Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2282/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 134 par. 1, art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki Jawnej D. G. J. G. z siedzibą w P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 565/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki Jawnej D. G. J. G. z siedzibą w P. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 565/10, oddalił skargę [...] Spółki Jawnej D. G. J. G. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., ustalił dla inwestora "[...]" Sp. J. D. G. i J. G. z siedzibą w [...] warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego – polegającego na budowie stacji diagnostycznej oraz pomieszczeń eksploatacyjno-handlowo-biurowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zjazdem oraz układem dróg wewnętrznych, parkingiem i placem manewrowym – przewidzianego do realizacji na terenie nieruchomości położonej w Piotrkowie Trybunalskim przy ulicy [...], na działce o nr ewid. [...],[...], obręb 34.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż w dniu [...] lipca 2008 r. wydana została decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy, bowiem wyniki dokonanej analizy były sprzeczne z wnioskowanym zamierzeniem w szczególności w zakresie wnioskowanej powierzchni zabudowy budynku stacji oraz wysokości elewacji frontowej. Decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2008 r.

Na ostateczną decyzję organu odwoławczego inwestor wniósł skargę do WSA w Łodzi, który wyrokiem z dnia 21 maja 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż organ administracji dokonał nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania.

Organ I instancji wskazał, iż uwzględniając argumenty podnoszone w wyroku sądu administracyjnego, dokonano ponownej analizy mającej na celu weryfikację ustalonego kręgu stron postępowania oraz wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Na tej podstawie ustalono, że projektowane zamierzenie nie jest inwestycją, która zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – zaliczoną do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Ponadto stwierdzono, że realizacja inwestycji przewidziana na terenie nieruchomości objętych wnioskiem zgodna jest z obowiązującymi warunkami technicznymi, a także uznano, iż teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji ustalił zatem, że zostały łącznie spełnione przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, dalej "u.p.z.p."). Ponadto projektowana inwestycja uzyskała, wynikające z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 u.p.z.p., stosowne uzgodnienie zarządcy drogi.

Zdaniem organu planowana inwestycja nie będzie naruszać interesu osób trzecich. Wobec powyższego uznano, iż dotychczasowe strony postępowania, tj. właściciele nieruchomości sąsiednich nie będą uczestniczyli jako strony w prowadzonym postępowaniu, a dalsze postępowanie toczyć się będzie wyłącznie z udziałem inwestorów. Jednakże wszystkim osobom uczestniczącym jako strony we wcześniej prowadzonych postępowaniach decyzję organu I instancji doręczono do wiadomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, po rozpatrzeniu odwołania M. K., decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie uwzględnił w ogóle oceny i wskazań WSA w Łodzi, zawartych w wyroku z dnia 21 maja 2009 r., II SA/Łd 894/08. Wbrew art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. użyte przez organ pierwszej instancji mapy (załączniki do decyzji) do określenia terenu projektowanej inwestycji i do wyznaczenia obszaru analizy, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 163, poz. 1588 ze zm., dalej "rozporządzenie") nie są tożsame. Są to różne mapy, w różnych skalach i z innymi oznaczeniami.

Ponadto organ odwoławczy uznał, iż organ pierwszej instancji nie dość, że nie uwzględnił wskazań Sądu w zakresie dotyczącym konieczności ustalenia wszystkich stron postępowania, w tym następców prawnych osób będących właścicielami sąsiednich nieruchomości, to wyeliminował z postępowania w sposób generalny wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji (mimo iż uprzednio uznał ich za strony), co uczynił w opisany wcześniej sposób. Takie działanie nie znajdowało też oparcia w przepisach prawa i stanowi obrazę art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a.

Dalej Kolegium podniosło, iż zachodzi konieczność oceny projektowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Co prawda w dacie wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie, powyższa kwestia nie miała wpływu na wymogi podejmowania decyzji o warunkach zabudowy, jednakże w dniu 15 listopada 2008 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227). Z mocy art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 tej ustawy, podjęcie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w odniesieniu do przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko musi być poprzedzone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Według § 3 ust. 1 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się stacje obsługi lub remontowe sprzętu budowlanego lub rolniczego lub środków transportu, z wyłączeniem myjni i stacji kontroli pojazdów. Wniosek inwestora obejmuje natomiast ustalenie warunków zabudowy dla "budowy stacji diagnostycznej", bez bliższego wyjaśnienia zakresu świadczonych usług w tej stacji. W tej sytuacji kwestia ta wymaga wyjaśnienia, a następnie odpowiedniej kwalifikacji przedsięwzięcia na gruncie przywołanego przepisu, gdyż od tego zagadnienia uzależniony jest też dalszy tok postępowania pierwszoinstancyjnego.

"[...]" Sp. J. D. G. i J. G. w [...] w skardze na powyższą decyzję zarzuciła obrazę przepisów postępowania administracyjnego m.in. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12 § 1, art. 28, art. 35 § 3, art. 107 § 3, art. 136, art. 138 § 2 k.p.a.

W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. ponieważ skarga, która zainicjowała postępowanie odwoławcze pochodziła od podmiotu, który nie był stroną postępowania przed organem I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania, po wyroku z dnia 21 maja 2009 r., organ I instancji stwierdził, iż jedyną stroną postępowania jest tylko i wyłącznie inwestor, o czym powiadomił strony, które zostały ustalone w pierwszym postępowaniu. Skarżąca podniosła, że o dopuszczalności udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy właściciela sąsiedniej nieruchomości decydują konkretne okoliczności sprawy po spełnieniu przesłanek z art. 28 k.p.a. Natomiast postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji wykazało, iż przedmiotowa inwestycja nie będzie wychodziła swym oddziaływaniem poza budynek, w którym będzie zlokalizowana.

Zarzucono, iż organ II instancji nie załatwił sprawy w ciągu miesiąca od otrzymania odwołania i nie wystosował żadnego pisma, w którym podałby przyczyny zwłoki oraz nie określił nowego terminu do załatwienia sprawy. Postępowanie organu II instancji jest sprzeczne z zasadami ogólnymi zawartymi w kodeksie postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7, art. 8 oraz art. 12 k.p.a., co przejawia się brakiem wnikliwego działania i brakiem dążenia do szybkiego załatwienia sprawy.

Organ odwoławczy błędnie zarzucił organowi I instancji, iż ten nie przeprowadził dowodu z raportu o oddziaływaniu na środowisko. W ocenie skarżącej stanowisko organu II instancji jest nie do przyjęcia, choćby z tego powodu, iż stwierdzenie "stacja diagnostyczna" jest tożsame ze stwierdzeniem "stacja kontroli pojazdów". Według skarżącej organ odwoławczy celowo utrudnia działalność gospodarczą prowadzoną przez skarżącą, a jego rozważania stanowią rażące naruszenie art. 6 k.p.a., bowiem interpretacja dokonana przez organ II instancji stanowi nałożenie na wnioskodawcę nakazu sporządzenia raportu o oddziaływania na środowisko, co stanowi naruszenie powołanego wyżej przepisu. Decyzja obarczona rażącym naruszeniem przepisów i zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 jest nieważna i powinna zostać wyeliminowana z obiegu prawnego.

Orzeczenie kasacyjne powinno być używane tylko i wyłącznie w ostateczności, a jego użycie powinno poprzedzać stosowne udowodnienie, iż organ odwoławczy nie miał możliwości skorzystania z art. 138 § 1 k.p.a. Skorzystanie z orzeczenia kasacyjnego jest możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 136 k.p.a., natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie ma żadnego wyjaśnienia, czemu organ nie skorzystał z tej instytucji. Stanowi to rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brakuje wskazania motywów, jakimi kierował się organ II instancji przy podejmowaniu swojej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podniósł, że w wyroku z dnia 21 maja 2009 r., II SA/Łd 894/08 Sąd uchylił decyzje o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z uwagi na to, że nieprawidłowo został wówczas wyznaczony obszar analizowany, na którym powinna być dokonana analiza funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym między innymi linii zabudowy. Błędami dotknięta była również mapa służąca analizie, która winna spełniać te same wymagania, co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji rozstrzygającej w przedmiocie warunków zabudowy. Tymczasem w przedmiotowej sprawie były to dwie zupełnie różne mapy, w różnych skalach i z innymi oznaczeniami. W ocenie Sądu takie działanie organu administracji naruszało przepisy prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p., jak również § 3 rozporządzenia. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego doprowadziło także do błędnego ustalenia kręgu stron postępowania i w konsekwencji doszło do uchybień w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązywał przepis art. 54 pkt 2 lit. d/ u.p.z.p., jak również do uchybień proceduralnych, gdyż strony pominięte przez organ nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania, nie brały udziału w postępowaniu i nie mogły brać w nim czynnego udziału, zgłaszać wniosków, przeglądać akt sprawy stosownie do art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd stwierdził, że organy obu instancji naruszyły nie tylko przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. niewyjaśniając należycie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, ale również uchybiły przepisowi art. 107 § 3 k.p.a., w myśl którego uzasadnienie decyzji winno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz dowody, którym organ dał wiarę i te, którym tej wiary odmówił. Na tej podstawie Sąd zobowiązał organy administracji do dokonania analizy stanu terenu po prawidłowym, zgodnym z § 3 ust. 2 rozporządzenia, zakreśleniu granic obszaru analizowanego, dopilnowania spójności materiału dowodowego, tożsamości map, na podstawie których podejmowane są istotne dla strony decyzje, natomiast zgodnie z art. 28 k.p.a. organy zobowiązane były ustalić prawidłowo strony postępowania, zawiadomić je o jego wszczęciu stosownie do art. 61 § 4 k.p.a., następnie zapewnić im czynny udział w postępowaniu z poszanowaniem art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd Wojewódzki dalej zaznaczył, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem skargi, zatem między oceną prawną, a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek.

Zdaniem Sądu Kolegium słusznie zauważyło, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie wbrew zaleceniom wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 maja 2009 r. Błędy organu dotyczą nie tylko nieprawidłowego wyznaczenia analizowanego terenu (dwie różne mapy, o różnych skalach i opisach), ale przede wszystkim organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania przez pozbawienie dotychczasowych uczestników postępowania udziału w przedmiotowym postępowaniu. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę uznał, iż uczestnikiem postępowania jest wyłącznie inwestor i dlaczego pomimo takiego stanowiska doręczył decyzję pozostałym (byłym) uczestnikom postępowania. Żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości doręczenia stronie decyzji administracyjnej "do wiadomości". Zgodnie bowiem z art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Powyższe oznacza, że skoro organ I instancji doręczył określonym podmiotom decyzję w niniejszej sprawie, to nie mógł odmówić tym podmiotom udziału w postępowaniu. Organ odwoławczy zasadnie zatem wskazał na niekonsekwentne działania organu I instancji, który z jednej strony, bez uzasadnienia, wyeliminował z postępowania w sposób generalny wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, pozbawiając ich przymiotu uczestników postępowania, z drugiej strony doręczył tym podmiotom decyzję.

W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie zarzucił organowi I instancji brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy poprzez nieustalenie, jaki charakter ma planowana inwestycja. Wyjaśnienie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o ochronie środowiska i czy wymagane jest uprzednie uzyskanie decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w związku z regulacją art. 72 ust. 1 pkt 3 i ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227).

Zdaniem Sądu zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. przez brak wnikliwego działania i niezałatwienia sprawy w terminie jednego miesiąca należy uznać za bezzasadny, przy czym zarzut niezałatwienia sprawy w terminie mógłby być oceniany jedynie w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu albo przewlekłe prowadzenie postępowania.

Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że rozstrzygnięcie organu I instancji obarczone było uchybieniami, których organ odwoławczy nie był uprawiony samodzielnie wyeliminować, konieczne było bowiem przeprowadzenie postępowania w znacznej części. Brak było podstaw do tego, aby organ odwoławczy sam przeprowadzał dodatkowe postępowanie w trybie art. 136 k.p.a. Nie można postępowania dowodowego, którego przedmiotem jest ustalenie istotnych okoliczności, warunkujących przedmiot i zakres dalszego postępowania, "uzupełniać" w trybie art. 136 k.p.a., gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, o czym mowa w art. 15 k.p.a. Dostrzeżone przez organ odwoławczy błędy w zakresie właściwego ustalenia kręgu stron postępowania toczącego się przed organem I instancji i związane z tym naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu skutkować musiało wydaniem decyzji kasacyjnej opartej na przepisie art. 138 § 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji fakt toczącego się postępowania prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w Piotrkowie Trybunalskim w sprawie o sygn. akt 2 DS. 76/11/SP(c) w przedmiocie nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonej decyzji, nie mogło mieć wpływu na orzeczenie w sprawie. Dopiero zakończenie śledztwa i stwierdzenie orzeczeniem właściwego sądu lub innego organu faktu wydania zaskarżonej decyzji w wyniku przestępstwa mogłoby być brane pod uwagę przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Z oświadczenia pełnomocnika strony skarżącej wynika, iż postępowanie prokuratorskie w sprawie nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie zostało jeszcze zakończone. Wobec tego Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Z tych względów Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

