Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1416/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Ruch drogowy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 35b, art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, 3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 41 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: § 5 ust. 1 pkt 5 lit. b
journal: Dz.U. 2015 poz 305
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego  wyposażenia - tekst jedn.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 133 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2130/17 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od R.B. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 2925 (dwa tysiące dziewięćset dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2130/17, po rozpoznaniu skargi R.B. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lipca 2017 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Transportu Drogowego (organ odwoławczy) działając m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 dalej cyt. jako: k.p.a.) i art. 64 ust. 1 i 2, art. 140aa ust. 1, 3 i 4, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260; dalej cyt. jako: p.r.d.) oraz art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440; dalej cyt. jako: u.d.p.) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] marca 2017 r. nadkładającą na R.B. (dalej: skarżący) karę pieniężną w wysokości 15 000 zł.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w dniu 20 grudnia 2016 r. w Gnieźnie przy ul. K. (droga wojewódzka nr 190 o dopuszczalnym nacisku osi do 8 ton) kontroli pojazdu członowego składającego się z trzyosiowego ciągnika samochodowego marki Man o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy ciężarowej marki Wielton o nr rej. [...], którym kierował S.K., wykonujący przejazd drogowy z ładunkiem sypkim w postaci kruszywa na trasie Gniezno – Obory w imieniu i na rzecz skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą pn. R.B. [B.] w J..

Kontrola, po uwzględnieniu błędów pomiarowych, wykazała przekroczenie: nacisku na potrójnej osi nienapędowej o 4,9 tony, tj. 20,41% (28,9 tony) i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 5,1 tony, tj. 12,75% (45,1 tony). Organ wskazał, że zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 5 lit. b rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 305; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych pojazdów) dopuszczalny nacisk osi nie może przekraczać w przypadku grupy osi składającej się z trzech osi nienapędowych pojazdów silnikowych, przyczep i naczep, przy odległości (d) między osiami składowymi większej niż 1,30 m i nie większej niż 1,40 m (1,30 < d < 1,40) – 24 tony, a zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 dopuszczalna masa całkowita pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 2-20, nie może przekraczać w przypadku zespołu pojazdów, złożonego z pojazdów mających łącznie co najmniej 5 osi, w którym pojazdem ciągnącym jest pojazd samochodowy – 40 ton. W związku z tym organ ustalił, że kierowca wykonywał przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII, a stwierdzone przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej i dopuszczalnego nacisku na potrójnej osi nienapędowej uzasadniały wymierzenie, zgodnie z lp. 7 załącznika nr 1 do p.r.d. oraz art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c p.r.d. kary pieniężnej, o której mowa w art. 140aa ust. 1 p.r.d. w wysokości 15000 zł. Organ wskazał, że pojazd został zważony przy pomocy dwóch przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II o nr fabrycznych 857057 i 857027, które legitymowały się ważnymi świadectwami legalizacji ponownej i mogły, w ocenie organu, służyć zarówno do ustalenia dopuszczalnej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu, jak również do pomiaru nacisku osi wielokrotnych. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że brak jest podstawy prawnej określającej procedurę ważenia za pomocą użytych w trakcie kontroli wag statycznych, organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrola przestrzegania nacisków osi i dopuszczalnej masy całkowitej pojazdów jest ustawowym obowiązkiem Inspekcji, zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm.; dalej cyt. jako: u.t.d.), a także art. 129 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 129a p.r.d. Ponadto organ wskazał, że ważenie pojazdów jest tylko czynnością techniczną zmierzającą do uzyskania pomiaru, który ma wykazać, czy dany pojazd spełnia określone normy, nie ma natomiast charakteru czynności administracyjnych określonych w ustawie o transporcie drogowym i aktach wykonawczych. Wagi użyte w trakcie kontroli powinny spełniać jedynie wymogi określone przepisami o miarach. Organ odwoławczy stwierdził, że kontrolę przeprowadzono w miejscu legitymującym się protokołem z pomiaru pochylenia nawierzchni na stanowisku ważenia pojazdów z 8 sierpnia 2016 r. W ocenie organu w sprawie nie wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., ponadto strona nie dostarczyła także takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) uwzględnił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja narusza art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem WSA analiza mających zastosowanie w sprawie przepisów o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym, ustawodawca określił dla dróg publicznych dopuszczalny nacisk osi jedynie wobec pojedynczych osi napędowych. W art. 41 ust. 1 u.d.p., który przewiduje, że po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 tego artykułu, wyraźnie jest mowa o "nacisku pojedynczej osi napędowej", z kolei regulacje zawarte w ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, stanowią przepisy szczególne wobec ust. 1 (świadczy o tym użycie w tym ostatnim sformułowania – "z zastrzeżeniem"), przez co także i one odnoszą się do "nacisku pojedynczej osi". Na podstawie art. 41 ust. 2 p.r.d. wydane zostało rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, oraz wykazu dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t (Dz. U. z 2015 r., poz. 802). Zdaniem WSA z uwagi na to, że regulacje te wyznaczają granice odpowiedzialności administracyjnej, niedopuszczalna jest ich interpretacja rozszerzająca, prowadząca do przyjęcia, że wyznaczone w nich wartości określają także granice nacisków dla wielokrotnych osi napędowych czy nienapędowych i wobec tego względem tego rodzaju osi znajdują one również zastosowanie. Powyższe w ocenie sądu pierwszej instancji oznacza, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym – czego nie dostrzegły organy – brak jest podstaw, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd pojazdem po drodze publicznej do odpowiedzialności administracyjnej w zakresie nacisku wielokrotnej (w tej sprawie potrójnej) osi nienapędowej, bowiem przepisy o drogach publicznych, do których w tym zakresie odwołuje się art. 2 pkt 35a p.r.d., nie przewidują dla tego rodzaju osi żadnych wartości dopuszczalnych.

WSA za uzasadniony uznał również zarzut naruszenia przepisów postępowania w zakresie dotyczącym ustalenia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę uznania, że Spółka dopuściła się przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 5,1 tony. Ustalenia te poczyniono bowiem na podstawie zsumowania pomiarów nacisku na poszczególne osie pojazdu, dokonanych za pomocą dwóch przenośnych, nieautomatycznych wag do pomiarów statycznych SAW 10C/II, mimo że wagi te nie są przeznaczone do ważenia całego pojazdu. WSA wskazał, że instrukcja obsługi wag nie określa, że przy pomocy stanowiska z jedną parą wag dopuszczalne jest ważenie pojazdów o liczbie osi większej niż trzy osie. Kwestia ustalenia w niniejszej sprawie ewentualnego przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu ma – z uwagi na przewożony ładunek – podstawowe znaczenie w świetle brzmienia art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d. z punktu widzenia okoliczności wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia.

WSA uznał, że w toku postępowania organy dopuściły się naruszenia art. 140aa ust. 1 w zw. z art. 2 pkt. 35a p.r.d. w zw. z art. 41 u.d.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, a mając na uwadze, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do pociągnięcia skarżącego, w oparciu o art. 140aa ust. 1 p.r.d., do odpowiedzialności administracyjnej za przejazd po drodze publicznej pojazdem w zakresie nacisku wielokrotnej osi, jak też brak jest podstaw do przyjęcia za prawidłowy uzyskany wynik ważenia pojazdu wieloosiowego o liczbie osi większej niż trzy jedną parą wag SAW 10 C/II, umorzył postepowanie z powodu braku podstaw do kontunuowania postępowania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 145 § 3, art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w błędnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organy niewłaściwie ustaliły stan faktyczny sprawy, bowiem masę całkowitą pojazdu składającego się z więcej niż trzech osi, ustalono poprzez zsumowanie nacisków poszczególnych osi pojazdu uzyskanych w wyniku ważenia dokonanego za pomocą jednej pary wag SAW 10 C/II, podczas gdy skontrolowany zespół pojazdów składał się z trzyosiowego pojazdu ciężarowego oraz trzyosiowej przyczepy, a z Instrukcji Obsługi wag typu SAW 10C/II wprost wynika, że taki sposób pomiaru wskazanych parametrów pojazdu jest prawnie i technicznie dopuszczalny oraz w pełni wiarygodny;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 35a, art. 66 ust. 1 i ust. 5, art. 64 ust. 2, art. 140ab ust. 1 pkt 3 lit. c i ust. 2 p.r.d. oraz art. 41 ust. 1-3 u.d.p., a także § 5 ust. 1 pkt 3 lit. b i ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, polegające na ich niewłaściwej wykładni przejawiającej się w przyjęciu przez sąd, jakoby w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie był pojazdem nienormatywnym pojazd, którego rzeczywiste naciski osi wielokrotnych (w tym również osi potrójnych) napędowych lub nienapędowych są większe od dopuszczalnych wskazanych w przepisach Prawa o ruchu drogowym i przywołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, wobec czego brak jest podstaw prawnych do pociągnięcia podmiotu wykonującego przejazd do odpowiedzialności administracyjnej przewidzianej w art. 140aa ust. 1 p.r.d., podczas gdy:

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. nakazuje uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, a zatem którego naciski osi są większe nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, do których należą także przepisy ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzeń wykonawczych, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, określa ona m. in. zasady ruchu na drogach publicznych,

- przepis art. 2 ust. 35a p.r.d. uznaje za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi nie tylko w przepisach o drogach publicznych, ale również którego wymiary są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy Prawo o ruchu drogowym, a do tychże "wymiarów" należy niewątpliwie zaliczyć również wymiary w zakresie maksymalnych dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w przepisach rozporządzenia wykonawczego w sprawie warunków technicznych pojazdów, które wyznaczają maksymalne wartości obowiązujące w ruchu drogowym, a zatem odnoszą się do wszystkich pojazdów wyposażonych w taką oś i do wszystkich kategorii dróg publicznych, o czym przesądza zarówno treść art. 66 p.r.d. traktującego o wymaganiach względem pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym, jak i dyspozycja § 5 ust. 4 rozporządzenia, wskazująca, że w przypadku pojazdu uczestniczącego w ruchu drogowym podstawą sprawdzenia wymagań w zakresie dopuszczalnych nacisków osi, a zatem także w zakresie nacisków osi wielokrotnych, są ich wartości rzeczywiste;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 lit. a pkt (ii) dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2009/23/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie wag nieautomatycznych (Dz. U. WE L 122 z dnia 16 maja 2009 r., s. 6; dalej: dyrektywa nr 2009/23/WE) /poprzedzone przez obowiązujące w dacie dopuszczenia wag SAW 10C do użytkowania - art. 1 ust. 2 lit. a pkt 2 i art. 3 dyrektywy Rady z dnia 20 czerwca 1990 r. nr 90/384/EWG w sprawie harmonizacji ustawodawstw Państw Członkowskich odnoszących się do wag nieautomatycznych (Dz. Urz. WE L 189 z 20 lipca 1990 r., str. 1-16), § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 11 grudnia 2003 r. w sprawie zasadniczych wymagań dla wag nieautomatycznych podlegających ocenie zgodności (Dz. U. z 2004 r. nr 4, poz. 23; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie zasadniczych wymagań dla wag z 2003 r.) oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 31 stycznia 2008 r. w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne, oraz szczegółowego zakresu sprawdzeń wykonywanych podczas prawnej kontroli metrologicznej tych przyrządów pomiarowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 26, poz. 152; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie wymagań, którym powinny odpowiadać wagi nieautomatyczne), polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i w konsekwencji mylnym przyjęciu, że za pomocą wag typu SAW 10C/II nie jest możliwy pomiar nacisków osi wielokrotnych i wyznaczenie masy całkowitej pojazdów, podczas gdy wskazane przepisy oraz zapisy Instrukcji Obsługi wag wprost dopuszczają przy użyciu nawet jednej tylko pary tych wag, pomiar masy całkowitej pojazdów oraz nacisków osi wielokrotnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów. Skarżący kasacyjnie organ zakwestionował stanowisko sądu pierwszej instancji, że wagi elektroniczne typu SAW 10C/II nie mogły służyć do wyznaczenia nacisku osi składowych osi wielokrotnej, gdyż takiego ograniczenia nie przewiduje świadectwo homologacji. Powołując się na dyrektywę nr 2009/23/WE wdrożoną do systemu prawa polskiego rozporządzeniem w sprawie zasadniczych wymagań dla wag z 2003 r. wskazał, że wagi o klasie dokładności III, czyli takie jak użyte przez organ kontrolny, mogą służyć do ustalenia masy całkowitej pojazdu. Skarżący kasacyjnie wskazał, że podane w pkt 2.4 i 2.5 instrukcji obsługi sposoby konfiguracji wag są jedynie przykładowe, co nie wyklucza prawidłowości przeprowadzenia przy pomocy pary wag pomiarów pojazdu dwu- lub trzyosiowego. Organ podkreślił, że kontrolowany zespół pojazdów składał się z pojazdu ciężarowego o liczbie trzech osi oraz przyczepy ciężarowej o liczbie trzech osi, a więc pojazdów, których wyznaczanie masy całkowitej za pomocą jednej pary wag typu SAW 10C/II został wprost przewidziany w Instrukcji Obsługi wag typu SAW 10C/II. Organ nie zgodził się również z sądem pierwszej instancji, że parametry w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych, określone w przepisach rozporządzenia w sprawie warunków technicznych pojazdów, nie są "przepisami" o drogach publicznych i podniósł, że przywołany przepis art. 1 ust. 1 pkt 1 p.r.d. wyraźnie wskazuje, że ustawa określa zasady ruchu na drogach, a przy tym przepis art. 66 ust. 1 p.r.d. jednoznacznie traktuje o warunkach technicznych dla pojazdów uczestniczących w ruchu, a więc przede wszystkim w ruchu odbywającym się po drogach publicznych. W ocenie organu całkowicie nieuprawnione i błędne jest stanowisko sądu pierwszej instancji, że warunki określone w przepisach przywołanego wyżej rozporządzenia nie mogą decydować o nienormatywności pojazdu. Sąd oparł się jedynie na niczym nieuzasadnionej tezie, że ustawodawca rezygnując z określenia tego rodzaju parametrów dla każdej konkretnej drogi na gruncie ustawy o drogach publicznych, tak jak uczynił to w przypadku nacisków osi pojedynczych (art. 41 u.d.p.), w konsekwencji doprowadził do powstania swoistej luki prawnej.

Skarżący nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie zarządzenia z 27 maja 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 6 lipca 2021 r., wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842), o czym strony zostały poinformowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego są wtórne wobec zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż oparte są na twierdzeniu, że w rozpoznanej sprawie sąd pierwszej instancji dokonując zaskarżonym wyrokiem wadliwej wykładni prawa materialnego, niezasadnie uchylił wydane w sprawie decyzje, kwestionując poczynione w sprawie ustalenia faktyczne. Dlatego w pierwszej kolejności należało rozpoznać zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest to, czy w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji obowiązywały przepisy regulujące dopuszczalne wartości nacisków osi wielokrotnych pojazdów, a więc sporna jest w istocie wykładnia zwrotu "przepisy o drogach publicznych" (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

W ocenie NSA nie jest prawidłowy pogląd sądu pierwszej instancji, że skoro ustawa o drogach publicznych określa jedynie maksymalne dopuszczalne naciski osi pojedynczych (art. 41 ust. 1-3), a nie zawiera ograniczeń nacisków osi wielokrotnych (m.in. potrójnych), to znaczy, że nie ma podstaw prawnych do nałożenia kary pieniężnej za przekroczenie dopuszczalnych nacisków takich osi, gdyż brak jest podstaw, by z treści art. 2 ust. 35a p.r.d. wnioskować, iż nakazuje on uznać za nienormatywny pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych nie tylko od tych przewidzianych w samej ustawie o drogach publicznych, lecz we wszystkich "przepisach" określających dopuszczalne naciski osi pojazdu dla dróg publicznych, w tym w wydanym na podstawie p.r.d. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia).

Zagadnienie to było już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki NSA: z 8 czerwca 2021 r., sygn. akt II GSK 992/18; z 11 maja 2021 r., sygn. akt II GSK 950/18; z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1004/18; z 28 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 2868/17; z 7 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3060/17; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17; z 26 czerwca 2019 r., sygn. akt II GSK 1147/17; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażony tam pogląd.

Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że przepisy o drogach publicznych określające dopuszczalne naciski osi pojazdu, do których odwołano się w definicji pojazdu nienormatywnego zawartej w art. 2 pkt 35a p.r.d., to zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i przepisy dotyczące dróg zamieszczone w ustawie Prawo o ruchu drogowym i w przepisach wykonawczych do tej ustawy. W art. 2 pkt 35a p.r.d. jest mowa o "przepisach o drogach publicznych", a nie "przepisach ustawy o drogach publicznych". Stanowi to odesłanie zakresowo szersze niż odesłanie do ustawy o drogach publicznych. Nie ulega bowiem wątpliwości, że regulacje dotyczące dróg publicznych znajdują się nie tylko w ustawie o drogach publicznych, ale także w ustawie Prawo o ruchu drogowym. Z samego określenia "Prawo o ruchu drogowym" wynika zresztą, że ustawa dotyczy określonych zachowań na drodze, a więc także dróg (zob. np. wyrok NSA z 22 lutego 2019 r., sygn. akt II GSK 2013/18). Materia dotycząca dróg jest w obu tych ustawach wzajemnie powiązana i zarazem przemieszana. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawa o drogach publicznych definiuje "pojazd nienormatywny" przez odesłanie do ustawy Prawo o ruchu drogowym, a ustawa Prawo o ruchu drogowym określa pojęcie "drogi", "drogi publicznej" i "drogi wewnętrznej" (art. 2 ust. 1, 1a i 1b), z tym że drogę publiczną i drogę wewnętrzną definiuje przez odesłanie do przepisów zawartych w ustawie o drogach publicznych (zob. wyrok NSA z 23 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3470/16). Należy również zauważyć, że do 18 października 2012 r. regulacje o odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym bez odpowiedniego zezwolenia znajdowały się w ustawie o drogach publicznych. Dopiero po tej dacie zostały przeniesione do ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dotyczy to również przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych. Pierwotnie były one zawarte w ustawie o drogach publicznych (art. 41 ust. 1) i w wydanym z jej upoważnienia rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 28 marca 2003 r. w sprawie sieci dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o określonych parametrach oraz w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (§ 5 rozporządzenia). Od 1 maja 2004 r. pozostawiono je jedynie w tym ostatnim rozporządzeniu wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Wskazane zmiany w zakresie przemieszczenia przepisów dotyczących odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych pomiędzy omawianymi ustawami miały charakter jedynie porządkowy, formalny i były związane (jak słusznie podnosi skarżący kasacyjnie organ – str. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej) z potrzebą dostosowania przepisów krajowych do postanowień dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym. Nie ulega wątpliwości, że treść § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w wersji obowiązującej od 1 maja 2004 r. jest ścisłym odwzorowaniem treści pkt 3.5 załącznika nr 1 do tej dyrektywy. Usunięcie przepisów określających dopuszczalne naciski osi wielokrotnych z ustawy o drogach publicznych i pozostawienie ich w rozporządzeniu wykonawczym, wydanym na podstawie ustawy Prawo o ruchu drogowym, oczywiście nie zmieniło ich przedmiotu. Nie przekształciły się one tym sposobem z przepisów o drogach publicznych w przepisy o ruchu drogowym. Posługując się zatem kryterium merytorycznym, a nie kryterium formalnym, należy je dalej traktować jako "przepisy o drogach publicznych" (zob. np. wyrok NSA z 9 października 2018 r. o sygn. akt II GSK 2932/16).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też stanowiska sądu pierwszej instancji, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia nie mogą stanowić podstawy ustalenia "nienormatywności" pojazdu w zakresie dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych z tego powodu, że określone w nich parametry nacisku osi stanowią jedynie warunki dopuszczalności pojazdu do ruchu. Trudno bowiem uznać za racjonalny taki stan, w którym pojazd musi spełniać określone wymagania w zakresie maksymalnych nacisków osi wielokrotnych jedynie na użytek i na etapie dopuszczenia do ruchu. Natomiast wymogi te nie obowiązują po dopuszczeniu pojazdu do ruchu, podczas wykonywania przejazdów po drogach publicznych (np. wyroki NSA: z 10 marca 2020 r., sygn. akt II GSK 4312/17; z 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1093/17). Warunki dopuszczenia pojazdu do ruchu mają na względzie uczestniczenie tego pojazdu w ruchu drogowym, a tym samym zachowują sens tylko wtedy, gdy parametry określone w tych warunkach obowiązują, są stosowane i egzekwowane, w stosunku do pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym.

Należy też zauważyć, że kwestię parametrów dopuszczalnych nacisków osi wielokrotnych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r., jako kryteriów nienormatywności pojazdu w tym zakresie, stosowanych dla potrzeb nakładania kar za przejazd pojazdem nienormatywnym, zdaje się przesądzać wspomniana już dyrektywa Rady 96/53/WE. W art. 1 ust. 2 przewiduje ona, że wszelkie wartości wymienione w załączniku I (a więc również dopuszczalne maksymalne naciski osi wielokrotnych) odnoszące się do ciężarów, obowiązują jako normy transportowe i dlatego odnoszą się do warunków załadunku, a nie do norm produkcji, które zostaną określone w późniejszej dyrektywie. W pojęciu norm transportowych odnoszących się do warunków załadunku mieszczą się niewątpliwie maksymalne dopuszczalne normy nacisku osi pojazdu wykonującego przejazd drogowy (zob. wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2337/16). W świetle przytoczonego art. 1 ust. 2 tej dyrektywy nie może zatem zostać zaakceptowana zaprezentowana przez sąd pierwszej instancji wykładnia art. 2 pkt 35a p.r.d. w zakresie pojęcia pojazdu nienormatywnego.

Dodać należy, że składowi sądu rozpatrującemu niniejszą sprawę znane są rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w innych tego rodzaju sprawach (np. wyroki NSA: z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3289/17; z 12 października

2017 r., sygn. akt II GSK 3692/15; jak też powołane przez sąd pierwszej instancji wyroki NSA: z 18 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2670/15 i z 26 września 2017 r. o sygn. akt II GSK 3492/15), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie wyrażanych tam poglądów nie podziela, ze względów wyżej przedstawionych.

Wobec powyższego za zasadne należało uznać zarzuty z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej. Dlatego, mając na uwadze dokonaną przez NSA wykładnię obowiązujących przepisów, należało stwierdzić, że wadliwie sąd pierwszej instancji uchylił decyzje organów obu instancji i przedwcześnie umorzył postępowanie w sprawie uznając, że w sprawie brak było podstaw do nałożenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym.

