Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 54/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2015-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 3, art. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 178 poz 1380
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 74 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity
article: § 4 ust. 4, § 10 pkt 13
journal: Dz.U. 2009 nr 124 poz 1030
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz  dróg pożarowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. sprawy ze skargi Miejskich Zakładów Komunalnych na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych obowiązków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wydaną w wyniku ponownego rozpoznania sprawy decyzją nr [...] z [...] października 2014 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej, w związku z uchybieniami opisanymi w protokole z dnia [...] maja 2014 r. z przeprowadzonych czynności kontrolno-rozpoznawczych w zakresie sprawdzenia: stanu technicznego, oznakowania oraz prowadzenia okresowych przeglądów i konserwacji hydrantów zewnętrznych będących w zasobie Miejskich Zakładów [...] Sp. z o.o., zainstalowanych na sieci wodociągowej stanowiącej źródło wody do celów przeciwpożarowych, nakazał Miejskim Zakładom [...] Spółka z o.o. wykonanie obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej to jest:

1. poddanie hydrantów zewnętrznych zainstalowanych na sieciach wodociągowych eksploatowanych przez te Zakłady, zlokalizowanych na terenach jednostek osadniczych miasto i gmina oraz gmina ( we wskazanych obrębach ), przeglądowi technicznemu uwzględniającemu w szczególności ciśnienie nominalne oraz wydajność nominalną mierzoną na zaworach hydrantowych podczas poboru wody ( na podstawie § 10 ust. 13, w związku z § 10 ust. 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. z 2009 r., nr 124, poz. 1030 – dalej jako: rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę ) oraz art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( tekst jednolity Dz. U. 2009r. Nr 178, poz. 1380 z późn. zm. – dalej jako ustawa o op) – w terminie do 30 czerwca 2015 r.,

2. usunięcie nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego hydrantów zewnętrznych (urządzeń przeciwpożarowych) usytuowanych w wymienionych miejscowościach ( ze wskazaniem ulicy i numeru ) w celu zagwarantowania ich sprawnego i niezawodnego funkcjonowania, tj. dokonanie stosownych napraw uszkodzonych hydrantów zewnętrznych i uzupełnienie osprzętu stanowiącego ich normatywne wyposażenie w celu zapewnienia możliwości skorzystania z hydrantów przez jednostki ochrony przeciwpożarowej w zakresie i w sposób opisany w decyzji ( na podstawie § 10 ust. 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1 lit. a ustawy o op. ) – w terminie do 30 czerwca 2015 r.,

3. oznakowanie miejsca lokalizacji hydrantów zewnętrznych ( wskazanych przez podanie nazwy ulicy i numeru porządkowego ) w wymienionych miejscowościach zgodnie z PN-B-09700:1986 "Tablice orientacyjne do oznaczania uzbrojenia na przewodach wodociągowych" ( na podstawie § 10 ust. 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę w związku z art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1 lit. a ustawy o op.) – w terminie do "30 lutego 2015 r."

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w trakcie czynności kontrolno-rozpoznawczych ustalono, że Miejskie Zakłady [...] Sp. z o.o. są właścicielem sieci wodociągowych zlokalizowanych na terenie miasta i gminy. Ponadto Miejskie Zakłady [...] Sp. z o.o. użytkują sieci wodociągowe na terenie gminy w obrębach [...] na podstawie Porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenia zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków zawartego w dniu [...] września 2003 r. pomiędzy Miastem i Gminą a Gminą, na mocy którego wszystkie zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, o których mowa w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z późn. zm.), przejmuje Gmina, powierzając je Zakładowi [...] czyli Miejskim Zakładom [...] Sp. z o.o.. Wskazał na Regulamin w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, stanowiący załącznik nr 1 do Porozumienia międzygminnego na mocy którego Gmina zobowiązała się przejąć do eksploatacji, konserwacji i przeprowadzenia remontów wodociągi zbiorowe, w tym sieci wodociągowe przesyłowo-rozdzielcze. Zdaniem organu, w świetle regulacji wynikającej z art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 4 ust 1 lit. a ustawy o op, wykonanie obowiązków nałożonych decyzją spoczywa na Miejskich Zakładach [...] Sp. z o.o., co wynika chociażby z faktu, że jest to podmiot posiadający zakres władania "obiektem budowlanym" umożliwiający realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Dodatkowo powołał przepisy § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, zgodnie z którym woda do celów przeciwpożarowych powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Odnośnie pierwszego z nałożonych obowiązków wskazał na § 10 ust. 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia, zgodnie z którym hydranty zewnętrzne powinny być, co najmniej raz w roku poddawane przeglądom i konserwacji przez właściciela sieci wodociągowej przeciwpożarowej, jak również zarządcę lub użytkownika, na podstawie zawartej umowy cywilno-prawnej, ustanawiającej zarząd lub użytkowanie sieci. Kontrolowany nie udokumentował prowadzenia przeglądów hydrantów zewnętrznych na eksploatowanych wodociągach zbiorowych, zlokalizowanych na terenie miasta i gminy oraz gminy we wskazanych obrębach, w zakresie uwzględniającym na zaworze hydrantowym parametr ciśnienia nominalnego oraz wydajność nominalną podczas poboru wody. Przeprowadzenie przeglądów technicznych hydrantów zewnętrznych w zakresie pomiarów ciśnienia i wydajności wodnej na ich zaworach, ma na celu sprawdzenie, czy sieć wodociągowa stanowiąca źródło wody do celów przeciwpożarowych dla jednostek osadniczych (w tym również dla zlokalizowanych na ich terenie budynków i obiektów budowlanych o przeznaczeniu nie mieszkalnym), spełnia wymagania stawiane przez obowiązujące przepisy przeciwpożarowe. Czynności te są jednocześnie wyznacznikiem dla zarządcy sieci wodociągowej, warunkującym ewentualną konieczność podjęcia stosownych czynności mających na celu zapewnienie wymaganych parametrów wodnych sieci wodociągowej, w zakresie nominalnej wydajności i ciśnienia na zaworach hydrantów zewnętrznych, co jest z kolei elementem niezbędnym do prowadzenia skutecznych działań ratowniczo-gaśniczych przez jednostki ochrony przeciwpożarowej (w zakresie poboru wody do celów przeciwpożarowych ze źródeł o wymaganych parametrach użytkowych).

W odniesieniu do drugiego z obowiązków Komendant Miejski PSP stwierdził, iż wobec uchylenia w całości jego poprzedniej decyzji, zobowiązany był do ich sformułowania w sposób jasny i precyzyjnie określający zakres obowiązków ciążących na jej adresacie, co nastąpiło przez wskazanie hydrantów i koniecznych do wykonania na nich czynności służących doprowadzeniu ich do stanu technicznej sprawności i niezawodnego funkcjonowania, zapewnienia dostępu do hydrantów zewnętrznych w celu zapewnienia możliwości czerpania wody do celów przeciwpożarowych, uzupełnienia brakującego osprzętu hydrantów zewnętrznych ( kły i uszczelki na nasadach ). Organ podkreślił, iż z punktu widzenia działań ratowniczo-gaśniczych straży pożarnej podstawowym źródłem wody do zewnętrznego gaszenia pożaru jest sieć wodociągowa, na której zainstalowane są hydranty zewnętrzne, które to urządzenia w znacznym stopniu podnoszą stan bezpieczeństwa pożarowego, umożliwiając skuteczne prowadzenie działań ratowniczo-gaśniczych w przypadku powstania pożaru. Zgodnie z 4 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 1 lit. a ustawy o op zapewnienie konserwacji oraz naprawy hydrantów zewnętrznych (urządzeń przeciwpożarowych) w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie jest podstawowym obowiązkiem właściciela oraz użytkownika sieci wodociągowej przeciwpożarowej.

W zakresie obowiązku trzeciego organ wywiódł, iż wobec stwierdzenia w wyniku lustracji terenu częściowego braku oznakowania hydrantów zewnętrznych przeciwpożarowych, stanowiących źródło wody do zewnętrznego gaszenia pożaru, konieczne jest właściwie oznakowanie hydrantów zgodnie z PN, co umożliwi, jednostkom ochrony przeciwpożarowej w przypadku powstania pożaru ich szybką lokalizację i dostęp do wody.

W odwołaniu od tej decyzji Miejskie Zakłady [...] Sp. z o.o., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyły decyzję w odniesieniu do pierwszego z nałożonych obowiązków w części w jakiej nakazuje ona stronie wykonanie obowiązku poddania przeglądowi technicznemu hydrantów zewnętrznych, zainstalowanych na sieciach wodociągowych zlokalizowanych na terenie Gminy we wskazanych w decyzji obrębach oraz w całości w odniesieniu do dwóch pozostałych nakazów.

Decyzji organu I instancji strona zarzuciła naruszenie :

1. art. 28 Kpa w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 ust. 1 lit. a ustawy o ochronie przeciwpożarowej oraz z § 10 ust. 12 i 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, poprzez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego w zakresie nakazów nałożonych na nią zaskarżoną decyzją,

2. art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz art. 4 ust. 1 lit. a ustawy o ochronie przeciwpożarowej poprzez bezpodstawne przyjęcie, że adresatem wskazanego w tym przepisie obowiązku jest skarżąca, będąca jedynie dzierżycielem obiektu budowlanego w postaci sieci wodociągowej, a nie właściciel konkretnego budynku, obiektu budowlanego lub terenu, dla których osoba ta (ich właściciel) jest zobligowana zapewnić ich ochronę przeciwpożarową,

3. § 10 ust. 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę poprzez nałożenie obowiązku dokonania przeglądu hydrantów zewnętrznych położonych w gminie we wskazanych w decyzji obrębach, w sytuacji gdy skarżąca nie jest właścicielem sieci wodociągowej przeciwpożarowej na tych obszarach;

4. § 10 ust. 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych poprzez:

- bezpodstawne przyjęcie, że adresatem wskazanego w tym przepisie obowiązku jest skarżąca, w sytuacji gdy powołany przepis rozporządzenia nie określa podmiotu zobowiązanego do wykonania wynikającego z niego obowiązku oznaczenia hydrantów zewnętrznych zgodnie z Polskimi Normami;

- zobowiązanie skarżącej do oznaczenia hydrantów zgodnie z nieobowiązującą już normą PN- B-09700:1986, która nie ma tym samym charakteru normatywnego;

5. art. 107 § 1 Kpa poprzez

- nieprecyzyjne określenie w zaskarżonej decyzji przedmiotu rozstrzygnięcia w zakresie nałożonych na stronę obowiązków, co pozbawia wydaną w sprawie decyzję cechy wykonalności;

- brak wskazania podstawy prawnej, z której organ wywodzi, iż adresatem obowiązku określonego w § 10 ust. 12 rozporządzenia jest skarżąca.

W uzasadnieniu wywiedziono w szczególności, iż w zakresie w jakim decyzja została zaskarżona, skarżącej nie powinien przysługiwać przymiot strony postępowania.

W odniesieniu do pierwszego z nałożonych obowiązków, to zgodnie z § 10 ust. 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę spoczywa on wyłącznie na właścicielu sieci wodociągowej. W odniesieniu zaś do sieci wodociągowej, położonej na terenie Gminy, to skarżąca nie jest właścicielem obiektu budowlanego w postaci sieci wodociągowej. Wbrew twierdzeniom organu I instancji skarżąca również nie przyjęła na siebie - w drodze umowy cywilnoprawnej - ciążących w tym zakresie na Gminie obowiązków. Z faktu, iż istnieje jedna sieć wodociągowa obejmująca część gminy i część Gminy nie można wywodzić, iż skarżąca jest właścicielem tej sieci. Z treści Porozumienia międzygminnego wynika natomiast, iż skarżąca jest jedynie dzierżycielem części sieci wodociągowej Gminy. Zatem bezzasadne jest stwierdzenie organu odwoławczego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r., iż bezsporne pozostaje, że skarżąca jest zarządcą sieci znajdującej się na terenie Gminy.

W odniesieniu do drugiego z nakazów skarżąca również zarzuciła, iż organ bezpodstawnie przyjął, że jest ona podmiotem odpowiedzialnym za wykonanie obowiązku wskazanego w przepisie art. 4 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 1a ustawy o op. Zdaniem strony, z samej treści wskazanych przepisów wynika, iż nie odnoszą się one do właściciela takiego obiektu jakim jest sieć wodociągowa. Powołane przepisy nakładają na właściciela obiektu ( także podmioty wskazane w ust. 1 a ) określone obowiązki w celu zapewnienia ochrony przeciwpożarowej budowlom terenom i obiektom budowlanym. Wynikający z ust. 1 pkt 3 obowiązek spoczywa na właścicielu ( zarządcy, użytkowniku ) konkretnej nieruchomości na której zlokalizowany jest hydrant zewnętrzny, jako osobie odpowiedzialnej za bezpieczeństwo przeciwpożarowe danego obiektu, i to taki podmiot powinien być stroną postępowania.

W zakresie nakazu trzeciego skarżąca wywiodła, iż powołany jako jego podstawa prawna § 10 ust. 12 jak i pozostałe przepisy rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, nie określają podmiotu na którym spoczywa obowiązek oznaczenia hydrantów nadto powołana norma PN nie ma charakteru normatywnego, bowiem stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji stosownie Polskich Norm jest dobrowolne. Nadto wskazana przez organ norma została wycofana z dniem 16 września 2011 r. bez zastąpienia jej inną normą.

W dalszych wywodach odwołania skarżąca przytoczyła argumentację za tezą, iż ze względu na nieprecyzyjny sposób określenia zakresu nałożonych obowiązków ( w szczególności wobec niesprecyzowania w sposób jednoznaczny miejsca położenia poszczególnych hydrantów ) i sposobu ich wykonania, decyzja jest niewykonalna.

W wyniku rozpoznania odwołania decyzją WZ nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Odnosząc się do zarzutu, że adresatem obowiązku nałożonego w decyzji nie jest skarżąca spółka w sytuacji, gdy przepis przywołanego rozporządzenia nie określa podmiotu zobowiązanego do wykonania wynikającego z niego obowiązku oznakowania hydrantów zewnętrznych, organ II instancji uznał go za całkowicie chybiony. Stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że skarżąca spółka - jako osoba prawna - jest właścicielem sieci wodociągowej zlokalizowanej na terenie miasta i gminy oraz zarządcą, a nie jak sugeruje strona "dzierżycielem" sieci wodociągowej znajdującej się na terenie Gminy. Wynika to z zapisów Porozumienia międzygminnego w sprawie powierzenia zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, zawartego dnia [...] września 2003 r. stanowiącego, iż jego celem jest "powierzenie spółce zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków". Wobec powyższego do zakresu jej obowiązków należy również dostarczanie wody na cele przeciwpożarowe. Z niniejszym obowiązkiem wiąże się ściśle konieczność zachowania sieci wodociągowej w stanie, który umożliwia dostarczanie wody dla tych celów w wymaganej ilości. Stanowisko takie znajduje wprost potwierdzenie w obowiązującym porządku prawnym. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 3, art. 4 ust. 1 lit. a ustawy op, hydranty zewnętrzne powinny być, co najmniej raz w roku poddawane przeglądom i konserwacji przez właściciela sieci wodociągowej przeciwpożarowej, jak również zarządcę lub użytkownika, na podstawie zawartej umowy cywilno-prawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie sieci. Szczegółowo wymagania w tym zakresie zostały określone w akcie wykonawczym do tej ustawy tj. rozporządzeniu w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych, z którego wynika obowiązek dokonywania przeglądów i konserwacji celem między innymi potwierdzenia właściwego stanu technicznego oraz zapewnienia minimalnych parametrów hydrantów zewnętrznych gwarantujących skuteczny pobór wody przez jednostki ochrony przeciwpożarowej prowadzące działania gaśnicze.

Za chybiony uznał też zarzut strony, iż to każdorazowo na właścicielu (zarządcy, użytkowniku) konkretnej nieruchomości, na której zlokalizowany jest hydrant, jako osobie odpowiedzialnej za bezpieczeństwo przeciwpożarowe danego obiektu spoczywa obowiązek konserwacji i napraw hydrantów zewnętrznych a nie właścicielu, zarządcy czy też użytkowniku sieci wodociągowej. Wywiódł, iż zapewnienie odpowiedniej ilości wody do celów przeciwpożarowych dla jednostki osadniczej spoczywa na władzach danej gminy, której jednym z zadań własnych wskazanych w art. 7 ust. 1 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w ramach zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, są sprawy ochrony przeciwpożarowej. Za dostarczenie odpowiedniej ilości wody zgodnie z ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 123 ze zmianami) ustawodawca odpowiedzialnym czyni radę gminy, która aktem prawa miejscowego tzw. regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków powinna określić między innymi warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe ( art. 19 ust. 2 pkt. 9). Ustalenia tego regulaminu są wiążące dla przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego zarządzającego siecią wodociągową. Taka wykładnia, znajduje swoje potwierdzenie także w przepisach przeciwpożarowych, tj. § 4 ust. 3 i 4 przywołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którymi woda do celów przeciwpożarowych powinna być dostępna w szczególności z urządzeń zaopatrujących w wodę ludność, zgodnie z regulaminem dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a wodę do celów przeciwpożarowych powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej. Wskazał, iż tylko w sytuacjach, gdy wymagane przepisami ilości wody do celów przeciwpożarowych dla danego budynku lub obiektu przewyższają, wydajność przewidzianą prawem z tych urządzeń (sieci wodociągowej), to właściciel takiego budynku powinien zadbać o uzupełnienie tej różnicy w postaci np. wybudowania własnego ujęcia wody lub zbiornika przeciwpożarowego, których utrzymanie będzie po jego stronie.

Organ odwoławczy zaakcentował, iż przedmiotem niniejszego postępowania pozostawała ocena wywiązywania się zarządców sieci wodociągowych, które funkcjonują w ramach zadań własnych gminy, polegających na zapewnieniu wody i odprowadzaniu ścieków. Podkreślił iż w analogicznych sytuacjach w orzecznictwie sądowym przyjmowano ( np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. II SA/Ol 1068/13), że niezależnie od faktu, kto jest właścicielem sieci, adresatem decyzji winien być faktycznie władający siecią wodociągową.

W zakresie zarzutu zastosowania przez organ I instancji Polskiej Normy pomimo faktu, że są one stosowane jedynie dobrowolnie zauważył, że ustawa o normalizacji z dnia 3 kwietnia 1993 r. w art. 19 ust. 1 co prawda wprowadziła do polskiego systemu prawnego zasadę dobrowolności stosowania Polskich Norm, jednak ustawodawca wprowadził zastrzeżenia umożliwiające uchylenie tej zasady. Ustęp 2 i 3 tego artykułu dawał uprawnienie do nakładania obowiązku stosowania Polskich Norm przez ministrów w sprawach dotyczących w szczególności ochrony życia, zdrowia, mienia, bezpieczeństwa pracy i użytkowania, ochrony środowiska, wyrobów zamawianych przez organy państwowe w drodze rozporządzenia oraz w postanowieniach innej ustawy. Pomimo, iż ustawa ta przestała obowiązywać dziesięć lat temu, wymienione zastrzeżenie o obowiązkowości stosowania Polskich Norm powołanych w rozporządzeniach jest głęboko zakorzenione wśród uczestników procesu budowlanego, urzędników oraz funkcjonariuszy Państwowej Straży Pożarnej. Ustawodawca nie zwolnił również organów PSP z obowiązkowego stosowania norm w poszczególnych dziedzinach, o czym świadczy między innymi zapis § 10 ust. 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, zgodnie z którym miejsce usytuowania hydrantu zewnętrznego należy oznakować znakami zgodnymi z polskimi normami. Dodatkowo stwierdził, iż ustawa o normalizacji nie określa obowiązywania w czasie zasad wiedzy technicznej zawartych w normach. Zgodnie z interpretacjami Polskiego Komitetu Normalizacyjnego normy wycofane bez wątpienia są zasadami wiedzy technicznej i ich stosowanie jest jak najbardziej dopuszczalne, a w niektórych przypadkach takich jak ochrona życia i zdrowia ludzkiego wręcz nakazane. Stwierdził, iż znaki zgodne z wycofaną normą są nadal w produkcji i sprzedaży, a organ I instancji nakazując zastosowanie przedmiotowych znaków kierował się nie tylko obowiązkiem wypełnienia zapisów rozporządzenia, a przede wszystkim troską o bezpieczeństwo pożarowe obywateli.

Organ II instancji nie uznał też zasadności zarzutu, iż sposób sformułowania nałożonych obowiązków czyni decyzję organu I instancji niewykonalną. Stwierdził, iż decyzja Komendanta Miejskiego PSP precyzuje, że normatywne wyposażenie hydrantów oznacza wyposażenie ich w kły i uszczelki. Również położenie hydrantów zostało określone tak precyzyjnie jak tylko jest to możliwe. Organ I instancji wskazał dokładne adresy ( nazwa ulicy, numer porządkowy ) lokalizacji hydrantów i oczywistym jest, że w sytuacji gdy zostały podane jedynie miejscowości bez nazw ulic oczywistym jest, iż chodzi o wszystkie hydranty w niej zlokalizowane.

W ocenie Komendanta Wojewódzkiego, także wskazane w tej decyzji terminy realizacji obowiązków do "30 lutego" oraz do 30 czerwca 2015 r. są terminami optymalnymi, które uwzględniają z jednej strony istniejący stan zagrożenia, z drugiej zaś niezbędny okres dla jego usunięcia.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. Miejskie Zakłady [...] Spółka z o.o., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosły skargę na decyzję organu odwoławczego zaskarżając ją w całości. Podnosząc zarzuty analogiczne jak w odwołaniu skarżąca spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała na zasadniczy błąd w ustaleniach faktycznych, poczyniony przez organy obu instancji, konsekwentnie przyjmujące, w oparciu o treść Porozumienia międzygminnego, iż jest ( po swym poprzedniku prawnym Zakładzie [...]) właścicielem sieci wodociągowej.

Wywiodła, iż w ramach porozumienia, którego stronami były Gmina i Gmina uzgodnione zostało, iż zadanie objęte porozumieniem będzie wykonywane przez Zakład [...] przy pomocy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przekazanych przez Gminę w nieodpłatne używanie na podstawie umowy użyczenia i protokołu zdawczo-odbiorczego. Skarżąca podkreślała, iż żadna ze stron porozumienia nie zawarła z nią umowy użyczenia lub jakiejkolwiek innej umowy, na podstawie której doszłoby do przekazania do korzystania sieci wodociągowej zlokalizowanej na terenie Gminy i Gminy. Nigdy nie była i nie jest właścicielką sieci wodociągowej położonej na terenie obu gmin, a jedynie włada tą siecią, nie mając woli zachowania jej dla siebie, czy to w charakterze posiadacza samoistnego czy choćby zależnego, występując w roli dzierżyciela ( art. 338 Kodeksu cywilnego).

Zdaniem skarżącej, za zupełnie niezrozumiałe uznać należy wywody Komendanta Wojewódzkiego PSP, że skarżąca jest właścicielką sieci wodociągowych w obu gminach, w których prowadzi działalność. Gmina nigdy nie wyposażyła skarżącej w ten składnik mienia, podobnie zresztą nie uczyniła tego Gmina. W aktach administracyjnych sprawy nie ma żadnego dokumentu, który by o tym świadczył, a ze względu na jego jasną treść takim dokumentem nie może być wspomniane porozumienie międzygminne.

Zważywszy na powyższe zaskarżoną decyzją Komendant Wojewódzki PSP w sposób oczywisty naruszył § 10 ust. 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę w odniesieniu do pierwszego z nałożonych na skarżącą spółkę obowiązków (dokonanie przeglądów technicznych hydrantów zewnętrznych). Przepis ten bowiem wymienionym obowiązkiem obciąża wyłącznie właściciela sieci wodociągowej. Nawiązując do regulacji Kodeksu cywilnego ( art. 49 § 1, 47 § 2 , 3053 § 1) i kwalifikując sieć przesyłową jako zbiór rzeczy, a nie jako rzecz złożoną skarżąca wywodziła, że z tego powodu, iż jest przedsiębiorcą władającym fragmentami sieci położonymi na terenie Gminy, nie można jej uznać za właściciela tych fragmentów sieci i być obciążona obowiązkiem, o którym mowa w § 10 ust. 13 rozporządzenia.

Dodatkowo podniosła, że § 10 pkt 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę (..) wykracza poza delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia, a w związku z tym nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązków na skarżącą. Delegację ustawową do wydania wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, uprawniający ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia, wymagań w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Natomiast nakładany przez § 10 ust. 13 rozporządzenia na właściciela sieci obowiązek dokonywania przeglądów i konserwacji hydrantów nie mieści się w pojęciu przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, co oznacza, iż analizowany przepis rozporządzenia został wydany poza granicami delegacji ustawowej. Treść upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej nie pozwala stwierdzić, że umocowuje on ministra właściwego do spraw wewnętrznych do nałożenia na podmioty prawa prywatnego obowiązku przeglądu i konserwacji hydrantów. Z powołanych przyczyn Sąd winien rozważyć przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności § 10 pkt 13 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę z art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, jak też co do zgodności samego art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej z art. 92 ust. 1 Konstytucji z uwagi na to, że przepis ten nie odpowiada wymogowi szczegółowości upoważnienia do wydania rozporządzenia.

Odnosząc się zaś do stanu faktycznego wynikającego z powołanego w decyzji II instancji wyroku WSA w Olsztynie skarżąca podnosiła, iż nie kwestionuje nałożonego na nią obowiązku przeglądów hydrantów zlokalizowanych na sieci wodociągowej na terenie Gminy.

W zakresie uzasadnienia pozostałych zarzutów skarżąca powieliła argumentację podniesioną już w odwołaniu.

Odnosząc się do wywodów organu, że zadaniem własnym gminy jest m.in. ochrona przeciwpożarowa, skarżąca wywodziła, iż trudno odnieść się do tej argumentacji skoro stroną decyzji nie jest gmina, ale podmiot prawa prywatnego - spółka prawa handlowego. W dodatku jest to spółka Gminy, podczas gdy decyzja organu I instancji w pkt 1 została zaskarżona w odniesieniu do hydrantów położonych na terenie Gminy. Argument ten absolutnie o niczym nie przesądza, gdyż ochrona przeciwpożarowa należy również do zadań powiatu stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.

Odwołując się do argumentacji odwołania w zakresie braku podstaw do nałożenia obowiązku w zakresie oznakowania miejsca lokalizacji hydrantów, uzupełniająco skarżąca akcentowała, że § 10 ust. 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę również wykracza poza delegację ustawową do wydania tego rozporządzenia i tym samym nie może stanowić podstawy do nałożenia obowiązków, co przemawia za zasadnością przedstawienia odpowiednich pytań prawnych Trybunałowi Konstytucyjnemu.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca dotknięte są nieważnością. W toku postępowania bowiem nie uczestniczyły podmioty, które powinny być stroną postępowania tj. właściciele liczących setki kilometrów sieci wodociągowych - Gmina i Gmina, co uzasadnia uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji, ale również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczenie na podstawie art. 61 § 3 ppsa, iż nie podlegają one wykonaniu.

W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, iż nigdy nie twierdził, że strona skarżąca jest właścicielem sieci zlokalizowanej na terenie Gminy. Natomiast już sam fakt, że spółka jest zarządcą tej sieci uprawniał organ do przyjęcia posiadania przez nią statusu strony postępowania administracyjnego. Wskazał, iż w niniejszej sprawie właściciel sieci na mocy umowy cywilnoprawnej, postępując w zgodzie z art. 4 ust. 1 a lit. a obowiązki w zakresie ochrony przeciwpożarowej wynikające z ustawy o op, scedował na zarządcę, którym jest spółka.

Na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska.

Pełnomocnik skarżącej przyznał fakt zawarcia przez spółkę umowy użyczenia z [...] grudnia 2003 r., zaś prezes spółki wyjaśnił, że czas trwania tej umowy był przedłużany aneksami i na niezmienionych warunkach obowiązuje ona do chwili obecnej. Przyznał również, iż nadal obowiązuje Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków Miejskich Zakładów [...] Spółka z o.o., przyjęty uchwałą Rady Gminy z dnia 29 grudnia 2005 r. oraz Porozumienie międzygminne z dnia [...] września 2003r. Oświadczył także, że spółka jest następcą prawnym Zakładu [...], powstała bowiem z dniem [...] października 2003 r. w wyniku przekształcenia tego zakładu w spółkę prawa handlowego. Przyznał, iż skarżąca jest operatorem sieci wodociągowej położonej na terenie Gminy w obrębach wskazanych w decyzjach organów. Wskazał, iż właścicielem tej sieci jest Gmina, a skarżąca, realizując Porozumienie międzygminne, dostarcza przy wykorzystaniu tej sieci wodę z ujęcia w [...], dokonuje konserwacji tej sieci oraz jej napraw w przypadku awarii, bo do tego zobowiązuje ją Porozumienie. Zdaniem prezesa skarżącej, wskazane Porozumienie nie obliguje spółki do naprawy i konserwacji urządzeń przeciwpożarowych zainstalowanych na tej sieci. Porozumienie to prawdopodobnie zastąpiło umowę z [...] stycznia 1998 r. o eksploatacji wodociągu zbiorowego.

Pełnomocnik skarżącej dodatkowo wyjaśnił, że niezaskarżenie nakazu z punktu pierwszego decyzji w odniesieniu do sieci Gminy było wynikiem decyzji jedynego wspólnika spółki tj. Gminy.

Pełnomocnik organu wywodził, iż nadal obowiązuje umowa z [...] stycznia 1998 r. o eksploatacji wodociągu zbiorowego, z załącznika nr 3 do umowy użyczenia wynika, iż skarżąca przejęła również część sieci wodociągowej Gminy ( pkt 15 załącznika – sieć wodociągowa [...] ). Stwierdził, że nawet gdyby zakwestionować moc prawną zawartych umów, to faktyczne władanie sieciami, co przyznała sama spółka, uprawniało organy do nałożenia na nią nakazów na podstawie art. 4 ust. 1 a ustawy o op. Powoływał się również na protokoły odbiorów technicznych, zgromadzone w aktach administracyjnych. Jednocześnie sprecyzował, że spółka nie jest właścicielem, a użytkownikiem sieci położonej na terenie tej gminy, podobnie jak jest użytkownikiem takiej sieci zlokalizowanej na terenie gminy. Stwierdził też, że pojęcie "zaopatrzenie w wodę" obejmuje również obowiązek dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Pełnomocnik strony, odnosząc się do stanowiska prezentowanego przez organy wywodził, iż umowa użyczenia, podobnie jak Porozumienie międzygminne dotyczą wyłącznie obowiązku dostarczania wody i odprowadzenia ścieków, a nie obowiązku konserwacji i naprawy urządzeń przeciwpożarowych. Prezes skarżącej oświadczył, że załącznik nr 3 do umowy użyczenia obejmuje tylko elementy sieci wodociągowej Gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

1. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej: ppsa), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności działań administracji publicznej wynika z art. 134 ppsa i wyznaczony jest granicami sprawy administracyjnej, a nie tylko zarzutami skargi. Podkreślenia wymaga, iż kontrola sprawowana jest w oparciu o akta sprawy administracyjnej ( art. 133 § 1 ppsa), według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji.

Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny, polegające na wyeliminowaniu z obrotu prawnego kontrolowanego aktu, ewentualnie innych wydanych w granicach danej sprawy administracyjnej (art. 135 ppsa ) może nastąpić zasadniczo w sytuacji stwierdzenia, że naruszają one przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej (tj. na treść wydanej decyzji), a prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej treść lub dającym podstawy do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa). Stwierdzenie nieważności stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, następuje zaś w sytuacji, gdy badana decyzja dotknięta jest wadami o jakich mowa w art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej jako: kpa).

2. Kontrolowa, w wyniku wniesienia skargi, decyzja Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej WZ nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, za przedmiot rozstrzygania miała nałożone na skarżacą nakazy służące realizacji ochrony przeciwpożarowej.

Zasadnicze zarzuty skargi skierowne przeciwko tej decyzji sprowadzają się w istocie do zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosownia przepisu art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej, czego konsekwencją miało być – zdaniem skarżącej - bezpodstawne uznanie jej za stronę postępowania administracyjnego i w rezultacie, za podmiot zobowiazany do realizacji obowiązków ( nakazów ) szczegółowo opisanych w utrzymanej w mocy zaskarżaonym aktem, decyzji organu I instancji.

Ocenę legalności badanej decyzji poprzedzić należy uwagą, iż obowiązujące regulacje prawne dotyczące ochrony przeciwpożarowej związane są z zapewnieniem ogólnie pojętego bezpieczeństwa publicznego ( bezpieczeństwa obywateli), a więc jednej z najistotniejszych wartości chronionych konstytucyjnie (art. 5 Konstytucji RP). Wykładnia obowiązujących w materii ochrony przeciwpożarowej przepisów prawa, jako mieszczącej się w granicach chronionego bezpieczeństwa publicznego, powinna być dokonywana w sposób zapewniający realizację wskazanych celów konstytucyjnych. W konsekwencji więc zapewnienie ochrony przeciwpożarowej obywateli, a także ich mienia ( budynków i innych obiektów budowlanego lub terenu ) z woli samego ustawodawcy zostało potraktowane wyjątkowo.

Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( tekst jednolity z 2009 r.,Nr 178, poz. 1380 ze zm. – powoływanej jako: ustawa o op) ochrona przeciwpożarowa polega na realizacji przedsięwzięć mających na celu ochronę życia, zdrowia, mienia lub środowiska przed pożarem, klęską żywiołową lub innym miejscowym zagrożeniem poprzez: 1. zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 2. zapewnienie sił i środków do zwalczania pożaru, klęski żywiołowej lub innego miejscowego zagrożenia; 3. prowadzenie działań ratowniczych. W myśl art. 3 ust 1 ustawy o op, osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja lub instytucja korzystające ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu są obowiązane zabezpieczyć je przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem. Natomast stosownie do przepisu art. 4 ust. 1 właściciel budynku, obiektu budowlanego lub terenu, zapewniając ich ochronę przeciwpożarową, jest między innnymi obowiązany (pkt 3) zapewnić konserwację oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie. Jak zaś stanowi ust. 1a art. 4 ustawy “odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej, o których mowa w ust. 1, stosownie do obowiązków i zadań powierzonych w odniesieniu do budynku, obiektu budowlanego lub terenu, przejmuje - w całości lub w części - ich zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem".

3. Analizując treść art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej w brzmieniu obowiązującym aktualnie od 23 czerwca 2005 r., znowelizowanego w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o zmianie ustawy o ochronie przeciwpożarowej - Dz. U. Nr 100, poz. 835), wskazać należy, iż w wyniku tej zmiany w treści art. 4 ust. 1 ustawy o op, zostały uregulowane obowiązki właściciela budynku, obiektu budowlanego lub terenu przy jednoczesnej rezygnacji ze wskazania w tym przepisie zarządcy lub użytkownika budynku, obiektu budowlanego lub terenu. Powyższy zabieg legislacyjny wynikał z faktu, że ustawodawca zdecydował się wprowadzić do tego przepisu regulację zacytowanego ustępu 1a.

Wykładnia językowa omawianego przepisu nie może budzić wątpliwości co do podmiotów w nim wskazanych. Bez wątpienia wskazuje on, że odpowiedzialność, którą co do zasady z uwagi na treść art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej, ponosi właściciel, w sytuacji zawarcia umowy cywilnoprawnej o zarządzenie lub użytkowanie przechodzi bądź to na zarządcę, bądź to na użytkownika w zależności od zawartej umowy. Jednakże w zdaniu drugim art. 4 ust. 1a ustawy ustawodawca zdecydował, że w przypadku kiedy nie została zawarta umowa o zarządzanie, ani też umowa o użytkowanie, odpowiedzialność właściciela, wynikająca z art. 4 ust. 1 ustawy o op zostaje wyłączona i spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem. Tak ukształtowany przepis nie może budzić żadnych wątpliwości. Chodzi bowiem o sytuacje, w których z uwagi na panujące stosunki gospodarcze pomiędzy właścicielem, a innym podmiotem lub podmiotami, właściciel nie jest w faktycznym, rzeczywistym posiadaniu wymienionych obiektów. Brak takiej regulacji skutkowałby bowiem sytuacją, w której nałożenie obowiązków na właściciela dostosowania budynku, obiektu lub terenu doprowadzenia tych obiektów do spełnienia warunków zapewniających im ochronę przeciwpożarową stałoby się niemożliwe, albowiem właściciel nie posiadałby uprawnienia do wejścia w posiadanie swojej własności i przeprowadzenia w niej odpowiednich robót budowlanych np. do czasu zakończenia zawartej umowy zobowiązującej. A zatem ochrona przeciwpożarowa wynikająca z przedmiotowej ustawy byłaby ochroną bądź to iluzoryczną, bądź też w sposób niewspółmierny wkraczałaby w stosunki gospodarcze pomiędzy podmiotami, w tym np. poprzez doprowadzenie do konieczności rozwiązania zawartych umów, czy wręcz obciążenia właściciela obowiązkami dostosowania przedmiotu własności do wymogów stawianych przez przepisy prawa z uwagi na sposób prowadzonej działalności przez kontrahenta właściciela. Zauważyć należy, że w takie właśnie motywy leżały u podstaw dokonanej nowelizacji. W projekcie ustawy nowelizującej stwierdzono, że dotychczasowe regulacje ustawy o op, określające łącznie obowiązki właścicieli, zarządców i użytkowników obiektów w zakresie ochrony przeciwpożarowej nie wskazują sposobu przejmowania przez poszczególne podmioty przypadających na nie części tych obowiązków. Potrzeba uregulowania tego problemu wynika z utrudnień w egzekwowaniu wymagań przeciwpożarowych, związanych z działaniem wielu podmiotów gospodarczych (spółek) na terenie jednego obiektu i bardzo skomplikowanymi zależnościami formalnoprawnymi między tymi podmiotami ( vide: druk sejmowy 3697).

Z analizowanych regulacji wynika zatem, iż odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej spoczywa nie tylko na właścicielu. W sytuacji kiedy nie włada on budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem wskazana odpowiedzialność przechodzi na zarządcę, użytkownika, a także na podmiot faktycznie władający. Przy czym, o odpowiedzialności podmiotu wymienionego w art. 4 ust. 1a jako ostatni, tj. podmiotu faktycznie władającego można mówić wówczas, gdy budynek, obiekt lub teren nie ma zarządcy lub użytkownika, gdyż nie została zawarta umowa cywilnoprawna o ustanowieniu zarządu lub użytkownika.

Kwestia interpretacji użytych w omawianym przepisie pojęć "zarządca", "użytkownik" może budzić wątpliwości co do tego czy należy je traktować szeroko, czy też przypisywać im znaczenie przyjmowane przez prawo cywilne ( vide: art. 252 i n. Kodeksu cywilnego w odniesieniu do użytkowania ) i doktrynę prawa cywilnego.

4. W okolicznościach sprawy problem zdefiniowania tych pojęć na gruncie wskazanego przepisu pozostawał jednak bez istotnego znaczenia wobec niekwestionowanej przez stronę skarżącą, w istocie najistotniejszej okoliczności jaką stanowił fakt pozostawania sieci wodociągowej Gminy i sieci wodociągowej Gminy ( w odniesieniu do obrębów wskazanych w decyzjach organów ) w faktycznym władaniu skarżącej spółki.

Z akt administracyjnych postępowania zakończonego kwestionowanymi przez skarżącą decyzjami wynika, iż "umową bezpłatnego użyczenia" zawartą [...] grudnia 2003 r. przez Gminę ze skarżącą spółką, sieć wodociągowo- kanalizacyjna

należąca do tej gminy ( wyszczególniona w załączniku nr 3 do umowy ), została z dniem [...] stycznia 2004 r. użyczona skarżącej bezpłatnie z przeznaczeniem na prowadzenie statutowej działalności MZK w związku z zapisem aktu założycielskiego spółki z dnia [...] września 2003 r. ( § 1 umowy ). Zgodnie z umową ( § 7 ) spółka obowiązana jest do ponoszenia kosztów bieżącego utrzymania użyczonego majątku, koniecznych napraw i remontów i stosownie do § 9 umowy użyczonego majątku nie może przekazać osobie trzeciej bez zgody Gminy. Umowa zawarta została na okres lat trzech ( § 10 ).

W odniesieniu do tej umowy istotne pozostaje oświadczenie złożone na rozprawie w dniu 4 marca 2015 r. przez prezesa skarżącej do protokołu rozprawy, iż wskazana umowa o niezmienionej treści nadal wiąże jej strony, a kolejnymi aneksami przedłużano jedynie okres jej obowiązywania. Jednocześnie ani on, ani profesjonalny pełnomocnik spółki nie wskazali by zawierane były inne umowy pomiędzy skarżącą a Gminą jako właścicielem sieci, jak też by zawierane były jakieś inne umowy dotyczące sieci wodociągowej gminy przez tę gminę (właściciela) z innymi niż skarżąca podmiotami. Z takiego stanu rzeczy wynika, iż oprócz umowy bezpłatnego użyczenia nie ma innej umowy i nie ma innego podmiotu, który ewentualnie mógłby być odpowiedzialny w świetle treści art. 4 ust. 1a. Tym samym bezspornie od dnia [...] stycznia 2004 r., na podstawie umowy bezpłatnego użyczenia sieć wodociągowa znajduje się w faktycznym władztwie skarżącej spółki i jest przez nią wykorzystywana w celu zbiorowego dostarczania wody mieszkańcom Gminy. W konsekwencji więc - w sytuacji niespornej okoliczności niepozostawania wskazanej sieci we władaniu właściciela, a w dyspozycji skarżącej, bez znaczenia prawnego pozostaje kwalifikacja i ocena prawna wskazanej umowy "bezpłatnego użyczenia". Bowiem w sytuacji gdy skarżąca, jest w posiadaniu faktycznym przedmiotowej sieci, zaś właściciel Gmina w posiadaniu tym nie jest, a stosunku do tejże sieci nie zawarto - poza znajdującą się w aktach administracyjnych niniejszej sprawy umową z dnia [...] grudnia 2003 r. - żadnej innej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd ani umowy użytkowania, adresatem obowiązków wynikających z ochrony przeciwpożarowej z uwagi na treść art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej pozostaje podmiot faktycznie władający obiektem budowlanym. Zważywszy zaś na przepis art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm. ) nie może budzić watpliwości, iż sieć wodocigowa jest obiektem budowlanym ( o charakterze liniowym ). Adresatem obowiazków w zakresie ochrony przeciwpożarowej pozostaje w odniesieniu do sieci wodociągowej na terenie Gminy pozostaje zatem skarżąca.

5. W ocenie Sądu, również w odniesieniu do sieci wodociągowej zlokalizowanej na terenie Gminy ( w obrębach wskazanych w decyzjach ) adresatem obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej pozostaje także skarżąca. Z Porozumienia międzygminnego z dnia [...] września 2003 r. w sprawie powierzenia zadania w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków wynika, iż Gmina powierzyła swoje zadania własne, określone ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, Gminie. Zgodnie z porozumieniem wykonywać je miał Zakład [...] przy pomocy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przekazanych przez Gminę w nieodpłatne używanie na podstawie umowy użyczenia i protokołu zdawczo- odbiorczego.

Jak wynika z akt administracyjnych, w toku tego postępowania Wójt Gminy nadesłał organowi II instancji umowę o eksploatacji "Wodociągu zbiorowego [...] – Gmina na terenie Gminy" zawartą z Zakładem [...] w dniu [...] stycznia 1998 r. oraz protokoły odbiorów poinwestycyjnych robót dokonywanych w latach 1998 - 2007 z udziałem operatora sieci tj. Zakładu [...] – a po przekształceniu z udziałem skarżącej spółki. Jednocześnie ponownie wskazać należy na złożone na rozprawie oświadczenie prezesa skarżącej, iż spółka pozostaje operatorem sieci wodociągowej położonej na terenie Gminy, w obrębach wskazanych w decyzjach organów, będącej własnością tej gminy i że skarżąca - realizując Porozumienie międzygminne - dostarcza przy wykorzystaniu tej sieci wodę z ujęcia w [...] oraz dokonuje konserwacji tej sieci, jak i jej napraw w przypadku awarii.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych z uwzględnieniem oświadczenia strony skarżącej prowadzi do wniosku, iż prócz umowy eksploatacji wodociągu z [...] stycznia 1998r., nadesłanej przez Wójta Gminy nie ma innej umowy cywilnoprawnej dotyczącej kwestii władania omawianą siecią, gdyż umowa o użyczenia o jakiej mowa w Porozumieniu nie została zawarta. Takiego charakteru nie posiada bowiem porozumienie międzygminne ( art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r.. poz. 594 ze zm. ), będące swoistą formą publicznoprawną. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 27 września 1994 r., SA/Łd 1906/94, LEX nr 10656) w drodze umów cywilnych (art. 9 ust. 1 ustawy) mogą być przekazywane zadania prywatnoprawne, a nie zadania publicznoprawne, których przekazanie może następować - w ramach współdziałania komunalnego - przez utworzenie związku albo zawarcie porozumienia międzygminnego.

W konsekwencji, wobec niespornej okoliczności niepozostawania wskazanej sieci we władaniu właściciela – tj. Gminy, jak też braku umowy cywilnoprawnej, ustanwiającej użytkowanie lub zarząd na rzecz innego podmiotu, który ewentualnie mógłby być odpowiedzialny w świetle treści art. 4 ust. 1a ustawy o op, to spółka pozostaje adresatem obowiązków wynikających z ochrony przeciwpożarowej z uwagi na treść art. 4 ust. 1a ustawy o ochronie przeciwpożarowej jako podmiot faktycznie władający omawianym obiektem budowlanym.

6. Stanowiska, iż adresatem obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej pozostaje skarżąca nie mogły podważyć zarzuty skargi, iż z samej treści przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z ust. 1a jednoznacznie wynika, że nie odnoszą się one do właściciela takiego obiektu jakim jest sieć wodociągowa ( bo nie wymaga ona ochrony przeciwpożarowej ), a powołane przepisy nakładają na właścicieli obiektów ( także podmioty wskazane w ust. 1 a ) określone obowiązki w celu zapewnienia ochrony przeciwpożarowej tym obiektom budowlanym. Wynikający z ust. 1 pkt 3 obowiązek spoczywa zatem na właścicielu ( zarządcy, użytkowniku ) konkretnej nieruchomości na której zlokalizowany jest hydrant zewnętrzny, jako osobie odpowiedzialnej za bezpieczeństwo przeciwpożarowe danego obiektu, i to taki podmiot powinien być stroną postępowania.

W ocenie Sądu, wykładnia językowa wskazanych przepisów, leżąca u podstaw przytoczonych zarzutów skarżącej, nie jest wystarczającą metodą dla odtworzenia rzeczywistej normy prawnej, zawartej we wskazanych regulacjach. Ich rzeczywista treść musi być odkodowana z uwzględnieniem zaakcentowanych już uprzednio celów, jakie realizować ma ochrona przeciwpożarowa tj. zapewnienia ogólnie pojętego bezpieczeństwa publicznego, a więc jednej z najistotniejszych wartości chronionych konstytucyjnie (art. 5 Konstytucji RP). Wykładnia ta powinna być dokonywana z uwzględnieniem także innych regulacji odnoszących się do obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej.

Z przywołanego już przepisu art. 3 ust.1 ustawy o op wynika, że obowiązek zabezpieczenia przed zagrożeniem pożarowym lub innym miejscowym zagrożeniem budynku, obiektu lub terenu spoczywa na osobie fizycznej, osobie prawnej, organizacji lub instytucji korzystającej ze środowiska, budynku, obiektu lub terenu. Zdaniem Sądu, uwzględnienie doniosłych celów ochrony przeciwpożarowej w aspekcie chronionego konstytucyjnie dobra, jakim pozostaje bezpieczeństwo publiczne, nakazuje wykładanie przepisów art. 3 i 4 ust. 1 i 1a ustawy o op z zastosowaniem wykładni funkcjonalnej i celowościowej tj. w sposób pozwalający na uznanie, iż adresatem obowiązków o jakich mowa w przepisie art. 4 jest nie tylko właściciel (użytkownik, zarządca, podmiot faktycznie władający) obiektu budowlanego wymagającego zapewnienia mu ochrony przeciwpożarowej, ale także obiektu niezbędnego dla realizacji zadań w zakresie ochrony przeciwpożarowej, w szczególności zaś takiego jakim pozostaje sieć wodociągowa służąca zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę.

7. W okolicznościach sprawy istotną kwestią pozostaje, iż sprawy ochrony przeciwpożarowej w odniesieniu do wspólnoty samorządowej jaką jest gmina, ustawodawca w art. 7 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym zakwalifikował do kategorii zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, których zaspokojenie należy do zadań własnych gminy. Stosownie do treści art. 9 ustawy o samorządzie gminnym, gmina w celu wykonywania spoczywających na niej zadań może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym organizacjami pozarządowymi. Sfera zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej poprzez realizację zadań własnych stanowi przedmiotowy zakres gospodarki komunalnej. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej ( tekst jednolity Dz. U. z 2011 r., nr 45, poz. 236 ; dalej jako: ustawa o gk ) ustawa ta określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. W sensie podmiotowym gospodarka komunalna obejmuje zatem aktywność jednostek samorządu terytorialnego, a więc w szczególności gmin, polegającą na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Zakres podmiotowy tego pojęcia, poza jednostkami samorządu terytorialnego, obejmuje także inne podmioty, zgodnie bowiem z art. 3 i 5 ustawy o gk, gospodarką komunalną jest również wykonywanie zadań własnych przez związki jednostek samorządu terytorialnego np. przez związki międzygminne, a także działalność odrębnych od danej jednostki samorządu terytorialnego osób prawnych oraz jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, którym dana jednostka samorządowa powierzyła w drodze umowy wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej. Tak więc zakresem pojęcia gospodarka komunalna w znaczeniu podmiotowym objęte są również odrębne w sensie prawnym od danej jednostki samorządowej podmioty prawa (np. spółki prawa handlowego), które zostały utworzone przez tę jednostkę.

Jak wynika z treści umowy bezpłatnego użyczenia, jak też oświadczenia prezesa skarżącej złożonego na rozprawie o następstwie prawnym po Zakładzie [...], spółka jest komunalną osobą prawną realizującą zadania własne Gminy, wyznaczone ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę ( tekst jednolity Dz. U z 2006 r., Nr 123 poz. 858 ze zm. ). Stosownie do art. 2 pkt 7 tej ustawy przez sieć rozumieć należy przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Zaś zgodnie z przepisem art. 19 ust. 1 tej ustawy, rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jest aktem prawa miejscowego. Regulamin taki powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym m.in. warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe ( pkt 9 ).

8. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Gmina akt taki przyjęła uchwałą Rady Miejskiej nr XXXIX/229/2005 z dnia 29 grudnia 2005 r. w postaci Regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków Miejskich Zakładów [...] Spółka z o.o.. Stosownie do § 1 tego aktu prawa miejscowego określa on zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzenia ścieków realizowane na terenie gminy. § 30 przywołanego Regulaminu stanowi, iż woda dla celów przeciwpożarowych dla obiektów dostępna jest przede wszystkich z hydrantów zainstalowanych na sieci wodociągowej. Z powyższego regulaminu wyznaczającego zadania spółki i realizującego niewątpliwie ustalenia Porozumienia międzygminnego w zakresie powierzenia przez Gminę zadań własnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę Gminie, wynika zatem jednoznacznie, że na skarżącej ciąży obowiązek dostarczania wody na cele przeciwpożarowe z sieci wodociągowych pozostających w jej władaniu tj. sieci gminy. W kontekście wskazanych regulacji nie może budzić wątpliwości, że obowiązek zbiorowego zaopatrzenia w wodę, realizowany przy pomocy zbiorczej sieci wodociągowej, obejmuje także obowiązek dostarczania wody na cele przeciwpożarowe

9. Wymagania w zakresie realizacji omówionych zadań własnych gminy w odniesieniu do przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. nr 124, poz. 1030; powoływane jako: rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę). Wydane ono zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13 ust. 3 ustawy o op, zgodnie z którym minister właściwy do spraw wewnętrznych określi w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. Zakres udzielonego właściwemu ministrowi upoważnienia określony został w ustępie 4 art. 13 ustawy, zgodnie z którym

w rozporządzeniu, o którym mowa w ust. 3, uwzględnia się:

1) rodzaje obiektów, w stosunku do których jest wymagane zapewnienie zaopatrzenia w wodę do zewnętrznego gaszenia pożaru;

2) sposoby określania wymaganej ilości wody do celów przeciwpożarowych;

3) wymagania przeciwpożarowe, jakie powinny spełniać sieci wodociągowe;

4) źródła wody do zewnętrznego gaszenia pożaru;

5) wymagania, jakie powinny spełniać hydranty zewnętrzne przeciwpożarowe;

6) rodzaje obiektów budowlanych, do których powinna być doprowadzona droga pożarowa;

7) wymagania, jakie powinna spełniać droga pożarowa.

Zważywszy na regulacje art. 3 i 4 ustawy o op, określające podmioty na których spoczywa realizacja obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej oraz jedynie wykonawczy charakter aktu podustawowego i zakres udzielonego upoważnienia stwierdzić należy, że rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę nie może w sposób odmienny ( rozszerzający czy zawężający ) niż ustawa regulować zakresu podmiotowego zobowiązanych do realizacji ustawowych obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Z tych przyczyn przekroczeniem delegacji ustawowej z art. 13 ust. 3 i 4 ustawy o op jest regulacja § 10 pkt 13 rozporządzenia w zakresie, w jakim stanowi o skonkretyzowaniu podmiotu ( właściciel sieci wodociągowej przeciwpożarowej ), na którym ciąży obowiązek corocznego poddawania hydrantów zewnętrznych przeglądom i konserwacji. Obowiązek ten bowiem obciąża podmioty o jakich mowa w art. 4 ust. 1 i 1a ustawy o op na zasadach i w kolejności wynikającej z tych unormowań.

10. W doktrynie jak i w orzecznictwie nie budzi wątpliwości uprawnienie sądu administracyjnego do badania zgodności przepisu podustawowego z Konstytucją oraz ustawą i w przypadku negatywnej oceny - do odmowy zastosowania takiego przepisu w indywidualnej sprawie. Sąd administracyjny może zatem odmówić zastosowania przepisu aktu podustawowego sprzecznego z ustawą, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięć w sprawie ( vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 9 września 1986r., III AZP 4/86, OSNCP 1987/10/147, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 maja 2001r., III RN 95/00, OSNP 2002/1/1, glosa aprobująca: M. Niezgódka-Medek, Monitor Pod. 2002/4/46 oraz R. Mastalski, OSP 2002/5/69 oraz wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2000r., sygn. akt V SA 2800/99, niepublikowane). Stosownie bowiem do art. 178 ust. 1 Konstytucji RP "sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom".

Skoro unormowanie zawarte w analizowanym przepisie w zakresie wskazującym podmiot zobowiązany do realizacji obowiązku przekroczyło zakres udzielonego właściwemu ministrowi upoważnienia, zasadna jest odmowa zastosowania wymienionego wyżej przepisu rozporządzenia we wskazanym zakresie ze względu na fakt, iż rozwiązania normatywne ustanowione przez ministra nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie. Godzi to bowiem w podstawowe zasady stanowienia aktów wykonawczych.

10. Zważywszy na zaprezentowane w pkt 9 stanowisko Sąd nie znalazł natomiast podstaw do uznania za zasadny wniosku skarżącej o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego z uwagi na jej przekonanie, że przepis § 10 pkt 13 rozporządzenia został wydany poza granicami delegacji ustawowej ze względu na to, że treść upoważnienia zawartego w art. 13 ust. 3 ustawy o op nie pozwala stwierdzić, że umocowuje on ministra właściwego do spraw wewnętrznych do nałożenia na podmioty prawa prywatnego obowiązku przeglądu i konserwacji hydrantów, jak też co do zgodności samego art. 13 ust. 3 ustawy o ochronie przeciwpożarowej z art. 92 ust. 1 Konstytucji wobec tego, że przepis ten nie odpowiada wymogowi szczegółowości upoważnienia do wydania rozporządzenia. W ocenie Sądu bowiem, przepis art. 13 ust. 3 o op realizuje niezbędne wymogi konstytucyjne w zakresie konkretności upoważnienia, wskazania organu właściwego do wydania aktu wykonawczego oraz sprecyzowania zakresu spraw poza który nie można wykraczać.

11. Analizując regulacje omawianego aktu wykonawczego wskazać należy na § 4 ust. 4 tego rozporządzenia stanowiący, iż wymaganą ilość wody do celów przeciwpożarowych dla jednostek osadniczych, określoną w sposób, o którym mowa w ust. 1 i 2, powinna zapewniać sieć wodociągowa doprowadzająca wodę do jednostki osadniczej. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przewidziano, że sieć wodociągowa stanowiąca źródło wody do celów przeciwpożarowych, zwana dalej "siecią wodociągową przeciwpożarową", powinna być zasilana z pompowni przeciwpożarowej, zbiornika wieżowego, studni lub innych urządzeń, zapewniających wymaganą wydajność i ciśnienie w hydrantach zewnętrznych o wskazanych w rozporządzeniu parametrach co do średnicy nominalnej (§ 10 ust. 1) i ciśnienia nominalnego ( § 10 ust. 8 rozporządzenia ). Jak zaś już wskazano w § 10 ust. 13 rozporządzenia nałożony został obowiązek poddawania hydrantów zewnętrznych, co najmniej raz w roku, przeglądom i konserwacji. Przepis ten nie określa, co prawda, zakresu czynności, jakie należy wykonać, jednak należy go oceniać z punktu widzenia skuteczności działania hydrantów, z uwzględnieniem cytowanych wyżej przepisów ust. 8 § 10 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę.

12. Skoro w sprawie pozostawało bezsporne, że skarżąca jest podmiotem faktycznie władającym ( art. 4 ust. 1a ustawy o op ) sieciami wodociągowymi na terenie gmin ( we wskazanych obrębach ) będąc operatorem tych sieci, to na niej ciąży obowiązek dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że sieć wodociągowa służąca zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę ("sieć komunalna") ma charakter jednocześnie sieci przeciwpożarowej zgodnie z regulacjami rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę. Z powyższym obowiązkiem wiąże się ściśle konieczność zachowania sieci wodociągowej w stanie, który umożliwia dostarczanie wody dla tych celów w wymaganej ilości. To zaś, stosownie do cytowanego § 10 ust. 13 rozporządzenia ( wyłożonego w sposób wskazany w pkt 9 ) pociąga za sobą obowiązek przeprowadzania co najmniej raz w roku stosownej kontroli i konserwacji hydrantów zewnętrznych. Obowiązek konserwacji sieci wynika z cytowanych wyżej przepisów rozporządzenia i ma na celu sprawdzenie technicznych możliwości podawania wody o wymaganych parametrach ciśnienia i wydajności. Powyższy obowiązek oznacza jednocześnie konieczność poddania przeglądom i konserwacji wszystkich hydrantów zewnętrznych na przeciwpożarowej sieci wodociągowej którą – jak wskazano – jest sieć wodociągowa służąca zbiorowemu zaopatrzeniu w wodę.

13. Odnosząc się do wywodów skargi o istotnie wadliwych ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy obu instancji w zakresie przyjęcia, iż strona skarżąca jest właścicielem sieci wodociągowej zlokalizowanej na terenach gmin, to zarzut ten pozostaje uzasadniony w odniesieniu do sieci na terenie Gminy. Organ zresztą na rozprawie zmodyfikował w tym zakresie swoje stanowisko wskazując, iż w odniesieniu do tej sieci skarżąca nie pozostaje jej właścicielem, ale "użytkownikiem", podobnie jak jest użytkownikiem sieci stanowiącej własność Gminy.

Wadliwość wskazanych ustaleń, kwalifikowana jako naruszenie przepisów postępowania, nie miała jednak wpływu na wynik sprawy administracyjnej ( treść decyzji ) w zakresie określenia podmiotu zobowiązanego do realizacji nałożonych obowiązków, będącego jednocześnie stroną postępowania administracyjnego. W aktach administracyjnych sprawy, na podstawie których orzeka sąd (art. 133 § 1 ppsa) został przez organy orzekające w sprawie zgromadzony wystarczający materiał dowodowy ( bez wątpienia -ze względu na swój charakter - znany stronie skarżącej, mimo, iż nie w pełni ujawniony w decyzjach ), pozwalający na stwierdzenie, iż spółka jest podmiotem zobowiązanym do realizacji obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej, jednakże nie ze względu na status prawny właściciela wskazanych sieci, ale sprawowanie nad nimi faktycznego władztwa, co zresztą - zdaniem Sądu - odpowiada, cywilnoprawnej instytucji dzierżyciela ( art. 338 Kc ).

W omawianym aspekcie przypomnieć należy, iż stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa podstawą do uchylenia zaskarżonego aktu jest kwalifikowane naruszenie przepisów postępowania czyli takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co w rozpoznawanej sprawie nie nastąpiło. Wobec uznania, iż decyzja skierowana została do podmiotu mającego status strony postępowania (w rozumieniu art. 28 Kpa) bezzasadne pozostawało też stanowisko skarżącej o nieważności kontrolowanych aktów administracyjnych.

14. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że prawidłowo nałożono na skarżącą spółkę obowiązek dokonywania przeglądów i konserwacji hydrantów zewnętrznych, z uwzględnieniem oceny ich wydajności nominalnej. Skoro bowiem spółka nie dokonuje przeglądów hydrantów zewnętrznych, z uwzględnieniem oceny ich wydajności i ciśnienia, to zasadnie zaskarżoną decyzją została do tego zobowiązana, także w odniesieniu do sieci na terenie Gminy, co w zakresie nakazu z pkt 1 decyzji organu I instancji kwestionowała. Zważyć bowiem przyjdzie, iż w myśl pkt 3 ust. 1 art. 4 w zw. z ust. 1a ustawy o op na podmiotach w nim wymienionych ciąży obowiązek zapewnienia konserwacji oraz naprawy urządzeń przeciwpożarowych i gaśnic w sposób gwarantujący ich sprawne i niezawodne funkcjonowanie. Zgodnie zaś z § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz. U. z 2006 r., Nr 80, poz. 563 ) hydranty zewnętrze stanowią urządzenia przeciwpożarowe o jakich mowa w pkt 3 ust. 1 art. 4 ustawy o op.

15. Podobnie znajdujące oparcie w przepisach prawa, zważywszy na przywołaną normę ustawową oraz regulacje rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, było nałożenie obowiązku z pkt 2 decyzji organu I instancji usunięcia nieprawidłowości dotyczących stanu technicznego hydrantów zewnętrznych w sposób i w zakresie opisanym w tej decyzji, przy czym w odniesieniu do wymogów dla odcięć i dostępu do nich także na podstawie § 10 ust. 4, a w odniesieniu do zapewnienia dostępu do hydrantów w celu umożliwienia czerpnia wody dla celów przeciwpożarowych w oparciu o przepis § 10 ust. 9 pkt 3 rozporządzenia. Nałożone obowiązki wynikają zatem wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W ocenie Sądu zaś zasadne jest stanowisko organu odwoławczego, iż w wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2014 r. nałożone obowiązki sformułowane zostały w sposób jasny i konkretny. Podzielić w związku z tym należy jego stanowisko, iż w odniesieniu do określenia miejsc usytuowania hydrantów nastąpiło to w sposób dostateczny, umożliwiający ich identyfikację. Bowiem dokonano ich wskazania przez określenie nazwy ulicy i numeru porządkowego, co w przypadku braku podania numeru oznacza realizację nałożonych obowiązków w odniesieniu do wszystkich hydrantów zainstalowanych na sieci zewnętrznej zlokalizowanej w danej ulicy. W brew wywodom skarżącego nie można zatem przyjąć, iż wydana decyzja jest aktem dotkniętym wadą niewykonalności.

W omawianym aspekcie należy jednak zauważyć, iż dla wykonania obowiązku z pkt 3 decyzji organu I instancji wskazany został termin "30 lutego 2015 r." Mając na uwadze jednak inne terminy wyznaczone tą decyzją (przypadające na koniec miesiąca czerwca 2015r.) wydaje się oczywistym, iż zamiarem organu było określenie terminu wykonania obowiązku z pkt 3 na ostatni dzień miesiąca lutego 2015 r. Wskazana wadliwość powinna zatem podlegać sprostowaniu przez organ w trybie art. 113 Kpa.

16. Dokonując oceny legalności nałożenia na skarżącą obowiązku z pkt 3 decyzji organu I instancji, polegającego zobligowaniu jej do oznakowania miejsc usytuowania hydrantów zewnętrznych znakami zgodnymi z Polskimi Normami, to zarzut strony skarżącej sprowadza się do niezgodności decyzji z prawem ze względu na powołanie się organu w tym zakresie na przepis § 10 pkt 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, z pominięciem zasady wynikającej z aktu wyższego rzędu jakim pozostaje ustawa z dnia 12 września 2002r. o normalizacji ( Dz.U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) stanowiąca w art. 5 ust. 3, iż stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne i mają one charakter niewiążących zaleceń. Dodatkowo skarżąca zarzuciła też, że w § 10 pkt 12 rozporządzenia chodzi w istocie o normą oznaczoną jako PN-B-09700:1986, nieobowiązującą już tj. wycofaną bez zastąpienia jej nową.

W kontekście regulacji ustawy o normalizacji i art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji, pozostaje poza sporem, że Polskie Normy nie mają waloru przepisów prawa. Wynika to z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z unormowań prawnych, zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 roku o normalizacji ( Dz. U. Nr 169, poz. 1386 ze zm.) W powołanych przepisach stwierdza się, że pod pojęciem normy rozumie się dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie.

17. Analizując zarzuty skarżącej dostrzec przede wszystkim należy, że przepisy rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę wraz z drugim rozporządzeniem wykonawczym tj. rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów oraz z aktem podstawowym - ustawą o ochronie przeciwpożarowej, wchodzą w skład sytemu norm prawnych składających się na instytucję ochrony przeciwpożarowej, rozumianej jako całokształt gwarancji prawnych służących zagwarantowaniu bezpieczeństwa publicznego w szczególności zdrowia i życia ludzkiego oraz mienia, której celem jest m.in. zapobieganie powstawaniu i rozprzestrzenianiu się pożaru oraz zapewnienie sił i środków do jego zwalczania. Jednym z podstawowych składników tej instytucji prawnej są bez wątpienia przepisy dotyczące obowiązków właścicieli (innych podmiotów wskazanych w art. 3 i z art. 4 ust. 1 a ustawy o op ) w zakresie dbałości o sprawne i niezawodne funkcjonowanie urządzeń przeciwpożarowych ( pkt 3 ust.1 art. 4 ustawy o op ), przybierające postać prawa, którego przestrzeganie może być egzekwowane środkami przymusu państwowego. Rozporządzenie w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, precyzujące zakres obowiązków wskazanych podmiotów w zakresie ochrony przeciwpożarowej (w tym m.in. obowiązek oznaczenia miejsca usytuowania hydrantu zewnętrznego znakami zgodnymi z Polską Normą ), zostało wydane w granicach upoważnienia ustawowego, realizując delegację ustawową ( w tym z pkt 5 ust. 3 art. 13 ustawy o op - wymagania jakie powinny spełniać hydranty zewnętrzne przeciwpożarowe - w odniesieniu do § 10 pkt 12 rozporządzenia – obowiązek ich oznakowania w określony sposób).

18. Mając na uwadze rangę ustawową i przytoczone cele ochrony przeciwpożarowej należy stwierdzić bez wątpienia, że zastosowanie do oznakowania miejsca usytuowania hydrantu zewnętrznego znormalizowanych oznaczeń, pozwalających na szybkie i jednoznaczne zidentyfikowanie ich lokalizacji służy sprawnej organizacji akcji gaśniczej, zapewniając w konsekwencji jej szybkość, a w rezultacie także skuteczność. Tym samym obowiązek sprecyzowany w § 10 pkt 12 rozporządzenia służy uzyskaniu najlepszego w danych okolicznościach skutku we wskazanej sferze działalności. Oznacza to, że omawiany przepis prócz nałożenia obowiązku zawiera w sobie instrukcję co do sposobu jego realizacji przez dokonane w nim odesłanie do Polskiej Normy, przy czym nie jako normy prawa obowiązującego, ale swoistej "wytycznej". Z powołanych przyczyn podzielić należy – w drodze analogii - pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie I OSK 785/07 ( lex nr 471497 ) i stwierdzić, że organom administracji nie można skutecznie postawiać zarzutu naruszenia prawa przez odwołanie się do Polskiej Normy, która w sposób optymalny zapewnia realizację spoczywającego na podmiocie zobowiązanym obowiązku oznakowania w sposób znormalizowany hydrantów zewnętrznych. Nie może bowiem umykać z pola widzenia sprawa podstawowa, jaką jest należyta organizacja ochrony przeciwpożarowej.

Przy wskazanym rozumieniu poddanych analizie regulacji, kwestia "nieobowiązywania" Polskiej Normy ze względu na jej wycofanie pozostaje bez znaczenia skoro owo wycofanie nie pozbawia takiej normy jej funkcji "wytycznej" porządkującej pewną sferę działalności jaką pozostaje ochrona przeciwpożarowa.

19. Odnosząc się do regulacji § 10 pkt 12 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę, Sąd orzekający nie dostrzegł, sugerowanej w skardze, potrzeby wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego. Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącej, co już wskazano, regulacja ta nie przekracza delegacji ustawowej. Skoro stosownie do pkt 5 ust. 3 art. 13 ustawy o op, właściwy minister został upoważniony do określenia wymagań jakim powinny odpowiadać hydranty zewnętrzne przeciwpożarowe, to w ramach tego upoważnienia mieściło się sformułowanie wymogu ich oznakowania w określony sposób.

20. Analizując, w odniesieniu do omawianego nakazu, uzasadnienia decyzji organów obu instancji, jest oczywistym w kontekście poczynionych wywodów, iż pozostawały one w znacznej części wadliwe ( odnoszenie się do nieaktualnej ustawy o normalizacji, całkowicie chybione wywody o swoiście rozumianym "prawie zwyczajowym" stosowania Polskich Norm ), to jednak uchybienia te pozostawały bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia ( vide: pkt 13 uzasadnienia ).

21. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 ppsa skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.