Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 482/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 10, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4 pkt 9 lit. a
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 1, art. 2 ust. 1, art. 7 ust. 1, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 98, art. 112
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy na rzecz strony skarżącej kwotę [...],- zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. [...] i [...], na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), wezwały Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa przez (1) uchylenie przepisów, w tym zwłaszcza § 21 uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...], rejon ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...]) oraz (2) nadanie drodze wewnętrznej 1KDW statusu drogi publicznej.

W uzasadnieniu wnioskodawczynie wskazały, że § 21 powołanego planu miejscowego jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.). Zgodnie bowiem z tym przepisem plan miejscowy powinien określać przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Unormowanie to należy rozumieć jako wymóg zamieszczenia w planie miejscowym wspomnianych postanowień, jeżeli faktycznie dotyczą one obszaru objętego inwestycją. Możliwe jest zarazem ustalenie lokalizacji dróg wewnętrznych we wspomnianym akcie prawa miejscowego, bez wyznaczenia ich konkretnego przebiegu na rysunku planu miejscowego. Z tej perspektywy należy zatem uznać, że nie ma w rozpatrywanej sprawie dostatecznych potrzeb lub podstaw do regulowania w zaskarżonej uchwale spornej drogi wewnętrznej [...] Wprowadzenie tego postanowienia do omawianego planu miejscowego stanowi zatem przypadek przekroczenia władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. Tym samym nadanie drodze 1KDW statusu drogi wewnętrznej, a nie drogi gminnej, należy uznać za niedopuszczalne. Działki należące do wnioskodawczyń, tj. działki nr [...], [...] i [...], nie mogą być bowiem prawidłowo zagospodarowane w świetle przepisów rozważanego planu miejscowego. Dla działki nr [...] konieczne jest bowiem uzyskanie służebności na drodze wewnętrznej 1KDW, przebiegającej przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]. Jako współwłaścicielki działki nr [...] wnioskodawczynie mają dostęp do drogi publicznej – ul. [...]. Niemniej właściwy organ administracji publicznej odmawia im uzgodnienia wjazdu (zjazdu) niezbędnego dla zapewnienia odpowiedniej obsługi komunikacyjnej. Jednocześnie nie zachodzą przesłanki do ustanowienia służebności drogi koniecznej.

Pismem z dnia [...] września 2016 r. Wójt Gminy [...] odpowiedział na powyższe wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2016 r.

W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Celem podjęcia zaskarżonej uchwały z dnia [...] maja 2009 r. było określenie zasad zagospodarowania terenu w miejscowości [...] o charakterze centrotwórczym, z wyróżnionymi usługami oświaty. Głównym zadaniem w tej mierze było ustalenie przeznaczenia terenów pod rozwój budynków oświatowych, które już zostały zrealizowane, a także planowane są do realizacji (rozbudowa gimnazjum). Plan miejscowym objęto jednak nie tylko te tereny, lecz także obszary przylegające, mając na uwadze uwzględnienie kontekstu funkcjonalnego i urbanistycznego. Przy sporządzaniu omawianego aktu prawa miejscowego dostrzeżono trudności związane z istniejącym podziałem nieruchomości i występowaniem długich działek o wąskich frontach od strony ul. [...]. Tereny te, oznaczone symbolem 1MN, w momencie projektowania planu miejscowego były w znacznej części zainwestowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, tworzącą pierzeję ul. [...]. Tyły tych działek, obecnie oznaczone jako 1MW, były niezainwestowane. Po analizie różnych możliwości zagospodarowania rozważanego terenu uznano, że wprowadzenie obszaru przyległego do terenu usług będzie skuteczniej niwelowało niekorzyści wynikające z tego styku niż przeznaczenie tych nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto przyjęto, że kształty nieruchomości stanowią zagrożenie skomunikowania ich tyłów za pośrednictwem sięgaczy. Rozwiązanie to byłoby niekorzystne, powodując straty terenowe zarówno w zakresie dostępu do drogi publicznej, jak i dostępu do mediów. Zdecydowano się zatem świadomie na objęcie rozważanego terenu opracowaniem projektu oraz na układ poprzeczny drogi wewnętrznej 1KDW jako najbardziej racjonalny i najmniej kosztochłonny. Organ administracji publicznej zaznaczył przy tym, że § 21 powołanego planu miejscowego jest zgodny z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Zgodnie z załącznikiem nr 1 do powołanego rozporządzenia drogi wewnętrzne, podobnie jak drogi publiczne, traktowane są jako odmienny sposób zagospodarowania terenu. Dlatego też droga wewnętrzna musi być odpowiednio oznaczona w planie miejscowym, a jej przebieg powinien być ustalony i wyodrębniony liniami rozgraniczającymi. Gdyby w planie miejscowym nie znalazło się takie postanowienie, tyły wymienionych działek nie zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Niezbędne jest bowiem zapewnienie dla takiej inwestycji dróg o parametrach odpowiadających spodziewanemu obciążeniu. Drogi 1KDZ i 2KDZ są drogami zbiorczymi kategorii powiatowej, w przypadku których zarządca drogi nie zgadza się na nowe zjazdy. Należało zatem stworzyć alternatywne połączenie z ul. [...], co nastąpiło za pomocą dróg wewnętrznych. Żadna z tych dróg nie była jednak zaprojektowana jako droga publiczna. Wyznaczenie dróg wewnętrznych ma bowiem na celu zapewnienie czytelności obsługi komunikacyjnej na omawianym terenie. Rozwiązania przyjęte w planie miejscowym odpowiadają zarazem wytycznym sformułowanym w piśmie Zarządu Dróg Powiatowych z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] Przeznaczenie określonych działek pod drogę wewnętrzną odbyło się proporcjonalnie, bez ograniczania wykorzystania przyległych do nich posesji. Możliwy jest zatem podział tych nieruchomości i zorganizowanie dojazdu do zabudowy. Organ administracji publicznej zaznaczył również, że w przypadku terenów 1MN i 1MW nadrzędną kwestią była optymalizacja zasad ich podziału. Zabudowa na terenie oznaczonym symbolem 1MW może powstać tylko w sposób zorganizowany, wobec czego droga związana z tym obszarem ma status drogi wewnętrznej, a nie drogi publicznej. Nie stanowi ona elementu komunikacji gminnej i nie jest kluczowa dla zagospodarowania gminy. Ma ona charakter opcjonalny, a jej realizacja zależy od chęci inwestowania na terenie 1MW. W trakcie procedury planistycznej rozważano alternatywne rozwiązania dla drogi 1KDW. Niemniej okazały się one mniej korzystne w porównaniu do wariantu przyjętego ostatecznie w zaskarżonej uchwale z dnia [...] maja 2009 r. ze względu na przewidywany wzmożony ruch samochodowy.

Pismem z dnia [...] października 2016 r. [...] zaskarżyła opisaną wyżej uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], w tym w szczególności § 21 w zw. z § 6 wymienionego aktu prawa miejscowego.

