Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SAB/Wa 297/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 12, art 36 par 1, art 35 par 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o odszkodowanie za nieruchomość 1. zobowiązuje Prezydenta W. do rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ulicy [...], hip. nr [...], w terminie dwóch miesięcy od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Prezydenta W. na rzecz A. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2012 r. A. M., reprezentowana przez r.pr. R.R., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...].

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wskazana na wstępie nieruchomość, stanowiąca własność S. C., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i na podstawie art. 1 tego dekretu przeszła na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz.U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) na własność Skarbu Państwa. Obecnie wchodzi ona w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] i stanowi własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym T.S.A. (na podstawie decyzji uwłaszczeniowej z [...] lipca 1995 r. nr [...]).

Wnioskiem z [...] grudnia 1988 r. K. G. - będąca jednym z następców prawnych dawnego właściciela nieruchomości - wystąpiła o przyznanie w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.), odszkodowania za tą nieruchomść. Wniosek ten następnie ponowiła pismem z [...] grudnia 2006 r., wskazując jako materialnoprawną podstawę roszczenia art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. – o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Z analogicznym wnioskiem wystąpiła pismem z [...] sierpnia 2008 r. A. M. – będaca także następca prawnym byłago właściciela nieruchomości dekretowej.

Decyzją z [...] maja 2009 r. nr [...] Prezydent W. odmówił K. G. i A. M. przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Decyzja ta została następnie uchylona przez Wojewodę [...] decyzją z [...] października 2009 r. nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uchylając tę decyzję organ odwoławczy, oprócz wskazania na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w kwestii daty faktycznego przejęcia nieruchomości pod inwestycję, zwrócił także uwagę, że w aktach archiwalnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości pozostaje nadal nierozpoznany wniosek o przyznanie prawa własności czasowej - złożony w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez N. C.

Po zwrocie akt sprawy do organu pierwszej instancji, Prezydent W., rozpoznał w pierwszej kolejności zalegający wniosek dekretowy, odmawiając przyznania K. G. i A. M. prawa użytkowania wieczystego grunty ww. nieruchomości (decyzja z [...] listopada 2010 r.). Rozstrzygnięcie to została utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] decyzją z [...] stycznia 2011 r., na którą z kolei została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 408/11.

Przy piśmie [...] Urzędu Wojewódzkiego w W. nr [...] z [...] lutego 2012 r. Prezydentowi zostały zwrócone akta administracyjne sprawy.

Wobec braku podjęcia decyzji w sprawie odszkodowania A. M. i K. G., pismem z [...] lutego 2012 r. ponowiły swoje pierwotne wnioski w tej sprawie. Następnie, pismem z [...] kwietnia 2012 r., A. M. wniosła zażalenie do Wojewody [...] na jej niezałatwienie w terminie.

Zawiadomieniem z 14 maja 2012 r., Prezydent W., działając na podstawie art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) powoływana dalej: "k.p.a.", poinformował skarżącą, że ze względu na konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji i dużą ilość spraw z zakresu odszkodowań nie było możliwe rozpatrzenie przedmiotowego wniosku w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Wyznaczając jednocześnie termin załatwienia sprawy do dnia 31 października 2012r.

W wyniku rozpoznania ww. zażalenia Wojewoda [...], postanowieniem z [...] maja 2012 r. nr [...], uznał je za nieuzasadnione.

W tym stanie sprawy A. M., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w przedmiocie rozpoznania jej wniosku oraz wniosku K. G. o ustanowienie odszkodowania za utraconą nieruchomośc [...], podnosząc, że mimo upływu trzech lat od uchylenia przez Wojewodę [...] decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2009 r., organ pierwszej instancji nie wykonał jakiejkolwiek dyspozycji wynikającej z treści decyzji Wojewody. Zadniem skarżacej bezpodstawne są twierdzenia organu, iż wyjaśnienia wymagała kwestia daty pozbawienia dawnego właściciela faktycznej możliwości władania przedmiotową nieruchomością, gdyż argumenty te sprzeczne są z materiałem dowodowym zgromadzonym w przedmiotowym postępowaniu, jak i orzecznictwem w tej sprawie. Podniosła także, że w sprawie spełnione zostały wszystkie ustawowe przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie zapłaty odszkodowania na rzecz spdakobierców dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, a organ dysponuje operatami szacunkowymi sporzadzonymi w listopadzie 2000 r. i 31 listopada 2001 r, a zatem nic nie stoi na przeszkodzie by dokanać obecnie ich aktualizacji.

