Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 896/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust 2 pkt 5 a i art. 27 ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 października 2009 r. nr XXXVII/508/2009 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 12 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 10 marca 2010 r. Wojewoda Śląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XXXVII/508/2009 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wilkoszyn, Jeziorki, Cezarówka Górna i Koźmin" w Jaworznie jako niezgodnej z art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz.717 ze zm.). Przytaczając treść przepisu art. 15 ust. 2 i ust. 3 wymienionej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ nadzoru wskazał, iż obligatoryjnym elementem każdego planu jest określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości (art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy). Powyższe wymogi precyzuje § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587). W ocenie organu nadzoru w przedmiotowej uchwale zasady te nie zostały ustalone, co stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a to zgodnie z art. 28 ust. 1 wymienianej ustawy powoduje nieważność planu w całości. Następnie Wojewoda podniósł, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego powinny się znaleźć wiążące regulacje odnoszące się do sposobu zagospodarowania terenu objętego postanowieniami planu, natomiast kwestionowana uchwała określa jedynie dopuszczalne przeznaczenie terenów, bez określenia ich przeznaczenia podstawowego. Tym samym została ona pozbawiona swej podstawowej funkcji, jaką jest kształtowanie i porządkowanie przestrzenne terenu objętego planem zagospodarowania przestrzennego. Kolejny zarzut organ nadzoru dotyczył niespełnienia wymogu wynikającego z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315). W myśl przywołanych przepisów w miejscowym planie określa się m.in. szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, tj. ograniczenia w użytkowaniu terenów położonych w strefie sanitarnej od cmentarza. Odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych powinna wynosić co najmniej 150 m, wyjątkowo może być zmniejszona do 50 m. Tymczasem w § 12 ust. 8 uchwały "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu" zapisano, iż pola grzebalne nie mogą być zlokalizowanie bliżej niż 50 m od granicy terenów mieszkalnych. Wojewoda podkreślił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zaopiniował pozytywnie przedłożony projekt z uwzględnieniem pewnych warunków, które jednak nie zostały spełnione, w szczególności nie zachowano strefy sanitarnej cmentarza. W przyjętym projekcie tymczasem całkowicie tę strefę zlikwidowano, wprowadzając w odległości 50 m od granic cmentarza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co sprzeczne jest z przywołanym na wstępie § 3 rozporządzenia, a tym samym stanowi istotne naruszenie prawa.

W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Rady Miejskiej w Jaworznie pełnomocnik, wniósł o jej oddalenie wskazując, że z treści ustawy wynika i jest oczywiste, że plan miejscowy powinien zawierać elementy obligatoryjne opisane w ustawie "o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń". Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi pełnomocnik wskazał, iż w zakresie nie ustalenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości poprzez określenie parametrów działek, to jako iż plan dotyczy terenu zurbanizowanego, taka regulacja jest zbędna. Ani bowiem ład przestrzenny, ani interesy właścicieli, ani interesy Gminy Jaworzno nie doznają żadnego uszczerbku wskutek dopuszczenia dowolnych podziałów nieruchomości przy zachowaniu ustanowionych parlamentów zabudowy. W stosunku do zarzutu braku określenia w uchwale podstawowego przeznaczenia terenów, przy określeniu jedynie przeznaczenia dopuszczalnego pełnomocnik wskazał, iż ani ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani rozporządzenie wykonawcze nie posługują się pojęciem "przeznaczenie podstawowe". Dodatkowo wyjaśnił, iż zapisem § 5 ust. 1 uchwały sprecyzowano, iż "wszystkie ustalenia dotyczące każdego z wyróżnionych w planie przeznaczeń terenów są w całości zawarte w pojedynczym paragrafie, którego tytuł określa rodzaj tego przeznaczenia", wyjaśnia to także legenda rysunku planu. Odnosząc się natomiast do całkowitej likwidacji strefy sanitarnej cmentarza i zlokalizowanie w niej zabudowy mieszkaniowej, pełnomocnik podniósł, iż akt prawa miejscowego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stoi poniżej prawa powszechnego, czyli ustaw i aktów do nich wykonawczych. Stąd strefa ochrony sanitarnej cmentarza ustanowiona mocą przywołanego w skardze rozporządzenia wykonawczego obowiązuje niezależnie od postanowień planu. Zaskarżona uchwała nie likwiduje strefy ochrony cmentarza. Dotyczy ona jedynie zabudowy mieszkaniowej, ujęć wody i usług wrażliwych z punktu widzenia zagrożeń epidemiologicznych. Zarzut ten w istocie odnosi się więc jedynie do mieszkalnictwa jednorodzinnego (MN04), w stosunku do których tworzenie takiej strefy jest zbędne. Dodał, że plan uwzględnia wynikającą z przytoczonych przepisów konieczność ochrony terenów zabudowy mieszkaniowej, wprowadzając "dopuszczalny zasięg pól grzebalnych", oznaczony w sposób wyraźny na rysunku planu. W ocenie Rady Miejskiej w Jaworznie wprowadzenie w tym planie kolejnego oznaczenia – "strefa ochronna cmentarza" zaciemniłoby jedynie treść rysunku planu, podczas gdy w rzeczywistości, przy istnieniu przepisu odrębnego, zabieg taki jest niepotrzebny. W tym względzie autor planu uznał, że właściwe i racjonalne jest wskazanie w granicach jednorodnej własności terenu gminnego funkcji cmentarza z perspektywiczną rezerwą (także innych związanych z nim funkcji), jednocześnie z wykluczeniem lokalizowania pól grzebalnych w odległości mniejszej niż 50 m od "naturalnej kontynuacji" zabudowy w ciągu ulicy Wilkoszyn – Gwardii Ludowej.

