Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 390/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2008-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51, art. 71 ust. 1 pkt 2 . art. 71 ust. 3, art. 81c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U.UE.L 2002 nr 273 poz 1 art. 2 ust. 1 pkt a, art,4, art. 5, art. 6, art. 18
law: Rozporządzenie (WE) NR 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiające przepisy sanitarne dotyczące   produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi
article: art. 2 pkt. 6, art. 5 ust. 3
journal: Dz.U. 1999 nr 66 poz 752
law: Obwieszczenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz o Inspekcji Weterynaryjnej.

SENTENCJA

II SA/Po 390/08 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 03 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik /spr/ Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Protokolant st. sek. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2008 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...), Nr (...) w przedmiocie nakazania wykonania określonych czynności; I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ś. z dnia (...) znak (...), II. Określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. /-/A. Łaskarzewska /-/E. Podrazik /-/ B. Drzazga


UZASADNIENIE

Pismem z dnia (...) 2004 r. Starosta Ś. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. o sprawdzenie, czy przy lokalizacji na terenie Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w Z. (dalej RSP) zakładu utylizacji ubocznych produktów zwierzęcych oraz produkcji mączki keratynowej nie zostały naruszone przepisy budowlane, w szczególności czy wymienione obiekty są użytkowane zgodnie z przeznaczeniem, czy wymagane było uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu lub decyzji wyrażającej zgodę na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Równocześnie Starosta wskazał, iż powyższa działalność wykonywana na terenie należącym do RSP jest prowadzona przez Przedsiębiorstwo "A" M. P. z siedzibą w M., w oparciu o decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ś. z dnia (...) 2004 r.

Zawiadomieniem z dnia (...) 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną i Przedsiębiorstwo "A" o kontroli przedmiotowej nieruchomości w celu sprawdzenia utrzymania i sposobu użytkowania istniejących obiektów budowlanych.

Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu (...) 2005 r., inspektorzy PINB stwierdzili, iż przedmiotowy zakład do 1996 r. był wykorzystywany do produkcji przetworów mięsno – warzywnych. W momencie dokonania kontroli był on użytkowany do przetwarzania odpadów – materiałów niejadalnych kat. 3 (krew i pierze), pochodzących z uboju drobiu, na mączkę keratynową. Zarówno RSP jak i "A", będący użytkownikiem przedmiotowego obiektu od (...) 2002 r., nie posiadali pozwolenia na zmianę sposobu jego użytkowania.

Zawiadomieniem z dnia (...) 2005 r. PINB w Ś. powiadomił Przedsiębiorstwo "A" o wszczęciu postępowania w sprawie prowadzonej w budynku dawnej przetwórni mięsno-warzywnej w N. działalności polegającej na przetwarzaniu krwi i pierza, pochodzących z uboju drobiu, na mączkę keratynową.

Pismami z dnia 07 lutego 2005 r. PINB w Ś. zwrócił się do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. Delegatura w L., Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w Ś. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ś. o rozstrzygnięcie, w oparciu o art. 106 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) czy w wyniku prowadzonej przez "A" w obiekcie w N. działalności, polegającej na przetwórstwie krwi i pierza z uboju drobiu na mączkę keratynową, doszło do zmiany warunków ochrony środowiska, warunków bezpieczeństwa pożarowego obiektu lub zmiany warunków higienicznych i zdrowotnych, w stosunku do uprzednio prowadzonej działalności, polegającej na przetwórstwie mięsno-warzywnym.

Postanowieniem z dnia (...) 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. zawiesił, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa, postępowanie w sprawie prowadzonej przez "A" działalności do czasu rozstrzygnięcia, przez właściwe organy, czy zmiana rodzaju produkcji wpłynęła na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, higieniczno – sanitarnego oraz ochrony środowiska.

Pismem z dnia (...) 2005 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ś. powiadomił PINB, że obiekt zlokalizowany w N. pozostawał w rejestrze zakładów systematycznie kontrolowanych przez komórkę higieny pracy inspektoratu. Organ sanitarny nie został powiadomiony o zmianie podmiotu administrującego przedmiotowym obiektem.

Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w Ś. postanowieniem z dnia (...) 2005 r. stwierdził, iż warunki bezpieczeństwa pożarowego, w rozumieniu art. 71 ust. 2, pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nie uległy zmianie.

Pismem z dnia (...) 2005 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. Delegatura w L. poinformował PINB, że "A" zostało zobowiązane do przedłożenia przeglądu ekologicznego odnośnie oddziaływania na środowisko instalacji do przerobu pierza i krwi. Jednocześnie organ ochrony środowiska wskazał, iż rozstrzygnięcie zagadnienia zmiany warunków ochrony środowiska na terenie zakładu w N. może zostać dokonane dopiero po określeniu warunków ochrony środowiska istniejących przed zmianą użytkowania przedmiotowego obiektu.

W dniu (...) 2007 r. Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w P. Delegatura w L., w piśmie skierowanym do Starostwa Powiatowego w Ś. i przesłanym do wiadomości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ś. , stwierdził, że Delegatura nie może udzielić wiążącej odpowiedzi w sprawie rozstrzygnięcia czy uruchomienie zakładu przerobu pierza i krwi w N. wymagało decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania z powodu braku informacji co do korzystania ze środowiska przez poprzedniego użytkownika, tj. przetwórnię mięsno-warzywną. Odpowiedzi takiej nie dostarczył przegląd ekologiczny. Jednocześnie WIOŚ wyraził stanowisko, iż obecnie funkcjonująca instalacja do przerobu odpadów poubojowych jest instalacją do odzysku odpadów, stanowi obiekt odmienny niż pierwotny obiekt gospodarczy, nastawiony na wytworzenie odmiennego produktu, w innych warunkach technologicznych i technicznych, w ślad za czym idzie odrębne od pierwotnego korzystanie ze środowiska, w szczególności poprzez produkowanie znacznej ilości substancji odorowych. Organ wskazał również na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. w sprawie rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 254, poz. 2573 ze zm.), które zaliczyło instalację związaną z odzyskiem lub z unieszkodliwianiem odpadów do przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane. Inspektorat Ochrony Środowiska wskazał również, że dla eksploatacji przedmiotowej instalacji nie jest wymagane pozwolenie na korzystanie ze środowiska.

Postanowieniem z dnia (...) 2007 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. podjął zawieszone postępowanie w sprawie prowadzonej, przez przedsiębiorstwo "A" z siedzibą w M., działalności polegającej na przetwarzaniu krwi i pierza w budynku zlokalizowanym w N. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że pismo WIOŚ w P. Oddział w K. z dnia (...) 2007 r. wyjaśniło wcześniejsze wątpliwości dotyczące zmiany oddziaływania instalacji na środowisko, co spowodowało konieczność dalszego prowadzenia postępowania.

Decyzją z dnia (...) 2007 r., nr (...), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. , na podstawie art. 51 ust. 1 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2004 r., Nr 93, poz. 888) nakazał Przedsiębiorstwu "A" M. P. z siedzibą w M.:

• uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowanie terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektów dzierżawionych przez przedsiębiorstwo "A" położonych N. na działkach nr ewidencji geod. (...) należących do Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej N., oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia,

• sporządzenie dokumentacji projektowej uwzględniającej obowiązki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innych uzyskanych w toku postępowania decyzji organów administracji publicznej,

• wykonanie robót wynikających z projektu budowlanego

w terminie 3 miesięcy od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Zdaniem organu nadzoru budowlanego w przedmiotowym zakładzie doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zmianę warunków ochrony środowiska, co spowodowało konieczność prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Jednocześnie z uwagi na fakt, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła, zdaniem organu, przed wejściem w życie nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 16 kwietnia 2004 r. należało zastosować przepisy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie wskazanej powyżej nowelizacji, a więc przed dniem 31 maja 2004 r. Stąd możliwe stało się wydanie przez PINB decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, przed zmianą sposobu użytkowania obiektu, wynikała wprost z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który, zdaniem PINB, znalazł zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Zdaniem organu I instancji zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego na przedmiotowej działce, zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkowała koniecznością otrzymania decyzji o warunkach zabudowy. PINB podkreślił, że działalność polegająca na przetwórstwie krwi i pierza stanowi działalność związaną z odzyskiem lub unieszkodliwianiem odpadów, a więc stanowi przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W takim wypadku zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska przed zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego nastąpić powinno było wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Organ podkreślił, iż legalizując samowolną zmianę sposobu użytkowania nie może samodzielnie rozstrzygać kwestii związanych z ochroną środowiska i jego wymogów, stąd nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji. Organ I instancji podkreślił, iż w aktualnym stanie faktycznym nie może wyczerpująco określić wszystkich czynności, jakie muszą być wykonane, by doprowadzić obiekt do stanu legalności.

Od decyzji powyższej odwołanie wniósł M. P., właściciel Przedsiębiorstwa "A". Zdaniem odwołującego decyzja PINB z dnia (...) 2007 r. błędnie przyjęła, że zmiana produkcji z przetwórstwa mięsno – warzywnego na przetwórstwo produktów ubocznych tj. krwi i pierza stanowiła zmianę sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu art. 71 ustawy Prawo budowlane. Ponadto podkreślono, że działalność wykonywana przez "A" w zakładzie w N. nie stanowiła działalności polegającej na odzysku odpadów, w związku z czym błędne było powołanie się przez organ I instancji na przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. Powołując się na decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ś., pełnomocnik strony wskazał, że działalność wykonywana w N. polega na przetwórstwie produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nie przeznaczonych do spożycia przez ludzi, a nie na odzysku odpadów. Ponadto organ administracji nie prowadził, zdaniem odwołującego się, rzetelnego postępowania administracyjnego w sprawie zakładu w N. oraz nie odniósł się do złożonego w dniu 17 marca 2003 r. przez Rolniczą Spółdzielnię Produkcyjną oraz "A" wniosku o wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania budynku przetwórni warzywno – mięsnej znajdującej się na terenie RSP w N. .

Decyzją z dnia (...) 2008 r., nr (...),Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w P.:

- uchylił zaskarżoną decyzję PINB z dnia (...) 2007 r. w części dotyczącej podstawy prawnej oraz w części pierwszej w brzmieniu "uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy o zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektów dzierżawionych przez Przedsiębiorstwo "A" (...),decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia" i na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane orzekł o obowiązku uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektów dzierżawionych przez Przedsiębiorstwo "A" położonych w N. , należących do RSP N.,

- w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W opinii organu II instancji w przedmiotowej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, dokonanej przed dniem 31 maja 2004 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Tym samym organ I instancji prawidłowo nakazał, na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, wykonanie określonych czynności zmierzających do doprowadzenia samowolnie dokonanej zmiany sposobu użytkowania do stanu zgodnego z prawem. W opinii organu odwoławczego prawidłowo został określony obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy oraz sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Decyzja o warunkach zabudowy określa czy proponowany sposób użytkowania obiektu budowlanego jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest ona punktem wyjścia do przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, w decyzji takiej powinna zostać także zamieszczona informacja o tym, czy inwestor musi uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Organ podkreślił, iż konieczność sporządzenia projektu budowlanego istnieje właśnie w przypadku wykonania robót budowlanych prowadzących do zmiany sposobu użytkowania obiektów przetwórni mięsno-warzywnej na zakład utylizacji ubocznych produktów zwierzęcych, tj. w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. P., właściciel Przedsiębiorstwa "A", domagając się jej uchylenia. Decyzji organu II instancji zarzucił błędne przyjęcie, że do przedmiotowego obiektu zlokalizowanego w N. znajdują zastosowanie przepisy dotyczące "uzyskania zezwolenia budowlanego" oraz, że instalacja zlokalizowana w powyższym obiekcie budowlanym podlega przepisom Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2004 r. i stanowi instalację mogącą znacząco oddziaływać na środowisko. Skarżący podtrzymał, iż postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku było prowadzone przez PINB pomimo wniesienia w dniu (...) 2003 r. wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku przetwórni warzywno – mięsnej znajdującej się w N. W skardze podtrzymano również zarzuty, że zmiana przedmiotu działalności wykonywanej w przedmiotowym zakładzie nie wpłynęła na zmianę warunków bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotnych, higieniczno – sanitarnych, ochrony środowiska bądź wielkości lub układu obciążeń, co spowodowało, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu w rozumieniu ustawy Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę WINB w P. podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na zarzuty w niej podniesione.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Na wstępie stwierdzić należy, iż zgromadzony dotychczas materiał dowodowy wskazuje, że w 2003 lub 2004 r. w obiekcie budowlanym (hali produkcyjnej) znajdującym się w N. – będącym własnością Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej, a na podstawie umowy z dnia (...) 2002 r. dzierżawionym w części przez skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo "A" – rozpoczęto działalność polegającą na przetwórstwie niejadalnych produktów zwierzęcych – krwi i pierza pochodzących z uboju drobiu, na mączkę keratynową. Wymieniona hala produkcyjna została wybudowana na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w P. z dnia (...) 1988 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego budowy przetwórni mięsno-warzywnej i co najmniej do 1996 r. taką działalność w obiekcie tym prowadzono. Podjęcie w przedmiotowym obiekcie działalności polegającej na przetwórstwie krwi i pierza zwierzęcego na mączkę keratynową nie zostało poprzedzone uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Rozważyć należy, czy opisana zmiana przedmiotu działalności stanowiła zmianę sposobu użytkowania budynku w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a więc czy w obiekcie budowlanym podjęto działalność zmieniającą warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, oraz czy zasadnym było prowadzenie postępowania legalizacyjnego dla samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu.

Zgodnie z zatwierdzoną decyzją z dnia (...) 1988 r. dokumentacją techniczną "Plan realizacyjny zagospodarowania terenu rozbudowy gospodarstwa N. dla RSP N. o przetwórnię warzywno-mięsną i magazyn opakowań", część "Opis techniczny do planu realizacyjnego zagospodarowania terenu rozbudowy gospodarstwa N.", w przedmiotowym obiekcie funkcjonować miały linie technologiczne dla przetworów owocowych (kompoty), przetworów warzywnych (ogórki konserwowe, pieczarki pasteryzowane, koncentrat pomidorowy), przetworów mięsno-warzywnych oraz przetworów mięsnych i wędlin (m.in. pasztety, kiełbasy, podroby w rosole). Wymieniona przetwórnia przeznaczona była więc do produkcji typowych artykułów spożywczych przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Obecnie działalność wykonywana przez Przedsiębiorstwo "A" w N. polega na przetwórstwie ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego, tj. krwi i pierza z uboju drobiu, na mączkę keratynową, stanowiącą składnik pasz zwierzęcych. Podkreślić należy, iż wymienione krew i pierze stanowią niejadalne produkty zwierzęce w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 24 kwietnia 1997 r. o zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt, badaniu zwierząt rzeźnych i mięsa oraz Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 66 poz. 752 ze zm.), zaś zgodnie z art. 5 ust. 3 wymienionej ustawy prowadzenie działalności polegającej na przetwarzaniu i wykorzystywaniu niejadalnych produktów zwierzęcych, jak również działalność polegająca na wytwarzaniu środków żywienia zwierząt oraz obrotu tymi środkami wymaga spełnienia warunków lokalizacyjnych, technicznych, sanitarnych, technologicznych i organizacyjnych zabezpieczających przed zagrożeniem epizootycznym lub epidemicznym i zapewniających właściwą jakość zdrowotną towarów. Nie ulega najmniejszej wątpliwości, że rozpoczęcie działalności polegającej na przetwórstwie krwi i pierza, będących niejadalnym produktem zwierzęcym, a więc nieprzeznaczonym do spożycia przez ludzi produktem pochodzącym od zwierząt lub ze zwierząt, wymagało spełnienia określonych warunków weterynaryjnych.

Podkreślenia wymaga, że krew i pierze stanowią, zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt a) Rozporządzenia nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 03 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE L 273 z 10 października 2002, str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 37, str. 92), produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego, a więc m.in. części zwierząt lub produkty pochodzenia zwierzęcego, określone w art. 4, 5 i 6 powyższego rozporządzenia nie przeznaczone do spożycia przez ludzi. Zgodnie z art. 6 ust. 1 powyższego rozporządzenia, krew i pierze stanowią surowiec kategorii 3. Jednocześnie, w myśl art. 18 Rozporządzenia nr 1774/2002, zakłady przetwórcze zajmujące się wytwórstwem karmy dla zwierząt domowych i zakładów technicznych muszą zostać zatwierdzone przez właściwe władze. Podkreślenia wymaga, iż okoliczność, że krew i pierze stanowią produkt uboczny pochodzenia zwierzęcego została wskazana przez skarżącego. Stąd bezspornym pozostaje, że rozpoczęcie działalność polegającej na przetwórstwie krwi i pierza i produkcji mączki keratynowej, wykorzystywanej w produkcji paszy dla zwierząt, musiało zostać poprzedzone decyzją właściwego organu sanitarnego. W przedmiotowe sprawie decyzja powyższa została wydana przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ś. w dniu (...) 2004 r., potwierdzając tym samym zmianę warunków sanitarnych w przedmiotowym zakładzie i spełnienie wymagań określonych w Rozporządzeniu nr 1774/2002.

W ocenie Sądu uznać należy, iż opisana zmiana charakteru prowadzonej działalności przesądza, zarówno w świetle ustawodawstwa polskiego jak i europejskiego, iż doszło do zmiany warunków sanitarnych prowadzonej w zakładzie w N. działalności. Podkreślić należy, że dla oceny, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego należy porównać obecny sposób jego użytkowania ze sposobem określonym w decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie wypełniona została więc przesłanka określona w art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego poprzez podjęcie działalności zmieniającej warunki higieniczno – sanitarne jego użytkowania. Nie ulega bowiem najmniejszej wątpliwości, że podjęcie działalności polegającej na przetwórstwie krwi i pierza wymaga spełnienia odmiennych warunków zdrowotnych i higieniczno-sanitarnych niż prowadzenie działalności polegającej na produkcji spożywczych przetworów mięsno-warzywnych, co stanowiło – zgodnie z opisem technicznych do planu realizacyjnego zagospodarowania terenu rozbudowy gospodarstwa w N. – pierwotną działalność wykonywaną przez RSP. Organy nadzoru budowlanego prawidłowo więc ustaliły, iż w niniejszej sprawie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego i prowadziły postępowania legalizacyjne w ramach art. 71 ustawy Prawo budowlane.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż on i Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w (...) 2003 r. złożyli wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania budynku przetwórni mięsno-warzywnej, podkreślić trzeba, że decyzja zezwalająca na zmianę sposobu użytkowania obiektu nie została wydana. Skarżący okoliczności tej nie kwestionował, co więcej sam powoływał się jedynie na złożenie wniosku, a nie na fakt wydania decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania. W tej sytuacji dokonana zmiana sposobu użytkowania była samowolna i konieczne było wszczęcie i prowadzenie właściwego postępowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego.

Prowadząc przedmiotowe postępowanie organu nadzoru budowlanego obu instancji nie wyjaśniły jednak wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz w wadliwy sposób zastosowały przepis art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane.

