Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1567/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77, 78 § 1 i 2, 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 235(1) i art. 235(2)
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Renata Detka Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1199/15 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] 2. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r. oddalił skargę M. S. (dalej również jako "skarżąca") na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (dalej również jako MPWIS) z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie choroby zawodowej

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 808/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] maja 2013 r., utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (dalej również jako PPIS) z dnia [...] lipca 2010 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał na liczne uchybienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, m.in. brak przeprowadzenia testów prowokacyjnych, w tym z preparatem E., brak kompletności w orzeczeniach lekarskich oraz ich lakoniczność. Sąd zaznaczył, że związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rozpoznaną u skarżącej astmą oskrzelową i pracą w narażeniu musi być wykazany bezspornie, a co najmniej z wysokim prawdopodobieństwem.

Rozpatrując sprawę ponownie organy wskazały, że skarżąca była zatrudniona w P. w K., później P. S.A. w K., a następnie T. Sp. z o.o. w K., w okresie od [...] września 1968 r. do [...] sierpnia 2008 r. Przeprowadzona przez organy ocena narażenia zawodowego na stanowiskach pracy skarżącej pozwala uznać z przeważającym prawdopodobieństwem, iż w czasie pracy zawodowej była eksponowana na liczne czynniki chemiczne o działaniu alergizującym. Skarżąca była badana w Małopolskim Ośrodku Medycyny Pracy w K., który w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] maja 2009 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u niej choroby zawodowej - astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. Również Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S., na podstawie przeprowadzonych badań w orzeczeniu lekarskim z dnia [...] września 2009 r. orzekł o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. W dniu [...] października 2010 r. skarżąca dołączyła do akt sprawy pismo wraz z dokumentacją medyczną, kwestionujące wyniki przeprowadzonych w jednostkach orzeczniczych badań oraz zapadłe rozstrzygnięcie. Po dokonaniu ponownej analizy całości dokumentacji Małopolski Ośrodek Medycyny Pracy w K. w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, nie znajdując podstaw do zmiany treści wcześniej wydanego orzeczenia lekarskiego. Również Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego z S. wydał opinię uzupełniającą w dniu [...] lutego 2012 r. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania M. S. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Podsumowując wyniki postępowania organ wojewódzki stwierdził, że choć skarżąca pracowała w narażeniu zawodowym na potencjalne alergeny środowiska pracy, to jednak biorąc pod uwagę jednoznaczną treść orzeczeń i opinii lekarskich nie ma podstaw do stwierdzenia u niej choroby zawodowej wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do aktualnie obowiązującego rozporządzenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca domagała się uchylenia ww. decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 235(1) i art. 236 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. – Kodeks pracy (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1502 ze zm.; dalej "k.p.") poprzez błędną ich wykładnię.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie w całości podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. Sąd wskazał, że obowiązkiem organów administracji w przedmiotowym postępowaniu było ustalenie: czy rozpoznana choroba jest chorobą wymienioną w wykazie chorób zawodowych, czy u skarżącej wystąpiło przedmiotowe schorzenie albo jego następstwa oraz czy bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić, że przedmiotowa choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy. W ocenie Sądu, w sprawie tej organy dołożyły wszelkiej staranności celem dokładnego i kompleksowego wyjaśnienia sprawy. Skarżąca była badana w Małopolskim Ośrodku Medycyny Pracy w K. oraz w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. Obie jednostki orzecznicze zgodnie orzekły o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej choroby zawodowej pod postacią astmy oskrzelowej, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych. Opinie te zostały zakwestionowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który wyrokiem dnia 18 lutego 2014 r. uchylił decyzję MPWIS z [...] kwietnia 2013 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, jednak z uzasadnienia tego wyroku wynika, że jednostki orzecznicze w swoich opiniach stwierdziły, że w 90 % przypadków choroba alergiczna ma etiologię pozazawodową, a tylko w 5-10% ma etiologię zawodową. W konsekwencji Sąd uznał, że jednostki nie tylko bezspornie, ale nawet z wysokim prawdopodobieństwem nie wykluczyły zawodowej etiologii astmy u skarżącej. Prowadząc ponownie postępowanie MPWIS zwrócił się do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. o wydanie opinii uzupełniającej. Wykonując polecenia organu Instytut w uzupełniającej opinii z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz z dnia [...] lutego 2015 r. podtrzymał swoją dotychczasową opinię o braku podstaw do rozpoznania u skarżącej astmy oskrzelowej pochodzenia zawodowego. Instytut wskazał, że skarżąca nie pracuje od 2007 r., zatem utrzymywanie się objawów chorobowych astmy oskrzelowej, (a zwłaszcza wysoka nieswoista nadreaktywność skurczowa oskrzeli, wysoki poziom IgE całkowitej w surowicy), pomimo zaprzestania aktywności zawodowej, przemawia przeciwko zawodowej etiologii schorzenia i wskazuje na istnienie czynnika przyczynowego poza środowiskiem pracy skarżącej. Nadto organ ustalił, że od 2005 r. zakład pracy skarżącej nie produkuje leku o nazwie E. ani jego odpowiednika. Natomiast Urząd Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych udzielił organowi informacji, że produkty lecznicze o nazwach handlowych E. nie posiadają ważnych pozwoleń na dopuszczenie do obrotu i nie figurują w Rejestrze Produktów Leczniczych dopuszczonych do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jak również we Wspólnotowym Rejestrze Produktów Leczniczych. Oceniając opinie jednostek orzeczniczych Sąd stwierdził, że w świetle dołączonych opinii uzupełniających nie zachodzą podstawy do kwestionowania ich poprawności. W ocenie Sądu są one jednoznaczne, spójne i wyczerpujące. Każde orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej ma charakter opinii biegłego, bez której organ sanitarny nie może dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby zawodowej i ustalenia, że mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Jakkolwiek opinie te podlegają kontroli Sądu, jednak zarówno organ prowadzący postępowanie, jak i Sąd są nimi związane w tym sensie, że nie mają prawa do odmiennego rozpoznania schorzenia. Związanie orzeczeniami diagnostycznymi oznacza, że nie dysponując przeciwdowodami, które mogłyby te orzeczenia podważyć, nie ma podstaw do przyjęcia odmiennych wyników. Ani Sąd, ani organy sanitarne nie są uprawnione do weryfikacji i kwestionowania merytorycznej treści orzeczeń lekarskich, jeżeli stanowiska jednostek orzeczniczych są jednolite i zgodne w swej ocenie.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniosła M. S., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Wyrokowi z dnia 16 lutego 2016 r. zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 2351 i art. 2352 k.p., przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu braku związku pomiędzy chorobą skarżącej a wykonywaniem przez nią pracy w warunkach narażenia pomimo braku jednoznacznego wykluczenia wpływu substancji czynnej leku E. ([...]) na powstanie choroby i tym samym uznania za obalone domniemania istnienia związku przyczynowego pomiędzy wykonywaniem pracy w warunkach narażenia i stwierdzoną chorobą;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1 art. 153 p.p.s.a. poprzez:

a/ wadliwą kontrolę wywiązania się organów inspekcji sanitarnej z wymogów co do dalszego przebiegu postępowania, wiążących te organy oraz sąd administracyjny na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 808/13;

b/ odmienną od uprzednio wydanego w sprawie ocenę dowodu z orzeczeń lekarskich w zakresie obowiązku wykonania badań i obserwacji skarżącej;

c/ uznanie za uzupełnienie dowodu zgodnie z zaleceniem Sądu pism wyjaśniających treść uprzednio złożonych orzeczeń lekarskich bez wykonania badań i obserwacji klinicznych;

2.2 art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 78 § 1 i 2 oraz 80 k.p.a., polegający na wadliwym dokonaniu kontroli stosowania przez organy zasad gromadzenia i oceny dowodów oraz rozstrzygania i zapewnienia stronie możliwości faktycznego dowodzenia okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności poprzez poniechanie uwzględnienia wniosku skarżącej co do aktualizacji jej badań oraz wykonania testów z substancją czynną leku E. oraz niezasadnym uznaniu za spójne, kompleksowe, aktualne i wyjaśniające wątpliwości uzupełnienia orzeczeń lekarskich.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Uzasadniony przede wszystkim jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., bowiem organy administracyjne nie wykonały prawidłowo prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., III SA/Kr 808/13. W wyroku tym zawarto jednoznaczne wskazania co do dalszego postępowania, podkreślając, że "trudności techniczne, czy też nawet finansowe nie mogą prowadzić do ograniczenia zakresu przeprowadzenia nie tylko, że niezbędnych, co wręcz koniecznych badań i obserwacji klinicznych. Mimo, że e., jak podniesiono, był produkowany w Polsce do 2003 r., to jednostki orzecznicze, a za nimi przyjęły to bezkrytycznie organy Inspekcji Sanitarnej, nie wykazały, że preparat ten nie jest w ogóle dostępny". Pomimo tak jednoznacznych wskazań organy administracyjne poprzestały na ustaleniu, że E. ani żaden jego odpowiednik nie jest już produkowany i nie jest dopuszczony do obrotu we Wspólnotowym Rejestrze Produktów Leczniczych. Tymczasem fakt, że wyżej wymieniony lek nie jest obecnie produkowany nie sprawia, że nie istnieją składniki, z jakich był produkowany. Organy nie wykazały, że nie mogą one być wykorzystane przy ewentualnym wykonywaniu badań mających na celu ustalenie ewentualnego ich wpływu na zdrowie skarżącej kasacyjnie podczas zawodowego kontaktu z nimi przy produkcji E.

Z zarzutem naruszenia art. 153 p.p.s.a. wiąże się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 78 § 1 i 2 oraz 80 k.p.a., ponieważ organy nie wykonując należycie wiążących ich wskazań Sądu co do dalszego postępowania, nie przeprowadziły prawidłowo postępowania poprzedzającego podjęcie decyzji. W szczególności nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, nie przeprowadziły wszystkich koniecznych dla prawidłowego rozstrzygnięcia dowodów i nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie słuszny interes skarżącej kasacyjnie.

Podkreślić przy tym należy, że choroba zawodowa jest pojęciem prawnym, zdefiniowanym w art. 2351 k.p. W myśl tego przepisu, za chorobę zawodową uważa się chorobę, wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym".

Zauważyć wypada, że w niniejszej sprawie jest bezsporne, iż skarżąca kasacyjnie w czasie swojej wieloletniej pracy zawodowej była eksponowana na liczne czynniki chemiczne o działaniu alergizującym. Pracowała zatem w warunkach narażenia zawodowego.

Odnosząc się do treści opinii uzupełniającej Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. z [...] grudnia 2014 r. zauważyć wypada, że z faktu, iż nie jest możliwe wykonanie u pacjentki określonych badań, nie można wyprowadzać takich wniosków, jak gdyby badania te przeprowadzono i dały one wynik negatywny dla badanej.

Powyższe sprawia, że zarzuty naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77, 78 § 1 i 2 oraz 80 k.p.a. znajdują w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwione podstawy.

Brak właściwych ustaleń faktycznych uniemożliwia ocenę, czy w sprawie tej naruszono również przepisy prawa materialnego, tj. art. 2351 i art. 2352 k.p. Ocena taka będzie mogła zostać dokonana dopiero po prawidłowym, zgodnym ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2014 r., III SA/Kr 808/13, przeprowadzeniu postępowania i w jego rezultacie właściwym ustaleniu stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić trzeba, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności rozpatrywanej sprawy należy dojść do wniosku, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji zobowiązany jest uwzględnić powyższe uwagi i zastosować się do nich.