Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1639/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 119, art. 121 par. 2 i 4
journal: Dz.U. 2002 nr 110 poz 968
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 153, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.) Protokolant asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych J. S. oraz R.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 348/11 w sprawie ze skargi J. S. i R. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 348/11, oddalił skargę J. S. i R. S. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2011 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia wykonania rozbiórki obiektu budowlanego. W uzasadnieniu wyroku podano, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, decyzją z dnia 19 kwietnia 2000 nr [...], nakazał J. i R. S., rozebrać samowolnie wybudowany budynek letniskowy na działce nr 333 w [...]. Natomiast Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, decyzją z dnia 8 czerwca 2000 r. nr [...], uchylił decyzję organu I instancji w całości i nakazał J. i R. S. rozebrać samowolnie wybudowany obiekt budowlany - domek letniskowy o konstrukcji drewnianej na działkach nr 333 i 334 w [...]. Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29 października 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1517/00, oddalił skargę S. na decyzję organu II instancji. W dniu 26 listopada 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie przesłał J. i R. S. pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania ciążącego na nich obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Upomnienie to zostało doręczone zobowiązanym w dniu 4 grudnia 2003 r. Wobec niewykonania przez zobowiązanych nałożonego obowiązku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, tytułem wykonawczym z dnia 30 listopada 2004 r., nr [...], wszczął w stosunku do J. i R.S., postępowanie egzekucyjne oraz postanowieniem wydanym w tym samym dniu na podstawie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 23688,00 zł. w celu przymuszenia do wykonania nakazu rozbiórki. Tytuł wykonawczy został doręczony zobowiązanym w dniu 15 grudnia 2004 r.

