Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 437/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Sędziowie sędzia WSA Izabela Ostrowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi (...) na decyzję Prezesa (...) z dnia (...) stycznia 2022 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r., znak: [...], Prezes Wód Polskich (dalej: "Prezes"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1, art. 158 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 14 ust. 3 pkt 1ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (dalej: "p.w."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zakończonej decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...] w pkt I odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] (dalej: "DRZGW") z [...] listopada 2020 r., nr [...] w części utrzymującej w mocy pkt I decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] dalej: "DZZ") z [...] listopada 2019 r., nr [...]; w pkt II stwierdzającej nieważność decyzji DRZGW z [...] listopada 2020 r., w części utrzymującej w mocy pkt II i III decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r.; w pkt III stwierdzającej nieważność pkt II i III decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r. - utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że DZZ ustalił Polskiemu Związkowi Działkowców Stowarzyszenie Ogrodowe w [...] Rodzinny Ogród Działkowy [...] (dalej: "ROD") w informacji z 6 listopada 2018 r. opłatę zmienną za III kwartał 2018 r. w wysokości 678 zł za pobór wód podziemnych. ROD korzysta z wymienionej usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 28 listopada 2016 r., nr [...]udzielonego przez Starostę [...]. Z wydanej informacji wynika, że opłata zmienna została obliczona z uwzględnieniem jednostkowej stawki opłaty określonej w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (dalej: "rozporządzenie"), tj. do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych.

DZZ wszczął z urzędu na podstawie art. 21 § 3 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkową (Dz.U. z 2018 r. poz. 800 ze zm., dalej: "Ordynacja podatkowa") postępowanie w sprawie określenia ROD zmiennej za okres III kwartału 2018 r. za pobór wód podziemnych. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją z 19 listopada 2019 r. nr [...] (na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 oraz art. 272 ust. 1 p.w.), w pkt I określił ROD za III kwartał 2018 r. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych w wysokości 1 560 zł; w pkt II stwierdził, że ROD dokonał zapłaty za okres III kwartału 2018 r. opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w wysokości 678 zł oraz w pkt III określił ROD dopłatę za pobór wód podziemnych za okres III kwartału 2018 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji w wysokości 882 zł. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że na etapie ustalania opłaty doszło do nieprawidłowej kwalifikacji celu poboru wód przez ROD przez przyjęcie celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, podczas gdy dokonywany przez ROD pobór wód podziemnych należy przypisać do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia - do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Organ podkreślił, że działalność stowarzyszeń ogrodowych, które prowadzą ROD jest określona w PKD w sekcji [...] jako działalność organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana. Organ przywołał art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej oraz wyjaśnił, że odpowiednie stosowanie przepisów Działu III Ordynacji podatkowej do opłat za usługi wodne, zgodnie z art. 300 ust. 1 p.w., oznacza, że jeżeli właściwy dyrektor zarządu zlewni PGW WP, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzi, że wysokość opłaty za usługi wodne jest inna niż ustalona w informacji, to obowiązany jest do wydania decyzji określającej wysokość opłaty w prawidłowej wysokości. W konkluzji DZZ w [...] stwierdził, że taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem wysokość opłaty po zastosowaniu prawidłowej stawki opłaty jest inna (wyższa) od opłaty ustalonej w informacji.

ROD wniósł odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając zaskarżonej decyzji sprzeczność z obowiązującymi przepisami prawa oraz podkreślając, że pobór wód przez ROD służy celom rolniczym na potrzeby nawadniania gruntów i upraw.

Po przeprowadzeniu postępowania, DRZGW decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję DZZ z [...] listopada 2019 r. i stwierdził, że dla zakwalifikowania poboru wód do celu określonego w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia konieczne jest spełnienie dwóch warunków, tj. cel rolniczy oraz potrzeba nawadniania gruntów i upraw. DRZGW podkreślił, że na terenie ROD mogą być prowadzone wyłącznie drobne uprawy ogrodnicze zaspokajające wypoczynkowe, rekreacyjne i inne potrzeby socjalne członków ROD, co jego zdaniem wyklucza przyjęcie celu rolniczego w odniesieniu do poboru wód przez ROD.

ROD złożył [...] lipca 2021 r., wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji DRZGW z [...] listopada 2020 r., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, co jego zdaniem potwierdzają wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2020 r. Prezes decyzją z [...] listopada 2021 r., nr [...], w pkt I odmówił stwierdzenia nieważności decyzji DRZGW z [...] listopada 2020 r., w części utrzymującej w mocy pkt I decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r.; w pkt II stwierdził nieważność decyzji DRZGW z [...] listopada 2020 r., w części utrzymującej w mocy pkt II i III decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r.; w pkt III stwierdził nieważność pkt II i III decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że kontrola decyzji DRZGW [...] listopada 2020 r. wykazała, że analizowana decyzja w części utrzymującej w mocy pkt II i III decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r., wydana została bez podstawy prawnej, a tożsamą kwalifikowaną wadą prawną obarczona jest również część decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r. (pkt II i III), co skutkuje sankcją nieważności części tych decyzji. Natomiast kontrolowana decyzja DRZGW z [...] listopada 2020 r., w części utrzymującej w mocy pkt I decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r. określającej ROD opłatę zmienną w wysokości 1560 zł za pobór wód podziemnych w okresie III kwartału 2018 r., nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad nieważności, w tym w szczególnością wskazywaną przez ROD wadą rażącego naruszenia prawa.

ROD złożył odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, zarzucając naruszenie art. 7a § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony oraz naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że przy wydaniu decyzji z 6 listopada 2020 r., nie doszło do rażącego naruszenia prawa. ROD wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponowne rozstrzygnięcie merytoryczne oraz uchylenie decyzji w całości. Ponadto podniósł argument, że organ wydając decyzję powołuje się jedynie na korzystne w tej sprawie orzecznictwo sądowoadministracyjne, cytując niepełne sentencje wyroków. W ocenie ROD organ ma wątpliwości co do interpretacji przepisów, skoro pierwotnie ustalił opłatę stosując § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, a następnie w decyzji określił wysokość opłaty za pobór wód podziemnych stosując § 5 ust. 1 pkt 36 przytoczonego rozporządzenia. ROD stoi na stanowisku, że tego typu działanie świadczy o wątpliwościach w interpretacji przepisów, co w konsekwencji skutkować powinno rozstrzygnięciem na jego korzyść, na podstawie art. 7a k.p.a. Podniósł również, że określenie opłaty za pobór wód podziemnych w wyższej wysokości niż ustalona opłata powoduje skutki, które niemożliwe są do zaakceptowania.

Prezes WP opisał przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Podał, że ROD korzysta z usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych z lokalnego ujęcia wody podziemnej studnią wierconą [...], zlokalizowaną ha działce nr [...], która znajduje się na obszarze we właściwości miejscowej Zarządu Zlewni w [...]. Zgodnie z art. 240 ust. 4 pkt 3 lit. a) p.w. zarządy zlewni prowadzą sprawy dotyczące opłat za usługi wodne, o których mowa w art. 268 ust. 1 oraz w art. 269 ust. 1 pkt 2 p.w. Stosownie do art. 247 ust. 1 p.w., pracą zarządów zlewni kierują dyrektorzy zarządów zlewni, którzy ujęci zostali w art. 14 ust. 1 pkt 5 p.w., określającym organy właściwe w sprawach gospodarowania wodami. Zgodnie z art. 14 ust. 4 p.w. właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. W myśl art. 14 ust. 4 p.w., właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich w sprawach określonych ustawą. Ponadto zgodnie z art. 300 ust. 1b) p.w. w sprawach uprawnień organu podatkowego, o których mowa w ust. 1, właściwy dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej Wód Polskich pełni funkcję organu wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., w stosunku do dyrektorów zarządów zlewni Wód Polskich.

