Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 1608/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 712
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej  t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Ławniczak Sędzia WSA Małgorzata Górecka Asesor sądowy WSA Piotr Ławrynowicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Miasta [...] na rzecz strony skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. \


UZASADNIENIE

K. M. w [...] pismem z [...] marca 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej pozostającej w posiadaniu Zarządu Dróg Miejskich w Ko0%

ninie (dalej: uchwała), zaskarżając ją w całości.

W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 712 ze zm., dalej: u.g.k.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) w zw. z art. 2, art. 7, art. 84 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez:

- indywidualne wskazanie w § 1 ust. 1 i 3 uchwały Zarządu Dróg Miejskich w [...] jako adresata uchwały, podczas gdy uchwała jest aktem o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, w którym niedozwolone jest konkretyzowanie podmiotów wykonujących usługi komunalne z zakresu odprowadzania wód opadowych i roztopowych,

- zastosowanie nieuprawnionego luzu decyzyjnego i wprowadzenie w § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 uchwały opłat i stawek za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych, których wysokość oraz sposób ich ustalania nie jest przejrzysty, co powoduje, iż zarówno skarżąca jak i inne podmioty zobowiązane nie mają wiedzy, czy stawki te zostały skalkulowane w taki sposób, aby umożliwić funkcjonowanie infrastruktury kanalizacji deszczowej, przy jednoczesnym niewiadomym uwzględnieniu wszystkich kosztów i wydatków związanych ze świadczeniem usługi w tym zakresie,

- odwołanie się w § uchwały do przyjętego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta [...], podczas gdy przyjęta w tym regulaminie metodologia obliczenia ilości odprowadzanych wód opadowych i roztopowych jest niezgodna z prawem.

Mając na uwadze powyższe, Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienie powyższego wniosku - stwierdzenia nieważności postanowień § 1 ust. 1 i 3, § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 4 zaskarżonej uchwały. Nadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę M. K. wniosło o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Powołując przepis art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. Z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) podniesiono, że skarżąca nie wykazała, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszyły jej interes prawny lub uprawnienie. Zdaniem Miasta wskazanie przez skarżącą jedynie na fakt, że jest ona współwłaścicielem i zarządcą nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, z terenu których wody opadowe odprowadzane są do systemu kanalizacji deszczowej na terenie Miasta [...] nie stanowi o wykazaniu naruszenia tegoż interesu prawnego lub uprawnienia. Owo naruszenie powinno mieć charakter realny na dzień wniesienia skargi. Tymczasem w chwili wniesienia skargi do takiego naruszenia nie doszło, albowiem zaskarżona uchwała w dacie [...] marca 2021 r. nie obowiązywała (wejdzie w życie dopiero [...] lipca 2021 r.). Zdaniem Miasta skarżąca nie wykazała też przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały tj. niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Z ostrożności procesowej wskazano, że art. 40 ust. 1 u.s.g. daje gminie możliwość stanowienia aktów prawa miejscowego na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Z kolei art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. daje możliwość stanowienia aktów prawa miejscowego (jednego ze źródeł prawa – art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej już na podstawie samej u.s.g. Nie jest zaś naruszenie przepisów Konstytucji, bowiem ta jest aktem ogólnym (ustawą zasadniczą) i zawiera szereg norm ogólnych, które następnie znajdują uszczegółowienie w konkretnych aktach prawa miejscowego. Co do zaś zarzutu naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. M. wskazało, że w związku z określonym w tym przepisie upoważnieniu ustawowym oraz działając w jego granicach Rada Miasta podjęła zaskarżoną uchwałę oraz uregulowała w niej wysokość opłat.

Postanowieniem z [...] maja 2021 r. sygn. akt III SA/Po 688/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę w niniejszej sprawie uznając, iż interes prawny ani uprawnienie skarżącej nie zostały naruszone, gdyż zaskarżona uchwała nie weszła jeszcze w życie.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 6 października 2021 r. sygn. III OSK 5958/21 uchylił ww. postanowienie. Przyjął, że do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i dopuszczalności wniesienia skargi do sadu administracyjnego nie jest konieczne odczekanie przez stronę, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszające jej interes prawny, wejdzie w życie i realnie pogorszy sytuację prawną jednostki. Konieczne jest jedynie, aby w chwili orzekania przez sąd administracyjny, uchwała poddana kontroli legalności, już obowiązywała. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że z zaskarżonej uchwały wyprowadzić można określone obowiązki kształtujące zasady korzystania przez odbiorców z usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji. Podmiot wnoszący skargę jest bez wątpienia usługobiorcą w tym zakresie, co oznacza, że zaskarżona uchwała bezpośrednio wpływa na sferę prawną skarżącego z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządza, będą odprowadzane wody opadowe i roztopowe, za które zobowiązany będzie uiszczać stosowne opłaty, co przesądza o posiadaniu przez ten podmiot legitymacji skargowej.

Postanowieniem z [...] grudnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wskazując, że zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. niedopuszczalne jest wstrzymanie wykonanie aktu prawa miejscowego, a z takim mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Pismem z [...] grudnia 2021 r. skarżąca oświadczyła, że w całości podtrzymuje złożoną skargę i wszelkie podniesione dotychczas zarzuty, twierdzenia oraz wnioski. Następnie pismem z [...] stycznia 2022 r. wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

M. K. pismem z [...] lutego 2022 r. ponownie wniosło o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., a w przypadku nieprzychylenia się do tego wniosku - o oddalenie skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że w [...] od wielu lat funkcjonuje system kanalizacji odprowadzającej do wód lub urządzeń wodnych wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych. Instalacja ta stanowi mienie komunalne oraz jest zarządzana przez miejską jednostkę budżetową - Zarząd Dróg Miejskich w [...] (dalej: ZDM). System kanalizacji jest wyodrębniony nie tylko faktycznie jako oddzielny układ instalacji, lecz również prawnie. Na podstawie uchwały nr [...] Rady Miasta z [...] grudnia 2021 r. w sprawie zmiany uchwały nr [...] z [...] listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta [...] (dalej: uchwała nr [...]) organ przyjął definicję "systemu kanalizacji deszczowej rozumianej jako "układ odwodnienia składający się z urządzeń kanalizacji deszczowych jak i połączonych rowów i kanałów otwartych zarządzanych przez Dostawcę usług". Wody opadowe lub roztopowe ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji odprowadzane są oddzielnie od ścieków bytowych i komunalnych, a taki stan rzeczy występował na długo przed podjęciem zaskarżonej uchwały oraz nie ma możliwości, aby uległ zmianie, z uwagi na konstrukcję funkcjonujących instalacji kanalizacyjnych. Wskazano, że skarżąca przez wiele lat, również przed dniem wejścia w życie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566, dalej: nowe P.w.) nieprzerwanie korzystała ze świadczonej przez ZDM usługi polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych. W związku z koniecznością odprowadzania wód opadowych i roztopowych, gminy jeszcze "przed wprowadzeniem wskazanej wyżej nowelizacji prawa z 2017 r. dysponowały instrumentami prawnymi, umożliwiającymi pobieranie środków finansowych mających rekompensować wydatki ponoszone w związku ze świadczoną usługą oprowadzania wód opadowych i roztopowych". Opłaty za odprowadzanie tego rodzaju wód były ujmowane jako składnik taryfy, o której mowa w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 328, dalej: u.z.z.w.z.o.ś.). Na skutek wejścia w życie przepisów zawartych w nowym P.w. zmianie uległy m.in. przepisy u.z.z.w.z.o.ś. W wyniku tego od [...] sierpnia 2017 r. na gruncie u.z.z.w.z.o.ś. zaczęła obowiązywać nowa definicja ścieków. Na podstawie art. 494 nowego P.w. doszło do zmiany treści art. 2 pkt 8 lit. c) u.z.z.w.z.o.ś., który przed zmianami stanowił podstawę prawną do zaliczania do ścieków wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzących z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów. W konsekwencji opisanej zmiany przepisów doszło do wyłączenia wód opadowych i roztopowych z zakresu pojęcia ścieków na gruncie u.z.z.w.z.o.ś. Tym samym stawki opłat za odprowadzanie tego rodzaju wód nie mogły już stanowić składnika taryfy, o której mowa w art. 2 pkt 12 u.z.z.w.z.o.ś. Pomimo, iż de lege lata przepisy u.z.z.w.z.o.ś. przewidują, że wody opadowe lub roztopowe będące skutkiem opadów atmosferycznych mogą zostać ujęte w ścieki komunalne (zgodnie z art. 2 pkt 10 u.z.z.w.z.o.ś. "ścieki komunalne - ścieki bytowe lub mieszanina ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi będącymi skutkiem opadów atmosferycznych, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych"), to ZDM nie ma możliwości odprowadzania wód opadowych lub roztopowych w ramach ścieków komunalnych, z uwagi na dysponowanie siecią kanalizacji deszczowej, odrębną od kanalizacji ogólnospławnej. W ocenie organu ww. zmiany miały wpływ jedynie na sposób rozliczania opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych. Niezmienny pozostał zaś fakt wieloletniego, nieprzerwanego realizowania usługi komunalnej polegającej na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, jak również prawna możliwość ujmowania tej usługi jako usługi odpłatnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022r. poz. 329 ze zm., dalej: P.p.s.a.) wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 P.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W u.s.g. przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (por. art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, ST 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie zawierały normy upoważniającej przez organ stanowiący gminy do ustalenia powszechnie obowiązujących na terenie gminy wysokości stawek .opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej.

W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy K. M. a M. K. koncentruje się właśnie na zagadnieniu istnieniu (bądź nie) podstaw prawnych pozwalających organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego - Radzie Miejskiej [...] na ustanowienie regulacji prawnej w postaci aktu prawa miejscowego dotyczącej ustalenia wysokości stawek opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej pozostającej w posiadaniu ZDM.

W tym miejscu należy wspomnieć, że Rada Miasta podjęła dwie uchwały, tj. uchwałę nr [...] z [...] listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta [...] oraz uchwałę nr [...] z [...] stycznia 2021 r. w sprawie ustalania wysokości stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej pozostające w posiadaniu ZDM. Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest druga z wymienionych uchwał (o nr [...]). Wyrokiem z [...] marca 2022 r. sygn. akt III SA/Po 1607/21 tutejszy Sąd uwzględnił skargę K. M. stwierdzając nieważność uchwały Rady Miasta z [...] listopada 2020 r. w sprawie przyjęcia regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne na terenie Miasta [...].

Sąd orzekający w niniejszym składzie mając na względzie, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej ma charakter następczy wobec uchwały w sprawie regulaminu odprowadzania wód opadowych i roztopowych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjnej na terenie miasta [...] w pełni podziela stanowisko Sądu wyrażone w powołanym wyżej wyroku i w zasadniczej części stanowiska wyrażonego w jego uzasadnieniu czyni je własnym.

Z uwagi zaś na zarzut organu ziszczenia się przesłanki z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. tj. braku interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Sąd pragnie przypomnieć, że w zakresie tym wiążąco wypowiedział się w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 6 października 2021 r. sygn. III OSK 5958/21. Uchylając postanowienie tutejszego Sądu z 5 maja 2021 r., sygn. akt III SA/Po 688/21 o odrzuceniu skargi w niniejszej sprawie NSA przesądził, że: "do naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. i dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest konieczne odczekanie przez stronę, aż określona uchwała, która w jej ocenie zawiera postanowienia naruszające jej interes prawny, wejdzie w życie i realnie pogorszy sytuację prawną jednostki. Konieczne jest jedynie, aby w chwili orzekania przez sąd administracyjny, uchwała poddana kontroli legalności, już obowiązywała. Nieakceptowalne jest warunkowanie dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego od doprowadzania do sytuacji naruszenia interesu prawnego jednostki w chwili wnoszenia skargi, jeśli na etapie wyrokowania przepis będzie już obowiązywał i pogarszał sytuację prawną wnoszącego skargę. NSA uznał również, że w rozpoznawanej sprawie brak jest wątpliwości, iż (...) z treści zaskarżonej uchwały wyprowadzić można określone obowiązki kształtujące zasady korzystania przez odbiorców z usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji. Podmiot wnoszący skargę jest bez wątpienia usługobiorcą w tym zakresie, co oznacza i zaskarżone zarządzenie (uchwała) bezpośrednio wpływa na sferę prawną skarżącego, z tego względu, że z nieruchomości, którymi zarządza, będą odprowadzane wody opadowe i roztopowe, za które zobowiązany będzie uiszczać stosowane opłaty, co przesądza o posiadaniu przez ten podmiot legitymacji skargowej.

Mając na uwadze, że zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela powyższe stanowisko sądu II instancji zajęte w niniejszej sprawie w zakresie dopuszczalności skargi. Z tego również powodu nie mogła odnieść pożądanego skutku argumentacja organu jakoby w drodze zaskarżonej uchwały na mieszkańców gminy nie został nałożony obowiązek uiszczenia świadczeń o charakterze przymusowym, gdyż – jak twierdzi organ – wprowadzona zaskarżoną uchwałą stawka opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych stanowi element wynagrodzenia za świadczoną usługę wynikającego z zawartej umowy cywilnoprawnej, w rezultacie czego skarżąca nie ma legitymacji skargowej. Okoliczność ta, przy ocenie istnienia legitymacji skargowej Spółdzielni została poddana ocenie przez NSA, czemu dano wyraz w uzasadnieniu wiążącego w niniejszej sprawie postanowienia przedstawionego wyżej postanowienia NSA.

W tych okolicznościach Sąd, będąc związany stanowiskiem NSA o dopuszczalności złożonej przez Spółdzielnię skargi, uznał stanowisko organu istnieniu podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. za niezasadny i przystąpił do merytorycznej oceny zasadności skargi.

Sąd jest zdania, że przy badaniu legalności zaskarżonej uchwały najistotniejsze jest odpowiedzenie na pytanie o dopuszczalność ustalenia powszechnie obowiązujących na terenie Miasta [...] stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej pozostającej w posiadaniu ZDM.

Rozstrzygając te kwestię należy rozważyć, czy powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. mogły stanowić "upoważnienie zawarte w ustawie" wystarczające do wydania aktu prawa miejscowego ustalającego wysokość stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej. Przesądzenie tej kwestii wymaga uwzględnienia konstytucyjnych standardów stanowienia aktów prawa miejscowego.

W doktrynie przyjmuje się, że treść Konstytucji RP pozwala wyodrębnić podstawowe elementy służące zdefiniowaniu współczesnego normatywnego pojęcia "akt prawa miejscowego": jest to podstawowe źródło prawa powszechnie obowiązującego; obowiązuje powszechnie na obszarze działania organów, które go ustanowiły (a więc lokalnie); jest stanowiony na podstawie i w granicach ustaw; jest stanowiony przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej; został ogłoszony (ogłoszenie na zasadach i w trybie określonym w ustawie jest warunkiem jego wejścia w życie). Przyjmuje się, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer Business, s. 72 i 74-75).

Na podstawie art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Wymóg istnienia upoważnienia w ustawie do wydania aktu podstawowego formułuje warunki dopuszczalności wydawania poszczególnych źródeł prawa podustawowego: rozporządzenia są wydawane "na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie" (art. 92 ust. 1), akty prawa wewnętrznego - "na podstawie ustawy" (art. 93 ust. 1), z kolei akty prawa miejscowego - "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie" (art. 94). Niedopuszczalne jest natomiast funkcjonowanie w porządku prawnym tzw. samoistnych aktów (norm) podustawowych, czyli takich, co do których nie istnieje przepis ustawy upoważniający do ich wydania. Akt prawa miejscowego wydany mimo braku przepisu upoważniającego do jego wydania jest więc niezgodny z prawem. (por. M. Wiącek, Upoważnienie do wydania samorządowego aktu prawa miejscowego w świetle Konstytucji RP, ZNSA 2013, nr 3, s. 104-114).

Stosownie do art. 94 Konstytucji RP wystarczy, aby przepis dający kompetencję do wydania aktu prawa miejscowego wskazywał upoważniony organ i sprawy, które mają być uregulowane (por. P. Mijal, Cechy charakterystyczne aktów prawa miejscowego na tle orzecznictwa sądów administracyjnych, ZNSA 2007 nr 5-6, s. 63 [za:] M. Wiącek, Ibidem.).

Uwzględnienie omówionych standardów konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. nie mogły stanowić podstawy prawnej, legitymującej Radę Miasta do ustalenia stawek opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w do systemu kanalizacji deszczowej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Dodać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.g.k. uprawnienia, o których mowa w ust. 1 pkt 2, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego mogą powierzyć organom wykonawczym tych jednostek. W myśl zaś art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać, że art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. dający radzie gminy kompetencję do podejmowania uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do jej kompetencji ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający, co oznacza, że kompetencje do podejmowania rozstrzygnięć dotyczących konkretnych zagadnień muszą być określone w ustawie szczególnej. Powołany przepis może więc stanowić podstawę prawną rozstrzygania określonych kwestii tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej. Podstawa taka może być zawarta zarówno w ustawie o samorządzie gminnym lub w innych ustawach szczególnych (por. wyrok WSA w Gdańsku z 14 stycznia 2021 r., sygn. III SA/Gd 716/20, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są w bazie orzeczeń na stronie internetowej: [...]).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że takiej podstawy prawnej do ustalenia stawek opłaty za usługę komunalną odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemów kanalizacji deszczowej będącej we władaniu Miasta [...] (ZDM w [...]) brak jest zarówno w u.s.g., jak i w innych przepisach szczególnych, a w szczególności nie ma jej w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.

Zważyć należy, iż sporny jest charakter prawny uchwał podejmowanych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. Przepisy u.g.k. nie regulują kwestii publikowania uchwał podjętych na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. w wojewódzkim dzienniku urzędowym, ani nie określają charakteru prawnego tych uchwał, jako aktów prawa miejscowego. W judykaturze dominuje stanowisko, zgodnie z którym uchwały jednostek organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego podejmowane na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowią akty prawa miejscowego (por. np. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. I OSK 1901/13, wyrok NSA z 21 października 2021 r., sygn. 1174/21, czy wyrok NSA z 15 czerwca 2015 r., sygn. IOSK 662/15). Nierzadko jednak w judykaturze prezentowane jest również stanowisko odmienne (zob. np.: wyrok NSA z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. OSK 821/04; wyrok NSA z 24 lutego 2010 r., sygn. II GSK 1103/08), które Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznający podziela, zgodnie z którym przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie stanowi upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Gdyby jednak przyjąć, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. tworzy samoistną podstawę prawną do stanowienia aktów prawa miejscowego, nie sposób pominąć, że uregulowanie to uprawnia radę gminy jedynie do określenia wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2021 r., sygn. I GSK 1810/18). Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi lex specialis względem przepisów zawartych w u.s.g. Kompetencje organów przewidziane w art. 4 u.g.k. mają zatem charakter subsydiarny w stosunku do tych, które zostały ukształtowane samorządowymi ustawami ustrojowymi (zob. R. Hauser, M. Szustkiewicz, Orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach niektórych uchwał samorządu terytorialnego na przykładzie regulaminu usług cmentarnych. Skutki dla konkurencji, ZNSA 2018, nr 2, s. 10-12; wyroki NSA: z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16, z 16 stycznia 2018 r., sygn. II OSK 2868/17, z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 27/16).

Zwrócić należy uwagę, że czym innym jest to, że zaskarżony akt, podjęty przez organ uchwałodawczy gminy i posiadający normy generalne i abstrakcyjne wpisuje się w pojęcie aktu prawa miejscowego, a czym innym jest istnienie podstawy prawnej do uchwalenia - konkretnego - aktu prawa miejscowego.

Podjęcie natomiast na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. uchwały, która nie ustala wysokości cen i opłat, ale wprowadza nieznajdujący oparcia w innych przepisach prawa obowiązek ponoszenia opłat za usługi komunalne oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń jest działaniem skutkującym kwalifikowaną wadliwością takiego aktu.

Przyjmując nawet argumentację, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. stanowi podstawę dla podjęcia uchwały o charakterze aktu prawa miejscowego, to akt wydany na podstawie tego przepisu ma określać wysokość cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten nie daje zaś organom samorządu terytorialnego prawa do kreowania obowiązku ponoszenia opłat nieznajdujących oparcia w innych przepisach prawa. Idąc za tokiem rozumowania Rady Miasta należało przyjąć, że ten sam przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. równie dobrze może stanowić wystarczającą podstawę do wprowadzenia opłat za przejazd mostem, czy skorzystanie z chodnika.

Tymczasem, zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nr [...] wprowadza, co wynika wprost z jej § 1 ust. 1, powszechny, obejmujący właścicieli wszystkich nieruchomości miasta [...] obowiązek ponoszenia nieprzewidzianej żadnymi, obowiązującymi aktualnie, przepisami opłaty za - jak to określono - usługi komunalne odprowadzania wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej pozostającej w posiadaniu ZDM.

W kontekście przyjęcia art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. jako podstawy dla "określania wysokość cen i opłat albo sposób ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego" Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.g.k. gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Jak wskazuje się, w doktrynie "Usługi te w omawianym tutaj kontekście polegają na udostępnianiu osobom zainteresowanym (przejawiającym taką potrzebę) wspomnianych wyżej obiektów i urządzeń (por. M. Szydło [w:] Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz, Warszawa 2008, art. 4.). Omawiana "usługa" nie może być utożsamiana z przymusem. W okolicznościach niniejszej sprawy kwestią prawomocnie przesądzoną pozostaje, że "z treści zaskarżonej uchwały wyprowadzić można określone obowiązki kształtujące zasady korzystania przez odbiorców z usług w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych systemem kanalizacji". Tak sytuację prawną skarżącej ocenił Naczelny Sąd Administracyjny wywodząc w ten sposób jej legitymację skargową w niniejszej sprawie (por. postanowienie NSA z 6 października 2021 r. sygn. III OSK 5958/21).

Zgodzić należy się ze stanowiskiem wyrażonym przez NSA w wyroku z 13 grudnia 2000 r. sygn. II SA 2320/00, że "art. 4 ust. 1 pkt 2 u.s.g. nie stanowi generalnego upoważnienia do wprowadzania opłat o charakterze publicznoprawnym". Mimo iż mówi się w tym przepisie o cenach i opłatach, nie wydaje się uprawnione wyprowadzenie z tego wniosku, że opłaty te mogą być czymś więcej niż ustalonymi "urzędowo" należnościami, stanowiącymi jedynie ekwiwalent za "usługę" ze strony gminy w postaci umożliwienia korzystania z jej obiektów i urządzeń, świadczoną w warunkach braku jakiegokolwiek przymusu po stronie świadczeniobiorcy. Stanowisko to zaaprobowali J.P Tarno i W. Chróścielewski w glosie do tegoż wyroku stwierdzając wprost, że art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można w żadnym przypadku uznać za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych. Dostrzec należy również, że konsekwentnie w wyroku z [...] maja 2002 r. sygn. I SA 2793/01 NSA wskazywał, że korzystanie przez mieszkańców z dobrodziejstwa urządzenia komunalnego jest oczywistą prawidłowością i koniecznością, dlatego ewentualnym opłatom w tym zakresie towarzyszy pewnego rodzaju "przymus życiowy", a z tej przyczyny opłaty za możność korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) nie można uznać za dobrowolną.

W ocenie Sądu nijak do rzeczywistości ma się twierdzenie organu o dobrowolności korzystania przez właścicieli nieruchomości na terenie Miasta [...] z (tu K. M.) z systemu kanalizacji deszczowej. Trafnie w tym względzie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż wprowadzając tego rodzaju opłaty stwarza się pewien życiowy przymus, biorąc pod uwagę brak możliwości natychmiastowego (a w niektórych przypadkach możliwość taka w ogóle nie może zaistnieć) stworzenia warunków do zagospodarowania na własnym gruncie wód opadowych i roztopowych, tym samym posiadania faktycznego wyboru w zakresie korzystania z systemu gminnej kanalizacji. W takiej sytuacji nie można twierdzić o rzeczywistej dobrowolności przedmiotowej opłaty wprowadzonej za korzystanie z kanalizacji deszczowej będącej we władaniu gminy. Opłata ta ma cechy narzuconej właścicielom położonych na tym terenie nieruchomości daniny publicznej ustanowionej przez gminę (por. wyrok WSA w Opolu z [...] maja 2021 r., sygn. I SA/Op 72/21, wyrok WSA w Gdańsku z 14 stycznia 2021 r., sygn. III SA/Gd 716/20).

Należy również zwrócić uwagę, że pod nazwą "opłaty" mogą występować świadczenia, które mają cechy podatków, gdy są świadczeniami częściowo odpłatnymi i częściowo nieodpłatnymi oraz występujące jako świadczenia nieodpłatne, a taki zabieg ma w sensie prawnym służyć ukryciu rzeczywistego charakteru świadczenia podatkowego (J. Gliniecka, Opłaty publiczne [w:] L. Etel (red.) System prawa finansowego. Prawo daninowe. Tom III, Warszawa 2010, s. 885.). Za pomocą opłat publicznych gminy częściowo zwracają sobie nakłady związane z finansowaniem zakładów użyteczności publicznej. Taka sytuacja niespornie ma miejsce w badanej sprawie, na co literalnie wręcz wskazano na s. 5 i 6 pisma procesowego z [...] lutego 2022 r. wskazując, że organ w istocie domaga się pokrycia przez odbiorców kosztów finansowych związanych z eksploatacją, utrzymaniem i konserwacją kanalizacji deszczowej. Tymczasem, jedynie gdy opłata stanowi odwzajemnienie korzyści jaką otrzymuje zainteresowany podmiot, upodabnia się do ceny. W rozumieniu ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. z 2019, poz. 178) usługą jest czynność świadczona odpłatnie, wymienioną w klasyfikacjach wydanych na podstawie przepisów o statystyce publicznej. Natomiast wydane na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 591 ze zm.) rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 września 2015 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Wyrobów i Usług (PKWiU) – Dz.U. z 2015, poz. 1676) nie przewiduje usługi polegającej na "odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych". Wskazać należy również, że i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 1672 t. j.) zawiera zamknięty katalog dopuszczalnych źródeł dochodów własnych gmin, w którym niesprecyzowane z nazwy w tym przepisie źródła dochodów muszą znajdować podstawę w innych przepisach, zaś żaden przepis jakiejkolwiek ustawy nie uprawnia gminy do pobierania od jednostek opłaty za usługę odprowadzania wód opadowych lub roztopowych do kanalizacji deszczowej.

W tym kontekście dostrzegając argumentację organu, że podstawą spornego świadczenia jest stosunek cywilnoprawny (umowa o świadczenie usług) nie zaś stosunek publicznoprawny i "tak określona podstawa świadczenia warunkuje jego klasyfikację na gruncie wskazanej wyżej regulacji dotyczącej dochodów gminy" (s. 11 pisma z [...].02.2022 r.) nie sposób nie zauważyć, że "fundamentalną cechą prawa cywilnego jest równorzędność podmiotów stosunków cywilnoprawnych, a nie podporządkowanie jednego podmiotu prawa innemu podmiotowi" (por. K. Piasecki [w:] Kodeks cywilny. Księga pierwsza. Część ogólna. Komentarz, Kraków 2003, art. 1.). W związku tym nie można zgodzić się z organem, że podstawą spornego w niniejszej sprawie świadczenia jest stosunek cywilnoprawny (umowa o świadczenie usług) w sytuacji gdy, kolejne, począwszy od pierwszego, przepisy zaskarżonej uchwały dowodzą dobitnie podporządkowania właścicieli nieruchomości (odbiorców) woli operatora systemu kanalizacji deszczowej - ZDM.

Jednocześnie należy zauważyć, że cena - wyraża pieniężną wartość usługi, za którą jest pobierana, natomiast opłata publiczna, której jak przesądził NSA w wyroku z [...] listopada 2021 r. sygn. I GSK 639/21 na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. pobierać nie można, jest płatnością nie zawsze wyrażającą się w pełni wartości usługi, stanowiąc wówczas częściowe pokrycie kosztów, częściową cenę. Zasadniczo cena stanowi ekwiwalent nabywanej usługi, a na cenę składać się mogą: wartość towaru lub usługi, zysk sprzedawcy i koszty sprzedaży, a nadto należne daniny publicznoprawne związane ze sprzedażą (por. Z. Gawlik, Komentarz do art. 535 Kodeksu cywilnego (w:) Kodeks Cywilny. Komentarz. Tom III. Zobowiązania – część szczególna, LEX 2010).

Wprowadzenie zaskarżoną uchwałą stawki opłaty za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej faktycznie nie zawiera ekwiwalentu za pobieraną opłatę. Jeśli bowiem opłata jest tak ustalona, że nie tylko pokrywa poniesione koszty, ale przynosi pewną nadwyżkę pieniężną, która dla podmiotu zobowiązanego staje się dodatkowym obciążeniem, to wówczas staje się cenopodatkiem (J. Jaśkiewiczowa, J. Jaśkiewicz, Zarys nauki finansów publicznych, warszawa 1968 [za:] J. Gliniecka, op. cit. s. 886).

Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały wziął przy tym uwagę cel, którego realizacji - zgodnie ze stanowiskiem organu (wyrażonym tak w uzasadnieniu uchwały, jak i piśmie z [...].02.2022 r.) - miała ona służyć.

Po pierwsze w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że "konieczność wprowadzenia takiej opłaty wynika ze znaczących zmian normatywnych w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, a regulujących problematykę zagospodarowania wód opadowych i roztopowych, które miały miejsce w ostatnich latach i w istotny sposób wpłynęły na wzrost kosztów ponoszonych przez ZDM na utrzymanie sieci kanalizacji deszczowej". Dalej wskazano wprost, że "wprowadzenie stawek przedmiotowej opłaty w proponowanej wysokości pozwala na pokrycie kosztów utrzymania sieci kanalizacji deszczowej ponoszonych przez ZDM, które obecnie finansowane są z budżetu miasta." Jak wskazał zaś organ w piśmie z [...] lutego 2022 r. zmiana przepisów, a konkretnie wejście w życie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021, poz. 2233 – dalej" nowe P.w.). spowodowało istotne zmiany. Na skutek tych zmian wody opadowe i roztopowe nie są ściekami. Wody te wchodzą w skład ścieków jedynie w wypadku określonym w art. 16 pkt 63 P.w., tj. w sytuacji, gdy zostały zmieszane ze ściekami w rozumieniu ustawy. Zgodnie zaś z art. 16 pkt 63 P.w. pod pojęciem ścieków komunalnych rozumie się ścieki bytowe lub mieszaninę ścieków bytowych ze ściekami przemysłowymi albo wodami opadowymi lub roztopowymi, odprowadzane urządzeniami służącymi do realizacji zadań własnych gminy w zakresie kanalizacji i oczyszczania ścieków komunalnych. Zadania własne gminy zaś - obejmujące odprowadzanie jedynie ścieków - nie obejmują odprowadzania wód opadowych i roztopowych niebędących ściekami. Wody opadowe zostały zatem objęte innym reżimem prawnym (za zmniejszenie retencji).

Sąd zwraca jednak uwagę, że aktualnie to P.w. w sposób kompleksowy reguluje kwestie wód. Wartością chronioną prawem wodnym jest retencja wód opadowych, czyli "zatrzymanie" wód w terenie. Dlatego zarówno odprowadzanie wód opadowych do wód, jak i zmniejszenie retencji uznano za działania wymagające rekompensaty. W art. 267 P.w. wymieniono katalog instrumentów finansowych służących gospodarowaniu wodami, w tym usługi wodne. Na marginesie należy wskazać, że w piśmiennictwie trafnie wskazuje się, iż posłużenie się przez ustawodawcę terminem "usługi" jest w tym przypadku zwodnicze, bowiem w istocie chodzi o opłaty o charakterze publicznoprawnym (por. B. Rakoczy, Opłata za usługi wodne w zakresie retencji – zagadnienia materialnoprawne, ST 2019, nr 5, s. 40-48).

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z ogólną definicją zawartą w art. 35 ust. 1 P.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Przepis art. 35 ust. 3 P.w. zawiera katalog "usług wodnych", który obejmuje m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 7). Podkreślenia wymaga, że do tak zakreślonego katalogu usług wodnych przyjęto nowe regulacje dotyczące opłat, które zastąpiły dotychczasowe uregulowania obowiązujące aktualnie na gruncie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Opłaty za usługi wodne są uiszczane za odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej.

Na tle powyższych unormować NSA w wyroku z [...] lutego 2022 r. sygn. III OSK 866/21 stwierdził, że w katalogu usług wodnych nie ma usługi polegającej na zmniejszeniu retencji. "Zmniejszenie retencji" opisane jest natomiast w art. 34 pkt 4 P.w. jako jeden ze sposobów szczególnego korzystania z wód – "wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej". Taka regulacja oznacza, że zmniejszenie retencji nie jest de facto usługą wodną, lecz szczególnym korzystaniem z wód. Opłatę za usługi wodne ponosi się także za będące szczególnym korzystaniem z wód zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej;

Na podstawie art. 298 P.w. opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych (pkt 1) oraz wskazane w art. 298 pkt 2 P.w. osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji.

Jak wskazał NSA w wyroku z [...] lutego 2022 r. sygn. III OSK 820/21 intencją prawodawcy było objęcie opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej tych podmiotów, których nieruchomości nie znajdują się na obszarach ujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, co należy rozumieć jako nieujęcie danej nieruchomości w funkcjonujący na danym obszarze system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Obowiązek poniesienia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji wód jest opłatą alternatywną do opłaty za usługi wodne wiążące się z odprowadzaniem do wód, wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w.). Przy tym opłaty za odprowadzanie do wód wód opadowych i roztopowych pobierają Wody Polskie (art. 299 ust. 1 P.w.), a za zmniejszenie retencji organ administracji samorządowej szczebla gminnego (art. 272 ust. 22 P.w.). Pogląd ten sąd orzekający w pełni podziela.

Ustosunkowując się zatem do stanowiska organu, iż wynagrodzenie za usługę komunalną polegającą na odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej nie stanowi opłaty w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021, poz. 1541) podzielić należy wyrażane w piśmiennictwie z zakresu prawa finansów publicznych i prawa podatkowego wątpliwości co do charakteru świadczeń pieniężnych, nazywanych przez prawodawcę opłatami. Przyjmuje się, że opłata jest należnością o charakterze publicznoprawnym bowiem "w klasycznym ujęciu za opłatę publiczną jako formę władczego dochodu publicznego należy uznać świadczenie pieniężne pobierane przez podmiot publicznoprawny (państwo lub jednostkę samorządu terytorialnego albo oba jednocześnie) na rzecz gospodarki budżetowej w związku z jego wzajemnym świadczeniem polegającym na czynności urzędowej lub świadczeniem usług jednostek sektora publicznego, oparte na określonej podstawie i pobierane w określonej wysokości z zachowaniem warunków płatności (por. M. Gliniecka, Opłaty publiczne w Polsce. Analiza prawna i funkcjonalna, Bydgoszcz–Gdańsk 2007, s. 12. [za] B. Rakoczy, Ibidem). Z tych też przyczyn za niedopuszczalne należało uznać wprowadzenie przez M. K. stawek opłat za odprowadzanie (do wód) wód opadowych i roztopowych poprzez nieznajdujące oparcia w przepisach prawa zmuszenie podmiotów, które odprowadzają wody opadowe i roztopowe do systemu kanalizacji deszczowej pozostającej w posiadaniu ZDM zarówno za pośrednictwem przyłącza do kanalizacji deszczowej, jak i w wyniku spływów powierzchniowych wód opadowych i roztopowych z nieruchomości (§ 1 ust. 3 uchwały)

Jakkolwiek argumentacja organu co do zasadności pobierania ww. opłat, z uwagi na koszty związane z koniecznością utrzymywania, konserwacji i modernizacji sieci kanalizacyjnej jest dla Sądu zrozumiała, to w świetle obowiązujących na dzień wydania zaskarżonej uchwały przepisów prawa stanowić może wyłącznie postulat de lege ferenda. W obowiązujących przepisach prawa brak jest bowiem podstawy prawnej do przerzucenia tych kosztów na inne podmioty.

Raz jeszcze należy zaznaczyć, że przepis art. 4 ust. 1 pkt 1, ani pkt 2 u.g.k. nie upoważniły Rady Miasta do jednostronnego wprowadzenia stawek opłat obciążających wszystkie podmioty, które odprowadzają wody opadowe i roztopowe do miejskiego systemu kanalizacji deszczowej. Z punktu widzenia zasady demokratycznego państwa prawa i zasady praworządności (art. 2 i art. 7 Konstytucji RP) nie można zaakceptować sytuacji, w której to lokalny prawodawca, z uwagi na istotne zmiany w prawie (opisane powyżej), doprowadzające w rezultacie do derogowania z systemu prawnego możliwości ustalania i wprowadzania opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej, powołując się na przepis ogólny, o charakterze kompetencyjnym, zmierza do przywrócenia tychże opłat. Poza sporem jest, że ustawa z dnia 27 października 2017r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 2180) poprzez przede wszystkim zmianę definicji ścieków (usunięcie z definicji elementu pojęcia "wody opadowe lub roztopowe, ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacyjne, pochodzące z powierzchni zanieczyszczonych o trwałej nawierzchni, w szczególności z miast, portów, lotnisk, terenów przemysłowych, handlowych, usługowych i składowych, baz transportowych oraz dróg i parkingów") uniemożliwiła gminom podejmowanie uchwał m.in. w sprawie ustalenia (wprowadzenia) stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji deszczowej. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały nie podejmuje się recenzowania omówionego rozwiązania prawnego. Nie zmienia to zaś oceny, że niewątpliwie intencją ustawodawcy było odejście od dotychczasowe metodologii ujmowania jako ścieków również wód opadowych i roztopowych i pobierania opłat za ich odprowadzanie do systemu kanalizacji deszczowej. Sąd pragnie jedynie stwierdzić, że wobec aktualnego na dzień wydania zaskarżonej uchwały stanu prawnego nie można doprowadzić do swoistego "bezprawia" polegającego na "poszukiwaniu" w art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. podstawy prawnej ustaleniu tychże stawek opłat. Takie działanie prowadzi de facto do ignorowania wprowadzonych zmian prawnych i stoi w sprzeczności z uregulowanym w art. 168 Konstytucji RP zakresem władztwa podatkowego gminy.

W tym stanie sprawy, wobec stwierdzenia braku normatywnej podstawy podjęcia zaskarżonej uchwały Sąd uznał za niecelowe dokonywanie oceny poszczególnych zapisów uchwały.

Końcowo wymaga dodania, jakkolwiek żaden - z powołanych w podstawie prawnej uchwały - przepisów nie dawał radzie gminy prawa do wprowadzenia stawek opłat za odprowadzanie wód opadowych, to w piśmie z [...] lutego 2022 r. pełnomocnik organu uzupełniająco wskazał, że w istocie niewskazaną w uchwale, ale niewątpliwie istniejącą podstawę prawną jej wydania, w tym zakresie, stanowiły przepisy art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. Należy wskazać, że na podstawie art. 6 ust. 1 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, przy czym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Zważyć jednak należy, że w działaniach organów jednostek samorządu terytorialnego nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane to jest dozwolone", ale regułę "dozwolone jest tylko to, co prawo wyraźnie przewiduje" (por. P.Dobosz [w:] Paweł Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 158). W szczególności zadania własne obejmują sprawy: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz (art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.). Z kolei przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. zawiera normę zadaniową, a zatem nie może stanowić podstawy do wyprowadzania z niej kompetencji do nakładania obowiązków na adresatów działań administracji. Jak trafnie wskazał WSA w Krakowie w wyroku z [...] października 2012 r. sygn. II SA/Kr 780/12 normy zadaniowe skierowane są do organów administracji publicznej, a nie do adresatów ich działań. Tak, jak z norm kompetencyjnych wynikają kompetencje organów administracji rozumiane jako określone możności działania, tak z norm zadaniowych wynika pojęciowo odrębna kategoria zadań tych organów, czyli ich obowiązków. Oznacza to, że tak jak normy kompetencyjne nie mogą być źródłem obowiązków organów administracji, tak z norm zadaniowych nie mogą wynikać kompetencje tych organów, a co za tym idzie zadania organów administracji publicznej nie mogą być źródłami ich kompetencji. Normy zadaniowe w przeciwieństwie do norm kompetencyjnych nie mają charakteru upoważniającego, gdyż z określenia zadań nie wynika automatycznie zdolność do podejmowania określonych działań (zob. K. Defecińska: Spory o właściwość organu administracji publicznej, Warszawa 2000, s. 8, T. Rabska: Prawny mechanizm kierowania gospodarką, Wrocław-Warszawa-Kraków 1990, s. 110, W. Góralczyk: Zasada kompetencyjności w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s. 41).

Z opisanych powyżej przyczyn w ocenie Sądu, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem konieczne stało się stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. orzekł w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty te składa się suma wpisu od skargi ([...] zł), wpisu od skargi kasacyjnej ([...] zł), kosztów zastępstwa procesowego w wys. [...] zł stanowiących 75% stawki minimalnej i [...] zł opłaty od pełnomocnictwa.