Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1321/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1950 nr 34 poz 311
law: Ustawa z dnia 18 lipca 1950 r. - Przepisy ogólne prawa cywilnego.
article: art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) Sędzia WSA del. Jolanta Rudnicka Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 236/08 w sprawie ze skargi A.J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt. I SA/Wa 236/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A.J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...], utrzymującą decyzję z dnia [...] stycznia 2006 r., stwierdzającą nieważność decyzji organów obu instancji o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył następujący stan faktyczny i prawny:

Zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. Ż. [...], ozn. nr hip. [...] i [...], stanowiąca własność W.F.W., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy m. st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] listopada 2001 r., po rozpatrzeniu wniosku A.F., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1962 r. odmawiające dotychczasowej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2004 r., sygn. akt I SA 1292/02, uchylił zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] kwietnia 2002 r. oraz decyzję z dnia [...] listopada 2001 r. wskazując, że w dniu wydania orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, tj. [...] kwietnia 1962 r. W.F.W. już nie żyła, a wniosek o przyznanie prawa własności czasowej złożyła J.D.R. Rozpoznając wniosek organ nie zajął się ustaleniem legitymacji wnioskodawczyni do złożenia wniosku, nie ustalił czy była ona pełnomocnikiem, czy następcą prawnym W.W. i wydał w dniu [...] kwietnia 1962 r. skierowane do niej orzeczenie administracyjne, w sentencji którego odmówił "uprawnionej W.F.W." ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Takie orzeczenie rażąco naruszyło przepis obowiązującego ówcześnie art. 6 ustawy z dnia 18 lipca 1950 r. – Przepisy ogólne prawa cywilnego (Dz. u. Nr 34, poz. 311), zgodnie z którym zdolność prawna osoby fizycznej powstaje z chwilą narodzin i kończy się z chwilą jej śmierci. Organ nie mógł zatem orzekać o przyznaniu W.F.W. prawa własności czasowej. Sąd zauważył też, że nie poczyniono żadnych ustaleń co do tego, kto jest stroną postępowania dekretowego, a postępowanie zakończone decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej toczyło się bez udziału drugiego spadkobiercy – F.S.N. Brak ustalenia zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego spowodował, zdaniem Sądu rażące naruszenie przepisu art. 7 K.p.a., zobowiązującego do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, art. 10 zgodnie z którym organ jest zobowiązany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jak również art. 11 i art. 80 ustanawiającego obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny.

Rozpoznając ponownie wniosek Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. nr [...] oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1962 r. nr [...] o odmowie ustanowienia na rzecz dotychczasowej właścicielki prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. Ż. [...], oznaczoną nr hip. [...] i [...].

Z wnioskami o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili do Ministra Infrastruktury M.R.S., M.A.T.N., H.A.W., J.M.W.-N. i A.J.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Infrastruktury zauważył, iż bezspornym jest, że decyzja Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] stycznia 2006 r. błędnie została skierowana do nieżyjącej od dnia [...] maja 2005 r. A.Z.F., ale jej spadkobiercy brali udział w postępowaniu nadzorczym. Okoliczność ta, zdaniem organu, wymaga wyłączenia zmarłej z postępowania, ale błąd organu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej praw do nieruchomości warszawskiej.

Organ, mając na uwadze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004 r. i będąc nim związany stwierdził, iż decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. oraz orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1962 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. Ż. [...] w Warszawie, wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz ówcześnie obowiązującego art. 6 ustawy – Przepisy ogólne prawa cywilnego, polegającym na rozstrzygnięciu co do praw osoby zmarłej właścicielki nieruchomości, ponieważ organ ten nie mógł orzekać o przyznaniu W.F.W. prawa własności czasowej, bowiem zmarła ona w dniu [...] maja 1946 r. i z tą chwilą utraciła zdolność prawną, zatem nie mogła być stroną postępowania. Tym samym, zdaniem organu, zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. do stwierdzenia nieważności zarówno decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r., jak i orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m. st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1962 r., co stwierdzono zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r.

Minister Infrastruktury ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest przy ul. Ż. [...] i stanowi obecnie działkę ewidencyjną nr [...]. W dniu [...] czerwca 1993 r. Zarząd Związku Dzielnic – Gmin Warszawy wydał decyzję nr [...], którą stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. na 99 lat prawa użytkowania wieczystego powyższej działki przez Miejskie Przedsiębiorstwo Turystyczne "S.", a następnie aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2004 r., rep. [...] Hotele Warszawskie "S." sprzedały prawo wieczystego użytkowania przedmiotowego gruntu i własność stanowiącego odrębną nieruchomość budynku, na rzecz A.J.J. i V.J. Organ podniósł, iż w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną – tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – to ta właśnie decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy, stąd oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji, a następnie zbycie tego prawa (w formie aktu notarialnego) przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Ponadto, za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia z mocy samego prawa, jak wynika z decyzji Zarządu Związku Dzielnic – Gmin Warszawy z dnia [...] czerwca 1993 r., a nie z orzeczenia dekretowego z dnia [...] kwietnia 1962 r. Na takie rozumienie wpływa orzecznictwo Sądu Najwyższego, który w wyroku z dnia 6 kwietnia 1995 r., (sygn. akt III ARN 8/95, OSN Izba Administracyjna, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych nr 18, poz. 22) stwierdził, że jeżeli skutki prawne decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, to oznacza to, że nie mają one charakteru nieodwracalnego. Inne są zatem skutki decyzji dekretowej, a inne decyzji uwłaszczeniowej.

Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył A.J.; zarzucając naruszenie:

1. art. 156 § 2 K.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że w niniejszej sprawie wadliwa decyzja administracyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

2. art. 7, 8, 16 i 77 K.p.a. poprzez brak ochrony słusznego interesu prawnego właścicieli przedmiotowej nieruchomości, tj. V. i A. małż. J., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i jednostronność w postępowaniu oraz naruszenie zasady stabilności decyzji.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja, jak również decyzja poprzedzająca nie naruszają prawa.

Zdaniem Sądu organ prawidłowo, mając na uwadze wiążący go wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2004 r. sygn. akt I SA 1291/02, stwierdził nieważność decyzji z 1962 r. bowiem bezspornym jest, że decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] czerwca 1962 r. oraz orzeczenie administracyjne z dnia [...] kwietnia 1962 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej przy ul. Ż. [...] w W. wydane zostały z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, oraz ówcześnie obowiązującego art. 6 ustawy Przepisy ogólne prawa cywilnego, które to naruszenie polegało na rozstrzygnięciu co do praw osoby nieżyjącej – zmarłej w dniu [...] maja 1946 r. W.W. – właścicielki nieruchomości.

Prawidłowo w ocenie Sądu, organ uznał, że w niniejszej sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w sytuacji, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej była poprzedzona decyzją administracyjną, tak jak w niniejszej sprawie, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej była podstawą ustanowienia na rzecz określonej osoby trzeciej użytkowania wieczystego i zawarcia umowy. Dlatego też oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji, a następnie zbycie tego prawa (w formie aktu notarialnego) przy ocenie legalności decyzji administracyjnej odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania własności czasowej, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Zasadne było również, według Sądu, stwierdzenie organu, że za nieodwracalny skutek prawny nie może być uznane nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia z mocy samego prawa, jak wynika z decyzji Zarządu Związku Dzielnic – Gmin Warszawy z dnia [...] czerwca 1993 r., a nie z orzeczenia dekretowego z dnia [...] kwietnia 1962 r.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego A.J., reprezentowany przez adwokata Z.G., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a zaskarżonemu wyrokowi postawiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania, a to art. 3 § 1 i 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 156 § 2 K.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy obowiązkiem Sądu było dokonanie w oparciu o akta sprawy kontroli działania Ministra Infrastruktury pod względem zgodności z prawem, co oznaczać miało przede wszystkim zbadanie czy organ nie naruszył prawa, a w szczególności art. 156 § 2 K.p.a., w tym także czy prawidłowo przeprowadził postępowanie administracyjne, czy prawidłowo poczynił ustalenia faktyczne w toku postępowania a także poprzez brak kontroli prawidłowości oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; co doprowadziło także do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez błędne wyjaśnienie podstaw prawnych rozstrzygnięcia w uzasadnieniu.

Kasator podkreślił, iż organy orzekające w niniejszej sprawie zobligowane były do przestrzegania zasady dochodzenia prawdy materialnej, a co za tym idzie do podejmowania niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, nadto miały obowiązek informowaniu stron postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, jakie mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem toczącego się postępowania, powinny były wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami prawa. Organ nie wykonał ciążących na nim obowiązków, czego w ramach kontroli nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny, naruszając tym samym art. 3 § 1 i § 2 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a.

Autor skargi kasacyjnej podniósł także, iż, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych należy oceniać przez pryzmat zakresu właściwości i kompetencji organów administracji publicznej. Jeżeli bowiem żadne z możliwych postępowań administracyjnych nie może doprowadzić do cofnięcia, odwrócenia, zniesienia skutków prawnych decyzji wówczas właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Okoliczność tę organ administracyjny powinien brać pod uwagę na każdym etapie postępowania w trybie art. 156 § 2 K.p.a., a Sąd Administracyjny nie może pominąć przy dokonywanej kontroli przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Obowiązkiem Sądu jest kontrola organu i zastosowanie przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa, tak aby ostatecznie dążyć do załatwienia sprawy, w tym także aby wszelkie wątpliwości i niejasności zostały w sposób jednoznaczny wyjaśnione. Wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie spełnia powyższego wymogu.

Kasator zauważył, iż bezspornym jest, że w dniu [...] czerwca 1993 r. Zarząd Związku Dzielnic – Gmin Warszawy wydał decyzję nr [...], mocą której stwierdzono nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. na 99 lat prawa użytkowania wieczystego powyższej działki przez Miejskie Przedsiębiorstwo Turystyczne "S.". Żadna ze stron nie kwestionowała również charakteru tej czynności. Oczywiste jest, że nabycie prawa użytkowania wieczystego w drodze uwłaszczenia z mocy samego prawa nie może być rozumiane jako nieodwracalny skutek prawny, gdyż skutki tej decyzji administracyjnej mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego. Gdyby zatem ten podmiot nadal pozostawał użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości art. 156 § 2 K.p.a. niewątpliwie nie znalazłby zastosowania w niniejszej sprawie. Jednakże, w ocenie autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej sprawie zachodzi zupełnie odmienna sytuacja.

Przedsiębiorstwo Turystyczne "S." po uwłaszczeniu uległo przekształceniu własnościowemu, w wyniku którego uzyskało status spółki Hotele Warszawskie "S.". Następnie nastąpiła sprzedaż przedmiotowego prawa użytkowania wieczystego (ustanowionego wcześniej w trybie administracyjnym) na rzecz kolejnego już podmiotu – małżonków J. w trybie umowy cywilno prawnej. Umowa sprzedaży nie była zatem – jak błędnie ustalił Sąd Administracyjny – umową ustanowienia użytkowania wieczystego ale umową sprzedaży prawa istniejącego. Sprzedaż zatem nie była dokonana na podstawie żadnej decyzji administracyjnej o sprzedaży. Nie można zatem podzielić stanowiska Sądu, iż małżonkowie J. są osobą trzecią w rozumieniu przytoczonych w uzasadnieniu przez Ministra Infrastruktury, a następnie przez Sąd orzeczeń Sądu Najwyższego. Tak opisaną osobą trzecią pozostają nadal Hotele Warszawskie "S.", które uzyskały prawo do gruntu na podstawie aktu administracyjnego i w stosunku do tego podmiotu byłoby być może możliwe wzruszenie decyzji administracyjnych dotyczących przedmiotowego gruntu, jednakże nie bez udziału tego podmiotu w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wziął także pod uwagę faktów powszechnie znanych, a mianowicie, że możliwe jest dwojakie nabycie prawa użytkowania wieczystego do gruntu: w drodze nabycia pierwotnego – czyli ustanowienia tego prawa oraz w drodze nabycia pochodnego – czyli kupna takiego prawa w drodze umowy cywilnoprawnej i z taką. sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W tej sytuacji błędem jest ocenianie umowy sprzedaży użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku posadowionego na nieruchomości przy ulicy Ż. [...] jako nabycia poprzedzonego decyzja administracyjną. "Poprzedzenie" bowiem należy rozumieć jako wskazaną w akcie notarialnym podstawę zawarcia umowy ustanowienia użytkowania wieczystego jaką jest decyzją administracyjna nie zaś jako podstawę ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz poprzednika prawnego. Zdaniem kasatora nieodwracalność skutków decyzji w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego jest oczywista, a żaden akt administracyjny bowiem nie może doprowadzić do odwrócenia skutku uzyskania prawa do nieruchomości przez małżonków J. Obecnie ani przepisy prawa materialnego ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Rozpoznając skargę kasacyjną w granicach jej zarzutów (zgodnie z art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a.) Sąd odwoławczy uznał je za niezasadne.

Nie można podzielić poglądu kasatora, iż Sąd pierwszej instancji naruszył wymienione w petitum skargi kasacyjnej przepisy nie dokonując właściwie kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w wyniku czego oddalił skargę mimo naruszenia przez organ naczelny podstawowych zasad procedury administracyjnej.

Stawiając zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania sądowoadministracyjnego przez wadliwie dokonaną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, skarga kasacyjna nie wskazuje jakim przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego uchybił organ, a których to naruszeń nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji.

W świetle materiału dowodowego zebranego w sprawie i ustalonego stanu faktycznego, który został przedstawiony i poddany analizie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można uznać, aby organ, a następnie Sąd, dopuścił się naruszenia przepisów prawa w sposób istotny, powodujący konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku, zaś w odniesieniu do wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji – do uchylenia zaskarżonych decyzji, chociaż zarówno organ jak i Sąd nie ustrzegły się pewnych błędów.

Jako chybiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut naruszenia przepisu art. 156 § 2 K.p.a. W zakresie braku przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych w odniesieniu do decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł w uzasadnieniu wyroku obszerne wywody opierając się w tym względzie na dotychczasowym dorobku orzecznictwa Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trafnie także Sąd ten ocenił, iż na przeszkodzie do stwierdzenia nieważności decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej nie stanęły okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 K.p.a., gdyż weryfikowane decyzje wydane w roku 1962 nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

Na aprobatę zasługuje także pogląd Sądu o konieczności odróżnienia skutków prawnych, które wywołała weryfikowana w postępowaniu nadzorczym decyzja odmowna, od skutków prawnych, dotyczących tego samego przedmiotu, wywołanych późniejszymi decyzjami lub zdarzeniami.

Oceniając skutki prawne odmownych decyzji dekretowych Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, iż odmowa ustanowienia prawa własności czasowej w odniesieniu do gruntu niezabudowanego nie wywołała skutków prawnorzeczowych, gdyż grunt ten już z mocy art. 1 dekretu w dniu jego wejścia w życie przeszedł na własność gminy Warszawa, a następnie Skarbu Państwa. Natomiast w odniesieniu do gruntu zabudowanego – w myśl art. 8 dekretu – odmowa przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej wywołała ten skutek, że budynki znajdujące się na tym gruncie przechodziły na własność gminy, a następnie Państwa. Skutek ten następował ex lege, a zatem bez konieczności wydania w tym względzie odrębnej decyzji.

Nieuprawniony jest pogląd zawarty w skardze kasacyjnej, upatrujący wystąpienie w tej sprawie przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych, wywołanych przez decyzje dekretowe.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela poglądy zawarte we wcześniejszej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OPS 7/96 z dnia 16 grudnia 1996 r., w której Sąd ten wypowiedział się, iż oddanie w użytkowanie wieczyste gruntów, podlegających przepisom dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, samo przez się nie oznacza, że decyzja wydana na podstawie dekretu odmawiająca przyznania prawa własności czasowej, wywołała nieodwracalne skutki prawne (ONSA 1997 r. z. 2, poz. 49).

