Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 12/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Jarocińskiego z dnia 18 sierpnia 2017 nr [...]; 2. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 12/18

Uzasadnienie

Starosta Jarociński decyzją z dnia 18 sierpnia 2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 148 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 30 grudnia 2015r., umorzył wznowione postępowanie w sprawie decyzji ostatecznej Starosty Jarocińskiego z dnia 31 stycznia 2013r. nr [...] (znak BŚ.[...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] [...] [...] pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania dwóch budynków inwentarskich (kurników) na budynki inwentarskie (chlewnie bezściółkowe) o obsadzie zwierząt poniżej 60 DJP na dz. nr [...] i [...] położonych w Goli gm. Jaraczewo.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że na wniosek [...] [...] [...] z dnia 20 grudnia 2012r. Starosta Jarociński decyzją z dnia 31 stycznia 2013r. nr [...] (znak BŚ.[...]) zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenie na budowę, obejmujące przebudowę i zmianę sposobu użytkowania dwóch budynków inwentarskich - kurników na budynki inwentarskie - chlewnie bezściółkowe o obsadzie zwierząt poniżej 60 DJP na dz. nr [...] i [...] położonych w Goli, gmina Jaraczewo w obrębie Gola. Decyzja ta jest ostateczna.

W dniu 30 grudnia 2015r. wniosek o wznowienie w/w postępowania administracyjnego złożył [...] [...] (dalej także jako wnioskodawca). Wskazał, iż jest współwłaścicielem budynków i wieczystym użytkownikiem gruntów objętych decyzją, tj. dz. nr [...] i [...]. Zarzucił, że inwestor w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wpisał go jako trzeciego współwłaściciela, co spowodowało, że bez własnej winy nie uczestniczył w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

Starosta Jarociński postanowieniem znak BŚ. [...] z dnia 08 stycznia 2016r., wznowił postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z dnia 31 stycznia 2013r. nr [...].

Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie to stanowiło podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

W sprawie został zachowany termin jednego miesiąca do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, zgodnie z art. 148 § 2 k.p.a. Podanie o wznowienie postępowania zostało złożone w siedzibie Starostwa Powiatowego w Jarocinie w dniu 30 grudnia 2015. [...] [...] oświadczył, że do dnia 02 grudnia nie wiedział o sprawie wydanego pozwolenia. Oświadczenie to przyjęto jako wiarygodne.

Inwestor [...] [...] (dalej skarżący) pismem z dnia 27 stycznia 2016r. zarzucił, że wniosek [...]a [...]ego o wznowienie postępowania jest bezzasadny. Wskazał, że na budynki (objęte pozwoleniem na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania) na działkach nr [...] i [...] w Goli zawarł osobne umowy najmu z [...]em [...]m i [...]ą [...], którzy oświadczyli, że budynki te pozostają do ich wyłącznej dyspozycji na podstawie umowy quoad usum z dnia 17 marca 2005r. zawartej pomiędzy [...]em [...]m, [...]ą [...] i [...]em [...]m. Według skarżącego po dokonaniu podziału quoad usum każdy ze współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) posiada samodzielne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W dniu 31 stycznia 2016r. skarżący poinformował, że całość robót objętych pozwoleniem na budowę została zakończona, a przedmiotowe budynki inwentarskie wykorzystywania są obecnie jako chlewnie do hodowli trzody chlewnej.

Starosta Jarociński po wznowieniu postępowania decyzją z dnia 08.04.2016r. odmówił uchylenia swej decyzji z dnia 31 stycznia 2013r. nr [...] stwierdzając, że [...] [...] nie posiadał przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 p.b.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł [...] [...]. Wojewoda Wielkopolski decyzją znak [...] z dnia 14 czerwca 2016r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wojewoda Wielkopolski w decyzji uchylającej m.in. wskazał :

- że na podstawie podziału guad usum współwłaściciel (użytkownik wieczysty) może na wydzielonej mu do wyłącznego użytkowania części nieruchomości wykonywać roboty budowlane, ale mieszczące się w zakresie czynności nie przekraczających zwykły zarząd nieruchomości. Budowa, rozbudowa czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną, co powoduje wymóg zgody wszystkich współwłaścicieli,

- że organ I instancji nie wyjaśnił przyczyn, dla których uznał, iż wnioskodawca zachował termin do złożenia podania o wznowienie postępowania. We wniosku z dnia 30 grudnia 2015r. [...] [...] podał, że do dnia 02 grudnia 2015r. nie wiedział o sprawie. Starosta Jarociński w żaden sposób nie zweryfikował tej informacji mimo, że był zobowiązany z urzędu badać zachowanie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Starosta w ponownym postępowaniu pismem z dnia 11 lipca 2016r. wezwał [...]a [...]ego do wykazania na piśmie, że zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania określony w art. 148 § 1 z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi w/w wyjaśnił, że przed dniem 02 grudnia 2015r. nie posiadał jakiejkolwiek wiedzy o wydanym skarżącemu pozwoleniu na budowę. Nigdy nie był o takim postępowaniu informowany, zarówno przez skarżącego, jak i poprzednich współużytkowników wieczystych, a także przez organy administracji. O wydaniu ww. pozwolenia na budowę dowiedział się dopiero w momencie przeglądania akt sprawy w dniu 02.12.2015r.

Skarżący pismem z dnia 22 sierpnia 2016r. stwierdził, m.in., że wnioskodawca prowadzi produkcję jaj w bezpośrednim sąsiedztwie działek, których dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia 31 stycznia 2013r. Działki te znajdują się na terenie stanowiącym niegdyś jedno gospodarstwo rolne. Skutkiem tego wnioskodawca bywa często, być może codziennie, na terenie dz. nr [...] i [...] lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Nie jest możliwe, aby nie zauważył prac wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę w okresie od marca 2013r. do maja 2015r. Wnioskodawca widział tablicę informacyjną budowy umieszczoną na terenie budowy w miejscu widocznym przez cały okres jej trwania. Tablica ta została wywieszona 30 marca 2013r. Fakt jej wywieszenia został odnotowany w dzienniku budowy.

[...] [...] w piśmie z dnia 21 września 2016r. stwierdził, że nigdy na terenie działek [...] i [...] nie znajdowała się tablica informacyjna. Choć kilka razy dziennie przebywa na terenie gospodarstwa on, a także jego żona, synowie oraz pracownicy nie zauważyli takiej tablicy.

