Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2787/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 1, art. 59 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 28, art. 17 pk 2., 3, 9 art. 6 ust. 1 i 2 art. 15 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. M. i K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 725/16 w sprawie ze skargi Z. M. i K. M. na uchwałę Rady Gminy Radomyśl nad Sanem z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z. M. i K. M. na uchwałę Rady Gminy Radomysł nad Sanem z dnia 10 września 2014 r., nr XXXVI/308/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Rada Gminy Radomyśl nad Sanem w dniu 10 września 2014 r. podjęła uchwałę nr XXXVI/308/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Niwka" terenu położonego w obrębie ewidencyjnym Radomyśl nad Sanem, obejmującego powierzchnię ok. 15 ha w północnej części wsi Radomyśl nad Sanem, w zakresie działki ewidencyjnej nr [...] w Radomyślu nad Sanem, której właścicielami są skarżący: K. M. i Z. M..

Powyższa uchwała została podjęta w następstwie rozstrzygnięcia nadzorczego nr P.II.4131.2.83.14 (Dziennik Urzędowy Województwa Podkarpackiego z 2014 r. poz. 1803) Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 czerwca 2014 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy w Radomyślu nad Sanem Nr XXXIV/287/2014 z dnia 9 maja 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Niwka" położonego w obrębie ewidencyjnym Radomyśl nad Sanem.

Z treści normatywnej planu (§ 3 ust. 1) oraz załącznika graficznego wynika, że nieruchomość skarżących stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] została objęta obszarem 2 ZI, ZL, który przeznaczono jako teren zieleni izolacyjnej z możliwością zalesienia.

Zgodnie z § 14 ust. 2 planu tereny zieleni izolacyjnej z możliwością zalesienia mają następujące przeznaczenie: 1) przeznaczenie podstawowe: zieleń izolacyjna w formie zieleni niskiej, krzewów i zieleni wysokiej o przyrodniczej funkcji ochronnej, stanowiąca ochronę terenów leśnych objętych formami ochrony przyrody i zieleń leśna stanowiąca kontynuację elementów przyrodniczych krajobrazu w sąsiedztwie; 2) przeznaczenie dopuszczalne: a) obiekty małej architektury (tj. ławki, latarnie, kosze na śmieci i inne urządzenia niekubaturowe); b) wody powierzchniowe (naturalne - cieki wodne, stawy oraz oczka wodne) oraz urządzenia regulacyjne i zabezpieczające w korytach cieków wodnych, c) założenia kompozycyjne o charakterze zieleni rekreacyjno-wypoczynkowej. Ustalono również następujące zasady zagospodarowania dla powyższego terenu: a) obsługa komunikacyjna z drogi 1KDL i drogi nr ewid. [...], położonej poza granicą opracowania planu; b) udział powierzchni biologicznie czynnej nie mniej niż 60% powierzchni działki; c) dopuszcza się możliwość ogradzania terenu w sposób pozwalający na migrację małych zwierząt; d) kształtowanie kompozycji roślinnych (systemu nasadzeń i składu gatunkowego roślin) należy dostosować do charakteru otoczenia oraz lokalnych ekosystemów.

Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 planu termin "zieleń izolacyjna" oznacza "zieleń o składzie gatunkowym oraz systemie nasadzeń stanowiących kontynuację elementów przyrodniczych krajobrazu w określonym miejscu (zieleń leśna) oraz stanowiących ochronę terenów objętych uciążliwościami sąsiadujących inwestycji". Zgodnie z § 5 ust. 1 na rysunku planu wyznaczono również granice obszaru ochrony jakości ujęcia wód w Radomyślu nad Sanem. W granicach tego obszaru położona jest działka nr 1701/26 należąca do skarżących.

Przedmiotowa nieruchomość nr [...] została zakupiona przez skarżących jako działka rolna od Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w 2007 roku. Zgodnie ze stanem ujawnionym w ewidencji gruntów powyższa działka została sklasyfikowana jako grunt rolny klasy bonitacyjnej R V-VI. W obowiązującym w momencie powyższego zakupu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radomyśl nad Sanem zatwierdzonego uchwałą z dnia 30 grudnia 2002 r. nr IV/25/02 obszar obejmujący nieruchomość skarżących był przeznaczony pod projektowaną strefę ochronną ujęcia wody. Jak wynika z dokumentacji, teren działki skarżących w okresie przygotowywania dokumentacji planistycznej nie był użytkowany rolniczo.

W dniu 1 kwietnia 2015 r. skarżący skierowali do Rady Gminy Radomyśl nad Sanem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa poprzez podjęcie uchwały w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radomyśla nad Sanem (uchwała z dnia 9 maja 2014 r. nr XXXIV/286/2014) oraz uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Niwka" (uchwała z dnia 10 września 2014 r. XXXVI/308/14), zarzucając ich przyjęcie z naruszeniem zasad określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w zakresie, w jakim odnoszą się do ich działki o nr ewid. nr [...] w Radomyślu nad Sanem. Skarżący zażądali zmiany uchwał poprzez przekwalifikowanie terenu oznaczonego jako zieleń izolacyjna na teren zabudowy jednorodzinnej.

Skarżący w piśmie z dnia 29 maja 2015 r. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarówno wyżej wskazaną uchwałę nr XXXVI/308/14 z dnia 10 września 2014 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również uchwałę nr XXXIV/286/2014 z dnia 9 maja 2014 r. Rady Gminy Radomyśl nad Sanem w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radomyśl nad Sanem zatwierdzonego uchwałą z dnia 30 grudnia 2002 r. nr IV/25/02 i zmienionego uchwałą XXVII/223/2009 z dnia 30 grudnia 2009 r.

Skarga na uchwałę nr XXXVI/308/14 z dnia 10 września 2014 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została, zgodnie z art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.), zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 812/15, natomiast skarga na uchwałę nr XXXIV/286/2014 z dnia 9 maja 2014 r. Rady Gminy Radomyśl nad Sanem w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radomyśl nad Sanem została zarejestrowana pod sygn. II SA/Rz 811/15.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 10 ust. 1 pkt 9, art. 11 pkt 1 i 2, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 7, art. 17 pkt 1, 2 i 9, art. 20 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p., § 9 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, art. 58 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi – w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – skarżący podnieśli następujące argumenty:

1. w procedurze planistycznej naruszono art. 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p., albowiem Wójt Gminy w pierwszej kolejności zawiadomił o podjęciu przez Radę Gminy uchwały nr V/39/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu uprawnione organy (7 lipca 2011 r.), a dopiero później ogłosił w prasie lokalnej o podjęciu uchwały (13 lipca 2011 r.);

2. zawiadomienie o podjęciu uchwały z dnia 27 kwietnia 2011 r. zostało skierowane w części do niewłaściwych organów, w tym do Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz do PKP S.A.;

3. podniesiony w zarządzeniu Wójta Gminy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. o nieuwzględnieniu wniosku skarżących do miejscowego planu argument, że przeznaczenie ich działki pod zabudowę mieszkaniową mogłoby przyczynić się do rozproszenia zabudowy na cennych przyrodniczo terenach jest nietrafny, gdyż pomiędzy obszarami 1 ZI, ZL (w którego granicach znajduje się działka skarżących) i 2 ZI, ZL przeznaczonymi pod zieleń izolacyjną z możliwością zalesienia wyznaczono obszar 1 MN pod zabudowę jednorodzinną, który w żaden sposób nie jest spójny z projektowanym sposobem przeznaczenia obszarów 1 ZI, ZL i 2 ZI, ZL;

4. uchwałą nr XXXVI/309/2014 z dnia 10 września 2014 r. Rada Gminy przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Półanki", z którego wynika, że znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących nr 1701/26, po przeciwnej stronie drogi 1 KDD oddzielającej obszary objęte planami "Niwka" i "Półanki", teren 1 MN został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; ponadto na terenach objętych planem "Półanki" przeznaczono ponad 15 ha terenów pod zabudowę mieszkaniową i zgodnie z proponowanym podziałem wewnętrznym ma tam powstać 109 działek budowlanych;

5. w planie "Niwka" wyznaczono (§ 5) granice obszaru jakości ujęcia wód w Radomyślu nad Sanem, "objętego strefą ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wody", podczas gdy do chwili obecnej tego rodzaju strefa nie została wyznaczona przez upoważniony organ, to jest przez dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne;

6. Rada Gminy wyznaczając granice obszaru ochrony jakości ujęcia wody naruszyła kompetencję dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej;

7. działki położone w obszarze ochrony jakości ujęcia wody na terenie objętym planem "Półanki" zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, podczas gdy w planie "Niwka" działka skarżących została przeznaczona pod zieleń izolacyjną z możliwością zalesienia;

8. ograniczenie prawa zabudowy działki nr [...] poprzez przeznaczenie jej pod zieleń izolacyjną z możliwością zalesienia jest przejawem "stronniczego" i "celowego" działania Wójta;

9. określone w planie przeznaczenie działki skarżących oraz brak jej włączenia do obszaru o przeznaczeniu budowlanym narusza zasadę zachowania ładu przestrzennego z art. 1 ust. 2 pkt u.p.z.p.;

10. granice sporządzonego projektu planu miejscowego są niezgodne z zakresem określonym w załączniku graficznym do uchwały nr V/39/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Niwka", przez co doszło do naruszenia art. 15 ust. 1 u.p.z.p.;

11. uchwała Rady Gminy z dnia 9 maja 2014 r. nie stwierdziła jednoznacznie, że plan miejscowy nie narusza postanowień studium, przez co doszło do rażącego naruszenia art. 20 u.p.z.p.;

12. radni na sesji Rady Gminy w dniu 9 maja 2014 r. zostali wprowadzeni w błąd, gdyż: a) nie zostali poinformowani o zmianie przeznaczenia działki skarżących (zmiana przeznaczenia rolniczego); b) nie zostali poinformowani o możliwości wprowadzenia ochrony ujęcia wody poprzez ustanowienie strefy ochrony ujęcia na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne; c) zostali poinformowani o możliwości zmiany planu w razie złożenia przez skarżących "nowego wniosku"; d) zostali poinformowani o przeznaczeniu działki przez skarżących "na cele komercyjne";

13. na sesji w dniu 10 września 2014 r., po stwierdzeniu nieważności uchwały planistycznej z dnia 9 maja 2014 r. przez Wojewodę Podkarpackiego, rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 czerwca 2014 r., Rada Gminy nie dokonała stwierdzenia o nienaruszaniu przez plan ustaleń studium, a ponadto nie dokonała ponownego rozpatrzenia uwag skarżących do planu, co podważa wiarygodność załącznika nr 3 do powyższej uchwały;

14. po stwierdzeniu nieważności uchwały planistycznej z dnia 9 maja 2014 r. przez Wojewodę Podkarpackiego rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 18 czerwca 2014 r. organy Gminy nie ponowiły niezbędnych czynności określonych w art. 17 u.p.z.p., to jest skorygowany plan nie został ponownie wyłożony do publicznego wglądu, przez co naruszono art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 u.p.z.p.;

15. część graficzna i tekstowa planu są dotknięte niespójnością w zakresie § 12 ust. 3 pkt 1, gdyż z przepisu tego wynika, że "obsługa komunikacyjna" zostanie zapewniona z drogi nr ewid. [...], położonej poza granicą opracowania planu, natomiast w planie "Półanki" droga ta jest oznaczona symbolem 1 KDD;

16. lokalizacja działki skarżących na terenie oznaczonym symbolem 2 ZI, ZL wyłącza "jakąkolwiek możliwość" zabudowy obiektami budowlanymi; przyjęty "kierunek zagospodarowania" ma charakter dyskryminujący i bezzasadnie ogranicza skarżących "w wykonywaniu uprawnień właścicielskich" z art. 140 k.c.;

17. zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżących oraz właścicieli działek położonych na terenach 1 MN i 2 MN w zakresie terenów o takich samych walorach i położonych w tej samej strefie stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

18. organ stanowiący gminy uchwalając plan dopuścił się nadużycia władztwa planistycznego, bowiem w sytuacji konfliktu interesu gminy i interesu skarżących opowiedział się "bez uzasadnionych motywów" za interesem gminy, nie wykazując, "w czym upatruje zagrożenie" pogorszenia jakości wód, jak również z czego wynika potrzeba wyznaczenia "terenów zielonych" i "strefy ujęcia wody".

W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o oddalenie skargi w całości, uznając podniesione przez skarżących zarzuty za nieuzasadnione. W ocenie organu w procedurze planistycznej nie doszło do zarzucanych naruszeń prawa. Przede wszystkim kolejność czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. była prawidłowa, natomiast datą zawiadomienia właściwych organów nie jest data nadania pisma, lecz data jego otrzymania. Zarzut skierowania pism do niewłaściwych organów jest chybiony, gdyż PKP S.A. została jedynie zawiadomiona, nie będąc organem opiniującym, natomiast Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie uczestniczył ostatecznie w procedurze, informując o zmianie przepisów u.p.z.p. Nie doszło również do naruszenia art. 17 ust. 4 u.p.z.p., gdyż wnioski zostały prawidłowo rozpatrzone przez Wójta zarządzeniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Organ zwrócił również uwagę, że skarżący posiadają w bezpośrednim sąsiedztwie spornej działki nieruchomość przeznaczoną pod zabudowę jednorodzinną, a także posiadają działki, na których zlokalizowany jest dom mieszkalny. Ponadto organ stwierdził, że ustalenie na terenach 1 MN przeznaczenia pod zabudowę jednorodzinną wynikało stąd, że dla tych terenów zostały już wydane ostateczne pozwolenia na budowę i inwestycje polegające na budowie budynków mieszkalnych i gospodarczych znajdują się w trakcie realizacji. Zdaniem organu zarzut niezgodności granic planu w uchwałach o przystąpieniu do sporządzania i o uchwaleniu planu jest nieuzasadniony. W ocenie organu również zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. są pozbawione podstaw. Zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p. poprzez podjęcie uchwały planistycznej niezgodnej ze studium jest bezzasadny, gdyż Rada Gminy uchwaliła plan w dniu 9 maja 2014 r. po uchwaleniu zmiany studium. Brak ponowienia czynności proceduralnych po stwierdzeniu nieważności uchwały z dnia 9 maja 2014 r. wynikał natomiast z faktu, że zastrzeżenia Wojewody wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym nie dotyczyły zasadniczych treści zawartych w planie.

Prawomocnym postanowieniem z dnia 3 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę na uchwałę nr XXXIV/286/2014 z dnia 9 maja 2014 r. Rady Gminy Radomyśl nad Sanem w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radomyśl nad Sanem (sygn. akt II SA/Rz 811/15).

Postanowieniem z dnia 3 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę na uchwałę nr XXXVI/308/14 z dnia 10 września 2014 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (sygn. akt II SA/Rz 812/15).

Postanowieniem z dnia 6 maja 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny orzekając w sprawie o sygn. II OSK 920/16 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w Rzeszowie z dnia 3 lutego 2016 r. o odrzuceniu skargi na uchwałę nr XXXVI/308/14 z dnia 10 września 2014 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania i przekazał w tym zakresie sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego postanowienie Sąd odwoławczy stwierdził, że zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. jest uzasadniony, albowiem w ustalonym stanie faktycznym sprawy interes prawny skarżących jako właścicieli nieruchomości położonej na obszarze objętym przedmiotowym planem został naruszony. W zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nastąpiła bowiem, niekwestionowana przez Sąd I instancji, zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących (działka skarżących o charakterze rolnym została przeznaczona pod zieleń izolacyjną z możliwością zalesienia) oraz wyznaczono w nim obszar ochrony jakości ujęcia wód, który obejmuje swym zakresem działkę skarżących. Tym samym, wbrew ustaleniom Sądu I instancji, podjęta uchwała wpływa w sposób bezpośredni na sytuację prawną skarżących, ingerując w sposób wykonywania przez skarżących ich prawa własności.

Wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę.

Sąd I instancji wywodził, że stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), w brzmieniu nadanym przez art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji i obowiązującym od dnia 18 listopada 2015 r., podstawami stwierdzenia nieważności w całości lub w części miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są tylko istotne naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenia trybu jego sporządzania oraz naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że z postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2016 r. wydanego w sprawie o sygn. II OSK 920/16, wynika, że w rozpoznawanej sprawie doszło do bezpośredniego naruszenia interesu prawnego skarżących w zakresie działki ewidencyjnej, która została objęta regulacją zaskarżonej uchwały planistycznej. Powyższa okoliczność nie oznacza jednak, że skarżący mogą oczekiwać, iż uchwała ta zostanie automatycznie pozbawiona mocy obowiązującej.

Sąd I instancji podkreślił, że z charakteru skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż sąd administracyjny orzeka jedynie w granicach naruszonego interesu prawnego strony skarżącej. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia trybu lub zasad sporządzania planu sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego (por. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 978/08).

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonana z urzędu analiza akt planistycznych pozwala na przyjęcie, że w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów określających właściwość organów uczestniczących w procedurze planistycznej. W szczególności pozbawione podstaw okazały się podniesione w skardze zarzuty uczestnictwa w procedurze współdziałania niewłaściwych organów lub podmiotów (w tym Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz PKP S.A.) oraz naruszenia przez Radę Gminy wynikających z art. 58 § 1, art. 59 § 1 i 2, art. 60 p.w. kompetencji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody.

Odnosząc się do tego ostatniego zarzutu, Sąd I instancji wskzał, że wyznaczenie na rysunku planu granic obszaru ochrony jakości ujęcia wody (zob. § 1 ust. 3 pkt 2 tekstu planu) zostało integralnie powiązane z treścią § 5 planu, w którym określono zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Zgodnie z § 5 ust. 1 na rysunku planu wyznacza się "granice obszaru ochrony jakości ujęcia wód w Radomyślu nad Sanem", natomiast stosownie do treści ust. 2 § 5 wprowadzono w tych granicach określone zasady w zakresie ochrony wód powierzchniowych i podziemnych ("1) należy zapewnić warunki gwarantujące ochronę wód podziemnych poprzez zastosowanie rozwiązań zapobiegających zanieczyszczeniom wód podziemnych; 2) docelowo należy zapewnić pełne wyposażenie wszystkich obiektów w kanalizację sanitarną; 3) w granicach obszaru ochrony jakości ujęcia wód ustala się bezwzględny zakaz lokalizacji zabudowy mieszkaniowej bez podłączenia do sieci kanalizacyjnej; 4) magazynowanie odpadów stałych winno się odbywać wyłącznie w przystosowanych do tego celu miejscach, zgodnie z przepisami o odpadach; 5) obowiązuje zachowanie obudowy ekologicznej oraz zachowanie właściwych warunków hydrogenicznych cieków wodnych"). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe zasady związane z ochroną środowiska nie naruszają w żaden sposób kompetencji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej do ustanowienia w drodze aktu prawa miejscowego strefy ochronnej ujęcia wody (art. 58 ust. 1 p.w.), w której to strefie mają obowiązywać zakazy, nakazy lub ograniczenia wskazane w art. 52-57 p.w. Ustanowiona w zaskarżonej uchwale "strefa ochrony jakości ujęcia wody" stanowi, zgodnie z dokumentacją znajdującą się w aktach planistycznych, etap przygotowawczy do ustanowienia w przyszłości przez właściwy organ na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody strefy ochronnej w drodze aktu prawa miejscowego. Zgodnie z treścią § 5 ust. 2 planu zakres przedmiotowy, charakter i treść zasad ochrony wód podziemnych wyraźnie wskazują na to, że ich celem jest zachowanie i ochrona odpowiedniej jakości wód podziemnych jako istotnego elementu środowiska naturalnego, a nie wprowadzenie bezwzględnie wiążących nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z użytkowaniem przedmiotowych gruntów na cele niezwiązane z eksploatacją ujęcia wody (art. 53 ust. 1 p.w.) lub wykonywaniem robót oraz innych czynności, które mogą spowodować zmniejszenie przydatności wód lub wydajności ich ujęcia (art. 54 ust. 1 p.w.).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego taka wykładnia § 5 ust. 2 planu znajduje potwierdzenie w treści art. 53 ust. 1 i 2 oraz art. 54 ust. 1 i 2 p.w.

Sąd I instancji wywodził, że należy mieć na względzie, iż dopuszczalność wprowadzenia w miejscowym planie zasad ochrony środowiska w zakresie wód powierzchniowych lub podziemnych jest konsekwencją treści art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. Sąd I instancji nie stwierdził natomiast, aby kwestionowane regulacje planistyczne naruszały właściwość innych organów lub zasady kształtowania treści planu.

Oceniając legalność proceduralną zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu planistycznym nie doszło do takich naruszeń prawa, których charakter, stopień oraz zasięg oddziaływania mogłyby realnie, bezpośrednio i istotnie wpłynąć na formę lub treść zaskarżonej uchwały.

Zdaniem Sądu I instancji chybiony jest zarzut, naruszenia 17 pkt 1 i 2 u.p.z.p., albowiem Wójt Gminy w pierwszej kolejności zawiadomił o podjęciu przez Radę Gminy uchwały nr V/39/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu uprawnione organy (7 lipca 2011 r.), a dopiero później ogłosił w prasie lokalnej o podjęciu uchwały (13 lipca 2011 r.). Po pierwsze bowiem sekwencja czynności określonych w art. 17 pkt 1 i pkt 2 u.p.z.p. nie wyklucza równoczesnego albo nawet wyprzedzającego wysłania zawiadomień pisemnych do właściwych organów o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Taka wykładnia wynika stąd, że przepis art. 17 pkt 1 u.p.z.p. ma celu skierowanie informacji o podjęciu uchwały do nieograniczonego kręgu zainteresowanych w celu stworzenia możliwości zgłaszania wniosków do planu, natomiast zawiadomienie z art. 17 pkt 2 ustawy jest skierowane do indywidualnie określonych instytucji i organów współdziałających. Nie jest więc wykluczone zawiadomienie tych organów lub instytucji przed formalnym ogłoszeniem w prasie miejscowej o przyjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Po drugie, w sprawie brak dowodów, aby tego rodzaju uchybienie mogło choćby potencjalnie wpłynąć na treść lub formę planu. Po trzecie, z potwierdzeń odbioru zawiadomień pisemnych o podjęciu uchwały wynika, że zawiadomienia te zostały odebrane przez właściwe organy lub instytucje w różnych terminach (także po 13 lipca 2011 r.).

Zdaniem Sądu I instancji nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 20 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia w uchwale z dnia 9 maja 2014 r., że plan miejscowy nie narusza postanowień studium.

W ocenie Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego bezzasadny okazał się zarzut niezgodności granic obszaru planistycznego wynikającego z załączników graficznych do uchwały nr V/39/11 z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Niwka" oraz do uchwały z dnia 10 września 2014 r. Różnica w skali map oraz sposób graficznej prezentacji nie mogą uzasadniać zarzutu niezgodności granic obszaru objętego planem. Nie jest również istotny zarzut niespójności części graficznej i tekstowej planu w zakresie oznaczenia drogi 1 KDD.

W ocenie Sądu I instancji pozbawione usprawiedliwionych podstaw są także zarzuty braku zawarcia w zaskarżonej uchwale z dnia 10 września 2014 r. stwierdzenia o nienaruszaniu przez plan miejscowy ustaleń studium oraz braku ponownego rozpatrzenia uwag złożonych do projektu planu. Uchwała z dnia 10 września 2014 r. zawiera wyraźne stwierdzenie o nienaruszaniu ustaleń studium oraz załącznik nr 3 w przedmiocie rozstrzygnięcia uwag skarżących złożonych do planu. Ponadto na podstawie analizy protokołu z sesji Rady Gminy z dnia 10 września 2014 r. oraz akt planistycznych nie stwierdzono, aby załącznik nr 3 nie został poddany pod głosowanie razem z uchwałą planistyczną oraz pozostałymi załącznikami.

Sąd I instancji wywodził, że nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez nieponowienie odpowiednich i niezbędnych czynności w toku procedury planistycznej po nadzorczym stwierdzeniu nieważności uchwały planistycznej z dnia 9 maja 2014 r. i przed podjęciem nowej uchwały z dnia 10 września 2014 r. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 u.p.z.p., jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody stwierdzające nieważność uchwały w sprawie planu miejscowego stanie się prawomocne, czynności z art. 17 powyższej ustawy ponawia się "w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności" planu z przepisami prawnymi. Z powyższego przepisu wynika zatem zasada uznania skuteczności czynności podjętych w toku poprzedniej procedury planistycznej. Obowiązek powtórzenia odnosi się natomiast do tych czynności proceduralnych, które pozostają w bezpośrednim związku z uznanymi za nielegalne postanowieniami unieważnionej uchwały planistycznej i które wykazują relewancję ze względu na ich istotność treściową, zakres merytorycznej zmiany planu oraz znaczenie zmiany planu dla praw podmiotów dotkniętych jego skutkami.

