Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 181/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Sachajko Sędziowie NSA Maria Lorych-Olszanowska WSA Małgorzata Górecka (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Janusz Maciaszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2016 roku przy udziale sprawy ze skargi x na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej naliczenia opłaty rocznej za umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] ; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta z dnia [...]r.

Powyższe decyzje wydano w następującym stanie faktycznym.

Prezydent decyzją z dnia [...]r. wymierzył x opłatę za umieszczenie w pasie drogowym urządzenia infrastruktury technicznej – przyłącza kanalizacyjnego PCV o pow. 0,32m kw. w pasie drogowym na ul. [...] – droga gminna. Opłata wyniosła [...] zł za okres od [...] do [...] r.

x wystąpił do SKO o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt. 4 kpa, albowiem nie powinien być on stroną kwestionowanej decyzji.

Decyzją z dnia [...]r. SKO odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]r. (mylnie wskazano w sentencji numer i dzień wydania decyzji).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji bada się przesłanki z art. 156 kpa, organ nie może natomiast badać ponownie sprawy merytorycznie. x wybudował przedmiotowe przyłącze według wskazań y – warunków technicznych budowy przyłącza kanalizacyjnego dla jego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. To on winien być zatem uznany za stronę postępowania administracyjnego, postępowanie było toczone na jego wniosek. Kolegium nie stwierdziło również innych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 kpa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona podniosła, że :

- organ niezasadnie odmówił rozpatrzenia nowych dowodów w sprawie prowadzących do nowych ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla oceny sprawy

- organ niezasadnie uznał, że złożenie wniosku i wybudowanie przyłącza według wydanych warunków technicznych było prawidłowe dla uznania wnioskodawcy za stronę w postępowaniu, gdyż narzucono mu z naruszeniem prawa obowiązek wybudowania urządzenia kanalizacyjnego w pasie drogowym, podczas gdy obowiązek taki spoczywał na samej gminie

- organ niezasadnie stwierdził, że wnioskodawca winien porozumieć się z y, albowiem właścicielem spornej inwestycji winna być gmina.

Organ winien jednoznacznie stwierdzić, że odcinek przewodu kanalizacyjnego w pasie drogowym nie jest przyłączem kanalizacyjnym tylko urządzeniem kanalizacyjnym. Przyłącze kanalizacyjne nie stanowi automatycznie elementu sieci kanalizacyjnej. W przedmiotowej sprawie przyłącze jest usytuowane w granicach prywatnej nieruchomości gruntowej wnioskodawcy. Przyłącze nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, wobec czego art. 40 ust. 2 pkt. 2 ustawy o drogach publicznych nie mógł stanowić podstawy decyzji organu I instancji zezwalających na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przyłącza kanalizacyjnego oraz na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej – przyłącza kanalizacyjnego w pasie drogowym ul. [...]. Prawo nie nakazuje wybudowania odcinka przewodu kanalizacyjnego wchodzącego w zakres infrastruktury technicznej poza granicą przyłączanej nieruchomości gruntowej – w pasie drogowym przez osobę przyłączająca nieruchomości do sieci kanalizacyjne. Zaistniała wobec tego przesłanka z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa ( brak podstawy prawnej ).

Mimo wniosku x o wydanie decyzji organ winien umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 kpa.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności SKO uznało, że nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta z [...]r. , albowiem taka przesłanka nie zachodziła w sprawie. Organ wskazał, że sporna decyzja została wydana na wniosek x, on bowiem wybudował przyłącze stanowiące przedmiot decyzji. Słusznie zatem organ I instancji uznał go za stronę postępowania zakończonego wydaniem zakwestionowanej decyzji.

SKO wskazało ponadto ponownie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji bada się przesłanki z art. 156 kpa, organ nie może natomiast badać ponownie sprawy merytorycznie.

W skardze do WSA w Poznaniu strona wniosła o uchylenie decyzji obu instancji jako naruszających art. 75, 77 i 80 kpa.

W uzasadnieniu strona wskazał, że w dniu [...] na podstawie warunków technicznych wydanych w dniu [...] r. dokonano budowy przyłącza kanalizacyjnego do budynku stanowiącego własność skarżącego. Warunki techniczne naruszały przepisy art. 2, 3 i 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższa budowa została poprzedzoną decyzją organu I instancji z dnia [...] r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przyłącza kanalizacyjnego oraz na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej – przyłącza kanalizacyjnego w pasie drogowym ul. [...]. W dniu [...] r. wydano decyzję nakładającą na skarżącego opłaty roczne za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.

Przedmiotowe roboty obejmowały wybudowanie odcinka przewodu kanalizacyjnego łączącego budynek mieszkalny ze studnią kanalizacji sanitarnej w granicach przyłączanej nieruchomości gruntowej i w części poza granicą tej nieruchomości – w pasie drogowym. Zdaniem skarżącego odcinek przewodu w części leżącej poza granicą nieruchomości nie stanowi przyłącza tylko urządzenie kanalizacyjne, do którego budowy zobowiązana jest gmina. Skarżący wykonał urządzenie w pasie drogowym , chociaż nie wiedział, że nie był to jego obowiązek. Decyzja o opłatach rocznych za korzystanie z tego urządzenia nie miała wobec tego podstaw prawnych. Została ponadto wydana na osobę, która nie byłą stroną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powtarzając swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy na wstępie, że w sprawach o stwierdzenie nieważności danej decyzji organ nie może generalnie dokonywać ponownie jej oceny merytorycznej. Jest natomiast zobowiązany do dokonania oceny danej decyzji pod kątem istnienia wszystkich potencjalnych przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji wskazanych w art. 156 kpa. Niektóre z tych przyczyn – takie jak wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej czy wobec podmiotu nie będącego stroną wymagają jednak dokonywania oceny merytorycznej danej decyzji i sprawy administracyjnej, dokonywanej jednak w specyficznym zakresie.

W ocenie Sądu SKO nie dokonało wnikliwej analizy wszystkich okoliczności podnoszonych przez skarżącego we wniosku o wszczęcie postępowania oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przez co należało uznać, że zaskarżona decyzja została wydana zbyt arbitralnie, bez wyczerpującego uzasadnienia stanowiska organu.

W niniejszej sprawie w dniu [...] na podstawie warunków technicznych wydanych w dniu [...] r. dokonano budowy przyłącza kanalizacyjnego do budynku stanowiącego własność skarżącego. Warunki techniczne naruszały – zdaniem skarżącego - przepisy art. 2, 3 i 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Powyższa budowa została poprzedzona decyzją organu I instancji z dnia [...] r. zezwalającą na zajęcie pasa drogowego w celu wykonania przyłącza kanalizacyjnego oraz na umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej – przyłącza kanalizacyjnego w pasie drogowym ul. [...]. W dniu [...] r, wydano decyzję nakładającą na skarżącego opłaty roczne za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym.

Przedmiotowe roboty obejmowały wybudowanie odcinka przewodu kanalizacyjnego łączącego budynek mieszkalny ze studnią kanalizacji sanitarnej w granicach przyłączanej nieruchomości gruntowej i w części poza granicą tej nieruchomości – w pasie drogowym. Zdaniem skarżącego odcinek przewodu w części leżącej poza granicą nieruchomości nie stanowi przyłącza tylko urządzenie kanalizacyjne, do którego budowy zobowiązana jest gmina. Skarżący wykonał urządzenie w pasie drogowym , chociaż nie wiedział, że nie był to jego obowiązek. Decyzja o opłatach rocznych za korzystanie z tego urządzenia nie miała wobec tego podstaw prawnych. Została ponadto wydana na osobę, która nie byłą stroną.

W toku przedmiotowego postępowania skarżący podnosił dwie potencjalne podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 kpa – wydanie jej bez podstawy prawnej oraz zaadresowanie do podmiotu niebędącego stroną.

SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się w ogóle do zarzutu dotyczącego wydania decyzji bez podstawy prawnej. Organ wskazał jedynie bardzo lakonicznie, że sporna decyzja została wydana na wniosek x, on bowiem wybudował przyłącze stanowiące przedmiot decyzji. Słusznie zatem organ I instancji uznał go za stronę postępowania zakończonego wydaniem zakwestionowanej decyzji. Nie było zatem przesłanki z art. 156 par. 1 pkt. 4 kpa.

SKO wskazało też, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji bada się przesłanki z art. 156 kpa, organ nie może natomiast badać ponownie sprawy merytorycznie.

W ocenie Sądu tak krótkie i lapidarne uzasadnienie skarżonej decyzji nie pozwala praktycznie na dokonanie sądowej kontroli jej legalności. Sąd nie zna motywów organu, z powodów których uznał, że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej. Uzasadnienie w zakresie wydania decyzji przez organ I instancji na podmiot będący stroną jest z kolei zbyt krótkie i nie pozwala na poznanie wszystkich motywów jakimi kierował się organ wydając decyzję. Nie pozwala także na poznanie motywów rozstrzygnięcia uzasadnienie decyzji organu II instancji w tym zakresie.

