Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 995/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2015 r. sprawy ze skargi E. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia 12 czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 10 czerwca 2011 r. nr [...] znak: [...] Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił W. M. pozwolenia na budowę budynku handlowo - usługowego - pizzeria na dz. nr [...] w I..

Pismem z dnia 16 kwietnia 2012 r. E. J. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ze względu na fakt, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Starosta postanowieniem z dnia 8 maja 2012 r. wznowił wyżej opisane postępowanie.

Decyzją z 11 czerwca 2012 r., znak [...] Starosta [...] na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. odmówił uchylenia opisanej wyżej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 10 czerwca 2011 r.

Od decyzji tej odwołała się E. J., a Wojewoda [...] decyzją z dnia 10 sierpnia 2012 r. znak [...] na podstawie art. 81 ust. 1, art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1413/12 uchylił wymienioną wyżej decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku przez K. M. wyrokiem z dnia 4 września 2014 r., sygn. II OSK 593/13 oddalił skarge kasacyjną.

W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "że jedyną rzeczą jaką sąd przesądził rozpoznając sprawę w pierwszej instancji jest to, że pozwolenie na budowę pizzerii obejmuje swym zakresem również budowę zjazdu z drogi powiatowej na działkę nr [...] w I.. Natomiast w żadnym stopniu sąd nie ustalił tego jaki jest zakres oddziaływania inwestycji, ani tego czy właścicielka sąsiedniej działki E. J. powinna być stroną postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Bardzo słuszne i logiczne jest rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, że wobec błędu w ustaleniach faktycznych, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie, przedwczesne jest dokonywanie oceny legitymacji E. J. do występowania w sprawie pozwolenia na budowę w charakterze strony".

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta decyzją z dnia 17 kwietnia 2015 r., znak [...] wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 oraz art. 104 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji własnej nr [...] z 10 czerwca 2011 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej W. M. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego - pizzerii na działce nr [...] w miejscowości I. - z uwagi na fakt, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie obejmuje działki nr [...] w I..

Organ I instancji wskazał, że zjazd z drogi powiatowej nr [...] był przedmiotem postępowania administracyjnego poprzedzającego wydania pozwolenia na budowę, jak również był przedmiotem samego pozwolenia na budowę. Przy określaniu obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę projektowany zjazd z drogi powiatowej był przedmiotem analizy. Budowa tego zjazdu nie wpłynęła i nie wpływa na objęcie działki [...] w I. będącej własnością E. J. obszarem oddziaływania inwestycji w myśl art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.

Organ I instancji wyjaśnił również, że nie uwzględniono wniosku E. J. o przeprowadzenie dowodu z oględzin działki nr [...] położonej w I. w celu stwierdzenia faktu wybudowania, a szczególności usytuowania w stanie surowym obiektu w postaci budynku handlowo - usługowego - pizzernia oraz oględzin zjazdu z drogi publicznej do tej budowli. Postępowanie wznowieniowe dotyczy postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 10 czerwca 2011 r. nr [...] i jest ograniczone do badania okoliczności określonych w art. 145 § 1 k.p.a. i rozpatrywane jest na podstawie dowodów zgromadzonych w aktach sprawy przed wydaniem pozwolenia.

Od powyższej decyzji E. J. wniosła odwołanie. Zarzuciła decyzji I instancji naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 poz. 270 ze zm.) poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 11 grudnia 2012 r., sygn. akt: II SA/Kr 1413/12, co w konsekwencji stanowi obrazę przepisów postępowania zawartych w art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy Staroście do ponownego rozpatrzenia. Zarzucono także organowi pierwszej instancji przewlekłe prowadzenie postępowania wznowieniowego. Starosta nie wydał stosownego postanowienia wobec jego wniosku o przeprowadzenie dowodu w postępowaniu administracyjnym z 17 grudnia 2014 r.

Wojewoda decyzją z dnia 12 czerwca 2015 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy potwierdził prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji w zakresie zjazdu. Zjazd z drogi powiatowej do działki nr [...] usytuowany jest w terenie pasa drogowego nie naruszając granicy działki będącej własnością strony skarżącej. Zaprojektowany zjazd do działki nr [...] nie uniemożliwi w przyszłości budowy zjazdu do działki skarżącej.

Poza sporem pozostaje, że nieruchomość strony skarżącej znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której zaprojektowano omawiane obiekty budowlane w tym zjazd. Jednocześnie brak jest przepisów prawa, które wskazywałyby, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania tej inwestycji, o którym mowa w art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane.

Właściwy organ administracji publicznej wyznacza obszar oddziaływania obiektu każdorazowo, biorąc pod uwagę indywidualne cechy obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Nie mają tutaj znaczenia subiektywne odczucia osób żądających uznania za strony w określonym postępowaniu administracyjnym, ale obowiązujące przepisy prawne, które ustalają reguły oceny, czy nieruchomości sąsiednie w stosunku do terenu inwestycji, w tym obszarze oddziaływania są położone.

Przy sytuowaniu obiektów kubaturowych na działce, przepisem stanowiącym podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, jest między innymi § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 75. 690 ze zm.). Warunki wynikające z wyżej wymienionego przepisu stanowią, że jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy.

W okolicznościach niniejszej sprawy budynek pizzerii usytuowany jest w odległości 4,82 m od granicy działki [...] oraz w odległości 4 m od granicy działki [...].

Analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że wydana przez Starostę decyzja Nr [...] z 10 czerwca 2011 r., znak: [...] swoim zakresem obejmuje także boks na odpady stałe. Zgodnie z § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: "odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 i 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej". Lokalizacja boksu na odpady stałe przewidziana jest w odległości około 16 m od działki będącej własnością strony skarżącej. Nie powoduje zatem obowiązku objęcia dz. nr [...] obszarem oddziaływania projektowanej inwestycji.

Z analizy projektu budowlanego nie wynika, aby w związku z powstaniem nowej inwestycji miała nastąpić zmiana naturalnego spływu wód opadowych w kierunku działek skarżącej. Dlatego interesu prawnego E. J. nie można wywodzić z § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., który zakazuje takiego działania w stosunku do nieruchomości sąsiednich. W odwołaniu strona podnosiła także, że budowa zjazdu uniemożliwi naturalny spływ wód opadowych, co stanowi naruszenie przepisu art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2015. poz. 469). Nie można jednak uznać, że budowa zjazdu będzie miała negatywny wpływ na zmianę stanu wody na gruncie, ani że wpłynie na zmianę kierunku spływu wód opadowych z projektowanej inwestycji na nieruchomość strony skarżącej, gdyż spływ wód ze zjazdu nastąpi w kierunku działki objętej inwestycją. Ponadto, zaprojektowany przepust pod zjazdem pozwoli na swobodny przepływ wód opadowych.

Omawiany zjazd został zaprojektowany zgodnie z § 78 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. 43. 430 ze zm.). Ponadto, usytuowany jest on w terenie pasa drogi powiatowej (działka nr [...] w msc. I.) oraz działki inwestora, o numerze [...], nie naruszając tym samym granicy działki nr [...] będącej własnością skarżącej.

Podkreślenia wymaga również fakt, że inwestor uzyskał decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w B. z 19 maja 2011 r., znak: [...], wyrażającą zgodę na budowę zjazdu publicznego z drogi powiatowej nr [...] Dolna do działki nr [...] położonej w msc. I. oraz zgodę na dysponowanie działką nr [...] stanowiącą pas drogi powiatowej nr [...] wyrażoną w piśmie z 7 marca 2011 r., znak: [...].

Budowa budynku handlowo-usługowego wraz ze zjazdem publicznym nie należy do przedsięwzięć mających ujemny wpływ na środowisko, nie tylko z uwagi na charakter tych obiektów, ale także nie są wskazane jako mogące oddziaływać na środowisko w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, póz. 1397 ze zm.).

Inwestycja ta została zaprojektowana zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, w tym z zapewnieniem odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich poprzez między innymi zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Nie można uznać, że poprzez lokalizację omawianego zamierzenia budowlanego w sposób określony w projekcie budowlanym doszło do naruszenia w stosunku do skarżącej art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. 2014 r. poz. 121 ze zm.). Prawie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Przymiotu strony dla skarżącej w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty o pozwoleniu na budowę nie można wywieść również z dyspozycji § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z treści przytoczonego przepisu wynika, że odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż: 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie, oraz odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie. Z projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla tej inwestycji wynika, że na działce nr [...] zaprojektowano 3 miejsca postojowe w tym jedno dla osób niepełnosprawnych w odległości 11,50 m - zmierzonej w skali planu, od granicy niezabudowanej działki nr [...] stanowiącej własność skarżącej czyli zgodnie z obowiązującym przepisem.

Jednocześnie nie potwierdzono, by niniejsze postępowanie wznowieniowe prowadzone było przez Starostę w sposób przewlekły i potwierdzono zasadność nie przeprowadzenia dowodu z oględzin przez Starostę w postępowaniu poprzedzającym wydanie skarżonej decyzji.

Ponadto stwierdzono, że zaskarżona decyzja zgodnie z dyspozycją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. wydana została przez osoby, które nie brały udziału w wydaniu objętej przedmiotowym postępowaniem wznowienie decyzji pozwolenia na budowę dla omawianego zamierzenia.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. J., zarzucając jej:

1. obrazę przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8 i art.10 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie przez organ reguł postępowania, a w szczególności poprzez brak ustosunkowywania się do organu do wniosków skarżącej w formie prawem wymaganych postanowień i w konsekwencji uniemożliwienie stronie skarżącej aktywnego udziału w postępowaniu,

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 15 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez ustalanie kluczowych dla rozstrzygnięcia okoliczności dopiero w ramach postępowania odwoławczego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. obrazę przepisów postępowania - art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie w całości oceny prawnej i wskazań co dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2012 roku sygn. akt: II SA/Kr 1413/12 i w konsekwencji obrazę przepisów postępowania art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

4. obrazę przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, mające wpływ na wynik sprawy.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że działka nr [...] posiada dla skarżącej duże znaczenie z względów osobistych i utrata jej naturalnych walorów jest dla niej nie do zaakceptowania. Powtórzono również zarzut prowadzenia postępowania w sposób przewlekły.

W sprzeczności z treścią art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. pozostaje sposób załatwienia przez Wojewodę wniosku skarżącej z dnia 4 maja 2015 roku o wyłączenie w trybie art. 24 § 3 pracownika od udziału w postępowaniu odwoławczym w przedmiotowej sprawie. Wyłączenie pracownika, jak i odmowa wyłączenia następuje w formie postanowienia. Wojewoda nie tylko nie wydał takiego postanowienia, ale wręcz nie rozpoznał istoty wniosku, co wynika z stwierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zgodnie z dyspozycją art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zaskarżona decyzja została wydana przez osoby, które nie brały udziału w wydaniu objętej przedmiotowym postępowaniem wznowieniowym decyzji pozwolenia na budowę dla omawianego zamierzenia.

Zdaniem skarżącej organy orzekające w sprawie nie uwzględniły w pełni wskazań i oceny prawnej zawartych w powołanym wyroku. Starosta nie dokonał żadnej analizy dowodów, nie wyjaśnił zasadności przesłanek którymi się kierował. W ocenie skarżącej organ l instancji w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej w postępowaniu odwoławczym nie może sanować tego rodzaju uchybień, ponieważ naruszałoby to zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, który wymaga, aby każda sprawa była nie tylko rozstrzygnięta, ale rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni.

Kolejnym zarzutem w świetle braku spełnienia wymogu art. 8 k.p.a. pozostaje dokonana przez Wojewodę analiza, a właściwie jej brak w kwestii lokalizacji zjazdu do zamierzonej inwestycji. W zaskarżonej decyzji Wojewoda ten obiekt skwitował właściwie jednozdaniowym autorytatywnym stwierdzeniem, iż zjazd został zaprojektowany zgodnie z wymogami powołanego rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej. Wojewoda w żaden sposób przekonywująco nie uzasadnił przyjętego stanowiska ,iż budowa zjazdu nie spowoduje, że działka skarżącej nr [...] będzie znajdowała się w obszarze oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Nie określił parametrów zjazdu, szczegółowego jego usytuowania, parametrów pasa drogowego , nie wskazał nawet fragmentu pasa drogowego przeznaczonego pod projektowaną budowę.

Do zamierzonej inwestycji zgodnie z powołanym już rozporządzeniem powinien być zaprojektowany zjazd publiczny. Zgodnie z treścią § 78 ust. 2 pkt 1 lit. c tegoż rozporządzenia powinien posiadać przecięcie krawędzi nawierzchni zjazdu i drogi wyokrąglone łukiem kołowym o promieniu nie mniejszym niż 5 m. Wykonanie łuku o takich parametrach do częściowo już wybudowanego zjazdu w bezpośrednim sąsiedztwie granicy działek musi skutkować zajęciem fragmentu działki nr [...] własności skarżącej. W związku z powyższym skarżąca złożyła zasadny wniosek o przeprowadzenie oględzin, który jednak nie został uwzględniony. Istotę rzeczy orientacyjnie oddają załączniki do niniejszej skargi. Na załączniku nr l został zaznaczony kolorem żółtym analizowany teren, na załączniku nr 2 kolorem czerwonym zajęty fragment działki nr [...] w następstwie wykonania łuku o wymaganych przepisami parametrach. Nadto usytuowanie łuku, chociaż w pasie drogowym na froncie działki skarżącej nr [...], wbrew twierdzeniom Wojewody nie pozostaje bez wpływu na prawo skarżącej do korzystania z nieruchomości zgodnie jej społeczno- gospodarczym przeznaczeniem. Działka jest wykorzystywana rolniczo. Front działki jest jedyną możliwością wjazdu i wyjazdu z działki, w tym maszyn rolniczych. Innej alternatywnej możliwości dojazdu do działki nie ma.

Wykonanie zjazdu z uwagi na istniejący nasyp przy drodze powiatowej doprowadzi do podniesienia terenu działki inwestora o około 1,30 m. w części łukowej zjazdu, która to wysokość proporcjonalnie się zmniejsza wraz z długością zjazdu. W ten sposób przy granicy działek inwestora nr [...] i działki skarżącej nr [...] powstanie "swoista ściana", będąca bocznym oparciem konstrukcji zjazdu. Skarżąca będąc pozbawiona statusu strony nie miała żadnej możliwości wpływu na decyzję Zarządu Dróg Powiatowych w B. wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdu w pasie drogowym przylegającym do działki jej własności.

Nie można również zgodzić się z oceną Wojewody w przedmiocie braku wpływu przedmiotowej inwestycji na istniejące na gruncie stosunki wodne. Wody powierzchniowe z drogi powiatowej od kilkudziesięciu lat były odprowadzane poprzez nasyp usytuowany bezpośrednio za poboczem drogi, a następnie swobodnie spływały w kierunku potoku [...].

Jest sprawą oczywistą, że otwarty nasyp odprowadzi więcej wód niż zabudowany przepust. Wykonanie sztucznej przeszkody w postaci oparcia zjazdu o wskazanej wysokości uniemożliwi swobodny szeroki odpływ wód powierzchniowych, blokując ich część w działce skarżącej. Niezależnie od powyższych rozważań uznać należy, ocena stosunków wodnych na gruncie wymaga jednak uzupełnienia wiadomościami specjalnymi i w tym przypadku organ powinien rozważyć możliwość posiłkowania się takimi wiadomościami. Podane przesłanki wskazują, że organ błędnie wyznaczył obszar oddziaływania rozpatrywanej inwestycji.

Stwierdzić również należy, że organ wbrew wskazaniom Sądu nie dokonał szczegółowej oceny wszystkich obiektów przedmiotowej inwestycji np. usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe. Powyższe kwestę skwitował zdaniem. Iż pozostała infrastruktura została zaprojektowana zgodnie z przepisami powołanego rozporządzenia. Z wyżej podanych względów wniesienie niniejszej skargi jest uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Oceniając zaskarżoną decyzję w kontekście powyższych przepisów należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 153 p.p.s.a. były związane stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartym w wyroku z dnia 11 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 1413/12 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2014 r., sygn. II OSK 593/13, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA. Sądy obu instancji przesądziły kwestię, że pozwolenie na budowę pizzerii obejmuje swoim zakresem budowę zjazdu i właśnie to było przyczyną uchylenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym wydanych wcześniej decyzji I i II instancji, które oparte były na założeniu przeciwnym. Jednocześnie żaden z sądów nie wypowiedział się na temat obszaru oddziaływania inwestycji, nakazując wyjaśnić tę kwestię przy uwzględnieniu oddziaływania całej inwestycji, w tym również zjazdu z drogi powiatowej.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazania powyższe zostały przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wykonane.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę wymienionej wyżej inwestycji oparte było na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.: skarżąca podnosiła, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Organy obydwu instancji prawidłowo przyjęły, że w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę krąg stron ustala się na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu budowlanego został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 ustawy jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Wojewoda w zaskarżonej decyzji szczegółowo przeanalizował wszelkie aspekty inwestycji polegającej na budowie pizzerii wraz ze zjazdem z drogi powiatowej z punktu widzenia ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej. Wyjaśnił, że zabudowa zgodna z wydanym dla W. M. pozwoleniem na budowę nie narusza przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie umiejscowienia obiektów kubaturowych oraz boksu na odpady stałe, a także nie zmienia sposobu spływu wód. Wojewoda omówił również usytuowanie trzech miejsc parkingowych i wskazał na brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Także budowa zjazdu w jego ocenie nie spowoduje ograniczenia w zagospodarowaniu terenu należącego do skarżącego. Organ odwoławczy odniósł się też do przepisów kodeksu cywilnego oraz Konstytucji RP w zakresie ochrony własności, nie dopatrując się także i w nich źródła legitymacji skarżącej do występowania w postępowaniu o pozwolenie na budowę jako strona. O ile więc decyzja Starosty dość lapidarnie omawiała kwestie ewentualnej legitymacji skarżącej, koncentrując się przy tym na tej części inwestycji, która obejmuje budowę zjazdu z drogi powiatowej, o tyle organ II instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji wszystkie istotne dla sprawy okoliczności. Wbrew stanowisku skarżącej nie doszło w ten sposób do naruszenia zasady dwuinstancyjności w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Wynika z niej bowiem jednoznacznie dlaczego, mimo skrótowego uzasadnienia, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty, a w ocenie Sądu rozstrzygnięcie o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę jest w okolicznościach sprawy prawidłowe.

Analizując zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania trzeba przypomnieć, że w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a do takich z pewnością nie należy ewentualne prowadzenie postępowania w sposób przewlekły. Uchylenie decyzji przez sąd może również nastąpić w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które stanowią podstawę wznowienia postępowania (lit. b powołanego wyżej przepisu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) i w tym przypadku nie bada się wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy.

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że bez znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje zarzut przewlekłości postępowania. Zarzut tego rodzaju mógłby być rozpoznawany w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, natomiast przy rozpoznawaniu skargi na decyzję administracyjną pozostaje poza zakresem kontroli sądu.

W kwestii zarzutu uniemożliwienia stronie skarżącej udziału w postępowaniu poprzez niewydanie odrębnego postanowienia o odmowie wyłączenia pracownika organu od rozpoznania sprawy należy zwrócić uwagę, że postanowienie w przedmiocie wyłączenia pracownika organu na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. zgodnie z art. 141 § 1 k.p.a. nie jest zaskarżalne zażaleniem, a zgodnie z art. 142 k.p.a. można je zaskarżyć "tylko w odwołaniu od decyzji". W niniejszej sprawie wniosek o wyłączenie pracownika dotyczył organu odwoławczego, a zatem rozstrzygnięcie takiego wniosku można kwestionować nie w odwołaniu (które nie przysługuje od decyzji wydanych w II instancji), lecz w skardze do sądu administracyjnego. Strona skarżąca jednak nie zarzuca, że zaskarżona decyzja została wydana przez osobę, która powinna być wyłączona od rozpoznania sprawy, co stanowiłoby podstawę wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., lecz jedynie kwestionuje brak rozpoznania wniosku w odrębnym postanowieniu oraz nieodniesienie się do istoty wniosku również w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdził, że nie została ona wydana przez pracownika, którego wskazano we wniosku o wyłączenie. Zarzut podniesiony w skardze nie mógł odnieść skutku z tego samego względu co wcześniej omówiony zarzut przewlekłości postępowania tj. ze względu na brak wpływu na wynik sprawy. Nie sposób tym bardziej dopatrzyć się w omawianej sytuacji naruszenia prawa, które mogłoby skutkować wznowieniem postępowania administracyjnego.

Organy obu instancji prawidłowo również odniosły się do wniosku o przeprowadzenie oględzin, nie uwzględniając go. Sąd całkowicie podziela ich stanowisko, że sposób prowadzenia robót budowlanych nie jest brany pod uwagę przy ocenie zasadności zarzutu pominięcia strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Tak jak z zasady nie przeprowadza się oględzin w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, lecz jedynie ocenia złożone przez inwestora dokumenty i w ich świetle dokonuje ustalenia kręgu stron postępowania, tak samo należy przeprowadzić wtórną ocenę tej kwestii w postępowaniu wznowieniowym. Czym innym jest bowiem ocena, czy teren działki skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji W. M., a czym innym - kontrola wykonanych robót budowlanych w zakresie ewentualnego naruszenia praw skarżącej.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, że strona skarżąca upatruje źródła swojej legitymacji do występowaniu w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony w dwóch okolicznościach związanych z budową zjazdu z drogi powiatowej. Po pierwsze podnosi, że wykonanie zjazdu skutkować będzie zajęciem fragmentu działki nr [...], stanowiącej własność skarżącej i uniemożliwi jej wjazd maszynami rolniczymi na tę działkę, a po drugie zarzuca, że inwestycja zmieni istniejące dotychczas na tym terenie stosunki wodne, doprowadzając do zalewania działki skarżącej.

Zjazd, o którym mowa w niniejszej sprawie jest zjazdem publicznym, zgodnie z definicją zawartą w § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ("zjazd publiczny - określony przez zarządcę drogi jako zjazd co najmniej do jednego obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza lub działalność o charakterze publicznym"). Warunki techniczne zjazdu publicznego zostały określone w § 78 powołanego rozporządzenia. Już wydanie decyzji zarządcy drogi - w niniejszym przypadku Zarządu Dróg Powiatowych w B. o wyrażeniu zgody na lokalizację zjazdu (decyzja z dnia 19 maja 2001 r. - k. 155 akt administracyjnych) - wskazuje, że zarządca drogi uznał projektowany zjazd za zgodny z przepisami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Ponieważ jednak zjazd publiczny jest obiektem budowlanym i jego budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, również organ administracji architektoniczno - budowlanej przed wydaniem pozwolenia na budowę zobowiązany był skontrolować zgodność projektowanego zjazdu z obowiązującymi przepisami. Zarówno przed wydaniem tej decyzji, jak też w postępowaniu wznowionym doszedł do wniosku, że budowa zjazdu nie wpływa na możliwość zagospodarowania działki skarżącej, a ustalenie to w ocenie Sądu jest prawidłowe. Jak wynika z mapy znajdującej się na k.141 akt administracyjnych zawierającej projekt zagospodarowania terenu odległość projektowanego zjazdu od granicy nieruchomości E. J. wynosi 6 metrów (mapa w skali 1:500, odległość na mapie to 12 mm). Czyni to niewiarygodnym zarzut skarżącej, iż wykonanie zjazdu o parametrach określonych przepisami rozporządzenia doprowadzi do zajęcia części jej nieruchomości. Zdaniem Sądu nie sposób uznać, by usytuowanie zjazdu w odległości 6 metrów od granicy działki ograniczała w jakikolwiek sposób możliwość zagospodarowania przez skarżącą należącej do niej nieruchomości.

Również zarzuty dotyczące zmiany stosunków wodnych nie zasługują na uwzględnienie. Projekt budowlany przewiduje budowę przepustu pod zjazdem, który będzie wystarczający dla odprowadzenia wód opadowych z tego terenu.

Reasumując należało dojść do wniosku, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Działka nr [...] należąca do skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji polegającej na budowie pizzerii wraz ze zjazdem na działce nr [...] w I.. Jak słusznie wskazał Wojewoda prawie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Wobec powyższego skarga wniesiona w niniejszej sprawie jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.