Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 457/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, ust. 4 i ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (spraw.) Sędziowie: WSA Andrzej Cisek WSA Olga Białek Protokolant: Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi K.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 27 kwietnia 2009 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz jej zbyciem I. uchyla decyzję I i II instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz strony skarżącej kwotę 1937 zł (słownie: jeden tysiąc dziewięćset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu poniesionych kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 października 2008 r. znak: [...] Burmistrz Miasta i Gminy R. na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 z póź. zm. - dalej u.p.z.p.), ustalił dla K.S. jednorazową opłatę w wysokości 99.990,00 zł, w związku ze wzrostem wartości jego nieruchomości, oznaczonej według ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] [...] obręb R. 1, spowodowanym uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu (w decyzji błędnie wskazuje się na zmianę miejscowego planu), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 26 marca 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2004r., Nr 110, poz. 1958) oraz sprzedażą w dniu 14 kwietnia 2008 r. tej nieruchomości przed upływem pięciu lat od uchwalenia planu.

Zdaniem organu I instancji, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy R., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta i Gminy R. z dnia 22 maja 1991 r. (Dz. Urz. Woj. W. z 1991r., Nr 10, poz. 141), działka nr [...] [...] obręb [...] była przeznaczona na cele rolne. Po opracowaniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w R. z dnia 26 marca 2004 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia wyżej wskazanej działki na usługi turystyki (przeznaczenie podstawowe) obejmujące: małe hotele, pensjonaty, ośrodki wypoczynkowe, pola biwakowe, campingi oraz obiekty związane z obsługą ruchu turystycznego, a także dopuszczalne funkcje towarzyszące w postaci handlu, gastronomi, obiektów sportowych, zieleni parkowej - służące obsłudze przeznaczenia podstawowego oraz zabudowa mieszkaniowa - jako lokale właścicieli lub zarządców obiektów usługowych. Zgodnie z opinią rzeczoznawcy majątkowego z dnia 3 września 2008 r. sporządzoną na zlecenie organu I instancji uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wynikająca z niego zmiana przeznaczenia nieruchomości spowodowała wzrost wartości nieruchomości. W znajdującym się w aktach sprawy operacie szacunkowym wartość nieruchomości oznaczonej geodezyjnie numerem działki [...] [...] obręb [...] przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oszacowana została na 57.000,00 zł, natomiast po uchwaleniu planu na 390.000,00 zł. Na tej podstawie organ I instancji przyjął, że różnica pomiędzy wartością przedmiotowej nieruchomości, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed uchwaleniem tego planu, stanowi kwotę 333.000,00 zł. Organ I instancji uznał, że stanowiący podstawę dokonanych ustaleń faktycznych operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych.

K.S. odwołał się od decyzji organu I instancji i wniósł o jej uchylenie w całości. Zdaniem odwołującego, wydając decyzję organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, 9, 10, 77 k.p.a., art. 37 ust. 1, 11 u.p.z.p. oraz § 50 ust. 3 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Zdaniem odwołującego się z decyzji organu I instancji nie wynika, kiedy wszedł w życie plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem nie podano daty wydania Dziennika Urzędowego Wojewody Dolnośląskiego, w którym ogłoszona została uchwała Rady Miasta i Gminy R. w sprawie nowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem nie można ustalić kiedy uchwała ta weszła w życie. Ponadto w ocenie autora odwołania błędnie został wyliczony wzrost wartości nieruchomości, gdyż poprzednio obowiązujący plan utracił moc, zatem przy wycenie należało przyjąć faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu, stosownie do § 50 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W dalszych zarzutach odwołania jego autor wskazał, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym przyjął do porównania nieruchomości nie podobne w rozumieniu definicji objętej art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, między innymi z uwagi na położenie oraz inne cechy (np. jej lokalizacja przy drodze o dużym natężeniu ruchu turystycznego, łatwy dostęp do mediów, wewnętrzne drogi pozwalające na racjonalne wykorzystanie tego terenu). Ponadto biegły popełnił błąd przyjmując do porównania nieruchomość będącą przedmiotem decyzji (działka nr [...]) w sytuacji gdy powinien dokonać porównania parami innych nieruchomości podobnych (str. 8 operatu). Zdaniem odwołującego się organ I instancji naruszył także przepis art. 9 i 10 k.p.a., bowiem nie pouczył strony o prawie złożenia zastrzeżeń do operatu szacunkowego, a ostatecznie co do sposobu wyliczenia opłaty planistycznej, a także o możliwości zgłoszenia żądań co do uzupełnienia materiału dowodowego jak też o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału a jedynie o możliwości zapoznania się z nim. Odwołujący wskazał, że brak pouczenia o możliwości zgłoszenia dodatkowych dowodów poskutkował tym, iż strona odwołująca się zleciła dokonanie wyceny i przedstawi ją organowi po jej sporządzeniu.

