Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 756/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59 , art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 156 par 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 20 kwietnia 2022 r., znak SKO.ZP/415/104/2022 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 20 kwietnia 2022r. znak: SKO.ZP/415/104/2022, po rozpatrzeniu wniosku z 16 lutego 2022 r. M. K., reprezentowanego przez adwokata, o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z 19 października 2018 r., znak: PPiA.6730.M.56.2018 ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku handlowo-magazynowego (handel paszami, artykułami ogrodniczymi, spożywczo-przemysłowymi itp.) wraz z niezbędną techniczną infrastrukturą towarzyszącą na działkach nr [...] i [...] położonych przy ulicy K. w D. T. - obr. D., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z 19 października 2018 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735), dalej "K.p.a.", art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), dalej "u.p.z.p.", oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenie".

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności podniesiono, iż zdaniem wnioskującego decyzja powyższa wydana została z rażącym naruszeniem prawa, przy czym wnioskujący już na początkowym etapie toczącego się postępowania administracyjnego wskazywał na szereg uchybień oraz nieprawidłowości występujących w przedmiotowej sprawie. Zarówno wnioskujący jak i inne osoby zainteresowane w sprawie składały swoje zastrzeżenia, uwagi, petycje oraz zwracały się do organu o dokonanie dokładnej analizy sprawy. Jednak pomimo licznych interwencji oraz braku spełnienia ustawowych przesłanek, w sprawie wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Wnioskujący zarzucił brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. brak dostępu do drogi publicznej. Wnioskujący gdy tylko otrzymał zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, zwracał uwagę organu na fakt, iż planowana inwestycja nie spełnia ww. wymogu i nie posiada faktycznego dojazdu do nieruchomości, tj. warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. W uzasadnieniu decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej wskazane zostało, że działki, na których powstać ma inwestycja nr: [...], mają bezpośredni dojazd dostęp do drogi publicznej - ulicy K. .

Natomiast, jak było to wskazywane, ulica K. , gdzie znajdować ma się wjazd do budynku, jest ulicą jedynie z geodezyjnego punktu widzenia, jako wytyczona formalnie działka. W rzeczywistości ulica K. nie jest utwardzonym szlakiem drogowym, po którym mogłyby poruszać się samochody. Ulica ta nie stanowi nawet jednego ciągu drogowego, gdyż mniej więcej na skrzyżowaniu przy wjeździe na teren inwestycji, nie łączy się ze sobą. Na chwilę obecną, od ulicy P. ulica K. jest zarośniętą działką bez widocznych na niej urządzeń drogowych. Jedyny dojazd do nowej inwestycji możliwy będzie przez ulicę [...] P. , na której obowiązuje zakaz poruszania się pojazdów powyżej masy 3,5 t.

Wnioskodawca nadmienił, że ulica P. przez znaczny czas była Strefą Zamieszkania. Zatem ani ulica K. ani ulica P. nie są szlakami drogowymi przystosowanymi do ruchu samochodów ciężarowych. Są to wąskie, osiedlowe uliczki służące głównie jako dojazd dla mieszkańców do swoich posesji.

Dostęp do drogi publicznej powinien być wykazany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia i powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu, wymiarów gabarytowych pojazdów oraz wymagań ruchu pieszych. Obecnie istniejący dojazd jest wąską działką, zarośniętą, która faktycznie nie ma charakteru drogi.

Planowany dojazd istniejącą drogą do tak dużej inwestycji jest niewątpliwie niewystarczający, gdyż droga ta nie jest przystosowana do obsługi ruchu samochodowego dla tego typu i rodzaju inwestycji.

W treści uzasadnienia decyzji wskazane zostało, iż planowana inwestycja (zlokalizowana w części także na działce nr [...]) posiada również dostęp do drogi powiatowej, tj. ul. J. poprzez istniejące służebności gruntowe wynikające z treści KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Dąbrowie Tarnowskiej, IV Wydział Ksiąg Wieczystych.

Wnioskodawca zwrócił natomiast uwagę, iż inwestycja jedynie w nieznacznej części będzie zlokalizowana na działce nr [...], w przeważającej zaś części na działce nr [...], przylegającej do ulicy K. , gdzie wskazany został też front budynku. Skoro zatem front działki wskazany został jako przylegający do ulicy K. , nie można mówić o dostępie do drogi publicznej znajdującej się po przeciwnej stronie frontu, tj. od ulicy J. .

Stosownie bowiem do § 2 pkt 5 rozporządzenia, front działki to część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Dodatkowo jeżeli działka przylega do dwóch lub więcej dróg, a organ ma wątpliwości, z której strony będzie odbywał się wjazd główny lub główne wejście na działkę, obowiązany jest wezwać inwestora do złożenia stosownych wyjaśnień (wyroki WSA w Krakowie z 31 października 2008 r., sygn. II SA/Kr 563/08, WSA w Białymstoku z 15 października 2013 r., sygn. II SA/Bk 466/13). Ustalenie, iż działka ma dwa lub więcej frontów jest niedopuszczalne.

Droga wskazana przez inwestora nie spełnia wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 rozporządzenia (Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – obecnie Dz.U. z 2022 r., poz. 1225) do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. W niniejszym stanie faktycznym przedmiotowa droga nie spełnia wymogów, jej szerokość jest mniejsza niż 3 m.

Zgodnie z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 marca 2013 r. sygn. II OSK 2078/11, normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Podobne stanowisko zajął np. NSA w wyroku z 5 marca 2013 r. sygn. II OSK 2078/11.

Kolejno wnioskodawca sformułował zastrzeżenia dotyczące wyznaczenia frontu budynku oraz dokonanej analizy urbanistycznej. Wskazał na obejście prawa przez inwestora, poprzez wskazanie frontu budynku przypadającego od strony ulicy K. , z której miałby odbywać się dojazd do nieruchomości, natomiast rzeczywiście projektuje front budynku od ulicy J. . W chwili obecnej toczy się postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę, przedłożony projekt budowlany wprost wskazuje, że od strony ulicy K. nie ma żadnego okna, wejścia, przepustu - na projekcie widnieje ślepa ściana. Front budynku znajduje się natomiast od ulicy J. . Skoro zatem front działki zaprojektowany został od ulicy J. , jednoznacznym jest, że dojazd do planowanej nieruchomości powinien odbywać się od ulicy J. , nie od ulicy K. .

Wyznaczenie frontu nieruchomości ma kluczowe znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy. Wyznaczenie frontu działki przekłada się na wielkość obszaru analizowanego. Skoro zatem rzeczywiście front działki zaprojektowany został od ulicy J., odmiennie niż wskazane zostało we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, to w sposób niewłaściwy przeprowadzona została analiza urbanistyczno-architektoniczna, a jednocześnie całe postępowanie dotyczące ustalenia warunków zabudowy.

Wydanie warunków zabudowy, które mogłyby pozwolić na planowaną inwestycję równocześnie spełniając wymóg szerokości elewacji frontowej nowego budynku tj. +/- 12m (wynikającego z analizy) było możliwe tylko przy zastosowaniu zabiegu polegającego na projektowaniu dojazdu i frontu od ulicy K., co wg projektu nie ma miejsca. W przeciwnym wypadku, nowoprojektowany budynek nie byłby w stanie wkomponować się w ład architektoniczny okolicy, która jest przewidziana jako budownictwo jednorodzinne, mieszkaniowe i usługowe służące najbliższym mieszkańcom. Dodatkowo dotychczasowy dojazd do istniejącego budynku odbywa się od ulicy J. . Tym samym zdaniem wnioskującego, nawet po dokonaniu rozbudowy obiektu, dojazd będzie wykonywany w ten sam sposób. Natomiast front wskazany przez inwestora od ulicy K. jest jedynie "zabiegiem" pozwalającym na formalną lokalizację inwestycji na działce.

Następnie wnioskujący zakwestionował przeprowadzoną analizę urbanistyczno-architektoniczną, w szczególności wyliczenia średniej wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu i powiązane z tym wyliczenie średniej wielkości terenu biologicznie czynnego. Przedłożone wyliczenia są w ocenie wnioskującego błędne, gdyż wskazują zdecydowanie zawyżony procent powierzchni zabudowanej (i tym samym terenów aktywnych biologicznie) na poszczególnych działkach. Wskazał, że w co najmniej kilku nieruchomościach sąsiednich znalazł rozbieżności co do procentowych udziałów wskazanych w analizie.

Nowoplanowany budynek miałby się znajdować na terenie oznaczonym M2 w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego. Obszar ten przewidziany jest jako obszar adaptacji i rozwoju budownictwa mieszkalnego jednorodzinnego z usługami. Tym samym, nowy obiekt w żadnym wypadku nie wpasowuje się w zawarte w treści studium przeznaczenie terenu. Planowana inwestycja spowoduje powstanie jednego z największych pod względem powierzchni i kubatury budynku w okolicy o łącznej powierzchni 1.500 m2. Powierzchnia ta sprawia, że budynek będzie większy niż położona nieco dalej [...] Wspomniane wyżej Studium Uwarunkowań (...) wskazuje, że obszar objęty usługami komercyjnymi, rzemiosłem czy handlem kończy się na działce gdzie posadowiony jest budynek, który ma zostać rozbudowany. Nowa inwestycja wciska się klinem w istniejącą zabudowę jednorodzinną i jej oddziaływanie na sąsiednie nieruchomości będzie zdecydowanie negatywne.

Wnioskujący wskazał także, że nowopowstały budynek ma mieć powierzchnię zabudowy 750 m2 oraz wysokość 7,25 m, co w sposób znaczny przekracza kubaturę zabudowy w analizowanym obszarze.

Kolejno wnioskujący zwrócił uwagę na fakt, iż projektowany budynek nie spełnia wymagań i norm przewidzianych przepisami przeciwpożarowymi. Budynek teoretycznie służyć ma jako magazyn-hurtownia - w praktyce zaś będzie to z pewnością samoobsługowy sklep ogrodniczo-budowlany, na co wskazują chociażby przewidziane w projekcie stanowiska kasowe. Niemniej jednak składowanie znacznej ilości towarów - bez względu na ich rodzaj i charakter, oznaczać będzie zwiększone ryzyko pożarowe. Odległość nowego budynku od ogrodzenia (granica działek) ma wynieść zgodnie z projektem 3 m (część opisowa projektu) na całej długości działki, nie 4.7 m.

Przewidziana w prawie budowlanym odległość wynosząca 4 m jest co prawda zachowana, jednakże jak wskazuje autor projektu, odległość ta będzie się zmniejszać do 3 m od zabudowanej działki sąsiedniej. Z przepisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej wynika, iż minimalna odległość tego typu obiektu od już istniejących budynków wynieść powinna co najmniej 8 m. W sprawie niniejszej, licząc od domu Wnioskującego odległość ta w najdalszym punkcie wynosi 7,5- 7,7 m.

Odległość 7,5-7,7 m do narożnika domu wnioskodawcy, jeśli dystans ten mierzyć do balkonu (który wystaje poza bryłę domu), to odległość będzie jeszcze o 1,2 m mniejsza (a więc ok. 6.5m). Nowy budynek będzie miał też dach, który będzie wystawał także poza zarys budynku. Wtedy ta odległość znowu się zmniejszy.

Następnie wnioskujący zarzucił zacienienie sąsiadujących nieruchomości zabudowanych. Planowana inwestycja jest na tyle wysoka, że doprowadzi do zacienienia działki nr [...] będącej własnością wnioskującego, na której znajduję się budynek mieszkalny. W dniu 31 sierpnia 2018 r. wpłynęło do organu pismo inwestora w którym zobowiązał się zmniejszyć uciążliwość oddziaływania inwestycji na działkę sąsiednią stanowiącą własność wnioskującego. Inwestor miał wyjść naprzeciw zasadzie dobrego sąsiedztwa i wykonać wzdłuż działki [...] tzw. zielony ekran, zapewnienie to zostało potraktowane przez Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej jako dobra wola inwestora. Natomiast przez niemalże 3 lata żaden "zielony ekran" nie został wykonany. W chwili obecnej wzdłuż granicy obydwu nieruchomości został przeniesiony i zakopany kabel średniego napięcia, co uniemożliwia posadowienie jakichkolwiek roślinności. Ponadto również sporządzony w niniejszej sprawie projekt budowlany nie zawiera żadnych analiz dotyczących kwestii zacienienia nieruchomości sąsiedniej.

Kolejno wnioskujący wskazał, że w trakcie sporządzania analizy wzięto pod uwagę promień wokół inwestycji 102m (3 x szerokość działki tj. 34 m). Przyjęto do analizy punkty inwestycji "C" oraz "D". Ta linia to dokładnie połowa istniejącego już budynku już budynku, nie zaś nowoprojektowanego. W ocenie wnioskodawcy celem przeprowadzenia promienia powinny zostać przyjęte punkty "A" oraz "B" jako punkty wskazujące teoretyczny front budynku i od nich powinno się przeprowadzić promień oddziaływania.

Dalej wnioskujący obszernie opisał zasady prawidłowego wyznaczania obszaru analizowanego. Podniósł też, że organ do obliczenia powierzchni biologicznie czynnej liczył już tylko nowy budynek.

Podsumowując zwrócił się z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Jego zdaniem przedłożony przez inwestora wniosek o wydanie warunków zabudowy wraz z mapą zasadniczą w żaden sposób nie odzwierciedla mającego powstać budynku, wręcz przeciwnie wprowadza w błąd organ wydający decyzję.

W dalszej części uzasadnienia decyzji z 20 kwietnia 2022 r. Kolegium opisując ustalony przez siebie stan sprawy wskazało, że od decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z 19 października 2018 r. ustalającej na wniosek T. W. warunki zabudowy M. K., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł odwołanie. W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 p. 1 i p. 2 u.p.z.p. wyrażające się w błędnym przyjęciu, iż inwestor udowodnił ciągłość funkcji zabudowy, a zatem zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a ponadto poprzez przyjęcie, iż nieruchomość ma dostęp do drogi publicznej oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a., poprzez brak ustalenia istotnych okoliczności dla sprawy oraz przeprowadzenia koniecznych dowodów, wyrażający się w szczególności w zaniechaniu podjęcia czynności zmierzających do ustalenia niezbędnych wskaźników i charakteru zabudowy na sąsiednich działkach - co w konsekwencji zaowocowało błędnym przyjęciem, iż doszło do spełnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz zaakceptowania przez organ błędnych danych w szczególności co do dostępu działki objętej wydaną decyzją do drogi publicznej, a także poprzez brak kierowania się przez organ zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że zaskarżoną decyzję oparto o analizę architektoniczną, w treści której stwierdza się, iż pośród mieszczących się w analizowanym obszarze 73 budynków zaledwie 13 częściowo pełni funkcję usługową bądź handlową, pozostałe 60 to zabudowa mieszkalna, gospodarcza i garażowa. Rzeczone 13 budynków posiadających funkcję usługowo-handlową posiadają ją w przeważającej mierze tylko częściowo - funkcja ta jak przyznaje architekt zlokalizowana jest w parterach i przyziemiach budynków. Już same dane liczbowe są tu rozstrzygające 60 budynków o funkcji wyłącznie mieszkalnej w stosunku do 13 o funkcji handlowo usługowej, przy czym w większości przypadków jest to funkcja uzupełniająca obok mieszkalnej cechująca się lokalizacją w przyziemiach budynków. Co więcej w treści zaskarżonej decyzji organ niezgodnie ze stanem faktycznym stwierdza, iż działki których dotyczy wydana decyzja WZ mają dostęp do drogi publicznej, pkt 6 sentencji decyzji, istniejącym zjazdem od ulicy K. . Okoliczność ta nie jest zgodna z prawdą. Przejazd od ulicy K. do rzeczonych działek w chwili obecnej fizycznie nie istnieje - rzeczywiście w tym miejscu ma zostać wybudowany fragment powołanej drogi gminnej, jednak na chwilę obecną istnieje on wyłącznie w projekcie, a w miejscu, w którym ma zostać zrealizowany mieści się obszar nieutwardzany, porośnięty trawą, zabudowany wysoką studnią kanalizacyjną (końcówka kanalizacji). Twierdzenie jakoby działka [...] miała dostęp do drogi powiatowej - ulicy J. poprzez służebności gruntowe wynikające z treści księgi wieczystej nr [...] jest niezgodne z prawdą. Analizując Dział III powołanej księgi wieczystej należy stwierdzić, iż rzeczywiście istnieje tam szereg służebności gruntowych jednak żadna z nich nie stanowi prawa przejazdu czy przechodu dla działki [...] - należy zaznaczyć, iż służebność gruntowa służy wyłącznie właścicielom tzw. nieruchomości władnącej, a taką nieruchomością nie jest działka [...]. Tym samym wbrew ustaleniom poczynionym w zaskarżonej decyzji inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z 18 grudnia 2018r., sygn. akt: SKO.ZP/415/238/2018 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji z 18 grudnia 2018 r. Kolegium wskazało m.in., że granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000 będącej w zasobach Starosty Dąbrowskiego - Wydział Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami. Załącznik (mapowy) graficzny nr 2 wykonano na kopii mapy ewidencyjnej w skali 1:1000, na której pokazano granicę obszaru przeznaczonego pod inwestycję. Działki, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, zlokalizowane są w centrum miasta Dąbrowa Tarnowska przy ulicy K. w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy usługowo - handlowo - magazynowej, produkcyjnej (przemysł spożywczy), mieszkaniowej jednorodzinne z budynkami gospodarczymi i garażowymi, jednocześnie opodal z obowiązującym miejscowy planem zagospodarowania przestrzennego miasta Dąbrowa Tarnowska w części obejmującej działki: nr: [...], [...], [...], [...] z przeznaczeniem KS - tereny usług obsługi komunikacji, U - tereny usług ogólnomiejskich o ponad lokalnym zasięgu obsługi. Jest to teren obrębu Dąbrowa, a front działek będących przedmiotem inwestycji, zlokalizowany jest w odległości ok. 540 m do Rynku w Dąbrowie Tarnowskiej.