W oparciu o tak sformuowane zarzuty wniosła ona o zobowiązanie organu do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia odszkodowania w terminie 14 dni od daty doręczenia orzeczenia sądu oraz wymierzenie grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej, za niezałatwienie sprawy w postępowaniu trwającym ponad 24 lata, a także zobowiązanie Prezydenta W. do dyscyplinarnego ukarania pracownika winnego zwłoki.

W odpowiedzi na skargę Prezydent W. wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że skarżąca pismem z 14 maja 2012 r. została poinformowana o niemożności załatwienia sprawy w terminie, oraz że ze względu na konieczność zebrania dodatkowej dokumentacji decyzja w przedmiotowej sprawie zostanie wydana do dnia 30 października 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Przedmiotem skargi A. M. jest bezczynność Prezydenta W., polegająca na nierozpoznaniu wniosku o przyznanie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. [...], hip. nr [...].

Na wstępie wyjasnić więc należy, iż bezczynność organu zachodzi, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia fakt z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności jakie spowodowały zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów będą miały natomiast znaczenie przy ocenie Sądu, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca, w rozumieniu art. 149 § 1 zd. drugie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", czy też nie. Będą one również istotne przy ocenie zasadności wymierzenia organowi grzywny, o ktorej mowa w § 2 tego artykułu.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., a także o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisie szczególnym, z podaniem przyczyny zwłoki oraz wskazania nowego terminu jej załatwienia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy, że wystąpiły w niej niewątpliwie przesłanki, uzasadniające stwierdzenie bezczynności Prezydenta W., a tym samym wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a. (a więc zobowiązania organu do wydania aktu w określonym przez Sąd terminie). Poza sporem pozostaje okoliczność, że zainicjowane przez K. G. wnioskiem z [...] grudnia 1988 r. postępowanie w sprawie o ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, po uchyleniu przez Wojewodę [...] uprzednio podjętej w tym przedmiocie decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2009 r. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (decyzja z [...] października 2009 r. nr [...]), do dnia wydania niniejszego rozstrzygnięcia, nie zostało przed organem pierwszej instancji zakończone.

Bezsporne jest również, że decyzja kasacyjna Wojewody została organowi doręczona w dniu 14 października 2009 r., co wynika z daty prezentaty umieszczonej na odpisie decyzji Wojewody [...] z [...] października 2009 r. Uwzgledniając nawet konieczność oczekiwania na uprawomocnienie się tej decyzji (30 dni od jej doręczenia stronom), przyjąć należy, że określony w art. 35 § 3 k.p.a termin do ponowanego rozpoznania sprawy rozpoczłą swój bieg najpóźniej w listopadzie 2009 r., a zatem upłynął najpóźniej w styczniu 2010 r.

Tymczasem, mimo upływu blisko trzech lat od uprawomocnienie się ww. decyzji kasacyjnej, Prezydent W. postępowania tego nie zakończył, a strony o doatkowym terinie załatwienia sprawy poinformował dopiero przy piśmie z 7 kwietnia 2010 r. nr [...], wyznaczając go wówczas do 30 czerwca 2010 r. Termin ten nie został dochowany i przedłużono go do 31 października 2012 r. Także w tym terminie sprawa nie została rozstrzygnięta. Taki sposób działania organu godzi niewątpliwie w zasadę szybkości postępowania, a kolejne przedłużanie terminu jego zakończenia stanowi, w ocenie Sądu, nadużycie instytucji przewidzianej w art. 36 § 1 k.p.a., zmierzające w istocie wyłącznie do próby uchylenia się od skutków zwłoki w załatwieniu sprawy.

W tym stanie rzeczy zarzut bezczynności organu przy rozpoznawaniu powyższego wniosku uznać należało za w pełni uzasadniony, co skutkować musiało wyznaczeniem organowi dwumiesięcznego terminu do załatwienia sprawy. Wyznaczając ten termin, Sąd miał na względzie zarówno określone w przepisach procedury administracyjnej terminy obligujące organ administracji publicznej do rozstrzygnięcia sprawy, jak też realną możliwość jej załatwienia przez organ w wyznaczonym wyrokiem terminie. Zważyć bowiem należy, że o ile następstwem przeprowadzonego postępowania byłaby konieczność uwzględnienia żądania stron (czego na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność Sąd nie może przesądzać) zaistnieje konieczność zlecenia i sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego utraconej nieruchomości, gdyż wskazywane w skardze operaty z 2000 i 2001 r. (których brak w aktach sprawy) niewątpliwie utraciły już ważność (por. art. 156 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a potwierdzenie ich aktualności, po tak znacznym upływie czasu, nie byłoby możliwe.

W ocenie Sądu nie ma natomiast usprawiedliwionych podstaw do stwierdzenia, że bezczynność ta miała charakter rażący. Wprawdzie od uchylenia pierwotnie wydanej w sprawie decyzji uplynęło już ponad 3 lata, a sprawa nie pozostaje załatwiona, to jednak nie sposób niezauważyć, że do tak znacznego uchybienia terminowi w jakim postępowanie o odszkodowanie winno się zakończyć, oprócz skomplikowanego charkakteru sprawy (wymagającego zgromadzenia i analizy dokumentów wytworzonych kilkadziesiąt lat wcześniej), przyczyniła sie także konieczność uprzedniego prawomocnego rozpoznania wniosku dekretowego z 18 stycznia 1949 r. o przynanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) grunty przedmiotowej nieruchomości. Ostateczna decyzja w tej sprawie wydana została zaś dopiero [...] stycznia 2011 r. (decyzja Wojewody [...] nr [...]), a skarga na tę decyzję oddalona została wyrokiem tut. Sądu z 27 października 2011 r.

Skoro w sprawie zwłoki w załatwieniu sprawy nie można organowi skutecznie zarzucić rażącej bezczynności, to nie ma także uzasadnionych podstaw do wymierzenia temu organowi grzywny, przewidzianej w § 2 art. 149 p.p.s.a. W ocenie Sądu ustanowiona w tym przepisie grzywna, do której wymierzenia uprawniony jest sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania ma przede wszystkim charakter represyjny. Zatem ze względu na ten charakter, jej wymierzenie winno mieć zastosowanie w sytuacji, gdy bezczynność organu (przewlekle prowadzenie postępowania) przybiera postać celowego działania (zaniechania) lub oczywistego lekceważenia przez ten organ norm postępowania administracyjnego, skutkującego uznaniem takiej bezczynności (przewlekłości postępowania) za rażącą, a więc powstałą przede wszystkim z winy organu. Tymczasem w kontrolowanym postępowaniu taka sytuacja nie miała miejsca, a okoliczności związane z bezczynnością, jak wyżej wskazano, nie były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym.

Sąd nie mógł również uwzględnić zawartego w skardze żądania dotyczącego zobowiązania Prezydenta W. do wyciągnięcia konsekwencji dyscyplinarnych w stosunku do pracownika odpowiedzialnego za niezałatwienie w terminie sprawy, gdyż stosowania tego rodzaju środków prawnych przez sąd nie przewidują ani przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani też przepisy innych ustaw. Zgodnie zaś z art. 3 § 1 in fine powołanej wyżej ustawy, sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie.

Z tego względu Sąd, na zasadzie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę w zakresie obejmującym żądanie wymierzenia organowi grzywny oraz zobowiązanie Prezydenta W. do ukarania pracownika karą dyscyplinarną (pkt 4 wyroku), natomiast w zakresie dotyczącym samej bezczynności organu, Sąd uwzględnił skargę i na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1-2 sentencji wyroku. W przedmiocie kosztów postępowania (pkt 3 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy.