Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 291/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 48 ust. 1, art. 48 ust. 4, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Sędziowie: Sędzia WSA Robert Adamczewski, Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 listopada 2020 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i nakazania rozbiórki budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] roku nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego T.K. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 października 2015 r. D.C. zwróciła się z wnioskiem do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o przeprowadzenie kontroli dotyczącej samowoli budowlanej na terenie nieruchomości położonej w Z. przy ul. A 69 polegającej na "przekształceniu budynku gospodarczego na budynek mieszkalny".

W dniu 23 lutego 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. przeprowadził oględziny na okoliczność zmiany sposobu użytkowania wspomnianego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Ustalił, że przedmiotowy obiekt zlokalizowany jest w zachodniej części działki nr 88. Obiekt o konstrukcji tradycyjnej murowanej posiada wymiary zewnętrzne około 20,20m x 7,27m i wysokość około 2,43m. Podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 17 marca 2017 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowanego w B. ustalił, że stan przedmiotowego budynku nie zmienił się i nie były wykonywane roboty budowlane przy wW. obiekcie budowlanym. Pismem z dnia 19 lipca 2017 r. organ I instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie prawidłowości budowy budynku mieszkalnego po przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny.

W dniu [...] kwietnia 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał postanowienie nr [...], którym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "Pr.bud.", wstrzymał D. C., T.K., W. K., C.L., A.T., B. Z. prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanym na działce nr 88 przy ul. A 69 w Z. i nałożył obowiązek przedłożenia: 1) zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności rozbudowy budynku gospodarczego o wiatę zlokalizowaną na działce nr 88 z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Pr.bud. tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania wW. nieruchomością na cele budowlane – w terminie do dnia 31 lipca 2018 r. Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego od powyższego postanowienia przez D.C., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ wojewódzki zarzucił, że organ I instancji m.in. nie dokonał ustaleń co do tego, czy przedmiotowy budynek pełni funkcję mieszkalną i od kiedy przedmiotowy budynek pełni wW. funkcję, czy miało to związek z robotami budowlanymi wykonanymi w 2005 r. przez M. K. Ponadto, organ I instancji nie wyjaśniła, czy pierwotnie przedmiotowy budynek został wybudowany na podstawie wymaganego pozwolenia na budowę. Jednocześnie organ stopnia powiatowego nie dopuścił do czynnego udziału w postępowaniu pełnomocnika D.C. – Ł.C., w szczególności nie doręczał pełnomocnikowi korespondencji w sprawie, co stanowi naruszenie art. 40 K.p.a.

W dniu 12 września 2018 r. organ powiatowy ponownie przeprowadził oględziny spornego budynku, podczas których T.K. oświadczył, iż budynek ten powstał w latach 50. ubiegłego wieku. Współwłaściciele nie posiadają dokumentacji dotyczącej budowy tegoż budynku. Przedmiotowy budynek pełni funkcję mieszkalną od lat 90. ubiegłego wieku. M.K., który jest inwestorem robót wskazał, iż roboty remontowe wW. budynku rozpoczęto około 2009 r. Polegały one na wymianie stolarki okiennej, zerwaniu większości tynków, uzupełnieniu tynków, malowaniu. Wykonana została instalacja c.o., wodociągowa oraz kanalizacyjna. Na dachu położono nową papę, zamontowano drzwi wewnętrzne, została wykonana łazienka i WC. Do budynku został dobudowany wiatrołap z płyt OSB. Został on ocieplony wraz z budynkiem i pomalowany. Zostały wykonane podłogi z paneli oraz płytek ceramicznych. Od strony stodoły na długości około 4,80m powstało pomieszczenie gospodarcze. Organ podał, że D.C. zakwestionowała termin rozpoczęcia robót budowalnych, wskazując iż rozpoczęły się one w 2008 r. Zgodnie natomiast ustalono, że współwłaściciele nieruchomości nie posiadają dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku i legalności dokonanych zmian.

W dniu 22 stycznia 2019 r. organ I instancji, na podstawie art. 50 § 1 K.p.a., wezwał strony postępowania do złożenia w terminie 7 dni od otrzymania wezwania pisemnych wyjaśnień przez:

- określenie daty budowy budynku gospodarczego (w którym wykonano roboty budowlane) oraz udzielenie informacji czy budynek gospodarczy budowany był na podstawie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wraz z przedłożeniem stosownych dokumentów potwierdzających jego legalność;

- określenie daty, od której nastąpiła zmiana przeznaczenia budynku gospodarczego na mieszkalny;

- przesłanie oryginału postanowienia sądu o nabyciu spadku po zmarłym S. K.

W dniu 28 stycznia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło pismo D.C., w którym wskazano, że nie jest w stanie wskazać daty budowy budynku gospodarczego oraz nie wie czy budynek ten został wybudowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Strona nie jest też w stanie określić daty zmiany przeznaczenia budynku z gospodarczego na mieszkalny. Do pisma załączono

- kserokopię postanowienia z dnia [...] r. Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Cywilny sygn. akt [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po S. K., zgodnie z którym spadek po wW. na podstawie ustawy nabyło rodzeństwo: D. C., T. K. oraz W. K.;

- plan realizacyjny nieruchomości M. K. w Z. przy ul. A 69 z 1968 r.;

- plan sytuacyjny dot. dobudowy do budynku mieszkalnego w ramach rozbudowy siedliska z 1988 r.;

— mapę sytuacyjną z 1988 r.

W trakcie oględzin z dnia 25 marca 2019 r. organ ustalił, że przedmiotowy budynek powstał wiatach 40. – 50. ubiegłego wieku. Żaden ze współwłaścicieli nie posiada dokumentów o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego. Przebudowy i rozbudowy budynku dokonano w latach 2011 – 2012. Roboty te zostały wykonane przez syna T. K. – M. K. W budynku gospodarczym było pierwotnie 6 pomieszczeń: wędzarnia, chłodnia, pierwsza pracownia tkacka, druga pracownia tkacka, korytarz oraz snowalnia. Dla potrzeb budynku mieszkalnego przebudowano otwory okienne oraz wykonano (dobudowano) ganek. W pomieszczeniu wędzarni wykonano pomieszczenie gospodarcze z kuchnią gazową, zlewem, meblami kuchennymi wraz z zastawą kuchenną. Z pomieszczenia chłodni wybudowano korytarz i sypialnię. Z pracowni tkackiej nr 1 wykonano pokój, a z pracowni tkackiej nr 2 wydzielono pomieszczenie WC, łazienki i korytarz oraz pokój. Pomieszczenie korytarza częściowo przeznaczono na pokój, z pomieszczenia snowalni wykonano pokój. W pomieszczeniach pokoi stwierdzono na ścianach tynki pomalowane, na podłogach panele lub płytki gresowe, na sufitach kasetony lub pomalowane tynki, na podłogach terakota z białym montażem. W pomieszczeniach higieniczno – sanitarnych na podłogach stwierdzono terakotę oraz biały montaż (wanna, umywalka, miska ustępowa). W pomieszczeniu gospodarczym na ścianie stwierdzono stare tynki, na podłodze wylewkę betonową, na suficie strop żelbetowy. Pomieszczenia wyposażone w instalacje: c.o. zasilaną z pieca na węgiel, elektryczną, wodociągową ze studni, kanalizacją wykorzystującą szambo bezodpływowe. Stwierdzono nadto, że budynek posiada dach jednospadowy, a ganek dach wielospadowy (trzyspadowy). Na dachu budynku została położona papa termozgrzewalna oraz wymienione rynny i rury spustowe z ocynkowanych na PCV. Na potrzeby budynku mieszkalnego wykonano nową instalację: c.o., wodną, kanalizacyjną, sanitarną, natomiast instalacja elektryczna została przebudowana i rozbudowana. D.C., A. T., C. L. oświadczyli, że jako współwłaściciele nie byli informowani o przeprowadzonych robotach budowalnych. T. K. oświadczył, że roboty budowlane były wykonane przed sprawą spadkową po zmarłym M.K.

W dniu 25 kwietnia 2019 r. organ I instancji wydał postanowienie nr [...], którym działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 Pr.bud. wstrzymał D.C., T. K., W.K., C.L, A.T., B. Z., prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego na działce nr 88 przy ul. A 69 w Z. i nałożył obowiązek przedłożenia:

1) zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności budowy budynku mieszkalnego na działce nr 88 przy ul. A 69 w Z. z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt. 1, 2 i 4 oraz ust. 3 Pr.bud. tj.: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o wpisie projektanta na listę właściwej izby samorządu zawodowego aktualnym na dzień opracowania projektu,

3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

w terminie do dnia 31 sierpnia 2019 r. Postanowienie stało się ostateczne.

W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 1 Pr.bud. nakazał D. C., T. K., W. K., C. L., A. T. oraz B. Z. rozbiórkę budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 88, obręb [...], położonej w Z. przy ul. A 69.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła D.C. nie zgadzając się z podjętym rozstrzygnięciem. Decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego. Podniesiono, iż: "Współwłaściciele, którzy nie byli inwestorami opisanych prac konserwatorskich podczas oględzin wskazywali, że dokonane prace były spowodowane złym stanem technicznym budynku gospodarczego, który wymagał dokonania prac remontowych, a D.C. chcąc wypełnić nałożony obowiązek wystąpiła do Urzędu Miasta w Z. oraz Starostwa Powiatowego w B. (...), jednakże (...) nie odnaleziono dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowalnych. Strona podniosła, że organ wydając decyzję o rozbiórce, nie dał możliwości ewentualnej legalizacji dokonanych robót. Ponadto, nie wskazał czy dokonane prace miały istotny wpływ na zmianę budynku gospodarczego, czy dokonane prace zostały zakwalifikowane jako prace remontowo – konserwatorskie, czy miały na tyle istotny wpływ na zamianę budynku, że wymagały dodatkowych pozwoleń. Ponadto, organ nie wskazał precyzyjnie przedmiotu rozbiórki, czy ma dojść do rozbiórki i przywrócenia stanu poprzedniego budynku tj. do stanu przed dokonaniem prac remontowych przez inwestora M. K., czy do rozbiórki całego budynku, który został zalegalizowany w 1969 r.". Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Decyzją z dnia z dnia [...] r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości decyzję organu powiatowego z dnia [...] r. nr [...] i nakazał rozbiórkę budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 20,20m x 7,72m (powierzchnia zabudowy 146,85 m2), wysokość 2,43m, zlokalizowanego na działce nr 88, obręb [...], w Z. przy ul. A 69, zgodnie ze szkicem graficznym stanowiącym załącznik do decyzji. Organ wyjaśnił, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji określonych w art. 48 ust. 2 Pr.bud. Organ wyjaśnił, że jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed datą 1 stycznia 1995 r., zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie, także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 103 ust. 2 Pr.bud. Powyższe odnosi się również do sytuacji, gdy postępowanie administracyjne (w sprawie tej pierwszej samowoli) zostało wszczęte przed datą wejścia wżycie przepisów Pr.bud. W takiej sytuacji wymagane jest zastosowanie art. 48 Pr.bud., gdyż nie ma tu tożsamości obiektów budowlanych, bowiem ten pierwszy obiekt nielegalnie zbudowany przed dniem 1 stycznia 1995 r. został przebudowany, bez wymaganego pozwolenia, po tej dacie. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo prowadzi postępowanie w trybie art. 48 Pr.bud.

Organ odwoławczy wskazał nadto, że z akt sprawy wynika, iż budowa budynku pierwotnie gospodarczego nastąpiła w latach 1940 – 1950. Organ zwrócił uwagę, iż obiekt budowalny powstał w dacie obowiązywania Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli Dz.U. z 1928 r. nr 23, poz. 202 ze zm.). Zgodnie z art. 332 i art. 333 wW. Rozporządzenia, przed przystąpieniem do budowy wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Powyższe odnosiło się m.in. do wzniesienia nowych budynków stałych i tymczasowych, na ich nadbudowę i powiększenie, czy też na przebudowę, przeróbki i takie ich zmiany, które polegają na dodawaniu lub usuwaniu części nośnych lub gdy ulega zmianie wygląd zewnętrzny budynkóW. Inwestor zrealizował tę inwestycję (budowa budynku gospodarczego) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Powyższa okoliczność potwierdzają odpowiedzi Starostwa Powiatowego w B. Wydział Architektury i Budownictwa, Urzędu Miejskiego w Z., Archiwum Państwowego w P., Starostwa Powiatowego w Ł. Wydział Budownictwa i Inwestycji oraz Archiwum Państwowego w Ł. Oddział w S., z których wynika, że dokumenty wskazujące na legalność budowy przedmiotowego budynku gospodarczego nie zostały odnalezione. Powyższej okoliczności nie kwestionują także strony postępowania.

Organ zaznaczył, że przedłożony plan realizacyjny z 1968 r. nie dowodzi, że wybudowany w latach 1940 – 1950 budynek gospodarczy powstał w sposób legalny. Przez tego rodzaju dokument, zgodnie z rozporządzeniem z dnia 27 lipca 1961 r. Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego, obowiązującym w chwili wydania wW. planu realizacyjnego, należy rozumieć plany zagospodarowania działek budowlanych bądź terenów, na których zamierzone jest wykonanie inwestycji budowlanych, sporządzane łącznie z projektami budowlanymi dla tych inwestycji. Oznacza to, iż zatwierdzony plan realizacyjny stanowił co najwyżej rodzaj promesy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast sam w sobie jej nie zastępował. Ponadto, w omawianej sprawie, przedłożony zatwierdzony plan realizacyjny z 1968 r. dotyczy innego zamierzenia budowalnego, tj. budynku inwentarskiego. Jednocześnie plan ten wskazuje przedmiotowy budynek gospodarczy jako już istniejący.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego zauważył, że zasadne jest prowadzenie w sprawie postępowania w oparciu o przepisy ustawy Pr.bud. W przedmiotowej sprawie mamy bowiem do czynienia z kontynuacją robót budowalnych rozpoczętych w latach 1940 – 1950, zatem należy stosować przepisy aktualnie obowiązujące. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż pierwotnie istniejący budynek gospodarczy powstał w warunkach samowoli budowalnej. Następnie, w latach 2011 – 2012 został rozbudowany oraz przebudowany, co wiązało się również ze zmianą funkcji, jaką dotychczas pełnił (z gospodarczej na mieszkalną).

Organ wyjaśnił także, że samowola budowalna powstaje wraz z rozpoczęciem budowy, trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest samowola budowlana, a nie jedynie działanie ją inicjujące. Jeżeli samowola budowalna jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat, to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowalnego obowiązujące w dacie orzekania. Definicja legalna przebudowy znajduje się w art. 3 pkt 7a Pr.bud., a przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Organ II instancji podzielił stanowisko organu powiatowego, wedle którego roboty budowlane dokonane przez M.K. w latach 2011 – 2012 stanowiły przebudowę obiektu budowlanego, doprowadzając do zmiany jego funkcji z gospodarczej na mieszkalną. Wskazuje na to znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna obrazująca stan wewnątrz budynku. Ponadto, z protokołu oględzin z dnia 25 marca 2019 r. jednoznacznie wynika, iż zmienił się sposób użytkowania przedmiotowego budynku. Dobudowa wiatrołapu o wymiarach 2,80m x 2,20m do przedmiotowego budynku słusznie została zakwalifikowana przez organ I instancji jako rozbudowa, bowiem prowadzi do zwiększenia parametrów spornego budynku. Przez rozbudowę należy rozumieć bowiem zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Jednocześnie organ powiatowy ustalił, że przedmiotowy budynek wraz z wiatrołapem nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia 20 maja 2005 r.) oraz z przepisami technicznymi w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji zobowiązał strony do przedłożenia zaświadczenia burmistrza miasta o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz 3 Pr.bud. Strony z obowiązku tego jednak się nie wywiązały, dlatego też organu zobligowany był do wydania nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 Pr.bud.

Organ podkreślił, że w przypadku braku posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości adresatem obowiązków nakładanych przez organ nadzoru budowlanego powinni być współwłaściciele nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania.

Organ stwierdził dodatkowo, że zaskarżona decyzja jest nieprecyzyjna z tego powodu, iż określony decyzją nakaz rozbiórki nie jest wystarczająco precyzyjny. W sentencji rozstrzygnięcia organ I instancji całkowicie pominął wymiary spornego obiektu budowalnego, wskazując jedynie, że nakaz rozbiórki odnosi się do "budynku mieszkalnego zlok. na dz. nr ewid 88, obręb [...], m. Ż., przy ul. A 69". W ocenie organu odwoławczego za niedopuszczalne należy uznać takie dokonywanie opisu obiektu budowlanego podlegającego rozbiórce, polegające na odesłaniu do opisu jego wymiarów poza sentencją decyzji. Wobec tego organ wojewódzki uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nr [...] i orzekł o nakazie rozbiórki budynku mieszkalnego o wymiarach zewnętrznych 20,20m x 7,72m (powierzchnia zabudowy 146,85m2), wysokość 2,43m, zlokalizowanego na działce nr 88, obręb [...], w Z. przy ul. A 69, zgodnie ze szkicem graficznym stanowiącym załącznik do decyzji.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniósł T. K. Zdaniem skarżącego decyzję o rozbiórce powinno stosować się w ostateczności i nie powinna ona mieć charakteru represyjnego. W ocenie skarżącego budynek spełnia swoją funkcję i jego stan techniczny jest dobry. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. ustalił, że budynek wraz z wiatrołapem nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W budynku tym zamieszkuje obecnie M. K. wraz z żoną i trójką dzieci, którzy są w trudnej sytuacji materialnej.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędzióW. W okolicznościach niniejszej sprawy należy potwierdzić wypełnienie się powyższych warunków, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie miasta będącego siedzibą tutejszego Sądu.

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się decyzja nakazująca rozbiórkę budynku użytkowanego aktualnie jako budynek mieszkalny, który posadowiony został na działce nr 88, obręb [...], w Z. przy ul. A 69, zgodnie ze szkicem stanowiącym załącznik do tejże decyzji. Materialnoprawną podstawą decyzji był art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud., który w dacie jej ferowania stanowił, iż organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (ust. 1). W sytuacji gdy budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (ust. 2). W postanowieniu tym organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (ust. 3). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1 (ust. 4).

Podstawą faktyczną zastosowania rygoru rozbiórki było z kolei ustalenie, iż przedmiotowy budynek został samowolnie zrealizowany w latach 1940 – 1950, a w późniejszym czasie (już pod rządami Pr.bud.) samowolnie przebudowany i rozbudowany, doszło także do samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania z funkcji gospodarczej na mieszkalną. Z uwagi na kontynuację samowoli budowlanej organy doszły do przekonania o konieczności prowadzenia niniejszego postępowania na podstawie przepisów obowiązujących w dacie ferowania decyzji, a więc przepisów Pr.bud.

Ocenę trafności podjętego rozstrzygnięcia należy rozpocząć od wskazania, iż niesporne w niniejszej sprawie jest to, że budynek, którego dotyczy niniejsze postępowanie, powstał w latach 1940 – 1950 jako budynek gospodarczy. Z uwagi jednak na to, że w toku postępowania nie udało się odnaleźć dokumentacji potwierdzającej legalność jego wzniesienia organy uznały, iż powstał samowolnie. Z ustaleniem tym w okolicznościach badanej sprawy nie sposób się zgodzić, a co najmniej uznać je należy za przedwczesne. Nie ulega wątpliwości, iż w okresie realizacji spornego budynku obowiązywało Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, które co do zasady wymagało przed przystąpieniem do budowy uzyskania pozwolenia na budowę (art. 332 i art. 333 pkt a) wW. Rozporządzenia). Na regulację tą prawidłowo zwróciły uwagę organy administracji. Pominęły jednak treść informacji Burmistrza Z. z dnia 4 września 2017 r., zgodnie z którą dla miasta Z. wydawano pozwolenia na budowę od 1973 r., a dla gminy od 1974 r. Wcześniej pozwolenia na budowę wydawał Urząd Powiatowy w Ł. Z kolei Starostwo Powiatowe w Ł. w piśmie z dnia 6 listopada 2017 r. wskazało, że nie posiada informacji gdzie zostały zarchiwizowane akta pozwoleń na budowę wydawanych w latach 1950 – 1961 przez ówczesne organy. Kwestia ta ma istotne znaczenie dla oceny ustalenia organów wskazującego, iż przedmiotowy budynek użytkowy został w latach 1940 – 1950 wzniesiony nielegalnie. Dodatkowo odwołująca się wskazywała w toku postępowania, że budynek ten został zalegalizowany w 1969 r. Jakkolwiek załączony do akt sprawy plan realizacyjny z 1968 r. nie dowodzi samodzielnie, że wybudowany w latach wcześniejszych budynek gospodarczy powstał w sposób legalny i w tym zakresie należy potwierdzić trafność argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji, to jednak zatwierdzony plan realizacyjny z 1968 r. dotyczący innego zamierzenia budowalnego wyraźnie eksponuje istnienie na terenie nieruchomości przedmiotowego budynku gospodarczego. Organy administracji właściwe w sprawach budowlanych potwierdzały tym samym istnienie takiego obiektu i nie podejmowały wobec niego działań właściwych dla samowoli budowlanych. To zaś znacząco osłabia argumentację zaskarżonej decyzji o samowolnym jego wzniesieniu. Ta kwestia wymaga zatem nadal wyjaśnienia, tym bardziej, że organ odwoławczy w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2018 r. zwracał uwagę na konieczność rozważenia przez organ I instancji możliwości przeprowadzenia z urzędu rozprawy administracyjnej w przypadku braku możliwości pozyskania dokumentów wyjaśniających w sposób dostateczny kwestię legalności spornego budynku gospodarczego. Organ I instancji tej możliwości jednak nie rozważył, a organ odwoławczy ferując zaskarżoną decyzję do kwestii tej już nie wrócił, pomimo braku wyczerpującego wyjaśnienia kluczowych dla sprawy okoliczności.

Mając na uwadze powyższe warto także podkreślić, że sądy administracyjne zwracały wielokrotnie uwagę na to, iż w odniesieniu do budynków wybudowanych przed wejściem w życie przepisów Pr.bud., a więc przed dniem 1 stycznia 1995 r., właściciele i inwestorzy obiektów budowlanych nie byli obowiązani do przechowywania dokumentacji dotyczącej tych obiektóW. W szczególności stosownej regulacji w tym zakresie nie zawierało wW. Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, pod którego rządami wzniesiono przedmiotowy budynek gospodarczy. Brak obowiązku przechowywania dokumentacji powoduje, iż nie można żądać od kogokolwiek przedstawienia dokumentów w postaci odpowiednich pozwoleń na budowę, pod rygorem przyjęcia, że dana inwestycja zrealizowana została w warunkach samowoli budowlanej. Z tego też powodu niemożność odnalezienia pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że budynek powstał bez takiego pozwolenia. Samowoli budowlanej nie można bowiem domniemywać. W tego rodzaju sytuacjach proces zdobycia wiedzy o aktualnym stanie prawnym obiektu lub jego części winien prowadzić do przeprowadzenia możliwie wszechstronnego postępowania celem poszukiwania dowodów związanych z szeroko rozumianym procesem inwestycyjnym dotyczącym danego obiektu, a następnie dokonania oceny możliwych do pozyskania dowodów w ich wzajemnym powiązaniu i z uwzględnieniem skutków wynikających z upływu czasu od zakończenia budowy (vide: wyrok NSA z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3006/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 419/17; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lipca 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 341/19, wwW.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Z tych względów należy przyjąć, że w sytuacji gdy właściciel budynku nie dysponuje dokumentami odnoszącymi się procesu jego powstania pod rządami Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli, to nie sposób wyprowadzać skutku o jego samowolnym wybudowaniu. Jakkolwiek powyższe nie zwalnia organu od wszechstronnego wyjaśnienia kwestii jego powstania przez ocenę całokształtu okoliczności sprawy, to zaistniałe w tym zakresie wątpliwości dotyczące legalności obiektu należy rozstrzygnąć na korzyść właściciela budynku. Domniemanie odwrotne, uchybiałoby bowiem standardom państwa prawa, gdyż zmuszałoby właściciela do dokumentowania okoliczności zaistniałych wiele dziesiątek lat temu, z których wykazania był w świetle obowiązującego wówczas prawa zwolniony (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 394/06, wwW.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Brak uwzględnienia powyższych okoliczności sprawy w toku dotychczasowego postępowania doprowadził organy do wniosków niemożliwych aktualnie do zaakceptowania, a tyczących samowolnej realizacji przedmiotowego budynku gospodarczego w latach 1940 – 1950. W tym zakresie organy dopuściły się naruszenia przepisów odnoszących się do gromadzenia i oceny okoliczności sprawy w toku postępowania administracyjnego (art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a.). Z kolei powyższa wadliwość skutkowała niewłaściwym zastosowaniem prawa materialnego, a więc art. 48 ust. 1 i 4 Pr.bud. przez objęcie nakazem rozbiórki całego budynku użytkowanego aktualnie jako obiekt mieszkalny, pomimo tego, że w odniesieniu do budynku gospodarczego sprzed jego przebudowy i rozbudowy brak jest jednoznacznych i nie budzących wątpliwości ustaleń wskazujących, iż stanowił on samowolę budowlaną. Jednoznaczne wyjaśnienie powyższej kwestii ma w okolicznościach niniejszej sprawy doniosłe znaczenie, bowiem nie można nakazać rozbiórki całego obiektu w przypadku ustalenia, że tylko pewna jego część bądź też tylko pewne roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę. Rozbiórkę można nakazać tylko w takim zakresie, w jakim obiekt wybudowano z naruszeniem prawa (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 października 2004 r. sygn. akt IV SA 1195/03, wwW.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Niezależnie od tego, iż w niniejszej sprawie organy nie poczyniły jednoznacznych i przekonywujących ustaleń dotyczących tego, czy budynek gospodarczy przed jego rozbudową, przebudową i zmianą sposobu użytkowania został wykonany zgodnie z prawem, to wątpliwa pozostaje także kwestia tego, kiedy budynek gospodarczy został przebudowany i rozbudowany. Według organu I instancji miało to miejsce w 2005 r. ale także wskazywany jest okres 2008 – 2012 r., natomiast według organu odwoławczego, który opierał się na tych samych ustaleniach, nastąpiło to w latach 2011 – 2012 r. i wówczas też nastąpiła zmiana funkcji tegoż budynku na mieszkalną. Kwestia ta budzi zatem wątpliwości i na gruncie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. wymaga dokonania wyjaśnień umożliwiających jednoznaczne określenie owej daty.

Kontrolując wydaną w sprawie decyzję organu odwoławczego należy także dostrzec jej wadliwość w sposobie zredagowania podjętego rozstrzygnięcia, które nie wskazuje adresata decyzji. Zaskarżona decyzja przez to, że uchyla decyzję organu I instancji i rozstrzyga sprawę co do istoty (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.), a nie wymienia w osnowie osób (współwłaścicieli nieruchomości) zobowiązanych do wykonania orzeczonej rozbiórki, stwarza poważne wątpliwość co do możliwości jej przymusowego wykonania. Nie ulega wątpliwości, iż orzeczony nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części winien być zredagowany precyzyjnie, a więc w sposób, który nie nasuwa wątpliwości, nie tylko co do zakresu obowiązku nałożonego decyzją, ale także co do osoby adresata, tj. podmiotu zobowiązanego do wykonania decyzji. Zaskarżona decyzja, przez to, że nie wskazuje podmiotów zobowiązanych do wykonania orzeczonej rozbiórki, a zatem nie rozstrzyga o obowiązkach konkretnie wskazanych osób, nie spełnia tego wymogu.

Nie budzi natomiast wątpliwości, że ewentualna decyzja o nakazie rozbiórki winna zostać skierowana do właścicieli obiektu budowlanego, a zatem do współwłaścicieli nieruchomości. W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części jest inwestor, chyba że podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Nie można bowiem orzec nakazu rozbiórki wyłącznie wobec inwestora – sprawcy samowoli budowlanej, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Skoro z okoliczności sprawy wynika, iż M.K., który użytkuje obiekt i jest inwestorem w zakresie jego rozbudowy i przebudowy, nie jest współwłaścicielem nieruchomości i nie ma do niej tytułu prawnorzeczowego, to organy prawidłowo uznały, iż nie jest podmiotem, do którego można skierować nakaz rozbiórki.

Konkludując należy wskazać, iż wyłuszczona powyżej wadliwość zaskarżonej decyzji, mająca swe źródło w ustaleniu nie opartym na wszechstronnej ocenie materiału dowodowego, iż przedmiotowy budynek został zrealizowany w latach 1940 – 1950 w sposób samowolny, skutkowała tym, że organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie w trybie art. 48 Pr.bud. w odniesieniu do całego budynku, wzniesionego pierwotnie jako budynek gospodarczy i w konsekwencji wobec całego budynku orzekły nakaz rozbiórki. Z tego też powodu uwzględniając skargę konieczne stało się uchylenie nie tylko zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ale także postanowienia organu I instancji z dnia 25 kwietnia 2019 r., które nakładało na współwłaścicieli obowiązek, o którym mowa w art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. Organ I instancji ferując powyższe postanowienie pozostawał w nieuprawnionym przeświadczeniu o konieczności prowadzenia postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do całego budynku jako samowoli budowlanej, a tym samym zakreślił w nim obowiązki współwłaścicieli w sposób, który nie miał usprawiedliwienia w prawidłowo ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy. Tym samym orzeczono w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) w związku z art. 135 P.p.s.a. uznając, iż wyeliminowanie z obrotu prawnego powyższych rozstrzygnięć jest niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło na podstawie art. 200 P.p.s.a.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy zastosują się do powyższej oceny prawnej, w szczególności przeprowadzą postępowanie wyjaśniające w kwestii legalności realizacji w latach 1940 – 1950 budynku gospodarczego, które odpowiadać będzie wymaganiom sformułowanym w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., a niedające się usunąć wątpliwości co do legalność jego powstania ocenią stosownie do wyrażonej powyżej oceny prawnej. Na podstawie powyższych ustaleń organy następnie dokonają oceny zmiany sposobu użytkowania tegoż budynku i legalności robót budowlanych (rozbudowa, przebudowa) przeprowadzonych pod rządami przepisów Pr.bud., precyzyjnie określając termin i zakres ich wykonania. Powyższe ustalenia stanowić będą o zakresie ewentualnego postępowania legalizacyjnego, którego wyniki będą determinować dalsze rozstrzygnięcia organów, o ile stan samowoli budowlanej będzie nadal istniał i zachodzić będzie konieczność jego usunięcia (art. 153 P.p.s.a.).

dc