Uzasadnienie organu II instancji nie spełnia wobec tego kryteriów formalnych z art. 107 kpa, organ nie odniósł się bowiem do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, ani do wszystkich istotnych argumentów prawnych podnoszonych przez skarżącego w odwołaniu .

Sąd zauważa, że podstawą nałożenia przedmiotowych opłat było umieszczenie przedmiotowego urządzenia technicznego w pasie drogowym – to wynika z przepisu art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. 2015r. 460, ze zm.). Niemniej w sprawie należy odnieść się do tego kto i w jakim okresie posiadał w pasie drogowym przedmiotowe urządzenie bowiem obowiązek uiszczenia opłaty obciąża wyłącznie podmiot, który jest w posiadaniu urządzenia umieszczonego w pasie drogowym (wyrok NSA 27 marzec 2013r., II GSK 23/12). Tak więc ustalenie powyższej okoliczności pozwoli na dokonanie oceny czy była podstaw prawna obciążenia skarżącego obowiązkiem ponoszenia opłat z tego tytułu za okres podany w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien sporządzić uzasadnienie decyzji w wyczerpujący sposób ukazujący jego stanowisko w niniejszej sprawie. W szczególności należy odnieść się do wszystkich argumentów podnoszonych przez skarżącego w toku przedmiotowego postępowania administracyjnego. Dla przypomnienia Sąd zwraca uwagę, że skarżący w treści wniosku o stwierdzenie nieważności podał, że nie powinien być stroną postępowania w tym rozumieniu, że nie on winien ponosić koszty związane z umieszczeniem przedmiotowego urządzenia w pasie drogowym bo należy to do obowiązków gminy i ona jest właścicielem tej części sieci kanalizacyjnej do granicy nieruchomości skarżącego, a więc tej części urządzenia, która znajduje się w pasie drogowym.

Odnosząc się do kwestii merytorycznych, czyli prawidłowości samej decyzji dotyczącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wskazać należy, że zgodnie z art. 2 pkt. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków(t.j. Dz. U. 2015r., 139), przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. W myśl art. 15 ust. 4 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli spełnione są odpowiednie warunki oraz istnieją możliwości techniczne świadczenia usługi.

Zgodnie z orzecznictwem do poniesienia nakładów na wybudowanie odcinka sieci kanalizacyjnej do granicy nieruchomości przyłączanej obowiązana jest gmina, a nie osoba ubiegająca się o przyłączenie do sieci. Gmina nie może wobec tego unikać ponoszenia nakładów tego rodzaju i zmuszać osoby ubiegające się o przyłączenie do poniesienia takich nakładów ( wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. VI ACa 870/11, lex nr 1120299 ).

Te okoliczności winny być brane przez organ pod uwagę przy dokonywaniu oceny, czy istniała podstawa prawna do wydawanie decyzji dotyczących generalnie tworzenia instalacji wodno-kanalizacyjnej przez stronę skarżącą.

W kwestii formalnej wskazać należy ponadto, że opłata za zajęcie pasa drogowego drogi publicznej na cele wskazane w art. 40 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest ustalana razem z udzieleniem zezwolenia na to zajęcie. Rozstrzygnięcie o opłacie jest zawsze integralną części decyzji o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego. Niezgodne z prawem jest zatem wydanie odrębnej decyzji dotyczącej wyłącznie opłaty, niezależnie od tego, czy zostanie ona wydana przed czy po udzieleniu zezwolenia na zajęcia pasa drogowego. Wydanie odrębnej decyzji dotyczącej wyłącznie ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego oznacza naruszenie art. 40 ust. 11 u.d.p. – wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2.10.2013 r., sygn.. III SA/Po 425/13, lex nr 1382853. Natomiast w niniejszej sprawie organ wydał odrębne decyzje o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego i umieszczenie urządzeń infrastruktury technicznej oraz o naliczeniu opłaty rocznej za dokonanie tych czynności. Również te istotne okoliczności winny być brane przez organ pod uwagę przy dokonywaniu oceny legalności przedmiotowych decyzji.

Wobec powyższego, skoro doszło do naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77, 107 w zw. z art. 156 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, na podstawie art. 145 par. 1 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016, poz. 718 ), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania postanowiono w oparciu o art. 200 cytowanej powyżej ustawy.