Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1560/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 490/21 w sprawie ze skargi S.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2021r. sygn. akt II SA/Ol 490/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr Rep. 998/ŚR/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu na rzecz skarżącej S;Ł. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu, zaskarżając wyrok w całości.

Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie zarzucono wydanie wyroku z naruszeniem prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

1. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zm. Dz. U. z 2018 r., poz. 730), polegającą na przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie istniały podstawy do procedowania w sprawie ustalenia S.Ł. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego mimo posiadania przez osobę sprawującą opiekę prawa do świadczenia emerytalnego z ZUS;

2. art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020r., poz. 111, zm. Dz. U. z 2018 r., poz. 730), polegającą na przyjęciu, że wyżej wskazany przepis ma zastosowanie w sprawie (tj. wbrew jego literalnemu brzmieniu);

Skarżące kasacyjnie Kolegium zarzuciło również naruszenie przepisów prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111, zm. Dz. U. z 2018 r., poz. 730), poprzez nieuzasadnione uwzględnienie skargi S.Ł. w sytuacji, w której decyzja organu odwoławczego nie narusza wyżej wskazywanych przepisów prawa materialnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 - dalej zwanej "K.p.a."), polegające na uwzględnieniu skargi w sytuacji, w której organ odwoławczy nie miał podstaw do informowania Strony o okolicznościach faktycznych i prawnych związanych z możliwym zawieszeniem prawa do emerytury -jako nie mających wpływu na ustalenie praw i obowiązków Strony będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 ustawy wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 2 ustawy - zrzeczono się rozprawy - wnioskując o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlega uwzględnieniu, albowiem mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Zasadny jest zarzut błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r., choć z innych powodów, niż wskazane w skardze kasacyjnej.

Co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, dotyczące wykładni tego przepisu i przedstawiony przez Sąd I instancji sposób rozwiązania problemu zależności pomiędzy uprawnieniem do świadczenia pielęgnacyjnego i uprawnieniem do świadczenia emerytalno-rentowego, przychylając się tym samym do stanowiska wyrażonego w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 11 sierpnia 2020r. sygn. akt I OSK 764/20, polegającego na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela te poglądy, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Pogląd, że dyrektywy funkcjonalne i systemowe mogą prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej nawet w tych sytuacjach, gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów jednoznacznych jest obecnie dominujący w nauce prawa i orzecznictwie (por. np. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 8/09, M. Zirk-Sadowski: Wykładnia w prawie administracyjnym, System Prawa Administracyjnego. Tom 4 s. 204 i nast., M. Gutowski, P. Kardas: Wykładnia i stosowanie prawa w procesie opartym na Konstytucji. Warszawa 2017 s. 275 i nast. oraz powołana w tych publikacjach literatura i orzecznictwo). Jasność przepisów może zależeć od wielu czynników i zmieniać się w czasie, a przepis jasny może okazać się wątpliwy w związku z wprowadzeniem nowych przepisów, czy istotnej zmiany sytuacji społecznej czy ekonomicznej, mimo że jego brzmienie nie uległo żadnej zmianie (L. Morawski: Wykładnia prawa w orzecznictwie sądów. Komentarz. Toruń 2002 s. 65). Dlatego przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Przy wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Sąd I instancji pominął jednak, że zawiera on przesłanki negatywne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobom sprawującym opiekę, a zatem dotyczy takich osób, które równolegle spełniają przesłanki pozytywne przyznania tego świadczenia (czyli mogłyby je otrzymać, gdyby nie zaistniała przesłanka negatywna). Na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r,. zawieszenie pobierania emerytury przez opiekuna osoby niepełnosprawnej będzie zatem relewantne, jeżeli osoba ta w efekcie będzie mogła wykazać, że spełnia konieczne przesłanki pozytywne. W przeciwnym wypadku wskazywanie na procesową konieczność zapewnienia stronie możliwości skorzystania z tej możliwości mija się z celem, albowiem nie mogłoby doprowadzić do przyznania świadczenia.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest zarówno sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, jak i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Trafnie dostrzegając potrzebę uwzględnienia w procesie wykładni argumentów systemowych, mimo przytoczenia brzmienia art. 17 ust. 1 u.ś.r., Sąd I instancji całkowicie pominął ten przepis w procesie interpretacji. Tymczasem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może mieć zastosowanie do osób spełniających warunki pozytywne uzyskania prawa do świadczenia. Świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem wyłącznie z tytułu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Spełnienie tych przesłanek pozytywnych jest warunkiem koniecznym. Świadczenie ma na celu dostarczać środków utrzymania tym opiekunom osób niepełnosprawnych, którzy z powodu sprawowanej opieki nie mogą pracować i samodzielnie zdobywać środków utrzymania. Jak zauważa się w piśmiennictwie, "istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania" (zob. B. Chludziński [w:] Świadczenia rodzinne. Komentarz, red. P. Rączka, Warszawa 2021, art. 17).

