Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2272/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1991 nr 7 poz 24
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia del. NSA Jolanta Sikorska Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 165/13 w sprawie ze skargi M. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu zmiany wysługi lat 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz M. M. kwotę 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 165/13 po rozpoznaniu skargi M. M. uchylił rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2012 r. nr [...] oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. M. raportem z dnia 14 czerwca 2012 r. wystąpił do Komendanta Stołecznego Policji o zaliczenie do wysługi lat okresów od dnia 20 marca 1994 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r. oraz od dnia 1 kwietnia 1995 r. do dnia 22 czerwca 1999 r., wskazując, że w tym czasie pracował w charakterze domownika w gospodarstwie rolnym rodziców T. i J. M., położonym w miejscowości M., gmina Z.

Komendant Stołeczny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310 – dalej jako "ustawa z dnia 20 lipca 1990 r.") oraz § 3 ust. 1, § 4 i § 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U Nr 152, poz. 1732 ze zm. – dalej jako "rozporządzenie z dnia 6 grudnia 2001 r."), odmówił M. M. ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania M. M., rozkazem personalnym z dnia [...] października 2012 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., powyższy rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji Komendant Główny Policji stwierdził, że M. M. ubiegał się o zaliczenie do wysługi lat okresów pracy w gospodarstwie rolnym rodziców od dnia 20 marca 1994 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r. oraz od dnia 1 kwietnia 1995 r. do 22 czerwca 1999 r. W tym czasie wnioskodawca częściowo przebywał poza miejscem położenia gospodarstwa rolnego, to jest miejscowością M. W okresie od dnia 1 grudnia 1993 r. do dnia 25 czerwca 1996 r. był bowiem zameldowany w miejscowości P. Ponadto w latach 1993 - 1999 uczęszczał do Zespołu Szkół [...] w P. Najpierw w okresie od dnia 1 września 1993 r. do dnia 31 sierpnia 1996 r. był uczniem Zasadniczej Szkoły [...] w P., a od dnia 1 września 1996 r. do dnia 22 czerwca 1999 r. uczniem Technikum [...] w P. Zdaniem organu udział w zajęciach szkolnych (5-8 godzin), konieczność domowego przygotowania się do takich zajęć oraz dojazdy do szkoły (ok. 20 km w jedną stronę) wykluczały możliwość wykonywania przez M. M. stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Fakt, że wnioskodawca nie świadczył stałej pracy w charakterze domownika nie oznacza, że w ogóle nie pomagał rodzicom w ich gospodarstwie rolnym. Jednakże taka pomoc w czasie wolnym od nauki nie mogła być wykonywana w rozmiarze mającym znaczenie dla funkcjonowania gospodarstwa. W analizowanym okresie głównym zadaniem i celem strony było odbywanie zajęć szkolnych a nie świadczenie stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Stałą pracą w gospodarstwie rolnym nie jest doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika. Zatem do stażu pracowniczego, od którego zależą konkretne, dodatkowe uprawnienia pracownicze, nie podlegają zaliczeniu incydentalne, drobne czynności świadczone przez domownika na rzecz rolnika, czyli pomoc, jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się w ramach pomocy rodzinnej osobom prowadzącym gospodarstwo rolne. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do przyjmowania, że nawet drobne i okazjonalne prace w gospodarstwie, wykonywane przez byłych domowników rolnika w czasie przerw między licznymi, innymi zajęciami, można uznawać za stałą pracę w gospodarstwie rolnym w omawianym znaczeniu. Byłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób wykonujących pracę w gospodarstwie rolnym w stosunku do innych pracowników (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1987 r. sygn. akt II UKN 318/97, OSNP 1998/16/491). Z powyższych względów Komendant Stołeczny Policji zasadnie uznał, że przedłożone przez stronę dokumenty i zeznania świadków są niewystarczające do zaliczenia wnioskowanego okresu do wysługi lat i procentowego wzrostu uposażenia zasadniczego z tego tytułu. Należy nadto dodać, że analiza przedstawionych przez policjanta dokumentów każdorazowo podlega ocenie przełożonego właściwego w sprawach osobowych, który ocenia spełnienie przez wnioskodawcę określonych wymogów ustawowych i podejmuje decyzję o zaliczeniu danego okresu do pracowniczego stażu pracy. Pracodawca może nie przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, gdy sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany przez zainteresowanego stan faktyczny sprawy. Komendant Stołeczny Policji prowadząc postępowanie administracyjne z wniosku M. M. uprawniony był do analizy nie tylko dokumentów złożonych przez stronę, ale także dokumentacji zgromadzonej w aktach osobowych policjanta. M. M. ubiegając się o przyjęcie do Policji w swym kwestionariuszu z dnia 15 października 2000 r. nie zawarł żadnej informacji, by kiedykolwiek pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. Oświadczył jedynie, że był osobą bezrobotną i pozostawał na utrzymaniu rodziców. Z powyższych względów argumentację M. M. zawartą w jego odwołaniu należało uznać za chybioną.

Decyzję Komendanta Głównego Policji M. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego oraz utrzymanej nim w mocy decyzji organu I instancji. Zarzucił błędną wykładnię art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24 ze zm. – dalej jako "ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r.") oraz niezasadne przyjęcie, że nie spełnia on wymogów określonych w powołanych przepisach. Zdaniem skarżącego organy obu instancji nie uwzględniły specyfiki pracy w gospodarstwie rolnym oraz tego, że czas pracy tam wykonywanej zmieniał się w zależności od nasilenia pracy w gospodarstwie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "P.p.s.a."), uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że nie może zgodzić się z twierdzeniem organów, że wnioskowane przez skarżącego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców nie mogą być w całości wliczone do stażu służby. W ocenie Sądu organy błędnie zinterpretowały przepis art. 6 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., przyjmując, że sam fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej wyklucza wykonywanie przez domownika rolnika stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Pojęcie stałej pracy w gospodarstwie rolnym wielokrotnie wyjaśniał Sąd Najwyższy. W wyroku z dnia 4 października 2006 r. o sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd ten podkreślił między innymi, że z zestawienia w art. 6 pkt 1 oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. wynika, że istota działań domownika sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych przez prowadzącego gospodarstwo i leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych. Dlatego dla uznania pracy domownika w gospodarstwie rolnym za pracę stałą wystarczające jest wykonywanie wszystkich zabiegów agrotechnicznych związanych z prowadzoną produkcją w rozmiarze podyktowanym potrzebami i terminami prac oraz używaniem sprzętu ułatwiającego te prace. Z kolei w wyroku z dnia 21 kwietnia 1998 r. o sygn. akt II UKN 3/98 Sąd Najwyższy podkreślił, że stałą pracą jest praca domownika w gospodarstwie rolnym, wykonywana w wymiarze czasu stosownym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa, zgodnie z strukturą gospodarstwa, przy uwzględnieniu jego obszaru oraz ilości pracujących w nim osób. Warto również powołać wyrok z dnia 13 listopada 1998 r. o sygn. akt II UKN 299/98 (publ. OSNP 1999/24/799, OSNP - wkł. 1999/3/2), w którym Sąd Najwyższy wskazał, że za stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy uznawać pracę wykonywaną w wymiarze nie niższym niż połowa normalnie wymaganego czasu pracy w rolnictwie oraz że "wykonywanie niektórych czynności rolniczych w gospodarstwie rolnym, w okresie odbywania nauki w szkole średniej, wymagającej codziennych kilkusetkilometrowych dojazdów do niej, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu okresów składkowych jako okresów pracy w gospodarstwie rolnym". Sąd Najwyższy prezentując takie stanowisko nie zastrzegł, że pobieranie nauki w szkole średniej w ogóle wyklucza możliwości zaliczenia pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego. Nie jest to dopuszczalne tylko w przypadku nauki pobieranej w miejscowości znacznie oddalonej od gospodarstwa rolnego, bowiem wówczas nie jest możliwe wykonywanie w pracy w wymiarze ponad połowy wymaganego czasu pracy w rolnictwie. W rozumieniu ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. praca domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiana z pracą rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu przedmiotowej działalności. Zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, a tym samym może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje fakt odrębnego zdefiniowania przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. pojęcia "rolnika" i pojęcia "domownika". Gdyby zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjąć, że w przypadku domownika, który realnie pomaga rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego i jednocześnie pobiera naukę w szkole, jego praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Powyższe stanowisko znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 29 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 321/11 (publ. cbois.nsa.gov.pl) NSA stwierdził, że między innymi nauka w szkole w systemie zaocznym, niepołączona z wykonywaniem dodatkowych zajęć zarobkowych, nie stanowi przeszkody do uznania wykonywanej w tym samym czasie pracy jako stałej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym (por. wyrok Sądu Najwyższego o sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292). Pojmowana w ten sposób cecha "stałości" świadczy, że istotne znaczenie ma nastawienie samego domownika na stałe świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym i odpowiadająca temu nastawieniu niezmienna możliwość skorzystania z jego pracy przez rolnika prowadzącego gospodarstwo.

Z tych względów, zdaniem WSA w Warszawie, uznać należy M. M. spełnia przesłanki do uznania go za domownika, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. W konsekwencji okresy jego pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym rodziców, od dnia 20 marca 1994 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r. oraz od dnia 1 kwietnia 1995 r. do dnia 22 czerwca 1999 r., powinny zostać przez organ Policji zaliczone do stażu służby (wysługi lat), gdyż skarżący we wnioskowanych okresach stale pracował w gospodarstwie rolnym rodziców. Szkoła, do której uczęszczał, znajdowała się niedaleko gospodarstwa rolnego jego rodziców. Fakt pobierania w niej nauki nie mógł zatem wpływać negatywnie na udzielaną rodzicom pomoc przy prowadzeniu gospodarstwa, zwłaszcza, że świadkowie zgodnie zeznali, iż zainteresowany pracę tę wykonywał. Pojęcia "stałej pracy" nie należy utożsamiać z koniecznością ciągłego i nieustannego podejmowania czynności rolniczych. Zatem sam fakt pobierania przez skarżącego nauki w pobliskiej szkole, przy jednoczesnym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, nie może wykluczać możliwości uznania strony za domownika wykonującego stałą pracę w gospodarstwie rolnym rodziców. Przeszkody do zaliczenia wskazanych okresów pracy nie może również stanowić fakt czasowego zameldowania skarżącego w miejscowości, w której znajdowała się szkoła. M. M. przedstawił bowiem zaświadczenie Dyrektora Zespołu Szkół [...] w P., z którego wynika, że skarżący jedynie w konkretnych okresach zamieszkiwał w internacie szkolnym.

Mając powyższe na uwadze, WSA w Warszawie uznał, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. oraz art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r., co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Dlatego też niezbędne było wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego.

W skardze kasacyjnej Komendant Główny Policji zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 165/13 w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Komendant Główny Policji zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił: 1) błędną wykładnię § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. poprzez przyjęcie, że osoba, która pobierała naukę w szkole ponadpodstawowej mogła w charakterze domownika stale pracować w gospodarstwie rolnym oraz 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Komendant Główny Policji wskazał, że w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż nauka w szkole średniej w innej miejscowości, odbywana w systemie dziennym, uniemożliwia wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym w rozmiarze pozwalającym na zaliczenie okresów takiej pracy do okresu zatrudnienia (wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 24 stycznia 1996 r. sygn. akt III AUr 833/95, OSA 1998, nr 4, poz. 15, s. 67). We wnioskowanym okresie skarżący pobierał naukę w szkole ponadpodstawowej. Udział w zajęciach szkolnych, przygotowanie się do zajęć szkolnych oraz dojazdy do i ze szkoły, nie pozwalały M. M. na wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym. Domownik to osoba, dla której pomoc w prowadzeniu gospodarstwa ma znaczenie priorytetowe. Osoba taka powinna być dyspozycyjna, a skarżący z uwagi na obowiązki szkolne nie mógł spełnić takiego wymogu. Ponadto wielkość gospodarstwa rolnego świadczy o tym, że prace nie mogły być w nim wykonywane intensywnie. Powyższe ustalenia nie pozwalają na przyjęcie, że skarżący wykonywał stałe czynności w gospodarstwie rolnym rodziców. Praca, na którą powoływał się skarżący, była jedynie pomocą w prowadzeniu gospodarstwa rodziców. Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. nie pozwala na zaliczenie do pracowniczego stażu każdej pracy w gospodarstwie rolnym. Taka możliwość istnieje jedynie w trzech przypadkach wskazanych w art. 1 ust. 1 tej ustawy. Przy ustaleniu stażu wymaganego przy wzroście uposażenia z tytułu wysługi lat nie można więc uwzględnić tradycyjnie świadczonej w chwilach wolnych doraźnej pomocy przy prowadzeniu gospodarstwa rolnego. W tym czasie głównym zadaniem i celem strony była bowiem nauka, a nie świadczenie pracy w gospodarstwie rolnym. Sąd I instancji nie uwzględniając powyższych okoliczności dopuścił się naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. M. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przewidzianym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, gdyż zaskarżony wyrok WSA w Warszawie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że uposażenie zasadnicze policjanta zależy między innymi od posiadanej przez funkcjonariusza wysługi lat (art. 101 ust.1 ustawy o Policji). Do tej wysługi zalicza się przede wszystkim okresy służby w Policji (§ 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.) oraz okresy służby w innych formacjach mundurowych, wymienione w § 4 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. W omawianym zakresie uwzględnia się również – najogólniej rzecz ujmując – wcześniejsze, zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy (§ 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r.). W myśl § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. do ogólnego stażu służby zalicza się ponadto inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub uprawnienia wynikające ze stosunku służbowego. Do tych odrębnych przepisów należy między innymi ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Z przytoczonych unormowań wynika, że zasadą jest, iż przy ustalaniu stażu mającego wpływ na wysokość uposażenia zasadniczego uwzględnia się okresy służby w Policji i w innych formacjach mundurowych, a także okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Wyjątkiem od tej zasady jest możliwość zaliczenia do wysługi lat także okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Takie uprawnienie może być zrealizowane tylko według reguł określonych w przepisach szczególnych. Odrębne regulacje jako przepisy szczególne muszą podlegać przy tym ścisłej wykładni.

Stosownie do art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., ilekroć przepisy prawa lub postanowienia układu zbiorowego pracy albo porozumienia w sprawie zakładowego systemu wynagradzania przewidują wliczanie do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika wynikające ze stosunku pracy, okresów zatrudnienia w innych zakładach pracy, do stażu tego pracownikowi wlicza się także przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym następuje na wniosek zainteresowanego, a zatem to on decyduje, czy i kiedy złoży w tym zakresie stosowny wniosek. Ujawnienie przez pracownika (funkcjonariusza) pracy w gospodarstwie rolnym dopiero po wielu latach od podjęcia pracy (służby) może utrudniać należyte udokumentowanie charakteru i okresów jego pracy w gospodarstwie rolnym. Jednakże sama ta okoliczność nie może jeszcze dyskwalifikować zasadności zgłoszonego żądania. W omawianej kategorii spraw istotne jest przede wszystkim to, czy w prawem przewidziany sposób zostanie wykazane, że funkcjonariusz pracował stale w gospodarstwie rolnym prowadzonym przez bliską mu osobę, a nie to kiedy zdecyduje się na wystąpienie z określonym roszczeniem.

Przepis art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. przewidując zaliczanie do pracowniczego stażu okresów pracy w gospodarstwie rolnym, odwołuje się do pojęcia domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Pojęcie "domownika" definiuje między innymi powołany przez organy i Sąd I instancji art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o domowniku, to należy przez to rozumieć osobę bliską rolnikowi, która: a) ukończyła 16 lat, b) pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, c) stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

W niniejszej sprawie spór sprowadzał się do sposobu interpretacji określenia "stała praca". Sposób odkodowania przez Sąd I instancji tego pojęcia co do zasady jest prawidłowy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że wykonywanie stałej pracy w gospodarstwie rolnym nie wyklucza jeszcze innych form aktywności domownika. Przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. nie przewidują wymogu, aby praca w gospodarstwie rolnym stanowiła jedyne zajęcie domownika. Należy zatem podzielić pogląd, że samo kształcenie się w dziennej, wieczorowej czy zaocznej szkole ponadpodstawowej nie eliminuje możliwości zakwalifikowania pracy wykonywanej w gospodarstwie rolnym jako pracy stałej. O świadczeniu stałej pracy w gospodarstwie rolnym z pewnością nie może być mowy jedynie wówczas, gdy osoba bliska rolnikowi pobiera naukę w szkole znajdującej się w znacznej odległości od miejsca położenia gospodarstwa, co wiąże się z dość późnym powrotem do domu albo koniecznością zamieszkania w internacie, akademiku itp. Zatem samo łączenie nauki w szkole ponadpodstawowej z pracą w gospodarstwie rolnym nie stanowi przeszkody do zaliczenia okresu pracy wykonywanej w gospodarstwie do pracowniczego stażu, o ile zostanie wykazane, że stała praca rzeczywiście w gospodarstwie rolnym była wykonywana. Takie stanowisko od dawna prezentowane jest piśmiennictwie prawniczym (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32 oraz T. Śmigiewicz-Podgórska "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14). Podobne poglądy dominują też w judykaturze, co wynika z licznych wyroków Sądu Najwyższego oraz orzeczeń sądów administracyjnych wydawanych w podobnych sprawach.