Wskazany operat szacunkowy sporządzony został w dniu 15 marca 2009 r. przez rzeczoznawcę majątkowego – M. A. i przesłany do organu odwoławczego. W operacie tym wyliczono wartość działki "po zmianie planu" na kwotę 332.000,00 zł, a "przed zmianą planu" na kwotę 102.000,00 zł. Zgodnie z przedłożonym operatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł więc 230.000,00 zł.

Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w punkcie I decyzji z dnia 27 kwietnia 2009 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji, natomiast w punkcie II ustaliło K. S. opłatę w wysokości 84.000,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wydanie decyzji poprzedziło przeprowadzenie w dniu 27 kwietnia 2009 r. rozprawy administracyjnej, w której uczestniczył poza odwołującym się także pełnomocnik organu I instancji. W trakcie rozprawy pełnomocnik organu I instancji zaproponował ustalić rentę planistyczną na kwotę 84.000,00 zł z uwagi na fakt, że działka nr [...], będąca przedmiotem sprawy i wycen rzeczoznawców została przyjęta do porównania przez obu rzeczoznawców.

Ustalając nową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 84.000,00 zł organ II instancji uwzględnił, przedstawioną na rozprawie propozycję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia renty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 36 ust. 4 , art. 37 ust. 1 i art. 37 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 3 u.p.z.p., dające podstawę do ustalenia jednorazowej opłaty za wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowy dowód w sprawie jakim jest operat szacunkowy, wykonany na zlecenie organu I instancji przez rzeczoznawcę majątkowego T. M., określający wartość działki, przed uchwaleniem i po uchwaleniu planu nie budził zastrzeżeń organu odwoławczego. Natomiast przedłożony przez skarżącego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. A., zdaniem organu odwoławczego, nie mógł stanowić podstawy do ustalenia renty planistycznej, bowiem przyjęte do porównania trzy działki (l.p. [...], [...], [...] str, 11 i 12 operatu) jako działki rolne, jak wykazał organ I instancji, nie są działkami rolnymi, ponieważ położone są w obszarze przeznaczonym na cele zabudowy mieszkaniowo-rekreacyjnej o podwyższonym standardzie ekologicznym (przedłożone akty notarialne Repertorium A: nr [...], nr [...], nr [...]).

Wydana przez organ odwoławczy decyzja została zaskarżona przez K. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Zaskarżonej decyzji, skarżący zarzucił:

a) naruszenie prawa materialnego:

- art. 4 pkt 16 u.p.z.p. poprzez oparcie rozstrzygnięcia o ustalenie, iż wskazane w operacie szacunkowym i przyjęte do porównania działki l.p. 5728, 5921, 5307 (str. 11 i 12 operatu) nie są działkami rolnymi, a zatem nie spełniają definicji "nieruchomości podobnych", o których mowa w art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

- art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 oraz ust. 11 u.p.z.p. w związku z art. 7 i 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez rozstrzygnięcie o wysokości opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie 84.000,00 zł w oparciu o "propozycję" pełnomocnika organu I instancji, a nie w oparciu o wycenę dokonaną w formie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego;

b) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego zbadania i rozważenia wszystkich okoliczności sprawy, nie wyjaśnienie wątpliwości co do rozbieżności pomiędzy ustaleniami operatów szacunkowych w sposób prawem przewidziany tj. poprzez pozyskanie niezbędnych wyjaśnień od osób sporządzających bądź też poprzez zasięgnięcie opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych;

