Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 868/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.  151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2017 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa), po rozpatrzeniu sprawy z odwołania W. W od decyzji Starszego Inspektora Koordynatora Sekcji ds. Świadczeń Rodzinnych i Opiekuńczych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia w formie: specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką – W.W. w kwocie 520 zł na okres od 1 października do 31 października 2014 r., oraz składki na ubezpieczenie społeczne opłacanej za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznanej na W. W., na okres od 1 października do 31 października 2014 r., a także składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacanej za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznanej na W. W. na okres od 1 października do 31 października 2014 r. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach odnotował, że zgodnie z art. 16a ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 114 z późn. zm., dalej także ustawa lub u.ś.r.), w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2014 r. specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 583, ze zm., dalej także: Krio) ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Następnie przypomniał, że wyrokiem z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt. IV SA/G1 235/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w formie:

1. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką – W. W. na okres od 1 października do 31 października 2014 r.,

2. składki na ubezpieczenie społeczne dla W.W. na okres od 1 października do 31 października 2014 r., oraz

3. składki na ubezpieczenie zdrowotne dla W. W. na okres od 1 października do 31 października 2014 r.

W uzasadnieniu tego wyroku, na co zwróciło uwagę Kolegium, Sąd wskazał, że istotą problemu występującego w sprawie jest rozumienie warunku przyznania przewidzianego w tym przepisie specjalnego zasiłku opiekuńczego, polegającego na rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o odpowiednim stopniu niepełnosprawności. Bezsporne bowiem jest, że na skarżącym, co nie było kwestionowane przez organ, ciąży - zgodnie z przepisami Krio obowiązek alimentacyjny. Spełnione zostało też kryterium dochodowe. Natomiast organy obu instancji błędnie przyjęły, że ową przesłankę rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej należy odnosić tylko do sytuacji, gdy dana osoba była zatrudniona lub świadczyła inną pracę zarobkową ale przestała to czynić ze względu na konieczność sprawowania opieki, natomiast nie obejmuje ona przypadków niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej z powodu sprawowania takiej opieki.

Zdaniem Sądu taka interpretacja omawianego przepisu, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (por. m.in. wyroki NSA z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1442/14; z dnia 13 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 216/14; z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 482/14; z dnia 21 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OSK 860/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA). Zaznaczył także, że Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w pierwszym z wymienionych orzeczeń wskazał, że przepis art. 16a ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.ś.r. zawiera tożsamy hipotetyczny stan faktyczny - sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie z ww. wskazaniami. Występuje zatem tożsamy hipotetyczny stan faktyczny w zakresie zabezpieczenia prawa człowieka do egzystencji w zachowaniu przyrodzonej godności człowieka. Tożsamość hipotetycznego stanu faktycznego stanowi podstawę do konstytucyjnej wykładni przesłanki różnicującej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego - przesłanki zakresowo ograniczającej - "rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej". W procesie interpretacji prawa zwykle wykorzystuje się kilka różnych jej metod. Jest tak zwłaszcza, gdy pierwszorzędny sposób wykładni, jakim jest wykładnia językowa, nie daje pożądanych rezultatów. Tak jest w tym przypadku. Przy wykładni tego uregulowania należy odrzucić przyjętą wykładnię językową, wyłączającą z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego osoby, która nie podejmują zatrudnienia. Zasadniczy element normy prawnej regulującej specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne wyłącza różnicowanie sytuacji osób, które nie podejmują zatrudnienia od osób, które rezygnują z zatrudnienia przy przyznaniu specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W ocenie WSA wykładnią zatem pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" należy objąć również stan faktyczny "nie podejmuje zatrudnienia". Taka wykładnia ma pełne umocowanie w wartościach przyjętych w preambule Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantującej godność człowieka pozbawionego zdolności do samodzielnej egzystencji, w konstytucyjnej zasadzie demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej oraz konstytucyjnej zasadzie równości wobec prawa.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Sąd zaakcentował, że wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą. Celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym - wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Z punktu widzenia celu omawianego świadczenia nie jest zatem istotne, czy nastąpiła rezygnacja z zatrudnienia, czy rezygnacja z podjęcia zatrudnienia. Istotne jest natomiast to, czy zarówno w jednym, jak i w drugim przypadku istnieje bezpośredni związek ze sprawowaniem opieki na niepełnosprawną osobą. Takie wartości przyświecają wprowadzeniu zmiany art. 16a ust. 1 ustawą z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, który w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2015 r. stanowi, iż specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje także osobom, jeżeli nie podejmują zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Konkludując Sąd stwierdził, że wadliwa interpretacja art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych spowodowała, że kwestia niepodejmowania przez skarżącego zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej nie została w ogóle zbadana i wyjaśniona w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym, a więc musi to nastąpić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Mając na uwadze przytoczoną wyżej argumentację prawną i faktyczną oraz uwzględniając ocenę prawną WSA w Gliwicach zawartą w wyżej wskazanym wyroku, Kolegium decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło decyzję Zastępcy Kierownika Sekcji ds. Świadczeń Społecznych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. nr [...], a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, organ pierwszoinstancyjny kierując się wskazaniami interpretacyjnymi zawartymi w powyżej przytoczonym wyroku WSA decyzją dnia [...] r. nr [...] przyznał wnioskodawcy świadczenia w formie:

