Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1027/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 46 ust. 2, art. 50, art. 52 ust. 1, art. 53 ust. 2 pkt 2, art. 66 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 stycznia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia NSA Teresa Rutkowska, , Protokolant Pomocnik sekretarza Blanka Kuźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2018 roku sprawy ze skargi A. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku nr [...] w przedmiocie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu wniesionego od negatywnej oceny formalnej projektu 1. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]; 2. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej A. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

FSygn. akt III SA/Łd 1027/17

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Zarząd Województwa [...] pozostawił bez rozpatrzenia protest Wspólnoty Mieszkaniowej Ax. od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Rewitalizacja budynku mieszkalnego przy ul. A. w Ł." złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Jak wynika z załączonych do skargi dokumentów, pismem z dnia 8 sierpnia 2017 r. Urząd Marszałkowski Województwa [...] poinformował Wspólnotę mieszkaniową Ax., że wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Rewitalizacja budynku mieszkalnego przy ul. A. w Ł." uzyskał negatywną ocenę formalną. W wyniku dokonanej oceny Komisja Oceny Projektów stwierdziła, iż przedmiotowy projekt nie spełnia kryterium formalnego : Zgodność inwestycji z celem szczegółowym i opisem danego działania lub poddziałania w Szczegółowym Opisie Osi Priorytetowych RPO W[...] na lata 2014-2020. Warunkiem koniecznym uzyskania dofinansowania jest kompleksowość projektu, tj. realizacja przedsięwzięć odnoszących się łącznie do każdej z następujących sfer: materialno-przestrzennej (modernizacja budynków oraz przestrzeni publicznej i infrastruktury technicznej), społecznej (rozwiązanie problemów społecznych takich jak: bezrobocie, wykluczenie społeczne, niski poziom kapitału ludzkiego), gospodarczej (tworzenie warunków do rozwoju przedsiębiorczości), środowiskowej (działania zwiększające efektywność energetyczną i służące wykorzystaniu terenów zdegradowanych).

Wyjaśniono, że z opisu projektu wynika, iż w ramach przedmiotowej inwestycji zaplanowano do realizacji następujące prace: remont elewacji frontowej, remont klatki schodowej, odwilgocenie ścian, remont więźby dachowej, docieplenie ścian i poddasza.

W związku z powyższym uznano, że projekt odnosi się do sfery materialno–przestrzennej oraz środowiskowej. Jednocześnie realizacja projektu nie przyczynia się do rozwoju sfery gospodarczej oraz społecznej, gdyż wartość docelowa wskaźnika : liczba przedsiębiorstw ulokowanych na zrewitalizowanych obszarach wynosi "0 sztuk", a ponadto zapisy złożonej dokumentacji aplikacyjnej o zaplanowanych pracach obejmujących część wspólną budynku wielomieszkaniowego nie wskazują aby organizowane były w nim jakiekolwiek działania pro-społeczne, zapobiegające wykluczeniu społecznemu mieszkańców wspólnoty lub /i najbliższego otoczenia.

W terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma Wspólnota Mieszkaniowa A. wniosła do Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...]. na lata 2014-2020 protest na negatywną ocenę formalną wniosku o dofinansowanie, wnioskując o ponowną ocenę złożonej dokumentacji pod kątem spełnienia kryterium formalnego.

W proteście podkreślono, że podmiot, jakim jest wspólnota mieszkaniowa składająca się z lokali mieszkalnych może przyczynić się do rozwiązania problemu bezrobocia czy też tworzenia warunków do rozwoju przedsiębiorczości tylko w sposób pośredni tzn. poprzez przywrócenie stanu pierwotnego tej części obszaru zdegradowanego, który ta wspólnota zajmuje i w ten sposób przyczynienie się do podnoszenia jakości całego zdegradowanego obszaru i poprzez to zachęcenie przedsiębiorcy do ulokowania biznesu na tym obszarze. Znaczenie bowiem ma nie tylko otoczenie bezpośrednie przedsiębiorcy (adres pod którym ma działać) ale także otoczenie w szerszym aspekcie. Wymaganie od wspólnoty mieszkaniowej, że miałby sama tworzyć przedsiębiorstwa wykracza poza zakres działania, do którego typowa wspólnota mieszkaniowa jest powołana. W tabeli wskaźników rezultatu bezpośredniego wskazany jest wskaźnik określony jako Liczba przedsiębiorstw ulokowanych na zrewitalizowanych obszarach ale należy domniemywać, że dotyczy on całego obszaru objętego rewitalizacją, a nie każdego z projektów z osobna, skoro szacowana wartość docelowa określona jest tam na 26.

Zdaniem wspólnoty projekt w sposób długotrwały i wymierny przyczyni się do osiągania korzyści społeczno-gospodarczych (załącznik nr 3 Kryteria wyboru projektów dla RPO W[...]). Ocenie podlega oddziaływanie projektu i możliwych jest do uzyskania 6 pkt. Skoro projekt spełnia przynajmniej dwa z czterech kryteriów wyboru projektów ( choć zdaniem wspólnoty spełnia wszystkie), nie powinien zostać odrzucony, gdyż musiałby uzyskać choćby symboliczny punkt.

Wskazaną na wstępie uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 2017 r. Zarząd Województwa [...] pozostawił bez rozpatrzenia protest Wspólnoty Mieszkaniowej Ax. od negatywnej oceny formalnej projektu pn. "Rewitalizacja budynku mieszkalnego przy ul. A w Ł." o nr [...] złożonego w ramach Konkursu Zamkniętego dla naboru nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałania VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020.

Jako podstawę prawną uchwały organ wskazał art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa ( tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 486, 2260, 1948, Dz. U. z 2014 r. poz. 379, Dz. U. z 2017 r., poz. 730,935,1475), art. 9 ust. 1 pkt 2 , ust. 2 pkt 2, art. 38 ust. 1 pkt 1 , art. 39 ust. 1 i 2 , art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 53 ust. 1 , ust. 2 pkt 1 , art. 55 pkt 1 , art. 57, art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 ( tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1460) w związku z art. 21 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w pespektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (tj. Dz. U. z 2017 r. , poz. 1475).

W uzasadnieniu uchwały Zarząd Województwa na wstępie wskazał, że wnioskodawca, zgodnie z art. 54 ustawy wdrożeniowej złożył protest w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia otrzymania pisemnej informacji o wynikach oceny jego projektu oraz prawidłowo wskazał instytucję zarządzającą właściwą do rozpatrzenia protestu, dane wnioskodawcy składającego protest, numer wniosku o dofinansowanie projektu i kryteria wyboru projektu, z których oceną się nie zgadza.

Organ stwierdził, że zgodnie z art. 66 ust.2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej w przypadku, gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia.

Kwota wsparcia UE przeznaczona na realizację Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, w Regionalnym programie Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 wynosi 178 485 543 EUR. Zgodnie z zapisami Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020: na Poddziałanie VI.3.1 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego -ZIT przeznaczona została kwota 75 947 380 EUR, w ramach której zgodnie z Porozumieniem w sprawie powierzenia zadań Instytucji Pośredniczącej w ramach instrumentu Zintegrowane Inwestycje Terytorialne RPO W[...] na lata 2014-2020 przez Zarząd Województwa [...] Stowarzyszeniu [...] Obszar [...] z dnia [...] października 2015 r. mieści się również rezerwa wykonania wysokości 4 556 842,80 EUR.

Na Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno- gospodarczego przeznaczona została kwota 44 038 163 EUR. Natomiast zgodnie z porozumieniem dotyczącym ustaleń dotyczących podziału alokacji na rzecz rewitalizacji w ramach RPO W[...] 2014-2020 dla Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. aneksowanym w dniu 2 listopada 2016 r. kwota alokacji przeznaczona na Poddziałanie VI.3.3 wynosi 58 500 000 EUR z tym tylko, że na mocy w/w dokumentu kwota ta nie uwzględnia rezerwy wykonania. Dodatkowo Zarząd Województwa wskazał, że zgodnie z art. 20 Rozporządzenia ogólnego , 6% środków przeznaczonych na rzecz EFRR stanowi rezerwę wykonania, którą ustanawia się w umowie partnerstwa i programach, oraz która zostanie przydzielona do konkretnych priorytetów, zgodnie z art. 22 przedmiotowego rozporządzenia. Wobec powyższego kwota dofinansowania z EFRR w ramach Poddziałanie VI.3.2 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego została pomniejszona o rezerwę wykonania . Łączna kwota rezerwy wykonania dla Działania VI.3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego wynosi 10 709 132,58 EUR tj. 6% dostępnej alokacji.

Tym samym kwota alokacji dostępna na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego Konkursu ze środków EFRR wynosi 37 885 873,22 EUR , tj. 161 386 242,74 PLN ( kurs EURO = 4,2598 PLN z 30 sierpnia 2017 r.).

Zarząd Województwa wyjaśnił, że po zakończeniu oceny projektów i utworzeniu listy ocenionych projektów, uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2017 r. sprawie zatwierdzenia listy, wyboru projektów do dofinansowania oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach naboru nr RPLD.06.03.02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów – Oś Priorytetowa VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, działanie VI.3 rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego wybrał do dofinansowania ze środków EFRR czternaście projektów na łączną kwotę dofinansowania ze środków EFRR 155 612 928,75 PLN. Następnie uchwałą z dnia 20 września 2017 r. wybrał do dofinansowania dwa dodatkowe projekty z listy rezerwowej, na obniżonym poziomie dofinansowania. Tym samym cała dostępna alokacja dla przedmiotowego działania została wyczerpana. Kurs EURO na etapie rozstrzygnięcia protestu wynosił 4,2598 PLN, co oznacza wyczerpanie dostępnej alokacji.

Mając powyższe na uwadze, Zarząd Województwa [...] pozostawił bez rozpatrzenia przedmiotowy protest wniesiony przez Ax. 17 od negatywnej oceny formalnej projektu.

Pismo z dnia 4 października 2017 r. informujące o pozostawieniu protestu Wspólnoty bez rozpatrzenia wraz z kopią Uchwały Zarządu Województwa [...] wraz uzasadnieniem zostały doręczone Skarżącej w dniu 9.10.2017 r.

W skardze skierowanej 23.10.2017r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Ax. 17 zaskarżyła uchwałę nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia [...] w całości. Zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż sam wybór projektów do dofinansowania równoznaczny jest "wyczerpaniu kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach poddziałania" w sytuacji, gdy prawidłowe rozumienie tego przepisu oznacza faktyczne wydatkowanie owej kwoty, co w niniejszej sprawie nie nastąpiło, a co doprowadziło do niezgodnego z prawem pozostawienia bez rozpatrzenia protestu wywiedzionego przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową.

Niezależnie zaś od zarzutu dotyczącego pozostawienia protestu bez rozpoznania, wobec treści art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, nakazującej stwierdzenie naruszenia prawa w razie jego ustalenia przez sąd administracyjny także w przypadku zasadnego pozostawienia protestu bez rozpatrzenia , Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1/ art. 37 ust. 1 i 2 ustawy wdrożeniowej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie przeprowadzenie wyboru projektów do dofinansowania w sposób niezgodny z wymogami, nieprzejrzysty i nierzetelny, przejawiający się w błędnym rozumieniu i zastosowaniu kryteriów wyboru projektów ustalonych w dokumentacji konkursowej, a przejawiającej się w :

a/ uznaniu, że wniosek skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej nie jest kompleksowy, bowiem nie dotyczy sfery gospodarczej i sfery społecznej pomimo tego, że wniosek (rozumiany jako obejmujący także załączniki) odnosi się do wszystkich sfer wskazanych w pkt 6 Szczegółowego opisu osi priorytetowych RPO W[...] na lata 2014-2020;

b/ uznaniu, iż o niespełnieniu kryterium formalnego kompleksowości wniosku przesądza wskazanie "0" jako docelowego wskaźnika liczby przedsiębiorstw ulokowanych na zrewitalizowanych obszarach, w sytuacji, gdy dokumentacja konkursowa nie zawierała formalnego kryterium wskazania jako docelowego wskaźnika kompleksowości wniosku liczby przedsiębiorstw wyższej niż "0", a który to wskaźnik nie jest jedynym możliwym efektem zrealizowania projektu w sferze przedsiębiorczość (pkt 6 Szczegółowego opisu osi priorytetowych stanowi o stworzeniu warunków dla rozwoju przedsiębiorczości" a nie osiągnięciu określonego poziomu ilości nowopowstałych przedsiębiorstw;

c/ uznaniu, iż o niespełnieniu kryterium formalnego kompleksowości wniosku decyduje brak wskazania, by w ramach projektu organizowane były działania prospołeczne zapobiegające wykluczeniu społecznemu, gdy zapobieganie wykluczeniu społecznemu jest jedynie jednym z kilku i wyłącznie przykładowym celem realizacji projektów w sferze społecznej;

d/ ograniczeniu analizy wniosku skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej wyłącznie do kwestii objętych punktami 6.1 i 6.2 formularza wniosku, gdy ocenie powinien podlegać cały wniosek ze wszystkimi załącznikami;

e/ błędnym rozumieniu kryterium formalnego kompleksowości wniosku, które jako niedotyczące materialnej analizy wniosku, sprowadza się do przyjęcia, iż projekt ma dotyczyć czterech sfer, bez jakichkolwiek dalszych wymogów, w czym owo odnoszenie ma się przejawiać ;

2/ art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej przez jego niezastosowanie i niewezwanie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w zakresie stwierdzonego braku formalnego w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni i nie dłuższym niż 21 dni.

Skarżąca wniosła na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit b ustawy wdrożeniowej o uwzględnienie skargi i przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...], a w przypadku uznania, że pozostawienie protestu bez rozpoznania było zasadne, na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Ponadto na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 64 ustawy wdrożeniowej skarżąca wniosła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności podniesiono, że organ nie podnosi, by podpisano już umowy z beneficjentami, ani tym bardziej by faktycznie wypłacono całość kwoty dofinansowania w ramach poddziałania VI.3.2. Tym samym, wbrew przywołanej podstawie prawnej rozstrzygnięcia Zarządu Województwa [...], w rzeczywistości wprost z twierdzeń organu wynika, iż kwota dofinansowania nie została wyczerpana. Faktyczne wyczerpanie kwoty dofinansowania w realiach zasad konkursu nastąpi dopiero po realizacji wybranych projektów. Zdaniem skarżącej wyczerpanie kwoty dofinansowania oznacza jej faktyczną wypłatę w całości beneficjentom , a nie jedynie przypisanie owych środków do wybranych projektów. Zauważono także, że organ nie wskazał nr uchwały z dnia 20 września 2017r. dotyczącej wyboru projektów z listy rezerwowej, co rodzi wątpliwość, czy uchwała została wydana.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] – Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 wniosła o wezwanie Skarżącej do złożenia w terminie 7 dni kompletnej dokumentacji w sprawie , zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy wdrożeniowej, w przypadku gdy kompletna dokumentacja nie została złożona do Sądu i w przypadku niezłożenia kompletnej dokumentacji na skutek wezwania, o pozostawienie skargi bez rozpatrzenia. W przypadku uzupełnienia skargi o kompletną dokumentację wnoszono o oddalenie skargi w całości.

Odnośnie zarzutu Skarżącej, że nie została wyczerpana kwota alokacji, zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej wskazano, że w doktrynie wyrażony został pogląd zbieżny ze stanowiskiem IZ RPO W[...], a mianowicie, iż przepis art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, wzorowany na art. 30i ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( tj. Dz. U. z 2017 poz. 1376, 1475) potwierdza regułę zawartą w art. 39 ust. 2 pkt 2 oraz art. 53 ust. 2 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, że dofinansowanie projektu następuje wyłącznie w przypadku, gdy pozwala na to wielkość kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym konkursie. Przez wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania należy rozumieć taką sytuację, w której wszystkie środki w ramach danego działania przeznaczone na konkurs zostały rozdysponowane na projekty wybrane do dofinasowania ( Komentarz do art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej autorstwa Jacka Jaśkiewicza LEX 2017 ). Odnosząc się do argumentu, iż wybranie projektu do dofinansowania nie jest równoznaczne z dofinansowaniem projektu pełnomocnik organu wyjaśnił, że w przyjętym mechanizmie wyliczania dostępnej alokacji, do stosowania którego zobowiązana została Instytucja Zarządzająca na mocy Kontraktu terytorialnego, uwzględnia się m.in. kurs Europejskiego Banku Centralnego z przedostatniego dnia roboczego poprzedzającego miesiąc, w którym kontraktowane są środki. Kontraktacja środków w ramach poszczególnych Działań następuje w cyklach miesięcznych. Jednocześnie podstawą przygotowania umowy o dofinansowanie dla poszczególnych projektów jest uchwała Zarządu Województwa [...] o wyborze ich do dofinansowania. Tym samym Zarząd W[...] jako IZ RPO W[...] zobowiązany jest podejmować decyzje o wyborze projektów do dofinansowania w oparciu o dostępną alokację wyliczoną zgodnie z przyjętym algorytmem. Wobec tego, to uchwala Zarządu decyduje o przyznaniu projektowi dofinansowania, a nie sam fakt technicznego podpisania umowy, która jest czynnością następczą do w/w uchwały. Instytucja Zarządzająca w Regulaminie Konkursu wskazała, iż warunkiem podpisania z Wnioskodawcą umowy o dofinansowanie projektu jest dostępność środków uzależniona od poniższych zasad. Otrzymanie przez Wnioskodawcę informacji o wybraniu do dofinansowania nie jest równoznaczne z podpisaniem umowy/decyzji o dofinansowaniu projektu. Zaznaczono jednak, iż z przywalonego zapisu wynika, że przedmiotowa umowa nie zostanie zawarta jedynie w przypadku braku środków finansowych.

Pełnomocnik podkreślił, że wyczerpanie alokacji – rozumianej jako kwota środków przeznaczonych na dofinansowanie – uniemożliwia przyznawanie dofinansowania. Wyczerpanie tej kwoty w ramach postępowania odwoławczego powoduje po stronie IŻ obowiązek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Nawet ewentualny pozytywny wynik procedury odwoławczej i uwzględnienie protestu nie uprawniałby wnioskodawcy do domagania się dofinansowania , jeżeli środki zostały wyczerpane.

Do odpowiedzi na skargę załączono odpis uchwały nr [...] Zarządu Województwa [...] z dnia 20 września 2017r. zmieniającej uchwałę nr 1198/17 w sprawie zatwierdzenia listy oraz wyboru projektów do dofinansowania w ramach naboru Nr RPLD.06.03. 02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów – Oś priorytetowa VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działanie VI. 3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałanie VI.3.2. Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Uchwalą zmieniono załącznik nr 1 "Lista projektów wybranych do dofinansowania /../ i załącznik nr 2 "Lista rezerwowa projektów wybranych do dofinansowania /.../".

Załączono odpis uchwał nr 1435/17 Zarządu Województwa [...] z dnia 9 października 2017r. i nr 1517/17 z dnia 23 października 2017 r. zmieniających uchwałę nr 1198/17 w sprawie zatwierdzenia listy oraz wyboru projektów do dofinansowania w ramach naboru Nr RPLD.06.03. 02-IZ.00-10-001/16 wniosków o dofinansowanie projektów – Oś priorytetowa VI Rewitalizacja i potencjał endogeniczny regionu, Działanie VI. 3 Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego, Poddziałanie VI.3.2. Rewitalizacja i rozwój potencjału społeczno-gospodarczego Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 wraz ze zmienionymi załącznikami (w związku ze zmianą kursu euro nastąpiła zmiana poziomu dofinansowania oraz sprostowano omyłkę pisarska co do przyznanych punktów, co nie skutkowało zmianą miejsca na liście projektów wybranych do dofinansowania ).

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej popierał skargę. Ponosił, że fakt zawarcia wszystkich umów z podmiotami, których projekty zostały wybrane do dofinansowania nie został przez organ wykazany.

Pełnomocnik organu wnosił o jej oddalenie i oświadczył, że na dzień podjęcia uchwały umowy o dofinansowanie wybranych projektów nie były zawarte. Wszystkie umowy zostały zawarte do końca października.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje :

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 217, poz. 1460 ze zm.), zwanej dalej ustawą wdrożeniową. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 p.p.s.a.

Skarga, o której mowa w ust. 1, jest wnoszona przez wnioskodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1, a w przypadku, o którym mowa w art. 54 ust. 3 - w terminie 14 dni od dnia upływu terminu na uzupełnienie protestu lub poprawienie w nim oczywistych omyłek, wraz z kompletną dokumentacją w sprawie bezpośrednio do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Skarga podlega wpisowi stałemu.

Kompletna dokumentacja obejmuje:

1) wniosek o dofinansowanie projektu,

2) informację o wynikach oceny projektu, o której mowa w art. 45 ust. 4,

3) wniesiony protest,

4) informację, o której mowa w art. 58 ust. 1 albo ust. 4 pkt 2, art. 59 albo art. 66 ust. 2 pkt 1

- wraz z ewentualnymi załącznikami.

i jest wnoszona przez wnioskodawcę w oryginale lub w postaci uwierzytelnionej kopii ( art. 61 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej).

W rozpoznawanej sprawie warunki formalne do rozpatrzenia skargi przez sąd zostały spełnione . Skarga została złożona z zachowaniem 14 dniowego terminu i wszystkie braki skargi zostały w wyznaczonym terminie uzupełnione.

Rozpoznając skargę sąd może stosownie do art. 61 ust. 8 ustawy:

1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że:

a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1;

2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia;

3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe.

Przedmiotem kontroli sądu jest uchwala Zarządu Województwa [...] z dnia [...] w sprawie pozostawienia bez rozpatrzenia protestu od negatywnej oceny formalnej projektu.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, zgodnie z którym w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania:

1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61;

2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Podkreślić należy, że sądowa kontrola w przypadku skargi na informację o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia ogranicza się jedynie do zbadania przesłanek pozostawienia protestu bez rozpatrzenia. Przedmiotem kontroli nie jest natomiast prawidłowość oceny projektu. Kwestia czy projekt został oceniony zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami i w związku z tym, czy protest wniesiony przez stronę był uzasadniony, nie jest rozstrzygana w przypadku pozostawienia protestu bez rozpatrzenia.

Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej czynności, której przedmiotem było - na podstawie zacytowanego art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy - pozostawienie protestu strony bez rozpatrzenia z powodu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania Sąd stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, albowiem Instytucja Zarządzająca nie wykazała zaistnienia faktu, na jaki się powołała.

Rozważając zgodność z prawem pozostawienia przez organ protestu bez rozpatrzenia w oparciu o art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej, sąd nie podzielił stanowiska organu co do interpretacji pojęcia "wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania". Organ utożsamia spełnienie powyższej przesłanki, nakazującej pozostawienie protestu bez rozpatrzenia, z faktem, że po sporządzeniu listy wybranych do dofinansowania w przedmiotowym konkursie projektów brak jest już dostępnych środków na dofinansowanie innych projektów. Argumentuje, że wyznacznikiem dostępności środków na dofinansowanie kolejnych projektów jest limit środków na dofinansowanie, jakie można zaangażować w danym działaniu, w ramach umów o dofinansowanie zawieranych z beneficjentami, pomniejszony o wartość projektów wybranych do dofinansowania.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zdaniem sądu pojęcia "wyczerpania" kwoty na dofinansowanie nie można wiązać jedynie z przeznaczeniem tych środków na wybrane projekty. Użyte w ustawie pojęcie wskazuje na konieczność faktycznego "wyczerpania" kwoty przeznaczonej na dofinansowanie, nie zaś jedynie przeznaczenia jej do zużycia. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej , podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowanie projektu. Rzeczywiste wyczerpanie środków musi zatem nastąpić w formie prawnej przewidzianej w art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a nie jedynie poprzez wykazanie przeznaczenia ich na poszczególne projekty (wnioski). Za takim stanowiskiem przemawia także użycie przez ustawodawcę w innym przepisie ustawy, tj. art. 53 ust. 2 pkt 2 sformułowania: "kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie nie wystarcza na wybranie go do dofinansowania". O ile przeznaczenie kwoty na dofinansowanie projektu dokonuje się w formie listy projektów przeznaczonych do dofinansowania, to jej wyczerpanie następuje dopiero w chwili jej rzeczywistego wydatkowania – rozumianego jako zawarcie umów, zobowiązujących do płatności kwot przeznaczonych na dofinansowanie projektów. Wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania determinuje sposób załatwienia sprawy i zakończenie postępowania, wobec powyższego musi ono być wykazane przez organ dokumentem urzędowym, z którego wynika rzeczywiste wyczerpanie środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Zaakceptowanie poglądu prezentowanego w sprawie przez organ prowadziłoby do tego, że ochrona sądowa stałaby się czysto iluzoryczna w każdym przypadku sporządzenia listy projektów przeznaczonych do dofinansowania z wykorzystaniem pełnej kwoty środków finansowych przeznaczonych na określone działanie.

