Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1689/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną w części, uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 10, ust. 10g i ust. 10h
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: art. 102 par. 1, art. 103 par. 1.
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia WSA (del.) Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 897/20 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania i odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdów 1. oddala skargę kasacyjną co do punktu 1 sentencji zaskarżonego wyroku; 2. uchyla punkt 2 sentencji zaskarżonego wyroku i w tym zakresie sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., uwzględnił skargę M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2020 r., w przedmiocie przyznania i odmowy przyznania zwrotu wydatków i wynagrodzenia związanych z usunięciem i przechowywaniem pojazdu, uchylając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Starosty Pajęczańskiego z [...] listopada 2019 r. oraz orzekając o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 24 maja 2019 r. M. B. wystąpił do Starosty Pajęczańskiego z wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia za dozór i przechowywanie pojazdów wskazanych w wykazie nieodebranych pojazdów z dnia 3 października 2018 r.

Starostwa Pajęczański, postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r.:

1. przyznał zwrot koniecznych wydatków w łącznej kwocie 2.464,50 zł. związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór 1 pojazdu od dnia jego usunięcia z drogi do dnia upływu ustawowego terminu odbioru pojazdu z parkingu, tj. za 3 miesiące od dnia jego usunięcia przy przyjęciu stawki dobowej 26,50 zł, tj.: Daewoo Matiz ([...]) za okres od 21 listopada 2015 r. do dnia 21 lutego 2016 r., tj. za 93 dni;

2. przyznał zwrot koniecznych wydatków w łącznej kwocie 9.222,00 zł. związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór 12 pojazdów za okres od dnia 8 października 2018 r. do 5 listopada 2018 r. (29 dni), tj. od daty powiadomienia organu, o którym mowa w art. 130a ust. 10g ustawy Prawo o ruchu drogowym do dnia odbioru pojazdów z parkingu przez organ, przy przyjęciu stawki dobowej 26,50 zł;

3. przyznał zwrot koniecznych wydatków i wynagrodzenia związanych z usunięciem z drogi pojazdu Daewoo Matiz ([...]) w wysokości 410,00 zł;

4. odmówił przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór pojazdu Daewoo Matiz ([...]) za okres od 22 lutego 2016 r. do dnia 7 października 2018 r., tj. od dnia upływu ustawowego terminu przechowania pojazdu do dnia poprzedzającego datę wpływu powiadomienia o którym mowa w art. 130a ust. 10g ustawy Prawo o ruchu drogowym;

5. odmówił przyznania zwrotu wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór 11 pojazdów w okresie od dnia 11 marca 2014 r. do dnia poprzedzającego datę wpływu powiadomienia, o którym mowa w z art. 130a ust. 10g ustawy Prawo o ruchu drogowym;

6. odmówił przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru za przechowywanie według stawek żądanych przez wnioskodawcę.

Objętym skargą postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W motywach organ wskazał, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynikało, iż z pojazdów, za przechowanie których M. B. wnioskował o przyznanie wynagrodzenia, 8 było przyjętych na przechowanie przez R. B. (ojca skarżącego) w okresie od 21 lutego 2008 r. do 1 stycznia 2011 r., na podstawie wyznaczenia tego podmiotu do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego przez starostę. Wyznaczenie R. B. do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego w formie władczego działania organu administracji spowodowało, zdaniem organu, powstanie pomiędzy nim a starostą stosunku prawnego o charakterze administracyjnym. W stosunek ten M. B. w chwili śmierci ojca nie mógł wstąpić, a co za tym idzie, nie może mógł skutecznie domagać się od starosty przyznania zwrotu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór za przechowanie pojazdów po śmierci ojca.

Organ uznał również, że uprawnienie to nie przysługiwało skarżącemu także co do pozostałych 3 pojazdów przyjętych na przechowanie przez R. B. w okresie od 16 października 2012 r. do 19 listopada 2013 r., bowiem z dniem 21 sierpnia 2011 r., na mocy dodanego art. 130a ust. 5f p.r.d., wprowadzono regulację, zgodnie z którą podmiot prowadzący parking strzeżony zaczął być wybierany zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Konsekwencją takiego stanu rzeczy była możliwość ubiegania się o zapłatę należności powstałych z tego tytułu w trybie powództwa cywilnoprawnego, a nie na drodze administracyjnoprawnej.

Kolegium uznało, iż organ I instancji zasadnie przyznał stronie zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu Daewoo Matiz o nr rej. [...] od dnia jego usunięcia z drogi do dnia upływu ustawowego terminu odbioru pojazdu z parkingu, tj. za okres od 21 listopada 2015 r. do 21 lutego 2016 r. i za okres od 8 października 2018 r. do 5 listopada 2018 r., tj. od daty powiadomienia organu o którym mowa w art. 130a ust. 10g ustawy p.r.d. do dnia odbioru pojazdów z parkingu przez organ oraz przyznał zwrot koniecznych wydatków i wynagrodzenie związane z usunięciem z drogi wymienionego pojazdu.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej wysokości przyjętych w postanowieniu koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru i wynagrodzenia za dozór za dobę przechowania oraz wysokość koniecznych wydatków i wynagrodzenia związanego z usunięciem z drogi pojazdu Daewoo Matiz, organ wskazał, że skarżący nie przedstawił na wezwanie organu I instancji informacji i dokumentów, z których wynikałaby wysokość poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru nad pojazdami oraz wskazanie sposobu wyliczenia żądanej kwoty, a także sposobu wyliczenia wysokości żądanego za dozór wynagrodzenia z uwzględnieniem wyposażenia prowadzonego parkingu. Wobec tego organ uznał, że nie mogło być uznane wynagrodzenie określone w umowie albo w taryfie, będącej urzędowo ustalonym wykazem stawek opłat za przechowanie.

Organ odwoławczy wskazał, że zastosowana przez organ I instancji stawka w wysokości 26,50 zł za dobę przechowania pojazdu i 410,00 zł za holowanie pojazdu, nie tylko mieściła się w widełkach wskazanych przez podmioty prowadzące parkingi strzeżone, ale również, jako dotyczące pojazdów o masie do 3,5 tony, uwzględniała wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do jego składowania.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na to postanowienie wskazała, że skarżący pełnił rolę jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów i powierzono mu prowadzenie parkingu strzeżonego, zgodnie z art. 130a ust. 5b i 5d ustawy Prawo o ruchu drogowym, o czym świadczyły umowy z 11 marca 2014 r. oraz 10 marca 2017 r. Okoliczność ta była istotna, w ocenie Sądu, z uwagi na to, że z okresem rozpoczęcia przez skarżącego prowadzonej działalności w tej formie skarżący wiąże początek terminu ponoszenia przez powiat kosztów związanych z parkowaniem wymienionych wcześniej pojazdów i wynagrodzeniem przechowawcy, a co jest w sprawie jedną z zasadniczych okoliczności spornych, ponieważ usunięcie pojazdów i umieszczenie na parkingu nastąpiło przed powierzeniem skarżącemu roli, o której mowa na wstępie.

Sąd uznał rozważania organu co do okresu sprzed 11 marca 2014 r. za bezprzedmiotowe o tyle, że wniosek skarżącego o zwrot wydatków i wynagrodzenia nie obejmował czasu sprzed tej daty.

Sąd nie podzielił również stanowiska organu co do charakteru stosunku prawnego łączącego skarżącego z powiatem odnośnie do spornych pojazdów przyjętych na przechowywanie na parking skarżącego w okresie prowadzenia go jeszcze przez zmarłego ojca skarżącego. W ocenie Sądu I instancji ocena powyższego nie powinna być wyprowadzana z relacji łączącej powiat z przechowawcą, lecz z charakteru normy prawnej będącej podstawą do umieszczenia na danym parkingu usuniętego z drogi pojazdu. Wskazał, powołując się na stanowisko judykatury, że obowiązek takiego usunięcia realizowany jest w ramach zadań powiatu, co już samo w sobie świadczy o administracyjno-prawnym charakterze takiej sytuacji. Ponadto z kopii dyspozycji usunięcia poszczególnych, objętych sporem pojazdów jasno wynikało, że dyspozycje te zostały wystawione i zrealizowane na podstawie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a więc regulacji administracyjnoprawnej. W związku z powyższym negowanie administracyjnoprawnego charakteru zawisłej w sprawie kwestii, na rzecz stosunku cywilnoprawnego, było nieuzasadnione i niecelowe.

Sąd I instancji nie zgodził się także z organem w kwestii ustalenia początkowego terminu ponoszenia kosztów parkowania usuniętych z drogi pojazdów, w szczególności zaś stanowiska, że termin ten należało wiązać ze złożeniem przez skarżącego pisma z 3 października 2018 r.

W ocenie Sądu w odniesieniu do pojazdów: Polonez – nr rej. [...], Ford Mondeo – nr rej. [...], Polonez – nr rej. [...], VW Scirocco – nr rej. [...], Polonez – nr rej. [...], Fiat 126p – [...], Mazda 626 – nr rej. [...], Alfa Romeo – nr rej. [...], Renault 19 – nr rej. [...], VW Passat – nr rej. [...], BMW 3 – nr rej. [...], istniała poważna wątpliwość, czy od przechowawcy w ogóle należało oczekiwać przesłania staroście jakiejkolwiek informacji, gdyż obowiązek informacyjny, o którym stanowi art. 130a ust. 10g u.p.r.d. ma bowiem charakter jednorazowy, w tym sensie, że w sytuacji, kiedy zmienia się stan właścicielski parkingu, na który odholowano do przechowania usunięte z drogi pojazdy, to obowiązek poinformowania starosty ciąży na nowo prowadzącym parking, ale tylko wówczas, gdy poprzedni przechowawca tego wcześniej nie uczynił. Sąd I instancji zastrzegł przy tym, że aktualny przechowawca będzie mógł domagać się zwrotu wydatków i wynagrodzenia z tytułu dozoru i przechowywania pojazdów wyłącznie za czas, kiedy to on pełnił w tym zakresie rolę jednostki prowadzącej parking strzeżony.

Sąd stwierdził, że w omówionym zakresie organy dokonały nieprawidłowej wykładni przepisów, a w konsekwencji nie dochowały wymogów wynikających z art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Za również nieprawidłowe Sąd uznał postępowanie organu dotyczące sposobu ustalenia wysokości przysługującego skarżącemu zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia z tytułu wykonywania dozoru oraz przechowywania pojazdów. Zauważył, że skarżący w zakresie swoich roszczeń wystawił co najmniej 4 faktury za przechowywanie przedmiotowych samochodów, które wskazywały sposób obliczenia dochodzonej przez niego należności, a także powołał się w tym zakresie na przedłożony wykaz z 3 października 2018 r. wymieniający dane wszystkich pojazdów objętych zgłaszanymi Staroście roszczeniami, wraz z datami początku przyjęcia pojazdu na parking, daty końcowej, przyjętej stawki i łącznej wymaganej kwoty za każdy pojazd z osobna oraz za wszystkie pojazdy. Skarżący załączył także zawarte ze Starostą Pajęczańskim umowy dotyczące prowadzenia przez niego parkingu wyznaczonego, w których strony uzgodniły, że opłaty za realizację przedmiotu tych umów, tj. wykonywanie usług w zakresie usuwania i przechowywania usuniętych pojazdów, zostały określone w załączniku do umowy (§ 6 zarówno umowy z 2014, jak i z 2017 r.), przy czym w przypadku gdy usunięty pojazd nie zostanie odebrany przez właściciela pojazdu i nastąpi orzeczenie o jego przepadku na rzecz Powiatu Pajęczańskiego, a postępowanie egzekucyjne celem odzyskania kosztów usunięcia i przechowywania nie doprowadzi skutecznie do wyegzekwowania należności, zleceniodawca zapłaci zleceniobiorcy stawki ustalone w drodze przeprowadzenia odrębnych negocjacji (§ 8 obu umów). Podstawą określenia przez skarżącego na fakturze i wykazie, na który powołał się w ramach wniosku o zapłatę, dobowej stawki za parkowanie pojedynczego pojazdu na prowadzonym przez niego parkingu wyznaczonym, w wysokości odpowiadającej stawce 33 zł był pkt 3 lit. b załącznika nr 1 do kolejno zawartych ze Starostą Pajęczańskim umów. Sąd podkreślił w tym zakresie, ze obie umowy nakładały przy tym na skarżącego nie tylko obowiązek usuwania z drogi i przechowywania usuniętych pojazdów, ale także zapewnienia niezbędnego i wyposażonego w określony sposób sprzętu do wykonywania wymienionych obowiązków, jak również zapewnienia odpowiednich warunków przechowywania pojazdów, w tym także właściwego standardu wyposażenia parkingu strzeżonego. Ponadto umowy zobowiązywały skarżącego do prowadzenia ewidencji usuniętych i przechowywanych pojazdów, gromadzenia dokumentacji związanej z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów oraz zabezpieczenia informacji niewidocznych pojazdów oraz danych osobowych zgromadzony w wyniku wykonywania usług będących przedmiotem umowy. Umowy przewidywały jedno wspólne wynagrodzenie za wszystkie czynności, nie różnicując, jaka jego część stanowi zwrot poniesionych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, a jaka wynagrodzenie za dozór.

Wobec powyższego Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organów, że przedstawione dowody: umowy, czy informacje uzyskane od innych podmiotów gospodarczych były definitywnie niewystarczające do ustalenia wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru i kosztów dozoru. Stwierdził, że niepełne wyjaśnienie tych zagadnień, przy jednoczesnym wywodzeniu niekorzystnych dla skarżącego skutków na podstawie argumentacji o niedochowaniu obowiązków informacyjnych i braku podstaw do określenia wynagrodzenia za dozór pojazdów, które znajdowały się na parkingu, w chwili zawarcia przez niego umowy na przechowywanie pojazdów, czyniły zasadnym zarzut naruszenia art. 7, 8 § 1 i 77 § 1 k.p.a.

W podstawie prawnej wyroku podane art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 oraz art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z 102 § 2 w zw. art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2018 r., poz. 1016 ze zm., dalej: rozporządzenie), w zw. z art. 130a ust. 5c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu stanu prawnego obowiązującego do dnia 20 sierpnia 2011 r., dalej: p.r.d.), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w zakresie wynagrodzenia za przechowanie 8 pojazdów, przyjętych na przechowanie na parking przez R. B. w okresie od 21 lutego 2008 r. do 1 stycznia 2011 r., tj. jednostkę wyznaczoną przez starostę, M. B. łączy z Powiatem Pajęczańskim stosunek administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny, podczas gdy:

- M. B. w ww. okresie nie był jednostką wyznaczoną przez starostę do usuwania pojazdów oraz nie prowadził parkingu strzeżonego wyznaczonego przez starostę do umieszczania na nim pojazdów usuwanych z drogi, a osobą prowadzącą taki parking był jego poprzednik prawny, zmarły ojciec R. B., którego łączył stosunek administracyjnoprawny z organem, który go do tego zadania wyznaczył i w który to stosunek jego następca po śmierci R. B. nie mógł wstąpić, a co za tym idzie wynagrodzenia za przechowanie ww. pojazdów za okres po 11 marca 2014 r., tj. po zawarciu umowy z powiatem pajęczańskim może dochodzić na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnoprawnej;

- zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia Kolegium z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], stanowisko co do cywilnoprawnego charakteru roszczenia uznał sam M. B. występując z powództwem cywilnym przeciwko Powiatowi Pajęczańskiemu o zapłatę wynagrodzenia za przechowanie ww. 8 pojazdów i sprawa jest prowadzona przez Sąd Okręgowy w Sieradzu, I Wydział Cywilny, za sygn. akt I C 58/21;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z 102 § 2 w zw. art. 174 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, w zw. z art. 130a ust. 5f p.r.d. (w brzmieniu stanu prawnego obowiązującego od dnia 20 sierpnia 2011 r.), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w zakresie wynagrodzenia za przechowanie 3 pojazdów, przyjętych na przechowanie na parking przez R. B. w okresie od 16 października 2012 r. do 19 listopada 2013 r., tj. jednostkę, której starosta powierzył usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, M. B. łączy z Powiatem Pajęczańskim stosunek administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny, podczas gdy:

- M. B. w ww. okresie nie był jednostką, której starosta powierzył usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, a osobą prowadzącą taki parking był jego poprzednik prawny, zmarły ojciec R. B., którego łączył stosunek administracyjnoprawny z organem, który mu to zadanie powierzył i w który to stosunek jego następca po śmierci R. B. nie mógł wstąpić, a co za tym idzie wynagrodzenia za przechowanie ww. pojazdów za okres po 11 marca 2014 r., tj. po zawarciu umowy z powiatem pajęczańskim może dochodzić na drodze cywilnoprawnej, a nie administracyjnoprawnej;

- zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia Kolegium z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], stanowisko co do cywilnoprawnego charakteru roszczenia uznał sam M. B. występując z powództwem cywilnym przeciwko Powiatowi Pajęczańskiemu o zapłatę wynagrodzenia za przechowanie ww. 3 pojazdów i sprawa jest prowadzona przez Sąd Okręgowy w Sieradzu. 1 Wydział Cywilny, za sygn. akt I C 58/21;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z 102 § 2 w zw. art. 174 u.p.e.a oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia, w zw. z. art. 130a ust. 130a ust. 5c p.r.d. (w brzmieniu stanu prawnego obowiązującego do dnia 20 sierpnia 2011 r.) i ust. art. 130a ust. 5f p.r.d. (w brzmieniu stanu prawnego obowiązującego od dnia 20 sierpnia 2011 r.), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej każe przyjąć, iż w niniejszej sprawie orzeczenie w kwestii ustalenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia powinno następować na ścieżce administracyjnoprawnej, za czym przemawiają zasady ekonomiki procesowej, gdyż w przypadku dochodzenia ww. roszczeń przed sądem powszechnym nie dochodziłoby do podważenia prawa ubiegania się przez przechowawcę do zwrotu wydatków i wynagrodzenia za przechowywanie usuniętych z drogi pojazdów, a jedynie zmieniałby się orzekającym o tym podmiot (zamiast organu administracji byłby to sąd powszechny), to wciąż jednak zobowiązanym do ewentualnej zapłaty wynikających z powyższego należności byłby powiat oraz że doszłoby do potencjalnego narażenia stron sporu na dodatkowe koszty wynikające z toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, podczas gdy zaprezentowane w uzasadnieniu postanowienia Kolegium z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], stanowisko co do cywilnoprawnego charakteru roszczenia uznał sam M. B. występując z powództwem cywilnym przeciwko Powiatowi Pajęczańskiemu o zapłatę wynagrodzenia za przechowanie łącznie 11 pojazdów przyjętych na przechowanie na parking R. B. i sprawa jest prowadzona przez Sąd Okręgowy w Sieradzu, I Wydział Cywilny, za sygn. akt IC 58/21;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 7, 8 § 1 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji dopuściły się uchybień procesowych wskutek błędnej wykładni przepisów art. 130a u.p.r.d. oraz art. 102 u.p.e.a., podczas gdy do naruszenia wymienionych przepisów prawa materialnego ze wskazanych powyżej względów nie doszło, bowiem organy administracji dokonały ich prawidłowej interpretacji oraz właściwego zastosowania, a co za tym idzie nie naruszyły wskazanych przepisów prawa materialnego poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz w zw. z 231 p.p.s.a. i § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 535) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie należność pieniężna objęta zaskarżonym aktem wynosi 627.600,00 zł, a co za tym idzie zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego kwoty 6.276,00 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz w zw. z 231 p.p.s.a. i § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie należność pieniężna objęta zaskarżonym aktem wynosi 627.600,00 zł, a co za tym idzie zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu na rzecz skarżącego kwoty 10.800,00 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika.

Podnosząc te zarzuty skarżące kasacyjnie Kolegium wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; rozpoznanie skargi M. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], i jej oddalenie, jako bezzasadnej, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi. SKO wniosło również o zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.

M. B., w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu druga strona nie sprzeciwiła się, Sąd II instancji rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi kasacyjnej. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem to sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści określonej normy prawnej. Natomiast naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie - że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę normy prawnej.

Skarga kasacyjna w analizowanej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a.