W uzasadnieniu skarżąca powtórzyła swoją wcześniejszą argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzupełnieniu skargi, złożonym pismem z dnia [...] grudnia 2016 r., skarżąca wskazała, że droga wewnętrzna oznaczona jako 1KDW nie jest niezbędna dla komunikacji działek skarżącej, która ma dostęp do drogi publicznej ul. [...]. Nadanie jej natomiast statusu drogi wewnętrznej stanowi nadmierny ciężar dla strony skarżącej, bowiem dla zagospodarowania jej działek, konieczne jest uzyskanie porozumienia z kilkoma właścicielami wzdłuż ciągu drogi 1KDW w kierunku ulicy [...], Uzyskanie służebności drogi koniecznej w trybie art. 145 k.c. jest niemożliwe wobec istniejącego dostępu nieruchomości skarżącej do ul. [...]. Ustanowienie innej służebności drogowej wzdłuż drogi 1KDW wbrew woli właścicieli nieruchomości może być natomiast utrudnione z uwagi na cel i funkcję służebności w rozumieniu art. 285 k.c. w zw. z art. 287 k.c. oraz 288 k.c.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt: [...], stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od Rady Gminy na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt: [...], uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że błędne określenie w sentencji wyroku daty uchwały, na którą wniesiono skargę do Sądu I instancji, stanowi oczywiste naruszenie normy art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł, że z sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z [...] marca 2017 r., sygn. [...] wynika, że Sąd ten rozpoznawał skargę [...] na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, ze [...] w piśmie z [...] października 2016 r. wniosła skargę na uchwałę nr [...] Rady Gminy z [...] maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] rejon ul. [...], ul. [...] i ul. [...], "w tym, w par. 21 w związku z par. 6 odnoszące się do zapisów drogi wewnętrznej pod oznaczeniem 1KDW". Z powyższego wynika, że Sąd uwzględnił skargę wskazując w sentencji wyroku inną datę, różniącą się od tej, w której została podjęta zaskarżona uchwała. Ponadto w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że "na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 1 i art. 7 ust. 2 pkt 1 i 2 u.s.g. oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego Gminy [...]". Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ data uchwały wskazanej w sentencji wyroku Sądu I instancji nie jest datą, w której podjęto uchwałę nr [...] Rady Gminy z [...] maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...] rejon ul. [...], ul. [...] i ul. [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W rozpoznawanej sprawie, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że zasadność skargi była już przedmiotem rozważań tut. Sądu w wyroku z dnia [...] marca 2017 r., sygn. akt: [...]. Wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny z uwagi na dopuszczenie się omyłki w oznaczeniu daty badanej uchwały. Należy jednak podkreślić, że w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, rozważania zawarte w wyroku z dnia [...] marca 2017 r. zachowują aktualność. Z powyższych względów, Sąd, w składzie ponownie rozpoznającym sprawę, czyni podstawą swojego wyroku te same motywy, jakie legły u podstaw wyroku z dnia [...] marca 2017 r.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się na tle rozpatrywanej sprawy, dotyczą prawidłowości wyznaczenia dróg wewnętrznych w uchwale Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości [...], rejon ul. [...], ul. [...] i ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr [...], poz. [...]). Skarżąca wskazywała, że kwestionowane zapisy stanowią nadużycie władztwa planistycznego. Organ administracji publicznej wywodził natomiast, że ustalenia zawarte w powołanym planie miejscowym zostały dokonane z poszanowaniem zasady pomocniczości i nie stanowią nadmiernej ingerencji w prawa podmiotów, których dotyczy ten akt prawa miejscowego. Sąd ponownie przychylił się do stanowiska skarżącej.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., dalej: u.s.g.). Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zarówno wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] stycznia 2016 r., jak w skardze z dnia [...] października 2016 r. (k. 3-7 akt sądowych) skarżąca konsekwentnie wywodziła naruszenie interesu prawnego w postaci naruszenia prawa własności nieruchomości przez nieprawidłowe przeznaczenie terenu pod drogę wewnętrzną, a nie pod drogę publiczną.

Jak wynika z art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm., dalej: u.p.z.p.), w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Uregulowanie to uściśla następnie § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), według którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Prawodawca odróżnia zarazem w pozycji 6 załącznika nr 1 do powołanego rozporządzenia tereny komunikacyjne stanowiące drogi publiczne oraz tereny komunikacyjne stanowiące drogi wewnętrzne.

Rozróżnienie to znajduje swoje normatywne oparcie w przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm., dalej: u.d.p.). Zgodnie z art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest bowiem droga zaliczona na podstawie tejże ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 2 ust. 1 u.d.p., że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na (1) drogi krajowe, (2) drogi wojewódzkie, (3) drogi powiatowe i (4) drogi gminne). Jak wynika z art. 7 ust. 1 u.d.p., do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Drogami wewnętrznymi są natomiast w świetle art. 8 ust. 1 u.d.p. drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe.

Trzeba zauważyć, że do zakresu działania gminy należą w myśl art. 6 ust. 1 u.s.g. wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 7 ust. 1 u.s.g., że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Trafnie wywodzi Wójt, że sprawy związane z kształtowaniem ładu przestrzennego należą do zadań własnych gminy, co stanowi konsekwencję art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g. w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Należy jednak podkreślić, że nie jest to jedyne zadanie własne gminy, a jego wykonanie musi uwzględniać także realizację pozostałych obowiązków nałożonych na tę jednostkę samorządu terytorialnego. Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty obejmuje bowiem w świetle art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. także sprawy związane z gminnymi drogami, ulicami, mostami, placami oraz organizacją ruchu.

Wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.g. w nawiązaniu do art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. prowadzi zatem do wniosku, że zadaniem własnym gminy jest sprawne zorganizowanie komunikacji na terenie podległym jej kompetencji, przy czym osiągnięcie tego celu powinno nastąpić także przez odpowiednie kształtowanie ładu przestrzennego, tj. zaplanowanie adekwatnej siatki terenów komunikacyjnych służących wszystkim członkom wspólnoty. Uwzględniając art. 1 i art. 8 ust. 1 u.d.p., kluczowe znaczenie z tej perspektywy należy więc przypisać drogom publicznym, które stanowią podstawową infrastrukturę dostępną dla ogółu mieszkańców gminy. Drogi wewnętrzne odgrywają natomiast jedynie rolę uzupełniającą i porządkującą. Mogą one przyczyniać się do usprawnienia komunikacji po drogach publicznych. Niemniej, w odróżnieniu od tych ostatnich, nie mają one waloru powszechnej dostępności. Tymczasem cecha ta jest niezbędna dla realizacji opisanych wyżej zadań gminy.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy stwierdzić, że nadanie drogom 1KDW i 2KDW statusu dróg wewnętrznych było wadliwe i nadmiernie ingerowało w prawa właścicieli nieruchomości, na których drogi te miały być zlokalizowane. Przedmiotowy plan miejscowy, jak wynika z jego uzasadnienia, obejmuje bowiem obszar stanowiący centrum miejscowości. Wyznacza on przede wszystkim tereny usług edukacji, kultury i sportu, a także tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. W powołanym uzasadnieniu wskazano zarazem, że celem sporządzenia tego aktu prawa miejscowego jest m.in. funkcjonalne i przestrzenne wykształcenie centrum miejscowości. Służyć temu miał w szczególności rozwój funkcji usługowych – planowana budowa gimnazjum z niezbędnym zapleczem kulturalno-oświatowym, sportowym i rekreacyjnym. Nie ulega zatem wątpliwości, że drogi zlokalizowane na omawianym terenie miały być przeznaczone dla szerokiego kręgu mieszkańców gminy z uwagi na centrotwórczy charakter ustaleń powołanego planu miejscowego. Stwierdzenie to powinno zatem przemawiać za wprowadzeniem do planu miejscowego dróg publicznych, nie mogą być one zastąpione poprzez zaplanowanie dróg wewnętrznych.

Wniosek ten potwierdza także analiza dokumentów szczegółowych zgromadzonych na potrzeby postępowania planistycznego. W dokumencie zatytułowanym "Materiały planistyczne sporządzone na potrzeby planu miejscowego" z września 2009 r. wskazano, że na terenie oznaczonym symbolem 1MW inwestor wybuduje ok. 111 mieszkań, a na terenie 2MW – ok. 72 mieszkań o powierzchni 60 m2. W konsekwencji, jak podano w tym dokumencie, na wymienionym obszarze powinny znaleźć się 183 miejsca postojowe. Ponadto na terenie oznaczonym 1MW przewiduje się lokalizację ok. 31 domów jednorodzinnych, a na terenie 2MW – ok. 24 domów jednorodzinnych. W wyliczeniach tych stwierdzono również, że w przypadku, gdy właściciele nieruchomości będą posiadali 2 samochody, na obu terenach powstanie 110 miejsc postojowych. Maksymalne wykorzystanie warunków zabudowy pozwoli jednak zrealizować domy dwurodzinne, co podwoi liczbę miejsc postojowych do łącznej liczby 220. Tak intensywna zabudowa mieszkaniowa wraz z usługami edukacyjnymi, z których często korzystają duże grupy mieszkańców, przemawia dodatkowo za koniecznością obsługi wymienionych terenów przez drogi publiczne, a nie drogi wewnętrzne.

Ponadto znaczna część obszaru objętego omawianym planem miejscowym, która ma być skomunikowana za pomocą dróg wewnętrznych 1KDW, 2KDW i KDW-X, stanowią tereny usług, oznaczone symbolami 1U, 2U, 3U, 4U i 5U. Droga wewnętrzna 1 KDW prowadzi do największego terenu usług, oznaczonego symbolem 2U. Na wspomnianym obszarze przewidziana jest, w myśl § 10 pkt 2 powołanej uchwały z dnia [...] maja 2009 r., realizacja budowli i budynków usługowych mieszczących funkcje edukacji, kultury i sportu oraz usługi towarzyszące tym funkcjom. Nie ulega wątpliwości, że takie obiekty otwarte są dla dużej liczby mieszkańców, z czym z kolei związana jest konieczność zapewnienia odpowiedniego dojazdu dla członków wspólnoty gminnej. Uwagi te zachowują również swoją aktualność w kontekście drogi wewnętrznej 2KDW, która przewidziana jest do obsługi terenu oznaczonego symbolem 2U oraz terenu oznaczonego symbolem 1U (przeznaczenie terenu oznaczonego symbolu 1U jest tożsame z przeznaczeniem terenu 2U). Wątpliwe zatem wydaje się, by droga o tak istotnym znaczeniu nie posiadała większej doniosłości dla zaspokajania potrzeb mieszkańców gminy i mogła być zakwalifikowana wyłącznie jako droga wewnętrzna.

Należy przy tym zauważyć, że planowana droga wewnętrzna 1KDW została poprowadzona przez jedenaście różnych działek, tj. przez działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a droga wewnętrzna 2KDW – przez cztery działki, tj. działki nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Tym samym zorganizowanie sprawnej komunikacji przez te tereny wymagałoby koordynacji wielu właścicieli nieruchomości. Co więcej, zgodnie z § 21 ust. 1 pkt 18 powołanej uchwały z dnia [...] maja 2009 r., dla dróg wewnętrznych 1KDW, 2KDW, KDW-X przewidziano zachowanie spójnego rozwiązania elementów wyposażenia drogi, takich jak jezdnie, chodniki i latarnie. Wykonanie tej normy prawnej mogłoby jednak rodzić w praktyce istotne trudności z uwagi na konieczność uzgodnienia nierzadko spornych interesów znacznej liczby właścicieli nieruchomości, na których drogi te mają być zlokalizowane. Takie przeznaczenie rozważanego terenu wskazuje również pośrednio na istotne znaczenie tych dróg dla obsługi komunikacyjnej obszaru objętego rozważanym planem miejscowym. Spostrzeżenie to powinno z kolei skłaniać do zakwalifikowania tych dróg jako dróg publicznych, a nie wewnętrznych.

Mając na uwadze tok dotychczasowych rozważań, Sąd uznał, że Gmina przekroczyła granice władztwa planistycznego, wprowadzając do przedmiotowego planu miejscowego drogi wewnętrzne 1KDW i 2KDW, które w istocie wykazują cechy charakterystyczne dla dróg publicznych. Takie działanie Gminy stanowi w istocie próbę przeniesienia obowiązku realizowania zadań z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. na właścicieli nieruchomości, na których miałaby być zlokalizowane wspomniane drogi. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 2 u.d.p. budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzenie nimi należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga wewnętrzna, a w razie jego braku – do właściciela tego terenu. Ustawodawca wskazuje zarazem w art. 8 ust. 3 u.d.p., że finansowanie zadań, o jakich mowa w art. 8 ust. 2 u.d.p., należy do zarządcy terenu, na którym zlokalizowana jest droga, w razie jego braku – do właściciela tego terenu.

To właściciele nieruchomości, przez które miałyby przebiegać drogi wewnętrzne 1KDW i 2 KDW, a nie Gmina, musieliby realnie poniosić ciężar związany z obsługą terenu komunikacyjnego o potencjalnie dużym natężeniu ruchu z uwagi na centrotwórczy charakter tego obszaru. Takie rozwiązanie niewątpliwie godzi w interes prawny skarżącej i pozostałych właścicieli nieruchomości. Co więcej, omawiana uchwała z dnia [...] maja 2009 r. narusza także interesy mieszkańców Gminy. Członkowie wspomnianej wspólnoty zostali bowiem narażeni na niedogodności związane z realizacją obsługi komunikacyjnej po terenie prywatnym, znajdującym się w dodatku we władaniu wielu właścicieli. Tymczasem art. 1 u.d.p. gwarantuje wszystkim możliwość korzystania z dróg o podstawowym znaczeniu dla sprawnego przemieszczenia.

Należy przy tym wskazać, że wyznaczenie w planie miejscowym dróg publicznych może, w świetle art. 98 i art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) rodzić konieczność wypłaty odszkodowania w związku z przejściem własności tego terenu komunikacyjnego na rzecz gminy. Wprowadzenie do planu miejscowego dróg wewnętrznych realizujących cele dróg publicznych stanowi zatem także próbę obejścia przepisów przyznających rekompensatę właścicielom gruntów za utratę prawa własności. W niniejszej sprawie przepisy uchwały z dnia [...] maja 2009 r. mogłyby więc prowadzić do sytuacji, w której właściciele działek przez które ma przebiegać droga 1KDW, oraz działek przez które ma przebiegać droga 2KDW, nie mogliby z nich swobodnie korzystać, de facto realizując publiczne zadanie gminy z art. 7 ust. 1 pkt 2 u.s.g. Jednocześnie osoby te nie uzyskałyby także z tego tytułu żadnego odszkodowania.

Zaskarżona uchwała z dnia [...] maja 2009 r. w przedstawionej wyżej części okazała się nieprawidłowa, podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Konieczne było zatem wyeliminowanie stwierdzonych uchybień. Sąd uznał jednak, że nie można ograniczyć się jedynie do stwierdzenia nieważności § 21 w zw. z § 6 powołanego planu miejscowego w zakresie kwalifikacji drogi 1KDW jako drogi wewnętrznej. Wbrew uwagom skarżącej, usunięcie wymienionego przepisu z obrotu prawnego nie powodowałoby zaliczenia terenu oznaczonego jako 1KDW do dróg publicznych. Obszar ten pozostałby bowiem terenem komunikacyjnym niesklasyfikowanym. Sąd nie dysponuje natomiast kompetencją do zmiany przepisów planu miejscowego Trzeba zauważyć, że zarzuty dotyczące drogi wewnętrznej oznaczonej symbolem 1KDW zachowują swoją aktualność także w odniesieniu do pozostałych dróg wewnętrznych przewidzianych w analizowanym planie miejscowym.

Niezbędne byłoby zatem stwierdzenie nieważności wszystkich postanowień odnoszących się do dróg wewnętrznych. Takie rozstrzygnięcie podważałoby jednak spójność koncepcji planu miejscowego. Co więcej, w świetle stanowiska Wójta można założyć, że gdyby kontrolowane zapisy o drogach wewnętrznych nie zostały przyjęte w planie miejscowym, to wspomniany akt prawa miejscowego przybrałby ostatecznie inną treść. W konsekwencji więc konieczne stało się stwierdzenie nieważności całego zaskarżonego planu miejscowego z uwagi na istotne znaczenie przepisów o drogach wewnętrznych z perspektywy całości postanowień uchwały z dnia [...] maja 2009 r.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2009 r. z uwagi na naruszenie art. 7 ust. 1 pkt 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., co doprowadziło do nadużycia władztwa planistycznego Gminy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.