- art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów sprowadzające się do braku samodzielnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego przedłożonego przez skarżącego w toku postępowania odwoławczego i dokonanie tej oceny na podstawie ocen i twierdzeń pełnomocnika organu I instancji;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia decyzji, w którym brak przedstawienia dowodów, na których oparto decyzję organu odwoławczego oraz brak przyczyn, dla których określonym dowodom odmówiono wiarygodności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po przeanalizowaniu zarzutów skargi, nie znalazło podstaw do jej uwzględnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. - dalej w skrócie: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 p.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia 27 kwietnia 2009 r. jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta i Gminy R. z dnia 23 października 2008 r. naruszają prawo w stopniu kwalifikującym do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawą materialnoprawną kontrolowanej w rozpoznawanej sprawie decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie ustala się na dzień sprzedaży, zaś wartość nieruchomości zgodnie z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. ustala się w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami. Ustalając wzrost wartości nieruchomości, organ winien oprzeć się na operacie szacunkowym, sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą jej dotychczasowego przeznaczenia, wynikającą z zapisów uchwalonego planu, w odniesieniu do faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednakże przed podjęciem w prowadzonym postępowaniu czynności, prowadzących do ustalenia należnej opłaty na podstawie operatu szacunkowego organ, na podstawie posiadanych informacji, powinien dokonać oceny czy w istocie po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w konkretnym przypadku doszło do zmiany wartości nieruchomości. Nie każda zmiana planu prowadzi bowiem do zmiany wartości objętych tym planem działek.

Jak wynika z akt sprawy z dniem 30 czerwca 2004 r. wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy R. obejmujący obszar obrębu geodezyjnego wsi Wambierzyce, uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w R. z dnia 26 marca 2004 r., ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Nr 110, poz. 1956 z 14 czerwca 2004 r. Powyższy plan objął między innymi należącą do K.S. nieruchomość oznaczoną według ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] [...] obręb R. 1. Zgodnie z uchwalonym miejscowym planem działka ta została przeznaczona na usługi turystyczne. Natomiast w poprzednio obowiązującym miejscowym planie ogólnego zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta i Gminy R. z dnia 22 maja 1991 r. działka nr [...] przeznaczona była na cele rolne. Plan ten przestał obowiązywać z dniem 31 grudnia 2003 r. Na skutek zbycia w dniu 14 kwietnia 2008 r. przez skarżącego opisanej wyżej działki na rzecz "Kozak" Sp. z o.o., które to nastąpiło w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący, organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w przedmiocie wymierzenia opłaty planistycznej. Podstawą wymiaru opłaty przez Burmistrza Miasta i Gminy R. w kwocie 99.900,00 zł stanowił operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego T. M. z dnia 3 września 2008 r., w którym wyliczono wartość działki "po zmianie planu" na kwotę 390.000,00 zł, a "przed zmianą planu" na kwotę 57.000 zł. Zgodnie z operatem wzrost wartości nieruchomości wyniósł 333.000 zł, co stanowiło podstawę wymiaru opłaty planistycznej w wysokości 30% tego wzrostu.

Analizując przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego sposób ustalenia wzrostu wartości nieruchomości zwrócić należy uwagę na to, że wzrost wartości nieruchomości, od którego pobiera się opłatę, stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Lektura operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustaleń dokonanych przez organ I instancji jednoznacznie wskazuje, że w operacie szacunkowym sporządzonym na zlecenie gminy, błędnie przyjęto, że teren na którym znajdowała się należąca do skarżącego nieruchomość na dzień 25 marca 2004 r. – jeden dzień przed uchwaleniem uchwały z dnia 26 marca 2004 r. figurował jako grunty rolne. Zarówno autor operatu, a zanim organ I instancji nie dostrzegł tego, że z dniem 31 grudnia 2003 r. utraciły moc wszystkie wcześniejsze ,,stare plany", w tym także ten przyjęty uchwałą Rady Miejskiej w R. nr [...] z dnia 22 maja 1991 r. Uchwała z dnia 26 marca 2004 r. nie stanowi zatem zmiany wcześniejszej uchwały tj. z dnia 22 maja 1991 r., która już od 1 stycznia 2004 r. nieobowiązywała. Niedopuszczalnym zatem stało się przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości powoływanie się na postanowienia nieobowiązującej uchwały. Obowiązkiem organu I instancji było dokonać ustaleń (przy udziale strony) co do faktycznego sposobu wykorzystania szacowanej nieruchomości przed uchwaleniem planu oraz utrwalić w aktach sprawy zebrany materiał dowodowy. Sposób przeznaczenia szacowanej nieruchomości w starym planie nie może być w tym zakresie podstawą do jakichkolwiek ustaleń, skoro jego zapisy utraciły moc obowiązywania. W tym względzie brak jest w decyzji jakichkolwiek rozważań. Oznacza to, że organ okoliczności tej w ogóle nie wyjaśniał, opierając się w całości na ocenie zawartej w operacie szacunkowym stanowiącym podstawę dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości. Przypomnieć tylko wypada, że to organ administracyjny ustala stan faktyczny sprawy, a powołany przez organ biegły nie może go w tym przypadku wyręczać. Rzeczoznawca majątkowy ma za zadanie sporządzić na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego.

Oceny powyższej nie zmienia podjęta przez organ II instancji próba konwalidacji wskazanych uchybień. Organ II instancji dostrzegając, że z dniem 31 grudnia 2003 r. utracił moc obowiązującą powoływany przez organ I instancji plan z dnia 22 maja 1991 r. wskazał, że przedmiotowa działka nadal wykorzystywana była na cele rolne, co potwierdza załączona do operatu mapa ewidencji gruntów i budynków, wypis z systemu informacji przestrzennej powiatu kłodzkiego, zgodnie z którym nieruchomość sklasyfikowana jest jako grunty orne, a także dokumentacja fotograficzna stanowiąca załącznik do operatu szacunkowego z dnia 3 września 2008 r. W tym miejscu Sąd zauważa, że takie odniesienie się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu pozostaje w oczywistej sprzeczności z obowiązkami jakie wynikają dla organu odwoławczego z art. 15 k.p.a. oraz z art. 7 i art. 77 w związku z art. 140 k.p.a. Jak wcześniej wywiedziono, faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości jest istotną okolicznością mającą bezpośredni wpływ na ewentualny wzrost wartości nieruchomości a w konsekwencji na ewentualne obciążenie rentą planistyczną i jej wysokością. Tym samym okoliczność ta, zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. powinna być przez organy administracji szczególnie dokładnie wyjaśniona, zbadana i udowodniona, tym bardziej, że ustawodawca nie zdefiniował jak na gruncie omawianych przepisów należy rozumieć pojęcie faktycznego wykorzystania nieruchomości. W judykaturze zwraca się uwagę, że nie można przy interpretacji tego pojęcia odwoływać się jedynie do danych zawartych w ewidencji gruntów jak też w ustaleniach studium. Sąd podziela stanowisko, że do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości należy podejść w sposób wszechstronny, uwzględniając przepisy prawa, w tym również przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie w jakim odnoszą się one do zagospodarowania nieruchomości położonych na terenach pozbawionych planu (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 21 maja 2008 r. II SA/Gl 110/08 oraz z dnia 4 kwietnia 2007 r. II SA/Gl 110/07). Ponadto, zgodnie z wymogiem art. 107 § 3 k.p.a. organ winien wyjaśnić stronie jakie normatywne znaczenie nadano temu pojęciu w prowadzonym postępowaniu tzn. jak organ pojęcie to interpretuje. W przeciwnym wypadku ograniczone są możliwości obrony przez stronę jej interesów w postępowaniu instancyjnym a i praktycznie niemożliwa jest również kontrola odwoławcza i sądowa w tym zakresie.

Zauważyć także należy, że biegły błędnie ustalając w operacie szacunkowym, że wzrost wartości nieruchomości nastąpił ze względu na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie ustrzegł się także innych błędów, których skutkiem jest pozbawienie mocy dowodowej, sporządzonego przez niego operatu. W sporządzonym operacie przyjęto bowiem do porównania także działkę nr [...], gdy tymczasem to właśnie ta działka stanowi przedmiot postępowania. Z tych też powodów, pomimo, że organy obu instancji stwierdziły, iż dokonały oceny operatu szacunkowego pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami w szczególności co do poprawności przyjętej metody szacowania oraz wyboru nieruchomości przyjętych do porównania, to jednak twierdzenia te należy poddać w wątpliwość, jeżeli zważyć, że nie zweryfikowano nawet formalnych uchybień tego dokumentu.

Ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodem określającym wartość nieruchomości w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłat, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z dna 17.10.2007 roku, sygn. akt II SA/Sz 637/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 02.10.2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 531/07, LEX nr 384149). Należy mieć na względzie fakt, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem przede wszystkim formalnym, w szczególności, czy został on wykonany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową, czy przyjęte do porównania nieruchomości są podobne. W tym zakresie organ ma więc prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Poza ten zakres oceny i przydatności opinii dla rozstrzygnięcia sprawy, organ nie powinien jednak wykraczać. Zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy ustawy( vide: art. 157 u.g.n.) przewidują specjalny tryb weryfikacji rozbieżnych opinii przez organizację rzeczoznawców majątkowych, która dokonuje wiążącej oceny w oparciu o zasady wyceniania nieruchomości, wynikające z przepisów ustawy oraz rozporządzenia (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 802/07, LEX nr 385389).

W świetle powyższego, rację ma skarżący, zarzucając organowi II instancji, że w wydajnej decyzji ustalając wartość nieruchomości nie oprał się na jedynym dopuszczalnym przez prawo dowodzie określającym tą wartość w postępowaniu zmierzającym do ustalenia opłat, o których mowa w art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jakim jest operat szacunkowy sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego. Organ odwoławczy na postawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. zmienił pierwotną wysokość opłaty planistycznej, przyjmując jej wysokość w oparciu o "propozycję" pełnomocnika organu I instancji złożoną na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2009 r. W takiej sytuacji, Sąd w pełni podziela zarzuty skargi, że nie sposób jest przyjąć, iż ustalona wartość opłaty odnosi się do konkretnej zmiany wartość nieruchomości, gdyż taka zmiana nie została wyliczona w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Rację ma skarżący wskazując, że w takiej sytuacji wysokość opłaty została ustalona przez organ w sposób dowolny, a tym samym dokonana została z obrazą art. 36 u.p.z.p.

Zastrzeżenia Sądu, budzi także forma prowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy. Przede wszystkim zauważyć należy, że w przypadku postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie wydania decyzji administracyjnej, mocą której zostanie ustalana opłata planistyczna, ustawodawca nie przewidział wzorem np. postępowania służącemu zaktualizowaniu opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej odrębnego od przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego trybu postępowania. Oznacza to, że po wniesieniu odwołania od decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji, w postępowaniu prowadzonym przed organem odwoławczym uczestniczy tylko odwołujący się. W postępowaniu tym nie uczestniczy organ I instancji, który nie ma własnych chronionych przez prawo interesów lecz jedynie przyznaną przez prawo kompetencję do dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawa materialnego w drodze decyzji. Na etapie postępowania odwoławczego organ I instancji nie jest stroną przeciwną do skarżącego. Jego rola w momencie wniesienia odwołania ogranicza się do przekazania odwołania wraz z aktami sprawy. Jedynie na podstawie art. 132 k.p.a. organ I instancji może podjąć czynności autokontrole. Na tym się procesowe możliwości organu I instancji wyczerpują. Organ odwoławczy nie może zatem tak jak przewiduje to art. 79 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzić postępowania dowodowego w formie rozprawy administracyjnej z udziałem organu I instancji. Takiej możliwości nie przewidują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a także innych ustawa mających w sprawie zastosowanie.

Dodać należy także, że również sporządzony przez skarżącego operat prywatny zawiera istotne wady, które dyskwalifikują go jako dowód w sprawie. Autor tego operatu nie ustrzegł się bowiem tych samych błędów, co autor operatu wykonanego na zlecenie organu I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu właściwy organ przeprowadzi czynności procesowe z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym wyroku. Między innymi, podejmie czynności zmierzające do ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed uchwaleniem planu i w zależności od uzyskanych wyników wykona dalsze działania. Organ będzie miał też na uwadze konieczność dokonania oceny operatu szacunkowego zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 przywołanego aktu. Podstawę do orzeczenia kosztów stanowiły zaś przepisy art. 199, art. 200 oraz 205 tej ustawy.