Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 539/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2009r. sprawy ze skargi T. i S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 15 lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego I. uchyla decyzję I i II instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego kwotę 3007zł (słownie: trzy tysiące siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministarcyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 czerwca 2008 r. Nr [...] Wójt Gminy Ś. – po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a. ustalił dla S. i T. F. jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] położonej w W. G. w wysokości 20 232 zł, w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi W. G., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Świdnica nr XLVII/489/2005 opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego z dnia 22 lutego 2006 r., Nr 40, poz. 603.

Na uzasadnienie podano, że w dniu 30 maja 2006 r. S. i T. F. sprzedali ww. nieruchomość, co potwierdza akt notarialny rep. A nr [...]. W toku postępowania organ ustalił, że w planie miejscowym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r. przedmiotowy teren przeznaczony był na uprawy polowe, natomiast w planie obowiązującym na dzień sprzedaży przewidziany był pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (przeznaczenie dopuszczalne: usługi komercyjne). Zmiana przeznaczenia spowodowała wzrost wartości nieruchomości co potwierdzone zostało w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, w którym wzrost ten ustalono na poziomie 67440 zł. Organ dokonując oceny operatu szacunkowego stwierdził, że został on skorygowany zgodnie z uwagami zawartymi w decyzji kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. dnia 25 stycznia 2008 r. Rzeczoznawca zastosował się do wymogów wynikających z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 z późn.zm.). Przy określeniu wartości zastosował metodę porównawczą, przyjmując do porównania nieruchomości, które spełniają kryteria określone w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ podkreślił również, że w toku postępowania strony miały możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz były informowane o możliwości zlecenia na swój koszt innego operatu lub zlecenia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych oceny przyjętego do sprawy operatu. W odwołaniu wniesionym przez pełnomocnika skarżących postawiono zarzut przyjęcia jako dowodu operatu, który nie został zweryfikowany zgodnie z zaleceniami Kolegium wynikającymi z decyzji kasacyjnej wydanej w dniu 25 stycznia 2008 r., gdyż biegły tak jak poprzednio, dokonał - w istocie - wyceny jednej działki a nie dwóch. Nie uwzględnił również faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem planu. Zdaniem odwołujących się, tym samym nie wykazano aby skutkiem wejścia w życie planu było zwiększenie wartości nieruchomości. Zaznaczono też, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości położone w Witoszowie Górnym faktycznie przeznaczone były pod zabudowę mieszkaniową i tak też były wykorzystywane. Dodatkowo zarzucono, że odwołujący się nie będąc właścicielami przedmiotowej nieruchomości nie mogą być stroną niniejszego postępowania oraz wskazano na zaniedbanie przez Gminę obowiązku niezwłocznego wszczęcia postępowania – zaraz po otrzymaniu aktu notarialnego - co działało na szkodę stron.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 15 lipca 2008 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Po przedstawieniu dotychczasowego stanu faktycznego sprawy, Kolegium odniosło się do zarzutów odwołania. Za nietrafne uznano stanowisko, iż odwołujący się nie mają legitymacji procesowej w niniejszej sprawie, gdyż z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że obowiązek zapłaty renty planistycznej, obciąża wyłącznie zbywcę nieruchomości. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji wykonał zalecenia zawarte w decyzji kasacyjnej, a zarzutu uczestników postępowania świadczą o tym, że nie zapoznali się nawet z nowym operatem szacunkowym, w którym rzeczoznawca określił wpływ planu na działki nr [...] i [...]. Wycena tych działek podobna do wyceny działki nr [...] (powstałej z ich połączenia) nie dyskwalifikuje – zdaniem Kolegium – takiego operatu, ponieważ działki nr [...] i [...] mają takie same parametry. Zauważono również, że duża powierzchnia działek budowlanych wpływa na cenę w ten sposób, że wartość metra kwadratowego zmniejsza się wraz ze wzrostem powierzchni. Za zasadny natomiast uznano zarzut pominięcia w ustaleniach organu pierwszej instancji kwestii faktycznego wykorzystania działek przed uchwaleniem planu. Za gołosłowne Kolegium uznało jednak twierdzenia stron, że zbyte działki przed uchwaleniem planu faktycznie wykorzystane były na cele mieszkaniowe. Na okoliczność tę nie przedstawiono bowiem żadnego dowodu. Innemu niż rolny przeznaczeniu gruntów przeczy zaś – zadaniem organu - zapis w akcie notarialnym, "że tylko dlatego, że z wypisu z planu wynika, że działki oznaczone są jako tereny zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, sprzedaż nie podlega przepisom ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego". A więc – jak wywodzi Kolegium – gdyby nie zapisy planu, to działki traktowane byłby jako rolne i Agencji Nieruchomości Rolnych przysługiwałaby prawo pierwokupu. Twierdzeniom uczestników w kwestii faktycznego wykorzystania gruntów przeczą też zdjęcia nieruchomości wykonane przez rzeczoznawcę majątkowego, z których wyraźnie widać, że przed rozpoczęciem zabudowy przez nabywców były to grunty rolne. Również w akcie notarialnym wpisano, że działki są niezabudowane i nie wynika z niego aby na działkach rozpoczęto jakąkolwiek zabudowę. Na koniec Kolegium zauważyło, że niezasadny jest zarzut, że Gmina zbyt późno zgłosiła swoje roszczenie jako, że nie upłynął jeszcze pięcioletni termin określony w art. 36 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem pełnomocnik skarżących wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc w jej petitum o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i o zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji odwoławczej zarzucił: 1/ naruszenie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez błędną wykładnię i bezpodstawne naliczenie odwołującym opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jak również błędne przyjęcie, że są stroną w postępowaniu w sytuacji gdy nie przysługuje im jakikolwiek tytuł prawny do przedmiotowych działek, a ponadto, że na skutek uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego wartość działek nie wzrosła, gdyż wobec braku planu w okresie od 1 kwietnia 2004 r. do 22 lutego 2006r. przeznaczone one były na cele mieszkaniowe; 2/ błędy w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, poprzez wydanie decyzji w oparciu o opinię biegłego tożsamą z opinią wydaną poprzednio nie uwzględniającą faktu, że w dniu wejścia w życie planu nieruchomość faktycznie składała się z dwóch odrębnych działek, jak też nie uwzględniającą faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu; 3/ nieważność postępowania, z uwagi na to, że będąca przedmiotem skargi decyzja, jak również pismo Urzędu Gminy z dnia 30 czerwca 2008r. nie zostały doręczone do rąk pełnomocnika - a zatem - nie wywołały skutków prawnych.

W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację prezentowaną dotychczas na etapie postępowania odwoławczego dodatkowo wskazując na wadliwość doręczenia decyzji odwoławczej oraz pisma organu pierwszej instancji z dnia 30 czerwca 2008 r., gdyż nie zostały one doręczone do rąk prawidłowo ustanowionego pełnomocnika. Następstwem tego jest brak skutków prawnych wynikających z prawidłowego doręczenia tych pism, a co za tym idzie nieważność postępowania. Podniesiono również, iż twierdzenia zawarte w uzasadnieniu decyzji SKO, że gdyby nie zapisy planu to działki traktowane byłyby jako nieruchomości rolne i Agencji przysługiwałoby prawo pierwokupu są bez znaczna dla sprawy, gdyż ani Wójt ani nikt inny nie przeczy faktowi, że w okresie między 1 kwietnia 2004 r. a 22 lutego 2006 r. nieruchomości w W. G. przeznaczone były na cele mieszkaniowe a Agencja nie korzystała z prawa pierwokupu. Ustalenia zawarte w planie nie spowodowały więc wzrostu wartości nieruchomości lecz dostosowały stan prawny do stanu faktycznego wynikającego z prowadzonych transakcji sprzedaży.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej u.p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć bowiem trzeba, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań dotyczących naruszenia przepisów prawa procesowego skutkujących uchyleniem decyzji, konieczne jest odniesienie się (ze względu na jego ciężar) do zarzutu skargi wskazującego na nieważność postępowania odwoławczego – a raczej na nieważność zaskarżonej decyzji - ze względu na pominięcie w postępowaniu przed organem II instancji pełnomocnika skarżących i niedoręczenie mu decyzji odwoławczej.

Pomimo, że nie zostało to skardze wprost wyartykułowane przyjąć należy, że zarzut ten opiera się na naruszeniu przepisu art. 40 § 2 k.p.a. Zgodnie bowiem z przywołanym przepisem jeżeli strona ustanowiła w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika pisma doręcza się temu pełnomocnikowi. W niniejszej sprawie niesporne jest, że strony: S. i T. F., ustanowiły pełnomocnika procesowego na etapie postępowania przed organem II instancji, dołączając do sporządzonego przez niego odwołania pełnomocnictwo z dnia 16 czerwca 2008 r. Od momentu doręczenia pełnomocnictwa, organ zobligowany był zatem doręczać pisma – w tym i decyzję – temu pełnomocnikowi. Nie budzi również żadnych wątpliwości, że organ II instancji – wbrew powyższemu obowiązkowi - doręczył zaskarżoną obecnie decyzję tylko skarżącym a nie ich pełnomocnikowi. Niewątpliwie zatem doszło do naruszenia ww. przepisu prawa procesowego. Niekwestionując faktu samego naruszenia omawianej normy Sąd zauważa, że istotne jest jednak (ze względu na jednoznaczne brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 u.p.p.s.a) ustalenie jaka jest waga tego naruszenia, zwłaszcza zaś czy – jak wnosili skarżący - należy je kwalifikować w kategoriach podstawy prawnej do stwierdzenia nieważności decyzji.

Rozważając tę kwestię nie można pominąć skutków jakie owo naruszenie prawa wywołało. Zauważyć zatem należy, że skarga na przedmiotową decyzję sporządzona została i wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przez pełnomocnika skarżących w terminie właściwym dla wniesienia skargi, liczonym od dnia doręczenia decyzji stronom. Oznacza to, że strony po otrzymaniu decyzji przekazały ją swojemu pełnomocnikowi, co pozwoliło mu na skuteczne zaskarżenie przedmiotowego orzeczenia. Pomimo zatem, że organ odwoławczy naruszył art. 40 § 2 k.p.a. okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują, że strony nie zostały dotknięte negatywnymi skutkami procesowymi tego uchybienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przy wykładni norm procesowych regulujących czynności doręczenia pism zawartych w rozdziale 8 k.p.a. wskazuje się, że: "normy te z uwagi na ich ogólny cel, stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organ administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego i mają chronić obywateli przed nadużyciami ze strony administracji. Już tylko z tego powodu nie mogą być interpretowane niejako na szkodę obywatela, w sytuacji, gdy ten podejmie wszelkie starania, mające zapewnić mu prawo do wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Oznacza to, że każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie, powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane były nieprawidłowym doręczeniem decyzji " (tak NSA w wyroku z dnia 6 stycznia 2009 r., II GSK 600/08; z dnia 12 grudnia 2007 r., II GSK 268/07; z dnia 6 listopada 2008 r., II GSK 436/08; z dnia 4 kwietnia 2008 r. II GSK 3/08). Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić. Jak wcześniej zaś wykazano w niniejszej sprawie strony skarżące nie poniosły negatywnych skutków zaistniałego uchybienia. Naczelny Sąd Administracyjny oceniając wagę naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. w sytuacjach analogicznych do sytuacji jaka zaistniała w niniejszej sprawie, wykluczył możliwość zakwalifikowania takiego naruszenia jako naruszenie rażące - co więcej - w wyroku z dnia 5 stycznia 2007 r. II OSK 136/06, LEX nr 319187, zawarto tezę, że sam fakt doręczenia decyzji stronie a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika, jest naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. ale nie takim o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 u.p.p.s.a. W takiej sytuacji, tym bardziej nie można zaistniałego naruszenia prawa kwalifikować jako rażącego naruszenia prawa. Wobec przedstawionych wyżej argumentów Sąd nie podzielił więc zarzutu rażącego naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. Na marginesie wypada zwrócić uwagę, że gdyby przyjąć pogląd, iż ze względu na naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. doręczenie decyzji było bezskuteczne (pomijając przy tym fakt wniesienia skargi przez pełnomocnika), należałoby konsekwentnie uznać, że decyzja odwoławcza nie weszła do obrotu prawnego, a jeżeli tak, to skarga byłaby niedopuszczalna. To zaś prowadziłoby do konieczności jej odrzucenia przez Sąd, co wpływałoby na nieuzasadnione przedłużenie procedury zaskarżenia decyzji. W rezultacie bowiem, organ odwoławczy doręczyłby decyzję tej samej treści pełnomocnikowi, który wniósłby skargę najprawdopodobniej tej samej treści co obecnie.

Nieuwzględnienie omówionego wyżej zarzutu nie oznacza jednak, że zaskarżona decyzja nie podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego z innych względów. Działając na podstawie art. 135 u.p.p.s.a Sąd uznał również za konieczne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły bowiem przepisy art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, ust. 6 i ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części u.p.z.p.

Z przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że jeżeli wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a właściciel zbywa tę nieruchomość, wójt burmistrz lub prezydent miasta, pobiera jednorazową opłatę określoną w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei jak stanowi art. 37 ust. 1, wysokość tej opłaty ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości, zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie planu lub po jego uchyleniu a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą planu lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W rozpoznawanej sprawie – jak wynika z przedstawionych akt – sprzedaż nieruchomości nastąpiła po uchwaleniu przez Radę Gminy Świdnica uchwałą z dnia 29 grudnia 2005 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Witoszów Górny. Uchwała ta opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego Nr 40 z dnia 22 lutego 2006 r. i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia, a zatem z dniem 20 marca 2006 r. W toku postępowania administracyjnego bezsprzeczne ustalone zostało, że dla przedmiotowego obszaru obowiązywał wcześniej ogólny plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Gminy Świdnica z dnia 6 września 1990r., Nr IV/22/90. Plan ten utracił moc na zasadzie art. 89 ust. 3 u.p.z.p. z dniem 31 grudnia 2003 r. Zatem w okresie od 1 stycznia 2004 r. do 20 marca 2006 r. nie obowiązywał, żaden plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym w świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. przy ustalaniu wzrostu wartości nieruchomości należało uwzględnić różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego w dniu 29 grudnia 2005 r. a wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania terenu przed uchwaleniem tego planu. Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie jedną z ważniejszych okoliczności mających istotny wpływ na ustalenie obowiązku ponoszenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku uchwaleniem planu (zwanej dalej rentą planistyczną) jest faktyczny sposób wykorzystania terenu istniejący przed uchwaleniem planu.

Organy obu instancji przyjęły, że stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działki nr [...] i [...] przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była faktyczne wykorzystywana na cele rolne. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika przy tym, jakie ustalenia organu poczynione na tę okoliczność pozwoliły na przyjęcie, iż faktycznie teren wykorzystywany był na cele rolne. W tym względzie brak w decyzji jakichkolwiek rozważań, poza stwierdzeniem, że w nieobowiązującym już planie miejscowym działki przewidziane były pod uprawy polowe. Oznacza to, że organ okoliczności tej w ogóle nie wyjaśniał, opierając się w całości w tym względzie na ocenie zawartej w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Jednak z treści operatu szacunkowego również nie wynika w jaki sposób biegły ustalił faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu. W pkt II ppkt 2 operatu zawarte jest jedynie stwierdzenie: "na dzień 23.03.2006 r. tj. na 1 dzień przed uchwaleniem nowego planu, nie obowiązywał plan miejscowy. Przyjęto zatem faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości tj. teren był wykorzystywany na cele rolne".

Jak wcześniej wywiedziono, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości jest istotną okolicznością mającą bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości a w konsekwencji na ewentualne obciążenie rentą planistyczną i jej wysokością. Tym samym okoliczność ta, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powinna być przez organy administracji szczególnie dokładnie wyjaśniona, zbadana i udowodniona, tym bardziej, że ustawodawca nie zdefiniował jak na gruncie omawianych przepisów należy rozumieć pojęcie faktycznego wykorzystania nieruchomości. W judykaturze zwraca się uwagę, że nie można przy interpretacji tego pojęcia odwoływać się jedynie do danych zawartych w ewidencji gruntów jak też w ustaleniach studium. Sąd podziela stanowisko, że do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości należy podejść w sposób wszechstronny, uwzględniając przepisy prawa, w tym również przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim odnoszą się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach pozbawionych planu (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21 maja 2008 r. II SA/Gl 110/08 oraz z dnia 4 kwietnia 2007 r. II SA/Gl 110/07). Ponadto, zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. organ winien wyjaśnić stronie jakie normatywne znaczenie nadano temu pojęciu w prowadzonym postępowaniu tzn. jak organ pojęcie to interpretuje. W przeciwnym wypadku ograniczone są możliwości obrony przez stronę jej interesów w postępowaniu instancyjnym a i praktycznie niemożliwa jest również kontrola odwoławcza i sądowa w tym zakresie.

Zauważyć należy, że również biegły ustalając w operacie szacunkowym faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości jako użytkowanie rolnicze nie wyjaśnił na czym owo użytkowanie konkretnie polegało. Jednocześnie przedstawiając stan nieruchomości na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził, że istniejące w tej dacie działki nr [...] i [...] były nieogrodzone i niezabudowane, porośnięte trawami i chwastami, graniczące bezpośrednio z drogą nieutwardzoną. Jedna z nich miała kształt nieregularnego wydłużonego pięcioboku (dz. [...]), druga - wąskiego pasa o szerokości 10 m (dz. [...]). Według operatu sąsiedztwo nieruchomości to działki zabudowane domkami jednorodzinnymi, gospodarstwo rolne i działki rolne. Biegły podał również, że nieruchomość uzbrojona jest w sieć elektryczną, wodną, kanalizacyjną (w dalszej odległości).

Wobec przedstawionego opisu, nie można było, bez dodatkowych wyjaśnień, jedynie na podstawie braku zabudowy na działkach i faktu, że porosłe są one trawą i chwastami, bezsprzecznie przyjąć, że były one wykorzystywane rolniczo. Organ winien bowiem ustalić, czy istotnie działki wykorzystywano rolniczo (konkretnie jak) i czy jako nieruchomość nie spełniały one, kryteriów uprawniających do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Uwzględnić przy tym należało, że w przypadku braku planu miejscowego głównym przepisem normującym taką sytuację jest przepis art. 61 u.p.z.p. Od spełnienia zawartych w nim kryteriów uzależniona jest bowiem zabudowa na terenie pozbawionym planu. Ustalenie tych okoliczności należało zaś do obowiązku organu prowadzącego postępowanie (tak NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. II OSK 1898). Jeżeli wskazane kryteria byłby spełnione, to nie należałoby rozważyć, czy faktyczny sposób korzystania mógł być ograniczony wyłącznie do łąki.

Przedstawione okoliczności w ogóle nie były przedmiotem oceny organu I instancji. Również Kolegium kwestii tych nie badało, pomimo, że w odwołaniu zakwestionowano faktyczne wykorzystanie terenu przyjęte w decyzji pierwszoinstancyjnej. Co więcej, organ II instancji stwierdził, że istotnie wójt okoliczności tej nie badał, jednak stanowisko strony wskazujące na inne wykorzystanie nieruchomości (zabudowa mieszkaniowa), zdaniem organu odwoławczego było gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami. Sąd zauważa, że takie odniesienie się do zarzutów odwołania pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązkami jakie wynikają dla organu odwoławczego z art. 15 k.p.a. oraz z art. 7 i art. 77 w związku z art. 140 k.p.a. Sąd zwraca uwagę, że zgodnie z przywołanymi przepisami postępowanie administracyjne oparte jest na zasadzie oficjalności. Ciężar dowodu w tym postępowaniu obciąża zatem organ prowadzący postępowanie a nie stronę. To organ zobligowany jest do przeprowadzenia z urzędu dowodów. Oczywiście strona może, a nawet – ze względu uniknięcie niekorzystnych dla siebie rezultatów - powinna współuczestniczyć w gromadzeniu dowodów, nie mniej jednak nie można na nią całkowicie przerzucić ciężaru wyjaśnienia i udokumentowania okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się, że "na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowe, przy którym organ administracji przyjmuje całkowicie bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę" (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck 2006, s. 71 i powołane tam orzeczenie). W takiej sytuacji, skoro Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie zbadał faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed zmianą planu, samo powinno podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia tej okoliczności i albo przeprowadzić postępowanie w ramach art. 136 k.p.a. lub też wydać decyzję kasacyjną.

Powyższych wymogów procesowych nie spełniają zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dywagacje, co do tego, że fakt rolniczego wykorzystywania nieruchomości należy wywieść wyłącznie z zapisu w akcie notarialnym, że – jak stwierdziło Kolegium - "tylko dlatego, że z wypisu z planu miejscowego wynika, że działki oznaczone są jako tereny zabudowy mieszkaniowej, sprzedaż nie podlega przepisom ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego". A więc – zdaniem organu – gdyby nie zapisy planu, działki traktowane byłby jako nieruchomość rolna i Agencji Nieruchomości Rolnych przysługiwałoby pierwszeństwo. Na potwierdzenie powyższego stanowiska organ odwołał się do zdjęć znajdujących się operacie szacunkowym, z których – jak uznał - wyraźnie wynika, że przed rozpoczęciem zabudowy przedmiotowa nieruchomość stanowiła grunt rolny.

W świetle tego co dotąd powiedziano okoliczności na które powołuje się organ odwoławczy nie są wystarczające dla wykazania faktycznego wykorzystania nieruchomości na cele rolne. Zapis w akcie notarialnym który wskazuje Kolegium, jest jedynie oświadczeniem o tym, jakie było przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym w chwili sprzedaży (a więc już po uchwaleniu planu). W związku z tym w oświadczeniu zawarto stwierdzenie, że nieruchomość nie podlega pod przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Z oświadczenie tego, w żaden sposób nie wynika zatem jaki był faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu, ani tym bardziej nie odnosi się do ono do możliwości skorzystania przez Agencję z prawa pierwokupu. W ocenie Sądu wnioskowanie jakie Kolegium na podstawie powyższego oświadczenia przeprowadziło jest zbyt daleko idące. Zapis ten nie może stanowić głównego dowodu, na poparcie przyjętego przez organy sposobu faktycznego wykorzystania nieruchomości. Jeżeli zaś chodzi o zdjęcia na które powołuje się organ, to nie wynika z nich nic więcej niż z opisu nieruchomości umieszczonego w operacie szacunkowym - a do tej kwestii odniesiono się już wcześniej.

Wobec przedstawionych wyżej argumentów stwierdzić należy, że organy obu instancji naruszając wskazane wyżej zasady postępowania administracyjnego, nie wyjaśniły w dostateczny sposób, czy spełnione zostały przesłanki do naliczenia renty planistycznej wynikające z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten uzależnia bowiem możliwość pobrania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, jeżeli wzrost ten jest wynikiem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek wykazania tej okoliczności ciąży na organach prowadzących postępowanie. Muszą więc one wykazać, że wzrost wartości nieruchomość jest bezpośrednim wynikiem przekwalifikowania przeznaczenia w związku z uchwaleniem planu a nie wynikiem innych czynników. Jeżeli organy administracji nie ustaliły, w sposób nie budzący wątpliwości, faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu i nie wykazały, że było to inne wykorzystanie niż przeznaczenie wynikające z uchwalonego planu, tym samym, nie mogą bezsprzecznie wykazać omawianego związku przyczynowego.

Poza przedstawionymi wyżej uchybieniami należy zwrócić uwagę i na to, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnym naruszony został również obowiązek wynikający z art. 80 k.p.a. Dla ustalenia renty planistycznej wymagane jest bowiem uprzednie uzyskanie operatu szacunkowego nieruchomości sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Operat ten jest jednym z podstawowych dowodów w postępowaniu, gdyż stanowi dowód tego jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem planu a jaką po jego uchwaleniu. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że operat szacunkowy podlega ocenie, jak każdy inny dowód w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 80 k.p.a. nakazuje bowiem organom administracji oceniać na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Zasada swobodnej oceny dowodów zawarta w przywołanej normie wymaga aby ocena dowodów dokonana przez organy oparta była na przekonujących podstawach, czemu należy dać wyraz w uzasadnieniu decyzji. Zatem również w postępowaniu w sprawie ustalenia renty planistycznej organy mają obowiązek ocenić dowodową wartość operatu zgodnie z art. 80 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień co do jego treści (tak NSA w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r. II OSK 1898/07). Ocena ta, co oczywista obejmuje tym bardziej weryfikację pod względem formalnym.

W niniejszej sprawie, pomimo, że organy obu instancji stwierdziły, iż dokonały oceny operatu szacunkowego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami w szczególności co do poprawności przyjętej metody szacowania oraz wyboru nieruchomości przyjętych do porównania, to jednak twierdzenia te należy poddać w wątpliwość, jeżeli zważyć, że nie zweryfikowano nawet formalnych uchybień tego dokumentu. I tak, przykładowo na str. 8 biegły w pkt 4 prezentuje nieruchomości porównawcze dla określenia wartości po zmianie planu. Wskazuje, że jako nieruchomości podobne przyjęto nieruchomości z tabeli poz. 2,6,9 (zał. 1). Proste zestawienie danych zawartych pod poszczególnymi pozycjami w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 z danymi przypisanymi przez biegłego nieruchomościom "A", "B" i "C" wskazuje istotne rozbieżności. Według informacji zawartych na str. 8 dane dotyczącej nieruchomości "A" powinny odpowiadać danym zawartym w poz. 2 tabeli nr 1, co jednak nie ma miejsca. Nie zgadza się ani data transakcji, ani miejscowość, ani powierzchnia działki jak też cena jednostkowa. Podobne rozbieżności dotyczą nieruchomości określonej jako nieruchomość "B" i "C". Następnie, w tabelach nr 2 na stronie 9 oraz na str. 13 biegły charakteryzując wycenianą działkę przyjął jako daty jej zbycia odpowiednio: 30 maja 2007r. oraz 26 czerwca 2006 r. pomimo, że sprzedaż nieruchomości miała miejsce 30 maja 2006 r. Rozbieżności istnieją również przy prezentacji nieruchomości podobnych przyjętych do porównania opisanych na str. 12 operatu z danymi zawartymi w tabeli stanowiącej zał. nr 2 ( co do nieruchomości "B"). W takiej sytuacji twierdzenie organu I instancji, że nieruchomości przyjęte do porównania spełniają kryteria ustawowe nie może znaleźć aprobaty, gdyż istnienie w operacie wykazanych wyżej rozbieżności, nakazuje przyjąć, że organ dokumentu tego w ogóle nie weryfikował. Sąd nie wyklucza oczywiście, że przedstawione różnice mogą być efektem omyłek – jednak winno być to jednoznacznie wyjaśnione. Natomiast samo ich istnienie świadczy w dostateczny sposób, że organy obu instancji nie poddały należytej ocenie i kontroli omawianego dowodu, nawet pod względem formalnym. Obowiązkiem organów było doprowadzenie – przy udziale biegłego - do wyeliminowania wskazanych niejasności. Z omawianą kwestią wiąże się również zawarty w skardze zarzut wadliwości operatu z tego powodu, że biegły określił w istocie wartość jednej działki a nie dwóch. Zdaniem pełnomocnika skarżących wycena powinna być dokonana dla dwóch działek a nie jednej. Podobny zarzut zawarty był również w odwołaniu. Kolegium odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu nie przedstawiło własnej oceny tego dokumentu – do czego przecież zgodnie z zasadą dwuinstancyjności było zobowiązane – lecz zarzuciło stronie, że nie zapoznała się ona dokładnie ze zweryfikowanym operatem, gdyż rzeczoznawca odrębnie określił wartość dla każdej z działek a fakt, że wartość ta jest podobna jak dla działki powstałej po "scaleniu" – nie dyskwalifikuje tego operatu, ponieważ obie działki mają takie same parametry. Wobec powyższego uprawniony jest wniosek, że organ nie odniósł się zgodnie z wymogami k.p.a. do argumentu zawartego w odwołaniu, gdyż wymagałoby to dokonania oceny prawidłowości sporządzonego operatu z uwzględnieniem nie tylko przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale również brzmienia art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 11 u.p.z.p. W przepisach tych mowa jest bowiem o wartości nieruchomości. W takiej sytuacji Kolegium powinno ocenić, mając na względzie przede wszystkim regulacje prawne zawarte w Kodeksie cywilnym i w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z jedną, czy z dwoma nieruchomościami oraz czy w związku z tym istniała konieczność odrębnego określania wartości dla działki [...] i [...]. Organ winien też rozważyć, czy przyjęty przez rzeczoznawcę techniczny sposób wyceny – dwóch odrębnych działek ale w ich łącznej powierzchni – może mieć wpływ i jaki na określenie wartości nieruchomości po uchwaleniu planu i przed jego uchwaleniem. Dla wyjaśnienia tych wątpliwości organ powinien dysponując odpowiednimi środkami prawnymi uzyskać stosowne informacje od biegłego. Jeżeli bowiem wycena miałaby dotyczyć dwóch nieruchomości niezrozumiałe jest twierdzenie, że posiadają one takie same parametry – szczególnie gdy wziąć pod uwagę powierzchnię każdej z działek, która istotnie się różni. Przedstawione wyżej wywody, świadczą, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie dokonały należytej oceny operatu szacunkowego, a tym samym naruszyły art. 80 k.p.a. Ponadto organ II instancji nie ustosunkowując się w dostateczny sposób do zarzutów odwołania naruszył również obowiązki wynikające z zasady dwuinstancyjności.

Wykazane uchybienia prawa procesowego, głównie w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, które mogą być istotne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego oraz przez brak należytej oceny podstawowego dla sprawy dowodu jakim jest operat szacunkowy, skutkować musiały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji jako, że uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Niezależnie od powyższego zgodzić należy się ze stanowiskiem Kolegium, że oczywiście nietrafne są te zarzuty skargi w których podnoszono, że skarżący nie są stroną niniejszego postępowania oraz wskazywano na przewlekłość działania Gminy przy wszczęciu postępowania o ustalenie jednorazowej opłaty. Treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jednoznacznie na adresata określonego w tym przepisie obowiązku (opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości) kreuje ten podmiot, który jako właściciel po uchwaleniu lub zmianie planu zbył tę nieruchomość w określonym w ustawie czasie. Legitymacja procesowa w postępowaniu w sprawie renty planistycznej nie jest więc związana z posiadaniem prawa własności w chwili wszczęcia tego postępowania ale właśnie z wcześniejszym wyzbyciem się prawa własności nieruchomości. Natomiast fakt wszczęcia postępowania nie bezpośrednio po otrzymaniu przez gminę aktu notarialnego również nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji. Termin określony w art. 37 ust. 6 ma charakter instrukcyjny, zaś roszczenie o zapłatę renty planistycznej przysługujące gminie wobec właściciela nieruchomości, który nią rozporządził, przedawnia się po upływie 5 lat od dnia uchwalenie lub zmiany planu miejscowego.

W ponownie prowadzonym postępowaniu właściwy organ przeprowadzi czynności procesowe z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku. Między innymi, podejmie czynności zmierzające do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu i w zależności od uzyskanych wyników wykona dalsze działania. Organ będzie miał też na uwadze konieczność dokonania oceny operatu szacunkowego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c u.p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Podstawę do orzeczenia kosztów stanowiły zaś przepisy art. 199, art. 200 oraz 205 tej ustawy.