Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 209/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 16
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Maciej Busz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu w trybie uproszczonym w dniu 09 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. na bezczynność Prezydenta Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, 1. zobowiązuje Prezydenta Miasta do rozpoznania wniosku W. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej; 2. stwierdza, że Prezydent Miasta dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku, o którym mowa w punkcie 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. zasądza od Miasta P. na rzecz skarżącej W. Sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SAB/Po 209/21

Uzasadnienie

W. sp. z o.o. sp. k. (dalej jako "skarżąca" lub "spółka") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Gminy P. (dalej jako "organ") w sprawie wniosku spółki z dnia [...] września 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej wnosząc o:

- zobowiązanie organu do udostępnienia skarżącej informacji publicznej zgodnie z wnioskiem spółki z dnia [...] września 2021 r.;

- stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa;

- zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie:

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zmianami, dalej jako "u.d.i.p.") przez błędne przyjęcie, iż informacje, o dostęp do których wnioskowała skarżąca nie miały charakteru informacji publicznej;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 2 u.d.i.p. przez uznanie, iż udostępnienie informacji, o które wnioskowała spółka ma na celu realizację indywidualnego interesu Spółki i że będą one wykorzystywane przez nią w celach zawodowych, co uzasadnia stwierdzenie, iż nie przysługuje jej prawo do dostępu do tych informacji;

- przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 u.d.i.p. przez brak odmowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że pismem z dnia [...] września 2021 r. skarżąca zwróciła się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich umów w przedmiocie pełnienia funkcji Inżyniera Kontraktu lub Inspektora Nadzoru przy realizacji zadania pn. "Budowa Hali sportowej przy ZS nr [...] w P." zawartych pomiędzy Gminą P. a:

- S. C. sp. z o.o. z siedzibą w P.,

- G. P. sp. z o.o. z siedzibą w P.,

- S. P. sp. z o.o. z siedzibą w P.’

podpisanych w okresie od 2017r. do dnia złożenia wniosku wraz z wszelkimi zawartymi do nich aneksami lub porozumieniami.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. organ odmówił udzielenia skarżącej informacji publicznej wskazując, iż złożyła ona wniosek celem uzyskania informacji, które będą wykorzystywane przez nią w celach zawodowych, tj. służących zaspokojeniu jej indywidualnych interesów.

Zgodnie z treścią art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Nie ulega wątpliwości, iż umowy zawierane w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (dalej jako "p.z.p."), jako że są związane z gospodarowaniem majątkiem Gminy stanowią informację publiczną. Przesądza o tym zresztą wprost sam ustawodawca w art. 139 ust. 3 p.z.p., zgodnie z którym, umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie skarżąca żądała udzielenia informacji dotyczącej realizacji konkretnego zadania jakim jest "Budowa Hali sportowej przy ZS nr [...] w P." z ograniczeniem do umów w przedmiocie pełnienia funkcji Inżyniera Kontraktu lub Inspektora Nadzoru, które to umowy zawierane były w trybie przepisów p.z.p. i związane są z inwestycją realizowaną przez Gminę P.. Zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie stanowiskiem, dokumenty związane z procesem inwestycyjnym realizowanym przez podmiot publiczny stanowią informację publiczną, ponieważ stanowią one informację o sposobie gospodarowania majątkiem publicznym, co wynika z treści art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Organ, odmawiając udzielenia spółce informacji, w sposób nieuprawniony uznał, iż nie mają one charakteru informacji publicznej albowiem będą wykorzystywane w celach zawodowych. Jednocześnie, organ w żaden sposób nie wyjaśnił, w jakich to "celach zawodowych" miałyby one być przez spółkę wykorzystywane. Spółka wyjaśnia, iż nie była nigdy w żaden sposób "zawodowo" związana z podmiotami, z którymi organ podpisał umowy, o udostępnienie których wnosiła skarżąca. Spółka nie pozostaje również z tymi podmiotami w jakimkolwiek sporze, a tym samym, twierdzenie, iż informacje te będą wykorzystywane w celach zawodowych spółki jawi się jako kuriozalne i nieuzasadnione. Powołane przez organ liczne orzecznictwo dotyczy odmiennych stanów faktycznych i nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie. Spółka nie wie, w jaki sposób informacje publiczne, o udostępnienie których wystąpiła służyć miałyby jej indywidualnemu interesowi. Organ bowiem kwestii tej w żaden sposób nie wyjaśnił. Ponieważ Spółka nie jest w żaden sposób powiązana zawodowo, prywatnie, czy w jakikolwiek sposób ze spółkami: Sweco Consulting sp. z o.o., Grontmij Polska sp. z o.o. czy Sweco Polska sp. z o.o., to nie jest w stanie w żaden inny sposób kopii tych umów pozyskać

