Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 385/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 50, art. 51, art. 66 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 80, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Antończyk, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska, Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. J. i B. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 kwietnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonywania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 stycznia 2012 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 23 stycznia 2012 r. nr [[...]] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę nr [[...]] z dnia 4 czerwca 2008 r., wobec stwierdzenia, że inwestor – B. S. realizuje roboty budowlane bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Decyzję podjęto na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623, ze zm.).

Jak wynika z ustaleń organu, decyzją nr [[...]] z dnia 4 czerwca 2008 r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. S. pozwolenia na budowę – rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku garażowego na działce nr [[...]] przy ul. K. w M. Wskazana decyzja stała się ostateczna w dniu 23 czerwca 2008 r. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał wykonanie budynku garażu przy granicy z działką nr [[...] oraz obejmował rozbudowę i nadbudowę części budynku mieszkalnego jednorodzinnego nr [[...]] parterowej, z poddaszem użytkowym, o wymiarach w rzucie poziomym 4,13 m x 7,52 m, położonym od strony ogrodu na działce nr [[...]] wzdłuż granicy z działką nr [[...]]. Na granicy tych działek usytuowany jest również budynek sąsiedni, parterowy, z poddaszem użytkowym i kominem (zawierającym również kanał spalinowy piecz grzewczego gazowego), także w granicy działek. Komin jest niższy od zaprojektowanej części budynku przy ul. K. Z projektu budowlanego wynika, że projektant przewidywał konieczność nadbudowy komina w budynku sąsiednim przy ul. K.

W dniu 11 września 2008 r. przeprowadzono kontrolę budowy przy ul. K., która nie wykazała odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie określonym w art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1004 r. Prawo budowlane. W związku z wątpliwościami co do zgodności z przepisami zatwierdzonego projektu budowlanego organ nadzoru budowlanego zwrócił się do Wojewody o sprawdzenie zatwierdzonego projektu budowlanego pod kątem jego zgodności z prawem.

Jak ustalono dalej, Starosta po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją z dnia 4 czerwca 2008 r. wstrzymał jej wykonanie, a postanowienie w tym przedmiocie zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę postanowieniem z dnia 8 grudnia 2008 r. Następnie Starosta wydał w dniu 2 marca 2009 r. decyzję odmawiającą uchylenia decyzji nr [[...]], jednakże w wyniku kontroli instancyjnej zapadła decyzja kasacyjna wydana przez Wojewodę w dniu 19 marca 2009 r. Ponadto Wojewoda postanowieniem z dnia 19 maja 2009 r. wstrzymał wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 4 czerwca 2008 r. Starosta w ponownym postępowaniu administracyjnym zlecił wykonanie ekspertyzy technicznej, mającej ocenić sporządzony projekt budowlany w aspekcie zgodności z prawem. Autor ekspertyzy ocenił, że sporządzony projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi przepisami. Jednocześnie rzeczoznawca budowlany dokonał pomiarów dokonanej rozbudowy stwierdzając, że inwestor wykonał rozbudowę niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym w zakresie:

- wysokości ściany kolankowej na drugiej kondygnacji (w poddaszu) wyższej niż przyjęta w projekcie (2,30 m zamiast 1,70 m);

- wykonania kalenicy dachu 40 cm za nisko w stosunku do projektu (1,50 m powyżej dachu budynku nr [[...]] zamiast 1,80 m).

Starosta wydał następnie decyzję nr [[...]] z dnia 20 stycznia 2010 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 4 czerwca 2008 r., utrzymaną następnie w mocy w postępowaniu odwoławczym przez Wojewodę, decyzją z dnia 8 września 2009 r. Z tą chwilą upadło postanowienie z dnia 19 maja 2009 r. o wstrzymaniu decyzji z dnia 4 czerwca 2008 r.

Wskutek przekazania organowi nadzoru budowlanego przez Starostę ekspertyzy budowlanej zawierającej przedstawione wnioski, wszczęte zostało przez organ pierwszej instancji postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia przez B. S. robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji nr [[...]] z dnia 4 czerwca 2008 r.

W dniu 22 października 2010 r. organ przeprowadził oględziny budowy, podczas których stwierdził, że:

- rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego (ul. K.) nie jest zakończona,

- część dobudowana od strony zaplecza (bez warstwy ocieplenia) ma wymiary w rzucie poziomym zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym,

- dobudowana część nie posiada piwnicy, ma parter i poddasze użytkowe, zgodnie z projektem,

- wysokość ściany kolankowej na poddaszu jest za wysoka w stosunku do projektu o ok. 0,67 m,

- wysokość ściany w kalenicy dachu (na granicy działek nr [[...]] i [[...]) jest niższa od przewidzianej w projekcie o ok. 0,60 m.

Organ pierwszej instancji ocenił, że rozbudowa prowadzona jest z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie: wysokości dobudowywanej części budynku i zgodności z decyzją o warunkach zabudowy - co do kąta nachylenia połaci jednospadowego dachu, mniejszego niż projektowany i mniejszego niż wymagany decyzją o warunkach zabudowy. Ustalono przy tym, że B. S. wykonała nadbudowę komina sąsiedniego budynku na wysokość ok. 0,30 m ponad kalenicę budynku rozbudowywanego.

Jak wynika z dalszych ustaleń organu, inwestor B. S. zawiadomiła w dniu 15 listopada 2010 r. o usunięciu stwierdzonych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, co potwierdzono wpisami do dziennika budowy dokonanymi przez kierownika budowy. W dniu 10 grudnia 2010 r. przeprowadzono ponowne oględziny, z których wynikało, że wysokość ściany kolankowej na poddaszu i ściany w linii kalenicy są zgodne z projektem, również geometria jednospadowego dachu, opartego na ścianach o właściwej wysokości, jest zgodna z projektem. Organ ocenił zatem, że nie wystąpiły obecnie żadne istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, które mogłyby stanowić podstawę do wstrzymania budowy w oparciu o przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

Natomiast w wyniku oględzin dokonanych w dniu 10 grudnia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że inwestor B. S. nie wykonała zgodnej z przepisami oraz zatwierdzonej w projekcie budowlanym nadbudowy komina znajdującego się na sąsiednim budynku mieszkalnym (K.), do wysokości 30 cm ponad kalenicę dachu nad częścią rozbudowywaną budynku K. Stan ten powoduje zakłócenia prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych w użytkowanym budynku nr 27 i jest niezgodny z § 140 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.) i przywołanej w załączniku do tego rozporządzenia normy PN-83/B-10425, określającej między innymi niezbędna wysokość kominów zawierających przewody dymowe, spalinowe i wentylacyjne.

Stwierdzając niewłaściwą kolejność robót budowlanych wynikającą z zatwierdzonego projektu budowlanego (rys. nr 45 dokumentacji projektowej), powodującą zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia 21 stycznia 2011 r. wstrzymał prowadzenie przez B. S. robót budowlanych, wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia, a polegających na wybudowaniu przeszkody zakłócającej prawidłowe funkcjonowanie przewodów kominowych czynnego komina budynku mieszkalnego nr [[...]] przy ul. K. W celu likwidacji zagrożenia organ ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, polegające na rozbiórce części nadbudowanego budynku. Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 marca 2011 r. do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na brak podstaw prawnych do nakazania wykonania robót rozbiórkowych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 18 marca 2011 r. ponownie wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez B. S., wykonywane w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi i mienia, również z przyczyny niewłaściwej kolejności robót budowlanych. W celu likwidacji zagrożenia ustalił organ wymagania polegające na zabezpieczeniu budowy przed dostępem osób trzecich. Rozpatrując zażalenie B. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 10 maja 2011 r. uchylił wskazane postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, z uwagi na brak pełnego stanu dowodowego odnoszącego się do całego zakresu wykonanych robót budowlanych.

Wykonując zalecenia organu odwoławczego, organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny uzupełniające w dniu 8 lipca 2011 r., skutkiem których ustalił:

1. zgodność wykonania budowy z decyzją o warunkach zabudowy i z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki nr [[...]], pod katem usytuowania garażu i rozbudowywanego budynku mieszkalnego, względem nieprzekraczalnych linii zabudowy;

2. stan zaawansowania robót określono jako stan surowy zamknięty, z częściową realizacją robót wykończeniowych wewnątrz obiektu, przy czym co do wykonania robót budowlanych ulegających zakryciu odebrano oświadczenie od kierownika budowy, że roboty te nie powodują zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia i wykonane zostały zgodnie ze sztuka budowlaną;

3. zgodność z projektem podstawowych parametrów technicznych części dobudowanej: powierzchni zabudowy i wysokości budynku od poziomu posadzki do okapu i kalenicy;

4. zgodność z decyzją o warunkach zabudowy wykonanego pochylenia jednospadowego dachu (geometrii dachu) nad rozbudowana częścią budynku mieszkalnego;

5. sposób wykonania dachu rozbudowanej części budynku mieszkalnego na połączeniu z zabudową sąsiednią, oceniając wykonanie konstrukcji dachu jako zgodne ze sztuka budowlana i niepowodujące zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Ponadto organ pierwszej instancji na podstawie oględzin, wpisów do dziennika budowy i zeznań kierownika budowy odniósł się szczegółowo do wykonanych robót ulegających całkowitemu lub częściowemu zakryciu: w zakresie sposobu wykonania fundamentów rozbudowanej części budynku mieszkalnego (wykonanych jako niezależne, bez powiązania konstrukcyjnego z budynkiem na działce sąsiedniej); sposobu wykonania ścian, ze szczególnym uwzględnieniem ściany przy granicy działek nr [[...]] i [[...]], zaprojektowanej i wykonanej bez powiązania ze ściana budynku sąsiedniego (ze szczeliną dylatacyjną); sposobu wykonania szczeliny dylatacyjnej między ścianami budynków nr [[...]] i [[...]], na obecnym etapie bez wykonania wypełnienia skrajnych części, co ma nastąpić przy realizacji izolacji termicznej ścian zewnętrznych rozbudowanego budynku; innych robót, jak ławy fundamentowe, wieńce, nadproża, instalacje, podbudowa posadzek, przyjmując za oświadczeniem kierownika budowy wykonanie zgodne ze sztuką budowlaną oraz projektem oraz niepowodujące zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Jednocześnie ustalono w dniu 8 lipca 2011 r., że nie wykonano nadbudowy czynnego komina w budynku nr [[...]], w związku z czym wyloty z tego komina znajdują się obecnie znacznie poniżej poziomu kalenicy rozbudowanego budynku sąsiedniego (o ponad 90 cm). Właścicielki budynku nr [[...]] oraz B. S. nie doszły do porozumienia odnośnie nadbudowy przedmiotowego komina. Organ przywołał decyzję Wojewody z dnia 26 września 2011 r. nr [[...]], w której stwierdzono, że nadbudowa komina w budynku nr [[...]] nie wchodziła w zakres robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę nr [[...]] z dnia 4 czerwca 2008 r. Wyjaśnił również organ pierwszej instancji, że w odrębnym postępowaniu administracyjnym podjęte zostały działania w odniesieniu do niezgodnego z przepisami stanu komina w budynku nr [[...]], wykorzystywanego do odprowadzania spalin z gazowego kotła dwufunkcyjnego zainstalowanego w tym budynku.

Z powyższych przyczyn umorzono na podstawie art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, ze zm.) jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wszczęte w sprawie wykonywania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od projektu budowlanego zatwierdzonego w pozwoleniu na budowę nr [[...]] z dnia 4 czerwca 2008 r., wobec stwierdzenia, że inwestor – B. S. realizuje roboty budowlane bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Odwołanie od tej decyzji złożyły B. D. i Z. J., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżące sformułowały zarzuty odnoszące się do dokonanych ustaleń w zakresie braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazały ponadto, że B. S. nie uzyskała pozwolenia na nadbudowę komina na budynku mieszkalnym położonym na działce nr [[...]]. Nadto wymieniona nie posiadała pozwolenia na rozbiórkę istniejącego budynku, zwróciła się jedynie o pozwolenie na nadbudowę tego budynku, a organ nadzoru budowlanego zignorował samowolę budowlaną. Zdaniem skarżących decyzja organu pierwszej instancji nie zwiera wyczerpującego uzasadnienia faktycznego, niewskazano również podstawy prawnej z przytoczeniem przepisów prawa.

Decyzją z dnia 18 kwietnia 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W decyzji organu odwoławczego w ślad za organem pierwszej instancji przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, ustalając przy tym, że decyzja nr [[...]] z dnia 4 czerwca 2008 r. stała się ostateczna w dniu 23 czerwca 2008 r. i nadal funkcjonuje w obrocie prawnym.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył treść art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Stwierdził następnie, że przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie realizuje zalecenia organu drugiej instancji, wyrażone w postanowieniu z dnia 10 maja 2011 r. Stwierdzono wówczas konieczność oceny i ustalenia, czy i jakie nieprawidłowości występują i jakie dowody potwierdzają konieczność nałożenia przez organ pierwszej instancji ewentualnych obowiązków decyzją wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mającą na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Dopiero pełne i jednoznaczne zebranie materiału dowodowego i odniesienie się do całego zakresu wykonanych robót może pozwolić na ustalenie, jaki zakres robót powinien zostać nałożony na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Organ pierwszej instancji miał przy tym uwzględnić stan zaawansowania budowy.

Wskutek ponownych oględzin dokonanych w dniu 8 lipca 2011 r. dokonana została ocena wykonanych robót budowlanych w zakresie:

1. zgodności wykonania budowy z decyzją o warunkach zabudowy i zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki nr [[...]];

2. stanu zaawansowania robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalnego;

3. zgodności z projektem podstawowych parametrów technicznych części dobudowywanej do budynku mieszkalnego: powierzchni zabudowy oraz wysokości budynku od poziomu parteru do okapu i kalenicy;

4. zgodności z decyzja o warunkach zabudowy wykonanego pochylenia jednospadowego dachu (geometrii dachu) nad rozbudowaną częścią budynku mieszkalnego;

5. sposobu wykonania dachu rozbudowanej części budynku mieszkalnego na połączeniu z zabudową sąsiednią.

Organ pierwszej instancji ocenił również sposób wykonania fundamentów, sposób wykonania ścian, ze szczególnym uwzględnieniem ścian przy granicy działek nr [[...]] i [[...]] (w stanie bez ocieplenia), sposób wykonania szczeliny dylatacyjnej między ścianami sąsiadujących budynków (widoczny fragment – przestrzeń wypełniona styropianem). Ustalono także przed tym organem, że nie została wykonana nadbudowa komina w budynku nr [[...]], w wyniku czego stan polegający na tym, że czynny komin zawierający przewody spalinowe i wentylacyjne jest niższy od położonej bezpośrednio przy nim ściany, co powoduje zakłócenia w prawidłowym funkcjonowaniu przewodów kominowych w budynku nr [[...]] należącym do B. D. i Z. J., mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Skutkiem powyższego ustalenia przeprowadzono odrębne postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [[...]] nakazującą B. D. i Z. J. w terminie do dnia 30 stycznia 2012 r. usunięcie wskazanej nieprawidłowości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 lutego 2012 r., nr [[...]].

W świetle powyższych ustaleń uznał organ odwoławczy, że przedmiotowa rozbudowa budynku mieszkalnego na działce nr [[...]] przy ul. K. w M. jest realizowana bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, ponadto roboty budowlane nie są prowadzone w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Odnosząc się do argumentów odwołania wskazał organ drugiej instancji, że nieznaczne różnice w wysokości ścianki kolankowej i ściany w kalenicy dachu stwierdzone przez organ w dniu 22 października 2010 r. stanowią odstępstwa nieistotne, które nie wchodzą w zakres art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane.

Zaskarżona decyzja pierwszej instancji odnosi się szczegółowo do wykonanych fundamentów, powiązania ścian, dylatacji i posadowienia budynku. Co do wysokości realizowanego obiektu, wynik pomiaru na podstawie oględzin przedstawił organ pierwszej instancji w swojej decyzji na stronie 7. Podobnie odniesiono się do kwestii geometrii dachu. Zaznaczył organ odwoławczy, że w odniesieniu do budynków w budowie "ocena stanu technicznego" polega na sprawdzeniu zgodności robót budowlanych z projektem, obowiązującymi przepisami i wiedzą techniczną, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zaznaczył organ odwoławczy, że przyczyną braku zakończenia robót związanych z wykonaniem dylatacji i obróbek blacharskich (na styku obiektu rozbudowywanego i budynku należącego do odwołujących) oraz nadbudowy komina jest brak zgody skarżących na wykonanie wymienionego zakresu robót budowlanych. Obecnie toczy się postępowanie przed organem architektoniczno – budowlanym z wniosku B. S. o wydanie zezwolenia na teren sąsiedniej działki nr [[...]], celem wykonania opierzeń oraz docieplenia zabezpieczającego dylatację w budynku mieszkalnym. Natomiast w sprawie komina, jak wynika z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, w tym z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2011 r. w Urzędzie Wojewódzkim, strony nie doszły do porozumienia.

Z tych przyczyn rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego uznane zostało za uzasadnione.

W skardze na opisaną decyzję Z. J. i B. D. wniosły o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając im:

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie, szczególnie zasady prawdy obiektywnej, zasady pogłębiania zaufania do organu i zasady przekonywania, poprzez zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego materiału dowodowego oraz ocenę, czy dana okoliczność została udowodniona, czemu organ powinien dać wyraz w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, wskazując fakty, które organ uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, tak, aby wyjaśnić stronom zasadność przesłanek, którymi się kierował,

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że B. S. realizuje roboty budowlane bez istotnych odstępstw o zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w sposób nie powodujący zagrożenia bezpieczeństwu ludzi i mienia,

- dopuszczenie do wykonania obiektu budowlanego wbrew przepisom prawa i zatwierdzenie projektu budowlanego wykonanego niezgodnie z warunkami zabudowy – pominięto zabudowę bliźniaczą, wspólną kalenicę i nie zachowano struktury istniejącej bryły zabudowy bliźniaczej,

- pominięcie dowodu z przeprowadzonego dziennika budowy oraz akt dotyczących wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nr [[...]] z dnia 4 czerwca 1998 r.,

- pominięcie dowodu z przesłuchania stron i kierownika budowy celem wyjaśnienia okoliczności podniesionych przez skarżące w dotychczas prowadzonym postępowaniu,

- niesprawdzenie i niewyjaśnienie dostatecznie okoliczności dotyczących poszanowania osób trzecich.

W uzasadnieniu skargi skarżące formułują zarzuty przeciwko decyzji o pozwoleniu na budowę nr [[...]] z dnia 4 czerwca 1998 r., wskazują na przesłanki do stwierdzenia jej nieważności i kwestionują ostateczność tej decyzji.

Stawiają także zarzut niewyjaśnienia stanu faktycznego odnośnie prowadzenia robót z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie dylatacji i fundamentów. Kwestionują w tym zakresie oświadczenia składane przez kierownika budowy, wskazując na konieczność przesłuchania kierownika oraz skarżące. Wskazują na rozbieżności między projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy. Twierdzą, że zgodnie z projektem dach miał być dwuspadowy, a jest jednospadowy.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem jej legalności, stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd uznał, że narusza ona prawo, w tym przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga zatem jako zasadna podlegała uwzględnieniu.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), zwanej dalej ustawą Prawo budowlane, zaś procesową - art. 104 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 2000 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2010 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanym dalej Kpa.

Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji prowadził postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [[...]] (ul. K. w M.), prowadzonej przez inwestora – B. S., w kierunku samowoli budowlanej polegającej na istotnych odstępstwach od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

Stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Zgodnie z ust. 4 tego przepisu, postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1.

Z przytoczonego stanu faktycznego i akt sprawy wynika, że organ pierwszej instancji dwukrotnie wstrzymywał prowadzenie przez B. S. robót budowlanych (postanowieniami z dnia 21 stycznia i z dnia 18 marca 2011 r.), jednakże Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienia te uchylał (postanowieniami kolejno z dnia 14 marca 2013 r. i z dnia 10 maja 2011 r.), przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W rezultacie zapadły decyzje kontrolowane w niniejszym postępowaniu, umarzające jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne wskutek stwierdzenia, że inwestor realizuje roboty budowlane bez istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Z uzasadnienia decyzji podjętej na podstawie art. 105 Kpa wynika, że organ brak zasadności zakończenia postępowania w sposób określony w art. 51 ustawy Prawo budowlane utożsamia z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 105 Kpa. W niniejszej sprawie kwestia formalnej prawidłowości decyzji umarzającej postępowanie zamiast decyzji o odmowie wydania jednej z decyzji przewidzianych w art. 51 ustawy Prawo budowlane ma charakter drugorzędny o tyle, że gdyby sąd zaaprobował w pełni ocenę ustalonego stanu faktycznego, decyzja o umorzeniu postępowania mogłaby zostać również zaaprobowana. Jednakże z uwagi na wadliwość kontrolowanego postępowania administracyjnego, naruszającego w sposób istotny przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 Kpa, doszło do naruszenia zarówno art. 105 Kpa jak i przepisów prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Jak wynika z prawidłowych ustaleń organów, decyzja Starosty z dnia 4 czerwca 2008 r., nr [[...]], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca B. S. pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej oraz budowę budynku garażowego na działce nr [[...]] przy ul. K. nr [[...]] w M., jest decyzją ostateczną (vide: decyzja wraz z pieczęcią o ostateczności z dniem 23 czerwca 2008 r., w aktach administracyjnych obejmujących projekt budowlany). Na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zapadła żadna ostateczna decyzja wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, która uchylałaby, bądź stwierdzałaby nieważność decyzji nr [[...]]. W tym kontekście te zarzuty skargi, które kwestionują ostateczność decyzji o pozwoleniu na budowę są bezpodstawne, natomiast w odniesieniu do zarzutów kwestionujących zgodność z prawem tej decyzji sąd kontrolujący niniejsze postępowanie administracyjne wyjaśnia, że nie jest uprawniony do oceny zgodności z prawem decyzji wydanej w innym postępowaniu administracyjnym, gdyż pozostaje ona w tym przypadku poza jego kognicją określoną w art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 271, ze zm.).

Wszczęcie postępowania przez organ nadzoru budowlanego w sprawie istotnych odstępstw od zatwierdzonego decyzją nr [[...]] projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę niewątpliwie było zasadne, na skutek sporządzenia przez rzeczoznawcę budowlanego dla potrzeb organu architektoniczno – budowlanego ekspertyzy technicznej, wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego, przekazanej organowi nadzoru przez Starostę. Z ekspertyzy tej wynikało, że inwestor wykonuje rozbudowę budynku pod numerem [[...]] niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Fakt ten potwierdził dowód z oględzin przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji dnia 22 października 2010 r. (vide: protokół w aktach administracyjnych, t. I). Niemniej, w toku dalszego postępowania, jak wynika z akt sprawy i ustaleń organów, inwestor doprowadził stwierdzone wówczas istotne odstępstwa, polegające na: wykonaniu wyższej od przewidzianej w projekcie ściany kolankowej, wykonaniu niższej niż w projekcie ściany w kalenicy dachu, przez co zmniejszony został w stosunku do projektowanego oraz przewidzianego w decyzji o warunkach zabudowy kąta nachylenia połaci dachowej, do stanu zgodnego z projektem.

W wyniku kolejnych oględzin przedmiotowego obiektu budowlanego, dokonanych w dniu 10 grudnia 2012 r. (vide: protokół w aktach administracyjnych, t. I), ustalono, co wynika z decyzji organu pierwszej instancji, że wybudowana w linii kalenicy, do wysokości zgodnej z projektem, ściana budynku nr [[...]] stanowiła przeszkodę dla komina w budynku nr [[...]], naruszając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem. Stosownie do treści § 142 ust. 1 rozporządzenia, przewody kominowe powinny być wyprowadzone ponad dach na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu. Zgodnie z ust. 2 wymaganie ust. 1 uznaje się za spełnione, jeżeli wyloty przewodów kominowych zostaną wyprowadzone ponad dach w sposób określony Polską Normą dla kominów murowanych.

Następnie w trakcie oględzin z dnia 8 lipca 2011 r. (vide: protokół w aktach administracyjnych, t. II) stwierdzono, w odniesieniu do komina w budynku nr [[...]], że "wykonana rozbudowa budynku mieszkalnego nr [[...]], przed wykonaniem nadbudowy czynnego komina w budynku nr [[...]] może być przyczyną zakłócenia prawidłowego funkcjonowania przewodów kominowych budynku nr [[...]]. Obecnie (...) komin (...) znajduje się około 90 cm poniżej poziomu kalenicy realizowanej nadbudowy (...)" (punkt 9 podpunkt g protokołu). W protokole tym mówi się dalej, że "poza kwestią komina wykazaną w pkt 9g (podkreślenie sądu) nie stwierdzono prowadzenia robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa". O tym, że wysokość komina na budynku skarżących nie odpowiada warunkowi określonemu w § 142 ust. 1 rozporządzenia, przez co zagraża bezpieczeństwu zdrowia ludzi w budynku po numerem [[...]], organ nadzoru posiadał wiedzę również z racji prowadzonego równolegle postępowania administracyjnego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W rezultacie tego postępowania, jak ustalił organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 15 grudnia 2011 r. nr [[...]], nakazano właścicielkom budynku przy ul. K. w M. (B. D. i Z. J.) usunąć do dnia 30 stycznia 2012 r. nieprawidłowości mogące powodować zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi poprzez nadbudowę komina w budynku nr [[...]] na wysokość minimum 0,3 m ponad kalenicę budynku nr [[...]]. Sądowi orzekającemu w niniejszej sprawie wiadomo też z urzędu, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 17 lutego 2012 r. nr [[...]] utrzymał wskazaną decyzję w mocy (skarga na tę decyzje oddalona została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 209/12). W konsekwencji trzeba wskazać, że organ nadzoru budowlanego dysponował niespornymi dowodami pochodzącymi między innymi z czynności, które sam przeprowadzał, a także z czynności przeprowadzonych przez służby kominiarskie, wskazującymi na prowadzenie przez B. S. robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi (poprzez możliwe zakłócenie ciągu komina zawierającego przewody spalinowe i wentylacyjne, sąsiadującego z wybudowaną powyżej wysokości tego komina ścianą), a mimo to wydał decyzję umarzającą postępowanie wobec niestwierdzenia okoliczności, o której mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Stan taki nie może podlegać aprobacie sądu. Wadliwie bowiem przyjęto, że wydanie w trybie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane decyzji skierowanej do właścicieli budynku sąsiedniego - nr [[...]], odbiera robotom budowlanym prowadzonym w budynku nr [[...]] przymiot prowadzenia ich w sposób niepowodujący zagrożenia bezpieczeństwu ludzi. Należy też zaznaczyć, że nie ma znaczenia dla postępowania prowadzonego w warunkach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane to, że inwestor wykonuje roboty budowlane w zgodzie z treścią ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. Istotne i wystarczające jest tylko ustalenie, że wykonywanie tych robót budowlanych następuje w sposób mogący spowodować między innymi zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, jak w niniejszej sprawie. To zaś powinno mieć miejsce w niniejszej sprawie, gdyż taki stan wynika z dowodów znajdujących się w aktach kontrolowanej sprawy oraz z ustaleń organu.