Z powyższych przepisów wynika właściwość DRZGW do rozpatrzenia odwołania od decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r., wydanej m.in. na podstawie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej w ramach wykonywania uprawnień organu podatkowego w odniesieniu do opłat za usługi wodne. Wprawdzie kontrolowana decyzja została podpisana przez Zastępcę DRZGW, bez zamieszczenia przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu, to jednak jej brak nie stanowi naruszenia przepisów o właściwości. Prezes (przytaczając Regulamin Organizacyjny WP) podał, że Zastępca DRZGW upoważniona była do wydania w imieniu DRZGW kontrolowanej decyzji z 6 listopada 2020 r. Bez wpływu na powyższe umocowanie pozostaje przy tym zakres upoważnienia z 18 sierpnia 2020 r. udzielonego przez DRZGW dla Zastępcy DRZGW do załatwiania w jego imieniu spraw, złożony do akt niniejszej sprawy na wezwanie Prezesa z 1 września 2021 r., albowiem upoważnienie do wydania w imieniu organu kontrolowanej decyzji przez Zastępcę DRZGW ds. Usług Wodnych i Zarządzania Środowiskiem wynika bezpośrednio z Regulaminu Organizacyjnego. Powyższe oznacza, że decyzja DRZGW z 6 listopada 2020 r., nie jest obarczona wadą nieważności, określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Prezes WP, oceniając decyzję DRZGW z 6 listopada 2020 r., pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem w postaci rażącego naruszenia prawa - zauważył, że wskazana przesłanka stanowiła podstawę wniosku ROD. Podał, że podtrzymuje stanowisko przedstawione w decyzji z 3 listopada 2021 r., wskazujące, że decyzja DRZGW z 6 listopada 2020 r. w części, w której utrzymała w mocy pkt II i III decyzji DZZ z 19 listopada 2019 r., została wydana bez podstawy prawnej. Kwestie dotyczące stwierdzenia dokonania zapłaty przez ROD określonej kwoty opłaty zmiennej oraz określenia ROD kwoty dopłaty tej opłaty nie podlegają rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. Zarówno Prawo wodne, które reguluje system opłat za usługi wodne oraz Dział III Ordynacji podatkowej, który zgodnie z art. 300 ust. 1 p.w., znajduje odpowiednie zastosowanie do opłat za usługi wodne nie zawierają przepisów stanowiących podstawę rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej kwestii dotyczących stwierdzenia zapłaty opłaty oraz określenia wysokości jej dopłaty. W szczególności przepisem takim nie jest art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, którego zakresem zastosowania jest wyłącznie określenie wysokości zobowiązania podatkowego w przypadku zaistnienia przesłanek w nim zawartych. Powołany przepis art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej stanowił podstawę prawną określenia ROD opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w lII kwartale 2018 r. i decyzja DRZGW WP w [...] z 6 listopada 2020 r. w części, w której utrzymała w mocy pkt I decyzji DZZ w Koszalinie z 19 listopada 2019 r., znajduje umocowanie w tym przepisie. Możliwość stosowania art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej do określania w prawidłowej wysokości opłat za usługi wodne znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisy Działu III Ordynacji podatkowej zawierają wprawdzie regulacje dotyczące wpłat i ich rozliczania (np. art. 55 § 2 przewidujący proporcjonalne zaliczenie wpłaty na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę, czy art. 62 określający sposób rozliczenia wpłaty w przypadku wielości zobowiązań podatkowych, w tym również zawierający w § 4 podstawę do wydania postanowienia o zaliczeniu wpłaty), jednakże brak w nich podstawy prawnej do regulowania w drodze decyzji administracyjnej materii dotyczącej stwierdzania dokonania zapłaty opłaty oraz określania wysokości dopłaty w związku z dokonaną wpłatą. Podkreślić przy tym należy, że urzędowe potwierdzenie określonych faktów i stanu prawnego następuje w formie zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 i nast. k.p.a. w sytuacjach w nim określonych, a jak przyjmuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie decyzje wydane w sprawie załatwianej w myśl obowiązujących przepisów w innej formie uznaje się za decyzje wydane bez podstawy prawnej. Zaistniała w decyzji DRZGW z 6 listopada 2020 r. kwalifikowana wada prawna obliguje Prezesa do stwierdzenia nieważności tej decyzji w części, w której utrzymała w mocy pkt II i III decyzji DZZ z 19 listopada 2019 r.

Prezes stwierdził również nieważność pkt II i III decyzji DZZ z 19 listopada 2019 r., rozstrzygających w kwestiach stwierdzenia dokonania zapłaty części opłaty oraz określenia wysokości dopłaty, jako wydanych w tym zakresie bez podstawy prawnej. Stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, pociąga bowiem za sobą konieczność stwierdzenia nieważności także decyzji organu I instancji.

