Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1574/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia NSA del. Janusz Furmanek Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 13 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 52/10 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od M. W. na rzecz J. T. kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Augustowie (PINB) nakazał B. i J. T. uzyskanie pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego w latach 80-tych ubiegłego wieku budynku garażowo-gospodarczego o wymiarach 6,35 x 5,50 m na działce o nr ewid. [...] (ul. [...] w Augustowie). W tym celu organ zobowiązał inwestorów do przedłożenia:

- zaświadczenia właściwego organu (Burmistrza Miasta Augustowa) o zgodności wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego z przepisami o planowaniu przestrzennym;

- inwentaryzacji powykonawczej samowolnie wybudowanego budynku,

- inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej działki o nr ewid. [...],

- pozytywnej opinii o stanie technicznym wybudowanego obiektu budowlanego, potwierdzającą jego zdatność do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Termin wykonania powyższych obowiązków ustalono na 31 lipca 2004 r.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku (PWINB), po rozpoznaniu odwołania M. W. od ww. rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję PINB.

W uzasadnieniu podniósł, iż zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), oraz przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 17, poz. 62). Powołując ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr V/32/94 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 24 października 1994 r., Dz. Urz. Woj. Suwalskiego nr 39 poz. 295) organ stwierdził, iż teren, na którym zrealizowano przedmiotowy budynek był przewidziany pod zabudowę wolnostojącą. Z dniem 1 stycznia 2004 r. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego miasta Augustowa utraciły ważność, ale zdaniem organu brak planu, a w konsekwencji brak zakazu nie stanowi przesłanki do orzeczenia rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane. W przedmiotowej sprawie nie zachodzi także konieczność nakładania na inwestora czynności faktycznych (zmian lub przeróbek), gdyż kontrolowany obiekt spełnia warunki techniczne. Dlatego też słusznie postąpił organ pierwszej instancji ograniczając się do zastosowania art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] PINB w Augustowie udzielił Państwu B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Augustowie.

Wnioskiem z dnia 8 września 2006 r. M. W. zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji uzasadniając, że została ona wydana z naruszeniem prawa.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji PINB w Augustowie z dnia [...] stycznia 2005 r.

Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi M. W. na decyzję GINB, wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 205/07 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PWINB. Powyższe orzeczenie uprawomocniło się wskutek oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej GINB (wyrok z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1174/07).

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność decyzji PINB w Augustowie z dnia [...] stycznia 2005 r., udzielającej B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego usytuowanego na działce nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w Augustowie. W uzasadnieniu wskazano, iż rozstrzygnięcie PINB zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego. Samowola budowlana B. i J. T. powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r., co przesądza o konieczności zastosowania do jej legalizacji przepisów tejże ustawy, a w szczególności unormowań zawartych w art. 42.

PINB w Augustowie, po ponownym rozpatrzeniu wniosku B. i J. T., decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] udzielił wnioskodawcom pozwolenia na użytkowanie samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-garażowego na działce o nr ewid. [...] położonej przy ul. [...] w Augustowie.

Odwołanie od ww. decyzji wniósł M. W., zarzucając jej naruszenie art. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. Wskazał, że w dokumentacji przedstawionej przez inwestorów brak jest wymaganego zaświadczenia od Burmistrza Miasta Augustowa o zgodności samowoli budowlanej z planem zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo wyjaśnił, iż w okresie dokonania samowoli budowlanej nie można było budować budynków gospodarczych na działkach mniejszych niż 500 m2, w związku z tym w planie domu mieszkalnego państwa T. był ujęty garaż. Skarżący nadto podniósł, że organ pierwszej instancji powołał się na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie mający odniesienia do sprawy niniejszej, gdyż samowoli budowlanej dokonano w roku 1986, a plan, którym posłużył się PINB obowiązywał od roku 1987. W odwołaniu zarzucono również brak aktualnej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej oraz nieuwzględnienie przez organ treści art. 40 i 37 ustawy Prawo budowlane, do których to przepisów odwołuje się art. 42 ww. ustawy oraz naruszenie art. 79 k.p.a. w przedmiocie zawiadomienia stron o planowanej wizji lokalnej.

