Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1839/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145,  art. 146  ust. 1a,  art. 154,  art. 157
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędzia WSA Bożena Marciniak Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi A. R. i R. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania A. i R. R. utrzymało w mocy decyzję Wójta [..] z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w K. przy ul. [...] wskutek realizacji ze środków gminy C. inwestycji pn. "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi".

Powyższe rozstrzygniecie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W roku 2011 gmina wiejska C. zrealizowała inwestycję związaną z przebudową dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi, budową chodników oraz budową kanalizacji deszczowej, stwarzając w ten sposób warunki do korzystania z wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej nieruchomości położonych w K. (obręb [...]), gm. C., w tym nieruchomości położonej przy ul. [...] o powierzchni [...] ha, działka nr [...], stanowiącej własność R. i A. R.

W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy powołany przez Gminę C. dokonał oszacowania wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...]. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego zawartą w operacie szacunkowym z dnia 6 lipca 2012 r., różnica wartości przedmiotowej działki przed i po wykonaniu inwestycji zamknęła się kwotą [...] zł z czego 50% stanowi kwotę [...] zł.

W następstwie powyższego Wójt Gminy C. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] ustalił wobec R. i A. R. opłatę adiacencką w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w K. przy ul.[...], wskutek realizacji ze środków gminy C. inwestycji pn. "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi".

Od powyższej decyzji A. i R. R. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. odwołanie, podnosząc, iż w sprawie miało miejsce naruszenie procedury, jak i przepisów prawa materialnego, a operat szacunkowy stanowiący podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej został sporządzony nierzetelnie (wątpliwości budzą zwłaszcza działki przyjęte do porównania) i jako taki nie może stanowić podstawy naliczenia opłaty. W ocenie skarżących naliczenie opłaty adiacenckiej było nieuprawnione.

Rozpatrując odwołanie i analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy Kolegium ustaliło, że w dniu 2 sierpnia 2011 nastąpił techniczny odbiór robót - inwestycji pn. "Budowa kanalizacji deszczowej wraz z przebudową dróg wewnętrznych w m. K. i etap (I etap), a Komisja dokonująca odbioru po dokonaniu oględzin stwierdziła, iż roboty zostały wykonane zgodnie z zamówieniem i bez usterek. Kolegium zauważyło, że w myśl przepisu art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ odwoławczy zauważył, że z akt sprawy wynika, że w dniu 13 stycznia 2012 r. Wójt Gminy C. zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi i publicznymi, kanalizacja deszczowa" w K. gm. C., wybudowanego na podstawie decyzji Starosty C. nr [...], a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nie zgłosił sprzeciwu. Kolegium uznało zatem, że zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanych przez gminę urządzeń infrastruktury technicznej, a co za tym idzie, zaistniały przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej z powyższego tytułu.

Organ odwoławczy wskazał również, że rzeczoznawca majątkowy S. P. w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 6 lipca 2012 r., iż wartość działki nr [...] o pow. [...] ha przed uzbrojeniem wynosiła [...] zł, zaś po uzbrojeniu wzrosła do kwoty [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości pozostający w związku przyczynowym z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej wyniósł zatem [...] zł. Zdaniem rzeczoznawcy, wyceniana nieruchomość położona jest na nowym, prestiżowym osiedlu, w spokojnej okolicy, bezpośrednio przy północnej granicy C. Dojazd do działki zapewnia wybudowany w ramach inwestycji zrealizowanej przez gminę C. zjazd z ul.[...].

Kolegium zauważyło również, że w dniu stworzenia warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej, obowiązywała uchwała Rady Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...] w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich, w której w § 2 zapisano, iż stawka procentowa opłat adiacenckich z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej wynosi 50 % różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu tych urządzeń. Opłata adiacencka wyniosła zatem [...] zł (tj. 50 % kwoty [...] zł). Tak więc opłata adiacencka została ustalona prawidłowo i zgodnie z obowiązującym w tym zakresie prawem. Kolegium nie zgodziło się z zarzutami skarżących dotyczącymi naruszenia zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 11 k.p.a i art. 10 § 1 k.p.a. Podkreśliło, że strony miały możliwość zapoznania się ze sporządzonym w sprawie operatem szacunkowym (zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 6 sierpnia 2012 r.). Wskazało, że pismem z dnia 26 listopada 2012 r. A. i R. R. zostali przez organ poinformowani o możliwości rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej.

Kolegium zauważyło również w związku z uwagami A. i R. R. odnośnie sporządzonego operatu szacunkowego, Wójt Gminy C. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska, a kopia wyjaśnień rzeczoznawcy została przekazana stronom do wiadomości. Pismem z dnia 7 stycznia 2013 r. organ poinformował strony o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału. Kolegium nie potwierdziło zarzutów skarżących jakoby operat szacunkowy stanowiący podstawę naliczenia opłaty adiacenckiej został sporządzony nieprawidłowo.

Odnosząc się do zarzutu stron, że naliczenie opłaty adiacenckiej było nieuprawnione, gdyż inwestycja polegała na przebudowie drogi, a nie jej budowie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wyjaśniło, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie określa, co należy rozumieć przez "budowę drogi". Pojęcie "budowa drogi" zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 260) jako wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jako jego odbudowę i rozbudowę. W myśl art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskim, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że zakres pojęciowy "budowy drogi" obejmuje zarówno wykonanie zupełnie nowej drogi, jak też i odbudowę i rozbudowę drogi już uprzednio istniejącej. Zgodnie z wykładnią prawa odbudowa to odtworzenie (wybudowanie) w całości lub części zniszczonej (uszkodzonej) drogi. Rozbudowa to tworzenie nowych elementów drogi np. chodnika. Kolegium ustaliło, że z przedstawionego w sprawie materiału dowodowego wynika, przedmiotowa inwestycja realizowana pod nazwą: "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi oraz budowa kanalizacji deszczowej" obejmowała wykonanie nawierzchni asfaltowej drogi, chodników, kanalizacji deszczowej oraz publicznych i indywidualnych zjazdów. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazał, że przed przebudową ul. Willowa stanowiła drogę wewnątrz-osiedlową o nawierzchni żwirowej, odwadnianej powierzchniowo. W związku z powyższym, Kolegium uznało, że w wyniku realizacji inwestycji powstały nowe elementy drogi, a więc w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych przedmiotowa inwestycja polegała w istocie na rozbudowie drogi. Kolegium zauważyło również, że zgodnie z wykładnią prawa, skoro opłata adiacencka może być ustalona w związku z wybudowaniem drogi w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, to jej ustalenie możliwe jest w szczególności np. w przypadku budowy wyłącznie chodnika czy też ścieżek rowerowych.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzją z dnia [...] maja 2013 r., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...].

Na decyzję Kolegium A. i R. R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucili naruszenie:

- art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy,

- naruszenie art. 146 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr. 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej jako u.g.n., poprzez nieokreślenie przez rzeczoznawcę faktycznej wartości nieruchomości, "przed" i "po" wybudowaniu drogi, w związku z pominięciem w stanie "przed" istotnej cechy nieruchomości jaką jest dostęp do drogi,

- naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n. polegające na wycenie nieruchomości strony przed wybudowaniem drogi poprzez porównanie jej z nieruchomościami nie posiadającymi cech podobnych pod względem lokalizacji, co skutkowało zawyżeniem wymierzonej opłaty adiacenckiej,

- naruszenie art. 175 ust. 1 u.g.n., poprzez pominięcie szczególnej staranności z naruszeniem zasad wynikających z przepisów prawa,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego koniecznego do jej załatwienia.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionowali prawidłowość sporządzonego operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej, w tym dobór nieruchomości przyjętych do określenia wartości po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (drogi). Zauważyli, że w zestawieniu transakcji porównawczych, nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne, z dostępnością do drogi o nawierzchni nieutwardzonej (pkt 7.1 str. 17 -18 operatu szacunkowego) rzeczoznawca przyjął transakcje, których przedmiotem była sprzedaż nieruchomości w miejscowościach K i C., natomiast w zestawieniu transakcji porównawczych nieruchomości z dostępnością do drogi o nawierzchni utwardzonej (pkt 7.2 str. 18 -19 operatu szacunkowego), rzeczoznawca ujął transakcje dotyczące działek położonych na terenie miasta C. (np. ul. [...] o - poz.1 tabeli, [...] - poz. 2, [...]- poz.3, [...]- poz. 5), których ceny za m kw. znacząco odbiegają od cen nieruchomości położonych w miejscowości K. wymienionych w tabeli zawartej pkt 7.2 operatu pod poz. 4, 7, 8, 9. W celu oszacowania wartości działki, do porównań przyjęto dwie działki położone w C. (poz. 1 i 3) i jedną działkę położoną w miejscowości K. Skarżący uważają, że jeśli rzeczoznawca nie mógł znaleźć na terenie wsi K. transakcji do porównania, winien poszukać tych transakcji na terenie sołectw, które to sołectwa znajdują się w podobnej lokalizacji (tj. odległość od miasta i dostęp komunikacyjny) co wieś K. Działki przyjęte do porównań z terenu C. mają znacząco mniejszy obszar ([...] m.kw., [...] m.kw., [...] m.kw., [..] m.kw., [...] m.kw) co zawsze skutkuje wyższą ceną jednostkową metra kwadratowego. Podkreślili, że nieruchomości przyjęte do porównania w operacie szacunkowym znajdujące się na terenie miasta C. mają dostęp do kilku linii autobusowych, natomiast nasza działka położona jest poza miastem, gdzie dostęp do komunikacji miejskiej jest mocno ograniczony, a droga (ul. K.) łącząca wieś z miastem nie posiada chodnika ani pobocza i jest bardzo niebezpieczna dla pieszych. Skarżący nie zgodzili się z ustaleniem operatu, że "okolica wsi K. jest najbardziej prestiżowym terenem podmiejskim miasta C.", gdyż miejsce to jest porównywalne z innymi terenami podmiejskimi oraz to, że nieruchomość jest położona na terenie o dużej perspektywie rozwoju, z bardzo dobrą dostępnością nieruchomości do głównych tras komunikacyjnych. Zdaniem skarżących nie bez znaczenia pozostaje fakt posadowienia [...] wiatraków prądotwórczych w odległości około [...] km od naszej posesji, gdyż potwierdzają, że wiatraki prądotwórcze mają negatywny wpływ na zdrowie człowieka. Skarżący wskazali, że do porównania powinny być uwzględnione nieruchomości podobne, o zbliżonych parametrach. W szczególności powinny to być nieruchomości z dostępnością do drogi z utwardzoną nawierzchnią, położone na terenie wiejskim z istotną cechą (np. bliska obecność turbin wiatrowych), a nie leżące w mieście C. z dala od wiatraków prądotwórczych, ale w pobliżu głównych ciągów komunikacyjnych. A. i R. R. podnieśli, że z operatu szacunkowego oraz z dokumentów załączonych do niego, (tj. projekt budowlany, protokół technicznego odbioru robót z dnia 2 sierpnia 2011 r., zawiadomienie o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z dnia 13 stycznia 2012 r.) wynika jednoznacznie, iż Gmina C. dokonała przebudowy dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi i publicznymi. Ich zdaniem w pojęciu "budowy drogi" nie mieści się "przebudowa drogi", odrębnie zdefiniowana przez ustawodawcę jako wykonywanie robót, w wyniku których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, nie wymagających zmiany granic pasa drogowego (art. 4 pkt 18 udp). Zaznaczyli, że tylko z "budową" (w tym "rozbudową") drogi wiąże się możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej - a już nie z jej "przebudową". A. i R. R. zauważyli, że w sprawie doszło do przebudowy (modernizacji) drogi, gdyż przedmiotowa droga przed przebudową była wielokrotnie utwardzana żwirem przez Gminę, a tego typu utwardzanie następowało od 2005 r. Wskazali, że w aktach sprawy (w treści operatu szacunkowego oraz w dokumentacji technicznej) stan drogi przed przebudową jest określany jako droga wewnątrzosiedlowa o nawierzchni żwirowej, odwadnianej powierzchniowo, natomiast po przebudowie jako nawierzchnia asfaltowa, wyposażona obustronnie w krawężniki i chodniki, zjazdy publiczne i indywidualne oraz kanalizację deszczową. Zauważyli, że Wójt Gminy w C. w wydanej decyzji ustala opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej - "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi".

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W szczególności organ uważa, że dokonana wycena jest prawidłowa pod względem formalnym, przez podmiot posiadający kwalifikacje do sporządzenia operatu szacunkowego. A skoro tak, to organ nie może ingerować w metodę i technikę szacowania nieruchomości oraz w to jakie działki do porównania przyjął rzeczoznawca w wycenie. Kolegium wskazało również, że skoro inwestycja obejmuje budowę nowych elementów drogi to należy uważać, że w istocie polega ona na rozbudowie drogi, co mieści się w pojęciu "budowy drogi" w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławcze w C. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2013 r. Nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w kwocie [...] zł z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] pow. [...] ha położonej w K. przy ul. [...] wskutek realizacji ze środków gminy C. inwestycji pn. "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi".

Na wstępie należy zauważyć, że materialnoprawą podstawę dla wydania zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy przepis ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej jako u.g.n. w tym art. 144 ust. 1 zgodnie, z którym właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Ponadto stosownie do przepisu art. 145 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1). Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 cyt. ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 2). Wskazać również należy, że podstawą wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką była, zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca różnicę między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej (w niniejszej sprawie przyłączy domowych kanalizacyjnych), a wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu tego urządzenia. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych.

Pierwszą kwestią sporną jest to czy operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2012 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego S. P. na potrzeby niniejszej sprawy mógł być wykorzystany jako podstawa do ustalenia opłaty adiacenckiej (art. 146 ust. 1a u.g.n.). Z operatu wynika, że celem wyceny było określenie wzrostu wartości rynkowej nieruchomości z tytułu budowy urządzeń infrastruktury technicznej, jako podstawy do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej (pkt 2 wyceny). Przedmiot wyceny został określony prawidłowo. Ustalenie opłaty adiacenckiej dotyczy bowiem prawa własności działki nr 210/61, położonej w miejscowości K., Gmina C.

Dla analizowanego obszaru obowiązuje zmiana ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C. dotyczącego fragmentów wsi: [...] działka nr [...] położona jest w kompleksie oznaczonym symbolem [...]– teren projektowanej zabudowy jednorodzinnej z dopuszczeniem usług nieuciążliwych (uchwała rady Gminy C. z dnia 24 sierpnia 1999 r., nr [...]). Przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, obejmując rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne położonych na terenie gminy C. W wyniku przeprowadzonej analizy porównawczej [...] transakcji kupna – sprzedaży rzeczoznawca ustalił, że obrót nieruchomościami przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne jest dobrze rozwinięty, a okolica wsi K. jest jedną z najbardziej prestiżowych terenów podmiejskich miasta C. Do wyceny przyjęto łącznie [...] transakcji kupna- sprzedaży nieruchomości, których dojazd został zapewniony drogą o nawierzchni utwardzonej o zróżnicowanym stanie technicznym i jakości nawierzchni. Ponieważ był to zbyt mały zbiór notowań, poszerzono obszar analizowanego rynku o tereny miasta C. bezpośrednio graniczące z miejscowością K. Przez to stwierdzono [...] transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości położonych na terenie osiedli domów jednorodzinnych, podobnych do wycenianej. Cena maksymalna 1 m2 powierzchni wyniosła [...] zł. Na wartość rynkową nieruchomości procentowo miały wpływ takie cechy jak: lokalizacja (35%), stan techniczny (35%), wielkość powierzchni (30%).

Mając powyższe na uwadze rzeczoznawca ustalił, że przed stworzeniem warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wynosiła [...] zł, natomiast po ich stworzeniu wynosiła [..] zł. Tym samym różnica w wartości nieruchomości przed i po stworzeniu warunków wyniosła [...] zł.

Skoro zatem uchwała Rady Miejskiej w C. z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] w sprawie stawki procentowej opłat adiacenckich, ustaliła wysokości stawki procentowej z tytułu budowy urządzań infrastruktury technicznej wynosi 50% różnicy pomiędzy wartością jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury a wartością po ich wybudowaniu, to prawidłowo organ I instancji określił wysokość opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie na kwotę [...] zł, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. decyzję tę utrzymało w mocy.

Zdaniem Sądu, operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia w niniejszym postępowaniu wysokości opłaty adiacenckiej sporządzony został zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), natomiast postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniono właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Z akt sprawy wynika ponadto, że na etapie postępowania pierwszo-instancyjnego rzeczoznawca majątkowy S. P. złożył dodatkowe wyjaśnienia, które zostały przekazane do wiadomości skarżącym (por. pismo z dnia 7 stycznia 2013 r., nr [...]), na skutek zarzutów do operatu.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie niewłaściwego doboru transakcji porównawczych skutkujący zawyżeniem wysokości opłaty adiacenckiej (porównanie wycenianej nieruchomości z nieruchomościami niepodobnymi pod względem lokalizacji z terenu Miasta C. o znacząco mniejszym obszarze z dostępnością do kilku linii autobusowych), błędną analizę rynku lokalnego Sąd podkreśla, że znajomość rynku nieruchomości w zakresie uzyskiwanych cen i istniejącego w danym okresie popytu i podaży na danego rodzaju nieruchomości, to wiedza specjalna rzeczoznawcy majątkowego, która zarówno Sąd jak i organy administracji nie dysponują. Skoro skarżący uważali, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy za wysoko określił wartości nieruchomości, winni przedłożyć organowi wycenę sporządzoną na własne zlecenie, na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. Dysponując kontroperatem organ musiałby wskazać, którą wycenę uznaje za wiarygodny dowód w sprawie, a której odmawia wiarygodności i mocy dowodowej. Organ, dysponując dwoma istotnie różniącymi się operatami szacunkowymi, miałby też podstawę, aby wystąpić, w trybie art. 157 u.g.n., do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie. W sytuacji, gdy skarżący nie przedłożyli operatu brak było dowodu przeciwnego, mogącego podważyć wycenę sporządzoną na zlecenie Wójta Gminy C. Argumenty samych skarżących mają jedynie walor polemiki z ustaleniami biegłego i jako takie nie mogły stanowić dowodu w sprawie, skutecznie podważającego sporządzony na użytek niniejszej sprawy operat szacunkowy.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rolą organu jest ustalenie tej opłaty, a niezbędnym dowodem w tym postępowaniu jest operat szacunkowy, którego prawidłowość może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 156 ust. 1 u.g.n. Dlatego organ nie jest zobligowany do analizowania prawidłowości zastosowanych rozwiązań merytorycznych w zakresie zasad szacowania, ponieważ są to reguły z zakresu wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1834/13, dostępne w CBOiS www.nsa.gov.pl, wyrok z dnia 29 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 873/07 (LEX nr 355047).

