Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 319/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2005-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 litera c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 i art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marian Ekiert Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie wstrzymania zmienionego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego i umorzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. K. kwotę 220 zł /słownie: dwieście dwadzieścia złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 319/05

U Z A S A D N I E N I E

Postanowieniem z dnia [...].12.2004 r., Nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał użytkowanie pomieszczeń części B strychu, należącej do T. K., w budynku przy ul. D. w R.

W podstawie prawnej postanowienia powołał się na art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane /Dz. U. Nr 93, poz. 888/, art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 30.05.2004 r. /jednolity tekst Dz. U. z 2003, Nr 2007, poz. 216 z późn. zm./ oraz art. 123 i art. 124 k.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia przytoczył, że poddasze budynku przy ul. D. jest użytkowane jako mieszkanie. Roboty budowlane adaptujące strych na mieszkanie wykonano w czasie budowy obiektu, około roku 1990 i od czasu odbioru budynku, tj. od 19.11.1990 r. pomieszczenia adaptowane na mieszkania są użytkowane. Budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...].05.1980 r., Nr [...].

Z dokumentacji architektowniczno-budowlanej wynika, że na poddaszu w części B przynależnej do T. K. jest zlokalizowany strych, a nie mieszkanie /rzut poddasza i więźby dachowej rys. nr 6/.

Stan rzeczywisty od projektu różni się tym, że na projekcie strych w części B jest jednym dużym pomieszczeniem, natomiast wskutek robót adaptacyjnych nastąpił podział na 6 pomieszczeń /kuchnia, łazienka, pokoje/.

Do użytkowanego mieszkania jest doprowadzona instalacja elektryczna, wodociągowa i kanalizacyjna.

Inwestorem był T. K. Powodem wstrzymania użytkowania jest okoliczność, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła bez pozwolenia właściwego organu.

W zażaleniu T. K. zarzucił, że już w czasie budowy budynku usługowo-mieszkalnego uzgodniono z projektantem, że na poddaszu będzie zlokalizowane mieszkanie. W związku z tym projekt budowlany w tym zakresie został zmieniony, podwyższono ścianę konstrukcyjną w której znajdowały się kominy do wysokości projektowanego szczytu dachu, w ścianie wschodniej usytuowano okno, analogicznie jak w projekcie części "A" budynku, stanowiącego własność M. K.

W dniu 26.08.1996 r. podczas oględzin części "A i B" budynku, pracownicy nadzoru budowlanego stwierdzili, że stosowne dokumenty potwierdzające odstępstwa od pozwolenia na budowę są zaakceptowane i potwierdzone stosownymi dokumentami podczas odbioru końcowego w 1990 r.

W świetle zapisów wyżej przytoczonych dokumentów, stan prawny wymienionego na wstępie mieszkania wydaje się być uregulowany.

Mieszkanie urządzone na poddaszu funkcjonuje od 1990 r., czyli od 24 lat, a obecnie użytkowane jest przez pięcioosobową rodzinę z trojgiem małych dzieci.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia T. K. – decyzją z dnia [...].01.2005 r., Nr [...] – uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń części B strychu w budynku przy ul. D. w R.

Wskazane postanowienie wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

W uzasadnieniu postanowienia powtórzył ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji. Nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokalu w rozumieniu art. 71 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do 30.05.2004 r. Organ odwoławczy swoje rozstrzygnięcie motywował tym, że przewidziany w projekcie architektoniczno-budowlanym strych został zaadaptowany na mieszkanie w trakcie prowadzonej budowy budynku /wykonanie ścianek działowych, wewnętrznych instalacji/.

Z chwilą zgłoszenia budynku do użytkowania, strych był już zaadaptowany na cele mieszkalne.

W dniu 19.11.1990 r. Urząd Rejonowy potwierdził przyjęcie zgłoszenia użytkowania budynku. Od tamtego czasu strych użytkowany jest jako mieszkanie, a zatem nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń strychu. Ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części mamy do czynienia wówczas, gdy zmiana następuje w trakcie użytkowania obiektu /na podstawie dokonanego zgłoszenia we właściwym organie bądź uzyskanego pozwolenia na użytkowanie/.

W omawianym przypadku T. K. przystąpił do użytkowania budynku usługowo-mieszkalnego po zgłoszeniu zamiaru przystąpienia do użytkowania i potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia przez Urząd Rejonowy w R. w dniu 19.11.1990 r.