W piśmie z dnia 17 lutego 2011 r. Wojewoda Śląski podtrzymując dotychczasową skargę i zawartą w niej argumentację dodatkowo uzupełnił ją o dwa nowe zarzuty. Wskazując po pierwsze na zapis art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podniósł, iż załącznik w postaci rysunku planu sporządzony został w skali 1:5000, pomimo, iż nie zaistniały warunki uzasadniające zastosowanie mapy w takiej właśnie skali, a wymaganą jest mapa w skali 1:1000. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - sygn. akt II OSK 871/10, stwierdził, iż uchybienie polegające na sporządzeniu rysunku mapy planu w niedozwolonej skali stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości. Drugi zarzut dotyczył uchwalenia zaskarżonego planu miejscowy z istotnym naruszeniem procedury sporządzania planu, a w szczególności przepisu art. 20 ust. 1 ustawy w zakresie trybu rozpatrzenia wniesionych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu nadzoru, rada nie może ograniczyć się do rozpatrzenia "listy uwag" nieuwzględnionych przez organ sporządzający projekt planu, ale musi się zapoznać z ich treścią oraz poddać głosowaniu poszczególne uwagi z listy. Rozpatrzenie uwag powinno być zatem czynnością odrębną od uchwalenia planu i poprzedzającą jego uchwalenie. Natomiast z dołączonego do akt sprawy protokołu z obrad Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 września 2009 r. wynika, że uwagi złożone do projektu w ogóle nie były przedmiotem obrad i nie były badane przez Radę, a głosowanie na projektem uchwały Nr XXXVII/508/2009 Rady Miejskiej w Jaworznie z dnia 29 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wilkoszyn, Jeziorki, Cezarówka Górna i Koźmin" w Jaworznie odbyło się bez jakiejkolwiek dyskusji nad uwagami. Stąd też należy przyjąć, że uwagi do projektu planu nie były rozpatrywane ani pojedynczo, ani nawet jako całość. W końcowej części pisma Wojewoda Śląski wskazał także na przepisy planu, w których wprowadzono zalecenia (§ 7 ust. 2 pkt 3, § 8 ust. 7 pkt 1, § 9 ust. 4 pkt 1 czy §12 ust. 2 pkt 3 lit a uchwały) i podkreślił, iż taki zapis jest niedopuszczalny w akcie prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnik Gminy Jaworzno wyjaśnił, iż zarzut wykonania planu w skali innej niż dopuszczona ustawą jest oparty na nierzetelnym rozpoznaniu sprawy. Plan został wykonany w skali 1:1000, w zgodności z art. 16 ust. 1 ustawy. Podniósł, iż w dobie cyfrowych technik tworzenia map i planów skala jest odzwierciedleniem szczegółowości pomiaru geodezyjnego i ma znaczenie jako wyróżnik określonej kategorii dokładności. Gmina Miasta Jaworzno posiada pełne pokrycie powierzchni mapami w skali 1:500 i 1:1000. Są to mapy zasadnicze, których powiększenie lub pomniejszenie nie zmienia ich zawartości. Do akt sprawy został dołączony wydruk rysunku planu w skali 1:5000, który pozwolił objąć całą problematykę planu na jednym arkuszu, gdyż wydruk w skali 1:1000 miałby bardzo duże rozmiary (4,8m x 6,0m). Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury uchwalania planu, w szczególności art. 20 ust. 1 ustawy także uznał, iż nie znajduje on poparcia w materiałach sprawy. Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę miała pełną informację o nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Jaworzna uwagach. Dokument ten jako załącznik do projektu planu został dostarczony radnym z dwutygodniowym wyprzedzeniem, a nadto był przedmiotem szczegółowego rozpatrywania na komisji Rady Miejskiej, rekomendującej uchwalenie planu. Dokument ten zawiera szczegółowe i kompletne informacje dotyczące uwag do projektu planu i stąd zarzut, iż nie były one znane radzie nie jest uzasadniony. Następnie odnosząc się do zarzutu niedopuszczalnych zapisów w planie, pełnomocnik stwierdził, iż organ nadzoru nie wskazał na czym polegać ma owa niedopuszczalność. Dodał, że przywołane zalecenia są potrzebne planowi do tego, aby działania podmiotów uczynić "statycznymi" w swej masie, bez konieczności wprowadzania np. zakazu.

