Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1010/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 56, art. 124 § 1 pkt 6, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 40
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędziowie NSA Hanna Kamińska (spr.) Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej z udziałem prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie H.W. skarg kasacyjnych: 1. M.G., B.J., H.W., R.S., "A" Spółki z o.o. w W., M.B., M.Z., 2. K.A., E.W., M.K., 3. PPHU A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 lipca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2277/12 w sprawie ze skargi B.J., K.A., M.Z., H B-G., M.G., E.W., R.S., M.K., PPHU A. Spółki z o.o. z siedzibą w W., H.W., S.P., W.P., A. Spółki z o.o. z siedzibą w W., M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 lipca 2013 r., sygn. akt VI SA/Wa 2277/12, oddalił skargę B.J., K.A., M.Z., H.G., M.G., E.W., R.S., M.K., A.Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., H.W., S.P., W.P., A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., M.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu [...] czerwca 2012 r. W. Sp. z o.o., działając jako komplementariusz spółki W. Sp. z o.o. Sp. k. wystąpiła do Z. w W. o wydanie zezwolenia na funkcjonowanie pawilonów handlowo-usługowych o łącznej pow. 3382 m2 w przejściu podziemnym pasa drogowego A. w rej. al. J. w terminie od 18 czerwca 2012 r. do 18 czerwca 2015 r. Wniosek ten w dniu 12 czerwca 2012 r. został zmodyfikowany poprzez wskazanie powierzchni zajęcia pasa drogowego na 3652 m2. Wniosek dotyczył także wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego A. w rej. ul. C. o pow. 440 m2 dla potrzeb związanych z zaopatrzeniem pawilonów handlowo-usługowych usytuowanych w przejściu podziemnym pasa drogowego A. w rej. al. J.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezydent W. na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, ust. 8 i ust. 13 oraz art. 40 d ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.; dalej: u.d.p.) § 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz na podstawie uchwały nr [...] Rady m.st. W. z dnia [...] maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. W., z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 148, poz. 3717 ze zm.) – w pkt 1 zezwolił W. Sp. z o.o. Sp. k. na zajęcie pasa drogowego w obszarze przejścia podziemnego zlokalizowanego w pasie drogowym drogi wojewódzkiej A. w rej. al. J. o pow. 3652 m2 według lokalizacji szczegółowej określonej na planie sytuacyjnym, stanowiącym załącznik Nr 1a i 1b do decyzji, pod pawilony handlowo-usługowe oraz teren o pow. 440 m2 dla potrzeb związanych z zaopatrzeniem pawilonów handlowo-usługowych zlokalizowanych we wskazanym przejściu podziemnym na okres: od dnia 18 czerwca 2012 r. do dnia 18 czerwca 2015 r., a w pkt 7 ustalił opłatę w łącznej wysokości 5.685.609,60 zł, przy czym dla powierzchni 3652 m2 wynikającą z iloczynu tej powierzchni, ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,30 zł/m2 dziennie i 1096 dni zajęcia terenu, a dla powierzchni 440 m2 wynikającą z iloczynu tej powierzchni, ustalonej stawki opłaty w wysokości 1,00 zł/m2 dziennie i 1096 dni zajęcia terenu płatną wg zasad określonych w pkt 8 decyzji.

Odwołania od tej decyzji wnieśli najemcy lokali handlowych zlokalizowanych w przejściu podziemnym pod A., żądając uznania ich za strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją oraz jej uchylenia. W motywach odwołań wskazywali, że są podnajemcami lokali handlowych posadowionych w przejściach podziemnych pod A. oraz że W. Sp. z o.o. zobowiązała się do kontynuowania umów najmu na porównywalnych do dotychczasowych warunkach.

Argumentację swą odwołujący podtrzymali w kolejnych pismach, rozszerzając ją o zarzuty naruszenia przez organ art. 28 k.p.a. poprzez nieprzyznanie im statusu strony w postępowaniu pomimo tego, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego W. Sp z o.o. Sp. k. dotyczy ich istotnego interesu prawnego jako że są najemcami pawilonów i aktualnymi ich posiadaczami, a także przepisów w art. 7, art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 73 k.p.a.

Ponadto część odwołujących wskazywała, że pawilony stanowią ruchomości, których właścicielami są najemcy w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego. Ich zdaniem pominięcie właścicieli ruchomości w postępowaniu o wydanie zezwolenia narusza ich interes prawny rozumiany jako prawo własności tej ruchomości.

Podnosili także, że w chwili składania wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, przebywali na tym pasie zgodnie z prawem, gdyż umowy najmu obowiązywały do dnia 15 czerwca 2012 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] września 2012 r. umorzyło postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

W uzasadnieniu organ powołał się na treść art. 28 k..p.a., który zawiera definicję strony oraz przedstawił poglądy judykatury i orzecznictwa odnoszące się do pojęcia interesu prawnego. Podkreślił, że istotę interesu prawnego stanowi jego związek z konkretną normą prawa materialnego. Przy czym cechą interesu i obowiązku prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie zezwala na uznanie jej za stronę.

Organ odwoławczy wskazał, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. (OPS 9/96 publ. ONSA z 1997 r. nr 3, poz. 102), że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach tego prawa musi być norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej. W wypadku normy prawnej uprawniającej określony podmiot może (powinien) uzyskać rozszerzenie sfery swoich możliwości zachowań zgodnych z prawem, a w wypadku nomy zobowiązującej może (powinien) być obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego zakazem lub nakazem zawartym w normie ustawowej.

Dalej organ zaznaczył, że W. Sp. z o.o. Sp. k. była jedynym podmiotem, który wystąpił o zezwolenie. Postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest postępowaniem prowadzonym na wniosek, który może złożyć każdy, gdyż przepisy ustawy z dnia 15 marca 1985 r. o drogach publicznych nie zawierają żadnych ograniczeń w tym względzie. Wydanie decyzji zezwalającej zawiązało stosunek administracyjnoprawny pomiędzy spółką a organem administracji publicznej (zarządcą drogi), którego przedmiotem jest odpłatne pozwolenie spółce na korzystanie z pasa drogowego w określonym czasie i w sposób ujęty w warunkach zezwolenia. Aby zatem inna osoba mogła skutecznie wnieść odwołanie od takiej decyzji, musi wykazać, że decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Zdaniem organu odwoławczego żaden z wnoszących odwołanie nie wykazał interesu prawnego w sposób, jaki wymagają tego przepisy k.p.a. Podniesiono jednocześnie – powołując się na stanowisko judykatury, że normy prawnej będącej podstawą interesu prawnego można upatrywać w każdej gałęzi prawa, a w szczególności może ona wynikać z prawa cywilnego. Jednakże odwołujący się nie wskazali na żaden przepis prawa materialnego, stanowiący źródło ich uprawnienia lub obowiązku w postępowaniu obejmującym wydanie spornego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Co więcej, źródła takiego interesu w konkretnym przepisie prawa, w szczególności prawa cywilnego, organ nie dopatrzył się również z urzędu.

Wskazując na fakt, że odwołujący byli najemcami poszczególnych pawilonów handlowych zlokalizowanych w przejściu podziemnym A. organ odwoławczy stwierdził, że umowy stanowiące podstawę najmu wygasły z dniem 15 czerwca 2012 r. ze względu na wygaśnięcie z dniem 17 czerwca 2012 r. umowy dzierżawy zawartej przez dotychczasowego dysponenta terenu, tj. W. Sp. z o.o. z Wojewodą W. Wnoszący odwołanie nie mogą doszukiwać się interesu prawnego do udziału w postępowaniu o wydanie zezwolenia w dotychczasowych umowach najmu (podnajmu), jako że źródłem interesu prawnego w tym przypadku może być wyłącznie norma prawna płynąca z konkretnego przepisu prawa, a nie czynność prawna, jaką jest umowa, która dodatkowo wygasła z upływem terminu, do jakiego została zawarta. Interesu tego nie można również wyprowadzać z nakładów i kosztów, jakie dotychczas ponieśli najemcy (podnajemcy) na poszczególne lokale handlowo - usługowe w oczekiwaniu na kontynuację stosunku obligacyjnego na godziwych dla nich warunkach. Stanowić to może podstawę ewentualnego roszczenia z tytułu zwrotu tych nakładów skierowanego do W. Sp. z o.o. lub W/ Sp. z o.o. Sp. k. Nadto interesu prawnego odwołujących się nie można też wywieść z faktu istnienia w pasie drogowym rzeczy ruchomej, która została w nim umieszczona na podstawie stosunku obligacyjnego i zapewne na czas jego trwania. Okolicznością, że właściciel pawilonu handlowego poniósł określone nakłady na jego umieszczenie w przejściu podziemnym i jego usunięcie wiązałoby się z dalszymi dodatkowymi kosztami oraz utratą spodziewanych zysków z działalności w nim prowadzonej, nie można uzasadniać istnienia interesu prawnego w kategoriach obiektywnych. Interes faktyczny (zysk przedsiębiorcy wynikający z dogodnej lokalizacji pawilonu w miejscu o dużym natężeniu ruchu pieszego, miejsca pracy etc.) nie może być utożsamiany z interesem prawnym, mającym swoje źródło w konkretnej normie prawa materialnego.

Jednocześnie organ wskazał, że P. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o. i H.K., nie mogą być uznani za właścicieli pawilonów handlowych jako samodzielnych obiektów budowlanych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnieśli: K.A. M.G., M.K., S.P., E.W., B.J., H.W., R.S., A. Sp. z o.o., A. Sp. z o.o., H.G., M.B. \W.K.k oraz M.Z., domagając się jej uchylenia.

W uzasadnieniu na wstępie wskazali na istnienie interesu prawnego skarżących we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), który to przepis ich zdaniem, konstruuje pojęcie legitymacji skargowej o charakterze uniwersalnym, w odniesieniu do wszystkich aktów i czynności, w stosunku do których skarga jest dopuszczalna na podstawie art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz wymienia dwie kategorie podmiotów legitymowanych do wniesienia skargi. Uprawnienie takie przysługuje m.in. "każdemu, kto ma w tym interes prawny". W związku z tym nieuzasadnionym jest w ocenie skarżących utożsamianie podmiotu uprawnionego do złożenia skargi z pojęciem strony, które w oparciu o przepis art. 28 k.p.a. występuje tylko w postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, a więc jednym z wielu obszarów działalności organów administracji publicznej, których mogą dotyczyć poszczególne skargi przewidziane w tych przepisach.

Dalej skarżący stwierdzili powołując się na treść art. 28 k.p.a., że postępowanie administracyjne "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku wydaje się decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu, lub też rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Przy czym w pierwszym wypadku postępowanie dotyczy interesu lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni, bowiem decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach. W drugim - postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni. Decyzja nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach podmiotu, lecz jedynie wpływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną tego podmiotu. Podmiot, na którego sytuację prawną wpływa decyzja, będzie w większości wypadków wywodził swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego wiążącego się z sytuacją, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, naruszenia uzasadniającego tym samym interes osoby trzeciej w tym, aby władza administracyjna poddała go ochronie prawnej.

Skarżący podkreślali, że prawo refleksowe kształtuje specyficzną wieź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym z postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji. Charakterystyczny będzie brak bezpośredniego związku miedzy sytuacja osoby trzeciej a normą prawa materialnego, z którego wynika interes prawny podmiotu naruszającego interes osoby trzeciej.

Zdaniem skarżących postępowanie wszczęte na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. w sytuacji gdy organ przewiduje zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności dla jednego podmiotu skutkować może utratą przez szereg podmiotów głównego miejsca wykonywania działalności gospodarczej, która to okoliczność nie będzie pozostawała bez wpływu na ich obowiązki wynikające z przepisów prawa materialnego, a to ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym, a także ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług. Bowiem powołane regulacje prawne wskazują, że w wyniku utraty przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą w pawilonach handlowych zlokalizowanych w przejściach podziemnych możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności, utracą one ujawnione w stosownych rejestrach miejsce wykonywania działalności, czego konsekwencją będzie ich obowiązek zmiany danych rejestrowych pod groźbą niekorzystnych następstw prawnych. Natomiast w przypadku świadczenia usług istotne dla prawidłowego rozliczenia podatku VAT jest określenie miejsca świadczenia danej usługi (art. 28b ust.1). Utrata siedziby prowadzenia działalności gospodarczej przez podatnika pozbawia go statusu podatnika podatku od towarów i usług i uniemożliwia prawidłowe rozliczenie tego podatku.

Zdaniem skarżących, uzasadniona jest zatem teza, że wydanie decyzji z dnia 15 czerwca 2012 r. zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. w sytuacji, gdy korzystanie z pasa drogowego oparte ma być na zasadzie wyłączności, wpływa na treść obowiązków podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w pawilonach znajdujących się w przejściach podziemnych będących przedmiotem decyzji. Co oznacza, że pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżaną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. istnieje związek, pojmowany na gruncie art. 50 § 1 p.p.s.a. jako interes prawny do złożenia skargi. Tym samym skarżący są legitymowani do wniesienia oraz popierania niniejszej skargi.

Wskazując, że postępowanie oparte na art. 39 ust. 3 u.d.p. jest postępowaniem wszczynanym na wniosek, skarżący jednocześnie zwrócili uwagę na treść art. 61 § 4 k.p.a., który to przepis stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 k.p.a.), aby strona mogła czynnie uczestniczyć w postępowaniu musi być świadoma, że takie postępowanie się toczy. Kodeks tym samym statuuje – jak podkreślali zasadę jawności wszczętego postępowania wobec wszystkich stron w danej sprawie. Przepis ten nakłada, zdaniem skarżących na organ obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron. Organ pierwszej instancji pominął kwestię ewentualnego występowania innych podmiotów, które z uwagi na posiadanie interesu prawnego, winny zostać przez organ zawiadomione w trybie art. 64 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania.

W ocenie skarżących, naruszenie przez organy art. 39 ust. 3 u.p.d., polegało na tym, że nie została rozpoznana istota sprawy, gdyż całkowicie pominięto okoliczność, że W. Sp. z p.o. Sp.k nie prowadzi od lat 90-tych ubiegłego wieku działalności gospodarczej w pawilonach handlowych znajdujących się w pasie drogowym – przejściu podziemnym A. w rejonie Al. J. Spółka ta nigdy faktycznie nie zajmowała pasa ruchu drogowego w rozumieniu u.d.p., a za takie nie może być traktowane oddawanie w najem osobom trzecim pawilonów handlowych, co do których nie dysponowała prawem własności, lecz prawem obligacyjnym (wynikającym z umowy dzierżawy). Podmiot wnioskujący o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym obiektów i urządzeń nie może skutecznie powoływać się na uprzednio wydane zezwolenie, albowiem z faktu jego udzielenia nie wynika obowiązek organu do wydania kolejnej pozytywnej decyzji.

Zatem wydanie decyzji z dnia 15 czerwca 2012 r. jest sprzeczne z przepisem art. 39 ust. 3 u.d.p. Adresat tej decyzji nie jest w stanie samodzielnie prowadzić działalności usługowo-handlowej w pawilonach znajdujących się w przejściu podziemnym objętych treścią decyzji, na co wskazuje na to treść dokumentów rejestrowych, które winny być przedmiotem rozpoznania. Brak odniesienia się przez organ do dokumentów rejestrowych przez organ czyni zasadnym naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Organ wydający decyzję w trybie art. 39 st. 3 u.d.p., którego dyspozycja przewiduje istnienie szczególnie uzasadnionych przypadków, jako podstawy do wydania zezwolenia na zajęcia pasa ruchu, winien mieć na względzie interes społeczny, jakim jest zapewnienie podmiotom korzystającym możliwości dalszego prowadzenia działalności gospodarczej w pawilonach handlowych, zwłaszcza w sytuacji gdy są to podmioty zatrudniające licznych pracowników.

Następnie skarżący, powołując się na zasadę swobodnej oceny dowodów i popierając swoje stanowisko dorobkiem judykatury i doktryny w tym przedmiocie, stwierdzili, że działania organu drugiej instancji należy uznać za sprzeczne z przepisami prawa normującymi kwestie formalne, jak i materialne.

Ich zdaniem wskazane działania organu naruszają również wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadę zaufania obywateli do organów państwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości dotychczasową argumentację.

W piśmie procesowym z dnia 22 lutego 2013 r. uczestnik postępowania – P. Sp. z o.o. potwierdziła zasadność zarzutów powołanych w niniejszym postępowaniu przez skarżących oraz przedstawionych na ich poparcie argumentów natury faktycznej i prawnej. Stwierdziła, że jako inwestor całości prac związanych z wykonaniem zajmowanego pawilonu nr [...] stanowiącego obiekt budowlany o charakterze tymczasowym jest jego właścicielem, a zatem z całą pewnością posiada interes prawny w udziale w postępowaniu dotyczącym kwestii zajęcia pasa drogowego, na którym umiejscowiony jest ten obiekt, skoro nie zostało wobec niej jako właściciela obiektu przeprowadzone postępowanie w sprawie jego usunięcia, ze względu na brak zezwolenia na jego lokalizację w tymże pasie. Nadto wniosła o dopuszczenie dowodów z zeznań świadka oraz z dokumentów załączonych do pisma.

W sprawie wpłynęły również dwa pisma procesowe W. Sp. z o.o. Sp. k. z 28 marca 2013 r. i z 26 czerwca 2013 r. Spółka wnosiła o oddalenie skargi oraz dowodów wskazanych w piśmie uczestnika postępowania P. Sp. z o.o. Wniosła także o dopuszczenie dowodu z dokumentów załączonych do pisma na okoliczności w nim wskazane.

Swój udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej W. delegowany do Prokuratury Okręgowej w W. K.K., który na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W. wnosił o oddalenie skargi ze względu na brak interesu prawnego po stronie wnoszących odwołania.

Na rozprawie w dniu 19 lipca 2013 r. Sąd, działając na podstawie art. 106 §3 p.p.s.a., oddalił zgłoszone wnioski dowodowe.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 3 września 2012 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego ze względu na brak legitymacji do wniesienia odwołania przez podmioty odwołujące się od decyzji Prezydenta W. z dnia 15 czerwca 2012 r. odpowiada prawu.

W ocenie WSA aktualny przegląd orzecznictwa oraz piśmiennictwa prowadzi do wniosku, że zarówno przedstawiciele judykatury i nauki prawa opowiedzieli się za koncepcją obiektywną, łączącą istotę interesu prawnego z konkretną norma prawa materialnego, będącą w opozycji do subiektywnej wersji legitymacji procesowej strony, opierającej się na założeniu, że o udziale w postępowaniu w charakterze strony decyduje sam zainteresowany.

Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą, którą można wskazać jako podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje.

Zdaniem WSA w W., w świetle powyższej teorii obiektywnej interesu prawnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zasadnie uznało, że najemcy lokali handlowych zlokalizowanych w pasie drogowym objętym postępowaniem o wydanie zgody na jego zajęcie przez W. Sp. z o.o. Sp. k., zainicjowanym jej wnioskiem nie posiadają statusu strony w tym postępowaniu.

Z treści przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 i art. 40 ust. 1 u.d.p. wynika, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest jedynie podmiot, który występuje z wnioskiem o wydanie rzeczonego zezwolenia i który jako taki jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji. Z przywołanej regulacji nie wynika natomiast, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi był przyznany przymiot strony. Koreluje to ze specyfiką przedmiotu objętego postępowaniem, którym jest pas drogowy, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (por. art. 4 pkt 1 u.d.p.). Nie sposób bowiem przyjąć, ze względu na generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów i urządzeń niezwiązanych z zarządzaniem drogami lub potrzebami ruchu drogowego, by w postępowaniu o wydanie zgody na taką lokalizacją, a w dalszej kolejności na zajęcie pasa stanowiącym odstępstwo od wskazanego zakazu zachodziła sytuacja, by wydana zgoda kształtowała sytuację prawną podmiotu korzystającego bez takiego zezwolenia z rzeczy umieszczonej w tym pasie na podstawie stosunku obligacyjnego.

W ocenie Sądu skarżący prawidłowo przedstawili w skardze teorię interesu prawnego, jednakże wywiedzione wnioski co do istnienia po stronie odwołujących interesu prawnego są wadliwe.

Legitymacja do wniesienia skargi nie stanowi, jak chcą tego skarżący, nowej kategorii interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przede wszystkim jest ona szersza aniżeli legitymacja procesowa strony postępowania administracyjnego, którą jak już wyżej wykazano - stwarza przepis prawa materialnego stanowiący podstawę interesu prawnego. Natomiast w ramach interesu prawnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego ma prawo wnieść osoba, którą wskazano w decyzji administracyjnej jako stronę, choćby nią de facto nie była. Wylegitymowanie się przez skarżących istnieniem decyzji administracyjnej, którą im doręczono, jest wystarczającym powodem do rozpoznania, a nie odrzucenia skargi. Adresaci decyzji SKO w W. z dnia [...] września 2012 r. posiadali legitymację do złożenia skargi na nią, jednakże prawo do wniesienia skargi nie stworzyło po ich stronie interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Innymi słowy legitymacja skargowa w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jest wtórna w stosunku do legitymacji procesowej w postępowaniu administracyjnym. Błędne przyznanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym nie niweczy prawa do wniesienia skargi, nie oznacza to jednak, że w legitymacji skargowej można upatrywać źródła interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym. Zatem za pozbawioną uzasadnionych podstaw Sąd uznał próbę wykazania interesu prawnego skarżących w postępowaniu w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez odwoływanie się do legitymacji do wniesienia skargi na decyzję umarzająca postępowanie odwoławcze.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie jest również zasadne poszukiwanie interesu prawnego do udziału w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w tzw. prawie refleksowym. Brak jest bezpośredniej zależności między wydaniem takiej decyzji a zaistnieniem wskazanych przez skarżących obowiązków związanych z utratą miejsca prowadzenia działalności gospodarczej, które istotnie znajdują oparcie w konkretnych przepisach prawa. Jednakże wskazywane przez skarżących obowiązki są konsekwencją posiadania tytułu prawnego do miejsca prowadzenia działalności gospodarczej. To utrata tego tytułu wymaga zgłoszenia zmian w stosownych rejestrach i w ramach realizacji obowiązków podatkowych. Bowiem należy mieć na uwadze, że przy wywodzeniu interesu prawnego z tzw. "prawa refleksowego" – rzeczony interes ma mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danej osoby musi wpływać na jej sytuację prawną.

Wydanie decyzji w sprawie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na rzecz osoby trzeciej nie wpływa na sytuację prawną skarżących. Ich argumentacja odnośnie ryzyka utraty miejsca prowadzenia działalności gospodarczej stanowi w ocenie Sądu o istnieniu po ich stronie jedynie interesu faktycznego, który polega na bezpośrednim zainteresowaniu rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, którego nie można jednak poprzeć przepisami prawa, mającymi stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Nadto Sąd pierwszej instancji zważył, że upatrywanie źródła interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez uczestnika postępowania P. Sp. z. o.o. w prawie własności do lokalu jest wadliwe. Korzystanie z rzeczy ruchomej na podstawie stosunku obligacyjnego czy prawa rzeczowego, posadowionej ze swej istoty w sposób nietrwały w pasie drogowym nie rodzi po stronie podmiotu uprawnionego do korzystania z tej rzeczy - interesu prawnego w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, prowadzonego na podstawie wniosku osoby trzeciej. Źródłem interesu prawnego do udziału w postępowaniu o zgodę na zajęcie pasa drogowego nie może być prawo do rzeczy znajdującej się w tym pasie.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy prawidłowo ustalił brak interesu prawnego podmiotów odwołujących, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do zarzucenia organowi naruszenia przepisów postępowania.

Od powyższego wyroku zostały wywiedzione następujące skargi kasacyjne:

I

M.G. B.J., H.W., R.S., "A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W., M.B. i M.Z. zaskarżyli wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucili:

1. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu art. 28 k.p.a. w związku z art. 363 § 1 k.p.c. w związku z art. 415 k.c. polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że skarżący nie posiadali interesu prawnego do występowania w charakterze strony w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez organy administracji, podczas gdy w przedmiotowej sprawie wydanie przez Z. w W. w dniu 15 czerwca 2012 r. decyzji zezwalającej spółce "W. Sp. z o.o." Sp. K. w W. na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 3.652 m2 w celu funkcjonowania pawilonów handlowo-usługowych w przejściach podziemnych położonych w W. pod A. w rejonie Al. J. (nr sprawy [...]) miało bezpośredni wpływ na obowiązki skarżących, jakimi było, oprócz określonych w ramach skargi z dnia 3 października 2012 r., naprawienie szkody wynikłej dla "W. Sp. z o.o." Sp. K. w W. w związku z brakiem możliwości korzystania z pasa drogowego, pomimo dysponowania ku temu prawem wynikającym z treści decyzji z dnia 15 czerwca 2012 r., tj. wydanie tejże spółce pawilonów handlowych znajdujących się w posiadaniu skarżących a posadowionych w pasie drogowym objętym decyzją z dnia 15 czerwca 2012 r., na podstawie art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 415 k.c.

2. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

2.1. art. 56 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 pkt. 6 p.p.s.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji zawieszenia toczącego się postępowania z urzędu, pomimo iż względem decyzji Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. z dnia [...] czerwca 2012 r.(nr sprawy [...]) wszczęto przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. postępowanie o stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. (sygn. akt [..]); tym samym akt stosowania prawa, w następstwie, którego wydana została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012r. (sygn. akt [...]) podlega kontroli nadzwyczajnej, w wyniku, czego może nastąpić jego uchylenie, która to okoliczność doprowadzić może do bezprzedmiotowości niniejszego postępowania;

2.2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 28 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez Sąd pierwszej instancji, w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej, zastosowania środka określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w sytuacji gdy z ustaleń poczynionych przez Sąd I instancji wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie organu obarczone było istotną wadliwością sprowadzającą się do nieprzyznania skarżącym statusu strony postępowania administracyjnego, pomimo wpływu decyzji zezwalającej spółce "W. Sp. z o.o." Sp. K. w W. na zajęcie pasa drogowego o powierzchni 3.652 m2 w celu funkcjonowania pawilonów handlowo-usługowych w przejściach podziemnych położonych w W. pod A. w rejonie Al. (nr sprawy [...]) na obowiązki skarżących, jakimi było, oprócz określonych w ramach skargi z dnia [...] października 2012 r., wydanie "W. Sp. z o.o." Sp. K. w W. pawilonów handlowych znajdujących się w posiadaniu skarżących a posadowionych w pasie drogowym objętym decyzją z dnia 15 czerwca 2012 r., na podstawie art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 415 k.c.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów:

1) pozwu spółki "W. Sp. z o.o." Sp. K. w W. przeciwko skarżącej – M.Z., o wydanie zajętego przez nią pasa drogowego, opartego na podstawie art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 415 k.c;

2) odpowiedzi skarżącej M.Z. na pozew spółki "W. Sp. z o.o." Sp. K. w W. o wydanie zajętego przez nią pasa drogowego

– na okoliczność wskazania, że w wyniku wydania przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w W. decyzji z dnia [...] czerwca 2012r.(nr sprawy [...]) powstał po stronie skarżących obowiązek do wydania zajętego przez nich pasa drogowego objętego wspomnianą decyzją administracyjną, przy czym obowiązek ten ma charakter materialnoprawny, wynikający z treści art. 363 § 1 k.c. w zw. z art. 415 k.c, a co za tym idzie skarżący dysponują interesem prawnym do występowania w charakterze strony w sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez organy administracji.

II

K.A., E.WM.K. wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [..] września 2012 r. nr [...], a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucili:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udzielanego na wyłączność interesu prawnego nie mają wszystkie podmioty zainteresowane uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w danym miejscu,

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie poprzez brak wszechstronnego rozważenia zabranego w sprawie materiału dowodowego i brak zawarcia w uzasadnieniu rozstrzygnięć niezbicie wynikających z zebranego materiału dowodowego.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię tj. art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.d.p. związku z art. 28 k.p.a. polegającą na braku przyjęcia, że postępowanie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wyłączność ma charakter sporny, a w związku z tym braku uznania że w postępowaniu takim interes prawny mają wszystkie podmioty zainteresowane uzyskaniem na wyłączność zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w danym miejscu, a zamiast tego nieuprawnione przyjęcie że stroną takiego postępowania jest tylko jego wnioskodawca, co prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której o uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego decyduje moment złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, a nie fakt spełniania przesłanek ustawowych.

III

A. Sp. z o.o. w W. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie wyroku w całości oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2012 r. nr [....], a także zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokowi zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1.art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. poprzez niezasadne uznanie, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego udzielanego na wyłączność interesu prawnego nie mają wszystkie podmioty zainteresowane uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w danym miejscu,

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie poprzez brak wszechstronnego rozważenia zabranego w sprawie materiału dowodowego i brak zawarcia w uzasadnieniu rozstrzygnięć niezbicie wynikających z zebranego materiału dowodowego.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwą wykładnię tj. art. 40 ust. 1 oraz art. 40 ust. 2 pkt. 4 u.d.p. związku z art. 28 k.p.a. polegającą na braku przyjęcia, że postępowanie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na wyłączność ma charakter sporny, a w związku z tym braku uznania że w postępowaniu takim interes prawny mają wszystkie podmioty zainteresowane uzyskaniem na wyłączność zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w danym miejscu, a zamiast tego nieuprawnione przyjęcie że stroną takiego postępowania jest tylko jego wnioskodawca, co prowadzi do niemożliwej do zaakceptowania sytuacji, w której o uzyskaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego decyduje moment złożenia wniosku o zajęcie pasa drogowego, a nie fakt spełniania przesłanek ustawowych.

Nadto skarżąca spółka wniosła o dopuszczenie dowodu z dokumentów, tj. decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2013 r. o numerach: [...], [...] , [...]– wszystkich na okoliczność, że skarżący kasacyjnie powinien mieć przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], ponieważ Prezydent W. uznaje, iż dla danego miejsca w pasie drogowym możliwe udzielenie jest tylko jednego zezwolenia.

W odpowiedzi na powyższe skargi kasacyjne z 19 i 20 grudnia 2013 r. oraz 17 lutego 2014 r. uczestnik postępowania W. Sp. z o.o. Sp. k. wniósł o ich oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Na rozprawie w Naczelnym Sądzie Administracyjnym dniu 24 czerwca 2015 r. Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w W. H.W. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. Zarzuty podniesione w osnowach trzech skarg kasacyjnych dotyczą tego samego problemu, tj. posiadania interesu prawnego, zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznał za celowe łączne odniesienie się do tych zarzutów.

Autorzy skarg kasacyjnych, formułując zarzuty naruszenia prawa materialnego, kwestionują stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że nie posiadają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym dotyczącym udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innemu podmiotowi.

Strona zajmuje kluczową pozycję w postępowaniu administracyjnym, albowiem postępowanie to prowadzi się w celu rozstrzygnięcia o jej prawach lub obowiązkach. Nie może się ono toczyć bez udziału strony, gdyż brak jest wówczas podmiotu, którego te prawa i obowiązki mają dotyczyć. Stosownie do przepisu art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie lub kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis ten określa podmioty posiadające legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Legitymacja procesowa oznacza uprawnienie do wzięcia udziału w danym postępowaniu w charakterze strony. Omawiany przepis wiąże zatem pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Innymi słowy jest się stroną, jeżeli posiada się w danym postępowaniu interes prawny lub obowiązek prawny albo jeżeli żąda się postępowania ze względu na posiadany interes prawny lub obowiązek. W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, zgodnie z którym interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Od pojmowanego w ten sposób interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny. Taka sytuacja ma miejsce, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracyjnego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny" (zob. W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i Postępowanie przed sądami administracyjnymi, LexisNexis Warszawa 2009 r. s. 84 i powołane tam orzecznictwo).

Przenosząc te uwagi wstępne na grunt rozpoznawanej sprawy, należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że skarżący nie posiadali interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. do występowania w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innemu podmiotowi – W> Sp. z o.o. Sp. k.

Przepis art. 40 u.d.p. wprowadza reglamentację w zakresie możliwości zajęcia pasa drogowego. Dyspozycja przepisu wskazuje w sposób jednoznaczny, że zajęcie pasa drogowego na cele inne niż związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej przez właściwego zarządcę drogi. Zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3). Postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego jest typowym postępowaniem wszczynanym na wniosek zainteresowanego, a nie z urzędu. Wniosek ten należy złożyć przed planowanym zajęciem pasa drogowego, bowiem zamiar działania w obrębie drogi publicznej wiąże się z uprzednio skonkretyzowanym celem. Z tego względu, aby cel swój osiągnąć, podmiot ten powinien wystąpić o zezwolenie. Przepis art. 40 u.d.p. w sposób jednoznaczny wskazuje, że inicjatorem postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a w konsekwencji stroną tego postępowania, jest podmiot, który żąda przyznania mu określonego uprawnienia. Przepis ten stanowi podstawę praw i obowiązków, których konkretyzacja następuje w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli wniosek o udzielenie zezwolenia złoży tylko jeden podmiot, a zarządca drogi udzieli temu podmiotowi zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na zasadach wyłączności (art. 40 ust. 2 pkt 4), to stroną postępowania w tym przedmiocie jest jego beneficjent.

Należy w tym miejscu zauważyć, że kwestionowana decyzja z dnia [...] czerwca 2012 r., zezwalająca W. Sp. z o.o. Sp.k. na zdjęcie pasa drogowego, określała również warunki zajęcia tego pasa i ustalała opłatę. Poprzez wydanie tej decyzji zawiązał się stosunek administracyjnoprawny pomiędzy organem administracji a Spółką, którego przedmiotem jest odpłatne korzystanie z pasa drogowego w określonym czasie i w sposób ujęty w warunkach zezwolenia.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że z przepisu art. 40 u.d.p. nie można wywodzić żadnych praw i obowiązków skarżących, gdyż stanowi on jedynie podstawę do konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej sytuacji prawnej podmiotu, objętego zakresem stosowania tej normy. Jedynym podmiotem, który wystąpił o zezwolenie, była W. Sp. z o.o. Sp. k. Skarżący o udzielenie takiego zezwolenia nie występowali. W tej sytuacji wymieniona wyżej, decyzja nie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku skarżących w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Normy prawnej będącej podstawą interesu prawnego można niewątpliwie upatrywać w przepisach prawa cywilnego. Jednakże wystąpienie przeciwko skarżącym przez W. Sp. z o.o. Sp. k. z powództwem do sądu powszechnego na podstawie art. 363 § 1 k.c. w związku z art. 415 k.c. z żądaniem opuszczenia i opróżnienia z rzeczy pawilonów usytuowanych w pasie drogowym oraz naprawienia związanej z tym szkody, nie skutkuje powstaniem po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Bowiem żądania te oparte są na łączącym strony stosunku obligacyjnym (umowa najmu). Zasadnie podnosi w odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania W. Sp. z o.o. Sp. k., że brak jest bezpośredniej zależności pomiędzy wydaniem decyzji zezwalającej spółce na zajęcie pasa drogowego, a zaistnieniem obowiązku opuszczenia bezprawnie zajmowanych pawilonów usytuowanych w tym pasie drogi. Skarżący byli zobowiązani do opuszczenia pawilonów po dniu 16 czerwca 2012 r. (umowy najmu obowiązywały do dnia 15 czerwca 2012 r.), niezależnie od wydania kwestionowanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Utrata tytułu prawnego do dalszego zajmowania pawilonów handlowych na dotychczasowych warunkach i konsekwencji z tym związanych nie może być utożsamiana w interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. i żądaniem na tej podstawie prawa do udziału w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Jak już wskazano wyżej źródłem praw i obowiązków w świetle art. 28 k.p.a. jest konkretny przepis prawa materialnego. Należy w tym miejscu dodać, że samo powołanie się na taki przepis nie przesądza jeszcze o istnieniu interesu prawnego, konieczne jest bowiem dodatkowe wykazanie, że w konkretnej sprawie jest on realny, indywidualny, własny i bezpośredni. Skarżący tak określonego interesu prawnego nie wykazali, natomiast wykazali posiadanie interesu faktycznego, polegającego na prowadzeniu działalności gospodarczej w dotychczasowym miejscu za odpowiednią dla nich odpłatnością.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione zarzuty sformułowane w skargach kasacyjnych w oparciu o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Nie są także zasadne zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisów postępowania, tj. art 56 p.p.s.a. w związku z art. 124 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a

Przepis art. 56 p.p.s.a zapobiega dwutorowości postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Zgodnie z jego treścią w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu stosownie do art. 124 § 1 pkt 6 k.p.a., a to z uwagi na fakt, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. zostało zainicjowane po zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2012 r., tj. dopiero w dniu 30 kwietnia 2013 r.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.ps.a., należy wskazać, że uzasadnienie wyroku stanowi integralną część rozstrzygnięcia sądowego, realizując istotne przypisane mu funkcje – perswazyjną oraz kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. W sytuacji gdy sąd administracyjny dokonuje kontroli zgodności z prawem decyzji administracyjnej, uzasadnienie wyroku powinno określać wzorzec kontroli legalności przez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Wadliwość uzasadnienia zachodzi wówczas, gdy Sąd oddalając skargę nie wypełni obowiązku wskazania podstawy prawnej oraz jej wyjaśnienia, poprzestając jedynie na wskazaniu art. 151 p.p.s.a, bez uprzedniego dokonania wykładni przepisów mających w sprawie zastosowanie i kontroli ich subsumcji. Wadliwość uzasadnienia zachodzi także wówczas, gdy sąd administracyjny poprzestanie na ocenie prawidłowości ustaleń dokonanych przez organ, bez odniesienia ich do elementów podstawy materialnoprawnej decyzji.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku spełnia wszystkie wymagania przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a, pozwalając na weryfikację powodów, dla których Sąd pierwszej instancji przyjął, że oceniana decyzja odpowiada prawu materialnemu i nie narusza przepisów postępowania. Sąd gruntownie odniósł się do okoliczności stanu faktycznego sprawy i wskazując kierunek interpretacji przepisu art. 28 k.p.a., stwierdził, że skarżącym nie przysługuje w postępowaniu administracyjnym interes prawny w rozumieniu wymienionego przepisu, uprawniający do wzięcia udziału w tym postępowaniu w charakterze strony, co zobowiązywało organ do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. oddalił wnioski dowodowe wymienione w skargach kasacyjnych jako niemające związku z rozpoznawaną sprawą.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.