Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 844/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20, art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1; art. 4 pkt 23; art. 40 ust. 1, 2, 12 i 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2168
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. sekr. sąd. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego J.K. kwotę 4 175 (cztery tysiące sto siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

3Sygnatura akt: VI SA/WA 844/18

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO") decyzją z dnia [...] lutego 2018 nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej "ZDM w W."), wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], w przedmiocie nałożenia na J. K., zwanego dalej "skarżącym", kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego ul. D. w rej. ul. F. w dniach 17 czerwca – 21 lipca 2016 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy o treści "Dobre drzwi..." o łącznej powierzchni 15,68 m2, na samochodzie dostawczym o nr rej. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

W dniu 17 czerwca 2016 r. pracownicy ZDM w W. Wydziału Kontroli Pasa Drogowego przeprowadzili kontrolę pasa drogowego ul. D. w rej. ul. F. gdzie stwierdzono nielegalne zajęcie pasa drogowego przez trzystronną reklamę funkcjonującą na samochodzie o nr rej. [...]. Podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół [...], w którym zapisano zmierzoną w trakcie kontroli powierzchnię ekspozycyjną reklam.

Kolejne kontrole zostały przeprowadzone w dniach:

- 20,21,23,24,27-29 czerwca oraz 1-3,5,6 lipca, na dowód czego została sporządzona przez pracowników Zarządu Dróg Miejskich dokumentacja fotograficzna oraz adnotacje urzędowe;

- w dniach 11,12,15,18,20,21 i 26 lipca, na dowód czego została sporządzona karta kontroli zajęcia pasa drogowego oraz dokumentacja fotograficzna;

- w dniu 10 lipca, na dowód czego została sporządzona dokumentacja fotograficzna.

Pismem z dnia 1 sierpnia 2016 r. ZDM w W., działający w imieniu Prezydenta Miasta [...], po uzyskaniu danych właściciela ww. pojazdu z Głównego Urzędu Statystycznego, zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie naliczenia kary pieniężnej w związku z zajęciem pasa drogowego ul. D. w rej. ul. F., w dniach 17 czerwca – 21 lipca 2016 r. bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy o treści "Dobre drzwi..." na samochodzie o nr rej. [...] o łącznej powierzchni 15,68 m2 nr sprawy [...]. Organ poinformował skarżącego, iż w związku z zajęciem pasa drogi bez zezwolenia zarządcy drogi, przed wydaniem decyzji, zgodnie z art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa"), może zapoznać się z dokumentacją i wypowiedzieć się w tej sprawie w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia.

W odpowiedzi na zawiadomienie, skarżący wyjaśnił, iż samochód o numerze rej. [...] był parkowany w miejscu dozwolonym w godzinach pracy, gdzie nie ma informacji o zakazie parkowania. Dodatkowo wskazał, iż samochód nie stanowi odrębnej reklamy, jest sprawny i służy do poruszania się w sprawach firmowych, a nie reklamowych.

W dniu [...] sierpnia 2016 r. Zarząd Dróg Miejskich w W. działając z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] w W., wydał decyzję nr [...] o nałożeniu na J. K. kary pieniężnej w wysokości: 19.163,20 (słownie: dziewiętnaście tysięcy sto sześćdziesiąt trzy złote 20/100) zł za zajęcie pasa drogowego ul. D. w rej. ul. F. w dniach 17 czerwca – 21 lipca 2016 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim trzystronnej reklamy o treści "Dobre drzwi..." na samochodzie o nr rej. [...] o łącznej powierzchni 15,68 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna potwierdza nielegalne zajęcie pasa drogowego reklamami funkcjonującymi na samochodzie w sposób ciągły we wskazanym wyżej okresie (35 dni). Organ wyjaśnił, iż na wszystkich zdjęciach dokumentujących istnienie reklamy, samochód stanowiący podstawę reklamy jest identycznie usytuowany. Zdjęcia wskazujące zbliżenia kół, ich usytuowania oraz szczegóły podłoża wykluczają według organu możliwość przemieszczania się pojazdu w ww. okresie, zaś usytuowanie auta pozwala aby zamontowana na nim reklama była dobrze widoczna dla kierowców i pieszych poruszających się ul. D..

Na poparcie tezy, iż w sprawie nastąpiło nielegalne zajęcie pasa drogowego reklamą, organ przytoczył definicję zawartą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych (dalej: "udp"), według której reklamą jest nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, a nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informacyjnym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Dalej wskazał na art. 40 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 3 udp dowodząc, że umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej.

Według organu, definicja powyższa nie wskazuje, że reklamą może być wyłącznie taki nośnik informacji wizualnej, który jest trwale połączony z gruntem. Organ stwierdził, iż według ustawy o drogach publicznych, nie ma znaczenia metoda ekspozycji reklamy, np. przy wykorzystaniu, mogących się przemieszczać obiektów, takich jak pojazdy, czy przyczepy samochodowe. Reklama umieszczona na przyczepie samochodowej, zajmując w sposób ciągły określone miejsce w pasie drogowym, stanowi zatem według organu przypadek zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe, o czym mowa w art. 40, ust. 1 i 2 udp. Powyższe uzasadnia zdaniem organu wysokość nałożonej kary pieniężnej w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z art. 40 ust.12 udp.

Od niniejszej decyzji skarżący wniósł w dniu 8.09.2016 r. odwołanie, zaskarżając w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu odwołania skarżący wskazał, iż decyzja został wydana na podstawie błędnych ustaleń faktycznych, z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz prawa procesowego. Skarżący na wstępie wskazał, iż organ błędnie przyjął, że samochód będący własnością skarżącego stanowi nośnik reklamy w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 23 udp i w konsekwencji błędnie zastosował przepisy art.40 ust.12 i 13 tej ustawy. Skarżący wyjaśnił, iż przedmiotowy samochód jest wykorzystywany w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Przy pomocy samochodu skarżący dostarcza towar do klienta, jak również odbiera towar od swoich dostawców. Skarżący potwierdził, że parkował samochód w rejonie wskazanym w decyzji w związku z wykonywaniem przez niego prac zleconych w tym miejscu, nie zaś w związku z prowadzeniem działalności reklamowej.

Dodatkowo skarżący wskazał, iż samochód o którym mowa nie było autem starym, uszkodzonym, które mogłoby zostać świadomie wykorzystane jako nośnik reklamy, lecz było autem stosunkowo nowym i wykorzystywanym na bieżąco w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej. Na dowód powyższego skarżący dołączył polisę ubezpieczeniową auta, fakturę za wykonaną naprawę samochodu, faktury za paliwo oraz prawo jazdy. Skarżący wskazał, że okoliczność, iż samochód jest oklejony reklamami nie jest niczym nadzwyczajnym i stanowi normalną formę wykorzystywania pojazdów użytkowych w działalności gospodarczej. Skarżący zauważył, że reklama widniejąca na samochodzie nie jest wyłączną rolą tego pojazdu, co mogłoby przesądzać o konieczności wymierzenia kary pieniężnej.

W dalszym uzasadnieniu odwołania skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, iż dokumentacja fotograficzna wykonana w poszczególnych dniach pozwala na stwierdzenie, że ww. samochód w tym okresie się nie poruszał o czym świadczą załączone przez skarżącego oświadczenia jego klientów, iż w określonych dniach skarżący prowadził swoją działalność z wykorzystaniem przedmiotowego pojazdu. Niezasadnie jest ponadto zdaniem skarżącego ustalenie kary pieniężnej za okres 35 dni w sytuacji, w której kontrola była wykonywana faktycznie tylko przez 21 dni. Ponadto skarżący wskazał, iż organ w wydanej decyzji nie powołał się na żaden dowód wskazujący, że ww. samochód zaparkowany został na terenie stanowiącym pas drogowy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO w W.") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż fakt zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia w dniach 17 czerwca 2016 r. – 21 lipca 2016 r. został należycie udowodniony przez organ I instancji. SKO ponadto uznało, że zarzuty odwołania są bezzasadne, gdyż dowody załączone przez skarżącego nie dają podstaw do podważenia, iż auto nie stało w okresie 35 dni w pasie drogowym. Ponadto SKO w W. dokonało tożsamych ustaleń faktycznych i prawnych jak organ I instancji.

W dniu 4.03.2018 r. skarżący wniósł skargę od ww. decyzji SKO w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

a) art. 40 ust. 12 oraz art. 40 ust. 13 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na ustaleniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi,

b) art. 40 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy i dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż samochód stanowiący własność skarżącego stanowi reklamę w rozumieniu wskazanego przepisu art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisu prowadzi do wniosku, iż samochód dostawczy, sprawny technicznie i dopuszczony do ruchu drogowego, wykorzystywany w prowadzonej działalności gospodarczej i spełniający przede wszystkim funkcje logistyczne i transportowe związane z dostawą towaru, nie może stanowić reklamy w rozumieniu przepisów wskazanych powyżej,

2. błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, poprzez ustalenie, iż przedmiotowy samochód, który miał stanowić reklamę w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, nie zmieniał swojego położenia przez cały okres wskazany w zaskarżonej decyzji, a także poprzez ustalenie, iż samochód zajmował pas drogi, podczas gdy organ zarówno I jak i II instancji nie przedstawił żadnego dowodu świadczącego o tym, iż odcinek na którym miał stać przedmiotowy samochód stanowi odcinek pasa drogowego,

3. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. naruszenie zasad postępowania dowodowego tj. art. - 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wykazania przez organ przebiegu granic pasa drogowego, a tym samym nie udowodnienie, iż przedmiotowy samochód znajdował się na pasie drogowym w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji brak podstaw prawnych do ustalenia kary pieniężnej, a także poprzez niewykazanie, iż przedmiotowy samochód pozostawał w całym okresie 35 dni wskazywanym przez organ na terenie pasa drogowego wyłącznie w celach reklamowych, mając na uwadze okoliczności oraz ilość prowadzonych kontroli.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji SKO w W. i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów skarżący powtórzył argumentację, zawartą w odwołaniu i wskazał, iż samochód stanowiący jego własność był wykorzystywany w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej (na czas wniesienia skargi już nie prowadzonej). Zaprzeczył ponadto, iż samochód w kontrolowanym okresie się nie poruszał, podważył okres za który została ustalona kara pieniężna oraz zakwestionował, iż w ogóle doszło do zajęcia pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że w ramach dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać legalność rozstrzygnięcia zapadłego w danym postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz z przepisami prawa procesowego.

Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, określanej dalej "p.p.s.a.") w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie kwestiami spornymi wymagającymi jednoznacznego rozstrzygnięcia była przede wszystkim argumentacja strony, z której wynikało, iż strona nie zgadza się z uznaniem przez organ, że samochód będący własnością skarżącego stanowi nośnik reklamy, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 23 udp i w konsekwencji błędnie zastosował przepisy art. 40 ust. 12 i 13 tej ustawy. Ponadto strona neguje ustalenie organu, iż doszło do zajęcia pasa drogowego, jak również skarżący nie zgadza się z ustaleniami, iż pojazd nie poruszał się w czasie określonym w decyzji, a także z wysokością nałożonej kary pieniężnej za okres 35 dni, w sytuacji gdy kontroli pasa drogowego organ dokonywał przez okres 21 dni.

Odnosząc się do pierwszej kwestii należy mieć na względzie, że drogą publiczną zgodnie z przepisem art. 1 udp, jest droga zaliczona na podstawie ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Podstawową zatem zasadą użytkowania dróg publicznych jest powszechne prawo do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem. Elementem korzystania z dróg publicznych jest także parkowanie samochodów w miejscach do tego wyznaczonych. Parkowanie pojazdu w pasie drogowym drogi publicznej nie może zatem zostać uznane za umieszczenie w nim reklamy, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 udp, jeżeli dany pojazd ze względu na swoje cechy konstrukcyjne i przeznaczenie służy innym celom, a nie wyłącznie celom reklamowym.

Nie zmienia tej oceny okoliczność, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, iż samochód dostawczy posiadał na karoserii reklamę przedsiębiorstwa, które prowadził skarżący, gdyż nie zmienia to jego podstawowego przeznaczenia jako środka transportu. Przy wykorzystaniu tego pojazdu skarżący dostarczał zarówno towar do klientów, jak również odbierał towar od swoich dostawców. Oznacza to, że przedmiotowy pojazd był przede wszystkich środkiem transportu niezbędnym do wykonywania działalności gospodarczej skarżącego. Przedmiotowe auto nie było ponadto autem starym, nieużywanym lub uszkodzonym, które mogłoby zostać świadomie wykorzystane jako nośnik reklamy, ale było autem stosunkowo nowym i wykorzystywanym na bieżąco prowadzonej działalności gospodarczej, na którą to okoliczność skarżący przedstawił m.in. aktualny dowód rejestracyjny samochodu oraz dowód jego ubezpieczenia. Nie budzi także wątpliwości fakt prowadzenia w tym okresie przez skarżącego działalności gospodarczej. Niewątpliwie zatem samochód dostawczy skarżącego stanowił pojazd wykorzystywany przede wszystkim na inne cele aniżeli wyłącznie cele reklamowe, jak wskazują organy. Okoliczność, iż pojazd był oklejony reklamami firmy skarżącego i pozostawał zaparkowany przed dłuższy czas w jednym miejscu nie pozbawia go cech środka transportu i nie wpływa na sposób jego wykorzystywania, jako pojazdu użytkowego.

Sąd stoi na stanowisku, iż zaparkowanie oznaczonego samochodu, który jakkolwiek opatrzony jest napisami i znakami graficznymi o charakterze reklamowym, jednakże nie został konstrukcyjnie przeznaczony wyłącznie do tego celu, winno być uznane za zgodne z przeznaczeniem korzystanie z drogi publicznej, o jakim mowa w art. 1 udp (vide wyrok WSA w Gliwicach o sygn. II SA/Gl 469/12. ) Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawia dodatkowo legalna definicja reklamy sformułowana przez ustawodawcę właśnie na potrzeby stosowania przepisów udp. Zgodnie z tą definicją zawartą w art. 4 pkt 23 omawianej ustawy, reklama to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi (...). Przy tak sformułowanej definicji reklamy oczywistym jest, że nie chodzi o sam tylko nośnik informacji. Nośnik ten musi być połączony z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami.

Przenosząc ww. definicję na grunt rozpoznawanej sprawy nie sposób nie zauważyć, że przedmiotowy pojazd nie posiadał żadnych elementów konstrukcyjnych, ani też zamocowań, które służyć by miały zamontowaniu nośnika informacji wizualnej. Nie sposób bowiem za takie elementy uznać karoserii, która jest standardową częścią samochodu. Sąd w tym zakresie w pełni akceptuje poglądy wyrażone w prawomocnych wyrokach: WSA w Gdańsku z dnia 8 maja 2008 r., sygn. III SA/Gd 70/08 oraz WSA w Łodzi z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. III SA/Łd 406/10, iż korzystanie z drogi publicznej zgodne z jej przeznaczeniem, również przez pojazd opatrzony napisami reklamowymi, nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zezwolenia takiego wymaga natomiast umieszczenie w pasie drogowym pojazdu opatrzonego reklamami, jeśli jego celem jest wyłącznie przekazywanie określonej informacji wizualnej użytkownikom drogi, nie zaś korzystanie z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem. Przyjęcie przeciwnego stanowiska musiałoby prowadzić do wniosku, iż każdy pojazd, który ze swej natury służy do celów transportowych, a jest oznaczony informacjami o charakterze reklamowym i został zaparkowany w pasie drogowym drogi publicznej bez zezwolenia zarządcy drogi, został w nim umieszczony z naruszeniem art. 40 ust. 1 u.d.p. Taki wniosek nie znajduje oparcia nie tylko w obowiązujących przepisach prawa, a ponadto stanowiłby ograniczenie zasady wolności gospodarczej znajdującej swoje oparcie w art. 20 i 22 Konstytucji RP. Prowadzi bowiem do absurdalnej z punktu widzenia przedsiębiorców, będących także użytkownikami ruchu drogowego sytuacji, że nawet doba postoju samochodu firmowego w obrębie pasa drogowego stanowiłaby potencjalną podstawę do nałożenia z tego tytułu kary pieniężnej, gdyż w jej nakładaniu brak jest minimalnych ograniczeń czasowych, karę bowiem wymierza się adekwatnie do ilości dni pozostawania reklamy w pasie drogowym bez stosownego zezwolenia.

