Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 1808/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: referent stażysta Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości,


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], rozstrzygnął o uznaniu M. K. za osobę bezrobotną z dniem 19 lutego 2002 r. oraz o odmowie przyznania prawa do zasiłku. Jako podstawę prawną wskazał przepisy art. 2 ust. 1, art. 6 pkt 6 lit. b i art. 23 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., wskazując w uzasadnieniu, że z dokumentów wynika, iż w dniu rejestracji M. K. spełnił warunki do uznania za osobę bezrobotna, natomiast suma okresów, o których mowa w art. 23 ust. 1 i 2 ustawy, przypadających w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji, jest krótsza niż 365 dni, co stanowi podstawę odmowy przyznania prawa do zasiłku.

W odwołaniu M. K. podniósł, iż w dniu 15 lutego 2002 r. został warunkowo zwolniony z zakładu karnego, gdzie odbywał karę pozbawienia wolności od dnia 17 lutego 1999 r. Podał, że w tym czasie przebywał w różnych zakładach karnych, gdzie pracował tak długo i w takim wymiarze czasu pracy, na jaki zakład potrzebował pracowników i okres ten wynosi łącznie ok. dwóch i pół roku. Pracował również przed pobytem w więzieniu. Nie ma ciągłości pracy, co nie jest jego winą. Aktualnie nie pracuje, nie może otrzymać pomocy ani z tytułu zasiłku dla bezrobotnych ani z opieki społecznej, nie ma środków na utrzymanie żony i córki.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], podjętą na podstawie art. 6c ust. 2 pkt 2 i art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie akt ustalono, iż J. K. w okresie od 22 sierpnia 1996 r. do 31 października 1996 r. przebywał w areszcie śledczym w D., a następnie odbywał karę pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w S. od 17 października 1997 r. do 10 czerwca 1998 r. W okresie od 19 czerwca 1998 r. do 22 marca 1999 r. był zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Kolejna karę pozbawienia wolności M. K. odbywał w okresie od 17 lutego 1999 r. do 15 lutego 2002 r. i w tym czasie był zatrudniony. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy, przytaczając treść przepisu art. 23 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu stwierdził, iż okres 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności to okres od 18 sierpnia 1997 r. do 18 lutego 1999 r. i w tym okresie M. K. wykonywał zatrudnienie w Zakładzie Karnym w S. od 17 października 1997 r. do 17 marca 1998 r. w pełnym wymiarze czasu pracy oraz od 18 marca 1998 r. do 10 czerwca 1998r. w wymiarze 7/8 etatu, natomiast - jak wynika z pisma Zakładu Karnego w S. z dnia 3 lipca 2002 r. - najniższe wynagrodzenie w okresie zatrudnienia osiągał tylko w styczniu i w lutym 1998 r. czyli przez okres 59 dni. W okresie zatrudnienia podczas odbywania kary pozbawienia wolności w okresie od 25 maja 1999 r. do 22 lipca 2001 r. najniższe wynagrodzenie osiągał w lipcu, sierpniu, wrześniu, październiku i listopadzie 1999 r., co wynika z zaświadczenia o wykonywaniu pracy z dnia 15 lutego 2002 r. Łącznie w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności oraz w okresie pozbawienia wolności M. K. był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia przez okres 212 dni i okres ten jest krótszy od określonego w art. 23 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, wynoszącego 365 dni.

W skardze na powyższą decyzję M. K. podał, iż przedłożył szereg dokumentów potwierdzających fakt zatrudnienia. Zarzucił, że przez okres siedmiu lat przebywał w zakładach karnych, gdzie pracował, jednak nie miał wpływu na okoliczności i warunki zatrudnienia. Podniósł, że teraz nie ma możliwości zarobku, gdyż nie ma pracy, ewentualnie jest praca sezonowa "na czarno", wobec czego podjęcie jej jest wykroczeniem, co stoi w sprzeczności z warunkami przedterminowego zwolnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, przytaczając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Wychodząc z tych przesłanek, Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie może się ostać z powodu naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku dla bezrobotnych stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r., Nr 6, poz. 56 ze zm.). Ogólną zasadę w zakresie uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych zawierał przepis art. 23 ust. 1 i 2 tej ustawy, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniego zatrudnienia, skierowania do prac interwencyjnych, robót publicznych lub na utworzone dodatkowe miejsce pracy oraz jeżeli w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni: a) był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej najniższego wynagrodzenia, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 54; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających dłużej niż 30 dni; b) wykonywał pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą, jeżeli osiągał z tego tytułu dochód w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia; c) wykonywał pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo współpracował przy wykonywaniu tych umów, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia; d) podlegał ubezpieczeniu społecznemu lub zaopatrzeniu emerytalnemu z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności lub współpracy, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie; e) wykonywał pracę w okresie tymczasowego aresztowania lub odbywania kary pozbawienia wolności, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia; f) wykonywał pracę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej lub spółdzielni kółek rolniczych, będąc członkiem tej spółdzielni, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota co najmniej najniższego wynagrodzenia; g) opłacał składkę na Fundusz Pracy w związku z zatrudnieniem za granicą lub wykonywaniem innej pracy zarobkowej u pracodawcy zagranicznego. Do okresu 365 dni, o jakich mowa w tym przepisie należało zaliczyć również okresy: 1) zasadniczej służby wojskowej, nadterminowej zasadniczej służby wojskowej, przeszkolenia wojskowego absolwentów szkół wyższych, służby wojskowej pełnionej w charakterze kandydata na żołnierza zawodowego, ćwiczeń wojskowych, okresowej służby wojskowej oraz zasadniczej służby w obronie cywilnej i służby zastępczej; 2) urlopu wychowawczego, udzielonego na podstawie odrębnych przepisów; 3) pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, renty szkoleniowej, świadczenia rehabilitacyjnego oraz przypadające po ustaniu zatrudnienia, wykonywania innej pracy zarobkowej albo zaprzestania prowadzenia pozarolniczej działalności - okresy pobierania zasiłku chorobowego, macierzyńskiego lub opiekuńczego, jeżeli podstawę wymiaru tych zasiłków stanowiła kwota w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia; 4) inne nie wymienione okresy, za które opłacana była składka na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy lub zaopatrzenie emerytalne i Fundusz Pracy, jeżeli podstawę wymiaru składki stanowiła kwota wynosząca co najmniej najniższe wynagrodzenie; 5) okres, za który przyznano odszkodowanie z tytułu niezgodnego z przepisami rozwiązania przez pracodawcę stosunku pracy (stosunku służbowego), oraz okres, za który wypłacono pracownikowi odszkodowanie z tytułu skrócenia okresu wypowiedzenia umowy o pracę.

W rozpoznawanej sprawie negatywna decyzja organu pierwszej instancji została oparta na przesłance braku po stronie skarżącego wymaganego okresu zatrudnienia w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień zarejestrowania, natomiast organ odwoławczy oparł swoją decyzję na przepisie art. 23 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i bezrobociu, biorąc pod uwagę fakt, że skarżący bezpośrednio przed rejestracją opuścił zakład karny. Prawo do zasiłku dla takich osób w ustawie o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu doznawało szczególnego uregulowania poprzez rozszerzenie okresu, w którym należało przepracować wymaganą liczbę 365 dni. Przepis ten w dacie wydania zaskarżonej decyzji stanowił, że prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnym zwolnionym z zakładów karnych i aresztów śledczych, zarejestrowanym w okresie 30 dni od dnia zwolnienia, jeżeli suma okresów, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 i w ust. 2 ustawy o zatrudnieniu o przeciwdziałaniu bezrobociu, przypadających w okresie 18 miesięcy przed ostatnim pozbawieniem wolności, oraz wykonywania pracy w okresie pozbawienia wolności wynosiła co najmniej 365 dni, jeżeli podstawę wymiaru składki na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy stanowiła kwota w wysokości co najmniej najniższego wynagrodzenia.

Organ odwoławczy przeprowadził postępowanie uzupełniające, w wyniku którego ustalił zakłady karne, gdzie przebywał M. K. w okresie 18 miesięcy poprzedzających okres ostatniego aresztowania tj. w okresie od 18 sierpnia 1997 r., a nadto ustalił okresy zatrudnienia skarżącego w czasie odbywania kary pozbawienia wolności i wysokość uzyskiwanego wynagrodzenia. Ustalił również, że w okresie od 19 czerwca 1998 r. do 22 marca 1999 r. M. K. był zarejestrowany jako bezrobotny w Powiatowym Urzędzie Pracy we W. bez prawa do zasiłku.

W związku z powyższym należy wskazać, że w myśl obowiązującej zasady ustrojowej dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, organ odwoławczy pełni kompetencje zarówno kontrolne, jak i merytoryczne. Oznacza to, że organ ten winien rozpatrzyć sprawę na nowo w jej całokształcie. Organ ten może i powinien rozpoznać sprawę merytorycznie zgodnie z żądaniem strony, jednak niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy.

Stosownie do treści art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanego dalej K.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Z treści tego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że kompetencje organu odwoławczego sprowadzają się do przeprowadzenia jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Konieczność przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części przesądza o uchyleniu decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazaniu prawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, albowiem taka sytuacja wyczerpuje przesłanki wynikające z art. 138 § 2 K.p.a.

Przeprowadzenie zatem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w znacznej części i tym samym konwalidowanie wadliwego postępowania organu pierwszej instancji, stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 1998 r., sygn. IV SA 1409/96, System Informacji Prawnej LEX nr 43238).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy uznać, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż organ pierwszej instancji oceniając przesłanki do przyznania M. K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych wziął pod uwagę jedynie okres 18 miesięcy poprzedzających datę rejestracji, wynikający z art. 23 ust. 1 i 2 ustawy o zatrudnieniu o przeciwdziałaniu bezrobociu, obejmujący w całości wyłącznie okres ostatniego pozbawienia wolności, powinno skutkować uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, jako podjętej z naruszeniem art. 77 K.p.a. Sprawa wymagała bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie, skoro się zważy, że przez organ pierwszej instancji nie zostały ustalone przesłanki wynikające z art. 23 ust. 4 tej ustawy, w szczególności nie zostało ustalone czy skarżący był zatrudniony w okresie 18 miesięcy poprzedzających okres ostatniego pobytu w więzieniu (obejmującym okres od 18 sierpnia 1997 r. do 16 lutego 1999 r.) i jakie wynagrodzenie otrzymywał. W tym zakresie organ pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego.

W ocenie Sądu zakres niezbędnego wyjaśnienia sprawy przekraczał ramy dopuszczalne dla organu odwoławczego przepisem art. 136 K.p.a., a zatem organ odwoławczy, dokonując samodzielnie wszystkich ustaleń niezbędnych do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czym naruszył przepis art. 136 K.p.a. oraz zawartą w art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż materialne przesłanki przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych skarżącemu zwolnionemu z zakładu karnego, określone w art. 23 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, zostały ocenione wyłącznie przez organ odwoławczy.

Na marginesie jedynie zauważyć przyjdzie, że w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał wskazał imię skarżącego J. oraz błędnie przyjął, że 18-miesięczny okres poprzedzający ostatni pobyt w więzieniu obejmuje okres do 18 lutego 1999 r.

Ujawnione naruszenia przepisów prawa procesowego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Na podstawie art. 135 tej ustawy uchylono decyzję pierwszej instancji.

Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o przepis art. 152 powołanej wyżej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.