uchwały o wyborze sołtysa i rady sołeckiej pomimo, że u.s.g. nie wprowadza dla ważności uchwał żadnego kworum;

4) art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. przez nadanie w przepisie § 9 ust. 3, § 12 ust. 1 i § 36 ust. 1 uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji kontrolnych i nadzorczych w stosunku do sołtysa i rady sołeckiej;

5) art. 36 ust. 1 u.s.g. poprzez nadanie w § 12 ust. 2 i 3 i 4 uchwał organowi uchwałodawczemu, jakim jest zebranie wiejskie, kompetencji do powołania specjalnych komisji o charakterze kontrolnych;

6) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g., poprzez przyznanie w § 21 ust. 2 uchwały zgromadzeniu wiejskiemu kompetencji do przeprowadzenia tajnego głosowania w konkretnej sprawie na wniosek co najmniej Ľ uprawnionych do głosowania obecnych na zebraniu.

W uzasadnieniu skargi Prokurator, odwołując się do stanowiska sądów administracyjnych wyjaśnił, że zaskarżone powyżej zapisy uchwał są niezgodne z prawem.

Rada Gminy K. w odpowiedzi na skargi wniosła o ich oddalenie, argumentując, że zaskarżone zapisy uchwał nie zostały podjęte z istotnym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi okazały się częściowo zasadne.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "P.p.s.a.") wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przy tym, decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem sądowej kontroli są uchwały Rady Gminy K. : nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie nadania statutu sołectwu K. ; nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., w sprawie nadania statutu sołectwu P. ; nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwu A. ; nr [...] w sprawie nadania statutu sołectwu P. .; nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie nadania statutu sołectwu S. ; nr [...] z dnia [...] maca 2010 r. w sprawie nadania statutu sołectwu T. .; nr [...] z dnia [...] marca 2010 r. w sprawie nadania statutu sołectwu S. . Z wniosków i zarzutów skargi oraz jej uzasadnienia wynika, że przedmiotem zaskarżenia zostały objęte tylko części uchwał, tj.: § 5 ust. 3, § 6 ust. 1 oraz § 22 ust. 2 uchwał w zakresie zwrotu "w szczególności", § 10 ust. 2 pkt 1, § 27 ust. 1, § 35, § 36 i § 37, § 29 ust. 2, § 9 ust. 3, § 12 ust. 1 i § 36 ust. 1, § 12 ust. 2 i 3 i 4, § 21 ust. 2.

Podstawę prawną zaskarżonych uchwał stanowił art. 35 u.s.g. Zgodnie z ustępem 1 tego przepisu organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. W świetle natomiast ustępu 3 statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z kolei stosownie do art. 36 ust. 1 u.s.g., organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Stosownie do ust. 2 powołanej jednostki redakcyjnej, prawo wybierania sołtysa i członków rady sołeckiej przysługuje osobom fizycznym mającym status stałego mieszkańca sołectwa i uprawnionym do głosowania.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, za zasadny należy uznać zarzut dotyczący niezgodności z prawem § 5 ust. 3, § 6 ust. 1 oraz § 22 ust. 2 statutów poprzez użycie w nich zwrotu "w szczególności" w zakresie, w jakim przepisy te określają zakres działania sołectwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że zadania sołectwa, sposób ich realizacji, w tym również zadania organów sołectwa, powinny zostać uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, w formie zamkniętego katalogu zadań i form działania sołectwa i jego organów. Przyjęcie odmiennego stanowiska umożliwiłoby przekazywanie organom sołectwa zadań w trybie pozastatutowym, zarówno przez radę gminy, jak i przez organ wykonawczy gminy, a taki porządek ustrojowy sołectwa byłby sprzeczny z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g. (por. wyrok WSA w Krakowie z [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt III SA/Kr [...]; wyrok WSA w Łodzi z [...] marca 2019 r., sygn. akt III SA/Łd [...] – wszystkie orzeczenia powołane w niniejszym wyroku dostępne są na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnośnie zarzutu niezgodności z prawem § 10 ust. 2 pkt 1, § 27 ust. 1, § 35, § 36 i § 37 statutów wskazać należy, że w myśl pierwszego z tych przepisów, do wyłącznych kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór i odwołanie sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Stosownie natomiast do § 27 ust. 1 statutów zebranie wiejskie wybiera sołtysa i członków rady sołeckiej na okres kadencji, o której mowa w § 8 statutu. Natomiast § 35 - § 37 statutów regulują kwestię odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej przed upływem kadencji.

W kontekście powyższego zarzutu, w pierwszej kolejności należy wskazać, że zebranie wiejskie w statucie może występować w różnej roli: po pierwsze, jako organ uchwałodawczy (art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.), po drugie, jako ogół mieszkańców uprawnionych do głosowania, przy wyborze organów jednostki pomocniczej (art. 36 ust. 2 u.s.g.). W związku z tym trzeba odróżnić - w kontekście tej drugiej roli - zapisy statutów, które wskazują, że jakieś rozstrzygnięcie ma miejsce: "na zebraniu wiejskim", czy "podczas zebrania wiejskiego" (por. wyroki WSA w Olsztynie z: [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...] i sygn. akt II SA/Ol [...]). Jeżeli z określonych - poddanych kontroli sądu - zapisów statutu wynika, że to nie zebranie wiejskie w znaczeniu organu sołectwa dokonuje wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, ale obecni na takim zebraniu uprawnieni do głosowania obywatele Polsce, którzy najpóźniej w dniu wyborów kończą 18 lat i stale mieszkają na obszarze sołectwa, to pozostaje to w zgodzie z art. 36 ust. 2 u.s.g. Zebranie wiejskie stanowi wówczas jedynie okazję, miejsce i czas pozwalający na przeprowadzenie wyborów, a nie organ, któremu nadaje się kompetencje do wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej (por. wyroki WSA w Kielcach z: [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...]).

W ocenie Sądu, w zaskarżonych przepisach, tj. § 10 ust. 2 pkt 1, § 27 ust. 1, § 35, § 36 i § 37, zebranie wiejskie należy odczytać, jako organ uchwałodawczy. O rozumieniu treści § 10 ust. 2 pkt 1 statutów jednoznacznie przesądza usytuowanie tego przepisu w Rozdziale 3 zatytułowanym "Organizacja i zadania organów sołectwa", w którym zostały precyzyjnie określone zadania i kompetencje realizowane przez organy sołectwa – zebranie wiejskie i sołtysa. Jednocześnie należy zaznaczyć, że skoro w § 10 ust. 2 pkt 1 statutów lokalny prawodawca zapisał, że do kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa i rady sołeckiej oraz ich odwołanie, a w § 27 ust. 1 oraz § 35 - 36 statutów postanowił, że sołtys i członkowie rady sołeckiej mogą być odwołani przez zebranie wiejskie, to – zdaniem Sądu – nie ulega wątpliwości, że także w tych ostatnich przepisach zebranie wiejskie należy rozumieć jako organ uchwałodawczy sołectwa.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że w judykaturze wyrażany jest pogląd, zgodnie z którym w u.s.g. brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania wiejskiego - jako organu uchwałodawczego - do dokonania wyboru sołtysa, czy rady sołeckiej. Natomiast przyznanie zebraniu wiejskiemu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał mu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze. Gdyby ustawodawca chciał, aby wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej dokonywał organ uchwałodawczy (zebranie wiejskie), to stosowny zapis znalazłby się w art. 36 ust. 2 u.s.g,, poszerzając uprawnienia tego organu o kompetencje elekcyjne (por. wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z: [...] marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go [...], [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Go [...], wyroki WSA w Kielcach z: [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], [...] grudnia 2019 r., sygn. akt 11 SA/Ke [...], wyrok WSA w Opolu z [...] września 2009 r., sygn. akt II SA/Op [...]).

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że § 10 ust. 2 pkt 1 statutów w zakresie dotyczącym kompetencji zebrania wiejskiego do wyboru sołtysa i rady sołeckiej jest niezgodny z art. 36 ust. 1 i ust. 2 u.s.g.

Sąd nie podziela natomiast zarzutu niezgodności z prawem § 10 ust. 2 pkt 1 oraz § 27 ust. 1 i § 35 - 37 statutów w zakresie dotyczącym kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i rady sołeckiej, albowiem przyznanie zebraniu wiejskiemu tej kompetencji nie narusza art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. Odnośnie tego zarzutu Sąd wskazuje, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. nie reguluje trybu odwoływania sołtysa i rady sołeckiej. Z kolei z przepisu art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że tworzenie jednostek pomocniczych gminy oraz regulacja zadań organów i trybów wyboru osób pełniących określone funkcje w organach tych jednostek stanowi zakres regulacji wewnętrznego ustroju gminy. Jak się podkreśla w judykaturze rada gminy decydując się na utworzenie jednostki pomocniczej korzysta ze znacznego zakresu samodzielności przy regulacji statutu takiej jednostki. Ograniczona jest jedynie wyraźną treścią przepisów ustawowych oraz koniecznością uwzględnienia zasady, że jednostka pomocnicza nie jest jednostką samorządu terytorialnego. Samodzielność samorządu terytorialnego jest, w odróżnieniu od administracji rządowej, jedną z rudymentarnych zasad kreujących taki samorząd. Jednym z zakresów owej samodzielności jest także samodzielność w określaniu ustroju danej jednostki samorządu, a w przypadku gmin dodatkowo także ustroju jednostki pomocniczej. Można wręcz twierdzić, że w zakresie wykonywania zadania polegającego na określeniu ustroju wewnętrznego gminy, organy gminy (a w szczególności organ stanowiący gminy) korzysta z władztwa i ma prawo do przyjmowania takiej regulacji, która nie jest sprzeczna z przepisami ustaw. Wniosek ten wynika z art. 169 ust. 4 Konstytucji RP, zgodnie z którym ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące, a podstawową ustawą regulującą ustrój samorządu jest ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 3 ust. 1 u.s.g. o ustroju gminy stanowi jej statut, a z art. 35 ust. 1 u.s.g. wynika, że organizację i zadania jednostki pomocniczej (czyli w istocie jej ustrój) określa statut takiej jednostki (por. wyrok NSA z [...] kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK [...]).

Wychodząc z powyższych założeń należy zatem stwierdzić, że przepisy regulujące zadania organów jednostki pomocniczej pozostawione zostały w znacznej mierze samodzielności organów stanowiących gmin, które same decydują, jakie zadania wykonują te organy i w jakim trybie następuje wybór organów oraz ich odwołanie. Jeżeli są jakieś w tym zakresie ograniczenia, to muszą one wynikać z przepisów rangi ustawowej.

Podsumowując, skoro żadne przepisy rangi ustawowej nie regulują zasad i trybu odwołania sołtysa i rady sołeckiej, to nie stanowi naruszenia prawa treść § 10 ust. 2 pkt 1 oraz § 27 ust. 1 i § 35 – 37 w zakresie kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i rady sołeckiej. Zdaniem Sądu, Rada Gminy miała kompetencję do określenia w jakim trybie i formie może nastąpić odwołanie sołtysa i członków rady sołeckiej. Tym samym za chybione należy uznać zarzuty niezgodności z prawem § 10 ust. 2 pkt 1 statutu w zakresie dotyczącym kompetencji zebrania wiejskiego do odwołania sołtysa i członków rady sołeckiej oraz § 27 ust. 1 i § 35 – 37 statutów.

Zasadny okazał się natomiast zarzut niezgodności z prawem § 29 ust. 1 i 2 statutów. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej na zebraniu wiejskim wymagana jest obecność co najmniej 10% uprawnionych mieszkańców sołectwa. Z kolei w myśl § 29 ust. 2 statutów w przypadku, gdy nie zostanie spełniona liczba osób, o której mowa w ust. 1, wybory przeprowadza się w drugim terminie, które odbywa się po upływie pół godziny od zamknięcia pierwszego zebrania niezależnie od liczny osób biorących udział w zebraniu. Odnosząc się do zarzutu wprowadzenia w statucie ograniczenia w postaci wymagania kworum dla dokonania ważnego wyboru sołtysa i rady sołeckiej, Sąd stwierdza, że taki zapis uchwał istotnie narusza prawo. Z powołanego wyżej przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Podkreślenia wymaga, że przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. Jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej (por. wyrok WSA w Poznaniu z [...] lutego 2020 r,, sygn. akt IV SA/Po [...], wyrok WSA w Opolu z [...] stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Op [...], wyroki WSA w Olsztynie z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Ol [...], II SA/Ol [...], wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z [...] marca 2020 r., sygn. akt II SA/Go [...], z [...] października 2019 r., sygn. akt II SA/Go [...], z [...] lipca 2019 r., sygn. II SA/Go [...], z [...] listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Go [...], wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] lipca 2019 r., sygn. II SA/Ke [...], z [...] grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...], z [...] lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Ke [...]). Zaakcentowania wymaga, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji).

Sąd za sprzeczny z art. 35 ust. 3 pkt 5 w zw. art. 36 ust. 1 i 2 u.s.g. uznał również § 9 ust. 3 (który wskazuje, że sołtys, co najmniej raz w roku obowiązany jest składać na zebraniu wiejskim sprawozdanie ze swojej działalności oraz z działalności rady sołeckiej) oraz § 36 ust. 1 (zgodnie z którym sołtys i członkowie rady sołeckiej są bezpośrednio odpowiedzialni przed zebraniem wiejskim i mogą być przez zebranie odwołani przed upływem kadencji). Z art. 36 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że zebranie wiejskie jest w sołectwie jedynie organem uchwałodawczym i nie posiada kompetencji kontrolnych. Ustanowienie tych kompetencji w treści statutu jednostki pomocniczej gminy stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, będąc zarazem istotnym naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 pkt 3 u.s.g.

Podobnie Sąd zwraca uwagę, że art. 36 ust. 1 u.s.g. normuje kwestie dotyczące organów sołectwa. Z przepisu tego wynika wprost, że organem uchwałodawczym sołectwa jest zebranie wiejskie, a organem wykonawczym jest sołtys. Ustawa nie przewiduje w strukturze organów osiedla innych, niż te wymienione w art. 36 u.s.g. Ponadto, żaden z jej przepisów nie upoważnia rady gminy do tworzenia w drodze uchwały innych organów (komisji) jednostki pomocniczej gminy, tym bardziej do możliwości ich stworzenia przez zebranie mieszkańców osiedla. Z tego względu regulacja zawarta w § 12 zaskarżonych uchwały, na podstawie której Rada wyposażyła zebranie wiejskie w kompetencję do powołania Komisji Rewizyjnej jest sprzeczna z ustawą o samorządzie gminnym i stanowi istotne naruszenie prawa.

Za zasadny należy uznać również zarzut Prokuratora dotyczący wprowadzenie w § 21 ust. 2 poszczególnych statutów sołectw możliwości przeprowadzenia przez Zebranie Wiejskie głosowania w trybie tajnym nad konkretną sprawą, przez co wyposażyła zebranie wiejskie, bez podstawy prawnej, w kompetencję upoważniającą je do odstąpienia od podejmowania uchwał na zebraniu w głosowaniu jawnym w sytuacjach, w których nie wynika to z żadnego przepisu. Wskazać w tym miejscu należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z [...] marca 2006 r. sygn. akt K [...] (OTK-A 2006 Nr [...], poz. 30) wskazał, że jawność życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określonej w art. 2 Konstytucji RP, ma swoje umocowanie w polskim porządku prawnym. Jawność ta jest realizowana również w u.s.g., a jej przejawem są regulacje zawarte w art. 11b i 14 u.s.g. Choć przepisy te dotyczą wprost działalności organów gminy, a nie organów jednostek pomocniczych tworzonych przez gminę, do których zalicza się między innymi sołectwa (art. 5 ust. 1 u.s.g.), to nie można przyjąć prezentowanego w treści zaskarżonego Statutu poglądu, że zasada jawności życia publicznego wynikająca z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, określona w art. 2 Konstytucji RP, dotyczy organów gminy, a nie dotyczy organów tworzonych przez tę gminę jednostek pomocniczych, których organizację i zakres działania określa organ gminy, tj. rada gminy (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W ocenie Sądu samo dopuszczenie możliwości tajnego głosowania konkretnej sprawy na zebraniu wiejskim tylko na podstawie uchwały tegoż zebrania wiejskiego, bez jakiegokolwiek ustawowego upoważnienia stanowi istotne naruszenie art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. Statuty jednostek samorządu terytorialnego nie mogą bowiem naruszać przepisów ustawy, a jedynie w ich granicach określać szczegółowo organizację i tryb pracy organów. Stąd w ocenie Sądu nie można w drodze norm statutowych rozszerzać kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, gdyż uprawnienie w tym zakresie przysługuje jedynie ustawodawcy (por. wyrok WSA w Olsztynie z [...] lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Ol [...], wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z [...] kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Go [...]). Powyższe wskazuje, że zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 21 ust. 2 załączników do uchwały w zakresie, w jakiej przepis ten wskazuje, że Zebranie Wiejskie może postanowić o przeprowadzeniu tajnego głosowania nad konkretną sprawą.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonych uchwał w części obejmującej: § 5 ust. 3, § 6 ust. 1 oraz § 22 ust. 2 w zakresie użytego w nich zwrotu "w szczególności", § 10 ust. 2 pkt 1 w części w jakiej wskazują, że do wyłącznej kompetencji zebrania wiejskiego należy wybór sołtysa oraz członków rady sołeckiej, § 29 ust. 1 i 2; § 9 ust. 3, § 12, § 36 ust. 1, § 21 ust. 2. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargi oddalił