Zatem badanie przesłanki z art. 156 § 2 K.p.a. nie może mieć miejsca w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej, lecz tylko w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji będącej podstawą zawartej umowy ustanowienia użytkowania wieczystego lub sprzedaży nieruchomości.

Podkreślenia wymaga to, iż uchwała powyższa zapadła na tle stanu faktycznego i prawnego i rozważono w niej obowiązujący, przed nowelizacją z dnia 29 września 1990 r. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dwustopniowy tryb ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży nieruchomości państwowych. Zawarcie umowy poprzedzała wówczas decyzja administracyjna, określająca osobę nabywcy i warunki zawarcia umowy.

Podobnie wypowiedział się w tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale OPK 4-7/98 z dnia 9 listopada 1998 r. (ONSA 1999 r. z. 1, poz. 13) upatrując wystąpienie nieodwracalnego skutku prawnego i w związku z tym konieczność wydania decyzji na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do decyzji o sprzedaży takich nieruchomości.

Stanowisko zawarte w powyższych uchwałach, Wojewódzki Sąd Administracyjny (a wcześniej organ) przeniósł na grunt ten sprawy stwierdzając, iż umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu na rzecz osoby trzeciej byłą poprzedzona decyzją administracyjną.

Na tej podstawie przyjął, iż zbycie prawa użytkowania wieczystego w drodze aktu notarialnego przy ocenie skutków decyzji odmawiającej dotychczasowemu właścicielowi, nie prowadzi do konstatacji o wywołaniu nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję odmawiającą przyznania prawa własności czasowej.

Pogląd Sądu pierwszej instancji co do pierwszej kwestii jest błędny i naruszający przepis art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a., na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej.

Decyzja Zarządu Związku Dzielnic Gmin m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] czerwca 1993 r. stwierdzała nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w Warszawie przy [...] oznaczonego nr [...] oraz nabycie własności budynków przez Miejskie Przedsiębiorstwo Turystyczne "S." i została wydana na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464). Powyższy akt administracyjny, stwierdzający ex lege nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynku wywoływał już skutki prawne gdyż wprowadzał zmiany w stanie prawnym nieruchomości, która przeszła we władanie innej osoby prawnej. Nie poprzedzał on zawartej następnie umowy notarialnej z dnia [...] lipca 2004 r. Po odmowie ustanowienia prawa własności czasowej, przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa, a następnie decyzją Wojewody Warszawskiego z dnia [...] czerwca 1991 r. została skomunalizowana.

W takich warunkach aż do uwłaszczenia Przedsiębiorstwa decyzją z dnia [...] czerwca 1993 r. istniała możliwość powrotu do sytuacji istniejącej przed wydaniem odmownych decyzji dekretowych. Uwłaszczenie, jako akt administracyjnoprawny podlega weryfikacji w trybie postępowania prowadzonego na podstawie art. 156 K.p.a. Ocena skutków prawnych decyzji uwłaszczeniowej w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a. może nastąpić tylko w postępowaniu nadzorczym w odniesieniu do decyzji uwłaszczeniowej Wojewody Warszawskiego nie zaś w postępowaniu o odmowie ustanowienia prawa własności czasowej.

Tym bardziej podjętej w 2006 r. czynności cywilnoprawnej sprzedaży prawa użytkowania wieczystego gruntu i własności budynków na rzecz małż. J. nie można rozpatrywać w aspekcie nieodwracalnych skutków prawnych odmownych decyzji dekretowych. Wywody skargi kasacyjnej w tym przedmiocie należy uznać za chybione.

Naruszenie przepisu art. 141 § 4 ustawy P.p.s.a. przez zawarcie błędnego poglądu, co do poprzedzenia umowy decyzją administracyjną, o czym była mowa wyżej, jako niemające żadnego wpływu na wynik sprawy nie mogło stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy P.p.s.a. tylko naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkuje uchyleniem wyroku.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 ustawy P.p.s.a.