Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 14/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11 (1) ust. 7. art 18 ust. 12 pkt 5,
journal: Dz.U. 2007 nr 70 poz 473
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jedn.
article: art. 57 par 4, art. 57, art. 58-60,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 par 1, 2, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Paweł Gorajewski po rozpoznaniu w dniu 22 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 15 października 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 818/09 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt IISA/Ol 818/09, wydanym w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w E. z dnia [...] lipca 2009 r., [...] w przedmiocie wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, oddalono skargę.

Sąd pierwszej instancji ustalił następujący stan faktyczny sprawy:

Prezydent Miasta E. zezwoleniami z dnia [...] marca 2008 r., wydanymi na podstawie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2007 r. Nr 70, poz. 473 ze zm.), zezwolił S. B., zwanemu dalej "skarżącym", na prowadzenie działalności w zakresie sprzedaży i podawania napojów alkoholowych zawierających do 4,5%, powyżej 4,5% do 18% oraz powyżej 18% alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży, tj. w lokalu D. B. "N." w E., przy ul. R. 30B, na czas oznaczony od dnia 20 marca 2008 r. do dnia 20 marca 2012 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w związku z art. 18 ust. 12 pkt 5 i ust. 13 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, Prezydent Miasta E. stwierdził z dniem 1 czerwca 2009 r. wygaśnięcie powyższych zezwoleń. Jak ustalono skarżący w ustawowym terminie do 31 maja 2009 r., wynikającym z przepisu z art. 111 ust. 7 powołanej ustawy, nie dokonał wpłaty należnej raty opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, co obligowało organ do stwierdzenia wygaśnięcia wspomnianych zezwoleń. Zgodnie z art. 111 ust. 7 ustawy opłata, o której mowa w ust. 1, wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego. W myśl zaś art. 18 ust. 12 pkt 5 wskazanej ustawy zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, wygasa w przypadku niezłożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 111 ust. 4, lub niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2 i 5 w terminach, o których mowa w art. 111 ust. 7. Stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodnie zaś z art. 162 § 3 k.p.a. organ stwierdza wygaśnięcie decyzji lub uchyla decyzję na podstawie przepisów § 1 i 2 w drodze decyzji.

W odwołaniu skarżący podniósł, że dzień 31 maja 2009 r. przypadał w niedzielę, wobec czego, zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., ostatnim dniem terminu był najbliższy następny dzień powszedni. Odwołujący uiścił należną opłatę dnia 1 czerwca 2009 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu. Zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a., jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszedni.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Według SKO przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie uzależniają wygaśnięcia zezwolenia od tego, czy opóźnienie w zapłacie przedmiotowej opłaty było zawinione, czy też nie. Wygaśnięcie zezwoleń następuje z mocy prawa. Kolegium nie podzieliło stanowiska strony, aby w sprawie miały zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a., gdyż przepis ten odnosi się do sposobu liczenia terminów procesowych, nie zaś materialnych, a takim jest termin określony w przepisie art. 18 ust. 12 pkt 5 wspomnianej ustawy. Przepis ten nie przewiduje też możliwości prolongowania terminu płatności, a zatem jest on nieprzywracany. Z tych względów organ nie naruszył prawa, stwierdzając wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż alkoholu.

Od powyższej decyzji, podtrzymując stanowisko prezentowane w sprawie, skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., który, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu, iż termin, o którym mowa w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, ma charakter terminu prawa materialnego, którego uchybienie skutkowało powinność stwierdzenia wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż alkoholu, stosownie do wskazanych wyżej przepisów. Według Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko prezentowane w orzecznictwie i w doktrynie, do terminów prawa materialnego nie stosuje się przepisów rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że tych terminów nie oblicza się w sposób wskazany w art. 57 i nie jest dopuszczalne ich przywrócenie na podstawie art. 58 - 60 k.p.a. (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 389). Przepis art. 57 § 4 k.p.a. odnosi się bowiem tylko do terminów prawa procesowego, czyli okresu do dokonania czynności procesowej przez podmioty postępowania lub uczestników postępowania. Toteż, pomimo, że w sprawie data końcowa uiszczenia kolejnej wpłaty z tytułu posiadanych zezwoleń przypadała na dzień ustawowo wolny od pracy (niedziela), nie miał w tym przypadku zastosowania przepis art. 57 § 4 k.p.a. (por. wyroki WSA w Łodzi z dnia 12 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Łd 57/08 i sygn. akt III SA/Łd 55/08).

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie nie podziela się stanowiska prezentowanego przez skarżącego, o którym wyżej mowa. I tak, powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt II GSK 401/05. Wskazano także na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. (sygn. akt II GPS 4/08, ONSAiWSA 2009/1/1).

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, zarzucono:

• naruszenie prawa materialnego, to jest art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego błędną wykładnię polegającą na błędnym sposobie obliczania terminu określonego w tym przepisie,

• naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dokonanie opłaty w następnym dniu powszednim po dniu ustawowo wolnym od pracy, którym był przypadający w niedzielę dzień 31 maja 2009 r., spowodowało wygaśnięcie z dniem 1 czerwca 2009 r. omawianych zezwoleń na sprzedaż alkoholu, przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży – w D. B. "N." przy ulicy R. 30B w E. prowadzonym przez skarżącego.

Skarga kasacyjna nie neguje materialnoprawnego charakteru terminu wskazanego w przepisie art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Niemniej, zdaniem skarżącego, w sprawie co do sposobu liczenia terminu ma zastosowanie art. 57 § 4 k.p.a.

Według skarżącego w sprawie nie może być pomocny powołany przez Sąd pierwszej instancji wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 1997 r. Przywołana część uzasadnienia tego wyroku, co zauważa skarżący, odnosiła się do rozważań dotyczących skutków jakie wywiera brak dokonania opłaty za korzystanie z zezwolenia w określonym w ustawie terminie oraz czy wygaśnięcie zezwolenia wymaga wydania przez organ administracyjny decyzji administracyjnej. Nie rozważano natomiast kwestii sposobu liczenia terminu, którego niezachowanie powoduje wygaśnięcie zezwolenia. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia, czy uiszczenie w przedmiotowej sprawie opłaty w dniu 1 czerwca 2009 r. naruszało dyspozycję art. 111 ust. 7 wspomnianej ustawy, nie może być również pomocna przywołana w zaskarżonym wyroku uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08, w świetle której, wprawdzie Rozdział 10 Kodeksu postępowania administracyjnego "Terminy" jest zamieszczony w dziale I "Przepisy ogólne", reguluje jednak tylko sposób obliczania terminów procesowych czynności stron. W powyższej uchwale, jak wskazano w skardze kasacyjnej, rozstrzygano jedynie to: "czy 30-dniowy termin do wyrażenia przez Ministra Sprawiedliwości sprzeciwu, o którym mowa w art. 69 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.), jest terminem do doręczenia tego sprzeciwu stronie, terminem, w którym sprzeciw powinien być nadany w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego, w rozumieniu art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., czy też terminem o charakterze kompetencyjnym, do wydania sprzeciwu przez upoważniony do tego organ administracji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjne rozważał w uchwale, czy przepisy rozdziału 10 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się również do obliczania terminów czynności procesowych organów administracyjnych, czy tylko do czynności procesowych stron. W uchwale tej nie zajmowano się zagadnieniem, czy przepisy wspomnianego wyżej rozdziału stosuje się do obliczania terminów prawa materialnego.

Jak zarzuca skarga kasacyjna Sąd pierwszej instancji błędnie obliczył sporny termin, ustalając, że do sposobu liczenia tego terminu nie ma zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. W opozycji do takiego ustalenia pozostają zarówno poglądy doktryny prawa administracyjnego, jak również orzecznictwo z zakresu prawa administracyjnego. W tym miejscu skarżący powołuje się na stanowisko zajęte w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa prof. dr hab. B. Adamiak oraz prof. dr hab. J. Borkowskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2009, str. 267 - 269), w myśl którego sposób liczenia terminów, bez rozróżnienia ich na terminy o charakterze materialnym czy procesowym, uregulowany został w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie innych sposobów obliczania terminów aniżeli wskazane w tych przepisach. Z powyższego względu, zdaniem skarżącego, do sposobu obliczania terminów prawa materialnego stosuje się normę art. 57 k.p.a.

W przedmiocie sposobu liczenia terminów prawa materialnego, jak wskazuje skarga kasacyjna, wypowiadał się również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 1619/98. Wyrok tej wskazuje, że do liczenia biegu terminów prawa materialnego stosuje się art. 57 K.p.a. Podobne stanowisko wyrażono w wyroku z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 61/07. W świetle zajętego tam stanowiska do obliczania terminu przewidzianego w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa telekomunikacyjnego należy odpowiednio stosować zasady określone w art. 57 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, odmiennie niż uczyniono to w zaskarżonym wyroku, rozpoznając problem sposobu liczenia biegu terminu prawa materialnego nie można skupiać się, przy analizie art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jedynie na odczytywaniu tej normy jako dotyczącej tylko i wyłącznie obowiązku strony polegającego na dokonaniu wpłaty w określonym terminie. Przywołany przepis niesie z sobą bowiem również funkcję gwarancyjną dla strony, zawierając opis uprawnienia strony do dokonania wskazanych tam opłat w określonym terminie. Norma powyższa stanowi więc nie tylko obowiązek wyrażający się w tym, że jeśli w danym terminie nie ma wpłaty należnej opłaty wówczas uruchamiana jest sankcja w postaci wygaśnięcia zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Analizując powyższe przepisy koniecznym jest również uwzględnienie uprawnień strony, które odpowiadają temu obowiązkowi, a mianowicie prawa strony do wniesienia opłaty w określonym terminie, wynikającym z prawidłowego sposobu liczenia tego terminu. Według skarżącego prawidłowym sposobem liczenia terminów prawa materialnego jest stosowanie w tym względzie zasad wskazanych w art. 57 k.p.a. Ustawodawca nie zawarł w aktach normatywnych dotyczących prawa administracyjnego innych regulacji, poza rozdziałem 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących sposobu liczenia terminów. Nie różnicuje również sposobu liczenia biegu terminów ze względu na charakter tych terminów - materialny bądź procesowy.

Gdyby przyjąć stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, odmienne od poglądu zaprezentowanego przez skarżącego, należałoby stwierdzić, że w stosunku do terminów prawa materialnego występujących w prawie administracyjnym brak jest jakichkolwiek regulacji prawnych stanowiących o tym jak powyższe terminy liczyć i na podstawie jakich przepisów to czynić. Natomiast istnieje konieczność liczenia terminów prawa materialnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie prawa materialnego, to jest art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dokonanie opłaty w następnym dniu powszednim po dniu ustawowo wolnym od pracy, którym był przypadający w niedzielę dzień 31 maja 2009 r., spowodowało wygaśnięcie z dniem 1 czerwca 2009 r. posiadanych przez skarżącego zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Powyższe naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie jest wynikiem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 111 ust. 7 powołanej ustawy poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na błędnym sposobie obliczania biegu określonego w tym przepisie terminu. Sąd, dopuszczając się naruszenia prawa materialnego, to jest art. 111 ust. 7 przywołanej ustawy i stwierdzając, że opłata została uiszczona z naruszeniem terminu tam określonego, błędnie zastosował sankcję opisaną w treści art. 18 ust. 12 pkt 5 tej ustawy. Prawidłowa wykładnia treści art. 111 ust. 7 ustawy powinna bowiem prowadzić do stwierdzenia, że opłata uiszczona została prawidłowo, z zachowaniem terminu określonego w tym przepisie i norma art. 18 ust. 12 pkt 5 nie znajduje zastosowania w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

Kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest kwestia legalności dokonanego w postępowaniu administracyjnym, a zaakceptowanego zaskarżonym wyrokiem, stwierdzenia wygaśnięcia udzielonych skarżącemu zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, a to wobec dokonania przez niego wpłaty drugiej raty opłaty za korzystanie z tych zezwoleń w 2009 r. w dniu 1 czerwca 2009 r., z uchybieniem terminu 31 maja wskazanego w art. 111 ust. 7 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi.

Przepis art. 18 ust. 12 pkt 5 powołanej ustawy, co wymaga podkreślenia, przewiduje bezwarunkową i bezwzględną konsekwencją, jaką jest stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, w przypadku niedotrzymania terminów wniesienia opłaty za korzystanie z omawianych zezwoleń (ich raty), określonych w art. 111 ust. 7 omawianej ustawy. Terminy płatności wspomnianych opłat zostały określone przez ustawodawcę w sposób ścisły i jednoznaczny, bo poprzez kalendarzowe oznaczenie daty ich upływu. Przepisy te nie przewidują jakichkolwiek odstępstw w tym zakresie, a w szczególności związanych z sytuacją "przypadania" końca terminu w dzień wolny od pracy (jakim jest także niedziela). Innymi słowy, w przepisie art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewidziano możliwości wydłużenia wyznaczonych w nim kalendarzowo terminów, gdy ich koniec przypada w dzień wolny od pracy (w szczególności w niedziele).

Przeszkodą do wydania deklaratoryjnej decyzji stwierdzającej wygaśnięcie zezwolenia na sprzedaż alkoholu w omawianym stanie faktycznym sprawy mogłoby być tylko wykazanie, że w porządku prawnym istnieją inne unormowania ustawowe korygujące - omawianą już - jednoznaczną (clara non sunt interpretanda) wymowę unormowań zawartych w art. 18 ust. 12 pkt 5 i art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Takich zaś unormowań na gruncie omawianej ustawy przepisy prawa materialnego nie przewidują.

Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do orzecznictwa i poglądów doktryny, w świetle których przepis o sposobie liczenia terminów prawa procesowego, o którym mowa w art. 57 § 4 k.p.a., nie ma zastosowania do terminów prawa materialnego, jakimi są terminy wskazane w art. 111 ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. I tak, za przyjęciem stanowiska, które wyłącza możliwość zastosowania art. 57 § 4 k.p.a. dla terminu określonego w art. 111 ust. 7 omawianej ustawy, opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II GSK 79/09 (LEX nr 573542). Za stanowiskiem wyłączającym możliwość obliczania terminów materialnych w sposób wskazany w art. 57 k.p.a. i przywracanie tych terminów na podstawie art. 58-60 k.p.a., na co wskazał Sąd pierwszej instancji, opowiada A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2000, str. 360). Wbrew stanowisku zajętemu w skardze kasacyjnej brak jest dostatecznych podstaw, aby w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa prof. dr hab. B. Adamiak oraz prof. dr hab. J. Borkowskiego zawarta była akceptacja, iż terminy prawa materialnego obliczać według zasad wskazanych w art. 57 k.p.a.

Trudno też podzielić zasadność wywodów skargi kasacyjnej o charakterze aksjologicznym, które miały by uzasadniać liczenie terminu prawa materialnego w sposób określony w art. 57 § 4 k.p.a. Terminy, zgodnie z ogólnymi zasadami, mają charakter zastrzeżonych na korzyść dłużnika (przedsiębiorcy posiadającego omawiane zezwolenie). Nie ma więc przeszkód, aby przedsiębiorca wcześniej wniósł daną opłatę, jednakże nie później niż w terminie ściśle określonym we wskazanym przepisie. Ścisłe określenie przez ustawodawcę terminów wnoszenia omawianych opłat usuwa wszelkie w tym względzie wątpliwości, kiedy ostatecznie dana opłata powinna być uiszczona.

W tym stanie sprawy, skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionej zasadzie, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).