Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 298/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Sędziowie sędzia NSA Henryk Ożóg, sędzia WSA Lidia Serwiniowska, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W.W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 3 kwietnia 2017 r., nr [...] Wojewoda D., działając na podstawie art. 138 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 i art. 151 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., zwanej dalej k.p.a.) oraz art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) i art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 72 oraz art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm., zwanej dalej u.p.z.i.r.p.), po rozpatrzeniu odwołania W. W. (zwanego dalej stroną lub skarżącym), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 31 stycznia 2017r., nr [...], którą po wznowieniu postępowania orzeczono o:

1) uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia 30 lipca 2014r., nr [...], orzekającej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 29 lipca 2014 r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29 lipca 2014 r. do dnia 28 lipca 2015 r.,

2) odmowie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem 29 lipca 2014r.,

3) umorzeniu postępowania w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych w okresie od dnia 29 lipca 2014 r. do dnia 28 lipca 2015 r..

Opisana na wstępie decyzja organu odwoławczego została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 29 lipca 2014 r. skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we W., uzyskując – na mocy decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 30 lipca 2014r., nr [...] – status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku od dnia 29 lipca 2014 r. do dnia 28 lipca 2015 r.,

Następnie decyzją ostateczną z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...] - Prezydent Miasta W. orzekł o utracie przez stronę statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 20 listopada 2014r. ze względu na podjęcie zatrudnienia (innej pracy zarobkowej).

W dniach 25 listopada 2016 r. oraz 25 grudnia 2016 r. organ pierwszej instancji pozyskał dokument z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (w skrócie CEIDG), z którego wynika, że w okresie od dnia 15 września 1998 r. do dnia 25 listopada 2016 r. skarżący posiadał wpis w ewidencji działalności gospodarczej, ze wskazaną datą rozpoczęcia wykonywania działalności od dnia 15 września 1998 r. i nie złożył wniosku o zawieszenie wykonywania tej działalności.

Mając powyższe na uwadze organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia 4 stycznia 2017 r., nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostatecznymi decyzjami Prezydenta Miasta W. z dnia 30 lipca 2014r., nr [...] oraz z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...] .

W dniu 18 stycznia 2017 r. skarżący złożył wyjaśnienia w sprawie wpisu do CEDIG podnosząc, że podstawą wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w 1998 r. był co prawda jego wniosek, lecz przez wzgląd na szereg braków, w tym brak numerów NIP i REGON uniemożliwiał on prowadzenie działalności gospodarczej. Wskazał też, że niedopełnienie uzyskania numerów NIP i REGON na gruncie poprzednich przepisów sprawiły, że procedura rejestracji wpisu do działalności gospodarczej nigdy nie została ukończona, a sam wniosek stał się bezprzedmiotowy i jako taki nie powinien podlegać wpisowi do CEIDG. W jego ocenie, powyższego wniosku nie można więc było uznać za wniosek w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.p.z.i.r.p., jako że był od dotknięty brakami skutkującymi wadliwością całej procedury wpisu.

Skarżący podkreślił, że wobec powyższego miał prawo twierdzić, że nie złożył wniosku do ewidencji działalności gospodarczej. Jego zdaniem należało uwzględnić również, że od 1998 r., czyli od daty wadliwej i nieskutecznej rejestracji, do 2014 r. upłynęło 16 lat oraz, że z tytułu wadliwej rejestracji do ewidencji działalności gospodarczej nigdy nie osiągnął żadnej korzyści, nigdy nie prowadził działalności gospodarczej, a w momencie rejestracji jako bezrobotny nie miał żadnych źródeł utrzymania i spełnił warunki wymagane do rejestracji.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 31 stycznia 2017 r. organ pierwszej instancji orzekł o:

1) uchyleniu decyzji ostatecznej Prezydenta Miasta W. z dnia 30 lipca 2014r., nr [...], orzekającej o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 29 lipca 2014 r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od dnia 29 lipca 2014 r. do dnia 28 lipca 2015 r.,

2) odmowie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem 29 lipca 2014r.,

3) umorzeniu postępowania w sprawie przyznania skarżącemu prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych w okresie od dnia 29 lipca 2014 r. do dnia 28 lipca 2015 r..

Z wydaną przez organ pierwszej instancji decyzją nie zgodził się skarżący, który we wniesionym odwołaniu zarzucił jej naruszenia przepisów postępowania (art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a.) oraz błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że był zobowiązany do zgłoszenia informacji o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej oraz że na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 30 lipca 2014r. (o nr jak wyżej) miał wpis w ewidencji działalności gospodarczej.

Przechodząc do rozpoznania istoty sprawy organ odwoławczy wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało zaistnienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., według której w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wojewoda uznał posiadanie przez skarżącego wpisu w CEIDG za nową okoliczność faktyczną istotną dla sprawy przyznania statusu osoby bezrobotnej i nieznaną organowi wydającemu decyzję oraz istniejącą w dniu 29 lipca 2014r..

Powołując się na ustawową definicję osoby bezrobotnej zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.p.z.i.r.p. organ odwoławczy podał, że określenie bezrobotny oznacza m.in. osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej, jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej dnia podjęcia działalności gospodarczej. Przepis ten wskazuje, że samo posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej uniemożliwia nabycie statusu osoby bezrobotnej. Bez znaczenia jest fakt nieprowadzenia tej działalności gospodarczej.

Organ zauważył, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący rejestrując się w urzędzie pracy w dniu 29 lipca 2014r. posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nie zgłosił zawieszenia wykonywania tej działalności.

Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.p.z.i.r.p. odwołuje się jedynie do samego faktu posiadania takiego wpisu, nie obliguje natomiast organu do weryfikacji jego poprawności. Organy zatrudnienia nie są właściwe do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego i ewentualnej korekty tego wpisu. Zgodnie z przepisami regulującymi prowadzenie działalności gospodarczej, to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek aktualizacji danych zawartych we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.

Dalej Wojewoda stwierdził, że z informacji CEIDG wynika, że wpis dokonany w dniu 15 września 1998 r. został wykreślony dopiero w dniu 25 listopada 2016 r. Skarżący jako przedsiębiorca, zgodnie z ustawą o swobodzie działalności gospodarczej, miał pewne uprawnienia, ale i obowiązki. Podejmując decyzję o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, przyjął na siebie obowiązek dopełnienia wszelkich formalności związanych z późniejszym jego wykreśleniem. Niezłożenie przez odwołującego się wniosku o wykreślenie wpisu o działalności gospodarczej przed rejestracją w urzędzie pracy, organ uznał za brak należytej staranności w działaniu, do którego jako przedsiębiorca była zobowiązany.

Zatem skoro skarżący rejestrując się w dniu 29 lipca 2014r., posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nie złożył wniosku o zawieszenie wykonywania tej działalności należało uznać, że nie spełniał on definicji osoby bezrobotnej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.p.z.i.r.p. Istniała zatem podstawa do uchylenia decyzji orzekającej o uznaniu strony za osobę bezrobotną i przyznaniu prawa do zasiłku oraz orzeczenia o odmowie uznania strony za osobę bezrobotną z dniem 29 lipca 2014r. oraz umorzeniu postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wskazał, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione. Powołane przez skarżącego przepisy ustawy o działalności gospodarczej nie stanowiły podstawy wydania decyzji organu pierwszej instancji, lecz były nią prawidłowo zastosowane przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zarzuty dotyczące naruszenia przez organ orzekający przepisów prawa materialnego okazały się zaś całkowicie bezpodstawne.

Na powyższą decyzję strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że skarżący był zobowiązany do zgłoszenia informacji o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej oraz że na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia 30 lipca 2014r. skarżący miał wpis w ewidencji działalności gospodarczej, podczas gdy organ powinien ustalić, że wpis był niepoprawny, wadliwy, niezweryfikowany i niekompletny i jako taki powinien ulec wykreśleniu z urzędu, ewentualnie nie podlegać migracji.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego tj.:

← art. 8 k.p.a., poprzez działanie z korzyścią dla Skarbu Państwa, a nie skarżącego;

← art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organ (Prezydent Miasta W.) zaniechał czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i zaniechał udzielenia im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek;

← art. 77 § 1 k.p.a., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o wybiórcze dowody i niepełne rozpatrzenie całego materiału dowodowego;

← art. 80 k.p.a., poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego;

← art. 107 § 1 k.p.a., poprzez oparcie decyzji na błędnej podstawie prawnej,

a także naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f) u.p.z.i.r.p., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu że skarżący nie spełniał warunku koniecznego do uzyskania statusu osoby bezrobotnej.

Strona podniosła również zarzut niezgodności wykładni powyższego przepisu ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W bardzo obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał, że w dniu 15 września 1998r. uzyskał niekompletny, wadliwy i niezweryfikowany wpis do ewidencji działalności gospodarczej i tego samego dnia zaprzestał również prowadzenia działalności gospodarczej.

Jego zdaniem organ nie wziął pod uwagę uregulowań ustawy o działalności gospodarczej z dnia 23 grudnia 1988 r. i ich konsekwencji prawnych, co spowodowało dokonanie błędnych ustaleń faktycznych, w oparciu, o które wydana została skarżona decyzja. Zgodnie bowiem z postanowieniami tej ustawy przedsiębiorca nie miał obowiązku informowania o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej. Obowiązek informowania o zamiarze zakończenia prowadzenia działalności gospodarczej został wprowadzony dopiero na mocy art. 7d ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo działalności gospodarczej, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2004 r.

Organ nie wziął pod uwagę, że wprawdzie skarżący dokonał wadliwego wpis do ewidencji działalności gospodarczej, ale poprzez zaniechanie innych czynności koniecznych do rozpoczęcia prowadzenia działalności gospodarczej (np. wystąpienie z wnioskiem o nadanie numeru REGON, NIP, zgłoszenie jako płatnika składek w ZUS) zrezygnował de facto ze starania się o status podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.

Nie zostało mu również nigdy doręczone zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Skarżący zaznaczył, że znał treść przepisów ustawy o działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym w 1998 r., a więc nie posiadał wiedzy dotyczącej istnienia jakiegokolwiek obowiązku informowania o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej, który został wprowadzony do polskiego porządku prawnego dopiero w 2004 r.

W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie organ w dalece większym stopniu oparł się na orzecznictwie sądów administracyjnych, aniżeli na podniesionych przez niego faktach, odnoszących się do nieprowadzenia działalności gospodarczej, niekompletności i wadliwości wpisu. Nie taki zaś był cel wprowadzenia przez ustawodawcę zmiany w definicji bezrobotnego zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.p.z.i.r.p., którego istota odnosi się do braku faktycznego wykonywania działalności gospodarczej, a nie – jak chce tego organ odwoławczy – do samego faktu posiadania wpisu.

Przepis ten powinien być ponadto interpretowany – zdaniem skarżącego – w oparciu o system norm regulujących kwestię wpisu do ewidencji działalności gospodarczej w kontekście nabycia statusu osoby bezrobotnej. Nie można więc poprzestawać wyłącznie na jego językowym brzmieniu, ale należy odwołać się także do wykładni systemowej i celowościowej. Celem zaś całego systemu promocji zatrudnienia jest wyłączenie z grona osób bezrobotnych osób faktycznie prowadzących działalność gospodarczą. Przeciwna interpretacja prowadziłaby do naruszenia prawa dostępu do instrumentów rynku pracy i zabezpieczenia społecznego osób nieaktywnych zawodowo. Stałaby ona także w sprzeczności z normami konstytucyjnymi (art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 2 Konstytucji) i regulacjami Unii Europejskiej, zabraniającymi nierównego i dyskryminacyjnego traktowania, m.in. ze względu na wiek.

Skarżący podniósł również, że w toku niniejszego postępowania organy w ogóle nie podejmowały niezbędnych kroków, by zbadać dokładnie stan faktyczny sprawy. Pozostały one bierne wobec takich okoliczności jak prawidłowość wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, czy jego migracji do CEIDG. Organ błędnie przy tym przyjął, że jest on przedsiębiorcą, podczas gdy w rozumieniu aktualnie obowiązujących w tym zakresie przepisów, nie prowadzi on, ani nigdy nie prowadził faktycznie działalności gospodarczej.

Skarżący wskazał, że nie został pouczony w trybie art. 8 i art. 9 k.p.a., że rejestracja działalności gospodarczej uniemożliwiała uzyskanie statusu bezrobotnego, ani o zmianie przepisów w tym zakresie. Dowiedział się zaś o tym dopiero, gdy organ uzyskał z systemu CEIDG informację o wpisie, tj. 25 listopada 2016 r., po około 18 latach od niekompletnego wpisu. Wtedy też dopiero organ zawiadomił go, że nie może on uzyskać statusu osoby bezrobotnej do momentu wykreślenia działalności z CEIDG lub też zawieszenia działalności gospodarczej. Należy, zatem uznać, że organ administracji nie wywiązał się z obowiązków wynikających z zasady informowania stron o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków oraz z zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Nie rozważył także jego sytuacji z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela, wiedząc od 18 lat o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej lub mogąc taką wiedzę pozyskać z jawnego rejestru państwowego.

W takiej sytuacji – ocenie skarżącego, organy nie powinny przerzucać na stronę skutków złego doradztwa, udzielonego mu przez organ prowadzący postępowanie. Było to szczególnie istotne w jego sytuacji, bowiem nastąpiło na 2 miesiące przed uzyskaniem wieku emerytalnego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy przez przyznanie mu statusu osoby bezrobotnej, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organy zatrudnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego orzeczenia.

Działając w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 poz. 1066 ze zm.), w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 p.p.s.a.

Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Rozpoznając niniejszą sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ja decyzja organu I instancji, została podjęta zgodnie z obowiązującym prawem i na podstawie należycie ustalonych okoliczności faktycznych.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji należało mieć przede wszystkim na uwadze to, że została ona wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest po wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją podjęto, było dotknięte wadliwością. Skoro instytucja ta stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wadliwość ta musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wyliczone w przepisach prawa procesowego.

W postępowaniu zwykłym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Natomiast w postępowaniu nadzwyczajnym przedmiotem postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Postępowanie to ma własną, odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a. nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym.

Powołany jako podstawa prawna wznowienia postępowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. określa, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Zdaniem Sądu, a wbrew podniesionemu przez skarżącego zarzutowi naruszenia art. 107 § 1 k.p.a., organy obydwu instancji prawidłowo ustaliły, że wskazane wyżej przesłanki wznowienia zaistniały w niniejszej sprawie, co uzasadniało nie tylko wznowienie postępowania administracyjnego, ale także wydanie decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.

W realiach analizowanej sprawy kluczową kwestią jest właściwa interpretacja ustawowej definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy ( Dz. U. z 2016 r., poz. 645 ze zm., zwanej dalej u.p.z.i.r.p.), w szczególności pod kątem przesłanki dotyczącej wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Należy w tym miejscu zaakcentować, że definicja osoby bezrobotnej w omawianym zakresie podlegała w ostatnich latach istotnej ewolucji.

I tak pod rządami ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. Nr 75, poz. 446 ze zm.) o uznaniu za osobę bezrobotną nie decydował fakt wpisania jej do ewidencji, lecz faktyczne prowadzenie przez tę osobę działalności gospodarczej. W rozumieniu wyżej wskazanej ustawy, bezrobotnym była osoba pozostająca bez pracy i zarejestrowana we właściwym urzędzie zatrudnienia, zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, o ile nie pobierała emerytury, nie była właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności gospodarczej lub nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Powyższa definicja nie wiązała zatem uzyskania statusu bezrobotnego z zarejestrowaniem działalności gospodarczej, a z faktycznym jej prowadzeniem.

Kolejna regulacja, a więc ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnianiu i bezrobociu (Dz. U. Nr 106, poz. 457 ze zm.) wprowadziła bardziej rozbudowaną definicję bezrobotnego, uzależniając możliwość uzyskania statusu bezrobotnego od dalszych przesłanek. W rozumieniu tej ustawy bezrobotną mogła stać się osoba nieprowadząca pozarolniczej działalności gospodarczej lub niepodlegająca ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności.

Następnym aktem regulującym przedmiotową materię stała się ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 514 ze zm.), znacznie zaostrzająca wymagania dotyczące uzyskania statusu bezrobotnego. A mianowicie w rozumieniu tej ostatniej regulacji bezrobotnym mogła być osoba która, oprócz spełnienia innych ustawowych przesłanek, nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, albo nie podlegała - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego.

