Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 953/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 167 ust. 1 i 2, art. 166 ust. 1, art. 190 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7 , art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1, ust. 2, art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2, art.25
journal: Dz.U. 2015 poz 513
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jedn.
article: art. 125 § 1 pkt 1, art. 106 § 3 i 5, art. 141 § 4, art.145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 3 § 1 i 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Dorota Dąbek Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Województwa A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1004/15 w sprawie ze skargi Województwa A na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalnej subwencji ogólnej dla województw 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Województwa A na rzecz Ministra Finansów 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 1004/15, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Województwa A na decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat do budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za październik 2014 r.

Wskazaną na wstępie decyzją Minister Finansów utrzymał w mocy własną decyzję z [...] listopada 2014 r. określająca wysokość zobowiązania w wyżej wskazanym zakresie, w wysokości 53.877.324,58 zł wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że Województwo A, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonało w terminie całkowitej wpłaty kwoty do budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za październik 2014 r. Podniósł, iż w związku z niedokonaniem ww. wpłaty wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 513, ze zm.; dalej: u.d.j.s.t), do określenia w formie decyzji wysokości zobowiązania dla Województwa A.

Minister Finansów wyjaśnił, że strona została zobowiązana do dokonywania wpłat do budżetu państwa w 2014 r., gdyż wskaźnik dochodów podatkowych na 1 mieszkańca w województwie za 2012 r. wynosił 295,46 zł, wobec wskaźnika dochodów podatkowych na 1 mieszkańca wszystkich województw: 139,86 zł. Dochody podatkowe Województwa A przekraczały więc znacznie progi dochodowe, określone w art. 31 ust. 1 u.d.j.s.t. Podkreślił, że zobowiązanie strony powstało z mocy prawa i w 2014 r. wynosiło 646.527.895 zł. Zobowiązanie to nie mogło ulec zmianie w związku z przekroczeniem 30% planowanych na ten rok dochodów podatkowych, gdyż takiej przesłanki nie przewiduje u.d.j.s.t.

Organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia przepisów art. 31 w zw. z art. 35 u.d.j.s.t. oraz w związku z art. 167 ust. 1 i 2 oraz art. 166 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie sytuacji finansowej Województwa A przy określaniu wysokości wpłaty za październik 2014 r. Wyjaśnił, że określając wysokość zobowiązania województwa nie mógł uwzględnić sytuacji finansowej strony, gdyż prowadziłoby to do zastosowania przesłanek niezgodnych z u.d.j.s.t. Ustawa ta zobowiązuje Ministra Finansów do wydania decyzji w przypadku niedokonania zapłaty całości bądź części zobowiązania z tytułu wpłat i nie odwołuje się do bieżącej sytuacji finansowej jednostki samorządu terytorialnego.

Za nietrafne organ uznał również zarzuty natury procesowej dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 78 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 31 i art. 32 u.d.j.s.t., podnosząc w szczególności, że decyzja została wydana na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów oraz bez naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności, pogłębiania zaufania do organu administracji i zasady prawdy obiektywnej.

Uzasadniając oddalenie skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pierwszej kolejności odniósł się do postanowień z 18 stycznia 2016 r. oraz 3 marca 2016 r., którymi Sąd nie uwzględnił wniosków strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z przedłożonych przez Województwo A kilkunastu dokumentów na okoliczność jego sytuacji finansowej – w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.; oraz o zawieszenie postępowania sądowego w trybie art. 125 § 1 p.p.s.a. do czasu zakończenia przed Trybunałem Konstytucyjnym (dalej: TK) sprawy z wniosku Sejmiku Województwa A z 24 listopada 2015 r. o stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP art. 4 ustawy z dnia 23 października 2014 r. o zmianie ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 1574; dalej: ustawa zmieniająca).

Odnośnie przeprowadzenia dodatkowych dowodów uzupełniających wskazujących na sytuację finansową województwa, Sąd wskazał, że sytuacja finansowa województwa w żaden sposób nie była kwestionowana przez organ rozpoznający sprawę i nie jest ona sporna. Sporna jest natomiast ocena prawna wyroku TK z 4 marca 2014 r. w sprawie K 13/11 i jego wpływu na sprawę. Spór w sprawie nie ma więc charakteru sporu co do ustaleń faktycznych, tylko ma charakter sporu co do prawa. Taki spór nie wymaga przeprowadzenia żadnych dowodów wskazujących na sytuację finansową województwa, którą strona wielokrotnie eksponowała już na etapie postępowania administracyjnego. Z tej też przyczyny Sąd postanowił odmówić przeprowadzenia wnioskowanych dowodów z dokumentów, gdyż na obecnym etapie postępowania sądowego nie były one niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Sąd uznał również za bezzasadny wniosek o zawieszenie postępowania. W szczególności wpływ na to stanowisko miała kwestia fakultatywności zawieszenia postępowania oraz ekonomika procesowa. Ponadto w ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie, istnieje jedynie pośredni związek między skargą konstytucyjną województwa, co do zgodności (niezgodności) z Konstytucją RP art. 4 ustawy zmieniającej, a sprawą będącą przedmiotem rozpoznania przez Sąd.

TK wyrokiem z 4 marca 2014 r. w sprawie K 13/11 (Dz. U. z 2014 r., poz. 348) orzekł, że art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie są niezgodne z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107). Ponadto w części II wyroku Trybunał wskazał, że przepisy wymienione w części I, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W ocenie Sądu podstawową kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, była dopuszczalność odstąpienia przez Ministra Finansów, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, od zastosowania art. 31 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t. Zdaniem strony organ mógł stosować ten przepis, ale tylko w takim zakresie, w jakim gwarantowane było Województwu A zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Natomiast zdaniem organu w okresie odroczenia utraty mocy tych przepisów winien on stosować przepisy uznane za niezgodne z Konstytucją RP.

Sąd uznał, że o ewentualnym odstąpieniu od zastosowania przepisów prawnych w czasie pomiędzy ogłoszeniem wyroku TK, a nadejściem określonego przez Trybunał terminu utraty przez nie mocy obowiązującej powinny decydować okoliczności indywidualnej sprawy i dokonana na ich podstawie ocena, które z możliwych dwóch rozwiązań – zastosowanie bądź odmowa zastosowania w tym okresie przepisu uznanego za niekonstytucyjny jest bardziej odpowiednie, czy bardziej służy ochronie wartości konstytucyjnych. Inaczej mówiąc, Sąd uznał za konieczne przeprowadzenie pewnego bilansu "strat i zysków" wynikających z przyjęcia w konkretnej sprawie jednego z tych dwóch rozwiązań.

Dokonując tego bilansu Sąd miał także na uwadze wytyczne zawarte, m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2015 r., sygn. akt II GSK 62/15. Sąd, mimo że nie był związany oceną prawą wyrażoną w tym wyroku, to nie mógł jej pominąć i uznać za niemającą znaczenia w sprawie.

Oceniając czy Minister oraz obecnie Sąd mógł pominąć art. 31 u.d.j.s.t. i nadać mu treść sugerowaną przez TK i następnie wywodzoną przez stronę, sąd stanął na stanowisku, że takiej operacji nie mógł dokonać. Należy bowiem zauważyć, co było również akcentowane przez TK, że cały mechanizm korekcyjno – wyrównawczy dotyczy dwóch stron. Z jednej strony mamy Województwo A, które na skutek stosowanego mechanizmu, ponosi niewątpliwie bardzo duże koszty funkcjonowania tego mechanizmu (np. zadłużając się), a z drugiej strony mamy pozostałych beneficjentów tego systemu, którzy w jego wyniku uzyskują dochody niezbędne na ich funkcjonowanie. Zatem mechanizm ten działa na zasadzie naczyń połączonych, na co ewidentnie wskazuje cytowany wyżej art. 25 u.d.j.s.t. Już tylko z tego powodu należało na sprawę patrzeć szerzej, niż podnosiła to strona w pismach kierowanych do organu i sądu. Ze względu na ten związek wpłat i wypłat na część regionalną subwencji ogólnej dla województw przedmiotem kontroli TK objęte zostały łącznie art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. i oba te przepisy zostały we wskazanym zakresie uznane za niezgodne z Konstytucją RP.

W ocenie Sądu już z samego wyroku TK można było wywieść, że brak było podstaw do niestosowania przez Ministra Finansów przepisów w zakwestionowanym brzmieniu. Trybunał, co do zasady podtrzymał bowiem swoje dotychczasowe poglądy odnoszące się do kwestii dopuszczalności istnienia mechanizmów wyrównawczych, powołując się na swój wyrok z 25 lipca 2006 r. o sygn. K 30/04 wskazał, że zarówno wpłaty jak i wypłaty wyrównawcze muszą służyć realizacji zasady adekwatności wyposażania samorządu w dochody w stosunku do zadań publicznych mu przypadających, muszą mieć podstawę ustawową oraz cechy systemowe kategorialne, a nie zindywidualizowane. Trybunał wyjaśnił, że proces wyposażania samorządów w dochody publiczne, to proces ustrojowy określony w art. 16, art. 166, art. 167 i art. 169 Konstytucji RP. To, że wpłaty korekcyjno – wyrównawcze są wyjątkiem od reguł zawartych w art. 167 ust. 2 Konstytucji RP, nie zwalnia ustawodawcy z poddania ich rygorom, o których mowa w art. 167 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji RP. Wszystkie te zasady i reguły stanowić mają jeden, spójny i zbilansowany system. Stąd też odstępstwo od reguł w jednej sferze musi być zrównoważone poprzez wzmocnienie rygorów w innych sferach tego samego systemu.

Minister Finansów w zaskarżonej decyzji wskazał, że nie ma on żadnych kompetencji do uwzględniania sytuacji finansowej województwa i wydania decyzji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji do wysokości, która gwarantowałaby stronie zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych. Zgodnie bowiem z art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t., jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie – w całości lub w części – wpłat określonych w art. 29-31, minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych. Jedyną przesłanką do wydania decyzji jest więc brak wpłaty (w całości lub części) na część regionalną subwencji ogólnej. Organ administracji pozbawiony był kompetencji do jakiegokolwiek miarkowania tej wpłaty, gdyż takiego mechanizmu nie przewidział ustawodawca.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Finansów jest prawidłowa, gdyż organ ten zasadnie wskazał, że w tej sprawie odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisów uznanych za niekonstytucyjne oznaczało, że do momentu wskazanego w sentencji wyroku TK przepisy te obowiązują, o ile wcześniej nie zostaną uchylone przez ustawodawcę. Zatem ich obowiązywanie jest równoznaczne z koniecznością ich przestrzegania i stosowania przez wszystkich ich adresatów.

Zdaniem Sądu bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 31, art. 25, art. 35 u.d.j.s.t., wskazane w skardze i piśmie procesowym strony z 26 listopada 2015 r. Organ miał bowiem obowiązek zastosować obowiązujące przepisy i na ich podstawie wydać decyzję określającą województwu zobowiązanie do zapłaty.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t. poprzez nierówne określenie raty wpłaty do budżetu państwa za październik 2014 r. w stosunku do rat za pozostałe miesiące.

Za niezasadne uznał również Sąd zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 75. art. 76, art. 77 i art. 80 w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 31 i art. 32 u.d.j.s.t. Zarzuty dotyczyły braku przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego w kierunku stwierdzenia niekonstytucyjności stosowanego przepisu w warunkach braku wyroku TK, który to zakres stwierdzeń zastrzeżony jest dla władzy sądowniczej.

Sąd uznał też, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja wydane zostały na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa materialnego oraz bez naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej. Zdaniem Sądu zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a organ nie pominął żadnych zgłoszonych dowodów i podniesionych okoliczności. Wbrew twierdzeniom strony Minister Finansów nie mógł uwzględnić słusznego interesu województwa, gdyż wydana przez niego decyzja nie ma charakteru decyzji uznaniowej.

Wydając zaskarżoną decyzję organ także nie naruszył częściowo cytowanego wyżej art. 32 u.d.j.s.t., gdyż kwota wpłat Województwa A na rok 2014 została ustalona na podstawie dochodów z tytułu udziału we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych i podatku dochodowego od osób fizycznych wykazanych w sprawozdaniu budżetowym Rb-27S z wykonania planu dochodów budżetowych jednostki samorządu terytorialnego za rok 2012.

Województwo A złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości. Wyrokowi zarzucono naruszenie:

przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez odmowę zawieszenia postępowania sądowego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku postępowania przed TK toczącego się w sprawie z wniosku Sejmiku Województwa A z 24 listopada 2015 r. o stwierdzenie niezgodności art. 4 ustawy zmieniającej, w zw. z art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t., z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji i z zasadą poprawnej legislacji, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, oraz z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, na skutek błędnego przyjęcia, że (i) istnieje jedyne pośredni związek między skargą konstytucyjną Województwa A (powinno być: "wnioskiem Sejmiku Województwa A" - przypis autora) a przedmiotem rozpoznania Sądu, (ii) art. 4 ustawy zmieniajacej nie stanowi podstawy prawnej określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa, tj. podstawy prawnej decyzji, mimo że na mocy wskazanego przepisu wprowadzono zasadę, że (pomimo uchylenia art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. - na mocy art. 1 pkt 3 i 4 ustawy zmieniajacej) w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe, tj. 25 i art. 31 u.d.j.s.t., (iii) art. 4 ustawy zmieniajacej nie stanowi podstawy prawnej decyzji, a w konsekwencji podstaw prawnych kontroli jej legalności, w sytuacji gdy organ orzekający w sprawie wprost wskazał ww. przepis jako podstawę prawną decyzji, a także mimo przyjęcia przez Sąd, że (iv) to na podstawie art. 4 ustawy zmieniajacej przepisy art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. miały w tej sprawie zastosowanie (str. 21 uzasadnienia wyroku) ergo stanowiły podstawy prawne decyzji,

art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w związku z art. 227 i art. 244 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. 2014 r. poz. 101, z późn. zm., dalej: K.p.c.) poprzez nieuwzględnienie wniosków o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zgłoszonych przez stronę skarżącą przy pismach: z dnia 26 listopada 2015 r., 1 grudnia 2015 r. oraz na rozprawie w dniu 3 marca 2016 r., mimo że: (i) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości odnoszących się do tego czy wpłata z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. - za październik 2014 r. – w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje i pozwala Województwu A na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji, czy obowiązek ww. wpłaty został orzeczony przez organ zgodnie z wyrokiem TK z 4 marca 2014 r. w sprawie K 13/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 348) i czy dokonana w tym zakresie ocena Ministra Finansów może być uznana za ocenę mieszcząca się w ramach swobodnej oceny dowodów wynikającej z niewadliwego zastosowania art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (ii) twierdzeń Sądu I instancji zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim odnoszą się do sytuacji Województwa A jako jednej ze stron systemu korekcyjno – wyrównawczego. (str. 18), (iii) zawisłości postępowania przed TK, a w konsekwencji istnienia podstaw do zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wobec twierdzeń Sądu I instancji zaprezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie, w jakim odnoszą się do podstaw prawnych decyzji i podstaw prawnych kontroli jej legalności (str. 21),

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku na skutek braku jednoznacznego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia w zakresie podstaw prawnych decyzji i podstaw prawnych kontroli jej legalności przez Sąd I instancji w odniesieniu do art. 4 ustawy zmieniajacej, w sytuacji gdyż z jednej strony Sąd stwierdza, że istnieje jedyne pośredni związek między skargą konstytucyjną Województwa A (powinno być: "wnioskiem Sejmiku Województwa A" - przypis autora) i przedmiotem rozpoznania Sądu, a art. 4 ustawy zmieniającej nie stanowi podstawy prawnej określenia wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na cześć regionalną subwencji ogólnej dla województwa (str. 11 uzasadnienia wyroku), oraz z drugiej strony wywodzi, że: "W dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej obowiązywał art. 31 Ustawy w brzmieniu zakwestionowanym przez Trybunał i to on winien znaleźć zastosowanie w sprawie, co wynika jasno z powołanego art. 4 tej ustawy. Co więcej zakwestionowany przepis obowiązuje do wszystkich stanów faktycznych odnoszących się do wpłat za 2014 r. i lata wcześniejsze.’’, co prowadzi do wniosku, że brak jest jednoznacznego wyjaśnienia przez Sąd I instancji co do tego czy art. 4 ustawy zmieniajacej miał w tej sprawie zastosowanie,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz w związku z art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. poprzez brak uchylenia decyzji mimo, że została ona wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. gdyż pozostałe strony, tj. beneficjenci mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego, o którym mowa w art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t., a z których to przepisów wynika (jak wskazuje Sąd I instancji) ich interes prawny do żądania wydania przez Ministra Finansów wobec Województwa A decyzji określających wysokość zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa, bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy zgodnie z wyrokiem TK prawidłowe zastosowanie art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. powinno prowadzić do zagwarantowania województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji, mimo że została ona wydana na skutek braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebrania w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenia materiału dowodowego istotnego w sprawie, a w konsekwencji zupełnie dowolne, wykraczające poza ramy swobodnej oceny dowodów, przyjęcie za udowodnione, że określenie zobowiązania dla Województwa A z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw na 2014 r. za październik 2014 r., w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje i pozwala Województwu A na zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w szczególności poprzez:

ograniczenie ustaleń faktycznych w sprawie wyłącznie do treści pisma Ministra Finansów z [...] października 2013 r. nr [...] oraz pisma Ministra Finansów z [...] lutego 2014 r. nr [...],

brak ustaleń faktycznych w zakresie wysokości dochodów własnych Województwa A oraz wysokości wydatków na realizację zadań własnych,

nieuprawnione pominięcie dowodów zgłoszonych przez Stroną skarżącą w piśmie z 19 grudnia 2014 r., tj. (i) kwartalnej informacji o przebiegu Programu Postępowania Ostrożnościowego Województwa A, (ii) kwartalnej informacji dotyczącej obowiązku niezaciągania, w okresie obowiązywania umowy, bez uprzedniej pisemnej zgody pożyczkodawcy, żadnych innych pożyczek lub kredytów, nieemitowania obligacji oraz nieudzielania poręczeń wekslowych, gwarancji ani nieprzystępowania do długu, bądź niezobowiązywania się do zapłaty długu za osoby trzecie, ani jakiegokolwiek obciążenia swojego majątku, (iii) sprawozdania budżetowego za III kwartał 2014 r., a które dotyczyło istotnych dla sprawy okoliczności, tj. sytuacji finansowej Województwa A, a w efekcie zachowania istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych,

art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej: p.u.s.a.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wykroczenie poza granice sądowej kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i w konsekwencji nieuwzględnienie skargi, pomimo stwierdzenia: (i) braku prawidłowej podstawy prawnej decyzji (ii) błędnego uzasadnienia prawnego decyzji, co w istocie prowadzi do "zastąpienia" organów orzekających w sprawie i rozstrzygnięcia przez Sąd istoty sprawy administracyjnej, a także brak uchylenia decyzji mimo, że została ona wydana przy braku prawidłowego uzasadnienia decyzji, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że sytuacja finansowa Województwa A nie była okolicznością mającą dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie, oraz niewyjaśnienie zasadności przesłanek, jakimi kierował się organ orzekający w sprawie, przyjmując, że wysokość dochodów własnych Województwa A oraz wysokość wydatków na realizację zadań własnych nie ma w tej sprawie znaczenia, a konieczność wpłaty z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw za październik 2014 r., w wysokości 53.877.324,58 zł, gwarantuje i pozwala Województwu A na zachowanie istotnej części dochodów własnych na realizację zadań własnych, a także przyjęcia przez organ orzekający w sprawie, że art. 4 ustawy zmieniajacej można przypisać takie znaczenie, że art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. pozwala na określenie wysokości zobowiązania z tytułu wpłat z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województwa, w sposób sprzeczny z wyrokiem TK, tj. niegwarantującym zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych;

naruszenie prawa materialnego poprzez:

błędną wykładnię art. 31 ust. 1 i 2 u.d.j.s.t. polegającą na przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat do budżetu państwa, z przeznaczeniem na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, w sytuacji gdy wysokość rocznych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie gwarantuje zachowania tym województwom istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w efekcie wykładnię ww. przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z wyrokiem TK, a w konsekwencji

błędną wykładnię art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 u.d.j.s.t. na rachunek budżetu państwa w dwunastu równych ratach w terminie do 15 dnia każdego miesiąca, a od kwot niewpłaconych w tym terminie nalicza się odsetki ustalone jak dla zaległości podatkowych, w sytuacji gdy wysokość tych wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie gwarantuje tym województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a wpłata tych należności wiązałaby się z koniecznością rezygnacji z realizacji części zadań własnych, względnie z koniecznością zadłużenia danego województwa celem uiszczenia wpłaty, a w konsekwencji wykładnię wskazanego przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z wyrokiem TK,

błędną wykładnię art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że minister właściwy do spraw finansów publicznych jest uprawniony do wydania decyzji, w której określa zobowiązanie z tytułu wpłat (wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych) w wysokości wynikającej z informacji przedstawionej województwom na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., w sytuacji gdy wysokość wpłat, określona na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t., nie gwarantuje województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, a w konsekwencji wykładnię wskazanego przepisu niezgodną z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP, a także z wyrokiem TK,

błędną wykładnię art. 33 ust. 1 pkt 1 i 2 u.d.j.s.t. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że informacje ministra właściwego do spraw finansów publicznych w zakresie rocznych planowanych kwotach części subwencji ogólnej i planowanych wpłatach, a także rocznych kwotach części subwencji ogólnej, wynikających z ustawy budżetowej, oraz rocznych wpłatach wynikających z ustawy budżetowej, są wiążące dla stron mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego, o którym mowa w art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t., w tym strony skarżącej, w zakresie w jakim wpłata wynikającej z ww. informacji kwot nie gwarantuje województwom (płatnikom) zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych,

błędną wykładnię art. 4 ustawy zmieniajacej w zw. z art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że zwrot: "W sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, stosuje się przepisy dotychczasowe" należy interpretować w ten sposób, że na województwach, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww, spoczywa obowiązek dokonywania wpłat określonych na podstawie art. 31 u.d.j.s.t. na rachunek budżetu państwa bez względu na to, czy gwarantują województwom zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, mimo iż w wyroku TK stwierdzono, że art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP,

błędną wykładnię art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. oraz w zw. z art. 167 ust. 1 i 2 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP polegający na wadliwym przyjęciu, że sąd administracyjny orzekający w niniejszej sprawę nie powinien dokonać oceny legalności decyzji z uwzględnieniem treści norm prawnych wynikających z art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. ukształtowanych na podstawie wyroku TK, w sytuacji gdy za potrzebą bezwzględnego odstąpienia od zastosowania normy prawnej derogowanej na mocy powołanego wyroku przemawia: przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem u.d.j.s.t., przyczyny naruszenia i znaczenie naruszonych wartości konstytucyjnych [zapewnienie wspólnocie samorządowej udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających mu zadań (własnych) służących zaspakajaniu jej potrzeb],

błędną wykładnię art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. w zw. z art. 4 ustawy zmieniającej polegającą na niewłaściwym przyjęciu, że wysokość środków wpłaconych (do budżetu państwa) przez województwa, w których wskaźnik W jest większy od 110% wskaźnika Ww (na podstawie art. 31 ust. 1 u.d.j.s.t.), ma jakikolwiek wpływ na wysokość wypłat z tytułu części regionalnej subwencji ogólnej dla województw uprawionych, w sytuacji gdy ww. wpłaty wpływają do budżetu państwa (mają wpływ na budżet państwa), a ww. wypłaty są dokonywane z budżetu państwa bez względu na wysokość wpłat, o których mowa w art. 31 u.d.j.s.t., a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że potrzeba gwarantowania zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych dla województw uprawnionych do wypłaty (na podstawie art. 25 u.d.j.s.t.) może mieć jakiejkolwiek znaczenie dla zastosowania art. 31 u.d.j.s.t. w zakresie w jakim przepis ten nakłada do województwo obowiązek wpłaty z uwzględnieniem potrzeby gwarantowania zachowanie istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych także dla tego województwa,

błędną wykładnię art. 35 ust. 1 u.d.j.s.t. polegającą na przyjęciu, że "ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewidywała w art. 35 ust. 1 mechanizm samoobliczania wysokości wpłaty przez województwo obowiązane do jej dokonania’’ a także, że "Kompetencje ministra mają natomiast charakter subsydiarny w stosunku do mechanizmu samoobliczania wpłat i są powiązane z działaniem tego mechanizmu", w sytuacji gdy owo "samoobliczanie" miałoby zdaniem Sądu być ograniczone wyłącznie do przekazania w równych ratach kwot wskazanych w piśmie ministra właściwego do spraw finansów publicznych, sporządzonego na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.. Przyjęcie przez Sąd takiego rozumienia tego przepisu powoduje nie tylko, że faktycznie - wbrew wyrokowi TK - "rola ministra w tym mechanizmie sprowadzona została do' swego rodzaju księgowego, którego obowiązkiem było czuwanie nad dokonanymi wpłatami i reagowanie w wypadku braku wymaganej wysokości wpłaty", ale także, że tak rozumiane przepisy Ustawy nie pozwalają realizować zaleceń zawartych w Wyroku TK, bowiem nie przewidują realnego mechanizmu, w którym badana byłaby rzeczywista zdolność województwa zobowiązanego do poniesienia ciężaru wpłat, a całe postępowanie określone w art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t. zostało sprowadzone jedynie do "reagowania w wypadku braku wymaganej wysokości wpłaty" i to w sytuacji, gdy ustawowym obowiązkiem organu było określenie "wysokości zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych", a nie wysokości kwoty niewpłaconej (tj. zaległości) z tego tytułu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej Województwo [...] wniosło na podstawie:

1. art. 191 i art. 188 w zw. z art. 131 p.p.s.a. a contrario o: uchylenie postanowienia Sądu I instancji z 18 stycznia 2016 r. V SA/Wa 1004/15 w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania sądowego i zawieszenie postępowania sądowego do czasu zakończenia postępowania przed TK;

2. art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie sprawy na rozprawie;

3. art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

4. art. 188 w związku z. art. 145 § 1 pkt 1 lit a), b) i c) p.p.s.a., w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji oraz poprzedniej decyzji Ministra Finansów z [...] listopada 2014 r.;

5. art. 203 pkt 1 p.p.s.a., o zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finanów wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, a skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przystępując do jej rozpoznania w pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny i zależy od wyniku przeprowadzonej przez sąd oceny wpływu przyszłego orzeczenia TK na podjęty przez ten sąd wyrok.

W myśl tego przepisu sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

W stanie sprawy Sąd I instancji uznał, ze względu na ekonomikę procesową oraz pośredni związek między skargą konstytucyjną co do konstytucyjności art. 4 ustawy zmieniającej a rozpoznawaną sprawą, brak podstaw do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Stanowisko Sądu okazało się słuszne.

TK postanowieniem z 5 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. Tw 32/15 o zbadanie zgodności art. 4 ustawy zmieniającej w zw. z art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. z art. 2, art. 167 ust. 1 i 2 w zw. z art. 166 ust. 1, art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, odmówił nadania dalszego biegu wnioskowi.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut z pkt I.1. a) petitum skargi kasacyjnej.

W drugiej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 28 k.p.a. oraz w zw. z art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że beneficjenci mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Stworzona na potrzeby postępowania administracyjnego konstrukcja prawna strony wymaga więc wykazania przez podmiot istnienia po jego stronie, tzw. interesu prawnego lub obowiązku. W prawie brak jest legalnej definicji interesu prawnego, co nakazuje odwołać się do poglądów doktryny i judykatury. Ich autorzy wskazują, że interes prawny powinien cechować obiektywizm, indywidualizm, konkretyzm, a jego istnienie powinno być prawnie chronione oraz powinno mieć potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy będących przesłankami stosowania danego prawa materialnego. W doktrynie istnieje rozbieżność w kwestii koncepcji strony postępowania. Można rozróżnić trzy zasadnicze kierunki.

