Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3008/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7-10 art. 16 art. 43 art. 156 art. 157 par. 1 i 2 art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59 ust. 1 art. 77 art. 80 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 2 art. 134 par. 2 art. 135 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W.M.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 4 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 227/17 ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [..] nr [..] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; II. zasądza od M.L. na rzecz W.M.B. kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 227/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uwzględnił skargę M.L. i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia [..], nr [..], oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu administracji publicznej z dnia [..], nr [..]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zasądził ponadto od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz M.L. zwrot kosztów postępowania.

Powyższe orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia 1 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu na podstawie art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Przecławia z dnia [..], nr [..], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie 8 pawilonów do hodowli norki amerykańskiej w liczbie nie większej niż 20 DJP, przewidziane do realizacji na działce nr [..] w miejscowości Ł.B..

W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] zostało wszczęte na skutek wniosku M.L., w ocenie której powyższe rozstrzygnięcie narusza art. 7-10 k.p.a. oraz art. 77 i art. 80 ust. 1 ustawy o dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm., dalej: "u.u.i.ś.") w zw. § 3 ust. 1 pkt 95 i 104 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm., dalej: "rozporządzenie z dnia 9 listopada 2010 r."). Zdaniem skarżącej Burmistrz Przecławia uchybił wymienionym przepisom, gdyż nie zawiadomił stron o planowanym przedsięwzięciu, wadliwie doręczył korespondencję urzędową, nie rozpoznał całego materiału dowodowego, uniemożliwił społeczności lokalnej wypowiedzenie się w kwestii inwestycji oraz naruszył zasadę wysłuchania stron i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu, działając wbrew interesowi społeczności lokalnej. Inwestor i Burmistrz Przecławia wskazali z kolei, że zarzuty skarżącej są bezzasadne, gdyż nie mieszczą się w zakresie zastosowania art. 156 k.p.a. Burmistrz Przecławia zauważył także, że nie miał obowiązku zwracania się do regionalnego dyrektora ochrony środowiska w celu przygotowania opinii środowiskowej. Uczestnicy postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] byli informowani o stanie sprawy, a żadna ze stron nie skorzystała z odwołania od tej decyzji. Burmistrz Przecławia dodał, że inwestor uzyskał pozwolenia na budowę, a rozważane przedsięwzięcie zostało już zrealizowane. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wyjaśniło poza tym, że jest związane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 69/15. Stosując się do wytycznych zawartych w tym orzeczeniu, organ administracji publicznej stwierdził, że art. 59 ust. 1 u.u.i.ś. nie został naruszony, gdyż nie miał on zastosowania w niniejszej sprawie. Planowana inwestycja nie jest bowiem przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wniosek ten pozostaje w zgodzie z § 3 ust. 1 pkt 103 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu nie obowiązuje norma prawna nakazująca uzyskanie decyzji środowiskowej dla inwestycji polegającej na hodowli norek poniżej 40 DJP. Przedmiotowa inwestycja przewiduje hodowlę na poziomie nie większym niż 20 DJP. Na sąsiedniej działce nr [..] planowane jest wprawdzie podobne przedsięwzięcie. Niemniej nie można przyjąć, że całość stanowi jedno przedsięwzięcie z uwagi na brak połączenia technologicznego i gospodarczego. Ponadto suma planowanych inwestycji nie przekracza 40 DJP. Burmistrz Przecławia nie naruszył też § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r., gdyż nie miał on zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 133, poz. 921 z późn. zm.) do zwierząt gospodarskich zalicza się zwierzęta futerkowe m.in. norkę amerykańską, wobec czego ten przepis również nie został naruszony. Poza tym we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor nie wskazał, że zainstaluje urządzenia uboju zwierząt. Nie uchybiono zatem § 3 ust. 1 pkt 95 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej w aktach sprawy znajdują się dowody nadania pism do stron i uczestników postępowania. Wszyscy uczestnicy mogli aktywnie chronić swój interes prawny. Żadna ze stron nie wniosła jednak odwołania, mimo prawidłowego zawiadomienia. Burmistrz Przecławia uzyskał przy tym wiedzę o śmierci jednej ze stron postępowania, wobec czego kierował korespondencję do żony zmarłego. Ewentualne uchybienia tego organu administracji publicznej nie miały wpływu na rozstrzygnięcie sprawy i nie są wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] Co najwyżej stanowią one potencjalnie podstawę do wznowienia postępowania. Podobnie należy ocenić ewentualne wadliwe doręczenia korespondencji urzędowej i pominięcie w toku postępowania podmiotów, którym powinien przysługiwać status strony. Wbrew wywodom skarżącej wymieniona decyzja nie mogła być wydana z rażącym naruszeniem art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), gdyż przepis ten nie znajdował zastosowania w omawianej sprawie. Bezzasadny jest także zarzut nieprawidłowego określenia przedmiotu postępowania. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania zawiera bowiem prawidłowe informacje. Wykonując wytyczne zawarte w wyroku z dnia 15 lipca 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wyjaśniło, że kształt obszaru analizowanego nie mógł doprowadzić do innego wyniku analizy urbanistycznej. Opracowanie to sporządziła osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia zawodowe. Analizę urbanistyczną wykonano na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1.000. Granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone w jednakowej odległości wokół terenu inwestycji. Obszar analizowany uwzględniał jednak charakter omawianego przedsięwzięcia. Ł.B. składają się bowiem w przeważającej mierze z gruntów rolnych i obszarów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Poszerzenie badanego obszaru nie wniosłoby istotnych informacji. W odległości ok. 1 km od granic terenu inwestycji nie występuje inne zagospodarowanie niż wymienione w analizie urbanistycznej. Na obszarze około 280 ha, w którego centrum znajduje się działka inwestora, ok. 1% powierzchni stanowią tereny zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej, 6% tereny leśne, a 93% stanowią tereny rolne. Mapa dołączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest więc wystarczająca do wskazania użytkowania i zagospodarowania gruntów mających znaczenie dla przedsięwzięcia. Tak wyznaczony obszar pozwalał na właściwą i obiektywną ocenę zgodności zamierzenia inwestycyjnego z podstawowymi zasadami ładu przestrzennego. Burmistrz Przecławia prawidłowo ustalił zatem stan faktyczny. Ewentualne uchybienia w tej mierze nie były wystarczające do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] W powołanym wyroku z dnia 15 lipca 2015 r. wskazano, że nieprzekraczalna linia zabudowy na działce nr [..] została ustalona bez szerszego uzasadnienia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wyznaczona linia zabudowy pozostaje w kolizji z zamierzeniem przedstawionym we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i dołączonego do niego załącznika graficznego, gdyż pomniejsza teren, na którym można ją zrealizować. Niemożliwe okaże się wzniesienie pomieszczeń o długości 103,2 m, wbrew rysunkowi na załączniku graficznym do wniosku inwestora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu podniosło, że usytuowanie obiektu budowlanego na działce ustala się w pozwoleniu na budowę. Wymieniona linia zabudowy pozostaje zatem bez wpływu na wykonalność ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Postanowienia decyzji z dnia [..] uwzględniają specyfikę obiektów budowlanych związanych z rolnictwem. Potwierdzeniem wykonalności tego aktu administracyjnego jest fakt, że przedsięwzięcie zostało zrealizowane. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowa inwestycja została określona jako zabudowa zagrodowa w gospodarstwie hodowlanym. Zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p.") zastosowania w takim przypadku nie znajduje art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jeżeli powierzchnia gospodarstwa rolnego związana z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W niniejszej sprawie nie zweryfikowano, czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne i jaka jest powierzchnia tego gospodarstwa. Niemniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu ustaliło, że powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestora w 2012 r. wynosiła 6,5188 ha, choć nie wszystkie grunty wykorzystywano w sposób pozwalający uznać je za gospodarstwo rolne. Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego na terenie Gminy Przecław wynosiła 2,3303 ha. Badanie wielkości gruntów wnioskodawcy nie wpłynęłoby zatem na wydane rozstrzygnięcie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu nie dopatrzyło się również innych podstaw stwierdzenia nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli M.M.L., nie uzasadniając swojego stanowiska.

Decyzją z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu utrzymało w mocy decyzję własną, podzielając przedstawioną wcześniej argumentację.

Powyższą decyzję w całości zaskarżyła M.L., zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie:

1. art. 156 § 1 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 stycznia 2013 r. w postaci rażącego naruszenia prawa;

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez niezastosowanie tego przepisu, mimo że w obszarze analizowanym w odległości nieprzekraczającej 100 m od fermy norek znajdują się budynki mieszkalne, w wyniku czego nie zachowano zasady dobrego sąsiedztwa;

3. art. 43 k.p.a. przez uznanie, że strony, w tym skarżąca, były należycie informowane o przebiegu postępowania, a przede wszystkim prawidłowo doręczano im pisma, mimo że korespondencję kierowaną do skarżącej odebrała małoletnia córka, co prowadziło do nieskutecznego doręczenia pism w toku postępowania i konieczności stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 15 stycznia 2013 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..]opiera na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W powyższym piśmie M.L. zarzuciła Burmistrzowi Przecławia nieprawidłowe kierowanie zawiadomień do stron, wadliwe doręczanie pism, niejasne określenie planowanej inwestycji w pierwszym zawiadomieniu i błędne zawężenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia jedynie do działek sąsiadujących bezpośrednio z terenem inwestora, co wpłynęło na ustalenie kręgu podmiotów zainteresowanych i mających interes prawny. Okoliczności te są wystarczające do stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji. Skarżąca zaznaczyła ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu nie odniosło się do wszystkich podnoszonych przez nią zarzutów, a w szczególności nie uwzględniło zasady dobrego sąsiedztwa i nie rozważyło znaczenia nieprawidłowych doręczeń.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w pełni swoje dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 4 lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [..], a także zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu sąd I instancji wyjaśnił, że organ administracji publicznej nie ograniczył się do zweryfikowania legalności decyzji z dnia [..], lecz w istocie ponownie rozpatrzył sprawę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu poczyniło bowiem własne ustalenia, uzupełniając tym samym wcześniejsze wnioski Burmistrza Przecławia. Organ nadzoru przejął przy tym wywody Burmistrza Przecławia zawarte w piśmie z dnia [..], nr [..], w którym wyjaśniono sposób, w jaki określono obszar analizowany oraz linię zabudowy, a także przedstawiono powody nieodniesienia się do art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Tymczasem oznaczenie obszaru analizowanego powinno być wyjaśnione i opisane w decyzji o warunkach zabudowy i dołączonych do niej wynikach analizy. Następnie należy zbadać, czy ewentualne braki w tej mierze stanowią dostateczną podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu nie poczyniło w ogóle tych ustaleń. Co więcej, organ nadzoru odniósł się do terenu wykraczającego poza obszar analizowany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu nie zweryfikowało także dostatecznie kwestii granic obszaru analizowanego i zasadności zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p., poprzestając w tej mierze na ogólnikowych wyjaśnieniach Burmistrza Przecławia. Nie wykonano również wszystkich wytycznych zawartych w powołanym wyroku z dnia 15 lipca 2015 r. dotyczących długości planowanego obiektu i powierzchni zabudowy

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła W.M.B., zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm., dalej: "p.u.s.a") i art. 2, art. 134 § 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c i "pkt 2" i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz art. 156 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przypadku rozpoznawania skargi zarzucającej niesłusznie odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] sąd I instancji w braku przesłanek nakazujących uzupełnienie materiału dowodowego powinien sprawę rozstrzygnąć merytorycznie przez oddalenie skargi albo stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..]

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania albo ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. W.M.B. wystąpiła również o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów w wysokości stawki minimalnej.

W uzasadnieniu skarżąca kasacyjnie wskazała, że sąd I instancji nie był ograniczony granicami skargi, a zatem powinien w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. orzec merytorycznie. Nie dostrzegając potrzeby poczynienia dodatkowych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie miał obowiązek stwierdzić nieważność przedmiotowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. albo oddalić skargę, jeśli nie zachodziły powody do stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia. Tylko w przypadkach szczególnych, tj. gdy zachodzi konieczność pozyskania istotnych dowodów, sąd I instancji mógł uchylić zaskarżony akt w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Sąd I instancji nie wskazał jednak na istnienie takiego braku w materiale dowodowym, ograniczając się jedynie do polemiki ze stanowiskiem organu administracji publicznej. Skarżąca kasacyjnie dodała poza tym, że skarga M.L. nie pozwala określić, na czym miałoby polegać rażące naruszenie prawa, które miałoby uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [..] Wbrew wywodom skarżącej teren inwestycji nie jest objęty obszarem "Natura 2000" i nie pominięto konsultacji społecznych, gdyż brak podstaw prawnych do podejmowania takich działań. W zaskarżonym wyroku nie wskazano również naruszeń, które można by uznać za rażące.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła M.L., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącej kasacyjnie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania. W granicach wyznaczonych przez zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny znalazł jednak powód do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie naruszenie art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. i art. 2, art. 134 § 2, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, art. 145 § 1 pkt 2 (tak należy odczytać zwrot "i pkt 2" zawarty w zarzucie skargi kasacyjnej) i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 i 2 w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w przypadku rozpoznawania skargi zarzucającej niesłusznie odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] sąd I instancji w braku przesłanek nakazujących uzupełnienie materiału dowodowego powinien rozstrzygnąć sprawę merytorycznie przez oddalenie skargi albo stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 15 stycznia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił tego stanowiska.

Zgodnie z art. 16 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności albo wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w ustawie. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że decyzja z dnia [..], ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 8 pawilonów do hodowli norek amerykańskich w liczbie nie większej niż 20 DJP na działce nr [..], jest ostateczna. Wzruszenia tego rozstrzygnięcia domagała się M.L., która złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionego aktu administracyjnego. Skarżąca powołała się w tej mierze na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wywodząc, że decyzja z dnia [..] została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie skarżąca kasacyjnie podniosła, że inne podstawy do stwierdzenia nieważności tego aktu administracyjnego, wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 i 3-7 k.p.a., nie miały zastosowania w rozważnym przypadku.

Trzeba przy tym zauważyć, że nie każde uchybienie przepisom stanowi rażące naruszenie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wadliwość, o jakiej mowa w powołanym przepisie, polega bowiem na obarczeniu decyzji administracyjnej kwalifikowaną wadą. Przypadek taki zachodzi w razie oczywistej sprzeczności między wydanym rozstrzygnięciem i przepisem, którego interpretacja nie budziła wątpliwości. Omawiana wada powinna być przy tym istotna, niemożliwa do pogodzenia z wymogiem praworządności. Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że zwykłe wady decyzji administracyjnej podlegają skorygowaniu co do zasady w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności danego aktu dotyczy natomiast wyłącznie wad szczególnie doniosłych, gdyż tylko w takim zakresie ustawodawca przełamuje ogólną zasadę trwałości decyzji ostatecznej, wyrażoną w art. 16 k.p.a.

W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej zadaniem organu nadzoru jest ustalenie przepisów, które powinne były znaleźć zastosowanie przy wydawaniu tego aktu, i dokonanie ich interpretacji. Następnie należy rozważyć, czy badane rozstrzygnięcie odpowiada zrekonstruowanemu stanowi normatywnemu. W razie wykrycia uchybień konieczne jest jeszcze przeprowadzenie wartościowania i oddzielenie wad zwykłych i wad kwalifikowanych. Trzeba przy tym zaznaczyć, że celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jedynie weryfikacja legalności tego rozstrzygnięcia pod względem eliminacji aktów szczególnie istotnie wadliwych. Organ nadzoru nie może zatem modyfikować pierwotnego rozstrzygnięcia lub uzupełniać materiał dowodowy. Istotny bowiem w tej mierze jest wyłącznie stan faktyczny i prawny z chwili orzekania przez organ administracji publicznej, którego akt zostaje poddany weryfikacji w trybie nadzwyczajnym.

Oceniając z tej perspektywy zaskarżony wyrok i kontrolowane rozstrzygnięcia, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska sądu I instancji co do przekroczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu granic postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Organ nadzoru skorzystał wprawdzie z wyjaśnień zawartych w piśmie Burmistrza Przecławia z dnia [..] Działanie to nie było jednak nakierowane na uzupełnienie materiału dowodowego zebranego przez Burmistrza Przecławia, lecz miało tylko na celu pełniejsze zobrazowanie postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [..] Dzięki takiemu zabiegowi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu mogło dokładniej odtworzyć tok argumentacji Burmistrza Przecławia. Sam fakt powołania się na powyższe pismo nie uzasadniał zatem uchylenia decyzji z dnia [..] i poprzedzającej ją decyzję z dnia [..] Nie można zatem podzielić w tej mierze stanowiska sądu I instancji.

Podstawowym zadaniem organu nadzoru w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [..] było zweryfikowanie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Na okoliczność tę zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w powołanym wyroku z dnia 15 lipca 2015 r. Trzeba przy tym zaznaczyć, że wskazania zawarte w powyższym orzeczeniu są w świetle art. 153 p.p.s.a. wiążące nie tylko dla organu administracji publicznej, którego zachowanie stanowiło przedmiot zaskarżenia, lecz także składu orzekającego w niniejszej sprawie. Nie ulega mianowicie wątpliwości, że na potrzeby postępowania zakończonego decyzją z dnia [..] granice obszaru analizowanego nie zostały wyznaczone w równej odległości od granic działki inwestora. Rozwiązanie to należy uznać za niezgodne z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r."). Przyjmuje się jednak, że możliwe jest odmienne ukształtowanie przebiegu granicy wspomnianego obszaru, o ile uzasadnia to specyfika ładu architektoniczno-urbanistycznego występującego na danym terenie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu uznało, że Burmistrz Przecławia naruszył wprawdzie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ale uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania. Granice obszaru analizowanego uwzględniały bowiem charakter rozważanego przedsięwzięcia. Rozszerzenie tych granic na dalsze działki nie wniosłoby zatem żadnych dodatkowych informacji o ładzie urbanistycznym, gdyż tereny poza granicami przyjętego obszaru analizowanego stanowią grunty rolne i obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Na obszarze 280 ha wokół działki inwestora tylko 1% powierzchni zajmuje zabudowa zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna.

Sąd I instancji przyjął, że powyższa argumentacja nie zasługuje na aprobatę. Powyższy wywód został bowiem przejęty z pisma z dnia 26 listopada 2015 r. Organ nadzoru uzupełnił tym samym materiał dowodowy, który miał stanowić podstawę wydania decyzji z dnia [..] Dokumenty zebrane na potrzeby postępowania prowadzonego przed Burmistrzem Przecławia nie zawierają bowiem powyższych informacji. Wywód ten okazał się jednak nieprzekonujący w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Trzeba bowiem zaznaczyć, że okoliczności wskazane w piśmie z dnia [..] dotyczą stanu faktycznego, który występował także w chwili wydawania decyzji z dnia [..] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu nie uzupełniło zatem materiału dowodowego o nowe ustalenia. Tym samym należy zgodzić się ze stanowiskiem organu administracji publicznej, w świetle którego obszar analizowany wyznaczony dla przedmiotowej inwestycji narusza wprawdzie § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Uchybienie to nie ma jednak istotnego znaczenia, gdyż nawet w razie rozszerzenia tego obszaru wyniki badania ładu architektoniczno-urbanistycznego nie uległyby zmianie.

Podobnie należy ocenić zarzut nieprawidłowego ustalenia linii zabudowy. W powołanym wyroku z dnia 15 lipca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zwrócił uwagę na konieczność zweryfikowania tej kwestii. Jak wynika z kolei z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., ustawodawca nakazuje ustalenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenia linii zabudowy na działkach sąsiednich. Jednocześnie możliwe jest odstąpienie od tej metody w przypadkach przewidzianych w § 4 ust. 2-4 powołanego aktu normatywnego. W decyzji z dnia 15 stycznia 2013 r. ustalono natomiast wyłącznie nieprzekraczalną linię zabudowy, która nie jest tożsama z obowiązującą linią zabudowy. Mając jednak na uwadze kształt planowanej inwestycji, należy przyjąć, że nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona przez Burmistrza Przecławia pełni również funkcję obowiązującej linii zabudowy. Inwestor nie ma bowiem możliwości istotnego odsunięcie zabudowy jeszcze dalszej w głąb działki. Omawiany parametr został przy tym ustalony w sposób odbiegający od wniosku o ustalenia warunków zabudowy. Trzeba jednak zauważyć, że inwestor nie odwołał się od decyzji z dnia [..], co pozwala założyć, że w istocie zaakceptował on rozstrzygnięcie w zakresie linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wskazało także, że decyzja z dnia [..] nie narusza prawa, gdyż konkretyzacja usytuowania obiektu budowlanego nastąpi w toku postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę. Ponadto zabudowę w głębi działki inwestora uzasadniała, zdaniem organu nadzoru, wielkość planowanego przedsięwzięcia i jego rolniczy charakter, a także wymóg zachowania odległości przewidzianych przez przepisy prawa budowlanego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem sądu I instancji, że argumentacja ta jest ogólnikowa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu nie wskazało w szczególności przepisów prawa budowlanego, które miałyby przemawiać za takim ukształtowaniem linii zabudowy. Okoliczność ta nie miała jednak istotnego wpływu na wynik postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Zagadnienie to jest bowiem badane dokładnie w toku postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Wtedy też organy administracji architektoniczno-budowlanej weryfikują zachowanie odległości wymaganych przez przepisy techniczne.

Sąd I instancji zauważył następnie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu nie odniosło się do pytania, czy art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajdował zastosowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia 15 stycznia 2013 r. Tymczasem kwestia ta również została wyraźnie wskazana w powołanym wyroku z dnia 15 lipca 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu odwołało się w tej mierze do wyliczeń przedstawionych w piśmie z dnia [..] Zabieg ten nie może być jednak uznany za modyfikację materiału dowodowego, gdyż okoliczności wymienione w powyższym dokumencie występowały już w chwili wydawania decyzji z dnia [..] Działanie organu nadzoru można zatem postrzegać jedynie jako zasięgnięcie informacji mające na celu przyśpieszenie i uproszczenie postępowania administracyjnego. Dysponentem danych o powierzchni gruntów i gospodarstw rolnych jest bowiem przede wszystkim Burmistrz Przecławia. Z pisma z dnia 26 listopada 2015 r. wynika z kolei, że wymóg z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. został spełniony. Tym samym zarzuty sądu I instancji okazały się w tej mierze nietrafne.

Słusznie sąd I instancji wskazał na brak szerokiego odniesienia się do kwestii długości planowanych obiektów budowlanych i powierzchni zabudowy. Konieczność zbadania tych zagadnień wynika z wyroku z dnia 15 lipca 2015 r. W tej mierze trzeba zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu poruszyło wymienione kwestie ogólnikowo w decyzji z dnia 1 grudnia 2015 r. Organ nadzoru wskazał bowiem w tej mierze na wykorzystanie planowanej inwestycji do celów rolniczych. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu wskazało, że postanowienia decyzji z dnia [..] nie przekreślały możliwości realizacji omawianego przedsięwzięcia. Przeciwnie, inwestycja ta została już zrealizowana. Uwagi te są wprawdzie zwięzłe. Skład orzekający w niniejszej sprawie uznał jednak, że uchybienie to nie było wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [..]

Tym samym wymienione akty nie były obarczone wadami, które uzasadniałyby uchylenie ich na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Stanowisko sądu I instancji okazało się zatem nietrafne, co z kolei uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku. Mając jednocześnie na uwadze, że stan faktyczny sprawy został dostatecznie wyjaśniony, skład orzekający w niniejszej sprawie zgodnie z art. 188 p.p.s.a. rozpatrzył merytorycznie skargę M.L. i nie znalazł podstaw do jej uwzględnienia. Skarga podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 i art. 193 p.p.s.a.

Nietrafny okazał się natomiast zarzut naruszenia art. 134 § 2 p.p.s.a., ustanawiającego zakaz reformationis in peius. Jak wynika z zaskarżonego wyroku, sąd I instancji uwzględnił skargę i wydał rozstrzygnięcie pozytywne dla M.L.. Tym samym nie można uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie orzekł na niekorzyść skarżącej. Ponadto sąd I instancji nie mógł naruszyć art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i b, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 151 p.p.s.a. przez zastosowanie, skoro przepisy nie zostały w ogóle powołane przez skład orzekający w tej sprawie. Nie ulega też wątpliwości, że normy prawne zawarte w tych przepisach nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia. Wbrew wywodom skarżącej kasacyjnie trudno poza tym dopatrzeć się uchybienia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie poddał kontroli działalność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu pod względem zgodności z prawem. Wymieniony przepis został zatem zrealizowany.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o kosztach na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).