Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1265/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-07-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5, art. 134 par. 1, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: Art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 40 ust. 1, art. 93, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: Art. 3 pkt 1, pkt 13, art. 5, art. 5a, art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2001 nr 61 poz 624
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół
journal: Dz.U. 2009 nr 4 poz 17
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz  kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie WSA Dorota Dąbek (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie z dnia 28 czerwca 2011 r. nr X/103/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Chrzanów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

wyroku WSA w Krakowie z dnia 10 lipca 2012r.

W dniu 28 czerwca 2011r. Rada Miejska w Chrzanowie podjęła uchwałę Nr X/103/11 o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Chrzanów. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 5a ust. 2 pkt 1 i art. 14 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.).

Pismem z dnia 13 września 2011r. Wojewoda Małopolski wniósł skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Chrzanowie domagając się stwierdzenia jej nieważności. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa, w tym w szczególności art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 z późn. zm.). Wątpliwości organu nadzoru wzbudziły zapisy uchwały w zakresie ustalenia opłat za świadczenia przedszkoli jako tzw. opłat stałych oraz wątpliwości co do zgodności z prawem zapisów uchwały stanowiących o możliwości zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu związanej z wakacjami, feriami zimowymi oraz leczeniem szpitalnym lub sanatoryjnym, po uprzednim okazaniu zaświadczenia lekarskiego o chorobie dziecka.

W ocenie organu nadzoru treść § 1 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały w zakresie w jakim ustala miesięczną opłatę za korzystanie ze świadczeń przedszkoli narusza art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w myśl przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 sierpnia 2010r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. nr 158, poz. 991), przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Zgodnie zaś ze znowelizowanym art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne oraz publiczną inną formę wychowania przedszkolnego, w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o których mowa w art. 6 (tj. w czasie nie krótszym niż 5 godzin dziennie, ustalonym przez organ prowadzący, w którym to czasie przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę). Zdaniem Wojewody Małopolskiego, kluczowym dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały jest określenie zakresu pojęcia "opłaty" i tym samym określenie zakresu i kompetencji rady gminy do swobodnego ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola względnie inne formy wychowania przedszkolnego.

Organ nadzoru stwierdził, iż przyjmuje się, że "opłata" stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Wojewoda Małopolski wskazał, iż w orzecznictwie sądowym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym opłaty za świadczenia przedszkoli mają charakter cywilnoprawny, a zatem zastosowanie ma w konkretnym przypadku zasada ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłatę wnosi się za konkretne świadczenia i w relacji do konkretnych kosztów świadczenia usług.

Organ nadzoru uważa, iż określenie opłaty w sposób jaki ma miejsce w § 1 ust. 3 pkt 1 i 2 zaskarżonej uchwały, w istocie stanowi o ustanowieniu opłaty stałej, czyli ryczałtowej, bez względu na ilość zajęć z jakich korzystać będzie dziecko. Zdaniem Wojewody Małopolskiego, potwierdza to zwrot w ust. 2 § 1 przedmiotowej uchwały wskazujący na to, iż nazywana jest ona opłatą miesięczną i odnosi się ona do określonej wartości w zależności od tego, czy świadczenie jest udzielane przez 2 godziny ponad minimum programowe wychowania przedszkolnego, czyli do siedmiu godzin dziennie, czy też powyżej siedmiu godzin dziennie, bez względu na to, jaki jest rzeczywisty czas korzystania ze świadczeń danego przedszkola. Organ nadzoru stwierdził, iż brak jest także skonkretyzowania w zaskarżonej uchwale świadczeń, za które przedszkola mają prawo pobierać opłaty w celu realizacji zasady ekwiwalentności tych świadczeń i opłat, bowiem przy ustalaniu omawianej opłaty należy szczegółowo wykazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana, co się na opłacane świadczenie składa.

Organ nadzoru zakwestionował również zgodność z prawem § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały, gdyż w jego ocenie narusza on normę prawną zawartą w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Skarżący wyjaśnił, iż mając na uwadze okoliczność, iż opłata stanowi swoistą zapłatę za uzyskane zindywidualizowane świadczenie oferowane przez przedszkole, należy w konsekwencji uznać, iż opłata ta winna być pobrana wyłącznie za świadczenia rzeczywiście udzielone. Powyższe pozostaje wówczas w zgodzie z zasadą ekwiwalentności świadczeń, zgodnie z którą opłata należy się wyłączenie za realnie świadczone (wykonane) usługi. Za niedopuszczalną organ nadzoru uznał sytuację, w której przewiduje się w uchwale, że rodzic musi ponosić opłaty pomimo tego, iż dziecko nie korzysta ze świadczeń przedszkola w sytuacjach innych aniżeli te wskazane w przedmiotowej uchwale przez Radę Miejską w Chrzanowie.

W świetle powyższego, zdaniem strony skarżącej, ustalenie przez Radę Miejską w Chrzanowie mocą zaskarżonej uchwały opłaty za świadczenia przedszkoli publicznych w istocie prowadzi do ustanowienia opłat o charakterze stałym, co stoi w sprzeczności z zasadą ekwiwalentności świadczeń i normą wyrażoną w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Wojewoda Małopolski podniósł, iż naruszenie prawa stanowi również ograniczenie przez Radę Miejską w Chrzanowie możliwości zwrotu opłaty za przedszkole jedynie do wypadków wskazanych w kwestionowanej uchwale. W związku z powyższym organ nadzoru uważa, iż wskazane naruszenie prawa ma charakter istotny, a uchybienia zaskarżonej uchwały dotyczą jej zasadniczej części i dlatego konieczne jest stwierdzenie jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Chrzanowie wniosła o oddalenie skargi. Rada Miejska w Chrzanowie wskazała, iż w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały przewidziana została opłata za przedszkole, która stanowi opłatę za zajęcia opiekuńcze, wychowawcze i dydaktyczne udzielane w czasie przekraczającym czas bezpłatnych świadczeń, tj. ponad 5 godzin dziennie. Podniosła, iż świadczenia, za które pobierana jest opłata przewiduje wprost § 1 ust. 2 pkt 1, a zatem twierdzenia organu nadzoru, iż Rada Miejska nie przewidziała świadczeń, za które będą pobierane opłaty jest nieprawdziwe. Zdaniem Rady, z treści zaskarżonej uchwały wprost wynika jakie świadczenia winny być dostępne dla dzieci w ramach ponoszonej przez opiekunów opłaty. Uchwała przewiduje bowiem opłaty jednakowe za 6 i 7 godzinę przebywania dziecka w przedszkolu oraz opłatę za świadczenia po 7 godzinach. Rada Miejska uważa, iż zróżnicowanie to wskazuje, że nie jest to opłata stała, a jedynie wyliczenie opłat należnych za świadczenia. Wskazanie przez organ uchwałodawczy, iż opłata ustalana jest za zajęcia opiekuńcze, wychowawcze i dydaktyczne spełnia wymogi ekwiwalentności, gdyż zostały wskazane świadczenia za jakie opłata jest pobierana. W ocenie Rady, twierdzenie skarżącego, iż opłata nie ma cech ekwiwalentności nie znajduje uzasadnienia przy analizie jej treści.

Rada Miejska stwierdziła, iż w zaskarżonej uchwale wprost wykazano jaki rodzaj świadczeń będzie przysługiwał dzieciom, w związku z tym w trakcie 6 i 7 godziny Gmina zobowiązana jest do wykonywania wskazanych w uchwale zajęć i świadczeń oraz do przeprowadzenia zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych w każdej godzinie przekraczającej czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu. Zdaniem Rady, bez znaczenia jest tutaj liczba godzin "ponad limit", czyli przekraczających czas bezpłatnych świadczeń zagwarantowanych w ustawie. W każdej godzinie dziecko ma zapewnione zajęcia objęte opłatą, w związku z czym nie dokonano rozróżnienia i opłata należna jest za zrealizowanie wszystkich zajęć. Rada Miejska podniosła, iż fakt, że uchwała odnosi się do opłat miesięcznych nie narusza zasady ekwiwalentności, wskazuje jedynie miernik czasu w jakim opłata będzie rozliczana. Sprzyja to przejrzystości rozliczeń i ułatwia zarządzanie płatnościami w placówce, nie naruszając w żaden sposób przepisu prawa umożliwiającego jej pobieranie i taki zakres unormowania mieści się w delegacji ustawowej.

Rada Miejska nie zgodziła się ze stanowiskiem Wojewody Małopolskiego, iż nie mogła ustalić opłaty za świadczenie, jeżeli dziecko bez usprawiedliwienia nie przebywa na zajęciach. Rada zwróciła uwagę, iż poprzez przyjęcie dziecka do przedszkola Gmina zobowiązana jest do stworzenia warunków umożliwiających realizację obowiązków ustawowych. W tej sytuacji sama gotowość do wykonywania świadczeń winna rodzić i rodzi skutek zobowiązaniowy po stronie uprawnionych do korzystania. Zdaniem Rady, jeżeli przyczyny obiektywne uniemożliwiają korzystanie ze świadczeń, to Gmina uwzględniła tę okoliczność i zwolniła uprawnionych z ponoszenia opłat, tym samym realizując zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Pismem z dnia 9 listopada 2011r. Wojewoda Małopolski cofnął skargę uzasadniając to podjęciem przez Radę Miejską w Chrzanowie w dniu 25 października 2011r. uchwały Nr XIV/168/11 o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Chrzanów. Organ nadzoru wskazał, iż na mocy w/w uchwały ustalono stawki opłat za świadczenie przedszkola w sposób zgodny z obowiązującym porządkiem prawnym, jednocześnie uchylając zaskarżoną uchwałę Nr X/103/11 z dnia 28 czerwca 2011r.

Pismem z dnia 29 listopada 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił się do Rady Miejskiej w Chrzanowie o wyjaśnienie, czy zaskarżona uchwała Nr X/103/11 z dnia 28 czerwca 2011r. o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Chrzanów, wywołała skutki prawne, tzn. czy na podstawie tej uchwały były pobierane opłaty za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Chrzanów.

W odpowiedzi w piśmie z dnia 9 grudnia 2011r. Rada Miejska w Chrzanowie podała, iż zaskarżona uchwała Nr X/103/11 z dnia 28 czerwca 2011r. obowiązywała od 1 września do 30 listopada 2011r. i w tym okresie na jej podstawie były pobierane opłaty za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Chrzanów.

W kolejnym piśmie z dnia 20 grudnia 2011r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił się do Rady Miejskiej w Chrzanowie o wyjaśnienie, czy w związku z tym, że na podstawie zaskarżonej uchwały Nr X/103/11 z dnia 28 czerwca 2011r. o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Chrzanów były pobierane opłaty za świadczenia przedszkoli samorządowych, przewidziano ewentualnie jakiś sposób ich zwrotu lub potrącenia z opłat pobieranych już na podstawie nowej uchwały z dnia 25 października 2011r. Nr XIV/168/11 o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Chrzanów.

W piśmie z dnia 2 stycznia 2012r. Rada Miejska w Chrzanowie podniosła, iż Gmina Chrzanów nie wprowadziła żadnych nadzwyczajnych sposobów rozliczenia opłat ani zwrotu opłat pobranych na podstawie uchwały Rady Nr X/103/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. 2012r., poz. 270, zwana dalej p.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej uchwały, sąd ma na uwadze, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że sąd administracyjny nie musi w ocenie legalności zaskarżonej uchwały ograniczać się tylko do zarzutów sformułowanych w skardze, ale może wadliwość kontrolowanego aktu podnosić z urzędu.

Kontrolę sądową zaskarżonej uchwały w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody Małopolskiego z dnia 13 września 2011r. wniesiona na podstawie art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.; dalej: u.s.g.), a będąca przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga Wojewody Małopolskiego została przez Sąd uznana za dopuszczalną, gdyż została wniesiona po upływie terminu 30 dni od doręczenia uchwały Wojewodzie, o którym mowa w art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g.

Należy na wstępie zaznaczyć, że okoliczność, że zaskarżona uchwała została uchylona przez Radę Miejską w Chrzanowie w całości uchwałą nr XIV/168/11 z dnia 25 października 2011r., nie uniemożliwia sądowi orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez radę gminy wywarło bowiem skutki prawne z mocą jedynie ex nunc, natomiast orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały działa z mocą wsteczną (ex tunc), eliminując wstecz wszelkie skutki prawne, jakie wywołała zakwestionowana uchwała. Istotą i celem działania sądu administracyjnego jest sądowa kontrola administracji z punktu widzenia legalności jej działania. Sąd kontroluje administrację uwzględniając stan faktyczny i prawny istniejący w chwili podejmowania zaskarżonego aktu lub czynności. Umorzenie zatem sądowego postępowania kontrolnego w niniejszej sprawie spowodowałoby uniknięcie sądowej kontroli w przypadku, gdy wprawdzie sam zaskarżony akt prawny został już wyeliminowany z porządku prawnego, ale z mocą ex nunc, nie zostały zatem usunięte wszystkie skutki prawne, które on wywołał. W niniejszej sprawie poza sporem jest, że na podstawie zaskarżonej uchwały organ gminy pobierał opłaty za przedszkola, zaskarżona uchwała zmieniająca zasady dotyczące ponoszenia opłat wywołała zatem skutki prawne. Z tego właśnie powodu postępowanie sądowe w tej sprawie nie jest bezprzedmiotowe. Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela zatem pogląd prawny wyrażany w orzecznictwie, że okoliczność, iż zaskarżona uchwała została uchylona przez radę, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, mogła ona bowiem być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego wejście w życie przepisu prawa miejscowego uchylającego tę uchwałę (wyrok NSA z dnia 20 marca 1996r., SA/Gd 1256/95, OSS nr 4, poz. 129; także wyroki NSA: z dnia 3 kwietnia 2012r., I OSK 2315/11, z dnia 29 grudnia 2011r., I OSK 1719/11, z dnia 27 maja 2008r., II OSK 344/08, z dnia 13 września 2006r., II OSK 758/06 i z dnia 2 września 2005r., sygn. akt I OSK 394/05 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 listopada 2004r., SA/Wr 1567/02, OSS z 2006, nr 2, poz. 38; jak również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. W5/94, OTK 1994, nr 2, poz. 44). Sąd orzekając w niniejszym składzie nie podziela natomiast poglądu, iż wydanie w takim przypadku wyroku jest zbędne (por. wyrok NSA z 24 marca 1992r., SA/Wr 96/92, OSP 1993/7/149).

Wprawdzie pismem z dnia 9 listopada 2011r. Wojewoda Małopolski cofnął skargę uzasadniając to podjęciem przez Radę Miejską w Chrzanowie w dniu 25 października 2011r. uchwały Nr XIV/168/11 o ustaleniu opłat za świadczenia przedszkoli samorządowych prowadzonych przez Gminę Chrzanów, jednakże na podstawie art. 60 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uznał to cofnięcie za niedopuszczalne, albowiem doprowadziłoby ono do utrzymania w mocy skutków prawnych aktu dotkniętego wadą nieważności. Dokonując oceny merytorycznej zaskarżonej uchwały Sąd doszedł bowiem do przekonania, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wydana została z istotnym naruszeniem przepisów obowiązujących w dacie jej uchwalenia. Rada Miasta Chrzanowa zaś, pytana o to dwukrotnie przez Sąd, oświadczyła, że nie podjęła żadnych działań zmierzających do wyeliminowania skutków prawnych zaskarżonej uchwały (pisma z dnia 9 grudnia 2011r., k. 27 oraz z 2 stycznia 2012r., k. 33).

Przystępując do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały należy podkreślić na wstępie, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określają przepisy rozdziału 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 tej ustawy, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnień ustawowych. Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 14 ust. 5 w związku z art. 5 i art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r., nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydawania zaskarżonej uchwały. Z treści art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Według art. 5 ust. 7 w zw. z art. 3 pkt 1 tej ustawy organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawy o systemie oświaty określono, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do przepisu art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola. Art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r. przewiduje, że przedszkole publiczne zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (jest to jedna z cech przedszkola o charakterze publicznym, czyli przedszkola, które realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego; prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie; przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności oraz zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach; art. 6 ust. 1 ustawy). Dodatkowo, zgodnie z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. nr 61, poz. 624), statut przedszkola określać winien m.in. dzienny czas pracy przedszkola ustalony przez organ prowadzący na wniosek dyrektora przedszkola i rady przedszkola, w tym czas przeznaczony na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, nie krótszy niż 5 godzin dziennie.

Obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonej uchwały przepisy wprowadzały zatem zasadę, że świadczenia nauczania i wychowania w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie, są bezpłatne. W tym czasie, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., przedszkole powinno realizować program nauczania przedszkolnego uwzględniający podstawę programową wychowania przedszkolnego (por. m.in. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 stycznia 2012r., IV SA/Wr 460/11, w którym Sąd zauważa, że u podstaw nowelizacji ustawy przeprowadzonej w dniu 5 sierpnia 2010r. mogło leżeć dorozumiane założenie, że w czasie 5 godzin bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu powinna być realizowana podstawa programowa wychowania przedszkolnego, jednak przepisy nie tylko nie formułują wprost takiego nakazu, ale również nie zawierają narzędzi do jego ewentualnej egzekucji).

Pod pojęciem "podstawy programowej" należało rozumieć obowiązkowe na danym etapie kształcenia, zestawy celów i treści nauczania oraz umiejętności, a także zadania wychowawcze szkoły (przedszkola), które są uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiają ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych (art. 3 pkt 13 ustawy o systemie oświaty). Podstawa programowa określona w art.3 pkt 13 ustawy została sprecyzowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009r., Nr 4, poz.17). Podstawa programowa powinna być realizowana w czasie ustalonym przez organ prowadzący przedszkole, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (§ 10 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 1 do cyt. wyżej rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół), natomiast za świadczenia ponad ten czas, w myśl art. 14 ust. 5 ustawy w brzmieniu obowiązującym od 1 września 2010r., mogły być pobierane opłaty.

W ocenie Sądu zakwestionowane w treści skargi w niniejszej sprawie przepisy uchwały naruszają art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że generalna konstrukcja opłaty za świadczenie na podstawie wskazanego przepisu stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją bowiem w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie świadczeń. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie przyjmuje się pogląd, że uchwalona na wskazanej podstawie opłata nie może mieć charakteru stałego, gdyż wówczas obowiązek jej ponoszenia zachodziłby w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju świadczeń, ich jakości czy czasu trwania. Sądy administracyjne zgodne są też co do istnienia wymogu precyzyjnego określania wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń (por. m.in. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13 czerwca 2012r., II SA/Go 339/12 oraz wyroki NSA z 25 lutego 2011r., I OSK 2035/10, NSA z dnia 24 listopada 2010r., I OSK 1554/10, z dnia 3 listopada 2010r., I OSK 1386/10, K 457/10, z dnia 16 marca 2010r., I OSK 1646/09, z dnia 28 stycznia 2010 r., I OSK 1477/09 oraz dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08; wszystkie publikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

Zaskarżona uchwała nie odpowiada wskazanym wyżej wymogom ustawowym, gdyż przewidziana w § 1 ust. 3 opłata ma charakter opłaty stałej, pobieranej od poszczególnych rodziców na podstawie zawieranej z nimi umowy, w zależności od ilości godzin pobytu dziecka w przedszkolu deklarowanej przez rodziców, za deklarowany przez nich czas ponad ustalone bezpłatne 5 godzin dziennie, niezależnie od tego jak długo ponad ten czas dziecko przebywa w przedszkolu, z rozróżnieniem jedynie czy przebywa do 7 godzin dziennie czy powyżej 7 godzin dziennie i niezależnie od tego z jakich zajęć w tym czasie korzysta. Rada Gminy nie uzależniła zatem kosztów ponoszonych przez rodziców lub opiekunów od zakresu świadczeń przedszkola z jakich konkretne dziecko korzysta, przekraczających czas 5 godzin dziennie, tj. od rodzaju i ilości zajęć dodatkowych z których dziecko korzysta. Wymogu tego nie spełnia ogólne wymienienie w §1 ust. 2 pkt 1 uchwały rodzaju świadczeń, z jakich dane dziecko potencjalnie może korzystać (zajęcia opiekuńcze, wychowawcze i dydaktyczne). Wysokość opłaty "miesięcznej" ustalona w zaskarżonej uchwale ma charakter stały, jest to w istocie opłata za pobyt dziecka w przedszkolu w czasie powyżej 5 godzin dziennie, jednakowa dla wszystkich, bez uwzględnienia rzeczywistych świadczeń, z których konkretne dziecko faktycznie korzystało podczas swojego pobytu w przedszkolu. Brak też powiązania wysokości tej opłaty stałej za świadczenia realizowane w czasie ponad 5 godzin dziennie z ich realnym kosztem. Treść zaskarżonej uchwały uniemożliwiała zatem jej adresatom rozpoznanie, a zatem także kontrolę, czy w ponoszonej opłacie za przedszkole mieściły się rzeczywiście świadczenia wychowania przedszkolnego realizowane w czasie wykraczającym poza minimalne 5 godzin dziennie oraz jakie były ich rzeczywiste koszty. Przyjęta w zaskarżonej uchwale konstrukcja opłaty stałej nie dostarczała także precyzyjnego kryterium ustanawiającego odrębność tego kosztu od innych kosztów funkcjonowania placówki oświatowej, co niewątpliwe uznać należałoby za niezbędne do normatywnego zapobiegania pokrywaniu z tej opłaty innych niż dopuszczalne wydatków. Słusznie wskazuje na to skarżący, podnosząc wątpliwości co do rzeczywistego zakresu opłaty stałej i jej zgodności z ustawą o systemie oświaty. Uchwała w sprawie ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powinna precyzyjnie określać poszczególne konkretne świadczenia za które jest ustalana opłata, a także wskazywać, co składa się na każde z tych świadczeń i w konsekwencji opłat. Przedmiotem opłat są bowiem konkretne, rzeczywiście realizowane świadczenia, a nie sama gotowość do ich spełnienia. Ustawodawca upoważnił bowiem organy gminy do ustalania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole (nauczanie, wychowanie i opiekę, por. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 cytowanej ustawy o systemie oświaty), a nie za czas pobytu dziecka w przedszkolu. Sposób ustalenia opłat winien być oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca stosownie uzasadniona. Zaskarżona uchwała nie wskazuje, co składa się na tę opłatę stałą miesięczną, nie zawiera konkretyzacji świadczeń objętych odpłatnością, nie zawiera także analizy ekonomicznej i indywidualizacji świadczeń, za które pobierana jest opłata, co jest podstawowym warunkiem kontroli ekwiwalentności opłat za świadczenia.

W ocenie Sądu także §2 ust. 1 zaskarżonej uchwały narusza prawo. Przewiduje on możliwość żądania zwrotu części opłaty tylko w wypadku nieobecności dziecka w przedszkolu z powodów w tym przepisie wymienionych (wakacje, ferie zimowe, pobyt w szpitalu lub sanatorium). Uchwała tej treści pozbawia zatem możliwości zwrotu opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu z innych powodów niż wymienione w tym przepisie. Taka regulacja prawna jest nieprawidłowa, narusza zasadę ekwiwalentności opłaty. Zgodnie z tą zasadą opłata w przypadku faktycznego nieskorzystania przez dziecko z danego rodzaju świadczeń, powinna zostać rodzicom zwrócona.

Naruszenie w zaskarżonej uchwale prawa materialnego, polegające na niezachowaniu przewidzianych w ustawie o systemie oświaty zasad ustalania opłat za przedszkola, oznacza naruszenie przez Radę Miejską w Chrzanowie granic delegacji ustawowej przewidzianej w art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Wskazane powyżej naruszenia prawa uzasadniają wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Należało więc uznać, iż zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu w art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności w całości.

Zakres derogacji przyjęto uwzględniając fakt, że skarga obejmowała całość uchwały, a uchwała ta w całości dotyczyła ustalania opłat za przedszkola. Realizacja zasady legalności, przy uwzględnieniu środków kontroli sądowej z art. 134 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., wymagała zatem wyeliminowania całego zaskarżonego aktu.

Ponieważ przedmiotem zaskarżenia był nieobowiązujący już akt prawa miejscowego, Sąd nie orzekł w niniejszej sprawie o wstrzymaniu wykonania na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.