Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 230/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 3 § 2, art. 134 § 1 i 2, art. 135 , art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 57 § 1, art. 146 § 1, art. 189f
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 9o ust. 1 i 2, art. 9xb pkt 2,
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2,  § 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 14 lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za nieterminowe przekazanie sprawozdania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z dnia 08 grudnia 2021 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie na rzecz skarżącego T. S. kwotę 387 zł (słownie: trzysta osiemdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 14 lutego 2022 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koninie (dalej jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu odwołania T. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. z siedzibą w L. – utrzymało w całości w mocy decyzję Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2021 r. ([...]) w sprawie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Na wniosek T. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. z siedzibą w L. (zwanego dalej "Stroną" lub "Skarżącym") Wójt Gminy S. (dalej jako "Wójt" lub "organ I instancji") udzielił w dniu [...] grudnia 2018 r. zezwolenia ([...]) na świadczenie usług polegających na prowadzeniu działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie Gminy S. (zwanej dalej "Gminą").

Dnia [...] sierpnia 2021 r. do organu I instancji wpłynęło sprawozdanie, o jakim mowa w art. 9o ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.u.c.p.g."), złożone przez Stronę za II kwartał 2021 r.

Pismem z [...] października 2021 r. Wójt wszczął z urzędu postępowanie w sprawie naliczenia kary pieniężnej za przekazanie ww. sprawozdania po terminie.

Następnie – przywołaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2021 r. – Wójt, wskazując w podstawie prawnej na art. 9o oraz art. 9xb pkt 2 i art. 9zb u.u.c.p.g., nałożył na Stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł "za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za II kwartał 2021 roku" (pkt 1), nakazując jej wpłacenie na rachunek Gminy w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna (pkt 2). Motywując swe rozstrzygnięcie, organ I instancji wskazał, że przedmiotowe sprawozdanie powinno być przekazane do Wójta w terminie do 31 lipca 2021 r. Tymczasem Strona złożyła je 12 dni po ustawowym terminie.

W odwołaniu od opisanej decyzji Wójta, Strona, reprezentowana przez ad B. – zarzuciwszy naruszenie art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. przez niepoinformowanie strony o nieotrzymaniu przez organ sprawozdania w terminie oraz przez brak prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji, a także art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. przez naliczenie kary pieniężnej w wysokości przekraczającej ilość 365 dni opóźnienia, a nadto kar wielokrotnie przekraczających dochody z prowadzonej działalności, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji RP – wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu odwołania jego autor przede wszystkim podkreślił łączną wysokość kar administracyjnych nałożonych na Skarżącego, dziesięcioma decyzjami, za nieprzekazanie sprawozdań za kolejne kwartalne okresy sprawozdawcze: począwszy od I kwartału 2019 r. aż po II kwartał 2021 r. – w kwocie [...]zł. Zaznaczył, że Skarżący co do zasady nie kwestionuje faktu, iż spoczywał na nim ustawowy obowiązek sporządzania i składania sprawozdań kwartalnych z prowadzonej działalności, niemniej jednak zakres nałożonej kary oraz fakt, że organ nałożył karę pieniężną za sprawozdania obejmujące okres od stycznia 2019 r., budzi już uzasadnione zastrzeżenia. Przepis art. 9xb u.u.c.p.g. stanowi wyraźnie, że podmiot nie wykonujący swojego obowiązku sprawozdawczego podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Norma ta dotyczy "przekazania po terminie sprawozdania, o którym mowa w art. 9o" u.u.c.p.g. Zdaniem Skarżącego, skoro organ w stosownym czasie zaniechał prowadzenia odrębnych postępowań co do każdego, oddzielnie złożonego sprawozdania, a potraktował złożone sprawozdania po terminie zbiorczo i wszczął na tej podstawie jedno postępowanie administracyjne dotyczące pełnego okresu od stycznia 2019 roku, to winien zastosować explicite normę wynikającą z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. i określić karę pieniężną do wysokości [...] zł za 365 dni, tj. [...] zł. Wydanie przez organ I instancji decyzji o przedmiotowej treści doprowadziło zaś do sytuacji, w której nie ma możliwości nałożenia kary pieniężnej w wysokości przekraczającej łączną kwotę [...]zł.

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji – przywołaną na wstępie decyzją z 14 lutego 2022 r. – SKO w uzasadnieniu podkreśliło niesporność faktu złożenia przez Skarżącego wymaganego sprawozdania po terminie. W związku z tym wyjaśniło, że w art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. mowa jest o przekazaniu po terminie sprawozdania, co koresponduje z art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g., który stanowi o obowiązku sporządzania kwartalnych sprawozdań, a zatem dotyczy to obowiązku przekazania pojedynczego sprawozdania za dany kwartał. Z przepisów tych wynika zatem w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że Strona była obowiązana do sporządzania kwartalnych sprawozdań w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy, oraz że przekazanie sprawozdania kwartalnego po terminie za każdym razem podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Z powyższych przepisów w żadnym razie nie można wyciągać wniosku, że w przypadkach takich, jak w niniejszej sprawie, gdy podmiot zobowiązany do przekazywania sprawozdań kwartalnych dopuścił się opóźnienia w ich przekazaniu za okresy kwartalne wykraczające poza zakres 365 dni, to organ nakładając karę pieniężną jest ograniczony niejako jednym wspólnym limitem określonym w art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. Zdaniem SKO limit ten dotyczy pojedynczego opóźnienia w przekazaniu sprawozdania za dany kwartał. Dlatego – w ocenie organu II Instancji – w rozpatrywanej sprawie Wójt zasadnie wszczął dziesięć odrębnych postępowań (a nie jedno wspólne, jak twierdzi Skarżący) dotyczących przekazania po upływie obowiązujących terminów sprawozdań kwartalnych, które zakończył wydaniem dziesięciu decyzji administracyjnych. Jakkolwiek łączna kwota kar jest niewątpliwie wysoka, jednakże wynika ona z niezłożenia w ustawowych terminach sprawozdań obejmujących w sumie okres 2 lat i 6 miesięcy. Kary zostały nałożone prawidłowo, według stawki określonej w art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., który to przepis ma charakter bezwzględny, a określona stawka jest sztywna. SKO zaznaczyło, że przywołany w odwołaniu wyrok WSA o sygn. akt IV SA/Po 963/17 – w którym wyrażony został pogląd, że kara pieniężna przewidziana w art. 9xb ust. 2 u.u.c.p.g. jest nadmiernie wysoka – pozostaje stanowiskiem odosobnionym, na dowód czego organ przytoczył inne orzeczenia sądów administracyjnych. Jednocześnie zaznaczył, że obowiązek sprawozdawczy powstaje ex lege, zatem organy nie mają obowiązku informowania o nieotrzymaniu sprawozdania. Nieuzasadniony przez Skarżącego zarzut nienależytego uzasadnienia decyzji także nie zasługiwał na uwzględnienie. Końcowo SKO wskazało na art. 9zf u.u.c.p.g. i możliwość wystąpienia o przyznanie ulgi w spłacie zaległych zobowiązań.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną decyzję SKO, T. S., reprezentowany przez dotychczasowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie obu decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych – a to z powołaniem się na zarzuty naruszenia:

1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 8 k.p.a. – przez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony postępowania do władzy publicznej, a mianowicie przez niepoinformowanie Strony o nieotrzymaniu przez organ sprawozdania w terminie, niezwłocznie po upływie terminu do jego złożenia,

b) art. 107 § 3 k.p.a. – przez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w tym brak prawidłowego i wyczerpującego jej uzasadnienia faktycznego i prawnego,

c) art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. w zw. z art. 2 Konstytucji – przez naliczenie kary pieniężnej w niewłaściwej wysokości, a nadto nałożenie kar wielokrotnie przekraczających dochody z prowadzonej działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady proporcjonalności wynikającej z art. 2 Konstytucji RP;

2) przepisów postępowania, tj.:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – przez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynność koniecznych do prawidłowego wyjaśnienia sprawy,

b) art. 80 k.p.a. – przez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy daje podstawę do przyjęcia wniosku, iż naliczone kary pieniężne są karami adekwatne i proporcjonalne.

W uzasadnieniu skargi jej autor uszczegółowił i umotywował podniesione zarzuty. W szczególności podtrzymał wyrażone w odwołaniu stanowisko o nieproporcjonalności nałożonej kary pieniężnej, której wysokość – zdaniem Skarżącego – za wszystkie uchybienia nie powinna przekroczyć łącznie [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z [...] maja 2022 r. (k. 41 akt sądowych) sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z [...] maja 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u.COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak sprawowanej kontroli sądowej jest w niniejszej sprawie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z 14 lutego 2022 r. ([...]) oraz – na mocy art. 135 p.p.s.a. – poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy S. z [...] grudnia 2021 r. ([...]) nakładająca na T. S. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą U. z siedzibą w L. karę pieniężną w wysokości [...] zł za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych za II kwartał 2021 r.

W ocenie Sądu obie ww. decyzje nie mogą się ostać w obrocie prawnym, aczkolwiek zasadniczo z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Materialnoprawną podstawę tych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2021 r. poz. 888, z późn. zm.; w skrócie "u.u.c.p.g."). Zgodnie z jej art. 9o podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych jest obowiązany do sporządzania kwartalnych sprawozdań (ust. 1). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy (ust. 2). Jak natomiast stanowi art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g., podmiot prowadzący działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9o, podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni.

W kontrolowanej sprawie jest poza sporem, że w analizowanym okresie sprawozdawczym (II kwartał 2021 r.) na Skarżącym ciążył obowiązek złożenia sprawozdania, o jakim mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g., oraz że wywiązał się on z tego obowiązku po terminie wynikającym z art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g.

Już jednak prawidłowość ustalenia przez organy obu instancji wielkości (liczby dni) tego opóźnienia – a co za tym idzie: także wymiaru kary pieniężnej nałożonej z tego tytułu – budzi istotne wątpliwości.

Oto bowiem organy obu instancji przyjęły, że Skarżący wywiązał się z obowiązku złożenia sprawozdania za II kwartał 2021 r. z chwilą wpływu tego sprawozdania do organu I instancji – co nastąpiło w dniu [...] sierpnia 2021 r. – a termin do złożenia sprawozdania upłynął z ostatnim dniem miesiąca następującego po ww. kwartale, którego sprawozdanie dotyczyło, tj. z dniem 31 lipca 2021 r. Jednocześnie, zgodnie z wyliczeniami organów, opóźnienie Skarżącego wyniosło 12 dni. Nie trzeba jednak dokonywać skomplikowanych obliczeń, aby zauważyć, że w takim przypadku, tj. od 31 lipca do [...] sierpnia, minęło dni 13, a nie 12. Niewykluczone, że organy swoiście (niejako "podwójnie") zastosowały dyspozycję art. 57 § 1 zd. pierwsze k.p.a. – który stanowi, że: "Jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło" – i przy obliczeniu okresu opóźnienia nie uwzględniły zarówno dnia, w którym nastąpiło zdarzenie "uruchamiające" bieg tego okresu (tj. dnia, w którym upłynął ustawowy termin do złożenia sprawozdania, czyli 31 lipca 2021 r.), jak i dnia, w którym nastąpiło zdarzenie "zamykające" bieg okresu opóźnienia (tj. dnia, w którym sprawozdanie wpłynęło do organu, czyli [...] sierpnia 2021 r.). Przyjmując jednak taki tok rozumowania, należałoby dojść do wniosku – ewidentnie nieakceptowalnego (argumentum ad absurdum) – że sprawozdanie złożone np. dnia 01 sierpnia (a zatem już po zakreślonym przez ustawodawcę terminie 31 lipca) nie byłoby jeszcze sprawozdaniem złożonym z opóźnieniem.

W efekcie, w takich okolicznościach sprawy – tj. przy założeniu, że termin na złożenie sprawozdania upłynął z dniem 31 lipca 2021 r., a sprawozdanie zostało złożone dopiero [...] sierpnia 2021 r. – wymiar nałożonej kary powinien był wynosić nie [...] zł, lecz [...] zł (13 dni opóźnienia x [...] zł).

Jednakże sąd, w myśl art. 134 § 2 p.p.s.a., nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Dla pełnego obrazu trzeba jeszcze zaznaczyć, że gdyby w kontrolowanej sprawie uznać za zasadne uwzględnienie także dyspozycji § 4 z art. 57 k.p.a. – zgodnie z którą "Jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą" – oraz fakt, że dzień 31 lipca 2021 r. przypadał na sobotę, to konsekwentnie należałoby przyjąć, że ostatni dzień terminu do złożenia sprawozdania za II kwartał 2021 r. uległ "przesunięciu" na 02 sierpnia 2021 r., a zatem że opóźnienie w złożeniu sprawozdania przez Skarżącego wynosiło "tylko" 11 dni, i w konsekwencji wiązało się z karą pieniężną w wysokości niższej od ustalonej, bo wynoszącą [...] zł (11 x [...] zł).

Tej kwestii organy w ogóle nie rozważały, tymczasem wypada zauważyć, że w orzecznictwie sądowym można spotkać pogląd, zgodnie z którym przepisy art. 57 k.p.a. stosuje się do obliczania zarówno terminów prawa procesowego, jak i materialnego. Albowiem w przepisach k.p.a., oprócz regulacji terminów procesowych, mamy również regulację terminów o charakterze materialnym, np. termin do uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 146 § 1), czy termin do stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2) [zob. wyrok WSA z 19.09.2017 r., II SAB/Bd 52/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl (dalej w skrócie "CBOSA"), i powołane w nim dalsze orzecznictwo].

Natomiast w doktrynie zaznacza się, że w odniesieniu do terminów materialnych nie ma w systemie prawa administracyjnego ogólnych reguł ich obliczania. Takimi nie są przepisy k.p.a. określające sposób liczenia terminu (art. 57-60 k.p.a.), gdyż odnoszą się one do terminów zawartych w tym kodeksie, przy czym – jak się wywodzi – nie wydaje się uzasadnione stosowanie do kodeksowych terminów prawa materialnego przepisów k.p.a. o przywróceniu terminu. Stosowanie tych przepisów do terminów materialnych zmieniałoby bowiem istotę regulacji prawnej, a przepisy prawa procesowego nie mogą zmieniać treści przepisów prawa materialnego. Zarazem jednym z wskazywanych w doktrynie kryteriów, które pozwala odróżnić terminy materialnoprawne od procesowych, jest zdarzenie, w związku z którym rozpoczyna się bieg terminu. Przyjmuje się mianowicie, że jeśli owo zdarzenie ma miejsce w trakcie procesu, to termin ma z reguły charakter procesowy. Natomiast jeśli zdarzenie ma miejsce przed wszczęciem postępowania, to taki termin z dużym prawdopodobieństwem ma charakter terminu materialnego. Kolejnym wskazywanym kryterium rozróżnienia ww. terminów jest rodzaj (charakter) skutków wywoływanych ich upływem. Otóż, jeśli upływ danego terminu wywołuje bezpośrednio skutki materialnoprawne, to oceniany termin jest zwykle terminem materialnym. Taki termin jest też z reguły terminem nieprzywracalnym (por. M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, ss. 80-84).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, wypada zauważyć, że obowiązek złożenia sprawozdania, o jakim mowa w art. 9o ust. 1 u.u.c.p.g., oraz określony w art. 9o ust. 2 u.u.c.p.g. termin do jego złożenia, nie są powiązane z żadnym toczącym się postępowaniem administracyjnym. Przeciwnie, to dopiero bezskuteczny upływ tego terminu otwiera drogę do wszczęcia przez organ postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za nieprzekazanie sprawozdania w terminie. Z art. 9xb pkt 2 u.u.c.p.g. jasno wynika też, że upływ ww. terminu wywołuje bezpośrednio skutek o charakterze materialnym, w postaci możliwości nałożenia sankcji administracyjnej – kary pieniężnej – za nieterminowe przekazanie sprawozdania.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że omawiany termin do złożenia kwartalnego sprawozdania jest terminem materialnym, a więc mającym zasadniczo charakter zawity (por. M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, s. 82).

Nie sposób zresztą nie dostrzec pewnego podobieństwa pomiędzy analizowanym obowiązkiem złożenia sprawozdania, o jakim mowa w art. 9o u.u.c.p.g., a obowiązkiem złożenia deklaracji podatkowej. Termin do składania deklaracji podatkowych jest zaś traktowany jako termin materialnoprawny (zob. m.in. wyroki NSA: z 10.08,2017 r., II FSK 880/17; z 09.02.2017 r., II FSK 1/15; z 20.09.2016 r., II FSK 1825/14; dostępne w CBOSA), z którego niedotrzymaniem wiąże się odpowiedzialność karno-skarbowa (zob. art. 56 § 4 Ordynacji podatkowej).

Powyższe rozważania tracą jednak na znaczeniu w okolicznościach kontrolowanej sprawy, a to wobec szczególnej treści przepisu art. 15zzzzzn2 u.COVID-19, dodanego przez art. 1 pkt 24 ustawy z dnia 9 grudnia 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2255) z dniem 16 grudnia 2020 r. W myśl tego przepisu:

"1. W przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów:

1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej,

2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki,

3) przedawnienia,

4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie,

5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony,

6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju

– organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu.

2. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu.

3. W przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu."

W świetle cytowanego przepisu – niezależnie od tego, czy analizowany termin do złożenia sprawozdania uzna się za termin procesowy, czy jednak za termin materialnoprawny (zwłaszcza "zawity" w rozumieniu art. 15zzzzzn2 ust. 1 pkt 5 u.COVID-19) – organ administracji w każdym przypadku powinien był zawiadomić Skarżącego o uchybieniu tego terminu i umożliwić złożenie wniosku o jego przywrócenie. Takiego działania organu w kontrolowanej sprawie zabrakło, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik, gdyż na obecnym etapie wyjaśnienia sprawy nie sposób wykluczyć – ani nawet oceniać – istnienia przesłanek do przywrócenia Skarżącemu terminu do złożenia sprawozdanie. Nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju uchybienia organu w toku postępowania nie mogą negatywnie wpływać na prawa strony, nawet jeżeli nie złożyła ona sprawozdania w terminie (por. wyrok WSA z 25.11.2021 r., III SA/Łd 787/21, CBOSA).

Już z tych względów należało zaskarżone decyzje uchylić.

Niezależnie od powyższego, organy obu instancji błędnie nie rozważyły, czy w kontrolowanej sprawie nie zachodziły przesłanki do zastosowania instytucji odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej, uregulowane w art. 189f k.p.a., a zwłaszcza w jego § 1 pkt 1 (w brzmieniu: "Organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli [...] waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa").

Należy w tym miejscu podkreślić, że w związku z tym, iż kwestia dopuszczalności stosowania ww. instytucji prawnej do analizowanego rodzaju kar pieniężnych wywoływała dotychczas rozbieżności w orzecznictwie, Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 09 czerwca 2022 r. podjął uchwałę o sygn. akt III OPS 1/21 (CBOSA), w myśl której do postępowań administracyjnych w przedmiocie nałożenia administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w przepisach Rozdziału 4d u.u.c.p.g., stosuje się art. 189f k.p.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu od skargi (w należnej wysokości [...] zł) oraz wynagrodzenie należne zawodowemu pełnomocnikowi Skarżącego ustalone według stawek minimalnych (w wysokości [...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 2 w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn zm.), a także koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 387 zł.

W kwestii tej ostatniej opłaty należy zauważyć, że wprawdzie z zalegającego w aktach sądowych sprawy potwierdzenia przelewu bankowego kwoty opłaty skarbowej (wygenerowanego: [...].03.2022, [...]; nr transakcji w I. S.A.: [...]) nie wynika jednoznacznie, że jest to opłata związana z odpisem pełnomocnictwa złożonym do akt niniejszej sprawy sądowej, ale ponieważ ta sprawa jest pierwszą merytorycznie rozstrzyganą z serii spraw Skarżącego dotyczących kar pieniężnych za nieterminowe przekazanie sprawozdań, które wpłynęły do tut. Sądu, niniejszy skład orzekający uznał za zasadne zaliczenie kosztu tak udokumentowanej opłaty skarbowej do kosztów postępowania w niniejszej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę w warunkach związania, o jakim mowa w art. 153 p.p.s.a., organ administracji uwzględni wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu wyroku wskazania i oceny prawne, w szczególności co do konieczności zastosowania w tej sprawie dyspozycji art. 15zzzzzn2 u.COVID-19 oraz rozważenia zasadności zastosowania instytucji z art. 189f k.p.a.