1. specjalnego zasiłku opiekuńczego z tytułu opieki nad matką W. W., w kwocie 520 zł, na okres od 1 października do 31 października 2014 r.,

2. składki na ubezpieczenie społeczne opłacanej za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznanej na W. W., na okres od 1 października do 31 października 2014 r.,

3. składki na ubezpieczenie zdrowotne opłacanej za osoby pobierające specjalny zasiłek opiekuńczy, przyznanej na W. W. na okres od 1 października do 31 października 2014 r.,

W dalszym motywach organ odwoławczy zaakcentował, że na tle art. 16a ust. 1 analizowanej ustawy u.ś.r. - rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej to rozwiązanie trwającego stosunku pracy, a także niepodejmowanie pracy ze względu na konieczność opieki nad członkiem rodziny. Celem świadczeń opiekuńczych, uregulowanych ustawą, jest przyznanie środków osobie wymagającej opieki w celu pokrycia przez nią wydatków związanych z koniecznością zapewnienia tej opieki - zasiłek opiekuńczy z art. 16 ustawy, a także przyznanie środków osobie, która podejmuje opiekę nad członkiem rodziny, co uniemożliwia jej jednocześnie pracę - specjalny zasiłek opiekuńczy z art. 16a ust. 1 u.ś.r. Nadto uwypuklił, że celem tych zasiłków jest zrekompensowanie osobom wymagającym opieki i opiekę tę sprawującym - wydatków związanych z koniecznością zapewnienia sobie opieki i utraconego zarobku. Wykładnia zatem przepisów regulujących kwestie tych świadczeń opiekuńczych, jakie ponosi państwo wobec swoich obywateli musi mieć na uwadze to, że państwo ma wspomóc, a nie odmówić pomocy. Wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt I OSK 923/14).

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że stosownie do treści art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami.

Skoro zatem W. W.złożył wniosek w dniu 30 października 2014 r., to zgodnie z powołanym powyżej przepisem organ I-instancji przyznał mu świadczenie od 1 października 2014 r.

Natomiast brak jest podstaw prawnych do przyznania mu specjalnego zasiłku opiekuńczego od czerwca do września 2014 r.

Tym samym Kolegium akceptując stanowisko organu pierwszej instancji utrzymało ją w mocy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła brak właściwego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy, że nie z własnej winy wniosek złożył dopiero w październiku 2014 r., mimo że decyzję Zespołu Orzekania d/s Niepełnosprawności odebrał w połowie lipca 2014 r.