Pierwszy, odwołujący się do koncepcji subiektywnej, według której pojęcie strony jest traktowane jako pojęcie procesowe. Zakłada ona, że stroną może być każdy, kto twierdzi, iż postępowanie dotyczy jego uprawnienia lub obowiązku, albo też żąda czynności organu, powołując się na swoje uprawnienie bądź obowiązek. Drugi – odwołujący się do koncepcji obiektywnej, która zakłada z kolei, że o tym, czy i kto posiada interes prawny można orzec wyłącznie na podstawie właściwych norm materialnoprawnych, które pozwalają na ustalenie podmiotu, którego uprawnienie bądź obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym. Trzeci będący wyrazem połączenia tych dwóch koncepcji – odwołujący się do koncepcji mieszanej, która uznaje dwie płaszczyzny pojęcia strony: procesową i materialną.

Zgodnie z art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t., w brzmieniu do końca 2014 r., jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, mimo ciążącego na niej obowiązku, nie dokonała w terminie - w całości lub w części - wpłat określonych w art. 29-31, to minister właściwy do spraw finansów publicznych wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania z tytułu wpłat wraz z odsetkami ustalonymi jak dla zaległości podatkowych.

Tak więc według koncepcji obiektywnej, za którą opowiada się skład orzekający w tej sprawie, stroną tego postępowania może być wyłącznie jednostka zobowiązana do wpłat do budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, a nie dodatkowo – jednostki, na rzecz których są gromadzone w budżecie państwa środki pieniężne pochodzące z tych wpłat. Potencjalni beneficjenci co najwyżej mogą wykazać się posiadaniem interesu faktycznego, a nie prawnego. Z uwagi na mechanizm podziału środków z budżetu państwa, rozstrzygnięcie organu wydane względem zobowiązanej jednostki samorządu terytorialnego albo nie oddziałuje na prawa innych j.s.t. uczestniczących w dystrybucji zgromadzonych w ten sposób środków, albo też oddziałuje jedynie w sposób pośredni. Wykazanie się interesem faktycznym nie uprawnia jednak do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 ust. 2 u.d.j.s.t. stroną może być wyłącznie jednostka zobowiązana do wpłat. Przyszli beneficjenci nie mogą więc wykazać się interesem prawnym bycia stroną w tym postępowaniu.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut z pkt I.1. d) petitum skargi kasacyjnej.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej zarówno o charakterze procesowym jak i materialnym należy stwierdzić, że sposób ich sformułowania jak i towarzysząca im argumentacja wskazuje, że autor skargi kasacyjnej zmierza za ich pośrednictwem do zakwestionowania podstawy prawnej wpłat do budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województw. Jego zdaniem wykładnia art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t., obowiązujących do końca 2014 r., nie uwzględnia wyroku TK z 4 marca 2014 r. w sprawie K 13/11.

Wyrokiem tym TK, po rozpoznaniu wniosku Sejmiku Województwa A o zbadanie zgodności, m.in. art. 31 w zw. z art. 25 u.d.j.s.t. z art. 167 ust. 1 i 3 w zw. z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, orzekł w części I, że art. 31 oraz art. 25 u.d.j.s.t. w zakresie, w jakim nie gwarantują województwom zachowania istotnej części dochodów własnych dla realizacji zadań własnych, są niezgodne z art. 167 ust. 1 i 2 w związku z art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz nie są niezgodne z art. 9 ust. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, oraz w części II, że przepisy wymienione w części I wyroku, w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał stwierdził, że konstrukcja mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego, jako instytucji wyjątkowej w określonym w Konstytucji RP systemie dochodów jednostek samorządu terytorialnego, powinna zawierać gwarancje zachowania istotnej części dochodów własnych województw na realizację ich zadań własnych. Brak jakichkolwiek regulacji zabezpieczających samorząd przed nadmiernym ubytkiem dochodów własnych w okresie zmian koniunkturalnych, które dodatkowo uwzględniałyby rzeczywistą kondycję finansową jednostek samorządu terytorialnego w chwili dokonywania wpłat wyrównawczych, powoduje, że mechanizm określony w art. 31 ust. 1 u.d.j.s.t. należy uznać za naruszający art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Jednocześnie, z uwagi na skomplikowaną materię ustrojową, której dotyczyły niekonstytucyjne przepisy, Trybunał uznał za zasadne odroczyć na okres 18 miesięcy utratę mocy obowiązującej tych przepisów.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne oraz wchodzą w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Termin ten nie może przekroczyć osiemnastu miesięcy, gdy chodzi o ustawę, a gdy chodzi o inny akt normatywny - dwunastu miesięcy. W przypadku orzeczeń, które wiążą się z nakładami finansowymi nieprzewidzianymi w ustawie budżetowej, Trybunał Konstytucyjny określa termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego po zapoznaniu się z opinią Rady Ministrów.

W przypadku podjętego przez TK wyroku zakresowego z klauzulą odraczającą, pierwszym skutkiem prawnym, jaki wywołał ten wyrok w obrocie prawnym było uchylenie domniemania konstytucyjności – nie ma już żadnych wątpliwości, że zakwestionowany przepis narusza standardy konstytucyjne. Drugim skutkiem prawnym – uznanie, że niekonstytucyjny przepis nie utracił mocy obowiązującej z chwilą ogłoszenia wyroku TK w organie promulgacyjnym (tj. 19 marca 2014 r.; Dz. U. 2014 r., poz. 348). I trzecim skutkiem prawnym – powstanie "tymczasowego" stanu prawnego, co do którego wiadomo, że ulegnie on zmianie, najpóźniej w terminie zakreślonym w tym wyroku.

Sąd podobnie jak organy jest związany zarówno tą częścią rozstrzygnięcia, która dotyczy stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu, jak i tą częścią, która dotyczy odroczenia utraty jego mocy obowiązującej. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu w określonym zakresie nie deroguje tego przepisu w całości, a jedynie w pewnej części. Co do zasady pozwala to sądom na stosowanie przepisu w zmodyfikowanym brzmieniu już w okresie odroczenia, o ile pozwalają na to zawarte w wyroku TK wskazówki, co do pożądanego kształtu przepisu oraz zakresu, w jakim jest on niekonstytucyjny.

Z drugiej jednak strony zastosowanie klauzuli odraczającej powoduje, że niezgodna z przyjętymi wzorcami kontroli norma zachowuje formalną i materialną moc obowiązującą. Na mocy orzeczenia TK, w okresie tymczasowego obowiązywania norma, która już została uznana za niezgodną z normami konstytucyjnymi może być nadal stosowana i wykorzystywana jako wzorzec oceny prawnej. Jak wskazuje się w piśmiennictwie dalsze formalne obowiązywanie niekonstytucyjnej regulacji pozwala uniknąć powstania luki prawnej albo stanu wtórnej niekonstytucyjności, w razie natychmiastowego wejścia w życie orzeczenia TK i wyeliminowania zdyskwalifikowanych norm z systemu prawnego. Z reguły utrzymanie przez TK dalszego stosowania niekonstytucyjnego przepisu ma na celu ochronę czy poszanowanie innych bardziej doniosłych norm, wartości oraz zasad konstytucyjnych. Z tego względu niekiedy sąd czy organ nie mogą odmówić ani bezpośredniego, ani pośredniego stosowania norm, które utraciły jedynie przymiot objęcia walorem domniemania konstytucyjności lub legalności, jednakże nie utraciły formalnej mocy obowiązującej w systemie prawnym.

W orzecznictwie jak i w piśmiennictwie nie ma jednomyślności w kwestii skuteczności wyroków, w których Trybunał określił inną datę utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego uznanego za niekonstytucyjny. Rozbieżności te dotyczą przede wszystkim, co do wpływu wyroku TK na czasowy zakres obowiązywania i stosowania uchylonego prawa względem stosunków prawnych i stanów faktycznych powstałych nie tyle po ogłoszeniu lub wejściu w życie orzeczenia, ale przede wszystkim z uwagi na jego derogacyjne oddziaływanie na stosunki i stany faktyczne już zrealizowane i znajdujące się w fazie toczących się postępowań administracyjnych lub sądowoadministracyjnych albo poddane już ostatecznej lub prawomocnej ocenie prawnej organów administracji lub sądów administracyjnych.

TK odnosząc się do rozbieżności w zakresie postrzegania wyroków z odroczeniem początkowo stał na stanowisku bezwzględnego obowiązku stosowania niekonstytucyjnych przepisów czasowo utrzymanych w mocy (zob. wyrok TK z 2 lipca 2003 r., sygn. akt K 25/01). Obecnie jednak TK w swoich orzeczeniach unika zamieszczania wprost wyraźnych nakazów lub zakazów stosowania niekonstytucyjnego przepisu w okresie odroczenia, pozostawiając to do rozważenia organom i sądom, które muszą odpowiedzieć sobie, czy realizacja normy w niezmienionym stanie prawnym jest możliwa i czy nie naruszy realizacji innych norm, wartości i zasad konstytucyjnych, względem których mogłoby to stać się podstawą wtórnej niekonstytucyjności.

Wypada zauważyć, że w orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych ostatnich lat przeważa koncepcja skuteczności typu ex nunc, połączona z zasadą oddziaływania orzeczeń pro futuro.

Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały z 16 października 2014 r., sygn. akt III CZP 67/14 (LEX nr 1521330) stwierdził, że za stanowiskiem, iż w wypadku odroczenia przez TK utraty mocy obowiązującej przepisu sprzecznego z Konstytucją RP sądy powinny stosować go także wtedy, gdy orzekają już po utracie przez niego mocy obowiązującej, przemawiają m.in. takie argumenty:

- orzeczenia TK stwierdzające niezgodność aktu normatywnego z Konstytucją RP są w zasadzie skuteczne ex tunc. Jednakże orzeczenia odraczające termin utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z Konstytucją RP są wyjątkowo skuteczne ex nunc. Ochrona bowiem tych wartości, które skłoniły TK do odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, przemawia za uznaniem takiego orzeczenia za skuteczne ex nunc. Tylko taka interpretacja nie pozbawia praktycznego znaczenia kompetencji Trybunału do odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z Konstytucją RP. Zapobiega ona tzw. wtórnej niekonstytucyjności, a więc sytuacji, gdy natychmiastowe usunięcie z systemu prawa przepisu sprzecznego z Konstytucją RP grozi poważniejszym naruszeniem wartości konstytucyjnych niż dalsze utrzymywanie tego przepisu w systemie.

- kompetencja TK określona w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma szczególny charakter. TK może dokonać przewidzianego tam odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej badanego przepisu wyłącznie wtedy, gdy za odroczeniem przemawia potrzeba ochrony innych istotnych wartości konstytucyjnych. Natychmiastowa utrata mocy przepisu niezgodnego z Konstytucją RP doprowadziłaby wtedy do jeszcze poważniejszych naruszeń Konstytucji RP niż dalsze obowiązywanie tego przepisu.

- uznanie orzeczeń TK odraczających termin utraty mocy obowiązującej przepisu niezgodnego z Konstytucją RP za skuteczne ex tunc może prowadzić do niesprawiedliwych rezultatów. Stosowanie albo niestosowanie niekonstytucyjnego przepisu byłoby paradoksalnie uzależnione od wyznaczenia terminu rozprawy. Taka interpretacja powodowałaby różne traktowanie podmiotów prawa będących w takiej samej sytuacji, co jest nie do przyjęcia ze względu na wartości i zasady konstytucyjne. Natomiast uznanie zgodnie z regułami intertemporalnymi, że prawem właściwym jest prawo obowiązujące w chwili zdarzenia (zasada tempus regit actum), sprawia, że sytuacja wszystkich stron jest identyczna w tego samego rodzaju postępowaniach.

Również w innych wyrokach sąd podnosił, że:

- odroczenie utraty mocy prawnej zakwestionowanego przepisu stanowi odstępstwo od ogólnej zasady, że wyroki TK stwierdzające niezgodność aktów normatywnych z Konstytucją RP są skuteczne z mocą wsteczną (zob. postanowienie SN z 29 maja 2014 r., sygn. V CZ 32/14, LEX nr 1480195);

- jeżeli Trybunał Konstytucyjny, biorąc pod uwagę chronioną Konstytucją wartość, korzysta z przyznanego mu w Konstytucji uprawnienia i decyduje się na utrzymanie w mocy przepisu sprzecznego z ustawą, umową międzynarodową lub Konstytucją, to tak długo, jak on obowiązuje, żadnemu zachowaniu, do którego przepis się odnosi, nie można przypisać bezprawności. Uznanie, że samo stwierdzenie niekonstytucyjności aktu normatywnego jest wystarczające do przypisania Skarbowi Państwa odpowiedzialności za bezprawie legislacyjne, a odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie ma żadnego znaczenia, musiałoby prowadzić do dysfunkcjonalności w działalności organów państwa (zob. wyrok SN z 26 września 2014 r., sygn. IV CSK 738/13, LEX nr 1540641);

- odroczenie przez TK mocy obowiązującej przepisu uznanego za niekonstytucyjny oznacza, że Trybunał, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji, utrzymuje w mocy normę prawną, kierując się wyższą racją, tak więc, w okresie odroczenia niekonstytucyjny przepis zachowuje moc obowiązującą i należy go stosować jako element obowiązującego systemu prawnego; tym samym wyłączony jest skutek retrospektywny takiego wyroku; w tym przypadku norma prawna zachowuje swoją moc przez wskazany w orzeczeniu TK okres, wobec czego sądy i inne organy państwowe powinny ją nadal stosować (zob. wyrok SN z 26 czerwca 2015 r., sygn. I CSK 255/14; LEX nr 2093743);

- stosowanie przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP w okresie odroczenia wymaga uwzględnienia powodów stwierdzenia jego niekonstytucyjności (zob. wyrok NSA z 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 31/15; LEX nr 1774358);

- określenie konsekwencji zamieszczenia przez TK tzw. klauzuli odraczającej nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do nakazu bądź zakazu dalszego stosowania niezgodnej z Konstytucją RP regulacji prawnej do chwili jej derogacji; w takich sytuacjach nie ma miejsca na automatyzm, a konieczne staje się każdorazowe rozważenie szeregu czynników, w tym przyczyn odroczenia, rodzaju naruszenia, znaczenia przepisu dla prawidłowego funkcjonowania danej gałęzi prawa, czy skutków dalszego stosowania, bądź odmowy stosowania, niekonstytucyjnego unormowania (zob. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., sygn. akt I FSK 1271/15; LEX nr 1774118);

- zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, ponieważ zasadą pozostaje wejście w życie orzeczenia TK z dniem jego ogłoszenia. Oznacza to, że realizacja przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją RP (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 148/15; LEX nr 2169036).

W stanie faktycznym sprawy przepisy, których niekonstytucyjność zakresową orzekł TK, regulowały funkcjonowanie mechanizmu korekcyjno – wyrównawczego wpłat do budżetu na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, a więc istotną kwestię nie tylko dla prawidłowego wykonania budżetu jednostki zobowiązanej do dokonywania tych wpłat, ale też dla budżetu państwa, a dalej – budżetów innych jednostek samorządu terytorialnego (potencjalnych beneficjentów tej pomocy). Zatem, "naprawienie" tego systemu, uznanego za niekonstytucyjny, nie mogło nastąpić przez dokonanie prokonstytucyjnej wykładni zakwestionowanych przepisów, lecz wymagało przebudowy budżetu państwa i jednostek samorządu terytorialnego, co wykracza poza zakres uprawnień organów stosujących prawo. W tej sytuacji zasadnie organ, a następnie Sąd I instancji uznały konieczność zastosowania, w okresie do końca 2014 r., art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t., z pominięciem wskazówek zawartych w wyroku TK w sprawie K 13/11.

Przyjęcie odmiennego poglądu (odroczenie utraty mocy obowiązującej normy nie wpływa na temporalny zakres jej stosowania) prowadziłoby do podważenia normatywnego sensu konstrukcji odraczania utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych norm. Nadzwyczajna kompetencja do prospektywnego przesunięcia skutku derogacyjnego została wprowadzona przez ustawodawcę konstytucyjnego właśnie po to, aby zapewnić dalsze stosowanie i przestrzeganie regulacji prawnej, która została uznana za niezgodną z określonymi wzorcami konstytucyjnymi, ale której natychmiastowe usunięcie z systemu prawnego doprowadziłoby do konsekwencji naruszających nie tylko zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa, ale również inne normy i zasady konstytucyjne, wywołując wtórną niekonstytucyjność lub powstanie luki prawnej godzącej bezpośrednio lub pośrednio w te normy lub wartości. Nie jest więc tak, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że stwierdzona przez TK niezgodność określonych norm lub treści normatywnych z wzorcami konstytucyjnymi powoduje absolutną konieczność przerwania ich formalnego i materialnego obowiązywania. Ocena istnienia stanu takiej konieczności należy do wyłącznej kompetencji Trybunału. O ile więc sam TK nie postanowi inaczej, obowiązek dalszego stosowania niekonstytucyjnej regulacji odnosi się zarówno do powstałych dopiero stanów faktycznych, jak i tych, które zostały już zrealizowane i znajdują się w fazie postępowań administracyjnych, sądowych albo sądowoadministracyjnych.

Z powyższych względów należało uznać, że w okresie objętym postępowaniem Województwo A było zobowiązane do dokonania wpłaty (zob. art. 25, art. 31 i 35 ust. 1 u.d.j.s.t.) do budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województw, w wysokości wskazanej w decyzji.

Obowiązek stosowania art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. do stanów faktycznych sprzed utraty mocy tych przepisów potwierdził też TK. W uzasadnienie postanowienia TK z 5 kwietnia 2016 r. o sygn. Tw 32/15 Trybunał stwierdził bowiem, że zgodnie z wyrokiem TK z 4 marca 2014 r. art. 25 ust. 1 – 7 i 10 – 15 oraz art. 31 u.d.j.s.t. w okresie do 20 września 2015 r. powinien być stosowany przez wszystkich adresatów, w tym przez Województwo A. W tym zakresie przepisy te zachowały moc obowiązującą zgodnie z art. 4 nowelizacji z 2014 r.

Podsumowują, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia prawa materialnego.

W konsekwencji za niezasadny należało również uznać zarzut błędnej wykładni art. 4 ustawy zmieniającej.

Jak wcześniej zostało zauważone, z uwagi na wagę problemu, usunięcie z obrotu prawnego niekonstytucyjnych norm wymagało "interwencji" prawodawcy pozytywnego, który poprzez uchylenie zakwestionowanych przez TK przepisów i wprowadzenia odpowiednio nowej regulacji (w tym także przepisów intertemporalnych) zdezaktualizował z dniem 1 stycznia 2015 r. przyczyny odroczenia derogacji. Warunkiem uznania, że tego rodzaju uchylenie prawodawcze zdyskwalifikowanych przepisów usunęło w pełni stan niekonstytucyjności i uczyniło bezprzedmiotowym odroczone wejście w życie wyroku TK było wprowadzenie odpowiednich przepisów międzyczasowych odnoszących się do stanów faktycznych, które wyzwoliły już skutki prawne na podstawie uchylonej regulacji.

Zgodnie z art. 5 ustawy zmieniającej art. 25 i art. 31 u.d.j.s.t. przestały obowiązywać 1 stycznia 2015 r., a więc przed terminem wyznaczonego przez TK w wyroku w sprawie K 13/11. Natomiast stosownie do art. 3 ust. 1 i 2 oraz art. 4 ustawy zmieniającej przepisy u.d.j.s.t., w brzmieniu nadanym nowelą, mają zastosowanie po raz pierwszy do rozliczeń za rok 2015 i lata następne, natomiast, w sprawach dotyczących wpłat województw do budżetu państwa przeznaczonych na część regionalną subwencji ogólnej dla województw oraz części regionalnej subwencji ogólnej dla województw, ustalonych na rok 2014 i lata wcześniejsze, mają zastosowanie przepisy w brzmieniu przed zmianą.

Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie prawne jest zgodne z wolą TK wyrażoną w powołanym wyroku oraz wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP zasadą poprawnej legislacji, której dyrektywy określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity: Dz. U. z 2016, poz. 283 – w skrócie: ZTP).

TK niejednokrotnie wyrażał pogląd, że naruszenie Zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu normatywnego w całości lub części za niezgodny z Konstytucją RP, gdy naruszenie to jest tak poważne, że powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady poprawnej legislacji (zob. wyrok TK z 24 lutego 2003 r. w sprawie K 28/02, OTK-A 2003; w wyrok TK z 29 października 2003 r., w sprawie K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie P 15/05, OTK-A 2006).

Wypada więc wskazać, że zgodnie z postanowieniami ZTP (dotyczącymi projektu ustawy) ustawa powinna zawierać przepisy przejściowe lub dostosowujące oraz przepisy uchylające, jeżeli reguluje dziedzinę spraw uprzednio unormowaną przez inną ustawę, a także może zawierać przepisy wprowadzające zmiany w innych ustawach (przepisy zmieniające), przepisy epizodyczne oraz przepisy o utracie mocy obowiązującej ustawy (§ 14 ust. 2 i 3).

W przepisach przejściowych reguluje się wpływ nowej albo znowelizowanej ustawy na stosunki powstałe pod działaniem ustawy albo ustaw dotychczasowych bez względu na to, czy do tych stosunków zamierza się stosować przepisy dotychczasowe, przepisy nowe czy przepisy regulujące ten wpływ w sposób odmienny od przepisów dotychczasowych i przepisów nowych.

W przepisach przejściowych rozstrzyga się w szczególności:

1) sposób zakończenia postępowań będących w toku (wszczętych w czasie obowiązywania dotychczasowych przepisów i niezakończonych ostatecznie do dnia ich uchylenia albo zmiany), skuteczność czynności dokonanych w postępowaniu oraz organy lub instytucje właściwe do zakończenia postępowania i terminy przekazania im spraw;

2) czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy instytucje prawne zniesione przez nowe przepisy;

3) czy zachowuje się uprawnienia i obowiązki oraz kompetencje powstałe w czasie obowiązywania uchylanych albo wcześniej uchylonych przepisów oraz czy skuteczne są czynności dokonane w czasie obowiązywania tych przepisów; sprawy te reguluje się tylko w przypadku, gdy nie chce się zachować powstałych uprawnień, obowiązków lub kompetencji albo chce się je zmienić albo też gdy chce się uznać dokonane czynności za bezskuteczne;

4) czy i w jakim zakresie stosuje się nowe przepisy do uprawnień, obowiązków, kompetencji oraz czynności, o których mowa w pkt 3;

5) czy i w jakim zakresie utrzymuje się czasowo w mocy przepisy wykonawcze wydane na podstawie dotychczasowych przepisów upoważniających (§ 30 ust. 1 i 2).

Rozwiązania przewidziane w przepisach przejściowych i dostosowujących powinny być ukształtowane w sposób nieuciążliwy dla ich adresatów i pozostawiać im możliwość przystosowania się do przepisów nowej albo znowelizowanej ustawy (§ 36).

W przepisach przejściowych nie można zamieszczać jakichkolwiek trwałych przepisów merytorycznych, które odnoszą się do stanów faktycznych mających miejsce po wejściu w życie danego aktu normatywnego (zob. § 37 ZTP i komentarz do tego aktu).

Natomiast zgodnie z postanowieniami ZTP (dotyczącymi nowelizacji ustawy) ustawa zmieniająca może zawierać jedynie przepisy uchylające, przepisy zastępujące lub przepisy uzupełniające przepisy ustawy zmienianej, a w razie potrzeby - także przepisy epizodyczne, przejściowe i dostosowujące, konieczne ze względu na dokonywaną nowelizację (§ 93 ust. 1 ZTP).

Z powołanej powyżej regulacji wypływa zatem nakaz stanowienia i stosowania przepisów przejściowych.

W świetle powyższych rozważań należy więc uznać, że zaprezentowane w skardze kasacyjnej stanowisko nie jest zasadne. Usunięcie niekonstytucyjności stwierdzonej wyrokiem TK w sprawie K 13/11 wymagało interwencji ustawodawcy. Paradoksalnie brak umieszczenia w ustawie zmieniającej przepisów przejściowych mógłby być uznany za poważniejszy przypadek naruszeń postanowień ZTP, który z kolei mógłby skutkować stwierdzeniem niekonstytucyjności ustawy (wyrok TK z dnia 9 czerwca 2003 r., SK 12/03, OTK-A, nr 6, poz. 51; zob. też wyroki TK: z dnia 23 lipca 2013 r., P 36/12, OTK seria A, nr 6, poz. 81, i z dnia 5 grudnia 2013 r., K 27/13, OTK A, nr 9, poz. 134).

Nowa regulacja musiała też odpowiadać wytycznym zawartym w przedmiotowym wyroku TK oraz być w zgodzie z wyrażonymi w Konstytucji RP zasadami poprawnej legislacji, ochrony praw nabytych, niedziałania prawa wstecz oraz pewności prawa.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (tj. art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. w zw. z art. 227 i art. 244 § 1 k.p.c.; art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.; art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.), należy zgodzić się z Sądem I instancji, że w sprawie mamy do czynienia nie ze sporem, co do faktów, ale co do prawa, stąd niecelowe byłoby przeprowadzenie przez organ wnioskowanych przez stronę dowodów. Wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. obowiązek przeprowadzenia kompletnego i wszechstronnego postępowania wyjaśniającego oraz dokonania swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego obejmuje tylko czynności niezbędne i ekonomicznie celowe dla zakończenia sprawy i podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia.

W stanie sprawy Województwo A wnioskowało o przeprowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność wykazania, że dokonywane wpłaty do budżetu państwa na część regionalną subwencji ogólnej dla województw nie pozwalały na realizację zadań własnych województwa, a więc w zakresie wykraczającym poza granice sprawy. Obowiązująca w tym czasie regulacja nie dawała bowiem organowi prawa do ograniczania czy zwalniania z obowiązku wpłat z uwagi na słabą kondycję finansową jednostki, czy obciążające ją zadania własne. Oznacza to, że prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego byłoby niecelowe i prowadziłoby do naruszenia procedury.

Z tych samych względów nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Skoro zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, to brak było również podstaw do jego uzupełniania na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Zaskarżona decyzja odpowiada też wymogom z art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a., zawiera uzasadnienie prawne i faktyczne oraz wyjaśnia zasadność przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Natomiast to, że strona nie zgadza się z rozstrzygnięciem nie może być postrzegane jako naruszenie tych przepisów, czy też stanowić podstawy zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sądy administracyjne dokonują kontroli zaskarżonych aktów administracyjnych pod względem zgodności z prawem, stosują przewidziane w ustawie środki prawne. Podniesiona w ramach skargi kasacyjnej argumentacja nie wykazała, aby Sąd I instancji dokonał oceny zaskarżonej decyzji według innego, niedopuszczalnego kryterium, czy też, aby zastosował niedopuszczalny lub nieadekwatny do wyniku kontroli środek prawny. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tak sytuacja nie miała miejsca.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy zauważyć, że przepis ten stanowi wzorzec normatywny kontroli instancyjnej zaskarżonych wyroków, a nie podstawę prawną do badania słuszności wyrażanych przez sąd I instancji poglądów. Przepis ten określa bowiem niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sporządzone według tych wymogów uzasadnienie wyroku ma w przyszłości umożliwić stronie oraz sądowi odwoławczemu prześledzenie dotychczasowego przebiegu postępowania w sprawie, a także zapoznanie się z procesem myślowym, który doprowadził sąd I instancji do podjęcia zaskarżonego orzeczenia. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga jednak szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada tym wymogom – pozwala na prześledzenie procesu myślowego, który doprowadzi Sąd I instancji do podjęcia rozstrzygnięcia o tej treści. Rozważania Sądu znajdują oparcie w aktach administracyjnych sprawy. Natomiast zauważona przez wnoszącego skargę kasacyjną nieścisłość Sądu I instancji, co do znaczenia dla sprawy art. 4 ustawy zmieniającej, aczkolwiek nie powinna mieć miejsca, to jednak nie miała ona wpływu na wynik sprawy, czyniąc tym samym zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym.

Podsumowując, za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r. poz. 1804 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi kasacyjnej. Na wysokość kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie 1.000,00 zł. Sąd zasądzając zwrot kosztów postępowania kasacyjnego w części wziął pod uwagę to, że na tej samej sesji Sąd rozpoznał kilka spraw wnoszącego skargę kasacyjną, co wiąże się z mniejszym nakładem pracy pełnomocnika organu, a nadto to, że wnoszącemu skargę kasacyjną zostało przyznane prawo pomocy w zakresie zwolnienia z kosztów postępowania powyżej 1.000,00 zł.