Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1271/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1 i ust. 4, art. 18 ust. 5 lit a, art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 61, art. 75, art. 24par. 1 pkt 1 i pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 18 ust. 5 lit. a, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 2.9 pkt 1 załącznika do ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] o nałożeniu na A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kary pieniężnej w kwocie 5 000 złotych.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] grudnia 2010 r. w [...] w [...]kontroli drogowej poddano pojazd marki [...]o numerze rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem – [...], na żądanie funkcjonariuszy okazał do kontroli prawo jazdy, dowód rejestracyjny wraz z polisą OC, badania wymagane ustawą o transporcie drogowym, książkę kasy rejestrującej, wydruk z tej kasy, identyfikator, wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. W toku prowadzonych czynności ustalono, iż w kontrolowanym pojeździe zamontowana została kasa fiskalna typu [...] firmy [...] podłączona do taksometru fiskalnego marki [...]. Powyższe potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz protokół kontroli nr [...]. Ponadto, przesłuchano w charakterze świadka kierującego pojazdem (kierowca odmówił składania wyjaśnień).

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. organ zawiadomił spółkę o wszczęciu wobec niej z urzędu, postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowy. W treści pisma strona poinformowana została o wynikającej z art. 10 § 1 kpa możliwości wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz prawie zgłoszenia żądań. Jednocześnie wezwano spółkę do zajęcia stanowiska, co do przeprowadzonych dowodów.

W wykonaniu wezwania, pismem z dnia [...] grudnia 2010 r., spółka stanowczo zaprzeczyła wszelkim twierdzeniom organu dotyczącym rzekomego naruszenia przez nią przepisów ustawy o transporcie drogowym. W treści pisma podniosła, iż w jej ocenie, organ nie udowodnił wykonywania przez stronę przewozu okazjonalnego osób, gdyż w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba poza kierowcą. Zarzuciła organowi również niezgodne z prawem dokonanie zabezpieczenia raportu fiskalnego.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 5 000 złotych. Uzasadniając nałożenie kary organ przywołał treść art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym, wskazując jednocześnie, iż stwierdzone w trakcie kontroli oraz poparte dowodami naruszenia w pełni wypełniają dyspozycję wspomnianego przepisu i jako takie dają podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych.

Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia w całości oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Odpierając argumenty organu, strona podniosła, iż w jej ocenie, rozstrzygniecie oparte zostało na dowolnej ocenie materiału dowodowego, z którego w żaden sposób nie wynika, aby w imieniu skarżącej, w dniu przeprowadzonej kontroli wykonywano przewóz okazjonalny osób oraz aby skarżąca naruszyła zakaz określony w art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym. Ponadto, postępowanie administracyjne o nałożenie kary pieniężnej przeprowadzono z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego.

Uzasadniając wniosek o wstrzymanie zaskarżonej decyzji, skarżąca wskazała, iż w jej ocenie, wyegzekwowanie kwoty 5 000 złotych od przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą, stanowi znaczną szkodę w rozumieniu art. 135 kpa, bowiem pociąga za sobą brak możliwości uregulowania bieżących zobowiązań finansowych firmy.

Kwestionując dowody zgromadzane w sprawie, skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja sporządzona i podpisana została przez inspektora, który wcześniej przeprowadził kontrolę drogową oraz sporządził i podpisał protokół kontroli, który był podstawą wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Wskazując na treść art. 24 § 1 ust. 4 kpa zaznaczyła, iż w jej ocenie inspektor, który przeprowadzał kontrole drogową jest świadkiem kontroli, a zatem winien zostać wyłączony z urzędu od udziału w sprawie w tym od sporządzenia i podpisania decyzji administracyjnej. Zdaniem skarżącej osoba, która przeprowadziła kontrolę, nie jest osobą bezstronną w rozumieniu art. 24 § 3 kpa, albowiem wyrabia sobie przekonanie dotyczące naruszenia, w oparciu o swoje spostrzeżenia dokonane w toku kontroli, a nie w oparciu o przekonania wynikające ze wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego. Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, decyzja organu I instancji, obciążona jest wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 ust. 7 kpa, jak również narusza art. 7, art. 8 oraz art. 11 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, wydanego na podstawie art. 89 ust. 2 – 4 ustawy o transporcie drogowym, skarżąca podniosła, iż podstawą wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym są stwierdzone w toku kontroli i zamieszczone w protokole naruszenia uzasadniające nałożenie kary. Nawiązując do treści art. 75 ww. ustawy określającego zakres, w jakim mogą być wykorzystane wyniki kontroli do formułowania wniosków o wszczęcie postępowania, skarżąca wskazała, iż w jej ocenie, przepis § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia jest niezgodny z art. 75 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wykracza poza ustawowe umocowanie wynikające zarówno z ww. przepisów, jak i z art. 89 ust. 5 ustawy.