Wyrokiem z dnia 21 marca 2011 r. sygn. akt II SA/GL 392/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględniając skargę Wojewody Śląskiego i stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Sąd I instancji podniósł, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy sporządza się w skali 1:1000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Z kolei z treści art. 20 ust. 1 zdanie drugie ww. ustawy wynika, iż uchwalony przez radę gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego składa się z części tekstowej planu, którą stanowi teść uchwały oraz z załączników, które stanowią część graficzną oraz wymagane rozstrzygnięcia (np. rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu). Zgodnie zaś z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zawartym w nim § 2 słowniczkiem, przez projekt rysunku planu miejscowego należy rozumieć projekt części graficznej, który mocą § 5 sporządza się w formie rysunku kopii mapy, o której mowa w zacytowanym powyżej art. 16 ust. 1 ustawy, zawierającej obszar objęty projektem planu wraz z jego niezbędnym otoczeniem. Z kolei § 7 rozporządzenia informuje co powinien zawierać projekt rysunku planu w tym m.in. wyrys ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z oznaczeniem obszaru objętego projektem planu, a także określenie skali projektu rysunku planu miejscowego w formie liczbowej i liniowej. Dodatkowe wymaganie w tym zakresie zawiera § 8 stanowiąc, iż projekt rysunku planu sporządza się w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wyłożenia go do publicznego wglądu, sporządzenia jego kopii, a także ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Zgodnie z § 2 pkt 4 poprzez projekt planu miejscowego należy rozumieć projekt tekstu i projekt rysunku planu miejscowego, który na mocy art. 17 pkt 10 zostaje wyłożony do publicznego wglądu wraz z dodatkowymi, szczegółowo wymienionymi dokumentami.

Analizując powyższe przepisy Sąd wywiódł, iż niezbędne jest sporządzenie i przygotowanie załącznika do uchwalanego planu miejscowego w skali 1:1000. Sporządzenie zatem planu miejscowego w skali 1:5000 stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a posiadanie kopii cyfrowych map nie zmniejsza tego naruszenia. Wskazane zapisy ustawy odnoszą się bowiem do kopii urzędowych map zasadniczych albo map katastralnych gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, umożliwiających ich wyłożenie do publicznego wglądu, a zatem możliwość zapoznania się z taką mapą przez ogół społeczeństwa zamieszkującego dany teren objęty planem.

Sąd uznał za uzasadniony także zarzut odnoszący się do § 12 ust. 8 uchwały - cmentarz oznaczony symbolem ZC, który określa szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu stanowiąc, iż "pola grzebalne nie mogą być lokalizowane bliżej niż 50 m od granicy terenów mieszkaniowych". Taki zapis, zdaniem Sądu, nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół cmentarza wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Z treści § 3 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że zasadą jest, iż minimalna odległość od wskazanych wyżej obiektów powinna wynosić co najmniej 150 m, a jedynie w sytuacji wyjątkowej, gdy teren w granicach od 50 do 150 m od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone, dopuszczalne jest zmniejszenie minimalnej odległości do 50 m. Przy czym, zgodnie z § 7, powyższego nie stosuje się do cmentarzy już istniejących, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza. Dodatkowo Sąd zauważył, że ustalenia planu nie są zgodne z ustaleniami studium. W studium teren oznaczony symbolem ZC jest mniejszy, ponadto o ile w studium teren ten w żadnym miejscu nie graniczy z terenami oznaczonymi symbolem MN – zabudowa mieszkaniowa, przylegając jedynie do terenów rolnych – RP, o tyle w planie teren ten od strony południowej i północnej graniczy bezpośrednio z terenami oznaczonymi symbolem MN (od północy MN04, a od południa MN06). Powyższe oznacza po pierwsze - sprzeczność w tym zakresie planu ze studium, co już jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZC, po drugie zaś oznacza konieczność dokładnego rozważenia i uwzględnienia w treści planu § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia, czyli wyznaczenia strefy sanitarnej cmentarza.

Wskazując na powyższe Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała narusza wymogi wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 25 sierpnia 1959 r., przez co doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w zakresie obejmującym teren oznaczony symbolem ZC – dodatkowo do sprzeczności z ustaleniami obowiązującego Studium.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zgłoszonych przez skarżącego Sąd ten stwierdził, że w istocie można uznać, iż Rada Miejska w Jaworznie naruszyła obowiązujące standardy przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego, posługując się terminem "dopuszczalne" czy "zakazane", jednak uchybienia tego rodzaju nie mogły wpłynąć na merytoryczną zawartość planu miejscowego i stąd nie mogą być one oceniane jako naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (brak oznaczenia przeznaczenia terenów). Sąd nie podzielił w tym zakresie zarzutu, iż w tekście planu nie ustalono wprost przeznaczenia podstawowego, sam bowiem organ nadzoru stwierdza, iż wynika ono z tytułu każdego zawartego w tekście uchwały pojedynczego paragrafu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd pierwszej instancji nie podzielił poglądu, zgodnie z którym plan miejscowy powinien zawsze zawierać szczegółowe ustalenia dotyczące zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Ustalenia dotyczące parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości organ uchwałodawczy gminy zamieszcza bowiem obowiązkowo jedynie dla obszarów, które w planie miejscowym zostały przewidziane do scalenia i podziałów.

Oceniając zgłoszony w piśmie procesowym z dnia 17 lutego 2011 r. zarzut naruszenia procedury planistycznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż nie mógł on odnieść skutku, gdyż przedstawione uwagi do projektu planu zostały przez Radę Miejską rozpatrzone i ocenione. Wprawdzie brzmienie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, iż uchwalenie planu powinno nastąpić z jednoczesnym rozstrzygnięciem w sprawie uwag, to jednak nie można czynić zarzutu, iż uwagi te zostały rozpatrzone czynnością odrębną, na wcześniejszym posiedzeniu Rady, zwłaszcza, że do kontrolowanej uchwały w sprawie planu został dołączony załącznik nr 2 "Rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego "Wilkoszyn, Jeziorki, Cezarówka Górna i Koźmin" w Jaworznie nieuwzględnionych i uwzględnionych w części przez Prezydenta Miasta Jaworzna". W załączniku tym przedstawiono m.in. dokładny wykaz uwag, ich treść i podjęte rozstrzygnięcia, z których wynika, że nie uwzględniono żadnej z uwag, której nie uwzględnił uprzednio Prezydent Miasta.

Wskazując na powyższe Sąd I instancji uwzględnił skargę orzekając o nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska w Jaworznie, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwe zastosowanie w szczególności w zakresie interpretacji zapisów rysunku planu, będącego załącznikiem nr 1 do uchwały nr XXXVII/508/2009 Rady Miejskiej Jaworzna z dnia 29 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wilkoszyn, Jeziorki, Cezarówka Górna i Koźmin" w Jaworznie,

2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Wilkoszn, Jeziorki, Cezarówka Górna i Koźmin" w Jaworznie doszło do istotnego naruszenia przepisów szczególnych, tj. ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych,

3. naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz uchwały nr XLIV/520/2005 Rady Miejskiej Jaworzna z dnia 30 sierpnia 2005 r. w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzna w zakresie w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "Wilkoszyn, Jeziorki, Cezarówka Górna i Koźmin" w Jaworznie doszło do określenia przeznaczenia terenu niezgodnie z ustaleniami Studium.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, ewentualnie na zasadzie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1422/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Sąd II instancji uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 28 ust.1 w zw. z art.16 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie, w szczególności w zakresie rysunku planu, będącego załącznikiem nr 1 do uchwały nr XXXVII/508/2009 Rady Miejskiej Jaworzna z dnia 29 października 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wilkoszyn, Jeziorki, Cezarówka, Górna i Koźmin" w Jaworznie. Z dokumentów planistycznych i wyjaśnień Rady, także z uzasadnienia skargi kasacyjnej, wynika iż miejscowy plan został sporządzony na mapie zasadniczej we właściwej skali. Zdaniem Sądu skarżący słusznie podnosi, że czym innym jest sporządzenie planu na kopii mapy zasadniczej we właściwej skali a czym innym jest skala wydruków. Dokonując oceny prawidłowości skali planu nie można pomijać nowych cyfrowych technik tworzenia planów i zmian wprowadzonych przepisami znowelizowanej ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz.1287 ze zm.) i ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr 76, poz.489). Rozważenie tych kwestii może prowadzić do stwierdzenia nieważności tylko niektórych postanowień planu, o co wnosi się m.in. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Odnosząc się do dwóch kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego t.j. art. 28 ust. 1 w związku z art. 15 ust.2 pkt 9 u.p.z.p. poprzez uznanie, że doszło do naruszenia przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2011 r. Nr 118, poz.687) i rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315) oraz, że doszło do niezgodności pomiędzy zapisami planu a postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Jaworzno, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za nieuzasadnione. Sąd II Instancji wskazał, że ani ustawa o cmentarzach, ani wskazane rozporządzenie nie posługują się pojęciem "pól grzebalnych" dla obliczania wielkości strefy sanitarnej wokół cmentarza. Ustawa konsekwentnie posługuje się pojęciem "cmentarza" i "terenu cmentarnego", a rozporządzenie określając wielkości strefy sanitarnej wskazuje, że określone odległości należy liczyć od cmentarza, a nie od "pól grzebalnych" których usytuowanie, w miarę korzystania z cmentarza, może się zmieniać. Zdaniem Sądu dla oceny postanowień planu w tym zakresie nie ma znaczenia to, że grunty wokół cmentarza, oznaczone jako cmentarz, są gruntami gminnymi i gmina ma zamiar wykorzystać je w przyszłości w sposób niesprzeczny z ustawą o cmentarzach, zachowując odpowiednią strefę sanitarną od "pól grzebalnych". Sąd wskazał na treść art. 4 ustawy o cmentarzach, zgodnie z którym cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Wielkość obszaru w planie miejscowym przeznaczonego na cmentarz pozostaje w sprzeczności z postanowieniami Studium, przeznaczającymi na cmentarz mniejszy obszar. Ustawa o cmentarzach nie daje podstaw do obejmowania oznaczeniem "cmentarz" terenów, które mają być przeznaczone na inne cele i nieuwzględniania szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów. W ocenie Sądu II Instancji nieuzasadnione jest stanowisko skarżącego, gdy powołuje się on na brak nakazu uwzględniania w planie wszystkich uwarunkowań wynikających z przepisów odrębnych. Przy opracowywaniu i uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gmina nie może dokonywać selekcji tych przepisów i uwzględniać te, które w danym momencie "pasują" do przyjmowanego sposobu zagospodarowania przestrzeni, a inne pomijać bądź dokonywać ich nieuprawnionej, rozszerzającej, celowościowej wykładni. Władza publiczna ma obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa, a te granice są węższe, gdy akt prawa miejscowego ma kształtować sposób korzystania z własności nieruchomości. Innymi słowy, władztwo planistyczne gminy to władztwo w granicach wyznaczonych przepisami prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej miał usprawiedliwione podstawy, a wskazane naruszenie miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W toku ponownego rozpoznania sprawy na rozprawie w dniu 23 stycznia 2012 r. toczącej się przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach pełnomocnik strony skarżącej wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w szczególności wskazywał na błędne jego zdaniem sporządzenie rysunku planu w skali 1:5000, zamiast w skali 1:1000, oraz na dotknięty nieważnością zapis dla jednostki ZC i sąsiadujących z nią MN04 i MN06 jako niezgodny ze studium. W odpowiedzi przedstawiciel organu oświadczył, że na sesjach Rady radni uchwalając plan dysponowali kolorowym rysunkiem planu złożonym Wojewodzie, który oznaczony jest skalą 1:5000 i w takiej skali został wydrukowany. Sam rysunek planu zastał sporządzony na podkładzie mapy zasadniczej w skali 1:1000, co stanowi następstwo rozwijających się technik cyfrowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ponownie rozpatrując sprawę zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie wskazane w niej zarzuty okazały się usprawiedliwione. W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji, ponieważ stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego rozpoznania nie uległ zmianie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach związany jest oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1422/11 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej w dalszej treści uzasadnienia ustawą, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej.

Przechodząc do szczegółowego ustosunkowania się do podniesionych w skardze i w piśmie z dnia 17 lutego 2011 r. zarzutów w pierwszej kolejności należy podzielić krytyczne stanowisko organu nadzoru dotyczące § 12 ust. 8 przedmiotowej uchwały. Wskazany zapis nie uwzględnia ograniczeń w użytkowaniu terenów wokół cmentarza wynikających z rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze. Dodatkowo wielkość obszaru przeznaczonego na cmentarz pozostaje w sprzeczności z postanowieniami studium, które przeznaczały na cmentarz mniejszy obszar. Na powyższą niezgodność wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2011 r. W studium teren oznaczony symbolem ZC jest mniejszy i nie graniczy z terenami zabudowy mieszkaniowej oznaczonymi symbolem MN, natomiast w planie teren ten od strony południowej i północnej graniczy bezpośrednio z terenami oznaczonymi symbolem MN (od północy MN04, a od południa MN06). Powyższe oznacza sprzeczność w tym zakresie planu ze studium, co jest podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały w zakresie terenu oznaczonego symbolem ZC. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 i pkt 9 oraz art. 20 ust. 1 ustawy.

Należy także zgodzić się z organem nadzoru, że wprowadzenie do treści planu zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami czy też zasadami, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy było niedopuszczalne ( § 7 ust. 2 pkt 3, § 8 ust. 7 pkt 1, § 9 ust. 4 pkt 1 czy § 12 ust. 2 pkt 3 lit a uchwały). Podkreślić bowiem należy, że plan miejscowy jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), stąd też normatywna treść zawartych w nim przepisów musi być jednoznaczna i nie może pozwalać na ich różną interpretację. W ocenie Sądu tego rodzaju uchybienie nie ma jednak charakteru na tyle istotnego, aby stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy, poprzez sporządzenie miejscowego planu w skali 1:1000, zamiast jak wymaga tego wskazany przepis w skali 1:5000, przede wszystkim należy wskazać na stanowisko jakie w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 października 2011 r. W ocenie Sądu II instancji z dokumentów planistycznych i wyjaśnień Rady wynika, że miejscowy plan został sporządzony na mapie zasadniczej we właściwej skali. Dodatkowo Sąd ten wskazał na konieczność rozróżnienia sporządzenia planu na kopii mapy zasadniczej we właściwej skali, oraz skali wydruków, a także uwzględnienia nowych cyfrowych technik tworzenia planów i zmian wprowadzonych przepisami znowelizowanej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geologiczne i kartograficzne ( Dz. U. z 2010 r. nr 193, poz. 1287 ze zm. ) i ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej ( Dz. U. nr 76, poz. 489). Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy ze wskazanym przepisem plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5.000. Treść tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że powyższe wymagania dotyczą skali wydruków planu. Odmienne stanowisko byłoby nieracjonalne, gdyż wiązałoby się z koniecznością sporządzania wydruków planu o bardzo dużych rozmiarach. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu, że zawarte w art. 16 ustawy pojęcie "sporządza" należy rozumieć jako konieczność uwzględnienia w planie treści mapy zasadniczej. Granice terenów, których przeznaczenie jest objęte planem, muszą być wyznaczane w oparciu o przebieg granic zawartych w treści mapy zasadniczej. Wykonanie dokumentu planistycznego we właściwej dokładności zapewnia mapa zasadnicza prowadzona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjno- Kartograficznej w skali 1:1000. W świetle powyższych rozważań oraz wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że przedmiotowy plan został sporządzony na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, w zgodności z art. 16 ust. 1 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) przez brak określenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Zdaniem Sądu art. 15 ust. 2 ustawy stanowi normę o charakterze ius cognes, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie. W związku powyższym nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy przez nieokreślenie dla terenów określonych w §§ 7 – 14 i § 16 planu szczegółowych parametrów działek (szerokości frontów lub ich powierzchni) podlegających podziałowi i scalaniu. Należy bowiem stwierdzić, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie jest bezwzględny w odniesieniu do wszystkich terenów objętych planem miejscowym, a jedynie dla obszarów, które w planie miejscowym zostały przewidziane do scalenia i podziałów. Plan miejscowy powinien zawierać obligatoryjne ustalenia, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, jeśli w terenie powstają okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. O ile natomiast stan faktyczny na obszarze objętym planem nie daje podstaw do zamieszczenia w nim ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2, to ich brak w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. Z. Niewiadomski : Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2008, s. 154 i nast. oraz wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2011 r. sygn. akt II SA/GL 67/11).

Odnosząc się do kolejnego zarzut organu nadzoru dotyczącego braku określenia w uchwale podstawowego przeznaczenia terenu, co w ocenie organu pozbawia akt funkcji kształtowania i porządkowania terenu, wskazać przyjdzie, że wymagania zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego reguluje rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), które ustala m.in. wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń tekstu. W świetle § 4 pkt 1 cyt. rozp. ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów powinny zawierać określenie przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad ich zagospodarowania, a także symbol literowy i numer wyróżniający go spośród innych terenów. Nie ma więc mowy o przeznaczeniu podstawowym i uzupełniającym. Natomiast określenie nakazów, zakazów, dopuszczeń i ograniczeń w zagospodarowaniu terenu, dotyczy zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego (§ 4 pkt 2 rozp.) oraz wymagań wynikających z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (§ 4 pkt 5), a także sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania (§ 4 pkt 10) oraz terenów rekreacyjno-wypoczynkowych i imprez masowych (§ 4 pkt 12). Niewątpliwie zatem Rada Miejska w Jaworznie naruszyła obowiązujące standardy przy zapisywaniu ustaleń tekstu planu miejscowego, posługując się terminem "dopuszczalne", gdy idzie o przeznaczenie terenów, a w niektórych wypadkach – "zakazane", to jednak uchybienia tego rodzaju w ocenie Sądu nie wpłynęły na merytoryczną zawartość planu miejscowego i w związku z tym nie mogą być one oceniane jako naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy (brak określenia przeznaczenia terenów).

Brak jest także przesłanek do podzielenia zarzutu Wojewody dotyczącego naruszenia przez Radę Miejska w Jaworznie procedury planistycznej w zakresie trybu rozpatrzenia wniesionych uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego. Zarzut ten należy uznać za nieuzasadniony zwłaszcza wobec dołączonego do przedmiotowej uchwały załącznika nr 2 "rozstrzygnięcia w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Wilkszyn, Jeziorki, Cezarówka Górna i Koźmin" w Jaworznie nieuwzględnionych i uwzględnionych w części przez Prezydenta Miasta Jaworzna". Dokument ten był początkowo załącznikiem do projektu przedmiotowej uchwały i jako taki był przedstawiony radnym i był rozpatrywany na komisji Rady Miejskiej.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak

w sentencji.

-----------------------

13