Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1151/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2012-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 106 par 3, art. 145 pkt 1 i 2 , art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 , art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 11, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 7, art. 24 art. rt. 26, art. 27 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity
article: art. 1047 par 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 1  ust. 2, art. 3 ust. 2 -4, art. 18 ust. 1  i art. 29 ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.
article: art. 199
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Michał Iwanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta [...] , na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w [...] udzielenia pozwolenia na budowę obejmującego wymianę wewnętrznej instalacji wody zimnej i pionów kanalizacji sanitarnej, budowę wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji, likwidację przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] w [...] .

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że inwestor nie przedłożył kompletnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do czego zobowiązano go postanowieniem z dnia [...] r. W oświadczeniu tym wprawdzie wymieniono współwłaścicieli budynku wraz z ich adresami, jednakże nie wskazano dokumentów, z których wynikałoby, że wyrazili zgodę na planowane roboty budowlane.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Według skarżącej, organ I instancji niezasadnie uznał, iż nieuzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wskazanie dokumentów, z których wynika zgoda współwłaścicieli budynku na planowane roboty budowlane oznacza, że inwestor nie wywiązał się w całości z nałożonego postanowieniem z dnia [...] r. obowiązku usunięcia braków dokumentów i projektu budowlanego. Spółdzielnia, stosownie do treści art. 27 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U.z 2003r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) wykonuje nad nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni tzw. zarząd powierzony. Zarząd ten wykonywany jest w imieniu wszystkich współwłaścicieli, również posiadających odrębną własność lokalu, co znajduje odzwierciedlenie w zawartych z lokatorami umowach notarialnych o ustanowieniu odrębnej własności lokalu i przeniesienia własności. Skarżąca podniosła ponadto, że lokatorzy, powierzając Spółdzielni wykonywanie zarządu nieruchomością oraz dokonując wpłat na fundusz remontowy, mają pełne prawo oczekiwać, że Spółdzielnia będzie realizowała zadania związane z remontami i podnoszeniem standardu budynku. W związku z powyższym, chybione są twierdzenia organu I instancji o konieczności wyrażenia zgody przez wszystkich współwłaścicieli nieruchomości przy ul. [...] w [...] na przeprowadzenie wnioskowanych prac.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...] , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] r. do organu I instancji wpłynął wniosek o wydanie na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " z siedzibą w [...] decyzji o pozwoleniu na budowę wymiany wewnętrznej instalacji wody zimnej i pionów kanalizacji sanitarnej, projekt wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacji przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w [...] przy ul. [...] , dz. nr [...] obręb [...] [...] Miasto [...] . Do wniosku załączono cztery egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] nałożono na inwestora obowiązek usunięcia braków dokumentów i projektu budowlanego poprzez m.in. przedłożenie prawidłowo wypełnionego oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wpisanie w odpowiednim miejscu "oświadczenia" wszystkich współwłaścicieli nieruchomości z podaniem ich adresów oraz wskazanie dokumentów, z których wynika zgoda współwłaścicieli na prowadzenie robót budowlanych objętych wnioskiem. Postanowienie zawierało pouczenie, iż nieusunięcie wskazanych nieprawidłowości w zakreślonym terminie spowoduje wydanie decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na powyższe postanowienie w dniu [,,,] r. do Urzędu Miasta [...] wpłynęło pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] ", w którym stwierdzono, że prawo do dysponowania nieruchomością wspólną wynika wprost z przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych,a w szczególności z zapisu art. 27 ust. 2 cyt. ustawy przesądzającego, że zarząd nieruchomością wspólną wykonywany jest przez spółdzielnię jako zarząd powierzony. Ponadto podniesiono, iż w umowach ustanowienia odrębnej własności lokali i przeniesienia własności, zawartych w formie aktów notarialnych z każdym właścicielem wyodrębnionego lokalu, znajduje się zapis, że zarząd nieruchomością wspólną jest wykonywany przez Spółdzielnię. W załączeniu do pisma przesłano poprawione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wraz z wykazem współwłaścicieli nieruchomości, kopie przykładowych aktów notarialnych ustanowienia odrębnej własności lokalu, z którego wynikać miałoby prawo Spółdzielni do sprawowania zarządu oraz aktualny wypis z KRS.

