Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 960/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59 f ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151, art. 185 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant referent Marta Świetlik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi G.Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...], II. określa, że wymienione w pkt I wyroku postanowienia nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

1. W dniu [...] stycznia 2009 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło pismo G.Ł. – właściciela budynku gospodarczego przy ul. [...] na dz. nr ewid. [...] z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli budynku w związku z nielegalnym przebywaniem w nim osób postronnych. W dniu [...] stycznia 2009 r. organ ustalił, iż G.Ł. decyzją z dnia [...] września 1993 r. nr [...], wydaną przez Kierownika Urzędu Rejonowego uzyskał pozwolenie na przebudowę budynku gospodarczego na mieszkalny. Następnie w dniu [...] lutego 2009 r. przeprowadzone zostały przez organ oględziny na terenie przedmiotowej działki w trakcie których ustalono, iż dokonano częściowej adaptacji budynku gospodarczego na mieszkalny tj. wykonano 2 pokoje i kuchnię. Podczas oględzin w budynku przebywały dwie osoby A.S. (była żona G.Ł.) wraz z dzieckiem. A.S. oświadczyła, iż zamieszkuje przedmiotowy budynek.

2. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na A.S. karę w wysokości 10.000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny.

Na skutek odwołania A.S. postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] organ odwoławczy uchylił w całości postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia kasacyjnego WINB wskazał na fakt, iż użytkownikiem obiektu pozostaje podmiot inny niż inwestor. Sytuacja tego rodzaju nie upoważnia natomiast organu nadzoru budowlanego, aby sankcję, o której mowa w art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz.1118 ze zm.; dalej Prawo budowlane), stosować wobec użytkownika obiektu, który nie posiada legitymacji do konwalidowania zaistniałego stanu rzeczy.

3. Rozpoznając ponownie sprawę organ nie przeprowadził dodatkowych czynności dowodowych, natomiast pismem z dnia [...] lipca 2009 r. zawiadomił inwestora – G.Ł. o możliwości zapoznania i wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego. W dniu [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał postanowienie nr [...]. Postanowieniem tym, powołując się na art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego nałożył na G.Ł. karę w wysokości 10.000 zł, z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, położonego na działce nr [...] przy ul. [...], z naruszeniem art. 55 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu postanowienia PINB powołał ustalenia podjęte w wyniku przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2009 r. oględzin budynku. Organ wskazał, iż wyposażenie mieszkania, a przede wszystkim samo oświadczenie A.S., że zamieszkuje w przedmiotowym budynku, jednoznacznie świadczą o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego pomimo braku zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone przez G.Ł. zażaleniem, który wniósł o jego uchylenie w całości, zarzucając nierzetelne przeprowadzenie postępowania, a w konsekwencji powzięcie błędnej oceny stanu faktycznego i prawnego. Skarżący nie zakwestionował ustaleń organu, że obiekt jest użytkowany, jednakże wskazał, że budynek nielegalnie użytkuje jego była żona, która nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowego obiektu.

W treści zażalenia stwierdził również, iż organ powinien rozdzielić dwa zasadnicze zdaniem skarżącego wątki niniejszej sprawy - fakt nielegalnego (bez jego zgody) użytkowania budynku przez A.S. oraz fakt niezamknięcia czynności inwestorskich określonych w pozwoleniu na budowę, co skutkuje brakiem obowiązku formalnego oddania budynku do użytkowania.

4. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, póz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w związku z czym zażalenie nie może zostać uwzględnione. Powołując jako podstawę prawną art. 57 ust. 7, art. 54 oraz 55 i 59f ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, że nałożenie kary jest obowiązkiem organu nadzoru budowlanego, który po stwierdzeniu zaistnienia sytuacji określonej w tym przepisie nie może odstąpić od uczynienia użytku ze swojej kompetencji. W szczególności przepisy prawa nie przewidują możliwości odstąpienia od nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części ze względu na przykład na złą sytuację materialną inwestora. Nałożenie kary jest wynikiem naruszenia prawa stanowiącego podstawę zastosowania sankcji. Natomiast należy wziąć pod uwagę, kto zgodnie z prawem powinien być adresatem sankcji.

W przedmiotowej sprawie jak uznało Kolegium PINB w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości stwierdził fakt przystąpienia do użytkowania przebudowanego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, położonego na działce nr [...] bez dokonania zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Przystąpienie do użytkowania omawianego budynku potwierdza w szczególności protokół kontroli z dnia [...] lutego 2009 r. wraz z dołączonym do protokołu materiałem fotograficznym. Przystąpienia do użytkowania obiektu nie kwestionuje sam skarżący w oświadczeniu złożonym w dniu [...] marca 2009 r. w siedzibie PINB. Fakt ten został potwierdzony także w treści zażalenia. Powyższa okoliczność stanowi zdaniem Kolegium przesłankę do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego.

Odnosząc się do treści zażalenia WINB wyjaśnił, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w całości adresowany jest do inwestora, na którym ciążą obowiązki związane z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, określone także w art. 54 i 55 tej ustawy. Poza sporem pozostaje, że podmiotem odpowiedzialnym za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem stosownego zezwolenia jest inwestor. Do momentu posiadania przez G.Ł. statusu inwestora jest on zobowiązany dopełnić wszystkich przewidzianych prawem obowiązków, w tym również obowiązków dotyczących rozpoczęcia użytkowania obiektu w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Jeżeli zatem inwestor umożliwia nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego to odpowiada za brak dopełnienia ustawowych wymagań umożliwiających legalne użytkowanie obiektu. Odpowiedzialnością taką nie może być obciążona A.S., która chociaż zajmuje obiekt (przy czym nie posiada podstaw umownych ani ustawowych), to jednak nie posiada legitymacji do konwalidowania zaistniałego stanu rzeczy.

Organ odwoławczy stwierdził przy tym, że posługiwanie się w przepisach prawa budowlanego pojęciem "użytkowanie" w odniesieniu do określonego kręgu podmiotów związanych z procesem budowy, oddawania do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego nie pozwala na wymierzenie - na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części najemcy, czyli podmiotowi, który zajmuje ten obiekt lub jego część na podstawie stosunku zobowiązaniowego. Taki podmiot nie jest władny użytkować obiekt budowlany zgodnie z wymogami stawianymi przez przepis ust. 2 art. 5 Prawa budowlanego. Natomiast rozstrzyganie sporów w tym zakresie nie leży w kompetencjach organów nadzoru budowlanego.

5. G.Ł. wniósł od powyższego postanowienia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. domagając się jego uchylenia w całości jako naruszającego prawo. Skarżący podkreślił, iż stanowisko organu można byłoby uznać za słuszne gdyby inwestor faktycznie naruszył przepisy Prawa budowlanego. Tymczasem inwestor nie dopuścił się nielegalnego użytkowania, a wręcz usiłował mu zapobiec i usunąć byłą żonę z przedmiotowego lokalu. Skarżący podał, iż od 2004 r. nie zamieszkuje w [...], a wcześniej w zasadzie również tam nie zamieszkiwał pracując często za granicą. Dodał też, iż z byłą żoną nie łączy go żaden stosunek zobowiązaniowy, którego przedmiotem byłby budynek przy ul. [...], a zatem zamieszkuje ona tam bez jego zgody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu wraz z argumentacją w nim zawartą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Regulacja prawna, która jest dla skarżącego źródłem dolegliwości była poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 stycznia 2007r., (P 19/06, OTK-A 2007/1/2) orzekł, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto, istotne dla zarzutów strony, wyniki kontroli konstytucyjności prawa wskazując, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Trybunał podkreślił tu, że przewidziana kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego stwierdzono, że istotą nadzoru budowlanego jest m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości.

Istotą zaś kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest więc konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego.

Surowość kary, jej automatyzm oraz zarzuty dotyczące proporcjonalności, z inicjatywy sądownictwa administracyjnego, stały się przedmiotem ponownej kontroli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., (P 64/2007 ,OTK ZU 2009/5A, poz. 64), uznał zgodność art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz załącznikiem do tej ustawy z normami Konstytucji. Uzasadniając przyjęte stanowisko wskazano, że z punktu widzenia celu regulacji, istotne znaczenie ma przede wszystkim przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia formalności, określonych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego, ponieważ brak aktywności inwestora uniemożliwia organom nadzoru budowlanego realizację ich ustawowo określonych zadań. W wyroku tym wskazano, że zagrożenie wartości chronionych jest takie samo niezależnie od majątkowej sytuacji sprawcy "samowoli użytkowej". Dlatego wysokość kar jest pochodną wagi interesu publicznego, sprowadzającego się do potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszego bezpieczeństwa obiektów budowlanych.

Ponownie też podkreślono, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy prawa budowlanego może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Konieczność zaś zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa.

