Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 4546/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 141 § 4, art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [..] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt: II SAB/Go 241/20 w sprawie ze skargi J.K. na bezczynność Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala im. Z. R. w S. sp. z o.o. z siedzibą w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt: II SAB/Go 241/20 oddalił skargę J.K. na bezczynność Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala im. Z. R. w S. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2019 r. J.K. zwrócił się do Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala im. Z. R. w S. sp. z o.o. z siedzibą w S. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. Wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród itp. Prezesa Zarządu NZOZ Szpitala im. Z.R. sp. z o.o. w S. w 2018 r. oraz od 1 stycznia do 30 stycznia 2019 r. - w rozbiciu na poszczególne miesiące;

2. Wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród itp. Rady Nadzorczej NZOZ Szpitala im. Z.R. sp. z o.o. w S. w 2018 r. oraz od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r. - w rozbiciu na poszczególne miesiące i członków;

3. Wysokości nagród przyznanych pracownikom NZOZ Szpitala im. Z.R. sp. z o.o. w S. w 2018 r. i od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r.;

4. Sprawozdania finansowego z poświadczeniem złożenia do Urzędu Skarbowego za 2018 r. NZOZ Szpitala im. Z.R. sp. z o.o. w S. - (Sprawozdanie Zarządu z działalności spółki, bilans, rachunek zysków i strat jak również uchwał dotyczących podziału zysków lub pokrycia strat).

Odpowiadając na wniosek organ pismem z dnia 1 października 2019 r. udzielił skarżącemu wnioskowanej w punkcie 4 przedmiotowego wniosku informacji publicznej przesyłając, zgodnie z żądaniem wniosku, skany przedmiotowych dokumentów na wskazany przez skarżącego adres e-mail. Natomiast decyzją z dnia [..] października 2019 r., nr [..] organ odmówił udzielenia wnioskowanej w sprawie informacji publicznej - w zakresie, w jakim nie została udzielona ona na dzień wydania decyzji - tj. w zakresie punktów 1, 2, 3 wniosku.

Na tę decyzję J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, który wyrokiem z dnia 15 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 812/19, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego organ pismem z dnia 12 marca 2020 r. udzielił informacji publicznej w zakresie punktu 3 wniosku, natomiast decyzją z dnia [..] marca 2020 r., nr [..], odmówił udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, w odniesieniu do żądania punktów 1 i 2 wniosku.

Na tę decyzję J.K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim., który wyrokiem z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Go 207/20, uchylił zaskarżoną decyzję.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pismem z dnia 22 lipca 2020 r. udzielił J.K. informacji w zakresie żądań pkt 1 i 2, jednak bez podania imion i nazwisk osób sprawujących funkcje określone w treści żądań pkt 1 i 2 przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej.

Pismem z dnia 29 lipca 2020 r. J.K. zwrócił się do organu z wezwaniem do wydania decyzji odmownej w zakresie przeprowadzonej anonimizacji.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. organ poinformował skarżącego, że jego pismo z dnia 29 lipca 2020 r. zostało potraktowane jako kolejny wniosek o udzielenie informacji publicznej o treści zbieżnej z pkt 1 i 2 wniosku strony z dnia 12 sierpnia 2019 r., różniąc się tym, że dotyczy wniosku o udzielenie informacji o charakterze spersonalizowanym. Tym samym udzielając pismem z dnia 22 lipca 2020 r. wnioskowanej informacji publicznej w ogóle nie zaistniała sytuacja jakiejkolwiek anonimizacji danych. Wobec powyższego organ uznał, że nie było potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w zakresie anonimizacji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że biorąc pod uwagę treść wniosku strony z dnia 29 lipca 2020 r. (spersonalizowany charakter informacji publicznej) oraz zalecenia wyroku Sądu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt: II SA/Go 207/20 rozpoznał wniosek i udzielił J.K. spersonalizowanej informacji publicznej w zakresie punktu 1 wniosku z 12 sierpnia 2019 r.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2020 r. J.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na bezczynność Prezesa Zarządu Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Szpitala im. Z.R. w S. sp. z o.o. w S., domagając się zobowiązania organu do rozpatrzenia wniosku bądź do wydania decyzji odmownej w sprawie, stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim zauważył, że organ pismem z dnia 22 lipca 2020 r. a następnie pismem z dnia 12 sierpnia 2020 r. udzielił skarżącemu informacji w zakresie punktów 1 i 2 przedmiotowego wniosku o udzielenie informacji publicznej, jednak bez podania imion i nazwisk członków Rady Nadzorczej NZOZ Szpitala im. Z.R. w S. sp. z o.o.

Zdaniem Sądu, treść pytania wniosku, w którym zwrócono się o "wynagrodzenia i wszystkie dodatki, nagrody itp. Rady Nadzorczej NZOZ Szpitala im. Z.R. sp. z o.o. w S. w 2018 r. oraz od 1 stycznia do 30 czerwca 2019 r. w rozbiciu na poszczególne miesiące i członków", nie wskazuje, aby skarżący domagał się podania oprócz wysokości wynagrodzenia i wszystkich dodatków, nagród członków Rady Nadzorczej, także imion i nazwisk członków Rady. Konieczność podania tych danych personalnych nie wynikała też z wyroku tutejszego Sądu z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II SA/Go 207/20, gdyż w uzasadnieniu tego wyroku, Sąd wskazał jedynie, że "informacją publiczną będzie informacja o wysokości wynagrodzenia, dodatków oraz nagród itp. członków tej Rady Nadzorczej, której udostępnienia domagał się skarżący." W ocenie Sądu zalecenia zawarte w powyższym wyroku zostały przez organ zrealizowane przez udzielenie skarżącemu informacji w piśmie z dnia 22 lipca 2020 r., a związanie treścią wniosku powoduje, że nie sposób zarzucić podmiotowi bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło dopuszczone do postępowania Stowarzyszenie [..] z siedzibą w W., zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy, wnosząc o uchylenie wyroku w całości i stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o charakterze bezczynności i o kosztach postępowania ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zarzucając:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 i art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez błędną interpretację zawartego w treści wniosku sformułowania "w rozbiciu na poszczególne miesiące oraz członków" polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż wnioskiem tym nie jest objęta tożsamość członków rady nadzorczej organu w powiązaniu z ich wynagrodzeniami, co skutkowało oddaleniem skargi,

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 5 ust. 2 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jeśli treść wniosku może być rozumiana dwojako, to należy przyjmować jego węższe znaczenie.

W lapidarnym uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie powyższych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżące kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Zarzut naruszenia przepisów postępowania dotyczył naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a. – w zw. z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176) zwanej dalej u.d.i.p. poprzez błędną interpretację zawartego w treści wniosku sformułowania "w rozbiciu na poszczególne miesiące oraz członków" polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż wnioskiem tym nie jest objęta tożsamość członków rady nadzorczej organu w powiązaniu z ich wynagrodzeniami, co w konsekwencji spowodowało oddalenie skargi. Strona skarżąca kasacyjnie usiłowała w ramach tak postawionego zarzutu wskazać na wadliwe, jej zdaniem, oddalenie skargi, mimo uchybienia przepisom art. 10 ust. 1 u.d.i.p. i art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zarzut ten nie mógł skutecznie zakwestionować stanowiska Sądu o braku podstaw do uwzględnienia skargi.

Stosownie do art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Przepis ten wskazuje na obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku i nie służy do kwestionowania merytorycznej treści uzasadnienia wyroku. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na uznanie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie mogło zatem dojść do naruszenia art. 151 p.p.s.a., który to przepis jest przepisem kompetencyjnym, umożliwiającym Sądowi oddalenie skargi, w przypadku niestwierdzenia podstaw do jej uwzględnienia.

Nie mógł być także uzasadniony zarzut naruszenia - w powiązaniu z nieskutecznymi zarzutami naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. – przepisu art. 10 ust. 1 u.d.i.p. – poprzez błędną interpretację zawartego w treści wniosku sformułowania "w rozbiciu na poszczególne miesiące oraz członków". Tak sformułowany zarzut nie dowodzi naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p., a więc wadliwego uznania przez Sąd, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku (w skardze kasacyjnej nie połączono zarzutu naruszenia art. 10 ust. 1 u.d.i.p. z przepisem zobowiązującym organ do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki ani z przepisami, które Sąd obowiązany był stosować oceniając, czy doszło do bezczynności organu). Lakoniczne uzasadnienie zarzutu wskazuje wyłącznie, że zdaniem skarżącego kasacyjnie treść wniosku skarżącego pierwszoinstancyjnie, obejmująca wynagrodzenia i wszystkie dodatki, nagrody członków Rady Nadzorczej we wskazanym okresie – w rozbiciu na poszczególne miesiące i członków, ma być rozumiana jako jednoczesne przyporządkowanie wynagrodzeń i innych gratyfikacji do poszczególnych - określonych co do tożsamości - członków Rady Nadzorczej. Uzasadnienie zarzutu stanowiło stwierdzenie, że proces interpretacji wniosku ma być oparty o zasady logiki i zdrowego rozsądku. Naczelny Sąd Administracyjny nie mając podstaw do odniesienia się do wadliwie sformułowanego zarzutu nie mógł ocenić, czy organ miał podstawy do wyjścia poza wniosek i dokonywanie samodzielnej "interpretacji" w celu odczytania zamiaru strony, dla której informacja jest bezużyteczna, skoro strona nie jest w stanie samodzielnie przyporządkować informacji o szeroko rozumianych wynagrodzeniach do znanej stronie tożsamości członków Rady Nadzorczej organu. Ogólnie należy jednak wskazać, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie zdaje się nie zauważać, że zasady logiki i zdrowego rozsądku nie pozwalają na "interpretację" treści wniosku w rozumieniu proponowanym w treści skargi kasacyjnej. Udostępnieniu na wniosek podlega informacja objęta wnioskiem.

Nie był także uzasadniony zarzut naruszenia prawa materialnego, a więc art. 10 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż jeśli treść wniosku może być rozumiana dwojako, to należy przyjmować jego węższe znaczenie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie wnioski o dostęp do informacji publicznej należy interpretować rozszerzająco, a nie zawężająco.

Zarzut ten nie mógł odnieść skutku. Sąd I instancji nie wyraził w żadnym miejscu stanowiska, zgodnie z którym wniosek może podlegać interpretacji – czy to zawężającej, czy to rozszerzającej, a w związku z tym nie przyjął, że w przypadku wątpliwości co do zakresu wniosku, należy traktować go, i to co do zasady, wąsko. Sąd wyraźnie przesądził, że treść wniosku - zakres żądanych w nim informacji - jest dla organu wiążący i zarazem wyznacza granice, w jakich ma udzielić informacji. Organ jest bowiem związany treścią wniosku o udostępnienie informacji publicznej i nie jest upoważniony do żądania od wnioskodawcy sprecyzowania lub uzupełnienia wniosku. Jedynie w kontekście oceny bezczynności organu Sąd wskazał, że mylne odczytanie wniosku wątpliwego pod względem zakresu żądania nie świadczy o bezczynności organu.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną w oparciu o art. 184 p.p.s.a., nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia.