Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1158/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko, , Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, Sędzia WSA Mirosław Montowski (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 marca 2019 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem [...] z dnia [...] marca 2018r., Wojewoda [...] działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r., poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania Biura [...], reprezentowanego przez Pana A. J., od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...], zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej Pani A. K. i Panu B. K. pozwolenia na rozbiórkę budynku warsztatowo - garażowego, na działce ew. nr [...] z obrębu [...], przy ul. [...] w [...], kategoria obiektu XVII, stwierdził niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...].

Postanowienie Wojewody [...] zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Dnia [...] października 2017 r. do Urzędu [...] wpłynął wniosek Pani A. K. i Pana B. K., o pozwolenie na rozbiórkę budynku warsztatowo - garażowego przy ul. [...] w [...], na działce o nr ew. [...] z obrębu [...].

Prezydent [...], w dniu [...] października 2017 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w powyższej sprawie oraz o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz możliwości składania uwag i wniosków do powyższej dokumentacji.

Następnie w dniu [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o zakończeniu czynności dowodowych w sprawie pozwolenia na rozbiórkę budynku warsztatowo - garażowego przy ul. [...] w [...], na działce o nr ew. [...] z obrębu [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił Pani A.K. i Panu B. K. pozwolenia na rozbiórkę budynku warsztatowo - garażowego przy ul. [...] w [...], na działce o nr ew. [...] z obrębu [...].

Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. wniosło, z zachowaniem ustawowego terminu, Biuro [...], reprezentowane przez Pana A. J..

Wojewoda [...] wskazał, że kontrola dopuszczalności odwołania bądź zażalenia jest pierwszą czynnością, jaką podejmuje organ odwoławczy po jego otrzymaniu. Treść art. 134 Kpa wskazuje dwie przesłanki skutecznego złożenia odwołania. Jedna z nich ma charakter konkretny i dotyczy zachowania terminu do wniesienia środka prawnego. Drugiej, ujętej w sformułowaniu "niedopuszczalność odwołania", należy przypisać cechę ogólną. Przyjęta w art. 134 Kpa kolejność, w jakiej dokonuje się kontroli wymogów formalnych odwołania, ma doniosłe znaczenie prawne. Wyodrębnienie przesłanki terminu wniesienia środka prawnego i umieszczenie jej w drugiej pozycji wskazuje, że pierwsze czynności organ II instancji powinien skonkretyzować na rozstrzygnięciu kwestii dopuszczalności odwołania. Przy czym należy podkreślić, iż organ odwoławczy badając kwestię dopuszczalności odwołania nie wchodzi w ocenę zasadności odwołania.

Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również z przyczyn podmiotowych. Do pierwszych z nich należy zaliczyć: a) nieistnienie w sensie prawnym przedmiotu zaskarżenia np. ze względu na jej niedoręczenie którejkolwiek ze stron; b) niezaskarżalność określonych rodzajów decyzji administracyjnych wydawanych w postępowaniu jednoinstancyjnym; c) ostateczny charakter decyzji organu odwoławczego.

Podmiotowy charakter mają natomiast przyczyny w postaci oczywistego braku po stronie określonego podmiotu legitymacji odwoławczej bądź niezdolności odwołującego się do czynności prawnych.

Jak wynika z akt sprawy, w omawianym przypadku odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. zostało wniesione przez Biuro [...]. Biuro [...] stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych Biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...].

Zdaniem Wojewody [...], skoro Prezydent [...] orzekał w niniejszej sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach - jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony.

Ponadto, organ odwoławczy zauważył, że pismo Biuro [...] stanowiące odwołanie od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., wpłynęło do Urzędu [...] w dniu [...] grudnia 2017r., czyli po upływie 14 dniowego terminu na złożenie odwołania. W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru ww. decyzji Prezydenta [...] potwierdzające odbiór skarżonego rozstrzygnięcia przez Biuro [...] w dniu [...] grudnia 2017 r.

Zgodnie zaś z art. 57 § 5 pkt 2 Kpa termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe.

