Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2238/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.37 ust.1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E. N. i S. N. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz E. N. i S. N. kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez E. i S.N. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] maja 2016 r. nr[...], znak:[...], nakazującą E. i S.N. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku letniskowego o wymiarach 8,40 m x 5,20 m wraz zadaszonym tarasem o wymiarach 8,40 m x 2,00 m, na działce o nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. J. oraz uporządkowanie terenu po wykonanej rozbiórce, z zachowaniem następujących warunków: zabezpieczyć teren prowadzonych prac rozbiórkowych, prace rozbiórkowe prowadzić pod nadzorem osoby uprawnionej, o zakończeniu robót rozbiórkowych powiadomić tut. organ.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2016 r., [...]WINB podał, że w dniu [...] grudnia 2014 r. inspektorzy organu powiatowego przeprowadzili czynności kontrolne, w trakcie których ustalono, że na terenie działki nr ew. [...] w m. K. gm. J. znajduje się budynek letniskowy o wymiarach 8,40 m x 5,20 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 8,40 m x 2,00 m. Budynek wyposażono w instalację elektryczną, wodociągową i kanalizacyjną. Jak ustalił organ powiatowy obiekt został zrealizowany samowolnie w 1992 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr[...], znak:[...] w oparciu o art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. nakazał E. i S. N. wykonanie rozbiórki ww., samowolnie wybudowanego budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w miejscowości K. gm. J.

Odwołanie od ww. decyzji w ustawowym terminie złożyli E.N. i S.N., reprezentowani przez adwokata P.B.

Po rozpatrzeniu wskazanego odwołania wydana została wskazana na wstępie decyzja z dnia [...] lipca 2016 r., utrzymująca w mocy ww. decyzję organu I instancji. Przedstawiając własną ocenę w sprawie organ II instancji wskazał, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ stopnia podstawowego było prawidłowe.

Nie budzi wątpliwości w świetle materiału dowodowego oraz charakteru spornego obiektu konieczność zastosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak wynika bowiem z treści art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 z którego wynika, iż przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe prowadzić musi do wniosku, iż w przypadku przedmiotowej samowoli budowlanej popełnionej jak bezsprzecznie ustalono przed 1994 r., zastosowanie winien mieć przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Dalej, organ wskazał na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy z 1974 r. Podał przy tym, że jak wynika z tego przepisu jedną z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest zgodność jej lokalizacji z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podał, iż zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 13 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1521/08 celem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" sformułowany został w czasie teraźniejszym. Wykładnia językowa omawianego przepisu wskazuje zatem jednoznacznie, że do oceny stanu faktycznego co do przeznaczenia gruntu stosować należy stan prawny z daty orzekania o skutkach samowoli budowlanej a nie z daty jej realizacji. Zatem zasadne jest dokonanie analizy obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego mając na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, z której wynika, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

Następnie, organ odwoławczy wskazał, że jak ustalił organ I instancji na podstawie pisma Wójta Gminy J. znak: [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. dla terenu, na którym znajduje się sporny obiekt brak jest aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz założeń do tego planu. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] jest działką leśną. Z kolei jak wynika z informacji udzielonej PINB w P. przez Wójta Gminy J. przy piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. ww. działka w dacie budowy spornego budynku stanowiła także grunt leśny.

W toku odrębnego postępowania prowadzonego w tut. urzędzie pod znakiem sprawy [...],[...]WINB przeprowadził postępowanie dowodowe zmierzające przede wszystkim do ustalenia przeznaczenia terenu, na którym powstał ww. budynek. W toku tego postępowania przy piśmie Wójta Gminy J. z dnia [...] września 2015 r., znak: [...] przesłano do tut. urzędu kopię uchwały Rady Gminy w J. z dnia [...] listopada 1994 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J. wraz z załącznikami graficznymi dotyczącymi m. in. działki nr ew. [...] położonej w miejscowości K., gm. J.. W treści ww. pisma wskazano ponadto, że w dniu [...] marca 2015 r. Rada Gminy J. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego m. in. ww. nieruchomość. Analiza treści przekazanego do WINB w W. planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego ww. uchwałą Gminy J. z dnia [...] listopada 1994 r. pozwoliła ustalić, iż także działka, na której znajduje się sporny budynek położona była na terenach leśnych z zabudową letniskową. Z części opisowej ww. planu wynika, iż był to teren bez możliwości dalszej zabudowy z zakazem przeprowadzania remontów utrwalających istniejącą zabudowę w celu stopniowego przywrócenia terenom funkcji leśnej. Z powyższego w ocenie [...]WINB bezspornie wynika, iż ww. plan miejscowy nie dopuszczał do budowy w sposób legalny nowych obiektów o charakterze odpowiadającym przedmiotowemu budynkowi, ponadto nie dopuszczał aby obiekty wykonywane legalnie poddawane były jakimkolwiek remontom czy rewitalizacji. Tym bardziej zatem w świetle powołanych zapisów brak jest możliwości sanowania budowy obiektów powstałych na ww. terenie w sposób samowolny. Uznał w efekcie, że w sprawie wystąpiła przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem budynek zrealizowano na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę.

W skardze na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], skarżący – E. i S. N. reprezentowani przez adwokata P. B. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

-naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść decyzji, tj.:

a. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącym przez organ czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w drugiej instancji, jak również nieumożliwienie wypowiedzenia się co do zebranego materiału i ewentualnej odpowiedzi gminy J. na zapytanie organu o udzielenie informacji czy skarżącym zostało wydane pozwolenie na budowę, jak również poprzez uniemożliwienie zgłoszenia wniosku o przesłuchanie świadków na okoliczność zabudowy działki zgodnie z pozwoleniem na budowę, uniemożliwienie analizy akt sprawy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 1994 r. i określenia położenia działki skarżących, nieuzyskanie przez organ obowiązujących studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. dotyczących terenu, gdzie położona jest nieruchomość skarżących, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego zgodnie z regułami określonymi w art. 7 i art. 77 k.p.a.;

b. art. 7, art., 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieprzeprowadzenie przez organ zawnioskowanych w odwołaniu czynności i dowodów z zeznań świadków, których przeprowadzenie doprowadziłoby organ do odmiennych wniosków niż wskazane w decyzji, co w konsekwencji powoduje, że decyzja została wydana na podstawie niepełnego stanu faktycznego;

c. art. 7, art., 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak ustalenia na podstawie właściwych dokumentów (wypis z rejestru gruntów) jaki status w 1992 r. posiadała działka nr [...] w K., gm. J., celem ustalenia rodzaju gruntu, na którym postawiono przedmiotowy budynek na nieruchomości skarżących, co miałoby istotne znaczenie dla określenia czy doszło do samowoli budowlanej, a więc miałoby wpływ na treść decyzji;

d. art. 7, art., 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania materiału dowodowego i nieuzyskanie przez organ miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego wsi J. zatwierdzonego uchwałą nr [...] w J. z dnia [...] grudnia 1988 r. obejmującego działkę skarżących, w którym to planie nieruchomość skarżących została przeznaczona pod zabudowę letniskową, co miało wpływ na treść decyzji;

e. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] oraz nierozważenie w sposób wyczerpujący zaistniałego w sprawie stanu faktycznego poprzez niezasadne przyjęcie, iż budynek położony na nieruchomości skarżących był przedmiotem remontu lub rewitalizacji, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego na pewno w żadnym wypadku nie wynika, że budynek był objęty remontem lub rewitalizacją, co spowodowało wadliwe przyjęcie przez organ, iż brak jest możliwości sanowania budowy budynku powstałego na terenie nieruchomości skarżących;

f. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie planowego przeznaczenia działki nr ew. [...] w m. K., gm. J. na cele związane z zabudową letniskową, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., co miało wpływ na treść decyzji gdyż przepisy o planowaniu przestrzennym dopuszczają zabudowę letniskową na działce nr [...];

g. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego poprzez brak zwrócenia się do urzędu gminy J. o przedłożenie organowi uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., w przedmiocie zatwierdzenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J., które obowiązuje do dnia dzisiejszego i dopuszcza zabudowę mieszkaniowo-letniskową na działce skarżących;

h. art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dowolne i nie poparte żadnym materiałem dowodowym stwierdzenie, iż obiekt został wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz w chwili obecnej, na terenie który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę, podczas gdy przepisy o planowaniu przestrzennym nie istnieją dla przedmiotowej nieruchomości, nadto planowane jest przeznaczenie tej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniowo – usługową i letniskową zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2015 r.; organ również nie wskazał, z jakimi przepisami o planowaniu przestrzennym niezgodna jest przedmiotowa budowla oraz na podstawie jakich przepisów rangi ustawowej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę budynku skarżących;

i. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ przyczyn niezastosowania w sprawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., nie przeprowadzenia w ogóle postępowania w zakresie ewentualnej legalizacji zabudowy skoro twierdzi, że doszło do samowoli budowlanej, bowiem w ocenie skarżących możliwe było zastosowanie ww. art. 40, jak również zasadne było wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, gdyż w okresie od daty budowy przedmiotowego budynku do daty wydania decyzji istniał plan miejscowy gminy J., zatwierdzony uchwałą z dnia [...] listopada 1994 r., który przeznaczał nieruchomość skarżących pod zabudowę letniskową oraz istniał plan miejscowy wsi J. zatwierdzony uchwałą z dnia 30 grudnia 1988 r., a obecnie obowiązuje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzone uchwałą z dnia [...] grudnia 2004 r.;

j. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady w tym przepisie uregulowanej i orzeczenie nakazu rozbiórki budynku, podczas gdy przez cały okres istnienia budynku uiszczany był podatek od nieruchomości wyliczony od domku letniskowego, a nie od gruntu leśnego, co powodowało zaufanie do Państwa, że organy będą posiadać informację o wybudowaniu domku zgodnie z pozwoleniem na budowę i że po ponad 24 latach od wybudowania domku nie zostanie wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, tym bardziej, że po dacie budowy (do 2003 r.) istniały plany miejsce i organy w przypadku wątpliwości co do legalności zabudowy mogły przez 10 lat przeprowadzić postępowanie w przedmiocie legalności zabudowy;

k. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru geodezyjnego K., w sytuacji gdy została podjęta uchwała nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu, której założeniem jest przeznaczenie nieruchomości skarżących pod zabudowę mieszkaniowo-usługową i letniskową;

l. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1, art. art. 7, 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak uchylenia decyzji, w sytuacji gdy zarzuty odwołania uzasadniały przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia;

-naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez:

a. jego błędne zastosowanie i wydanie decyzji o rozbiórce, w sytuacji gdy zebrany materiał dowodowy nie pozwalał na stwierdzenie, że wystąpiły przesłanki uregulowane w art. 37 ust. 1 tej ustawy,

b. jego niewłaściwe zastosowanie przy błędnej wykładni, polegające na wydaniu decyzji o nakazie rozbiórki, w sytuacji gdy częściowo zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że nie istnieją przepisy o planowaniu przestrzennym zakazujące zabudowy działki nr [...], co więcej - do 2003 r. obowiązywał plan miejscowy wsi J. przeznaczający działkę skarżących pod zabudowę letniskową, to zaś powinno skutkować w sprawie zastosowaniem art. 40 Prawa budowlanego i wydaniem decyzji o legalizacji lub pozwoleniu na użytkowanie, zamiast zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Skarżący zarzucili nadto naruszenie w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. w zw. z zasadą zaufania obywatela do Państwa i prawa wynikającą z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zasadą ochrony własności (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 Konstytucji RP), zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) poprzez nakazanie rozbiórki obiektu z pominięciem rzeczywistej oceny i przeznaczenia terenu, co doprowadziło do nieuzasadnionego zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1.

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, w tym z przyczyn innych niż w niej podniesione, wskazujących na naruszenie w sprawie w stopniu istotnym przepisów procesowych, a także: przepisów prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja [...]WINB z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], nakazującą skarżącym dokonanie rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach 8,40 m x 5,20 m wraz z zadaszonym tarasem o wymiarach 8,40 m x 2,00 m, na działce o nr ew.[...] w miejscowości K., gmina J.

Podstawę materialnoprawną tych decyzji stanowił art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290). W obu ww. decyzjach wskazano, iż przedmiotowy obiekt zrealizowano w 1992 r. bez zgody organu, a więc w warunkach samowoli budowlanej, oraz, że z uwagi na jego usytuowanie na nieruchomości nieprzeznaczonej pod zabudowę (bo na terenie leśnym), nie jest możliwa jego legalizacja.

Zdaniem Sądu, zastosowanie ww. przepisu w okolicznościach niniejszej sprawy należało uznać za wadliwe wobec braku wyczerpującego postępowania wyjaśniającego tak na etapie I, jak i II instancji, nadto – wobec wadliwej oceny dokonanej w kontekście już poczynionych ustaleń i zgromadzonych dowodów, a także błędnej interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego też, Sąd w całości podziela zarzuty skargi wskazujące na naruszenie w sprawie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Rozwijając tę ocenę, Sąd zauważa, iż stosownie do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe (tj. art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r.).

Jak z powyższego wynika, cyt. przepis odnosi się do obiektów budowlanych wykonanych samowolnie, których budowa zakończyła się przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r; art. 48 cyt. ustawy odnosi się bowiem do zagadnienia likwidacji tzw. samowoli budowlanej (obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę).

