Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 191/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-12-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 29 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Jacek Bursa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S.-K. i T. K. na bezczynność Wójta Gminy K w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

M. S.-K. i T. K. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy K., jaka ich zdaniem zaistniała w ramach postępowania administracyjnego znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego: "budowy zabudowy zagrodowej obejmującej (budynek mieszkalno-gospodarczy i gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczną na działkach [...], [...] i [...]) z pasieką pszczelarską", żądając:

1) zobowiązania Wójta Gminy K do wydania decyzji administracyjnej w określonym terminie,

2) stwierdzenie, że Wójt Gminy K dopuścił się bezczynności,

3) stwierdzenie, że bezczynność Wójta Gminy K miała charakter rażącego naruszenia prawa,

4) wymierzenie Wójtowi Gminy K. grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że w dniu 6 września 2017 r. wnieśli do Wójta Gminy K. podanie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na: "budowie zabudowy zagrodowej obejmującej (budynek mieszkalno-gospodarczy i gospodarczy wraz z niezbędnymi urządzeniami budowlanymi i infrastrukturą techniczna na działkach [...], [...] i [...]) z pasieką pszczelarską. Skarżący przedstawili przebieg postępowania, podkreślając wydanie przez organy I i II instancji decyzji z dnia 15 listopada 2018r. i 21 stycznia 2019r., uchylonych wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 10 lutego 2020r. sygn. II SA/Kr 356/19, zakwestionowali zasadność podjęcia ostatnich czynności procesowych przez organ. W szczególności stwierdzili, że skierowanie do uzgodnienia przez Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. Delegatura w N. T. projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy – jest niedopuszczalne i stanowi czynność niekonieczną, bezzasadną i zmierzającą do nieuzasadnionego wydłużenia terminu załatwienia sprawy.

W opinii skarżących organ dopuścił się w przedmiotowej sprawie rażącej bezczynności, podejmując czynności w sposób sprzeczny z zasadami ekonomiki postępowania, wielokrotnie przedłużając termin w sposób nieuzasadniony, wzywając stronę w sposób bezpodstawny do złożenia wyjaśnień, finalnie przekazując do uzgodnienia negatywny projekt decyzji, który nie powinien podlegać uzgodnieniu, a jego celem było wyłącznie usprawiedliwienie dalszego wydłużenia terminu załatwienia sprawy. Wg skarżących co najmniej od dnia wydania postanowienia przez [...] Konserwatora Zabytków znak: [...] zaskarżonego jako niedopuszczalne, ewentualnie od dnia 1 marca 2021r. organ pozostaje w bezczynności. Organ wyznaczył sobie termin 28 lutego 2021r. na załatwienie sprawy. Powyższe okoliczności świadczą zdaniem strony skarżącej o bezczynności, która ma charakter rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi organ wniósł o odrzucenie lub oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ przedstawił szczegółowo przebieg postępowania, a w szczególności wskazał, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są w odniesieniu do przedmiotowego przypadku jednoznaczne i precyzyjne, a kwestie nieuregulowane ustawowo, w orzecznictwie zyskują diametralnie różne oceny. Obecnie w odniesieniu do obowiązku uzgadniania decyzji odmownych lub takiego braku czytelne są dwie linie orzecznicze - decyzję odmowną należy uzgodnić z właściwym organem lub decyzji odmownej nie uzgadnia się w ogóle. W przedmiotowej sprawie przyjęta została pierwsza opcja, a to z uwagi na to, że wójt nie jest organem konserwatorskim i zajęcie merytorycznego stanowiska konserwatorskiego bez jego potwierdzenia mogłoby być uznane za błąd kompetencyjny. Prawidłowość takiego toku załatwienia sprawy potwierdza fakt wydania postanowienia konserwatorskiego w dniu 11.01.2021 r. Gdyby [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków merytorycznie nie podzielał treści decyzji Wójta Gminy K. nie wydałby w dniu 11.01.2021 r. uzgodnienia postanowienia o odmowie uzgodnienia decyzji co skutkowałoby opracowaniem nowej decyzji. W świetle rozstrzygnięcia Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, które zapadło w wyniku zażalenia skarżących - tj. uchylenia zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11.01. 2021 r. i umorzenia postępowania w pierwszej instancji - wystąpienie Wójta Gminy K. o uzgodnienie projektu decyzji nie może być ocenione jako błędne. Zdaniem skarżonego organu nieprawidłowe było bowiem rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwator Zabytków, który powinien był wydać decyzję o umorzeniu postępowania, a nie zajmować merytoryczne stanowisko uzgadniające decyzję odmowną. Gdyby natomiast Wójt Gminy K. wydał decyzję odmowną bez uprzedniego wystąpienia o uzgodnienie konserwatorskie, to skarżący uznałby to za błąd proceduralny i nadużycie kompetencji, co z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie, w przypadku procedury odwoławczej mogłoby doprowadzić do zwrotu sprawy do rozpatrzenia w l instancji.

Aktualnie, na możliwość wydania decyzji przez Wójta Gminy K. ma wpływ czas związany z wysłanym do stron obligatoryjnym zawiadomieniem z dnia 14.09.2021 r. o zakończeniu zbierania dowodów w sprawie i możliwości wypowiedzenia się, bowiem dnia 9.09.2021 r. wpłynęło postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 10.08.2021 r. Ponadto dnia 6.09.2021 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie zapadł wyrok sygn. akt II SA/Kr 762/20 stwierdzający bezskuteczność czynności Wójta Gminy K. z dnia 6.05.2020 r. polegającej na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków karty adresowej zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym obszaru przysiółka [...] we wsi W.. W sprawie zaistniały też nowe okoliczności jak śmierć jednej ze stron. Z opisanego toku postępowania wynika, że strony postępowania cały czas były zorientowane w jakim stadium znajduje się postępowanie, jakie są przyczyny odsunięcia w czasie rozstrzygnięcia Wójta Gminy K. oraz miały świadomość, że wydanie decyzji jest uzależnione od postępowania wpadkowego, w którym czynnie uczestniczył skarżący składając środki zaskarżenia. Konkludując organ wyraził pogląd, że nie dopuścił się bezczynności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 p.p.s.a. Niniejsza sprawa w myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. została rozpoznana w trybie uproszczonym, w którym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga jest dopuszczalna. Skarga w sprawie II SAB/Kr 161/21 jest skargą na przewlekłość organu w tym samym postępowaniu administracyjnym. Pomiędzy skargami na przewlekłość i bezczynność nie zachodzi natomiast tożsamość. Ponadto skarga niniejsza została poprzedzona ponagleniem, w związku z czym zachodzą podstawy do jej merytorycznego rozpoznania.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 § 1 K.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość).

Skarżący odnośnie w/w postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzonego przez Wójta Gminy K. wnieśli dwie skargi, zarówno na przewlekłość, jak i na bezczynność, a przytoczone uzasadnienia obydwu skarg, są do siebie w istotnym zakresie zbliżone. Skarga na przewlekłość została zarejestrowana pod sygnaturą II SAB/Kr 161/21 i oddalona wyrokiem z dnia 15 listopada 2021 roku.

Co się tyczy pojęcia "przewlekłości postępowania", to wprowadzone ono zostało do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej bezczynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Dlatego przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 K.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 K.p.a. Istotny na tej płaszczyźnie jest też pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją K.p.a., w którym NSA wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia bezczynności, poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Natomiast przez pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie przewlekłość postępowania obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)."

Z powyższego wynika, że przesłanki stwierdzenia bezczynności i przewlekłości postępowania nie są identyczne, a stan bezczynności organu co do zasady należy kwalifikować jako istotniejsze naruszenie przepisów w zakresie szybkości procedowania sprawy, niż w przypadku przewlekłości.

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy należy wyrazić pogląd, że argumentacja skargi zasadniczo nawiązuje do przesłanek istotnych na płaszczyźnie oceny, czy organ dopuścił się przewlekłości postępowania, a nie bezczynności.

Organ, którego działanie zaskarżono prowadził postępowanie od 6.09.2017 r. do 15.11.2018 r., kiedy wydana została pierwsza decyzja w sprawie - o odmowie ustalenia warunków zabudowy, oraz od 31.08.2020r., kiedy zwrócono akta sprawy po uprawomocnieniu się wyroku z dnia 10.02.2020r., II SA/Kr 356/19, którym uchylono decyzje organów obydwu instancji. Skarga na bezczynność została wniesiona 30.08.2021r., a zatem już po wydaniu pierwszej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. W świetle aktualnie dominujących poglądów, skarga na bezczynność wniesiona po wydaniu aktu nawet jeśli został on później uchylony, co do okresu kiedy organ prowadził i zakończył postępowanie, uznać należy za nieuzasadnioną. Co do takiego czasokresu możliwe jest wniesienie skargi na przewlekłość trwającego nadal postępowania. Niemniej jednak należy wyrazić pogląd, że w okresie 6.09.2017 r. - 15.11.2018 r. organ nie dopuścił się bezczynności. Choć rozstrzygnięcie sprawy faktycznie przekroczyło ustawowy termin, należy zwrócić uwagę, że organ informował stronę o terminie kolejnego przedłużenia załatwienia sprawy, a czynności w sprawie podejmowano terminowo. Sprawa dotyczyła decyzji o warunkach zabudowy, a zatem wymagała sporządzenia analizy urbanistycznej. Podejmowane czynności nie były też zbędne, gdyż nie była to typowa sprawa o ustalenie warunków zabudowy, a jej specyfika była na tyle prawnie skomplikowana, że do wyroku z dnia 10.02.2020r., II SA/Kr 356/19, którym uchylono decyzje organów obydwu instancji zostało zgłoszone zdanie odrębne.

Co się tyczy okresu po zwrocie akt administracyjnych z WSA to jest po 31.08.2020r, to organowi również nie można zarzucić bezczynności. Z akt sprawy wynika, że organ rozpoczął procedowanie od skierowania do skarżących pytania, czy złożony w 2017 r. wniosek inicjujący postępowanie, a także wszelkie zawarte w nim żądania i dane są aktualne. Należy zgodzić się w tym miejscu z organem, że pytanie to było z uwagi na upływ czasu zasadne i celowe, gdyż na terenie inwestycji doszło do zmian w stanie faktycznym. Ponadto nie przedłużyło ono znacząco postępowania.

W dalszej kolejności, w uwzględnieniu wskazań zawartych w kasacyjnym wyroku WSA, organ wystąpił o sporządzenie koniecznych analiz urbanistycznych, z których pierwsza została złożona w dniu 13 listopada 2020 r., a druga – w niespełna miesiąc później – w dniu 8 grudnia 2020 r. Na kanwie powyższego materiału dowodowego organ sporządził w dniu 28 grudnia 2020 r. projekt decyzji odmownej, który przekazał do uzgodnienia [...] Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w K.. Prowadząc postępowanie organ równolegle zawiadamiał strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy.

Analiza argumentów zawartych w skardze prowadzi przy tym do wniosku, że najistotniejszym zarzutem skarżących odnośnie bezczynności organu nie jest zarzut kierowany do wskazanego powyżej czasokresu do sporządzenia projektu decyzji odmownej, lecz do okresu związanego z uzgodnieniem tego projektu przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., które to postępowanie uzgodnieniowe trwało niemal do chwili wniesienia skargi na bezczynność, postanowienie je kończące został doręczone skarżonemu organowi już po wniesieniu skargi. Zdaniem skarżących decyzja odmowna nie powinna być uzgadniana, a zatem dokonując zbędnego prawnie uzgodnienia, organ dopuścił się bezczynności. O ile należy się zgodzić ze skarżącymi, że procedura uzgodnieniowa znacząco wydłużyła czas trwania postępowania, to jednak nie ponosi za to odpowiedzialności skarżony w niniejszej sprawie organ. Nie można go bowiem obciążać odpowiedzialnością za sprawność działania organów uzgadniających. Samego uzgodnienia nie można natomiast uznać za czynność oczywiście zbędną, której organ nie miał obowiązku przeprowadzać.

Przypomnieć należy, że na chwilę dokonania w/w uzgodnienia, działki objęte wnioskiem znajdowały się na obszarze wpisanym do gminnej ewidencji zabytków. W ocenie organu wnioskowana zabudowa była sprzeczna z opisaną w kartach ewidencyjnych zasadą ochrony konserwatorskiej, gdyż nie jest ona położona w zasięgu istniejącej zabudowy, lecz idzie w kierunku zabudowy rozproszonej, która jest opisana jako zagrożenie dla przedmiotowego obszaru. Ta okoliczność była przy tym decydująca dla sporządzenia decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Na tej płaszczyźnie rozważań podkreślić natomiast należy, że w orzecznictwie wyrażane są różne poglądy na temat konieczności uzgadniania decyzji odmownej. Trafnie bowiem powołuje się w odpowiedzi na skargę organ na orzecznictwo, które wskazuje na konieczność uzgadniania także decyzji odmawiających ustalenia warunków zabudowy. Przykładem takiego orzeczenia jest m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2017 r., II OSK 1265/15, w którym jednoznacznie stwierdzono, że kiedy organ prowadzący główne postępowanie administracyjne i przygotowujący projekt decyzji, biorąc pod uwagę przepisy odrębne, stwierdzi, że wykluczają one możliwość realizacji zamierzonej inwestycji na danym terenie, to w takiej sytuacji przed wydaniem decyzji odmownej powinien zweryfikować prawidłowość swojego stanowiska i odmownego rozstrzygnięcia, które uwzględnia przepisy odrębne i poddać projekt decyzji odmownej uzgodnieniu właściwemu rzeczowo wyspecjalizowanemu organowi. Dlatego w ocenie Sądu rozpoznającego sprawę, w sytuacji kiedy organ administracji stosuje się do poglądów aktualnego orzeczenia i to NSA, to nawet jeśli w tym przedmiocie wyrażane są przeciwne poglądy, nie można mu postawić zarzutu prowadzenia postępowania niezgodnie z przepisami i co za tym idzie zarzutu bezczynności związanej z przeprowadzonym postępowaniem uzgodnieniowym. W konsekwencji nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że wystąpienie o powyższe uzgodnienie było czynnością niepotrzebną i spowodowało bezpodstawne wydłużenia postępowania.

Należy też podkreślić, że dopiero po wniesieniu skargi, w dniu 6.09.2021r. zapadł wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 762/20, którym Sąd stwierdził bezskuteczność czynności Wójta Gminy K z dnia 6 maja 2020 r. polegającej na włączeniu do Gminnej Ewidencji Zabytków w Gminie K. karty adresowej zabytku będącego historycznym układem ruralistycznym w postaci obszaru [...] we wsi W.. Zatem dopiero od chwili uprawomocnienia się tego wyroku, nie istnieje obowiązek uzgodnienia przedmiotowego projektu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K.. Biorąc natomiast pod uwagę, że powyższy wyrok może mieć istotny wpływ na dalszy bieg postępowania, a stał się prawomocny w dniu 30 listopada 2021 roku, to nawet w okresie pomiędzy wniesieniem skargi, a wydaniem niniejszego wyroku, organowi nie można byłoby postawić zarzutu bezczynności.

Konkludując należy stwierdzić, że analiza akt prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz okoliczności faktycznych sprawy, nie daje podstaw do postawienia organowi zarzutu bezczynności w tym postępowaniu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji oddalając skargę.