Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1111/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 września 2022 r. sprawy ze skarg D. B. i J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości . 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącej D. B. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. zasądza od Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na rzecz skarżącego J. C. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta I. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., znak [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm., dalej powoływana jako ugn) oraz art. 104 i art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływana jako kpa) po rozpatrzeniu wniosku D. B., G. M., J. C., M. F., M. Z., M. C. i P. C.:

1. odmówił zwrotu nieruchomości położonej w I. przy ul. T., oznaczonej geodezyjnie, na arkuszu mapy [...], obręb [...], jako:

działka nr [...] o pow. [...] ha, na arkuszu mapy [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność Gminy Miasta I. w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I. sp. z o.o.,

działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność Gminy Miasta I.,

działka nr [...] zapisana w księdze wieczystej nr [...] oraz działka nr [...], zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiące własność Gminy Miasta I. w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w I. sp. z o.o. w części będącej dawniej działkami nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha,

działka nr [...] , zapisana w księdze wieczystej nr [...], stanowiąca własność Gminy Miasta I., w części będącej dawniej działkami nr [...] , nr [...] , nr [...] , nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha;

umorzył postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w I. przy ul. T., oznaczonej geodezyjnie, na arkuszu mapy [...], obręb [...], jako działka nr [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta I., w części będącej dawniej działkami nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] maja 2009 r. wnioskodawcy wystąpili z żądaniem zwrotu nieruchomości objętej księgą wieczystą nr [...] i działki nr [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...] oraz nieruchomości objętych księgami wieczystymi nr [...] i nr [...] , zbytych na rzecz Skarbu Państwa przez F. M. D. i jej dzieci: M. H. C., G. C. i J. C. aktem notarialnym z [...] kwietnia 1969 r. nr [...] oraz aktem notarialnym z [...] stycznia 1975 r. nr [...].

Starosta decyzją znak: [...] z [...] stycznia 2018 r. odmówił zwrotu nieruchomości. W wyniku odwołania Wojewoda [...] decyzją znak [...] z [...] lipca 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ wyższej instancji stwierdził, że Starosta prawidłowo podjął decyzję i odmówił zwrotu nieruchomości stanowiących działki nr [...] , [...], nr [...] i [...], a także podzielił stanowisko, że część nieruchomości przekazana Skarbowi Państwa w formie zrzeczenia się o łącznej pow. [...] ha, stanowiąca działki nr [...] i [...], nie może być przedmiotem zwrotu. Decyzja organu I instancji została uchylona z powodu rozstrzygnięcia o zwrocie części działki nr [...] oznaczonej w projekcie podziału numerami [...] i [...] na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, który nie pozwalał na wyjaśnienie wątpliwości związanych z wykorzystaniem na cel wywłaszczenia.

Materialnoprawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia. Przepis art. 136 ust. 3 ugn stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca, mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Pojęcie zbędności zdefiniowane zostało w art. 137 ust. 1 ugn wskazującym, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli: - pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo - pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części nieruchomości, to w myśl art. 137 ust. 2 cyt. ustawy zwrotowi podlega pozostała część.

Stosownie do art. 216 ust. 1 ugn, przepisy o zwrocie mają odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). W stosunku do nieruchomości nabytych i przejętych przez Skarb Państwa na podstawie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie ma możliwości określenia celu wywłaszczenia, lecz ustalany jest cel nabycia.

Z kolei art. 229 cyt. ustawy określa, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc przed 1 stycznia 1998 r., nieruchomość ta została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Koniecznym warunkiem bezprzedmiotowości roszczenia o zwrot jest ujawnienie praw osób trzecich w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. Ujawnienie praw w księdze wieczystej po tej dacie wyłącza możliwość zastosowania przepisu art. 229.

Rozpoznając ponownie sprawę, Starosta stwierdził, że podtrzymuje ustalenie dokonane w dotychczas prowadzonym postępowaniu w zakresie stanu prawnego i faktycznego nieruchomości stanowiących działki nr [...], [...], nr [...], [...] i część działki nr [...] (dawniej działki nr [...] i [...]). Natomiast w stosunku do część działki nr [...] oznaczonej dawniej numerami działek: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, które zostały nabyte na poszerzenie ul. T., organ ustalił, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...] z [...] kwietnia 1969 r. Skarb Państwa nabył w trybie art. 6 prawa wywłaszczeniowego część nieruchomości o powierzchni [...] ha oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] pod budowę bazy dystrybucji gazu zlokalizowaną tam decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w I. znak: [...] z [...] marca 1969 r. oraz działka nr [...] jako drogę dojazdową do wymienionej bazy dystrybucji gazu za kwotę [...] zł. Zgodnie z § 6 ww. aktu nastąpiło również zrzeczenie na rzecz Skarbu Państwa własności działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 na poszerzenie ul. T.

Zgodnie z treścią umowy sprzedaży zawartej aktem notarialnym z [...] stycznia 1975 r. Rep. [...] F. D., M. C., G. C. i J. C. sprzedali Skarbowi Państwa w trybie art. 6 prawa wywłaszczeniowego nieruchomość położoną przy ul. T. w I., oznaczoną geodezyjnie jako działki nr: [...], [...], [...] na mapie nr [...] o łącznej powierzchni [...] ha zapisane w księdze wieczystej nr [...] oraz działki nr: [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...]. Działki nr: [...] , [...] , [...] , [...] i [...] zostały nabyte na poszerzenie ul. T., a pozostałe (nr [...] i nr [...]) pod budowę bazy Zakładów M. zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, znak: [...] z [...] kwietnia 1974 r. Cenę sprzedaży ustalono na kwotę [...] zł. Dokumentacja geodezyjna wskazuje, że łączna powierzchnia działek [...], [...], [...] i [...] wynosiła [...] ha, a zatem w akcie notarialnym wystąpił błąd pisarski.