Starosta wskazał, że rozpoczęcie przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na terenie budowy danych o udzieleniu pozwolenia na budowę ujawnia, że roboty budowlane prowadzone były na podstawie wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę. (np. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2008r. sygn. akt II SA/Bk 370/08). [...] [...] przebywał na przedmiotowym terenie nieomal codziennie i wiedział o prowadzeniu robót budowlanych na działkach nr [...] i [...].

Wobec powyższego uznano, że wniosek o wznowienie postępowania nie został złożony w terminie 1 miesiąca od daty w której strona dowiedziała się o okolicznościach stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, tj. w terminie określonym w art. 148 k.p.a. Upływ terminu do złożenia podania o wznowienie oznacza zakaz merytorycznego orzekania w sprawie.

Dlatego Starosta Jarociński postanowieniem z dnia 27 października 2016r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie decyzji ostatecznej z dnia 31 stycznia 2013r. nr [...]. Na to postanowienie zażalenie do organu II instancji złożył [...] [...]. Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzeniu. Wskazał, że skoro Starosta Jarociński wydał postanowienie o wznowieniu postępowania, to nie mógł odmówić wznowienia postępowania w trybie art. 149 § 3 k.p.a. wskutek niezachowania terminu do wniesienia podana o wznowienie postępowania określonego w art. 148 k.p.a. W sytuacji w której doszło już do wznowienia postępowania, ustalenie braku zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania winno skutkować umorzeniem wznowionego postępowania jako bezprzedmiotowego.

Starosta Jarociński oceniając wniosek [...]a [...]ego z dnia 30 grudnia 2015r. stwierdził brak zachowania miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i uznał wznowione postępowanie za bezprzedmiotowe. Ponieważ art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe umorzył postępowanie.

Odwołanie od decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia 18.08.2017 r. nr [...] w ustawowym terminie wniósł [...] [...] wnosząc o jej uchylenie decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy (tj. w przedmiocie wznowienia postępowania).

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) Naruszenie art. 107 §3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego, w szczególności poprzez niewskazanie dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

2) Naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 148 §2 k.p.a. poprzez bezzasadne i bezpodstawne uznanie, iż odwołujący powziął wiadomość o wydaniu przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę wcześniej, aniżeli w dniu 02 grudnia 2013 r., tj. w związku z rozpoczęciem prac budowlanych, czy też w związku z zamieszczeniem na tablicy informacyjnej ustawionej na terenie budowy danych o udzielonym pozwoleniu na budowę.

3) Naruszenie art. 148 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że momentem dowiedzenia się o wydaniu decyzji jest moment możliwości powzięcia wiadomości przez odwołującego o rozpoczęciu lub prowadzeniu prac budowlanych, czy też moment możliwości zapoznania się z treścią tablicy informacyjnej, jak również poprzez nie wskazanie przez organ konkretnej daty w której taki moment nastąpił.

4) Naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez całkowicie dowolne zebranie i ocenę materiału dowodowego.

Zarzucono też, że organ całkowicie zawierzył wyjaśnieniom inwestora, w tym między innymi co do wywieszenia tablicy informacyjnej na placu budowy, czy też umieszczenia na niej informacji o wydanym pozwoleniu na budowę, bez jakiejkolwiek weryfikacji tych okoliczności pomimo, że odwołujący to kwestionował

Organ nie dostrzegł, że w związku z podziałem quoad usum, odwołujący nie miał jakiegokolwiek wglądu, ani dostępu na teren użytkowany dotychczas przez [...]ę [...] i [...]a [...]ego. Dlatego nieuprawnione i przedwczesne jest twierdzenie, że odwołujący wiedział o prowadzeniu przez skarżącego robót budowlanych. Sama aktywność budowlana inwestora, bliżej nieskonkretyzowana, ani nie wyjaśniona nie skutkuje powzięciem przez odwołującego wiedzy o wydaniu przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Zarzucił, że nie przedstawiono jakichkolwiek dowodów, iż tablica informacyjna była wywieszona, (a jeśli tak, to w którym miejscu, jak i czy został tenże fakt opisany w dzienniku budowy), a także, że roboty budowlane, które prowadził skarżący, trwały od marca 2013 do maja 2015 r. z taką częstotliwością, że mogły wcześniej zwrócić uwagę odwołującego.

Organ z ustaleń, że odwołujący przebywał na części działek wywodzi błędne założenie, że musiał on wiedzieć o fakcie i charakterze prowadzonych robót.

Ponadto organ w sposób bezpodstawny uznał, że rzekomo wywieszona tablica informacyjna, rzekomo zawierająca wszystkie wymagane przepisami dane, była umieszczona w widocznym miejscu, pozwalającym na zapoznanie się z jej treścią.

W zakresie dokonanych ustaleń organ I instancji oparł się wyłącznie na kserokopii jednej strony duplikatu dziennika budowy, z którego nie wynika ani miejsce, ani dokładny czas rzekomego "wywieszenia tablicy informacyjnej". Duplikat ten wykonano "wobec zagubienia oryginału dziennika" na podstawie nieskonkretyzowanych "notatek i zapisków roboczych", których treści organ I instancji nie zbadał.

Odwołujący nie miał dostępu do pomieszczeń budynków, które ulec miały przebudowie na podstawie wydanego pozwolenia na budowę. Do dnia dzisiejszego nie widział ich wnętrza. Przebudowa ta odnosiła się do wnętrza budynków inwestora. Odwołujący nie miał prawnych i faktycznych możliwości skontrolowania tych budynków, a w konsekwencji powzięcia wiadomości o prowadzonym procesie budowlanym. Ponadto prowadzenie "jakichś" prac wewnątrz budynku, nie świadczy samo przez się o wydaniu pozwolenia na budowę.

Dopiero przedstawienie odwołującemu oferty prawa pierwokupu tych działek, oraz zaobserwowana na nich aktywność gospodarcza nieznanych mu wcześniej osób, które nie chciały wytłumaczyć i uzasadnić swojej obecności, skłoniło go do zapoznania się ze stanem prawnym tych działek, co skutkowało powzięciem przez niego informacji w dniu 02 grudnia 2015 r. o wydanej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 13.11.2017r. nr [...]:

I. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Jarocińskiego z dnia 18 sierpnia 2017 r., znak:

BŚ.[...] w całości oraz

II. :

1.w całości uchylił decyzję ostateczną Starosty Jarocińskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...], znak: BŚ.[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] [...] [...] pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania dwóch budynków inwentarskich - kurników na budynki inwentarskie - chlewnie bezściółkowe o obsadzie zwierząt poniżej 60 DJP na dz. nr [...] i [...] położonych w Goli, gmina Jaraczewo;

2. odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia [...]owi [...]owi pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania dwóch budynków inwentarskich - kurników na budynki inwentarskie - chlewnie bezściółkowe o obsadzie zwierząt poniżej 60 DJP na dz. nr [...] i [...] położonych w Goli, gmina Jaraczewo, w obrębie Gola.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Wielkopolski wyjaśnił, że we wniosku z dnia 30 grudnia 2015 r., który wpłynął do organu I instancji w tym samym dniu, [...] [...] podał, iż do dnia 02 grudnia 2015 r. nie wiedział o sprawie. W piśmie z dnia 26 lipca 2016 r. wnioskodawca wyjaśnił, iż w dniu 02 grudnia 2015 r. udostępniono mu w Starostwie Powiatowym w Jarocinie akta sprawy: [...], z których wynikało, iż Starosta Jarociński wydał w dniu 31 stycznia 2013 r. na wniosek skarżącego decyzję nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Powyższe potwierdził Kierownik Referatu Budownictwa i Środowiska Starostwa Powiatowego w Jarocinie Włodzimierz Buchwald w oświadczeniu złożonym w dniu 09 października 2017 r. Wynika z niego, że [...] [...] zgłosił się w dniu 02 grudnia 2015 r. do Starostwa Powiatowego w sprawie obiektów położonych na działkach nr [...] i [...] w Goli, gmina Jaraczewo. Oświadczył, iż jest współwłaścicielem wymienionych nieruchomości z trzema budynkami inwentarskimi i wskazał, iż skarżący dokonuje przebudowy dwóch budynków bez jego zgody. Na jego prośbę wyjaśniono, iż na wniosek [...] [...] [...] wydano w dniu 31 stycznia 2013 r. pozwolenie na przebudowę dwóch budynków (kurników) na budynki inwentarskie - chlewnie, a inwestor do wniosku dołączył wymagane przepisami oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikało posiadanie tego prawa.

W ocenie organu odwoławczego [...] [...] wykazał zachowanie miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, skoro o decyzji organu I instancji dowiedział się w dniu 02 grudnia 2015 r., a w dniu 30 grudnia 2015 r. złożył stosowny wniosek. Brak było zatem podstaw do umorzenia wznowionego postępowania, co uczynił Starosta Jarociński w zaskarżonej decyzji z dnia 18 sierpnia 2017 r., znak: BŚ.[...]. Organ I instancji odwołał się do zapisów dziennika budowy z dnia 30 marca 2013 r. w sprawie umieszczenia na terenie inwestycji tablicy informacyjnej budowy, która miała stanowić źródło wiedzy o wydanym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwoleniu. W ocenie organu odwoławczego, inwestor nie przedstawił wiarygodnych dowodów dla wykazania, iż ww. tablica zawierała wszystkie niezbędne dane w zakresie decyzji organu I instancji. Nie wykazał zatem, aby wnioskodawca wiedział o decyzji w innej dacie niż przez niego wskazana. O posiadaniu takiej wiedzy nie przesądza również okoliczność, iż [...] [...] przebywał na tym terenie niemal codziennie i wiedział o prowadzeniu robót budowlanych.

Wobec powyższego wznowione postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe, a więc uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji Starosty Jarocińskiego z dnia 18 sierpnia 2017 r., znak: BŚ.[...] w całości.

W tej sytuacji konieczne stało się wyjaśnienie, czy wnioskodawcy [...]owi [...]emu przysługuje przymiot strony.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (dalej p.b.), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało określone w art. 3 pkt 11 p.b. jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Odmianą własności jest współwłasność, która jest albo współwłasnością łączną wynikającą ze wspólności majątkowej między małżonkami albo współwłasnością w częściach ułamkowych. Przepisy kodeksu cywilnego o współwłasności stosuje się odpowiednio do współużytkowania wieczystego gruntu.

Zgodnie z art. 4 p.b. każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

W oświadczeniu z dnia 20 grudnia 2012 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działkami nr [...] i [...]) na cele budowlane skarżący powołał się na umowę najmu zawartą z [...]ą [...] i [...]em [...]m. W księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości użytkowanie wieczyste oraz prawo własności posadowionych na gruncie budynków i budowli stanowiących odrębny od tego gruntu przedmiot własności wpisano na rzecz [...]y [...], [...]a [...]ego oraz [...]a [...]ego po 1/3 części. Z umowy o podział nieruchomości quoad usum z dnia 17 marca 2005 r. wynikało, iż gruntem z budynkami oznaczonymi symbolami "B" i "C", mogli dysponować [...]a [...] oraz [...] [...]., a symbolem "A" - [...] [...]. [...]a [...] oraz [...] [...] zawarli następnie umowy najmu ze skarżącym. Inwestor oraz wskazane osoby zostały uznane przez Starostę Jarocińskiego za strony postępowania, natomiast pominięty został [...] [...].

W wyniku dokonania podziału quoad usum współwłaściciel (współużytkownik wieczysty) staje się posiadaczem prawa odrębnego korzystania z wydzielonej mu części. Może on bez zgody współwłaścicieli wykonywać na wydzielonej mu do wyłącznego użytkowania części nieruchomości roboty budowlane, ale mieszczące się w zakresie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu nieruchomością.

Przyjmuje się, że budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W myśl art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 z późn.zm., dalej k.c.) do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2066/06, LEX nr 304105).

Organ odwoławczy stwierdził, iż [...]owi [...]emu przysługuje przymiot strony. Został on bez własnej winy pominięty w postępowaniu przed organem I instancji. Z akt sprawy wynika, iż był i nadal jest współużytkownikiem wieczystym i współwłaścicielem nieruchomości inwestycyjnej. Podział nieruchomości do użytkowania (podział quoad usum) w żaden sposób nie zmienia zakresu własności umawiających się współwłaścicieli. Nie stanowi on zniesienia współwłasności, a jest jedynie wewnętrznym podziałem, który ma ułatwiać korzystanie z rzeczy wspólnej. Podział taki nie uprawnia także do samodzielnego rozporządzania żadną częścią rzeczy wspólnej. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 p.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został przez ustawodawcę zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. Skoro wnioskodawca jest jednym ze współwłaścicieli (współużytkowników) nieruchomości inwestycyjnej, to posiada interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynków inwentarskich (kurników) na budynki inwentarskie (chlewnie) tam usytuowanych, nawet jeśli inwestycja miała być realizowana na tej części nieruchomości, której w wyniku podziału quoad usum nie użytkował (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1612/14, publ. CBOSA).