WSA w Warszawie trafnie ponadto wskazał, że pracy domownika nie można przyrównywać do pracy samego rolnika. Domownik nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz pracuje na rzecz rolnika, wykonując wskazane przez niego czynności niezbędne do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Ustawodawca w żadnym przepisie prawa nie zdefiniował pojęcia "stałej pracy". Charakter pomocy świadczonej rolnikowi przez bliską mu osobę należy zatem analizować indywidualnie, a tym samym na tle okoliczności konkretnej sprawy oceniać, czy pomoc taką można uznać za "stałą pracę" w celu uzyskania określonych uprawnień pracowniczych.

Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że dla oceny czy praca w gospodarstwie rolnym miała charakter stały wystarczy jedynie ustalenie, że osoba bliska rolnikowi wykonywała czy mogła wykonywać jakiekolwiek zabiegi agrotechniczne związane z produkcją rolną. Mogłoby to sugerować, że w omawianym zakresie chodzi o jakąkolwiek pomoc świadczoną na rzecz rolnika. Tymczasem o możliwości zakwalifikowania pomocy jako stałej pracy i o obowiązku zaliczenia okresu wykonywania takich czynności do stażu służby (pracy) decydować musi również zakres pomocy świadczonej przez domowników. Nie ma żadnych racjonalnych przesłanek do tak liberalnego traktowania osób bliskich rolnika, by nawet drobne prace domownika wykonywane przez niego w gospodarstwie rolnym, w czasie wolnym od nauki czy innych zajęć zawodowych, należałoby bezwzględnie uznawać za stałą pracę w omawianym znaczeniu. Stanowiłoby to nadmierne uprzywilejowanie osób świadczących jakąkolwiek pomoc w gospodarstwie rolnym w stosunku do pracowników (wyroki Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1997 r. sygn. akt II UKN 318/97 lex nr 33101 i z dnia 15 czerwca 2010 r. sygn. akt II CSK 37/10 lex nr 852536 oraz NSA z dnia 22 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 1234/13 lex nr 1578853 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 5/13 lex nr 1317090). W warunkach wiejskich dzieci rolnika na ogół pomagają swym rodzicom czy dziadkom w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Nie oznacza to jednak, że każde z nich może w przyszłości skorzystać z omawianego przywileju. Gdyby taki był zamysł ustawodawcy, to określone profity pracownicze połączono by nie ze stałą pracą w gospodarstwie lecz w istocie z samym zamieszkiwaniem z rolnikiem na terenie jego gospodarstwa rolnego. Zakres świadczonej pomocy nie może być zatem obojętny dla oceny, czy pomoc ta może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Drobne czynności, nawet systematycznie wykonywane w ramach rodzinnego podziału obowiązków oraz inne, ale świadczone okazjonalnie, nie stanowią stałej pracy w gospodarstwie rolnym. O stałej pracy można mówić tylko wtedy, gdy pomoc na rzecz rolnika była świadczona w rozmiarach rzeczywiście istotnych dla funkcjonowania gospodarstwa. Zatem przy ustaleniu stażu pracowniczego nie uwzględnia się każdej pomocy w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Zaliczeniu podlega tylko praca stała o istotnym znaczeniu dla prowadzonej działalności rolniczej. Pomoc zwyczajowo świadczona przez członków rodziny rolnika nie stanowi stałej pracy w gospodarstwie rolnym, a tym samym nie można jej uznawać za pracę mającą wpływ na wysokość wysługi lat ustalanej dla celów pracowniczych. Celem ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. i przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników nie było stworzenie dodatkowych przywilejów dla wszystkich członków rodziny rolnika pomagających mu w jakikolwiek sposób w prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Powołana ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. w swoim tytule i treści jednoznacznie odnosi się do okresów pracy w gospodarstwie, które podlegać mają zaliczeniu do stażu pracy, tak jak inne okresy służby i zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy. Ustawodawca w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. również położył akcent na pracę, która – chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy –bezwzględnie ma mieć charakter stałej pracy. Dlatego też nie każda pomoc udzielana rolnikowi lecz wyłącznie stała praca w omawianym znaczeniu podlega zaliczeniu do stażu pracowniczego, z którym prawodawca wiąże określone uprawnienia pracownicze, w tym wymierne profity finansowe.

