Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2116/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 60 ust 1, 53 ust 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r. po rozpatrzeniu zażalenia W. K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 144 kpa utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] listopada 2012 r. odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. [...] położonej we wsi B., gmina C., na terenie [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2008 r. Wójt Gminy C. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyżej opisanej inwestycji.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. Wojewoda [...] odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, iż planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegów [...], objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]).

Na powyższe postanowienie odmawiające uzgodnienia warunków zabudowy zażalenie wniósł W. K.

W dniu 3 października 2008 r. została uchwalona ustawa o udostępnianiu informacji środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z jej brzmieniem nastąpiła zmiana w zakresie zadań i kompetencji organów właściwych w przedmiotowej sprawie. Na mocy tej ustawy powołany został Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który zgodnie z art. 121 ust. 1 jest centralnym organem administracji rządowej powołanym do realizacji zadań, o których mowa w art. 127 ust. 1, związanych z ochroną środowiska oraz zgodnie z ust. 3 pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu kpa w stosunku do regionalnych dyrektorów ochrony środowiska. Nowy organ przejął dotychczasowe kompetencje Ministra Środowiska w materii regulowanej wyżej wymienioną ustawą. Ponadto omawiana ustawa w miejsce wojewody - organu właściwego w sprawach z zakresu ochrony środowiska na obszarze województwa - wprowadziła nowy organ - regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 123 ust. 1 ustawy). Przepis art. 147 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. nadał art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następujące brzmienie: "regionalny dyrektor ochrony środowiska - w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody".

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2010 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska złożyli T. K. oraz W. K.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 677/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno postanowienie organu pierwszej instancji, jak i postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie zostały doręczone wszystkim podmiotom mającym przymiot strony w postępowaniu. W przedmiotowym postępowaniu nie brały udziału wszystkie podmioty, których praw przedmiotowe postępowanie dotyczy, co stanowi naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i jest przesłanką do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie WSA wskazał, że z uwagi na charakter wskazanych uchybień Sąd nie może ustosunkować się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze przez W. K., gdyż kontrola w tym względzie będzie mogła nastąpić dopiero po niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

W związku z powyższym, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. postanowieniem z dnia [...] listopada 2010 r. ponownie odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji położonej w granicach [...]. W ocenie organu pierwszej instancji planowana inwestycja zlokalizowana jest w całości w strefie 100 m od linii brzegów [...], objętej zakazem zabudowy zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] maja 2006 r. w sprawie [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). W uzasadnieniu postanowienia podniesiono również, iż po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem dowodowym nie znaleziono przesłanek prawnych znoszących zakaz, o których mowa w § 3 ust. 2 pkt 1, 2, 3 ww. rozporządzenia. I tak § 3 ust. 2 pkt 1 dopuszcza uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przyległych działkach. Przepis ten dotyczy obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Przepis ten nie dotyczy budownictwa rekreacyjnego. Na podstawie przedłożonego zaświadczenia Urzędu Gminy C. z dnia [...] kwietnia 2007 r. według ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2002 r. teren objęty wnioskiem mieści się w granicach obszaru o walorach rekreacyjnych, terenów zabudowanych. Z kolei § 3 ust. 2 pkt 2 dopuszcza uzupełnienie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu. Przepis ten dotyczy siedlisk rolniczych. Natomiast § 3 ust. 2 pkt 3 dopuszcza przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód. Przepis ten dotyczy istniejących obiektów wypoczynkowych, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004 roku.

Na powyższe postanowienie zażalenia złożyli W. K. oraz T. K.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości (z uwagi na zmianę stanu prawnego [...]) i odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Na powyższe postanowienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli T. K. i W. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn.akt IV SA/Wa 257/12 uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] listopada 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. ponownie odmówił uzgodnienia przedmiotowej inwestycji, twierdząc, iż jest niezgodna z przepisami Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...], obowiązującej na obszarze [...].

Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł W. K.

Pismem z dnia 19 lutego 2013 r. oraz ponownie z dnia 27 maja 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zwrócił się do Wójta Gminy C. z prośbą o udzielenie informacji w przedmiocie stron postępowania - właścicieli działki [...].

Pismem z dnia 20 czerwca 2013 r. Wójt Gminy C. podał, iż właścicielem działki nr [...] jest Anna Z., zamieszkała ul. [...] G.

Rozpatrując powyższe zażalenie W. K., Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało w toku postępowania uzgodnieniowego toczącego się w trybie art. 106 kpa na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). W art. 61 ust. 1 powyższej ustawy zostały określone warunki, od których łącznego spełnienia uzależnione jest wydanie pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy. Jednym z warunków jest to, aby decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi. Katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do przepisów tych należy niewątpliwie zaliczyć przepisy dotyczące ochrony przyrody.

Organ odwoławczy wskazał, że działka przeznaczona pod zainwestowanie (działka nr ew. [...] położona w miejscowości B., gmina C.) znajduje się w granicach [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska podkreślił, że po przeanalizowaniu dokumentacji stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, iż działka objęta wnioskiem położona jest w pasie szerokości 100 m od linii brzegu [...], tym samym planowana inwestycja koliduje z § 3 pkt 7 ww. Uchwały Sejmiku Województwa [...], który zakazuje budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Organ wskazał jednocześnie, że pismem z dnia 16 listopada 2009 r. W. K. wnioskował o dołączenie do akt sprawy odpisu umowy użyczenia działki gruntu oraz budynku rekreacyjnego, zawartej w dniu [...] listopada 2009 r. pomiędzy T. i W. K., a Stowarzyszeniem [...]. Zgodnie z § 3 powyższej umowy "Użyczający użyczają Biorącemu do Używania wyżej opisaną działkę gruntu oraz wyżej opisany budynek rekreacyjny na czas nieokreślony, na cele służące turystyce wodnej, z uwagi na potrzebę ułatwienia Biorącemu do Używania obeznania między innymi młodzieży z walorami przyrodniczymi [...], w postaci umożliwienia jak i ułatwienia uprawiania aktywnej turystyki wodnej oraz zapewnienia zaplecza sanitarno - gospodarczego jak i magazynowego ww. celu". Przedstawiona umowa miała stanowić poświadczenie, iż w przedmiotowej sprawie należy zastosować odstępstwo wynikające z obecnie obowiązującego § 3 pkt 7 ww. Uchwały Sejmiku Województwa [...].

Uwzględniając powyższe, organ wskazał, że rozważenia wymaga czy do planowanej inwestycji ma zastosowanie odstępstwo od zakazu dotyczące budowania obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od linii brzegowej [...].

Organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623), wskazał, iż obiektu rekreacji indywidualnej, będącego przedmiotem użyczenia nie można zaliczyć do obiektów budowlanych służących turystyce wodnej. Ustawodawca w załączniku do ustawy Prawo budowlane wymienił kategorie obiektów budowlanych. Sezonowy budynek mieszkalny (rekreacyjny), dla legalizacji którego wystąpiono z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaliczyć należy do obiektów kategorii III, czyli do innych niewielkich budynków (domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże), natomiast w kategorii V, w której wymienione są obiekty sportu i turystyki, znajdują się obiekty takie jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie. W ślad za tym wskazaniem do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć następujące obiekty: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Choć wyliczone obiekty mają charakter przykładowy, to jednak z przyjętego podziału i z charakteru wyliczonych obiektów jasno wynika, że są to ściśle określone obiekty budowlane bez istnienia których, niemożliwe byłoby uprawianie turystyki wodnej. Funkcja tych obiektów wskazuje, że ich celem jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód.

Organ odwoławczy wskazał również, iż w potocznym rozumieniu pojęcie "turystyka" dotyczy wyjazdów poza miejsce zamieszkania, związanych z wędrówkami lub innymi sposobami przemieszczania się w celach krajoznawczych albo innych wyjazdów będących formą czynnego wypoczynku. Na tej podstawie wyróżnia się różne rodzaje turystyki, w tym turystykę poznawczą wypoczynkową kwalifikowaną. Dla przedmiotowej sprawy istotna jest turystyka kwalifikowana, w ramach której wyodrębnia się turystykę: pieszą rowerową żeglarską (definiowaną jako żeglowanie po jeziorach naturalnych i sztucznych), kajakową (definiowaną jako przemieszczanie się przy wykorzystaniu kajaka lub kanadyjki). Z powyższego wynika, iż poszczególny podział na formy turystyki kwalifikowanej zależy od rodzaju aktywności np. pływania, żeglowania, chodzenia, jakie są wykonywane w ramach rekreacji (przemieszczania się). Dlatego też uzasadnionym wydaje się stwierdzenie, iż przez turystykę wodną należy rozumieć przemieszczanie się, podróżowanie szlakami, drogami wodnymi przy wykorzystaniu określonego sprzętu i urządzeń, obiektów umożliwiających realizację określonej formy turystyki wodnej. Budynek rekreacji indywidualnej, który wnioskodawca "zamierza ponadto wynajmować (...) wczasowiczom i innym osobom korzystającym z wycieczek wodnych", w opinii organu drugiej instancji nie stanowi obiektu, który służy turystyce wodnej związanej przykładowo z kajakarstwem, lecz obiekt turystyczny jako taki. To nie budynek rekreacji indywidualnej usytuowany w odległości 100 m od wody decyduje, o tym czy dany zbiornik będzie mógł być wykorzystany do uprawiania turystyki wodnej, ale stosowny sprzęt i odpowiednie przystosowanie brzegu. Położenie budynku w strefie 100 m nie stanowi w przedmiotowym przypadku elementu determinującego turystykę wodną.

Nie oznacza to jednakże – zdaniem organu odwoławczego – że budynek mający służyć powyższym celom musi znajdować się w pasie 100 metrów od jeziora. Organ drugiej instancji podkreślił, że baza noclegowa, zaplecze sanitarno - gospodarcze oraz magazynowe położone poza pasem 100 m od zbiornika wodnego w żaden sposób nie wpłynie na niemożność uprawiania turystyki wodnej. W opinii organu odwoławczego ustawodawca, uwzględniając właśnie potrzebę realizacji tej formy turystyki (w ramach popularyzacji wartości przyrodniczych krajobrazowych parku krajobrazowego) z równoczesną potrzebą poszanowania zasad zrównoważonego rozwoju, wprowadził odstępstwo od zakazu dotyczące budowy obiektów służących turystyce wodnej w pasie 100 metrów od linii brzegowej rzek, jezior i zbiorników wodnych. Zdaniem organu odwoławczego nie wydaje się, by celem ustawodawcy w ramach odstępstwa od zakazu dotyczącego turystyki wodnej była budowa budynku mieszkalnego (rekreacyjnego) przez prowadzących działalność związaną z turystyką wodną. Wykładnia taka naruszyłaby też jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów wskazującą, że wyjątków od reguły (a taką regułą - zasadą jest zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 metrów od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych) nie interpretuje się rozszerzająco, tylko wręcz przeciwnie - ściśle, tak aby nie podważyć reguły (wyrok NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/11). W wyjątku od ogólnego zakazu ustawodawca nie precyzowałby i nie wyodrębniał "obiektów służących turystyce wodnej", a zawarłby ogólną zasadę odstępstwa w zakresie możliwości realizacji obiektów służących turystyce w ogóle. Wprowadzone odstępstwo od zakazu ma na celu zapewnienie możliwości budowy takich obiektów, które umożliwią realizację aktywności ściśle związanej z wodą (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 932/11).

Zdaniem organu odwoławczego domu rekreacyjnego nie można uznać za obiekt służący turystyce wodnej, zatem w tym przypadku nie ma zastosowania odstępstwo wynikające z § 3 pkt 7 cytowanej już uchwały Nr [...].

Planowana inwestycja nie mieści się również w odstępstwach od zakazu wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1, 2, 3 zgodnie z którymi zakaz ten nie dotyczy:

1/ "obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach",

2/ "istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od linii zabudowy od brzegów wód",

3/ "istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno - krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód".

Zdaniem organu odwoławczego odstępstwo przytoczone w punkcie 1 odnosić się powinno do sytuacji, gdzie spełnione zostaną kumulatywnie następujące przesłanki: teren przeznaczony pod inwestycję położony jest w obszarze zwartej zabudowy wsi, co powinno być ponadto określone w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, na analizowanym terenie dopuszczono możliwość uzupełniania istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach.

Organ odwoławczy zdefiniował pojęcie zabudowy mieszkaniowej, posługując się zapisami art. 3 pkt 2 a ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym jest "budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku". Ustawodawca w załączniku do powyższej ustawy budynki mieszkalne jednorodzinne umieścił w kategorii I, natomiast w kategorii III inne niewielkie budynki, w tym domy letniskowe. Z kolei w § 3 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) czytamy, iż przez pomieszczenie mieszkalne należy rozumieć "pokoje w mieszkaniu, a także sypialnie i pomieszczenia do dziennego pobytu ludzi w budynku zamieszkania zbiorowego". We wspomnianym rozporządzeniu znajdujemy również definicję budynku rekreacji indywidualnej, która wskazuje, iż jest to "budynek do okresowego wypoczynku". Z zastosowanego podziału wyraźnie wynika, że ustawodawca kierował się przede wszystkim przeznaczeniem budynków i rozgraniczył funkcje związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych, od tych powiązanych z okresowym wypoczynkiem. Nie ma wątpliwości – zdaniem organu drugiej instancji – że sezonowy budynek mieszkalny (rekreacyjny), dla budowy którego zwrócono się z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nie służy zaspakajaniu potrzeb mieszkaniowych i tym samym nie może mieć zastosowania odstępstwo § 4 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr [...].

Odnosząc się do treści odstępstwa wymienionego w punkcie 1 organ odwoławczy również sprecyzował pojęcie zwartej zabudowy. Wskazał, że pojęcie to nie posiada swojej legalnej definicji, jednakże w tej kwestii wypowiedział się K. Gruszecki w komentarzu do art. 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150, ze zm.). "Nie jest ono bowiem bezpośrednio definiowane w żadnym przepisie prawa. Jednak w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) została zawarta legalna definicja zabudowy śródmiejskiej, przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnym śródmieścia, który stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Można więc przyjąć, że zabudowa śródmiejska bez najmniejszych wątpliwości będzie wchodzić w skład obszarów o zwartej zabudowie. W związku z tym należy stwierdzić, że obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie wyniknie z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z intensywności zabudowy na danym terenie". Według organu drugiej instancji, z wyrysu z mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1:500 wynika, iż na przedmiotowym terenie nie występuje zwarta zabudowa, przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy. Sąsiednia zabudowa ma charakter rozproszony i nie stanowi jednolitej, zgrupowanej zabudowy. W obrębie analizowanego terenu znajdują się działki zabudowane sezonowymi domami mieszkalnymi oraz działki niezabudowane i tereny leśne.

Wykładnia semantyczna i ścisła pojęcia "uzupełnienie" prowadzi do wniosku, iż ww. wyjątek można zastosować w sytuacji, kiedy czyni się zwartą zabudowę kompletną dodając to, czego brakuje. Powyższe oznacza, iż wnioskowana zabudowa nie będzie uzupełnieniem zwartej zabudowy wsi.

Proponowana przez inwestora zabudowa działki nie stanowi również uzupełnienia zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego w odniesieniu do istniejących siedlisk rolniczych. Przyjmuje się, że działką siedliskową jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego.

Z uwagi na fakt, iż odstępstwo od zakazu budowania nowych obiektów budowlanych, określone w § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały Sejmiku Województwa [...], dotyczy tylko przebudowy i modernizacji istniejącego zainwestowania, oczywistym jest, iż nie będzie ono miało zastosowania w przedmiotowej sprawie, dotyczącej budowy budynku rekreacji indywidualnej.

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie nie można zastosować odstępstw od zakazu, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 oraz 3 przywołanej wyżej uchwały Sejmiku Województwa [...].

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odnosząc się do zarzutów zażalenia wskazał, iż zapis w § 4 ust. 2 uchwały stanowi warunek konieczny przy stosowaniu odstępstw określonych w § 4 ust. 1. W związku z tym, iż nie ma podstaw dla zastosowania ww. odstępstw, wspomniany warunek konieczny nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niemniej jednak wnioskodawca i tak nie wykazał braku niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów. Tym samym nie spełnił warunku koniecznego dla zastosowania odstępstw § 4 ust. 1.

Strona skarżąca w zażaleniu kwestionuje stanowisko organu pierwszej instancji, zgodnie z którym cała przedmiotowa działka znajduje się w pasie 100 m od brzegów [...], wnosząc iż przedmiotowa inwestycja jest otoczona brzegiem [...] z co najmniej dwóch stron, gdzie odległość od brzegu jeziora jest zdecydowanie rozbieżna. Zdaniem skarżącego ustalenie konkretnej odległości inwestycji od brzegów jeziora ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie podzielił opinii skarżącego, gdyż z załącznika graficznego do projektu decyzji, będącego przedmiotem uzgodnienia, wynika bezspornie, iż cała działka mieści się w pasie 100 m od brzegu jeziora, mierząc odległość działki od jeziora w kierunku południowym (najbliższa odległość działki do jeziora). W związku z powyższym organ odwoławczy stwierdził, iż działka znajduje się w 100 m strefie ochronnej jeziora. Powyższe potwierdzają także mapy zamieszczone na ogólnodostępnym portalu www.geoportal.gov.pl.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu skarżącego, organ zauważył, iż jedynym właścicielem działki nr [...] (działki sąsiedniej do przedmiotowej działki [...]) jest A. Z., o czym świadczy pismo Wójta Gminy C. z dnia 20 czerwca 2013 r. Tym samym, organ pierwszej instancji prawidłowo doręczył postanowienie stronie postępowania – A. Z. W związku z powyższym zarzut pominięcia stron postępowania przez organ pierwszej instancji Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uznał za bezzasadny.

Skargę do Wojewodzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wniósł profesjonalny pełnomocnik w imieniu W. K.

Wskazał na:

1/ zaistnienie naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności postanowień organów obydwu instancji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a ponadto skarżonego postanowienia GDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. w całości art. 156 § 1 pkt 4 kpa, co winno skutkować jego uchyleniem na mocy art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, ponieważ:

- organy uzgodnieniowe obydwu instancji niewłaściwe zastosowały w sprawie art. 17 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r. poz. 627 ze zm.), podczas gdy do przedmiotowego stanu faktycznego odnośnie działki gruntu [...], jak i wybudowanego na niej w roku 2001 r. domu letniskowego winien mieć zastosowanie przepis prawa art. 26 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 99 poz. 1079) ponieważ właśnie ta ustawa obowiązywała w dacie zakończenia budowy domu letniskowego. W ten sposób organy naruszyły zasadę lex retro non agit, przez co dopuściły się obrazy zasady ochrony praw nabytych strony i ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, ponieważ w świetle uprzednio obowiązującej ustawy o ochronie przyrody nie było zakazu budowania budynków na terenach [...] w linii nie przekraczającej 100 metrów od brzegów [...]. Organy uzgodnieniowe wydały rozstrzygnięcia z rażącym naruszeniem prawa, tym bardziej, że ustalenie i zastosowanie się przez organy do powyższej przesłanki nie wymagało dokonania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych,

- zgodnie z treścią rozdzielnika przedmiotowego postanowienia GDOŚ zostało ono skierowane do małżonków S. i M. L., a zatem do osób nie będących stronami w sprawie, ponieważ zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...] od dnia [...] grudnia 2012 r. współwłaścicielami na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej działki gruntu nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką gruntu nr [...] są wyłącznie P. i M. L., a nie S. i M. L.;

2/ zaistnienie naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co winno skutkować uchyleniem postanowień organu pierwszej jak i drugiej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 b) ppsa wskutek obrazy przez organy administracji przepisów prawa:

- art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 81 kpa - poprzez niezapewnienie przez organy administracji obu instancji stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co stanowi przesłankę wznowienia postępowania w świetle art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a przed wydaniem postanowień uniemożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przez co okoliczności faktyczne wskazane przez organ pierwszej i drugiej instancji nie mogą zostać uznane za udowodnione w świetle zasady swobodnej oceny dowodów, ponieważ wskutek obrazy w/w przepisów prawa organ nie zgromadził, a zatem nie rozpatrzył istoty sprawy, a ponadto nie zapewnił możliwości stronom ewentualnego uzupełnienia materiału dowodowego celem dojścia do prawdy obiektywnej i należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy;

3/ zaistnienie istotnego naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy co winno skutkować uchyleniem postanowień organów obu instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa:

- art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 7 kpa, art. 75 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa, art. 80 kpa, art. 81 kpa i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa, co winno skutkować uchyleniem postanowienia GDOŚ, jak i poprzedzającego go postanowienia RDOŚ na mocy art. 145 § 1 pkt 1 c) ppsa - poprzez nieuwzględnienie i brak dopuszczenia i odniesienia się oraz poprzez błędne stwierdzenie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia organu pierwszej, jak i drugiej instancji, że strona nie dołączyła niżej wskazanego dowodu do akt sprawy, co też jest niezgodne z prawdą odnośnie uprzednio dołączonych wraz ze skargą strony w przedmiotowej sprawie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2011 r. dowodów z dokumentu w postaci - opinii biegłego Wojewody [...] mgr B. G. z dnia [...] września 2011 r. w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko; dowodu z dokumentu urzędowego - zaświadczenia Wójta Gminy C. z dnia [...] lipca 2011 r.; dowodu z dokumentu urzędowego -zaświadczenia PINB w K. z dnia [...] września 2011 r. co skutkuje tym, iż ustalenia faktyczne dokonane przez organy uzgodnieniowe nie odpowiadają prawu. Wskutek powyższego skarżone postanowienia posiadają niepełne uzasadnienie faktyczne w odniesieniu do zażalenia strony, jak i całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie poprzez nie wskazanie wszystkich faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 8 kpa - w postaci obrazy zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej poprzez nie ustosunkowanie się przez organ drugiej instancji do wszelkich zarzutów zawartych w zażaleniu w postaci twierdzeń uważanych przez stronę za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, a ponadto poprzez stosowaną przez organy metody zaskoczenia i stawiania stron przed faktami dokonanymi, bez umożliwienia odniesienia się przez strony do ustaleń faktycznych przez nich poczynionych, a ponadto poprzez bezprawne, przemienne stosowanie wykładni gramatycznej z wykładnią celowościową i systemową, podczas gdy organ winien zastosować w przedmiotowym stanie faktycznym wyłącznie wykładnię gramatyczną, pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej",

- art 9 kpa - poprzez obrazę zasady udzielenia informacji w postaci zaniechania nie tylko należytego i wyczerpującego, ale braku co do zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego,

- art. 15 kpa - poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności przez organy obydwu instancji w tej postaci, że: organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania administracyjnego we własnym zakresie co do zasady, ponieważ jedynie przytoczył poprzednio uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcie organu drugiej instancji i nie odniósł się do dowodów strony dołączonych do akt sprawy wraz z jego uprzednią skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 grudnia 2011 r., podczas gdy nawet nie dysponował w tym czasie pełnymi aktami sprawy; organ drugiej instancji pominął w całości dowody znajdujące się w aktach sprawy, wskazane w pkt 2 petitum niniejszej skargi, mające istotny wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego strony zostały pozbawione możliwości przeprowadzenia zgodnie z prawem dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego.

4/ zaistnienie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez:

- nie zastosowanie art. 26 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrodypomimo faktu, iż nieruchomość gruntowa, na której znajduje się dom letniskowy będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego oraz uzgodnieniowego w niniejszej sprawie został wybudowany w 2001 r., zatem zastosowanie winna mieć do przedmiotowego stanu faktycznego w postępowaniu uzgodnieniowym w/w ustawa jako obowiązująca w tej dacie, a nie jak wskazały organy, dopuszczając się tym samym obrazy zasady lex retro non agit oraz gwarantowanej przez Konstytucję RP zasady ochrony praw nabytych strony i ochrony zaufania do państwa i stanowionego przezeń prawa, zapisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, jak i wydanej na jej podstawie uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...], ponieważ ich zapisy nie przewidziały możliwości ich retroaktywnego działania. Gdyby organy administracji dokonały subsumcji stanu faktycznego do prawidłowej normy prawnej, wtedy uzgodnienie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej byłoby uzasadnione w świetle powyższego przepisu prawa - powyższy zarzut może uzasadniać również uznanie postanowień organu pierwszej, jak i drugiej instancji jako nieważnych ze względu na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, co wydaję się być uzasadnione w świetle art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tym bardziej, że ustalenie i zastosowanie się przez organy do powyższej przesłanki nie wymagało dokonania złożonego procesu wykładni dla odkodowania hipotetycznego stanu faktycznego i zapisanych konsekwencji prawnych,

ewentualnie, gdyby Sąd nie przychylił się do powyższego zarzutu, a ponadto przyjął retrospektywne działanie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, jak i wydanej na jej podstawie Uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011. w sprawie [...] do zrealizowanej na działce [...] inwestycji budowlanej w roku 2001 r. pełnomocnik skarżącego wskazał na:

- niewłaściwą wykładnię art. 17 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz § 3 pkt 7 uchwały Sejmiku Województwa [...], który wprowadza zakaz budowania w [...]"nowych obiektów budowlanych" w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, podczas gdy ze stanu faktycznego niniejszej sprawy bezsprzecznie wynika, iż dom letniskowy będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego oraz uzgodnieniowego w niniejszej sprawie, nie może zostać uznany za "nowy obiekt budowlany", ponieważ jego budowę zakończono w 2001 r., a ponadto służy on turystyce wodnej w świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie,

- błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...], co skutkowało błędnym uznaniem przez organ drugiej instancji, iż do istniejącego domu letniskowego, zrealizowanego w 2001 r. na podstawie mpzp, który utracił moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. nie znajduje zastosowania wyłączenie zakazu wynikającego z § 3 pkt 7 przedmiotowej uchwały. Ewentualnie jedynie w przypadku uznania przez Sąd, iż dom letniskowy będący przedmiotem postępowania legalizacyjnego i uzgodnieniowego nie jest zrealizowaną, a tylko planowaną inwestycją budowlaną, zarzucił niezastosowanie § 4 ust. 2 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 uchwały, co winno skutkować uzgodnieniem warunków zabudowy ze względu na pozytywną dla skarżącego treść opinii biegłego Wojewody [...] mgr B. G. z dnia [...] września 2011 r. w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko, którą dołączono do akt sprawy wraz z uprzednią skargą strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 grudnia 2011 r.

- art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) - w związku z naruszeniem przez organy pierwszej i drugiej instancji zasady ochrony praw nabytych wskutek nie zastosowania art. 26 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, ponieważ budynek letniskowy został zlokalizowany w miejscu wyznaczonym na ten cel przez ówcześnie obowiązujący w dacie zakończenia budowy mpzp, co skutkuje wyłączeniem zakazu lokalizacji budownictwa letniskowego w przedmiotowym stanie faktycznym, przez co strona, pomimo uzyskania w/w przysporzenia prawnego, została pozbawiona możliwości uzgodnienia przez organy administracji inwestycji budowlanej w postaci samowolnie wybudowanego domu letniskowego, w celu usanowania tejże samowoli budowlanej; uzależnienia, zgodnie z § 5 w/w uchwały, ochrony praw nabytych na podstawie mpzp od obowiązywania tychże planów w dniu wejścia w życie uchwały, na co strony nie mają żadnego wpływu, co także doprowadziło automatycznie, do naruszenia innych zasad znajdujących odzwierciedlenie w przepisach Konstytucji: zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, zasady legalizmu oraz zasady równości wobec prawa.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia GDOŚ z dnia [...] lipca 2013 r. na mocy którego utrzymano w mocy postanowienie RDOŚ w G. z dnia [...] listopada 2012 r. i odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy oraz o uchylenie w/w postanowienia RDOŚ w G. i o przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej w kwocie 17 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Wyjaśniając motywy wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż w sprawie już dwukrotnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 7 czerwca 2010 r., sygn. akt. IV SA/Wa 677/10 uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarówno postanowienie organu pierwszej instancji, jak i postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie zostały doręczone wszystkim podmiotom mającym przymiot strony w postępowaniu. Ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt. IV SA/Wa 257/12 uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] listopada 2010 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska nie zostało doręczone pełnomocnikowi T. K., inwestora, właściciela nieruchomości objętej powyższym postanowieniem.

Zgodnie z art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Mając na względzie zasadę szybkości postępowania i obowiązek organów do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki Sąd stwierdził, że organy nie naruszyły prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Należy bowiem przyznać rację organowi odwoławczemu, który w odpowiedzi na skargę twierdzi, że niedoręczenie inkryminowanego postanowienia stronie postępowania nie będącej inwestorem nie jest dotknięte naruszeniem prawa o wadze określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa jako przesłanki kwalifikującej do wznowienia postępowania, albowiem stronie nie będącej inwestorem nie przysługuje prawo wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, ponieważ zgodnie z art. 126 kpa do postanowień, na które przysługuje zażalenie zastosowanie mają przepisy o wznowieniu postępowania, natomiast zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stronie postępowania, innej niż inwestor, nie przysługuje zażalenie. Zauważyć należy, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 257/12, którymi związany jest w sprawie ten Sąd i organ, którego działanie jest przedmiotem zaskarżenia, dotyczy strony będącej inwestorem. Organ odwoławczy orzekający w sprawie uzgodnieniowej, wynikającej z obowiązujących przepisów prawa, będącej następstwem głównego postępowania prowadzonego w sprawie zainicjowanej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, doręczył kwestionowane postanowienie stronom postępowania zgłoszonym przez organ główny prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Obowiązkiem organu głównego jest informowanie organów uzgadniających warunki zabudowy o ewentualnych zmianach stron postępowania w celu zapewnienia im możliwości poprawnego doręczenia wydawanych w sprawie aktów administracyjnych. Tymczasem, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, organ główny nie prostował przedstawionego organom orzekającym w tej sprawie wykazu stron postępowania administracyjnego, zatem doręczenie zaskarżonego postanowienia stronom postępowania wyszczególnionym w rozdzielniku zaskarżonego postanowienia należy uznać za prawidłowe.

Konsekwencją takiej oceny jest nieuwzględnienie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 kpa, którego to naruszenia skarżący upatruje w nieprawidłowym ustaleniu przez organ administracji stron postępowania i skierowaniu kwestionowanego postanowienia do S. i M. małżonków L. nie będących stronami w sprawie, ponieważ zgodnie z treścią księgi wieczystej KW nr [...] współwłaścicielami działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z działką nr [...] są od dnia [...] grudnia 2012 r. wyłącznie P. i M. L. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest w sposób jednolity pogląd, który podziela Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i w zw. z art. 126 kpa należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi z powodu naruszenia prawa do udziału osoby nie wnoszącej skargi (tak m. in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 21 października 2009 r., II OSK 1628/08; z dnia 16 maja 2012 r., II OSK 361/11; z dnia 8 listopada 2013 r., II OSK 1308/12 dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skarżący nie może skutecznie podnosić zarzutu związanego z brakiem udziału w postępowaniu innych podmiotów, również Sąd z urzędu, mimo treści art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie może uwzględnić takiego naruszenia prawa, które pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia. Mieć bowiem trzeba na względzie, że przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) ściśle wiąże się z art. 147 kpa, stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Powyższe stanowisko prezentowane było już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które w ostatnim okresie ugruntowało się (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroki: z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05; z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. II OSK 665/07; z dnia 22 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1109/07; z dnia 26 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 51/08; z dnia 26 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 832/08, z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 51/08, z dnia 18 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 796/09, z 09 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 990/10) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni je podziela. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że stanowisko powyższe spotkało się z aprobatą doktryny, gdzie podkreśla się, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może być wykładany jako samodzielna podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, bo jest to jedynie norma odsyłająca, a naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego muszą być ustalane na podstawie regulacji zawartych w ustawach odrębnych, przy uwzględnieniu, iż wznowienie postępowania z uwagi na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt. 4 kpa może mieć miejsce wyłącznie na wniosek strony (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2, s. 146 i n.). Konsekwentnie nie może zatem dojść do uchylenia decyzji z powodu stwierdzenia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, jeżeli nie ma pewności, co do tego, że dysponent prawa do ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej chce z niego korzystać (T. Kiełkowski, Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego jako przesłanka uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 4, s. 67).

Wobec powyższego Sąd nie mógł uwzględnić wniesionej skargi jedynie z uwagi na fakt stwierdzenia, że nie wszystkie osoby mające przymiot strony w postępowaniu nie brały w nim udziału w sytuacji wniesienia skargi przez podmiot uczestniczący w postępowaniu, bowiem tylko i wyłącznie podmiot, który uznaje, że bez swej winy nie brał udziału w postępowaniu jest uprawniony do podnoszenia tego zarzutu. Inne podmioty, w tym sąd administracyjny, nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać.

W ocenie Sądu przy wykładni art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można poprzestać na językowych regułach wykładni i stwierdzić, że skoro w odróżnieniu od art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w tym przepisie ustawodawca nie uzależnia uchylenia decyzji lub postanowienia od tego, aby naruszenie prawa miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy, to każde naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, jaki mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, stanowi podstawę uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie. (Przegląd poglądów dotyczących tej kwestii można znaleźć w glosie Roberta Sawuły do wyroku NSA z 3 lipca 2008 r., II OSK 754/07, opublikowanej w: Casus nr 49 z 2008 r., str. 34-38.) Ograniczenie się do językowych reguł wykładni prowadzi bowiem do wniosków, które nie dają się pogodzić z regułami systemowymi, w szczególności z dającą się wyraźnie odczytać z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zasadą rozporządzalności prawami procesowymi, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 5 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 911/05 i z 3 lipca 2008 r. w sprawie II OSK 754/07, a także z regułami funkcjonalnymi.

Sąd stwierdza, że zastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie stoi na przeszkodzie fakt, że postępowanie w tym przypadku wznawia się tylko na żądanie strony oraz na żądanie prokuratora wyrażone w sprzeciwie pod warunkiem jednakże uzyskania zgody strony. W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego jest wręcz przeciwnie. Właśnie uregulowanie zawarte w art. 147 in fine kpa, w którym stwierdza się że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje tylko na żądanie strony oraz w art. 184 § 4 kpa, w którym stanowi się, że jeżeli podstawą sprzeciwu prokuratora jest naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 kpa, to jego wniesienie wymaga zgody strony, świadczą o istnieniu reguły, iż takie naruszenie prawa może być uwzględnione tylko wówczas, gdy jest to zgodne z wolą podmiotu, którego to naruszenie dotyczy. Z przepisów tych wynika, że ustawodawca wyraźnie w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa odstąpił od ochrony obiektywnego porządku prawnego na rzecz ochrony subiektywnego porządku prawnego. Szczególnym tego dowodem jest art. 184 § 4 kpa w którym przewidziano, że w przypadku zaistnienia naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa nawet prokurator, a więc podmiot powołany do ochrony obiektywnego porządku prawnego, musi uzyskać zgodę podmiotu, którego to naruszenie prawa dotyczy. Skoro w postępowaniu administracyjnym wznowienie postępowania, i co za tym idzie, ewentualne uchylenie ostatecznej decyzji w przypadku naruszenia prawa określonego w art. 145 § 1 pkt 4 kpa zawsze zależy od woli podmiotu, którego naruszenie dotyczy, to tak samo powinno być w postępowaniu przed sądem administracyjnym, które – tak jak postępowanie w sprawie wznowienia postępowania - służy kontroli prawidłowości decyzji administracyjnej. Jako wewnętrznie sprzeczne należałoby bowiem ocenić uregulowanie, które w ramach systemu środków służących zbliżonym celom i w przypadku tego samego naruszenia prawa, bez wyraźnej przyczyny raz uzależnia możliwość ingerencji od woli podmiotu, którego naruszenie prawa dotyczy, a innym razem wolę tą uznaje za nieistotną. Taka wykładnia prowadzi też do nieracjonalnych z aksjologicznego punktu widzenia rozwiązań. Otóż podmiot, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, mimo tego naruszenia oceniający decyzję jako niegodzącą w jego interesy i z tego powodu rezygnujący z wznowienia postępowania, uzyska orzeczenie sądu administracyjnego o uchyleniu korzystnej dla niego decyzji, wydane jakoby w imię ochrony jego praw, które z jego punktu widzenia ma tylko tę "wartość", że przesunie w czasie załatwienie sprawy. Przedłużenie postępowania nie będzie przy tym ceną żadnych istotnych, z punktu widzenia ochrony porządku prawnego, wartości. W takiej sytuacji uwzględnienie skargi będzie jedynie wytknięciem organowi administracji błędu, który nie doprowadził do negatywnych skutków, gdyż mimo tego wydano postanowienie zgodne z prawem.

W rozpatrywanej sprawie, na podstawie art. 60 ust. 1 w związku art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w G. został przekazany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na legalizacji istniejącego od 2001 r. budynku rekreacji indywidualnej na działce o nr ew. [...] położonej we wsi B., gmina C., na terenie[...]. Odnosząc się do zarzutu, że do przedmiotowego stanu faktycznego odnośnie działki gruntu [...], jak i wybudowanego na niej w roku 2001 r. domu letniskowego winien mieć zastosowanie przepis prawa art. 26 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody(tekst jednolity: Dz. U. 2001 r. Nr 99 poz. 1079) ponieważ właśnie ta ustawa obowiązywała w dacie zakończenia budowy domu letniskowego wskazać należy, że w rozpatrywanej sprawie organy prawidłowo zastosowały przepisy z chwili orzekania, a nie z momentu, w którym dopuszczono się samowoli budowlanej. W tej sprawie wypowiedział, się Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 20 grudnia 2007 r. (P 37/06, OTKA nr 11 z 2000 r., poz. 160) stwierdził, że w procesie legalizacji samowoli budowlanej dokonuje się oceny jej zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w chwili decydowania o legalizacji, a nie z chwili budowy. Istnienie obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, przez co jego budowa nie została poddana kontroli właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej zarówno pod względem warunków technicznych, jak i zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym, jest właśnie takim "zdarzeniem otwartym", "zdarzeniem ciągłym", które może być uregulowane przez przepisy, które nie obowiązywały w chwili jego powstania, lecz weszły w życie w czasie, gdy zdarzenie to jeszcze trwało (wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn.akt IV SA/Wa 2197/12).

W ocenie Sądu nie doszło w niniejszej sprawie do naruszenia zasady lex retro non agit, a tym samym do naruszenia art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Z obowiązującej konstytucyjnej zasady praworządności wynika, że w postępowaniu administracyjnym organy administracji publicznej obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji do stanu faktycznego obowiązującego w dniu wydania decyzji. W związku z powyższym nie doszło również do naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 26 a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody.

Trafnie organy przyjęły, że w rozpatrywanej sprawie dotyczącej uzgodnienia warunków zabudowy w zakresie ochrony przyrody i krajobrazu dla inwestycji polegającej na legalizacji spornego budynku, stosuje się przepisy obowiązujące w dniu orzekania w tym przedmiocie.

Wobec powyższego należy ocenić, czy prawidłowo odmówiono uzgodnienia warunków zabudowy przedmiotowej inwestycji, powołując się na zakaz budowy obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu [...]. Nieuzasadniony jest na gruncie tej sprawy zarzut skarżących, że zakazy zabudowy w strefie 100 m od linii brzegowej [...] dotyczą nowych budynków - a nie już wybudowanych. Jak już wyżej wskazano, wybudowanie budynku bez wymaganego zezwolenia jest "zdarzeniem ciągłym" nie zakończonym i dlatego zasadnie organy obu instancji zastosowały do niego przepisy dotyczące budowy nowych obiektów budowlanych, tj. § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...].

Nie budzą wątpliwości Sądu ustalenia organów w tej sprawie, że działka nr [...], na której terenie znajduje się przedmiotowy budynek, znajduje się w strefie 100 m od [...]. Organ ustalił to m.in. na podstawie ortofotomap dostępnych na portalu internetowym Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii Geoportal (www.geoportal.gov.pl). Skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego, jak również sądowego tego ustalenia nie kwestionowali. Wobec powyższego organ zobowiązany był wziąć pod uwagę wynikający z powołanych wyżej przepisów (§ 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...]) zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu [...], jak również wynikające z tych przepisów wyjątki od omawianego zakazu. Zgodnie z § 3 pkt 7 powyższej uchwały omawiany zakaz nie ma zastosowania do obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest dokonanie prawidłowej wykładni pojęcia "obiektu służącego turystyce wodnej", zawartego w § 3 ust.1 pkt 7 przedmiotowej uchwały, tj. obiektu wyłączonego z zakazu zabudowy w strefie chronionej.

Skarżący w trakcie postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie przedstawił umowę użyczenia działki gruntu oraz budynku rekreacyjnego, zawartą w dniu [...] listopada 2009 r. pomiędzy T. i W. K., a Stowarzyszeniem [...]. Zgodnie z § 3 powyższej umowy "Użyczający użyczają Biorącemu do Używania wyżej opisaną działkę gruntu oraz wyżej opisany budynek rekreacyjny na czas nieokreślony, na cele służące turystyce wodnej, z uwagi na potrzebę ułatwienia Biorącemu do Używania obeznania między innymi młodzieży z walorami przyrodniczymi [...], w postaci umożliwienia jak i ułatwienia uprawiania aktywnej turystyki wodnej oraz zapewnienia zaplecza sanitarno - gospodarczego jak i magazynowego ww. celu", wywodząc z powyższego, że w przedmiotowej sprawie należy zastosować odstępstwo w [...].

Prawidłowo organ odwoławczy, powołując się na przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243 poz. 1623), wskazał, iż obiektu rekreacji indywidualnej, będącego przedmiotem użyczenia nie można zaliczyć do obiektów budowlanych służących turystyce wodnej. Za Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska powtórzyć należy, że ustawodawca w załączniku do ustawy Prawo budowlane wymienił kategorie obiektów budowlanych. Sezonowy budynek mieszkalny (rekreacyjny), dla legalizacji którego wystąpiono z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, zaliczyć należy do obiektów kategoriiIII, czyli do innych niewielkich budynków (domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże), natomiast w kategorii V, w której wymienione są obiekty sportu i turystyki, znajdują się obiekty takie jak: stadiony, amfiteatry, skocznie i wyciągi narciarskie, kolejki linowe, odkryte baseny, zjeżdżalnie. W ślad za tym wskazaniem do obiektów służących turystyce wodnej należałoby zaliczyć następujące obiekty: stanice wodne, kąpieliska, przystanie czy porty żeglarskie. Choć wyliczone obiekty mają charakter przykładowy, to jednak z przyjętego podziału i z charakteru wyliczonych obiektów jasno wynika, że są to ściśle określone obiekty budowlane bez istnienia których, niemożliwe byłoby uprawianie turystyki wodnej. Funkcja tych obiektów wskazuje, że ich celem jest tylko i wyłącznie zapewnienie bezpiecznego i dogodnego sposobu korzystania z wód. Zdaniem Sądu powyższy wyjątek od zasady niezabudowywania strefy nadbrzeżnej należy interpretować w sposób ścisły, tak aby nie tworzyć precedensu prowadzącego w efekcie do zanegowania zasady. Ponadto podkreślić należy, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dotyczył budowy budynku rekreacji "indywidualnej", a nie stworzenia zaplecza sanitarno– gospodarczego, jak i magazynowego dla ułatwienia uprawiania aktywnej turystyki wodnej (jak wynika z przedstawionej przez skarżącego umowy użyczenia), z którego miałaby korzytsać nieokreślona grupa osób.

Kolejne wyjątki od zakazu, o którym mowa w § 3 pkt. 7 omawianej uchwały zostały zawarte w § 4 ust. 1. Zgodnie z tym przepisem przedmiotowy zakaz nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach;

2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;

3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód.

Nie budzi zastrzeżeń Sądu argumentacja organów w zakresie powyższych wyjątków, również skarżący nie kwestionowali tych ustaleń. Sąd uznaje je za prawidłowe i trafne, bez konieczności powtarzania argumentacji w uzasadnieniu wyroku.

Niezasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Skarżący podniósł, że nie mieli możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż skarżący nie wskazał żadnych czynności, których mógłby dokonać przed organami, gdyby został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków.

W ocenie Sądu poczynione przez organy obu instancji ustalenia wynikają z zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonana zaś ocena tego materiału w kontekście zastosowanych przepisów ustawy nie budzi zastrzeżeń. Organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 kpa i art. 77 kpa).

Zaskarżona decyzja odpowiada warunkom określonym w art. 107 kpa. Zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne oraz ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Zostało prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym, co ma szczególne znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 kpa.

Odnosząc się do wskazanego w skardze zarzutu naruszenia art. 8 kpa i dopuszczenia się obrazy zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez zmienność oceny prawnej wyrażonej w decyzji organu drugiej instancji oraz decyzji organu pierwszej instancji bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany to wskazać należy, że w postępowaniu administracyjnym zasadą, wynikającą z art. 138 kpa, jest merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W ocenie Sądu argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji nie uzasadniały uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Jak wskazano wyżej, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą postanowieniem organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli orzeczenia organu pierwszej instancji w świetle zarzutów podniesionych w odwołaniu od tej decyzji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Według utrwalonego orzecznictwa podkreślić należy, że wydanie decyzji kasacyjnej może nastąpić tylko wtedy, gdy organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a w szczególności nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego albo postępowanie takie przeprowadzono, ale w rażący sposób naruszono w nim przepisy procesowe (por. wyr. NSA z dnia 2 kwietnia 2001 r., IV SA 208/99, niepubl.).

Mając powyższe na względzie Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami, orzekł jak w sentencji wyroku.