W rozpatrywanej sprawy organ stwierdził, że w treści aktów notarialnych powołano się na art. 6 prawa wywłaszczeniowego, a zatem na przepis obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79). Okoliczność ta świadczy o wywłaszczeniowym charakterze umowy, bowiem przed rozpoczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie był zobligowany wystąpić do właściciela nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie i w razie porozumienia zawrzeć z nim umowę nabycia za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przy wywłaszczaniu lub umowę zamiany nieruchomości. Umowa taka mogła być zawarta także w toku postępowania wywłaszczeniowego. Zastosowany tryb nabycia nieruchomości mieści się w katalogu przepisów, do których stosuje się odpowiednie regulacje dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości i uprawnia wnioskodawców do ubiegania się o przywrócenie prawa własności objętej wnioskiem nieruchomości.

Nieruchomość stanowi obecnie własność podmiotu publicznego - Miasta I., a zatem nie ma przeszkód do rozpatrzenia wniosku. Wniosek o zwrot nieruchomości złożył J. C., który był współwłaścicielem nieruchomości zbytej Skarbowi Państwa wraz ze spadkobiercami F. D., M. C. i G. M. z domu C. Prawo do dziedziczenia po zmarłych współwłaścicielach udokumentowano stosownymi postanowieniami, tym samym wnioskodawcy są osobami uprawnionymi do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W umowach sprzedaży na rzecz Skarbu Państwa, zawartych aktami notarialnymi z 1969 r. oraz 1975 r., cel nabycia został określony w sposób nie budzący wątpliwości, tj. działka nr [...] - budowa bazy dystrybucji gazu, działka nr [...] - droga dojazdowa do bazy dystrybucji gazu, działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] - poszerzenie ul. T., działki nr [...] i nr [...] - budowa bazy Zakładów M.

Przeprowadzone postępowanie wykazało, że na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pobudowano na początku lat siedemdziesiątych ubiegłego stulecia bazę dystrybucji gazu i taką funkcję pełniła ta nieruchomość do 1996 r.

Działkę nr [...] nabyto z przeznaczeniem pod drogę, która została tam wybudowana jako dojazd do obiektów P., a następnie w latach osiemdziesiątych ubiegłego wieku uzyskała status drogi publicznej zaliczonej do kategorii dróg gminnych.

Natomiast na działkach nr [...] i [...] (w części stanowiącej dawniej działki nr [...] i [...]) powstała zaplanowana baza Zakładów M. Brak zabudowy na działce nr [...] związany z wykorzystaniem jej na cele uprawowe zieleni miejskiej, zgodnie z charakterem prowadzonej przez P. w I. - Zakładu Z. działalności nie jest sprzeczny z celem nabycia.

Zebrany materiał dowodowy świadczy, że ww. nieruchomości zostały wykorzystane zgodnie z przeznaczeniem, a realizacja zaplanowanych inwestycji nastąpiła bezpośrednio po ich nabyciu, a zatem nie można mówić o ich zbędności. W świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r., P 38/11 (Dz. U. poz. 376) oceny dotychczasowego wykorzystania nieruchomości wywłaszczonych przed 27 maja 1990 r. i zrealizowania celu wywłaszczenia przed 22 września 2004 r. należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Zmiana sposobu zagospodarowaniu, która nastąpiła po zrealizowaniu celu nabycia, nie ma wpływu na ocenę zbędności. Osiągnięcie celu wywłaszczenia, mimo późniejszej zmiany przeznaczenia, pozbawia możliwości przywrócenie własności nieruchomości. Zdaniem NSA nie ma obowiązku zwrotu, kiedy została zrealizowana inwestycja pierwotnie zamierzona, a następnie zmieniło się przeznaczenie nieruchomości (wyrok NSA z 23.12.1999 r., IV SA 2140/97, z 17.05.2010 r., I OSK 1025/09 i z 13.01.2010 r., I OSK 471/09).

Mając na uwadze treść przepisu art. 229 ugn oraz okoliczność, że nieruchomości stanowiące działki nr [...], [...] i [...] znajdują się w użytkowaniu wieczystym, organ wykluczył możliwość zastosowania powyższej regulacji. Prawo użytkowania wieczystego nabyto z zachowaniem wymaganego terminu, ale ujawnienie w księdze wieczystej nastąpiło po wskazanym terminie, tj. po 1 stycznia 1998 r. Wniosek o wpis tego prawa w księgach wieczystych złożono [...] lutego 1999 r., wpisu tego dokonano [...] lutego 1999 r.

Nieruchomość stanowiąca działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha została nabyta na poszerzenie ul. T. Obszar ten został włączony do działki oznaczonej obecnie numerem [...], której powierzchnia całkowita wynosi [...] ha. Zarówno w dacie nabycia, jak i obecnie, w ewidencji gruntów i budynków grunt ten wykazano jako droga, oznaczony symbolem "dr", w wykazach zmian gruntowych - "ulica", adres położenia - ul. T. W dacie wszczęcia postępowania droga publiczna - ul. T. na ww. odcinku stanowiła drogę krajową nr [...] zarządzaną przez G. W okresie od [...] lipca 2017 r. do [...] grudnia 2018 r. była drogą publiczną zaliczoną do kategorii dróg wojewódzkich. Zmiana kategorii nastąpiła zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) po wybudowaniu I etapu obwodnicy miasta I. Następnie, na mocy uchwały nr [...] Sejmiku Województwa K. z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 września 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1846) z dniem 1 stycznia 2019 r. przywrócona została kategoria drogi krajowej, która była utrzymana do dnia 31 grudnia 2019 r. Zgodnie z uchwałą nr [...] Sejmiku Województwa K. z dnia [...] grudnia 2019 r. z dniem 1 stycznia 2020 r. stała się ona drogą kategorii powiatowej zarządzaną przez Zarząd Dróg Powiatowych w I., który administruje siecią dróg Powiatu I.

Organ zwracał się do kolejnych zarządców drogi o informację dotyczącą wykorzystania działki nr [...] pod drogę publiczną w części będącej dawniej działkami nr: [...], [...]. [...], [...] i [...]. W piśmie z [...] sierpnia 2016 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. poinformowała, że nieruchomość nie jest zajęta pod drogę publiczną zaliczoną do kategorii dróg krajowych, a fragment pętli autobusowej zlokalizowanej na niej pętli autobusowej nie stanowi własności G. Pismem z [...] września 2019 r. zostało podtrzymane powyższe stanowisko. Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. Rejon Dróg Wojewódzkich w I. w opinii z [...] grudnia 2019 r. wyjaśnił, że działka nr [...] jest utrzymywana tak jak pozostała część pasa drogowego, a pętla autobusowa stanowi niezbędną część drogi. W informacji z [...] lutego 2020 r. Zarząd Dróg Powiatowych w I., powołując się na brak działki w wykazie nieruchomości przekazanych przez poprzedniego zarządcę, stwierdził, że nie wchodzi ona w skład pasa drogowego. Po ponownym przeanalizowaniu sprawy, biorąc pod uwagę definicję pasa drogowego, w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. zweryfikował stanowisko, przyjmując, że działka leży w pasie drogowym, a teren traktowany jest jako rezerwa na poszerzenie drogi. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta I. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] lipca 2010 r. Nr 118, poz. 1519) nieruchomość znajduje się jednostce bilansowej oznaczonej w ustaleniach planu symbolem 1KD-GP - teren drogi publicznej klasy głównej ruchu przyśpieszonego. W uzgodnieniach do planu G. wniosła o zachowanie dotychczasowych rezerw terenowych dla drogi krajowej nr [...], szerokość drogi krajowej w liniach rozgraniczających należy przyjąć dla klasy GP dwujezdniowej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430), odpowiednio dla klasy tych dróg.

W wyniku dokonanych oględzin przeprowadzonych [...] września 2017 r. ustalono stan zagospodarowania części działki nr [...]. Na gruncie znajduje się fragment pętli autobusowej - obszar pokryty asfaltem w kształcie trójkąta o powierzchni ok. 50 m2, pozostała część stanowi dobrze utrzymaną zieleń. Z mapy zasadniczej wynika, że na gruncie usytuowane są 3 znaki drogowe oraz podziemne urządzenia i przewody elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne i telekomunikacyjne. Nieruchomość ta stanowi własność Gminy Miasta I., ale w pismach z [...] czerwca 2016 r. oraz [...] października 2016 r. Prezydent Miasta I. wyjaśniał, że nie zarządza gruntem wchodzącym w skład pasa drogowego drogi krajowej, której zarządcą jest G. i Miasto nie wykonuje żadnych czynności związanych z jego utrzymaniem. Skoro teren ten był zawsze uporządkowany, zieleń zadbana wskutek systematycznej pielęgnacji, to nasuwa się wniosek, że prace te wykonywane były przez zarządcę drogi publicznej. W okresie zarządzania tym odcinkiem drogi publicznej Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. jednoznacznie potwierdził jego utrzymywanie, tak samo jak pozostałej części pasa drogowego (koszenie i sprzątanie) oraz określił przynależność pętli autobusowej do drogi jako jej elementu zapewniającego bezpieczne rozwiązanie do użytkowników. Opinia G. dotyczyła zajęcia pod drogę publiczną, co nie wyklucza przynależności do pasa drogowego. Natomiast brak nieruchomości w wykazie przekazywanych działek Zarządowi Dróg Powiatowych w I. przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w B. wynika z faktu, że właścicielem nieruchomości jest Gmina Miasto I. i do chwili obecnej nie został uregulowany stan prawny zgodnie z faktycznym stanem użytkowania.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej powoływana jako udp), pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Ponadto w art. 35 ust. 2 cyt. ustawy wskazano, że w planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników: dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem. Z kolei z § 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.) wskazuje, że poszczególne elementy drogi i urządzenia z nią związane umieszcza się w pasie drogowym, a szerokość pasa drogowego powinna stanowić sumę szerokości elementów drogi, terenu niezbędnego na umieszczenie urządzeń z nią związanych oraz ewentualnie infrastruktury technicznej niezwiązanej z drogą i terenu stanowiącego rezerwę na cele jej rozbudowy. Droga w zależności od potrzeb może być wyposażona w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu. Do obiektów tych i urządzeń zalicza się w szczególności MOP, punkty kontroli pojazdów, MPO, zatoki postojowe, zatoki autobusowe, perony tramwajowe, pętle autobusowe, place do zawracania, mijanki, przejścia dla pieszych oraz przejazdy dla rowerzystów (§ 110 ust. 1). Pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia (§ 52).

Natomiast w świetle art. 4 pkt 2 udp, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Podstawowymi elementami drogi są: jezdnia, pobocza, z wyjątkiem przypadku, gdy w ich miejscu zaprojektowano inne elementy drogi, a w szczególności chodnik lub ścieżkę pieszo-rowerową, a także urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę. Zastosowanie pozostałych elementów drogi i urządzeń z nią związanych powinno wynikać przede wszystkim z funkcji drogi, prognozowanego natężenia i struktury rodzajowej ruchu oraz uwarunkowań terenowych. Pojecie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi (wyrok WSA w Lublinie z 28.09.2010 r., III SA/Lu 260/10). Przepis art. 4 pkt 1 udp precyzuje, że zieleń przydrożna to roślinność umieszczona w pasie drogowym, mająca na celu w szczególności ochronę użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego, ochronę drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem, ochronę przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleb.

Mając powyższe na uwadze, organ uznał, że część nieruchomości stanowiąca dawniej działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha znajduje się w pasie drogowym ul. T., drogi publicznej zaliczonej obecnie do kategorii dróg powiatowych. Analiza przepisów oraz stanu zagospodarowania w postaci pętli -autobusowej, pobocza, zieleni oraz urządzeń infrastruktury technicznej wykazały, że jest to szeroko rozumiany pas drogowy. Tym samym potwierdziło się wykorzystanie nabytego przez Skarb Państwa gruntu na cel wywłaszczenia, tj. poszerzenie ul. T. w I.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli D. B., J. C. i R. M., zarzucając jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego poprzez wadliwe niezastosowanie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 1 ugn, w konsekwencji którego odmówiono zwrotu nieruchomości. Mając na uwadze powyższe, odwołujący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o zwrocie nieruchomości na ich rzecz, ustalenie należności z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, przy uwzględnieniu faktycznej powierzchni nieruchomości podlegającej zwrotowi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu odwołujący wskazali, że organ pierwszej instancji niesłusznie przyjął, iż w sprawie nie zmaterializowała się przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stanowisko to nie może zostać uznane za słuszne, skoro z niekwestionowanych ustaleń organu pierwszej instancji wynika, że działka nr [...] została wywłaszczona z przeznaczeniem na budowę bazy dystrybucji gazu, a której obiekty zostały w rzeczywistości pobudowane, jest obecnie wykorzystywania na cele [...]. Powinna ona podlegać zwrotowi, gdyż w myśl art. 136 ust. 1 ugn nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Należy przy tym uwzględnić, że zamiar użycia nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, został dodatkowo obwarowany. W myśl bowiem art. 136 ust. 2 ugn w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Analogiczne uwagi odnoszą się do działki [...].

Działka nr [...] stanowi grunt całkowicie niezabudowany, nieogrodzony i nieuprawiany. Teren ten jest zarośnięty roślinnością polną i chwastami, co zostało stwierdzone podczas jego oględzin. Zatem niewątpliwie nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia (tj. budowa bazy Zakładu M.), które to ustalenie obligowało Starostę do stwierdzenia jej zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż spełnione zostały przesłanki określone dyspozycją art. 137 ust. 1 ugn.

Natomiast działka nr [...] została zagospodarowana jedynie w części. Zatem cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany jedynie na części areału, tym samym zachodziły podstawy do orzeczenia jej zwrotu w części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Działka nr [...] w części będącej dawniej działkami nr [...] i nr [...] nie jest zajęta pod drogę publiczną, pod realizację której została wywłaszczona. Tym samym nie stanowi rzeczy wyłączonej z obrotu, o której mowa w przepisie art. 2a udp. Od daty nabycia tych działek przez Skarb Państwa (w 1975 r.) upłynęły 43 lata, a nadal nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 136 ust 1 i 3, art. 137 ust. 1 i 2 i art. 216 ugn oraz art. 138 § 1 pkt 2 kpa utrzymał w mocy pkt 1 oraz uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji i odmówił zwrotu nieruchomości położonej w I. przy ul. T., obręb [...], oznaczonej uprzednio działkami nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, a obecnie stanowiącej część działki nr [...], zapisanej w księdze wieczystej [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy świadczy o tym, iż realizacja zaplanowanych inwestycji nastąpiła bezpośrednio po ich nabyciu. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] pobudowano na początku lat 70-tych ubiegłego stulecia bazę dystrybucji gazu i taką funkcję pełniła do 1996 r. Działkę nr [...] nabyto z przeznaczeniem pod drogę, która została tam wybudowana jako dojazd do obiektów P., a następnie w latach 80-tych ubiegłego wieku uzyskała status drogi publicznej zaliczonej do kategorii dróg gminnych. Na działkach nr [...] i [...] powstała zaplanowana baza Zakładów M. Brak zabudowy na działce nr [...] związany z wykorzystaniem jej na cele uprawowe zieleni miejskiej, zgodnie z charakterem prowadzonej przez P. w I. - Zakłady [...] i nie jest to sprzeczne z celem nabycia. Zgodnie z wyrokami NSA nie ma obowiązku zwrotu, kiedy została zrealizowana inwestycja pierwotnie zamierzona, a następnie zmieniło się wykorzystanie nieruchomości.

Nieruchomość stanowiąca działki nr: [...], [...], [...], [...] i [...] została nabyta na poszerzenie ul. T. i obszar ten został włączony do działki oznaczonej obecnie nr [...]. W część nieruchomości, oznaczonej działką nr [...], wchodzą również działki, oznaczone uprzednio działkami nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha. Działki oznaczone wcześniej nr [...] i [...] nabył Skarb Państwa w drodze zrzeczenia się na cel poszerzenia ul. T.

Zarząd Dróg Powiatowych w I. w piśmie z [...] grudnia 2019 r. wyjaśnił, że działka nr [...] jest utrzymywana tak jak pozostała część pasa drogowego, a pętla autobusowa stanowi niezbędną część drogi. Po przeanalizowaniu sprawy, w piśmie [...] kwietnia 2020 r. Zarząd Dróg Wojewódzkich w I. wskazał, że działka ta leży w pasie drogowym, a teren traktowany jest jako rezerwa na poszerzenie drogi.

Ponadto, [...] września 2017 r. dokonano oględzin dotyczących części działki nr [...] (dawnej działki nr: [...] , [...], [...], [...],[...]). Ustalono, że znajduje się na niej część pętli autobusowej, a pozostała część stanowi dobrze utrzymaną zieleń. Na podstawie mapy zasadniczej ustalono, że na gruncie usytuowane są 3 znaki drogowe oraz podziemne urządzenia i przewody elektroenergetyczne, wodociągowe, kanalizacyjne i telekomunikacyjne. Przedmiotową działkę w dacie nabycia oraz obecnie, w ewidencji gruntów i budynków wykazano jako drogę, a w wykazach zmian gruntowych "ulica" - adres położenia - ul. T. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że doszło do zadysponowania nieruchomością w sposób, o którym mowa w art. 4 pkt 1 udp. Ponadto, NSA w wyroku z 16.09.2016 r., powołując się na ww. przepis, wyraził pogląd, że "zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Innymi słowy, pojęcie to wyczerpuje usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części".

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Wojewody Starosta I. w zgodzie ze stanem faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy orzekł o odmowie zwrotu działek: nr [...], [...], [...] oraz [...] w części będącej wówczas działkami nr [...] i [...]; nr [...] w części będącej uprzednio działkami nr [...] , [...], [...], [...] i [...]. Zgromadzony materiał dowodowy potwierdza, że przedmiotowe działki zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia, a więc nie można mówić o ich zbędności.

Na podstawie § 6 aktu notarialnego Rep. A Nr [...] z [...] kwietnia 1969 r. nastąpiło zrzeczenie na rzecz Skarbu Państwa własności działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 na poszerzenie ul. T. Powyższe powoduje, że w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w części będącej uprzednio działkami nr [...] i [...] , koniecznym i zasadnym jest uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie zwrotu. Wynika to z faktu, że jeśli działki wywłaszczone zostały wykorzystane na cel wywłaszczenia, to działki, których właściciel się zrzekł, można potraktować jako "dowłaszczone" i z tego tytułu odmówić ich zwrotu, gdyż wywłaszczone zostały i wykorzystane na cel nabycia, a tym samym i te nie mogą być zwrócone. Nie budzi wątpliwości, że cel, dla którego została przejęta nieruchomość, tj. poszerzenie ul. T., został zrealizowany. Wobec powyższego, w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w części będącej wówczas działkami nr [...] i [...], winno się orzekać w taki sam sposób, jak do działki nr [...] w części będącej uprzednio działkami nr [...] , nr [...] , nr [...], nr [...] i [...].

Skargę na ww. decyzję złożyła D. B., wnosząc o jej uchylenie. W jej uzasadnieniu wskazała, że została ona wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), a także z rażącym naruszeniem zakazu reformationis in peius, sformułowanego w art. 139 kpa, gdyż w części uchylającej decyzję Starosty i odmawiającej zwrotu nieruchomości, wbrew wskazanemu zakazowi, została wydana na niekorzyść strony odwołującej się. Ponadto w postępowaniu odwoławczym praktycznie nie został rozpoznany zarzut dotyczący naruszenia prawa w związku z umorzeniem postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] w części będącej dawniej działkami nr [...] i nr [...] . Konsekwencją tego uchybienia jest rozstrzygnięcie o odmowie jej zwrotu. Decyzja w tej części jest kompletnie niezrozumiała, gdyż działka ta nie jest zajęta pod drogę publiczną, pod realizację której została wywłaszczona, a co zostało bezspornie potwierdzone zarówno w trakcie oględzin, a także w pismach Prezydenta Miasta I., jak również G. Tym samym nie stanowią rzeczy wyłączonej z obrotu, o której mowa w przepisie art. 2a udp.

Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło także z naruszeniem prawa materialnego poprzez wadliwe niezastosowanie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2 oraz art. 216 ust. 1 ugn, w konsekwencji którego odmówiono zwrotu wszystkich nieruchomości objętych wnioskiem. Odmowa zwrotu jest nieuzasadniona, ponieważ działka nr [...] została wywłaszczona z przeznaczeniem na budowę bazy dystrybucji gazu, a której obiekty zostały w rzeczywistości pobudowane, jest obecnie wykorzystywania na cele [...]. Dlatego kwalifikuje się do zwrotu, gdyż w myśl art. 136 ust. 1 ugn nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Analogiczne uwagi odnoszą się do działki [...].

Z kolei działka nr [...] stanowi grunt całkowicie niezabudowany, nieogrodzony i nieuprawiany. Teren ten jest zarośnięty roślinnością polną i chwastami, co zostało stwierdzone podczas jego oględzin. Ustalenia te w żaden sposób nie zostały zmienione w postępowaniu odwoławczym. Zatem niewątpliwie nie został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia (tj. budowa bazy Zakładu M.), które to ustalenie obligowało do stwierdzenia jej zbędności na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, gdyż spełnione zostały przesłanki określone dyspozycją art. 137 ust. 1 ugn.

Natomiast działka nr [...] została zagospodarowana jedynie w części. Zatem cel określony w decyzji wywłaszczeniowej został zrealizowany jedynie na części jej areału, tym samym zachodziły podstawy do orzeczenia jej zwrotu w części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia. Zwrócić należy uwagę na fakt, że do kwestii tych Wojewoda nie odniósł się w najmniejszym stopniu.

Nowe ustalenia dotyczące stanu działki nr [...] w części będącej dawniej działkami nr [...] i nr [...] nie powinny prowadzić do wniosków, do których doszedł organ odwoławczy, albowiem nawet z dokumentów uzyskanych przez Starostwo w ponownie przeprowadzonym postępowaniu wynika, że nie jest ona zajęta pod drogę publiczną, pod realizację której została wywłaszczona, a co zostało bezspornie potwierdzone zarówno w trakcie oględzin, a także w pismach Prezydenta Miasta I., jak również G. Tym samym nie stanowią rzeczy wyłączonej z obrotu, o której mowa w przepisie art. 2a udp. Do wniosku odmiennego nie może prowadzić ustalenie organów administracyjnych, że działka ta "leży w pasie drogowym, a teren traktowany jest jako rezerwa na poszerzenie drogi". Określenie "rezerwa na poszerzenie drogi" nie ma znaczenia normatywnego i nie przesądza o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia. Po raz kolejny należy przypomnieć, że od daty nabycia działek przez Skarb Państwa (w 1975 r.) upłynęło 46 lat, a nadal nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Stąd też w pełni uprawnione jest twierdzenie, zgodne ze stanem faktycznym, nie kwestionowanym przez organy administracji, że nieruchomość ta nie została wykorzystana na cele wywłaszczenia, jest niezagospodarowana i istnieją pełne podstawy do orzeczenia o jej zwrocie.

Skargę na ww. decyzję złożył również J. C. W jej uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), a także z rażącym naruszeniem zakazu reformationis in peius sformułowanego w art. 139 kpa. W postępowaniu odwoławczym praktycznie nie został rozpoznany zarzut dotyczący naruszenia prawa w związku z umorzeniem postępowania w sprawie zwrotu działki nr [...] w części będącej dawniej działkami nr [...] i nr [...]. Konsekwencją tego uchybienia jest rozstrzygnięcie o odmowie jej zwrotu. Decyzja w tej części jest kompletnie niezrozumiała, gdyż działka ta nie jest zajęta pod drogę publiczną, pod realizację której została wywłaszczona, a co zostało bezspornie potwierdzone zarówno w trakcie oględzin, a także w pismach Prezydenta Miasta I., jak również G. Tym samym nie stanowi rzeczy wyłączonej z obrotu, o której mowa w art. 2a udp, na co wyraźnie wskazano w odwołaniu. Poza tym w skardze podtrzymano zarzuty wraz z ich uzasadnieniem, zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoją dotychczasową argumentację.

O oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania – Przedsiębiorstwo G. sp. z o.o. w I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty były zasadne.

Materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ugn, zgodnie z którym: "Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ gospodarujący zasobem nieruchomości. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140". Natomiast stosownie do treści art. 137 ugn: "1. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. 2. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część".

W sprawie pozostawały bezsporne okoliczności związane z dokonaniem wywłaszczenia nieruchomości, w tym również, na jaki cel zostały one wywłaszczone oraz że przepisy, na podstawie których dokonano wywłaszczenia, są objęte dyspozycją art. 216 ugn, zatem przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie. Sprawa dotyczyła zwrotu następujących nieruchomości:

1. działka nr [...] wywłaszczona w 1969 r. pod budowę bazy dystrybucji gazu, aktualnie będąca w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa G. sp. z o.o. w I.;

2. działka nr [...] wywłaszczona w 1969 r. pod budowę drogi dojazdowej do działki nr [...];

3. działki nr [...] i [...], których właściciele zrzekli się własności na rzecz Skarbu Państwa i które następnie dołączono do działki nr [...];

4. działki nr [...] i [...] (działki nr [...] i [...] w części stanowiącej wcześniej działki [...],[...]i [...]) wywłaszczone w 1975 r. pod budowę bazy Zakładów M., aktualnie znajdujące się w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa G. sp. z o.o. w I.;

5. działki nr [...], [...], [...], [...] i [...] wywłaszczone w 1975 r. na poszerzenie ul. T., i które następnie dołączono do działki nr [...].

