Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 37/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 zo
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Makowska - Hrycyk, Sędziowie Sędzia WSA Anetta Chołuj, Sędzia WSA Katarzyna Borońska (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w Z. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia[...] listopada 2020 r. nr [...] [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacenia należności z tytułu składek za okres od marca do maja 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy, S. Sp. z o.o. ( dalej: strona, skarżąca) [...] kwietnia 2020 r. złożyła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ( dalej: ZUS, Zakład, organ) wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek z marzec, kwiecień i maj 2020 r, jako płatnik składek, który ma zgłoszonych do ubezpieczeń społecznych innych ubezpieczonych.

Decyzją z [...] czerwca 2020 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 31zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19"), Zakład Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS, Zakład, organ) odmówił skarżącej prawa do zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz Fundusz Pracy i Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych - za wskazane wyżej miesiące.

W uzasadnieniu organ przywołał treść art. 31zo ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. ustawy COVID-19, a następnie wskazał, że zgodnie z art. 15 zzzh ustawy COVID-19, zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce, o której mowa w Sekcji 3.1 Komunikatu Komisji - Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (Dz. U. UE C 911 z 20 marca 2020 roku) – dalej: Komunikat TR. Komunikat TR wskazuje, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które w dniu 31 grudnia 2019 r. nie znajdowało się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 roku uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. EU L 187 z 28 czerwca 2014 r.) – dalej rozporządzenie 651/2014. Podał, że zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014 przedsiębiorstwo znajduje się w trudnej sytuacji, gdy zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:

• w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółki komandytowo-akcyjnej - wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości kapitału zarejestrowanego;

• w przypadku spółki jawnej, spółki komandytowej, spółki partnerskiej oraz spółki cywilnej - wysokość niepokrytych strat przewyższa 50% wysokości jej kapitału według ksiąg spółki;

• podmiot spełnia kryteria kwalifikujące go do objęcia postępowaniem upadłościowym.

Następnie ZUS wskazał, że w swoim wniosku ,w części II pkt 4.2.A (Czy w przypadku spółki akcyjnej, spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, oraz spółki komandytowo-akcyjnej, wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego?") "skarżąca zaznaczyła odpowiedź "TAK". W związku z powyższym Zakład odmówił zwolnienia, uznając że skarżąca jest przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] czerwca 2020 r. strona zakwestionowała stanowisko organu, że zgodnie z brzmieniem art. 31 zo w przypadku złożenia przez płatnika wniosku o zwolnienie z opłacania składek decyzja ma charakter deklaratoryjny, zaś zwolnienie przysługuje z mocy ustawy. Organ, zdaniem strony, nietrafnie uzasadnił odmowę zwolnienia skarżącej przytoczoną w decyzji treścią Komunikatu TR, który nie jest źródłem prawa powszechnie obozującego i nie mógł być podstawą decyzji wydanych wobec obywateli. Komisja Europejska w wydawanych komunikatach przedstawia bowiem własne stanowisko co do określonych problemów, czy zaistniałych sytuacji np. w gospodarkach państw członkowskich, a zapisy tych komunikatów nie mogą stanowić podstawy decyzji wydawanych przez organy administracji krajów członkowskich wobec osób fizycznych lub prawnych.

Na wezwanie Zakładu z [...] lipca 2020 r. skarżąca przesłała dodatkowo żądane dokumenty dotyczące jej sytuacji finansowej (rachunek zysków i strat za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. , bilans na dzień 31 grudnia 2019 r.).

Skarżoną obecnie decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...] [...] organ utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2020 r., podtrzymując zawartą tam argumentację. Organ przywołał ponownie treść art. 15zzzh ustawy COVID-19 oraz sekcji 3.1 Komunikatu TR, a następnie stwierdził, że w świetle tych regulacji oraz wobec wyjaśnień Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (UOKiK) strona została wezwana do nadesłania wypełnionego formularza informacji dotyczących pomocy publicznej związanej z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 i oraz jej skutków, celem uzyskania informacji dotyczących sytuacji ekonomicznej spółki na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek. Z treści wypełnionego przez stronę wniosku o zwolnienie wynika, że na dzień złożenia tego wniosku wysokość niepokrytych strat przewyższała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego – a zatem zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 18 rozporządzenia 651/2014, spółka znajdowała się na ten dzień w trudnej sytuacji.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji ZUS z [...] czerwca 2020 r., ewentualnie uchylenie tych oraz o umorzenie postępowania administracyjnego. Podniosła zarzuty naruszenia:

- prawa materialnego tj. art. 31zo ust. 1a w zw. z art. 15zzzh ustawy COVID-19 oraz 3.1 (22ca) sekcji 3 Komunikatu TR– poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną rekonstrukcje normy prawnej, będące wynikiem niewzięcia pod uwagę przy ustalaniu stanu prawnego pkt 3.1 (22ca) sekcji 3 Komunikatu TR, a w konsekwencji uznaniu przez organ, że zwolnienie z obowiązku opłacania składek, o którym mowa w art. 31zo ust. 1a nie przysługuje skarżącej;

- przepisów postępowania tj. a) art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) –dalej: k.p.a. poprzez zaniechanie orzekania według stanu prawnego istniejącego w dacie rozstrzygnięcia, przejawiające się pominięciem i niezastosowaniem w decyzjach ZUS zapisów 3.1. (22cz) Komunikatu TR, b) art. 8, art. 9 , art. 11 i art. 107

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, że organ, badając sytuację skarżącej, wprost stosował Komunikat TR w brzmieniu przytoczonym w decyzji (sekcja 3.1 – 22c) i w związku z tym sprawdzał, czy spółka na dzień 31 grudnia 2019 r. nie znajdowała się w trudnej sytuacji w rozumieniu rozporządzenia 651/2014. Organ jednak zupełnie nie uwzględnił zapisu sekcji 3.1 (22ca) Komunikatu TR, zgodnie z którym pomoc może być przyznana mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom, które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem, że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie oraz restrukturyzację. Jak podnosi strona, na dzień wydania decyzji organ miał odpowiednie informacje o sytuacji skarżącej, wymagane powołanymi wyżej zapisami Komunikatu TR, przesłane organowi przez stronę. Tym samym nieuzasadniona była odmowa przyznania skarżącej wnioskowanego zwolnienia. Zdaniem strony za rażące naruszenie prawa należy uznać sytuację, gdy organ wydając decyzję stosuje przepis prawa, na podstawie odmawia stronie jej prawa, zaś nie stosuje przepisu, który redakcyjnie umieszczony jest w innej jednostce redakcyjnej tego samego aktu, który przyznanie tego prawa uzasadnia. W konsekwencji, organ wywodząc skutki prawne oparł się na zdarzeniu, które nie miałoby znaczenia dla sprawy, gdyby prawidłowo zastosował prawo.

Strona zwróciła uwagę, że organ w piśmie z [...] października 2020 r. , kierowanym do skarżącej, zauważył, iż Komisja Europejska kilkukrotnie zmieniała Komunikat, jednak zmian tych nie uwzględniła, podczas gdy – zdaniem strony – obowiązany był orzekać według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania decyzji. Zaniechanie w tym zakresie prowadziło do naruszenia zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a.

Organ także dopuścił się naruszenia art. 8, art. 9 , art. 11 i art. 107 k.p.a. opierając argumentację decyzji na wyjaśnieniach UOKiK, których nie powołał treści ani motywów, co uniemożliwiło skarżącej pełną obronę jej słusznych interesów, w tym możliwości sformułowania pełnej i rzetelnej skargi do Sądu. Postępowanie organu świadczy, zdaniem skarżącej, o tym że ZUS uzależnił wydanie swoje decyzji od opinii innego organu, wobec czego , zgodnie z art. 106 § 2 k.p.a. powinien był o o tym zawiadomić stronę w odpowiednim czasie i formie – czego nie uczynił. Uniemożliwiło to stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Utrzymanie w tej sytuacji w mocy przez Zakład decyzji własnej z [...] czerwca 2020 r. stanowiło również naruszenie art. 138 § 1 pk1 k.p.a. Końcowo skarżąca podniosła, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawa zgłaszał wątpliwości co do interpretacji przepisów przez organ, do których nie odniesiono się w zaskarżonej decyzji. Poddała w wątpliwość, czy organ może ograniczać ustawowe prawa skarżącej poprzez stosowanie aktów Unii Europejskiej, takich jak Komunikaty, które zawierają stanowisko Komisji Europejskiej co do poszczególnych problemów, ale ich zapisy nie mogą stanowić podstawy decyzji wydawanych przez organy administracji państw członkowskich.

Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie w całości i podtrzymał swoje stanowisko, wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Wskazać również należy, że stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy, a więc w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony przez organ w aktach administracyjnych.

Dokonując sądowej kontroli według wskazanych kryteriów, sąd uznał, że skarga jest zasadna.

Zwolnienie, o udzielenie którego zwracał się skarżący zostało uregulowane w art. 31zo ust. 1 ustawy COVID-19. Zgodnie z tym przepisem na wniosek płatnika składek zwalnia się z obowiązku opłacania nieopłaconych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, należne za okres od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 maja 2020 r., wykazanych w deklaracjach rozliczeniowych złożonych za ten okres, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek:

1) przed dniem 1 lutego 2020 r. i na dzień 29 lutego 2020 r.,

2) w okresie od dnia 1 lutego 2020 r. do dnia 29 lutego 2020 r. i na dzień 31 marca 2020 r.,

3) w okresie od dnia 1 marca 2020 r. do dnia 31 marca 2020 r. i na dzień 30 kwietnia 2020 r.

- zgłosił do ubezpieczeń społecznych mniej niż 10 ubezpieczonych.

Na wstępie wymaga podkreślenia, że w procedurze rozpatrywania wniosków o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek na podstawie powołanej wyżej ustawy COVID-19 organ jest zobowiązany działać na podstawie i z uwzględnieniem przepisów ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. – "k.p.a.") Oznacza to, że w pełni zastosowanie w sprawie winny znaleźć przepisy naczelnych zasad procesowych, w tym art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11, a także art. 64 § 2 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu organy wydające decyzje w obu instancjach w niniejszej sprawie nie sprostały obowiązkom wynikającym z powyższych przepisów i naruszyły określone nimi zasady postępowania. W rażący sposób organy naruszyły w szczególności art. 107 § 3 k.p.a., obligujący organ do sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, spełniającego wskazane w tym przepisie warunki. Jak wynika z treści przywołanego przepisu, uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie faktyczne i prawne jest bardzo istotnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., III ARN 2/94).

Reasumując, organ wydający decyzję wyniku rozpatrzenia wniosku strony o zastosowanie zwolnienia lub ulgi ma obowiązek w uzasadnieniu tej decyzji określić jasno zarówno stan prawny, na podstawie którego orzeka, wraz ze wskazaniem kształtujących go norm prawnych, jak również wykazać – w oparciu o dowody – że poczynione w sprawie ustalenia faktyczne bezspornie wypełniają hipotezę powołanych norm prawnych. Objęta skargą w niniejszej sprawie decyzja, jak również decyzja ją poprzedzająca, nie spełniają tych warunków.

Wsparcie będące pomocą publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce uregulowane zostało w art. 15zzzh ustawy COVID-19. Stosownie do art. 15zzzh ust. 1 pkt 1 tej ustawy (w wersji obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wsparcie, o którym mowa w art. 15m, art. 15p, art. 15q, art. 15za ust. 2, art. 15zzb-15zze, art. 15zze, art. 31zo oraz art. 31zy, zgodne z warunkami zawartymi w Komunikacie Komisji – Tymczasowe ramy środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19 (2020/C 91 I/01) (Dz. Urz. UE C 91I z 20.03.2020, str. 1) stanowi pomoc publiczną mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

Krajowy ustawodawca dążąc do tego, by wymienione w powołanym przepisie instrumenty wsparcia w czasie trwającej epidemii (m.in. zwolnienie od obowiązku opłacania należności z tytułu składek), stanowiące pomoc publiczną w rozumieniu prawa wspólnotowego, nie naruszały postanowień art. 107 Traktatu, zawarł odesłanie do ww. Komunikatu Komisji Europejskiej. W ten sposób z jednej strony konkretne instrumenty wsparcia w dobie kryzysu wywołanego epidemią COVID-19 wprowadzono do polskiego porządku prawnego mocą przepisu rangi ustawowej, z drugiej - zaznaczono, że odpowiadają one wspólnym dla wszystkich krajów członkowskich UE warunkom przyznawania pomocy publicznej określonym w powołanym Komunikacie Komisji, z trzeciej zaś dookreślono, że wsparcie to - jako dopuszczalna pomoc publiczna - ma na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce.

Cel pomocy został przy tym wyraźnie wskazany w treści samego Komunikatu Komisji (UE), którego pkt 2.18 określa, iż: "biorąc pod uwagę, że epidemia COVID-19 dotyka wszystkie państwa członkowskie, a wprowadzone przez nie środki ograniczające rozprzestrzenianie epidemii negatywnie wpływają na sytuację przedsiębiorstw, Komisja uważa, że pomoc państwa jest uzasadniona i może zostać uznana za zgodną z rynkiem wewnętrznym na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE przez określony czas w celu zaradzenia niedoborowi płynności wśród przedsiębiorstw oraz zagwarantowania, że zakłócenia spowodowane epidemią COVID-19 nie zagrożą ich rentowności, szczególnie jeśli chodzi o MŚP." Dalej w pkt 2.19 stwierdzono, że: "W niniejszym komunikacie Komisja określa warunki zgodności z rynkiem wewnętrznym, które będzie stosowała w odniesieniu do pomocy przyznanej przez państwa członkowskie na podstawie art. 107 ust. 3 lit. b) TFUE. Państwa członkowskie muszą zatem wykazać, że środki pomocy państwa zgłoszone Komisji na mocy niniejszego komunikatu są konieczne, odpowiednie i proporcjonalne, aby zaradzić poważnym zaburzeniom w gospodarce danego państwa członkowskiego, oraz że wszystkie warunki określone w niniejszym komunikacie są w całości spełnione."

Strona skarżąca słusznie zauważa, że wydawane przez Komisję Europejską komunikaty są wyrazem jej stanowiska w określonych sprawach i nie stanowią bezpośredniego źródła praw dla krajów członkowskich. Wprowadzenie przez państwo członkowskie zawartych w Komunikacie TR rozwiązań w zakresie środków pomocowych stanowiących pomoc publiczną nadal wymaga notyfikowania Komisji zamiaru udzielenia takiego wsparcia, by można było taką pomoc uznać za zgodną z art. 107 ust. 2 lit b) TFUE, choć niewątpliwie upraszcza ocenę tej zgodności i zapewnia jej jednolitość. Polski program pomocowy, także w zakresie pomocy polegającej na okresowym zwolnieniu z opłacania składek ubezpieczeniowych, na podstawie ustawy COVID-19 został zatwierdzony decyzją Komisji z 23 kwietnia 2020 (SA.56922), a powołane wyżej zapisy samej ustawy wprost odwołują się do treści Komunikatu TR. W tym więc aspekcie nie można zarzucić organowi bezpodstawnego oparcia się na jego treści.

Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, Komunikat TR, w pierwotnym brzmieniu (z 20 marca 2020 r.) w pkt 3.1.22.c. wskazywał, że pomoc może zostać przyznana przedsiębiorstwu, które nie znajdowało się w trudnej sytuacji (w rozumieniu rozporządzenia nr 651/2014) w dniu 31 grudnia 2019 r. Pomoc, zgodnie z Komunikatem, może być przyznana przedsiębiorstwom, które nie znajdują się w trudnej sytuacji lub przedsiębiorstwom, które nie znajdowały się trudnej sytuacji w dniu 31 grudnia 2019r., ale które później napotkały trudności lub znalazły się w trudnej sytuacji z powodu epidemii COVID-19. Zgodnie zaś z art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 "przedsiębiorstwo znajdujące się w trudnej sytuacji" oznacza przedsiębiorstwo, wobec którego zachodzi co najmniej jedna z poniższych okoliczności:

a) w przypadku spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej subskrybowanego kapitału zakładowego została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Taka sytuacja ma miejsce, gdy w wyniku odliczenia od rezerw (i wszystkich innych elementów uznawanych za część środków własnych przedsiębiorstwa) zakumulowanych strat powstaje ujemna skumulowana kwota, która przekracza połowę subskrybowanego kapitału zakładowego. Do celów niniejszego przepisu "spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek podanych w załączniku I do dyrektywy 2013/34/UE 45, a "kapitał zakładowy" obejmuje, w stosownych przypadkach, wszelkie premie emisyjne;

b) w przypadku spółki, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie (innej niż MŚP, które istnieje od mniej niż trzech lat lub, do celów kwalifikowalności pomocy na finansowanie ryzyka, MŚP w okresie siedmiu lat od daty pierwszej sprzedaży komercyjnej, które kwalifikuje się do inwestycji w zakresie finansowania ryzyka w następstwie przeprowadzenia procedury due diligence przez wybranego pośrednika finansowego), w przypadku gdy ponad połowa jej kapitału wykazanego w sprawozdaniach finansowych tej spółki została utracona w efekcie zakumulowanych strat. Do celów niniejszego przepisu "spółka, w której co najmniej niektórzy członkowie ponoszą nieograniczoną odpowiedzialność za jej zadłużenie" odnosi się w szczególności do rodzajów jednostek wymienionych w załączniku II do dyrektywy 2013/34/UE;

c) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo podlega zbiorowemu postępowaniu w związku z niewypłacalnością lub spełnia kryteria na mocy obowiązującego prawa krajowego, by zostać objętym zbiorowym postępowaniem w związku z niewypłacalnością na wniosek jej wierzycieli;

d) w sytuacji gdy przedsiębiorstwo otrzymało pomoc na ratowanie i nie spłaciło do tej pory pożyczki ani nie zakończyło umowy o gwarancję lub otrzymało pomoc na restrukturyzuję i nadal podlega planowi restrukturyzacyjnemu;

e) w przypadku przedsiębiorstwa, które nie jest MŚP, jeśli w ciągu ostatnich dwóch lat: 1) stosunek księgowej wartości kapitału obcego do kapitału własnego tego przedsiębiorstwa przekracza 7,5 oraz 2) wskaźnik pokrycia odsetek zyskiem EBITDA tego przedsiębiorstwa wynosi poniżej 1,0.

Jak wynika z powołanego art. 2 pkt 18 rozporządzenia nr 651/2014 do uznania przedsiębiorstwa za będące w trudnej sytuacji wystarczyło spełnić jedną z przesłanek określoną w tym przepisie. Podkreślić przy tym należy, że w sytuacji gdy ustalenia co do sytuacji finansowej spółki, istotne z punktu widzenia powołanej wyżej regulacji, mogą stanowić podstawę odmowy udzielenia wnioskowanej pomocy, organ jest obwiązany przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające z zachowaniem zasad określonych w k.p.a., w tym w szczególności dochować obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 tj. w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero na tej podstawie dokonać jego wszechstronnej oceny zgodnie z wymogami wynikającymi art. 80 k.p.a.

W realiach rozpoznawanej sprawy organ stanął na stanowisku, że skarżąca była przedsiębiorstwem znajdującym się a trudnej sytuacji, przy czym wniosek ten uzasadnił stwierdzeniem, że na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania należności z tytułu składek w dalszym ciągu wysokość niepokrytych strat spółki przekraczała 50% wysokości kapitału zarejestrowanego. Jednocześnie jednak organ wniosku tego nie poparł odwołaniem się do żadnych konkretnych dokumentów lub ustaleń, poza treścią formularza wypełnionego przez spółkę, mimo że - jak sam wcześniej stwierdza w decyzji i co znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym znajdującym się w aktach administracyjnych – zwrócił się do spółki o informacje dotyczące jej sytuacji ekonomicznej, w tym bilans i rachunek zysków i strat za 2019 r. oraz wszelkie inne dokumenty pozwalające na rzetelna ocenę sytuacji ekonomicznej spółki. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje jednak na to, by organ faktycznie takiej rzetelnej oceny dokonał na podstawie przesłanych przez skarżącą dokumentów finansowych oraz by o ogóle poddał te dowody jakiejkolwiek analizie. Brak zatem podstaw do przyjęcia, by organ skonfrontował treść formularza z konkretnymi danymi, wynikającymi z dostarczonej przez stronę dokumentacji i przeprowadził postępowanie wyjaśniające w wymaganym zakresie, wbrew powołanym wyżej obowiązkom określonym w art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie jest też jasne, jaką datę organ przyjął za istotną dla oceny sytuacji ekonomicznej skarżącej – czy 31 grudnia 2019 r., przywołaną wraz z treścią pkt 3.1. (2c) Komunikatu TR, czy dzień złożenia wniosku – na co wskazuje dalsza treść uzasadnienia decyzji. Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można zatem uznać, że organ prawidłowo ustalił, ,czy strona na dzień 31 grudnia 2019 r. faktycznie znajdowała się w trudnej sytuacji w rozumieniu przytoczonej wyżej regulacji art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014.

W świetle powyższego uchybienia drugorzędnego znaczenia nabiera podnoszona przez stronę w skardze okoliczność pominięcia przez organ treści sekcji 3, pkt 3 .1 Komunikatu TR (22ca), uwzględniającej jego zmianę z 29 czerwca 2020 r.

"Trzecie zmiany w tymczasowych ramach środków pomocy państwa w celu wsparcia gospodarki w kontekście trwającej epidemii COVID-19" (2020/C 218/03) (Dz.U.UE.C.2020.218.3). Zgodnie z pkt 15 ww. Komunikatu z 29 czerwca 2020 r. dodano m.in. pkt 22 ca, w myśl którego w drodze odstępstwa od powyższych przepisów (tj. zawartych w 3.1.22.c a odwołujących się do art. 2 pkt 18 rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 – dop. Sądu) pomoc można przyznać mikroprzedsiębiorstwom i małym przedsiębiorstwom (w rozumieniu załącznika I do ogólnego rozporządzenia w sprawie wyłączeń grupowych), które w dniu 31 grudnia 2019 r. już znajdowały się w trudnej sytuacji, pod warunkiem że nie są one objęte zbiorowym postępowaniem upadłościowym na podstawie prawa krajowego oraz nie otrzymały pomocy na ratowanie ani pomocy na restrukturyzację. Jak już bowiem stwierdzono powyżej, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ poczynił prawidłowe ustalenia co do okoliczności dotyczącej znajdowania się spółki w trudnej sytuacji na dzień 31 grudnia 2019 r. – a dopiero to plasowałoby ją w kręgu podmiotów których dotyczy zmiana Komunikatu TR. Można tym niemniej zauważyć, że zmiana powyższa obowiązywała już w dniu wydania zaskarżonej decyzji., a jednak w jej uzasadnieniu - mimo przyjęcia przez organ, że spółka jest takim przedsiębiorstwem znajdującym się w trudnej sytuacji, brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do treści tej zmiany oraz stanowiska organu co do tego, czy i jaki wpływ mogłaby ona mieć na ocenę sytuacji skarżącej. Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że orzekając w sprawie wnioskowanego zwolnienia organ winien w decyzji zastosować obowiązujący w dacie jej wydania stan prawny – w konsekwencji oznacza to również, że skoro podstawę swojego rozstrzygnięcia ZUS wywodzi z treści Komunikatu TR, to winien także wskazać w decyzji czy i jak poszczególne zmiany Komunikatu wpływają na zmianę stanu prawnego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Zasadnie strona zarzuca również, że treść treści zaskarżonej decyzji, dokonując oceny sytuacji ekonomicznej spółki w świetle warunków zastosowania zwolnienia, organ odwołał się do bliżej nieokreślonych wyjaśnień UOKiK , których jednak w decyzji nie przytoczył, ani nie włączył do akt administracyjnych. Powyższe uniemożliwia ocenę, na jakich kryteriach ostatecznie oparł się organ ustalając istotne w sprawie okoliczności. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji "na podstawie akt sprawy", co oznacza, że podstawę orzekania stanowi materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania (por. wyrok NSA z 18 listopada 2008 r., sygn. akt II FSK 1162/07, publ.j.w.) oraz że, co do zasady, zakazane jest uwzględnianie okoliczności nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 2099/05, publ.j.w.). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Brak w aktach sprawy ww. wyjaśnień UOKiK nie pozwala Sądowi na ocenę ich znaczenia dla sprawy oraz ewentualnego wpływu na treść rozstrzygnięcia i w tym zakresie decyzja wymyka się spod kontroli Sądu. Przy tym powołanie się na stanowisko innego organu bez wskazania , czego precyzyjnie ono dotyczy i jaka jest jego treść niewątpliwie prowadzi do naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady zaufania oraz wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. O naruszeniu tej ostatniej zasady, a w konsekwencji także art. 107 § 3 k.p.a. świadczy generalnie ograniczenie się przez organ w uzasadnieniu do przywołanej wyżej, niezwykle lakonicznej argumentacji, bez jednoczesnego odwołania się do konkretnych danych i dowodów. Strona, co podkreślono na wstępie, ma bowiem prawo poznać argumentację organu zapoznając się z uzasadnieniem decyzji, aby mogła, procesowo ją kwestionując, odnieść się do tej argumentacji i przedstawić swoje racje, w czym wyraża się zasada prawa do obrony.

Ponownie rozpatrując sprawę organ usunie stwierdzone uchybienia i wyda decyzję zawierającą prawidłowe uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Organ powinien wskazać w jakie regulacje i dlaczego przyjmuje za podstawę orzekania oraz odnieść do nich wszystkie istotne w sprawie okoliczności faktyczne, w szczególności dotyczące sytuacji ekonomicznej spółki wraz ze wskazaniem dowodów i wniosków wynikających z ich przeanalizowania .

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.