Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 182/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska (spr.),, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant starszy sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lutego 2018 r. znak [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PWINB) utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej: PINB) z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...], którym nałożono na Wspólnotę M. przy ulicy [...] w B. obowiązek dostarczenia – w terminie do dnia [...] marca 2019 r. – ekspertyzy technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia i przynależną do właściwego samorządu zawodowego, w zakresie stanu technicznego konstrukcji więźby dachowej z pokryciem, murowanych kominów oraz konstrukcji schodów w klatce schodowej prowadzącej do lokali mieszkalnych nr 1, 4 w budynku mieszkalnym na działce nr [...] przy ulicy [...] w B. wraz z określeniem czynności i robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wskazano, że ekspertyza powinna określać możliwość remontu, ewentualnej odbudowy oraz rodzaj zabezpieczeń jakie należy wykonać do momentu wykonania wskazanych w ekspertyzie robót budowlanych.

Z akt sprawy wynika, że budynek przy ul. [...] w B. stanowi własność złożonej z kilku właścicieli Wspólnoty M. reprezentowanej przez Zarząd Wspólnoty powołany na podstawie uchwały z dnia [...] lutego 2014 r. W stosunku do obiektu toczyło się wcześniej – na wniosek jednego z właścicieli lokali - postępowanie administracyjne na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: P.b.). W tamtym postępowaniu sporządzona została ekspertyza techniczna z dnia 20 lipca 2009 r. oraz ekspertyza mykologiczno-budowlana z dnia [...] sierpnia 2009 r. W drugiej z wymienionych ekspertyz wskazano na zły stan więźby dachowej (przegnicia, zagrzybienie), zły stan kominów oraz pokrycia dachowego. Sprawując wówczas kontrolę tutejszy sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie II SA/Bk 778/09 oddalił skargę od decyzji kasacyjnej PWINB i podzielił stanowisko tego organu. Sprowadzało się ono do stwierdzenia, że zakres robót budowlanych nakazanych do wykonania na podstawie art. 66 P.b. powinien dokładnie określać czynności niezbędne do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu. Skutkiem ww. wyroku było sporządzenie ekspertyzy technicznej z dnia [...] sierpnia 2010 r., uzupełniającej wcześniejszą ekspertyzę z dnia [...] sierpnia 2009 r. o zalecenie wykonania doraźnych zabezpieczeń. Ekspertyza uzupełniająca zawierała wskazanie na dalsze pogarszanie się stanu technicznego obiektu. Jej wyniki stały się podstawą wydania przez PINB, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., decyzji z dnia [...] października 2010 r. nakazującej właścicielom budynku mieszkalnego wykonanie czynności polegających na: doraźnym zabezpieczeniu konstrukcji dachu przez podparcie dwóch drewnianych krokwi przy włazie dachowym oraz krokwi przy ścianie zewnętrznej budynku, uszczelnieniu pokrycia dachowego, zabezpieczeniu konstrukcji więźby dachowej środkami grzybobójczymi. Decyzja stała się ostateczna.

Kolejna ekspertyza stanu technicznego obiektu została sporządzona w styczniu 2011 r. na wniosek A. T. - jednej z właścicieli lokali w budynku (m.in. lokali nr [...] i nr [...]). W ekspertyzie wykazano stałe zalewanie lokalu nr [...] wodami opadowymi, pęknięcia murów i nadproży oraz dalsze niszczenie budynku zagrażające życiu i zdrowiu ludzi. Przeprowadzona w dniu [...] marca 2011 r. przez organy nadzoru budowlanego kontrola skutkowała wystosowaniem do A. T. pisma wyjaśniającego z dnia [...] marca 2011 r.

Zaskarżone natomiast w niniejszej sprawie postanowienia z dnia [...] stycznia 2019 r. i [...] lutego 2019 r. zostały wydane w postępowaniu wszczętym wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. małżonków I. i A. Ś. (współwłaściciele lokali nr 1 i 4). Zawnioskowali oni o kontrolę stanu konstrukcji dachu, jego pokrycia i obróbek blacharskich na budynku, z uwagi na m.in. przeciekanie dachu oraz odpadanie elementów obróbek blacharskich, jak również wskazali na nową rysę na schodach klatki schodowej i ruszający się komin.

Na skutek tego wniosku PINB dwukrotnie przeprowadzał kontrole (w dniach [...] listopada 2018 r.), podczas których stwierdził pogorszenie stanu technicznego budynku. Ustalił: częściowe wykonanie decyzji z dnia [...] października 2010 r., tj. w zakresie doraźnego zabezpieczenia konstrukcji i uszczelnienia dachu, bez wykonania zabezpieczenia środkami grzybobójczymi z uwagi na planowany remont dachu; niedokonanie planowanej naprawy drewnianej więźby dachowej, której część widoczna w obrębie pomieszczenia nr [...] położonego w części poddasza i udostępnionego przez małżonków Ś. znajduje się w bardzo złym stanie technicznym; zły stan techniczny pięciu z sześciu murowanych kominów (w najgorszym stanie jest komin przynależny do lokali nr [...]); zły stan techniczny pokrycia dachu i obróbek blacharskich w budynku; zły stan techniczny co najmniej jednej więcej krokwi (poza krokwiami podpartymi w 2010 r.); pęknięcia schodów w okolicy podestu między I i II kondygnacją oraz spękania wzdłuż biegu schodów. Obecni podczas kontroli Państwo Ś. wskazali, że pęknięcia pojawiły się po pracach remontowych prowadzonych z użyciem zagęszczarki w sąsiednim pomieszczeniu. Do akt postępowania PINB włączył protokoły okresowych kontroli budynku. Wynika z nich, że: stan techniczny budynku jest średni, stan techniczny więźby dachowej jest zły z zaleceniem rozebrania i wykonania nowej drewnianej więźby oraz określeniem remontu jako pilnego (protokół okresowej pięcioletniej kontroli z dnia [...] września 2015 r.); konstrukcja więźby dachowej jest zła z zaleceniem kompleksowej wymiany; stan kominów murowanych jest zły z zaleceniem przebudowy ponad dachem; stan pokrycia i obróbek blacharskich jest zły z zaleceniem wymiany (protokół przeglądu rocznego z dnia [...] maja 2018 r.).

W związku z wynikami ww. kontroli, PINB wszczął postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w B. na działce nr [...]. W dniu [...] grudnia 2018 r. organ przeprowadził oględziny potwierdzając wyniki kontroli. Ustalił wówczas, że w części budynku znajduje się odrębna klatka schodowa prowadząca do lokali mieszkalnych nr [...], na której prowadzone są roboty budowlane na podstawie odrębnego zgłoszenia, związane m. in. z wymianą konstrukcji schodów, co uniemożliwiło oględziny stanu technicznego konstrukcji więźby dachowej w części budynku od strony mieszkania nr [...]; natomiast do lokali nr [...] należących do Państwa Ś. prowadzi odrębna klatka schodowa, w obrębie której występują widoczne pęknięcia.

W powyższym stanie faktycznym PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nałożył na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. wskazany na wstępie obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej. W ocenie organu, stan techniczny budynku nie budzi wątpliwości. Zarówno więźba dachowa, jak i kominy wymagają bezzwłocznej naprawy, wyjaśnienia wymaga stan techniczny konstrukcji schodów. Uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81c ust. 2 P.b. dotyczą, zdaniem PINB, określenia rozmiaru powstałych zniszczeń drewnianej konstrukcji więźby dachowej, stanu technicznego kominów, konstrukcji schodów, określenia czy obecny stan techniczny tych elementów budynku grozi zawaleniem oraz w jaki sposób należy stan techniczny budynku naprawić. W ocenie organu, materiał dowodowy wymaga uzupełnienia, bowiem nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego zawsze może powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska i zawsze będzie to sytuacja, w której istnieją uzasadnione wątpliwości uzasadniające zastosowanie art. 81c ust. 2 P.b.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Wspólnota Mieszkaniowa przy ulicy [...] w B. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 81c ust. 2 P.b. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ nie wykazał wystąpienia przesłanek uzasadniających poniesienie przez Wspólnotę kosztów ekspertyzy, a jednocześnie wskazał, że "stan techniczny budynku nie budzi wątpliwości";

2. art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 19 60 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) poprzez obciążenie obowiązkiem Wspólnoty w sytuacji, gdy źródłem złego stanu technicznego obiektu jest zaniechanie niektórych współwłaścicieli, tj. małżonków Ś.

Żaląca się poinformowała, że w dniu [...] stycznia 2019 r. podjęła uchwałę wyrażającą zgodę m.in. na wymianę całej konstrukcji dachu i wszystkich warstw pokrycia dachowego z zastosowaniem ocieplenia dachu. Osobami, które wstrzymały się od głosu są Państwo Ś. Wspólnota zamierza przeprowadzić prace w roku bieżącym, zatem sporządzanie dodatkowej ekspertyzy jest zbędne.

Zaskarżonym postanowieniem orzeczenie PINB zostało utrzymane w mocy. PWINB ustalił na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w pierwszej instancji, że budynek mieszkalny przy ulicy [...] w B. jest murowany, z cegły licówki, o ławach fundamentowych z kamienia i cegły, stropie typu Kleina na belkach stalowych. Powstał prawdopodobnie w 1900 r. według informacji z portalu geodezyjnego gis.bialystok.pl. Według informacji jednej ze współwłaścicielek (A. T.), w 1947 r. zostały w nim odbudowane klatki schodowe, z tym że konstrukcja schodów w obu klatkach schodowych nie posiadała zbrojenia. Zdaniem PWINB, upływ czasu spowodował zużycie kolejnych elementów konstrukcyjnych obiektu. Konieczność pilnej, kompleksowej wymiany konstrukcji dachu oraz pokrycia dachowego, z uwagi na jej wyeksploatowanie, zagrzybienie i skorodowanie wynika również z kolejnych protokołów ustalenia stanu technicznego obiektu sporządzonych przez osoby o odpowiednich specjalnościach (protokoły kontroli okresowych). Pomimo planowanego w roku 2009 remontu dachu nie przeprowadzono robót remontowych. Zdaniem PWINB, w tych okolicznościach istnieją uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu mające wpływ na bezpieczeństwo jego użytkowania (art. 81c ust. 2 P.b.). Stwierdzono wieloletnie zaniedbania, a wszystkie strony przyznają konieczność wykonania remontu dachu i klatki schodowej. Zlecona ekspertyza ma na celu określenie przyczyn (źródła) powstania nieodpowiedniego stanu technicznego, możliwości wyeliminowania zjawiska oraz sformułowania wytycznych co do zakresu niezbędnych robót zabezpieczających przy stwierdzeniu istnienia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Z ekspertyzy powinien wynikać pełen zakres robót wymaganych do wykonania w obiekcie celem doprowadzenia do odpowiedniego stanu technicznego i estetycznego. Organ odwoławczy wskazał także, że w trakcie postępowania nie było możliwości dokonania oględzin stanu technicznego konstrukcji więźby dachowej w części budynku od strony mieszkania nr 5, zaś dalsze zaniedbania mogą spowodować wyłączenie obiektu z użytkowania, jak to miało miejsce w stosunku do drugiego z obiektów na tej samej działce. Odnośnie podmiotu zobowiązanego do przedłożenia ekspertyzy PWINB wskazał, że niezależnie od panujących wewnątrz Wspólnoty układów właścicielskich czy stosunków międzysąsiedzkich, to na właścicielu budynku ciąży obowiązek dbania o kondycję budynku i przeprowadzania bieżących napraw oraz w dłuższej perspektywie czasowej - kompleksowych remontów.

Skargę na postanowienie PWINB z dnia [...] lutego 2019 r. złożyła do sądu administracyjnego Wspólnota M. Zarzuciła naruszenie:

1) art. 81c ust. 2 P.b. poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, mimo że:

a) organ nie wykazał szczególnych warunków dostarczenia ekspertyzy na koszt uczestnika postępowania, a wielokrotne kontrole i oględziny ujawniły szczegółowo stan techniczny budynku (za wyjątkiem więźby dachowej z poziomu jednego lokalu w związku z prowadzonymi pracami remontowymi, po których zakończeniu organ może ponowić oględziny i ustalić stan techniczny całości budynku);

b) brak jest uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, co organ sam przyznaje wskazując, że "niewątpliwie stan techniczny wskazanych wyżej elementów (tj. dachu i klatki schodowej) budynku mieszkalnego jest zły");

c) drobne wątpliwości organ winien rozwiązać samodzielnie korzystając z ponadprzeciętnej wiedzy własnych pracowników;

d) uzasadnianie konieczności wykonania ekspertyzy technicznej brakiem wiedzy na temat zakresu robót wykracza poza hipotezę art. 81c ust. 2 P.b., który to przepis zezwala organowi na nałożenie obowiązku wyłącznie w razie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego, nie zaś co do sposobu zabezpieczenia budynku i odpowiednich napraw. W ten sposób organ naruszył zasadę legalizmu;

2) art. 81c ust. 2 w związku z art. 81c ust. 1 P.b. w związku z art. 8 ust. 1 K.p.a. poprzez obciążenie obowiązkiem dostarczenia ekspertyzy i poniesienia jej kosztów Wspólnoty Mieszkaniowej jako zarządcy nieruchomości, w sytuacji gdy:

a) źródłem złego stanu technicznego budynku jest działanie tylko niektórych członków Wspólnoty tj. Państwa Ś., a względy słusznościowe przemawiają za obciążeniem spornym obowiązkiem tylko tych osób,

b) adresatem postanowienia nie mogła być (wyłącznie) Wspólnota, gdyż "organy nadzoru budowlanego mogą żądać ekspertyz technicznych od (uczestników procesu budowlanego), właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, przy czym Państwo Ś. są współwłaścicielami nieruchomości, zaś w zakresie dachu Wspólnota nie jest właścicielem obiektu, a jego zarządcą, bowiem własność dachu przysługuje członkom wspólnoty, a w odniesieniu do obowiązków generowanych zachowaniem wybranych współwłaścicieli, obowiązek winien być w pierwszej kolejności adresowany względem tych współwłaścicieli".

Skarżąca wywodzi, że organ nie uzasadnił wystąpienia uzasadnionych wątpliwości jako przesłanki zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. W szczególności nie wykazał kwalifikowanego charakteru wątpliwości i wyjątkowości sytuacji mając na uwadze znajdujące się już w aktach administracyjnych ekspertyzy i oceny techniczne, z których wynika zły stan techniczny budynku i jego zakres, a także stopniowe pogarszanie się stanu budynku. Zdaniem skarżącej, "Ekspertyza, która byłaby konieczna do pełnego zobrazowania sytuacji ogranicza się wyłącznie do sprecyzowania koniecznych robót, których ogólny zarys jest znany uczestnikom postępowania". Także organ pominął posiadaną przez pracowników nadzoru budowlanego ponadprzeciętną wiedzę i przerzucił koszty postępowania dowodowego na stronę naruszając zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Zdaniem skarżącej, organowi jest znany stan techniczny praktycznie całego budynku, poza elementem więźby dachowej widocznym z lokalu numer [...]. W tym zakresie organ mógłby dokonać dodatkowych oględzin i rozstrzygnąć we własnym zakresie. W ocenie skarżącej, wyłącznie potrzeba ustalenia zakresu koniecznych robót nie uzasadnia orzeczenia na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. i narusza zasadę praworządności. Istotne są również relacje między właścicielami tworzącymi Wspólnotę. Przepis art. 81c ust. 2 w związku z ust. 1 P.b. pozwala na zaadresowanie obowiązku do, kolejno: właścicieli a następnie zarządcy. Tymczasem Wspólnota nie jest właścicielem nieruchomości wspólnej, ale są nimi członkowie wspólnoty (właściciele odrębnych lokali) w udziałach stanowiących prawo związane z własnością lokali w rozumieniu art. 50 Kodeksu cywilnego. Status wspólnoty może być co najwyżej rozpoznawany w kategorii zarządcy nieruchomości, skoro zarządowi wspólnoty przysługuje prawo zarządu zwykłego nieruchomością wspólną (art. 6, art. 18 i następne ustawy o własności lokali). W pierwszej kolejności obowiązek powinien być nałożony na uczestników procesu budowlanego, w następnej na właściciela a w ostatniej kolejności na zarządcę nieruchomości. Co prawda, jak twierdzi skarżąca, w przypadku obiektu istniejącego nie można mówić o uczestniku procesu budowlanego, jednak okoliczność ujęcia osób odpowiedzialnych za proces budowlany na pierwszym miejscu winna być podstawą interpretacji, do którego ze współwłaścicieli należy zaadresować obowiązek sporządzenia ekspertyzy i poniesienia jej kosztów. Powinni być to współwłaściciele, którzy odpowiedzialni są za powstanie konieczności sporządzenia ekspertyzy. Skarżąca wyjaśniła, że o ile obowiązek wykonania robót naprawczych spoczywa na ogóle współwłaścicieli, to obowiązek dowodowy powinien spoczywać na poszczególnych współwłaścicielach lokalu odpowiedzialnych za powstanie złego stanu technicznego obiektu. Z akt sprawy wynika, że od początku trwania postępowania tylko dwoje ze współwłaścicieli lokali tworzy przeszkody do wykonania niezbędnych prac. Nadto, do akt sprawy przedłożono uchwałę członków Wspólnoty z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie wyrażenia zgody na remont przedmiotowego dachu, w której członkowie wspólnoty w osobach W. C. i A. T. głosowali za podjęciem uchwały, zaś Państwo Ś. wstrzymali się od głosu. W ramach tych prac planowane jest wyremontowanie w niezbędnym zakresie kominów. Skarżąca Wspólnota wskazała, że Państwo Ś. są wyłącznym użytkownikiem klatki schodowej, w której znajdują się lokale nr 1 i 4, dlatego powinni być adresatem obowiązku sporządzenia ekspertyzy w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Wyjaśnił, że nałożenie obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, prowadzi do gromadzenia oraz uzupełnienia materiału dowodowego, który umożliwi wydanie decyzji merytorycznej. Organ wskazał, że współwłaściciele budynku są między sobą mocno skonfliktowani i zamiast współdziałać celem utrzymania obiektu w dobrym stanie i poprawy warunków lokalowych - zależnie od tego, po której stronie leży inicjatywa, blokują nawzajem wszelkie działania. Utrudnia to zebranie kompleksowego materiału dowodowego i takie zakreślenie obowiązków zabezpieczających, aby nie narazić się na zarzut stronniczości. Odnośnie podmiotu zobowiązanego PWINB wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy ex lege wspólnotę mieszkaniową, reprezentowaną przez zarząd. Nadto, przepisy art. 61 i 66 P.b. jednoznacznie określają przedmiot regulacji prawnej jako obiekt budowlany a nie poszczególne lokale.

Podczas rozprawy w dniu 12 września 2019 r. pełnomocnik Wspólnoty wskazał, że sporządzono projekt remontu dachu i kominów, jednak nie jest w stanie wskazać, z jakiej daty. Remont ma się zacząć w październiku 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Do obowiązków organów nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, w tym warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia przy utrzymywaniu obiektów budowlanych (art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b.). W celu realizacji swoich zadań organ nadzoru budowlanego wyposażony jest m.in. w uprawnienie do nałożenia obowiązku wynikającego z art. 81c ust. 2 P.b. , który to przepis jest podstawą zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z jego treścią, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Jak wynika z ust. 1 ww. przepisu, podmiotami obowiązku są, według kolejności wymienionej w przepisie: uczestnicy procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego.

Postanowienie wydawane na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter dowodowy, z czym wiążą się określone konsekwencje. Po pierwsze, stosowanie przepisu powinno uwzględniać, że zbieranie i ocena dowodów jest przede wszystkim proceduralnym obowiązkiem organów prowadzących postępowanie (art. 7 K.p.a. – zasada prawdy obiektywnej), a przeniesienie ciężaru przedstawienia dowodu (i poniesienia jego kosztów) na stronę powinno mieć charakter wyjątkowy. Po drugie, dopiero gdy już przeprowadzone postępowanie wyjaśniające zrodziło uzasadnione wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego – a wątpliwości te są na tyle istotne i przekraczają wiedzę pracowników organów nadzoru budowlanego, że nie są oni w stanie rozstrzygnąć ich we własnym zakresie – dowód z ekspertyzy lub oceny technicznej powinna przedstawić strona. Zdaniem sądu, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia i zgromadzony materiał dowodowy uprawniają do wniosku, że przepis art. 81c ust. 2 P.b. został w sprawie zinterpretowany oraz zastosowany bez naruszenia prawa.

