Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1185/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 10 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1793/11 w sprawie ze skargi (...) Sp. z o.o. w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 stycznia 2011 r. nr VI/107/2011 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej ulicy P. w Warszawie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1793/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 stycznia 2011 r. nr VI/107/2011 w przedmiocie pozbawienia kategorii drogi gminnej ulicy Pęcherskiej w Warszawie: stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części § 1 ust. 1 i ust. 2 oraz w punkcie 9 załącznika do uchwały w zakresie, w jakim pozbawia ona kategorii drogi gminnej ulicę Pęcherską w dzielnicy Mokotów Miasta Stołecznego Warszawy oraz wskazuje na jej status jako drogi wewnętrznej (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona uchwała w części opisanej w pkt 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt 2) oraz zasądził od Gminy Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz [...] Sp. z o.o. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 13 stycznia 2011 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła uchwałę nr VI/107/2011 w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych, w tym ulicy Pęcherskiej wskazanej w punkcie 9 załącznika do uchwały.

W punkcie 2 § 1 uchwała stwierdziła, że z dniem wejścia jej w życie wymienione drogi tracą status dróg publicznych stając się drogami wewnętrznymi.

Uchwała została ogłoszona w dzienniku urzędowym województwa mazowieckiego z dnia 5 lutego 2011 r. nr 13 poz. 478 i weszła w życie po upływie 14 dni od wskazanej daty ogłoszenia w myśl punktu 2 § 3 tej uchwały.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2011r., złożonym osobiście w dniu 9 maja 2011 r., uzupełnionym pismami z dnia 11 maja 2011 r. i 19 maja 2011 r. [...] Sp. z o.o. w Warszawie wezwała Radę m.st. Warszawy do usunięcia naruszenia interesu prawnego i uprawnienia Spółki poprzez zmianę uchwały nr VI/107/2011 przez wykreślenie z wykazu dróg pozbawionych kategorii dróg gminnych pozycji nr 9, tj. ulicy Pęcherskiej.

Rada m.st. Warszawy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie.

W dniu 27 czerwca 2011 r. [...] Sp. z o.o. za pośrednictwem Rady m.st. Warszawy wniosła skargę na ww. uchwałę nr VI/107/2011 z dnia 13 stycznia 2011 r., po sprecyzowaniu żądania domagała się stwierdzenia nieważności ww. uchwały w odniesieniu do ulicy Pęcherskiej.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale rażące naruszenie art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej u.s.g.), art. 10 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej u.d.p.), art. 6 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm., dalej u.s.d.g.). Wskazała, że jest podmiotem gospodarczym, który nabył nieruchomości gruntowe o nr działek ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] (KW nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) stanowiące jednolity obszar gospodarczy pod zabudowę. Działki o nr ew. [...] i [...] bezpośrednio graniczą z ul. Pęcherską, tj. dz. ew. nr [...]. Do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały dojazd do działek zapewniała ulica Pęcherska. Wszystkie wymienione działki objęte są przedsięwzięciem gospodarczym skarżącej.

W dniu [...] listopada 2010r. z wniosku spółki [...] Sp. z o.o. wydana została przez Prezydenta m.st. Warszawy ostateczna decyzja nr [...] znak [...] o warunkach zabudowy ustalająca warunki szczegółowe, zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkalno-usługowo-biurowo-hotelowym wraz z parkingami oraz innymi pomieszczeniami o funkcjach wspomagających z infrastrukturą techniczną, dojazdami i systemem drogowym w rejonie ulic Domaniewskiej-Samochodowej-Pęcherskiej, projektowanej ulicy Modzelewskiego i Abramowskiego w Warszawie. Wśród kilkudziesięciu działek objętych decyzją znajdują się wszystkie działki skarżącej, ujęte w części określonej jako kwartał [...] ograniczony m.in. ulicą Pęcherską. Decyzja ta potwierdza status ul. Pęcherskiej jako drogi publicznej i taką jej funkcję nadal przewiduje i gwarantuje właścicielom objętych nią terenów. Decyzja przewiduje realizację zabudowy działek z jednoczesną obsługą komunikacyjną ulicą Pęcherską. Skarżąca wskazała, że po nabyciu działek aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr Rep. [...] sporządzonym w Kancelarii Notarialnej [...] Spółka Cywilna w Warszawie aktywnie uczestniczyła w całym procesie uzyskiwania wymienionej decyzji, z zobowiązaniem [...] Sp. z o.o., iż zostanie ona przeniesiona na [...] Sp. z o.o., o ile strony nie zawrą porozumienia o łącznej realizacji projektu.

Podjęła też działania przygotowania projektu budowlanego zgodnie z ww. decyzją. Brak dostępu do drogi publicznej na skutek podjęcia uchwały wpłynął w sposób zasadniczy na jej uprawnienia jako inwestora – do korzystania z prawa własności nieruchomości, realizacji inwestycji, ograniczył uprawnienia związane z prowadzoną przez nią działalnością. Brak nabytego wcześniej dostępu do drogi publicznej stanowi wg spółki barierę do przygotowania od strony formalnoprawnej, uniemożliwia uzyskanie pozwolenia na budowę, jak również innej decyzji o warunkach zabudowy, przez co spółka ponosi straty w postaci wydłużonego okresu obsługi kredytu już zaciągniętego oraz uniemożliwia pozyskanie nowych środków na finansowanie inwestycji. Wszystko to rzutuje na datę rozpoczęcia inwestycji budowlanej. Skarżąca podkreśliła, że nabyła prawa dostępu do drogi publicznej wraz z zakupem działek, co dawało jej podstawę do uzyskania pozwolenia na budowę. Obecnie uprawnienie to zostało jej odebrane, co pozbawia ją możliwości zabudowy. Proces ustanowienia przez Miasto Stołeczne Warszawa, jako właściciela działki nr [...] pod wymienioną drogą służebności przechodu i przejazdu wynosi 2 lata i ma charakter odpłatny. Wszystko to świadczy o naruszeniu jej interesu prawnego. Podniesiono m.in., że drogi gminne, ulice stanowiące drogi publiczne umożliwiają nieograniczoną podmiotowo możliwość korzystania z drogi. Rada m.st. Warszawy powinna kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem interesów właścicieli. Spółka wskazała, że jest przygotowany projekt miejscowego zagospodarowania przestrzennego, w którym ulica Pęcherska jest nadal drogą publiczną. Spółka podała, że wraz z innymi inwestorami z grupy [...], tj. [...] Sp. z o.o. w Warszawie, zamierzała dokonać modernizacji przedmiotowej drogi na koszt inwestorów, jako tzw. inwestycji drogowej związanej z inwestycją niedrogową na podstawie art. 16 u.d.p. [...] uzyskała decyzję z pozwoleniem na budowę z [...] grudnia 2006 r. nr [...] zmienioną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r. gdzie w ramach infrastruktury wewnętrznej miała wykonać wjazd z ulicy Pęcherskiej w ramach już realizowanego budynku, a skarżąca miała przebudować ulicę zgodnie z wytycznymi planu zagospodarowania przestrzennego lub określonego w pozwoleniu na budowę dla inwestycji na działkach stanowiących jej własność. Pozbawienie nabytych praw do drogi publicznej stanowi naruszenie wskazanych wcześniej przepisów.

W odpowiedzi na skargę Rada m.st. Warszawy wniosła o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie. Rada wskazała, że skarżąca wykazuje jedynie interes faktyczny, a nie naruszenie interesu prawnego czy uprawnienia, co oznacza, że nie ma legitymacji do wnoszenia skargi w trybie art. 101 u.s.g. Podkreślono, że badanie czy uchwała narusza prawo jest możliwe dopiero po wykazaniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę, przy czym nie może być to samo zagrożenie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny musi być wykazany przez skarżący podmiot jako związek między indywidualnymi prawami i obowiązkami skarżącego, których źródłem jest konkretny przepis prawa. Interes ten powinien mieć charakter bezpośredni, konkretny i realny. W odniesieniu do merytorycznych zarzutów Rada wskazała, że Spółka nie została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Skarżąca ma dostęp do drogi publicznej poprzez ul. Pęcherską, jako drogę wewnętrzną. Przy czym drogi wewnętrzne zlokalizowane na gruncie m.st. Warszawy mają charakter ogólnodostępny. W sprawie nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 10 ust. 1-3 u.d.p. Uchwała została podjęta przez właściwy organ, we właściwym trybie. Wobec faktu, iż droga wewnętrzna nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg w myśl art. 8 u.d.p., to nie mogło dojść w uchwale do nadania ul. Pęcherskiej nowej kategorii. Wymieniona ulica została pozbawiona kategorii drogi gminnej, ponieważ nie spełniała parametrów drogi publicznej określonych m.in. w art. 4 pkt 9 ustawy o drogach publicznych. Nie posiadała jezdni, chodnika i jest włączona do ulicy Domaniewskiej "na dziko" poprzez krawężnik, chodnik i trawnik ul. Domaniewskiej.

W uzupełnieniu skargi pismem procesowym z dnia 18 sierpnia 2011r. [...] Sp. z o.o. rozszerzyła argumentację przedstawioną w skardze, podkreślając m.in., że utrata statusu drogi publicznej skutkuje koniecznością uzyskania tytułu prawnego do dysponowania drogą wewnętrzną. Uchwała pozbawia skarżącą na dzień składania skargi prawa do uzyskania nowej decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Skarżąca wskazała, iż wystąpiła o ustanowienie służebności drogowej w drodze umowy, ale uzyskała pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. odpowiedź odmowną, bowiem uchwała Rady m.st. Warszawy z 15 kwietnia 2004 r. nr XXVIII/534/2004 w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości m.st. Warszawy oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata nie dopuszcza ustanowienia służebności w przypadku istnienia roszczeń wynikających z prawa cywilnego i innych przepisów prawa. Wniesienie wniosku do Sądu Rejonowego dla Warszawy Mokotowa w dniu 13 sierpnia 2011 r. o ustanowienie drogi koniecznej spotkało się z odpowiedzią m.st. Warszawy, że nie oponuje wnioskowi pod warunkiem zasądzenia od spółki jednorazowego wynagrodzenia z tytułu ustanowienia wymienionej służebności.

W odpowiedzi na pismo procesowe skarżącej organ w piśmie z dnia [...] września 2011 r. podniósł, że art. 61 u.p.z.p. nie wymaga tytułu prawnego uprawniającego do korzystania z drogi wewnętrznej. Wynika to z faktu, iż art. 2 pkt 14 wymienionej ustawy przewiduje dostęp alternatywnie poprzez drogę wewnętrzną lub służebność drogową. Organ wskazał również, że art. 8 u.d.p. nie przewiduje szczególnego trybu ustanawiania dróg wewnętrznych.

W odpowiedzi na powyższe pismem procesowym z dnia 19 stycznia 2012 r. skarżąca podniosła, że wskazywana wyżej dostępność do drogi wewnętrznej jest kwestionowana przez podmiot wydający zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, to jest przez Burmistrza Dzielnicy Mokotów, który od wykonawcy inwestycji [...] S.A. na dz. ew. [...] bezpośrednio przylegających do dz. nr [...] (ul. Pęcherska) zażądał z tytułu prawnego do drogi wewnętrznej z jednoczesną propozycją zawarcia umowy 3 letniej dzierżawy za wynagrodzeniem. Skarżąca przedstawiła również decyzję nr [...] wydaną w dniu [...] listopada 2011 r. przez Prezydenta m.st. Warszawy na wniosek [...] Sp. z o.o. o warunkach zabudowy działek będących jej własnością dla inwestycji realizowanej w etapach, na potwierdzenie społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz na wskazanie, iż nadal warunki obsługi w zakresie komunikacji przewidziane są przez ul. Pęcherską, tym razem określoną, jako droga wewnętrzna. Spółka przedstawiła również wstępny projekt porozumienia drogowego – mail z dnia 11 stycznia 2012 r., w którym Miasto st. Warszawa zobowiązuje się traktować teren wybudowanej przez inwestorów drogi, jako drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 u.d.p. oraz nie czynić jakichkolwiek przeszkód w swobodnym, nieodpłatnym i nieograniczonym korzystaniu z terenu drogi jakimkolwiek podmiotom, tak jakby była to droga publiczna (§ 3 pkt 3 projektu umowy). Zapis ten potwierdza utracone przez skarżącą prawa na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.).

Sąd podniósł, że skarga wniesiona została w oparciu o przepis szczególny – art. 101 u.s.g. Wymieniony przepis przyznaje legitymację skargową podmiotowi, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone wskazanym aktem. Zatem chodzi o takie oddziaływania aktu, który powoduje naruszenie uprawnienia, interesu prawnego. Przy czym uprawnienie, interes, musi być osobisty, indywidualny, istniejący w dacie wejścia w życie uchwały. Wykazywanie naruszenia interesu prawnego stanowi warunek przeprowadzenia przez Sąd oceny w zakresie legalności uchwały. Skarżąca [...] Sp. z o.o. w Warszawie wykazała, zdaniem Sądu, naruszenie uprawnień przysługujących jej na datę wejścia w życie uchwały VI/107/2011/. Zaskarżona uchwała odejmując ulicy Pęcherskiej status drogi publicznej i uznając ją za drogę wewnętrzną zmieniła sytuację prawną tej drogi, co wprost wpłynęło na realizację praw już rozpoczętych przez skarżącą w zakresie inwestycji na nieruchomościach przylegających do tej ulicy. Wbrew twierdzeniom organu status drogi wewnętrznej na nieruchomościach będących własnością m.st. Warszawy nie jest zrównany z regulacjami prawnymi przypadającymi dla dróg publicznych. Regulacje prawne w zakresie dróg publicznych objęte są prawem administracyjnym, tu też mieszczą się przepisy odnoszące się do administracji drogowej – zarządcy drogi, które narzucają obowiązki dla właściciela drogi. Z zarządcą drogi związane są uprawnienia podmiotu zamierzającego w sposób szczególny korzystać z drogi np. dopuszczenie na sprecyzowanych, określonych warunkach zajęcia pasa drogowego za ustaloną (w formie uchwały jednostki samorządu terytorialnego) opłatą. Taki element powszechnego, znanego uprawnienia nie występuje w przypadku drogi wewnętrznej. Ma rację skarżąca, iż regulacja dotycząca drogi wewnętrznej i możliwości z niej korzystania oparta jest o regulacje cywilnoprawne. Okoliczność, że m.st. Warszawa ogólnie udostępnia drogi wewnętrzne uzależniona jest od woli miasta, ale nie znajduje potwierdzenia w prawie miejscowym. Dowodem tego jest uchwała nr XXVIII/534/2004, stanowisko m.st. Warszawy w postępowaniu przed sądem powszechnym o ustanowienie służebności drogi koniecznej (jednorazowa odpłatność), czy żądanie zawarcia umowy dzierżawy, na wniosek o zajęcie pasa drogowego, w odniesieniu do innego inwestora z grupy [...]. Czynności powyższe świadczą o działaniach m.st. Warszawy w oparciu o przepisy prawa cywilnego w odniesieniu do poszczególnych żądań dotyczących drogi wewnętrznej. Odjęcie ulicy Pęcherskiej kategorii drogi gminnej spowodowało utratę przez nią statusu drogi publicznej. Drogami tymi są drogi określone art. 2 u.d.p. Nie należy do nich droga wewnętrzna. Zarządzanie nią i decydowanie o niej przynależne jest nie zarządcy drogi (art. 19 u.d.p.) a zarządcy terenu lub właścicielowi nieruchomości (art. 8 u.d.p.). Zatem to, czy zarządca terenu, właściciel nieruchomości będzie w pełni stosował przepisy ustawy o drogach publicznych czy realizował uprawnienia właścicielskie w oparciu o przepisy prawa cywilnego zależy od jego woli. Wobec braku prawa miejscowego jednoznacznie stanowiącego o stosowaniu przepisów prawa o drogach publicznych do dróg wewnętrznych położonych na nieruchomościach będących własnością m.st. Warszawy nie można mówić o tożsamości uprawnień wynikających z korzystania z drogi publicznej z uprawnieniami do korzystania z ww. drogi wewnętrznej. Bezspornym jest, iż do daty wejścia w życie zaskarżonej uchwały skarżąca spółka korzystała z ulicy Pęcherskiej na warunkach określonych art. 1 u.d.p. czyli w sposób ogólnodostępny, regulowany prawem administracyjnym. Ulica mimo nawierzchni gruntowej miała charakter drogi gminnej, o czym świadczy sama treść zaskarżonej uchwały, treść wydawanych, przedstawionych decyzji o warunkach zabudowy. W tej dacie zaistniały już czynności wszczynające działania inwestycyjne skarżącej w odniesieniu do nieruchomości przylegających do tej ulicy i korzystających z tej ulicy, jako drogi dojazdowej. Zamierzenia inwestycyjne są wieloetapowe, ale dotyczą jednej dużej inwestycji związanej z budową zespołu obiektów mieszkalno-usługowo-biurowych. Wieloetapowość zadania wynika zarówno z rozmiarów inwestycji jak i konieczności uzyskiwania stosownych zgód i decyzji np. decyzji o pozwoleniu na budowę i związanego z nią projektu budowlanego, a w nim projektu zagospodarowania terenu z układem komunikacyjnym (art. 28 ust. 1, art. 33, art. 34 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Wskazany decyzją z dnia 22 listopada 2010r. nr 248/MOK/10 o warunkach zabudowy układ komunikacyjny przewidywał w swej treści ulicę gminną – ul. Pęcherską. Obowiązujący na datę wejścia w życie uchwały art. 16 u.d.p. przewidywał przebudowę drogi publicznej spowodowaną inwestycją niedrogową przez inwestora przedsięwzięcia. Zatem na tę datę spółka posiadała uprawnienia do uzgodnienia tej części inwestycji z zarządcą drogi. Po wejściu w życie uchwały nie ma prawnego obowiązku stosowania wymienionego przepisu. Zatem chcąc realizować planowaną inwestycję spółka zobowiązana jest do porozumienia się z zarządcą terenu lub właścicielem nieruchomości, który nie ma obowiązku stosowania wymienionego przepisu i może wykonywać uprawnienia właściciela wg założeń cywilnoprawnych. Oznacza to, że kwestionowaną uchwałą nastąpiło odjęcie posiadanych, prawem przewidzianych uprawnień dla inwestora. Negocjacje, które spółka prowadzi z m.st. Warszawa obejmują szerszy zakres regulacji niż wynikałyby ze stosowania wprost art. 16 u.d.p. Świadczą o tym wskazywane przez spółkę zapisy odnoszące się do zobowiązania się przez m.st. Warszawa w trybie umownym do nieczynienia komukolwiek jakichkolwiek przeszkód w swobodnym, nieodpłatnym i nieograniczonym korzystaniu z wybudowanej drogi. Zapis konieczny do negocjacji skoro inwestycja dotyczy działań deweloperskich, a jej efekt końcowy będzie podlegał obrotowi cywilnoprawnemu. Takich zapisów skarżąca nie musiałaby negocjować w przypadku posiadania przez ulicę Pęcherską statusu drogi gminnej, czyli drogi publicznej udostępnianej zgodnie z art. 1 i art. 7 u.d.p. Zatem, zdaniem Sądu, słusznie skarżąca wskazuje na te przepisy i wiąże z nimi ograniczenia swoich uprawnień istniejących na datę wejścia w życie zaskarżonej uchwały. Sąd podkreślił, że ocenę uprawnień skarżącej należy dokonywać całościowo w ramach założonej inwestycji. Skoro ta inwestycja została rozpoczęta, a świadczy o tym pierwszy etap pozyskania decyzji o warunkach zabudowy, to uprawnienia skarżącej należy oceniać wg całej inwestycji, jako jednego procesu ciągłego, rozłożonego w czasie. Proces inwestycyjny w ramach prowadzonej działalności gospodarczej jest całością. Zamierzenia dotyczące zarówno opracowania projektu budowlanego czy etapów realizacyjnych, podczas których np. dojdzie do tzw. zajęcia pasa drogowego, co również przy drodze publicznej jest realizowane w sposób jasny i powszechnie znany (art. 40 u.d.p.) podjęte są na etapie planowania inwestycji w oparciu o uprawnienia wskazywane w/w przepisami. Odjęcie tych uprawnień uchwałą stanowiącą w swej istocie prawo miejscowe jest naruszeniem interesu prawnego skarżącej. Sąd stwierdził, że nie ma wątpliwości, co do faktu, iż skarżąca jest inwestorką działań wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w odniesieniu do działek będących w jej własności. Decyzja wydana jest na wniosek innej spółki z grupy kapitałowej, tj. [...] Sp. z o.o. w Warszawie. Wniosek był złożony 14 października 2008 r., czyli po nabyciu przez skarżącą działek w dniu 25 kwietnia 2008 r. Nabycie nastąpiło poprzez wniesienie działek aportem przez [...] za obejmowane udziały w podwyższonym kapitale zakładowym [...] Sp. z o.o. w Warszawie. Dalsze czynności skarżącej, jak wystąpienie z wnioskiem do sądu powszechnego o ustanowienie służebności drogi koniecznej dla swoich działek nr [...] i [...] oraz dla działki nr [...] będącej w wieczystym użytkowaniu [...] Sp. z o.o. w Warszawie oraz negocjowanie porozumienia drogowego z m.st. Warszawa wraz z [...] Sp. z o.o. w Warszawie świadczą o tym, że twierdzenia skarżącej, co do inwestycji wspólnie planowanej z grupą [...] ewentualnie rozdzielenia jej w przyszłości są prawdziwe. W tych warunkach Sąd uznał istnienie legitymacji skarżącej do wniesienia skargi w myśl art. 101 ust. 1 u.s.g.

Sąd podzielił zarzut skarżącej co do istotnego naruszenia art. 10 ust. 3 u.d.p. Wymieniony przepis stanowi wprost, że pozbawienie drogi jej kategorii jest możliwe jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii z wyjątkiem przypadku wyłączenia drogi z użytkowania. Taka sytuacja w sprawie nie wystąpiła. Nie ma wątpliwości, że ulica Pęcherska miała charakter drogi gminnej, czyli drogi publicznej w myśl art. 7 u.d.p. Kategorie dróg publicznych określa art. 2 u.d.p. Są nimi drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i drogi gminne. Droga wewnętrzna wskazana przepisem art. 8 u.d.p. nie jest drogą publiczną, nie jest objęta kategorią dróg, o której mowa w art. 10 ust. 3 u.d.p. Zatem wskazanie w zaskarżonej uchwale, iż pozbawia się ulicę Pęcherską kategorii drogi gminnej i wskazuje się jej status jako drogi wewnętrznej nie wyczerpuje znamion ww. przepisu. Użycie przez ustawodawcę określenia, iż pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe "jedynie w sytuacji jednoczesnego zaliczenia tej drogi do nowej kategorii" nie jest ani przypadkowe, ani pozostawione do uznania przez organ podejmujący uchwałę w tej kwestii. Ustawodawca wyraźnie, wprost to określił wprowadzając jeden wyjątek, tj. przypadek wyłączenia drogi z użytkowania. Zatem ustawodawca nie przewiduje dowolnego przekształcenia drogi o charakterze publicznym, do której obowiązkowo mają zastosowanie przepisy ustawy o drogach publicznych na drogę wewnętrzną. Przepis nie budzi wątpliwości, a mimo tego nie został zastosowany przez Radę m.st. Warszawy w treści uchwały VI/107/2011. Jest to naruszenie wprost bezwzględnie obowiązującego przepisu prawnego. Naruszenie objęte jest działaniem – uchwałą mającą charakter prawa miejscowego (ma charakter generalny, powszechnie obowiązujący na terenie m.st. Warszawy, jest adresowana do nieokreślonych i zewnętrznych wobec organów Miasta podmiotów), co stanowi o istotności naruszenia prawa. Naruszenie wymienionego przepisu polegało również na odmienności regulacji dotyczącej daty wejścia w życie uchwały. Słusznie skarżąca podniosła, że art. 10 ust. 3 u.d.p. określa termin podjęcia takiej uchwały (nie później niż do końca trzeciego kwartału danego roku) i datę jej wejścia w życie (z mocą od dnia 1 stycznia roku następnego). Zaskarżona uchwała uregulowała tę kwestię, jako wejście jej w życie po upływie 14 dni od daty jej ogłoszenia w dzienniku urzędowym, co stanowi o naruszeniu kolejnej przesłanki tego samego przepisu. Naruszenia są na tyle istotne, że dają podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w części zaskarżonej na podstawie art. 94 ustawy o samorządzie gminnym (odpowiednio stosowany w myśl art. 101 ust. 4 tej ustawy).

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącej, aby uchwała w zaskarżonej części naruszała w sposób istotny przepisy konstytucyjne art. 7, 21 ust. 1 i art. 22 oraz art. 7 u.s.g. i art. 6 u.s.d.g. Są to przepisy, z którymi skarżąca wiąże swoje uprawnienia. Te uprawnienia zostały zastane przez wprowadzoną w życie uchwałę na etapie realizacyjnym zadania gospodarczego skarżącej, co Sąd rozważał w ramach uprawnień legitymacyjnych spółki. Nie można natomiast wywieść z treści tej uchwały wniosku, iż narusza wymienione przepisy z istoty rzeczy i to w sposób rażący.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Rada m.st. Warszawy, reprezentowana przez radcę prawnego. Zaskarżonemu wyrokowi w całości zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w zw. z art. 106 § 5 p.p.s.a. poprzez dokonanie sprzecznych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a tym samym błędne ustalenie, iż skarżąca spółka była inwestorem na datę wejścia w życie zaskarżonej uchwały, jak również na dzień składania skargi na ww. uchwałę, podczas, gdy skarżąca posiadała jedynie tytuł prawny (prawo własności) do działek położonych w sąsiedztwie ul. Pęcherskiej;

2) art. 141 § 4 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez przyjęcie jako dowód w sprawie oświadczenia strony skarżącej, dotyczącego wspólnie planowanej inwestycji z grupą [...], i oparcie wyroku o to oświadczenie, podczas gdy z dokumentów zgromadzonych w sprawie takich wniosków wyprowadzić nie można;

3) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na uchwałę, podczas gdy podlegała ona oddaleniu z powodu braku legitymacji skargowej skarżącej;

4) art. 200 p.p.s.a. poprzez zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżącej spółki od Gminy Miasta stołecznego Warszawy, podczas gdy stroną postępowania był organ – Rada m.st. Warszawy.

II. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

1) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez uznanie, iż konieczność uzyskania odpłatnej służebności drogowej pozwala na ustalenie, iż skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały oraz poprzez uznanie, iż ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala na przyjęcie, iż skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, podczas gdy skarżąca wykazała jedynie posiadanie interesu faktycznego, który nie stanowi podstawy legitymacji skargowej;

2) art. 10 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) poprzez uznanie, iż przepis ten nie dopuszcza pozbawienia drogi gminnej kategorii drogi publicznej z jednoczesnym zaliczeniem jej do kategorii drogi wewnętrznej, podczas gdy jego zastosowanie może nastąpić przez analogię, w sytuacji gdy przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują odrębnego trybu ustanawiania dróg wewnętrznych.

Wskazując na te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że sąd błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, zarówno w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, jak również w dniu wniesienia skargi skarżący nie był inwestorem w rozumieniu przepisów prawa budowlanego ani nie rozpoczął realizacji inwestycji. WSA wprost stwierdza, że inwestycja przez skarżącą spółkę jest planowana. Sąd uznał za prawdziwe twierdzenia skarżącego co do inwestycji wspólnie planowanej z grupą [...], mimo że nie przedstawiono żadnego dokumentu w tym względzie. Błędne ustalenia, że z dokumentów przedstawionych w sprawie wynika, że skarżąca jest inwestorem doprowadziły do uznania, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu uchwały. Skarżąca, zgodnie z wykładnią art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w dacie wnoszenia skargi zaistniało naruszenie jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Interes prawny nie wynika ani z prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej (inwestycje budowlane), ani z prawa własności nieruchomości gruntowych sąsiadujących z ulicą Pęcherską. Nawet gdyby przyjąć za WSA, że skarżący rozpoczął proces inwestycyjny, to należałoby uznać, że żaden przepis prawa materialnego związany z tym procesem nie został zaskarżoną uchwałą naruszony. Pozbawienie ul. Pęcherskiej kategorii drogi publicznej nie wpłynęło w żaden sposób na uprawnienia budowlane skarżącej. Dostęp do drogi publicznej, o którym mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zapewnia dostęp przez drogę wewnętrzną. Sąd dokonał błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 101 ust. 1 u.s.g., odpłatność służebności drogowej w stosunku do drogi wewnętrznej stanowi o interesie faktycznym, a nie prawnym skarżącej. Zdaniem Rady Miasta Stołecznego Warszawy zaskarżona uchwała nie wywołuje skutków prawnych w sferze praw skarżącej jako właściciela działek sąsiadujących z ulica Pęcherską.

Podniesiono ponadto, że skoro ustawa przewiduje istnienie dróg wewnętrznych, nie określając trybu ich ustanawiania, to pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej i ustanowienie jej drogą wewnętrzną może się odbyć przez analogię w trybie przepisu art. 10 ust. 1–3 ustawy o drogach publicznych. Ulica Pęcherska nigdy nie została włączona pod względem formalno-technicznym do użytkowania, nie spełnia określonych parametrami przepisów technicznych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. reprezentowana przez radcę prawnego wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu stwierdzono, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Sąd prawidłowo uznał legitymację skarżącej Spółki do zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 u.s.g. Podkreślono m.in., że Spółka [...] jest spółką celową, jedynym wspólnikiem pozostaje [...] Sp. z o.o., która wniosła aportem przedmiotową nieruchomość do skarżącej Spółki. Nieruchomości przy ul. Pęcherskiej są objęte zakresem przedmiotowym decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy znajdującej się w aktach sprawy. Ulica Pęcherska stanowiła w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jedyny możliwy dostęp do drogi publicznej przez Spółkę [...] jako właściciela działek bezpośrednio przylegających do drogi. Dostęp ten jest uprawnieniem – prawem nabytym, które w dacie podjęcia skarżonej uchwały, jak i w dacie składania skargi wynikało z ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w szczególności jej art. 1 i 7. Prawo powszechnego dostępu do drogi oznacza możliwość korzystania z drogi bez zgody jej właściciela.

Sąd słusznie uznał, że uchwała rażąco narusza art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniu kasacyjnym sprawa została rozpoznana, zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy, w granicach zakreślonych w tej skardze.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do najdalej idących zarzutów procesowych dotyczących naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i przepisów dotyczących zasad przeprowadzania przez sąd administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę zakończoną zaskarżonym wyrokiem powołanych norm nie naruszył. Uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób określony w art. 141 § 4 p.p.s.a. Dokonane przez Sąd I instancji ustalenia faktyczne oparte zostały na przedstawionej dokumentacji, także złożonej przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy.

Z dokumentacji aktowej sprawy, w oparciu o którą w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. rozpoznawana jest sprawa sądowoadministracyjna wynika, że skarżąca [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od 25 kwietnia 2008 r. jest właścicielką działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych przy ul. Domaniewskiej w Warszawie, przy czym działki nr [...] i [...] bezpośrednio graniczą z ulicą Pęcherską (działka nr [...]). Poza sporem jest, że działka nr [...], która jest własnością Miasta Stołecznego Warszawy stanowi jedyny dostęp nieruchomości skarżącej do drogi publicznej.

Znajdująca się w aktach ostateczna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dotycząca inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkalno-usługowo-biurowo-hotelowego wraz z parkingami oraz innymi pomieszczeniami o funkcjach wspomagających infrastrukturę techniczną, dojazdami i systemem drogowym w rejonie ulic Domaniewskiej – Samochodowej – Pęcherskiej, projektowanej ulicy Modzelewskiego i Abramowskiej w Warszawie obejmuje wszystkie działki skarżącej. Decyzja ta potwierdza status ul. Pęcherskiej jako drogi publicznej i przewiduje realizację zabudowy działek z jednoczesną obsługą komunikacyjną ulicą Pęcherską. Niewątpliwie też powyższy proces inwestycyjny został rozpoczęty. Kwestie szczegółowe, związane ze stopniem formalnego zaangażowania skarżącej Spółki w proces inwestycyjny nie mają w sprawie niniejszej decydującego znaczenia. Już bowiem z tego względu, że Spółka jest właścicielką nieruchomości objętej powyższym przedsięwzięciem budowlanym przewidującym dostęp do drogi publicznej – ul. Pęcherskiej, co miało miejsce przed podjęciem w dniu 13 stycznia 2011 r. zaskarżonej uchwały i trwa nadal, dawało podstawy by uznać, że wykazany został w sprawie interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Prawidłowo Sąd I instancji stwierdził, że w dniu wejścia w życie uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 13 stycznia 2011 r. nr VII/107/2011 naruszony został chroniony prawem indywidualny interes skarżącej. Właściciel nieruchomości położonej bezpośrednio przy drodze publicznej, objętej inwestycją budowlaną z ustaloną ostateczną decyzją obsługą komunikacyjną poprzez bezpośredni dostęp do tej drogi publicznej ma niewątpliwie interes prawny w zaskarżeniu uchwały pozbawiającej sąsiadującej bezpośrednio z jego nieruchomością ulicy kategorii drogi gminnej, tym bardziej, gdy jest to jedyny dostęp do drogi publicznej. Utrata przez ulicę Pęcherską statusu drogi gminnej powoduje konieczność zmiany obsługi komunikacyjnej nieruchomości, która chociaż nadal możliwa jest poprzez działkę nr [...], jednakże na odmiennych od dotychczasowych zasadach regulowanych przez przepisy prawa cywilnego, a nie jak dotychczas przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odnoszące się do korzystania z drogi o takim charakterze. Słusznie skarżąca podnosi, że zmiana zaskarżoną uchwałą charakteru drogi, będącej jedynym możliwym dostępem do drogi publicznej naruszyła uprawnienia Spółki jako właściciela nieruchomości wynikające z przepisów powyższej ustawy. W tych okolicznościach sprawy naruszenie interesu prawnego skarżącej nie budzi wątpliwości. Zmiana sytuacji prawnej nieruchomości skarżącej w zakresie dostępu do drogi publicznej dokonana kwestionowaną uchwałą istotnie, jak trafnie zauważył Sąd w zaskarżonym wyroku, postrzegana być powinna analogicznie do przypadku, który dotyczył zaskarżenia przez właściciela nieruchomości uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2009 r., II OSK 251/09).

Całkowicie nieuzasadnione są zarzuty dotyczące naruszenia art. 10 ust. 1–3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie właściwie zinterpretował i zastosował te przepisy. Przedstawioną w zaskarżonym wyroku argumentację należało w pełni podzielić. Sąd I instancji nie zakwestionował uprawnienia organu właściwego do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii ani tożsamego trybu procedowania w obu przypadkach. W żaden też inny sposób nie naruszył art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy. Nie budzi wątpliwości w świetle zdania pierwszego art. 10 ust. 3 u.d.p., że pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii, poza jedynym wyjątkiem – przypadkiem wyłączenia drogi z użytkowania – jest możliwe jedynie w razie jednoczesnego zaliczenia tej drogi do innej kategorii. Za nieuprawnioną i dowolną należy więc uznać interpretację tego przepisu przedstawioną przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy, w której przyjęto możliwość zastosowania przez analogię regulacji zawartej w art. 10 ust. 1–3 ustawy i dokonania przyjętego w zaskarżonej uchwale rozwiązania. Pozbawienie drogi publicznej kategorii drogi gminnej, z jednoczesnym "ustanowieniem" jej drogą wewnętrzną nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych: "Drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi". Przepisy ustawy nie przewidują żadnej procedury ustanawiania dróg wewnętrznych i należy to uznać za zamierzone działanie ustawodawcy.

Naruszenie zaskarżoną uchwałą normy zawartej w zdaniu drugim art. 10 ust. 3 jest w okolicznościach niniejszej sprawy oczywiste, w pełni należy podzielić stanowisko wyrażone w tym względzie w zaskarżonym wyroku.

Z przedstawionych względów uznać należało, że Sąd pierwszej instancji zasadnie zastosował w sprawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

W sprawie niniejszej nie został też naruszony art. 200 p.p.s.a. Wprawdzie stroną postępowania była Rada Miasta Stołecznego Warszawy, której uchwałę zaskarżono, jednakże zasądzenie zwrotu kosztów postępowania od Gminy Miasta Stołecznego Warszawy uznać należało za prawidłowe. "Organ", o którym mowa w art. 200 p.p.s.a., w przypadku zaskarżenia uchwały wydanej przez organ jednostki samorządu terytorialnego – w tej sprawie przez Radę Miasta Stołecznego Warszawy – to niewątpliwie jest ta właśnie jednostka. Należne w myśl art. 200 p.p.s.a. koszty postępowania należało więc zasądzić od Miasta Stołecznego Warszawy jako właściwej gminy. Powyższe stanowisko znajduje pośrednio potwierdzenie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, w której przyjęto, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej.

Rada Gminy nie dysponuje własnym budżetem, wydatki związane z jej funkcjonowaniem, także na pokrycie kosztów postępowań sądowych, pochodzą z budżetu gminy.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.