Za częściowo zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty wyartykułowane w punkcie 2 lit. b) i c) petium skargi kasacyjnej, tj. zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz w zw. z 231 p.p.s.a. i § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 535) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie należność pieniężna objęta zaskarżonym aktem wynosi 627.600,00 zł, a co za tym idzie zasądzenie od SKO w Sieradzu na rzecz skarżącego kwoty 6.276,00 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a. oraz w zw. z 231 p.p.s.a. i § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie należność pieniężna objęta zaskarżonym aktem wynosi 627.600,00 zł, a co za tym idzie zasądzenie od SKO w Sieradzu na rzecz skarżącego kwoty 10.800,00 zł tytułem zwrotu wynagrodzenia pełnomocnika. Skarżący kasacyjnie organ (SKO) w uzasadnieniu tych zarzutów podniósł, iż: "w myśl § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2021 r., poz. 535) wpis stosunkowy zależy od wysokości należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt II FZ 653/06, przedmiotem zaskarżenia przed sądami administracyjnymi nie są należności pieniężne, ale akty i czynności wymienione w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., które mają być poddane kontroli z punktu widzenia zgodności z prawem. W związku z tym wykładnia systemowa ustawy sądowoadministracyjnej wskazuje na to, że wartość przedmiotu zaskarżenia ustala się stosownie do należności pieniężnej objętej zaskarżonym aktem prawnym. W niniejszej sprawie kontroli sądowej podlegały postanowienia, którymi przyznano M. B. zwrot koniecznych wydatków i wynagrodzenie związane z usunięciem z drogi pojazdu oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w łącznej kwocie 12.096,00 zł. Powyższa kwota, jako kwota wynikająca z aktu poddanego kontroli sądu, winna stanowić kwotę, od której pobierany jest wpis stosunkowy oraz zasądzany zwrot kosztów pełnomocnika, a co za tym idzie kwoty od niej wyliczone winny zostać zaliczone do kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw." (s. 14 skargi kasacyjnej SKO).

Naczelny Sąd Administracyjny uznając wskazane wyżej zarzuty za częściowo zasadne stwierdził, iż w analizowanej sprawie kwestia zasądzenia od SKO w Sieradzu na rzecz M. B. kwoty 17.093 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2 zaskarżonego wyroku WSA) nie zostały przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wnikliwie wyjaśniona. Ostatni akapit uzasadnienia tego wyroku dotyczący zasądzonych w punkcie 2 sentencji wyroku WSA kosztów jest dość lapidarny i nie pozwala na ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości ich ustalenia przez Sąd I instancji. Zwrócić uwagę należy, iż istotnie w analizowanej sprawie kontroli sądowej podlegały postanowienia, którymi przyznano M. B. zwrot koniecznych wydatków i wynagrodzenie związane z usunięciem z drogi pojazdu oraz zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w łącznej kwocie 12.096,00 zł. (pkt 1-3 postanowienia nr [...] Starosty Pajęczarskiego z dnia [...] listopada 2019 r., znak: [...]). Jednocześnie organ odmówił obliczenia i przyznania pozostałego wynagrodzenia oraz zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru (pkt 4 i 5 postanowienia organu I instancji) bez precyzyjnego określenia w rozstrzygnięciu kwoty objętej odmową.

Pozostałe zarzuty pomieszczone w skardze kasacyjnej (pkt 1 i pkt 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej) są, w ocenie NSA, niezasadne. Po pierwsze Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który niewadliwie uznał, iż organy w analizowanej sprawie naruszyły przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, 8 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, a w konsekwencji dokonały dowolnej jego oceny. Tym samym zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 7, 8 § 1 i 77 § 1 k.p.a. "poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej na skutek wadliwego uznania, że organy administracji dopuściły się uchybień procesowych wskutek błędnej wykładni przepisów art. 130a u.p.r.d. oraz art. 102 u.p.e.a.", pomieszczony w punkcie 2 lit. a) petitum skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Po drugie - Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się wskazywanych w zarzutach pomieszczonych w punkcie 1 lit a)-c) petitum skargi kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 102 § 2 u.p.p.e.a. w zw. z art. 174 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit a rozporządzenia RM z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U z 2018 r., poz. 1016 ze zm.; dalej rozporządzenie), w zw. z art. 130a ust. 5c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (w brzmieniu stanu prawnego obowiązującego do dnia 20 sierpnia 2011 r., dalej: p.r.d.), "poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w zakresie wynagrodzenia za przechowanie 8 pojazdów, przyjętych na przechowanie na parking przez R. B. w okresie od 21 lutego 2008 r. do 1 stycznia 2011 r., tj. jednostkę wyznaczoną przez starostę, M. B. łączy z Powiatem Pajęczańskim stosunek administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny", b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z 102 § 2 u.p.e.a. w zw. art. 174 u.p.e.a. oraz § 3 pkt 1 lit. a) rozporządzenia, w zw. z art. 130a ust. 5f p.r.d. (w brzmieniu stanu prawnego obowiązującego od dnia 20 sierpnia 2011 r.), "poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że w zakresie wynagrodzenia za przechowanie 3 pojazdów, przyjętych na przechowanie na parking przez R. B. w okresie od 16 października 2012 r. do 19 listopada 2013 r., tj. jednostkę, której starosta powierzył usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, M. B. łączy z Powiatem Pajęczańskim stosunek administracyjnoprawny, a nie cywilnoprawny", c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z 102 § 2 u.p.e.a. w zw. art. 174 u.p.e.a oraz § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia, w zw. z. art. 130a ust. 130a ust. 5c p.r.d. (w brzmieniu stanu prawnego obowiązującego do dnia 20 sierpnia 2011 r.) i art. 130a ust. 5f p.r.d. (w brzmieniu stanu prawnego obowiązującego od dnia 20 sierpnia 2011 r.), "poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że wyrażona w art. 8 k.p.a. zasada budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej każe przyjąć, iż w niniejszej sprawie orzeczenie w kwestii ustalenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia powinno następować na ścieżce administracyjnoprawnej, za czym przemawiają zasady ekonomiki procesowej."

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma Sąd I instancji, który w oparciu o wskazane orzecznictwo szeroko uzasadnił przyjętą wykładnię wymienionych wyżej przepisów prawa materialnego. NSA podziela zdanie Sądu I instancji, iż: rozważania SKO co do okresu sprzed 11 marca 2014 r. należy uznać za o tyle bezprzedmiotowe, że wniosek skarżącego o zwrot wydatków i wynagrodzenia nie obejmował czasu sprzed tej daty. "Przy tej okazji organ odwoławczy sformułował jednak pogląd co do charakteru stosunku prawnego łączącego skarżącego z powiatem odnośnie do spornych pojazdów przyjętych na przechowywanie na parking skarżącego w okresie prowadzenia go jeszcze przez zmarłego ojca skarżącego, stwierdzając, iż stosunek ten miał charakter cywilnoprawny. W ocenie Sądu wniosek ten jest chybiony, bowiem ocena powyższego nie powinna być z relacji łączącej powiat z przechowawcą, lecz z charakteru normy prawnej będącej podstawą do umieszczenia na danym parkingu usuniętego z drogi pojazdu. Z przytoczonego wcześniej obszernego orzecznictwa sądowego bezsprzecznie, w szczególności zaś zacytowanej uchwały NSA sygn. I OPS 1/10, wynika, że obowiązek takiego usunięcia realizowany jest w ramach zadań powiatu, co już samo w sobie świadczy o administracyjno-prawnym charakterze takiej sytuacji. Ponadto nie można abstrahować od tego, że z załączonych do akt kopii dyspozycji usunięcia poszczególnych, objętych sporem pojazdów jasno wynika, że dyspozycje te zostały wystawione i zrealizowane na podstawie przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, a więc regulacji administracyjnoprawnej. W związku z powyższym negowanie administracyjnoprawnego charakteru zawisłej w sprawie kwestii, na rzecz stosunku cywilnoprawnego, jest nieuzasadnione, a nadto niecelowe. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że choć w tej sytuacji nie dochodziłoby do podważenia prawa ubiegania się przez przechowawcę do zwrotu wydatków i wynagrodzenia za przechowywanie usuniętych z drogi pojazdów, a jedynie zmieniałby się orzekającym o tym podmiot (zamiast organu administracji byłby to sąd powszechny), to wciąż jednak zobowiązanym do ewentualnej zapłaty wynikających z powyższego należności byłby powiat. Byłoby to więc wbrew zasadom ekonomiki procesowej, gdyż potencjalnie narażałoby strony sporu na dodatkowe koszty wynikające z toczącego się postępowania przed sądem powszechnym, odsuwając ponadto w bliżej nieokreśloną przyszłość moment załatwienia sprawy, co trudno uznać za zgodnie z art. 8 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadą budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej. Tym samym Sąd wyraża przekonanie, że orzeczenie w kwestii ustalenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia powinno następować na ścieżce administracyjnoprawnej."(s.16-17uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). Zatem zarzutów wyartykułowanych w punkcie 2 lit. a-c petitum skargi kasacyjnej organu Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił. Nie można także zaakceptować poglądu, iż za wykładnią zaprezentowana przez organy przemawia w tej sprawie fakt, iż stanowisko co do cywilnoprawnego charakteru roszczenia uznał sam M. B. występując z powództwem cywilnym przeciwko Powiatowi Pajęczańskiemu o zapłatę wynagrodzenia za przechowywanie wskazanych pojazdów ( vide pkt 1 lit. a-c petitum skargi kasacyjnej) i sprawa jest prowadzona przez Sąd Okręgowy w Sieradzu (I Wydz. Cywilny, sygn. akt I 58/21). Jak wynika z sygnatury powództwo to zostało wniesione dopiero na skutek stanowiska wcześniej zaprezentowanego przez organy administracji we wskazanych postanowieniach.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także pogląd Sądu I instancji co do kwestii ustalenia początkowego terminu ponoszenia kosztów parkowania usuniętych z drogi pojazdów. Zgodnie z treścią art. 130a ust. 10g u.p.r.d., jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu. Ust. 10 tego artykułu przewiduje natomiast, że starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Jak niewadliwie dostrzegł Sąd I instancji -unormowania te nie przewidują, że skutkiem niedochowania przez przechowawcę obowiązkowi informacyjnemu, o którym w nich mowa lub też jego nieprawidłowej realizacji, jest utrata możliwości dochodzenia w trybie art. 102 u.p.e.a. zwrotu wydatków lub kosztów wynagrodzenia z tytułu przechowywania i dozoru usuniętych z drogi pojazdów. "Co więcej, w stanie faktycznym sprawy, Sąd stoi na stanowisku, że w odniesieniu do pojazdów: Polonez – nr rej. [...], Ford Mondeo – nr rej. [...], Polonez – nr rej. [...], VW Scirocco – nr rej. [...], Polonez – nr rej. [...], Fiat 126p – [...], Mazda 626 – nr rej. [...], Alfa Romeo – nr rej. [...], Renault 19 – nr rej. [...], VW Passat – nr rej. [...], BMW 3 – nr rej. [...], istnieje poważna wątpliwość, czy od przechowawcy w ogóle należało oczekiwać przesłania staroście jakiejkolwiek informacji. Zdaniem Sądu, obowiązek informacyjny, o którym stanowi art. 130a ust. 10g u.p.r.d. ma bowiem charakter jednorazowy, w tym sensie, że w sytuacji, kiedy – jak miało to miejsce w rozpoznawanym przypadku - zmienia się stan właścicielski parkingu, na który odholowano do przechowania usunięte z drogi pojazdy, to obowiązek poinformowania starosty ciąży na nowo prowadzącym parking, ale tylko wówczas, gdy poprzedni przechowawca tego wcześniej nie uczynił. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że sensem powołanych wyżej przepisów jest przede wszystkim powiadomienie właściwego organu powiatu o nieodebraniu pojazdu przez właściciela lub inny uprawniony do tego podmiot, aby można było uruchomić postępowanie w przedmiocie przepadku takiego pojazdu na rzecz powiatu, a w konsekwencji także, aby można było wydać decyzję, o której mowa w art. 130a ust. 10h u.p.r.d. dotyczącą zapłaty kosztów związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu. Kwestia ustalenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia przechowawcy jest więc tylko pochodną tych przepisów. Dla realizacji zasadniczych celów stojących za omawianym obowiązkiem informacyjnym wystarczy zatem, aby został on zrealizowany jednorazowo, niekoniecznie przez aktualnego przechowawcę. Inaczej rzecz ujmując, przechowawca, na którego parkingu znajdują się usunięte z drogi pojazdy jeszcze z okresu, kiedy to nie on prowadził ten parking, a upłynął czas, o jakim mowa w art. 130a ust. 10g w zw. z ust. 10 u.p.r.d., jest zwolniony z obowiązku przekazania stosownej informacji staroście, jeśli taka informacja została przekazana jeszcze przez przechowawcę poprzednio prowadzącego parking. Zastrzec jednak trzeba, że aktualny przechowawca będzie mógł domagać się zwrotu wydatków i wynagrodzenia z tytułu dozoru i przechowywania pojazdów wyłącznie za czas, kiedy to on pełnił w tym zakresie rolę jednostki prowadzącej parking strzeżony." (s. 18-19 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA.) Jak zasadnie zauważył WSA - analiza akt postępowania każe poddać w wątpliwość okoliczność, na którą powołują się orzekające w sprawie organy administracji, że wyrazem realizacji obowiązku, o jakim mowa w art. 130a ust. 10g u.p.r.d. było dopiero pismo skarżącego z 3 października 2018 r. W zasadzie wniosek ten uprawniony jest jedynie w odniesieniu do pojazdu marki Daewoo Matiz – nr rej. [...], natomiast odnoszenie go również do wcześniej wymienionych pojazdów, umieszczonych na parkingu skarżącego w okresie prowadzenia go przez jego ojca - jest co najmniej dyskusyjne. Sąd I instancji podkreślił, iż z korespondencji prowadzonej między skarżącym a władzami Powiatu Pajęczańskiego, wynika, że Powiat miał wiedzę na temat sytuacji związanej z przedmiotowymi pojazdami, i że stanowiło to istotny problem zważywszy na zgłaszane z tego powodu oczekiwania finansowe. "O takiej wiedzy świadczy także wykaz pojazdów z 15 listopada 2011 r., uzupełniony pismem z 7 stycznia 2014 r., na którym – jak twierdzi skarżący – adnotację o odbiorze tych dokumentów złożył ówczesny Naczelnik Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego, (...), a co potwierdza jego odręczny podpis, zgodny z m.in. z podpisem na protokole przesłuchania świadka, przeprowadzonym przez SKO w Sieradzu w dniu [...] czerwca 2020 r. Co więcej, zeznania ww. świadka potwierdzają przedstawianą przez skarżącego wersję, że zawierając z Powiatem Pajęczańskim umowy na prowadzenie parkingu strzeżonego, Starosta otrzymał w formie tabeli wykaz aut zalegających na parkingu i miał wiedzę o potrzebie ich usunięcia oraz rozliczenia się z tego tytułu ze skarżącym. W tej sytuacji, jeśli informacji tych nie można podważyć, należałoby uznać, że wszelkie obowiązki informacyjne wymagane dla dochodzenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia zostały zrealizowane." (s. 19-20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny podziela także rozważania Sądu I instancji dotyczące konieczności ustalenia w analizowanej sprawie dochowania przez skarżącego obowiązku dochowania należytej staranności, która jest wymagana od dozorcy zajętej ruchomości, stosownie do treści art. 102 § 1 u.p.e.a., który to przepis nakłada na dozorcę obowiązek przechowywania zajętej ruchomości z taką starannością, aby nie straciła ona na wartości. Stosownie do unormowania pomieszczonego w art. 103 § 1 tejże ustawy – dozorca nie odpowiada za uszkodzenie, zniszczenie lub zaginięcie zajętej nieruchomości, wynikłe wskutek przypadku lub siły wyższej. Niewadliwie zatem Sąd I instancji wskazał, iż organ I instancji przy ponownym postępowaniu w tej sprawie powinien ustalić należne dozorcy wynagrodzenie i zwrot koniecznych wydatków związanych z dozorem, a także rozważyć, czy niedochowanie zasady należytej staranności przez skarżącego poprzez naruszenie obowiązku zawiadomienia organu o nieodebraniu pojazdu, spowodowało powstanie po stronie organu szkody w związku z przechowywanym pojazdem, a jeżeli tak – to dokonać stosownego potracenia.

Końcowo Naczelny Sąd Administracyjny podziela krytyczne stanowisko WSA co do kwestii postępowania organu dotyczącego sposobu ustalenia wydatków oraz wynagrodzenia z tytułu wykonywania dozoru oraz przechowywania pojazdów. W istocie ani art. 102 § 2 u.p.e.a., ani żaden inny przepis prawa nie określają precyzyjnie jak wyliczyć należność za dozór. Zatem przyznanie dozorcy wysokości wynagrodzenia i kwoty zwrotu koniecznych wydatków musi nastąpić, jak słusznie podkreślił WSA, w stosunku do realiów konkretnego przypadku i będzie to kwota uzależniona od okoliczności dotyczących konkretnego dozorcy, parkingu i pojazdu. Jednocześnie organ jest uprawniony do zweryfikowania przedstawionej przez dozorcę kalkulacji koniecznych wydatków i wysokości wynagrodzenia. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu I instancji, iż organ niezasadnie w analizowanej sprawie przyjął, że przedstawione dowody: umowy, czy informacje uzyskane od innych podmiotów gospodarczych były definitywnie niewystarczające do ustalenia wysokości wynagrodzenia za wykonywanie dozoru i kosztów dozoru. Jak podkreślił WSA: "Należy zwrócić uwagę, że Starosta Pajęczański był stroną umów zawartych ze skarżącym, które przewidywały jedno wspólne wynagrodzenie. Umowy wskazywały jednak na konieczność gromadzenia dokumentacji związanej m.in. z usuwaniem i przechowywaniem pojazdów, pod czym należy rozumieć także dokumentowanie kosztów dozoru ponoszonych przez skarżącego, dlatego organ mógł się domagać takich dokumentów w związku ze zgłoszonym przez skarżącego wnioskiem, a w związku z ich nieokazaniem mógł zakwestionować kalkulację przedstawioną przez skarżącego i przedstawić własne wyliczenie. Przykładowo organ mógł oprzeć swoje wyliczenia na akceptowanym w orzecznictwie założeniu, że koszty parkowania w przypadku dozorowania pojazdu przez dłuższy czas odpowiadają raczej stawkom abonamentowym niż dziennym (...). W razie zaś wątpliwości co do możliwości samodzielnego skalkulowania należnych skarżącemu zwrotu wydatków oraz wynagrodzenia, mógł na tę okoliczność powołać biegłego do oszacowania tych kwot, z uwzględnieniem wszystkich istotnych w tym zakresie czynników, w tym m.in. tego, że stawki za parkowanie mogły w poszczególnych latach kształtować się niejednolicie. Niepełne wyjaśnienie tych zagadnień, przy jednoczesnym wywodzeniu niekorzystnych dla skarżącego skutków na podstawie argumentacji o niedochowaniu obowiązków informacyjnych i braku podstaw do określenia wynagrodzenia za dozór pojazdów, które znajdowały się na parkingu, w chwili zawarcia przez niego umowy na przechowywanie pojazdów, czynią zatem zasadny zarzut skargi naruszenia art. 7, 8 § 1 i 77 § 1 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, a w konsekwencji dokonanie dowolnej jego oceny. Dodać przy tym należy, że powyższe uchybienia procesowe były w znacznej mierze rezultatem błędnej wykładni przepisów art. 130a u.p.r.d. oraz art. 102 u.p.e.a., co bezsprzecznie miało wpływ na wynik sprawy." (s. 26-27 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. Jednocześnie na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 203 p.p.s.a. NSA odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, z uwagi na wynik sprawy (uwzględnienie skargi kasacyjnej w części) oraz z uwagi na nakład pracy pełnomocnika skarżącego, wynikający z odpowiedzi na skargę kasacyjną. Odpowiedź ta zawiera tylko wnioski bez ich uzasadnienia i wskazania jakiejkolwiek argumentacji w stosunku do zarzutów skargi kasacyjnej SKO. W tej sytuacji NSA uznał, iż zachodzi "przypadek szczególnie uzasadniony", o którym mowa jest w tym przepisie.