W ocenie Sądu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do stwierdzenia, że brak ponowienia czynności z procedury planistycznej (a w szczególności brak ponownego wyłożenia projektu planu) stanowił naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 17 u.p.z.p., albowiem zakres, charakter i treść zmian wprowadzonych do poprzedniej wersji planu nie uzasadniał ponowienia powyższych czynności, a w szczególności nie uzasadniał powtórzenia czynności, o których mowa w art. 17 pkt 9 u.p.z.p. Wniosek o tej treści wynika bezsprzecznie z analizy treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 czerwca 2014 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy w Radomyślu nad Sanem Nr XXXIV/287/2014 z dnia 9 maja 2014 r. oraz porównania treści unieważnionej uchwały z dnia 9 maja 2014 r. oraz zaskarżonej uchwały z dnia 10 września 2014 r. Organ nadzoru stwierdził wprawdzie nieważność całej uchwały planistycznej, jednak jego zastrzeżenia (na marginesie należy stwierdzić, że były one w większości bardzo nieskonkretyzowane) dotyczyły pojedynczych przepisów planu (np. § 5 ust. 8), braków w zakresie załączników lub naruszenia zasad techniki prawodawczej (np. co do § 5 ust. 1).

Wojewódzki Sąd Administracyjny argumentował, że działka skarżących zakupiona w 2007 roku jako działka rolna była w obowiązującym w momencie zakupu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Radomyśl nad Sanem zatwierdzonego uchwałą z dnia 30 grudnia 2002 r. nr IV/25/02 objęta obszarem przeznaczonym pod projektowaną strefę ochronną ujęcia wody. Ponadto z dokumentacji planistycznej wynika, że nie była ona użytkowania rolniczo. Przeznaczenie działki pod tzw. zieleń izolacyjną z możliwością zalesienia było związane z przyjętymi przez organ założeniami co do ograniczenia procesu rozproszenia zabudowy na terenie objętym planem oraz przeznaczeniem tego terenu na cele związane z ochroną środowiska (w tym ochroną wód). Z dokumentacji planistycznej (w tym z "Materiałów Przedprojektowych" z maja 2013 r., "Prognozy oddziaływania na środowisko" z czerwca 2013 r., protokołu nr XXXIV/2014 sesji Rady Gminy z dnia 9 maja 2014 r., uzasadnienia do uchwały nr XXXVI/308/14 z dnia 10 września 2014 r., załącznika nr 3 do uchwały nr XXXVI/308/14 z dnia 10 września 2014 r. zawierającego rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu uwag skarżących do planu) wynika, że działka rolna skarżących została objęta obszarem 2 ZI, ZL, dla którego ustalono przeznaczenie: teren zieleni izolacyjnej z możliwością zalesienia, w świetle następujących czynników i motywów:

1. dążenie do ochrony jakości wód gminnego ujęcia wody przed zanieczyszczeniami wobec rosnącej tendencji do rozpraszania zabudowy;

2. przeciwdziałanie niekontrolowanemu zabudowywaniu powyższego terenu;

3. konieczność uwzględnienia położenia powyższego terenu na obszarze Natura 2000;

4. dążenie do ustanowienia powyższego terenu "strefą buforową" (jako tzw. zieleń izolacyjna) ograniczającą ewentualne negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 (obszar ochrony ptaków OSO - Lasy Janowskie PLB 060005), zgodnie z polityką przestrzenną Gminy wyrażoną w Studium;

5. tereny objęte powyższym obszarem (w tym działka skarżących mająca przeznaczenie rolne) nie zostały dotychczas w większości zabudowane i są aktualne zagospodarowane w znacznym zakresie przez zieleń;

6. teren objęty planem sąsiaduje od południa, zachodu i północy z terenami leśnymi;

7. według ewidencji działki objęte planem mają w przeważającym zakresie przeznaczenie rolne (grunty orne o niskiej klasach bonitacyjnych), jednak aktualnie na skutek długoletniego odłogowania w znacznym stopniu są pokryte nieregularnie występującą, różnowiekową samosiejką, głównie sosnową (s. 11 i s. 18 "Prognozy oddziaływania na środowisko" z czerwca 2013 r.);

8. na całym obszarze planu stopień zainwestowania jest niski: ogrodzona stacja uzdatniania wody ze studniami ujęcia wody, dwie działki zabudowane budynkami mieszkalnymi, napowietrzne linie elektroenergetyczne SN 15 kV, boisko do piłki nożnej gminnego klubu sportowego, plac sportowy w północnej części terenu;

9. cały teren objęty planem znajduje się w obrębie Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] "[...]", utworzonego zgodnie z dokumentacją hydrologiczną i zatwierdzonego decyzją Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z [...] lipca 1997 r., natomiast na podstawie pozwolenia wodnoprawnego Starosty Stalowowolskiego z dnia 22 lipca 2002 r. funkcjonuje w graniach powyższego terenu ujęcie wody pitnej, dla którego zaprojektowano strefę ochrony pośredniej i zaplanowano wystąpienie do właściwego organu o ustanowienie tego rodzaju strefy;

10. tereny zieleni izolacyjnej z możliwością zalesienia mają służyć także celom rekreacyjno-wypoczynkowym oraz sportowym.

Ponadto zgodnie z "Analizą zasadności przystąpienia do sporządzania miejscowego planu" (kwiecień 2011 r.) nadrzędnym celem przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu było wyznaczenie i przeznaczenie terenu pod potrzeby realizacji zieleni wokół stacji uzdatniania wody, terenów sportowo-rekreacyjnych z możliwością zabudowy sportowo-rekreacyjnej i terenów zieleni. W załączniku nr 1 do zarządzenia nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia wniosków do miejscowego planu "Niwka" wniosek skarżących o przeznaczenie działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie został uwzględniony. W uzasadnieniu wskazano, że projektowane w planie przeznaczenie ma na celu przeciwdziałanie dalszemu rozpraszaniu zabudowy na terenach cennych przyrodniczo oraz zapewnienie ochrony jakości wód gminnego ujęcia wody. Przeznaczenie spornej działki pod zieleń izolacyjną uzasadniono ponadto także dążeniem do kontynuacji istniejącego zagospodarowania terenów o przeznaczeniu rolnym oraz do stworzenia strefy buforowej ograniczającej ewentualne negatywne skutki oddziaływania na tereny obszaru Natura 2000.

Zdaniem Sądu I instancji wobec powyższej argumentacji nie sposób uznać, że organ planistyczny przekroczył granice wynikającego z jego kompetencji władztwa do kształtowania planistycznego przestrzeni.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podnoszone przez skarżących zarzuty, że: a) pomiędzy obszarami 1 ZI, ZL (w którego granicach znajduje się działka skarżących) i 2 ZI, ZL przeznaczonymi pod zieleń izolacyjną z możliwością zalesienia wyznaczono obszar 1 MN pod zabudowę jednorodzinną, który w żaden sposób nie jest spójny z projektowanym sposobem przeznaczenia obszarów 1 ZI, ZL i 2 ZI, ZL; b) uchwałą nr XXXVI/309/2014 z dnia 10 września 2014 r. Rada Gminy przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Półłanki", z którego wynika, że znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki skarżących nr [...], po przeciwnej stronie drogi 1 KDD oddzielającej obszary objęte planami "Niwka" i "Półanki", teren 1 MN został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; c) na terenach objętych planem "Półanki" przeznaczono ponad 15 ha terenów pod zabudowę mieszkaniową i zgodnie z proponowanym podziałem wewnętrznym ma tam powstać 109 działek budowlanych; d) działki położone w obszarze ochrony jakości ujęcia wody na terenie objętym planem "Półanki" zostały przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe, podczas gdy w planie "Niwka" działka skarżących została przeznaczona pod zieleń izolacyjną z możliwością zalesienia; d) ograniczenie prawa zabudowy działki nr [...] poprzez przeznaczenie jej pod zieleń izolacyjną z możliwością zalesienia jest przejawem "stronniczego" i "celowego" działania Wójta, nie mogą zostać uwzględnione, albowiem pomijają fakt, że działki objęte obszarami 1 MN miały ustalone nie tylko warunki zabudowy, lecz także ich właściciele dysponowali ostatecznymi pozwoleniami na budowę oraz zakończyli lub byli w trakcie realizacji inwestycji budowlanych. Organ planistyczny miał prawo uwzględnić w toku procedury planistycznej okoliczność przeznaczenia powyższych działek na cele zabudowy realizowanej na podstawie ważnych pozwoleń na budowę.

Sąd I instancji wywodził, że nie są także trafne zarzuty naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. poprzez rażące naruszenie prawa własności oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżących oraz właścicieli działek położonych na terenach 1 MN i 2 MN w zakresie terenów o takich samych walorach i położonych w tej samej strefie.

Odnośnie do zarzut niedopuszczalnego naruszenia prawa własności skarżących, Sąd I instancji stwierdził, że ustalenia planu nie przekreślają możliwości korzystania z nieruchomości lub rozporządzania nią zgodnie z przysługującym skarżącym prawem własności, a zatem nie doszło do naruszenia istoty prawa własności. Ponadto wyłączenie możliwości zabudowy (poza wyjątkami określonymi w § 14 ust. 2 planu) nastąpiło względem działki o przeznaczeniu rolnym, a nie przeznaczeniu budowlanym. Działka skarżących nie była ponadto użytkowana rolniczo, co potwierdza dokumentacja planistyczna.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie są uzasadnione zarzuty naruszenia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności (art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), albowiem organ planistyczny dokonał dopuszczalnego i mieszczącego się w granicach jego władztwa zróżnicowania sytuacji prawnych skarżących oraz właścicieli działek położonych na terenach 1 MN i 2 MN. Sytuacje prawne skarżących oraz właścicieli działek na terenach 1 MN i 2 MN różnią się bowiem zasadniczo. Właściciele działek na terenie 1 MN objętym planem "Niwka" dysponowali bowiem – w przeciwieństwie do skarżących – w momencie uchwalenia planu ważnymi i ostatecznymi pozwoleniami na budowę oraz już realizowali lub zrealizowali inwestycje budowlane, natomiast teren 2 MN jest objęty planem "Półanki", a nie planem "Niwka". W sprawie nie doszło także do nieproporcjonalnej ingerencji w prawa właścicielskie skarżących.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Z. M. i K. M. zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 28 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art 58 ust 1, art. 59 ust 1 i 2, art. 60 Prawo wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że wyznaczenie przez organ planistyczny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Niwka" obszaru ochrony jakości ujęcia wód (§ 1 ust 3 pkt 2 mpzp) i wprowadzenie w nim nieadekwatnych do potrzeb, niczym nieuzasadnionych zakazów oraz ograniczeń w zakresie ich zagospodarowania, z pominięciem przewidzianej w art. 58 u.p.w. procedury, a obejmującej swym zakresem m.in. działkę skarżących nr ewid. 1701/26, nie naruszyło właściwości innych organów czy zasad kształtowania treści planu, podczas gdy tryb wprowadzania instrumentów ochronnych w postaci stref ochronnych ujęć wody i związane z tym nakazy, zakazy i ograniczenia (w tym, zakaz dotychczasowego rolniczego wykorzystania, czy lokalizowania budownictwa mieszkaniowego) regulują przepisy art 51-61 p.w. i są one ustanawiane w drodze aktu prawa miejscowego wydawanego przez właściwego dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej i winny być poprzedzone stosownym postępowaniem, mającym na celu prawidłowe określenie zarówno granic poszczególnych stref ochrony jak i przeprowadzeniem badań, które mają na celu określenie jakie ograniczenia są konieczne, a rada gminy może wyłącznie uwzględnić wynikające z tego aktu prawa miejscowego ograniczenia, a nie zastępować organ właściwy w myśl przepisów Prawa wodnego i samodzielnie ustalać tak sposób ochrony jak i jego obszar,

b) art 28 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust 1 i 2, art. 15 ust 1 i 2 pkt 2, 3 i 7 art. 17 pkt 1 i 2, art 20 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane szczegółowo w skardze naruszenia przez organ planistyczny zarówno zasad sporządzania planu jak i trybu jego sporządzania, nie były istotne i nie przesądzały o stwierdzeniu nieważności uchwały tak w całości jak i w części, mimo iż organ planistyczny w procesie tworzenia planu dopuścił się licznych uchybień, z których każde miało bezpośredni i realny wpływ na treść i formę zaskarżonego aktu planistycznego także w kontekście przeznaczenia działki skarżących,

c) art. 28 ust 1 u.p.z.p. w zw. z art 1 ust 3, art. 4, art 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż uchybienia organu planistycznego w niniejszej sprawie nie miały charakteru istotnego, a zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących została dokonana w granicach władztwa planistycznego, podczas gdy zaskarżona uchwała wprowadza niczym nieuzasadnione ograniczenia, co więcej czyni to w trybie i zakresie nie mającym oparcia w przepisach prawa,

d) art 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 i ust 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 21 ust 1 i art 64 ust 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ planistyczny nie naruszył prawa własności skarżących w sposób nieuprawniony, z przekroczeniem władztwa planistycznego, podczas gdy ingerencję organu w prawo własności skarżących należało uznać jako nadmierną, obiektywnie bezpodstawną i nieuzasadnioną,

e) art. 31 ust 3 w zw. z art. 64 ust 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ planistyczny nie naruszył zasady proporcjonalności ograniczenia prawa własności w kontekście ograniczeń dotyczących innych nieruchomości i ich właścicieli będących w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej.

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 1 g 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 i 135 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi mimo, iż zaskarżona uchwała naruszała właściwość organów, w sposób istotny naruszała zarówno tryb jak i zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem organ planistyczny w procesie tworzenia planu dopuścił się licznych uchybień, w sposób istotny naruszając przepisy prawa, a to art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 15 ust 1 i 2 pkt 7, art. 6 ust 1 i ust 2 pkt 1 art. 17 pkt 1,2, art. 20, u.p.z.p. oraz z art. 58 ust 1, art. 59 ust 1 i 2, art 60 u.p.w. w zakresie sposobu i trybu procedowania przy sporządzaniu zaskarżonej uchwały oraz wyznaczeniu stref ochronnych, w których organ wprowadził ograniczenia i zakazy zupełnie nieuzasadnione, na wyrost, bez przeprowadzenia stosownej weryfikacji, czy są one w takim zakresie konieczne i niezbędne dla zapewnienia odpowiedniej jakości wody, a tym samym bezpodstawnie ograniczył prawo skarżących w dysponowaniu ich własnością.

b) art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (dalej "Konwencja") polegające na wadliwym przeprowadzeniu kontroli administracji publicznej w sytuacji, gdy organ planistyczny dopuścił się istotnego naruszenia zarówno zasad sporządzania planu jak i trybu jego sporządzania oraz zasady właściwości organów, a działania organu planistycznego były przejawem arbitralnego ograniczenia zasady państwa prawa i wyprowadzonych z niej zasad praw nabytych, dobrej administracji i proporcjonalności jak również naruszały zasady ochrony własności i innych praw majątkowych.

c) art 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że z uwagi na wskazane wyżej uchybienia organu planistycznego, zasługiwała ona na uwzględnienie w całości.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub w części dotyczącej działki skarżących oraz o zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że uprawnionym do ustanawiania strefy ochronnej ujęć wody jest dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej i to po przeprowadzeniu wymaganej przez Prawo wodne procedury. W ocenie autora skargi kasacyjnej nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru ochrony ujęcia jakości wód i związane z nimi ograniczenia nie wprowadzały bezwzględnie wiążących nakazów i zakazów lub ograniczeń związanych z użytkowaniem gruntów. Wójt Gminy wyznaczając w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego strefy ochronne ujęć wody bezprawnie przejął kompetencje uprawnionego w tym zakresie organu.

Wywodzono, że wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej tylko na 2 działkach nie stanowi spójności z istniejącym i projektowanym ładem przestrzennym na tym obszarze. Świadczy to natomiast o stronniczym i celowym działaniu wójta w ograniczeniu prawa zabudowy nieruchomości skarżących poprzez przeznaczenie tej działek pod zieleń izolacyjną.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazywano także na niezgodność granic obszaru planistycznego z granicami wyznaczonymi w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia planu.

W ocenie skarżących kasacyjnie ich uwagi do projektu planu nie zostały poddane pod głosownie Rady Gminy. Podkreślono, że w wyniku rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, Rada Gminy wprowadziła poprawki do projektu planu, a następnie nie dokonała jego ponownego wyłożenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie stwierdził zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do zarzucenia naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 58 ust. 1 , art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.).

Zgodnie z art. 51 pkt 1 ustawy Prawo wodne w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych, mogą być ustanawiane strefy ochronne ujęć wody.

Zgodzić należy się ze skarżącymi kasacyjnie, że ustanawianie strefy ochronnej ujęć wody należy do kompetencji dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Zauważyć jednak należy, że kontrolowana uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie ustanawia stref ochronnych ujęć wody, a więc nie wkracza w kompetencje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Niwka" zawiera postanowienia, których celem jest ochrona jakości ujęcia wód w Radomyślu nad Sanem. Postanowienia planu nie wkraczają w wyłączne uprawnienia dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, a więc nie naruszają powołanych wyżej przepisów.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p organ planistyczny zobowiązany jest do uwzględnienia wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych. Określenie w planie miejscowym zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 3 u.p.z.p. jest obowiązkiem organu opracowującego ten akt prawa miejscowego. Przy przeznaczaniu terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy organ planistyczny zobowiązany jest do kierowania się nie tylko zasadą ładu przestrzennego, ale także do uwzględnienia zasady zrównoważonego rozwoju.

Zgodnie z definicją legalną zrównoważonego rozwoju zawartą w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672 ze zm., zwana dalej p.o.ś.) rozumie się przez to taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń.

Nie można tracić z pola widzenia także faktu, iż w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać potrzeby interesu publicznego ( art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.).

Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587) w projekcie tekstu planu miejscowego ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające między innymi z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska.

Art. 72 ust. 1 pkt 3 p.o.ś. nakazuje zapewnić w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska w szczególności przez między innymi zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni.

Powyższe okoliczności wskazują jednoznacznie na nieprawidłowość twierdzeń skargi kasacyjnej, iż ochrona ujęcia wód, umożliwiającego zaspokojenie potrzeb mieszkańców nie mogła być przedmiotem podjętej uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe przepisy w powiązaniu z koniecznością stosowania w procedurze planistycznej zasady zrównoważonego rozwoju nakładają wręcz na organy planistyczne obowiązek zagwarantowania możliwości zaspakajania podstawowych potrzeb społeczności obecnych jak i przyszłych pokoleń, do potrzeb takich należy między innymi zaopatrzenie w wodę. Gospodarka wodna i związana z tym ochrona wód jest jednym z elementów, które muszą znaleźć obligatoryjne odzwierciedlenie w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można więc postawić organowi planistycznemu zarzutu, jak to czynią skarżący kasacyjnie, iż kwestia ta zgodnie z wymogami powołanych wyżej przepisów została uwzględniona w planie miejscowym.

Organ planistyczny nie wkroczył w kompetencje dyrektora regionalnego zarządu gospodarki wodnej, lecz uchwalając treść przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czynił to w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, na co słusznie zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie zamieszczono bowiem ograniczeń wynikających z art. 53 i 54 Prawa wodnego, a więc związanych z ustanowieniem strefy bezpośredniej czy pośredniej ujęcia wód podziemnych.

Powyższe przesądza o niezasadności pierwszego z zarzutów naruszenia prawa materialnego zawartego w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego to jest naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 1 ust. 3, art. 1 ust 2 pkt 1 i 7, art. 4, art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. art. 140 k.c. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących została dokonana w geraniach władztwa planistycznego, podczas gdy uchwała wprowadza niczym nieuzasadnione ograniczenia, a co za tym idzie dokonaniu naruszenia prawa własności skarżących, stwierdzić należy, iż zarzuty te nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1); walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (pkt 3); wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (pkt 5); prawo własności (pkt 7).

Wedle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Prawo własności może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie ustawy u.p.z.p. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Wskazany przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Przysługujące gminie władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń. W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Uzasadnienie analizowanego zarzutu stanowi w istocie powtórzenie uzasadnienia tożsamego zarzutu postanowionego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, do którego Sąd I instancji szczegółowo i wyczerpująco odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd ustalił, że nieruchomość stanowiąca własność skarżących (działka nr [...]) została objęta w planie miejscowym obszarem 2 ZI, ZL – to jest terenu zieleni izolacyjnej z możliwością zalesienia. Przy czym Sąd I instancji stwierdził, że w dacie zakupu w 2007 r. zgodnie z obowiązującym wówczas studium nieruchomość ta była przeznaczona pod projektowaną strefę ochronną ujęcia wody. Nieruchomość ta stanowi grunty rolne klasy V i VI, ale nie była użytkowana rolniczo. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Radomyśl nad Sanem obowiązującym w dacie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta objęta była obszarem zieleni izolacyjnej z możliwością zalesienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył szczegółową argumentację Rady Gminy przemawiającą za określeniem takiego przeznaczenia terenu w skład, którego wchodzi nieruchomość skarżących, w tym między innymi dążenie do ochrony jakości wód gminnego ujęcia wody, położenie terenu na obszarze Natura 2000, sąsiedztwo terenów leśnych, brak zabudowy powyższego terenu i zagospodarowanie w znacznym zakresie pod zieleń. Sąd I instancji zauważył, że działki położone w nieznacznej odległości od nieruchomości skarżących zostały objęte obszarem 1MN albowiem ich właściciele dysponowali pozwoleniami na budowę i zakończyli realizacje inwestycji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołana ocena Sądu I instancji, co do legalności ingerencji Gminy Radomyśl nad Sanem w sferę interesu prawnego wnoszących skargę kasacyjną, jest uprawniona. W zakresie przeznaczenia nieruchomości skarżących pod zieleń izolacyjną z możliwością zalesienia , nie można zarzucić zaskarżonej uchwale przekroczenia granic władztwa planistycznego z naruszeniem zasady proporcjonalności poprzez nadmierną, nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące wnoszącym skargę kasacyjną prawo własności. Rada Gminy dokonała bowiem analizy pozwalającej na prawidłowe wyważanie interesu publicznego i prywatnego, biorąc pod rozwagę przedstawione powyżej element stanu faktycznego sprawy.

Autor skargi kasacyjnej, powtarzając argumentację zaprezentowaną już w postępowaniu przed Sądem I instancji, nie zakwestionował skutecznie przywołanych powyżej, trafnych ustaleń Sądu I instancji, a stanowisko skarżących kasacyjnie, że ich interes został naruszony, albowiem nieruchomość stanowiąca ich własność nie została przeznaczona w planie pod budownictwo mieszkaniowe nie może zostać w takim stanie faktycznym uwzględnione.

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 31 ust. 3 w zw. art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji naruszenia zasady proporcjonalności.

Pozbawiony słuszności jest również zarzut skargi kasacyjnej podnoszący, iż obszar objęty uchwałą o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a obszar objęty uchwałą planistyczną nie są tożsame. Zasadnie Wojewódzki Sąd administracyjny wywiódł, że porównanie załączników graficznych do uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i załączników graficznych do uchwalonego planu miejscowego pozwala na jednoznacznie stwierdzenie, iż w tym zakresie zachodzi tożsamość obszaru.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej, iż zarzuty skarżących co do projektu planu nie zostały rozpatrzone. Przeczy temu dokumentacja planistyczna, w tym załącznik nr 3 do uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Niwka", dotyczący rozpatrzenia uwag skarżących.

Nie posiada usprawiedliwionych podstaw zarzut dotyczący naruszenia art. 27 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 2 u.p.z.p.

Ostatni z przywołanych przepisów stanowi, że jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Przepis ten nie obliguje jednak rady gminy do każdorazowego ponawiania procedury planistycznej, w tym do każdorazowego ponownego wyłożenia projektu planu.

O konieczności ponowienia procedury planistycznej w tym zakresie decyduje charakter i rozmiar dokonanych zmian (por wyrok NSA z 2 października 2012 r., II OSK 1426/12, wyrok NSA z 5 października 2016 r., II OSK 220/15, wyrok NSA z 2 lutego 2017 r. II OSK 1228/15). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi konieczność ponowienia procedury planistycznej w zakresie ponownego wyłożenia projektu planu. Wynika to z analizy treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podkarpackiego z dnia 18 czerwca 2014 r. o stwierdzeniu nieważności uchwały Rady Gminy w Radomyślu nad Sanem oraz porównania treści uchwały planistycznej co do której Wojewoda stwierdził nieważność, a zaskarżoną uchwałą z dnia 10 września 2014 r. będącą przedmiotem kontroli sądowej. Zarzuty postawione w rozstrzygnięciu nadzorczym dotyczyły faktycznie pojedynczych przepisów i odnosiły się do braków w zakresie załączników czy też naruszenia zasad techniki prawodawczej. Nie ingerowały natomiast w merytoryczną zawartość miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego, a więc w tym zakresie nie nastąpiły zmiany pomiędzy treścią uchwały w odniesieniu do której Wojewoda stwierdził nieważność, a treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 10 września 2014 r.

Powyższe rozważania przesądzają o niezasadności skargi kasacyjnej, która w oparciu o art. 184 p.p.s.a. została oddalona.