Z powyższych względów dokonując oceny, czy w danej sprawie osoba bliska rolnika faktycznie wykonywała stałą pracę w gospodarstwie rolnym należy najpierw dokładnie przeanalizować przebieg pracy wnioskodawcy w gospodarstwie oraz ustalić, jaki był charakter gospodarstwa, ile osób faktycznie świadczyło w nim pomoc na rzecz rolnika oraz jakie konkretnie czynności w gospodarstwie wykonywał wnioskodawca, a następnie wnikliwie ocenić czy pomoc ta faktycznie świadczona była w zakresie znaczącym dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego, a jeżeli tak to, czy była ona wykonywana w takim rozmiarze przez cały rok czy jedynie sezonowo, a także czy z uwagi na profil gospodarstwa, stopień jego zmechanizowania i liczbę członków rodziny rolnika rzeczywiście w całym wnioskowanym okresie zachodziła potrzeba wykonywania pracy o deklarowanym przez wnioskodawcę charakterze i rozmiarze.

WSA w Warszawie nie dostrzegł potrzeby dokonywania wszystkich takich ustaleń, co niewątpliwie wynikało z częściowo błędnej interpretacji pojęcia "stałej pracy" w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu. Tymczasem przy wykładni i zastosowaniu tych przepisów oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. istotne jest nie tylko to, czy wnioskodawca ubiegający się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym mógł potencjalnie połączyć naukę z jakąkolwiek pomocą świadczoną na rzecz rolnika, ale czy taką pomoc faktycznie wykonywał i czy w okolicznościach konkretnej sprawy można udzielaną rolnikowi pomoc rzeczywiście uznać za "stałą pracę" w omawianym znaczeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie można tak kategorycznie stwierdzić – jak uczynił to Sąd I instancji – że M. M. we wnioskowanych okresach powinien być uznany za domownika w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgromadzony dotychczas materiał dowodowy (w tym dość lakoniczne i prawie identyczne zeznania świadków) nie dają jeszcze pewności, że M. M. w okresie swej nauki w szkołach ponadpodstawowych świadczył na rzecz swoich rodziców taką pomoc, którą bezwzględnie należy zakwalifikować jako "stałą pracę" w indywidualnym gospodarstwie rolnym. Dlatego też uchylenie przez WSA w Warszawie kontrolowanych przezeń rozkazów personalnych Komendanta Głównego Policji oraz Komendanta Stołecznego Policji w ostatecznym rozrachunku uznać należy za uzasadnione. Zaskarżony wyrok, mimo sygnalizowanych uchybień i częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada zatem prawu. Dopiero po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy możliwa będzie ocena, w jaki sposób określone przepisy prawa materialnego powinny mieć w sprawie zastosowanie.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy powinny mieć również na uwadze, że zgodnie z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym należy potwierdzić albo zaświadczeniem urzędu gminy albo zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących na terenie, na którym jest położone gospodarstwo rolne. W analizowanej kategorii spraw zasadnicze ustalenia muszą być udokumentowane we wskazany sposób. Zeznania świadków mogą mieć taką sama wartość dowodową jak zaświadczenie właściwego urzędu gminy. Zeznania te nie powinny jednak budzić wątpliwości co do ich kompletności oraz wiarygodności stwierdzonych w nich faktów. Jeżeli dokumenty przedstawione przez wnioskodawcę nasuwają zastrzeżenia, w tym zeznania świadków są ogólnikowe i lakoniczne, to organ nie może z góry dyskwalifikować wartości takich dowodów. Prowadząc postępowanie w sprawie ustalenia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta, organ może, a nawet powinien, rozważyć potrzebę samodzielnego, dodatkowego przesłuchania zawnioskowanych osób, co pozwoli dopiero na rzetelną ocenę wiarygodności ich zeznań. Niedopuszczalna jest natomiast praktyka organów Policji, które żądają od świadków i wnioskodawców jedynie pisemnych odpowiedzi na zadane pytania. Pisemne wyjaśnienia takich osób nie spełniają wymogów, o jakich mowa w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., a zatem na ich podstawie nie można dokonywać ustaleń mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zauważyć również należy, że przesłuchani świadkowie powinni relacjonować znane im osobiście fakty a nie dokonywać ich samodzielnej kwalifikacji. Ocena czy pomoc świadczona rolnikowi przez wnioskodawcę miała charakter pracy w gospodarstwie rolnym należy organu prowadzącego postępowanie a nie osób przesłuchiwanych w charakterze świadków.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 - ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy P.p.s.a.