"[...]" Sp. J. D. G. i J. G. w [...] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 141 § 4 w zw. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., a to art. 7, art. 8, art. 12, art. 61, art. 127 § 1, art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 k.p.a. polegające na błędnej ocenie działań organu drugiej instancji i w efekcie nieuzasadnione oddalenie skargi;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a nadto nieuprawnione wskazanie, iż w skardze do sądu administracyjnego strona skarżąca podniosła zarzut obrazy przepisu art. 11 k.p.a., mimo iż skarżący nie podnosił naruszenia tego przepisu;

c) art. 134 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. z uwagi na to, że wskutek istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy ustał obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej i zaleceniom wyrażonym w wyroku z dnia 21 maja 2009 r., II SA/Łd 894/08;

d) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 57 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. in fine, bowiem Sąd pierwszej instancji błędnie ocenił działania organu drugiej instancji w zakresie obliczenia terminu do sporządzenia uzasadnienia decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Postawiono ponadto zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) § 3 pkt 70 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.) przez przyjęcie, że użyte przez skarżącego we wniosku o wydanie warunków zabudowy (WZiZT) sformułowanie "stacja diagnostyczna" jest tożsame z wyrażeniem "stacja obsługi" zawartym w § 3 pkt 70 ww. rozporządzenia, które jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, co kwalifikuje to przedsięwzięcie do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przy czym uznanie, że stacja diagnostyczna jest stacją obsługi w rozumieniu ww. § 3 pkt 70, doprowadziło do wydania przez organ drugiej instancji decyzji z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.)

b) art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ I instancji nieprawidłowo ustalił krąg stron i uznał, iż uczestnikiem postępowania w sprawie WZiZT jest wyłącznie inwestor.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. wskutek nieuwzględnienia tego, że wobec istotnej zmiany stanu faktycznego sprawy ustał ciążący na organie administracji oraz sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej i zaleceniom wyrażonym w wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 maja 2009 r.

Z treści zarzutu nie wynika konkretnie w czym autor skargi kasacyjnej upatruje istotnej zmiany stanu faktycznego, jednak z całości uzasadnienia skargi kasacyjnej należy wywieść, że zarzut ten ma związek z postępowaniem karnym w przedmiocie nieprawidłowości przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Jak słusznie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ewentualne stwierdzenie orzeczeniem właściwego sądu wydania decyzji w wyniku przestępstwa podlegałoby uwzględnieniu przy wyrokowaniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Sama natomiast okoliczność wszczęcia postępowania przez Prokuraturę Rejonową nie mogła mieć znaczenia dla sądowej kontroli legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a., ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Unormowanie przytoczonego przepisu wykluczało możliwość badania przez Sąd Wojewódzki okoliczności podnoszonych przez stronę skarżącą i prowadzenia wnioskowanego postępowania dowodowego w zakresie pokrywającym się z przedmiotem postępowania karnego. Wbrew zatem twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, kwestie dotyczące rzeczywistej daty wydania zaskarżonej decyzji oraz daty i miejsca sporządzenia jej uzasadnienia – nie mogły być objęte kontrolą w ramach postępowania sądowoadministracyjnego.

Z uwagi na treść powołanego art. 11 p.p.s.a., również przedstawiony na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nieprawomocny wyrok Sądu Rejonowego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia 29 stycznia 2013 r., sygn. akt II K 586/12 o umorzeniu postępowania karnego nie mógł mieć wpływu na wynik postępowania kasacyjnego.

W rezultacie należało stwierdzić, że w sprawie nie wystąpiła zmiana istotnych okoliczności faktycznych skutkująca tym, że ocena prawna zawarta w poprzednim wyroku utraciła moc wiążącą.

Dlatego zasadnie Sąd Wojewódzki, kierując się przepisem art. 153 p.p.s.a., uwzględnił przy kontroli zaskarżonej decyzji stanowisko wyrażone przez Sąd w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. m.in. w kwestii dotyczącej nieprawidłowego ustalenia przez organ administracji kręgu stron postępowania, a w szczególności pominięcie niektórych właścicieli sąsiednich działek lub ich następców prawnych.

Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 maja 2009 r. Sąd wskazując na treść art. 28 k.p.a. jednocześnie zaznaczył, że jak wynika z orzecznictwa sądowego, stronami postępowania o wydanie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści terenu, na którym ma być realizowana inwestycja, jak też właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Ponadto Sąd podkreślił, że nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania prowadzi w konsekwencji do uchybień w postaci braku zachowania wymagań dotyczących ochrony osób trzecich, do czego zobowiązuje przepis art. 54 pkt 2 lit. d/ u.p.z.p., jak również uchybień proceduralnych, gdyż strony pominięte przez organ nie zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania i nie brały czynnego udziału w postępowaniu wbrew przepisom art. 61 § 4 i art. 10 k.p.a.

Wobec takich wskazań zasadnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a następnie Sąd wyrokujący po raz drugi stwierdziły, że organ I instancji naruszył podstawowe zasady postępowania przez pozbawienie dotychczasowych uczestników postępowania udziału w przedmiotowym postępowaniu. Trafnie zakwestionowano działanie organu, który z jednej strony – bez uzasadnienia wyeliminował z postępowania w sposób generalny wszystkich właścicieli nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, a z drugiej strony – doręczył tym podmiotom decyzję.

Uzupełniając argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, wskazać należy, że wyrazem całkowitego niezrozumienia treści art. 28 k.p.a. jest zawarte w decyzji organu pierwszej instancji wnioskowanie, że wobec stwierdzenia, iż projektowana inwestycja nie będzie naruszać interesu osób trzecich, wystarczające było pisemne poinformowanie właścicieli nieruchomości sąsiednich, że nie będą oni uczestniczyli jako strony w prowadzonym postępowaniu, a status strony ma wyłącznie inwestor.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z wymienionego przepisu wynika, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, lecz to, czy postępowanie "dotyczy" jej interesu prawnego. Sąd Wojewódzki w wyroku z dnia 21 maja 2009 r. wskazał, że stronami postępowania w przedmiocie warunków zabudowy są właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z terenem projektowanej inwestycji. Osoby te powinny mieć zatem zapewniony udział w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, czy wynikające z przepisów prawa ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową określonej działki zostaną zachowane. Weryfikacja ewentualnych zarzutów co do naruszenia interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich odbywać się może w ramach merytorycznego rozstrzygania sprawy, a nie na etapie ustalania kręgu stron postępowania. Należy przyjąć, że jeżeli istnieją przepisy prawa materialnego, które nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z warunkami zagospodarowania i zabudowy jego działki względem działek sąsiednich, to tym samym właściciele tych działek są stronami postępowania i to niezależnie od tego, czy planowane przez inwestora warunki zabudowy w ocenie organu spełniają wymagania określone stosownymi przepisami ustawowymi oraz aktów wykonawczych. Oznacza to, że interesu prawnego, który wyznacza legitymację do występowania w sprawie w charakterze strony nie można uzależniać od oceny, czy interes ten został naruszony. Z tych względów Sąd Wojewódzki miał podstawy by zaakceptować rozstrzygnięcie organu odwoławczego, podjęte wskutek rozpoznania odwołania złożonego przez osobę mającą – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – status strony niniejszego postępowania.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nadał mylne znaczenie wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego dotyczącej oceny projektowanej inwestycji z punktu widzenia przepisów o ochronie środowiska. Sąd Wojewódzki nie wyraził kategorycznej oceny, że w sprawie wymagane jest uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy – jak podnosi się w skardze kasacyjnej – raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia inwestycyjnego na środowisko. Zgodził się natomiast z oceną SKO, zgodnie z którą właściwa kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia wymaga wyjaśnienia zakresu usług, które mają być świadczone w planowanym obiekcie, określonym przez inwestora jako "stacja diagnostyczna".

W takim stanie sprawy przedwczesne i niezasadne jest stawianie zarzutu co do nieprawidłowego zakwalifikowania obiektu w kontekście określeń "stacja diagnostyczna", "stacja kontroli pojazdów", "stacja obsługi". Niewątpliwie przy rozstrzyganiu spornego zagadnienia nie jest decydująca nazwa przedsięwzięcia podana przez inwestora, lecz rzeczywisty charakter przedsięwzięcia określony zakresem planowanych usług.

Jako niezasadny należało uznać również zarzut dotyczący art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom ustanowionym w wymienionym przepisie, a w szczególności zawiera ocenę Sądu Wojewódzkiego co do zawartych w skardze zarzutów, mających istotne znaczenie w sprawie.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.