Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1410/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 3, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12, art. 100 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 51
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 2 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt III SA/Kr 455/10 w sprawie ze skarg M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłków celowych z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Kr 455/10 po rozpoznaniu sprawy ze skarg M. P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] lutego 2010 r.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego i nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego specjalnego oddalił skargi oraz przyznał na rzecz adwokata Ł. G. kwotę 1.440,00 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Zaskarżonymi przez M. P. decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kolejno w dniu [...] lutego 2010 r.: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]

zostały utrzymane w mocy decyzje Prezydenta Miasta K. z dnia:

– [...] października 2009 r. nr [...] odmawiająca przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie kosztów spłaty pożyczki i pokrycia debetu na koncie bankowym,

– [...] października 2009 r. nr [...] odmawiająca przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie kosztów spłaty pożyczki i pokrycia debetu na koncie bankowym,

– [...] października 2009 r. nr [...] odmawiająca przyznania skarżącemu zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów pożyczki zaciągniętej od osób trzecich,

– [...] października 2009 r. nr [...] odmawiająca przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie kosztów spłaty pożyczki i pokrycia debetu na koncie bankowym,

– [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiająca przyznania skarżącemu zasiłku celowego na pokrycie zaciągniętych pożyczek od osób trzecich,

i z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] odmawiająca przyznania skarżącemu zasiłku celowego na uregulowanie długu wobec wierzycieli.

Podstawę prawną decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., z wyjątkiem decyzji nr [...], stanowił art. 8, 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.), § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Decyzja nr [...] wydana została na podstawie art. 8 i art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Decyzje zostały wydane w następujących okolicznościach stanu faktycznego:

M. P. złożył w organie Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. w dniach 30 stycznia 2009 r., 3 grudnia 2007 r. 15 czerwca 2009 r., 6 sierpnia 2009 r., 29 września 2009 r. i w dniu 21 października 2009 r. wnioski o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów spłaty pożyczki i pokrycia debetu na koncie bankowym, pokrycie kosztów pożyczki zaciągniętej od osób trzecich i na uregulowanie długu wobec wierzycieli.

Prezydent Miasta K. w następstwie rozpoznania wniosków wydał decyzje kolejno w dniach: [...]października 2009 r. nr [...] na podstawie art. 104, 107 i 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 3 ust. 3 i 4, 4, art. 8, art. 14, 11 ust. 2, 14,17 ust. 1 pkt 5, art. 39, 102, 104, 106 i 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728) i § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. Nr 135, poz. 950) o odmowie przyznania M.P. zasiłku celowego na pokrycie kosztów spłaty pożyczki i pokrycia debetu na koncie bankowym; w dniu [...] października 2009 r. decyzję nr [...] na tej samej podstawie prawnej o odmowie przyznania M. P. przyznania świadczenia w postaci zasiłku celowego na pokrycie kosztów spłaty pożyczki i pokrycia debetu na koncie bankowym, w dniu [...] października 2009 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów pożyczki zaciągniętej od osób trzecich, w dniu [...] października 2009 r. nr [...] na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego na pokrycie kosztów spłaty pożyczki i pokrycie debetu na koncie bankowym, w dniu [...] listopada 2009 r. nr znak [...] na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej o odmowie przyznania M. P. przyznania zasiłku celowego na pokrycie zaciągniętych pożyczek od osób trzecich oraz w dniu [...] listopada 2009 r. decyzję nr [...], również na podstawie art. 39 ustawy o pomocy społecznej o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego na uregulowanie długu wobec wierzycieli.

Wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji nr [...] poprzedziło postępowanie przed organami administracji, w którym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie przyznania M. P. zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów pożyczki zaciągniętej od osób trzecich z powodu niewykazania przez organ pierwszej instancji bezprzedmiotowości postępowania w sprawie przyznania skarżącemu ww. zasiłku. W przypadku złożenia wniosku o jednorazowe świadczenie pieniężne, stan faktyczny ulega zmianie po upływie miesiąca i w tym zakresie należy rozważyć występowanie w sprawie tożsamości stanu faktycznego, który jest między innymi elementem przyjęcia ogólnie tożsamości rozpoznawanej sprawy z uprzednio rozpoznawaną sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji. Organ pierwszej instancji przyjął natomiast dowolnie, że w sprawie ww. zasiłku dla M. P. wydana została już decyzja, która stała się ostateczna. Wydanie decyzji nr [...] poprzedziła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]kwietnia 2009 r. nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania M. P. zasiłku celowego na pokrycie kosztów spłaty pożyczki i pokrycia debetu na koncie bankowym i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania, z tym zastrzeżeniem, że organ pierwszej instancji przekroczył granice swobodnego uznania, wybiórczo prowadząc postępowanie wyjaśniające i przyjmując za prawdziwe twierdzenia bez poparcia ich dowodami (kwestia wynajmu przez skarżącego mieszkania, oceny wartości mieszkania i wysokości zobowiązań skarżącego).

Organ pierwszej instancji ustalił w pierwszej kolejności zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej wysokość dochodu skarżącego z miesiąca poprzedzającego miesiąc złożenia wniosku. W sprawie nr [...] organ ustalił, że skarżący pobiera rentę w wysokości 467,62 zł miesięcznie, orzeczoną na czas określony do 31 grudnia 2010 r., przy czym wedle oświadczenia po potrąceniu mu nienależnie pobranego świadczenia z tytułu zasiłku dla osoby bezrobotnej zostaje kwota 311,95 zł. w wysokości nie przekraczającej kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej. W sprawie zakończonej decyzją nr [...] organ ustalił, że M. P. również nie przekroczył kryterium dochodowego, osiągając dochód w wysokości 467,62 zł tytułem renty z uwzględnieniem dodatkowo potrąceń z renty w konsekwencji powodujących, że skarżący uzyskał dochód w wysokości 311,95 zł. Organ zauważył jednak w tej i poprzedniej sprawie, że skarżący na okoliczność potrąceń nie przedstawił żadnych dowodów na piśmie. W sprawie oznaczonej symbolem [...] organ rozpatrywał prawo M. P. do zasiłku celowego specjalnego z uwagi na przekroczenie w miesiącu poprzedzającym wniosek złożenia wniosku o prawo pomocy kwoty 477,00 zł uprawniającej do przyznania zasiłku celowego. Na dochód w listopadzie 2007 r. złożyła się bowiem renta inwalidzka w wysokości 415,88 zł oraz zasiłek stały w wysokości 81,44 zł, łącznie był to dochód w kwocie 497,32 zł. Dochodem skarżącego w sprawie zakończonej decyzją nr [...] był zasiłek stały w wysokości 81,44 zł. W sprawie zakończonej decyzją nr [...] organ nie ustalił dochodu skarżącego z uwagi na uniemożliwienie przez niego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Ta sama sytuacja miała miejsce w sprawie zakończonej decyzją nr [...].

W sprawach, w których M. P. złożył wnioski w dniach 30 stycznia 2009 r., 3 grudnia 2007 r. 15 czerwca 2009 r. i 6 sierpnia 2009 r. organ przeprowadził w dniu 11 sierpnia 2009 r. ze skarżącym wywiad środowiskowy, podczas którego ustalono, że skarżący zamieszkuje samodzielnie, zgodnie z oświadczeniem nie wynajmuje części mieszkania, nie jest zatrudniony i pobiera rentę. Skarżący poinformował w trakcie wywiadu, że uregulował zaległość czynszową, a także wszystkie opłaty związane z użytkowaniem mieszkania są opłacane na bieżąco, jedynie posiada zaległość z tytułu odsetek. Wyjaśnił przy tym, że środki pieniężne na uregulowanie zaległości w spółdzielni i na zaspokojenie bieżących potrzeb posiada z pożyczek zaciąganych systematycznie od roku 2003. Obecnie posiada zadłużenie w wysokości 45.000,00 zł. Organ pierwszej instancji, realizując wskazania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., podjął próby wyjaśnienia stanu zadłużenia, zobowiązując skarżącego do okazania umów pożyczek, podanie kwoty zapłaconego podatku od czynności cywilnoprawnej, podanie kwoty już zwróconej i źródła pożyczek. Skarżący odmówił podania nazwisk pożyczkodawców, oświadczając, że umowy o pożyczkę zawierane były ustnie oraz, że nie uiszczał podatku. Skarżący nie okazał też w trakcie wywiadu żadnych faktur za media, za zakupione leki. Pracownik socjalny zauważył w dniu wywiadu, że w mieszkaniu zostały wymienione we wszystkich pomieszczeniach okna. Poproszony o wyjaśnienia w tej kwestii, skarżący oświadczył, że zostały wymienione na koszt Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]".

Po przeprowadzeniu ww. wywiadu środowiskowego organ podjął dodatkowe czynności wyjaśniające, z których wynikło m.in. na podstawie pisma Spółdzielni, że udzieliła ona skarżącemu dofinansowania w kwocie 1.680,44 zł, pozostałą kwotę, tj. 3 649,56 zł pokrył sam skarżący. Organ wezwał skarżącego pismem z dnia 13 sierpnia 2009 r. do dostarczenia dokumentów świadczących o zobowiązaniach finansowych, w tym o potrąceniach z renty. Skarżący udzielił jedynie pisemnej odpowiedzi, że nie posiada decyzji ZUS o dokonywaniu potrąceń ze świadczenia rentowego, a rachunki za media i faktury za leki miał okazać w trakcie wywiadu środowiskowego. Ponadto organ ustalił z urzędu, że skarżący reguluje systematycznie płatności za energię elektryczną w czerwcu 93,14 zł i 104,77 zł, w lipcu 102,77 zł, a w sierpniu 102,77 zł. Należności za zużycie gazu są regulowane terminowo w kwocie 60,00 zł co dwa miesiące. Organ ustalił też, że M. P. w dniu 4 czerwca 2009 r. uregulował zaległość czynszową wpłacając jednorazowo kwotę 5.525,14 zł, a w sierpniu 2009 r. wpłacając kwotę 1.266,74 zł. Jak podała organowi Spółdzielnia "[...]" na dzień 8 września 2009 r. skarżący nie posiadał żadnych zaległości w spółdzielni.

W omawianych sprawach organ podjął się również ustalenia ze skarżącym kwestii ewentualnej zamiany mieszkania na mniejsze czy wynajmu mieszkania.

W sprawie zakończonej decyzją nr [...] podczas pierwszego wywiadu środowiskowego, przed uchyleniem przez SKO w K. decyzji pierwszej instancji w sprawie zasiłku celowego na pokrycie kosztów spłaty pożyczki i pokrycia debetu na koncie bankowym, M. P. kategorycznie oświadczył, że zamieszkuje sam i że żaden z pokoi nie jest wynajmowany. Po chwili jednak do mieszkania weszła obca osoba, otwierając drzwi własnym kluczem i bez żadnych wyjaśnień udała się do jednego z pokoi. Zapytany o tę sytuację skarżący oświadczył, że jest to znajomy student, ten sam, który wcześniej przez parę miesięcy przechowywał u skarżącego rzeczy, a w tym momencie przyszedł go odwiedzić i zapytać o zdrowie. Wersję te potwierdził student, odmawiając podania danych personalnych. Organ stwierdził w związku z tą okolicznością, że M. P. z dużym prawdopodobieństwem uzyskuje dochody z wynajmu mieszkania. Kwestię tę jak i ogólnie wykorzystania mieszkania organ zamierzał wyjaśnić ze skarżącym na rozprawie administracyjnej, mającej odbyć się w dniu 1 października 2009 r., na którą skarżący został wezwany pod rygorem odmowy przyznania mu wnioskowanej pomocy. W dniu 30 września 2009 r. wpłynęła do organu informacja, że skarżący nie może stawić się na rozprawę z uwagi na postępujące schorzenie i niepełnosprawność, ale nie załączył jednocześnie żadnego zaświadczenia.

Fakty wynikające z powołanych wyżej oświadczeń skarżącego i z dokonanych z urzędu ustaleń organ pierwszej instancji ocenił jako przejaw braku woli współpracy skarżącego w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, która na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 daje podstawę do odmowy przyznania świadczeń pomimo spełnienia kryterium dochodowego. Organ podkreślił brak współpracy w kwestii mieszkania, niestawienie się na rozprawę administracyjną, niedostarczanie dokumentacji, w tym dotyczącej pożyczek. Dodatkowo organ zauważył, że w sprawie występują dysproporcje w ujawnionych dochodach i w wydatkach skarżącego, które na podstawie art. 12 ustawy o pomocy społecznej również są podstawą do odmowy przyznania zasiłków. Jak zauważył organ, sama kwota czynszu i opłat za media przekracza będącą do dyspozycji kwotę renty. Biorąc pod uwagę dodatkowo koszty jakie poniósł skarżący na wymianę okien i na zaległości czynszowe należy mówić w sprawie o świadomym zatajeniu dochodów przez skarżącego. Istotnym dla organu jest zwłaszcza fakt w kontekście ubiegania się o zasiłek celowy na pokrycie kosztów spłaty pożyczek i pokrycie debetu na koncie bankowym, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na zawarcie umów pożyczek ani też wyciągu z rachunku bankowego potwierdzającego istnienie debetu. Organ wprost stwierdził, że nie daje wiary bezzwrotnemu pożyczaniu przez skarżącego od lat pieniędzy przy braku stałego źródła dochodu. Zwrócił też uwagę, że limit kredytowy (debet) jest uprawnieniem posiadacza konta i nie ma konieczności korzystania z tej formy dodatkowych środków. Zasiłek celowy jest świadczeniem przyznawanym na zaspokojenie podstawowych potrzeb jak żywność, leki, opał, odzież czy nawet koszty pogrzebu natomiast pożyczka czy debet nie należy do tego zakresu niezbędnych potrzeb życiowych.

W sprawie, w której organ rozpatrywał prawo skarżącego do zasiłku celowego specjalnego na pokrycie kosztów pożyczki zaciągniętej od osób trzecich z racji przekroczenia przez skarżącego kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej (decyzja nr [...]) również organ zauważył, że środki z pomocy społecznej winny służyć zaspokojeniu podstawowych, bieżących podstaw a zasiłek specjalny celowy udzielany jest w szczególnej sytuacji, której organ w sprawie nie dopatrzył się, zwłaszcza w kontekście powtarzających się zachowań skarżącego mających cechy braku współpracy z organem czy nagminnego ukrywania faktów istotnych z punktu widzenia celu pomocy społecznej. Organ zauważył przy tym, że wbrew określaniu przez skarżącego celu pożyczek – właśnie na zaspokojenie podstawowych potrzeb, nie można temu dać wiary, gdyż trudno przyjąć, że obce osoby pożyczają systematycznie skarżącemu od kilku lat pieniądze, bez zawarcia umowy, bez określenia terminu i sposobu zwrotu, zwłaszcza, że z uwagi na wykazany dochód skarżący zwyczajnie nie jest w stanie zwrócić pożyczonych środków.

W sprawach zakończonych decyzjami nr [...] i nr [...], w których M. P. złożył wniosek o pomoc po dniu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego z 11 sierpnia 2009 r., tj. w dniu 29 września 2009 r. i w dniu 21 października 2009 r. kwestia przyznania mu zasiłków na pokrycie pożyczek zaciągniętych u osób trzecich i na pokrycie debetu została rozpoznana jedynie z punktu widzenia art. 11 ust 2 ustawy o pomocy społecznej. Organ podał, że pracownik socjalny udający się do mieszkania skarżącego celem aktualizacji wywiadu środowiskowego w dniu 23 października 2009 r. nie zastał go, w związku z czym wysłano do skarżącego wezwanie zobowiązujące do przebywania w mieszkaniu w dniu 23 listopada 2009 r. W odpowiedzi na to wezwanie skarżący przesłał kolejny wniosek o pomoc tym razem o uregulowanie długu wobec wierzycieli, a w dniu 20 listopada 2009 r. przesłał faxem informacje, że w wyznaczonej dacie wywiadu nie będzie go w mieszkaniu ponieważ realizuje specjalistyczne badania lekarskie. Nie przedstawił jednak żadnego zaświadczenia. Organ uznał, że jest to przejaw braku woli współpracy z organem a dodatkowo wskazał, że konsekwencją jest niemożność ustalenia sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego. Wywiad środowiskowy to podstawowe narzędzie umożliwiające rozpatrzenie wniosku o pomoc a uniemożliwienie jego przeprowadzenia skutkuje odmową przyznania pomocy. Organ dodał też, że skarżący nagminnie nie współpracuje z ośrodkiem pomocy społecznej, składa te same wnioski o pomoc i liczne pisma stanowiące kopie uprzednio złożonych. Odrzuca wszelką pomoc ośrodka w kwestii wynajmu mieszkania, czy zmiany na mniejsze. Organ nie dał wiary i w tych sprawach, że skarżący od lat bezzwrotnie pożycza spore kwoty bez posiadania stałego dochodu. Na koniec organ podniósł, że M. P. składa nieprawdziwe oświadczenie. Mianowicie, w żadnym z oświadczeń nie podał, że jest właścicielem działki. Jak wynika z pisma Starostwa Powiatowego w K. w dniu 14 lipca 2009 r. M. P. dokonał na podstawie umowy notarialnej zawartej w Kancelarii Notarialnej w M. sprzedaży działki położonej w miejscowości B. w gminie Z., należącą wcześniej do jego matki, co znaczy, że jest w posiadaniu zasobów pieniężnych.

Od powyższych decyzji Prezydenta Miasta K. M. P. wniósł odwołania.

Po rozpoznaniu odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało wymienione na wstępie decyzje.

W sprawach, w których doszło do przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Prezydenta Miasta K., przyjmując, że Mieczysław P. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Jest osobą chorą i cierpi na przewlekłe schorzenia. Dochód skarżącego nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego (z wyjątkiem sprawy [...]). Organ podkreślił, że w sprawach o przyznanie zasiłków celowych i zasiłków celowych specjalnych organ administracyjny wydaje decyzję w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania zasiłku celowego oraz zasiłku celowego specjalnego i zwrotnego w granicach tzw. uznania administracyjnego polegającego na możności dokonania przez organ wyboru jednego z kilku dopuszczalnych przez ustawę równowartościowych prawnie rozwiązań. Organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji dopełnił ciążących na nim obowiązków i właściwie uzasadnił swoje stanowisko, szczegółowo wskazując z jakich powodów odmówił przyznania zasiłku opierając się na faktach wynikających z posiadanych przez organ wiadomości i dokumentów. W każdej z rozpoznawanych spraw organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z regułami Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że obowiązkiem osoby i rodziny korzystającej z pomocy społecznej jest współdziałanie w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jako przejaw braku współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej organ odwoławczy przyjął za organem pierwszej instancji niestawianie przez skarżącego na wezwania pracownika socjalnego, nieprzedstawianie żądanych dokumentów czy wprowadzanie w błąd organ. Strona ma obowiązek do współudziału w nakazanym jej zakresie i formie pod rygorem odmowy przyznania świadczeń. W przedmiotowej sprawie M. P. pomimo posiadanych możliwości rozwiązania trudnej sytuacji życiowej przez m.in. wynajęcie części mieszkania czy też jego zamianę na mniejsze nie chce z nich skorzystać. Co więcej, oświadczył, że udostępnił pokój studentowi za darmo, co w ocenie organu świadczy o marnotrawieniu posiadanych możliwości w sytuacji, gdyż mógłby wynająć pokój i osiągać dodatkowy dochód.

Ponadto organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski wskazujące na to, że w sprawie skarżącego występują dysproporcje, o których stanowi art. 12 ustawy o pomocy społecznej. Jak wynika bowiem z zebranych dokumentów w sprawach gdzie skarżący dysponuje dochodem w kwocie 467,62 zł miesięcznie opłaca regularnie czynsz w kwocie 410,07 zł miesięcznie, należności za energię elektryczną w wysokości 100,00 zł miesięcznie, za gaz w wysokości ok. 60,00 zł, dokonuje zakupu żywności, leków oraz innych niezbędnych rzeczy. Ponadto skarżący wymienił okna, co związane było z kosztem około 5.000,00 zł oraz jednorazowo wpłacił znaczną kwotę zaległości czynszowych. Powyższe dane świadczą o tym, że M. P. posiada źródło dochodów lub zasoby, o których nie poinformował pracownika socjalnego. Organ zauważył też, że M. P. w sprawach [...] i [...] składał nieprawdziwe oświadczenia majątkowe, w których nie wykazywał, że jest właścicielem nieruchomości położonej w B. Organ ustalił bowiem, że w dniu 14 lipca 2009 r. w Kancelarii Notarialnej w M. M. P. na podstawie zawartej umowy sprzedał działkę położoną w B. a obecnie organ I instancji ustala wartość sprzedanej nieruchomości. Fakt ten ma szczególne znaczenie w świetle prób przekonywania skarżącego o pozostawaniu w ubóstwie.

W sprawie [...], której przedmiotem rozpoznania był zasiłek celowy specjalny na pokrycie zaciągniętych pożyczek od osób trzecich organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, że M. P. osiągając dochód w miesiącu poprzedzającym dzień złożenia wniosku o pomoc (3 grudnia 2007 r.) w wysokości 497,32 zł przekroczył kryterium dochodowe, a prawo do zasiłku celowego może być rozpoznane jedynie na podstawie art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, tj. w sytuacji w szczególnie uzasadnionej potrzebie. Organ nie znalazł w przypadku M. P. takiej potrzeby z uwagi na stwierdzony i w tej sprawie brak współpracy w rozwiązywaniu trudnej sytuacji materialne i z powodu dysproporcji w ujawnionych dochodach a wydatkach.

W sprawach zakończonych decyzjami [...] i [...] organ odwoławczy przyjął za organem pierwszej instancji, że uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego ma szczególne znaczenie dla oceny zasadności przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy, tak samo jak fakt ujawnienia sprzedaży przez skarżącego działki w B., co oznacza, że faktycznie skarżący dysponuje dochodem, który notorycznie ukrywa, a który rzutuje na jego ocenę jako osoby pozostającej w biedzie.

M. P. zaskarżył powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Pełnomocnik skarżącego sprecyzował żądania skargi w ten sposób, że wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, oraz zarzucając organom rażące naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zignorowanie całkowicie orzeczenia Technicznego Mykologiczno-Budowlanego Zakładu Badawczo Projektowego [...] w K. z maja 2000 r. stwierdzającego, że w mieszkaniu skarżącego znajdują się siedliska szczepów czarnego grzyba pleśniowego, które są zagrożeniem dla zdrowia bądź życia dla osób przebywających w mieszkaniu, jak również hamują proces leczenia farmakologicznego i rehabilitacji. Wskazał, że organy błędnie przyjęły, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości położonej w B. uznając, iż skarżący mimo posiadanych możliwości rozwiązania trudnej sytuacji życiowej przez wynajęcie części mieszkania czy też jego zamianę na mniejsze nie chce z nich skorzystać. Pełnomocnik zarzucił także błędne uznanie, iż skarżący nie współpracuje z pracownikiem socjalnym, a także w sposób zupełnie swobodny i całkowicie hipotetyczne przyjęcie, że skarżący posiada źródło dochodów lub zasoby, o których nie poinformował pracownika socjalnego.

Zarzucił ponadto naruszenie art. 11 ust. 2 i art. 12 ustawy o pomoc społecznej. Okoliczność, że M. P. dokonał wymiany okien powinna stanowić według pełnomocnika dowód na to, że próbuje zapobiec pogorszeniu się już fatalnej sytuacji mieszkania, a nie dopatrywać się w tym fakcie ukrycia źródeł dochodu. Skarżący w istocie nie jest w stanie samodzielnie zaspakajać swoich podstawowych potrzeb życiowych. Obecnie reguluje wszelkie płatności i wykonuje konieczne naprawy, jednak nie koresponduje to z jego faktyczną kondycją finansową, wynika natomiast z rosnącego zadłużenia u osób trzecich, które to w efekcie końcowym i tak będzie zobligowany spłacić.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, że zaskarżone decyzje są zgodne z prawem oddalił skargi M.P. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w świetle przepisów art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości przez wspieranie tych osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zarazem pomoc społeczna winna zapobiegać trudnym sytuacjom życiowym przez działania w celu usamodzielnienia życiowego osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Przepisy te wyrażają zasadę pomocniczości, inaczej rzecz ujmując zasadę subsydiarności pomocy społecznej. Wynika z niej zakaz wyręczania jednostki z zadań, które może ona zrealizować samodzielnie, zaś pomoc społeczna powinna zostać udzielona dopiero wtedy, gdy jednostka w sytuacji kryzysowej przestaje być samowystarczalna.

Sąd wskazał, że ww. ustawa, określając uprawnienia osób do otrzymania świadczeń pomocowych jednocześnie wskazuje okoliczności stanowiące podstawę odmowy przyznania świadczeń przez organy pomocowe. Artykuł 4 nakłada na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. W myśl przepisu art. 11 ust. 2 ustawy brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Odmowa przyznania pomocy społecznej może nastąpić w sytuacji stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazujących, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia (art. 12). Z powyższych regulacji wynika, że celem pomocy społecznej nie jest obowiązek zaspakajania wszystkich potrzeb lecz tylko tych, które zaliczyć można do niezbędnych dla życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Nadto, krąg uprawnionych wyznaczony jest przez krąg tych osób, które chcą współdziałać z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ustawa wskazuje przykładowo okoliczności, które mogą stanowić podstawę udzielenia pomocy społecznej wymieniając m.in. ubóstwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwałą lub ciężką chorobę (art. 7). Przepisy ustawy określają (art. 36) zamknięty katalog świadczeń pomocy społecznej o charakterze pieniężnym i niepieniężnym. Zasadą jest, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, poza rodzajami świadczeń określonymi w art. 40, 41, 78 i 91 ustawy, powstaje i przysługuje po spełnieniu przez osobę samotnie gospodarującą tzw. kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Jednakże samo spełnienie tego warunku nie przesądza o powstaniu prawa do korzystania z określonego rodzaju świadczenia pomocy pieniężnej, gdyż ustawa w odniesieniu do tych rodzajów, konstruuje dodatkowe przesłanki.

Sąd podkreślił, że istotą zasiłku celowego w rozumieniu art. 39 ust. 1 ustawy jest to, że służy on zaspokojeniu niezbędnej potrzeby bytowej. Przepis art. 39 ust. 2 wymienia przykłady takich potrzeb. Wynika z nich, iż zaspokojenie potrzeb bytowych obejmuje mieszkanie, korzystanie z pomocy zdrowotnej i wyżywienie. Sąd wskazał, że zasiłek celowy z art. 39 ust. 1 ustawy na pokrycie kosztów spłaty pożyczki i pokrycie debetu oraz uregulowanie długu wobec wierzycieli stanowił przedmiot rozpoznania w sprawach zakończonych decyzją: [...], [...], [...], [...] i [...]. W sprawach tych, jak prawidłowo ustaliły organy, M. P. spełnił kryterium dochodowe przewidziane dla osoby samotnie gospodarującej, tj. jego dochód w miesiącach poprzedzających złożenie wniosku o pomoc nie przekroczył kwoty 477,00 zł. Jak słusznie też zwróciły uwagę, spełnienie kryterium dochodowego w świetle art. 3 ust. 4 ustawy rodzi jedynie domniemanie pozytywnego załatwienia sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie cel ustawy, a rodzaj pomocy nie przekracza możliwości organów wynikającej z przyznanych mu środków i uprawnień.

Przedmiotem rozpoznania sprawy [...] z racji osiągnięcia przez M. P. w miesiącu listopadzie 2007 r., poprzedzającym miesiąc złożenia wniosku o pomoc, dochodu rzędu 497,32 zł był zasiłek celowy specjalny przyznawany na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Stosownie do treści tego przepisu w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wprawdzie użyty przez ustawodawcę zwrot "szczególne przypadki" jest pojęciem nieostrym, jednakże pod pojęciem tym należy rozumieć przypadki wyraźnie odbiegające od typowych sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy społecznej przy spełnieniu kryterium dochodowego.

Sąd wskazał, że oceniając prawidłowość zaskarżonych rozstrzygnięć w sprawie przyznania M. P. zasiłków celowych oraz zasiłku celowego specjalnego należy spojrzeć na kwestię przyznawania tej osobie pomocy społecznej w szerszym zakresie. M. P. od 2003 r. wielokrotnie zwracał się o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej w różnej formie. Sprawy wywołane skargami M. P. na decyzje w przedmiocie świadczeń z pomocy społecznej były wielokrotnie rozstrzygane zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Już w uzasadnieniach wyroków tych sądów wskazywano, że M. P. uczynił z pomocy społecznej w istocie źródło stałego utrzymania, pozostaje na utrzymaniu państwa, uzyskując łącznie kwotę rzędu 16.991,58 zł, nie przejawiając jednak inicjatywy w polepszeniu swej trudnej sytuacji materialnej czy poprzez odmowę jakiejkolwiek współpracy z pracownikami ośrodka pomocy społecznej czy poprzez odmowę podjęcia działania w celu zamiany mieszkania na mniejsze (tak w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 392/09, z dnia 19 maja 2010 r. sygn. I OSK 210/10 i z 16 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 342/08 i sygn. akt I OSK 344/08).

Sąd podał, że w związku ze złożeniem w dniach: 30 stycznia 2009 r., 3 grudnia 2007 r., 15 czerwca 2009 r., 6 sierpnia 2009 r., 29 września 2009 r. i 21 października 2009 r. wniosków o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie zadłużenia u osób trzech, pokrycie kosztów pożyczek i spłatę debetu na koncie bankowym organ pierwszej instancji był zobowiązany do zainicjowania czynności, o których stanowi art. 106 i 107 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 106 ust. 4 decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia, z wyjątkiem decyzji o odmowie przyznania biletu kredytowanego oraz decyzji w sprawach cudzoziemców, o których mowa w art. 5a, wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego. Zgodnie z art. 107 ust. 1 rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się w celu ustalenia sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i rodzin. Ustępy 4 i 5 tego artykułu stanowią, że w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych oraz, że pracownik socjalny przeprowadzający rodzinny wywiad środowiskowy może domagać się od osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc złożenia oświadczenia o dochodach i stanie majątkowym. Odmowa złożenia oświadczenia jest podstawą wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia.

Istotne przy tym jest, że podstawowe kryterium przyznania prawa pomocy, którym jest kryterium dochodowe ustala się zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy w ten sposób, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Zdaniem Sądu nie jest zatem zasadny powtarzany przez skarżącego w odwołaniu oraz w skardze zarzut, że organ pierwszej instancji znając sytuację bytową skarżącego z racji ubiegania się od lat świadczeń z pomocy społecznej nie powinien wraz z każdorazowym wniesieniem wniosku o pomoc żądać dokumentacji czy żądać od niego po raz kolejny wyjaśnień w kwestii dochodów, wydatków i innych okoliczności mających związek z sytuacją skarżącego.

Sąd wskazał, że w sprawach: o przyznanie M. P. zasiłku celowego na pokrycie pożyczek zaciągniętych u osób trzecich zakończonej decyzją [...] i w sprawie o zasiłek celowy na uregulowanie długu wobec wierzycieli zakończonej decyzją [...] kwestia znaczenia wywiadu środowiskowego szczególnie została podkreślona poprzez trafne uznanie, że skarżący uniemożliwiając przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przejawił brak współpracy w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Uniemożliwienie organowi przeprowadzenia wywiadu środowiskowego jest jedną z postaci braku współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu trudnej sytuacji życiowej w rozumieniu art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Sąd zaznaczył, że w pozostałych sprawach wywiad został przeprowadzony w dniu 11 sierpnia 2009 r. Skarżący podał w nim, że uregulował zaległość czynszową, także wszystkie opłaty związane z użytkowaniem mieszkania są opłacone na bieżąco, a jedynie posiada zaległość wobec spółdzielni mieszkaniowej z tytułu odsetek. Środki na opłacenie zaległości miały pochodzić z pożyczek, z tym, że skarżący odmówił podania nazwisk pożyczkodawców, co słusznie organy uznały za kolejny przejaw braku woli współpracy z organem.

Sąd stwierdził, że skoro ustalona sytuacja dochodowa skarżącego nie pozwalała na bieżące i zaległe regulowanie tych należności, zasadnie pracownik socjalny wezwał skarżącego do wykazania źródeł pochodzenia środków, z których skarżący dokonywał ww. opłat. Oświadczenie skarżącego, że zaciągał na ten cel pożyczki, nie zostało w żaden sposób udowodnione, ani nawet uprawdopodobnione. Musi budzić uzasadnione wątpliwości organów pomocy społecznej okoliczność, że skarżący nie mając własnego źródła dochodu umożliwiającego spłatę pożyczek, uzyskał pożyczki na łączną kwotę – jak sam oświadczył – 45.000,00 zł.

Sąd podkreślił, że wobec faktycznego niewykazania zadłużenia, w tym wysokości debetu na koncie brak było podstaw do uwzględnienia wniosków skarżącego o przyznanie stosownych zasiłków z przeznaczeniem na powyższy cel.

Sąd uznał za prawidłową ocenę, że zestawienie poniesionych przez skarżącego wydatków z udokumentowanym dochodem skarżącego wskazuje na istnienie dysproporcji, o której mowa w art. 12 tej ustawy. Powyższe ustalenia organów obu instancji dodatkowo znajdują potwierdzenie w ujawnieniu przez organy faktu zatajenia przez skarżącego, że był właścicielem działki położonej w miejscowości B., którą sprzedał zawierając umowę notarialną w Kancelarii Notarialnej w M., a jego wyjaśnienia, co do okoliczności i motywów sprzedaży tej nieruchomości nie mogą zmienić oceny postępowania skarżącego co do faktu, że nie poinformował o tym pracownika socjalnego, ani tego, że nie zaprzecza, iż dokonał zbycia tej działki.

Co do kwestii samodzielnego przezwyciężenia trudności i poprawy sytuacji skarżącego poprzez wynajem części mieszkania lub jego zamianę na mniejsze, Sąd stwierdził, że niestawiennictwo skarżącego w dniu 1 października 2009 r. na rozprawie wyznaczonej w celu udzielenia w tym zakresie pomocy przez organ nie ma w gruncie rzeczy w ocenie Sądu rozstrzygającego znaczenia. Ta okoliczność jest jednym z elementów stanu faktycznego, którego całościowa ocena prowadzi do wniosku o braku współpracy M. P. z organem pomocy społecznej. Jakkolwiek skarżący, usprawiedliwiając nieobecność na rozprawie przedstawił zaświadczenie lekarskie z dnia 29 września 2009 r. o zaostrzeniu choroby i temperaturze 38,5 st. C, to jednak na żadnym etapie postępowania nie podejmował współpracy z organem w zakresie wynajmu, czy zamiany mieszkania.

Odnośnie zarzutu pełnomocnika skarżącego dotyczącego zignorowania przez organ pomocy społecznej orzeczenia potwierdzającego istnienie grzyba w mieszkaniu skarżącego, Sąd stwierdził, że argumentacja ta nie mogła odnieść zamierzonego skutku w rozpatrywanych sprawach, bowiem przedmiotem skarg nie było świadczenie w postaci zasiłku celowego na remont mieszkania. Zarzut nieprzyjęcia przez organ drugiej instancji spełnienia przez M. P. kryterium dochodowego jest o tyle słuszny, że w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego istotnie zawarto tej treści dane, niemniej jednak uznano to za omyłkę, gdyż z całości uzasadnienia wynika przyjęcie przez ten organ wniosku, że pomimo nieprzekroczenia przez skarżącego w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku kwoty 477,00 zł, tj. kwoty będącej kryterium dochodowego okoliczności współpracy skarżącego z organem pomocy społecznej i nieścisłości w kwestii dochodów a wydatków uzasadniają tezę o braku uprawnienia skarżącego do świadczeń z pomocy społecznej.

Dokonując odrębnej oceny decyzji [...], której przedmiotem z racji osiągnięcia przez M. P. dochodu przekraczającego kryterium dochodowe, tj. kwoty 497,32 zł był zasiłek celowy specjalny Sąd stwierdził, że również w tej sprawie zasadnym było oparcie odmowy przyznania tego zasiłku ze względu na brak współpracy skarżącego z organem, a także z uwagi na ujawnione dysproporcje w dochodach i wydatkach.

Sąd podniósł, że jak słusznie wskazały organy kryterium materialne jest jednym z kryteriów przyznania świadczeń z pomocy społecznej i organ musi uwzględnić również szeroko pojętą współpracę z organem osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Ze względu na mnogość wniosków o pomoc, które M. P. składa w organie pomocy społecznej organ nie może tracić mimo wszystko z pola widzenia konieczność każdorazowej oceny sytuacji bytowej skarżącego i ma w związku z tym prawo do ponawiania żądania od skarżącego wyjaśnień i dokumentów.

Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy przepisów postępowania zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Organy, zgodnie z obowiązującymi przepisami wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały jego prawidłowej oceny. Wydane w sprawach decyzje w sposób szczegółowy przedstawiły ustalenia w zakresie stanu faktycznego i przedstawiły przepisy, które miały zastosowanie w przedmiotowych sprawach, prawidłowo interpretując ich treść. Sąd nie stwierdził również naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2 ust. 1, art. 4, art. 7 pkt 1, 5 i 6, art. 11 ust. 1 i 2, art. 12, art. 16 ust. 2 i art. 100 jak zarzucały skargi.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2011 r. wniósł M. P., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata Ł. G., zaskarżając powyższy wyrok w części, tj. w zakresie, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi oddalił i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 2 ust. 1 i 3 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, poprzez ich błędną wykładnię, w szczególności polegającą na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny incydentalnego charakteru pomocy społecznej, bez względu na rzeczywistą sytuację faktyczną skarżącego;

– art. 4, art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ustawy, poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem ustalony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stan faktyczny nie stanowi w rzeczywistości realizacji przesłanek opisanych w hipotezie powołanych przepisów, a tym samym w niniejszej sprawie nie zachodziły negatywne przesłanki uzyskania pomocy społecznej;

– art. 100 ustawy, poprzez jego niezastosowanie i niekierowanie się dobrem skarżącego przy ocenie jego sytuacji życiowej i materialnej;

2) naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 145 § 1 pkt 1 lit a/ P.p.s.a., poprzez usankcjonowanie przez Sąd I instancji decyzji wydanych z naruszeniem prawa materialnego, w szczególności z naruszeniem powyżej powołanych przepisów ustawy o pomocy społecznej,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a., poprzez brak uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonych decyzji, mimo wydania przez organ I i II instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie spraw skarżącego, w szczególności wobec naruszenia przez te organy:

a) art. 7 i 77 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w postępowaniu administracyjnym i nieprawidłowe przyjęcie, że skarżący nie uprawdopodobnił faktu zaciągania pożyczek u osób trzecich,

b) a ponadto poprzez przekroczenie przez organy zasad uznania administracyjnego i niezrealizowanie zadań ustawy o pomocy społecznej, co skutkowało brakiem przyznania skarżącemu pomocy społecznej, mimo spełnienia przesłanek wskazanych w ustawie o pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz przyznanie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wskazano, że w przepisach ustawy o pomocy społecznej nie istnieje podstawa prawna uprawniająca do odmowy przyznania pomocy społecznej w oparciu o hipotetyczne ustalenie, że uprawniony już z tej pomocy korzystał w przeszłości, a więc skonsumował swoje prawo i bez względu na okoliczności, pomoc społeczna w określonym zakresie mu nie przysługuje. W przeciwieństwie do wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pomoc społeczna w postaci przewidzianych ustawą zasiłków celowych lub innych form pomocy, nie jest determinowana faktem wykorzystania tej pomocy przez uprawnionego w jakimś okresie (incydentalnie), czy też w jakiejś kwocie (nawet bardzo wysokiej), lecz sytuacją osobistą, rodzinną i w szczególności materialną zainteresowanego bez względu na okres jej trwania, ocenianą na bieżąco przez właściwe organy. Powyższe wynika wprost z literalnego brzmienia przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym art. 2, 3, 7, 8, 15, 16, 36 i nast. (w zakresie rodzaju udzielonej pomocy) ustawy. Na podstawie akt postępowania administracyjnego, w szczególności ustaleń wywiadów z udziałem skarżącego oraz przyznawanej pomocy wynika, że jego sytuacja materialna i zdrowotna wciąż uprawnia go do korzystania z przewidzianej w tym celu pomocy społecznej i pomoc ta jest mu niezbędna.

Podniesiono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przyznając fakt istnienia zagrzybienia mieszkania skarżącego nie dostrzegł braku obiektywnej możliwości komercyjnego wynajęcia części tego mieszkania na rzecz osób trzecich.

Skarżący podał, że wobec braku posiadania środków finansowych oraz wskutek odmowy udzielenia na jego rzecz zasiłku na poczet pokrycia kosztów usunięcia zagrzybienia mieszkania, nie może doprowadzić go do stanu technicznego umożliwiającego jego zbycie lub wynajęcie na rzecz osób trzecich. Brak realizacji przez niego zaleceń kierowanych przez pracowników ośrodka pomocy społecznej w zakresie komercyjnego wynajęcia części swojego mieszkania lub dokonania jego sprzedaży nie jest efektem jego niezaradności życiowej lub celowym zabiegiem, lecz stanowi wynik trudnej sytuacji materialnej.

Skarżący nie zgodził się także ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który wskazał na istniejącą jakoby dysproporcję pomiędzy udokumentowaną wysokością i dochodu skarżącego a sytuacją finansową skarżącego ujawnioną w toku postępowania administracyjnego, co stanowić ma realizację przesłanek określonych w art. 12 ww. ustawy. Trudno bowiem uznać, by regulowanie zobowiązań środkami finansowymi pochodzącymi z pożyczek stanowiło dysponowanie odpowiednimi środkami finansowymi. Wprawdzie pożyczone pieniądze istotnie wpływały na polepszenie sytuacji materialnej skarżącego, jednak tylko czasowo. Nieodzownie, bowiem z pożyczeniem pieniędzy wiąże się obowiązek ich zwrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wbrew zarzutom w niej podniesionym, nie naruszył żadnego z wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego.

Nie jest trafny zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. poprzez nieuchylenie przez Sąd I instancji zaskarżonych decyzji, pomimo iż wydane zostały w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy oraz z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Powyższy zarzut jest całkowicie chybiony. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił w tym zakresie, dlaczego rozstrzygnięcie Sądu oparte zostało na art. 151 P.p.s.a., wywodząc, iż nie dopatrzył się jakichkolwiek nieprawidłowości w przeprowadzonych przez organy administracyjne postępowaniach, które to nieprawidłowości miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji ustalenia dokonane przez Prezydenta m. K. i Samorządowe Kolegium Odwoławcze co do stanu faktycznego sprawy są prawidłowe i zostały oparte na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który został oceniony bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów.

W rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić organom dowolności w zakresie ustalenia, że skarżący nie udowodnił faktu zaciągania pożyczek, skoro w aktach sprawy brak jest dowodów na tę okoliczność, zaś gołosłowne i nie poparte dowodami twierdzenia osoby zainteresowanej w uzyskaniu pomocy, argumentowane koniecznością pożyczania pieniędzy, nie mogą stanowić środka dowodowego w rozumieniu przepisów K.p.a.

W sytuacji, gdy skarżący na żadnym etapie postępowania, w żadnej formie nie wykazał, że zmuszony był zaciągać pożyczki u innych osób, to dokonana przez organy administracji publicznej i Sąd I instancji ocena, odnośnie tego, że fakt ten nie został udowodniony, nie jest w najmniejszym stopniu dowolna.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można zarzucać organom i Sądowi przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów w sprawie, w której rozstrzygnięcie podejmowanie jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, a wnioskujący o przyznanie pomocy nie dokłada należytej staranności dowodowej w uwiarygodnieniu swojej sytuacji materialnej za pomocą środków mu dostępnych, których przedstawienie nie wiąże się ani z koniecznością poczynienia jakichkolwiek nakładów finansowych, ani też nie wymaga podjęcia działań trudnych, czy niemożliwych do wykonania.

Oczywistym jest, że wydawanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać woluntaryzmu, dowolności czy arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, ramy uznania określają normy kompetencyjne, przepisy o postępowaniu administracyjnym i przepisy prawa materialnego. Wydając decyzję o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem ustanowionego przepisu oraz normami etycznymi. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00).

Także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) należy uznać za nieusprawiedliwiony. Zasady ogólne ustawy o pomocy społecznej wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1. stanowią, że świadczenia pomocy społecznej mają na celu zarówno umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości; jak i zaspokajanie ich niezbędnych potrzeb i umożliwienie im bytowania w warunkach odpowiadających godności człowieka. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że wobec powyższego, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo, w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. W tym kontekście wypada zaznaczyć, że art. 2 ustawy o pomocy społecznej stanowi normę o charakterze generalnym wskazującą na treść i zakres pomocy społecznej (ust. 1) oraz ustanawiającą zasadę współdziałania pomiędzy instytucjami pomoc tę świadczącymi (ust. 2). Z art. 2 ustawy o pomocy społecznej wynika, iż potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być uwzględnione, jeżeli nie tylko odpowiadają celom ale i możliwościom pomocy społecznej. Z powyższych rozważań wynika, iż wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, pomoc społeczna powinna mieć charakter doraźny i nie może być traktowana jako stałe źródło dochodu. Sąd I instancji prawidłowo dokonał wykładni powołanego przepisu i zastosował go do sytuacji faktycznej skarżącego.

Nietrafny jest też w stanie faktycznym sprawy zarzut naruszenia art. 4, art. 11 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ustawy o pomocy społecznej.

Z powołanych przepisów wynika, że osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej.

W przypadku stwierdzenia przez pracownika socjalnego marnotrawienia przyznanych świadczeń, ich celowego niszczenia lub korzystania w sposób niezgodny z przeznaczeniem bądź marnotrawienia własnych zasobów finansowych może nastąpić ograniczenie świadczeń, odmowa ich przyznania albo przyznanie pomocy w formie świadczenia niepieniężnego.

Brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych lub prac społecznie użytecznych, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej.

W przypadku stwierdzonych przez pracownika socjalnego dysproporcji między udokumentowaną wysokością dochodu a sytuacją majątkową osoby lub rodziny, wskazującą, że osoba ta lub rodzina jest w stanie przezwyciężyć trudną sytuację życiową, wykorzystując własne zasoby majątkowe, w szczególności w przypadku posiadania znacznych zasobów finansowych, wartościowych przedmiotów majątkowych lub nieruchomości, można odmówić przyznania świadczenia.

Okoliczności niniejszej sprawy bez wątpliwości wskazują, że skarżący traktuje pomoc społeczną w kategoriach bezwzględnego obowiązku Państwa, uznając, że sam fakt, iż niewątpliwie pozostaje w trudnej sytuacji bytowej wymusza na właściwych organach przyznanie mu pomocy i zwalnia z obowiązku współdziałania w rozwiązaniu trudnej sytuacji materialnej. Świadczy o tym niepodejmowanie przez skarżącego działań w celu zamiany mieszkania na mniejsze (możliwości takiej nie wyłącza sam stan zagrzybienia mieszkania), nieprzedstawienie organom żądanych dowodów na potwierdzenie sytuacji życiowej oraz wprowadzanie w błąd (zatajenie) co do okoliczności mających znaczenie dla oceny położenia skarżącego.

Powoływanie się przez skarżącego na stan techniczny mieszkania samo przez się nie oznacza, iż skarżącemu nie można postawić zarzutu braku współdziałania, skoro skarżący nie udowodnił, że próby zamiany mieszkania podejmował, ale zakończyły się one niepowodzeniem z uwagi na zły stan lokalu.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, który to przepis zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył przez jego niezastosowanie.

Na wstępie wskazać należy, że przepis ten nie jest przepisem prawa materialnego, lecz przepisem o charakterze procesowym. Zawiera on przewodnią zasadę postępowania w sprawie przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, zgodnie z którą w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Przepis ten ma zastosowanie w postępowaniu przed organami pomocy społecznej w sprawie dotyczącej przyznania świadczeń z pomocy społecznej. Zarzut jego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji należało zatem powiązać z odpowiednim przepisem P.p.s.a. i wykazać, że powyższe uchybienie procesowe mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 100 ust. 1 przewodnią zasadą postępowania w sprawie przyznawania świadczeń jest kierowanie się dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych. Do dóbr osobistych zalicza się m.in.: zdrowie, wolność, godność, nazwisko, wizerunek, swobodę sumienia, tajemnicę korespondencji. Ogólną ochronę dóbr osobistych przewiduje Kodeks cywilny.

Skarga kasacyjna w ogóle nie wskazuje z jakich powodów uznaje, że w niniejszej sprawie organy nie stosowały ww. przepisu.

Brak uzasadnienia w tym zakresie stanowi dodatkową przeszkodę uniemożliwiającą Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozwinięcie tej kwestii, poza stwierdzeniem, że samo wydanie decyzji omawiającej przyznania prawa do świadczeń z pomocy społecznej, nie oznacza w żadnym razie naruszenia art. 100 ust. 1 ustawy i nie może być utożsamiane z nieuwzględnieniem przy rozstrzyganiu sprawy dobra osoby wnioskującej o pomoc.

Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie.