Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2759/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2013 r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. z dnia [...] listopada 2007 roku znak [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2010 r. nr. [...], po rozpoznaniu zażalenia D. S. i R. S. na postanowienie Kierownika Delegatury w [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] odmawiającego uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu gastronomiczno-usługowego, wolnostojącego, budowie przyłącza kanalizacyjnego do gminnej sieci kanalizacji sanitarnej, budowie przyłącza wodociągowego do studni kopanej, zagospodarowaniu terenu przyległego do terenu zaopatrzonego w urządzenia komunikacji, infrastruktury i zieleni na działkach o nr. ewidencyjnych [...], [...] i [...] w Z. – działając na podstawie art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b, art. 7 pkt. 1, art. 89 pkt. 1, art., 93 ust. 1 stawy z 23 lipca 2003 r o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (D.U. Nr. 162, poz. 1568 z 2004 r ze zm.), art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (D.U. Nr. 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 17 pkt. 2, 106 § 1 i 5 i art. 138 § 1 w związku z art. 144 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że przedmiotowe działki zlokalizowane są w strefie ochrony urbanistycznej miejscowości Z., wpisanej do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] września 1976r. Położone są na rozległej terasie nadrzecznej na przedpolu Z. i stanowią element rozległego krajobrazu otwartego, rolniczego z elementami zabudowy, charakterystycznego dla przedpola niewielkiego miasta historycznego. Granice wnętrza architektoniczno- krajobrazowego, w skład którego wchodzą przedmiotowe tereny, opierają się na wałach D. i zespole oczyszczalni miejskiej od północy, od wschodu na linii ulicy [...]. Od zachodu i południa nieregularna granica wnętrza opiera się na liniach zabudowy miasta. W ocenie organu, w ten sposób ukształtowane wnętrze architektoniczno-krajobrazowe umożliwia wgląd w panoramę i sylwetę zabytkową części Z.

Ponadto Minister podkreślił, iż niezabudowany obszar obejmujący m.in. przedmiotowe działki, stanowi relikt historycznego krajobrazu kulturowego, obrazującego dawne stosunki przestrzenne ukształtowane w systemie miasto-zespół ról podmiejskich, a także faktycznie decyduje o ekspozycji zabytkowej sylwety miasta, z dominantą kościoła farnego. Obszar ról usytuowanych między wałami D., a zwartą zabudową stanowi naturalne i uwarunkowane historycznie przedpole widokowe.

Realizacja planowanego obiektu gastronomiczno-usługowego doprowadziłaby do skumulowania zabudowy w bardzo ograniczonym obszarze, co spowodowałoby niezgodność z historyczną funkcją tego terenu stanowiącego zespół ról podmiejskich i te walory były powodem objęcia tych terenów ochroną konserwatorską.

Skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniosła D. S. (dalej Skarżąca) wskazując na naruszenie art. 7 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, co spowodowało, że postanowienie ma charakter dowolny. Skarżąca podniosła, że postanowienie wydane zostało na podstawie opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...], która zawiera dane nieprawdziwe i wieloznaczne, co sprawia, że wynikają z nich inne wnioski, niż przyjęte przez organ drugiej instancji. Jej zdaniem lokalizacja obiektu w żaden sposób nie wpłynie na zmiany widokowe w istniejącym układzie terenu. Planowany obiekt może jedynie częściowo przysłonić istniejący na działce nr [...] zajazd, który nie jest obiektem zabytkowym. Natomiast nie będzie on ograniczał widoczności na panoramę Z., gdyż w miejscu planowanej inwestycji teren ulega silnemu spłaszczeniu i obniżeniu, co umożliwia ekspozycję zabytkowej sylwetki miasta, zwłaszcza, że droga tranzytowa na wysokości wnioskowanych obiektów usytuowana jest na wysokim nasypie. Ponadto skarżąca podniosła, że widok na zabytkowe centrum miasteczka na pewno znacznie bardziej ograniczają budowane obecnie obiekty oczyszczalni miejskiej, zlokalizowane na terenach położonych znacznie wyżej. Podniosła, że projektując zabudowę starała się dostosować wymiary i kształt obiektu do wysokości istniejącego już zajazdu i sugestii konserwatorskich. Powołując się na "[...]" opracowane przez dr B. K. podkreśliła, iż przedmiotowe działki znajdują się w strefie [...], w której dopuszcza się lokalizację parterowego budynku w zieleni, a działka nr ew. [...] w tymże Studium wskazana została jako najwłaściwsze miejsce na lokalizację takiego budynku.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jaj oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Na skutek skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 stycznia 2011r. sygn. akt: IV SA/Wa 1006/10 oddalił skargę D. S. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 201 Or. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został w całości zaskarżony przez D. S. i R. S.

Wyrokiem z 18 września 2012 r., sygn. akt. II OSK 931/11 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA z 12 stycznia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzając na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej NSA uznał, za bezsporne, że będąca przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] znajduje się na terenie, dla którego nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka ta w [...] opracowanym w 2000 r. dla Z. z zespołami dworu w L. i klasztoru [...] w K. (dalej Studium) znajduje się w strefie częściowej ochrony konserwatorskiej krajobrazu bez zabudowy [...], z dopuszczalną lokalizacja parterowego obiektu w zieleni (np. zajazdu). W ocenie NSA spór dotyczy tego, czy prawidłowa jest odmowa uzgodnienia w/w projektu ze stanowiska konserwatorskiego, której jednym z motywów jest fakt wcześniejszego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na działce nr [...] (działce położonej obok).

Odnośnie materiału dowodowego i jego rozważenia Sąd stwierdził, że organy, które w niniejszej sprawie wyraziły stanowisko konserwatorskie, powołały się na Studium - wnioski konserwatorskie oraz dodatkowo organ II instancji na zleconą przez siebie Opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, uzupełnioną w dniu [...].11.2009 r. (dalej Opinia). Zdaniem NSA, ani organy, ani Sąd I instancji nie dokonały oceny tych dowodów, zgodnie z wymogami określonymi w art. 80 k.p.a. z uwzględnieniem specyfiki oceny opinii biegłego (art. 84 k.p.a.). Wadę zaskarżonej decyzji, nie zauważoną przez WSA w Warszawie stanowi też lakoniczne i nieprzekonywujące jej uzasadnienie.

Z treści w/w fragmentu Studium wynika, że wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy działki nr [...], [...] i [...] mieszczą się w strefie i numerze enklawy: [...] (Z.), w ramach "strefy częściowej ochrony konserwatorskiej krajobrazu bez zabudowy ([...])." Strefę [...] tworzy "niezabudowany teren przy skrzyżowaniu ul. [...] i ul. [...], obecnie związany z kompleksem ról po północnej stronie Z. Z punktu widzenia konserwatorskiego dopuszczalna na tym terenie jest "lokalizacja parterowego obiektu w zieleni (np. zajazdu)." Warto dodać że w innych enklawach mieszczących się w w/w strefie częściowej ochrony konserwatorskiej ([...]), z punktu widzenia konserwatorskiego dopuszcza się albo "ograniczony rozwój zabudowy" ([...]), albo "lokalizację zabudowy o drobnej skali" ([...] i [...]). Zatem wyraźne ograniczenie dopuszczalnej zabudowy w strefie [...] do jednego budynku, np. zajazdu, odbiega od zasady bardziej ogólniejszego ograniczania lokalizacji zabudowy w całej strefie częściowej ochrony konserwatorskiej [...]. Zapewne przemawiały za takim wnioskiem konserwatorskim konkretne argumenty. Z tej części Studium, nie wynika jednak, jakie to były argumenty.

Sąd wskazał na sprzeczności uzasadnienia organu I instancji i sentencji tego postanowienia polegającym na jednoczesnej odmowie uzgodnienia ze stanowiska konserwatorskiego realizacji inwestycji przy jednoczesnym stwierdzeniu w uzasadnieniu, "ze stanowiska konserwatorskiego dopuszczono wyjątkowo lokalizację zajazdu na działce [...] zakładając, że w większości miejscowości takich, jak Z. istniały w przeszłości położone na obrzeżu małopolskich miasteczek gospody, karczmy, do tradycji których może nawiązywać planowany zajazd". oraz na wskazywanie działki skarżących nr [...] jako najwłaściwszej dla lokalizacji inwestycji." Te sprzeczności nie zostały w postanowieniu wyjaśnione.

Sąd negatywnie ocenił opinię wskazując że mimo powołania się w niej na "relacje zabytkowe" i "wgląd na panoramę i zabytkową sylwetę miasta", w sytuacji w której to ta opinia stanowiła podstawę rozstrzygnięcia nie powołano się orzeczeniu na decyzję o wpisaniu obszaru do rejestru zabytków ani na wskazania dotyczące ochrony zabytków wynikające z ustawy o ochronie zabytków w tym cele zawarte w art. 4 pkt. 2 i 3 tej ustawy. Organ wydając decyzję nie ocenił jej w sposób prawidłowy mimo , że na jej treści oparł rozstrzygnięcie. Podobnie nie ocenił zapisów Studium. Zdaniem NSA, wbrew twierdzeniom sądu I instancji, brak jest podstaw do twierdzenia, że usytuowanie budynku na działce [...] zburzy "ochronę relacji widokowych z drogi tranzytowej na sylwetę najstarszej części zabytkowego zespołu urbanistycznego Z."- co wynika z załączonych do Opinii ilustracji zdjęciowych.

Na powyższą kwestię zwraca uwagę Skarżąca w piśmie do [...] z 01.03,2010 r. (k-76), załączając kserokopie mapy obrazującej układ urbanistyczny Z. (k-75). Zdaniem Skarżących, wytyczenie "punktu widokowego" na zabytkową sylwetę miasta oraz zaznaczenie lokalizacji projektowanego obiektu i istniejącego zajazdu po dwóch stronach drogi prowadzi do odmiennego wniosku, niż zawarty w Opinii. Planowany obiekt "może jedynie częściowo przysłonić istniejący na działce nr [...] zajazd (...), a nie panoramę Z. NSA zauważył, że organ II instancji nie odniósł się do powyższego pisma ani do załączonej kserokopii mapy, a Sąd l instancji ani tego nie zauważył, ani sam nie ustosunkował się do w/w materiału. Zdaniem NSA, niedopuszczalne jest interpretowanie wątpliwości co do stanu faktycznego na niekorzyść strony postępowania (zob. wyrok NSA z 18.11.2005 r., sygn. akt II OSK 226/05, cbois, także por. B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, H. Beck 2011, s. 345). Nadto, brak ustosunkowania się do argumentów Skarżących wskazuje, że naruszono zasadę dokładnego załatwienia sprawy mając na względzie także słuszny interes strony (art. 7 k.p.a.).

Postępowanie dowodowe w postępowaniu o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy odbywa się na zasadach ogólnych. Obowiązuje zatem zasada prawdy obiektywnej, polegająca na podejmowaniu wszelkich czynność niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), znajdująca rozwinięcie w art. 77 k.p.a., nakładającym obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Obowiązek oceny dowodów dotyczy także opinii biegłego. W związku z niniejszą sprawą NSA stwierdził, że opinią w rozumieniu art. 84 k.p.a. jest wyłącznie Opinia, bowiem została zlecona przez decydenta procesowego. Studium konserwatorskie nie jest opinią biegłego, choć stanowi dowód opracowany przez specjalistów w danej dziedzinie. Powracając do wymogów prawa, każdy środek dowodowy, także publikacja naukowa, podlega swobodnej ocenie dowodów (art. 80 k.p.a.). Dotyczy to również opinii biegłego. Organ powinien dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, oraz ocenić, czy dowód ten nie zawiera niejasności, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Rola organu prowadzącego postępowanie administracyjne nie może ograniczyć się do biernej transpozycji treści opinii do uzasadnienia decyzji. Organ nie może oprzeć rozstrzygnięcia na opinii, nie zawierającej nieprzekonywującego uzasadnienia. Opinia biegłego ma jedynie wspomóc organ administracji publicznej, dokonujący rozstrzygnięcia w danej sprawie. Organ nie jest natomiast związany opinią biegłego i to od jego woli zależy ostateczny kształt rozstrzygnięcia. Nadto, w myśl zasady prawdy obiektywnej, jeśli strona przedstawia jakiś materiał dowodowy, to organ ma obowiązek go ocenić. W niniejszej sprawie w istocie nie doszło do oceny przekazanej organowi przez Skarżących kserokopii mapy obrazującej układ urbanistyczny Z/ z zaznaczonym "najbliższym punktem widokowym", miejscem usytuowania istniejącego zajazdu i projektowanego obiektu. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego musi zostać zrealizowany przez organ administracji publicznej także w sytuacji, gdy w wyniku postępowania ma zostać wydana decyzja o charakterze uznaniowym

Uwzględniając powyższe NSA uznał za zasadny zarzut niepełnego zebrania materiału dowodowego i jego oceny, oraz - w konsekwencji - niepełnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy, i uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia. Organ odwoławczy nie określił, jakie znaczenie w przedmiotowej sprawie ma Studium konserwatorskie, mimo, że w oparł się o ustalenia tego dokumentu. Właściwie, poza szerokim przedstawieniem stanu faktycznego i treści Opinii, organ ograniczył się do stwierdzenia, że podziela stanowisko organu I instancji. Nadto, nie sięgnięto do tych materiałów, które wskazują na działkę nr [...] jako najbardziej odpowiednią lokalizację obiektu typu zajazd. Nie wiadomo zatem, czy stanowisko odnośnie najkorzystniejszej lokalizacji takiego obiektu się zmieniło, czy z jakiś innych względów, pozytywnie uzgodniono budowę zajazdu na działce [...]. Niewyjaśnienie przyczyn powstania rozbieżności stanowisk konserwatorskich narusza ogólne zasady postępowania administracyjnego określone w art. 11 k.p.a. (wyjaśnienia zasadności przesłanek) i art. 8 (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa). Nie ustosunkował się też organ II instancji do zarzutów zażalenia, m. in. dotyczących w/w stanowiska konserwatorskiego, popartych mapką z zaznaczonym punktem widokowym. W konsekwencji przyjęto, że zabudowa działki nr [...] ograniczy widok na zabytkową sylwetę miasta. Przede wszystkim zaś, nie wykazano, że zabudowa w/w działki jest nie do pogodzenia z ochroną wartości, którym służy wpisanie układu urbanistycznego zabytkowego Z. do rejestru zabytków. Wskazane wyżej wady zaskarżonego postanowienia mogły mieć, zdaniem NSA istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zwrócił także uwagę na ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia o odmowie uzgodnienia. W postanowieniu organu odwoławczego zabrakło odniesień do wskazań dotyczących ochrony zabytków, zawartych w ustawie o ochronie zabytków oraz decyzji o wpisaniu układu urbanistycznego zabytkowego Z. do rejestru zabytków. Stosownie do przepisów ustawy, ochrona zabytków

polega w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji działań mających na celu zapobieżenie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z

zabytków. W niniejszej sprawie organ wskazał, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest "wgląd w panoramę i sylwetę zabytkowej części Z.", "relacje widokowe." Zdaniem organu, realizacja planowanego obiektu doprowadziłaby do "skumulowania zabudowy w bardzo ograniczonym obszarze", a to jest niezgodne z historyczną funkcją tego terenu. Ponadto, "ograniczyłoby to wgląd w panoramę i sylwetę zabytkowej części Z." Oba powyższe stwierdzenia są ogólnikowe (dwa zajazdy po dwóch stronach drogi stanowią "skumulowanie"; na czym polega "ograniczenie" wglądu w panoramę) i nie zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poparte żadną argumentacją. W tym kontekście organ II instancji nie odniósł się przekonywująco do argumentu podniesionego przez Skarżącą w piśmie z 01.03.201 r., że planowany obiekt "może jedynie częściowo przysłonić istniejący na działce nr [...] zajazd (...), a nie panoramę Z. Sąd wskazał, że powyższych wad zaskarżonego postanowienia (art. 107 § 3 w zw. z art. 8 kpa) Sąd I instancji nie zauważył, jak i nie odniósł się do zarzutów skargi i nie uzasadnił szczegółowo swojego stanowiska, choć jest to wymagane zwłaszcza, jeżeli Sąd podziela ocenę sprawy dokonaną przez organ, a nie podziela argumentów strony skarżącej.

Tym samym NSA uznał za trafne zarzuty naruszenia przez Sąd instancji art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. w związku art. 151, art. 134 P.p.s.a i w związku z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 80 i art. 107§3 kpa oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Skoro, w niniejszej sprawie NSA uznał, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji nie został ustalony w sposób prawidłowy, to nie może skontrolować zastosowanie przez organ przepisów prawa materialnego. (por. Komentarz., C. H. Beck 2011r., s. 587, także wyrok NSA z 21.02.2005 r., GSK 1310/04, Legalis).

Tym nie mniej, z uwagi na obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów skargi kasacyjnej o tyle, o ile jest to możliwe NSA odniósł się do nich bez sięgania do ustaleń faktycznych.

Zdaniem NSA nie zostały naruszone przez Sąd I instancji art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Oba wymienione przepisy poświęcone są kwestiom proceduralnym. Nie sposób też z ich brzmienia wywnioskować, jaki charakter mają postanowienia uzgodnieniowe, poza tym, że uzyskanie stanowiska wymienionych w ust. 4 organów, jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy.

W odniesieniu do zarzutu, że źródłem ograniczenia prawa własności w niniejszym przypadku są uregulowania nie będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa, NSA stwierdził że organ w istocie nadał Studium walor aktu obowiązującego, nie opierając rozstrzygnięcia na obowiązującej decyzji o wpisaniu Zaklinacza do rejestru zabytków ani nie omawiając przepisów ustawy o ochronie zabytków, które w niniejszej sprawie zastosował. Tak wiec, zarzut ten NSA uznał za uzasadniony.

Odnośnie zarzutu naruszenia zasady równości, powołującego się na art. 32 Konstytucji RP, orzekający NSA zauważył że Skarżący w tym zakresie w istocie zarzuca błędne zastosowanie prawa, a nie nieprawidłową interpretację. Nadto, jak już wskazywano, naruszenie przepisów prawa materialnego może być skutecznie uznane za podstawę skargi kasacyjnej przy bezspornym stanie faktycznym sprawy, ten zaś nie został ustalony w sposób prawidłowy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy NSA zobowiązał WSA do uwzględnienia uwag i poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu wyroku. Dotyczy to przede wszystkim naruszenia przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego w zakresie obowiązków zgromadzenia materiału dowodowego, swobodnej jego oceny oraz uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd rozważy, czy wystarczająca jest analiza terenu zawarta w zaskarżonym postanowieniu, by odpowiedzieć na pytanie, jaki wpływ miałaby planowana inwestycja, w przypadku jej zrealizowania, na układ urbanistyczny zabytkowego Zakliczyna. Sąd oceni zatem zaskarżone postanowienie pod kątem tego, czy organ odwoławczy wykazał, jaki interes ogólny (publiczny) przemawia za odmową uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze stanowiska konserwatorskiego, i czy udowodnił, że interes ten jest na tyle znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych Skarżących. Sąd I instancji uwzględni stanowisko NSA dotyczące hierarchii aktów i dokumentów, które organ winien brać pod uwagę w postępowaniu w przedmiocie uzgadniania w/w projektu, w tym dotyczące niewiążącego charakteru zarówno Studium, jak i Opinii. Uwzględniając powyższe, Sąd rozważy zasadność uchylenia zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga jest zasadna gdyż przy rozstrzyganiu sprawy organ dopuścił się naruszenia art. 7, 8, 77, 80 K.p.a w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA. W tym zakresie NSA nie stwierdził naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p jak również innych przepisów prawa materialnego. Stwierdził natomiast naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego w szczególności w zakresie obowiązków zgromadzenia materiału dowodowego, jego oceny oraz uzasadnienia orzeczenia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawowym zarzutem skargi było naruszenie art. 7 i 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, wadliwą i niepełną ocenę Opinii Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków w [...] będącej podstawą do wyrażenia negatywnego stanowiska przez organ, zgodności inwestycji ze Studium Konserwatorskim w którym teren planowanej inwestycji przeznaczony jest na lokalizację parterowego budynku i przyjęcie w nim, że działka skarżącej stanowi najwłaściwsze miejsce na lokalizację takiego budynku.

