Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 700/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: WSA Alina Dominiak WSA Felicja Kajut Protokolant Sekretarz Sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2007 r. sprawy ze skargi D. i J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 16 października 2006 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 stycznia 2006 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] na rzecz skarżących D. i J. N. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 14 października 2005 r. skierowanym do Zarządu Dróg i Zieleni w G. D. i J. małżonkowie N. wystąpili z wnioskiem o wydzierżawienie im od 1 stycznia 2006 r. terenu o wymiarach 2,5m x 4m znajdującego się pod oknem wystawowym lokalu użytkowego do nich należącego przy ulicy [...], na części posesji [...], celem umożliwienia swobodnego dostępu do okna wystawowego ich lokalu. Wskazali, iż korzystanie z okna wystawowego, które stanowi integralną część lokalu użytkowego jak i z terenu przed oknem jest niemożliwe z powodu wydzierżawienia innej osobie.

W odpowiedzi Zarząd Dróg i Zieleni w G. pismem z dnia 9 listopada 2005 r. poinformował małżonków N., iż brak jest możliwości uwzględnienia ich wniosku. Objęty jego treścią fragment gruntu, na którym zlokalizowane jest przedproże A. M. stanowi pas drogowy drogi publicznej na zajęcie którego zezwolono w drodze decyzji administracyjnej.

W piśmie z dnia 1 grudnia 2005 r., zatytułowanym "odwołanie", kierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] małżonkowie N. podnieśli szereg zarzutów pod adresem stanowiska Zarządu Dróg i Zieleni w G. zawartego w powyżej omówionym piśmie.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2005 r. Zarząd Dróg i Zieleni w G. wskazał małżonkom N., że pismo od którego wnieśli odwołanie nie jest decyzją administracyjną i w związku z tym nie przysługują od niego środki odwoławcze w trybie administracyjnym. Równocześnie wskazano, że z uwagi na zakres wniosku stron w kontekście wydawanych uprzednio innych rozstrzygnięć odnośnie terenu przedmiotowego pasa drogowego, ich pismo zatytułowane "odwołanie" należało potraktować jako wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego skutkującego wydaniem decyzji administracyjnej w sprawie zajęcia pasa drogowego przedmiotowej ulicy.

W dniu 20 grudnia 2005 r. Prezydent Miasta [...] skierował do A. M. zawiadomienie o wszczęciu na wniosek małżonków N. postępowania administracyjnego w sprawie uzyskania zezwolenia na zajęcie od dnia 1 stycznia 2006 r. pasa drogowego o powierzchni 10 m² przylegającego do okna wystawowego lokalu przy ul. [...] i [...], na którym zlokalizowane jest przedproże A. M.

Decyzją z dnia 13 stycznia 2001 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], powołując się na treść art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.) odmówił udzielenia małżonkom N. zezwolenia na zajęcie w terminie od dnia 1 stycznia 2006 r. pasa drogowego ul. [...] w G. o wymiarach 2,5 m x 4 m, na którym zlokalizowane jest wybudowane przez A. M. przedproże o powierzchni 14,03m², celem umożliwienia korzystania z drugiego okna wystawowego Galerii wychodzącego na w/w przedproże.

W uzasadnieniu organ podniósł, że upoważnienie do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy. Odmowa udzielenia wnioskodawcom zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przedmiotowej ulicy podyktowana jest względami związanymi z ochroną konserwatorską terenu a także z tym, że przy ulicy [...] w G. zlokalizowane jest już przedproże, wybudowane przez właścicielkę A. M. w oparciu o stosowne pozwolenia budowlane oraz użytkowane przez nią zgodnie z jego przeznaczeniem, na zlokalizowanie którego w pasie drogowym legitymuje się ona decyzją administracyjną zezwalającą na zajęcie, zaś udzielenie zezwolenia zgodnie z wnioskiem małżonków N. mogłoby skutkować ewentualnym ograniczeniem prawa do korzystania z przyznanego w formie zezwolenia zarządcy drogi prawa do terenu tegoż pasa drogowego, Nie istnieje w sprawie ograniczenie dostępu do drogi publicznej, zaś A. M. deklaruje wybudowanie nowej balustrady przedproża. Wpływ na negatywne rozstrzygnięcie ma również historyczny podział, w którym do jednej kamienicy przypisane było jedno przedproże, które jest już zlokalizowane w pasie drogowym (wnioskowany teren stanowi jego integralną cześć), jak również nie zaistniał szczególnie uzasadniony wypadek umożliwiający udzielenie przez zarządcę drogi zainteresowanym zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

W odwołaniu małżonkowie N. podnieśli szereg argumentów związanych z legalnością zabudowy przedproża przed budynkiem przy ul. [...] przez A. M. Zdaniem odwołujących niezależnie od przepisów ustawy o drogach publicznych ważne są także normy prawa cywilnego - art.145 § 1 i 2 k.c. pozwalające na zapewnienie ich nieruchomości dostępu do drogi publicznej jaką jest [...] w G.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia 16 października 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 39 ust. 1 i 3, art. 40 w związku z art. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ administracji wskazał, że małżonkowie N. pierwotnie swój wniosek sprecyzowali w ten sposób, iż organ pierwszej instancji miał podstawę twierdzić, że jest to wniosek o wydzierżawienie części pasa drogowego (10 m² przy ul. [...] w G.). Dopiero, gdy domagali się wydania decyzji, organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego obejmującego ten grunt. Odwołujący się podają, że zaskarżają decyzję odmawiającą im wydzierżawienia lub oddania w innej formie gruntu przylegającego do okna wystawowego ich lokalu przy ulicy [...], a więc w postępowaniu administracyjnym zgłaszają roszczenia cywilno-prawne. Organ odwoławczy podał, że skoro decyzja ta została zaskarżona w terminie, a z odwołania może tylko wynikać, że strona jest z decyzji niezadowolona (art. 128 k.p.a.) to odwołanie należało rozpatrzyć. Organ wywiódł, że organ pierwszej instancji będący zarządcą drogi, nie może wydać decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego do celów nie związanych z potrzebami zarządzania drogą - tylko wtedy, gdy grunt tego pasa drogowego nie jest objęty innym prawem do korzystania przez osobę trzecią. Skoro właściciel drogi ustanowił prawo innej osoby (w tym przypadku A. M. do pobudowania przedproża), to zarządca drogi nie może naruszać prawa tej osoby przez wydanie zezwolenia na zajęcie tego pasa drogowego, jako gruntu mającego zapewnić dostęp do okna wystawowego lokalu stron. Mogą oni w postępowaniu cywilnoprawnym dochodzić takiego roszczenia, ale przeciw właścicielowi gruntu, a nie zarządcy drogi, skoro nie zapewnili sobie takiego prawa dostępu do okna wystawowego w umowie nabycia lokalu w 1994 r. Żądanie wnioskodawców dotyczące dostępu do okna wystawowego nie jest ponadto w ocenie organu uzasadnionym przypadkiem do wydania zezwolenia, nie ma nic wspólnego z potrzebami ruchu drogowego i zarządzaniem drogi i tym samym nie może być przedmiotem uznania organu wydającego zezwolenie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku małżonkowie N. zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów art. 7 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 9 i 10 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań, a także nie rozpatrzenie wniosku z dnia 23 listopada 2004 r., a także naruszenie przepisów art. 4, art. 39, art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez przyjęcie, że wniosek stron o wydanie zezwolenia na uzyskanie dostępu do witryny własnego lokalu użytkowego nie stanowi uzasadnionego przypadku do wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji gdy takowe zezwolenie uzyskała A. M.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że z wnioskiem o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego przy ulicy [...] w G. występowali już w dniu 23 listopada 2004 r., jednakże nie został on przez organ administracji rozpatrzony. Zatem ich stanowisko zawarte we wniosku z dnia 1 grudnia 2005 r. stanowi kontynuację wcześniej podejmowanych starań. Podnieśli, iż wybudowanie przez A. M. przedproża przed ich lokalem odbyło się bez ich woli, uniemożliwiło bowiem dostęp do ich witryny wystawowej potencjalnym klientom. Zdaniem skarżących przedproże postawione przed budynkiem nr [...] powinno być oprócz A. M. wykorzystywane również przez skarżących, jako właścicieli lokalu usytuowanego w budynku [...]. Znaczenie ma w sprawie położenie i charakter [...], na której normą jest udostępnianie pasa dróg przy lokalach użytkowych, które są zabudowane przedprożami. Skoro w ocenie organu odwoławczego dostęp do okna wystawowego nie jest uzasadnionym przypadkiem do wydania zezwolenia i nie ma nic wspólnego z potrzebami ruchu drogowego i zarządzeniem drogi, to w ocenie skarżących należałoby przyjąć, że owym uzasadnionym przypadkiem do wydania zezwolenia, z którego skorzystała A. M. jest pozbawienie właściciela sąsiedniego lokalu dostępu do witryny wystawowej własnego lokalu użytkowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z powodów innych niż w niej powołane.

Art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. nr 204, poz. 2086 ze zm.) stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, zaś ustęp 2 tego samego artykułu wymienia formy zajęcia pasa drogowego i stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zatem zajęcie pasa drogowego w rozumieniu powyższych przepisów oznacza lokalizację w obrębie tego pasa urządzeń lub obiektów materialnych lub też uniemożliwienie korzystania z niego przez inne osoby wskutek prowadzenia robót ewentualnie zajęcia w innym celu – na prawach wyłączności. Istotą zajęcia pasa drogowego jest zatem wyłączenie jego ściśle określonej części z publicznego (dostępnego dla wszystkich) użytku.

Istotą żądanie skarżących wynikającą z treści ich kolejnych pism, poczynając od pisma z dnia 14 października 2005 r. skierowanego do zarządu Dróg i Zieleni w G. było doprowadzenie do umożliwienia im korzystania z części terenu położonego bezpośrednio przed jednym z okien wystawowych ich galerii. Pomiędzy skarżącymi i uczestniczką postępowania A. M. właścicielką pozbawionego witryny wystawowej sąsiedniego lokalu handlowego trwa spór sąsiedzki dotyczący sposobu korzystania z terenu położonego bezpośrednio przed budynkiem przy ul. [...], w którym położona jest część lokalu skarżących i cały lokal uczestniczki postępowania. W samej skardze wskazano, że : "... rzecz w tym, aby przedproże postawione przed budynkiem [...] mogli oprócz A. M. wykorzystywać także małż. N. jako właściciele lokalu usytuowanego także w budynku nr [...]. Przedproże to powinno być wykorzystywane wspólnie. Potencjalni klienci A. M. i małż. N. powinni mieć możliwość swobodnego i nieskrępowanego korzystania z tego przedproża".

Skarżący zatem jednoznacznie definiowali swoje żądanie jako wniosek o umożliwienie korzystania im na równi z uczestniczką A. M. i "potencjalnymi" klientami z określonej części przedproża przed budynkiem położonym przy ul. [...]. Niedopuszczalne było zatem zakwalifikowanie tego żądania jako wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, skoro skarżący nie domagali się zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym jakiegokolwiek obiektu materialnego ani na prowadzenie robót ani nie zamierzali doprowadzić do zajęcia pasa drogowego na zasadach wyłączności. Spór dotyczący umożliwienia dostępu skarżącym i ich "potencjalnym" klientom do witryny wystawowej ich lokalu handlowego powinien zostać rozstrzygnięty na podstawie przepisów prawa cywilnego przez sąd powszechny właściwy do rozpoznawania spraw cywilnych. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że cywilny charakter sprawy trafnie zidentyfikował organ odwoławczy, nie wyciągając jednak niestety ze swego spostrzeżenia właściwych konsekwencji procesowych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że wydanie decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych oznacza brak podstawy prawnej do jej wydania (por. wyrok NSA z 8.11.1995r. I SA1690/94 publ. ONSA 4/1996 poz. 165 oraz wyrok NSA z dnia 12.05.1995r. sygn. akt II SA 217/94 ONSA 2/1996 poz. 91). Skoro zatem w niniejszej sprawie organy administracji obu instancji wydały decyzje administracyjne w sprawie, która w istocie ma charakter sprawy cywilnej, nie podlegającej załatwieniu w postępowaniu administracyjnym to decyzje te uznać należy za pozbawione podstawy prawnej i tym samym dotknięte wadą nieważności w rozumieniu art. 156§1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego nie załatwienia wcześniejszego wniosku skarżących o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego to należy stwierdzić, że jeśli istotnie wniosek taki nie został załatwiony to skarżącym może przysługiwać prawo złożenia skargi na bezczynność organu administracji, natomiast nie zmienia to faktu, że analizowane w niniejszej sprawie postępowanie wywołane zostało przez inne pismo – nie mające, wbrew ocenie organów administracji charakteru wniosku mogącego zainicjować postępowanie administracyjne.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145§1 pkt 2 oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi.