Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 688/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 3  par. 1  i par. 2 okt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi K. L. na czynność Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie odmowy udostępnienia protokołu z konkursu na etatowego członka kolegium I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje uprawnienie K. L. do wglądu do protokołu z konkursu na etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. L. kwotę 200 złotych (słownie: dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 13 kwietnia 2017 r. Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego ogłosił konkurs na kandydatów na członka etatowego i członków pozaetatowych Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując w ogłoszeniu kryteria, które winni spełniać kandydaci na poszczególne stanowiska oraz precyzując, iż oferty kandydatów powinny zawierać określone dokumenty.

K. L. z zachowaniem terminu składania ofert złożył aplikację na etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego (data nadania - 27 kwietnia 2017 r.). Oferta była kompletna.

Pismem z dnia 1 czerwca 2017r. K. L. został zawiadomiony o terminach dwóch etapów konkursu. Zawiadomienie zostało doręczone adresatowi w dniu 5 czerwca 2017r.

K. L. nie wziął udziału w żadnej z części konkursu, które odbyły się w dniu 26 czerwca 2017 r. - część testowa i 28 czerwca 2017r. - część ustna. Nie poinformował o rezygnacji z udziału w konkursie.

Pismem z dnia 17 lipca 2017 r. skarżący został poinformowany, że wobec niewzięcia udziału w pierwszym i drugim etapie konkursu na etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego Komisja konkursowa potraktowała jego nieobecność jako rezygnację z udziału w konkursie.

W dniu 14 lipca 2017 r. K. L. zwrócił się, na podstawie § 4 ust. 2

rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na

członków samorządowego kolegium odwoławczego, o udostępnienie mu protokołu z naboru na etatowego członka Kolegium, ogłoszonego w kwietniu 2017 r. Wskazał, że chodzi o protokół pokonkursowy.

W dniu 20 lipca 2017 r. K. L. została doręczona odpowiedź ze wskazaniem, że zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia, z prac komisji i głosowania sporządza się protokół, który podpisują wszyscy członkowie komisji, a zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, kandydaci mają prawo wglądu do protokołu, o którym mowa w ust. 1. Wyjaśniono, że z uwagi na to, że K. L. nie przystąpił do żadnego etapu konkursu (część pisemna oraz część ustna), o których był prawidłowo zawiadomiony, nie uczestniczył w konkursie i komisja nie głosowała nad jego kandydaturą, to w jego przypadku nie ma zastosowania § 4 ust. 2 rozporządzenia i nie jest możliwe udostępnienie mu protokołu z konkursu na członka etatowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2017r. K. L. wniósł skargę na akt z dnia 18 lipca 2017r. Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie udostępnienia mu protokołu z konkursu na członka etatowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości; uznanie uprawnienia do wglądu do protokołu lub protokołów z konkursu na etatowego członka Kolegium, ogłoszonego w dniu 13 kwietnia 2017 r., wynikającego wprost z § 4 ust. 2 rozporządzenia w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że zgłosił udział w konkursie na etatowego członka Kolegium i przeszedł pierwszy "etap" konkursu, a więc ocenę kompletności złożonej dokumentacji i został dopuszczony do udziału w teście i rozmowie kwalifikacyjnej, jednakże nie wziął w nich udziału. Wyjaśnił, że zwrócił się o udostępnienie protokołu z prac Komisji konkursowej i otrzymał pismo informujące o odmowie udostępnienia mu tego protokołu. W ocenie skarżącego z § 4 ust. 2 rozporządzenia jednoznacznie wynika obowiązek udostępnienia takiego protokołu każdemu kandydatowi, który wziął udział w konkursie, choćby nie został zakwalifikowany do ostatniego "etapu".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie organu informacja o odmowie udostępnienia protokołu z prac

Komisji Konkursowej w konkursie na członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie ma charakteru czynności z zakresu administracji publicznej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego. Podkreślono również, że postępowanie konkursowe na członka samorządowego kolegium odwoławczego jest procedurą wyboru kandydata na stanowisko pracy, dla której ustawodawca nie przewidział możliwości odwołania się do sądu administracyjnego. Sposób zatem zakończenia przedmiotowego postępowania konkursowego, wynikające z tego tytułu spory, jak również sposób procedowania w jego trakcie, nie podlega kognicji sadów administracyjnych.

Ponadto w zdaniem organu informacja skierowana do skarżącego o odmowie

udostępnienia mu protokołu z prac Komisji Konkursowej nie ma charakteru

publicznoprawnego, tj. nie dotyczy praw i obowiązków strony wynikających z przepisów prawa administracyjnego, lecz dotyczy uprawnień z zakresu instytucji prawa pracy. Skoro więc pismo to nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, czego wymaga art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., to należy uznać, że skarga winna zostać odrzucona.

Ponadto w odpowiedzi na skargę wskazano, że Komisja Konkursowa nie uchyla się od obowiązku wynikającego z § 4 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi o prawie kandydatów do wglądu do protokołu z prac komisji, jednakże w ocenie organu dotyczy to kandydatów, którzy wzięli udział w konkursie na członka Kolegium i treści zawarte w protokole ich dotyczą. Nie ulega wątpliwości zaś, że skarżący nie wziął udziału w żadnym z etapów konkursu, zaś informacje zawarte w protokole go nie dotyczą. Przyjąć zatem należy w ocenie organu, że z chwilą rezygnacji z udziału w postępowaniu konkursowym (nie stawienie się w terminie konkursu, o którym był prawidłowo zawiadomiony), skarżący utracił przymiot "kandydata", o którym mówi ww. rozporządzenie. Z tej też przyczyny uzasadniona była odmowa udostępnienia skarżącemu wglądu do protokołu prac Komisji. Wskazano przy tym, że w związku ze skargą z dnia 17 lipca 2017 r. wniesioną przez skarżącego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, organ nadzoru w piśmie z dnia 2 sierpnia 2017 r. zobowiązał Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego do umożliwienia zainteresowanemu wglądu do protokołu z prac Komisji konkursowej, o której mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Mając na uwadze powyższe zalecenie pismem z dnia 11 sierpnia 2017 r. K. L. został poinformowany, że żądane protokoły zostaną mu udostępnione do wglądu w siedzibie Kolegium w godzinach urzędowania organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 j.t. ).

Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest czynność z dnia 18 lipca 2017 r. Komisji Konkursowej Samorządowego Kolegium Odwoławczego o odmowie udostępnienia skarżącemu protokołu z konkursu na członka etatowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu w całości; uznanie uprawnienia do wglądu do protokołu lub protokołów z konkursu na etatowego członka Kolegium, ogłoszonego w dniu 13 kwietnia 2017 r.

W pierwszej kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności przedmiotowej skargi. Organ wniósł o jej odrzucenie stwierdzając, że informacja skierowana do skarżącego o odmowie udostępnienia mu protokołu z prac Komisji Konkursowej nie ma charakteru publicznoprawnego, tj. nie dotyczy praw i obowiązków strony wynikających z przepisów prawa administracyjnego, lecz dotyczy uprawnień z zakresu instytucji prawa pracy. Skoro więc pismo to nie jest aktem z zakresu administracji publicznej, czego wymaga art. 3 ust. 2 pkt 4 p.p.s.a., to według organu należy uznać, że skarga powinna zostać odrzucona.

W treści art. 3 § 2 pkt 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mowa jest o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej, innych niż decyzje i postanowienia wydawane w administracyjnych postępowaniach jurysdykcyjnych, co wyraźnie wskazuje, że chodzi o sprawy indywidualne, podobnie jak w przypadku spraw załatwianych w drodze decyzji administracyjnej, tyle tylko, że w sprawach tych nie orzeka się w drodze decyzji administracyjnej, lecz mogą być podejmowane akty lub czynności dotyczące określonych adresatów. Tak jak decyzja czy postanowienie administracyjne są kierowane do określonych podmiotów, tak akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., są kierowane przez organ administracji publicznej również do określonych podmiotów. Z treści omawianej regulacji można wywodzić, że wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego (zob. w tej materii: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2004 r., sygn. akt OSK 250/04; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl). Akt lub czynność, o których mowa we wskazanym powyżej przepisie, podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Są to zatem akty lub czynności, w których występuje podwójna konkretność (podmiotowa i przedmiotowa) przez wskazanie indywidualnego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu administrowanego.

Po drugie, z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika, że akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Oznacza to, że konieczne jest odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienie lub obowiązek określonego adresata. Inaczej mówiąc, musi istnieć związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek a aktem lub czynnością, które dotyczą tak określonego uprawnienia lub obowiązku oznaczonego podmiotu. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 5 lutego 2008 r. (sygn. akt I OPS 3/07; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) ustawodawca coraz częściej odchodzi od ukształtowania stosunków administracyjnoprawnych, zachodzących między państwem (jego organami) a obywatelami i innymi podmiotami administrowanymi, w drodze decyzji administracyjnej, na rzecz uprawnień i obowiązków wynikających bezpośrednio z przepisów prawa. W takich przypadkach do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego nie jest wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej, natomiast mogą pojawić się akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej, których przedmiotem jest przyznanie (odmowa przyznania), stwierdzenie (odmowa stwierdzenia) albo uznanie (odmowa uznania) określonego uprawnienia lub obowiązku wynikających z mocy powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej, ponieważ może zaskarżyć takie akty i czynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego, a także bezczynność organu w tych sprawach, jak również żądać, aby sąd administracyjny orzekł o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 146 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Właśnie to, że istnienie lub nieistnienie uprawnienia lub obowiązku wynika z przepisów prawa, wyraźnie wskazuje, że chodzi tu o uprawnienie lub obowiązek określonej osoby (podmiotu administrowanego), których źródłem jest obowiązujący powszechnie przepis prawny.

Prowadzi to do wniosku, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) ma charakter publicznoprawny, podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zob. w tej materii: J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Warszawa 2017, s. 66 - 68).

Przechodząc od tych ogólnych rozważań do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659), kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu, ogłaszanego przez prezesa kolegium, który przewodniczy pracom komisji konkursowej. Szczegółowy sposób i tryb przeprowadzania konkursu określony został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999 r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego (Dz. U. z 1999r., Nr 47, poz. 462). Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia, konkurs ogłasza prezes kolegium w dzienniku o zasięgu ogólnokrajowym. Wzór ogłoszenia o konkursie stanowi załącznik do rozporządzenia. Stosownie zaś do pkt. II ppkt. 4 wzoru, oferty kandydatów powinny zawierać odpis dyplomu oraz inne dokumenty potwierdzające dorobek i kwalifikacje zawodowe.

Dalej wskazać należy, iż stosownie do treści art. 7 ust. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, "Członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów (...)". "Powołanie jest czynnością prawną o charakterze jednostronnym, wywołującą jednak dwojakiego rodzaju skutki prawne: organizacyjnoprawne i obligacyjne. Stosownie do tego sam akt powołania ma złożony charakter prawny. Skutek o charakterze organizacyjnoprawnym polega na powierzeniu przez uprawniony organ określonego prawem stanowiska, najczęściej kierowniczego, z czym wiąże się udzielenie danej osobie niezbędnych pełnomocnictw. Natomiast w sferze obligacyjnej akt powołania stanowi oświadczenie woli określonego podmiotu o nawiązaniu stosunku pracy". (J. Stelina, w: Stosunek służbowy. System Prawa Administracyjnego, Tom 11, Warszawa 2011, s. 209).

Wskazać należy, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że zarówno w powołaniu, jak i odwołaniu członka samorządowego kolegium odwoławczego należy wskazać element administracyjnej czynności prawnej, która kształtuje sytuację prawną jednostki przez przyznanie lub pozbawienie zdolności do orzekania w przewidzianym przepisami prawa składzie. Zarówno powołanie, jak i odwołanie jest dokonywane jednostronną czynnością prawną organu państwowego - czynnością do podjęcia której właściwy jest Prezes Rady Ministrów. Od tych skutków publicznoprawnych należy odróżnić skutki w zakresie stosunku pracy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 października 2011 r. sygn.. akt I OSK 1080/11; orzeczenie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Podobnie Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn.. akt I PKN 239/00 wskazał, że do zatrudnienia etatowego członka samorządowego kolegium odwoławczego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy o stosunku pracy na podstawie powołania (OSNP 2002/21/517, OSNP-wkł. 2001/12/7, Prok.i Pr.-wkł. 2002/3/41).

Wyżej przedstawione poglądy doktryny i orzecznictwa wyraźnie wskazują na rozróżnienie powołania, jako dokonywanego jednostronną czynnością prawną organu państwowego, od nawiązania stosunku pracy łączącego członka kolegium.

Reasumując, stosunek łączący członka Kolegium z tym organem ma charakter dwuczłonowy, tj. opiera się zarówno na mianowaniu jak i dochodzą do tego uprawnienia pracownicze. Nie mniej jednak nabór na członka Kolegium niewątpliwie odbywa się w trybie administracyjnoprawnym, a samo powołanie członka Kolegium to nie jest z całą pewnością nawiązanie typowego stosunku pracy. W takiej sytuacji nie można odnieść do niniejszej sprawy przywołanych przez Kolegium wyroków sądów administracyjnych, w których odrzucano skargi na czynność organu, ponieważ odnosiły się one do innych stanów faktycznych dotyczących nawiązania stosunku pracy. I tak na przykład Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 6 października 2016 r. sygn.. akt II SA/Bk 620/16 wskazał, że: "1. W sytuacji, gdy mamy do czynienia z trybem konkursowym poprzedzającym nawiązanie stosunku pracy na podstawie umowy o pracę (a więc stosunku pracy stricte cywilnego), wszelkie spory z nim związane rozstrzygać powinien sąd powszechny a nie administracyjny. Taki tryb konkursowy nie ma charakteru postępowania administracyjnego. 2. Sposób zakończenia postępowania konkursowego na stanowisko asystenta sędziego jak i poszczególne czynności komisji konkursowej, pozostają poza zakresem art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., albowiem nie mają charakteru publicznoprawnego". Niemniej jednak jak wskazano wyżej w sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż nabór na członka kolegium odbywa się w trybie administracyjnoprawnym. W konsekwencji przyjąć należy, że sądy administracyjne są właściwe do kontroli postępowania konkursowego.

Tym samym za niezasadny należy uznać wniosek Kolegium o odrzucenie przedmiotowej skargi.

Dalej wskazać trzeba, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 maja 1999r. w sprawie trybu przeprowadzania konkursu na członków samorządowego kolegium odwoławczego przyznaje kandydatom prawo wglądu do protokołu z prac komisji konkursowej i głosowania (§ 4 ust. 2). Przepisy powołanego aktu wykonawczego nie formułują dodatkowych wymogów warunkujących dostęp do ww. dokumentu, w szczególności odnoszących się do uczestnictwa kandydata w poszczególnych fazach postępowania konkursowego. Uprawnienie to przysługuje tym samym każdemu kandydatowi, który w odpowiedzi na ogłoszenie o konkursie złożył dokumenty będące przedmiotem prac komisji konkursowej.

Niewątpliwie skarżący wziął udział w konkursie na etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przeszedł wstępną formalną weryfikację składając niezbędne dokumenty i został zakwalifikowany do części merytorycznej tego konkursu, w której jednak już nie wziął udziału. Mając zatem na uwadze uprawnienie wynikające § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, trzeba stwierdzić, że skarżący nabył uprawnienie do czynności organu polegającej na umożliwieniu mu prawa wglądu do protokołu z prac komisji konkursowej i głosowania.

Skoro jednak organ odmówił udostępnienia skarżącemu protokołu z konkursu na członka etatowego Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to mając powyższe na uwadze Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności oraz w pkt II uznał uprawnienie K. L. do wglądu do protokołu z konkursu na etatowego członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego. O kosztach orzeczono w pkt III na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.