Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 542/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1, art. 112 ust. 4, art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1, art. 124, art. 142, art. 4 pkt 9b
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 21 par. 1 pkt 1, art. 24 par. 1 pkt 1 i 4, art. 26 par. 2, art. 123 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Janina Guść Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego gruntu wydzielonego pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę na decyzję Wojewody z 20 maja 2013 r. uchylającą decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 30 października 2012 r. o ustaleniu odszkodowania w kwocie 342 435 zł na rzecz tej spółki z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...] i umarzającą w całości postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji.

Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z 8 czerwca 2011 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. T. [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] na działki o numerach: [...]. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że działka nr [...] przeznaczona została pod drogę gminną. Dla nieruchomości o n r[...] w G. Sąd Rejonowy G.-P. w G. prowadzi księgę wieczystą Nr GDI [...]. W Dziale II przedmiotowej księgi jako użytkownika wieczystego w/w nieruchomości ujawniono "A" Spółkę z o.o. z siedzibą w W. Z dniem 4 lipca 2011 r. (tj. z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) prawo użytkowania wieczystego ustanowione na działce nr [...] wygasło z mocy art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.).

Stosownie do art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami Gmina G. podjęła rokowania w przedmiocie wysokości odszkodowania z użytkownikiem wieczystym, które jednak nie zakończyły się pozytywnymi ustaleniami w tym przedmiocie. Następnie, w piśmie z 1 marca 2012 r. "A" Spółka z o.o. z siedzibą w W. złożyła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, wniosek o ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...].

Postanowieniem z 2 marca 2012 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia niniejszego wniosku i wyznaczył do prowadzenia niniejszej sprawy Starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

W toku postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania rzeczoznawca majątkowy sporządził operat szacunkowy, w którym oszacował wartość prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na działce nr [...] na kwotę 342 435 zł. Dnia 19 września 2012 r. w siedzibie Starostwa Powiatowego w P. G. została przeprowadzona rozprawa administracyjna.

W decyzji z 30 października 2012 r. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł o ustaleniu na rzecz wnioskodawcy odszkodowania w kwocie 342 435 zł z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w G.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka z o.o. "A". Ponadto, wraz z pismem z 15 marca 2013 r. pełnomocnik strony nadesłał operat szacunkowy, sporządzony dla działki nr [...] przez rzeczoznawcę majątkowego, stanowiący kontropinię w stosunku do operatu wydanego w toku postępowania administracyjnego.

Wojewoda, po przeanalizowania zebranego materiału dowodowego i wniosków odwołania, w decyzji z 20 maja 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie prowadzone przed organem I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji organ wyższego stopnia powołał art. 15 k.p.a., wyrażający zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., stosownie do którego organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, kierując się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Organ odwoławczy w pierwszej części uzasadnienia podkreślił, że postępowanie Starosty o ustalenie odszkodowania za wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego na działce nr [...], prowadzone było na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Powyższe reguły stosuje się do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek właściciela, a które to nieruchomości przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, których podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

Jak wynika z treści ostatecznej decyzji dotyczącej podziału działki nr [...] – nastąpił on na wniosek jej użytkownika wieczystego – "A" Spółki z o.o. z siedzibą w W. Zgodnie z planem miejscowym - uchwałą Nr [...] Rady Miasta z 30 października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Wyspy S. rejon ulic T. i Ch. w mieście G. - działka nr [...] jest oznaczona jako teren 019-KD 80 - teren ulicy dojazdowej - ulica projektowana. Zdaniem organu, zatem zaistniały wszystkie warunki, określone w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uprawniające organ do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia użytkowania wieczystego.

Jednak, mimo zaistnienia materialnych podstaw do orzeczenia o odszkodowaniu, postępowanie jako bezprzedmiotowe musiało zostać umorzone. Organ odwoławczy powołał w tej mierze swoje postanowienie z 2 marca 2012 r., na mocy którego wyłączył Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia niniejszego wniosku i wyznaczył do prowadzenia tej sprawy Starostę wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej. Postanowienie to jednak uznał, w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych za nieprawidłowe. Właściwość organów do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod poszerzenie drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek jej właściciela lub użytkownika wieczystego, tryb postępowania oraz sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Art. 112 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. W szczególności zaś starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie (art. 129 ust. 1 ustawy).

Art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazuje sytuacje, kiedy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu. Powyższe oznacza, że w sprawie o odszkodowanie właściwym organem jest zatem starosta, na obszarze właściwości którego położona jest wywłaszczona nieruchomość (art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). Nadto art. 4 pkt 9b] ustawy o gospodarce nieruchomościami wyjaśnia, że ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu. Powyższe uregulowania prowadzą do wniosku, że brak było podstaw do wyłączenia prezydenta miasta od rozpatrywania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną na terenie objętym jego właściwością miejscową. Okoliczność, że prezydent miasta jako reprezentant gminy miałby ewentualnie wypłacić odszkodowanie za nieruchomości przejętą pod poszerzenie drogi nie stanowi podstawy do wyłączenia organu.

W świetle powyższego, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z 30 października 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, ponieważ właściwym do rozpatrzenia wniosku o ustalenie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w G., które wygasło w oparciu o art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. W ocenie organu odwoławczego, wydanie decyzji przez organ niewłaściwy w sprawie przesądza o zaistnieniu tzw. bezprzedmiotowości podmiotowej, która skutkować musi umorzeniem postępowania administracyjnego. Natomiast sam wniosek w tej kwestii powinien zostać rozpatrzony przez Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Następnie organ odwoławczy ustosunkował się do zarzutów odwołania dotyczących operatu szacunkowego, uznając je za uzasadnione.

W skardze na powyższą decyzję "A" Spółka z o.o. siedzibą w W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 i art. 6 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca argumentowała, że postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku administracyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie nie ma żadnych podstaw, by twierdzić, że sprawa stała się bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.: istnieje indywidualna sprawa administracyjna, o której powinien orzec organ, istnieje ważne roszczenie o ustalenie odszkodowania oraz istnieje uprawniony podmiot do tego odszkodowania, a także zobowiązany organ do orzeczenia o nim. Skarżąca podkreśliła, że swój wniosek o ustalenie odszkodowania skierowała do Prezydenta Miasta. Natomiast fakt, że orzekł o nim starosta spowodowany został treścią postanowienia Wojewody z 2 marca 2012 r. o wyłączeniu tego pierwszego organu i przekazaniu sprawy staroście.

Zdaniem skarżącej, w dacie wydawania skarżonej decyzji przez organ odwoławczy postanowienie z 2 marca 2012 r. było wiążące, ostateczne, wykonalne i pozostawało w mocy. Jeśli więc o właściwości organu w niniejszej sprawie decydowało to postanowienie to brak jest podstaw by przyjąć, że wydając decyzję ustalającą odszkodowanie starosta był organem niewłaściwym. Zdaniem skarżącej, o właściwości organów decyduje treść przepisów prawa, a nie orzeczenia sądów, na które powołał się wojewoda. Taka zasada wynika z art. 6 k.p.a. W związku z powyższym, rozstrzygnięcie przez wojewodę o właściwości organów w niniejszej sprawie wyłącznie na podstawie orzecznictwa sądów administracyjnych dalekiego przecież od jednolitości, uznać należy za jaskrawy przykład poważnego naruszenia zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a. Skarżąca podkreśliła też, że taki sposób procesowania prowadzi do nieuzasadnionej przewlekłości w zakresie orzeczenia o przysługującym jej odszkodowaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podnosząc że Starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie jest organem właściwym do załatwienia niniejszej sprawy. Zatem umorzenie postępowania pozwoliło uniknąć sytuacji wydania rozstrzygnięcia przez organ niewłaściwy, co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznawana sprawa dotyczy przyznania odszkodowania za działkę gruntu, która na skutek decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości przeszła na własność Gminy Miasta G.. Właściwość organów do wydania decyzji w tym przedmiocie, tryb postępowania oraz sposób ustalenia odszkodowania, a także treść rozstrzygnięcia reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) – zw. dalej ustawą.

Art. 98 ust 1 ustawy stanowi, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z art. 98 ust. 3 tej ustawy odszkodowanie to ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Art. 112 ust. 4 ustawy stanowi, że starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej jest organem właściwym w sprawach wywłaszczenia. W szczególności zaś starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości ustala odszkodowanie. (art. 129 ust. 1 ustawy).

Według art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 , art. 106 ust. 1 i art. 124-126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy prawa przewidują jego ustalenie.

W sprawie o odszkodowanie właściwym organem jest zatem starosta, na obszarze właściwości którego położona jest wywłaszczona nieruchomość. Stosownie zaś do art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. organem właściwym miejscowo do wydania takiej decyzji jest starosta właściwy według miejsca położenia nieruchomości, za którą ma być przyznane odszkodowanie, czyli starosta właściwy dla obszaru Gminy Miasta G. Funkcję takiego starosty, zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) w zw. z załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. nr 103, poz. 652), w którym wskazano, że G. jest miastem na prawach powiatu, pełni Prezydent Miasta G. Nadto art. 4 pkt 9b¹ ustawy wyjaśnia, ze ilekroć w ustawie jest mowa o staroście - należy przez to rozumieć również prezydenta miasta na prawach powiatu.

W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w G., przy ul. T. złożyła skarżąca Spółka z o.o. "A" z siedzibą w W., na tej podstawie, że powstała po podziale działka, zgodnie z zatwierdzonym projektem podziału przeznaczona została pod drogę gminną.

Wojewoda postanowieniem z dnia 2 marca 2012r. wyłączył Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia sprawy o ustalenie odszkodowania, jednocześnie wyznaczając do jej prowadzenia Starostę. Jako podstawę prawną wyłączenia Wojewoda przywołał przepisy art. 123 § 1 kpa, art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa oraz art. 26 § 2 kpa. Nadto w uzasadnieniu powołał się na podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwałę z dnia 19 maja 2003r. w sprawie OPS 1/03 dotyczącą wyłączenia w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, Prezydenta tego Miasta jako organu wykonawczego miasta i reprezentującego go na zewnątrz oraz także jako pracownika urzędu miasta, jednocześnie sprawującego funkcję starosty. Wojewoda uznał, że analogicznie również w sprawie o ustalenie i wypłatę odszkodowania za grunt stanowiący własność Gminy Miasta G., na którym z mocy prawa wygasło użytkowanie wieczyste, zachodzi określona w art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa przyczyna wyłączenia. Wyłączenie prezydenta czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania.

W ocenie Sądu brak było podstaw do wyłączenia Prezydenta Miasta od rozpatrywania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w G.. Okoliczność, że Prezydent Miasta, jako reprezentant miasta na prawach powiatu miałby ewentualnie wypłacić odszkodowanie za nieruchomość przejętą na drogę gminną nie stanowi podstawy do wyłączenia tego organu.

Zatem w rozpoznawanej sprawie organem właściwym do wydania decyzji w sprawie odszkodowania był Prezydent Miasta. Gmina Miasta G. w takim postępowaniu nie może być stroną postępowania bez względu na to, że sprawa dotyczy odszkodowania, które będzie musiał zapłacić organ wykonawczy tej jednostki oraz bez względu na to, że odszkodowanie przyznane jest za nieruchomość, która stała się własnością tej jednostki samorządu terytorialnego. Konsekwencją zaś uznania, że gmina nie może być stroną postępowania administracyjnego, w którym organ wykonawczy tej jednostki jest właściwy do wydania decyzji, jest odpadnięcie podstaw wyłączenia pracownika organu administracji od udziału w postępowaniu opartych na związkach tego pracownika ze stroną postępowania, którą miałaby być gmina. Wbrew bowiem temu co przyjął Wojewoda w postanowieniu z 2 marca 2012 r., którym wyłączono Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia sprawy i wyznaczono do jej załatwienia Starostę Gdańskiego, podstawą wyłączenia nie jest żadna z okoliczności wymienionych w będących podstawą tego postanowienia przepisach art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skoro Gmina Miasta G. nie może być stroną postępowania, bo decyzję w tym postępowaniu wydaje Prezydent tego miasta, to podstawą wyłączenia tego Prezydenta nie może być fakt, że jest on pracownikiem i jednocześnie organem Gminy Miasta G.

W związku z tym, że Wojewoda w postanowieniu z 2 marca 2012 r., którym wyłączono Prezydenta Miasta od załatwienia sprawy i wyznaczono do jej załatwienia Starostę, powołał się praktycznie wyłącznie na uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, wskazać należy, że sentencja tej uchwały stanowi, że "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta." Zatem, mimo że uchwała ta dotyczy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a rozpoznawana sprawa dotyczy odszkodowania za nieruchomość, której własność przeszła na rzecz miasta na prawach powiatu na skutek decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, to ma ona istotny element wspólny z niniejszą sprawą. W obu sprawach występuje miasto na prawach powiatu, którego interesu prawnego może dotyczyć postępowanie administracyjne, w którym decyzję miał wydawać prezydent tego miasta, wykonujący funkcję starosty. Z tego właśnie powodu, mimo że w uzasadnieniu tej uchwały NSA stwierdził, że "powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego", to ostatecznie zdecydował się jednak uznać, że w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości miasto jest stroną postępowania z wszystkimi tego konsekwencjami, w tym dotyczącymi wyłączenia pracownika organu administracji. NSA wskazał, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej przedmiotem własności gminy, stroną postępowania jest ta gmina. Tym samym ustawodawca gminie wyznaczył w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości rolę strony tego postępowania. Dalej stwierdził, że "ta rola procesowa gminy nie może być zmieniona tylko dlatego, że wszędzie tam, gdzie nie wyodrębniono struktur powiatowych, organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty". Ponadto NSA wskazał, że "skoro gmina jest stroną w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie może być pozbawiona tego statusu tylko dlatego, że prezydent miasta, będący równocześnie starostą w znaczeniu funkcjonalnym, staje się organem prowadzącym postępowanie w tej sprawie."

Powołane wywody wskazują, że NSA w drodze wyjątku uznał, że wcześniej sformułowana reguła ("powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego") nie może mieć zastosowania w jednej szczególnej sytuacji, mianowicie tam, gdzie prezydent miasta wykonuje funkcje starosty, w tym funkcje organu administracji właściwego do wydania decyzji w sprawie, w której mogą być zaangażowane interesy prawne tego miasta na prawach powiatu. W takiej postaci uchwała i jej argumentacja mogłyby uzasadniać przyjęcie, że jej ideę należy zastosować także w rozpoznawanej sprawie, w której też prezydent miasta na prawach powiatu wydaje decyzję, do wydania której co do zasady właściwy jest starosta, gdyż pełni funkcje starosty, jednakże po podjęciu powołanej uchwały zmienił się stan prawny.

Otóż z mocą od 22 października 2007 r. znowelizowano art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustawą z dnia z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. nr 173, poz. 1218), w ten sposób, że dodano do tego przepisu ustęp drugi, w którym wprost uregulowano zagadnienie, będące przedmiotem uchwały z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, stanowiąc, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Istotne jest także to, że tą samą ustawą podobny przepis dodano jeszcze jedynie do art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ustęp ósmy o treści "w sprawach, o których mowa w ust. 1, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego"). Powołaną wyżej nowelizacją ustawy dodano zatem przepisy umożliwiające wyłączenie prezydenta miasta w art. 124 i art. 142. Kwestia wyłączenia została więc uregulowana w ustawie, a więc w oparciu o przepisy prawa, i jej ustalenie nie jest wynikiem jedynie analizy orzeczeń sądów administracyjnych.

W obecnym stanie prawnym ustawodawca w ustawie wyraźnie wskazuje na możliwość wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu z tego powodu, że jest on właściwy do wydania decyzji jako starosta, w sprawie w której miasto przez niego reprezentowane jest stroną, jedynie w dwóch sytuacjach, a jednocześnie w tej samej ustawie takiej możliwości ustawodawca nie przewidział w innych sytuacjach, w których też prezydent miasta na prawach powiatu, wykonując funkcję starosty, wydaje decyzje, które potencjalnie mogą dotyczyć interesów prawnych miasta, które ten prezydent reprezentuje.

Mając powyższe na uwadze uznać należy, że brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania uchwały z dnia 19 maja 2003r. i wskazywania innych spraw, w których prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty powinien również podlegać wyłączeniu. Brak podstawy prawnej do wyłączenia dotyczy więc również spraw, w których decyzja o odszkodowaniu jest wydawana odrębnie od decyzji o wywłaszczeniu.

Reasumując w przedmiotowej sprawie o odszkodowanie za nieruchomość przejętą pod drogę właściwym organem jest starosta, na obszarze działania, którego nieruchomość jest położona, a zatem jest nim Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Zatem Prezydent Miasta jako organ wykonawczy Gminy Miasta G. i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako organ właściwy do rozpoznania złożonego wniosku o odszkodowanie nie podlegał wyłączeniu od załatwienia przedmiotowego wniosku, co prawidłowo ustalił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, mimo błędnego powołania się jedynie na ww. uchwałę NSA z 19 maja 2003r. Skoro nie było w sprawie podstaw do działania przez Starostę to wydana przez niego decyzja z dnia 30 października 2012r. została wydana przez organ niewłaściwy.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uznał, że brak było podstaw prawnych do wyłączenia Prezydenta Miasta od załatwienia wniosku skarżącego o ustalenie odszkodowania za działkę nr [...] i wyznaczenie do załatwienia tej sprawy Starosty. Oznacza to, że Wojewoda, wydając postanowienie z 2 marca 2012 r., naruszył art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 26 § 2 i 3 k.p.a. Wydanie tego postanowienia z naruszeniem prawa doprowadziło z kolei do wydania w pierwszej instancji decyzji ustalającej odszkodowanie przez organ niewłaściwy, gdyż zamiast Prezydenta Miasta decyzję wydał Starosta. Starosta naruszył zatem przepisy o właściwości, z których wynika, że właściwym w sprawie był Prezydent Miasta (art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 98 ust. 3 tej ustawy oraz art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a.). To naruszenie przepisów o właściwości dostrzegł Wojewoda, gdyż orzekając jako organ odwoławczy uchylił wadliwe rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie prowadzone przed niewłaściwie wyznaczonym organem I instancji. W związku z tym w odniesieniu do zaskarżonej decyzji Wojewody uznać należy, że odpowiada ona prawu, a zarzuty skargi – w świetle przedstawionej wyżej argumentacji – są chybione.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 t. j. ze zm.) skargę oddalił. Biorąc pod uwagę wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie organu odwoławczego, na mocy którego postępowanie przed organem niewłaściwym zostało umorzone uznać należy, że sprawa będzie ponownie rozpoznana – tym razem przez organ właściwy (Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej), co oznacza nadanie biegu wnioskowi skarżącego o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.