Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 796/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 52, art. 81 ust. 3 pkt 1-3, art. 82 ust. 4, art. 95 ust. 3 pkt 1-3, art. 96 ust. 4
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 7, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: § 5 ust. 1, § 7 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 255 poz 2141
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w  skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 6 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2366/17 w sprawie ze skarg 1. O. S.A. w W. 2. Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 11 września 2017 r. nr DHRT.WWM.7114.2.2016.31 w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej na rzecz Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2366/17, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargi: O. S.A. w W. oraz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia 11 września 2017 r., w przedmiocie odmowy przyznania dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył uczestnik postępowania Polska Izba Komunikacji Elektronicznej, zaskarżając orzeczenie w części oddalającej skargę Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji oraz domagając się uchylenia wyroku w zaskarżonej części i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez naruszenie:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a poprzez niezastosowanie się przez Sąd do oceny prawnej i wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku tegoż Sądu z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt: II GSK 2948/14 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1545/14 w zakresie interpretacji pojęcia "niesprawiedliwego

obciążenia" z uwzględnieniem jego rozumienia ujętego w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE) w sprawie C- 222/08, a który to brak zastosowania się do powyższych ocen prawnych doprowadził do błędnej wykładni tegoż pojęcia i art. 96 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1907, ze zm., dalej jako: P.t.), błędnej oceny decyzji organu jako prawidłowej oraz oddalenia skargi;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo wystąpienia przy jej wydawaniu uchybienia polegającego na nieprzeprowadzeniu przez organ z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność jakości urządzeń O. jako przedsiębiorcy wyznaczonego do świadczenia usługi powszechnej, choć okoliczność tę należało zbadać w celu dokonania oceny czy koszt świadczenia usługi powszechnej stanowił nieuzasadnione obciążenie tego przedsiębiorcy. Organ nie zastosował się w ten sposób do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ujętych w wyroku z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1545/14 w zakresie dalszego postępowania;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo wystąpienia przy jej wydawaniu uchybienia polegającego na niedokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego pod kątem zagadnienia, czy koszt netto świadczenia usługi powszechnej stanowił nieuzasadnione obciążenie O. Do dokonania analizy materiału dowodowego na potrzeby oceny, czy O. ponosił nieuzasadnione obciążenie, zobowiązywał przy tym wyrok zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt: II GSK 2948/15 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt: VI SA/WA 1545/14;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnej (Dz. U. Nr 255, poz. 2141, powoływanego dalej jako: Rkn – rozporządzenie obowiązujące na dzień złożenia przez O. wniosku o przyznanie dopłaty do kosztów świadczenia usługi powszechnej za 2006 r. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu taką samą treść ma § 8 ust. 3) i § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej i kalkulacji kosztów usług (powoływanego dalej jako: Rkk) w zw. z § 5 ust. 1 Rkn i art. 51 P.t. poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo wystąpienia przy jej wydawaniu uchybień polegających na:

• niewskazaniu i nieuzasadnieniu przyczyn, dla których organ nie zastosował żadnego z pierwszych trzech wskazanych w Rkk sposobów przypisywania korzyści pośrednich i od razu zastosował sposób czwarty;

• nieuwzględnieniu wszystkich korzyści pośrednich jakie występowały w związku ze świadczeniem usługi OBN i OSA;

• nieprzeprowadzeniu z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego w przedmiocie kalkulacji kosztu netto świadczenia usługi OBN, w zakresie oszacowania korzyści pośrednich, które O. uzyskała dzięki temu, że abonenci O. stanowili 86% wszystkich abonentów telefonii stacjonarnej, a Ogólnopolskie Biuro Numerów (dalej: OBN) udzielało informacji wyłącznie o numerach należących do sieci O.; w efekcie każdy korzystający z OBN mógł uzyskać informację wyłącznie o numerach należących do sieci O., czyli co najmniej 86% połączeń przychodzących do OBN skutkowało następnie połączeniami wykonywanymi w ramach sieci O. pomiędzy abonentami O. lub połączeniami przychodzącymi do sieci O.;

e) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z motywem 14 dyrektywy 2002/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie usługi powszechnej i związanych z sieciami i usługami łączności elektronicznej praw użytkowników (Dz. Urz. UE L 108 z 24.4.2002, str. 51; powoływanej dalej jako: dyrektywa o usłudze powszechnej) poprzez oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji, pomimo wystąpienia przy jej wydawaniu uchybienia polegającego na nieprzeprowadzeniu przez organ z urzędu uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność wysokości kosztów, których O. mogłaby nie ponieść, gdyby w zakresie usługi publicznych automatów samoinkasujących (dalej: PAS) zachowywała się jak efektywny przedsiębiorca i ze względu na rosnącą nierentowność PAS, po przyjęciu decyzji Prezesa UKE z dnia 15 listopada 2006 r. nr DRTD-WUD-6070-3/06(6) (dalej: decyzja PAS), niezwłocznie przystąpiła do redukcji liczby PAS do minimalnego poziomu wymaganego decyzją PAS.

II. przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 96 ust. 4 P.t. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zgodnie z tym przepisem nie jest niezbędne:

• dokonanie weryfikacji przez organ jednego z elementów składających się na przesłankę "uzasadnionego obciążenia", czyli jakości urządzeń O.,

• dokonanie wszechstronnej analizy, czy koszt netto świadczenia usługi powszechnej rzeczywiście stanowił takie obciążenie, • oceny "niesprawiedliwego obciążenia" przedsiębiorcy wyznaczonego z uwzględnieniem jego kondycji/sytuacji/ cech w sposób całościowy,

• przeprowadzenie analizy na temat wpływu jakości i dostępności usługi powszechnej na ocenę istnienia nieuzasadnionego obciążenia przedsiębiorcy wyznaczonego oraz na koszt netto jej świadczenia, chociaż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., VI SA/Wa 1545/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2016 r. (II GSK 2948/14) wskazywały, że jakość i dostępność usługi powszechnej mają wpływ na ocenę istnienia nieuzasadnionego obciążenia, a zatem i na przyznanie dopłaty do kosztu netto świadczenia usługi powszechnej;

b) art. 96 ust. 4 P.t. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie za zasadne przyznanie O. dopłaty do kosztu świadczenia usługi powszechnej, chociaż organ nie przeprowadził wszystkich analiz potrzebnych do stwierdzenia, że O. poniosła nieuzasadniony koszt netto świadczenia usługi powszechnej;

c) art. 96 ust. 4 P.t .w zw. z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2002/22 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sam fakt, iż przedsiębiorca wyznaczony osiągnął stratę z tytułu świadczenia danej usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej świadczy o istnieniu nieuzasadnionego (niesprawiedliwego - zgodnie z terminologią dyrektywy 2002/22) obciążenia, podczas gdy w myśl pkt 50 wyroku Trybunału w sprawie C-389/08 "nawet jeśli sytuacja charakteryzująca się deficytem stanowi obciążenie, nie jest ona koniecznie nadmiernym obciążeniem dla każdego operatora";

d) art. 95 ust. 3 pkt 3 P.t . w zw. z § 7 ust. 3 Rkn w zw. z § 5 ust 1 Rkn w zw. § 4

ust. 2 pkt 2 Rrr poprzez niezastosowanie § 4 ust 2 pkt 2 Rrr i uznanie za zasadne i prawidłowe arbitralnego przypisania wszystkich korzyści pośrednich innych niż reklamy do usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 P.t., podczas gdy przypisanie tych korzyści pośrednich, które są związane z kilkoma usługami, powinno odbyć się zgodnie z zasadami określonymi w § 4 ust. 2 pkt 2 Rrr;

e) art. 95 ust. 3 pkt 2 P.t. w zw. z § 6 ust. 1 pkt 3 Rkn poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że do przychodów z tytułu usługi, o której mowa w art. 81 ust. 3 pkt 4 P.t., nie należy doliczyć przychodów, których wysokość należy oszacować biorąc pod uwagę, że abonenci O. stanowili 86% wszystkich abonentów telefonii stacjonarnej, a OBN udzielało informacji wyłącznie o numerach należących do sieci O.; w efekcie każdy korzystający z OBN mógł uzyskać informację wyłącznie o numerach należących do sieci O., czyli co najmniej 86% połączeń przychodzących do OBN skutkowało następnie połączeniami wykonywanymi w ramach sieci O. pomiędzy abonentami O.

lub połączeniami przychodzącymi do sieci O.;

f) art. 95 ust. 3 pkt 1 P.t. w zw. z motywem 14 dyrektywy 2002/22 poprzez błędną wykładnię i uznanie, że kosztów ponoszonych z tytułu usługi PAS nie należy korygować o koszty z tytułu nadmiarowej liczby PAS, których O. od listopada 2006 r. nie musiałaby ponosić, gdyby niezwłocznie przystąpiła do redukcji PAS, dążąc do poziomu liczby PAS, który osiągnęła dopiero w 2008 r.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Przede wszystkim stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały najdalej idące zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 153 i art. 190 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie przez Organ sprawy wbrew ocenie prawnej i wbrew wskazaniom Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt: II GSK 2948/15 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt: VI SA/WA 1545/14. Zarzuty te powtarzają się wielokrotnie jako zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 190 p.p.s.a.; art. 96 ust. 4 P.t. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a.; art. 96 ust. 4 P.t. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

W myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Moc wiążąca prawomocnego wyroku sądu administracyjnego związana jest z tożsamością stosunku prawnego będącego przedmiotem sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2073/13, publ. na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: www.orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej: CBOSA).

W art. 153 p.p.s.a. chodzi więc o sytuację, w której sprawa, po uchyleniu decyzji (lub innego aktu) przez Sąd i ponownym jej rozpoznaniu przez organ administracji, ponownie trafia na wokandę sądu administracyjnego. Należy uznać, że "sprawa", o której mowa w powyższym przepisie, to sprawa w znaczeniu materialnym, a nie formalnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 1513/11, z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 848/11, z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 755/10 oraz z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1865/10). Wskazać należy, że pomimo użycia w art. 153 p.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem w pierwszym rzędzie z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 1998 r. sygn. II SA 1560/97 niepubl.). Ocena prawna, o której stanowi analizowany przepis, może dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Natomiast naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 p.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu lub czynności na tej podstawie i spowoduje uchylenie ich przez sąd administracyjny. Stanowi to gwarancję przestrzegania przez te organy związania orzeczeniem tego sądu (Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J. Tarno, wydanie 3, Warszawa 2008, str. 376 i nast.). W orzecznictwie podkreśla się, iż działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Zatem ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Podsumowując stwierdzić należy, Sąd w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2014 r. (sygn. akt I GSK 534/12), że: "Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania."

Zdaniem NSA szczegółowa analiza treści uzasadnienia wspomnianych wyżej orzeczeń NSA i WSA jednoznacznie wskazuje, że Sąd I instancji nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odniósł się do zaleceń zawartych w poprzednim wyroku NSA z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt: II GSK 2948/15 i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt: VI SA/WA 1545/14.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że NSA w wyroku z dnia 17 maja 2016 r. – sygn. akt: II GSK 2948/14 skupił się przede wszystkim na kwestii uznania za nieuprawnioną odmowę przyznania dopłaty do kosztów świadczonych przez O. usług wchodzących w skład usługi powszechnej wyłącznie z uwagi na sposób realizacji decyzji wydanej na podstawie art. 82 ust. 4 P.t. w zakresie poziomu dostępności i jakości świadczenia poszczególnych usług wchodzących w skład usługi powszechnej. W wyroku NSA nie zostały natomiast zawarte inne wskazówki interpretacyjne, które byłyby pomocne w kontekście dokonania prawidłowej interpretacji art. 96 ust. 4 P.t. Szereg wskazówek interpretacyjnych w odniesieniu do powyższego zagadnienia zostało natomiast zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1545/14.

WSA powołując się na wytyczne zawarte w wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w sprawie C-222/08 w sposób jasny i jednoznaczny wskazał na konieczność zastosowania wykładni prounijnej w merytorycznym rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy – natomiast zgodnie z omawianym orzeczeniem TSUE stwierdzenie niesprawiedliwego obciążenia "winno zostać stwierdzone przez krajowy organ regulacyjny przed wypłatą jakiejkolwiek rekompensaty, jest obciążeniem, które w przypadku każdego przedsiębiorstwa świadczącego usługę powszechną ma nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku". (...).

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonana została analiza oraz uzasadnienie wszystkich istotnych aspektów sprawy. Nie ma zdaniem NSA wątpliwości, że Prezes UKE zbadał całość sprawy i w pewnym zakresie - z uwagi na to, że podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w decyzji USO - przywołał uprzednią argumentację, do czego miał pełne prawo, biorąc pod uwagę treść prawomocnych i wiążących w niniejszej sprawie wyroków sądów administracyjnych obydwu instancji.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji w pełni zasadnie przyjął, że zgodnie z treścią wytycznych zawartych w wyrokach sądów I i II instancji, w zaskarżonej decyzji Prezes UKE dokonał natomiast ponownej oceny rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia czy zweryfikowany koszt netto nie stanowi nieuzasadnionego obciążenia w związku z tym, że to decyzje biznesowe O., a nie nałożony obowiązek świadczenia usługi powszechnej spowodowały, że poszczególne plany taryfowe były niezyskowne i abonenci byli niezyskowni.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że WSA i NSA nakazały, by w tej mierze Prezes UKE wziął pod uwagę przesłanki ekonomiczne, gospodarcze, udział rynkowy w powiązaniu z dostępnością i jakością usług. Pozostałe kwestie nie zostały przez Sądy administracyjne obydwu instancji zakwestionowane.

W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że Prezes UKE wyczerpująco - bazując zarówno na publicznie dostępnych danych, jak również znanych organowi z urzędu - przedstawił ocenę sytuacji gospodarczej O. w 2007 r., biorąc pod uwagę działy rynkowe O. w segmencie usług telefonii stacjonarnej, a także całkowitą liczbę abonentów korzystających z usług telefonii stacjonarnej nie różnicując ich na klientów biznesowych czy indywidualnych.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia (zgodnie z wymogami wyroków WSA i NSA), że zasadnicza argumentacja za ustaleniem, iż koszt netto z tytułu usług, o których mowa w art. 81 ust. 3 pkt 1-3 P.t. są właśnie wskaźniki rynkowe przedstawione w pkt 6.2 zaskarżonej Decyzji.

WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, że O. z uwagi na swoją monopolistyczną pozycję na rynku wyznaczony został jako podmiot świadczący usługę powszechną od maja 2006 r. do 31 grudnia 2007 r. Brak jest podstaw do stwierdzenia, aby wprowadzenie obowiązku świadczenia usługi powszechnej wymagało od O. zwiększenia bazy aktywów w celu świadczenia usług przyłączenia, utrzymania łącza i połączeń telefonicznych (w zakresie usługi przyłączenia, utrzymania łącza i połączeń telefonicznych).

Za zasadne należy uznać stanowisko organu, iż były to usługi, które O. i tak by świadczyła, gdyby nie miała obowiązku w zakresie świadczenia usługi powszechnej. Usługi te stanowiły zwykłą działalność komercyjną O. Nie można zatem uznać, iż zweryfikowany koszt netto O. (za Wyrokiem TSUE) prezentował "nadmierny charakter w świetle jego zdolności do udźwignięcia tego obciążenia, zważywszy na wszystkie jego swoiste cechy, a w szczególności jakość jego urządzeń, jego sytuację gospodarczą i finansową, jak również jego udział w rynku". W szczególności sytuacja finansowa O. oraz udział O. w rynku (znaczące w stosunku do O. w obu tych kategoriach) nie przemawiają za tym, aby zweryfikowany koszt netto w zakresie usług przyłączenia, utrzymania łącza oraz połączeń telefonicznych (art. 81 ust. 3 pkt 1-3 P.t.) stanowił nieuzasadnione (niesprawiedliwe) obciążenie O.

Zdaniem NSA analiza zaskarżonej decyzji nie pozostawia też wątpliwości, że organ dokonał prawidłowej weryfikacji elementów składających się na przesłankę "uzasadnionego obciążenia", dokonał wszechstronnej analizy, czy koszt netto świadczenia usługi powszechnej rzeczywiście stanowił takie obciążenie oraz oceny "niesprawiedliwego obciążenia" przedsiębiorcy wyznaczonego z uwzględnieniem jego kondycji cech w sposób całościowy, a także przeprowadził wystarczającą analizę wpływu jakości i dostępności usługi powszechnej na ocenę istnienia nieuzasadnionego obciążenia.

W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 96 ust. 4 P.t. w zw. z art. 153 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutów naruszenia art. 190 p.p.s.a należy zauważyć, że stosownie do treści tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania. Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W związku z powyższym należy stwierdzić, iż zarzuty te w realiach niniejszej sprawy nie miały usprawiedliwionych podstaw. Art. 190 p.p.s.a nie miał bowiem w niej zastosowania, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 maja 2016 r., sygn. akt: II GSK 2948/15 oddalił skargi kasacyjne O. S.A., Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej oraz Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji. Tym samym nie dokonał wiążącej wykładni prawa w sprawie w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., ponieważ nie przekazał sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Zarzut procesowy sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z motywem 14 dyrektywy 2002/22 oraz z § 7 ust. 3 Rkn i § 4 ust. 2 pkt 2 rkk w zw. z § 5 ust. 1 Rkn i art. 52 P.t. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne.

Aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zyskał również zarzut naruszenia art. 96 ust. 4 P.t. w zw. z art. 13 ust. 1 dyrektywy 2002/22 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że sam fakt, iż przedsiębiorca wyznaczony osiągnął stratę z tytułu świadczenia danej usługi wchodzącej w skład usługi powszechnej świadczy o istnieniu nieuzasadnionego (niesprawiedliwego zgodnie z terminologią dyrektywy 2002/22) obciążenia.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wskazuje, że Sąd I instancji w ogóle takiego poglądu nie formułował, ale wprost przeciwnie podzielił stanowisko organu, z którego wynika, że sama niezyskowność związana ze świadczeniem usług np. w grupie abonentów planów nie może być uznana za nieuzasadnione obciążenie O. WSA odnosił się również do wpływu decyzji biznesowych O. na tą niezyskowność. Nie można bowiem za sformułowanie wskazanego w skardze kasacyjnej stanowiska uznać powołania w zaskarżonym wyroku fragmentu orzeczenia NSA, w którym podniesiono, że "istotne znaczenie dla zasad kalkulacji kosztów netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej i mechanizmów finansowania tych kosztów mają, poza wskazanym w przywołanym wyroku TSUE motywem (21), dodatkowo motywy od (17) do (20). W szczególności znamienny jest, zdaniem NSA, motyw (18), który wiąże finansowanie kosztów netto obowiązku świadczenia usługi powszechnej z dowiedzeniem, że obowiązek ten może zrealizować się jedynie ze stratą lub po kosztach netto niemieszczących się w normalnych standardach handlowych".

W świetle powyższych uwag, jako bezzasadny należało ocenić, zawarty w punkcie d) petitum skargi, zarzut naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 3 P.t. w zw. z § 7 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu obliczania kosztu netto usługi wchodzącej w skład telekomunikacyjnej usługi powszechnych (Rkn) w zw. z § 5 ust. 1 Rkn w zw. § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 15 grudnia 2005 r. w sprawie prowadzenia przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego rachunkowości regulacyjnej (Rrr) poprzez niezastosowanie § 4 ust. 2 pkt 2 Rrr.

Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że Prezes UKE, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, zweryfikował koszt netto m.in. w przypadku usługi PAS oraz usługi OBN i OSA.

Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że ustalenie, iż koszt netto wystąpił, nie jest jeszcze jednoznaczne z przyznaniem dopłaty przedsiębiorcy wyznaczonemu, lecz stanowić winno punkt wyjścia do oceny, czy zweryfikowany koszt netto stanowi uzasadnione obciążenie tego przedsiębiorcy. WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, że weryfikacja kosztu netto, czyli stwierdzenie, że koszt ten występuje, oraz ustalenie, jaka jest wysokość tego kosztu, jest wcześniejszą czynnością w stosunku do oceny, czy dany koszt stanowi uzasadnione obciążenie. Rację ma także Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, iż jeżeli w procesie unormowanym w ust. 1-3 ustalono koszt netto, będący konsekwencją nierentowności występującej przy świadczeniu usługi powszechnej, w takiej sytuacji przepis ust. 4 nakazuje Prezesowi dokonanie kolejnej oceny dotyczącej uzasadnienia obciążenia przedsiębiorcy takim kosztem.

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż dokonując oceny, czy poniesiony koszt netto stanowił uzasadnione obciążenie, Prezes UKE, wydając zaskarżoną decyzję, w sposób należyty wziął pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku NSA z dnia 17 maja 2016 r. – sygn. akt: II GSK 2948/14 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 lipca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1545/14.

W świetle powyższych uwag również jako bezzasadny należało ocenić wielokrotnie powtarzany - w powiązaniu z różnymi przepisami - zarzut naruszenia art. 95 ust. 3 pkt 1 i 2 P.t.

Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść te zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w których w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej Autor nie przedstawił w zasadzie żadnej argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów prawa materialnego, ponieważ argumenty zawarte w rozbudowanych zarzutach, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się tylko do kwestii niewłaściwego odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego.

Skarżąca kasacyjnie podkreśla bowiem, iż w odniesieniu do wskazanych przepisów prawa materialnego zarzuca tu m.in. ponownie naruszenia art. 96 ust. 4 P.t. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i art. 190 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że zgodnie z tym przepisem nie jest niezbędne "dokonanie weryfikacji przez Organ jednego z elementów składających się na przesłankę "uzasadnionego obciążenia", czyli jakości urządzeń O.", "dokonanie wszechstronnej analizy, czy koszt netto świadczenia usługi powszechnej rzeczywiście stanowił takie obciążenie", "oceny "niesprawiedliwego obciążenia" przedsiębiorcy wyznaczonego z uwzględnieniem jego kondycji/sytuacji/ cech w sposób całościowy". Podobnie w przypadku zarzutu dotyczącego art. 96 ust. 4 P.t. stwierdzono, że jego naruszenie nastąpiło poprzez "przyznanie O. dopłaty do kosztu świadczenia usługi powszechnej, chociaż Organ nie przeprowadził wszystkich analiz potrzebnych do stwierdzenia, że O. poniosła nieuzasadniony koszt netto świadczenia usługi powszechnej".

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania sądowej oceny uchybień procesowych organu w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. W sytuacji, gdy - jak wskazano wyżej przy odniesieniu się do zarzutów dotyczących prawa procesowego – oceny tej skutecznie nie podważono, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez Autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji dowodów i wysnucia na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 832/04, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są zatem niezasadne. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), zasądzając od skarżącej kasacyjnie na rzecz organu reprezentowanego przez radcę prawnego, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego za jego udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.