Zarówno organ odwoławczy, jak i organ I instancji nie wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego. Organy obu instancji zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.05.2004 r., jednak w uzasadnieniach decyzji brak jest jednoznacznych ustaleń organów, kiedy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu, żaden z organów nie wyjaśnił również na jakich dowodach oparł ustalenia co do daty zmiany sposobu użytkowania. Podkreślić należy, iż zgromadzony dotychczas materiał dowodowy jest w tym zakresie niespójny i fragmentaryczny. Jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącego S. P. złożonego do protokołu kontroli Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska Delegatura w L. z dnia (...) 2004 r. działalność polegającą na przetwórstwie krwi i pierza została rozpoczęta w dniu (...) 2004 r. Na ten okres czasu wskazują także protokół z próbnego rozruchu destruktora, sporządzony przez Powiatowego Inspektora Weterynarii w Ś. w dniu (...) 2004 r. oraz decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w Ś. z dnia (...) 2004 r., zezwalająca na uruchomienie produkcji. Jednocześnie skarżący dzierżawił część przedmiotowego obiektu budowlanego od RSP od (...) 2002 r., w (...) 2003 wspólnie ze Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną wystąpił o wydanie decyzji o pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania przetwórni mięsno-warzywnej na zakład produkcji mączki z pierza, już podczas kontroli WIOŚ w dniu (...) 2003 r. stwierdzono zainstalowanie, w przedmiotowym zakładzie, linii przeróbki pierza, której jednak, w momencie kontroli, nie eksploatowano. Dodatkowo wskazać należy na wyjaśnienia uczestnika postępowania R. W. złożone podczas trwania rozprawy przed sądem administracyjnym w dniu 14 listopada 2008 r., który stwierdził, iż działalność związana z produkcją mączki była prowadzona jeszcze przed rokiem 2004 r. wspólnie przez skarżącego i RSP, po protestach ludności Spółdzielnia miała jakoby poinformować Starostwo o zaprzestaniu tej działalności.

Dokładne określenie momentu początkowego rozpoczęcia działalności polegającej na przetwórstwie krwi i pierza ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania przepisów ustawy Prawo budowlane i określenia podstawy prawnej, na jakiej opiera się prowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie z uwagi na przepis art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane. Z uwagi na brak dostatecznych ustaleń organów nadzoru budowlanego odnośnie daty dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego zastosowanie przez te organy przepisów ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.05.2004 r. uznać trzeba za całkowicie dowolne.

Jako podstawę prawną nałożonych na skarżącego obowiązków organ I instancji podał przepis art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zaś organ odwoławczy sprecyzował tę podstawę wskazując na art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – w brzmieniu obowiązującym do dnia 31.05.2004 r. Przywołany przepis art. 51 ust. 1 ustawy prawo budowlane w ustępie 1 pkt 2 stanowił, iż organ administracji publicznej może nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez zobowiązanie strony do sporządzenia i dostarczenia odpowiedniej dokumentacji nie można doprowadzić robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego. (Prawo budowlane. Komentarz. pod redakcja Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 539 i nast.). Stąd na podstawie powyższego artykułu organy administracji są uprawnione wyłącznie do nałożenia obowiązków polegających na wykonaniu czynności faktycznych, naprawiających ewentualne odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych i pozwalających bądź na wznowienie robót, bądź na ubieganie się o pozwolenie na użytkowanie obiektu już wykończonego.

Zaskarżona decyzja z dnia (...) 2008 r. nałożyła na skarżącego, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania obiektów dzierżawionych oraz utrzymała obowiązki nałożone przez PINB decyzją z dnia (...) 2007 r., tj. obowiązek sporządzenie dokumentacji projektowej uwzględniającej obowiązki wynikające z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innych uzyskanych w toku postępowania decyzji organów administracji publicznej oraz wykonania robót wynikających z projektu budowlanego. Tak sformułowany zakres obowiązków nałożonych na skarżącego nie odpowiada treści art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem sprowadza się on do nałożenia obowiązku dostarczenia przez skarżącego wymienionych w decyzji dokumentów (decyzji o warunkach zabudowy, projektu budowlanego), a także obowiązku wykonania nieokreślonych robót budowlanych, których konieczność i zakres nie są pewne.

Podkreślić należy, iż w toku postępowania legalizującego samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego organy administracji zobowiązane są w pierwszej kolejności zbadać czy zmieniony sposób użytkowania obiektu nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. czy jest zgodny z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu z warunkami decyzji o warunkach zabudowy. Badanie zgodności inwestycji (zmienionego sposobu użytkowania obiektu) z decyzją o warunkach zabudowy poprzedzać musi wydanie decyzji z art. 51 ust. 1 w zw. z art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane – brak zgodności oznacza bowiem niemożliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem i skutkuje koniecznością przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu. Z tych względów również obowiązek przedłożenia przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy winien zostać nałożony przed wydaniem decyzji z art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a podstawę jego żądania stanowi przepis art. 81c ust. 1 pkt 1 wymienionej ustawy.

Zauważyć też trzeba, iż w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego obu instancji zobowiązały skarżącego do przedstawienia decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji, gdy nie wyjaśniono, czy na terenie, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy zakład obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co stanowiło naruszenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślić należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy może mieć miejsce wyłącznie w przypadku stwierdzenia braku powyższego planu miejscowego. Zgodnie ze znajdującym się w aktach sprawy "Raportem oddziaływania na środowisko zakładu produkcji mączki keratynowej w N. " z dnia (...) 2004 r. teren pod lokalizację inwestycji był przeznaczony na aktywizację gospodarczą. Organy nadzoru budowlanego nie zwróciły się jednak do właściwego organu administracji publicznej w celu wyjaśnienia, czy dla terenu, na którym znajduje się zakład, aktualnie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto decyzjami organów obu instancji został nałożony na skarżącego obowiązek dostarczenia dokumentacji projektowej dla zakładu w N. (projektu budowlanego). Jak wskazano wyżej podstawą do nałożenia takiego obowiązku nie mógł być przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Nałożenie takiego obowiązku przewidywał ustęp 1 pkt 3 przepisu art. 51. Stanowił on jednak o możliwości nałożenia obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie przepis powyższy mógłby znaleźć zastosowanie jedynie w sytuacji, gdyby samowolna zmiana sposobu użytkowania związana była z wykonaniem robót budowlanych. Z dotychczas zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika jednak, aby roboty takie były wykonane. Zgodnie z treścią notatki służbowej sporządzonej przez PINB w Ś. w dniu (...) 2005 r. na terenie zakładu w N. nie stwierdzono samowoli budowlanej. Okoliczność ta została potwierdzona przez PINB w postanowieniach z dnia (...) 2005 r. o zawieszeniu postępowania i z dnia (...) 2007 r. o podjęciu zawieszonego postępowania, gdzie stwierdzono, iż przeprowadzona kontrola nie wykazała wykonania przez użytkownika obiektu robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Brak jednoznacznego stwierdzenia, że w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania obiektu wykonano roboty budowlane podważa zasadność nałożonego na skarżącego obowiązku dostarczenia dokumentacji projektowej. Również obowiązek "wykonania robót wynikających z projektu budowlanego" w sytuacji braku jasnego wskazania o jakie roboty chodzi, nie znajduje oparcia w okolicznościach faktycznych sprawy. Sąd podkreśla, że obowiązki nałożone na podmiot muszą być każdorazowo określone w sposób ścisły, nie mogą zaś być sformułowane w formie ogólnych nakazów bez sprecyzowanie ich treści.

Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) 2007 r. wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności poprzez wadliwe zastosowanie art. 51 ustawy Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów postępowania, a więc art. 7 i 77 kpa – poprzez brak ustaleń, kiedy doszło do zmiany sposobu użytkowania zakładu w N. , czy dla przedmiotowego terenu obowiązują postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy na terenie zakładu wykonane zostały roboty budowlane – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymienione wyżej decyzje należało więc uchylić.

Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru budowlanego powinien w pierwszej kolejności prawidłowo określić moment zmiany sposobu użytkowania obiektu w N., następnie zaś, w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie zmiany użytkowania, przeprowadzić postępowanie legalizacyjne, w sposób odpowiadający naczelnym zasadom postępowania administracyjnego, a więc w oparciu o wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia (...) 2007 r.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 wymienionej ustawy.

O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/ B. Drzazga /-/ E.Podrazik /-/ A. Łaskarzewska