Odwołanie Biura [...] zostało nadane w systemie Signum i wysłane pocztą wewnętrzną, a nie za pośrednictwem operatora pocztowego, dniem złożenia odwołania jest dzień, w którym pismo wpłynęło do Urzędu [...], czyli dzień [...] grudnia 2017r. Biuro [...] odebrało skarżoną decyzję Prezydenta [...] w dniu [...] grudnia 2017 r. a więc termin na złożenie odwołania upłynął w dniu [...] grudnia 2017 r.

Podsumowując, z uwagi na fakt, że odwołanie złożył podmiot nie mający do tego legitymacji, organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych.

Skargę na powyższe postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018r. stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017r., znak: [...], złożyło Biuro [...] działające z upoważnienia Prezydenta [...].

Skarżący zarzucił ww. postanowieniu:

I. naruszenie art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi [...], reprezentującemu [...] nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2017r., zatwierdzającej projekt rozbiórki i udzielającej pozwolenia na rozbiórkę budynku warsztatowo-garażowego, na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], w sytuacji kiedy Biuro [...] działające w imieniu Prezydenta [...] w zakresie udzielonych pełnomocnictw, zostało wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie. Skoro zatem w ww. decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. Biuro [...] zostało uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu, brak jest podstaw do uznania, iż utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji,

II. naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nie wyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, iż Prezydent [...], nie działa jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] objętej umową o użytkowaniu wieczystym, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał nr [...] z dnia [...] listopada 2017r.

III. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez odmowę Prezydentowi [...] legitymacji w niniejszym postępowaniu administracyjnym podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę [...] postępowaniach administracyjnych w analogicznych sprawach organ przyznawał przymiot strony,

IV. naruszenie art. 134 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych,

V. naruszenia art. 138 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania i oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] marca 2018r. w całości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzją nr [...] z dn. [...] listopada 2017r. organ pierwszej instancji zatwierdził projekt rozbiórki i udzielił pozwolenia na rozbiórkę budynku warsztatowo-garażowego, na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...]. W przedmiotowej decyzji jako strona postępowania zostało wskazane Biuro [...]

Biuro [...] odwołało się od ww. decyzji, jednak zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2018r. Wojewoda [...] stwierdził jego niedopuszczalność odwołania

Skarżący nie podziela stanowiska organu odwoławczego, który uznał, iż odwołanie zostało wniesiono w imieniu Prezydenta [...] działającego jako organ, który wydał decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2017r., co miałoby przesądzić o niedopuszczalności odwołania, jako wniesionego przez podmiot nie posiadający do tego legitymacji. Rozpatrując przedmiotową sprawę Wojewoda [...] winien bezspornie ustalić, w czyim imieniu zostało wniesione odwołanie, czy wniósł je Prezydent działający jako organ, czy jako właściciel nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położonego przy ul. [...] w [...]. W ocenie skarżącej Wojewoda [...] nie wyjaśnił bezspornie okoliczności sprawy, bezpodstawnie uznając, iż odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta [...] - organ orzekający w sprawie w pierwszej instancji.

Zdaniem Skarżącego, okoliczności dotyczące prawa własności nieruchomości, a co za tym idzie związane z legitymacją do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. nie zostały przez Wojewodę [...] w ogóle wzięte pod uwagę. Z jednej strony uznanie Biura [...] jako strony postępowania przy wydawaniu w ww. decyzji a następnie odmówienie tego przymiotu na etapie odwoławczym jest działaniem całkowicie niezrozumiałym i naruszającym zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji.

Nie jest dla Skarżącego jasne, na jakiej podstawie Wojewoda [...] w jednych sprawach, dotyczących tego samego stanu prawnego jak i faktycznego, uznaje legitymację procesową skarżącej, nie kwestionując jej prawa do wniesienia odwołania, a innym razem stwierdza niedopuszczalność odwołania od decyzji, wskazując na naruszenie art. 134 k.p.a. Powyższe postępowanie stoi nie tylko w jawnej sprzeczności z zasadą pogłębiania zaufania do organów administracji, ale też ze znowelizowanym § 2 do art. 8 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Niejako na marginesie Skarżący wskazał, że właścicielem działek sąsiadujących z działką ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], na których planowana jest rozbiórka budynku, a mianowicie działek ewidencyjnych nr [...], [...] z obrębu [...]jest Miasto [...], którego interesy w zakresie uprawnień właścicielskich reprezentuje Prezydent [...]. Ponadto, Prezydent [...] reprezentuje właściciela nieruchomości sąsiedniej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], stanowiącej własność [...], wykonując zadania z zakresu administracji rządowej w sprawach gospodarowania nieruchomościami. Z powyższego również wynika legitymacja procesowa przysługująca Prezydentowi [...] realizującemu uprawnienia właścicielskie w sprawie realizacji zamierzenia inwestycyjnego na działce sąsiedniej.

Skarżąca zwróciła także uwagę, że w uzasadnieniu skarżonego postanowienia Wojewoda [...] stwierdza, że odwołanie Biura [...] zostało złożone po upływie 14 dniowego terminu na złożenie odwołania, pomimo że na wstępie uzasadnienia Wojewoda pisze: "Odwołanie od powyższej decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. wniosło, z zachowaniem ustawowego terminu, Biuro [...], reprezentowane przez Pana A. M.." W toku postępowania odwoławczego Wojewoda [...] wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2018r., znak: [...] zlecające Prezydentowi [...] przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, mającego na celu jednoznaczne wskazanie daty, kiedy pismo Biura [...], stanowiące odwołanie od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017r. wpłynęło do Urzędu [...]. W ww. postanowieniu Wojewoda wskazuje, że termin na wniesienie odwołania minął w dniu [...] grudnia 2017r. W odpowiedzi na ww. postanowienie Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] pismem z dnia [...] marca 2018r. znak: [...] udzielił informacji, że oryginał pisma Biura [...] będący odwołaniem wpłynął do Urzędu [...] w dniu [...] grudnia 2017r., a więc w ustawowym terminie na wniesienie odwołania. Ponadto, Skarżący zwraca uwagę na fakt, że pismo Biura [...] z dnia [...] grudnia 2017r. będące odwołaniem od decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2018r. zostało nadane [...] grudnia 2017r. w systemie SignUM i wysłane pocztą wewnętrzną, co świadczy o terminowym nadaniu pisma, bowiem o skuteczności doręczenia świadczy data nadania a nie odbioru przesyłki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity - Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie nie narusza prawa w sposób opisany powyżej, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga wniesiona do Sądu dotyczy postępowania prowadzonego w trybie zwykłym w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę budynku warsztatowo-garażowego, na działce ew. nr [...], obr. [...] , przy ul. [...] w [...]. Organem administracji państwowej właściwym do wydania pozwolenia na budowę był Prezydent [...]. Zgodnie bowiem z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, sprawy określone w tej ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów należą do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej. Organem pierwszej instancji jest w tym wypadku starosta powiatu. Do przedmiotowej inwestycji nie mają bowiem zastosowania przepisy szczególne wskazujące na właściwość wojewody (art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego). Jednocześnie, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym oraz ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o [...] [...], powołanymi w decyzji organu pierwszej instancji, Prezydent [...] wykonuje zadania starosty w odniesieniu do zadań w zakresie prawa budowlanego. Kompetencja Prezydenta [...] do wydania decyzji o udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę nie może być i nie była podważana w rozpatrywanej sprawie.

Z akt sprawy – księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla [...], IX Wydział Ksiąg Wieczystych – wynika, że jako właściciel nieruchomości ujawnione jest Miasto [...], a jako użytkownicy wieczyści – A. K. i B.K..

W przedmiotowej sprawie widać zatem, że Prezydent [...] skupia dwie różne funkcje: funkcję organu administracji publicznej właściwego do wydania pozwolenia na budowę, a jednocześnie funkcję właściciela nieruchomości, na której zlokalizowana ma być planowana inwestycja. Oznacza to, że Prezydent [...] działa zarówno w sferze imperium jako podmiot władczy, jak i w sferze dominium jako właściciel określonego mienia.

Zbieg obu funkcji, a przez to odpowiednich kompetencji Prezydenta [...] dostrzegł Wojewoda [...], do którego wpłynęło odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji o pozwoleniu na budowę złożone przez Panią A. K. i Pana B. K. (dalej "inwestorzy"). Jak wskazano wyżej, Wojewoda [...] uznał, że Biuro [...] stanowi jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych Urzędu [...], za pośrednictwem którego Prezydent [...] wykonuje swoje zadania. Każde działanie Biura [...] i pozostałych biur Urzędu [...] należy uznawać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta [...].

Jedocześnie organ drugiej instancji przywołał znane i stosunkowo liczne orzecznictwo sądów administracyjnych, które w sposób w miarę zgodny uznawały, że niedopuszczalne jest aby organ administracji publicznej orzekający (jako organ władczy) w pierwszej instancji postępowania administracyjnego występował w roli strony na innym etapie tego samego postępowania. W związku z taką interpretacją przepisów postępowania administracyjnego przez sądy, organ drugiej instancji uznał, że należy stwierdzić niedopuszczalność odwołania wynikającą z art. 134 k.p.a.

Rozpatrując skargę Prezydenta [...] reprezentowanego przez Biuro [...], Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie ma przesłanek dla jej uchylenia.

Sąd przyjmuje w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone między innymi w wyroku z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 1387/12. Przede wszystkim jednak, tutejszy Sąd czuje się związany poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (przed reformą) wyrażonym w uchwale składu 7 sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03. W orzeczeniach tych stwierdzono wyraźnie, że nie można podzielić zapatrywania, według którego przepisy obowiązującego prawa przypisują określonemu organowi samorządu terytorialnego kompetencje do prowadzenia postępowania administracyjnego w ramach posiadanego imperium oraz reprezentowania tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawach dotyczących jej dominium (majątku) bez żadnych zastrzeżeń. Fakt, że jeden organ na podstawie odrębnych przepisów wykonuje zarówno obowiązki władcze jak i zadania właściciela określonego mienia nie oznacza, że taki organ prowadzący postępowania może występować w roli strony postępowania. Tym bardziej organ administracji publicznej, który wydał akt administracyjny nie posiada legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji wydanej w pierwszej instancji lub na przykład wniosku o stwierdzenie nieważności własnego rozstrzygnięcia jako strona postępowania.

Innymi słowy, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie prawniczej dotychczas w zasadzie jednolity i utrwalony jest pogląd, że w tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie (administrujący) i jako strona, czy też organ strony (administrowany). Ról tych, co do zasady, nie można łączyć. Nie jest również dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej (vide: wyrok NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1387/12, wraz z powołanym tam orzecznictwem).

Przyjmując zasady wyrażone w powołanych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego, włącznie z uchwałą w sprawie o sygn. akt OPS 1/03, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stwierdza, że decyzja Wojewody [...] jako organu drugiej instancji jest zgodna z prawem. Biuro [...] nie jest samodzielnym podmiotem prawa wyposażonym w odrębną legitymację do występowania samodzielnego w postępowaniu administracyjnym lub sądowoadministracyjnym. Jednostka ta jest jedynie jednostką pomocniczą Prezydenta [...]. Nie może zatem wnosić odwołania od decyzji wydanej przez tegoż Prezydenta [...], z umocowania którego działa w stosunkach zewnętrznych. Niedopuszczalność odwołania stwierdził Wojewoda [...] ograniczając się wszakże do powołania art. 134 k.p.a. jako podstawy prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając przedmiotową sprawę nie zgodził się natomiast z poglądem wyrażonym w postanowieniu NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 3270/17, w którym Naczelny Sąd Administracyjny odróżnił działania podejmowane przez prezydenta miasta na prawach powiatu, który wykonuje zadania władcze powiatu, przynależne staroście poprzez orzekanie w sprawie indywidulanej w formie decyzji administracyjnej, od zadań wynikających z prawa własności do nieruchomości, które stanowiły składnik majątkowej innej osoby prawnej, jaką jest gmina.

W obydwu sytuacjach mamy bowiem do czynienia z działaniem tego samego organu, a jedynie przyznane mu uprawnienia w sferze władczej i w sferze właścicielskiej znajdują podstawę do działania w różnych przepisach. Nie sposób nie zgodzić z poglądem, że zgodnie z art. 80 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonuje m.in. starosta, przy czym w miastach na prawach powiatu (a więc również w przypadku [...]) kompetencje te realizuje prezydent takiego miasta, co wynika wprost z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 995). Wobec tego właściwość prezydenta miasta na prawach powiatu do orzekania w sprawach o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wynikają z faktu, że pełni on funkcję starosty. Z kolei źródło interesu prawnego, którego ochrony domaga się [...], wynika z prawa własności nieruchomości, objętej inwestycją. Z tych powodów wywodzi się uprawnienie [...] do występowania w charakterze strony.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, pogląd ten zdaje się jednak zbyt daleko idący, w kontekście stanowiska wyrażonego w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03. Trudno zgodzić się z tym, że stanowisko wyrażone w przywołanej uchwale NSA nie powinno być odnoszone do zagadnienia rozpatrywanego na gruncie aktualnie rozpoznawanej sprawy. W uchwale z dnia 19 maja 2003 r. dość jednoznacznie bowiem wskazano, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA, ani też legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. NSA stwierdził zatem, że włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. Co więcej, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej nie jest on /ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki/ uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez samorząd terytorialny następuje zatem kosztem znacznego ograniczenia jego dominium.

To ograniczenie uprawnień miasta w sferze dominium, jako właściciela danej nieruchomości, doznaje istotnych ograniczeń także z tego powodu, że nieruchomość ta został oddana w wieczyste użytkowanie. Warto tu odnotować, że jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale podjętej w składzie siedmiu sędziów z dnia 9 grudnia 2016 r., sygn. akt III CZP 57/16, niewątpliwie ustanowienie na nieruchomości przez jej właściciela prawa, z którego wynikają wskazane uprawnienia innej osoby jako użytkownika wieczystego, musi się wiązać z wyznaczeniem właścicielowi ograniczeń we wszystkich płaszczyznach charakteryzujących jego prawo, a zatem co do korzystania, obciążania i rozporządzania nieruchomością (art. 140 k.c.). Ograniczenia te nie powinny być jednak większe i dalej idące niż to konieczne do osiągnięcia celu ustanowienia użytkowania wieczystego. Można je zresztą opisywać przez wskazanie na stopień, w jakim ulegają modyfikacji uprawnienia właściciela nieruchomości, na której powstaje użytkowanie wieczyste do korzystania z niej, obciążania i rozporządzania nią. Sąd Najwyższy podkreślił, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste powoduje, że uprawnionym do korzystania z niej staje się użytkownik wieczysty. Jego korzystanie z nieruchomości powinno mieć jednak charakter celowy, co oznacza, że właściciel może od niego oczekiwać wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem określonym przy powstawaniu tego prawa oraz ewentualnego podjęcia działań pozwalających na zrealizowanie ustalonych wówczas zamierzeń. Jest wprawdzie możliwe, że użytkownik wieczysty będzie korzystał z nieruchomości, na której powstało jego prawo, w sposób dowolny, sprzeczny z celem jego ustanowienia, jednak takie korzystanie jest zagrożone sankcją rozwiązania umowy (art. 240 Kodeksu cywilnego).

Należy zatem stwierdzić, że w ocenie tutejszego Sądu nie jest zasadny zarzut skargi, że wydanie pozwolenia na rozbiórkę bez zbadania, czy zamierzenie to jest sprzeczne z zapisami umowy, na podstawie której ustanowiono użytkowanie wieczyste spowoduje, że nieruchomość będzie mogła zostać zagospodarowana w sposób sprzeczny z celem tegoż użytkowania wieczystego. Trzeba bowiem powtórzyć za Sadem Najwyższym, że zgodnie z przepisami ustawy Kodeks cywilny (k.c.) niewykonanie przez użytkownika wieczystego obowiązku zagospodarowania gruntu zgodnie z umową jest sankcjonowane przez rozwiązanie z nim umowy (art. 240 k.c.). Właściciel gruntu, w tym przypadku [...] dysponuje zatem odpowiednimi narzędziami, aby zapobiec niezgodnym z umową wieczystego użytkowania skutkom, do których w istocie prowadzić może wadliwe postepowanie administracyjne.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie w pełni podziela więc stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w uchwale z dnia 19 maja 2003 r. sygn. akt OPS 1/03, uznając, że ma ono zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. NSA stanowczo zaakcentował, że dopuszczenie prezydenta miasta do dalszego udziału w postępowaniu – w którym orzekał decyzją – na prawach strony, rodziłoby istotne wątpliwości co do jego bezstronności na etapie wydawania decyzji w pierwszej instancji. Tym samym działanie prezydenta miasta stanowiłoby naruszenie zasad wyrażonych w art. 7 i art. 8 K.p.a., a w szczególności obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników (zwłaszcza obywateli) do władzy publicznej.

Podobne wnioski można wyprowadzić z treści wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2014r., sygn. akt I OSK 1387/12. Jeszcze raz wypada bowiem podkreślić, że bez względu na to, w oparciu o jakie przepisy prawa materialnego działa organ jednostki samorządu terytorialnego, czy to w ramach kompetencji przynależnych jednostkom stopnia powiatowego, czy też należących do zadań własnych gminy, w każdym przypadku działa (czasami poprzez upoważnionych pracowników aparatu obsługi), jako organ jednoosobowy – prezydent miasta. Ta okoliczność wyklucza możliwość jego jednoczesnego udziału w postępowaniu, w którym w sposób władczy rozstrzyga sprawę, także w roli strony tego procesu.

Sąd zważył również, że organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji podmiotowej Skarżącego do wniesienia odwołania, zgodnie z poglądami doktryny dotyczącymi rozumienia art. 134 k.p.a., zobowiązany był najpierw rozstrzygnąć kwestię jego dopuszczalności, a dopiero następnie dokonać ewentualnej kontroli zachowania terminu do wniesienia tego środka zaskarżenia.

Stąd organ odwoławczy stwierdzając brak legitymacji procesowej strony wnoszącej odwołanie nie mógł jednocześnie orzec w sentencji swojego postanowienia, że zostało ono wniesione z uchybieniem terminu na jego złożenie. Tym niemniej, niejako na marginesie powyższych rozważań wypada zaznaczyć, że rację ma Wojewoda [...] wskazując, że odwołujący się uchybił ustawowemu terminowi na dokonanie tej czynności. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przepis art. 57 § 5 k.p.a. przewiduje zamknięty katalog przypadków, w których termin wniesienia pisma (w tym także odwołania) uznaje się za zachowany, nawet gdy pismo to wpłynęło do organu później. Do takich warunków zachowania terminu zlicza się więc wysłanie pisma w formie dokumentu elektronicznego do organu administracji publicznej, jeśli nadawca otrzymał urzędowe poświadczenie odbioru, lub też nadanie w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe. Z akt sprawy nie wynika jednak, ażeby odwołujący się dochował któregokolwiek ze wskazanych wyżej sposobów, natomiast odwołanie wpłynęło do organu już po upływie ustawowego terminu na dokonanie tej czynności.

Biorąc natomiast pod uwagę zasadniczą prawidłowość zaskarżonego postanowienia Wojewody [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, nie dopatrując się naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania mogących mieć wpływ na wynik postępowania.