W okolicznościach badanej sprawie podstawą materialną przyznania skarżącemu statusu bezrobotnego stanowiły przepisy w/w ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Przy czym w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, powyższa ustawa została zmieniona, ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1243), w efekcie której za bezrobotnego uznana mogła być osoba, która - przy spełnieniu innych przesłanek - nie posiadała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlegała, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Z kolei zgodnie z przepisem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) w/w ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 lutego 2011 r., nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r., nr 257, poz. 1725 ze zm.), bezrobotnym mogła być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Oznacza to, że od dnia 1 lutego 2011 r. – a co w niniejszej sprawie ma fundamentalne znaczenie, przesłanki warunkujące uzyskanie statusu bezrobotnego (art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) w/w ustawy) uległy dalszemu zaostrzeniu, albowiem bezrobotnym mogła być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia wydanego w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f) u.p.z.i.r.p., w brzmieniu obowiązującym w dniu rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy, czyli w dniu 29 lipca 2014r. - zgodnie z którym, za bezrobotnego uważa się osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 2 lit. ha, która bezpośrednio przed rejestracją jako bezrobotna była zatrudniona nieprzerwanie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres co najmniej 6 miesięcy, oraz osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 3 i 4, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu programu nauczania tej szkoły lub w szkole wyższej, gdzie studiuje na studiach niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Nie ma racji skarżący twierdząc – po pierwsze – że winno się stosować względem niego przepisy obowiązujące w dacie dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Organy stosują bowiem właściwe przepisy dotyczące sytuacji danej osoby w dacie jej rejestracji jako bezrobotnego, gdyż w szczególności ten fakt ma prawotwórcze znaczenia dla kwestii uzyskania statusu osoby bezrobotnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 529/10).

Po drugie, zaprezentowane na przestrzeni kilkudziesięciu lat zmiany w legalnej definicji osoby bezrobotnej wskazują na przeciwną do twierdzeń skarżącego tendencję do zaostrzania regulacji dotyczących działalności gospodarczej osób bezrobotnych. Z biegiem lat bowiem już nie tylko prowadzenie tej działalności, ale sam fakt posiadania wpisu były negatywną przesłanką do przyznania statusu osoby bezrobotnej.

Tak aktualnie, jak i w chwili rejestracji skarżącego w PUP - już sam fakt złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej w sytuacji, kiedy skarżący nie wniósł o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i jednocześnie upłynął okres do dnia jej podjęcia, stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie go statusu osoby bezrobotnego, gdyż nie spełniał on kryteriów osoby bezrobotnej określonych w ustawie.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna w dniu 29 lipca 2014r. z prawem do zasiłku od dnia 29 lipca 2014r. do dnia 28 lipca 2015r. .

Jak zaś podkreślił organ odwoławczy, z informacji pozyskanej z CEIDG w dniach 25 listopada 2016 r. i 25 grudnia 2016 r. wynikało, że skarżący posiadał wpis do ewidencji działalności gospodarczej w okresie od dnia 15 września 1998 r. do dnia 25 listopada 2016 r.. Wpis ten wykreślony został dopiero w dniu 25 listopada 2016r.

Wskazane okoliczności zostały również potwierdzone niejako przez samego skarżącego, który na żadnym etapie postępowania nie kwestionował faktu rejestracji oraz okresu figurowania wpisu w ewidencji działalności gospodarczej. Podnosił natomiast, że nie był w pełni świadomy skutków jakie niesie ze sobą ten wpis dla jego pozycji na gruncie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Podkreślał również, że nigdy nie podjął zarejestrowanej działalności, a na skutek nieprawidłowości związanych z dokonaniem tego wpisu w 1998 r. (brak numerów NIP i REGON), nie powinien on wywoływać jakichkolwiek skutków prawnych.

Powyższe zastrzeżenia, które na etapie postępowania sądowego przybrały formę zarzutów odnoszących się do błędnego – zdaniem skarżącego – ustalenia okoliczności faktycznych i naruszenia przepisów art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., okazały się niezasadne.

Zwrócić bowiem należy uwagę, że organ zobowiązany był wziąć pod uwagę jedynie fakt zgłoszenia przez skarżącego wniosku o dokonanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej.

Definicja bezrobotnego przyjęta w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, po jej nowelizacji obowiązującej od dnia 1 lutego 2011 r., nie budzi wątpliwości i nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną. Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że powinna ona być interpretowana w drodze wykładni systemowej i celowościowej, a także w kontekście powołanych norm konstytucyjnych (art. 2, art. 32 ust. 1 i 2, art. 67 ust. 2 Konstytucji). Taka wykładnia może być wykorzystana jedynie pomocniczo i to tylko wówczas, gdy zastosowanie wykładni językowej okaże się niewystarczające, co wszak w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skoro zatem status osoby bezrobotnej nie został powiązany z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, nie było potrzeby badania, czy działalność taka rzeczywiście była prowadzona.

Przywołać w tym miejscu należy również przepis art. 33 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2168 ze zm.), w którym ustawodawca sformułował zasadę domniemania prawdziwości danych. Jeżeli do CEIDG wpisano dane niezgodnie z wnioskiem lub bez tego wniosku, osoba wpisana do CEIDG nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej, działającej w dobrej wierze, zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli po powzięciu informacji o tym wpisie zaniedbała wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o jego sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie. W związku z powyższym organy orzekające w sprawie były związane treścią wpisu skarżącego do CEIDG i nie mogły poczynić własnych ustaleń, odmiennych niż dane w nim zawarte.

Należy przy tym dodać, że skarżący nie mógł powoływać się na nieznajomość regulacji obowiązujących w zakresie prowadzenia i zakończenia działalności gospodarczej, nawet wówczas gdy ulegały one zmianom. Pozostawał on bowiem w tym czasie wpisany do ewidencji działalności gospodarczej. W związku z tym powinien cechować się znajomością przepisów regulujących zasady i wymogi prowadzenie tej działalności, w tym również wymogi i formy jej zakończenia. W każdym bądź razie osoba wpisana do CEIDG nie może przerzucać na organy odpowiedzialności i obowiązków związanych ze znajomością przepisów w tym zakresie.

Bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostawało również, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej był – jak podkreślił to skarżący – niepoprawny, wadliwy, niezweryfikowany i niekompletny i jako taki winien zostać usunięty z urzędu. Organy zatrudnienia nie mogą samodzielnie dokonywać weryfikacji wpisów do CEIDG, gdyż nie pełnią roli administratora tego rejestru, czy też podmiotu upoważnionego do jego prowadzenia. Nie mogły tym samym wziąć pod uwagę podnoszonych przez stronę okoliczności, które skarżący powinien skierować ewentualnie do właściwego organu rejestrowego.

Ponadto, jak już wyżej Sąd podkreślił, organy zatrudnienia związane były faktem samego wpisu i nie mogły tej okoliczności pominąć.

W ocenie Sądu za niezasadny należało uznać także zarzut naruszenia przez organ art. 8 i art. 9 k.p.a. Skarżący w momencie rejestracji został bowiem zapoznany z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych.

W oświadczeniu rejestrowanego z dnia 29 lipca 2014r. podał w pkt 11, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej i co potwierdził własnoręcznym podpisem, podczas gdy wpis taki bezspornie posiadał.

Nie sposób zatem uznać za przekonującą argumentację skarżącego o nieprawidłowych pouczeniach udzielanych mu w tym zakresie przez pracowników Powiatowego Urzędu Pracy. Trzeba również dodać, że skoro z treści oświadczeń skarżącego wynikało, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, to pracownik organu nie miał żadnych podstaw, aby jeszcze dodatkowo upewniać się, że oświadczenia te są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy, zwłaszcza że skarżący składał je pod rygorem odpowiedzialności karnej.

Reasumując należało uznać, że w całym okresie pobierania przez skarżącego zasiłku dla bezrobotnych, nie spełniał on wymogu, od którego obowiązujące w tym czasie przepisy uzależniały uzyskanie statusu bezrobotnego, a co za tym idzie - nabycie prawa do zasiłku, będącego świadczeniem przysługującym w świetle art. 71 ustawy wyłącznie osobie bezrobotnej. Ujawniona okoliczność dawała więc podstawę do wznowienia postępowania, a następnie uchylenia decyzji uznającej skarżącą za osobę bezrobotną.

Uzasadnione było również umorzenie postępowania w sprawie przyznania zasiłku pieniężnego, gdyż wobec stwierdzenia braku po stronie skarżącego przesłanek do nabycia statusu osoby bezrobotnej, bezprzedmiotowe było orzekanie o związanych z tym statusem uprawnieniach.

W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.