Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2844/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 349/15 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. M. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 349/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę A. M. na decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatu P. ARiMR wpłynął wniosek A. M. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009. We wniosku do przyznania płatności zadeklarowano w ramach pakietu 2-Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.3-Trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności - powierzchnię 45,37 ha oraz w wariancie 3.1- Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach - powierzchnię 25,37 ha.

Organ I instancji decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. przyznał A. M. płatność w łącznej wysokości 22.559,95 zł, w tym z tytułu Rolnictwa ekologicznego w ramach wariantu 2.3-Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) kwotę 11.796,20 zł oraz w ramach wariantu 3.1-Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach kwotę w wysokości 10.763,75 zł. Decyzja ta stała się ostateczna.

W dniu [...] maja 2011 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR wszczął z urzędu postępowanie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] lutego 2010 r., ze względu na nieprawidłowe określenie powierzchni kwalifikującej do przyznania płatności rolnośrodowiskowej i decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdził nieważność powyższej decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S., wskazując w uzasadnieniu, że powierzchnia działki rolnej A zlokalizowanej na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie G. została ustalona przez Kierownika Biura Powiatowego z naruszeniem przepisów art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE Nr L 2009.30.16) – dalej: "rozporządzenie Rady 73/2009".

Kierownik Biura Powiatowego w S. - mając na względzie wskazania zawarte w decyzji Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego o stwierdzeniu nieważności decyzji - wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości, tj. w łącznej wysokości 17.622,55 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że powodem przyznania płatności w pomniejszonej wysokości jest zawyżenie deklarowanej powierzchni w stosunku do obszaru stwierdzonego w wyniku prowadzonego postępowania administracyjnego, w ramach deklarowanej przez rolnika realizacji pakietu Rolnictwo ekologiczne w wariancie Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności). Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) po rozpatrzeniu sprawy na skutek odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając podjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, że płatność rolnośrodowiskowa została producentowi pomniejszona ze względu na fakt, iż po pomniejszeniu powierzchni zadeklarowanej we wniosku do powierzchni ewidencyjno-gospodarczej zadeklarowanej działki A, powstała różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie przeprowadzonego postępowania. Właściwa identyfikacja działki rolnej w przestrzeni oraz powierzchnia kwalifikująca się do przyznania pomocy ustalone zostały podczas przeprowadzonej dla wniosku kontroli administracyjnej, na podstawie i w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady 73/2009, na który składają się mapy, dokumenty ewidencji gruntów oraz inne dane kartograficzne. Podczas wizualizacji działki ewidencyjnej, na których położone są działki rolne o identyfikatorze A oraz B, wykonany został pomiar powierzchni kwalifikującej się do objęcia systemem pomocy przy zachowaniu norm w rozumieniu art. 2 pkt 34 rozporządzenia 1122/2009, czyli wszystkich znajdujących się na działce użytków rolnych typu grunty orne, pastwiska, łąki, sady czy wieloletnie uprawy, z wykluczeniem tej części gruntów, na której znajdowały się elementy trwale wykluczone z prawa ubiegania się o płatności typu zakrzaczenia, zadrzewienia czy nieużytki. Powierzchnia zadeklarowana przez producenta we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.3-Trwale użytki zielone (z certyfikatem zgodności) wyniosła 45,37 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w wyniku prowadzonego postępowania wynosiła 39,04 ha. Wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi więc 16,21%. Organ odwoławczy uznał więc, że organ I instancji, wykorzystując możliwość wizualizacji, która jest dopełnieniem procesu weryfikacji poprawności złożonego wniosku oraz biorąc pod uwagę informacje wynikające z ortofotomapy, stanowiącej dowód użytkowania konkretnej działki ewidencyjnej oraz mając na względzie, że wykonany pomiar powierzchni obejmował obszary działek, co do których nie wystąpiły żadne wątpliwości, że są one obszarami użytkowanymi rolniczo, na których nie znajduje się żaden z elementów trwale wykluczonych z prawa do przyznania płatności, nie mógł przyjąć do naliczenia płatności areał inny niż ustalony na podstawie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej oznaczonej na ortofotomapie. W aktach sprawy brak natomiast dowodu na to, że skarżący dochował wszelkiej staranności w celu poinformowania organu I instancji o stanie posiadanych działek zgłoszonych we wniosku do objęcia systemem płatności bezpośrednich, przed wykryciem nieprawidłowości.

A. M. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd I instancji stwierdził, że prawidłowa wykładnia przepisów art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051, dalej jako ustawa o płatnościach bezpośrednich) i art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 wskazuje, że jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r., może być objęty systemem dopłat unijnych. Wskazana data 30 czerwca 2003 r. jest bowiem datą stałą, narzuconą warunkami prawa unijnego określonymi w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 (poprzednio - art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady 1782/2003). Wynika to z tego, że obszar powierzchni użytków rolnych objętego systemem jednolitej płatności obszarowej dla każdego nowego państwa członkowskiego został ściśle określony (art. 122, art. 123 i art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009). Dla Polski, powierzchnia użytków rolnych objętych systemem jednolitych dopłat obszarowych, o której mowa w art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wynosi 14.000 tys. ha, co wynika z załącznika VIII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz.U.UE.L.2009.316.27) - dalej: "rozporządzenie nr 1121/2009". Jest to wielkość powierzchni użytków rolnych, która z jednej strony stanowi element (obok rocznej puli środków finansowych) służący do obliczenia jednolitej płatności obszarowej dla każdego z nowych państw członkowskich, a z drugiej jest to maksymalny obszar do którego państwo członkowskie może przyznać płatności w danym roku.

W związku z tym Sąd nie podzielił argumentów skarżącego, że istotny jest stan (dobra kultura) użytków rolnych w roku ubiegania się o płatności, a nie ich stan w dniu 30 czerwca 2003 r. Sąd uznał, że wprawdzie wykładnia art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 prowadzi do wniosku, że rzeczywiście przepis ten adresowany jest do Państw Członkowskich, jednak wykładnia ta nie może być wprost przenoszona na przepis ust. 2 tego artykułu. Jest to bowiem odrębna zarówno od art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009, jaki i art. 143b ust. 4 rozporządzenia nr 1782/2013 norma prawa materialnego. Zatem grunty rolne, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. są trwale wykluczone z systemu płatności obszarowych w roku 2009 i w latach wcześniejszych.

Zasadnie też w zaskarżonej decyzji wskazano, że w celu potwierdzenia właściwej identyfikacji działki rolnej w przestrzeni i dokładniejszego określenia i sprawdzenia powierzchni uprawnionej do dopłat z deklaracją rolnika, z wyłączeniem również gruntów niespełniających warunków dobrej kultury rolnej, obowiązkowe jest wykorzystanie materiałów kartograficznych, czyli map oraz ortofotomap w Systemie Identyfikacji Działek Rolnych (LPIS). Ortofotomapą jest metryczny obraz powierzchni ziemi uzyskany ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, który odzwierciedla sytuację na gruncie i stanowi dowód jego użytkowania, nie można więc dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS (technologii systemów informacji geograficznej), opartej na obrazie ortofotomapy.

Sąd zwrócił uwagę, że na przekazanym skarżącemu w 2009 r. materiale graficznym przedmiotowej działki ewidencyjnej oznaczone były (m.in.) "pozostałe tereny wyłączone". Producent w złożonym wniosku zaznaczył tylko niektóre z tych terenów (powierzchni) wyłączonych. Tym samym świadomie wskazał do płatności także powierzchnie nieuprawnione do tych płatności. Dla ewentualnego wyjaśnienia powodów wyłączenia tych powierzchni z płatności niewątpliwie powinien zasięgnąć informacji w biurze ARiMR przed wypełnieniem wniosku. Zgłaszane więc w skardze zarzuty, że w zaskarżonej decyzji nie wskazano "z jakiego powodu tych wykluczeń dokonano" nie miały zatem w tej sytuacji istotnego znaczenia. Wyłączone powierzchnie zostały w sposób wyraźnie oznaczone na dokumencie przekazanym skarżącemu, w związku tym zbędne było przeprowadzanie kontroli na miejscu. Nie było również potrzeby ustalania aktualnego stanu działki w 2009 r. np. poprzez aktualne zdjęcia lotnicze.

Wobec stwierdzenia, że wyliczona procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną przez skarżącego a powierzchnią stwierdzoną wynosił 16,21%, prawidłowo zatem dokonano pomniejszenia płatności w oparciu o przepis art. 58 akapit 1 rozporządzenia Komisji 1122/2009, w myśl którego, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynosi powyżej 3% ale nie więcej niż 20% zatwierdzonego obszaru, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. M., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.

a.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, poprzez uznanie, że art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 jest adresowany do producenta rolnego a nie wyłącznie do Państwa Członkowskiego, czego skutkiem jest przyjęcie, że art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 stanowi podstawę do przyjęcia, że jednym z warunków przyznania płatności w roku 2009 było utrzymanie przedmiotowych działek rolnych w dobrej kultury rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., podczas gdy prawidłowa wykładnia wyżej wskazanych przepisów prawa winna prowadzić do konstatacji, że odnoszą się one wyłącznie do Państwa Członkowskiego, a tym samym, że w sprawie bez znaczenia pozostaje utrzymanie przedmiotowych działek w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r.,

b) poprzez niezastosowanie art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzania Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina - mimo że skarżący złożył wniosek zgodny ze stanem faktycznym, co zostało pominięte przez Sąd I instancji,

II. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1). art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Organ administracji:

a). art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia kontroli na miejscu, celem ustalenia rzeczywistej powierzchni przedmiotowych działek, pomimo iż treść wniosku pozostaje niezgodna z danymi systemu informacji geograficznej - czego skutkiem było nieprawidłowe ustalenie powierzchni, do której przysługuje przedmiotowa dopłata oraz dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego w sprawie, co sprowadza się do przyjęcia, że na podstawie ortofotomapy z dnia 30 lipca 2004 r. organ administracji jest w stanie stwierdzić stan faktyczny działki w roku 2009 r., czego skutkiem było nieprawidłowe ustalenie powierzchni, do której przysługuje przedmiotowa dopłata,

b) art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez skarżącego z kontroli na miejscu.

W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od organu administracji publicznej na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na zarzutach dotyczących naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego i w pewnym sensie wyznaczają jego kierunek i zakres. Właśnie taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Z postawionego zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach i art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady ( WE ) nr 73/2009 wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że w postępowaniu o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2009 niezbędne jest wykazanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych działek na dzień 30 czerwca 2003r. Natomiast według autora skargi kasacyjnej istotne znaczenie ma przede wszystkim rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie. Powołanie się przez Sąd I instancji na argument, że warunkiem przyznania płatności rolnośrodowiskowej jest utrzymanie dobrej kultury rolnej wnioskowanych gruntów na dzień 30 czerwca 2003 r. nie znajduje oparcia w przepisach unijnych, jak również pozostaje w sprzeczności z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 jest adresowany do Państwa Członkowskiego, a nie do producenta rolnego i tym samym regulacja art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że jednym z warunków przyznania pomocy w roku 2009 było wykazanie dobrej kultury rolnej deklarowanych do płatności działek na dzień 30 czerwca 2003 r.

Stanowisko Sądu I instancji ocenić należy jako prawidłowe, a postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE nr 73/2009 i art. 7 ustawy o płatnościach za nieusprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ustawodawca we wskazanym przepisie odsyła wprost do kryteriów określonych w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009, w myśl którego do celów przyznania pomocy w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41), które były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowa wykładnia cytowanych przepisów wskazuje, że jedynie obszar użytków rolnych utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. może być objęty systemem dopłat unijnych. Wskazana data 30 czerwca 2003 r. jest bowiem datą stałą narzuconą warunkami prawa unijnego określonymi w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Wynika to z tego, że obszar powierzchni użytków rolnych objętego systemem jednolitej płatności obszarowej dla każdego nowego państwa członkowskiego został ściśle określony, o czym stanowią o wskazane w zaskarżonym wyroku przepisy art. 122, art. 123 i art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009. Dla Polski, powierzchnia użytków rolnych objętych systemem jednolitych dopłat obszarowych, o której mowa w art. 124 ust. 1 rozporządzenia nr 73/2009 wynosi 14.000 tys. ha, co wynika z załącznika VIII do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V (Dz.U.UE.L.2009.316.27; dalej: rozporządzenie nr 1121/2009). Jest to wielkość powierzchni użytków rolnych, która z jednej strony stanowi element (obok rocznej puli środków finansowych) służący do obliczenia jednolitej płatności obszarowej dla każdego z nowych państw członkowskich, a z drugiej jest to maksymalny obszar do którego państwo członkowskie może przyznać płatności w danym roku.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zaproponowana przez skarżącego kasacyjnie wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich, zgodnie z którą w postępowaniu o przyznanie płatności obszarowych na rok 2009 istotne znaczenie ma rzeczywisty areał gruntów rolnych objętych wnioskiem i okoliczność utrzymywania ich w stanie zgodnym z normami w roku kalendarzowym, w którym beneficjent ubiega się o ich przyznanie, oparta została na założeniu o zbędności części wypowiedzi normatywnej tego artykułu tj. "kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009". Tego rodzaju zabieg interpretacyjny, przy założeniu, że prawodawca działa w sposób racjonalny i w treści przepisów prawnych nie zamieszcza wypowiedzi pozbawionych waloru normatywnego, nie może być uznany za prawidłowy. Jedną z podstawowych zasad przyjmowanych przy dokonywaniu wykładni prawa jest bowiem zasada, wedle której za wadliwą uznaje się taką wykładnię, której rezultat czyni jakąś część przepisu prawnego zbędną.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest możliwe pominięcie tej części normy prawnej, a ustawodawca – jak wyżej wyjaśniono – celowo wskazał na warunek utrzymania zgłaszanych do płatności gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Natomiast wykładnia przepisu art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009 wskazuje, że adresowany jest on zarówno do Państw Członkowskich, jak i producentów rolnych. Treść art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich odsyła wprost do warunków kwalifikowalności z art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzić musi zatem do konkluzji, że grunty rolne zgłoszone do płatności obszarowych, aby mogły być objęte systemem tych płatności muszą, oprócz spełnienia pozostałych warunków określonych w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich, być utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Doprowadzenie i utrzymanie gruntów rolnych do stanu dobrej kultury rolnej w okresie następującym po 30 czerwca 2003 r., nie może zmienić zasady kwalifikowalności do dopłat w świetle treści art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach bezpośrednich w zw. z 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko Sądu I instancji, że grunty rolne, które nie były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. są trwale wykluczone z systemu płatności obszarowych w roku 2009 i w latach wcześniejszych.

W ramach zarzutów naruszenie przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie umożliwiającym zbadanie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia kontroli na miejscu, dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, co sprowadza się do przyjęcia, że na podstawie ortofotomapy z dnia 30 lipca 2004 r. organ jest w stanie stwierdzić stan faktyczny działki w roku 2009, czego skutkiem było nieprawidłowe ustalenie powierzchni, do której przysługuje płatność rolnośrodowiskowa.

Odnosząc się do powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności podkreśla, że ustawa o płatnościach w art. 3 ust. 2 zawiera regulacje odmienne od przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawartych w rozdziale 2 działu I. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Natomiast art. 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 tej ustawy stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania.

Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy, obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Co też istotne, w art. 3 ust. 3 ustawy, nałożono na strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązki przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążono obowiązkami udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne.

W rezultacie powyższego Sąd I instancji nie mógł zarzucić organom naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a., skoro przepisy te nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących przyznania płatności rolnośrodowiskowej.

Odnosząc się do kolejnych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy stwierdzić, że spornym zagadnieniem, który wyłonił się w rozpoznawanej sprawie było to, czy działka A zadeklarowana przez skarżącego kasacyjnie we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2.Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone na dzień 30 czerwca 2003 r. była w całości użytkowana rolniczo. Sąd I instancji w pełni zaakceptował stanowisko organów, że powierzchnia działki rolnej A kwalifikowana do płatności rolnośrodowiskowej była mniejsza od zadeklarowanej o 16,21 %, co było rezultatem ustaleń dokonanych w oparciu o ortofotomapę przedstawiającej stan działki A z lipca 2004, z której wynikało, że jedynie powierzchnia 39,04 ha tej działki wobec zadeklarowanej we wniosku 45,37 ha na dzień 30 czerwca 2003 r. była utrzymywana w dobrej kulturze rolne. Skarżący kasacyjnie tej okoliczności nie kwestionował, lecz podnosił, że ortofotomapa z 2004r. nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że rzeczywista powierzchnia gruntu zgłoszonego we wniosku o płatność jest większa niż pomiar wykonany przez organy. Ponadto skarżący kasacyjnie zarzucił organowi, że nie dokonał ustalenia rzeczywistej powierzchni gruntu zgłoszonego do płatności i nie przeprowadził stosownej kontroli na miejscu.

Stanowisko to należy uznać za nieuzasadnione.

Podkreślenia wymaga, że różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią zatwierdzoną może zostać ustalona zarówno w trakcie kontroli przeprowadzonej na miejscu, jak i kontroli administracyjnej, dla potrzeb której można wykorzystywać techniki skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), polegające na ortoodwzorowaniu lotniczym lub satelitarnym, zaś uzyskane w drodze jednego lub drugiego rodzaju kontroli wyniki mają równoprawne znaczenie (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt: II GSK 1069/08, Lex nr 561829). W rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona kontrola administracyjna.

Grunty rolne, na które rolnik ubiega się o przyznanie płatności, w świetle wskazanej wyżej regulacji prawnej unijnej i krajowej, muszą być utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów środowiska. Państwa Członkowskie definiują, na poziomie krajowym lub regionalnym, wymogi minimalne w zakresie dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska na podstawie ram ustanowionych w załączniku III do rozporządzenia ww. Rady (WE) Nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r., uwzględniając szczególne cechy charakterystyczne odnośnych obszarów, włączając w to warunki glebowe i klimatyczne, istniejące systemy gospodarowania, wykorzystanie gruntów, zmianowanie upraw, metody uprawy roli oraz struktury gospodarstw. Wymogi takie nie mogą naruszać standardów regulujących dobre praktyki rolnicze stosowane oraz środków rolno-środowiskowych, które wykraczają poza wzorzec odnoszący się do dobrych praktyk rolniczych. Grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami, jeżeli nie są - co do zasady - porośnięte drzewami i krzewami.

Zgodnie z art. 4 pkt 3a i art. 5 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 86), system składa się z systemu identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, a system wykorzystuje się w zakresie przyznawania i wypłaty płatności. Z kolei art. 9a tej ustawy nie pozostawia wątpliwości co do celu stworzenia tego systemu, bowiem system identyfikacji działek rolnych zawiera: 1) wektorowe granice oraz powierzchnię maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009; 2) identyfikatory działek ewidencyjnych zawarte w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a do prowadzenia systemu, o którym mowa w ust. 1, wykorzystuje się w szczególności ortofotomapy cyfrowe sporządzane zgodnie z przepisami Prawa geodezyjnego i kartograficznego; dane z ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego; dane z wniosków o przyznanie płatności; wyniki kontroli na miejscu, o których mowa w rozporządzeniu nr 1122/2009 oraz rozporządzeniu Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającym szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006, str. 74, ze zm.).

Ustalenia faktyczne w zakresie maksymalnej powierzchni referencyjnej zostały dokonane przez organ na podstawie systemu identyfikacji działek rolnych LPIS, w tym z dokumentów w postaci ortofotomap, ustanowionego nadto w oparciu o mapy lub dokumenty, przy wykorzystaniu skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej (GIS), tj. obrazów lotniczych lub satelitarnych. Jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Wskazać więc należy, że na potrzeby systemu płatności obszarowych, odnośnie do każdej działki referencyjnej, ustala się maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG). Ten maksymalny kwalifikowalny obszar określony w systemie identyfikacji działek rolnych dla danej działki ewidencyjnej nie obejmuje wszystkich gruntów położonych na danej działce, a jedynie stanowią go grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia nr 73/2009. Maksymalny obszar kwalifikowalny wyznaczany jest więc jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią całkowitą działki ewidencyjnej, a powierzchniami nieuprawnionymi do płatności (np. lasy, wody, drogi, nieużytki, siedliska mieszkalne, budynki, obszary nie utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.). Zatem powierzchnia maksymalnego obszaru kwalifikowalnego wyznaczonego na danej działce ewidencyjnej jest powierzchnią uprawnioną do płatności obszarowych.

Przekładając powyższe na stan sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że w toku postępowania administracyjnego przeprowadzonego na podstawie wniosku złożonego za rok 2009 producent rolny nie wykazał, że dokonane na podstawie ortofotomapy obliczenia powierzchni spornych działek uprawnionych do uzyskania dopłat są błędne. Odczyt mapy oraz obliczenie powierzchni kwestionowanego terenu przez osoby dysponujące odpowiednią w tym zakresie wiedzą potwierdzają, że ustalenia organu w tym zakresie są prawidłowe i zgodnie przywołanymi wyżej regulacjami stanowią element systemu identyfikacji działek.

Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, że z powyższego wynika, że płatność można przyznać rolnikowi, który spełnia ww. warunki, do powierzchni nie większej niż maksymalny kwalifikowany obszar, tj. do obszaru, który był utrzymany w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r. Rację ma też WSA, że ustalenia organów w rozpatrywanej sprawie oparte zostały na dostępnych narzędziach informatycznych, takich jak ortofotomapa. Zadeklarowana przez skarżącego kasacyjnie działka A, jako nie spełniająca wszystkich kryteriów nie mogła być kwalifikowana w całości do płatności rolnośrodowiskowej w ramach pakietu 2.Rolnictwo ekologiczne, wariantu 2.3 Trwałe użytki zielone. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że powierzchnia dla tej działki została określona na podstawie analizy obrazu ortofotomapy pod kątem występowania elementów trwale niekwalifikujących się do płatności. Pierwsze pokrycie mapy dla tej działki jest datowane na lipiec 2004 roku i wyraźnie obrazuje, że część działki nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. ze względu na występowanie na niej drzew i krzewów.

Mając powyższe okoliczności na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji ( WE) nr 1122/2009. Niewątpliwie skarżący kasacyjnie złożył wniosek o płatności rolnośrodowiskowe na 2009 r. niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż – co stwierdzono już wyżej – zgłosił do tych płatności część działki A, która na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej.

Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, a zatem skarga kasacyjna - z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.