Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 278/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz P. B. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] października 2018 r. skarżąca spółka P. wystąpiła do Wójta Gminy R. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 3MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obręb [...], gmina R.. Skarżąca wskazała, że inwestycja polegać ma na budowie farmy słonecznej o mocy docelowej do 3MW, składającej się z pojedynczych paneli fotowoltaicznych zamontowanych na stelażach montowanych na gruncie. Panele połączone będą ze sobą za pomocą kabli energetycznych w samodzielne układy. Moduły wytwarzać będą energię elektryczną, której parametry za pomocą przetwornic i transformatorów zamieniane będą na właściwe dla sieci dystrybucyjnej. Następnie energia za pomocą odcinka linii średniego napięcia oraz słupa odczepowego w całości wprowadzana będzie do sieci publicznej operatora lub poprzez wpięcia do pola średniego napięcia w stacji GPZ. W ramach przedsięwzięcia wybudowany ma być system fotowoltaiczny wraz ze stacjami transformatorowo-przekaźnikowymi, liniami kablowymi niskich napięć i średnich napięć wraz z linią światłowodową oraz infrastrukturą drogową. Planowane przedsięwzięcie realizowane będzie na obszarze poniżej 1 ha, na gruntach rolnych klasy IVb i V. Przeznaczenie podstawowe to infrastruktura techniczna.

Po rozpatrzeniu ww. wniosku Wójt Gminy R. decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy do przedmiotowej inwestycji. Organ wskazał, że wbrew stanowisku skarżącej, budowa elektrowni fotowoltaicznej nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, w związku z czym nie ma do niej zastosowania art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, dalej powoływanej jako upzp) i zawarte w nim wyłącznie od wymogu spełnienia celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, w której wyrażana została tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa". Dlatego też w sprawie zbadano – jak wyjaśnił organ - czy przesłanka ta została spełniona, przeprowadzając analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym, dla wyznaczenia którego przyjęto obszar stanowiący co najmniej trzykrotność szerokości frontu rozpatrywanej działki od strony drogi gminnej wynoszącej 65 m, tj. 195 m, z tym że gdy w obszarze analizy znalazły się działki, na których zabudowa znajduje się w odległości większej niż 195 m od granicy działki objętej decyzją, analizą objęto również tę zabudowę. W następstwie dokonanej analizy organ stwierdził, że w sprawie należało odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, gdyż nie został spełniona obligatoryjna przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, ponieważ w sąsiedztwie inwestycji nie występuje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wnioskowana inwestycja stanowi zabudowę przemysłowo-produkcyjną. Natomiast w szeroko pojętym sąsiedztwie nie ma ani jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej (zagospodarowanej) w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących budowy elektrowni fotowoltaicznej. Na działkach sąsiednich w analizowanym obszarze występuje zabudowa zagrodowa oraz uprawy polowe. Forma architektoniczna jak i sam sposób zagospodarowania terenu nie znajdują cech wspólnych dla wnioskowanej inwestycji. Tereny sąsiadujące z nieruchomością objętą wnioskiem zagospodarowane są budynkami mieszkalnymi oraz zabudowaniami gospodarczym związanymi z rolnictwem.

Od powyższej decyzji skarżąca spółka wniosła odwołanie domagają się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzucając organowi, że nieprawidłowo przyjął, iż wnioskowana instalacja fotowoltaiczna nie stanowi infrastruktury technicznej, skarżąca spółka przywołała orzeczenia sądów administracyjnych na poparcie tezy, że instalacja fotowoltaiczna tak jak elektrownie wiatrowo stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, wbrew stanowisku przyjętemu przez Wójta Gminy R..

Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w sprawie kluczową i sporną między stronami jest kwestia czy elektrownia fotowoltaiczna stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, której to rozstrzygnięcie ma znaczenie z punktu widzenia wyjątku przewidzianego w art. 61 ust. 3 upzp, a więc konieczności bądź nie stosowania zasady dobrego sąsiedztwa dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej. Planowana inwestycja nie spełnia bowiem wymogu przewidzianego w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp ponieważ, jak wynika z załącznika tekstowego do zaskarżonej decyzji, w szeroko rozumiany sąsiedztwie inwestycji nie ma ani jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących budowy elektrowni fotowoltaicznej. Odnosząc się do tej spornej kwestii SKO wskazało na istniejącą rozbieżność w linii orzeczniczej sądów administracyjnych co do tego czy elektrownie fotowoltaiczne stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przytoczyło argumenty obu odmiennych linii orzeczniczych w tym zakresie. W konsekwencji występującej rozbieżności w orzecznictwie co do charakteru elektrowni fotowoltaicznych, przy braku uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego ujednolicającej orzecznictwo w tym zakresie, SKO stwierdziło, że skoro stanowisko organu I instancji, iż elektrownie fotowoltaiczne nie stanowią urządzeń infrastruktury technicznej jest zbieżny z jedną z linii orzeczniczych, to tym samym brak jest podstaw do uznania że decyzja organu I instancji jest błędna i nie odpowiada prawu.

Na powyższą decyzję skarżąca spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, ti.:

- art. 6 ust. 2 pkt 1 w z. z art. 4 ust. 2 pkt 2 upzp poprzez bezpodstawne ograniczenie prawa do zabudowy,

- art. 61 ust. 3 upzp poprzez niewłaściwą klasyfikację przedsięwzięcia i co za tym idzie nie zastosowanie się do wskazanego przepisu,

- art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp poprzez bezpodstawną odmowę wydania wnioskowanej decyzji;

2. naruszenie przepisów postepowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- istotne uchybienia procesowe mające wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie art. 7, art., 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej powoływanej jako kpa) poprzez niedopełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji brak oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że przytoczone przez SKO wyroki, w których nie uznawano instalacji fotowoltaicznych za urządzenia infrastruktury technicznej, wydawane były w latach wcześniejszych niż orzeczenia wskazane przez inwestora (2014 i 2015 r.), co oznacza, że nie została uwzględniona postępująca ewolucja technologiczna i techniczna, a także idące za nią zmiany legislacyjne i zmiany interpretacji przepisów. Przywołane przez inwestora wyroki zgodne z najnowszą linia orzeczniczą, zostały przez SKO całkowicie pominięte, a wnioski z nich płynące zanegowane. SKO zauważyło rozbieżność w orzecznictwie Sądów Administracyjnych, pomijając jednak fakt, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w ostatnich latach stanowisko, w którym klasyfikuje instalacje fotowoltaiczne w sposób tożsamy co inwestor we wniosku o ustalenie warunków zabudowy – jako infrastrukturę techniczną.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ale z innych powodów niż powoływane przez stronę skarżącą.

W przedmiotowej sprawie spór między organami, a skarżącą spółką dotyczył kwestii, czy instalacja fotowoltaiczna może zostać zaliczona do kategorii "urządzeń infrastruktury technicznej", a w konsekwencji czy w przypadku tego rodzaju urządzeń konieczne jest spełnienie wymogu tzw. "dobrego sąsiedztwa", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Tutejszy Sąd wyraża stanowisko, że elektorowie fotowoltaiczne o mocy przekraczającej 100 kW nie stanowią, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, urządzeń infrastruktury technicznej i, że tym samym koniecznym jest w ich przypadku spełnienie wymogu dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. W tym zakresie Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyrokach: z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2727/17; z dnia 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 794/16; z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2022/15 (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) i przyjmuje je jako swoje. Tożsamy pogląd wyrażony został także w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Po 877/18 czy w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Go 63/19 (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jednocześnie Sąd nie podziela tej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, która zalicza ww. elektorowie fotowoltaiczne do urządzeń infrastruktury technicznej, i obejmuje je przewidzianym w art. 61 ust. 3 upzp wyłączeniem od wymogu spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 upzp wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w punktach 1-5. W pkt 1 sformułowano zastał wymóg, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyrażona w przytoczonym przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przesłanka dobrego sąsiedztwa nie obowiązuje w odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 61 ust. 3 upzp tj. m. in. do urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż art. 61 ust. 3 wyraźnie stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera legalnej definicji pojęcia "urządzenia infrastruktury technicznej", dlatego też nie można przypisywać przesądzającego znaczenia wyłączenie definicjom i znaczeniom nadanym temu pojęciowi w innych aktach prawnych. Niemniej wskazać należy, że w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) określono, iż przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią m.in. przewodów lub urządzeń elektrycznych. W § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wprost zaliczono natomiast systemy fotowoltaiczne do zabudowy przemysłowej (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 71). Odrębnie natomiast wymieniono z kolei instalacje wykorzystujące energię wiatru (§ 3 ust. 1 pkt 6 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.). Przywołane rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, mimo że stanowi akt wykonawczy do ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 ze zm.), ma zastosowanie na etapie rozpatrywania wniosku o warunki zabudowy. Skoro więc, systemy fotowoltaiczne w obecnym stanie prawnym zostały wprost zaliczone do zabudowy przemysłowej, to jest to argument przemawiający za tym, że nie stanowią one urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 upzp. Instalacje fotowoltaiczne wytwarzające energię z promieniowania słonecznego, wraz z towarzyszącym im oprzyrządowaniem, nie stanowią też urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1202 ze zm., dalej powoływanej jako pb), czyli urządzeń technicznych związanych z obiektem budowlanym (np. z domem mieszkalnym), zapewniających możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem (jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki), które to urządzenia co do zasady nie zmieniają zagospodarowania i przeznaczenia terenu, w związku z czym nie wymagają spełnienia wymogu kontynuacji funkcji. W świetle definicji zawartej w art. 3 pkt 1 i 3 pb system fotowoltaiczny stanowi rodzaj budowli, która wraz z instalacjami (okablowaniem, stacją transformatorową), może być użytkowana zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. wytwarzaniem i przesyłaniem energii elektrycznej.

Jednakże zdaniem Sądu, mając na uwadze brak definicji legalnej "urządzeń infrastruktury technicznej" w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla oceny charakteru instalacji fotowoltaicznej w kontekście tego czy stanowi ona urządzenie infrastruktury technicznej należy wziąć pod uwagę przede wszystkim cel dla jakiego ustawodawca zrezygnował z wymogu spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do urządzeń infrastruktury technicznej, o których mowa w art. 61 ust. 3 upzp, a zatem konieczne jest uwzględnienie w tym zakresie wykładni celowościowej.

Celem decyzji o warunkach zabudowy, która wydawana jest w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów planistycznych, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami (postanowienia NSA z dnia 18 lipca 2005 r., sygn. akt II OPS 3/05 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query; wyrok TK z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06, OTK-A 2007/11/160). W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy bada i określa się w kontekście ładu przestrzennego czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie.

Decyzja ta ma umożliwić zabudowę i zagospodarowanie danego terenu w sytuacji braku planu miejscowego, z zachowaniem kontynuacji zastanego sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, kontynuacji występującej na nim funkcji, celem zapewnienia ładu przestrzennego na danym obszarze. Ten cel decyzji o warunkach zabudowy wynika z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp i sformułowanego w tym przepisie wymogu dobrego sąsiedztwa. Wymóg kontynuacji funkcji sformułowany w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jednoznacznie wskazuje na nakaz kontynuacji funkcji, nie tylko w zakresie zabudowy, ale także w zagospodarowaniu terenu w obszarze analizowanym. Do pojęcia funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, rozumianego jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu nawiązuje także definicja zawarta w § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie MI).

Przewidziane w art. 61 ust. 3 upzp zwolnienie od zasady dobrego sąsiedztwa, ze swej istoty i celu, nie powinno naruszać zastanej funkcji w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu. Wymienione w art. 61 ust. 3 upzp linie kolejowe i obiekty liniowe mają niewątpliwie charakter towarzyszący i niezmieniający dotychczasowej funkcji. W założeniu ustawodawcy obiekty infrastruktury technicznej także mają pełnić rolę towarzyszącą dotychczasowemu przeznaczeniu terenu na obszarze analizowanym oraz poza obszarem analizowanym, a zatem rolę wspierającą i służebną wobec mieszkaniowej czy przemysłowej, np. poprzez dostarczanie wody, prądu, gazu. W zamyśle ustawodawcy urządzenia te nie mają zatem wpływać na to, czy będzie zachowana dotychczasowa funkcja w obszarze analizowanym, czy też nie. Na obsługową rolę infrastruktury technicznej wskazał zresztą ustawodawca w art. 54 pkt 2 lit. c upzp.

Na ww. rozumienie charakteru urządzeń infrastruktury technicznej i celu zwolnienia w art. 61 ust. 3 upzp wymienionych w nim obiektów od wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, wskazuje także treść art. 10 ust. 2a i art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp. Zgodnie z art. 10 ust. 2a upzp, jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu - w studium ustala się ich rozmieszczenie. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 3 pkt 3a upzp, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę urządzeń, o których mowa w art. 10 ust. 2a, oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko. Intencją ustawodawcy jest zatem, aby inwestycje w ramach których planuje się rozmieszczenie urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, były realizowane przede wszystkim na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA: z dnia 31 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3036/15 i z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 3035/15 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). Jakkolwiek zatem lokalizacja urządzenia wytwarzającego energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, nie jest wykluczona również w drodze decyzji o warunkach zabudowy terenu, to jednak, skoro zasadą jest ustalenie możliwości lokalizowania tych obiektów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, należy uznać, że jednym z minimalnych wymogów ustalenia warunków zabudowy powinno być spełnienie określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp przesłanki dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji.

Oceniając charakter instalacji fotowoltaicznej w analizowanym zakresie, wskazać też należy na zróżnicowany stopień zmiany funkcji w zależności od rodzaju obiektów wytwarzających energię z odnawialnych źródeł. Co do zasady bowiem elektrownie wiatrowe w mniejszym stopniu wykluczają możliwość realizowania dotychczasowej funkcji terenu. Lokalizacja tych elektrowni na obszarach rolniczych nie eliminuje dotychczasowej funkcji na obszarze analizowanym. Instalacja fotowoltaiczna ulokowana na terenie upraw rolnych z reguły wprowadza nowy sposób zagospodarowania terenu. Czym innym jest bowiem budowa elektrowni wiatrowych, a czym innym budowa - jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - elektrowni fotowoltaicznej polegającej na budowie farmy słonecznej o mocy docelowej do 3MW na powierzchni poniżej 1 ha (0,94 ha), składającej się z paneli fotowoltaicznych zamontowanych na stelażach montowanych na gruncie, połączonych ze sobą za pomocą kabli energetycznych w samodzielne układy, przy czy w ramach przedsięwzięcia wybudowany ma być system fotowoltaiczny wraz ze stacjami transformatorowo-przekaźnikowymi, liniami kablowymi niskich napięć i średnich napięć wraz z linią światłowodową oraz infrastrukturą drogową.

W świetle powyższych uwag, Sąd uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji fotowoltaicznej spowoduje faktyczną zmianę funkcji i przeznaczenia terenu rolnego objętego inwestycją o funkcji rolnej, na funkcję przemysłową – jaką w tym wypadku jest wytwarzanie i sprzedaż energii elektrycznej. Tym samym realizacja inwestycji spowoduje zmianę dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu i zmianę jego funkcji, jako że doprowadzi do sytuacji, że na terenie rolnym o powierzchni 0,94 ha powstanie teren zabudowany, wykorzystywany dla celów produkcyjnych, związanych z produkcją (wytwarzaniem) energii elektrycznej. Dlatego też należy stwierdzić, że elektrownia fotowoltaiczna, tj. wytwarzająca energię elektryczną ze źródła odnawialnego o mocy przekraczającej 100 kW, w sprawie o mocy aż do 3 MW, nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 3 upzp.

Powyższe stanowisko oznacza, że ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowiącej elektrownię fotowoltaiczną wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, w tym więc i wymogu dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W doktrynie wskazuje się, że przepis art. 61 ust.1 pkt 1 upzp konstytuuje zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego. W myśl tej zasady, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. Chodzi bowiem o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja ta ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, rozumianego jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 upzp). Celem tej zasady jest więc ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stwierdzenie, czy planowana inwestycja stanowi realizację zasady dobrego sąsiedztwa i tym samym spełnia wymogi "ładu przestrzennego" musi zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, celem ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, a tym samym rozwinięcie zasady dobrego sąsiedztwa, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 upzp, określa rozporządzenie MI. Zgodnie z § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ww. ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI). Pod pojęciem "frontu działki" należy rozumieć, zgodnie z definicją tego określenia zawartą w słowniczku pojęć w § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowe zatem zastosowanie normy wynikającej § 3 rozporządzenia MI wymaga wyznaczenia obszaru analizowanego dokoła, a więc z każdej strony (ze wszystkich stron) działki budowlanej objętej wnioskiem, tak by granica wyznaczonego terenu, z każdej strony działki nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki, rozumianego jako część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę, nie mniej jednak niż 50 metrów. W praktyce zastosowanie powyższego przepisu sprowadza się do wyznaczenia okręgu, którego promień wynosi co najmniej 50 metrów, a środkiem którego jest działka, na której planowana jest inwestycja. Choć niewykluczone jest w konkretnych okolicznościach przyjęcie obszaru analizowanego o odmiennym kształcie niż regularny okrąg otaczający działkę inwestycyjną (co powinno zostać jednak umotywowane poprzez wskazanie przyczyn takiego stanu rzeczy), to jednak użyty w § 3 ust. 1 rozporządzenia MI wyraz "wokół" należy rozumień jako otoczenia działki inwestora granicami obszaru analizowanego. To granice działki inwestora są zatem miejscem odniesienia względem którego wyznacza się obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Skoro więc obszar analizowany wyznaczać należy wokół działki inwestora poczynając od jej granic, to użyte § 3 ust. 2 rozporządzenia MI sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy odnosić należy do odległości od granic działki inwestora (patrz wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18 – dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Z powyższego wynika, że organ administracyjny przed wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, zobligowany jest w pierwszej kolejności dokonać szczegółowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, wyznaczając w tym celu wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany zgodnie ze wskazanymi przez Sąd wymogami wynikającymi z treści przepisów § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, a następnie ustalić wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób określony szczegółowo w rozporządzenia MI, a w konsekwencji ocenić czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech. Warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy zawierającej część tekstową i graficzną (§ 9 pkt 1 rozporządzenia MI), zaś wyniki przeprowadzonej analizy w obrębie wyznaczonego obszaru analizy zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 pkt 1 i 2 rozporządzenia MI). Stosownie do art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

W świetle przytoczonych przepisów i poczynionych do nich uwaga nie ulega wątpliwości, że wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Dlatego też prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy ma istotne znaczenie dla wydania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie niewłaściwych nieruchomości analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Jak już wskazano powyżej granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia MI), przy czym odległość tę liczy się od granic działki inwestora. Treść przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI wskazuje, że prawodawca zobligował organ do zachowania wskazanych w tym przepisie norm minimalnych, jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego, co w tym ostatnim przypadku wymaga stosownego wyjaśnienia i uzasadnienia potrzeby zastosowania tych większych niż minimalne wartości określonymi okolicznościami architektoniczno-urbanistycznymi danej jednostki terenowej. Od natomiast wymogu zachowania określonych w § 3 ust. 2 rozporządzenia MI minimalnych odległości od granicy działki inwestora ustawodawca nie przewidział żadnych odstępstw.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że zarówno w treści decyzji o warunkach zabudowy, jak i w stanowiącej do niej załącznik tekstowy - analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wskazane zostało, że do analizy przyjęto obszar stanowiący co najmniej trzykrotność szerokości frontu rozpatrywanej działki od strony drogi gminnej – wynoszącej 65 m, tj. 195 m. W treści decyzji o warunkach zabudowy wyjaśniono również, że w sytuacji, gdy w obszarze analizy znalazły się działki, na których zabudowa znajduje się w odległości większej niż 195 m od granicy działki objętej decyzją, analizą objęto również tę zabudowę. Do decyzji o warunkach zabudowy załączony został także załącznik graficzny - analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w którym określone zostały granice działki oraz granice obszaru analizy. Weryfikacja przyjętych rozwiązań w zakresie wyznaczenia obszaru analizy wynikających z treści decyzji o warunkach zabudowy i wskazanych załączników do tej decyzji nie pozwala na ustalenie w jaki dokładnie sposób organ wyznaczył obszar analizy o kształcie prostokąta w wymiarach uwidocznionych na załączniku graficznym - analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza tego załącznika graficznego nie potwierdza i nie wskazuje, że organ wyznaczył obszar analizowany w sposób zgodny z przepisami § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, a więc że wyznaczył jego granice w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy tj. jak wskazano w treści decyzji o warunkach zabudowy w wymiarze co najmniej 195 m, przyjmując jako punkt odniesienia względem którego wyznacza się obszar analizy we wskazanych odległościach - granice działki inwestora, wokół których zakreśla się obszar analizy. Skoro więc w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w sposób zgodny z prawem, tj. wokół działki inwestora w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki - 195 m, liczonej od granic tej działki, to tym samym nie można bezsprzecznie stwierdzić, że w sprawie nie zostały spełniony warunek dobrego sąsiedztwa określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, a więc że w obszarze analizy nie ma ani jednej działki dostępnej z tej samej drogi publicznej zabudowanej (zagospodarowanej) w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących budowy elektrowni fotowoltaicznej. W tym zakresie ustalenie organów nie powinno budzić żadnych wątpliwości, a brak wyznaczenia obszaru analizy w sposób pozwalający na stwierdzenie, że jest on zgodny z przepisami § 3 ust. 1 i 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia MI, nie pozwala na poczynienie jednoznacznego ustalenia co do nie spełnienia w sprawie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp.

W tym stanie rzeczy, uznając że w sprawie naruszone zostały przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI w zw. z w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa z uwagi na niejasne i nieodpowiadające treści przepisów § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia MI wyznaczenie granic obszaru analizowanego, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) orzekł o uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania wynikając wprost z motywów wyroku. Ponownie rozpatrując wniosek strony skarżącej o ustalenie warunków zabudowy należy wyznaczyć obszar analizowany w sposób szczegółowo wskazany przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz wyjaśnić i uzasadnić w sposób jasny i jednoznaczny stanowisko organu w zakresie wyznaczonych granic obszaru analizowanego, co powinno być spójne i znajdować odzwierciedlenie w załączniku graficznym określającym granice obszaru analizowanego. O kosztach postępowania orzeczono na postawie art. 200 i art. 205 § 1 ww. ustawy.