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia 20 stycznia 2005 r., uchylił w całości postanowienie organu I instancji i nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 22688,00 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 179/05, uchylił zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia grzywny. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż wysokość grzywny naliczono od obiektu budowlanego stanowiącego budynek w rozumieniu przepisów art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, tymczasem z materiału dowodowego wynika, że obiekt ten nie jest trwale związany z gruntem, a to wyklucza naliczenie grzywny na podstawie przepisów art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Sąd wskazał, iż rozpoznając sprawę ponownie organ winien mieć na uwadze treść art. 121 § 2 i 4 ww. ustawy, jak również to, że wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadę racjonalnego działania i zasadę niezbędności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie postanowieniem z dnia 7 maja 2008 r., wydanym na podstawie art. 121 § 2 i 4 ww. ustawy, nałożył na zobowiązanych grzywnę w wysokości 10000 zł. w celu przymuszenia do wykonania obowiązku. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, postanowieniem z dnia 22 lipca 2008 r. uchylił to postanowienie i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wyjaśnił, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 112 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy, mocą której wprowadzono zmiany w ustawie z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W omawianej sprawie grzywna powinna być nałożona na podstawie dotychczasowych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji obowiązujących do dnia 1 lipca 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, stosując się do wskazań organu odwoławczego, postanowieniem z dnia 4 września 2008 r. nałożył na J. i R. S. grzywnę w wysokości 5000 zł. Postanowienie to Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia 16 października 2008 r. utrzymał w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 912/08, uchylił postanowienia organów obu instancji, stwierdzając, że organy nadzoru budowlanego naruszyły granice uznania administracyjnego wyznaczone przez przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż nakładając grzywnę w maksymalnej wysokości 5000 zł., nie uzasadniły czym kierowały się wyznaczając maksymalną jej wysokość. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie postanowieniem z dnia 7 grudnia 2010 r. kolejny raz nałożył na J. i R. S. grzywnę w wysokości 5000 zł. Organ wyjaśnił, iż nałożenie grzywny w maksymalnej wysokości wynika z tego, że obowiązek wykonania decyzji z dnia 8 czerwca 2000 r., nr [...], Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku podlega rygorowi wykonania od ponad 10 lat. Przez ten okres strony nie wykazały się chęcią realizacji nakazanego obowiązku, a jedynie zwróciły się o wstrzymanie rozbiórki domku letniskowego ze względu na przebyte choroby, które uniemożliwiały im wykonanie nakazu. Prośba ta, została uwzględniona, a termin ostatecznego wykonania rozbiórki wyznaczono na dzień 31 maja 2004 r. Organ stwierdził, iż nałożenie grzywny w niższej kwocie byłoby nieskuteczne, skoro zobowiązani od 2000 roku uchylają się od dobrowolnego wykonania nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu. Ustalając grzywnę w takiej wysokości kierował się zasadą racjonalnego działania. Grzywna w celu przymuszenia dla zobowiązanych jest najmniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, albowiem zgodnie z treścią art. 25 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Celem nałożenia grzywny jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, a w razie osiągnięcia tego celu niezwłocznie odstąpi się od ściągnięcia nałożonej grzywny. W zażaleniu J. i R. S. podnieśli, iż organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołał dokładnie te same argumenty, które jako uzasadnienie zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, a tym samym naruszył art. 153 p.p.s.a. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, postanowieniem z dnia 9 lutego 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż wysokość grzywny naliczono na podstawie art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 lipca 2007 r. z uwagi na wszczęcie egzekucji przed tym dniem. Zgodnie z przepisami art. 121 § 2 tej ustawy, z zastrzeżeniem § 5, każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5000 zł., natomiast w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 25000 zł , a zgodnie z § 4 jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki, ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje dwa środki egzekucyjne, tj. grzywnę i wykonanie zastępcze. Z uwagi na specyficzny charakter grzywny w celu przymuszenia, polegający na możliwości jej umorzenia w przypadku wykonania egzekucyjnego obowiązku, nałożenie grzywny stanowi środek mniej dolegliwy od wykonania zastępczego wiążącego się ze znacznie większymi kosztami. W omawianym przypadku koszt rozbiórki przedmiotowego domku letniskowego poprzez wykonanie zastępcze wynosiłby w granicach około 10000 zł, przy czym poniesione koszty związane z wykonaniem zastępczym nie podlegają zwrotowi. Organ I instancji prawidłowo uzasadnił nałożenie na zobowiązanych grzywny w maksymalnej kwocie 5000 zł. Długotrwałość postępowania egzekucyjnego czyni celowym zastosowanie środka egzekucyjnego w orzeczonej maksymalnej wysokości. Upływ 10 lat od wydania nakazu rozbiórki domku wskazuje, że zobowiązani uchylają się od wypełnienia obowiązku, którego wykonanie, nie ma nic wspólnego z niesprzyjającymi porami roku (zima). Celowość nałożenia grzywny w celu przymuszenia w maksymalnej wysokości w sytuacji uporczywej bezczynności, ma służyć realizacji nałożonego obowiązku z zaprzestaniem jego stosowania, gdy obowiązek zostanie spełniony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku J. i R. S. wskazali, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. w związku z niezastosowaniem się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 912/08, oraz z naruszeniem art. 121 w związku z art. 7 § 2 i 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono również naruszenie art. 107 § 3 kpa oraz art. 77 § 1 i art. 80 kpa w zakresie uznania za udowodnioną okoliczność uchylania się od 10 lat przez skarżących od wykonania rozbiórki. Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowień organów obu instancji, ewentualnie ich uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę uznając ją za bezzasadną. Sąd wskazał, iż zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały w wyniku ponownego rozpatrywania sprawy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 912/08, uchylającym wcześniejsze postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie z dnia 4 września 2008 r. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd stwierdził, iż organy administracji obu instancji naruszyły granice uznania administracyjnego, albowiem nakładając na skarżących grzywnę w wysokości 5000 zł., w ogóle nie uzasadniły czym kierowały się wyznaczając jej wysokość. Ustalając wysokość grzywny, organy winny mieć na uwadze, że zależy ona od uzasadnionego uznania organu egzekucyjnego, a zatem wymierzając ją winny należycie uzasadnić swoje orzeczenia, kierując się zasadą celowości i skuteczności. Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a. zastosowały się wytycznych zawartych w powołanym wyżej wyroku sygn. akt II SA/Gd 918/09 i zgodnie z nimi prawidłowo orzekły o nałożeniu na skarżących grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł. i należycie uzasadniły jej wysokość.

Podstawą prawną zakwestionowanych w skardze rozstrzygnięć był przepis art. 119 oraz art. 121 § 2 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j.: Dz. U. z 2005 r. nr 229, poz. 1945 ze zm.). Organ egzekucyjny zobligowany był do zastosowania środków przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ponieważ skarżący nie wykonali nałożonego na nich mocą ostatecznej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 8 czerwca 2000 r. obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego domku letniskowego o konstrukcji drewnianej na działkach nr 333 i 334 w miejscowości [...], gmina K.. Sąd I instancji wyjaśnił, iż ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku niewykonania obowiązku niepieniężnego dopuszcza zastosowanie dwóch środków egzekucyjnych: grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Zgodnie z art. 119 § 2 tej ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego (§ 1). Grzywnę nakłada się również jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka o charakterze niepieniężnym (§ 2). Z zasad postępowania egzekucyjnego w administracji, określonych w art. 7 § 2 ustawy (zasada racjonalnego działania) oraz w art. 7 § 3 ustawy (zasada niezbędności), wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości w momencie, gdy obowiązek ten zostanie spełniony. W ocenie Sądu I instancji organy obu instancji dokonały właściwego wyboru środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanych, jak również prawidłowo określiły wysokość grzywny, zaś dokonany wybór, zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa, szczegółowo umotywowały w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć. Sąd podkreślił, iż zgodnie z art. 125 § 1 ustawy w razie wykonania obowiązku przewidzianego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Ustawa w art. 126 stanowi, że uiszczona lub ściągnięta grzywna może być w uzasadnionych przypadkach zwrócona w części lub w całości. Z uregulowań tych wynika, iż środek egzekucyjny w postaci grzywny jest środkiem o charakterze łagodniejszym od wykonania zastępczego. To od zobowiązanego zależy, czy wykona nałożony obowiązek, a w konsekwencji, czy poniesie koszty nałożonej grzywny. Wykonanie zastępcze wiązałoby się natomiast ze znacznie większą dolegliwością dla skarżących, gdyż zostaliby obciążeni kosztami przeprowadzenia przetargu w celu wyłonienia wykonawcy, a następnie kosztami wynagrodzenia wykonawcy. Z tych względów wybór środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia spełnia wymogi art. 7 § 2 i 3 ustawy.

Sąd wskazał, iż w niniejszej sprawie do ustalenia wysokości grzywny ma zastosowanie art. 121 § 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2007 r., zgodnie z którym każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 5000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 25000 zł. Ponadto w art. 121 § 4 ustawy określono, że iż jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. W ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo określiły wysokość grzywny w graniach unormowania art. 121 § 2 ustawy, kierując się przede wszystkim zapewnieniem skuteczności tego środka egzekucyjnego oraz charakterem nałożonego obowiązku. Dokonana przez organ ocena nie nosi cech dowolności czy też niesprawiedliwości. Sąd stwierdził, iż grzywna, aby odniosła pożądany skutek, powinna być nałożona przez organ egzekucyjny w odpowiedniej wysokości, tak aby jej dolegliwość nie pozostawała dla zobowiązanego jedynie symboliczna. Organ wymierzając grzywnę winien także wziąć pod uwagę postępowanie zobowiązanych po orzeczeniu nakazu rozbiórki, przyczyny niewykonania rozbiórki, upływ czasu w jakim zobowiązany zwleka z wykonaniem nałożonego na niego decyzją obowiązku. Skarżący uchylają się od wykonania nałożonego na nich obowiązku już 11 lat. Brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania, iż brak wykonania nałożonego obowiązku jest od skarżących niezależny, bądź by mieli oni rzeczywistą wolę realizacji treści decyzji. Skarżący podejmują jedynie działania zmierzające do uchylenia się od wykonania nałożonego nań obowiązku. Wobec biernej podstawy skarżących odnośnie nałożonego na nich obowiązku, organ zasadnie uznał, że wymierzona grzywna winna stanowić dolegliwość, która zmobilizuje skarżących do wykonania rozbiórki i przyjęcia postawy wykazującej poszanowanie prawa. Sąd podkreślił, iż trudna sytuacja materialna oraz zły stan zdrowia skarżących, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i toku postępowania egzekucyjnego.

Od powyższego wyroku odrębne jednobrzmiące skargi kasacyjne wnieśli J. S. i R. S. reprezentowani przez pełnomocnika radcę prawnego J. E. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

1/ naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy w szczególności art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., a polegające na: wydaniu wyroku bez dokładnego i wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie przesłanek uzasadniających maksymalny wymiar nałożonej grzywny w celu przymuszenia do wykonania rozbiórki domu letniskowego poprzez zastosowanie art. 7 § 2 w zw. z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji; dokonywaniu ustaleń i formułowaniu twierdzeń a prori, które nie miały oparcia w dowodach zebranych w aktach sprawy pominięcie dowodów istotnych dla rozstrzygnięcia w związku z nieuprawnioną oceną ich jako nieistotnych; dokonywanie ustaleń błędnych sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym oraz przekroczeniu " w z art. 134 § 1, art. 133 § 1 art. 145 § 1 p.p.s.a. z uwagi aprobatę Sądu I instancji " przekroczenia przez organy egzekucyjne granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy dowolnej i budzącej wątpliwości w konfrontacji z zebranym w postępowaniu przez WSA materiałem dowodowym.

2/ naruszeniu art. 3 § 1, art. 141 § 4 oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. polegające na uznaniu, że organy egzekucyjne przeprowadziły postępowanie dowodowe w celu ustalenia właściwej grzywny jako maksymalnej, pomimo że organy naruszyły art. 7, 77 § 1, 75 i 80 kpa, a polegające na: przyjęciu, że organy nie mają obowiązku poszukiwania dowodów służących ustaleniu prawdy obiektywnej, a tym samym mają prawo uchylać się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego; niezebraniu przez organy administracji pełnego materiału dowodowego; przekroczeniu przez organy granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy dowolnej i budzącej wątpliwości z zebranym materiałem dowodowym; braku pełnego, wyczerpującego uzasadnienia faktycznego wydanych przez organy egzekucyjne postanowień, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik postępowania,

3/ naruszeniu art. 7 § 2 w zw. z art. 121 ustawy o egzekucji w administracji, bowiem nie można ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia odwoływać się do faktu korzystania przez zobowiązanego z przysługujących mu środków prawnych ( zarzutów, zażalenia, skargi) czynić argumentu mającego uzasadnić orzeczenie o najsurowszym wymiarze grzywny co uczynił Sąd I instancji, co miało wpływ istotny na wynik sprawy,

4/ art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się Sądu I instancji do wytycznych co do sposobu załatwienia zawartych w wyrokach wydanych przez WSA w Gdańsku w sprawach z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 179/05 oraz z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 912/08, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

5/ art. 3 w zw. z art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową ocenę, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. wydając i utrzymując w mocy postanowienie z dnia 9 lutego 2011 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kościerzynie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dopatrzono się zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu, a zatem przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skarg kasacyjnych. Obie wniesione skargi kasacyjne o tożsamej treści nie mają usprawiedliwionych podstaw, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2011 r. utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z Kościerzynie z dnia 7 grudnia 2010 r. o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Organy te - jak słusznie wskazał Sąd I instancji - stosownie do art. 153 p.p.s.a. związane były wytycznymi wyrażonymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 912/08. Podkreślić należy, że wskazania co do dalszego postępowania wytyczają kierunek działania organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Niezastosowanie się do nich przez organ administracji publicznej przy ponownym wydawaniu decyzji narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęty akt lub czynność są wadliwe. Kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności ponownie wydanego postanowienia. Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom sformułowanym w pkt 4 i 5 obydwu skarg kasacyjnych, Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, przyjmując, że organy nadzoru budowlanego obu instancji zastosowały się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Gdańsku z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt SA/Gd 912/08 i zgodnie z nimi prawidłowo określiły wysokość grzywny w celu przymuszenia w kwocie 5000 zł, jak i należycie ją uzasadniły. Podkreślić należy, iż celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Stosowanie egzekucji administracyjnej ma miejsce wówczas, gdy nałożono na zobowiązanego określone obowiązki, a zobowiązany tych obowiązków nie wykonuje dobrowolnie. W takim przypadku organ egzekucyjny obciąża obowiązek doprowadzenia do wykonania przez zobowiązanego obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że na skarżących kasacyjne ciąży obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego z prawomocnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 czerwca 2000 r., od wykonania której strony się uchylają, mimo wszczętego w dniu 15 grudnia 2004 r. postępowania egzekucyjnego doręczonym tytułem wykonawczym. W sytuacji wykazywania przez skarżących kasacyjnie biernej postawy wobec wykonania obowiązku rozbiórki, nie można nie zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że grzywna w celu przymuszenia powinna być nałożona w takiej wysokości, aby zapewnić skuteczność wykonania nałożonego obowiązku na zobowiązanych. Skoro skarżący od kilku lat uchylają się od obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, to słusznie uznał Sąd I instancji, że wysokość grzywny w kwocie 5000 zł została przez organy orzekające określona prawidłowo i będzie ona mobilizowała strony do zadośćuczynienia obowiązkowi rozbiórki. Zgodzić się należy również z Sądem Wojewódzkim, że organy szczegółowo uzasadniały wysokość nałożonej grzywny, wskazując, iż jej wysokość wynikała z konieczności zapewnienia skuteczności środka egzekucyjnego oraz z charakteru zastosowanego środka egzekucyjnego. Na jej wysokość miały również wpływ takie okoliczności jak: przyczyny niewykonania rozbiórki oraz upływ czasu w jakim doszło do zwłoki w wykonaniu nałożonego decyzją obowiązku. W tych warunkach podniesiony w pkt 4 i w pkt 5 obydwu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się Sądu I instancji do wytycznych zawartych w wyrokach WSA w Gdańsku z dnia 31 maja 2006 r., sygn. akt SA/Gd 179/05 oraz z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt

II SA/Gd 912/08 oraz art. 3 w zw. z art. 134 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprawidłową ocenę, że organy nadzoru budowlanego nie naruszyły art. 153 p.p.s.a. wydając i utrzymując w mocy postanowienie z dnia 9 lutego 2011 r. PWINB w Gdańsku i poprzedzającego postanowienia PINB w Kościerzynie nie jest uzasadniony. Z podanych wyżej względów również nieuzasadniony jest podniesiony w pkt 3 w skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 7 § 2 w zw. z art. 121 u.p.e.a. Naruszenia tych przepisów, jak wynika z treści uzasadnienia skarg kasacyjnych skarżący upatrują w tym, że Sąd nie uzasadnił dlaczego ich stan zdrowia nie ma znaczenia w postępowaniu egzekucyjnym, który implikował okoliczność, iż nie mogli osobiście wykonać rozbiórki a konieczność ponoszenia kosztów na leczenie wpływa na ich sytuację finansową w związku z czym nie byli w stanie ponieść kosztów rozbiórki. Odnosząc się tego zarzutu wskazać należy, iż art. 7 § 2 u.p.e.a. zawiera zasadę racjonalnego działania, z której wynika obowiązek zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku. Zaś zasady niezbędności zawartej w art. 7 § 3 tej ustawy wynika dla organu obowiązek zaprzestania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony. Natomiast z treści art. 121 u.p.e.a., wbrew twierdzeniom autora skarg kasacyjnych, nie można wywodzić obowiązku uzasadniania wysokości zastosowanej grzywny

w celu przymuszenia możliwościami finansowymi zobowiązanego, zwłaszcza, że od zapłacenia grzywny można się uwolnić, wykonując ciążący na nim obowiązek. Wynika to z art. 125 i 126 ustawy, w myśl których, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte podlegają umorzeniu w drodze postanowienia wydanego na wniosek zobowiązanego, zaś grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być zwrócone w całości lub w części, niekiedy za zgodą organu wyższego stopnia. Podkreślenia wymaga, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjmuje się, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową, do określonego zachowania się

( vide – np. wyroki NSA: z dnia 6 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1642/06; z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1169/09; z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 235/09). Zatem aby ten środek egzekucyjny nabrał charakteru dyscyplinującego, nałożona grzywna powinna być na tyle wysoka, aby w ocenie zobowiązanego nieopłacalnym było jej uiszczenie tylko dla odłożenia w czasie egzekwowanego obowiązku, czy to poprzez osobiste wykonanie przez zobowiązanego, czy w drodze wykonania zastępczego. Z tych też przyczyn w ramach uznania administracyjnego, wymierzając przedmiotową grzywnę organ egzekucyjny winien kierować się zasadą celowości i skuteczności podjętych działań, a nie słusznym interesem strony. Dlatego też, wbrew skarżącym kasacyjnie, trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zostało stwierdzone, że zły stan zdrowia skarżących, jak i ich trudna sytuacja materialna, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe rozważania, za nieusprawiedliwiony należy uznać zarówno postawiony w pkt 1 obu skarg kasacyjnych zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1,art. 133 §1, art. 141 § 4 p.p.s.a. , jak i w pkt 2 zarzut naruszenia art. 3 § 1, art. 141 § 4, art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1, 75 i 80 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Autor skarg kasacyjnych zarzucił Sądowi pierwszej instancji, wydanie wyroku bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy uzasadniających maksymalny wymiar grzywny, aprobatę przekroczenia przez organy egzekucyjne granic swobodnej oceny dowodów, jak i uznanie, że organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie dowodowe, pomimo że naruszyły art. 7, 77 § 1, 75 i 80 kpa. Zauważyć trzeba, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Do naruszenia tego przepisu doszłoby wówczas zatem, gdyby Sąd pierwszej instancji oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Naruszenie art. 133 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy strona wykaże konkretne zdarzenia wynikające z akt sprawy, których Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oraz ich wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła. Materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem, wbrew przekonaniu skarżących, jest wyczerpujący, wszechstronnie rozważony, a uzasadnienia obu postanowień dokładnie wyjaśniają stanowisko organów i przesłanki, jakimi się kierowały przy ich wydawaniu. Dlatego też za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 kpa, a w konsekwencji także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny Gdańsku art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., który to przepis może mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ten ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego. Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m.in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Tylko bowiem właściwie ustalony stan faktyczny umożliwia prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd pierwszej instancji zastosował się do dyspozycji tego przepisu, gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy, jakie wskazuje ustawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie, Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę zaskarżonego postanowienia, zaś w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił dokładnie przyczyny oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., co w realiach w rozpoznawanej sprawy, wbrew przekonaniu skarżących, było w pełni zasadne. Z powyższych względów skoro skargi kasacyjne nie zostały oparte na uzasadnionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.