Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 646/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Józef Maleszewski Protokolant ref. staż. Agata Pawlicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Obornikach na uchwałę Rady Gminy Ryczywół z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXII/163/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ryczywół 1. stwierdza nieważność: § 2 pkt 1 i pkt 3–14, § 3, § 19 ust. 3, § 21 ust. 3 zdanie drugie, § 24–§ 28 oraz § 30–§ 32 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXII/163/2012 Rada Gminy Ryczywół (dalej: "Rada Gminy") – z powołaniem się na art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391; dalej w skrócie: "u.c.p.g.") i po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Obornikach – uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ryczywół (dalej również jako "Uchwała" lub "Regulamin").

Pismem z 30 maja 2014 r. Prokurator Rejonowy w Obornikach (dalej; "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył powyższą Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, w części obejmującej jej: § 2, § 3, § 19 ust. 3, § 21 ust. 3, § 24 [przepis zakwestionowany w treści uzasadnienia skargi – uw. Sądu], § 25, § 26, § 27, § 28, § 30, § 31 i § 32. Z powołaniem się na zarzuty rażącego naruszenia prawa – art. 4 ust. 2 u.c.p.g. – poprzez:

– przekroczenie delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów oraz nakazów,

– nieuprawnione powtarzanie zapisów ustawy, ich modyfikacja i stworzenie definicji,

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że w § 2 ust. 12 Uchwały Rada Gminy powtórzyła zapisy ustawy, a w ust. 1-11 oraz 13-14 stworzyła definicje, m.in. odpadów wielkogabarytowych, urządzeń do zbierania odpadów komunalnych, przedsiębiorców, odpadów komunalnych, odpadów zielonych, odpadów ulegających biodegradacji, odpadów budowlanych i rozbiórkowych itd. W ocenie Prokuratora tworzenie tzw. słowniczka dla pojęć zdefiniowanych ustawowo stanowi istotne naruszenie prawa – § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie: "ZTP").

W dalszej części uzasadnienia skargi Prokurator wskazał, że Rada Gminy uchwalając Regulamin naruszyła delegację ustawową i nałożyła na właścicieli nieruchomości szereg obowiązków wkraczających w sferę praw i wolności obywatelskich, zastrzeżonych dla aktów prawnych wyższego rzędu, w tym obowiązki, o których mowa w art. 5 u.c.p.g. Niedopuszczalne są zapisy zawarte w § 3 ust. 1 pkt 1, 6, 7 Uchwały, albowiem sposób utrzymania czystości na terenie nieruchomości jest indywidualną sprawą każdego właściciela i rada gminy nie może narzucać, w jaki sposób ma on realizować swoje obowiązki. Natomiast w § 3 pkt 5 Uchwały Rada Gminy nakazała właścicielom nieruchomości posypywanie zalegającego na chodniku lodu piaskiem lub innym stosownym środkiem, a w § 3 pkt 10 Uchwały – zgłaszanie pracownikowi gminnemu faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę, gdy zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r. poz. 856; dalej w skrócie: "u.o.z.") zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Określenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku obowiązku zgłaszania faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę nie znajduje oparcia w upoważnieniu wynikającym z u.c.p.g.

Zakazy wskazane w § 3 ust. 2 Uchwały, m.in. zakaz spalania odpadów niebezpiecznych na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych, niszczenia trawników zieleńców, umieszczanie afiszy, reklam, malowania np. graffiti poza miejscami wyznaczonymi do tego celu, wprowadzanie psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci, zakopywania odpadów oraz padłych zwierząt nie mają, w ocenie Prokuratora, podstawy prawnej. Podobnie, mimo dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., nie mieści się w kompetencjach rady gminy sformułowanie całkowitego zakazu wprowadzania wszelkich zwierząt domowych na określone tereny i do określonych miejsc, jak to zostało określone w § 24 Uchwały. Zakazy takie mogą wynikać tylko z regulaminów określających zasady korzystania z danych obiektów. Natomiast w § 21 ust. 2 Uchwały, bez podstawy prawnej, nałożono na adresatów obowiązki ponad te wynikające z u.c.p.g. Nie jest bowiem istotne to, w jaki sposób osoba usunie nieczystości pozostawione przez zwierzę. Istotą obowiązku jest usunięcie zanieczyszczeń, a nie sposób, w jaki się to uczyni.

Ponadto, w ocenie Prokuratora, § 25 i § 28 Uchwały nie mają umocowania w przepisach u.c.p.g. Nieprawidłowe są również zapisy zawarte w § 26 i § 27 Uchwały, bowiem rada gminy uprawniona jest jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie może natomiast ustanowić innych wymagań ani zakazów jego utrzymywania. Z kolei uprawnienia dla Rady Gminy dotyczące deratyzacji, zawarte w § 30 i § 31 Uchwały ustanowiono z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 u.c.p.g. Wprawdzie wyznaczanie obszarów podlegających deratyzacji i terminów ich przeprowadzenia stanowi ustawową kompetencję rady gminy zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., to jednak celem tego upoważnienia było zobligowanie do wskazania w regulaminie konkretnych obszarów na terenie gminy, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie, realizowane tam funkcje, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji. Nadto, zdaniem Skarżącego, Rada Gminy nie ma żadnej podstawy prawnej do zobowiązania właścicieli nieruchomości do ponoszenia kosztów deratyzacji. Odnosząc się zaś do § 32 Uchwały Prokurator wskazał, że radzie gminy nie przysługuje kompetencja do wskazywania organów i podmiotów odpowiedzialnych za nadzór i egzekwowanie postanowień regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminach.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie. Wyjaśniła, że Regulamin wzorowany był na publikacji Bogusława Dziadkiewicza "Utrzymanie porządku i czystości w gminach" oraz na podstawie wiedzy zebranej na szkoleniach związanych z tematyką gospodarki odpadami. Przepisy § 3 Uchwały dotyczą nie tylko prywatnych nieruchomości, lecz również miejsc publicznie dostępnych. Zgłaszanie faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę jest niezmiernie ważne dla bezpieczeństwa mieszkańców. Dalej Rada Gminy wskazała, że zakaz wpuszczania zwierząt domowych do piaskownic, wprowadzania ich na place i miejsca zabaw dla dzieci, tereny basenów, kąpielisk a także wprowadzania psów do miejsc uprawiania sportu i rekreacji, na cmentarze i do budynków użyteczności publicznej, na tereny placówek oświatowo-wychowawczych, targowiska miejskie i osiedlowe oraz innych nieruchomości, których właściciel wprowadził taki zakaz – został wprowadzony, ponieważ nie wszystkie ww. miejsca posiadają regulaminy. Na terenie gminy nie występują obszary stale poddawane deratyzacji, stąd też zapis w § 30. Z kolei definicje zostały zamieszczone w § 2 Uchwały po to, aby mieszkańcy mogli prawidłowo zapoznać się z zawartością tej uchwały. Rada Gminy podkreśliła, że projekt Uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, natomiast Wojewoda, nie wnosząc uwag, przesłał przedmiotową uchwałę do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga w przeważającym zakresie okazała się zasadna.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała nr XXII/163/2012 Rady Gminy Ryczywół z dnia 28 grudnia 2012 r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Ryczywół.

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej uchwały, jej podstawę prawną stanowił przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 24 stycznia 2013 r. (poz. 788) i weszła w życie z dniem 08 lutego 2013 r.

Przechodząc do merytorycznej analizy zaskarżonej uchwały godzi się zauważyć, że składa się ona z trzydziestu pięciu paragrafów, usystematyzowanych w dziewięć rozdziałów regulujących następujące zagadnienia: Rozdział 1. (§§ 1–3) – "Postanowienia ogólne"; Rozdział 2. (§§ 4–6) – "Wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości"; Rozdział 3. (§§ 7–15) – "Rodzaje i minimalna pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych. Warunki rozmieszczenia tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym"; Rozdział 4. (§§ 16–19) – "Częstotliwość pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego"; Rozdział 5. (§ 20) – "Inne wymagania wynikające z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami"; Rozdział 6. (§§ 21–28) – "Obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe"; Rozdział 7. (§ 29) – "Wymagania odnośnie utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej"; Rozdział 8. (§ 30) – "Obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz terminy jej przeprowadzania"; Rozdział 9. (§§ 32–35) – "Postanowienia końcowe".

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie (zwany dalej też: "regulaminem") jest aktem prawa miejscowego – wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej – art. 40 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594; dalej w skrócie: "u.s.g."). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z przepisów art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji RP jest dyrektywa wynikająca z § 118 (podobnie: § 137) w zw. z § 143 ZTP, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie..., s. 633). Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego i sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 4 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia zaskarżonej uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie powinny w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa tudzież powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W myśl art. 4 ust. 2 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: (a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych, (b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, (c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: (a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, (b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) [uchylony – uw. Sądu];

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący i, jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie upoważnia rady gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Rada Gminy w niniejszej sprawie mogła więc dokonać regulacji przedmiotowego zagadnienia tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., III SA/Kr 756/08 oraz z 30.12.2009 r., II SA/Wr 470/09, CBOSA).

