Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 460/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par 1, art. 80 i art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 165 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lipca 2019 roku sprawy ze skargi A. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

W dniu [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) złożył A. C. pisemną propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno –Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. W pkt 6 propozycji ustalono uposażenie, tj.: uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,598 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej; dodatek za wieloletnią służbę w wysokości wynoszącej po dwóch latach służby 2% miesięcznego uposażenia zasadniczego, dodatek ten wzrasta o 1% za każdy następny rok służby aż do osiągnięcia 20% uposażenia zasadniczego po 20 latach służby oraz o 0,5% za każdy następny rok służby- łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby.

W dniu 5 czerwca 2017 r. skarżący na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o KAS złożył pisemne oświadczenie, że przyjmuje propozycję pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

W piśmie z dnia [...] skierowanym do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w związku z otrzymaną propozycją określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno–Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] skarżący wniósł o przywrócenie wysokości uposażenia zasadniczego według dotychczasowego mnożnika, tj. 2,614 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej (Dz.U. z 2017 r., poz. 446) mnożnik kwoty bazowej na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej na poziomie Urzędu Celno-Skarbowego jest ustalony w wysokości od 2,321 do 2,721. W ocenie strony przyznany dotychczas mnożnik w wysokości 2,614 mieści się w przedstawionych granicach, nie będąc jednocześnie "rażąco wysokim". Przyznany mnożnik kwoty bazowej w dotychczasowej wysokości był potwierdzeniem i docenieniem przez byłego pracodawcę posiadanej wiedzy, doświadczenia i zaangażowania wykazanego w trakcie prawie piętnastoletniej służby. Okoliczność powyższą potwierdzają oceny okresowe dokonywane przez bezpośrednich przełożonych, jak i nagrody indywidualne przyznawane zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów.

Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uchylił zaskarżoną decyzję, tj. propozycję określającą warunki pełnienia służby w Służbie Celno –Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] w zakresie pkt 6 w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i ustalił uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]wskazał, że po dokonaniu analizy akt osobowych, mając na uwadze kryteria określone w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj.: posiadane przez pracownika/funkcjonariusza kwalifikacje, przebieg dotychczasowej pracy lub służby i dotychczasowe miejsce zamieszkania uznał za zasadne podwyższenie mnożnika kwoty bazowej do uposażenia zasadniczego. Zmieniając przedmiotową decyzję wzięto pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, a ustalony niniejszą decyzją mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,400 przyjęty do ustalenia uposażenia zasadniczego jest mnożnikiem odpowiadającym stanowisku eksperta, zgodnym z cyt. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Jednocześnie Dyrektor Izby Administracyjnej w [...] stwierdził, że nie może przychylić się do wniosku w całości, tj. przywrócenia uposażenia zasadniczego na poziomie mnożnika kwoty bazowej 2,614 z uwagi na zmianę stanowisk służbowych zajmowanych przez funkcjonariusza, tj. naczelnika wydziału, które skarżący zajmował w Izbie Celnej w [...], a które związane było z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań całej komórki organizacyjnej, na stanowisko ekspert Służby Celno-Skarbowej. Powyższe przeszeregowanie uzasadnia obniżenie uposażenia zasadniczego. Dodatkowo organ podkreślił, że otrzymanie propozycji określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017 r., nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego. Powyższe umożliwiają m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 444), które odmiennie niż dotychczas obowiązujące przepisy, regulują tryb awansowana na stanowiska służbowe. Obecnie obowiązujące rozporządzenie pozwala awansować funkcjonariusza na wyższe stanowisko na wniosek naczelnika urzędu celno-skarbowego gdy upłynie rok pełnienia służby na danym stanowisku służbowym, w ocenie okresowej lub opinii służbowej ustalono poziom realizacji zadań na stanowisku służbowym "na poziomie oczekiwań" oraz gdy funkcjonariusz wzorowo realizuje obowiązki służbowe lub przejawia inicjatywę na dotychczas zajmowanym stanowisku. Natomiast § 7 ww. rozporządzenia umożliwia zmianę na stanowisku poprzez podwyższenie uposażenia zasadniczego bez zmiany stanowiska służbowego, powyższe następuje na wniosek bezpośredniego przełożonego, składany do kierownika jednostki organizacyjnej, z zachowaniem drogi służbowej.

Na powyższą decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] A. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1062/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skargi A. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Łodzi z dnia 19 września 2017 r. w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby, uchylił zaskarżoną decyzję.

W pierwszej kolejności sąd wskazał, że w art. 165 ust. 7 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej zostały określone kryteria, które właściwy organ bierze pod uwagę i wykazuje w ramach procesu decyzyjnego dotyczącego składania funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków dalszego pełnienia służby. Propozycja pełnienia służby powinna uwzględniać "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania". Należy mieć przy tym na uwadze, że choć propozycja pełnienia służby ma charakter uznaniowy to jednak w każdym przypadku ma charakter indywidualny, odnoszący się do konkretnych okoliczności, na co wyraźnie wskazują zawarte w ustawie kryteria.

Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia. Nie jest zatem tak, do czego w praktyce prowadzi argumentacja organu, że decyzja dotycząca propozycji służby ma charakter w pełni autonomiczny. Złożona funkcjonariuszowi propozycja służby w formie decyzji administracyjnej (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej), której wydanie powiązane jest z dokonaniem przez organ oceny przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, wymaga wykazania, że organ działał na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem dowolności, bądź arbitralności.

Dalej sąd podał, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest bowiem jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza wyrażona w art. 7 Konstytucji RP zasada związania administracji publicznej prawem. (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i n.) Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego, w tym przypadku art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawierający kryteria, które organ uwzględnia i którymi ma się kierować przy składaniu funkcjonariuszowi propozycji dalszego pełnienia służby. Oznacza to, że odniesienie się do tych kryteriów oraz ich rozważenie (wyważenie) w treści decyzji jest obligatoryjne i indywidualne w każdej sprawie. Przez pryzmat indywidualizacji i konkretyzacji tych kryteriów dokonuje się bowiem zobiektywizowana ocena przydatności konkretnej osoby do realizacji zadań w Służbie Celno-Skarbowej.

Sąd podkreślił, że skoro złożona skarżącemu w rozpoznawanej sprawie pisemna propozycja dalszego pełnienia służby jest decyzją administracyjną w świetle art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej to kryteria te powinny znaleźć odzwierciedlenie w treści jej uzasadnienia. Ponieważ w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej zawarte zostały kryteria merytoryczne, jakimi należy się kierować przy składaniu propozycji pełnienia służby, to zastosowanie tych kryteriów musi znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie składania propozycji funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia dalszej służby (art. 169 ust. 4 ustawy wprowadzającej w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a.). Jedynie bowiem prawidłowo sporządzone uzasadnienie pozwala poznać motywy organu rozstrzygającego indywidualną sprawę administracyjną. Uzasadnienie ma stanowić uzewnętrznienie motywów i pokazanie rozumowania organu, a nie tylko przywołanie treści przepisu mającego zastosowanie w sprawie i przedstawienie chronologicznie zebranych w sprawie faktów.

Zmiana struktury organizacyjnej i kadrowej służby celno-skarbowej nie oznacza, że podejmowane decyzje (propozycje) mają charakter blankietowy i nie poddający się indywidualnej weryfikacji. Brak należytego uzasadnienia w tym zakresie uniemożliwia skarżącemu - jako adresatowi decyzji – zapoznanie się, czy i w jaki sposób organ kryteria te zastosował, co zadecydowało o takiej, a nie innej kwalifikacji, a w szczególności, jakie okoliczności przesądziły o ustaleniu wysokości uposażenia zasadniczego w niższej, niż dotychczas wysokości.

Zdaniem sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych powyżej regulacji. Organ wskazał jedynie na przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, odnotował fakt przyjęcia propozycji pełnienia służby przez funkcjonariusza i złożenia wniosku o przywrócenie uposażenia zasadniczego w dotychczasowej wysokości. Stwierdził, że zasadne jest podwyższenie kwoty bazowej uposażenia zasadniczego. Zmieniając decyzję z dnia 15 maja 2017 r., tj. podwyższył mnożnik kwoty bazowej uposażenia zasadniczego z 2,321 do 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i podał, że wziął pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, a ustalony niniejszą decyzją mnożnik kwoty bazowej w wysokości 2,400 przyjęty do ustalenia uposażenia zasadniczego jest mnożnikiem odpowiadającym stanowisku eksperta zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Jednocześnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] stwierdził, że nie może przychylić się do wniosku funkcjonariusza w całości, tj. przywrócenia uposażenia zasadniczego na poziomie mnożnika kwoty bazowej 2,614 z uwagi na zmianę stanowisk służbowych zajmowanych przez funkcjonariusza, tj. naczelnika wydziału, które skarżący zajmował w Izbie Celnej w [...] a które związane było z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań całej komórki organizacyjnej, na stanowisko ekspert Służby Celno-Skarbowej. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej powyższe przeszeregowanie uzasadnia obniżenie uposażenia zasadniczego funkcjonariusza.

Organ nadmienił również, że otrzymanie propozycji określającej warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 2017 r., nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego. Umożliwiają to m.in. przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych, które odmiennie niż dotychczas obowiązujące przepisy, regulują tryb awansowana na stanowiska służbowe.

Zdaniem sądu w świetle przytoczonych okoliczności należało uznać, że nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakiego powodu właśnie taki, a nie inny wskaźnik uposażenia zasadniczego został przyjęty dla skarżącego, gdy zgodnie z cyt. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej w załączniku do rozporządzenia dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w granicach 2,321 - 2,721. Nie można także uznać za wystarczające stwierdzenie, że zmieniając propozycję służby poprzez podwyższenie mnożnika kwoty bazowej uposażenia zasadniczego z 2,321 do 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej organ wziął pod uwagę doświadczenie zawodowe i umiejętności zdobyte w okresie zatrudnienia w Służbie Celnej, gdyż stanowi to de facto jedynie powtórzenie sformułowań ustawowych, a nie wynik analizy okoliczności odnoszących się do konkretnego funkcjonariusza. Brak jest przy tym odniesienia się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących kwalifikacji skarżącego, a także przebiegu jego dotychczasowej służby, w tym ocen okresowych dokonywanych przez bezpośrednich przełożonych, jak i indywidualnie przyznanych nagród zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w [...], jak i Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów. Także stwierdzenie, że przeszeregowanie uzasadnia obniżenie uposażenia zasadniczego funkcjonariusza, a otrzymana propozycja określająca warunki pełnienia służby od dnia 1 czerwca 201 7r., nie wyklucza w przyszłości zmiany warunków pełnienia służby, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, stopnia oraz stanowiska służbowego, w drodze awansu służbowego ma charakter bardzo ogólny i nie wyjaśnia, jakimi przesłankami kierował się organ uwzględniając przede wszystkim interes społeczny, a nie słuszny interes skarżącego, o którym mowa w art. 7 k.p.a. Skarżący, będąc funkcjonariuszem publicznym, może oczekiwać, w świetle art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, a także z mocy art. 7 in fine k.p.a., że przedstawione nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał. Organ powinien także przedstawić ocenę i wyjaśnienia dotyczące załączonych do akt zestawień zatrudnienia i wynagrodzeń pracowników, które zostały załączone do akt administracyjnych bez jakichkolwiek wyjaśnień.

Powyższe uchybienia zdaniem sądu naruszają nie tylko przytoczone przepisy ustawy wprowadzającej ale także art. 107 § 3 w zw. z art. 8, art. 11 i w zw. z art. 80 oraz art. 77 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Końcowo sąd podkreślił, że wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego tj.

1) art. 165 ust 7 w zw. z art. 169 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. wskutek mylnego przyjęcia, że w przypadku ustalenia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy, nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza publicznego konieczne jest wykazanie obiektywnych przyczyn, z powodu których dano prymat interesowi społecznemu przed słusznym interesem funkcjonariusza - podczas gdy skarga, tak jak i zaskarżona decyzja, dotyczą zmiany wysokości mnożnika dla ustalenia uposażenia zasadniczego, natomiast nie dotyczą zmiany stanowiska służbowego ani pozostałych warunków pełnienia służby w związku z czym w granicach rozpatrywanej sprawy nie wymagają wyjaśnienia przesłanki jakimi kierował się organ określając skarżącemu w propozycji z dnia 15 maja 2017 r. niższe stanowisko służbowe od dotychczasowego, w tym uposażenie zasadnicze i jakie okoliczności to uzasadniają, natomiast istotne jest, że posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby organ, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, uwzględnił w zaskarżonej decyzji, czemu dał realny wyraz ustalając skarżącemu najwyższe uposażenie zasadnicze w grupie funkcjonariuszy pełniących służbę na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...];

2) art. 151 p.p.s.a. i nieoddalenie skargi lecz zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8, 11 i w zw. z art. 80 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy w zw. z art. 143 § 1 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji wskutek błędnego uznania, że:

a) podjęte rozstrzygnięcie nie zostało należycie uzasadnione, w szczególności przez nie wykazanie jakie okoliczności przesądziły o ustaleniu wysokości uposażenia zasadniczego w niższej niż dotychczas wysokości - podczas gdy w przypadku reorganizacji i zmiany z tego powodu nowych warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza publicznego na mocy art, 165 ust. 7 ustawy, nie jest konieczne wykazanie przyczyn zaproponowania funkcjonariuszowi nowych warunków pełnienia służby, a ponadto skarga, tak jak i zaskarżona decyzja, dotyczą zmiany wysokości mnożnika dla ustalenia uposażenia zasadniczego, natomiast nie dotyczą zmiany stanowiska służbowego ani innych warunków pełnienia służby w związku z czym w granicach rozpatrywanej sprawy w rozumieniu art. 147 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 169 ust. 7 ustawy, nie wymagały wyjaśnienia w zaskarżonej decyzji przesłanki jakimi kierował się organ ustalając skarżącemu decyzyjnie w propozycji z dnia 15 maja 2017 r. niższe uposażenie zasadnicze od dotychczasowego i jakie okoliczności to uzasadniały,

b) nie wyjaśniono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakiego powodu został ustalony dla skarżącego mnożnik uposażenia zasadniczego w wysokości 2.400 gdy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, dla stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w granicach 2,321 - 2,721 - podczas gdy z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że ustalenie wysokości uposażenia zasadniczego w niższej niż dotychczas wysokości spowodowane było nie kwestionowanym w skardze, a wcześniej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, obniżeniem stanowiska służbowego skarżącego z naczelnika wydziału w b. Służbie Celnej na stanowisko eksperta w Służbie Celno-Skarbowej, które nie wiąże się z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań komórki organizacyjnej oraz, że podwyższenie w zaskarżonej decyzji mnożnika kwoty bazowej do wysokości 2.400 odpowiada stanowisku eksperta i jest wynikiem wzięcia pod uwagę doświadczenia zawodowego i umiejętności zdobytych w okresie zatrudnienia skarżącego w b. Służbie Celnej, bowiem z akt sprawy wynika, że jest to mnożnik najwyższy jaki przyznano funkcjonariuszom pełniącym służbę na stanowisku eksperta Służby Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...],

c) organ nie odniósł się do podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności dotyczących kwalifikacji skarżącego, a także przebiegu jego dotychczasowej służby, w tym ocen okresowych dokonywanych przez bezpośrednich przełożonych jak i indywidualnie przyznanych nagród zarówno przez Dyrektora Izby Celnej w [...] jak i Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów - podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji wprost wskazał, że podwyższenie tą decyzją mnożnika kwoty bazowej do wysokości 2.400 jest wynikiem wzięcia pod uwagę doświadczenia zawodowego i umiejętności skarżącego zdobytych w okresie zatrudnienia w b. Służbie Celnej i odpowiada stanowisku eksperta, a ponadto z akt sprawy wynika, że przyznany skarżącemu mnożnik jest najwyższy z przyznanych funkcjonariuszom pełniącym służbę na stanowisku eksperta Służby Celno- Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...], w związku z czym brak odniesienia się w zaskarżonej decyzji expressis verbis do ocen okresowych dokonywanych przez bezpośrednich przełożonych jak i przyznanych nagród nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 2060/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Łd 1062/17. NSA podzielił stanowisko sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie zawiera właściwego uzasadnienia, które pozwoliłoby ustalić dlaczego funkcjonariusz otrzymał uposażenie niższe od dotychczasowego. Ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, bez jednoczesnego powiązania ich z osobą konkretnego funkcjonariusza, nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej.

NSA podkreślił, że w przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem tej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zmiany związane z reorganizacją Służby Celnej okazały się wyjątkowo niekorzystne dla funkcjonariusza. Po pierwsze obniżono mu stanowisko służbowe, po drugie obniżono mu uposażenie. O ile kwestia stanowiska służbowego pozostaje poza granicami rozpoznawanej sprawy, o tyle jak słusznie ocenił to sąd I instancji funkcjonariusz mógł oczekiwać uwzględniając art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, że zachowa prawo do uposażenia w dotychczasowej wysokości. Dlatego obniżając uposażenie organ miał obowiązek wykazania rzeczywistych przyczyn takiego stanu rzeczy.

Wynikające z reorganizacji obniżenie stanowiska służbowego nie powinno być wyłącznym powodem obniżenia wysokości uposażenia. Reorganizacja służby nie może stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania uposażenia funkcjonariusza.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest ogólnikowe i nie pozwala na kontrolę przyczyn przyznania funkcjonariuszowi uposażenia w takiej właśnie wysokości. W przypadku gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia funkcjonariusza sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia.

Zaskarżona decyzja nosi cechy dowolności i nie pozwala na kontrolę w zakresie jej prawidłowości. Nie odpowiada na pytanie dlaczego funkcjonariusz nie mógł zachować dotychczasowego uposażenia skoro nawet przy niższym stanowisku służbowym mieściło się ono w granicach zakreślonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z dnia 22 marca 2019 r. nr 1001-IZK3.111.607.2019.2 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Łodzi na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 169 ust. 4 i 6 oraz art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, uchylił zaskarżoną własną decyzję z dnia 15 maja 2017 r. w pkt 6, tj. w części dotyczącej ustalenia uposażenia zasadniczego według mnożnika 2, 321 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i ustalił uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,400 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej.

W uzasadnieniu decyzji odwołując się do treści art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej organ wyjaśnił, że ustawodawca w treści ww. przepisu nie ograniczył kompetencji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej co do ustalenia treści przedłożonej propozycji, w tym warunków pełnienia służby. Pracodawca, mając wyłączne prawo kształtowania stosunku służbowego, złożył kom. A. C. w dniu 28 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] uwzględniającą posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] określił warunki pełnienia służby w następujący sposób: stopień służbowy - komisarz, stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno-Skarbowej, uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,321 kwoty bazowej, dodatek za stopień służbowy według mnożnika 0,598 kwoty bazowej, miejsce pełnienia służby: Dział Operacyjno-Rozpoznawczy.

Przedkładając propozycję pełnienia służby w Dziale Operacyjno-Rozpoznawczym w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...], Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wziął pod uwagę potrzeby służby związane z koniecznością zapewnienia realizacji zadań nałożonych na naczelnika urzędu celno-skarbowego.

W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], złożona pisemna propozycja określająca warunki służby jest zgodna z obowiązującym prawem, ponieważ stopień służbowy jest analogiczny do dotychczasowego, a przy ustalaniu stanowiska służbowego, tj. ekspert Służby Celno-Skarbowej, zostały uwzględnione przesłanki ustawowe wynikające z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, czyli posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby.

Dodatkowo uwzględniono zapis § 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 27 lutego 2017 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1941), zgodnie z którym funkcjonariuszowi wyznacza się stanowisko nie niższe niż stanowisko eksperta Służy Celno-Skarbowej, jeżeli przed awansem na stanowisko kierownicze (w niniejszej sprawie naczelnik wydziału) zajmował stanowisko niewymienione w załączniku do rozporządzenia.

Jak wynika z akt sprawy w administracji celnej kom. A. C. został zatrudniony z dniem 1 sierpnia 2002 r. Przed wejściem w życie ustawy o KAS pełnił służbę w Wydziale Informatyki i wykonywał zadania określone na stanowisku naczelnika wydziału. Do podstawowych zadań na tym stanowisku należało m.in.:

- planowanie i zapewnienie prawidłowej organizacji pracy Wydziału oraz efektywnego

wykonywania pracy w Wydziale,

- sprawowanie wewnętrznej kontroli funkcjonalnej,

- nadzór nad planowaniem i przygotowaniem Jednolitego Planu Rzeczowego,

- nadzór nad planowaniem potrzeb informatycznych i ich realizacji w zakresie sprzętu, urządzeń dla Izby i Urzędów,

- udział w pracach komisji przetargowej.

Z kolei do głównych zadań Działu Operacyjno-Rozpoznawczego, w którym zaproponowano pełnienie służby funkcjonariuszowi, należy:

- uzyskiwanie i wykorzystywanie informacji o podmiotach podlegających kontroli oraz o podmiotach, co do których zachodzi uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa albo przestępstwa skarbowego,

- współdziałanie z organami, służbami i instytucjami państwowymi uprawnionymi do wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz właściwymi organami i instytucjami państw członkowskich Unii Europejskiej,

- prowadzenie czynności analitycznych z zastosowaniem analizy kryminalnej do rozpoznawania, wykrywania i zwalczania przestępczości w zakresie właściwości komórki organizacyjnej.

Z powyższego zestawienia wynika, że katalog zadań, jak i specyfika komórki są inne niż dotychczas powierzane funkcjonariuszowi.

Za zmianą uposażenia zasadniczego, określonego mnożnikiem 2.614 kwoty bazowej, przemawia zarówno zmiana stanowiska służbowego, jak również zakres realizowanych zadań. Zadania naczelnika wydziału (stanowisko z kategorii kierowniczej), z racji bezpośredniego nadzoru nad realizacją zadań całej komórki organizacyjnej, a w konsekwencji wszystkich osób w niej zatrudnionych, należy uznać za bardzo odpowiedzialne i absorbujące. W okresie tym skarżący nadzorował pracę 10 osób. Z kolei w Krajowej Administracji Skarbowej wykonuje obowiązki eksperta Służby Celno-Skarbowej (stanowisko z kategorii eksperckich) w komórce operacyjnej. Na stanowisku tym nie nadzoruje pracy innych funkcjonariuszy, a odpowiedzialność, którą ponosi dotyczy jedynie zadań, które wykonuje osobiście.

Zgodnie z art. 224 ustawy o KAS, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Zaproponowane przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] stanowisko służbowe - ekspert Służby Celno-Skarbowej zostało określone w rozporządzeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej jako stanowisko eksperckie, a zaproponowane uposażenie zasadnicze według mnożnika 2,400 kwoty bazowej mieści się w przedziale mnożnika kwoty bazowej przyporządkowanej do stanowiska eksperta Służby Celno-Skarbowej, tj. 2,321 - 2,721. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] określając mnożnik kwoty bazowej służącej do wyliczenia uposażenia zasadniczego do wysokości 2,400 wziął pod uwagę dotychczasowy nienaganny przebieg służby, jak również ukończone z własnej inicjatywy przez funkcjonariusza studia podyplomowe z zakresu kryminalistyki w procesie karnym.

Jednocześnie Dyrektor Izby Administracyjnej w [...] nie uznał za zasadne przyznanie funkcjonariuszowi uposażenia zasadniczego na poziomie mnożnika kwoty bazowej 2,614. Powyższe okoliczności spowodowane są opisaną powyżej zmianą zajmowanych stanowisk służbowych i zadań funkcjonariusza, tj. z naczelnika wydziału, które skarżący zajmował w byłej Izbie Celnej w [...], a które związane było z bezpośrednim nadzorem nad realizacją zadań całej komórki organizacyjnej, na stanowisko eksperta Służby Celno-Skarbowej w nowoutworzonej organizacji, jaką jest Krajowa Administracja Skarbowa stanowiska, które nie jest kierownicze, ze zmniejszonym zakresem odpowiedzialności i zadań.

