Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4152/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz – Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SAPo 133/18 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję S. w P. z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1.oddala skargę kasacyjną; 2.odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 133/18, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi A. D. na decyzję S. w P. z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalono skargę. Wyrok ten zapadł w poniżej przedstawionym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu nadzorczym zainicjowanym wnioskiem A. D. (dalej "skarżący"). We wniosku tym skarżący domagał się stwierdzenia nieważności decyzji B. K. z dnia [...] lutego 2017 r. (dalej - "decyzja B."), którą, w wyniku wznowienia postępowania, uchylono dotychczasową decyzję przyznającą skarżącemu świadczenie wychowawcze na rzecz syna J. i w to miejsce odmówiono mu prawa do tego świadczenia. B. dokonał bowiem weryfikacji danych i ustalił, że w rzeczywistości syn J. jest jedynym dzieckiem w rodzinie skarżącego. W toku wznowionego postępowania wezwał skarżącego do przedstawienia wyroków sądowych lub innych dokumentów poświadczających sprawowanie opieki nad drugim dzieckiem, córką M. Skarżący przedstawił wyrok Sądu Okręgowego w P. Wydział I Cywilny z dnia [...] września 2008 r. sygn. akt [...], w którym orzeczono rozwód skarżącego i matki małoletniej M. W wyroku tym powierzono wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią, jej matce. Skarżącemu zapewniono prawo do współdecydowania o istotnych sprawach dziecka i zobowiązano do płatności alimentów.

S. w P. (dalej S.) stwierdziło, że decyzja B. nie była obarczona żadną z przesłanek nieważności, wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Powołując się na brzmienie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r. poz. 195 ze zm. dalej "ustawa o pomocy państwa") S. wskazało, że uregulowanie opieki naprzemiennej obydwojga rodziców, musi być zawarte wprost w orzeczeniu sądu. Nie ma możliwości domniemywania, czy też ustalania na podstawie jakichkolwiek okoliczności faktycznych, że występuje opieka naprzemienna, jeśli nie została w sposób wyraźny przewidziana w orzeczeniu sądu. Natomiast wyrok Sądu Okręgowego w P. przedstawiony przez skarżącego, w ocenie S., nie zawiera rozstrzygnięcia, według którego małoletnia M. ma pozostawać pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców. Wbrew przekonaniu skarżącego - okoliczność, że Sąd w wyroku rozwodowym powierzył obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią M., nie może prowadzić do stwierdzenia, że rodzice sprawują naprzemienną opiekę nad dzieckiem, gdyż musiałoby to być wprost zawarte w orzeczeniu sądu - jak stanowi art. 5 ust. 2 ustawy. W konsekwencji tego, do członków rodziny skarżącego nie można było wliczyć córki, która nie znajduje się pod opieką naprzemienną obojga rodziców.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu podniesiono zarzut błędnej interpretacji art. 2 pkt 16 i art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa, a także naruszenie procedury, poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego z pominięciem dowodu z przesłuchania skarżącego. W odpowiedzi na skargę, S. wniosło o jej oddalenie.

W dodatkowym piśmie skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z decyzji S. z dnia [...] maja 2018 r. uchylającej decyzję B. z [...] października 2017 r., którą odmówiono skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na syna J.

Sąd I instancji, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej P.p.s.a.), uznał skargę za niezasadną, a biorąc pod uwagę treść art. 106 § 3 P.p.s.a. wniosek dowodowy skarżącego potraktował jako pozbawiony podstaw prawnych.

Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd przypomniał, że wydana została w trybie nieważnościowym. Wskazał przesłanki stwierdzenia nieważności, określone w art. 156 § 1 pkt 1-7 K.p.a. wyjaśniając, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, określonej w art. 16 § 1 K.p.a. Dlatego wykładnia przesłanek stwierdzenia nieważności musi mieć charakter ścisły i wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a.

Sąd w pełni podzielił stanowisko organu co do tego, że w sprawie nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 K.p.a., traktując tę kwestię jako bezsporną. Natomiast uznał za konieczne dokonać oceny, czy wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a więc czy wydanie decyzji B. nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Zdaniem Sądu, S. w sposób wyczerpujący - z powołaniem się na przepisy ustawy o pomocy państwa wyjaśniło, dlaczego w sprawie zakończonej wydaniem decyzji B., nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa.

Analizując kolejne przepisy, które miały zastosowanie przy wydawaniu decyzji w przedmiocie świadczenia wychowawczego, Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ustawy o pomocy państwa celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust.1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3). Stosownie do art. 5 ust. 3 i 4 ww. ustawy świadczenie to niezależnie od dochodu rodziny przysługuje na drugie i kolejne dziecko w rodzinie, zaś na pierwsze jedynie wówczas, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 800 złotych, a jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne 1200,00 złotych. Natomiast w myśl art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa "rodzina" oznacza odpowiednio następujących członków rodziny - małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia (...). W przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Z powyższej regulacji Sąd wywiódł, że na gruncie omawianej ustawy zasadą jest uznawanie danego dziecka za członka jednej rodziny, a tylko wyjątkowo można zaliczyć dziecko jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Wyjątek ten następuje w przypadku, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu dziecko jest pod opieką naprzemienną rodziców rozwiedzionych.

Biorąc pod uwagę przepisy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (K.r.o.) obowiązujące w czasie wydania wyroku rozwiązującego małżeństwo skarżącego Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 58 § 1 K.r.o. (w brzmieniu publikowanym w Dz. U. z 1975 Nr 45, poz. 234) "w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków obowiązany jest do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka." Natomiast od sierpnia 2015 r. art. 58 § 1 zd. 1 i 2 K.r.o. otrzymał inne brzmienie zgodnie z którym, w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem uwzględniając pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Zgodnie z art. 58 § 1a K.r.o. w braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia.

Zdaniem Sądu I instancji, zarówno przed zmianą K.r.o. opisaną wyżej jak i obecnie, istnieje możliwość powierzenia wykonywania władzy rodzicielskiej obojgu rodzicom. Rozstrzygnięcie o powierzeniu władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców było i jest fakultatywne ("sąd może") i dokonuje się z uwzględnieniem dobra dziecka i okoliczności sprawy. Natomiast mimo braku użycia określenia "opieka naprzemienna", znowelizowany art. 58 § 1 i § 1a K.r.o. dotyczy właśnie takiego sposobu uregulowania wykonywania władzy rodzicielskiej.

Reasumując Sąd wskazał, że o opiece naprzemiennej można mówić w sytuacji, gdy w wyroku czy postanowieniu sądu dotyczącym władzy rodzicielskiej nad dzieckiem, jej wykonywanie zostało powierzone obojgu rodzicom, przy czym nie jest wymagane użycie określenia "opieka naprzemienna". Skarżący takiego orzeczenia, z którego wynikałoby powierzenie władzy rodzicielskiej obojgu rodziców nie posiadał. Z przedłożonego wyroku rozwodowego wynikało, że władza rodzicielska nad córką powierzona została matce dziecka, a skarżącemu zapewniono decydowanie o istotnych sprawach dziecka.

Sąd stwierdził, że opieka naprzemienna w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa (błędnie oznaczonym w wyroku jako pkt 19) ustawy o pomocy państwa, skutkująca zaliczeniem dziecka jednocześnie do członków rodzin obojga rodziców, stanowi wyjątek. Ustawodawca w przywołanym przepisie wyraźnie wskazał, że powinno to wynikać z orzeczenia sądu. Zatem organ słusznie zauważył, że brak stosownego orzeczenia sądu stoi na przeszkodzie uznania córki skarżącego za członka dwóch rodzin, a wynika to wprost z literalnego brzmienia ww. art. 2 pkt 16 (błędnie oznaczonym w wyroku jako pkt 19).

Na poparcie zaprezentowanego stanowiska Sąd przywołał wyroki sądów administracyjnych i stanowisko przedstawiane w piśmiennictwie prawniczym.

Odnosząc się do przywołanych w skardze wyroków sądów (WSA w Gdańsku sygn. akt III SA/Gd 837/16, WSA w Olsztynie - II SA/Ol 1208/16 i WSA w Warszawie z sygn. akt VIII SA/Wa 876/16), w których sądy wskazywały na celowość przeprowadzenia wywiadu środowiskowego dla ustalenia istnienia opieki naprzemiennej, a nie opieranie się jedynie na treści wyroku, Sąd I instancji wyjaśnił, że stan faktyczny spraw zakończonych wskazanymi wyrokami różnił się od stanu faktycznego kontrolowanej sprawy. Organy kwestionowały w nich brak zawarcia w orzeczeniach sądów określenia "opieka naprzemienna" i odmawiały przyznania świadczenia w sytuacji, gdy władza rodzicielska była powierzona obojgu rodzicom, a jedynie miejsce zamieszkania dziecka ustalone było przy jednym z nich.

