Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1907/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 174 ust. 1 i 2, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 46 ust. 1 pkt 2, art. 24 ust. 4, art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 136 poz 914
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia NSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej N. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 776/13 w sprawie ze skargi N. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie prawidłowego znakowania wprowadzonych do obrotu suplementów diety oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 lutego 2014r. sygn. akt III SA/Kr 776/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi N. z siedzibą w K. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2013r. nr [...] w przedmiocie prawidłowego znakowania wprowadzonych do odbioru suplementów diety - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. nr [...] działając na podstawie art. 104 k.p.a. w związku z art. 46 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, z § 2 ust. 2, zał. 2 do Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety, załącznik 1 do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1333/2008 z dnia 16 grudnia 2008 r. w sprawie dodatków do żywności, art. 5 ust. 1 lit. a, b, d, ust. 2; art. 6 ust. 1 i ust.2, art. 10 ust. 2 lit. a Rozporządzenia WE Nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności oraz art. 54 ust. 1 i ust. 2 lit. "a" Rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt - nakazał spółce N. z siedzibą w K.:

1/ prawidłowe oznakowanie wprowadzanego do obrotu suplementu diety pn. "Koenzym Q-10 + Witamina E" 120 kapsułek x 30 mg Q-10 poprzez:

a/ podanie na opakowaniu produktu nazwy funkcji technologicznej dla glicerolu, tj. "substancja glazurująca" zamiast "substancja do stosowania na powierzchnię",

b/ podanie na ulotce informacyjnej załączonej do opakowania nazwy funkcji technologicznej dla glicerolu, tj. "substancja glazurująca" zamiast "substancja do stosowania na powierzchnię",

c/ usunięcie z blistra oraz opakowania produktu oświadczeń zdrowotnych, tj. "Koenzym Q-10 poprawia wydolność organizmu i wraz z witaminą E spowalnia procesy starzenia się komórek. Koenzym Q-10 jest naturalnym katalizatorem procesów energetycznych zachodzących w komórkach. Korzystnie wpływa na pracę mięśnia sercowego, wzmacnia go i podnosi tolerancję serca na wysiłek. Chroni śródbłonek naczyń krwionośnych oraz pomaga normalizować ciśnienie tętnicze krwi. Koenzym Q-10 wraz z witaminą E należą do najważniejszych przeciwutleniaczy",

d/ usunięcie z ulotki informacyjnej załączonej do opakowania oświadczeń zdrowotnych, tj. "Jedną z ważniejszych cząstek, odpowiedzialnych za przemiany energetyczne w organizmie jest koenzym Q-10. Następujący sukcesywnie proces starzenia się oraz pogorszenie kondycji organizmu powoduje zmniejszenie się stężenia koenzymu Q-10 i obniżenie wydolności energetycznej organizmu".

Właściwości i działanie koenzymu Q-10:

- koenzym Q-10 (ubichinon) - witamina niezbędna do życia każdej komórki,

- bierze udział w przenoszeniu elektronów w łańcuchach oddechowych, czyli wytwarzaniu energii,

- najwyższe jego stężenie występuje w mięśniu sercowym, nerkach, wątrobie i mięśniach szkieletowych,

- posiada silne właściwości przeciwutleniające, niszcząc wolne rodniki spowalnia proces starzenia się organizmu.

Suplementacja koenzymem Q-10:

- w nieprawidłowej kondycji serca i układu krążenia "U osób z nieprawidłową kondycją serca obserwuje się znaczne obniżenie poziomu koenzymu Q-10 w komórkach, co prowadzi do deficytu energetycznego i pogorszenia stanu tego narządu. Uzupełnienie niedoborów koenzymu Q-10 jest pomocne w zachowaniu prawidłowej kondycji i miarowej pracy serca oraz normalizacji ciśnienia krwi. Wieloośrodkowe badania przeprowadzone u 2664 osób polegające na wspomaganiu podstawowej terapii koenzymem Q-10 w dawce 100 mg dziennie przez okres 3 miesięcy wykazały istotną poprawę i ustępowanie wielu objawów klinicznych",

- w zachowaniu prawidłowego poziomu cukru we krwi

"Uzupełnienie niedoborów koenzymu Q-10 pomaga normalizować stężenie glukozy we krwi."

- w celu zwiększenia wydolności fizycznej

Suplementacja koenzymem Q-10 pozwala zwiększyć wydolność fizyczną organizmu, dzięki jego udziałowi w procesie wytwarzania energii, likwidowania skutków niedotlenienia oraz niedokrwienia organizmu, jakie towarzyszą intensywnemu wysiłkowi fizycznemu.

- w zachowaniu prawidłowego stanu dziąseł

Uzupełnienie diety w koenzym Q-10 wywiera korzystne działanie na stan przyzębia i wspomaga prawidłowy stan dziąseł.

- w profilaktyce starzenia się

Antyoksydacyjne działanie koenzymu Q-10 pozwala ograniczać i niwelować niekorzystne skutki starzenia się. Umożliwia również zachowanie młodego wyglądu skóry, elastyczności i jędrności oraz opóźnienie powstawania zmarszczek.

Wskazania:

Zaleca się stosowanie koenzymu Q-10 i witamy E w celu:

- wzmacniania serca i układu krwionośnego,

- spowalniania procesów starzenia się organizmu,

- zwiększania wydolności organizmu,

- wspomagania prawidłowego stanu dziąseł.

2/ prawidłowe oznakowanie wprowadzanego do obrotu suplementu diety "Chrom organiczny" 100 tabletek poprzez:

a/ podanie na opakowaniu produktu nazwy funkcji technologicznej dla kwasu stearynowego, tj. "substancja glazurująca" zamiast "substancja do stosowania na powierzchnię",

b/ podanie na opakowaniu produktu nazwy funkcji technologicznej dla stearynianu magnezu, tj. "substancja glazurująca" zamiast "substancja do stosowania na powierzchnię",

c/ umieszczenie na ulotce informacyjnej załączonej do opakowania oraz na blistrze formy chemicznej dla chromu, tj. trójwodny mleczan chromu (III) zamiast mleczan chromu,

d/ umieszczenie na ulotce informacyjnej załączonej do opakowania stwierdzenia wskazującego na znaczenie zrównoważonego sposobu żywienia i zdrowego trybu życia,

e/ usunięcie z ulotki informacyjnej załączonej do opakowania oraz z blistra informacji odwołujących się do właściwości leczniczych, tj. "Nadwaga i otyłość stanowią nie tylko problem estetyczny, ale również bardzo poważny problem zdrowotny. Zaliczane są bowiem do czynników ryzyka rozwoju cukrzycy i chorób sercowo-naczyniowych. Preparat zalecany jest dla osób dorosłych w celu uzupełnienia diety w chrom oraz dla osób ze skłonnością do otyłości.

3/ prawidłowe znakowanie wprowadzanego do obrotu suplementu diety pn. "Septimax" 50 tabletek poprzez:

a/ podanie na opakowaniu produktu nazwy funkcji technologicznej dla hydroksypropylometylocelulozy, tj. "substancja glazurująca" zamiast "substancja do stosowania na powierzchnię,

b/ podanie na ulotce informacyjnej załączonej do opakowania nazwy funkcji technologicznej dla hydroksypropylometylocelulozy, tj. "substancja glazurująca" zamiast "substancja do stosowania na powierzchnię",

c/ umieszczenie na opakowaniu produktu stwierdzenia wskazującego na znaczenie zrównoważonego sposobu żywienia i zdrowego trybu życia,

d/ usunięcie z ulotki informacyjnej załączonej do opakowania oraz z blistra informacji odwołujących się do właściwości leczniczych, tj. "Przez cały rok jesteśmy narażeni na przeziębienia, jednak szczególnie nasilają się one w okresie jesienno-zimowym i wczesnej wiosny. W wyniku osłabienia odporności gardło staje się wysuszone, pojawia się uczucie drapania, ból i dyskomfort przy przełykaniu. Wysuszone gardło zostaje pozbawione mechanizmów obronnych, przez co bakterie i wirusy z łatwością zasiedlają śluzówkę.

Cynk "Ponadto, szczególnie podczas stosowania miejscowego, wykazuje działanie przeciwzapalne.

Bazylia święta. Jest to roślina pochodząca z Indii, stosowana w tradycyjnej medycynie. Ziele bazylii świętej to bogate źródło bioaktywnych składników, szczególnie olejków eterycznych (głównie eugenolu) i garbników, o działaniu przeciwbakteryinym, przeciwzapalnym i ochronnym. Dzięki temu wpływa kojąco na gardło, stwarza niekorzystne warunki dla rozwoju drobnoustrojów i chroni śluzówkę, zwłaszcza podczas podrażnienia.

Olejki eteryczne występujące w bazylii świętej wykazują działanie :

- antybakteryjne.

Wskazania do stosowania preparatu Septimax:

- okres zwiększonej podatności na przeziębienia

"Szczególnie wskazane są w czasie podrażnienia gardła, w okresie spadku odporności i przeziębień".

Termin wykonania obowiązków zawartych w zaskarżonej decyzji określono na dzień 30 kwietnia 2013 r.

Odwołanie od tej decyzji wniosła Naturell Polska Sp. z. o.o. w części dotyczącej pkt 1 lit. c i lit. d, pkt 2 lit. d i lit. e, pkt 3 lit. c i lit. d. W odwołaniu strona podniosła między innymi niezgodność w pkt 1 lit. c i lit. d ze względu na ich niezgodność z art. 5 ust. 1 Rozporządzenia (WE) Nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 20 grudnia 2006r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności; w pkt 2 lit. d i pkt 3 lit. c ze względu na niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 2 Rozporządzenia (WE) Nr 1924/2006; w pkt 2 lit. e i pkt 3 lit. d ze względu na niewłaściwe zastosowanie art. 46 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z dnia 30 kwietnia 2013r. uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 1 lit. c, pkt 1 lit. d, pkt 2 lit. d, pkt 3 lit. c oraz umorzył postępowanie organu I instancji w tym zakresie. Natomiast utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części, tj. odnośnie pkt 2 lit. e oraz pkt 3 lit. d.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zarządzenia decyzji zawarte w pkt 1 lit. c i pkt 1 lit. d zostały wydane w oparciu o przepisy prawa zawarte w Rozporządzeniu (WE) Nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności. Przedmiotowa decyzja została wydana w dniu 30 stycznia 2013r. w czasie, gdy obowiązywało już Rozporządzenie Komisji UE Nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012r. ustanawiające wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych dotyczących żywności, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Krakowie w przedmiotowej decyzji w pkt 1 lit. c i lit. d wydał zarządzenia nakazujące spółce prawidłowe oznakowanie wprowadzanego do obrotu suplementu diety pn. "Koenzym Q-10 + Witamina E" 120 kapsułek x 30 mg Q-10 poprzez: usunięcie z blistra i opakowania produktu oraz z ulotki informacyjnej załączonej do opakowania oświadczeń zdrowotnych dotyczących koenzymu Q-10. Organ I instancji uznał, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, iż oświadczenie zdrowotne zamieszczone na blistrze, opakowaniu i ulotce suplementu diety pn. "Koenzym Q-10 + Witamina E" 120 kapsułek x 30 mg Q-10 są niezgodne z przyjętymi zasadami i wymaganiami rozporządzenia Nr 1924/2006 (nie są zatwierdzone).

W opinii organu odwoławczego, organ I instancji niewłaściwie sformułował zarządzenia decyzji zawarte w pkt 1 lit. c i lit. d ze względu na fakt, iż w momencie ich wydawania obowiązywało już Rozporządzenie Komisji UE Nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012r. Wejście w życie wyżej wskazanego rozporządzenia zezwalało przedsiębiorcom w 6-miesięcznym okresie przejściowym na znakowanie środków spożywczych niezatwierdzonymi oświadczeniami i wprowadzanie na rynek, a także ich prezentowanie i reklamowanie.

W odniesieniu do obowiązków nałożonych na stronę, zawartych w pkt 2 lit. e oraz w pkt 3 lit. d zaskarżonej decyzji Inspektor podzielił stanowisko Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie, że sposób prezentacji środka spożywczego nie może zawierać informacji o jego właściwościach leczniczych lub odwoływać się do takich właściwości. Podmiot powinien natomiast podawać konsumentom rzetelną informację, zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia. Definicja suplementu diety zawarta w art. 3 ust. 3 pkt 39 wymienionej ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia jednoznacznie podaje, iż jest to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będącej skoncentrowanym źródłem witamin i składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny. Środkom spożywczym nie można przypisywać właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła N. z siedzibą w K., zaskarżając ją w części utrzymującej w mocy zobowiązanie skarżącej spółki do usunięcia z oznakowania suplementów diety "Chrom organiczny" 100 tabletek oraz "Septimax" 50 tabletek informacji, które zgodnie z decyzją stanowią odwoływanie się do właściwości leczniczych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia poprzez utrzymanie w mocy obowiązku skarżącej spółki do usunięcia z opakowań suplementów diety "Chrom organiczny" oraz "Septimax" informacji odwołujących się do właściwości leczniczych.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że informacje zawarte na ulotce informacyjnej suplementu diety "Chrom organiczny" oraz suplementu "Septimax" stanowią ogólne, powszechnie dostępne wiadomości o zdrowiu. Informacje te opisują też właściwości składników mineralnych oraz roślinnych znajdujące poparcie w publikacjach naukowych. Nie sugerują one natomiast właściwości leczniczych suplementów diety. Oznakowanie suplementów diety "Chrom organiczny" oraz "Septimax", zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego, były przedmiotem zgłoszenia do Głównego Inspektora Sanitarnego, który poinformował skarżącą spółkę o przyjęciu bez zastrzeżeń zgłoszonych oznakowań dla przedmiotowych suplementów diety.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd stwierdził, że przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2013r. zaskarżona przez N. w Krakowie w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, tj. w pkt 2 lit e oraz pkt 3 lit. d. We wskazanych punktach organ nakazał usunięcie z ulotki informacyjnej oraz z blistra informacji odwołujących się do właściwości leczniczych suplementów diety "Chrom organiczny" 100 tabletek oraz "Septimax" 50 tabletek. Na ulotce suplementu diety "Chrom organiczny" 100 tabletek podane było, iż "nadwaga i otyłość stanowią nie tylko problem estetyczny, ale również bardzo poważny problem zdrowotny. Zaliczane są bowiem do czynników ryzyka rozwoju cukrzycy i chorób sercowo – naczyniowych. Preparat zalecany jest dla osób dorosłych w celu uzupełnienia diety w chrom oraz dla osób ze skłonnością do otyłości". Z kolei na suplemencie diety "Septimax" 50 tabletek widniała informacja, że "przez cały rok jesteśmy narażeni na przeziębienia, jednak szczególnie nasilają się one w okresie jesienno – zimowym i wczesnej wiosny. W wyniku osłabienia odporności gardło staje się wysuszone, pojawia się uczucie drapania, ból i dyskomfort przy przełykaniu. Wysuszone gardło zostaje pozbawione mechanizmów obronnych, przez co bakterie i wirusy z łatwością zasiedlają śluzówkę".

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia "suplement diety" to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.

We wskazanej definicji suplementu diety w związku z analizowaną sprawą Sąd zwrócił uwagę na te elementy, które mówią, że suplement diety to środek spożywczy uzupełniający normalną dietę, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu prawa farmaceutycznego. W świetle natomiast art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2001 r. Nr 126, poz. 1381 ze zm.) "produktem leczniczym" jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiona jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt, lub podawana w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne.

Sąd I instancji, doszukując się różnic pomiędzy suplementem diety, a produktem leczniczym wskazał, że suplement diety między innymi nie posiada właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt. Suplement diety jest jedynie środkiem spożywczym uzupełniającym normalną dietę zdrowego człowieka i skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny. Jeżeli produktowi przypisuje się właściwości zapobiegania lub leczenia chorób, to nie jest on suplementem diety, lecz produktem leczniczym.

Sąd stwierdził, że w myśl art. 46 ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne oznakowanie środka spożywczego nie może wprowadzać konsumenta w błąd, w szczególności, co do charakterystyki środka spożywczego, w tym jego nazwy, rodzaju, właściwości, składu, ilości, trwałości, źródła lub miejsca pochodzenia, metod wytwarzania lub produkcji, przez przypisywanie środkowi spożywczemu działania lub właściwości, których nie posiada, przez sugerowanie, że środek spożywczy posiada szczególne właściwości, jeżeli wszystkie podobne środki spożywcze posiadają takie właściwości. Oznakowanie nie może też przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości. Przepis ten ma zastosowanie również do reklamy takich produktów, a także kształtu, wyglądu lub opakowania, zastosowanych materiałów opakowaniowych, sposobu prezentacji oraz otoczenia, w jakim są prezentowane.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy słusznie uznał, że treść ulotki informacyjnej a także blistra zawiera informacje o właściwościach leczniczych produktów. Na ulotce "Chromu organicznego" wymienione zostały takie jednostki chorobowe jak otyłość i cukrzyca, z kolei na ulotce "Septimaxu" znalazły się informacje dotyczące zapalenia i przeziębienia. Zatem tak skonstruowana ulotka informacyjna przypisuje środkowi spożywczemu, którym niewątpliwie jest suplement diety właściwości zapobiegania chorobom, a więc takie działanie, które powoduje wprowadzenie w błąd potencjalnego konsumenta.

Ponieważ "Chrom organiczny" oraz "Suptimax" są suplementami diety i poza sporem jest, że podlegają w zakresie bezpieczeństwa spożywania reżimowi ustawy z dnia 26 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia co powoduje, że ich ulotka informacyjna nie może przypisywać im właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia, ani też odwoływać się do takich właściwości. Wobec tego, analizując treść ulotki informacyjnej i blistra przedstawionych suplementów diety Sąd uznał, że stanowisko organów obu instancji, iż przypisują one właściwości zapobiegania chorobie i odwołują się do takich właściwości jest w pełni uzasadnione.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014r. wniosła N. z siedzibą w K. reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, zaskarżając go w całości i zarzucając w granicach wskazanych w art. 174 § 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj.: Dz.U. z 2010r. Nr 136 poz. 914, ze zm.) poprzez przyjęcie, iż informacje zamieszczone w oznakowaniach suplementów diety "Chrom organiczny" oraz "Septimax" odwołują się do właściwości leczniczych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że nie można uznać zawartych na ulotce informacyjnej suplementu diety "Chrom organiczny" oraz "Septimax" informacji za przypisujące tym suplementom diety właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia, ani za odwołujące się do takich właściwości. Są to informacje ogólne, powszechnie dostępne wiadomości o zdrowiu, opisujące też właściwości składników mineralnych oraz roślinnych znajdujące poparcie w powołanych publikacjach naukowych, nie sugerują one właściwości leczniczych.

Przeciętny konsument nieposiadający specjalistycznej wiedzy jest w stanie odróżnić informacje o właściwościach produktu od zamieszczonych na opakowaniu ogólnych informacji o zdrowiu czy wywodów na temat obecnie istniejących zdrowotnych problemów cywilizacyjnych. Informacje te napisane są bowiem prostym, przystępnym językiem w sposób jednoznaczny, przez co nie wprowadzają konsumenta w błąd. Ponadto przeciętny konsument jest w stanie ocenić klasyfikację produktu poprzez informacje zamieszczone w oznakowaniu, takie jak "suplement diety" czy "suplementy diety nie mogą być stosowane jako substytut (zamiennik) zróżnicowanej diety". Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 8 ustawy z dnia 23 sierpnia 2007r. o przeciwdziałaniu nieuczciwym praktykom rynkowym (Dz.U. Nr 171, poz. 1206) jako przeciętnego konsumenta rozumie się konsumenta, który jest dostatecznie dobrze poinformowany, uważny i ostrożny. Inaczej niż ma to miejsce w przypadku produktów leczniczych, percepcja konsumenta kupującego suplementy diety nie będzie ograniczona ze względu na chorobę czy inne dolegliwości, i będzie mógł on w sposób swobodny ocenić kwalifikację i właściwości produktu.

Omawiane informacje znajdują się wewnątrz opakowania, tj. na ulotce informacyjnej, z którą konsument zapoznaje się zwykle już po zakupie produktu. Zakup produktów następuje natomiast na podstawie informacji zamieszczonych na opakowaniu zewnętrznym. Nie dochodzi więc do pochopnego zinterpretowania przez konsumenta informacji ogólnych nt. zdrowia, gdyż zamieszczone są one wyłącznie na ulotce. Powyższe zgodne jest ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie:

"Przy zakupie produktów klient powinien otrzymać informacje, które w sposób jednoznaczny określają kwalifikacje produktu. Wskazać należy, iż sposób postrzegania produktów przez przeciętnych konsumentów danych towarów, który podlega całościowej ocenie opiera się przede wszystkim na informacjach dostarczonych przez producenta na opakowaniu, ulotce i reklamie."

Kwestionowane przez Inspekcję Sanitarną informacje umieszczone na ulotach omawianych suplementów diety nie są prezentowane na stronie internetowej skarżącej. Klasyfikacja produktów natomiast powinna być jednoznaczna w oparciu o informacje wskazane na opakowaniach zewnętrznych. Nie istnieje również ryzyko zaklasyfikowania suplementów diety "Chrom organiczny" oraz "Septimax" jako produktów leczniczych. Zawarte w nich substancje czynne, takie jak chrom, niacyna, bazylia święta oraz cynk powszechnie występują w środkach spożywczych i nie są kwestionowane przez Inspekcję Sanitarną jako mogące wchodzić w skład jedynie produktów leczniczych, o czym stanowi wykaz produktów podlegających ustawowemu zgłoszeniu do Głównego Inspektora Sanitarnego. Ponadto, oznakowanie suplementów diety "Chrom organiczny" oraz "Septimax", zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego, było przedmiotem zgłoszenia do Głównego Inspektora Sanitarnego. W odpowiedzi Główny Inspektor Sanitarny poinformował skarżącą o przyjęciu bez zastrzeżeń zgłoszonych oznakowań dla przedmiotowych suplementów diety, co oznacza, że nie miał wątpliwości co do właściwości produktów, ani ich prawidłowej kwalifikacji czy oznakowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz.270 ze zm.), dalej p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, która wykracza poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a nadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczy naruszenia prawa materialnego (bez wskazania sposobu naruszenia - błędna wykładnia, czy niewłaściwe zastosowanie), tj. naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (tj. Dz.U. z 2010r. Nr 136, poz. 914 ze zm.), dalej zwanej ustawą, poprzez przyjęcie, iż informacje zamieszczone w oznakowaniach suplementów diety "Chrom organiczny" oraz "Septimax" odwołują się do właściwości leczniczych.

Wymaga zatem wskazania, że przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy stanowi, że "oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006" (obecnie Rozporządzenia Komisji UE Nr 432/2012 z 16 maja 2012r.).

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że oznakowanie zamieszczone w suplementach diety "Chrom organiczny" oraz "Septimax", których usunięcie nakazał organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2013r. w pkt 2 lit. e oraz w pkt 3 lit. d przypisuje tym środkom spożywczym właściwości zapobiegania chorobom, ich leczenia i odwołuje się do takich właściwości.

W pkt 2 lit. e decyzji wskazano na informację suplementu diety "Chrom organiczny" wskazującą, że nadwaga i otyłość stanowią nie tylko problem estetyczny, ale również bardzo poważny problem zdrowotny, zaliczane są do czynników ryzyka rozwoju cukrzycy i chorób sercowo-naczyniowych. Preparat zalecano osobom dorosłym w celu uzupełnienia diety w chrom oraz osobom ze skłonnością do otyłości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega wątpliwości, że informacje te odwołują się do właściwości leczniczych tego suplementu diety. Podobnie, informacja dotycząca suplementu diety o nazwie "Septimax", o której mowa w pkt 3 lit. d decyzji organu I instancji zawiera wskazanie do stosowania tego preparatu w okresie zwiększonej podatności na przeziębienia, szczególnie w czasie podrażnienia gardła, w okresie spadku odporności i przeziębień.

Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, suplement diety jest środkiem spożywczym, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, jest skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, jeżeli produktowi przypisuje się właściwości zapobiegania lub leczenia chorób, to nie może on być suplementem diety, lecz produktem leczniczym.

Nie można podzielić stanowiska skarżącej spółki, że nie istnieje ryzyko zaklasyfikowania suplementów diety "Chrom organiczny" oraz "Septimax" jako produktów leczniczych z uwagi na to, że zawarte w w/w suplementach diety substancje czynne, takie jak chrom, niacyna, bazylia święta oraz cynk powszechnie występują w środkach spożywczych i nie są kwestionowane przez Inspekcję Sanitarną jako mogące wchodzić w skład jedynie produktów leczniczych. Problem bowiem polega na tym, że wymieniając te substancje czynne w oznakowaniu suplementów diety przypisano właściwości lecznicze tym suplementom.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącej kasacyjnie, że Główny Inspektor Sanitarny w odpowiedzi na zgłoszenie poinformował Spółkę o przyjęciu bez zastrzeżeń zgłoszonych oznakowań dla przedmiotowych suplementów diety, co oznacza że nie miał wątpliwości co do właściwości produktów ani ich prawidłowej kwalifikacji czy oznakowania, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że ze znajdującego się w aktach sprawy odpowiedzi tego organu z dnia 22 grudnia 2008r. oraz 21 maja 2010r. wynika, że organ przyjmuje do wiadomości powiadomienie o ich wprowadzeniu do obrotu, jednocześnie przypominając, że szczegółowe wymagania odnośnie jakości zdrowotnej i znakowania suplementów diety określa ustawa z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie i żywności, a także rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007r. w sprawie składu i oznakowania suplementów diety oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 lipca 2007r. w sprawie znakowania środków spożywczych, a nadto, że całkowitą odpowiedzialność m.in. za treść informacji na jego opakowaniu ponosi producent bądź przedsiębiorca wprowadzający środek spożywczy do obrotu. Organ nie stwierdzał zatem, że oznakowanie przedmiotowych suplementów diety jest prawidłowe.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma usprawiedliwionych podstaw twierdzenie skarżącej spółki, że Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i przyjmując przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozumienie art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy naruszył prawo.

Z uwagi na to, że zarzut skargi kasacyjnej nie dotyczy naruszenia art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy, Naczelny Sąd Administracyjny nie wypowiada się co do możliwości wprowadzenia konsumenta w błąd oznakowaniem przedmiotowych suplementów diety. Z uwagi na związanie granicami podstaw kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania niniejszej skargi kasacyjnej mógł odnieść się jedynie do zarzutu przytoczonego w skardze kasacyjnej.

Ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w wyroku.