Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 657/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Anna Wieczorek po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2007r., na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1746/05 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1.uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz W. K. kwotę 470 ( czterysta siedemdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 stycznia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2005r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] stycznia 2005r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele usług w zakresie renowacji samochodów osobowych bez usług ślusarskich, spawania oraz usług blacharskich i lakierniczych na działce oznaczonej nr 91 w obrębie [...], położonej w P. przy ul. S. Od decyzji tej W. K., A. K. i C. K. wnieśli odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia 26 października 2004r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Burmistrz P., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...].01.2005r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na cele usług z zakresie mechaniki pojazdowej samochodów osobowych bez usług blacharskich i lakierniczych na działce położonej w P. przy ul. S. Od decyzji tej W. K., A. K. i C. K. wnieśli odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpatrując sprawę stwierdziło, że decyzja Burmistrza P. z dnia [...] stycznia 2005r. została poprzedzona postępowaniem wyjaśniającym w zakresie wymaganym art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej budowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu gospodarowania przestrzennego, co potwierdza kopia mapy, na której określono granice terenu, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza wykazała, że działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy położona jest przy drodze publicznej i nie wymaga zgody na wyłączenie z produkcji rolnej. W związku z położeniem planowanej inwestycji w sąsiedztwie zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, jak i gospodarczej, ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na poszerzeniu działalności gospodarczej na terenie działki przeznaczonej pod inwestycję, można pogodzić jako kontynuację istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2005 r. W. K. zarzucił naruszenie przepisu § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących j zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego zagospodarowania przestrzennego oraz przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez ich błędną wykładnię oraz podtrzymanie błędnych ustaleń faktycznych związanych z uznaniem że planowana inwestycja jest położona w sąsiedztwie zarówno zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej jak i gospodarczej.

Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Podstawą materialno - prawną takiej decyzji jest m. in. art. 61 tej ustawy. Sąd wskazał, że warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać decyzję pozytywną (art. 56 tej ustawy).

Sąd podzielił wprawdzie zarzut naruszenia § 3 pkt 1 i 2 mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588), wskazując, że faktycznie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jednakże zdaniem Sądu naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, ponieważ granice, choć zaniżone objęły obszar działki nr ew. 88 – sąsiedniej do działki, której dotyczy inwestycja i można było stwierdzić, że warunki zabudowy ustalają kontynuację funkcji (jednorodzinno-warsztatowej).Zdaniem Sądu I instancji nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że ustalenie w tym obszarze dominującej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyklucza możliwość wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora. Takie stanowisko zbytnio by ingerowało w prawo własności, z którą związana jest wolność gospodarowania i jedynie uzasadniony, ochroniony prawem interes publiczny osób trzecich może to prawo ograniczyć. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Sąd podkreślił, że na podstawie przepisu art. 61 ust. 6 tej ustawy wydano rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego § 3 nakazuje funkcję zabudowy i gospodarowania terenu, czyli sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu ustalać w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 - w granicach obszaru analizowanego. "Obszar analizowany" jest zaś pojęciem szerszym aniżeli obszar objęty określeniem "sąsiednia działka dostępna z tej samej drogi" i istnienie wymagań z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy oraz gospodarowania terenu ustala się w granicach obszaru analizowanego.