9. Tak istotne wątpliwości dotyczące konstrukcji kary oraz jej wysokości, mimo generalnej oceny zgodności z ustawą zasadniczą każą w stanach spornych dokonywać wnikliwej oceny stanu faktycznego oraz wynikających z nich kwestii interpretacyjnych. W tym przypadku dotyczą one odpowiedzialności skarżącego za przystąpienie o użytkowania obiektu budowlanego pomimo braku zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Zgodnie z art. 17 pr. bud. uczestnikami procesu budowlanego są inwestor, inspektor nadzoru inwestorskiego, projektant i kierownik budowy lub kierownik robót. Przepis ten zawiera zamknięty katalog podmiotów, które są uczestnikami procesu budowlanego, na których spoczywają konkretne, określone dalszymi przepisami Prawa budowlanego obowiązki. Szczególną pozycję wśród tych uczestników zajmuje inwestor, ponieważ jest on stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę, oraz innych postępowań, dla których materialnoprawną podstawę stanowią przepisy prawa budowlanego (por. Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, tezy art. 17). Obowiązki inwestora określone zostały w art. 18 Prawa budowlanego. Z przepisu tego wynika, że rozciągają się one na wszystkie etapy procesu budowlanego. W szczególności przepis ten w ust. 1 pkt. 4 stanowi, że do obowiązków inwestora należy wykonanie i odbiór robót budowlanych. Przepis ten koresponduje z przedmiotowym art. 57 ust. 1, z którego wynika, że zawiadomienia o zakończeniu budowy dokonuje inwestor, jak i inwestor występuje z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie.

Jednakże przepis ten posługuje się pojęciem "użytkowanie" bez oznaczenia adresata, przy czym ustawa w innych miejscach, w szczególności wyżej wymienionych adresata tego dokładnie wskazuje. W doktrynie podkreśla się, że karę wymierza się podmiotowi, który dopuszcza się nielegalnego użytkowania obiektu z reguły inwestorowi (por. ibidem, teza 6 do art. 57), co oznacza, iż inwestor nie jest jedynym podmiotem, którego może dotyczyć wskazany przepis. Na tle wątpliwości, kto jeszcze może być adresatem wskazanego obowiązku w orzecznictwie sądowym spotyka się pogląd, że posługiwanie się w przepisach prawa budowlanego pojęciem "użytkowanie" w odniesieniu do określonego kręgu podmiotów związanych z procesem budowy, oddawania do użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego nie pozwala na wymierzenie - na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części najemcy, czy innemu podmiotowi, który zajmuje ten obiekt lub jego część na podstawie stosunku zobowiązaniowego (por. wyrok WSA w Poznaniu, II SA/Po 440/06, Wspólnota 2007/39/44). Przyjmuje się za to, przy wystąpieniu warunków szczególnych, możliwość nałożenia kary na właściciela nie będącego inwestorem (por. wyrok WSA w Kielcach, II SA/Ke 328/08, Lex nr 518379).

Najistotniejsze dla wykładni przedmiotowego zagadnienia ma jednak kwestia odpowiedzialności inwestora za przystąpienie do użytkowania dokonane przez osoby trzecie. Była ona rozważana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2008 r., II SA/Kr 227/08 (Lex nr 516717), w którym stwierdzono miedzy innymi, iż art. 59 ust. 7 Prawa Budowlanego przesądza o tym, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor. Do obowiązków inwestora należy zorganizowanie procesu budowy, z uwzględnieniem zawartych w przepisach zasad bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a w szczególności m.in. zapewnienie objęcia kierownictwa budowy przez kierownika budowy, który z kolei obowiązany jest do podejmowania niezbędnych działań uniemożliwiających wstęp na budowę osobom nieupoważnionym (art. 18 i 22 Prawa Budowlanego). Z tego wyprowadził ten sąd wniosek, iż kara taka może być nałożona wyłącznie lub przede wszystkim na inwestora. Nie można jednak odpowiedzialności inwestora oderwać od kwestii winy. Może zdarzyć się tak, że inwestor uczyni wszystko co należy do jego obowiązków, a mimo wszystko osoby trzecie przystąpią do użytkowania obiektu.

Wyrok ten stał się przedmiotem kontroli kasacyjnej, w której sformułowano pogląd, do którego odwołuje się skład w niniejszej sprawie. Mianowicie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lipca 2009 r., w sprawie II OSK 1183/08 (dostępnej w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA) oddalając skargę kasacyjną wskazał, iż pogląd wiążący odpowiedzialność inwestora z pojęciem winy jest wadliwy, gdyż w prawie administracyjnym nie istnieje pojęcie winy i organy administracji publicznej nie są uprawnione do ustalania winy strony postępowania administracyjnego. W procedurze wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu decydujące znaczenie ma okoliczność, czy inwestor naruszył przepisy prawa budowlanego. Przedmiotem badania organów administracji winno być zatem ustalenie, czy i w jakich okolicznościach doszło do samowolnego, wbrew woli inwestora, użytkowania obiektu w sposób wypełniający hipotezę normy zawartej w art. 57 ust. 7 Praw budowlanego. Taka wykładnia, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje w zgodzie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. akt P 19/06, gdyż funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego, co oznacza rozpoczęcie użytkowania z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm. Nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, byłaby sytuacja, w której niejako z automatyzmu dochodziłoby do stosowania sankcji w postaci kary administracyjnej za zachowania (w tym przypadku nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego), którym nie można przypisać naruszenia prawa.

10. Za taki automatyzm należałoby uznać obciążenie karą inwestora, który nie miał obiektywnego wpływu na użytkowanie obiektu. Dla ustalenia tej przesłanki konieczne jest dokładne wyjaśnienie okoliczności w jakich doszło do użytkowania budynku oraz poprzedzających je prac budowlanych, których miałoby dotyczyć zgłoszenie. Wbrew temu co twierdzi organ drugiej instancji nie są to okoliczności ani bezsporne, ani też nie wynikają one z oświadczenia skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. (k. 4 akt administracyjnych). Owszem odwołuje się ono do przystąpienia do użytkowania, ale wyraźnie też stwierdza, iż dotyczy to osoby trzeciej, która działa wbrew woli skarżącego i na której zachowanie nie ma on wpływu, choć podjął czynności zachowawcze (toczące się postępowanie o eksmisję). Tym samym przypisanie odpowiedzialności skarżącemu jako inwestorowi bez wyjaśnienia okoliczności pozwalających na przypisanie mu odpowiedzialności za naruszenie wymogów prawa budowlanego jest przedwczesne. Czynności wyjaśniające, co wyżej wskazano, powinny zmierzać nie do zbadania winy skarżącego lub innych osób, lecz ustalenia w jakich okolicznościach doszło do użytkowania obiektu i czy działo się to wbrew woli inwestora (właściciela), ewentualnie, czy podjął on działania prawne zmierzające do uniknięcia lub usunięcia samowoli. Możliwa jest bowiem sytuacja, że nielegalnego użytkowania obiektu dopuszcza się samowolnie podmiot, za którego właściciel lub inwestor nie ponosi odpowiedzialności, w tym znaczeniu, że do nielegalnego użytkowania doszło pomimo podjęcia przez inwestora (właściciela) należytej staranności w zapobieżeniu temu naruszeniu prawa. Możliwa jest też sytuacja, iż roboty budowlane zmierzające do zakończenia inwestycji zostały dokonane również samowolnie przez osoby trzecie, co może mieć istotne znaczenia dla sprawy.

W tym zakresie brak jest głębszych ustaleń, gdyż organy przyjęły, poddany wyżej krytyce, automatyzm kary oraz przypisały zgromadzonym dowodom, w szczególności oświadczeniu skarżącego z dnia [...] marca 2009 r. inne znaczenie niż wynikające z ich treści; nie wyjaśniając w sposób pełny rzeczywistych podmiotowych i przedmiotowych okoliczności, w jakich doszło do użytkowania.

11. Nadto sama okoliczność uznania skarżącego za jedynego inwestora nie została głębiej zbadana. Otóż formalnie podmiotem, który decyzją z dnia [...] września 1993 r. o pozwoleniu na budowę był skarżący jednak z akt administracyjnych nie wynika, czy był on w tym czasie w związku małżeńskim, jaki był ustrój majątkowy i czy przedmiotowa nieruchomość stanowiła jego majątek odrębny czy też wspólny (ewentualnie dzielony po rozwiązaniu małżeństwa), w szczególności w dacie przystąpienia do użytkowania oraz wydawania decyzji. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r., w sprawie o sygn. II OSK 1174/09, wyjaśnienie statusu inwestora na tle małżeńskich stosunków majątkowych decyduje o prawidłowości ustalenia stron postępowania z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Oświadczenie skarżącego, iż jest on wyłącznym właścicielem nie jest wystarczające, gdyż prawa rzeczowe objęte są szczególnym domniemaniem wynikającym z treści wpisów ujawnionych w księgach wieczystych i odpis z właściwej księgi wieczystej jest dowodem niezbędnym do dokonania prawidłowego ustalenia stanu prawnego.

12. Uchybieniem jest również pominięcie w postępowaniu administracyjnym ustanowionego w dniu [...] stycznia 2009 r. przez skarżącego pełnomocnika (pełnomocnictwo w aktach administracyjnych). Wprawdzie z akt nie wynika, by prowadziło ono do pozbawienia skarżącego prawa do obrony jednak mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

13. Wymienione powyżej uchybienia stanowią o naruszeniu zarówno reguł procesowych tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz 40 § 2 k.p.a.; jak i błędnej wykładni prawa materialnego to jest art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego określającego przesłanki wymiaru kary za nielegalne użytkowanie obiektu w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

O wstrzymaniu wykonania postanowień Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Rzeczą organu I instancji będzie w ponowionym postępowaniu ustalenie wskazanych w pkt i 9 do 11 okoliczności w stopniu umożliwiającym podjecie decyzji o zastosowaniu prawa materialnego w przyjętym wyżej rozumieniu. Nadto umożliwienie działania pełnomocnikowi skarżącego (pkt 12).