Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 793/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2019-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1, art. 134 par. 1, art. 135, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi W.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 9 października 2018r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz W.K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 9 października 2018r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania W. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Chemobud" W. K. utrzymało w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2018r. znak: [...] odmawiającą wydania decyzji udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją dla W. K. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "Chemobud" W. K. w O. Ś..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło następujący stan faktyczny

i prawny sprawy.

Starosta [...] decyzją z dnia 3 sierpnia 2018r. odmówił W. K. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "Chemobud" zezwolenia na przetwarzanie poza instalacją odpadów o kodach 16 11 02, 16 11 04 i 16 11 06, w procesach odzysku R5 i R13 na okres do 31 stycznia 2020r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn. Dz. U z 2018r. poz. 992 - zwanej dalej ustawą), W. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą: "Chemobud" W. K. wystąpił z wnioskiem o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją na działce nr [...] (obr. 50, ark. 4) położonej w O. Ś. przy ulicy [...]. Zgodnie z wnioskiem odpady o kodach 16 11 02, 16 11 04 i 16 11 06 miałyby zostać poddane przetwarzaniu w procesach odzysku R12 i R13.

Przytaczając treść art. 30 ust. 1- ust. 5 ustawy oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796), organ wskazał, że z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, iż niedopuszczalnym jest wydanie zezwolenia na przetwarzanie poza instalacją odpadów o kodach 16 11 02,16 11 04 i 16 11 06, w procesie odzysku R13.

Zdaniem organu, udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów poza instalacją rażąco naruszałoby powołane wyżej przepisy ustawy - art. 30 ust. 1 i 2 ustawy i rozporządzenia, co zasygnalizowało już wcześniej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia 4 czerwca 2018r. znak: [...] P. W. Kaczorowski nie może ubiegać się o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie wskazanym we wniosku, bowiem nie posiada do niego tytułu prawnego, gdyż teren ten wydzierżawił Chematex Spółka z o.o.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł W. K. zarzucając kwestionowanej decyzji:

- rażące naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 ustawy k.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- rażące naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z art. 79a § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

- rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisów Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2015 r. poz. 796).

Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Kolegium wskazało, że W. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Chemobud" W. K. wystąpił do Starosty [...] o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów na terenie Zakładu znajdującego się w O. Ś. przy ul. [...]. Z treści wniosku wynika, iż przetwarzanie odpadów będzie odbywać się poza instalacją. We wniosku w części dotyczącej miejsca i sposobu magazynowania odpadów, wnioskodawca wskazał, że dostawa odpadów (złomu szamotowego) na teren Zakładu "Chemobud" odbywać się będzie pojazdami samochodowymi przez uprawnione firmy przewozowe, tj. posiadające wymagane prawem zezwolenie na transport wskazanych powyżej rodzaju odpadów. Rozładunek złomu szamotowego z samochodów odbywać się będzie w pryzmy na wyznaczonym placu składowym, skąd za pomocą ładowarki kołowej transportowane będą do specjalnie przygotowanych boksów zbudowanych z żelbetonu, z wybetonowanym podłożem. Z kolei w pkt 6 wniosku, zawierającym opis stosowanej metody przetwarzania odpadów poza instalacjami i przygotowaniem do ponownego użycia, a także opis procesu technologicznego wskazano, że proces przetwarzania odpadów realizowany w firmie Chemobud polegać będzie na:

- wybieraniu ręcznie złomów różnych gatunków materiałów ogniotrwałych i selekcji na gatunki, różnych rozmiarach, według koloru, składu mineralnego i chemicznego,

- oczyszczaniu z zanieczyszczeń w postaci warstw żużla oraz stref materiału, a infiltrowanego żużlem, warstw szkła lub metalu, poprzez ostukiwanie młotkiem ręcznie z zaprawy jaka była wykorzystywana do zabudowy budowli ogniotrwałych,

- w zależności od potrzeb materiały te mogą być poddawane procesowi rozdrabniania.

Wnioskodawca wyjaśnił jednocześnie, że wyselekcjonowane i oczyszczone materiały w tym momencie tracą status odpadu, ponieważ spełniają kryteria zapisane w art. 14 ustawy o odpadach tj.:

- są cennym surowcem wtórnym powszechnie stosowanym do konkretnych celów,

- istnieje rynek takich surowców wtórnych i popyt na nie,

- spełniają wymagania techniczne dla zastosowania do konkretnych celów,

- zastosowanie podmiotowych surowców wtórnych nie prowadzi do negatywnych skutków dla życia, zdrowia lub środowiska.

Wskazał również, że posegregowane materiały mogą służyć do produkcji kruszyw o różnej frakcji, produkcji zapraw i betonów ogniotrwałych, a także mogą być sprzedawane jako pełnowartościowe materiały ogniotrwałe. Produkty te są surowcami wykorzystywanymi w produkcji sypkich materiałów ogniotrwałych zmieszanych z gliną oraz innymi dodatkami stają się niezastąpionymi dodatkami w procesie budowy nowych pieców do wytopu lub innych produktów ogniotrwałych. Odpady, które według opisanej wyżej technologii, po utracie statusu odpadu są ponownie wykorzystywane w procesie produkcji materiałów ogniotrwałych, nie będą prowadzić do negatywnych skutków dla życia, zdrowia ludzi lub środowiska naturalnego (art. 14 ustawy o odpadach). Wręcz przeciwnie, takie wykorzystanie surowców wtórnych zabezpiecza środowisko naturalne przed ich składowaniem i unieszkodliwianiem, a ponowne ich użycie powoduje zrównoważone korzystanie ze środowiska i jest promowane przez Komisję Unii Europejskiej.

Dodatkowo wnioskodawca wyjaśnił, że wyszczególnione w [...] odpady inne niż niebezpieczne będą odzyskiwane w procesach określonych zgodnie z załącznikiem nr [...] do ustawy, jako: R12 - proces odzysku realizowany poprzez prowadzenie oględzin, analizy grawimetrycznej, sprawdzeniu, sortowaniu, separacji, demontażu, mieszaniu, przepakowywaniu, cięciu, zagęszczaniu, granulacji, suszeniu, rozdrabnianiu.

Wskazał również na następujące etapy procesu poza instalacją urządzeniami lub przygotowaniem do ponownego użycia:

- dostawa złomu szamotowego transportem samochodowym, rozładunek do wyznaczonych boksów,

- ręczne wybieranie z boksów złomu szamotowego,

- ręczne ostukiwanie za pomocą młotków z pozostałej zaprawy,

- układanie i segregowanie według wielkości, koloru i składu chemicznego na odpowiednich paletach,

- przygotowywanie do sprzedaży lub do produkcji różnej frakcji kruszyw,

- pakowanie gotowych wyrobów do foliowych worków lub wiader o różnej pojemności.

Wnioskodawca określił również, że odpady z [...] będą przetwarzane również w procesie R13 - magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji [...] (z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów u wytwórcy odpadów).

Dalej wskazał, że metoda odzysku [...] polega na magazynowaniu odpadów przywiezionych na teren Zakładu, w specjalnie do tego wybudowanych betonowych boksach, które w dalszym ciągu będą systematycznie rozbudowywane (dobudowywane nowe). Aktualnie pryzmy odpadów znajdujących się w boksach są dodatkowo przykryte brezentem.

Kolegium podało, że miejsca magazynowania odpadów, opisano w pkt 5 wniosku. W pkt 3 [...] podania, wnioskodawca wskazał, iż przetwarzane będą opady o kodach:

1) 16 11 02 – węglopochodne okładziny piecowe i materiały ogniotrwałe z procesów metalurgicznych inne niż wymienione w 16 11 01,

2) 16 11 04 - okładziny piecowe i materiały ogniotrwałe z procesów metalurgicznych inne niż wymienione w 16 11 03,

3) 16 11 06 - okładziny piecowe i materiały ogniotrwałe z procesów niemetalurgicznych inne niż wymienione w 16 11 05.

Z kolei z pkt 6 wniosku wynika, iż opisane wyżej odpady będą przetwarzane:

- w procesie R12 - proces odzysku realizowany poprzez prowadzenie oględzin, analizy grawimetrycznej, sprawdzeniu, sortowaniu, separacji, demontażu, mieszaniu, przepakowywaniu, cięciu, zagęszczaniu, granulacji, suszeniu, rozdrabnianiu, oraz

- w procesie R13 - magazynowanie odpadów poprzedzające którykolwiek z procesów wymienionych w pozycji [...] (z wyjątkiem wstępnego magazynowania u wytwórcy odpadów).

Kolegium podkreśliło, że zgodnie z art. 41 ust. 1 - 3 ustawy prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów (ust. 2). Z kolei w art. 42 ust. 2 ustawy zostały określone wymagania formalne wniosku o udzielenie zezwolenia na przetwarzanie odpadów.

Stosownie natomiast do art. 25 ust. 2 ustawy, magazynowanie odpadów odbywa się na terenie, do którego posiadacz odpadów ma tytuł prawny.

Zgodnie z art. 30 ust 1 ustawy, zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. W ust. 2 ustawodawca dopuścił odzysk poza instalacjami lub urządzeniami w przypadku:

- odzysku w procesie odzysku R10, o którym mowa w załączniku nr [...] do ustawy, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie ust. 4;

- rodzajów odpadów wymienionych w przepisach wydanych na podstawie ust. 5, poddawanych odzyskowi, zgodnie z warunkami określonymi w tych przepisach, w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12, o których mowa w załączniku nr [...] do ustawy;

- osób fizycznych prowadzących kompostowanie na potrzeby własne.

Z kolei w ust. 3 art. 30 ustawy, odzysk poza instalacjami lub urządzeniami, o którym mowa w ust. 2, może być prowadzony, jeżeli nie stwarza zagrożenia dla środowiska, życia lub zdrowia ludzi oraz jest prowadzony zgodnie z wymaganiami określonymi w przepisach wydanych odpowiednio na podstawie ust. 4 lub 5.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 ustawy, Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr [...] do ustawy, poza instalacjami i urządzeniami, uwzględniając właściwości tych odpadów oraz możliwość bezpiecznego dla środowiska i zdrowia ludzi wykorzystania tych odpadów (ust. 5).

Na podstawie powołanego wyżej upoważnienia ustawowego zostało wydane Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami. W rozporządzeniu tym, określono rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R3, R5, R11 i R12 wymienionych w załączniku nr [...] do ustawy o odpadach, poza instalacjami lub urządzeniami.

Z treści tego rozporządzenia oraz z art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy wynika, iż poza instalacjami lub urządzeniami niedopuszczalny jest odzysk odpadów w procesach odzysku R13.

Z powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że niedopuszczalnym jest wydanie zezwolenia na przetwarzanie poza instalacją odpadów o kodach 16 11 02, 16 11 04 i 16 11 06, w procesach R13.

Zdaniem Kolegium, nie ma racji organ I instancji, że wnioskodawca nie wykazał, iż posiada tytuł prawny do nieruchomości, na której miałaby być prowadzona działalność. Z przedłożonego aktu notarialnego wynika, że wnioskodawca jest użytkownikiem wieczystym nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] Użytkowanie wieczyste jest tytułem prawnym do nieruchomości. Fakt oddania nieruchomości oznaczonej nr ewid.[...] w dzierżawę Chematex Sp. z o.o. z zastrzeżeniem, że będzie ona wykorzystywana w sposób nie zakłócający działalności wydzierżawiającego tj. W. K. nie oznacza, że ten ostatni utracił tytuł prawny do nieruchomości.

Kolegium podkreśliło, że błędne uznanie przez organ I instancji, że wnioskodawca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, na której ma być prowadzona działalność, w okolicznościach niniejszej sprawy nie miało znaczenia dla jej wyniku.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Kolegium wniósł W. K. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "Chemobud" W. K. w Ostrowcu Św., zarzucając organowi brak odniesienia się do zarzutów odwołania dotyczących rażącego naruszenia art. 10 k.p.a. w związku z art. 79a § 1 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że:

- Kolegium nie dokonało wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz nie dokonało dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy czym naruszyło zasadę zawartą w art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. Podstawowym obowiązkiem organu administracyjnego, przygotowującego się do wydania decyzji, jest zebranie i ocena materiału dowodowego, który pozwoliłby ustalić wszystkie okoliczności istotne w sprawie. Ponieważ nie ma ustawowej definicji "okoliczności istotnych w sprawie", nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnej, zawsze poprawnej definicji tego określenia, organ jest zobowiązany zapewnić stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w szczególności ustosunkować się do wniosków dowodowych strony i okoliczności faktycznych wskazywanych przez stronę dla wyjaśnienia swego postępowania (art. 78 i nast. k.p.a.).

Skarżący wskazał, że do odwołania dołączył opinię Instytutu Materiałów Ogniotrwałych w G., która szczegółowo opisywała proces przetwarzania odpadów zastosowany w przedsiębiorstwie. W uzasadnieniu SKO w ogóle nie odniosło się do tego dokumentu. Nie zakwestionowało samego sposobu postępowania z odpadami, co jest zasadniczym punktem wniosku.

Skarżący podniósł, że organ obowiązany jest dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy k.p.a. (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 maja 1981r., SA [...], ONSA nr [...], poz. 45). Organy administracyjne orzekają według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu II instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Niezrealizowanie tego obowiązku łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Wydając decyzję organ odwoławczy nie przeprowadził analizy przepisów, na które powoływał się Starosta [...] w decyzji.

Skarżący podkreślił, że w odwołaniu przytoczył sposób w jaki doszedł do wniosku, że zakwestionowanie procesu R13, jako niezgodne z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 11 maja 2015 r. w sprawie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami mija się z koncepcją wyrażoną w załączniku nr [...] do ustawy o odpadach. Dodał, że proces R13 poprzedza każdy z procesów R1 - R12 i służy jedynie magazynowaniu przed wykonaniem któregokolwiek z procesów. Mija się także z przepisem art. 25 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach, który wyraźnie wskazuje, że "magazynowanie odpadów jest prowadzone wyłącznie w ramach wytwarzania, zbierania lub przetwarzania odpadów" oraz "odpady mogą być magazynowane, jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych i nie przekracza terminów uzasadnionych zastosowaniem tych procesów, nie dłużej jednak niż przez 1 rok".

Skarżący podkreślił, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym (wyrok WSA w Warszawie z 12 września 2008r. V SA/Wa [...]). Interesem społecznym jest zmniejszenie odpadów składowanych na składowiskach i w jak największym stopniu przetworzenie odpadów w celu ich ponownego użycia. Taki właśnie cykl przetwarzania odpadów, jaki jest stosowany w przedsiębiorstwie skarżącego przyczynia się do powstawania pełnowartościowego materiału, który jest używany ponownie w produkcji materiałów ogniotrwałych - co potwierdziła opinia Instytutu Materiałów Ogniotrwałych w G.. Zarówno Starostwo, jak i Kolegium poprzez błędną interpretację przepisów prawa materialnego zakwestionowały całkowicie ten sposób odzysku odpadów.

Skarżący podniósł, że w celu sprawdzenia jego sposobu interpretacji przepisów prawa uzyskał nową opinię Instytutu Ceramiki i Materiałów Budowlanych, Oddziału Materiałów Ogniotrwałych w G., który bezsprzecznie potwierdził jego sposób wnioskowania i odwołania. Do opinii Instytut załączył kopie decyzji wydanych przez inne Starostwa w [...], w których wydając decyzję dot. przetwarzania odpadów poza instalacjami uwzględniały one proces R13, jako niezbędny do wykonywania podstawowego procesu przetwarzania.

Zdaniem skarżącego, Kolegium nie dokonało dogłębnej analizy zebranego materiału w sprawie. Prowadząc postępowanie skupiło się tylko na analizie sprawy pod względem formalnym. Organ rażąco naruszył art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ odwoławczy w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W treści skargi skarżący zawarł wniosek o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania Inspektora Wojewódzkiego Instytutu Ochrony Środowiska w K. - J. J. oraz przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi opinii Instytutu Ceramiki i Materiałów Budowlanych w G..

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 20 marca 2019r. prokurator, na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., zgłosił swój udział w postępowaniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z powodów w niej wskazanych.

Na wstępie wskazać należy, że w orzecznictwie sądowym i doktrynie zgodnie podkreśla się, że organ administracji publicznej zarówno I jak i II instancji powinien rozstrzygać sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji. W przypadku zatem, gdy od decyzji organu I instancji zostało skutecznie wniesione odwołanie, organ odwoławczy ma obowiązek uwzględnienia stanu faktycznego i prawnego z daty wydania decyzji. Celem bowiem postępowania odwoławczego jest ponowne przeprowadzenie merytorycznego postępowania administracyjnego, co oznacza, że organ odwoławczy ma obowiązek uwzględniania zmiany stanu prawnego w danej sprawie nawet wówczas, gdy zmiana tego stanu prawnego nastąpiła po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Także ustalenia stanu faktycznego sprawy dokonuje organ odwoławczy na datę swojego rozstrzygania, a nie na datę wydania decyzji przez organ I instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2015 r., II OSK [...], Lex nr 2067941).

Wnioski powyższe wynikają z określonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Zatem organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 lutego 1992 r., II SA [...] (niepubl.): "W postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy nie może ograniczać się do stanu sprawy z daty wydania decyzji przez organ I instancji, lecz musi uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie rozpatrywania odwołania (art. 136 i 138 k.p.a.)".

Jak podkreśla się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, zasadą jest, że właściwy organ administracji publicznej orzeka na podstawie przepisu prawa materialnego obowiązującego w dacie wydania decyzji, o ile odpowiednie przepisy intertemporalne nie stanowią inaczej. W określonym stanie prawnym i faktycznym może dojść do sytuacji, w której znowelizowane przepisy prawa materialnego stawiają wymogi, których spełnienie wymaga przeprowadzenia postępowania w zakresie uzasadniającym ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie.

Z akt administracyjnych sprawy niniejszej bezspornie wynika, że:

po pierwsze, skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji w dniu 2 lipca 2018r. (błędnie wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 3) jako złożony w dniu 7 lutego 2018r.);

po drugie, organ I instancji wydał decyzję w dniu 3 sierpnia 2018r.

po trzecie, zaskarżoną decyzję Kolegium wydało w dniu 9 października 2018r.

Rozpoznając sprawę niniejszą Kolegium nie dostrzegło, że po skutecznym wniesieniu przez stronę odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia 3 sierpnia 2018r., uległ zmianie stan prawny. Otóż, z dniem 5 września 2018r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 20 lipca 2018r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2018r. poz. 1592), istotnej zmianie uległy przepisy ustawy o odpadach, w tym dotyczące ubiegania się o zezwolenie na przetwarzanie odpadów. Co więcej, zgodnie z art. 9 ust. 1 tej ustawy do postępowań w sprawach o wydanie zezwoleń na zbieranie odpadów, zezwoleń na przetwarzanie odpadów, pozwoleń na wytwarzanie odpadów uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów, pozwoleń zintegrowanych uwzględniających zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów oraz decyzji zatwierdzających instrukcję prowadzenia składowiska odpadów, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy nowe. Zgodnie z ust. 2 art. 9 właściwy organ wzywa do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji, o których mowa w ust. 1, zawieszając postępowanie do czasu uzupełnienia wniosku, nie dłużej niż na okres 6 miesięcy.

W realiach rozpoznawanej sprawy, w związku z argumentacją zaprezentowaną przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji, dostrzec należy, że organ odwoławczy nie analizował w ogóle nowych regulacji, choć zgodnie z przytoczonym art. 9 ust. 1 powołanej ustawy zmieniającej w czasie orzekania przez ten organ (po dniu 5 września 2018r.; decyzja organu I instancji zapadła przed tą datą) należało te przepisy stosować. Zwrócenia uwagi wymaga zaś fakt, że obecnie rozszerzono zakres wniosku o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów m.in. poprzez wskazanie – poza miejscem i sposobem magazynowania, a także rodzajem magazynowanych odpadów – także:

- maksymalnej masy poszczególnych rodzajów odpadów i maksymalnej łącznej masy wszystkich rodzajów odpadów, które mogą być magazynowane w tym samym czasie oraz które mogą być magazynowane w okresie roku,

- największej masy odpadów, które mogłyby być magazynowane w tym samym czasie w instalacji, obiekcie budowlanym lub jego części lub innym miejscu magazynowania odpadów, wynikającej z wymiarów instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów,

- całkowitej pojemności (wyrażonej w Mg) instalacji, obiektu budowlanego lub jego części lub innego miejsca magazynowania odpadów (art. 42 ust. 2 pkt 5 lit. b-d ustawy o odpadach).

Zmiana ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia kolejnej modyfikacji, dotyczącej art. 41a ust. 4 cytowanej ustawy. Zgodnie z obecnym brzmieniem tego przepisu w przypadku postanowienia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska negatywnie opiniującego spełnienie wymagań określonych w przepisach ochrony środowiska właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów, zezwolenia na przetwarzanie odpadów lub pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów. Aktualnie zatem negatywna opinia wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska jest wiążąca dla organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na przetwarzanie odpadów (uprzednio nie miała takiego charakteru). Jednocześnie jednak zmianie uległ art. 41a ust. 2 ustawy, zgodnie z którym obecnie właściwy organ nie tylko występuje do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o przeprowadzenie kontroli, ale także przekazuje temu organowi kopię niezbędnej do przeprowadzenia kontroli dokumentacji, w szczególności wniosku, o którym mowa w art. 42 ust. 1 lub 2 ustawy.

Zauważyć również należy, że aktualnie, począwszy od 5 września 2018r., wprowadzono m.in. wymóg przeprowadzenia kontroli przez komendanta powiatowego (miejskiego) Państwowej Straży Pożarnej, którego negatywna opinia ma także dla organu wiążący charakter (art. 41a ust. 1a, 2, 3a, 4a ustawy o odpadach). Z kolei zgodnie z art. 41b ust. 3 i 4 ustawy w obecnym brzmieniu umowa dzierżawy nieruchomości, na której będą zbierane lub przetwarzane odpady, wymaga zawarcia w formie aktu notarialnego. W umowie wskazuje się masę i rodzaje odpadów, które mogą być zbierane lub przetwarzane w okresie roku na tej nieruchomości. Ustanawiający użytkowanie oraz dzierżawca są obowiązani zawrzeć, odpowiednio w oświadczeniu o ustanowieniu użytkowania lub w umowie dzierżawy, oświadczenie, że są świadomi odpowiedzialności solidarnej, o której mowa w art. 12 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie.

W sprawie niniejszej Kolegium nie rozpoznawało sprawy z uwzględnieniem nowego stanu prawnego, w tym przede wszystkim zmiany obejmującej wymogi jakie winien spełniać wniosek o wydanie zezwolenia na przetwarzanie odpadów, co obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji jak również decyzji organu I instancji.

W związku z powyższym, odnoszenie się do podnoszonych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego jest przedwczesne.

Prowadząc postępowanie ponownie organ I instancji uwzględni poczynione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe uchybienia uwzględniając aktualne brzmienie przepisów ustawy o odpadach.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożył się wpis od skargi w wysokości [...] zł.