Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2347/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych G. R. R.-K. sp. jawna z siedzibą w M. i Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1109/18 w sprawie ze skargi G. R. R.-K. sp. jawna z siedzibą w M. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia (...) maja 2011 r. nr (...) w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. 1. oddala skargi kasacyjne, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Sp. jawna na uchwałę Rady Gminy Szreńsk z dnia 13 maja 2011 r., nr VI/46/11, w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego:

1. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części V, 1. Strefy:

R-1, punkt 1)

tiret 13 - wykluczenie lokalizacji ferm tuczu trzody chlewnej;

tiret 14 - realizacji nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę może zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny;

tiret 15 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową;

R-2, punkt 2)

tiret 7 - wykluczenie lokalizacji ferm tuczu trzody chlewnej;

tiret 8 - realizacji nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę może zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny;

tiret 9 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową;

R-3, punkt 1)

tiret 7 - wykluczenie lokalizacji ferm tuczu trzody chlewnej;

tiret 8 - realizacji nowych ferm hodowli drobiu i biogazowni w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową; odległość tę może zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny; tiret 9 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową;

R-4, punkt 2)

tiret 1 - wykluczenie lokalizacji nowych specjalistycznych ferm hodowlanych drobiu; tiret 2 - wykluczenie lokalizacji nowych ferm tuczu trzody chlewnej;

tiret 3 - dopuszczenie rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej jedynie tych, które są odległe minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową;

2. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części V, 2. Obszary punkt 1)

tiret 4 - ograniczenie fermowej hodowli drobiu z jednoczesnym ograniczeniem lokalizacji nowych ferm w stosunku do terenów przeznaczonych na stały pobyt ludzi; 3. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części V, 3. Tereny:

Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-1 w zakresie zapisu: ...dopuszcza się nowe obiekty fermowe dla przemysłowej hodowli zwierząt przy zachowaniu odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej; odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi zwarty kompleks leśny.

Zwiększenie obsady zwierząt w fermach istniejących może nastąpić jeżeli ferma zachowuje ustalone w Studium odległości od zwartej zabudowy mieszkaniowej. W zwartej zabudowie wsi ograniczenie obsady zwierząt hodowlanych w zagrodzie do 40DJP,

Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-2 w zakresie zapisu:

Ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy maksymalnie do 40 DJP w jednej zagrodzie,

Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-3 w zakresie zapisu:

Ograniczenie hodowli zwierząt w skupiskach zabudowy do 40 DJP w jednej zagrodzie,

Tereny o funkcjach podstawowych w strefie R-4 w zakresie zapisu:

W granicach terenów budowlanych ustala się ograniczenia hodowli zwierząt w jednej zagrodzie do 20DJP. Wyklucza się lokalizację nowych ferm hodowlanych i zwiększenia obsady zwierząt w fermach istniejących,

4. stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części IX,

2. Obszary do objęcia ochroną i wymagające ochrony;

L.p. 1 w zakresie postulatu zakazu lokalizacji ferm hodowlanych na obszarach zbiorników wód podziemnych bez izolacji lub ze słabą izolacją warstw wodonośnych. Użytkowy poziom wodonośny wrażliwy na zanieczyszczenia z powierzchni terenu,

4. Zagrożenie środowiska przyrodniczego;

L.p. 4 w zakresie zapisu fermy hodowlane drobiu i trzody chlewnej o obsadzie przekraczającej 50 DJP w Szreńsku, Kunkach, Ługach, Miączynie Dużym, Liberadzu, Rochni mają wpływ na lokalne warunki aerosanitarne, zagrożenie epidemiologiczne. Czynnikami pogarszającymi warunki aerosanitarne są substancje zapachowe, pyły, zanieczyszczenia bakteriologiczne, związku azotu emitowane z urządzeń wentylacyjnych oraz odpadów stałych zwierząt. Niejednokrotnie zbyt bliska lokalizacja w stosunku do zabudowy mieszkaniowej stwarza dyskomfort dla mieszkańców,

5. stwierdził, że zaskarżona uchwała w części określonej powyżej w punktach 1 - 4 nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku,

6. zasądził od Gminy Szreńsk na rzecz Gospodarstwa Rolnego Rochnia - Koźlakiewicz Sp. jawna z siedzibą w M. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym.

Uchwałą z dnia 13 maja 2011 r. Nr VI/46/11 Rada Gminy Szreńsk w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – dalej u.s.g., art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – dalej u.p.z.p., uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Szreńsk.

W skardze na powyższy akt [...] Spółka Jawna z siedzibą w M. Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności ww. uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 2567/15, oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny, na skutek skargi kasacyjnej wywiedzionej od powyższego wyroku przez [...] Sp. j. w M., wyrokiem z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 51/17, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA uznał, że ustalenia zaskarżonej uchwały naruszają zasady uchwalania studium, jak również w sposób bezpośredni naruszają interes prawny skarżącej, gdyż zawierają regulacje tak szczegółowe, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym musi być automatycznie sprzeczne ze studium. W tym zakresie, zdaniem NSA, należy przyjąć, że skutki prawne ustaleń zawartych zwłaszcza na stronach 16 i 30 uchwały de facto determinują sposób korzystania z własności nieruchomości na terenie nim objętym oraz mają wpływ na swobodne prowadzenie działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu studium, a także warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności oznacza, że tak w trakcie procedury sporządzania planów miejscowych i studiów powinno mieć miejsce wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec organu planistycznego.

Odnosząc się do ustaleń zaskarżonej Uchwały, w szczególności zawartych na stronach 16 i 30, dopuszczających realizację nowych ferm hodowli drobiu i biogazowmi w odległości minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, zakładających, że odległość tę można zmniejszyć do 500 m jeżeli strefę izolacyjną stanowi istniejący zwarty kompleks leśny oraz dopuszczających rozbudowy istniejących ferm hodowli drobiu i hodowli trzody chlewnej, które są odlegle minimum 1000 m od istniejących i planowanych terenów przewidzianych pod zabudowę mieszkaniową, NSA wskazał, że żadne przepisy ustawowe nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowni, w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Wyraźnej podstawy prawnej do ograniczenia takiej lokalizacji przy użyciu wskaźnika odległości od określonego rodzaju zabudowy nie daje, zdaniem NSA, przepis art. 10 u.p.z.p. W ocenie NSA, wprowadzenie do treści Studium ograniczeń posługujących się konkretnymi wskaźnikami odległości od określonego typu zabudowy jest nieuprawnione, a wręcz niedopuszczalne w świetle funkcji, znaczenia i mocy wiążącej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne, i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego. Akt ten nie może zawierać skonkretyzowanych regulacji normatywnych.

Naczelny Sąd Administracyjny odnotował, że w dokumentacji planistycznej nie znajdują się żadne informacje dające możliwość oceny ustaleń Uchwały, w szczególności zawartych na stronach 16 i 30, w kontekście zgłaszanych podczas procedury sporządzania tego aktu, wniosków i uwag, czy w trakcie dyskusji publicznej. Brak w takiej dokumentacji uzasadnienia odrzucenia, czy uwzględnienia uwag i wniosków, a także przyjęcia innego rozwiązania ze względu na zgłaszane rozbieżności, rodzi przekonanie o braku wyważenia interesów w procesie powstawania studium, a w konsekwencji świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem NSA, organ planistyczny nie tylko nie dokonał wyważenia interesów mieszkańców i właścicieli terenów objętych Uchwalą, ale nawet nie zidentyfikował tych interesów. O tym, że ograniczenia zawarte w ustaleniach Uchwały są arbitralne i nie biorą pod uwagę rzeczywistych stosunków miejscowych świadczy zarówno to, że takie same ograniczenia, co do lokalizacji ferm hodowli i trzody chlewnej, są przewidziane na terenach chronionych, jak i na innych terenach objętych Uchwałą, jak też to, że ograniczenia te w jednakowy sposób dotyczą wszystkich hodowców drobiu i trzody chlewnej działających na terenie Gminy Szreńsk (takie same ograniczenia odległościowe). W tej sytuacji nie można mówić o żadnym zindywidualizowaniu i rozważeniu interesów poszczególnych hodowców i mieszkańców.

Ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej na terenie Gminy Szreńsk nie znajdują, w ocenie NSA, uzasadnienia w żadnym z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Analiza treści uchwały poddaje w wątpliwość, czy rzeczywiście ograniczenia w zakresie hodowli drobiu i trzody chlewnej są wynikiem dbałości o środowisko w sytuacji, gdy Uchwała nie wprowadza żadnych ograniczeń w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej wpływających na środowisko, w tym ferm hodowlanych innych gatunków zwierząt i to również na terenach chronionych. Gdyby rzeczywiście tak było, to należałoby się spodziewać, że Uchwała zawierać będzie zakaz lokalizacji i powiększania produkcji (obsady zwierząt) innych przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie negatywnie wpływających na środowisko, bez różnicowania o jaki rodzaju działalności, w tym hodowlę zwierząt chodzi. Ponadto, gdyby rzeczywiście chodziło o dobro środowiska, logiczna wydaje się konstatacja, że ustalenia Uchwały dotyczące obszarów innych, niż chronione, powinny zawierać regulacje mniej restrykcyjne, niż te dotyczące obszarów chronionych. Tymczasem Uchwała nie zawiera takiego rozróżnienia. Analiza treści ustaleń Uchwały prowadzi do wniosku, że zasadniczą przesłanką tych przepisów nie jest ochrona określonych terenów gminy Szreńsk ze względu na walory środowiskowe czy przyrodnicze, ale ograniczenie podmiotowego kręgu adresatów mogących podejmować inwestycje na obszarach objętych ochroną oraz decydowanie przez organ, w akcie prawa wewnętrznego, jakie rodzaje działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy realnie są uciążliwe dla środowiska, będą dozwolone na terenach Gminy Szreńsk.

NSA wskazał również, że żadne przepisy ustawowe, zgodnie z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej i biogazowni, w szczególności w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej. Ustalenia zawarte na stronie 30 Uchwały, wskazują że w tym przypadku chodzi o promowanie rozwoju innych rodzajów działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy będzie to działalność naruszająca stan środowiska naturalnego, kosztem hodowli drobiu i trzody chlewnej, których rozwój został oceniony przez organ jako monofunkcyjny. Takie stanowisko narusza jednak przewidzianą w art. 22 Konstytucji zasadę swobody działalności gospodarczej, jak również godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

W dniu 19 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał powołany na wstępie wyrok.

Akceptując w całości wykładnię prawa przedstawioną w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 51/17, Sąd stwierdził, że ustalenia zaskarżonej Uchwały w sposób bezpośredni naruszają interes prawny skarżącej Spółki, gdyż zawierają regulacje tak szczegółowe, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym musi być automatycznie sprzeczne ze Studium.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała zawiera postanowienia, które w sposób konkretny i normatywny regulują kwestie zastrzeżone dla materii miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z naruszeniem interesu prawnego skarżącej. W zaskarżonej uchwale przekroczona została zasada proporcjonalności, co jest nadużyciem władztwa planistycznego. Warunkiem wkroczenia w uprawnienia właścicielskie przy sporządzaniu studium, a także i warunkiem realizacji zgłaszanych przez podmioty zewnętrzne wobec administracji żądań w formie wniosków, uwag i dyskusji publicznej oraz ich oceny dokonywanej przez organy gminy jest zachowanie zasady proporcjonalności. Zachowanie proporcjonalności oznacza, że w trakcie procedury sporządzania planów miejscowych i studiów powinno mieć miejsce wyważenie interesów, w tym zwłaszcza interesów zgłoszonych przez podmioty zewnętrzne wobec organu planistycznego.

Sąd pierwszej instancji zgodził się z zarzutem skargi, że wprowadzenie do treści Studium ograniczeń posługujących się konkretnymi wskaźnikami odległości od określonego rodzaju zabudowy jest nieuprawnione, a wręcz niedopuszczalne w świetle funkcji, znaczenia i mocy wiążącej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań.

