Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1314/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 par1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska, sędzia WSA Elżbieta Lenart, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 stycznia 2021 r. sprawy ze skarg Miasta [...] i H. Z. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz H. Z. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z [...] kwietnia 2019 r. nr [...], po rozpoznaniu 16 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy w przedmiocie: decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...], z udziałem: Miasta [...], H.Z. oraz Prokuratora Prokuratury Regionalnej we [...], na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2018 r. poz. 2267) – dalej zwanej "ustawą" uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] lipca 2012 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich – dalej zwana "Komisją", działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy, postanowieniem z [...] lutego 2019 r. wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze w sprawie o sygn. akt [...] dotyczące decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...]. Postanowienie Komisji zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej [...] lutego 2019 r.

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. sygn. akt [...], na podstawie art. 26

ust. 2 ustawy, Komisja orzekła o zawiadomieniu właściwych organów administracji oraz sądów o wszczęciu z urzędu postępowania rozpoznawczego. Postanowienie zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej [...] lutego 2019 r.

W wykonaniu tego postanowienia pismem datowanym na [...] lutego 2019 r., o wszczęciu postępowania rozpoznawczego w sprawie decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] orzekającej o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą część działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...] (dawne oznaczenie – nieruchomość hipoteczna nr [...] plac N. [...]), został zawiadomiony organ administracji publicznej - Prezydent [...], a ponadto w Biuletynie Informacji Publicznej [...] lutego 2019 r. zostało zamieszczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania rozpoznawczego skierowane do stron: Miasta [...], H.Z. oraz Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...].

Pismami z [...] lutego 2019 r. o wszczęciu postępowania rozpoznawczego przez Komisję, w trybie art. 26 ust. 1 ustawy, zawiadomiono Wojewodę [...], Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej we [...].

Postanowieniem z [...] lutego 2019 r. Komisja zwróciła się do Społecznej Rady z wnioskiem o wydanie opinii w sprawie decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...].

Zawiadomieniem z 22 marca 2019 r., na podstawie art. 10 § 1 kpa, zawiadomiono strony o zakończeniu postępowania rozpoznawczego i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie zostało ogłoszone w Biuletynie Informacji Publicznej [...] marca 2019 r.

Opinia Społecznej Rady przy Komisji z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] wpłynęła po terminie wskazanym w art. 11 ust. 2 ustawy. W opinii tej Rada uznała, że Prezydent [...] wydając decyzję reprywatyzacyjną rażąco naruszył prawo. W związku z powyższym Społeczna Rada wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...].

Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich decyzją z [...] kwietnia 2019 r. uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. i przekazała sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że nieruchomość położona przy ul. [...] znajdowała się w granicach administracyjnych Miasta [...], na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (Dz.U. Nr 50, poz. 279) – dalej zwanego "dekretem". Była oznaczona w księdze hipotecznej jako hip. nr [...] plac N. [...]. Nieruchomość ta, na chwilę wydania decyzji przez Prezydenta [...] stanowiła części działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...], stanowiących własność Miasta [...].

Świadectwem nr [...] z [...] listopada 1946 r. Wydziału Hipotecznego Sądu

Okręgowego w [...] stwierdzono, że zgodnie ze stanem wykazu hipotecznego nieruchomości [...] nr [...] w [...], według stanu na [...] listopada 1946 r.

nieruchomość ta uregulowana jest wpisem jawnym na imię A. i M. małżonków A..

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] maja 2005 r. sygn. akt [...] Ns [...] orzeczono, że spadek po A. A. nabyli: żona M. A. w 14 części oraz córka M.Z. w ¾ części, zaś spadek po M.Z. nabyli mąż E. Z. oraz córka H. Z. po 1/2 części każde z nich.

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z dnia [...] listopada 2005 r. sygn. akt. [...] Ns [...] spadek po E. Z. nabyła w całości córka H. Z..

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w [...] z [...] września 2006 r. sygn. akt [...] Ns [...] spadek po M. A. nabyła córka M. Z. w całości.

[...] września 1967 r. Prezydium Rady Narodowej [...] wydało decyzję o lokalizacji szczegółowej nr [...] dotyczącą wzniesienia na gruncie budynków osiedla mieszkaniowego [...].

Ten sam organ wydał [...] października 1971 r. decyzję nr [...] w sprawie [...], którą ustanowiono wieczyste użytkowanie na 99 lat na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] terenu między ul.: [...],[...],[...], objętego lokalizacją szczegółową nr [...].

Umowę użytkowania wieczystego nieruchomości w formie aktu notarialnego zawarto [...] lipca 1983 r. Rep. [...].

Pozostałą część gruntu przeznaczono pod budowę traktu komunikacyjnego Al. [...] - na podstawie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] czerwca 1972 r. nr [...] o lokalizacji szczegółowej, następnie - decyzji Naczelnego Architekta [...] z [...] stycznia 1975 r. nr [...].

Wnioskiem z [...] sierpnia 2008 r. skierowanym do Prezydenta [...] H.Z zwróciła się o przyznanie odszkodowania za pozbawienie faktycznej możliwości władania działką położoną w [...] przy ul. [...], oznaczoną w księdze hipotecznej nr [...].

Prezydent [...] decyzją z [...] lipca 2012 r., w pkt 1 ustalił odszkodowanie w kwocie [...] zł za przejętą dekretem nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. hip. Nr [...] plac N. [...], stanowiącą część działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...] o pow. [...] m2, w pkt 2 przyznał odszkodowanie na rzecz H.Z. w całości, tj. w wysokości [...] zł, w pkt 3 orzekł, że odszkodowanie zostanie wypłacone przez Prezydenta [...] działającego jako organ wykonawczy Miasta [...], w pkt 4 orzekł, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, w formie przelewu na podane przez stronę konto bankowe; w pkt 5 orzekł, że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu Cywilnego. W uzasadnieniu Prezydent [...] powołał treść art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – dalej zwanej "ugn". Wyjaśnił, że w kwestii przesłanki dotyczącej przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne, powołany przepis należy rozpatrywać według kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu. Pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu, jakie mu wówczas nadawano - był to budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w późniejszym okresie. Brak wymienienia w ogólnym planie zabudowania [...] z [...] sierpnia 1931 r. budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza, samo przez się, możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo.

Zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r., obowiązującym w dacie wejścia w życie dekretu, nieruchomość położona przy ul. [...] znajdowała się w strefie II i Ila, w której obowiązywała zabudowa luźna lub grupowa o 2 kondygnacjach oraz 20% i 30% powierzchni zabudowania.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że nieruchomość położona przy ul. [...], ozn. hip. nr [...] plac N. [...], mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem spełnia pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania.

W kwestii drugiej przesłanki, tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r. organ wyjaśnił, że teren części nieruchomości wchodzącej w skład działek nr: [...],[...],[...],[...],[...], z obrębu [...], zabudowany został przez [...] Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi oraz osiedlowymi ulicami i ciągami pieszo-jezdnymi.

Teren ten objęty został decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z [...] września 1967 r.

Wieczyste użytkowanie przedmiotowego terenu na rzecz MSM "[...]" zostało ustanowione na podstawie decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] z [...] października 1971 r. nr [...], a umowa użytkowania wieczystego w formie aktu notarialnego została podpisana [...] lipca 1983 r. Pozostała część nieruchomości wchodząca w skład działki nr [...] z obrębu [...] została przejęta pod budowę Al. [...]. Zgodnie z pismem Zarządu Dróg Miejskich w [...] z [...] czerwca 2009 r. była budowana na podstawie decyzji nr [...] z [...] czerwca 1972 r. o lokalizacji inwestycji wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...].

Protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] marca 1973 r. przekazano Zarządowi Dróg i Mostów teren o pow. [...] m2.

Budowa drugiej jezdni Al. [...] nastąpiła na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] stycznia 1975 r. wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu [...].

Decyzją Urzędu [...] Wydział Terenów z [...] Stycznia 1977 nr [...] przekazano w użytkowanie Zarządowi Dróg i Mostów [...] teren położony przy [...] objęty decyzją o lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] stycznia 1975 r.

Protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] lutego 1977 r. przekazano Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg i Mostów teren o pow. [...] m2.

W oparciu o powyższe ustalenia, organ stwierdził, że byli właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. a zatem spełnione zostały obie przesłanki kwalifikujące nieruchomość do wypłacenia odszkodowania.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. w sprawie [...] Prokurator Prokuratury Okręgowej delegowany do Prokuratury Regionalnej we [...] wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. Prokurator zarzucił organowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji w wyniku przestępstwa typizowanego art. 228 § 5 kk w zb. z art. 228 § 4 kk w zw. z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk w zw. z art. 65 § 1 kk, polegającego na przyjęciu przez pełniącego funkcję publiczną ówczesnego Zastępcy Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...], umocowanego do wydawania z upoważnienia Prezydenta [...] m.in. decyzji odszkodowawczych, korzyści majątkowej w kwocie [...] zł w zamian za wydanie decyzji.

Komisja ustaliła stan faktyczny w przedmiotowej sprawie na podstawie następującego materiału dowodowego: akt Miasta [...], dotyczących nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...], akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o sygnaturze [...], kopii akt Prokuratury Regionalnej we [...] [...],[...], odpisów dokumentów z dawnej księgi hipotecznej "Nieruchomość N [...],[...],[...],[...] i [...]".

Zdaniem Komisji decyzja Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Komisja wskazała, że w postępowaniu administracyjnym organ administracji powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa). Jest przy tym obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 kpa). Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem zastosowania właściwej normy prawa materialnego.

W ocenie Komisji Prezydent [...] nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne Prezydenta [...] nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, a także art. 107 § 3 kpa.

Materialnoprawną podstawę decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. stanowił art. 215 ugn. Przepis ten stanowi, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Szczególny charakter tego przepisu nakazuje ścisłą jego wykładnię (por. wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 71/10).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowa nieruchomość

podlegała przepisom dekretu, a także, że mogła być w sensie planistycznym przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Jak wskazuje się w orzecznictwie, z uwagi na to, że ustawodawca użył w art. 215 ust. 2 ugn zwrotu "mogła być przeznaczona", możliwość przeznaczenia działki pod budownictwo jednorodzinne należy oceniać na podstawie planu zabudowania istniejącego w dniu wejścia w życie dekretu (zob. wyrok NSA z 9 maja 1994 r. sygn. akt IV SA 726/93 i z 8 stycznia 1996 r. sygn. akt. IV SA 959/93).

Prezydent [...] ustalił, że w dacie wejścia w życie dekretu, nieruchomość położona przy ul. [...], objęta była planem zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych [...] sierpnia 1931 r. Powyższy plan zawierał wielkości maksymalne, a nie minimalne określone w danej strefie, jak również wysokość i gęstość zabudowań, których nie można było przekroczyć. Dla terenu przedmiotowej nieruchomości ww. plan przewidywał zabudowę luźną lub grupową o 2 kondygnacjach oraz 20% i 30% powierzchni zabudowania. Oznacza to, że nieruchomość nie mogła być zabudowana budynkiem wyższym, niż wskazany dla danej strefy.

W kontrolowanej decyzji wskazano, że art. 215 ust. 2 ugn odwołuje się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, co oznacza, że pojęcie "dom jednorodzinny" należy rozumieć w znaczeniu jakie mu wówczas nadawano, tj. budynek zaspokajający potrzeby mieszkaniowe jednej rodziny, bez ograniczeń powierzchni, czy liczby pomieszczeń, które to kryteria wprowadzono w okresie późniejszym (tak też m.in. NSA w wyroku z 9 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 479/06, WSA w Warszawie w wyroku z 22 styczni 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1715/15).

W orzecznictwie podkreśla się także, że brak wymienienia w ogólnym planie zabudowania z [...] sierpnia 1931 r. budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo (tak WSA w Warszawie w wyroku z 9 grudnia 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1298/08). Ponadto, przy braku zakazu zabudowy jednorodzinnej, wykładni planu należało dokonywać z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań, tj. ustalenia, czy w tym czasie na terenie obowiązywania planu faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną.

Biorąc pod uwagę powyższe Komisja stwierdziła, że organ prawidłowo uznał, że

nieruchomość położona przy ul. [...] mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a zatem, że spełnia pierwszą przesłankę umożliwiającą przyznanie odszkodowania w świetle art. 215 ust. 2 ugn.

Jeśli chodzi o drugą z przesłanek z art. 215 ust. 2 ugn, tj. pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r. Komisja wskazała na prezentowany w orzecznictwie sądowym pogląd, zgodnie z którym przez faktyczne władanie rozumie się nie tylko efektywne korzystanie z nieruchomości, ale także możliwość takiego korzystania, choćby władający nieruchomością nie czynił z niej użytku (tak: wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2006 r. sygn. I SA/Wa 2138/05, wyrok NSA z 23 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 311/96). W orzecznictwie podkreśla się także, że negatywna przesłanka w postaci pozbawienia faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r. może być dostatecznie zobiektyzowana w zasadzie wyłącznie poprzez ustalenie o objęciu faktycznego, rzeczywistego władztwa przez Państwo. Chodzi tu o faktyczne przejęcie władztwa, a nie o objęcie w posiadanie w rozumieniu dekretu. (tak NSA w wyroku z 1 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 614/97).

Art. 215 ust. 2 ugn operuje konkretną datą 5 kwietnia 1958 r., wobec czego Komisja kontrolując postępowanie zakończone decyzją o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania zobligowana była zbadać, czy organ prawidłowo uznał, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nieruchomością po tym dniu.

Jeżeli organ przyjmuje, że działka była zabudowana, to należało w sposób niebudzący wątpliwości ustalić, czy był to dom jednorodzinny. W wypadku zaś przyjęcia, że działka nie była zabudowana, ustalenia wymaga, kiedy byli właściciele lub ich następcy prawni zostali faktycznie pozbawieni możliwości władania nieruchomością. W tej ostatniej sytuacji nie jest bowiem istotne, kiedy nieruchomość prawnie przeszła na mocy powołanego dekretu na własność Gminy lub Skarbu Państwa, lecz faktyczne pozbawienie władania tą nieruchomością (tak WSA w Warszawie w wyroku z 16 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 723/04).

W ocenie Komisji Prezydent [...] nie zbadał w sposób prawidłowy, czy w sprawie została spełniona druga z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 ugn, tj. pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką po 5 kwietnia 1958 r. W decyzji organ ograniczył się tylko do wymienienia kilku wskazanych wcześniej zdarzeń dotyczących tej kwestii - wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej, o lokalizacji inwestycji, podpisania aktu notarialnego, sporządzenia protokołów zdawczo-odbiorczych i lakonicznego skwitowania, że z powyższego wynika utrata faktycznej możliwości władania przez byłych właścicieli nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób na podstawie ww. zdarzeń doszedł do powyższej konkluzji.

W oparciu o powyższe Prezydent [...] przyjął, że utrata faktycznego władania nieruchomością nastąpiła po 5 kwietnia 1958 r., co oznacza spełnienie drugiej przesłanki z art. 215 ust. 2 ugn. Komisja powołała się na pogląd WSA w Warszawie, który w wyroku z 21 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2187/02 stwierdził, że wydanie decyzji lokalizacyjnej było zdarzeniem prawnym i nie przesądzało, samo przez się, że dopiero po jej wydaniu poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania.

Zdaniem Komisji samo przywołanie powyższych zdarzeń oraz wyroku NSA nie pozwala na stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła omawiana przesłanka.

Komisja podzieliła wyrażony przez NSA w wyroku z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 74/17 pogląd, zgodnie z którym faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 ust. 2 ugn odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości.

W ocenie Komisji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na poczynienie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Prezydent [...] nie wyjaśnił, kiedy doszło do utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przy ul. [...], hip. Nr [...] plac N. [...]. o pow. [...] m2 przez poprzednich właścicieli bądź ich następców prawnych.

Organ w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie powołał również żadnych okoliczności faktycznych sprawy wskazujących na możliwość władania niezabudowaną częścią nieruchomości przy ul. [...], hip. nr [...] plac N. [...]. o pow. [...] m2 przez poprzednich właścicieli bądź ich następców prawnych do 5 kwietnia 1958 r. oraz na utratę tej możliwości po 5 kwietnia 1958 r.

Stanowisko Prezydenta [...] w tym zakresie jest arbitralne i zostało podjęte bez należytego wyjaśnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej.

W konsekwencji powyższego, w ocenie Komisji, decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem art. 215 ust. 2 ugn, gdyż pomimo niezbadania przesłanki

pozbawienia poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania niezabudowaną częścią działki po 5 kwietnia 1958 r. Prezydent [...] ustalił odszkodowanie.

Komisja podkreśliła, że ustalenie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ugn nie może nastąpić bez kumulatywnego spełnienia wszystkich przesłanek określonych w tym przepisie w odniesieniu do przejętej działki gruntu, którymi to przesłankami są: przeznaczenie działki gruntu przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne oraz pozbawienie poprzedniego jej właściciela bądź jego następców prawnych władania tą działką po 5 kwietnia 1958 r. (por. wyrok WSA w Warszawie z 27 września 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1076/16, wyrok NSA z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 74/17).

Mając powyższe na względzie, Komisja wskazała, że Prezydent [...] wydając decyzję reprywatyzacyjną naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego. Naruszenie ww. przepisów prawa procesowego należy rozpatrywać w powiązaniu z uchybieniem art. 215 ust. 2 ugn i niewykazaniem łącznego spełnienia obu przesłanek przyznania odszkodowania, wynikających bezspornie z tego przepisu.

Prezydent [...], wydając decyzję reprywatyzacyjną, był obowiązany ustalić dokładnie stan faktyczny sprawy i zawrzeć szczegółowe wnioski z tych ustaleń w uzasadnieniu decyzji. W utrwalonym orzecznictwie sądowym przyjmuje się zgodnie, że organ prowadzący postępowanie ma tak ustalić stan faktyczny sprawy, aby był zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kpa (por. wyrok NSA z 26 maja 1981 r. sygn. akt SA 810/81).

Elementem koniecznym prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, z kolei, uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji winny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśnić tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. Zadaniem uzasadnienia faktycznego jest przekonanie strony o prawidłowości decyzji. Jednocześnie też powinno ono stwarzać organom nadzoru możliwość sprawdzenia, czy w sprawie dokonano wszystkich koniecznych ustaleń, co do stanu faktycznego, czy dokonano prawidłowej subsumpcji, jaki był tok rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywy rozstrzygnięcia.

W ocenie Komisji w rozpatrywanej sprawie kontrolowana decyzja nie spełnia wskazanych wymogów.

Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy jest niepełny, a przez to podjęte rozstrzygnięcie nieprzekonujące. Brak bowiem ustaleń organu odnośnie władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., a tym samym - wnikliwego zbadania, czy utrata możliwości władania nastąpiła dopiero po tej dacie. Wnioski Prezydenta [...] wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego nie mogą być w obecnym stanie sprawy zaakceptowane, ponieważ nie zostały wszechstronnie rozważone.

Komisja, dostrzegając powyższe nieprawidłowości oraz skutki, jakie wywołała decyzja reprywatyzacyjna, a w szczególności mając na względzie, że Prezydent [...] wydał decyzję reprywatyzacyjną w wyniku przestępstwa, którego popełnienie jest oczywiste, uznała, że decyzja reprywatyzacyjna powinna zostać uchylona w całości.

Według Komisji w sprawie zrealizowały się przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy. Decyzja o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania została wydana w oparciu o niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia momentu pozbawienia poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką. Tymczasem ustalenie powyższej okoliczności jest warunkiem niezbędnym by móc stwierdzić, że w sprawie wystąpiły kumulatywnie wszystkie przesłanki kwalifikujące omawianą nieruchomość do przyznania odszkodowania.

Prezydent [...] naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa, a także art. 107 § 3 kpa. W konsekwencji Komisja uznała, że decyzja Prezydenta [...] podlega uchyleniu w całości.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy Komisja uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Stosownie do art. 29 ust. 2 ustawy wydając decyzję, o której mowa w ust. 1 pkt 3, Komisja wskazuje okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zapatrywania prawne i wskazania Komisji, co do dalszego postępowania są wiążące dla organu, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wskazany w art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", jest zwrotem ocennym i stwierdzenie tej okoliczności oznacza konieczność przeprowadzenia przez organ (Prezydenta [...]) postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Opierając się na utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych Komisja wskazała, że wydanie przez Komisję decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w niej przesłanki; wydanie decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz uznanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 2279/13 oraz wyrok NSA z 6 kwietnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1897/18).

W ocenie Komisji analiza kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] prowadzi do wniosku, że postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a ustalenia organu administracji budzą wątpliwości. W konsekwencji ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym i jest co najmniej przedwczesna. Prezydent [...] nie ustalił, kiedy poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością o pow. [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...], hip nr [...] plac N. [...], stanowiącą część działek nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...].

Zatem Prezydent [...] ponownie rozpatrując sprawę będzie zobowiązany do ustalenia w pierwszej kolejności, czy poprzedni właściciele bądź ich następcy prawni władali nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. bowiem tylko w tej sytuacji możliwe będzie przyjęcie, że następnie utracili to władanie po 5 kwietnia 1958 r. Następnie organ zobowiązany będzie ustalić kiedy poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania niezabudowaną częścią nieruchomości o pow. [...] m2 przy ul. [...] w [...]. Moment utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością w rozumieniu art. 215 ust. 2 ugn należy odnieść nie do zdarzeń prawnych, a jedynie do stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 2 lutego 2016 r. sygn. akt I OSK 2944/13; wyrok WSA w Warszawie z 12 września 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2064/12).

Ponadto Prezydent [...] przy ponownym rozpatrzeniu sprawy powinien także mieć na uwadze wynik postępowania zainicjowanego przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej we [...], który wniósł sprzeciw od ostatecznej decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. W sprzeciwie Prokurator zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji w wyniku przestępstwa typizowanego art. 228 § 5 kk w zb. z art. 228 § 4 kk w zw. z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk w zw. z art. 65 § 1 kk, polegającego na przyjęciu przez pełniącego funkcję publiczną ówczesnego zastępcę Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...], umocowanego do wydawania z upoważnienia Prezydenta [...] m.in. decyzji odszkodowawczych, korzyści majątkowej w kwocie [...] zł w zamian za wydanie decyzji. Wynik postępowania dotyczącego czynu objętego aktem oskarżenia, mającego bezpośredni wpływ na sprawę dotyczącą przyznania odszkodowania w sprawie nieruchomości [...] przy ul. [...], a także prawomocne orzeczenie, z pewnością przyczynią się do prawidłowych ustaleń przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji.

Od decyzji Komisji [...] kwietnia 2019 r. Miasto [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w części dotyczącej wybranych fragmentów uzasadnienia tej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III.1.1. w całości (str. 8); w pkt III.1. w zakresie: "(...) Prezydent [...] nie przedstawił w sposób zgodny z zasadami postępowania administracyjnego motywów swojego rozstrzygnięcia, a ustalenia faktyczne Prezydenta [...] nie spełniają wymogów art. 7, art. 71 § 1, art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a." (str. 8); w pkt III.3. w zakresie: "Prezydent [...] nie zbadał w sposób prawidłowy, czy w sprawie została spełniona druga z przesłanek wskazanych w art. 215 ust. 2 u.g.n., tj. pozbawienie poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r. W decyzji organ ograniczył się tylko do wymienienia kilku wskazanych wcześniej zdarzeń dotyczących tej kwestii - wydania decyzji o lokalizacji szczegółowej, o lokalizacji inwestycji, podpisania aktu notarialnego, sporządzenia protokołów zdawczo-odbiorczych i lakonicznego skwitowania, że z powyższego wynika utrata faktycznej możliwości władania przez byłych właścicieli nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r. Organ nie wyjaśnił, w jaki sposób na podstawie ww. zdarzeń doszedł do powyższej konkluzji. W oparciu o powyższe Prezydent [...] przyjął, że utrata faktycznego władania nieruchomością nastąpiła po dniu 5 kwietnia 1958 r. co oznacza spełnienie drugiej przesłanki z art. 215 ust. 2 u.g.n. Warto w tym miejscu zacytować opinię Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 21 maja 2004 r., sygn. akt ISA 2187/02 stwierdził, że wydanie decyzji lokalizacyjnej było zdarzeniem prawnym i nie przesądzało samo przez się, że dopiero po jej wydaniu poprzedni właściciel został pozbawiony faktycznej możliwości władania. Zdaniem Komisji samo przywołanie powyższych zdarzeń oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwała na stwierdzenie, że w sprawie wystąpiła omawiana przesłanka."’ (str. 11-12), "(...) zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwała na poczynienie jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Prezydent [...] nie wyjaśnił, kiedy doszło do utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością przy ul. [...] hip. nr [...] płac N. [...]. o powierzchni [...] m2 przez poprzednich właścicieli bądź ich następców prawnych. Organ w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnej nie powołał również żadnych okoliczności faktycznych sprawy wskazujących na możliwość władania niezabudowaną częścią nieruchomości przy ul. [...] hip. nr [...] plac N. [...]. o powierzchni [...] m2 przez poprzednich właścicieli bądź ich następców prawnych do dnia 5 kwietnia 1958 r. oraz na utratę tej możliwości po dniu 5 kwietnia 1958 r. Stanowisko Prezydenta [...] w tym zakresie jest arbitralne i zostało podjęte bez należytego wyjaśnienia kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej. W konsekwencji powyższego, w ocenie Komisji, decyzja reprywatyzacyjna została wydana z naruszeniem art. 215 ust. 2 u.g.n., gdyż pomimo niezbadania przesłanki pozbawienia poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania niezabudowaną częścią działki po dniu 5 kwietnia 1958 r. Prezydent [...] ustalił odszkodowanie." (str. 12), "Prezydent [...] wydając decyzję reprywatyzacyjną naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego. Naruszenie ww. przepisów prawa procesowego należy rozpatrywać w powiązaniu z uchybieniem art. 215 ust. 2 u.g.n. i niewykazaniem łącznego spełnienia obu przesłanek przyznania odszkodowania, wynikających bezspornie z tego przepisu. Prezydent [...], wydając decyzję reprywatyzacyjną, był zobowiązany ustalić dokładnie stan faktyczny sprawy i zawrzeć szczegółowe wnioski z tych ustaleń w uzasadnieniu decyzji." (str. 13), "(...) w rozpatrywanej sprawie kontrolowana decyzja nie spełnia wskazanych wymogów. Przedstawiony w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy jest niepełny, a przez to podjęte rozstrzygnięcie nieprzekonujące. Brak bowiem ustaleń organu odnośnie władania nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r., a tym samym - wnikliwego zbadania, czy utrata możliwości władania nastąpiła dopiero po tej dacie. Wnioski Prezydenta [...] wynikające ze zgromadzonego materiału dowodowego nie mogą być w obecnym stanie sprawy zaakceptowane, ponieważ nie zostały wszechstronnie rozważone." (str. 13-14); w pkt III.4. w zakresie: " (...) w sprawie zrealizowały się przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy z dnia 9 marca 2017 r. Decyzja o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania została wydana w oparciu o niezupełne ustalenia w zakresie stanu faktycznego, w szczególności z uwagi na brak ustalenia momentu pozbawienia poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych faktycznej możliwości władania działką. Tymczasem, ustalenie powyższej okoliczności jest warunkiem niezbędnym by móc stwierdzić, że w sprawie wystąpiły kumulatywnie wszystkie przesłanki kwalifikujące omawianą nieruchomość do przyznania odszkodowania. Prezydent [...] naruszył tym samym art. 7, art. 77 § 1, art. 80k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. W konsekwencji Komisja uznała, że decyzja Prezydenta [...] podlega uchyleniu w całości." (str. 16); w pkt IV.1. w zakresie: "Analiza kontrolowanej decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] prowadzi do wniosku, że postępowanie nie zostało przeprowadzone prawidłowo, a ustalenia organu administracji budzą wątpliwości. W konsekwencji ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń nie znajduje odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym i jest co najmniej przedwczesna. Prezydent [...] nie ustalił, kiedy poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością o pow. [...] m2, położoną w [...] przy ul. [...] hip nr [...] plac N. [...], stanowiącą część działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], obręb [...]" (str. 17); podczas, gdy: (a) faktyczne przejęcie przez Państwo władania nad częścią nieruchomości [...] przy ul. [...], hip. nr [...] plac N. [...]. o pow. [...] m2, a przez to pozbawienie poprzednich właścicieli (a ściślej M.Z. jako ówczesnego następcy prawnego A. i M. małżonków A.) faktycznej możliwości władania tą nieruchomością, nastąpiło w odniesieniu do części tejże nieruchomości wchodzącej w skład działek ew. nr: [...],[...],[...],[...] i [...] - [...] października 1971 r. w związku z oddaniem do użytkowania budynku mieszkalnego przy ul. [...], zaś co do pozostałej części tejże nieruchomości, stanowiącej część działki nr [...] – [...] lutego 1977 r. w związku protokolarnym przekazaniem Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg i Mostów terenu pod drugą jezdnią ul. [...]; (b) w uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...] nr [...] powołano okoliczności faktyczne sprawy wskazujące w sposób nie budzący wątpliwości na utratę możliwość władania niezabudowaną częścią nieruchomości przy ul. [...], hip. nr [...] plac N. [...]. o pow. [...] m2 przez poprzednich właścicieli bądź ich następców prawnych po 5 kwietnia 1958 r., a zgromadzony przez Prezydenta [...] materiał dowodowy sprawy pozwalał, w dacie orzekania przez Prezydenta [...], na poczynienie jednoznacznych i stanowczych ustaleń w tym zakresie; (c) niewskazanie w uzasadnieniu decyzji Prezydenta [...] nr [...] konkretnej daty pozbawienia poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania częścią nieruchomości [...] przy ul. [...], hip. nr [...] plac N. [...]. o pow. [...] m2 w przypadku, gdy z materiału dowodowego przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynikało, że do faktycznego przejęcia nieruchomości przez Państwo doszło po 5 kwietnia 1958 r., nie mogło stanowić przeszkody przyznania odszkodowania na podstawie przepisu art. 215 ust. 2 ugn i nie stanowi również wady decyzji nr [...]; (d) przewidziany w art. 215 ust. 2 ugn katalog przesłanek warunkujących przyznanie odszkodowania ma zamknięty charakter, a przewidziane tym przepisem odszkodowanie przysługuje wówczas, gdy: - działka objęta działaniem dekretu, przed datą wejścia w życie dekretu, mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, - poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. wobec czego kwestia faktycznego władania nieruchomością przez poprzedniego właściciela lub jego następcę prawnego przed 5 kwietnia 1958 r. nie stanowi przesłanki przyznania odszkodowania i nie podlega badaniu w toku postępowania. W oparciu o tak sformułowany zarzut Miasto [...] wniosło o: 1) uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji z [...] kwietnia 2019 r., w części dotyczącej uzasadnienia w zakresie wskazanym powyżej; 2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Od decyzji Komisji z [...] kwietnia 2019 r. H.Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisu prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 215 ust. 2 ugn poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organ w postępowaniu o ustalenie i przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie domu jednorodzinnego obowiązany jest ustalić, czy i do jakiego terminu poprzedni właściciele i ich następcy prawni mieli możliwość władania nieruchomością, podczas gdy organ obowiązany jest jedynie do ustalenia daty definitywnego pozbawienia poprzednich właścicieli i ich następców prawnych możliwości faktycznego władania nieruchomością; 2) przepisów postępowania mających wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 i 10 kpa w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy poprzez doręczenie skarżącej zawiadomień wydawanych w postępowaniu rozpoznawczym oraz zaskarżonej decyzji w trybie publicznego obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej mimo, że w niniejszej sprawie nie zaistniały ku temu żadne przesłanki (ani prawne, ani faktyczne), co doprowadziło do pozbawienia skarżącej prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym; b) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 kpa poprzez wydanie przez Komisję

do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich zaskarżonej decyzji, która "cofa"

skarżącej przyznane na podstawie decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. uprawnienie do wypłaty odszkodowania za wywłaszczenie domu jednorodzinnego, mimo powszechnie obowiązującej zasady ochrony praw nabytych oraz zasady trwałości prawomocnych decyzji administracyjnych; c) art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy poprzez uchylenie decyzji Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. w przedmiocie ustalenia i przyznania skarżącej odszkodowania w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi [...] mimo, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki uzasadniające podjęcie takiego rozstrzygnięcia, albowiem decyzja Prezydenta [...] odpowiada prawu. Mając na uwadze wskazane powyżej uchybienia skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; 3) wstrzymanie przez organ wykonania zaskarżonej decyzji w całości, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku przez organ, o wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę Miasta [...] Komisja wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu Komisja dodatkowo wskazała, że podziela pogląd skarżącej gminy – powszechny w orzecznictwie sądowym - o dopuszczalności wniesienia skargi jedynie na uzasadnienie decyzji administracyjnej. Analiza treści uzasadnienia skargi strony prowadzi jednak do wniosku, że skarga zmierza do wyeliminowania z obrotu prawnego całej decyzji Komisji z [...] kwietnia 2019 r. Świadczą o tym podstawy zaskarżenia, które w przypadku ich uwzględnienia przez Sąd w istocie rzeczy doprowadzą do uchylenia całej zaskarżonej decyzji. W ocenie Komisji przedmiotem zaskarżenia nie jest uzasadnienie decyzji administracyjnej, ale sama decyzja z [...] kwietnia 2019 r. Rozważając istotę decyzji administracyjnej jako przedmiotu zaskarżenia, Komisja zwróciła uwagę, że decyzja administracyjna jako przejaw woli organu administracyjnego stanowi całość, w której poszczególne jej części, a zwłaszcza podstawa prawna, przesłanki faktyczne, samo rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie rozstrzygnięcia są nierozerwalnie związane, wzajemnie się uzupełniają, warunkują i powinny być oceniane łącznie, a wszelkie nieprawidłowości w sferze określonego elementu rzutują nie tylko na niego, ale i oznaczają wadliwość decyzji. Za powyższą koncepcją niewątpliwie przemawia treść art. 107 kpa, który zalicza również uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji do jej obligatoryjnych części składowych. W efekcie możliwość zaskarżenia decyzji administracyjnej dotyczy wszystkich jej elementów, w tym również uzasadnienia, a ściślej mówiąc, zaskarżenia decyzji wyłącznie, ze względu na jej uzasadnienie, które może być przez ten sąd oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1982 r. sygn. akt I SA 47/82 i wyrok NSA z 30 czerwca 1983 r. sygn. akt I SA 178/83 oraz wyrok NSA z 20 maja 1998 r. sygn. akt I SA 1896/97.

Art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej zwanej "ppsa" wskazuje, że możliwość uchylenia przez sąd administracyjny części decyzji nie dotyczy jedynie jej uzasadnienia, a rozstrzygnięcie i uzasadnienie jako odrębne elementy decyzji mogą funkcjonować jedynie razem - nie oddzielnie. Według powyższego podglądu uwzględnienie decyzji, której przedmiotem jest uzasadnienie powinno zawsze prowadzić do uchylenia całej decyzji (zob. wyroki NSA: z 23 października 2009 r. sygn. akt I FSK 829/09, z 28 września 2011 r. sygn. akt II OSK 1457/11, z 11 września 2014 r. sygn. akt I FSK 1326/13). Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a ppsa. W przypadku zatem kontroli aktu przez sąd administracyjny, inaczej niż w przypadku skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, kontrola jest sprawowana z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny ma prawo, a nawet obowiązek, dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, niezależnie od treści skargi. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. W tym stanie rzeczy skarga jest czynnością, która inicjuje jedynie wszczęcie postępowania sądowego, natomiast gospodarzem procesu kontroli działalności administracji publicznej jest sąd administracyjny.

Oznacza to, że dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga ma wyłącznie walor niewiążącej informacji o wadliwości zaskarżonego aktu lub czynności (zob. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1996, s. 195).

W orzecznictwie sądowym dostrzega się, że niekiedy zaskarżenie może prima facie tylko dotyczyć samego uzasadnienia decyzji, a w rzeczywistości zakresem zaskarżenia została objęta cała decyzja organu administracyjnego.

Zdaniem Komisji w rozpoznawanej sprawie pod pozorem zaskarżenia uzasadnienia decyzji strona kwestionuje ustalenia poczynione przez Komisję w toku postępowania rozpoznawczego oraz dokonaną przez Komisję ocenę materiału dowodowego. Potwierdzają to wskazane przez stronę zarzuty naruszenie w sprawie art. 7, art. 77 § 1 kpa. Rzeczywistym celem przedmiotowej skargi nie jest zatem wyeliminowanie wadliwego uzasadnienia decyzji, ale zakwestionowanie ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydania przez Komisję decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Skargę gminy trzeba zatem rozpatrywać jako skargę na samą decyzję administracyjną.

Komisja wskazała, że żaden z zakwestionowanych fragmentów uzasadnienia nie stanowi samodzielnej całości i niemożliwe jest ich wyeliminowanie, z uwagi na funkcjonalne powiązanie z innymi ustaleniami Komisji.

Komisja podkreśliła, że decyzja Komisji jest dla Miasta [...] w całości korzystna, co w skardze przyznała sama strona. Tym samym, Sąd nawet w przypadku przychylenia się do argumentów strony, co do wadliwości wskazanych w skardze fragmentów uzasadnienia, nie mógłby uchylić decyzji. Sąd administracyjny przy rozpoznawaniu skargi związany jest zasadą zakazu reformationis in peuis, która wyklucza możliwość orzekania na niekorzyść strony. W literaturze słusznie zauważono, że jeżeli skarżący wnosi skargę do sądu skierowaną jedynie przeciwko uzasadnieniu decyzji administracyjnej o rozstrzygnięciu dla niego korzystnym sąd powinien skargę oddalić w całości" (J. Turski, Uchylenie przez sąd administracyjny decyzji administracyjnej w części obejmującej uzasadnienie lub jego fragmenty, ZNSA 2017, s. 57; wyrok WSA we Wrocławiu z 11 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 573/13, wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1280/12).

Zdaniem Komisji w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylenie decyzji byłoby możliwe wówczas, gdyby wadliwość zaskarżonych fragmentów orzeczenia spowodowałaby wadliwość samego rozstrzygnięcia (mimo faktu, że nie zostało ono zaskarżone do sądu). Żadnego z dwóch ww. warunków skarga Miasta nie spełnia. Co więcej. Miasto nie podejmuje nawet próby wykazania, że zaskarżone przez nią fragmenty mogłyby się choćby hipotetycznie przełożyć na wadliwość rozstrzygnięcia, gdyż jest ono dla Miasta korzystne.

Komisja odwołała się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu nieprawomocnego wyroku WSA w Warszawie z 28 lutego 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1632/18, w którym rozpoznano skargę [...] na jedną z decyzji Komisji. Zdaniem WSA w Warszawie ani rozstrzygnięcie, ani uzasadnienie nie mogą funkcjonować samodzielnie, niezależnie od siebie w obrocie prawnym. Powoduje to, że uzasadnienie nie może zostać wyeliminowane przez sąd administracyjny bez jednoczesnej eliminacji samego rozstrzygnięcia, ponieważ rodziłoby to niemożliwe do zaakceptowania skutki prawne. W ocenie WSA w Warszawie skarga skierowana tylko przeciwko części uzasadnienia powinna zostać oddalona (art. 151 ppsa), jeśli wady wskazanych fragmentów uzasadnienia, nie mają wpływu na wynik sprawy. Wówczas wyrok sądu, jeśli stanie się prawomocny, na podstawie art. 170 i art. 171 ppsa, ukształtuje prawidłowe motywy rozstrzygnięcia. Wobec zaskarżenia wyłącznie uzasadnienia przy jednoczesnym wskazaniu przez skarżącego, że decyzję uznaje za korzystną, sąd nawet w razie podzielenia stanowiska, co do wadliwości wskazanych fragmentów uzasadnienia nie mógł uchylić decyzji. Działanie takie naruszałoby bowiem wynikający z art. 134 § 2 ppsa zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Wyeliminowanie z treści uzasadnienia wskazanych w skardze fragmentów doprowadzi do pozbawienia decyzji jej obligatoryjnego elementu, gdyż uzasadnienie nie

będzie odpowiadało podstawowym warunkom określonym w art. 107 kpa. W konsekwencji winno więc spowodować uchylenie całej decyzji administracyjnej, co w świetle powołanej wyżej zasady reformationis in peuis, jest niedopuszczalne.

