Postanowienie WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 346/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Kinga Czernis, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lipca 2019 r. sprawy ze skargi M. D. na akt Prezydenta Miasta z dnia 23 sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

M.D. (dalej jako - "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na akt Prezydenta Miasta - zatwierdzenie w dniu 23 sierpnia 2018 r., nr [...] projektu organizacji ruchu drogowego z dnia 22 sierpnia dotyczący zmiany lokalizacji znaku drogowego B-36 z tabliczką T-25a z lokalizacji na wysokości posesji nr [...] na lokalizację na wysokości posesji nr [...] przy ul. [...].

W skardze zaskarżonemu aktowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

- § 5 ust. 1 pkt 2b oraz pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach, oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729 z późn. zm.), poprzez brak w projekcie danych dotyczących geometrii drogi, a także opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze,

- ust. 3.2.37 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181 z późn. zm.), dotyczącego zasad umieszczania znaków zakazu, w tym zakazu zatrzymywania się B-36, które jako ograniczające swobodę korzystania z dróg, powinny być umieszczane po wnikliwej analizie skutków ich umieszczenia, której to analizy przy sporządzaniu projektu stałej organizacji ruchu w ciągu ul. [...] w zakresie zmiany lokalizacji znaku zakazu B-36 nie przeprowadzono.

- art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym w zw. z § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem w zw. z art. 9 i 10 k.p.a. poprzez brak konsultacji społecznych, w tym z udziałem skarżącej, debat i spotkań poświęconych pracom projektowym nad nową organizacją ruchu.

- art. 2, art. 22, art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu ograniczającej swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców, bez ważnego interesu publicznego, w nieuprawniony sposób różnicujący sytuację przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą przy ul. [...] .

- art. 2, art. 12 ustawy prawo przedsiębiorców polegającej na zatwierdzeniu organizacji ruchu znacznie utrudniającej, lub wręcz uniemożliwiającej wykonywanie działalności gospodarczej przez skarżącego oraz stwarzającej niekorzystne warunki wykonywania działalności gospodarczej, jak również poprzez działanie bez poszanowania uzasadnionych interesów przedsiębiorcy.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zatwierdzenie projektu organizacji ruchu i zamiana lokalizacji znaku zakazu postoju miały wpływ na ograniczenie dostępności sklepu położonego przy ul. [...], oraz zmniejszenie liczby klientów korzystających z mojego sklepu położonego przy ul. [...], którego jest najemcą. W znaczący sposób utrudnione zostało zaopatrzenie i dostawy produktów do sklepu, samochody dostawcze nie mogły, ani przy chodniku ani na posesjach sąsiadów, którzy nie wyrażają na to zgody. Zmiana lokalizacji znaku naruszyła jej interes prawny, ograniczając dostępność do jej sklepu i narażając ją na straty.

Jednocześnie wyjaśniła, że w projekcie zmian powołano się tylko na wniosek części mieszkańców w sprawie zmiany lokalizacji znaku. Zatwierdzając projekt, nie przeprowadzono żadnych konsultacji oraz analizy skutków zmiany lokalizacji znaku, w szczególności jaki wpływ będzie miała funkcjonowanie przedsiębiorstw położonych przy tej ulicy. Ponadto wskazała, że celem planowanej zmiany organizacji ruchu jest zapewnienie przejezdności ulicy, ponieważ parkujące na chodnikach samochody blokują przejazd autobusom. Nie mniej zatwierdzając projekt, nie zwrócono się o wyjaśnienie przedstawicieli Zakładu Transportu Miejskiego w Gdańsku, czy rzeczywiście występują opisane przez wnioskodawców problemy. Za gołosłowne należy również uznać twierdzenia, że w tym miejscu jest najwęższy odcinek jezdni i chodnika, gdyż powyższe nie zostało podparte żadnymi argumentami, nie wynika z map stanowiących elementy projektu.

Projekt został sporządzony w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami, gdyż nie zawiera żadnych parametrów geometrii drogi, takich jak szerokość jezdni, chodników, poszczególnych pasów, poboczy, promienie łuków, początek i koniec łuków, co uniemożliwia stwierdzenie, że ten odcinek drogi jest rzeczywiście w tym miejscu najwęższy.

Zmiany dokonano w formie najbardziej restrykcyjnej i najmocniej uderzającej w jej interes. W projekcie zmiany organizacji ruchu nie podano żadnego powodu, dla którego nie zastosowano typowego w przypadku znaków B-36 ograniczonego czasu jego obowiązywania. Zmiana związana ze zmianą lokalizacji znaku drogowego miała wpływ tylko na prowadzoną przeze nią, przy sklepie położonym przy ulicy [...] zakaz ten już nie obowiązuje i miał on wpływu na liczbę klientów tego sklepu, a co za tym idzie, również na jego dochody. Autobus przejeżdża również ulicą przy tej posesji i w tym przypadku nie uznano, że parkujące przy chodniku samochody będą blokować drogę na tym odcinku. Efektem zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu jest zróżnicowanie sytuacji oraz warunków prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą przy ulicy [...]. Rozróżnienie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione w projekcie zmiany organizacji ruchu.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w odniesieniu do zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 pkt. 2 b i pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. nr 177, poz. 1729), zwanego dalej "Rozporządzeniem", w związku z pkt. 3.1.1. oraz 3.2.6 Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U.2003r. Nr 220, poz.2181) poprzez brak w projekcie danych dotyczących geometrii drogi, a także opisu technicznego zawierającego charakterystykę drogi i ruchu na drodze, organ wyjaśnił, że w projekcie organizacji ruchu drogowego znajdują się plany obejmujące zarówno organizację ruchu drogowego, jak również parametry geometrii drogi. Plany te są wykonywane w skali 1:500. Oznacza to, że przy zastosowaniu tej skali możliwe były do obliczenia wszystkie istotne parametry geometrii drogi, takie jak: szerokość, długość, promienie łuków i wyokrągleń skrzyżowań i zjazdów itp. Jest to zgodne z przepisami i praktyką realizacji projektów organizacji ruchu drogowego. Już na etapie przygotowywania planu sytuacyjnego do dalszej pracy nad tworzeniem projektu organizacji możliwe jest określenie parametrów technicznych układu drogowego. Dlatego też taki zapis znalazł się w opisie technicznym projektu organizacji ruchu, że na wysokości posesji nr [...] szerokość jezdni [...] jest najmniejsza. Z mapy w skali 1: 500 wynikało, że na wysokości posesji nr [...], gdzie Skarżąca prowadzi sklep spożywczy, szerokość jezdni [...] wynosi 5,90m (na mapie jezdnia ma w tym miejscu szerokość ok. 1,18 cm, co przy skali 1:500 oznacza, że ma 5,90 m, co jest możliwe do wyliczenia według następującego działania: 1cm-5m; 1,18cm= x; x=1,18cm x 5m / 1cm , x=5,90m).

W odniesieniu do zarzutu braku w opisie technicznym projektu organizacji ruchu charakterystyki drogi i ruchu na drodze należy wskazać, że podstawowe informacje na ten temat zawiera pkt. 4 Opisu technicznego. Pierwsza z nich mówi o tym, że zmiany w istniejącej organizacji ruchu drogowego dotyczą starej jezdni [...]. Można zatem stwierdzić jednoznacznie, że nie dotyczy to jezdni głównej przenoszącej największe potoki ruchu w relacji Pruszcz Gdański - Gdańsk Centrum i odwrotnie. Druga informacja mówi o kursowaniu wzdłuż starej jezdni pojazdów komunikacji miejskiej autobusowej w obu relacjach. Tym niemniej nawet przy mniejszym natężeniu ruchu niż na jezdni podstawowej [...] zatrzymanie pojazdu lub pojazdów na wysokości posesji nr [...] powodowało całkowite wstrzymanie ruchu autobusów komunikacji miejskiej. Wprowadzając obowiązywanie znaku B-36 bez ograniczenia czasu jego obowiązywania w ciągu doby, kierowano się tym, iż zatrzymywania się w tym miejscu pojazdów powodowało utrudnienia w funkcjonowaniu pojazdów komunikacji miejskiej przez całą dobę, gdyż także nocą jeździ tamtędy autobus linii [...].

W odniesieniu do zarzutu naruszenia ust. 3.2.37 Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003r. Nr 220, poz.2181) poprzez niesporządzenie analizy skutków zmiany lokalizacji znaku zakazu B-36 organ stwierdził, że zarzut ten jest bezpodstawny. Wskazał, że analizy bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego są prowadzone na bieżąco w ramach działalności m.in. Zespołu ds. Zarządzania Ruchem Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego w Gdańsku, Gdańskiego Zarządu Dróg i Zieleni, ale także Policji, Straży Miejskiej i Zarządu Transportu Miejskiego. Tego typu analizie poddawany jest każdy projekt organizacji ruchu przed jego zatwierdzeniem. Do tego służą m.in. Komisje, działające przy Zespole ds. Zarządzania Ruchem. Przedmiotowy projekt organizacji ruchu był jednym z tematów posiedzenia Komisji ds. bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego, powołana Zarządzeniem nr [...] Prezydenta Miasta w dniu 22.08.2018 roku. (dowód: poz. 9 protokołu nr [...] z dnia 22.08.2018 roku Komisji ds. bezpieczeństwa i organizacji ruchu drogowego. Celem wdrożenia projektu organizacji ruchu, zatwierdzonego uzgodnieniem nr [...] z dnia 23.08.2018r., było wyeliminowanie wszystkich pojazdów co do których stanowi znak B-36 "zakaz zatrzymywania się".

Ponadto organ podkreślił, że parkujące na wysokości posesji nr [...] przy [...] pojazdy, w tym pojazdy przywożące zaopatrzenie do sklepu spożywczego należącego do Skarżącej, nie zachowywały wymaganej przepisami art. 49 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym odległości minimum 10 m od przejścia dla pieszych, powodując tym samym zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, poprzez zasłanianie widoczności pieszym przy przekraczaniu jezdni. Szczególnie niebezpieczne były przypadki parkowania pojazdów zaopatrzenia sklepu spożywczego należącego do Skarżącej, które swoimi gabarytami całkowicie ograniczały widoczność oraz powodowały, że pieszy dla kierowcy jadącego od strony P.G. jest niewidoczny. Chodziło szczególnie o zapewnienie bezpieczeństwa dla dzieci, które wykorzystują to przejście jako drogę dojścia do szkoły podstawowej przy ul. [..]. Dlatego też znaki drogowego D-6 przejście dla pieszych wyposażone są w tabliczki T-27 Agatka, w celu dodatkowego poinformowania i ostrzeżenia kierujących pojazdami o tym, że z przejścia w znacznym stopniu korzystają dzieci, a na jezdni umieszczone zostały w obrębie przejścia dla pieszych progi zwalniające wyspowe.

Odnośnie zarzutu braku konsultacji społecznych, w tym z udziałem Skarżącej, debat i spotkań poświęconych pracom projektowym nad nową organizacją ruchu organ wyjaśnił, że inicjatorami zaskarżonej zmiany w organizacji ruchu przy [...] byli mieszkańcy Dzielnicy [...], którzy pismami z dnia 11.07.2018r. zwrócili się do Prezydenta Miasta, Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego (Zespołu ds. Zarządzania Ruchem), Straży Miejskiej i Zarządu Transportu Miejskiego z prośbą o ustawienie znaku B-36 "zakaz zatrzymywania się" na początku posesji nr [...] przy ul. [...]. Wniosek mieszkańców spowodowany był blokowanie przez parkujące pojazdy przejazdu pojazdów, głównie autobusom komunikacji miejskiej, którym parkujące na wysokości od posesji [...] do [...] samochody uniemożliwiały przejazd. Zespół ds. Zarządzania Ruchem przy Wydziale Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego pismem z dnia 30 lipca 2018r. zwrócił się w pierwszej kolejności o opinię do Rady Dzielnicy [...], jako przedstawiciela lokalnej społeczności reprezentującej interesy wszystkich mieszkańców tej dzielnicy. Rada Dzielnicy pismem z dnia 6 sierpnia 2018r. poinformowała Zespół ds. Zarządzania Ruchem Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego, iż radni przeprowadzili w powyższej sprawie wizję w terenie. Po przeprowadzeniu wizji w terenie, Rada Dzielnicy przychyliła się do prośby mieszkańców odnośnie wydłużenia obowiązywania zakazu zatrzymywania się poprzez przeniesienie znaku B-36 z obecnej lokalizacji na nową lokalizację, przy posesji nr [...] przy [...]. W opinii Rady Dzielnicy samochody parkujące na odcinku od posesji nr [...] stwarzają zagrożenie dla ruchu pieszego jak i kołowego (zwłaszcza autobusów), czego byli świadkiem na ww. wizji.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 i 22 poprzez zatwierdzenie organizacji ruchu ograniczającej swobodę działalności gospodarczej przedsiębiorców bez ważnego interesu publicznego wyjaśnił, że swoboda prowadzenia działalności gospodarczej nie stanowi prawa absolutnego. Prawo to może być ograniczane przy spełnieniu określonych warunków. Ważnym interesem publicznym przy zatwierdzeniu zmienionej organizacji ruchu na ul. [...] było zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego, w szczególności w odniesieniu do niechronionych uczestników ruchu, w tym głównie dzieci korzystających z przejścia w rejonie posesji nr [...] przy [...]oraz zapewnienie prawidłowego i punktualnego funkcjonowania komunikacji miejskiej poprzez zapewnienie przejezdności tej ulicy, szczególnie na tych ciągach, gdzie kursuje komunikacja autobusowa.

Skarżąca zarzuciła nieuprawnione zróżnicowanie poprzez zatwierdzenie zmienionej organizacji ruchu sytuacji przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą przy ul. [...]. Przesunięcie w wyniku zmiany organizacji ruchu istniejącego znaku B-36 (z tabliczką T-25a) o 70 metrów spowodowało, że obowiązuje on również na wysokości trzech innych posesji (numer [...]. [...]. [....]), przy czym w jednej z nich - numer [...] (w niedawno wybudowanym budynku) prowadzona jest również działalność gospodarcza polegająca na świadczeniu usług kosmetycznych (pod nazwą [...]), gdzie zabiegi takie trwają niekiedy po kilka godzin, nie tak jak w przypadku sklepu spożywczego, gdzie rotacja klientów jest duża, a i parkowanie pojazdów jest o wiele krótsze. Właściciel posesji nr [...] rozwiązał problem braku możliwości parkowania na wysokości swojej posesji (ze względu na znak B-36) za pomocą otwarcia bramy wjazdowej na posesję i umożliwienie parkowania klientów na zapleczu posesji nr [...]. Organ wyjaśnił w odniesieniu do posesji Nr [...], zlokalizowanej w odległości ok. 60m od sklepu Skarżącej, na której prowadzona jest również działalność gospodarcza w postaci sklepu spożywczego, w odniesieniu do której zakaz B-36 już nie obowiązuje, że parametry techniczne chodnika i jezdni umożliwiają zatrzymanie w tym miejscu pojazdu, bez powodowania utrudnień w ruchu drogowym i jest to zgodne z art. 47 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r. poz. 1260), który dopuszcza zatrzymanie lub postój na chodniku kołami jednego boku lub przedniej osi pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej nieprzekraczającej 2,51. Szerokość chodnika na wysokości posesji nr [...] jest zmienna i wynosi od 3.00m do 3.50m. Szerokość jezdni wynosi 6.80'm.

Tymczasem szerokość jezdni na wysokości posesji nr [...] wynosi 5.90 m i jest ona najwęższa w stosunku do szerokości jezdni ul. [...] na innych odcinkach.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 i 12 ustawy - Prawo przedsiębiorców, polegającej na zatwierdzeniu organizacji ruchu znacznie utrudniającej lub wręcz uniemożliwiającej wykonywanie działalności gospodarczej przez Skarżącą oraz stwarzającej niekorzystne warunki wykonywania działalności gospodarczej, poprzez działanie bez poszanowania uzasadnionych interesów przedsiębiorcy Prezydent Miasta wyjaśnił, że zgodnie z art. 10 a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2017r. poz. 1260) organizacja ruchu przesuwająca lokalizację znaku B -36 ("zakaz zatrzymywania się") z posesji nr [...] na wysokość posesji [...] przy [...] została zatwierdzona przez organ zarządzający ruchem w oparciu o przepis ust. 3.2.37 Załącznika Nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. z 2003r. Nr 220, poz.2181).

Organ podkreślił, że klienci sklepu, którego właścicielem jest Skarżąca, nie zostali pozbawieni możliwość parkowania przy [...]. Taka możliwość istnieje zgodnie z obowiązującymi przepisami:

- na chodniku pomiędzy posesjami numer [...], gdzie szerokość chodnika wynosi od 4,3m

- 4,50m, szerokość jezdni wynosi 6,80 m (odległość od posesji nr [...] wynosi ok. 70m),

- na wysokości posesji nr [...], gdzie szerokość chodnika wynosi od 3,0-3,5m i szerokość jezdni 6,80m (odległość od posesji nr [...] wynosi ok. 60m.),

- przy poczcie, posesja nr [...] (odległość od posesji nr [...] wynosi ok. 200m.) Zatwierdzona organizacja ruchu nie uniemożliwia zatem Skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej - "p.p.s.a."), sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (punkt 5) oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w punkcie 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (punkt 6).

Kontrola ta, jak zostało powyżej wskazane, sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Sąd administracyjny dokonuje tej kontroli według stanu prawnego istniejącego w dacie podejmowania przez organ aktu stanowiącego przedmiot zaskarżenia. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. wskazana kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny orzekając w jej granicach, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi M.D. (dalej zwana - "skarżącą") uczyniła zatwierdzenie przez Prezydenta Miasta w dniu 23 sierpnia 2018 r., zmiany lokalizacji znaku drogowego B-36 z tabliczką T-27 (z wysokości posesji nr [...] na wysokość posesji nr [...]) przy ul. [...] w G..

Na sądzie administracyjnym ciąży obowiązek w pierwszej kolejności zbadania kwestii dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego kwestionowanej przez skarżącą czynności. Nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa czynność jest aktem (zarządzeniem), o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Jak podniósł, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, "zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)".

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że zatwierdzenie organizacji ruchu ma charakter ogólny i abstrakcyjny, tworzy nową sytuację podmiotów korzystających z dróg i czyni to generalnie - na zasadach powszechności dostępu. Jest to swoista działalność samorządu terytorialnego. Wywodzono, że argumentacja przemawiająca za uznaniem zatwierdzenia organizacji ruchu jako aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. zasadza się na wynikającym z analizy stanu prawnego wniosku o skutkach zatwierdzenia organizacji ruchu odnoszących się do powstania sytuacji prawnej, poprzez ustanowienie nowych zasad organizacji ruchu o charakterze powszechnym i ogólnym, a więc nie ogranicza się do zakresu organizacyjno-technicznego, nadto nie jest czynnością jednorazową. Zatem prawo do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ("u.s.g.") oraz art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym ("u.s.p.").

Zaskarżenie do sądu administracyjnego tego rodzaju aktu (zarządzenia) następuje w trybie powyższych przepisów, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bądź art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, dla skutecznego wywiedzenia skargi konieczne jest legitymowanie się interesem prawnym (pomimo tego, że literalne brzmienie tych przepisów, przewiduje możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę). Stanowi on bowiem podstawę do zakwestionowania w tym trybie aktu (zarządzenia) dotyczącego zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze przez organ jednostki samorządu terytorialnego.

Dlatego rozstrzygnięcia wymaga, kto i na jakiej podstawie może wywodzić swój interes prawny oraz w jaki sposób może on zostać naruszony. Niewątpliwie źródłem tego interesu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo do korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm., dalej zwana - "ustawą"). Przy takim bowiem podejściu katalog podmiotów uprawnionych byłby praktycznie nieograniczony. Równocześnie nie można uznać, że skoro akt zatwierdzający organizację lub zmianę organizacji ruchu podlega kognicji sądów administracyjnych, to interpretacja art. 87 ust. 1 u.s.p. czy też art. 101 ust. 1 u.s.g., na podstawie których wnoszona jest skarga na ten akt, nie może prowadzić do sytuacji, w której w praktyce w tego rodzaju sprawach nikt nie byłby w stanie wykazać istnienia przesłanki naruszenia swego interesu prawnego lub uprawnienia, wynikającej z tych przepisów. W tym zakresie w orzecznictwie sądowym wyrażany jest pogląd, który Sąd orzekający w sprawie w podziela, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi winien być weryfikowany w okolicznościach danej sprawy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 432/17 czy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na stronie skarżącej spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Wnosząc skargę strona skarżąca musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jej prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżonym aktem, polegający na tym, że narusza on jej interes prawny lub uprawnienia. Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, stąd w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04; wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05). W związku z tym, że o zasadności skargi przesądza wykazanie naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej, to interes ten w momencie wnoszenia skargi powinien być bezpośredni, konkretny i realny (zob. wyrok NSA z 23 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 715/05).

Zasadniczo - pojęcie interesu prawnego - odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego, wynikających z norm prawa, a zaskarżonym aktem. Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawa administracyjnego, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek.

Zatem w skardze należy wykazać naruszenie przez organ, konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną strony skarżącej.

To skarżący musi wykazać się zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Naruszenie takie powinno mieć charakter ingerencji w indywidualny interes prawny lub uprawnienie podmiotu i wywołać skutki uzasadniające skorzystanie z możliwości zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego. Naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, które musi wystąpić najpóźniej w chwili wnoszenia skargi i nie może polegać na tym, by w przyszłości uchwała mogłaby wywołać skutki bliżej nieokreślone, czyli stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Zdarzenia przyszłe i w pewnym sensie niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1995 r., sygn. akt II SA 1934/95). Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego polegającego na tym, że podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia normy prawa, dotyczącej jego sytuacji prawnej (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt III SA/Lu 282/07).

Skoro na podmiocie skarżącym ciąży obowiązek wykazania konkretnej normy prawa materialnego, która naruszałaby interes prawny strony, Sąd nie jest uprawniony do poszukiwania takiej normy (tak też: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1885/07).

Podsumowując powyższe rozważania należy podnieść, że na skarżącej ciążył obowiązek wykazania:

po pierwsze - naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia - czyli pozbawienia lub odebrania jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienie ich realizacji, wynikających z przepisów prawa, bądź też nałożenia nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku;

po drugie - istnienie naruszenia interesu prawnego w dacie wnoszenia skargi (innymi słowy, że naruszenie zostało dokonane zaskarżonym aktem).

W ocenie Sądu orzekającego, analiza treści wniesionej skargi oraz podniesionych w niej okoliczności, nie pozwala na uznanie, aby powyższy obowiązek został spełniony.

Wnosząc skargę w niniejszej sprawie, jako uzasadnienie naruszenia interesu prawnego skarżąca wskazała na znaczne utrudnianie, wręcz uniemożliwienie wykonywania działalności gospodarczej (prowadzenie sklepu), poprzez ograniczenie dostępności sklepu oraz zmniejszenie liczby klientów. W ocenie skarżącej zaistniała sytuacja prowadzi do naruszenia art. 2, 22 i 32 Konstytucji RP, a także naruszenia art. 2 i art. 22 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1292, zwanej dalej również - "ustawą").

Nie było w sprawie kwestionowane, że skarżąca prowadzi sklep położony przy ul. [...]. Skarżąca jest najemczynią lokalu o pow. ok. [...] na podstawie umowy zawartej na czas nieokreślony (vide: protokół rozprawy sądowej z dnia 18 lipca 2019 r.).

Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej art. 2 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes prawny.

Wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (art. 32 Konstytucji RP).

Przepis art. 2 ustawy podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach (art. 2.).

Natomiast w myśl art. 12 ustawy organ prowadzi postępowania w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania.

Skarżąca naruszenia interesu prawnego upatrywała przede wszystkim w utrudnianiu prowadzenia działalności gospodarczej, powołując się m.in. na powyższe zapisy ustawy zasadniczej i na prawo przedsiębiorców. Jak już podniesiono skarżąca powinna więc wykazać, że naruszenie konkretnego przepisu prawa wpływa negatywnie na jej sytuację prawną poprzez pozbawienie lub odebranie jakiegoś prawa (uprawnienia) lub uniemożliwienia ich realizacji, bądź też poprzez nałożenie nowego obowiązku lub zmiany dotychczas ciążącego obowiązku, istniejące już w dacie wnoszenia skargi.

Istnienia takiego rodzaju naruszeń, zdaniem Sądu orzekającego, skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała.

Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, aby w odniesieniu do skarżącej, zaskarżony akt dotyczący organizacji ruchu, pozbawiał ją lub odebrał jej jakieś prawo (uprawnienie) lub uniemożliwiał ich realizację, bądź nakładał nowy obowiązek lub zmieniał dotychczas ciążący obowiązek. Fakt wprowadzenia zakazu zatrzymywania się i postoju, w świetle podniesionych okoliczności, nie pozwala na przyjęcie, że mamy do czynienia z naruszeniem indywidualnego interesu skarżącej, opartego na normie prawa materialnego, kształtującego jej sytuację prawną.

W okolicznościach niniejszej sprawy trudno twierdzić, aby zmiana organizacji ruchu uniemożliwiało czy też istotnie utrudniało prowadzenie działalności gospodarczej. Przedstawiona przez skarżącą argumentacja dotycząca mniejszej ilości klientów, poniesionych strat czy trudności z dostarczaniem zaopatrzenia) wskazuje na istnienie interesu faktycznego. W takim przypadku można mówić najwyżej o utrudnieniach natury faktycznej, a nie prawnej. Okoliczności te mogą wskazywać jedynie na istnienie interesu faktycznego.

Niezależnie od podniesionych uwag, trzeba podkreślić, że prowadzenie działalności gospodarczej przez osoby prawne lub osoby fizyczne, związane jest ściśle z tzw. ryzykiem gospodarczym. Każdy podmiot gospodarczy rozpoczynając i prowadząc działalność musi się nim liczyć. Jest też oczywiste, że uwarunkowania faktyczne i prawne dla danej działalności gospodarczej mogą ulegać zmianom, z czym również prowadzący działalność gospodarczą powinni się liczyć. Zmieniają się bowiem przepisy prawa, zmienia się infrastruktura, z czasem pojawiają się nowe potrzeby dla realizacji celów publicznych i bezpieczeństwa publicznego. Ustawa o drogach publicznych wskazuje na obowiązki zarządcy drogi, w tym dopuszcza np. możliwość wprowadzania ograniczeń lub zamykania dróg i drogowych obiektów inżynieryjnych dla ruchu oraz wyznaczania objazdów drogami różnych kategorii, gdy występuje bezpośrednie zagrożenie bezpieczeństwa osób i mienia (art. 20 pkt 14 ustawy).

Fakt prowadzenia działalności gospodarczej na określonym terenie nie zawsze może stanowić okoliczność przemawiającą za uznaniem istnienia interesu prawnego w skarżeniu aktów dotyczących zmiany organizacji ruchu na drogach, po których wykonywany jest np. transport na potrzeby prowadzonej działalności.

Zmiana organizacji ruchu pozostaje, co do zasady, bez wpływu na prawa i obowiązki oraz uprawnienia podmiotów gospodarczych. Choć takiej sytuacji nie można wyłączyć (np. działalność w postaci prowadzenia przez dzierżawcę działki przy ulicy parkingu). Zmiana organizacji ruchu nie uniemożliwia prowadzenia działalności gospodarczej, a uciążliwość w postaci zmiany zasad parkowania pojazdów nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego lecz faktycznego.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1408/15, w którym podniósł, że przepis art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zapewnia wolność podejmowania, wykonywania i zakończenia działalności gospodarczej każdemu na równych prawach z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa (rozstrzygana sprawa dotyczyła ograniczeniu tonażu pojazdów poruszających się na określonym odcinku drogi). Zmieniona organizacja ruchu, zdaniem NSA, w niczym praw Spółki w prowadzeniu działalności gospodarczej w stosunku do innych podmiotów poruszających się na ulicy (...), na odcinku, którego dotyczy akt Prezydenta nie narusza. Jest to tylko interes faktyczny, który nie uprawnia do wniesienia skargi.

W kwestii interesu prawnego Naczelny Sądu Administracyjny wypowiedział się w sprawie I OSK 287/19 przywołanej w uzasadnieniu skargi, jednak interes ten wiązał ściśle z prawem własności - "wprowadzenie nowej organizacji ruchu wywiera wpływ na prawa właścicielskie skarżących, np. w zakresie dostępu skarżących do nieruchomości będących ich własnością i wykorzystywania przez nich nieruchomości do prowadzenia działalności gospodarczej". W wyroku tym NSA podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. I OSK 1722/17, - w świetle którego, art. 140 Kodeksu cywilnego może być źródłem interesu prawnego dla właściciela nieruchomości leżącej przy drodze, na której zmieniono organizację ruchu w taki sposób, że zmiany te będą negatywnie wpływać na dostęp do nieruchomości.

Analogicznie stanowisko NSA zajął w sprawie I OSK 161/19 z dnia 13 lutego 2019 r.

Na marginesie można dodać, że żaden przepis ustawowy nie gwarantuje podmiotowi prowadzącemu działalność gospodarczą, prawa parkowania na drodze publicznej obok lub blisko swojego lokalu. Interes w parkowaniu przy swoim lokalu (blisko niego) na drodze publicznej nie ma wsparcia ustawowego.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.