Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2060/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r., nakładającą na A. Sp. z o.o., skarżącą w niniejszej sprawie, karę pieniężną w wysokości 10000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu:

- umieszczania lub używania w pojeździe taksometru - 5.000 zł,

- umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych -5.000 zł.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] lutego 2010 r. w [...] w [...] poddano kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Podczas kontroli ustalono, że na dachu pojazdu znajdowało się urządzenie techniczne podłączone do instalacji elektrycznej z napisem "[...]" i że w pojeździe zamontowano drogomierz marki [...] o nr fabrycznym [...] podłączony przewodami do kasy rejestrującej [...]. Na dowód powyższego wykonano dokumentację fotograficzną i przesłuchano kierowcę w charakterze świadka, który zeznał, że wykonuje przewozy drogowe na rzecz skarżącej. Kierujący pojazdem okazał do kontroli licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej A. Sp. z o.o., zaświadczenie o zatrudnieniu i spełnianiu wszystkich wymagań określonych w ustawie wystawione przez ww. przedsiębiorcę.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. [...] Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 10000 zł w tym 5000 zł za naruszenie zakazu umieszczania lub używania w pojeździe taksometru i 5000 zł za naruszenie zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Organ stwierdził bowiem na podstawie paragonu fiskalnego, zeznań kierowcy i wskazanej wystawionej na skarżącą licencji na przewóz osób, że strona w dacie kontroli wykonywała przewóz okazjonalny osób z naruszeniem, co wynika w szczególności z dokumentacji fotograficznej, zakazów, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a), c) ustawy o transporcie drogowym.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie art. 24 kpa, art. 75, art. 56 ust. 1 powołanej ustawy. Wskazała, że organ nałożył karę z pominięciem przesłanki wykonywania przez stronę przewozu okazjonalnego. W pojeździe zaś umieszczono drogomierz, a na dachu plastikowe banery pozbawione cechy lampy czy innego urządzenia technicznego. Zarzucono, że bezpodstawnie zostały odrzucone wnioski dowodowe strony, a art. 18 ust. 5 utd może być sprzeczny z Konstytucją RPO i zasadami prawa Unii Europejskiej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego na podstawie art. 138 § 1 kpa, art. 18 ust. 5 lit. a i c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. 2001 r. Nr 125, poz. 874), lp. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do ustawy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ podzielając ustalenia faktyczne i ocenę prawną organu I instancji uznał, iż zgromadzona w aktach dokumentacja wskazuje, iż doszło do naruszenia przez Spółkę zakazu, o którym mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy o transporcie drogowym, albowiem w pojeździe nie będącym taksówką osobową umieszczony jest taksometr. Ponadto w kontrolowanym pojeździe umieszczono urządzenie techniczne na dachu pojazdu z numerem telefonu i napisem [...] co pozostaje w sprzeczności z art. 18 ust. 5 lit. c) ww. ustawy.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał za prawidłowe nałożenie kary pieniężnej w oparciu o art. 92 ust. 1 i ustalonej na podstawie L.p. 2.9 pkt 1 i 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Nadto GITD szczegółowo odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji uznając, iż są one bezzasadne.

W obszernej skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. Sp. z o.o., zwana dalej skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, wstrzymanie jej wykonania, oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 75 oraz art. 89 ust. 5 u.t.d. - bowiem karę pieniężną za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym nałożono decyzją administracyjną, którą wydano na podstawie protokołu sporządzonego podczas kontroli, zaś art. 75 u.t.d. zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) oraz lit. c) u.t.d. na podstawie protokołu kontroli. Ponadto obecnie w art. 89 ust. 5 u.t.d. ustawodawca nie zawarł umocowania do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wykraczającego poza katalog określony w art. 75 u.t.d., oraz nie zawarł umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego i nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym na podstawie ww. dokumentu;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., 10 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przez ten organ przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia lub używania w pojeździe taksometru, przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego, podczas gdy są to podstawowe przesłanki dotyczące odpowiedzialności skarżącej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d.;

- art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5, poprzez ustalenie rodzaju usługi wyłącznie na podstawie zeznań świadka - kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy dowód ten przeprowadzono z naruszeniem art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5, gdyż kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącą (udostępniał dokumenty, pojazd, wnosił uwagi do protokołu, udzielał wyjaśnień w imieniu skarżącej, podpisywał protokół), zaś jego czynności jako podejmowane w imieniu skarżącej były dla niej wiążące, zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony po przeprowadzeniu wszystkich dostępnych dowodów, a nie w charakterze świadka w toku kontroli, ewentualnie winien zostać przesłuchany w charakterze świadka wtoku postępowania administracyjnego;

- art. 138 § 1 i § 2 k.p.a., art. 140 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i ust. 4 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, podczas gdy została ona wydana przez inspektora transportu drogowego, który z uwagi na fakt przeprowadzenia przed wydaniem decyzji kontroli drogowej, z której sporządzono protokół stanowiący podstawę wszczęcia postępowania i nałożenia kary pieniężnej na skarżącego, był świadkiem tej kontroli i podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji,

- art. 123 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 124 k.p.a. w zw. z art. 78 § 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy postanowienie to jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 k.p.a.;

- art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., gdyż z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony podczas gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie oraz oddalił wnioski dowodowe strony,

- art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że w pojeździe był umieszczony lub używany taksometr, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy obu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez WITD;

- art. 18 ust. 5 lit. c) u.t.d. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego przez organy obu instancji w tym zakresie oraz oddalenie odwołania na decyzję wydaną przez WITD;

- art. 4 ust. 11 u.t.d. poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji bezzasadne przyjęcie, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika okoliczność ustalenia przez organy administracyjne przewozu jakiejkolwiek osoby i ustalenia na czym miałaby polegać usługa wykonana przez skarżącą;

- art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z przepisami Konstytucji RP.

Skarżąca spółka wniosła również o zawieszenie - na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi-postępowania sądowo administracyjnego, podając, że przed Trybunałem Konstytucyjnym RP toczy się postępowanie, którego przedmiotem jest stwierdzenie niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zw. ppsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270).

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają bowiem przepisów prawa materialnego na których zostały oparte, ani też nie zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Sąd nie dopatrzył się również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie stwierdzając brak przesłanek w świetle art. 125 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia podkreślenia wymaga, że organy administracji drogowej obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania i wyczerpujący materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżąca spółka A. wykonywała przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu: umieszczania i używania w pojeździe taksometru oraz umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, co wyczerpało znamiona naruszeń określonych w art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d.

W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust.1 wymienionej ustawy wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

Licencji, zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymaga również wykonywanie transportu drogowego taksówką; udzielana jest ona przedsiębiorcy, po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie na określony pojazd i obszar obejmujący: gminę, gminy sąsiadujące - po uprzednim zawarciu przez nie porozumienia, miasto st. Warszawę - związek komunalny (art. 6 ust. 4 cyt. ust.).

Według ustaleń organów dokonanych w niniejszym postępowaniu skarżąca posiadała licencję nr [...] uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się podczas kontroli kierujący pojazdem. Powyższa licencja wystawiona została na rzecz skarżącej i kierujący wykonywał usługi przewozowe na jej rzecz.

Licencja ta nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była, bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała, zgodnie z tym przepisem - obszaru, na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Zatem licencja ta uprawniała wyłącznie do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego, gdyż nie odpowiadała warunkom licencji "taksówkowej".

Tymczasem ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, iż na wykonywanie transportu drogowego wymagana jest odpowiednia licencja, do otrzymania, której przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki, inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). W następstwie tej regulacji zostały ograniczone uprawnienia dla przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji uprawniającej do przewozów okazjonalnych w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji na przewozy taksówką", co znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b ustawy, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a), c), zgodnie, z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

- umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

- umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Dokonując nowelizacji powołanych przepisów w lipcu 2005 r. ustawodawca kierował się potrzebą wyraźnego odróżnienia pojazdów nie będących taksówką od taksówek, a zarazem potrzebą stosownej ochrony działających na rynku licencjonowanych przewoźników taksówkowych, działających w oparciu o licencje wydane na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym; szło tu wyraźnie o ochronę przed nieuczciwą konkurencją ze strony podmiotów działających bez licencji taksówkarskiej i wykonujących przewozy osób w sposób okazjonalny na podstawie posiadanych ogólnych licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, wydanych na podstawie art. 5 ust. 1 cyt. ustawy.

Na gruncie powołanych przepisów ustawy używanie taksometru oraz sposób oznaczania pojazdu, wskazany w art. 18 ust. 5 lit. b) i c) ustawy o transporcie drogowym, należą do cech charakterystycznych pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z powołanym przepisem ustawy - wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.

Zdaniem Sądu konsument korzystający z przewozu nie może być wprowadzany w błąd i musi mieć pewność, że wchodząc do samochodu oznaczonego jako taksówka, korzysta z usług przedsiębiorcy, który ma stosowną licencję na transport drogowy osób taksówką.

Sąd uznał za nietrafne zarzuty skargi podważające prawidłowość ustaleń dokonanych przez organy co do zamontowania w kontrolowanym pojeździe taksometru, a także umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. Fakty te bowiem ustalone zostały w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli podpisanym bez żadnych uwag przez kierowcę pojazdu. Dodatkowo kierowca ten przesłuchany w charakterze świadka złożył zeznania, których treść potwierdza powołane przez organ ustalenia. Treść protokołu kontroli i wzmiankowanych zeznań koresponduje ze zgromadzoną w aktach administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu, tak że organy miały prawo uznać po stronie skarżącej spółki wykonywanie przewozu okazjonalnego z naruszeniem zakazów określonych w przepisach ww. art. 18 ust. 5 lit. a) i c) u.t.d. Należy dodać, że wbrew zarzutowi skargi na tle zastosowania przez organy art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy w sprawie nie ustalono zamontowania na dachu podświetlanego banera, tylko w/w urządzenie techniczne, które nie było podświetlone, lecz posiadało instalację elektryczną. Fakt niepodświetlenia (czy niepodłączenia) urządzenia podczas kontroli pozostaje bez wpływu na stosowanie art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy, skoro przepis ten zabrania umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych i nie wspomina o aktywności tych urządzeń w postaci podświetlenia. W świetle tego przepisu nie ma znaczenia, w jakim celu urządzenie to zostało zainstalowane. Ratio legis powołanego przepisu jest natomiast zakazanie prób identyfikowania pojazdów przeznaczonych do wykonywania przewozów okazjonalnych z pojazdami wykonującymi przewozy taksówkowe, jako że tylko te ostatnie są uprawnione do instalacji takich urządzeń. Innymi słowy celem omawianego unormowania jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywania transportu drogowego tak jak taksówką. Temu celowi odpowiada też zakaz umieszczania i używania w pojeździe do przewozów okazjonalnych taksometru, przy czym podkreślenia wymaga, że drogomierz połączony z kasą fiskalną jest urządzeniem równoważnym dla taksometru w rozumieniu art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d., gdyż służy temu samemu celowi co taksometr, a więc dla wyliczania, według ustalonej taryfy, należności za wykonywany taksówką przewóz osób (por. wyroki NSA: z 13 maja 2009 r. II GSK 911/08 i z 16 grudnia 2009 r. II GSK 202/09). Ustalając na podstawie prawidłowo zebranych dowodów fakt zamontowania w pojeździe ww. drogomierza marki Cezar połączonego przewodem elektrycznym z kasą fiskalną, organy miały w tej sytuacji obowiązek zastosowania w sprawie art. 18 ust. 5 lit. a) ustawy. Zarzucając błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy w tym zakresie, skarżąca nie podała na czym konkretnie opiera zarzut.

Sąd nie podziela też zarzutu skargi naruszenia w sprawie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącą spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 u.t.d., podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 u.t.d. z Konstytucją RP. Ograniczenia przewidziane w tym przepisie nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego -taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d., jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 u.t.d. Zdaniem Sądu postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 5 u.t.d. zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. Bez istnienia takiego przepisu przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy taksówką mogliby być eliminowani z rynku przez wkupywanie się w ich klientelę przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącą przepisy Konstytucji, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw, aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy, a zmierzające do jej wyjaśnienia. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały istotne w sprawie okoliczności, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Z akt administracyjnych nie wynika, żeby skarżącej spółce ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie.

Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznanie kierowcy oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d., bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami. Nie ma przy tym racji strona skarżąca podważając zasadność przesłuchania w toku kontroli kierowcy pojazdu w charakterze świadka. Poza sporem pozostaje bowiem, że podmiotem wykonującym transport drogowy osób na podstawie ww. licencji, a więc i stroną postępowania w tej sprawie, jest skarżąca spółka, zaś kierowca - stosownie do umowy o współpracy gospodarczej ze spółką - wykonywał jedynie na jej zlecenie i rzecz przewozy osób. Strona może działać w postępowaniu administracyjnym osobiście, przez przedstawiciela lub przez pełnomocnika (por. w szczególności art. 28 k.p.a. i nast.). Skoro kierowca nie był stroną ani jej przedstawicielem lub pełnomocnikiem, nie mógł być też przesłuchany w takim charakterze. Mógł natomiast być - jako istotny uczestnik czynności kontrolnych, a dodatkowo osoba zaangażowana na zasadzie współpracy w działalność transportową spółki - przesłuchany w charakterze świadka na okoliczność tej działalności, swojego w niej udziału oraz charakterystyki pojazdu, którym się posługiwał. Wbrew zarzutowi skargi, nie ma więc powodów, żeby uznać tę czynność za wykonaną z naruszeniem przepisów art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 utd.

Stosownie do art. 83 § 1 k.p.a. nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka (za wyjątkiem podmiotów szczegółowo wymienionych w tym przepisie, do których ww. kierowca się nie zalicza, tak samo jak nie zalicza się do osób, które nie mogą być świadkami - por. art. 82 k.p.a.). Z drugiej strony, w myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc także oprócz zeznań kierowcy m.in. zdjęcia fotograficzne, jeżeli tak jak miało to miejsce w tej sprawie, mogły przyczynić się do wykrycia prawdy obiektywnej dotyczącej naruszenia przez skarżącą zakazów zawartych w przepisach art. 18 ust. 5 lit. a) i lit. c) u.t.d.

Akcentowany w skardze art. 142 k.p.a. stanowi, że postanowienie na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Do takich postanowień należą niewątpliwie postanowienia dowodowe organu wydawane w toku sprawy, które nie są zaskarżalne w drodze zażalenia. Zważyć jednak należy, iż faktu niewydania przez organ formalnego postanowienia co do wniosków dowodowych strony nie można postrzegać jako uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w odwołaniu (a także w skardze do Sądu) strona może podnosić na tle postępowania dowodowego przed organem wszelkie zarzuty, zaś ocena wyjaśnienia w sprawie wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych jest podstawowym zadaniem tak postępowania odwoławczego przed organem administracji II instancji, jak i postępowania sądowoadministracyjnego.

Bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 75 u.t.d., gdyż nie miał on w niniejszej sprawie zastosowania. Przepis ten wymienia bowiem inne postępowania niż wszczęte w niej na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym - a to enumeratywnie wyliczone rodzaje postępowań (administracyjne o cofnięcie uprawnień przewozowych przedsiębiorcy, określonych przepisami ustawy, karne lub karno-skarbowe, w sprawach o wykroczenia, wszczynane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, przewidziane w umowach międzynarodowych w stosunku do przedsiębiorców zagranicznych), w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Podkreślenia wymaga, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe stanowią przepisy ustawy o transporcie odpowiedzialność tych podmiotów określoną przepisami tej ustawy. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor transportu dokumentuje przez sporządzenie protokołu kontroli (por. art. 74 u.t.d.), który jest następnie przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie tych naruszeń. Dopiero poza tym wymieniony przepis art. 75 u.t.d. stanowi o możliwości wykorzystywania wyników kontroli do wszczęcia postępowania w sprawach szczegółowo w nim wymienionych. Tak też należy rozumieć sposób jego stosowania. W tej sytuacji podnoszona w skardze kwestia "umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wykraczającego poza katalog określony w art. 75 (...)" ustawy, na podstawie protokołu kontroli, nie ma dla oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, skoro umocowanie to wynikało i obecnie wynika z przepisów samej ustawy o transporcie drogowym.

Co do zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 k.p.a., bo przez inspektora transportu drogowego, który skontrolował ww. pojazd i sporządził protokół kontroli należy wskazać, że przepisy te wyłączają pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki - pkt 1, względnie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron (...)- pkt 4. Obie te podstawy nie dotyczą inspektora transportu drogowego jako osoby, która wykonuje kontrolę i sporządzając protokół uczestniczy w procesie decyzyjnym organu, którego jest pracownikiem, którym organ posługuje się w realizowaniu powierzonych ustawą zadań. W świetle art. 56 u.t.d. inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 u.t.d. i nast. tj. za naruszenia związane z wykonywaniem przewozu drogowego. Działa wówczas w drodze decyzji podejmowanej w imieniu i z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (por. też art. 93 u.t.d.). Powód wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie, w której był świadkiem biegłym lub przedstawicielem jednej ze stron, zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik ten złożył zeznania jako świadek lub został powołany jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię, względnie był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W tej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie dotyczyła podpisującego decyzję pierwszoinstancyjną inspektora, który wcześniej przeprowadził kontrolę ww. pojazdu skutkującą tę decyzję. W szczególności jako dokonujący kontroli nie może być uznawany za jej świadka - jak wywodzi (bezpodstawnie) skarżąca w uzasadnieniu skargi.

Skoro zatem przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu kontroli przez skarżącą spółkę z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru a także zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organy administracji drogowej prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w zw. z L.p. 2.9. pkt 1 i 3 załącznika do tej ustawy, nakładając na spółkę karę pieniężną w łącznej wysokości 10.000 złotych.

Zdaniem Sądu organy oparły się na materiale prawidłowo i wyczerpująco zebranym w toku kontroli, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.