Równocześnie skarżący podkreślił, że "SKO było w posiadaniu materiału dowodowego z którego wynikał stan faktyczny zupełnie odmienny od tego przyjętego za podstawę przedmiotowego rozstrzygnięcia".

Nadto podniósł, że "zachowanie personelu MOPS nie może uznać za wzorcowe, oceniam je jako naganne i uważam że SKO /jako organ kontrolny/ winno tępić taki proceder i eliminować je".

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona na podstawie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) wykazała, że zaskarżona decyzja narusza wymogi prawa, a zgodnie z treścią art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. nr 718 ze zm., dalej: Ppsa) sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 przywołanej powyżej ustawy Ppsa, tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem jej art. 57a.

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że – co do meritum – nie jest on sporny i został nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska organów pierwszej oraz drugiej instancji jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. Kwestią wymagającą wyjaśnienia pozostaje wyłącznie ocena, czy w sprawie organy prawidłowo zrealizowały prawo strony do wnioskowanego przez nią świadczenia w okresie od 1 kwietnia do 30 września 2014 r., albowiem strona nie neguje przyznania jej prawa do świadczenia w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji.

W tym miejscu wskazania wymaga, że w sytuacji gdy sprawa była już rozstrzygana przez wojewódzki sąd administracyjny, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, Sąd działa w warunkach związania prawomocnym wyrokiem, w niniejszej sprawie wyrokiem tut. Sądu z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 235/15. Związanie samego sądu oznacza to, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi oraz konsekwentnemu reagowaniu w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej – tak też WSA w Warszawie wyroku z dnia 16 marca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 129/07. Z kolei organ administracji jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 625/07).

Resumując, zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, że orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie tak administracyjne, jak i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. W tym miejscu wyjaśnić należy, że w pojęciu "ocena prawna" mieści się, przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, a także sposób ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Może ona zatem dotyczyć ujawnionych w postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego, w szczególności kwestii zastosowania do nich określonych regulacji prawnych. Wskazania co do dalszego postępowania zasadniczo stanowią konsekwencję oceny prawnej, określając sposób i kierunek działania przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie oceną prawną, jak i zawartymi w orzeczeniu wskazaniami, co do dalszego postępowania, powoduje, że determinują one działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. W przypadku rozpoznawania sprawy przez Sąd oznacza ono z kolei, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu. Odnotować też trzeba, że nawet w wypadku sporu, w zakresie stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny Sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku Sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego – ja wskazano powyżej – stanowi natomiast prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem Sądu. Stanowisko tożsame z prezentowanym wyraził NSA w wyrokach z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99 i z dnia 3 lipca 2013 r., sygn. akt I FSK 1129/12 oraz z tego samego dnia o sygn. akt I FSK 1101/12. Związanie oceną prawną, co wymaga powtórzenia, powoduje, że ani organ administracji, ani Sąd, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkować się mu w pełnym zakresie. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany okoliczności faktycznych, bądź wzruszenia wyroku zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyroki NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1296/10 i sygn. akt II FSK 1328/10 przytoczone w wyroku WSA w Opolu z dnia 20 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Op 87/13).

Jednocześnie podkreślenia wymaga, że Sąd nie stwierdził, ażeby zaistniały okoliczności umożliwiające odstąpienie od oceny i wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych w przywołanym orzeczeniu sądowym WSA w Gliwicach z dnia 14 stycznia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 235/15.

Tym samym wychodząc z przywołanych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w przedmiotowej sprawie nie uwzględnił skargi, gdyż stwierdził, iż organ administracji wydając zaskarżoną decyzję podporządkował się przywołanym powyżej regulacjom prawnym w pełni realizując wynikające z nich powinności.

W niniejszej sprawie, co wymaga podkreślania, postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co jest poza sporem, zostało zainicjowane wnioskiem strony z dnia 30 października 2014 r. Granice postępowania wyznacza złożony w sprawie wniosek, który z kolei determinuje działania organu. Okres tegoż postępowania oznaczony został od 1 października do 31 października 2014 r.

Tymczasem strona kwestionując objęte skargą świadczenia wnosi o przyznanie jej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z okres od 01 kwietnia do 30 września 2014 r.

Tym samym – mając na uwadze zaistniały w sprawie spór – wskazania wymaga, iż to nie termin do złożenia wniosku jest określony w ustawie, a wyłącznie termin, od którego ustala się prawo do świadczeń rodzinnych. Termin ten jest terminem prawa materialnego i nie jest dopuszczalne jego odmienne określanie w ramach działania organu. Wyznacza on początkowy termin nabytego uprawnienia i nie może być w żaden sposób modyfikowany przez organ.

Termin ten jest niejako constans, w tym znaczeniu, że to nie wola czy uznanie organu wyznaczają okres początkowy do ustalenia prawa do objętych nim świadczeń a następnie ich wypłaty. Ustawodawca nakazał organowi każdorazowe przyznanie prawa do świadczenia w sposób określony w art. 24 ust. 2 ustawy, czyli począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Czynność wykonawcza "wpłynięcia wniosku z prawidłowo wypełnionymi dokumentami" wyznacza – i to w sposób związany – działanie organu albowiem z tą chwilą (z tym momentem) ziszcza się termin ustalenia prawa do świadczeń rodzinnych, jako "począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego".

Tym samym problem prawny wymagający wyjaśnienia w sprawie, sprowadza się do ustalenia charakteru terminu do złożenia wniosku o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego w trybie art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych zwłaszcza w aspekcie możliwości jego określenia w sposób żądany przez stronę. Ustawodawca nie określił terminu do złożenia wniosku, li tylko określił tryb procedowania organu po jego złożeniu, co ma kluczowe znaczenia dla przedmiotu rozstrzygnięcia. Ponieważ postępowanie o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego oraz dodatków do zasiłku rodzinnego jest uruchamiane na wyłączne żądanie strony, to tylko ona ma prawo – posiadając legitymację – do jego zainicjowania, które następnie realizuje się dopiero z momentem złożenia wniosku. O ile wniosek ten może być konwalidowany co do treści, formy, o tyle musi być złożony, co determinuje tak określony skutek prawny, którym jest ustalenie prawa do świadczeń, jak i początkowy jego okres, określony explicite jako "począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego". Zatem to strona decyduje czy i kiedy złoży wniosek, a moment jego złożenia determinuje tryb działania organu i wiąże go co do ustalenia terminu wyznaczającego prawo do świadczeń objętych nim. Takie rozwiązanie prawne nie jest jednostkowe czy odosobnione.

Na gruncie prawa administracyjnego wyróżnia się podstawowy podział terminów na terminy materialne i terminy procesowe, zaś podstawowym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego, w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania. Wśród terminów procesowych można wyróżnić m.in. terminy dla czynności procesowych stron i uczestników postępowania i terminy dla czynności organu prowadzącego postępowanie. Według innego jeszcze podziału, uwzględniającego źródło tych terminów, terminy procesowe to terminy ustawowe i terminy wyznaczone przez organ prowadzący postępowanie. Na gruncie procedury administracyjnej występuje także zasada, według której terminy kierowane do stron i uczestników postępowania mają charakter prekluzyjny w tym znaczeniu, że uchybienie terminowi powoduje bezskuteczność czynności procesowej strony lub uczestnika. Skutków takich nie wywołują natomiast terminy procesowe dla czynności organu. Służą zapewnieniu sprawności postępowania, stąd są określane jako terminy porządkowe lub instrukcyjne. Uchybienie tym terminom nie powoduje bezskuteczności czynności procesowej organu, co jednak nie oznacza, że nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Terminy porządkowe lub instrukcyjne należą zatem niewątpliwie do tej samej kategorii, tj. terminów procesowych. Nie ma wobec tego podstaw do przeciwstawiania terminów procesowych terminom porządkowym, ze względu na różne skutki niezachowania tych terminów. Biorąc pod uwagę te właśnie skutki NSA w uchwale z dnia 29 października 2012 r., sygn. akt II GPS 3/12 wyróżnił:

a) terminy procesowe zwykłe, tj.: porządkowe, instrukcyjne dylatoryjne i

b) terminy procesowe zawite, tj.: prekluzyjne, peremptoryjne i przedawniające.

Podsumowując, terminy materialne wskazują na okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjnego stosunku materialnego. Terminy procesowe określają natomiast okres do dokonania konkretnej czynności procesowej przez podmioty postępowania. Przepisy prawa administracyjnego nie określają jednoznacznie, które terminy są terminami prawa materialnego, a które terminami procesowymi. Oznacza to, iż w każdej jednostkowej sytuacji zachodzi potrzeba zbadania charakteru prawnego terminu zastrzeżonego przez prawo. Z jakiego rodzaju terminem mamy do czynienia można wskazać poprzez zbadanie skutków naruszenia takiego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje bowiem skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (vide A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 563-564). Terminy procesowe dotyczą dokonywania czynności procesowych, ale tylko takich czynności, które stają się aktualne już w toku konkretnego postępowania. Bezskuteczny upływ takiego terminu pozbawia stronę możliwości skutecznego dokonania określonej czynności procesowej (np. apelacji w postępowaniu cywilnym lub odwołania w postępowaniu administracyjnym). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu w przypadku zaistnienia przesłanek sformułowanych w przepisach art. 58 i art. 59 Kpa.

W tym miejscu należy także odwołać się do uchwały składu 5-ciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt. OPK 19/96, Lex nr 29260, w której między innymi stwierdzono, że uchybienie terminowi, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem praw podmiotowych, powoduje wygaśnięcie tego prawa. Do jego przywrócenia nie jest uprawniony ani orzekający w sprawie organ, ani też sąd, bowiem nie można tu zastosować przepisów prawa procesowego o przywróceniu terminu stosownie do treści art. 58–60 Kpa ani przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych. W związku z tym nie mają tu znaczenia okoliczności usprawiedliwiające spóźnienie zgłoszenia wniosku zdarzeniami niezależnymi od strony.

Skoro ustawodawca mocą normy związanej tworzy sytuację administracyjnoprawną i kreuje stosunek administracyjnoprawny, w ramach którego korzystając z terminów rygorystycznie kształtuje prawa i obowiązki stron tego stosunku, to nie sposób uznać, że istnieje swoboda organu do modyfikacji prawnie określonych warunków. Art. 24 ust. 2 u.ś.r. jest regulacją prawną szczególną – lex specialis, a zatem nie może być poddana wykładni rozszerzającej, przez odejście od reguł w niej wyznaczonych. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do nadużyć i działania contra legem wszak norma związana poprzez jej stosowanie stałaby się w sposób nieuprawniony normą uznaniową.

Jednocześnie Sąd wskazuje, że przepisy dotyczące przesłanek, treści, powstania, zmian lub wygaśnięcia prawa należą do przepisów materialnoprawnych. Materialnoprawny charakter mają zatem terminy wyznaczające okres, w którym może nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków podmiotu w formie konkretyzacji norm prawa materialnego, na przykład poprzez wydanie decyzji lub bezpośrednio z mocy prawa.

Tym samym analizując charakter terminu, określonego w art. 24 ustawy o świadczeniach rodzinnych, sąd podkreśla, że użyte w nim przez ustawodawcę wyrażenie "począwszy do miesiąca" jest terminem prawa materialnego, a użyty zwrot "złożenie wniosku" to czynność procesowa, warunkująca wypłatę świadczenia rodzinnego.

Zatem skoro zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.