Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 566/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7 , art. 77 , art. 80 , art. 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi G. [...] Sp. z o.o. w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości skargę oddala


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Z. postanowieniem z dnia 23 grudnia 2015 r., znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku A. Spółki z o.o. w K. , zaopiniował negatywnie przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości nr [...] objętej KW nr [...], położonej w obrębie Z. – co do zgodności proponowanego podziału z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] w Gminie Z. , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia 21.07.2000 r. (Dz.Urz. Woj.[...].).

Jako podstawę prawną postanowienia organ wskazał art. 93 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.), dalej "u.g.n." oraz art. 123, art. 124 i art. 125 K.p.a..

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że projekt podziału jest niezgodny z obowiązującym na tym terenie ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] .

W myśl ustaleń tego planu bowiem, podlegająca podziałowi działka nr [...] w Z. znajduje się w terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, oznaczonych na rysunku planu symbolem M2re. Zgodnie z zapisem zawartym w § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały w sprawie miejscowego planu, w przypadku nowej zabudowy w terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40 arów. Biorąc pod uwagę te ustalenia organ l instancji uznał, iż projektowane do wydzielenia działki oznaczone jako: [...] ,[...] ,[...] nie spełniają kryterium minimalnej powierzchni działki przewidzianej dla tego obszaru do zabudowy, gdyż ich powierzchnie są mniejsze od 40 arów, co sprawia, że tak zaprojektowane działki, w ocenie organu, nie dają możliwości zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym, tj. § 14 ust. 3 pkt 2 uchwały.

Organ l instancji zaznaczył, iż brał również pod uwagę zapis § 14 ust. 4 ustaleń planu dopuszczający na terenach przeznaczonych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach określonych w § 13 ustaleń planu, o ile powierzchnia wyznaczonej działki nie jest mniejsza od 20 arów. Niemniej w tym względzie organ wskazał, że zacytowany przepis nie odnosi się do żadnej z działek objętych projektem podziału, tylko do wyznaczonych i istniejących w dacie wejścia w życie przywoływanego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zapis ten ma za zadanie umożliwienie realizacji zabudowy na wyznaczonych wcześniej działkach, położonych na terenach przewidzianych pod zabudowę rezydencjonalną, a które już wtedy nie spełniały określonego limitu powierzchni 40 arów.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła A. Spółka z o.o. w K. , wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając swój wniosek spółka wskazała, iż na mocy § 14 ust. 4 uchwały w sprawie planu miejscowego, w terenach zabudowy rezydencjonalnej (M2re) dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2), o ile powierzchnia działki nie jest mniejsza od 20 arów, zaś (zgodnie z § 5 ust. 6 uchwały) szerokość działek nie jest mniejsza niż 18 m. Zdaniem żalącej ustalenia te dają podstawę do stwierdzenia, że zaproponowany projekt podziału działki nr [...] jest zgodny z zapisem w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie, ponieważ powierzchnia nowoprojektowanych działek (poza działkami mającymi stanowić drogi wewnętrzne), nie jest mniejsza niż 20 arów i każda z nich ma szerokość większą niż 18 m.

Wnoszący zażalenie spółka postawiła zarzut, że Wójt Gminy Z. , wydając negatywną opinię odnośnie zaproponowanego podziału nieruchomości, nie zastosował zapisu § 14 ust. 4 uchwały w sprawie miejscowego planu dopuszczającego (na warunkach podanych w § 13 uchwały) na tych terenach (M2re) również zabudowę jednorodzinną (M2) - gdy powierzchnia działek nie jest mniejsza od 20 arów. Podane w tym względzie przez organ l instancji wyjaśnienie zawiera - zdaniem żalącej - błędną interpretację przepisu, poprzez dodanie słowa "istniejących", którego w § 14 ust. 4 uchwały nie ma. Według żalącej zawarty w tym przepisie warunek dotyczy wyłącznie intensywności zabudowy, powierzchni i funkcji dopuszczalnych, a nie odnosi się (jak podaje organ) w żaden sposób do konkretnych działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z 18 marca 2016 r. znak [...] , na podstawie art. 93 ust. 1, 2, 2a, 4 i 5, art. 97 ust. 1 u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy opiniowaniu projektu podziału organ obowiązany jest uwzględnić przeznaczenie terenu określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt podziału realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Istota rozstrzygnięcia organu opiniodawczego sprowadza się więc do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania uzyskanych w trakcie podziału działek, a następnie oceny, czy projekt odpowiada przeznaczeniu nieruchomości określonemu w planie i czy wydzielone w wyniku podziału działki gruntu będą nadawały się do zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem w planie.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że podlegająca podziałowi działka jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. nr [...] z dnia 21 lipca 2000 r. (Dz. Urz. Woj. [...] ) i bezspornym jest, że podlegająca podziałowi działka nr [...] w Z. znajduje się w terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym, oznaczonej na rysunku planu symbolem M2re.

Jak wynika z treści § 14 ust. 3 pkt 2 ww. uchwały, w przypadku nowej zabudowy w tych terenach (M2re), powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40 arów.

W myśl zapisu pkt 3 § 14 ust. 3 m.p.z.p. powyższe ustalenia nie dotyczą co prawda niektórych działek o numerach: [...] ,[...] ,[...] itd... w Z. , dla których obowiązują ustalenia jak dla M2 oraz działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w Z. [...] ,[...] ,[...] ,[...] w B. , dla których obowiązują ustalenia jak dla M1. Niemniej jednak organ zauważył, że żadna z ww. działek nie jest działką będącą przedmiotem niniejszego podziału.

W związku z powyższym Kolegium uznało, że organ l instancji prawidłowo stwierdził, iż projektowane do wydzielenia pod zabudowę działki oznaczone jako: [...] ,[...] ,[...] nie spełniają kryterium minimalnej powierzchni działki przewidzianej dla tego obszaru, gdyż ich powierzchnie są mniejsze od powierzchni wymaganej dla tego obszaru, wynoszącej 40 arów, co sprawia, że tak zaprojektowane działki nie dają możliwości zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym, tj. § 14 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p..

Organ dodał, że w sprawie tej nie może mieć też zastosowania wskazany w zażaleniu przepis § 14 ust. 4 m.p.z.p., w myśl którego "na terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20 a". W ocenie Kolegium, powyższy zapis odnosi się bowiem do działek wymienionych w cyt. wyżej § 14 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p., dla których (jak zaznaczono) obowiązują ustalenia jak dla M2, a nie dotyczą określone dla obszaru M2re ustalenia. Gdyby przepis § 14 ust. 4 uchwały nie odnosił się wyłącznie do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 4 uchwały i tym samym dopuszczał zabudowę M2 na całym terenie M2re, to wówczas niepotrzebnie byłyby wskazywane działki, na których mogą obowiązywać ustalenia jak dla M2.

Dlatego też Wójt Gminy Z. nie mógł skorzystać z tego zapisu przy wydawaniu w niniejszej sprawie opinii, w sytuacji, gdy żadna z wymienionych działek w § 14 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. nie jest objęta przedmiotowym podziałem.

A Spółka z o.o. w K. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 93 ust. 1 u.g.n. w związku z § 14 ust. 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez negatywne zaopiniowane wstępnego projektu podziału nieruchomości pomimo jego zgodności z zapisami miejscowego planu.

Zarzuciła również naruszenie art. 6 i art. 8 K.p.a. poprzez dokonanie rozszerzającej interpretacji bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa oraz zaniechanie rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony.

Przy tak postawionych zarzutach skarżąca wniosła o uchylenie postanowień obu instancji i przekazanie sprawy Wójtowi Gminy Z. do ponownego rozpoznania.

Odnosząc się do zgodności zaplanowanego podziału z treścią miejscowego planu skarżąca wskazała, że użyte w tym planie pojęcie zabudowa rezydencjonalna nie posiada definicji legalnej, żaden powszechnie obowiązujący akt prawa (wyłączając akty prawa miejscowego) nie określa minimalnej powierzchni działek przeznaczonych pod taką zabudowę. Poszukując definicji zabudowy rezydencjonalnej w aktach prawa miejscowego znaleziono dwa przykłady jej zdefiniowania:

1) zabudowa rezydencjonalna – zabudowa jednorodzinna o intensywności poniżej 0,25 przy minimalnej powierzchni działki 2000 m2 oraz powierzchni użytkowej budynków min. 300 m2 (uchwała nr [...] Rady Miasta K. z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie ulicy [...] ),

2) zabudowa rezydencjonalna - szczególny rodzaj zabudowy jednorodzinnej na dużych działkach i reprezentacyjnej formie kompozycji architektury obiektów oraz pozostałych elementów zagospodarowania, charakteryzującej się sytuowaniem obiektu mieszkalnego w głębi działki budowlanej, poprzedzonego placem lub utworzonym przez oficyny dziedzińcem (uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia 31 maja 2001 roku w sprawie: zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla terenu położonego w rejonie ulicy [...] ).

Dwie powyżej przedstawione definicje jako jedną z cech zabudowy rezydencjonalnej podają relatywnie duże powierzchnie działki (w pierwszym przypadku powyżej 2000 m2, w drugim przypadku konkretna powierzchnia nie została podana). Można z tego wyciągnąć wniosek, że nowoprojektowane działki, których powierzchnia to minimum 20 a, mogą być zabudowane i zagospodarowane zgodnie z przeznaczeniem pod zabudowę rezydencjonalną pomimo posiadania powierzchni poniżej 40 a, jeżeli spełniają inne wymogi obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy miejscowy plan wskazuje na możliwość realizacji zabudowy rezydencjonalnej na działkach o powierzchni mniejszej niż 40 a. Skarżąca zgodziła się ze stwierdzeniem organów l i II instancji, że nowoprojektowane działki znajdują się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę rezydencjonalną (M2re) i zgodnie z wstępnym projektem podziału mają powierzchnię minimum 20 a (poza działkami przeznaczonymi pod drogi). Nie podzieliła jednak poglądu, że nie spełniają kryterium minimalnej powierzchni działki przewidzianej w miejscowym planie, przez co w wyniku proponowanego podziału nie będzie możliwości ich zabudowy i zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym. Zdaniem skarżącej, jak wyżej wykazano, taka możliwość istnieje i wprost przewidziana jest treścią planu.

Organy, zdaniem skarżącej, dokonują zadziwiającej wykładni § 14 ust. 4 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu, która wprost dopuszcza na terenach o charakterze rezydencjonalnym zagospodarowanie terenu zabudową jednorodzinną, z tym zastrzeżeniem, że powierzchnia wyznaczonej dziatki nie może być mniejsza niż 20 a. Ten warunek został spełniony w przypadku wstępnego projektu podziału wykonanego na zlecenie skarżącej.

Zapisy stwierdzające, że powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20 a zostały umieszczone w osobnej jednostce redakcyjnej. Treść powoływanego § 14 ust. 4 m.p.z.p. w żaden sposób nie wskazuje na fakt, że odnosi się do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3 m.p.z.p. lub też działek inaczej określonych. Przepis ten - w ocenie skarżącej - przewiduje ogólną i nie budzącą wątpliwości zasadę, że zabudowa jednorodzinna (a zatem jedna, wyszczególniona spośród innych możliwości zagospodarowania nieruchomości) może być na obszarze oznaczonym jako M2re realizowana na działkach o powierzchni mniejszej niż 0.4 ha, jednak nie mniejszych niż 0,2 ha. Taka była, w ocenie skarżącej, intencja uchwałodawcy i zgodnie z tą intencją został sporządzony projekt podziału nieruchomości, będący przedmiotem postępowania.

Na słuszność argumentacji skarżącej, kwestionującej wykładnię dokonywaną przez organy administracji, wskazuje brzmienie innych przepisów przedmiotowego planu. Na przykład w § 13 ust. 3 punkt 2) m.p.z.p. wprost wskazano, że w przypadku wykonywania podziałów geodezyjnych na działki budowlane, wyznaczone w tym podziale działki muszą mieć powierzchnię większą od 20 a. Powyższe ustalenia nie dotyczą dz. nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] w Z. , dla których obowiązują ustalenia jak dla M1. Gdyby zatem cel § 14 ust. 4 m.p.z.p. w odniesieniu do działek znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem "M2re" był analogiczny do celu § 13 ust. 3 punkt 2) m.p.z.p. w odniesieniu do działek znajdujących się na terenie oznaczonym symbolem "M2" to racjonalny lokalny prawodawca zastosowałby w obu przypadkach taki sam zabieg redakcyjny (tj. taki jak w § 13 ust. 3 punkt 2), gdyż tylko taka redakcja pozwala na interpretację wskazywaną przez organy l i II Instancji.

Ponadto organ l Instancji wskazał, że przepis §14 ust. 4 m.p.z.p. odnosi się jedynie do działek wyznaczonych i istniejących w dacie wejścia w życie powoływanego miejscowego planu, gdyż taka była intencja projektanta (i lokalnego prawodawcy) i jest ona zgodna z tym, co zamierzano przy uchwalaniu przedmiotowego planu. Takie sformułowanie jest, zdaniem skarżącej, błędne. Organy obu instancji dodają na potrzeby tej wykładni słowo "istniejących", które nie występuje w treści § 14 ust. 4 m.p.z.p.. Nie można więc twierdzić, że projektant pod nadzorem prawodawcy przy tworzeniu planu miał "jakieś" intencje. Ponieważ intencje twórcy uchwały nie zostały dokładnie sprecyzowane i nie zostały w sposób konkretny i jednoznaczny spisane w § 14 ust. 4, nie można dokonywać prób rozszerzającej interpretacji przepisów.

Skarżąca zwróciła uwagę, że taka interpretacja uchwały w sposób istotny ingeruje w chronioną konstytucyjnie wartość jaką jest prawo własności. Jedną z podstawowych zasad obowiązujących w państwie prawa jest zakaz wykładni rozszerzającej przepisów ingerujących w prawa chronione konstytucyjnie.

Na to, że opinia organu l Instancji w tej kwestii jest błędna wskazuje także treść innych paragrafów przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako przykład skarżąca podała §12 ust. 4, § 13 ust. 4 - w których to wprost użyto słowa istniejącej, którego to słowa nie użyto w §14 ust. 4 m.p.z.p..

Skarżąca podniosła, że gdyby przepis § 14 ust. 4 m.p.z.p. miał odnosić się wyłącznie do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3, to de facto byłby on przepisem zbędnym, ponieważ zawiera on tą samą regulację co przepis, do którego miałby on odsyłać. Ponadto w takim wypadku niezasadne byłoby zmienianie sposobu redakcji zastosowanego w § 13 ust. 3 punkt 2), który został opisany powyżej. Ponadto skarżąca dodała, że powoływany § 14 ust. 4 byłby zbędny, gdyż jeżeli sformułowanie powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20a odnosiłoby się jedynie do już istniejących działek i to jedynie takich, które zostały wymienione w § 14 ust. 3 pkt 3, to zbędna byłaby dodatkowa regulacja, gdyż powierzchnia tych działek była znana w chwili uchwalania miejscowego planu. Natomiast jeżeli chodziłoby o możliwość ewentualnego podziału działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3 po wejściu w życie miejscowego planu, to dodanie osobnego § 14 ust. 4 również byłoby zbędne, gdyż działki wymienione w § 14 ust. 3 pkt 3 podlegałyby wszystkim regulacjom z § 13.

Gdyby jednak konsekwentnie stosować wykładnię organów administracji, według której niezbędny jest odrębny przepis przewidujący, iż do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3 stosuje się regulacje zawarte w § 13, gdyż nie wynika to w sposób dorozumiany z samej treści § 14 ust. 3 pkt 3, to spostrzec w tym miejscu należy brak analogicznej regulacji dla działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3, dla których obowiązują ustalenia jak dla "M1". Taka wykładnia zatem prowadziłaby do nieracjonalnego wniosku, że do tych działek nie mają zastosowania ani postanowienia § 14 ani § 12 m.p.z.p., który dotyczy terenów oznaczonych symbolem "M1". Co więcej, w kontekście braku w § 14 zapisów analogicznych do zapisów zawartych m. in w § 11 ust. 5, § 12 ust. 5, § 13 ust. 5 m.p.z.p., można byłoby wysnuć wniosek, że do działek tych miejscowy plan w ogóle nie ma zastosowania.

Powyższa argumentacja prowadzi do wniosku, że wykładnia przepisów §14 miejscowego planu dokonana przez organy l i II instancji jest całkowicie błędna, ponieważ wymusza ona przyjęcie rozmaitych reguł interpretacyjnych dla tego samego aktu prawnego. Konsekwentne bowiem stosowanie reguł interpretacji, przyjętych przez organy administracji, prowadzi do rezultatów niezgodnych z zasadami logicznego rozumowania.

Z uzasadnienia organu l Instancji wynika, że § 14 ust. 4 odnosi się jedynie do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3, z drugiej zaś strony organ wskazuje, że odnosi się on do działek już istniejących w chwili wejścia w życie planu, a posiadających powierzchnię mniejszą niż 20 a. Nie są to stwierdzenia równoważne i mogą prowadzić do sprzecznych wniosków. Organ II Instancji przychylił się do interpretacji, że § 14 ust. 4 odnosi się jedynie do działek wymienionych w § 14 ust. 3 pkt 3, co – zdaniem skarżącej - również prowadzi do nieracjonalnych wniosków. Interpretacje organów administracyjnych są sprzeczne z interpretacją skarżącej oraz geodety, który podjął się wykonania podziału działek skarżącej. Oznacza to, zdaniem skarżącej, słuszność poglądu, że § 14 ust. 4 m.p.z.p. może powodować wątpliwości interpretacyjne.

Wobec powyższego zgodnie z art. 8 K.p.a. wszelkie możliwe wątpliwości interpretacyjne powinny zostać rozstrzygnięte na korzyść strony, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Prezentowany pogląd znajduje też odzwierciedlenie w orzecznictwie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 marca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia 23 grudnia 2015r. opiniujące negatywnie przedłożony wstępny projekt podziału nieruchomości nr [...] (powstałej w 2010 roku) objętej KW nr [...], położonej w obrębie Z. , wobec niezgodności proponowanego podziału z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] w Gminie Z.

Przechodząc do omówienia motywów wydanego wyroku trzeba wskazać, że podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jest art. 93 ust. 4 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz.U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) dalej "u.g.n.". W myśl tego przepisu zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Stosownie do art. 93 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Według art. 93 ust. 2 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu.

Zdaniem Sądu przywołane przepisy prawa materialnego winny determinować tok rozważań organu opiniującego projekt proponowanego podziału nieruchomości. Zauważyć należy, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie miejscowym po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, tj. każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zgodność podziału nieruchomości z planem miejscowym zachodzi wtedy, gdy podział nie narusza zapisów planu, więc wójt, burmistrz lub prezydent miasta, badając zgodność projektu podziału z ustaleniami planu miejscowego, dokonuje wykładni planu miejscowego (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2014/el.). Ma to znaczenie, ponieważ geodezyjny podział nieruchomości pełni służebną rolę wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i powinien umożliwić realizację funkcji przewidzianej dla danego terenu.

Przystępując do merytorycznych rozważań należy wskazać, iż istota sporu poddana rozstrzygnięciu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprowadza się do oceny, czy zaproponowany wstępny projekt podziału nieruchomości nr [...], objętej KW nr [...] położonej w obrębie Z. , jest zgodny z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectw [...] w Gminie Z. , zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia 21.07.2000 r. (Dz.Urz. Woj. [...] ).

Obie strony zgodnie przyznają, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o pow. 0,8212 ha, z której miałyby powstać nowoprojektowane działki oznaczone numerami: [...] ,[...] ,[...] ,[...] , znajduje się na terenie M2re – oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako tereny predysponowane do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym oraz że zgodnie z wstępnym projektem podziału projektowane działki: [...] (pow.0,3106 ha), [...] (pow. 02457 ha), [...] (pow. 0,2451 ha) mają powierzchnię minimum 20 a; poza działką przeznaczoną pod drogi [...] (pow. 0,0198 ha).

W § 14 ust. 1 m.p.z.p. wyznaczono tereny predysponowane do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym (M2re) z podstawowym przeznaczeniem na zabudowę mieszkaniową o wysokim standardzie użytkowym i architektonicznym.

W ust. 2 § 14 stwierdzono, że w granicach terenów predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym (M2re) dopuszcza się lokalizacje:

1/ budynków mieszkaniowo – usługowych z wykonywaniem zawodów lekarzy, prawników, architektów, menagerów, inżynierów itp. zawodów nie stwarzających uciążliwości,

2/ obiektów i urządzeń sportowo-rekreacyjnych,

3/obiektów mieszkaniowych i gospodarczych związanych z obsługą terenu działki i urządzeń na niej zlokalizowanych.

W ust. 3 § 14 ustalono zasady zagospodarowania dla terenów predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym (M2re):

1/ wskaźnik intensywności zabudowy w granicach działki nie może przekraczać 0,15.

2/ w przypadku nowej zabudowy (M 2 re) powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40,0 a.

3/ Powyższe ustalenia nie dotyczą działek: [...] ,[...] , [...] itd...w Z. dla których obowiązują ustalenia jak dla M 2 oraz działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] w Z. , dla których obowiązują ustalenia jak dla M 2 oraz działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] w Z. , [...] ,[...] ,[...] ,[...] w B. dla których obowiązują ustalenia jak dla M1.

Z powyższej regulacji wynika, że w granicach objętych przeznaczeniem M2re ustęp 1 określa przeznaczenie podstawowe terenów M2re, ustęp 2 określa przeznaczenie dopuszczalne, natomiast ustęp 3 ustala zasady gospodarowania w zakresie: wskaźnika intensywności zabudowy w granicach działki, który nie może przekraczać 0,15 oraz powierzchni wyznaczonej działki, w przypadku nowej zabudowy, która nie może być mniejsza od 40,0 arów.

W ust. 4 § 14 m.p.z.p. postanowiono natomiast, że na terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20,0 arów.

Dokonawszy wykładni postanowień przedmiotowego planu miejscowego Sąd doszedł do przekonania, że organy prawidłowo uznały, że działki oznaczone jako: [....] ,[....] ,[...] realizują wymogi wynikające z postanowień Rozdziału II m.p.z.p. wprowadzającego ustalenia obowiązujące dla całego obszaru objętego planem (w tym w szczególności wymóg § 5 pkt 6 - dla wyznaczenia nowych działek ustala się minimalną szerokość działki 18.0 m). Co do zaś kwestii wielkości nowowydzielanych działek (ujętych w terenie M2re) należy stwierdzić, że projektowane do wydzielenia działki oznaczone jako: [...] ,[...] ,[...] nie spełniają kryterium minimalnej powierzchni działki, gdyż ich powierzchnie są mniejsze od 40,0 arów (brak spełnienia wymogów z § 14 ust. 3 pkt 2 m.p.z.p.). To sprawia, że tak zaprojektowane działki nie dają możliwości ich zabudowy i zagospodarowania w zgodzie z przeznaczeniem ustalonym w planie miejscowym (M2re). Wskutek tego trafne jest stanowisko organów, że przedstawiony wstępny projekt podziału działki nr [...] położonej w Z. jest niezgodny z ustaleniami obowiązującego na tym obszarze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] z dnia 21 lipca 2000 r.. Niezgodność ta dotyczy niespełnienia wymogów wynikających z § 14 ust. 3 pkt 2 planu: "dla terenów predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym (M2re) ustala się następujące zasady zagospodarowania: w przypadku nowej zabudowy (M2re) powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40,0 a.". Wobec tego, aby mogła powstać nowa zabudowa na działkach powstałych z podziału działek leżących w terenie M2re, to powierzchnia każdej wyznaczonej (nowowydzielonej) działki nie może być mniejsza niż 40 arów. Tymczasem z opisu zmian, załączonego do wstępnego projektu podziału wynika, że działka nr [...] dzieli się na działki: [...] o pow. 0,3106 ha, [...] o pow. 0,2457 ha i [...] o pow. 0,2451 ha.

Regulacja § 14 ust. 3 pkt 2 dotyczy działek niezabudowanych; plan dopuszcza możliwość ich zabudowy, jeśli powierzchnia wyznaczonej działki nie jest mniejsza od 40 arów (jeśli powierzchnia działki jest mniejsza, to nie ma możliwości jej zabudowy).

Z § 14 ust. 4 m.p.z.p. wynika tylko, że "na terenach predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20,0 a". Oznacza to, że na wyznaczonej w chwili wejścia w życie tego planu działce dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13, o ile powierzchnia wyznaczonej działki nie jest mniejsza od 20 arów. Prawodawca miejscowy wprowadził przepis ogólny, że w przypadku nowej zabudowy (M2re) powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 40 arów. Wyznaczenie w planie miejscowym terenów predysponowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym (M2re) ma w oczywisty sposób na celu stworzenie terenów o większych działkach, rzadszej zabudowie, z dużą ilością terenów zielonych.

Nie mogąc nakazać scalania działek istniejących w chwili wejścia w życie planu w taki sposób, by na terenie M2re powstała działka o powierzchni nie mniejszej niż 40 arów, prawodawca miejscowy w przepisie § 14 ust. 4 określił możliwość zabudowy istniejącej działki o powierzchni nie mniejszej od 20 arów.

Należy raz jeszcze zwrócić uwagę, że § 14 ust. 4 planu stanowi, że na terenach predestynowanych do zabudowy o charakterze rezydencjonalnym dopuszcza się zabudowę jednorodzinną (M2) na warunkach podanych w § 13, jednak powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20,0 arów. Natomiast § 13 ust. 3 określa zasady zagospodarowania dla terenów zabudowy jednorodzinnej (M2). Identycznie zredagowany jest § 14 ust. 3 dotyczący zabudowy rezydencjonalnej. Prawodawca miejscowy w innych jednostkach redakcyjnych określił, jaka zabudowa jest dopuszczalna w określonym terenie (§ 13 ust. 2 i § 14 ust. 2), a w innych jednostkach redakcyjnych zasady tej zabudowy na tych terenach (§ 13 ust. 3 i § 14 ust. 3). W pierwszym przypadku możliwość zabudowy odnosi wyłącznie do terenów przeznaczonych pod zabudowę. W drugim przypadku, zasady zagospodarowania odnosi do powierzchni działki. Z powyższego wynika, że z woli prawodawcy miejscowego zabudowa jednorodzinna lub rezydencjonalna dopuszczona jest tylko na terenach przewidzianych pod taką zabudowę, a zasady tej zabudowy, sposób zagospodarowania, odniesiono do powierzchni całych działek, na których choćby części zabudowa taka została przewidziana.

W ocenie Sądu taka wykładnia postanowień planu jest prawidłowa, nie pozostaje w sprzeczności z żadną z zasad wykładni, jest zgodna z zasadami logiki i uwzględnia wolę prawodawcy miejscowego. Ta ostatnia okoliczność przy wykładni w/w postanowień nie pozostaje przy tym bez znaczenia, szczególnie że przedmiotem wykładni jest akt prawa miejscowego. Skoro przy wykładni aktów ustawowych uwzględniana jest wola ustawodawcy, przy wykładni aktów prawa miejscowego należy brać pod uwagę wolę prawodawcy miejscowego, szczególnie jeśli nie budzi ona zastrzeżeń z punktu widzenia zgodności z zasadami logiki i jest racjonalna, co ma miejsce w niniejszym przypadku.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zasady zagospodarowania na wypadek podziału działek, dokonywanego pod rządami obowiązującego miejscowego planu z dnia 21 lipca 2000 r., określa § 14 ust. 3 m.p.z.p.. Regulacja § 14 ust. 4 m.p.z.p., na którą powołuje się strona skarżąca, ma zastosowanie do działek już istniejących w chwili wejścia w życie m.p.z.p. i stosuje się ją dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę, a nie na etapie podziału nieruchomości. Dopiero bowiem ubiegając się o pozwolenie na budowę inwestor określa zabudowę, a może to być w tym przypadku jedynie zabudowa jednorodzinna na warunkach podanych w § 13 i to tylko zgodnie z przeznaczeniem podstawowym określonym w § 13 ust. 1 planu, przy czym powierzchnia wyznaczonej działki nie może być mniejsza od 20,0 arów.

Dopóki obowiązuje na tym terenie stanowiący akt prawa miejscowego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia 21.07.2000 r., w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Gminy Z. Nr [...] , to należy go stosować. Jest on podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzennego i określa w sposób wiążący przeznaczenie i sposób zagospodarowania objętych nim terenów.

W niniejszym przypadku skarżąca jest właścicielem działki nr [...] o pow. 0,8212 ha, a zatem działka ta może być zagospodarowana zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym przewidzianym w planie miejscowym dla terenów M2re, bez ingerencji w istotę prawa własności. Jak wyjaśnił NSA w wyroku z 18 września 2012 r., sygn. II OSK 1575/12 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) ograniczenia godzące w istotę prawa własności to ograniczenia, które pozostawiają właścicielowi działek jedynie pozór prawa własności. Właściciel dotknięty takim ograniczeniami jest właścicielem jedynie nominalnie. Ograniczeniem takim byłby na przykład zakaz zbywania nieruchomości, zakaz jakiegokolwiek zagospodarowania nieruchomości, nakaz podziału nieruchomości na działki o powierzchni tak małej, że wykluczałoby to ich racjonalne zagospodarowanie (vide także: wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 2249/12).

Mając na uwadze powyższe należy uznać, że zaprezentowana powyżej wykładnia rozwiązań przyjętych przez prawodawcę miejscowego w stosunku do należącej do strony skarżącej nieruchomości nie naruszają istoty prawa własności.

Przedstawiona powyżej wykładnia nie nasuwa wątpliwości co do wzajemnych relacji poszczególnych postanowień planu i prowadzi do wniosku, że ustalenia przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zostały zinterpretowane przez organy administracji publicznej w sposób rozszerzający. Przyjęte przez organy rozstrzygnięcie nie skutkuje dla strony skarżącej wprowadzeniem ograniczeń, jakie nie wynikałyby wyraźnie z przepisów planu.

Na zakończenie należy również wskazać, że w myśl utrwalonego orzecznictwa, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco - bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego ich brzmienia. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą z jednej strony istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, a z drugiej interes publiczny, postanowienia planu miejscowego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, jak też nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich. Tego ostatniego chciałaby strona skarżąca w niniejszej sprawie. Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, tę zasadę w pełni realizuje.

W świetle powyższych wywodów za nieuprawnione należy uznać zarzuty skargi. Sąd stwierdził również, że organy zebrały i rozważyły wyczerpująco materiał dowodowy, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.. Organy nie naruszyły również wymogów z art. 107 § 3 w związku z art. 126 K.p.a., odnosząc się do faktów istotnych dla sprawy i należycie motywując swoje rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że w związku z brakiem naruszenia przez organy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz brakiem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarga w niniejszej sprawie podlega oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a..