Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 123/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.58 § 1 pkt 5 i §3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 21 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 116/16 o odrzuceniu skargi T. R. na bezczynność Wojewody Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. 1


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę T. R. (dalej: skarżący) na bezczynność Wojewody Z. w opisanym w sentencji przedmiocie i orzekł o zwrocie wpisu od skargi.

W jego uzasadnieniu wskazał, iż pismem z dnia 31 sierpnia 2016 r. T. R. wniósł do tego Sądu skargę na bezczynność Wojewody Z. dotyczącą nierozpoznania jego wniosku z dnia 2 sierpnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej w postaci zanonimizowanej odpowiedzi na skargę autorstwa Wojewody Z. w sprawie o sygnaturze II SAB/Sz 54/16. Wojewoda Z. wniósł o umorzenie postępowania sądowego i uznanie, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa, wskazując iż przedmiotowa informacja została T. R. udzielona niezwłocznie po powzięciu przez organ wiedzy o zgłoszeniu żądania, to jest w dacie otrzymania skargi na bezczynność. W związku z uzyskaniem z akt innej sprawy wiadomości, iż skarżący nie posiada zdolności procesowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (w chwili wniesienia skargi był małoletni), zarządzeniem z dnia 15 września 2016 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zobowiązał jego przedstawicieli ustawowych (rodziców) do wyjaśnienia, czy podtrzymują skargę z dnia 31 sierpnia 2016 r., a jeżeli tak, to wezwał ich do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez jej podpisanie lub nadesłanie odpisu podpisanej skargi przez któregoś z przedstawicieli ustawowych skarżącego, zgodnie z art. 27 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, pod rygorem odrzucenia skargi, stosownie do art. 58 § 1 pkt 5 ww. ustawy. Ojciec skarżącego P. W. R. odebrał wezwanie do uzupełnienia braków formalnych skargi w dniu 21 września 2016 r. Natomiast matka skarżącego G. E. Z. nie podjęła korespondencji, mimo iż przesyłka była prawidłowo dwukrotnie awizowana w dniach 21 września i 29 września 2016 r., a następnie w dniu 7 października 2016 r. została zwrócona z adnotacją pocztową "zwrot nie podjęto w terminie". Rodzice skarżącego nie odpowiedzieli na zobowiązanie Sądu. W dniu 26 września 2016 r. wpłynęło pismo skarżącego zawierające oświadczenie o cofnięciu skargi. W piśmie tym skarżący, ustosunkowując się do wezwania Sądu skierowanego do jego rodziców, wyraził pogląd, wedle którego na podstawie art. 26 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 34 ze zm.), dalej: ustawa, oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności i art. 17 Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.), posiada zdolność procesową w niniejszej sprawie, ponieważ złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest czynnością, której może dokonać samodzielnie. Należy ona do kategorii czynności niezobowiązujących i nierozporządzających, a zarazem urzeczywistniających korzystanie z jego praw podstawowych. Ponadto zwrócił uwagę, że wezwanie Sądu jest przedwczesne i niezgodne z przepisami postępowania, ponieważ w chwili wysłania wezwania nie został uiszczony wpis od skargi, który zapłacił przelewem z dnia 21 września br. Cofnięcie skargi nastąpiło ze względu na właściwe ustalenia poczynione ze stroną przeciwną. Dlatego wniósł o umorzenie postępowania i zwrot wpisu sądowego na wskazany numer rachunku należącego do innej osoby.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarga nie spełnia wymogów i elementów wskazanych w art. 46 § 1 w związku z art. 57 § 1 P.p.s.a. W takim przypadku, gdy skarga zawiera braki formalne i w związku z tym nie może otrzymać prawidłowego biegu, sąd na podstawie art. 49 § 1 P.p.s.a. wzywa stronę do o jej uzupełnienia w terminie 7 dni pod rygorem odrzucenia (art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). Zatem w momencie wpłynięcia skargi, sąd bada między innymi, czy została ona złożona przez podmiot uprawniony, a także czy spełnia wymogi formalne i w zależności od poczynionych ustaleń, podejmuje dalsze czynności w sprawie. W realiach niniejszej sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wpłynęła skarga obarczona brakami formalnymi – nie zawierała podpisu skarżącego, a ponadto została wniesiona przez osobę małoletnią, czyli nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych, a więc i zdolności procesowej. Tę bowiem art. 26 § 1 P.p.s.a. przyznaje tylko osobom fizycznym mającym pełną zdolność do czynności prawnych. Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych, po myśli art. 26 § 2 P.p.s.a., ma zdolność procesową w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie. W pozostałym zakresie czynności może podejmować wyłącznie poprzez swego przedstawiciela ustawowego. W tym stanie rzeczy w pierwszej kolejności należało ocenić, czy skarżący posiada zdolność do podejmowania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym (zdolność procesową) i w zależności od tej oceny podjąć dalsze czynności w sprawie. Odwołując się do przepisów Kodeksu cywilnego wskazał, iż małoletni posiadający ograniczoną zdolność do czynności prawnych może samodzielnie dokonywać czynności prawnych określonych w art. 20 i art. 21 w związku z art. 17 tej ustawy, a także czynności sprecyzowanych w art. 22 § 3 Kodeksu pracy, wszak są to regulacje wyjątkowe, gdyż regułą jest działanie przedstawicieli ustawowych bądź ich zgoda (potwierdzenie) na pewne czynności zdziałane samodzielnie przez taką osobę. Generalnie jednak analizy wymaga zagadnienie zakresu uprawnienia do samodzielnego działania w danej dziedzinie, a więc w tej sprawie w materii informacji publicznej na gruncie przepisów ustawy. Dokonując wykładni jej art. 2 ust. 1 Sąd I instancji zważył, iż pojęcia "każdy" (któremu przysługuje prawo do informacji publicznej) nie można interpretować w ten sposób, że wszystkie osoby fizyczne mogą realizować uprawnienia wynikające z ustawy osobiście, zwłaszcza w przypadku, gdy nie posiadają zdolności do czynności prawnych bądź zdolność ta jest ograniczona. Obowiązujące przepisy przewidują bowiem możliwość korzystania z przysługujących uprawnień w przypadku osób pozbawionych bądź ograniczonych w zdolności do czynności prawnych za pośrednictwem przedstawicieli ustawowych. W ocenie Sądu meriti, ta kategoria spraw należy do takich, w których osobisty udział osób ograniczonych w zdolności do czynności prawnych jest niemożliwy, co nie oznacza, że osoby te nie mogą domagać się realizacji swoich praw poprzez przedstawicieli ustawowych. Z uwagi zatem na skutki, jakie wywołuje złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej dla podmiotu zobowiązanego, ale również w sferze obowiązków wnioskodawcy, związanych z uczestnictwem w tym postępowaniu, nie jest to czynność, którą można zakwalifikować do tej kategorii czynności, których osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych może dokonywać samodzielnie, co nie wyklucza złożenia wniosku przez jej przedstawiciela ustawowego. W ocenie Sądu I instancji taki sposób realizacji prawa osoby niepełnoletniej do uzyskania informacji publicznej nie stanowi ograniczenia jej konstytucyjnych i wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej uprawnień, ale jest naturalną konsekwencją podlegania władzy rodzicielskiej (z wyjątkami przewidzianymi w przepisach szczególnych) i wykonywania władzy rodzicielskiej, która swoim zasięgiem obejmuje również tego rodzaju aktywność małoletniego. W niniejszej sprawie, w związku z wywiedzeniem skargi na bezczynność, która nie została podpisana, koniecznym było więc wezwanie przedstawicieli ustawowych skarżącego do złożenia oświadczenia w przedmiocie podtrzymania skargi i jej podpisania. Żadna z tych osób braku tego nie uzupełniła i nie podpisała skargi. Skoro więc przedstawiciele ustawowi skarżącego, prawidłowo wezwani, nie uzupełnili braków formalnych, skargę jako niedopuszczalną należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 i § 3 P.p.s.a. Orzeczenie w przedmiocie zwrotu wpisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wydał na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 tej ustawy.

Powyższe postanowienie zaskarżyło dopuszczone do udziału w sprawie Stowarzyszenie [...], dalej: Stowarzyszenie, zarzucając mu w skardze kasacyjnej:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 31 § 3 P.p.s.a., w zakresie w jakim z przepisów tych wynika, że jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo, jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo, jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, gdy ten brak formalny nie zostanie uzupełniony w wyznaczonym terminie, sąd zniesie postępowanie w zakresie, w jakim jest ono dotknięte brakami i w miarę potrzeby wyda odpowiednie postanowienie, poprzez błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie skarżący miał zdolność sądową i zdolność procesową, więc nie musiał działać przez przedstawiciela ustawowego;

- art. 26 § 2 P.p.s.a., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że osoba fizyczna ograniczona w zdolności do czynności prawnych ma zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach wynikających z czynności prawnych, których może dokonywać samodzielnie, poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd meriti, że skarżący nie ma zdolności procesowej, podczas gdy przepis art. 2 ust. 1 ustawy daje podstawę do samodzielnego składania wniosków o udostępnienie informacji publicznej przez każdego, w tym także przez osobę niepełnoletnią,

mające wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia, bowiem nierozstrzygnięcie wszystkich aspektów sprawy i uzasadnienie niepozwalające na jednoznaczne zrekonstruowanie treści motywów pozwala przypuszczać, że przy wzięciu tychże kwestii pod uwagę Sąd pierwszej instancji doszedłby do innych wniosków i wydałby inne rozstrzygnięcie. Miały one również bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie, bowiem zadecydowały o odebraniu skarżącemu możliwości ochrony na drodze sądowej przysługującego mu prawa do informacji publicznej,

2) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 10 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 4 listopada 1950 r., w zakresie w jakim z przepisu tego można wyinterpretować gwarancję ochrony prawa do informacji publicznej przysługującego każdemu, poprzez nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do uznania, że osobie niepełnoletniej nie przysługuje prawo do informacji publicznej (wynikające z wolności otrzymywania i przekazywania informacji) oraz poprzez błędne zastosowanie, polegające na uniemożliwieniu skarżącemu ochrony na drodze sądowej przysługującego mu prawa,

- art. 13 ust. 1 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r., w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że dziecko będzie miało prawo do swobodnej wypowiedzi; prawo to ma zawierać swobodę poszukiwania, otrzymywania i przekazywania informacji oraz idei wszelkiego rodzaju, bez względu na granice, w formie ustnej, pisemnej bądź za pomocą druku, poprzez nieprawidłową wykładnię, prowadzącą do uznania, że osobie niepełnoletniej nie przysługuje prawo do informacji publicznej (wynikające z wolności otrzymywania i przekazywania informacji) oraz poprzez błędne zastosowanie polegające na uniemożliwieniu skarżącemu ochrony na drodze sądowej przysługującego mu prawa,

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłową wykładnię prowadzącą do uznania, że osobie niepełnoletniej nie przysługuje prawo do informacji publicznej oraz poprzez błędne zastosowanie polegające na uniemożliwieniu skarżącemu ochrony na drodze sądowej przysługującego mu prawa,

- art. 2 ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że każdemu przysługuje prawo do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że osobie niepełnoletniej nie przysługuje prawo do informacji publicznej oraz poprzez przyjęcie, że przepis ten nie daje podstawy do samodzielnego występowania przez skarżącego z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej.

Na tych podstawach Stowarzyszenie postulowało zmianę zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpatrzenie sprawy na rozprawie, stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, iż prawo do informacji publicznej służy każdemu, zatem też osobie niepełnoletniej. Udostępnienie jej następuje na podstawie przepisów ustawy, która przewiduje odformalizowane postępowanie. W ocenie autora skargi kasacyjnej z przepisów ustawy nie można w żaden sposób wyinterpretować normy prawnej, która zezwalałaby wyłącznie osobom pełnoletnim, tudzież posiadającym pełną zdolność do czynności prawnych, do korzystania z prawa do informacji publicznej. Gdyby bowiem przyjąć, że z trybu uzyskiwania informacji publicznej na wniosek mogą korzystać tylko osoby posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, to okazałoby się, że w przypadku podmiotów, które nie udostępniają informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej, osoba nieposiadająca pełnej zdolności do czynności prawnych nie może uzyskać określonych informacji. Doprowadziłoby to do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji podmiotów uprawnionych do uzyskiwania informacji publicznej (a uprawnionym jest, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy, "każdy"). Tym bardziej, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.) w tej materii mają ograniczone zastosowanie. Jeżeli zatem skarżący mógł złożyć sam wniosek o udzielenie informacji publicznej, to w ramach regulacji art. 26 § 2 P.p.s.a., może również sam złożyć skargę w tej sprawie. Stanowisko to poparł obszernym fragmentem publikacji z literatury przedmiotu. Wskazał również, że zapewnienie osobie niepełnoletniej sądowej ochrony prawa do informacji jest konieczne z uwagi na standardy międzynarodowe ochrony praw człowieka, w tym praw dziecka.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wypada ustosunkować się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W tej materii należy podkreślić, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie stanowi tego rodzaju postanowienie, a Sąd nie jest związany w tym zakresie wnioskiem strony, czyli ma w tym zakresie swobodę wyboru, to uwzględniając zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), nadto z uwagi na występujący w sprawie jedynie problem prawny, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Oceniając podniesione w niej zarzuty w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 P.p.s.a., wedle którego Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu (inaczej niż wojewódzkie sądy administracyjne) bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, jakiej w niniejszej sprawie nie stwierdził, doszedł do przekonania, iż są one nietrafne. Powyższa reguła oznacza, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie granicami i zarzutami skargi kasacyjnej jest równoznaczne z tym, iż Sąd ten nie jest władny do oceny zaskarżonego orzeczenia wykraczając poza nie ex officio.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku powołania tej podstawy skarżący powinien nadto wykazać możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Ze względu na łączność obu podstaw poprzez ścisły związek wszystkich prezentowanych w ich ramach zarzutów wszystkie zostaną omówione wspólnie.

Kwestią wymagającą analizy w sprawie jest zdolność procesowa skarżącego, przy czym trzeba dodać, że nie jest kwestionowana jego zdolność sądowa, przeto ta materia nie wymaga rozważań. Zatem ogólnie istotą problemu występującego w sprawie jest zdolność procesowa osób fizycznych w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ściślej osób mających ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Obszerne wyjaśnienia w tej kwestii zostały już zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 21 marca 2017r., I OSK 2500/16 (publ. CBOSA), które również dotyczyło zagadnienia prawnego zdolności procesowej małoletniego T. R. w postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sprawie dostępu do informacji publicznej. Podzielając pogląd weń zawarty przypomnieć należy, że zdolność procesowa oznacza zdolność do czynności w postępowaniu w sprawach sądowoadministracyjnych (art. 26 § 1 P.p.s.a.), a precyzyjniej zdolność do samodzielnego podejmowania czynności procesowych w tych sprawach (tak m.in. M. Niezgódka-Medek w: Komentarz do art. 26 P.p.s.a., LEX). W sprawach sądowoadministracyjnych zdolność procesową posiadają osoby fizyczne mające pełną zdolność do czynności prawnych (art. 26 § 1 P.p.s.a.). Ustawa procesowa wyposażyła też osoby fizyczne ograniczone w zdolności do czynności prawnych w zdolność procesową w tych sprawach, lecz jedynie w ograniczonym zakresie, bo wynikającym z czynności prawnych, których mogą dokonywać samodzielnie (art. 26 § 2). Inaczej niż np. Kodeks postępowania administracyjnego (por. art. 30 § 1), nie odsyła ona w kwestiach owych zdolności do przepisów Kodeksu cywilnego, niemniej jednak zagadnienie to nie wywołuje sporów, choć niepodobna z tego powodu stosować tych przepisów wprost. Zdolność sądowa i zdolność procesowa oceniane poprzez pryzmat zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych uregulowanych przez przepisy prawa cywilnego oznaczałyby odpowiednio zdolność bycia podmiotem praw i obowiązków oraz zdolność dokonywania swym działaniem określonych czynności w sferze procesowej. Przy czym osoby ograniczone w zdolności do czynności prawnych mają zdolność procesową tylko w wąskich ramach. Zatem nie każda osoba posiadająca zdolność sądową wyposażona jest w zdolność procesową. Jednakowoż posiłkowanie się regulacjami cywilnoprawnymi może tu mieć miejsce jedynie w zakresie rozumienia tych pojęć, bo nie wyznaczają one wprost granic działania osób należących do poszczególnych kategorii. Przy czym niewłaściwe byłoby bezpośrednie przenoszenie na grunt procesowy (przed sądami administracyjnymi) uprawnień przyznanych określonym podmiotom przez cywilne prawo materialne, czyli transponowanie regulacji cywilnoprawnych do materii administracyjnoprawnej, gdyż analogia legis nie sięga tak dalece, a brak ku temu wyraźnych podstaw. Niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tę sprawę zakres uprawnień w sferze materialnej ma decydujący wpływ na ocenę zakresu zdolności procesowej, bo jasno na to wskazuje art. 26 § 2 P.p.s.a. Godzi się w tym miejscu podkreślić, iż na gruncie postępowania cywilnego (por. art. 65 § 2 K.p.c.) ten aspekt jest bez mała oczywisty, gdyż zdolność do samodzielnego działania w tym postępowaniu odnosi się do czynności prawnych, których osoby małoletnie mogą dokonywać samodzielnie w sferze prawa cywilnego, czyli określonych w: art. 17 K.c. - niebędących czynnościami rozporządzającymi i zobowiązującymi (argumentum a contrario z tego przepisu), art. 20 K.c. - zawieranie umów należących do umów powszechnie zawieranych w drobnych bieżących sprawach życia codziennego, art. 21 K.c. - rozporządzanie zarobkiem, art. 22 K.c. - rozporządzanie przedmiotami majątkowymi oddanymi przez przedstawiciela ustawowego do swobodnego użytku takiej osobie (tak m.in. op. cit., postanowienie Sądu Najwyższego z 30 września 1977 r., sygn. akt III CRN 132/77, OSNC z 1978 r., nr 11, poz. 204). Osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych nie ma jednak zdolności procesowej w sprawach dotyczących tych czynności, których nie może samodzielnie dokonywać (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 10 listopada 1969 r., sygn. III CZP 56/69, OSNC z 1970 r., nr 7-8, poz. 118, wyrok Sądu Apelacyjnego w Poznaniu z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. III AUa 951/14, LEX nr 1711528). Natomiast na gruncie prawa publicznego takie regulacje występują rzadko. Wyjątkowo dokonywanie czynności prawnych przez osoby małoletnie dopuszcza ustawa z dnia 2 kwietnia 2009 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. z 2012r. poz. 161 z późn. zm.) przewidująca uprawnienie osoby, która ukończyła szesnasty rok życia, do wyrażania zgody na nabycie lub zrzeczenie się przez rodziców obywatelstwa polskiego, rozciągającego się na nią, jak również składania oświadczenia przez taką osobę o powrocie do obywatelstwa polskiego, jeśli jedno z jej rodziców jest obywatelem polskim, a obywatelstwo obce zostało dla niej wybrane przez rodziców po urodzeniu (art. 6 ust. 2, art. 7 ust. 1 i 2, art. 8). We wskazanych wyżej wypadkach osoby małoletnie będą posiadały zdolność do czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jeżeli działanie lub bezczynność organów administracji stanie się przedmiotem sądowej kontroli, co jedynie w ograniczonym zakresie dopuszcza art. 10 tej ustawy (op. cit.). Podobna regulacja występuje również w art. 8 ust. 2, 3, 4 ustawy z dnia 17 października 2008r. o zmianie imienia i nazwiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 10) przewidującym zgodę małoletniego, który ukończył trzynaście lat, na zmianę nazwiska, w przypadku gdy takiej zmiany dokonują jego rodzice. Stanowi to w pewnym sensie odstępstwo od zasady, że zmiana nazwiska rodziców rozciąga się na ich małoletnie dzieci. Na kanwie tych przykładów można więc bronić poglądu, że oznacza to zawężenie zakresu działania samodzielnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko do tych kategorii. Byłoby to jednak zbyt daleko idące uproszczenie zagadnienia, a więc trudne do zaakceptowania.

Podzielając ocenę prawną zaprezentowaną we wskazywanym już wyżej postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2017 r., I OSK 2500/16, wskazać należy, że zdolność procesową w danej sprawie sądowoadministracyjnej potrzeba wyprowadzić ze zdolności do dokonania konkretnej czynności prawnej, której sprawa ta dotyczy, czy z której się wywodzi, a więc ustalić ją w oparciu o uprawnienia do samodzielnego działania na gruncie materialnoprawnym. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 stycznia 2010r., sygn. akt II CSK 323/09 (LEX nr 602680), tylko przepis prawa materialnego, stanowiącego podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony; pojęcie strony jest pojęciem materialnoprawnym, a nie procesowym, przeto o tym czy dany podmiot jest stroną postępowania [cywilnego...] przesądzają przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Pogląd ten należy podzielić i go uściślić zawężając zakres stosowania przepisów materialnych do konkretnej gałęzi prawa. Zdolność procesowa nie jest wszak tak jednolita, jak zdolność prawna, z której się wywodzi zdolność sądową (w doktrynie przyjmuje się, że zdolność prawna jest kategorią niedzieloną na cywilną, administracyjną, czy inną), lecz nie negując tego stanowiska, w toku dokonywania oceny zakresu uprawnień w sferze materialnoprawnej dla potrzeb ustalenia ram samodzielnego działania w postępowaniu sądowoadministracyjnym, które implikują zdolność procesową, należy odnieść się wyłącznie do materii danej sprawy. Zatem analizując zakres samodzielności procesowej skarżącego konieczne jest odwołanie się do przedmiotu jego żądania na gruncie materialnoprawnym. W konsekwencji tego uprawnienie do samodzielnego podejmowania przezeń czynności procesowych w niniejszej sprawie winno zostać ocenione w świetle uprawnienia do działania w oparciu o treść wniosku skierowanego do organu.

Oparty on został o przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem przedmiotem żądania wnioskodawcy i skargi o bezczynność jest informacja publiczna, rządząca się swoistymi zasadami, regulowana przepisami mającymi charakter szczególny. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej użyte w art. 2 ust. 1 tej ustawy pojęcie "każdy" – jakkolwiek stwarza uprawnienie do uzyskania informacji przez m.in. wszystkie osoby fizyczne (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1746/16, publik. CBOSA) - to niepodobna utożsamiać go z uprawnieniem do samodzielnego działania osób niemających pełnej zdolności do czynności prawnych. W tej materii podzielić trzeba stanowisko zajęte przez Sąd meriti i przytoczyć na jego poparcie przykłady doktryny (np. I. Kamińska, M. Rozbicka – Ostrowska: "Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz.", wyd. Wolter Kluwer 2016 r., str. 66, P. Szustakiewicz w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Warszawa 2015 r., str. 23-24, P. Sitniewski w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz. Wrocław 2011r., str. 23). Zagadnienie to jest ujmowane niejednolicie, wszak opowiedzieć się trzeba za prymatem zasad, do których należy działanie małoletnich poprzez ich przedstawicieli, bo samodzielność jest wyjątkiem, który nie ma tu oparcia prawnego. Zatem odmienny pogląd forsowany w skardze kasacyjnej należy odeprzeć. Przyszło wszak zważyć, iż podobnie jak zdolność prawna (sądowa) i zdolność do czynności prawnych (procesowych) nie są tożsame, tak i uprawnienie do uzyskania informacji publicznej nie jest równoznaczne z możnością osobistego jej żądania. Przy czym z uwagi na niekwestionowany wąski zakres stosowania w tych sprawach przepisów K.p.a., nie ma potrzeby odwołania się do regulacji tej ustawy, która zresztą ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Ta konkluzja rozciąga się na grunt procesowy. Warto w tym miejscu przytoczyć identyczne stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny na gruncie ustawy z 28 listopada 2014 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1741 ze zm.) w postanowieniu z 28 lutego 2017 r., sygn. II OSK 2845/16 (CBOSA). Jak również pogląd tego Sądu sformułowany w sprawie uprawnienia do uzyskania interpretacji podatkowej (art. 169 § 1 i 2 w związku z art. 14h ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.). W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tej ostatniej sprawie małoletni mogą być stronami tego postępowania, co nie neguje jednak wymogu ich reprezentacji przez przedstawiciela ustawowego (p. wyrok z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II FSK 2455/12, publ. CBOSA). Zaakcentowano w jego uzasadnieniu, iż to przepisy prawa materialnego decydują o omawianym przymiocie, wspierając się stanowiskiem Sądu Najwyższego zaprezentowanym w przywołanym wyżej wyroku z dnia 13 stycznia 2010 r. Przy czym przyjęto, iż przepisy prawa cywilnego nie miały bezpośredniego przełożenia na grunt tego postępowania. Niezależnie od tego, że wynikające z tych przepisów granice samodzielnego działania małoletnich nie dotyczą postępowania interpretacyjnego. Nie doszło przeto do naruszenia art. 2 ust. 1 ustawy.

Z wyłożonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela więc pogląd o braku uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności przez osoby mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych w sprawach z zakresu informacji publicznej. Ergo wystąpienie z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez osobę małoletnią wymaga działania przedstawiciela ustawowego. W konsekwencji czego osoby te nie mają uprawnienia do samodzielnego dokonywania czynności również w postępowaniu sądowoadministracyjnym dotyczącym tego przedmiotu. Dodatkowo pogląd ten ma uzasadnienie w specyfice postępowania przed sądami administracyjnymi, które są sądami prawa. Zarzut naruszenia art. 26 § 2 P.p.s.a. okazał się przeto niezasadny. Godzi się wreszcie stwierdzić, że prawo do uzyskania informacji publicznej - jakkolwiek szerokie - nie ma charakteru prawa absolutnego. Nie rozciąga się na wszelkie uprawnienia procesowe, zwłaszcza gdy są one regulowane szczególnymi przepisami, a ograniczenia w tym zakresie nie stanowią zawężenia tego prawa. Co prawda gwarancje w tym obszarze nie powinny zamykać się w ramach materialnoprawnych, lecz wynikające z regulacji procesowych zastrzeżenia nie wpływają na zakres uprawnienia. Istnieje wszak możliwość działania za małoletniego przedstawiciela ustawowego, co stanowi dostateczne zabezpieczenie jego realnej realizacji. Nie sposób dopatrzyć się tu naruszenia zarówno przepisów Konstytucji RP, w tym zwłaszcza art. 61 ust. 1, jak też obu wskazanych w kasacji Konwencji. Uregulowane w nich uprawnienia są bądź blankietowe, bądź dotyczą tylko kwestii materialnoprawnych, zatem nie doznają uszczerbku poprzez przyjętą w tej sprawie koncepcję. Trzeba bowiem w tym miejscu wskazać, iż prawo do swobodnej wypowiedzi, czy prawo do uzyskania informacji nie są negowane poprzez wymóg dokonania konkretnych czynności przez inne osoby. Nie są to prawa nieograniczone, zwłaszcza na gruncie procesowym, na którym obowiązują szczególne rygory. Wyprowadzona obecnie konkluzja nie przekreśla uwypuklonych a kasacji uprawnień małoletnich, lecz jedynie sprowadza je do sposobu dochodzenia.

Nietrafność pozostałych zarzutów, zwłaszcza naruszenia art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., wynika z powyższych wywodów. Przy czym Sąd meriti nie zastosował art. 31 § 3 P.p.s.a., przeto wytyk go dotyczący nie ma odniesienia do stanu sprawy, nadto nie ma to wpływu na jej wynik. Ubocznie wypada dodać, jakkolwiek nie podniesiono tego w kasacji, iż Sąd ten pominął zagadnienie cofnięcia skargi, lecz należy uznać, iż przyjął on (słusznie zresztą) nieskuteczność procesową tego oświadczenia.

Zatem podsumowując – Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyraża pogląd, iż ujęte w art. 2 ust. 1 ustawy słowo "każdy" obejmuje m.in. wszystkie osoby fizyczne, w tym również mające ograniczoną zdolność do czynności prawnych; jednakowoż osoby należące do tej kategorii nie mogą realizować przyznanych im tą ustawą uprawnień samodzielnie, a wyłącznie działając poprzez ustawowych przedstawicieli. W konsekwencji czego, po myśli art. 26 § 2 P.p.s.a. osobom tym nie służy zdolność procesowa w sprawach dotyczących tego przedmiotu. Co mając na uwadze, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji niniejszego postanowienia.

-----------------------

1