Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1046/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Specjalista Magdalena Nowacka-Brzeźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2020 r. sprawy ze skargi Gminy Porąbka na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 maja 2020 r. nr NPII.4131.1.532.2020 w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rady Gminy Porąbka w dniu 28 kwietnia 2020 r. podjęła uchwałę nr XVI/145/2020 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Porąbka na 2020 rok, w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.") w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 838, dalej: "ustawa" lub "ustawa o ochronie zwierząt"), po zasięgnięciu opinii Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz podmiotów wskazanych w art.11a ust. 7 ustawy. Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Porąbka i podkreślono, że wejdzie ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 maja 2020 r. Wojewoda Śląski w Katowicach, działając na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., stwierdził w całości nieważność powyżej opisanej uchwały Rady Gminy Porąbka jako sprzecznej z art. 11 ust. 1 i art. 11a ust. 1 ustawy w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. nr 78, poz. 483, dalej: "Konstytucja"). W jego uzasadnieniu przywołał treść § 2-4 uchwały i zarzucił Radzie Gminy Porąbka brak wypełnienia delegacji ustawowej, zawartej w art. 11a ust. 2 i 5 ustawy, poprzez nie wskazanie konkretnych działań i sposobu ich realizacji przez podmioty realizujące zadania w ramach Programu. Uznał, iż "zdawkowe" stwierdzenia nie stanowią określenia szczegółowych zasad działania, czego domagał się ustawodawca. Dodatkowo, ograniczyła uregulowania uchwały jedynie do wyznaczenia schroniska, które ma zapewnić miejsce bezdomnym zwierzętom i uczyniła to bez podania sposobu wykonania tego zadania. Nadto, ograniczenie naturalnej populacji również realizuje Schronisko poprzez obligatoryjne przeprowadzanie zabiegów sterylizacji i kastracji przyjętych zwierząt, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonania tych zabiegów, z uwagi na stan zdrowia i/lub wiek. Usypianie ślepych miotów realizowane jest przez Schronisko poprzez dokonywanie przez lekarza weterynarii tychże zabiegów. Jednocześnie Schronisko prowadzi ewidencję zawierającą fakt i przyczynę uśpienia ślepych miotów. Brak jest jednak konkretyzacji tego zadania, bowiem nie podano, jak będzie się to odbywać i kto może dostarczyć ślepe mioty do ich uśpienia (§ 3 ust. 2 uchwały). Rada nie określiła w jaki sposób wyznaczone przez nią schronisko będzie opiekować się wolnożyjącymi kotami i w jakich okolicznościach będzie po stronie Gminy Porąbka obowiązek ich dokarmiania, a także na jakich zasadach będzie wydawana karma społecznym opiekunom kotów wolnożyjących.

W kolejnej części rozstrzygnięcia organ nadzoru odniósł się do treści do uchwały i uznał, że Rada nie zawarła szczegółowych regulacji dotyczących odławiania bezdomnych zwierząt i sposobu realizacji tego zadania, stosownie do wymogu zawartego w § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. nr 116, poz. 753). Między innymi nie ustaliła, czy wyłapywanie bezdomnych zwierząt ma charakter stały, czy też okresowy. Natomiast działania incydentalne - uzależnione są od sytuacji wyjątkowych - interwencji mieszkańców. Z tego powodu, zdaniem organu nadzoru, Gmina nie monitoruje sytuacji na swym terenie i nie realizuje tego zadania z własnej inicjatywy (mimo takiej konieczności), do czego zobowiązuje ją art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy. Również sprawa dotycząca sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, oraz poszukiwania właścicieli bezdomnych zwierząt, nie wyczerpuje delegacji zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy. Brak działań w tym zakresie nie wskazuje na realizację dyspozycji art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy. Nadto, w zakwestionowanej uchwale w § 2 ust. 2 pkt 7 wskazano tylko podmiot, który będzie zajmować się poszukiwaniem właścicieli bezdomnych zwierząt i zdawkowo podano sposób, w jaki będzie się to odbywać.

W ocenie organu nadzoru, zadanie określone przez ustawodawcę jako całodobowa opieka weterynaryjna w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt również nie zawiera szczegółowych zasad postępowania w tym zakresie i nie może być powierzone podmiotowi prowadzącemu Schronisko, bo to jest sprzeczne z art. 11a ust. 2 pkt 8 ustawy (por. § 2 ust. 2 pkt 6 uchwały).

Organ nadzoru odniósł się również do treści § 4 uchwały, który daje podstawę do uznania, że Rada nie dokonała podziału środków na poszczególne zadania programowe. Środki finansowe na realizację zadań zabezpieczone są w budżecie według poniższego zestawienia: a) koszty Schroniska - 77 634,30 zł.; b) dokarmianie kotów wolno żyjących - 1 000,00 zł.; c) czasowe utrzymywanie zwierząt gospodarskich (opieka i utrzymanie obiektu na czasowe przetrzymywanie zwierząt gospodarskich) - 2 000,00 zł.; natomiast środki finansowe wskazane w ust. 1 lit. b) i c) wydatkowane mogą być na podstawie: jednorazowych zleceń lub umowy zlecenia zawartej na określony czas, 3) konkursu ofert na realizację zadań publicznych z udziałem dotacji, zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 688 ze zm.), a środki, o których mowa w ust. 1 i 2 muszą być wydatkowane zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 20004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1843 ze zm.). Łączne ujęcie wielu zadań w jedną kwotę nie jest czytelne dla przeciętnego odbiorcy, oraz nie zawiera konkretnych form ich wykorzystania, czym naruszony został art. 11a ust. 2 i 5 ustawy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina Porąbka. W jej uzasadnieniu postawiono organowi nadzoru zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem. Działanie takie wyczerpuje znamiona naruszenia zasady samodzielności gminy, wyrażonej w art. 165 Konstytucji RP. Ponadto, podniesiono zarzut naruszenia postanowień art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że we wskazanym przepisie zawarto enumeratywny katalog zagadnień, które mają być unormowane w przedmiotowym Programie, zapominając, że żadna gmina nie może wprowadzać do niego innych materii, niż w tym artykule wymienione. Niezmiernie istotnym jest, że uchwała w swej treści odzwierciedla i stanowi powtórzenie zapisów wcześniejszych regulacji (uchwał) w tej samej materii, uchwalanych rokrocznie przez Radę Gminy Porąbka i dotychczas niekwestionowanych, zatem uznawanych przez organ nadzoru za zgodne z prawem i tym samym wypełniające w całości delegację ustawową art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. Obecnie dokonana odmienna interpretacja, przy niezmienionym stanie zarówno faktycznym, jak i prawnym, godzi w konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa i zasadę działania na podstawie i w granicach prawa (por. art. 85 u.s.g.). W konkluzji skargi wnioskowano o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Skarga w rozpatrywanej sprawie została wniesiona na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., czyli po uprzednim podjęciu uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze do sądu administracyjnego, tj. uchwały Rady Gminy Porąbka z dnia 25 czerwca 2020 r. nr XVIII/171/2020 (k. 10 akt sądowoadministracyjnych).

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, w skrócie: "p.p.s.a."), nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA z dnia: 05.03.2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07; 09.04.2008 r. sygn. akt II GSK 22/08; 27.10.2010 r. sygn. akt I OSK 73/10; wszystkie są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Jeżeli sąd uwzględnia skargę jednostki samorządu, to stosownie do art. 148 p.p.s.a. uchyla zaskarżony akt nadzoru, w przeciwnym razie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Zgodnie z art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a zgodnie z art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, nadto jego samodzielność podlega ochronie sądowej (por. art. 163 w związku z art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji).

Przywołany powyżej stan normatywny odnieść należy do sytuacji faktycznej występującej w rozpoznawanej sprawie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 29 maja 2020 r. stwierdzające nieważność uchwały Rady Gminy Porąbka z dnia 28 kwietnia 2020 r. nr XVI/145/2020 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Porąbka na 2020 rok. Zgodnie z § 6 uchwały, weszła ona w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz została podjęta na podstawie m.in. art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt. Przepis ten obliguje radę gminy do określenia, corocznie do dnia 31 marca, programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W treści tego programu rada obowiązana jest zawrzeć postanowienia dotyczące realizacji zadań własnych gminy w zakresie: 1) zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania; 3) odławiania bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypiania ślepych miotów; 7) wskazania gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (art. 11 i art. 11a ustawy).

Prawodawca lokalny został zatem zobowiązany do corocznego stanowienia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, a uchwała w tym przedmiocie ma charakter prawotwórczy oraz musi wypełniać treścią normatywną te aspekty związane z opieką nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które ustawa o ochronie zwierząt wskazuje jako przedmiot regulacji.

Kolejną podstawą prawną jest art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Został on prawidłowo wymieniony w podstawie prawnej podjętej i zakwestionowanej uchwały, w której powołano się na uzgodnienia z Powiatowym Lekarzem Weterynarii oraz pozostałych podmiotów wskazanych w art. 11a ust. 7 ustawy, jednak w aktach sprawy nie ma tychże uzgodnień i opinii. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez strony postępowania nadzorczego. Z urzędu należy dostrzec, że według art. 11a ust. 6 ustawy projekt przedmiotowego programu przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta), który najpóźniej do dnia 1 lutego przekazuje go do zaopiniowania właściwemu powiatowemu lekarzowi weterynarii oraz działającym na obszarze gminy organizacjom społecznym, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, dzierżawcom lub zarządcom obwodów łowieckich. Wymienione podmioty, w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu programu, wydają opinie o projekcie. Niewydanie opinii w tym terminie uznaje się za akceptację przesłanego programu. Opisane konsultacje mają zapobiec zamieszczeniu w uchwale uregulowań nie zawierających poszanowania ochrony, czy też opieki nad zwierzętami.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko, że program opieki nad zwierzętami uchwalany na podstawie art. 11a ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zwierząt jest aktem prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Takie stanowisko zajął też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.10.2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14 (CBOS), w którym wskazał, że uchwała rady gminy - program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt jest aktem prawa miejscowego. NSA zwrócił uwagę na to, że akt ten ma zróżnicowany charakter normatywny, gdyż zawiera normy o mieszanym abstrakcyjno-konkretnym charakterze. Z jednej strony tego typu uchwała musi być zaliczona - jako "program" do aktów planowania, co oznacza, że jej charakter, jako aktu powszechnie obowiązującego, może być dyskusyjny. Program przede wszystkim konkretyzuje sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z ustawy o ochronie zwierząt.

Treść programu stanowią zatem plany, prognozy i zasady postępowania w określonych sytuacjach, których realizacja stanowi zadania własne gminy. Do istotnych cech programu trzeba jednak zaliczyć to, że obok postanowień indywidualno-konkretnych zawiera on postanowienia o charakterze generalno-abstrakcyjnym. To, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt uchwalany przez radę gminy zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawia takiego aktu mocy prawnej powszechnie obowiązującego prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowało się stanowisko, że wystarczy, aby chociaż jedna norma uchwały miała charakter generalno-abstrakcyjny, by cały akt miał przymiot aktu prawa miejscowego.

Biorąc pod uwagę materię programu, skierowanego do nieokreślonego kręgu odbiorców realizujących zadania w zakresie opieki nad bezdomnymi zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt oraz powszechność jego obowiązywania uznać należy, że taka uchwała stanowi akt prawa miejscowego. W określonym przedmiotowo zakresie rozstrzyga erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Jednocześnie konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Treść programu stanowią zatem generalne zasady postępowania w określonej sytuacji, której realizacja stanowi zadania własne gminy. Sąd w pełni podziela cytowaną powyższej argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w uzasadnieniu wyroku z dnia 12.10.2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14 (CBOS). Stanowisko to jest także aprobowane w innych orzeczeniach sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 13.03.2013 r. sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 2.02.2016 r. sygn. akt II OSK 3051/15; z dnia 30.03.2016 r. sygn. akt II OSK 221/16; z dnia 12.10.2016 r. sygn. akt II OSK 3245/14; z dnia 14.06.2017 r. sygn. akt II OSK 1001/17; oraz wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych: WSA w Poznaniu z dnia 20.08.2015 r. sygn. akt II SA/Po 531/15 i WSA w Rzeszowie z dnia 11.05.2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1344/15; CBOS).

Program opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Warunkiem wejścia w życie prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, które odbywa się na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna zostać, na podstawie art. 42 u.s.g., ogłoszona w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do czego obliguje art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Taki też zapis znalazł się w § 6 przedmiotowej uchwały zakwestionowanej przez organ nadzoru.

Zgodnie z treścią art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt, przedmiotowy program obejmuje wymienione już wcześniej zadania oraz może zawierać plan znakowania zwierząt w gminie i sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. Dodatkowo, wskazuje wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, bowiem zgodnie z wolą ustawodawcy koszty realizacji programu ponosi wyłącznie gmina. W ustawie o ochronie zwierząt znajduje się definicja "zwierząt bezdomnych" (art. 4 pkt 16 ustawy), rozumie się przez to "zwierzęta domowe lub gospodarskie które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której pieczą trwale dotąd pozostawały". Z definicji tej wynika, że zwierzęta bezdomne to zwierzęta domowe i gospodarskie. Przez "zwierzęta domowe" rozumie się zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza, natomiast przez "zwierzęta gospodarskie" rozumie się zwierzęta gospodarskie w rozumieniu przepisów o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Zgodnie z ustawą z 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.) do zwierząt gospodarskich zalicza się: a) koniowate - zwierzęta gatunków: koń i osioł (pomija się nazwy łacińskie); b) bydło - zwierzęta gatunków: bydło domowe i bawoły; c) jeleniowate - zwierzęta z gatunków: jeleń szlachetny, jeleń sika i daniel utrzymywane w warunkach fermowych w celu pozyskania mięsa lub skór, jeżeli pochodzą z chowu lub hodowli zamkniętej, o których mowa w przepisach prawa łowieckiego, albo chowu lub hodowli fermowej; d) drób; e) świnie; f) owce; g) kozy; h) pszczołę miodną; i) zwierzęta futerkowe.

W art. 11 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt znajduje się upoważnienie dla ministra właściwego do spraw administracji publicznej do określenia, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska, zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. Upoważnienie to zawarte jest w rozdziale 2 ustawy zatytułowanym "Zwierzęta domowe", a z jego treści wynika, że ma zastosowanie do zwierząt domowych i gospodarskich, co więcej przedmiot uchwały w akcie poustawowym określono jako wyłapywanie bezdomnych zwierząt oraz rozstrzygnie o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami (por. art. 11 ust. 3 ustawy) i jest to rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt (Dz. U. Nr 116, poz. 753). Powyżej przedstawiony stan normatywny pozwala na ocenę prawidłowości programu zakwestionowanego przez organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W ocenie składu orzekającego, zasadny jest zarzut organu nadzoru dotyczący zbyt ogólnego podziału środków na poszczególne zadania wskazane w programie. Gmina w § 4 ust. 1 lit. a-c) uchwały dokonała wyodrębnienia trzech rodzajów zadań stojących przed nią (z zakresu kosztów schroniska, dokarmiania kotów wolnożyjących i czasowego utrzymania zwierząt gospodarskich) i przewidziała dla tych zadań określone środki, które łącznie stanowią kwotę 77 934,30- zł. Taka budowa stanowi formę pozornego wypełnienia postanowień delegacji ustawowej, ponieważ w praktyce Gmina Porąbka nie dokonała podziału środków finansowych na realizację poszczególnych zadań. Skoro, ustawodawca wskazał w sposób enumeratywny te elementy programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, które są niezbędne w uchwale regulującej przedmiotową kwestię, w tym zawarł w art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt bezwzględny wymóg określenia wysokości i sposobu wydatkowania z nim związanych środków, to wskazana kwota na opiekę winna być rozdysponowana na poszczególne zadania a nie globalnie. W przywołanym przepisie ustawodawca użył sformułowania "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości.

Lokalny prawodawca, czyli gmina został zobowiązany przepisem art. 11a ust. 5 ustawy nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Innymi słowy, rada gminy zobowiązana jest nie tylko do działania w zakresie ustawowej delegacji, ale także do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii, uznanych przez ustawodawcę za istotne w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Ustalenie w programie konkretnego gospodarstwa rolnego, bądź podmiotu zobowiązanego do udzielania pomocy weterynaryjnej bezdomnym zwierzętom i całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych, a także odławiającego bezdomne zwierzęta oraz usypiającego ślepe mioty, ma istotne znaczenie informacyjne dla osób, które mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich w tym zakresie skorzystania z pomocy. Jednocześnie powinno to znaleźć odzwierciedlenie w sposobie wydatkowania środków finansowych na konkretne zadania i formy ich wykorzystania, czyli też ich realizacji w zależności od potrzeb.

Ustawa o ochronie zwierząt w art. 11a zawiera elementy, które bezwzględnie muszą się znaleźć w przyjmowanym gminnym programie ochrony zwierząt. Występujące w art. 11a ust. 2 ustawy słowo "w szczególności" nie powinno być kojarzone z przykładowym wyliczeniem, lecz wręcz przeciwnie wymienione w tym przepisie zagadnienia muszą być zawarte w tym programie. Za takim rozumieniem przywołanego pojęcia przemawia wykładnia systemowa, ponieważ w kolejnych ustępach tego artykułu ustawodawca podaje co określony program może jeszcze zawierać. Zatem ustawodawca przesądza co w nim być musi, oraz to co w nim może się znaleźć. Stanowienie przepisów prawa miejscowego możliwe jest bowiem wyłącznie wówczas, gdy wynika to z delegacji ustawowej. Zamieszczenie regulacji wykraczających poza zakres delegacji ustawowej stanowi jej naruszenie i daje podstawę dla eliminacji uchwały z porządku prawnego. Stwierdzenie to nie narusza samodzielności gminy i tego, że może ona podejmować uchwały w sprawach jej dotyczących, jednakże w tego typu przypadkach regulacja taka nie będzie podejmowana na podstawie delegacji szczególnej, w tym przypadku ustawy o ochronie zwierząt, lecz może wynikać z ogólnej delegacji do załatwiania wszystkich spraw publicznych o znaczeniu lokalnym (por. art. 7 u.s.g.).

Powyższe istotne uchybienia polegały na braku wystarczającej precyzji i szczegółowości w uregulowaniu wszystkich punktów wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. O ile zatem jego brzmienie wskazuje, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji zawartych tam zadań, to zachodzi jednocześnie konieczność precyzji i odpowiedniego stopnia konkretyzacji jej zapisów (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27.09.2012 r. sygn. akt II SA/Lu 591/12 i wyrok WSA w Krakowie z dnia 19.08.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 667/20, CBOS). Upoważnienie. skierowane jest do organu stanowiącego gminy sprawia, że organ ten jest uprawniony, ale też zobowiązany do ustanowienia regulacji prawnej. Podejmując zatem uchwałę w przedmiocie programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie można pominąć elementów wskazanych w art. 11a ustawy, poprzez wyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji doprowadzić do uznania nieważności uchwały w całości (por. art. 91 ust. 1 u.s.g.). Jednoznaczna treść art. 11a ust. 1 i 2 ustawy nie pozwala zaakceptować uzależnienia pełnego wykonania zawartych w programie unormowań od podpisania przez organy gminy umowy czy porozumienia (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r. sygn. akt II OSK 221/16, CBOS).

W rozpatrywanej sprawie charakter wykonawczy programu nie został zachowany, jeśli pominie się w nim wskazanie podmiotów realizujących szczegółowe zadania. Brak takich obligatoryjnych elementów musi przesądzać o istotnej wadliwości uchwały wydanej na podstawie art. 11a ustawy o ochronie zwierząt.

W tym stanie sprawy, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.