W dalszej części odwołania, skarżąca zarzuciła organowi dokonanie błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania art. 18 ust. 5, art. 92 ust. 1 i 4 w zw. z art. 93 ustawy o transporcie drogowym polegające na niepopartym dowodami ustaleniu, iż w chwili kontroli skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny osób. Zdaniem strony przewóz okazjonalny może polegać wyłącznie na przewozie osób, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół kontroli nie potwierdzał by w pojeździe znajdowała się inna osoba niż kierowca. Ponadto, w ocenie strony, z faktu zaewidencjonowania przychodu z tytułu wykonania usługi nie wynika, że polegała ona na przewozie osób. Skarżąca zaznaczyła, iż wykonuje usługi polegające na przewozie przesyłek małogabarytowych oraz, że okazana do kontroli licencja na krajowy transport drogowy nie zawiera ograniczeń w zakresie wykonywania przewozów w krajowym transporcie drogowym, o których mowa w art. 4 pkt 7, 9 – 12 ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca podkreśliła również, iż dowód z przesłuchania świadka-kierowcy został przeprowadzony z naruszeniem art. 73 ust. 1 pkt. 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, bowiem kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącą - co potwierdza art. 70 ust. 4 ustawy, jak również § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. W ocenie skarżącej, dopuszczenie jako dowodu w sprawie zeznań świadka/kierowcy na okoliczność rodzaju oraz samego faktu wykonywania na rzecz skarżącej usługi przewozu naruszało art. 75 § 1 zd. pierwsze w zw. z art. 6 kpa. Również zabezpieczenie paragonu fiskalnego jako dowodu w sprawie naruszało art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Ustalenie przesłanki przewozu okazjonalnego za pomocą dowodu sprzecznego z prawem uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy organowi I instancji celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżąca zakwestionowała również pominięcie przez organ wniosków dowodowych strony oraz przyjęcia odpowiedzialności skarżącej. W ocenie skarżącej, z dowodów, których przeprowadzenia zażądała ewidentnie wynikają okoliczności, które zaprzeczają zasadności nałożenia na stronę kary administracyjnej a ich przeprowadzenie należy uznać za niezbędne z punktu widzenia zasad określonych w art. 7 kpa, art. 77 §1 kpa, art. 85 kpa oraz art. 80 kpa.

Skarżąca podniosła również, iż wbrew twierdzeniom organu w kontrolowanym pojeździe zamontowany był drogomierz a nie taksometr.

Skarżąca poddała również pod wątpliwość zgodność konstytucyjną art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym uznając, iż ww. przepisy zostały sformułowane niezgodnie z zasadami rzetelnej legislacji, jak również budzą zastrzeżenia co do ich zgodności z prawem europejskim.

Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości, Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, iż wbrew twierdzeniom strony, materiał dowodowy został zebrany w sposób należyty i wystarczający dla potwierdzenia, iż stwierdzone w trakcie kontroli naruszenie dawało podstawę do wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych.

Odpierając zarzuty skarżącej organ odwołał się do treści art. 24 § 1 pkt 4 kpa, podkreślił, iż czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli drogowej nie powodują zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego pomiędzy kontrolującym a kontrolowanym. Kontrola drogowa obrazuje jedynie stan faktyczny zastany w określonej chwili. W ocenie organu, nałożenie kary pieniężnej na skarżącą nie miało żadnego wpływu na prawa i obowiązki inspektora. Kontrolujący inspektor nie składał zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał żadnej opinii jako biegły, nie dokonywał żadnych czynności w imieniu skarżącej, dlatego też nie zaistniały podstawy do wyłączenia inspektora, który przeprowadził kontrolę, od udziału w sprawie. Zdaniem organu przyjęcie argumentacji strony skarżącej, podniesionej w odwołaniu kwestionowałoby bezstronność każdej czynności wykonanej przez pracownika z upoważnienia organu.

