Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1138/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1 art. 102a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1, art. 14 ust. 5, art. 17 pkt 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 21, art. 64 ust. 3, art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 pkt 2a
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. C. na uchwałę Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 29 stycznia 2015 r., nr V/18/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opatów I. stwierdza nieważność § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały oraz załącznika nr 1 do tej uchwały w postaci rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opatów w części oznaczonej na rysunku planu symbolem 14MWU dotyczącym działki oznaczonej w ewidencji gruntów miasta Opatów nr 1170, w zakresie w jakim działka nr ewid. 1170 przeznaczona została na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej; II. zasądza od Gminy Opatów na rzecz skarżącego kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 29 stycznia 2015 r. nr V/18/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opatów, Rada Miejska w Opatowie w § 20 ust. 1 ustaliła dla terenów oznaczonych w rysunku planu symbolem 12MWU, 14MWU przeznaczenie na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, w tym roboty budowlane (w rozumieniu przepisów prawa budowlanego): 1) budynków mieszkalnych wielorodzinnych, usługowych i mieszkaniowych z usługami; 2) sieci i urządzeń infrastruktury technicznej; 3) dróg dojazdowych, miejsc postojowych i garaży; 4) obiektów małej architektury; 5) zieleni urządzonej. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 16 i § 8 ust. 1 pkt 4, symbol MWU na rysunku planu oznacza tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług.

W piśmie z dnia 12 października 2015 r. M. C., właściciel działki nr [...] znajdującej się na objętym powyższą uchwałą terenie oznaczonym symbolem 14MWU, działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, wezwał Radę Miejską w Opatowie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę przeznaczenia działki nr [...], polegającą na dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej w układzie bliźniaczym. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W dniu 13 listopada 2015 r. M. C. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opatów. W zakresie, w jakim § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej w układzie bliźniaczym na działce nr [...], zarzucił organowi naruszenie:

1) art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie właścicieli nieruchomości położonych w tej samej strefie w zakresie możliwości korzystania z przedmiotu nieruchomości;

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady proporcjonalności, tj. ograniczenie sposobu korzystania z własności bez respektowania wymogów konieczności, adekwatności ograniczeń praw jednostki usprawiedliwionych interesem publicznym i innymi wartościami chronionymi przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (upzp);

3) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności polegające na zakazie zabudowy działki skarżącego obiektami o małej kubaturze, nie uciążliwych dla środowiska i przyrody, niezakłócających ładu przestrzennego i stosunków sąsiedzkich;

4) art. 2 Konstytucji RP poprzez niejednoznaczne, nieprecyzyjne, nieostre i otwarte ustalenie planu miejscowego w odniesieniu do działki skarżącego, które powoduje, że zastosowanie ustaleń planu stwarza problemy oddziałujące na sferę uprawnień skarżącego;

5) art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w dacie uchwalenia zaskarżonego planu (art. 1 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym) poprzez ograniczenie sposobu korzystania z własności z naruszeniem art. 31 ust. 3 i art. 64 Konstytucji RP;

6) art. 45 Konstytucji RP poprzez nierozpatrzenie sprawy polegającej na żądaniu zmiany istniejącego lub uchwaleniu nowego planu miejscowego przez organy planistyczne w rozsądnym terminie.

Z uwagi na ww. naruszenia prawa, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały w zakresie, w jakim nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej w układzie bliźniaczym na działce nr [...].

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jego działka jest wąska (12 m szerokości, 60 m długości). Przywołał orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sprawach K 17/95 oraz K 7/98, w których wyrażono pogląd, że wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, tzn. wg jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Stwierdził, że trudno znaleźć jakiekolwiek obiektywne przesłanki przemawiające za koniecznością objęcia jego działki zakazem zabudowy w układzie bliźniaczym. Wskazał na brak w planie miejscowym uzasadnienia takiego zakazu. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyrok TK w sprawie K 27/00, w którym opowiedziano się jednoznacznie za stosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, jako wzorca kontroli legalności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, wskazano, że organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, plany miejscowe muszą by zgodne z innymi ustawami z zakresu gospodarki przestrzennej, a nadto muszą być zgodne z Konstytucją RP.