PWINB decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

PINB w Augustowie zawiadomieniem z dnia 10 września 2009 r. poinformował wszystkie strony o ponownym przeprowadzeniu oględzin obiektu budowlanego w dniu 25 września 2009 r., a po potwierdzeniu, że obiekt budowlany jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem i od 2004 roku jego stan nie uległ zmianie, decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] udzielił B. i J. T. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczo-garażowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. W. podnosząc, że samowola budowlana miała miejsce w latach 1986-1988, natomiast Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Borki II w Augustowie z roku 1977, obowiązujący w momencie rozpoczęcia budowy przedmiotowego obiektu budowlanego, wprowadzał kategoryczny zakaz budowy budynków gospodarczych (Dokumentacja Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego "Borki II" w Augustowie, str. 13. I. Ustalenia Ogólne, pkt. 2). Podniósł również, iż inwestorzy nie złożyli zaświadczenia Burmistrza Miasta Augustowa o zgodności wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego z przepisami o planowaniu przestrzennym, pomimo, że byli do tego zobowiązani decyzją Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w Augustowie z dnia [...] maja 2004 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] PWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdził, iż czynności podjęte w sprawie potwierdziły zgodność stanu faktycznego z dokumentacją powykonawczą. Inwestor przedłożył wymagane dokumenty, a kontrolowany budynek spełnia warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. oraz wymogi ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Ustosunkowując się do zarzutów dotyczących braku zgodności wybudowanego budynku z miejscowym planem zagospodarowania terenu obowiązującym w latach 1986-88, organ wyjaśnił, iż powyższa sprawa była opisana szczegółowo w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Augustowie z dnia [...] maja 2004 r.

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. W. wskazując, iż organ odwoławczy nie odniósł się do przepisów art. 37, 40 i 42 Prawa budowlanego z 1974 r., w sytuacji gdy podstawowym przepisem likwidującym skutki samowoli budowlanej jest art. 37 ww. ustawy, w myśl którego obiekty budowlane i ich części znajdujące się na terenie nie przeznaczonym pod tego rodzaju zabudowę podlegają przymusowej rozbiórce. Skoro plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie dokonania samowoli budowlanej kategorycznie zabraniał budowy budynków gospodarczych na tym terenie, jedynym sposobem likwidacji tej samowoli było nakazanie rozbiórki obiektu, a nie jego legalizacja, jaki zrobił to organ.

W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 52/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję PWINB z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzję PINB z dnia [...] października 2009 r., nr [...], stwierdził iż zaskarżone decyzje nie mogą być wykonywane do czasu uprawomocnienia się orzeczenia oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w dostateczny sposób stanu faktycznego sprawy oraz wbrew przepisom art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

WSA w Białymstoku zauważył, iż w sprawie, z uwagi na wzniesienie spornego budynku bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r., zastosowanie znajduje regulacja prawna obowiązująca przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, co wynika z art. 103 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że organy i sąd powinny stosować przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. określały szczególny tryb postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, kończącego się albo wydaniem decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego (art. 37), albo wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 42 ust. 3).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1); powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).

Z powyższego wynika, iż organ nadzoru budowlanego przystępując do oceny skutków samowoli budowlanej, w pierwszej kolejności zobligowany był do zbadania przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2, uzasadniających konieczność orzeczenia rozbiórki danego obiektu, a w przypadku ustalenia, że przesłanki te nie zaistniały, mógł podjąć działania zmierzające do legalizacji obiektu. Końcowym etapem postępowania legalizacyjnego na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. jest uzyskanie przez inwestora, właściciela lub zarządcę, pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (art. 42). Stosownie natomiast do treści art. 42 ust. 3 podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu.

W stanie faktycznym sprawy organy nadzoru budowlanego ustaliwszy, iż na działce o nr ewid. [...], położonej przy ul. [...] w Augustowie, w latach 80-tych ubiegłego stulecia, został zrealizowany samowolnie budynek garażowo-gospodarczy o powierzchni zabudowy 39,32 m2, powierzchni użytkowej 32,50 m2 i kubaturze 176,60 m3, na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazały inwestorom uzyskanie pozwolenia na jego użytkowanie (decyzja z dnia [...] maja 2004 r.). W tym celu organy zobowiązały inwestorów do przedłożenia: zaświadczenia Burmistrza Miasta Augustowa o zgodności wybudowanego budynku garażowo-gospodarczego z przepisami o planowaniu przestrzennym, inwentaryzacji powykonawczej samowolnie wybudowanego budynku, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej działki o nr [...] oraz pozytywnej opinii o stanie technicznym wybudowanego obiektu budowlanego, potwierdzającej jego zdatność do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Wydając decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, organy nadzoru budowlanego zobowiązane były do zweryfikowania, czy w niniejszej sprawie są podstawy do zalegalizowania powstałej samowoli, tj. czy nie zachodzą przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ uznał, iż wybudowany obiekt nie narusza wskazanego przepisu, albowiem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy (lata osiemdziesiąte) dopuszczały możliwość realizacji takich obiektów, co wyjaśniono w decyzji PWINB z dnia [...] lipca 2004 r.

We wskazanej decyzji organ powołał się natomiast nie na plan obowiązujący w dacie budowy, ale na ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwalonego uchwałą nr V/32/94 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 24 października 1994 r.) wyjaśniając, że co prawda z dniem 1 stycznia 2004 r. plan ten utracił ważność, ale brak planu, a w konsekwencji brak zakazu nie stanowi przesłanki do orzeczenia rozbiórki. Z powyższego wynika, że organy nadzoru budowlanego faktycznie powołały się na plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w czasie wydania decyzji, a nie w dacie realizacji przedmiotowego obiektu.

Jak wskazał WSA w Białymstoku, w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiły rozbieżności w wykładni przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1. Dominujący jest jednak pogląd, podzielany przez Sąd pierwszej instancji, że orzeczenie o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. może być wydane po stwierdzeniu, że obiekt zrealizowano w warunkach samowoli budowlanej oraz na terenie, który nie był przeznaczony na ten cel w miejscowym planie zagospodarowania obowiązującym w dacie budowy. Taką też wykładnię art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązane będą przyjąć organy administracji ponownie rozpoznając sprawę. Odmienna wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1, dopuszczająca przyjęcie postanowień planu miejscowego z daty wydawania przez organ nadzoru budowlanego decyzji, dawałaby możliwość dowolnego podejścia do różnych przypadków samowoli budowlanej, a co więcej to organ decydowałby, jakie i kiedy normy prawne zastosuje. Inwestor zostałby pozbawiony możliwości ustalenia, jakie i kiedy przepisy prawne zostaną w stosunku do niego zastosowane, bowiem nie miałby wpływu, albo wpływ ten byłby wręcz znikomy na to kiedy nastąpi wszczęcie postępowania administracyjnego i kiedy zostanie wydana decyzja. Niewątpliwą intencją ustawodawcy była chęć przeciwdziałania aktom samowoli budowlanej. Przyjęcie, iż omawiana norma dotyczy przepisów i to wszystkich obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej, a więc zarówno przepisów prawa budowlanego, jak i przepisów o planowaniu przestrzennym pozwala, aby to inwestor był podmiotem decydującym o skutkach samowoli i co ważniejsze mogącym przewidzieć konsekwencje swych działań. Inwestor decyduje o dacie popełnienia samowoli, a tym samym to on wybiera czas jakim regulacjom prawnym obowiązującym na danym terenie się poddaje, od inwestora też zależy powstrzymanie się od działań, które mogą spowodować negatywne dla niego skutki w postaci nakazu rozbiórki. Z zasady państwa prawnego, a w szczególności z zawartej w niej zasady zaufania obywateli do państwa, wynika dyrektywa stanowienia prawa tak, aby istniała możliwość przewidywania działań organów państwa i związanych z nimi zachowań obywateli pod rządami nowych przepisów (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92, OTK 1993/1/6). Zastosowanie obowiązujących w chwili orzekania, a nie budowy przepisów o planowaniu przestrzennym do legalizacji samowoli budowlanej, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, stanowiłoby naruszenia konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa, mogłoby też stanowić naruszenie zasady równości, bowiem w stosunku do sprawców samowoli budowlanych zaistniałych wprawdzie w jednym czasie, na tym samym terenie, ale w stosunku do których orzeczenia zostałyby wydane w czasie obowiązywania różnych regulacji planistycznych nastąpiłoby wydanie odmiennych dla każdego z inwestorów decyzji.

WSA podkreślił, iż organy administracyjne badając ponownie przesłanki ewentualnego nałożenia nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., winny wziąć pod uwagę przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie realizacji przedmiotowego obiektu, a nie w dacie wydawania decyzji. W pierwszej kolejności organy zobowiązane będą jednak ustalić dokładną datę wybudowania przedmiotowego obiektu. Kwestia ta jest istotna bowiem decyduje o tym, który plan zagospodarowania przestrzennego będzie miał w niniejszej sprawie zastosowanie. Z treści przedłożonego przez skarżącego Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego "BORKI II" w Augustowie z 1977 roku pkt. I USTALENIA OGÓLNE ppkt. 2. "Wprowadza się kategoryczny zakaz budowy budynków gospodarczych". Z kolei Plan Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego "BORKI II" w Augustowie z 1986 roku, zatwierdzony uchwałą nr XVI/87/87 Miejskiej Rady Narodowej w Augustowie z dnia 30 stycznia 1987 r. przewidywał w Rozdziale 3 pkt. 5, że "Budynki gospodarcze na większych działkach zabudowy jednorodzinnej w miejscach wskazanych na rysunku planu, można realizować tylko jako parterowe o maksymalnej powierzchni zabudowy do 28 m2 i nie przekraczalnej wysokości 3 metrów od powierzchni terenu (...)". W kontekście planu zagospodarowania z 1987 r. istotne znaczenie będzie miała również powierzchnia zabudowy kontrolowanego budynku. Jeżeli, bowiem powierzchnia ta przekraczać będzie 28 m2, wówczas, z uwagi na treść omawianego art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., brak będzie podstaw do legalizacji samowolnie wybudowanego budynku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. T., zaskarżając wydane orzeczenie w całości.

W środku odwoławczym zarzucił naruszenie przez WSA w Białymstoku:

1. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), poprzez niewłaściwą ocenę zebranego przez organy nadzoru budowlanego materiału dowodowego i niezasadne przyjęcie, że wybudowany budynek należy zaliczyć do grupy budynków gospodarczych a nie garażowych, a przez to błędne przyjęcie niezgodności obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nieujęcie całego stanu faktycznego sprawy i pominięcie w swojej ocenie dowodów, że wybudowany budynek należy zaliczyć do grupy budynków garażowych, a nie gospodarczych.

2. przepisów prawa materialnego, tj. błędną wykładnię art. 42 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., polegającą na uznaniu, że w sprawie mają zastosowanie ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dacie budowy, a nie w czasie podejmowania decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

J. T. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazał, iż ze względu na specyfikę robót budowlanych wykonywanych legalnie i samowolnie, Prawo budowlane (obowiązujące poprzednio jak i obecnie), przewiduje dwa odrębne i niezależne od siebie tryby postępowania. Regulacji prawnych związanych z wydawaniem pozwoleń na budowę, nie należy zatem wiązać i stosować w sprawach dotyczących popełnionych samowoli budowlanych i odwrotnie. Wbrew więc rozstrzygnięciu WSA, z okoliczności, że na wykonywanie robót budowlanych wymagane jest pozwolenie na budowę nie można wyciągać wniosku, że przepisy dotyczące pozwoleń na budowę, w tym dotyczące zagadnień planistycznych, muszą być zastosowane w postępowaniach dotyczących popełnionych samowoli budowlanych. Nie może być tak, że organ wydający pozwolenie na budowę bada przeznaczenie terenu w stanie prawnym w dacie budowy, a nie w dacie orzekania. Organ nie może opierać swoich rozstrzygnięć na przyszłym stanie prawnym, który nie może być organowi znany. Skoro tak, to inna interpretacja prawa przyjęta przez organy nadzoru budowlanego nie musi naruszać prawa, a tym samym naruszać zasady równości obywateli wobec prawa i zasady zaufania obywateli do państwa.

W państwie prawnym wszystkie rozstrzygnięcia podejmowane są na podstawie stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie ich podejmowania. Organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniać nawet zmiany faktyczne i prawne, które zaistniały po wszczęciu postępowania, nie mówiąc już o zmianach istniejących przed wszczęciem postępowania. Istnieje jednakże wyjątek od tej zasady. Ten wyjątek to ustawowy nakaz stosowania prawa poprzednio istniejącego. Taki wyjątek zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Na mocy art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wszystkie sprawy dotyczące samowolnej budowy obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r., załatwiane są według przepisów dotychczasowych a więc na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Ze względu na to, że budowa budynku została zakończona pod koniec lat osiemdziesiątych ubiegłego wieku, w sprawie mają zastosowanie właśnie przepisy ustawy budowlanej z 1974 r.

W tej sytuacji niezbędne jest - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - ustalenie, czy również przepisy dotyczące zagospodarowania przestrzennego należy stosować według stanu prawnego na dzień budowy, czy też według stanu na dzień podejmowania rozstrzygnięcia przez organy nadzoru budowlanego, co sprowadza się do sposobu stosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie jest zgodne z rzeczywistością stwierdzenie, że przeważa i dominuje pogląd iż w sprawach dotyczących samowoli budowlanych, postępowania prowadzi się w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu przestrzennym według stanu prawnego obowiązującego w czasie budowy.

Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jak wskazuje jego literalne brzmienie, ma zastosowanie jedynie do orzekania w sprawach wykonanych robót budowlanych niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy. W czasie budowy budynku, obowiązywały przepisy ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 35, poz. 189 ze zm.). Z tej normy prawnej wynikało, że na terenach mających opracowane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego mają zastosowanie ustalenia tych planów. Jednakże żaden przepis nie określał, że muszą to być miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dacie budowy obiektu budowlanego.

W przepisie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest mowa o wybudowaniu obiektu niezgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z literalnej analizy brzmienia tego przepisu wynika, że przesłanka w nim zawarta użyta jest w czasie teraźniejszym. Zwrot "obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę" - sformułowany w czasie teraźniejszym - pozwala na przyjęcie, że skutki samowoli budowlanej likwiduje się na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. a zgodność z przepisami planistycznymi bada się na podstawie przepisów o planowaniu przestrzennym w dacie wydawania przez organy nadzoru budowlanego decyzji. Organy winny zatem badać zgodność budowy z planem zagospodarowania przestrzennego w dacie wydawania decyzji. Takiej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1, nie przeczy art. 103 ust. 2 obecnie obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., albowiem przez przepisy dotychczasowe, w rozumieniu tego przepisu, należy rozumieć dotychczasowe przepisy Prawa budowlanego, a nie przepisy o planowaniu przestrzennym (tak w wyroku NSA z dnia 6 października 2007, sygn. akt II OSK 1318/06).

Skoro jednak uzna się, że brzmienie przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., może budzić pewne wątpliwości a przez to przyjmie się, że zastosowanie wykładni językowej jest niewystarczające, to koniecznym wydaje się dalsze interpretowanie tego przepisu prawnego. Wątpliwości nie mogą być jednak usunięte na drodze wykładni funkcjonalnej (celowościowej). Usuwa je dopiero wykładnia systemowa mająca charakter subsydiarny wobec wykładni językowej a ponadto mającej pierwszeństwo przed wykładnią funkcjonalną. WSA błędnie zastosował najpierw wykładnię celowościową, a pominął wykładnię systemową.

Warunkiem koniecznym legalizacji samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych jest zgodność z regulacjami planistycznymi. Jak orzekł WSA, w stosunku do samowolnej budowy obiektu pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r., regulacje te muszą być obowiązujące w dacie budowy. W ocenie Sądu pierwszej instancji musi występować zgodność z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących w dacie budowy. Natomiast w stosunku do samowoli budowlanej popełnionej obecnie, mają zastosowanie regulacje zawarte w Prawie budowlanym z 1994 r. polegające na tym, że legalizacja następuje na podstawie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego lub warunków zabudowy obowiązujących obecnie czyli w dacie wydawania decyzji legalizacyjnej. Regułą, stosowaną na podstawie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego jest zgodność z przepisami planistycznymi obowiązującymi w czasie podejmowania decyzji, a nie w czasie budowy. Wydana na podstawie Prawa budowlanego z 1994 r. decyzja legalizacyjna zezwalająca na użytkowanie budynku winna uwzględniać obecnie obowiązujące zasady i reguły w tym winna uwzględniać obecne uwarunkowania dotyczące zabudowy. Taka sytuacja, a więc stosowanie regulacji planistycznej według stanu na dzień budowy lub na dzień podejmowania decyzji, powoduje naruszenie reguły spójności i uporządkowania norm prawnych.

Skarżący kasacyjnie wskazał na jeszcze inne uzasadnienie prezentowanej przez siebie interpretacji art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Można założyć, że budowa trwałaby do końca lat dziewięćdziesiątych. Wówczas w sprawie miałyby zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. Na podstawie tych przepisów organy nadzoru budowlanego musiałyby rozpatrywać sprawę w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego lub o wydane obecnie warunki zabudowy. Przesądzałby więc w sprawie stan planistyczny obowiązujący w dacie podejmowania decyzji. Biorąc pod uwagę interpretację WSA, czas trwania i zakończenia budowy, determinuje, jaki plan zagospodarowania przestrzennego ma zastosowanie w sprawie. Jeżeli inwestor pośpieszył się z budową, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, to jak orzekł Sąd pierwszej instancji zastosowanie ma plan zagospodarowania obowiązujący w dacie budowy. Jeśli natomiast inwestor by zwlekał z zakończeniem budowy, to w sprawie ma zastosowanie plan i ustalenia planistyczne obowiązujące w dacie podejmowania rozstrzygnięcia. Czasokres budowy, termin jej rozpoczęcia, czy też zakończenia, nie może wpływać na to, jaki stan planistyczny może mieć zastosowanie w sprawie. Ponadto należy rozważyć sprawę pod kątem skutków, jakie wywiera zastosowana przez WSA interpretacja. Można założyć, że na terenach objętych budową nastąpiła zmiana przeznaczenia działki w wyniku, której teren ten jest obecnie przeznaczony pod zabudowę innego rodzaju lub jest terenem wyłączonym z zabudowy. Jaki sens miałaby obecna legalizacja budynku sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego? Z tym związane jest inne pytanie, czy istotnie orzekanie na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego, który utracił moc prawną, a więc orzekanie na podstawie nieistniejącego prawa, tego prawa nie narusza? Zastosowana przez WSA interpretacja powoduje niespójność w stosowaniu przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. i z 1994 r., co jest sprzeczne z zasadami interpretacyjnymi systemowymi, uzupełniającymi interpretację literalną.

Nie można zgodzić się z Sądem, że przyjęcie iż w sprawie mają zastosowanie plany zagospodarowania przestrzennego obowiązujące w dacie budowy spełnia wymogi interpretacji celowościowej (funkcjonalnej). Istotnie celem regulacji prawnej zawartej w Prawie budowlanym z 1974 r., w tym regulacji zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 1, jest przeciwstawienie się samowolom budowlanym a więc przeciwstawienie się naruszeniom prawa. Jednakże każdy przepis prawny spełnia te funkcje. Trudno sobie wyobrazić przepis stanowiący prawo, który nakazywałby naruszanie prawa. Celem regulacji prawnej, wynikającej z Prawa budowlanego z 1974 r. w odniesieniu do samowoli budowlanej, jest w pierwszej kolejności legalizacja popełnionej samowoli budowlanej, czyli doprowadzenie samowolnie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dopiero wówczas, gdy nie jest możliwa legalizacja, następowała rozbiórka obiektu. Z kolei celem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Jeśli obowiązujące w dacie rozstrzygania przepisy o planowaniu przestrzennym przewidują na danym terenie możliwość budowy obiektu, to odwoływanie się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie budowy i orzekanie na tej podstawie przeczy celowi instytucji usuwania skutków samowoli budowlanej.

Interpretacja art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wskazująca że w sprawie ma zastosowanie stan prawny w zakresie zgodności z planem w dniu orzekania, ze względu na swą spójność z obecnie obowiązującym prawem, powoduje, że taki stan nie tylko nie podważa zaufania obywateli do państwa lecz ją wzmacnia. Nie narusza konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa, gdyż zastosowana interpretacja obejmuje wszystkich inwestorów, niezależnie od daty budowy budynku. Przyjęcie, że w sprawie mają zastosowanie przepisy planistyczne obowiązujące w dacie budowy, wprowadza w spójny system prawny, chaos i zamieszanie.

Skarżący kasacyjnie podniósł również, iż ze znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji technicznej jednoznacznie wynika, że funkcją dominującą w samowolnie wzniesionym budynku jest funkcja garażowa uzupełniona funkcją gospodarczą. To, że w budynku jest garaż dowodzi, że nie jest to budynek gospodarczy, gdyż zgodnie z legalną definicją budynku gospodarczego zawartą w § 3 pkt. 8 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), budynek gospodarczy nie może pełnić funkcji garażu. Przepis ten stanowi, że przez budynek gospodarczy należy rozumieć "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia". Z budynku gospodarczego jest wyłączona funkcja garażowa. Garaż jest więc zupełnie innym budynkiem niż budynek gospodarczy. Wybudowany budynek jest więc garażem, a nie budynkiem gospodarczym. To, że w tymże budynku znajdują się pomieszczenia gospodarcze nie zmienia jego przeznaczenia. Podobnie, jak nie zmieniają przeznaczenia budynku mieszkalnego znajdujące się w nim pomieszczenia gospodarcze.

Sąd ustalił, że miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego "BORKI II" w Augustowie z 1977r. w ppkt 2 Ustaleń ogólnych zawiera zapis "Wprowadza się kategoryczny zakaz budowy budynków gospodarczych". A kolejny plan wprowadzony w życie uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Augustowie z dnia 30 stycznia 1987, Nr XVI/87/87 zawiera zapis, że "Budynki gospodarcze na większych działkach zabudowy jednorodzinnej w miejscach wskazanych na rysunku planu, można realizować tylko jako parterowe o maksymalnej powierzchni zabudowy do 28 m2 i nie przekraczalnej wysokości 3,0 m od powierzchni terenu (...)". Należy dodać, że budowa budynku została zakończona w latach 1987-1989, zatem w okresie obowiązywania planu przyjętego uchwałą z dnia 30 stycznia 1987. Dodatkowo należy zauważyć, że jak to wynika z rysunku planu działka objęta postępowaniem jest zaliczona do działek małych (jej powierzchnia wynosi 468 m2), na której nie ma wskazanego miejsca pod budowę budynku gospodarczego. Z literalnej treści ustaleń obu planów miejscowych wynika, że zakaz budowy dotyczył jedynie budynków gospodarczych a nie obejmował budowy garaży. Dodatkowo zakaz wyrażony w planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w czasie budowy, nie dotyczył działek małych, a więc działki objętej postępowaniem a jedynie obejmował działki duże, na których były wskazane miejsca pod budowę budynków gospodarczych. Ustalenia WSA w Białymstoku, że plan zagospodarowania przestrzennego obejmował zakaz budowy budynku objętego postępowaniem jest nieuprawnione i jest konsekwencją błędnego zakwalifikowania budynku do kategorii budynków gospodarczych.

Działka na której wybudowany jest garaż, jest działką zabudowy jednorodzinnej. Na działce zabudowy jednorodzinnej, uzupełnieniem zabudowy mieszkalnej jest zabudowa budynkiem garażowym. Biorąc pod uwagę fakt, że obecnie na teren objęty postępowaniem nie jest opracowany plan zagospodarowania przestrzennego, zabudowa działki niewielkim budynkiem garażowym nie może naruszać przepisów planistycznych dotyczących zabudowy działki przeznaczonej pod budownictwo jednorodzinne.

Zdaniem J. T. wątpliwości w sprawie może budzić żądanie PINB (zawarte w decyzji z dnia [...] maja 2004 r.), przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. Właściwszym byłoby może udokumentowanie zgodności budowy z warunkami planistycznymi z formie warunków zabudowy.

W tej sytuacji orzeczenie WSA, o braku ustalenia dokładnej daty budowy nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Ustalenia organów, że budowa powstała w latach osiemdziesiątych oraz, że do załatwienia sprawy mają zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., były w zupełności wystarczające do podjęcia decyzji. Błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy polegające na błędnej kwalifikacji przeznaczenia budynku miały wpływ na ocenę zgodności budowy z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a tym samym miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Postępowanie w sprawie samowolnej budowy budynku toczy się od 2004 r. a więc już od siedmiu lat. Dalsze wydłużanie postępowania o następne lata narusza zaufanie zainteresowanych stron do organów Państwa. Może rodzić również podejrzenie, że organy nadzoru budowlanego nie są zdolne do załatwienia sprawy. Obecny spór nie jest sporem o istotę sprawy, a praktycznie jedynie sporem o interpretację prawa. Sprowadza się jedynie do ustalenia, jaki plan zagospodarowania czy też jakie przepisy planistyczne mają zastosowanie w sprawie, czy obowiązujące w dacie budowy, czy też w dacie orzekania. Należy wyraźnie podkreślić, że orzecznictwo sądowoadministracyjne jest w tej sprawie niejednolite, co zauważył WSA w Białymstoku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. W wniósł o jej oddalenie, podkreślając prawidłowość rozstrzygnięcia WSA w Białymstoku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Białymstoku, co z kolei nakazywałoby zakończyć sprawę już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Analizując skargę kasacyjną w aspekcie podniesionych w niej zarzutów zauważyć trzeba, iż nawiązują one do obydwu podstaw kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i istotne naruszenie przepisów prawa procesowego (ust. 2). To z kolei, przy uwzględnieniu treści i sensu regulacji przewidzianej w art. 188 p.p.s.a., nakazuje w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności zbadanie zarzutów naruszenia przez WSA przepisów procesowych. Dopiero następnie NSA zbada zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Odnosząc się zatem do sformułowanych zarzutów naruszenia procedury stwierdzić należy, iż zasługiwały one na uwzględnienie. Przekonanie tego rodzaju należy przede wszystkim wywieść z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, a w szczególności z dokumentacji zdjęciowej wykonanej w trakcie wizji przeprowadzonych na nieruchomości objętej postępowaniem. W ocenie NSA materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, iż w wybudowanym bez pozwolenia obiekcie dominującą funkcją jest funkcja garażowa, z jedynie jej towarzyszącą funkcją gospodarczą (przechowywanie rzeczy, drobny warsztat). Za takim stanowiskiem przemawiają - jak już wskazano - zdjęcia wnętrza obiektu oraz jego bryły, na których widać m.in. rozkład pomieszczeń oraz charakterystyczne, koncentryczne plamy na posadzce, najprawdopodobniej po płynach silnikowych, tj. olej czy benzyna. Wskazuje to zatem na sposób wykorzystywania budynku jako garażu. Także szkice inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej potwierdzają powyższe ustalenia (por. rozkład pomieszczeń i ich funkcje). Niezasadnie więc WSA w Białymstoku przyjął, iż wybudowany budynek jest budynkiem gospodarczym, a nie garażowym.

NSA zwraca uwagę, iż przepisy rozporządzenia z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie regulowały (w dziale 5, rozdział 3 i 4) wymagania stawiane pomieszczeniom techniczno-gospodarczym oraz pomieszczeniom garaży dla samochodów. Na tle tych przepisów nie można wprawdzie mówić o istnieniu legalnej definicji pomieszczenia gospodarczego lub garażu, jednakże kwalifikowanie danego obiektu, w kontekście ww. przepisów, należy ustalać poprzez funkcję jaką on spełnia. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, iż funkcją tą jest funkcja garażowa. Nie zmienia tego faktu "mieszane" wykorzystywanie budynku, tj. również w celach gospodarczych, gdyż nie są one dominujące, a nadto na ogół towarzyszą budynkom garażowym. Aktualnie, na gruncie nowej regulacji prawnej (§ 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) istnieje już legalna definicja budynku gospodarczego, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Regulacja ta silnie akcentuje funkcję budynku połączoną ze sposobem jego wykorzystania.

W związku z powyższym, przy ponownym badaniu sprawy WSA w Białymstoku będzie się kierował powyższymi wskazaniami.

Również zarzut naruszenia prawa materialnego uznano za uzasadniony. Odnosząc się do niego należy przede wszystkim wskazać, w ślad za Sądem pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., ze względu na wzniesienie spornego budynku bez wymaganego pozwolenia przed dniem 1 stycznia 1995 r., stosować należało przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Na pozór kwestia ta nie budzi większych wątpliwości. Jak jednak pokazuje przykład tej właśnie sprawy, wywołuje duże kontrowersje natury prawnej.

Rację ma WSA w Białymstoku akcentując fakt, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność, co do stosowania przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., a ściślej jego art. 37 ust. 1 pkt 1. W tym zakresie można wyróżnić 3 stanowiska.

Pierwsze z nich wskazuje, iż wykładnia art. 37 ust. 1 pkt 1 upoważnia do przyjęcia, że zawarty w tym przepisie wymóg zgodności z przepisami o planowaniu przestrzennym wiąże się z datą realizacji samowoli budowlanej (tak wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. - sygn. akt II OSK 778/07, wyrok NSA z dnia 6 maja 2008 r. - sygn. akt II OSK 426/07, czy też wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2006 r. - sygn. akt II OSK 119/06).

Drugie stwierdza natomiast, iż przewidziana w art. 37 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodność z przepisami budowlanymi dotyczy okresu realizacji budowy, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnosi się do daty podejmowania decyzji (tak wyrok NSA z dnia 17 maja 2010 r. - sygn. akt II OSK 878/09, wyrok NSA z dnia 12 maja 2010 r. - sygn. akt II OSK 812/09, wyrok NSA z dnia 10 marca 2010 r. - sygn. akt II OSK 506/09, wyrok NSA z dnia 13 października 2009 r. - sygn. akt II OSK 1521/08, wyrok NSA z dnia 8 października 2007 r. - sygn. akt II OSK 1318/06, wyrok NSA z dnia 6 listopada 2007 r. - sygn. akt II OSK 1454/06).

Trzecie stanowisko widzi stosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w ten sposób, iż dopuszcza ocenę wszystkich przesłanek uzasadniających nakaz rozbiórki obiektu budowlanego w przepisie tym przewidzianych, według stanu prawnego obowiązującego w okresie budowy obiektu, chyba że stan prawny obowiązujący w dacie orzekania przez organy jest korzystniejszy dla inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej (tak wyrok NSA z dnia 26 lipca 2007 r. - sygn. akt II OSK 1094/06).

Na tle powyższego NSA w niniejszym składzie zauważa, iż podziela te poglądy prawne, które badanie zgodności samowoli budowlanej z przepisami budowlanymi wiążą z okresem jej realizacji, natomiast zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym odnoszą do daty podejmowania decyzji przez właściwy organ. Podkreślić należy, iż postępowanie prowadzone w razie stwierdzenia samowoli budowlanej nakierowane jest na przywrócenie stanu zgodności danego przedsięwzięcia z ładem architektoniczno-budowlanym. Następuje to albo poprzez zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu, albo też poprzez orzeczenie nakazu jego rozbiórki. Stosowana w tym zakresie procedura jest oderwana od kwestii karania inwestora budującego bez zezwolenia (represji względem niego), a tym bardziej od uprzywilejowywania go w jakikolwiek sposób. Tym samym możliwość zastosowania właściwego trybu postępowania (orzeczenia rozbiórki czy legalizacji), w aspekcie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, należy odnosić do stanu aktualnego, tj. na datę rozstrzygania sprawy przez organ. Niewątpliwe jest to, iż dokonując samowolnego wzniesienia budynku inwestor narusza przepisy prawne. Okoliczność ta, tj. samowola, może być jednak ujawniona często wiele lat od daty (okresu) zakończenia budowy. Odnoszenie się w tym przypadku do przepisów planistycznych już nieobowiązujących, jest więc nieuzasadnione.

NSA dostrzega istotę i cel wywodu Sądu pierwszej instancji, jednakże stwierdza, iż jest on zbyt jednostronny. Jego przyjęcie prowadziłoby bowiem do stanu nie do pogodzenia z porządkiem prawnym w sytuacji, w której dawny plan zezwalałby na budowę określonego obiektu, zaś obecnie obowiązujący na taką budowę by już nie pozwalał (np. lokalizowałby na określonym terenie drogę). Nadto pogląd WSA, w sytuacji w której nie można ustalić dokładnej daty wykonania samowoli (jej zakończenia) np. przyjmuje się, iż miała ona miejsce w latach 80-tych XX wieku, powodowałby również trudności w razie zmiany planów w okresie przyjętym jako ten, w którym dokonano samowoli. Przemawia to zatem za poglądem, iż przywrócenie porządku w zakresie zagospodarowania przestrzeni może nastąpić tylko do obecnie istniejącego stanu prawnego, nie zaś do stanu regulowanego nieaktualnymi przepisami i planami zagospodarowania przestrzennego.

Bez znaczenia jest argument, iż organy nadzoru budowlanego mogą w różnych okresach wszcząć procedurę np. co do dwóch podmiotów dopuszczających się w tym samym czasie samowoli budowlanej, zaś same postępowania będą przebiegały w sposób odmienny np. pod względem ich długości. Ewentualna zmiana przepisów przestrzennych (planu miejscowego), rzutująca na prawa tych dwóch podmiotów, pozwalająca na legalizację samowoli w jednym przypadku i nie dopuszczająca takiego działania w drugim, nie może świadczyć o nierównym traktowaniu, czy też dowolności organu. Zasadnicze znaczenie będzie miało to, iż budowy zostały wykonane w warunkach samowoli, a więc z naruszeniem przepisów prawnych w tym zakresie. Ciężar ewentualnej zmiany warunków prawnych, wpływających na możliwość legalizacji samowoli, co do zasady będzie więc obciążać ten podmiot, który podjął działania wbrew obowiązującym przepisom prawa, tj. dopuścił się samowoli.

Badając sprawę ponownie WSA w Białymstoku uwzględni niniejsze wywody.

W świetle powyższego, NSA na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 2 lit b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).