Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 351/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 155 poz 1043
law: Ustawa z dnia 6 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Dnia 11 sierpnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia NSA Anna Stępień Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Rząsa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2014 roku przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 7 lutego 2013 r. nr XXXI/245/13 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Parzęczew obejmującej obszar położony w sołectwach Parzęczew, Ignacew Folwarczny, Ignacew Rozlazły, Śniatowa oraz Skórka oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda Łódzki wniósł skargę na uchwałę nr XXXI/245/13 Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 7 lutego 2013r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Parzęczew obejmującej obszar położony w sołectwach Parzęczew, Ignacew Folwarczny, Ignacew Rozlazły, Śniatowa oraz Skórka wskazując na naruszenie prawa materialnego tj. art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), poprzez naruszenie zasad uchwalania aktu planistycznego. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności kontestowanej uchwały w całości.

W motywach skargi Wojewoda wyjaśnił, iż zaskarżona uchwała, wraz z dokumentacją planistyczną w dniu 8 lutego 2013r. została mu przedłożona do oceny zgodności z prawem, a następnie została zaopiniowana pozytywnie pod względem zgodności z prawem i opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 15 marca 2013r. pod pozycją 1535. Wojewoda jednak ponownie analizując zapisy planu w odniesieniu do ustaleń obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Parzęczew stwierdził, że plan nie jest zgody ze studium. Jak podkreślił autor skargi, w studium funkcjonują dwa zapisy posługujące się określeniem "elektrownie wiatrowe". Na stronie 73 studium zapisano, iż "dopuszcza się lokalizację usług i obiektów obsługi technicznej oraz telekomunikacyjnych urządzeń nadawczych (stacje bazowe telefonii komórkowej oraz elektrowni wiatrowych zgodnie z obowiązującymi przepisami", a na stronie 77 dla terenów rolnych zapisano, że "dopuszcza się lokalizację telekomunikacyjnych urządzeń nadawczych (stacje bazowe telefonii komórkowej oraz elektrowni wiatrowych zgodnie z obowiązującymi przepisami)". Tymczasem na rysunkach studium nie wyznaczono lokalizacji tych urządzeń ani ich stref ochronnych.

W uchwalonym planie miejscowym Rada Gminy ustaliła przeznaczenie dla elektrowni wiatrowych na terenach o symbolach: 1.9E, 2.36E, 2.37E, 2.3P-U, 2.21P-U i 2.22P-U uznając, że zapisy w studium upoważniają do umieszczenia w planie miejscowym lokalizacji farm wiatrowych.

W ocenie Wojewody, zapisy w obowiązującym studium nie stanowią o dopuszczeniu ustalania lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenie gminy Parzęczew. Z treści tych zapisów wynika, że elektrownie wiatrowe zakwalifikowano do urządzeń telekomunikacyjnych, co jest niezgodne z art. 2 pkt 46 ustawy z dnia 16 lipca 2004r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), który to przepis stanowi, iż urządzeniem telekomunikacyjnym jest urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewniania telekomunikacji. Urządzeniem takim nie jest zatem elektrownia wiatrowa. Ponadto zapisy dotyczące elektrowni wiatrowych w studium mają charakter uzupełniający podstawową treść, znajdują się w nawiasach. Część graficzna studium nie przewiduje rozmieszczenia tego typu urządzeń na terenie gminy. Argumenty te – w ocenie strony skarżącej – uzasadniają zarzut naruszenia zasad uchwalania aktu planistycznego, określonych w art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. Uchwała narusza ustalenia studium, bowiem przewiduje w planie miejscowym rozmieszczenie elektrowni wiatrowych, podczas gdy ustalenia studium nie dają takiej możliwości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Parzęczewie wniosła o jej oddalenie uznając, że plan miejscowy ustala przeznaczenie terenów objętych zmianą oraz określa sposoby ich zagospodarowania i zabudowy. Wiodącą formą zagospodarowania na terenie, którego dotyczą kwestionowane zapisy jest zabudowa przemysłowo – usługowa (oznaczona symbolem P-U) z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych, wraz z niezbędną infrastrukturą, oraz tereny rolne (oznaczone symbolem R), dla których plan miejscowy ustala warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych. Projekt zmiany planu miejscowego został sporządzony zgodnie z wytycznymi zawartymi w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Parzęczew, które zostało uchwalone przez Radę Gminy w Parzęczewie uchwałą Nr XXXVIII/355/09 z dnia 30 listopada 2009r. W dziale III pkt. 4.1.3 studium dla wielofunkcyjnych terenów usługowo – składowo – przemysłowych dopuszcza się lokalizację usług i obiektów obsługi technicznej, telekomunikacyjnych urządzeń nadawczych oraz elektrowni wiatrowych. Natomiast, dla terenów rolnych dopuszcza się lokalizację telekomunikacyjnych urządzeń nadawczych oraz elektrowni wiatrowych, z wyłączeniem Obszaru Chronionego Krajobrazu "A".

W ocenie organu nie jest uzasadnione twierdzenie, iż z treści zapisów studium wynika, że elektrownie wiatrowe zakwalifikowano do urządzeń telekomunikacyjnych. Zapis studium stanowi, iż dopuszcza się lokalizację usług i obiektów obsługi technicznej oraz telekomunikacyjnych urządzeń nadawczych (stacje bazowe telefonii komórkowej oraz elektrowni wiatrowych zgodnie z obowiązującymi przepisami). Organ przyznał, że nawias w powołanym zapisie został przez przeoczenie postawiony w złym miejscu, co – dla organu – jest oczywiste. W nawiasie powinien znaleźć się zapis: stacje bazowe telefonii komórkowej. Nawet gramatyczne brzmienie tego zapisu studium daje jasny obraz, iż gmina Parzęczew dopuszcza lokalizacje 3 rodzajów urządzeń: usług i obiektów obsługi technicznej, telekomunikacyjnych urządzeń nadawczych oraz elektrowni wiatrowych. Elektrownie wiatrowe są obiektami budowlanymi służącymi do wytwarzania energii (art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane), a nie urządzeniami telekomunikacyjnymi. W ocenie organu, rozumienie zapisów studium, jakie prezentuje Wojewoda Łódzki jest nadużyciem prawa, a sporny zapis studium nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Z powyższych zapisów jednoznacznie wynika, iż na wskazanych terenach można lokalizować elektrownie wiatrowe, jako jeden z rodzajów urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Wojewody organ wyjaśnił, że ustalenia wynikające z art. 10 ust. 21 u.p.z.p. nie mogły być uwzględnione w treści studium, ponieważ art. 10 ust. 2a u.p.z.p. został wprowadzony ustawą z dnia 6 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 155, poz. 1043). Na mocy art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz plany zagospodarowania przestrzennego województw zachowują moc. Ustalenia wynikające z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. nie są obligatoryjne do dokonania zmiany studium. Przed nowelizacją nie było obowiązku uwzględniania w gminnych dokumentach planistycznych obszarów przeznaczonych pod budowę urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii. Posadowienie takiego urządzenia wymagało – w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, albo – gdy obowiązywał plan, który w obranym przez inwestora miejscu przewidywał inne przeznaczenie terenu – przeprowadzenie procedury zmiany tego planu. Organ dalej argumentując napisał, że istotą nowelizacji u.p.z.p. było nałożenie na podmioty przygotowujące projekt studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obowiązku uwzględniania w tych dokumentach planistycznych zamierzeń w zakresie realizacji inwestycji energetycznych. Wspomnianą nowelizacją rozszerzono zakres zagadnień objętych studiami i miejscowymi planami.

Jak podkreślił organ, obowiązujące w dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. w dniu 25 września 2010r., studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowały moc. Nowelizacja ustawy nie skutkuje zatem koniecznością nowelizacji obowiązujących aktów planistycznych, czyli – w sprawie – nowelizacją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Parzęczew z dnia 30 listopada 2009r.

Konkludując Rada Gminy w Parzęczewie wskazała, iż wbrew zarzutom skargi, kontestowana uchwała nie narusza ustaleń studium, a tym samym wskazanych przepisów u.p.z.p.. Plan miejscowy został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i brak jest podstaw do ich uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 oraz pkt 6 P.p.s.a.). Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 P.p.s.a.), przy czym w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie należy wskazać, iż skargę w niniejszej sprawie wywiódł Wojewoda Łódzki, jako organ nadzoru, w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2013r., poz. 594 ze zm., dalej jako: "u.s.g."). Organowi temu wójt gminy zobowiązany był przedstawić uchwałę rady gminy w trybie przepisu art. 90 u.s.g., w celu zbadania jej zgodności z prawem. Stosownie do treści przepisu art. 91 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia jej uchwały. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy, bowiem wówczas może tylko zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego (art. 93 u.s.g.).

W realiach niniejszej sprawy wskazać wypada, iż organ nadzoru w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 u.s.g. nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tym samym, jako podstawę do wniesienia przez Wojewodę Łódzkiego skargi w niniejszej sprawie uznać należy przepis art. 93 u.s.g.. Organ nadzoru realizując swe kompetencje na podstawie powyższej regulacji nie jest krępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (vide: wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005r., w sprawie sygn. akt II OSK 320/05; postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2005r., w sprawie sygn. akt I OSK 572/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ), a zatem skargę ocenić wypada jako dopuszczalną.

Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych podnieść należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany przepis art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skoro zatem przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a więc akt prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), to ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 P.p.s.a..

Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd uwzględniając skargę może, stosownie do treści art. 147 § 1 P.p.s.a., stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 P.p.s.a., jako bezzasadna podlegać będzie oddaleniu.

Stosownie do treści art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Mając na uwadze to, co zostało przedstawione powyżej na temat zarówno przedmiotu, jak i charakteru zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż brak jest ustawowych ograniczeń w możliwości stwierdzenia nieważności tejże uchwały.

Jak wskazywano uprzednio, przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g., a także art. 15 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 27 i art. 29 ust. 1 u.p.z.p..

Generalnie należy wskazać, iż przesłanki nieważności aktu organu gminy określone zostały w art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, co wynika z treści art. 90 ust. 4 u.s.g.. Powyższe oznacza, że jedynie istotne naruszenie prawa może być podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Ponieważ ustawodawca nie zdefiniował bliżej, jakie naruszenie prawa może być uznane za istotne należy się odwołać do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie.

Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wr 625/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego – przez wadliwą ich wykładnię – oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). W judykaturze za istotne naruszenie prawa przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998r., w sprawie sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Gd 327/95; z dnia 26 lipca 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 679/12 i I OSK 997/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z powyższych uwag wynika, iż stwierdzenie nieważności uchwały może więc nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika to wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007r., w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2296/06, Lex 320813 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 listopada 2007r., w sprawie sygn. akt IV SA/Gl 928/07, Lex 400305 https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe uwagi pozostają w łączności (vide: wyrok NSA z dnia 11 września 2007r., w sprawie sygn. akt II OSK 759/07, Lex 384425) z treścią przepisu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który określa przesłanki nieważności uchwały podjętej w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiąc, iż nieważna jest tego rodzaju uchwała rady gminy podjęta:

1) z naruszeniem zasad sporządzania miejscowego planu,

2) z istotnym naruszeniem trybu jego sporządzania,

3) z naruszeniem właściwości organów w tym zakresie.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały z punktu widzenia powyższych kryteriów stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie przed podjęciem uchwały została wyczerpana procedura planistyczna określona w art. 17 i nast. u.p.z.p., a miejscowy plan uchwalony został z poszanowaniem trybu jego sporządzenia i właściwości organów procedujących nad nim. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego, nastąpiło przygotowanie przez wójta projektu tegoż planu. Następnie projekt ten był poddany opiniowaniu i uzgodnieniom, po czym nastąpiło ogłoszenie w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowana została w tym czasie dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Nadto wyznaczono w ogłoszeniu termin, w którym podmioty zainteresowane mogły wnosić uwagi dotyczące projektu planu. Tym samym spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 17 pkt 1, 4 i 11 u.p.z.p., oraz przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), a szczególności wymogów § 12 tego rozporządzenia, co znalazło odzwierciedlenie w dokumentach załączonych do akt sprawy.

Mając na uwadze, iż w skardze brak jest zarzutów, które podważałyby zarówno poprawność trybu procedowania nad miejscowym planem, jak i kompetencje organów uczestniczących w procesie konstruowania owej uchwały, to powyższe zagadnienia sąd poddał analizie działając z urzędu. Reasumując tą część rozważań należy jasno wskazać, iż przeprowadzona analiza nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności miejscowego planu z punktu widzenia powyższych dwóch kryteriów oceny jego legalności. W tym stanie rzeczy należało dokonać kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem zarzutów skargi.

Podstawowy zarzut skargi zmierza do wykazania sprzeczności uchwalonej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w odniesieniu do lokowania elektrowni wiatrowych na terenie objętych zmianą planu. Argumentacja Wojewody Łódzkiego zaprezentowana w skardze sprowadza się bowiem do zarzutu naruszenia zasad uchwalania aktu planistycznego, a w szczególności art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p., bowiem plan miejscowy dopuszcza rozmieszczenie elektrowni wiatrowych, podczas gdy ustalenia studium nie dają takiej możliwości.

Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu sąd, uznawszy iż nie zasługuje on na uwzględnienie ocenił, że kwestionowana w skardze uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odpowiada prawu, co rodzi konieczność oddalenia skargi.

Przede wszystkim, aby odpowiedzieć na zarzut skargi, należy dokonać analizy zapisów studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy Parzęczew przyjętego uchwałą nr XXXVIII/355/09 Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 30 listopada 2009r.. Jak słusznie wskazano w skardze, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, w dwóch zapisach posługuje się określeniem "elektrownie wiatrowe". Pierwszy przepis, zawarty w dziale III – Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy – w punkcie 4.1.3 gdzie w regulacjach dotyczących strefy zurbanizowanej dla terenu o funkcji działalności gospodarczej wskazano, że "dopuszcza się lokalizację usług i obiektów obsługi technicznej oraz telekomunikacyjnych urządzeń nadawczych (stacje bazowe telefonii komórkowej oraz elektrowni wiatrowych zgodnie z obowiązującymi przepisami)". Podobnie w tej samej jednostce redakcyjnej studium, w ramach zapisów dotyczących terenów rolnych wskazano, iż "dopuszcza się lokalizację telekomunikacyjnych urządzeń nadawczych (stacje bazowe telefonii komórkowej oraz elektrowni wiatrowych zgodnie z obowiązującymi przepisami) z wyłączeniem Obszaru Chronionego Krajobrazu "A".

Przystępując do analizy zacytowanych przepisów sięgnąć także wypada do regulacji art. 2 pkt 46 powołanego już Prawa telekomunikacyjnego, który to przepis wskazuje, iż urządzenie telekomunikacyjne to urządzenie elektryczne lub elektroniczne przeznaczone do zapewnienia telekomunikacji. Niewątpliwie elektrownia wiatrowa rozumiana jako zespół urządzeń wytwarzających energię elektryczną przy pomocy generatorów (turbin wiatrowych) napędzanych energią wiatru, nie jest urządzeniem przeznaczonym do zapewnienia telekomunikacji, czyli nadawania, odbioru lub transmisji informacji, niezależnie od rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną (art. 2 pkt 42 Prawa telekomunikacyjnego). Uwzględniając powyższe należy wskazać, iż błędny jest zarzut skargi, jakoby poprzez zapisy studium elektrownie wiatrowe zostały zaliczone do urządzeń telekomunikacyjnych. Przeciwko stanowisku zaprezentowanemu w skardze przemawia szereg argumentów, a przede wszystkim za błędne należało uznać posłużenie się przez organ nadzoru przy interpretacji powyższych zapisów wyłącznie regułami wykładni językowej.

Punktem wyjścia dla dalszych rozważań winno być stwierdzenie, że wykładnia w prawie administracyjnym musi uwzględniać szereg wartości istotnych w demokratycznym państwie prawnym, a zatem nie może być oparta wyłącznie na wykładni językowej. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego. W pewnych określonych sytuacjach można, a nawet należy od tej zasady odstąpić, dając prymat wykładni systemowej lub funkcjonalnej. W prawie administracyjnym ma zastosowanie takie ujęcie dyrektyw pierwszego stopnia (czyli językowej, systemowej i funkcjonalnej), zgodnie z którym wszystkie one pojmowane są jednolicie i należą do tej samej kategorii, a dla uzyskania prawidłowego wyniku wykładni należy zastosować wszystkie wymienione dyrektywy. Należy podkreślić istnienie w prawie administracyjnym możliwości przyjęcia pierwszeństwa rezultatów wykładni celowościowej (funkcjonalnej) w sytuacji, gdy przemawia za tym silne uzasadnienie aksjologiczne albo wykładnia językowa prowadzi do absurdalnych lub niemożliwych do zaakceptowania konsekwencji. Można odstąpić od znaczenia literalnego danego przepisu wówczas, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć (vide: L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów" Toruń 2002, str. 101 oraz wyrok NSA z dnia 27 listopada 2007r., w sprawie sygn. akt: I OSK 695/07; https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z punktu widzenia wykładni systemowej i funkcjonalnej danego przepisu istotniejsze dla wyniku interpretacji będzie powiązanie procesu jego wykładni z przepisem o wyższej mocy prawnej, co oznacza, że wynik wykładni przepisu o niższej mocy prawnej nie może być sprzeczny z wynikiem wykładni przepisu ulokowanego wyżej, systemowo powiązanego z tym pierwszym przepisem. Wówczas ma miejsce nie tyle wykorzystanie relacji systemowych w procesie rekonstrukcji normy, ile kontekstowa i antycypacyjna kontrola wyniku wykładni przepisu pierwszego (o mocy niższej), co do istoty dokonana bez udziału przepisu o mocy wyższej (vide: L. Leszczyński [w:] System prawa administracyjnego. Wykładnia w prawie administracyjnym Tom 4. Warszawa 2012, str. 211-221).

Na tej podstawie uznać należy, że w sprawie niniejszej zastosowanie wykładni językowej doprowadziło do wyniku, który nie jest do pogodzenia z zasadami prawa, w tym przede wszystkim z hierarchią źródeł prawa, a także kompetencji organów gminy. Wynik zastosowania wykładni językowej prowadził do uznania, że rada gminy uchwalając studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego (które jest aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym jednak charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego – art. 9 ust. 5 u.p.z.p.) może zmieniać regulacje zawarte w aktach wyższego rzędu (w tym przypadku definicję zawartą w ustawie). Sięgając zatem do reguł wykładni systemowej, w tym przede wszystkim do reguł systemowo – strukturalnych, należy stwierdzić, że rada gminy uchwalając studium nie ma kompetencji do zmiany definicji urządzenia telekomunikacyjnego zawartej w Prawie telekomunikacyjnym.

Za tak przyjętym rozumieniem spornych zapisów studium przemawiają także reguły wykładni autentycznej pojmowanej jako interpretacja dokonywana przez ten sam organ, który ustanowił daną normę. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Parzęczewie wyjaśniła, iż znak pisarski, jakim jest nawias został przez przeoczenie postawiony w złym miejscu. W nawiasie miał być ujęty zapis wskazujący, iż telekomunikacyjnymi urządzeniami nadawczymi są wyłącznie stacje bazowe telefonii komórkowej.

Uwzględnienie powyższych uwag przy wykładni omawianych zapisów studium, musiało doprowadzić do nadania im prawidłowego znaczenia, które jest inne niż to zarzucane w skardze Wojewody Łódzkiego. Nie można bowiem dokonywać wykładni powołanych przepisów studium sięgając tylko do reguły wykładni językowej, której wyniki pozostają w oczywistej sprzeczności z hierarchicznie wyższymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W takiej sytuacji należy się posiłkować regułami wykładni systemowej, a także wykładni autentycznej, której źródło znaleźć należy w treści odpowiedzi na skargę. Obecność reguł systemowych wśród reguł wykładni – jak wskazano uprzednio – wiąże się bez wątpienia z podstawową właściwością prawa, polegającą na jego systemowej budowie (strukturze), zarówno w układzie hierarchicznym, jak i przedmiotowy.

Z powyższych powodów zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Parzęczew dopuszczają lokalizowanie elektrowni wiatrowych na wielofunkcyjnych terenach usługowo – składowo – przemysłowych oraz na terenach rolnych. Z tego powodu zawarcie w treści kontestowanej przez Wojewodę Łódzkiego uchwały zapisów pozwalających na lokalizację elektrowni wiatrowych na wskazanych terenach, znajduje swoje uzasadnienie w zapisach tegoż studium, a tym samym nie może być uznane za naruszające zapisy studium.

Przystępując do dalszych rozważań należy zastrzec, iż instrumenty prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego składają się na system, w ramach którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowi zbiór dyrektyw określający przyszłe zamierzenia w zakresie ładu przestrzennego na terenie całej gminy. Jako akt o wyższym stopniu ogólności od pozostałych urządzeń planistycznych wykorzystywanych na szczeblu gminnym (miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz decyzje o warunkach zabudowy), studium wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące – zarówno organy, jak i obywateli – ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów i sposobów zagospodarowania oraz zabudowy. W tym sensie studium wywiera normatywny wpływ na dalszy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy bowiem gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd – zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. – jego postanowienia wyznaczają ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium dla organu sporządzającego plan są wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Innymi słowy, studium jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i – co należy wyraźnie podkreślić – o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego (vide: wyrok NSA z dnia 27 września 2007r., w sprawie sygn. akt: II OSK 1028/07 oraz wyroki WSA: w Krakowie z dnia 4 lutego 2013r., w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 1599/12; z dnia 24 kwietnia 2012r., w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 91/12; z dnia 18 listopada 2011r., w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 951/11 i z dnia 17 września 2010r., w sprawie sygn. akt: II SA/Kr 733/10; w Gliwicach z dnia 16 lutego 2011r., w sprawie sygn. akt: II SA/Gl 919/10 i z dnia 11 lutego 2008r., w sprawie sygn. akt: II SA/Gl 817/06; https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W nawiązaniu do przedstawionych uwag – dostrzegając, iż studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Parzęczew jest aktem o charakterze ogólnym, generalnym – dopuszcza ono lokalizowanie elektrowni wiatrowych na wielofunkcyjnych terenach usługowo – składowo – przemysłowych (jako rodzaj terenów działalności gospodarczej) oraz terenach rolnych. Dopuszczenie lokalizowania elektrowni wiatrowych w studium nastąpiło na zasadach obowiązujących w dacie uchwalania tego aktu. Niewątpliwie zapisy studium w tym zakresie nie odpowiadają aktualnym wymogom, określonym w ustawie nowelizującej z dnia 6 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Po nowelizacji u.p.z.p. dokonanej przywołaną nowelą wymagane jest ustalenie w studium (jak i planie miejscowym) rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW oraz ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Podkreślić należy – na co słusznie zwróciła uwagę Rada Gminy w Parzęczewie – iż z woli ustawodawcy obowiązujące w dniu wejścia w życie nowelizacji studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin zachowały swoją moc (art. 3 ust. 1 ustawy nowelizującej). Na mocy art. 4 ustawa ta weszła w życie w dniu 25 września 2010r., a studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zostało uchwalone dnia 30 listopada 2009r. wchodząc także w tym dniu w życie (§ 3 uchwały nr XXXVIII/355/09 Rady Gminy w Parzęczewie z dnia 30 listopada 2009r. w sprawie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Parzęczew"). Z przedstawionego zestawienia dat bezspornie wynika, że studium uwarunkowań – w zakresie dotyczącym lokalizowania elektrowni wiatrowych – odpowiadało wymogom prawnym obowiązującym w dacie jego uchwalenia, a jednocześnie z woli ustawodawcy, wyrażonej w przepisach przejściowych do ustawy nowelizującej, obowiązywanie studium w dotychczasowym kształcie zostało przedłużone. Wobec tego nie można skutecznie kwestionować legalności spornych w sprawie zapisów studium wywodząc, że nie spełniają one wymogów obecnie obowiązujących. Z tego też powodu nie można skutecznie zarzucić Radzie Gminy, iż kwestionowana w niniejszej sprawie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego opracowana na podstawie wskazanych zapisów studium (które to studium odpowiada prawu), narusza wymagania planistyczne zawarte w u.p.z.p..

Z przytoczonych powyżej względów skargę jak bezzasadną, należało oddalić (art. 151 P.p.s.a.).

LS