Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1216/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, pkt 2 § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 827/18 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 21 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 827/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta B. umorzył w części, tj. za okres od dnia 19 lutego 2007 r. do dnia 14 października 2011 r. postępowanie w sprawie ustalenia opłaty K.K. za pobyt matki A. P. w Domu Pomocy Społecznej w B. - Filia w B. (pkt 1 decyzji) oraz ustalił stronie opłatę za pobyt matki w w/w Ośrodku od dnia 15 października 2011 r. w rozliczeniu miesięcznym i we wskazanych wysokościach. Stwierdzono ponadto, że skarżący powyższą opłatę za okres do dnia 31 grudnia 2016 r. w łącznej wysokości 154 375,75 (słownie: sto pięćdziesiąt cztery tysiące trzysta siedemdziesiąt pięć 75/100) zł winien uiścić na rachunek bankowy organu pierwszej instancji w dniu następującym po dniu, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, natomiast obliczoną opłatę od dnia 1 stycznia 2017 r. powinien wnosić w terminie do 20 dnia miesiąca kalendarzowego za dany miesiąc, w wysokości 1 867,31 (słownie: tysiąc osiemset sześćdziesiąt siedem 31/100) zł miesięcznie (pkt 2 decyzji).

Od powyższej decyzji, w części dotyczącej jej punktu 2, to jest w części odnoszącej się do ustalenia opłaty za pobyt matki w domu opieki społecznej, K.K. wniósł odwołanie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., decyzją z dnia [...] marca 2017 r., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta B. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne, które mogły mieć wpływ na jej wynik. Kolegium stwierdziło, że w ponownie prowadzonym postępowaniu obowiązkiem strony będzie wskazanie adresu miejsca zamieszkania, a obowiązkiem organu będzie uzupełnienie materiału dowodowego przez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania odwołującego się.

Na wyżej przedstawioną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. K. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 września 2017 r. oddalił skargę. Sąd stwierdził, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, jaki zakreślił organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, miał wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną na powyższe rozstrzygnięcie złożył K. K.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt I OSK 221/18 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Białymstoku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazał, iż zasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 151 w związku z art. 134 § 1, art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w związku z art. 16 § 1 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "k.p.a.", bowiem Sąd I instancji dokonując oceny legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. pominął, iż organ odwoławczy wyszedł w tym przypadku poza zakres zaskarżenia decyzji organu I instancji (uchylając decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. w całości), co oczywiście miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny powołanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę. Sąd wskazał, że wobec wiążącej sąd I instancji oceny prawnej sprawy, dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 221/18, nieprawidłowe było wcześniejsze oddalenie skargi przez sąd I instancji, gdyż w sposób oczywisty naruszało zasadę związania w postępowaniu administracyjnym organu odwoławczego zakresem zaskarżenia decyzji organu I instancji, zawartym w odwołaniu. Sąd uznał zatem, że skarżący trafnie podniósł w skardze, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchylając w całości decyzję organu I instancji, "wyszedł" poza granice zaskarżenia zawarte w odwołaniu, bowiem K. K. wyraźnie w odwołaniu zaznaczył, iż odwołuje się jedynie od punktu 2 decyzji organu I instancji. Natomiast organ odwoławczy uchyleniem objął całą decyzję, w tym nie zaskarżony punkt 1 o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wobec K. K. opłaty za pobyt matki w [...] w B. – Filia w B. za okres od 19 lutego 2009 r. do 14 października 2011 r. W części nie zaskarżonej odwołaniem decyzja organu I instancji stała się ostateczna z upływem terminu na wniesienie odwołania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.K. zaskarżając wyrok w całości i - na podstawie art. 174 p.p.s.a. - zarzucił mu naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 w związku z art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2, art. 139 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez dokonanie oceny prawnej, co do części w jakiej zaskarżona decyzja wychodziła poza zakres zaskarżenia i przyjęciu, że WSA w Białymstoku nie ma innej możliwości niż uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, podczas gdy WSA w Białymstoku nie przytoczył na tę okoliczność jakichkolwiek argumentów prawnych i bezpodstawnie przyjął, że zaskarżona decyzja nie mogła zostać uchylona jedynie w części;

b. art. 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie i samodzielnie ustalenie przez WSA w Białymstoku, że A. K. opuściła Dom Pomocy Społecznej w B. z dniem 1 lutego 2018 r. podczas, gdy jest to okoliczność, która nie była przedmiotem ustaleń dokonywanych przez organy obu instancji;

c. art. 1, art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez przyjęcie i samodzielnie ustalenie przez WSA w Białymstoku, że obowiązek Skarżącego w ponoszeniu opłat za pobyt A. K. w Dom Pomocy Społecznej w B. obejmuje okres 6 lat, 3 miesięcy i 16 dni (okres od 15 października 2011 do 31 stycznia 2018 r.) podczas, gdy jest to okoliczność, która nie była przedmiotem ustaleń dokonywanych przez organy obu instancji;

d. art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie się WSA w Białymstoku od dokonania oceny prawnej odnoszącej się do obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji w całości, w szczególności w odniesieniu do poziomu dochodów i możliwości partycypacji w kosztach utrzymania matki przez obowiązanego, w tym konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego oraz znaczenia tego dowodu w ponownym postępowaniu, podczas gdy SKO w zaskarżonej decyzji wyraźnie w przedmiocie tego zagadnienia zajęło stanowisko, zaś WSA w Białymstoku zaniechało dokonania jego oceny i nakazało jego ponowną analizę, a w konsekwencji uwzględnienie skargi Skarżącego podczas, gdy powinna ona w tym zakresie zostać oddalona;

e. art. 1, art. 3 § 1 i § 2 pkt 1, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 145 § 3, art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez uchylenie się od oceny prawnej odnoszącej się do zagadnienia przedawnienia i w konsekwencji zaniechanie dokonania oceny prawnej tego zagadnienia przez nakazanie SKO wypowiedzenia się w tym przedmiocie podczas gdy dokonanie tej oceny leżało w granicach kompetencji WSA w Białymstoku a to z uwagi na treść art. 145 § 3 p.p.s.a, albowiem w zależności od dokonanej oceny prawnej zagadnienie przedawnienia winno skutkować albo uwzględnieniem skargi, uchyleniem zaskarżonej decyzji i umorzeniem postępowania albo oddaleniem skargi z oceną prawną, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała okoliczność przedawnienia wymiaru opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, czego w zaskarżonym wyroku zabrakło;

f. art. 1, art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 8 k.p.a. przez uwzględnienie skargi przez WSA w Białymstoku przy jednoczesnym zaniechaniu dokonaniu oceny prawnej w zakresie, w jakim skarga zarzucała zaskarżonej decyzji SKO w B. przeprowadzenie postępowania administracyjnego z naruszeniem podstawowej zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracyjnych, w szczególności przez nieudzielenie wyjaśnień, o które Skarżący prosił w pismach z dnia 9 listopada i 9 grudnia 2016 r. albowiem WSA w Białymstoku, w ślad za SKO w B., błędnie uznało, że taki ciężar spoczywa na Odwołującym, w szczególności w sytuacji braku precyzyjnego wskazania co do tego jakich dokumentów, jakich okoliczności i za jaki okres Skarżący winien przedstawić i udzielić wyjaśnień lub dowodów, w tym w trakcie wywiad środowiskowego;

g. art. 1, art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 9 w związku z art. 107 k.p.a. przez zaniechanie uwzględnienia w ocenie prawnej oraz okolicznościach jakie organ I instancji winien ponownie wziąć pod uwagę, zagadnienia obowiązku spoczywającym na organie administracji wyjaśnienia i wskazania Skarżącemu jakie dokumenty, okoliczności oraz twierdzenia będą brane pod uwagę przy dokonywaniu wywiadu środowiskowego;

h. art. 1, art. 3 § 1 i 2, art. 134 § 1 i 2, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w związku z art. 151 p.p.s.a. przez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że organ I instancji poinformował Skarżącego o obowiązku uiszczania opłat w dniu 14 października 2011r a ponadto, że organ I instancji podjął jakąkolwiek próbę zawarcia umowy ze skarżącym;

2. przepisów prawa materialnego:

a. art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508), powoływanej dalej jako "u.p.s." przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie wobec zstępnych decyzji ustalającej wysokość opłat za pobyt w domu pomocy społecznej jest możliwe w każdym czasie bez względu na chwilę przyjęcia osoby objętej opieką do domu pomocy społecznej;

b. art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydanie wobec zstępnych decyzji ustalającej wysokość opłat jest możliwe w każdym czasie bez względu na to czy organ podjął jakąkolwiek próbę zawarcia umowy z zstępnymi osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w maksymalnej wysokości przewidzianej prawem [sześciokrotności wysokości stawki minimalnej określonej w § 14 ust. 1 punkt 2 lit. a i c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz. U. z 2015 poz. 1804], powiększonych o opłatę skarbową od dokumentu pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Skarżący kasacyjnie wniósł również o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.).

Po pierwsze jako nieuzasadniony uznać należy, kilkukrotnie powoływany w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 1 p.p.s.a. definiujący pojęcie sprawy sądowoadministracyjnej, której rozstrzygnięcie leży w kompetencji sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu przez sąd pierwszej instancji może zachodzić jedynie wówczas, gdy sąd ten wyda orzeczenie w sprawie, która nie leży w jego kompetencji. To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Przepis ten ma charakter ogólnoustrojowy i z natury rzeczy powyższa norma nie może być zatem ustawowym wzorcem kontroli prawidłowości postępowania wojewódzkiego sądu administracyjnego. Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji p.p.s.a. i może zostać naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne wskutek naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi.

Po drugie jako całkowicie bezzasadny ocenić należy, kilkukrotnie powoływany w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a., które mają jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Przepis ten zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli podnosząc zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., skarżący w istocie zmierza do podważenia oceny prawnej poczynionej przez sąd pierwszej instancji, to nie może być to skuteczne, gdyż przepis ten zakreśla zakres sądowej kontroli działalności organów administracji, natomiast sposób przeprowadzania tej kontroli regulowany jest w dalszych przepisach p.p.s.a. Tymczasem do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z ww. regulacji zakresowi kontroli działalności administracji publicznej jak i że nie zastosował środków określonych w ustawie. Podobnie przepis art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. mający także charakter ustrojowy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Po trzecie nieuprawniony jest również, kilkukrotnie powoływany w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art.134 § 1 i 2 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenia dopatruje się strona skarżąca kasacyjnie stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji publicznej. Do naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, a tylko w części. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd I instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie wyznaczonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie opłat za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten analizował i oceniał prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Podnoszone w kontekście zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie WSA w Białymstoku wskazujące, że A. K. opuściła Dom Pomocy Społecznej w B. z dniem [...] stycznia 2018r. (okoliczność ta została potwierdzona zresztą przez na rozprawie przed NSA w dniu 15 listopada 2019r.) oraz wynikające z tego konsekwencje stanowią element zaleceń Sądu I instancji nakazujących organom administracyjnym uwzględnianie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy okoliczności faktycznych i stanu prawnego, które będą miały miejsce w dacie wydawania nowej decyzji – zgodnie z obowiązującą na gruncie prawa administracyjnego zasadą aktualności. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 134 § 2 p.p.s.a. "sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności." Jednak zarzut naruszenia tego przepisu nie został uzasadniony w skardze kasacyjnej. Należy podkreślić, że oceniając materiał dowodowy w konkretnej sprawie poddanej kontroli sądu czy interpretując przepisy prawa procesowego i materialnego mające w niej zastosowanie, sąd administracyjny nie jest w ogóle władny naruszyć zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż tak rozumiany zakaz uniemożliwiałby kontrolę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia stosownie do wymagań zawartych w art. 134 § 1 p.p.s.a. Zakaz z art. 134 § 2 p.p.s.a. dotyczy granic wyrokowania postrzeganych wszerz (przykładowo: sąd orzekł co do aktu lub jego części nieobjętej zaskarżeniem czy wykraczającej poza zakres zaskarżenia), jak i w głąb sprawy administracyjnej (sąd oprócz zaskarżonej decyzji ostatecznej, korzystając z dyspozycji art. 135 p.p.s.a., uchylił "korzystną", bo przyznającą skarżącemu uprawnienie, decyzję organu pierwszej instancji) – zob. wyrok NSA z 2 października 2019r., sygn. akt II OSK 2739/17. Żadna z tych okoliczności nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że skarżący w swojej skardze z dnia 2 maja 2017r. sam wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zatem zapadłe w dniu 21 lutego 2019r. przed WSA w Białymstoku orzeczenie jest zgodne z żądaniem samego skarżącego. Co więcej zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej dotyczy sprawy w znaczeniu materialnoprawnym. Natomiast badając skargę na decyzję kasacyjną organu odwoławczego, analizując zasadność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji, sąd ten nie orzeka co do istoty sprawy, gdyż nie został ukształtowany materialnoprawny stosunek administracyjny, a zatem w takim przypadku nie może być mowy o naruszeniu zakazu reformationis in peius.

Po czwarte nie znajduje również uzasadnienia, kilkukrotnie powoływany w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego akt administracyjny, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Po piąte nie jest zasadny zarzut naruszenia art.153 p.p.s.a. w zakresie w jakim podnoszone jest to w zarzutach skargi kasacyjnej. Natomiast częściowo jest on zasadny w zakresie wskazanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (na str.8), gdzie zasadnie zarzuca się Sądowi I instancji nakazanie organom administracyjnym odpowiednie zastosowanie i odniesienie się do przepisu art.68 Ordynacji podatkowej wobec podniesionego w odwołaniu i powtórzonego w skardze zarzutu przedawnienia, gdy tymczasem oceny takiej powinien był dokonać sam WSA w Białymstoku. Pomijając okoliczność, że zarzut ten został sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to przede wszystkim ocenić należy, czy uchybienie to miało wpływ na zapadły wyrok Sądu I instancji. Otóż co do zasady na gruncie prawa administracyjnego nie jest znana ogólna instytucja przedawnienia. Kwestie dawności są regulowane w konkretnym akcie normatywnym, o ile ustawodawca uzna to za konieczne. Również ustawa o pomocy społecznej normuje całościowo tę kwestię w art.104 ust.5-7. Otóż ustawodawca ustanowił granicę czasową do wydania decyzji jedynie w stosunku do świadczenia nienależnie pobranego, nie można orzec o jego zwrocie, jeżeli od pobrania takiego świadczenia upłynęło więcej niż 10 lat. Oznacza to, że w przypadku zwrotu pozostałych należności organ może wydać decyzję w każdym czasie (zob. I.Sierpowska (w: Pomoc społeczna. Komentarz, wyd.IV, LEX oraz K.Stopka, Uwagi na temat zwrotu świadczenia z pomocy społecznej, Casus 2009/51, s.13). Nie zachodzi zatem okoliczność przedawnienia ustalenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Powyższe uchybienie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Po szóste nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia art.138 § 2 k.p.a., art.139 k.p.a., art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., art. 9 w związku z art. 107 k.p.a. Organ odwoławczy mógł zastosować w przedmiotowej sprawie art.138 § 2 k.p.a. Oczywiście SKO w Białymstoku uchylając decyzję organu I instancji w całości, pomimo faktu, że została ona zaskarżona tylko co do punktu 2, niewątpliwie naruszyło art.139 k.p.a. i art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednak Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem uchylając decyzję Kolegium w całości uwzględnił owe naruszenia i umożliwił Kolegium naprawienie wspomnianego błędu poprzez rozpatrzenie odwołania tylko w zakresie zaskarżenia (punktu 2 decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...]) a tym samym wydanie prawidłowej decyzji odwoławczej. Zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja SKO w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] i jej uzasadnienie stanowią pewną spójną całość, która odnosi się do decyzji organu I instancji jako całości, a nie tylko do jej punktu 2. Dlatego też, jak wskazał Sąd I instancji, nie miał on innej możliwości naprawienia błędu organu odwoławczego.

W najmniejszym zakresie nie sposób zarzucić organom administracyjnym naruszenia art. 8 i 9 k.p.a. Analizując całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pozwalającego ustalić stan faktyczny, należy stwierdzić, iż organy administracyjne (zwłaszcza organ I instancji) prowadziły postępowanie w sposób, który powinien budzić zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a zwłaszcza informując należycie i wyczerpująco skarżącego o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków np. poprzez przesłanie skarżącemu formularza wywiadu rodzinnego, aby mógł się wcześniej zapoznać i przygotować na pytania z niego wynikające. Wręcz przeciwnie organowi I instancji można zarzucić zbytnią naiwność, uległość i opieszałość w podejmowaniu działań i rozstrzygnięć zmierzających do ustalenia skarżącemu opłaty za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej. To działania skarżącego wprost przyczyniły się do długotrwałości przedmiotowego postępowania np. poprzez niedopełnienie wymogów związanych z obowiązkiem meldunkowym (od lipca 2007r. do lipca 2015r. organ prowadził działania zmierzające do ustalenia aktualnego miejsca pobytu i zamieszkania skarżącego łącznie z zaangażowaniem policji), ignorowanie wezwań, pism przesyłanych przez organ I instancji, czy też prób kontaktu podejmowanych przez organ (np. z 13 czerwca 2011r., pismo z 15 lutego 2012r., 29 lutego 2012r., adnotacje urzędowe z 24 maja 2012r. i 13 czerwca 2012r.). Pomimo tego, że to na organie administracyjnym spoczywa obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego, to skarżący – także we własnym dobrze pojętym interesie – miał obowiązek w sposób aktywny i ścisły współpracować z organem administracyjnym w postępowaniu dowodowym zmierzającym do ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Nie można zarzucać organowi I instancji nieprzeprowadzenie wywiadu rodzinnego, a przez to niepełnego postępowania dowodowego i nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, jeżeli jest to możliwe tylko z udziałem skarżącego w miejscu jego zamieszkania, a on sam unikając go, de facto odmawia przeprowadzenia tej czynności. Jak słusznie pisze SKO w B. w swojej decyzji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] wskazanie miejsca zamieszkania i przedstawienie swojej sytuacji życiowej, rodzinnej i materialnej jest obowiązkiem strony postępowania, która nie może narzucać organowi własnych warunków prowadzenia postępowania i wykonywanych czynności, zwłaszcza jeżeli reguluje je już ustawodawca (np. wymóg i sposób przeprowadzenia wywiadu rodzinnego). Czy i jakie jeszcze dowody (np. dokumenty) będą jeszcze potrzebne, będzie wynikać z informacji uzyskanych w trakcie wywiadu rodzinnego.

Jako nieprawidłowy uznać należy zarzut naruszenia art.107 k.p.a., który dzieli się na niższe jednostki redakcyjne (paragrafy i punkty). Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246).

Po siódme nie można podzielić zarzutów związanych z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 145 § 1 pkt 2, art. 145 § 3 oraz art. 151 p.p.s.a. przede wszystkim dlatego, że większości z tych przepisów nie stosował Sąd I instancji. Co istotniejsze jednak mają one charakter wynikowy i ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało bądź nie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego lub regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasadnie uznał w przedmiotowej sprawie, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego dotknięta jest tak istotnymi wadami, że należy ją w całości wyeliminować z obrotu prawnego.

Po ósme nieuzasadnione są również zarzuty naruszenia prawa materialnego. W odniesieniu do powyższego zarzutu należy wskazać, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga należytej precyzji w konstruowaniu danego zarzutu kasacyjnego w konkretnej sprawie. W niniejszej sprawie zarzuty naruszenia art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 u.p.s. zostały sformułowane w związku z błędną wykładnią tych przepisów. W uzasadnieniu tych zarzutów strona skarżąca kasacyjnie ograniczyła się jedynie do wskazania, że Sąd I instancji błędnie przyjął, że wydanie wobec zstępnych decyzji ustalającej wysokość opłat za pobyt w domu pomocy społecznej jest możliwe w każdym czasie bez względu na chwilę przyjęcia osoby objętej opieką do domu pomocy społecznej, gdyż czas wydania decyzji jest limitowany przedawnieniem oraz że wydanie wobec zstępnych decyzji ustalającej wysokość opłat jest możliwe w każdym czasie bez względu na to czy organ podjął jakąkolwiek próbę zawarcia umowy z zstępnymi osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny (zob. wyrok NSA z dnia 14 października 2016 r., sygn. akt I OSK 379/15). Z kolei art. 59 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Z kolei osoby zobowiązane do wnoszenia opłaty za pobyt w domu społecznej określone zostały w art. 61 ust. 1 ustawy i są to w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy dziecka z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Zgodnie zaś z art. 61 ust. 3 w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 2a z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Bezsporne jest zatem istnienie ustawowego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, obowiązek ten powstaje z mocy prawa od chwili umieszczenia osoby uprawnionej w domu pomocy społecznej. Obowiązek ten nałożony został na określony w ustawie krąg osób, a wysokość ponoszonej opłaty zależna jest od kosztów miesięcznego utrzymania w domu pomocy społecznej i sytuacji dochodowej osoby objętej ustawowym obowiązkiem ponoszenia opłaty. W konsekwencji sprawy ponoszenia opłat przez zobowiązanych członków rodziny, w tym również dorosłe dzieci i dochodzenia ich zwrotu przez gminę mają charakter administracyjnoprawny. Obowiązek wnoszenia opłat musi być skonkretyzowany i zindywidualizowany. Konkretyzacja ta następuje w drodze umowy z art. 103 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej lub w decyzji wydawanej na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy. Strona powinna bowiem znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła się z niego wywiązać. Niewątpliwie umowa ta pozwala członkom rodziny osób umieszczanych w domach pomocy społecznej w większym stopniu na wpływanie na ustalenie dogodnych, odpowiadających ich faktycznym możliwościom, warunków i wysokości odpłatności z tego tytułu. Jednak jej zawarcie uzależnione jest wyłącznie od woli osoby zobowiązanej do ponoszenia odpowiedzialności finansowej za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej. Jeśli wysokość opłaty nie zostanie ustalona w drodze umowy, na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej powinna zostać wydana decyzja zawierająca rozstrzygnięcie co do wysokości opłaty obciążającej osoby wymienione w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tezą uchwały siedmiu sędziów NSA z 11 czerwca 2018r., sygn. akt I OPS 7/17 obowiązek wnoszenia, przez osoby wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. opłat za pobyt w domu pomocy społecznej umieszczonej w nim osoby, a w konsekwencji wydanie decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 tej ustawy, wymaga uprzedniego skonkretyzowania i zindywidualizowania tego obowiązku począwszy od dnia jego powstania w stosunku do każdej ze zobowiązanych osób w decyzji administracyjnej o ustaleniu opłaty wydanej na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 tej ustawy lub w drodze umowy zawartej na podstawie art. 103 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ustawy o pomocy społecznej. Oznacza to także, że do zmiany obowiązującego w tym zakresie prawa tj. do 4 października 2019r. (do art. 61 u.p.s dodano ust.2d i 2e) sposób konkretyzacji i indywidualizacji obowiązku wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej mając charakter alternatywny (umowa lub decyzja administracyjna) nie przewidywał określonej sekwencji czynności. Wprawdzie powinny być w tym zakresie podejmowane przez organ administracyjny starania zmierzające do zawarcia umowy, to jednak ustawodawca w żaden sposób nie uzależniał wcześniej wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt podopiecznego w domu pomocy społecznej od ich wcześniejszego podjęcia. Dlatego też właściwy organ administracyjny mógł wydać decyzję administracyjną ustalającą wysokość opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej niezależnie od tego czy uprzednio zaproponował zawarcie takiej umowy, czy te starania zostały odpowiednio udokumentowane oraz czy podmiot zobowiązany odmówił zawarcia umowy i czy taka odmowa jest wyraźna. Okoliczności te nie stanowiły warunku sine qua non wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej.

Co więcej w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślano także, że decyzyjne ustalenie obowiązku osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt osoby bliskiej w domu pomocy społecznej, nie wykluczało ewentualnego zawarcia umowy między kierownikiem ośrodka pomocy społecznej a osobą zobowiązaną. Z samego brzmienia art. 103 ust. 2 u.p.s. wynika, że celem umowy nie jest nawiązanie cywilnoprawnego stosunku zobowiązującego do ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej, ale ustalenie wysokości opłaty "wnoszonej" przez te osoby, a więc także opłaty, której obowiązek ponoszenia został już ustalony. Skarżący kasacyjnie będzie mógł zatem zawrzeć taką umowę, co wynika także z art.4 ust.7 ustawy z 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. 2019r., poz.1690) w zw. z art.59 i art.61 u.p.s. w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą. Zapadły przed WSA w Białymstoku wyrok uchylający decyzję SKO w B. tylko temu sprzyja.

Mając powyższe na uwadze podkreślić należy, że dopuszczalnym, a wręcz koniecznym, działaniem jest ustalenie opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, za okres od daty umieszczenia podopiecznego w placówce do daty wydania decyzji. Jak wskazano powyżej z mocy ustawy o pomocy społecznej, obowiązek partycypacji osób bliskich w ponoszeniu kosztów pobytu w domu pomocy społecznej, ciąży od daty umieszczenia danej osoby w placówce. Jak wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2016r. sygn. akt I OSK 221/16, wydanego na tle oceny również konstytutywnej decyzji o zmianie wysokości opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej, deklaratoryjność czy konstytutywność decyzji nie przesądza o skutkach z niej wynikających. W doktrynie i judykaturze dominuje bowiem pogląd, że kwestia, jaki skutek: ex tunc, czy ex nunc, ma określone orzeczenie, zależy od właściwości stosunku materialnoprawnego oraz stanu faktycznego konkretnej sprawy. Każdy akt stosowania prawa odnosi się do określonego stanu faktycznego i w związku z tym jego skutki prawne mogą być powiązane w czasie z zaistnieniem tego stanu faktycznego. Należy więc uznać, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W tej sytuacji konstytutywna decyzja "działając na przyszłość" może obejmować stan faktyczny, który się ziścił przed jej wydaniem. Decyzja o ustaleniu opłat za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej mając zatem charakter konstytutywny (dopiero ona konkretyzuje i indywidualizuje obowiązek wynikający z normy ustawowej umożliwiając jego realizację, a następnie ewentualnie jego egzekucję), to jednak może obejmować swoim zakresem przedmiotowym i temporalnym, także zdarzenia i okoliczności stanowiące stan faktyczny dla jej wydania zastałe wcześniej. W uchwale NSA z 11 czerwca 2018r., sygn. akt I OPS 7/17 wprost zostało podane, że decyzja o ustaleniu opłaty powinna obejmować okres od dnia zaistnienia zdarzenia prawnego w postaci umieszczenia osoby bliskiej w domu pomocy społecznej.

Odnosząc się do nakazu zawartego w uzasadnieniu wyroku NSA z 11 października 2018r., sygn. akt I OSK 221/18 wskazać należy, że ustawa o pomocy społecznej reguluje także sytuacje, w których osoby ustawowo zobowiązane do ponoszenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej za członka rodziny mogą być z tego obowiązku zwolnione. Zgodnie bowiem z art. 64 tej ustawy, osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty. Jednak możliwość dokonania zwolnienia ze wspomnianej opłaty może mieć miejsce dopiero po ustaleniu jej wysokości w drodze umowy, bądź decyzji administracyjnej. Postępowanie o zwolnienie z opłaty jest postępowaniem odrębnym od postępowania o ustalenie obowiązku ponoszenia opłaty i jej wysokości. Odrębność ta polega na tym, że najpierw musi istnieć prawomocnie orzeczony obowiązek, a dopiero potem możliwe jest zwolnienie z tego obowiązku. (zob. uchwała NSA z 11 czerwca 2018r., sygn. akt I OPS 7/17, wyroki NSA: z 6 czerwca 2017r., sygn. akt I OSK 649/16, z 23 października 2018r., sygn. akt I OSK 2819/17, wyrok WSA w Gliwicach z 13 grudnia 2017r., sygn. akt IV SA/Gl 694/17, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Rz 493/13).

Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżone orzeczenie mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.