Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 560/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6176 Komornicy i syndycy upadłości
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 771
law: Ustawa z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych
article: art. 15a ust. 1 pkt 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 1309
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 303 poz 16 art. 2 ust. 2, art.6 ust. 1 i art. 8 ust. 2
law: Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiająca ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i  pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 489/19 w sprawie ze skargi T.K. na decyzję M. S. z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 grudnia 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 489/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.K. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odwołania ze stanowiska komornika sądowego: uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie administracyjne (pkt 1); zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. — dalej: k.p.a.) oraz art. 19 ust. 1 pkt 2 i art. 280 ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 771 z późn. zm. — dalej: ustawa o komornikach lub u.k.s.) - odwołał T.K.(dalej: skarżący, strona) ze stanowiska Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L.

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, że w dniu 25 lutego 2019 r. skarżący ukończył 65 rok życia. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. Minister Sprawiedliwości z urzędu odwołuje, w drodze decyzji, komornika z zajmowanego stanowiska, jeżeli komornik ukończył 65 rok życia.

Skarżący nie zgodził się z powyższą decyzją i wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W oparciu o podniesione zarzuty, strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący wskazał, że art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach stoi w sprzeczności z normami unijnymi, tj. art. 2 ust. 2, art.6 ust. 1 i art. 8 ust. 2 dyrektywy Rady z dnia 27 listopada 2000 r. nr 2000/78/WE ustanawiającej ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy (Dz. Urz. UE L 303.12.16 – dalej: dyrektywa 2000/78/WE). Według skarżącego organ dokonał błędnej wykładni i zastosowania art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach uznając, że przepis ten nie powoduje dyskryminacji ze względu na wiek, w którym komornik musi zaprzestać wykonania pracy zawodowej.

W ocenie skarżącego, jeżeli nie odnotowano w pracy komornika przypadków istotnych uchybień, np. w postaci nieprawidłowego przeprowadzania egzekucji - to automatyczne wygaszenie jego uprawnień zawodowych należy ocenić jako ingerencję niezgodną z zasadą proporcjonalności, a idąc dalej należy ją z całą stanowczością ocenić jako dyskryminującą. Jeśli dany komornik ma pozytywną opinię potwierdzoną przez dany organ do wykonywania zawodu, to nie powinien być z niego usuwany. Natomiast Minister Sprawiedliwości w żaden sposób nie uzasadnił swojej decyzji o odwołaniu skarżącego z zajmowanego stanowiska, a jedynie powołał się na przepis art. 19 ust 1 pkt. 2 ustawy o komornikach.

Dalej skarżący podniósł, że wobec wynikających kontrowersji z zastosowania przepisu art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. i jego niezgodności z przepisami prawa Unii Europejskiej oraz zakazem dyskryminacji wynikającej z przepisów Konstytucji RP Minister Sprawiedliwości powinien bezpośrednio stosować postanowienia dyrektywy 2000/78/WE, a zwłaszcza art. 2 ust 2. Organ błędnie przyjął, że możliwość uznania w przypadku komorników odmiennego traktowania ze względu na wiek - nie stanowi dyskryminacji i jest zgodna z przepisem art. 6 ww. dyrektywy. Nie można bowiem uznać za uzasadniony cel, że pragmatyka zawodu wymaga od ustawodawcy dokonywania zwolnień pracownika tylko i wyłącznie ze względu na osiągnięcie przez niego wieku emerytalnego. Artykuł 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach na podstawie którego okoliczność osiągniecia przez dane osoby wieku emerytalnego określonego przez ten przepis dla celów przejścia na emeryturę pociąga za sobą rozwiązanie z mocy prawa stosunku pracy - należy uznać za wprowadzające gorsze traktowanie osób, które osiągnęły ten wiek w stosunku do wszystkich pozostałych osób czynnych zawodowo, co czyni ten przepis sprzeczny z powyższymi przepisami oraz z przepisami Konstytucji RP, tj. art. 2 i art. 32.

Skarżący podniósł, że pełni funkcję Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w L. od 1993 roku. Przez cały okres wykonywania swojej pracy nie był karany dyscyplinarnie, a dokonywane kontrole w kancelarii kończyły się wynikiem pozytywnym. Prowadzi kancelarię z wpływem spraw ok. 1000 rocznie. Nie prowadzi spraw spoza wyznaczonego rewiru. Przez cały okres pełnienia funkcji komornika sądowego zawsze miał na uwadze dobro wymiaru sprawiedliwości oraz interes publiczny. Jako funkcjonariusz publiczny działający przy Sądzie Rejonowym w L. wykonywał powierzone mu zadania w sposób rzetelny, bez zastrzeżeń ze strony osób nadzorujących pracę komornika.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości podniósł, że odwołanie komornika z przyczyny wskazanej w art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. jest obligatoryjne. Ukończenie 65 lat dotyczy kobiet jak i mężczyzn i jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że upływ tego terminu wywołuje skutek prawny w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Nie ma więc możliwości przedłużenia zatrudnienia komornika.

Według organu wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, przepis art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach nie stoi w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP oraz przepisami unijnymi, a ponadto nie jest dyskryminujący. Jak wyjaśnił ustawa o komornikach sądowych w sposób jasny określa reguły dostępu do zawodu komornika sądowego, jak i przesłanki odwołania z tego stanowiska. Odwołanie komornika ze względu na wiek nie stanowi novum w polskim systemie prawnym i jest powtórzeniem treści przepisu art. 15a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (t.j. DZ.U. 2018., poz. 1309 ze zm. – dalej: ustawa o komornikach sądowych i egzekucji), z tą różnicą, że granica wieku zakończenia pełnienia służby przez komornika została obniżona o 5 lat (z 70 lat na 65 lat). Ustawodawca, obniżając granicę wiekową odwołania komornika z zajmowanego stanowiska, zrezygnował przy tym z wprowadzenia rozwiązań pozwalających w niektórych sytuacjach na wydłużenie okresu służby, jak to ma miejsce w przypadku sędziów, z uwagi na specyfikę wykonywania zawodu komornika sądowego. Charakter pełnionej służby przez komornika, który mieści się w katalogu zawodów prawniczych, różni się dość istotnie od zawodu sędziego. W przeciwieństwie do sędziów, od komorników wymaga się nie tylko pracy biurowej, lecz także podejmowania licznych czynności w terenie, nierzadko poza normalnymi godzinami czasu pracy. Nie bez znaczenia zatem jest stan fizyczny komornika w odniesieniu do warunków oraz ryzyka związanego z osobistym wykonywaniem tego typu czynności. Zawód komornika sądowego wymaga, poza wysokimi kwalifikacjami prawniczymi, również szczególnej dobrej kondycji fizycznej i odporności psychofizycznej, która z wiekiem systematycznie się obniża. Niewątpliwie zatem, osiągnięcie wieku 65 lat, utrudni sprostanie przewidzianym ustawowo obowiązkom, przez co wpłynie to negatywnie na prawidłowy przebieg postępowania egzekucyjnego.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, racjonalny ustawodawca miał prawo przyjąć, że osoba, która ukończyła 65 rok życia - pomimo dobrego stanu zdrowia - nie powinna wykonywać już zawodu komornika sądowego. Taka granica wieku jest właściwa, gdyż z jednej strony gwarantuje, że służbę tę pełnią osoby w pełni sprawne, a z drugiej strony powoduje, że do środowiska komorników sądowych mają dostęp młodzi, coraz lepiej wykształceni ludzie.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, odwołanie skarżącego ze stanowiska komornika, nie stanowiło dyskryminacji ze względu na wiek i tym samym, nie narusza przepisów dyrektywy 2000/78/WE. Dyrektywa ta wprawdzie odnosi się do wspomnianego zakazu dyskryminacji ze względu na wiek, jednak wskazuje, iż nie narusza przepisów prawa krajowego ustanawiającego wiek emerytalny. Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE przewiduje, że niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2, Państwa Członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.

W ocenie organu niewątpliwie z taką sytuacją mamy do czynienia na gruncie ustawy o komornikach sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę strony i uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie administracyjne.

Sąd I instancji podkreślił, że problemem, który wyłania się na tle przedmiotowej sprawy jest problem, czy uregulowania art. 19 ust.1 pkt 2 u.k.s. nie pozostają w sprzeczności z uregulowaniami art. 2 ust.2, art. 4 ust.1 i art. 6 ust.1 dyrektywy nr 2000/78/WE oraz nie są sprzeczne z art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych UE (Dz.U UE z 2016 r, C 202,s.1).

