Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3205/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 i 2a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 17 pkt 1, 10 i 11, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 147 par. 1, art. 183 par. 1 i 2, art. 184, art. 190, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Lu 369/14 w sprawie ze skargi M. K., B. B., A. U., H. D., H. G., I. B., M.E., T. S. i Z.Z. na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Gminy P. na rzecz M.K., B. B., A.U., H.D., H.G., I. B., M. E., T. S. i Z. Z. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 3205/14

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę M. K., B. B., A. U., H. D., H. G., I.B., M. E., T.S. i Z. Z. i stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. w przedmiocie zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P..

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W dniu [...] września 2010 r. Rada Miejska w P. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P.. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr [...] pod poz. [...].

Pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. M. K. – sołtys wsi K., działając w imieniu mieszkańców tej wsi, wezwała Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie ww. uchwały jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 15 i art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 21 października 2010 r.

Uchwałą z dnia 9 września 2011 r. Rada Miejska w P. odmówiła uwzględnienia powyższego wezwania.

W dniu 10 października 2011 r. M. K. oraz reprezentowana przez nią grupa mieszkańców wsi K., tj. B. B., I.B., H. D., M. E., H. G., T. S., A. U. i Z. Z. wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r., zarzucając jej rażące naruszenie:

1/ art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez niezawarcie w treści uchwały postanowień określających zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu dotyczące biogazowi rolniczej, której realizację uchwała dopuszcza;

2/ art. 17 pkt 1 u.p.z.p., poprzez nieprzeprowadzenie procedury obejmującej obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty we wsi K. oraz zamieszczenie w prasie miejscowej ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, wraz z informacją na temat formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu;

3/ art. 17 pkt 10 u.p.z.p., poprzez nieprzeprowadzenie procedury obejmującej zamieszczenie ogłoszenia w prasie miejscowej, a także obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w K. o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia.

Skarżący wskazali również, że zarówno część tekstowa jak i część graficzna Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy P. - dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P., nie zawiera jakichkolwiek odniesień do posadowienia we wsi K. biogazowi rolniczej.

Zdaniem skarżących powyższe uchybienia uniemożliwiły im zaznajomienie się z zamiarem dopuszczenia do realizacji w ich miejscu zamieszkania biogazowi rolniczej, a w konsekwencji złożenie wniosków do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz uwag do projektu tego planu.

Wykazując na naruszenie swojego interesu prawnego przez zaskarżoną uchwałę, skarżący podnieśli, że uruchomienie biogazowni, na której realizację na terenie oznaczonym symbolem 4R we wsi K. zezwala § 12 pkt 9 ppkt 2 zaskarżonej uchwały, będzie się wiązało z wieloma uciążliwościami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. Zdaniem organu skarżący nie wykazali, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny bądź uprawnienie, a zatem nie posiadają oni legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

Organ stwierdził ponadto, że w trakcie opracowywania zmian do planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P. przeprowadzono wszystkie wymagane prawem czynności wynikające z u.p.z.p. Zgodnie z art. 17 ustawy obwieszczenie Burmistrza P. z dnia 20 listopada 2008 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. oraz zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P. zostało zamieszczone na łamach gazety "S.P." w dniu 25 listopada 2008 r., na stronie internetowej oraz na tablicach ogłoszeń w sposób zwyczajowo przyjęty. Sposób zwyczajowo przyjęty określa natomiast zarządzenie Burmistrza P. Nr [...] z dnia [...] października 2007 r. Obwieszczenie określało formę, miejsce i termin składania wniosków.

Ponadto obwieszczeniem z dnia 1 czerwca 2010 r. Burmistrz Miasta P. powiadomił o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P. do publicznego wglądu.

Organ podniósł również, że na dzień 19 lipca 2010 r. wyznaczono termin dyskusji publicznej w sprawie spornej uchwały. W obwieszczeniu tym wskazano termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., organ stwierdził, że parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy dla poszczególnych obszarów oznaczonych odpowiednimi symbolami, określone zostały w Rozdziale 3 § 12 uchwały.

W piśmie z dnia 24 października 2011 r. strona skarżąca dodatkowo wskazała, że:

1/ załącznik nr 15 do uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. nie jest datowany i nie został podpisany;

2/ w projekcie planu zagospodarowania, składanym wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, nie było informacji o biogazowni. Temat biogazowni został zgłoszony przez reprezentantów D. Sp. z o.o. w dniu 20 lipca 2010 r., czyli już po terminie dyskusji publicznej;

3/ od dnia 20 lipca 2010 r., czyli od wprowadzenia możliwości wybudowania biogazowni, nie doszło do wszczęcia żadnej procedury w celu poinformowania mieszkańców wsi K. o zamiarze umożliwienia realizacji biogazowni w tej miejscowości;

4/ w pkt 1 uzasadnienia uchwały brak jest wzmianki o posadowieniu biogazowni;

5/ w uzasadnieniu uchwały Rada Miejska w P. stwierdziła zgodność przyjętych w niej rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, choć studium nie zawiera żadnych odniesień do biogazowni;

6/ w pkt 8 uzasadnienia uchwały wskazano, że przeprowadzona analiza prognozy oddziaływania na środowisko wykazała, że projektowany sposób zmiany zagospodarowania przestrzennego nie pogorszy stanu środowiska, ponieważ proponowane zmiany nie generują negatywnych zmian dla środowiska, podczas gdy raport oddziaływania na środowisko spornej inwestycji (znany organowi w chwili podjęcia uchwały) ewidentnie wskazuje na istnienie negatywnych skutków.

W piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r. strona skarżąca zarzuciła ponadto Radzie Miejskiej w P. naruszenie trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na równoległe wykonywanie czynności poprzedzających uchwalenie Studium i planu oraz podjęcie tych dwu uchwał w tym samym dniu.

Z kolei w innym piśmie z dnia 12 grudnia 2011 r. Stowarzyszenie "N." z siedzibą w K. zgłosiło chęć przystąpienia do udziału w postępowaniu w charakterze strony, przychylając się jednocześnie do wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności uchwały.

Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2011 r. Sąd postanowił dopuścić Stowarzyszenie "N." do udziału w postępowaniu.

Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2012 r., II SA/Lu 785/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego w związku podjęciem przez Radę Miejską w P. uchwały z dnia [...] września 2010 r., a zatem nie posiadają oni legitymacji do zaskarżenia tego aktu w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, dalej u.s.g. Legitymację tę skarżący wywodzą bowiem z przyszłych i jedynie potencjalnych uciążliwości, jakie może nieść za sobą realizacja spornej inwestycji na terenie ich miejscowości. Sąd wskazał również, że zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. nie dotyczą nieruchomości stanowiących własność skarżących. Żadna z osób skarżących nie jest bowiem właścicielem nieruchomości, w obrębie której dopuszczono realizację spornej inwestycji, ani nawet nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z tym terenem. Ponadto zaskarżona uchwała nie wprowadza zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w stosunku do nieruchomości stanowiących własność skarżących.

Sąd I instancji przyjął również, że o naruszeniu interesu prawnego skarżących nie może stanowić jedynie okoliczność, że teren, na którym zaskarżona uchwała dopuszcza realizację spornej inwestycji, usytuowany jest w obrębie miejscowości, w której skarżący zamieszkują. Sąsiedztwo z terenem objętym zmianami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być równoznaczne z automatycznym uznaniem, że zmiany te prowadzą do naruszenia chronionego interesu lub uprawnienia.

Sąd uznał zatem, że skarżącym nie służyła legitymacja procesowa do zaskarżenia uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r., a więc nie została otwarta droga do merytorycznej oceny jej zapisów.

Od ww. wyroku skargi kasacyjne wnieśli M. K., mieszkańcy miejscowości K.: B. B., I. B., H. D., M. E., H. G., T. S., A. U. i Z.Z., reprezentowani przez M. K. oraz Stowarzyszenie "N.".

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r., II OSK 2578/12, uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że choć istotnie prawo do wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g. wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, to jednak ustalenie istnienia interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Argumentacja Sądu I instancji koncentruje się wyłącznie na braku interesu prawnego każdego ze skarżących opartego na tytule własności do nieruchomości objętych zaskarżonym planem miejscowym, pomijając kluczowe motywy złożenia w niniejszej sprawie, na podstawie art. 101 ust. 2a u.s.g., skargi przez grupę mieszkańców wsi K., reprezentowanych przez M. K., występującą również w imieniu własnym. Głównym motywem podnoszonym przez skarżących są wady w procedurze planistycznej, które pozbawiły ich możliwości wpływu na ostateczny kształt ustaleń przyjętych w uchwale o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Charakter i rozmiar uchybień organu planistycznego doprowadził NSA do wniosku, że naruszone zostało publiczne prawo podmiotowe skarżących wynikające z przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim prace nad uchwaloną zmianą planu miejscowego prowadzone były równocześnie z uchwaloną w tym samym dniu zmianą do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która to zmiana umożliwiła dopiero lokalizowanie biogazowni na terenie wsi K.. Już powyższe świadczy o braku zachowania określonej w art. 17 u.p.z.p. procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Ponadto istotna zmiana umożliwiająca lokalizację biogazowni na terenie wsi K. została zamieszczona w projekcie planu miejscowego po uwzględnieniu uwagi wniesionej przez inwestora już po odbytej w dniu 19 lipca 2010 r. publicznej dyskusji. Świadczy to, w ocenie NSA, o utrudnieniu społeczności lokalnej wywarcia wpływu na ostateczny kształt uchwały normującej sposób zagospodarowania nieruchomości we wsi K..

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wobec dokonania jednoczesnej zmiany studium, wprowadzającej możliwość lokalizowania znacząco oddziałującej na środowisko inwestycji oraz ustalenia lokalizacji tej inwestycji w planie miejscowym bez możliwości zaznajomienia się z proponowanymi zmianami przez społeczność lokalną i bez przeprowadzenia dyskusji publicznej, to przyjęcie powyższych rozwiązań nastąpiło przy pozbawieniu skarżących uprawnienia do złożenia wniosków i uwag do zmian w planie miejscowym. W toku postępowania skarżący powoływali się na brak dokonania zawiadomienia o podjęciu uchwały w sposób zwyczajowo przyjęty w ich miejscowości, a zaprezentowane przez nich w tej kwestii stanowisko wspiera art. 17 u.p.z.p. Obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu należy bowiem rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Tym samym niewystarczające było dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy.

W ocenie NSA uchybienie przepisom dającym jednostkom uprawnienie do domagania się ochrony ich interesów w procesie kształtowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczy o naruszeniu podmiotowego prawa każdego członka społeczności lokalnej do udziału w tworzeniu planu miejscowego.

Rozpoznając ponownie sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest oceną prawną dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego ciąży na sądzie, któremu przekazano sprawę do ponownego rozpoznania i może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Sąd Wojewódzki podniósł, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2014 r., II OSK 2578/12, przesądzona została w sposób wiążący kwestia interesu prawnego M. K. oraz reprezentowanej przez nią grupy mieszkańców wsi K., a w konsekwencji legitymacji procesowej tych podmiotów w postępowaniu dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r.

Jednocześnie dokonana przez NSA ocena legitymacji do zaskarżenia powyższej uchwały, determinuje ocenę legalności tego aktu. Interes prawny skarżących został bowiem powiązany z naruszeniami przez organ planistyczny procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonej w art. 17 u.p.z.p. Wskazane przez NSA uchybienia uzasadniają wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego.

Przede wszystkim postępowanie w sprawie uchwalenia zmiany planu miejscowego było prowadzone równolegle z postępowaniem w sprawie uchwalonej w tym samym dniu ([...] września 2010 r.) zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., która to zmiana dopiero umożliwiła lokalizację spornej biogazowni na terenie wsi K..

Tymczasem uchwalenie studium powinno wyprzedzać uchwalenie planu miejscowego. Równoległe wykonywanie czynności poprzedzających samo uchwalenie studium i planu miejscowego oraz podjęcie uchwał o uchwaleniu tych aktów w tym samym dniu nie może być uznane za zachowanie prawidłowej realizacji przepisów u.p.z.p. Niezachowanie tej kolejności powoduje, że projekt planu miejscowego nie będzie oparty na uchwalonym studium, a czynności takie jak wnioski, opinie i uzgodnienia oraz jego wyłożenie i wniesienie uwag zostaną wykonane także wobec takiego "ułomnego" projektu planu. Podczas takiego procedowania nie wiadomo, czy ustalenia planu dostosowywane są do studium, czy studium do planu.

Z tego względu zmiana studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego, podyktowana koniecznością zapewnienia wymaganej na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy zgodności z tym studium zmienianego planu miejscowego, dokonana w tym samym dniu, co zmiana planu, nie może być uwzględniona przez organ przy ocenie tej zgodności. W takiej sytuacji zgodność tych aktów miałaby jedynie charakter iluzoryczny.

Skoro zatem Rada Miejska w P. zamierzała dopuścić do lokalizacji na określonych działkach w miejscowości K. biogazowni rolniczej, to w pierwszej kolejności powinna w odrębnym postępowaniu wprowadzić stosowne zmiany w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P., do których społeczeństwo miałoby prawo się odnieść w odpowiednim trybie, a dopiero następnie zmienić plan miejscowy. Naruszenie tej kolejności czyni zaskarżoną uchwałę niezgodną z prawem.

Sąd I instancji podniósł także, że naruszenie przez Radę Miejską w P. określonej w art. 17 u.p.z.p. procedury planistycznej wynikało również z faktu, że zmiana umożliwiająca lokalizację spornej biogazowni na terenie wsi K., została – na skutek uwzględnienia uwag inwestora – zamieszczona w projekcie planu miejscowego już po odbytej w dniu 19 lipca 2010 r. publicznej dyskusji.

O naruszeniu procedury uchwalania planu stanowi również brak ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego w sposób zwyczajowo przyjęty na terenie wsi K.. Skoro bowiem zmiana planu obejmowała tereny należące do tej miejscowości, obwieszczenia, o których mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., winny być dokonane również w jej obrębie.

Powyższe uchybienia dały Sądowi I instancji podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 lipca 2014 r. skargę kasacyjną wniosła Rada Miejska w P.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

I. Przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że skarga została oparta na naruszeniu przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji jej uwzględnienie przez Sąd;

II. Przepisów prawa materialnego:

1/ art. 101 ust. 1 u.s.g., poprzez przyjęcie, że skarżący w niniejszej sprawie mają legitymację do wystąpienia ze skargą na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r.;

2/ art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że zmiana planu miejscowego nie jest zgodna ze studium uwarunkowań;

3/ art. 17 pkt 10 i 11 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że społeczeństwu utrudniono udział w tworzeniu planu miejscowego, udział w dyskusji publicznej, składanie uwag do projektu planu;

4/ art. 19 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie konieczności ponowienia procedury planistycznej w związku z rozpatrzeniem uwag do projektu planu;

5/ art. 17 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że dokonanie obwieszczenia w prasie lokalnej, na stronie internetowej oraz zgodnie z zarządzeniem Burmistrza P. nie stanowi zwyczajowo przyjętej formy dokonywania obwieszczeń;

6/ art. 28 ust 1 u.p.z.p., poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały wobec braku wykazania, że została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego w wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, złożonej w terminie 14 do od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, pełnomocnik osób wnoszących skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2010 r. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sprawa trafiła do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyniku uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 23 marca 2014 r., II OSK 2578/12, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 12 czerwca 2012 r., II SA/Lu 785/11. Rozpatrując ponownie sprawę Sąd I instancji musiał zatem mieć na względzie treść art. 190 p.p.s.a., w myśl którego Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną (A. Kabat, Komentarz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Warszawa 2016, s. 600). Oparcie skargi kasacyjnej wbrew temu zakazowi na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w sprawie przez NSA powoduje jej oddalenie.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna w całości sprowadza się do zakwestionowania wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. odnośnie do interesu prawnego skarżących, jak i wadliwie przeprowadzonej procedury uchwalenia zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P..

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w ww. wyroku, że charakter i rozmiar uchybień organu planistycznego w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że naruszone zostało prawo podmiotowe skarżących wynikające z przepisów prawa materialnego. Uchybienie przepisom dającym jednostkom uprawnienie do domagania się ochrony ich interesów w procesie kształtowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego świadczy o naruszeniu podmiotowego prawa każdego członka społeczności lokalnej do udziału w tworzeniu planu miejscowego. W powyższym stwierdzeniu, znajdującym oparcie w powołanych przepisach prawa materialnego, należy upatrywać interesu prawnego, którego naruszenie legitymuje skarżących, będących właścicielami działek we wsi K., do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w P. w sprawie uchwalenia zmian w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy P. dla obszaru poza granicami administracyjnymi miasta P..

Również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zmiana planu miejscowego nie jest zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, sprzeczny jest z wykładnią dokonaną w niniejszej sprawie przez NSA. W wyroku z dnia 20 marca 2014 r. NSA wprost stwierdził, że fakt, że prace nad uchwaloną zmianą planu miejscowego prowadzone były równocześnie z uchwaloną w tym samym dniu zmianą do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która to zmiana umożliwiła dopiero lokalizowanie biogazowni na terenie wsi K., świadczy o braku zachowania procedury sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Także zarzut naruszenia art. 17 pkt 1, 10 i 11 u.p.z.p. nie może zostać rozpatrzony z uwagi na sprzeczność z wykładnią dokonaną przez NSA, który wprost stwierdził, że istotna zmiana umożliwiająca lokalizację biogazowni na terenie wsi K. została zamieszczona w projekcie planu miejscowego po uwzględnieniu uwagi wniesionej przez inwestora już po odbytej w dniu 19 lipca 2010 r. publicznej dyskusji. Świadczy to o utrudnieniu społeczności lokalnej wywarcia wpływu na ostateczny kształt uchwały normującej sposób zagospodarowania nieruchomości we wsi K.. Wobec zaś dokonania jednoczesnej zmiany studium wprowadzającej możliwość lokalizowania znacząco oddziałującej na środowisko inwestycji oraz ustalenia lokalizacji tej inwestycji w planie miejscowym, bez możliwości zaznajomienia się z proponowanymi zmianami przez społeczność lokalną i bez przeprowadzenia dyskusji publicznej, przyjęcie powyższych rozwiązań nastąpiło przy pozbawieniu skarżących uprawnienia do złożenia wniosków i uwag do zmian w planie miejscowym. Oznacza to także sprzeczność zarzutu naruszenia art. 19 u.p.z.p z wykładnią dokonaną przez NSA,

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że art. 17 pkt 1 u.p.z.p. zawiera nakaz dokonania ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu w prasie miejscowej oraz w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Obowiązek ogłoszenia o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie o wyłożeniu projektu tego planu, należy rozumieć w ten sposób, że zawiadomienia powinny być dokonane w każdej miejscowości, której plan dotyczy. Tym samym za niewystarczające należy uznać dokonanie zawiadomień jedynie w miejscowości, w której mieści się siedziba organu gminy, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Niezrozumiały jest przy tym zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w myśl którego istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepisu tego Sąd Instancji nie stosował, a zatem nie mógł go naruszyć. Sąd administracyjny, orzekając w sprawach skarg na akty prawa miejscowego, orzeka na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Stąd też całkowicie chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Przepis ten dotyczy wyłącznie orzekania w sprawach skarg na decyzje i postanowienia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Skoro zatem Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku w całości zastosował się do wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, to zasadnie uwzględnił złożoną skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.