Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 461/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 134, art. 106 par. 3 i art. 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ust. 1, 3, 4, art. 15 ust. 1, 7, art. 78 ust. 1, art. 82 ust. 1, art. 87 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędzia del. WSA Wojciech Mazur Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 15 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Powiatu w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 998/07 w sprawie ze skargi J. S. na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w B. 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 998/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 79 ust. 1 i ust. 4 oraz art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...] 2007 r. w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w B. oraz określił, że powyższa uchwała nie może być wykonana.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż w dniu [...] 2007 r. Przewodniczący Klubu Radnych "[...]" zwrócił się do Przewodniczącej Rady Powiatu w B. o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu w B., załączając proponowany porządek obrad sesji, projekty uchwał o odwołaniu Przewodniczącego Rady Powiatu i o wyborze Przewodniczącego Rady Powiatu oraz dwie listy radnych z podpisami osób popierających wniosek o zwołanie nadzwyczajnej sesji i z podpisami osób popierających wniosek o odwołanie Przewodniczącego Rady Powiatu w B. .

Pismem z dnia 14 lutego 2007 r. Klub Radnych "[...]" zwrócił się do Wojewody M. z wnioskiem o podjęcie czynności administracyjnych w stosunku do Przewodniczącego Rady Powiatu w B. z uwagi na naruszenie art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz § 12 Statutu Powiatu B.. Wojewoda M. zwrócił się do Przewodniczącej Rady Powiatu w B. J. S. o wyjaśnienie przyczyn nie zwołania sesji w terminie określonym w art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym.

W piśmie z dnia [...] 2007 r. Przewodnicząca Rady Powiatu w B. stwierdziła, że inicjatywa zwoływania sesji przysługuje wprawdzie klubowi radnych, ale wniosek nie jest wiążący dla przewodniczącego. Nadto Statut Powiatu B. reguluje szczegółowo tryb zwoływania sesji, także w trybie nadzwyczajnym. Wniosek złożony przez Klub Radnych "[...]" nie daje podstawy do zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym, gdyż wniosek i dołączone projekty uchwał zostały złożone bez uzasadnienia. Przedmiot wnioskowanych uchwał nie uzasadnia zwołania sesji w trybie nadzwyczajnym i ignorowania przepisów prawa, tj. uchwały Rady Powiatu Nr [...] z dnia [...]2006 r. w sprawie uchwalenia planu pracy Rady Powiatu w B. na rok 2007.

W piśmie z dnia [...] 2007 r. [...] stwierdził, że wobec niewykonania ciążącego na J. S. , jako Przewodniczącej Rady Powiatu w B. , obowiązku zwołania sesji w ustawowo określonym terminie oraz braku przepisów prawnych normujących wprost skutki prawne takiego zachowania, usprawiedliwionym i celowym jest odwołanie się do zasad określonych w art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP. Za dopuszczalne należy uznać zwołanie wnioskowanej sesji przez Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu. Wojewoda M. wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym "Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem". Analogiczna regulacja zawarta jest w § 11 ust. 3 obowiązującego Statutu Powiatu B.

W dniu 6 marca 2007 r. Wiceprzewodniczący Rady Powiatu K. K. zwołał VI nadzwyczajną sesję Rady Powiatu w B. na dzień [...] 2007r.

W dniu [...] 2007 r. odbyła się VI nadzwyczajna sesja Rady Powiatu w B. , podczas której przyjęta została uchwała Nr [...] w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz uchwała Nr [...] w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. Nowym Przewodniczącym Rady został R. R.

Pismem z dnia [...] 2007 r. Klub Radnych "[...]" zwrócił się do Wojewody M. o stwierdzenie nieważności powyższych uchwał z powodu naruszenia art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz § 12 ust. 1 - 2 i § 14 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. - Statut Powiatu B. Zdaniem radnych VI sesja Rady Powiatu w B. została zwołana przez osobę nieuprawnioną i nieupoważnioną do takich czynności i bez podstawy prawnej do podjęcia takich czynności, a więc uchwała o odwołaniu Przewodniczącego Rady Powiatu podjęta została przez organ nieuprawniony. Nadto o sesji rady w dniu [...] 2007 r. radni zostali poinformowani w dniu [...] 2007 r., a część radnych nie otrzymała zawiadomień o zwołaniu sesji. Także uchwała w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu została podjęta z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 16 ust. 2 w związku art. 14 ust. 1 ustawy, gdyż Przewodniczącym został wybrany R. R., który od dnia 8 grudnia 2006 r. pełnił funkcję przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu B..

W piśmie z dnia [...] 2007 r. Przewodniczący Rady Powiatu R. R. - na wezwanie Wojewody M. - wyjaśnił, że zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu w B. na dzień [...] 2007 r. przez najstarszego wiekiem Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu K. K. nastąpiło w oparciu o wydaną przez Wojewodę M. opinię z dnia 1 marca 2007 r. Poinformował, że wszyscy radni powiatu, łącznie z radnymi z Klubu Radnych "[...]", mieli pełną wiedzę, że na dzień [...] 2007 r. Wiceprzewodniczący K. K. zwołał nadzwyczajną sesję Rady Powiatu. Przewodniczący Rady Powiatu w B. zaznaczył, że termin, o którym mowa w §14 Statutu Powiatu B. jest właściwy dla sesji zwoływanych w trybie zwyczajnym i nie może być zachowany w sytuacji, gdy ustawodawca w przypadku sesji nadzwyczajnej nałożył na Przewodniczącego Rady "obowiązek zwołania sesji w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku".

W piśmie z dnia [...] 2007 r., adresowanym do Przewodniczącego Klubu Radnych "[...]" L. W. oraz w piśmie z dnia [...] 2007 r. adresowanym do J. S. , Wojewoda M. i stwierdził, że nie znalazł podstaw do podjęcia działań nadzorczych.

W dniu [...] 2007 r. J. S. wezwała Radę Powiatu w B. do usunięcia naruszenia prawa powyższymi uchwałami z dnia [...] 2007 r. w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu oraz w sprawie wyboru Przewodniczącego Rady Powiatu. Podniosła, że zwołując sesję Rady Powiatu w B. na dzień [...] 2007 r. Wiceprzewodniczący K. K. w sposób rażący naruszył art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz § 12 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały Nr [...] Rady Powiatu w B. - Statut Powiatu B., bowiem rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady. J. S. zaznaczyła, że w okresie poprzedzającym zwołanie sesji pracowała normalnie i nie wyznaczyła K. K. do wykonywania jej zadań. To oznacza, że VI sesja Rady Powiatu w B. została zwołana przez osobę nieuprawnioną i nieupoważnioną do takich czynności oraz bez podstawy prawnej do podjęcia takich czynności. Nadto VI sesja Rady Powiatu w B. została zwołana z naruszeniem procedury i trybu zwoływania sesji, tj. §14 Statut Powiatu B., który stanowi, iż o sesji zawiadamia się wszystkich radnych co najmniej na 7 dni przed dniem rozpoczęcia obrad. Rażąco naruszono także art. 16 ust. 2 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, gdyż wybór R. R. na Przewodniczącego Rady Powiatu przed odwołaniem z funkcji Przewodniczącego Komisji Rewizyjnej był niedopuszczalny.

W dniu [...] 2007 r. Rada Powiatu w B. podjęła uchwałę Nr [...] oraz uchwałę Nr [...], w których odmówiła uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] 2007 r. Przewodniczący Rady Powiatu w B. poinformował J. S. o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia [...] 2007 r. w sprawie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu J. S. powtórzyła zarzuty zawarte w wezwaniu Rady Powiatu w B. do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Powiatu w B. stwierdził, że jest ona bezzasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wezwał skarżącą do wykazania jej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Skarżąca wskazała, że zaskarżoną uchwałą Rady Powiatu doszło do naruszenia art. 14 i art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. kompetencji, które posiadała jako Przewodnicząca Rady Powiatu w B. - uprawnienia do zwoływania posiedzeń plenarnych Rady Powiatu i ich prowadzenia. Ponownie podkresliła, że w dniu [...] 2007 r. była obecna i pełniła powierzoną jej funkcję oraz nie wyznaczyła innej osoby, a w szczególności Wiceprzewodniczącego K. K. do pełnienia jej zadań. Rada Powiatu obradując na sesji plenarnej, pomimo braku zwołania przez osobę do tego upoważnioną i uprawnioną, naruszyła interes prawny skarżącej, tj. organizowanie prac Rady Powiatu oraz prowadzenie obrad.

Na rozprawie w dniu [...] 2008 r. pełnomocnik rady Powiatu w B. zakwestionował legitymację skargową J. S. , a w przypadku nieuwzględnienia tego zarzutu wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, iż zaskarżona uchwała narusza prawo.

W ocenie Sądu zostały spełnione wszystkie wymagane prawem wymogi wniesienia skargi do sądu. Zaskarżona uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej a skarga pochodzi od podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 50 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którymi skargę może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej. Wniesienie skargi zostało także poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Sąd podkreślił, iż ustawa o samorządzie powiatowym wprowadza zasadę, że rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał - art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Od tej zasady w ustawie o samorządzie powiatowym przewidziano wyjątki. Pierwszą sesję nowo wybranej rady powiatu zwołuje przewodniczący rady poprzedniej kadencji na dzień przypadający w ciągu 7 dni po ogłoszeniu zbiorczych wyników wyborów do rad na obszarze całego kraju, a po upływie tego terminu sesję zwołuje komisarz wyborczy. Z kolei w przypadku wyborów przedterminowych pierwszą sesję zwołuje osoba, którą Prezes Rady Ministrów wyznaczył do pełnienia funkcji organów jednostki samorządu terytorialnego. Nadto w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym ustawodawca przewidział dwie możliwości umocowania wiceprzewodniczącego rady do wykonywania funkcji przewodniczącego: fakultatywną, gdy pełnomocnictwo do wykonywania zadań powiatu udzieli wiceprzewodniczącemu sam przewodniczący i obligatoryjną, gdy w przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia zastępującego go wiceprzewodniczącego, zadania i kompetencje przewodniczącego automatycznie przechodzą na wiceprzewodniczącego najstarszego wiekiem. Niezależnie od tego, czy przyczyna nieobecności ma charakter obiektywny (fizyczna nieobecność wskutek choroby), czy też subiektywny (fizyczna nieobecność wskutek niedyspozycji zawinionej przez przewodniczącego), konstytutywną przesłanką podmiotowej dyslokacji zadań i kompetencji przewodniczącego jest sam fakt jego nieobecności (P. Dobosz [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, D. Dąbek, P.Dobosz, W. Kisiel, M. Kotulski, P.Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, I. Skrzydło-Niżnik "Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005). Tylko więc w przypadku zaistnienia którejś z tych sytuacji wiceprzewodniczący rady powiatu mógłby zwołać sesję rady zamiast przewodniczącego. Sąd stwierdził, iż w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z sytuacji opisanych w art. 14 ust. 3 ustawy – analogiczne regulacje zawiera § 12 i § 11 ust. 3 statutu Powiatu B.. W okresie poprzedzającym zwołanie sesji J. S. była obecna w pracy pełniąc funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu w B. i nie wyznaczyła Wiceprzewodniczącego Rady Powiatu w B. K. K. do wykonywania swoich zadań. Z tych względów K. K. nie był uprawniony do zwołania sesji Rady Powiatu w B. na dzień [...] 2007 r. i nie mógł przewodniczyć jej obradom.

W ocenie Sądu Rada Powiatu w B. dokonała błędnej wykładni art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym przyjmując, że wiceprzewodniczący może zwołać sesję rady w sytuacji, gdy nie zrobi tego przewodniczący mimo wniosku grupy radnych. Sformułowanie "w razie nieobecności przewodniczącego" nie budzi wątpliwości. Nie ma żadnych podstaw prawnych do rozszerzania zakresu stosowania tej przesłanki na przypadki, gdy wprawdzie przewodniczący jest obecny, ale nie wykonuje zadań. Wykraczałoby to poza znaczenie użytego przez ustawodawcę pojęcia "nieobecność".

Sąd zaznaczył, iż przewodniczący rady jest jedynym podmiotem uprawnionym do zwołania sesji, także w przypadku złożenia w tej sprawie wniosku grupy radnych czy zarządu. Radni chcąc odwołać przewodniczącego rady mogą to zrobić jedynie na zwołanej przez niego sesji, chyba że wystąpiłyby okoliczności przewidziane w art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Skoro w niniejszej sprawie doszło do zwołania sesji przez osobę do tego nieuprawnioną, to następstwem tego jest wadliwość zaskarżonej uchwały uzasadniająca stwierdzenie jej nieważności. Sąd powołał pogląd utrwalony w orzecznictwie na gruncie ustawy o samorządzie gminnym, że uchwały rady podjęte na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną naruszają art. 20 u.s.g. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2002 r., II SA 1244/01, LEX nr 82677) oraz że do istotnych wad uchwał, skutkujących stwierdzeniem nieważności, należy naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, a więc m.in. prowadzenie obrad rady przez osobę nieuprawnioną.

Zdaniem Sądu uzasadnioną wątpliwość budzi także sposób zwołania sesji Rady Powiatu w B. w dniu [...] 2007 r. Radni o zwołaniu sesji dowiedzieli się dzień wcześniej, tj. [...] 2007 r., przy czym ze znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej sporządzonej w dniu [...] 2007 r. przez P.B. i K. F. wynika jednak, że części radnych nie doręczono zawiadomień o sesji mającej się odbyć następnego dnia.

Jednocześnie Sąd nie podzielił argumentów skarżącej, że zawiadomienie o sesji powinno nastąpić nie później niż na 7 dni przed jej planowanym terminem. Stosownie bowiem do treści art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, sesja zwoływana na wniosek 1/4 ustawowego składu rady powinna być zwołana nie później niż na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Obowiązujące przepisy nie nakładają wymogu poprzedzenia zwołania sesji co najmniej 7 dniowym okresem, niemniej jednak zwołanie sesji musi nastąpić tak, aby nie było wątpliwości co do tego, czy wszyscy radni zostali zawiadomieni o terminie jej przeprowadzenia. Niedopuszczalne jest zwołanie sesji w taki sposób, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie nastąpiło skuteczne powiadomienie wszystkich radnych o terminie sesji i ograniczono prawo pozostałych radnych do prawidłowego przygotowania się do sesji.

Nadto Sąd podkreślił, że zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia. Uzasadnienia uchwały nie można się też doszukać w protokole sesji rady z dnia [...] 2007 r., gdyż nie wynika, że była prowadzona dyskusja nad merytorycznymi przesłankami uzasadniającymi podjęcie uchwały. Sąd wskazał, iż wprawdzie w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, to jednak brak uzasadnienia uchwały, jak też całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powiatu, powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu i nie sposób dokonać oceny jej legalności. Sąd podzielił stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06 (LEX nr 247924), że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć.

Sąd zwrócił także uwagę, że skarżąca jako Przewodnicząca Rady Powiatu w B. miała obowiązek, a nie jedynie prawo, zwołania spornej sesji - zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. Obowiązek taki nakłada na przewodniczącego rady również § 12 ust. 2 Statutu Powiatu B.. J. S., nie zwołując na wniosek radnych sesji rady powiatu w trybie nadzwyczajnym, naruszyła przepisy ustawy o samorządzie powiatowym. Wprawdzie ustawa nie przewiduje żadnych sankcji za zwołanie sesji w terminie późniejszym, lecz przewiduje sankcje, gdy na skutek naruszenia przez przewodniczącego rady jego ustawowych obowiązków, organy powiatu nie realizują swoich zadań. W art. 84 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy powiatu, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy powiatu i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do 2 lat, nie dłużej jednak niż do wyboru zarządu przez radę kolejnej kadencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Powiatu w B. , reprezentowana przez radcę prawnego R. K. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez:

a) niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym przez błędne przyjęcie, że uchwała rady powiatu w przedmiocie odwołania jej przewodniczącego stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, podczas gdy uchwała podjęta w tym przedmiocie nie ma charakteru podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, a w związku z tym błędne przyjęcie, że uchwała taka podlega zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

b) niewłaściwe zastosowanie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a to poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu w B. nr [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w B. naruszała interes prawny lub uprawnienie J. S., a tym samym przyjęcie, że J. S. przysługiwała na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym legitymacja skargowa, podczas gdy legitymacja taka jej nie przysługiwała;

c) błędną wykładnię art. 14 ust. 3 i art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, poprzez przyjęcie, że sytuacja, w której przewodniczący rady powiatu nie wywiązuje się z wynikającego z art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatu obowiązku zwołania na wniosek 1/4 ustawowego składu rady powiatu posiedzenia tej rady w 7 dniowym terminie (a przewodniczący nie wyznaczył wiceprzewodniczącego do wykonywania swoich czynności), sesja rady powiatu nie może zostać zwołana przez najstarszego wiekiem wiceprzewodniczącego rady, podczas gdy wykładnia celowościowa art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym prowadzi do wniosku, że sytuację taką należy uznać za równoznaczną z "nieobecnością" przewodniczącego rady w rozumieniu art. 14 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o samorządzie powiatowym, a więc sesja rady powiatu może zostać zwołana przez najstarszego wiekiem wiceprzewodniczącego rady;

d) błędną wykładnię art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym przez przyjęcie, że sesja Rady Powiatu w B. odbyta w dniu [...] 2007 r. została zwołana w sposób "niedopuszczalny", podczas gdy tryb zwołania tej sesji nie naruszał przepisów prawa;

e) błędną wykładnię art. 13 ust. 1 i art. 14 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez przyjęcie, że uchwała rady powiatu w przedmiocie odwołania przewodniczącego rady powiatu winna zostać uzasadniona, podczas gdy obowiązek taki nie wynika z obowiązujących przepisów;

f) błędną wykładnię art. 14 ust. 1 i ust. 4 i art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przez przyjęcie, że dla odwołania przewodniczącego rady powiatu nie jest wystarczającym dochowanie wymogów wynikających z art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie powiatowym, a koniecznym jest przeprowadzenie procedury odwołania przewodniczącego na sesji rady powiatu zwołanej przez przewodniczącego powiatu (art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym), podczas gdy dla możliwości odwołania przewodniczącego powiatu istotne jest, aby uchwała o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu zapadła bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, na wniosek co najmniej 1/4 ustawowego składu rady;

g) niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 79 ust. 1 i ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała istotnie narusza prawo, ze względu na fakt, iż została podjęta na posiedzeniu Rady Powiatu w B. zwołanej przez Wiceprzewodniczącego tej Rady, a tym samym stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy ewentualne uchybienia w trybie podejmowania przedmiotowej uchwały i zwoływaniu sesji na dzień [...] 2007 r. zakwalifikować należy jako co najwyżej nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym;

h) błędne zastosowanie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i niezastosowanie art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym (w przypadku ustalenia przez Sąd I instancji zajścia przesłanek przewidzianych w tym przepisie) poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały po upływie okresu dłuższego niż jeden rok od dnia jej podjęcia, w sytuacji, gdy uchwała taka nie jest aktem prawa miejscowego oraz nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia organowi nadzoru w terminie wynikającym z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podczas gdy ze względu na upływ rocznego okresu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i brak przesłanek umożliwiających stwierdzenie jej nieważności pomimo upływu tego okresu, niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, a jedynie możliwe było ewentualnie (w przypadku ustalenia przez Sąd, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały) orzeczenie na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym o niezgodności uchwały z prawem;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na przebieg sprawy, poprzez:

a) błędne zastosowanie art. 50 § 2 p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a to przez przyjęcie, iż dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na uchwałę rady powiatu w przedmiocie odwołania przewodniczącego tej rady, gdyż uchwała taka stanowi uchwałę podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, podczas gdy uchwała podjęta w tym przedmiocie nie ma charakteru podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, a tym samym skarga do sądu administracyjnego w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym na taką uchwałę nie przysługuje;

b) niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a to poprzez nie odrzucenie skargi J. S. jako niedopuszczalnej, podczas gdy skarga ta podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna ze względu na zaskarżenie nią uchwały rady powiatu, która nie została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej;

c) błędne zastosowanie art. 50 § 2 p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a to poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu w B. nr [...] w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w B. naruszała interes prawny lub uprawnienie J. S. , a tym samym przyjęcie, że J. S. przysługiwała na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym legitymacja skargowa, podczas gdy legitymacja taka jej nie przysługiwała;

d) niezastosowanie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z niewłaściwym zastosowaniem art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, poprzez nie odrzucenie skargi J. S. , jako wniesionej przez osobę do tego nieuprawnioną, podczas gdy skarga podlegała odrzuceniu ze względu na brak legitymacji skargowej po stronie J. S., jako osoby, której interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżona nie naruszała;

e) naruszenie art. 147 § p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w sytuacji, gdy przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały wobec upływu okresu dłuższego niż jeden rok od chwili jej podjęcia do chwili wyrokowania, a uchwała ta nie stanowi aktu prawa miejscowego oraz nie uchybiono obowiązkowi jej przedłożenia organowi nadzoru w terminie wynikającym z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podczas gdy ze względu na upływ rocznego okresu, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i brak przesłanek umożliwiających stwierdzenie jej nieważności pomimo upływu tego okresu, możliwe było ewentualnie (w przypadku ustalenia przez Sąd, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały) jedynie orzeczenie na podstawie art. 82 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym o niezgodności uchwały z prawem;

f) naruszenie art. 1 § 1 i § 2, art. 3 § 1 oraz art. 134 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie całości sprawy polegające na niewyjaśnieniu okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla prawidłowego zastosowania art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a to faktu, czy zaskarżona uchwała została przedłożona organowi nadzoru w terminie wynikającym z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

g) niezastosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez niedopuszczenie dowodu z dokumentów wskazujących na przekazanie zaskarżonej uchwały organowi nadzoru w terminie wynikającym z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, podczas gdy wyjaśnienie tej okoliczności było niezbędne dla pełnego wyjaśnienia sprawy i właściwego zastosowania przepisu art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

h) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji istotnej okoliczności, a mianowicie, czy zaskarżona uchwała została w terminie wynikającym z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym przedłożona organowi nadzoru, co miało skutek w nieprawidłowym zastosowaniu art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym;

i) błędne zastosowanie art. 141 § 4 p.p.s.a., a to przez brak wyjaśnienia przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, ze względu na jakie okoliczności, pomimo upływu okresu dłuższego niż jeden rok od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wyrokowania, możliwe było w świetle art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzenie nieważności tejże uchwały, podczas gdy Sąd I instancji winien w uzasadnieniu wyroku wyjaśnić przyjęcie danej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co spowodowało w szczególności brak możliwości pełnej oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu ! instancji;

j) oparcie rozstrzygnięcia na art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały rady powiatu w przedmiocie odwołania jej przewodniczącego, podczas gdy uchwała taka nie stanowi żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., w szczególności nie jest ona aktem prawa miejscowego i nie jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem rozstrzygnięcie Sądu I instancji mogło nastąpić ewentualnie na podstawie art. 150 p.p.s.a. i w sposób przewidziany w tym przepisie.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Rada Powiatu w B. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, względnie, w przypadku nieuznania zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Powiatu w B. podniosła, iż uchwała w przedmiocie odwołania (lub powołania) przewodniczącego rady powiatu nie jest uchwałą podjętą "w sprawie z zakresu administracji publicznej", gdyż nie jest przejawem wykonywania władztwa publicznego, w jakie wyposażono organ administracji publicznej, tylko formą wyrażenia przez organ kolegialny woli dotyczącej sprawy wyłącznie wewnętrznej. Uchwała taka ma charakter organizacyjny, rozstrzygający w sprawie wewnętrznego zorganizowania prac rady powiatu i nie może być zaskarżona na zasadzie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym do sądu administracyjnego. Nadto J. S. nie przysługuje legitymacja skargowa. Sąd I instancji winien był na podstawie art. 58 § 1 pkt 6) p.p.s.a. odrzucić jako niedopuszczalną skargę wniesioną przez J. S.

Zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o samorządzie powiatowym, zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Żaden z przepisów prawa materialnego, w szczególności ustawy o samorządzie powiatowym, nie wiąże z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady powiatu jakiegokolwiek prawa lub uprawnienia, a zatem uchwała w przedmiocie odwołania z funkcji przewodniczącego rady powiatu nie dotyczy interesu prawnego J. S. ani jej uprawnień.

Rada Powiatu w B. nie podzieliła stanowiska Sądu, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu w B. jest nieważna, ze względu na fakt, iż została podjęta na sesji Rady zwołanej przez osobę do tego nieuprawnioną. Wskazano, iż sesja nadzwyczajna została zwołana przez najstarszego wiekiem wiceprzewodniczącego rady, gdyż zobligowana do zwołania sesji przez art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym Przewodnicząca nie wypełniała swojej funkcji i nie wyznaczyła do wykonywania swoich obowiązków żadnego z wiceprzewodniczących, na co pozwala art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym. Powołano się na opinię przedstawioną przez organ nadzoru. W ocenie Rady przepis art. 14 ust. 3 zdanie trzecie ustawy nie może być interpretowany jedynie poprzez jego wykładnię czysto językową, lecz należy odwołać się do wykładni celowościowej przepisu. Za "nieobecność przewodniczącego" w rozumieniu art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym należy uznać również sytuację, w której wprawdzie przewodniczący jest fizycznie obecny, ale faktycznie, poprzez niewykonywanie swych obowiązków, jest nieobecny. W przypadku więc niewypełnienia przez przewodniczącego jego bezwzględnych obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa, nawet mimo jego fizycznej obecności, art. 14 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym pozwala na przejęcie zadań przewodniczącego przez najstarszego wiekiem wiceprzewodniczącego.

Wskazano, że dochowane zostały wymagania proceduralne wynikające z art. 14 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Przewodniczący odwołany został uchwałą podjętą bezwzględną większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. Nadto stwierdzono, że z art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nie wynikają żadne szczegółowe wymagania tyczące się procedury zwoływania sesji. Żaden z przepisów nie zabrania zwołania sesji na następny dzień, co w szczególności odnosi się do sesji nadzwyczajnych, które winny być zwoływane w trybie pilnym. Osoba zwołująca sesję winna dołożyć staranności w powiadomieniu członków rady o fakcie zwołania sesji, jednak nie jest możliwe obciążanie jej odpowiedzialnością za faktyczne dotarcie informacji o sesji do radnych.

Strona skarżąca podniosła, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, iż zaskarżona uchwała powinna zawierać uzasadnienie, gdyż przepisy ustawy o samorządzie powiatowym nie sytuują wymogu uzasadniania uchwał rady powiatu i nie można wyprowadzić takiego wniosku z zasad konstytucyjnych (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP).

W ocenie Rady Powiatu w B. zasadnicza wadliwość zaskarżonego wyroku polega na stwierdzeniu przez Sąd I instancji, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważności zaskarżonej uchwały w sytuacji, gdy od jej podjęcia upłynęło więcej niż jeden rok. Art. 147 § p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny stwierdza, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały. Zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym zasadniczo nie stwierdza się nieważności uchwały rady powiatu po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia. Roczny termin ma charakter zawity, a jego upływ powoduje niejako "usankcjonowanie błędu". Pomimo upływu rocznego okresu, nieważność uchwały może być jednak stwierdzona, ale wyłącznie w przypadku zajścia jednej z dwóch przesłanek: albo zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, albo nie dopełniono w terminie wynikającym z art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym obowiązku przekazania uchwały organowi nadzoru. Zaskarżona uchwała rady powiatu nie jest aktem prawa miejscowego i została przekazana organowi nadzoru przez Starostę Powiatu w B. przy piśmie z dnia [...] 2007 r., które doręczone zostało Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 12 marca 2007 r. Sąd I instancji nie był więc uprawniony do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku stwierdzenia, że istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności tejże uchwały, przez Sąd I instancji mógł ewentualnie orzec o niezgodności uchwały z prawem. Sąd nie wskazał w uzasadnieniu wyroku, ze względu na jakie okoliczności, pomimo upływu do chwili wyrokowania okresu dłuższego niż jeden rok od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, orzekł o stwierdzeniu nieważności tej uchwały, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie skarżącej Sąd nie mógł oprzeć rozstrzygnięcia na art. 147 § 1 p.p.s.a. Art. 147 § 1 p.p.s.a. dotyczy bowiem kontroli sądowo - administracyjnej uchwał i aktów, o których mowa w art. 3 § pkt 5 i 6 p.p.s.a. Zaskarżona uchwała nie należy natomiast do kategorii, o których mowa w art. 3 § pkt 5 i 6 p.p.s.a., bowiem nie jest aktem prawa miejscowego, ani też aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, iż chybione są zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w przedmiocie charakteru zaskarżonej uchwały i legitymacji skargowej J. S.

Zgodnie z regulacją zawartą w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) – w skrócie u.s.p. - przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały organów powiatu w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Podobne uregulowanie zawiera art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r., Nr 142 poz. 1591 ze zm. – zwanej dalej : u.s.g.), a więc rozważając kwestie dotyczące charakteru uchwały o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu i legitymacji do zaskarżenia takiej uchwały, można posiłkować się orzecznictwem i poglądami doktryny prezentowanymi na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

I tak, w uzasadnieniu postanowienia z dnia 27 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 952/90 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podlegają zaskarżeniu te wszystkie uchwały rady gminy, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy kształtuje skład osobowy organów samorządu (por. ONSA 1990/4/4; Z. Leoński, glosa do postanowienia NSA z dnia 20 lutego 1992 r. sygn. akt SA/Po 1544/91, "Samorząd Terytorialny" 1992/12/68).

Uchwały organów samorządu regulują działalność organów samorządu, polegającą na wykonywaniu należących do nich zadań administracji publicznej. Do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a także może wykonywać zadania zlecone z zakresu administracji rządowej – art. 2 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 8 ust. 1 – 2 u.s.g. Powiat zaś wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym - art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

W tym stanie rzeczy, dopuszczalność zaskarżenia, zarówno uchwał organów gminy jak i uchwał organów powiatu, nie może być ograniczona do norm proceduralnych i materialnych, ale musi obejmować również normy organizacyjno - kompetencyjne, a więc także te wszystkie uchwały, w których ustanawia się struktury organizacyjne, rozgranicza kompetencje czy też kształtuje skład osobowy organów samorządu.

A zatem, uchwała rady powiatu dotycząca powołania lub odwołania określonej osoby ze składu organu powiatu nie może być wyłączona z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - podobnie jak nie są wyłączone z trybu zaskarżenia przewidzianego w art. 101 u.s.g. tego typu uchwały rady gminy. Zakresem uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym objęte są również uchwały o charakterze indywidualnym.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uchwała o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu jest uchwałą "z zakresu administracji publicznej".

Zasadnie także Sąd pierwszej instancji przyjął, iż J. S. mogła wnieść skargę do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Powiatu w B. z dnia [...] 2007 r. o odwołaniu jej z funkcji przewodniczącego rady gminy.

Badanie, czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę organu powiatu, dotyczącą sprawy z zakresu administracji publicznej, jest do tego uprawniony następuje w aspekcie przesłanek określonych w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odwołanie z funkcji w radzie lub organie wykonawczym powiatu daje odwołanej osobie możliwość skorzystania z ochrony przed sądem administracyjnym w ramach konstrukcji unormowanej w art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Z przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym wynika jednoznacznie, iż zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego - na jego podstawie - może każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia. Osobie, której zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie naruszono uchwałą organu powiatu, przysługuje publiczne prawo podmiotowe do zaskarżenia tej uchwały do sądu administracyjnego.

Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołał także w rozważaniach na temat legitymacji skargowej J. S. art. 50 p.p.s.a., ale jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku przytoczył w tym względzie treść przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Nie zachodziły zatem przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi J. S. na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. z powodu jej niedopuszczalności.

Uchwała rady powiatu o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu podjęta na podstawie art. 14 ust. 4 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) jest aktem z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Z powyższych względów Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6, art. 50 § 2 i art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Nie są także zasadne zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 14 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 15 ust. 1 i ust. 7, art. 13 ust. 1 oraz art. 79 ust. 1 i ust. 4, a to z poniższych względów.

Co do zasady rada powiatu – stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał. Niemniej jednak na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 tj. do zawiadomienia o zwołaniu sesji należy dołączyć porządek obrad wraz z projektami uchwał - art. 15 ust. 7 u.s.p. Przepis art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie nakłada na przewodniczącego rady powiatu – w razie spełnienia wymogów określonych w tym przepisie – obowiązek zwołania sesji. Ustawodawca nie pozostawił tu przewodniczącemu rady powiatu żadnej swobody, a więc zwołanie sesji w przypadku art. 15 ust. 7 u.s.p. nie zależy od uznania przewodniczącego rady powiatu. Przewodniczący rady powiatu jest uprawniony jedynie do sprawdzenia, czy wniosek o zwołanie sesji spełnienia wymogi z art. 15 ust. 7 u.s.p.

Powyższe jednak nie oznacza, że w przypadku, gdy przewodniczącego uchyla się od wykonania ustawowego obowiązku, może ten obowiązek wykonać inna osoba, jeśli nie zachodzą jednocześnie przesłanki z art. 14 ust. 3 u.s.p.

Jak stanowi art. 14 ust. 3 u.s.p. zadaniem przewodniczącego jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. A zatem, przepis art. 14 ust. 3 u.s.p. może znaleźć zastosowanie jedynie, gdy: po pierwsze - przewodniczący wyznaczył do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego i po drugie – przewodniczący jest nieobecny i nie wyznaczył wiceprzewodniczącego.

Przepis art. 14 ust. 3 u.s.p. jest jasny i jednoznaczny, a więc nie może być interpretowany rozszerzająco, sprzecznie z wyraźną wolą ustawodawcy. Żadne inne względy niż ściśle określone w tym przepisie nie upoważniają do skorzystania z tej instytucji. Uchylania się przez przewodniczącego rady powiatu od wykonania ustawowego obowiązku z art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nie można utożsamiać z nieobecnością przewodniczącego w rozumieniu art. 14 ust. 3 u.s.p. To zaś oznacza, że jeśli przewodniczący rady powiatu jest obecny, lecz uchyla się od zwołania sesji - mimo spełnienia wymogów z art. 15 ust. 7 u.s.p. - to nie zachodzi możliwość zastosowania instytucji z art. 14 ust. 3 u.s.p.

Sąd pierwszej instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni przepisów i w okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie uznał, że doszło do zwołania sesji przez osobę nieuprawnioną, a następstwem tego podjęte na sesji uchwały obarczone są wadą uzasadniającą stwierdzenie ich nieważności. Wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną uczynienie zadość wymogom z art. 14 ust. 1 i ust. 4 u.s.p. nie może sanować wadliwości uchwały podjętej na sesji zwołanej przez osobę nieuprawnioną i nie może być potraktowane jako nieistotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 79 ust. 4 u.s.p.

Jednak, pomimo niezasadności powyższych zarzutów skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu, gdyż podzielić należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 147 § 1, art. 134, art. 106 § 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak i zarzut naruszenia art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Przepis art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jednoznacznie stanowi, iż nie stwierdza się nieważności uchwały organu powiatu po upływie 1 roku od dnia jej podjęcia, chyba

że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały w terminie, o którym mowa w art. 78 ust. 1, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały z prawem. Uchwała taka traci moc prawną z dniem orzeczenia o jej niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio - art. 82 ust. 2 u.s.p.

Uchwała o odwołaniu przewodniczącego rady powiatu nie jest aktem prawa miejscowego, a minął 1 rok od dnia jej podjęcia. Nieważność zaskarżonej do sądu administracyjnego uchwały mogła być zatem orzeczona tylko wówczas, gdyby Starosta B. nie przedłożył Wojewodzie M. uchwały Rady Powiatu w B. z dnia [...] 2007 r. w przedmiocie odwołania Przewodniczącego Rady Powiatu w B. w ciągu 7 dni od dnia jej podjęcia – art. 78 ust. 1 u.s.p.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazał, że taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Okoliczność taka nie wynika również z akt sprawy. Jedynym dokumentem w tym zakresie jest pismo Wojewody M. do Starosty B. z dnia [...] 2007 r. o nadesłanie określonych dokumentów w związku z badaniem legalności uchwał. Rację ma zatem Rada Powiatu w B., że Sąd pierwszej instancji mając na uwadze przepis art. 134 p.p.s.a. i działając z mocy art. 106 § 3 p.p.s.a winien z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, gdyż było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Od wyjaśnienia okoliczności dotyczącej terminu przedstawienia Wojewodzie M. zaskarżonej uchwały jest uzależnione rozstrzygnięcie sprawy. Jeśli bowiem Starosta B. zachował termin z art. 78 ust. 1 u.s.p., to Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 147 p.p.s.a. nie mógłby stwierdzić nieważności uchwały, a jedynie stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa jako, że przepis szczególny (art. 82 ust. 2 u.s.p. ) wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.