Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 19/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 135, art. 125 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 a par. 1, art. 28, art. 157
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 1993 nr 61 poz 284
law: Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2013r. sprawy ze skargi K.R. i R.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie z dnia [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu wniosku R. S. i K. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem tego organu z dnia [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji [...] o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza [...] - utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z dnia 28.05.2012r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. R. oraz R. S. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 15.05.2012r. Rozstrzygnięciem tym ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 sztuk tuczników (poniżej 40 DJP), budowie zbiornika na gnojowicę o pojemności do 25m³, ustawieniu 2 silosów stalowych o pojemności do 2x40m³, przeznaczonych do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce [...]. Wnioskodawcy przedstawili w załączeniu opinię biegłego [...], dotyczącą oceny usytuowania budynków przeznaczonych do hodowli świń na działce E. P., sporządzoną pod kątem oceny naruszenia przepisów prawa.

Postanowieniem z dnia 26.07.2012r. Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji – na podstawie art. 61a K.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że nie sposób uznać wnioskodawców za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki położonej w dalszym sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, oddzielonej odrębną działką geodezyjną i których nieruchomość nie znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji na środowisko, ponieważ nie posiadają interesu prawnego w tej sprawie (art. 28 i art. 157 K.p.a.). Ponadto rodzaj i zakres wnioskowanej inwestycji nie został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. nr 213, poz. 1397), co oznacza, że w tej sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i brak jest obowiązku przeprowadzenia przez właściwy organ oceny oddziaływania inwestycji na środowisko.

R. S. i K. R., składając wniosek o ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy, zarzucili Kolegium naruszenie art. 54 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 11 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r. (Dz. U. nr 132, poz. 877) w w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wydając opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podzieliło w całości prezentowane wcześniej stanowisko. Organ wskazał, że stosownie do przepisu art. 54 pkt 2 lit.d ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja Burmistrza z dnia 02.03.2012r. o warunkach zabudowy zapewnia ochronę właścicieli działek sąsiednich, a także może stanowić podstawę do ochrony uzasadnionych interesów właścicieli działek położonych dalej jeżeli inwestycja powoduje taką uciążliwość, która może negatywnie oddziaływać na działki sąsiednie, nie graniczące z tą inwestycją. Organ wyjaśnił, iż w decyzji z dnia 15.05.2012r., stosownie do wyżej powołanego przepisu, w punkcie 1.4 decyzji, organ I instancji zawarł wszystkie konieczne wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich wyłącznie w granicach, jakie określają przepisy związane z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a mianowicie wskazał, że projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy zaprojektować w sposób pozwalający na poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623), tj. zapewniając ochronę przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji energii elektrycznej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie, zalewanie wodami opadowymi terenów sąsiednich, ochronę przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby. Kolegium podkreśliło, że zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowym, przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane, a zatem m.in. § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997r. nr 132, poz. 877) nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącej podstawę prawną wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał również, że w punkcie 1.1 lit.g) decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15.05.2012r. Burmistrz Miasta Jędrzejowa określając warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego zobowiązał inwestora do zaprojektowania i zrealizowania inwestycji zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, obowiązującymi Polskimi Normami i przepisami, w szczególności z uwzględnieniem wymagań wynikających z Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 z 2002r. poz. 690) i Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 07.10.1997r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 1997r. nr 132, poz. 877), a także zgodnie z innymi przepisami szczególnymi wynikającymi ze specyfiki projektowanej inwestycji i jej usytuowania.

W rezultacie ocena zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami wskazanego przez wnioskodawców rozporządzenia wykonawczego do Prawa budowlanego będzie mogła być dokonana dopiero na następnym etapie inwestycyjnym. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga bowiem w zakresie dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, czy też z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki rolnicze i ich usytuowanie – a zatem o technicznej możliwości wykonania wnioskowanej inwestycji. Wszelkie zagadnienia w tym względzie będą bowiem rozstrzygane w następnym postępowaniu - dotyczącym zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, stosownie do przepisu art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. W rezultacie Kolegium uznało, że wnioskodawcy nie posiadają w niniejszej sprawie legitymacji procesowej strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., albowiem nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji z dnia 15.05.2012r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Odnosząc się do przedstawionej w załączeniu do wniosku opinii sądowej Kolegium wskazało, że dokonana samowolnie zmiana sposobu użytkowania stodoły z przeznaczeniem na obiekt inwentarski narusza w sposób ewidentny przepisy wykonawcze Prawa budowlanego. Jednakże, jak wynika z akt sprawy, decyzją z dnia 7.11.2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jędrzejowie nakazał E. P. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku stodoły o wym. ok. 30,08 x 12,10 m, zlokalizowanej w miejscowości [...] – użytkowanej jako chlewnia i obowiązek ten został wykonany. Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądowym przepisy wykonawcze do ustawy Prawo budowlane nie stanowią przepisów odrębnych w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącej podstawę prawną wydanej decyzji o warunkach zabudowy. Z tego też względu naruszenie ww. przepisów pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie oceny decyzji o warunkach zabudowy. Naruszenie to będzie miało wpływ w przypadku oceny możliwości legalizacji dokonanej samowoli budowlanej na ostateczny wynik sprawy, ponieważ inwestor nie zalegalizuje samowoli budowlanej w sytuacji kiedy ta ewidentnie narusza prawo. Organ podkreślił, że organom administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego pozostawiona jest dalsza ocena co do zgodności tego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami Prawa budowlanego i możliwości jej faktycznej realizacji wobec konieczności uprzedniego doprowadzenia istniejącego obiektu do odpowiedniego stanu, zgodnego z przepisami. Natomiast zarówno Burmistrz jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie są organami właściwymi do orzekania w sprawie możliwości legalizacji samowoli, czy też wyegzekwowania nałożonych na inwestorów przez organ nadzoru budowlanego obowiązków. Stąd też Kolegium nie jest właściwe do wyegzekwowania, nałożonego na inwestora obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania stodoły. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga bowiem w zakresie dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach K. R. oraz R. S. zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 28 K.p.a., art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 i 8 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że osoba fizyczna będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest ograniczenie tych uciążliwości. Skarżący wskazali także na naruszenie przepisu § 11 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7.10.1997r., w kontekście tego, że usytuowanie planowanych obiektów powoduje, iż uciążliwości związane z tą inwestycją będą odczuwalne na nieruchomości skarżących, albowiem nie uwzględniono przeważających kierunków wiatrów na tych terenach. Ponadto podkreślono, że działka, położona między nieruchomościami skarżących a działką, której dotyczy decyzja, jest również własnością E. P. i stanowi z działką [...]de facto jedną nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Pismem z dnia 12.02.2013r. organ wniósł o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez NSA skarg kasacyjnych od wyroku WSA w Kielcach z dnia 23.08.2012r. sygn. akt. II SA/Ke 433/12, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji z dnia 2.03.2012r. wydanej przez Burmistrza na wniosek M. P. w przedmiocie warunków zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy.

Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej właściwości podnieść należy, że orzekający w niniejszej sprawie organ administracji publicznej dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem oceny Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 15.05.2012r., wydanej przez Burmistrza ma wniosek E. P., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącej stodoły wraz z przebudową i rozbudową z przeznaczeniem na obiekt inwentarski o obsadzie do 280 sztuk tuczników (poniżej 40 DJP), budowie zbiornika na gnojowicę o pojemności do 25m³, ustawieniu 2 silosów stalowych o pojemności do 2x40m³, przeznaczonych do magazynowania zboża wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działce nr [...].

Odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła z powodu stwierdzenia przez organ, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, tak więc również nie mogą wystąpić z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ z powołaniem się na orzecznictwo sądowe obszernie przedstawił argumenty na potwierdzenie stanowiska, iż wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w tej sprawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a Sąd uwzględniając skargę na decyzję (postanowienie), uchyla decyzję (postanowienie) w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Takie naruszenie prawa – przepisów procedury administracyjnej nastąpiło, albowiem organ administracji publicznej z naruszeniem art. 61a § 1 k.p.a. wydał zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że nie sposób uznać wnioskodawców za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki położonej w dalszym sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji, oddzielonej odrębną działką geodezyjną i których nieruchomość nie znajduje się w obszarze bezpośredniego oddziaływania inwestycji na środowisko, ponieważ nie posiadają interesu prawnego w tej sprawie (art. 28 i art. 157 K.p.a.). Działka objęta wnioskiem E. P. o ustalenie warunków zabudowy oddzielona jest od nieruchomości stanowiącej własność skarżących pasem nieruchomości gruntowej, stanowiącej odrębną działkę ewidencyjną nr [...]. Organ wskazał, że z akt nie wynika, aby działki wnioskodwców sąsiadowały bezpośrednio z nieruchomością, na terenie której usytuowany jest budynek objęty kwestionowaną decyzją o warunkach zabudowy. Ponadto rodzaj i zakres wnioskowanej inwestycji nie został wymieniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010r. nr 213, poz. 1397), co oznacza, że w tej sprawie nie jest wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i brak jest obowiązku przeprowadzenia przez właściwy organ oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Generalnie uznano, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w sprawie.

Takie stanowisko organu w stanie faktycznym tej sprawy nie jest zasadne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowane jest stanowisko, które podziela Sąd w składzie rozpoznającym sprawę niniejszą, iż niedopuszczalność wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn podmiotowych zachodzi wówczas, gdy występuje brak zdolności prawnej czy też oczywisty brak legitymacji po stronie wnioskodwcy. Przepis art. 61 a § 1 K.p.a. ma zastosowanie do sytuacji, gdy z żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wynika w sposób oczywisty, że jednostka wnosząca żądanie nie ma w sprawie interesu prawnego. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie ( tak: NSA w wyroku z dnia 25.04.2006r., sygn. akt I OSK 725/05 publ. LEX nr 209119 i wyroku z dnia 13.07.2012r., sygn. akt. II OSK 734/11). Nadto w wyroku z 17.06.2005r.,sygn. akt OSK 1534/04, LEX nr 190574, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że zastosowanie przez organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych można dopuścić tylko, gdy jednostka wnosząca podanie o wszczęcie tego postępowania nie wywodzi własnego interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga złożonego procesu wykładni nie można prowadzić tej wykładni poza postępowaniem administracyjnym.

Taka sytuacja ma miejsce w sprawie niniejszej. Organ dokonał obszernej wykładni przepisów nie w toku postępowania administracyjnego, ale poza nim – w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zdaniem Sądu, w sprawie niniejszej z uwagi na jej przedmiot, ustalenie interesu prawnego wnioskodawców wymaga wykładni szeregu przepisów prawa materialnego – m.in. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Uwzględniając orzecznictwo sądowoadministracyjne i poglądy doktryny prawniczej w materii będącej przedmiotem sprawy należy stwierdzić, iż nie jest jednoznaczny i oczywisty brak interesu prawnego wnioskodawców w sprawie niniejszej, który uzasadniałby zastosowanie przez organ instytucji z art. 61a § 1 K.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się ( tak: NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1534/04 , LEX nr 190574), że art. 2 Konstytucji RP gwarantuje jednostce prawo do postępowania, w tym prawo do obrony interesu prawnego na drodze prawa. Wzmocnieniem tej zasady jest art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993r., Nr 61, poz. 284) który stanowi "1)Każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd ustanowiony ustawą przy rozstrzyganiu o jego prawach i obowiązkach o charakterze cywilnym albo o zasadności każdego oskarżenia w wytoczonej przeciwko niemu sprawie karnej (...)". "Ustanowione w art. 6 Europejskiej konwencji zasady postępowania należy odpowiednio zastosować do postępowania administracyjnego. Reguły ustanowione w art. 6 Europejskiej konwencji gwarantuje art. 6 Traktatu o Unii Europejskiej, stanowiąc "1. Unia opiera się na zasadach wolności, demokracji, poszanowania praw człowieka i podstawowych wolności oraz praworządności; zasady te są wspólne dla wszystkich Państw członkowskich. 2. Unia szanuje prawa podstawowe, jakie zagwarantowane są w Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności podpisanej w Rzymie 4 listopada 1950 r. oraz prawa wynikającego z wspólnych tradycji konstytucyjnych Państw Członkowskich, stanowiąc ogólne zasady prawa Wspólnotowego. Prawo to gwarantuje również art. 41 Prawo do dobrej administracji Karty Praw Podstawowych, który w ust. 2 stanowi "Prawo to obejmuje w szczególności - prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym zanim zostanie zastosowany wobec niej niekorzystny indywidualny środek (...)". Prawo to gwarantuje też art. 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, który stanowi "1. W przypadkach, dotyczących praw lub interesów pojedynczych osób, urzędnik zapewni respektowanie praw do obrony na każdym etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji. 2. W przypadkach, w których może zostać wydana decyzja dotycząca praw lub interesów pojedynczych osób, osoba ta ma prawo przed podjęciem decyzji przedstawić swoje uwagi na piśmie i w razie potrzeby przedstawić ustnie swoje spostrzeżenia".

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził również, że "podstawowym prawem jednostki (osoby fizycznej, osoby prawnej, jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej) jest ochrona interesu prawnego na drodze prawnej, a zatem na drodze postępowania uregulowanego przepisami prawa, które gwarantuje prawo do wysłuchania. Pozbawienie jednostki prawa do wysłuchania w formach przewidzianych w prawie procesowym narusza reguły demokratycznego państwa prawnego i reguły obowiązujące w prawie europejskim".

Mając na uwadze powyższe należy podzielić stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w sytuacji gdy podmiot wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji powołuje się na własny interes prawny (tak jak w sprawie niniejszej), a ustalenie tego interesu prawnego wymaga dokonania wykładni szeregu przepisów, organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji obowiązany jest wszcząć postępowanie w sprawie.

Dokonanie zatem wykładni przepisów prawa poza postępowaniem administracyjnym jest, zdaniem Sądu, niedopuszczalne z przyczyn wskazanych powyżej.

Niezależnie od powyższego Sąd podziela w pełni stanowisko zaprezentowane przez WSA w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 17.10.2012r., sygn. akt II SA/Ke 527/12 w którym Sąd stwierdził m.in., że " (...) stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy może być, o ile wykaże interes prawny, nie tylko właściciel nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy, właściciel nieruchomości i użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, ale także właściciel działki niesąsiadującej bezpośrednio z teren planowanej inwestycji, przy czym o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości.

Zaaprobowanie poglądu, że tylko właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z działką objętą planowaną inwestycją może być stroną w tym postępowaniu prowadziłoby do swoistego automatyzmu w określeniu interesu prawnego pozostałych, prócz inwestora podmiotów, uprawnionych do wzięcia udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Akceptacja takiego stanowiska oznaczałaby nadmierne uproszczenie, nieuwzględniające w ogóle tego, czym jest ten interes prawny i uniemożliwiałaby w efekcie udział w postępowaniu podmiotowi, którego sfery indywidualnych praw i obowiązków, wynikającej z konkretnego przepisu prawa, dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2105/10, LEX 1121203).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25.09.1995r. o sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4.12.1995r. o sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996r., z. 2, poz. 54; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17.05.1999r. o sygn. akt IV SA 858/97, Lex nr 47313; z dnia 7.03.2000r. o sygn. akt IV SA 364/99, Lex nr 54743; z dnia 23.05.2005r. o sygn. akt OSK 1618/04, Lex nr 168098; z dnia 29.01.2008r. o sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.).

Naczelny Sąd Administracyjny uznawał również, że stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29.06.2001r. sygn. akt IV SA 594/99, Lex nr 54166 oraz z dnia 8.09.2004 r. sygn. akt OSK 394/04, Lex 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494- 498).

Interes prawny, rozumiany jako interes mający umocowanie w przepisach prawa, będzie przysługiwał zatem nie tylko inwestorowi, ale także osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości, na które rozciąga się wpływ planowanej inwestycji. Wpływ należy tutaj rozumieć szeroko, jako oddziaływanie.

(...) Pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na nieruchomości sąsiednie, które nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się zatem rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję. Zasięg wskazanego obszaru podlega merytorycznej ocenie organu, który na podstawie materiału dowodowego winien ustalić faktyczny zakres oddziaływania inwestycji i w wyniku tego ustalić krąg osób, których prawa do korzystania z nieruchomości są naruszone".

Sąd nie uwzględnił wniosku organu o zawieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez NSA skarg kasacyjnych od wyroku WSA w Kielcach z dnia 23.08.2012r. sygn. akt. II SA/Ke 433/12, w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego od decyzji z dnia 2.03.2012r. wydanej przez Burmistrza na wniosek M. P. w przedmiocie warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Zawieszenie postępowania z przyczyn wymienionych w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. To zaś oznacza, że rozstrzygnięcie tego zagadnienia musi być istotne z punktu widzenia realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego oraz powinno mieć bezpośredni wpływ na wynik tego postępowania. W orzecznictwie podkreśla się, że przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy sąd orzekający nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia, jakie wyłoniło się lub powstało w toku postępowania sądowego. (por. uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2008 r., II FPS 4/08, ONSAiWSA z 2009 r. Nr 4, poz. 62).

Zdaniem Sądu, rozstrzygnięcie sprawy niniejszej nie zależy od wyniku ww. postępowania sądowego. Sprawa niniejsza dotyczy bowiem odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nr 120/12 z dnia 15.05.2012r. o warunkach zabudowy wydanej przez Burmistrza Miasta Jędrzejowa na wniosek E. P.

Z tych powodów Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie narusza art. 61a § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną i wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy P.p.s.a.

Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt III i IV wyroku na podstawie art. 200 ustawy P.p.s.a.

-----------------------

2