Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 754/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7; art. 8; art. 11; art. 77 § 1; art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c); art. 152;  art. 190; art. 200; art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2013 poz 461
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb  Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko (sprawozdawca), Protokolant Sekretarz sądowy Sylwia Bałaban, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 października 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych wydanej w postępowaniu wznowieniowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz E. S. kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 4 stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej wymienianej jako ARiMR lub Agencja), po rozpatrzeniu odwołania E. S., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 31 sierpnia 2011 r. stwierdzającą, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 9 marca 2005 r., którą przyznano E. S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2004 wydana została z naruszeniem prawa.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia 9 marca 2005 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w [...] przyznał E. S. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych za 2004 rok w łącznej kwocie 77.555,04 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 32.440,57 zł oraz uzupełniającej płatności obszarowej w wysokości 45.114,47 zł. Decyzja została doręczona stronie w dniu 30 marca 2005 r.

W dniach 16 października i 5 listopada 2007 r. do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wpłynęły pisma S. K., w których poinformował on Agencję, że od 1998 r. był użytkownikiem (dzierżawcą) działek wskazanych we wniosku E. S. o przyznanie płatności bezpośrednich. Do informacji dołączono kopię umowy dzierżawy jednej z działek o powierzchni 82 ha, zawartej w dniu 20 marca 2004 r. pomiędzy E. S. i S. K.

W wyniku przeprowadzonego w trybie wznowieniowym postępowania, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] dał decyzję z 31 sierpnia 2011 r., mocą której stwierdził, że decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 9 marca 2005 r. została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono, że E. S. nie była w 2004 roku faktycznym użytkownikiem działek ewidencyjnych o numerach A, B i C w rozumieniu ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych, gdyż nie prowadziła na nich działalności rolniczej, dlatego płatność za ten rok nie powinna być przyznana. Z uwagi jednak na to, że decyzja o przyznaniu płatności została skutecznie doręczona stronie w dniu 30 marca 2005 r., to jej uchylenie nie mogło nastąpić z powodu upływu 5-letniego terminu określonego w art. 146 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej powoływanej jako K.p.a.). Z tej przyczyny organ na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji z dnia 9 marca 2005 r. z naruszeniem prawa.

W toku postępowania odwoławczego, prowadzonego na skutek odwołania wniesionego przez E. S., odmówiono przeprowadzenia zawnioskowanych przez odwołującą się dowodów z zeznań świadków, dołączono natomiast protokoły z zeznań tych świadków znajdujące się w prowadzonym przed Sądem Rejonowym w [...] postępowaniu karnym.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 4 stycznia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] z dnia 31 sierpnia 2011 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z 9 marca 2005 r. był przepis art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czyli wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dacie wydania ostatecznej decyzji i nieznanych organowi, który ją wydał. W ocenie organu spełnione zostały wszystkie przesłanki wznowienia postępowania. Decyzja z 9 marca 2005 r. jest ostateczna, a nowe dowody (okoliczności) w sprawie stanowią twierdzenia S. K., według których to on od 1998 r. do listopada 2007 r. był użytkownikiem działek wymienionych we wniosku E. S. o przyznanie płatności oraz dołączona umowa dzierżawy jednej z działek. Okoliczność, że S. K. był użytkownikiem (dzierżawcą) działek objętych wnioskiem istniała w dacie wydania decyzji z 2005 r. i nie była znana organowi, który ją wydał.

W ocenie organu odwoławczego złożona do akt sprawy umowa dzierżawy i oświadczenia S. K. dotyczące użytkowania działek pozostają w sprzeczności z danymi zawartymi we wniosku E. S. o przyznanie płatności.

Powołując się na przepisy ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych oraz oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 z późn. zm.), organ wywiódł, że istotną kwestią warunkującą przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych jest posiadanie gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności przez producenta rolnego.

Zdaniem organu pojęcie posiadania użyte w przepisach wskazanych ustaw należy interpretować w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, rozróżniającego posiadanie samoistne i zależne. Dla przyznania płatności nie jest istotny tytuł prawny do nieruchomości. Istotne jest tylko, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem (posiada grunt), przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych. Organ orzekający o przyznaniu płatności bada, który z podmiotów faktycznie prowadzi działalność rolniczą zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, w roku kalendarzowymi przypadającym na rok ubiegania się o płatność.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ ustalił, że E. S. była współwłaścicielką działek rolnych, które objęte były jej wnioskiem o przyznanie płatności. Z jej wyjaśnień wynika, że S. K. nigdy nie był samodzielnym użytkownikiem jej gospodarstwa. Umowa pomiędzy skarżącą a S. K. polegała na tym, że miał on wykonywać konkretne czynności rolnicze za wynagrodzeniem, które na jego prośbę rozliczane było w postaci ilościowo określonych płodów rolnych. Prace opierały się na ustnej umowie zlecenia, a wykonawca nie miał swobody wykonywania zleconych czynności, bowiem pozostawał pod kontrolą i nadzorem co do jakości i ilości określonych zleceń.

Na podstawie zeznań świadków organ ustalił, że na części działek pracował współwłaściciel T. B., który posiadał część sprzętu potrzebnego do wykonywania prac polowych. Natomiast na pozostałej części prace polowe wykonywał S. K., któremu płacono płodami rolnymi. Z zeznań świadków, w tym S. K., organ odwoławczy wyciągnął wniosek, że to S. K. faktycznie użytkował sporne działki ewidencyjne w roku kalendarzowym 2004. To on jako dzierżawca decydował o tym, jakie będą zasiewy, nie miał obowiązku przedstawiania właścicielom rozliczeń, jedynie przekazywał im kalkulacje kosztów uprawy zbóż, sam kupował niezbędne nawozy i zatrudniał pracowników do prac polowych. Zabiegi agrotechniczne wykonywane były maszynami rolniczymi, które były własnością S. K. Cała zaś produkcja zbóż była przeznaczana na potrzeby jego gospodarstwa.

Organ odwołał się także do zeznań współwłaściciela gospodarstwa J. S., który zeznał między innymi, że współwłaściciele administrowali nieruchomością, to znaczy zajmowali się zarządzaniem gospodarstwem, rozliczaniem prowadzonych w nim prac, obsługą kredytu, kontrolą z banku i Agencji, uczestniczeniem w spisach, a także kontaktami z urzędami.

Na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego organ odwoławczy uznał, że E. S. w roku kalendarzowym 2004 nie była posiadaczką (użytkowniczką) działek wskazanych we wniosku o płatności. Wyjaśnienia strony i powoływanych przez nią świadków organ uznał za mało wiarygodne i niemające potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nie udowodniono okoliczności, jakoby S. K. wykonywał prace polowe na spornych działkach na zlecenie E. S. Okoliczności tej zaprzecza przedstawiona przez S. K. umowa dzierżawy. Postępowanie karne toczące się przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie sygn. akt [...], dotyczące rzekomego wypełnienia blankietu umowy podpisanego przez E. S. niezgodnie z jej wolą, prowadzone przeciwko S. K., zakończyło się wyrokiem uniewinniającym z dnia [...] lutego 2011 r.

Powołując się na zgromadzony materiał dowodowy organ stwierdził, że S. K. w związku z podjęciem w roku 2003 decyzji o budowie chlewni i potrzebie wykazania do celów kredytowych powierzchni faktycznie uprawianego areału zwrócił się do małżonków S. o podpisanie umowy dzierżawy. E. i J. S. zgodzili się, z zastrzeżeniem, że umowa może być wykorzystana wyłącznie do celów związanych z uzyskaniem kredytu.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że do istotnych elementów umowy zlecenia należy to, że zleceniobiorca powinien stosować się do wskazanego przez zleceniodawcę sposobu wykonania zlecenia. Z materiału dowodowego wynika zaś, że S. K. nie otrzymał żadnych wskazówek od E. S. co do sposobu korzystania z nieruchomości. Strona nie wskazała dowodów, które potwierdzałyby fakt takich wskazówek, jak i w ogóle zlecania wykonywania prac polowych. Samo twierdzenie strony organ uznał za niewystarczające.

Według organu odwoławczego sporne działki ewidencyjne na podstawie ustnych ustaleń zostały oddane S. K. do użytkowania i pobierania pożytków w zamian za czynsz dzierżawny w postaci płodów rolnych. Zatem osobą, która faktycznie je użytkowała był właśnie S. K. W sprawie nie przedstawiono żadnych dowodów potwierdzających twierdzenia małżonków S., jakoby zlecali wykonywanie prac polowych na spornych działkach. Takie konkluzje znajdują w ocenie organu oparcie w materiałach zgromadzonych w toku postępowania karnego prowadzonego przez Prokuraturę Okręgową w [...] w sprawie sygn. akt [...], dotyczącej między innymi doprowadzenia do niekorzystnego rozporządzenia mieniem Agencji z tytułu wypłaconych w latach 2004-2006 dopłat bezpośrednich.

Powołując się na poglądy orzecznictwa organ wywiódł, że środki finansowe przewidziane na płatności powinny być kierowane do producentów rolnych bezpośrednio użytkujących grunty rolne. Zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2004 działki nie były w tym okresie w posiadaniu (nie były użytkowane) przez E. S., a tym samym wszystkie działki winny zostać wykluczone z wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za ten rok.

Dlatego w przedmiotowej sprawie wystąpienie nowych okoliczności lub nowych dowodów uzasadniałoby uchylenie decyzji o przyznaniu E. S. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2004 w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a., jednakże z uwagi na treść przepisu art. 146 § 1 K.p.a. i stwierdzenie upływu przewidzianego tam 5-letniego terminu organ pierwszej instancji należycie stwierdził wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ wskazał, że na etapie postępowania odwoławczego odmówiono dopuszczenia dowodu z zeznań zgłoszonych przez skarżącą świadków z uwagi na to, że ich zeznania nie przyczyniłyby się do zmiany rozstrzygnięcia. Natomiast w poczet materiału dowodowego sprawy zaliczono zeznania tych świadków, które złożone zostały w toku postępowania karnego prowadzonego przed Sądem Rejonowym w [...] w sprawie sygn. akt [...]. Zeznania te nie wskazują jednak na żadne nowe okoliczności, które nie byłyby już wcześniej znane organowi.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 4 stycznia 2012 r. skarżąca E. S. wnosiła o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła organom nieprzeprowadzenie postępowania w całości, poprzez odmowę przesłuchania wszystkich zgłoszonych świadków, błędy w ustaleniach faktycznych, brak odniesienia się do wszystkich zgłoszonych dowodów oraz podważenie przyjętej przez Agencję praktyki uznawania uprawnienia jednej osoby do występowania w imieniu wszystkich zaangażowanych w prowadzenie gospodarstwa rolnego.

Według skarżącej organ przeprowadził dowolną ocenę dowodów poprzez uznanie za wiarygodne tylko tych, które potwierdzały z góry postawioną tezę, że skarżąca nie była użytkowniczką spornych działek. Tymczasem skarżąca była posiadaczką (współwłaścicielką) gospodarstwa rolnego i uzyskała wpis do ewidencji producentów rolnych. Grunty rolne będące w jej posiadaniu były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, a ich łącza powierzchnia przekraczała 1 ha. Nie istniała żadna umowa, którą pozbawiałaby skarżącą współposiadania gruntów rolnych. Składając wniosek kierowała się przepisami ustawy, treścią poradników dla wnioskodawców i ustaleniami pomiędzy wszystkimi zaangażowanymi w prowadzenie gospodarstwa, w tym ze S. K. Od samego początku prowadzenia gospodarstwa ustalone było, że małżonkowie S. zajmują się kwestiami administracyjnymi, co uzasadniało złożenie wniosku o dopłaty, tym bardziej, że przepisy o dopłatach nie wprowadzają wymogu, aby wnioskodawca osobiście wykonywał czynności związane z fizycznymi pracami na polu. Natomiast S. K. nigdy nie był płatnikiem podatku rolnego za działki objęte wnioskiem, nigdy też nie był ich faktycznym użytkownikiem.

Skarżąca zarzuciła, że organ oparł się na sprzecznych z prawdą zeznaniach S. K., który wypełnił wbrew jej woli podpisany przez nią blankiet umowy dzierżawy i wyłudził niezgodne z prawdą poświadczenie podpisów na umowie od Wójta Gminy [...], co zostało potwierdzone w postępowaniu karnym. Podpisanie blankietu umowy przez skarżącą nastąpiło na prośbę S. K., który chciał mieć argument do zawarcia porozumienia z innym współwłaścicielem działek (T. B.) odnośnie ustalenia zasad współpracy przy uprawie działek.

Według skarżącej przywoływana przez organ umowa dzierżawy przedmiotowych działek jest nieważna, gdyż nie została podpisana przez pozostałych współwłaścicieli. Nie może być ona uznana za umowę dzierżawy, gdyż nie obejmuje obowiązku opłacania przez dzierżawcę czynszu. Ponadto umowa dotyczy tylko części działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego (82 ha z łącznej powierzchni 154,09 ha).

W ocenie skarżącej nie istnieją przesłanki podważające fakt, że to ona wykonywała faktyczne władztwo nad działkami i prowadziła gospodarstwo. To skarżąca płaciła podatek rolny, kupowała nawozy, uczestniczyła w czynnościach dotyczących zniesienia współwłasności, obsługiwała kredyt, uczestniczyła w czynnościach kontrolnych, nadzorowała funkcjonowanie gospodarstwa. Rola S. K. ograniczała się tylko do wykonywania konkretnie oznaczonych prac rolnych w gospodarstwie, za wynagrodzeniem i pod kontrolą właścicieli. S. K. nigdy nie występował o dopłaty bezpośrednie do tych gruntów, ponieważ nie miał do tego prawa.

Skarżąca podniosła także, że zarówno w niniejszej sprawie, jak i sprawach karnych występuje wiele faktów i okoliczności potwierdzających, że S. K. wielokrotnie podawał fałszywe informacje, co podważa wiarygodność jego twierdzeń, na których organ się oparł.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt III SA/Lu 156/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę E. S., zgadzając się ze stanowiskiem organów, że w sprawie wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję z dnia 9 marca 2005 r. Ze względu na sprzeczne ze sobą twierdzenia E. S. i S. K. oraz wnioski wynikające z innych dowodów, kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy było przesądzenie, czy skarżąca spełniała warunki przyznania płatności sformułowane w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 z późn. zm.), z którego wynika, że płatność bezpośrednia do gruntów rolnych przyznawana jest temu rolnikowi, który spełnia trzy warunki: jest w posiadaniu gruntów rolnych, grunty te utrzymuje w dobrej kulturze rolnej, a ich minimalny obszar wynosi 1 ha. Sąd pierwszej instancji za trafne uznał stanowisko organów, że prawo do dopłat do gruntów rolnych przysługiwało w niniejszej sprawie wyłącznie "posiadaczowi" nieruchomości (działek zgłoszonych we wniosku o przyznanie płatności), w potocznym rozumieniu ich faktycznego użytkownika, a ściślej osoby faktycznie z nieruchomości rolniczo korzystającej. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Agencja prawidłowo uznała, że posiadaczem działek o numerach ewidencyjnych A, B oraz C był w roku 2004 S. K., nie zaś skarżąca.

Istotne znaczenie w tej sprawie miały ustalenia faktyczne dokonane w oparciu o zeznania świadków, gdyż przede wszystkim w oparciu o nie organ ustalił, że część działek zadeklarowanych do przyznania płatności przez skarżącą w rzeczywistości nie znajdowała się w jej posiadaniu w 2004 r., a ustalenie to wyklucza możliwość uzyskania przez nią płatności obejmującej te nieruchomości. Sąd stwierdził, że postępowanie w tym zakresie zostało przeprowadzone prawidłowo, w sposób przewidziany przepisami K.p.a.

Z dokonanych ustaleń faktycznych wynika, że skarżąca E. S. zawarła ze S. K. ustną umowę, na podstawie której w 2004 roku użytkował on grunty, których współwłaścicielem była skarżąca. To S. K. prowadził na nich działalność rolniczą i pobierał z niej pożytki. Zarówno E. S. jak i S. K. potwierdzają, że prace polowe wykonywał S. K., jednakże nie zgadzają się co do zakresu tych prac oraz charakteru porozumienia jakie zawarli.

W toku całego postępowania skarżąca kwestionowała przedłożoną przez S. K. umowę dzierżawy z dnia 20 marca 2004 r., wskazując, że jest ona nieważna z uwagi na fakt, iż brak jest w niej określenia czynszu z tytułu dzierżawy, a ponadto nie podpisali jej wszyscy współwłaściciele działek. Podkreślała również, że prace wykonywane przez S. K. oparte były o umowę zlecenia, za które skarżący otrzymywał wynagrodzenie w postaci płodów rolnych. W ocenie Sądu powyższe twierdzenia nie znajdują odzwierciedlenia w bardzo obszernym materiale dowodowym sprawy. Dokument pisemnej umowy dzierżawy z dnia 20 marca 2004 r. prawidłowo nie był dla organu przesądzający dla dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, bowiem organ opierał się przede wszystkim na innych wiarygodnych dowodach. Wprawdzie ma rację skarżąca, że jej pisemna umowa dzierżawy zawarta ze S. K. dla swej ważności wymagała zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, jednak z niewadliwych ustaleń faktycznych organu wynika, że umowa ta nie stanowiła podstawy ustalenia faktycznie władającego nieruchomością uprawnionego do złożenia wniosku o przyznanie dopłat bezpośrednich za rok 2004.

W tym kontekście okoliczności opłacania podatków, obsługi kredytu, czy też wykonywania innych czynności administracyjnych, pozostają bez znaczenia dla oceny uprawnień skarżącej do przyznania płatności i jej kwalifikacji jako posiadaczki nieruchomości objętych wnioskiem o przyznanie płatności. To bowiem S. K. decydował o rodzaju upraw na całym areale, o czym świadczą załączone do akt sprawy faktury VAT, prowadził wszystkie prace z wykorzystaniem własnych maszyn oraz wykonywał inne czynności składające się na posiadanie gruntów rolnych w rozumieniu przepisów ustawy, to jest swobodnie dokonywał odpowiednich zabiegów agrotechnicznych, zbierał plony oraz utrzymywał grunty w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej E. S. od powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 stycznia 2014 r. w sprawie sygn. akt II GSK 1774/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zaskarżona do Sądu pierwszej instancji decyzja wydana została po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., czyli w sytuacji gdy po wydaniu decyzji ostatecznej w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, które: a) mają istotne znaczenie dla sprawy, b) istniały w dniu wydania decyzji i c) nie były znane organowi wydającemu decyzję. Nową istotną dla sprawy okolicznością nieznaną organowi w dacie wydania decyzji w sprawie przyznania płatności było ustalenie w toku postępowania administracyjnego, że to S. K. użytkował od 1998 r. działki o nr A, B oraz C, za które przyznane zostały skarżącej E. S. płatności na podstawie złożonego przez nią wniosku o przyznanie płatności do gruntów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że ustalenia powyższej okoliczności dokonano w postępowaniu przed organami w oparciu przede wszystkim o zeznania świadków, z których wynika, że w 2004 r. S. K. użytkował grunty prowadząc na nich działalność rolniczą i pobierał z niej pożytki, decydował o rodzaju upraw na całym areale, swobodnie dokonywał zabiegów agrotechnicznych, zbierał plony oraz utrzymywał grunty w dobrej kulturze rolnej. Sąd kasacyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji uznał te ustalenia za prawidłowe.

Wnosząc skargę do Sądu pierwszej instancji, E. S. zarzuciła organom nieprzeprowadzenie postępowania w całości, poprzez nieprzesłuchanie wszystkich zgłoszonych świadków, błędy w ustaleniach faktycznych, brak odniesienia się do zgłoszonych dowodów i dowolną ocenę dowodów przez uznanie za wiarygodne tylko tych, które potwierdzają tezę, że nie była ona użytkownikiem spornych gruntów. Zaznaczyła, że nie istnieją żadne przesłanki podważające jej faktyczne władztwo nad działkami i prowadzenie przez nią gospodarstwa. Podkreśliła, że nadzorowała funkcjonowanie gospodarstwa, płaciła podatki, kupowała nawozy, uczestniczyła w czynnościach dotyczących zniesienia współwłasności, obsługiwała kredyt, natomiast rola S. K. ograniczała się tylko do wykonywania konkretnie oznaczonych prac rolnych w gospodarstwie za wynagrodzeniem i pod kontrolą właścicielki. Jak wyjaśniła skarżąca, S. K. nigdy nie występował o dopłaty bezpośrednie do gruntów, ponieważ nie miał do tego prawa.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, Sąd pierwszej instancji uznał, że nie mają one odzwierciedlenia w bardzo obszernym materiale dowodowym sprawy. Dokument pisemnej umowy dzierżawy z 20 marca 2004 r., odnośnie której skarżąca twierdzi, że jest nieważna, prawidłowo w ocenie Sądu pierwszej instancji nie był dla organów przesądzający dla dokonania istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych. Organy oparły się bowiem przede wszystkim na innych wiarygodnych dowodach. W ocenie Sądu pierwszej instancji czynności takie, jak opłacanie podatków, obsługi kredytu czy też wykonywanie innych czynności administracyjnych, pozostają bez znaczenia dla oceny uprawnień skarżącej do przyznania płatności i jej kwalifikacji jako "posiadacza" nieruchomości objętych wnioskiem o przyznanie płatności.

Dokonując oceny stanowiska Sądu pierwszej instancji w świetle zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że trafny jest zarzut naruszenia przepisów postępowania. Nie wszyscy bowiem wymienieni z imienia i nazwiska świadkowie twierdzili, że to S. K. był użytkownikiem gruntów. Dla przykładu, współwłaściciel gruntów T. B. zeznał, że prace polowe były zlecane S. K., gdyż posiadał on wiedzę i sprzęt do uprawy ziemi, a rozliczenia odbywały się między właścicielami a S. K. za wykonane prace. Zatem zeznania tego świadka w tym fragmencie potwierdzają twierdzenie skarżącej, że S. K. uprawiał grunt na zlecenie właściciela. Podobnie zeznawał Z. S.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w ocenie organu odwoławczego, wyjaśnienia skarżącej i świadków przez nią przedstawionych, zebrane w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, należało uznać za mało wiarygodne i niemające potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a przeprowadzone postępowanie dowodowe nie udowodniło jakoby S. K. wykonywał prace na zlecenie E. S. Tak ogólne odniesienie się organu odwoławczego do wyjaśnień skarżącej oraz przedstawionych przez nią świadków zyskało aprobatę Sądu pierwszej instancji, który stwierdził, że ocena materiału dowodowego została dokonana zgodnie z art. 80 K.p.a.

Ze stanowiskiem tym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób zgodzić się w sytuacji, gdy decyzja organu administracyjnego nie wyjaśnia przyczyn, dla których nie daje on wiary wyjaśnieniom skarżącej ani wskazanym przez nią świadków. W przypadku, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności poprzez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji braku uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia przyczyn, dla których odmówiono wiarygodności wyjaśnieniom skarżącej oraz powołanych przez nią świadków, bez wskazania nawet tego, których świadków dotyczy to stwierdzenie, narusza art. 80 K.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącą, że pisemna umowa dzierżawy zawarta ze S. K. jest nieważna. W tej sytuacji należy przyjąć, że ustalenia faktyczne dokonane w sprawie oparte zostały wyłącznie na zeznaniach świadków, którzy jak już wyżej zaznaczono nie byli zgodni co do tego, czy S. K. był faktycznym użytkownikiem gruntów, czy też działał na zlecenie właścicieli gruntu. Okolicznością niepozbawioną znaczenia w sprawie jest to, że S. K. nigdy nie ubiegał się o dopłaty, co w świetle jego twierdzeń, iż to on był faktycznym użytkownikiem gruntów, których współwłaścicielką była skarżąca, powinno stanowić szczególny powód do zainteresowania w ramach badania okoliczności niniejszej sprawy. S. K. dopiero w 2007 r. zawiadomił Agencje, że był użytkownikiem (dzierżawcą) działek podanych we wniosku o dopłaty przez E. S., dołączając do zawiadomienia umowę dzierżawy, która jak się okazało, była umową nieważną i napisaną wyłącznie w celu uzyskania przez S. K. kredytu na budowę chlewni. Na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy przyjąć, iż wbrew twierdzeniu Sądu pierwszej instancji umowa dzierżawy z dnia 20 marca 2004 r. stanowiła istotny dowód w postępowaniu administracyjnym, gdyż organy odwoływały się do faktu jej zawarcia, wykazując, że użytkownikiem gruntu był S. K.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji wydał postanowienie, którym odmówił przeprowadzenia dowodu ze świadków, jednak następnie z urzędu dopuścił dowody z przesłuchania świadków w postępowaniu karnym, również tych, których wnioskowała skarżąca. W tej sytuacji w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 78 § 1 i § 2 K.p.a. wobec niewykazania, że takie postępowanie organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy, należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Podkreślić przede wszystkim należy, że stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako "P.p.s.a."), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu postępowania art. 80 K.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Należy bowiem wskazać, że uchylenie zaskarżonej decyzji następuje między innymi wówczas, gdy sąd stwierdzi, że w sprawie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Organ odwoławczy uznał wyjaśnienia skarżącej i świadków przez nią przedstawionych, zebrane w ramach prowadzonego postępowania dowodowego za niewiarygodne i niemające potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Zdaniem organu, przeprowadzone postępowanie dowodowe nie udowodniło jakoby S. K. wykonywał prace na zlecenie E. S.

W art. 80 K.p.a. zawarta została zasada swobodnej oceny dowodów. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Należy mieć na uwadze, że zasada swobodnej oceny dowodów nie uprawnia organów administracji publicznej do dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zatem, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, w sytuacji gdy decyzja organu administracyjnego nie wyjaśnia przyczyn, dla których nie daje on wiary wyjaśnieniom skarżącej ani wskazanym przez nią świadków dochodzi do naruszenia przepisu art. 80 K.p.a. W przypadku, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności poprzez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wobec tego, ponownie rozpatrując sprawę organ drugiej instancji, powinien szczegółowo odnieść się do wyjaśnień skarżącej i zeznań wskazywanych przez nią świadków potwierdzających wskazywane przez skarżącą okoliczności, wymieniając tych świadków i okoliczności, co do których zeznawali. W razie jeżeli organ uzna wyjaśnienia te i zeznania za niewiarygodne, powinien podać przyczyny odmowy wiarygodności tym dowodom. W szczególności dotyczy to wymienianych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zeznań świadków T. B., M. B., J. S., Z. S.

Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, okolicznością niepozbawioną znaczenia w sprawie jest to, że S. K. nigdy nie ubiegał się o dopłaty, co w świetle jego twierdzeń, iż to on był faktycznym użytkownikiem gruntów, których współwłaścicielką była skarżąca, powinno stanowić szczególny powód do zainteresowania w ramach badania okoliczności niniejszej sprawy. Organ powinien zatem wyjaśnić z jakiej przyczyny S. K. nie ubiegał się o dopłaty, skoro miał być faktycznym użytkownikiem gruntów oraz z jakiej przyczyny dopiero w 2007 r. zawiadomił Agencję, że był użytkownikiem (dzierżawcą) działek podanych we wniosku o dopłaty przez E. S. Po ustaleniu tych przyczyn organ powinien wypowiedzieć się co do ich znaczenia i wiarygodności.

Na podstawie analizy uzasadnienia zaskarżonej decyzji należy przyjąć, że umowa dzierżawy z dnia 20 marca 2004 r. dołączona do zawiadomienia kierowanego do Agencji stanowiła istotny dowód w postępowaniu administracyjnym, gdyż organy odwoływały się do faktu jej zawarcia, wykazując, że użytkownikiem gruntu był S. K. Ponownie rozpatrując sprawę organ powinien wyjaśnić jakie było znaczenie tej umowy w stosunkach między S. K. oraz E. S. i T. B., biorąc pod uwagę, że umowa ta została sporządzona dopiero w 2004 roku, a więc kilka lat po nawiązaniu stosunków między tymi osobami. Organ powinien zatem rozstrzygnąć w jakich okolicznościach umowa została sporządzona (w jakich okolicznościach powstał dokument mający potwierdzać zawarcie umowy i czy rzeczywiście zawarcie umowy potwierdzał), czy miała znaczenie jako zmieniająca stosunki między stronami, czy potwierdzała stosunki między stronami, czy napisana została w jakimkolwiek innym celu, na przykład wyłącznie w celu uzyskania przez S. K. kredytu na budowę chlewni,

Ponownie rozpatrując sprawę, organ dokona analizy zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego.

Według art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża zasadę prawdy obiektywnej, która oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Wyrazem tej zasady są obowiązki nałożone na organ administracji publicznej w art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Według tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić czy dana okoliczność została udowodniona. Ocena całego zgromadzonego materiału dowodowego, w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (postanowienia), stanowiącym - stosownie do treści art. 107 K.p.a. - jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Przy tym przez właściwe motywowanie decyzji (postanowienia) organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 K.p.a., a także w poszczególnych sytuacjach także zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.).

Wobec powyższego, w sytuacji, gdy organ doszedłby do wniosku, że należałoby odmówić wiarygodności i mocy dowodowej określonym dowodom, wówczas ocena taka powinna być oparta na przekonujących podstawach, co znajdzie również swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji, spełniając wymogi normatywne tego uzasadnienia, określone w art. 107 § 3 K.p.a.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a.

Orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu ma uzasadnienie w przepisie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 461).