Odnosząc się natomiast do kolejnego zarzutu stron, to jest wątpliwości związanych z możliwością zastosowania w sprawie przepisu art. 145 u.g.n., Sąd nie kwestionuje tego, że droga o nawierzchni żwirowej jest budowlą, a ściślej obiektem liniowym w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a ustawy - Prawo budowlane oraz, że na gruncie przepisów art. 4 pkt 17 – 19 ustawy o drogach publicznych odrębnie zostały zdefiniowane takie pojęcia istotne dla wykonywanych robót budowlanych jak: budowa drogi (wykonywanie połączenia drogowego między określonymi miejscami lub miejscowościami, a także jego odbudowę i rozbudowę), przebudowa drogi (wykonywanie robót, w których wyniku następuje podwyższenie parametrów technicznych i eksploatacyjnych istniejącej drogi, niewymagających zmiany granic pasa drogowego), remont drogi (wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym). Różnice w definiowaniu takich pojęć jak: budowa, przebudowa, remont budowli wynikają także z przepisów art. 3 pkt 6,7a i 8 ustawy – Prawo budowlane. Podkreślić jednak należy to, że ze znajdującego się w aktach sprawy zawiadomienia Gminy C. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego z dnia 13 stycznia 2012 r. wynika, iż inwestycja pod nazwą "przebudowa dróg wewnętrznych ze zjazdami indywidualnymi i publicznymi, kanalizacja deszczowa", mimo wskazanej nazwy, z formalnego punktu widzenia była budową obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane. Z treści tego zawiadomienia wynika, że inwestycja była prowadzona na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Starostę C. nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Zgodnie zaś z przepisami art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 12 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane pozwolenie na budowę wydawane jest w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych, polegających na budowie obiektu budowlanego – w niniejszej sprawie drogi. Jeżeli wykonywane są roboty budowlane polegające tylko i wyłącznie na przebudowie drogi wówczas wymagane jest zgłoszenie właściwemu organowi wykonywania tych robót. Z powyższym jest zbieżne to, że zawiadomienie dotyczy zakończenia budowy, a nie zakończenia przebudowy obiektu budowlanego. Poza tym z zawiadomienia tego wynika, że jego podstawę prawną stanowiły przepisy art. 54 i art. 57 ustawy – Prawo budowlane. Zakończenie robót budowlanych w tym trybie świadczy o tym, że w niniejszej sprawie doszło do zakończenia budowy (a nie przebudowy) obiektu budowlanego.

Wskazać należy, że warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej na podstawie przepisu art. 145 u.g.n. jest nie tyle sama budowa urządzeń infrastruktury technicznej albo budowa drogi, ale stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis ten umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej, po dokonanych robotach budowlanych, skutkujących ulepszeniem konkretnej nieruchomości. Skoro więc w ramach wykonanej inwestycji budowlanej doszło do wybudowania kanalizacji deszczowej i wybudowania indywidualnego zjazdu z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na drogę wewnętrzną ul. [...], to niewątpliwie doszło do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi o nawierzchni żwirowej, odwadnianej powierzchniowo, a następnie utwardzonej o nawierzchni asfaltowej, wyposażonej w krawężniki, chodniki, zjazdy publiczne i indywidualne oraz kanalizację deszczową. Wskazać również należy, że w sprawie objętej skargą, decyzja Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] została wydana w terminie 3 lat od daty stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. nie zgłosił sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy (pismo Wójta Gminy C. z dnia [...] października 2012 r.).

Wobec tego zaskarżonej decyzji nie można zarzucić mającego wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 146 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 175 ust. 1 u.g.n., czy też istotnego i mogącego mieć wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów art. 7, art. 10, art. 11, art. 77 § 1 k.p.a.. Zaskarżone decyzje zostały wydane po wyczerpującym przeprowadzeniu postępowań z uwzględnieniem zasad wynikających z przepisów prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.