Sąd odniósł się także do wyroku WSA w Warszawie z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1804/16, w którym zakwestionowano automatyczne założenie, że z opieką naprzemienną mamy do czynienia tylko wówczas, gdy wprost takie orzeczenie znajdzie się w wyroku sądu, co "byłoby nieracjonalne i niesprawiedliwe". Wyjaśnił, że takie stanowisko nie stoi w sprzeczności z zaprezentowanym poglądem co do konieczności przedstawienia orzeczenia sądu na okoliczność wykazania faktu opieki naprzemiennej. W orzeczeniu takim nie musi natomiast znajdować się określenie "opieka naprzemienna".

Sąd wyjaśnił nadto, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia jedynie wówczas, gdy rozstrzygnięcie organu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu. W sytuacji, gdy istnieją rozbieżności w wykładni danego przepisu nie można mówić o oczywistym naruszeniu, a tym samym rażącym naruszeniu prawa.

Odnosząc się do argumentacji skargi dotyczącej celu ustawy o pomocy państwa Sąd wskazał, że zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi, wykonywaniem władzy rodzicielskiej rodziców żyjących w separacji, rozłączeniu czy będących po rozwodzie - jako ściśle powiązane z funkcjonowaniem rodziny - są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi na podstawie przepisów prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw, często skomplikowanych i delikatnych należy zatem do właściwości sądu powszechnego, a nie organu wypłacającego świadczenia wychowawcze. Uzależnienie rozstrzygnięcia organu od przedłożenia takiego wyroku, zgodnie z art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa (błędnie oznaczonym w wyroku jako pkt 19), nie może być uznane za rażące naruszenie prawa.

Przechodząc do podnoszonej w skardze kwestii braku wywiadu środowiskowego Sąd wskazał, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego przewidziano w art. 22 ustawy o pomocy państwa, w sytuacji, gdy oboje rodzice składają wniosek o przyznanie świadczenia na to samo dziecko, co w niniejszej sprawie miejsca nie miało. Zastosowanie art. 15 ust. 1 ww. ustawy dotyczy sytuacji istnienia wątpliwości dotyczących sprawowania opieki nad dzieckiem. Brak złożenia orzeczenia sądu, z określonym rozstrzygnięciem mimo wymogu, nie może być traktowany jako wątpliwość dotycząca sprawowania opieki nad dzieckiem. Tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 15 ustawy o pomocy państwa.

Sąd wskazał nadto, że S. badając przesłanki nieważnościowe, nie mogło przeprowadzać dodatkowych dowodów w celu ustalenia stanu faktycznego, nie mogło prowadzić postępowania co do istoty ani zastępować postępowania odwoławczego. Nie miało podstaw do odnoszenia się do wniosków dowodowych w tym przesłuchania skarżącego. Brak rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego skutkowało brakiem konieczności dokonywania dodatkowych ustaleń faktycznych.

Jako niezasadne Sąd uznał także zarzuty stawiane S., dotyczące naruszenia art. 7a czy 8 K.p.a., gdyż stwierdzając niewątpliwy brak przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. organ nie mógł dokonywać rozważań, o których mowa w art. 7a K.p.a.

Odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego Sąd stwierdził, że decyzja S. z [..] maja 2018r. nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Dotyczy bowiem innego trybu i tym samym organ oceniał tam sprawę z uwzględnieniem istoty sprawy, a nie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a.

W skardze kasacyjnej sporządzonej przez uprawnionego pełnomocnika wyznaczonego przez skarżącego zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości, w takim też zakresie wnosząc o jego uchylenie i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy na podstawie art. 188 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji B., a ewentualnie o przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania przez wojewódzki sąd administracyjny.

Dodatkowo wniesiono na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z decyzji B. K. z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], na okoliczność ustalenia, że skarżący sprawuje opiekę naprzemienną w rozumieniu art. 2 pkt. 16 ustawy o pomocy państwa nad córką M., a dowód ten, którego nie mógł przedłożyć wcześniej, nie wpłynie na przedłużenie postępowania.

Przedstawiając zarzuty skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że zarzuca "zaskarżonej decyzji" na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

1. art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym uznaniu, iż córka skarżącego nie jest objęta opieka naprzemienną w rozumieniu tego przepisu;

2. art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie polegające na nieuprawnionym uznaniu, że skarżący, jako ojciec M. D. oraz J. D., nie jest osobą uprawnioną do otrzymania świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ww. ustawy.

Na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucono naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to:

1. naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. w zw. z art. 2 pkt 16 i art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa, polegające na bezpodstawnym uznaniu, że decyzja B. o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze nie została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 2 pkt 16 i art. 4 ust. 2 ww. ustawy;

2. naruszenie art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na pominięciu wniosku dowodowego skarżącego o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania i brak wyjaśnienia tego stanowiska w pisemnym uzasadnieniu rozstrzygnięcia, a także brak analizy zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zakwestionował wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd co do konieczności umocowania opieki naprzemiennej sprawowanej nad dzieckiem w orzeczeniu sądowym. Jego zdaniem ustawodawca nie odwołał się w treści art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa wyłącznie do wyroków sądowych w zakresie opieki nad dziećmi, a dał organom administracji dalsze przesłanki ustalenia opieki naprzemiennej odnoszące się stricte do okoliczności faktycznych, takich jak sprawowanie tejże opieki w porównywalnych i powtarzających się okresach.

Skarżący kasacyjnie uznał, że żaden z przepisów K.r.o. nie posługuje się pojęciem "opieki naprzemiennej". Pojęcie to nie tylko nie ma definicji legalnej, ale nawet nie jest pojęciem prawnym na gruncie K.r.o. i jako takie w ogóle nie musi pojawiać się w treści wyroków sądowych. Zatem skoro ustawodawca posłużył się pojęciem nieznanym w K.r.o., ustalenie jego zakresu powinno odbywać się przede wszystkim na gruncie ustawy, w której pojęcie to zostało użyte, a więc ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Podmiotami powołanymi do dokonywania takich ustaleń są, zdaniem autora skargi kasacyjnej, właśnie organy administracji uprawnione do wydawania decyzji w zakresie przyznawania świadczeń wychowawczych.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że do czasu nowelizacji K.r.o., która weszła w życie z dniem 13 czerwca 2009 r., przyznanie pełni władzy rodzicielskiej obojgu rozwiedzionym rodzicom budziło szerokie kontrowersje i rozbieżności orzecznicze. Dlatego, jego zdaniem, nie jest możliwe pozbawianie świadczenia wychowawczego dzieci rodziców rozwiedzionych przed dniem [...] czerwca 2009 r. wyłącznie z tego powodu, że w ówczesnym stanie prawnym nie tylko nie było możliwości prawnych do orzekania opieki mającej charakter naprzemienny, ale nie było także możliwości prawnych do zachowania pełni władzy rodzicielskiej obojga rozwiedzionych rodziców.

Odnosząc się do przytoczonego w zaskarżonym wyroku orzecznictwa sądów administracyjnych, skarżący uznał zaprezentowane tam stanowisko za nieprawidłowe, kwestionując m.in. słuszność wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1046/17.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono też szereg okoliczności faktycznych, które świadczyć miały zdaniem skarżącego kasacyjnie o sprawowaniu przez niego opieki naprzemiennej nad córką.

W opinii autora skargi kasacyjnej, mimo obowiązku wszechstronnego zbadania sprawy, ani B. wydając decyzję z dnia [...] lutego 2017 r., ani też S. w P. w zaskarżonej decyzji, nie zbadali i nie ustalili należycie stanu faktycznego sprawy i nie dokonali jakiejkolwiek, nawet pobieżnej oceny zgromadzonych dowodów, czym rażąco naruszyli podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 K.p.a. W szczególności, zdaniem skarżącego kasacyjnie, dotyczy to zaniechania przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, o którym mowa w art. 15 ustawy o pomocy państwa.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zarzucił S. nieuwzględnienie dowodów z dokumentów złożonych przez skarżącego w toku postępowania i pominięcie dowodu z jego przesłuchania. Jego zdaniem organ naruszył również art. 107 § 3 K.p.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera braki, które nie pozwalają na jej prawidłową kontrolę instancyjną. Swoje ustalenia co do sposobu sprawowania opieki nad M. D. oba organy oparły wyłącznie na treści wyroku rozwodowego z [...] września 2008 r., który wydany został w stanie prawnym nie przewidującym możliwości przyznania pełni praw rodzicielskich obojgu rodzicom. Organy administracji zarówno I jak i II instancji naruszyły zatem podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 i 77 § 1 K.p.a. - zasadę prawdy obiektywnej i wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy. Braki te spowodowały, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie zarzucił organom brak jednolitości w wydawanych rozstrzygnięciach, wskazując na decyzję z [...] sierpnia 2018 r., mocą której przyznano mu świadczenie na syna, jako na drugie dziecko w rodzinie w identycznym, w jego opinii, stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. w P. wniosło o jej oddalenie, uznając zaskarżony wyrok za słuszny i zasadny, a zarzuty skargi kasacyjnej za niezasługujące na ich uwzględnienie.

Zauważono, że organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie może rozpatrywać sprawy co do jej istoty, czego żąda skarżący, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać. Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest jedynie ustalenie czy zachodzą przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a.

Podniesiono, że rozbieżność w zakresie wykładni normy prawnej wyklucza możliwość uznania aktu za rażąco naruszający prawo. Ponieważ w orzecznictwie istnieją dwie linii orzecznicze dotyczące interpretacji art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa, organ nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa.

W replice na odpowiedź na skargę kasacyjną, podtrzymując dotychczasowo prezentowane zarzuty wskazano, że również naruszenie przepisów procedury może być uznane za rażące naruszenie prawa, jeśli jest to oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w art. 6 – 11 K.p.a. w stopniu istotnie ograniczającym uprawnienia strony.

Wskazując na stanowisko orzecznictwa podniesiono, że zasada prawdy obiektywnej wymieniona w art. 7 K.p.a. odnosi się nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego ale także do zastosowania prawa materialnego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, organ nie zastosował się do tej zasady. Nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, a przed wydaniem decyzji z dnia [...] sierpnia 2018 r., na kolejny okres świadczeniowy, organy taki dowód przeprowadziły i w konsekwencji tego ustalono, że jest sprawowana opieka naprzemienna.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wskutek wadliwego zachowania organów administracji, w obrocie prawnym funkcjonują dwa odmienne rozstrzygnięcia, co godzi w zasadę praworządności. Nie do zaaprobowania jest bowiem sytuacja, w której, w tych samych okolicznościach sprawy, jedna decyzja odmawia przyznania świadczenia wychowawczego, zaś druga takie świadczenie przyznaje.

Cytując stanowisko orzecznictwa podniesiono, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Biorąc pod uwagę naruszenie zasad postępowania, jakich dopuścił się organ administracji I oraz II instancji skarżący kasacyjnie ocenił skutki, jakie powstały wobec skarżącego, za rażące. Skarżącemu odmówiono przyznania świadczenia i nakazano zwrócić pobrane, a na mocy innej decyzji uznano, że świadczenie to przysługuje skarżącemu. W opinii skarżącego kasacyjnie, powstała nielogiczna sytuacja nie do zaakceptowania na gruncie zasad postępowania oraz przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w takim zakresie, jaki wyznaczy strona wnosząca skargę kasacyjną w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Sąd odwoławczy działa z urzędu jedynie w sytuacji nieważności postępowania, której przesłanki - określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. - w sprawie nie występują.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie. Polega natomiast na ocenie skuteczności poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, które dotyczyć muszą orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji, gdyż istotą tego postępowania jest weryfikacja zgodności z prawem tego orzeczenia oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania, a nie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej.

Prawidłowo skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej powinien zatem wskazywać przepisy naruszone przez Sąd, w powiązaniu z przepisami, które naruszył organ. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący kasacyjnie zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogły być i były stosowane przez sąd w procesie orzekania.

Zarzuty skargi kasacyjnej są nie tylko błędnie skonstruowane ale także nietrafne. Jej autor podnosi bowiem uchybienia popełnione w decyzji stanowiącej przedmiot kontroli Sądu I instancji, wprost stwierdzając, że "zaskarżonej decyzji zarzucam...", co zasadniczo uniemożliwia kontrolę wyroku Sądu I instancji. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że jak wyżej zauważa się, zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę tę część uzasadnienia skargi kasacyjnej, która dotyczy błędów w ustaleniach faktycznych, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że odnoszą się one nie tylko do postępowania prowadzonego przez S. w trybie nadzorczym ale także do postępowania prowadzonego przez B. w sprawie o uchylenie prawa do świadczenia wychowawczego.

Konieczne jest zatem wyjaśnić, że kwestia ustalenia i zbadania należycie stanu faktycznego odnosi się do prawidłowości procedury zebrania dowodów w postępowaniu administracyjnym i na tym tle musi być oceniana. W sprawie zakończonej decyzją B. strona nie wszczęła nawet postępowania odwoławczego. Zgodnie z jej wolą było wszczęcie w to miejsce postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji B., które jednak nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony odnoszące się do kwestionowanej decyzji. Zarzucanie S. zaniechania postępowania dowodowego mającego na celu merytoryczne zbadanie sprawy pod kątem sprawowania opieki naprzemiennej jest całkowicie niezasadne, gdyż postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest swego rodzaju "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji samej decyzji administracyjnej, z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie.

Autor skargi kasacyjnej myli nadto przepisy procesowe z przepisami prawa materialnego.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest utrwalony już pogląd, że art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., choć jest zawarty w ustawie proceduralnej, ma charakter materialnoprawny (por. wyrok NSA z 15 maja 2013 r., I OSK 2160/11, CBOSA) i stanowi on podstawę skargi kasacyjnej, określoną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (H. Knysiak-Molczyk: Skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LexisNexis 2010, s. 222 i przypis 20). Wady decyzji, o których mówi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., ze swojej istoty mają charakter materialnoprawny, a nie są wadami o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie takich wad dokonywane jest na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, C.H. Beck, wyd. 11, s. 611).

Z tej przyczyny zarzut zamieszczony w pkt 3 petitum skargi uchyla się spod kontroli.

Natomiast podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, jak czyni to skarżący kasacyjnie, wykazać należy, że wojewódzki sąd administracyjny mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa i jednocześnie wskazać, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przepis ten powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię nie jest tożsamy z zarzutem niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego.

Zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego dotyczy błędu subsumcji, czyli kwestii prawidłowości uznania, czy stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada bądź nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12,; wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, CBOSA).

Tymczasem zarzut prawa materialnego przedstawiony został w ocenianej skardze kasacyjnej, jako koniunkcja błędu w wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa.

Zarzucenie obydwu form naruszenia prawa materialnego traktowane jest jako dopuszczalne zarówno w piśmiennictwie prawniczym, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wtedy, gdy autor skargi kasacyjnej niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego traktowałby jako konsekwencję jego błędnej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 873/05 publ. CBOSA).

Analiza skargi kasacyjnej nie pozwala odnaleźć w jej treści, w czym autor upatruje błędną wykładnię, względnie niewłaściwe zastosowanie wymienionego w pkt 2 jej petitum art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest jakiejkolwiek argumentacji, która miałaby na celu wykazać, jak Sąd I instancji zrozumiał ten przepis prawa i jednocześnie wskazywałaby, jak w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przepis ten powinien być rozumiany, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, poza przywołaniem in extenso brzmienia art. 4 ust. 2 ustawy o pomocy państwa, w rozważaniach Sądu I instancji nie pojawia się ten przepis i nie jest przez Sąd interpretowany.

Zarzut ten uchyla się zatem także spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który nie jest uprawniony do działania korygującego, uzupełniającego lub interpretującego treść skargi kasacyjnej.

Drugi z zarzutów postawionych na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. dotyczył art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa.

Sąd przytoczył jego brzmienie, aczkolwiek w wersji nadanej dopiero ustawą nowelizującą z 7 lipca 2017 r. obowiązującą od 1 sierpnia 2017 r., a więc po wydaniu decyzji B. stanowiącej przedmiot kontroli w trybie nadzorczym. W czasie wydawania tej decyzji art. 2 pkt 16 in fine ww. ustawy nie zawierał fragmentu charakteryzującego opiekę naprzemienną, jako sprawowanie opieki w porównywalnych i powtarzających się okresach.

Ta okoliczność nie została jednak ani zauważona, ani podnoszona w formie zarzutu przez skarżącego kasacyjnie. Natomiast zakwestionował on przyjętą przez Sąd I instancji interpretację ww. przepisu, zgodnie z którą organy nie posiadałyby kompetencji do ustalania faktu sprawowania opieki naprzemiennej przez rodziców, a fakt ten powinien wynikać z orzeczenia sądu rodzinnego.