Teren inwestycji znajduje się w centrum analizowanego obszaru, a odległość miedzy liniami wyznaczającymi granice tego obszaru wynosi 102 m dookoła terenu inwestycji, czyli 3 - krotna szerokość frontu działek, która wynosi 34 m.

Do analizy przyjęto wszystkie budynki, które znalazły się w obszarze trzykrotnej szerokości frontu działki. Przeprowadzona analiza wykazała jednocześnie, iż teren zamykający się w obrębie części ulicy K. przylegającej do działki będącej przedmiotem postępowania (dz. nr [...]), działki ewidencyjnej nr [...], ulicy J. , drogi wewnętrznej (dz. nr: [...], [...], [...]) do działki ewidencyjnej nr [...] tworzy spójny układ urbanistyczny o charakterze usługowym. Działki będące przedmiotem postępowania przynależą do tego kwartału.

W zakresie kontynuacji funkcji w analizie ustalono, że zlokalizowana w tym obszarze zabudowa, pozwala na wykazanie spójności projektowanej inwestycji z obiektami już istniejącymi w sąsiedztwie, a zlokalizowana w jego obrębie zabudowa, umożliwia określenie wymogów dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W obszarze analizowanym zlokalizowana jest zabudowa usługowo-handlowo-magazynowa, produkcyjna (przemysł spożywczy), mieszkaniowa jednorodzinna z budynkami gospodarczymi i garażowymi. Zabudowa o ww. funkcjach zlokalizowana jest na terenie całego obszaru analizy. Funkcja usługowo - handlowa zlokalizowana jest w parterach i przyziemiach budynków, jako uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej mieszczącej się na wyższych kondygnacjach budynków, bądź zasadniczo jako jedyne przeznaczenie (usługowe) tych obiektów. Funkcja usługowa związana jest przeważnie z handlem produktami spożywczo - przemysłowymi (np. Mebleweko.pl - meble na wymiar, Centrum paszowe, [...] - sklep rolniczo - techniczny, F.H.P [...] sp. j. handel mięsem, KRIST - handel przyprawami, [...] - stacja paliw, sklep [...] - sklep odzieżowo - przemysłowy, [...] - centrum handlowo - targowo, choć nie brakuje również zakładów usługowych jak: fryzjer, gabinety lekarskie, gabinet weterynaryjny, biuro geodezyjne, myjnia samochodowa. Wnioskowane przez inwestora wprowadzenie funkcji handlowej, stanowi kontynuację funkcji, która występuje w bliższym i dalszym sąsiedztwie terenu inwestycji. Ponadto w obszarze analizowanym nie tylko znalazły się obiekty o przeznaczeniu handlowo - magazynowym, ale również budynki z takim samym rodzajem działalności co wnioskowana (tj. sklepy spożywczo - przemysłowe, sklep z paszami (Centrum paszowe), sklep rolniczo - techniczny [...] Spośród przeanalizowanych 73 obiektów kubaturowych zlokalizowanych w wyznaczonym obszarze analizy urbanistyczno-architektonicznej, stwierdza się, iż w 60 przypadkach brak jest jakiejkolwiek funkcji o charakterze usługowym; są to głównie budynki mieszkalne (w przewadze) oraz gospodarcze i garażowe. Natomiast w parterach czy przyziemiach (czyli kondygnacyjnie jak wnioskowane zamierzenie inwestycyjne) w 13 budynkach stwierdzono obecność funkcji usługowej bądź handlowej (jako dominującej bądź uzupełniającej).

Oprócz drobnych usług towarzyszących zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej takich jak: gabinety lekarskie, weterynaryjny, usługi biurowe, fryzjerskie itp., w obszarze analizowanym znalazły się obiekty realizujące tzw. zaspokojenie codziennych niezbędnych potrzeb mieszkańców w znacznie większej skali. W obszarze analizowanym znalazł się chociażby obiekt wielkopowierzchniowy (dz. nr [...]), w którym swoje usługi świadczą takie sieci handlowe jak [...] czy [...] czy dwa zakłady produkcyjno - handlowe (F.[...]) obsługujące klientów na skalę nie tylko lokalną, ale i międzynarodową. Działki z funkcją usługową dostępne są zarówno z drogi gminnej ulicy [...] (np. dz. nr [...] - biuro geodezyjne) oraz powiatowej, ulicy [...] (np. dz. nr [...] - stacja paliw [...], myjnia samochodowa). Planowana inwestycja posiada dostęp zarówno z drogi gminnej ulicy K. (bezpośredni dostęp), jak i powiatowej ulicy J. (dostęp poprzez służebności gruntowe). Reasumując planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym, istniejąca zabudowa i zagospodarowanie terenu posiada zatem cechy, które mogą być wzorem dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie można przyjąć, iż w istniejącym stanie faktycznym jednej z funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (mieszkaniowej bądź usługowej) można nadać priorytetowe znaczenie.

Dokonując oceny sporządzonej analizy Kolegium podniosło, że skoro w obszarze analizowanym znajdują się budynki usługowe, a w szczególności handlowe, to brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wystarczającym jest, iż jedna tylko działka zabudowana jest w sposób, który pozwalałby na ustalenie kontynuacji funkcji. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne oraz usługowe, produkcyjne i handlowe. Nie może umknąć uwadze, że w obszarze analizowanym znajdują się: stacja paliw, myjnia, sklepy (w tym [...]), a zatem obiekty, które generują duży ruch samochodowy i których oddziaływanie na otoczenie jest znaczne. Zatem nie ma podstaw, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy musiałoby być jednoznaczne ustalenie, że w obszarze analizowanym brak jest w ogóle budynków o funkcji handlowej i usługowej. Skoro jednak taka zabudowa występuje to przyjąć należy, że ma miejsce kontynuacja funkcji.

Kolejno Kolegium przywołało treść § 4-8 rozporządzenia, opisując prawidłowe jego zdaniem ustalenie:

- nieprzekraczalnej linii nowej zabudowy na działkach objętych wnioskiem, w odległości 6,0 m od granicy działki nr [...] z drogą gminną, ulicą K. dz. nr [...] (na podstawie § 4 ust. 2 rozporządzenia – na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068);

- wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (ABCD): do 46,23% (średnia arytmetyczna obiektów z funkcją usługową z obszaru analizowanego);

- powierzchnia biologicznie czynna w obszarze inwestycji (ABCD): obowiązuje zachowanie min. 16,0% powierzchni biologicznie czynnej (średnia arytmetyczna obiektów z funkcją usługową z obszaru analizowanego), na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia - średni wskaźnik tej wielkości dla zabudowy usługowej w obszarze analizowanym;

- powierzchnia biologicznie czynna w obszarze inwestycji (ABCD): zachowanie min. 16,0% powierzchni biologicznie czynnej (średnia arytmetyczna obiektów z funkcją usługową z obszaru analizowanego);

- szerokość elewacji frontowej: 12,0 +- 20%, ponieważ z analizy wynika, iż wynosi ona średnio 12,0 m (§ 6 rozporządzenia);

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym (na podstawie § 7 ust. 3 rozporządzenia);

- kąt nachylenia połaci dachowych w przedziale od 3 do 47 stopni, wysokość kalenicy do 7,41 m (od poziomu terenu), układ połaci dachowych - dach jedno, dwu - lub wielospadowy, przebieg głównej kalenicy - równolegle do ulicy J. (średnia wysokość do kalenicy obiektów z obszaru analizy wynosi 7,41 m, średni kąt nachylenia połaci dachowych wynosi 30,24 %; kąt nachylenia połaci dachowych ustalono od 3 do 47 stopni tj. odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanych (§ 8 rozporządzenia).

Uzasadniając stwierdzenie dostępu terenu do drogi publicznej, Kolegium wskazało na dostęp bezpośredni do drogi gminnej - ulicy K. (dz. nr [...]). Inwestycja (zlokalizowana w części także na działce nr [...] posiada również dostęp do drogi powiatowej, ul. J. (dz. nr [...]) poprzez istniejące służebności gruntowe wynikające z treści KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Dąbrowie Tarnowskiej, IV Wydział Ksiąg Wieczystych. Faktycznie w księdze wieczystej wpisana jest dz. nr [...], jednak z treści mapy znajdującej się w aktach sprawy wynika, że działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...]. Z mapy znajdującej się w aktach sprawy, wynika, że ta działka już nie funkcjonuje w obrocie, a zamiast niej na mapie są inne działki powstałe w wyniku podziału, w tym również działka nr [...].

Uzasadniając spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Kolegium wskazało, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego. Inwestor załączył do wniosku zapewnienia gestorów sieci elektroenergetycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej oraz oświadczenie o możliwości przyłączenia do gazociągu niskiego ciśnienia dn 100.

Dalej Kolegium stwierdziło, że teren inwestycji położny jest w granicach administracyjnych miasta Dąbrowa Tarnowska, zatem nie mają tutaj zastosowania regulacje dotyczące ochrony gruntów rolnych. Inwestycja jest również zgodna z przepisami odrębnymi.

W kwestii dostępu do drogi Kolegium wskazało jeszcze, że na pierwszym etapie, kiedy to ustalane są warunki zabudowy, istotne jest tylko to, czy teren objęty wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej. Z treści art. 2 pkt 14 u.p.z.p. wynika, że wymagany na etapie warunków zabudowy "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu i parametrów, które muszą posiadać drogi umożliwiające ten dostęp. Artykuł 2 pkt 14 ustawy wymaga jedynie, aby teren inwestycji posiadał dostęp do drogi publicznej, przy czym przez dostęp ten rozumie się również dostęp za pomocą ustanowionej służebności. Wskazany w decyzji I instancji sposób dostępu do drogi publicznej Kolegium uznało za odpowiadający treści art. 2 pkt 14 ustawy. Okoliczność, że dojazd do nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwo drogi publicznej nie jest urządzony, nie świadczy o braku dostępu do drogi publicznej.

Postanowieniem z 23 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zawiadomiło o wszczęciu na wniosek M. K. z 16 lutego 2022 r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z 19 października 2018 r., wyznaczając stronom 7-dniowy termin do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także od złożenia ewentualnych wniosków dowodowych.

Kolejno, uzasadniając decyzję z 20 kwietnia 2022 r., Kolegium wskazało, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone zostały w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji administracyjnej, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., przy czym postępowanie to nie zmierza do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ nie może bowiem przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przedmiot tego postępowania został ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej.

Przechodząc do rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, organ wyjaśnił, że problematyka "rażącego naruszenia prawa", jako przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., była wielokrotnie przedmiotem rozważań orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz nauki prawa administracyjnego, które to rozważania organ przywołał.

Biorąc pod uwagę ustalony stan faktyczny oraz cytowane wyżej przepisy oraz poglądy orzecznictwa i doktryny, organ wskazał, iż w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności.

Zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności są następujące:

1. Brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. brak dostępu do drogi publicznej.

2. Zastrzeżenia dotyczące wyznaczenia frontu budynku oraz dokonanej analizy urbanistycznej,

3. Brak spełnienia norm przewidzianych przepisami przeciwpożarowymi,

4. Zacienienie sąsiadujących nieruchomości zabudowanych,

5. Przyjęcie punktów "C" oraz "D" w analizie oddziaływania nowopowstałego budynku.

Dalej organ stwierdził, że w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Burmistrza była przedmiotem kontroli w trybie odwoławczym.

Tryb odwoławczy wyznacza szersze granice kontroli, niż tryb nadzwyczajny, bowiem organ II instancji ma za zadanie rozpatrzyć sprawę ponownie, nie zaś jedynie skontrować decyzję organu I instancji w kontekście podniesionych zarzutów. W związku z tym stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu ostatecznej i prawomocnej decyzji z 18 grudnia 2018 r. jest wiążące również dla trybu nieważnościowego, w którym badana jest decyzja będąca już uprzednio przedmiotem kontroli w trybie "zwykłym". Dalej organ powtórzył przywołane wyżej ustalenia z decyzji z 18 grudnia 2018 r. odnoszące się do dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Podsumował, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż brak jest dostępu do drogi publicznej, ponieważ takowy istnieje. Nawet, jeżeli dojazd ten nie jest urządzony, to nie ma przeszkód prawnych, aby traktować teren inwestycji jako pozbawiony dojazdu. Również z treści wniosku o stwierdzenie nieważności wynika, że do terenu inwestycji możliwy jest dojazd poprzez istniejące służebności. W niniejszym postępowaniu nie podlega badaniu kwestia parametrów technicznych drogi, ograniczeń tonażowych, możliwości przejazdu samochodami ciężarowymi.

Te zarzuty mogą być formułowane na etapie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. W kwestii służebności wskazać należy również na regulację zawartą w art. 287 Kodeksu cywilnego, który to przepis stanowi, iż zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych. Z kolei norma art. 288 K.c. wskazuje, że służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej. Ustalenie jednakże zarówno zakresu, jak i sposobu wykonywania służebności nie należy do organów administracji. Ustalenie to możliwe jest w drodze umowy lub orzeczenia sądowego. Okoliczność, że skarżący kwestionuje możliwość dojazdu służebnością, nie zmienia tego, że taka służebność została ustanowiona. Jeżeli zaś skarżący chce określenia zakresu wykonywanej służebności to powinna wystąpić w tym zakresie na drogę sądową. Organy administracji nie dysponują kompetencjami do określenia zakresu wykonywania służebności.

Brak jest zatem zdaniem organu podstaw do przyjęcia, że decyzja Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej narusza w sposób rażący art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Odnosząc się do zarzutu braku spełnienia norm przewidzianych przepisami przeciwpożarowymi i zacienienia sąsiadujących nieruchomości zabudowanych, organ wskazał, że normy prawne określające "przepisy przeciwpożarowe" oraz regulujące kwestie nasłonecznienia i zacienienia nieruchomości wynikają z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...).

Co najistotniejsze (§ 2) przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych. A zatem przepisów tego rozporządzenia (również w zakresie szerokości drogi dojazdowej) nie stosuje się na etapie ustalania warunków zabudowy. Stosuje się je dopiero na kolejnym etapie: przy ubieganiu się o udzielenie pozwolenia na budowę. Burmistrz Dąbrowy Tarnowskiej, wydając decyzję, nie mógł naruszyć tych przepisów, ponieważ ich nie stosował. W trakcie procedery ustalania warunków zabudowy nie następuje określenie dokładnej lokalizacji inwestycji w terenie. Ustalenie warunków dotyczy całego terenu inwestycji (jednej lub kilku działek). Już nawet z tego powodu brak podstaw do twierdzenia, że budynek może naruszać jakieś normy odległościowe, skoro ustalenie warunków zabudowy nie określa miejsca dokładnej lokalizacji budynku.

Z uwagi na powyższe w tym zakresie decyzja Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej nie narusza prawa.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących wyznaczenia frontu budynku oraz dokonanej analizy urbanistycznej, w szczególności błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego, organ powtórzył przywołane wyżej twierdzenia z decyzji Kolegium z 18 grudnia 2018 r.

Organ podsumował, że obszar analizowany wyznaczony został w sposób prawidłowy. Front terenu inwestycji stanowi ten obszar, który przylega do działki nr [...] (ul. K. ). Obszar analizowany wyznaczony został jako 3-krotna szerokość frontu działek. Kolegium nie jest władne do dokonania oceny, czy przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę inwestor zaplanował front budynku z innej strony. Kolegium nie może dokonywać oceny wydanego pozwolenia na budowę, ani też dokonywać oceny zgodności pozwolenia na budowę z ustalonymi wcześniej warunkami zabudowy. Nie sposób przyjąć tutaj rażącego naruszenia prawa.

Reasumując Kolegium stwierdziło, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nie mógł odnieść oczekiwanego rezultatu. Przestawiona powyżej analiza prowadzi bowiem do konkluzji, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej. W sprawie nie jest bowiem spełniona przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

M. K., reprezentowany przez adwokata, wniósł na opisaną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 20 kwietnia 2022 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że przedmiotowa decyzja Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z 19 października 2018 r. została wydana zgodnie z prawem.

W konsekwencji zdaniem skarżącego organ naruszył prawo materialne w postaci:

- naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że planowana inwestycja spełnia ustawowe wymagania uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy działka na której planowana jest inwestycja jedynie formalnie posiada dostęp do drogi publicznej § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...), poprzez błędne przyjęcie, że działka posiada przepisany prawem dostęp do drogi publicznej o szerokości min. 3 m,

- § 2 pkt 5 rozporządzenia, poprzez błędne wskazanie Burmistrzowi Dąbrowy Tarnowskiej podczas wydawania decyzji o warunkach zabudowy frontu budynku – który znajdować się ma od strony ulicy K. , podczas gdy projekt budowlany oraz czynności faktyczne podjęte przez inwestora wskazują, na lokalizację frontu od ulicy P. .

W konsekwencji skarżący zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z 19 października 2018r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 18 grudnia 2018 r sygn. SKO.ZP/415/238/2018 nie zostały wydane z naruszeniem prawa i tym samym odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o:

- uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 20 kwietnia 2022 r.,

- stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 18 grudnia 2018 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, bo utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z 19 października 2018 r.,

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący powtórzył argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności. Dodatkowo podniósł, że część urządzeń i zagospodarowania terenu pod projektowaną inwestycję znajduje się na terenie budownictwa jednorodzinnego. Organ I instancji nie jest w stanie stwierdzić, jaka część działki ma status budownictwa jednorodzinnego, a jaka pod działalność usługową. Zgodnie z mapą studium zagospodarowania, cała ta działka pod rozbudowę znajduje się w obszarze budownictwa jednorodzinnego. Linia graniczna obydwu stref jest bardzo gruba i brak możliwości dokładnego ustalenia przebiegu granicy obu stref.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazało, że skarżący we wnioskach skargi sugeruje, jakoby przedmiotem sprawy była również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt: SKO.ZP/415/238/2018. Skarżący nie wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium, a wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej. Zatem z formalnego punktu - skarga w tym zakresie powinna zostać odrzucona z tego powodu, że skarżący wnosił skargę na akt, który nie został nigdy wydany - Kolegium nie procedowało sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności własnej decyzji, a zajmowało się decyzją Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Od 16 maja 2022 r. obowiązujący dotąd stan epidemii został zastąpiony stanem zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2).

Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na 25 października 2022 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, poprzedzone było próbą uzyskania od stron i uczestników postępowania potwierdzenia istnienia technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość (zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 25 sierpnia 2022 r., k. 27). Jednak nie uzyskano od wszystkich stron i uczestników postępowania potwierdzenia posiadania ww. technicznych możliwości.

Skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami Sąd stwierdził, że nie ma podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, bowiem co do zasady odpowiada ona prawu, a skarga nie jest zasadna.

Kontrola Sądu w niniejszej sprawie dotyczyła decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 20 kwietnia 2022 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z 19 października 2018 r., znak: PPiA.6730.M.56.2018 ustalającej warunki zabudowy.

Na wstępie trzeba wyraźnie zaznaczyć, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oznacza, że sprawa nie toczy się już w trybie zwykłym, a stwierdzenie nieważności decyzji dopuszczalne jest jedynie w przypadkach wystąpienia ściśle określonych kwalifikowanych wad, wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. Mają one charakter materialnoprawny i muszą tkwić w samej decyzji, godząc w podmiotowe elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną. Źródłem tych wad może być nie tylko naruszenie przepisów prawa materialnego, lecz również istotne naruszenie przepisów procesowych.

Jak słusznie zauważyło Kolegium, podkreślenia wymaga, że postępowanie nadzwyczajne nie może zmierzać do ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją kończącą postępowanie zwykłe. W postępowaniu tym organ w żadnym wypadku nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej.

Jako podstawę stwierdzenia nieważności skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazał art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. rażące naruszenie prawa.

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę naruszenia prawa. Nie można utożsamiać tego pojęcia z każdym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, które mogłoby być podstawą uchylenia decyzji np. przez WSA w wyniku rozpoznania skargi do sądu w zwykłym toku instancji, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 13 grudnia 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23, z 16 stycznia 2007 r. I OSK 21706 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak już zaznaczono na wstępie, domaganie się stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść (por. wyrok NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. I OSK 713/18). Do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego nie budzącej wątpliwości interpretacyjnej (por. wyrok NSA z 25 września 2020 r., sygn. II OSK 1176/20). Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., sygn. II OSK 3165/19).

Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyrok NSA z 30 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 373/10). Rażące naruszenie prawa to wada oczywista i niedająca się pogodzić ze standardami państwa prawa. To naruszenie kwalifikowane, czyli w uproszczeniu o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste. Takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny; charakter tego naruszenia powoduje, iż owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Przeto nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu (por. wyrok NSA z 26 października 2018 r., sygn. I OSK 257/17).

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyroki NSA: z 30 października 2018 r., sygn. II OSK 2668/16, z 15 marca 2018 r., sygn. I OSK 2217/17, z 24 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 1931/17, z 17 listopada 2020 r., sygn. II OSK 2041/20, z 11 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1334/17). Jak wskazał NSA w wyroku z 13 września 2019 r., sygn. II OSK 2538/17 dla stwierdzenia nieważności decyzji nie wystarczy naruszenie jasnego i niewymagającego wykładni przepisu prawa. Warunkiem tego rodzaju sankcji jest także to, aby skutki społeczno-gospodarcze, które wywołuje owo naruszenie, nie mogły być do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości ww. poglądy przedstawione w judykaturze.

Zatem należy przyznać rację SKO w Tarnowie, że w okolicznościach niniejszej sprawy podnoszone przez skarżącego zarzuty dotyczące:

- braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj. braku dostępu do drogi publicznej,

- błędnego wyznaczenia frontu budynku oraz przeprowadzonej analizy architektoniczno-urbanistycznej,

- naruszenia norm przewidzianych przepisami przeciwpożarowymi,

- zacienienia sąsiadujących nieruchomości zabudowanych,

- błędnego przyjęcie punktów "C" i "D" w analizie oddziaływania nowopowstałego budynku,

są typowymi zarzutami merytorycznymi odnoszącymi się do prawidłowości ustalenia warunków zabudowy.

Niewątpliwie rację ma Kolegium, że w okolicznościach niniejszej sprawy, tego rodzaju kwestie nie mogą być uznane za podstawę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, a w konsekwencji stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji.

Sąd nie dopatrzył się również podnoszonego w skardze naruszenia przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.

Omawiane zarzuty skargi mają zdecydowanie charakter merytoryczny, co Sąd wykazał w pierwszej części uzasadnienia, przytaczając obszerne fragmenty wniosku (powtórzone następnie w skardze). Wobec braku stwierdzenia ewidentnych wadliwości tkwiących w kwestionowanej decyzji, podnoszone zagadnienia nie mogły przynieść zamierzonego skutku. Nie jest dopuszczalne traktowanie postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe, jako kolejnej instancji merytorycznej, w której rozpoznaje się całokształt sprawy administracyjnej.

W postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się postępowania dowodowego, które odpowiadałoby zbieraniu i ocenie dowodów dokonywanych w zwyczajnym postępowaniu jurysdykcyjnym.

Zatem i zarzuty naruszenia materialnych przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) i § 2 pkt 5 rozporządzenia, nie mogły przynieść zamierzonego skutku.

Autor skargi zdaje się przy tym nie zauważać, że postępowanie nadzwyczajne nie może prowadzić do ponownej pełnej merytorycznej kontroli decyzji.

Nadzwyczajne postępowanie, którego przedmiotem była decyzja ustalająca warunki zabudowy wykazało, że nie narusza ona prawa w sposób rażący, a zatem nie jest dotknięta wadą powodującą jej nieważność. Postępowanie nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, może dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Nie może ono zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy.

Końcowo, odnosząc się do argumentacji skargi i organu należy jeszcze wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nowym i samodzielnym postępowaniem, prowadzonym na podobnych zasadach jak postępowanie w trybie zwykłym, jednak z kilkoma wyjątkami. Jednym z nich jest wskazanie w art. 157 § 1 K.p.a. organu właściwego w sprawie, co wyznacza od razu właściwość instancyjną. W zależności od charakteru decyzji dotkniętej wadą nieważności – ostateczna lub nieostateczna – właściwy jako organ nadzoru może być inny organ w strukturze administracji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz., Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2012 r. str. 644 i nast.).

W orzecznictwie i literaturze pojawiło się stanowisko, że jeżeli wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy sprawa była zakończona decyzją ostateczną w drugiej instancji, to wniosek taki powinien być z urzędu potraktowany przez organ jako wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego w sprawie zakończonej decyzją organu odwoławczego (por. M. Jaśkowska Komentarz aktualizowany do art. 157 Kodeksu postępowania administracyjnego, publ. LEX nr 133659, wyroki WSA w Warszawie z 30 maja 2006 r. sygn. VII SA/Wa 253/06, z 20 września 2011 r. sygn. II SA/Wa 566/11, z 17 października 2011 r., sygn. VII SA/Wa 1026/11, z 18 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Wa 988/12, z 19 maja 2014 r., sygn. II SA/Wa 285/14).

Zgodnie z art. 157 § 1 K.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ.

Tak więc w niniejszej sprawie zarówno w przypadku orzekania w przedmiocie nieważności decyzji Burmistrza Dąbrowy Tarnowskiej z 19 października 2018 r., jak i w przedmiocie utrzymującej ją w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z 18 grudnia 2018 r. znak SKO.ZP/415/238/2018 właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji byłby ten sam organ, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie.

Zatem w realiach tej konkretnej sprawy nie było podstaw do kwestionowania właściwości rzeczowej organu administracyjnego właściwego do stwierdzenia nieważności, ocenianej według przepisów prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości rzeczowej organu przy wydawaniu kwestionowanej decyzji.

Na marginesie Sąd zauważa, że błędnie organ wskazał, jakoby stanowisko Kolegium wyrażone w uzasadnieniu ostatecznej i prawomocnej decyzji SKO w Tarnowie z 18 grudnia 2018 r. było wiążące dla trybu nieważnościowego, w którym badana jest decyzja będąca już uprzednio przedmiotem kontroli w trybie "zwykłym". Powyższe błędne mniemanie nie wpływa jednak na prawidłowe stwierdzenie, że żaden z zarzutów skarżącego nie mógł, w okolicznościach niniejszej sprawy, prowadzić do stwierdzenia nieważności kontestowanej decyzji.

Również wadliwość w postaci błędnie powołanej w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 3 zamiast pkt 2 K.p.a.) nie miała wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Zasadnie natomiast organ wskazał, że znaczna część podnoszonych kwestii, w tym zgodność projektu budowlanego z przepisami technicznymi i decyzją WZ (w tym np. w zakresie ustalenia frontu budynku i ochrony interesów osób trzecich) winna być przedmiotem badania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na etapie procedowania decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

Podsumowując, Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie stwierdził naruszeń prawa zarzucanych w skardze, ani też innych naruszeń prawa mogących skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego skargę oddalono na podstawie art. 151 P.p.s.a.

-----------------------

10