Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1647/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 pkt 5 art 36 ust 6
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Kramek, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek, asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2021 r. sprawy ze skargi D. J. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] maja 2021 r. znak [...] w przedmiocie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r., [...] Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D. J., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] pozwalającą [...] S.A. w [...] na prowadzenie badań archeologicznych na działkach ew. nr [...] i [...] obręb [...][...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], w związku z realizacją inwestycji polegającej na przebudowie linii 110 kV relacji [...] na odcinku słupy nr [...] strefie ochrony konserwatorskiej zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych: [...] (obszar [...]) oraz [...] (obszar [...]).

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia 12 października 2020 r. (uzupełnionym w dniu 12 listopada 2020 r.) spółka [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez S. G., zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych na działkach ewidencyjnych nr [...] obręb [...], w związku w przebudową linii 110 kV relacji [...] na odcinku slupy nr [...]. Do wniosku dołączono m.in. decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów numerem działki [...], stanowiącej własność D. J., dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...] poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w [...] na rozbiórkę istniejącej oraz budowę po jej trasie nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]. Ograniczenie dotyczy pasa technologicznego o długości 91,21 m, szerokości 10,00 m i łącznej powierzchni 912,29 m2. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2020 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pozwolił [...] S.A. w [...] na przeprowadzenie badań archeologicznych na działkach ew. nr [...] obręb [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z uwagi na fakt, iż projektowany słup nr [...] na działce ew. nr [...] obręb [...] sąsiaduje ze stanowiskiem [...] zewidencjonowanym w [...] (osada-materiały z okresu neolitu), a projektowany słup nr [...] na działce ew. nr [...] obręb [...], sąsiaduje ze stanowiskiem [...] zewidencjonowanym w [...] (cmentarzysko-materiały kultury [...], ślad osadniczy - materiały kultury [...]), zgodnie z art. 31 ust. 1 a 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować roboty ziemne lub dokonywać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki objęte ochroną konserwatorską, jest obowiązania pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji w niezbędnym zakresie.

Organ ochrony konserwatorskiej wskazał, że zgodne z opinią z dnia 17 czerwca 2019 r. badanie archeologiczne ma mieć formę nadzoru. Ochronie podlegają znajdujące się na tym terenie nawarstwienia związane w funkcjonowaniem osadnictwa i cmentarzyska. Organ ochrony konserwatorskiej, działając na wniosek stron, mając na uwadze, że decyzja jest zgodna z ich żądaniem, odstąpił od zawiadomienia stron o wszczęciu i zakończeniu postępowania oraz poinformował, że decyzja ta podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania.

Pismem z dnia 16 grudnia 2020 r. D. J. odwołał się od tej decyzji, wskazując m.in. że złożył odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2020 r. o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej. Podkreślił, że zaskarżona decyzja, w sytuacji gdy nie zostało zakończone postępowanie w odwoławcze od decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej oraz sprawa dotycząca zatwierdzenia projektu robót geologicznych narusza prawo własności strony.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ wskazał, że stosownie do art. 36 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W myśl ust. 7 tego przepisu, pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się również na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania. W przypadku nieuzyskania zgody właściciela lub posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie tych badań lub poszukiwań, przepisy art. 30 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 30 ust. 1 i 2 ustawy, właściciel lub posiadacz zabytku nieruchomego bądź nieruchomości o cechach zabytku jest obowiązany udostępnić ten zabytek bądź nieruchomość wykonawcy badań w celu ich przeprowadzenia. W przypadku odmowy udostępnienia zabytku nieruchomego bądź nieruchomości, o których mowa w ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub posiadaczowi udostępnienie tego zabytku bądź nieruchomości, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań, jednak nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna. Za szkody wyrządzone w związku z badaniami, o których mowa w ust. 1 lub 2, przysługuje odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

Z przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę skarbów dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1609), wynika, że do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych dołącza się dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, a w przypadku gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te badania, zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił (§ 9 ust. 3 pkt 2). Z dokumentów przedstawionych przez [...] S.A. z siedzibą w [...] wynika, że właścicielami nieruchomości, na których planowane jest przeprowadzenie badań są: dz. ew. nr [...] – M. K. i P. J. K., dz. ew. nr [...] – D. J.

W załączonych dokumentach, jako poświadczenie tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w odniesieniu do działki nr ew. nr [...] wnioskodawca przedstawił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów numerem działki [...], stanowiącej własność D. J., dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...] poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w [...] na rozbiórkę istniejącej oraz budowie po jej trasie nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...]. Ograniczenie dotyczy pasa technologicznego o długości 91,21 m, szerokości 10,00 m i łącznej powierzchni 912,29 m2. Na decyzji tej znajduje się adnotacja, że stała się ona ostateczna w dniu [...] lipca 2020 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowi trwale uprawnienia do nieruchomości, podlegające ujawnieniu w księdze wieczystej. Jest to rodzaj wywłaszczenia nieruchomości polegający na ograniczeniu własności lub prawa użytkowania wieczystego. Z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że oprócz praw rzeczowych oraz stosunków zobowiązaniowych źródłem prawa do dysponowania nieruchomością może być decyzja administracyjna oraz orzeczenie sądu. Katalog źródeł prawa do dysponowania nieruchomością nie jest zamknięty, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie oraz dorobku doktryny (m.in. wyrok NSA z 27 czerwca 2003 r., IV SA 4183/2001; wyrok NSA z 15 listopada 1996 r., IV SA 1328/96).

W ocenie organu, decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. stanowi samodzielną podstawę nadania inwestorowi prawa do dysponowania nieruchomością w zakresie rozstrzygniętym w tej decyzji, tj. realizacji inwestycji polegającej na przebudowie linii napowietrznej WN 110kV relacji [...] (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2681/15, wyrok NSA z 8 listopada 2017 r. II OSK 2869/16). Minister uznał, że decyzja ta może stanowić podstawę do złożenia wniosku nie tylko o pozwolenie budowlane, ale również o pozwolenie na badania archeologiczne bezpośrednio związane z realizacją inwestycji. W ocenie organu odwoławczego, zasadnie zatem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w oparciu o dołączone do rozpatrywanego wniosku dokumenty rozpatrzył sprawę pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych.

W odniesieniu do twierdzenia odwołującego się, iż decyzja starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nie jest ostateczna, Minister wskazał, że zgodnie z zasadą z art. 16 § 1 k.p.a., dopóki decyzja o przyznaniu uprawnienia nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony zainteresowane ich rozstrzygnięciem (patrz: wyrok NSA z 28 lutego 2012 r., I OSK 1738/11). W odniesieniu do zarzutu braku skutecznego umocowania osoby składającej wniosek, Minister stwierdził, że został on podpisany elektronicznie przez S. G., która została umocowana (pełnomocnictwo z dnia [...] października 2019 r.) do wykonywania wszystkich niezbędnych czynności faktycznych i prawnych związanych z opracowaniem dokumentacji projektowej dla zadania inwestycyjnego pn. "Przebudowa linii napowietrznej 110 kV [...] w celu przyłączenia źródeł energii odnawialnej na obszarze powiatu sieradzkiego w regionie [...]". Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 10 k.p.a. organ wskazał, że organ I instancji przed wydaniem decyzji nie zawiadomił skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, czym naruszył przepis art. 10 k.p.a., lecz naruszenie tego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy wykazane zostanie, iż uchybienie to uniemożliwiło stronie postępowania administracyjnego dokonanie konkretnych czynności procesowych. Tymczasem w odwołaniu skarżący nie wskazał czynności procesowych, które chciałby dokonać przed wydaniem decyzji, ani nie przytoczył żadnych twierdzeń, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia sprawy, a których strona nie mogła przedstawić organowi.

W ocenie Ministra, wskazane przez stronę pozostałe naruszenia dokonane przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, również nie mają wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Przedstawiona powyżej analiza przepisów w oparciu, o które, wydawane są pozwolenia na przeprowadzenie badań konserwatorskich, pozwala stwierdzić, że pomimo niezawiadomienia skarżącego o wszczęciu postępowania (postępowanie zostało wszczęte na żądanie [...] S.A.) oraz przedwczesnego uznania, że decyzja z dnia [...] grudnia 2020 r. jest zgodna z żądaniem stron i podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, odpowiada ono przepisom prawa.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. J., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

I. przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

1. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego oraz wybiórcze rozpatrzenie materiału dowodowego, z pominięciem twierdzeń strony odwołującej się i przedstawionych przez nią dowodów, w tym faktu niespełnienia przez wnioskodawcę warunków wskazanych w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r.,

2. naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia poddanie pod ocenę przesłanek rozstrzygnięcia i realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa,

3. naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r.,

4. art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę i przyjęcie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej jest ostateczna, pomimo złożenia dokumentów w postaci złożonego odwołania, przekazania przez organ I instancji do II instancji i prowadzenia postępowania przed organem II instancji.

5. art. 16 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż dopóki decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego jest skuteczna, pomimo złożenia odwołania, w sytuacji gdy zgodnie z przedstawionym przepisem decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji;

6. art. 10 k.p.a. poprzez wyłączenie strony z czynnego udziału w postępowaniu oraz nieumożliwienie wypowiedzenia się przez stronę, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

7. art. 162 § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, iż zaskarżona decyzja została wydana z dopełnieniem określonych czynności i warunków, a w konsekwencji, że strona pomimo tego, że w dniu wydania decyzji prowadziła już prace bez udziału kierownika badań archeologicznych (właściwego archeologa) nie powiadomiła organu w terminie 3 dni przed rozpoczęciem prac (warunek 2), dokonała też części prac, odwiertów bez zatwierdzenia projektu robót geologicznych decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., dopełniła tych warunków w wyznaczonym terminie i nie ma podstaw do stwierdzenia jej wygaśnięcia.

8. art. 81 k.p.a. oraz art. 130 § 4 k.p.a. poprzez pozbawienie możliwości strony wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i konsekwencji uznanie, iż decyzja jest zgodna z żądaniem stron, w sytuacji braku zawiadomienia strony skarżącej o wszczęciu i zakończeniu postępowania,

9. art. 6 i 8 k.p.a. ze względu na prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny i jednostronny z pominięciem stron, ich twierdzeń i interesów.

II. przepisów prawa materialnego, tj.

10. art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 710 z późn. zm.) poprzez nieuwzględnienie, iż prace zostały rozpoczęte, podjęte i prowadzone przez wnioskodawcę bez uprzednio wymaganego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a decyzja wraz z jej warunkami została wydana post factum. Warunek zatem wskazany w decyzji się nie ziścił.

11. art. 7 i 77 oraz 78 § 1 w zw. art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin wnioskowanych przez stronę w odwołaniu z dnia 16 grudnia 2020 r. w pkt 7 petitum pisma, brak ustosunkowania się w jakimkolwiek zakresie w uzasadnieniu i w toku postępowania, w sytuacji gdy dowód ten w sposób niewątpliwy wykazałby nie spełnienia warunków decyzji i fakt jej wygaśnięcia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, ewentualnie o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że organ II instancji w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu, iż strona skarżąca nie wyraziła zgody na podjęcie czynności zgodnie z wnioskiem. Strona nie uczestniczyła w postępowaniu na żadnym etapie i nigdy nie zgodziła się z przedmiotowym wnioskiem. Organ II instancji nie wezwał strony ani jego pełnomocnika do zapoznania się z aktami sprawy, nie umożliwił wypowiedzenia się co do zgromadzonych materiałów bądź niezgromadzonych, a wnioskowanych w sprawie, nie umożliwił złożenia wniosków dowodowych bądź dowodów przed wydaniem decyzji. Okoliczność, iż strona w żaden sposób nie wyrażała zgody na podjęcie przez organ administracyjny czynności, zgodnie z wnioskiem wnioskodawcy uzasadnia również fakt złożenia przez stronę odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] listopada 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w gminie [...], w obrębie [...] i przekazania odwołania do organu II instancji, jak również decyzji Starosty [...] odmawiającego zatwierdzenia robót geologicznych z dnia [...] listopada 2020 r., znak [...]. Zatem decyzja organu II instancji, w sytuacji gdy nie zakończyło się postępowanie odnośnie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej naruszała prawo własności strony skarżącej. Decyzja starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości gruntowej nie była decyzją ostateczną, zatem nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Jak natomiast wskazał organ II instancji w swym pisemnym uzasadnieniu, dopóki decyzja o przyznaniu uprawnień nie zostanie wyeliminowana z obrotu w sposób przewidziany prawem, będzie ona wywoływać skutek wiążący trwale podmioty i strony. Natomiast zgodnie z treścią art. 16 k.p.a. decyzje ostateczne to decyzje, od których nie służy odwołanie, a zatem te decyzje, które nie mogą być weryfikowane w administracyjnym toku instancji.

Organ II instancji, wydając decyzję, powinien prawidłowo ocenić materiał dowodowy i ustalić okoliczności niespełnienia przez wnioskodawcę warunków wskazanych w decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r., albowiem podjęcie prac objętych wnioskiem było uzależnione od spełnienia określonych kryteriów. Wnioskodawca powinien zawiadomić [...] Konserwatora Zabytków o terminie rozpoczęcia wskazanych w pozwoleniu badań, jak również powinien zawiadomić w/w organ o terminie podjęcia określonych czynności związanych z wydaniem pozwolenia przynajmniej 3 dni przed rozpoczęciem tych czynności, czego nie uczynił. Wnioskodawca dokonał już na przedmiotowej nieruchomości prac, które był działaniami bezprawnymi. Skarżący przedstawił już taki zarzut w odwołaniu organu I instancji, jednak w uzasadnieniu organu II instancji próżno szukać odniesień do tych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zgodnie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710 ze zm., dalej w skrócie u.o.z.) pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie badań archeologicznych. Z kolei art. 36 ust. 6 tej ustawy przewiduje, że pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W myśl ust. 7 tego przepisu, pozwolenie na prowadzenie badań archeologicznych wydaje się również na wniosek osób fizycznych albo jednostek organizacyjnych zamierzających prowadzić te badania lub poszukiwania. W przypadku nieuzyskania zgody właściciela lub posiadacza nieruchomości na przeprowadzenie tych badań lub poszukiwań, przepisy art. 30 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio. Te natomiast przepisy stanowią, że właściciel lub posiadacz zabytku nieruchomego bądź nieruchomości o cechach zabytku jest obowiązany udostępnić ten zabytek bądź nieruchomość wykonawcy badań w celu ich przeprowadzenia. W przypadku odmowy udostępnienia zabytku nieruchomego bądź nieruchomości, o których mowa w ust. 1, wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję nakazującą właścicielowi lub posiadaczowi udostępnienie tego zabytku bądź nieruchomości, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań, jednak nie dłuższy niż 3 miesiące od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji § 9 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na listę skarbów dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz.U. z 2018 r. poz. 1609), do wniosku o wydanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie badan archeologicznych dołącza się dokument potwierdzający posiadanie przez wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości, uprawniającego do występowania z tym wnioskiem, a w przypadku gdy z wnioskiem występuje podmiot zamierzający prowadzić te badania, zgodę właściciela lub posiadacza nieruchomości na ich prowadzenie albo oświadczenie, że właściciel lub posiadacz tej zgody nie udzielił.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy udzielając pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych orzekające w sprawie organy miały podstawę do przyjęcia, że wnioskodawca posiadał tytuł prawny do korzystania z nieruchomości skarżącego, na której miały zostać przeprowadzone badania archeologiczne. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że tytuł prawny, o którym mowa w art. 36 ust. 6 u.o.z. może wynikać z decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 października 2020 r., VII SA/Wa 760/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2021 r., VII SA/Wa 1004/20) , w tym z decyzji wydanej na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021, poz. 1899 ze zm.).

Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca wywodził swój tytuł prawny z decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej, położonej w obrębie [...] miasta [...], oznaczonej w rejestrze ewidencji gruntów numerem działki [...], stanowiącej własność D. J., dla której w Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr [...] poprzez zezwolenie [...] S.A. z siedzibą w [...] na rozbiórkę istniejącej oraz budowie po jej trasie nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej WN 110kV relacji [...]. Ograniczenie dotyczy pasa technologicznego o długości 91,21 m, szerokości 10,00 m i łącznej powierzchni 912,29 m2. Z akt sprawy wynika, że stroną tego postępowania był również D. J., któremu wysłano odpis decyzji. Jednocześnie na decyzji znajdującej się w aktach sprawy widnieje adnotacja, że decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2020 r. Zatem w dacie złożenia wniosku i wydania w tej sprawie decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, inwestor dysponował ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., stanowiącą tytuł prawny do wejścia na teren nieruchomości skarżącego w celu przeprowadzenia tam badań archeologicznych, związanych z planowanymi robotami budowlanymi.

Do odwołania od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącego załączył potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię skierowanego do Wojewody [...] odwołania z dnia 12 listopada 2020 r. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. W odwołaniu tym zawarto wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania lub uznanie, że odwołanie zostało wniesione w terminie, w ramach którego odwołujący się zakwestionował skuteczność doręczenia mu decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania po terminie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia nie oznacza, że decyzja organ I instancji utraciła walor ostateczności. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. ostateczne są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego wniesienia. Uchybienie temu terminowi powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. 16, Warszawa 2019, str. 763). Wyjątek od tej zasady zachodzi w przypadku przywrócenia stronie przez organ odwoławczy terminu do wniesienia odwołania.

Podkreślenia wymaga, że Sąd kontroluje zaskarżoną decyzję według stanu faktycznego i prawnego na datę jej wydania. W dacie wydania decyzji przez Ministra w tej sprawie ([...] maja 2021 r.) brak było podstaw do stwierdzenia przez organ, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. utraciła walor ostateczności. Również w skardze z dnia 6 lipca 2021 r. nie wskazano, aby postępowanie odwoławcze od tej decyzji zostało skutecznie wszczęte, ani że decyzja ta została uchylona przez Wojewodę [...] przed wydaniem decyzji w tej sprawie przez Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu. Zatem brak jest podstaw do zarzucenia organowi naruszenia prawa poprzez uznanie, że inwestor dysponował tytułem prawnym do prowadzenia badań archeologicznych na terenie działki skarżącego nr [...] w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Jeżeli nawet decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie przez organ odwoławczy, to stanowiłoby to podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania w tej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. W tym zakresie Sąd uznał więc za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ art. 7 i 77 k.p.a. poprzez błędną ocenę i przyjęcie, iż decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. jest ostateczna, pomimo złożenia dokumentów w postaci złożonego odwołania oraz art. 16 k.p.a. poprzez niewłaściwą interpretację i przyjęcie, iż dopóki decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej nie została wyeliminowana z obrotu prawnego jest skuteczna, pomimo złożenia odwołania od tej decyzji.

Strona skarżąca podniosła ponadto zarzut naruszenia art. 162 § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, iż zaskarżona decyzja została wydana z dopełnieniem określonych czynności i warunków, w sytuacji, gdy inwestor w dniu wydania decyzji prowadził już prace bez udziału kierownika badań archeologicznych i nie powiadomił organu konserwatorskiego w terminie 3 dni przed rozpoczęciem prac (warunek 2). W ramach zarzutu naruszenia art. 36 u.o.z. podniesiono ponadto, że prace zostały podjęte przez inwestora przed uzyskaniem pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zatem zaskarżona decyzja została wydana już po rozpoczęciu tych prac. W odniesieniu do tych zarzutów wskazać należy, iż sam fakt podjęcia przez inwestora prac przygotowawczych czy wykonywania robót budowlanych na terenie nieruchomości skarżącego nie jest równoznaczny z rozpoczęciem badań archeologicznych, których dotyczy decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2021 r. Należy odróżnić roboty budowalne, na których wykonanie inwestor posiadał odrębne pozwolenia budowlane od badań archeologicznych, których dotyczy pozwolenie wydane przez organ konserwatorski w tej sprawie. W decyzji z dnia [...] grudnia 2021 r. organ I instancji zezwolił inwestorowi na przeprowadzenie badań archeologicznych na działkach nr [...] i [...] w [...] w formie nadzoru nad pracami ziemnymi zgodnie z przedłożonym programem badań i załącznikiem graficznym. We wniosku wskazano, że nadzór nad badaniami sprawować będzie kierownik badań archeologicznych J. Ś. W dniu 10 grudnia 2021 r. kierownik badań zgłosił rozpoczęcie nadzoru archeologicznego przy inwestycji w dniu 12 grudnia 2021 r. i jego zakończenie w tym samym dniu. Powiadomienie organu o przeprowadzeniu badań archeologicznych nastąpiło wprawdzie 2 dni przed ich przeprowadzeniem, lecz nie można uznać tego uchybienia za istotne naruszenie warunków pozwolenia. W związku z powyższym, brak było podstaw do zastosowania w tej sprawie art. 162 § 2 k.p.a., który reguluje instytucję tzw. zlecenia (a nie warunku, którego dotyczy art. 162 § 1 pkt 2 k.p.a.). W związku z powyższym niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organ odwoławczy art. 7 i 77 oraz 78 § 1 w zw. art. 85 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości skarżącego wnioskowanych przez stronę w odwołaniu z dnia 16 grudnia 2020 r. Wprawdzie organ II instancji nie odniósł się do tego zarzutu w uzasadnieniu decyzji, lecz uchybienie to, ze wskazanych wyżej względów, nie miało wpływu na wynik sprawy.

Zarzut skargi, iż inwestor wykonał część prac i odwiertów bez zatwierdzenia projektu robót geologicznych, gdyż dnia [...] listopada 2020 r. Starosta [...] wydał decyzję odmowną w tym przedmiocie jest nie może odnieść zamierzonego skutku, gdyż nie dotyczy przedmiotu tego postępowania. Ewentualne naruszenie prawa przez inwestora w tym zakresie powinny kontrolować właściwe organy administracji geologicznej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologicznie i górnicze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.).

Zasadne są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ odwoławczy art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń oraz art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy nie odniósł się szczegółowo do wszystkich zarzutów odwołania, lecz – w ocenie Sądu – uchybienie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w tym zakresie prawa procesowe skarżącego zostały naruszone, lecz to na stronie ciąży obowiązek wykazania jakich czynności w związku z tym nie dokonała lub jakich dowodów nie mogła przedstawić, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Strona skarżącą takich dowodów i okoliczności nie wskazała. Poza tym z prawa do wypowiedzenia się i przedstawienia swojej argumentacji skarżący skorzystał na etapie odwołania i postępowania przed organem odwoławczym, przy czym podniesione zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 81 k.p.a., wskazać należy, iż zgodnie z tym przepisem okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2. W tej sprawie pełnomocnik skarżącego, podnosząc ten zarzut, nie wskazał jaka konkretnie okoliczność faktyczna została przez organ I instancji uznana za udowodnioną, a strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do dowodów przeprowadzonych w tym zakresie. Ustalenia w tej sprawie zostały dokonane na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, których wiarygodność i znaczenie dla rozstrzygnięcia nie zostało skutecznie zakwestionowane w odwołaniu. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 130 § 4 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu przed organem I instancji oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i konsekwencji uznanie, iż decyzja jest zgodna z żądaniem stron, wskazać należy, iż przepis ten dotyczy wykonania decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania, a nie uprawnień procesowych strony do udziału w postępowaniu. Organ I instancji błędnie zastosował ten przepis, uznając, że decyzja podlega wykonaniu, gdyż jest zgodna z żądaniem wszystkich stron postępowania, lecz z uwagi na spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek do wydania pozwolenia na przeprowadzenie badań archeologicznych, w tym przedstawienia tytułu prawnego do przeprowadzenia tych badań na nieruchomości skarżącego, uznać należy, iż jego naruszenie przez organ I instancji nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd podziela więc stanowisko organu odwoławczego, że decyzja organu I instancji, pomimo tego naruszenia, odpowiada prawu.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. na zgodny wniosek stron postępowania.