Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 431/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2022-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art.147§1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.1 ust.2, art.9 ust.4, art.10 ust.2 lit.b, art.15 ust.1 ust.2 pkt 1,6,7,9,art.20 ust.1, art.28 ust.1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 23 grudnia 2021 r., nr XXXV.224.2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

1. Rada Miejska w dniu 23 grudnia 2021 r. podjęła uchwałę nr XXXV.224.2021 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta.

Wojewoda wniósł skargę na tę uchwałę zarzucając jej istotne naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 4 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.; dalej u.p.z.p.), § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej rozporządzenie z 2003 r.), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w zakresie: § 2 ust. 1 pkt 5 w zakresie słów: "stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu"; § 7 ust. 2 pkt 4; § 7 ust. 2 pkt 5; § 9 pkt 4; § 10 ust. 1 pkt 1 lit.: a, b, d, f, g, I, n, q; § 14 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret pierwsze; § 14 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret drugie; § 14 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret trzecie w zakresie słów: "minimalna -0,1"; § 15 ust. 1 pkt 6 lit. c tiret pierwsze; § 15 ust. 1 pkt 6 lit. c tiret drugie, § 15 ust. 1 pkt 6 lit. c tiret trzecie; § 16 ust. 1 pkt 4; § 16 ust. 1 pkt 7 lit. c; § 16 ust. 2; § 17 ust. 1 pkt 4; § 17 ust. 1 pkt 6 lit. c, § 17 ust. 2; § 18 ust. 1 pkt 4; § 18 ust. 1 pkt 6 lit. a; § 18 ust. 1 pkt 6 lit. b; § 18 ust. 1 pkt 6 lit. c; § 18 ust. 2 pkt 1; § 19 ust. 1 pkt 5; § 19 ust. 1 pkt 8 lit. c; § 19 ust. 2 pkt 1; § 20 ust. 1 pkt 5; § 20 ust. 1 pkt 8 lit. c; § 20 ust. 2 pkt 1; § 21 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 21 ust. 2; § 22 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 22 ust. 2 pkt 1; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret pierwsze w zakresie słów: "tj. nie wyżej niż 9 m"; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret drugie; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret trzecie; § 23 ust. 2 pkt 1; § 24 ust. 1 pkt 4 lit. a; § 24 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 25 ust. 1 pkt 3 lit. a; § 25 ust. 1 pkt 3 lit. c; § 26 pkt 3 lit. c; § 26 pkt 3 lit. d tiret drugie w zakresie słów: "tj. nie wyżej niż 10,0 m"; § 27 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 27 ust. 1 pkt 4 lit. d; § 28 ust. 1 pkt 3 lit. c; § 28 ust. 1 pkt 3 lit. d; § 29 ust. 1 pkt 5 lit. a; § 29 ust. 1 pkt 5 lit. c w zakresie słów: "minimalna -0,1"; § 29 ust. 2 pkt 1; § 30 ust. 1 pkt 5 lit. a; § 30 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 31 ust. 1 pkt 5 lit. a; § 31 ust. 1 pkt 5 lit. c w zakresie słów: "minimalna -0,1"; § 32 pkt 5 lit. c w zakresie słów: "minimalna -0,1"; § 32 pkt 5 lit. d; § 33 ust. 1 pkt 4 lit. a; § 33 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 34 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 35 ust. 1 pkt 3 lit. c; § 51 pkt 2 lit. a.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że w terminie zakreślonym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wydał rozstrzygnięcia w przedmiocie niezgodności z prawem ww. uchwały, lecz na podstawie art. 93 ust. 1 tejże ustawy postanowił wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Podniósł, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zaznaczył, iż jedną z zasad sporządzenia planu, na które wskazuje art. 28 ust. 1 u.p.z.p., jest wynikająca z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. reguła związania ustaleniami studium organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Reguła ta znajduje również potwierdzenie w art. 14 ust. 5, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zarówno plan miejscowy, jak i studium składają się z części tekstowej i graficznej, a skoro, stosownie do treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, to w celu zbadania, czy projekt planu miejscowego nie narusza ustaleń studium, konieczne jest nie tylko porównanie tekstu planu z tekstem studium, ale i odniesienie się do części graficznej planu i studium. Konsekwencją unormowania zawartego w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. jest to, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, wbrew ustaleniom zawartym w studium jest zatem dopuszczalna wyłącznie po uprzedniej zmianie studium w trybie, w jakim jest uchwalane (art. 27 u.p.z.p.).

W ocenie skarżącego z punktu widzenia przedmiotowej sprawy istotnym jest również fakt, iż w studium nie tylko dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia, ale określa się, m.in. minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, co wynika wprost z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233; dalej rozporządzenie z 2004 r.) oraz art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p. Ustalone w studium minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, podobnie jak przeznaczenie terenu, także wiążą organy gminy przy sporządzaniu planu miejscowego, zaś zmiana tych parametrów może zostać dokonana jedynie poprzez zmianę ustaleń studium. Ustalenie innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) w planie miejscowym niż w studium, należy zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności w całości lub części.

1.1. Zdaniem Wojewody analiza tekstu planu oraz tekstu studium, przyjętego uchwałą z dnia 31 maja 2019 r., nr IX.54.2019, że ustalenia planu dotyczące sposobu określenia intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz wysokości i ilości kondygnacji naziemnych dla poszczególnych terenów w planie miejscowym naruszają ustalenia obowiązującego studium w tym zakresie. Skarżący wskazał tu na zapisy: § 14 ust. 1 pkt 4 lit. c pierwsze, drugie i trzecie; § 15 ust. 1 pkt 6 lit. c tiret pierwsze, drugie i trzecie; § 16 ust. 1 pkt 7 lit. c; § 17 ust. 1 pkt 6 lit. c; § 18 ust. 1 pkt 6 lit. a, lit. b i lit. c tiret pierwsze i drugie; § 19 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. c tiret pierwsze i drugie; § 20 ust. 1 pkt 8 lit. c; § 21 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 22 ust. 1 pkt 5 lit. c; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. c tiret pierwsze, drugie i trzecie i lit. d tiret pierwsze, drugie i trzecie; § 24 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. c; § 25 ust. 1 pkt 3 lit. a i lit. c; § 26 pkt 3 lit. c i lit. d tiret drugie; § 27 ust. 1 pkt 4 lit. c i lit. d; § 28 ust. 1 pkt 3 lit. c i lit. d; § 29 ust. 1 pkt 5 lit.a i lit. c; § 30 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. c; § 31 ust. 1 pkt 5 lit. a i lit. c; § 32 pkt 5 lit. a, lit. c i lit. d; § 33 ust. 1 pkt 4 lit. a i lit. c, § 34 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 35 ust. 1 pkt 3 lit. c zaskarżonej uchwały oraz część opisową studium str. 53-34.

Skarżący zauważył, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przewidziano możliwość zastosowania odstępstwa od wymagań określonych wskaźnikami, jednakże dotyczą one ściśle określonych sytuacji, tj. terenów objętych ochroną konserwatorską lub objętych formami ochrony przyrody oraz w przypadku przebudowy zabudowy istniejącej, gdy warunki przestrzenne nie pozwalają na ich realizację (str. 55 studium). A zatem, by można było zastosować takie odstępstwo konieczne jest wystąpienie którejś z ww. przesłanek. Tymczasem ani z uzasadnienia do projektu uchwały, ani z żadnego innego dokumentu dokumentacji planistycznej nie wynika, dlaczego poszczególne wskaźniki w planie miejscowym różnią się od tych ustalonych w studium. Tym samym w przypadku analizowanych terenów ustalenia planu są odmienne od ustaleń studium, co prowadzi do niezgodności ustaleń w obu aktach planistycznych.

1.2. Skarżący zakwestionował też § 16 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 4 , § 18 ust. 2 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 5, § 19 ust. 2 pkt 1, § 20 ust. 1 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 1, § 21 ust. 2, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 2 pkt 1, § 29 ust. 2 pkt 1, w których wprowadzono zapis dotyczący dopuszczenia lokalizacji na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego albo jednego budynku pomocniczego. Wskazał, że organ uchwałodawczy nie wyjaśnił powodów uzasadniających wprowadzenie w planie zapisów o ograniczeniu prawa zabudowy przez dopuszczenie lokalizacji na działce budowlanej jedynego budynku mieszkalnego albo jednego budynku pomocniczego. Z uzasadnienia do projektu uchwały, jak również z żadnego innego dokumentu nie wynika, że wprowadzenie powyższych ograniczeń podyktowane zostało ochroną środowiska czy jakimiś innymi określonymi warunkami, występującymi na obszarze objętym planem miejscowym. Tym samym powyższe zapisy wprowadzające ograniczenia w zabudowie nie pozostają w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których je ustanowiono.

1.3. W ocenie skarżącego wadliwa jest również definicja przeznaczenia dopuszczalnego, określona w § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały w zakresie słów: "stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu". Skarżący porównał ww. definicję z zawartą w uchwale definicją przeznaczenia podstawowego. Następnie stwierdził, że niemożliwe jest jednoczesne występowanie na danym terenie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego w proporcjach wskazanych w kwestionowanej definicji, co tym samym narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

1.4. Ponadto, zdaniem skarżącego, regulacje zawarte w § 7 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały nie tworzą norm prawnych. Wojewoda wskazał, że w myśl § 2 pkt 6 rozporządzenia z 2003 r. obowiązującego w dniu podjęcia przedmiotowej uchwały, przepisy planu miejscowego ujmowane są w formie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenów. Nie przewiduje się zatem, tak jak to uczyniono w kwestionowanej uchwale, zamieszczania w planie informacji, zaleceń ani innych niewiążących sugestii dla danego inwestora.

1.5. W ocenie skarżącego istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest również zapis § 51 pkt 2 lit. a uchwały, przewidujący jako przeznaczenie dopuszczalne na terenie 3KDP (teren parkingów) usługi nieuciążliwe związane z przeznaczeniem podstawowym. Skarżący zaznaczył, że po pierwsze w uchwale ani też w żadnym innym dokumencie planistycznym nie sprecyzowano, jakie mogłyby to być usługi, a po drugie istota przeznaczenia podstawowego wyklucza funkcjonowanie takich usług na tym terenie.

1.6. Skarżący podniósł jednocześnie, że w uchwale pojawiają się błędne odesłania do poszczególnych jednostek redakcyjnych. Dotyczy to w szczególności § 10 ust. 1 pkt 1 lit.: a, b, d, f, g, I, n, q. Wojewoda podkreślił, iż przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego skierowany do nieograniczonego kręgu adresatów. Jej postanowienia powinny być zrozumiałe i czytelne dla odbiorców i nie mogą powodować żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Zaznaczył przy tym, że z uwagi na fakt, iż błędne odesłanie dotyczy kwestii uregulowanych już w innych przepisach uchwały, żądanie stwierdzenia nieważności aktu w tym zakresie nie wpłynie negatywnie na jego pozostałą treść.

