Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1670/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. B. i J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lipca 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 824/08 w sprawie ze skargi E. B. i J. B. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 824/08 oddalił skargę E. B. i J. B. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że Dyrektor Generalny Lasów Państwowych zaskarżonym postanowieniem wydanym na podstawie art. 127 § 2, art. 138 §1 pkt 2 i art. 144 kpa, oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia J. B. na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie (zwanego w dalszej części Dyrektorem RDLP) z dnia [...] stycznia 2008 r. zn. [...] w sprawie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego oraz szamba szczelnego na terenie działki o nr ewidencyjnym [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w Dzielnicy [...] w Warszawie, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jak podał Dyrektor RDLP, organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji bowiem uznał, iż w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przedmiotowa działka nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele budowlane.

W zażaleniu zaś od powyższego postanowienia J. B., wskazał m.in., że dla działki wydana została decyzja Wojewody Mazowieckiego o zmianie przeznaczenia na cele nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z informacją Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2008r., przedmiotowy grunt w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który przestał obowiązywać 31 grudnia 2003 r., znajdował się na terenie oznaczonym symbolem MUL-39, o funkcji mieszkaniowo-usługowej z zielenią leśną. Do tego planu nie uzyskano jednak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele budowlane. Zgoda Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2002r. nie była zgodą uzyskaną w trakcie sporządzenia w/w planu. Zgodnie zaś z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się po uzyskaniu zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W tym przypadku taka zmiana nie została dokonana. W związku z powyższym nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto organ zaznaczył, że w rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy nie mogła być uwzględniona argumentacja zawarta w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r., uchylającej decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na działce nr ew. [...], ponieważ zgodnie ze zdaniem składu orzekającego istnienie w obrocie prawnym decyzji zezwalającej na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne jest warunkiem wystarczającym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak bowiem zauważył Dyrektor Generalny Lasów Państwowych - SKO w swoim rozstrzygnięciu nie odnosiło się do kwestii uzgadniania decyzji pod kątem spełnienia warunków dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych tylko do tego, czy można wydać taką decyzję. Nie uwzględniło także pełnego brzmienia art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r., o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdzie jednoznacznie w ust. 1 postanowiono, że przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się po uzyskaniu zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

E. i J. B. wnieśli skargę na powyższe postanowienie podnosząc zarzut naruszenia:

I. przepisów prawa materialnego:

1) art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne, następuje wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy zmiana ta następuje przez uzyskanie zgody wojewody wyrażonej w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych,

2) art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że działka nr [...] obręb [...] położona w Warszawie przy ul. [...] wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego pomimo, że na mocy ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2002 r. dokonano zmiany przeznaczenia działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, co skutkowało spełnieniem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

3) art. 53 ust. 4 pkt 6), art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie co skutkowało przekroczeniem kompetencji przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych i dokonaniem merytorycznej oceny wniosku skarżących pomimo, że Dyrektor Generalny Lasów Państwowych ma obowiązek dokonać oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w aspekcie jego zgodności z ustawą o ochronie gruntów rolnych i w żadnym razie nie należy do jego kompetencji ocena wniosku z punktu widzenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

II. przepisów postępowania:

1) art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez pominięcie przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych wytycznych i wskazówek zawartych w prawomocnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. (nr [...]) w tym poglądu prawnego, że wobec istnienia prawomocnej i ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2002 r. (nr [...]) teren (t.j. działka nr ew. [...]) nie wymagał i nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co w konsekwencji skutkowało niezasadnym utrzymaniem w mocy postanowienia Dyrektora Regionalnych Lasów Państwowych z dnia [...] stycznia 2008 r.

2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia [...] stycznia 2008 r. (nr [...]) pomimo, że ww. postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania.

W konsekwencji skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż zgodnie z ostateczną decyzją Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2002 r. teren skarżących został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną, wolnostojącą, co oznacza, że nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia terenu. Wbrew zatem twierdzeniom organów wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe albowiem teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem skarżących, ocena przesłanek wniosku w aspekcie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonana przez orzekające w przedstawionej sprawie organy jest niedopuszczalna, ocena ta bowiem spoczywa wyłącznie w gestii Prezydenta m.st. Warszawy. Zakres rozpoznania sprawy przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (a także Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych) jest ograniczony przyznanymi mu kompetencjami na mocy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z których dobitnie wynika zakaz rozstrzygania co do istnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązkiem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych (a także Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych) w tym stanie prawnym i faktycznym było przedstawienie stanowiska w zakresie proponowanej w projekcie decyzji zabudowy przez pryzmat zadań i kompetencji nałożonych na organ przez ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ nie miał prawa odmawiać uzgodnienia uzasadniając to brakiem podstaw merytorycznych wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działając niejako "w zastępstwie" Prezydenta m.st. Warszawy, do czego nie był upoważniony ani powołany. W skardze wskazano również, że Dyrektor Generalny Lasów Państwowych był związany wytycznymi oraz wskazówkami zawartymi w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżone postanowienie nie narusza bowiem prawa w stopniu uzasadniającym konieczność jego uchylenia.

Jak zaznaczył Sąd, podstawę prawną do orzekania organów w niniejszej sprawie stanowił art. 53 ust. 4 pkt. 6 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Z treści rozstrzygnięć wynika, iż jako podstawę prawną do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy organy wskazały art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przyjmując że działka na terenie której planowana jest inwestycja jest działką leśną, która nie uzyskała zgody na zmianę jej przeznaczenia na cele nieleśne. Regulacja ta jest wymogiem prawnym, który nie stanowi nowości, koresponduje on bowiem z regulacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis art. 7 tej ustawy statuuje bowiem ogólną zasadę, iż zmiany przeznaczenia gruntów można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie obowiązującej obecnie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, możliwe jest także wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych, jeżeli teren którego dotyczy inwestycja objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzeniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995r.

Odnosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że nie budzi wątpliwości, iż działka ew. nr [...] położona w Warszawie stanowi las w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991r. o lasach (Dz. U. z 2005r. Nr 45, poz. 435 ze zm). Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Delegatury Biura Architektury i Planowania Przestrzennego w dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, iż teren ten nie był objęty zgodą na wyłączenie z produkcji leśnej na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.st Warszawy zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady m.st Warszawy z dnia [...] września 1992r., obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. A zatem w sprawie nie została spełniona w/w przesłanka warunkująca możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Sąd uznał również, że wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżących, teren inwestycji jako grunt leśny nie może być także uznany za teren, który nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie bowiem z art. 7 ust 2 pkt. 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś pozostałych gruntów leśnych - marszałka województwa (do 1 stycznia 2006r. organem właściwym był wojewoda). Okoliczność, iż dla tego terenu zgoda taka jest wymagana, potwierdza fakt jej wydania przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu [...] lipca 2002 r.. Zgodnie z tą decyzją teren skarżących (t.j. działka nr [...]) został przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą. Analiza treści powyższej decyzji nie budzi wątpliwości, iż jest to zgoda na zmianę przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w Gminie Warszawa-[...]. Decyzja ta nie ma jednak znaczenia prawnego w obecnym postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przy tak sformułowanym brzemieniu niniejszego przepisu, w ocenie Sądu I instancji, nie budzi wątpliwości, iż zmiana przeznaczenia spornego gruntu leśnego na budowlany może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a nie jak domagają się skarżący w drodze wydania decyzji o warunkach zabudowy. Orzekające zatem w sprawie organy słusznie uznały, iż skoro działka, której dotyczyło uzgodnienie wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to co do zasady zgodnie z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym niedopuszczalnym jest wydanie dla niej pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Jak podkreśla się w doktrynie, powyższego przepisu nie można interpretować jako zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, byłoby to bowiem nieuzasadnione ograniczenie interesów inwestorów i właścicieli, sprzeczne z celem, dla jakiego go ustanowiono. Celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolniczemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów.

Można zatem wydawać decyzję o warunkach zabudowy, ale jedynie dla przedsięwzięcia, które służyć ma rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu terenu. Do takich przedsięwzięć nie zalicza się jednak planowana inwestycja. Jak wynika bowiem z załączonego do akt sprawy wniosku o ustalenie warunków zabudowy, inwestycja ta obejmuje budynek mieszkalny jednorodzinny i szambo. Nie można zatem uznać, iż jest to budynek, o którym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy o lasach, który będzie wykorzystywany jedynie dla potrzeb gospodarki leśnej.

W ocenie Sądu I instancji nieuzasadnionym jest także zarzut przekroczenia kompetencji przez orzekające w niniejszej sprawie organy, organy te bowiem właściwe są w sprawach ochrony gruntów leśnych (art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), zakres zaś tej ochrony wyznacza art. 3 ust. 2 tej ustawy. Przesłanki i zasady przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne określa między innymi art. 7 powołanej ustawy, zgodnie z którym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Działając zatem w oparciu o powyższe przepisy orzekające w sprawie organy w zakresie działania których leży ochrona gruntów leśnych, która realizowana jest między innymi w drodze ograniczenia przeznaczania ich na cele nieleśne, miały podstawę do dokonania odmownego uzgodnienia planowanej inwestycji, z uwagi na brzmienie art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Również nieuzasadniony okazał się zarzut nieuwzględnienia przez organy wytycznych zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2007 r. Jak wskazał Sąd, obowiązkiem każdego z organów administracji publicznej jest przede wszystkim działanie w oparciu i na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a), organ uzgadniający miał zatem podstawy odmówić wykonania wytycznych zawartych w decyzji innego organu, jeżeli w jego ocenie były one niezgodne z przepisami prawa. Jednocześnie Sąd wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, jako organ odwoławczy dokonywało kontroli decyzji wydanej przez Prezydenta m.st Warszawy z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...], i to ten organ a nie organy orzekające w niniejszej sprawie, jest co do zasady związany jego wytycznymi.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem jego zgodności z przepisami prawa, Sąd Wojewódzki z urzędu dostrzegł, iż w sentencji tego postanowienia błędnie przywołano art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, w sytuacji gdy podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Powyższe uchybienie, zdaniem Sądu, nie ma wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia, bowiem z treści zaskarżonego postanowienia w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wynika, iż zostało ono wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

E. B. i J. B., reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku podnosząc następujące zarzuty naruszenia prawa procesowego:

1) art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niezastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że skarżone postanowienie organu zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego albowiem zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nierolnicze i nieleśne następuje nie tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lecz również przez uzyskanie zgody wojewody wyrażonej w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne oddalenie skargi pomimo że skarżone postanowienie organu zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, gdyż ostateczna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2002 r. zmieniająca przeznaczenie gruntu leśnego działki nr [...] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą skutkowała spełnieniem przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, zaś istnienie w obrocie prawnym wspomnianej decyzji skutkować powinno pozytywnym uzgodnieniem przez organ;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez niezastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że organ przekroczył kompetencje dokonując merytorycznej oceny wniosku skarżących z punktu widzenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu pomimo, że nie był do tego uprawniony;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 kpa poprzez niezastosowanie i bezzasadne oddalenie skargi pomimo, że organ pominął wytyczne i wskazówki zawarte w ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. zawierającego pogląd, że wobec istnienia ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2002 r. teren skarżących nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne.

Wobec powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżących podniósł, że istnienie w obrocie prawnym decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2002 r. oznacza, że nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia terenu. Pogląd jakoby zmiana przeznaczenia w tej sytuacji mogłaby nastąpić wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie nieuzasadniony. Wykładnia zaprezentowana przez Sąd I instancji nie uwzględnia bowiem okoliczności, że na mocy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko gdy na terenie nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego. Decyzja zaś o warunkach zabudowy pełni funkcję quasi – planu dla terenu objętego inwestycją i nie ma żadnej podstawy do przyjęcia, iż wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego może nastąpić zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na nieleśny. Taki pogląd zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 988/04. W konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy było możliwe ponieważ teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie skarżących nieprawidłowa jest też dokonana przez Sąd I instancji ocena, jakoby Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w Warszawie była uprawniona do oceny projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy terenu z punktu widzenia przesłanek zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ocena przesłanek wniosku w aspekcie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym spoczywa bowiem wyłącznie w gestii Prezydenta m.st. Warszawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest upoważniony do merytorycznej oceny wniosku skarżących i w żadnym razie nie należy do jego kompetencji ocena wniosku z punktu widzenia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakres rozpoznania sprawy przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych jest ograniczony przyznanymi mu kompetencjami na mocy art. 5 ust. 1 w zw. z art. 1, 2 i 3 ustawy o ochronie gruntów i leśnych, z których wyraźnie wynika zakaz rozstrzygania co do istnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przedstawionym stanie faktycznym i prawnym obowiązkiem Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych było przedstawienie stanowiska w zakresie proponowanej w projekcie decyzji zabudowy przez przedstawienie stanowiska w zakresie proponowanej w projekcie decyzji zabudowy przez pryzmat zadań i kompetencji nałożonych na organ przez ustawę o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podstawą prawną odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy nie może być przepis stanowiący normę kompetencyjną do wydania decyzji przez rozpoznającego wniosek skarżących Prezydenta m.st. Warszawy. W konsekwencji organ nie miał prawa odmawiać uzgodnienia uzasadniając to brakiem podstaw merytorycznych wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działając niejako "w zastępstwie" Prezydenta m.st. Warszawy, do czego nie był upoważniony ani powołany.

W ocenie skarżących nie ma również żadnych przesłanek, aby poglądy wyrażone w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2007 r. nie były wiążące dla organów uzgadniających rozstrzygnięcie organu I instancji. Ignorowanie tych wskazań czyniłoby organ dokonujący uzgodnienia projektu decyzji nadrzędnym względem organu II instancji i skutkowałoby całkowitą fikcyjnością zaleceń i poglądów prawnych zawartych w decyzji organu odwoławczego. Mimo to Dyrektor Generalny lasów Państwowych całkowicie polemizując z ustaleniami SKO uznał, że istnienie prawomocnej i ostatecznej decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2002 r. nie wpływa na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Wojewódzki Sąd Administracyjny również zignorował ten pogląd i usankcjonował swoistą przewagę organów dokonujących jedynie uzgodnień nad organami wyższych instancji. W tych okolicznościach całkowicie iluzorycznym staje się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego mająca charakter gwarancyjny dla praw jednostki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła zostać uwzględniona. Na wstępie należy podnieść, że zawarta w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) regulacja prawna dotycząca trybu i zasad wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu budzi wiele wątpliwości interpretacyjnych. Wątpliwości te dotyczą również dopuszczalności wydawania takich decyzji w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., nie przewidywał zmiany przeznaczenia określonych gruntów rolnych i leśnych na inne cele, a uzyskana na potrzeby związane z opracowywaniem nowego planu zgoda wojewody nie została wykorzystana na potrzeby planu

Zarzuty procesowe skargi kasacyjnej zostały powiązane przede wszystkim z niedostrzeżonym przez Sąd I instancji naruszeniem przepisów prawa materialnego – art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 53 ust. 4 pkt 6 i art. 61 ust. 1 pkt 4 tejże ustawy w zw. z art. 1,2 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi mimo, że – zdaniem skarżących - zmiana przeznaczenia gruntów następuje także poprzez zgodę wojewody i jej istnienie skutkowało spełnieniem przesłanek warunkujących wydanie przedmiotowej decyzji i powinno skutkować pozytywnym uzgodnieniem, i mimo, iż organ uzgadniający przekroczył kompetencje dokonując oceny wniosku skarżących oraz pominął wytyczne i wskazówki zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 listopada 2007 r. Zarzuty te nie mogą być uznane za zasadne.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia m.in. warunku braku wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęcia terenu zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust.1 (czyli ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; Dz.U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest istnienie – w stosunku do terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - wymogu uzyskania zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenu. Przytoczenie jako podstawy zarzutu kasacyjnego art. 53 ust.4 pkt 6 upzp jest niezrozumiałe, powołany przepis dotyczy decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego a w tym przypadku obowiązuje inny tryb i zasady ich wydawania. Istotnie powołany przepis stanowi jedynie o uzgodnieniach z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, ale taka jego treść tylko podkreśla ustawowe różnice sposobu określenia przesłanek wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Odmienna od art. 53 ust. 4 i jasna treść art. 61 ust. 4 uzpz nie pozwala na inną interpretację niż przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Z kolei powołane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów art. 7 ust. 2, art.1, 2, 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych również nie mogą być uznane za uzasadnione. Wprawdzie przepis art. 7 ust.2 ustawy o ochronie gruntów mówi o tym, iż przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej, ale już w ust. 3 mowa jest o tym, iż wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 5, następuje na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta) a w ust. 1 wprowadzono zasadę iż przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art.7 ust. 1,2,3 ustawy o ochronie gruntów ściśle koresponduje z przepisem art. 61 ust.1 pkt 4 uzpz i wiąże zgodę właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych z procesem planistycznym. Z kolei powołane przepisy art. 1,2,3 tej ustawy stanowią o przedmiocie regulacji ustawowej, definiują grunty rolne i leśne oraz określają na czym polega ich ochrona (zgodnie z art. 3 ochrona ta polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania tych gruntów na cele nierolnicze i nieleśne) i nie mają dla rozpoznawanej sprawy znaczenia prawnego. W tej sytuacji wobec braku zmiany przeznaczenia przedmiotowych gruntów w miejscowym planie, który utracił moc obowiązującą i niewykorzystania w procesie planistycznym zgody Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lipca 2002 r. w sprawie wyrażenia zgody na przeznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w Dzielnicy [...] wymienionych gruntów leśnych (lasów ochronnych) na cele nieleśne, na którą powołują się skarżący, nie było podstaw do pozytywnej opinii organów właściwych w sprawie ochrony gruntów leśnych. Należy także podkreślić, że w orzecznictwie sądowym (wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1567/07) wyrażono pogląd, iż zgoda wojewody (a obecnie marszałka województwa) na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych udzielana na potrzeby procesu planistycznego nie stwarzała żadnych uprawnień o charakterze podmiotowym dla właścicieli gruntów objętych tą zgodą , a w szczególności domagania się uzyskania decyzji o warunkach zabudowy na działce tą zgodą objętej. Przesłanką ustalenia warunków zabudowy jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi a taki charakter mają m.in. przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Można wprawdzie częściowo podzielić pogląd o luce w regulacji prawnej z uwagi na nieuwzględnienie przez ustawodawcę sytuacji faktycznej takiej jak w sprawie niniejszej – gdy pod rządem starych przepisów wyrażona została, niewykorzystana w procesie planistycznym, zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia terenu, a także sytuacji gdy zgoda taka jest wymagana a brak podstaw prawnych do jej uzyskiwania na potrzeby związane z wydaniem konkretnej decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustawodawca uchylając moc obowiązującą "starych" planów i wprowadzając w ich braku decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu mające charakter "quasi-planów" dla terenu objętego wnioskiem i wiążąc możliwość wydania tych decyzji ze spełnieniem warunków określonych m.in. w art. 61 ust.1 pkt 4 nie przewidział sytuacji takich jak w sprawie niniejszej. Nie można jednak zasadnie twierdzić, że brak odpowiedniej regulacji blokuje możliwości rozwoju przestrzennego gminy a wskazana luka uniemożliwia wydawanie przedmiotowych decyzji. Przede wszystkim, nie zawsze zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody, a tym samym zmiana przeznaczenia nieruchomości może nastąpić właśnie w trybie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto można występować z wnioskami w sprawie uchwalenia lub zmiany miejscowego planu dla oznaczonego obszaru, co będzie się wiązało z wystąpieniem przez organ wykonawczy o zgodę marszałka lub innego właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów, jeśli zgoda taka jest wymagana.

Za niezasadne należało uznać także zarzuty dotyczące niezastosowania się organów opiniujących do wytycznych i stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie zajętego w decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Organy te (działając w zakresie własnych kompetencji związanych z ochroną gruntów) nie są zobowiązane do uwzględniania stanowiska organu odwoławczego rozpoznającego sprawę "główną", to stanowisko wiąże organ I instancji, nie może jednak wiązać organu współdziałającego w postępowaniu administracyjnym. Inne rozumienie tego współdziałania czyniłoby je iluzorycznym. Organy administracji leśnej odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z powołaniem się na brak zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie przekroczyły swoich kompetencji, bo to właśnie wymóg takiej zgody stanowi jedną z form prawnych ochrony gruntów rolnych i leśnych przed zmianami ich przeznaczenia.

Zważywszy zatem, że zarzuty skargi kasacyjnej były nieuzasadnione, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało skargę tę oddalić.