Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2481/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 736/15 w sprawie ze skargi T. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 21 maja 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 736/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] stycznia 2015 r., nr: [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy – oddalił skargę.

Wyrok ten, jak wynika z jego uzasadnienia, zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Skarżący [...] pismem z 5 grudnia 2011 r. zwrócił się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-hotelowo-apartamentowego o wysokości 54 kondygnacji naziemnych z garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, zjazdem z drogi publicznej, kładką dla pieszych oraz innymi elementami zagospodarowania terenu na dz. ew. nr [...] i cz. dz. ew. nr [...] i [...] z obr. [...], położonych przy ul. [...] w W., w [...].

Prezydent m. st. Warszawy decyzją z [...] marca 2014 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na skutek odwołania wniesionego przez Skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej w skrócie: "SKO"), przywołaną wyżej decyzją z [...] stycznia 2015 r., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazało, że w sąsiedztwie działki, na której zaplanowano inwestycję, nie występuje ani jeden budynek, który miałby parametry choćby zbliżone do parametrów planowanego budynku. Słusznie organ I instancji wyznaczył obszar analizowany. Wyznaczenie obszaru w sposób wskazany przez autora opinii urbanistycznej, [...], tj. takie, które umożliwi analizę zabudowy na obszarze znacznie przekraczającym teren przyjęty w analizie przez organ I instancji, byłoby niezgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588, dalej jako "rozporządzenie"), dopuściłoby możliwość porównywania planowanej inwestycji z budynkami posadowionymi nie w sąsiedztwie, lecz poza nim. W ocenie SKO analiza przeprowadzona przez organ I instancji jest prawidłowa. W obszarze analizowanym nie ma bowiem działki zabudowanej budynkiem o parametrach zbliżonych do tego, który chce zrealizować inwestor. Planowany budynek nie wpisuje się w zastaną w obszarze analizowanym zabudowę. Skarżący sam przyznał (powołując się na tekst opinii urbanistycznej [...]), że lokalizacja przedmiotowego wysokościowego budynku na wybrzeżu Wisły stanowi nową niespotykaną dotychczas jakość w kształtowaniu przestrzeni miasta. Jest zbieżna z tendencjami obserwowanymi w ostatnich latach w innych krajach europejskich, jednakże nie jest zbieżna z układem urbanistyczno- architektonicznym znajdującym się w sąsiedztwie (zarówno bliskim, jak i dalszym) planowanej inwestycji. Zdaniem SKO takie zmiany nie powinny być wprowadzane w drodze decyzji o warunkach zabudowy, lecz w procesie planowania przestrzennego.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów Skarżącego, iż w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest wyznaczenie szczegółowych parametrów – linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy – w odstępstwie od ogólnych zasad przewidzianych w rozporządzeniu. I tak, w ocenie SKO brak występowania budynków w sąsiedztwie działek, na których zaplanowano inwestycję i jednocześnie faktyczne występowanie tam terenów zielonych nie uzasadnia wyznaczania linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Z kolei wskazywane w opinii urbanistycznej [...] Centrum Nauki Kopernik nie może być w tym zakresie punktem odniesienia, bowiem nie jest w sąsiedztwie planowanej inwestycji i znajduje się poza obszarem analizowanym. Odnośnie do parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej SKO wskazało, że z analizy przeprowadzonej w I instancji wynika, iż w obszarze analizowanym nie występuje ani jeden budynek o chociażby zbliżonej wysokości do planowanego. W obszarze tym dominują budynki o wysokości wahającej się pomiędzy 14 a 28 m (odpowiednio IV-VIII kondygnacji), występuje kilka wyższych, o wysokości 39–46 m (XI-XIII kondygnacji), zaś najwyższy mierzy około 60 m wysokości (XVII kondygnacji). W sąsiedztwie przedmiotowej działki nie występuje zabudowa w postaci budynków, lecz infrastruktury drogowej (ślimak - zjazd z Mostu Poniatowskiego) i kolejowej (linia średnicowa). Uniemożliwia to wyznaczenie wysokości budynku na podstawie § 7 ust. 1–3 rozporządzenia. Nie jest także uzasadnione zastosowanie wyjątku, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia, gdyż, po pierwsze, nie znajduje się w całym obszarze analizowanym budynek o wysokości co najmniej zbliżonej do tej, o którą wnosi inwestor. Po wtóre, planowany budynek miałby powstać w pasie zieleni, na którym nie występuje zabudowa (poza budowlami infrastruktury drogowej i kolejowej). Wprowadzenie zatem w tym miejscu budynku o takiej, niespotykanej w obszarze analizowanym wysokości, zburzyłoby porządek istniejący obecnie, zachwiałoby więc ład przestrzenny w okolicy, naruszyłoby zasadę dobrego sąsiedztwa. Z kolei w odniesieniu do wskaźnika powierzchni zabudowy, SKO wskazało, że organ I instancji ustalił, iż średni ten wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi 0,5 (w obszarze tym wskaźniki powierzchni zabudowy wahają się od 0,12 do 0,84). Inwestor wnosi o ustalenie przedmiotowego wskaźnika na poziomie 0,78, który to wskaźnik nie mieści się w granicach średniego, zatem nie można ustalić go na zasadzie § 5 ust. 1 rozporządzenia. Zarazem z analizy wynika brak możliwości jego ustalenia w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdyż godziłoby to w zastany w terenie ład przestrzenny, układ urbanistyczno-architektoniczny i zasadę dobrego sąsiedztwa. Wskazując na powyższe, SKO stwierdziło, że skoro część wskaźników nie może być dla planowanej inwestycji ustalona, ponieważ godziłaby w zasadę dobrego sąsiedztwa i naruszała występujący w obszarze analizowanym układ urbanistyczno-architektoniczny, a tym samym ład przestrzenny, to warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest spełniony.

Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, nie jest spełniony także warunek określony w art. 61 ust 1 pkt 2 u.p.z.p., gdyż objęta wnioskiem działka nie ma zagwarantowanego legalnego dostępu do drogi publicznej. A zatem, wobec niespełnienia w sprawie aż dwóch warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., nie było i nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Oddalając skargę [...] na decyzję SKO, opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 736/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w świetle zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 3 rozporządzenia, punktem odniesienia dla ustalenia warunków zabudowy (dla realizacji zasady dobrego sąsiedztwa) może być jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze. Jakkolwiek ani ustawa, ani rozporządzenie nie zawierają definicji pojęcia działki "sąsiedniej", to niewątpliwie istotne wytyczne dla wykładni tego pojęcia (pomijając jego potoczne rozumienie) zawiera treść § 3 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którą co do zasady punktem odniesienia dla ustalenia odległości takiej działki od działki objętej ustaleniem warunków jest trzykrotna szerokość frontu tej drugiej działki, nie mniej jednak niż 50 m. Oczywiście skoro są to wielkości minimalne, to nie jest wykluczone ich przekroczenie, jednak nie może być ono dowolne, niczym nieuzasadnione. Zarazem jedynym motywem znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego nie może być znalezienie na tym obszarze terenu zabudowanego w sposób odpowiadający zasadzie dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego jako 3-krotność szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m. Warunek ten, w ocenie Sądu, spełnia analiza opracowana w rozpatrywanej sprawie. Obszar analizowany został na niej oznaczony jako 3-krotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem (na niektórych odcinkach nieco większej, z uwagi na celowość objęcia analizą całych jednostek urbanistycznych, nie dzieląc budynków). Okoliczność nierozszerzenia obszaru analizowanego w niniejszej sprawie nie może zatem stanowić podstawy do uznania, że organy naruszyły wskazane przez Skarżącego przepisy. W sąsiedztwie przedmiotowej inwestycji brak jest budynków o zbliżonych parametrach, natomiast wyznaczenie obszaru w sposób wskazany przez Skarżącego (zgodny z opinią urbanistyczną [...]) dopuściłoby możliwość porównania planowanej inwestycji z budynkami znajdującymi się nie w sąsiedztwie, lecz poza nim.

Sąd pierwszej instancji podzielił także stanowisko i argumentację organu odwoławczego w kwestii niemożności ustalenia dla przedmiotowej inwestycji istotnych parametrów – w postaci: linii zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy – co w konsekwencji prowadzi do braku spełnienia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Na tej podstawie Sąd uznał, że organ zasadnie odmówił Skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Jednocześnie Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ w zaskarżonej decyzji błędnie uznał, iż przedmiotowa inwestycja nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Wyjaśnił, że na etapie ustalania warunków zabudowy inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do dojazdu łączącego teren inwestycji z drogą publiczną. Dopiero bowiem na etapie udzielania pozwolenia na budowę podlega badaniu przysługiwanie tytułu prawnego do nieruchomości, w tym ewentualnie do prywatnej drogi wewnętrznej oraz wykazanie się potwierdzeniem ustanowienia służebności przejazdu. Skoro zatem organ stwierdził, że dostęp do przedmiotowej inwestycji mógłby się odbywać poprzez ustanowienie służebności na działce nr [...], uznać należy, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Jednakże ani powyższe uchybienie organu, ani też procedowanie, czy dla przedmiotowej inwestycji konieczne jest uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego dla przedmiotowej inwestycji, nie miało – zdaniem Sądu pierwszej instancji – wpływu na wynik rozstrzygnięcia, bowiem z treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jednoznacznie wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w pkt 1-5 tego przepisu, a planowana inwestycja nie spełnia już – jak wskazano wyżej – warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W skardze kasacyjnej T.M., reprezentowany przez adw. M. S., wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych – zarzucając temu wyrokowi, co następuje.

W pkt II petitum skargi kasacyjnej – naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 151 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. – poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i oddalenie skargi na decyzję SKO z 13 stycznia 2015 r., wyrażające się w dokonaniu oceny prawnej bez odniesienia się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze oraz bez zbadania w sposób wszechstronny akt sprawy, a w szczególności znajdujących się w tych aktach następujących dokumentów:

– załącznika do wniosku Skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pt. "Analiza funkcji oraz cech, warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, o których mowa w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji budynku usługowo-biurowo mieszkaniowego z garażami podziemnymi na działce o numerze ewidencyjnym [...] i części działek nr [...] w obrębie [...] położonych przy ulicy [...] w dzielnicy [...]" autorstwa architekta [...] z kwietnia 2009 r. (dalej też jako "»Analiza funkcjonalna« arch. [...]"),

– załącznika do ww. wniosku pt. "OPINIA URBANISTYCZNA dotycząca koncepcji urbanistyczno-architektonicznej budynku wysokościowego, wielofunkcyjnego hotelowo-apartamentowego z garażami podziemnymi przy ul. [...] " autorstwa dr inż. arch. [...] z lutego 2010 roku (dalej też jako "»Opinia urbanistyczna« arch. [...]"),

które to dokumenty wskazywały, zdaniem Skarżącego kasacyjnie, na zasadność przyjęcia większego obszaru analizowanego niż minimalny obszar analizowany określony przez organy obu instancji. W ocenie autora skargi kasacyjnej, gdyby WSA w Warszawie wszechstronnie rozpoznał sprawę, tj. odniósł się do wszystkich zarzutów skargi oraz przeanalizował kompleksowo akta sprawy, dostrzegłby błędy organów w zakresie ustalenia obszaru analizowanego, a skarga zostałaby uwzględniona. Naruszenie wskazanych przepisów polegało także na tym, iż Sąd zaaprobował wadliwe procedowanie organów I i II instancji, polegające na braku wnikliwej i kompleksowej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji – w postaci linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – pomijając specyfikę architektoniczno-przestrzenną tej inwestycji oraz obszaru wokół działki Skarżącego, uzasadniającą odstępstwa od wyznaczenia powyższych parametrów według ogólnych zasad określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Gdyby Sąd nie naruszył przepisów wskazanych w niniejszym zarzucie, to skarga – zdaniem Skarżącego kasacyjnie – zostałaby uwzględniona.

W pkt III petitum skargi kasacyjnej – naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 6 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia:

a) poprzez błędną wykładnię polegającą na zbyt wąskim rozumieniu pojęcia "działki sąsiedniej", tj. stwierdzeniu, iż działka sąsiednia to jedynie zabudowana działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, a nie jakakolwiek działka położona przy takiej drodze, co doprowadziło do bezzasadnego uznania, iż w przedmiotowej sprawie prawidłowo określono obszar analizowany, a Skarżący nie ma racji twierdząc, iż obszar ten wyznaczono w odległości zbyt małej od działki, na której planowana jest inwestycja, w szczególności ze względu na to, iż nie zostałby wtedy spełniony warunek tzw. dobrego sąsiedztwa, podczas gdy racjonalność urbanistyczna i wolność zagospodarowania terenu wynikająca z norm ragi konstytucyjnej i ustawowej, wymagały szerszego określenia granic obszaru analizowanego, tj. obejmującego obszar przekraczający trzykrotną szerokość frontu działki Skarżącego;

b) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że wytyczne wykładni pojęcia "działki sąsiedniej", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zawarte są w § 3 ust. 2 rozporządzenia, co doprowadziło do uznania przez Sąd, iż zasadą jest wyznaczenie obszaru analizowanego, jako 3-krotność szerokości frontu działki, nie mniej jednak niż 50 m, podczas gdy prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że wyznaczenie obszaru analizowanego jako trzykrotność szerokości frontu działki nie jest zasadą wynikającą z powyższych przepisów, a ponadto określenie minimalnego zasięgu obszaru wokół działki, na której planowana jest inwestycja, nie służy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego;

2. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. – poprzez błędną wykładnię i w wyniku tego bezzasadne uznanie, iż prawidłowo wyznaczono obszar analizowany, podczas gdy z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż dostęp do drogi publicznej z przedmiotowego terenu możliwy jest na dwa sposoby, tj. w sposób bezpośredni i poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności, co powoduje, iż najpierw powinno się ustalić, który ze wskazanych sposobów jest właściwy, a następnie, w oparciu o tak poczynione ustalenia określić obszar analizowany; tymczasem Sąd zaaprobował procedowanie organów I i II instancji, polegające na ustaleniu najpierw obszaru analizowanego, a następnie ustalenie, czy przedmiotowy teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z: § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia – poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, w ślad za organami I i II instancji, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji nie uzasadnia zastosowania odstępstw przy wyznaczeniu linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej według ogólnych zasad określonych w rozporządzeniu, podczas gdy nawet w przypadku przyjęcia, iż organy administracji prawidłowo wyznaczyły obszar analizowany (co Skarżący kwestionuje), zastosowanie przedmiotowych odstępstw byłoby możliwe i uzasadnione w przedmiotowej sprawie.

W obszernym uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej uszczegółowił i umotywował podniesione zarzuty, w istotnej mierze powtarzając argumentację przedstawioną już na wcześniejszych etapach postępowania sądowego i administracyjnego.

Na rozprawie w dniu 06 czerwca 2017 r. T. M. podtrzymał wnioski i wywody skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu tej sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, które są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: (1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub (2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), przy czym przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z przywołanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach wyszczególnionych w art. 174 p.p.s.a., gdyż podniesiono w niej zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Godzi się jednak zauważyć, że wszystkie one ogniskują się w istocie wokół dwóch podstawowych kwestii, a mianowicie błędnego zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji działań organów obu instancji polegających na: (i) wadliwym wyznaczeniu obszaru analizowanego oraz (ii) bezpodstawnym uznaniu braku możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy w drodze zastosowania dopuszczalnych odstępstw od ogólnych zasad ustalania: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Odnosząc się kolejno do wymienionych grup zarzutów należy wskazać, co następuje:

I. Wyznaczenie obszaru analizowanego

Chybione są zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzały do wykazania wadliwego wyznaczenia przez organ I instancji obszaru analizowanego, czyli – zgodnie z definicją legalną tego terminu zamieszczoną w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) – "terenu określonego i wyznaczonego granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania". Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego precyzuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, z którego wynika, że wyznacza się go na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199), wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, przy czym granice tego obszaru powinny przebiegać w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej ww. wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. "Front działki" w powyższym rozumieniu, stanowi ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie organy uznały za front działki, służący wyznaczeniu obszaru analizowanego, szerokość działki od strony przewidywanego wjazdu na teren inwestycji, tj. od strony zjazdu ślimakowego z Mostu P.. Skarżący kasacyjnie zarzucił przedwczesność takiego ustalenia, wskazując, że z akt sprawy wynika, iż dostęp do drogi publicznej z terenu inwestycji jest możliwy na dwa sposoby (z dwóch kierunków) – przez zjazd istniejący oraz przez dojazd projektowany – a więc najpierw powinno się ustalić, który ze wskazanych sposobów jest właściwy, a dopiero w oparciu o tak poczynione ustalenia określić obszar analizowany (pkt III.2 skargi kasacyjnej).

Zarzut ten należy ocenić jako nietrafny, a wręcz niezrozumiały. Wprawdzie w treści wniosku inicjującego przedmiotowe postępowania administracyjne rzeczywiście określono dwa sposoby dojazdu do planowanej inwestycji (dostępu do drogi publicznej) – istniejący oraz projektowany – ale jako "projektowany" wskazano właśnie ów dojazd od strony zjazdu z Mostu P.. I to także ten dojazd – a nie dojazd określony jako "istniejący" ("z zachodniej jezdni W. ([...])") – został wstępnie pozytywnie zaopiniowany w załączonym do wniosku Inwestora piśmie Zarządu Dróg Miejskich w W. z 19 grudnia 2008 r. Na tę okoliczność powołano się też w załączonej do wniosku "Analizie funkcjonalnej" arch. [...], w której wskazano, że obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji powinna być zapewniona zgodnie ze stanowiskiem Zarządu Dróg Miejskich poprzez estakady znajdujące się na działce nr ew. [...].

Już z tych względów należało uznać, że organy w sposób uprawniony przyjęły, iż główny wjazd na działkę, w rozumieniu § 2 pkt 5 rozporządzenia, będzie się odbywał od strony zjazdu z mostu Poniatowskiego. W tym kontekście jest zresztą znamienne, że autor skargi kasacyjnej, podobnie jak wcześniej w skardze, nie zarzucił błędności takiego ustalenia, a jedynie jego przedwczesność.

Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie ustosunkował się do tego zarzutu, ale uchybienie to nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym bardziej, że – jak można wnosić z załączonej do decyzji organu I instancji mapy – z uwagi na wymiary granic terenu inwestycji, nawet przyjęcie za front działki w rozumieniu § 3 ust. 2 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia, jej części przyległej do Wisłostrady, nie przełożyłoby się znacząco – o ile w ogóle – na konieczność poszerzenia obszaru analizowanego.

Z tych względów podniesiony w pkt III.2 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Jest poza sporem, że – jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku – w rozpoznawanej sprawie organy wyznaczyły obszar analizowany zasadniczo w minimalnym wymiarze (3-krotna szerokość frontu działki), jedynie miejscami nieco go poszerzając w celu objęcia analizą całych zespołów zabudowy. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela stanowisko Sądu pierwsze instancji, że punktem wyjścia do wyznaczenia obszaru analizowanego są wielkości minimalne określone w § 3 ust. 2 rozporządzenia, a celowość jego poszerzenia w konkretnym przypadku wymaga każdorazowo wnikliwego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z 17.05.2016 r., II OSK 2931/14; z 13.12.2012 r., II OSK 1492/11 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie: "CBOSA"). Nie stanowi takiego uzasadnienia odwołanie się do ogólnych klauzul w rodzaju "racjonalności urbanistycznej" czy "wolności zagospodarowania terenu" – jak czyni to autor skargi kasacyjnej. Okoliczność, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia określa minimalne odległości, jakie należy wziąć pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru analizowanego, nie oznacza, że obowiązkiem organu jest nadmierne i nieograniczone rozszerzanie obszaru analizowanego jedynie w celu poszukiwania w okolicy działki inwestora takiej zabudowy, która uzasadniałaby jego żądanie zawarte we wniosku o ustalenie warunków zabudowy, w zakresie zamierzonych przez inwestora funkcji, cech i rodzaju przyszłych budynków. Wyznaczenie obszaru analizowanego w określonych przepisami granicach i proporcjach ma na celu harmonijne wkomponowanie nowej inwestycji w istniejące otoczenie (zob. wyrok NSA z 28.01.2016 r., II OSK 1299/14, CBOSA).

Takiemu celowi z pewnością nie służyłoby postulowane przez Inwestora poszerzenie obszaru analizowanego – co też trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, podkreślając, że wyznaczenie obszaru w sposób wskazany przez Skarżącego dopuściłoby możliwość porównywania planowanej inwestycji z budynkami znajdującymi się nie w sąsiedztwie, lecz poza nim.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, załączone do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy opracowania – w postaci "Analizy funkcjonalnej" arch. [...] i "Opinii urbanistycznej" arch. [...]– nie przedstawiają żadnego konkretnego uzasadnienia dla postulowanego przez Skarżącego, i przyjętego w tych opracowaniach, znacznego poszerzenia obszaru analizowanego. Tymczasem już sam zasięg proponowanego poszerzenia obszaru analizowanego – który to obszar swymi granicami miałby objąć także zabudowę na drugim brzegu Wisły – pokazuje, że rzeczywistym celem tego zabiegu nie jest optymalne wkomponowanie projektowanej zabudowy w istniejące otoczenie ("sąsiedztwo"), a jedynie owo, tak piętnowane w orzecznictwie, "poszukiwanie" zabudowy umożliwiającej spełnienie zasady dobrego sąsiedztwa. Co więcej, argumentów o niecelowości postulowanego poszerzenia obszaru analizowanego dostarcza sama "Analiza funkcjonalna" arch. [...], skoro stwierdza się w niej, że przy ustalaniu parametru wysokości planowanej inwestycji "należy uwzględniać istniejące i przewidywane do realizacji obiekty w obszarze znacznie przekraczającym teren wskazany w granicach niniejszej analizy funkcjonalnej". Nie ulega wątpliwości, że prawidłowo przeprowadzona analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, nie może uwzględniać ani obiektów zlokalizowanych poza obszarem analizowanym, ani dopiero przewidywanych do realizacji w tym obszarze.

W świetle powyższych uwag jako całkowicie niezasadne należało ocenić podniesione w pkt II skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w części, w jakiej odnosiły się one do rzekomo wadliwej weryfikacji i błędnego zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji stanowiska organów w kwestii niezasadności przyjęcia większego obszaru analizowanego niż minimalny.

W tym kontekście za niezasadne należało uznać także prawnomaterialne zarzuty dotyczące błędnej jakoby wykładni przez Sąd meriti pojęcia "działki sąsiedniej" (pkt III.1 skargi kasacyjnej). Trafnie bowiem Sąd ten przyjął, że w znaczeniu prawnym za "sąsiednie" mogą być uznane tylko działki mieszczące się w granicach obszaru analizowanego. Zarazem jednak – jak to już wyżej wskazano – obszar ten będzie się zwykle zawierał w granicach minimalnych, chyba że analiza okoliczności konkretnej sprawy dostarczy argumentów uzasadniających poszerzenie tego obszaru.

Należy podkreślić, że konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość nie jest pozbawiona znaczenia m.in. z tego względu, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla ustalenia "wymagań dotyczących nowej zabudowy", o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zatem dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby też swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku (zob. wyrok NSA z 17.05.2016 r., II OSK 2931/14, CBOSA).

II. Ustalenie parametrów nowej zabudowy

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybione okazały się także te zarzuty skargi kasacyjnej, które zmierzały do wykazania, iż w przedmiotowej sprawie doszło do bezpodstawnego uznania braku możliwości ustalenia parametrów nowej zabudowy w drodze zastosowania dopuszczalnych odstępstw od ogólnych zasad ustalania: linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Przede wszystkim Sąd w niniejszym składzie nie dopatrzył się zarzucanych w tym zakresie Sądowi pierwszej instancji (w odnośnej części pkt II skargi kasacyjnej) naruszeń o charakterze proceduralnym. Wbrew twierdzeniom Skarżącego kasacyjnie, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona przez organ I instancji i zweryfikowana przez organ odwoławczy w sposób niewadliwy – i jako taka zasadnie została zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji. Zarzuty skargi kasacyjnej są w tym zakresie całkowicie gołosłowne, gdyż nie wyjaśniają, na czym konkretnie (poza wcześniej omówionym zarzutem błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego) miałoby, według jej autora, polegać "wadliwe procedowanie organów I i II instancji", jeśli idzie o ww. analizę.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut dotyczący błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 4 ust. 1 i 4, § 5 ust. 1 i 2, § 7 ust. 1 i 4 rozporządzenia (pkt III.3 skargi kasacyjnej), która miała polegać na bezpodstawny przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami administracji, iż nie jest możliwe ustalenie dla planowanej inwestycji: linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, z zastosowaniem odstępstw od ogólnych zasad określonych w rozporządzeniu. Wbrew bowiem twierdzeniom Inwestora, stanowisko Sądu meriti o braku podstaw od zastosowania takich odstępstw – przewidzianych przez prawodawcę w, odpowiednio, § 4 ust. 4, § 5 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia – jest, co do zasady, prawidłowe.

Po pierwsze, godzi się zauważyć, że już sam fakt, iż w tej sprawie zachodziła konieczność rozważania zastosowania odstępstw od zasad ogólnych – opartych wszak na założeniu o potrzebie kontynuacji istniejących parametrów zagospodarowania i zabudowy (poprzez ich przedłużenie albo nawiązanie do wartości średnich w obszarze analizowanym) – w odniesieniu aż do trzech z pięciu ustalanych na podstawie rozporządzenia parametrów nowej zabudowy, rodzi pytanie, czy w takim przypadku możliwe jest jeszcze w ogóle zachowanie na przedmiotowym terenie ładu przestrzennego, stanowiącego jedną z najistotniejszych wartości w zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.)

Po drugie, nie ulega wątpliwości, że w przypadku planowanej inwestycji najbardziej drastyczne odstępstwo od zastanych w obszarze analizowanym parametrów zabudowy miałoby dotyczyć wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W świetle § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia parametr ten wyznacza się – co do zasady – jako przedłużenie górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, z tym że jeżeli wysokość tej krawędzi na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszcza zastosowanie odstępstwa od ww. zasad i wyznaczenie innej wysokości krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy tylko w sytuacji, "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował ustalenia organów, że analiza przeprowadzona w kontrolowanej sprawie, zastosowania takiego odstępstwa nie uzasadniała. W szczególności jest bowiem niesporne, że w całym obszarze analizowanym nie znajduje się budynek o wysokości choćby zbliżonej do tej, o którą wnosił inwestor (54 kondygnacje / 200 m), gdyż najwyższy budynek zlokalizowany w tym obszarze liczy XVII kondygnacji (ok. 60 m). Nie sposób uznać, iżby przy tak wielkiej dysproporcji pomiędzy wysokością zabudowy istniejącej a planowanej możliwe było jeszcze zastosowanie wyjątku z § 7 ust. 4 rozporządzenia, i w efekcie określenie omawianego parametru we wnioskowanej wysokości.

Po trzecie, także w odniesieniu do wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy – który to wskaźnik, co do zasady, wyznaczany jest na podstawie średniego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 rozporządzenia) – Sąd pierwszej instancji, w ślad za organami administracji, zasadnie przyjął, że nie jest możliwe ustalenie tego wskaźnika na wnioskowanym przez Inwestora poziomie: 0,78. Wprawdzie tak określony wskaźnik mieści się w występującym w obszarze analizowanym zakresie tego parametru (od 0,12 do 0,84), jednak znacznie odbiega od charakteryzującego ten obszar średniego wskaźnika, który wynosi 0,5. Poza tą okolicznością oraz argumentami przytoczonymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przeciwko określeniu omawianego wskaźnika we wnioskowanej wysokości (0,78) w oparciu o § 5 ust. 2 rozporządzenia, przemawia także i to, że nawet w załączonej do wniosku Inwestora "Analizie funkcjonalnej" arch. [...] wskazuje się, że w granicach przedmiotowej działki inwestycyjnej wskaźnik ten nie powinien przekroczyć wartości 0,75.

Po czwarte, w świetle dotychczasowych uwag nawet ewentualne dopuszczenie możliwości wyznaczenia, dla projektowanej inwestycji, obowiązującej linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia pozostałoby bez wpływu na wynik sprawy. Skoro bowiem i tak dwa ww. obligatoryjne parametry nie mogły być dla planowanej inwestycji ustalone, ponieważ godziłoby to w zasadę dobrego sąsiedztwa i naruszało występujący w obszarze analizowanym układ urbanistyczno-architektoniczny, a tym samym ład przestrzenny, to nawet możliwość wyznaczenia dla tej inwestycji pozostałych parametrów wskazanych w rozporządzeniu pozostaje bez wpływu na końcową ocenę, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji spełniony.

Z kolei niespełnienie chociażby jednego z warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji (zob. wyrok NSA z 03.11.2016 r., II OSK 46/15, CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a więc podlega oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.