Zwrócono uwagę, iż zgodnie z art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej, a więc wnioskodawcy nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Tymczasem organ wprost wskazał, iż celem uzyskania informacji jest realizacja interesu prywatnego i na tej podstawie odmawia udzielenia informacji publicznej, co w ocenie spółki jej niedopuszczalne. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej "decyduje spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p., nie zaś ewentualny możliwy sposób wykorzystania pozyskanych informacji)". Ponadto, z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wynika, że do udzielania informacji publicznej zobowiązane są podmioty będące w jej posiadaniu, co oznacza, iż adresat wniosku jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, jeżeli ją posiada, bez względu na to, czy ją samodzielnie wytworzył, czy wiąże się ona z zakresem jego kompetencji, czy też jest informacją uzyskaną od innych podmiotów. Ograniczenie prawa dostępu do informacji należy traktować w kategoriach wyjątku od ogólnej zasady. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że prawo do informacji jest w świetle art. 61 Konstytucji RP publicznym prawem obywatela, a tym samym wszelkie wyjątki należy interpretować ściśle.

Obowiązujące przepisy prawa nie znają pojęcia "nadużycie prawa do informacji" . Nie sposób zatem przychylić się do twierdzeń organu, jakoby wniosek spółki z dnia [...] września 2021 r. mógł zostać zakwalifikowany jako takie nadużycie.

Zgodnie z art.16 ust.1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na wniosek może podjąć trzy rozstrzygnięcia w zakresie udzielenia informacji publicznej, tj. udostępnić informację publiczną, wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz wydać decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie organ odmówił udzielenia informacji publicznej poprzez przesłanie pisma niestanowiącego decyzji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej zawiera wyczerpujący katalog sposobów zakończenia postępowania. Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, skoro wnioskowana informacja jest informacją publiczną organ winien załatwić wniosek zgodnie z ustawą z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, udzielając tej informacji albo jej odmawiając w formie decyzji administracyjnej. Odmowa w innej formie jest niezgodna z prawem i stanowi bezczynność organu. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż informacje, o udostępnienie których skarżąca wnioskowała mają charakter informacji publicznej.

Prezydent Miasta w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swe stanowisko organ wyjaśnił, że skarżąca Spółka W. Sp. z o. o. sp. k. w P., wnioskiem z dnia [...] września 2021 r. wystąpiła do Gminy P. o udostępnienie informacji publicznej w postaci wszystkich umów w przedmiocie pełnienia funkcji Inżyniera Kontraktu lub Inspektora Nadzoru przy realizacji zadania pn. "Budowa Hali sportowej przy ZS nr [...] w P." zawartych pomiędzy Gminą P. a:

- S. C. sp. z o. o. z siedzibą w P.;

- G. P. sp. z o. o. z siedzibą w P.;

- S. P. sp. z o. o. z siedzibą w P.;

podpisanych w okresie od 2017 r. do dnia złożenia tego wniosku wraz z wszelkimi zawartymi do nich aneksami lub porozumieniami.

Pismem Sekretarza Gminy P. z dnia [...] września 2021 r. znak sprawy: OP- [...] udzielono skarżącej odpowiedzi, że żądane informacje będą wykorzystane w celu własnych zadań (potrzeb) spółki W. Sp. z o. o. sp. k. w P., a wniosek został złożony w celu uzyskania informacji, które będą wykorzystane w celach służących indywidualnemu interesowi skarżącej, nie służących usprawnieniu realizacji zadania publicznego i z tego powodu wniosek ten nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Na potwierdzenie tego stanowiska przytoczono wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2015 r., I OSK 918/14, LEX nr 1773772, w którym wskazano, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma zapewniać transparentność działań władzy publicznej, umożliwiać społeczną jej kontrolę, budować społeczeństwo obywatelskie i rozwijać demokrację uczestniczącą, w której obywatele mają wpływ na podejmowanie dotyczących ich decyzji. Celem ustawy nie jest zatem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb, w postaci uzyskiwania informacji dotyczących wprawdzie kwestii publicznych lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych, czy też na potrzeby toczących się postępowań sądowych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć uniwersalnemu dobru powszechnemu związanemu z funkcjonowaniem publicznych instytucji. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, utrwalił się wobec tego pogląd, iż wnioski o udostępnienie informacji publicznej składane przez podmioty, których interesów dotyczą nie są wnioskami o udzielenie informacji publicznej, nie odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej". Stanowisko takie zostało zaprezentowane m. in. w wyroku NSA w sprawach o sygn. I OSK 430/14, I OSK 1696/12, I OSK 617/14, I OSK 769/12, I OSK 1797/10,1 OSK 545/09,1 OSK 1035/10,1 OSK 1561/19,1 OSK 1359/18.

Organ wskazał, że w udzielonej odpowiedzi pominięto, znany zarówno Prezydentowi Miasta, jak i spółce W. Sp. z o. o. sp. k., istniejący oczywisty stan w relacjach pomiędzy Gminą P., a spółką W. , tj. spór dotyczący realizacji zadania polegającego na budowie hali sportowej i zagospodarowaniu boiska w Szkole Podstawowej nr [...] w P. (wcześniejsza nazwa: Zespół Szkół Nr [...] w P.) oraz prowadzone (w czasie otrzymania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz udzielania odpowiedzi na ten wniosek, tj. pomiędzy dniami [...] a [...] września 2021 r.), za pośrednictwem Domu Mediacyjnego A. i K. z P., mediacje.

W takiej sytuacji organ nie miał żadnych wątpliwości, iż celem skarżącej było uzyskanie informacji służącej jej indywidualnemu interesowi na potrzeby toczącego się, pomiędzy Gminą P. a spółką W. , sporu i mediacji.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości organu, że zakres przedmiotowy wniosku z [...] września 2021 r. skarżącej nie ma charakteru publicznego, ponieważ spółka w dacie rozpatrywania wniosku była z Gminą P. w trakcie mediacji w związku z umową Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. zawartą pomiędzy gminą P. a P. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k., której przedmiotem jest wykonanie dokumentacji projektowo-kosztorysowej oraz realizacja robót budowlanych polegających na budowie hali sportowej wraz z niezbędną infrastrukturą, boiskiem wielofunkcyjnym o nawierzchni syntetycznej oraz zagospodarowaniem terenu przy Zespole Szkół nr [...] im. L. [...] przy ul. [...] w P. w formie zaprojektuj i wybuduj.

W związku ze sporem pomiędzy stronami umowy, organ uznał, że żądane przez skarżącą dokumenty w postaci wszystkich umów w przedmiocie pełnienia funkcji Inżyniera Kontraktu lub Inspektora Nadzoru przy realizacji zadania pn. "Budowa Hali sportowej przy ZS nr [...] w P." zawartych pomiędzy Gminą P. a: 1. S. C. sp. z o. o. z siedzibą w P., 2. G. P. sp. z o. o. z siedzibą w P. i 3. S. P. sp. z o. o. z siedzibą w P. podpisanych w okresie od 2017 r. do dnia złożenia wniosku wraz z wszelkimi zawartymi do nich aneksami lub porozumieniami, zaspokajałyby indywidualne (zawodowe) potrzeby spółki, nie służące powszechnemu interesowi, co w konsekwencji nie przysłużyłoby się do usprawnienia realizacji zadania publicznego.

Z tego powodu interes skarżącej spółki nie mógł być realizowany na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż bez wątpienia nie odpowiadałoby to celowi jak i funkcji jakie wynikają z tej ustawy.

W ocenie organu, postawiony w skardze zarzut bezczynności jest całkowicie nieuzasadniony, ponieważ skarżąca, w ustawowym terminie 14-tu dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, uzyskała pismem o charakterze informacyjnym odpowiedź Sekretarza Gminy P. znak sprawy: [...] z dnia [...] września 2021 r., że z uwagi na fakt, że wniosek skarżącej dotyczy interesów reprezentowanej przez nią spółki, nie odnosi się do "sprawy publicznej" i dlatego nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym (wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33; wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2007 r., II SAB/Wa 19/07, LEX nr 368235) przyjęto bowiem, że w przypadku, gdy żądanie nie dotyczy informacji publicznej, organ powinien powiadomić podmiot żądający udostępnienia informacji w formie zwykłego pisma informującego, że jego wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa. W sytuacji, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej organ nie ma podstaw, zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., do wydania decyzji, ponieważ odmowa udostępnienia informacji publicznej powoduje konieczność wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu cytowanej wcześniej ustawy.

Prezydent Miasta stoi na stanowisku, że jeżeli umowy będące przedmiotem wniosku byłyby niezbędne spółce do ewentualnego procesu sądowego, który toczyłby się przed sądem powszechnym, to nic nie stoi na przeszkodzie, aby w piśmie procesowym zwrócić się do Sądu o zobowiązanie Gminy P. do włączenia tychże umów w poczet materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności.

Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Na podstawie § 1a Sąd jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z § 1b, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jak wskazuje § 2, Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

W myśl art. 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j.t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429; dalej: "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA").

Ponadto do skargi na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11 – CBOSA).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy.

W analizowanej sprawie skarżąca spółka domagała się informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zmianami, dalej jako "u.d.i.p."). Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z art. 10 u.d.i.p. Wniosek niewątpliwie wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, iż w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością.

Jak wynika z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych tym aktem prawnym. Stosownie zaś do treści art. 2 ust. 1 u.d.i.p., prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który wprowadza w tym zakresie pewne ograniczenia związane z ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa tryb jej udzielania, w tym obowiązki podmiotu, do którego został skierowany wniosek w przedmiotowym zakresie, wskazując w szczególności w jaki sposób zainicjowane takim wnioskiem postępowanie powinno zostać zakończone. Podmiot, do którego złożono wniosek powinien albo udostępnić informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10 w zw. z art. 14 i 13 u.d.i.p.) albo, w drodze decyzji, odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Sąd wskazuje, że udzielenie informacji publicznej stanowi czynność materialno – techniczną dokonywaną pismem. Również pismem informuje się wnioskodawcę, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Ponadto Sąd wskazuje, że w sytuacji, gdy po rozpatrzeniu wniosku skarżącego organ informuje go pismem odmawiającym udzielenia żądanej informacji, stwierdzając, że nie stanowi ona informacji publicznej, sąd administracyjny rozpoznający skargę ma obowiązek zbadać, czy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy.

W myśl art. 4 ust. 1 u.d.i.p., obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności:

1) organy władzy publicznej;

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych;

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa;

4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego;

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli zatem podmiot obowiązany do udzielenia informacji publicznej przed wniesieniem skargi na bezczynność do sądu administracyjnego udzielił informacji publicznej i której się ona domagała, to oznacza, że brak jest podstaw do uznania, że podmiot ten pozostaje w bezczynności.

W kontrolowanej sprawie pozostaje poza sporem, że stosowny wniosek z [...] września 2021 r. wpłynął do Urzędu Miasta P. w dniu [...] września 2021 r., natomiast organ w dniu [...] września 2021 r. wystosował do spółki pismo informacyjne, w którym wskazał, że wniosek nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Oceniając pod względem podmiotowym złożony przez skarżącą wniosek wskazać należy, że Prezydent Miasta jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co wynika z art. 4 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. "Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2."

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego jej rozpoznania należy stwierdzić, że przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Prezydenta Miasta polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w zakresie wszystkich umów w przedmiocie pełnienia funkcji Inżyniera Kontraktu lub Inspektora Nadzoru przy realizacji zadania pn. ,,Budowa Hali sportowej przy ZS nr [...] w P. " zawartych pomiędzy Gminą P., a:

- S. C. sp. z o. o. z siedzibą w P.,

- G. P. sp. z o. o. z siedzibą w P.,

- S. P. sp. z o. o. z siedzibą w P.,

podpisanych w okresie od 2017 r. do dnia złożenia niniejszego wniosku wraz z wszelkimi zawartymi do nich aneksami lub porozumieniami.

W niniejszej sprawie organ w nieprawidłowej formie załatwił wniosek skarżącej spółki i błędnie wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej. Organ w ustawowym terminie 14-tu dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wystosował do skarżącej pismo o charakterze informacyjnym wskazując, że z uwagi na fakt, że wniosek skarżącej dotyczy interesów reprezentowanej przez nią spółki, nie odnosi się do "sprawy publicznej" i dlatego nie może zostać zrealizowany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazuje, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej jako: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Definicja przedmiotowa art. 61 Konstytucji RP także odwołuje się do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie wchodząc w szczegóły tej definicji należy wskazać, że zgodnie z nią informacją publiczną jest tylko taka informacja, która zawiera pewien dodatkowy substrat w postaci powiązania jej z funkcjonowaniem władz (administracji) publicznej. Tym samym informacja publiczna to taka informacja, która co do zasady nie obejmuje spraw prywatnych, niepublicznych, osobistych, intymnych (danych osobowych, życia prywatnego, rodzinnego), a także informacji, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste organu lub osób będących piastunem organu (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009). Jeśli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa nie podlega ona udostępnieniu. W sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych, mamy do czynienia z informacją publiczną. Przyjmując definicję przedmiotową na potrzeby tej sprawy także należałoby stwierdzić, że zakres informacji objętej wnioskiem skarżącej dotyczył informacji publicznej, ponieważ związany był ściśle z wykonaniem zadania realizowanego z wykorzystaniem środków publicznych.

Granice informacji publicznej należy określać poprzez trzy przesłanki, których łączne wystąpienie wskazuje, że dana informacja jest informacją publiczną. Po pierwsze dana sprawa ma dotyczyć informacji, czyli powiadomienia, zakomunikowania czegoś, wiadomości, pouczenia, itp. Informacją jest więc jakaś wiadomość dotyczącą faktów, a wniosek o udostepnienie informacji może dotyczyć jedynie określonych faktów, stanu określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Faktem jest każda czynność i każde zachowanie organu wykonującego zadania publiczne podjęte w zakresie wykonywania takiego zadania. Fakt dotyczy konkretnego zdarzenia lub czynności wykonanej przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Sąd wskazuje, że jeżeli do realizacji przedmiotowego zadania wykorzystywane są środki publiczne, to informacje o przebiegu jego realizacji i wykonaniu należy uznać za informacje o charakterze publicznym w rozumieniu u.d.i.p.

Z art. 33 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wynika zasada jawności gospodarowania środkami publicznymi. Ponadto z art. 35 tej ustawy wynika zasada domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. Przepis ten przewiduje, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa.

Sąd wskazuje, że przepis art. 35 ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie przy ocenie charakteru żądanej przez stronę informacji. Należy wskazać, że stroną żądanych umów była jednostka sektora finansów publicznych, a umowy o udostępnienie których zwróciła się strona skarżąca bez wątpienia dotyczyły gospodarowania środkami publicznymi.

Należy wskazać, że jeżeli do realizacji przedmiotowego zadania wykorzystywane są środki publiczne, to informacje o przebiegu jego realizacji i wykonaniu należy uznać za informacje o charakterze publicznym w rozumieniu u.d.i.p. w powiązaniu z art. 33 i 35 ustawy o finansach publicznych.

Sąd jednocześnie podkreśla, że podziela pogląd, zgodnie z którym działanie zmierzające do uzyskania informacji publicznej do celów prywatnych należy traktować jako nadużycie prawa do informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15, LEX nr 2177183 stwierdził, iż "nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej polega na próbie skorzystania z tej instytucji dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa i jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność działania administracji i innych organów władzy publicznej".

W niniejszej sprawie istotne jest, że pomiędzy Gminą P., a spółką W. toczy się spór dotyczący realizacji zadania polegającego na budowie hali sportowej i zagospodarowaniu boiska w Szkole Podstawowej nr [...] w P. (wcześniejsza nazwa: Zespół Szkół Nr [...] w P.) oraz prowadzone (w czasie otrzymania przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz udzielania odpowiedzi na ten wniosek, tj. pomiędzy dniami [...] a [...] września 2021 r.), za pośrednictwem Domu Mediacyjnego A. i K. z P., mediacje.

Sam fakt żądania przedmiotowej informacji dla osiągnięcia innego celu niż troska o dobro publiczne nie powoduje automatycznie, że informacja ta traci walor informacji publicznej. Jak już wyżej wskazano umowy zawierane przez jednostki publiczne z podmiotami prywatnymi, angażujące środki publiczne stanowią informację publiczną. Dlatego w tym przypadku niewłaściwe było informowanie skarżącej pismem informacyjnym, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej.

W ocenie Sądu żądana informacja posiada charakter informacji publicznej, dlatego ewentualna odmowa jej udzielenia powinna zostać wyrażona decyzją administracyjną (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), a nie pismem informacyjnym.

Na marginesie Sąd wskazuje, że ponownie rozpoznając wniosek skarżącej organ może wykorzystać zaprezentowaną argumentację w zakresie nadużywania prawa dostępu do informacji publicznej w celu prowadzenia indywidualnych sporów prawnych, jednak musi ją wyrazić w decyzji.

Sąd również w niewiążący sposób wskazuje również, że organ może zweryfikować, czy żądane informacje nie kwalifikują się jako tajemnica przedsiębiorstwa. Fakt, iż konkretna informacja stanowi informację publiczną, nie oznacza jeszcze, że winna ona być w ogóle udostępniona wnioskodawcy. Choć bowiem zasadą jest, że informacja publiczna podlega udostępnieniu, to jednak zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do takiej informacji podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Legalną definicję pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa zawiera art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 1010, dalej: "u.z.n.k"), wskazując iż przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Ustawodawca pozostawił uznaniu przedsiębiorcy ocenę czy z uwagi na charakter informacji podejmie on działania w celu zachowania ich w poufności.

Sąd podkreśla, że ww. wskazania dotyczące tajemnicy przedsiębiorstwa mają charakter niewiążący, jednak w ocenie składu orzekającego ta kwestia może (nie musi) mieć istotne znaczenie w przedmiotowej sprawie i warto ten aspekt przeanalizować.

Podsumowując, Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności, ponieważ w ustawowym terminie nie załatwił wniosku strony we właściwej formie (pkt 2 sentencji wyroku).

Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał organ do rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia [...] września 2021 r. (pkt 1 sentencji wyroku). Jednocześnie w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono, że organ dopuścił się bezczynności, gdyż nie rozpoznał przedmiotowego wniosku w przewidzianej prawem formie.

Ponadto Sąd stwierdził na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku). Dla oceny, czy w bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa w każdej sprawie konieczna jest indywidualna ocena. Nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych terminów, musi być ono znaczne, bądź też przejawiać się w braku jakiejkolwiek reakcji organu na wniosek strony.

Sąd wziął pod uwagę, że w niniejszej sprawie organ nie zignorował wniosku skarżącej i w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. rozpoznał wniosek, choć w błędnej formie. Sąd uznał, że organ pozostawał w przekonaniu, że załatwił przedmiotowy wniosek zgodnie z przepisami u.d.i.p. Bezczynność organu wynikała, w ocenie Sądu, z niedostatecznej znajomości problematyki udostępniania informacji publicznej i błędnej interpretacji przepisów.

O zwrocie kosztów Sąd postanowił w punkcie 4 sentencji wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.