W piśmie z dnia 21 września 2016 r. [...] [...] podniósł, iż skarżący, składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zataił fakt, iż [...] [...] jest współwłaścicielem działek i nie wyraził zgodę na samodzielne dysponowanie współwłasnością przez skarżącego.

W ocenie organu odwoławczego skarżący nie wykazał swojego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sposób wymagany przepisami art. 4, art. 3 pkt 11 i art.32 ust. 4 pkt 2 p.b. Brak zgody wszystkich współużytkowników (współwłaścicieli) nieruchomości na wykonanie robót budowlanych jest tożsamy z brakiem prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

Niewykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skutkowało wydaniem decyzji odmownej. Zgodnie bowiem z treścią art. 35 ust. 4 p.b., tylko w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W myśl art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Zauważono, iż [...]a [...] oraz [...] [...] nie figurują już w Księdze Wieczystej nr [...] jako współużytkownicy wieczyści. Ujawnieni są tam [...] [...] oraz "[...]" Sp. z o.o.

Skargę na powyższą decyzję (w całości) w ustawowym terminie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] [...] wnosząc o jej uchylenie, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 78 Konstytucji RP, poprzez rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ drugiej instancji w innym zakresie niż została ona rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji (brak zachowania tożsamości sprawy w zakresie przedmiotowym, jak i podmiotowym);

2. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie materiału dowodowego;

3. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

4. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez nieuzupełnienie dowodów i materiałów w sprawie;

5. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia i niezlecenie przeprowadzenia postępowania uzupełniającego;

6. naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 45 ust 1 p.b. poprzez kwestionowanie wiarygodności dziennika budowy bez obalenia domniemania, że treści w nim zawarte są zgodne ze stanem rzeczywistym;

b) art. 201 k.c. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że na wykonanie robót objętych pozwoleniem na budowę wymagana była zgoda wszystkich współwłaścicieli.

W uzasadnieniu skargi uszczegółowiono powyższe zarzuty. Wskazano m.in., że Starosta nie wyjaśnił i nie rozpoznał istoty sprawy, a nawet nie badał przyczyny wznowienia postępowania. Uznał bowiem postępowanie za bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy, który kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną. Skoro Starosta nie rozpoznał istoty sprawy, to Wojewoda nie mógł ponownie rozpoznać istoty sprawy. Zatem orzeczenie Wojewody uchylające decyzję ostateczną Starosty Jarocińskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...], znak BŚ.[...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę - jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną wprost w art. 15 k.p.a.

Skoro organ pierwszej instancji umorzył postępowanie wyłącznie na podstawie stwierdzenia, że nie został zachowany terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, to Wojewoda naruszył zasadę dwuinstancyjności rozstrzygając sprawę co do istoty poprzez uchylenie decyzji ostatecznej Starosty Jarocińskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...], znak BŚ.[...]. "Organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego" - zob. wyroki NSA: z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1626/08; z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1899/10; z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2369/11, a także wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 stycznia 2014 r., III SA/Kr 906/13.

Wydanie nowej decyzji w niniejszej sprawie, nastąpiło dopiero na etapie postępowania odwoławczego, co spowodowało, że skarga dotyczy decyzji, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia dwóch instancji administracyjnych. Nie toczyło się więc postępowanie wyjaśniające w przedmiocie istoty sprawy, skoro organ I instancji nie wydał decyzji nowej rozstrzygającej o istocie sprawy. Zaistniała zatem określona w art. 138 § 2 k.p.a. podstawa do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w pełnym zakresie co do istoty sprawy, która powinna być rozstrzygnięta nową decyzją. Dlatego organ odwoławczy winien był wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. czego jednak nie uczynił. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro żadna ze stron nie znała merytorycznego stanowiska organu I instancji, zaś po raz pierwszy z merytorycznym rozstrzygnięciem w sprawie, w której postępowanie zostało wznowione, zapoznała się w decyzji organu odwoławczego.

Skarżący nabył w dniu 07 stycznia 2016 r. od [...]y [...] i [...]a [...]ego łącznie 2/3 części w prawie użytkowania wieczystego wraz z prawem własności budynków stanowiących odrębną nieruchomość, to jest praw do przedmiotowej nieruchomości. Ostatecznie przedmiotowa decyzja Starosty Jarocińskiego została wniesiona aportem do [...] sp. z o. o. (wcześniej [...] sp. z o. o.), jako składnik zorganizowanej części gospodarstwa rolnego. Dlatego doszło do zmiany podmiotowej w niniejszej sprawie, czego organ nie uwzględnił. [...] [...] uzyskał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, jako rolnik indywidualny (osoba fizyczna] prowadzący gospodarstwo rolne pod nazwą BW - Agro [...] [...].

Postanowienie o wznowieniu postępowania otwiera postępowanie, w którym właściwy organ rozpatruje ponownie sprawę zakończoną decyzją ostateczną badając, czy przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. i art. 145a k.p.a. nie wpłynęły na treść decyzji. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją. Po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnych wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. W katalogu tym nie mieści się umorzenie postępowania z powodu niezachowania terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Fakt ten nakładał na Wojewodę zastosowanie określonej procedury i zamykał mu drogę do rozstrzygnięcia sprawy przez uchylenie decyzji ostatecznej z dnia 31 stycznia 2013 r.

Wojewoda nie uzasadnił na jakiej podstawie uznał, iż [...] [...] wykazał zachowanie miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Materiał zgromadzony w sprawie nie daje podstaw do uznania, iż wnioskodawca zachował ten termin.

Zdaniem skarżącego [...] [...] miał przed 02 grudnia 2015 r. wiedzę o wydaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 31 stycznia 2013 r.). Przebywał on na terenie robót kilka razy dziennie, tak jak i jego żona, synowie i pracownicy. W sposób prawidłowy, widoczny dla osób przebywających na terenie robót, została wywieszona tablica informacyjna budowy na cały okres trwania robót. Fakt ten został udowodniony dokumentem urzędowym, to jest dziennikiem budowy, w którym odnotowano, iż dnia 30 marca 2013 r. przedmiotowa tablica została wywieszona. Zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 p.b. dziennik budowy stanowi dokument urzędowy. Jest on wydawany przez odpowiedni organ administracji architektoniczno budowlanej. Stanowi urzędowe potwierdzenie przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku postępowania. Ponieważ prawo budowlane traktuje dziennik budowy jako dokument urzędowy, w świetle norm prawnych stanowi on dowód tego, co zostało w nim zapisane. Dlatego organ administracji publicznej nie może dowolnie odrzucić faktu stwierdzonego dokumentem urzędowym (dziennikiem budowy). Może tego dokonać jedynie na podstawie przeciwdowodu; inne postępowanie organu stanowi naruszenie prawa procesowego. Wprawdzie art. 76 § 3 k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu, o którym mowa w art. 76 § 1 k.p.a., ale w niniejszej sprawie taki dowód nie został przeprowadzony. [...] [...] wyłącznie oświadczył, że dnia 02 grudnia 2015r. zgłosił się do Starostwa Powiatowego w Jarocinie i tam dowiedział się o sprawie wydanego pozwolenia. Oświadczenie to nie jest poparte żadnymi dowodami. Jeżeli wskazywaną przez niego datą dowiedzenia się o przedmiotowej decyzji/pozwoleniu na budowę jest 02 grudnia 2015 r., to jego obowiązkiem było przedstawienie na to dowodu, czego nie uczynił (por. wyrok NSA z dnia 29 maja 2012 r. I OSK 833/11; wyrok NSA z dnia 25 listopada 2011 r., II GSK 1258/10, LEX nr 1133560; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Kr 489/12, LEX nr 1348299). Zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest natomiast konieczne dokładne poznanie pełnej treści decyzji. Wystarczy, jeżeli strona posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy, (vide m.in. wyroki NSA: z6.05.2009 r., II OSK 714/08, LEX nr 574438; z 14.10.1999 r., IV SA 1662/97, LEX nr 48730; z 19.08.2010 r., II OSK 1296/09, LEX nr 746450; z 9.09.2011 r., II OSK 2407/10 LEX nr 1069058).

Błędnie Wojewoda zarzucił skarżącemu, iż nie przedstawił wiarygodnych dowodów dla wykazania, iż tablica informacyjna budowy zawierała wszystkie niezbędne dane w zakresie decyzji organu I instancji. Dowód, iż tablica takich informacji nie zawierała (czemu skarżący zaprzecza) winien był przedstawić ten, kto z tego faktu wywodził skutki prawne. Jeśli Wojewoda miał wątpliwości, co do treści tablicy informacyjnej, to jego obowiązkiem było przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji. Zgodnie z treścią art. 45 ust. 1 p.b. dziennik budowy stanowi dokument urzędowy. Zgodnie z art. 244 § 1 k.p.c. dokument urzędowy korzysta z domniemania, że treści w nim zawarte są zgodne ze stanem rzeczywistym. Domniemania prawne zmieniają ciężar dowodzenia. Dlatego Wojewoda błędnie przyjął, że tablica informacyjna budowy nie zawierała wszystkich niezbędnych danych w zakresie decyzji organu I instancji, a nawet wytknął inwestorowi, że ten nie przedstawił wiarygodnych dowodów dla wykazania, iż tablica zawierała niezbędne dane podczas, gdy domniemanie, że treść dziennika budowy zgodna jest ze stanem rzeczywistym nie zostało obalone.

Podział quoad usum kształtuje pomiędzy współwłaścicielami (współużytkownikami wieczystymi) nowy stosunek obligacyjny, który pozwala im na korzystanie z przyznanych im części nieruchomości z wyłączeniem innych współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych). Tym samym spełniona zostaje przesłanka istnienia tytułu prawnego, od którego uzależnione jest również istnienie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zatem po dokonaniu podziału quoad usum każdy ze współwłaścicieli (współużytkowników wieczystych) posiada samodzielne prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do przyznanej mu w tym podziale części nieruchomości. (por. wyrok NSA z dnia 1 października 1991 r., sygn. akt IV SA293/91, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Gd 1064/10, CBOSA). Dlatego wadliwy jest pogląd Wojewody, jakoby skarżący nie miał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, skoro pozwolenie na budowę obejmowało przebudowę i zmianę sposobu użytkowania dwóch budynków inwentarskich - kurników na budynki inwentarskie - chlewnie na dz. [...] i [...]. Nawet, gdyby uznać, że podział quoad usum nie jest wystarczającą podstawą do samodzielnego dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to roboty wykonane zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 31 stycznia 2013 r. stanowiły czynności zwykłego zarządu. Zgodnie z art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. Zgodę na przedmiotową inwestycję wyrazili ówcześnie [...]a [...] i [...] [...], którzy byli współwłaścicielami wymienionych wyżej nieruchomości łącznie w 2/3 części. Wojewoda bezpodstawnie przyjął, że wykonane roboty przekroczyły zakres zwykłego zarządu. Nie poparł tego żadnymi dowodami. Wojewoda nie badał też zakresu ani sposobu wykonania robót. Bez uzasadnienia faktycznego i prawnego przyjął, że na wykonane roboty potrzebna była zgoda wszystkich współwłaścicieli, przez co naruszył art. 201 k.c.

Przebudowa i zmiana sposobu użytkowania dwóch budynków inwentarskich została zakończona i obiekty te są wykorzystywane do produkcji rolniczej. Podzielono pogląd, że jeżeli nastąpiło zbycie własności nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym, a obrót ten poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej, to jeśli nawet decyzja ta dotknięta jest wadą, to nie jest dopuszczalne wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego. (uchwała siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992, z. 12, poz. 211, uchwała SN z dnia 18 listopada 1993 r., III AZP 23/93, OSNCP 1994, z. 5, poz. 108. Budowa była legalna, zgodnie z prawem dokonano zasiedlenia obiektów zwierzętami.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13.11.2017r. nr [...], którą to decyzją Wojewoda:

I. uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Jarocińskiego z dnia 18 sierpnia 2017 r., znak: BŚ.[...] umarzającą wznowione postępowanie w sprawie decyzji ostatecznej Starosty Jarocińskiego z dnia 31 stycznia 2013r. nr [...] (znak BŚ.[...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] [...] [...] pozwolenia na budowę, oraz

II. :

1.uchylił w całości decyzję ostateczną Starosty Jarocińskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. nr [...], znak: BŚ.[...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] [...] [...] pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania dwóch budynków inwentarskich - kurników na budynki inwentarskie - chlewnie bezściółkowe o obsadzie zwierząt poniżej 60 DJP na dz. nr [...] i [...] położonych w Goli, Gm. Jaraczewo, w obrębie Gola;

2. odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia [...]owi [...]owi pozwolenia na budowę, obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania dwóch budynków inwentarskich - kurników na budynki inwentarskie - chlewnie bezściółkowe o obsadzie zwierząt poniżej 60 DJP na dz. nr [...] i [...] położonych w Goli, gmina Jaraczewo, w obrębie Gola.

Podstawę wznowienia postępowania w niniejszej sprawie stanowił art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 roku, poz. 1257, dalej k.p.a.).

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Istotą postępowania wznowieniowego jest zbadanie, czy postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, a w wypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie wydanie nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty (art. 151 §1 pkt 2 k.p.a.). Ze względu na szczególny charakter tego trybu postępowania, które zmierza do weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej, przesłanki warunkujące wznowienie postępowania administracyjnego nie mogą być interpretowane rozszerzająco.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania mogą zapaść następujące rozstrzygnięcia: decyzja odmawiająca uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.); decyzja uchylająca decyzję dotychczasową i rozstrzygająca o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa i wskazująca okoliczności, z powodu których nie może ona zostać uchylona (art. 151 § 2 k.p.a.). Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji podejmuje czynności zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: bada czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Dopiero w razie ustalenia, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego organ wznawia postępowanie postanowieniem, które stanowi podstawę do przeprowadzenia dalszego postępowania odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero na tym etapie organ bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, a w razie pozytywnego ustalenia powyższej okoliczności w dalszej kolejności bada, czy treść decyzji wydanej w trybie wznowienia postępowania odpowiadać będzie w swej treści decyzji ostatecznej.

W kontrolowanej sprawie organy obu instancji dopuściły się naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy podkreślić, że warunkiem prawidłowego zastosowania przepisów prawa jest rzetelne, pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego. Jedynie na podstawie należycie ustalonego stanu faktycznego można trafnie ocenić jakie przepisy prawa znajdują zastosowanie.

Kodeks postępowania administracyjnego zawiera szereg zasad, których przestrzeganie przesądza o prawidłowości prowadzonego postępowania. Przepisy te z jednej strony dają organowi uprawnienia do podjęcia czynności mających na celu takie wyjaśnienie stanu faktycznego, aby możliwe było podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, natomiast z drugiej strony nakładają na organ obowiązek czuwania na jego przebiegiem. Przepis art. 7 k.p.a. ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organy administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Myśl tę rozwija następnie art. 77 § 1 k.p.a. nakładając na organ administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego organy administracji publicznej podejmują więc wszelkie kroki zmierzające do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do podjęcia rozstrzygnięcia, a nadto zobligowane są do zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i do wnikliwego jego rozpatrzenia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/GL 683/10, Lex nr 821599). Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Dla każdego postępowania kluczowe znaczenie ma ustalenie stanu faktycznego sprawy, bowiem tylko w takim przypadku możliwe jest prawidłowe ustalenie praw i obowiązków strony tego postępowania. Inaczej rzecz ujmując, tylko dla prawidłowo ustalonego stanu faktycznego można zastosować przepisy prawa materialnego skutkujące powstaniem praw i obowiązków strony postępowania administracyjnego. Co prawda w procedurze administracyjnej regułą jest, że to na organie spoczywa ciężar udowodnienia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia, jednakże również na stronie ciąży obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń zwłaszcza, gdy postępowanie zmierza do nałożenia na nią obowiązków, a nieudowodnienie konkretnego faktu może prowadzić do wydania decyzji dlań niekorzystnej. W wyroku z dnia 23 września 1998 r. o sygn. akt III SA 2792/97 (LEX nr 44742), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że: "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w sprawach, w których na stronie spoczywa ciężar wskazania konkretnych faktów i zdarzeń, z których wywodzi ona dla siebie określone skutki prawne, a twierdzenia strony w tym zakresie są ogólnikowe lub lakoniczne, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wezwanie strony do uzupełnienia i sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski".

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie - po przeprowadzeniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do reguł wskazanych w art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie stanowi bowiem integralny składnik decyzji, którego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozycyjną część decyzji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2000 r., Sygn. akt I SA/Kr 856/98, Lex 43041). Powinno więc zawierać ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Zasadzie tej nie odpowiada takie postępowanie, w którym występują sprzeczne interesy stron, a organy prowadzące postępowanie bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

W ocenie Sądu orzekającego organy obu instancji nie podołały opisanemu wyżej obowiązkowi prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w sprawie. W szczególności wadliwie przeprowadzono postępowanie dowodowe w zakresie terminowości złożenia przez [...]a [...]ego wniosku o wznowienie postępowania inicjującego postępowanie kontrolowane przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Organ I instancji w tym niezwykle istotnym dla sprawy zakresie nie przeprowadził z urzędu wszystkich możliwych dowodów zmierzających do ustalenia prawdy materialnej ograniczając się jedynie do oceny argumentacji stron i znajdujących się w aktach sprawy dokumentów.

Przypomnieć trzeba, że [...] [...] jako przesłankę wznowienia postępowania wskazał art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc to, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej Starosty Jarocińskiego z dnia 31 stycznia 2013r. nr [...] (znak BŚ.[...]), zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] [...] [...] pozwolenia na budowę opisanej wcześniej inwestycji.

Jak stanowi art.148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji.

Kwestia w/w terminu ustawowego ma zasadnicze znaczenie dla postępowania wznowieniowego, gdyż determinuje dalszy jego przebieg. Organ administracji obowiązany jest z urzędu badać zachowanie tego terminu. Wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek pomimo uchybienia terminowi stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę trwałości decyzji administracyjnych określoną w art.16 § 1 k.p.a. Uchybienie terminu do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest podstawą do wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania (tak B.Adamiak i J.Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego – komentarz, Wyd. C.H.Beck, W-wa 2011r., str.572).

Tak więc zachowanie wspomnianego terminu warunkuje możliwość przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art.149 2 k.p.a.)

Niezależnie od tego, że organy administracji obowiązane były z urzędu zbadać zachowanie terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania to w zakresie zachowania tego terminu istniał spór pomiędzy skarżącym, a wnioskodawcą.

Skarżący wskazywał bowiem, że wnioskodawca prowadzi produkcję jaj w bezpośrednim sąsiedztwie działek, których dotyczyło pozwolenie na budowę z dnia 31 stycznia 2013r. i bywa często na ich terenie dz. nr [...] i [...] lub w ich bezpośrednim sąsiedztwie. Zdaniem skarżącego nie jest możliwe, aby wnioskodawca nie zauważył prac wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę i to w okresie od marca 2013r. do maja 2015r. Wnioskodawca widział tablicę informacyjną budowy umieszczoną na terenie budowy w miejscu widocznym przez cały okres jej trwania. Tablica ta została wywieszona 30 marca 2013r. Fakt jej wywieszenia został odnotowany w dzienniku budowy.

Z kolei [...] [...] wskazywał, że nigdy na terenie działek [...] i [...] nie znajdowała się tablica informacyjna. Choć kilka razy dziennie przebywał na terenie gospodarstwa on, a także jego żona, synowie oraz pracownicy nie zauważyli takiej tablicy.

Istnienie tego sporu obligowało organy administracji do zachowania szczególnej staranności w przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Pomimo obowiązku rzetelnego wyjaśnienia tej tak istotnej dla sprawy kwestii i zaistnienia sporu w tym zakresie pomiędzy [...]em [...]iem i [...]em [...]m organy administracji nie przeprowadziły w tym zakresie prawidłowego postępowania dowodowego i nie dążyły do obiektywnego ustalenia, kiedy wnioskodawca dowiedział się o decyzji wydanej w postępowaniu o którego wznowienie wnosił. Organy obu instancji oparły się w zasadzie jedynie na przeciwstawnych oświadczeniach skarżącego i wnioskodawcy. Organ I instancji dał w tym zakresie wiarę skarżącemu, natomiast Wojewoda dał wiarę wnioskodawcy.

Starosta wskazał, pomimo że wnioskodawca temu zaprzeczył, iż często przebywający na przedmiotowym terenie [...] [...] uzyskał wiedzę o wydaniu przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę wskutek rozpoczęcia przez inwestora robót budowlanych i zamieszczenie na tablicy informacyjnej ustawionej na terenie budowy danych o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wojewoda natomiast przyjął, że [...] [...] wykazał zachowanie miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania, gdyż jak wynika z jego oświadczenia o decyzji organu I instancji dowiedział się w dniu 02 grudnia 2015 r., a w dniu 30 grudnia 2015 r. złożył stosowny wniosek. Potwierdził to Kierownik Referatu Budownictwa i Środowiska Starostwa Powiatowego w Jarocinie Włodzimierz Buchwald w oświadczeniu złożonym w dniu 09 października 2017 r. Wynika z niego, że [...] [...] zgłosił się w dniu 02 grudnia 2015 r. do Starostwa Powiatowego w sprawie obiektów położonych na działkach nr [...] i [...] w Goli, gmina Jaraczewo. Oświadczył, iż jest współwłaścicielem wymienionych nieruchomości z trzema budynkami inwentarskimi i wskazał, iż skarżący dokonuje przebudowy dwóch budynków bez jego zgody. Na jego prośbę wyjaśniono, iż na wniosek [...] [...] [...] wydano w dniu 31 stycznia 2013 r. pozwolenie na przebudowę dwóch budynków (kurników) na budynki inwentarskie - chlewnie, a inwestor do wniosku dołączył wymagane przepisami oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, z którego wynikało posiadanie tego prawa.

Sąd wskazuje, że w/w oświadczenie Włodzimierza Buchwalda nie dotyczy okresu przed 02.12.2015r., a w szczególności tego, czy przed tą datą wnioskodawca uzyskał wiedzę o przedmiotowej decyzji udzielającej pozwolenia na budowę.

W ocenie organu odwoławczego, inwestor nie przedstawił wiarygodnych dowodów dla wykazania, iż ww. tablica zawierała wszystkie niezbędne dane w zakresie decyzji organu I instancji. Nie wykazał zatem, aby wnioskodawca wiedział o decyzji w innej dacie niż przez niego wskazania.

Należy podkreślić, że fakt umieszczenia w/w tablicy informacyjnej wynika jedynie z duplikatu dziennika budowy, a konkretnie z lakonicznej w nim wzmianki, że 30.03.2013r. wywieszono tablice informacyjną budowy. Fakt ten potwierdza jedynie oświadczenie skarżącego. Powyższe kwestionuje wnioskodawca. Z żadnych dowodów nie wynika jaka treść znajdowała się na tej tablicy, jeżeli rzeczywiście ją wywieszono. Nie wiadomo też, czy tablica ta znajdowała się w miejscu umożliwiającym zapoznanie się wnioskodawcy z jej treścią. Organy nie ustaliły także konkretnie jakiego rodzaju roboty wykonano na podstawie kwestionowanego pozwolenia na budowę. Jeżeli prace były realizowane wyłącznie wewnątrz budynków, to zasadne może być twierdzenie skarżącego, że nie znał skali i charakteru wykonywanych tam prac i nie wiedział o udzieleniu pozwolenia na budowę przy założeniu, że w/w tablicy nie było, bądź była umieszczona w miejscu niewidocznym dla wnioskodawcy lub zawierała wadliwą treść.

Wskazać należy, że dziennik budowy pozbawiony jest cech dokumentu urzędowego, nie tylko w rozumieniu art. 244 k.p.c. czy art. 76 § 1 k.p.a., ale także jako posiadającego moc takiego dokumentu. Wpisów w nim dokonują co do zasady podmioty, które nie wykonują zadań z zakresu administracji publicznej. Wpisy pracowników organów nadzoru budowlanego i innych organów uprawnionych do kontroli przestrzegania przepisów na budowie również nie mogą być traktowane jako dokument urzędowy (tak wyrok SA w Warszawie z dnia 16.12.2015r., sygn. I ACa 503/15, publ. LEX nr 1963819). Dziennik budowy nie jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zgodnie z którym dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie spełnia on bowiem jednego z podstawowych warunków określonych w art. 76 k.p.a. - nie jest sporządzany przez organ państwowy (art. 76 § 1), ani przez jednostkę organizacyjną lub podmiot wskazany w art. 76 § 2 k.p.a. (tak wyrok WSA w Warszawie z 22.06.2017r., sygn. VII SA/Wa 1604/16, publ LEX nr 2356433) Dziennik budowy stanowi dokument prywatny w rozumieniu art. 245 k.p.c. Nie są bowiem podmiotami prawa publicznego osoby uprawnione do dokonywania w tym dokumencie wpisów. (tak wyrok SN z 16.11.2016r. o sygn. I CSK 795/15, publ. LEX nr 2153425)

Wprawdzie zarówno skarżący, jak i wnioskodawca, nie złożyli wniosków dowodowych zmierzających do ustalenia kiedy wnioskodawca dowiedział się o istotnej dla sprawy decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz to obowiązkiem organu administracji jest obiektywne ustalenie stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy materialnej. W myśl bowiem art.7 k.p.a. organ administracji publicznej w toku postępowania stoi na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek stron podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy obu instancji zignorowały przytoczoną wyżej zasadę określoną w art.7 k.p.a. i nie przeprowadziły w istocie rzeczy żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do faktycznego ustalenia, czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało w ustawowym terminie. Ograniczyły się jedynie do popierania przeciwstawnych wersji zainteresowanych stron nie próbując nawet dokonania ich weryfikacji i potwierdzenia. Organy obu instancji nie przesłuchały ani wnioskodawcy, ani skarżącego, co byłoby uzasadnione wobec sprzeczności ich wersji i wagi ustalenia tego, kiedy wnioskodawca dowiedział się o kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy nie przesłuchały także żadnego świadka mimo, że z akt administracyjnych wynika, że są osoby, które mogą posiadać wiedzę o tym, kiedy wnioskodawca dowiedział się o kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organy powinny były rozważyć przesłuchanie w charakterze świadków pracowników skarżącego i wnioskodawcy, kierownika budowy realizowanej na podstawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, żony i synów wnioskodawcy, Włodzimierza Buchwalda i ewentualnie innych osób. Przypomnieć trzeba, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Tymczasem organy obu instancji oprócz dowodu z dokumentów nie przeprowadziły żadnych innych dowodów mimo, że było to możliwe i pożądane.

W świetle powyższego organy obu instancji nie dochowały należytej staranności w dążeniu do ustalenia prawdy materialnej i stanu faktycznego w sprawie, czym naruszyły art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. To naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż na podstawie zgromadzonych dowodów nie można jednoznacznie przesądzić, czy podanie o wznowienie postępowania [...] [...] złożył w ustawowym terminie jednego miesiąca od chwili kiedy dowiedział się o kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wobec powyższego na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję, a na podstawie art.135 p.p.s.a. uchylono także poprzedzającą ją decyzje organu I instancji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 oraz 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu sądowego oraz kosztów zastępstwa procesowego.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę powinien w celu ustalenia, czy podanie o wznowienie postępowania złożone zostało w ustawowym terminie przesłuchać (po uprzednim uzyskaniu od skarżącego i wnioskodawcy personaliów i adresów) w charakterze świadków [...]a [...]ego, [...]ę [...], pracowników skarżącego i wnioskodawcy, kierownika budowy realizowanej na podstawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, żonę i synów wnioskodawcy, a także Włodzimierza Buchwalda. Starosta winien również rozważyć możliwość przeprowadzenia innych dowodów w celu ustalenia kiedy wnioskodawca dowiedział się o kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy dążyć do ustalenia, czy i kiedy wywieszono tablicę informacyjną budowy, jakie informacje ona zawierała i w jakim okresie była wywieszona. W razie pozytywnych ustaleń należy ocenić, czy jej wywieszenie było tożsame z poinformowaniem wnioskodawcy o wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po przeprowadzeniu dodatkowych dowodów Starosta winien ocenić całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i stwierdzić, czy wniosek [...]a [...]ego został złożony w ustawowym terminie. W razie stwierdzenia przekroczenia tego terminu powinien na podstawie art.105 § 1 k.p.a. umorzyć wznowione postępowanie w sprawie decyzji ostatecznej Starosty Jarocińskiego z dnia 31 stycznia 2013r. nr [...]. Jeżeli zaś stwierdzi, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art.148 § 2 k.p.a. powinien wydać właściwe, należycie uzasadnione z poszanowaniem art. 107 § 3 k.p.a., rozstrzygnięcie o którym mowa w art.151 k.p.a.

Przy czym, jeżeli okaże się, że wniosek o wznowienie postępowania złożono w terminie organ I instancji wydając rozstrzygnięcie którym mowa w art. 151 k.p.a. uwzględni, że zgodnie z art. 201 k.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości współwłaścicieli. W braku takiej zgody każdy ze współwłaścicieli może żądać upoważnienia sądowego do dokonania czynności. Wojewoda trafnie wskazał, że wskutek podziału quoad usum współwłaściciel (współużytkownik wieczysty) staje się posiadaczem prawa odrębnego korzystania z wydzielonej mu części. Może on bez zgody pozostałych współwłaścicieli wykonywać na wydzielonej mu do wyłącznego użytkowania części nieruchomości roboty budowlane, ale jedynie mieszczące się w zakresie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu nieruchomością. Przyjmuje się, że budowa, rozbudowa, czy przebudowa obiektu objętego współwłasnością w częściach ułamkowych wykracza poza zakres zwykłego zarządu i należy do kategorii rozporządzania rzeczą wspólną. W takim przypadku potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W myśl art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017 r. poz. 459 z późn.zm.) do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody jest równoznaczny z brakiem prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które stanowi warunek udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2066/06, CBOSA).

Przedmiotowa nieruchomość została podzielona umownie pomiędzy współwłaścicieli do użytkowania (podział quoad usum), przy czym inwestycja miała być realizowana na tej części nieruchomości, która nie była użytkowana przez [...]a [...]ego. Należy jednak podkreślić, że podział nieruchomości do użytkowania w żaden sposób nie zmienia zakresu własności umawiających się współwłaścicieli. Nie stanowi on zniesienia współwłasności, a jest jedynie wewnętrznym podziałem, który ma ułatwiać korzystanie z rzeczy wspólnej. Podział taki nie uprawnia także do samodzielnego rozporządzania żadną częścią rzeczy wspólnej. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został przez ustawodawcę zdefiniowany w art. 3 pkt 20 p.b. Skoro [...] [...] był jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, to niewątpliwie posiadał interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji realizowanej na działce stanowiącej przedmiot współwłasności, nawet jeśli inwestycja miała być realizowana na tej części działki, której w wyniku podziału quoad usum nie użytkował.