Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 103/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 15, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5, art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1, art. 154, art. 156
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: par. 36 ust. 1 i 4, par. 56
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Kolonowskie na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 31 grudnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Strzeleckiego dnia 5 sierpnia 2014 r., nr [...] 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz Gminy Kolonowskie kwotę 3.130 (trzy tysiące sto trzydzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 31 grudnia 2014 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r., poz. 267, z późn. zm. - dalej zwana K.p.a.), którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 5 sierpnia 2014 r., ustalającą na rzecz I. Z. odszkodowanie za nabyty z mocy prawa przez Gminę Kolonowskie udział w prawie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,3103 ha, k. m. [...], obręb [...], [...], stanowiącej dotychczas współwłasność I. Z. c. K. i H. w udziale wynoszącym ½ części oraz T. Z. c. K. i H. w udziale wynoszącym ½ części.

Zaskarżoną decyzję podjęto na podstawie następującego stanu faktycznego:

Decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r., nr [...], Starosta Strzelecki, zezwalając na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa drogi gminnej w miejscowości [...]", stwierdził nabycie z mocy prawa na rzecz Gminy Kolonowskie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 0,3103 ha, k. m. [...], obręb [...], stanowiącej dotychczas współwłasność I. Z. w udziale wynoszącym ½ części oraz T. Z. w udziale wynoszącym ½ części.

W dniu 28 czerwca 2014 r. rzeczoznawca majątkowy K. W. sporządził operat szacunkowy wyceny ww. nieruchomości, w którym jej wartość rynkowa ustalona została na kwotę 118.440 zł.

Pismem z dnia 10 lipca 2014 r. m.in. pełnomocnik I. Z. zawiadomiony został o zebraniu dowodów w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za prawo własności gruntu o powierzchni 0,3103 ha, położonego w [...], wpisanego w księdze wieczystej nr [...].

Decyzją z dnia 5 sierpnia 2014 r., nr [...], Starosta Strzelecki orzekł o ustaleniu na rzecz I. Z. odszkodowania w wysokości 59.220 zł za ½ część udziału w prawie własności gruntu położonego w [...], oznaczonego w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,3103 ha, k. m. [...], obręb [...], przejętego przez Gminę Kolonowskie w związku z budową drogi publicznej. W uzasadnieniu organ wskazał na decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 30 kwietnia 2014 r., przepis art. 12 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, a także art. 132 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stwierdził, że odszkodowanie przysługuje dotychczasowemu właścicielowi według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Podał także, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 28 czerwca 2014 r., który określił wartość prawa własności ww. gruntu o powierzchni 0,3103 ha na łączną kwotę 118.440 zł.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Burmistrz Gminy Kolonowskie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 12 ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 149 i następnych, w tym art. 151 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Wskazując na powyższe, odwołujący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadniając żądanie podniósł, że w zaskarżonej decyzji ustalono w sposób wadliwy wartość rynkową nieruchomości, a tym samym wysokość odszkodowania. Dla ustalenia wartości 1 m2 przyjęto 11 transakcji, z których jedynie 3 nieruchomości położone są na terenie Gminy Kolonowskie i dotyczyły one działek o nieporównywalnie większych walorach (wielkość działki, jak i uzbrojenie). Zarzucił, że w sprawie nie uwzględniono faktu, iż na terenie Gminy Kolonowskie przed niespełna trzema laty doszło do zbycia porównywalnych działek za 25,41 zł/m2, a nie 38,16 zł/m2, jak to przyjęto przy ustaleniu odszkodowania na rzecz I. Z.

W związku z wniesionym odwołaniem Wojewoda Opolski zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie udokumentowania w operacie szacunkowym przeznaczenia wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; ustalenia, czy na rynku lokalnym i regionalnym odnotowano ceny transakcyjne nieruchomości drogowych.

W odpowiedzi na powyższe zobowiązanie rzeczoznawca, w piśmie z dnia 1 listopada 2014 r. podał, że dla terenu lokalizacji przedmiotu wyceny obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nr 2 dla części miasta Kolonowskie, zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Kolonowskiem z dnia 20 lutego 2006 r., oraz, że działka nr a oznaczona jest na rysunku planu symbolem KDD - tereny dróg gminnych (ulice osiedlowe, dojazdowe). Wyjaśnił nadto, że na rynku lokalnym oraz regionalnym odnotowano transakcje kupna sprzedaży nieruchomości drogowych, jednak transakcje te charakteryzowały się dużą rozbieżnością cenową, zazwyczaj niewynikającą z uzasadnionych przyczyn, co uniemożliwiało rzetelne oszacowanie wartości wycenianej nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi oraz nie spełniały one warunków zawartych w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zaskarżoną decyzją z dnia 31 grudnia 2014 r. Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu przytoczył brzmienie przepisów, które miały zastosowanie w sprawie, tj. art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, z późn. zm.) - dalej zwanej również "ustawą", przepisy art. 154 i art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518, z późn. zm.) - dalej zwanej także "u.g.n.", oraz § 4 ust. 4 i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, z późn. zm.) - dalej zwanego także "rozporządzeniem". Wskazał na fakt, że podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za nabyty, z mocy prawa, przez Gminę Kolonowskie udział w prawie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków, jako działka nr a o pow. 0,3103 ha, k.m. [...], obręb [...], KW [...], jest operat szacunkowy z dnia 28 czerwca 2014 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego – K. W., który to operat odpowiada przepisom ustawowym oraz wypełnia dyspozycję § 56 ust. 1 i § 36 ust. 3 w związku z § 36 ust. 4 rozporządzenia. Organ wyjaśnił, że wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości - zgodnie z art. 154 u.g.n. - bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Uzasadniał organ, że rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż nieruchomość przeznaczona była w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny drogi gminnej oznaczonej symbolem KDD (zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w Kolonowskiem Nr [...] z dnia 20 lutego 2006 r.). Wobec braku transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi, rzeczoznawca majątkowy analizie poddał transakcje sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i przyjął jako rynek lokalny rynek gmin: [...], [...], [...]. Badaniem objął transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkaniowo-usługową, w okresie od czerwca 2012 r. do marca 2014 r. Analiza rynku pozwoliła na stwierdzenie, że ceny nieruchomości kształtowały się w granicach od 26,30 zł do 50,00 zł za 1 m2. Wyceniając grunt, rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Szacując wartość rynkową nieruchomości, autor operatu określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, tj. sąsiedztwo, otoczenie oraz położenie. Wartość nieruchomości została określona na kwotę 118.440 zł. Ponadto rzeczoznawca majątkowy wskazał, że ze względu na nieodległe daty transakcji przyjęto trend czasowy wynoszący 0%, co potwierdza również analiza rynku wskazująca, iż ceny nieruchomości tego samego rodzaju w okresie ostatnich dwóch lat pozostawały na stałym poziomie. Argumentował organ drugiej instancji, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Organ nie posiada jednak wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, stąd też ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. Wyjaśnił Wojewoda, że w świetle art. 4 pkt 16 u.g.n., pod pojęciem nieruchomości podobnej należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym, porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów, oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziałujących na wartość nieruchomości. Zauważył także organ, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca majątkowy korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relewantna, co zdaniem organu miało miejsce w realiach niniejszej sprawy. Wojewoda stwierdził, że ocena operatu szacunkowego, jako dowodu w sprawie, dokonana pod względem formalnym, tj. pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów prawa, logiczności i kompletności treści operatu, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, a także czy wycena została należycie uzasadniona, pozwalała na uznanie, że sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania. Tym samym, zaskarżona decyzja Starosty Strzeleckiego z dnia 5 sierpnia 2014 r. wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a ustaloną w jej treści wysokość odszkodowania określono w sposób poprawny.

W skardze na powyższą decyzję Gmina Kolonowskie, wnosząc o jej uchylenie, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a., jak również przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4 i 5 oraz art. 18 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, art. 149 i następnych ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zwłaszcza art. 151 i art. 154, oraz § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Nadto domagała się zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi dowodziła, że zawarte w zaskarżonej decyzji stanowisko dotyczące prawidłowości sporządzonego operatu oraz bezkrytyczne przyjęcie jego ustaleń, nie mogą się ostać. Podała, że wbrew twierdzeniom rzeczoznawcy majątkowego na analizowanym obszarze zanotowano więcej niż cztery transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych w planach miejscowych pod drogi. Zarzuciła, załączając stosowne dowody, że biegły wadliwie podał w operacie, iż na terenie Gminy [...], [...] i [...] w ciągu ostatnich trzech lat zanotowano jedynie cztery transakcje nieruchomości pod drogi publiczne. Nie dostrzegł, że w samej tylko Gminie [...] miały miejsce nieobjęte oceną operatu transakcje, w wyniku których ustalone były należności za działki przeznaczone na drogi w planie przestrzennym. Zauważyła Gmina, że nie można wykluczyć, iż należyta wycena nieruchomości była możliwa w oparciu o analizę transakcji wykupu gruntów pod drogi publiczne w wymienionych Gminach, dlatego zbyteczne było sięganie do transakcji dotyczących nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zdaniem skarżącej, dołączone do skargi dowody podważają rzetelność wyceny i to bez względu na to, w jakim stopniu mogły one wpłynąć na ostateczny kształt operatu, zwłaszcza że skarżąca nie miała możliwości weryfikacji transakcji w Gminie [...] i [...]. Ponowiła skarżąca zarzut zawarty w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji odnośnie nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę porównywalnych nieruchomości na terenie Gminy [...], gdyż brak jest wskazania kryteriów nieruchomości porównywanych, a ponadto nie wykazano, że ujęto najbardziej podobne do siebie nieruchomości (najbardziej podobną nieruchomość w [...] objętą transakcją z 8 września 2011 r. w ogóle pominięto). Argumentowała również, że niewłaściwie dobrane zostały nieruchomości podobne i niewłaściwie ocenione cechy je różniące, co wynika już z pobieżnej nawet analizy tabel porównawczych zawartych w operacie. Skoro więc operat szacunkowy jest zasadniczym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie odszkodowawczej i to dowodem o szczególnej wartości, gdyż wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, to organ - na podstawie art. 7 i art. 80 K.p.a. - ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia, także z urzędu, wszystkich czynności dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a następnie zobowiązany jest ocenić dowodową wartość operatu. Nie może zatem ograniczyć się - jak to ma miejsce w przypadku skarżonej decyzji - do powołania w decyzji konkluzji opinii rzeczoznawcy. Ocena przez organ operatu sprowadziła się do powtórzenia zapisów operatu i nie zawiera uzasadnienia odnośnie sposobu ustalenia i ostatecznej oceny wartości odszkodowania. Opisane postępowanie stanowi, zdaniem skarżącej, o naruszeniu art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w takim stopniu, jaki mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 23 kwietnia 2015 r. pełnomocnik I. Z. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie na rzecz uczestnika postępowania zwrotu kosztów. Za chybione uznał zarzuty skargi dotyczące błędnego sporządzenia opinii. Podkreślił, że organy administracji nie są uprawnione do badania operatu biegłego pod kątem merytorycznym. Zdaniem pełnomocnika, rzeczoznawca majątkowy przeprowadził stosowną analizę rynku oraz ustalił cechy wpływające na wartość nieruchomości, zatem brak jest podstaw do podważania operatu. Ponadto, zastrzeżenia do operatu zostały zgłoszone dopiero na etapie wniesienia skargi. Odnosząc się do tego stanowiska, Gmina w piśmie z dnia 21 maja 2015 r. podtrzymała argumentację skargi i nadal wskazywała na niewłaściwy dobór nieruchomości sąsiednich oraz nieprawidłową ocenę różniących je cech, a także na brak uwzględnienia przez rzeczoznawcę transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym pod drogę. Z kolei, zgłoszenie w tym zakresie zarzutów dopiero w skardze nie może, zdaniem Gminy, sanować błędów decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w ramach postępowania wywołanego skargą, kontroluje prawidłowość zastosowanej przez organy administracji publicznej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. przepisów prawa materialnego i proceduralnego zastosowanych w celu wydania rozstrzygnięcia na gruncie ustalonego stanu faktycznego. Zastrzec przy tym należy, że w odniesieniu do ustaleń faktycznych sąd administracyjny nie ma kompetencji do gromadzenia materiału dowodowego i dokonywania na jego podstawie ustaleń stanu faktycznego sprawy. Uprawniony jest w tym zakresie jedynie do oceny legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielnego jego ustalania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Stosując tak określone kryteria kontroli, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 31 grudnia 2014 r., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty Strzeleckiego z dnia 5 sierpnia 2014 r., ustalającą na rzecz I. Z. odszkodowanie za nabyty - z mocy prawa - przez Gminę Kolonowskie udział w prawie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr a o pow. 0,3103 ha, k. m. [...], obręb [...], stanowiącej współwłasność I. Z. w udziale wynoszącym ½ części oraz T. Z. w udziale wynoszącym ½ części.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej: ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (nadal zwana "ustawą"), ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej w skrócie: "u.g.n."), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (nadal w skrócie: "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 12 ust. 4a ustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. W przedmiotowej sprawie organem tym był Starosta Strzelecki. Stosownie do art. 12 ust. 4f ustawy, odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a ustawy, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 12 ust. 5 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy). Po myśli § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W procesie wyceny zasadnicze znaczenie ma więc przeznaczenie nieruchomości ustalane zgodnie z art. 154 u.g.n.

Treść przepisów oraz charakter samego procesu szacowania nieruchomości związanych z inwestycjami drogowymi wskazuje zatem na to, że rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny nieruchomości na podstawie § 36 rozporządzenia, jest zobligowany do jednoczesnego uwzględnienia art. 134 u.g.n. W świetle ust. 4 § 36 rozporządzenia, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Gdy wyceniana nieruchomość posiada w dokumentach "planistycznych" przeznaczenie drogowe, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, należy zastosować dyspozycję zawartą w treści wskazanego § 36 ust. 4 rozporządzenia, czyli wycenić nieruchomość na podstawie analizy porównawczej transakcji nieruchomości podobnych o przeznaczeniu drogowym. Dopiero w przypadku, gdy na rynku lokalnym i regionalnym nie odnotowano w ogóle takich transakcji, ww. analizę należy przeprowadzić w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Opinia o wartości nieruchomości sporządzana jest na piśmie w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust. 1 u.g.n.). Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Z powyższego wynika, że ustawodawca nie pozostawił organom administracji swobody w zakresie sposobu ustalania wartości nieruchomości. Wartość nieruchomości musi być określona przez osoby mające specjalne kwalifikacje w tej dziedzinie - rzeczoznawców majątkowych, posiadających uprawnienia zawodowe w zakresie szacowania nieruchomości, oraz na zasadach określonych w powołanych wyżej przepisach. Również wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który uwzględnia w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 u.g.n.).

Powiedziane dotąd nie oznacza jednak, że operat szacunkowy, który posiada walor opinii biegłego, nie podlega badaniu przez organ prowadzący postępowanie. Przepis art. 80 K.p.a. stanowi dla organów administracji prawną podstawę dokonywania oceny wszystkich dowodów zgromadzonych w toku postępowania administracyjnego, w tym operatów szacunkowych, jako dowodów na okoliczność wartości nieruchomości. Organ zobowiązany jest zatem do oceny operatu szacunkowego, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Zasadnie wskazał organ drugiej instancji, że ciąży na nim powinność zbadania operatu pod względem formalnym, czyli ustalenia, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy jego treść zawiera wymagane prawem elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, a następnie dokonania oceny, czy dokument ten ma wartość dowodową. Dodać można, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż ocena wiarygodności operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, a nawet przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy jest obowiązkiem organu rozstrzygającego (por. wyroki NSA: z 5 lutego 2002 r., sygn. akt I SA 1978/00; z 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06; z 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 374/07; z 8 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1246/08 - dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, ponieważ nie posiada wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły i dlatego ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby tych wiadomości dotyczyć. Jeżeli bowiem organ prowadzący postępowanie administracyjne mógłby wiążąco zweryfikować we własnym zakresie wszystkie ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, to w takim przypadku, operat ten traciłby ustawowy walor opinii z zakresu wiadomości specjalnych, wynikający z art. 7 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 84 § 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1087/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rekapitulując, choć ustalenie przez organ wartości nieruchomości następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, która jest podstawowym dowodem w sprawie, to organ nie jest związany jej ustaleniami i jak każdy materiał dowodowy podlega ona ocenie oraz rozpatrzeniu na podstawie art. 77 K.p.a. Stąd też organy orzekające w sprawie zobligowane były dokonać oceny wartość dowodowej sporządzonego operatu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne i oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości od nieruchomości wycenianej może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze z korygowaniem ceny średniej. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wyceniana nieruchomość była przeznaczona pod drogę. Jednak rzeczoznawca majątkowy stwierdził, po analizie rynku lokalnego i regionalnego, że wobec dużej rozbieżności cen, a także wątpliwości, czy położenie tych nieruchomości można uznać za podobne do przedmiotu wyceny, nie jest możliwe rzetelne oszacowanie wartości wycenianej nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Z tych względów określił wartość nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Sąd, dokonując na zasadzie art. 135 P.p.s.a. kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, stwierdził, że organ ten nie dokonał oceny sporządzonego operatu szacunkowego spornej nieruchomości. Przyjął bezkrytycznie i bez żadnej analizy operatu, w tym i pod kątem spełnienia wymogów formalnych, ustalenia i wnioski z niego wynikające. W uzasadnieniu decyzji Starosta Strzelecki stwierdził jedynie, że wysokość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 28 czerwca 2014 r. przez rzeczoznawcę majątkowego, który określił wartość prawa własności ww. gruntu o powierzchni 0,3103 ha na łączną kwotę 118.440 zł. Powyższe uprawnia zarzut, że organ pierwszej instancji uchylił się od zbadania dowodu z opinii biegłego i oceny, czy rzeczywiście doszło do prawidłowego, z uwzględnieniem zasad określonych w przepisach prawa, określenia wyceny spornej nieruchomości. Organ w uzasadnieniu decyzji nie dał również wyrazu co do przeprowadzonego procesu dedukcji, który doprowadził go do zaprezentowanych wniosków. Takie działanie świadczy o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., nakazujących podejmowanie przez orzekające organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz podania w uzasadnieniu decyzji ustaleń i przesłanek danego rozstrzygnięcia.

Sygnalizowano już wcześniej, że rolą organu pierwszej i drugiej instancji było przeprowadzenie oceny sporządzonego w niniejszej sprawie operatu szacunkowego, w tym pod kątem zachowania warunków formalnych, spójności i logiczności wyciągniętych wniosków.

Skarżąca Gmina, nie godząc się z decyzją Starosty Strzeleckiego, w wywiedzionym odwołaniu zarzuciła wadliwe ustalenie wartości rynkowej nieruchomości i uwzględnienie przy ustalaniu wartości spornej nieruchomości cen trzech transakcji z terenu Gminy [...], przy czym, jej zdaniem, dotyczyły one działek o nieporównywalnie większych walorach (wielkość działki, jak i uzbrojenie). W związku z tak postawionymi zarzutami odwołania i brakiem de facto uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w postępowaniu odwoławczym Wojewoda winien podjąć próbę wyjaśnienia okoliczności, na wystąpienie których wskazywał odwołujący, a w szczególności podać, co rozumie przez nieruchomości porównywalne oraz jakie transakcje, z jakiego okresu nie zostały uwzględnione przy stosowaniu metody porównawczej przez biegłego. Przypomnienia wymaga, że wniesienie odwołania przenosi na organ drugiej instancji obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania i rozpatrzenia sprawy. Po uzyskaniu wskazanych informacji od odwołującego, Wojewoda powinien zwrócić się do rzeczoznawcy o ustosunkowanie się do tych zastrzeżeń, czy też uzupełnienie operatu. Organ drugiej instancji nie podjął w tym zakresie żadnych czynności, które zmierzałyby do wyjaśnienia i uściślenia zarzutów odwołania, czym naruszył zasady postępowania (art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a.). W tym miejscu odnotować trzeba, że Wojewoda wystąpił wprawdzie do rzeczoznawcy o przedstawienie wyjaśnień co do przeznaczenia wycenianej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz ewentualnego odnotowania na rynku lokalnym i regionalnym transakcji nieruchomości drogowych, jednak pytania w tym zakresie nie zmierzały do wyjaśnienia spornych, zgłoszonych przez stronę kwestii (o czym jeszcze poniżej).

Ponadto podkreślić trzeba, że podstawową zasadą postępowania administracyjnego, znajdującą wyraz w art. 15 K.p.a., jest dwuinstancyjność postępowania. Organ odwoławczy z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, może za to wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego zupełnie inne wnioski. Zatem, dokonanie w przedmiotowej sprawie oceny operatu wyceny nieruchomości tylko przez Wojewodę, doprowadziło praktycznie do zastąpienia organu pierwszej instancji i pozbawienia strony prawa podważania ustaleń tego organu w drodze zwyczajnego środka prawnego (odwołania). Już tylko z tego powodu należało uznać, że kontrolowane decyzje organów obu instancji są wadliwe.

W sprawie dostrzec należy także, że wedle zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. definicji "nieruchomości podobnej" jest to nieruchomość porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Przy czym, zaznaczenia wymaga, że porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy. W świetle powiedzianego wyżej, przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1221/10, LEX nr 758714).

Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd stwierdził, że w znajdującym się w aktach sprawy operacie brak jest pełnych danych dotyczących charakterystyki wszystkich 11 działek (s. 12 operatu), które zostały przyjęte do porównania, oraz ich cech rynkowych. Przy ustalaniu wartości spornej nieruchomości rzeczoznawca wskazał tylko cechy dwóch działek porównywalnych - o cenie rynkowej minimalnej i maksymalnej. Organ drugiej instancji, pomimo dowodzenia, że sporządzony operat nie zawiera żadnych niejasności i odpowiada przepisom prawa, nie zwrócił się o uzupełnienie operatu przez podanie kryteriów, jakimi kierował się biegły uznając, że przyjęte do porównania nieruchomości, na których podstawie doszło do wyliczenia średniej ceny za 1 m² powierzchni, są nieruchomościami podobnymi. W związku z powyższym nie sposób nie dostrzec, że stosownie do § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, rzeczoznawca zobowiązany jest do przedstawienia analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Prawidłowo przeprowadzona analiza i charakterystyka rynku nieruchomości wymaga zatem także zaprezentowania charakterystyki przyjętych do porównania działek wraz z uzasadnieniem takiego wyboru przez rzeczoznawcę. Powtórzyć przyjdzie, że organ podjął wprawdzie czynności zmierzające do wyjaśnienia wątpliwości, które nasunęły się przy ocenie operatu, lecz sformułowane w piśmie z dnia 2 października 2014 r. zapytanie do rzeczoznawcy dotyczyło kwestii, na które odpowiedź znajdowała się w treści złożonego operatu. Rzeczoznawca w odpowiedzi na powyższe powtórzył więc dane zawarte w operacie. Uwadze organu umknęło również to, że ocena pod względem formalnym prawidłowości operatu mieści w sobie obowiązek odpowiedzi na pytanie, czy biegły - dysponując przywołanymi w operacie danymi - uprawniony był do zastosowania odstępstw od reguły zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W sprawie poza sporem jest, że przejęta z mocy prawa nieruchomość w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona była pod drogę. Stąd też, w pierwszej kolejności określenia wartości tej nieruchomości należało dokonać przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Rzeczoznawca w sporządzonym operacie wyjaśnił, z jakich przyczyn tzw. transakcje drogowe nie zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wartości spornej nieruchomości. Organ odwoławczy jednak nie poddał żadnej własnej analizie i ocenie argumentacji rzeczoznawcy, a także nie wypowiedział się w decyzji co do zasadności, czy też jej braku w dokonaniu odstępstwa od ww. zasady na rzecz przyjęcia do określenia wartości rynkowej przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych. Wojewoda w tym zakresie stwierdził tylko, że: "rzeczoznawca majątkowy po analizie rynku lokalnego i regionalnego stwierdził, iż wobec dużej rozbieżności cen, a także wątpliwości czy położenie tych nieruchomości można uznać za podobne do przedmiotu wyceny - nie jest możliwe rzetelne oszacowanie wartości wycenianej nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Z tych względów rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych" oraz, iż: "Wobec braku transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi rzeczoznawca majątkowy analizie poddał transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (...) przyjął jako rynek lokalny rynek gmin [...], [...] oraz [...], zaś badaniem objęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową lub mieszkaniowo usługową, w okresie od czerwca 2012 r. do marca 2014 r. Biegły stwierdził, iż ceny nieruchomości kształtowały się w granicach od 26,30 zł do 50,00 zł za 1 m2 (...) zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych". Przytoczone fragmenty zaskarżonej decyzji, które stanowią tylko zreferowanie jego treści, świadczą co najwyżej o zapoznaniu się przez Wojewodę z operatem, a nie o poddaniu tego dowodu ocenie, ponieważ organ nie przedstawił żadnych własnych wniosków w tym zakresie.

Poza powiedzianym dotychczas konieczne jest jeszcze wskazanie za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że ustalenie, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy wycenie nieruchomości w podejściu porównawczym niezbędny jest prawidłowy dobór nieruchomości podobnych. Polega ono bowiem na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Generalna możliwość zastosowania przez rzeczoznawcę majątkowego podejścia porównawczego determinowana będzie zatem faktem istnienia transakcji nieruchomościami podobnymi, a więc rzeczoznawca winien je przytoczyć i wyjaśnić, jakie ich cechy pozwalają na uznanie za nieruchomości podobne. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1484/07, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Takich danych, dotyczących charakterystyki przyjętych do porównania nieruchomości oraz uzasadnienia w sporządzonym operacie zabrakło. W okolicznościach sprawy wadliwość ta nabiera szczególnego znaczenia, gdy zważyć, że wobec nieprawidłowego uzasadnienia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji skarżąca Gmina w toku postępowania odwoławczego nie miała właściwie żadnej możliwości polemiki i przedstawiania własnej argumentacji.

W sprawie odnotować również trzeba, że formalnoprawna kontrola prawidłowości operatu powinna zawierać stwierdzenie, czy odpowiada on przepisom prawa i czy jego zawartość jest zgodna z wymogami § 56 ust. 1 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu, w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny (pkt 1); określenie celu wyceny (pkt 2); podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości (pkt 3); ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości (pkt 4); opis stanu nieruchomości (pkt 5); wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości (pkt 6); analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny (pkt 7); wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania (pkt 8); przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (pkt 9). W operacie szacunkowym zamieszcza się także stosowne klauzule wskazujące na szczególne okoliczności dotyczące wyceny nieruchomości (ust. 3 § 56). Do operatu szacunkowego dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (ust. 4 § 56). Wyciąg, o którym mowa w art. 158 u.g.n., zamieszcza się na początku operatu szacunkowego (ust. 5). Operat winien zawierać zatem dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny jego wartości dowodowej. W przedmiotowej sprawie do sporządzonego operatu nie zostały dołączone wszystkie istotne dokumenty, które wykorzystane zostały przy jego sporządzaniu (§ 56 ust. 4 rozporządzenia), poza protokołem z badania księgi wieczystej, projektem podziału nieruchomości oraz decyzją z dnia 30 kwietnia 2014 r.

W konsekwencji powyższego uprawnione jest stwierdzenie, że sporządzony operat zawierał niejasności i braki, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Tym samym, nie odpowiadał on wymogom prawa i nie mógł w takim kształcie stanowić podstawy do procedowania w sprawie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdzić należy, że rzeczoznawca nie ma prawnego obowiązku badania i analizowania danych zawartych we wszystkich wskazanych w art. 155 ust. 1 u.g.n. źródłach. Zasadą jest, że powinien on wykorzystać tylko te dane, które są mu niezbędne. Tak więc ocena, z jakich źródeł rzeczoznawca skorzysta zależeć będzie od potrzeby konkretnej sprawy, a zwłaszcza celu wyceny, przyjętego podejścia metody i techniki szacowania (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2011 r., I OSK 1095/10, LEX nr 990143; wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., II SA/Lu 85/10, LEX nr 619935). W przypadku natomiast, gdy operat szacunkowy oraz wyjaśnienia złożone przez biegłego na żądanie organu w dalszym ciągu są kwestionowane, to na stronę przechodzi ciężar przeprowadzenia przeciwdowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (tak: WSA w Warszawie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1833/07, LEX nr 351279). Również subiektywne przekonanie strony, że wskazana w operacie szacunkowym cena za wywłaszczoną nieruchomość jest zbyt niska lub zbyt wysoka, nie świadczy o wadliwości operatu, skoro strona nie przedstawiła alternatywnej opinii rzeczoznawcy majątkowego sporządzonej w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego uprawniona jest na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, LEX nr 1366424; wyrok NSA z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 322/06, LEX nr 329151).

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy zastosują się do oceny prawnej zaprezentowanej w niniejszym wyroku i zażądają od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu m.in. o charakterystykę i cechy rynkowe nieruchomości wybranych do porównania oraz dołączenie istotnych dokumentów, które wykorzystane zostały przez rzeczoznawcę przy jego sporządzaniu. Po uzupełnieniu materiału dowodowego organ dokona ponownej, wnikliwej oceny operatu, także w kontekście zarzutów strony, zaś proces dochodzenia do konkluzji zawartej w rozstrzygnięciu przedstawi w uzasadnieniu decyzji.

Mając na uwadze powyższe, Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach postępowania Sąd orzekł na wniosek skarżącej Gminy na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 730 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 2.400 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490).