Wydanie zaskarżonego postanowienia poprzedziły następujące czynności wyjaśniające: dwukrotna kontrola organu na miejscu przed wszczęciem postępowania (w dniach [...] listopada 2018 r.), która ujawniła pogarszający się stan techniczny obiektu, w szczególności elementów konstrukcji więźby dachowej, kominów, schodów, w tym mimo kilkukrotnie sporządzanych ekspertyz (w latach 2009 – 2011 r.) niewykonanie kompleksowego remontu obiektu, a wykonanie jedynie robót zabezpieczających; oględziny w dniu [...] grudnia 2018 r., które potwierdziły ustalenia kontroli, w tym stale pogarszający się stan budynku zwłaszcza w zakresie spornych elementów (dachu, kominów i klatki schodowej ze schodami prowadzących do lokali nr [...]); włączenie do akt postępowania protokołów okresowych kontroli, z których wynika zły stan techniczny poszczególnych elementów budynku z expressis verbis sformułowanymi zaleceniami pilnej naprawy, zwłaszcza konstrukcji dachu, kominów, pokrycia dachowego i obróbek blacharskich (k. 12-13, 17 akt adm.); włączenie do akt postępowania poprzednio sporządzanych ekspertyz technicznych, które już w latach 2009 – 2011 wskazywały nie tylko na zły stan więźby dachowej i pokrycia dachowego oraz kominów, ale również pękanie murów, nadproży, rozwarstwienie ściany zewnętrznej oraz dalsze niszczenie zagrażające życiu i zdrowiu ludzi (vide np. s. 4 ekspertyzy z dnia [...] stycznia 2011 r., k. 158 akt adm. postępowania prowadzonego wcześniej na wniosek A. T.). Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżone postanowienie zostało poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, które wykazało istnienie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego wielu elementów obiektu, a w szczególności elementów objętych zaskarżonym postanowieniem w postaci konstrukcji więźby dachowej z pokryciem, murowanych kominów a także schodów w klatce schodowej prowadzącej do lokali nr [...]. Także we wniosku wszczynającym przedmiotowe postępowanie zwrócono uwagę na odpadanie elementów obróbek blacharskich, co zagraża zdrowiu użytkowników budynku i osób trzecich. Bezzasadne tym samym pozostają twierdzenia pełnomocnika skarżącej, że organ ma wiedzę o "szczegółowym stanie technicznym budynku" oraz "ogólnym zarysie koniecznych do wykonania robót" (vide s. 1 i 4 skargi), co eliminuje możliwość wydania postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. Czym innym jest zidentyfikowanie (rozpoznanie) złego stanu technicznego obiektu, w tym jego poszczególnych elementów, a czym innym "uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu" stanowiące przesłankę do zastosowania art. 81c ust. 2 P.b. Pojęcie "uzasadnionych wątpliwości" należy wykładać w kontekście celu, jakiemu ww. przepis służy. Celem tym jest - z uwagi na dowodowy charakter postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. - uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w ten sposób, aby uzyskać pełen materiał dowodowy dla wydania decyzji merytorycznej kończącej postępowanie główne (w sprawie niniejszej postępowanie główne toczy się na podstawie art. 66 P.b. i dotyczy utrzymania obiektu budowlanego). Chodzi zatem w "uzasadnionych wątpliwościach" nie tylko o ogólne rozpoznanie, że stan techniczny obiektu i jego poszczególnych elementów jest zły i wymaga naprawy, ale należy ustalić jaki jest szczegółowy zakres nieprawidłowości i jakie prace należy przedsięwziąć, aby stan techniczny obiektu był zgodny z prawem i bezpieczny.

Skoro zatem – jak ustalono - zły stan techniczny dotyczy konstrukcji więźby dachowej (która jest przegniła, a co najmniej jedna z niepodpartych krokwi znajduje się w bardzo złym tanie technicznym, k. 36 akt adm.), skoro poszycie dachu w pobliżu tej krokwi nosi ślady zniszczenia z powodu nieszczelności, skoro większość kominów jest w złym stanie technicznym, skoro występują pęknięcia na konstrukcji schodów i ścian (m.in. pęknięcia podestów między I i II kondygnacją), to niewątpliwie wady te są poważne, istotne, dotyczą elementów konstrukcyjnych budynku. Mogą zatem powodować zagrożenie zdrowia i życia użytkowników budynku, a ich usunięcie wymaga wiedzy przekraczającej wiedzę pracowników nadzoru budowlanego. To zaś uzasadnia opracowanie dokumentacji fachowej wskazującej sposób wyeliminowania nieprawidłowości. Chociażby wymiana krokwi dachowych wiąże się z koniecznością obliczenia dopuszczalnego obciążenia dachu, co wymaga wyliczenia przekroju krokwi i zakresu ich wymiany celem ustalenia, jakie obciążenie powinna konstrukcja dachu wytrzymać. Wątpliwości są zatem uzasadnione i mają kwalifikowany charakter, przekraczający wiedzę pracowników nadzoru budowlanego. Już zresztą sąd w sprawie II SA/Bk 778/09, odwołując się do treści ekspertyzy sporządzonej w sierpniu 2009 r., wskazał w sposób następujący: "przeprowadzenie prac remontowych polegających na wymianie na nowe: murłaty, krokwi, deskowania, pokrycia z blachy ocynkowanej, obróbek blacharskich wymaga uprzedniego opracowania dokumentacji projektowej (dobór przekroju krokwi w związku ze zmianą normy śniegowej)". Podobnie również konieczna jest odpowiedź na pytanie o wpływ pęknięć międzykondygnacyjnych i pęknięć ściany wzdłuż schodów (vide oględziny z grudnia 2018 r.) na bezpieczeństwo użytkowania obiektu, w tym nośność schodów i dopuszczalne ich obciążenie. Tym bardziej, że w aktach sprawy znajduje się informacja o prawdopodobnym braku zbrojenia schodów podana przez jedną ze współwłaścicielek (A. T.).

"Uzasadnione wątpliwości" wynikają również i z tego, że od 2009 r. nie wykonano remontu dachu, ustalenia w toku sprawy niniejszej potwierdzają stale pogarszający się stan spornych elementów budynku, zaś ostatnia ekspertyza techniczna była sporządzona w 2011 r., a więc osiem lat temu. Konieczne jest zatem przesądzenie w sposób specjalistyczny, które i w jakim zakresie nieprawidłowości należy usunąć i jakie należy podjąć ku temu działania. Wbrew zatem twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, zidentyfikowanie w sprawie nieprawidłowego stanu technicznego elementów obiektu nie wyklucza "uzasadnionych wątpliwości", ale je w tym konkretnym przypadku potwierdza.

Zdaniem również sądu, brak możliwości oględzin części więźby dachowej nad lokalem nr [...] (z powodu trwających prac remontowych w klatce schodowej prowadzącej do tego lokalu) potwierdzał wydanie zaskarżonego postanowienia. Ujawnione i ustalone nieprawidłowości dotyczące konstrukcji więźby dachowej budzą poważne wątpliwości odnośnie bezpieczeństwa użytkowania przez mieszkańców i nie są "drobnymi wątpliwościami". Konstrukcja więźby dachowej jest nadto taką częścią obiektu, której nośność i wytrzymałość jest wynikiem kumulacji oddziaływania wszystkich elementów więźbę tworzących. Jeśli zatem poddana oględzinom część konstrukcji więźby wymaga pilnej interwencji, to niedokonanie oględzin pozostałej części nie stoi na przeszkodzie zobowiązaniu na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. Zadaniem ekspertyzy technicznej będzie w tej sytuacji opracowanie działań naprawczych dla prawidłowego funkcjonowania całej konstrukcji dachu.

Wskazać również należy, że z ekspertyzy powinien wynikać zakres niezbędnych do wykonania robót. Jest to konieczne, skoro postanowienie z art. 81c ust. 2 P.b. ma charakter kontrolny i dowodowy, jest częścią innego toczącego się przed organem postępowania i de facto jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności sprawy tak, aby uzyskać materiał dowodowy do porównania stanu faktycznego z wzorcem wynikającym z przepisów P.b. oraz do wydania decyzji merytorycznej (w sprawie niniejszej na podstawie art. 66 P.b.). Dla określenia zakresu niezbędnych prac w decyzji merytorycznej nie jest wystarczająca wiedza organu o "ogólnym zarysie koniecznych robót", którą – zdaniem skarżącej – organ posiada. Nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej ekspertyzy służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego. Ekspertyza ma charakter opinii biegłego mającej umożliwić organowi sformułowanie obowiązków w decyzji kończącej postępowanie. Zdaniem sądu, w okolicznościach tej konkretnej sprawy ekspertyza dostarczy materiału dowodowego, który zostanie wykorzystany w postępowaniu głównym, dotyczącym kroków zaradczych i naprawczych. Zobowiązanie zatem, aby w ekspertyzie przedstawiono zakres niezbędnych robót jest działaniem w ramach zasady legalności (na podstawie przepisów prawa – art. 81c ust. 2 P.b.) i w ramach zasady praworządności (w granicach prawa, tj. z uwzględnieniem celu, jakiemu ten przepis służy). W tym zakresie zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Sąd nadto wskazuje, że w przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu lub powodowania przez obiekt zagrożenia życia lub zdrowia ludzi, mienia bądź środowiska organ nadzoru budowlanego ma obowiązek działać w trybie art. 66 P.b. Nie jest to tylko możliwość działania. Decyzja zobowiązująca do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości jest decyzją związaną. Poprzedzona być powinna ustaleniem jaki jest szczegółowy zakres nieprawidłowości i jakie konkretnie prace powinny być przedsięwzięte. Jeśli ta niezbędna wiedza przekracza możliwości organu (jak w sprawie niniejszej), organ nie ma wyboru, ale powinien dążyć do uzyskania ekspertyzy tę wiedzę uzupełniającej. Z takim prawidłowym działaniem mamy do czynienia w sprawie niniejszej.

Bezzasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 81c ust. 1 i 2 P.b. przez nieprawidłowe wskazanie podmiotu zobowiązanego do przedłożenia ekspertyzy, tzn. Wspólnoty M. a nie także współwłaścicieli lokali nr [...], których to właścicieli zaniechania (blokowanie dotychczasowych działań naprawczych) zdaniem Wspólnoty są wyłączną lub znaczną przeszkodą do wykonania remontu.

W tym zakresie należy wskazać, że wniosek inicjujący kontrolowane w sprawie niniejszej postępowanie zawiera prośbę o kontrolę "stanu konstrukcji dachu, jego pokrycia i obróbek blacharskich na budynku", jak również kontrolę schodów w klatce schodowej prowadzącej do lokali nr [...]. Postępowanie było zatem prowadzone odnośnie tych elementów konstrukcyjnych budynku (m.in. dachu, kominów), które są częścią wspólną wszystkich współwłaścicieli. Postępowaniem co prawda objęto również, zgodnie z wnioskiem, konstrukcję schodów w klatce schodowej prowadzącej do lokali nr [...] oraz użytkowaną przez właścicieli tych lokali, jednakże nie ma to wpływu na określenie Wspólnoty jako podmiotu zobowiązanego. Fakt funkcjonowania faktycznego podziału budynku do użytkowania między właścicieli (w sprawie niniejszej odrębne klatki schodowe) pozostaje bez znaczenia dla określenia podmiotu zobowiązanego na podstawie art. 81c ust. 2 P.b., jeśli "uzasadnione wątpliwości" dotyczą części wspólnych, konstrukcyjnych obiektu. W sprawie nie ustalono także, aby nastąpił podział quo ad usum. Należy po raz wtóry przypomnieć, że postanowienie dowodowe na ww. podstawie podjęte ma na celu zidentyfikowanie nieprawidłowości, których usunięcie będzie nakazywane w decyzji kończącej postępowanie. Zobowiązanie na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. powinno być skierowane do uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, jak expressis verbis stanowi ten przepis. Swoją treścią nawiązuje on do treści art. 61 P.b., w którym sformułowano obowiązki w zakresie utrzymania obiektów budowlanych – wobec właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego. Do tych również podmiotów może być skierowana decyzja nakazująca usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 P.b. W literaturze wskazuje się, że obowiązki z art. 66 P.b. dotyczą zasadniczo obiektu budowlanego jako całości. Przepis art. 66 P.b. (w trybie którego toczy się niniejsze postępowanie w jego głównym nurcie) ma następujące brzmienie "W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany". Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. a P.b., obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi. W przypadku zatem, gdy obiekt stanowi współwłasność kilku podmiotów, a nieprawidłowości dotyczą części wspólnych obiektu, decyzja powinna być zasadniczo skierowana do wszystkich współwłaścicieli lub ich reprezentacji, jaką sprawuje wspólnota, o ile została utworzona. Tak też należy rozumieć podmiot obowiązków dowodowych wynikających z art. 81c ust. 2 P.b., co w sprawie niniejszej organ prawidłowo rozpoznał i zastosował.

Uzupełniająco wskazać należy, że zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana; stanowi ją ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Nie ma zatem przeszkód, aby wspólnota mieszkaniowa była podmiotem zobowiązanym na podstawie art. 81c ust. 2, zwłaszcza gdy obowiązek dotyczy przede wszystkim części wspólnych obiektu, jak w sprawie niniejszej (zob. np. wyrok w sprawie II OSK 2990/15 z dnia 4 kwietnia 2017 r., CBOSA).

Nie mają znaczenia dla rozpoznania sprawy niniejszej "względy słusznościowe", na które powołuje się pełnomocnik skarżącej, a związane z zarzucanym przyczynieniem się Państwa Ś. do złego stanu technicznego obiektu. Stopień zawinienia i przyczynienia się poszczególnych właścicieli do złego stanu technicznego obiektu jest kwestią wzajemnych rozliczeń i stosunków dotyczących współwłasności, podczas gdy obowiązki administracyjnoprawne wynikające z art. 61 i następne P.b., w tym art. 81c ust. 2 P.b., jeśli nie dotyczą wyłącznie konkretnego lokalu będącego przedmiotem wyodrębnionej własności, mają charakter wspólny i niepodzielny. W sprawie zaś w imieniu wszystkich współwłaścicieli występuje Wspólnota M. Innymi słowy, rozłożenie ciężaru kosztów remontów i napraw, a także przeprowadzenia poszczególnych prac jest sprawą współwłaścicieli budynku, a w razie sporu – sprawą cywilną, a więc nienależącą do kompetencji organów nadzoru budowlanego (vide komentarz do art. 66 P.b., A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), System Informacji Prawne Lex Omega, stan prawny na 1 września 2019 r.).

Bez wpływu na wynik sprawy niniejszej pozostaje okoliczność sporządzenia projektu remontu dachu i kominów, prawdopodobnie na skutek uchwały z dnia [...] stycznia 2019 r. Sąd zauważa, że przed wydaniem zaskarżonego postanowienia Wspólnota – poza zwróceniem uwagi na fakt podjęcia tej uchwały w zażaleniu od postanowienia pierwszoinstancyjnego – nie przedstawiła dokumentów dowodzących sporządzenia takiego projektu i podjęcia prac remontowych. Tymczasem sąd kontroluje zaskarżone postanowienie na datę jego wydania, a zatem o jego legalności nie mogą przesądzać w żadnym razie dokumenty powstałe po wydaniu postanowienia. Nie ulega natomiast wątpliwości, że skoro został sporządzony projekt remontu dachu i kominów, to może on zostać wykorzystany przy wywiązywaniu się z obowiązku wynikającego z zaskarżonego postanowienia, co niewątpliwie zminimalizuje choćby częściowo koszty realizacji tego obowiązku. Nie ulega również wątpliwości, że decyzja kończąca postępowanie prowadzone w nurcie głównym w trybie art. 66 P.b. powinna uwzględniać stan faktyczny na datę jej wydawania, w tym zakres niezbędnych do wykonania prac niewykonanych w wyniku przedsięwziętego przez Wspólnotę remontu, pod warunkiem, że rodzaj tych prac i ich zakres będzie wynikiem fachowej dokumentacji sporządzonej z wykorzystaniem wiedzy specjalistycznej oraz będzie prowadził do uzyskania stanu zgodnego z prawem.

Końcowo wskazać należy, że w orzeczeniach wskazanych w skardze przez pełnomocnika skarżącej Wspólnoty sądy sformułowały stanowisko, zgodnie z którym w postępowaniu na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. "organ nie ustala przyczyn zaistniałego stanu faktycznego, ani też nie ustala, kto ponosi odpowiedzialność za zły stan techniczny obiektu budowlanego. Organ prowadzący postępowanie nie ma zatem obowiązku zbadania przyczyn złego stanu technicznego, a tym bardziej wskazywania w nim osób odpowiedzialnych za taki stan rzeczy" (II SA/Bd 616/17). W sprawie tej zobowiązanymi na podstawie art. 81c ust. 2 P.b. byli wszyscy współwłaściciele budynku, zaś uzasadnione wątpliwości dotyczyły konstrukcji drewnianej więźby dachowej, w której stwierdzono przegnicia i znaczne ubytki. Z uzasadnienia nie wynika jednak, by w budynku funkcjonowała wspólnota mieszkaniowa. Z kolei ze stanu faktycznego sprawy o sygn. akt VIII SA/Wa 565/16 wynika, że ekspertyza techniczna miała za zadanie wyjaśnić wpływ podłączenia kominka w jednym z lokali stanowiących odrębną własność na funkcjonowanie komina w pionie tego lokalu, zaś zobowiązanym do przedłożenia ekspertyzy był właściciel tego lokalu. Zdaniem sądu, orzeczenia te nie podważają legalności postanowienia zaskarżonego w sprawie niniejszej. Sąd bowiem nie wyklucza możliwość zobowiązania na podstawie przepisów rozdziału 6 P.b. poszczególnych właścicieli lokali stanowiących odrębną własność do wykonania określonych obowiązków w zakresie utrzymania obiektu budowlanego i obowiązków dowodowych (np. jak w sprawie II SA/Bk 122/18), jednakże taka sytuacja – z wyjaśnionych już względów – nie wystąpiła w sprawie niniejszej. Brak było podstaw, na etapie dowodowym z którym sąd ma w sprawie do czynienia, zobowiązywania innego niż Wspólnota Mieszkaniowa podmiotu.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie organy wykazały i uzasadniły, że stan techniczny więźby dachowej, pokrycia dachowego, kominów i schodów w jednej z klatek schodowych budzi uzasadnione wątpliwości, których organ nie jest w stanie we własnym zakresie wyjaśnić. Uprawnione jest stanowisko, że dopiero na podstawie przedłożonej ekspertyzy technicznej możliwe będzie podjęcie dalszych czynności skutkujących wydaniem decyzji orzekającej merytorycznie (np. nakładającej na stronę obowiązek wykonania określonych robót) lub w inny sposób kończącej postępowanie. Obowiązek sporządzenia ekspertyzy technicznej obejmuje tylko jeden z elementów procedury wyjaśniającej i powinien mieć miejsce, gdy organ dysponuje już wątpliwościami, a wątpliwości te uzasadnione są stwierdzonymi okolicznościami sprawy. Taka też sytuacja miała miejsce w sprawie niniejszej.

Tytułem uzupełnienia wskazać należy, że mimo, iż odnośnie budynku przy ulicy [...] w B. orzekał już tutejszy sąd w sprawie II SA/Bk 778/09, kontrolując decyzję PWINB wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 P.b., nie można mówić o wystąpieniu stanu powagi rzeczy osądzonej. Zmienił się bowiem stan faktyczny sprawy, co wykazały m.in. oględziny przeprowadzone w grudniu 2018 r. Stan techniczny poszczególnych elementów budynku uległ pogorszeniu, ujawniono nowe nieprawidłowości (pęknięcia międzykondygnacyjne i na schodach). Także niniejsze postępowanie było prowadzone z innego, nowego, późniejszego wniosku (z dnia [...] października 2018 r.), złożonego przez inne podmioty (właścicieli lokali nr [...]) oraz szerszy był zakres przedmiotowy sprawy (o nieprawidłowości na klatce schodowej użytkowanej przez właścicieli lokali nr [...]).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.