Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1575/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151; art. 153; art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędzia del. WSA Bożena Popowska /spr./ Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej 3MRW Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 100/12 w sprawie ze skargi 3MRW Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od 3MRW Spółka z o.o. Spółka komandytowa z siedzibą w Warszawie na rzecz m. st. Warszawy kwotę 120 zł (słownie: sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2012r. sygn. akt: IV SA/Wa 100/12 oddalił skargę 3MRW Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w Warszawie na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

W uzasadnieniu wyroku podano, iż Rada m.st. Warszawy uchwałą z dnia 10 października 2006 r. Nr LXXXII/2746/2006, wydaną na podstawie art. 18 ust.2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej u.s.g.) i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm. – dalej u.p.z.p.) uchwaliła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy.

W dniu 30 września 2010 r. 3MRW Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie wezwała Radę m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia interesu prawnego skarżącej poprzez zmianę w całości, zarówno części tekstowej jak i graficznej wskazanej powyżej uchwały.

Pismem z dnia 25 listopada 2010 r. Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej uchwale:

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 10 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie w Studium zasad przeznaczenia terenu, kształtowania polityki przestrzennej oraz stanu ładu przestrzennego i wymogów jego ochrony, tj. nieuwzględnienie faktu, iż tereny wokół działek nr 8/5 i 8/6 z obrębu 1-10-05, usytuowane w najbliższej odległości przeznaczone są pod zabudowę. Nieuwzględnienie w Studium wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych oraz rosnących potrzeb mieszkaniowych dzielnicy Ursynów i m.st. Warszawy,

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku art. 9 ust. 4 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 1, 2, 7 i 8 w związku z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ustalenie dla terenu o symbolu ZP1 funkcji – tereny zieleni urządzonej, pomimo, że działki ewidencyjne nr 8/5 i 8/6 będące własnością skarżącej, nie tworzą ciągłości przestrzennej z przyrodniczą strukturą miasta, teren o symbolu ZP1, w obszarze którego znajdują się działki ewidencyjne nr 8/5 i 8/6 jest całkowicie odcięty od pobliskich terenów tworzących zwarte tereny zielone, wokół terenu o symbolu ZP1, na którym znajdują się działki skarżącej znajdują się tereny o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową,

- naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 2 oraz ust. 4 u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie z zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233 – dalej rozporządzenie), poprzez określenie w pkt XIII lit. A ppkt 2 Studium, iż wysokość i wskaźniki intensywności zabudowy brutto określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych i mają charakter uśredniony, w tym dla obszaru o symbolu M1.20, pomimo, że ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów powinny w szczególności określać minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych.

Rada m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Organ wskazał, że obszar, na którym znajdują się działki o nr ew. 8/5 i 8/6 z obrębu 1-1-05 zaliczony został do sfery ochrony konserwatorskiej KZ-E tj. sfera ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku "Gucin Gaj - otoczenie" i stanowi obszar ochronny dla terenu "Księży Staw – Gucin Gaj" strefa ochrony wszystkich parametrów historycznego układu urbanistycznego. Nadto teren ten zaliczony został do strefy ochrony konserwatorskiej KZ-K - strefa ochrony krajobrazu kulturowego, którą to strefą objęty jest obszar Skarpy Warszawskiej w granicach miasta.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 2329/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga 3MRW Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie zasługuje na uwzględnienie, uznając iż gmina projektując przeznaczenie terenu działek należących do skarżącej pod funkcję ZP1 tereny zieleni urządzonej, wpłynęła niewątpliwie na zakres uprawnień skarżącej do korzystania z przedmiotowej nieruchomości w sposób wykraczający poza zakres uprawnień przyznanych przez prawo. Stąd też, w ocenie Sądu, skarżąca uprawniona była do kwestionowania zaskarżonej uchwały w tym zakresie. W ocenie Sądu, słusznie strona skarżąca podniosła, że przeznaczenie terenu jej działek 8/5 i 8/6 w studium pod funkcję ZP1 – tereny zieleni urządzonej nastąpiło z naruszeniem jej interesu prawnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada m.st. Warszawy, zaskarżonemu wyrokowi zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 10 ust. 1 pkt 2 i 3 i ust. 2 pkt 1-3 u.p.z.p. i art. 78 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 12 u.s.g. oraz art. 140 k.c. i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, skutkującą błędnym uznaniem naruszenia zasady ingerencji planistycznej w prawa własności. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r. i orzeczenie reformacyjne, względnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 26 października 2011r. sygn. akt. akt II OSK 1799/11 Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną organu uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd wskazał, iż skarga kasacyjna okazała się zasadna, albowiem w istocie Sąd pierwszej instancji naruszył wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego przez to, że nie wykazał, aby przepisy określające ład przestrzenny, a ściślej wydana na ich podstawie uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, naruszyły konstytucyjne prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Sąd pierwszej instancji w sposób arbitralny przyjął, że skarżąca spółka posiadała legitymację skargową w niniejszej sprawie ustaloną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie uzasadniając tego stanowiska w sposób należyty. Powyższe dotyczyło ustalenia, czy przez wskazaną uchwałę naruszony został interes prawny skarżącej.

Naczelny Sąd Administracji podkreślił, że skarżąca spółka nabyła nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania w dniu 1 października 2008 r., a więc po podjęciu przez Radę m.st. Warszawy uchwały z dnia 10 października 2006 r. nr LXXXII/2746/2006 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Nawet w sytuacji gdyby uznać, iż nabycie nieruchomości po wydaniu uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy nie uniemożliwia Sądowi uznania, że uchwała ta narusza interes prawny skarżącej jako właściciela nieruchomości objętej uchwałą, to w ocenie NSA, pozostaje do wyjaśnienia kwestia przeznaczenia spornego terenu sprzed daty wydania kwestionowanej uchwały i po jej wydaniu.

W piśmie procesowym z dnia 10 lutego 2012 r. skarżąca spółka podtrzymała w pełnym zakresie swoje dotychczasowe twierdzenia, argumentację oraz zarzuty i wniosła o stwierdzenie, że uchwała Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr 8/5 i nr 8/6 z obrębu 1-10-05 wydana została z naruszeniem prawa i nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Skarżąca wskazała, iż ustalenia Studium naruszają jej interes prawny, bowiem w Studium określone są prawnie wiążące kryteria dopuszczalnych ustaleń planów miejscowych, co z kolei pośrednio, jednak w sposób wiążący wpływa na sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji, gdy zasady zagospodarowania przestrzennego przyjęte w Studium zostaną odwzorowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zarzuciła, że dla działek o nr 8/5 i 8/6 z obrębu 1-10-05 oznaczonych symbolem ZP.1 Studium przewiduje minimum 90% powierzchni biologicznie czynnej, co uniemożliwia jakiekolwiek wykorzystanie omawianych nieruchomości i w sposób nieuzasadniony narusza interes prawny Skarżącej. Zdaniem skarżącej, należące do niej działki "nie tworzą ciągłości przestrzennej z przyrodniczą strukturą miasta. Teren o symbolu ZP.1, w obszarze którego znajdują się działki skarżącej, jest całkowicie odcięty od pobliskich terenów, tworzących zwarte tereny zielone".

Z kolei w piśmie procesowym z dnia 27 lutego 2012 r. Rada Miasta Stołecznego Warszawy, podtrzymała dotychczasowe stanowisko organu, podkreślając że studium nie tworzy żadnych konkretnych zarówno uprawnień, jak i ograniczeń dla podmiotów, których nieruchomości znajdują się w obrębie prac studialnych. Jego funkcją jest jedynie koordynacja ustaleń miejscowych gmin, tzn. zawiera wytyczne do planowania miejscowego dostosowanego do potrzeb danej gminy. Dopiero w sferze praw właścicielskich, a zatem kreujących interes prawny, znaczenie ma decyzja lokalizacyjna lub ustalająca warunki zabudowy, a także miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Aktualne ustalenia Studium dla działek Skarżącej przewidują 70% powierzchni biologicznie czynnej i możliwość realizacji urządzeń sportowo - rekreacyjnych a także realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej.

Skarżąca w załączniku do protokołu z rozprawy z dnia 2 marca 2012 r., podniosła, iż w studium określone są prawnie wiążące kryteria dopuszczalnych ustaleń planów miejscowych, co z kolei pośrednio, jednak w sposób wiążący wpływa na sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji gdy zasady zagospodarowania przestrzennego przyjęte w studium zostaną odwzorowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym oczywistym jest, że ustalenia studium w bezpośredni sposób oddziałują na prawo własności nieruchomości. Zdaniem skarżącej, fakt położenia określonego obszaru w zasięgu Systemu Przyrodniczego Warszawy, w tym również nieruchomości skarżącej, nie wyklucza możliwości przeznaczenia tego terenu pod zabudowę mieszkaniową. Teren o funkcji ZP-1 (działki skarżącej) bezpośrednio graniczy z obszarem zabudowy mieszkaniowej (M2.12), który również znajduje się w zasięgu Systemu Przyrodniczego Warszawy, a jednak nie został uznany przez autorów Studium za wymagający ochrony: krajobrazu, historycznego założenia rezydencjalnego Gucin-Gaj, ochrony powodziowej o znaczeniu lokalnym (Potok Służewiecki) czy też ponadlokalnym (Wisła), pomimo, że tereny sąsiednie również są terenami zabudowanymi z gruntów nienośnych.

W ocenie skarżącej, ustalona w Studium funkcja ZP-1 dla przedmiotowych działek została wprowadzona bez szczegółowej analizy terenu, w tym zwłaszcza obszaru działek skarżącej nr 8/5 i 8/6. Otóż, tereny praktycznie ze sobą graniczące, określone są jako mieszkaniowe M2.12 i Ml .20 (teren pomiędzy Skarpą Warszawską a ulicą Sikorskiego z Aleją Wilanowską), gdzie Studium dopuszcza możliwość zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości do 20 metrów i wskaźniku intensywności zabudowy 1,5, a w przypadku działek skarżącej Studium przewiduje zieleń urządzoną (ZP.1) bez prawa zabudowy.

Skarżąca wskazała również na ogólnikowość uchwalanych poprzednio aktów planistycznych dla tych obszarów.

W dniu 13 marca 2012r. złożony został również załącznik do protokołu przez Radę m. st. Warszawy, w którym podtrzymała swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując ponownie skargę, uwzględniając ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2011r. sygn. akt. akt II OSK 1799/11, w pierwszej kolejności zobowiązany był ocenić, czy w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenie interesu prawnego skarżącej, które polegać by musiało na naruszeniu jej praw właścicielskich. Koniecznym zatem byłoby wykazanie, że zaskarżone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy ograniczyło prawa skarżącej, przy czym konieczne byłoby wykazanie "pogorszenia jej praw" na skutek podjęcia uchwały.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżąca spółka jest właścicielem nieruchomości o łącznej powierzchni 9.749 m², stanowiącej działki o numerach 8/5 oraz 8/6 w obrębie 1-10-05, położone przy ulicy Przy Grobli i zlokalizowane w granicach administracyjnych dzielnicy Ursynów m. st. Warszawy, których obszar znalazł się na terenie objętym ustaleniami studium. Nieruchomości te nabyte zostały przez skarżącą już po dacie uchwalenia zaskarżonego studium. W ocenie Sądu, pozostaje to jednak bez wpływu na możliwość zaskarżenia powołanej uchwały.

Należące do skarżącej działki nr 8/5 i 8/6, położone przy ul. Przy Grobli, w przedmiotowym studium zostały oznaczone symbolem ZP1. Dla terenów ZP1 – tereny zieleni urządzonej studium ustala:

- ochronę i utrzymanie funkcji,

- zakaz zmniejszania powierzchni terenu,

- zachowanie min. 90% powierzchni terenu biologicznie czynnej,

- dla parków zabytkowych obowiązek rewaloryzacji według wymogów wynikających z ochrony wartości zabytkowych i kulturowych.

Jednocześnie na terenach ZP1 – tereny zieleni urządzonej studium dopuszcza:

- modernizację istniejącej i realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu charakterze architekturyogrodowej, przeznaczonej m.in. na funkcję usługową (kawiarnie, cukiernie), gospodarczą (oranżerie, cieplarnie), dekoracyjną (altany, pergole, groty) oraz komunikacyjną (schody, ścieżki, mostki), urządzenia wodne (fontanny, studnie, stawy),

- urządzenia związane z placami zabaw dla dzieci, urządzenia sportowe i rekreacyjne (boiska), a także obiekty pamiątkowe i ogrodzenia,

- przekształcenie ogrodów działkowych w tereny zieleni urządzonej o charakterze publicznym.

Aktualne ustalenia Studium dla działek Skarżącej przewidują 70% powierzchni biologicznie czynnej i możliwość realizacji urządzeń sportowo - rekreacyjnych a także realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej.

Jak wynika z wyjaśnień organu, o powyższym przeznaczeniu działek skarżącej spółki zadecydował fakt, iż znajdują się one w ciągnącym się od południowej granicy Warszawy podskarpowym paśmie terenów oznaczonych jako korytarz wymiany powietrza, tzw. "korytarz podskarpowy", wyróżniony jako jeden z obszarów podstawowych Systemu Przyrodniczego Warszawy. Według ustaleń Studium, na obszary SPW składają się tereny o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, wchodzące w skład ponadregionalnych powiązań przyrodniczych, jak tarasy zalewowe Wisły wraz z charakterystycznymi zbiorowiskami roślinnymi, którymi są cenne zbiorowiska łąk i muraw związane z przebiegiem południowego odcinka Skarpy Warszawskiej. Cały obszar Skarpy Warszawskiej oraz tereny podskarpowe na odcinku od ul. Racławickiej do południowej granicy Warszawy poddany został ochronie w ramach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W obszarze tym zlokalizowane są trzy rezerwaty przyrody (rezerwat Skarpy Warszawskiej, Park Natoliński i Las Kabacki).

Jednocześnie ustalenia Studium pozostają w zgodzie z wytycznymi Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Mazowieckiego (przyjętego w 2004 r. przez Sejmik Samorządu Województwa Mazowieckiego), zgodnie z którym jednym z głównych celów polityki samorządu województwa jest stworzenie spójnego systemu obszarów chronionych poprzez:

- wzmocnienie ochrony unikatowych dolin rzecznych i ich otoczenia,

- zapewnienie ciągłości powiązań przyrodniczych (korytarze ekologiczne regionalne i ponadregionalne),

- objęcie ochroną obszarów wodno - błotnych, stanowiących siedliska ważne dla zachowania różnorodności biologicznej.

Zgodnie z tym planem, tereny podskarpowe w Warszawie zaliczone zostały do regionalnych korytarzy ekologicznych w ramach Warszawskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. W kontekście niniejszej sprawy Sąd I instancji podkreślił, że przeznaczenie działek skarżącej spółki stanowi kontynuację polityki planistycznej w odniesieniu do tego obszaru. Z przedstawionych w sprawie dokumentów planistycznych obejmujących kilkadziesiąt lat (od 1982 r.) wynika, że zachowana została ciągłość ustaleń planistycznych omawianego rejonu, gdyż wszystkie te dokumenty przewidywały otwarty charakter tych terenów i nie dopuszczały tam zabudowy mieszkaniowej. W załączniku do protokołu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sygn. akt II OSK 1799/11 organ złożył dokumenty planistyczne potwierdzające powyższą okoliczność: plan ogólny z 1982 r. oraz plan ogólny z 1992 r. ( na wniosek pełnomocnika organu kopie tych dokumentów włączone zostały do akt niniejszej sprawy).

Organ wyjaśnił, iż taki charakter obszaru wynika z jego predyspozycji i uwarunkowań ekofizjograficznych związanych z występowaniem gruntów nienośnych - namułów i torfów, których miąższość miejscami dochodzi do 2 m. Ponadto, woda gruntowa występuje tu na głębokości 0,5 - 2,0 m ppt. Grunty te nie nadają się do posadowienia budynków. Występujący na tym terenie torf ma zdolność zatrzymywania wody w stosunku do własnej masy 500 - 1000%. Cecha ta powoduje, że z punktu widzenia gospodarki wodnej, torfowiska są naturalnymi zbiornikami retencyjnymi, co ma szczególne znaczenie na obszarach narażonych na częste zalewanie, gdyż istotnym zagrożeniem jest położenie nieruchomości w obszarze narażonym na zalewanie i podtopienia związane z sąsiedztwem Potoku Służewieckiego. Z tego względu, tereny te powinny pełnić funkcje rekreacyjno - wypoczynkowe, gdyż takie przeznaczenie nie koliduje z pełnioną przez nie rolą w systemie gospodarki wodami opadowymi.

Zachowanie ciągłości planistycznej na obszarze m.st. Warszawy zapewnił "Plan zagospodarowania m.st. Warszawy z ustaleniami wiążącymi gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego" (uchwała Nr XXXVI11/492/2001 z dnia 9 lipca 2001 r.), który z mocy ustawy z dnia 15.03.2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.) pełnił funkcję studium uwarunkowań do czasu uchwalenia nowego studium w 2006 r. Wskazuje na to również treść uchwały Nr LXXXII/2746/2006 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, w której w par. 2 pkt 1 wskazano, że "Traci moc uchwała Nr XXXVI 11/492/2001 Rady m.st. Warszawy z dnia 09.07.2001 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania m.st. Warszawy i zatwierdzenia ustaleń wiążących gminy warszawskie przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego". Zgodnie z rysunkiem i tekstem ustaleń wiążących, omawiane nieruchomości położone są w obszarze oznaczonym symbolem 0-2.1 - tereny rekreacyjno - wypoczynkowe, gdzie dopuszczono realizację wyłącznie obiektów i urządzeń związanych z funkcją rekreacyjno - wypoczynkową przy zachowaniu min. 80% powierzchni biologicznie czynnej.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, nie można zgodzić się z argumentacją skarżącej, że ustalenia i postanowienia Studium w zakresie należącej do niej nieruchomości w sposób nieuzasadniony, nieproporcjonalny i nadmierny ograniczyły prawo własności, co pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.

Mając na uwadze wytyczne NSA, zdaniem Sądu I instancji nie można powiedzieć, aby na skutek uchwalenia zaskarżonego studium doszło do naruszeniu jej praw właścicielskich poprzez pogorszenie jej praw. W świetle dokumentacji planistycznej nie ulega bowiem wątpliwości, że omawiane nieruchomości nigdy nie były przewidziane do zabudowy. Żaden z dokumentów planistycznych obowiązujących w ostatnich kilkudziesięciu latach nie przewidywał możliwości zabudowania terenów, na których leżą omawiane działki. W ocenie Sądu I instancji, zgodzić należy się z organem, że prawo własności nie jest prawem bezwzględnym, a posiadania nieruchomości nie można bezwzględnie łączyć z prawem do jej zabudowy. Skarżąca w 2008r. nabyła przedmiotowe nieruchomości jako mające charakter łąkowy. Wg informacji z rejestru gruntów, obie działki zostały opisane jako "łąki trwałe". Ustalenia zaskarżonego studium nie mogły zatem, zdaniem Sądu I instancji, naruszyć uprawnień właścicielskich skarżącej do w/w nieruchomości.

Wymieniony wyżej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie został w całości zaskarżony przez 3MRW Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zdaniem skarżącej, Sąd I instancji naruszył art. 151 w zw. z art. 153 w zw. z art. 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1799/11 dokonał oceny prawnej i wykładni co do norm prawa materialnego w sposób wiążący.

Zdaniem skarżącej, naruszono również art. 151 oraz 147 § 1 w zw. z art. 153 w związku z art. 190 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2011 roku dokonał oceny prawnej i wykładni w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącej w sposób wiążący.

Ponadto, w przypadku nieuwzględnienia w/w zarzutów, zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 7 i 9 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2, 7 i 8 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż ustalenia i postanowienia zaskarżonej uchwały nie naruszyły w sposób nieuzasadniony, nieproporcjonalny i nadmierny prawa własności i interesu prawnego skarżącej spółki.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej spółki, a zatem spółka nie miała legitymacji do wniesienia skargi.

Zdaniem skarżącej, naruszono także naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 8 w zw. z art. 9 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t.: Dz. U. 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, iż skarżąca spółka nabyła przedmiotowe nieruchomości, jako mające charakter łąkowy, a według informacji z rejestru gruntów obie działki opisane zostały jako "łąki trwałe", toteż ustalenia studium nie mogły naruszyć uprawnień właścicielskich, podczas, gdy grunty te mogą być wykorzystane na cele budowlane, bowiem brak jest w obecnym stanie prawnym potrzeby przeprowadzania dodatkowych postępowań administracyjnych celem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia oraz zgody na wyłączenie z produkcji rolnej.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 w zw. z art. 177 § 1 w zw. z art. 185 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w całości Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, względnie, w przypadku uznania przez NSA, iż naruszenie przepisów postępowania, nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniesiono o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i uwzględnienie skargi poprzez stwierdzenie, że uchwała Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 roku nr LXXXII/2746/2006 w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. st. Warszawy w części dotyczącej przeznaczenia działek ewidencyjnych nr 8/5 i nr 8/6 z obrębu 1-10-05 wydana została z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz jego naruszenie musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2006 roku sygn. akt IV SA/Wa 435/06, wskazano, iż oczywistym jest, że skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu tej części studium, która dotyczy działek nr 8/5 oraz 8/6, będących jej własnością i które zostały przeznaczone pod funkcję ZP.l, tj. ogólnodostępnej zieleni. Istnienie interesu prawnego do wniesienia skargi po stronie skarżącej w zakresie ww. działek skutkuje koniecznością zbadania, czy interes prawny skarżącej został naruszony.

Mając powyższe na uwadze wskazano, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p., ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, jako aktów prawa miejscowego, kształtujących wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 8 ww. ustawy). W Studium określone są prawnie wiążące kryteria dopuszczalnych ustaleń planów miejscowych, co w sposób wiążący wpływa na sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji gdy zasady zagospodarowania przestrzennego przyjęte w studium zostaną odwzorowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, skoro ustalenia studium są źródłem ustaleń planu miejscowego, to podmiot mający interes w zakwestionowaniu ustaleń planu miejscowego będzie musiał w pierwszej kolejności skutecznie zakwestionować ustalenia Studium.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, uchwała Rady m. st. Warszawy w sprawie studium w części dotyczącej działek skarżącej, w zakresie przeznaczenia obszaru ww. nieruchomości pod funkcję zieleni urządzonej, narusza interes prawny skarżącej, poprzez przekroczenie przez gminę granic władztwa planistycznego, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 10 ust. 1 pkt 2, 7 i 8, art. 10 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Obszar ZP.l, w obszarze którego znajdują się działki skarżącej, bezpośrednio graniczy przez ul. Przy Grobli z obszarem zabudowy mieszkaniowej. Na południe od tego obszaru, po południowej stronie ul. Arbuzowej, teren ten graniczy z Rezerwatem Krajobrazowym Skarpy Warszawskiej ale i z obszarem, na którym w Studium przewidziano funkcję zabudowy mieszkaniowej (M2).12. Również obszar znajdujący się powyżej Skarpy Warszawskiej, graniczący z przedmiotowym obszarem ZP.l jest obszarem zabudowy mieszkaniowej. Na północ od terenu ZP.l znajduje się obszar przeznaczony w studium pod zabudowę mieszkaniową (M2).12. Ww. obszary, poza terenem zabudowy mieszkaniowej po wschodniej stronie ul. Przy Grobli, znajdują się w granicach zasięgu Systemu Przyrodniczego Warszawy, co oznacza, iż fakt położenia obszaru w zasięgu Systemu Przyrodniczego Warszawy nie wyklucza możliwości przeznaczenia tego obszaru pod funkcję mieszkaniową. Również fakt położenia działek skarżącej w granicach korytarzy wymiany powietrza nie wyklucza dla nich funkcji zabudowy mieszkaniowej, gdyż w ramach tych korytarzy znajdują się obszary zabudowane, jak i przewidziane pod zabudowę mieszkaniową.

Wobec powyższego, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, w odniesieniu do przedmiotowego terenu autorzy opracowania Studium różnicując zasady zagospodarowania poszczególnych terenów w ramach obszaru o ustalonych ograniczeniach planistycznych, dopuścili do tworzenia nieuzasadnionych zróżnicowań rozstrzygnięć prawnych dotyczących sposobu użytkowania terenów leżących w tym samym obszarze uwarunkowań planistycznych. Nieruchomości skarżącej spółki znajdują się bowiem poza terenem bezpośredniej ochrony Skarpy Warszawskiej, w odróżnieniu od sąsiadującego z nimi od strony zachodniej terenu M2.12, który zgodnie z ustaleniami studium, nie tylko obejmuje część chronionego obszaru skarpy, ale także całkowicie wypełnia leżący w tym obszarze, cenny przyrodniczo wąwóz (rejon ul. Arbuzowej i ul. Renety). W tym konkretnym, jednostkowym przypadku, tworzenie w studium tego rodzaju rozstrzygnięć, wskazuje jednoznacznie na ich wadliwość pod względem działań na rzecz ochrony środowiska i zabezpieczenia stosownej ochrony prawnej istniejącego jednolitego ekosystemu.

Planowany w studium i aktualnie obejmujący przedmiotowe działki teren zieleni urządzonej ZP.l posiada w Studium swoją stałą szerokość uwarunkowaną zasadniczo poprzez zakres strefy ochrony skarpy warszawskiej i granice znajdujących się w jego pasie skupisk istniejącej zieleni wysokiej. Ten uregulowany przebieg ulega zaburzeniu i ww. obszar rozszerza się wyłącznie w rejonie ul. Arbuzowej (obejmując m. in. teren przedmiotowych działek), bez uzasadnienia planistycznego obejmuje tereny dawnych upraw rolnych, by po południowej stronie ul. Arbuzowej ponownie powrócić do swojego regularnego przebiegu, uwalniając w ten sposób położone po jego wschodniej stronie tereny pod zabudowę mieszkaniową (M2.12). Opisana powyżej niekonsekwencja planistyczna wyniknęła zdaniem kasatora z faktu, że w okresie opracowania i uchwalania studium tereny porolne w rejonie ul. Arbuzowej wydawały się dostępne pod względem własnościowym, co spowodowało automatyczne włączenie ich do obszaru ZP.l, co wobec aktualnego stanu własnościowego winno wymagać stosownej korekty. Studium nie zawiera, zarówno w swojej warstwie tekstowej jak i graficznej, żadnych merytorycznych uzasadnień planistycznych dla określonego w rejonie przedmiotowych działek przebiegu granic obszaru ZP.l.

Skarżąca podniosła, że studium nie może mieć charakteru pełnej, swobodnej, niczym nie skrępowanej dowolności, bez żadnego prawnego i racjonalnego uzasadnienia. Jak wynika z części graficznej studium (rysunek nr 15), działki te znajdują się w strefie ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku Gucin Gaj - (KZ-E). W strefie ochrony otoczenia i ekspozycji zabytku KZ-E studium ustala ochronę wartości kulturowych obszarów poprzez uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym ochrony perspektyw widokowych i gabarytów, jednocześnie dla obszarów tych stosuje się zasady ochrony na podstawie odrębnych opracowań. Należy stwierdzić, że dla obszarów objętych strefą ochrony konserwatorskiej KZ-E nie wyklucza się funkcji mieszkaniowej, o czym świadczą obszary oznaczone na rysunku nr 15 numerami 170, 145, 147. W skardze kasacyjnej podniesiono, że gmina nie wykazała podstaw prawnych i faktycznych, dlaczego zaliczając działki skarżącej do Systemu Przyrodniczego Warszawy wyłączyła je spod zabudowy i przeznaczyła na tereny zieleni urządzonej ogólnodostępnej, czym ewidentnie naruszyła interes prawny skarżącej. Powyższe dowodzi, że ustalenia i postanowienia studium, zarówno w części tekstowej, jak i graficznej w zakresie nieruchomości skarżącej w sposób nieuzasadniony, nieproporcjonalny i nadmierny ograniczyły prawo własności, co pozostaje w sprzeczności z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 140 Kc.

Na marginesie wskazano, że ustalenie dla nieruchomości skarżącej terenów zieleni urządzonej (ZP.l) nie uzasadnia wywłaszczenia działek skarżącej spółki, które może zostać dokonane wyłącznie na cele publiczne, zaś zamknięty katalog celów publicznych został wskazany przez Ustawodawcę w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz.U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Powstała więc sytuacja, w której własność skarżącej została w sposób nieproporcjonalny ograniczona, bez żadnego racjonalnego uzasadnienia, w sytuacji gdy gmina nie ma podstaw do wywłaszczenia nieruchomości za słusznym odszkodowaniem, przy jednoczesnej konieczności ponoszenia wydatków na utrzymanie ww. działek.

Skarżąca spółka wskazała, że nabyła przedmiotową nieruchomość po podjęciu przez Radę m. st. Warszawy uchwały w sprawie Studium, jednakże fakt nabycia ww. nieruchomości przez skarżącą po podjęciu uchwały w sprawie Studium w żaden sposób nie wpływa, jej zdaniem, na obiektywny fakt naruszenia skarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej. Fakt, że w dniu nabycia przez spółkę nieruchomości podjęta już była kwestionowana uchwała nie może mieć znaczenia z punktu widzenia naruszenia prawa własności, ponieważ Sąd ocenia naruszenie interesu w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy oraz przede wszystkim przez pryzmat naruszenia prawa własności podmiotu, który kwestionuje zgodność z prawem uchwały.

W skardze kasacyjnej wskazano, że proces planistyczny ograniczył prawa właścicielskie spółki co do istoty, bowiem nieruchomość została przeznaczona na "zielone tereny" publiczne, a właściciel ma obowiązek udostępnienia nieruchomości publicznie, jako tereny rekreacyjne, przy konieczności opłacania podatku od nieruchomości oraz braku jakiejkolwiek podstawy prawnej do domagania się od gminy wykupu nieruchomości, bowiem ustalenie dla nieruchomości terenów zieleni urządzonej (ZP.l) nie uzasadnia wywłaszczenia działek. Powstała więc sytuacja, w której własność skarżącej została w sposób nieproporcjonalny ograniczona, bez żadnego racjonalnego uzasadnienia, w sytuacji gdy gmina nie ma podstaw do wywłaszczenia nieruchomości za słusznym odszkodowaniem, przy jednoczesnej konieczności ponoszenia wydatków na utrzymanie nieruchomości.

Odnosząc się do stanowiska Sądu I instancji, zgodnie z którym skarżąca spółka nabyła przedmiotowe nieruchomości, jako mające charakter łąkowy, a według informacji z rejestru gruntów, obie działki opisane zostały jako "łąki trwałe", toteż ustalenia studium nie mogły naruszyć uprawnień właścicielskich, w skardze kasacyjnej wyrażono odmienne stanowisko. Mianowicie, nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych spowodowała możliwość wykorzystania takowych gruntów na cele budowlane, na czym zależy skarżącej spółce, bez potrzeby przeprowadzania postępowań administracyjnych celem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia oraz zgody na wyłączenie z produkcji rolnej. Ponadto, powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. akt II OSK 1206/2008, w którym wskazano, że "zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, co oznacza, iż nie kształtują nowego stanu prawnego nieruchomości, a organy ewidencyjne rejestrują jedynie stany ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające".

Rady m.st. Warszawy w piśmie z dnia 05.06.2012r. stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko wyrażane na wcześniejszym etapie sprawy. Zdaniem organu administracyjnego, nie można zgodzić się ze Skarżącą, że Sąd I instancji nie zbadał czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny Skarżącej, a jedynie zbadał stan faktyczny sprawy. Niezasadny jest również zarzut Skarżącej, że Naczelny Sąd Administracyjny w żadnym zakresie nie wyjaśnił, ani nie zajął wiążącego stanowiska w przedmiocie oceny prawnej i wiążącej wykładni co do norm prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny dokonał bowiem wykładni w zakresie prawa materialnego i procesowego, w tym wykładni prawa własności, naruszenia istoty prawa własności oraz naruszenia interesu prawego. Zawarł również wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie. Zatem, zasadnie WSA w wyroku z dnia 16.03.2012r. sygn. akt IV SA/Wa 100/12 wskazał, że orzekając w sprawie uwzględnia ocenę prawną i wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zdaniem organu administracyjnego, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut Skarżącej, że ocena prawna, jak również wykładnia prawa dotyczy wyłącznie stosowania norm prawa materialnego i procesowego, w żadnym razie nie może dotyczyć stanu faktycznego w sprawie, a w związku z tym Sąd I instancji ponownie rozpoznający sprawę nie był związany obowiązkiem wyjaśnienia przeznaczenia spornego terenu sprzed daty wydania kwestionowanej uchwały i po jej wydaniu. Wskazano przy tym na wyrok NSA z dnia 31.01.2012r. sygn. akt II FSK 1427/10.

3MRW Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w Warszawie w piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2012r., odpowiadając na pismo stanowiące odpowiedź na skargę kasacyjną, podtrzymało dotychczasowe twierdzenia, argumentację oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012 r., poz. 270 – dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem Skarżącego, Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach określonych w art. 174 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię. W przypadku zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego oraz naruszenia przepisów postępowania, zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

W niniejszej sprawie istotne jest to, że zaskarżony wyrok został wydany po wyroku NSA z 26.10.2011 r., sygn.. akt II OSK 1799/11 r. (dalej wyrok NSA z 26.10.2011 r.) którym uchylono poprzednio wydany wyrok w sprawie (wyrok WSA z 11.03.2011 r., sygn.. akt IV SA/Wa 2329/10) i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. W myśl art. 190 P.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W kontekście powyższego zauważyć należy, że szczególne znaczenie w niniejszej sprawie mają zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego (pkt 1 i 2). Sprowadzają się one do stanowiska, że Sąd I instancji błędnie odczytał poglądy prawne wyrażone przez NSA w wyroku z 26.10.2011 r., łącznie z wytycznymi. Z wyjaśnień dotyczących tych zarzutów wynika, że 3MRW Sp. z o.o. Sp. k. (dalej też Skarżąca lub Spółka) w skardze prowadzi polemikę ze stanowiskiem NSA. Zdaniem Spółki, "wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczyły stanu faktycznego sprawy i z góry narzucały sposób rozstrzygnięcia." Tymczasem, ocena prawna, jak również wykładnia prawa może dotyczyć wyłącznie stosowania norm prawa materialnego i procesowego, w żadnym razie nie może dotyczyć stanu faktycznego w sprawie, a w związku z tym Sąd I instancji, ponownie rozpoznający sprawę, nie był związany obowiązkiem wyjaśnienia przeznaczenia spornego terenu sprzed daty wydania kwestionowanej uchwały i po jej wydaniu.

Odnosząc się do powyższego zarzutu, zgodzić się należy ze Skarżącą, że wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, a więc - co do zasady - nie obejmuje ocen dotyczących stanu faktycznego (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi..., 2004, s. 268; T. Ereciński (w:) T. Ereciński (red.), J. Gudowski, M. Jędrzejewska, Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza..., t. 1, s. 828; por. również wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., II OSK 342/05, LEX nr 190953). Tego ostatniego stwierdzenia nie można jednak absolutyzować z uwagi na szczególny charakter spraw przed sądami administracyjnymi (zob. B. Gruszczyński, Komentarz do art. 190 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex stan 30.03.2011 r.). Uwzględniając powyższe, orzekający NSA podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 31.01.2012 r., sygn.. akt II FSK 1427/10 (zob. cbois), powołanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną. W wyroku tym NSA zwrócił uwagę, że ocena ustaleń faktycznych jest pochodną oceny wykładni, a w konsekwencji i zastosowania przepisów postępowania. "W tym sensie orzeczenie NSA może pośrednio wiązać sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy co do ustaleń faktycznych dokonanych przez organy administracyjne."

Należy również zauważyć, że - wbrew stwierdzeniom Skarżącej - NSA w wyroku niczego nie przesądził, wskazał jedynie, że Sąd I instancji winien zbadać, czy kwestionowanym aktem ograniczono w jakikolwiek sposób uprawnienia właścicielskie Skarżącej, tzn. "pogorszono jej prawa", a także ewentualnie jej poprzednika prawnego. Tylko wówczas bowiem można by mówić o naruszeniu interesu prawnego Skarżącej, to zaś stanowiłoby przesłankę zdolności skargowej Spółki, powołującej się na art. 101 ust. 1 usg. Powyższe uwagi wiązały się z ustaleniem przez NSA, że WSA w zaskarżonym wyroku nie zbadał kwestii legitymacji skargowej Skarżącej.

Kontynuując ustosunkowanie się do powyższych zarzutów procesowoprawnych Spółki, jakoby WSA wykroczył poza przewidziane prawem związanie wyrokiem z 26.10.2011 r., zauważyć należy, że – wbrew stwierdzeniom Skarżącej NSA w tym wyroku dokonał wykładni przepisów prawa materialnego, określających prawo własności, tj. art. 140 K.c. oraz art. 64 Konstytucji RP, na które to prawo powołuje się Skarżąca, uzasadniając naruszenie jej interesu przez Studium. W tym kontekście pojawiła się kwestia daty nabycia przedmiotowych nieruchomości i przeznaczenia gruntów w dacie nabycia. Zdaniem orzekającego w niniejszej sprawie NSA, powyższe nie daje podstaw do stwierdzenia, że wskazania NSA "dotyczyły stanu faktycznego sprawy." One dotyczyły wprost kwestii interesu prawnego Skarżącej, wywodzonego z przysługującego Jej prawa własności a konkretnie –kwestii jego naruszenia w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

Wyjaśniając powyższe, orzekający NSA zauważa, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. określa tryb zainicjowania przeprowadzenia kontroli legalności rozstrzygnięć organu gminy przez sąd administracyjny, który jest odmienny od przyjętego w ustawie P.p.s.a. W świetle art. 101 ust. 1 us.g., legitymacja do zaskarżania uchwał wymaga nie tylko wykazania interesu prawnego lub uprawnienia, ale i wykazania jego naruszenia postanowieniami zaskarżonego aktu. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że naruszenie to musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego i musi istnieć w dacie wnoszenia skargi, a nie w przyszłości, musi być bezpośrednie i realne.

W związku z wymienionymi tu przesłankami naruszenia interesu prawnego w świetle art. 101 u.s.g., należy wyjaśnić kwestię zaskarżalności studium do sądu administracyjnego. W związku z tym, że studium nie jest aktem ustanawiającym przepisy powszechnie obowiązujące, lecz jest aktem wewnętrze nie obowiązującym w systemie organów gminy, w orzecznictwie przyjmowano, że nie może być zaskarżone w trybie art. 101 u.s.g. Nie mając charakteru aktu prawa miejscowego, nie może naruszyć interesu skarżącego, bowiem naruszenie to musi być realne, a nie potencjalne, i jako takie może być dokonane ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ostatnich latach ukształtował się trend orzeczniczy, który zobowiązuje do badania naruszenia interesu prawnego ustaleniami studium, mimo, że jego ustalenia, jako aktu polityki przestrzennej, nie wiążą właścicieli gruntów (por. wyroki NSA z: 06.02.2007 r., sygn.. akt II OSK 1357/06 oraz z 14.06.2007 r., sygn.. akt II OSK 359/07, cbois). W orzecznictwie wskazuje się, że studium, nie mając formalnie charakteru aktu prawa powszechnie obowiązującego, wiąże radę gminy przy uchwalaniu miejscowego planu jako aktu prawa miejscowego, a jeżeli tak, to wpływa na sposób wykonywania prawa własności i w konsekwencji może naruszyć interes prawny skarżącego. Równocześnie podkreśla się, że dopuszczając skargę z art. 101 u.s.g. na studium, trzeba widzieć różnicę pomiędzy studium i planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. O ile owa bezpośredniość i realność naruszenia interesu prawnego planem miejscowym jest z natury rzeczy łatwa do wykazania, o tyle w przypadku studium znacznie trudniejsza, wymagając od sądu administracyjnego szczególnej staranności w ocenie naruszenia interesu prawnego strony. Kwestię zaskarżalności postanowień studium należy zatem badać w odniesieniu do każdego przypadku odrębnie.

Zdaniem orzekającego tu NSA, WSA zbadał kwestię naruszenia interesu prawnego Skarżącej w zgodzie z wyżej przedstawionym stanowiskiem, a zwłaszcza, do czego był zobowiązany, zgodnie z wytycznymi NSA sformułowanymi w wyroku z 26.10.2011 r. To NSA w w// wyroku wskazał, jakie aspekty przysługującego Skarżącej prawa własności należy zbadać dla ustalenia, czy Studium naruszyło interes prawny Spółki, m. in. "przeznaczenie spornego terenu sprzed daty wydania kwestionowanej Uchwały i po jej wydaniu" oraz charakter gruntów będących przedmiotem własności Spółki.

Uwzględniając powyższe, nie sposób uznać za nieuprawnione wyjaśnienie przez Sąd I instancji dotychczasowego przeznaczenia spornego terenu. Wiąże się ono z warunkiem, by naruszenie istniało w dacie wnoszenia skargi. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, przeznaczenie działek Skarżącej spółki w Studium stanowi kontynuację polityki planistycznej w odniesieniu do tego obszaru. Z przedstawionych w sprawie dokumentów planistycznych od 1982 r. wynika, że wszystkie one przewidywały otwarty charakter tych terenów i nie dopuszczały tam zabudowy mieszkaniowej. Taki charakter w/w obszaru wynika z jego predyspozycji i uwarunkowań ekofizjograficznych, związanych z występowaniem gruntów nienośnych – namułów i torfów oraz występowania wody gruntowej na niewielkiej głębokości. Podsumowując, stwierdził Sąd I instancji, że "przedmiotowe nieruchomości nigdy nie były przewidziane do zabudowy."

Na marginesie orzekający NSA zauważa, że do ustaleń w powyższym zakresie uprawnia treść art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Art. 10 określa wymogi w zakresie merytorycznej zawartości studium. W pkt 1-szym ust. 1-go wskazuje się, że w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu. "Uwarunkowania" to okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzania studium oraz wymagania prawne dla polityki przestrzennej, niezależne od woli gminy w chwili sporządzania stadium (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. red. Z. Niewiadomski, C. H. Beck 2011 r., s. 99, także s. 103 i 104). "Uwarunkowania" gmina uwzględnia w studium, natomiast ich nie "ustala".

Uwzględniając wytyczne NSA w kontekście przeprowadzonej wykładni przepisów art. 140 K.c. i 64 Konstytucji RP, nie można podzielić stanowiska Spółki, że nieuprawnione było wyjaśnienie przez Sąd I instancji kwestii charakteru gruntów stanowiących własność Spółki. Jak już podnoszono, w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g., naruszony interes prawny musi wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, może to być także norma prawa cywilnego, np. jak w niniejszej sprawie, określająca treść prawa własności. Zgodzić się przy tym należy z poglądem, że interes prawny osoby wnoszącej skargę do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu, musi wynikać z jej uprawnień indywidualnych, tj. być realny (A. Zieliński, Zbycie nieruchomości budowlanej gminy a skarga z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 2) Wobec powyższego, ustalając kwestię interesu prawnego podmiotu, który skarżąc studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej studium), swój interes wywodzi z prawa własności nieruchomości, nie sposób abstrahować od właściwości tejże nieruchomości, bowiem właściwości te wpływają na wykonywanie prawa własności, tj. najogólniej mówiąc, na zakres korzystania z niej i rozporządzania nią. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, działki, których właścicielem jest Spółka, zostały nabyte jako "działki łąkowe". Taka klasyfikacja gruntów, w świetle obowiązującego porządku prawnego, ogranicza realne prawa właścicielskie nabywcy.

Podsumowując powyższe rozważania dotyczące dwóch pierwszych zarzutów, nie sposób uznać, że uwzględnienie przez Sąd I instancji dotychczasowego przeznaczenia terenów, na których znajdują się działki Spółki, oraz charakteru gruntów stanowiących własność Spółki, w kontekście naruszenia interesu Skarżącej, nie miało podstaw materialnoprawnych, wynikających z oceny prawnej i wykładni prawa: art. 101 u.s.g. oraz art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP, dokonanych przez NSA w wyroku z 26.10.2011 r Tym samym, orzekający NSA jest zdania, że Sąd I instancji nie uchybił art. 190 P.p.s.a., i w związku z jego zastosowaniem, - art. 151 i art. 147 par. 1 P.p.s.a. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a., bowiem Sąd I instancji tego przepisu nie stosował. Powołany przepis dotyczy zasadniczo "oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania" formułowanych w orzeczeniu wojewódzkiego sądu administracyjnego (zob. A. Kabat, Komentarz do art.153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Lex, na dzień 30.03.2011 r.).

Powyższe poglądy orzekającego NSA, stanowią równocześnie odpowiedź na zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędną jego wykładnię, skutkującą błędnym uznaniem, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego Spółki (pkt. 4 skargi). Jak wykazano wyżej, zarzut ten jest nietrafny.

W pkt. 3 skargi kasacyjnej Spółka podnosi, że Studium, w zakresie przeznaczenia obszaru obejmującego działki Spółki, pod funkcje zieleni urządzonej, narusza istotę prawa własności Skarżącej, wbrew dyspozycji art. 140 K.c. oraz. art. 21 ust. 1 i art. 64 ust.1, 2 i 3 Konstytucji RP." Powyższe stanowi wyraz przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego, tj. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 10 ust. 1, pkt 2, 7, i 8, art. 10 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do powyższego zarzutu, przede wszystkim należy przypomnieć, że NSA w wyroku z 26.10.2011 r., na tle art. 140 K.c. i art. 64 Konstytucji RP, stwierdził, że prawo własności naruszone mogłoby być tylko wówczas, gdyby proces planistyczny ograniczył prawa właścicielskie Spółki co do ich istoty. Orzekający wówczas NSA powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12.01..1999 r., sygn.. akt P2/98, w którym wyrażono myśl, że "wskazanie istoty prawa lub wolności powinno uwzględniać (...) kontekst sytuacji, w której dochodzi do ograniczenia danego uprawnienia." W w/w wyroku uznano też, że "przeznaczenie gruntów na tereny zielone nie powoduje wyzbycia właściciela z istoty prawa własności, albowiem właściciel ma nadal możliwość korzystania z niej, a także rozporządzania tym prawem." W nawiązaniu do powyższego, oraz wcześniejszych ustaleń zawartych w niniejszym uzasadnieniu, nie sposób odmówić trafności stanowiska Sądu I instancji, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia właścicielskich praw Skarżącej poprzez ich pogorszenie. Sąd I instancji, formułując powyższy wniosek, uwzględnił fakt, że przedmiotowe nieruchomości nigdy nie były przewidziane do zabudowy i mają charakter łąk.

Zgodzić należy się z argumentacją podnoszoną w skardze kasacyjnej, że w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 3 lutego 1995 o ochronie gruntów rolnych i leśnych, która weszła w życie 1 stycznia 2009r., wprowadzonej ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 237, poz. 1657), dodano do ustawy o ochronie gruntów rolnych leśnych art. 5 b. Zgodnie z tym przepisem, przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położone w granicach miast. Przepis ten oznacza, że ustawodawca wyłączył w granicach miast ochronę przewidzianą dla gruntów rolnych i uwolnił te grunty dla celów inwestycyjnych. Tym samym, budowlane przeznaczenie terenów rolniczych w miastach nie wymaga obecnie przeprowadzenia postępowań administracyjnych celem uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia oraz zgody na wyłącznie z produkcji rolnej. Należy jednak zauważyć, że Sąd I instancji nie wskazuje na taki obowiązek w obecnym stanie prawnym, lecz wyjaśnia, iż w dacie podejmowania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta stołecznego Warszawy zatwierdzonego uchwałą nr XXXV/199/92 z dnia 18.09.1992 r., działki o nr ew. 8/5 i 8/6 w obrębie 1-10-05 położone przy ul Przy Grobli w dzielnicy Ursynów w Warszawie stanowią tereny, które według ewidencji gruntów nie uzyskały zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze przy sporządzaniu MPZP.

Należy wyjaśnić, że jakkolwiek (...) "prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), ochronę taką przewiduje również art. 6 ust. 1 ratyfikowanej przez Polskę w 1993 r. Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do ww. celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej Uchwały przepisy u.p.z.p. Upoważniają one gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (por. wyrok NSA 4.06.2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, cbois). Organy planistyczne, uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zawarte w przyjętym Studium ograniczenia prawa własności należącej do skarżącego nieruchomości nie naruszają istoty prawa własności. Ograniczenia godzące w istotę prawa własności, to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie.

Jak wynika z akta sprawy, należące do skarżącej działki nr 8/5 i 8/6, położone przy ul. Przy Grobli, w przedmiotowym Studium zostały oznaczone symbolem ZP1. Dla terenów ZP1 – tereny zieleni urządzonej studium ustala: ochronę i utrzymanie funkcji, zakaz zmniejszania powierzchni terenu, zachowanie min. 90% powierzchni terenu biologicznie czynnej, dla parków zabytkowych obowiązek rewaloryzacji według wymogów wynikających z ochrony wartości zabytkowych i kulturowych. Jednocześnie na terenach ZP1 – tereny zieleni urządzonej studium dopuszcza: modernizację istniejącej i realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu charakterze architektury ogrodowej, przeznaczonej m.in. na funkcję usługową (kawiarnie, cukiernie), gospodarczą (oranżerie, cieplarnie), dekoracyjną (altany, pergole, groty) oraz komunikacyjną (schody, ścieżki, mostki), urządzenia wodne (fontanny, studnie, stawy), urządzenia związane z placami zabaw dla dzieci, urządzenia sportowe i rekreacyjne (boiska), a także obiekty pamiątkowe i ogrodzenia, przekształcenie ogrodów działkowych w tereny zieleni urządzonej o charakterze publicznym. Aktualne ustalenia Studium dla działek Skarżącej przewidują 70% powierzchni biologicznie czynnej i możliwość realizacji urządzeń sportowo - rekreacyjnych a także realizację nowej zabudowy związanej z funkcją terenu o charakterze architektury ogrodowej. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w przypadku Skarżącej, istotne uprawnienia Spółki zostały zachowane. Spółka nie może wprawdzie zagospodarować działek poprzez przeznaczenie jej pod budownictwo mieszkaniowe, jednakże może swobodnie zbywać posiadane nieruchomości i zabudowywać zgodnie z warunkami dla terenu ZP1. Podkreślić należy przy tym, że działka Skarżącej nigdy nie była użytkowana jako działka budowlana, ale jako łąka i jaki taki grunt została przez skarżącego nabyta. Spółka miała pełną świadomość o niebudowlanym przeznaczeniu gruntu w dacie nabycia

W tym kontekście należy przywołać akceptowany tu pogląd NSA wyrażony w wyroku z 22.03.2012 r., sygn.. akt II OSK 22/12 (cbois), że kierunkowa zmiana przeznaczenia terenu z mieszkalnego na rolniczy i wprowadzenie zakazu zabudowy nakazuje badać ograniczenie prawa własności właścicieli nieruchomości w kontekście konstytucyjnej zasady proporcjonalności – konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. "W sytuacji, gdy poprzednie uregulowania studium dopuszczały na określonym terenie zabudowę mieszkaniową, wprowadzenie na nim całkowitego zakazu zabudowy, uzasadnionego przede wszystkim potrzebą ochrony przyrody, jest ingerencją w prawo własności." W w/w wyroku uznano, że taka ingerencja musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadniona. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone Studium w zakresie terenu obejmującego sporne nieruchomości, ustala kontynuację dotychczasowego przeznaczenia w/w terenu. W świetle przytoczonego poglądu trudno zatem mówić o ograniczeniu prawa własności właścicieli przedmiotowych nieruchomości.

Podsumowując, Uchwała w przedmiocie Studium nie naruszyła prawnie chronionego uprawnienia Skarżącej skumulowanego w prawie własności. Na marginesie należy podkreślić, że w przypadku, gdy w wyniku uchwalenia planu miejscowego, korzystanie z nieruchomości Spółki w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, Spółka może - w trybie art. 36 u.p.z.p., żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części.

W nawiązaniu do stwierdzenia skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji nie zauważył, że w Uchwale doszło w zaskarżonym zakresie do przekroczenia przez gminę granic władztwa planistycznego, orzekający NSA ustosunkuje się do tego zarzutu opartego na naruszeniu wskazanych przepisów u.p.z.p. Powyższe będzie stanowiło jedynie uzupełnienie wcześniejszych rozważań i wniosków.

Proces uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego wiąże się niewątpliwie z koniecznością ingerencji w istniejące na terenie objętym planem prawa podmiotów prywatnych, a tym samym może prowadzić do ujawnienia sprzecznych interesów pomiędzy wspólnotą samorządową, a obywatelami. Sprzeczności te dotyczą zwłaszcza sposobu wykonywania uprawnień właścicielskich do gruntu (w szczególności prawa do zagospodarowania i zabudowy). Prawo własności jest najsilniejszym prawem podmiotowym korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych. Jak już wskazywano, przepisy ustanawiające te gwarancje nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Stanowisko to wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w przyjętej linii orzeczniczej sadów administracyjnych.

Z treści art. 3 ust. 1 upzp wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00 (publ. OTK 2001/2/29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 upzp, przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt nadania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Zgodnie z doktrynalną koncepcją władztwa planistycznego, mającą umocowanie w przepisie art. 4 u.p.z.p., organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Zainteresowane podmioty nie mogą więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do żądań właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym planem lub w bezpośrednim sąsiedztwie (por. wyrok NSA z 9 czerwca 1995 r., sygn. IV SA 346/93, publ. ONSA 1996/3/125).

Jak już wskazywano, władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. A zatem, kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, należy przypomnieć o charakterze praw właścicielskich Spółki do nieruchomości (zakresie uprawnień) względem działek nr 8/6 i 8/7, dotychczasowym przeznaczeniu terenu, na którym powyższe działki są położone oraz racji przemawiających za utrzymaniem dotychczasowego przeznaczenia w/w terenu. Racje te można określić ogólnie jako mieszczące się w kategorii "zrównoważonego rozwoju," która uwzględnia m. in. wymagania ochrony środowiska (zob. art. 3 pkt 50 ustawy z 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska). Szczegółowe wyjaśnienia w tym zakresie przedstawione zostały w sposób przekonywujący, tj. znajdując oparcie w materiale zawartym w aktach sprawy, w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Podsumowując argumentację i wnioski niniejszego uzasadnienia, stanowiące ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej ujętych w pkt 3 - 5, orzekający NSA jest zdania, że zaskarżona Uchwała nie narusza art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 6 i 7, art. 10 ust. 1, pkt 2, 7, i 8, art. 10 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 4 w związku z art. 6 ust. 1 i art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania zawarte w pkt 2 sentencji wyroku wydano na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a.