Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2211/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), , Protokolant sekr. sąd. Ewa Sawicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2014 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA), działając na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 (dalej: ustawa o drogach publicznych) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 (dalej: kpa), po rozpoznaniu wniosku z dnia 14 maja 2013 r. A. W., zam. ul. [...], [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] wydaną z upoważnienia GDDKiA przez Zastępcę Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że po rozpatrzeniu wniosku A. W. z dnia 18 marca 2013 r., uzupełnionego w dniu 5 kwietnia 2013 r., o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...], Zastępca Dyrektora Oddziału w [...] Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad działając z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, wydał odmowną decyzję z dnia [...] kwietnia 2013 r.

A. W. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, gdyż uznał ją za zasadną.

Wskazał, że zgodnie z treścią przepisu art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu, jednak ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Organ wyjaśnił, że droga krajowa nr [...] na analizowanym odcinku została zakwalifikowana zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (z późn. zm.), do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z przepisem § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm.), cyt.: "W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości". Jak wynika z powyższego, w odniesieniu do dróg krajowych przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Względy bezpieczeństwa ruchu drogowego na drogach krajowych przemawiają za tym, aby lokalizowanie zjazdów z takiej drogi miało miejsce tylko w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma możliwości zapewnienia innego dojazdu.

Organ ustalił, że działka nr [...] przylega zarówno do drogi krajowej nr [...] jak i do drogi gminnej (ul. B.), za pośrednictwem której przedmiotowa nieruchomość powinna być obsługiwana. Omawiana droga gminna włącza się do drogi krajowej nr [...]. W ocenie zarządcy ww. drogi krajowej, obsługę komunikacyjną przedmiotowej nieruchomości można zapewnić w sposób przedstawiony powyżej bez konieczności wykonywania zjazdu z ww. drogi krajowej, a tym samym stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze, zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność dla wszystkich użytkowników drogi krajowej. Organ podkreślił, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 1999 r. sygn. akt II SA 188/99).

Przedstawione stanowisko organu jest tym bardziej zasadne, iż na badanym odcinku drogi krajowej nr [...] natężenie ruchu drogowego jest duże i według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...] Sp. z o.o. [...] wyniosło w 2010 r. 8045 poj./dobę, a niepodważalnym jest, że każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze oraz im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania.

Organ dodał, iż budowa zjazdu musi być dopuszczalna nie tylko z punktu widzenia rygorów przewidzianych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie może zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, ale również nie może naruszać wymogów związanych z klasą drogi. W myśl § 3 pkt. 4 cytowanego wyżej rozporządzenia, przez klasę drogi rozumie się przyporządkowanie drodze odpowiednich parametrów technicznych, wynikających z jej cech funkcjonalnych. Tak więc droga krajowa nr [...] musi zachować wszystkie parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drogom klasy GP, tj. drogom głównym ruchu przyspieszonego, w tym również w zakresie możliwości stosowania zjazdów. Gdyby wszyscy właściciele bądź użytkownicy nieruchomości położonych przy drodze posiadali nieograniczoną możliwość budowy z niej zjazdów, to ta droga utraciłaby swój charakter, gdyż nie spełniałaby celów dla niej przewidzianych. Pogląd ten podzielił w wielu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt II SA 438/98 (niepubl.). W związku z powyższym, priorytetowym celem zarządcy drogi jest zachowanie jej dotychczasowego charakteru, co leży w szeroko pojmowanym interesie społecznym.

Organ wskazał także, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera szczegółowe wskazania dotyczące kryteriów udzielania zgody na lokalizację zjazdu, co ww. sąd podkreślił w wyroku z dnia 31 marca 1999 r., sygn. akt II SA 188/99, konkludując, iż "(...) naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności".

Celem działania administracji publicznej, jest działanie na podstawie i w granicach prawa, ukierunkowane na realizację interesu publicznego oraz słusznego interesu obywateli. O ile samo podejmowanie czynności w ramach realizacji określonego celu publicznego, zawsze wiąże się z zaspokajaniem interesu publicznego, o tyle działanie w interesie publicznym nie zawsze musi zmierzać do zaspokojenia roszczeń poszczególnych jednostek. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia interesu społecznego i interesu obywateli, nie określając również hierarchii powyższych wartości oraz nie wytyczając reguł rozstrzygania konfliktów zachodzących między nimi. Tym samym organowi na mocy tzw. uznania, przyznano pewien zakres samodzielności, jednakże jedynie w ramach zakreślonych przepisami prawa. W rezultacie organ samodzielnie ustala kryteria, którymi się kieruje, a które to jednocześnie wypełniają normę prawną zgodnie z zasadą praworządności, a następnie kierując się tymi kryteriami, ustala treść rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne jest formą wykonywania przepisów prawa, która pozwala na uwzględnienie indywidualnych warunków każdego przypadku, tak by wydana została decyzja zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

Relacja zachodząca między omawianym interesem społecznym a słusznym interesem obywatela wymaga wskazania, w jakim znaczeniu używane jest to ostatnie sformułowanie. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż w odniesieniu do decyzji uznaniowych wskazówkę interpretacyjną stanowi przepis art. 7 kpa, w myśl którego organy administracji uprawnione są do własnej oceny, interesu społecznego i słuszności interesu obywatela, zaś każdorazowo o treści podejmowanego rozstrzygnięcia decydują okoliczności konkretnego przypadku. Interes obywatela winien być przy tym słuszny w rozumieniu obiektywnym, nie może być oparty jedynie na własnym przekonaniu subiektywnego poczucia nierównego, krzywdzącego czy niesprawiedliwego traktowania (vide: niepublikowany wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1744/96).

W świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego, wyważając wnikliwie słuszny interes w sprawie organ przyznał ostatecznie prymat ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczby potencjalnych miejsc kolizji i zdarzeń drogowych, biorąc jednocześnie pod uwagę, że: indywidualny interes strony może być zaspokojony poprzez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości za pośrednictwem i z wykorzystaniem rozwiązania wskazanego w treści niniejszej decyzji, oraz jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, decyzja wydana na podstawie art. 29 pkt 2 (w obecnym stanie prawnym art. 29 ust. 1 i ust. 3 lub ust. 4 - dop. organu) ustawy o drogach publicznych, w granicach określonych w art. 7 kpa, ma charakter uznaniowy, a zatem organ może, ale nie musi wyrazić zgody na zjazd - wyrok z dnia 7 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA 1219/2000 (niepubl.).

Ustosunkowując się do zarzutu zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż cyt. "(...) w bezpośrednim sąsiedztwie zlokalizowanych jest kilkanaście zjazdów do różnych zakładów (co kilkanaście - kilkadziesiąt metrów) o bardzo dużym nasileniu ruchu. Także kilka zjazdów do tej samej działki. Jak dotąd nikomu przeszkadzało", organ wskazał, iż większość istniejących obecnie zjazdów z drogi krajowej nr [...] zostało wykonanych wiele lat temu. Oznacza to, iż zjazdy te powstały w innym stanie faktycznym, czyli w czasie, kiedy na omawianym odcinku drogi natężenie ruchu drogowego było znacznie mniejsze niż obecnie. Zjazdy te powstały również w innym stanie prawnym, tj. przed dniem wejścia w życie powołanego wyżej rozporządzenia zawierającego rygorystyczne przepisy odnośnie lokalizacji zjazdów.

W odniesieniu do argumentu, iż cyt.: "zabudowa budynkiem mieszkalnym oraz halą magazynową rozdzieliła działkę na dwie części i do tej drugiej części nie ma dojazdu z drogi gminnej", organ wyjaśnił, że, zgodnie z załączoną przez stronę mapą sytuacyjno-wysokościową, działka nr [...] przylega całą długością do drogi gminnej, a sposób wewnętrznych powiązań komunikacyjnych należy do właściciela terenu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. W., dochodząc uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił naruszenie art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych, art. 6, 7, 8, 9, 10, 11 kpa oraz art. 107 § 3 kpa.

W ocenie skarżącego organ wydając decyzję nie zbadał istoty sprawy, ale ograniczył się do powielenia ogólnych stwierdzeń. Pominął sygnalizowany przez stronę stan faktyczny, które nie przystaje do twierdzeń o charakterze drogi. Strona wskazywała, iż wszystkie okoliczne nieruchomości posiadają zjazdy z drogi publicznej. Co więcej, także nieruchomość, w stosunku do której skarżący domaga się lokalizacji zjazdu z drogi publicznej posiadała faktyczny zjazd urządzony w czasie, gdy wykonywane były pozostałe zjazdy w okolicy. Strona wystąpiła o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej celem zalegalizowania stanu rzeczy, który został zaniedbany wcześniej. Organ nie wykazał zatem, aby wydanie decyzji o lokalizacji zjazdu do nieruchomości strony miało rzeczywisty wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2012r. w sprawie III SA/Wr 319/12, zgodnie z którym dokonana przez zarządcę drogi - działającego w granicach uznania administracyjnego - negatywna ocena wniosku o lokalizację zjazdu z drogi publicznej, nie zwalnia zarządcy drogi od wykazania, ze względu na jakie to "wymogi wynikające z warunków technicznych" niemożliwe jest zadośćuczynienie prośbie wnioskodawcy. To zaś oznacza, że zarządca drogi nie może poprzestać na ogólnym jedynie odwołaniu się do ewentualnego naruszenia zasad ruchu drogowego, czy też potencjalnego niebezpieczeństwa zagrażającego uczestnikom tego ruchu, bez jednoczesnego wskazania konkretnych przyczyn wykluczających urządzenie zjazdu publicznego w rozpatrywanym, indywidualnym przypadku.

Skarżący wskazał, że organ, odmawiając zgody na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, oparł się także na potencjalnej możliwości zapewnienia komunikacji nieruchomości poprzez drogę gminną. Skarżący zgodził się, iż jego działka w całości przylega do drogi gminnej. Strona jednak w oparciu o posiadany faktycznie zjazd oraz ustalenie planistyczne prowadzi na nieruchomości inwestycje polegającą na budowie hali magazynowo-przemysłowej. Docelowa inwestycja wymagać będzie zapewnienia komunikacji z drogą krajową poprzez żądany zjazd, nie tylko z powodów ograniczenia nośności drogi gminnej, ale także z powodu gabarytów pojazdów, które konieczne będą do obsługi produkcji wykonywanej na hali.

W ocenie skarżącego, rozważając interes społeczny i słuszny interes strony organ winien był przychylić się do wniosku, który nie sprzeciwia się interesowi społecznemu ani zasadom bezpieczeństwa w ruch drogowym. Zdaniem skarżącego niezasadne jest opieranie się przy wydawaniu decyzji na badaniach mających miejsce w roku 2010.

Skarżący podniósł, że brak rozważenia ważnego interesu społecznego, interesu strony czyni nieprawidłowym cały proces decyzyjny towarzyszący wydaniu zaskarżonej decyzji, a zatem dyskwalifikuje jej obecność w obrocie prawnym. Stanowi to zarazem złamanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, jak też naruszenie, wynikającego z art. 107 § 3 kpa, obowiązku zamieszczania elementów decyzji.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 (dalej: ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, iż skarga powinna zostać oddalona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że droga, na której skarżący wniósł o lokalizację zjazdu indywidualnego została zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Jak wynika natomiast z treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jednolity: Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430 ze zm. (dalej: rozporządzenie) rozporządzenia w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego droga klasy GP powinna mieć powiązania z drogami klasy Z (wyjątkowo klasy L) i drogami wyższych klas, a odstępy między skrzyżowaniami (węzłami) poza terenem zabudowy nie powinny być mniejsze niż 2000 m oraz nie mniejsze niż 1000 m na terenie zabudowy; dopuszcza się wyjątkowo pojedyncze odstępy między skrzyżowaniami poza terenem zabudowy nie mniejsze niż 1000 m, a na terenie zabudowy - nie mniejsze niż 600 m, jeżeli potrzeby funkcjonalno-ruchowe lub ukształtowanie istniejącej sieci drogowej takie odstępy uzasadniają, przy czym stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Zgodzić się zatem należy z organem, że w odniesieniu do dróg krajowych klasy GP przepisy szczególne stawiają surowe wymagania w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te drogi, tak aby była zapewniona płynność ruchu i bezpieczeństwo ich użytkowników. Z kolei ewentualna lokalizacja zjazdu indywidualnego połączonego z drogą ww. klasy musi mieć charakter wyjątkowy i nadzwyczajny, a nie stanowić reguły wynikającej wyłącznie z bliskiego sąsiedztwa działki z drogą krajową. O lokalizacji zjazdu nie może zatem decydować subiektywne przekonanie wnioskodawcy o konieczności lokalizacji zjazdu lub względy ekonomiczne i związane z wygodą użytkownika ruchu drogowego, lecz wyłącznie mierzone obiektywnie względy bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz sprawnego przemieszczania się pojazdów na drodze krajowej zakwalifikowanej do określonej kategorii.

Z treści § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wynika, że stosowanie zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że w niniejszej sprawie przesłanki lokalizacji zjazdu indywidualnego nie zostały spełnione. Bezsporne jest, że działka skarżącego nr [...] przylega zarówno do drogi krajowej nr [...], jak i do drogi gminnej – ul. Brzozowa, za pośrednictwem której nieruchomość może być obsługiwana. Sam skarżący w piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r., precyzującym wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu indywidualnego, wskazał, że dojazd do nieruchomości odbywał się z ulic: B. i W. (drogi krajowej nr [...]). Nie ulega zatem wątpliwości, że nieruchomość skarżącego ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, a korzystanie przez skarżącego z drogi gminnej (ulicy B.), która ma połączenie z drogą krajową nr [...], zależy wyłącznie od woli skarżącego. Ponieważ obsługa komunikacyjna nieruchomości skarżącego jest zapewniona za pośrednictwem ww. drogi gminnej, nie ma potrzeby wykonywania zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...], a tym samym, jak słusznie wskazał organ, stwarzania dodatkowego punktu kolizji na tej drodze zagrażającego bezpieczeństwu ruchu oraz ograniczającego jego płynność dla wszystkich użytkowników drogi krajowej.

Sąd podziela ocenę organu, że lokalizacja zjazdu stworzyłaby na odcinku drogi krajowej objętej wnioskiem wzrost zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ograniczenie jego płynności. Nie ulega wątpliwości, że każdy zjazd z drogi, stanowi potencjalne źródło zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i to w stopniu tym większym, im wyższe natężenie ruchu występuje na drodze, a także im większa jest liczba zjazdów i częstość ich występowania. Jak wynika z ustaleń organu, natężenie ruchu drogowego według Generalnego Pomiaru Ruchu przygotowanego przez [...] sp. z o.o. [...] w 2010 r. na badanym odcinku drogi krajowej nr [...], wyniosło 8045 pojazdów na dobę. Należy przy tym podkreślić, że organ powołał się na dane z 2010 roku, ponieważ generalne pomiary ruchu przeprowadzane są cyklicznie – co pięć lat, według ujednoliconego systemu pomiarów zalecanego przez Komitet Transportu Wewnętrznego Europejskiej Komisji Gospodarczej ONZ w Genewie. Z powyższego wynika, że kolejny generalny pomiar ruchu na drogach krajowych będzie miał miejsce dopiero w 2015 r. Tym samym generalny pomiar ruchu dokonany w roku 2010 r. był miarodajny dla poczynienia ustaleń faktycznych i wydania decyzji w kwietniu oraz sierpniu 2013 r.

Generalny Pomiar Ruchu w 2010 r. został wykonany na istniejącej sieci dróg krajowych w punktach pomiarowych przez przeszkolonych obserwatorów sposobem ręcznym oraz przy wykorzystaniu technik automatycznych (video rejestracja oraz stacji ciągłych pomiarów ruchu). Pomiary zostały dokonane zgodnie z wytycznymi wskazanymi w załączniku do zarządzenia nr 59 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 12 października 2009 r. w przedmiocie organizacji i przeprowadzenia Generalnego Pomiaru Ruchu w 2010 r. na drogach krajowych.

Trzeba podkreślić, że podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonywanie zjazdów z dróg publicznych jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z jego własności. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku NSA z dnia 31 marca 1999 r. (sygn. akt II SA 188/99, LEX nr 46764) wskazano, że "naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właścicieli nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności". Kierując się wskazaną zasadą oraz dyrektywami z art. 7 k.p.a. organ dokonał wyważenia słusznego interesu strony i interesu społecznego, dając prymat temu ostatniemu. Decydującym wyznacznikiem interesu społecznego w niniejszej sprawie jest bezpieczeństwo i płynność ruchu dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], które to czynniki mają pierwszeństwo przed własnym interesem skarżącego. Bez wątpienia wnioskowany zjazd byłby kolejnym potencjalnym miejscem kolizji na tej drodze, wpływającym na poziom bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ponadto, w ocenie Sądu, nie można pominąć, że zarząd dróg jest wyspecjalizowanym organem odpowiedzialnym za bezpieczeństwo dróg publicznych, a zatem posiada z urzędu informacje pozwalające na podejmowanie decyzji związanych z bezpieczeństwem na drogach i jest obowiązany działać prewencyjnie w celu eliminacji potencjalnych skutków niebezpiecznych dla ruchu drogowego (por. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2012 r., VII SA/Wa 2302/11, LEX nr 1146250).

Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że nieruchomość skarżącego posiadała zjazd z drogi krajowej nr [...], albowiem zjazd ten został wykonany bez zgody zarządcy drogi. Jak wynika z akt sprawy na wniosek GDDKiA zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowanie administracyjnego w sprawie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy utwardzeniu powierzchni gruntu, samowolnie wykonanych w miejscowości [...] w ul. W.(droga krajowa nr [...]), w granicach działki drogowej nr [...] z obrębu [...] [...]. Nie zasługuje na uwzględnienie także argument, że nieruchomość miała urządzony (bez zgody zarządcy drogi) zjazd z drogi publicznej, w czasie gdy wykonywane były pozostałe zjazdy w okolicy. Sam fakt udzielenia zezwoleń na zjazdy do nieruchomości innych podmiotów nie przesądza automatycznie o konieczności wydania takiej samej decyzji w stosunku do skarżącego. Każda decyzja wydawana jest w konkretnej, indywidualnej sprawie w realiach danego stanu faktycznego.

W skardze podniesiono, że skarżący prowadzi na nieruchomości inwestycję polegającą na budowie hali magazynowo-przemysłowej, która docelowo będzie wymagać zapewnienia komunikacji z drogą krajową poprzez wnioskowany zjazd, nie tylko w powodów ograniczenia nośności drogi gminnej, ale także z powodu gabarytów pojazdów, które konieczne będą do obsługi produkcji wykonywanej na hali. W takim przypadku, jak słusznie wskazał organ, do obsługi obiektów, w których jest prowadzona działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego, hotelowego, przemysłowego, handlowego lub magazynowego, dojazd powinien zapewniać zjazd publiczny, a nie zjazd indywidualny (§ 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia).

Jak wynika z akt sprawy, A. W. w dniu 18 marca 2013 r. złożył do organu wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...] do nieruchomości, tj. działki o nr ewidencyjnym gruntów [...]. Jako cel wykorzystywania nieruchomości skarżący wskazał: "siedziba gospodarstwa". Wezwaniem z dnia 26 marca 2013 r. organ zobowiązał skarżącego do uzupełnienia braków ww. wniosku poprzez m.in. dostarczenie informacji, czy zjazd na nieruchomość ma być zjazdem indywidualnym, czy zjazdem publicznym. W ww. piśmie pouczono skarżącego o różnicy pomiędzy zjazdem indywidualnym a zjazdem publicznym. W odpowiedzi na ww. wezwanie A. W. w piśmie z dnia 5 kwietnia 2013 r. wyjaśnił, że zjazd na nieruchomość ma być zjazdem indywidualnym. Niewątpliwie zatem wniosek skarżącego dotyczył lokalizacji zjazdu indywidualnego, dlatego w takim zakresie było prowadzone postępowanie administracyjne i wydane obie decyzje w sprawie.

Niezasadny jest zatem zarzut naruszenia przez organ prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych.

Nawiązując do pozostałych zarzutów skarżącego Sąd uznał, że GDDiK w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie wyjaśniające, stosownie do reguł określonych w 7 i 77 § 1 kpa, szczegółowo zbadał i rozważył argumenty przedstawione przez stronę, jak również podjął wszelkie kroki niezbędne w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W toku postępowania przez organem dokonano wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 kpa, natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji GDDiK odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Organ nie naruszył zasad wyrażonych w art. 6, 8, 9, 11 kpa, ani art. 10 kpa, albowiem zawiadomił skarżącego o zakończeniu postępowania wyjaśniającego oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia zawiadomienia, natomiast skarżący ani jego pełnomocnik z powyższego uprawnienia nie skorzystali.

Reasumując Sąd uznał, że GDDiK prawidłowo ocenił brak zasadności lokalizacji zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr [...] na działkę o nr [...].

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.