Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 577/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Gminy w Ornecie z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr BRM.0007.28.2018 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Orneta stwierdza nieważność: § 2 ust. 1 pkt 1, pkt 7 i pkt 9; § 6 ust. 1 i ust. 6; § 9 ust. 1; § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 16 ust. 1 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 30 czerwca 2020 r. Prokurator Rejonowy w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: Prokurator lub skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę numer BRM.0007.28.2018 Rady Miejskiej w Ornecie z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie uchwalenie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Orneta (dalej jako: uchwała), wnosząc o stwierdzenie nieważności: § 2 ust. 1 pkt 1, pkt 7 i pkt 9; § 6 ust. 1 i ust. 6; § 9 ust. 1; § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 16 ust. 1 uchwały – a to z powołaniem się na zarzuty istotnego naruszenia:

- § 118 w zw. z § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. 2016, poz. 283, dalej: rozporządzenie) i modyfikację, poprzez zamieszczenie w § 2 ust 1 pkt 1 regulacji, iż właściciele nieruchomości zapewniają wyposażenie nieruchomości w dostateczną ilość pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu z art. 5 ust. 1 pkt 1 uchwały;

- § 118 w zw. z § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez zamieszczenie w § 2 ust. 1 pkt 7 regulaminu obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a w przypadkach określonych w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (D. U. z 2020 r., poz. 1439, dalej: u.c.p.g., ustawa), wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych, co stanowi powtórzenie zapisu z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy;

- § 118 w zw. z § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez zamieszczenie w § 2 ust 1 pkt 9 regulacji, iż właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez uprzątnięcia śniegu, błota, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionej do użytku publicznego, co stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację zapisu z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy;

- przekroczenie istniejących regulacji ustawowych i upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 regulaminu, iż właściciel nieruchomości zagospodarowujący odpady biodegradowalne we własnym zakresie ma obowiązek złożenia pisemnej informacji o posiadaniu kompostownika, a które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w ustawie o odpadach;

- § 118 w zw. z § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez zamieszczenie w § 6 ust. 6 regulacji, iż właściciele nieruchomości zapewniają prowadzenie selektywnego zbierania powstających w gospodarstwach domowych: metali, przeterminowanych leków i chemikaliów (farby, rozpuszczalniki, oleje odpadowe, itd.), zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlano - remontowych i rozbiórkowych, zużytych opon, tekstyliów jest obowiązkowe we wszystkich rodzajach zabudowy; wymienione odpady można dostarczyć nieodpłatnie do punktu selektywnej zbiórki odpadów komunalnych, co stanowi powtórzenie zapisu z art 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy;

- § 118 w zw. z § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez zamieszczenie w § 9 ust 1 regulacji, iż właściciel nieruchomości ma obowiązek utrzymywać pojemniki oraz kosze na odpady komunalne w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, co stanowi powtórzenie zapisu z art. 4 ust. 2 pkt 2 in fine ustawy;

- § 118 w zw. z § 137 i § 143 załącznika do rozporządzenia poprzez zamieszczenie w § 14 ust 1 regulacji, iż obowiązkiem osób utrzymujących zwierzęta domowe lub egzotyczne jest takie ich utrzymanie, które zapewnia ochronę przed wszelkimi zagrożeniami i uciążliwościami dla ludzi oraz zapobiega zanieczyszczaniu terenów wspólnego użytku, co stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu z art. 4 ust. 2 pkt 6;

- przepisów: art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 2010, dalej: u.s.g.), art. 4 ust. 2 ustawy poprzez przekroczenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie w § 14 ust. 2 pkt 1 na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów wyłącznie na smyczy, a psa agresywnego również w kagańcu;

- przepisów art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy poprzez naruszenie ustawowego upoważnienia poprzez nałożenie w § 16 ust 1 obowiązkowej deratyzacji nieruchomości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, zakładów opieki zdrowotnej i społecznej, placówek kulturalnych oświatowych i obiektów zbiorowego żywienia, zabudowane obiektami i magazynami wykorzystywanymi odpowiednio do przetwórstwa bądź przechowywania lub składowania produktów rolno-spożywczych i gospodarki odpadami, w uzasadnionych przypadkach, w miarę potrzeby, również na innych terenach i terenach ogólnodostępnych.

Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Ornety wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o umorzenie postępowania wskazując, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą z dnia 29 kwietnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zakwestionowanej uchwały wykazała, że skarga jest zasadna.

Na podstawie art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2169) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że "istotne" naruszenie prawa stanowi uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018, poz. 2096 – dalej również jako: k.p.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd miał na uwadze, że uchwała Rady Miejskiej w Ornecie z dnia z dnia 29 kwietnia 2020 r. w sprawie uchwalenie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Orneta uchyliła zaskarżoną uchwałę.

Zaakcentować trzeba, że zasadą jest, że "zniknięcie" przedmiotu kontroli sądowej przed dniem wyrokowania przez sąd administracyjny skutkuje bezprzedmiotowością postępowania sądowoadministracyjnego, uzasadniającą jego umorzenie (por. R. Hauser, Stosowanie reguł walidacyjnych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (na przykładzie konkretnej sprawy) [w:] W poszukiwaniu dobra wspólnego. Księga jubileuszowa Profesora Maciej Zielińskiego, pod red. A. Choduń i S. Czepity, Szczecin 2010, s. 325 i nast.). Od tej zasady istnieją jednak pewne wyjątki. Otóż, zgodnie z poglądem ugruntowanym w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Następstwa stwierdzenia nieważności uchwały polegają bowiem na wyeliminowaniu jej postanowień z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od daty podjęcia uchwały, są zatem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera jedynie skutek ex nunc, tj. od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Taka sytuacja, w ocenie Sądu, ma miejsce w niniejszej sprawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy u.c.p.g. Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin utrzymania porządku i czystości w gminie stanowi prawo miejscowe, a jego postanowienia mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej.

Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy określać miał szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w tymże regulaminie jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty to - organ ten może dokonywać regulacji prawnych - tylko w takim zakresie - w jakim został do tego upoważniony. Elementy wskazane w wymienionym art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, mają charakter wyczerpujący, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12). Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Poza tym należy mieć na uwadze, że wymienione w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie zagadnień (vide wyrok NSA z dnia 9 września 2014 r. w sprawie II OSK 654/14; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r. w sprawie II OSK 2012/12; wyroki WSA w Gliwicach z dnia 3 lipca 2014 r. w sprawie II SA/Gl 465/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 października 2013 r. w sprawie IV SA/Po 748/13; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 kwietnia 2013 r. w sprawie II SA/Sz 238/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prokurator zarzucił Radzie Gminy naruszenie prawa poprzez zamieszczenie w § 2 ust 1 pkt 1 regulacji postanowienia, że właściciele nieruchomości zapewniają wyposażenie nieruchomości w dostateczną ilość pojemników służących do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Trafnie podniósł Prokurator, że ust. 1 pkt 1 powtarza treść art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., dokonując jednocześnie jego modyfikacji. Uchwałodawca lokalny nałożył bowiem na właścicieli obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do gromadzenia odpadów komunalnych, gdy tymczasem w ustawie obowiązek ten dotyczy wyposażenia nieruchomości w worki lub pojemniki, przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, utrzymanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym oraz utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3, obowiązki te w całości lub w części przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnym.

Rację ma Skarżący wskazując, że treść: § 2 ust. 1 pkt 7 regulaminu stanowi powtórzenie zapisu z art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3b ustawy, § 2 ust 1 pkt 9 uchwały stanowi powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację zapisu z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, § 6 ust 6 uchwały stanowi powtórzenie zapisu z art 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy, § 9 ust 1 stanowi powtórzenie i modyfikację art. 4 ust. 2 pkt 2 in fine ustawy oraz § 14 ust 1 stanowi powtórzenie i modyfikację zapisu z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym uznaje się, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja i uzupełnienie przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje, jak też jest dezinformujące. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała organu gminy nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., II SA/Wr 1179/98; z dnia 16 czerwca 1992r., II SA 99/92 - ONSA 1993/2/44; z dnia 20 sierpnia 1996 r., SA/Wr 2761/95 - nie publikowany; wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., III RN 40/00, orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej stanowi przede wszystkim nieuprawnione wejście prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy (twórcy prawa powszechnie obowiązującego), co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 204/08).

Jednocześnie rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w związku z § 143 rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w związku z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści.

W ustawie brak jest upoważnienia do nakazania określonych wzorów postępowania (zachowań), z odpadami. Wzór zachowania, o jakim jest mowa w Regulaminie (§ 6 ust. 1 Regulaminu obowiązek złożenia pisemnej informacji co do posiadania kompostownika) ingeruje bez odpowiedniej wyraźnej podstawy prawnej w prawa podmiotowe jednostki i ich wolność.

Zasadny jest zarzut istotnego naruszenia prawa zapisem § 14 ust. 2 pkt 1 Regulaminu. Zapis powyższy dotyczy obowiązku właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe i zawiera nakaz wyprowadzania psa tyko, gdy będzie prowadzony na smyczy, a psów rasy uznawanej za agresywną po nałożeniu kagańca. Upoważnieniem ustawowym dla uchwalenia przytoczonych zapisów był przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowały się dwa stanowiska dotyczące kwestii uregulowania przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe podczas ich wyprowadzania na tereny przeznaczone do wspólnego użytku, tj. kwestii sposobu realizacji upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jedno stanowisko dopuszcza regulacje regulaminowe zakładające konieczność trzymania zwierzęcia na smyczy a psów ras agresywnych na smyczy i w kagańcu (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 618/14 i II OSK 2950/19). Drugie uznaje bezwzględny obowiązek trzymania zwierzęcia na smyczy lub w kagańcu, nieprzewidujący wyjątków uwzględniających wiek zwierzęcia, stan psychofizyczny zwierzęcia, czy inne ograniczenia zwierzęcia, za niehumanitarny, naruszający zasadę proporcjonalności (vide: wyroki NSA o sygn. II OSK 1492/12, II OSK 2541/19, II OSK 921/20).

Skład orzekający w sprawie niniejszej opowiada się za stanowiskiem drugim. Przede wszystkim zauważa, że kwestie dotyczące sposobu wyprowadzania psów zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2019r., poz. 122 ). Zgodnie z tym przepisem zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Określony kwestionowanym zapisem bezwzględny obowiązek wyprowadzania psów rasy uznawanej za agresywną na smyczy i w kagańcu, przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy a także narusza przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (tj. Dz. U. z 2019r., poz. 122) oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W przeważającej części orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, że generalny obowiązek wyprowadzania wszystkich psów na smyczy i w kagańcu, jest zbyt rygorystyczny, gdyż nie uwzględnia cech i szczególnych uwarunkowań zwierzęcia (choroby, wieku, rozmiaru, cech biologicznych, fizjologii) i może w określonych sytuacjach prowadzić do zachowań niehumanitarnych, co stanowiłoby naruszenie ustawy o ochronie zwierząt. Jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień opiekuna/właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia Regulaminu nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne a w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą zasadę proporcjonalności naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej restrykcyjne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego (vide: wyrok NSA z 13 września 2012r. sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z 27 czerwca 2017r. sygn. II OSK 2980/15, wyrok WSA w Kielcach z 19 grudnia 2017r. sygn. II SA/Ke 748/17, wyrok WSA w Poznaniu z 30 czerwca 2016r. sygn. IV SA/Po 61/16). Sądy administracyjne zwracają uwagę, że w przepisie art. 77 ustawy z 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tj. Dz. U. z 2015r., poz. 1094) jest mowa o niezachowaniu zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, co nie jest tożsame z wymogiem trzymania psa na smyczy i w kagańcu. Natomiast z art. 10 "a" ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika wyłącznie zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Tak więc wprowadzony bezwzględny nakaz wyprowadzania "psa rasy uznawanej za agresywną" na smyczy i w kagańcu, jest bardziej rygorystyczny niż normy prawa wynikające z innych ustaw.

W ocenie sądu, podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego zapis § 16 ust 1 Regulaminu z uwagi na naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Upoważnienie ustawowe uprawnia do wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Celem wskazanej regulacji jest zobligowanie rad gmin do wskazania konkretnych obszarów w obrębie właściwości gminy, które ze względu na realizowane tam funkcje, usytuowanie, otoczenie bądź inne okoliczności wymagają poddania ich obowiązkowi deratyzacji, a nie objęcia tym obowiązkiem wszystkich nieruchomości określonego rodzaju na terenie gminy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. wprost zatem wymaga "wyznaczania obszarów" podlegających obowiązkowej deratyzacji, przy czym słowo "wyznaczyć" powinno być rozumiane jako "oznaczyć, odgraniczyć, wyróżnić za pomocą znaków, określić jakąś wielkość za pomocą obliczeń" (mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1997, s. 1087). Tymczasem sformułowanie zawarte w zaskarżonej uchwale nie wypełnia dyspozycji wyżej omamianego przepisu.

Mając zatem na uwadze powyższe okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność: § 2 ust. 1 pkt 1, pkt 7 i pkt 9; § 6 ust. 1 i ust. 6; § 9 ust. 1; § 14 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz § 16 ust. 1 uchwały.