Powołując się m.in. na orzecznictwo organ opisał definicję rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił, że kwalifikacja celów poboru wód przez rodzinne ogrody działkowe wymagała zastosowania złożonego procesu wykładni przepisów rozporządzenia określających stawki opłaty zmiennej za pobór wód, w tym interpretacji pojęcia celów rolniczych, które nie zostało zdefiniowane przez Prawo wodne. Potwierdzeniem konieczności interpretacji przepisów posługujących się pojęciem celów rolniczych oraz różnych wyników dokonywanej ich wykładni jest orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych. Przykładowo wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z 5 lutego 2020 r., sygn. II SA/Go 822/19, z 29 lipca 2020 r., sygn. II SA/Go 249/20 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 30 stycznia 2020 r., sygn. III SA/Gd 627/19 prezentują pogląd, że cele rodzinnych ogrodów działkowych nie są równoznaczne z celami rolniczymi, o jakich mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia, gdyż prowadzenie upraw ogrodniczych następuje w rodzinnych ogrodach działkowych w celach związanych z zaspokajaniem wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb użytkowników ROD (działkowców) i ich rodzin, a nie w celach rolniczych związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą. Natomiast pogląd przeciwny, w którego świetle grunty ROD służą celom rolniczym, wskazanym w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia przedstawiony jest przykładowo w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 4 czerwca 2020 r., sygn. IV SA/Po 131/20 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 3 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Sz 1142/19 i z dnia 6 sierpnia 2020 r., sygn. II SA/Sz 1216/19.

W ocenie organu odwoławczego, kontrolowana decyzja DRZGW z 6 listopada 2020 r., której wydanie wymagało odkodowania, przy zastosowaniu reguł interpretacyjnych, m. in. normy z przepisu § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia - nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, pomimo odmiennej interpretacji pojęcia celów rolniczych prezentowanej w cyt. wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny. M. Jaśkowska w komentarzu do art. 156 k.p.a. powołała się na wyrok NSA w Warszawie z 18 czerwca 1997 r., III SA 422/96, LEX nr 1689379, w którym podniesiono, że jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnych jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony, jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 nawet wówczas, gdy zostanie ona później uznana za nieprawidłową albo, co zdarza się częściej, inna interpretacja zostanie uznana za słuszniejszą.

Przeprowadzona weryfikacja decyzji DRZGW z 6 listopada 2020 r. wykazała, że kontrolowana decyzja w części utrzymującej w mocy pkt II i III decyzji DZZ w [...] z [...] listopada 2019 r. została wydana bez podstawy prawnej, a tożsamą kwalifikowaną wadą prawną obarczona jest również część decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r. (pkt II i III), co skutkuje sankcją nieważności części tych decyzji. Natomiast kontrolowana decyzja DRZGW z 6 listopada 2020 r., w części utrzymującej w mocy pkt I decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r., określającej ROD opłatę zmienną w wysokości 1560 zł., za pobór wód podziemnych w okresie III kwartału 2018 r. - nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad nieważności, określonych w art. 156 § 1 k.p.a., w tym w szczególności wskazywaną przez ROD wadą rażącego naruszenia prawa.

Z powyższą decyzją nie zgodził się skarżący, wnosząc pismem datowanym na 2 lutego 2022 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Ww. decyzji zarzucił naruszenie przez błędną wykładnię i zastosowanie:

"1) art. 7a § 1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nierozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na korzyść strony,

2) art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że przy wydaniu decyzji z dnia 6 sierpnia 2019 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa".

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skargi ROD podniósł, że organ I instancji w uzasadnieniu swojego stanowiska powołuje się na orzecznictwo sądów administracyjnych, lecz pomija te niekorzystne dla niego lub cytuje niepełne sentencje wyroków, jak choćby w przypadku wyroku WSA w Olsztynie z 15 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 160/14, które w całości brzmi: o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Ponadto skutki wydania takiego aktu nie mogą być zaakceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa", w tym przypadku pominął zdanie drugie mówiące o praworządności.

Najnowsze orzecznictwo NSA, choćby wyrok z 3 marca 2020r., sygn. akt II OSK 2173/18 wskazuje na następujące przesłanki pozwalające stwierdzić, że do wydania decyzji doszło z rażącym naruszeniem prawa: "o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

W ocenie skarżącego powyższe przesłanki zostały spełnione, gdyż doszło do oczywistego naruszenia prawa polegającego na zastosowaniu § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r., w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez przyjęcie, że skarżący jest zobowiązany ponosić opłatę w wysokości określonej w pkt 36 lit. a, zamiast w pkt 39, a więc nie ma mowy (jak to próbuje wykazać organ I instancji) do problemów wykładni konkretnego przepisu, skoro zastosował on błędną stawkę z pkt 36a zamiast z pkt 39 i ma ono charakter rażący, gdyż skutki społeczne i gospodarcze są nie możliwe do zaakceptowania z uwagi na fakt, że utrzymanie w obrocie prawny zaskarżonej decyzji podważa zaufanie obywatela do państwa, jego organów.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z 11 maja 1994 r., sygn. akt III SA 1705/93 "z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji", a w wyroku z 27 maja 2021r., sygn. akt I OSK 3431/15, wskazano, że "Ocenie podlegają skutki, które rzeczywiście wystąpiły, a nie te które mogą hipotetycznie wystąpić. To w konkretnej sprawie należy wykazać, czy wadliwa decyzja powoduje skutki niemożliwe do zaakceptowania, a nie jedynie potencjalnie (abstrakcyjnie) takie skutki mogłaby wywoływać. Ponieważ to wykazanie zaistnienia (rzeczywistej) szkody wynikłej z wadliwej decyzji stanowi podstawę do ubiegania się o prawo do odszkodowania, czemu może służyć instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Jedna z przesłanek uznania, że doszło do "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) wymaga bowiem ustalenia, czy dane naruszenie prawa powoduje niemożliwe do zaakceptowania skutki, a nie jakiekolwiek skutki. Przy ustalaniu wystąpienia cech rażącego naruszenia prawa należy mieć również na względzie zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc. Traktowanie naruszenia prawa, jako rażące może zatem mieć miejsce wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność decyzji".

Stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rzeczywistą szkodą skarżącego, która w oparciu o decyzję z 19 listopada 2019 r., zapłaciła zawyżoną opłatę za pobór wód podziemnych, a stwierdzenie jej nieważności umożliwi naprawienie tego błędu i skorygowanie poboru zawyżonej opłaty, co potwierdza spełnienie przesłanek do uznania, że doszło do wydania jej z rażącym naruszeniem prawa.

W obszernej odpowiedzi na skargę Prezes Wód Polskich podtrzymał swoje stanowisko, wnosząc o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja nie naruszała prawa, a skarga nie była zasadna.

1. utrzymanie przez Prezesa w mocy własnej decyzji w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji DRZGW z [...] listopada 2020 r., nr [...] w części utrzymującej w mocy pkt I decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r., nr [...]

Na wstępie należy wyjaśnić, że Prezes Wód Polskich, orzekając zarówno pierwszoinstancyjnie, jak i po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z [...] listopada 2020 r., nr [...] w ww. części, poprawnie określając przesłanki dopuszczające wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego i słusznie wyjaśniając nadzwyczajny charakter postępowania w takiej sprawie.

Organa administracji publicznej, dokonujące kontroli decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym, nie prowadzą postępowania administracyjnego, które było przedmiotem kwestionowanej decyzji. Ich obowiązkiem jest bowiem dokonanie oceny wyłącznie w zakresie tego, czy kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Wynika to wprost z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

Postępowanie o stwierdzenie nieważności orzeczenia organu administracji publicznej, które zakończyło się kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją Prezesa Wód Polskich, było postępowaniem szczególnego rodzaju. Jego przedmiotem, a zarazem wyznacznikiem granic dopuszczalności badania, było ustalenie, czy część decyzji (jej pkt administracyjna, objęta kontrolą organu, rzeczywiście była obarczona którąkolwiek z wad, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Z naruszeniem prawa przez organ mamy do czynienia wówczas, gdy orzeka on wbrew przepisowi prawa, stosuje prawo błędnie (np. poprzez orzeczenie na podstawie przepisu niemającego zastosowania w sprawie) lub dokonuje wykładni prawa w sposób sprzeczny z jego oczywistą treścią (a więc in fraudem legis). Zwykłe naruszenie przez organ prawa nie stanowi jednak przesłanki do stwierdzenia nieważności wadliwie podjętej decyzji. Jest to podstawa do skutecznego odwołania się od wadliwego orzeczenia i – w toku zwykłego postępowania przed organem II instancji – do uchylenia błędnej decyzji.

Podstawą do stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego może być wyłącznie tzw. kwalifikowane naruszenie prawa, które ustawodawca określa w art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., jako "rażące". Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (tak też B. Adamiak, w komentarzu do art. 156 k.p.a. w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 14, Warszawa 2016, R. Kędziora w Komentarzu do kodeksu postępowania administracyjnego (kom. do art. 156), Wyd. 4, Warszawa 2014 r.). O rażącym naruszeniu prawa można mówić również wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (tak słusznie NSA w wyroku z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, Nr 2, s. 26).

Za rażące może być uznane tylko takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny już w wyroku z 21 października 1992 r. V SA 86/92 (ONSA 1993, Nr 1, poz. 23) "Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 KPA zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (...)".

Zgodnie z - w pełni podzielanym przez tut. Sąd - wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 sierpnia 2016 r., VII SA/Wa 2822/15, "dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, konieczne jest stwierdzenie, jaki konkretny przepis został naruszony i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Nawet ustalenie faktu oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o uznaniu kwalifikowanego naruszenia prawa w sprawie, tj. takiego, które uzasadnia zastosowanie art. 156 § 1 pkt. 2 KPA. Nadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej".

Jak ponadto słusznie wyjaśnił NSA w wyroku z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89 (ONSA 1989, Nr 1, poz. 50 z komentarzem H. Starczewskiego, GAP 1989, Nr 24, s. 45), rażąco narusza prawo również taka decyzja administracyjna, która została wydana wbrew jednoznacznemu zakazowi lub nakazowi wynikającemu z przepisów prawa materialnego. Powołane wyżej poglądy judykatury są nadal prezentowane w orzecznictwie, również w cytowanym przez skarżącego.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, będącej przedmiotem orzeczenia tut. Sądu należy stwierdzić, co następuje.

Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 36 lit a rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 736) jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, do innych celów niż wymienione w pkt 1 - 35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności wynoszą 0,115 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 39 tego rozporządzenia, jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych wynoszą 0,05 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych.

Rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dopatruje się skarżący w tym, że organ ustalający stawkę za pobór wody przyjął za podstawę ww. § 5 ust. 1 pkt 36a, a nie § 5 ust. 1 pkt 39 ww. rozporządzenia. Należy jednakże wyjaśnić, że dla zastosowania konkretnego punktu (a więc 36a lub 39) ww. § 5 ust. 1 rozporządzenia niezbędne jest dokonanie jego wykładni. Wykładni – w kontekście ustawy z 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1073, dalej: "r.o.d.") – wymaga bowiem to, czy działkowiec lub stowarzyszenie ogrodowe (w rozumieniu art. 2 pkt 1 i 6 ustawy) prowadzą działalność rolniczą i pobierają wodę na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, o charakterze rolnym. W tym jednak zakresie dokonywana przez sądy administracyjne wykładnia tego pojęcia nie jest jednolita.

Część sądów administracyjnych przyjmowała, że wykorzystanie gruntów na potrzeby ROD "już z samej definicji jest tożsame z wykorzystywaniem tych gruntów na cele rolnicze" (tak np. WSA w Szczecinie w wyroku z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 1076/20, CBOSA), a "okoliczność, że działki wykorzystywane są przez osoby fizyczne do prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby nie tylko nie wyklucza, ale stanowi dodatkowy argument przemawiający za tym, że cel poboru wód podziemnych mieści się w celach rolniczych" (WSA w Szczecinie w wyroku z 11 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 939/20, CBOSA). Podobne stanowisko odnaleźć można w innych wyrokach tego Sądu (np. z 3 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1142/19, z 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 965/20, CBOSA).

W wyrokach innych sądów administracyjnych prezentowany był jednakże pogląd odmienny, że wprawdzie "objęcie terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, nie oznacza jednak, że grunty te służą celom rolniczym" (tak WSA w Łodzi w wyroku z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 265/20, CBOSA), zaś "jakkolwiek "prowadzenie upraw ogrodniczych" stanowi niewątpliwie wycinek aktywności rolniczej polegającej na uzyskiwaniu z prowadzonych upraw określonych płodów rolnych, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że aktywność ta nie jest prowadzona w celach rolniczych, czyli w celach związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz - co wynika z charakteru Rodzinnych Ogrodów Działkowych - w celach związanych z zaspokajaniem wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb użytkowników Rodzinnych Ogrodów Działkowych (działkowców) i ich rodzin. Te cele nie są równoznaczne z "celami rolniczymi", o jakich mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne" (tak WSA w Gdańsku w wyroku z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 627/19, podobnie z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 626/19, CBOSA).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ww. różnice w dokonywanej sądowej wykładni § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia mają swoje źródło w tym, że aby należycie wyłożyć pojęcie "uprawy rolnej" lub "działalności rolniczej" należy odwołać się do ustaw źródłowych.