Sąd I instancji wskazał, że dyrektywa 2000/78/WE została implementowana do krajowego porządku prawnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2010 r., Nr 254, poz. 1700 – dalej: ustawa o wdrożeniu niektórych przepisów UE). W tym kontekście WSA podkreślił, że względy efektywności prawa unijnego wymagają z jednej strony, by ustawodawca, wprowadzając regulację ustanawiającą górną granicę wieku dla prowadzenia działalności zawodowej komornika, kierował się zgodnym z prawem unijnym celem, tj. zapewnieniem równego traktowania w zakresie wykonywania danej działalności zawodowej. Z drugiej strony, organ stosujący prawo będące efektem implementacji przepisów unijnych, jest obowiązany do każdorazowej oceny, czy określone prawa podmiotowe są efektywnie chronione w przepisach krajowych. Przepisy krajowe nie mogą być interpretowane w świetle implementowanej dyrektywy tak, by pogorszyć sytuację jednostki.

Dalej WSA wyjaśnił, że podstawowe regulacje prawne unijne w zakresie równego traktowania przy zatrudnianiu i wykonywaniu zawodu zawiera dyrektywa 2000/78/WE, która wiąże państwa członkowskie UE, co do celu jakim jest w szczególności zakaz dyskryminacji ze względu na wiek. W art. 2 ust. 2 dyrektywy zostały zawarte definicje dyskryminacji bezpośredniej, która występuje w przypadku gdy osobę traktuje się mniej przychylenie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1 oraz dyskryminacji pośredniej, która występuje w przypadku gdy przepis, kryterium lub pozornie neutralna praktyka może doprowadzić do szczególnie niekorzystnej sytuacji osób danej religii lub przekonań, niepełnosprawności, wieku lub orientacji seksualnej, w stosunku do innych osób za wyjątkiem sytuacji wskazanych pkt ( i) i (ii). Zgodnie natomiast z art. 6 ust.1 ww. dyrektywy nie naruszając postanowień art. 2 ust.2, Państwa Członkowskie mogą przewidzieć, że różnica traktowania ze względu na wiek nie będzie stanowić dyskryminacji, jeśli w kontekście ustawodawstwa krajowego, będzie ona obiektywnie i rozsądnie uzasadnionym celom, włączając w to uzasadnione cele polityki zatrudnienia, rynku pracy oraz szkoleń zawodowych oraz gdy środki osiągnięcia tego celu są odpowiednie i konieczne.

Zdaniem WSA przyjęte w art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. uregulowanie stanowi przejaw dyskryminacji bezpośredniej w rozumieniu art. 2 ust. 2 (a) dyrektywy 2000/78/WE. Norma zawarta w tym przepisie i wydana na jego podstawie decyzja o odwołaniu komornika sądowego arbitralnie pozbawia komorników możliwości wykonywania zawodu w momencie osiągnięcia wieku 65 lat bez względu na kondycję psychiczną, czy fizyczną oraz bez możliwości dalszego wykonywania działalności za zgodą Ministra Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii właściwej izby komorniczej.

Według Sądu I instancji arbitralną jest ocena, iż wiek 65 lat jest wystarczająco zaawansowany, by stanowić górną granicę wieku dla wykonywania działalności zawodowej komornika, biorąc pod uwagę, że komornicy dysponują zespołem środków osobowych (asesorzy, aplikanci) i rzeczowych (kancelaria komornicza) służących wykonywaniu przypisanych im zadań, wykonują czynności egzekucyjne na własny rachunek, działają na zasadach samofinansowania, na własne ryzyko i ponoszą odpowiedzialność osobistą za prowadzoną działalność.

Zdaniem WSA samo osiągnięcie wieku emerytalnego nie może uzasadniać odwołania, gdyż ani szybkość ani sprawność postępowania nie jest warunkowana wiekiem, lecz charakterem i celem czynności egzekucyjnych. Żadna z czynności egzekucyjnych nie wymaga od nich szczególnej sprawności fizycznej, która wyróżniałaby ich na tle innych zawodów prawniczych.

Ponadto zgodnie z uregulowaniem art. 19 ust. 1 pkt u.k.s. organ odwołuje komornika z powodu choroby lub utraty sił kiedy został uznany przez lekarza orzecznika ZUS za całkowicie niezdolnego do pełnienia obowiązków komornika lub bez uzasadnionej przyczyny odmówił poddaniu się badaniom o których mowa w art. 26 ustawy o komornikach. Zatem art. 26 u.k.s. daje uprawnienie wymienionym w tym przepisie organom skierowania z urzędu komornika na badania lekarskie. Tak więc sytuacja zdrowotna komornika i możliwość jego odwołania z tej przyczyny została przewidziana przez wyżej powołany przepis prawny.