Organ odwoławczy odrzucił stanowisko skarżącej spółki, zgodnie z którym organ nie może wykorzystywać wyników kontroli, tj. protokołu kontroli do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym. Organ zauważył, iż specyfika postępowania kontrolnego, którego przedmiotem jest kontrola przestrzegania przepisów transportowych polega na tym, że zasadnicza część czynności odbywa się na drodze, co skutkuje oparciem się przez organy administracji na dowodach zgromadzonych w trakcie kontroli drogowej. Powoływany przez stronę art. 75 ustawy o transporcie drogowym, nie wskazuje zamkniętego katalogu czynności, do których wykorzystane mogą być wyniki kontroli. Przepis ten wskazuje natomiast, że poczynione ustalenia mogą być wykorzystane w działalności innych służb niż Inspekcja Transportu Drogowego. Analiza pozostałych przepisów ustawy o transporcie drogowym nie pozostawia wątpliwości, co do możliwości wykorzystania wyników kontroli do nałożenia na przedsiębiorcę wykonującego przewóz kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie organu odwoławczego, przyjęcie argumentacji skarżącej spółki doprowadziłoby do absurdalnej sytuacji, w której uprawniony do przeprowadzenia kontroli nie miałby możliwości wykorzystania jej wyników. Rozwiązanie takie byłoby sprzeczne z celem ustanowionych przepisów.

Odwołując się do definicji działalności gospodarczej zawartej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155 poz. 1095 ze zm.) organ odwoławczy uznał, że strona skarżąca wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób, mimo że w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. W ocenie organu do uznania, iż podmiot wykonuje działalność gospodarczą nie jest konieczne faktyczne wykonanie usługi. Wystarcza sam fakt, iż jest ona oferowana i możliwa do realizacji. Organ podkreślił, iż w trakcie kontroli kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, co świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki, celem wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły podanej działalności. Odnośnie przymiotu zarobkowości, organ odwoławczy wskazał, iż każda działalność gospodarcza ukierunkowana jest na osiągnięcie zysku, ale jego brak nie świadczy o tym, że przedsiębiorca działalności takiej nie wykonuje. W ocenie organu, argument strony, że w pojeździe nie znajdowała się poza kierowcą żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu nie może stanowić o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. Oczekiwanie na klienta w przypadku przewozu osób jest normalną sytuacją, którą należy uznać za formę działalności ukierunkowanej na osiągnięcie zysku.

Wskazując na treść art. 80 kpa, organ odwoławczy uznał, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza wykonywanie przez skarżącego zarobkowego przewozu osób. Za chybiony organ uznał również zarzut niezgodnego z prawem uzyskania dowodu w postaci wydruku z kasy fiskalnej. Wskazując na treść art. 55 ust. 1 pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, podkreślił, iż inspektor wykonujący zadania ma prawo do żądania od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienie wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli. Organ podkreślił, iż okazany paragon nie był kontrolowany pod względem prawno – podatkowym, a zatem kwestionowanie uzyskanego w toku kontroli dowodu jako niezgodnego z przysługującym organowi prawem jest niezasadne.

Za chybiony organ uznał również argument strony dotyczący niezgodnego z przepisami przesłuchania w charakterze świadka, zamiast strony, kierowcy zatrzymanego pojazdu. Wskazując na treść art. 70 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym, organ odwoławczy zauważył, że przez kontrolowanego należy rozumieć nie tylko kierowcę, ale również przedsiębiorcę lub inny podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem. W przypadku tożsamości podmiotów, tj. kontrolowanego oraz strony zasadne jest przesłuchanie kontrolowanego w charakterze strony. W rozpatrywanej sprawie kierowca nie był stroną postępowania dlatego też został przesłuchany w charakterze świadka, a jak wynika z protokołu przesłuchania odmówił złożenia wyjaśnień.

Organ odwoławczy, nie podzielił ponadto twierdzeń strony dotyczących zainstalowania w pojeździe drogomierza a nie taksometru. Odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 911/08, organ odwoławczy podkreślił, iż drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoznacznym z taksometrem.

Wskazując na treść art. 78 § 2 kpa, organ odwoławczy odrzucił jako niezasadny zarzut strony dotyczący niezgodnego z prawem nieuwzględnienia przez organ I instancji wniosków dowodowych strony składanych w toku postępowania. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności, co do których miały być przeprowadzone dowody, wnioskowane przez stronę, zostały już wcześniej udowodnione. Formułując wniosek o przesłuchanie w charakterze świadka pasażerów pojazdu strona skarżąca nie wskazała ich danych, co uniemożliwiło pozytywne rozpatrzenie wniosku.

Organ zgodził się z twierdzeniem strony, iż okazana do kontroli licencja na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób uprawnia (po uzyskaniu odpowiedniego zezwolenia) do wykonywania przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego. Skarżąca jednak nie dostrzegła art. 18b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym do przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym używane są wyłącznie autobusy odpowiadające wymaganym ze względu na rodzaj przewozu warunkom technicznym oraz odpowiadające definicji z art. 2 pkt 41 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 908 ze zm.), według której autobus to pojazd samochodowy przeznaczony konstrukcyjnie do przewozu więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Zatrzymany do kontroli pojazd nie był autobusem w rozumieniu wyżej cytowanego przepisu. Podobne argumenty organ odniósł do sugestii skarżącej, że zatrzymanym pojazdem mógł być wykonywany przewóz regularny specjalny, który zgodnie z jego definicją zawartą w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym jest wyodrębnioną formą przewozu regularnego. Zastosowanie do niego ma zatem również art. 18b ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Organ odwoławczy odrzucił jako nietrafny zarzut, że skontrolowanym pojazdem mógł być wykonywany przewóz kabotażowy lub przewóz okazjonalny w międzynarodowym transporcie drogowym. Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ odwoławczy nie stwierdził również, aby strona skarżąca wykonywała przewóz wahadłowy w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym.

Mając na uwadze argumenty skarżącej dotyczące niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy z art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP, organ podkreślił, że organy Inspekcji Transportu Drogowego nie są organami powołanymi do badania zgodności obowiązujących przepisów prawa z ustawą zasadniczą. W przypadku wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego została wydana decyzja, możliwe jest żądanie wznowienia postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu sugerowanej przez stronę kolizji przepisów art. 18 ust. 5 ustawy transporcie drogowym z zasadami wynikającymi z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisami Unii Europejskiej organ podkreślił, iż skarżąca w żaden sposób nie skonkretyzowała swoich zarzutów, uniemożliwiając tym samym odniesienie się do tego argumentu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzuciła organowi naruszenie przepisów:

- art. 75 oraz art. 89 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym wskazując, iż karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nałożono decyzją administracyjną, którą wydano na podstawie protokołu sporządzonego podczas kontroli, w sytuacji gdy art. 75 ww. ustawy zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym na podstawie protokołu kontroli. Skarżąca podniosła również, iż art. 89 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym nie zawiera umocowania do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wykraczającego poza katalog określony w art. 75 ww. ustawy, oraz nie zawiera umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym na podstawie ww. dokumentu;

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 10 kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz art. 138 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przez organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia i używania w pojeździe taksometru, podczas gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym;

- art. 75 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ustalenie rodzaju usługi wyłącznie na podstawie zeznań świadka - kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy dowód ten przeprowadzono z naruszeniem art. 73 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 ww. ustawy, bowiem w ocenie skarżącej, kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie stronę skarżącą, zaś jego czynności jako podejmowane w imieniu skarżącej były dla niej wiążące, zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, a nie w charakterze świadka w toku kontroli, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka w toku postępowania administracyjnego. W ocenie skarżącej, dowód z przesłuchania świadka/kierowcy skontrolowanego pojazdu dopuszczono, jako dowód sprzeczny z art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, z mającym wpływ na wynik postępowania naruszeniem art. 75 § 1 zdanie pierwsze kpa w zw. z art. 6 kpa;

- art. 138 § 1 i § 2 kpa, art. 140 kpa w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i ust. 4 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy została ona wydana przez inspektora transportu drogowego, który z uwagi na fakt przeprowadzenia przed wydaniem decyzji kontroli drogowej, z której sporządzono protokół stanowiący podstawę wszczęcia postępowania i nałożenia kary pieniężnej na skarżącą, był świadkiem tej kontroli i podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji;

- art. 123 § 1 i § 2 kpa oraz art. 124 kpa w zw. z art. 78 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy postanowienie to jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 kpa;

- art. 138 § 1 ust. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 kpa oraz art. 80 kpa, gdyż z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony podczas gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie;

- art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w pojeździe był umieszczony lub używany taksometr, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy obu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego;

- art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż strona skarżąca wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącą;

- art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z przepisami Konstytucji RP.

Skarżąca spółka wniosła również o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo odniosła się do wskazanych powyżej naruszeń powtarzając na użytek skargi w całości argumentację zawartą w treści odwołania od decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Dokonując merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, Sąd wskazuje, iż organy administracji publicznej obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżąca spółka wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru. Powyższe w pełni wyczerpało znamiona naruszenia zakazu wskazanego w art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym i dawało podstawę do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych.

W myśl art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

W świetle art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar.

Według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, skarżąca spółka posiadała licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się kierowca podczas kontroli. Licencja ta nie spełnia jednak warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na jego wykonywanie. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). Konsekwencją tej regulacji jest ograniczenie uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej". Powyższe znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Zróżnicowanie przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką spowodowało wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a – c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a. umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b. umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w ramach postępowania, w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2010 r. kierujący pojazdem okazał na żądanie funkcjonariuszy licencję na wykonywanie transportu drogowego osób udzieloną na rzecz firmy A. Sp. z o.o. z siedzibą w W., natomiast w pojeździe zamontowana została kasa rejestrująca typu [...] firmy [...] podłączona przewodami z taksometrem fiskalnym marki [...].

Sąd nie podzielił argumentów strony skarżącej, podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, a w szczególności sugerowanej przez stronę, błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania treści art. 18 ust. 5 lit a ustawy o transporcie drogowym, gdyż jak sugerowała skarżąca w kontrolowanym pojeździe zainstalowano drogomierz a nie taksometr. Wprawdzie z literalnego brzmienia ww. przepisu wynika zakaz umieszczania i używania w pojeździe taksometru, to jednak, jak słusznie zauważył organ, w wyroku z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II GSK 911/08 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, iż drogomierz - na który wskazuje skarżąca - jest urządzeniem równoważnym do taksometru w rozumieniu powołanego przepisu, bo służy temu samemu celowi co taksometr tj. do wyliczenia należności za wykonywany przewóz osób taksówkowy. Nie ma zatem potrzeby analizowania wymagań technicznych, jakim odpowiada taksometr i drogomierz również w tym zakresie. Istotną w świetle art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym jest bowiem funkcja jaką drogomierz spełnia i cel w jakim został zamontowany, a w sprawie nie budzi wątpliwości, iż służył on do wyliczeń należności za kurs wskazując kilometry przejechanego dystansu co w zw. z połączeniem drogomierza i kasy fiskalnej w ostatecznym efekcie prowadziło do wyliczenia należności za przewóz.

Sąd nie podziela również zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w sprawie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją RP. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. Ograniczenia przewidziane w tym przepisie nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. W ocenie Sądu, brak regulacji w tym zakresie, mógłby prowadzić do eliminacji z rynku przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, poprzez przejęcie ich klientów przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy, a zmierzających do jej wyjaśnienia. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Ponadto, z akt administracyjnych nie wynika, żeby skarżącemu ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie.

Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszenia, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym. W ocenie Sądu potwierdzanie powyższego innymi dowodami, o których przeprowadzenie wnosiła skarżąca, w ramach prowadzonego postępowania należało uznać za bezzasadne. Zdaniem Sądu, faktu niewydania przez organ formalnego postanowienia co do wniosków dowodowych strony nie można postrzegać jako uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w odwołaniu a także w skardze do Sądu strona może podnosić na tle postępowania dowodowego przed organem wszelkie zarzuty, zaś ocena wyjaśnienia w sprawie wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych jest podstawowym zadaniem tak postępowania odwoławczego przed organem administracji II instancji, jak i postępowania sądowoadministracyjnego.

Uznając za chybiony zarzut, sprzecznego z prawem, dopuszczenia jako dowodu w sprawie przesłuchania w charakterze świadka kierowcy kontrolowanego pojazdu na okoliczność ustalenia rodzaju wykonywanej usługi, Sąd uznał działanie organu za zgodne z prawem. Podmiotem wykonującym transport drogowy osób, a więc i stroną postępowania w tej sprawie, jest skarżąca spółka, a kierowca wykonywał jedynie na jej zlecenie i rzecz przewozy osób. Strona może działać w postępowaniu administracyjnym osobiście, przez przedstawiciela lub przez pełnomocnika. Skoro kierowca nie był stroną ani jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, choć niewątpliwie stronę reprezentował, nie mógł być też przesłuchany w takim charakterze – nie miał upoważnienia do przesłuchania w charakterze strony. Mógł natomiast być – jako istotny uczestnik czynności kontrolnych, a dodatkowo osoba zaangażowana na zasadzie współpracy w działalność transportową spółki – przesłuchany w charakterze świadka na okoliczność tej działalności, swojego w niej udziału oraz charakterystyki pojazdu, którym się posługiwał. W myśl art. 75 § 1 kpa., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także oprócz zeznań kierowcy m.in. zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w tej sprawie, mogły przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazu zawartego w przepisie art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowy. Na gruncie niniejszej sprawy dowód z przesłuchania w charakterze światka kierowcy, pozostał bez wpływu na wynik sprawy, bowiem odmówił on składania wyjaśnień.

Bezpodstawny, zdaniem Sądu, pozostaje również zarzut naruszenia art. 75 ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie miał on w niniejszej sprawie zastosowania. Wskazany przepis wymienia bowiem inne postępowania niż wszczęte na podstawie art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Podkreślenia wymaga, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe stanowią przepisy ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia te są ustalane w drodze czynności kontrolnych i powodują odpowiedzialność tych podmiotów określoną przepisami wskazanej ustawy. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor transportu dokumentuje przez sporządzenie protokołu kontroli, który jest następnie przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie tych naruszeń. Podnoszona w skardze kwestia "umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wykraczającego poza katalog określony w art. 75 ustawy, na podstawie protokołu kontroli, nie ma dla oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, skoro umocowanie to wynikało i obecnie wynika z przepisów samej ustawy o transporcie drogowym.

Co do zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, przez inspektora transportu drogowego, który skontrolował ww. pojazd i sporządził protokół kontroli wskazać należy, że przepisy te wyłączają pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki – pkt 1, względnie w której był świadkiem, biegłym lub przedstawicielem jednej ze stron (...) – pkt 4. Obie te podstawy nie dotyczą inspektora transportu drogowego jako osoby, która wykonuje kontrolę i sporządzając protokół uczestniczy w procesie decyzyjnym organu, którego jest pracownikiem, którym organ posługuje się w realizowaniu powierzonych ustawą zadań. W świetle art. 56 ustawy o transporcie drogowym inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ww. ustawy i nast. tj. za naruszenia związane z wykonywaniem przewozu drogowego. Działa wówczas w drodze decyzji podejmowanej w imieniu i z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (por. też art. 93 ustawy). Wyłączenie pracownika organu od udziału w sprawie, w której był świadkiem, biegłym lub przedstawicielem jednej ze stron, zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik ten złożył zeznania jako świadek lub został powołany jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię, względnie był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie dotyczyła inspektora podpisującego decyzję pierwszoinstancyjną.

Reasumując Sąd uznał, iż w niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył art. 18 ust. 5 lit. a ustawy o transporcie drogowym stanowiącego materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji. Sąd nie stwierdził również uchybień natury procesowej mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 kpa). Nadto oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.