Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 788/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92, art. 94 ust. 1, art. 96 ust. 1, art. 99
journal: Dz.U. 2005 nr 234 poz 1997
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia WSA del. Stanisław Marek Pietras Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Straży Granicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1874/07 w sprawie ze skargi T. L. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r. [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1874/07 uchylił decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r., [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy.

Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 i art. 101 ust. 5 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. Nr 171, poz. 1399 ze zm. – zwanej dalej ustawą) a także § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 ze zm. – zwanym dalej rozporządzeniem z dnia 28 czerwca 2002 r.), przyznał T. L. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego od dnia 26 października 2004 r., tj. od dnia powołania tego funkcjonariusza do służby stałej w Placówce Straży Granicznej w Lipnicy Wielkiej.

Następnie po wznowieniu postępowania Komendant Karpackiego Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 kpa, uchylił powyższą decyzję z dnia [...] listopada 2004 r. i odmówił przyznania skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Stwierdził przy tym, iż funkcjonariusz, ubiegając się o przedmiotowy równoważnik, złożył oświadczenie, że on i jego żona nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby ani miejscowości pobliskiej. Po przyznaniu tego świadczenia ustalono, że żona T. L. na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 1993 r. sygn. akt [...] nabyła prawo do 3/16 spadku po ojcu B. P., zmarłym w dniu 25 lutego 1992 r. W skład spadku wchodzi między innymi dom o powierzchni mieszkalnej ok.96 m2 w Z. D., w którym funkcjonariusz wraz z żoną i dzieckiem zajmuje jeden pokój z dostępem do kuchni i łazienki. W domu tym zameldowani są również teściowa skarżącego, szwagier, szwagierką i ich dwójka dzieci. Poza tym samemu skarżącemu z tytułu spadku po ojcu (mimo nieprzeprowadzonego postępowania spadkowego) przysługuje prawo do domu jednorodzinnego położonego w Z. G. Obie wskazane miejscowości są położone w pobliżu miejsca pełnienia służby przez T. L. Oznacza to, że skarżący na dzień mianowania go funkcjonariuszem służby stałej nie spełniał warunków do przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu, bowiem członek jego rodziny w rozumieniu art. 93 ustawy o Straży Granicznej jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej miejscowości pełnienia przez funkcjonariusza służby. Zgodnie zaś z treścią § 1 ust. 4 powołanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r., prawo do równoważnika przysługuje tylko temu funkcjonariuszowi, który nie posiada sam, lub którego małżonek nie posiada we wskazanych miejscowościach domu jednorodzinnego.

Komendant Główny Straży Granicznej po rozpatrzeniu odwołania T. L. decyzją z dnia [...] września 2007 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r., wskazując, że zgodnie z art. 99 pkt 2 i 3 ustawy, posiadanie w rozumieniu art. 336 kc przez funkcjonariusza lub członka jego rodziny domu jednorodzinnego zawsze wyklucza dopuszczalność przyznania równoważnika za brak lokalu, niezależnie od powierzchni mieszkalnej takiego domu.

Powyższą decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej T. L. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji, wyraził pogląd, że posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego nie może wykluczać prawa do równoważnika pieniężnego. Uprawnienie to powinno przysługiwać wówczas, gdy funkcjonariusz (jego małżonek) nie posiada lokalu odpowiadającego przepisom, a zatem o stosownej powierzchni mieszkalnej. Zarzucił ponadto, że organy orzekające w ogóle nie wyjaśniły, jaki metraż zajmuje skarżący z rodziną oraz jaka przysługuje im powierzchnia mieszkalna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyrokiem z dnia 4 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 1874/07, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2007 r. [...] oraz decyzję Komendanta Karpackiego Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] czerwca 2007 r. [...] .

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził między innymi, że literalnie odczytywane przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy oraz § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. mogą wskazywać, że zarówno przyznanie lokalu jak i równoważnika za jego brak są wykluczone w sytuacji posiadania przez funkcjonariusza albo jego małżonka jakiegokolwiek domu mieszkalnego, gdyż powołane normy nie wiążą wskazanych uprawnień z powierzchnią mieszkalną domu. Taka wykładnia nie może być jednak akceptowana, gdyż pomijałaby ona cele instytucji pomocy mieszkaniowej i wprowadzała niczym nieuzasadnione, niekorzystne dla funkcjonariusza zróżnicowanie jego sytuacji prawnej w zależności od tego, czy posiada on lokal mieszkalny czy dom, co naruszałoby konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji).

WSA w Warszawie zauważył nadto, że prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje także funkcjonariuszowi, który posiada lokal mieszkalny nieodpowiadający należnym mu normom zaludnienia. Taki funkcjonariusz ma roszczenie o przydzielenie lokalu o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej, posiada też alternatywne uprawnienie do równoważnika za brak lokalu oraz pomocy na jego uzyskanie. Nie można zatem podzielić stanowiska organu dotyczącego pozycji prawnej funkcjonariusza, który w drodze dziedziczenia stał się współwłaścicielem określonej, choćby minimalnej części domu jednorodzinnego wchodzącego w skład masy spadkowej i stanowiącego jedyny składnik tej masy. Przyjmując pogląd organu, należałoby uznać, że np. nabycie 1/50 część domu, którego powierzchnia mieszkalna wynosi 80m2, miałoby trwale eliminować funkcjonariusza z jakiejkolwiek pomocy mieszkaniowej, choćby rodzina funkcjonariusza składała się pięciu osób. Dziedziczenie takiej części nie poprawiłoby przecież sytuacji finansowej funkcjonariusza, a wartość znikomego udziału w takim domu byłaby na tyle niewielka, że za środki uzyskane wskutek ewentualnego zbycia udziału nie byłoby możliwe nabycie żadnego lokalu, a nie tylko lokalu odpowiadającego potrzebom mieszkaniowym funkcjonariusza. Tak daleko idący, negatywny skutek nastąpiłby przy tym tylko w wyniku spadkobrania domu. W przypadku dziedziczenia lokalu mieszkalnego sytuacja funkcjonariusza byłaby bowiem całkowicie inna.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, WSA w Warszawie podniósł, iż żona skarżącego nabyła w drodze spadkobrania 3/16 części domu o powierzchni mieszkalnej 96 m2., zatem jej udział odpowiada 18 m2 powierzchni mieszkalnej. Skarżący dysponuje zaś prawem do trzech norm zaludnienia, co wynosi co najmniej 21 m2. Udział żony skarżącego w domu w Z. D. nie pozwala więc uznać, że skarżący w omawianym domu ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Zdaniem Sądu I instancji należy zatem uznać, że art. 99 pkt 2 i 3 ustawy, a także w § 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 28 czerwca 2002 r. dotyczy nie jakiegokolwiek udziału w domu jednorodzinnym, lecz posiadania udziału wielkości odpowiadającej potrzebom mieszkaniowym funkcjonariusza.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2008 r. złożył Komendant Główny Straży Granicznej, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 96 ust. 1, art. 99 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm.) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor, powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 2000 r. sygn. akt I KZP 16/00, wskazał przede wszystkim, że "pierwszoplanową metodą wykładni tekstu prawnego jest metoda językowa. Zawsze punktem wyjścia w procesie wykładni powinna być analiza kontekstu językowego danego przepisu, jeżeli przepis jednoznacznie formułuje normę postępowania, to tak właśnie należy ów przepis rozumieć. Pierwszeństwo językowych reguł wykładni jest wręcz podstawowym warunkiem funkcjonowania prawa w państwie prawnym". Także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że "celem wykładni nie jest tworzenie nowych norm prawa czy ich modyfikacja, lecz ustalenie treści norm wysłowionych w analizowanych przepisach" (uchwała z dnia 7 marca 1995r. sygn. akt W/9/94).

Kasator stwierdził również, że w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. nie ma w ogóle odniesienia do norm zaludnienia przy przyznawaniu funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Natomiast z art. 96 ust. 1 ustawy i przepisu § 1 powołanego rozporządzenia wynika wprost, iż posiadanie jakiegokolwiek lokalu (domu) bez względu na to, czy powierzchnia mieszkalna zapewnia normę zaludnienia, wyklucza prawo funkcjonariusza Straży Granicznej do równoważnika pieniężnego. Według tych przepisów, zdaniem organu, "posiadanie" obejmuje także "współposiadanie", a nabycie w drodze spadkobrania współposiadania lokalu czy domu, eliminuje prawo do równoważnika pieniężnego. Współposiadanie jest bowiem wspólnym uprawnieniem do korzystania z całej rzeczy (art. 206 K.c.). Odnosi się to również do współposiadania domu, gdyż współposiadacz, stosownie do art. 336 K.c., uprawniony jest do korzystania z rzeczy, a nie tylko do korzystania z takiej części rzeczy wspólnej, która odpowiada wielkości jego udziału. Ustalenie przez współposiadaczy korzystania z całego lokalu (pro indiviso) bądź wydzielenie jego części do korzystania (pro diviso) nie może decydować o innym rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy i przepisu § 1 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W ocenie organu, także współposiadanie lokalu, bez względu na to, czy odpowiada on normom zaludnienia, wyklucza prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Za takim stanowiskiem przemawia nie tylko brak w przepisach prawnych dotyczących przyznawania równoważnika pieniężnego odniesienia do norm zaludnienia stosowanych przy przydzielaniu lokali na podstawie decyzji administracyjnej, ale także możliwość przydzielenia funkcjonariuszowi lokalu o powierzchni mniejszej od przysługującej mu normy lub tymczasowej kwatery, co wynika z przepisu § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.; zwanym dalej rozporządzeniem z dnia 21 czerwca 2002 r.) i art. 92 ust. 1a ustawy

W toku rozpoznawania powyższej skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 15 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 788/08 na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego budzące poważne wątpliwości następujące zagadnienie prawne: "czy funkcjonariusz Straży Granicznej, który na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z 12 października 1990 roku o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005r. Nr 234 poz. 1997 z póź. zm.) pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego, jest nadal uprawniony do jego pobierania, jeżeli jego małżonek (on sam) nabył z tytułu spadkobrania udział w domu mieszkalnym, w którym zamieszkuje, a zajmowana przez niego część domu nie zapewnia norm zaludnienia, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99 poz. 898 z póź. zm.)".

W dniu 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę w, w której stwierdził, że "równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.), przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002 r. w sprawie przydziału, opróżniania lokali mieszkalnych i tymczasowych kwater przeznaczonych dla funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych (Dz. U. Nr 99, poz. 898 ze zm.)

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

W niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, rozpoznawanej w granicach zakreślonych podstawami skargi kasacyjnej, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego skorzystał z uprawnienia, jakie przysługują temu Sądowi w oparciu o art.187 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływanej jako P.p.s.a.). Udzielenie odpowiedzi na pytanie prawne zadane w trybie powołanego przepisu rodzi skutek, w którym mowa w art.187 § 2 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem uchwała składu siedmiu sędziów jest w danej sprawie wiążąca Związanie uchwałą podjętą w konkretnej sprawie ma charakter indywidualny, ponieważ dotyczy tej właśnie sprawy, na tle której doszło do przedstawienia zagadnienia prawnego poszerzonemu składowi NSA. Ponadto ma ono charakter bezwzględny, ponieważ nie można zastosować trybu określonego w art. 269 § 1 P.p.s.a., pozwalającego na odstąpienie od stanowiska wyrażonego w takiej uchwale.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt I OPS 7/09 Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów wyjaśnił, że przy analizowaniu przedstawionego zagadnienia istotne znaczenie ma przede wszystkim regulacja zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zgodnie z tym przepisem: "Funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych". Z tak określonym prawem do lokalu mieszkalnego wiążą się przewidziane w ustawie resortowe sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Straży Granicznej, w tym przydział lokalu mieszkalnego (art. 92, 94 ust. 1, art. 99 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 96 ust. 1 ustawy) i prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnym lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 98 ustawy).

Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero, gdy stosownego przydziału nie dokonano, a funkcjonariusz w służbie stałej nie posiada lokalu, to przysługuje mu świadczenie pieniężne, w szczególności zaś pomoc finansowa (art. 98 ust. 1 ustawy) albo równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego (art. 96 ust. 1 ustawy). Nie ulega więc wątpliwości, że jeżeli brak jest możliwości przydziału odpowiedniego lokalu mieszkalnego, to takie uprawnienia mogą być wykonane zastępczo między innymi przez przyznanie funkcjonariuszowi prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu. Takie rozumienie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej wynika z samej istoty prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego i oznacza zarazem, że równoważnik pieniężny ma charakter kompensacyjny i - jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu - jest on surogatem zasadniczego uprawnienia funkcjonariusza, którym jest prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego w naturze. Prawo do równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, jest, więc zastępczą, tymczasową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego przewidzianego w art. 92 ustawy, jeżeli funkcjonariusz nie posiada lokalu w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej.

Przepis art. 96 ust. 1 ustawy wiąże wprawdzie uprawnienie funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z okolicznością, iż funkcjonariusz lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a nie z tym, że nie posiadają lokalu o powierzchni odpowiadającej określonym normom zaludnienia lokali mieszkalnych, to jednak sedno analizowanego zagadnienia prawnego polega na tym, że prawo funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego zostało określone jako prawo do lokalu o określonej powierzchni według norm zaludnienia (art. 92 ust. 1 ustawy i przepis § 4 rozporządzenia z dnia 21 czerwca 2002 r.). Natomiast uprawnienie do równoważnika pieniężnego ustawodawca powiązał z faktem, że funkcjonariusz (członkowie jego rodziny) nie posiada lokalu mieszkalnego. Wobec powiązania prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z uprawnieniem funkcjonariusza do przydziału lokalu mieszkalnego, należy w konsekwencji przyjąć, że w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej zbędne było dodanie zastrzeżenia, iż wskazany w tym przepisie lokal mieszkalny ma spełniać wymagania, o których mowa w art. 92 ust. 1 tejże ustawy.

Uprawnienie funkcjonariusza do otrzymania lokalu jest powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza z uwagi na nieposiadanie lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi "w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 98, posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom, w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 100 ust. 3". Wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w przytoczonym art. 99 ust. 1 ustawy wyklucza zatem prawo funkcjonariusza do równoważnika pieniężnego z tytułu braku lokalu mieszkalnego. Takie stanowisko zostało wyrażone także w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 3/08 (ONSAiWSA z 2008 r., z. 5, poz. 78) dotyczącej uprawnień mieszkaniowych policjantów, określonych w ustawie z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58 ze zm).

Z przepisów art. 92 i 99 ustawy o Straży Granicznej wynika, że funkcjonariuszowi nie przydziela się lokalu mieszkalnego, a więc nie przysługuje mu prawo do lokalu w razie zaistnienia określonych przesłanek. Nie ulega wątpliwości, że funkcjonariusz nie ma prawa do przydziału lokalu, jeżeli w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej, posiada lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej (art. 99 pkt 2) albo gdy taki lokal posiada małżonek funkcjonariusza (art. 99 pkt 3). Oznacza to, że w sytuacji gdy funkcjonariusz albo jego małżonek nie posiadają takiego lokalu, funkcjonariusz ma prawo do przydziału lokalu mieszkalnego, a gdy lokal mieszkalny nie zostanie mu przydzielony, funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, gdyż nie posiada lokalu mieszkalnego, w rozumieniu art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Posiadanie lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, nie jest powiązane z określonym tytułem prawnym do tego lokalu, a więc może to być także lokal stanowiący odrębną nieruchomość, której właścicielem lub współwłaścicielem jest funkcjonariusz lub jego małżonek. Istotne jest to, czy posiadany lokal ma odpowiednią powierzchnię mieszkalną przysługującą funkcjonariuszowi.

W sytuacji, gdy funkcjonariusz lub jego małżonek posiadają dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy, istotne zatem jest to, czy posiadanie takiego domu oznacza zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Wprawdzie przepisy art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej zostały tak sformułowane, że nie wynika z nich wprost, iż posiadanie domu należy wiązać z posiadaniem określonego lokalu mieszkalnego w takim domu, to jednak mając na uwadze rodzaje domów wymienione w tym przepisie, a także to, że celem przepisów regulujących uprawnienia mieszkaniowe funkcjonariuszy jest zamieszkiwanie funkcjonariusza w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, należy przyjąć, iż posiadanie domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego, w rozumieniu tych przepisów, oznacza możliwość zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza poprzez posiadanie w takim domu mieszkania o odpowiedniej powierzchni mieszkalnej przysługującej funkcjonariuszowi. Analizowane przepisy nie stanowią o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest właścicielem lub współwłaścicielem domu, ale o tym, że funkcjonariusz (jego małżonek) posiada dom, co wyraźnie wskazuje, iż chodzi tu o faktyczne posiadanie domu jako mieszkania, bez względu na to, jaki jest tytuł prawny posiadania tego domu (mieszkania). Prowadzi to do wniosku, iż okoliczność, że funkcjonariusz (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego (domu mieszkalno - pensjonatowego), nie oznacza, że tym samym posiada taki dom, w rozumieniu art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej oraz że nie ma prawa do przydzielenia lokalu mieszkalnego w drodze decyzji, a więc nie ma również prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Posiadanie domu jednorodzinnego (domu mieszkalno-pensjonatowego) przez funkcjonariusza (jego małżonka), w rozumieniu art. 99 pkt 2 i 3 ustawy o Straży Granicznej, jako przesłanka wyłączająca prawo do przydzielenia lokalu mieszkalnego, a w konsekwencji wykluczająca prawa do równoważnika pieniężnego, ma miejsce wówczas, gdy funkcjonariusz posiada w takim domu mieszkanie odpowiadające przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.

W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów przyjął, iż równoważnik pieniężny, na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, przysługuje funkcjonariuszowi Straży Granicznej, który (jego małżonek) jest współwłaścicielem domu jednorodzinnego, jeżeli zajmowana przez funkcjonariusza część domu (mieszkanie) nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej według norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 czerwca 2002r.

Z powyższych względów nie można podzielić zaprezentowanego w skardze kasacyjnej poglądu, iż posiadanie jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego (domu) wyklucza prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Uprawnienie takie nie przysługuje bowiem jedynie wówczas, gdy zajmowana część domu( mieszkania) przekracza należną funkcjonariuszowi- zgodnie z normami zaludnienia- powierzchnie mieszkalną. Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez Sąd i instancji przepisów prawa materialnego, to jest art. 96 ust. 1, art. 99 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz. U. z 2005 r. Nr 234, poz. 1997 ze zm.) i § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i warunków przyznawania funkcjonariuszom Straży Granicznej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych warunków jego zwrotu, a także sposobu postępowania w przypadku zbiegu uprawnień do jego otrzymania (Dz. U. Nr 118, poz. 1014 z późn. zm). skarga kasacyjna oparta wyłącznie na powołanej podstawie podlegała w tej sytuacji oddaleniu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.