Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 82/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 174 pkt 1, art. 174 pkt 2, art. 176 § 1 pkt 2, art. 183 § 1, art. 183 § 2, art. 193, , art. 250 § 1, art. 258 § 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. i D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 129/20 w sprawie ze skargi A. G. i D. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zażalenia na postanowienie dotyczące nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 lutego 2021 r., II SA/Gd 129/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. G. i D. G. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania wywołanego zażaleniem A. G. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., [...] o nałożeniu na D. G. grzywny w celu przymuszenia.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, sporządzonej przez adwokata działającego z urzędu w imieniu A. G. i D. G., przedstawiono zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 "p.p.s.a." w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 "p.p.s.a." poprzez oddalenie skargi zamiast jej uwzględnienia. Wskazując na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości.

W kilkuzdaniowych motywach skargi kasacyjnej wskazano, że uprzednio w skardze skarżący podnieśli cały szereg zarzutów, które nie zostały merytorycznie rozpoznane przez Sąd pierwszej instancji. Powinno wobec tego dojść do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że art. 193 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej "P.p.s.a.") wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W takim uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.

Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Otóż wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 P.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Co więcej, jeżeli objęte zarzutami przepisy prawa są ogólne i funkcjonują w pewnym kontekście normatywnym (na przykład są to przepisy odwołujące do innych regulacji czy współstosowane z innymi regulacjami) w zasadzie należy oczekiwać również, że stosowne powiązania normatywne zostaną w skardze kasacyjnej wskazane i wyjaśnione. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna sporządzona przez pełnomocnika A. G. i D. G. nie spełnia wyżej opisanych standardów. Rozpatrywany środek zaskarżenia jest sporządzony dalece niestarannie. Przywołany w zarzutach skargi kasacyjnej akt prawny nie został należycie wskazany z daty i nazwy. Nie podano też żadnego publikatora urzędowego. Co więcej, niektóre przepisy nie dają się przypisać przywołanemu zwyczajowo skrótowi nazwy aktu prawnego. Ponad wszystko wreszcie, możliwe do zidentyfikowania ogólne przepisy postępowania przywołane w skardze kasacyjnej nie zostały należycie powiązane z ich otoczeniem normatywnym, co wpłynęło negatywnie na możliwości merytorycznego badania skargi kasacyjnej.

Zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny nie badał merytorycznie. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał daty, nazwy ani publikatora aktu prawnego, który miał na myśli. Sąd rozważył oczywiście, czy przez "p.p.s.a." nie należałoby rozumieć, stosownie do powszechnie przyjętej praktyki, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odstąpił jednak od takiego domniemania, gdyż ustawa ta nie zawiera takich przepisów, jakie wyżej wymieniono. Wobec tak daleko idącej niestaranności pełnomocnika, wadliwości przedstawionego zarzutu nie można było więc konwalidować. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że jako sąd związany granicami skargi kasacyjnej może co najwyżej korygować drobne omyłki czy nieścisłości w zakresie formuły podstaw skargi kasacyjnej, jeżeli z treści środka zaskarżenia jednoznacznie wynika jakie były intencje skarżącego kasacyjnie. Rolą sądu drugiej instancji nie jest natomiast dociekanie, jaki akt prawny pełnomocnik miał na myśli.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1 i art. 151 "p.p.s.a.". W tym przypadku nie było wątpliwości, iż pełnomocnik skarżących miał na myśli przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (na datę zaskarżonego wyroku Dz. U z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), więc Naczelny Sąd Administracyjny rozważył ten zarzut merytorycznie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: [...] uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: [...] inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy". W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Wreszcie wedle art. 151 P.p.s.a.: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części".

Cytowane wyżej przepisy stanowią ogólne podstawy procesowe orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny. Nie funkcjonują one jednak samodzielnie. Przykładowo w sytuacji, takiej jaka występuje w niniejszej sprawie, gdy skarżący kasacyjnie twierdzą, że powinno być wydane orzeczenie uwzględniające skargę, skutecznie wywiedzenie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (z postulatem, że powinien być on zastosowany) w czy art. 151 P.p.s.a. (z postulatem, że nie powinien być podstawą wyroku) wymaga wykazania przez autora środka zaskarżenia, że zachodziły podstawy do wydania przez wojewódzki sąd administracyjny określonego orzeczenia. Jeżeli więc skarżący twierdzi, że skarga na etapie postępowania pierwszej instancji powinna była być uwzględniona z uwagi na naruszenie przepisów postępowania przez organy administracji na etapie postępowania administracyjnego, to jego obowiązkiem jest wskazać jakim konkretnie przepisom organy uchybiły i że to miało wpływ na wynik sprawy. Dopiero przedstawienie takiego pełnego zarzutu umożliwia rozpoznanie go, a jeżeli jest zasadny, uwzględnienie.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a., kwitując to krótkim komentarzem, że: "W treści wywiedzionej samodzielnie skargi do sądu administracyjnego skarżący podnieśli cały szereg zarzutów, które nie zostały merytorycznie rozpoznane przez sąd administracyjny". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej poprzez lakoniczne odesłanie do treści skargi i wskazanie że wymienionych tam zarzutów nie rozpoznano, nie spełnia wymogów konstrukcyjnych określonych ustawą dla środka zaskarżenia jakim jest skarga kasacyjna (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Obowiązkiem profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną jest kompletne przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej. Ogólnikowe sformułowanie zarzutów nie może bowiem prowadzić do sytuacji, że Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający przecież w granicach skargi kasacyjnej, zmuszony byłby do poszukiwania przepisów, które ewentualnie mogły być naruszone. Doszłoby wówczas do niedopuszczalnego obejścia art. 183 § 1 P.p.s.a.

Na marginesie można tylko zauważyć, że gołosłowne jest twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie odniósł się do zarzutów skargi. Skarga po pierwsze nie zawiera wyartykułowanych precyzyjnie zarzutów, lecz przedstawiono w niej określone problemy prawne. Sąd pierwszej instancji wyłuszczył je i trafnie zidentyfikował, a następnie odniósł się od nich na trzech pełnych stronach merytorycznego wywodu.

Z tych samych powodów tym bardziej za bezskuteczny należało uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi o możliwości orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny ponad zarzuty i wnioski skargi oraz powołaną w niej podstawę prawną. W skardze kasacyjnej nie przytoczono jednak żadnego naruszenia, które Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku miałby pominąć.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za nieusprawiedliwione, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.

W związku z wnioskiem o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu zawartym w skardze kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny informuje, że pełnomocnik z urzędu powinien wystąpić z odrębnym wnioskiem w tym zakresie, składając stosowne oświadczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (art. 250 § 1 w zw. z art. 258 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).