Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 167/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1, art. 187 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 ust. 3 i 4, art. 160 ust. 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Edyta Podrazik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 766/18 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 766/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], w przedmiocie zmiany decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] działając z upoważnienia Burmistrza [...], na podstawie art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej: "K.p.a.") oraz art. 61, 62 i 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769 ze zm.; dalej: "u.p.s."), zmienił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie ustalenia S. M. wysokości odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej w [...] poprzez ustalenie 1) od dnia [...] marca 2012 r. do dnia [...] września 2012 r. miesięcznej opłaty za pobyt S. M. w DPS w wysokości [...] zł wnoszonej przez S. M. oraz opłaty wnoszonej z tego tytułu przez Miasto [...] w wysokości [...] zł, 2) od dnia [...] października 2012 r. do dnia [...] lutego 2013 r. za pobyt S. M. w DPS w wysokości [...] zł.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Dyrektor MOPS w [...] podał, że S. M. jako pensjonariusz Domu Pomocy Społecznej w [....] w roku [...] zawarł związek małżeński z K. G. We wrześniu 2012 r. K. G. działając jako pełnomocnik męża sprzedała jego mieszkanie położone w [...] przy ul. [...] [...] za kwotę [...] zł. Informację o powyższym fakcie organ powziął w dniu [...] czerwca 2017 r. albowiem pomimo sporządzania aktualizacji wywiadu środowiskowego od [...] r. co 6 miesięcy, zmiany sytuacji majątkowej i rodzinnej pensjonariusza nie ujawniono. Wydając w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzję w sprawie opłaty za pobyt S. M. w DPS organ nie miał więc wiedzy o dodatkowym dochodzie z tytułu sprzedaży mieszkania, dlatego po jej uzyskaniu należało jeszcze raz przeliczyć jego dochód i obliczyć opłatę za pobyt w DPS.

Mając powyższe na uwadze, kwotę [...] zł uzyskaną ze sprzedaży mieszkania pomniejszoną o koszty związane z pośrednictwem sprzedaży nieruchomości w wysokości [...] zł, tj. kwotę [...] zł uznano za dochód S. M. Zgodnie z art. 8 ust. 11 u.p.s., kwotę dochodu uzyskanego ze sprzedaży mieszkania rozliczono w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, począwszy od miesiąca, w którym dochód został wypłacony, czyli od października 2012 r.

W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] S. M. wniósł o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 61, 62 i art. 106 ust. 5 u.p.s. oraz art. 77, art. 146 i 163 K.p.a.

Zdaniem odwołującego ustalona należność jest przedawniona, ponieważ dotyczy sytuacji znanej organom pomocy społecznej sprzed 5 lat, natomiast odwołujący aktualnie nie posiada żadnych dochodów, z których mógłby dokonać żądanych opłat. Ponadto organ w szczególnych przypadkach może odstąpić od takiego rozliczenia, a w niniejszej sprawie właśnie taki szczególny przypadek wystąpił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że przyczyną wszczęcia postępowania weryfikacyjnego w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s. była zmiana sytuacji dochodowej odwołującego związana ze sprzedażą w dniu [...] września 2012 r. mieszkania, w związku z czym uzyskana z tego tytułu kwota stanowiła jego dochód uzyskany w danym okresie.

Organ odwoławczy wskazał również, że decyzja w przedmiocie ustalenia odpłatności z pobyt w domu pomocy społecznej stanowi decyzję zaliczaną do decyzji konstytutywnych, zatem w sytuacji, gdy już w okresie przebywania osoby skierowanej do DPS doszło do zmiany jej sytuacji dochodowej, nie jest wydawana decyzja ustalająca odpłatność, a decyzja ją zmieniająca. O ile decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej także ma charakter konstytutywny, to jednakże deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia jaki skutek ma określone orzeczenie (ex tunc, czy ex nunc), związana jest nie z samym podziałem orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość jak i mocą wsteczną.

Pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. S. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na wskazaną decyzję Kolegium, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w związku z zajściem przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 i 7 K.p.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył zarzuty zawarte w odwołaniu. Wywiódł również, że środki uzyskane ze sprzedaży mieszkania zostały wydatkowane na wizyty lekarskie i potrzeby osobiste związane ze stanem zdrowia po przebytym udarze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 4 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 766/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści art. 106 ust. 5 u.p.s. wynika, iż zmiana sytuacji dochodowej strony stanowi obligatoryjną przesłankę weryfikacji decyzji. Ustawodawca w redakcji art. 106 ust. 5 przywołanej ustawy posługuje się pojęciami "zmienia" i "uchyla", co oznacza, że zarówno zmiana decyzji pierwotnej przyznającej świadczenie, jak i jej uchylenie mają charakter konstytutywny, bo tworzy, zmienia lub uchyla stosunki prawne, przy czym ta zmiana konkretnej sytuacji prawnej następuje z mocy samej decyzji. Należy uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje zawsze w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji decyzja konstytutywna może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Zmiana decyzji na podstawie art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej dotycząca wysokości opłaty za pobyt w DPS może więc mieć skutek wsteczny, tj. wywołać skutek z datą wcześniejszą, aniżeli data wydania decyzji zmieniającej. W opinii Sądu I instancji rację więc miały organy, że w związku z ujawnioną zmianą sytuacji dochodowej skarżącego (dochód uzyskany ze sprzedaży mieszkania), dopuszczalna była zmiana decyzji o wysokości opłaty za pobyt w DPS od dnia [...] marca 2012 r., a więc od daty wcześniejszej niż data wydania decyzji.

Powołując się na art. 8 ust. 3, 4 i 11 u.p.s. Sąd I instancji wskazał również, że ustawodawca jednoznacznie zdefiniował w ustawie pojęcie dochodu, a także taksatywnie wymienił składniki, których do dochodu się nie wlicza. Nie odniósł się przy tym do ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych. Oznacza to, że przepisy tej ustawy nie mają zastosowania przy obliczaniu dochodu w sprawach o przyznawanie pomocy społecznej. Podkreślił również, że przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują możliwości nieuwzględnienia dochodu z uwagi na szczególny sposób jego wykorzystania, w tym na wizyty lekarskie, czy zakup lekarstw, co skutkuje tym, iż nie można ustalając dochód skarżącego w przedmiotowej sprawie odliczyć tych kwot od sumy uzyskanej ze sprzedaży mieszkania.

W skardze kasacyjnej z dnia [...] grudnia 2018 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. M. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji obydwu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania przed sądem I i II instancji, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 17 ust. 1 pkt 16 w zw. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i 3 u.p.s. przez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. ustalenie opłaty za pobyt w Domu Pomocy Społecznej pomimo tego, że ustalenie opłaty nie może zostać dokonane z mocą wsteczną, a ponadto w sprawie występują uzasadnione okoliczności przemawiające za zwolnieniem z tej opłaty w całości; 2) art. 106 ust. 5 u.p.s. przez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że przepis ten daje podstawę do wydania decyzji z mocą wsteczną, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że zmiana decyzji na niekorzyść strony może wywoływać skutki wyłącznie na przyszłość, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. przez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego; 2) art. 8 K.p.a. przez naruszenie zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa poprzez dokonanie zmiany decyzji na niekorzyść strony z mocą wsteczną za okres od listopada 2008 r.; 3) art. 15 K.p.a. i art. 16 § 1 K.p.a. przez usankcjonowanie przez Sąd zaniechania ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, co prowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz usankcjonowanie dokonania zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] z mocą wsteczną, co skutkowało naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych; 4) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Jednocześnie skarżący wniósł o rozstrzygnięcie przez NSA istotnego zagadnienia prawnego polegającego na rozstrzygnięciu kwestii spornej sprowadzającej się do ustalenia, czy decyzja wydana w oparciu o przywoływaną normę prawną jest decyzją konstytutywną, czy deklaratoryjną. Konstytutywny charakter decyzji z art. 106 ust. 5 u.p.s. przesądza bowiem o tym, że tego rodzaju decyzja może wywierać tylko skutki ex nunc, tj. na przyszłość, a nie ex tunc, czyli z mocą wsteczną. Powyższe jest tym bardziej zasadne, iż powyższa kwestia jest sporna również w orzecznictwie sądowym dotyczącym powyższego unormowania.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podtrzymał wszystkie swoje zarzuty, twierdzenia i dowody przedstawione przed Sądem I instancji zawarte w skardze i pismach procesowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, jednakże w rozpoznawanej sprawie oba rodzaje zarzutów sprowadzają się w większości do jednej kwestii, a mianowicie, czy wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzja, którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, może działać z mocą wsteczną.

Odnosząc się do zakreślonego problemu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę kasacyjną stoi na stanowisku, iż decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., którą zmieniono lub uchylono pierwotną decyzję przyznającą prawo do określonych świadczeń z pomocy społecznej, ma charakter konstytutywny. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej, deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza jednak o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek - ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, wynika nie z samego podziału orzeczeń na konstytutywne oraz deklaratoryjne, ale zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy (M. Kamiński, Teoretyczne problemy podziału decyzji administracyjnych na deklaratoryjne i konstytutywne a zagadnienie ich skuteczności temporalnej, PPP nr 5 z 2008 r., s. 47 i nast. oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2009 r., III PO 7/08, pub. OSNP 2010/17-18/222). Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki, pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną (por. wyroki NSA: z 2 marca 2016 r., I OSK 221/16, z 5 lipca 2016 r., I OSK 922/16, z 12 października 2016 r., I OSK 855/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Również w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17 podkreślono, że wydanie decyzji na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i ust. 2 u.p.s. w celu ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może obejmować okres przed wydaniem decyzji, a więc oddziaływać wstecz. Od momentu przyjęcia do domu pomocy rozpoczyna się pobyt w nim, który zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s. jest odpłatny. Nie w każdym jednak przypadku będzie możliwe wydanie decyzji ustalającej opłatę za pobyt jednocześnie z decyzją o skierowaniu do takiego domu. Tymczasem zobowiązanie istnieje począwszy od dnia powstania tego obowiązku, czyli od dnia umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej, gdyż decyzja ta konkretyzuje obowiązek powstający z mocy prawa z dniem zaistnienia takiego zdarzenia prawnego. Dlatego nieuzasadniony jest wniosek, że ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy nie może obejmować okresu poprzedzającego wydanie decyzji ustalającej tę odpłatność, mimo jej konstytutywnego charakteru.

W tożsamy sposób ocenić trzeba sytuację wynikającą z zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę do zmiany wysokości dotychczasowej odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej. Decyzja zmieniająca, wydawana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., pozostaje w związku ze zmianą określonego stanu faktycznego i skutki prawne nią wywoływane są powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego (pow. wyrok NSA z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I OSK 1236/19).

W omawianym przypadku powyższe stanowisko jest tym bardziej uzasadnione, że na mocy art. 109 u.p.s. osoby i rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej zostały zobowiązane do niezwłocznie informowania organu, który przyznał świadczenie, o każdej zmianie w ich sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej, która wiąże się z podstawą do przyznania świadczeń. Przyjęcie stanowiska, iż decyzja wydana na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s. nie może działać z mocą wsteczną w istocie czyniłaby art. 109 u.p.s. przepisem martwym.

Z powyżej przedstawionej argumentacji wynika bezspornie, że zmiana w stanie faktycznym, który przyjęty jest do orzekania przez organy w sprawie z zakresu odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej, generuje konieczność wydania aktu administracyjnego właściwego dla nowego stanu faktycznego. Zmiana sytuacji prawnej strony dokonywana tym aktem musi być adekwatna do czasu w jakim nastąpiły zmiany w stanie faktycznym.

Z tych to właśnie przyczyn ustawodawca nakazuje przy udzielaniu świadczeń z zakresu pomocy społecznej (w tym umieszczanie w domu pomocy społecznej i ustalanie wysokości odpłatności za pobyt) uwzględniać sytuację materialną świadczeniobiorcy adekwatną do czasu, w którym występuje on o przyznanie danej pomocy lub też z danej pomocy korzysta. Zgodnie z zasadą zamieszczoną w art. 8 ust. 3 u.p.s., sytuacja finansowa wnioskodawcy badana jest na miesiąc sprzed złożenia wniosku.

Dostrzegając natomiast możliwość zróżnicowanych sytuacji faktycznych w toku korzystania przez beneficjenta z świadczeń, ustawodawca wprowadził do ustawy regulacje pozwalające na niezwłoczne dostosowanie nowych okoliczności do normy prawnej. Wskazana możliwość wynika wprost z postanowień art. 8 ust. 11 i 12 u.p.s.

Przenosząc powyższe uwagi ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, iż w związku ze zmianą sytuacji dochodowej S. M. związanej ze sprzedażą mieszkania we wrześniu 2012 r., organ był uprawniony do dokonania, na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., zmiany decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...]. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym zmiana decyzji mogła wywołać skutek prawny od daty wskazanej w rozstrzygnięciu, która była wcześniejsza od daty wydania decyzji zmieniającej. Jak już bowiem wskazano, decyzja zmieniająca wydana w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. pozostaje w związku z zaistnieniem określonych przesłanek faktycznych, stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych, co wpływa na jej temporalną skuteczność.

Takiemu rozumowaniu nie stoi przy tym na przeszkodzie powoływana przez skarżącego kasacyjnie zasada lex retro non agit, albowiem zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy stanowienia prawa, a nie jego stosowania. Innymi słowy, odnosi się do stanowienia reguł prawnych, a nie wydawania konkretnych decyzji.

Wobec tego podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego (pomijając, że pełnomocnik skarżącej kasacyjnie formułując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego nie powiązał ich z odpowiednimi przepisami procedury sądowoadministracyjnej, a także, że wymieniony wśród naruszonych przepisów prawa materialnego art. 106 ust. 5 u.p.s. nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem procesowym regulującym nadzwyczajne postępowanie w sprawie zmiany decyzji na niekorzyść strony bez jej zgody), zarzut naruszenia art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa poprzez dokonanie zmiany decyzji na niekorzyść strony z mocą wsteczną oraz zarzut naruszenia art. 15 i art. 16 § 1 K.p.a. przez usankcjonowanie dokonania zmiany decyzji z mocą wsteczną, co skutkowało naruszeniem zasady trwałości decyzji administracyjnych, należało uznać za niezasadne.

Jednocześnie wskazać należy, że omawiana regulacja prawna była już wielokrotnie przedmiotem wykładni dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, a zatem zbędne było w tym wypadku rozważanie przez skład orzekający zastosowania art. 187 § 1 P.p.s.a. Jak już zresztą wskazano, deklaratoryjność, czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. Natomiast z prawidłowej wykładni wskazanego przepisu wynika, że wyłączona jest możliwość podjęcia uchwały w zakresie wątpliwości prawnych, które wprawdzie zaistniały w konkretnej sprawie, jednak nie mają dla niej rozstrzygającego znaczenia.

Co zaś się tyczy podnoszonej w skardze kasacyjnej okoliczności, że w sprawie występują przesłanki przemawiające za zwolnieniem z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w całości wskazać należy, że organ I instancji wydał decyzję w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s., gdy tymczasem zwolnienie ze wskazanej opłaty następuje na wniosek strony w oparciu o art. 64 u.p.s. Zwolnienie (częściowe lub całkowite) może jednak nastąpić dopiero po prawomocnym stwierdzeniu istnienia obowiązku ponoszenia tej opłaty.

Za niezasadny uznać także należało zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., który, jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, utożsamiany jest przez pełnomocnika strony skarżącej z wadliwym obliczeniem dochodu strony z tytułu sprzedaży mieszkania, tj. nieodjęciem przez organy rozstrzygające w sprawie od kwoty sprzedaży mieszkania ponoszonych przez stronę skarżącą kasacyjnie kosztów utrzymywania tego mieszkania w okresie od [...] lipca 2004 r. do chwili sprzedaży, a także kosztów leków i rehabilitacji.

W kontekście powyższego wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z brzmieniem art. 8 ust. 3 u.p.s., za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. ustawodawca w pkt 1 – 10 wymienił również enumeratywnie, jakiego rodzaju przychodów nie wlicza się do dochodu obliczonego zgodnie z ust. 3.

Ustawodawca jednoznacznie zdefiniował więc w ustawie pojęcie dochodu, a także taksatywnie wymienił składniki, których do dochodu się nie wlicza. Nie wskazał przy tym, iż od przychodu ze sprzedaży mieszkania można odliczyć kwotę wydatkowaną na jego utrzymanie. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie przewidują również możliwości nieuwzględnienia dochodu z uwagi na szczególny sposób jego wykorzystania, w tym na wizyty lekarskie, czy zakup lekarstw, co skutkuje tym, iż nie można było, ustalając dochód skarżącego kasacyjnie w przedmiotowej sprawie, odliczyć tych kwot od sumy uzyskanej ze sprzedaży mieszkania.

Nieuzasadniony okazał się więc również zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (który winien być powiązany z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), albowiem trafnie Sąd pierwszej instancji oddalił skargę stwierdzając, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.