Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2704/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1 i par. 2 pkt 8, art. 128 par. 1 pkt 4, art. 135, art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
Teza: 1. Powodem oddalenia skargi na bezczynność organu administracji nie może być sam fakt, że przed datą wyrokowania zawieszone zostało postępowanie administracyjne.

2. Mając na uwadze uwarunkowania systemowe, które wpłynęły na zmianę modelu orzekania przez sądy administracyjne w sprawach bezczynności czy przewlekłości – dopuścić należy możliwość zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jeżeli występuje zależność tego rodzaju, że rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności (przewlekłości) zależy od wyniku postępowania incydentalnego dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego.

3. Jeżeli strona wyczerpie drogę sądowoadministracyjną, to oczywiście prawomocne orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, będzie wiążące w każdej innej sprawie (art. 170, 171 p.p.s.a.). Gdy jednak postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego poddane zostanie tylko administracyjnej kontroli instancyjnej, to wówczas sąd będzie mógł objąć to postanowienie oceną merytoryczną i w konsekwencji zastosować środki przewidziane ustawą, jeżeli będzie to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

4. Założyć trzeba, że sąd administracyjny orzekając w sprawie bezczynności (przewlekłości) uprawniony jest na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. – zobowiązać organ administracji do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności.

TEZY

1. Powodem oddalenia skargi na bezczynność organu administracji nie może być sam fakt, że przed datą wyrokowania zawieszone zostało postępowanie administracyjne.

2. Mając na uwadze uwarunkowania systemowe, które wpłynęły na zmianę modelu orzekania przez sądy administracyjne w sprawach bezczynności czy przewlekłości – dopuścić należy możliwość zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jeżeli występuje zależność tego rodzaju, że rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności (przewlekłości) zależy od wyniku postępowania incydentalnego dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego.

3. Jeżeli strona wyczerpie drogę sądowoadministracyjną, to oczywiście prawomocne orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, będzie wiążące w każdej innej sprawie (art. 170, 171 p.p.s.a.). Gdy jednak postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego poddane zostanie tylko administracyjnej kontroli instancyjnej, to wówczas sąd będzie mógł objąć to postanowienie oceną merytoryczną i w konsekwencji zastosować środki przewidziane ustawą, jeżeli będzie to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

4. Założyć trzeba, że sąd administracyjny orzekając w sprawie bezczynności (przewlekłości) uprawniony jest na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. – zobowiązać organ administracji do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej E. P. i E. P.-O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lipca 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 318/13 w sprawie ze skargi E. P. i E. P.-O. na bezczynność Prezydenta m. st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Prezydenta m. st. Warszawy na rzecz E. P. i E. P.-O. solidarnie kwotę 420 (czterysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 lipca 2013 r. sygn. akt I SAB/Wa 318 po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy oddalił skargę E. P. i E. P.-O. na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 3 czerwca 2013 r. E. P. i E. P.-O. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezydenta m.st. Warszawy w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską pochodzącą z działki hipotecznej "Willa [...] Nr 1331, 1333, 1335, 1337" położonej pod dawnym adresem przy ul. [...].

Zarzucając prezydentowi m.st. Warszawy naruszenie przepisu art. 35 § 1-3 i § 5 k.p.a. wnieśli o:

– stwierdzenie bezczynności Prezydenta m.st. Warszawy w zakresie wniosku z dnia 5 grudnia 2012 r. o przyznanie odszkodowania za przejęcie ww. nieruchomości na rzecz gminy m.st. Warszawy na podstawie dekretu warszawskiego;

– stwierdzenie, że zaistniała bezczynność ma rażący charakter;

– zobowiązanie Prezydenta m.st. Warszawy do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji, w określonym przez sąd terminie nie dłuższym niż dwa miesiące od daty zwrotu akt administracyjnych do organu’

– zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że przed wniesieniem skargi złożyli zażalenie do organu wojewódzkiego, który to organ postanowieniem z dnia 5 marca 2013 r. uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione i wyznaczył Prezydentowi m.st. Warszawy termin rozpoznania sprawy wynoszący trzy miesiące od daty doręczenia postanowienia. Ponadto sam organ administracyjny pismem z dnia 28 stycznia 2013 r. poinformował pełnomocnika skarżących, że rozpatrzenie wniosku o przyznanie odszkodowania przewiduje w terminie do dnia 30 kwietnia 2013 r., którego również nie dotrzymał. Skarżący podnieśli poza tym, że pomimo upływu ustawowych terminów do rozpoznania wniosku wynikających z przepisów art. 35 § 1-3 k.p.a., a także terminu wskazanego na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., do dnia sporządzenia skargi organ nie wydał decyzji. Skarżący powołali się ponadto na doktrynę i judykaturę wskazując, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku w terminie wskazanym w przepisach, nie podjął żadnych czynności w sprawie lub czynności takowe podjął ale nie zakończył postępowania wydaniem decyzji lub innego aktu. Skarżący powołali się ponadto na ogólną zasadę szybkości postępowania.

Odpowiadając na skargę Prezydent m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie i wskazał, że postanowieniem z dnia 27 czerwca 2013 r. zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie do czasu zakończenia przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 17 stycznia 1974 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zaznaczył, że bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie – ale mimo ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub podjęciem czynności. Istota zaś skargi na bezczynność polega na tym, że Sąd uwzględniając ją, zgodnie z art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a."), zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności.

Celem wprowadzenia przez ustawodawcę do systemu polskiego prawa instytucji skargi na bezczynność była ochrona uprawnień jednostki do żądania od organu zachowania gwarantowanego jednostce przez przepis prawa. Skarga ta stanowi zatem narzędzie, przymuszające organ do podjęcia żądanego działania. Aby uznać ją za uzasadnioną organ musi pozostawać w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi do Sądu jak też w dacie jej rozpoznawania.

Dalej Sąd stwierdził, że w sprawie niniejszej nie wystąpiły opisane powyżej przesłanki uzasadniające wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 p.p.s.a. Z akt sprawy bezspornie bowiem wynika, że postanowieniem z dnia 27 czerwca 2013 r., Prezydent m.st. Warszawy zawiesił postępowanie w sprawie rozpatrzenia przedmiotowego wniosku do czasu zakończenia postępowania prowadzonego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 17 stycznia 1974 r.

Zgodnie z treścią art. 103 k.p.a. zawieszenie postępowania administracyjnego wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Dotyczy to zatem także terminów załatwienia sprawy (art. 35-38 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że niezależnie od czasu trwania zwłoki w załatwieniu sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia o zawieszeniu postępowania w sprawie oznacza, że bezczynność organu ustaje. Okres zawieszenia postępowania nie jest stanem bezczynności. Postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia. Nie jest natomiast możliwe wniesienie skargi na bezczynność dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 29 listopada 2007 r., II OSK 1380/07).

Wobec powyższego, mając na uwadze, że Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w dacie orzekania, wniesiona skarga okazała się bezzasadna.

W rezultacie Sąd orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku złożyli skargę kasacyjną E. P. i E. P.-O., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) Art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli działalności administracji publicznej w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające:

– na pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności związanych z celowym i bezpodstawnym wydaniu przez organ I instancji, tuż po złożeniu przez skarżących skargi na bezczynność, postanowienia o zawieszeniu postępowania; postanowienia, które po oddaleniu ww. skargi na bezczynność, zostało uchylone przez organ II instancji, co z kolei w sposób oczywisty pozbawiło skarżących prawa do obrony przysługujących im praw,

– na błędnym przyjęciu, że Sąd nie może badać zasadności zawieszenia postępowania przez organ administracji publicznej;

2) Art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., poprzez brak zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy w sposób oczywisty zależało od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, tj. postępowania zażaleniowego na bezpodstawne zawieszenie postępowania, które nastąpiło po złożeniu skargi na bezczynność.

3) Artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie sprawy jedynie w zakresie zarzutów skargi, przy jednoczesnym braku rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy, w przypadku, gdy po wniesieniu skargi organ administracji publicznej I instancji wydał bezpodstawne postanowienie o zawieszeniu postępowania, postanowienia, które po oddaleniu skargi, zostało uchylone przez organ II instancji.

4) Artykułu 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez wybiórcze przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz uchylenie się od dokonania szczegółowej oceny i uzasadnienia bezpodstawnie stosowanych środków przez organ administracji publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Całość zarzutów kasacyjnych koncentruje się wokół zagadnienia, czy sąd administracyjny rozpatrując sprawę w przedmiocie bezczynności organu administracji ma obowiązek zbadania zasadności postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, zwłaszcza w przypadku, gdy wydane ono zostało po złożeniu skargi skierowanej do sądu.

Ewentualnie, czy w takiej sytuacji, powinno być zawieszone postępowanie w sprawie bezczynności do czasu zakończenia postępowania instancyjnego, toczącego się w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W zaskarżonym wyroku wyrażona została przez Sąd Wojewódzki ocena, zgodnie z którą trwający w dacie wyrokowania stan zawieszenia postępowania administracyjnego czyni bezzasadną skargę złożoną na bezczynność organu administracji. Sąd Wojewódzki, odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2007 r. (II OSK 1380/07) wskazał, że postanowienie o zawieszeniu postępowania eliminuje możność powstania bezczynności związanej z upływem terminu załatwienia sprawy, dając jednocześnie stronie możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego tego postanowienia.

Z wywodu Sądu Wojewódzkiego należy wnioskować, że warunkiem ewentualnego uwzględnienia skargi na bezczynność jest wcześniejsze wzruszenie w odrębnym postępowaniu postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

W konkretnej sprawie oznaczałoby to: po pierwsze – że nie ma znaczenia to, czy skarga była zasadna w momencie jej wnoszenia; po drugie – że sam fakt wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego po wszczęciu postępowania sądowoadministracyjnego determinuje oddalenie skargi na bezczynność organu administracji, po trzecie – że warunkiem uzyskania przez stronę rozstrzygnięcia sądowego przewidzianego w art. 149 p.p.s.a. jest ponowne złożenie skargi na bezczynność organu administracji, po uprzednim jednak wyeliminowaniu z obrotu prawnego postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zgodzić się należało z autorem skargi kasacyjnej, że podjęte w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego jest wyrazem nieprawidłowo przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej w ramach sprawowanego wymiaru sprawiedliwości, co narusza art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Niewątpliwie okoliczność, że w dacie wyrokowania postępowanie administracyjne było zawieszone, nie zwalniała Sądu od merytorycznego rozstrzygnięcia co do zarzucanej bezczynności organu administracji i ewentualnego zastosowania środków określonych w ustawie, zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 149 p.p.s.a.

Przede wszystkim należy wskazać, że rozpoznając niniejszą sprawę Sąd Wojewódzki nawiązał do poglądu ukształtowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny w innym stanie prawnym, gdy uwzględnienie skargi na bezczynność mogło polegać tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności.

Tymczasem właściwe określenie zakresu kontroli sądowej dokonywanej w sprawach bezczynności, czy przewlekłości w postępowaniu administracyjnym wymaga uwzględnienia zmian dokonanych ustawami: (1) z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego – obowiązującej od 11 kwietnia 2011 r.; (2) z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa – obowiązującej od 17 maja 2011 r.; (3) z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – obowiązującej od 12 lipca 2011 r.

Jak wskazano w orzecznictwie, ratio legis kolejnych nowelizacji było rozszerzanie środków przeciwdziałania bezczynności organu administracji i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego, a także umożliwienie skutecznego dochodzenia przez stronę odszkodowania za poniesioną szkodę od organu administracji z tytułu niewydania orzeczenia oraz ponoszenia przez funkcjonariuszy publicznych odpowiedzialności majątkowej za działania lub zaniechanie prowadzące do wyrządzenia szkody na skutek rażącego naruszenia prawa (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12).

W aktualnym stanie prawnym przepis art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzeniu grzywny. W orzecznictwie przyjmuje się również, że sąd administracyjny ma kompetencję do odrębnego orzekania wyłącznie w zakresie stwierdzenia, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a zatem drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania.

W konsekwencji wyrażony został pogląd, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego nie powoduje, że w zakresie dotyczącym stwierdzenia, czy bezczynność (przewlekłość) miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe staje się bezprzedmiotowe (por. postanowienie NSA II OSK 1360/12, postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., I OSK 2626/12, wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12, wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., II OSK 2390/12, wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13).

Odnosząc powyższe uwagi odpowiednio do stanu rozpatrywanej sprawy należało uznać za błędne stanowisko Sądu Wojewódzkiego, który założył, że warunkiem uwzględnienia skargi było to, aby organ administracji pozostawał w zwłoce zarówno w dacie wniesienia skargi jak też w dacie jej rozpoznawania. Skoro – jak wykazano powyżej – nawet zakończenie sprawy przez organ administracji nie stanowi przeszkody do zastosowania przez sąd środków określonych w art. 149 § 1 zdanie drugie i § 2 p.p.s.a., to tym bardziej nie może być powodem oddalenia skargi na bezczynność organu administracji sam fakt, że przed datą wyrokowania zawieszone zostało postępowanie administracyjne. Niewątpliwie w takiej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania, czy doszło do bezczynności (przewlekłości) na etapie postępowania poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania. W sytuacji zatem, gdy Sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to ma obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie przewidzianym w art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. Zauważyć przy tym trzeba, że w myśl art. 35 § 5 k.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów ustawowych przewidzianych na załatwienie spraw. Tak więc, poza okresem zawieszenia o prawidłowości przebiegu postępowania decydować będzie zachowanie przez organ terminów prawnie określonych według art. 35-36 k.p.a. oraz realizacja zasad ogólnych wynikających z art. 7, 8 oraz 12 k.p.a.

Z uwagi na treść skargi kasacyjnej rozważeniu podlega ponadto kwestia, czy Sąd Wojewódzki rozpatrując skargę na bezczynność organu administracji powinien ocenić zasadność wydanego w sprawie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego, czy też weryfikacja w przedmiocie zawieszenia postępowania musi się odbyć w odrębnie wszczętym postępowaniu sądowym.

Zdaniem strony skarżącej przyjęty przez Sąd Wojewódzki sposób procedowania umożliwił organowi administracji bezpodstawne zawieszenie postępowania administracyjnego już po wniesieniu skargi na bezczynność, co doprowadziło do oddalenia skargi oraz dalszego przewleczenia postępowania.

Podniesiono również, że takie działanie organu pozbawiło stronę prawa do sprawiedliwej drogi sądowej i powinno być uznane, za sprzeczne z wzorcem zasady państwa prawa. Autor skargi kasacyjnej dostrzegł ponadto, że Sąd Wojewódzki nie zawieszając postępowania sądowego pozbawił stronę możności obrony swojego interesu poprzez wykazanie niezasadności postanowienia wydanego przez organ administracji.

W ocenie składu orzekającego powyższym zarzutom trudno odmówić słuszności, zwłaszcza że jak wynika z dołączonego do skargi kasacyjnej postanowienia z dnia 23 września 2013 r. Wojewoda Mazowiecki po rozpoznaniu zażalenia skarżących uchylił postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z 27 czerwca 2013 r. o zawieszeniu postępowaniu. Już tylko ta okoliczność pokazuje, że Sąd Wojewódzki przedwcześnie przystąpił do wyrokowania w niniejszej sprawie, kierując się wyłącznie faktem wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, które nie stało się ostateczne, a tym bardziej prawomocne.

Mając na uwadze przedstawione wyżej uwarunkowania systemowe, które wpłynęły na zmianę modelu orzekania przez sądy administracyjne w sprawach bezczynności czy przewlekłości – dopuścić należy możliwość zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a. jeżeli występuje zależność tego rodzaju, że rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności (przewlekłości) zależy od wyniku postępowania incydentalnego dotyczącego zawieszenia postępowania administracyjnego.

Następnie przyjąć trzeba, że w zależności od zakresu przeprowadzonej kontroli w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego różne będą jej skutki dla sprawy w przedmiocie bezczynności lub przewlekłości. Jeżeli strona wyczerpie drogę sądowoadministracyjną, to oczywiście prawomocne orzeczenie w przedmiocie zawieszenia postępowania, korzystając z powagi rzeczy osądzonej, będzie wiążące w każdej innej sprawie (art. 170, 171 p.p.s.a.). Gdy jednak postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego poddane zostanie tylko administracyjnej kontroli instancyjnej, to wówczas sąd będzie mógł objąć to postanowienie oceną merytoryczną i w konsekwencji zastosować środki przewidziane ustawą, jeżeli będzie to niezbędne dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy.

Założyć trzeba, że sąd administracyjny orzekając w sprawie bezczynności (przewlekłości) uprawniony jest na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. – zobowiązać organ administracji do podjęcia zawieszonego postępowania i wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności.

Właściwe wykorzystanie instytucji unormowanej w art. 135 p.p.s.a. niewątpliwie stwarza warunki do bardziej efektywnej kontroli sądowej w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości w postępowaniach administracyjnych.

Za takimi kompetencjami orzeczniczymi w omawianych sprawach opowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 23 września 1986 r. (sygn. IV SAB 12/86) uwzględnił skargę i mimo zawieszenia postępowania administracyjnego zobowiązał organ administracji na podstawie art. 216 § 4 k.p.a. do wydania decyzji w wyznaczonym terminie, przy czym sformułował tezę, że zarzut bezczynności organu jest uzasadniony także wówczas, gdy organ administracji zawiesił postępowanie administracyjne mimo oczywistego braku przesłanek określonych w art. 97 § 1 k.p.a. i w celu uchylenia się od wydania decyzji.

Powyższy przykład potwierdza, że taka formuła orzekania przez sąd administracyjny może znaleźć zastosowanie również w aktualnym stanie prawnym.

Podkreślić jednocześnie należy, że wprowadzone nowe unormowania w zakresie przeciwdziałania bezczynności i przewlekłości w postępowaniach administracyjnych, miały zapewnić bardziej skuteczną ochronę przed negatywnymi następstwami związanymi z nieterminowym załatwianiem spraw. Realizacja tego celu jest natomiast możliwa wówczas, gdy wymóg efektywności będzie dotyczył nie tylko działań organów administracji, ale też procedury sądowoadministracyjnej.

Dla ochrony interesu strony istotne jest jak najszybsze uzyskanie końcowego rozstrzygnięcia sprawy, co uwarunkowane jest sprawnym przeprowadzeniem postępowania nie tylko przez organy administracji, ale też przez sąd administracyjny.

Z tych wszystkich względów należało uznać, że zaskarżony wyrok wydany został z naruszeniem przepisów objętych podstawą kasacyjną, co skutkować musiało jego uchyleniem. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji uwzględni przedstawioną wyżej ocenę prawną, przy czym rozważenia będą wymagały również okoliczności wpływające na rozróżnienie zwłoki w postaci bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego.

Ubocznie należy zauważyć, że wobec braku definicji legalnej "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozróżnienie tych stanów dokonywane jest w orzecznictwie sądowym i literaturze prawniczej. Przykładowo Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 wskazał na konieczność reinterpretacji pojęcia "bezczynności" poprzez ograniczanie jego rozumienia do niewydawania w terminie decyzji wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Ponadto przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmuje opieszale, niesprawne i nieskuteczne działania organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym. Przypadkiem przewlekłości będzie też w określonych okolicznościach stan, w którym dojdzie do nieuzasadnionego niepodejmowania zawieszonego postępowania bądź nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. (por. Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" 2011, z. 6, s. 33; M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Lex a Wolter Kluwer business, Warszawa 2011, s. 289-290; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51; wyrok WSA w Łodzi z 9 października 2012 r., II SAB/Łd 108/12; wyrok WSA w Białymstoku z 17 kwietnia 2012 r., II SAB/Bk 15/12.

Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.