Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 964/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Rynczak Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2010 r. sprawy ze skargi T.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego T.B. kwotę 757 zł (słownie siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją Nr [....] z dnia 25 lutego 2010 r., ustalił na rzecz M.M. - Nieruchomości [....] warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i garażem na działce nr [....] obr. [....] wraz z zjazdem na działkach nr [....] i [....] obr. j.w. i infrastruktura techniczna na działkach nr [....] i [....] obr. j.w. i [....],[....],[....], obr. [....] przy ul. [....] w K".

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), §1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) a także art. 104 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że wniosek o wydanie warunków zabudowy wpłynął [....] 2008 r. Pismem z dnia [....] 2009 r. uszczegółowiono zamierzenie inwestycyjne.

Integralną częścią tejże decyzji są warunki zabudowy. Ustalono w tychże warunkach, że planowana inwestycja stanowi kontynuację istniejącego w obszarze analizy zagospodarowania.

Linię zabudowy wyznaczono jako nieprzekraczalną linię zabudowy na przedłużeniu linii zabudowy względem ul. [....] w stosunku do budynku na działce nr [....] . Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono na 34%, a wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej na nie mniej niż 25 %. Szerokość elewacji frontowej od ul. [....] ustalono na 22 metry. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na 30 metrów w nawiązaniu do zabudowy na działkach nr [....] , [....],[....],[....],[....]. Ustalono dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego dach płaski, a maksymalna wysokość budynku z dachem na 33 metry.

W decyzji tej ustalono kolorystykę elewacji, obowiązek starannego zaprojektowania zieleni przyobiektowej oraz realizację urządzeń dźwigowych i technicznych w kubaturze budynków ograniczonych jego gabarytami.

Ustalono warunki ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu. Ustalono warunki ochrony zieleni, wód i gospodarki wodnej, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem. Dostęp do drogi publicznej ma zapewnić ulica Wrocławska. Ustalono również warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej (zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną, cieplną, środki łączności, odprowadzanie ścieków i wód opadowych) oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Decyzja zawiera również załącznik graficzny.

Od decyzji tej odwołanie wniósł T.B. domagając się jej uchylenia.

W odwołaniu podniesiono, że żadna działka dostępna od strony ulicy Wrocławskiej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie kontynuacji cech i parametrów dla przedmiotowej inwestycji. Odwołujący podnosił, że na działkach sąsiednich wobec terenu inwestycji występuje jedynie zabudowa niska, a wnioskodawca w tej sprawie uzyskał warunki zabudowy na budynek o wysokości 11 pięter. Wskazano, że taka zabudowa ograniczy dostęp światła do budynków sąsiednich, ograniczy możliwość rozbudowy na działach sąsiednich i sama analiza urbanistyczno-architektoniczna jest wyjątkowo korzystna dla wnioskodawcy.

W dniu [....] 2010 r. odwołanie wnieśli również L.S. i W.S. informując, że nie wyrażają zgody na tego typu inwestycję. Podnieśli, że nadal nie jest załatwiona sprawa ustalenia warunków zabudowy na działkach nr [....] i [....] . Żadna z działek sąsiednich wobec działki nr [....] nie jest zabudowa tak wysokim budynkiem. Planowana inwestycja spowoduje zwiększenie natężenia ruchu, a sama ulica [....] stanie się nieprzejezdna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 15 czerwca 2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tejże decyzji wskazano, że zostały spełnione wszystkie warunki wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jako działki sąsiednie pozwalające na ustalenie warunków zabudowy wskazano działki nr [....],[....],[....],[....],[....] . Pojęcie działki sąsiedniej i kontynuacji funkcji zabudowy należy rozumieć szeroko. Każda działka, nawet nie granicząca z inną działką, może być uznana za działkę sąsiednią, jeżeli tworzy pewną całość urbanistyczną. Kontynuacja funkcji zabudowy dotyczy zaś takiej zabudowy, która nie godzi w zastany stan zagospodarowania. Zakres kontynuacji należy rozumieć szeroko na korzyść właściciela celem zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu. Odmowa ustalenia warunków zabudowy może mieć miejsce tylko wówczas, gdy dotyczy projektowanej inwestycji sprzecznej z dotychczasową zabudową. Wskazano, że wszystkie parametry zamierzenia inwestycyjnego zostały ustalone prawidłowo, a kwestia ograniczenia dostępu do światła dziennego będzie brana przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na tę decyzję wniósł T.B. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący jest właścicielem działki nr 13/1 bezpośrednio graniczącej z obszarem zamierzenia inwestycyjnego. Wskazał, że sporządzając analizę odnoszono się do budynku usytuowanego na działce nr [....] , który nie jest dostępny komunikacyjne z ul. [....] , ale od ul. [....] . Tym samym działka nr [....] nie może być uznana za działkę sąsiednia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działki nr [....],[....] i [....] znajdują się tylko w części w obszarze analizowanym. Błędnie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy, skoro przepisy rozporządzenia nakazują wyznaczanie obowiązującej linii zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.") odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 §1 P.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 P.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania, skargę należy uwzględnić wobec skuteczności niektórych podnoszonych w niej zarzutów, a także z uwagi na wystąpienie innych uchybień uzasadniających eliminację z obrotu prawnego decyzji wydanych w toku instancji przy ponownym rozpatrzeniu spraw.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej w skrócie "u.p.z.p."). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 - 64 u.p.z.p., a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znaczenie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej w skrócie "rozporządzeniem"), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589).

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności, które podlega ochronie na podstawie art. 21 Konstytucji RP. Rozwinięcie zasady ochrony własności następuje w art. 64 ust. 3 Konstytucji stanowiącym, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Przepisy ustawy wprowadzającej ograniczenia prawa własności, czy będące ich pochodną przepisy wykonawcze winny być interpretowane z uwzględnieniem powyższych norm konstytucyjnych. Tym samym każdy ma prawo domagania się ustalania warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego nie uzyskiwania zgody innych osób.

Jak trafnie podkreśla się orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04, opub. w LEX nr 171198) i Sąd w tym składzie w pełni akceptuje ten pogląd, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 u.p.z.p., że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Spójność systemu oraz wywodzona z art. 32 Konstytucji RP zasada równości wobec prawa wymaga takiej interpretacji przepisów dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, by obywatele zamieszkujący tereny, dla których przy braku stosownego obowiązku nie skorzystano z możliwości uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie znajdowali się w sytuacji znacznie pogorszonej, niż mieszkańcy obszarów, dla których takie plany uchwalono.

W świetle brzemienia przepisów Konstytucji RP oraz wykładanych z ich uwzględnieniem norm rangi ustawowej nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u. p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile na obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu.

Ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku wskazującego na naruszenie przepisów prawa w procesie ustalania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Wątpliwości budzi oznaczenie wnioskodawcy. Z treści wniosku wynika, że wnioskodawcą jest Biuro Nieruchomości "[....] " M.M. (akta administracyjne sprawy, karta nr 10). Wniosek więc złożyła nie osoba fizyczna M.M. , ale przedsiębiorca prowadzący działalność pod nazwą "Biuro Nieruchomości" M.M. . Ten sam przedsiębiorca udzielił pełnomocnictwa (akta administracyjne sprawy, karta nr 6). Decyzję organu I instancji wydano zaś na rzecz M.M. – Nieruchomości [....] .

Tym samym można mieć wątpliwości, kto w istocie jest wnioskodawcą w tej sprawie, czy jest nim odrębny przedsiębiorca prowadzący działalność pod nazwą "Biuro Nieruchomości "[....] " M.M. , czy jest nim M.M. – Nieruchomości [....] , czy też Nieruchomości [....] (co może wynikać z pisma z dnia 2 października 2008 r., akta administracyjne, karta nr 43), czy też może M.M . Ustalenie tej okoliczności ma ważne znaczenie w sprawie, ponieważ wymaga dodatkowego zbadania zdolności tak określonego podmiotu do skutecznego występowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy i udzielenia pełnomocnictwa.

Ponieważ przepisy u.p.z.p. nie definiują odrębnie strony na potrzeby postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy, należy sięgnąć do art. 28 -29 K.p.a. Zgodnie z tymi przepisami strona postępowania administracyjnego jest osoba fizyczna, osoba prawna, organizacja społeczna i państwowa oraz samorządowa jednostka organizacyjna nie mająca osobowości prawnej, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Dość powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowym, że jednoosobowego przedsiębiorcy nie można uznać za stronę postępowania administracyjnego (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 889/06, opub. w LEX nr 255747; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 464/08, opub. w LEX nr 509903; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1134/07, opub. w LEX nr 420644).

Ustalenie wnioskodawcy powinno być jedną z pierwszych czynności w sprawie.

Nie jest to jedynie uchybienie. Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzję ustalającą warunki zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wymienionymi w tym przepisie organami. Z akt sprawy wynika, że prowadząc postępowanie I-instancyjne zakończone decyzją ustalająca warunki zabudowy z dnia [....] 2009 r. Prezydent Miasta K. uzgadniał, i to w sposób nieprawidłowy warunki tejże inwestycji. Następnie decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 maja 2009 r. i ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji w ogóle zrezygnował z uzgadniania czegokolwiek. W ocenie Sądu niedopuszczalnym było uznanie, że "uzgodnienia" dokonane w poprzednim postępowaniu mają moc wiążącą w kolejnym postępowaniu prowadzonym w tej sprawie. Postępowanie prowadzone w trybie art. 106 K.p.a. ma charakter niesamodzielny, zawsze jest zależne od postępowania "głównego". Jeżeli nastąpi uchylenie decyzje kończącej postępowanie "główne", to w powtórnie prowadzonym postępowaniu wymagane jest ponowne przeprowadzenie postępowań w trybie art. 106 K.p.a. Taki pogląd znajduje potwierdzenie w treści art. 53 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzje w sprawie ustalenia warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu. Każdą więc decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wydać po jej uzgodnieniu, jeżeli oczywiście takie uzgodnienie jest wymagane. Wprawdzie tak jak to miało miejsce w tej sprawie, organem prowadzącym postępowanie I-instancyjne był Prezydent Miasta K., który jednocześnie pełni obowiązki zarządcy dróg gminnym (powiatowych, wojewódzkich) na terenie Miasta K. jest Prezydent Miasta K. (nie jest on zarządcą jedynie dróg ekspresowych i autostrad na terenie Miasta K. – art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Tym niemniej nie oznacza to, że w ogóle projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie podlega zasięgnięciu stanowiska w zakresie wykonywania uprawnień zarządcy drogi publicznej. W sytuacji, w której kompetencje zarządcy drogi publicznej wykonuje zarząd tej drogi, projekt decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy wymaga zajęcia stanowiska przez tenże zarząd, aczkolwiek stanowisko to nie jest podejmowane na podstawie art. 106 K.p.a.

W przypadku natomiast, gdy na terenie danej gminy nie utworzono odrębnego zarządu dróg publicznych, organ wykonawczy tejże gminy nie zasięga opinii w sprawie zgodności projektu decyzji co do obszaru zamierzenia inwestycyjnego przyległego do pasa drogowego, ale zobowiązany jest sam w takiej decyzji zamieścić rozważania dotyczące możliwości i warunków komunikacji z danej drogi publicznej. Sądowi na podstawie akt sprawy znana jest okoliczność, że w Gminie Miasto K. została utworzona odrębna jednostka organizacyjna zajmująca się drogami publicznymi. Tym samym istniał obowiązek zasięgnięcia stanowiska (opinii) co do obszaru zamierzenia inwestycyjnego objętego w tej sprawie wnioskiem i dostępu tego obszaru drogi publicznej (ul.....). Stanowisko to (nie zajmowane w trybie art. 106 K.p.a.) powinno być jednak wyrażone na podstawie projektu sporządzonej decyzji.

Nie spełnia przesłanki ani zasięgnięcia opinii, ani tym bardziej uzgodnienia przesyłanie organowi samego wniosku wnioskodawcy (tak też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 stycznia 2001 r., sygn. akt II SA/Kr 1693/09, opub. w LEX nr 554148; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1023/09, opub. w LEX nr 583417).

Podstawowym dowodem sporządzanym w trakcie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest analiza obszaru. Jest to podstawowy dokument, na jego bowiem podstawie organ administracji określa parametry zamierzenia inwestycyjnego.

Przepisy zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8 rozporządzenia.

Organy administracji publicznej nie mają swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. l tak, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 - 7 rozporządzenia. Treść i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości i stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu.

Jednym z tych parametrów jest wyznaczenie linii zabudowy. Z akt sprawy wynika, na co wskazuje również treść skargi, że w tej sprawie ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy (akta administracyjne sprawy, karta nr 176).

Wymóg konkretności i stanowczości sygnalizuje wprowadzenie w § 4 rozporządzenia pojęcia obowiązującej linii zabudowy, nie zaś pojęcia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Z zawartych w nim kolejno regulacji wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia).

Podkreślenia w tym kontekście wymaga, że żaden z tych przepisów - w tym także § 4 ust. 3 rozporządzenia, nie zwalnia z obowiązku wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy. Przepis ten dopuszcza bowiem tylko wyznaczenie linii zabudowy w inny sposób niż wskazany w ust. 1 -2. Nie zezwala natomiast na określenie innej linii regulacyjnej niż obowiązująca linia zabudowy. Określenie linii nowej zabudowy jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa wyznaczonego w decyzji jej przebiegu. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma zaś istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Do takich wniosków prowadzi zarówno treść § 4 ust. 1 rozporządzenia, jak również fakt, że kwestia linii zabudowy została objęta regulacją z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., związaną z ładem przestrzennym i dobrym sąsiedztwem, nie zaś pkt 5 art. 61 ust. 1 u.p.z.p. To ten ostatni przepis - a nie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą o z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Powyższa ustawa w art. 43 normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne (tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne ) w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego.

Stosownie do § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz.690 z późn. zm.), który stanowi w ust. 1 – 2, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy,

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która zawiera rozstrzygnięcie dotyczące budowy bezpośrednio przy granicy (w granicy) przesądza dopuszczalność takiego usytuowania obiektów budowlanych i również w tym zakresie - podobnie jako co do obowiązującej linii zabudowy, wiąże organy administracji publicznej wydające pozwolenie na budowę. Nie podlegają natomiast uwzględnieniu przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy same przepisy techniczno-budowlane.

Z zasady dobrego sąsiedztwa wynika, że ustalenie warunków zabudowy musi uwzględniać warunek, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej (podkreślenie składu Sądu), jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ze sporządzonej analizy oraz uzasadnień decyzji wynika, że jedną z działek, której zagospodarowanie ma istotne znaczenie dla ustalenia parametrów tejże inwestycji - jest działka nr [....] . Istnieje jednakże daleko idąca wątpliwość, wynikająca nie tylko z twierdzeń skarżącego składanych już w toku postępowania administracyjnego ale i również materiału zdjęciowego pokazującego obszar zagospodarowania na tym terenie, czy rzeczywiście budynek na działce nr [....] jest dostępny z tej samej drogi publicznej. Wszak to właśnie w nawiązaniu do budynku zlokalizowanego na działce nr [....] ustalono np. "nieprzekraczalną" linię zabudowy.

Wątpliwości budzi określenie działek znajdujących się w analizie celem ustalenia parametrów tejże inwestycji. Organ I instancji co do zasady zwraca uwagę na to, że każda działkę zainwestowaną kubaturowy na terenie miejscowego stanowi podstawę do ustalenia pozostałych kryteriów wymaganych rozporządzeniem. Ustala więc poszczególne parametry zabudowy (wysokość, szerokość elewacji frontowej, wskaźnik zabudowy) na podstawie tych parametrów działek zabudowywanych znajdujących się w obszarze analizy. Organ ten ustala te parametry jako średnie wskaźniki.

Natomiast z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wynika, że za podstawę ustania parametrów inwestycji przyjęto zabudowę tylko na działkach na których zostały wybudowane wysokie budynki (działki nr ....,....,......,..... – strona 3 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K.). Nie wiadomo więc, czy ustalano parametry przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego na podstawie tylko ww. działek, czy też w oparciu o zabudowę istniejącą w całym zabudowanym obszarze.

Tej różnicy w podejściu do ustalania parametrów nie wyjaśniono, a ma ona znaczenie dla rozstrzygnięcia w tej sprawie.

W zaskarżonej decyzji nałożono na wnioskodawcę obowiązek zastosowania odpowiedniej kolorystyki elewacji obiektu, obowiązek starannego zaprojektowania zieleni przyobiektowej oraz realizacji urządzeń dźwigowych i technicznych w kubaturze budynków ograniczonych jego gabarytami. W ocenie Sądu nie ma w tej sprawie podstaw do nakładania takich obowiązków na wnioskodawcę. Nie można dowolnie ustalać dodatkowych obowiązków ponad te, które wynikają z obowiązujących przepisów, a w tym z przepisów rozporządzenia.

Niezależnie od wyżej wskazanych wad zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji należy wskazać także na naruszenie przy wydaniu tych aktów administracyjnych przepisów proceduralnych, a to - art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., w zakresie nie wyjaśnienia lub nie ustalenia ww. wątpliwości, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. .

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej w wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych, przy czym wskazane wyżej uchybienia stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pki 1 lit. a i c P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. w ponowienie prowadzonym postępowaniu należy w szczególności ustalić stronę składającą wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Następnie należy ponownie przeprowadzić funkcji, cech i parametrów zabudowy kierując się ww. wskazówkami Sądu. Po ustaleniu stanu faktycznego i zastosowaniu przepisów - postępowanie należy zakończyć wydaniem aktu administracyjnego.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 P.p.s.a., zasądzając skarżącemu zwrot poniesionych przez niego kosztów postępowania.