Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 901/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Z.W. na uchwałę Rady Miejskiej w Kępnie z dnia 28 czerwca 2018 r. nr LVII/413/2018 w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kępno-część I oddala skargę


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Kępnie (dalej: "Rada Miejska" lub "organ") działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.; dalej: "u.p.z.p."), w dniu 28 czerwca 2018 r. podjęła uchwałę nr LVII/413/2018 w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kępno – część I (dalej: "zaskarżona uchwała").

Z.W. (dalej: "Skarżący"), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł skargę na powyższą uchwałę, zarzucając jej, że nie spełnia ona wymogów formalnych, a więc w sposób rażący narusza przepisy Działu II (§§ 82-97) w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Zdaniem Skarżącego, przy tak sformułowanej zmianie planu nie jest praktycznie możliwe ustalenie tego, jakie zapisy w istocie ulegają zmianie, a jakie pozostają i czy zmiany te są zgodne ze studium.

Ponadto, zdaniem Skarżącego, w obecnym ustawodawstwie brak jest przepisu upoważniającego radę gminy do wprowadzenia w planie miejscowym całkowitego zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych mięsożernych na terenach rolniczych (np.: § 8 pkt 8a zaskarżonej uchwały).

Skarżący podniósł następnie, że największym dla niego ograniczeniem jest zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami odrębnymi (§ 8 pkt 8b zaskarżonej uchwały). W odniesieniu do skarżącego jest to zakaz chowu lub hodowli zwierząt o liczbie nie mniejszej niż 210 DJP (§ 2 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Skarżący zakupił prawie 9 ha gruntów ornych po to, żeby się rozwijać i zwiększać produkcję zwierzęcą w miejscu, w którym tego rodzaju hodowla była dopuszczalna i nikomu nie przeszkadzała (600 m od najbliższych zabudowań). Tymczasem taki rozwój w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały stał się niemożliwy.

Kolejny zarzut skargi odnosił się do formy prawnej rozpatrzenia uwag, o których mowa jest w art. 18 u.p.z.p. Zdaniem Skarżącego, taką formą jest "zarządzenie", co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych (np.: sygn. akt II SA/Kr 1037/17, II SA/Bk 293/10, II SA/Bk 680/08, II OSK 1627/07 oraz II SA/Kr 201/07. Tymczasem, Burmistrz Kępna żadnego zarządzenia nie wydał w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, zdaniem Skarżącego, Burmistrz Kępna w sposób rażący naruszył przepis art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., gdyż na sesji zwyczajnej w dniu 28 czerwca 2018 r. nie przedstawił Radzie Gminy listy nieuwzględnionych uwag, a tylko projekt planu – w dodatku innego, niż wyłożonego do publicznego wglądu. Tym samym Rada Miejska nie została zapoznana z treścią jakiejkolwiek uwagi Skarżącego i nie odbyła się w tym zakresie żadna dyskusja.

Kolejnym zarzutem skargi był argument, że stwierdzenie zgodności zmiany planu miejscowego ze studium jest czynnością towarzyszącą uchwaleniu planu (także zmiany planu), ale następuje przed jego uchwaleniem. Jeśli tak, to powinno to nastąpić w formie odrębnej uchwały, a takiej brak.

Skarżący zwrócił następnie uwagę, że treść podjętej uchwały jest inna od projektu planu przedstawionego do publicznego wglądu. Projekt planu miejscowego wyłożony do publicznego wglądu, gdy nie wpłyną uwagi lub gdy nie zostaną one uwzględnione, nie może być zmieniony bez powtórzenia procedury sporządzenia planu. Istnienie rozbieżności pomiędzy projektem plany wyłożonym, a planem uchwalonym w takiej sytuacji jest niedopuszczalne.

Ponadto, zdaniem Skarżącego, niezgodna jest liczba załączników mapowych. W uchwale jest mowa o 13 rysunkach planu (§ 1), a tymczasem jest ich 15 (tak jak w projekcie). Dodatkowo, na końcu uchwały brak jest jakichkolwiek informacji o załącznikach, w tym informacji o załączniku Nr 14 jak i załączniku Nr 15 oraz o tym, że do uchwały zostało dołączone jej uzasadnienie, które jest enigmatyczne i nie oddaje istoty podjętej zmiany. Ponadto, kolejne paragrafy projektu uchwały nie odpowiadają paragrafom uchwały.

Skarżący podniósł także, iż zasada oficjalności i zasada praworządności zobowiązuje organy, ale także, a może przede wszystkim – sąd administracyjny do zbadana sprawy (tu: ważności planu miejscowego) w jego całokształcie. Z kolei wybiórcza kontrola w odniesieniu tylko do nieruchomości skarżącego te zasady łamie. Jego zdaniem zmiana planu miejscowego została przygotowana w sposób enigmatyczny i zawiły. Jej podjęcie stanowi przejaw braku szacunku do prawa i lokalnej społeczności, a ponadto w ocenie Skarżącego, przepis § 35 zaskarżonej uchwały jest nie do zaakceptowania. Skarżący, nie jest w stanie określić, w jakiej części plan miejscowy pozostaje w mocy, tzn. które jego zapisy są ważne, a które utraciły moc.

Reasumując, Skarżący zażądał stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kępnie z 28 czerwca 2018 r. (publ.: Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego z 24 lipca 2018 r. poz. 6066), gdyż jego zdaniem, w przedmiotowej sprawie naruszenie obowiązujących przepisów i zasad jego sporządzenia było ewidentne. Ponadto, Skarżący wniósł o zasądzenie od Rady Miejskiej zwrotu kosztów postępowania. Do skargi załączono m.in. wykaz rozbieżności pomiędzy projektem zmiany planu miejscowego wyłożonym do publicznego wglądu, a zaskarżoną uchwałą.

Skarżący podniósł także, iż skarga została poprzedzona żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały przez Wojewodę Wielkopolskiego z 13 lipca 2018 r. Na żądanie to Wojewoda Wielkopolski w żaden sposób nie odpowiedział.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w Kępnie, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi Rada Miejska podniosła, że chociaż w uzasadnieniu skargi wskazano, iż zaskarżona uchwała została sporządzona z naruszeniem przepisów u.p.z.p., to jednak nie przedstawiono żadnego uzasadnienia tego zarzutu oraz nie wyjaśniono, z jakich powodów i jakie naruszenia procedury uzasadniają sankcję nieważności. Trudno jest więc odnieść się do tego zarzutu, gdyż w przekonaniu organu do takiego naruszenia procedury nie doszło.

Rada Miejska nie podzieliła również zarzutu naruszenia zasad legislacji, ponieważ jest on tak ogólny, że wskazuje wszystkie przepisy rzeczonego w skardze rozporządzenia o zasadach techniki prawodawczej, które dotyczą nowelizacji (§§ 82-97). Zdaniem organu, wymagane jest wskazanie, który paragraf został naruszony. Nadto wymogi co do uchwały dotyczącej planu miejscowego oraz jego zmiany określone zostały m.in. w art. 15 u.p.z.p. Patrząc przez pryzmat tych wymogów, oraz mając na uwadze przepisy dotyczące zasad prawidłowej legislacji organ nie dostrzegł naruszeń tych przepisów.

Rada Miejska podniosła następnie, że ze względu na złożone wnioski do planu dotyczące wprowadzenia ograniczeń w miejscowym planie zagospodarowania organ uznał słuszny interes obywateli oraz możliwość naruszenia ogólnego interesu społecznego jako klauzulę generalną i przyjął takie rozwiązania. Gmina, uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, korzysta z władztwa planistycznego, które ograniczone jest jedynie przepisami konstytucji oraz ustaw szczególnych. W tych granicach może przyjmować różne rozwiązania planistyczne. Zgodnie bowiem z art. 1 u.s.g., mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a zatem organy gminy mają obowiązek działania w interesie mieszkańców, ponosząc w tym zakresie odpowiedzialność prawną i polityczną. Zgodnie z powyższym w ramach planu wskazano obszary gdzie wprowadzono ograniczenia hodowli zwierząt futerkowych mięsożernych oraz zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W celu umożliwienia na terenie gminy lokalizacji hodowli zwierząt futerkowych w ramach obszaru gminy wskazano tereny, na których wskazane ograniczenie nie obowiązuje. Ponadto na terenie wszystkich przedmiotowych terenów dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Zdaniem organu, wskazane ograniczenia zapewniają poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania terenów objętych planem uzasadnionych interesów osób trzecich. Ze względu na swoje uciążliwe oddziaływanie, lokalizacja przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko utrudni dotychczasowe korzystanie z graniczącymi nieruchomościami, a także spowoduje niewątpliwie spadek ich wartości. Zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą, potencjalna realizacja wskazanych powyżej przedsięwzięć doprowadzi do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ podkreślił, że z całości unormowań mających zastosowanie w procesie inwestycyjno-budowlanym trudno byłoby wyprowadzić wniosek, że prawo do zagospodarowania i zabudowy terenu ma wartość nadrzędną, a raczej należy przyjąć, że przy rozstrzyganiu spraw administracyjnych związanych z lokalizacją i realizacją przedsięwzięć budowlanych konieczne jest ważenie interesów inwestora, interesu publicznego oraz osób trzecich. W planach takich jak zaskarżony, nie ma możliwości całkowitego wykluczenia ingerencji we własność prywatną. Ingerencje te są oczywiście stosowane jedynie w zakresie niezbędnym dla celu realizacji koniecznego i uzasadnionego interesu publicznego. Zakres ingerencji we własność prywatną został starannie wyważony w niniejszym planu – w ramach poszczególnych etapów procedury planistycznej.

Rada Miejska wskazała następnie, że zapis dotyczący zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko został wskazany na wszystkich obszarach i nie został zakwestionowany na żadnym z etapów procedury zmiany planu. Na etapie wyłożenia, w czasie którego można składać uwagi do planu, zostało złożone zapytanie dotyczące zasadności takiego zapisu, na które wnioskodawca otrzymał odpowiedź, jednakże nie wniesiono żadnej uwagi o wykreślenie wskazanego zapisu w projekcie planu z któregokolwiek obszaru objętego zmianą. W tym obszaru, o którym informuje skarżący.

Zdaniem organu, przepisy u.p.z.p. w żaden sposób nie definiują sposobu rozpatrzenia uwag złożonych go projektu planu. Zgodnie z art. 17 tej ustawy, Burmistrz przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag – co zostało wykonane.

Nadto, jak wskazał organ, zgodnie z procedurą planistyczną, Burmistrz na sesji zwyczajnej LVII w dniu 28 czerwca 2018 r. przedstawił projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Szczegółowa analiza nierozpatrzonych uwag została przedstawiona radzie gminy zarówno w formie pisemnej przed rozpoczęciem sesji, jak i w formie dyskusji, która odbyła się na wspólnym posiedzeniu komisji w dniu 28 czerwca 2018 r., gdzie szczegółowo przedstawiono każdą nieuwzględnioną uwagę wraz z jej uzasadnieniem.

Organ zauważył następnie, że zgodnie z procedurą planistyczną (art. 14 u.p.z.p.), przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do zmiany planu miejscowego Burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium co zostało wykonane. Ponadto, jego zdaniem, poprawki wprowadzone po etapie wyłożenia nie wymagają ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Wprowadzone poprawki miały na celu uzyskanie przejrzystości uchwały, natomiast nie wnosiły merytorycznych i prawnych zmian. Zarówno na etapie wyłożenia jak i do uchwalenia zaskarżona uchwała zawiera 13 załączników rysunkowych oraz 2 załączniki nr 14 (rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu miejscowego) oraz załącznik nr 15 (rozstrzygnięcia o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych). Zmiana w uchwale końcowej w stosunku do projektu z wyłożenia w § 1 jest zmianą redakcyjną – załączniki nr 14 i 15 nie są załącznikami rysunkowymi. Ponadto zarówno w projekcie uchwały jak i w końcowej wersji w § 2 zostało przedstawione zestawienie załączników, które nie uległo zmianie.

Rada Miejska podkreśliła następnie, że paragrafy uchwały zostały ujednolicone w celu przejrzystości uchwały. Są to poprawki niewymagające ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Ponadto, zaskarżona uchwała została przekazana Wojewodzie zgodnie z art. 20 u.p.z.p. w celu oceny stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa. Ze względu na brak uwag ze strony organu nadzorczego uchwała weszła w życie dnia 8 sierpnia 2018 r.

Na koniec organ wskazał, że ustosunkowanie się do wykazu rozbieżności zawiera załącznik do odpowiedzi na skargę.

Pismem z 2 października 2018 r. Skarżący zajął stanowisko w sprawie i stwierdził, że dokumenty przedstawione przez organ w odpowiedzi na skargę są niekompletne. Jednocześnie przesłał do Sądu wybrane dokumenty.