W ocenie WSA nie można do końca podzielić stanowiska organu, że granica 65 lat pozwoli z jednej strony zabezpieczyć emerytalnie odchodzących komorników, z drugiej strony umożliwi niezbędną wymianę pokoleniową w tym zawodzie. Sąd I instancji zauważył, iż komornicy prowadzą działalność zawodową na zasadach swobody działalności gospodarczej, mają status zbliżony do statusu wolnego zawodu, nie mają więc zagwarantowanego uposażenia jak np. sędziowie, czy prokuratorzy przechodzący w stan spoczynku. Komornik sam musi wypracować sobie wysokość świadczenia emerytalnego, która zależy między innymi zarówno od dochodów, jak i długości odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne.

Zdaniem Sądu I instancji arbitralne odwołanie komornika sądowego z chwilą ukończenia 65 roku życia skutkuje tym, iż osoby wykonujące działalność zawodową jako komornicy i mający status funkcjonariuszy publicznych są traktowane mniej korzystnie niż inne osoby wykonujące prawniczą działalność zawodową i również mające status funkcjonariuszy publicznych lub zawodu zaufania publicznego, w szczególności notariusze (nie można pominąć regulacji dotyczących przechodzenia w stan spoczynku sędziów i prokuratorów).

Wobec powyższego WSA uznał, że przyjęte w art. 19 ust.1 pkt 2 ustawy o komornikach rozwiązanie stanowi przejaw dyskryminacji bezpośredniej z uwagi na wiek i nie może stanowić podstawy do odwołania komornika z chwilą ukończenia przez niego 65 lat.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Sprawiedliwości zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach w zw. z art. 2 ust. 2a i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, poprzez błędną wykładnię i uznanie, że art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach stanowi przejaw dyskryminacji bezpośredniej w rozumieniu art. 2 ust. 2a dyrektywy 2000/78/WE;

2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U z 2017 r., poz. 1369 – dalej: p.p.s.a.) polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia poprzez powtórzenie w uzasadnieniu wyroku argumentów strony przeciwnej bez wykazania błędów w argumentacji strony skarżącej, która kontrargumentację sformułowała już w odpowiedzi na skargę.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów organ przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, jego zasadność bowiem wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych, objętych zarzutami skargi kasacyjnej nieprawidłowości (por. wyroki NSA: z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13; z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12).

Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sadu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie nie mamy do czynienia z żadnym z tych przypadków.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie.

To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu I instancji - nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez wojewódzki sąd administracyjny jest odmienne od prezentowanego przez autora skargi kasacyjnej nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 867/05).

Za niezasadny należy również wskazany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach w zw. z art. 2 ust. 2a i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE poprzez błędną wykładnię tych przepisów przez Sąd I instancji. Według autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni ww. przepisów, gdyż brak jest podstaw do przyjęcia, że Minister Sprawiedliwości odwołując skarżącego ze stanowiska komornika, dopuścił się dyskryminacji ze względu na wiek, czym naruszył przepisy dyrektywy 2000/78/WE. Dyrektywa ta przewiduje bowiem szereg wyjątków od zakazu dyskryminacji ze względu na wiek. Wyjątki takie przewiduje m.in. art. 6 ust. 1 ww. dyrektywy. Postanowienie art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE otwiera zatem przed państwami członkowskimi możliwość dalszego stosowania środków bezpośrednio dyskryminujących, pod warunkiem że są one uzasadnione zgodnym z prawem celem, a przy tym są właściwe i konieczne do jego osiągnięcia. Cele wprowadzenia do systemu prawnego regulacji zawartej w art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach zostały wprost wskazane w uzasadnieniu do projektu tej ustawy.

Mając na uwadze treść skargi kasacyjnej należy wskazać, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy art. 19 ust. 1 pkt 2 ustawy o komornikach jest zgodny z przepisami art. 2 ust. 2 i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, czy - jak stwierdził Sąd I instancji - art. 19 ust. 1 pkt 2 stanowi przejaw dyskryminacji bezpośredniej w rozumieniu art. 2 ust. 2 dyrektywy 2000/78/WE.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. stanowi, że Minister Sprawiedliwości z urzędu odwołuje komornika z zajmowanego stanowiska, jeżeli komornik ukończył 65 rok życia. Poprzednio obowiązujący przepis art. 15a ust. 1 pkt 3a ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, obowiązujący do dnia 1 stycznia 2019 r. (data wejścia w życie ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych) stanowił, że o obligatoryjnym odwołaniu komornika ze stanowiska, gdy komornik ukończył 70 lat. Zatem ustawodawca postanowił skrócić o 5 lat wiek, z którego upływem następuje odwołanie komornika z urzędu z zajmowanego stanowiska.

Odnosząc się natomiast do regulacji dyrektywy 2000/78/WE w tej kwestii należy przypomnieć, że stosownie do art. 1 cyt. dyrektywy jej celem w odniesieniu do zatrudnienia i pracy jest walka z określonymi rodzajami dyskryminacji, wśród których jest ta ze względu na wiek, w celu realizacji w państwach członkowskich zasady równego traktowania.

Artykuł 2 dyrektywy 2000/78/WE zatytułowany "Pojęcie dyskryminacji" stanowi w ust. 1 i 2 lit. a), że:

1. Do celów niniejszej dyrektywy »zasada równego traktowania« oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1.

2. Do celów ust. 1:

a) dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku, gdy osobę traktuje się mniej przychylnie niż traktuje się, traktowano lub traktowano by inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1.

Natomiast art. 6 ust. 1 zatytułowany "Uzasadnienie odmiennego traktowania ze względu na wiek" stanowi, że:

1. Niezależnie od przepisów art. 2 ust. 2, państwa członkowskie mogą uznać, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie to obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem, w szczególności celami polityki zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego, i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne.

Takie odmienne traktowanie może polegać między innymi na:

a) wprowadzeniu specjalnych warunków dostępu do zatrudnienia i kształcenia zawodowego, zatrudnienia i pracy, włącznie z warunkami zwalniania i wynagradzania, dla ludzi młodych, pracowników starszych i osób mających na utrzymaniu inne osoby, w celu wspierania ich integracji zawodowej lub zapewnienia im ochrony.

Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE zasada równego traktowania oznacza brak jakichkolwiek form bezpośredniej lub pośredniej dyskryminacji z przyczyn określonych w art. 1 tej dyrektywy. Artykuł 2 ust. 2 lit. a) cyt. dyrektywy uściśla, że do celów ust. 1 dyskryminacja bezpośrednia występuje w przypadku, gdy osobę traktuje się mniej przychylnie, niż traktuje się inną osobę w porównywalnej sytuacji, z jakiejkolwiek przyczyny wymienionej w art. 1 tejże dyrektywy.

Natomiast, jak stwierdził TSUE w orzecznictwie, z art. 6 ust. 1 akapit pierwszy dyrektywy 2000/78/WE wynika, że odmienne traktowanie ze względu na wiek nie stanowi dyskryminacji, jeżeli w ramach prawa krajowego zostanie obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem i jeżeli środki mające służyć realizacji tego celu są właściwe i konieczne (por. m.in. wyroki TSUE: z dnia 6 listopada 2012 r., w sprawie C-286/12, Komisja Europejska przeciwko Węgrom, pkt 55; z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie C-141/11 Hörnfeldt, pkt 21).

Nie ulega wątpliwości – co potwierdził TSUE w orzecznictwie – że przepisy, na podstawie których okoliczność osiągnięcia przez dane osoby wieku określonego przez te przepisy dla celów przejścia na emeryturę pociąga za sobą rozwiązanie z mocy prawa stosunku pracy, należy uznać za wprowadzające gorsze traktowanie osób, które osiągnęły ten wiek, w stosunku do wszystkich pozostałych osób czynnych zawodowo. Takie przepisy wprowadzają zatem odmienne traktowanie bezpośrednio ze względu na wiek, o którym stanowi art. 2 ust. 1 i art. 2 lit. a) dyrektywy 2000/78/WE (por. wyrok TSUE w sprawie C-286/12, Komisja Europejska przeciwko Węgrom, pkt 51; zob. podobnie wyrok TSUE z dnia 16 października 2007 r. w sprawie C-411/05 Palacios de la Villa, Zb.Orz. s. I-8531, pkt 51).

Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w orzecznictwie. Mianowicie SN odniósł się w orzecznictwie do kwestii zasadności rozwiązania umowy o pracę przez pracodawcę wyłącznie z powodu osiągnięcia wieku emerytalnego, a w konsekwencji zagadnienia bezpośredniej dyskryminacji m.in. w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego - Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z dnia 21 stycznia 2009 r., II PZP 13/08 (Legalis nr 117474). Z treści tej uchwały wynika, że osiągnięcie wieku emerytalnego i nabycie prawa do emerytury nie może stanowić wyłącznej przyczyny wypowiedzenia umowy o pracę przez pracodawcę na podstawie art. 45 § 1 Kodeksu pracy. Podkreślenia wymaga, że w ocenie Sądu Najwyższego rozwiązanie za wypowiedzeniem umowy o pracę zawartej na czas nieokreślony wyłącznie z powodu osiągnięcia przez niego wieku emerytalnego stanowi bezpośrednią dyskryminację ze względu na wiek. Ponadto Sąd Najwyższy podkreślił, że polski ustawodawca, wdrażając postanowienia dyrektywy 200/78/WE, nie wprowadził do prawa krajowego przepisu, w którym jednoznacznie uznałby, że rozwiązanie z pracownikiem umowy o pracę wyłącznie ze względu na osiągnięcie wieku emerytalnego nie stanowi dyskryminacji, ponieważ przechodzenie pracowników na emeryturę z chwilą osiągnięcia wieku emerytalnego jest uzasadnione celami polityki zatrudnienia popieranej przez państwo.

Podkreślenia wymaga, że - jak wynika z treści wyroku TSUE z dnia 22 listopada 2005 r. w sprawie C-144/04, Werner Mangold przeciwko Rüdiger Helm (Zb.Orz. s. I-9981, pkt 75), oraz art. 21 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, proklamowanej w Nicei w dniu 7 grudnia 2000 r. (Dz.U. C 364, s. 1) - zasada niedyskryminacji ze względu na wiek jest podstawową zasadą prawa wspólnotowego i że każdy wyjątek od tej zasady powinien być uzasadniony celem publicznym z zakresu polityki społecznej. Artykuł 6 ust. 1 dyrektywy 200/78/WE ustanawia rodzaj ograniczonego odstępstwa od wspomnianej podstawowej zasady, uzasadnionego szczególnymi względami polityki społecznej danego państwa członkowskiego. Z art. 6 ust. 1 dyrektywy 200/78/WE wynika, że celami, które można uważać za zgodne z prawem w rozumieniu tego przepisu i co za tym idzie za mogące uzasadnić odstępstwo od zakazu dyskryminacji ze względu na wiek, są cele z zakresu polityki społecznej, takie jak cele związane z polityką zatrudnienia, rynku pracy i kształcenia zawodowego.

Odwołując się z kolei do bogatego orzecznictwa TSUE dotyczącego zasady niedyskryminacji ze względu na wiek - będącej zasadą ogólną prawa Unii - należy zauważyć, iż TSUE uznaje, że obiektywne i racjonalne uzasadnienie stanowienia odstępstw od omawianej zasady nie może przebiegać w sposób dowolny, nie mający racjonalnych podstaw. Tym samym na państwa członkowskie został nałożony obowiązek wykazania, że obrany cel, o którym mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, nie jest celem hipotetycznym, zaś jego realizacja jest konieczna i uzasadnia stanowienie derogacji od zasady niedyskryminacji ze względu na wiek.

TSUE wskazał w orzecznictwie m.in. w wyroku w sprawie C-388/07, że na sądzie krajowym, przed którym zawisłby spór dotyczący zasady zakazu dyskryminacji ze względu na wiek skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78/WE spoczywać będzie obowiązek zagwarantowania - w ramach jego kompetencji - ochrony prawnej jednostek wynikającej z prawa Unii Europejskiej oraz zapewnienia jego pełnej skuteczności poprzez niestosowanie jakichkolwiek przepisów prawa krajowego sprzecznych z tą zasadą. Jak zaznaczył TSUE w cyt. wyroku do sądu krajowego należy ustalenie, czy uregulowania, których dotyczy zawisły przed nim spór, mają zgodny z prawem cel i czy krajowe władze ustawodawcze lub wykonawcze mogą w sposób zasadny twierdzić, że przy wzięciu pod uwagę zakresu uznania, którym dysponują państwa członkowskie w zakresie polityki społecznej, wybrane środki są właściwe i konieczne dla osiągnięcia tego celu (pkt 52 wyroku w sprawie C-388/07).

Przenosząc te wywody, wsparte dorobkiem orzecznictwa TSUE, należy stwierdzić, że zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. była prawidłowa, gdyż Sąd I instancji uwzględnił w procesie wykładni powołanego przepisu regulacje prawa unijnego, a zwłaszcza art. 2 ust. 2(a) i art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ani w treści przyjętej regulacji w ustawie z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych, ani w uzasadnieniu projektu tej ustawy (druk sejmowy nr 1582) nie zostało obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem zastosowanie zasady odmiennego traktowania ze względu na wiek komorników sądowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, co zgodnie z tym przepisem mogłoby stanowić podstawę uchylenia zakazu dyskryminacji, o której stanowi art. 2 cyt. dyrektywy. Ponadto nie można również uznać, że wybrane środki mające służyć do realizacji celu są właściwe i konieczne.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez ten Sąd w wyroku z dnia 9 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 391/12 (CBOSA). W tym orzeczeniu NSA stwierdził, że ustawodawca polski – implementując do krajowego porządku prawnego dyrektywę 2000/78/WE ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania poprzestał jednak na przyjęciu nowych rozwiązań prawnych, nie podejmując natomiast czynności związanych z już obowiązującymi aktami prawa krajowego, których dostosowanie było niezbędne do pełnej implementacji wspomnianej dyrektywy. Bowiem przepisy ustawy o wdrożeniu nie objęły wszystkich dziedzin życia, w których mógł wystąpić problem dyskryminacji ze względu na wiek. W konsekwencji przepisy ustawy o wdrożeniu nie usuwają wątpliwości jakie mogą się pojawiać w związku z brakiem przepisów dostosowujących prawo krajowe do potrzeb wynikających z implementacji dyrektywy 2000/78/WE. W cyt. wyroku NSA uznał, że polski ustawodawca nie skorzystał z możliwości uznania w prawie krajowym w związku z treścią art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, że w przypadku komorników sądowych odmienne traktowanie ze względu na wiek – nie stanowi dyskryminacji. NSA doszedł do słusznego wniosku, że skutki zaniechania ustawodawcy w zakresie dostosowania prawa krajowego nie mogą obciążać obywatela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać uzasadnienia projektu ustawy z dnia 22 marca 2018 r. o komornikach sądowych (Sejm RP VIII kadencji, druk sejmowy nr 1582) za obiektywnie i racjonalnie uzasadnione zgodnym z przepisami celem zastosowanie zasady odmiennego traktowania ze względu na wiek komorników sądowych w rozumieniu art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE.

W uzasadnieniu cyt. projektu u.k.s. stwierdza się, że obniżenie wieku z 70 roku życia do 65 roku życia w odniesieniu do komorników sądowych jest usprawiedliwione: "specyfiką zawodu komornika", który "wymaga szczególnie dobrej kondycji fizycznej i odporności psychofizycznej"; faktem bycia przez komornika funkcjonariuszem publicznym, co miałoby uzasadniać przypuszczenie, że osiągnięcie wieku 65 lat uniemożliwi sprostanie przewidzianym w ustawie obowiązkom, a ponadto "wpłynie negatywnie na prawidłowy przebieg postępowania egzekucyjnego", co z kolei nie zapewnia właściwej ochrony praw i interesów stron postępowania egzekucyjnego.

Analiza argumentów wskazywanych przez projektodawcę prowadzi do wniosku, że są one całkowicie nieprzekonujące. Nie zostały wyraźnie sformułowane cele, o których mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, a przede wszystkim nieuzasadniono obiektywnie i racjonalnie zasadności wprowadzenia zmian legislacyjnych. Ponadto, co istotne, nie przedstawiono żadnych dowodów wykazujących na konieczność i niezbędność wprowadzenia zmian w zakresie obniżenia wieku, z którego upływem następuje odwołanie komornika z urzędu z zajmowanego stanowiska. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu projektu dotycząca kwestii negatywnego wpływu osiągnięcia przez komorników 65 roku życia na przebieg postępowania egzekucyjnego nie została poparta żadnymi danymi wskazującymi np. wzrost liczby przypadków istotnych uchybień w pracy komorników, którzy ukończyli 65 rok życia.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że z orzecznictwa TSUE wynika że w celu odparcia zarzutu dyskryminacji ze względu na wiek konieczne jest spełnienie przez państwo członkowskie wysokich wymagań dowodowych w tym zakresie (por. m. in. wyrok TSUE z dnia 5 marca 2009 r. w sprawie C-388/07, The Incorporaled Trustees of the National Council on Ageing (Age Concern England) przeciwko Secretary of State form Business, Enterprise and Regulatory Reform (ECLI:EU:C:2009:128). Akceptowane przez TSUE dowody to przede wszystkim dokumenty krajowej procedury legislacyjnej, mogące przedstawiać uwarunkowania polityczne, gospodarcze, społeczne, demograficzne, finansowe czy analizujące sytuację na krajowym rynku pracy (zob. M. Domańska, Zakaz dyskryminacji ze względu na wiek w orzecznictwie TS, Europejski Przegląd Sądowy 2011 r., nr 4, s. 36).

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, który stwierdził, że samo osiągnięcie wieku emerytalnego przez komornika nie może uzasadniać jego odwołania, gdyż ani szybkość ani sprawność postępowania nie jest warunkowana wiekiem, lecz charakterem i celem czynności egzekucyjnych. Żadna z czynności egzekucyjnych nie wymaga od nich szczególnej sprawności fizycznej, która wyróżniałaby ich na tle innych zawodów prawniczych.

Ma rację Sąd I instancji wskazując, że odwołanie komornika sądowego z chwilą ukończenia 65 roku życia skutkuje traktowaniem komorników mniej korzystnie w porównaniu z innymi osobami wykonującymi prawniczą działalność zawodową i posiadającymi również status funkcjonariuszy publicznych lub zawodu zaufania publicznego takimi, jak notariusze, sędziowie, czy prokuratorzy. Mianowicie stosownie do przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji: notariuszy odwołuje się po ukończeniu 70 lat; natomiast prokuratorzy mogą nadal zajmować stanowisko po ukończeniu 65 roku życia, jeżeli Prokurator Generalny po zasięgnięciu opinii Prokuratora Krajowego, Krajowej Rady Prokuratorów oraz właściwego prokuratora przełożonego – wyrazi na to zgodę, oczywiście po przedstawieniu zaświadczenia stwierdzającego zdolność do pracy ze względu na stan zdrowia; sędziowie zaś przechodzą w stan spoczynku z dniem ukończenia 65 roku życia, lecz w razie wyrażenia zgody przez Krajową Radę Sądownictwa mogą zajmować stanowisko do ukończenia 70 roku życia.

Podobne regulacje, jak w przypadku notariuszy i prokuratorów mogłyby obowiązywać również komorników sądowych. Jest to uzasadnione tym bardziej, że podstawą odwołania komornika – stosownie do art. 19 ust. 1 pkt 1 u.k.s. – jest stan zdrowia, tzn. organ odwołuje komornika z powodu choroby lub utraty sił kiedy został uznany przez lekarza orzecznika ZUS za całkowicie niezdolnego do pełnienia obowiązków komornika lub bez uzasadnionej przyczyny odmówił poddaniu się badaniom o których mowa w art. 26 ustawy o komornikach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego użyte środki, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 dyrektywy 2000/78/WE, nie mogą być uznane za właściwe i konieczne dla realizacji założonego przez ustawodawcę celu. Wymaga podkreślenia, że TSUE wielokrotnie wskazywał w orzecznictwie, że aby wykazać właściwy i konieczny charakter danego środka, środek ten nie może okazać się nierozsądny z punktu widzenia realizowanego celu i musi być oparty na informacjach, których wartość dowodową ocenia sąd krajowy. Informacje te mogą zawierać w szczególności dane statystyczne (por. wyrok TSUE z dnia 21 lipca 2011 r., w sprawie C-159/10, GERHARD FUCHS i PETER KÖHLER przeciwko KRAJ ZWIĄZKOWY HESJA).

W konsekwencji, Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko Sądu I instancji, że art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. stanowi przejaw dyskryminacji bezpośredniej w rozumieniu art. 2 ust. 2 (a) dyrektywy 2000/78/WE. W konsekwencji art. art. 19 ust. 1 pkt 2 u.k.s. jako przepis niezgodny z wymogami prawa unijnego, tj. dyrektywy 2000/78/WE, nie może być zastosowany. Jak bowiem wynika z orzecznictwa TSUE – na sądzie krajowym spoczywa obowiązek zagwarantowania przestrzegania zasady niedyskryminacji ze względu na wiek skonkretyzowanej w dyrektywie 2000/78/WE poprzez niestosowanie, w razie potrzeby jakichkolwiek sprzecznych z nią przepisów prawa krajowego.

Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej i orzekł jak w sentencji wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.