Mimo zatem niewątpliwych dowodów w tym zakresie, dokonano wadliwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, co narusza zasadę wynikającą z art. 7 Kpa oraz przepis art. 80 Kpa, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkiem tego zapadły niewłaściwe rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto organ odwoławczy naruszył w sposób istotny przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, utrzymując w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji.

Stwierdzając wykonywanie robót budowlanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi należało zastosować środki przewidziane w art. 50 ust. 1 oraz ust. 2 lub 3 ustawy Prawo budowlane, a w terminie dwóch miesięcy wydać decyzję, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 tej ustawy.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi skierowanych przeciwko ocenie obu organów nadzoru budowlanego odnośnie braku istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w ustalonym stanie faktycznym sąd nie dopatruje się uchybień i naruszenia prawa. Zdaniem sądu, w tym zakresie stan faktyczny ustalony został prawidłowo i z zachowaniem norm określonych przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Trzeba zwrócić uwagę, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji roboty budowlane przy budynku nr [[...]] nie zostały zakończone, przy czym część tych robót miała charakter tak zwanych robót "zakrytych". Organ pierwszej instancji, co zasadnie zostało zaaprobowane przez organ odwoławczy, przeprowadził wnikliwe postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia, czy inwestor prowadzi roboty budowlane w sposób określony w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane i skutkiem tych wyjaśnień zapadła trafna ocena co do braku prowadzenia przez inwestora B. S. robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź przepisach. Zarzuty skargi kwestionujące zgodność wykonywanych w związku z rozbudową budynku nr [[...]] robót budowlanych z zatwierdzonym projektem budowlanym odnośnie dylatacji między budynkami i fundamentów są niezasadne i gołosłowne. Organ przeprowadził dowód zarówno z dziennika budowy jak i oświadczeń kierownika budowy. Przedmiotowe roboty budowlane konfrontowane były z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją nr [[...]] jak i decyzją o warunkach zabudowy. Nie było dowodów, niewskazały ich również skarżące, z których mogłyby wynikać istotne odstępstwa w tym zakresie, spełniające wymóg art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Niemniej uprawnione było stanowisko w świetle dokonanych ustaleń, że kwestia wykonanej w zakresie na dzień rozstrzygnięcia dylatacji oraz fundamentów (przedmiotowe roboty budowlane nie zostały bowiem zakończone) nie wywołuje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi lub mienia. Argumentacja dotycząca sprzeczności między zatwierdzonym projektem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy (w szczególności w zakresie geometrii dachu) nie podlega rozpatrzeniu w niniejszej sprawie, bowiem sąd decyzji tych nie kontroluje. Niemniej prawidłowo ustalił organ pierwszej instancji, że geometria dachu (pochylenie jednospadowe przy zachowaniu kąta ok. 35 stopni) wynika zarówno z zatwierdzonego projektu budowlanego jak i decyzji o warunkach zabudowy (vide: dołączona do akt administracyjnych teczka z dokumentacją projektową i decyzjami o warunkach zabudowy). W zakresie dotyczącym istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego kontrolowane postępowanie było niewadliwe, a wnioski uprawnione i poparte zarówno wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego jak i prawidłową oceną zebranego materiału dowodowego. Tak samo ocenia sąd postępowanie przeprowadzone przez organ pod kątem wykonywania robót budowlanych w sposób zagrażający bezpieczeństwu ludzi bądź mienia w pozostałym badanym zakresie – poza kwestią wysokości ściany przewyższającej wysokość komina w budynku sąsiednim. W związku z powyższym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji uwzględni przedstawioną ocenę prawną i ponownie przeprowadzi postępowanie celem ustalenia, czy roboty budowlane wykonywane w związku z rozbudową budynku na działce nr [[...]] (ul K. w M.) prowadzone są w sposób powodujący zagrożenie bezpieczeństwa ludzi mienia.

Mając na względzie opisane uchybienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone decyzje obu instancji.