Przechodząc do oceny skuteczności tak sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego przypomnieć należy, że skarga kasacyjna dotyczyła wyroku, którego przedmiotem była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jest postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Co istotne, skarżący kasacyjnie wnioskował o stwierdzenie nieważności tej decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa.

W sytuacji, gdy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej ma być rażące naruszenie prawa, a strona zmierza do wykazania w postępowaniu kasacyjnym, że pogląd sądu w tej kwestii był błędny, to jako podstawę kasacyjną należy powołać art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z przepisem, o którego stopień naruszenia toczy się spór. Zarzut przedstawiony w pkt 1 skargi kasacyjnej nie zawiera jednak takiego powiązania i został sformułowany tak, jakby dotyczył uchybień popełnionych w postępowaniu zwyczajnym.

Co więcej, dla skutecznego postawienia zarzutu rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo stwierdzenie, że określony przepis należy rozumieć inaczej, niż to przyjął organ wydający kwestionowaną decyzję. Konieczne jest bowiem w takim wypadku wykazanie, iż dokonana w taki właśnie sposób wykładnia jest rażąco wadliwa.

Wywód skargi kasacyjnej zawiera polemikę nie tylko ze stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie interpretacji art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa ale także polemikę z treścią wyroków innych sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których zaprezentowano pogląd zbieżny ze stanowiskiem przedstawionym w zaskarżonym wyroku. Jednocześnie też skarżący przywołuje kilka wyroków sadów administracyjnych, w których w jego opinii, zaprezentowano pogląd odmienny. Powyższe bezsprzecznie dowodzi, że kwestią sporną w sprawie jest wybór właściwego rozumienia art. 2 pkt 16 ww. ustawy.

Zgodnie z utrwalonym poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie prawa, które mogłoby być kwalifikowane jako rażące musi być oczywiste, zaś sam przepis jasny i nie nasuwający wątpliwości interpretacyjnych.

O rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową, a nawet już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. Stwierdzenie nieważności decyzji nie może więc nastąpić, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze. Rozbieżność odnośnie wykładni przepisu prawa pomiędzy skarżącym, a organem nie może stanowić przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny reasumując stwierdza, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który nadaje się do zastosowania w tzw. bezpośrednim rozumieniu, tzn. taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a skutki, które wywołuje decyzja, uznane za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie (por. wyrok NSA z 30 maja 2010 r., sygn. I OSK 373/10, CBOSA).

Na marginesie tylko można zauważyć, że przedstawione w zaskarżonym wyroku stanowisko w zakresie wykładni art. 2 pkt 16 ustawy znajduje potwierdzenie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. wyroki: z 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17; z 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 778/17; z 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1046/17; CBOSA), uzyskując aprobatę składu orzekającego w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że skarżący kasacyjnie wnioskował o przeprowadzenie dowodu z treści decyzji wydanej w 2018 r. Wskazać tu trzeba, że decyzja administracyjna wydawana jest na podstawie stanu prawnego i faktycznego z dnia jej wydawania, a w postępowaniu nadzorczym zadaniem organu nadzoru jest jedynie zbadanie stanu sprawy z daty wydania weryfikowanej decyzji pod kątem wystąpienia kwalifikowanych wad prawnych decyzji. Przepis art. 106 § 3 P.p.s.a. służy natomiast sądowi do rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, a w tym przypadku, do dokonania właściwej kontroli zaskarżonego wyroku w ramach wyznaczonych skargą kasacyjną.

Analiza zaskarżonego wyroku w świetle ocenionych powyżej zarzutów kasacyjnych wskazuje, że w sprawie nie występowały wątpliwości, których wyjaśnienie uzasadniałoby przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z decyzji administracyjnej wydanej w innym okresie, niż przyznane skarżącemu wcześniejsze świadczenie wychowawcze i w rok później niż decyzja B,, której unieważnienia domagał się. Istotą sporu były bowiem rozbieżności w wykładni prawa, a nie faktów.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna okazała się w całości niezasadna, orzeczono jak w sentencji na mocy art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał za słuszne, ze względu na przedmiot sprawy, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpić od zasądzenia od skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz S. w P.