Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 878/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Rzemiosło
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: 156
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych D. F. i J. F. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 405/09 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 stycznia 2010 r., II SA/Gd 405/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku (dalej jako: SKO) z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy - uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję SKO z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] i zasądził od SKO na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że Prezydent Miasta Gdyni (dalej jako: prezydent) decyzją z dnia [...] marca 2008 r., po rozpatrzeniu wniosku K. K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni modułowej czterostanowiskowej bezdotykowej (wiata stalowa o wymiarach 6 x 20 x 3,8 m) wraz z niezbędną infrastrukturą, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu przed organem I instancji, poza opracowaniem ww. analizy dla tej inwestycji, uzgodniono projekt decyzji z gestorami sieci i zarządem dróg miejskich, uznając że przedmiotowa inwestycja może być zrealizowana na tym terenie. Postępowanie przed organem I instancji toczyło się z udziałem właścicieli sąsiednich nieruchomości tj. m. in. z D. i J. F. oraz J. i M. M..

M. i J. M. oraz J. i D. F. wnieśli odwołanie od ww. decyzji prezydenta, w którym zarzucali, iż usytuowanie myjni samochodowej na terenie dzielnicy mieszkalnej nie zapewni zachowania harmonijnej całości zagospodarowania przestrzennego tego terenu oraz wskazywali, że realizacja planowanej inwestycji na tym terenie będzie się łączyła ze zwiększonym ruchem komunikacyjnym i negatywnym oddziaływaniem na środowisko.

SKO po rozpatrzeniu tych odwołań, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy

jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał m. in., że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegająca m. in. na budowie obiektu budowlanego lub wykonania innych robót budowlanych, wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji wydanej

na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zmianami

- dalej jako: upzp). Organ odwoławczy wskazał ponadto, że szczegółowe warunki,

jakim powinna odpowiadać ta analiza określone zostały w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2006 r., nr 164, poz. 1588 ze zmianami). W ocenie organu odwoławczego wszystkie warunki dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji zostały zrealizowane zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami prawa. Konkludując SKO wskazało, że decyzja organu I instancji sporządzona została zgodnie z wymaganiami określonymi zarówno w ustawie,

jak i przepisach wykonawczych do upzp. SKO wskazało również, że zgodnie z art. 56 upzp nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli konkretna inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Właściciele sąsiednich nieruchomości będący stronami tego postępowania administracyjnego nie wnieśli skarg do WSA, wobec czego ww. decyzja stała się prawomocna.

Wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. D. F., powołując się na przepisy art. 157 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa) domagała się stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji prezydenta, zarzucając, że wydana ona została z rażącym naruszeniem przepisów art. 77 § 1

i art 80 kpa.

SKO decyzją z dnia [...] maja 2009 r. stwierdziło nieważność decyzji własnej

z dnia [...] czerwca 2008 r., utrzymującej w mocy decyzję prezydenta w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji opisano dotychczasowy przebieg postępowania w tej sprawie wskazując,

że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 61

ust. 1 pkt 1 upzp "poprzez niedokonanie przez organ odwoławczy analizy dowodów

w kontekście przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, wskazując dodatkowo,

że w analizowanym obszarze nie istnieje działka o funkcji wyłącznie usługowej,

jakiej dotyczy planowana inwestycja. Lokalizacja zaś myjni w rejonie zabudowy mieszkaniowej jest niedopuszczalna, wobec czego decyzja ta wydana została

z naruszeniem prawa".

Zaskarżoną do Sądu decyzją SKO utrzymało w mocy opisaną wyżej decyzję własną, podzielając w całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu tej decyzji ponownie opisano dotychczasowy przebieg postępowania

w sprawie, przytoczono szereg przepisów prawa oraz orzecznictwo i wskazano,

że "oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę.

W sposób rażący może zostać naruszony jedynie przepis, który może być stosowany

w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga wykładni". W ocenie SKO rażące naruszenie prawa w niniejszej sprawie miało polegać na tym, że nie zostały spełnione wszystkie warunki do wydania takiej decyzji określone w przepisie art. 61 upzp.

K. K. wniósł skargę do WSA, w której - zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 156 § 1 i 2 kpa oraz art. 61 upzp

- domagał się uchylenia zaskarżonych decyzji. Skarżący prezentował pogląd,

że skoro nie wykazano rażącego naruszenia prawa w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, to brak było podstaw prawnych do stwierdzenia ich nieważności w sytuacji, gdy w toku postępowania

- poza ogólnikowymi sformułowaniami - nie wskazano jednoznacznie, na czym miało polegać rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy

dla tej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie ponawiając argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że z obszernych uzasadnień decyzji organów obydwu instancji wynika, iż rażącego naruszenia prawa dopatrywano się ogólnie w tym, iż analiza "nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 61 upzp", ale uzasadnienie tego rozstrzygnięcia

tj. stwierdzenia nieważności opisanych powyżej decyzji, wskazuje jednoznacznie na to, że brak było w istocie takiej wady kwestionowanej decyzji, która mogłaby być zakwalifikowana do kategorii rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik SKO zaskarżył powołany wyżej wyrok WSA w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 3 upzp w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ ppsa

poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w zakres pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wchodzi jedynie sytuacja, w której analiza z art. 53 ust. 3 upzp

nie zostałaby w ogóle sporządzona; oraz naruszenie przepisów postępowania,

tj. art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa

w sposób mający wpływ na wynik sprawy, poprzez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającą na przyjęciu,

iż podstawą stwierdzenia nieważności decyzji SKO (utrzymującej w mocy decyzję prezydenta ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu) było uznanie,

że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu,

na którym przewiduje się realizację inwestycji nie zawiera wszystkich elementów wymaganych przepisami art. 61 upzp. Biorąc powyższe pod uwagę wniesiono

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, od K. K. na rzecz SKO. W uzasadnieniu wskazano,

że z decyzji SKO w żadnym razie nie wynika - co wskazał Sąd Administracyjny

I instancji w uzasadnieniu swojego wyroku - iż rażącym naruszeniem prawa w niniejszej sprawie były braki analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu

oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego

i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Ewentualne przyjęcie stanowiska Sądu I instancji, iż przedmiotowa inwestycja stanowi kontynuację

już istniejącej zabudowy usługowej, uciążliwej (a takie stanowisko wynika z treści decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]) stanowi rażące naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, bowiem jest to wykładnia pozostająca w jednoznacznej

i oczywistej sprzeczności z treścią powyższego przepisu.

W kolejnej skardze kasacyjnej - wniesionej przez pełnomocnika uczestników postępowania – D.i J. F. także zaskarżono wyrok WSA w całości, zarzucając mu: 1) naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy przepisów art. 1

§ 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych

(Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zmianami - dalej jako: pusa) w związku z art. 3

§ 2 pkt 6 ppsa polegające na niewłaściwym ich zastosowaniu skutkującym brakiem zrealizowania kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności wydanego aktu poprzez zupełnie dowolne uznanie, iż kontrolowany organ administracji, stwierdzając nieważność decyzji, nieprawidłowo ocenił stan faktyczny będący podstawą decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], która w istocie wydana została

z rażącym naruszeniem reguł procedury administracyjnej tj. art. 7, 15, 77, 80 i 107 § 1

i 3 kpa oraz art. 61 ust 1 pkt 1 upzp; 2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ w związku z art. 141 § 4

w związku z art. 3 § 1 ppsa polegające na lakonicznym przedstawieniu stanu

sprawy w uzasadnieniu orzeczenia oraz niezgodnym ze stanem faktycznym

poprzez niezasadne przyjęcie, iż istotą kontrolowanego postępowania administracyjnego przed SKO było zagadnienie tego, czy ostateczna decyzja prezydenta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy postępowanie to obejmowało badanie decyzji organu II instancji tj. decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...]; 3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego błędne zastosowanie skutkujące uznaniem, iż kontrolowany organ administracji stosując art. 156 § 1 pkt 2 kpa naruszył ten przepis prawa przy zupełnie dowolnym i błędnym uznaniu przez Sąd, że z ustalonego w sprawie stanu faktycznego na pierwszy rzut oka nie wynika żadna wada decyzji prezydenta skutkująca

uznaniem konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego w momencie,

w którym przedmiotem zaskarżenia postępowania nieważnościowego była decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2008 r. i w konsekwencji niezasadne przyjęcie, iż rzekomy brak wady decyzji organu I instancji nie skutkuje rażącym naruszeniem prawa; 4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 pkt 1

lit. b\ i c\ w związku z art. 134 § 1 ppsa związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające

na nieorzekaniu w granicach sprawy poprzez odniesienie orzeczenia do decyzji organu I instancji oraz nieuwzględnieniu z urzędu w granicach sprawy, niezależnie od środka zaskarżenia, okoliczności, iż decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., stanowiąca przedmiot postępowania nieważnościowego dotknięta była dodatkową wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa wynikającą z braku

jej merytorycznego uzasadnienia; 5) naruszenie art. 151 ppsa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie w momencie braku usprawiedliwionych podstaw do uwzględniania skargi; 6) naruszenie przepisów prawa materialnego

tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż okoliczność, w której kontrolowany organ administracji zasadnie przyjmuje w postępowaniu nieważnościowym, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem II instancji

nie przeprowadzono oceny przesłanek wynikających z materialnego przepisu

art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp, która to ocena warunkuje zastosowanie tego przepisu,

a co za tym idzie również wydanie pozytywnej decyzji o ustalenie warunków zabudowy, nie mieści się w kategorii "rażącego naruszenia prawa"; 7) naruszenie przepisów

prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp

poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) polegające na dowolnym uznaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny polegający m. in. na braku ustalenia

w toku postępowania administracyjnego, która z sąsiednich działek dostępnych

z tej samej drogi publicznej (ul. Anyżowej) spełnia kryteria kontynuacji wskazane

w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp potwierdza rzekomo kompletność wszystkich elementów i uzgodnień wymaganych prawem i w konsekwencji nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Biorąc powyższe pod uwagę autor skargi kasacyjnej wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach procesu,

w tym kosztach niniejszego postępowania a także o zasądzenie na rzecz uczestnika wnoszącego niniejszą skargę kosztów procesu w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że WSA

nie rozpoznał istoty sprawy, albowiem błędnie określił zakres i przedmiot zawisłego

przed nim postępowania. Błędne określenie przez WSA zakresu i przedmiotu zawisłej przed nim sprawy sądowej skutkowało wydaniem orzeczenia nierozstrzygającego istoty tejże sprawy, a opisane wyżej uchybienia skutkowały nadto przedstawieniu stanu sprawy w uzasadnieniu orzeczenia niezgodnie ze stanem faktycznym

poprzez niezasadne przyjęcie, iż istotą kontrolowanego postępowania administracyjnego przed SKO było zagadnienie dotyczące tego, czy ostateczna decyzja prezydenta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy postępowanie to obejmowało badanie nieważności decyzji SKO. Poza tymi uchybieniami wskazano też, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzono wadliwie, gdyż jest lakoniczne

w zakresie zwięzłego przedstawienia stanu sprawy i przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Konsekwencję dokonania opisanych wyżej błędnych ustaleń faktycznych stanowiło też nieuprawnione uznanie, iż SKO, wydając zaskarżoną decyzję, dopuściło się obrazy art. 156 § 1 pkt 2 kpa. WSA, niebędąc związanym granicami skargi, powinien był dostrzec, iż decyzja dotknięta stwierdzoną przez SKO wadą nieważności, posiadała kolejną tego typu wadę wynikającą z braku rzeczywistego uzasadnienia. Obrazy art. 151 ppsa dopatrzono się zaś w błędnym uznaniu przez WSA zarówno na płaszczyźnie prawa materialnego jak i procesowego, iż zaskarżona decyzja narusza obowiązujące prawo. Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej wskazał, że WSA nie dostrzegając przedmiotu stwierdzonego naruszenia ani jego wagi, z obrazą prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa

w związku z art. 61 upzp polegającą na błędnej jego wykładni, oceny tej nie podzielił,

a rozważania WSA nie pozostają w żadnym związku z przepisem art. 61 ust. 1 upzp. Konsekwencją owej błędnej wykładni WSA było również naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61 ust. 1 upzp w inny sposób

tj. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) polegające na dowolnym uznaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny polegający na braku ustalenia w toku postępowania administracyjnego, która z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. Anyżowej) spełnia kryteria kontynuacji wskazane w przepisie art. 61 ust 1 pkt 1 upzp potwierdza rzekomo kompletność wszystkich elementów i uzgodnień wymaganych prawem i w konsekwencji nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestników postępowania w osobach M. i J. M. wniesiono o uwzględnienie wniesionych skarg kasacyjnych

i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości. W uzasadnieniu podano, iż zauważyć wypada istniejącą niespójność zaskarżonego wyroku z zakresem przedmiotowej decyzji, która została poddana ocenie przez Sąd. Nadto WSA rozważania

swoje ograniczył tylko do kwestii, czy podczas postępowania zakończonego wydaniem

decyzji przez prezydenta została sporządzona analiza urbanistyczna i przyjmując,

że została sporządzona, uznał że decyzja SKO z dnia [...] maja 2009 r., nr 2447/09

nie odpowiada prawu i decyzję tę uchylił, ale nie wiadomo czym kierował się Sąd wydając taki właśnie wyrok ponieważ wspomniana wyżej, uchylona decyzja, w ogóle

nie wspominała nawet o takiej analizie ani tym bardziej w tym zakresie nie rozstrzygała sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną SKO pełnomocnik strony skarżącej

- K. K. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej (organu) kosztów postępowania w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu wskazano, że WSA w sposób prawidłowy rozstrzygnął sprawę. Te same żądania

i podobne uzasadnienie zawierała odpowiedź pełnomocnika strony skarżącej

- K. K. na skargę kasacyjną D. i J. F..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te

nie wystąpiły. W związku z tym rozważenie oceny zasadności wniesionych skarg kasacyjnych należy rozpocząć od zarzutów naruszenia prawa procesowego,

gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego.

Na wstępie, zanim zostaną zanalizowane poszczególne zarzuty zawarte w obu skargach kasacyjnych NSA wskazuje, że wszystkie one są niezasadne. Należy jednak podkreślić, że ich niezasadność jest konsekwencją błędu co do zrozumienia instytucji stwierdzenia nieważności przy równoczesnym fałszywym zrozumieniu podanego

w uzasadnieniu WSA przykładu rażącego naruszenia prawa. NSA podkreśla więc,

że zakres właściwości WSA określa art. 1 pusa, który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję wydaną

w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonej decyzji, Sąd bada prawidłowość postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia występowania określonych przesłanek, uzasadniających stwierdzenie nieważności, a następnie czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego

jest zgodna z przepisami kpa. Zawarte w art. 156 § 1 kpa przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, określone zostały w sposób enumeratywny. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności,

chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 kpa. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych konstytuowanej przez art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. z 1984 r., nr 10, s. 28). Zasadne przy tym jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność

od takich wad, które powodują - przez samo swoje istnienie (skutki), nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji

- będące przedmiotem niniejszego postępowania - prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierających wady o szczególnie dużym charakterze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego.

Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy NSA wskazuje,

że - wbrew niektórym twierdzeniom autorów skarg kasacyjnych - Sąd I instancji

w sposób prawidłowy poddał kontroli decyzje wydane w postępowaniu nieważnościowym (decyzje SKO z dnia [...] maja 2009 r. i [...] maja 2009 r.), a nie decyzje prezydenta i SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., które rozstrzygały sprawę warunków zabudowy. WSA oceniał więc tylko, czy SKO miało prawo stwierdzić nieważność decyzji wydanej w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy czy też nie,

a więc czy w sprawie zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 kpa czy też nie.

W rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji nie mógł zaś kontrolować (i nie kontrolował) prawidłowości decyzji w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym

- poza zainteresowaniem WSA - pozostały kwestie prawidłowości wydania decyzji

o warunkach zabudowy. Instytucja stwierdzenia nieważności tym różni się

np. od odwołania, że organ administracji może z niej skorzystać tylko, gdy zaistnieją wyliczone w sposób enumeratywny w art. 156 kpa przesłanki stwierdzenia nieważności, a w sytuacji, gdy w sprawie występują inne naruszenia prawa, ale żadne z nich

nie należy do zamkniętego katalogu z art. 156 § 1 kpa, nie pozwala to na usunięcie takiej decyzji z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jej nieważności.

W rozpatrywanej sprawie SKO jako podstawę stwierdzenia nieważności swojej decyzji

z dnia [...] czerwca 2008 r. wskazało rażące naruszenie prawa tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zdaniem W. Chróścielewskiego, można mówić o rażącym naruszeniu prawa,

gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu,

który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki,

które wywołuje decyzja (por. W. Chróścielewski, J. Tarno, Postępowanie administracyjne, Warszawa 2009 r., s. 193). Przy korzystaniu z tej wywołującej najdalej idące konsekwencje instytucji wskazane wyżej przesłanki muszą wystąpić łącznie

i nie mogą być dorozumiewane, ale jasno wskazane przez powołujący się na nie organ administracji. Mając powyższe na uwadze - zdaniem NSA - Sąd I instancji słusznie uznał, że jako rażącego naruszenia prawa nie można zakwalifikować sytuacji,

"wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku braku spełnienia wszystkich przesłanek określonych w [art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]". Tak ogólne sformułowanie zarzutu nie wypełnia znamion naruszenie prawa, które jest widoczne i nie wymaga analizy, bądź wykładni obowiązujących przepisów prawa. Skoro więc SKO nie wskazało jasno i precyzyjnie, na czym polegało rażące naruszenie prawa w rozpatrywanej przez siebie sprawie i w przekonywujący sposób nie uzasadniło, dlaczego takie naruszenie prawa należałoby uznać za rażące

a nie "zwyczajne", to WSA nie miał innego wyjścia jak uznać takie ogólne (nieprecyzyjne) rozstrzygnięcie SKO za naruszające prawo.

NSA podkreśla także, że autorzy skarg kasacyjnych opacznie zrozumieli wywód WSA dotyczący pojęcia rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji realizowanej na terenie na którym nie ma planu miejscowego. WSA tylko przykładowo (dla zobrazowania) wskazał, że za rażące naruszenie prawa należałoby uznać brak analizy z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a to stwierdzenie nie miało wpływu na całość rozstrzygnięcia sądowego.

Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej SKO szczegółowych zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać,

że w szczególności WSA nie naruszył art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa w sposób mający wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd I instancji orzekł na podstawie akt sprawy, a więc rozpatrzył sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu (czynności)

i słusznie uznał, że SKO nie wykazało, aby w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Pomimo dość skrótowego uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia WSA nie naruszył także art. 141 § 4 ppsa.

Z treści art. 141 § 4 ppsa wynika, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać

zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona

przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania

co do dalszego postępowania. Uzasadnienie Sądu I instancji powinno zatem zawierać ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji, przy czym niezbędne jest wskazanie, które ustalenia zostały przyjęte przez Sąd, a które nie zostały przyjęte. Przekładając powyższe na okoliczności rozpatrywanej sprawy, zdaniem NSA, Sąd

I instancji w sposób wystarczający wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

iż zawarte w skardze zarzuty mieszczą się w hipotezie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\, ppsa, a w konsekwencji prawidłowo wyjaśnił, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy - wobec obiektywnej okoliczności -, a więc braku wykazania istnienia przesłanek

z art. 156 § 1 pkt 2 kpa przez SKO, należało zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję uchylić. Zdaniem NSA, uzasadnienie Sądu I instancji w sposób wystarczający wskazuje na okoliczności prawne stanowiące podstawę rozstrzygnięcia sądowego. Uzasadnienie WSA zawiera także prawidłową ocenę stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji, a Sąd I instancji poprawnie wskazał, które ustalenia zostały przyjęte

przez Sąd. W szczególności NSA nie dostrzegł, by WSA niezasadnie przyjął, iż istotą kontrolowanego postępowania administracyjnego przed SKO było zagadnienie tego, czy ostateczna decyzja prezydenta wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem NSA prawidłowo Sąd I instancji oceniał decyzje SKO z dnia [...] maja i [...] maja 2009 r. Nietrafnym okazał się także zarzut naruszenie przepisów postępowania,

które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 pkt 1 lit. b\ i c\ w związku

z art. 134 § 1 ppsa związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegające na nieorzekaniu

w granicach sprawy poprzez odniesienie orzeczenia do decyzji organu I instancji

oraz nieuwzględnieniu z urzędu w granicach sprawy, niezależnie od środka zaskarżenia, okoliczności, iż decyzja SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., stanowiąca przedmiot postępowania nieważnościowego dotknięta była dodatkową wadą nieważności z powodu rażącego naruszenia prawa wynikającą z braku

jej merytorycznego uzasadnienia. NSA jeszcze raz powtórzy, że ewentualne rzeczywiste wady decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. były bez znaczenia

w rozpatrywanej sprawie, bowiem ocenie Sądu I instancji podlegały tylko decyzje

z dnia [...] maja i [...] maja 2009 r. WSA nie naruszył także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ ppsa

ani art. 151 ppsa, bowiem prawidłowo uznając, że decyzje SKO z dnia [...] maja i [...] maja 2009 r. naruszają prawo, nie mógł zrobić nic innego jak tylko je uchylić, a nie mógł

z kolei oddalić skargi, bowiem w takim wypadku sam złamałby prawo. Sąd I instancji

nie naruszył także art. 156 § 1 pkt 2 kpa, bowiem - jak wskazano powyżej

- w okolicznościach rozpatrywanej sprawy trafnie uznał, że SKO nie wykazał,

by w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wreszcie Sąd I instancji

nie naruszył także przepisów art. 1 § 1 i § 2 pusa w związku z art. 3 § 2 pkt 6 ppsa przez niewłaściwe ich zastosowaniu skutkujące brakiem zrealizowania kontroli postępowania administracji publicznej oraz legalności wydanego aktu

poprzez zupełnie dowolne uznanie, iż kontrolowany organ administracji, stwierdzając nieważność decyzji, nieprawidłowo ocenił stan faktyczny będący podstawą decyzji SKO z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], która w istocie wydana została z rażącym naruszeniem reguł procedury administracyjnej tj. art. 7, 15, 77, 80 i 107 § 1 i 3 kpa

oraz art. 61 ust 1 pkt 1 upzp. NSA w sposób szczegółowy wskazał już powyżej, dlaczego WSA zajmował się tylko decyzjami z dnia [...] maja i [...] maja 2009 r., a stan faktyczny w oparciu o który została wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. nie miał wpływu na ocenę wystąpienia przesłanki nieważnościowej z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Przechodząc do zawartych w skargach kasacyjnych zarzutów naruszenia prawa materialnego, także one nie zasługują na uwzględnienie. WSA nie naruszył art. 61

ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 3 upzp w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ ppsa

poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w zakres pojęcia "rażącego naruszenia prawa" wchodzi jedynie sytuacja, w której analiza z art. 53 ust. 3 upzp

nie zostałaby w ogóle sporządzona, bowiem - jak NSA wskazał powyżej

- to stwierdzenie WSA miało charakter przykładu (WSA nawet nie wspomniał o art. 53 ust. 3 upzp) i należało je rozumieć jako wskazanie, że w zakres pojęcia "rażącego naruszenia prawa" może wchodzić m. in. sytuacja, w której analiza nie zostałaby

w ogóle sporządzona, a nie - jak twierdzi autor skargi - jedynie taka sytuacja. Odnośnie zarzutów naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 w związku

z art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp poprzez jego błędną wykładnie polegającą na uznaniu,

iż okoliczność, w której kontrolowany organ administracji zasadnie przyjmuje

w postępowaniu nieważnościowym, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego przed organem II instancji nie przeprowadzono oceny przesłanek wynikających z materialnego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 upzp, która to ocena warunkuje zastosowanie tego przepisu, a co za tym idzie również wydanie pozytywnej decyzji o ustalenie warunków zabudowy, nie mieści się w kategorii "rażącego naruszenia prawa" oraz naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (błąd subsumcji) polegające na dowolnym uznaniu, iż ustalony w sprawie stan faktyczny polegający m. in. na braku ustalenia w toku postępowania administracyjnego,

która z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi publicznej (ul. Anyżowej) spełnia kryteria kontynuacji wskazane w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp potwierdza rzekomo kompletność wszystkich elementów i uzgodnień wymaganych prawem

i w konsekwencji nie stanowi rażącego naruszenia prawa, NSA wskazuje

po raz kolejny, że przedmiotem oceny WSA była decyzja, w której SKO, nie wykazując precyzyjnie, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, stwierdziło nieważność własnej decyzji. Bez znaczenia dla oceny dokonanej przez WSA było więc czy decyzja z [...] czerwca zawierała jakiekolwiek wady, a ważne było jedynie czy SKO wykazało, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa - czego SKO nie potrafiło wykazać.

W związku z powyższym, uznając zarzuty skarg kasacyjnych za nieuzasadnione, NSA na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.