Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 81/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, § 2 pkt 4, § 15 ust. 3 pkt 2, § 15 ust. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1804
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r.  w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 32 pkt 2, art. 4, art. 5 ust. 1, art. 36b, art. 36a-36h, art. 36j ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
article: art. 81a § 1, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędziowie Sędzia WSA Dorota Dziedzic - Chojnacka (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś - Dębecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi Y. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Y. S.A. z siedzibą w O. kwotę 4017 zł (cztery tysiące siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB" lub "organ") z [...] listopada 2019 r. znak: [...]. Skarżoną decyzją GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm., dalej: "Kpa"), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej: "skarżąca", "strona", "producent" lub "spółka"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") z [...] lipca 2019 r., znak: [...], nakładającą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł na producenta, który wprowadził do obrotu wyrób budowlany: płyty styropianowe [...] 100 mm ("płyty styropianowe"), nieposiadający właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu 10 kwietnia 2018 r. [...]WINB przeprowadził kontrolę u sprzedawcy, tj. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], miejsce kontroli: [...] Sp. z o.o. w [...]. Kontroli podlegał wyrób budowlany: płyty styropianowe [...] 100 mm.

Ustalenia kontroli zawarte zostały w protokole kontroli podpisanym w dniu 10 kwietnia 2018 r. nr akt: [...]. W protokole kontroli wskazano, że na wyrobie umieszczono oznakowanie CE wraz z informacjami towarzyszącymi.

W trakcie kontroli sprzedawca przedstawił deklarację właściwości użytkowych nr [...] z 8 stycznia 2018 r.

W celu sprawdzenia właściwości użytkowych wyrobu budowlanego kontrolujący pobrali do badan próbkę ww. wyrobu budowlanego. Powyższą czynność udokumentowano w protokole pobrania próbki wyrobu nr [...] sporządzonym w dniu 10 kwietnia 2018 r.

Badanie próbki przedmiotowego wyrobu budowlanego zlecono akredytowanemu laboratorium - Polskiemu Centrum Badań i Certyfikacji S.A. z siedzibą w [...] Oddział Badań i Certyfikacji w [...], Laboratorium Wyrobów Budowlanych ("PCBiC"), które po ich przeprowadzeniu sporządziło sprawozdanie z badań nr [...] wydanie 1 z 29 maja 2018 r.

W związku z negatywnymi wynikami badań, w dniu 3 sierpnia 2018 r. [...]WINB wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego płyty styropianowe [...] 100 mm, niespełniającego wymagań ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (w wersji na dzień wydania tego postanowienia nadanej jej tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1570 ze zm., natomiast na dzień wydania skarżonej decyzji w wersji nadanej jej Dz. U. z 2019 r., poz. 266, obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 215, dalej jako "uwb"), o czym pismem z tego samego dnia zawiadomił kontrolowanego sprzedawcę i producenta.

Pismem z 4 września 2018 r. sprzedawca poinformował o wycofaniu zakwestionowanego wyrobu budowlanego w ilości 1 sztuki. Do pisma załączono kopie: reklamacji/zwrotu do magazynu z 20 sierpnia 2018 r., dowodu wyjścia nr [...] dn. 20/08/2018, wycofania wyrobu z magazynu protokół nr [...] z 23 sierpnia 2018 r. oraz faktury korygującej VAT nr: [...] z 23 sierpnia 2018 r.

Decyzją z [...] października 2018 r. znak: [...],[...]WINB umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...] 100 mm z uwagi na wycofanie wyrobu z obrotu.

Następnie pismem z 6 czerwca 2019 r. [...]WINB zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej na producenta, który wprowadził do obrotu wyrób budowlany: płyty styropianowe, który nie posiadał właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych. Jednocześnie organ poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, uzyskania wyjaśnień w sprawie oraz składania wniosków i zastrzeżeń.

Producent pismem z 17 czerwca 2019 r. poinformował m.in., że współpracował i szybko wycofał zakwestionowany wyrób z obrotu, natomiast różnica w wynikach badań w odniesieniu do zadeklarowanych parametrów jest minimalna. W związku z powyższym spółka wskazała, że brak jest podstaw aby na podstawie art. 36b uwb nakładać na producenta karę.

Postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej zostało zakończone decyzją [...]WINB z dnia [...] lipca 2019 r., wydaną na podstawie art 36b uwb, nakładającą karę pieniężną w wysokości 10 000 zł na producenta, który wprowadził do obrotu wyrób budowlany: płyty styropianowe, który nie posiadał właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Strona wniosła odwołanie od powyższej decyzji [...]WINB z [...] lipca 2019 r. z zachowaniem ustawowego terminu.

Z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie organ odwoławczy, pismem z 16 sierpnia 2019 r., zwrócił się do producenta o przedstawienie dokumentacji handlowej stwierdzającej ilość dostarczonego przez producenta, w celu dystrybucji lub zastosowania w ramach działalności handlowej odpłatnie lub nieodpłatnie, wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...]100 mm, wyprodukowanego w dniu 21 lutego 2018 r.

Producent udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie pismem z 30 sierpnia 2019 r., w którym poinformował, że w dniu 21 lutego 2018 r. wyrobu budowlanego- płyty styropianowe [...] 100 mm wyprodukowano 176 paczki (tj. 52,8 m), przy czym 2 paczki zostały poddane recyklingowi. Gotowy wyrób natomiast został sprzedany 6 kontrahentom.

Ponadto GINB, w związku z prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi, w sprawie nałożenia kary na producenta zwrócił się do wojewódzkich inspektorów nadzoru budowlanego o wskazanie kontroli przeprowadzonych, począwszy od 1 stycznia 2017 r., które wykazały nieprzestrzeganie przez producenta przepisów uwb.

Wszyscy wojewódzcy inspektorzy nadzoru budowlanego przekazali żądane informacje.

Decyzją z [...] listopada 2019 r. GINB, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z [...] lipca 2019 r.

Organ wyjaśnił, że kary pieniężne mają przede wszystkim charakter prewencyjny. Mają one motywować producentów, importerów oraz sprzedawców do przestrzegania przepisów ustawy, a jednocześnie wzmacniać poczucie praworządności tych, którzy przestrzegają przepisów.

W związku z powyższym GINB wskazał, powołując się na art. 36b uwb, że producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł. W myśl zaś art. 36j ust. 1 uwb kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36h tej ustawy, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie. Dlatego GINB stwierdził, że może nałożyć karę pieniężna na producenta.

Organ wskazał, powołując się na art. 2 pkt 19 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. U. L 88 z 4.4.2011, s. 5 ze zm., dalej jako: "Rozporządzenie Nr 305/2011"), że zawiera on definicję producenta. W świetle tego przepisu "producent" oznacza osobę fizyczną lub prawną, która produkuje wyrób budowlany lub która zleca zaprojektowanie lub wyprodukowanie wyrobu budowlanego i wprowadza ten wyrób do obrotu pod własną nazwą lub znakiem firmowym.

Organ, mając na uwadze powyższą definicję, stwierdził, że spółka posiada status producenta.

GINB podał, że 8 stycznia 2018 r. strona wystawiła dla ww. wyrobu budowlanego deklarację właściwości użytkowych nr [...].

GINB zwrócił uwagę, że w myśl art. 4 uwb wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i przeznaczeniu, to jest ma właściwości użytkowe umożliwiające prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma być zastosowany w sposób trwały, spełnienie wymagań podstawowych.

Nadto organ wskazał, że w myśl zaś art. 5 ust. 1 ww. ustawy wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z Rozporządzeniem Nr 305/2011. W świetle art. 4 ust. 1 Rozporządzenia Nr 305/2011, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu i innym stosownym ustawodawstwie harmonizacyjnym Unii odnoszącym się do umieszczania tego oznakowania.

GINB stwierdził, że przedmiotowy wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną EN 13163:2012+A1:2015 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Wyroby ze styropianu (EPS) produkowane fabrycznie - Specyfikacja, wprowadzoną do zbioru Polskich Norm normą PN-EN 13163+A1:2015-03 o tym samym tytule, powinien on zatem spełniać wymagania określone powyższą specyfikacją techniczną.

GINB podniósł, że producent wystawił 8 stycznia 2018 r. dla przedmiotowego wyrobu budowlanego (oznakowanego CE) deklarację właściwości użytkowych nr [...], w której wskazał zastosowaną do oceny zasadniczych charakterystyk normę: EN 13163:2012+A1:2015. Producent zadeklarował m.in. opór cieplny RD 2,50 m2K/W (dla gr. 100 mm), współczynnik przewodzenia ciepła λD 0,040 W/mK, wytrzymałość na zginanie na poziomie BS80, tj. > 80 kPa, wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych na poziomie TR80 (>80 kPa) i reakcję na ogień w klasie E.

Wyniki badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium - PCBiC, na zlecenie GINB, zgodnie z procedurą badawczą, potwierdziły deklarowane przez producenta właściwości użytkowe:

- wytrzymałość na rozciąganie prostopadłe do powierzchni czołowych (według normy PN-EN 1607:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie wytrzymałości na rozciąganie prostopadle do powierzchni czołowych),

- wytrzymałość na zginanie (według metody B PN-EN 12089:2013-07 Wyroby do izolacji cieplnej w budownictwie - Określanie zachowania przy zginaniu) oraz

- reakcję na ogień (według normy PN-EN ISO 11925:2010 Badania reakcji na ogień - Zapalność wyrobów poddawanych bezpośredniemu działaniu płomienia - Część 2: Badania przy działaniu pojedynczego płomienia).

Natomiast badanie nie potwierdziło deklarowanych przez producenta poziomów współczynnika przewodzenia ciepła i oporu cieplnego (przeprowadzone według normy PN-EN 12667:2002 Właściwości cieplne materiałów i wyrobów budowlanych - Określanie oporu cieplnego metodami osłoniętej płyty grzejnej i czujnika strumienia cieplnego - Wyroby o dużym i średnim oporze cieplnym). Wyrób nie spełnia wymagań w zakresie współczynnika przewodzenia ciepła, gdy AD < Amean + 0,44 x SA. Natomiast badanie wykazało wynik Amean+ 0,44 x SA = 0,041, podczas gdy deklarowany poziom (AD) był niższy (0,040 W/mK). Ponadto w zakresie oporu cieplnego wyrób nie spełnia wymagań, gdy RD > RMEAN - 0,44 x SA. Natomiast badanie wykazało wynik Rmean - 0,44 x SR = 2,41, podczas gdy deklarowany poziom

(RD) był wyższy (2,50 m2K/W) (por. sprawozdanie z badań nr 1227172018 wydanie 1, z 29 maja 2018 r.).

Dlatego GINB skonkludował, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych uwb.

W ocenie GINB, powyżej opisane działanie producenta wypełnia dyspozycję przepisu art. 36b uwb.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 36j ust. 3 uwb, ustalając wysokość kar pieniężnych, właściwy organ uwzględnia w szczególności stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

Nadto organ wyjaśnił, że w celu prawidłowego (proporcjonalnego, sprawiedliwego) nakładania kar pieniężnych ustawodawca stworzył katalog dyrektyw, którymi należy kierować się przy nakładaniu kary pieniężnej. Ustalając wysokość kary, należy więc wziąć pod uwagę wszystkie kryteria ustawowe określone w art. 36j ust. 3 uwb, czyli stopień, okoliczności naruszenia przepisów ustawy, liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy, uprzednie naruszenie przepisów ustawy, a także współpracę z właściwym organem prowadzącym postępowanie, w szczególności przyczynienie się do szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania.

GINB zwrócił uwagę, że w myśl art. 41 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 339/93 (Dz. U. L 218 z 13.8.2008, s. 30), dalej "Rozporządzenie Nr 765/2008", który wskazuje funkcje, jakie powinny spełniać kary w przypadku naruszenia przepisów rozporządzenia, kary te powinny być skuteczne, współmierne i odstraszające oraz mogą być zaostrzone w przypadku, gdy dany podmiot gospodarczy w przeszłości naruszył w podobny sposób przepisy przedmiotowego rozporządzenia.

Zdaniem organu istotne znaczenie z punktu widzenia oceny stopnia naruszenia przepisów ustawy mają obowiązujące dla poszczególnych wyrobów budowlanych systemy oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych. Im wyższy system, tym wpływ wyrobu na spełnienie podstawowych wymagań związanych z bezpieczeństwem obiektów budowlanych jest wyższy.

Organ podał, że producent zastosował do oceny i weryfikacji stałości właściwości użytkowych przedmiotowego wyrobu system 3, zgodnie z Tabl. ZA.2 normy zharmonizowanej EN 13163:2012+A1:2015 (por. deklarację właściwości użytkowych Nr [...]), będący jednym z niższych systemów.

Ponadto GINB zwrócił uwagę, że przedmiotowy wyrób budowlany nie spełnia dwóch z pięciu deklarowanych przez producenta właściwości użytkowych. Zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest nieznaczny, gdyż wynosi 2,5 % (współczynnik przewodzenia ciepła) oraz 3,6 % (opór cieplny).

Mając na uwadze powyższe, organ stwierdził, że stopień naruszenia przepisów uwb jest w badanej sprawie niski.

GINB zasygnalizował, że przy wymierzaniu kary pieniężnej należy także wziąć pod uwagę liczbę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym niezgodnych z wymaganiami ustawy. Niewielka ilość wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem wysokości kary pieniężnej. Natomiast znaczna lub duża ilość wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnionych na rynku krajowym wyrobów budowlanych niezgodnie z przepisami prawa może stanowić okoliczność obciążająca i skutkować podwyższeniem kary pieniężnej.

Jak ustalił organ odwoławczy, producent wprowadził do obrotu wyprodukowano 52,2 m3 (tj. 174 paczki), przedmiotowego wyrobu budowlanego, niezgodnego z wymaganiami ustawy.

Wobec powyższego, biorąc pod uwagę dużą ilość wyrobu budowlanego wprowadzonego do obrotu, niezgodnego z wymaganiami ustawy, wysokość kary pieniężnej powinna zostać, zdaniem GINB, podwyższona.

Następnie organ wskazał, że kolejną dyrektywą wymiaru kary jest uprzednie naruszenie przepisów ustawy.

W związku z powyższym GINB wyjaśnił, że stosując tę dyrektywę, należy określić, czy i w jakim odstępie czasu miało miejsce uprzednie naruszenie przepisów uwb. Należy tutaj rozróżnić sytuacje, w których zastrzeżenia organu dotyczą takich samych wyrobów, już uprzednio kontrolowanych, jak również innych wyrobów, ale tego samego przedsiębiorcy. W przypadku przedsiębiorcy, który funkcjonuje na rynku od dłuższego czasu i był już kilkukrotnie kontrolowany i kontrole te wykazały nieprawidłowości, zasadne jest potraktowanie tej okoliczności jako obciążającej.

Jak ustalił organ, począwszy od 1 stycznia 2017 r. (data wejścia w życie przepisów dotyczących kar pieniężnych), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ("WINB") stwierdził dotychczas nieprzestrzeganie przez producenta przepisów uwb w zakresie takich samych wyrobów (płyty styropianowe [...] 100 mm). Pobrano próbkę ww. wyrobu u sprzedawcy: [...] Sp. z o.o., na podstawie art. 16 ust 2a uwb. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego).

Ponadto organy stwierdził nieprzestrzeganie przez producenta przepisów ustawy o wyrobach budowlanych w zakresie innych wyrobów.

- [...] WINB stwierdził dotychczas nieprzestrzeganie przez producenta przepisów uwb w zakresie innych wyrobów (płyty styropianowe [...]). W dniu 15 marca 2018 r., na podstawie art. 16 ust. 2a uwb pobrano próbkę ww. wyrobu budowlanego. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego, współczynnika przewodzenia ciepła oraz naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu).

- [...] WINB - w toku kontroli przeprowadzonej u sprzedawcy: [...],[...], w dniach 14 Iistopada — 18 grudnia 2017 r., nr akt: [...], stwierdzono nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobu budowlanego: płyty [...]). Kontrolowany sprzedał wyrób przed zakończeniem kontroli. Jednak z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości [...] WINB przekazał ustalenia kontroli wojewódzkiemu inspektorowi nadzoru budowlanego właściwemu ze względu na siedzibę producenta,

- [...] WINB - pobrano próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...], gr. 100 mm, u sprzedawcy: [...] Sp. z o.o. na podstawie art. 16 ust. 2a uwb. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego),

- [...] WINB - w toku kontroli stwierdzono nieprawidłowości w informacjach towarzyszących oznakowaniu CE oraz deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...] EPS 80, gr. 30 mm. Zlecone badania wykazały, że wyrób posiada zadeklarowane właściwości użytkowe. [...] WlNB w wyniku prowadzonego postępowania wydał następnie decyzję, która to nie została przez producenta zaskarżona.

- [...] WINB - na podstawie art. 16 ust. 2a uwb pobrał próbkę wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...], u sprzedawcy: [...] Sp. z o.o., [...]. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie oporu cieplnego oraz współczynnika przewodzenia ciepła),

- GINB - w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 20-24 lutego 2017 r. u przedsiębiorcy: K. P. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: Firma [...] z siedzibą w [...] stwierdzono nieprawidłowości formalne w zakresie deklaracji właściwości użytkowych w odniesieniu do wyrobu budowlanego: płyty styropianowe [...], o gr. 150 mm. Ponadto w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 4 - 21 czerwca 2018 r., u sprzedawcy [...] Sp. z o. o., [...], pobrano próbkę wyrobu budowlanego: [...], o gr. 30mm. Zlecone badania wykazały, że wyrób nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu).

Ponadto w toku kontroli przeprowadzonej w dniach 4 - 21 czerwca 2018 r. u sprzedawcy [...] Sp. z o. o., [...] , pobrano próbki wyrobów budowlanych: płyty styropianowe [...] o gr. 100 mm oraz płyty styropianowe [...] ogr. 30 mm. Zlecone badania wykazały, że wyroby nie posiadały zadeklarowanych właściwości użytkowych (w zakresie naprężenia ściskającego przy 10% odkształceniu).

Biorąc pod uwagę dokonane ustalenia, organ stwierdził, że wyroby producenta były wielokrotnie kontrolowane i badane. W toku kontroli stwierdzano nieprawidłowości formalne oraz badania wykazywały, że wyrób nie spełnia deklarowanych właściwości.

W ocenie organu ww. stwierdzone naruszenia przepisów uwb, dają podstawę do zwiększenia wysokości kary pieniężnej.

Zdaniem GINB, miarkując wysokość kary pieniężnej, należy także wziąć pod uwagę fakt, iż producent po uzyskaniu informacji o niezgodności w zakresie właściwości użytkowych podjął kroki zmierzające do wycofania zakwestionowanego wyrobu budowlanego z obrotu, co pozwoliło na sprawne przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie kontrolowanego wyrobu budowlanego. Ponadto producent brał czynny udział w postępowaniu administracyjnym. Takie zachowanie może stanowić okoliczność łagodzącą i skutkować obniżeniem kary przewidzianej za dane naruszenie.

Jednocześnie organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego producent udzielał odpowiedzi na wezwania organu.

Zdaniem organu stanowi to okoliczność łagodzącą.

GINB stwierdził, mając na uwadze stopień naruszenia przepisów ustawy (niski), okoliczności obciążające (liczba wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu niezgodnych z wymaganiami ustawy i uprzednie naruszenie przepisów ustawy), jak również okoliczności łagodzące (współpracę z organami prowadzącymi postępowanie), że nałożona kara pieniężna powinna być wyższa.

Biorąc jednak pod uwagę treść art. 139 kpa, organ uznał, iż nie ma podstaw w niniejszej sprawie do zmiany decyzji na niekorzyść strony.

Organ wskazał, że decyzja pierwszoinstancyjna jest prawidłowa, dlatego – w myśl art. 138 § 1 pkt 1 Kpa - utrzymał ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniosła strona, zarzucając:

1) naruszenie przepisów postepowania, tj.

a. art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 8 § 1 i 2 Kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji z dnia 18 września 2019 r., podczas gdy ustalona w niej wysokość kary pieniężnej nałożonej na skarżącą jest nieproporcjonalna do wagi naruszenia przepisów uwb i powinna zostać obniżona,

b. art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 80 Kpa poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i nieuwzględnienie tzw. niepewności rozszerzonej przy interpretowaniu wyników badań, co skutkowało błędnym ustaleniem, że badane wyroby budowlane przekroczyły dopuszczalne normy odpowiadające przepisom Unii Europejskiej,

c. art. 7 Kpa i art. 77 § 1 Kpa w zw. z art. 36j ust. 3 uwb poprzez brak wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego polegający na pominięciu przy ocenie stopnia naruszenia braku winy i nieumyślności producenta, co spowodowało błędne ustalenie organu, że spółka wprowadzała do obrotu wadliwe produkty, co w konsekwencji doprowadziło do ukarania spółki nadmiernie wysoką karą w porównaniu do stopnia rzekomego naruszenia.

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnie art. 36j ust. 3 uwb poprzez nałożenie na skarżącą kary w wysokości nieproporcjonalnej do wagi zarzucanego jej naruszenia przepisów uwb.

Ponadto skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja GINB w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł na producenta, który wprowadził do obrotu wyrób budowlany: płyty styropianowe, nieposiadający właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych.

Skarżona decyzja GINB została wydana na podstawie art. 36b uwb, zgodnie z którym "Producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł".

W sprawie nie jest sporne, że strona jest producentem oraz że umieściła oznakowanie CE na przedmiotowym wyrobie budowlanym. Bezsporne jest też, iż producent wycofał z obrotu kwestionowany wyrób. Zgodnie z art. 32 pkt 2 uwb "Właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli: (...) niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi niniejszą ustawą została usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu (...)". Wobec strony została wydana przez [...]WINB decyzja z [...] października 2018 r. o umorzeniu postępowania na podstawie przytoczonego powyżej art. 32 pkt 2 uwb.

Skarżąca kwestionuje zatem ustalenia organu w zakresie stwierdzonych naruszeń, podnosząc okoliczności dotyczące tzw. niepewności rozszerzonej badań, która nie została uwzględniona przez organ. Skarżąca podnosi także zarzuty związane z wysokością nałożonej kary, podnosząc, iż jest ona niewspółmierna do wagi naruszenia i powinna zostać obniżona.

Sąd podziela powyższy zarzut strony dotyczący naruszeń prawa procesowego w zakresie braku ustaleń i wyjaśnień organu odnośnie tzw. niepewności rozszerzonej badań.

Zgodnie z art. 4 uwb wyrób budowlany może być wprowadzony do obrotu lub udostępniany na rynku krajowym, jeżeli nadaje się do stosowania przy wykonywaniu robót budowlanych, w zakresie odpowiadającym jego właściwościom użytkowym i zamierzonemu zastosowaniu co oznacza, że jego właściwości użytkowe umożliwiają prawidłowo zaprojektowanym i wykonanym obiektom budowlanym, w których ma on być zastosowany w sposób trwały, spełnienie podstawowych wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

W myśl art. 5 ust. 1 uwb wyrób budowlany objęty normą zharmonizowaną lub zgodny z wydaną dla niego europejską oceną techniczną, może być wprowadzony do obrotu wyłącznie zgodnie z Rozporządzeniem Nr 305/2011. W świetle art. 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, jeżeli wyrób budowlany objęty jest normą zharmonizowaną, producent sporządza deklarację właściwości użytkowych przy wprowadzeniu takiego wyrobu do obrotu. Z art. 8 ust. 2 Rozporządzenia Nr 305/2011 wynika m.in. że oznakowanie CE umieszcza się na wyrobach budowlanych, dla których producent sporządził deklarację właściwości użytkowych zgodnie z art. 4 i 6, oraz że poprzez umieszczenie lub zlecenie umieszczenia oznakowania CE producent wskazuje, że bierze na siebie odpowiedzialność za zgodność wyrobu budowlanego z deklarowanymi właściwościami użytkowymi oraz za jego zgodność ze wszystkimi mającymi zastosowanie wymaganiami określonymi w niniejszym rozporządzeniu.

Jak wspomniano powyżej, zgodnie z art. 36b uwb, producent, który umieszcza oznakowanie CE albo znak budowlany na wyrobie budowlanym, który nie posiada właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji, podlega karze pieniężnej w wysokości do 100 000 zł.

Kary pieniężne, o których mowa w art. 36a-36h, nakłada, w drodze decyzji, właściwy organ prowadzący postępowanie (art. 36j ust. 1 uwb).

W pierwszym rzędzie zatem podlegały kontroli Sądu ustalenia organu w zakresie, czy kwestionowany wyrób budowlany, tj. płyty styropianowe nie posiadały właściwości użytkowych określonych w deklaracji właściwości użytkowych lub krajowej deklaracji.

W ocenie Sądu przeprowadzone w tym zakresie postępowanie dowodowe przez [...]WINB, jak i GINB, są niepełne i nie pozwalają na jednoznaczne określenie, czy doszło do naruszenia prawa, a jeżeli doszło, to w jakim zakresie. Sąd podziela w tej części zarzuty podniesione w skardze przez producenta.

Skarżąca podnosiła, zarówno w skardze, jak i odwołaniu (k. 105 i 106 akt), że w dniu dokonywania przedmiotowego badania wyrobów budowlanych istniał obowiązek uwzględniania przez PCBiC tzw. niepewności rozszerzonej, który wynika z dokumentu ILAC-G8:03/2009 wydanego przez ILAC (International Laboratory Accreditation Cooperation), tj. międzynarodową organizację, zrzeszającą jednostki akredytujące (takie jak Polskie Centrum Akredytacji), prowadzące akredytację laboratoriów badawczych, takich jak, np. PCBiC. W związku z powyższym, przy badaniu właściwości wyrobów należy brać pod uwagę m.in. niepewność pomiarów, co przy tak nieznacznym przekroczeniu winno być uwzględnione, zwłaszcza że poddano temu badaniu jedynie 2 paczki wyrobu budowlanego. Mając to na uwadze, spółka wskazała, że nie sposób uznać, że ocena i interpretacja wyników badań pod względem zgodności bądź niezgodności z deklarowanymi właściwościami użytkowymi wyrobów budowlanych przeprowadzona przez PCBiC są wiarygodne i zgodne ze standardami akredytacyjnymi, gdyż przy tak nieznacznych odstępstwach współczynników przewodzenia i oporu ciepła bez uwzględnienia niepewności rozszerzonej nie można przyjąć, że doszło do naruszenia przepisów Unii Europejskiej. Tym samym, z powodu wycofania wyrobu z obrotu i braku możliwości przeprowadzenia jego ponownych badań, w niniejszej sprawie zachodzą niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, które zgodnie z art. 81a § 1 Kpa, należy rozstrzygnąć na korzyść strony.

Sąd wskazuje, iż bezsprzecznie niepewność rozszerzona jest pojęciem funkcjonującym realnie w sferze nauki i badań pomiarowych. "Niepewność rozszerzona określa przedział ufności, jaki przypisujemy wynikowi pomiaru wielkości mierzonej. Przedział ten powinien odpowiadać określonemu poziomowi ufności. Na ogół przyjmuje się standardowo poziom ufności 95 %, szczególnie w pomiarach związanych z wzorcowaniem" (P. Fotowicz "Obliczanie niepewności rozszerzonej metodą analityczną opartą na splocie rozkładów wielkości wejściowych" w: "Pomiary Automatyka Robotyka 1/2005" s. 5).

Z kolei A. Kubiaczyk w "OKREŚLANIE NIEPEWNOŚCI POMIARÓW" (źródło: http://www.if.pw.edu.pl/

labfiz1p/cmsimple2_4/1instrukcje_pdf/ONP%20-%20poradnik.pdf) podnosił, że: "Niepewność rozszerzona (expanded uncertainty) U(x) lub Uc(x) – wielkość określająca przedział wokół wyniku pomiaru, od którego oczekuje się, że obejmuje dużą część wartości, które w uzasadniony sposób można przypisać wielkości mierzonej. Należy podkreślić, że niepewność standardowa jednoznacznie określa wynik pomiaru, jednak Przewodnik wprowadza niepewność rozszerzoną, która służy do wnioskowania o zgodności wyniku pomiaru z wynikami uzyskanymi w innych warunkach lub z wartościami tablicowymi oraz do celów komercyjnych i do ustalania norm przemysłowych, zdrowotnych, bezpieczeństwa, itd.".

Wskazać także należy, iż niepewność rozszerzona opisywana jest w oficjalnych publikacjach organu państwa odpowiedzialnego za miary (tj. GUM) – por. "Wyrażanie Niepewności Pomiaru. Przewodnik", Główny Urząd Miar, 1999. Niepewność rozszerzona jest zatem pojęciem funkcjonującym realnie w sferze nauki i praktyki.

Co więcej, zawarte w aktach sprawy sprawozdanie z badań płyt styropianowych na s. 2 (k. 62 akt) także zawiera wskazanie "Niepewność rozszerzona przy poziomie ufności 95% i współczynniku rozszerzenia k=1,96". Natomiast w zastrzeżeniu nr 1 na s. 4 (k. 60 akt) powyższego sprawozdania pod tabelą z "Oceną i interpretacją wyników badań" wskazano, że "Niniejsza ocena nie uwzględnia niepewności wyników, którą podano w punkcie B. sprawozdania".

Z uwagi na fakt, iż sam organ w decyzji przyznaje, że zakres odstępstw faktycznych od wartości deklarowanych jest nieznaczny, gdyż wynosi odpowiednio 2,5 % (współczynnik przewodzenia ciepła) oraz 3,6 % (opór cieplny), może zaistnieć sytuacja, w której uwzględnienie niepewności rozszerzonej (o ile należy ją uwzględnić) może skutkować tym, że albo odstępstw w ogóle nie będzie albo będą one jeszcze mniejsze niż ustalone przez organ.

Sąd wskazuje, iż nie może zastępować organu w ustaleniach faktycznych. Sąd jedynie sprawuje kontrolę nad działalnością organów, natomiast ich nie zastępuje.

W niniejszej sprawie producent już w odwołaniu podnosił kwestię związaną z nieuwzględnieniem w wynikach badań niepewności rozszerzonej. GINB w ogóle nie odniósł się do tego zarzutu w skarżonej decyzji, niejako "zbywając" go tylko powołaniem się na wyniki akredytowanego laboratorium.

Takie działanie organu narusza, zdaniem Sądu, art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa.

Skoro strona podnosi, iż istniał obowiązek uwzględniania przez PCBiC tzw. niepewności rozszerzonej, który wynika z dokumentu ILAC-G8:03/2009 wydanego przez ILAC, tj. międzynarodową organizację, zrzeszającą jednostki akredytujące (takie jak Polskie Centrum Akredytacji), prowadzące akredytację laboratoriów badawczych, takich jak, np. PCBiC, to organ winien do tej argumentacji skarżącej merytorycznie się ustosunkować w skarżonej decyzji, przeprowadzając w tym zakresie stosowne postępowanie dowodowe. W sprawie brak natomiast jest analizy, czym jest dokument ILAC-G8:03/2009 i czy wiąże on (także pośrednio) PCBiC oraz czy wyniki otrzymane w sprawozdaniu tego laboratorium należy odczytywać, biorąc pod uwagę także niepewność rozszerzoną. GINB może w tym zakresie w szczególności zwrócić się z prośbą o zajęcie stanowiska przez PCBiC lub jednostki ją akredytującej, ewentualnie posłużyć się w analizie powyżej problematyki powołaną powyżej publikacją GUM. Natomiast obecnie skarżona decyzja nie poddaje się w tym zakresie kontroli sądowo-administracyjnej i dlatego musi zostać uchylona.

Sąd wskazuje także, iż art. 7 Kpa ustanawia tzw. zasadę prawdy obiektywnej. Zgodnie z tym przepisem: "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli".

Z kolei w myśl art. 80 Kpa: "Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona".

Wobec braków w postępowaniu dowodowym, normy prawne wynikające z powyższych przepisów zostały, w ocenie Sądu, naruszone.

Oprócz wskazanych braków w postępowaniu dowodowym, zaskarżona decyzja nie zawiera - wbrew dyspozycji art. 107 § 3 Kpa - uzasadnienia faktycznego i prawnego, opartego na podstawie prawidłowo zebranego materiału dowodowego, które uzasadnia oceny i rozstrzygnięcia orzekającego w sprawie organu. GINB, wobec braku ustosunkowania się do opisywanego zarzutu strony dotyczącego niepewności rozszerzonej, nie spełnił wymagania normy prawnej ustanawiającej zasadę przekonywania, wyrażonej w art. 11 Kpa. Takie zachowanie organu naruszyło także normę z art. 8 § 1 Kpa, zgodnie z którym: "Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania".

Wobec stwierdzonych naruszeń prawa procesowego, przedwczesnym byłoby ustosunkowanie się przez Sąd do zarzucanych decyzji przez stronę naruszeń prawa materialnego.

W rezultacie stwierdzonych naruszeń Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. O kosztach postępowania (na które złożyły się: 400 zł - wpis sądowy, 3600 zł - koszty zastępstwa procesowego oraz 17 zł - opłata od pełnomocnictwa) Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 i § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), uwzględniwszy wartość przedmiotu sporu (10 000 zł) oraz wkład pracy radcy prawnego – pełnomocnika skarżącej w przyczynienie się do wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.