Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 9/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 6 i § 3, art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 5 lutego 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt V SAB/Wa 26/12 w sprawie ze skargi P. S. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt V SAB/Wa 26/12 odrzucił skargę P. S. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie wniosku o przyznanie środków finansowych w ramach programu pod nazwą "Diamentowy Grant".

Postanowienie zostało wydane na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

W "Monitorze Polskim" z dnia 7 listopada 2011 r. Nr 98, poz. 999 opublikowano Komunikat Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 27 października 2011 r. o ustanowieniu programu pod nazwą "Diamentowy Grant".

Podstawę prawną komunikatu stanowił przepis art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. Nr 96, poz. 615 ze zm., dalej: "u.z.f.n."). W myśl art. 26 ust. 1 u.z.f.n., finansowanie programów lub przedsięwzięć ustanawianych przez Ministra obejmuje działania dotyczące realizacji określonych przez Ministra zadań wynikających z polityki naukowej i naukowo-technicznej państwa. W świetle ust. 2 wspomnianego artykułu, Minister właściwy do spraw nauki w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" ogłasza komunikaty o ustanowieniu programu i przedsięwzięcia. W myśl ust. 4, środki finansowe przeznaczone na finansowanie wspomnianych programów lub przedsięwzięć, są przekazywane jednostce naukowej lub innemu uprawnionemu podmiotowi na podstawie umowy.

W świetle pkt. I ust. 1 załącznika programu "Diamentowy Grant" celem programu jest stworzenie możliwości rozwoju naukowego wybitnie uzdolnionym absolwentom studiów pierwszego stopnia lub studentom po ukończeniu trzeciego roku jednolitych studiów magisterskich, zwanym dalej "absolwentami lub studentami", prowadzącym badania naukowe, tak aby dać im możliwość skrócenia ścieżki kariery naukowej. Absolwent lub student prowadzący pod kierunkiem opiekuna naukowego, promotora lub promotora pomocniczego badania naukowe o wysokim stopniu zaawansowania, przez uzyskanie wsparcia finansowego w ramach programu, będzie miał warunki do wcześniejszego przygotowania rozprawy doktorskiej. O przyznanie środków finansowych w ramach programu mogą ubiegać się jednostki naukowe, o których mowa w art. 2 pkt 9 lit. a-d ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki, posiadające kategorię naukową A+, A lub B, w których absolwent lub student prowadzi badania naukowe określone we wniosku o finansowanie w ramach programu i - w przypadku studentów - kontynuuje naukę. Środki finansowe w ramach programu są przyznawane w drodze konkursu ogłaszanego przez wspomnianego Ministra. Do oceny dopuszcza się wnioski spełniające wymagania formalne określone w ogłoszeniu. Wnioski niespełniające wymagań formalnych zwraca się wnioskodawcy z informacją o przyczynach zwrotu oraz możliwości uzupełnienia wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji.

W myśl pkt. III ust. 5 komunikatu, środki finansowe w ramach programu są przyznawane jednostce naukowej na podstawie decyzji Ministra. Zgodnie z ust. 6, środki finansowe są przekazywane jednostce naukowej na podstawie umowy, z przeznaczeniem na finansowanie badań naukowych prowadzonych w ramach programu przez absolwentów lub studentów. Stosownie zaś do ust. 7, środki finansowe są przekazywane absolwentowi lub studentowi na podstawie umowy zawartej z jednostką naukową.

Zgodnie z pkt. III ust. 8 komunikatu, jednostka naukowa otrzymująca środki finansowe w ramach programu jest obowiązana do monitorowania kariery absolwenta lub studenta oraz przekazania Ministrowi informacji na ten temat po upływie 12 miesięcy od zakończenia realizacji badań naukowych finansowanych w ramach programu.

Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu W. – M. złożył do konkursu wniosek o finansowanie projektu badawczego pn. "S. n.. Z. a. – p.", który został zarejestrowany a następnie oceniony w postępowaniu konkursowym według kryteriów określonych w ust. 11 pkt 1 – 6 ogłoszenia o konkursie przez Zespół Specjalistyczny do spraw projektów zgłoszonych w ramach programu pn. "Diamentowy Grant", powołany przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Na podstawie opinii Zespołu Minister Nauki i Szkolnictwa decyzją z [...] kwietnia 2012 r. odmawiającą Wnioskodawcy – Wydziałowi Prawa i Administracji Uniwersytetu W. – M. przyznania środków na realizację powyższego wnioskowanego projektu badawczego.

P. S. [...] maja 2012 r. zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. nr 96, poz. 615 ze zm.) zwrócił się do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Departament Instrumentów Polityki Naukowej pismem z [...] maja 2012 r. na powyższy wniosek udzielił odpowiedzi informując, że wniosek ten nie może być poddany procedurze w postępowaniu odwoławczym z przyczyn formalnych, ponieważ P. S., jako wykonawca projektu, nie jest stroną w tym postępowaniu.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną w tym postępowaniu był podmiot mający interes prawny tj. podmiot uprawniony do wystąpienia do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o przyznanie środków, czyli Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu W. – M.

W odpowiedzi na powyższą informację P. S. [...] czerwca 2012 r. złożył do Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

Postanowieniem z [...] lipca 2012 r. Minister stwierdził niedopuszczalność wniesienia przez P. S. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] kwietnia 2012r. odmawiającej przyznania środków na realizację projektu badawczego pt. "S. n.. Z. a. – p.".

P. S. złożył skargę za pośrednictwem Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. na bezczynność Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

W odpowiedzi na skargę Minister podał, że skarga na bezczynność w związku z niewydaniem w ustawowym terminie decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej jest bezzasadna, gdyż decyzja ta zostaje wydana po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją I instancji, o ile z wnioskiem tym wystąpi podmiot uprawniony, czyli strona postępowania. Wniosek P. S. nie mógł zostać rozpatrzony przez Zespół Odwoławczy powołany przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na podstawie art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach finansowania nauki, ze względu na to, że P. S. nie był stroną postępowania administracyjnego rozstrzygniętego decyzją Ministra z [...] kwietnia 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt V SAB/Wa 26/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. odrzucił skargę.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego o braku spełnienia przez skarżącego przymiotu strony postępowania wszczętego przez P. S. w sprawie objęcia projektu skarżącego świadczeniem objętego programem "Diamentowy Grant", co pozbawia P. S. legitymacji w złożeniu skargi na pozostawienie bez rozpoznania omawianego wniosku przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego.

Jako podstawę prawną dla odrzucenia skargi Sąd pierwszej instancji powołał przepis art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). W myśl tego przepisu, Sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

P. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego postanowienia, wnosząc o jego uchylenie.

Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

- art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i bezzasadne odrzucenie skargi wobec błędnego uznania, że jest ona prima facie niedopuszczalna ze względów podmiotowych, gdy tymczasem kwestia ustalenia interesu prawnego skarżącego winna być badana w procesie (na rozprawie), a jego ewentualny brak skutkuje oddaleniem skargi w wyroku, nie zaś jej odrzuceniem w postanowieniu. Ponadto skarżący posiadał interes prawny w kwestionowaniu rozstrzygnięcia władczego, które zostało mu doręczone, i które kształtuje wprost jego uprawnienia wynikające z przepisów prawa. Bez autora projektu badawczego (skarżącego), nie ma badań, nie mogą być przyznane środki finansowe, a co najważniejsze - nie może być z nim zawarta umowa (tzw. dwuetapowość postępowania w sprawach przyznania środków finansowych, przyjęta powszechnie w judykaturze od 2006 r.). Istnienie skarżącego, jako autora badań i końcowego beneficjenta środków publicznych, jest warunkiem sine qua non istnienia sprawy administracyjnej. Skarżący ma niewątpliwie interes prawny w ubieganiu się o przyznanie Diamentowego Graniu także z uwagi na okoliczność, iż student zakwalifikowany do programu otrzymuje szczególne uprawnienie - dyspensę od obowiązku uzyskania tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego przed otwarciem przewodu doktorskiego i uzyskaniem stopnia naukowego doktora (art. 138 ustawy z dnia 14 marca 2003 r. o stopniach naukowych i tytule naukowym oraz o stopniach i tytule w zakresie sztuki, Dz. U. Nr 65, poz. 595 ze zm.).

W związku z powyższym skarżący ma interes prawny (a nie tylko faktyczny) w kwestionowaniu rozstrzygnięcia organu o odmowie przyznania środków, gdyż taka decyzja jest równoznaczna z tym, że nie będzie mógł on zawrzeć z jednostką naukową umowy przekazującej mu te środki, a także nie uzyska uprawnienia do otwarcia przewodu doktorskiego przed uzyskaniem tytułu zawodowego magistra lub równorzędnego;

- art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w sytuacji, gdy organ po wniesieniu skargi usunął stan swojej bezczynności, wydając akt administracyjny, a tym samym uwzględnił skargę w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podał, iż zarzucone obie postacie naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do bezzasadnego odrzucenia skargi, która była dopuszczalna, gdyby nie wskazane wady postępowania, to treść sentencji wyroku musiałaby być odmienna.

Dalej, w skardze kasacyjnej kasator polemizuje ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym postanowieniu, podzielającym pogląd organu, o braku przez skarżącego przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym wszczętym przez P. S. w sprawie objęcia projektu skarżącego Diamentowym Grantem, jak i legitymacji w złożeniu skargi do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 178 lub 180 p.p.s.a. ewentualnie o jej oddalenie na podstawie art. 188 p.p.s.a., podtrzymując stanowisko o braku po stronie skarżącego legitymacji do wniesienia w niniejszej sprawie skargi do sądu administracyjnego.

W ocenie Ministra Sąd I instancji prawidłowo rozstrzygnął sprawę albowiem właściwie ustalił stan faktyczny sprawy oraz prawidłowo przyjął, że w świetle art. 9 ustawy z 30 kwietnia 2010 r. o zasadach finansowania nauki (Dz. U. nr 98, poz. 615 ze zm.) środki finansowe na naukę przyznawane są na rzecz jednostek wyszczególnionych w tym przepisie a tym samym nieuzasadnione byłoby uznanie na gruncie tych przepisów, że po stronie studenta ubiegającego się o udział w projekcie, istniał własny indywidualny interes prawny. W ocenie Ministra skarżący nie jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Pod pojęciem interesu prawnego (w przeciwieństwie do interesu faktycznego) należy zrozumieć sytuację, gdy istnieje wyraźna norma prawna, z której podmiot wywodzi swoje prawo lub obowiązek, których dotyczy postępowanie administracyjne.

Skarżący, jako wykonawca projektu, niewątpliwie miał interes faktyczny związany z postępowaniem administracyjnym w przedmiocie uzyskania środków finansowych na realizację projektu badawczego w ramach programu "Diamentowy Grant", jednakże stroną postępowania był Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu W. – M. w O.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

W myśl art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony postępowania uzależniony jest od posiadania interesu prawnego. Na gruncie tego przepisu, w świetle piśmiennictwa i orzecznictwa, "interes prawny", to interes osobisty, własny, indywidualny, znajdujący swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego oraz potwierdzenie w okolicznościach faktycznych (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 224 i n., a także m.in. wyrok NSA z dnia 10 lutego 2005 r., OSK 1012/04).

Jak zostało wyżej podkreślone w piśmiennictwie, związek normatywny między omawianym interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się tym, że postępowanie "dotyczy" interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązku innego podmiotu. (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 239).

Natomiast inna była sytuacja prawna skarżącego. Nie dysponował on własnym prawem dla wszczęcia postępowania o udział w omawianym programie, gdyż mogła to uczynić tylko określona jednostka naukowa, o czym była mowa. Podobnie skarżący nie mógł być adresatem decyzji przyznającej stosowne środki finansowe. Innymi słowy, ewentualna decyzja nie mogłaby kształtować jego praw i obowiązków w sposób bezpośredni, lecz pośredni. Jednakże, zgodnie z warunkami programu "Diamentowy Grant", wszczęte postępowanie administracyjne było ukierunkowane na ukształtowanie stosunków prawnych między Uniwersytetem W. – M. a skarżącym, tak aby w razie uzyskania decyzji przyznającej wnioskowane świadczenie Uniwersytet mógł zawrzeć ze skarżącym odpowiednią umowę i przekazać mu stosowne środki finansowe na badania naukowe, finansowane ze środków przewidzianych w budżecie państwa na naukę, objętych programem "Diamentowy Grant", stosownie do art. 187a p.s.w.

Z powyższych względów, od chwili wszczęcia przez Uniwersytet postępowania o przyznanie środków w ramach omawianego programu wchodzi już w grę ochrona przez skarżącego swojego interesu prawnego, który został zagrożony pozostawieniem bez rozpoznania przez Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego wniosku Uniwersytetu W. – M. o objęcie programem przedsięwzięcia badawczego skarżącego, mogącego być dofinansowanym na rzecz skarżącego środkami finansowymi, zgodnie z warunkami programu "Diamentowy Grant". Istotą i celem interesu prawnego skarżącego było zatem doprowadzenie do sfinalizowania wszczętego postępowania administracyjnego poprzez uzyskanie przez Uniwersytet decyzji przyznającej mu środki finansowe na realizację projektu skarżącego, gdyż otwierało mu to drogę do uzyskania środków finansowych (art. 187a p.s.w.). Dlatego skarżący miał prawo we własnym imieniu popierać wniosek Uniwersytetu W. – M., składać stosowne wyjaśnienia i przedkładać dowody.

Należy wskazać, że skarżący swój interes prawny wywodzi z tzw. prawa refleksowego. Prawo refleksowe kształtuje specyficzną więź prawną między podmiotem dysponującym publicznym prawem podmiotowym o charakterze pozytywnym a osobą trzecią dysponującą prawem publicznym negatywnym. Związek ten ma charakter materialny i formalny. Materialny wyraża się w tym, że wykonywanie (przyznanie) uprawnień pierwszemu z nich powoduje pewien skutek w uprawnieniach drugiego. Formalny z kolei wiąże się z koniecznością ochrony procesowej podmiotu dysponującego prawem refleksowym w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji (por. A. Matan, Komentarz do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX 2010).

W niniejszej sprawie istota zagadnienia sprowadza się do ustalenia czy skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. W myśl tego przepisu, uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Sformułowanie "każdy, kto ma w tym interes prawny", o którym mowa w powołanym przepisie, oznacza odejście przy określaniu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi od pojęcia strony, w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Interes prawny w złożeniu skargi do sądu administracyjnego, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć oparcie w przepisach prawa. Istoty tego interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawną, którą może być norma należąca do każdej dziedziny prawa (a więc nie tylko prawa administracyjnego), na podstawie której dany podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków bądź "żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków" (por. z dnia 24 listopada 2004 r., OSK 919/04, OSP 2005, z. 11, poz. 128, z glosą W. Chróścielewskiego).

W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, interes prawny skarżącego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynika ze wspomnianej już ochrony prawa refleksowego, przysługującemu skarżącemu, mającego oparcie w art. 187a p.s.w.

W tej sprawie zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu, aby brak interesu prawnego, w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., stanowił uchybienie natury formalnej, uzasadniające odrzucenie skargi. Interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest przesłanką materialnoprawną. Zakwestionowanie po stronie skarżącego posiadania interesu prawnego do wniesienia skargi powinno nastąpić po przeprowadzeniu rozprawy i prowadzić do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 185 § 1 w związku z art. 197 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. celem rozpoznania skargi.