Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2091/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4;
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art.9, art. 10, art. 15, art. 80, art. 75 i atr. 77, art. 89 § 1, art. 136 § 1, art. 138 § 2;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1-3;
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 4 ust. 3;
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 30;
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Po 795/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 5 stycznia 2018r., sygn. akt III SA/Po 795/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., obecnie Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę [...] (dalej też: "strona", "skarżąca", "Spółka") na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej też: "DW OR ARiMR", "organ II instancji", "organ odwoławczy’, "Dyrektor") z [...] sierpnia 2017r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 15 czerwca 2015r. Spółka wystąpiła z wnioskiem o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2015. We wniosku zadeklarowano do płatności działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], położone w miejscach wskazanych w decyzji organu II instancji.

Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: organ I instancji) uznał, że podmiotami uczestniczącymi (oprócz strony) w procesie tworzenia sztucznych warunków w celu maksymalizowania wysokości przyznawanych płatności w różnych schematach pomocowych byli [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o o., [...] Sp. z o.o., [...] Sp. z o.o., [...],[...],[...] (ostatnie trzy osoby to rodzeństwo) i [...].

Organ I instancji decyzją z [...] września 2016r, nr [...] odmówił Spółce przyznania płatności rolnośrodowiskowej za 2015r.

Decyzją z [...] sierpnia 2017r. Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2016r.

Organ II instancji wskazał, że - oprócz wyżej wskazanych Spółek i osób fizycznych - w procesie tym uczestniczyli również [...] (czwarta z rodzeństwa [...]),[...] (wuj rodzeństwa [...]),[...] (kuzyn rodzeństwa [...]),[...] (druga żona ojca [...]),[...] (konkubina [...]),[...],[...] (jej wujem jest [...]) oraz szereg innych Spółek z o.o. utworzonych przez te osoby. W ocenie organu odwoławczego gospodarstwa tych podmiotów były ze sobą powiązane ekonomicznie, osobowo i organizacyjnie. Wskazane osoby zarządzały wzajemnie swoimi gospodarstwami rolnymi i gospodarstwami należącymi do tworzonych przez siebie w różnych konfiguracjach osobowych i w różnym czasie Spółek z o.o. (w tym do strony) oraz działkami ew. wskazywanymi do dopłat przez [...].

Wskazał, że [...] Sp. z o. o. w [...] powstała w 2004r. W roku 2014 Prezesem Zarządu tej spółki została [...]. Spółka dzierżawi grunty rolne, jak i posiada grunty własne. W 2015r. zatrudniała dwóch pracowników - [...] i Prezesa Zarządu [...]. Spółka posiada park maszynowy. Korzysta także z usług agrotechnicznych osób trzecich na zasadach barterowych (wykoszenie za plony).

Zdaniem organu II instancji o tworzeniu sztucznych warunków świadczą:

- powiązania osobowo-kapitałowe między powyższymi osobami i Spółkami:

- wszystkie powyższe podmioty są jedynie formalnie samodzielnymi gospodarstwami (mają własny numer ewidencyjny, majątek, konto, siedzibę), ale analiza składu personalnego wskazuje, że są ze sobą ściśle powiązane: na 43 Spółki Prezesem Zarządu w 5 z nich była [...] (m. in. Prezesem Zarządu strony - [...] Sp. z o.o. w [...]), Prezesem Zarządu w 16 z nich był [...], Prezesem Zarządu w 3 z nich była [...], a w jednej - [...]; ponadto wyżej wskazane osoby w Spółkach tych były wspólnikami, a funkcje zarządcze pełnili lub status wspólnika mieli w niektórych z nich także [...],[...]i [...] (tabela nr 1);

- kilka Spółek (w tym strona - [...] Sp. z o.o. w [...]) miało tą samą siedzibę ([...]) i ten sam adres do korespondencji (ul. [...],[...]) - adres [...], ówczesnego pełnomocnika szeregu powyższych osób i Spółek;

- przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami, w tym również [...] Sp. z o.o. w [...]:

- działki ew. nr [...] i [...] (str. [...] decyzji organu odwoławczego), położone w woj. [...] w powiecie [...] w obrębie [...], były zadeklarowane w roku 2010 przez [...] Sp. z o.o. w [...], a w latach 2014-2015 przez [...],

- działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (str. [...] decyzji organu odwoławczego), położone w woj. [...] w powiecie [...] w obrębie [...] były w latach 2005-2011 deklarowane przez [...] Sp. z o.o. w [...], a w latach 2013-2014 przez [...]Sp. z o.o.;

Przekazywanie działek miało na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów; grunty leżały często w różnych województwach, wobec czego ich przekazywanie nie miało uzasadnienia ekonomiczno-technologicznego; co więcej, na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy, prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami);

- wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów o wykonanie prac agrotechnicznych przez poszczególne gospodarstwa z tymi samymi osobami (w przypadku [...]Sp. z o.o. w [...]- umowy barterowe z [...]na lata 2014-2019 na wykoszenie i wywiezienie ściętej trawy - str. 35 decyzji organu odwoławczego oraz z osobami wskazanymi na str. 36 tej decyzji) i zatrudnianie pracowników (stroną tych czynności był wielokrotnie [...] jako posiadacz gruntów, ich wydzierżawiający czy członek władz wskazanych Spółek);

- powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.