Wówczas użytkowanie strychu przewidziano jako mieszkanie. Od tamtego czasu użytkowanie tej części budynku nie zmieniło się. W związku z tym wykazywanie obecnie, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania części B strychu budynku przy ul. D. w R. jest bezpodstawne. Ubocznie organ II instancji zasygnalizował, że zaskarżone zażaleniem postanowienie zawiera uchybienia formalno-prawne. Przepisy ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane, nie dają organowi nadzoru budowlanego możliwości wstrzymania użytkowania pomieszczeń. W przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, organ nakazuje wstrzymać zmieniony sposób użytkowania.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z dnia [...].01.2005 r., Nr [...] oraz o zasądzenie od organu II instancji na jego rzecz kosztów postępowania sądowego i zarzucił, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9, 10 i 28 k.p.a., bowiem w postępowaniu nie brali udziału osoby, których interesu prawnego dotyczy postępowanie. Tym osobom, których nie wymienił, nie doręczono zawiadomienia o wszczęciu postępowania i nie zawiadamiano ich o podejmowanych czynnościach. Natomiast skarżącemu organ nie doręczył pism składanych przez strony, nie poinformowano go także o możliwości zapoznania się z ich treścią.

W ten sposób uniemożliwiono mu jakichkolwiek udział w postępowaniu, w tym możliwość składania wniosków dowodowych, odpowiedzi na zażalenie.

Odpowiadając na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że zarzuty zawarte w skardze nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania strychu na mieszkanie skarżący otrzymał w dniu 25.11.2004 r. o czym świadczy zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia. Również o wniesionym przez T. K. zażaleniu i o przesłaniu całości akt sprawy do organu II instancji, powiadomiono skarżącego w dniu 17.12.2004 r.

Miał więc możliwość zapoznania się z całością akt sprawy. Organy natomiast nie mają obowiązku sporządzania odpisów pism składanych przez stronę i przesłania ich pozostałym stronom postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga M. K. jest zasadna, przede wszystkim z przyczyny uwzględnionej przez Sąd z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem i przy tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną /art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przedmiotem sprawy głównej, wszczętej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zmiana sposobu użytkowania strychu na mieszkanie bez wymaganego pozwolenia organu w budynku przy ulicy D. w R. /zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...].11.2004 r. - K. 7 akt administracyjnych/.

W toku tej sprawy organ I instancji wydał w dniu [...].12.2004 r. postanowienie incydentalne w przedmiocie wstrzymania użytkowania pomieszczeń części B strychu, należącej do T. K., w budynku przy ulicy D. w R.

Na skutek zażalenia T. K., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...].01.2005 r., Nr [...] przedmiot skargi M. K. / orzekł w sposób następujący:

"uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń części B strychu w budynku przy ul. D. w R.".

Wskazane postanowienie organ II instancji wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a.

Z porównania rozstrzygnięć organu I i II instancji wynika konkluzja, że organ II instancji rozpatrując zażalenie umorzył postępowanie w sprawie głównej, czyli w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania strychu /część B/.

Taki sposób rozstrzygnięcia motywował tym, że ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego bądź jego części mamy do czynienia wówczas, gdy zmiana następuje w trakcie użytkowania, zaś w przedmiotowej sprawie zmiany dokonano w trakcie budowy budynku.

W takim stanie rzeczy nasuwa się pytanie czy organ w sprawie zażaleniowej /incydentalnej/ władny jest umorzyć postępowanie w sprawie głównej?

Zdaniem Sądu in merito, organ II instancji tak uczynić nie może.

Z art. 144 k.p.a. wynika, że w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. W postępowaniu odwoławczym obowiązuje reguła wynikająca z zasady dwuinstancyjności /art. 15 k.p.a./, że organ ad quem /odwoławczy/ nie może zmieniać rodzaju sprawy, ani też rozszerzać jej zakresu, czyli rozpatruje sprawę w granicach objętych rozstrzygnięciem przez organ I instancji /por. Barbara Adamiak – Kodeks postępowania administracyjnego – Komentarz, Wyd. C.H. Beck, W-wa 1996 r., str. 586/.

Reguła ta obowiązuje również w postępowaniu zażaleniowym. W piśmiennictwie podkreśla się, że organ II instancji uchylając zaskarżone postanowienie /art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a./, nie może rozstrzygać sprawy głównej, czyli w tym przypadku organ II instancji nie mógł umorzyć sprawy głównej /por. Grzegorz Łaszczyca – Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Wyd. Kantor Wydawniczy Zakamycze 2000, str. 223/.

Organ II instancji po stwierdzeniu, że postępowanie w sprawie incydentalnej jest bezprzedmiotowe uchyla zaskarżone postanowienie i umarza postępowanie w sprawie objętej tylko treścią postanowienia organu I instancji albo ogranicza się tylko do uchylenia postanowienia.

Trzeba też nadmienić, iż w przedmiotowej sprawie, organ I instancji po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wydał decyzję z dnia [...].12.2004 r., Nr [...] zobowiązującą T. K. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /jednolity tekst Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 216 z późn. zm./ do przedłożenia organowi określonej w decyzji dokumentacji budowlanej niezbędnej do ewentualnej legalizacji samowoli budowlanej w zakresie zmiany użytkowania strychu. W takiej sytuacji umorzenie sprawy głównej w postępowaniu zażaleniowym spowodowałoby istotne komplikacje prawne w obrocie prawnym.

Na koniec dodać należy, że umorzenie sprawy głównej może być dokonane tylko w formie decyzji, a nie postanowienia.

Przedstawiona argumentacja wskazuje, że organ II instancji naruszył art. 15 k.p.a. i uchybienie to Sąd uwzględnił z urzędu.

Większość zarzutów podniesionych w skardze nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzut, że nie wszystkie osoby brały udział w postępowaniu jest ogólnikowy, bowiem skarżący nie wskazał o jakie osoby chodzi. Z akt sprawy administracyjnej wynika, że właścicielem budynku usługowo-mieszkalnego, położonego przy ulicy D. w R. jest skarżący oraz T. K., którzy byli inwestorami tego obiektu. Skarżący uczestniczył w postępowaniu administracyjnym. Organ I instancji w dniu 25.11.2004 r. doręczył mu zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, doręczył mu również postanowienie tego organu z dnia [...].12.2004 r., oraz zawiadomienie /art. 131 i 133 k.p.a./ o wniesieniu zażalenia przez T. K. Z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika, aby na organie prowadzącym postępowanie spoczywał obowiązek doręczania z urzędu odpisów pism i dokumentów złożonych przez inne strony. Obowiązek zawiadamiania stron o terminach przeprowadzania dowodów odnosi się tylko do dowodów z zeznań świadków, biegłych i oględzin. Takie dowody nie były przeprowadzone. Znajdujący się w aktach sprawy administracyjnej protokół z czynności kontrolnych z dnia 29.10.2004 r., został sporządzony przed wszczęciem postępowania i na podstawie art. 81 ust. 4 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm./.

Inne dokumenty znajdujące się w aktach sprawy jak: decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...].05.1980 r., Nr [...], protokół z oględzin budynku z dnia 8.10.1990 r., były skarżącemu znane, bowiem był adresatem decyzji i uczestniczył w w/w oględzinach.

Organ II instancji w przedmiotowej sprawie incydentalnej nie przeprowadzał nowych dowodów, bazował wyłącznie na dokumentach znajdujących się w aktach organu I instancji.

Natomiast zdaniem Sądu organ II instancji naruszył również art. 10 § 1 k.p.a. Powołany przepis stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Ponieważ przepis ten mówi o obowiązku organu zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, przeto zdaniem Sądu przepis ten za pośrednictwem art. 144 k.p.a. ma odpowiednie zastosowanie w postępowaniu zażaleniowym. Organ II instancji przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań.

Poruszona kwestia nie miała dla skarżącego znaczenia w postępowaniu przed organem I instancji, gdyż organ ten wstrzymał użytkowanie z powodu braku pozwolenia na zmianę użytkowania strychu /części B/. Organ II instancji korzystając z dokumentów przedłożonych przez organ I instancji przyjął, że skoro przedmiotowa część strychu została zaadaptowana na mieszkanie w trakcie budowy obiektu budowlanego i zaakceptowana przez organ w formie przyjęcia zgłoszenia użytkowania budynku, zatem zdaniem Sądu w takiej sytuacji naruszenie wskazanego przepisu mogło utrudnić skarżącemu możliwość ewentualnego zanegowania dokumentów z tym związanych.

Skoro zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 15 i 10 § 1 k.p.a., co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, zatem Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Zaskarżone postanowienie Sąd uchylił głównie z powodu naruszenia prawa uwzględnionego przez Sąd z urzędu, zatem o kosztach postępowania Sąd orzekł po myśli art. 206 p.p.s.a.

Skarżący w przedmiotowej sprawie poniósł n/w koszty:

- 100 zł wpis od skargi,

- 15 zł opłata skarbowa od pełnomocnika,

- 300 zł wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżącego na rozprawie sądowej.

Sąd zasądził na zasadzie miarkowania od organu II instancji na rzecz skarżącego kwotę 220 zł.

Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., bo zaskarżone postanowienie nie nadaje się do wykonania.

Przy ponownym rozpatrywaniu zażalenia, organ II instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, a przed wydaniem postanowienia zawiadomi strony o treści art. 10 § 1 k.p.a.