Dalej Wojewoda [...] wyjaśnił, iż w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, pismem z dnia [...] r. zwrócił się do inwestora o przekazanie aktualnie obowiązującego statutu Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] " w [...] i o wskazanie umocowania Spółdzielni Mieszkaniowej do występowania w imieniu właścicieli lokali wyodrębnionych, w sprawie pozwolenia na budowę, obejmującego wykonywanie części robót budowlanych wewnątrz lokali. Ponadto, z uwagi na braki formalne w dokumentach przedłożonych przez inwestora organowi I instancji, organ odwoławczy wystąpił o uzupełnienie wniosku o pozwolenie na budowę, poprzez określenie imienia i nazwiska osoby podpisanej podpisem nieczytelnym oraz o przekazanie oryginału lub urzędowo potwierdzonej kopii pełnomocnictwa osoby podpisanej pod wnioskiem o pozwolenie na budowę wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej, a także o wskazanie osoby upoważnionej przez Spółdzielnię do odbioru pism oraz decyzji organu odwoławczego.

W odpowiedzi na powyższe Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w piśmie z dnia [...] r. ponownie podała, iż umocowanie zarządu Spółdzielni do sprawowania zarządu nieruchomością wspólną wynika z przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a oświadczenia właścicieli lokali o powierzeniu Spółdzielni sprawowania zarządu nieruchomością znajdują się w każdym akcie notarialnym ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesieniu własności. Ponownie strona złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ze wskazaniem osób posiadających odrębną własność lokalu. Oświadczenie nie zawierało wskazania dokumentów, z których wynikałaby zgoda współwłaścicieli na planowane roboty budowlane. Do pisma załączono aktualny statut Spółdzielni, kopię wniosku o pozwolenie na budowę określające imię i nazwisko osoby składającej dokumenty oraz oryginał pełnomocnictwa wraz z dowodem uiszczenia opłaty skarbowej.

Organ II instancji podkreślił, że w świetle art. 32 ust 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przedmiotowej sprawie Spółdzielnia występująca jako inwestor wskazuje, iż zarząd nieruchomościami stanowiącymi współwłasność Spółdzielni i innych osób wykonuje na mocy ustawowego upoważnienia zawartego w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Organ zaznaczył, że powołany przepis ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odwołuje się jednak do art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali, regulującego kwestie sprawowania zarządu, który zgodnie z dominującą linią orzecznictwa dotyczy spraw z zakresu sprawowania zwykłego zarządu. W przedmiotowej sprawie wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje zarówno przeprowadzenie inwestycji w częściach wspólnych budynków, jak i w lokalach stanowiących odrębną własność. W ramach tej inwestycji ma być bowiem przeprowadzona budowa wewnętrznej instalacji c.w.u. i likwidacja przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u., co oznacza konieczność przeprowadzenia robót budowlanych ingerujących w wewnętrzne instalacje poszczególnych lokali wyodrębnionych i na tą część inwestycji inwestor powinien uzyskać odrębną zgodę właściciela każdego lokalu stanowiącego odrębną własność.

W ocenie Wojewody [...] , Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie przywołała uchwały właściwego organu Spółdzielni wyrażającego zgodę na przeprowadzenie inwestycji, ani też nie wskazała na posiadanie zgody właścicieli wyodrębnionych lokali na przeprowadzenie robót budowlanych w należących do nich lokalach. Wskazała jedynie, że umocowanie do dysponowania nieruchomością wynika wprost z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, a także z zapisów aktów notarialnych zawartych z każdym właścicielem wyodrębnionego lokalu o sprawowaniu przez Spółdzielnię zarządu nieruchomością wspólną, co zdaniem organu było niewystarczające. Wojewoda podkreśli, że wobec niewykonania przez inwestora w pełni obowiązku nałożonego postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] i nie uzupełnienia dokumentacji w toku postępowania odwoławczego należy stwierdzić, że inwestor ten przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie spełniające wszystkich wymogów, zgodnie z art. 4 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, co czyniło niemożliwym wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...] " w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] . Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wnioskodawczyni nie złożyła prawidłowego oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a w konsekwencji nie spełniła wszystkich wymogów koniecznych do uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawczyni do uzupełnienia złożonej dokumentacji o zgodę właściwych organów spółdzielni na przeprowadzenie prac budowlanych, a której to brak był podstawą odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto podniosła, że organ odwoławczy prowadząc postępowanie naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a w szczególności przez wybiórcze zebranie materiału dowodowego i zaniechanie weryfikacji wszystkich oświadczeń składanych przez wnioskodawczynię, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, iż Spółdzielnia nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W opinii Spółdzielni Mieszkaniowej, posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z okoliczności sprawowania zarządu powierzonego na nieruchomości wspólnej. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, tj. : WSA w Olsztynie z dnia 21 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 293/11, NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1666/08, WSA w Bydgoszczy z dnia 3 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 16/08. W kwestii braku okazania przez nią w toku postępowania administracyjnego zgody poszczególnych organów spółdzielni na przeprowadzenie prac objętych wnioskiem strona skarżąca wskazała, że przeprowadzenie prac budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę zostało odzwierciedlone w uchwale Rady Nadzorczej nr 55/2010 w sprawie planu rzeczowo finansowego remontów zasobów Spółdzielni na 2011 r. oraz zmieniającej ją uchwale Rady Nadzorczej nr 3/2011. Przedmiotowe dokumenty nie zostały dołączone do akt postępowania, ponieważ organy obu instancji nie wezwały Spółdzielni do uzupełnienia oświadczenia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym, zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Sąd, rozpoznając sprawę pod kątem jej legalności i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] , odmawiającą udzielenia skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na budowę z uwagi na niewykonanie przez inwestora obowiązku nałożonego postanowieniem,tj. przedłożenia kompletnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych (art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego). Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. czy do wniosku załączono ww. oświadczenie. W razie stwierdzenia nieprawidłowości, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek ich usunięcia, określając termin, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 cyt. ustawy).

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma ustalenie, czy inwestycja polegająca na wymianie wewnętrznej instalacji wody zimnej i pionów kanalizacji sanitarnej, budowie wewnętrznej instalacji c.w.u. i cyrkulacji oraz likwidacji przepływowych gazowych podgrzewaczy c.w.u. w budynku przez inwestora, którym jest spółdzielnia mieszkaniowa, wymaga uzyskania zgody wszystkich podmiotów będących właścicielami wyodrębnionych lokali, czy też mieści się w granicach prawa wynikającego z zarządu przysługującego spółdzielni mieszkaniowej, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) Organy obu instancji rozpoznając sprawę stanęły na stanowisku, że w przypadku gdy inwestycja dotyczy nieruchomości objętej współwłasnością, to spółdzielnia mieszkaniowa, jako inwestor, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zobowiązana jest posiadać zgodę współwłaścicieli mieszkań wyodrębnionych na tą właśnie inwestycję. Z kolei Spółdzielnia Mieszkaniowa wywiodła, iż przedmiotowej zgody nie wymagają przepisy prawa, gdyż Spółdzielnia w ramach wykonywanego zarządu powierzonego nad nieruchomościami wspólnymi ma prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako podmiot reprezentujący wszystkich właścicieli lokali (w tym wyodrębnionych) na zewnątrz.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że każda sprawa podlega indywidualnej ocenie z uwzględnieniem specyfiki stanu faktycznego. W rozpoznawanej sprawie, jak słusznie wskazał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, ta specyfika polega na tym, że planowana przez stronę skarżącą inwestycja dotyczy nie tylko części wspólnych budynku (np. pionu wodno-kanalizacyjnego), ale również poszczególnych, wyodrębnionych lokali (np. wewnętrznej instalacji c.w.u. i gazu).

Bezspornym jest to, że z zasobu skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej, tj. nieruchomości położonej w [...] ie, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka [...] w obrębie ewidencyjnym [...] , wyodrębniono własność lokali. Na skutek dokonanej czynności mamy do czynienia z jednej strony ze współwłasnością nieruchomości wspólnej przysługującej Spółdzielni i właścicielom wyodrębnionych lokali; a z drugiej strony z indywidualną własnością samego wyodrębnionego lokalu.

Do nieruchomości wspólnej zalicza się grunty oraz te części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokalu (art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali). W takim przypadku, stosownie do art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi, stanowiącymi współwłasność spółdzielni, jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26, a do prawa odrębnej własności lokalu w zakresie nieuregulowanym w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o własności lokali, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. W myśl ust. 3 przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio, zaś w ust. 4 przesądzono, że przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o wspólnocie mieszkaniowej i zebraniu właścicieli nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 241 oraz art. 26 (ust. 3). W przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych brak jest uregulowania, które by wskazywało wprost na zakres i sposób wykonywania przez spółdzielnie zarządu powierzonego. Również orzecznictwo nie jest w tej mierze jednolite. Punkt wyjścia w tej kwestii stanowi analiza art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych dokonana w oparciu o reguły wykładni systemowej i funkcjonalnej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przepis ten wyraża ogólną zasadę, że we wszystkich kwestiach dotyczących własności lokali, które nie zostały odrębnie uregulowane w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, stosuje się przepisy ustawy o własności lokali. Stosowanie to nie jest niczym nie ograniczone, gdyż w samej treści artykułu w ust. 2-4 zrezygnowano z możliwości stosowania przepisów rozdziału 4 ustawy o własności lokali o zarządzaniu nieruchomością wspólną, poza przepisami wskazanymi w dyspozycji ust. 2 (art. 18 ust. 1 i art. 29 ust. 1 i 1a). Z powyższego nie można jednakże wysnuć wniosku, tak jak to uczyniła skarżąca, iż w przypadku sprawowania zarządu powierzonego przez spółdzielnię zastosowanie znajdują, zgodnie z art. 1 ust. 7 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, procedury prawa spółdzielczego. Należy zaznaczyć, iż to przepis art. 27 cyt. ustawy reguluje sprawy odrębnej własności i zarządu powierzonego odsyłając w tym względzie do ustawy o własności lokali. W celu rozważenia spornej kwestii należy zatem odnieść się do przepisów właśnie tej ustawy.

Jak wyżej wskazano, spółdzielnia wykonuje zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, który to na mocy art. 27 ust. 2, stosuje się odpowiednio. Przepis art. 18 ustawy o własności lokali odnosi się do zarządu sprawowanego co do czynności zwykłego zarządu, a więc czynności zachowawczych zmierzających do utrzymania nieruchomości w należytym stanie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym reprezentowany jest pogląd, że unormowanie to nie daje podstaw do stwierdzenia, że zarząd powierzony w rozumieniu tego przepisu obejmuje także czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 października 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1395/11, dostępny na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym przypadku zastosowanie znajduje przepis art. 1 ust. 2 ustawy o własności lokali, który odsyła w zakresie nieuregulowanym ustawą do własności lokali do przepisów Kodeksu cywilnego. Z kolei stosownie do treści art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.) "do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli".

W ocenie Sądu, z powyższego należy wysunąć wniosek, że spółdzielnia w ramach zarządu powierzonego może wykonywać w stosunku do nieruchomości wspólnej tylko czynności zwykłego zarządu, natomiast co do czynności przekraczających ten zakres wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Aby inwestor mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące nieruchomość wspólną, obowiązany jest uzyskać oświadczenie woli właścicieli wyodrębnionych lokali.

Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyrokach: WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2283/10, NSA z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1683/08, WSA w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/GI 912/07 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w których to wskazano, że powstanie współwłasności powinno rzutować na reguły zarządzania częściami wspólnymi, a zatem w kwestii istnienia po stronie spółdzielni mieszkaniowej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w sytuacji, kiedy sprawuje ona zarząd nieruchomością wspólną, w której udziały przypadają również osobom nie będącym członkami tej spółdzielni, wymagana jest zgoda wszystkich tych osób w sprawach przekraczających zakres zwykłego zarządu na zasadzie określonej w art. 199 Kodeksu cywilnego. W razie braku takiej zgody niektórych współwłaścicieli Spółdzielnia może uzyskać orzeczenie sądu powszechnego, zastępujące oświadczenie woli owych współwłaścicieli, o ile sąd ten uwzględni argumentację Spółdzielni (art. 1047 § 1 K.p.c.).

Niewątpliwie również w przypadku, gdy inwestycja przewiduje ingerencję w części składowe nieruchomości wyodrębnionych (instalację wewnętrzną) Spółdzielnia obowiązana jest do uzyskania zgody właścicieli tych nieruchomości, albowiem sprawowany przez nią zarząd powierzony nie upoważnia do dysponowania nieruchomościami stanowiącymi przedmiot odrębnej własności na cele budowlane.

Uznać zatem należy, że art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni niczym nieograniczonego zarządu. Istnienie sugerowanego przez skarżącą domniemania po stronie spółdzielni pełnego zarządu - obejmującego czynności zarządu zwykłego, jak i czynności przekraczające ten zarząd - w zakresie nieruchomości wspólnej, jak i odrębnej własności lokalu, byłoby niczym nie uzasadnione. Przyjęcie takiego stanowiska spowodowałoby ograniczenie właścicieli wyodrębnionych lokali posiadających udział w nieruchomości wspólnej w zakresie współwładania rzeczą wspólną jak i decydowania o przedmiocie odrębnej własności, co prowadziłoby de facto do zniwelowania skutków wyodrębnienia lokali, a nadto prowadziłoby do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności. Ustanowienie odrębnej własności oznacza nie tylko nabycie określonego prawa majątkowego, a także związanego z tym prawa decydowania i wpływania na przedmiot własności lokalu.

W skardze Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci Uchwały Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w [...] Nr 55/2010 z dnia 23 listopada 2010 r. wraz z załącznikami, tj. planem wpływów i wydatków funduszu remontowego i eksploatacyjnego Administracji Osiedlowej nr [...] wraz z zestawieniem robót remontowych oraz planem wpływów i wydatków funduszu remontowego i eksploatacyjnego Administracji Osiedlowej nr [...] wraz z zestawieniem robót remontowych, a także zmieniającej ją uchwały Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] numer 3/2011 z dnia 28 lutego 2011 r. wraz z załącznikami, tj. planem wpływów i wydatków funduszu remontowego i eksploatacyjnego Administracji Osiedlowej nr 1 wraz z zestawieniem robót remontowych, oraz planem wpływów i wydatków funduszu remontowego i eksploatacyjnego Administracji Osiedlowej nr [...] wraz z zestawieniem robót remontowych. Należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów jedynie wówczas, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem przedłożone dokumenty nie miały takiego znaczenia w sprawie.

Podkreślenia wymaga, iż z żadnego przepisu prawa nie wynika, by wymogiem koniecznym do uzyskania pozwolenia na budowę była uchwała właściwego organu spółdzielni wyrażająca zgodę na przeprowadzenie inwestycji. Wprawdzie organ w końcowej części uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazywał na brak takiej uchwały, ale nie wynikało z treści tych rozważań, że powyższe stanowiło podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Wobec tego organ nie wzywając skarżącej do uzupełnienia dokumentacji w zakresie zgody właściwego organu spółdzielni nie uchybił art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji.