Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 553/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Szaniecka Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga (spr.) Sędzia WSA Maria Kwiecińska Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2014 r. Nr ... w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta P. decyzją z dnia ... 2012 r. znak: ..., wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 86 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. K., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zakładu usług pralniczych i garażu na terenie działki nr ... – obręb P., ark. ..., położonej w P. przy ul. K., oznaczonym na załączniku graficznym nr 3.

Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 12 stycznia 2010 r. J. K. zwrócił się do Burmistrza P. o ustalenie warunków zabudowy dla istniejącego budynku usługowego na terenie działki nr ... przy ul. K. w P.. Następnie doprecyzował, że chodzi o zakład usług pralniczych i garaż.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w tym analizy urbanistycznej, Burmistrz P. decyzją z dnia ... 2010 r. odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowej zabudowy, wskazując na konieczność utrzymania charakteru zabudowy istniejącej, szczególnie w odniesieniu do bezpośrednio sąsiadujących terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, z podkreśleniem dominującej i wiodącej zabudowy o funkcji mieszkalnej z niewielką uzupełniającą zabudową gospodarczo-garażową w rejonie objętym analizą urbanistyczną.

W wyniku odwołania M. K., L. K. i J. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia ... 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Burmistrz P., w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, powołaną na wstępnie decyzją z dnia ... 2012 r. odmówił ustalenia warunków dla przedmiotowej zabudowy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, iż przed przystąpieniem do analizy urbanistycznej, ustalił stan zabudowy działki i wydanych pozwoleń na budowę, a także okoliczność, iż dawna działka nr ... to obecna działka nr ..., na terenie której zlokalizowana jest inwestycja. Stwierdził też, zagospodarowanie działki nastąpiło w całości przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Analiza urbanistyczna doprowadziła organ I instancji do wniosku, że istniejąca zabudowa w obszarze analizowanym stanowi teren uporządkowanej zabudowy wolnostojącej o funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, usytuowanej w przeważającej większości w frontowej linii zabudowy w zwartej pierzei ulicy oraz niezbędnej zabudowy gospodarczo-garażowej, uzupełniającej podstawową mieszkalną funkcję terenu – usytuowanej w tylnej części działek, w tzw. drugiej linii zabudowy lub uzupełniającą w strefie zabudowy mieszkalnej. Organ I instancji stwierdził równocześnie, że w obrębie obszaru analizowanego występują w odstępach kilkudziesięciu metrów przypadki intensywnej zabudowy gospodarczej, zlokalizowanej w tylnej części działek, wykorzystywanej dla potrzeb działalności gospodarczej, takiej jak: drukarnia, warsztaty samochodowe, ślusarskiej, przedmiotowa pralnia, krawiectwo, produkcja odzieży, gabinety lekarskiej, wypożyczalnia przyczep samochodowych, firma usługowa i inne. Ustalono, że większość działek zabudowana jest budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz budynkami gospodarczo-garażowymi wbudowanymi w bryłę budynku mieszkalnego lub wolnostojącymi. Przeciętna powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego mieści się w przedziale 90-110m2, zaś przeciętna powierzchnia zabudowy działki wszystkimi obiektami w przedziale – 110-150m2. Budynki mieszkalne na działkach sąsiadujących usytuowane są wzdłuż poszczególnych ulic we frontowej linii zabudowy w odległości 5-15m (w pojedynczych przypadkach do 20m) od frontowej granicy działki, tworząc pierzeję ul. K., C., P. oraz ulic bocznych. W obszarze analizowanym budynki są dwukondygnacyjne z dachem płaskim, w układzie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Burmistrz stwierdził też, że wnioskowana zabudowa mogłaby być zaakceptowana tylko pod warunkiem utrzymania skali zabudowy i wyrazu architektonicznego oraz funkcji obiektów w obszarze analizowanym. Odniesieniem dla lokalizacji, skali i proporcji zabudowy jest w tym przypadku istniejąca zabudowa wyłącznie mieszkalna z niezbędną gospodarczą na ok. 160 z ponad 180 nieruchomości analizowanych, ale także istniejąca mieszkalno-usługowa, warsztatowa i innej działalności gospodarczej.

Burmistrz powołał § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.), dalej: rozporządzenie, wskazując, że stopień zabudowy terenu objętego wnioskiem łącznie z wybudowaną częścią obiektu objętą wnioskiem wynosi 40,24%. W tym przy łącznej powierzchni zabudowy obiektu ok. 526m2 zabudowa objęta wnioskiem zajmuje ok. 190m2. Wynikający z obliczeń średni stopień zabudowy na analizowanym obszarze wynosi 20,34%. Proponowana we wniosku zabudowa o pow. 190m2 powoduje zwiększenie stopnia zabudowy działki nr ... z 25,7 % łącznie do 40,24 %, co odpowiada jednemu z dwóch najwyższych wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym, a w znacznym stopniu przekracza średni wskaźnik zabudowy i uniemożliwia spełnienie zasady kontynuacji wskaźników kształtowania zabudowy jako warunku koniecznego do wydania decyzji pozytywnej. Organ dodał, że w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości o wyższym od średniego wskaźniku % zabudowy – trzy z nich sięgają max. 36%, ale odnoszą się do działek o relatywnie mniejszej powierzchni niż działka objęta wnioskiem (500-600m2), co oznacza, że powierzchni zabudowana tych działek jest znacznie mniejsza od działki objętej wnioskiem, a tym samym nie mogą one stanowić obiektywnego wyznacznika dla zabudowy działki inwestora. Zabudowa działki nr ... o pow. 526 m2mieści się w skrajnie wysokich granicach przedziału występujących w obszarze analizowanym powierzchni zabudowy działek, wyznaczonego minimalną i maksymalną wielkości 60m2 – 650m2, przy czym średnia powierzchnia zabudowy wynosi 183m2. Oznacza to, że stopień zabudowy działki nr ... wynosi dwukrotność średniego stopnia zabudowy w obszarze analizowanym. Stopień zabudowy większości działek w obszarze analizowanym wynosi zaś od 15 do 30%. W ocenie Burmistrza maksymalny dopuszczalny stopień zabudowy działki wszelkimi obiektami może być ustalony na poziomie wyższym od średniego, do 30%, co stanowi górną granicę tego parametru dla większości działek w obszarze analizowanym. Określenie więc wskaźnika zabudowy na poziomie 40,26% zgodnie z treścią wniosku, stanowi dwukrotnie wyższy wskaźnik od średniego i aż o 10,26% wyższy od górnej granicy wskaźnika dla wielkości działek i nie może być zaakceptowane.

Oceniając kwestię geometrii dachu organ I instancji stwierdził, że płaski dach budynku kontynuuje charakter zabudowy istniejącej. Co do linii zabudowy Burmistrz wskazał, że budynki gospodarczo-garażowe w obszarze analizowanym znajdują się w tzw. II strefie – usytuowane są w sposób niejednolity wzdłuż bocznych lub tylnych granic działek. Przedmiotowy budynek pralni usytuowany jest w tylnej części działki, wzdłuż jej bocznej granicy, co odpowiada istniejącej zabudowie w obszarze analizowanym w II strefie.

Oceniając wysokość zabudowy organ zaznaczył, że budynki gospodarcze w obszarze analizowanym mają wysokość jednej kondygnacji z dachem płaskim o podobnych parametrach wysokościowych. Wskazywana przez inwestora wysokość 2,7m mieści się w przedziale wyznaczonym przez minimalną i maksymalną wysokość budynków gospodarczych w obszarze analizowanym (2,45-3,45m). Burmistrz również pozytywnie ocenił szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku. Powołując § 6 ust. 1 rozporządzenia, podał, iż szerokości elewacji budynków w obszarze analizowanym mieszczą się w przedziale 8-30m, zarówno w zabudowie mieszkalnej, jak i gospodarczej. Biorąc pod uwagę, że wnioskowana zabudowa ma szerokość ok. 25m organ uznał, że mieści się w granicach średniej szerokości elewacji w obszarze analizowanym.

Wypowiadając się na temat funkcji obiektu, Burmistrz wskazał, że w tym obszarze wiodąca jest funkcja mieszkalna, uzupełniona przez gospodarczą i gospodarczo-garażową. Zaznaczył, że punkt usługowy, zakład pralniczy, może być rozpatrywany jako funkcja wpisująca się w zestaw usług stanowiących o wielofunkcyjności struktury miasta P., mieszczących się jednak w ramach wyznaczonej funkcji podstawowej, wiodącej – mieszkalnictwa o niskiej intensywności. Niemniej działka objęta wnioskiem zabudowana i użytkowana jest w sposób odmienny, tworząc zamkniętą enklawę zabudowy o funkcji usługowej – istniejący kompleks obiektów pralni z istniejącą zabudową mieszkalną jednorodzinną. Burmistrz zastrzegł przy tym, że możliwe jest użytkowanie istniejącego parterowego budynku o pow. ok. 190m2 dla potrzeb zakładu usług pralniczych z garażem, będącego częścią obiektu o tej funkcji o łącznej pow. 424m2 stanowiącego miejsce pracy łącznie dla całości obiektu dla 9 osób pod warunkiem ograniczenia wszelkich uciążliwości z tym związanych na sąsiednie tereny mieszkalne. Dopuszczono przy tym wybudowanie przegrody zewnętrznej budynku bezpośrednio przy granicy działki, stanowiącej wizualną i akustyczną izolację, która pełnić może funkcję ogrodzenia i funkcjonalnego oddzielenia pomiędzy sąsiednimi działkami o różnym sposobie zagospodarowania.

Reasumując organ stwierdził, że inwestycja nie spełnia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji i formy zabudowy.

Równocześnie organ stwierdził, że spełnione są pozostałe warunki. Działka posiada dostęp do drogi publicznej – ul. K. (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), wyposażona jest w niezbędne uzbrojenie (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na nierolne lub nieleśne, gdyż z ewidencji gruntów wynika, że stanowi działkę budowlaną, a ponadto objęty był planami miejscowymi (już nieobowiązującymi), w których przeznaczono ten teren pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Nie stwierdzono również niezgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), przy czym określono, że dla działki nr ... istnieje potrzeba wprowadzenia ograniczeń wynikających z przepisów odrębnych - konieczności uzgodnienia decyzji z uwagi na położenie działki w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego, w sąsiedztwie obszarów Natura 2000 "Ostoja Wielkopolska:, "Ostoja Rogalińska" i "Rogalińska Dolina Warty", w zasięgu czwartorzędowego zbiornika wód podziemnych – Doliny Kopalnej Wielkopolskiej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K., L. K. i J. K., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W szczególności odwołujący podnieśli, że organ nie zbadał jaki obiekt i na której części działki został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę z 1957 r. i 1960 r. Nadto wskazali, że Burmistrz nie wziął pod uwagę, że w obszarze analizowany istnieją działki zabudowane w stopniu zbliżonym do przedmiotowej działki – działka nr ... (36,9% - handel i biura), działka nr ... (41,1% - warsztat ślusarski), działka nr ... (35%, działalność gospodarcza), działka nr ... (36,1% - krawiectwo). Niewłaściwe było zdaniem odwołujących uśrednianie tego wskaźnika do poziomu 20%.

Ustosunkowując się do odwołania uczestnicy postępowania – H. Z. i T. Z. w piśmie z dnia 13 lipca 2012 r. wnieśli o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, wskazując, że przy jej wydaniu nie doszło do żadnych naruszeń prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia ... 2014 r. nr ... utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach decyzji organ odwoławczy poza powołaniem przepisów stwierdził, że z przeprowadzonej przez organ I instancji analizy urbanistycznej wynika, że inwestycja kontynuuje funkcję usługowo-handlową występującą w obszarze analizowanym, a także niemal wszystkie parametry wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.zp. Parametrem, którego przedmiotowe zamierzenie nie kontynuuje jest stosunek wielkości powierzchni działki do powierzchni zabudowy, albowiem inwestycja (łącznie z pozostałymi istniejącymi na działce budynkami) obejmuje 40,24% powierzchni działki, zaś średnia wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 20,34%. Powołując § 5 ust. 2 rozporządzenia, Kolegium stwierdziło, że w jego zastosowaniu nie powinno być dowolności, lecz ustalenie wskaźnika odmiennego od średniego powinno wynikać z analizy urbanistycznej. Zdaniem organu II instancji Burmistrz P. miał podstawy przyjąć, że skoro wskaźnik ten dwukrotnie przekracza średni wskaźnik zabudowy w obszarze analizowanym, to brak jest podstaw do uznania, że inwestycja spełnia wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Kolegium w tym miejscu scharakteryzowało pojęcie "dobrego sąsiedztwa" i podało, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy zastanej.

J. K. reprezentowany przez adw. J. L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. Skarżący zarzucił organowi II instancji naruszenie:

- art. 7, art. 15, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, w szczególności poprzez nieprzyjęcie, że wniosek dotyczy zabudowy istniejącej opartej na prawomocnych decyzjach o pozwoleniu na budowę, a także

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do inwestycji, na którą uzyskano pozwolenie na budowę i dokonano realizacji inwestycji przed wejściem przepisu w życie oraz błędne przyjęcie, że analiza urbanistyczna pozwala nie uwzględnić wyrażonego w przepisie sąsiedztwa jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej, a także, że zasada dobrego sąsiedztwa nie dotyczy tylko nowej zabudowy.

Mając na względzie te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania na jego rzecz.

W motywach skargi podniesiono, że skarżący wystąpił o uzyskanie warunków zabudowy dla przedmiotowej rozbudowy celem uporządkowania stanu faktycznego, przy czym posiadał na całą zabudowę i rozbudowę uzyskane wcześniej prawomocne decyzje o pozwoleniu na budowę (z 1960 r., z 1989 r. i z 2001 r.). Wyjaśnił, że od ponad pół wieku na przedmiotowej działce prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci usług pralniczych. Tymczasem w zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do wydanych wcześniej pozwoleń.

Skarżący podniósł też, że z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy, nie może zaś dotyczyć inwestycji już zrealizowanej. Nadto, jeżeli z analizy urbanistycznej wynika, że w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka, która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet gdy wskaźniki nowej zabudowy odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. W niniejszej zaś sprawie z analizy urbanistycznej wynika, działka nr ... ma stopień zabudowy 41,1% i stanowi warsztat ślusarski, a działka nr ... stopień zabudowy 36,1% i stanowi krawiectwo.

W odpowiedzi SKO w P. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie przed Sądem w dniu ... 2014 r. pełnomocnik skarżącego wskazał, że rozporządzenie, na które powołują się organy dotyczy nowej zabudowy, a nie zabudowy już istniejącej oraz że znajdująca się w obszarze analizowanym działka nr ... ma większy wskaźnik zabudowy niż działka skarżącego.

W dniu 18 listopada 2014 r. radca prawny K. M. Z. reprezentujący uczestników postępowania – T. Z. i H. Z. wniósł o otwarcie rozprawy na nowo, wskazując, że został pominięty w czynnościach Sądu.

Sąd postanowieniem z dnia 19 listopada 2014 r. zamkniętą rozprawę otworzył na nowo.

W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2014 r. pełnomocnik H. Z. i T. Z. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organów orzekających.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 13 stycznia 2015 r. pełnomocnik skarżącego wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie administracyjne dotyczące przedmiotowych obiektów, których dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy i decyzja II-instancyjna została zaskarżona do tutejszego Sądu (sprawa o sygn. akt IV SA/Po 1303/14). Według informacji pełnomocnika skarżącego przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie dotyczące jednego obiektu.

Sąd postanowił przeprowadzić dowód z akt administracyjnych dołączonych do akt sprawy tutejszego Sądu sygn. akt IV SA/Po 1303/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się bezzasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia ... 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem skargi J. K. w niniejszej sprawie stała się decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia ... 2014 r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia ... 2012 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zakładu usług pralniczych i garażu na terenie działki nr ..., obręb P., ark.10, położonej w P. przy ul. K., oznaczonym na załączniku graficznym nr 3.

W pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że przedmiotowy obiekt budowlany istnieje i został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Z tego powodu, zważywszy na prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie legalizacyjne, skarżący wystąpił o ustalenie dla niego warunków zabudowy. Okoliczność ta została potwierdzona przez pełnomocnika skarżącego w trakcie rozprawy przed Sądem w dniu 13 stycznia 2015 r. i wynika również z akt sprawy sądowoadministracyjnej o sygn. akt IV SA/Po 1303/14, z których dowód przeprowadził Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia ... 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. W kontekście tego, za całkowicie chybiony należało uznać zarzut podniesiony w skardze, jakoby postępowanie organów orzekających w niniejszej sprawie dotyczyło zabudowy zrealizowanej w oparciu o pozwolenie na budowę. Gdyby bowiem dla przedmiotowego obiektu budowlanego wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, nie byłoby konieczności prowadzenia w oparciu o przepisy art. 48 i n. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej: prawo budowlane, postępowania legalizacyjnego. Postępowanie to bowiem, jak wynika z treści art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, dotyczy obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Dopuszczalna zaś jest jego legalizacja, jak określa to art. 48 ust. 2 i następne Prawa budowlanego, w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo w przypadku jego braku, ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz gdy budowa ta nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Za chybiony należy zatem uznać zarzut, że organ odwoławczy nie wyjaśnił sprawy w zakresie ustalenia, czy przedmiotowy obiekt został wybudowany w oparciu o jedną z przedstawionych w skardze decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodać na marginesie należy, że postępowanie to zainicjowane zostało wnioskiem skarżącego, który wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej zabudowy, celem przedłożenia decyzji organom nadzoru budowlanego w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów art. 48 i n. Prawa budowlanego.

Wskazać również trzeba, iż organ I instancji ustalił, którego konkretnie obiektu usytuowanego na działce nr ... przy ul. K. w P. dotyczy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy, oznaczając ów obiekt nr 3 i odnosząc ów zapis do załącznika graficznego decyzji, będącego aktualną mapą sytuacyjną. Jednocześnie Burmistrz P. wyjaśnił, że na mapie sytuacyjnej stanowiącej załącznik do decyzji nr 1 oznaczono istniejącą zabudowę warsztatową zrealizowaną na podstawie decyzji Naczelnika Miasta P. z dnia ... 1989 r. o pozwoleniu na budowę, nr 2 oznaczono wiatę zrealizowaną na podstawie decyzji Burmistrza Miasta P. z dnia ... 2011 r. o warunkach zabudowy i decyzji Starosty P. z dnia ... 2001 r. o pozwoleniu na budowę, nr 3 oznaczono właśnie objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy zakład pralniczy, który nie mógł zostać wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę budynku warsztatowego z 1957 r. oraz pozwolenia z dnia ... 1960 r. na jego rozbudowę i przebudowę, gdyż obecny kształt obiektu nie odpowiada treściom tych decyzji. Ponadto, raz jeszcze wskazać należy, że gdyby obiekt pralni wraz garażem został wybudowany w oparciu o pozwolenie na budowę, to J. K. nie występowałby o ustalenie dla niego warunków zabudowy.

Sąd nie podzielił również stanowiska zaprezentowanego w skardze, jakoby przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. znajdował zastosowanie jedynie do nowej zabudowy, jeszcze niezrealizowanej. Zważyć należy, iż uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej jest możliwe wówczas, gdy decyzja ta jest niezbędna dla legalizacji samowoli budowlanej, wynikającej z przepisu art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego. Wydana w takim trybie decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga, czy dany obiekt wybudowano zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z przepisami szczególnymi. Następnie organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz nadzoru budowlanego dokonują dalszej oceny, co do zgodności robót budowlanych z przepisami budowlanymi. Zatem decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi zagadnienie wstępne w stosunku do postępowania legalizacyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 19 marca 2013 r., II OSK 2217/11, Lex nr 1340220). Skoro więc decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej jest niezbędna, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, to oczywistym jest, że w postępowaniu o ustalenie warunków dla takiej zrealizowanej już inwestycji organ architektoniczno-budowlany bada, czy spełnia ona wszystkie przesłanki określone w art. 61 ust. 1, w tym przesłankę określoną w pkt 1 tzw. dobrego sąsiedztwa.

W ocenie Sądu organy orzekające nie dopuściły się naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uznając, w oparciu o przeprowadzoną przez organ I instancji analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, że przedmiotowa zabudowa nie odpowiada parametrom zabudowy sąsiedniej w zakresie kontynuacji wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Zważyć należy, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. określa, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ocena spełnienia przesłanek określonych w powołanym przepisie, a zwłaszcza przesłanki określonej w punkcie 1 przepisu, dokonuje się na podstawie przeprowadzonej przez organ analizy urbanistycznej, której podstawę stanowią przepisy rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, analizę tę rozpoczyna wyznaczenie na mapie zasadniczej w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów, wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego. Następnie na podstawie przepisów § 4-8 rozporządzenia przeprowadza się analizę w zakresie ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Zaznaczyć przy tym, należy, że pierwotnym ustaleniem wobec powyższych, jest ustalenie, czy inwestycja określona we wniosku o ustalenie warunków zabudowy stanowi kontynuację funkcji zabudowy istniejącej w sąsiedztwie (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Organ I instancji stwierdził, że warunek kontynuacji funkcji dla przedmiotowego budynku pralni i garażu został w niniejszej sprawie spełniony. Analizą objęto 180 nieruchomości na obszarze ok. 320m x 670m. Po szczegółowej analizie ustalono, ustalono, że w obszarze tym dominującą jest funkcja mieszkalna, z uzupełnieniem funkcją usługową (zabudowa gospodarczo-garażowa). Wyjaśniono przy tym, że w przeważającej większości zabudowa w obszarze analizowanym jest dwustrefowa – z zabudową mieszkalną w I strefie (frontowej) i zabudową gospodarczo-garażową w II strefie (w tylnej części działek, wzdłuż tylnych lub bocznych granic działek). Wskazano, że w obrębie obszaru występują w odstępach kilkudziesięciu metrów przypadki intensywnej zabudowy gospodarczej, zlokalizowanej w tylnych częściach działek, takie jak np.: drukarnia, warsztaty samochodowe, warsztat ślusarski, krawiectwo, produkcja odzieży, gabinety lekarskiej, wypożyczalnia przyczep samochodowych i inne.

W ocenie Sądu, Burmistrz P. w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej prawidłowo uznał, że wskaźnik zabudowy na działce nr ... nie pozwala na przyjęcie, że w tym zakresie doszło do kontynuacji wskaźników zabudowy w obszarze analizowanym.

Po pierwsze zastrzeżeń Sądu nie budzi zasięg granic obszaru analizowanego. Obszar ten wyznaczono zgodnie z § 3 ust.2 rozporządzenia, nieznacznie powiększając dopuszczalne minimalne granice obszaru, celem objęcia analizą terenu spójnego urbanistycznie. W tym miejscu wskazać należy, iż zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Przy czym odstępstwo od tej zasady wprowadza ust. 2 przepisu, mówiąc, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Organ I instancji wskazał, że działka objęta inwestycją zabudowana jest na poziomie 40,24% (przy powierzchni ok. 526m2 zabudowa zajmuje ok. 190m2). Obliczył następnie, że średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizowanym wynosi 20,34%, jest więc niespełna dwukrotnie niższy od wskaźnika występującej na działce inwestora. Organ dodał, że przedmiotowa zabudowa zwiększa powierzchnię zabudowy działki z 25,7% do 40,24%. Wyjaśnił, że taki poziom wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym występuje jedynie na jednej działce o nr 1008 – 41,1%, na której przy powierzchni jedynie 481m2, budynek mieszkalny zajmuje 133m2, a budynek gospodarczy (warsztat) zajmuje 65m2. Organ dostrzegł, że w obszarze analizowanym znajdują się nieruchomości o wyższym od średniego wskaźniku zabudowy (trzy z nich sięgają 36% zabudowy), przy czym stwierdził, że zabudowa działki nr ... mieści się w skrajnie wysokich granicach przedziału wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym. Zaznaczył, że przeciętnie działki w obszarze analizowanym zabudowane są obiektami o łącznej pow. od 120 do 150m2 , co daje wskaźnik zabudowy na poziomie od 15 do 30%. Równocześnie organ stwierdził, że w jego ocenie maksymalny dopuszczalny stopień zabudowy działki wszystkimi obiektami może być ustalony na poziomie wyższym od średniego, ale nieprzekraczający 30%, który to poziom stanowi górną granicę tego wskaźnika dla większości działek w obszarze analizowanym. Dlatego zdaniem organu niedopuszczalne jest określenie wskaźnika zabudowy na poziomie 40,24% zgodnie z zamierzeniem inwestora, albowiem nie można wówczas uznać by doszło do kontynuacji tego wskaźnika na obszarze analizowanym.

W ocenie Sądu stanowisko organu I instancji zostało poparte rzetelnie przeprowadzoną analizą urbanistyczną, w której to organ przedstawił wskaźnik zabudowy wszystkich z ponad 180 nieruchomości i jednocześnie wyjaśnił, że nie można mówić o kontynuacji poziomu wskaźnika zabudowy, gdy jest on dwukrotnie wyższy od średniego (na poziomie 20,34%), znacznie przekracza wskaźnik zabudowy większości nieruchomości (do 30%), a odpowiada jedynie wskaźnikowi zabudowy na jednej nieruchomości (nr ... – 41,1%). Dodać przy tym należy, że działki, na których prowadzona jest działalność gospodarcza zabudowane są w widocznie mniejszym stopniu (działki nr ... – 20,18% - wypożyczalnia przyczep samochodowych, działka nr ... – 36,9% - handel, biura, działka nr ... – 32,7 % - warsztat samochodowych, autoczęści, działka nr 1058 – 36,1% - drukarnia, działki nr ... – 26,36% - produkcja odzieży, gabinety lekarskie, działka nr 1142 – 36,1% - krawiectwo, transport). Zdaniem Sądu organ I instancji wykazał zatem, że zabudowa obejmująca działkę nr ... znacząco odbiega od standardów zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Nie sposób przy tym uznać, by organ w tym zakresie działał nierzetelnie, wybiórczo oceniając zebrane dowody, z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Dlatego też Sąd ocenił jako prawidłowe wnioski organów orzekających, zgodnie z którymi skoro przedmiotowa zabudowa nie kontynuuje wielkości wskaźnika zabudowy w obszarze analizowanym to nie można uznać, że został spełniony wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wystarczy bowiem, że choćby jeden z parametrów, wskaźników, cech, czy samej funkcji nie stanowi kontynuacji dla zabudowy w obszarze analizowanym i istnieją podstawy do odmowy ustalenia warunków ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p.

Sąd pragnie również wyjaśnić, że brak było podstaw zarówno do wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy dla przedmiotowego budynku, jak i określenia szerokości elewacji frontowej przedmiotowego obiektu, albowiem budynek ten nie jest usytuowany od frontu działki. Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia określa, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z przepisu tego wynika, że obowiązującą linię zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej, względem linii zabudowy istniejącej zabudowy sąsiedniej. Brak jest zaś podstaw poza tą linią, do ustalania kilku linii zabudowy, w tym do ustalania drugiej linii zabudowy w kolejnej strefie zabudowy (oddalonej od frontu) [vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 sierpnia 2014 r., II SA/Gl 218/14, Lex nr 1500305, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 stycznia 2012 r., IV SA/Po 1116/11, Lex nr 1110220). Podobnie odnieść się należy do określenia szerokości elewacji frontowej obiektu. Z przepisu § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wynika wyraźnie, że w procesie ustalania warunków zabudowy chodzi o ustalenie dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej znajdującej się od strony frontu działki. Zważywszy zaś, że przedmiotowy budynek pralni z garażem usytuowany jest w tylnej części działki, a przed nim od strony frontu usytuowany jest budynek mieszkalny, brak było podstaw do ustalania dopuszczalnej szerokości elewacji frontowej przedmiotowego obiektu.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że ustalenia organu I instancji w tym zakresie należy uznać za chybione. Burmistrz P. pomimo, iż przedmiotowa zabudowa zlokalizowana jest w tylnej części działki wzdłuż bocznej jej granicy podjął się oceny dopuszczalności takiej lokalizacji i szerokości obiektu. Zważywszy zaś, że obiekt ten nie jest usytuowany od frontu działki nr ..., brak było podstaw do oceny, czy linia zabudowy i szerokość frontu budynku pralni i garażu odpowiada przepisom § 4 i 6 rozporządzenia. Niemniej zważywszy na fakt, że organy prawidłowo odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej zabudowy ze względu na brak kontynuacji w zakresie wskaźnika zabudowy powierzchni działki, uznać należy, że przedstawione uchybienia nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.).

W ocenie Sądu organ I instancji prawidłowo ocenił zaś pozostałe cechy zabudowy, jak jej wysokość oraz charakter dachu. Przepis § 7 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Skoro zaś z analizy urbanistycznej wynika, że budynek mieszkalny na działce nr ... ma wysokość 6,2 m, zaś na działkach sąsiednich mają wysokość 8,18 m (na działce nr 1229) i 8,7 m (na działce nr 1235) to brak był przeszkód by zezwolić na wysokość budynku na poziomie 2,7 m. Zgodnie zaś z przepisem § 8 ust. 1 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Przedmiotowy budynek pralni i garażu ma dach płaski, natomiast w obszarze analizowanym występują dachu różnego rodzaju, przez dachy o niskim kącie nachylenia (dz. nr ...), przez dachy o kącie nachylenia ok. 40-45º (dz. nr ..., ... – budynek mieszkalny, ...), po dachy płaskie (dz. nr ...) lub częściowo płaskim (dz. nr ...). Uprawnione było więc ustalenie, że dach przedmiotowego budynku może mieć charakter płaski.

Rację miały również organy orzekające stwierdzając, że inwestycja spełnia pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Po pierwsze, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. działka nr ... posiada dostęp do drogi publicznej – ul. K. w P.. Po drugie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. działka wyposażona jest w niezbędne dla przedmiotowej zabudowy pralni i garażu uzbrojenie. Nadto, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. dla przedmiotowego terenu nie było wymagane uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albowiem działka nr ... jest działką budowlaną. Uprzednio zaś teren ten było objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu planu perspektywicznego zagospodarowania przestrzennego dla P. i W. zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Poznaniu nr ... z ... 1962r. i przeznaczony w tym planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W kolejnym planie (uchwała Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia ... 1989 r. nr ...), który utracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r., teren przeznaczony był również pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Bezsprzecznie więc spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Organy prawidłowo stwierdziły również, że inwestycja nie narusza przepisów odrębnych (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.), przy czym zastrzeżono konieczność wprowadzenia pewnych ograniczeń wynikających z położenia nieruchomości w otulinie Wielkopolskiego Parku Narodowego i sąsiedztwie obszarów Natura 2000 "Ostoja Wielkopolska", "Ostoja Rogalińska" i "Rogalińska Dolina Warty", a także w zasięgu czwartorzędowego zbiornika wód podziemnych "Doliny Kopalnej Wielkopolskiej".

Reasumując Sąd stwierdził, iż rację miały organy orzekające uznając, że ze względu na znaczne przekroczenie wskaźnika intensywności zabudowy nie było możliwe ustalenie warunków dla przedmiotowej zabudowy. W ocenie Sądu organy obu instancji nie dopuściły się w tym zakresie – jak zarzucał skarżący - ani naruszenia przepisów postępowania, ani przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 5 ust. 2 rozporządzenia. Omówione powyżej naruszenia przepisów rozporządzenia (w zakresie określenia linii zabudowy i szerokości elewacji frontowej) nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy ze względu konieczność negatywnego rozpatrzenia wniosku inwestora, podyktowane brakiem kontynuacji wskaźnika intensywności zabudowy.

W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę wniesioną w niniejszej sprawie.