Zgodnie z art. 46 1 Kodeksu cywilnego, nieruchomościami rolnymi (gruntami rolnymi) są nieruchomości, które są lub mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej i zwierzęcej, nie wyłączając produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Natomiast, zgodnie z art. 2 pkt 5 r.o.d. rodziny ogród działkowy to wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Owo zaś "korzystanie przez działkowców" nie polega wcale na działalności wytwórczej w rolnictwie, ale na zaspokajaniu potrzeb działkowca i jego rodziny w zakresie prowadzenia upraw ogrodniczych, wypoczynku i rekreacji (art. 2 pkt 2 r.o.d.). Ponadto, na co należy zwrócić uwagę, celem rodzinnego ogrodu działkowego nie jest "działalność wytwórcza w rolnictwie", ale zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych; poprawa warunków socjalnych członków społeczności lokalnych; pomoc rodzinom i osobom w trudnej sytuacji życiowej oraz wyrównywanie ich szans; integracja wielopokoleniowej rodziny, wychowanie dzieci w zdrowych warunkach oraz zachowanie aktywności i zdrowia emerytów i rencistów; integracja społeczna osób w wieku emerytalnym oraz niepełnosprawnych; przywracanie społeczności i przyrodzie terenów zdegradowanych; ochrona środowiska i przyrody; oddziaływanie na poprawę warunków ekologicznych w gminach; kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka i tworzenie warunków do udostępniania terenów zielonych dla społeczności lokalnych (art. 3 r.o.d.).

Dlatego też podzielić należy stanowisko, wyrażone przez WSA w Gdańsku w wyroku z 30 stycznia 2020 r., sygn. akt III SA/Gd 626/19 (CBOSA), że "nie sposób celów rolniczych (lub leśnych), o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia (...), zrównywać (utożsamiać) z celami Rodzinnych Ogrodów Działkowych. Podstawowe cele ROD zostały wskazane zostały wskazane w art. 3 ustawy z 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i są nimi m.in.: zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (pkt 1). Jakkolwiek "prowadzenie upraw ogrodniczych" stanowi niewątpliwie wycinek aktywności rolniczej polegającej na uzyskiwaniu z prowadzonych upraw określonych płodów rolnych, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że aktywność ta nie jest prowadzona w celach rolniczych, czyli w celach związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz - co wynika z charakteru ROD - w celach związanych z zaspokajaniem wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb użytkowników ROD (działkowców) i ich rodzin. Te cele nie są równoznaczne z "celami rolniczymi", o jakich mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne".

Skoro więc rażąco można naruszyć tylko taki przepis, który w swym brzmieniu jest jasny i oczywisty, to – a contrario – jest to niedopuszczalne w wypadku przepisu, wymagającego wykładni, zwłaszcza, gdy wykładnia taka jest skrajnie odmienna w judykaturze. Dlatego też, niezależnie od tego, że tut. Sąd uznaje prawidłowość zastosowania § 5 ust. 1 pkt 36a rozporządzenia przez organ ustalający stawkę opłaty za pobór wody (a więc brak naruszenia prawa), to słusznie przyjął organ I instancji, a za nim Prezes Wód Polskich, że w tej sprawie nie można było stwierdzić nieważności decyzji DZZ z [...] lutego 2020 r., nr [...], określającej opłatę zmienną za okres III kwartału 2019 r. za pobór wód podziemnych z uwagi na konieczność interpretacji przepisów posługujących się pojęciem celów rolniczych oraz różnych wyników dokonywanej ich wykładni.

2. utrzymanie przez Prezesa w mocy własnej decyzji w części:

a) stwierdzającej nieważność decyzji DRZGW z [...] listopada 2020 r., w zakresie w jakim utrzymywała w mocy pkt II i III decyzji DZZ [...]listopada 2019 r. oraz

b) stwierdzającej nieważność pkt II i III decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r.

Nałożony na organa administracji publicznej art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. obowiązek legalnego działania powoduje, że każde władcze rozstrzygnięcie podejmowane w sprawie indywidualnej przez taki organ musi mieć swoją podstawę prawną. Konsekwencje działania organu bez takiej podstawy objęte są hipotezą art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którą jeżeli decyzja wydana została bez podstawy prawnej, wówczas właściwy rzeczowo organ administracji publicznej stwierdza jej nieważność.

Jak słusznie zauważył Prezes w decyzji pierwszoinstancyjnej (potwierdzając stanowisko w decyzji wydawanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy) decyzja DRZGW z 6 listopada 2020 r. w części utrzymującej w mocy pkt II i III decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r., wydana została bez podstawy prawnej. Organ zasadnie stwierdził, że ani ustawa Prawo wodne, ani stanowiąca – zgodnie z art. 300 ust. 1 Prawa wodnego - podstawę orzekania w sprawach opłat za usługi wodne ustawa Ordynacja podatkowa nie zawierają żadnej prawnej podstawy do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia dokonania zapłaty opłaty oraz określenia wysokości jej dopłaty.

Należy podzielić ocenę dokonaną przez Prezesa Wód Polskich w zakresie art. 21 § 3 Ordynacji podatkowej, zgodnie z którą organ uznał, że ten przepis może stanowić podstawę prawną dla określenia przez DZZ na rzecz ROD opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych w lII kwartale 2018 r., ale z przepisu tego w żaden sposób nie wynika podstawa do orzekania o dokonaniu zapłaty. Z § 3 art. 21 ww. ustawy wynika bowiem wyłącznie uprawnienie organu do wydania decyzji, w której określa wysokość opłaty. Dlatego też stwierdzenie organu, że w omawianych przezeń przepisach obu ww. ustaw brak jest jakiejkolwiek "(...) podstawy prawnej do regulowania w drodze decyzji administracyjnej materii dotyczącej stwierdzania dokonania zapłaty opłaty oraz określania wysokości dopłaty w związku z dokonaną wpłatą. Podkreślić przy tym należy, że urzędowe potwierdzenie określonych faktów i stanu prawnego następuje w formie zaświadczeń wydawanych na podstawie art. 217 i nast. k.p.a. w sytuacjach w nim określonych, a jak przyjmuje się w piśmiennictwie i orzecznictwie decyzje wydane w sprawie załatwianej w myśl obowiązujących przepisów w innej formie uznaje się za decyzje wydane bez podstawy prawnej" było słuszne i prawidłowe.

W takim wypadku organ w postepowaniu nadzwyczajnym mógł – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. – stwierdzić nieważność decyzji DRZGW w tej części, w jakiej utrzymywała w mocy obarczone wadą nieważności punkty II i III decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r. W tym jednakże kontekście wyjaśnić należy, że DRZGW – jako organ odwoławczy – nie dokonywał wyłącznie kontroli zaskarżonej decyzji DZZ, ale zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) ponownie rozpoznawał całą sprawę. Oznacza to, że choć samo rozstrzygnięcie – zgodnie z dyspozycją art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – brzmiało literalnie "utrzymuję w mocy decyzję DZZ", to treścią tego rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego było również orzeczenie stanowcze stwierdzające wykonanie przez ROD zapłaty i określające RD wysokość dopłaty; bez stosownej podstawy prawnej takiegoż rozstrzygnięcia

Słusznie też Prezes Wód Polskich – biorąc powyższe pod uwagę - ocenił przesłanki stwierdzenia nieważności pkt II i III decyzji DZZ z [...] listopada 2019 r. i konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

3. Prezes Wód Polskich, działając w obu instancjach, dokonał w swych decyzjach prawidłowej oceny wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., zaś sporządzone uzasadnienia odpowiadają wymogom z art. 107 § 3 k.p.a. pod względem uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz art. 11 k.p.a. w zakresie wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organ ten kierował się przy załatwieniu sprawy.

Tym samym Prezes Wód Polskich, jako organ II instancji, poprawnie zastosował dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymując w mocy własną, prawidłową decyzję z [...] listopada 2021 r., nr [...].

4. Ponadto, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie został przez Prezesa Wód Polskich naruszony art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ.

Art. 7a § 1 k.p.a. nie miał też w tej sprawie żadnego zastosowania, gdyż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest "nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia", ale kontrola legalności aktu administracyjnego. W takim też postępowaniu nie rozstrzyga się też ponownie o wysokości jednostkowych stawek opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego.

5. Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.