Organ II instancji podniósł, że tworzenie sztucznych warunków przez powyższe podmioty nastąpiło w celu uzyskania maksymalnych kwot dofinansowania w ramach płatności przez uniknięcie zastosowania stawek degresywnych i limitów powierzchniowych.

Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 5 stycznia 2018r., WSA stwierdził że nie budzi wątpliwości, że Spółka działając z podmiotami wskazanymi przez organ, wyczerpała przesłanki z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z 17 grudnia 2013r., w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, - zwanego dalej "rozporządzeniem 1306/2013". Chociaż ubiegając się o te płatności formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, warunki te zostały jednak stworzone sztucznie, w sprzeczności z celami wynikającymi z wyżej wskazanych uregulowań. W ocenie Sądu I instancji organ zasadnie więc uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ocenionego w zgodzie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż Spółka i pozostałe wymienione przez organ podmioty formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak pozostają one ze sobą ściśle powiązane (osobowo, ekonomicznie i funkcjonalnie). Podmioty te, mimo tego rodzaju powiązań, wystąpiły z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności za 2015r., działając formalnie jako samodzielni rolnicy.

Zdaniem WSA prawidłowe i niezbędne ustalenia organu odnosiły się do powiązań rodzinnych, osobistych wskazanej wyżej grupy osób oraz ich udziału w wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Spółkach prawa handlowego. Prezesem zarządu skarżącej była [...]. Była to jedna z wielu Spółek zarządzanych przez nią i grono jej współpracowników. Wspólnym pełnomocnikiem niektórych powyższych podmiotów był [...], powiązany z wieloma wymienionymi Spółkami. W opinii WSA organ odwoławczy szczegółowo zanalizował powiązania między tymi osobami fizycznymi i prawnymi oraz odniósł je konkretnie do pobieranych płatności, w tym przeanalizował okoliczności dotyczące podejmowanej przez skarżącą działalności rolniczej (także korzystania z pomocy osób trzecich przy wykonywaniu czynności agrotechnicznych).

W ocenie WSA powyższe potwierdza stworzenie sztucznych warunków między Spółką i wskazanymi w obszernym uzasadnieniu organu odwoławczego podmiotami, co pozostaje w sprzeczności z celami płatności. Maksymalizacja płatności była zamierzona przez podmioty tworzące sztuczne warunki, w tym również Spółkę. Wynika to nie tylko z przedstawionych powiązań pomiędzy tymi podmiotami, lecz nadto znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym.

W skardze kasacyjnej [...] Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi poprzez uchylenie decyzji organu II instancji z [...] sierpnia 2017r. oraz decyzji organu I instancji z [...] września 2016r, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej oraz wyznaczenie rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie następujących norm postępowania:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a - poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji pomimo naruszenia przez organ norm prawa materialnego wskazanych w pkt. 6-9 poniżej;

2. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a - poprzez zaakceptowanie przez WSA w Poznaniu zaskarżonej decyzji, pomimo uderzającego naruszenia przez organ następujących norm postępowania administracyjnego:

- art. 80 k.p.a. - poprzez nieznajdujące oparcia w przedstawionym uzasadnieniu decyzji uznanie za udowodnioną kluczowej dla wydanego rozstrzygnięcia okoliczności faktycznej przyjętej przez organ, a mianowicie twierdzenia, iż Spółka miała jakoby nie być faktycznym posiadaczem (użytkownikiem) gruntów rolnych zgłoszonych przez siebie we wniosku o przyznanie płatności na rok 2015,

- art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez pominięcie przedłożonych przez skarżącą licznych dowodów w postaci dokumentów, świadczących o tym, że wbrew sugestiom organu to Spółka, we własnym imieniu i na własny rachunek, zarządzała zgłoszonym przez siebie do płatności gospodarstwem, w tym samodzielnie podejmowała wszelkie decyzje dotyczące sposobu zagospodarowania wchodzących w jego skład gruntów, rodzaju i terminów prowadzonych na nich prac,

- art. 76 § 1 k.p.a. - poprzez niewzięcie pod uwagę dokumentu w postaci przedłożenia decyzji z której wynika, że w 2013r. wobec Spółki prowadzono postępowanie w kierunku ustalenia sztucznych warunków i postępowanie to nie wykazało, aby sztuczne warunki wystąpiły, w sytuacji, gdy w rozpatrywanej sprawie za rok 2015 nie zgromadzono żadnych nowych dowodów i twierdzeń, które różniłyby się od sytuacji w 2013 r.,

- art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na braku czytelnego uzasadnienia decyzji w zakresie, w jakim:

- organ nie wyjaśnił, dlaczego wspomnianych w poprzednim punkcie pisemnym dowodów, odnoszących się do faktycznych okoliczności świadczących o rzeczywistym sposobie zarządzania gospodarstwem Spółki, organ nie uwzględnił, względnie dlaczego przypisał im mniejszą wartość dowodową dla ustalenia tego, kto w praktyce był rzeczywistym użytkownikiem gospodarstwa zadeklarowanego przez Spółkę, niż zgromadzonym przez siebie informacjom o charakterze ogólnym i teoretycznym, dotyczącym takich aspektów, jak stosunki pokrewieństwa pomiędzy wspólnikami Spółki i innymi wnioskodawcami, lub też fakt udziału zarządu Spółki w szeregu przedsięwzięć w formie Spółek kapitałowych, działających w branży rolnej i również wnioskujących z tego tytułu o płatności do użytkowanych gruntów,

- organ wskazał w treści decyzji, jako ustalone przez siebie i przyjęte za elementy stwierdzonego stanu faktycznego sprawy, wzajemnie wykluczające się i sprzeczne już na pierwszy rzut oka okoliczności - w zakresie, w jakim wyraźnie stwierdził zarazem to, że Spółka jest uważana przez organ za rolnika w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, jak i to, że w sprawie niniejszej za rolnika przyjmuje inny podmiot, jakim jego zdaniem ma być, niesprecyzowana pod względem personalnym i nieposiadająca statusu prawnego, grupa osób fizycznych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. z 2016r., poz. 1387 t.j. dalej: "ustawa") poprzez oddalenie skargi i uznanie przez Sąd, iż organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia Spółce zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden z dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania Spółki miały na celu uzyskanie przez Spółkę korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie zostało wskazane jak poszczególne powiązania pomiędzy Spółką a innymi podmiotami miałyby świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej nie miało znaczenia dla niniejszej sprawy, w sytuacji gdy nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sprawie doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, w sytuacji, gdy szczególnie skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy administracyjnej wyjaśniałoby kwestie sporne, a ponadto było wnioskowane przez Spółkę;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z 151 p.p.s.a. w zw. z 15 k.p.a. poprzez wydanie wyroku oddalającego skargę Spółki nie biorąc przy tym pod uwagę, że wydanie decyzji przez Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu zostało dokonane z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ II instancji powinien był dokonać analizy prawidłowości postępowania przed Kierownikiem BP ARiMR w Ostrowie Wielkopolskim, miał prawo do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w sprawie, jednakże postępowania dowodowe przeprowadzone przez Dyrektora, jako organ II instancji było nazbyt rozległe i wyręczało w działaniu organ I instancji, czego Sąd I instancji nie zauważył.

Dodatkowo Sąd I instancji nie zauważył, że Dyrektor Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Poznaniu samodzielnie zgromadził nowy materiał dowodowy do sprawy, przez co materiał ten został oceniony wyłącznie jednokrotnie, a ponadto przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie szerszym niż miało to miejsce w postępowaniu przed organem I instancji; przeprowadzenie postępowania dowodowego o zakresie i temacie niepodnoszonym przez organ w toku postępowania odwoławczego, o którym Spółka dowiedziała się dopiero, z lektury zaskarżonej decyzji i powołanie się na nowe okoliczności i fakty, które to nie były przedmiotem rozważań przed organem I instancji, co spowodowało, że Spółka została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, gdyż postępowanie dowodowe i okoliczności, na które powołuje się organ II instancji nie stanowią uzupełnienia postępowania dowodowego, a wskazują całkowicie nowe okoliczności, na podstawie których wydano zaskarżoną decyzję i powołano się na szereg podmiotów, które nie zostały wymienione w decyzji organu I instancji i przyjęcie przez organ II instancji niezrozumiałych dla strony skarżącej "Konfiguracji", co doprowadziło do tego, że Spółka w żaden sposób nie mogła odnieść się do zarzutów stawianych przez organ II instancji, a co Sad I instancji uznał za nieistotne dla rozpoznania niniejszej sprawy, pomimo naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono rażące naruszenie następujących norm prawa materialnego:

6) art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich, art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz pkt. 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 poprzez:

- ich nieprawidłowe zastosowanie, jak również pominięcie jakiejkolwiek analizy subiektywnego i obiektywnego komponentu zarzutu stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności - skutkujące zupełnie bezzasadnym przyjęciem, iż Spółka wraz z innymi podmiotami wymienionymi w decyzji dokonali sztucznego podziału gospodarstw celem uzyskania płatności PROW, z zupełnym pominięciem uwzględnienia samodzielności kierowniczej, ekonomicznej i technicznej gospodarstw, jak również celów poszczególnych systemów wsparcia,

- wskutek ich nieprawidłowego zastosowania i uznania, że te same przesłanki warunkują uznanie stworzenia sztucznych warunków uzyskania płatności do wszystkich systemów wsparcia w ramach EFRROW, bez konieczności badania przesłanek dla każdego systemu wsparcia z osobna;

7) art. 4 ust. 1 lit. a) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia kwalifikacji prawnej stwierdzonych i bezspornie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych, opartej na opacznej, błędnej wykładni w/w normy, polegającej na uznaniu, iż zawarty w w/w normie zwrot ""bez wzglądu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego" oznaczać ma jakoby, iż prawodawca unijny dopuszcza każdorazowe uznanie przez organ za rolnika, uprawnionego w danym przypadku do ubiegania się o płatności, dowolnego kręgu odrębnych podmiotów wskazanych przez organ, w tym także kręgu osób niepowiązanych żadną formą prawną (tj. "grupy" nie posiadającej żadnego statusu prawnego w świetle prawa państwa członkowskiego) i nie zarejestrowanej w Ewidencji Producentów Rolnych;

8) art. 36 lit. a ppkt iv i art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. UE L 277/1 z 21.10.2005r.) poprzez brak ich zastosowania w stosunku do Spółki, a co za tym idzie, brak przyznania Spółce wnioskowanych płatności, pomimo iż Spółka była w posiadaniu gospodarstwa rolnego, utrzymywała go w dobrej kulturze rolnej oraz zarządzała nim i prowadziła w nim aktywną gospodarkę rolną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Pismem z [...] marca 2021r., Spółka wniosła o przeprowadzenie rozprawy, a następnie pismem z 12 kwietnia 2021r., pełnomocnik skarżącej uzupełniła skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, określone w § 2 powołanego przepisu, co pozwoliło na rozpoznanie sprawy w zakresie wyznaczonym zarzutami skargi kasacyjnej i stosownie do art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. - przedstawienie w odniesieniu do tych zarzutów motywów rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu postawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania, niemniej jednak zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w okolicznościach sprawy organ prawidłowo uznał, że Spółka (wraz ze wskazanymi podmiotami) uczestniczyła w mechanizmie stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolno-środowiskowej na rok 2015. Zdaniem Spółki, Sąd I instancji bezpodstawnie oddalił skargę, mimo że organ nie wykazał, że działania Spółki miały na celu uzyskanie korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie wskazał jak poszczególne powiązania pomiędzy skarżącą a innymi podmiotami miały świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie płatności rolnośrodowiskowych przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie, o ile regulacje szczególne nie stanowią inaczej. Taką szczególną regulację stanowi, art. 21 ust. 1-3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Zgodnie z treścią tych przepisów z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej (ust.1). W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (art. 21 ust.2). Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 21 ust.3). To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu, zgodnie z art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (zob. wyrok NSA z 25 października 2011r., sygn. akt II GSK 1075/10). W sprawach prowadzonych przez organy ARiMR wynikających z ustawy organy te nie mają obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie oświadczeń składanych we wniosku przez ubiegającego się o pomoc beneficjenta. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu nie odbiega od klauzuli ciężaru dowodu regulowanej przepisem art. 6 Kodeksu cywilnego (zob. S. Prutis, Dobór instrumentów prawnych służących wsparciu rozwoju obszarów wiejskich, St. lur. Agraria 2009, Nr 7, s. 192), (zob. wyrok NSA z 11.04.2019r. sygn. akt. I GSK 913/18 , wyrok NSA z 15.06.2016r., sygn. akt II GSK 158/15). Przedstawiona wyżej wykładnia art. 21 ustawy jest ugruntowana w orzecznictwie.

Powyższe oznacza, że ograniczeniu uległy niektóre z podstawowych zasad obowiązujących w postępowaniu ogólnoadministracyjnym - zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), zasada informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Wobec czego organ jest zobowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego zgromadzonego materiału dowodowego, a także do udzielenia stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz - do zapewnienia stronom, na ich żądanie, czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Z kolei strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane do przedstawienia dowodów oraz do udzielenia wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Przeprowadzone przez organ postępowanie odpowiada tym wymogom. Organ mimo tak rozłożonego ciężaru dowodu przeprowadził postępowanie wyjaśniające, które zakończyło się wydaniem decyzji odmawiającej przyznania płatności. Rozstrzygnięcie to zostało oparte na ustaleniach, z których wynika, że wnosząca skargę kasacyjną w rzeczywistości nie prowadziła wyodrębnionego pod względem technicznym i ekonomicznym gospodarstwa rolnego. Organy wykazały że warunki do otrzymania płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. Organy ARiMR badały aspekty związane z faktycznym użytkowaniem gruntów, ich zarządzeniem oraz współdziałaniem osób je użytkujących i deklarujących do płatności. Organy w tym zakresie oceniały czy wskazane w decyzji osoby fizyczne oraz utworzone przez nich spółki były samodzielnymi, odrębnymi gospodarstwami rolnymi zarówno pod względem technicznym jaki i ekonomicznym. W celu dokonania tej oceny, analizą objęto wszystkie omawiane podmioty prawne i osoby fizyczne w latach 2004-2015. Analiza ta wykazała, że wszystkie gospodarstwa rolne były ściśle powiązane osobowo, organizacyjne i ekonomicznie. Wskazane bowiem przez organ okoliczności:

- powiązania osobowo-kapitałowe między powyższymi osobami i spółkami:

- wszystkie powyższe podmioty są jedynie formalnie samodzielnymi gospodarstwami (mają własny numer ewidencyjny, majątek, konto, siedzibę), ale analiza składu personalnego wskazuje, że są ze sobą ściśle powiązane: na 43 spółki Prezesem Zarządu w 5 z nich była [...] (m. in. Prezesem Zarządu strony - [...] Sp. z o. o. w [...]), Prezesem Zarządu w 16 z nich był [...], Prezesem Zarządu w 3 z nich była [...], a w jednej - [...]; ponadto wyżej wskazane osoby w Spółkach tych były wspólnikami, a funkcje zarządcze pełnili lub status wspólnika mieli w niektórych z nich także [...],[...] i [...]; wskazane wyżej dane szczegółowo przedstawia tabela nr 1;

- kilka spółek (w tym strona - [...] Sp. z o.o. w [...]) miało tą samą siedzibę ([...]) i ten sam adres do korespondencji (ul. [...][...],[...]) - adres [...], ówczesnego pełnomocnika szeregu powyższych osób i Spółek;

- przekazywanie działek między poszczególnymi osobami i spółkami, w tym również [...] Sp. z o o. w [...]:

- działki ew. nr [...] i [...] (str. [...] decyzji organu odwoławczego), położone w woj. dolnośląskim w powiecie zgorzeleckim w obrębie [...], były zadeklarowane w roku 2010 przez [...] Sp. z o.o. w [...], a w latach 2014-2015 przez [...],

- działki ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (str. 28 decyzji organu odwoławczego), położone w woj. lubuskim w powiecie zielonogórskim w obrębie [...] były w latach 2005-2011 deklarowane przez [...] Sp. z o.o. w [...], a w latach 2013-2014 przez [...] Sp. z o.o.;

Organ wskazał, że przekazywanie działek miało na celu dostosowanie deklarowanych powierzchni do założeń określonych programów; grunty leżały często w różnych województwach, wobec czego ich przekazywanie nie miało uzasadnienia ekonomiczno-technologicznego; co więcej, na położonych obok siebie gruntach, mających formalnie różnych posiadaczy, prowadzono te same uprawy rolne (nie było naturalnych granic między działkami);

- wzajemne użyczanie parku maszynowego, zawieranie umów o wykonanie prac agrotechnicznych przez poszczególne gospodarstwa z tymi samymi osobami (w przypadku [...] Sp. z o. o. w [...] - umowy barterowe z [...] na lata 2014-2019 na wykoszenie i wywiezienie ściętej trawy - str. 35 decyzji organu odwoławczego oraz z osobami wskazanymi na str. 36 tej decyzji) i zatrudnianie pracowników (stroną tych czynności był wielokrotnie [...] jako posiadacz gruntów, ich wydzierżawiający czy członek władz wskazanych Spółek);

- powierzchnia zgłaszana do płatności w różnych schematach pomocowych.

świadczą o sztucznym stworzeniu warunków wymaganych do uzyskania płatności. Z materiału dowodowego nadto wynika, że działania Spółki i pozostałych podmiotów miały powodować uniknięcie zastosowania stawek degresywnych. Działania te były celowe, cechowały je: wzajemna koordynacja między członami rodzin i osobami powiązanymi z nimi towarzysko w ubieganiu się o kolejne płatności (czy to jako indywidualni rolnicy czy też jako udziałowcy poszczególnych spółek). Dokonane przez organ ustalenia nie naruszają reguł postępowania administracyjnego, a wskazane powyżej okoliczności potwierdzają, że wymienione w zaskarżonej decyzji podmioty i osoby fizyczne wykreowały w odpowiednich konfiguracjach osobowych sztuczne warunki w celu uzyskania maksymalnych korzyści finansowych w różnych schematach pomocowych realizowanych przez ARiMR. Organ nadto wskazał, że wspólne zarządzanie przejawiało się nie tylko w tworzeniu Spółek przez wymienione w decyzji osoby fizyczne w różnych konfiguracjach osobowych tzn. tworzenie nowych projektów w celu zakupu nowych gruntów dzięki kredytom preferencyjnym, ale i również w wydzierżawianiu przez wskazane osoby fizyczne lub podmioty prawne swoich gruntów lub przekazywaniu ich osobom trzecim, co pozwoliło na uzyskanie większych korzyści majątkowych również w ramach innych działań wspierających rolników tj. płatności rolnośrodowiskowych i ONW. Stworzenie wielu gospodarstw rolnych bez uzasadnionej przyczyny, których powierzchnia łączna przekraczała zdecydowanie dopuszczalną powierzchnię do uzyskania poszczególnych płatności, jednoznacznie wskazuje na świadome dążenie do otrzymania płatności w zawyżonej wysokości, co jest sprzeczne z założeniami WPR. Stworzenie tak wielu gospodarstw rolnych należy więc postrzegać wyłącznie jako chęć ominięcia wprowadzonych przepisami ograniczeń, a nie jako sposób realizacji zadań gospodarczych zapisanych we WPR. Tym bardziej, że Spółka nie wykazała przyczyn, dla których była prowadzona działalność rolnicza w formie wielu odrębnych podmiotów gospodarczych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie. Spółka nie zakwestionowała skutecznie stanowiska organu, że zaprezentowane w zaskarżonej decyzji osoby fizyczne i podmioty prawne ściśle ze sobą współpracowały nie tylko w obrębie tzw. konfiguracji osobowych, ale również pomiędzy wskazanymi grupami, wobec tego nie były odrębnymi gospodarstwami rolnymi, a działania te były ukierunkowane jedynie na pobieranie dopłat do gruntów rolnych. Podkreślenia wymaga, że Spółka ubiegając się o płatności formalnie spełniała wymogi do ich uzyskania, to jednak okoliczności te zostały sztucznie stworzone. Organ w tym względzie prawidłowo uznał, mając na względzie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego, ocenionego z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego, że chociaż Spółka oraz pozostałe wymienione przez ten organ podmioty, formalnie tworzą samodzielne gospodarstwa, to jednak gospodarstwa te pozostają ze sobą ściśle powiązane. Tym samym za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., tj. art. 80, art. 75 i art. 77 k.p.a.

Za nie mający usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzut naruszenia art. 76 § k.p.a. Należy podkreślić, że organy w uzasadnieniu decyzji wykazały stworzenie przez Spółkę sztucznych warunków w celu uzyskania płatności. Fakt, ze prowadzone na wcześniejszym etapie postępowanie w przedmiocie ustalenia istnienia sztucznych warunków nie wykazało nieprawidłowości, nie może pozostawać w związku z tym, że w decyzji organu zaskarżonej do WSA, organy wykazały stworzenie przez Spółkę sztucznych warunków i szczegółowo wykazały ścisłe powiązania pomiędzy Spółką i pozostałymi podmiotami. Jak zresztą słusznie wskazał WSA, że dla rozstrzygnięcia nie mają znaczenia decyzje wydane w innych sprawach, w których organ przyznał wnioskowane płatności.

