Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1290/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154 ust. 1; art. 152 ust. 1 i 2; art. 153;
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 68 ust. 1 i 2;
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 73; art. 107 par 3; art. 7-8; art. 10; art. 77;
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 55;
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2011 r. sprawy ze skargi U. w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącego U. w G. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2011 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Dyrektor Oddziału NFZ) z [...] grudnia 2010 r., którym oddalono w całości odwołanie U. w G. (dalej skarżący) od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, w zakresie: izba przyjęć, na obszarze: [...] – powiat g., [...] – G., [...] – S., o kodzie postępowania numer A.

Do powyższych rozstrzygnięć doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] września 2010 r. Dyrektor Oddziału NFZ ogłosił konkurs ofert o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w ww. rodzaju, zakresie i obszarze. Wartość zamówienia określono na nie większą niż [...] PLN, na okres rozliczeniowy przypadający od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. Termin składania ofert upływał dnia [...] października 2010 r. W odpowiedzi zostało złożonych 5 ofert, w tym oferta skarżącego.

Komisja konkursowa w części jawnej, zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027 ze zm.) dalej jako ustawa o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz dokonała oceny złożonych ofert pod kątem spełnienia warunków, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. W wyniku tego ustalono, że skarżący oprócz oferty w tym postępowaniu złożył, także drugą ofertę w postępowaniu nr B, w tym samym rodzaju: leczenie szpitalne, lecz w innym zakresie: świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. Wobec tego faktu Komisja - mając na uwadze § 8 ust. 2 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. nr 69/2009/DSOZ w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju leczenie szpitalne ze zm., wezwała skarżącego do złożenia wyjaśnień i oświadczenia, która z ofert ma zostać rozpatrzona. W wezwaniu tym pouczono, że w przypadku braku założenia takich wyjaśnień, obydwie oferty zostaną odrzucone, na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 6 ustawy o świadczeniach, z powodu ich alternatywności. W odpowiedzi skarżący podał, że jego zdaniem, w sytuacji gdy odrębne postępowania dotyczą dwóch różnych lokalizacji to obie oferty winny zostać rozpatrzone. Komisja uznała, że owa odpowiedź nie była jednoznaczna i dlatego pod rygorem odrzucenia oferty ponownie wezwała skarżącego do wskazania, która z ofert podlega rozpoznaniu. W odpowiedzi skarżący wskazał, że rozpoznana ma zostać oferta druga, tj. złożona w postępowaniu nr B, w zakresie: świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. Wobec tego Komisja [...] listopada 2010 r. odrzuciła ofertę skarżącego złożoną w niniejszym postępowaniu z powodu złożenia oferty alternatywnej. Do dalszego postępowania przyjęto ostatecznie 4 oferty.

Dnia [...] listopada 2010 r. konkurs został rozstrzygnięty i podano informację, że wybrano 4 oferentów celem zawarcia z nimi umów.

Od powyższego rozstrzygnięcia skarżący, powołując się na swój interes prawny złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 149 ust. 2 i art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach. Nadto stwierdził, że zarządzenie Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2009 r. nr 69/2009/DSOZ jest dyskryminujące, poprzez narzucenie konieczności alternatywnego wyboru oferty.

Wymienioną na wstępie decyzją Dyrektor Oddziału NFZ oddalił odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że oferenci przystępujący do konkursu ofert, prócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, winni byli spełniać także wymagania określone przez Prezesa NFZ w jego zarządzeniach m.in. nr 69/2009/DSOZ. Organ powołując się na § 8 ust. 2 zarządzenia nr 69/2009/DSOZ wskazał, że zapis ten nie dopuszcza możliwości zawarcia umów z jednym i tym samym świadczeniodawcą na oba zakresy, tj. na izbę przyjęć w niniejszym postępowaniu i na świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym w innym postępowaniu. Zatem organ uznał, że Komisja prawidłowo odrzuciła ofertę skarżącego złożoną w niniejszym postępowaniu, mając przy tym na uwadze oświadczenie skarżącego, że rozpoznana ma zostać oferta druga, dotycząca zakresu świadczenia w szpitalnym oddziale ratunkowym. Dyrektor Oddziału NFZ podniósł nadto, że kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku przedmiotowego postępowania. Kryteria te były jednakowe i jasne dla wszystkich oferentów. Organ podkreślił, że skarżący w oświadczeniu załączonym do oferty podał, że zapoznał się z warunkami postępowania i zawierania umów, niezgłaszając zastrzeżeń oraz przyjmując je do wykonania. Decyzji tej Dyrektor Oddziału NFZ – na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadał rygor natychmiastowej wykonalności, wskazując na konieczność ochrony zdrowia lub życia ludzkiego.

Od powyższej decyzji skarżący w terminie złożył odwołanie, w którym podtrzymując dotychczasowe stanowisko zarzucił, że Komisja niewybierając jego oferty złamała zasady prowadzenia postępowania, czym naruszono jego interes prawny. Zdaniem skarżącego odrzuceniem oferty - w związku z postanowieniami zarządzenia nr 69/2009/DSOZ, naruszono także przepis art. 149 ust. 2 oraz art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach.

Skarżący w toku postępowania odwoławczego w piśmie z [...] lutego 2011 r. oświadczył, że zapoznał się z aktami sprawy i zgłosił następujące uwagi, co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie:

1. brak informacji o wynikach rankingu otwarcia i zamknięcia, uwzględniającego wyniki uzyskane przez występujących razem z nami w poszczególnych zakresach innych świadczeniodawców;

2. brak dokumentacji z wizytacji – kontroli przeprowadzonych w trakcie postępowania konkursowego u innych świadczeniodawców przez PONFZ;

3. brak ankiet złożonych przez innych świadczeniodawców poszczególnych zakresach;

4. brak analizy konfliktu personelu u innych świadczeniodawców;

5. brak udokumentowanych zasobów sprzętowych i kadrowych poszczególnych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

Zaskarżoną decyzją Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału NFZ, wskazując, że zgodnie z art. 154 i 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach rozpoznając ponownie sprawę miał obowiązek zbadać, po pierwsze czy interes prawny skarżącego dostał uszczerbku wskutek naruszenia przez Komisję zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz czy decyzja organu pierwszej instancji była prawidłowa. Organ podał, że niniejsze postępowanie było prowadzone w oparciu o przepisy ustawy o świadczeniach, a także o postanowienia zawarte w zarządzeniach Prezesa NFZ. W jego ocenie nie doszło w sprawie do naruszenia art. 146 i 149 ustawy o świadczeniach, gdyż Komisja w toku postępowania stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich jego uczestników. Nadto kryteria oceny ofert i warunki wymagane od oferentów były jawne i nie uległy zmianie w toku postępowania. Prezes NFZ wskazał, że skarżący w oświadczeniu załączonym do oferty podał, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz przyjął je do wykonania bez zastrzeżeń, wobec czego zarzut dyskryminującego charakteru zarządzenia nr 69/2009/DSOZ nie znajduje uzasadnienia. Organ odwoławczy przypomniał jednocześnie, że skarżący sam odwołał swoją ofertę w niniejszym postępowaniu, wobec czego Komisja prawidłowo ją odrzuciła. Jednocześnie uznał, że w toku postępowania skarżącemu umożliwiono czynny w nim udział, z czego skorzystał i zapoznał się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie. Prezes NFZ ustosunkowując się do uwag skarżącego odnośnie braku w aktach sprawy wskazanych powyżej dokumentów, m.in. ankiet złożonych przez innych świadczeniodawców, wskazał, że nieudostępnienie wglądu do dokumentacji innych oferentów nie skutkowało naruszeniem prawa. Wyraził przy tym pogląd, że brak możliwości zapoznania się przez skarżącego z innymi ofertami wynikał z ustawy o ochronie danych osobowych oraz z ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Skarżący złożył na decyzję Prezesa NFZ skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosząc o jej uchylenie zarzucił naruszenie art. 134, 142, 148, 146 ust. 1 pkt 3 i 149 ust. 2 ustawy o świadczeniach. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący zaakcentował, że odmówienie mu zapoznania się z ofertami pozostałych uczestników postępowania uniemożliwiło skuteczne prowadzenie postępowania oraz ochronę jego praw. Zwrócił uwagę, że oferta innego świadczeniodawcy, biorącego udział w postępowaniu musi stanowić materiał dowodowy w sprawie i winna dlatego zostać udostępniona stroną postępowania oraz Sądowi. Jednocześnie skarżący podtrzymał stanowisko odnośnie braku podstaw narzucenia przez Komisję obowiązku alternatywnego wyboru oferty, która miała zostać rozpatrzona. Uznał, że wobec wcześniejszej interpretacji pojęcia lokalizacja dokonanej przez NFZ nałożenie na niego obowiązku wyboru oferty było nieuprawnione. Raz jeszcze podał, że wobec dwóch różnych lokalizacji, jego obie oferty winny zostać rozpatrzone.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wnosił o oddalenie skargi, stwierdzając brak podstaw do uznania za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów wskazanych w skardze. Stwierdził, że w toku postępowania skarżącemu zapewniono czynny udział, a dokumentacja została zebrana w sposób prawidłowy i pełny oraz udostępniono ją skarżącemu do wglądu w zakresie, w jakim było to dopuszczalne i możliwe. Postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i w zgodzie z zarządzeniami Prezesa NFZ. Organ wskazał, że skarżący przed przystąpieniem do konkursu zapoznał się z jego warunkami, w tym z aktami prawnymi regulującymi to postępowanie i przyjął je bez zastrzeżeń, zobowiązując się je wypełnić i przestrzegać. Zasady i warunki oceny były jawne i jednakowe dla wszystkich uczestników i nie podlegały zmianie w toku postępowania. W trakcie postępowania zachowano także gwarancje uczciwej konkurencji. Organ podał jednocześnie, że odmowa skarżącemu wglądu do ofert konkurencyjnych, nastąpiła w zgodzie z przepisami prawa. Podkreślił, że postępowanie konkursowe i zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest prowadzone w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie normy Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ wyjaśnił również, że świadczeniodawcy składają konkurencyjne wobec siebie oferty, zawierające często informacje podlegające szczególnej ochronie prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. ,nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, rozstrzyga w granicach sprawy, kontrolując postępowanie oraz akty administracyjne wydane przez organy administracji publicznej i uwzględnia skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., jeśli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ustawa o świadczeniach stanowi podstawę powierzenia organom NFZ – m.in. Dyrektorom Oddziałów i Prezesowi określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją tychże świadczeń, i jest podstawą określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń. Realizacja ustawowych obowiązków organów NFZ we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy, zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami". Określenie w tym rozdziale trybu postępowania i zasad postępowania w sprawie udzielania świadczeń zdrowotnych służy zatem wypełnieniu przez Fundusz celów postawionych przez ustawodawcę, a zakreślonych przez art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie od rozstrzygnięcia, rozpoczyna się faza administracyjna postępowania. W wyroku z 15 listopada 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny, sygn. akt II GSK 186/06, publ. w ONSAiWSA 2007/4/101 stwierdził: "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135, ze zm.), nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania do Prezesa Funduszu od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy." Podzielając ten pogląd przyjąć trzeba, że odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy k.p.a., w zakresie niewyłącznym przez przepisy ustawy o świadczeniach. Z tego powodu znaczenie odwołania, o którym mowa wyżej, oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne.

Jak stanowi art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach. Środki te nie przysługują jednak na: wybór trybu postępowania; niedokonanie wyboru świadczeniodawcy; unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Środki odwoławcze możliwe do uruchomienia w fazie nieadministracyjnej wymienione są w art. 153 ustawy o świadczeniach, te zaś z których można korzystać w postępowaniu administracyjnym - w art. 154 ustawy o świadczeniach.

Jak stanowi art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Odwołanie to posiada cechy wniosku inicjującego postępowanie administracyjne, przy czym przepisy, poza tym co powiedziano wyżej, i z zastrzeżeniem ust. 2 art. 152 ustawy o świadczeniach, nie określają formy, zakresu, czy innych szczególnych wymagań w odniesieniu do tego pisma. Takie odwołanie skarżący złożył [...] listopada 2010 r., czyniąc to w terminie.

W art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wskazano, że środki odwoławcze (a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego), o których mowa w art. 153 i 154 ustawy o świadczeniach przysługują wówczas, gdy interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Ze sformułowania tego trzeba wyprowadzić wniosek, że celem procedury uruchamianej na wniosek – odwołanie (art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach), jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Pojęcie uszczerbku interesu prawnego nie występuje zasadniczo w prawie administracyjnym, gdzie mowa jest o naruszeniu interesu prawnego (a nie o jego uszczerbku). Skoro jednak podstawą żądania strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym jest uszczerbek w interesie prawnym, to istnieje potrzeba dokonania analizy różnic w wymienionych sformułowaniach, w szczególności czy różnice te sprowadzają się tylko do warstwy językowej.

Zdaniem Sądu do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych we wniosku – odwołaniu od rozstrzygnięcia, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z oceną ofert.

W niniejszej sprawie Prezes NFZ podał, że zbadał całość akt sprawy. Z deklaracji tej wynika, że kontroli poddana została cała dokumentacja sprawy, w tym część niejawna postępowania konkursowego, włącznie ze ofertami konkurencyjnymi i szczegółami punktacji. Przyjąć trzeba zatem, że wszystkie te materiały stały się aktami sprawy administracyjnej, prowadzonej przez organ administracji. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że oferta innego świadczeniodawcy biorącego udział w postępowaniu konkursowym musi stanowić materiał dowodowy w sprawie (por. m.in. wyrok WSA z 26 lutego 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1640/08; wyrok WSA z 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 821/08; wyrok WSA z 7 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 262/08 oraz wyrok WSA z 4 października 2011 r. sygn. akt VISA/Wa 1083/11).

Wobec powyższych uwag nie ulega wątpliwości, że od chwili złożenia przez skarżącego odwołania (tj. od [...] listopada 2010 r.) otwarte zostało postępowanie administracyjne, a w konsekwencji znalazły zastosowanie w sprawie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym związane z udostępnianiem akt sprawy. Dlatego też skoro zostało otwarte postępowanie administracyjne, to musiało dojść do ujawnienia i zbadania przez organy prowadzące to postępowanie wszystkich okoliczności związanych ze sprawą. Także kwestii dotyczących punktacji, ofert konkurencyjnych, uzasadnień punktacji ect., gdyż jest to skutek ocen dokonanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych świadczeniodawcom w ogłoszeniu o konkursie.

Dyspozycja art. 73 k.p.a. jest jasna i stanowi wprost, że organ administracji publicznej jest obowiązany w każdym stadium postępowania umożliwić stronie m.in. przeglądanie akt. W rozpoznawanej sprawie, wbrew tej zasadzie odmówiono skarżącemu udostępnienia pełnych akt sprawy – m.in. ofert złożonych przez konkurencyjnych świadczeniodawców pomimo, że skarżący o to wnosił. Organy uzasadniając tą odmowę w swoich decyzjach powołały się na ustawę o ochronie danych osobowych oraz na ustawę o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazały, że oferty współuczestniczące w postępowaniu zwierały dane wrażliwe, podlegające szczególnej ochronie i z tego powodu nie podlegały udostępnieniu innym świadczeniodawcom. W konsekwencji skarżący nie miał możliwości zapoznania się z pełnymi aktami postępowania konkursowego, które po [...] listopada 2010 r. stały się częścią akt administracyjnych, a co za tym idzie nie mógł precyzyjnie sformułować swoich zastrzeżeń i odnieść się do postępowania.

W tym miejscu należy zauważyć, że akta, do których skarżącemu odmówiono dostępu nie były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Tylko nadanie klauzuli poufności wyłącza skutecznie i w sposób uprawniony jawność akt. Skoro z akt sprawy nie wynika, że ofertom konkurencyjnym nadana została klauzula poufności, to nie było innych podstaw prawnych, aby jawność akt skarżącemu wyłączyć. Wprowadzenie zastępczych barier, jak to uczyniły organy obu instancji w niniejszej sprawie było niedopuszczalne.

Sąd oceniając skargę rozważył i zbadał czy w sprawie doszło do naruszeń o charakterze procesowym, albowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny tylko w stosunku do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. W związku z tym - stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego, bowiem przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji publicznej dokona on powtórnie ustaleń materialnoprawnych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Narodowy Fundusz Zdrowia powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując, w ocenie Sądu, organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę względnej jawności akt sprawy administracyjnej, będącej jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a także pozostającą z nią w związku zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nie wyjaśniły w pełnym zakresie stanu faktycznego sprawy i nie rozważyły wszystkich istotnych w sprawie okoliczności, naruszając tym samym przepisy art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. Naruszenia wskazanych przepisów mogły mieć w ocenie Sądu istotny wpływ na wynik sprawy, skoro skarżącego pozbawiono wglądu do akt, nie mógł on sformułować swojego stanowiska i podjąć polemiki z rozstrzygnięciem organu, w tym nie miał możliwości zbadania czy wydane rozstrzygnięcie w sprawie zainicjowanej jego odwołaniem było zasadne. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny kierować się podanymi powyżej wskazówkami.

W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200.