Zatem, w sprawie należało przede wszystkim w sposób bezsporny wyjaśnić, czy budynek objęty postępowaniem został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Ustalono, iż wykonano ten obiekt w 1992 r. Wobec obowiązującego wówczas stanu prawnego, wymagane było na jego realizację pozwolenie na budowę. Na to też wskazali skarżący w piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. Podali, że wykonali budynek zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę, a zakończenie budowy domku przez firmę która sprzedała domek i zajmowała się wszelkimi formalnościami z tym związanymi nastąpiło w 1992 r. Do pisma załączyli dokument potwierdzający zakup domku w 1992 r. i plany tego budynku oraz wnieśli m. in. o zwrócenie się do Wójta Gminy J. o duplikat pozwolenia na budowę dla spornego obiektu. Powyższe pismo i argumentacja w nim zawarta zostało przez organy obu instancji pominięte. W ocenie Sądu, rację mają zaś skarżący podnosząc, iż wydanie nakazu rozbiórki budynku winno być poprzedzone wyczerpująco przeprowadzonym postępowaniem dowodowym. Skoro powstała wątpliwość, zasadnicza dla kontynuacji postępowania w trybie art. 37 i nast. Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., dotycząca realizacji budynku z naruszeniem prawa (w warunkach samowoli budowlanej), to należało postępowanie w tym kierunku uzupełnić, wykorzystując w tym celu wszelkie możliwe środki dowodowe. Tymczasem, w obu decyzjach wydanych w sprawie wskazano na realizację budynku bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, jednakże nie przywołano żadnych dowodów potwierdzających tę okoliczność; w aktach brak chociażby pisma Wójta Gminy J. odnoszącego się do tej kwestii. Stąd też, w ocenie Sądu, postępowanie w sprawie w ww. zakresie winno być ponownie przeprowadzone z uwzględnieniem argumentów i wniosków dowodowych stron postępowania.

Nadto i niezależnie od powyższego, decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać, jako że analiza w nich zawarta nie wskazuje na konieczność zastosowania najdalej idącej w prawie budowlanym sankcji, jaką jest nakaz rozbiórki. Ocena organów mająca wskazywać na wystąpienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest bowiem oparta na wadliwej wykładni tego przepisu i niepełnym materiale dowodowym, nadto (w przypadku organu II instancji) – błędnej interpretacji zapisów planu miejscowego z dnia 10 listopada 1994 r. Dlatego też Sąd uznał, że także z tej przyczyny ww. decyzje zostały wydane z naruszenie przepisów procesowych, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., w konsekwencji – z naruszeniem art. 37 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Sąd zauważa przy tym, iż wobec treści art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., zadaniem organów było ustalenie, czy nie zachodzi któraś z przesłanek w nim uregulowanych, obligujących właściwy organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu lub jego części. W myśl bowiem art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W kontekście pierwszej z ww. przesłanek, należało ustalić obecne przeznaczenie terenu, na którym znajduje się obiekt, ale też przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce – przeznaczenie tego terenu od daty jego budowy. Tak wskazał NSA w uchwale z dnia [...] grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, usuwając wątpliwości dotyczące stosowania przepisów o planowaniu przestrzennym, o których mowa w ww. art. 37 ust. 1 pkt 1. W uchwale tej NSA przyjął, iż przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. NSA przyjął bowiem na zasadzie wyjątku, że "(...) w odniesieniu do obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w dacie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od daty budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. Jeżeli przez długi czas dopuszczalna była na danym terenie zabudowa i organy nie podejmowały żadnych działań zmierzających do legalizacji samowolnie wybudowanych tam obiektów to te okoliczności należy rozważyć przy podejmowaniu decyzji o rozbiórce".

W niniejszej sprawie, organy obu instancji nie poczyniły pełnych ustaleń w kontekście omawianej przesłanki. Błędnie przy tym zinterpretowały przywołaną uchwałę NSA uznając, że skoro nie obowiązuje plan miejscowy obejmujący teren inwestycji, to należy wziąć pod uwagę plany miejscowe "wcześniejsze". W efekcie – w sposób nieuprawniony przyjęły, iż zachodzi podstawa do orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie cyt. powyżej art. 37 ust. 1 pkt 1.

I tak, nie sposób uznać za tymi organami, aby o przeznaczeniu terenu w rozumieniu ww. art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. decydować miał wypis z rejestru gruntów w sytuacji, gdy nie jest to źródło określenia przeznaczenia nieruchomości, o czym wyraźnie stanowi art. 37 ust. 1 pkt 1, wskazując w tej kwestii na przepisy o planowaniu przestrzennym. Tymczasem w obu decyzjach wydanych w sprawie powyższe przede wszystkim stanowiło podstawę ustalenia, iż obiekt powstał na nieruchomości nieprzeznaczonej pod zabudowę (bo na terenie leśnym).

Nadto, o prawidłowości wydanych w sprawie decyzji nie może stanowić nawiązanie organu odwoławczego do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w J., nr [...] z dnia [...] listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 25/94, poz. 161). W tym kontekście zważyć przede wszystkim trzeba, iż dla przedmiotowej działki nr ew. [...] w miejscowości K. nie ma aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania (v. pismo Wójta Gminy J. z dnia [...] grudnia 2014 r. znak: [...] w aktach sprawy), bo powyżej wymieniony już nie obowiązuje. W sytuacji braku obowiązującego planu miejscowego ustalenia dotyczące możliwości zabudowy nieruchomości spornym obiektem, należało więc poczynić w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która określa sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy dana inwestycja. Zważyć przy tym ponownie należy, iż stosownie do ww. uchwały NSA, zgodność inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym należy odnosić do stanu aktualnego na datę rozstrzygania sprawy przez organ, a zatem w tym przypadku – uwzględniającego przepisy obecnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 23 marca 2013 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073). Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do ust. 2 pkt 2 art. 4 ww. ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 9 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1345/15, legalizacja skutków samowoli budowlanej ma przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. "Wykazanie zatem, że obiekt budowlany znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę, w rozumieniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w przypadku nieuchwalenia przez gminę planu miejscowego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu (...)". Podzielając ten pogląd Sąd stwierdza zatem, że w niniejszej sprawie, wobec braku obowiązującego planu miejscowego obejmującego teren inwestycji, należało umożliwić inwestorom (czego nie uczyniono) wystąpienie do właściwego organu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy; od tego należało uzależnić końcowy wynik postępowania. Tymczasem w niniejszej sprawie nie poczyniono ustaleń o możliwym zagospodarowaniu działki skarżących, aktualnych na dzień orzekania, co uzasadnia stwierdzenie, iż doszło do wadliwego zastosowania ww. art. 37 ust. 1 pkt 1 (por wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 403/15, wyrok NSA z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2143/14). Sąd stwierdza przy tym, iż poprzednie przeznaczenie terenu, na którym dany obiekt zrealizowano może być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy tylko na zasadzie wyjątku, na który wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej powyżej uchwale. Zatem, stosując się do ww. uchwały NSA, plany miejscowe już nieobowiązujące, tj. te uchwały w sprawie planów miejscowych, które uprzednio obowiązywały na tym terenie, począwszy od daty realizacji obiektu, należało uwzględnić jedynie przed wydaniem orzeczenia o rozbiórce obiektu, z powodu niezgodności tego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy. Tym samym stwierdzić należy, iż wskazanie w decyzji organu II instancji na plan miejscowy już nie obowiązujący (jako ten, z którym inwestycja miałaby pozostawać w sprzeczności), bez poczynienia ustaleń co do obecnego przeznaczenia terenu, nie może stanowić o wypełnieniu przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1. Jednocześnie Sąd zauważa, iż nie ma racji organ odwoławczy wskazując, że zapisy planu miejscowego z 1994 r. Gminy J., nie dopuszczały zabudowy letniskowej. Plan ten wyznaczał kompleksy obejmujące tereny leśne z istniejącą zabudową letniskową, jednocześnie wprowadzając na nich zakaz dalszej zabudowy; nie dopuszczał w efekcie realizacji nowej zabudowy, ale sankcjonował już zrealizowaną, tj. akceptował wybudowane obiekty.

Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż zarzuty skargi dotyczące zastosowania w sprawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. są uzasadnione i skutkować muszą uchyleniem obu decyzji wydanych w sprawie. Należy bowiem zgodzić się ze skarżącymi, iż decyzje wydane w sprawie nie zostały poprzedzone wyczerpującym postępowaniem dowodowym, nadto – aby jego wynik wskazywał na konieczność orzeczenia w sprawie, na tym etapie - nakazu rozbiórki na podstawie ww. art. 37 ust. 1 pkt 1.

Prowadząc ponownie postępowanie w sprawie organ powiatowy winien poinformować strony na podstawie art. 9 k.p.a. o skutkach podjęcia lub zaniechania działań procesowych w postaci złożenia odpowiedniego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie podjąć dalsze działania i rozstrzygnięcie, ewentualnie – o zawieszeniu postępowania w sprawie.

W tej sytuacji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na zasadzie art. 200 tej ustawy, z uwzględnieniem wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego. Ustalając wysokość tych ostatnich, Sąd wziął pod uwagę § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).