Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1626/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 3320/14 w sprawie ze skargi B. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 3320/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewódzki Urząd Ziemski w B., [...] lipca 1946 r., wydał orzeczenie nr [...], w którym uznał, że majątek [...], gmina T., położony w powiecie [...], o obszarze 139,5 ha, należący do S., J. i A. braci G, nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej.

Następnie Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z [...] marca 1950 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. R.P. Nr 36, poz. 341 z dalej jako "rozporządzenie"), w pkt 1 uchylił orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w B. z [...] lipca 1946 r., nr [...], a w pkt 2 uznał, że nieruchomość ziemska [...], położona w gm. S., o ogólnej powierzchni 322 morgi, stanowiąca współwłasność spadkobierców P. G., przeszła 13 września 1944 r. na własność Państwa na cele reformy rolnej.

W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, że strony nie przedłożyły dowodu stwierdzającego dokonanie działu prawnego nieruchomości przed 1 września 1939 r., zaś dział fizyczny, na który się powołują, nie skutkuje wyłączeniem nieruchomości spod działania art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 Nr 3 poz. 13 ze zm., dalej jako: "dekret"). Nieruchomość ziemska [...] już w dniu wejścia w życie dekretu, tj. 13 września 1944 r., przeszła z mocy ww. przepisu na własność Państwa jako stanowiąca współwłasność następców prawnych jej zmarłego właściciela, gdyż przekraczała 100 ha powierzchni ogólnej (322 morgi). Orzeczenie z 1946 r., jako sprzeczne z ww. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a więc wydane bez podstawy prawnej, należało uchylić w trybie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym.

A. P. wniosła o stwierdzenie nieważności powyższego orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1950 r.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2014 r., nr [...], 1. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1950 r., nr [...] oraz 2. stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1950 r., nr [...].

Minister stwierdził, że zgodnie z protokołem z [...] września 1944 r. przejęto na cele reformy rolnej majątek Janin, stanowiący współwłasność spadkobierców P. G.. Następnie Wojewódzki Urząd Ziemski w B. orzeczeniem z [...] lipca 1946 r. uznał, że majątek [...] o obszarze 139,5 ha, należący do S., J. i A. braci G., nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Zaś Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z [...] marca 1950 r. w pkt 1 uchylił ww. orzeczenie, zaś w pkt 2 uznał, że nieruchomość ziemska [...], o ogólnej powierzchni 322 morgi, stanowiąca współwłasność spadkobierców P. G., przeszła 13 września 1944 r. na własność Państwa na cele reformy rolnej.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3 poz. 13 ze zm.) pod jego działanie podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich łączny rozmiar przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od użytków rolnych tej powierzchni. W przypadku zaś ustalenia, że nieruchomość spełniała normy obszarowe, przechodziła ona z mocy prawa, bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia i w całości na własność Skarbu Państwa, bez wydawania decyzji administracyjnej. Natomiast zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. dekretu nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 lit. e, dokonane po 1 września 1939 r.

Minister podniósł, że zgodnie z odpisem dokumentu Urzędu Skarbowego Podatków i Opłat Skarbowych w W. z [...] maja 1933 r., były majątek P. G. zajmował obszar 322 morgów (w tym 24,75 ha lasów), a więc znacznie przekraczał wymagane Obszar 100 ha powierzchni ogólnej. Wielkość tej nieruchomości pojawiła się również w treści pisma Powiatowego Urzędu Ziemskiego w W. z [...] lipca 1946 r. przekraczający 100 ha został również zapisany w protokole zdawczo-odbiorczym, sporządzonym [...] maja 1951 r., a więc po wydaniu zaskarżonej decyzji. Jak z niego wynika przejęty majątek obejmował 179,25 ha, w tym 111,05 ha gruntów ornych, 28,45 ha łąk oraz około 24 ha lasów. Natomiast decyzja Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w B. z [...] lipca 1946 r. zawiera zapis wskazujący na 186 ha jego powierzchni.

Zatem wartości dotyczące ogólnej powierzchni majątku nieznacznie się od siebie różnią, lecz wielkością powtarzającą się są 322 morgi. Powyższe wskazuje na to, że przekroczona została wymagana dekretem wartość 100 ha.

Przed 1 września 1939 r. nie dokonano prawnego podziału majątku [...]. Co prawda z treści odpisu powołanego dokumentu Urzędu Skarbowego Podatków i Opłat Skarbowych w W. wynika, że P. G. podzielił testamentowo swój majątek, jednak strony postępowania nie przedłożyły dowodu świadczącego o prawnym wyodrębnieniu z całości majątku jakiejkolwiek nieruchomości. Dokumenty wskazują jedynie, że W. G. wydzielił z majątku przynależną mu część i odrębnie ją użytkował. A. G., [...] czerwca 1950 r., zeznała, że wraz z mężem, W. G., zajęła część przedmiotowego majątku w listopadzie 1927 r. Obszar tej nieruchomości zajmował ok. 42 ha i został wydzielony prywatnie, bez udziału mierniczego. Natomiast z protokołu przesłuchania A. P. z [...] czerwca 1950 r. wynika, że przed wojną w Sądzie Okręgowym w L. toczył się proces o podział majątku i unieważnienie testamentu P. G. Nie ma jednak dowodów, aby proces ten doprowadził do prawnego podziału tej nieruchomości. Zatem powyższe okoliczności jednoznacznie wskazują, że 1 września 1939 r. majątek [...] tworzył prawnie jednolitą całość.

Na zakończenie organ odniósł się do pkt 2 orzeczenia Ministra Rolnictwa z 11 marca 1950 r., stwierdzając, że art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia nie dawał podstaw do orzekania o tym, jakie nieruchomości podpadają pod działanie dekretu. Przepis ten upoważniał jedynie Ministra do uchylenia orzeczenia z [...] lipca 1946 r. Natomiast zgodnie z art. 2 ust.1 lit. e dekretu nieruchomości spełniające te warunki przechodziły na własność Państwa z mocy prawa. Ponadto orzekanie, czy dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Państwa, należało w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Z tego względu organ uznał, że pkt 2 orzeczenia Ministra z [...] marca 1950 r. został wydany z rażącym naruszeniem prawa i stwierdził jego nieważność w tym zakresie.

K. K. – strona postępowania w pierwszej instancji wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2014 r., nr [...].

Minister podniósł, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnych i następuje tylko wtedy, gdy bezspornie ustalone zostało istnienie przyczyny nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 § 2 k.p.a.

Majątek [...], stanowiący współwłasność spadkobierców P. G., przejęto na cele reformy rolnej protokołem z [...] września 1944 r. Zgodnie z odpisem dokumentu Urzędu Skarbowego Podatków i Opłat Skarbowych w W. z [...] maja 1933 r. majątek ten zajmował 322 morgi, znacznie przekraczając wymagane 100 ha powierzchni ogólnej. Taki sam obszar znajduje się też w treści pism Powiatowego Urzędu Ziemskiego w W. z [...] lipca 1946 r. Z kolei w protokole zdawczo-odbiorczym majątku zapisano wielkość – 179,25 ha. Przekraczał on zatem normę obszarową. W trakcie prowadzonych postępowań nie podważano kwestii jego powierzchni.

W ocenie organu, przed 1 września 1939 r. nie dokonano prawnego podziału opisanego majątku, mimo że z pisma Urzędu Skarbowego Podatków i Opłat Skarbowych w W. z [...] maja 1936 r. wynika, że przedwojenny właściciel podzielił testamentowo tę nieruchomość. Jednak strony postępowania nie przedłożyły dowodu świadczącego o prawnym wyodrębnieniu z całości majątku [...] jakiejkolwiek nieruchomości. Faktem jest, że W. G. fizycznie wydzielił z majątku przynależną mu część i odrębnie ją użytkował. Także przed wojną w Sądzie Okręgowym w L. toczył się proces o podział majątku i unieważnienie testamentu P. G., ale nie ma dowodów na to, że doprowadził on do prawnego podziału nieruchomości. Zatem 1 września 1945 r. majątek [...] tworzył prawnie jednolitą całość, stanowiącą współwłasność spadkobierców.

Powyższe powoduje, że orzeczenie z [...] marca 1950 r. należy uznać za prawidłowe w części, którą uchylono orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z [...] lipca 1946 r.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podniósł, że art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia, na podstawie którego wydano kontrolowane orzeczenie Ministra Rolnictwa z [...] marca 1950 r., nie mógł stanowić podstawy prawnej do orzekania o tym, jakie nieruchomości podpadają pod działanie dekretu. Powyższy przepis upoważniał organ odwoławczy jedynie do uchylenia orzeczenia z [...] lipca 1946 r. Ponadto orzekanie, czy dana nieruchomość przeszła z mocy prawa na rzecz Państwa, należało w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich.

Z tego względu orzeczenie z [...] marca 1950 r. w części drugiej zostało wydane z rażącym naruszeniem § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) i wymagało stwierdzenia jego nieważności w tym zakresie. Jednocześnie organ nie stwierdził, w odniesieniu do badanej decyzji, innych przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. ani nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. P.

W odpowiedzi na skargę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, uznając jej zarzuty za chybione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie organy uznały, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie nadzorcze z [...] marca 1950 r. w części uchylającej orzeczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego z [...] lipca 1946 r., uznające, że majątek [...] nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. To stanowisko, w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Sąd wojewódzki uznał za prawidłowe.

Sąd przypomniał, że postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności orzeczenia, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. i wskazał na specyfikę takiego postępowania. Sąd wojewódzki podkreślił, że w postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie postępowania zwykłego. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy wyłącznie na gruncie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w k.p.a., a także przepisów o charakterze procesowym, zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne.

Sąd wojewódzki stwierdził, że dekret w art. 2. ust. 1 lit. e, stwierdzał, że na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie nieruchomości ziemskie, w tym wymienione w punkcie e części pierwszej niniejszego artykułu przechodzą bezzwłocznie, bez żadnego wynagrodzenia, w całości na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele, wskazane w art. 1, część druga. Z kolei w ust. 2 artykuł ten stanowił, że nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e, dokonane po dniu 1 września 1939 r.

Powyższe oznacza, że organ orzekający w 1950 r. zobowiązany był ustalić powierzchnię majątku. Dokonując tej oceny wskazał, że majątek poprzednika prawnego skarżącego przekraczał wskazaną w powołanym przepisie powierzchnię 100 ha, a ustalenia te, zdaniem Sądu, uznać należy za prawidłowe. Z poszczególnych dokumentów zebranych w aktach sprawy wynika, że powierzchnia majątku stanowiła obszar około 170-185 ha, przy czym lasy zajmowały w nim powierzchnię mniej niż 25 ha.

Strona w toku postępowania nie kwestionowała tych ustaleń, lecz twierdziła, że majątek ten został faktycznie podzielony przez współwłaścicieli jeszcze przed wybuchem wojny. Nie zostały jednak odnalezione żadne dokumenty wskazujące na dokonanie prawnie skutecznego podziału tej nieruchomości. Tak też oświadczył pełnomocnik skarżącego w dniu rozprawy, wskazując na brak dokumentów w tym zakresie.

Sąd przypomniał, że art. 2 ust. 2 dekretu wprost stanowił, że nieważne są wszystkie prawne lub fizyczne działy nieruchomości ziemskich, wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt e, dokonane po 1 września 1939 r. Zatem wszelkie działy nieruchomości dokonane po wybuchu wojny nie miały żadnego znaczenia w rozumieniu przepisów dekretu.

Z kolei przytoczony art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, stanowiący podstawę przejęcia tego majątku, posługiwał się kryterium własności nieruchomości przejętych, a nie faktycznego ich posiadania. Z tego względu nie można uznać, że pozwalał on uwzględniać pozaprawne działy nieruchomości. Działy majątków, dokonane przed 1 września 1939 r., były ważne o ile dokonane zostały w przewidzianej prawem formie. Taka wykładania wynika też z tego, że faktyczne użytkowanie części majątku przez jednego z jego współwłaścicieli nie mogło powodować, że mógł on przez sam fakt użytkowania stać się właścicielem tej części. Bez podjęcia odpowiednich działań prawnych majątek, niezależnie od okresu takiego użytkowania, stanowił przedmiot współwłasności wszystkich współwłaścicieli. W niniejszej sprawie byli to następcy prawni P. G.

Jak wynika z materiału dowodowego, nie zachowały się żadne dokumenty, które mogłyby potwierdzić, że uprzedni współwłaściciele majątku dokonali podziału prawnego tej nieruchomości. Wręcz przeciwnie, z protokołu przesłuchania A. P. z [...] czerwca 1950 r. wynika, że przed wojną w Sądzie Okręgowym w L. toczył się proces o unieważnienie testamentu P. G. i podział majątku.

Sąd wskazał, że nie ma żadnych dowodów na to, że zakończyło się ono przed 1 września 1939 r. doprowadzeniem do prawnego podziału tej nieruchomości.

Dowody potwierdzają natomiast, że nastąpił faktyczny podział tych ziem. Jednak okoliczność ta nie mogła jednak zostać uwzględniona przy stosowaniu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Takie rozumienie dekretu, jak wskazał Sąd, znajduje potwierdzenie w określonych w tym dekrecie celach reformy rolnej. Zakładała ona bowiem upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych, tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców, tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej, zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, jak też zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Celem tego aktu normatywnego było pozyskanie areałów o dużej powierzchni, aby następnie ziemie te można było odpowiednio zagospodarować. Z tego też względu nie było wolą ustawodawcy, aby fizyczne podziały nieruchomości, które miały miejsce przed wojną, mogły tamować przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej, gdyż to po prostu wypaczałoby sens ww. unormowań.

Skoro zatem nie istnieją żadne dokumenty, wskazujące na fakt dokonania prawnego podziału przedmiotowego majątku przed 1 września 1939 r., to nie można stwierdzić nieważności orzeczenia z [...] marca 1950 r. w zakresie punktu 1. Sąd stwierdził, że w tej części rozstrzygnęło ono prawidłowo, że nie powinno nastąpić wyłączenie wskazanego majątku spod działania reformy rolnej, ponieważ przekraczał on normę obszarową 100 ha. Należy mieć na uwadze, że orzeczenie z [...] marca 1950 r. uchyliło orzeczenie z [...] lipca 1946 r. (w trybie art. 101 ust. 1 lit b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym) jako sprzeczne z art. 2 ust. 1 lit e dekretu, a więc wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonych decyzjach słusznie uznał, że w tym przypadku nie nastąpiło rażące naruszenie prawa, art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia, dlatego też odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 11 marca 1950 r. w tym zakresie.

W pozostałej zaś części (pkt 2 orzeczenia z [...] marca 1950 r.), słusznie, zdaniem Sądu wojewódzkiego, organ nadzoru uznał, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Rozstrzygając bowiem w trybie nadzorczym (art. 101 wskazanego dekretu Prezydenta RP z 1928 r.) organ mógł jedynie uchylić orzeczenie, nie zaś ponownie rozstrzygnąć sprawę, gdyż ta nie należała do jego właściwości rzeczowej. Minister Rolnictwa i Reform Rolnych w 1950 r. nie pełnił wówczas roli organu odwoławczego, lecz organu nadzoru. Minister w orzeczeniu z [...] marca 1950 r. naruszył więc § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 Nr 10, poz. 51 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem orzekanie w sprawach, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e należy w pierwszej instancji do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich. Minister nie mógł zatem działać w tej sprawie jako organ orzekający w pierwszej instancji, ponieważ uprawnienie do rozstrzygania tego typu spraw należało do innego organu. Orzeczenie w omawianej części, zawierającej rozstrzygnięcie merytoryczne, zostało niewątpliwie wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit e i art. 2 ust. 2 dekretu w zw. z 101 ust.1 lit. b rozporządzenia polegające na wadliwej kontroli działalności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i nieuchyleniu przez Sąd pierwszej Instancji decyzji tego organu, wydanej [...] września 2014 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1951 r., podczas gdy powołane wyżej orzeczenie było dotknięte nieważnością polegającą na stwierdzeniu nieważności orzeczenia Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w B. o niepodleganiu Majątku [...] pod przepisy dekretu o reformie rolnej.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie kosztów postępowania i oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie wskazał m.in., że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko Ministra Rolnictwa, w ocenie którego Majątek [...] przekraczał normę obszarową określoną w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej i z uwagi na to, że przed 1 września 1939 r. nie dokonano prawnego podziału nieruchomości, podlegał on przejęciu z mocy samego prawa, bez żadnego wynagrodzenia na własność Skarbu Państwa. Orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1950 r. zostało wydane w postępowaniu nadzwyczajnym. W orzeczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w B. nr [...] z [...] lipca 1947 r. stwierdzającym, że majątek [...] nie podlega pod działanie dekretu o reformie rolnej, uznano, na podstawie zgromadzonych dowodów, że doszło do prawnego podziału nieruchomości. Wojewódzki Urząd Ziemski w B. uznał, że majątek [...] o obszarze 139,5 ha należący do S., J. i A. braci G., nie podlega przejęciu na cele reformy rolnej. Odpis zaświadczenia Urzędu Skarbowego Podatków i Opłat Skarbowych w W. potwierdza, że P. G. podzielił testamentowo swój majątek. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że W. G. wydzielił z majątku w listopadzie 1927 r. przynależną mu część i odrębnie ją użytkował. Obszar wydzielonej nieruchomości wynosił około 42 ha. Z protokołu przesłuchania A. P. z [...] czerwca 1950 r. wynika, że przed wojną w Sądzie Okręgowym w L. toczył się proces o podział majątku i unieważnienie testamentu. W Archiwum Państwowym w L. brak jest dokumentów archiwalnych Sądu Okręgowego w L. sprzed 1939 r., z uwagi na to, że spłonęły podczas bombardowania w pierwszych dniach II wojny światowej i dokumentów tych strony nie mogły przedstawić w postępowaniu prowadzonym przez Wojewódzki Urząd Ziemski w B. Zdaniem skarżącego, orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w inny sposób oceniło zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, uznając, że jedynie przedłożenie dowodu w postaci orzeczenia Sądu o podziale prawnym może stanowić potwierdzenie dokonania podziału prawnego nieruchomości przed 1939 r. Pominięte zostały inne dowody uwzględnione przez Wojewódzki Urząd Ziemski w B. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w chwili podejmowania spornego orzeczenia obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, które w art. 101 ust. 1 lit. b pozwalało władzy nadzorczej, a gdy chodziło o władzę naczelną – tej władzy, na uchylenie z urzędu lub na wniosek osoby zainteresowanej każdej decyzji wydanej bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Stwierdzenie zawarte w art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej "podlega uchyleniu jako nieważna decyzja, która została wydana bez jakiejkolwiek podstawy prawnej" przez użycie wyrazu "jakiejkolwiek" sugeruje wykładnię, że tylko ciężkie naruszenie prawa, godzące w podstawy ustroju prawnego państwa, uzasadnia uznanie decyzji za nieważną na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Zauważył, że w sytuacji, gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż kontrolowane orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu. Natomiast w orzeczeniu Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1950 r. doszło do odmiennej oceny materiału dowodowego. Skarżący kasacyjne podniósł również, że przepis art. 2 dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, będąc przepisem materialnoprawnym, wymaga dokonania wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej, w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. naruszenia prawa materialnego, kasator zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędne uznanie za prawidłowe stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, w ocenie którego Majątek [...] przekraczał normę obszarową określona w dekrecie o przeprowadzeniu reformy rolnej z uwagi na to, że przed 1 września 1939 r. nie dokonano prawnego podziału nieruchomości i dlatego podlegał on przejęciu z mocy samego prawa, bez żadnego wynagrodzenia na własność Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego Orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1950 r. pomija i odmiennie ocenia ustalenia będące podstawą wydania orzeczenia Wojewódzkiego Urząd Ziemskiego w B. z [...] lipca 1946 r., nr [...], w którym organ ten uznał, że zaświadczenie Urzędu Skarbowego Podatków i Opłat Skarbowych w W. potwierdza, że P. G. podzielił testamentowo swój majątek, a w konsekwencji, że majątek [...], należący do S., J. i A. braci G., nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej. Oznacza to, że stawiając zarzut niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji i przepisów odwołujących się do wskazanych przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e i art. 2 ust. 2 dekretu w zw. z art. 101 ust.1 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie wskazując na wadliwe ustalenia w zakresie oceny stanu faktycznego sprawy.

W związku z tym należy wskazać, że niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1171/12, wyrok dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2747/12; wyrok NSA z 6 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2327/11, CBOSA). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1642/15; wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 717/12; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., sygn. akt I GSK 934/12, CBOSA).

Skoro ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono, to należy uznać, że stan faktyczny w niniejszej sprawie nie został podważony i okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy przedstawiają się tak jak wynika z ustalonego przez organy i zaakceptowanego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. To oznacza, że prawidłowo ustalono w orzeczeniu z [...] marca 1950 r., że w dacie wydania orzeczenia przez Wojewódzki Urząd Ziemski w B. nr [...] majątek [...] przekraczał normę obszarową 100 ha, ustanowioną w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, bowiem przed 1 września 1939 r. nie dokonano prawnego podziału ww. nieruchomości.

Zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu, którego przedmiotem była ocena, czy orzeczenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z [...] marca 1950 r., nr [...] wydane na podstawie art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia, zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

W myśl art. 101 ust. 1 lit. b rozporządzenia, a który stanowił, że władza nadzorcza, a gdy chodzi o decyzję władzy naczelnej – ta władza, może uchylić z urzędu lub na wniosek osoby interesowanej, jako nieważną, każdą decyzję, która wydana została bez jakiejkolwiek podstawy prawnej.

Wbrew twierdzeniom skarżącego, w rozpoznawanej sprawie, organ wydając decyzję [...] marca 1950 r. mógł ocenić zgromadzone we wcześniejszym postępowaniu dowody. Organ ten nie dokonywał w tym postępowaniu wykładni prawa.

Jak stwierdził bowiem Najwyższy Trybunał Administracyjny w wyroku z dnia 2 marca 1932 r., L.rej. 4445/30 (ZWNTA 1932, nr 506 A), "(...) w art. 101 r.p.a. przyznano władzy nadzorczej prawo uchylania w trybie nadzoru z urzędu, bądź z własnej inicjatywy, bądź na wniosek osoby interesowanej, jako nieważnych, decyzji określonych w tym artykule. W punkcie b) art. 101 ust. 1 r.p.a. zaliczono do takich decyzji decyzje wydane bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Jaką decyzję należy przy tym uważać za wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, a w szczególności, czy decyzją taką jest tylko decyzja, której brak podstawy prawnej tak pod względem formalno-prawnym, jak i pod względem materialno-prawnym, tego w r.p.a. bezpośrednio nie określono. Pośrednio wynika jednak z art. 101 r.p.a., że do uchylenia decyzji określonych w punkcie b) tegoż artykułu wystarcza już tylko brak podstawy materialno-prawnej. Jeżeli bowiem prawodawca upoważnił w tym artykule władzę nadzorczą do uchylania orzeczeń nie tylko na skutek wniosku, lecz i z własnej inicjatywy, to kierował się niewątpliwie interesem publicznym. Ten zaś interes – jak to z istoty jego wynika – ma na względzie przede wszystkim zgodność orzeczenia z prawem materialnym i z tego powodu wchodzi w rachubę w równej mierze tak przy orzeczeniach wydanych prawidłowo pod względem formalnym, jak i przy orzeczeniach formalnie wadliwych. (...) Według art. 101 r.p.a. władza nadzorcza może uchylić każdą decyzję, wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, a zatem także formalnie prawomocną decyzję, wydaną bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. (...)". Z kolei w wyroku Najwyższego Trybunału Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 1933 r., L.rej. 362/32 OPA 1932/33, nr 384) Trybunał wskazał, że "(...) prawodawca upoważniając w art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. władzę nadzorczą do uchylania orzeczeń nie tylko na wniosek osób zainteresowanych, lecz także z własnej inicjatywy, ma widocznie na względzie ochronę interesów publicznych. Środkiem tej ochrony jest pozbawienie skuteczności prawnej tych decyzji, które wydano bez jakiejkolwiek podstawy prawnej, a więc decyzji, które nie są uzasadnione ani w powołanym w nich, ani w żadnym innym przepisie. Z porównania art. 95 z art. 101 ust. 1 lit. b) r.p.a. wynika, że przy stosowaniu tego ostatniego przepisu wchodzi w rachubę tylko stan faktyczny wynikający z postępowania zamkniętego decyzją, o której uchylenie chodzi. Ten stan faktyczny wchodzi jednak w rachubę niezależnie od tego, jak go instancja niższa formalnie w swojej decyzji ustaliła. Interes bowiem publiczny, którego ochrona – jak wyżej zaznaczono – jest właśnie celem art. 101 r.p.a., każe brać pod uwagę stan faktyczny, który miał miejsce w rzeczywistości, a zatem nie stan faktyczny, który niższa instancja formalnie przyjęła za podstawę swojej decyzji, lecz stan faktyczny, który winien był być przyjęty przez instancję niższą za podstawę jej decyzji na zasadzie postępowania poprzedzającego jej wydanie. W następstwie tego władza nadzorcza jest uprawniona do zbadania, czy instancja niższa ustaliła stan faktyczny zgodnie z wynikiem postępowania, a w szczególności, czy dopuściła się dowolności w tym kierunku lub przy ocenie dowodów (...)" – oba wyroki akceptowane przez Zespół pod red. A. Wróbla, Kodeks postępowania administracyjnego orzecznictwo, piśmiennictwo, Zakamycze 2002 s. 801-803, uw. 138, 141.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenia organu nadzoru zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, niezakwestionowane skutecznie w skardze kasacyjnej, doprowadziły do trafnej oceny, że skoro wyżej wskazana nieruchomość ziemska przekraczała 100 ha, to istniały podstawy do uchylenia orzeczenia z [...] lipca 1946 r., na podstawie art. 101 ust.1 lit. b rozporządzenia, orzeczeniem z [...] marca 1950 r, a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia nieważności tego orzeczenia jako wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu ww. zarzutu skarżący kasacyjnie zarzucił organom także, że prowadząc postępowanie dowodowe wykroczyły poza granice postępowania nadzorczego. Jednak ocena takiego zarzutu wymagała postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, chociażby naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w powiązaniu z zarzutem naruszenia przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej co powoduje, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II FSK 1688/07, LEX nr 1095923). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1420/14, LEX nr 1658243).

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.