Poza tym - zdaniem Komisji - Miasto [...] nie posiada interesu prawnego do złożenia skargi na uzasadnienie decyzji Komisji. Wskazane w jej treści - kwestionowane przez skarżącego - fragmenty uzasadnienia, w żadnym stopniu nie naruszają jego interesu prawnego i nie mają wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Dotyczą one bowiem ustalenia stanu faktycznego przez Komisję, interpretacji przepisów prawa oraz oceny czynności procesowych Prezydenta [...] jako organu rozpoznającego wniosek dekretowy w ramach przysługującego mu imperium. W ocenie Komisji, skoro decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. jest dla Miasta [...] korzystna, to nie posiada ono interesu prawnego w jej zaskarżeniu, gdyż art. 134 § 2 ppsa wprost wskazuje na zakaz wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego w sytuacji, gdy Komisja twierdzi, że wydanie zaskarżonej decyzji było uzasadnione w stanie faktycznym niniejszej sprawy, a podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów prawa należało uznać za bezzasadne.

Zdaniem Komisji brak jest jakichkolwiek podstaw do uwzględnienia skargi. W toku postępowania strona skarżąca nie podważyła stanowiska Komisji. W ocenie Komisji w przedmiotowej sprawy Prezydent [...] naruszył przepisy kpa poprzez wydanie rozstrzygnięcia pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z pominięciem zasady prawdy obiektywnej nakładającej na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a ocena wyników postępowania dowodowego dotknięta jest wadą z tego powodu, że została oparta na niekompletnym materiale dowodowym. Dokonana przez Komisję powyższa ocena kontrolowanej decyzji została wywiedziona w uzasadnieniu decyzji Komisji w sposób spójny, logiczny i zgodny z wiedzą i mieści się w granicach swobodnej oceny dowodów. Stronom zapewniono czynny udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwiono wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 10 § 1 kpa.

W odpowiedzi na skargę H.Z. Komisja wniosła o: 1) oddalenie skargi jako bezzasadnej; 2) odmowę wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w całości jako niespełniającego przesłanek z art. 61 § 3 ppsa. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że argumenty podniesione przez stronę skarżącą nie podważają stanowiska Komisji wyrażonego w zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2019 r. Dodatkowo Komisja uznała za całkowicie nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez doręczenie zawiadomień i decyzji w trybie publicznego obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej oraz, jak ujmuje skarżąca, poprzez wydanie decyzji, która "cofa" uprawnienie do wypłaty odszkodowania mimo obowiązującej zasady praw nabytych oraz zasady trwałości prawomocnych decyzji administracyjnych.

Komisja wskazała, że chociaż powyższe uwagi nie mają charakteru zarzutów odnośnie zaskarżonej decyzji zastosowana przez Komisję procedura oraz wydane rozstrzygnięcie opierały się na obowiązujących przepisach prawa. Z fragmentu uzasadnienia rządowego projektu ustawy o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...] wydanych z naruszeniem prawa (druk sejmowy nr 1056) wynika, że dopuszczalność wprowadzenia nadzwyczajnego trybu zmiany decyzji administracyjnych nie może budzić wątpliwości w świetle art. 163 kpa, a Komisja jest organem administracji publicznej stojącym na straży interesu publicznego w zakresie postępowań w przedmiocie wydania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 grudnia 2020 r. sygn. akt I SA//Wa 2259/19 postanowił, na podstawie art. 111 § 1 ppsa, połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1314/19 i I SA/Wa 2259/19 i prowadzić je pod sygn. akt I SA/Wa 1314/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd zauważa, ze decyzja Komisji z [...] kwietnia 2019 r. została wydana na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w wyniku postępowania rozpoznawczego Komisja wydaje decyzję, w której uchyla decyzję reprywatyzacyjną w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi, który wydał ostateczną decyzję reprywatyzacyjną, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W osnowie decyzji Komisja powołała też art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy. Według tego przepisu Komisja wydaje decyzję, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 3, jeżeli stwierdzono inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Komisja uznała, że Prezydent [...] wydając decyzję z [...] lipca 2012 r. naruszył w sposób istotny i mogący mieć wpływ na wynik sprawy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny i wszechstronny na podstawie całego materiału dowodowego przesłanki pozbawienia poprzedniego właściciela bądź jego następcy prawnego faktycznej możliwości władania po 5 kwietnia 1958 r. niezabudowaną częścią działki o pow. [...] m2, przeznaczoną przed dniem wejścia w życie dekretu pod budownictwo jednorodzinne. Komisja zarzuciła Prezydentowi [...], że rozpatrując to zagadnienie ograniczył się tylko do wymienienia kilku dokumentów i lakonicznego skwitowania, że wynika z nich, że przesłanka ta wystąpiła w sprawie. Prezydent [...] nie wyjaśnił w jaki sposób doszedł do takiej konkluzji, skupił się na zdarzeniach prawnych, a nie stanie faktycznym. Komisja uważa, że zgromadzony w postępowaniu odszkodowawczym materiał dowodowy jest niepełny i nie dający jednoznacznej odpowiedzi na powyższą kwestię. Organ orzekający o odszkodowaniu nie wyjaśnił okoliczności faktycznych dotyczących tego, czy osoby uprawnione miały możliwość władania spornym gruntem do 5 kwietnia 1958 r. i po tej dacie utraciły tę możliwość. Przez to rozstrzygnięcie o odszkodowaniu jest nieprzekonywujące.

Poza tym Komisja uchyliła decyzję reprywatyzacyjną biorąc pod uwagę także skutki jakie decyzja ta wywołała, tj. wydanie jej w wyniku przestępstwa, którego popełnienie – zdaniem tego organu - jest oczywiste.

Organ weryfikacyjny zalecił Prezydentowi [...], aby ten w ponownie prowadzonym postępowaniu: 1) ustalił, czy osoby uprawnione władały sporną nieruchomością przed 5 kwietnia 1958 r. i czy następnie zostały pozbawione faktycznej możliwości władania nią; 2) powiązał moment utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością ze stanem faktycznym, a nie zdarzeniami prawnymi; 3) miał na uwadze wynik sprawy, mającej bezpośredni wpływ na sprawę odszkodowawczą, zainicjowanej przez Prokuratora Prokuratury Okręgowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej we [...], który sporządził akt oskarżenia, a w sprzeciwie od decyzji reprywatyzacyjnej zarzucił wydanie tej decyzji w warunkach przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 2 kpa poprzez wydanie decyzji w wyniku przestępstwa określonego w art. 228 § 5 kk w zb. z art. 228 § 4 kk w zw. z art. 11 § 2 kk w zw. z art. 12 kk w zw. z art. 65 § 1 kk, polegającego na przyjęciu przez zastępcę Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...], umocowanego przez organ do wydawania decyzji odszkodowawczych, korzyści majątkowej w kwocie [...] zł w zamian za wydanie decyzji reprywatyzacyjnej.

Tymczasem Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska Komisji, że były podstawy do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy i wydania przez Komisję decyzji kasacyjnej, z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Podstawę materialnoprawną decyzji Prezydenta [...] stanowił art. 215 ust. 2 ugn. Zgodnie z tym przepisem przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego.

Przepis ten ma charakter szczególny, a zatem musi być wykładany precyzyjnie. W przepisie tym zaś - w odniesieniu do byłych właścicieli lub ich następców prawnych - zostało zawarte sformułowanie: "zostali pozbawieni", a nie "utracili", czy "nie mają", albo "nie dysponują". Poza tym w przepisie tym przewidziano, że chodzi o "faktyczną możliwość władania", a nie "władanie", czy "posiadanie". Powyższe oznacza, że: 1) przesłanka ta ma charakter przesłanki dotyczącej sfery faktów; 2) przepis ten uznaje za istotne zdarzenia, ale tylko te mające miejsce w okresie po 5 kwietnia 1958 r., a nie przed 5 kwietnia 1958 r. Przy czym nie chodzi o wskazanie okoliczności istniejącej według stanu na konkretną datę. Takie ustalenie (konkretnej daty pozbawienia konkretnej osoby możliwości władania działką i jednego zdarzenia wywołującego ten stan) byłoby po upływie wielu lat trudne do udowodnienia. Zatem zakładając racjonalność prawodawcy należało przyjąć, że chodzi o wykazanie ciągu różnych zdarzeń, które w powiązaniu ze sobą pozwolą na ustalenie, że w pewnym przedziale czasowym zdarzenie to miało miejsce; 3) pozbawienie uprawnionych faktycznej możliwości władania działką następowało na skutek pozbawienia ich tego przez inny podmiot, a nie na skutek własnego działania. W założeniu zaś ustawodawcy chodziło o podmiot instytucjonalny (organ administracji państwowej, jednostkę gospodarki uspołecznionej realizującą cel publiczny), a nie, np. o pozbawienie kogoś posiadania przez osobę fizyczną (posiadacza samoistnego działającego w złej wierze), który wbrew woli właściciela dokonuje zaboru jego mienia; 4) pozbawienie uprawnionego władania należało rozumieć jako pozbawienie samej tylko możliwości zamanifestowania na gruncie fizycznej obecności, a nie pozbawienie uprawnionego efektywnego korzystania z gruntu.

Z dostępnych Sądowi akt sprawy wynika, że [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] podała, że teren nieruchomości hipotecznej nr [...], plac N. [...].(część I nieruchomości) został objęty decyzją o lokalizacji szczegółowej z [...] września 1967 r. nr [...] ustalającą lokalizację osiedla mieszkaniowego [...]. Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z [...] października 1971 r. ustanowiło na rzecz MSM "[...]" użytkowanie wieczyste terenu o pow. [...] m2, położonego pomiędzy ul. [...],[...] i [...]. Na decyzji znajduje się adnotacja "Dotyczy [...]". W wykonaniu tej decyzji została zawarta [...] lipca 1983 r. umowa notarialna o oddaniu Spółdzielni gruntu w użytkowanie wieczyste. Z § 3 umowy wynika, że wydanie nieruchomości Spółdzielni miało miejsce 11 stycznia 1968 r. Przedstawiciele Spółdzielni podali, że Spółdzielnia wybudowała już na powyższej nieruchomości osiedle mieszkaniowe (§ 5 umowy). Sporny grunt jest zabudowany wielorodzinnymi budynkami mieszkalnymi (ul. [...] i ul. [...]) oraz ulicami osiedlowymi i ciągami pieszo-jezdnymi (pismo Spółdzielni z [...] sierpnia 2009 r., kopie decyzji i umowy oraz mapa dawnej nieruchomości wraz z wkreślonymi działkami ewidencyjnymi w aktach sprawy). Budynek przy ul. [...] na os. [...] był budowany na podstawie decyzji o pozwoleniu MSM "[...]" na budowę z [...] maja 1969 r. nr [...] i został oddany do użytkowania na rzecz MSM "[...]" decyzją Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z [...] października 1971 r. nr [...] (kopie decyzji w aktach sprawy).

Z kolei Zarząd Dróg Miejskich w [...] podał, że Al. [...], na której położona jest nieruchomość hipoteczna nr [...], plac N. [...]., była budowana na podstawie decyzji Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] o lokalizacji szczegółowej z [...] czerwca 1972 r. nr [...] dotyczącej Al. [...] (decyzja wskazana w decyzji z [...] grudnia 1972 r. nr [...]). Następnie Prezydium Rady Narodowej [...] decyzją z [...] grudnia 1972 r. nr [...] przekazało teren objęty powyższą lokalizacją w użytkowanie Zarządowi Dróg i Mostów PRN [...] pod budowę Al. [...]. Zarząd Dróg i Mostów na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego z [...] marca 1973 r. objął teren o pow. [...] m2 pod budowę Al. [...]. Następnie Naczelny Architekt [...] decyzją z [...] stycznia 1975 r. nr [...] orzekł o ustaleniu lokalizacji budowy drugiej jezdni w Al. [...] –Al. [...]. Teren o pow. [...] m2 objęty powyższą decyzją lokalizacyjną przekazano w użytkowanie Zarządowi Dróg i Mostów na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1977 r. nr [...]. Wobec tego Naczelnik Dzielnicy protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] lutego 1977 r. przekazał teren o pow. [...] m2 przy Al. [...] -Al. [...] (druga jezdnia) Wojewódzkiemu Zarządowi Dróg i Mostów w [...] (kopie: decyzji, mapy, protokołów zdawczo-odbiorczych w aktach sprawy).

Z akt sprawy odszkodowawczej wynika dodatkowo, że Archiwum Państwowe [...] nie posiada księgi meldunkowej domu przy ul. [...]. Z kolei rejestr mieszkańców domu przy ul. [...] zawiera wpisy meldowanych osób z lat 1971-1976 (pismo Archiwum Państwowego [...] z 28 lutego 2010 r.).

Z kolei Biuro Administracji i Spraw Obywatelskich w [...] podało, że jeżeli chodzi o nieruchomość przy ul. [...] daty pierwszych zameldowań dokonano [...] maja 1948 r. - ul. [...] oraz [...] listopada 1971 r. - ul. [...] (pismo Prezydenta [...] z [...] czerwca 2010 r.). Z tym, że trzeba wskazać, że jeżeli chodzi o nieruchomość hipoteczną nr [...] przy ul. [...] budynek mieszkalny 14-izbowy był posadowiony na odrębnej działce - placu N. [...]. z części II tej nieruchomości, której przeddekretowym właścicielem była H. T., a który został rozebrany w związku z budową [...] (zaświadczenie Sądu Powiatowego dla [...] z [...] listopada 1963 r. nr [...], pismo Prezydium DzRN [...] z [...] lipca 1964 r., pismo Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu [...] z [...] listopada 1974 r., zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] kwietnia 1992 r. nr [...]).

Jednocześnie z akt postępowania rozpoznawczego wynika, że Archiwum Państwowe w [...] przy piśmie z [...] grudnia 2018 r. przesłało do Komisji dokumentację z której wynika, że w 1947 r. Wydział Administracji Nieruchomości Zarządu Miejskiego [...] stwierdził, że nieruchomość, nr hip. [...] przy ul. [...] nie została objęta przez Wydział Administracji Nieruchomości i nie należy do kategorii mienia opuszczonego i poniemieckiego, ponieważ m.in. A. i M. A. weszli w posiadanie tej nieruchomości przed objęciem jej w przez Zarząd Miejski. Zaświadczenie Naczelnika Wydziału Administracji Nieruchomości Zarządu Miejskiego [...] z [...] marca 1947 r. stwierdzające powyższe okoliczności zawiera adnotację, że m.in. A. A. otrzymał zaświadczenie [...] marca 1947 r. Z akt tego postępowania wynika także, że odpowiadając na pismo Komisji Archiwum Główne Akt Dawnych w [...] podało, że nie posiada w swoim zasobie akt dotyczących nieruchomości przy ul. [...], nr hip. [...], plac N. [...]. (pismo dyrektora Archiwum z [...] października 2018 r.).

Powyższe dowody jasno wskazują, że M.Z. (spadkobierca po [...] października 1958 r. przeddekretowych właścicieli niezabudowanej nieruchomości hipotecznej nr [...], plac N. [...].) została pozbawiona faktycznej możliwości władania sporną działką po 5 kwietnia 1958 r.

Jeżeli chodzi o część spornego gruntu przejętą na cele budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego nastąpiło to najwcześniej 11 stycznia 1968 r. w momencie wydania gruntu MSM "[...]" przez właściciela Skarb Państwa, na mocy umowy cywilnoprawnej oddającej grunt w użytkowanie wieczyste. Budynek przy ul. [...] był oddany do użytkowania w 1971 r. Z kolei część spornego gruntu przeznaczona pod inwestycję drogową - Al. [...] została przekazana Zarządowi Dróg i Mostów odpowiednio [...] marca 1973 r. i [...] lutego 1977 r. (druga jezdnia).

Brak jest natomiast dowodów na to, aby sporny grunt był w końcu lat 50-tych XX. we władaniu jakiegokolwiek podmiotu publicznoprawnego. Zatem zostało w sposób dostateczny wykazane w postępowaniu odszkodowawczym, że M.A. (przeddekretowa współwłaścicielka przedmiotowej nieruchomości) i jej córka M.Z. (spadkobierca przeddekretowewgo właściciela nieruchomości) miały faktyczną możliwość władania spornym gruntem 5 kwietnia 1958 r. Tej możliwości była pozbawiana dopiero M.Z. i następowało to etapami począwszy od 1968 r. w zależności od czasu przejmowania spornego gruntu pod realizację poszczególnych celów użyteczności publicznej (wielorodzinne budownictwo mieszkaniowe, drogi ogólnodostępne).

Błędnie zatem Komisja zarzuciła Prezydentowi [...] istotne, a więc mogące mieć wpływ na wynik sprawy, naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 215 ust. 2 ugn, skoro akta sprawy odszkodowawczej zawierały dowody przedstawiające spójny obraz działań związanych z przejmowaniem spornego gruntu w latach 60-tych i 70-tych XX w. pod realizacje celów ogólnospołecznych. Dowody te zostały pozyskane w odpowiedzi na pisma Prezydenta [...]. Do większości z tych dowodów odniósł się Prezydent [...] w kwestionowanej decyzji i na ich podstawie prawidłowo uznał, że spadkobierca przeddekretowych właścicieli spornej nieruchomości została pozbawiona faktycznej możliwości władania nią po 5 kwietnia 1958 r. Wobec tego H.Z. spełniła przesłanki z art. 215 ust. 2 ugn uprawniające ją do ustalenia i wypłaty odszkodowania.

Komisja mimo, że prowadziła postępowanie rozpoznawcze i poszukiwała w archiwach dowodów dotyczących pozbawienia uprawnionej faktycznej możliwości władania spornym gruntem, nie zdołała podważyć poczynionych w tym zakresie ustaleń Prezydenta [...].

Zdaniem Sądu w takich warunkach Komisja nie była uprawniona do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3 i art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy. Nie można pominąć tego, że w niniejszej sprawie Komisja prowadziła postępowanie rozpoznawcze wobec decyzji ostatecznej od kilku lat i na podstawie której stronie przyznano skarżącej odszkodowanie pieniężne o znacznej wartości. Wobec tego mając na uwadze zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa) zastosowanie wskazanych wyżej przepisów nie mogło mieć miejsce w sytuacji, gdy Komisja neguje stanowisko Prezydenta [...] tylko z tego powodu, że uzasadnienie decyzji reprywatyzacyjnej uważa za niepełne, nieprzekonywujące, bez jakiejkolwiek próby weryfikacji stanowiska Prezydenta [...] w oparciu o dostępny materiał dowodowy, i jednocześnie dokonuje nieznanej w praktyce orzeczniczej i błędnej wykładni art. 215 ust. 2 ugn uważając, że pozbawienie uprawnionego faktycznej możliwości władania gruntem należało badać w okresie przed 5 kwietnia 1958 r.

Ponadto Sąd uznał, że decyzja Komisji z [...] kwietnia 2019 r. została wydana z naruszeniem art. 8 § 1 kpa, art. 10 § 1, art. 81 kpa oraz art. 16 ust. 3 ustawy, a naruszenie to skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji w warunkach naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa.

Sąd zwraca uwagę, że Komisja wszczęła z urzędu postępowanie rozpoznawcze po upływie ponad 6 lat od uostatecznienia się decyzji reprywatyzacyjnej. Beneficjentka decyzji reprywatyzacyjnej, jak każdy inny obywatel, nie miała obowiązku śledzenia publikacji dokonywanych przez organy administracji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Komisja na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy miała możliwość zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania, decyzjach i innych czynnościach poprzez ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej, na stronie podmiotowej urzędu obsługującego Ministra Sprawiedliwości.

Jednakże celem regulacji z art. 16 ust. 3 ustawy jest przede wszystkim usprawnienie toku procedowania przed Komisją, czy też poinformowanie przez ten organ społeczeństwa o prowadzeniu sprawy budzącej powszechne zainteresowanie społeczne. Art. 16 ust. 3 ustawy nie stanowi instrumentu pozwalającego organowi na prowadzenie postępowania bez zagwarantowania stronie prawa do udziału w postępowaniu rozpoznawczym. Przepis ten winien być stosowany racjonalnie, z zachowaniem podstawowych reguł procedury administracyjnej (w zaufaniu do władzy publicznej, uwzględniając słuszny interes strony). W ocenie Sądu art. 16 ust. 3 ustawy może być stosowany w sprawach, w których występuje duża liczba podmiotów albo w sprawach budzących powszechne zainteresowanie społeczne, gdy w mediach zostało nagłośnione, że Komisja ma zamiar wszcząć postępowanie rozpoznawcze w konkretnej sprawie, a przeciętny obywatel, który korzysta z mediów, mógł bez większych trudności dowiedzieć się, że takie postępowanie będzie w przyszłości wszczęte.

Tymczasem w niniejszej sprawie stroną postępowania zakończonego kontrolowaną decyzją reprywatyzacyjną była H. Z.. Wobec tego – zdaniem Sądu – zasadne było wszczęcie postępowania rozpoznawczego i pisemne zawiadomienie stron postępowania (także Miasta [...]) i Prokuratora Prokuratury Okręgowej del. do Prokuratury Regionalnej we [...] o tym fakcie. Na dalszym etapie postępowania Komisja mogła zmienić formułę komunikowania się ze stronami, po uprzednim pouczeniu o tym stron.

Lektura akt postępowania rozpoznawczego wskazuje, że Komisja kierowała korespondencję listowną w postępowaniu rozpoznawczym za zwrotnym potwierdzeniem odbioru do Prezydenta [...] (k. 16a akt adm.), Prokuratora Prokuratury Okręgowej del. do Prokuratury Regionalnej we [...] (k.17a akt adm.), Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego w [...] (k. 19a akt adm.), Prokuratora Regionalnego Prokuratury Regionalnej we [...] (k.56a akt adm.), nie zaś do osoby najbardziej zainteresowanej w sprawie – H.Z.. To zaś świadczy o nierównym traktowaniu stron postępowania, podważa zaufanie obywatela do organu administracji. Konsekwencją takiego sposobu prowadzenia postępowania było pozbawienie H.Z. udziału w całym postępowaniu rozpoznawczym.

Jeżeli chodzi o skargę Miasta [...] złożoną wyłącznie na wskazane w skardze fragmenty uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które podkreślało że decyzja jest dla niego korzystna i że nie wnosi o jej uchylenie. Sąd zauważa, że - co do zasady - nie jest możliwe uchylenie jedynie fragmentów uzasadnienia decyzji i pozostawienie w obrocie samej jej osnowy. Jeżeli wady uzasadnienia mają charakter istotny, to wpływają na treść decyzji i wówczas konieczne jest uchylenie decyzji jako całości. W sytuacji, w której skarga Miasta [...] dotyczyła wyłącznie uzasadnienia decyzji, przy jednoczesnym wskazaniu, że decyzja jako taka uznawana jest za korzystną, sąd co do zasady, zobligowany byłby do oddalenia skargi w związku z treścią art. 134 § 2 ppsa. Z mocy powołanego przepisu sąd nie może bowiem orzec na niekorzyść skarżącego.

Jednak w niniejszej sprawie, wobec wniesienia skargi również przez inny podmiot, wobec stwierdzonych przez Sąd wad decyzji, możliwe stało się uchylenie jej w całości.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że Komisja wydała decyzję z [...] kwietnia 2019 r. z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ustawy bezpodstawnie zarzucając Prezydentowi [...] niewyjaśnienie i brak oceny jednej z przesłanek zastosowania art. 215 ust. 2 ugn, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Dodatkowo Komisja naruszyła art. 8 § 1, art. 10 § 1, art. 81 kpa i art. 16 ust. 3 ustawy w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania H.Z. do organu administracji publicznej, z naruszeniem zasady równego traktowania stron, skutkujące pozbawieniem skarżącej prawa do udziału w całym postępowaniu rozpoznawczym.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Komisja weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) – dalej zwanej "ustawą o covid" przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie zarządzenia nr 39 Prezesa NSA z 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażeniem wirusem SARS-CoV-2, a także braku technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron – Sąd rozpoznał niniejsze skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid.

Zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 ppsa rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonej decyzji, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i b ppsa w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie skarżącemu Miastu st. Warszawie wpisu sądowego (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 ppsa. O zwrocie na rzecz skarżącej H.Z. wpisu sądowego i kosztów działania pełnomocnika (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).