Zarzuty te zostały ocenione przez Naczelny Sąd Administracyjny który wskazał na uchybienia procesowego związane z samym procesem ustalania stanu faktycznego a następnie jego subsumpcji pod normę prawną i wadliwe przyjęcie przez Sąd I instancji, że stan faktyczny ustalony przez organy jest pełny a argumentacja przekonująca a tym samym rozstrzygnięcie organu trafne. Ze wszystkim tymi argumentami należy się zgodzić. Oceniając zebrany przez organ materiał dowodowy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest on niepełny i wymaga uzupełnienia poprzez ponowne przeanalizowania wszystkich dowodów oraz odniesienie się do twierdzeń strony skarżącej przy uwzględnieniu że ani Opinia ani Studium nie stanowią aktów prawa. W pierwszej kolejności organ powinien ocenić jako dowody Studium konserwatorskie oraz Opinię Krajowego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, które jak wynika z treści postanowienia, były tymi dokumentami na których oparł się organ odmawiając wydania pozytywnej opinii. Oceny tych dowodów należy dokonać w zgodzie z art. 80 i 84 § 1 k.p.a. Oceniając Opinię organ powinien w pierwszej kolejności ustalić czy w ogóle opinia ta może stanowić wiarygodny dowód w sprawie skoro jej autorzy, opierając się na zapisach Studium przyjęli, że nie jest możliwe zabudowanie działki [...] gdyż wcześniej doszło do zabudowy działki nr [...] a więc wyczerpany został niejako "limit" zabudowy na tym obszarze. Tego rodzaju wnioski nie znajdują uzasadnienia w Studium z którego wynika, że na terenie strefy [...] (na niej położona jest działka skarżącej), "z punktu widzenia konserwatorskiego dopuszczalna jest (...) lokalizacja parterowego obiektu zieleni (np. zajazdu)". Nie wiadomo dlaczego zatem mimo takiego zapisu Studium, na który powołał się organ, jednocześnie organ doszedł do przekonania, że nie jest możliwa zabudowa takim właśnie budynkiem. Nie wynika to także z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu w innych enklawach mieszących się w częściowej strefie ochrony konserwatorskiej ([...]) z punktu widzenia konserwatorskiego ograniczony jest rozwój zabudowy ([...]) albo możliwa jest lokalizacja zabudowy w drobnej skali ([...] i [...]) Nie uzasadnione wydaje sią więc w takim aspekcie ograniczenie zabudowy w strefie [...] wyłącznie do jednego budynku małej architektury gdyż odbiega od zasady bardziej ogólnego ograniczenia zabudowy na innych, sąsiednich terenach objętych częściową ochroną konserwatorską. Być może istnieją jakieś argumenty przemawiające za przyjęciem takiego rozwiązania jednakże nie zostały one wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przemawia za tym i to, na co zwrócił uwagę organ I instancji a nie ocenił organ II instancji, że uwarunkowania historyczne tego obszaru były tego rodzaju, że w większości miejscowości takich jak Z. istniały w przeszłości położone na obrzeżu małopolskich miasteczek gospody, karczmy, do tradycji których może nawiązywać planowany zjazd i że z punku widzenia konserwatorskiego działka [...] jest najwłaściwszą do lokalizacji tego rodzaju obiektu. Mimo tego rodzaju stwierdzeń organ wydał decyzję negatywną nie odnosząc się merytorycznie ani do tych (korzystnych dla strony) zapisów ani do innych, podnoszonych przez stronę a dotyczących miejsca lokalizacji inwestycji, wpływu na walory widokowe z drogi na sylwetę najstarszej części zabytkowej zespołu urbanistycznego miasta w sytuacji w której, na co również zwracał uwagę skarżący, większy wpływ ma istniejąca już zabudowa oczyszczalnią ścieków. Dlaczego więc, mimo powoływanych wyżej argumentów użytych przez organ a dotyczących możliwości zabudowy terenu małym i wpasowującym się w historyczny układ architektoniczny budynkiem, organ uznał że nie jest to możliwe, nie wiadomo a przynajmniej nie wynika to jasno z treści uzasadnienia. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 8 K.p.a. tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów, powinny one dążyć do równego traktowania podmiotów prawa. W tym przypadku zasada ta została naruszona gdyż z treści zaskarżonego postanowienia nie wynika dlaczego w dwu podobnych przecież stanach faktycznych (działka [...] i [...]) w jednej ([...]) dopuszczono z punktu widzenia konserwatorskiego zabudowę a w drugiej nie. Organ w tym wypadku w odniesieniu do działki [...] nie wyjaśnił dlaczego zabudowa działki [...] ograniczy widok na zabytkową sylwetę miasta i że jest ona nie do pogodzenia z ochroną wartości, którym służy wpisanie układu urbanistycznego zabytkowego Z. do rejestru zabytków. W zaskarżonym postanowieniu brak jest także odniesień do wskazań dotyczących ochrony zabytków które zawarte są w ustawie o ochronie zabytków i decyzji o wpisaniu układu urbanistycznego zabytkowego Z. do rejestru zabytków. Wskazywanie, że realizacja planowanego przedsięwzięcia doprowadzi do "skumulowania zabudowy na bardzo ograniczonym obszarze" a to jest niezgodne z historyczną jego funkcją, nie zostały w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia poparte żadną racjonalną argumentacją – na co zwrócił uwagę NSA (str. 18 uzasadnienia). Organ nie odniósł się także do argumentu podniesionego przez stronę, że planowany budynek może co najwyżej częściowo przesłonić istniejący zajazd na działce [...] a nie widok na panoramę miasta (pismo Skarżącej z 1 marca 2010 r).

Zdaniem WSA z tego punktu widzenia, biorąc pod uwagę załączoną do akt dokumentacją fotograficzną, nie było podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja w większym stopniu niż ta powstała na działce [...] zasłoni widok na panoramę miasta. Bez istotnego znaczenia jest w ocenie Sądu to czy zabudowa przysłoni częściowo istniejący na działce [...] budynek, gdyż ochronie pod względem wizualnym nie podlega ten budynek ale istniejąca za nim panorama miasta. W takich okolicznościach wydaje się, że skoro we wcześniejszych decyzjach umożliwiono właścicielowi zabudowę działki [...] to fakt iż nowa budowa w części zasłoni tę już istniejącą nie ma znaczenia w sytuacji w której to wcześniej pobudowany budynek mógł zasłonić chronioną panoramę.

Jak wynika z treści uzasadnienia organu II instancji wydając rozstrzygnięcie organ nadał Studium walor aktu obowiązującego, nie opierając orzeczenia na obowiązującej decyzji o wpisaniu zabytkowego Z. do rejestru zabytków ani nie omawiając przepisów ustawy o ochronie zabytków (uchybienie wskazane na str. 20 uzasadnienia NSA). Z uzasadnienia postanowienia organu II instancji wprost wynika, że planowana inwestycja doprowadzi do skumulowania zabudowy na ograniczonym obszarze, co jest niezgodne z historyczną funkcją tego terenu, który stanowił zespół ról podmiejskich i został objęty ochroną konserwatorską. Teren pozostaje niezbudowany za wyjątkiem zjazdu na działce [...] i wybudowanej oczyszczalni i wg organu taki powinien pozostać.

Oceniając te argumenty Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że w świetle przyznanych Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego kompetencji pozostawała ocena czy przedmiotowa inwestycja pod wzglądem wymagań konserwatorskich może być zrealizowana na terenie strefy ochrony zabytku urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków jakim jest układ urbanistyczny miasta Z. co wynika z decyzji Urzędu Wojewódzkiego w [...] z [...] września 1976 r. Zakresem ochrony konserwatorskiej objęto cały układ urbanistyczny na obszarze ustalonym w załączniku do mapy (miasto) oraz ustalono strefę ochrony urbanistycznej wokół miasta. Z uzasadnienia tej decyzji nie wynika, wbrew temu co pisze organ, że ochronie podlega zespół ról podmiejskich a więc tereny niezabudowane wokół miasta. Wynika z niej natomiast, że ochronie podlega przede wszystkim miasto jako zabytek sięgający XVIII wieku, jego zabytkowe walory architektoniczne i urbanistyczne a tym samym przed wszystkim układ architektoniczny zabudowy miejskiej, chroniony również poprzez ustanowienie obszaru krajobrazowej ekspozycji zabytku (strefa ochrony urbanistycznej wokół miasta). Obszar ten niewątpliwie służy ochronie walorów krajobrazowych miasta natomiast z decyzji nie wynika aby cel ten mógł być osiągnięty tylko poprzez uniemożliwienie zabudowy na całym terenie wokół niego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym tę sprawę determinantem ewentualnej odmowy uzgodnienia warunków zabudowy nie może być fakt, że na terenie przyległym do miasta (działce 515) istnieje już jeden budynek i w związku z tym, mając na uwadze zapisy Studium konserwatorskiego, niedopuszczalna jest zabudowa tych terenów innym.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając poprzedni wyrok WSA jasno wskazał, że przedmiotem rozważań organu jest ocena jaki wpływ, pod względem konserwatorskim, miałaby planowana inwestycja na zabytkowy układ architektoniczny Z. i jaki interes ogólny przemawia za odmową uzgodnienia zabudowy ze stanowiska konserwatorskiego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i czy interes ten jest na tyle znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia indywidualnych interesów Skarżących.

Analiza treści uzasadnienia organu II instancji nie pozwala na ocenę trafności rozstrzygnięcia pod tym kątem. Nie zawiera ona żadnej merytorycznej argumentacji na ten temat. Uzasadnienie jest lakoniczne a więc nie spełnia wymogów o jakim mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Nie zawiera także pełnego odniesienia się do zarzutów zażalenia przede wszystkim do kwestii dotyczących wskazywanej przez skarżącą zgodności planowanej inwestycji z zapisami Studium konserwatorskiego, które przewiduje na tym terenie możliwość lokalizacji parterowego obiektu w terenie. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku NSA brak jest podstaw do ograniczenia tego zapisu jedynie do możliwości ulokowania na całym terenie tylko jednego tego rodzaju budynku w sytuacji w której na terenach przyległych możliwa jest, zgodnie z tym Studium, lokalizacja zabudowy parterowej, wolnostojącej (enklawy [...] [...]). W szczególności dotyczy to terenów [...], które, jak to wynika z zapisów Studium, również stanowią kompleks ról a więc teren niezabudowany położony na terenie wokół miasta, przyległy do terenów [...]. Brak jest zatem podstaw do uznania, że istniejąca zabudowa wyczerpuje ustalenia Studium w zakresie możliwości ulokowania na tym terenie budynku parterowego w zieleni.

W związku z tym Wojewódzki uznał, że zebrany materiał dowodowy wymaga uzupełnia i powtórnej oceny.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ po raz drugi oceni wszystkie zebrane w sprawie dowody w tym opinię Regionalnego Ośrodka Badań i Dokumentacji Zabytków, pod kątem prawidłowości a przede wszystkim logiczności argumentów (sprzeczności zostały wskazane w uzasadnieniu NSA i nie ma potrzeby ich obecnie powtarzać) a ta ocena pozwoli na ustalenie czy opinia ta może być, ze względu na jej uchybienia, wiarygodnym dowodem w sprawie w sytuacji w której Sąd przesądził, że zapisy Studium konserwatorskiego nie pozwalają na zasadne przyjęcie tezy o nie możliwości zabudowy na objętym ochroną terenie kolejnym budynkiem oraz to, że nie podlegają ochronie tereny wokół miasta jako tereny niezabudowane ale jako tereny służące zachowaniu ochrony ekspozycji krajobrazowej zabytku tj. miasta Z. Tylko zatem w sytuacji w której planowana inwestycja w sposób znaczący wpływałaby na walory ekspozycyjne miasta i tylko wtedy gdy ten interes publiczny przemawiałaby za nie udzieleniem zgody na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy możliwe byłoby wydanie opinii odmownej. Dokonując oceny dowodów, zgodnie z hierarchią aktów wskazanych przez NSA organ rozważy konieczność uzupełnienia opinii lub też zasięgnięcia nowej, gdyż obecna jest wewnętrznie sprzeczna i nie należycie umotywowana. Celowym byłoby na początku zwrócenie się do autora opinii o wyjaśnienie dlaczego mimo wskazania (za Studium Konserwatorskim) że przewiduje się na terenie [...] możliwość zabudowy, przyjął iż w świetle tego Studium jest ona niemożliwa, tym bardziej, że Studium to nie ma charakteru aktu prawa miejscowego. Jakie inne argumenty, świadczą zdaniem opiniującego, o braku przesłanek do zagospodarowania terenu zgodnie z wolą właścicieli.

Gdyby mimo tego opinia nie była kompletna w szczególności gdyby autor opinii wewnętrznych sprzeczności w sposób przekonujący nie wyjaśnił, celowe będzie zasięgnięcie opinii innego biegłego, o ile organ nie będzie w stanie sam (bez pomocy biegłego) ocenić czy dana inwestycja pod kątem ochrony konserwatorskiej jest możliwa do realizowania na tym terenie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 c i 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.