Skarżący, przywołując wyrok NSA w sprawie OSK 456/04, stwierdził, że objęcie jego działki zakazem zabudowy jednorodzinnej w układzie bliźniaczym stanowi ograniczenie jego praw bez zachowania proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej.

Skarżący wywiódł swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały z prawa własności działki nr [...]. Naruszenie interesu prawnego w jego przypadku polega zaś na arbitralnym, nieuzasadnionym racjonalnymi przesłankami ograniczeniu przeznaczenia ww. działki polegającym na zakazie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej w układzie bliźniaczym.

Na zakończenie skarżący wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy Opatów przed uchwaleniem planu miejscowego wydał w stosunku do działki nr [...] pięć decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, dopuszczających lokalizację budynków jednorodzinnych bezpośrednio przy granicy nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Opatów wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu stwierdził, że postanowienia § 20 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie blokują zamiarów inwestycyjnych skarżącego. Wskazał, że skarżący w latach 2010-2014 pięciokrotnie występował o ustalenie warunków zabudowy, ani razu nie wnioskując o ustalenie warunków zabudowy bliźniaczej. We wszystkich decyzjach była mowa o obiekcie wolnostojącym, zlokalizowanym bezpośrednio przy granicy z działką nr [...], ścianą bez otworów. Skarżący nie wnosił zastrzeżeń do projektu planu miejscowego.

W piśmie procesowym z dnia 31 grudnia 2015 r. skarżący podtrzymał wnioski i zarzuty skargi. Dodatkowo podniósł, że w zaskarżonym planie miejscowym nie ujęto nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenie jego działki. Nie zgodził się z twierdzeniem organu, że zaskarżona uchwała nie blokuje jego zamierzeń inwestycyjnych. Wyjaśnił, że wnioski o wydanie warunków zabudowy zakładały pierwotnie zabudowę bliźniaczą, lecz za namową urzędnika prowadzącego postępowanie były później modyfikowane. Według skarżącego, Urząd Miasta i Gminy zapewniał go, że działka nr [...] nie będzie objęta ustaleniami planu miejscowego. Burmistrz w piśmie z dnia 7 czerwca 2015 r. zapewnił skarżącego, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy z dnia 10 marca 2015 r. znak: [...] nie jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego i nie zostało stwierdzone jej wygaśnięcie. Tymczasem postanowienia ww. decyzji są sprzeczne z ustaleniami planu jeśli chodzi o charakter zabudowy i lokalizację budynków.

Na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. skarżący wyjaśnił, że na jego działce znajduje się budynek gospodarczy usytuowany w granicy z nieruchomością sąsiednią. Wcześniej na jego działce posadowiony był budynek mieszkalny zbliźniaczony, następnie rozebrany. Na terenie oznaczonym symbolem 14MWU znajdują się budynki jednorodzinne, a budynki wielorodzinne znajdują się na terenach oznaczonych symbolami 11, 12 i 13MWU.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne, co do zasady, sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że nie Sąd nie bada kontrolowanych aktów i czynności pod względem celowości lub słuszności.

W niniejszej sprawie Sąd, badając legalność zaskarżonej uchwały doszedł do przekonania, że uchwała Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 29 stycznia 2015 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Opatów, w zakresie określonym w sentencji wyroku nie jest zgodna z prawem.

Na wstępie należy wskazać, że skarżący spełnił określone w art. 101 ust. 1 w zw. z art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej "usg", wymogi formalne uprawniające do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę. Stosownie do treści tych przepisów każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, przy czym do sprawy tej nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a. Skarżący w dniu 12 października 2015 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, po czym wobec niedoręczenia przez organ odpowiedzi na ww. wezwanie, wniósł w terminie 60 dni od daty wezwania skargę do Sądu (art. 53 § 2 in fine Ppsa).

W świetle powyższego wymogi formalne skargi zostały spełnione. W dalszej kolejności należało zbadać, czy interes prawny skarżącego został naruszony na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 usg nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi.

W ocenie Sądu interes prawny skarżącego został na skutek uchwalenia planu miejscowego naruszony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że każda zawarta w planie miejscowym regulacja, która prowadzi do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości (nawet w przyszłości), narusza uprawnienia właścicielskie chronione przez art. 140 Kodeksu cywilnego. Przeznaczenie w planie miejscowym działki skarżącego pod zabudowę wyłącznie mieszkaniową wielorodzinną i usługową niewątpliwie wpłynie na uprawnienia właścicielskie skarżącego w zakresie sposobu korzystania z nieruchomości. Wobec powyższego, ponieważ zostały spełnione wymogi wynikające z art. 101 ust. 1 usg, Sąd mógł przejść do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Na wstępie tej części rozważań podkreślić należy, że zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia norm prawa materialnego albo procesowego. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, które nie jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, oznacza dla Sądu obowiązek oddalenia skargi. Dochodzi bowiem do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w zgodzie z obowiązującym prawem i w granicach przysługującego gminie, a wynikającego z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "upzp", tzw. władztwa planistycznego, w ramach którego rada gminy ustala w miejscowym planie przeznaczenie terenów, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby i warunki zabudowy.

"Władztwo planistyczne" zdefiniować można jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego (art. 3 ust. 1 upzp). Plan miejscowy ustala przede wszystkim przeznaczenie terenu i co za tym idzie przesądza o ograniczeniach prawa własności. Prawo to nie jest prawem bezwzględnym, choć jest konstytucyjnie chronione (art. 21 Konstytucji RP). Ponadto zgodnie z art. 140 Kc właściciel może korzystać z rzeczy w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przejawem ograniczeń jest m.in. plan miejscowy jako akt prawa miejscowego wykonujący ustawę. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przezeń ograniczenia prawa własności. Oczywiste jest, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Każda bowiem ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym (por. Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2006, s. 39 i n.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Rada Miejska w Opatowie, przeznaczając w § 20 ust. 1 uchwały z dnia 29 stycznia 2015 r. oraz załączniku nr 1 do tej uchwały (rysunku planu) m.in. teren oznaczony symbolem 14 MWU na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej, naruszyła prawo i nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego w odniesieniu do działki nr [...].

Po pierwsze, Gmina kształtuje swoją politykę przestrzenną, w tym lokalne zasady zagospodarowania, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust. 1 upzp). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, przy czym co istotne, zgodnie z art. 9 ust. 4 upzp ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Innymi słowy, określone obszary gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod funkcję danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary, jako przewidziane pod taką funkcję. Konsekwencją powyższej zasady jest brzmienie art. 15 ust. 1 upzp, który obliguje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z zapisami studium. Ponadto, przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium (art. 14 ust. 5 upzp).

Z powyższej regulacji wynika, że już na etapie sporządzania projektu planu miejscowego wymaga się jego zgodności z zapisami studium (15 ust. 1 upzp). Po podjęciu zaś przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego - wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 17 pkt 4 upzp). Jeżeli natomiast organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 1 upzp; por. T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Zakamycze 2004, akapit 7 komentarza do art. 9 oraz akapit 2 komentarza do art. 15 tej ustawy; także wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 34/08).

W rozpoznawanej sprawie, z porównania rysunku planu z załącznikiem graficznym nr IIa, dołączonym do załącznika nr II (Część II. Cele i kierunki rozwoju. Polityka rozwoju przestrzennego) do uchwały Rady Miejskiej w Opatowie z dnia 30 maja 2012 r. nr XXV/161/2012 zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Opatów, wynika, że teren oznaczony na rysunku planu symbolem 14MWU znajduje się wg ww. załącznika nr IIa w obszarze oznaczonym symbolem 2MNU (kolor brązowy) – "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i usługowa". Mimo więc stwierdzenia przez Radę Miejską w Opatowie, w § 3 załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, że ustalenia planu miejscowego są zgodne z ustaleniami studium, w rzeczywistości ustalenia planu i studium w ww. zakresie są ze sobą sprzeczne. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przeznaczenie w planie miejscowym danego obszaru na cele wyłącznie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej stoi w sprzeczności z przeznaczeniem terenu w studium na cele wyłącznie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. W konsekwencji zaskarżoną uchwałę podjęto z naruszeniem zasad sporządzania planu, określonych w art.15 ust. 1 i art. 17 pkt.4 w zw. z art. 9 ust. 4 upzp.

Po drugie, Gmina jest wprawdzie prawnym gestorem przestrzeni i do niej należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 upzp), ale jednocześnie jedną z podstawowych zasad obowiązujących przy sporządzaniu planów miejscowych jest wyważanie interesów wszystkich stron. Obowiązek wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i podjęcia rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 przewiduje możliwość ograniczenia prawa własności w drodze ustawy, w zakresie w jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym przypadku prawa własności, mogą być ustanawiane tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności musi pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji dla osiągnięcia celów, dla których są stanowione określone ograniczenia, a muszą być one stanowione ustawą.

Istotą planu miejscowego jest ustalenie przeznaczenia danego terenu i w tym znaczeniu z reguły prowadzi on do ograniczenia prawa własności. Prawo własności jest tylko jednym z wielu elementów, jakie należy brać pod uwagę w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia planu miejscowego, mające walor norm powszechnie obowiązujących, określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 upzp. podstawą planowania przestrzennego jest ład przestrzenny i zrównoważony rozwój. Zgodnie z art. 2 pkt 2 "zrównoważony rozwój" to rozwój, o jakim mowa w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), czyli "taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń". W konsekwencji konieczność ingerencji w prawo własności powinna być dokładnie przeanalizowana i uzasadniona przez organ uchwalający plan miejscowy, a Sąd kontrolując legalność takiej uchwały w trybie art. 101 usg rozważa prawidłowość przyjętych rozwiązań planistycznych (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 2013/10).

W nadesłanych przez organ aktach planistycznych brak jest uzasadnienia powodów przeznaczenia terenu, na którym znajduje się działka skarżącego pod wyłącznie zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i usługową. W załączniku tekstowym nr II do uchwały z dnia 30 maja 2012 r., w podrozdziale 6.4 przedstawiono hipotezę warunków mieszkaniowych. Wskazano tam, powołując się na prognozę demograficzną, że hipotetyczne potrzeby przyrostu zasobów mieszkaniowych będą umiarkowane i docelowo wynosić będą około 400 mieszkań, w tym 130 mieszkań na terenach wiejskich i 270 mieszkań w mieście. Około 80% hipotetycznego przyrostu mieszkań realizowanych będzie środkami własnymi mieszkańców, w formie budownictwa o niskiej intensywności (jednorodzinnego, zagrodowego), w większości na terenach wiejskich. Około 15% hipotetycznego przyrostu mieszkań przewiduje się na terenie miasta, w formie budownictwa wielorodzinnego, gdzie są właściwie zabezpieczone tereny dla tego rodzaju budownictwa, realizowanego za pośrednictwem spółdzielni mieszkaniowej. Pozostałe 5% hipotetycznego przyrostu mieszkań to budownictwo komunalne (socjalne). Z powyższej prognozy demograficznej nie wynika jednak, szczególnie w kontekście wyjaśnień skarżącego, o czym niżej, dlaczego teren, na którym znajduje się działka skarżącego powinien zostać w planie miejscowym przeznaczony pod budownictwo wielorodzinne.

Z wyjaśnień skarżącego, popartych załączoną do skargi dokumentacją fotograficzną, wynika, że na terenie oznaczonym symbolem 14MWU występuje zabudowa jednorodzinna. Budynki wielorodzinne znajdują się natomiast na terenach oznaczonych symbolami 11, 12 i 13 MWU. Z obu stron nieruchomości skarżącego posadowione są domy jednorodzinne. Bez wnikania w celowość rozwiązań przyjętych w planie miejscowym, stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy istotne jest to, że organ nie przedstawił przekonującego uzasadnienia dla rozwiązań planistycznych przyjętych dla działki skarżącego, które tłumaczyłoby konieczność ingerencji w przysługujące mu prawo własności, mieszczącej się w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego. Zasadność prymatu interesu publicznego nad interesem indywidualnym nie została więc w warunkach niniejszej sprawy w pełni wykazana. Władztwo planistyczne gminy nie może być traktowane jako nie umotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 1339/12).

Organ w odpowiedzi na skargę zaprzeczył, jakoby ustalenia planu miejscowego uniemożliwiały realizację zamiarów inwestycyjnych skarżącego polegających na wybudowaniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego z usługami w zabudowie bliźniaczej. Tymczasem jest wręcz przeciwnie. Sformułowanie następującej treści: "dla terenów oznaczonych w rysunku planu symbolem 12MWU, 14MWU ustala się przeznaczenie terenu na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej", w ocenie Sądu wskazuje, że na ww. terenach nie można będzie lokalizować budynków innych niż mieszkaniowe wielorodzinne i usługowe, a zatem również budynków jednorodzinnych. Być może nieporozumienie wynika z błędnego rozumienia przez organ terminu "zabudowa wielorodzinna". W aktach planistycznych (część II/IV) znajduje się Opinia Zespołu Planowania Przestrzennego Województwa Świętokrzyskiego Biura Rozwoju Regionalnego w Kielcach z dnia 16.04.2014r., dołączona do pisma Marszałka Województwa Świętokrzyskiego z dnia 17.04.2014r., uzgadniającego projekt planu miejscowego. W opinii tej wskazano na potrzebę skorygowania i uzupełnienia ustaleń planu w zakresie typów zabudowy mieszkaniowej, biorąc pod uwagę, że zabudowa bliźniacza i szeregowa wg prawa budowlanego występuje tylko jako odmiana zabudowy jednorodzinnej, a nie jak zapisano w planie – wielorodzinnej i zagrodowej.

Istotnie, stosownie do definicji zawartej w art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), ilekroć w ustawie jest mowa o budynku mieszkalnym jednorodzinnym - należy przez to rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to organ, że w sytuacji, gdy dany teren jest w planie miejscowym przeznaczony na cele zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, to można na nim realizować budynki mieszkaniowe jednorodzinne (np. w układzie bliźniaczym).

W świetle powyższego obowiązkiem organu było przedstawienie przekonującego uzasadnienia, jakie względy przemawiają za tym aby teren 14MWU, na którym już znajdują się domy jednorodzinne, był w całości przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną. W tej kwestii organ nie przedstawił żadnych wyjaśnień, ani w dokumentacji planistycznej, ani w postępowaniu przed Sądem.

Wskazana powyżej wadliwość świadczy o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 upzp skutkuje nieważnością uchwały Rady Miejskiej w Opatowie w ww. zakresie. Sąd w niniejszej sprawie podziela prezentowany w doktrynie i orzecznictwie pogląd, że w sferze planowania przestrzennego w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i wykazać, że on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o wykazanie, że w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez Konstytucję RP prawa własności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej uchwale istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. W szczególności wykonane zostały czynności, jakie winien podjąć burmistrz po podjęciu przez radę miejską uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, określone w art. 17 upzp.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 147 § 1 Ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie wskazanym w sentencji.

O kosztach postępowania, na które złożyła się kwota wpisu sądowego w wysokości 300 zł, orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa.