Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1101/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 141/17 odrzucające skargę E. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Rz 141/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017, poz. 1369 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a.", odrzucił skargę E. S. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. w przedmiocie braku złożenia propozycji służby.

W uzasadnieniu wskazano, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. pismem z [...] maja 2017 r. znak: [...] złożył funkcjonariuszce Służby Celno-Skarbowej E. S., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 z późn. zm.) dalej zwanej "p.w. KAS", propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Funkcjonariuszka przyjęła tę propozycję.

Jednocześnie zaskarżyła w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność tego organu polegającą na braku złożenia jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, pomimo istnienia obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W uzasadnieniu wskazała, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek złożenia do 31 maja 2017 r. wszystkim dotychczasowym pracownikom KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, a wszystkim dotychczasowym funkcjonariuszom Służby Celno-Skarbowej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. wskazał, że brak złożenia propozycji zatrudnienia albo służby nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

W ocenie Sądu pierwszej instancji sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych. Podkreślono, że propozycja nowych warunków zatrudnienia nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Stanowi akt woli, a nie władzy organu administracji publicznej, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego stosunku służbowego. Nie rodzi obowiązku określonego zachowania. Od woli funkcjonariusza zależy bowiem przyjęcie zaproponowanych nowych warunków zatrudnienia. Wskazano, że wyłączenie administracyjnego charakteru propozycji wyłącza możliwość zaskarżenia bezczynności organu w tym zakresie.

Skargę kasacyjną na to postanowienie złożyła E. S., zaskarżając je w całości. Zarzuciła naruszenie następujących przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 165 ust. 3 i 7 p.w.KAS w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organ nie pozostaje w bezczynności, ponieważ przedstawił skarżącej propozycję pracy, podczas gdy z art. 165 ust. 7 p.w. KAS wynika obowiązek przedstawienia propozycji służby, co doprowadziło do oddalenia skargi zasadnej i zasługującej na uwzględnienie;

2. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 7 p.w. KAS przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że przedłożona skarżącej propozycja służby nie jest decyzją administracyjną, a organ nie ma obowiązku jej wydania, podczas gdy w sposób władczy i jednostronny kształtuje sytuację prawną skarżącej, a organ ma obowiązek jej wydania nałożony przepisami prawa, gdyż w przeciwnym wypadku pozostaje w bezczynności, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i odrzucił skargę, czym naruszył prawo skarżącej do sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;

3. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-9 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że w niniejszej sprawie skarga na bezczynność jest niedopuszczalna z tego względu, że dotyczy podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, podczas gdy przedłożona skarżącej propozycja pracy de facto jest decyzją administracyjną, ponieważ w sposób władczy kształtuje jej sferę prawną, dotyczy jej uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a ponadto sam obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynika wprost z obowiązujących przepisów prawa (tj. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS), co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia skargi opartej na przepisach prawa, a więc naruszenia prawa skarżącej do sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;

4. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz w zw. z art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że wskazana w skardze bezczynność nie podlega kontroli sądu administracyjnego, podczas gdy sądy administracyjne są właściwe w przypadku bezczynności organu i niewydania decyzji lub innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, w konsekwencji czego Sąd błędnie uznał, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skargę odrzucił, czym naruszył prawo skarżącej do sądu - art. 45 ust. 1 Konstytucji RP;

5. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 6 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947 ze zm.), dalej zwanej "ustawą o KAS" przez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącej propozycja pracy nie może być uznana za decyzję administracyjną ani inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej, podczas gdy bez względu na zachowanie skarżącej, utraciła ona status funkcjonariusza nabyty na podstawie decyzji administracyjnej, a więc propozycja pracy stanowi przejaw władczego kształtowania sytuacji prawnej adresata, od którego musi istnieć droga odwoławcza;

6. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 169 ust. 4 oraz art. 165 ust. 7 p.w. KAS przez ich niewłaściwą wykładnię i niezastosowanie polegające na przyjęciu, że propozycja zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną, gdyż forma ta nie została w przepisach wyraźnie zastrzeżona, podczas gdy skoro propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, to tym bardziej przydzielenie funkcjonariuszowi zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza w trybie administracyjnym, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności i konstytucyjnego prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP);

7. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze. zm.) przez bezpodstawną odmowę rozpoznania skargi i nieprzeprowadzenie kontroli bezczynności organu, uchylenie się od obowiązku dokonania kontroli działalności administracyjnej organu w zakresie jego bezczynności, pod względem zgodności z prawem, legalności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz przez brak dostrzeżenia:

a) naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 k.p.a., przez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawa skarżącego do dochodzenia naruszonych konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw skarżącej, przyznanych mu na podstawie decyzji administracyjnej;

b) naruszenia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7, art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a., przez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony;

c) naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego oraz dostępu do bezstronnego sądu;

d) naruszenia art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności przez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego;

e) naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 104 § 2 k.p.a. przez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, przez nieuzasadnione pominięcie faktu, że organ nie wskazał precyzyjnie przesłanek, dla których uznał odwołanie za niedopuszczalne, natomiast w odniesieniu do przedstawionej propozycji pracy organ nie wskazał kryteriów, którymi kierował się, przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej ani nie zachował formy rozstrzygnięcia (decyzja, akt lub inna czynność).

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. W ocenie organu zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Pismem z 17 kwietnia 2018 r. E. S. podtrzymała wniesioną skargę kasacyjną. Załączyła do niego kserokopię postanowienia Sądu Okręgowego w R. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] zapadłego w sprawie z jej powództwa przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w R. o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby. Na mocy tego postanowienia oddalono zażalenie pozwanej na punkt II postanowienia Sądu Rejonowego w R. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...], w którym stwierdzono niedopuszczalność drogi sądowej i przekazano sprawę do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w R.

W odpowiedzi na wezwanie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie złożyła odpis tego postanowienia zaopatrzony w klauzulę prawomocności oraz odpis postanowienia Sądu Rejonowego w R. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2018 r. sygn. akt [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu I instancji wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym, a Sąd nie był w tym zakresie związany zawartym w skardze kasacyjnej wnioskiem o przeprowadzenie rozprawy.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Skarga kasacyjna E. S. rozpoznana w tych granicach okazała się zasadna, jednak nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są słuszne.

Bezsporne w sprawie jest, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. pismem z [...] maja 2017 r. znak: [...] złożył funkcjonariuszce Służby Celno-Skarbowej E. S., na podstawie art. 165 ust. 7 p.w.KAS, propozycję określające nowe warunki zatrudnienia w korpusie służby cywilnej. Funkcjonariuszka przyjęła tę propozycję. Jednocześnie zaskarżyła w drodze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie bezczynność tego organu polegającą na braku złożenia jej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający sprawę podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, że - co do zasady - tak zakreślony przedmiot skargi nie podlega kognicji sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 4 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, oraz inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. wspomnianą wyżej kontrolą Sądów administracyjnych objęta jest również bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4, oraz bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z dnia 16 listopada 2016 roku o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018, poz. 508 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 powołanej ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r. poz. 1948 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 tej ustawy dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Natomiast stosownie do art. 170 ust. 2 p.w.KAS, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby.

Analizując charakter prawny propozycji zatrudnienia albo służby trzeba wskazać, że zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających KAS funkcjonariusze celni stają się, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (co nastąpiło, co do zasady, dnia 1 marca 2017 r. – art. 1 p.w.KAS), z zastrzeżeniem art. 170, funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Stan ten miał jednak charakter przejściowy i ograniczony w czasie, ze względu na odwołanie do art. 170 tej ustawy. Jak już podano, zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w.KAS, wymienione w tym przepisie organy składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję, określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Do sytuacji funkcjonariuszy, którzy otrzymali pisemną propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, odnosi się art. 169 przepisów wprowadzających, zgodnie z którym taka przyjęta pisemna propozycja stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W sytuacji, gdy funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji, złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji albo w ciągu 14 dni od dnia otrzymania propozycji nie złożył żadnego oświadczenia, stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł – co do zasady z dniem 31 sierpnia 2017 r. – co jest równoznaczne ze zwolnieniem ze służby (art. 170 ust. 1–3 przepisów wprowadzających KAS). Z kolei przyjęcie przez funkcjonariusza propozycji zatrudnienia lub propozycji pełnienia służby prowadzi do przekształcenia dotychczasowego stosunku służby, z dniem określonym w propozycji, w stosunek pracy albo w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej (art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS). Mocą przedstawionych regulacji ustawodawca wprowadził szczególną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, skutkującą ustaniem dotychczasowego stosunku służbowego, któremu może towarzyszyć przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy albo stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej. Nie przewidziano przy tym wprost możliwości odwołania się do sądu od tzw. pisemnych propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, o których mowa w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1–3 i art. 171 ust. 1 przepisów wprowadzających KAS, z wyjątkiem przyjętej przez funkcjonariusza propozycji służby, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i 7 przepisów wprowadzających KAS.

Analiza przedstawionej regulacji prowadzi do wniosku, że:

1) przedmiotowa propozycja przed jej przyjęciem stanowi ofertę nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby na nowych warunkach (niekoniecznie korzystnych dla funkcjonariusza),

2) funkcjonariuszowi pozostawiono decyzję o przyjęciu lub odmowie przyjęcia przedłożonej propozycji,

3) propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje samodzielnie praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków,

4) skutki te powstają z mocy prawa, w wyniku czynności podjętych zarówno przez organ, jak i funkcjonariusza,

5) ustawodawca nie zastrzegł dla samej propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem przyjętej propozycji z art. 169 ust. 4 i 7 ustawy p.w. KAS),

6) dopiero udzielona przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji lub niezłożenie przez niego oświadczenia o przyjęciu propozycji w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania, skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. W przypadku przyjęcia propozycji dochodzi natomiast do kontynuacji służby na nowych warunkach albo przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy.

Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Tymczasem sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji służby jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek służby w Służbie Celno-Skarbowej, a propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia jest przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Ustawodawca odnośnie do propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, nie zastrzegał dla niej formy decyzji, nie przewidział możliwości jej zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym, czy też wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Szczegółowej klasyfikacji w tym przedmiocie dokonał jedynie w przypadku propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. W świetle art. 169 ust. 4-7 tej ustawy, propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, którego złożenie nie wstrzymuje wykonania decyzji. Do postępowania w tego rodzaju sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Dopiero w konsekwencji przyjęcia propozycji następuje ustalenie warunków pełnienia służby, które należy uznać za decyzję w rozumieniu art. 169 ust. 4 p.w. KAS. W rezultacie przyjąć należy, że propozycja określająca nowe warunki pełnienia służby staje się decyzją ustalającą warunki pełnienia służby jedynie w sytuacji złożenia przez funkcjonariusza w terminie 14 dni od jej otrzymania oświadczenia o przyjęciu propozycji, wskazanego w art. 170 ust. 2 p.w.KAS, bowiem w przeciwnym razie stosunek służbowy wygasa stosownie do treści art. 170 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, a jak wynika z treści art. 169 ust. 4 i 7 tej ustawy, wskazane środki zaskarżenia przysługują tylko w sytuacji przyjęcia propozycji służby.

W rezultacie, rozważając zagadnienie związane z charakterem propozycji zatrudnienia lub służby, Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia i propozycja nowych warunków pełnienia służby przed jej przyjęciem - z uwagi na ich charakter, nie stanowią decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego złożona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie p.w. KAS propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie stanowi też aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. O ile bowiem można argumentować, że akt lub czynność ma charakter administracyjnoprawny i zindywidualizowany (jako dotyczące trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby ten akt lub czynność dotyczyły bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowały prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa. Propozycja dopiero zmierza do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej lub do kontynuacji służby na nowych warunkach albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że ten akt lub czynność bezpośrednio dotyczy praw i obowiązków administracyjnoprawnych. Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby jest czynnością mieszczącą się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego), stanowiącą jedynie pewien etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o przyjęciu propozycji (art. 171 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS) albo o odmowie przyjęcia propozycji, albo niezłożenie oświadczenia (art. 170 ust. 1 - 2 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza (zob. w tej materii: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2000 r., sygn. akt K 1/99; publ. OTK 2000/2/59) tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie lub kontynuacja stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie).

Propozycja nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia lub służby. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia jego dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. W samej propozycji prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób konkretyzowane, gdyż samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną dotyczącą bezpośrednio praw i obowiązków, które wynikają z przepisów prawa, nie stanowi aktu bądź czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Wskazać należy, że powyższe zapatrywanie jest zgodne z dotychczasowym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienie NSA z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2816/17; postanowienia NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 11/18 i I OSK 12/18, z dnia 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 1249/18).

Wyżej zaprezentowane stanowisko znalazło także potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, w której stwierdzono, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). NSA w konsekwencji uznał, że w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Zatem zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przyjąć, że skoro rzeczona propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej nie jest decyzją ani żadnym z aktów lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., to w razie jej nieprzedstawienia przez organ funkcjonariuszowi, co do zasady nie może być objęta skargą na bezczynność tego organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., a także o której mowa w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Tymczasem z wyżej przedstawionego stanowiska wynika, że postępowanie dotyczące złożenia funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, nie jest postępowaniem, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani postępowaniem, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej. Ustawa - Przepisy wprowadzające KAS nie stanowi, by do spraw związanych ze złożeniem pisemnej propozycji przez dyrektora IAS miały zastosowanie przepisy tychże ustaw.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu pierwszej instancji co do charakteru propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, okazały się nieuzasadnione.

Usprawiedliwione są natomiast zarzuty, w których autor skargi kasacyjnej kwestionuje możliwość zastosowania w sprawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odwołując się do zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawa do sądu. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Stosownie do art. 58 § 4 tej ustawy sąd nie może jednak odrzucić skargi z tego powodu, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. Przepis ten stanowi szczególną podstawę właściwości sądu administracyjnego, nawet w przypadku gdy sprawa należy de facto do właściwości sądu powszechnego. Norma wynikająca z tego przepisu zabezpiecza przed wystąpieniem negatywnych konsekwencji tzw. negatywnego sporu o właściwość, co odbywa się przez wprowadzenie reguły kolizyjnej mającej zastosowanie w przypadku powstania sporu. W sytuacji gdy sąd powszechny uzna się za niewłaściwy do rozstrzygania danej sprawy i sprawa trafi do sądu administracyjnego, sąd ten nie może odrzucić skargi, uznając, że sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] R, Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2015, s. 365). Istotą omawianej regulacji jest zagwarantowanie stronie prawa do rozpoznania sprawy przez sąd, którego podstawę w Konstytucji RP stanowi art. 45 ust. 1 Konstytucji RP statuujący je jako prawo każdego w każdej sprawie. Zgodnie z tym przepisem każdy bowiem ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Przepis art. 58 § 4 p.p.s.a. ma zapobiec pozostawieniu sprawy poza wszelką kognicją. Podkreślić należy, że warunkiem zastosowania tego przepisu jest uznanie się przez sąd powszechny za niewłaściwy w tej samej sprawie, w której wniesiono skargę do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 7.03.2007 r. sygn. akt I OSK 220/07).

Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w sprawie z powództwa E. S. przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w R. o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby stwierdził niedopuszczalność drogi sądowej i sprawę przekazał do rozpoznania Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w R. Sąd Okręgowy w R. Wydział IV Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oddalił zażalenie na to orzeczenie prawomocnym postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. sygn. akt [...] (por. k. 113-127). W uzasadnieniu postanowienia Sądu Rejonowego w R. wskazano, że pozew E. S. dotyczył ustalenia istnienia stosunku służby od 1 czerwca 2017 r. i przywrócenia do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od 1 czerwca 2017 r. na poprzednich warunkach służby i uposażenia obowiązującego przed tym dniem. Sąd podał, że powódka powołała się na otrzymaną w 29 maja 2017 roku propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, która zawierała pouczenie, że odmowa przyjęcia tej propozycji spowoduje wygaśnięcie stosunku służbowego po upływie 3 miesięcy. Powódka argumentowała, że powinna otrzymać propozycję służby a nie pracy. Zdaniem Sądu w zaistniałej sytuacji nie nastąpiło przekształcenie stosunku prawnego ze służbowego na umowny, a zakończenie dotychczasowego stosunku służbowego i nawiązanie kolejnego - umownego (stosunku pracy). Roszczenie sformułowane przez powódkę dotyczy zaś poprzedniego stosunku służbowego, w istocie zwolnienia ze służby, który to stosunek strona zamierzała reaktywować w drodze powództwa ustalającego. Oczekuje ona, że sąd pracy miałby ustalić, że stosunek pracy od 1 czerwca 2017 r. jest nadal stosunkiem innego rodzaju - służbowym. Sąd uznał, że w tym zakresie droga sądowa przed sądem powszechnym - sądem pracy nie jest dopuszczalna. Stwierdził, że kwestionowanie przez powódkę złożenia jej propozycji pracy a nie służby powinno nastąpić na drodze administracyjnoprawnej. Podstawą prawną tego orzeczenia był art. 464 § 1 kodeksu postępowania cywilnego mający zastosowanie przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, zgodnie z którym sąd ten nie może odrzucić pozwu z powodu niedopuszczalności drogi sądowej, gdy do rozpoznania sprawy właściwy jest inny organ. W tym przypadku sąd przekaże sprawę temu organowi. Jeżeli jednak organ ten uprzednio uznał się za niewłaściwy, sąd rozpozna sprawę. Powyższe stanowisko w pełni zaakceptował Sąd drugiej instancji (Sąd Okręgowy w R.), wskazując, że Sąd pierwszej instancji słusznie uznał swoją niewłaściwość do orzekania w sprawie i przekazał sprawę Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w R. jako podmiotowi właściwemu do przedłożenia powódce pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby z uwzględnieniem art. 165 ust. 7 p.w.KAS, co w konsekwencji umożliwi jej złożenie ewentualnej skargi do sądu administracyjnego, a powódka będzie miała zagwarantowane prawo do sądu.

Zdaniem NSA opisana wyżej sprawa zawisła przed sądem powszechnym jest tożsama ze sprawą obecnie rozpoznawaną przed tut. Sądem zarówno co do podmiotów, jak i przedmiotu i podstawy prawnej. W obu sprawach podmiotami są E. S. oraz Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w R. Nie ulega też wątpliwości, że żądania E. S. zawarte w pozwie inicjującym opisane wyżej postępowanie przed sądem pracy i ubezpieczeń społecznych oraz żądanie zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie w istocie pokrywają się. Zmierzają do tego samego celu - przywrócenia stosunku służbowego i co za tym idzie możliwości dalszego pełnienia służby jako funkcjonariusz Służby Celno-Skarbowej. Pokrywają się również podstawy prawne - są to bowiem przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS - w szczególności art. 165 ust. 7 tej ustawy.

Skoro zatem sąd powszechny uznał się w sprawie za niewłaściwy, to nie jest dopuszczalne odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd wojewódzki jest zobowiązany na podstawie art. 58 § 4 p.p.s.a. do merytorycznego zbadania sprawy i kontroli działania (bezczynności) organu administracji skarbowej pod względem zgodności z prawem.

W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie podlega uchyleniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w tej materii. Zgodnie z art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 p.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07).