Jak wynika ze stanowiska organu i przedłożonych dokumentów, w niniejszej sprawie w chwili wniesienia protestu nie doszło jeszcze do zawarcia umów (wydania decyzji) o dofinansowanie projektów, które uprawniałoby do stwierdzenia rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania. Okoliczność powyższą potwierdził na rozprawie pełnomocnik organu administracji oświadczając, że na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały nie były jeszcze podpisane umowy o dofinansowanie wybranych projektów.

Uzasadniając zasadność rozstrzygnięcia Instytucja Zarządzająca ograniczyła się jedynie do wskazania kwoty wsparcia Unii Europejskiej przeznaczonej na realizację Działania VI.3 Rewitalizacja i potencjału społeczno- gospodarczego, w ramach RPO W[...] na lata 2014-2020, mechanizmu alokacji tych środków na poszczególne Poddziałania realizowane w ramach w/w Działania VI.3 oraz do przywołania dwóch uchwał podjętych w sprawie, tj. uchwały z dnia [...] września 2017r., nr [...] w sprawie zatwierdzenia listy wyboru projektów do dofinansowania oraz utworzenia listy rezerwowej projektów w ramach naboru nr [...] oraz uchwały z dnia [...] września 2017r., nr [...] i z [...].10.2017 r. nr [...] o wyborze do dofinansowania dwóch dodatkowych projektów z listy rezerwowej, na obniżonym poziomie.

W tym stanie rzeczy nie można uznać, że Instytucja Zarządzająca w sposób rzetelny i przejrzysty wykazała, że doszło do wyczerpania środków, czyli że została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej

Jak już wskazano, przez wyczerpanie kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania należy rozumieć taką sytuację, w której ta kwota środków została rozdzielona w określonej formie prawnej a nie jedynie rozdysponowana na poszczególne wnioski. Kwoty alokacji na dane działanie nie należy utożsamiać z kwotą przeznaczoną na dofinansowanie projektów w danym konkursie. Kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w konkursie (tj. alokacja na konkurs) musi mieścić się w alokacji na działanie i jest ustalana przez właściwą instytucję w ogłoszeniu o konkursie (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy wdrożeniowej ) i może być zwiększona po jego rozstrzygnięciu (art. 46 ust. 2 tej ustawy). W żadnym więc wypadku zastosowania art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej nie uzasadnia wyczerpanie kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym konkursie.

Należy podkreślić, że umowy o dofinansowanie podlegają zmianom w trakcie ich wykonywania (np. w wyniku dostosowania wartości dofinansowania do rzeczywiście wykorzystanych środków w przypadku oszczędności w projekcie). Umowy te, w przypadku nieprawidłowości w projekcie, ulegają również rozwiązaniu, a środki wykorzystane w sposób nienależny podlegają zwrotowi. Relacja pomiędzy poziomem zakontraktowania a wysokością alokacji jest przy tym zmienna ze względu na zmienność kursu euro (w tej jednostce wyrażany jest w dokumentach programowych poziom alokacji) wobec złotego (w tej walucie wyraża się kwotę przyznanego w umowie dofinansowania). Wszystkie te okoliczności powodują, że wyczerpanie alokacji w końcowej fazie wdrażania danego działania nie jest stanem pewnym i ostatecznym. Do momentu zamknięcia wdrażania programu może ono bowiem ulegać zmianie z uwagi na pojawienie się wolnych środków na skutek wzrostu kursu euro, czy rozwiązania umów o dofinasowanie.

Tak więc całkowite i ostateczne wyczerpanie środków na dane działanie, rozumiane przede wszystkim jako zawarcie umów o dofinasowanie projektów na przeznaczoną kwotę na ten cel kwotę, uzasadnia zastosowanie rozwiązania prawnego, o jakim mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy. Jedynie w takim przypadku nie będzie możliwe zawarcie umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Wskazać także należy, że zarówno w judykaturze, jak i w doktrynie dominuje pogląd, że wykazanie faktu wyczerpania alokacji na realizację działania przed sądem administracyjnym następuje wyłącznie na podstawie dokumentów w rozumieniu art. 244 § 1 K.p.c. (vide J. Jaśkiewicz, Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz do art. 66 LEX 2014; wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2017r., sygn. akt II GSK 5592/16, z dnia 18 października 2017r., sygn. akt II GSK 3172/17 publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tymczasem, jak już wyżej wskazano - dokumentów takich Instytucja Zarządzająca nie przedłożyła sądowi. Stanowisko takie zostało już wcześniej wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2017 r sygn.. III SA/Łd 991/17 i w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r sygn.. III SA/Łd 1037/17 , a sąd w obecnym składzie także stanowisko to w pełni popiera.

Wprawdzie informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie stanowi decyzji administracyjnej podlegającej reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem w art. 50 ustawy wdrożeniowej ustawodawca przesądził, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów, to jednak nie oznacza, że czynności właściwych instytucji mogą być w ogóle pozbawione jakiegokolwiek wyjaśnienia, uzasadnienia stanowiska

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Natomiast zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.

Zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Tym samym wnioskodawcy nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji niejasnego i nieprecyzyjnego sformułowania informacji, konsekwencji niewłaściwych działań i zaniechań w toku postępowania o przyznanie dofinansowania.

Zasada przejrzystości, rzetelności i bezstronności wyboru projektów oraz równości traktowania wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania dotyczy każdego etapu konkursu, począwszy od momentu przygotowywania regulaminu konkursu i formularza aplikacyjnego, aż po zakończenie tego postępowania konkursowego.

Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, że instytucja zarządzająca podejmując rozstrzygnięcie na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej jest zobowiązana wykazać i udokumentować, że środki na dofinansowanie projektu w ramach działania zostały w sposób wiążący rozdysponowane, a oceny ziszczenia się warunku "wiążącego rozdysponowania" nie sposób dokonywać bez uwzględnienia kryterium, którym są właśnie zawarte umowy o dofinansowanie.

Z powyższych względów, z uwagi na naruszenie przez instytucję zarządzającą normatywnych zasad ustanowionych w art. 37 ustawy, a w szczególności zasady przejrzystości oraz zasady rzetelności wyboru projektów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. b w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy wdrożeniowej stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. O kosztach postępowania, na które składają się wpis od skargi w kwocie 200 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł i koszty opłaty skarbowej od pełnomocnictwa sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.

W ponownie prowadzonym postępowaniu instytucja zarządzająca uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną biorąc pod uwagę aktualny stan faktyczny, co pozwoli na merytoryczne rozpoznanie protestu, jeśli kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania nie została wyczerpana (w przedstawionym powyżej przez sąd rozumieniu) lub pozostawi protest bez rozpatrzenia, jeśli do takiego wyczerpania doszło – co organ powinien wykazać i udokumentować odpowiednimi urzędowymi dokumentami.

D.Cz.