W dniu 10 października 2018 r. Sąd wezwał Skarżącego do usunięcia braków formalnych skargi poprzez wykazanie naruszenia interesu prawnego.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z 16 października 2018 r., Skarżący podniósł, że jest właścicielem działek nr [...],[...],[...]i [...], które są położone na terenie Gminy Kępno w miejscowości Osiny. Są to działki objęte zaskarżoną uchwałą. Skarżący wskazał ponadto, że pierwotna uchwała nie zakazywała lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i dlatego dokonał on inwestycji polegających na zakupie gruntów. Tymczasem zaskarżona uchwała wprowadziła na obszarze objętym planem całkowity zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. m.in. chowu lub hodowli zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP – co powoduje brak możliwości rozwoju gospodarstwa rolnego skarżącego.

Kolejnym pismem z 21 listopada 2018 r. Skarżący przesłał m.in. informację Wojewody Wielkopolskiego na okoliczność, że sporządzenie zaskarżonej uchwały odbyło się z istotnym naruszeniem przepisów prawa.

Podczas rozprawy w dniu 19 grudnia 2018 r. stawił się pełnomocnik organu, wnosząc i wywodząc jak w skardze. Ponadto, pełnomocnik wskazał, że po stronie Skarżącego brak jest interesu prawnego do zaskarżenia spornej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że skarga w przedmiotowej sprawie jest dopuszczalna, bowiem została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. (w brzmieniu obowiązującym w niniejszej sprawie), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W tym miejscu należy wskazać, że zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 28 czerwca 2018 r., a więc po wejściu w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy, do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Oceniając dopuszczalność wniesienia przedmiotowej skargi należy stwierdzić, że z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej, odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Przy czym związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Nie jest zatem wystarczające wykazanie samej potencjalnej możliwości naruszenia interesu prawnego w przyszłości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 424/16; publ.: w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; dalej: "CBOSA").

Skarżący w przedmiotowej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał go do wywiedzenia skargi w niniejszej sprawie. Jest on bowiem właścicielem działek o nr [...],[...],[...]i [...]. Działki o nr [...],[...] oznaczone zostały na rysunku planu symbolem B4RU. Działki o nr [...]i [...] zostały z kolei oznaczone symbolem [...]. Odnośnie do działek o nr [...]i [...]jest bezsporne, że zostały one objęte m.in. ograniczeniami określonymi w § 19 i przede wszystkim w § 8. Zgodnie z § 8 pkt 8 lit. b), ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami odrębnymi. Skarżący, planując na będących jego własnością nieruchomościach realizację inwestycji w postaci zwiększenia hodowli i produkcji zwierzęcej, posiada zatem interes prawny we wniesieniu skargi. Z treści § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących zawsze oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71) wynika bowiem, że ewentualne zwiększenie przez skarżącego hodowli zwierząt do liczby nie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza stanowiłoby przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały na wstępie należy wskazać, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a"), dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały jak i obecnie, istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do jego uchwalenia, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08 i z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 17 listopada 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 460/16; publ.: CBOSA).

Przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń trybu sporządzania planu skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały. Nie stwierdził także istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, należy wskazać, że jak wynika z zaskarżonej uchwały, planem objęty jest obszar gminy Kępno i następujące jej obręby: Osiny, Krążkowy, Ostrówiec-Myjomice, Kierzno, Kierzenko, Domanin, Mikorzyn, Mechnice, Przybyszów, Rzetnia, Borek Mielęcki, Olszowa i Świba. Grunty Skarżącego znajdują się w miejscowości Osiny i zostały oznaczone symbolami B1R i B4RU. Dla tych terenów ustalono przeznaczenie podstawowe na tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych (§ 22 pkt 1 (1)).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest wprowadzenie do zaskarżonej uchwały § 8 pkt 8 lit. b), w którym ustalono zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z przepisami odrębnymi. Takie brzmienie § 8 pkt 8 lit. b) powoduje z kolei, że nie będzie możliwe zwiększenie przez skarżącego hodowli zwierząt ponad liczbę 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza, ponieważ taka inwestycja stanowiłoby przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Skarżący zakwestionował, jako wykraczający poza kompetencje Rady Miejskiej, ustalony w zaskarżonej uchwale zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko na terenie jego działek, a w szczególności na terenie działek o nr [...] i [...] o obszarze około 9 ha, oznaczonych w planie symbolem [...]. Skarżący podniósł, że kwestionowany zakaz powoduje stagnację i brak możliwości jego gospodarstwa rolnego. W tej sytuacji należy ustalić, czy możliwym było wprowadzenie w zaskarżonej uchwale omawianego ograniczenia na terenie objętym planem i czy organ uchwałodawczy wprowadzając postanowienie o kwestionowanym przez skarżącego brzemieniu, wprowadzającym zakaz przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, nie naruszył obowiązujących przepisów prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. W wyroku z 29 listopada 2017 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 976/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że regulacja art. 6 u.p.z.p. wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (publ.: CBOSA, orzeczenie nieprawomocne). Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 r., sygn. akt SK 9/98, publ.: OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78 i z 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ.: OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Treść prawa własności określa art. 140 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1025; dalej: "K.c."), stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się następujące uprawnienia: do posiadania, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy i do dyspozycji faktycznych.

Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16; publ.: CBOSA).

Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Rada Miejska wbrew zarzutom skargi wykazała, że wprowadzone w planie miejscowym ograniczenia prawa własności skarżącego uzasadniają względy interesu publicznego, związane z wyłączeniem inwestycji zawsze znacząco oddziaływujących na środowisko. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały do opracowania planu przystąpiono w związku z koniecznością zmiany ustaleń obowiązującego planu miejscowego. Wprowadzono m.in. zakaz lokalizacji hodowli zwierząt futerkowych mięsożernych za wyjątkiem terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem B4RU. Organ wskazał, że projekt planu chroni własność prywatną i nie narusza istoty prawa własności. Zgodnie z powyższym Rada Miasta wskazała wybrane obszary gdzie wprowadzono ograniczenia możliwości hodowli zwierząt futerkowych oraz zakazała lokalizacji takich przedsięwzięć w przypadku, gdy znacząco oddziałują one na środowisko. Co istotne, organ podkreślił, że na terenie wszystkich przedmiotowych terenów dopuszczono lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych. Rada Miasta wskazała ponadto, że ingerencja w prawo własności została zastosowana jedynie w zakresie niezbędnym dla realizacji koniecznego i uzasadnionego interesu publicznego, a Sąd z podzielił argumentację organu w tym zakresie. Zdaniem Sądu należy uznać, że w toku procedury planistycznej dotyczącej ustalania przeznaczenia terenu, na którym znajdują się działki skarżącego organy gminy należycie wyważyły interes indywidualny skarżącego i interes publiczny. Wskazać przy tym należy, że gmina jest prawnym gestorem przestrzeni i to do niej należy ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, w granicach dozwolonych prawem. Oczywistym jest, że plan miejscowy wkracza w sferę wykonywania prawa własności. Plany miejscowe ustalają bowiem możliwość (lub zakaz) realizacji prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to dotyczą interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają zatem ze swej istoty ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak określonych granicach właściciel może korzystać z gruntu i dokonywać jego zabudowy. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. przewiduje, że w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz nakazuje także uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, a także potrzeby interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 1, 3, 6 i 9 u.p.z.p.). Należy dodać, że prawo własności, mimo że chronione przepisami ustawy z 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483; dalej: "Konstytucja RP") i przepisami K.c. przywoływanymi przez skarżącego, nie będąc prawem absolutnym, podlega ograniczeniom i prawną dopuszczalność jego ograniczenia przewidują w szczególności postanowienia analizowanej w niniejszym stanie faktycznym u.p.z.p., przyznające gminom władztwo planistyczne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 658/17, publ.: CBOSA, orzeczenie nieprawomocne).

Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że mimo wprowadzenia zakazu lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, zachowano podstawowe przeznaczenie terenów Skarżącego (m.in. hodowla). Przede wszystkim, Skarżący może w dalszym ciągu prowadzić przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem aktualnie prowadzona przez niego działalność gospodarcza nie została w żaden sposób ograniczona poprzez zaskarżoną uchwałę. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie pozbawiono zatem skarżącego jednego z podstawowych atrybutów prawa własności, jakim jest korzystanie z rzeczy, w tym przypadku, poprzez wykorzystanie nieruchomości do prowadzenia działalności rolnej, czy hodowlanej. Ma to tyle istotne znaczenie, że w świetle przytoczonej argumentacji jedynie takie ustalenia planu, które prowadziłyby do całkowitego pozbawienia właściciela nieruchomości do korzystania z jego prawa można byłoby rozpatrywać jako przekroczenie władztwa planistycznego. Taka sytuacja, w związku z powyższymi uwagami, nie zachodzi w przypadku zaskarżonej uchwały w części kwestionowanej przez skarżącego. Mając powyższe na uwadze, w niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, by interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP). Jak wynika z załącznika nr 14 zaskarżonej uchwały stanowiącego o sposobie rozpatrzenia uwag, Rada Miejska przyjmując wskazane ograniczenia zwróciła uwagę na słuszny interes obywateli oraz możliwość naruszenia ogólnego interesu społecznego. Ponadto organ ten wskazał na możliwy spadek wartości innych nieruchomości. Mając wszystko powyższe na uwadze należy stwierdzić, że ingerencja Rady Miejskiej w prawo własności Skarżącego nie była nieproporcjonalna.

Sąd nie podzielił także kolejnego zarzutu Skarżącego, że treść zaskarżonej uchwały nie pozwala na ustalenie, jakie przepisy planu miejscowego obowiązują w rzeczywistości. Podkreślić należy, że przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283) określając te zasady – są stosowane do aktów prawa miejscowego jedynie odpowiednio. Zasady te nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, składający się z dwóch części: tekstowej i graficznej. Oznacza to, że nawet ewentualne naruszenie określonych w ww. rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając plan miejscowy naruszono zasady jego sporządzania (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 22/12 i z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2828/16; pub. CBOSA).

Odnośnie uwag do projektu planu miejscowego, o których mowa w art. 18 u.p.z.p., zgodzić należy się ze Skarżącym, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych właściwą formą prawną ich rozpatrzenia jest zarządzenie. Nie zmienia to jednak faktu, że uwagi, o których mowa, zostały rozpoznane i na tej podstawie nie jest zasadne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w związku z nieprawidłową formą ich rozpoznania.

Następny zarzut Skarżącego dotyczył naruszenia art. 17 pkt 14 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Pierwszy z przywołanych przepisów przewiduje, że Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11. Z kolei drugi ze wskazanych przepisów stanowi, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W tym zakresie, zarzut podniesiony przez Skarżącego jest niezasadny. W aktach planistycznych znajduje się podpisany przez Burmistrza dokument z 9 maja 2018 r., dotyczący sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu. Jednocześnie załącznik nr 14 do zaskarżonej uchwały dotyczy rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzonych uwag wniesionych do projektu planu.

Sąd nie podzielił również kolejnego zarzutu dotyczącego rozbieżności między projektem planu, a przyjętym planem. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą (art. 19 ust. 2 u.p.z.p.). Należy zauważyć, że zwrot normatywny: "w niezbędnym zakresie" jest pojęciem nieostrym i może wywoływać wątpliwości, co do zakresu ponowienia czynności planistycznych. Zasadniczo należy przyjąć, że nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Trzeba przede wszystkim mieć na względzie charakter prawny uwzględnionych uwag. Uwagi indywidualne, nieistotne mogą być uwzględniane przez organ wykonawczy bez obowiązku ponawiania procedury planistycznej. Natomiast uwagi istotne, o charakterze ogólnym, które mogą się wiązać z konfliktem interesów poszczególnych podmiotów, wymagają ponowienia w niezbędnym zakresie czynności planistycznych. Powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno zatem następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 1072/17; publ.: CBOSA). Tym samym kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian. Wskazane w tabelarycznym zestawieniu rozbieżności dotyczące treści projektu i przyjętego planu w zasadniczej części odnoszą się do obszarów nieobejmujących nieruchomości skarżącego. Z kolei zmiana dokonana w § 14 pkt 3 lit. b odnośnik 2 nie ma w ocenie Sądu istotnego charakteru.

Sąd podzielił argumentację organu w zakresie, w jakim jego pełnomocnik wskazał, że Skarżący zaniechał rzeczowego i kompletnego uzasadnienia części sformułowanych w skardze zarzutów, a przede wszystkim nie wyjaśnił, z jakich powodów i jakie naruszenia procedury uzasadniają sankcję nieważności. Ponadto, Sąd zgodził się z argumentacją Rady Miejskiej w zakresie, w jakim wskazano, że paragrafy uchwały zostały ujednolicone w celu zwiększenia przejrzystości uchwały.

Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.