Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 496/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 02 października 2014 r. sprawy ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia 02 maja 2013 r. do Urzędu Miasta Poznania wpłynął wniosek B. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") z 30 kwietnia 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń po fabryce [...] na funkcję usługową, na działkach [...]. Określając planowany sposób zagospodarowania terenu Wnioskodawca podał: "funkcja usługowa – działalność rozrywkowo-gastronomiczna". W toku postępowania, pismem z [...] lipca 2013 r., Wnioskodawca zmienił określenie przedmiotu wniosku, na: "legalizacja zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń po fabryce wódek na funkcję usługową".

Decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta" lub "organ I instancji") – wskazując w podstawie prawnej na art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.z.p.") – odmówił Wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania pomieszczeń po fabryce [...] na funkcję usługową (działalność rozrywkowo-gastronomiczną) w celu legalizacji, przewidzianej do realizacji na działkach nr [...].

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wymienione działki zlokalizowane są na obszarze, na którym nie ma żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego względu, w celu przeprowadzenia oceny istniejącego już ładu przestrzennego, wyznaczono obszar analizowany wokół tych działek i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 87 m od granic terenu objętego wnioskiem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej: w skrócie: "rozp.now.zabud."). Organ zastrzegł, że jest to minimalna odległość, jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu 29 m. Zarazem wyjaśnił, że zabudowa na obszarze objętym takim promieniem jest wystarczająca dla przeprowadzenia analizy urbanistycznej i sporządzenia wyników analizy. W ocenie organu zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. Prezydent Miasta wskazał, że w wyznaczonym obszarze analizowanym znalazły się następujące nieruchomości: działka przy ul. [...] z zabudową usługową; działki przy ul. [...] z zabudową mieszkaniową wielorodzinną z usługami; działki przy [...] z zabudową mieszkaniową wielorodzinną z usługami; działki przy ul. [...] z zabudową usługową oraz działka przy ul. [...], na której znajduje się budynek mieszkalny wielorodzinny.

Na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ I instancji stwierdził, że planowana inwestycja nie jest zgodna z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., z uwagi na brak kontynuacji funkcji. W obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkalna wielorodzinna o charakterze śródmiejskim. Jest to funkcja podstawowa, obok której występuje licznie także funkcja usługowa centrotwórcza, śródmiejska (odrębne budynki usługowe lub lokale usługowe w budynkach mieszkalnych). Wśród usług centrotwórczych znajdują się: biura, handel, drobne rzemiosło, banki. Organ zauważył, że planowana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych i parteru byłej fabryki na funkcję usługową: rozrywkowo-gastronomiczną celem legalizacji mieści się co prawda w szeroko rozumianej funkcji usługowej, ale nie kontynuuje funkcji usługowej współistniejącej z mieszkalnictwem. W obszarze analizowanym brak jest lokali o charakterze "rozrywkowym" – uciążliwym dla otoczenia. Teren objęty wnioskiem przylega do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która w głębi kwartału ma funkcje rekreacyjne. Organ wskazał, że zamiar inwestycyjny dotyczy stworzenia mocno uciążliwej funkcji generującej zwiększony poziom hałasu i ruchu w strefie zabudowy mieszkaniowej, co w sposób istotny zmienia standardy przestrzenne oraz korzystanie z sąsiednich nieruchomości.

Organ I instancji zastrzegł, że odstąpił od uzgadniania projektu decyzji, bowiem, jak wyjaśnił, uzgodnieniu podlegają wyłącznie projekty decyzji pozytywnych dla wnioskodawców, tj. decyzji ustalających warunki zabudowy. Organ napisał również, że w toku postępowania wpłynęły liczne uwagi stron, domagających się odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Od opisanej decyzji Prezydenta Miasta odwołanie złożył Wnioskodawca, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, radcę prawnego A. K., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.; dalej w skrócie: "k.p.a."), poprzez nie przytoczenie przez organ I Instancji wszystkich przepisów prawnych, w oparciu o które została wydana decyzja, a także naruszenia art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że w skład obszaru analizowanego wchodzą również działki niewymienione w decyzji Prezydenta Miasta, tj.: działka usytuowana przy ul. [...] z zabudową usługową i mieszkalną oraz działka przy ul. [...], na której budowany jest hotel z garażem. W lokalu usytuowanym przy ul. [...] znajduje się pizzeria. W budowanym hotelu jest przewidziana restauracja. Zdaniem Skarżącego, nawet gdyby w analizowanym obszarze uwzględnić tylko nieruchomości wskazane przez organ I instancji, to w obszarze tym jest lokal w budynku przy ul. [...], który jest przeznaczony na działalność gastronomiczną – znajduje się na nim informacja o restauracji pod nazwą "[...]". Także w lokalu w budynku przy ul. [...] prowadzona jest działalność rozrywkowa – znajduje się tam przedsiębiorstwo "[...]" zajmujące się obsługą imprez muzycznych.

Ponadto, z ostrożności procesowej, pełnomocnik Skarżącego wskazał, że Prezydent Miasta nieprawidłowo określa funkcję lokali znajdujących się na analizowanym obszarze. Lokal Skarżącego, w jego zamierzeniach, ma pełnić funkcję usługową, zatem organ dokonując analizy zakreślonego obszaru winien stwierdzić, czy na obszarze tym znajdują się lokale usługowe, a nie lokale gastronomiczno-rozrywkowe. Jaki rodzaj usług jest w tych lokalach prowadzony, to nie ma znaczenia dla sprawy. Na poparcie swych twierdzeń Skarżący przywołał tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 24 października 2012 r. o sygn. akt II SA/Bd 720/12. W ocenie Skarżącego jedyną funkcją, jaka musi być porównywana pomiędzy jego lokalem, a lokalami usytuowanymi w budynkach na nieruchomościach sąsiednich, jest funkcja usługowa. Taką funkcję wielu lokali na analizowanym obszarze wskazuje zaś sam organ. Nie miał on zatem żadnych podstaw do wydania decyzji odmownej co do zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń po fabryce wódek na funkcję usługową.

Decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta.

W uzasadnieniu SKO stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami. W ocenie tego organu wyznaczenie granic obszaru analizowanego w minimalnej odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy jest w niniejszej sprawie prawidłowe i wystarczające, gdyż obszar analizowany tworzy zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną. SKO podzieliło pogląd organu I instancji o braku kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym, którą jest, jako podstawowa, funkcja mieszkalna wielorodzinna o charakterze śródmiejskim, obok której występuje licznie funkcja usługowa centrotwórcza, śródmiejska: biura, handel, drobne rzemiosło, banki. Planowana zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych i parteru byłej fabryki na funkcję usługową: rozrywkowo-gastronomiczną o powierzchni użytkowej 1191,78 m2, celem legalizacji, mieści się co prawda w szeroko rozumianej funkcji usługowej, ale nie kontynuuje funkcji usługowej, współistniejącej z mieszkalnictwem. W obszarze analizowanym brak jest lokali o charakterze takim, jak opisany we wniosku.

Z kolei odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że nie stwierdził naruszenia art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Wprawdzie w skarżonej decyzji rzeczywiście nie powołano wszystkich "zapisów" aktów prawnych, które miały w sprawie zastosowanie, jednakże były one wskazywane i omawiane także w treści Wyników analizy, które stanowiły załącznik do decyzji, a zatem jej integralną cześć. Ponadto te przepisy wskazało SKO w swej decyzji.

Także pozostałe zarzuty odwołania organ II Instancji uznał za niezasadne. Wskazał, że hotel powstający przy ul. [...], nieczynna restauracja "[...]" oraz pizzeria "[...]" rzeczywiście realizują funkcję usługową, ale mają one inny charakter niż działalność prowadzona przez Wnioskodawcę, która obejmować ma, zgodnie z wnioskiem, funkcję rozrywkowo-gastronomiczną (piwnica: dwie sale klubowe z barami, parter: sala klubowa z barem) o powierzchni 1191,78 m2. Podobnie za nietrafny uznało SKO zarzut dotyczący przedsiębiorstwa "[...]", gdyż usługi tej firmy obejmują usługi artystyczne (usługi DJ’ów, prezenterów muzycznych oraz obsługę muzyczną i konferansjerów) oraz techniczne (pokazy pirotechniczne, instalacje oświetleniowe, nagłośnienie), które świadczone są, ze swej natury, poza siedzibą firmy i nie generują uciążliwości dla sąsiedztwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. W., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, zarzucił, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta zostały wydane z naruszeniem: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, 6 i 7 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Z powołaniem się na te zarzuty Skarżący wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zasadniczo powtórzył argumentację przedstawioną uprzednio w odwołaniu. Ponadto podkreślił, że SKO w lakoniczny sposób odniosło się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji przepisu art. 107 § 3 k.p.a., dlatego też zarzut ten podnosi ponownie.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi uznał je za niezasadne, przy czym w odniesieniu do zarzutów naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. dodatkowo podkreślił, że z treści skargi nie wynika, na czym miałyby te naruszenia polegać.

W piśmie procesowym z 09 lipca 2014 r. uczestnik postępowania, Wspólnota Mieszkaniowa [...] (dalej jako: "Wspólnota"), reprezentowana przez radcę prawnego G. K-J., wniosła o oddalenie skargi, uznając jej zarzuty za bezzasadne. W szczególności pełnomocnika Wspólnoty stwierdziła, że nie było powodów do rozszerzania wyznaczonego obszaru analizowanego w celu objęcia wskazanych przez Skarżącego nieruchomości, znajdujących się po drugiej stronie ul. [...], gdyż przynależą one do innych jednostek urbanistyczno-architektonicznych. Zarazem podzieliła stanowisko organów, że zrealizowana przez Skarżącego inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, która występuje w obszarze analizowanym. Odmienne stanowisko Skarżącego zawiera błędne, zdaniem Wspólnoty, założenie, iż każdy rodzaj usług pociąga za sobą tożsamą uciążliwość dla otoczenia, podobny poziom generowanego hałasu czy intensywności wykorzystania terenu. Tymczasem nawet gdyby obie wskazane przez Skarżącego nieruchomości – obejmujące restaurację oraz hotel – znajdowały się w obszarze analizowanym, to i tak nie można by przyjąć, że zachodzi kontynuacja funkcji pomiędzy tymi obiektami, a inwestycją Skarżącego. Nie można bowiem utożsamiać działalności klubu muzycznego z działalnością restauracji czy hotelu. Różne są ich godziny funkcjonowania, różna jest liczba odwiedzających je gości, a przede wszystkim ani restauracja, ani hotel nie generują hałasu o takim poziomie uciążliwości, jaki występuje przy działaniu klubu muzycznego. Odnosząc się zaś do wskazywanych przez Skarżącego obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, tj.: restauracji "[...]" oraz przedsiębiorstwa "[...]", pełnomocnik Wspólnoty podkreśliła, że restauracja ta nie funkcjonuje od wielu lat i lokal stoi pusty, zaś ww. przedsiębiorstwo – nawet jeżeli nadal funkcjonuje – to z rodzaju świadczonych przez nie usług (obsługa imprez muzycznych) wynika wprost, że są one wykonywane poza jego siedzibą. W konkluzji Wspólnota uznała obie wydane w sprawie decyzje za prawidłowe, a także stwierdziła, że w pełni popiera stanowisko wyrażone w odpowiedzi SKO na skargę.

Na rozprawie w dniu 02 października 2014 r. pełnomocnik Skarżącego oraz pełnomocnik Wspólnoty podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie. Ponadto pełnomocnik Wspólnoty podał, że w dniu 23 czerwca 2014 r. PINB dla Miasta Poznania wydał nieostateczną decyzję nakazującą Skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania poprzez zaprzestanie działalności rozrywkowej i gastronomicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Badając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kognicji, Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałoby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia jej nieważności, względnie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. W szczególności, w ocenie Sądu, organy administracji dostatecznie wyczerpująco zebrały i wszechstronnie rozpatrzyły cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i na tej podstawie dokonały prawidłowych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia te Sąd w pełni podziela i czyni integralną częścią swoich ustaleń oraz podstawą dalszych rozważań.

Materialnoprawną podstawę decyzji administracyjnych zapadłych w rozpoznawanej sprawie stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, na czele z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p.").

W świetle art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w przypadku braku m.p.z.p. – a taka sytuacja niewątpliwie występowała w niniejszej sprawie – sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji, która, tak jak przedsięwzięcie Skarżącego, nie jest inwestycją celu publicznego, ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jednym z podstawowych warunków umożliwiających wydanie tej decyzji jest określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – zwany popularnie "zasadą dobrego sąsiedztwa".

Jak z powyższego wynika, jednym z istotnych elementów, które planowane zamierzenie inwestycyjne musi kontynuować, jest istniejąca na danym obszarze funkcja zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W orzecznictwie zostało już przesądzone, że wymóg ten dotyczy także przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – warunki zabudowy ustala się dla przedsięwzięcia polegającego jedynie na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ponieważ zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy (por. np. wyroki NSA: z 19.01.2011 r., II OSK 103/10; z 20.10.2010 r., II OSK 1643/09; z 03.08.2008 r., II OSK 134/07 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA").

Powyższy pogląd Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela, a zarazem zauważa, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu". Natomiast w myśl § 2 pkt 2 rozp.now.zabud. przez "funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu" należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Takie rozumienie tego pojęcia potwierdza regulacja zawarta w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589; dalej w skrócie: "rozp.oznacz.dec."), w myśl której "ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu" (zob. § 2 pkt 2 rozp.oznacz.dec.).

Przywołane definicje – utożsamiające funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu z legalnym sposobem jego zagospodarowania oraz użytkowania posadowionych na tym terenie obiektów budowlanych – jako pochodzące z rozporządzeń, a więc aktów rangi podustawowej, formalnie nie wiążą na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co wszakże nie oznacza, że nie należy się nimi posiłkować przy wykładni ustawowego pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Przeciwnie, jest to jak najbardziej uzasadnione, zwłaszcza jeśli się zważy ściśle "branżowy" charakter przywołanych rozporządzeń, który pozwala traktować zamieszczone w nich objaśnienia analizowanego terminu jako istotną wskazówkę co do specjalistycznego sposobu rozumienia tego terminu w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego. Potwierdza to lektura "Leksykonu urbanistyki i planowania przestrzennego" pod red. P. Saternusa (Warszawa 2013, s. 129), w którym termin "funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu" został zdefiniowany, w wyraźnym nawiązaniu do ww. rozporządzeń, jako "sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu, zgodny z przepisami odrębnymi". W rezultacie można stwierdzić, że znajduje w tym przypadku zastosowanie reguła wykładni językowej, zwana dyrektywą znaczenia specjalnego (języka specjalistycznego), zgodnie z którą, jeżeli dany termin należy do terminów specjalistycznych w określonej dziedzinie wiedzy lub praktyki społecznej (tu: w dziedzinie urbanistyki i planowania przestrzennego), to należy przyjąć, iż termin ten użyty w przepisach prawa ma takie właśnie znaczenie, jak w tych dziedzinach (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 116).

Wszystko to skłania do wniosku, że statuowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu" zakłada kontynuację dotychczasowego, zgodnego z przepisami odrębnymi, sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu.

Właśnie ta kwestia – istnienia tak rozumianej kontynuacji funkcji zastanej, przez zamierzenie wnioskowane – stanowi przedmiot sporu w niniejszej sprawie.

Wobec tego należy zauważyć, że pojęciem "sposobu użytkowania obiektu budowlanego i zagospodarowania terenu" (w kontekście jego zmiany) ustawodawca posłużył się w dwóch miejscach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob. art. 50 ust. 2 pkt 1 oraz art. 59 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p.), nie objaśniając go wszakże. Godzi się jednak zauważyć, że ww. ustawa jest ściśle skorelowana z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.; dalej w skrócie: "pr.bud.") – oba te akty określają jeden zespół złożonych działań, które składają się na proces inwestycyjny. Nie można zatem stosowania przepisów jednej z tych ustaw (oraz jej przepisów wykonawczych) oddzielić od drugiej – co znajduje potwierdzenie w licznych, wzajemnych odesłaniach (zob. np. odesłania do przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawarte w: art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3, art. 34 ust. 1 i 3a, art. 48 ust. 2 pkt 1, art. 49 ust. 1 pkt 1, art. 49b ust. 2 pr.bud.). W związku z tym, że gospodarowanie przestrzenią należy traktować jako wstęp do podjęcia robót budowlanych, to, jak trafnie podnosi się w doktrynie, ratio legis regulacji decyzji o warunkach zabudowy można upatrywać w stwierdzeniu dopuszczalności tych zamierzeń inwestycyjnych, które są reglamentowane przez Prawo budowlane (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 59, Nb 2). W związku z tym, w celu odczytania pojęć niewyjaśnionych na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (i jej przepisów wykonawczych) można, a wręcz należy posiłkować się odnośnymi przepisami Prawa budowlanego.

Treść pojęcia "sposobu użytkowania obiektu" została częściowo określona normatywnie w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., w myśl którego przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Już w tym miejscu należy podkreślić, że zawarte w cytowanym przepisie odesłanie do warunków ochrony środowiska nakazuje uwzględniać przy ocenie sposobu użytkowania obiektu także jego oddziaływanie na środowisko, przede wszystkim poprzez możliwe szkodliwe emisje (verba legis: "zanieczyszczenia"), do których zalicza się wprowadzane bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancje i energie, w tym hałas – zob. definicje "ochrony środowiska", "zanieczyszczeń" i "emisji" zawarte w, odpowiednio, art. 3 pkt 13, 49 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm.).

Z powyższego wynika, że sposób użytkowania obiektu budowlanego określają m.in. wymienione (niewyczerpująco) w przywołanym przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. warunki (por. wyrok NSA z 26.05.2011 r., II OSK 910/10, CBOSA). W rezultacie należy przyjąć, że ogół tych warunków, charakterystycznych dla danego rodzaju działalności prowadzonej w obiekcie budowlanych, na gruncie przepisów prawa budowlanego (a także, odpowiednio, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) konstytuuje określony sposób użytkowania obiektu.

W konsekwencji przy badaniu wymogu kontynuacji funkcji zabudowy nie można poprzestać na przyjęciu za punkt odniesienia ogólnikowo pojmowanej "funkcji usługowej" – gdyż pojęcie to obejmuje rozmaite, niekiedy wręcz diametralnie różne, sposoby użytkowania obiektów budowlanych – lecz dążyć do uszczegółowienia tej funkcji, w szczególności poprzez wskazanie rodzaju prowadzonej oraz planowanej działalności usługowej, tak aby funkcja ta adekwatnie opisywała charakterystyczny, z punktu widzenia warunków, o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pr.bud., sposób użytkowania obiektu.

Z tego względu Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z 11 grudnia 2013 r. (II SA/Kr 908/13, CBOSA), w myśl którego nie jest prawidłowym, oceniając "kontynuację funkcji", stawianie znaku równości pomiędzy dwoma rodzajami działalności usługowej tylko na tej podstawie, że możne te rodzaje działalności określić jako "usługi". W znacznym stopniu wypaczałoby to sens sporządzania analizy urbanistyczno-architektonicznej, ponieważ dla działalności usługowej praktycznie zawsze nastąpiłaby kontynuacja funkcji w obszarze analizowanym. Wystarczającym byłoby, aby w obszarze analizowanym występowała jakakolwiek inna działalność usługowa. Tymczasem, poszczególne rodzaje działalności usługowych znacznie różnią się między sobą i nie można przyjąć, że np. usługa w postaci punktu skupu złomu stanowić będzie kontynuację funkcji dla występującej w obszarze analizowanym usługi w postaci salonu kosmetycznego czy gabinetu dentystycznego. W tym samym kierunku zmierza rozumowanie zaprezentowane w wyroku NSA z 03 marca 2008 r. (II OSK 134/07, CBOSA), zgodnie z którym samo stwierdzenie w analizie funkcji, iż w sąsiedztwie działki inwestorów zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa z usługami, bez wskazania, jakiego rodzaju są to usługi, uniemożliwia dokonanie merytorycznej oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, a także oceny funkcji w aspekcie uciążliwości usług.

Sąd w niniejszym składzie nie kwestionuje przy tym prawidłowości poglądu ugruntowanego już w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz w doktrynie – na który powoływał się także Skarżący w swej skardze – że w świetle zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. np. wyroki NSA: z 02.10.2008 r., II OSK 1104/07 oraz z 04.12.2009 r., II OSK 1909/09 – CBOSA; por. też: Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013, art. 61, Nb 2). Sąd jednak zwraca uwagę, że takie rozumienie kontynuacji funkcji musi być każdorazowo relatywizowane nie do ogólnie ujmowanej "funkcji usługowej", lecz do bardziej szczegółowo określonych rodzajów takiej działalności. A ponieważ jednym z istotnych aspektów funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – postrzeganej przez prawodawcę, jak to już wyżej wskazano, przez pryzmat sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu – są, związane z danym sposobem użytkowania, warunki ochrony środowiska, to przy badaniu istnienia kontynuacji funkcji należy oceniać również oddziaływania, a zwłaszcza uciążliwości dla otoczenia (szerzej: środowiska), jakie stwarza działalność (funkcja) zamierzona przez inwestora w porównaniu z działalnością (funkcją) zastaną. Trafność takiego stanowiska znajduje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w których akcentuje się konieczność oceny warunku kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy, w tym funkcji "usługowej", również w aspekcie uciążliwości poszczególnych rodzajów działalności, w tym usług, oraz ich wpływu na działki sąsiednie (por. np. wyroki NSA: z 29.12.2009 r., II OSK 1/09 oraz z 03.03.2008 r., II OSK 134/07; a także wyroki WSA: z 11.12.2013 r., II SA/Kr 908/13 oraz z 17.11.2011 r., II SA/Bd 1001/11 – dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w toku kontrolowanego postępowania organy administracji zasadnie nie poprzestały na badaniu warunku kontynuacji funkcji przez pryzmat szeroko rozumianej "funkcji usługowej", lecz przeanalizowały ten warunek w odniesieniu do bardziej szczegółowo określonych rodzajów działalności usługowej: występujących w obszarze analizowanym (biura, handel, drobne rzemiosło, banki), z jednej strony, oraz charakteryzujących przedsięwzięcie Skarżącego (działalność rozrywkowo-gastronomiczna), z drugiej. Godzi się przy tym zauważyć, że takie określenie działalności usługowej Skarżącego, prowadzonej przezeń w postaci klubu muzycznego ["[...]"] nie zostało nadane arbitralnie przez organy, lecz wynikało wprost z treści wniosku Skarżącego z 30 kwietnia 2013 r., w którym to wniosku, w opisie planowanego sposobu zagospodarowania terenu i charakterystyki zabudowy, podano: "funkcja usługowa – działalność rozrywkowo-gastronomiczna".

Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że tak określone przedsięwzięcie, o którego legalizację ubiega się Skarżący, nie kontynuuje funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zastanej w obszarze analizowanym.

Od razu należy zaznaczyć, że, w ocenie Sądu, sposób wyznaczenia tego obszaru nie budzi zastrzeżeń, gdyż w pełni odpowiada wymaganiom określonym w rozporządzeniu normującym sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. Organy administracji przekonująco wykazały brak potrzeby wytyczania granic tego obszaru poza określone przepisami prawa minimum odległości, równe trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem (tu: 3 x 29 m = 87 m), zasadnie wywodząc, że tak wyznaczony obszar analizowany tworzy wyodrębnioną, zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną, a jego ewentualne poszerzenie nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. W konsekwencji nie mógł też odnieść skutku zarzut Skarżącego dotyczący niepełności zakresu obszaru analizowanego i konieczności jego poszerzenia o działkę przy ul. [...] (z zabudową usługową: [...]) oraz działkę przy ul. [...] z zabudową hotelową: [...]), skoro jest niesporne, że wskazane działki leżą poza granicami obszaru analizowanego; w dodatku po drugiej stronie szerokiej arterii komunikacyjnej, jaką tworzy ulica[...], mająca w tej okolicy po dwa, a miejscami nawet trzy i więcej, pasów w każdą stronę.

Zgodnie z przeprowadzoną w rozpoznawanej sprawie analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, oraz sformułowanymi na jej podstawie wynikami załączonymi do decyzji organu I instancji, w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkalna wielorodzinna o charakterze śródmiejskim. Jest to funkcja podstawowa, obok której występuje licznie także funkcja usługowa centrotwórcza, śródmiejska (odrębne budynki usługowe lub lokale usługowe w budynkach mieszkalnych). Wśród usług centrotwórczych znajdują się: biura, handel, drobne rzemiosło, banki. W obszarze analizowanym brak jest natomiast lokali o charakterze "rozrywkowym" – uciążliwym dla otoczenia. Teren objęty wnioskiem przylega do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, która w głębi kwartału ograniczonego ulicami [...], [...], [...] i [...] ma funkcje rekreacyjne.

W ocenie Sądu organy administracji trafnie uznały, że wnioskowana przez Skarżącego – celem legalizacji – zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych i parteru byłej fabryki wódek na funkcję usługową: rozrywkowo-gastronomiczną mieści się co prawda w szeroko rozumianej funkcji usługowej, ale nie kontynuuje tych rodzajów funkcji usługowej, które w obszarze analizowanym współistnieją z mieszkalnictwem, a nawet nie kontynuuje wskazywanej przez Skarżącego funkcji restauracyjnej czy hotelowej (występującej poza obszarem analizowanym). Takie zamierzenie niesie bowiem ze sobą stworzenie funkcji mocno uciążliwej, generującej zwiększony poziom hałasu i ruchu w strefie zabudowy mieszkaniowej – co w sposób istotny zmienia standardy przestrzenne oraz korzystanie z sąsiednich nieruchomości. Na praktyczne występowanie istotnych uciążliwości w związku z bieżącym (dotychczas niezalegalizowanym) funkcjonowaniem rzeczonego klubu muzycznego [...] wskazują, zgromadzone w aktach sprawy, uwagi zgłaszane przez pozostałe strony postępowania (mieszkańców, Wspólnotę – zob. np.: k. 111, 214 i 215–220 akt adm. I inst.), a także kopie dwóch wyroków nakazowych dotyczących zakłócania ciszy nocnej poprzez głośne odtwarzanie muzyki w ww. klubie (k. 112 i 113 akt adm. I inst.). Znamienne, że występowania takich uciążliwości nie kwestionował w toku postępowania sam Skarżący, który swą argumentację na rzecz spełnienia wymogu kontynuacji funkcji oparł wyłącznie na twierdzeniu o ogólnie: "usługowym" charakterze prowadzonej działalności.

Wobec tego należy podkreślić, że, jak wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej, obszar analizowany jest zdominowany przez funkcję mieszkaniową, zaś istniejąca tam działalność usługowa ma charakter uzupełniający dla funkcji dominującej. Wskazana działalność (biura, handel, drobne rzemiosło, banki), ze swej istoty, cechuje się tym, że zasadniczo zamyka się w całości w obrębie lokali, w których wymienione usługi są świadczone. Przy tym nie jest to działalność, która – tak jak działalność klubu muzycznego – byłaby prowadzona z dużym natężeniem w późnych godzinach nocnych (według informacji dostępnych na stronie internetowej klubu, jest on otwarty we wtorki, piątki i soboty w godzinach: "22:00 -> ?"; zob.: [...]). Tym samym istniejąca w obszarze analizowanym działalność usługowa daje się pogodzić (uzupełnia się) z dominującą w tym obszarze funkcją mieszkaniową i harmonijnie współtworzy zastany w nim ład przestrzenny.

Tego samego nie da się powiedzieć o działalności usługowej, której dotyczył wniosek, tj. działalności gastronomiczno-rozrywkowej prowadzonej przez Skarżącego w przedmiotowej lokalizacji. Nie sposób uznać, że działalność ta – przede wszystkim z uwagi na jej przedmiot (klub muzyczny) i rozmiar (piwnica: dwie sale klubowe z barami; parter: sala klubowa z barem; o łącznej powierzchni 1191,78 m2 – dane z wniosku) oraz związane z tym uciążliwości dla otoczenia (działek sąsiednich, środowiska), zwłaszcza w postaci wzmożonej emisji hałasu, różnego pochodzenia (muzyka, ruch pojazdów, migracja klientów itp.), i to w godzinach nocnych – kontynuuje dominującą w analizowanym obszarze funkcję mieszkaniową wraz z uzupełniającą ją funkcję usługową. Przeciwnie, w ocenie Sądu, jest z tymi funkcjami – a zwłaszcza z funkcją podstawową: mieszkaniową – nie do pogodzenia. Odmienne stanowisko Skarżącego nie zostało przekonująco uzasadnione i nie zasługuje na akceptację.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy w pierwszej kolejności podzielić spostrzeżenie SKO, że Skarżący nie sprecyzował, w czym konkretnie upatruje naruszenia art. 59 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Sąd, podobnie jak SKO, naruszenia tych przepisów w niniejszej sprawie się nie dopatrzył. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez organ I instancji, należy zauważyć, że w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skutek może odnieść tylko zarzut piętnujący takie naruszenie procedury, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie – choć faktycznie doszło do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zarzucanym zakresie – to jednak nie miało ono wpływu na wynik sprawy; tym bardziej, że zostało wyeliminowane przez organ II instancji.

Z kolei odnosząc się do wniosków dowodowych zgłoszonych przez pełnomocnika Wspólnoty w piśmie procesowym z 09 lipca 2014 ., należy stwierdzić, że przeprowadzenie zawnioskowanych dowodów uzupełniających nie było w rozpoznawanej sprawie niezbędne w rozumieniu art. 106 § 3 p.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd doszedł do przekonania, że organ I instancji zasadnie odmówił Wnioskodawcy ustalenia żądanych warunków zabudowy – z uwagi na niespełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu – a organ II instancji trafnie rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.