Za zasadne uznać również należy zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego sformułowane w pkt 1 i pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, dotyczące zakwestionowanej przez sąd prawidłowości postępowania w zakresie ustalenia masy całkowitej pojazdu. Trafnie bowiem wskazano w skardze kasacyjnej, że nieuprawnione jest kategoryczne założenie przez sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie organ błędnie ustalił masę rzeczywistą kontrolowanego zespołu pojazdu, bowiem dokonał pomiaru masy zespołu pojazdu wieloosiowego za pomocą dwóch wag SAW 10 C/II.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że rozważania dotyczące tej kwestii zawarte w kontrolowanym wyroku nie są w pełni jednoznaczne i spójne, gdyż ich analiza wywołuje wątpliwość co do tego jaki stan faktyczny uwzględnił sąd. Jest bowiem rozbieżność pomiędzy opisanym w pierwszej części uzasadnienia wyroku pojazdem (trzyosiowy ciągnik samochodowy wraz z trzyosiową naczepą ciężarową, str. 1 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), a opisywanym w dalszej części uzasadnienia wyroku sformułowaniem "ciężarówka" (str. 14 uzasadnienia wyroku WSA) i kilkukrotnym stwierdzeniem sądu, że był to pojazd sześcioosiowy ("pojazd ciężarowy sześcioosiowy" "zespół pojazdów z podwójną osią napędową, pojedynczą oś nienapędową i potrójną osią nienapędową" – str. 15 uzasadnienia wyroku WSA). Z akt sprawy, w tym z protokołu kontroli wynika, że kontroli poddano: "pojazd silnikowy – rodzaj N3 – samochód ciężarowy marki MAN o ilości osi 3" oraz "przyczepa 1 – rodzaj 4 DA – naczepa marki Wielton o ilości osi 3". W decyzjach organy obu instancji wskazały również, że był to "trzyosiowy ciągnik samochodowy marki Man o numerze rejestracyjnym [...] wraz z trzyosiową naczepą ciężarową marki Wielton". Z kolei pełnomocnik organu w skardze kasacyjnej wskazuje, że sporny pojazd to w istocie dwa osobne pojazdy: ciągnik trzyosiowy i trzyosiowa "przyczepa".

WSA uznając, że brak jest podstawy prawnej do oceny nienormatywności pojazdu wieloosiowego, nie rozważył i nie ocenił wyczerpująco wszystkich okoliczności faktycznych sprawy związanych z przeprowadzonym ważeniem. Te ustalenia i oceny powinny być przedmiotem pogłębionych rozważań sądu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. Ponieważ WSA w istocie nie stosował prawa materialnego do oceny nienormatywności spornego pojazdu, gdyż uznał, że przepisy materialne nie znajdują zastosowania w tej sprawie, wyrok sądu pierwszej instancji należało uchylić i sprawę przekazać temu sądowi do ponownego rozpoznania. Rozpoznanie skargi w tych okolicznościach przez NSA naruszałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy w dwóch różnych instancjach.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić wykładnię prawa materialnego dokonaną przez NSA, a następnie – biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym sposób dokonania pomiarów oraz uzyskane wyniki – ocenić, czy w sprawie istnieje podstawa do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.

Niesporne jest, że pomiarów dokonano za pomocą dwóch połączonych ze sobą, przenośnych, nieautomatycznych wag do pomiarów statycznych – SAW 10C/II o nr fabrycznych: 857057 i 857027, posiadających aktualną legalizację i ustawionych we wnęce fundamentowej na zatwierdzonym przez uprawnionego geodetę stanowisku do pomiaru mas i nacisków osi. Wagi te legitymowały się w dacie kontroli aktualnymi: Świadectwem Legalizacji Ponownej wydanym przez Okręgowy Urząd Miar w Poznaniu oraz Instrukcjami obsługi wag typu SAW 10C/II wraz ze Świadectwami Zgodności i Deklaracją Zgodności. Sąd powinien zatem, po prawidłowym wskazaniu jaki stan faktyczny w zakresie rodzaju kontrolowanego pojazdu wieloosiowego uznaje za ustalony w tej sprawie, ocenić czy dwie wagi SAW 10C/II użyte w taki sposób jak w tej sprawie (a więc w układzie dwóch połączonych wag), mogły być zastosowane do określenia masy całkowitej kontrolowanego pojazdu wieloosiowego. Sąd powinien odnieść się do stanowiska GITD w zakresie prawidłowości dokonanych ustaleń co do pomiarów nacisku osi wielokrotnych oraz masy całkowitej pojazdu jako podstawy odpowiedzialności skarżącego, z uwzględnieniem treści Instrukcji obsługi użytych do pomiarów wag, świadectwa homologacji oraz stanowiska producenta. Jak trafnie podkreślił skarżący kasacyjnie organ, w pkt 2.4 Instrukcji Obsługi wag SAW 10C/II wyraźnie wskazano, że wagi te mogą być eksploatowane w konfiguracji samych tylko dwóch wag (jednej pary) przy pomiarach obciążenia osi. Przy tego rodzaju pomiarze nie zamieszczono ograniczenia co do liczby osi, które mogą być poddane takiemu ważeniu, przewidziano natomiast również możliwość użytkowania wag w grupach od 4 do 6 – przy pomiarach obciążenia grupowego osi lub pomiarach wagi netto pojazdów dwu- lub trzyosiowych, podczas jednej procedury pomiaru. Sąd powinien również wziąć pod uwagę pozostały materiał dowodowy w postaci m.in. pisma Prezesa Głównego Urzędu Miar z 1 czerwca 2016 r. oraz sprawozdania z pracy pt. Sprawdzanie błędów pomiaru nacisku osi wielokrotnej oraz masy całkowitej pojazdu samochodowego metodą ważenia "oś po osi" przy użyciu pary wag statycznych z 17 listopada 2015 r., dotyczącego wyznaczania masy całkowitej pojazdu za pomocą przenośnych wag nieautomatycznych, poprzez sumowanie nacisków poszczególnych osi. Sąd powinien ustosunkować się do zawartego w nich poglądu, że z metrologicznego punktu widzenia, wyznaczenie obciążenia koła lub osi pojazdu może stanowić podstawę do wyznaczenia masy pojazdu, a ponadto, że przy użyciu wag SAW 10C/II jest możliwe określenie całkowitej masy pojazdu poprzez dodanie wszystkich obciążeń na oś, a wagi te mogą być wykorzystywane do ważenia kilku osi, w tym 3 i więcej, a warunkiem uzyskania maksymalnej dokładności ważenia jest pozostawanie wag na tym samym poziomie (por. m.in. wyrok NSA z 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 1004/15).

Niezasadny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Tego zarzutu skarżący kasacyjnie organ nie uzasadnił, a zatem nie wiadomo w czym dokładnie upatruje naruszenia tego przepisu przez sąd pierwszej instancji. Obowiązek wynikający z art. 133 § 1 p.p.s.a. sprowadza się do wydania wyroku po zamknięciu rozprawy i orzekania na podstawie akt sprawy, co oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach. Z tego wynika, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Przywołany przepis nie może więc służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego, dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyroki NSA: z 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1350/11, LEX nr 1149159; z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/10, LEX nr 1132105).

Za nieuzasadniony należy też uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż i ten przepis nie służy do podważania stanu faktycznego i zwalczania wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera elementy konstrukcyjne przewidziane w powołanym przepisie, zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast łączyć z kwestionowaniem oceny i stanowiska, jakie prezentuje sąd pierwszej instancji uzasadniając swoje rozstrzygnięcie (por. wyroki NSA: z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt I GSK 1821/14; z 6 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 985/17), a do tego zmierza argumentacja skargi kasacyjnej.

Z tych powodów, skoro niektóre z zarzutów skargi kasacyjnej okazały się zasadne, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 z późn. zm.). Zasądzona kwota 2925 zł stanowi zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej w wysokości 225 zł oraz zwrot kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej.