Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2004/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi M. S.-A. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2021 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz M. S.-A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.") w związku z wystąpieniem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...].04.2021 r. znak [...] na wniosek M. S., w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania polegającej na: budowie tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami na działkach nr ew. [...] obręb [...] położonych w Z. w rejonie ul. [...] postanowił nie uzgodnić ww. projektu decyzji

W uzasadnieniu organ wskazał, że nieprzekraczalna linia zabudowy w odległości 11 m. od krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] – [...], zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 do decyzji, nie spełnia wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ I instancji wyjaśnił, że działki o nr ew. [...] i [...] obręb [...] położone w Z., usytuowane są przy drodze krajowej nr [...] – [...] poza terenem zabudowy.

Zgodnie z art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli ustawy o drogach publicznych, obiekty budowlane przy drogach krajowych poza terenem zabudowy powinny być usytuowane w odległości min. 25 m od krawędzi jezdni. Wprawdzie zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 Ip. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić za zgodą zarządcy drogi, lecz zgodnie z ust. 3 ww. artykułu, przepisu tego nie stosuje się przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy.

Organ I instancji wyjaśnił, że podana odległość dotyczy krawędzi reklamy położonej najbliżej krawędzi jezdni drogi krajowej. W zakresie gabarytów i formy architektonicznej projektowanych reklam, należy zachować warunki określone w przedłożonym projekcie WZ.

Organ wskazał ponadto, że we wcześniej wydanym postanowieniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2020 r., znak: [...], uzgadniającym pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji , został błędnie wskazany obszar w którym położone są ww. działki, co spowodowało dopuszczenie lokalizacji tablic reklamowych w odległości min. 10 m. od krawędzi jezdni drogi krajowej.

Postanowienie to zaskarżyła M. S., która złożyła, wniosek. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. i art. 43 ust. 1, w związku z art. 19 ust. 1 w związku z art. 4 pkt 21 oraz art. 20 pkt 20 ustawy o drogach publicznych , (Dz. U. z 2020 r., poz. 470, ze zm., dalej: "u.d.p"), także art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2021 r., Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

W myśl art. 53 ust. 4 pkt 9 tej ustawy, uzgodnienie to w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego wymagane jest od zarządcy drogi, i dokonywane jest w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 5 ww. ustawy) w formie postanowienia.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy podlega ocenie zarządcy drogi w aspekcie odległości inwestycji od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej [...] (art. 43 ust. 1 u.d.p.) oraz dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 35 ust. 3 u.d.p.).

Podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest również art. 19 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, zgodnie z którym organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi oraz art. 4 pkt 21 u.d.p., w myśl którego poprzez ochronę drogi należy rozumieć działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Organ wskazał, że przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy, dotyczy inwestycji polegającej na budowie tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami na działkach nr [...], [...], obręb [...], położonych w Z., w rejonie ul. [...].

Wyjaśnił następnie, że zgodnie z art. 35 ust. 3 u.d.p., zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Włączenie do drogi ruchu drogowego zapewnia zjazd.

Organ wskazał, że włączenie ruchu do drogi w określonych miejscach oraz w określony sposób, ma na celu zapewnienie w pierwszej kolejności bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego odbywającego się na drodze i pozostaje pod wyłączną kontrolą zarządu drogi, który jest bezwzględnie zobowiązany do zapewnienia bezpieczeństwa i płynności ruchu dla wszystkich użytkowników drogi.

Organ przypomniał, że zgodnie z przesłanym przez Burmistrza Miasta [...] projektem decyzji o warunkach zabudowy (pkt VI. 1), obsługa komunikacyjna działek nr [...], [...] miałaby odbywać się, cyt.: "Dostęp do drogi publicznej drogi Krajowej Nr [...] istniejący bez konieczności zjazdu". Dalej w uzasadnieniu projektu wskazano, że obszar posiada wystarczający układ komunikacyjny zapewniający odpowiednią dostępność do działek.

Powyższy zapis wymaga zdaniem organu wyjaśnienia, ponieważ z projektu organizacji ruchu nie wynika, aby działki [...] i [...] miały dostęp do drogi krajowej nr [...] za pomocą istniejącego zjazdu lub przez zjazd znajdujący się na sąsiedniej działce. Potwierdzają to dane z Banku Danych Drogowych, które wskazują, że działki nr [...] (km [...]) oraz nr [...] (km [...]) strona prawa, nie mają zapewnionego połączenia komunikacyjnego z drogą publiczną poprzez zjazd.

Ponadto organ wskazał, że z uwagi na wielkość gabarytów i formy architektonicznej projektowanej zabudowy (pkt III.B.l i 2 projektu decyzji o warunkach zabudowy określono maksymalną wysokość tablicy reklamowej na 3 m, a maksymalną powierzchnię reklamową na 12 m2), budowa tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami musi mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną pojazdom mechanicznym planowanej inwestycji na potrzeby m.in. montażu, konserwacji czy ewentualnej jej awarii.

Organ wyjaśnił, że warunki techniczne zjazdu indywidualnego zostały określone w § 79 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( dalej: "Rozporządzenie"). Brak, w wymiarze faktycznym i prawnym zjazdu do nieruchomości, uniemożliwia włączenie planowanej inwestycji do drogi krajowej nr [...]. Strona winna się zatem zwrócić w trybie art. 29 ust. 1 u.d.p. do zarządcy drogi (Oddziału GDDKiA w K.), z wnioskiem o lokalizację zjazdu indywidualnego. W przypadku pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia, organ określi w swojej decyzji parametry techniczne, mając na uwadze wskazane wyżej przepisy. Organ wskazał, że na gruncie przepisów o drogach publicznych za zjazd może być bowiem uznany wyłącznie taki, który został wykonany przez zarządcę drogi lub za jego zgodą. Nie jest zjazdem ani samowolny dojazd do nieruchomości położonej przy drodze krajowej poprzez rozjeżdżony pas drogowy, ani nawet obiekt spełniający warunki techniczne określone dla zjazdu, wybudowany bez zgody zarządcy drogi.

Organ wskazał, że aby mówić o "istnieniu" zjazdu z drogi krajowej, musi on istnieć w "wymiarze" faktycznym i prawnym, który wyraża się w wydaniu decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu i następnie jej zrealizowaniu. Natomiast brak zjazdu, jak i brak przewidzianych prawem jego parametrów, sprowadza się w gruncie rzeczy do powstania zagrożenia w postaci niebezpiecznych i powodujących niszczenie drogi manewrów skrętu do i z działki.

Zadaniem zarządcy drogi - jako organu uzgadniającego - jest zweryfikowanie w jakim stopniu inwestycja ta wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego we wnioskowanym miejscu.

Organ wskazał, że reklama będąca przedmiotem sprawy, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, a konkretnie budowlę (art. 3 pkt 3 prawa budowlanego).

Pojęcie reklamy zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 23 u.d.p., który stanowi, że reklamą jest "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r., poz. 293), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r., poz. 110 i 284), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r., poz. 55)".

Artykuł 43 ust. 1 u.d.p. normuje minimalne odległości obiektów budowlanych, znajdujących się przy drogach, od zewnętrznej krawędzi jezdni tych dróg, różnicując je w zależności od rodzaju drogi i sposobu zagospodarowania danego terenu na którym znajdować się ma obiekt budowlany.

Zdaniem organu, w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z inwestycją planowaną poza terenem zabudowy, który a contrario do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2184/14, rozumieć należy jako teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia, nie dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania.

Zgodnie z projektem organizacji ruchu na drodze krajowej nr [...] działki nr [...] (km [...]) i [...] (km [...]), znajdują się poza terenem zabudowy o czym świadczą następujące okoliczności:

- km [...] znak drogowy [...]: koniec obszaru zabudowanego, który oznacza wyjazd z obszaru zabudowanego i ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego;

- km [...] znak drogowy [...]: ograniczenie prędkości do 70 km/h;

- km [...] znak drogowy [...]: koniec ograniczenia prędkości do 70 km/h wraz z tablicą T-14 umieszczoną pod znakiem A-30 wskazuje miejsce częstych wypadków z udziałem pieszych.

Odnosząc się z kolei do zarzutu strony wskazanego w wiadomości e-mail z dnia 7 lipca 2021 r., organ wskazał, że przez teren zabudowy należy rozumieć teren, w którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Przy badaniu danego obszaru pojawia się czynnik uznaniowy, bowiem do kompetencji organu pozostawione jest dokonanie ostatecznej oceny, czy konkretna skala zabudowy zurbanizowanej pozwala na zaliczenie tego obszaru do terenu zabudowy, czy też nie.

W związku z powyższym analiza otoczenia drogi krajowej nr [...] przy działkach nr [...], [...], obręb [...], dokonana przez zarządcę drogi, świadczy o tym, że obszar, na którym planowana jest inwestycja, nie posiada charakteru o miejskich zasadach zagospodarowania, bowiem w większości są to tereny niezabudowane, użytkowane rolniczo, usługowo, produkcyjnie oraz składowo. Ponadto w otoczeniu przedmiotowych działek znajduje się tylko pojedyncza zabudowa.

W świetle powyższego organ przyjął, że przedmiotowy teren zalicza się do terenów określanych jako "poza terenem zabudowy".

Zarządca drogi przeanalizował zatem projekt decyzji o warunkach zabudowy, pod kątem wskazanego powyżej art. 43 ust. 1 Ip. 3 tabeli u.d.p., a mianowicie, czy planowana lokalizacja reklamy, nie narusza jego zapisów w zakresie jej odległości od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej nr [...], tj. co najmniej 25 m.

Zgodnie z pkt. III A.1 przesłanego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oraz jego załącznikiem graficznym, który stanowi mapa zasadnicza w skali 1:1000, nieprzekraczalna linia zabudowy, od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] została ustalona w odległości 11 m. W związku z powyższym nie została spełniona odległość wynikająca z art. 43 ust. 1 u.d.p. (co najmniej 25 m), zatem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie.

Tym samym nie spełnione zostały minimalne wymogi określone w ww. przepisie dla drogi krajowej nr [...].

Jak wynika z ustalonego przez organ stanu faktycznego planowany dwustronny nośnik reklamowy miałby być zlokalizowany, na odcinku drogi krajowej nr [...] relacji: [...] ([...] węzeł "[...]") – [...] – [...] – [...], który zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2020 r. został zaliczony do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP).

W ocenie zarządcy drogi planowana do zrealizowania budowa tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentam,i miałaby powstać w miejscu niebezpiecznym dla ruchu drogowego odbywającego się na drodze krajowej nr [...] w związku z występującym pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], skrzyżowaniem w km ok. [...] strona lewa ww. drogi krajowej oraz przejazdem przez tory kolejowe, oznaczonymi odpowiednio:

- znakiem Stopu B-20;

- znakiem G-3 krzyż [...] przed przejazdem kolejowym jednotorowym.

Skrzyżowanie, z przejazdem kolejowym, jest miejscem gdzie kierujący pojazdami muszą zachować szczególną ostrożność w związku ze zmianą stałej organizacji ruchu i wyborem kierunku jazdy, dlatego powstawanie reklam w tego typu miejscach niebezpiecznych jest szczególnie niedopuszczalne.

Prędkość dopuszczalną jaką mogą rozwijać pojazdy na tym odcinku drogi krajowej wynosi 70 km/h na wysokości działki nr [...] i poniżej 70 km/h na wysokości działki nr [...]. Nośniki reklamowe będą docelowo umieszczone w km ok. [...] i [...] pomiędzy skrzyżowaniem z przejazdem kolejowym (ok. ok. [...][...]). Dodatkowo na analizowanym odcinku drogi krajowej [...] [...] – [...], zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu przeprowadzonym w 2015 r. natężenie ruchu wynosiło 17 912 poj./dobę, przy udziale samochodów osobowych 16 265 poj./dobę, a dla porównania w roku 2010 wynosiło 17 045 poj./dobę, zatem zdaniem organu mamy do czynienia z tendencją wzrostową w roku 2015. Im większe natężenie ruchu na drodze, tym ograniczenie płynności tego ruchu i prawdopodobieństwo wystąpienia wypadku lub kolizji spowodowanych wjazdem lub wyjazdem z działki i włączeniem się do ruchu na drodze, jest większe. Taki potok pojazdów, wymusza na zarządcy drogi szczególny ustawowy obowiązek dbania o bezpieczeństwo uczestników ruchu, a także nieingerowanie w warunki techniczne przedmiotowej drogi krajowej - klasy GP.

Organ wskazał, że z analizy uwarunkowań technicznych drogi krajowej nr [...] na odcinku, gdzie powstać miałby nośnik reklamowy, wynika, że jest to złożone miejsce, w którym kierujący pojazdami powinni zachować szczególną ostrożność w związku ze zmianą organizacji ruchu i możliwością wyboru kierunku jazdy. Zlokalizowanie reklamy w takim miejscu, może przyczynić się do zaistnienia niebezpiecznych zdarzeń. Tuż przed działką nr [...] (km [...]) znajduje się znak drogowy B-34 oznaczający koniec ograniczenia prędkości do 70 km/h wraz z tablicą T-14 umieszczoną pod znakiem A-30 wskazującym miejsce częstych wypadków z udziałem pieszych.

Zarządca drogi dokonuje oceny zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, jakie może powodować posadowienie reklamy, biorąc pod uwagę okoliczności, które mogą przyczynić się do rozproszenia uwagi kierowców np. rodzaj i wielkość reklamy, a także kąt jej usytuowania w stosunku do drogi. Stan dekoncentracji kierowcy, wywołany odbieraniem informacji z otoczenia drogi, przesądza, że usytuowanie reklamy, na odcinku gdzie kierowca musi zachować szczególną ostrożność i skupienie w stosunku do sytuacji na drodze oraz prowadzić obserwację zachowań innych uczestników ruchu, może przyczynić się do popełnienia błędu kończącego się niebezpiecznym zdarzeniem drogowym.

Tak więc, zarządca drogi jest obowiązany skonfigurować drogę w taki sposób, w tym obiekty znajdujące się w jej rejonie, by kierowcy o mniejszych predyspozycjach i umiejętnościach nie byli zbyt angażowani elementami niesłużącymi do obsługi ruchu drogowego (w tym reklam). Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 1 u.d.p., do właściwości zarządcy drogi należą sprawy m. in. z zakresu utrzymania i ochrony dróg. W myśl art. 4 pkt 21 ww. ustawy ochrona drogi to działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Trudno przyjąć, że w przypadku uzgadniania lokalizacji obiektu budowlanego, który ma znajdować się na obszarze przyległym do pasa drogowego kwestia ewentualnego zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego, które mogłoby spowodować posadowienie takiego obiektu, miałaby pozostawać poza jakąkolwiek kontrolą zarządcy drogi. To zarządca drogi jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach.

Lokalizacja reklam widzianych z drogi, forma prezentowanych treści oraz ich nagromadzenie w jednym obszarze powodują przyciąganie uwagi oraz są źródłem rozproszenia uwagi kierowców. Skierowanie uwagi kierującego na treści reklam wiąże się z kolei z odwróceniem jego wzroku i atencji od sytuacji drogowej, a kierowany przez nich w tym momencie pojazd przemieszcza się często w sposób niekontrolowany. W czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia (np. reklam), nie ma on możliwości skupienia całej swojej uwagi na drodze przed poruszającym się pojazdem.

Prowadzi to do sytuacji bardzo niebezpiecznych, w szczególności w obszarach o dużym nagromadzeniu punktów kolizyjnych. Reklamy, w odróżnieniu od znaków drogowych, nie służą prowadzeniu ruchu drogowego, zatem ich istnienie w otoczeniu drogi nie jest niezbędne. Nieprawidłowa forma reklamy może rozpraszać kierowcę, a tym samym przyczyniać się do obniżenia niezawodności jego pracy i prowadzić do obniżenia poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego na danym odcinku drogi. Dodatkowo zgodnie z definicją drogi ujętą w art. 4 pkt 2 u.d.p. jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a więc nie powinna ona pełnić innej np. komercyjnej funkcji, innej niż funkcja przenoszenia ruchu drogowego.

Nośniki reklamowe widziane z drogi oraz prezentowane na nich treści z natury rzeczy eksponowane są w kierunku pasa drogowego. Ich celem jest przyciąganie uwagi kierujących pojazdami, co może powodować oderwanie przez nich wzroku od sytuacji panującej na drodze. Rozproszenie uwagi kierującego przez reklamę wpływa na niekontrolowane poruszanie się prowadzonego przez niego pojazdu, tym samym może powodować niebezpieczne zdarzenia drogowe, zwłaszcza w pobliżu miejsc, gdzie należy zachować szczególną ostrożność.

Zdaniem organu, z takim miejscem mamy do czynienia na gruncie przedmiotowej sprawy. W załączniku nr [...] do projektu decyzji o warunkach zabudowy pt.: wynikach funkcji oraz cech zabudowy wskazano, że na podstawie analizy, w tym wizji w terenie, ustalono, że w obszarze analizowanym znajdują się nośniki reklamowe i reklamy zlokalizowane w przypadkowy, chaotyczny sposób. Na podstawie analiz rejestrów prowadzonych w Biurze Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta [...], obejmujący wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz uzyskanej informacji z 17 lipca 2020 r. ze Starostwa Powiatowego w [...], stwierdzono, że nośniki reklamowe oraz tablice reklamowe w OA są samowolami budowlanymi, w wyjątkiem jednego obiektu reklamowego. Powyższą okoliczność potwierdza również sama strona we wniosku z 4 maja 2021 r.

Organ dalej wskazał, że w ocenie wpływu reklam na rozproszenie uwagi uczestników ruchu drogowego bardzo ważny jest stan koncentracji kierowców oraz kąt środkowy pomiędzy obserwatorem, a obiektem. Reklamy należy traktować jako obiekty przyczyniające się do wizualnego zatłoczenia środowiska przy drogach, a zatem mogące zmniejszyć widoczność znaków drogowych, sygnalizacji świetlnej oraz innych uczestników ruchu. Umieszczenie reklamy w złożonych i trudnych lokalizacjach, takich jak, węzły drogowe, na skrzyżowaniach dróg czy zakrętach, przy pasach włączania/wyłączania może prowadzić do rozproszenia uwagi kierowców, dodatkowego obciążenia psychicznego, a także do spadku aktywności ruchowej i zdolności podejmowania decyzji. Kierowca widząc reklamę zwolni, dłużej będzie mu zajmowała zmiana pasa jezdni, popełni więcej błędów zmieniając pas, ponieważ będzie częściej spoglądał na pobocze niż na drogę, aby przeczytać informację prezentowaną na reklamie. Reklamy o większych wymiarach zawierające dużo informacji stanowią największy element zagrożenia na drogach. Reklamy usytuowane przy ruchliwych arteriach drogowych w niedużej odległości od granicy pasa drogowego, powodują wizualny "bałagan" w pobliżu dróg, co może utrudniać znajdowanie przez kierowców znaków drogowych ustalonych dla ruchu tablic informacyjnych i w efekcie prowadzić do zaistnienia niebezpiecznego zdarzenia drogowego – wypadku.

Logicznym jest, iż dla inwestora głównym celem jest osiągnięcie korzyści ekonomicznych z przedmiotowego nośnika reklamowego, niemniej jednak Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, związany przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ma za zadanie chronić życie i zdrowie ludzkie, tym samym wpływać na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych. Strona nie przedstawiła natomiast żadnych innych danych czy źródeł, z których wynikałoby, że fakty podane przez zarządcę drogi nie są rzetelne i nie mogą być podstawą ustaleń faktycznych w tej sprawie, a w konsekwencji - podstawą odmowy uzgodnienia planowanej inwestycji.

Zgodnie z wiedzą znaną Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad z urzędu, w związku z pełnieniem funkcji zarządcy drogi, w tym realizacją projektu dotyczącego wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego realizowanego w ramach wspólnej inicjatywy Narodowego Centrum Badań i Rozwoju oraz GDDKiA przez Konsorcjum: Instytutu Transportu Samochodowego, Politechniki [...], Uniwersytetu [...] i Politechniki [...], zwanego dalej RID, w ocenie organu, co wyżej wskazano, planowany nośnik reklamowy winien zostać zlokalizowany w odległości co najmniej 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...].

Powyższe potwierdza zatem, że tak znacząca wielość reklam, jaką mamy w przedmiotowej sprawie, na wpływ na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Reasumując organ wskazał, że z uwagi na powyższe, nie może pozytywnie rozstrzygnąć przedłożonego do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, gdyż jej lokalizacja, wpłynęłaby na pogorszenie warunków bezpieczeństwa ruchu drogowego na przedmiotowym odcinku ww. drogi.

Organ wskazał, że w obszarze konfliktowym, na którym występuje nagromadzenie sytuacji potencjalnie konfliktowych, zalicza się do nich obiekty drogowe, na których realizowane są przecinania się potoków różnych pojazdów, potoków pojazdów i pieszych, pojazdów i rowerzystów oraz realizowane są manewry przyspieszania, opóźniania, manewry skrętu. W obszarach konfliktowych wyklucza się lokalizowanie reklam. W tych obszarach z uwagi na punkty kolizyjne, skomplikowaną sytuację drogowo - ruchową, konieczność oceny sytuacji, podjęcia decyzji i jej realizacji kierujący jest istotnie obciążony informacjami związanymi z prowadzeniem pojazdu. Do obszaru konfliktowego zalicza się między innymi skrzyżowanie. W analizowanym przypadku, zgodnie ze stałą organizacją ruchu, obszar konfliktowy na drodze krajowej nr [...] występuje na wysokości skrzyżowania z przejazdem kolejowym. Reklamy nie powinny być zatem lokalizowane w obszarach konfliktowych (skrzyżowanie). Wobec powyższego w tych przestrzeniach nie powinno się lokalizować dystraktorów, jakimi są reklamy.

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji podniesionej we wniosku z dnia 4 maja 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy tj. uzgodnienia pozytywnego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania polegającej na budowie tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami na działkach nr [...], [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że co prawda postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2020 r. znak [...], dokonał uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji, niemniej z analizy opisanej sprawy wynika jednoznacznie, że postanowienie to nie było przedmiotem postępowania odwoławczego. Przedmiotowe postanowienie nie podlegało rozpatrzeniu przez organ "drugiej instancji" tym samym organ "odwoławczy" nie miał prawnych możliwości zweryfikowania wydanego w trybie "pierwszoinstancyjnym" rozstrzygnięcia, w związku z brakiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od uprawnionego do tego podmiotu.

Organ wskazał, że w uzasadnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że w związku z procedurą odwoławczą, ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], skutkowało wydaniem rozpatrywanego projektu decyzji. W związku z tym, Burmistrz Miasta [...] ponownie wystąpił do zarządcy drogi krajowej [...] z wnioskiem o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a., projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie złożyła M. S..

Wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2021 r. oraz postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] kwietnia 2021 r. wobec res iudicata - a to w związku z wcześniejszym wydaniem postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] dotyczącego tej samej inwestycji i tego samego uzgodnienia co stanowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego a to art. 64 ust. 1 zw. art. 53 ust. 3 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zw. z art. 106 k.p.a. w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niewłaściwą wykładnię i jednocześnie niewłaściwe zastosowanie - i w rezultacie bezzasadne przyjęcie niewłaściwego stanu faktycznego, a mianowicie ustalenie, iż działki o nr ewid. [...] i [...] usytuowane są poza terenem zabudowy i zastosowanie dla przedmiotowej inwestycji nowej odległości od krawędzi jezdni w niewłaściwej wielkości:

- naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez pominięcie wskazania w uzasadnieniu postanowienia uzasadnienia faktycznego i prawnego odnoszącego się do tej konkretnej sytuacji i zastąpienie go abstrakcyjną formułą nie analizującą w żaden sposób stanu faktycznego istniejącego na przedmiotowej nieruchomości, co prowadzi do niemożliwości merytorycznej analizy rozumowania, które przyjęte zostało przez autora postanowienia, zwłaszcza w kontekście wątpliwości co do rzeczywistego położenia przedmiotowej nieruchomości w terenie zabudowy - jak przyjęto w pierwszym postanowieniu - a obecnie - poza terenem zabudowy.

W konsekwencji skarżąca wniosła:

- o stwierdzenie nieważności postanowień, o których mowa wyżej bądź też na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku;

- o zmianę zaskarżonych postanowień i uzgodnienie przedłożonego projektu decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania polegającej na budowie tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami na dz. ewid. nr [...] i [...] albo też uchylenie zaskarżonych postanowień i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad.

Skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyjęto, że odległość od krawędzi jezdni przewidziana w projekcie, nie odpowiada wymogom prawa, bowiem jest mniejsza niż 25 m a zdaniem organu w takiej winny być sytuowane obiekty poza terenem zabudowy. Tymczasem w tej samej sprawie tj. w sprawie wydania warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania polegającej na budowie tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami na działkach nr [...] i [...] obręb [...] położonych w Z. w rejonie ul. [...], w postępowaniu administracyjnym toczącym się z jej wniosku, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał już wcześniej postanowienie z dnia [...] sierpnia 2020 r., w którym pozytywnie uwzględnił ten sam projekt ustalając, że obszar inwestycji znajduje się w terenie zabudowy.

Skarżąca podkreśliła, że pierwotne postanowienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, obowiązuje więc w stosunku do tego rozstrzygnięcia zasada res iudicata i Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie może dowolnie zmienić wcześniejszego postanowienia bez wyeliminowania w sposób prawem przewidzianym poprzedniego postanowienia odnośnie tej samej sprawy z obrotu prawnego.

Wydając poprzednie postanowienie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad przyjął za podstawę rozstrzygnięcia, że obszar inwestycji znajduje się w terenie zabudowy zaś obecnie - mimo, że sytuacja dotycząca przedmiotu postępowania nie uległa żadnej zmianie poza ewentualnym zagęszczeniem zabudowy w rejonie wjazdu do Z., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad z niewiadomych przyczyn przyjął ustalenie, że teren inwestycji nie jest terenem zabudowy.

Skarżąca wskazała, ze pojęcie terenu zabudowy było przedmiotem licznych orzeczeń wydanych przez sądy administracyjne w tym Naczelny Sąd Administracyjny. Następnie wskazała, że w wyroku z dnia 17.12.2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że "pojęcie terenu zabudowy ma charakter odrębny w stosunku do pojęcia obszaru zabudowanego oraz jego treść powinna być ustalana nie w oparciu akty planowania przestrzennego, lecz na podstawie jego cech w szczególności rzeczywistych funkcji i sposobu zagospodarowania na zasadach miejskich. Innymi słowy, ocena, czy teren, na którym usytuowany jest obiekt budowlany przy określonej drodze, odznacza się takimi cechami, musi być dokonywana w każdym konkretnym wypadku z wykorzystaniem materiału dowodowego jaki ten sposób zagospodarowania obrazuje" (II OSK 2715/18).

W ocenie skarżącej, obszar, o który chodzi w sprawie, znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej tzw. Zakopiance i okolica jest gęsto zabudowana, a także znajdują się w tym obszarze bardzo liczne tablice reklamowe różnej wielkości i różnego charakteru.

Umieszczenie przez inwestorkę kolejnych tablic nie będzie żadną zmianą w stosunku do charakteru otoczenia istniejącego na całym obszarze między P. a centrum Z., a jedynie dostosuje się do sytuacji istniejącej na sąsiednich nieruchomościach. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ w ogóle nie odniósł się do kwestii stanu faktycznego na konkretnej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania, nie przeanalizował sytuacji istniejącej na działkach otaczających inwestycję oraz nie wskazał w oparciu o jakie przesłanki przyjął, że nieruchomość położona jest poza terenem zabudowy.

W ocenie skarżącej, ten brak jest tym bardziej istotny, jeśli weźmie się pod uwagę, że we wcześniejszym postanowieniu, które nie zostało w żaden sposób wyeliminowane z obrotu prawnego, a w związku z czym wiąże organ, który je wydał - wobec stosowania przepisów o decyzjach, w tym art. 110 k.p.a., również do postanowień wydawanych przez organ administracji publicznej - przyjęto zupełnie odmienne ustalenia a mianowicie, że inwestycja znajduje się w terenie zabudowy. Ponieważ nic nie wskazuje na to, aby rejon wjazdu do Z. został przekształcony między wydaniem pierwszego a drugiego postanowienia z rejonu o gęstym zainwestowaniu w rejon na którym brak inwestycji - a poza tym, że brak takiej zmiany jest faktem notoryjnym znanym to dodatkowo organ nie wspomniał o takie ewentualnej sytuacji w uzasadnieniu postanowienia - uznać należy, że postanowienie obarczone jest cechą nieważności wobec naruszenia zasady res iudicata, a nadto jest wadliwe z przyczyn formalnych i z powodu naruszenia prawa materialnego. Skarżąca wskazała, że obszar inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jednakże jest obszarem gęsto zainwestowanym zarówno przez budynki o rozmaitym charakterze - mieszkalnym, usługowym, turystycznym itp. jak i przez dziesiątki tablic reklamowych, których legalność nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, ale które od wielu lat w tym terenie istnieją i nie są przedmiotem żadnych działań stosownych organów. Skoro więc możliwe jest inwestowanie w analogiczny sposób na sąsiadujących nieruchomościach, to negatywne uzgodnienie projektu zagospodarowania złożonego przez inwestorkę zawierającego wszystkie niezbędne elementy przewidziane prawem - jest tworzeniem nierówności wobec prawa na szkodę inwestorki, która zostaje postawiona w dużo gorszej sytuacji faktycznej i prawnej, niż osoby, które inwestują na swoich nieruchomościach nie przeprowadzając w tym celu stosownych procedur.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ odwoławczy wydając zaskarżone postanowienie, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2021 r., utrzymujące w mocy własne postanowienie tego organu odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie tablic reklamowych wraz z konstrukcją i fundamentami na działkach o [...] i [...] obręb [...], położonych w Z. w rejonie ul. [...].

W ocenie Sądu organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie, nie uczynił zadość standardom prowadzenia postępowania administracyjnego wynikającym z przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.

Przypomnieć należy, że w myśl powyższych przepisów, organ administracji stojąc na straży praworządności, obowiązany jest podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; nadto winien swoje ustalenia wyczerpująco przedstawić w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, wyjaśniając przy tym sposób ich subsumcji pod zastosowaną normę prawa. Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. zawiera wymogi jakie spełniać powinno uzasadnienie decyzji i który zgodnie z art. 126 k.p.a., ma zastosowanie również do uzasadnień postanowień.

Zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia. Uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Uzasadnienie faktyczne winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie jest istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. W uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jest to element decydujący o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Powyższe wymogi nie zostały spełnione przez organ odwoławczy w rozpoznawanej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy, w związku z wystąpieniem Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 2020 r. na wniosek skarżącej, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...], dokonał uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji.

Z uzasadnienia skarżonego postanowienia organu odwoławczego, wynika, że postanowienie z [...] sierpnia 2020 r., "nie było przedmiotem postępowania odwoławczego", co potwierdza argumentację skarżącej, że postanowienie to jako ostateczne, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. Ustalenia takie prowadzą jednocześnie do wniosku, że będące przedmiotem kontroli Sądu postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2021 r., może być dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Wskazać bowiem w tym miejscu należy, że uzyskanie cechy ostateczności przez decyzję powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie bez usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Jeżeli zaś pomimo to została wydana kolejna decyzja, to staje się konieczne stwierdzenie jej nieważności. Warunkiem stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. jest ustalenie, że w tej samej sprawie kolejno po sobie wydane zostały dwie decyzje, z których ta pierwsza jest ostateczna ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 719/21, LEX nr 3290701). Ewentualne ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy tożsamej podmiotowo i przedmiotowo z załatwioną wcześniej decyzją ostateczną, możliwe jest wyłącznie po wyeliminowaniu tej pierwszej w ustalonym przez prawo trybie. Zatem, dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii, staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt I SA/Bd 593/21, LEX nr 3286372).

Ponadto zgodnie z treścią art. 110 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Przepis powyższy z uwagi na treść art. 126 k.p.a., ma zastosowanie również do postanowień. W wyroku SN z 3 czerwca.1993 r., III ARN 27/93, OSNC 1994/2, poz. 43, z glosą T. Wosia, OSP 1995/3, poz. 50, stwierdzono, że: "Organ administracji jest – na podstawie art. 110 k.p.a. – związany wydaną decyzją także wówczas, gdy strona składająca nowy wniosek powołuje się na zmianę podstawy prawnej rozstrzygnięcia administracyjnego, polegającą na rozszerzeniu przesłanek pozwalających na ewentualne uwzględnienie wniosku, jednakże nadal w granicach tej samej kategorii spraw i tego samego rodzaju uprawnień przysługujących tej stronie. W wypadku gdy poprzednie rozstrzygnięcie administracyjne było dla strony niekorzystne, jego zmiana może nastąpić w trybie określonym w art. 154 § 1 k.p.a."

Organ zatem w rozpoznawanej sprawie z uwagi na związanie wcześniejszym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...], nie był uprawniony do wydawania kolejnego niekorzystnego dla skarżącej postanowienia na skutek ponownego wniosku złożonego przez Burmistrza [...].

Do powyższych kwestii, mimo, że były one sygnalizowane przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wskazanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że "Generalny Dyrektor Dróg Krajowych co prawda postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. znak [...] dokonał uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji niemniej z analizy opisanej sprawy wynika jednoznacznie, iż postanowienie to nie było przedmiotem postępowania odwoławczego" ,nie spełnia wymogu wyjaśnienia stronie, powodu wydania kolejnego niekorzystnego dla niej postanowienia mimo związania organu postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r.

Nie jest także zrozumiałe dla Sądu stwierdzenie organu, że "w uzasadnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że w związku z procedurą odwoławczą, ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z zwartymi w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczym w [...] skutkowało wydaniem rozpatrywanego projektu decyzji. W związku z tym, Burmistrz Miasta [...] ponownie wystąpił do zarządcy drogi krajowej [...] z wnioskiem o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a., projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji".

Sytuacji prawnej nie wyjaśnia wspomniane przez organ i znajdujące się w aktach sprawy uzasadnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy znak: [...]

Wynika z niego, że w dniu [...] października 2020 r. Burmistrz Miasta [...] wydał decyzję odmawiającą warunków zabudowy, która następnie została uchylona przez SKO w [...] zaś "ponowne rozpatrzenie sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzji SKO, zaowocowało wydaniem niniejszej decyzji"

Nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, konieczne jest rzetelne, zgodne z wymogami kodeksowymi wyjaśnienie przez organ powodów podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, ponieważ nie są one zrozumiałe. Konieczne w kontekście przytoczonego uzasadnienia postanowienia organu, jest także włączenie do materiału dowodowego wspomnianych rozstrzygnięć SKO w [...] oraz wyjaśnienie przez organ, relacji pomiędzy niniejszym postępowaniem a postępowaniem w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Wreszcie konieczne jest wyjaśnienie dlaczego w tej samej sprawie wydane zostało kolejne postanowienie mimo funkcjonującego w obrocie prawnym, korzystnego dla skarżącej postanowienia z dnia [...] sierpnia 2020 r., jak również ocena tej sytuacji prawnej pod kątem wady określonej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., jaką może być dotknięte zaskarżone postanowienie i podjęcia w związku z tym stosownych działań.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.