Ad. 1) Bezsporna pozostaje okoliczność, że na przedmiotowej działce powstała baza dystrybucji gazu i aktualnie pozostaje ona w użytkowaniu wieczystym Przedsiębiorstwa G. sp. z o.o. w I. (znajduje się na niej [...]). Wskazać należy, że późniejsza zmiana przeznaczenia nieruchomości nie miała, wbrew twierdzeniom Skarżących, znaczenia dla oceny zasadności wniosku o jej zwrot. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie NSA, zrealizowanie celu wywłaszczania umożliwia następne realizowanie na wywłaszczonej nieruchomości innych celów. W związku z tym późniejsze zagospodarowanie spornej nieruchomości, pozostaje już bez wpływu na ocenę zasadności wniosku zwrotowego. Konieczne jest zatem ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia, jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości (por. np. wyroki NSA z 26.11.2021 r., I OSK 789/21, LEX nr 3336230, z 28.03.2022 r., I OSK 1191/21, LEX nr 3349500). W świetle art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, jeśli cel wywłaszczenia został definitywnie osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Z chwilą zrealizowania celu wywłaszczenia wykonywanie prawa własności takiej nieruchomości nie jest ograniczone jakimikolwiek warunkami poza tymi, jakim poddawane jest prawo własności przysługujące każdemu innemu podmiotowi (Wyrok NSA z 22.03.2019 r., I OSK 1274/17, LEX nr 2657686).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że organ słusznie orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...], a zarzuty skarg nie były w tym zakresie zasadne.

Ad. 2) Z akt sprawy wynika, że cel w postaci budowy drogi dojazdowej do działki nr [...] został zrealizowany, zatem również w tym zakresie w pełni znajdą zastosowanie powyższe rozważania dotyczące działki nr [...], co uzasadnia stwierdzenie, że rozstrzygnięcie organu odnośnie do działki nr [...] było prawidłowe.

Ad. 4) W tym zakresie stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Organy nie przeprowadziły w prawidłowy sposób postępowania dowodowego, co spowodowało, że ani strony postępowania, ani aktualnie również Sąd nie są w stanie ocenić prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy obu instancji. Wojewoda, nie dokonując żadnych własnych ustaleń, podzielił stanowisko Starosty co do tego, że aktualnie działki nr [...] i [...] oraz w szczególności [...] i [...] były kiedykolwiek wykorzystywane na cel, na jaki zostały wywłaszczone, tj. pod budowę bazy Zakładów M. Skarżący podnoszą, że działka nr [...] i częściowo działka nr [...] nie są aktualnie wykorzystane na ww. cel, tzn. stanowią nieużytek. Poza ogólnym stwierdzeniem Starosty, że "Brak zabudowy na działce nr [...] związany z wykorzystaniem jej na cele uprawowe zieleni miejskiej, zgodnie z charakterem prowadzonej przez P. w I. - Zakładu Z. działalności nie jest sprzeczny z celem nabycia". Przy czym nie wiadomo, na podstawie jakich dowodów organ ustalił, że teren jest wykorzystywany na cele uprawowe zieleni miejskiej, skoro z protokołu oględzin nieruchomości z [...].09.2017 r. wynika, że działka nr [...] nie jest zagospodarowana, rosną na niej chwasty. W szczególności jednak nie ustalił, czy w ogóle, a jeśli tak, to kiedy, cel, na który została wywłaszczona nieruchomość, został zrealizowany, w szczególności właśnie na działkach nr [...] i [...]. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że decyzje organów obu instancji zostały wydane w tym zakresie z naruszeniem art. 107 § 3 kpa, brakuje bowiem w ich uzasadnieniach wskazania dowodów, na podstawie których organy dokonały ustaleń faktycznych, co uniemożliwia ich zweryfikowanie.

Ad. 3 i 5) W tym zakresie wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 2052 ze zm., w treści obowiązującej w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji), ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące m.in. rodzajów użytków gruntowych. Z kolei według § 60 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2019 r. poz. 393 ze zm., w treści obowiązującej w dacie wydawania decyzji przez organ II instancji), danymi ewidencyjnymi dotyczącymi działki ewidencyjnej są m.in. informacje określające pola powierzchni konturów użytków gruntowych (ust. 1 pkt 4) oraz dla działek ewidencyjnych stanowiących drogi publiczne - numery tych dróg nadane na podstawie przepisów o drogach publicznych i dodatkowo nazwę ulicy, jeżeli droga publiczna pełni tę funkcję (ust. 2 pkt 2). W przypadku przedmiotowych działek, posiadają one nazwę ulicy – ul. T. Co jednak istotniejsze, w całości ich powierzchnia została oznaczona w ewidencji gruntów jako "dr", a zatem kontur użytków gruntowych "dr" obejmuje w całości granice ewidencyjne tych działek. Wynika to z wypisu z rejestru gruntów z [...].05.2016 r. (k. [...]akt adm.).

Należy wskazać, że wśród różnorodnych stanów faktycznych mogą się zdarzyć sytuacje, w których granice pasa drogowego nie będą się pokrywały z granicami ewidencyjnymi działki drogowej. Normatywnie wymagana jest jednak sytuacja inna, a mianowicie taka, gdy gruntowi określonemu jako pas drogowy odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie "drogi", o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie ewidencji. Zgodnie z tym ostatnio wskazanym przepisem, grunty zabudowane i zurbanizowane dzielą się na tereny komunikacyjne, w tym drogi, oznaczone symbolem - dr. Zgodnie zaś z pkt 18 ust. 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji, do użytku gruntowego o nazwie "drogi" zalicza się grunty, które są pasami drogowymi dróg publicznych oraz dróg wewnętrznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Przypadki, w których do użytku gruntowego o nazwie "drogi" nie zalicza się gruntów w granicach pasów drogowych dróg wewnętrznych, wymienione zostały w pkt 18 ust. 2 pkt 1 i 2 tego załącznika (są nimi: grunty, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego lub leśnego; wchodzą w skład działki budowlanej, która nie jest osiedlem mieszkaniowym, dworcem kolejowym lub dworcem komunikacji autobusowej albo też nie jest odrębnym pasem gruntu wydzielonym wyłącznie w celu zapewnienia dostępu tej działki do drogi publicznej). W świetle zatem treści pkt 18 ust. 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji, nie jest dopuszczalne, aby w ewidencji gruntów i budynków jako użytek gruntowy "drogi" wykazywano działki bądź fragmenty działek leżące poza granicami pasa drogowego. Pojęcie "pasa drogowego" w rozporządzeniu w sprawie ewidencji należy bowiem wykładać zgodnie z art. 4 pkt 1 udp, mając na uwadze wykładnię systemową i spójność porządku prawnego.

Zdaniem Sądu, przywołane regulacje należy traktować jako swoistego rodzaju wykonanie w przepisach wykonawczych o ewidencji gruntów normy wynikającej z przepisu art. 4 pkt 1 udp, zgodnie z którym pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. "Wydzielony liniami granicznymi grunt" stanowiący pas drogowy oznacza zatem grunt oznaczony w ewidencji jako użytek gruntowy "dr". W konsekwencji, oznaczenie określonego obszaru jako "dr" tworzy domniemanie, że w tych granicach znajduje się pas drogowy drogi publicznej lub wewnętrznej (vide punkt 18 ust. 1 załącznika nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji).

Sąd ma na uwadze, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych pas drogowy zdefiniowany w art. 4 pkt 1 udp wyznacza się z punktu widzenia funkcji, celu i roli jaką pełni (zapewnienia prowadzenia, zabezpieczenia i obsługi ruchu drogowego, a nadto zarządzania drogą, będącą jego częścią). Pas drogowy jest nadto rozumiany przestrzennie, tzn. jako wydzielona granicami bryła geometryczna, która ze względu na cel i rolę infrastruktury drogowej korzysta z pewnego poziomu uprzywilejowania w sferze publicznoprawnej (vide np. wyrok NSA z 30.07.2015 r., II GSK 1429/14). Uwzględniając ten punkt widzenia, należy mieć jednak na uwadze, że inaczej może się kształtować granica pasa drogowego w odniesieniu do gminnej drogi gruntowej na terenie niezabudowanym, inaczej do drogi gminnej znajdującej się na obszarze stosunkowo gęsto zabudowanym i np. na skrzyżowaniu dróg, a jeszcze inaczej w przypadku wielopoziomowego skrzyżowania dróg wyposażonych w liczne urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu (vide wyrok NSA z 28.05.2008 r., II GSK 135/08). Uwzględniając celowościowe rozumienie terminu "pas drogowy", należy zatem wskazać, że powinien on zawsze kończyć się tam, gdzie nie zachodzi - nawet potencjalnie - jakakolwiek groźba kolizji konkretnego przedsięwzięcia (np. ogrodzenia działki prywatnej) z funkcjonowaniem drogi oraz obiektów budowlanych i urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 udp. A jeśli tak, to nie można wykluczyć, że określone granice ewidencyjne działki drogowej jako w całości obejmujące użytek drogowy "dr" zostały wyznaczone dla realizacji powyższego założenia.

Jak wykazano zatem powyżej, żądana do zwrotu część działki nr [...] znajduje się w pasie drogowym ul. T. i stanowi drogę publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, co oznacza, że jej grunty, jako res extra commercium nie podlegają obrotowi prawnemu, w tym także zwrotowi. Innymi słowy, zwrot nieruchomości, nawet zbędnej w rozumieniu art. 137 ugn, nie może nastąpić, jeśli nieruchomość stanowi część drogi publicznej. Co przy tym istotne, odmowa zwrotu dotyczy także nieruchomości, które nie zostały wprawdzie przeznaczone pod drogę, ale znajdują się w jej pasie drogowym (tak wyrok NSA z 2.09.2016 r., I OSK 2820/14, LEX nr 2143012).

Odnośnie zarzutu Skarżących dotyczącego naruszenia zakazu reformationis in peius wskazać należy, że był on o tyle zasadny, że rozstrzygnięcie Wojewody w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w części będącej wcześniej działkami nr [...] i [...] nie było prawidłowe. Tzw. "dowłaszczenie", na które powołuje się organ II instancji, nie obejmuje bowiem sytuacji zrzeczenia się własności nieruchomości. Tym samym brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot ww. działek, skoro dyspozycja art. 136 ust. 3 dotyczy "wywłaszczonej" nieruchomości i nie obejmuje sytuacji, kiedy doszło do zrzeczenia się jej własności.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ weźmie pod uwagę ww. rozważania, w szczególności w prawidłowy sposób ustali stan faktyczny w zakresie dotyczącym działek nr [...] i [...] i uzasadni swoje rozstrzygnięcie w sposób zgodny z treścią art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływana jako "ppsa"), orzeczono jak w sentencji.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

Na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta B., będącego siedzibą tutejszego Sądu, oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia 30.08.2022 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ppsa z uwzględnieniem uiszczonych przez Skarżących wpisów w kwocie 200 zł.