1.7. Skarżący zakwestionował też zapisy § 9 pkt 4 uchwały, gdzie dla pomników przyrody oznaczonych na rysunku planu ustalono ochronę zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony przyrody oraz pozostałymi ustaleniami planu. Wskazał, że zapisy te nie mają swojego odzwierciedlenia w części graficznej planu (na rysunku graficznym nie oznaczono pomników przyrody).

1.8. Wojewoda zauważył też, że w uchwale pojawiają się regulacje, którym nie nadano jednostek redakcyjnych. Dotyczy to zapisu o treści: "dla obiektów wpisanych do rejestru zabytków" oznaczonych: na rysunku-planu, tj." zamieszczonym po § 1 ust. 4 uchwały, zapisu o treści: "dla terenów 27U, 29U, 31U, 32U, 34U lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów odrębnych, z wyjątkiem stacji paliw", zamieszczonym po § 23 ust. 2 pkt 2 oraz zapisu o treści: "usytuowanie dodatkowych elementów infrastruktury technicznej, w tym ścieżek rowerowych i miejsc postojowych zgodnie z przepisami odrębnymi", zamieszczonym po § 59 pkt 3 uchwały. Błędy te jednak nie stanowią w ocenie skarżącego istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

2. W odpowiedzi na skargę Burmistrz, odnosząc się do zarzutów Wojewody dotyczących definicji przeznaczenia dopuszczalnego (§ 2 ust. 1 pkt 5 uchwały) oraz braku oznaczenia pomników przyrody na rysunku planu (§ 9 pkt 4 uchwały) stwierdził, iż są one zasadne i przychylił się do stwierdzenia ich nieważności. Przy czym zaznaczył, że w § 2 ust. 1 pkt 5 uchwały nieważność winna być stwierdzona wyłącznie w zakresie słów "stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu", natomiast w § 9 pkt 4 uchwały w zakresie słów "oznaczonych na rysunku planu".

2.1. W nawiązaniu do skarżonych zapisów zawartych w § 7 ust. 2 pkt 4 i § 7 ust. 2 pkt 5 uchwały, Burmistrz wskazał na treść art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. i art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Następnie wyjaśnił, że z uwagi na występowanie w granicach planu obszarów i obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków i do rejestru zabytków, zabytków archeologicznych, a także lokalizację Parku [...], wpisanego do rejestru zabytków, uznanego za pomnik historii i wpisanego na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego UNESCO, projekt planu podlegał uzgodnieniu z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, poprzedzonym opinią Narodowego Instytutu Dziedzictwa. Wszystkie zapisy zawarte w § 7 kwestionowanej uchwały są wypadkową opinii NID, a dalej uzgodnień z WKZ.

Podał, że wprowadzone w § 7 ust. 2 pkt 4 i § 7 ust. 2 pkt 5 uchwały zapisy są wytyczną dla organu architektoniczno-budowlanego, celem weryfikacji zgodności przyszłych zamierzeń budowalnych z istniejącą zabudową. Natomiast okoliczność, że § 7 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały nie zawierają ściśle sprecyzowanych nakazów i zakazów nie pozbawia tych zapisów charakteru normy prawnej, albowiem normą prawną są wynikające z przepisów prawa określone reguły postępowania, a powyższe zapisy niewątpliwie określają reguły postępowania przy kształtowaniu nowych obiektów oraz układu urbanistycznego.

2.2. W zakresie błędnych odesłań do poszczególnych jednostek redakcyjnych zwartych w § 10 ust. 1 pkt 1 lit.: a, b, d, f, g, l, n, q, organ poinformował, że miejsce miała oczywista omyłka pisarska. Wyjaśnił, że ustalenia dotyczące minimalnych powierzchni działek w procedurze scalenia i podziału, zawarto jako odniesienie do powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, zapisanej w ustaleniach szczegółowych do poszczególnych terenów. Jednocześnie zwrócił uwagę, że zgodnie z § 10 ust. 2 nie wyznacza się granic obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów, tym samym ustalenia zawarte w kwestionowanym § 10 ust, 1 wynikały wyłącznie z obligatoryjności art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Podzielając twierdzenie Wojewody, że błędne odesłanie dotyczy kwestii uregulowanych już w innych miejscach uchwały, a także fakt, iż miejsce miała oczywista omyłka pisarska, co wynika z logicznego i konsekwentnego odwoływania do powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej (np. prawidłowe odniesienie w § 10 ust. 1 pkt 1 lit: c, e, h, i, j, k, m, o, p), Burmistrz wskazał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały w żądanym zakresie, albowiem w istocie nie doszło do naruszenia prawa.

2.3. Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Burmistrz podniósł, że stopień związania planu miejscowego ze studium uzależniony jest od szczegółowości zapisów. Stwierdził, że zarzuty skarżącego dotyczące wskaźników urbanistycznych są chybione, bowiem przyczyny wyznaczenia odmiennych wskaźników w przedmiotowej uchwale, zawierają się w katalogu odstępstw wskazanych w Studium i można podzielić je na cztery kategorie:

1) obiekt lub teren znajdują się w strefie konserwatorskiej, jest wpisany do GEZ lub do rejestru zabytków (odstępstwo str. 55 Studium),

2) stan istniejący (zagospodarowanie nieruchomości) nie pozwala na wyznaczenie pożądanych wartości (odstępstwo str. 55 Studium),

3) wyznaczony parametr mieści się w odchyleniu 30% (odstępstwo str. 79 Studium),

4) wyznaczony parametr kontynuuje wartości z obowiązującego wówczas MPZP (odstępstwo str. 78 Studium).

Organ podniósł, że w Studium miasta w rozdziale 3.4 "Kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów" ustala się następujące wskaźniki:

- wskaźnik intensywności zabudowy netto,

- wskaźnik zabudowy powierzchni działki,

- minimalny wskaźnik biologicznie czynnej powierzchni działki,

- maksymalną liczbę kondygnacji,

- maksymalną wysokość zabudowy.

Zaznaczył, że zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia z 2004 r. w studium określa się minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazuje się tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawiera wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Ustawodawca jednocześnie nie zdefiniował literalnie, jakie wskaźniki należy ująć w studium i jak należy je rozumieć, w tym nie zdefiniował intensywności zabudowy. Odmienna sytuacja ma miejsce przy sporządzaniu planów miejscowych. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym obligatoryjnie ustala się zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Tym samym stosowany w planach miejscowych wskaźnik intensywności zabudowy stanowi stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków do powierzchni terenu działki. Wskaźnik intensywności zabudowy stosowany obligatoryjnie i zdefiniowany w art. 15 u.p.z.p. obejmuje wszystkie kondygnacje budynku, w tym podziemne. Nie podlega również wątpliwości, iż powierzchnia zabudowy, jest niezbędnym parametrem do wyznaczenia właśnie intensywności zabudowy, bowiem iloczyn wszystkich kondygnacji budynku i powierzchni zabudowy dają wskaźnik intensywności zabudowy.

Przykładowo, w Studium dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono wskaźnik intensywności zabudowy netto 0,2-0,5; wskaźnik zabudowy powierzchni działki 0,2-0,25 (20-25%); liczbę kondygnacji do 3; wysokość zabudowy do 11,0 m, Przyjmując unormowane w u.p.z.p. rozumienie intensywności zabudowy, przy takiej liczbie kondygnacji i powierzchni zabudowy, intensywność winna wynosić maksymalnie 0,75 (3 kondygnacje x 0,25), a nie 0,5. Jednocześnie treść Studium nakazuje przyjąć, że w Studium Miasta "wskaźnik intensywności zabudowy netto" tyczy się wyłącznie kondygnacji nadziemnych, co sprawia, iż nie jest tym samym co intensywność zabudowy, o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Organ wyjaśnił, że w skarżonej uchwale, w § 17 planu dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ustalono intensywność zabudowy 0,1-0,75 (dopuszczając kondygnację podziemną); powierzchnię zabudowy maks. 25%, liczbę kondygnacji do 2 kondygnacji nadziemnych i wysokość zabudowy do 9,0 m. Tym samym, pomimo literalnej rozbieżności między "wskaźnikiem intensywności zabudowy" w Studium, a "intensywności zabudowy" w planie miejscowym, to zasady zagospodarowania danej nieruchomości są tożsame i nie wykraczają poza założenia i wytyczne Studium - różnica polega na odmiennym sposobie obliczania intensywności zabudowy (w tym dopuszczeniu w MPZP kondygnacji podziemnej). W obu przypadkach dla przeciętnego obserwatora budynek będzie taki sam - nie przekroczy powierzchni zabudowy 25%, dwóch kondygnacji nadziemnych i 9m wysokości (dopuszczono 11 m w Studium).

Zdaniem organu u podstaw podniesienia przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia studium poprzez ustalenie odmiennych wskaźników urbanistycznych legło błędne zrozumienie przez skarżącego pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy netto" zawartego w Studium i utożsamianie go z pojęciem "intensywności zabudowy" zdefiniowanym w u.p.z.p. i przyjętym w zaskarżonej uchwale, mimo iż w rzeczywistości znaczenie tych pojęć jest inne. W konsekwencji mimo, że "literalnie wskaźniki urbanistyczne określone w Studium oraz w uchwale różnią się, to mają taki sam skutek dla zagospodarowania przestrzennego, a parametry określone w uchwale mieszczą się w zakresach wskazanych w Studium".

Analogiczna sytuacja, jak wskazano, ma miejsce w skarżonych: § 14 ust. 1 pkt 4 lit c tiret pierwsze i drugie, § 15 ust. 1 pkt 6 lit. c tiret pierwsze, drugie i trzecie, § 16 ust. 1 pkt 7 lit. e, § 17 ust. 1 pkt 6 lit. c, § 19 ust. 1 pkt 8 lit. c, § 20 ust. 1 pkt 8 lit. c, § 21 ust. 1 pkt 5 lit. c, § 22 ust. 1 pkt 5 lit. c, § 23 ust. 1 pkt 4 lit. c, § 26 pkt 3 lit. c, § 27 ust. 1 pkt 4 lit. c, § 28 ust. 1 pkt 3 lit. c, § 34 ust. 1 pkt 4 lit. c, § 35 ust. 1 pkt 3 lit. c.

Odnosząc się natomiast do zakwestionowanych: § 33 ust. 1 pkt 4 lit. a i § 33 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 18 ust. 1 pkt 6 lit. a, § 18 ust. 1 pkt 6 lit. b, § 18 ust. 1 pkt 6 lit. c, § 25 ust. 1 pkt 3 lit. a, § 25 ust. 1 pkt 3 lit. c; § 24 ust. 1 pkt 4 lit. a, § 24 ust. 1 pkt 4 lit. c; § 23 ust. 1 pkt 4 lit. d tiret pierwsze, § 26 pkt 3 lit. d tiret drugie, § 27 ust. 1 pkt 4 lit. d; § 28 ust. 1 pkt 3 lit. d; § 32 pkt 5 lit. d – organ podniósł, że dotyczą one wyjątków wskazanych w Studium.

2.4. W zakresie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zapis § 51 pkt 2 lit. a uchwały, Burmistrz wskazał, że pojęcie usług nieuciążliwych zawarto w § 2 pkt 14 uchwały. Zaznaczył, że na terenie działki nr ewid. [...] częściowo funkcjonują lokale handlowe i gastronomiczne, w tym ściśle powiązane z lokalizacją parkingu, a także punkt informacji podróżnych, sprzedaż biletów parkingowych, myjnia samochodowa. Na dopuszczenie usług również wskazuje przeznaczenie w studium K5.K,U,ZP oraz zapisy dotychczas obowiązującego planu miejscowego (uchwała nr XXIX/152/2005 z dnia 28 lipca 2005 r.). Zgodnie zaś z zapisem Studium "(...) uznaje się, że częściowa realizacja planami miejscowymi jest zgodna z ustaleniami studium" (str. 78).

2.5. Odnosząc się do kwestii sytuowania jednego budynku na jednej działce budowlanej (§ 16 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 2 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 5, § 19 ust. 2 pkt 1, § 20 ust. 1 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 1, § 21 ust. 2, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 2 pkt 1, § 29 ust. 2 pkt 1 uchwały, organ zgodził się ze stanowiskiem Wojewody w zakresie zawartych w skardze rozważań dotyczących dopuszczalności ograniczenia prawa własności przez wykonywanie przez gminę władztwa planistycznego. Zaznaczył jednak, że wbrew twierdzeniom Wojewody taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem na terenie objętym planem miejscowym znajduje się Park [...], wpisany do rejestru zabytków, uznany za pomnik historii i wpisany na Listę Światowego Dziedzictwa Kulturowego UNESCO, który jest uznawany za należący do najwybitniejszych osiągnięć europejskiej sztuki ogrodowej. Park ten został założony w 1. połowie XIX wieku i już od tego czasu jest perłą regionu, mającą znaczenie kulturowe, przyrodnicze, a także turystyczne. Jednocześnie cała zabudowa miejska, poza ścisłym centrum, gdzie dominuje zwarta zabudowa w postaci kamienic, przeważa zabudowa ekstensywna, gdzie na jednej działce gruntu znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny. Większość obszaru miasta jest objęta ochroną konserwatorską. Zabudowa miejska razem z Parkiem i jego otoczeniem tworzy harmonijną i spójną całość i nie jest uzasadnione zaburzanie tego stanu rzeczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3. Zgodnie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.; dalej p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

4. Oceny tego czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności dokonuje się przez pryzmat przesłanek, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten, będący przepisem szczególnym w stosunku do art. 91 u.s.g., stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Ze skargi wynika, że przedmiotem skargi i sporu są wyłącznie naruszenia zasad sporządzania planu. Przepisy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 91 ust. 4 u.s.g. wyróżniają dwie rozłączne kategorie wad uchwały organu gminy w zakresie planu miejscowego: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Ustawa nie definiuje pojęcia "istotnego naruszenia prawa" ani nie typizuje wad, które należy w ten sposób kwalifikować. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony został pogląd, zgodnie z którym przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" w sprawach dotyczących uchwał planistycznych zastosowanie mają poglądy wypracowane w odniesieniu do instytucji kodeksu postępowania administracyjnego, jednakże nie w zakresie przesłanki nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., czyli "rażącego naruszenia prawa", które jest naruszeniem prawa dalej idącym niż "naruszenie istotne" (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, OSNA nr 4/1990 r., poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., SA/Wr 81/91, Wspólnota nr 26/1991, poz. 14).

Z poglądami tymi koresponduje stanowisko doktryny, która typizuje wady uznane za "istotne". Należą do nich: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego lub przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów. Podkreśla się, że chodzi tu zatem o wadę kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej" niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa, ale która może dotyczyć nie tylko naruszenia przepisu nie budzącego wątpliwości ale również jego wykładni (por. B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, ST nr 4/1997, str. 23).

5. Przechodząc do oceny prawnej poszczególnych zarzutów w pierwszej kolejności należy się odnieś do najszerszej kategorii, czyli istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie ustalenia dotyczącego sposobu określenia intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, powierzchni zabudowy oraz wysokości i ilości kondygnacji naziemnych dla poszczególnych terenów w planie miejscowym przez naruszenie ustaleń obowiązującego w tym zakresie Studium.

Przestrzeganie zgodności treści ustaleń zawartych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jedną z podstawowych zasad ich sporządzania. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 u.p.z.p. oraz z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże zakres i stopień związania planów ustaleniami studium należy oceniać mając na uwadze odmienny charakter i stopień szczegółowości tych aktów. Zgodności nie można bowiem utożsamiać z identycznością i traktować studium tak, jakby porównywany był plan i zmiana tego planu. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym.

Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji. Wymóg braku sprzeczności planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, i nie może oznaczać, prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. W ramach tego władztwa organ gminy nie może jednak wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium (por. wyrok NSA z 1 października 2021 r., II OSK 3083/19 i powołane tam orzecznictwo).

Przepis art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie pozwala jednocześnie na modyfikację w planie minimalnych i maksymalnych parametrów i wskaźników zagospodarowania przestrzennego przyjętych w studium. W przypadku gdy w studium przyjęto określone wskaźniki czy parametry jako "sztywne", to wówczas plan miejscowy winien być z nimi zgodny. Jeśli natomiast w studium przyjęto wskaźniki i parametry przez określenie "widełek" (od - do), to wówczas organ planistyczny posiada swobodę ich kształtowania w przyjętych granicach. Zaznaczyć należy, że rada gminy (czy też rada miejska), uchwalając studium o określonej treści, sama decyduje o szczegółowości związania, o którym mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, to jest od zakresu i szczegółowości ustaleń w części tekstowej studium, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną.

6. W sprawie, jak słusznie zauważył Wojewoda, wskazane w zaskarżonej uchwale minimalne i maksymalne wskaźniki intensywności zabudowy dla danych terenów nie odpowiadają ich wartościom wskazanym w Studium. Jednak istotna wadliwość planu (w relacji) do studium leży w błędnym założeniu, które przyjął organ, co dobitnie potwierdza treść odpowiedzi na skargę. Mianowicie Rada Miejska w Studium z dnia 31 maja 2019 r. (nr IX.54.2019), określając standardy urbanistyczne, jako jeden z parametrów wskazała "wskaźnik intensywności zabudowy netto". Tymczasem w zaskarżonym planie zagospodarowania przestrzennego posłużono się pojęciem "intensywności zabudowy". Nie są to pojęcia tożsame, co potwierdza m.in. treść odpowiedzi na skargę, gdzie wywiedziono, że u podstaw podniesienia przez skarżącego zarzutów dotyczących naruszenia Studium, poprzez ustalenie odmiennych wskaźników urbanistycznych, legło błędne zrozumienie pojęcia "wskaźnika intensywności zabudowy netto" zawartego w Studium i utożsamianie go z pojęciem "intensywności zabudowy" zdefiniowanym w u.p.z.p. i przyjętym w zaskarżonej Uchwale, mimo iż w rzeczywistości znaczenie tych pojęć jest inne.

W ocenie Sądu wprowadzenie odmiennych definicji wskaźników w Studium i planie zagospodarowania przestrzennego jest niedopuszczalne. Wskazanie kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów jest obligatoryjnym elementem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.) ale też studium (art. 10 ust. 2 lit. b u.p.z.p.), którego ustalenie ma charakter wiążący względem planu. Wypływa z tego konkluzja, że ustalenie studium w tym zakresie powinno być sformułowane w taki sposób, aby prawodawca miejscowy uchwalając plan mógł tak sformułować jego regulacje, by spełniały one ustawowe wymogi określające relację związania planu kierunkami studium.

Pojęcie "intensywności zabudowy netto", którym posłużono się w Studium nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym, nie funkcjonuje jego jednolita, powszechnie uznawana doktrynalna definicja i nie zostało zdefiniowane ani w studium, ani w zaskarżonej uchwale (organ "własne" rozumienie wyjaśnia dopiero w odpowiedzi na skargę, przy czym nie jest ono weryfikowalne). Ustawa, w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., zawiera natomiast definicję wskaźnika "intensywności zabudowy" jako "wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Jest to jedyna definicja obowiązująca i wspólna dla całego procesu planistycznego, zatem i procedowania studium, jak i planu. Skoro bowiem ustawa stanowi o określeniu minimalnych i maksymalnych wartości tego wskaźnika, to wyznacza granice, w których wartości te muszą się mieścić. By tak było pojęcie wskaźnika intensywności, tak zresztą jak innych parametrów, muszą być tak samo definiowane w studium i planie.

Błędne jest zatem stanowisko organu jakoby na wprowadzenie odmiennych pojęć w studium i miejscowym planie zagospodarowania pozwalał fakt, że ustawodawca nie zdefiniował jakie wskaźniki należy ująć w studium i jak należy je rozumieć, oraz że kwestia ta pozostaje do ustalenia przez autorów studium i może być interpretowana w oderwaniu od art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przyjmując bowiem taką interpretację z założenia podważa się wymagany ustawą związek planu ze studium, jak i sens uchwalania studium. Jeśli bowiem zakresy znaczeniowe (definicje) danych parametrów dotyczących tej samej kategorii mogą być inne (co oznacza inne desygnaty), to nie da się ich do siebie odnosić w taki sposób, by można było orzec czy są ze sobą zgodne (w sensie logicznym i normatywnym). W ten zaś sposób, przez wprowadzenia innych pojęć dotyczących obligatoryjnych elementów w studium i planie, można obchodzić właśnie wymagane ustawą ich związanie.

Brak tej korelacji (choć zasadniczy błąd popełniono w studium) prowadzi do nieważności tych wszystkich postanowień planu, które są konsekwencją niezgodności, czyli posługujących się wskaźnikiem intensywności zabudowy w stosunku do wszystkich terenów objętych planem. To z kolei prowadzi do nieważności całego planu, bo nie może on funkcjonować i być stosowany w całości bez tak kluczowego parametru (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 3745/18).

7. Stwierdzone uchybienia powodują zatem nieważność zaskarżonej uchwały w całości, wobec czego zasadność albo niezasadność pozostałych zarzutów nie ma już decydującego znaczenia dla kierunku kontroli w niniejszej sprawie. Wskazać jednak należy, że Sąd podziela stanowisko Wojewody dotyczące oceny odstępstw od wymagań określonych wskaźnikami dla terenów objętych ochroną konserwatorską lub objętych formami ochrony przyrody. Również w przypadku przebudowy zabudowy istniejącej, gdy warunki przestrzenne nie pozwalają na ich realizację (str. 56). Z kolei na str. 78-79 Studium w pkt. 3.18 określono zgodność studium z planami miejscowymi. Zaznaczono tam, że przedstawiony na rysunkach Studium zasięg zainwestowania, w ramach poszczególnych obszarów określa docelowy kierunek zagospodarowania, który będzie w dalekim horyzoncie czasowym. Dlatego uznaje się, że częściowa realizacja planami miejscowymi jest zgodna z ustaleniami Studium (...). Dalej wskazano, że miejscowy plan jest zgodny z ustaleniami studium w sytuacji, gdy ustalone w studium parametry i wskaźniki urbanistyczne zostaną w planie miejscowym zmienione (zawyżone lub zaniżone, nie więcej jednak niż 30% w wyniku przeprowadzonych szczegółowych analiz występujących uwarunkowań). Jednakże aby ww. wyjątki mogły być rozważane nie może być niejasności co do przyjmowanych pojęć. Nadto, jak wynika z treści pkt 3.18 Studium, nie mogą one przekroczyć 30 %.

O ile sam mechanizm odstępstwa jako pewnego rodzaju klauzuli zapewniającej elastyczność planu może być zaaprobowany, to jednak jej zastosowanie musi być uzasadnione. Wprowadzenie tak dużego odstępstwa od parametrów i wskaźników określonych w Studium (prawie o 1/3) wymaga, w ocenie sądu odniesienia się do każdego z zastosowanych w tym zakresie wyjątków w uzasadnieniu do uchwały o sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie wskazać należy przyczyny i powody skorzystania z wyjątku. W przeciwnym razie stosowanie takiej klauzuli może być oceniane jako obejście zapisów Studium. Tymczasem żadne ze wskazanych przez organ w odpowiedzi na skargę odstępstw nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. W tej sytuacji podzielić należy stanowisko skarżącego, że przepisy uchwały, o których mowa w pkt 1.1 niniejszego uzasadnienia są sprzeczne z ustaleniami Studium i świadczą o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu.

8. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego § 16 ust. 1 pkt 4, § 16 ust. 2, § 17 ust. 1 pkt 4, § 17 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt 4, § 18 ust. 2 pkt 1, § 19 ust. 1 pkt 5, § 19 ust. 2 pkt 1, § 20 ust. 1 pkt 5, § 20 ust. 2 pkt 1, § 21 ust. 2, § 22 ust. 2 pkt 1, § 23 ust. 2 pkt 1, § 29 ust. 2 pkt 1, gdzie wprowadzono zapisy dotyczące dopuszczenia lokalizacji na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego albo jednego budynku pomocniczego, stwierdzić należy, że przewidziana przez ustawodawcę w granicach władztwa planistycznego gminy ingerencja w prawo własności nie może prowadzić do nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Do przekroczenia władztwa planistycznego dochodzi natomiast wówczas, gdy ustalenia planu są dowolne i pozbawione racjonalnego rozważenia wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

W realiach niniejszej sprawy należy przytoczyć pogląd, w świetle którego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę prawa własności wprowadzając nie tylko możliwość, ale i zakaz zabudowy nieruchomości, lub też ograniczając to uprawnienie w tym zakresie. Jednocześnie jednak, samodzielność gminy w tej materii nie może niweczyć praw indywidualnych. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazuje bowiem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnić nie tylko wymagania ładu przestrzennego oraz potrzeby interesu publicznego, ale również respektować prawo własności. W świetle art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w państwie demokratycznym wymóg istnienia konieczności wprowadzenia ograniczenia (np. ograniczeń w wykonywaniu prawa własności) odpowiadać musi zasadzie proporcjonalności. Organy władzy publicznej powinny zatem wybierać środki niezbędne, w tym sensie, że będą one chronić określone wartości w stopniu, który nie mógłby zostać osiągnięty przy zastosowaniu innych środków. Spośród możliwych środków należy wybierać najmniej uciążliwe dla jednostki. Ograniczenie danego prawa musi ponadto pozostać w odpowiedniej proporcji do celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie tego ograniczenia. Wprawdzie na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy, jednak konieczność ustalenia ograniczenia możliwości zabudowy działki musi znajdować uzasadnienie w szczegółowych, wynikających z konkretnej sytuacji, okolicznościach (por. wyroki WSA we Wrocławiu z 14 października 2015 r., II SA/Wr 580/15 oraz z 20 listopada 2015 r., II SA/Wr 651/15, WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Go 611/19).

Zakwestionowane przez Wojewodę przepisy ingerują w prawo własności gruntów położonych w granicach planu, a w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały organ w żaden sposób nie wyjaśnił dlaczego wprowadza ograniczenia dotyczące sytuowania na jednej działce budowlanej jednego budynku mieszkalnego albo jednego budynku pomocniczego. Przyczyna tego nie jest wytłumaczona w uzasadnieniu uchwały. Argumentacja taka pojawia się dopiero w odpowiedzi na skargę, co nie może być honorowane, skoro władztwo planistyczne jest w tym przypadku tak daleko idące. Zauważyć należy, że kwestie te były podnoszone na etapie procedury planistycznej w piśmie Wojewody z dnia [...] września 2021 r., a organ nie odniósł się do tego w uchwale.