Sąd wskazuje, iż wolność działalności gospodarczej, jako zasada ustroju Rzeczypospolitej, stanowi wartość, której realizacja i poszanowanie jest obowiązkiem wszystkich władz publicznych. Swoboda ta nie tylko musi być zagwarantowana prawem, ale musi też w rzeczywistości społeczno-gospodarczej stanowić podstawowy mechanizm funkcjonowania gospodarki (Garlicki Leszek (red.), Zubik Marek (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom I, wyd. II). Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (obowiązującej w tym okresie) podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach, z zachowaniem warunków określonych przepisami prawa. Art. 20 Konstytucji stanowi zaś, że społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest ponadto dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Skoro przedmiotem wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie decyzji o rozpoczęciu tej działalności i określeniu jej zakresu, następnie wykonywanie tejże działalności, a więc podejmowanie bieżących decyzji gospodarczych, zwłaszcza co do sposobu i kierunków działania, a wreszcie zakończenie tej działalności, gdy ustaje wola dalszego jej prowadzenia, to wydawanie przez organ decyzji skutkujących nałożeniem kary finansowej za parkowanie samochodu oznaczonego informacjami o charakterze reklamowym jest w istocie faktycznym ograniczeniem możliwości wykonywania przysługujących skarżącemu uprawnień, wynikających z obowiązujących przepisów prawa.

Podkreślić należy, iż wolność gospodarcza, deklarowana w art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP, traktowana jest jako publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym, któremu odpowiada ogólny obowiązek państwa nienaruszania swobody działania podmiotów gospodarczych w sferze prowadzonej przez nie działalności gospodarczej (por. A. Walaszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej, Kraków 1994, s. 12; Z. Leoński, Rola materialnego prawa administracyjnego a ochrona praw jednostki, Poznań 1998, s. 97). Swoboda podejmowanych czynności i działań sięga zatem do granic wyznaczonych przez prawo. Mając na uwadze fakt, iż nie istnieje przepis zakazujący umieszczania informacji o prowadzonej działalności o charakterze reklamowym na pojeździe służącym do prowadzenia działalności gospodarczej, nałożenie kary pieniężnej przez organ za pozostawienie takiego pojazdu w obrębie pasa drogowego, jako nośnika niedozwolonej reklamy w rozumieniu przepisów udp, może stanowić także naruszenie ww. przepisów dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej na obszarze RP.

Odnosząc się do kolejnej kwestii tj. zarzutu skarżącej, iż organ nie powołał się na żaden dowód wskazujący, że przedmiotowy pojazd został zaparkowany na terenie stanowiącym pas drogowy należy wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 4 pkt 1 udp, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Podkreślenia wymaga, że istotą definicji zawartej w art. 4 pkt 1 udp jest wydzielenie liniami granicznymi gruntu, który stanowi pas drogowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że dla ustalenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego na reklamę konieczne jest wykazanie urzędowym dokumentem geodezyjnym granic pasa drogowego i położenia reklamy względem tych granic, a także dołączenie do akt sprawy wypisu z rejestru gruntów potwierdzającego stan prawny działki stanowiącej pas drogowy oraz wykazanie przez organ zarządu tą działką. Dokumenty te pozwolą w sposób jednoznaczny uzasadnić wymierzenie kary za zajęcie pasa drogowego (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o sygn. II SA/Bd 898/14).

W niniejszej sprawie zarówno organ I jak i II instancji nie przedstawił właściwej dokumentacji i nie odniósł się do zarzutów skarżącego, który zarzucił, że okoliczności związane z ustaleniem przebiegu pasa drogowego nie zostały w sposób wszechstronny wyjaśnione. Kwestie wyżej przedstawione powinny być zatem przez organ wyczerpująco zbadane, a akta administracyjne uzupełnione o dowody dokumentujące, iż sporna reklama znajdowała się w granicach pasa drogowego, gdyż warunkuje to nałożenie kary pieniężnej. Zauważyć należy, że skoro kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego jest wielokrotnością opłaty należnej za zgodne z uzyskanym zezwoleniem zajęcie pasa drogowego, to na organie, który prowadzi postępowanie w sprawie wymierzenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia ciąży obowiązek bezwzględnego ustalenia faktów mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 17 czerwca 2008 r. (sygn. II GSK 171/08), do istotnych okoliczności sprawy w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia należy zaliczenie konkretnego odcinka pasa drogowego (na którym znajdowała się reklama) do odpowiedniej kategorii drogi publicznej, jeżeli ta okoliczność miała decydujące znaczenie dla wysokości kary pieniężnej.

Przechodząc do zarzutu dotyczącego błędnych w ocenie skarżącego ustaleń organów, iż przedmiotowy pojazd nie przemieszał się w określonym w decyzji czasie, a także, iż organ ustalił karę pieniężną za okres 35 dni w sytuacji, w której wyrywkowej kontroli w tym zakresie dokonywał przez czas 21 dni, należy wskazać iż podczas kontroli wykonano dokumentację fotograficzną oraz sporządzono protokół [...], w którym zapisano zmierzoną w trakcie kontroli powierzchnię ekspozycyjną reklam, na podstawie kontroli doraźnych przeprowadzonych w dniach: 20,21,23,24,27-29 czerwca oraz 1-3,5,6,10,11,12,15,18,20,21 i 26 lipca 2016 r.

Jak wynika z powyższego zestawienia dat kontroli, rację ma skarżący, iż kontrola została dokonana faktycznie przez okres 21 dni, a nie jak wskazał organ 35 dni. Organ zatem domniemywa, że pojazd należący do skarżącego był umieszczony we wskazanym miejscu w sposób ciągły. Tymczasem skarżący wyjaśnił, że samochód był wykorzystywany do wożenia towaru, na dowód czego przedłożył dowody w postaci pism klientów potwierdzające fakt świadczenia usług z użyciem przedmiotowego pojazdu przez skarżącego w okresie przeprowadzania kontroli. Jednocześnie skarżący wyjaśnił, iż parkował samochód w rejonie wskazanym przez organ w decyzji, ale było to związane z wykonywaniem przez niego zleconych prac przez dłuższy okres czasu w danym miejscu, tj. prowadzeniem działalności gospodarczej, a nie z faktem prowadzenia działalności reklamowej. Należy podkreślić ponadto, iż kontrola przeprowadzona w dniu 26 lipca 2016 r. nie wykazała, aby pojazd był zaparkowany w tym samym miejscu.

W ocenie Sądu decydującym dowodem na pozostawanie pojazdu w danym miejscu (tu w obszarze pasa drogowego) nie mogą być zdjęcia wskazujące na układ kół parkującego pojazdu, gdyż auto skarżącego nie posiadało zablokowanych kół, a co za tym idzie nie było unieruchomione w taki lub inny sposób. Sam układ kół, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że auto stało zaparkowane od dnia pierwszej kontroli do dnia ostatniej kontroli organu, gdyż stanowi jedynie domniemanie organu, że samochód znajdował się w danym miejscu przez cały czas i taki dowód nie poparty innymi ustaleniami nie może mieć istotnego wpływu na wynik całej sprawy. Znajdujące się w aktach zdjęcia stanowią ponadto dowód postoju pojazdu, jedynie w dniach, w których zdjęcia te wykonano, tj. dniach kontroli, w związku z czym na ich podstawie nie można autorytatywnie stwierdzić, że pojazd w ogóle nie zmieniał miejsca. Sporadycznie przeprowadzane kontrole nie mogą być także dowodem na fakt ciągłego umieszczenia pojazdu ani tym bardziej nie mogą pozwolić na przyjęcie, że samochód był umieszczony na parkingu przez okres dłuższy, niż wynika to z przeprowadzonych dowodów. Jedynie kontrola przeprowadzana przez organ w sposób ciągły, każdego dnia mogłaby w pełni potwierdzić, że przedmiotowy pojazd zajmował pas drogowy przez wskazany w decyzji okres. Mając na uwadze, iż każdy dzień pozostawania reklamy w pasie drogowym jest zagrożony sankcją administracyjną, mającą de facto charakter daniny publicznej, wysokość nałożonej kary na skarżącego nie powinna budzić wątpliwości, a takie istnieją w przypadku rozpoznawanej sprawy.

Oznacza to, że organy obu instancji ponownie rozpoznając sprawę winny w sposób zgodny z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1 udp, przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na okoliczność, czy pojazd skarżącego faktycznie znajdował się w granicach pasa drogowego z jednoczesnym wykazaniem tego faktu stosownymi dokumentami i odpowiednią argumentacją, popartą przepisami prawa materialnego. Z uwagi na fakt, iż opisane wyżej braki w zakresie przeprowadzonego przez organy postępowania wyjaśniającego mają kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy zasadności wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej, Sąd ustalił, że stwierdzone braki w zakresie postępowania dowodowego w ustaleniu stanu faktycznego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i uznał za konieczne - w oparciu o art. 135 ppsa - uchylenie również rozstrzygnięcia Zarządu Dróg Miejskich w W., wydanego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] w W., z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...], aby strona miała pełną możliwość merytorycznego odniesienia się do uzupełnionego materiału dowodowego w administracyjnym toku instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt II wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania sądowego w sprawie.