Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 268/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 35  par. 1 i  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 154  par. 1, 1a i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant referent stażysta Anna Głowacka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P. G. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia wniosku P. G. z dnia 10 czerwca 2013 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] grudnia 1948 r. w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. wymierza Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi grzywnę w wysokości 1000 (tysiąca) złotych; 4. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego P. G. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. G. wnioskiem z dnia 10 czerwca 2013 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r., nr [...], dotyczącego przejęcia na cele reformy rolnej nieruchomości [...]

Pismem z dnia 14 lutego 2014 r. wnioskodawca wezwał Ministra do usunięcia naruszenia prawa i niezwłocznego wydania decyzji.

Rozpoznając powyższy wniosek organ pismami z dnia 22 sierpnia 2014 r. wystąpił do Archiwum Akt Nowych i Archiwum Państwowego w L. o udzielenie informacji, czy w ich zbiorach znajdują się dokumenty, dotyczące przejęcia na własność Państwa objętej postępowaniem nieruchomości, zaś do Starostwa Powiatowego w B. zwrócił się o ustalenie jej aktualnego stanu prawnego. W piśmie z tego samego dnia wystąpił również do pełnomocnika wnioskodawcy o nadesłanie orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w L. oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po H. G., będącym zgodnie z twierdzeniami strony właścicielem nieruchomości. Ponadto organ poinformował strony o toczącym się postępowaniu i możliwości ustosunkowania się do wniosku wszczynającego postępowanie.

W odpowiedzi na powyższe wystąpienie P. G. w dniu 2 września 2014 r. przedłożył kopię decyzji oraz dokumenty potwierdzające następstwo prawne po H. G.

Natomiast w dniu 12 września 2014 r. wpłynęła do organu informacja o przekazaniu sprawy, dotyczącej ustalenia aktualnego stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, według właściwości do innego starostwa, zaś w dniach 22 września 2014 r. i 23 września 2014 r. do organu zostały nadesłane odpowiedzi z archiwów, wraz z odnalezionymi aktami.

Z kolei w piśmie z dnia 25 września 2014 r. Starostwo Powiatowe w Z. wskazało na niemożność ustalenia aktualnej lokalizacji działek przedmiotowej nieruchomości i wniosło o podanie dodatkowych danych. W odpowiedzi Minister przesłał żądane, dodatkowe informacje, pismem z dnia 10 października 2014 r., w związku z czym ww. Starostwo w piśmie z dnia 30 października 2014 r. wskazało, że nie zostały odszukane dokumenty potwierdzające prawo własności przysługujące H. G. do przedmiotowych nieruchomości oraz nadesłało szkic parceli w majątku [...], pismo Urzędu Ziemskiego w L. z dnia 25 kwietnia 1945 r., orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca 1995 r., sygn. akt II Ns [...], stwierdzające następstwo prawne po H. G.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2015 r. wnioskodawca ponownie wystąpił z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

Kolejne czynności organ podjął w dniu 1 marca 2016 r., kiedy to wystąpił do Archiwum Państwowego w L. oraz do Sądu Rejonowego dla L. o podanie, czy w ich zbiorach znajduje się księga hipoteczna, dotycząca majątku "[...]" i "[...]". Ponadto do ww. Sądu zwrócił się o wskazanie osoby właściciela tej nieruchomości w dniu 13 września 1944 r.

W odpowiedzi organ uzyskał informację z Sądu Rejonowego w B., że księga hipoteczna została przekazana do Państwowego Biura Notarialnego w Z. w dniu 29 września 1976 r., obecnie stanowiąc właściwość Sądu Rejonowego w Z.. W związku z tą informacją organ w dniu 21 marca 2016 r. wystąpił do tego ostatniego Sądu ze stosownym podaniem.

P. G., reprezentowany przez adwokata A. H., w dniu 25 lutego 2016 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia.

Skarżący wniósł o:

- zobowiązanie organu do wydania orzeczenia w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami spawy,

- stwierdzenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz

- wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) – zwanej dalej "ppsa.".

Uzasadnił, że organ pozostaje w bezczynności, czego dowodem jest brak czynności od dnia 10 czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi wskazując, że na podstawie pozyskanego materiału dowodowego niemożliwe jest ustalenie w sposób jednoznaczny kwestii stanu prawnego spornej nieruchomości, tj. kto był jej właścicielem w dniu przejęcia na cele reformy rolnej, a tym samym prawidłowego ustalenia wszystkich stron postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 149 § 1 ppsa. sąd uwzględniając skargę na bezczynność w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a ppsa., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo zgodnie z art. 149 § 2 ppsa., sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa.

Z przepisu art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej zwanej "kpa.") wynika obowiązek załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 kpa.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 kpa.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie wydał decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 ppsa. (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony, przez zmobilizowanie organu do wydania orzeczenia merytorycznie kończącego wszczęte postępowanie administracyjne.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga P. G. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 10 czerwca 2013 r. zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje zobowiązaniem organu przez Sąd do wydania rozstrzygnięcia w sprawie w zakreślonym w wyroku terminie.

W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że wskazany powyżej organ nie zakończył sprawy i nadal pozostaje w zwłoce w rozpoznaniu przedmiotowego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Wniosek ten wpłynął do organu w dniu 10 czerwca 2013 r. Zatem od tej daty rozpoczął bieg termin do załatwienia sprawy, określony w art. 35 § 3 kpa. Zgodnie bowiem z art. 61 § 3 kpa. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Tymczasem, pomimo upływu ponad 3 lat od otrzymania wniosku, organ administracji nie zakończył postępowania zainicjowanego tym wnioskiem i nie podjął rozstrzygnięcia merytorycznego, co stanowi o zasadności niniejszej skargi na bezczynność organu. Z tego względu Sąd zobowiązał Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Przy czym, zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy termin wyznaczony dla załatwienia wniosku jest terminem wystarczającym i dającym realną możliwość ustalenia przez organ dokładnego stanu faktycznego sprawy oraz wydania orzeczenia merytorycznego.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia, bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych (vide wyrok NSA z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1181/13). Sytuacja taka wystąpiła w niniejszej sprawie. Jak wynika z akt sprawy od dnia otrzymania wniosku do dnia wyrokowania Minister nie wydał rozstrzygnięcia, a prowadząc postepowanie przez okres 3 lat jedynie w 2014 r. podejmował czynności zmierzające do załatwienia sprawy i zakończenia postępowania, właściwie je koncentrując. Wówczas rozpoczął gromadzenie materiału dowodowego, dotyczącego nieruchomości objętej niniejszą sprawą. Nie można jednak pominąć faktu, że pierwszą czynność w sprawie podjął po upływie ponad roku od daty otrzymania wniosku i to mimo skierowanego do niego wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast po dniu 30 października 2014 r. - mimo kolejnego wezwania do usunięcia naruszenia prawa z dnia 7 sierpnia 2015 r. - Minister podjął kolejne czynności w postępowaniu, lecz nastąpiło to dopiero po wpłynięciu skargi do Sądu w dniu 1 marca 2016 r.

Z powyższych względów nie można przyjąć, że organ działał w niniejszej sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki. Przy tym, w ocenie Sądu, okoliczności podane przez organ w odpowiedzi na skargę nie mogą stanowić w przedmiotowej sprawie usprawiedliwienia niedotrzymania ustawowych terminów załatwiania spraw administracyjnych.

Działanie na podstawie przepisów prawa oznacza - w ocenie Sądu - nie tylko konieczność zastosowania przez organ administracji publicznej właściwych przepisów prawa materialnego, ale również konieczność przestrzegania norm prawa procesowego, w tym przepisów dotyczących terminów załatwiania spraw. Z kolei akceptacja przez Sąd prowadzenia postępowania, które miało miejsce w niniejszej sprawie, powodowałoby obejście jednej z naczelnych zasad kpa., tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 kpa. Przy czym pamiętać należy, że przepisy art. 35 i art. 36 kpa, nie mogą być interpretowane w oderwaniu od generalnych zasad postępowania administracyjnego, w tym przede wszystkim zasady praworządności (art. 6 kpa, art. 7 Konstytucji RP). To na organie ciąży bowiem obowiązek, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, takiej organizacji czynności podejmowanych w sprawie, aby postępowanie przebiegało szybko i sprawnie. A contrario - nie stanowi działania zgodnego z prawem postępowanie organu, niezmierzające bezpośrednio do jak najszybszego załatwienia sprawy.

Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, a w szczególności stopień naruszenia prawa powstały w związku z brakiem prawidłowych działań organu w sprawie - gdyż za takie należy uznać 3 letnie prowadzenie postępowania, przy prawidłowym koncentrowaniu czynności jedynie w okresie od dnia 22 sierpnia 2014 r. do dnia 30 października 2014 r. - Sąd uznał, że bezczynność, której dopuścił się organ miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na ocenę tę wpływ miała także okoliczność, że organ nie dopełnił obowiązku, określonego w art. 36 § 1 kpa., stanowiącego, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 kpa. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Ponadto uwzględniając powyższe, w tym długotrwałą bezczynność Ministra, Sąd uznał za zasadnie ukaranie organu grzywną. Za najbardziej adekwatną, a jednocześnie mieszczącą się w granicach określonych przepisem art. 154 § 6 ppsa. wysokość grzywny, Sąd uznał kwotę jednego tysiąca złotych.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1, § 1a i 2 P.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1, 2 i 3 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 związku art. 205 § 2 P.p.s.a.