Wbrew stanowisku Spółki nie został naruszony art. 107 § 3 k.p.a. Bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone tym przepisem, tj. zawiera opis dowodów zgromadzonych w sprawie, ustalenia faktyczne i wskazanie, które dowody stanowiły o ustalonych faktach. Organ odniósł się do okoliczności świadczących o sposobie zarządzania gospodarstwem Spółki. Należy podkreślić, że organ wykazał, że warunki do otrzymania tej płatności zostały wykreowane w sposób sztuczny, a działalność rolnicza była prowadzona jedynie w celu otrzymania dopłat w maksymalnej wysokości. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ szeroko przedstawił te elementy stanu faktycznego, które wpływały na kreowanie sztucznych warunków przez podmioty wymienione w decyzji, jak również wskazał na potencjalne korzyści, które w ten sposób zamierzono uzyskać. Organ wyjaśnił w sposób wyczerpujący dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania płatności przez Spółkę, nie realizuje ona celów, a jej działanie wraz z pozostałymi owiązanym podmiotami zostało uznane jako kreowanie sztucznych warunków.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 89 § 1 k.p.a., należy wskazać, organ administracji jest obowiązany przeprowadzić rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania. Ocena czy przeprowadzenie rozprawy przyczyni się do przyspieszenia lub uproszczenia postępowania, należy do prowadzącego je organu. Spółka podnosząc zarzut ten zarzut wskazała, że nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej doprowadziło do niewyjaśnienia sprawy w całości, podczas gdy skomplikowany charakter sprawy wymagał jej przeprowadzenia, a dodatkowo przeprowadzenie rozprawy wyjaśniłoby kwestie sporne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółka nie wykazała, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie dowodowe, opierając się na analizie złożonych wniosków o przyznanie płatności, dołączanych do nich dokumentów, informacjach znajdujących się w systemie informatycznym ARiMR.. Należy mieć także na uwadze to, że postępowanie wyjaśniające w sprawach o przyznanie płatności jest szczególnym uproszczonym postępowaniem, w którym to na stronie ubiegającej się o płatność spoczywa ciężar wykazania, że w sposób rzeczywisty spełnia warunku do uzyskania płatności. W roku postępowania Spółka nie była pozbawiona prawa do składania stosownych wniosków dowodowych, jak również była informowana o każdym etapie postępowania przed organem I i II instancji. Koncentracja materiału dowodowego w jednym miejscu i czasie jest z reguły czynnikiem upraszczającym i przyspieszającym postępowanie administracyjne, jednakże w niniejszej sprawie Spółka nie wykazała skutecznie, iż brak przeprowadzenia rozprawy mógł mieć jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybionym okazał się również kolejny zarzut dotyczący naruszenia art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, gdyż organ odwoławczy przeprowadził wyłącznie uzupełniające postępowanie dowodowe. Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Działanie organu odwoławczego nie ma zatem charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek skontrolowania sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. W rozpoznawanej sprawie uzupełniające postępowanie dowodowe, prowadzone również na skutek aktywności strony skarżącej, doprecyzowało kwestie dotyczące kreowania sztucznych warunków. Ustosunkowując się do omawianego zarzutu, nie można tracić z pola widzenia uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu. Przepis ten wymaga zatem, aby organ odwoławczy wykazał w sposób przekonywujący, że w sprawie nie poczyniono wystarczających i wymaganych ustaleń, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy powinien również uwzględnić obowiązywanie art. 136 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ograniczenie postępowania dowodowego przeprowadzanego w postępowaniu odwoławczym nie wyłącza dopuszczalności nowych dowodów i nowych okoliczności faktycznych. Z zasady prawdy obiektywnej wypływa dla organu odwoławczego obowiązek uwzględnienia tych "nowości", chyba że prowadzą one do nowej sprawy. Jeżeli w wyniku ujawnienia nowych okoliczności faktycznych zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części, organ odwoławczy kasuje decyzję organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia. W tej ostatniej sytuacji powinien jednak szczegółowo uzasadnić, dlaczego nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego we własnym zakresie, względnie dlaczego nie zlecił przeprowadzenia tego postępowania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 136 § 1 k.p.a. Tym samym organ odwoławczy powinien wyczerpująco wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jedynie w przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. W innych przypadkach k.p.a. wymaga wydania decyzji merytorycznej, tj. albo utrzymania decyzji organu I instancji w mocy, albo jej uchylenia i albo orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania w sytuacji zaistnienia takich podstaw. W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo wydał decyzję merytoryczną. Przy czym zakres rozstrzygnięcia sprawy decyzją odwoławczą był wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie zmienił rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym została rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Organ odwoławczy nie orzekł w zakresie innym niż to uczynił przed nim organ pierwszoinstancyjny. Oznacza to, mając na uwadze powyższe rozważania, że nie doszło w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania. Organ przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu, zaś Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Nadto Spółka w pkt E uzasadnienia skargi kasacyjnej (str. 35) wskazała, iż WSA w Poznaniu sporządził uzasadnienie w sposób ogólnikowy, nie odnoszący się do istoty sprawy, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga Spółki nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej wskazany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Spółka zarzuca że organ ze zgromadzonego materiału dowodowego sprawy był uprawniony do postawienia Spółce zarzutu stworzenia sztucznych warunków gospodarowania, podczas gdy żaden dowodów nie wskazywał wprost, jakoby działania Spółki miały na celu uzyskanie przez Spółkę korzyści sprzecznych z systemami danego wsparcia, ani też nie zostało wskazane jak poszczególne powiązania pomiędzy Spółką, a innymi podmiotami miałyby świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków gospodarowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Spółka nie wskazała, ani nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji lub innej formy działania organu administracji. Nie sposób wziąć pod uwagę twierdzeń Spółki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie WSA zaakcentował, że podmioty (w tym Spółka) pomimo istnienia pomiędzy nimi wykazanych przez organ ARiMR, powiązań, zwłaszcza o charakterze osobowym, ekonomicznym oraz funkcjonalnym, wystąpiły do ARiMR z oddzielnymi wnioskami o przyznanie płatności na rok 2015, działając formalnie jako samodzielni rolnicy. Zdaniem Sądu I instancji organ w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał prawidłowo i wyczerpująco na przesłanki uzasadniające tezy o tworzeniu sztucznych warunków.

WSA wskazał, że organ w uzasadnieniu szczegółowo zanalizował powiązania między tymi osobami fizycznymi i prawnymi oraz odniósł je konkretnie do pobieranych płatności. Organ II instancji przeanalizował wnikliwie okoliczności dotyczące podejmowanej przez Spółkę działalności rolniczej, w tym kwestii korzystania z pomocy osób trzecich przy wykonywaniu czynności agrotechnicznych. W ocenie WSA słusznie organ uznał, że tworzenie Spółek i składanie wniosków o płatności przez te Spółki oraz ich udziałowców nie miało na celu ekonomikę działalności rolniczej czy też nie chodziło o optymalizację działalności rolniczej a jedynie o cel biznesowy jakim było wyłącznie podejmowanie działań opłacalnych, w tym otrzymanie płatności z pominięciem stawek degresywnych w różnych konfiguracjach. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko WSA zasługuje na aprobatę. Organ wykazał powiązania Spółki wraz z innymi pomiotami i w konsekwencji słusznie stwierdził, że miało to na celu otrzymanie płatności z pominięciem stawek degresywnych w różnych konfiguracjach.

Nie można uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez Spółkę, iż winny jej być przyznane płatności na 2015r., bowiem takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Przechodząc do kontroli zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że wobec oddalenia zarzutu procesowego podstawą oceny zarzutu materialnego był stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, a z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

W konsekwencji oceniając zarzut naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że podstawą oceny tego zarzutu może być wyłącznie stan faktyczny, jaki został przyjęty przez Sąd I instancji przy orzekaniu, z którego wynika, że wnosząca skargę kasacyjną wraz z innymi podmiotami gospodarczymi stworzyła sztuczne warunki uzyskania płatności rolnych.

Za niezasadny należało więc uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, oraz pkt 15 preambuły i art. 30 rozporządzenia nr 73/2009.

Wprowadzona art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 generalna klauzula pozwala na podejmowanie przez właściwe organy krajowe działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Również zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Uznanie, że doszło do naruszenia wskazanych wcześniej przepisów wiązałoby się z przyznaniem racji wnoszącej skargę kasacyjną, że utworzenie przez Spółkę wspólnie z innymi osobami fizycznymi i prawnymi gospodarstw rolnych, powiązanych ze sobą nie tylko osobowo, ale przede wszystkim ekonomicznie, kapitałowo i organizacyjnie nie miało na celu otrzymania wyłącznie płatności rolnych w zawyżonych wysokościach, co z kolei stałoby w sprzeczności z obowiązującymi w tym zakresie regulacjami krajowymi i unijnymi, a także ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym i jego swobodną oceną.

Dokonana przez Sąd I instancji ocena zaskarżonego wyroku w zakresie prawa materialnego jest także po myśli powołanego w skardze kasacyjnej wyroku z 12 września 2013r. w sprawie C - 434/12. W wyroku tym TSUE dokonał wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. Treść tego przepisu brzmi tożsamo jak treść art. 30 rozporządzenia nr 73/2009. Dla porównania, według art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, natomiast według art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 nie naruszając szczególnych przepisów odnoszących się do poszczególnych systemów wsparcia, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Pozwoliło to, mimo że w niniejszej sprawie wzorcem kontroli zaskarżonego wyroku jest art. 30 rozporządzenia nr 73/2009 a nie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, na odwołanie się do wyrażonych w tym wyroku poglądów prawnych. Tym bardziej, że ocena czy dany podmiot spełnia podstawowe warunki do uzyskania płatności rolnych (w tym czy jest rolnikiem oraz czy posiada gospodarstwo rolne w rozumieniu przepisów rozporządzenia nr 73/2009) powinna być taka sama, bez względu na wnioskowaną płatność rolną. Co chociażby potwierdza wprowadzenie jednorodnie brzmiących klauzul generalnych do obu powołanych rozporządzeń, które tworzą podstawę prawną dla działań właściwych organów krajowych, mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i otrzymania tej płatności wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Z rozważań TSUE wynika, że przepis art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. TSUE wskazuje przy tym, że art. 4 ust.8 rozporządzenia nr 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Zatem, dla oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunku nie ma znaczenia to, że Spółka formalnie mogła wykazać się posiadaniem gruntów rolnych uprawianych rolniczo, ani to, że posiadała wyodrębnienie organizacyjno-prawne. Nie wyklucza to bowiem tego, przy zaistnieniu dodatkowych okoliczności, że mamy do czynienia z podjęciem przez podmioty czynności prawnych i faktycznych wprawdzie bezpośrednio nieobjętych zakazem prawnym, ale które w istocie zmierzają do osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Jak wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości takie zachowanie nie może być objęte ochroną prawną i może być odpowiednio sankcjonowane (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości (druga izba) z 16 marca 2006r., w sprawie C -94/05 [...] GmbH przeciwko [...]; pkt 52-53). Zatem wbrew twierdzeniom Spółki, ocena gospodarstwa rolnego musi obejmować, w sytuacjach budzących wątpliwości, nie tylko okoliczności związane bezpośrednio z jego funkcjonowaniem, ale również te, które wskazują na jego pozycję na rynku rolnym, jego relacje (powiązania) gospodarcze, organizacyjne z innymi podmiotami występującymi na tym rynku. Ocena ta powinna również uwzględniać charakter zadań jakie mogą być finansowane z budżetu UE na rozwój obszarów wiejskich (na podstawie krajowych planów strategicznych rozwoju obszarów wiejskich) i powinna niewątpliwie łączyć się z oceną dokonywaną w pozostałych płatnościach rolnych i obowiązujących tam modulacji za dany okres. Z okoliczności, jakie wystąpiły w tej sprawie wynika, że na przestrzeni kilku lat utworzone zostały liczne gospodarstwa rolne, ściśle powiązane ze sobą osobowo, kapitałowo, organizacyjnie i technicznie, które to podmioty składały odrębne wnioski o przyznanie różnych płatności rolnych, z pominięciem ograniczeń finansowych jakie wynikają z przepisów unijnych regulujących wsparcie finansowe dla rolnictwa UE. W tej sytuacji istniała podstawa do odmówienia przyznania wnioskowanych płatności, ze względu na sztuczne stworzenie warunków do ich uzyskania. Zasadniczym celem wsparcia jest bowiem pomoc w przeprowadzeniu restrukturyzacji rolnictwa i poprawy warunków gospodarowania i życia na terenach wiejskich oraz pomoc w ochronie środowiska naturalnego przed dalszą jego degradacją. Wsparcie to jest oparte na mechanizmie mającym na celu stopniowe obniżanie płatności dla rolników na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, a także na zasadzie zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich. Stąd też wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej wskazane wcześniej przepisy prawa krajowego i unijnego sprzeciwiają się przyznaniu płatności podmiotom, których zasadniczym celem podejmowanych działań jest dążenie do uzyskania jak największej płatności, a nie realizacja jednego z celów zgrupowanych wokół czterech osi wsparcia. Można założyć, że gdyby nie było takiego wsparcia finansowego ze strony Państwa czy UE, to działalność byłaby prowadzona w ramach jednego podmiotu (gospodarstwa rolnego) a nie szeregu podmiotów gospodarczych. Tak więc, mimo że działania polegające na utworzeniu wielu podmiotów, posiadanie gruntów rolnych, czy też powierzenie wykonania prac rolnych innemu podmiotowi są prawnie dopuszczalne, to jednak muszą one być skonfrontowane z przepisami regulującymi mechanizm przyznawania płatności, które wykluczają przyznawanie płatności podmiotom, które z uwagi na swoją sytuację ekonomiczną i pozycję na rynku rolnym takiej pomocy nie powinny oczekiwać. Podmioty te, ukrywając faktyczny sposób i zakres prowadzonej działalności, de facto nie prowadzą działalności rolniczej opartej na zasadzie swobody i konkurencyjności, a więc nie spełniają zasadniczego kryterium pozwalającego na przyznanie jakiejkolwiek pomocy nie tylko w zakresie rolnictwa.

W rozpoznawanej sprawie prawidłowo zastosowano art. 60 rozporządzenia 1306/2013, wobec spełnienia wynikających z tego przepisu przesłanek. W przypadku bowiem stwierdzenia sztucznych warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z celami ustanowionymi w sektorowym prawodawstwie rolnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z tego prawodawstwa. Okoliczności potwierdzające/zaprzeczające istnieniu przesłanek - obiektywnej i subiektywnej - stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności rolnych należą do elementów stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia nie został w skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionowany.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego wymieniony w pkt 6 petitum skargi kasacyjnej, co w konsekwencji wprost przekłada się niezasadność zarzutów sformułowanych w pkt 7 osnowy skargi kasacyjnej. Tym samym w tej sytuacji za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 36 lit. a ppkt iv i art. 39 rozporządzenia nr 1698/2005.

Spółka wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi kasacyjnej. Odnosząc się do tego wniosku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia, że kontrolując zaskarżone orzeczenie, czyni to na gruncie stanu prawnego i faktycznego, jaki istniał w dacie orzekania. Stąd, co do zasady w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny nie prowadzi się postępowania dowodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku Spółki o przeprowadzenie rozprawy, uznając że dopuszczalne będzie rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 265). Zasądzona kwota [...] zł stanowi zwrot kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 p.p.s.a.