Ponadto jako uzasadnienie przedmiotowej decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał również na fakt, że skarżący nie ma doświadczenia w realizacji zadań w komórce operacyjno-rozpoznawczej i pomimo, że legitymuje się ponad 15 - letnim stażem w służbie, to staż ten związany jest z wykonywaniem zadań w komórce informatyki oraz zajmowanym stanowiskiem kierowniczym. Z opisu ostatnio zajmowanego przez skarżącego stanowiska służbowego wynika, że związane było z organizacją i zarządzaniem wydziałem w izbie celnej. Zestawiając zakres zadań i obowiązków komórki informatyki w Służbie Celnej z zadaniami, które realizowane są w komórce operacyjno-rozpoznawczej Służby Celno-Skarbowej organ uznał, że umiejętności zdobyte przez skarżącego różnią się od umiejętności funkcjonariuszy dotychczas pełniących służbę w komórkach zwalczania przestępczości, czy wywiadu skarbowego. O przygotowaniu funkcjonariusza do wykonywania zadań w komórkach pionu zwalczania przestępczości ekonomicznej przesądza doświadczenie zdobyte podczas służby w terenie, przy wykorzystaniu różnych środków i technik, do stosowania których wymagane jest ukończenie wielu specjalistycznych szkoleń i kursów, w tym np. kursu strzeleckiego.

Ponadto, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] realizując politykę kadrową, musi wziąć po uwagę szereg przesłanek i zasad, w tym również zasadę równego traktowania w zatrudnieniu, przez co należy rozumieć również jednakowe wynagradzanie pracowników/funkcjonariuszy realizujących te same zadania. Dokonując stosownych analiz i porównań wynagrodzeń/uposażeń zatrudnionych w Izbie Administracji Skarbowej w [...] funkcjonariuszom komórki operacyjno-rozpoznawczej na stanowiskach ekspertów Służby Celno-Skarbowej w propozycji służby ustalono mnożnik na poziomie 2.321 kwoty bazowej. Ustalenie mnożnika w wysokości 2.614 kwoty bazowej dla skarżącego doprowadziłoby do nieuzasadnionego faworyzowania w wynagradzaniu względem innych funkcjonariuszy wykonujących te same zadania. Dodatkowo organ podkreślił, że uposażenie zasadnicze określone mnożnikiem 2.400 kwoty bazowej jest jednym z najwyższych uposażeń spośród uposażeń wszystkich zatrudnionych funkcjonariuszy w Izbie Administracji Skarbowej w [...] zajmujących stanowiska ekspertów Służby Celno-Skarbowej.

Odnosząc się do argumentacji podniesionej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że z brzmienia art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS wynika, iż ustawodawca w warunkach reformy (znoszenia, przekształcania łączenia jednostek organizacyjnych) przyznał dyrektorowi izby administracji skarbowej uprawnienie do ukształtowania na nowo stosunku służbowego byłym funkcjonariuszom Służby Celnej, co oznacza, że warunki pełnienia służby mogły zostać określone w sposób odmienny od dotychczasowych, z uwzględnieniem przesłanek dotyczących posiadanych przez funkcjonariusza kwalifikacji, przebiegu dotychczasowej służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Jedyne ograniczenie w ukształtowaniu elementów stosunku służbowego funkcjonariusza wynikało z art. 169 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, który stanowi, że funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przysługuje stopień służbowy, równorzędny do dotychczasowego. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przedkładając propozycję służby zobowiązany był do uwzględnienia obligatoryjnych przesłanek ustawowych, zaś w kształtowaniu poszczególnych elementów stosunku służbowego korzystał z kompetencji dyskrecjonalnych. W zakresie propozycji służby znaczenie miał również plan etatów i określone środki finansowe na uposażenia funkcjonariuszy.

Powyższe przesłanki przesądziły o zaproponowaniu skarżącego stanowiska służbowego z grupy stanowisk eksperckich, z mnożnikiem kwoty bazowej mieszczącym się w przedziale określonym dla tego stanowiska służbowego w rozporządzeniu z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Zadaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], jako kierownika jednostki, jest realizacja polityki kadrowej, czyli zapewnienie właściwej obsady osobowej we wszystkich podległych jednostkach organizacyjnych, czyli urzędach skarbowych, urzędzie celno-skarbowym oraz izbie administracji skarbowej, w kontekście konieczności realizowania przez nie ustawowo nałożonych zadań, z uwzględnieniem limitu etatów funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej i środków finansowych przeznaczonych na uposażenia.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący zarzucając ponownie naruszenie art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, przywrócenie wysokości uposażenia zasadniczego według mnożnika 2,614 kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej obniżając wysokość uposażenia zasadniczego wskazał na przypisanie zupełnie innych zadań na zajmowanym stanowisku w stosunku do zadań na dotychczas zajmowanym stanowisku, brak odpowiednich umiejętności do wypełniania nowych zadań i powołał się na zasadę równego traktowania w zatrudnieniu.

Skarżący podkreślił, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Dyrektor Izby Administracji Skarbowej określając nowe warunki służby wziął pod uwagę potrzeby związane z koniecznością zapewnienia realizacji zadań nałożonych na naczelnika urzędu celno-skarbowego jednocześnie wskazując, że zestawiając zakres zadań i obowiązków komórki informatycznej w Służbie Celnej z tymi, które realizowane są w komórce operacyjno-rozpoznawczej Służby Celno-Skarbowej należy uznać, że umiejętności zdobyte przez skarżącego różnią się umiejętności funkcjonariuszy dotychczas pełniących służbę w komórkach do zwalczania przestępczości, czy wywiadu skarbowego. Oznacza to zatem, że pomimo wiedzy Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] o braku kwalifikacji do pełnienia służby w Dziale Operacyjno-Rozpoznawczym skarżący otrzymał pisemną propozycję pełnienia służby, co zdaniem skarżącego stanowi ewidentną sprzeczność, a zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji argumentacja ma na celu jedynie próbę nieudolnego potwierdzenia bezprawnego obniżenia wynagrodzenia zasadniczego. W dniu 8 grudnia 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wydał decyzję o powierzeniu pełnienia obowiązków kierownika Pierwszego Referatu Operacyjno- Rozpoznawczego w Dziale Operacyjno-Rozpoznawczym w [...] Urzędzie Celno- Skarbowym w [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wzorowy przebieg służby, zaangażowanie w wykonywanie obowiązków służbowych, odpowiednie kwalifikacje, a także wieloletnie doświadczenie w zakresie kierowania zespołem osób uzasadniają powierzenie wykonywania obowiązków kierownika wskazanej komórki organizacyjnej. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wyraźnie zatem potwierdził, że skarżący posiada kwalifikacje do realizacji zadań w Referacie Operacyjno-Rozpoznawczym jednocześnie rozróżniając kwalifikacje od doświadczenia w zakresie kierowania zespołem osób. Treść powyższej decyzji, w ocenie skarżącego obala zatem twierdzenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej, że obniżenie uposażenia zasadniczego wiąże się ze zmianą zakresu odpowiedzialności.

Skarżący podkreślił również, że w Dziale Operacyjno-Rozpoznawczym pełnią służbę zarówno starsi specjaliści, jak i młodsi eksperci każdy z nich wykonuje podobne zadania, bez gradacji związanej z posiadanym stanowiskiem – pomimo, że zakresy obowiązków praktycznie się nie różnią. Wskazana przez organ "zasada równego traktowania" ma natomiast na celu wyłącznie uzasadnić bezprawne obniżenie wynagrodzenia zasadniczego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że powierzenie skarżącemu stanowiska eksperta Służby Celno –Skarbowej w Dziale Operacyjno-Rozpoznawczym wiązało się ze zmniejszeniem odpowiedzialności oraz zakresu czynności i w konsekwencji ustaleniem innego, niższego uposażenia zasadniczego, adekwatnego do nowych obowiązków. Obowiązujące przepisy nie przewidują ochrony uposażenia zasadniczego w postaci obowiązku jego zachowania w dotychczasowej wysokości. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej zaakcentował, że ustalone uposażenie zasadnicze nie jest niższe od uposażenia, które przysługiwało skarżącemu przed dniem powołania na stanowisko naczelnika wydziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a następnie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodne z art. 153 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postepowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie.

Natomiast w myśl art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej.

Wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy ( v. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera Wydawnictwo C.H. Beck. Warszawa 2011, str. 546).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Łd 1062/17 podniósł, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wyjaśnił z jakiego powodu właśnie taki, a nie inny wskaźnik uposażenia zasadniczego został przyjęty dla skarżącego, gdy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej mnożnik kwoty bazowej mieści się w granicach 2,321-2,721. Nie odniósł się także do podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy okoliczności, dotyczących kwalifikacji A. C., a także przebiegu jego dotychczasowej służby, w tym ocen okresowych dokonywanych przez bezpośrednich przełożonych, jak i indywidualnie przyznanych nagród przez Dyrektora Izby Celnej i Departament Służby Celnej Ministerstwa Finansów. W ocenie sądu skarżący będąc funkcjonariuszem publicznym może oczekiwać, że przedstawione nowe warunki pełnienia służby co do zasady nie powinny być gorsze niż te, na jakich pełnił służbę dotychczas, chyba, że zaistniały okoliczności to uzasadniające, czego jednak organ w uzasadnieniu decyzji nie wykazał. Sąd zobowiązał organ aby ponownie rozpoznając sprawę należycie i wyczerpująco przedstawił motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odnosząc się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną od ww. wyroku, podzielił stanowisku sądu I instancji, że zaskarżona decyzja nie zawierała właściwego uzasadnienia, które pozwoliłoby ustalić dlaczego funkcjonariusz otrzymał uposażenie niższe od dotychczasowego. Ogólnikowe odwołanie w uzasadnieniu decyzji do kryteriów wynikających z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, bez jednoczesnego powiązania ich z osobą konkretnego funkcjonariusza, nie spełnia wymogów prawidłowo sporządzonego uzasadnienia decyzji administracyjnej. W przypadku reorganizacji i zmiany warunków pełnienia służby na niekorzyść funkcjonariusza organ winien dokonać oceny przebiegu dotychczasowej służby oraz kwalifikacji i osiągnięć funkcjonariusza, a przedstawiona propozycja służby na nowych warunkach powinna być wynikiem tej oceny w odniesieniu do konkretnego funkcjonariusza. Funkcjonariusz mógł oczekiwać, uwzględniając art. 2, art. 7 i art. 60 Konstytucji RP, że zachowa prawo do uposażenia w dotychczasowej wysokości. Dlatego obniżając uposażenie organ miał obowiązek wykazania rzeczywistych przyczyn takiego stanu rzeczy. W przekonaniu NSA wynikające z reorganizacji obniżenie stanowiska służbowego nie powinno być wyłącznym powodem obniżenia wysokość uposażenia. Reorganizacja służby nie może stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania uposażenia funkcjonariusza. W przypadku, gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia funkcjonariusza sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu obecnej skargi A. C. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] uznał, że organ administracji naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., nie stosując się do wskazań zawartych w wyroku WSA w Łodzi z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt III SA/Łd 1062/17. Obniżając fatycznie dotychczasowe uposażenie zasadnicze funkcjonariusza nie przedstawił w sposób wyczerpujący motywów rozstrzygnięcia. Skupił się na zagadnieniach związanych z reorganizacją służby i obniżeniem stanowiska służbowego. W związku z powyższym przyjął, że realizując politykę kadrową nie mógł ustalić uposażenia skarżącego w wysokości odbiegającej od uposażenia pozostałych funkcjonariuszy wykonujących analogiczne czynności.

Wbrew wskazaniom sądu organ nie zajął się analizą doświadczenia zawodowego i umiejętności nabytych przez skarżącego w okresie zatrudnienia w służbie celnej. Te właśnie kwestie określone zostały jako istotne w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej.

Jak podnosił skarżący we wniosku z dnia 12 czerwca 2017 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy jego umiejętności w zakresie informatyzacji, procesu karnego i kryminologii były bardzo wysoko oceniane przez przełożonych. Powyższa wysoka ocena miała bezpośredni wpływ na objęcie przez niego stanowiska naczelnika wydziału.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] uzasadniając obecnie skarżoną decyzję wskazał okoliczność ukończenia przez stronę studiów podyplomowych w zakresie kryminalistyki i procesu karnego. Stwierdził jednak, że kwalifikacje skarżącego są niższe od kwalifikacji innych funkcjonariuszy posiadających dłuższy staż służby w pionie zwalczania przestępczości ekonomicznej. Tym samym brak odpowiedniego przygotowania do pełnienia zadań na nowym stanowisku i konieczność odbycia dodatkowych szkoleń mają wpływ na obniżenie uposażenia zasadniczego.

Zdaniem sądu powyższe ustalenia organu pozostają w sprzeczności z treścią załączonej do skargi decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia

[...] zlecającej skarżącemu pełnienie obowiązków kierownika Pierwszego Referatu Operacyjno-Rozpoznawczego w Dziale Operacyjno-Rozpoznawczym w [...] Urzędzie Celno-Skarbowym w [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, cyt. "Wzorowy przebieg służby, zaangażowanie w wykonywanie obowiązków służbowych, odpowiednie kwalifikacje, a także wieloletnie doświadczenie w zakresie kierowania zespołem osób uzasadniają powierzenie kom. A. C. wykonywane obowiązków kierownika komórki organizacyjnej...".

Wobec powyższego nie można uznać za prawidłowe i logiczne stanowiska prezentowanego w decyzji z dnia 22 marca 2019 r. o braku odpowiedniego przygotowania i doświadczenia do wykonywania zadań w Dziale Operacyjno- Rozpoznawczym, skoro kilkanaście miesięcy wcześniej zlecono skarżącemu pełnienie obowiązków kierownika Referatu Operacyjno- Rozpoznawczego, podkreślając jego odpowiednie kwalifikacje.

Ponadto, wbrew wskazaniom WSA w Łodzi zawartym w wyroku z dnia 2 marca 2018 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie przedstawił oceny i wyjaśnień dotyczących załączonych do akt zestawień zatrudnienia i wynagrodzeń pracowników. Dlatego nie jest możliwe porównanie przebiegu służby, doświadczenia, zaangażowania i kwalifikacji skarżącego i innych funkcjonariuszy wykonujących zadania w Dziale Operacyjno-Rozpoznawczym. Nie można zatem wykluczyć, że bardzo wysokie kwalifikacje zawodowe, potwierdzone wcześniej także przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], uzasadniają utrzymanie dotychczasowego, wyższego uposażenia zasadniczego.

Dopiero po dokonaniu prawidłowych ustaleń, zgodnych ze wskazaniami zawartymi w wyroku z dnia 2 marca 2018 r., organ mógłby w sposób rzetelny udzielić odpowiedzi na pytanie dlaczego skarżący nie mógł zachować dotychczasowego uposażenia, skoro nawet przy niższym stanowisku służbowym mieściło się ono w granicach zakreślonych rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 28 lutego 2017 r. w sprawie uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej.

Stwierdzone uchybienia dowodzą, że niniejsza sprawa kolejny raz nie została należycie wyjaśniona, oceniona oraz uzasadniona, co stanowi naruszenie przepisów art. 7,8,11, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.pa. oraz 153 p.p.s.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w konsekwencji uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i kolejny raz sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym sformułowanymi w powołanych wyżej przepisach, w szczególności zaś należytego i wyczerpującego przedstawienia motywów rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji odnoszących się indywidualnie do kryteriów określonych w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej.

ab/