Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1125/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 5, pkt 5a, art. 29 ust. 1 pkt 12, art. 30 ust. 1 pkt 1, ust. 5, 5c, 5d, 5f, 5g
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 188, art.151, art. 203 pkt 2, art.205 § 2 i art. 205 § 2 i art. 207 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1208/20 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i oddala skargę; 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody [...] kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1208/20, po rozpoznaniu skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia budowy, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., nr [...] oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z 19 czerwca 2020 r. Spółka A. S.A. wniosła do Starosty [...] zgłoszenie zamiaru przystąpienia do budowy tymczasowego, przenośnego wolno stojącego masztu antenowego [...] S.A. o nazwie "[...]" trwale niezwiązanego z gruntem - wóz mobilny typu "[...]" z instalacją radiokomunikacyjną, tj. dwóch anten sektorowych zawieszonych na wysokości 18 m n.p.t. oraz jednej anteny RL o średnicy 0,3 m zawieszonej na wysokości 15 m n.p.t. na działce ew. nr [...] położonej w L..

Starosta [...] decyzją z [...] lipca 2020 r., nr [...] na podstawie art. 30 ust. 5g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186, z późn. zm.) zgłosił sprzeciw do powyższego zgłoszenia. Starosta wskazał, że konstrukcja i wielkość zgłaszanego masztu antenowego przesądza o tym, że jest on obiektem budowlanym, którego budowa i późniejsze użytkowanie wiąże się z możliwością wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 5g ustawy – Prawo budowlane. A zatem w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia Starosta uznał, że przedmiotowe zamierzenie można rozpocząć wyłącznie po uzyskaniu przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A. S.A. z siedzibą w W..

Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z [...] sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Wojewoda wskazał, że w prawie budowlanym obowiązuje zasada wynikająca z art. 28, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej przewidziano dwa wyjątki: pierwszy dotyczący możliwości zgłoszenia odpowiedniemu organowi zamiaru przystąpienia do realizacji inwestycji budowlanej bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę oraz drugi dotyczący robót budowlanych, dla których realizacji prawo nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani dokonania zgłoszenia. Mając na uwadze katalog zwolnień z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, określony w art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, Wojewoda stwierdził, że budowa przenośnych wolno stojących masztów antenowych nie została wprost wymieniona w ww. przepisie, jednakże należy mieć na względzie, że przenośne wolno stojące maszty antenowe stanowią przykład tymczasowych obiektów budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 5 ww. ustawy. Natomiast zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowalne zgłoszenia wymaga budowa tymczasowych obiektów budowlanych, niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, o którym mowa w art. 30 ust. 1, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Dalej organ wskazał, że na mocy art. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2020 r. o szczególnych instrumentach wsparcia w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r. poz. 695), dokonano w ustawie – Prawo budowlane szeregu zmian, które mają na celu usprawnić proces inwestycyjny dla przenośnych wolno stojących masztów antenowych, w szczególności poprzez wprowadzenie w art. 3 pkt 5a definicji przenośnego wolno stojącego masztu antenowego. A zatem dla zgłoszenia budowy przenośnych wolno stojących masztów antenowych (a nie wszystkich obiektów tymczasowych) przewidziano maksymalnie odformalizowaną procedurę zgłoszeniową, uregulowaną w art. 30 ust. 5f - 5i ustawy – Prawo budowlane.

Zdaniem Wojewody z powyższych przepisów wynika, że przenośne wolno stojące maszty antenowe są możliwe do realizacji w trybie zgłoszeniowym tylko w przypadku, gdy są przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że skoro w dokonanym przez skarżącą Spółkę zgłoszeniu z 19 czerwca 2020 r. nie określono, że objęty zgłoszeniem obiekt będzie tymczasowy i przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu, to nie znajdowały w tej sprawie zastosowania regulacje art. 30 ust. 5f - 5i ustawy – Prawo budowlane, zaś do dokonanego zgłoszenia należało wnieść sprzeciw w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 ww. ustawy. W ocenie organu zgłaszany obiekt budowlany nie spełniał więc dyspozycji z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane, co wyłącza możliwość jego realizacji w trybie zgłoszeniowym, a zatem bez znaczenia pozostają dywagacje dotyczące zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła A. S.A. w W.. Spółka zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, poprzez całkowite pominięcie i niezastosowanie, przepisów art. 3 pkt 5a oraz art. 30 ust. 5f - 5i ustawy – Prawo budowlane, a w zamian za to powołanie i zastosowanie zupełnie obojętnych dla przedmiotu sprawy art. 29 ust. 5 lub art. 29 ust. 1 pkt 12 ww. ustawy, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania albowiem całkowicie wypaczyło istotę i sens wniosku Spółki.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z 27 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd nie zgodził się z zarzutami skarżącej Spółki, że wyłączną podstawę rozpatrzenia przedmiotowego zgłoszenia budowy przenośnego wolnostojącego masztu antenowego powinny stanowić przepisy art. 30 ust. 5f – 5i ustawy – Prawo budowlane z pominięciem przepisów art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane. Sąd uznał jednak, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem orzekające w sprawie organy naruszyły przepisy prawa procesowego, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu uchybienie organów sprowadzało się do tego, że nie wezwały skarżącej Spółki w trybie art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie wskazania terminu rozbiórki lub przeniesienia planowanego masztu antenowego. Jednocześnie Sąd wskazał, że przewidziane w art. 30 ust. 5g ustawy – Prawo budowlane ograniczenie możliwości wniesienia sprzeciwu wyłącznie do sytuacji, gdy wykonanie robót budowlanych lub obiektu objętego zgłoszeniem może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, dotyczy wyłącznie zgłoszenia formalnie kompletnego. A zatem jeżeli w zgłoszeniu budowy przenośnego wolnostojącego masztu antenowego nie wskazano terminu jego przeniesienia lub rozbiórki, zgłoszenie to nie było kompletne i nie można go było traktować, jako zgłoszenia z art. 30 ust. 5f ustawy – Prawo budowlane. Tak więc Sąd wskazał, że aby było to możliwe organ powinien w pierwszej kolejności wdrożyć tryb z art. 30 ust. 5c ww. ustawy i wezwać inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w zakreślonym terminie. Jeżeli inwestor zgłoszenie uzupełni, organ będzie ograniczony w możliwości wniesienia sprzeciwu, wyłącznie do powodów przewidzianych w art. 30 ust. 5g ustawy – Prawo budowlane i wyłącznie w terminie 14 dni od dnia zgłoszenia. Natomiast jeżeli inwestor zgłoszenia nie uzupełni, organ będzie miał obowiązek wnieść sprzeciw na podstawie art. 30 ust. 5c ww. ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ – Wojewoda [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 i art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zarówno decyzji organu pierwszej jak i drugiej instancji, z tego powodu, że organy nie wezwały strony skarżącej do uzupełnienia zgłoszenia w zakresie wskazania terminu rozbiórki lub przeniesienia planowanego masztu w inne miejsce oraz nieuwzględnienie, że w sytuacji uchylenia decyzji Starosty [...] i upływu terminu materialnego na wniesienie sprzeciwu (art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane), organy utraciły kompetencje orzecznicze w sprawie, a zatem niemożliwym będzie zastosowanie trybu art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane i zastosowanie się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniu wyroku;

2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 w zw. z ust. 5c i 5d ustawy – Prawo budowlane, poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie sprowadzające się do przyjęcia, że "w przypadku wezwania do usunięcia braków formalnych zgłoszenia budowy przenośnego wolnostojącego masztu antenowego o wskazanie terminu jego przeniesienia lub rozbiórki, organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu zawsze, gdy braki te nie zostaną usunięte, niezależnie od tego ile czasu minęło od dokonania tak wadliwego zgłoszenia", nie uwzględniając przy tym, że dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tego terminu albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku celem uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji nałożenia przez organ na zgłaszającego zamiar podjęcia robót budowlanych obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane), termin do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg na nowo od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu wyznaczonego postanowieniem terminu.

Wskazując na powyższe zarzuty Wojewoda [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi (art. 188 p.p.s.a.), ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 w zw. z ust. 5c i 5d ustawy – Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie. Na wstępie zauważyć należy, że zarówno Wojewoda [...] jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjęli, że sporny obiekt budowlany wypełnia zawartą w art. 3 pkt 5a ustawy – Prawo budowlane definicję przenośnego wolno stojącego masztu antenowego, a tym samym stanowi tymczasowy obiekt budowlany (art. 3 pkt 5 ww. ustawy). Przy czym dla zgłoszenia budowy przenośnych wolno stojących masztów antenowych przewidziano maksymalnie odformalizowaną procedurę zgłoszeniową, uregulowaną w art. 30 ust. 5f - 5i ustawy – Prawo budowlane, obowiązującą wyłącznie podczas stanu zagrożenia epidemicznego, stanu epidemii albo stanu klęski żywiołowej (art. 30 ust. 5i ustawy – Prawo budowlane). Jednak jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji z art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane wynika, że przenośne wolno stojące maszty antenowe są możliwe do realizacji w trybie zgłoszeniowym tylko w przypadku, gdy są przewidziane do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu. Potwierdza to także treść art. 30 ust. 5f ustawy – Prawo budowlane, który wprost odsyła do art. 30 ust. 1 ww. ustawy, a więc do zgłoszenia robót, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane. A zatem, aby można było dokonać zgłoszenia na podstawie art. 30 ust. 5f ustawy – Prawo budowlane, należało dokonać zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane, a więc zgłoszenia przenośnego wolno stojącego masztu antenowego (tymczasowego obiektu budowlanego) niezwiązanego trwale z gruntem i przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że planowana przez skarżącą Spółkę inwestycja stanowi obiekt budowlany niezwiązany trwale z gruntem, jednak w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy nie można ustalić, że został on przewidziany do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu, ale nie później niż przed upływem 180 dni od dnia rozpoczęcia budowy określonego w zgłoszeniu.

W oparciu o tak ustalony stan faktyczny, Sąd pierwszej instancji uznał, że wskazanie terminu rozbiórki lub przeniesienia budowlanego obiektu tymczasowego w inne miejsce podlega konwalidacji w trybie art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Z kolei art. 30 ust. 5d ww. ustawy stanowi, że nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5. Z treści art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane wynika natomiast, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Jednocześnie ustawodawca w art. 30 ust. 5g ustawy – Prawo budowlane określił inny termin na wniesienie sprzeciwu, stanowiąc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej może wnieść sprzeciw do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 5f, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wyłącznie w przypadku, gdy wykonanie robót budowlanych lub obiektu objętego zgłoszeniem może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Mając na uwadze powyższe przepisy zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nakazując zastosowanie w niniejszej sprawie regulacji z art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane, pominął zupełnie okoliczność, że termin na wniesienie sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5, a tym samym także termin wskazany w art. 30 ust. 5g ustawy – Prawo budowlane, ma charakter terminu prawa materialnego, który nie podlega przedłużeniu (z wyjątkiem nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia), a jego upływ powoduje utratę przez właściwy organ kompetencji do wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Przy czym dla zachowania terminu z art. 30 ust. 5 ustawy – Prawo budowlane (a także w drodze analogii terminu z art. 30 ust. 5g ustawy – Prawo budowlane) konieczne jest wydanie i wysłanie przed upływem tych terminów albo sprzeciwu, albo postanowienia o nałożeniu obowiązku celem uzupełnienia zgłoszenia. W sytuacji nałożenia przez organ na zgłaszającego zamiaru podjęcia robót budowlanych obowiązku uzupełnienia brakujących dokumentów (art. 30 ust. 2), przerwany bieg terminu do zgłoszenia sprzeciwu rozpoczyna bieg od dnia złożenia tych dokumentów, a w wypadku ich niezłożenia, od upływu wyznaczonego postanowieniem terminu. Stanowisko to jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 22 października 2013 r., sygn. akt II OSK 1147/12). Taka charakterystyka terminu na wniesienie sprzeciwu ma wpływ na katalog rozstrzygnięć, jakie może w konsekwencji wydać organ pierwszej instancji i organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji o sprzeciwie, może orzec o jej utrzymaniu w mocy. Może też orzec o jej uchyleniu i umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy uzna decyzję organu pierwszej instancji za wadliwą, a termin ustalony do wydania decyzji już upłynął. Wniesienie odwołania od decyzji o sprzeciwie nie powoduje przedłużenia materialnoprawnego terminu do wydania decyzji. Z tego względu organ odwoławczy nie może zastosować art. 138 § 2 k.p.a., uchylić decyzji i przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdy upłynął termin do wniesienia sprzeciwu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2767/12). W sytuacji zatem, gdy Sąd pierwszej instancji uchylił nie tylko zaskarżoną decyzję, ale także poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., w przypadku gdy 21 dniowy termin do wniesienia sprzeciwu już minął, postępowanie przed organem pierwszej instancji, jako bezprzedmiotowe, należałoby umorzyć. Podkreślić również należy, że w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, nie mógł mieć zastosowania termin na wniesienie sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5g ustawy – Prawo budowlane, gdyż przepis ten odnosi się tylko do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 5f, a więc takiego, które spełnia kryteria kwalifikujące go, jako zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane, a którym to zgłoszeniem, zgłoszenie dokonane przez skarżącą Spółkę nie jest.

Przedstawiona powyżej argumentacja prawna powoduje, że wskazania Sądu pierwszej instancji co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku są nieprawidłowe. Upływ materialnoprawnego terminu na wniesienie sprzeciwu powoduje, że niedopuszczalne jest też wydanie przez organ pierwszej instancji w trybie art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane postanowienia o nałożeniu obowiązku celem uzupełnienia zgłoszenia.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że z treści art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane wynika, że organ administracji architektoniczno-budowlanej uprawniony jest do wezwania inwestora do uzupełnienia zgłoszenia w określonym terminie jedynie o brakujące dokumenty. Dokumentami tymi mogą być miedzy innymi dokumenty wskazane w art. 30 ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 4a, 4b i 4c ustawy – Prawo budowlane. Tymczasem wskazany w zaskarżonym wyroku zakres wezwania dotyczyć miał wskazania terminu rozbiórki lub przeniesienia planowanego masztu antenowego w inne miejsce. Zakres ten nie dotyczy zatem wezwania o brakujące dokumenty. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Ponadto do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Z przepisu tego wynika więc, że to inwestor określa rodzaj objętego zgłoszeniem obiektu budowlanego. Zgłoszenie przewidziane w art. 30 ustawy - Prawo budowlane jest jednostronną czynnością prawną dokonywaną przez inwestora, polegającą na zawiadomieniu organu administracji architektoniczno–budowlanej o zamiarze realizacji określonych robót budowlanych. Inwestor określając w zgłoszeniu rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych wyznacza bowiem przedmiot postępowania podlegający sprawdzeniu przez właściwy organ na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Z kolei organ architektoniczno–budowlany ma obowiązek sprawdzenia, czy objęta zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane kwalifikują się według art. 30 ust. 1 ustawy - Prawo budowlanego do zgłoszenia, czy też wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Tym samym wezwanie do uzupełnienia zgłoszenia nie może powodować w zasadzie zmiany przez inwestora rodzaju zgłoszonego obiektu. Skoro w niniejszej sprawie inwestor zgłosił zamiar budowy tymczasowego, przenośnego wolno stojącego masztu antenowego trwale niezwiązanego z gruntem nie przewidzianego do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce, to brak jest podstaw, aby zakładać, że zamiarem inwestora było zgłoszenie budowy obiektu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji pominął bowiem fakt, że zgłoszenie zamiaru podjęcia robót budowlanych nie jest wnioskiem wszczynającym postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a stanowi w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji oznaczonych robót budowlanych.

W związku z powyższym zasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 30 ust. 5c ustawy – Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

Mając na uwadze, że objęty spornym zgłoszeniem obiekt budowlany nie spełniał wymogów z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo budowlane, to prawidłowo wskazał Wojewoda [...], że wyłączało to możliwość jego realizacji w trybie zgłoszeniowym i powodowało konieczność wniesienia sprzeciwu w trybie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane, który stanowi, że organ administracji architektoniczno–budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia przesądzają też, że w rozpoznawanej sprawie nie znajdowały zastosowana regulacje z art. 30 ust. 5f – 5i ustawy – Prawo budowlane. A zatem Wojewoda [...] słusznie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzając jednocześnie, po przeprowadzeniu postępowania, że w sprawie powinna być powołana inna podstawa prawna. Właściwy przepis prawa materialnego został powołany w treści rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu decyzji Wojewoda szczegółowo odniósł się do tej kwestii. Zauważyć również należy, że decyzje organów obu instancji zapadły w przedmiocie wniesienia sprzeciwu, co oznacza, że organy obu instancji orzekały, co do tego, czy inwestor może nabyć prawo do wykonywania zgłoszonych robót budowlanych. Zmieniając zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy, organ odwoławczy nie zmienił jej przedmiotu, nie doszło do zmiany tożsamości sprawy, gdyż zachowany został podmiot, przedmiot i stan faktyczny sprawy przy niezmienionym stanie prawnym. Kompetencje organu odwoławczego obejmują bowiem zarówno korygowanie wad prawnych decyzji organu pierwszej instancji, polegających na niewłaściwie zastosowanym przepisie prawa materialnego, jak i wad polegających na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych. Tak więc porównanie obu wydanych w sprawie przez organ pierwszej i drugiej instancji decyzji prowadzi do wniosku, że oba organy stwierdziły zaistnienie przesłanek uzasadniających zgłoszenie sprzeciwu w odniesieniu do planowanych robót budowlanych, chociaż każdy z nich oparł się na innej podstawie prawnej. W konsekwencji tego stanowiska inwestor nie uzyskał prawa do rozpoczęcia robót budowlanych. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji oznacza w szczególności utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie.

Mając zatem na uwadze, że w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, oddalając ją. Istota rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie sprowadzała się bowiem do wyprowadzenia przez NSA odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2, art. 205 § 2 i art. 207 § 1 p.p.s.a.