W skardze kasacyjnej od tego wyroku pełnomocnik W. K. zarzucił obrazę art.61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, w wypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, możliwe jest nawiązanie do funkcji i zagospodarowania terenu działki sąsiedniej, nie spełniającej warunku dostępności z tej samej drogi publicznej; obrazę §3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z wymogami rozporządzenia skutkuje możliwością nawiązania do działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, nie spełniającej warunków z art. 61ust.1pkt.1ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zarzucono obrazę przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art.145§1 pkt.1lit.e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. NR 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez oddalenie skargi, pomimo iż zachodziło naruszenie przez organ § 3 ust.1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niewłaściwe wyznaczenie granic obszaru analizowanego w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art.61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje tzw. "zasadę dobrego sąsiedztwa", stosownie do której wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli spełnione są warunki zawarte w art.61 ust.1 pkt. 1 powołanej ustawy. Organ powinien przeanalizować dotychczasową zabudowę i w decyzji o warunkach zabudowy nawiązać do niej w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Zdaniem skarżącego nie każda działka sąsiednia jest działką znajdującą się w obrębie obszaru analizowanego. Celem znaczenia obszaru analizowanego jest bowiem przeprowadzenie na nim analizy, i względem spełniania przez działki, będące w jego obrębie, warunków zawartych w art.61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można pogodzić się w poglądem wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż istnienie wymagań z zakresu kontynuacji funkcji zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustala się w granicach obszaru analizowanego. Obszar analizowany jest bowiem pojęciem szerszym niż pojęcie działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Dostępność działki z tej samej drogi publicznej jest cechą, którą musi spełniać działka z obszaru analizowanego, aby możliwe było nawiązanie do niej przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej zarzucono także, że Sąd nie rozważył prawidłowo kwestii dostępności działki z tej samej drogi publicznej, Sąd przyjął, że dostępność działki z tej samej drogi publicznej nie ma znaczenia, ze względu na zawartą w rozporządzeniu definicję obszaru analizowanego. Zaskarżona decyzja stwierdzała, iż działka, co do której cech i funkcji nawiązano przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, ma dostęp do drogi publicznej, jednakże nie ustalono, czy jest to dostęp z tej samej drogi publicznej, czego wymaga art.61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zdaniem strony skarżącej dostępność działki do drogi publicznej winna być oceniona w oparciu o przepisy ustawy o drogach publicznych, tj. droga taka musi być zaliczona do jednej z wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: drogi krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej. Według skarżącego niewłaściwe ustalenie obszaru analizowanego miało wpływ na wynik sprawy. Granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotność frontu działki. Na tak określonym terenie winna zostać przeprowadzona analiza działek pod względem spełniania warunków z art.61 ust.1 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w wypadku, gdy kilka działek spełnia te warunki, organ winien ustalić funkcję dominującą. W ocenie skarżącego ustalenie funkcji dominującej na obszarze analizowanym wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która będzie sprzeczna z dominującą funkcją.

Z tych też względów analiza powinna zostać przeprowadzona możliwie szeroko, z uwzględnieniem wymagań zawartych w rozporządzeniu, co do obszaru analizowanego, ponieważ przeprowadzenie analizy w niepełnym zakresie może skutkować błędnym ustaleniem dominującej funkcji terenu, co wywiera wpływ na treść wydanej następnie decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80,poz. 717 ze zm.)wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków , w tym tego że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jest zatem oczywiste, że uwzględniana działka sąsiednia musi spełniać warunek dostępności z tej samej drogi publicznej Sąd I instancji jednak tej kwestii nie rozważył, przyjmując że w rozważanej sprawie warunek powyższy został spełniony. Działką sąsiednią jest każda działka , znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczanego na podstawie przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164,poz. 1588). Zgodnie z powołanym przepisem w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 pow. ustawy .Sąd potwierdził, że faktycznie granice obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie zostały wyznaczone w mniejszej odległości niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora ale - z uwagi na to, że w granicach obszaru analizowanego znalazła się działka sąsiednia w stosunku do działki objętej inwestycją – kwestię tę Sąd uznał za nie mającą wpływu na wynik sprawy. Odnosząc się do działki sąsiedniej Sąd jednak nie dokonał wykładni pojęcia "działki sąsiedniej" w rozumieniu ustawy uznając za działkę sąsiednią - działkę nie posiadającą dostępu do tej samej drogi publicznej. Pojęcie obszaru analizowanego w rozumieniu powołanego rozporządzenia , oczywiście szersze od pojęcia działki sąsiedniej , nie może być interpretowane w oderwaniu od przepisów ustawy i prowadzić do naruszenia jej postanowień. Zasadność zarzutów materialnoprawnych skargi kasacyjnej nakazuje uznać za zasadny także wskazany w niej zarzut procesowy.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.