Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 616/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149,  art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12,  art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 8a,  art. 15,  art. 15c
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Iwona Maciejuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2018 r. sprawy ze skargi S. L. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. 1. zobowiązuje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpoznania wniosku skarżącego S. L. z dnia [...] kwietnia 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 27 października 2017 r. S. L. (dalej również jako: "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność lub opieszałe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie wydania decyzji wyłączającej stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), dalej również jako: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...)".

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący w dniu [...] kwietnia 2017 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek o wydanie na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), decyzji wyłączającej stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w dotyczącym go postępowaniu emerytalno-rentowym.

W odpowiedzi na wniosek w dniu [...] maja 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, na podstawie art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.), dalej również jako: "k.p.a.", że sprawa z jego wniosku nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. W piśmie tym organ wskazał, że sprawa wymaga dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania, co wiąże się z koniecznością podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających, tj. wystąpienia do Zakładu Emerytalno- Rentowego MSW z zapytaniem, czy obecnie skarżący pobiera świadczenie emerytalne (rentowe lub rentowe rodzinne) oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach; ustalenia, czy skarżący podlega regulacjom art. 15 c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...); uzyskania informacji z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigani Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu w przedmiocie przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa; jak również weryfikacji okoliczności podniesionych we wniosku o rzetelnym wykonywaniu zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. Organ w ww. piśmie poinformował skarżącego, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 1 września 2017 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował skarżącego, na podstawie art. 36 k.p.a., że sprawa z jego wniosku nie zostanie załatwiona w terminie przewidzianym przez 35 § 3 k.p.a. Wskazał, że wyjaśnienie sprawy wymagało podjęcia szeregu czynności wyjaśniających, wymienionych w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Organ poinformował jednocześnie skarżącego, że rozpatrzenie wniosku powinno nastąpić do dnia 16 lutego 2018 r.

Pismem z dnia [...] września 2017 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i podjęcia decyzji w celu usunięcia naruszeń prawa związanych z bezczynnością lub opieszałym prowadzeniem postępowania w przedmiocie wydania decyzji wyłączającej stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017r.

Minister uznał ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa za nieuzasadnione, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia [...] października 2017 r. W piśmie tym organ wskazał, że nie ma możliwości wydania rozstrzygnięcia w sprawie przed otrzymaniem stosownych informacji z Instytutu Pamięci Narodowej oraz Komendy Głównej Policji, zmuszony jest zatem oczekiwać na udzielenie odpowiedzi przez ww. instytucje.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2017 r. skarżący wniósł o:

- wydanie orzeczenia stwierdzającego istnienie uprawnienia do wydania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji o żądanej treści lub zobowiązanie ww. organu do załatwienia wniosku skarżącego w tym przedmiocie w zakreślonym przez Sąd terminie,

- stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- przyznanie od Ministra na rzecz skarżącego sumy pieniężnej oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.",

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające sposób i termin załatwiania spraw. Wskazał, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 12, art. 7, art. 8 k.p.a. Stwierdził, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał w bezczynności lub przewlekle prowadził postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017r.

Skarżący podniósł również, że organ ignoruje prawa wyższego oficera [...], wielokrotnie nagradzanego, który w związku ze służbą stał się inwalidą II grupy. Nadto zarzucił, iż organ lekceważy zasługi skarżącego w walce z przestępczością, a także nabyte przez niego w trakcie służby umiejętności.

Wskazał, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ spowodowały powstanie u skarżącego szeregu szkód materialnych (koszty prowadzenia korespondencji, przejazdów, obniżenie świadczenia emerytalnego z kwoty 4759,89 zł do kwoty 2069,02 zł brutto miesięcznie) i niematerialnych (stres związany z bezpodstawnym obniżeniem poziomu życia skarżącego i członków jego rodziny, negatywny wpływ sytuacji na rehabilitację schorzeń nabytych w związku ze służbą).

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o oddalenie skargi.

Wskazał, iż wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) nakłada na organ obowiązek podjęcia szeregu czynności w celu zebrania pełnego materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie wydłużenie terminu jej załatwienia było uzasadnione, bowiem organ potrzebował realnego czasu do przeanalizowania stanu prawnego i faktycznego oraz wydania rozstrzygnięcia. Właściwy czas na wydanie i uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie jest bardzo istotny ze względu na materię, którą obejmuje ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym (...), a mianowicie dotyczącą wysokości zaopatrzenia emerytalnego (rentowego lub rentowego rodzinnego) funkcjonariuszy i ich rodzin. Konstrukcja przepisów ww. ustawy uniemożliwia zastosowanie art. 8a bez wcześniejszego ustalenia, czy skarżący w ogóle podlega reżimowi art. 15c, art. 22 czy art. 24a ww. ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Zatem w przedmiotowej sprawie okoliczności powodujące przedłużenie postępowania mają charakter prawny i proceduralny, a nie faktyczny, a tylko takie okoliczności zwalniają organ z zarzutu bezczynności.

Dodatkowo organ wskazał, że na dzień sporządzenia odpowiedzi na skargę wpłynęło około 3800 spraw wniesionych na podstawie art. 8a ww. ustawy, co nie pozostaje bez wpływu na terminy podejmowania kolejnych rozstrzygnięć w tym przedmiocie.

W obszernym piśmie procesowym z dnia 13 grudnia 2017 r. skarżący podtrzymał zarzuty i wnioski skargi. Wskazał dodatkowo, że w odpowiedzi na skargę organ nie odniósł się do stanu faktycznego sprawy, nie wykazał jakie czynności zostały przez organ podjęte, czy były one niezbędne i z jakich względów zostały podjęte w określonych terminach. Organ nie wyjaśnił również, dlaczego zignorował wszelkie znane mu z urzędu oraz załączone do wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. dowody, w tym złożone przez skarżącego oświadczenia.

Skarżący podniósł również, że wobec nieuzasadnionej bezczynności organu został pozbawiony możliwości obrony swych praw, co skutkuje pozbawieniem go z dniem [...] października 2017 r. większości przysługującego mu uposażenia emerytalnego.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia 23 maja 2018 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformował, że organ jest w trakcie rozpoznawania wniosku skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a tego przepisu, tj. w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Zgodnie z art. 52 § 1 i § 2 p.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie. W przypadku skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, o wyczerpaniu środków zaskarżenia można mówić w sytuacji, gdy skarżący przed wniesieniem skargi skorzystał ze środka przewidzianego w art. 37 § 1 k.p.a.

W niniejszej sprawie spełniona została ww. przesłanka formalnoprawna wniesienia skargi. Skarżący wyczerpał bowiem tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., co potwierdza pismo z dnia [...] września 2017 r. skierowane do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zawierające wezwanie do podjęcia działań w celu usunięcia naruszeń prawa związanych z bezczynnością lub opieszałym prowadzeniem postępowania przez organ.

Przedmiotem skargi skarżący uczynił "bezczynność lub opieszałe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji" w sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym, że zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania (opieszałego prowadzenia postępowania) nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form zwłoki organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłe prowadzenie postępowania" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz powołanej podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 709/12; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2225/14; publ. CBOSA).

W sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; z dnia 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15; publ. CBOSA.).

Z "bezczynnością" organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie i nie zakończył postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Jest to zatem sytuacja, w której organ "milczy" wobec wniosku strony domagającej się realizacji określonych uprawnień.

Z kolei pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" pojmowane jest jako prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70). Również w orzecznictwie sądowym przewlekłe prowadzenie postępowania określane jest jako nieefektywne. Wskazuje się bowiem, że przewlekłość obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; postanowienie NSA z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; publ. CBOSA).

Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, polegające - jak wskazał skarżący - na "opieszałym prowadzeniu postępowania" zainicjowanego wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ bowiem formalnie nie był bezczynny - podejmował czynności w sprawie, jednak czynił to w sposób nieefektywny, zaś do dnia wystąpienia ze skargą nie rozpoznał wniosku skarżącego w formie przewidzianej prawem.

Z materiału aktowego wynika, że wobec wpływu ww. wniosku złożonego na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270), organ pismem z dnia [...] maja 2017 r. poinformował skarżącego, ze sprawa nie zostanie załatwiona w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a. ze względu na konieczność podjęcia szeregu czynności wyjaśniających oraz dokonania wszechstronnego i wnikliwego zbadania sprawy. Organ wskazał, że w pierwszej kolejności zobligowany jest do wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW w celu ustalenia, czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne (rentowe lub rentowe rodzinne), za jakie okresy służby i w jakich formacjach, a także ustalenia, czy skarżący podlega regulacjom z art. 15c, art. 22a, art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Organ zaznaczył również, że w przypadku potwierdzenia powyższych okoliczności, wystąpi do Instytutu Pamięci Narodowej o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Nadto organ wskazał, że będzie również zobowiązany do wystąpienia do formacji, w której skarżący pełnił służbę (jej następcy prawnego) o dokonanie weryfikacji okresów służby po kątem wymogu rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Powołując art. 36 § 1 k.p.a. organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu materiału dowodowego w ww. zakresie i powinno nastąpić do dnia 1 września 2017 r.

Pismem z dnia [...] maja 2017 r. organ wystąpił do Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW o przekazanie informacji czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej, czy otrzymuje ww. świadczenie, a także jakie okresy pracy i służby i w jakiej formacji stanowią podstawę ww. świadczenia. Jednocześnie, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 15c, 22a, 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) lub decyzji uwzględniającej okoliczność, o której mowa w art. 15c ust. 5, art. 22a ust. 5, art. 24a ust. 4 i 5 ww. ustawy, organ zwrócił się o przekazanie potwierdzonej za zgodność z oryginałem kopii tej decyzji na potrzeby przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW w piśmie z dnia [...] maja 2017 r. poinformował Ministra, że skarżący - zwolniony ze służby w KGP w [...] (CBŚ w [...]) - ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, przy czym wypłacana jest mu renta inwalidzka jako świadczenie korzystniejsze. Jednocześnie Dyrektor poinformował, że w przypadku wydania w stosunku do skarżącego decyzji w trybie art. 15c lub 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), zostanie ona niezwłocznie przesłana organowi.

Następnie, za pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSW przesłał: kopie decyzji ZER MSW z dnia [...] czerwca 2017 r., wydanych w trybie art. 15c i 22a ww. ustawy, o ponownym ustaleniu na rzecz S. L. wysokości renty inwalidzkiej oraz o ponownym ustaleniu wysokości emerytury, a także informację z IPN o pełnieniu przez ww. służby na rzecz totalitarnego państwa w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b ww. ustawy. Powyższe pismo wpłynęło do Ministerstwa w dniu 19 czerwca 2017 r.

W dniu [...] sierpnia 2017 r. Minister wystąpił do Prezesa IPN o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego do dnia 31 lipca 1990 r. (z uwzględnieniem okresów służby, nazw formacji i komórek organizacyjnych, w których wymieniony pełnił służbę, zajmowanych stanowisk, pełnionych funkcji) oraz o przekazanie kopii dokumentów dotyczących przebiegu służby wymienionego od dnia 12 września 1989r., które pozwolą ocenić spełnienie przesłanek rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po tej dacie, w szczególności z narażeniem życia i zdrowia. Jednocześnie, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., organ wystąpił do Komendanta Głównego Policji o przekazanie informacji dotyczących przebiegu służby skarżącego w świetle art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...), w tym informacji o zajmowanych stanowiskach, pełnionych funkcjach, awansach w stopniu służbowym, dodatkach do uposażenia o charakterze uznaniowym, otrzymanych odznaczeniach, udzielonych wyróżnieniach, prawomocnych wyrokach zapadłych w sprawach karnych, wymierzonych karach dyscyplinarnych, a także opinii służbowych oraz innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 2 ww. ustawy,. Jednocześnie Minister zwrócił się do KGP o przedstawienie stanowiska, czy skarżący rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Pismem z tej samej daty, tj. [...] sierpnia 2018 r., organ poinformował skarżącego o podjętych czynnościach. Jednocześnie stwierdził, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu materiału dowodowego w zakresie powyżej wskazanym, co powinno nastąpić do dnia 16 lutego 2018 r.

Z akt sprawy wynika, że do dnia wniesienia skargi, co miało miejsce 30 października 2017 r., Minister nie rozpoznał wniosku skarżącego. Organ prowadził zatem postępowanie w sposób przewlekły, co zasadnie zostało podniesione w skardze.

Zauważyć należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2).

Stosownie natomiast do art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (§ 3 k.p.a.). Artykuł 36 § 1 k.p.a. nakłada natomiast na organy administracji publicznej obowiązek zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, z podaniem przyczyny zwłoki, wskazaniem nowego terminu jej załatwienia oraz pouczeniem o prawie do wniesienia ponaglenia.

Sposób procedowania organu w niniejszej sprawie narusza zasadę szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Nie można bowiem zaaprobować stanu, w którym organ, podejmując określone czynności procesowe w dużych odstępach czasowych, nie załatwia wniosku strony przez okres 6 miesięcy - według stanu istniejącego w dacie wniesienia skargi. Dotyczy to w szczególności okresu pomiędzy [...] czerwca 2017 r. (kiedy to do organu wpłynęły decyzje Dyrektora ZER o ponownym ustaleniu świadczenia emerytalnego i rentowego względem skarżącego) a [...] sierpnia 2017 r. (w której to dacie organ wystosował pisma do IPN oraz KGP z prośbą o przekazanie stosownych informacji na temat przebiegu służby skarżącego). Wprawdzie organ pismami z dnia [...] maja 2017 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2017 r. powiadomił skarżącego o przedłużeniu postępowania podając przyczyny jego przedłużenia, jednocześnie jednak wskazał odległe terminy rozpatrzenia wniosku - odpowiednio do dnia 1 września 2017 r., a następnie do dnia 16 lutego 2018 r. - nie wyjaśniając w sposób przekonujący przesłanek tak znacznego przedłużenia terminu zakończenia postępowania w niniejszej sprawie.

Niewątpliwie zatem zarzut skargi dotyczący przewlekłego prowadzenia postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jest uzasadniony. Stanowiło to dla Sądu podstawę do zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie 30 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy - stosownie do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Jednocześnie Sąd nie uznał, aby przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. CBOSA). Ocena, czy mamy do czynienia z rażącą postacią bezczynności, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.

W okolicznościach niniejszej sprawy przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, jakkolwiek naganne, nie ma postaci kwalifikowanej. Opieszałość w załatwieniu sprawy wynikała w istocie ze specyfiki postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego, nie zaś z zamierzonego, lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organ z mocy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Zaznaczyć należy, że dopiero w dniu 19 czerwca 2017 r. do organu wpłynęły decyzje ZER MSW w przedmiocie ponownego ustalenia względem skarżącego wysokości emerytury i renty inwalidzkiej. Rozpatrzenie wniosku skarżącego wymagało zgromadzenia pełnego materiału dowodowego oraz wnikliwego jego rozpatrzenia, a zwłoka organu w tym zakresie spowodowana było w zasadniczej mierze oczekiwaniem na informacje określone w pismach z dnia [...] sierpnia 2018 r. skierowanych do Prezesa IPN oraz Komendanta Głównego Policji. Rozpatrzenie wniosku przez organ mogło nastąpić dopiero po uzyskaniu wyczerpujących informacji i danych od ww. instytucji. Informacje i stanowiska przekazane przez ww. instytucje mają niewątpliwie kluczowe znaczenie dowodowe w niniejszej sprawie. Zatem wydłużenie czasu trwania przedmiotowego postępowania wynika w dużym mierze z proceduralnych wymogów postępowania prowadzonego w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Z tych względów Sąd nie stwierdził, aby przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ, które niewątpliwie istniało w dacie wniesienia skargi, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd nie stwierdził podstaw do wymierzania organowi grzywny oraz do przyznania od organu na rzecz skarżącego wnioskowanej sumy pieniężnej, o których mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., i w tym zakresie skargę oddalił.

Zaznaczyć należy, że wymierzenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15, publ. CBOSA). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ nie unikał celowo podjęcia rozstrzygnięcia, nie podchodził również w sposób lekceważący do ustawowych obowiązków. Zwłoka w rozpoznaniu wniosku, jakkolwiek w istocie wystąpiła, nie miała drastycznego, rażącego charakteru i nie uzasadniała wymierzenia grzywny w wysokości wnioskowanej przez skarżącego. Nie można przy tym pominąć kwestii ograniczeń kadrowych organu oraz znacznego wpływu przedmiotowych spraw, których liczba na datę sporządzania odpowiedzi na skargę - jak wskazał pełnomocnik organu - wynosiła 3800. Oczywistym jest, że kwestie te nie mogą same w sobie stanowić usprawiedliwienia dla zwłoki organu. Nie powinny być jednak pominięte przy dokonywaniu oceny zasadności wymierzenia ww. środka dyscyplinującego.

W kwestii żądania przyznania sumy pieniężnej wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty, stanowiąc jedynie o "sumie pieniężnej". Kwota ta poza funkcją represyjną i prewencyjną ma też znaczenie kompensacyjne. Oznacza to, że ma ona na celu zadośćuczynienie za doznaną krzywdę, jaką strona poniosła na skutek wadliwie działającej administracji publicznej. Użycie w ww. przepisie sformułowania "może" oznacza, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej ma charakter fakultatywny. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził podstaw do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Zdaniem Sądu, przyznanie ww. kwoty nie może stanowić rekompensaty za - jak stwierdził skarżący - bezpodstawne pogorszenie poziomu życia jego i jego rodziny na skutek obniżenia świadczenia emerytalnego przez ZER MSW w trybie art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...). Skarżący natomiast nie wskazał jaką to konkretną, wymierną szkodę poniósł na skutek zwłoki organu w załatwieniu przedmiotowej sprawy.

Mając na względzie wszystko powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a p.p.s.a., orzekł jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku. Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. - jak w punkcie 3 sentencji wyroku.