Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2238/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 156  par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (sprawozdawca), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r. znak: [...] wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, w trybie stwierdzenia nieważności, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2012 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółdzielni Mieszkaniowej [...] pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji centralnej ciepłej wody w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, usytuowanych na działce nr ewid. [...], obręb [...], przy ul. K. [...],[...],[...] w [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] sierpnia 2013 r. znak: [...], po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. znak: [...]oraz decyzji Starosty [...] z [...] marca 2012 r. Nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu podjętej decyzji organ w pierwszej kolejności wskazał, że stwierdzenie nieważności stanowi wyjątek od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, zatem może mieć miejsce jedynie w przypadku bezsprzecznego stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Podkreślił, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga co do istoty sprawy rozstrzygniętej kontrolowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Dodał także, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że z projektu budowlanego wynika, że planowana inwestycja obejmuje wykonanie wewnętrznej instalacji centralnej ciepłej wody oraz demontaż istniejącej instalacji gazowej w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, usytuowanych na działce nr ewid. [...], obręb [...],, przy ul. K. [...],,[...], [...] w [...]. Sporne roboty budowlane przewidziano na częściach wspólnych ww. nieruchomości budynkowej, jak również w znajdujących się w nich wyodrębnionych lokalach mieszkalnych, wymienionych w Księdze Wieczystej Nr [...]. Następnie organ, powołał przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: Prawo budowlane, według stanu na dzień badania decyzji, na podstawie którego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane. Dodał, że zgodnie z określonym wzorem w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1127 ze zm.), składając oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, inwestor zobowiązany jest wskazać m. in. oznaczenie tytułu prawnego, z którego wynika prawo inwestora do dysponowania daną nieruchomością na cele budowlane. Inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę (art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego).

W dalszych rozważaniach organ podkreślił, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] złożyła oświadczenie z 25 lipca 2011 r. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (działka nr ewid. [...]) na cele budowlane. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., znak: [...]Starosta [...] nałożył na inwestora m. in. obowiązek przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. działką nr [...], obręb nr [...]w [...]. W odpowiedzi na ww. postanowienie, inwestor przy piśmie z 9 stycznia 2012 r. przesłał oświadczenia, w których wskazał, że jego prawo do dysponowania nieruchomością inwestycyjną wynika z "zarządu nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych".

Dostrzegając powyższe organ podkreślił, że sporne roboty budowlane zaplanowano na częściach wspólnych nieruchomości budynkowych, jak również wewnątrz wyodrębnionych lokali mieszkalnych. W związku z powyższym, inwestor powinien był wskazać tytuł prawny, z którego wynika prawo do dysponowania wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi (zgoda właścicieli lokali mieszkalnych, stanowiących odrębny przedmiot własności na wykonywanie robót budowlanych objętych wnioskiem).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury organ ma prawo do oceny, czy przedłożone w postępowaniu administracyjnym dokumenty i twierdzenia inwestora faktycznie uprawniają go do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w przypadku powzięcia wątpliwości tego prawa. W konsekwencji organ stwierdził, że w analizowanej sprawie na etapie postępowania zwykłego, istniały uzasadnione wątpliwości co do tego, czy inwestor - Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]posiada tytuł prawny uprawniający ją do dysponowania wyodrębnionymi lokalami mieszkalnymi, objętymi sporną inwestycją oraz częściami wspólnymi ww. nieruchomości budynkowych, tym samym w pełni uprawnionym było badanie ww. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Następnie, organ podkreślił, że Wojewoda [...], w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji z [...] czerwca 2012 r., analizując tytuł prawny inwestora do nieruchomości inwestycyjnej, odwołał się do art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm. - według stanu na dzień wydania badanej decyzji), zgodnie z którym, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni. Główny Inspektor stwierdził, iż wymieniony przepis prawa nie mógł zostać przywołany jako samodzielna podstawa rodząca prawo inwestora do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na (wyodrębnione nieruchomości lokalowe, części wspólne budynku) na cele realizacji przedmiotowej inwestycji. Sporna inwestycja obejmuje bowiem swym zakresem części wspólne wymienionych powyżej nieruchomości budynkowych, jak również znajdujące się w nich wyodrębnione lokale mieszkalne. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] powinna była uzyskać zgodę właścicieli lokali mieszkalnych, stanowiących odrębny przedmiot własności na wykonanie zamierzonych robót budowlanych wewnątrz należących do nich lokali, jak i na częściach nieruchomości wspólnej. W przypadku robót budowlanych zaplanowanych wewnątrz lokali mieszkalnych, stanowiących odrębny przedmiot własności, zgoda powinna być wyrażona przez każdego z właścicieli lokali mieszkalnych, natomiast w przypadku dokonywania czynności przekraczającej zwykły zarząd nieruchomością wspólną, powodującej ingerencję w części wspólne nieruchomości, zgoda ta powinna być wyrażona w formie uchwały.

Dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, zgodnie z którą wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

W efekcie, Główny Inspektor, mając na względzie charakter spornej inwestycji oraz fakt, że obejmuje ona swym zakresem lokale mieszkalne, stanowiące odrębny przedmiot własności, stwierdził, że inwestor nie był uprawniony do działania w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Podkreślił, iż z akt sprawy wynika, że inwestor nie tylko w sposób nieprawidłowy wypełnił ww. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyodrębnione nieruchomości lokalowe, części wspólne budynku), ale prawem takim do nieruchomości inwestycyjnej w ogóle się nie legitymował.

Wskazał też, że obowiązkiem organów orzekających w przedmiotowej sprawie, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę było zbadanie (zwłaszcza w sytuacji, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości w tym zakresie), czy inwestor posiada tytuł prawny uprawniający go do dysponowania nieruchomością. Brak takiego prawa po stronie inwestora winien skutkować odmową udzielenia pozwolenia na budowę. Zatem, udzielenie pozwolenia na budowę pomimo nieposiadania przez inwestora - Spółdzielnię Mieszkaniową [...] tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością inwestycyjną, stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, a to wypełnia przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ dodał, że rażąco naruszone przepisy są przepisami, których stosowanie nie wymaga przeprowadzenia skomplikowanego procesu wykładni, zaś samo naruszenie jest rażące i bezsprzeczne. Skutki tego naruszenia są zaś szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa. Naruszony przepis dotyka bowiem strefy szczególnie wrażliwej, bo uprawnień właścicieli nieruchomości.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania podniosła, iż pogląd, że zarząd nieruchomościami wspólnymi, sprawowany przez spółdzielnię mieszkaniową stanowi tytuł do dysponowania daną nieruchomością wspólną na cele budowlane, bez konieczności uzyskiwania zgody właścicieli lokali wyodrębnionych, był prezentowany w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych. Decyzja Wojewody [...] była więc zgodna z jedną z linii orzecznictwa. Istnienie sporu co do wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie może jednak stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nadto, Spółdzielnia podniosła, że roboty objęte pozwoleniem na budowę mieściły się w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej (zarządu zwykłego), a to oznacza, iż nie potrzebowała na wykonanie tych robót zgody właścicieli lokali wyodrębnionych (nawet przy uwzględnieniu uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12). Wskazała w tym kontekście na ekspertyzę w zakresie złego stanu przewodów wentylacyjnych i spalinowych.

Po rozpatrzeniu tego wniosku, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] września 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2013 r.

W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał argumentację przedstawioną w decyzji z [...] sierpnia 2013 r. Nadto, odniósł się do argumentacji skarżącej i wyjaśnił, że zarząd sprawowany przez spółdzielnie mieszkaniowe na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (zgodnie z którym zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jako zarząd powierzony), dotyczy wyłącznie części wspólnych obiektu i w żadnym wypadku nie zakłada możliwości ingerencji w lokale nie należące do spółdzielni. Powyższe daje podstawę do uznania, że Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] nie miała prawa do dysponowania poszczególnymi lokalami mieszkalnymi na cele budowlane.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał także, że uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 została podjęta po wydaniu kwestionowanego rozstrzygnięcia, tj. decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. i wobec rozbieżności w orzecznictwie nie może stanowić samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Organ podkreślił, że w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynnościami zwykłego zarządu są bieżące sprawy związane ze zwykłą eksploatacją nieruchomości i utrzymaniem jej w stanie nie pogorszonym, wykonanie niezbędnych remontów, pobieranie pożytków z nieruchomości, wypowiadania umów z najmu i dzierżawy oraz czynności podejmowane przed organami administracji. Wszystko zaś, co się w tych granicach nie mieści, należy zaliczyć do spraw przekraczających zakres zwykłego zarządu nieruchomościami (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1354/11). Główny Inspektor stwierdził przy tym, że konieczność wykonania projektowanych robót budowlanych (tj. demontaż przepływowych podgrzewaczy gazowych w łazienkach i kuchniach wraz z podejściem instalacji gazowej z zaworem odcinającym do tych urządzeń, zaślepienie otworu do przewodu spalinowego w łazienkach, wykonanie pionów wewnętrznej instalacji wody ciepłej i cyrkulacji w nieczynnych przewodach kominowych, połączenie istniejącej instalacji wody ciepłej z pionem oraz montaż wodomierzy na zasilaniu instalacji w łazienkach), z uwagi na zły stan techniczny przewodów wentylacyjnych oraz spalinowych, nie zapewniających odpowiedniego odprowadzania spalin z piecyków do podgrzewania wody, nie stanowi czynności zwykłego zarządu. Czynnością zwykłego zarządu w omawianym przypadku byłby np. remont (wymiana) istniejącej instalacji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca - Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...] wniosła o jej uchylenie i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała m. in., że organ pominął w swoich rozważaniach fakt, iż przedmiotowe roboty (objęte zakwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę) zostały wykonane, a osoby kwestionujące ważność decyzji o pozwoleniu na budowę, faktycznie pozwoliły na wykonanie tych robót w swoich lokalach, udostępniając je ekipom budowlanym. Skarżąca wskazała także, iż organ oparł się na wykładni prawa dokonanej w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, która została podjęta po wydaniu kwestionowanych decyzji. Skarżąca podkreśliła, że decyzja Wojewody [...] była zgodna z jedną z linii orzecznictwa, funkcjonującą w tamtym okresie. Stwierdziła (podobnej jak w postępowaniu administracyjnym), że istnienie sporu co do wykładni przepisu art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie może, stanowić przesłanki do uznania, że decyzja ostateczna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie może skutkować stwierdzeniem nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Nadto, skarżąca zaznaczyła, że roboty budowlane objęte decyzjami Starosty [...] i Wojewody [...] mieściły się w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej (zarządu zwykłego), w związku z czym, nawet w świetle uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, Spółdzielnia dysponowała nieruchomością na cele budowlane, bez konieczności uzyskiwania zgody właścicieli lokali wyodrębnionych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, albowiem -w ocenie Sądu- stan sprawy nie uzasadniał stwierdzenia nieważności badanych decyzji, z przyczyn podniesionych w zaskarżonym orzeczeniu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

-Przypomnieć na wstępie należy, iż Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 2013 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję własną z [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. znak: [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] marca 2012 r. Nr [...], znak: [...].

Przywołane decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych i ma na celu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji dotkniętych najcięższymi wadami. Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej w tym trybie możliwe jest tylko w ściśle określonych, szczególnych przypadkach.

W przedmiotowej sprawie organ stwierdził nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uznając, że decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Starosty [...] z [...] marca 2012 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Tym samym w sprawie należało rozważyć, czy taka ocena Głównego Inspektora, była uzasadniona zarówno stanem faktycznym jak i prawnym sprawy.

-Rozważenie powyższej kwestii poprzedzić trzeba ogólnymi uwagami dotyczącymi ww. trybu nadzwyczajnego.

I tak, dostrzec należy, iż przedmiotem postępowania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana kontroli w trybie nadzorczym, jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz, czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny jak i stan prawny sprawy, na dzień wydania badanej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Podkreślić należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy czym, spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc, że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 489/05 (lex 196694) dostrzegając jednocześnie, że "stanowisko to wynika również z dotychczasowego orzecznictwa Sądu, w tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1994 roku (sygn. akt III SA 640/94) i z dnia 28 sierpnia 1996 roku (sygn. akt SA/Łd 1612/95), w których to orzeczeniach stwierdzono, iż odmienność wykładni przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności danej decyzji". Powyższe oznacza, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania złożonej wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa można więc mówić jedynie w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podkreślić przy tym należy, iż istnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. musi być oczywiste. Zatem, w przypadku zastosowania przy wydawaniu decyzji jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu ww. art.156 § 1 pkt 2. Podzielić należy bowiem wielokrotnie prezentowany pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za kwalifikowane naruszenie prawa. Wybór jednej z rozbieżnych interpretacji prawa, uznanych później za wadliwą, nie może być w ten sposób oceniany i nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu. W wyroku z 26 maja 2004 r., sygn. akt OSK 221/04 (lex nr 180747), Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że "Stwierdzenie nieważności decyzji na tej podstawie, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, wymaga w każdym przypadku nie tylko ustalenia treści przepisu prawnego (przepisów prawnych), na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja, ale także oceny, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia treści przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc, nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej, niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzje, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie treści przepisu (przepisów) jest rażąco wadliwe".

Reasumując, sankcja w postaci stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest możliwa do zastosowania, gdy decyzja wymagała złożonego procesu wykładni i gdy wynik tej wykładni jest sporny w judykaturze.

-Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż Główny Inspektor w sposób wadliwy przyjął, że naruszenie prawa jakie stwierdził, ma charakter rażący, zupełnie nie dostrzegając, iż ocena jakiej dokonał jest wynikiem wykładni przepisu prawa, budzącego dotychczas wątpliwości interpretacyjne, w tym w orzecznictwie. Błędnie w konsekwencji organ ten uznał, iż badane decyzje wydane w przedmiocie pozwolenia na budowę, w sposób rażący naruszają prawo.

Główny Inspektor dokonując takiej oceny wskazał na przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Niemniej, ocena jakiej w sprawie dokonał w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. opiera się przede wszystkim na art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Organ ten zakwestionował bowiem złożone przez inwestora – Spółdzielnię Mieszkaniową [...] w [...] oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wskazane tak w art. 32 ust. 4 pkt 2, jak i w art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego). Przy czym spór w sprawie nie tyle dotyczył samego złożenia ww. oświadczenia (bo takie do wniosku o pozwolenie na budowę zostało dołączone), co wskazanych w nim treści, tj. prawidłowości jego wypełnienia. Ta zaś okoliczność sprowadzała się w efekcie do wyjaśnienia, czy Spółdzielnia Mieszkaniowa na podstawie ww. art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, miała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazane przez nią we wniosku o pozwolenie na budowę.

-Z akt sprawy wynika, iż skarżąca Spółdzielnia w dniu 25 lipca 2011 r. wystąpiła do Starosty Powiatowego w [...] o wydanie pozwolenia na wykonanie wewnętrznej instalacji ciepłej wody w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych przy ul K. w [...], nr [...],[...] i [...]. Do wniosku załączyła oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym powołała się na współwłasność i wypis z rejestru gruntów. Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., wydanym w oparciu o art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, Starosta [...] wezwał Spółdzielnię m. in. do przedłożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego (przy czym, nie wyjaśnił powodów nałożonego w tym zakresie obowiązku). Przy piśmie z 9 stycznia 2012 r. Spółdzielnia złożyła ww. oświadczenie, a dokładnie dwa, jedno podpisane przez prezesa zarządu J.C., drugie – zastępcę prezesa A. W. Złożyła także odpis z rejestru przedsiębiorców, z którego wynika, iż oświadczenia woli za Spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik. W obu ww. oświadczeniach Spółdzielnia wskazała, że jej prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych. W piśmie, do którego ww. oświadczenia załączyła podała, że na mocy ww. przepisu jest władna podejmować decyzje mieszczące się w zakresie tak zwykłego zarządu, jak i przekraczające zwykły zarząd. Podała także, że jest w posiadaniu ekspertyzy technicznej z 2010 r. dotyczącej instalacji gazowej w przedmiotowych budynkach, a planowane roboty budowlane jest obowiązana podjąć z uwagi na stan zagrożenia bezpieczeństwa wynikający z niewłaściwego stanu technicznego instalacji nawiewno-wywiewnej oraz niedostosowania kubatury części łazienek do treści przepisów wykonawczych.

Wobec powyższego należy w tym miejscu wskazać, iż zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm., w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji ostatecznej), zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio. Wskazać też trzeba, iż organy architektoniczno-budowlane orzekające w niniejszej sprawie w postępowaniu zwykłym (wobec istniejących już wówczas wątpliwości) poddały ocenie złożone przez Spółdzielnię oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nadto - dokonały analizy powołanego w nich ww. art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Dotyczy to zwłaszcza organu II instancji – Wojewody [...], który w kontrolowanej -w trybie nieważnościowym- decyzji z [...] czerwca 2012 r. (utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] marca 2012 r.), wskazał z jakich przyczyn uznał, iż Spółdzielnia ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Powołał się w tej kwestii na wykładnię art. 27 ust. 2 ww. ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Przytoczył w tym celu fragment uchwały Sądu Najwyższego z 9 lutego 2012 r. sygn. akt III CZP 89/11, w której wskazano: "W ust. 2 (art. 27 u.s.m.) przewidziano, że zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony (...). Z powyższych regulacji wynika jednoznacznie, że jeżeli nieruchomość stanowi współwłasność spółdzielni mieszkaniowej, to choćby pozostali współwłaściciele, a więc właściciele wyodrębnionych lokali nie byli członkami spółdzielni – zarząd nieruchomością wspólną sprawuje spółdzielnia z mocy prawa i nie stosuje się przepisów ustawy o własnościach lokali, o zarządzie nieruchomością wspólną ani o zebraniu właścicieli". Przytoczył także stanowisko dotyczące ww. przepisu Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z 26 listopada 2008 r., sygn. akt III CZP 100/08 podnosząc, iż stanowcze brzmienie ww. art. 27 ust. 2, pozwala z jednej strony wnioskować, że spółdzielni ex lege (na mocy ustawy) powierzane jest wykonywanie zarządu, z drugiej zaś nakazuje wnosić, że wykonywanie zarządu nieruchomością wspólną stanowi obowiązek spółdzielni. Organ powołał również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2010 r., sygn. akt SK 19/09. W konsekwencji przyjął, że Spółdzielnia złożyła oświadczenie wymienione w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, a nadto - wykazała się w nim prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przy czym, takiej oceny organ ten dokonał na podstawie wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, tj. przyjął w tym celu jeden ze sposób interpretacji tego przepisu.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż pogląd, że zarząd nieruchomościami wspólnymi, sprawowany przez spółdzielnię mieszkaniową stanowi tytuł do dysponowania daną nieruchomością wspólną na cele budowlane, bez konieczności uzyskiwania zgody właścicieli lokali wyodrębnionych, był prezentowany w tym czasie w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych. W orzeczeniach sądów administracyjnych reprezentowany był także taki pogląd, iż spółdzielnia w ramach zarządu powierzonego może wykonywać w stosunku do nieruchomości wspólnej tylko czynności zwykłego zarządu, natomiast co do czynności przekraczających ten zakres wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Aby inwestor mógł wykazać się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmujące nieruchomość wspólną, obowiązany jest uzyskać oświadczenie woli właścicieli wyodrębnionych lokali. Przepis art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych nie daje spółdzielni niczym nieograniczonego zarządu. Istniejące w orzecznictwie sądów administracyjnych (a także w doktrynie) rozbieżności co do oceny istnienia uprawnienia spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jeżeli z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę występuje spółdzielnia na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.) jako jednostka zarządzająca nieruchomością wspólną, potwierdziła uchwała podjęta w dniu 13 listopada 2012 r. przez skład 7 sędziów NSA, sygn. akt II OPS 2/12 (lex nr 1226666). Wobec tych rozbieżności, Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił bowiem do składu 7 sędziów tego Sądu o podjęcie uchwały udzielającej odpowiedzi na pytanie: "Czy sprawowany przez spółdzielnię mieszkaniową zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania przez zarządcę zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności?" Odpowiadając na to pytanie, skład 7 sędziów NSA podjął uchwałę o charakterze abstrakcyjnym, o następującej treści: "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową na podstawie powołanego wyżej przepisu zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej". W uzasadnieniu do podjętej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dostrzegł m. in., iż z samego sformułowania art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie wynika zakres powierzonego spółdzielni zarządu w odniesieniu do nieruchomości wspólnej. Wskazał też, że uprzedniej oceny wymaga charakter czynności podejmowanej przez spółdzielnię mieszkaniową, tzn. ustalenia, czy rodzaj robót budowlanych przekracza zakres zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też mieści się w ramach zarządu zwykłego. "Jeżeli w konkretnej sytuacji realizacja danego zamierzenia budowlanego może być zakwalifikowana jako czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu, to prawo spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, o którym mowa art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, powstaje pod warunkiem uzyskania uprzedniej zgody wszystkich współwłaścicieli tej nieruchomości, zgodnie z art. 199 K.c. Jeżeli natomiast realizacja zamierzenia budowlanego nie stanowi czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, to spółdzielnia mieszkaniowa posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez konieczności uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli." Jednocześnie NSA wskazał na to, iż przyjmuje się, że do czynności, które nie przekraczają zakresu zwykłego zarządu, należy załatwianie bieżących spraw zawiązanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego przeznaczenia, tj. czynności związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnych. W konsekwencji skład 7 sędziów NSA wskazał na to, iż wykonując zarząd nieruchomością wspólną, w razie potrzeby dokonania remontu czy konserwacji, koniecznych dla właściwej eksploatacji nieruchomości wspólnej lub utrzymania jej w odpowiednim stanie - spółdzielnia nie ma obowiązku uzyskiwania zgody wszystkich współwłaścicieli w celu wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wskazana uchwała, co istotne na gruncie niniejszej sprawy, została podjęta po wydaniu badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r., znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] marca 2012 r. To zaś oznacza, że z przyczyn oczywistych nie mogła być w tym postępowaniu zwykłym uwzględniona. To też wskazuje wyraźnie na to, iż kwestia związana z prawem Spółdzielni Mieszkaniowej [...] do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie była oczywista, wymagała interpretacji przepisu prawa budzącego istotne wątpliwości co do jego stosowania. To też w ocenie Sądu w konsekwencji oznacza, iż Główny Inspektor nie mógł stwierdzić nieważności ww. decyzji wydanych postępowaniu zwykłym opierając się jedynie na wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, przyjętej w uchwale składu 7 sędziów NSA. W takiej sytuacji, nie można bowiem zarzucić organom orzekającym w postępowaniu zwykłym, iż przyjmując jedną z interpretacji ww. przepisu, dopuściły się rażącego naruszenia prawa (w tym art. 7 i art. 77 k.p.a., skoro sprawę w zakwestionowanym zakresie wyjaśniały). Przy czym, można stwierdzić, że organy te wydały decyzje z naruszeniem prawa (odstępując m. in. od zbadania, czy planowane roby mieszczą się w zakresie zwykłego zarządu, czy też nie), ale wobec istniejących wówczas problemów z rozumieniem ww. art. 27 ust. 2, nie można stwierdzić, iż było ono oczywiste i miało w efekcie charakter kwalifikowany. Należy przy tym zaznaczyć, że zaangażowanie składu powiększonego Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyjaśnienie powyższego zagadnienia prawnego (związanego ze stosowaniem art. 27 ust. 2 ww. ustawy): dowodzi istnienia rozbieżności w orzecznictwie i praktyce organów; wskazuje, że zagadnienie to posiadało złożony charakter; prowadzi do uzasadnionego stwierdzenia, iż organy orzekające w postępowaniu zwykłym nie działały w ramach jednoznacznej praktyki i jednolitego orzecznictwa.

-Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż Główny Inspektor nie miał podstaw do zakwestionowania w sprawie decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2012 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a.

Art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie określał i nie określa zakresu zarządu powierzonego, i dopiero ww. uchwała NSA kwestię tę ostatecznie wyjaśnia. Wydając decyzję Wojewoda [...] przyjął natomiast funkcjonujący wówczas w orzecznictwie jeden ze sposobów interpretacji tego przepisu. Tym samym nie można stwierdzić, iż w sprawie doszło do oczywistego i rzucającego się w oczy naruszenia prawa, a to z tego względu, że skarżąca Spółdzielnia, chcąc wykonać roboty budowlane w zarządzanych budynkach mieszkaniowych, wielorodzinnych nie posiadała zgody wszystkich współwłaścicieli części wspólnych budynków na wykonanie tego rodzaju prac.

Oceny tej, zdaniem Sądu, nie zmienia fakt, iż część prac objętych zakwestionowanym przez Głównego Inspektora pozwoleniem na budowę, zaplanowano w lokalach mieszkalnych, stanowiących odrębny przedmiot własności. Przy czym, co do zasady, Sąd zgadza się z organem, iż na tego rodzaju prace, wykraczające poza część wspólną nieruchomości, spółdzielnia mieszkaniowa winna posiadać zgodę poszczególnych właścicieli lokali, co zaś winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (bo sam przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie uprawniał jej do tego). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd zauważa jednak, iż przewidziane w odrębnych lokalach mieszkalnych prace mają charakter jedynie demontażu instalacji gazowej (i w żaden inny sposób w te lokale nie ingerują). Nadto, w aktach sprawy znajduje się ekspertyza techniczna wewnętrznej instalacji gazowej w budynkach mieszkalnych nr [...],[...] i [...] przy ul. K. w [...], wskazująca na nieszczelność przewodów spalinowych i nieprawidłowości w funkcjonowaniu pieców gazowych. Wynika z niej, iż sposobem na usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, możliwym i opłacalnym, jest zmiana systemu przygotowania ciepłej wody na system centralny, którego źródłem energii będzie miejska sieć cieplna poprzez węzły cieplne zlokalizowane w piwnicach budynków. Ta też ekspertyza spowodowała, iż Spółdzielnia -kierując się bezpieczeństwem mieszkańców ww. budynków- wystąpiła z wnioskiem o pozwolenie na wykonanie robót, polegających na budowie wewnętrznej instalacji ciepłej wody. Z uwagi na zakres robót, mogła pozostawać w przekonaniu, iż do wykonania zaplanowanych prac, nie potrzebuje uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli oraz właścicieli poszczególnych lokali, w których zaplanowano demontaż starej instalacji gazowej, bo uprawnia ją do tego z mocy prawa art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Niemniej, nawet przy dokonaniu odmiennej oceny sprawy w tym zakresie, zgodnej z przedstawioną w zaskarżonej decyzji, nie można przyjąć, że tego rodzaju naruszenie (polegające na niewykazaniu się prawem do dysponowania na cele budowlane poszczególnymi lokalami mieszkalnymi, w których zaplanowano prace) miało charakter rażący, a to w kontekście skutków społeczno-gospodarczych (mających znaczenie decydujące przy kwalifikowaniu naruszenia w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie można bowiem -w ocenie Sądu- przyjąć, że decyzja wydana z takim naruszeniem jest nie do zaakceptowania, skoro w wyniku jej realizacji miało dojść do usunięcia istniejącego bezpośredniego zagrożenia dla mieszkańców przedmiotowych w sprawie budynków, w tym właścicieli poszczególnych lokali, w których przewidziano (jedynie) demontaż funkcjonującej dotychczas instalacji gazowej.

W konsekwencji Sąd uznał, iż tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z naruszeniem w stopniu istotnym art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuprawnione jego zastosowanie, z przyczyn przez ten organ podniesionych.

W tej sytuacji, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135, art. 152 i art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.