Jedną z koniecznych przesłanek pozytywnych przyznania świadczenia jest zatem niepodejmowanie lub rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki. Rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wobec tego nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły (B. Chludziński [w:] Świadczenia..., op. cit. oraz zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2019 r., I OSK 940/19 i wyrok NSA z 21 kwietnia 2022 r., I OSK 1332/21). Wyeliminowanie negatywnej przesłanki, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez rezygnację z pobierania świadczenia emerytalnego, nie przesądza o spełnieniu przesłanek pozytywnych, związanych w szczególności z rezygnacją z zatrudnienia lub podejmowania zatrudnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 2022 r., sygn. akt I OSK 868/21). Wybór świadczenia, o jakim mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r. dotyczy sytuacji, gdy ma miejsce zbieg uprawnień, zatem przesłanki uzasadniające przyznanie każdego z konkurencyjnych uprawnień powinny być spełnione, w tym świadczenia pielęgnacyjnego.

Zasadność rozważonego zarzutu nie uzasadnia jednak uwzględnienia skargi kasacyjnej, albowiem mimo częściowo błędnej argumentacji w tym zakresie, wyrok odpowiada prawu. Sąd I instancji zasadnie jako podstawę uwzględnienia skargi zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Wykładnia prawa materialnego, przez określenie relewantnych dla sprawy przesłanek, określa zakres koniecznych w sprawie ustaleń faktycznych.

W rozpoznawanej sprawie, co wynika z akt administracyjnych, wnioskodawczyni, urodzona w 1952 r. pobiera emeryturę, przy czym nie zostało ustalone od kiedy to świadczenie zostało jej przyznane. W aktach znajdują się jedynie decyzje dotyczące waloryzacji przyznanej emerytury. Natomiast niepełnosprawność jej męża, którym się opiekuje, zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, datuje się od 2 lutego 2015 r. Przy prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. okoliczności te powinny zostać uznane za wymagające rozważenia i oceny z punktu widzenia przesłanek nabycia prawa do świadczenia.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. Organy nie tylko zaniechały wskazania stronie na możliwości zawieszenia prawa do emerytury, ale co istotniejsze i mające uprzednie znaczenie, nie rozważyły, czy skarżąca w ogóle spełnia przesłankę pozytywną rezygnacji z zatrudnienia, co stanowi o braku ustalenia istotnej dla sprawy okoliczności faktycznej. Ocen tych Sąd I instancji nie mógł dokonać we własnym zakresie. W tej sytuacji, niezalenie od podanego uzasadnienia, prawidłowe było uchylenie przez Sąd I instancji wydanych w sprawie decyzji ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zawieszenie prawa do emerytury może usuwać negatywną przesłankę nabycia świadczenia z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie stanowi jednak automatycznie potwierdzenia stwierdzenia przesłanek pozytywnych, te muszą zostać ustalone uprzednio.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a i art. 27 ust. 5. Rozpoznając ponownie sprawę organy uwzględnią stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że w pierwszej kolejności ocenią, zgodnie z kodeksowymi zasadami oceny dowodów, spełnienie przez skarżącą przesłanek pozytywnych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w razie ich potwierdzenia, w następnej kolejności umożliwią stronie dokonanie wyboru świadczeń przez wskazanie na możliwości zawieszenia pobierania emerytury.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało sporządzone z uwzględnieniem przepisu art. 193 in fine p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.