9. Sąd podziela też stanowisko Wojewody, że istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. jest również zapis § 51 pkt 2 lit. a uchwały, gdzie na terenie 3 KDP (teren parkingów) jako przeznaczenie dopuszczalne wskazano usługi nieuciążliwe związane z przeznaczeniem podstawowym. Usługi nieuciążliwe to - zgodnie z § 2 pkt 14 zaskarżonej uchwały – "przedsięwzięcia lub inwestycje nie będące przedsięwzięciami mogącymi zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz działalność związaną z prowadzeniem czynności przeznaczonych do celów konsumpcji indywidualnej, zbiorowej oraz ogólnospołecznej, niezwiązaną z działalnością produkcyjną tj.: usługi handlu detalicznego o powierzchni sprzedaży do 100m2, gastronomii, turystyki, w tym miejsc noclegowych, bankowości, administracji, oświaty, usługi łączności, informacji i nauki, kultury, rekreacji i sportu, zdrowia, biura, obiekty realizowane jako zadania własne samorządów terytorialnych".

Jak słusznie zauważył skarżący istota przeznaczenia podstawowego wyklucza funkcjonowanie takich usług na terenie parkingów. Wniosku tego nie podważa powołany w odpowiedzi na skargę fakt, że na terenie działki o nr ewid. [...] częściowo funkcjonują lokale handlowe i gastronomiczne, w tym ściśle powiązane z lokalizacją parkingu, a także punkt informacji podróżnych, sprzedaż biletów parkingowych, myjnia samochodowa, oraz że na dopuszczenie usług wskazuje też przeznaczenie Studium K.5.K,U,ZP oraz zapisy obowiązującego planu miejscowego, a także możliwe odstępstwa planu od zgodności ze Studium, o których mowa na str. 78 tego aktu.

10. W ocenie Sądu istotne naruszenie zasad sporządzania planu stanowią także zawarte w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a, b, d, f, g, l, n, q błędne odesłania do poszczególnych jednostek redakcyjnych. Takie odesłania naruszają w sposób istotny zasady poprawnej legislacji i mogą powodować wątpliwości interpretacyjne.

11. Wojewoda zakwestionował też § 9 pkt 4 uchwały, zgodnie z którym dla pomników przyrody, oznaczonych na rysunku planu, ustalono ochronę zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony przyrody oraz pozostałymi ustaleniami planu. Skarżący wskazał, że zapisy te nie mają swojego odzwierciedlenia w części graficznej planu. Zarzut ten co do zasady podzielił też Burmistrz wskazując, że w granicach opracowania występuje sześć pomników przyrody, dla których wskazano ochronę, zgodnie z przepisami odrębnymi w zakresie ochrony przyrody oraz pozostałymi ustaleniami planu, niemniej jednak nie oznaczono ich lokalizacji na załączniku graficznym.

Szczegółowe wymogi dotyczące rysunku planu miejscowego, w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały, określało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 7 pkt 6 tego rozporządzenia projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać granice i oznaczenia obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych w tym terenów górniczych, a także narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Powyższy przepis powiela zapis z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., gdzie wskazano, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, na podstawie odrębnych przepisów, terenów górniczych, a także obszarów szczególnego zagrożenia powodzią, obszarów osuwania się mas ziemnych, krajobrazów priorytetowych określonych w audycie krajobrazowym oraz w planach zagospodarowania przestrzennego województwa. Nie można zatem podzielić stanowiska organu jakoby pomniki przyrody, a zatem obiekty podlegające ochronie na podstawie odrębnych przepisów, miałyby być określone jedynie w części tekstowej planu.

Jak słusznie zauważył skarżący przyjmując, że część graficzna planu stanowi uszczegółowienie, uzupełnienie i wyjaśnienie części tekstowej oraz ma moc wiążącą, to postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną. Z tego też względu nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem, zaś uchybienia w tym zakresie świadczą o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu.

12. Strony niniejszego postępowania były zgodne co do wadliwości § 2 ust. 1 pkt 5 zaskarżonej uchwały w zakresie słów "stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu". W omawianej regulacji zawarto definicję przeznaczenia dopuszczalnego wskazując, że rozumie się przez to przeznaczenie inne niż podstawowe, dopuszczone ustaleniami planu na danym terenie, możliwe do zrealizowania wyłącznie z przeznaczeniem podstawowym, lub gdy przeznaczenie podstawowe już istnieje, stanowiące nie więcej niż 50% powierzchni tego terenu. Tymczasem zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 4 zaskarżonej uchwały przez pojęcie przeznaczenia podstawowego rozumie się przeznaczenie dominujące (powyżej 50% powierzchni terenu) w obszarze wydzielonym liniami rozgraniczającymi. Zestawienie obu ww. definicji prowadzi do wniosku, że niemożliwe jest jednoczesne występowanie na danym terenie przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego w proporcjach wskazanych w kwestionowanym zapisie, co prowadzi do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

13. Za niezasadne uznał sąd zarzuty dotyczące § 7 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu przepisy te zawierają normy prawne - nakazy kształtowania układu urbanistycznego integrującego między sobą poszczególne zespoły zabudowy o różnych funkcjach i formach, układy przestrzeni publicznych, układy komunikacyjne, zespoły, kompleksy i przestrzenie zielone traktując stary układ miejski z jego historycznym dziedzictwem przestrzennym z dużym respektem i w powiązaniu z Parkiem [...] oraz kształtowania nowych obiektów w taki sposób, aby z istniejącymi budynkami historycznymi i współczesnymi stanowiły harmonijną i zintegrowaną całość. Zapisy te są powtórzeniem zapisów zawartych w Studium (str. 64-65), a nadto są wypadkową opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa i uzgodnień Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

14. Skarżący wskazał też, że w uchwale pojawiają się regulacje, którym nie nadano jednostek redakcyjnych. Przy czym, jak sam zauważył, błędy te nie stanowią istotnego naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że nie są one ważne.

15. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.