Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3679/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 185 § 1, art 203 pkt 1 w zw. z art 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 2 ust. 1-3, art 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 346
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne - t.j.
article: art 7 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 5 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1140/17 w sprawie ze skargi P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów zgromadzonych w rejestrze publicznym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. na rzecz P. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę 7550 (siedem tysięcy pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 maja 2018 r., II SA/Lu 1140/17, oddalił skargę P. Spółki z o.o. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z [...] października 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ł. z [...] czerwca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie materiałów zgromadzonych w rejestrze publicznym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z 31 marca 2017 r. P. sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w L. (dalej jako: "Spółka" lub "skarżąca") zwróciła się do Starosty Ł. (dalej jako: "Starosta") z wnioskiem o bezpłatne udostępnienie baz map wektorowych z terenu powiatu ł. Załącznikiem do ww. pisma był wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym zgodny z rozporządzeniem Rady Ministrów z 27 września 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym wskazujący zadania publiczne i podstawę prawną jego realizacji, tj. art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm: dalej jako: "u.g.n.") oraz art. 3 ust. 12 pkt a, ust. 25, art. 4 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne (Dz.U. z 1997 r. nr 54 poz. 348) oraz art. 15 ust. 1 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz.U. z 2017 r. poz. 570 ze zm.; dalej jako: "u.i.d.p.r.z.p."). We wniosku wnioskodawca określił rejestr, w którym zgromadzone są dane, które mają być udostępnione jako zgodne z art. 4 ust. 1a pkt. 2 i 3 oraz ust. 1b ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 z późn. zm.; dalej jako: "p.g.i.k.").

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Starosta ustalił opłatę za udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, w formacie GML lub Ewmapa z rejestru określonego w art. 4 ust. 1a pkt. 2 i 3 oraz ust. 1b p.g.i.k. w kwocie 410 tys. 111 zł, obliczoną jako iloczyn stawki podstawowej (10 zł/ha) i liczby jednostek rozliczeniowych (pow. 68315,1662 ha) z uwzględnieniem współczynnika korygującego LR (0,6).

Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie, zarzucając naruszenie art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 12a ustawy z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 220), art. 221 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1870), art. 40 ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.i.k., art. 15 u.i.d.p.r.z.p., art. 7 i art. 77 k.p.a.

Decyzją z [...] października 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. (dalej jako: "WINGiK") utrzymał w mocy powyższą decyzję Starosty. W uzasadnieniu WINGiK wyjaśnił, że zgodnie z art. 40a p.g.i.k. organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny (dalej jako: "pzgik") udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Zgodnie z art. 40f p.g.i.k., w przypadku sporu dotyczącego zakresu udostępnianych materiałów zasobu lub wysokości należnej opłaty, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej wydaje decyzję administracyjną, natomiast w rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest nieodpłatne udostępnienie mapy zasadniczej w związku z realizacją przez wnioskodawcę zadania celu publicznego. WINGiK wyjaśnił, że art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. stanowi, że podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi nie będącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Dalej ust. 2 ww. artykułu określa, że dane, o których mowa w ust. 1, powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Natomiast art. 2 ust 3. u.i.d.p.r.z.p. stanowi, że przepisów ustawy nie stosuje się do przedsiębiorstw państwowych, spółek handlowych, służb specjalnych w rozumieniu art. 11 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r., Nr 29, poz. 154, z późn. zm.), Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Narodowego Banku Polskiego, z wyjątkiem art. 13 ust. 2 pkt 1, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów nie będących organami administracji rządowej, oraz z wyjątkiem art. 13a, art. 19c i art. 19d. Tym samym w ocenie WINGiK, art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. wyłącza spółki handlowe z zakresu podmiotowego ustawy, a zatem przepisami ustawy z wyłączeniem powyższych wyjątków, nie obejmuje się tych spółek, chyba że spółki te realizowałyby swoje zadania jako zadania publiczne powierzone lub zlecone przez j.s.t. W przeciwnym wypadku spółki handlowe, które uzyskują dochody w związku z prowadzoną działalnością otrzymywałyby nieodpłatny dostęp do danych publicznych w zamian nie posiadając żadnego obowiązku przekazywania przetworzonych danych przestrzennych, np. danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (GESUT) do instytucji, z których je otrzymały. Ponadto gdyby art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. nie wyłączał możliwości nieodpłatnego udostępniania danych to zbędny byłby całkowicie art. 40a ust. 2 pkt 2 p.g.i.k. Nadto zdaniem organu odwoławczego, ideą dotyczącą nieodpłatnego przekazywania danych w wersji elektronicznej jest, aby instytucje nawzajem przekazywały sobie dane w celu usprawnienia świadczenia usług publicznych. Ponadto, WINGiK wyjaśnił, że z przepisów ustawy o infrastrukturze informacji przestrzennej oraz u.i.d.p.r.z.p. wynika, że o nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze publicznym może nastąpić na rzecz podmiotu realizującego zadanie publiczne wyłącznie w zakresie niezbędnym do realizacji przez ten podmiot zadania publicznego. Żądanie Spółki w zakresie danych dotyczących całego uzbrojenia podziemnego nie znajduje oparcia w przepisach prawa oraz dotyczy sieci, w stosunku do których Spółka nie posiada praw administratora. WINGiK nie uznał za wiarygodną argumentację Spółki, że pełen zakres danych jest niezbędny w celu sprawowania funkcji pogotowia gazowego. Dane, które wskazuje Spółka, tj. dane wektorowe egib, są bowiem udostępniane w prowadzonym przez Głównego Geodetę Kraju centralnym punkcie dostępu do usług m.in. wyszukiwania, przeglądania w pełnym zakresie tematycznym i terytorialnym infrastruktury pod adresem internetowym www.geoportal.gov.pl. WINGiK wskazał przy tym, że Spółka pozyskuje informację w formie map inwentaryzacji powykonawczej poszczególnych odcinków, co można odpowiednio wykorzystać. Co więcej, zdaniem WINGiK, art. 6 ust. 2 u.g.n. określa cele publiczne, a nie zadania publiczne. Zadania publiczne są określone w różnych ustawach i odnoszą się do zadań własnych samorządu, które ustawodawca przypisał danemu szczeblowi samorządu terytorialnego i za którego realizację ta jednostka samodzielnie odpowiada. WINGiK wskazał, że w celu wyjaśnienia pojęcia podmiotu, któremu powierzono lub zlecono realizację zadania publicznego, można posiłkować się art. 221 ustawy o finansach publicznych. WINGiK przyjął, że jest to podmiot niezaliczany do sektora finansów publicznych, który w związku realizacją zadania publicznego nie działa w celu osiągnięcia zysku. Zlecenie zadania odbywa się na podstawie umowy administracyjnej lub porozumienia, które określają zadania oraz wysokość przeznaczonej na nie dotacji. Ze zgromadzonych akt sprawy nie wynika, żeby P. sp. z o.o. realizowała zadania publiczne na skutek jego powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny. Nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających fakt powierzenia zadań publicznych przypisanych podmiotowi publicznemu np. gminie. Brak jest również dokumentów potwierdzających, że Spółka została powołana jako podmiot, któremu powierza się część zadań przypisanych podmiotowi publicznemu. Przesłane w tym zakresie wyjaśnienia, nie poparte żadnymi dokumentami, nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu w sprawie.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Spółka zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. przez jego błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym przyjęciem przez organ odwoławczy, że skoro Spółka działa m.in. w oparciu o przepisy ustawy Kodeks Spółek Handlowych to brak jest podstaw do udostępnienia jej danych na podstawie ww. przepisu; nie ulega wątpliwości, że Spółka posiada status państwowej osoby prawnej, gdyż jedynym udziałowcem skarżącej jest spółka Skarbu Państwa, gdzie 100% udziałów w kapitale zakładowym posiada Skarb Państwa;

b) art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 12a ustawy Prawo energetyczne przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez organ, że Spółka wykonuje jedynie cele publiczne, przy jednoczesnym pominięciu przez WINGiK faktu, że Spółka jest jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, a co za tym idzie stale wykonuje zadania publiczne;

c) art. 16 ust. 7 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne przez ich niezastosowanie przez WINGiK w sytuacji, gdy przepisy te stanowią o konieczności udostępnienia danych z map wektorowych w kontekście współpracy Spółki z podmiotami publicznymi, w związku z obowiązkiem sporządzania planów rozwoju;

d) art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przez jego niewłaściwe zastosowanie w realiach niniejszej sprawy i w konsekwencji błędne uznanie, że Spółka nie realizuje zadań publicznych;

e) art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.i.k. w zw. z art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. przez ich nieprawidłową wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem przez WINGiK, że zadania realizowane przez P. sp. z o.o. nie noszą przymiotu zadań publicznych, a w związku z tym nie umożliwiają zastosowania zwolnienia przewidzianego w art. 15 ustawy;

2. prawa procesowego, który miał wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 i 77 k.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności poprzez błędne stwierdzenie, że Spółka nie wykazała, że realizuje zadania publiczne, podczas gdy w pismach składanych przez nią wymienione zostały zadania przez nią realizowane oraz podstawy prawne świadczące o ich charakterze publicznym;

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Starosty, w sytuacji kiedy wskazany akt jest niezgodny z prawem oraz uniemożliwia skarżącej uzyskanie dostępu (bezpłatnego) do kluczowych, z punktu widzenia zadań wykonywanych przez Spółkę, informacji.

W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 40a ust. 1 p.g.i.k. zasadą jest odpłatność za udostępnianie danych i informacji z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zgodnie zaś z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.i.k. nie pobiera się opłaty za udostępnienie danych na podstawie art. 15 u.i.d.p.r.z.p. Jednakże stosownie do art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. przepisów ustawy nie stosuje się do przedsiębiorstw państwowych, spółek handlowych, służb specjalnych w rozumieniu art. 11 ustawy z 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1897, 1948 i 1955 oraz z 2017 r., poz. 60), Kancelarii Sejmu, Kancelarii Senatu, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz Narodowego Banku Polskiego, z wyjątkiem art. 13 ust. 2 pkt 1, gdy w związku z realizacją zadań przez te podmioty istnieje obowiązek przekazywania informacji do i od podmiotów niebędących organami administracji rządowej, oraz z wyjątkiem art. 13a, art. 19c i art. 19d. Sąd I instancji podkreślił, że P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. jest spółką handlową w rozumieniu art. 1 § 2 ustawy Kodeks spółek handlowych i w świetle powołanej regulacji przepisy u.i.d.p.r.z.p. nie znajdują w stosunku do niej zastosowania i bez znaczenia pozostaje sposób w jaki Spółka powstała oraz fakt w oparciu o jakie decyzje i zezwolenia prowadzi swoją działalność.

Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. wynika, że nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze, przysługuje tym wszystkim podmiotom, zarówno publicznym, jak i niepublicznym, które realizują zadania publiczne i w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Warunek nieodpłatnego dostępu do danych rejestrowych stanowi zatem realizacja zadań publicznych, niezależnie od publicznego czy niepublicznego charakteru podmiotu realizującego takie zadanie. Zadania publiczne muszą być przy tym powierzone wymienionym podmiotom w określony sposób, a mianowicie na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji.

W ocenie Sądu I instancji w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi jednak przypadek wykonywania zadania publicznego na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego. Wbrew stanowisku Spółki, nie ma również w sprawie miejsca sytuacja powierzenia lub zlecenia zadania publicznego przez podmiot publiczny. Sąd I instancji podkreślił, że chodzi w tym przypadku o porozumienie lub umowę administracyjną, a zatem umowę o charakterze publicznoprawnym, zawarte w tej sprawie z właściwym organem na podstawie umocowania przewidzianego w ustawie. Porozumienie administracyjne jest prawną formą, za pomocą której podmioty administracji publicznej (organy i instytucje administracyjne) podejmują współdziałanie przy realizowaniu zadań administracji publicznej, wspólnie realizując część lub całość swoich kompetencji. Niewątpliwie w okolicznościach sprawy taka sytuacja nie występuje, gdyż Spółka nie jest podmiotem administracji publicznej, ale spółką prawa handlowego. Nie zachodzą również podstawy do przyjęcia umownego powierzenia realizacji zadania publicznego skarżącej spółce. Powierzenie zadania publicznego musi być wyraźne, nie może być domniemane i musi dotyczyć zadania, które organ może przenieść, mając w tym zakresie kompetencję przewidzianą w przepisach ustawowych. Natomiast wykonywanie na podstawie umowy cywilnoprawnej czynności, które nawet wiążą się z zadaniem publicznym, nie przenosi samo przez się tego zadania i nie czyni podmiotu wykonującego takie czynności podmiotem realizującym zadanie publiczne.

Sąd I instancji stwierdził, że Spółka wykonując zadania dotyczące m.in. przyłączenia odbiorów, inwestycji, eksploatacji sieci, dyspozycji gazu, odczyty, usuwania awarii itd. nie realizuje powierzonego przez podmiot publiczny zadania publicznego, jak tego wymaga art. 15 u.i.d.p.r.z.p. w zw. z art. 40a ust. 2 lit. b) p.g.i.k. Tym samym, w stanie faktycznym sprawy nie zachodziły podstawy do zastosowania w stosunku do Spółki wymienionych przepisów, przewidujących wyjątek od zasady odpłatności za udostępnienie danych i informacji z prowadzonego przez starostę powiatowego zasobu geodezyjnego. W ocenie Sądu I instancji nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją art. 15 u.i.d.p.r.z.p., gdyż Spółka nie była uprawniona do nieodpłatnego uzyskania danych zgromadzonych we wskazanym rejestrze publicznym.

Ponadto, nie rozstrzygając, czy sporządzenie planu rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe jest zadaniem publicznym w rozumieniu u.i.d.p.r.z.p., ponieważ nie ma to znaczenia w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji wskazał, że uzasadnienie wniosku o udostępnienie map nie wiązało udostępnienia map z realizacją sporządzenia takiego planu rozwoju. Podobnie, w ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, albowiem przepis ten odnosi się do celu publicznego, a nie zadania publicznego oraz dotyczy podmiotów niedziałających w celu osiągnięcia zysku, a skarżąca takim podmiotem nie jest.

Odnosząc się natomiast do wskazanego w ustnym wystąpieniu pełnomocnika skarżącego na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. wyroku WSA w Warszawie z 10 czerwca 2016 r., VIII SA/Wa 1034/15, Sąd I instancji wyjaśnił, że wyrok ten zapadł w innym stanie faktycznym, dotyczył podmiotu realizującego zadania własne gminy w zakresie zaopatrzenia w wodę, w której 100% udziałów posiada gmina. Ponadto w powyższym wyroku Sąd nie odnosił się do wyłączenia wskazanego w art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p., wskazującego, że przepisów ustawy nie stosuje się do spółek handlowych.

W ocenie Sądu I instancji, Spółka niezasadnie odnosi pojęcie zadania publicznego wskazanego w art. 4 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej do rozpoznawanej sprawy, ponieważ nieodpłatność za materiały znajdujące się w zasobie geodezyjnym i kartograficznym ustawodawca odniósł jedynie do u.i.d.p.r.z.p., która jednocześnie określiła wyjątki od jej stosowania w art. 1 ust. 3 dotyczące spółek handlowych.

W skardze kasacyjnej Spółka zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi przez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Starosty, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, który miał wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 2 ust. 3 w zw. z art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. w zw. z art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.i.k. przez ich błędną wykładnię skutkującą niewłaściwym przyjęciem przez Sąd I instancji, że skoro Spółka działa m.in. w oparciu o przepisy ustawy Kodeks spółek handlowych to brak jest podstaw do udostępnienia jej danych na podstawie ww. przepisu. Sąd I instancji pominął przy tym, że udziałowcem skarżącej jest spółka należąca do Skarbu Państwa, przez co niezasadnie i błędnie zakwalifikował skarżącą jako podmiot wyłącznie prywatny; nadto, w wyroku pominięto, że skarżąca jest narodowym operatorem systemu dystrybucyjnego gazu, a zadania przez nią realizowane dot. szeroko rozumianego zaspokajania potrzeb mieszkańców RP; wskutek błędnej wykładni wskazanych norm prawnych, w sposób nieprawidłowy przyjęto, że zadania realizowane przez P. sp. z o.o. nie noszą przymiotu zadań publicznych, a w związku z tym nie umożliwiają zastosowania zwolnienia przewidzianego w art. 15 u.i.d.p.r.z.p.;

b) art. 6 pkt 2 u.g.n. w zw. z art. 4 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 12a ustawy Prawo energetyczne przez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd I instancji, że skarżąca wykonuje jedynie cele publiczne, przy jednoczesnym pominięciu przez organ odwoławczy faktu, że jest ona jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, realizującą zadania własne jednostek samorządu terytorialnego, a co za tym idzie stale wykonuje zadania publiczne;

c) art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne przez jego pominięcie przez Sąd I instancji i w konsekwencji nie odniesienie do faktu, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego (w tym przypadku P. sp. z o.o.) wymienione w ww. przepisie dotyczą spraw publicznych, a ich prawidłowa realizacja (uwarunkowana m.in. posiadaniem zasobów, o udostępnienie których wnosi skarżąca) ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa;

d) art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) przez jego niezastosowanie przez Sąd I instancji w sprawie i w konsekwencji pominięcie, że skarżąca – zaopatrując w gaz obywateli – realizuje zadania własne gminy, a w związku z tym jest podmiotem uprawnionym do zwolnienia z naliczonej opłaty za udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym;

e) art. 16 ust. 7 w zw. z art. 19 ust. 1 ustawy Prawo energetyczne przez ich niezastosowanie przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy przepisy te stanowią o konieczności udostępnienia danych z map wektorowych w kontekście współpracy skarżącej z podmiotami publicznymi, w związku z obowiązkiem sporządzania planów rozwoju;

2. prawa procesowego, który miał wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. przez zaakceptowanie przez Sąd I instancji wydanej przez organ administracji decyzji, którą poprzedziło postępowanie, w którym błędnie zinterpretowano argumenty podniesione przez skarżącą, a w konsekwencji nie rozpatrzono w sposób rzetelny sprawy; ponadto, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy wyprowadzono z niego nieprawidłowe wnioski lub też nie odniesiono się w ogóle do części podniesionych zarzutów, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów wespół z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. przez podważenie zaufania skarżącej co do sposobu prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, które nastąpiło z naruszeniem zasady równego traktowania, i polegało na zaakceptowaniu przez Sąd I instancji wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia danych z zasobu map, podczas gdy wydanie takiej decyzji było niezasadne;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi jak i przywołanej argumentacji w sprawie wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zatem celowe było wydanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno organ odwoławczy, jak i Sąd I instancji nie odniosły się do wszystkich podstaw prawnych powołanych przez skarżącą. Co więcej, zdaniem skarżącej kasacyjnie błędnie przyjęto jakoby zadania realizowane przez Spółkę nie nosiły przymiotu zadań publicznych. Nieprawidłowo przeanalizowano też aspekt spełnienia przesłanek określonych w art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.i.k., art. 15 u.i.d.p.r.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. Co ważne, w dokumentacji zgromadzonej w sprawie znajdują się oświadczenia Spółki o działalności jaką wykonuje oraz zostały powołane podstawy prawne umożliwiające bezpłatne udostępnienie P. żądanych zbiorów. Również w piśmie z września 2017 r. skarżąca dokładnie wyjaśniła przesłanki, które powinny skutkować bezpłatnym udostępnieniem map. Sąd I instancji niezasadnie przyjął więc, że Spółka nie wykazała faktu realizowania zadań publicznych na skutek jego powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny. Stanowisko takie jest błędne, gdyż realizowanie przez P. sp. z o.o. zadań publicznych wynika wprost z ustawy, w tym z ustawy prawo energetyczne, ustawy o samorządzie gminnym oraz u.g.n. Niezasadnie przyjmując, że Spółka jest wyłączona spod działania u.i.d.p.r.z.p., w sposób nieuprawniony pominięto część przepisów prawnych, nie zajmując merytorycznego stanowiska; w zakresie innych dokonano zaś nieprawidłowej wykładni. W ocenie skarżącej spełnia ona wszelkie przesłanki do skorzystania z przewidzianego prawem wyjątku udostępnienia map nieodpłatnie.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji przyjmując nieprawidłowo, że P. sp. z o.o. nie realizuje zadań publicznych oraz podlega wykluczeniu na podstawie art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p., nie dokonując jednocześnie szczegółowej analizy stanu faktycznego jak i prawnego, przyjął błędnie, że Spółka jest wyłączona spod zwolnienia w zakresie opłaty. W ocenie skarżącej kasacyjnie intencją ustawodawcy formułującego treść ww. przepisu było wyłączenie spod przepisów u.i.d.p.r.z.p. m.in. prywatnych spółek prawa handlowego, tj. podmiotów rynkowych z kapitałem wyłącznie prywatnym. W zakres tego przepisu nie mogą zaś wchodzić podmioty publiczne takie jak np. P. sp. z o.o. Na marginesie wskazano, że udziałowcem skarżącej jest spółka należąca do Skarbu Państwa, co powoduje że skarżącej nie można kwalifikować jako podmiotu prywatnego. Ponadto, skarżąca jest narodowym operatorem systemu dystrybucyjnego gazu, a zadania przez nią realizowane dotyczą szeroko rozumianego zaspokajania potrzeb mieszkańców RP, co dodatkowo uzasadnia zasadność tezy o nieodpłatnym udostępnieniu żądanych przez nią – koniecznych z punktu jej działalności – dokumentów. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że realizuje cele publiczne, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., tj.: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Zdaniem skarżącej kasacyjnie z bogatego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że realizacja wspomnianych celów pozwala zakwalifikować ją jako podmiot realizujący zadania publiczne. Ugruntowane stanowisko judykatury w tej kwestii potwierdza bowiem, że: "działalność Spółki obejmuje m. in. poszukiwania i eksploatację złóż gazu ziemnego, ropy naftowej oraz import, magazynowanie, obrót oraz dystrybucję paliw gazowych i płynnych. Zgodnie natomiast z definicją celu publicznego zawartą w art. 6 pkt 2 u.g.n. celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z uwagi zatem na wagę i zakres zadań wykonywanych przez Spółkę, a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu oraz mając na uwadze brzmienie powołanego wyżej przepisu, jest ona jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, wykonującą zadania publiczne w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej i wobec czego podlega regulacjom tej ustawy" (wyroki WSA w Warszawie: II SAB/Wa 771/13, II SAB/Wa 752/13, II SAB/Wa 516/14 oraz wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., SAB/Gd 27/14). W ocenie skarżącej kasacyjnie z powyższego orzecznictwa wynika, że Spółka wykonuje zadania publiczne również na podstawie art. 6 pkt 2 u.g.n. pomimo, iż przepis ten wymienia cele publiczne. Co istotne, skoro P. sp. z o.o. uznawana jest za podmiot realizujący zadania publiczne na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, na zasadzie analogii należy przyjąć, że jest takim podmiotem również w zakresie praw i obowiązków wynikających z innych ustaw, w tym np. u.i.d.p.r.z.p. Nie można też zaaprobować zdawkowego uzasadnienia Sądu I instancji w tym zakresie, że zadań publicznych określonych w ww. ustawie nie można odnosić do przedmiotowej sprawy, z uwagi na fakt, że nieodpłatność za udostępnienie map odnosi się tylko do u.i.d.p.r.z.p., która określa jednocześnie wyjątki od jej stosowania dot. spółek prawa handlowego. Takie stanowisko w ocenie skarżącej kasacyjnie jest zupełnie niejasne, gdyż nie daje skarżącej możliwości gruntownej analizy przesłanek dla jakich odmówiono jej przyznania realizacji zadań publicznych, w sytuacji gdy spółka uważana jest za takie podmiot na gruncie ustaw odrębnych.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że P. posiada też status przedsiębiorstwa energetycznego w rozumieniu art. 3 ust. 12a Prawa Energetycznego. Z kolei z art. 9c pkt 3 Prawa Energetycznego wynikają obowiązki operatora systemu przesyłowego i dystrybucyjnego gazu, który wskazuje na eksploatację, konserwację i remonty sieci, instalacji i urządzeń, wraz z połączeniami z innymi systemami gazowymi, w sposób gwarantujący niezawodność funkcjonowania systemu gazowego. Zgodnie z wyrokiem WSA w Gdańsku z 4 października 2017 r., II SAB/Gd 47/17: "obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 220), działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy zadań publicznych w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1764) wykonywanych przez inny podmiot niż organy władzy publicznej oraz organy i podmioty wymienione w art. 4 ust. 1 pkt 2, 3, i 4 ustawie o dostępie do informacji publicznej". W innym orzeczeniu WSA w Gdańsku (wyrok z 15 marca 2017 r., II SAB/Gd 154/16) słusznie podniesiono, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w zakresie wskazanym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego dotyczy spraw publicznych. Sąd I instancji w żaden sposób nie odniósł się do przywołanego na rozprawie art. 9c pkt 3 Prawa Energetycznego. Nawet zaś w sytuacji akceptacji wykładni art. 6 pkt 2 u.g.n. polegającej na przyjęciu, że przepis ten odnosi się do celów publicznych, nie można pomijać, iż cele te winny być intepretowane szeroko, tj. z uwzględnieniem ustawy o dostępie do informacji publicznej (gdzie spółkę wymienia się jako podmiot realizujący zadania publiczne), a także art. 9c pkt 3 Prawa Energetycznego. Skoro w orzecznictwie sądów administracyjnych jednoznacznie przyjęto, że P. sp. z o.o. z uwagi na wagę i zakres wykonywanych zadań, a przede wszystkim obowiązki tego podmiotu jako operatora systemu dystrybucyjnego gazu jest jednostką organizacyjną użyteczności publicznej, wykonującą zadania publiczne w rozumieniu powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, to taka interpretacja powinna być zachowana analogicznie również na gruncie innych aktów prawnych. Nie można bowiem dopuścić do sytuacji, gdzie ta sama osoba prawna uznawana jest za realizującą zadania publiczne w kontekście jej obowiązków, przy jednoczesnej odmowie przyznania takiego statusu w zakresie ewentualnych jej przywilejów (tak jak w niniejszej sprawie). O realizacji zadań publicznych świadczy w ocenie skarżącej również w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje: "zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, w szczególności zadania własne obejmują sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energie elektryczna i cieplna oraz gaz".

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła również, że Sąd I instancji wskazał, że przywołany wyrok WSA w Warszawie z 10 czerwca 2016 r., VIII SA/Wa 1034/15, zapadł w innym stanie faktycznym. Powyższe nie budzi wątpliwości, gdyż wnioskodawcą w sprawie była spółka komunalna (spółka wodociągowa, w której 100 % udziałów posiada Gmina), realizująca zadanie własne gminy. Sąd I instancji nie odniósł się jednak w żadnej mierze do faktu, że skarżąca jest Narodowym Operatorem Systemu Dystrybucyjnego Gazu, a więc wyłącznym podmiotem upoważnionym do realizacji wspomnianego zadania własnego każdej z gmin, a brak działalności spółki wiązałby się z finalnym brakiem realizacji wspomnianego zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego. Sąd I instancji pominął też, że przywołany art. 7 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym wśród zadań własnych gminy wymienia sprawy zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną oraz gaz. Reasumując, skarżąca jest jedynym na terenie RP podmiotem zaopatrującym obywateli w gaz. Spółka realizuje więc zadania własne gminy w tym zakresie, gdyż nie istnieją inne podmioty, na które samorządy mogłyby scedować takie obowiązki (tak jak w przypadku spółek wodociągowych, które co do zasady są spółkami komunalnymi). Należy podkreślić, że brak realizacji przez Spółkę powierzonych jej obowiązków w zakresie zaopatrzenia gaz, a więc nierealizowanie zadań własnych gmin, doprowadziłoby do kuriozalnych sytuacji, gdzie obywatele kraju nie mieliby możliwości przyłączenia do sieci gazowej. W związku z tym nie można skutecznie stwierdzić, że skarżąca nie jest podmiotem uprawnionym do zwolnienia z naliczonej opłaty za udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła także, że przepis art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. określa podmiotowe i przedmiotowe przesłanki udzielenia nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze publicznym. Do przesłanek podmiotowych (których spełnienie zdaniem Spółki zostało wykazane) należy określenie jakie podmioty mogą zwrócić się o udzielenie nieodpłatnego dostępu, zaś do przesłanek przedmiotowych wskazanie, że nieodpłatne udostępnianie danych może się odbywać w zakresie niezbędnym do realizacji zadań publicznych. Pojęcie "niezbędne" użyte w ww. przepisie wykładać należy nie jako koniecznie potrzebne, względnie nieodzowne dla realizacji danego celu publicznego, lecz jako potrzebne, względnie przydatne dla prawidłowej realizacji celów publicznych. Inaczej rzecz ujmując pojęcie "niezbędność" w rozumieniu ww. przepisu winno być wykładane jako antonim "zbędności", co oznacza, że organ prowadzący rejestr publiczny mógłby odmówić nieodpłatnego udostępnienia dostępu do żądanych danych zgromadzonych w tym rejestrze tylko w sytuacji, gdyby uzyskanie tegoż dostępu było zbędne dla realizacji określonych zadań publicznych wskazywanych we wniosku. Niezwykle istotną w sprawie jest również kwestia definicji mapy wektorowej. Precyzując, jest to zbiór obiektów opisanych współrzędnymi w układzie współrzędnych, tj. baza danych, w której zapisano informacje o obiektach znajdujących się na mapie. Skorzystanie z map wektorowych może ułatwić i przyśpieszyć prace planistyczne, a przede wszystkim zapewnić wyższą ich jakość, dokładność i rzetelność (inaczej rzecz ujmując ograniczyć możliwość zaistnienia błędów i omyłek), niż w przypadku korzystania z map rastrowych, względnie samodzielnego dokonywania przez organy wykonujące dane zadanie publiczne analiz dokumentów źródłowych celem pozyskania danych już na tejże mapie w jej poszczególnych warstwach ujawnionych. Uwagi wymaga, że art. 16 Prawa energetycznego nakłada na przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych także obowiązek sporządzania planów rozwoju z uwzględnieniem planów zagospodarowania przestrzennego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju lub planu zagospodarowania przestrzennego województw, albo w przypadku braku takiego planu, strategii rozwoju województwa, oraz 10-letniego planu rozwoju sieci o zasięgu wspólnotowym. Opracowywanie planów pozwala przedsiębiorstwom energetycznym na powiązanie inwestycji z zakresu budowy infrastruktury z działaniami inwestycyjnymi obecnych i potencjalnych odbiorców. Zgodnie z art. 16 ust. 7 Prawa Energetycznego plan rozwoju powinien obejmować swoim zakresem m.in. przewidywany zakres dostarczania paliw gazowych lub energii; przedsięwzięcia w zakresie modernizacji, rozbudowy albo budowy sieci oraz planowanych nowych źródeł paliw gazowych lub energii, w tym instalacji odnawialnego źródła energii; przedsięwzięcia w zakresie modernizacji, rozbudowy lub budowy połączeń z systemami gazowymi albo z systemami elektroenergetycznymi innych państw – w przypadku planów sporządzanych przez przedsiębiorstwa energetyczne zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej. Do prawidłowej realizacji ww. obowiązków przez Spółkę niezbędne są natomiast także dane wynikające z map wektorowych, co również uzasadnia obowiązek ich nieodpłatnego udostępnienia. P. sp. z o.o. realizując swoje statutowe zadania, współdziała z organami publicznymi i co ważne w zakresie tego działania nie pobiera żadnych opłat. W ocenie spółki stanowi to dodatkowe potwierdzenie o konieczności nieodpłatnego udostępnienia wnioskowanych przez P. sp. z o.o. map. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji powinien był ustalić czy sporządzanie planu rozwoju w zakresie zaspokojenia obecnego i przyszłego zapotrzebowania na paliwa gazowe nosi cechy zadania publicznego, a więc umożliwia nieodpłatne udostępnienie żądanych przez P. danych. Jak wspomniał Sąd tylko realizacja zadań publicznych (gdzie niesłusznie zanegowano ich wykonywanie przez P.) uprawnia do darmowego skorzystania z danych zasobu kartograficznego. W tym stanie rzeczy, niezależnie od podstawy faktycznej wniosku, Sąd I instancji powinien gruntownie przeanalizować każdy aspekt dot. wykonywania czy też niewykonywania przez P. zadań publicznych. W kontekście planów rozwoju nie zostało to zrealizowane, co odzwierciedla uzasadnienie wyroku.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania wskazano, że Sąd I instancji oraz organy procedujące w sprawie zaniechały wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności przez błędne stwierdzenie, iż Spółka nie wykazała, że realizuje zadania publiczne, podczas gdy w pismach przez nią składanych w postępowaniu wymienione zostały zadania przez nią realizowane oraz podstawy prawne świadczące o ich charakterze publicznym. Nie odniesiono się też do przedstawionych funkcji Spółki, które wpisują się w strategie jej działalności, mającą na celu przede wszystkim zachowanie bezpieczeństwa publicznego. Pomimo podnoszonych okoliczności uzasadniających bezpłatne udostępnienie Spółce zasobów, organy obu instancji jak i Sąd I instancji nie odniosły się w żaden sposób do niektórych zarzutów (np. art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego czy też art. 7 ust 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), w zakresie zaś innych dokonano zdawkowej, tj. kilkuzdaniowej interpretacji (np. odnośnie art. 16 ust. 7 w zw. z art. 19 ust. 1 Prawa energetycznego czy też kwestii związanych z uznaniem Spółki jako podmiotu realizującego zadania publiczne w zakresie ustawy o dostępie do informacji publicznej). W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji dokonał iluzorycznej analizy sprawy polegającej na przyjęciu, że do Spółki nie mają zastosowania przepisy o bezpłatnym udostępnieniu map, gdyż działa w formie spółki kapitałowej, a ponadto wskazując błędnie, iż nie wykonuje ona zadań publicznych.

W piśmie procesowym z 13 stycznia 2020 r. (powinno być: 2021 r.) Spółka podtrzymała zarzuty i stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej. Wskazała na stanowisko zajęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w prawomocnym wyroku z 11 kwietnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 1142/18, wydanym z jej skargi

W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2020 r., na podstawie art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., dalej uCOVID-19), zawiadomiono strony niniejszego postępowania o zamiarze skierowania skargi kasacyjnej na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów w celu przyśpieszenia jej rozpoznania oraz poinformowano, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym możliwe będzie, jeżeli wszystkie strony – w terminie 14 dni od dnia doręczenia powyższego zawiadomienia – wyrażą zgodę.

W odpowiedzi na powyższe obie strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Trafny jest zarzut błędnej wykładni art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b) p.g.i.k. w zw. z art. 15 ust. 1 i art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. Kwestia wyłączeń podmiotowych przewidzianych w art. 2 ust. 3 nie ma znaczenia przy stosowaniu art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p., jeżeli chodzi o krąg podmiotów, którym podmiot publiczny prowadzący rejestr zapewnia nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w rejestrze. Konieczne jest przyjęcie rozróżnienia na podmioty, do których stosuje się przepisy ustawy i podmioty, którym podmiot prowadzący rejestr publiczny (będący adresatem ustawy) zapewnia nieodpłatny dostęp do danych w rejestrze. Gdyby zaniechać takiego rozróżnienia stwierdzając, że dane z rejestru na zasadach określonych w art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. mogą być udostępniane wyłącznie w zakresie określonym zgodnie z art. 2 u.i.d.p.r.z.p. (obejmującym podmioty, do których stosuje się ustawę), to stanowisko takie prowadzi do niekonsekwencji i sprzeczności w jej stosowaniu. Nie budzi wątpliwości, że na podstawie art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. dane z rejestrów mogą być bezpłatnie udostępniane w szczególności podmiotom niebędącym podmiotami publicznymi, realizującym zadania publiczne na podstawie powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny. Tymczasem przepis art. 2 ust. 2 u.i.d.p.r.z.p. w odniesieniu do tej kategorii podmiotów przewiduje jedynie stosowanie art. 13 ust. 3 pkt 1 u.i.d.p.r.z.p., jeżeli w związku z realizacją zleconego lub powierzonego zadania istnieje obowiązek przekazywania informacji do lub od podmiotów niebędących organami administracji rządowej. Zawężenie w tym przypadku w art. 2 ust. 2 u.i.d.p.r.z.p. zakresu stosowania ustawy do jednego przepisu musiałoby konsekwentnie prowadzić do wniosku, że jako wyłączone spod stosowania ustawy w pozostałym zakresie, podmioty te nie mogą uzyskać dostępu do danych z rejestru na zasadach określonych w art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p., skoro stosowania tego przepisu do tych podmiotów ustawa nie przewiduje. Taka wykładnia jest afunkcjonalna i prowadzi do wyłączenia podmiotów niebędących podmiotami publicznymi, realizujących zadania publiczne na podstawie powierzenia lub zlecenia z możliwości uzyskania nieodpłatnego dostępu do danych z rejestru publicznego w zakresie niezbędnym do realizacji zadań, co czyni w konsekwencji regulację art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. w tym zakresie pustą, a wobec tego zbędną i świadczy o wadliwości takiej wykładni.

Analogicznie trzeba zatem traktować pozostałe przypadki ograniczeń podmiotowych w stosowaniu ustawy, w tym z art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p., jako odnoszące się do innego zakresu, niż krąg podmiotów, którym można udzielić bezpłatnego dostępu do danych z rejestru publicznego na podstawie art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p.

Stosowanie ustawy do określonych podmiotów oznacza, że ustawodawca uczynił je pierwotnym adresatem regulacji. Przedmiot tej regulacji określony został w art. 1 u.i.d.p.r.z.p., są nim zasady dofinansowywania projektów informatycznych o publicznym zastosowaniu, planowania, standaryzacji, atestacji, rejestracji i kontroli w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych, funkcjonowania platformy ePUAP, centralnego repozytorium wzorów dokumentów elektronicznych, publicznego systemu identyfikacji elektronicznej, świadczenia usługi podpisu zaufanego. Celem regulacji jest ochrona interesu publicznego, w tym zachowanie przez Państwo możliwości swobody wyboru technologii w procesach informatyzacji realizacji zadań publicznych. Wzgląd na przedmiot i cel regulacji pozwala zrozumieć, dlaczego co do zasady jej stosowanie jest ograniczone do podmiotów publicznych, których definicję legalną przez wyliczenie zawiera art. 2 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. Zastrzeżenie poczynione w art. 2 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. wprowadza do tej zasady odstępstwa, w szczególności w art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. zwalnia spod stosowania przepisów ustawy, za wyjątkiem kilku wskazanych jej przepisów, te podmioty realizujące zadania publiczne, które mają formę organizacyjną spółki handlowej. Oznacza to, że nie są one podmiotami publicznymi w rozumieniu ustawy i za wyjątkiem wskazanych artykułów, nie stosuje się do nich jej przepisów. Nie oznacza to jednak, że podmioty te nie realizują zadań publicznych, jest to bowiem pierwotna podstawa wskazana w art. 2 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p., której zaistnienie dopiero pozwala na zwolnienie spod stosowania ustawy, ze względu na formę organizacyjną. Jak już jednak wyżej wskazano, usunięcie spółek handlowych z kręgu podmiotów publicznych w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy nie oznacza, że spółki te nie mogą być adresatami czynności podejmowanych przez podmiot prowadzący rejestr publiczny. Rejestr publiczny, zgodnie z definicją z art. 3 pkt 5 u.i.d.p.r.z.p., to rejestr, ewidencja, wykaz, lista, spis albo inna forma ewidencji, służąca do realizacji zadań publicznych, prowadzona przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów. Rejestr publiczny może być zatem prowadzony wyłącznie przez podmiot publiczny w rozumieniu ustawy, zaś zgodnie z art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. podlega bezpłatnemu udostępnieniu zarówno podmiotowi publicznemu, jak i podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, pod warunkiem że realizuje on zadania publiczne. Przepis art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. skierowany jest do podmiotu prowadzącego rejestr publiczny jako adresata pierwotnego.

Konkludując, wykładnia przepisów ustawy w przedstawionym zakresie budzi wątpliwości i nasuwa konkurencyjne hipotezy interpretacyjne. Przyjęcie najprostszej z nich, wykluczającej wszystkie podmioty wymienione w art. 2 ust. 3 u.i.d.p.r.z.p. z możliwości bezpłatnego udostępnienia im przez podmiot publiczny danych z rejestru z tego powodu, że ustawa nie ma do nich zastosowania oznacza jednak, że analogicznie możliwości takiej powinny zostać pozbawione także podmioty, o jakich mowa w art. 2 ust. 2 ustawy, w stosunku do których art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. również nie jest wymieniany jako mający zastosowanie. Jak wskazano, taki wynik wykładni prowadzi do sprzeczności i z tego powodu nie może zostać zaakceptowany. Naczelny Sąd Administracyjny stanął zatem na stanowisku, że zakres podmiotowy stosowania ustawy nie ma wpływu na to, komu podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia nieodpłatny dostęp do danych rejestru, kwestia ta uregulowana jest samodzielnie w art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. Dla rozstrzygnięcia sprawy konieczne było rozważenie przesłanek określonych w tym przepisie.

Niezależnie od wadliwości stanowiska dotyczącego skutków wyłączenia spółki handlowej spod stosowania ustawy dla możliwości zastosowania art. 15 ust. 1 zarówno Sąd I instancji, jak i organy, podjęły kwestię przesłanek stosowania tego przepisu. Także jednak w tym zakresie uzasadniony jest zarzut niewłaściwego zastosowania, określony w skardze kasacyjnej jako "niewłaściwe przyjęcie", będący skutkiem błędnej wykładni i niedostatecznych ustaleń faktycznych.

Na podstawie art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. dane z rejestru są nieodpłatnie udostępniane przez podmiot publiczny prowadzący rejestr podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny. Spółka nie mieści się w katalogu podmiotów publicznych, zdefiniowanym w art. 2 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. Prawidłowo Sąd I instancji uznał, że publiczny charakter podmiotu nie jest przesłanką konieczną, a warunkiem nieodpłatnego dostępu do danych z rejestru jest realizacja zadań publicznych, bądź to na podstawie odrębnych przepisów, bądź powierzenia lub zlecenia. W ten sposób kluczowe dla sprawy jest, czy spółka realizuje zadania publiczne.

W stanie faktycznym sprawy kwestia powierzenia lub zlecenia zadań przez podmiot publiczny w ogólne nie powstała i nie była przez stronę zgłaszana. W tej sytuacji bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy są rozbudowane rozważania Sądu I instancji dotyczące powierzenia lub zlecenia zadania publicznego, jak też rozważania organu odwoławczego dotyczące identyfikacji podmiotu, któremu powierzono lub zlecono zadania publiczne. Natomiast zasadnicza kwestia ewentualnej realizacji zadań publicznych na podstawie odrębnych przepisów została pozostawiona w sprawie poza zakresem rozważań. Stanowisko organu, czy spółka realizuje zadania publiczne nie jest jednoznaczne, albowiem negując tę okoliczność, jednocześnie organ podejmuje kwestię związku żądanych danych z wykonywanymi działaniami, kwestionując ich znaczenie dla realizacji zadań. Sąd I instancji skonkludował natomiast, że w sprawie nie zachodzi przypadek wykonywania zadania publicznego na podstawie bezpośredniego upoważnienia ustawowego, ale tezy tej nie poparł argumentacją. Analogicznie, przyjmując przedstawione w uzasadnieniu rozumienie zadań publicznych, Sąd I instancji nie uzasadnił wniosku, że spółka wykonując zadania związane z prowadzoną działalnością, nie realizuje zadań publicznych. Uzasadnienie tej tezy wymaga bowiem odniesienia się do regulacji prawnych dotyczących prowadzonej działalności. Z tego powodu za uzasadniony należy uznać zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. przez pominięcie w procesie wykładni art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym i wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy Prawo energetyczne. Jeżeli rozważać realizację zadań publicznych na podstawie odrębnych przepisów, to w niniejszej sprawie te regulacje ze względów przedmiotowych są relewantne.

Ustawowa kategoria zadań publicznych nie została zdefiniowana przez ustawodawcę. Nie budzi zastrzeżeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiona przez Sąd I instancji charakterystyka tej kategorii zadań jako zadań postulowanych dla dobra wspólnego, przekazanych do realizacji przez władzę publiczną, wykonywanych przez nią na podstawie i w granicach prawa, za które władza ta ponosi odpowiedzialność i które mogą podlegać faktycznej realizacji przez podmioty niepubliczne. W szczególności nie budzi kontrowersji wskazanie, że zgodnie z zasadą pomocniczości, zadania publiczne w istotnej części są zadaniami samorządu terytorialnego, przy czym gmina wykonuje wszystkie zadania samorządu nie zastrzeżone dla innych jednostek. Mimo tej charakterystyki, Sąd I instancji zaniechał rzeczowej analizy przedmiotu działalności spółki w odniesieniu do zadań gminy określonych w ustawie o samorządzie gminnym, do czego trafnie odnosi się zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., do zadań własnych gminy należy zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, w szczególności należy do nich zaopatrzenie w gaz. O tym, w jakim zakresie określone zadania własne gminy mają charakter obowiązkowy, zgodnie z art. 7 ust. 2 u.s.g., rozstrzygają ustawy. O obowiązku realizacji określonych zadań decyduje nie tylko bezpośrednie określenie ich przez ustawodawcę mianem obowiązkowych, ale także charakter ten może wynikać z przyjętej redakcji przepisów. Na gruncie ustawy Prawo energetyczne w art. 18 ust. 1 ustawodawca wskazał, że do zadań własnych gminy w zakresie zaopatrzenia w gaz należy planowanie i organizacja zaopatrzenia w gaz. Te zadania w zakresie zaopatrzenia w gaz należy uznać za obowiązkowe dla gminy w rozumieniu art. 7 ust. 2 u.s.g. Nie ma jednak podstaw, aby uznać, że kwestie zaopatrzenia w gaz, jako zadania o charakterze publicznym, wyczerpują się jedynie na poziomie działań planistycznych i organizacyjnych gminy, obowiązkowych dla niej. Ograniczenie zadań publicznych w kwestii zaopatrzenia w gaz jedynie do czynności planistycznych i organizacyjnych oznaczałoby, że de facto najistotniejszy z punktu widzenia zaspokajania potrzeb społecznych aspekt zaopatrzenia, jakim jest co najmniej umożliwienie faktycznego uzyskania dostępu do energii, ciepła i gazu, pozostawiony byłby poza sferą zainteresowania władzy publicznej. Oczywiście stanowisko to nie jest jednoznaczne z uznaniem, że na gminie ciąży obowiązek zapewnienia takiego dostępu, zakres zadań obowiązkowych gminy w zakresie zaopatrzenia w gaz został wyżej przedstawiony. Stanowisko to skutkuje natomiast uznaniem, że zadanie publiczne, jakim jest zaopatrzenie w gaz, nie ogranicza się do obowiązkowych zadań gminy, a w zakresie wykraczającym poza te zadania może być realizowane przez inne podmioty, nie tracąc przez to swego waloru zadania publicznego.

Rozważenia wymaga, czy na mocy postanowień ustawy, zadań w tym zakresie nie realizują także inne podmioty, w szczególności przedsiębiorstwa energetyczne.

Zgodnie z art. 1 Prawa energetycznego, ustawa określa m. in. zasady i warunki zaopatrzenia i użytkowania paliw i energii. Pojęcie zaopatrzenia zostało zdefiniowane w ustawie, zgodnie z art. 3 pkt 8, zaopatrzenie w ciepło, energię elektryczną, paliwa gazowe oznacza procesy związane z dostarczaniem ciepła, energii elektrycznej, paliw gazowych do odbiorców. Określenie zaopatrzenia jako procesów związanych z dostarczeniem wskazuje na związek z kwestiami uregulowanymi w rozdziale 2 prawa energetycznego, dotyczącym dostarczania paliw i energii (tak. Prawo energetyczne. Komentarz. Red. Z. Muras, M. Swora, tom I, komentarz do art. 3, teza 48, Lex 2016). Zdefiniowanie zaopatrzenia jako procesów oznacza wszystkie zjawiska, których wystąpienie jest niezbędne, aby ciepło, energia lub gaz mogły być dostarczone do odbiorców, jest to pojęcie wykraczające poza definicje procesów energetycznych z art. 3 pkt 7 prawa energetycznego (Tamże, teza 47).

Uwzględniając zaopatrzenie w gaz jako zadanie publiczne i definicję zaopatrzenia zawartą w ustawie Prawo energetyczne, w sprawie powinno zostać rozważone, czy mająca określony przedmiot działalności spółka realizuje procesy związane z dostarczaniem paliw i energii, uregulowane w szczególności w rozdziale 2 ustawy. W tym zakresie stanowisko Sądu I instancji pozbawione jest koniecznych rozważań, zasadny jest wobec tego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący w szczególności naruszenia art. 9c ust. 3, jak i art. 16 ust. 7 i art. 19 ust. 1 prawa energetycznego. Dopiero taka analiza może rozstrzygnąć, czy zadania realizowane przez spółkę w określonym zakresie stanowią zadania publiczne dotyczące zaopatrzenia w gaz. Identyfikacja tych zadań pod względem rzeczowym jest również warunkiem oceny, czy do ich realizacji niezbędne są żądane dane z rejestru publicznego. Przepis art. 15 ust. 1 u.i.d.p.r.z.p. limituje bezpłatny dostęp do danych z rejestrów do danych niezbędnych dla realizacji określonych zadań publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przy tym argumentów skargi kasacyjnej, przytaczanych w ślad za częścią judykatury, że przesłanka "niezbędności" stanowi antonim "zbędności", wobec czego odmowa udostępnienia może dotyczyć tylko danych zbędnych dla realizacji określonego zadania publicznego. Taka wykładnia dokonywana jest z pominięciem znaczenia terminu użytego przez ustawodawcę, "niezbędny" to taki, bez którego nie można się obejść, koniecznie potrzebny, nieodzowny (zob. Słownik języka polskiego. Red. M. Szymczak, t. II, Warszawa 1979, s. 374). Określenia te wskazują na znacznie silniejszy pozytywny związek między dwoma elementami, niż tylko brak zbędności.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także w całości twierdzeń Sądu I instancji, dotyczących relacji między pojęciami zadań publicznych i celów publicznych, o jakich mowa w art. 6 u.g.n. Nie są to oczywiście kategorie tożsame, ale ich zakresy przedmiotowe nie są rozłączne. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, katalog celów publicznych wymieniony w art. 6 u.g.n. nie ma związku z częścią zadań publicznych, nie wszystkie bowiem zadania publiczne mogą być wykonywane przy pomocy instytucji regulowanych przepisami u.g.n. (zob. E. Bończak-Kucharczyk: ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany do art. 6, teza 2, LEX/el.2021). W części zakresy te mogą się zatem pokrywać, ale kwalifikacja do każdej z kategorii odbywa się na odrębnej podstawie prawnej. Zakwalifikowanie jakiegoś działania do kategorii celów publicznych nie stanowi wobec tego wystarczającego kryterium uznania go za zadanie publiczne. Z tych względów nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 6 pkt 2 u.g.n., Sąd I instancji wszak nie zaprzeczył, że zakładanie i utrzymanie urządzeń do przesyłania i dystrybucji gazu oraz obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z nich stanowi cel publiczny, konstatacja ta nie jest jednak tożsama z uznaniem, że działania te stanowią zadania publiczne, dla tej kwalifikacji należy znaleźć samodzielną podstawę prawną.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w sprawie podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., albowiem istota sprawy nie została przez Sąd I instancji dostatecznie wyjaśniona, skoro Sąd ten, ze względu na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego, nie dokonał kwalifikacji okoliczności sprawy w zakresie koniecznym do jej rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 15zzs4 uCOVID-19. O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 pkt 2 lit. b) w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych – Dz. U. z 2018 r., poz. 265).