Ponadto Sąd stwierdził, że w toku procedury uchwalania zaskarżonej uchwały nie przeprowadzono procesu wyważania interesów stron. Nawiązał do wyroku z 31 stycznia 2018 r. w uzasadnieniu którego wskazano, że w dokumentacji planistycznej dotyczącej niniejszej sprawy brak jest jakichkolwiek informacji dających możliwość oceny ustaleń zaskarżonej uchwały, w kontekście zgłaszanych podczas procedury sporządzania tego aktu wniosków i uwag, czy w trakcie dyskusji publicznej. Brak w takiej dokumentacji uzasadnienia odrzucenia, czy uwzględnienia uwag i wniosków, a także przyjęcia innego rozwiązania ze względu na zgłaszane rozbieżności, co daje podstawę do przekonania o braku wyważenia interesów w procesie powstawania studium, a w konsekwencji świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Zdaniem WSA w Warszawie, naruszając zasadę proporcjonalności, ustalenia Studium arbitralnie wkraczają w istotę prawa własności (art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP) oraz w sposób całkowicie nieuzasadniony i bezprawny ograniczają swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). Sposób wprowadzenia przedmiotowych ograniczeń i ich selektywność skierowana tylko do pewnych rodzajów działalności gospodarczej, pozostaje w rażącej sprzeczności z zakazem dyskryminacji oraz z zasadą równości wobec prawa, wynikającymi z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Sad podsumował wywód stwierdzeniem, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z uwagi na unormowanie art. 94 u.s.g. należało jednak orzec o niezgodności z prawem wskazanych wyżej ustaleń Studium

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło [...] Sp. j. Wyrok zaskarżyła w całości. Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie orzeczenie na podstawie art. 188 P.p.s.a. Równocześnie skarżąca Spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego, to jest:

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6, 7 i 9, art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowali zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.), w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że przyjęcie przez organ ustaleń zawartych na stronie 6 Uchwały w zakresie części II Główne uwarunkowania rozwoju Gminy, 2 Uwarunkowania wewnętrzne - mocne i słabe strony, 2.1 Uwarunkowania przyrodnicze, słabe strony: "nadmierne zagęszczenie ferm hodowli drobiu i związane z tym skutki dla środowiska i mieszkańców", oraz na stronie 12 Uchwały w zakresie części III Misje i cele rozwoju Gminy, 5 cele przestrzenne: "Przekształcaniu przestrzeni powinno towarzyszyć zmniejszenie ujemnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze ze szczególnym naciskiem na ograniczenie ilości ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej" dalej także jako ustalenie zawarte na str. 12) nie naruszają zasady równości oraz zakazu dyskryminacji wobec prawa, prawa własności i swobody działalności gospodarczej, a także zasady przyzwoitej legislacji i konstytucyjnych wymogów dotyczących stanowienia aktów prawa miejscowego w związku z ich normatywnym charakterem poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ograniczenie prawa własności i swobody prowadzenia działalności skarżącego stanowiące przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi w tym pominięcie przez Sąd pierwszej instancji okoliczności, iż Uchwała nie zawiera analogicznych ograniczeń prawa własności oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie innych rodzajów działalności gospodarczej, które mogą zawsze lub potencjalnie znacząco negatywnie wpływać na środowisko naturalne, włączając w to między innymi hodowlę innych gatunków zwierząt niż drób i trzoda chlewna wskazane w Uchwale.

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 7 i 9, art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wprowadzenie przez Radę Gminy Szreńsk ustaleń zawartych na stronie 6 Uchwały i na stronie 12 Uchwały nie powoduje takiego ograniczenia prawa własności skarżącego, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi oraz pominięcie okoliczności, iż Uchwała narusza prawa nabyte skarżącego i istotę prawa własności nieruchomości poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ograniczenie prawa własności skarżącego, a ani dokumentacja planistyczna, ani sama Uchwała nie wskazują ochrona jakich wartości, w szczególności z zakresu ochrony środowiska, potrzeby zrównoważonej polityki planistycznej i ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli, uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo zawartych w Uzasadnieniu Wyroku stwierdzeń, iż to właśnie ochrona tych wartości stanowi przyczynę wprowadzenia do Uchwały tych ograniczeń.

- art. 1 ust. 2 pkt 3, 6 i 9, art. 9 ust. 4 i art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 2, art. 7, art. 22, art. 31 ust. 1 i 3, art. 87 ust. 2 oraz art. 94 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że wprowadzenie przez Radę Gminy Szreńsk ustaleń zawartych na str. 6, i 12 Uchwały nie powoduje takiego ograniczenia swobody działalności gospodarczej skarżącego, naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, które stanowiłoby przekroczenie granic władztwa planistycznego przysługującego organowi oraz pominięcie okoliczności, iż Uchwała narusza prawa nabyte skarżącego i istotę prawa do prowadzenia działalności gospodarczej skarżącego poprzez nieuzasadnione, nieproporcjonalne i nadmierne do celu jakiemu służy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ograniczenie tego prawa skarżącego, a ani dokumentacja planistyczna, ani sama Uchwała nie wskazują ochrona jakich wartości, w szczególności z zakresu ochrony środowiska, potrzeby zrównoważonej polityki planistycznej i ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli, uzasadnia tego rodzaju ograniczenia mimo zawartych w uzasadnieniu wyroku stwierdzeń, iż to właśnie ochrona tych wartości stanowi przyczynę wprowadzenia do Uchwały tych ograniczeń.

II. przepisów prawa procesowego, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz w związku 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) poprzez nieodniesienie się w wyroku przez Sąd pierwszej instancji do kwestii nieważności, a tym samym pominięcie interesu prawnego skarżącego i nadużycia władztwa planistycznego przez Organ przy ustaleniach zawartych na str. 6 Uchwały oraz na str. 12 Uchwały pomimo stwierdzenia przez Sąd pierwszej instancji niezgodności z prawem ustaleń Uchwały wskazanych w punktach 1 - 4 Wyroku, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ pozostawia poza zakresem rozstrzygnięcia Sądu pierwszej nstancji istotne ustalenia zawarte w Uchwale nie wyjaśniając powodów, dla których Sąd pominął to ustalenie i ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia niezgodności z prawem ustaleń Uchwały wskazanych w punktach 1-4 Wyroku. Powyższe uchybienie wyklucza możliwość odniesienia się skarżącego do motywów rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i kontrolę instancyjną w tym zakresie.

- art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. w zw. z art. 147 § 1 oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niewłaściwą kontrolę legalności działalności administracji publicznej, a w konsekwencji w stwierdzenie nieważności przez Sąd pierwszej instancji Uchwały w zakresie ustaleń zawartych na str. 6 Uchwały oraz na str. 12 Uchwały pomimo stwierdzenia niezgodności z prawem ustaleń Uchwały wskazanych w punktach 1 - 4 wyroku. W konsekwencji takie rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji prowadzi do pozostawienia w Uchwale.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła również Gmina Szreńsk. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.) zwanej dalej u.p.z.p. w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że uznane przez Sąd za niezgodne z prawem w.w. części studium w uchwalonym przez Gminę Szreńsk studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szreńsk Gmina naruszyła w sposób nieuprawniony władztwo planistyczne, zastosowała zbyt szczegółowe uregulowania, nie zachowała zasady proporcjonalności po przez ograniczenia możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowi w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz wskaźnika DJP podczas gdy postanawiania zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Szreńsk nie naruszają przyznanego gminie władztwa planistycznego i zasady proporcjonalności a Rada Gminy wyważyła interes indywidualny z interesem społecznym.

2. art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy w zw. z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne przyjęcie, iż racje indywidualne uczestnika nie zostały należycie wyważone z interesem społecznym wynikającym z konieczności ochrony środowiska, życia i zdrowia, podczas gdy Rada Gminy Szreńsk wyjaśniła przyczyny przyznania prymatu interesu społecznego.

Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o zmianę wyroku i oddalenie skargi. Ponadto Gmina wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. j. o uzupełnienie wyroku - wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2019 r. – uzupełnił wyrok z dnia 3 lipca 2018 r. w ten sposób, że po punkcie 4 dodał punkt 4a następującej treści :

4a. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części III Misje i cele rozwoju gminy punkt 5 Cele przestrzenne - Przekształcaniu przestrzeni powinno towarzyszyć zmniejszanie ujemnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze ze szczególnym naciskiem na ograniczenie ilości ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej;

- w punkcie 5 wyroku w miejsce słów " w punktach 1-4" wpisać słowa "w punktach 1-4a"; w pozostałym zakresie wniosek oddalił.

Rozpoznając złożony wniosek, Sąd uznał za zasadne uzupełnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/18, w ten sposób, że stwierdzić, iż zaskarżona uchwała została wydana niezgodnie z prawem w zakresie części III Misje i cele rozwoju gminy punkt 5 Cele przestrzenne - Przekształceniu przestrzeni powinno towarzyszyć zmniejszenie ujemnego oddziaływania na środowisko przyrodnicze ze szczególnym naciskiem na ograniczenie ilości ferm hodowli drobiu i trzody chlewnej.

Sąd wskazał, że roszczenie w powyższym zakresie objęte było skargą, a Sąd nie orzekł w tym zakresie.

Sąd oddalił wniosek o uzupełnienie wyroku z 3 lipca 2018 r. w zakresie punktu 1 wniosku o treści: na stronie 6 Uchwały w zakresie części II Główne uwarunkowania rozwoju Gminy, 2 Uwarunkowania wewnętrzne - mocne i słabe strony, 2.1 Uwarunkowania przyrodnicze, słabe strony: "nadmierne zagęszczenie ferm hodowli drobiu i związane z tym skutki dla środowiska i mieszkańców". Powyższy zapis znajduje się w punkcie II Studium dotyczącym Głównych uwarunkowań rozwoju gminy. Sąd wskazał, że uwarunkowania są jedną z dwóch zasadniczych części uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, która jest uznawana za część informacyjną będącą opisem tj. inwentaryzacją dotychczasowego stanu faktycznego i prawnego obszaru gminy, stanowiącą punkt wyjścia do części regulacyjnej, zwanej kierunkami. To właśnie w części uwarunkowań powinno zostać uwidocznione występowanie na terenie gminy ferm hodowli drobiu, co wynika ze stanu zagospodarowania gminy. Ponieważ jest to część studium odzwierciedlająca stan faktyczny występujący w gminie, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku o uzupełnienie wyroku w tym zakresie.

Postanowieniem z dnia 22 lipca 2019 r. stwierdzono prawomocność wyroku uzupełniającego z dnia 25 kwietnia 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w niniejszej sprawie okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., stanowiące podstawę nieważności, nie zachodzą, należało odnieść się do podstaw kasacji.

Skarga kasacyjna [...] Sp. jawna nie zasługuje na uwzględnienie.

Spółka wskazała, że zaskarża wyrok w całości i zażądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości. Nie sformułowała jednak w odniesieniu do orzeczeń zawartych w punktach: 1-6 zaskarżonego wyroku żadnych zarzutów. Podstawy kasacji dotyczą ustaleń Studium niebędących przedmiotem rozstrzygania w zaskarżonym wyroku. Również alternatywnie złożony wniosek skargi kasacyjnej, zawarty w punkcie 2 tej skargi, odnosi się, podobnie jak wszystkie zarzuty podstaw kasacji, wyłącznie do ustaleń Studium zawartych na stronie 6 uchwały i na stronie 12 uchwały.

Zagadnienia te stanowiły przedmiot odrębnie złożonego przez skarżącego wniosku o uzupełnienie wyroku, a następnie wyroku uzupełniającego z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/18. Jest oczywiste, że skarga kasacyjna [...] Sp. jawna z dnia 30 sierpnia 2018 r. nie została wniesiona od wyroku uzupełniającego.

Dodać jeszcze można, że od wyroku uzupełniającego nie złożono skarg kasacyjnych i wyrok ten uprawomocnił się w dniu 11 lipca 2019 r.

Podsumowując analizę skargi kasacyjnej [...] Sp. jawna stwierdzić należy, że w odniesieniu do zaskarżonego wyroku nie podniesiono żadnych zarzutów, nie można zatem mówić o ich zasadności. W zakresie zaś, w jakim skarga ta dotyczy orzeczenia nieistniejącego, jest ona bezpodstawna. Brak zastosowania przez Sąd pierwszej instancji co do nieuwzględnionej części skargi art. 151 P.p.s.a. i niewydanie orzeczenia opartego na tym przepisie, może ewentualnie stanowić podstawę wniosku o uzupełnienie wyroku Sądu pierwszej instancji na podstawie art. 157 § 1 P.p.s.a. Wobec braku zamieszczenia w zaskarżonym wyroku w tym zakresie jakiegokolwiek rozstrzygnięcia, a zatem braku substratu zaskarżenia, niemożliwe jest sformułowanie w tym względzie prawidłowego zarzutu kasacyjnego (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1841/17).

Bezzasadna jest także skarga kasacyjna Gminy Szreńsk. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233) sprowadza się do błędnej wykładni i przyjęcia, że Gmina Szreńsk naruszyła w sposób nieuprawniony władztwo planistyczne, zastosowała zbyt szczegółowe uregulowania, nie zachowała zasady proporcjonalności poprzez ograniczenia możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowi w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej oraz wskaźnika DJP.

Od razu zatem należy zauważyć, że Sąd pierwszej instancji, na mocy art. 190 P.p.s.a., był związany wykładnią prawa i oceną zgodności ustaleń Studium, w szczególności zawartych na stronach 16, 24 i 30 zaskarżonej Uchwały, z przepisami art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także z art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 22 Konstytucji RP, dokonaną w wyroku NSA z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 51/17.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś stanowczo, że ustalenia zaskarżonej Uchwały naruszają zasady uchwalania studium, gdyż zawierają regulacje tak szczegółowe, że w istocie każde inne ustalenie zawarte w planie miejscowym musi być automatycznie sprzeczne ze studium. Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że skutki prawne ustaleń zawartych zwłaszcza na stronach 16 i 30 Uchwały de facto determinują sposób korzystania z nieruchomości na terenie nim objętym oraz mają wpływ na swobodne prowadzenie działalności gospodarczej. Stwierdził, że żadne przepisy ustawowe nie ograniczają możliwości rozbudowy lub lokalizacji ferm hodowli drobiu, trzody chlewnej i biogazowi, w zależności od odległości zabudowy mieszkaniowej. Podstawy prawnej do takiego ograniczenia nie daje art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprowadzenie do treści Studium ograniczeń posługujących się konkretnymi wskaźnikami odległości od określonego typu zabudowy jest nieuprawnione, a wręcz niedopuszczalne w świetle funkcji, znaczenia i mocy wiążącej uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że brak w dokumentacji planistycznej uzasadnienia odrzucenia, czy uwzględnienia uwag i wniosków, a także przyjęcia innego rozwiązania, w zakresie ustaleń Uchwały, w szczególności zawartych na stronach 16 i 30 Uchwały, rodzi przekonanie o braku wyważenia interesów w procesie powstawania studium, a w konsekwencji świadczy o naruszeniu zasady proporcjonalności wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że organ planistyczny nie tylko nie dokonał wyważenia interesów mieszkańców i właścicieli terenów objętych Uchwałą, ale nawet nie zidentyfikował tych interesów. Naczelny Sąd Administracyjny określił ograniczenia zawarte w ustaleniach studium jako arbitralne. Podkreślił, że nie znajdują uzasadnienia w żadnym z celów wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Nawiązując do ustaleń zawartych na stronie 30 Uchwały, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że promowanie innych rodzajów działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy będzie to działalność naruszająca stan środowiska naturalnego, kosztem hodowli drobiu i trzody chlewnej, narusza wyrażoną w art. 22 Konstytucji RP zasadę wolności gospodarczej, jak również godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Zaskarżony wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1109/18 pozostaje w zgodzie z wykładnią dokonaną w przytoczonym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Rozstrzygnięcia w punktach 1-4 wyroku znajdują swoje umocowanie w stanowisku wyrażonym w poprzednim wyroku sądu kasacyjnego, nienaruszając przepisów art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 22, 32 ust. 1, 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Stwierdzenie niezgodności z prawem ustaleń wskazanych w punkcie 1 zaskarżonego wyroku wynika z tego, że ustalenia te naruszają zakaz niedopuszczalnej na etapie studium konkretyzacji norm lokalizacyjnych, nie są zgodne z konstytucyjnymi zasadami równości, proporcjonalności oraz zasadą wolności gospodarczej. Nadto, są przejawem przekroczenia władztwa planistycznego gminy.

Orzeczenie w punkcie 2 wyroku wynika z naruszenia zasady równości i proporcjonalności oraz zasady wolności gospodarczej. Do tego ustalenia, zawartego na stronie 24 Uchwały wprost nawiązuje Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. , na stronie 13.

Ustalenia zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji w punkcie 3 zaskarżonego wyroku są obarczone naruszeniami wskazanymi wyżej w odniesieniu do punktu 1 zaskarżonego wyroku.

Ustalenia zakwestionowane przez Sąd pierwszej instancji w punkcie 4 wyroku, odnoszące się jedynie do działalności gospodarczej w postaci ferm hodowlanych (IX.2 L.p. 1), a także ferm hodowlanych drobiu i trzody chlewnej, niezakazujące innych rodzajów działalności gospodarczej, niezależnie od tego, czy będą to działalności naruszające stan środowiska naturalnego, nie są zgodne z zasadą równości oraz zasadą wolności gospodarczej. W tym zakresie stanowisko Sądu pierwszej instancji jest zgodne z oceną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny, jakkolwiek odnoszącą się do ustaleń zawartych na stronie 30 Uchwały.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargi kasacyjne.

Orzeczenie o odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.