W świetle cytowanej regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. należy, co do zasady, podzielić generalny zarzut Prokuratora, że zaskarżone przepisy uchwały wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, a ponadto, w części przypadków, powtarzają, i to zwykle z niedopuszczalnymi modyfikacjami, ustawowe regulacje.

Odnosząc się w sposób bardziej szczegółowy do poszczególnych zaskarżonych przepisów i związanych z nimi zarzutów należy wskazać, co następuje:

I. Ad § 2 Uchwały

W § 2 Uchwały zamieszczono definicje użytych w niej pojęć. Rada Gminy w poszczególnych "punktach" – a nie "ustępach" (na co mogłoby wskazywać opatrzenie z prawej strony kolejnych cyfr arabskich wyliczenia kropką zamiast nawiasem, z czym z kolei niespójne pozostaje rozpoczęcie poszczególnych pozycji wyliczenia z małej litery), gdyż prawidłowo sformułowany przepis podstawowy zawierający wyliczenie składa się, zgodnie z § 56 ust. 1 ZTP, z dwóch części: wprowadzenia do wyliczenia oraz "punktów" właśnie – ustaliła, że ilekroć mowa o: (1) odpadach wielkogabarytowych – należy przez to rozumieć odpady, które ze względu na swoje wymiary nie mogą być zbierane w typowych pojemnikach stanowiących wyposażenie nieruchomości np.: wózki, rowery, meble; (2) urządzeniach do zbierania odpadów komunalnych – rozumie się przez to pojemniki, kontenery, a także worki z tworzyw sztucznych spełniające normy oraz kosze uliczne, które znajdują się na terenach publicznych; (3) selektywnej zbiórce odpadów komunalnych u źródła – rozumie się przez to segregowanie odpadów w miejscu ich powstawania (na nieruchomości) oraz umieszczanie posegregowanych już odpadów w urządzeniach do ich zbierania; (4) przedsiębiorcach – rozumie się przez to przedsiębiorcę w rozumieniu odpowiednich przepisów, posiadającego aktualny wpis do rejestru działalności regulowanej wraz z wydanym zaświadczeniem przez organ gminy potwierdzający dokonanie w/w wpisu w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub wydane przez organ gminy aktualne zezwolenie, dotyczące prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych; (5) odbieraniu odpadów komunalnych – rozumie się przez to działania prowadzące do zmiany posiadacza odpadów zebranych i umieszczonych w urządzeniach do ich odebrania, przez odbierającego odpady, który dokona ich przekazania do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania; (6) odpadach ulegających biodegradacji – rozumie się przez to odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów; (tj. odpady z pielęgnacji terenów zielonych oraz odpady kuchenne i ogrodowe); (7) odpadach zielonych – należy przez to rozumieć odpady roślinne ulegające biodegradacji, powstające na terenie nieruchomości w wyniku porządkowania terenów zielonych tj. (parków, ogrodów, cmentarzy, ogródków działkowych i przydomowych itp.) i pielęgnacji zieleni takiej jak: trawa, gałęzie z drzew i krzewów, usunięte chwasty oraz zagrabione liście; (8) odpadach komunalnych wielkogabarytowych – rozumie się przez to odpady komunalne, które nie mogą być umieszczone, ze względu na swoje rozmiary lub masę, w urządzeniach do zbierania odpadów komunalnych; (9) odpadach komunalnych – rozumie się przez to odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezawierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych; (10) odpadach budowlanych i rozbiórkowych – rozumie się przez to frakcję odpadów pochodzących z remontów i budów; (11) posiadaczu odpadów – rozumie się przez to każdego, kto faktycznie włada odpadami (wytwórcę odpadów, inną osobę fizyczną, osobę prawną lub jednostkę organizacyjną) z wyłączeniem prowadzącego działalność w zakresie transportu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości, gminnych zbiorczych punktów selektywnej zbiórki lub mobilne punkty takiej zbiórki; (12) właścicielach nieruchomości – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością; (13) budynkach wielolokalowych – rozumie się przez to budynki wielorodzinne nie posiadające zsypów na odpady komunalne; (14) zbieraniu odpadów komunalnych – rozumie się przez to każde działanie, polegające w szczególności na umieszczaniu w pojemnikach odpadów komunalnych lub ich magazynowaniu, które ma na celu przygotowanie ich do transportu w miejsce odzysku lub unieszkodliwienia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd w niniejszym składzie co do zasady nie wyklucza możliwości definiowania w regulaminie używanych w nim pojęć, gdyż jest to jeden z dozwolonych zabiegów legislacyjnych (podobnie: wyrok WSA z 16.12.2013 r. , II SA/Po 916/13, CBOSA, a przesłanki jego zastosowania zostały określone w §146 ZTP. Należy jednak zwrócić uwagę na istotne obostrzenia w zakresie dopuszczalności wprowadzania definicji przez prawodawcę gminnego, wynikające przede wszystkim z pozycji aktów prawa miejscowego w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP). Jak to już wyżej. wskazano w taki akcie nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń – tym samym nie powtarza się definicji użytych przez ustawodawcę (za dopuszczalne należy jedynie uznać wyraźne odesłanie do odpowiedniego przepisu ustawy zawierającego potrzebną definicję), ani nie definiuje się na nowo (odmiennie) pojęć już przez ustawodawcę zdefiniowanych. Za niedopuszczalne uważa się również definiowanie terminów, których znaczenia prawodawca nie wyjaśnił wprost, ale posługuje się nimi w aktach wyższego rzędu. Zgodnie z § 149 ZTP w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Tymczasem takich niedopuszczalnych zabiegów dokonała Rada Gminy w § 2 pkt 1 i 3–14 Uchwały, poprzez: zdefiniowanie terminów, których znaczenie ustalił już ustawodawca w definicjach legalnych zamieszczonych w aktach wyższego rzędu (przede wszystkim w ustawach), modyfikację tych definicji, względnie ustalenie własnych definicji dla terminów, którymi posługuje się ustawodawca w aktach wyższego rzędu bez ich zdefiniowania. Za niewadliwą w świetle powyższych uwag (tj. nienaruszającą ww. obostrzeń) można było uznać jedynie definicję "urządzenia do zbierania odpadów komunalnych" zamieszczoną w § 2 pkt 2 Uchwały (co uzasadniało oddalenie skargi Prokuratora w tej części). Natomiast pozostałe definicje zostały przez Sąd uznane za wadliwe w stopniu istotnym, z następujących względów:

– "odpady wielkogabarytowe" (§ 2 pkt 1) – niezdefiniowane przez ustawodawcę pojęcie użyte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., a ponadto w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), w załączniku, oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 30 października 2002 r. w sprawie rodzajów odpadów, które mogą być składowane w sposób nieselektywny (Dz. U. Nr 191, poz. 1595), też w załączniku (por. wyrok NSA z 10.11.2009 r., II OSK 1259/09, CBOSA);

– "selektywna zbiórka odpadów u źródła" (§ 2 pkt 3) – ta definicja jest całkowicie zbędna, gdyż definiowany termin w ogóle nie został użyty w dalszej części Uchwały;

– "przedsiębiorcy" (§ 2 pkt 4) – pojęcie użyte m.in. w art. 5 ust. 3 u.c.p.g. bez zdefiniowania;

– "odbieranie odpadów komunalnych" (§ 2 pkt 5) – pojęcie, którym posługuje się ustawodawca m.in. w art. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust.2 pkt 1 lit. a u.c.p.g., nie definiując go;

– "odpady ulegające biodegradacji" (§ 2 pkt 6) – ten termin został zdefiniowany w art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.odpad."), przy czym Rada Gminy definicję ustawową istotnie zmodyfikowała;

– "odpady zielone" (§ 2 pkt 7) – zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 12 u.odpad., przy czym Rada Gminy definicję ustawową istotnie zmodyfikowała;

– "odpady komunalne" (§ 2 pkt 9) – zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 u.odpad., przy czym Rada Gminy definicję ustawową istotnie zmodyfikowała;

– "odpady komunalne wielkogabarytowe" (§ 2 pkt 8) – definicja ta bazuje na wyżej zakwestionowanych definicjach "odpadów komunalnych" i "odpadów wielkogabarytowych";

– "odpady budowlane i rozbiórkowe" (§ 2 pkt 10) – niezdefiniowane przez ustawodawcę pojęcie użyte w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g.;

– "posiadacz odpadów" (§ 2 pkt 11) – ten termin został zdefiniowany w art. 3 ust. 1 pkt 10 u.odpad., przy czym Rada Gminy definicję ustawową istotnie zmodyfikowała;

– "właściciele nieruchomości" (§ 2 pkt 12) – powtórzenie definicji zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.;

– "budynek" wielolokalowy (§ 2 pkt 13) – niezdefiniowane przez ustawodawcę pojęcie użyte w art. 2 ust. 3 u.c.p.g.;

– "zbieranie odpadów komunalnych" (§ 2 pkt 14) – zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 34 u.odpad., przy czym Rada Gminy definicję ustawową istotnie zmodyfikowała.

II. Ad § 3 Uchwały

Z przekroczeniem ustawowego upoważnienia z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wprowadzone zostały postanowienia Uchwały dotyczące zobowiązania właścicieli nieruchomości do utrzymywania i zbierania odpadów z wnętrza budynków (§ 3 ust. 1 pkt 1), sprzątania poprzez: zamiatanie, zbieranie, zmywanie, itp., zanieczyszczeń z powierzchni posadzek, podłóg; malowanie ścian i stropów przeznaczonych do wspólnego użytkowania pomieszczeń budynków wielolokalowych (§ 3 ust. 1 pkt 6) oraz usuwania suchych drzew i krzewów (§ 3 ust. 1 pkt 7). Jak słusznie w skardze wskazał Prokurator, sposób utrzymania czystości na terenie nieruchomości jest indywidualną sprawą każdego właściciela, a Rada Gminy nie może w przedmiotowej uchwale decydować, w jaki sposób będzie on realizować swoje obowiązki.

Z kolei uregulowany § 3 ust 1 pkt 8 Uchwały obowiązek właścicieli nieruchomości do utrzymania czystości na przystankach, co do zasady został uregulowany w przepisie art. 3 ust. 2 pkt 12 u.c.p.g., z którego wynika, że to gmina utrzymuje czystość i porządek na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz które są położone na jej obszarze przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg. Rada Gminy nie była uprawniona do modyfikowania materii ustawowej.

W ramach ustawowego upoważnienia nie mieści się również postanowienie § 3 ust. 1 pkt 5 Uchwały, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości położonych wzdłuż chodników drób publicznych obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego w ciągu 12 godzin od momentu ich powstania, a powstały lód niezwłocznie usunąć lub posypać piaskiem lub innym stosownym środkiem w celu zlikwidowania jego śliskości. Zakres przekazany przez ustawodawcę do uregulowania przez Radę Gminy obejmuje jedynie obowiązek sprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada nie była natomiast upoważniona do zobowiązania właścicieli nieruchomości do niezwłocznego usuwania lodu oraz posypywania piskiem lub innym środkiem w celu zlikwidowania śliskości. Pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych przez właścicieli nieruchomości z chodników przyległych do drogi publicznej należy, co do zasady, do obowiązków zarządu drogi, co wynika wprost z przepisu art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g. Ustawodawca nie upoważnił również Rady do określenia czasookresu wykonania obowiązku w omawianym zakresie (zob. wyrok WSA z 09.10.2013 r., IV SA/Po 741/13, CBOSA).

Również zamieszczony w § 3 ust. 1 pkt 9 Uchwały nakaz umieszczania na terenach publicznie dostępnych, a więc w parkach, na targowiskach, placach zabaw, itp. regulaminów korzystania z nich nie mieści się w zakresie upoważnienia określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. W przepisie tym ustawodawca zawęził bowiem w sposób wyraźny zakres powierzonych radzie gminy do uregulowania "wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości" do enumeratywnie wyliczonych kwestii, które nie obejmują obowiązków dotyczących umieszczania regulaminów (por.: wyroki WSA: z 16.12.2013 r., II SA/Po 916/13; z 10.10.2013 r., IV SA/Po 725/13; z 28.08.2013 r., IV SA/Po 548/13 – CBOSA).

Brak było również w przepisach ustawy (w jej art. 4 ust. 2) dostatecznego upoważnienia do wprowadzenia w § 3 ust. 1 pkt 10 Uchwały zobowiązania właściciela nieruchomości do zgłaszania pracownikowi gminnemu faktu zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę.

Z kolei pozostawienie w obrocie prawnym postanowień § 3 pkt 2–4 Uchwały, które w istocie odsyłają do dalszych, szczegółowych regulacji regulaminu dotyczących zbierania i przekazywania byłoby, z jednej strony zbędne (z uwagi na zasadniczo odsyłający charakter tych postanowień), a z drugiej: mogłoby adresatów regulaminu wprowadzać w błąd co do rzeczywistego zakresu obowiązków związanych z utrzymaniem czystości i porządku, spoczywających na właścicielach nieruchomości.

W § 3 ust. 2 Uchwały Rada Gminy, cyt.: "mając na uwadze zasady utrzymania czystości i porządku", ustanowiła szereg szczegółowych zakazów. Tymczasem z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wcale nie wynika, aby ustawodawca przekazał organowi stanowiącemu gminy uprawnienie do ich wprowadzenia. Tym samym uznać należy, że powyższy przepis nie ma podstawy prawnej w ustawie.

III. Ad § 19 ust. 3 Uchwały

Przepis § 19 ust. 3 Uchwały stanowi w części powtórzenie materii uregulowanej w ustawie. Rada Gminy zobowiązała bowiem właścicieli nieruchomości do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług podmiotu uprawnionego w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych. Dowody uiszczania opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych, właściciel jest obowiązany przechowywać przez okres 1 roku. Najwyraźniej uszło jednak uwadze Rada Gminy, że obowiązek ten wynika już z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Przepis ten przewiduje, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych, oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.p.g. (pozbywania się zebranych na nieruchomości nieczystości ciekłych), są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez gminną jednostkę organizacyjną lub przedsiębiorcę posiadającego zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, wpisanego do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 u.c.p.g. Wprawdzie w art. 6 ust. 1a u.c.p.g. ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia "innego sposobu udokumentowania wykonania obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b", to jednak inkryminowane sformułowanie, którym posłużył się miejscowy prawodawca w niniejszej sprawie stanowi w istocie modyfikację przepisu zawartego w ustawie w ten sposób, że dodano do niego okres, w jakim właściciel nieruchomości obowiązany jest do przechowywania ww. dokumentów. To zaś nie może zostać uznane za określenie innego sposobu udokumentowania obowiązków pozbywania się nieczystości ciekłych. Postanowienie to może także wprowadzać w błąd adresatów regulaminu co do maksymalnego okresu przechowywania ww. dokumentów dotyczących wykonywania umów cywilnoprawnych, gdy tymczasem okres ten zdeterminowany jest co do zasady znacznie dłuższymi (zwykle 3-letnimi) okresami przedawniania roszczeń przedsiębiorców względem usługobiorców.

IV. Ad § 21 ust. 3 Uchwały

Częściowo zasadny okazał się również zarzut Prokuratora w zakresie niezgodności § 21 ust. 3 Uchwały z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ustawy upoważnia radę gminy do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku w zakresie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Tymczasem Rada Gminy w § 21 ust. 3 Uchwały zobowiązała osoby utrzymujące psy, koty oraz inne zwierzęta domowe do natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń (odchodów i innych nieczystości) z klatek schodowych, pomieszczeń wspólnego użytku, placów, trawników lub zieleńców, ulic i chodników, pozostawionych przez zwierzę wskazując jednocześnie, że uprzątnięcia można dokonać poprzez wrzucenie zanieczyszczeń do urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych bądź do urządzeń kanalizacyjnych. O ile nie budzi wątpliwości Sądu upoważnienie Rady Gminy do zobowiązania osób utrzymujących zwierzęta domowe do usuwania zanieczyszczeń wytworzonych przez te zwierzęta, to wskazanie konkretnego sposobu, w jaki właściciel zwierzęcia usunie to zanieczyszczenie, ocenione musi zostać jako przekroczenie ustawowej kompetencji. Jak słusznie wskazał Prokurator, istotą obowiązku jest usunięcie zanieczyszczenia, a nie sposób, w jaki zostanie to uczynione. Z uwagi na powyższe niezbędnym było wyeliminowanie nie całego § 21 ust. 3 Uchwały, a jedynie jego zdania drugiego (co do pozostałej części tego przepisu skarga podlegała więc oddaleniu).

V. Ad § 24 Uchwały

W § 24 uchwały zawarto postanowienie zabraniające wpuszczania zwierząt domowych do piaskownic, wprowadzania ich na place i miejsca zabaw dla dzieci, tereny basenów, kąpielisk, a także wprowadzania psów do miejsc uprawiania sportu i rekreacji, na cmentarze i do budynków użyteczności publicznej, na tereny placówek oświatowo-wychowawczych, targowiska miejskie i osiedlowe oraz innych nieruchomości, których właściciel wprowadził taki zakaz. Zakaz ten, z wyjątkiem zakazu wpuszczania zwierząt domowych do piaskownic, nie dotyczy psów - przewodników osób niewidomych.

W ocenie Sądu przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie dawał Radzie Gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc. W tym wypadku ewidentnie mamy do czynienia z nieadekwatnością zastosowanego środka w stosunku do ustawowego celu reglamentacji normatywnej, a zatem naruszeniem jednego z istotnych komponentów kardynalnej zasady proporcjonalności, wynikającej z art. 2 i art. 31 ust 3 Konstytucji RP (zob. wyrok WSA z 09.10.2013 r., IV SA/Po 725/13, CBOSA). Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania psów na określone tereny, lecz do ustalenia takiego sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy ani nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok WSA z 11.05.2011 r., II SA/Bd 193/11, CBOSA).

VI. Ad § 25 Uchwały

W § 25 Rada Gminy wprowadziła nakaz, by padłe zwierzęta domowe przekazać do unieszkodliwienia przedsiębiorcy prowadzącemu działalność w tym zakresie lub dokonać pochówku na grzebowisku dla zwierząt. W pierwszej kolejności wskazać należy, że powyższy zapis ingeruje w materię uregulowaną w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r. poz. 947). Przepis ten przewiduje bowiem, że właściciel, posiadacz lub zarządzający nieruchomością są obowiązani utrzymywać ją w należytym stanie higieniczno-sanitarnym w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym, w szczególności usuwać padłe zwierzęta z nieruchomości. Ponadto § 25 Uchwały nie określa podmiotu, który byłby odpowiedzialny za przekazywanie padłych zwierząt do unieszkodliwiania, co czyni niemożliwym jego egzekwowanie. Na marginesie wypada zauważyć, że w świetle ustawy o odpadach zwłoki zwierząt domowych należy traktować jako odpady komunalne.

VII. Ad § 26 Uchwały

W § 26 wprowadzono zakaz dokarmiania zwierząt i ustawiania budek/domków dla tych zwierząt poza miejscami wyznaczonymi przez właściciela nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że regulacja ta – wykraczająca poza zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. – wprowadzona została ponadto wbrew ciążącemu na gminie obowiązkowi dokarmiania bezdomnych kotów. W art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca postanowił, że do zadań własnych gminy należy zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie. Z kolei w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. zobowiązał radę gminy do przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, którego obligatoryjnym elementem jest opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie. Rada Gminy nie mogła więc wprowadzić ogólnego zakazu dokarmiania zwierząt w sytuacji, gdy zgodnie z przepisami ustawy o ochronie zwierząt takie dokarmianie należy do zadań własnych gminy. Ponadto tak sformułowany § 26 Uchwały adresowany jest w istocie do wszystkich (erga omnes), gdy tymczasem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. uprawniał Radę Gminy wyłącznie do unormowania obowiązków "osób utrzymujących zwierzęta domowe".

VIII. Ad § 27 Uchwały

W § 27 wskazano, że właściciele, którzy w nienależyty sposób sprawują opiekę nad swoimi psami, ponoszą koszty ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i ewentualnego leczenia. Przepis ten nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g, ale również wkracza w materie uregulowaną w art. 7 ustawy o ochronie zwierząt, który w ust. 1 i 3 przewiduje możliwość czasowego odebrania zwierząt (a nie tylko psów) ich właścicielowi lub opiekunowi oraz w ust. 4 wskazuje, że kosztami transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia obciąża się jego dotychczasowego właściciela lub opiekuna.

IX. Ad § 28 Uchwały

Odnosząc się do § 28 – w którym Rada Gminy uregulowała obowiązek unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, obowiązek ten nakładając na osoby posiadające zwierzęta, zarządcę drogi, gdy padłe zwierzę znajduje się na jezdni lub w obrębie pasa drogowego oraz gminę w odniesieniu do pozostałych terenów – wskazać należy, że również to postanowienie Uchwały wykracza poza ustawowe upoważnienie. W szczególności Rada Gminy nie była upoważniona do określenia w regulaminie kręgu podmiotów, na których ciąży obowiązek unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych. Kwestia powyższa została uregulowana przez przepisy wyższej rangi (zwykle ustawowej), rozproszone w różnych aktach prawnych, przy czym punkt wyjścia stanowi regulacja ustawy o odpadach, w świetle której, jak to już wyżej wskazano, zwłoki zwierząt domowych należy traktować jako odpady (komunalne, weterynaryjne itd.).

Tytułem przykładu zauważyć należy, że w art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. nałożono na gminę obowiązek m.in. eksploatacji własnych (lub wspólnych z innymi gminami) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Ponadto, jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Wskazany przepis traktuje tylko o zwierzętach bezdomnych. Na uwadze również należy mieć, że z art. 5 ust. 4 u.c.p.g. wynika obowiązek zarządcy drogi do utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych, w którym to pojęciu mieści się, jak można wywodzić, również usuwanie zwłok padłych zwierząt. Wskazują na to analiza przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.p."). Zgodnie z jej art. 20 pkt 4, do zarządcy drogi należy w szczególności (co do zasady) utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą. Szczegółowy katalog czynności, przez które realizuje się obowiązek "utrzymania drogi" zawiera art. 4 pkt 20 u.d.p., zgodnie z którym czynności te obejmują wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu. Usunięcie zwłok zwierząt z drogi lub pasa drogowego wypada uznać za czynność porządkową zmierzającą do zwiększenia bezpieczeństwa ruchu.

Z kolei z przywołanego wyżej art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika wprost obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu tej nieruchomości. Dalsze, cząstkowe regulacje w zakresie postępowania ze zwłokami zwierzęcymi zawierają inne jeszcze przepisy o charakterze sanitarnym, w tym przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego) (Dz. Urz. UE L 300 z 14.11.2009, str. 1, z późn. zm.), a także przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539).

Wobec tego uznać należy, że powyższa materia uregulowana została już przez akty normatywne wyższej rangi, a Rada Gminy nie posiadała kompetencji do regulowania tej materii w Uchwale.

X. Ad §§ 30–31 Uchwały

W § 30 i § 31 Rada Gminy unormowała kwestie związane z deratyzacją. I tak w § 30 postanowiła, że w przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Rada Gminy Ryczywół określi, w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz, poprzez zarządzenie, termin jej przeprowadzenia. Koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości (§ 31 ust. 1). W przypadku terenów użyteczności publicznej obowiązek ten spoczywa na Gminie Ryczywół (§ 31 ust. 2).

W związku z powyższym należy zauważyć, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. kompetencje Rady Gminy w tym zakresie zakreśla bardzo wąsko, wskazując, że obejmuje ona jedynie wyznaczenia obszarów obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Celem tego przepisu jest zobligowanie rady gminy do wskazania obszarów na terenie gminy, które ze względu na usytuowanie, otoczenie lub inne czynniki wymagają poddania deratyzacji oraz terminu jej przeprowadzenia. Rada Gminy uchybiła powyższemu obowiązkowi, bowiem nie określiła ani takiego obszaru, ani też terminu przeprowadzenia deratyzacji, warunkując jej przeprowadzenie od "wystąpienia populacji gryzoni", jednocześnie nie wskazując, jak liczna musiałaby być to populacja, aby deratyzacja miała zostać przeprowadzona. Określenie "w przypadku wystąpienia populacji gryzoni" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym, pozwalającym na różnorodne interpretacje, w dodatku niekoniecznie zgodne z intencją uchwałodawcy (wszak nawet niewielka liczba osobników danego gatunku to już "populacja").

Wskazać przy tym należy, że naruszenie ustawowej kompetencji może mieć miejsce nie tylko w sytuacji jej przekroczenia, ale również nie wykonania jej w pełnym zakresie. Obowiązkiem Rady Gminy było określenie w uchwale obszaru podlegającego deratyzacji z jednoczesnym określeniem terminu jej przeprowadzenia. Uznać tym samym należy, że uzależnienie wypełnienia tego obowiązku od określonej w uchwale okoliczności nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Ponadto przepis ten nie przewiduje, aby Rada Gminy była upoważniona do obciążenia właścicieli nieruchomości kosztami przeprowadzenia deratyzacji (por. wyroki WSA: z 09.10.2013 r., IV SA/Po 725/13; z 21.11.2013 r. IV SA/Po 549/13; z 17.09.2013 r., II SA/Ol 368/13; z 27.11.2007 r., II SA/Wr 424/07 – CBOSA).

XI. Ad § 32 Uchwały

W § 32 Rada Gminy postanowiła, że osoby upoważnione przez Wójta Gminy do kontroli na mocy odrębnych przepisów, są uprawnione do wykonywania czynności kontrolnych w zakresie stosowania postanowień Regulaminu. Pracownicy przeprowadzający kontrolę legitymować się będą wobec użytkowników nieruchomości upoważnieniem Wójta Gminy Ryczywół.

Powyższy przepis Uchwały ingeruje jednak w materię uregulowaną już przez ustawodawcę. Przepis art. 9u u.c.p.g. przewiduje bowiem, że to wójt (burmistrz lub prezydent miasta) sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów ustawy, odsyłając w tym zakresie do przepisów art. 379 i art. 380 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 z późn. zm., a więc również w kwestii upoważnienia do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów gminnych lub funkcjonariuszy straży gminnych.

W podsumowaniu należy stwierdzić, że w przeważającej mierze Sąd podzielił wnioski oraz argumentację skarżącego Prokuratora. Marginalnie tylko – odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi zarzutu dotyczącego § 22 Uchwały – wyjaśnić należy, że przepis ten reguluje kwestię wywieszania tablic ostrzegawczych na bramach nieruchomości, a nie, jak wskazano w skardze: odpowiedzialności za nieprzestrzeganie regulaminu. W zaskarżonej uchwale brak jest regulacji o treści przywołanej przez Prokuratora, stąd Sąd potraktował ów zarzut jako oczywistą omyłkę.

Mając na uwadze, że uchwała w części obejmującej § 2 pkt 1 i pkt 3–14, § 3, § 19 ust. 3, § 21 ust. 3 zdanie drugie, § 24–§ 28 oraz § 30–§ 32 narusza prawo w stopniu istotnym, uzasadnione było stwierdzenie nieważności tej części Uchwały na podstawie art. 147 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji wyroku). Podkreślić przy tym należy, że wbrew twierdzeniom skargi, mimo zakwestionowania stosunkowo licznych przepisów Uchwały, Sąd nie dostrzegł potrzeby wyeliminowania jej z obrotu prawnego w całości.

W pozostałym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).