Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 933/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 11, art. 10 par. 1, art. 107 par. 3, art. 138 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 32, art. 188
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 36a, art. 51
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art 200,
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par. 18 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1348
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2011 r. sprawy ze skargi Z. L. i Z.L. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] 2010r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasadza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz skarżących kwotę 757zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ T. Świstak /-/ E. Brychcy /-/ D. Rzyminiak - Owczarczak


UZASADNIENIE

B. i L. B. oraz B. B. - Ł. współwłaściciele nieruchomości położnej przy ul. K. - K. [...] w P. pismem z dnia 19 lutego 2005 r. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P., iż na sąsiedniej posesji przy ul. A. [...] istnieje budynek, którego umiejscowienie w stosunku do granicy działki narusza przepisy prawa budowlanego.

W trakcie przeprowadzonej w dniu 15 lipca 2005 r. kontroli inspektorzy organu nadzoru budowlanego ustalili, iż nieposiadająca otworów ściana budynku garażowego przy ul. A. [...] znajduje się w odległości 1,45 metra od granicy z nieruchomością przy ulicy K. - K. [...], a dach tego budynku zbliżony jest do granicy o dalsze 95 centymetrów. Stwierdzono także, że dom państwa B. znajduje się w odległości 99 centymetrów od granicy z posesją przy ulicy A. [...], a okap dachu tego budynku jeszcze zmniejsza tę odległość.

Decyzją z dnia [...] 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak naruszenia prawa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż garaż znajdujący się na posesji przy ul. A. 7 został poszerzony w stosunku do projektu budowlanego z 3 do 5 metrów. Z dziennika budowy wynika, iż 10 października 2001 r. kierownik budowy będący projektantem adoptującym projekt powtarzalny wyraził zgodę na określone odstępstwo od zatwierdzonego projektu, w tym na poszerzenie garażu o 2 metry. Zdaniem organu, zmiany te należało ocenić w świetle obowiązujących wówczas przepisów - w szczególności art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, zgodnie z którym istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W ówczesnym stanie prawnym pojęcie "istotne odstąpienie" nie było precyzowane przez przepisy prawa i każde odstąpienie od zatwierdzonego projektu podlegało ocenie organów nadzoru. W ocenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. poszerzenie garażu o 3 metry nie było uznawane za istotne odstąpienie o ile nie naruszało przepisów techniczno-budowlanych.

W dalszej kolejności organ I instancji ustalił, iż zagospodarowanie nieruchomości przy ul. A. [...] jest zgodne z uchwałą Rady Miasta P. Nr [...] z [...] 2002r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Z. F." w P.. Jedynym ograniczeniem przewidzianym w planie jest procent zabudowy ustalony na 60% powierzchni działki. Budynek mieszkalny wraz z powiększonym garażem ulokowane przy ul. A. zajmują około 40% powierzchni nieruchomości. Wspomniana uchwała nie zawiera innych ograniczeń formy przewidywanych budynków atrialnych lokowanych na objętych nią obszarze.

Organ nadzoru budowlanego I instancji wyjaśnił, iż obecnie obowiązujące przepisy nie definiują pojęcia "dom atrialny". Odwołując się zatem do nieobowiązujących już przepisów uznał, że dom atrialny, w sensie architektonicznym, to szczególna całość składająca się z głównych brył, ścian sąsiednich budynków i ogrodzeń. Do takiego obiektu nie mogą mieć zastosowania odległości wymagane dla innych typów budynków. Jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje zabudowę domami atrialnymi, to przedmiotowy budynek nie narusza prawa.

W wyniku odwołania wniesionego przez właścicieli posesji przy ul. K.-K. [...] Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił powyższą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. stwierdzając, iż postępowanie nie jest bezprzedmiotowe, bo istnieje fizyczny substrat postępowania. Skoro nastąpiła zmiana parametrów budynku, wymienionych w art. 36a ustawy Prawa budowlanego bez zmiany pozwolenia na budowę, zaistniało zatem istotne odstąpienie od pozwolenia na budowę, które musi zostać doprowadzone do stanu zgodnego z prawem.

Decyzją z dnia [...] 2010 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. ponownie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem nr [...] z dnia [...] 1997 r., znak [...] na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. A. [...].

Organ wyjaśnił, iż podtrzymuje wcześniejszą argumentację zawartą w swojej decyzji z dnia 20 marca 2009 r., a ponadto zwrócił uwagę, iż postępowanie administracyjne może być bezprzedmiotowe gdy nie zachodzą przesłanki stosowania przepisu wskazane w hipotezie tego przepisu lub osiągnięty jest już, istnieje stan wymagany dyspozycją przepisu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał przy tym, iż bezprzedmiotowość może zachodzić także na gruncie art. 51 Prawa budowlanego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 29 października 2008 r., sygn. II SA/Po 242/08, w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 22 maja 2008 r., sygn. II SA/Op 585/08, w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1896/08 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1806/08.

Organ uznał, iż w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r. W ówczesnym stanie prawnym pojęcie "istotnego odstąpienia" od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie było definiowane. Sytuację tę należało rozumieć jako przejaw woli ustawodawcy, by zakwalifikowanie danego odstąpienia jako istotne bądź nieistotne było uznaniową decyzją organów nadzoru budowlanego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż wejście w życie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr 93, poz. 888), wprowadzającej znaczne zmiany w art. 36a ustawy Prawo budowlane zmieniło dotychczasową sytuację i wprowadziło rozbieżności jakie przepisy (sprzed nowelizacji czy po nowelizacji) należy stosować dla spraw wszczętych a jeszcze niezakończonych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05. orzekł o niekonstytucyjności art. 2 ust. 1 ustawy nowelizacyjnej, który przewidywał, że do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy tej ustawy. Zdaniem Trybunału przepis ten naruszył zasadę równości oraz zasadę niedziałania prawa wstecz.

Organ I instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie kluczowym zagadnieniem jest ocena tego, czy zaistniało istotne czy też nieistotne odstępstwo od projektu budowlanego. W ocenie organu I instancji podkreślenia wymagało, iż wprowadzenie ustawą nowelizacyjną z 2004 roku kryteriów pozwalających na bardziej czytelne rozróżnienie pomiędzy istotnym, a nieistotnym odstępstwem od projektu budowlanego, nie może pogarszać sytuacji podmiotu, który danego odstępstwa się dopuścił przed wejściem w życie omawianej nowelizacji. Zdaniem organu z tego też względu w niniejszej sprawie decyzja, czy doszło do istotnego czy też nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego jest uznaniową decyzję organów nadzoru budowlanego, podejmowaną w oparciu o przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i L. B. w imieniu własnym oraz córek M. B.-H. oraz B. B.-Ł. Odwołujący zarzucili organowi I instancji nadmierną opieszałość załatwieniu sprawy oraz wyrazili niezrozumienie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy wobec naruszenia przepisów w trakcie budowy garażu na działce przy ul. A. [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie wyjaśnił jednoznacznie kilku okoliczności. Nie wyjaśniono precyzyjnie o ile został powiększony przedmiotowy garaż. Organ I instancji stwierdził bowiem w uzasadnieniu swojej decyzji, iż garaż został poszerzony o 2 metry, a z informacji zawartych w aktach sprawy wynika iż został poszerzony o 243 cm lub o 238 cm, a także wydłużony o 43 cm. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wyjaśnił także: czy projektant projektu powtarzalnego wyraził zgodę na zmiany w projekcie, czym jest rysunek "rzut piwnic" z naniesionymi ręcznie zmianami wielkości obiektu znajdujący się w aktach sprawy organu I instancji oraz czemu miało służyć wskazywanie w jakiej odległości od granicy działki leżącej przy ul. A. [...] znajduje się budynek mieszkalny należący do odwołujących się. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji powinien wyjaśnić również na jakiej podstawie uznał w 2005 r. w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. A. [...] w P., iż poszerzenie budynku mieszkalnego o 32 cm jest istotnym odstąpieniem od projektu i prowadził postępowanie naprawcze, a w roku 2009 r. ten sam organ poszerzenia garażu o ponad 2 m nie uznał już za istotne odstępstwo od projektu budowlanego.

Zdaniem Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu w aktach sprawy brakuje dokumentów potwierdzających, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku przy ul. A. [...] przed zakończeniem wszystkich robót, organ nadzoru budowlanego ustalił, że garaż tego budynku, znajdujący się od strony posesji przy ul. K. - K. [...], został poszerzony z 3 do 5 metrów oraz, że poszerzenie garażu o 3 metry nie było uznawane wcześniej przez organ nadzoru budowlanego za istotne odstąpienie. Ponadto jak wskazał organ II instancji akta administracyjne nie zawierają: dziennika budowy wydanego przy pozwoleniu na budowę nr [...] sygn. [...] , zapisu z dziennika budowy z dnia 10 października 2001 r. zawierającego zgodę projektanta adaptującego projekt powtarzalny na określone odstępstwa, zatwierdzonego decyzją pozwolenia na budowę nr [...] sygn. [...] , projektu budynku przy ul. A. [...] w P., dokumentów zawierających informację, z której wynikałoby, iż budynek przy ul. A. [...] zajmuje 40% powierzchni nieruchomości oraz oświadczenia kierownika budowy, w którym wykazano zmiany dokonane w budynku.

Skargę na powyższą decyzję wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Z. i Z. L. zarzucając nierozpoznanie istoty sprawy i niedostateczną analizę zebranego materiału dowodowego, analizowanie wątków drugorzędnych z pominięciem kluczowej kwestii, którą jest zastosowanie przepisów prawa budowlanego dotyczących istotnego/nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego, rażące naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia stron o zebranym materiale dowodowym w sprawie oraz rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego poprzez pominięcie pełnomocnika skarżących przy doręczaniu decyzji II instancji.

Skarżący zwrócili uwagę, iż przedmiotowa sprawa dotyczy tak zwanej zabudowy atrialnej, która z uwagi na swój specyficzny charakter sprawia, iż konieczne jest przyjęcie innych kryteriów dotyczących odległości budynków od granicy działek. Skarżący zaznaczyli, iż nigdy nie kwestionowali odległości od granicy budynku ulokowanego na działce sąsiadów pomimo, iż jest on oddalony od granicy z działką skarżących o 99 cm. Zdaniem skarżących zbliżenie przedmiotowego garażu do działki sąsiedniej na odległość 1-1,5 m. nie zakłóci proporcji we wzajemnych relacjach. Zgodnie z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne skarżący winni mieć prawo do zagospodarowania własnej działki w sposób podobny do tego w jaki zagospodarowali swoja działkę sąsiedzi.

Odpowiadając na skargę Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Organ wyjaśnił dodatkowo, iż w aktach sprawy znajdują się pełnomocnictwa udzielone adw. J. M. przez Z. i Z. L. do występowania w ich imieniu przed organem I instancji oraz do przeglądania akt sprawy zawisłej przed Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, to jednak do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę nie wpłynęło do organu odwoławczego pełnomocnictwo umocowujące adw. J. M. do reprezentowania Z.i i Z. L. w postępowaniu przed Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem nr [...] z dnia 26 czerwca 1997 r. znak: [...].

Ustanowiony przez skarżących profesjonalny pełnomocnik w piśmie procesowym z dnia 7 marca 2011 r. (data wpływu do Sądu 10 marca 2011 r.) podtrzymał w całości złożoną skargę oraz wskazał, że organ administracji naruszył art. 10 k.p.a., a niezastosowanie się do tego przepisu stanowi w ocenie pełnomocnika bezwzględną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nadto pełnomocnik podniósł, iż wniesiona przez organ odpowiedź na skargę nie spełnia elementarnych norm wymaganych od organu w kwestii ustosunkowania się do zarzutów strony, co świadczy o braku ze strony organu woli do zajęcia merytorycznego stanowiska w sprawie i odniesienia się do argumentów strony, które to zachowanie organu w ocenie pełnomocnika narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego wynikające z art. art. 7, art. 77 i art. 107 § 2 k.p.a.

Nadto pełnomocnik skarżących wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji organu II instancji brak jakiejkolwiek merytorycznej polemiki z argumentacją prawną przedstawioną przez organ I instancji, a więc odniesienia się do istoty sprawy, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 127 k.p.a. zasady dwuinstancyjności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie sposób zgodzić się ze wszystkimi podnoszonymi w niej zarzutami.

W pierwszym rzędzie zauważyć należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 maja 2004 r. sygn. akt I SA 2027/02, publ. Lex 146756 i z dnia 29 czerwca 2004 r. sygn. akt I SA 2819/02, publ. Lex 146750).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszym rzędzie wskazać trzeba, że w myśl art. 138 § 1 k.p.a. organ odwoławczy winien co do zasady rozpoznać sprawę co do istoty i rozstrzygnąć ją merytorycznie, a jedynie w wyjątkowych wypadkach wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. rozstrzygnąć kasacyjnie. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, jedynie wtedy gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Podkreślić przy tym należy, iż w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozpatrzoną decyzją organu I instancji. W wyroku z dnia 23 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95 (publ. ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Organ odwoławczy zobligowany jest zatem do ponownego merytorycznego zbadania całości sprawy, a nie tylko tych zagadnień, które zostały wskazane w środku odwoławczym.

Zauważyć wreszcie należy, iż przesłanki formalne, jakie powinna spełniać decyzja administracyjna określa art. 107 k.p.a., który na podstawie art. 140 k.p.a. znajduje zastosowanie również w stosunku do decyzji organów II instancji.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ zarówno I jak i II instancji, musi, zatem nie tylko zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie lecz także odnieść się do występujących w sprawie zagadnień prawnych. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji uzasadnienia prawnego, w tym w szczególności wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzja organu II instancji nie spełniła przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawiera, bowiem uzasadnienia odpowiadającego wskazanym powyżej wymogom.

W uzasadnieniu decyzji Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 9 listopada 2010 r. brak jest bowiem jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego.

Powyższy brak jest przy tym o tyle istotny dla sprawy, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji postawiono określone tezy co do stanu prawnego, w oparciu o który należy dokonać rozstrzygnięcia sprawy i następstw poczynionych ustaleń prawnych.

W szczególności Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w decyzji z dnia 12 sierpnia 2010 r. podniósł, iż Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 orzekł o niekonstytucyjności art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r., Nr 93, poz. 888), co w ocenie organu I instancji skutkowało tym, iż w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajdował przepis art. 36a ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym przed dniem 31 maja 2004 r., w którym to stanie prawnym pojęcie "istotnego odstąpienia" od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie było definiowane ustawowo, co należało rozumieć jako przejaw woli ustawodawcy, by zakwalifikowanie danego odstąpienia jako istotne bądź nieistotne było uznaniową decyzją organów nadzoru budowlanego.

W oparciu o tak ustalony stan prawny Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. przyjął, iż ustalenie czy doszło do istotnego czy też nieistotnego odstępstwa od projektu budowlanego jest decyzją uznaniową, co samoistnie uprawniało go do uznania, że ma ono w niniejszej sprawie charakter nieistotny i umorzenia na tej podstawie postępowania administracyjnego.

Wyrażone przez organ I instancji poglądy prawne wymagały zatem zweryfikowania w postępowaniu odwoławczym, albowiem w przypadku uznania ich za prawidłowe brak byłoby przesłanek do kwestionowania rozstrzygnięcia podjętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P.

Na potrzebę samodzielnego i wyczerpującego ustalenia przez organ II instancji stanu pranego sprawy wskazuje nadto okoliczność, iż kwestia ta budzić może potencjalne wątpliwości właśnie ze względu na występowanie podnoszonych przez organ I instancji i skarżących zagadnień intertemporalnych oraz funkcjonujące w obrocie prawnym orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05.

Dokonując ustalenia stanu prawnego sprawy organ II instancji winien zatem prześledzić zmiany przepisów istotnych dla sprawy, w tym nie tylko art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, lecz także stanowiącego podstawę prowadzenia postępowania naprawczego przez organy nadzoru budowlanego przepisu art. 51 tej samej ustawy oraz zapoznać się z treścią przywołanego powyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i na tej podstawie ustalić jakie konkretnie przepisy znajda w sprawie zastosowanie i jaka będzie treść norm prawnych wyinterpretowanych z tych przepisów w procesie wykładni.

Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego winien w swojej ocenie uwzględnić fakt, iż wbrew sugestiom organu powiatowego w przedmiotowym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego nie stwierdzono generalnej niekonstytucyjności art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i co za tym idzie nie wyeliminowano tego przepisu z aktu normatywnego, lecz wyrok ten miał charakter jedynie zakresowy, bowiem Trybunał Konstytucyjny orzekł w nim, iż art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Wyrok ten nie miał zatem jakiegokolwiek bezpośredniego zastosowania w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane dotyczącym przecież nie samowoli budowlanej sensu stricte, lecz realizacji zamierzenia budowlanego w sposób odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy winien się nadto odnieść do prawidłowości przedstawionej przez organ Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wykładni instytucji uznania administracyjnego rozumianej przez organ I instancji jako uprawnienie do wyrażenia przez organy nadzoru budowlanego dowolnej i nie wymagającej uzasadnienia oceny czy dane odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego ma charakter odstąpienia istotnego, czy też nieistotnego.

Pamiętać przy tym należy, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a jakikolwiek przepis szczególny nie daje organom administracji uprawnienia do dokonywania samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją powszechnie obowiązujących aktów prawnych i samodzielnego odstąpienia od ich stosowania w danej sprawie, o ile w ocenie organu są one niekonstytucyjne. Domniemanie zgodności ustawy z Konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, którego wyłączną kompetencję do orzekania w sprawach zgodności obowiązującego ustawodawstwa z Konstytucją zastrzega art. 188 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Zarówno organy administracji, jak i co należy podkreślić sądy, są związane ustawą dopóty, dopóki ustawie przysługuje moc obowiązująca.

Niezależnie od powyższego uchybienia organu II instancji, które miało charakter zasadniczy i samo w sobie przesądzało o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., bowiem było takim uchybieniem w procedowaniu, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia wskazać nadto należy, iż jakiejkolwiek podstawy prawnej pozbawione są te zarzuty kierowane przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej, które sprowadzają się do wskazania, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. w sposób jednoznaczny nie wyjaśnił - czemu miało służyć wskazywanie w jakiej odległości od granicy działki leżącej przy ul. A. [...] znajduje się budynek mieszkalny należący do odwołujących się (położony przy ul. K. - K. [...], jak też nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał w 2005 r. w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. A. [...] w P., iż poszerzenie budynku mieszkalnego o 32 cm jest istotnym odstąpieniem od projektu i prowadził postępowanie naprawcze, a w roku 2009 r. ten sam organ poszerzenia garażu o ponad 2 m nie uznał już za istotne odstępstwo od projektu budowlanego.

Zauważyć bowiem należy, iż organ odwoławczy jako rozpoznający sprawę co do istoty o ile uzna daną okoliczność faktyczną wynikająca z ustaleń poczynionych przez organ I instancji za istotną dla sprawy winien ją uwzględnić w swoim rozstrzygnięciu, zaś w przypadku ustalenia, iż nie ma ona charakteru okoliczności istotnej winien na to wskazać argumentując swoje stanowisko. Brak jest natomiast podstawy prawnej dla domagania się w tym zakresie dodatkowych wyjaśnień od organu I instancji, który swoje - podlegające właśnie kontroli instancyjnej - stanowisko zawarł już w uzasadnieniu własnego rozstrzygnięcia.

Analogicznie brak jest podstawy prawnej dla domagania się wyjaśniania w postępowaniu dotyczącym zabudowy na danej nieruchomości powodów dokonania przez organ I instancji odmiennej niż we wcześniejszych prowadzonych przed tym samym organem postępowaniach, wykładni pojęcia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, w sytuacji gdy przedmiotem kontroli instancyjnej jest jedynie zweryfikowanie prawidłowości orzeczenia wydanego w danej, konkretnej sprawie, a nie ocena prawidłowości "linii orzeczniczej" organu względnie całokształtu jego działalności. Inaczej mówiąc dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy bez jakiegokolwiek znaczenia pozostaje okoliczność, dlaczego organ I instancji przedstawiał odmienne poglądy prawne w innych prowadzonych postępowaniach, a co za tym idzie nie można stawiać mu w ramach aktualnie prowadzonego postępowania wymogu wyjaśniania na jakiej podstawie uznał w 2005 r. w postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego przy ul. A. [...] w P., iż poszerzenie budynku mieszkalnego o 32 cm jest istotnym odstąpieniem od projektu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów podnoszonych w skardze i pismach procesowych skarżących wskazać należy, iż w ocenie Sądu nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzkiego Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 10 k.p.a. wskazać należy, iż choć przepis art. 10 § 1 k.p.a. niewątpliwie ma zastosowanie w każdym rodzaju postępowania administracyjnego, w tym w postępowaniu odwoławczym, to przy ocenie skutków jego naruszenia nie można abstrahować od ratio legis tej regulacji jakim jest umożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Skoro zaś Wojewódzki Wielkopolski Inspektor Nadzoru Budowlanego działający, jako organ odwoławczy nie prowadził jakiegokolwiek postępowania dowodowego (wyjaśniającego) i opierał się na materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie przez organ l instancji, a jego rola ograniczyła się do rozpoznania środka odwoławczego, to nie sposób uznać by brak zawiadomienia przez organ II instancji stron (w tym skarżących) w trybie art. 10 § 1 k.p.a., w sposób realny naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Podkreślić przy tym należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przesłanką uwzględnienia skargi na decyzję może być tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś skarżący w żadnym z pism procesowych nie wskazali jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć niewątpliwe naruszenie przez organ II instancji art. 10 § 1 k.p.a., którego to - choćby potencjalnego - wpływu Sąd nie dopatrzył się w realiach niniejszej sprawy również z urzędu.

Za nietrafny uznać należy również zarzut naruszenia przepisów k.p.a. poprzez pominięcie pełnomocnika strony skarżącej, albowiem jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę pełnomocnictwa udzielone adw. J. M. przez Z. i Z. L. dotyczyły jedynie występowania w ich imieniu przed organem I instancji oraz przeglądania akt sprawy zawisłej przed Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a nie reprezentowania Z. i Z. L. w postępowaniu przed Wielkopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego.

Nie sposób wreszcie zgodzić się z zarzutem skarżących jakoby rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji było niezgodne z art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.

Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotowe postępowanie drugoinstancyjne dotyczyło wyłącznie kontroli zgodności z prawem umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sprawie istotnego odstępstwa od projektu budowlanego zatwierdzonego pozwoleniem nr [...] z dnia [...] 1997 r., znak [...] na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w P. przy ul. A. [...] i dla jego (to jest postępowania odwoławczego) bytu i sposobu rozstrzygnięcia bez jakiegokolwiek znaczenia pozostawał sposób zabudowy działek sąsiednich.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego zasada równości wobec prawa polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną mają być przez prawodawcę traktowane równo, to jest bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oznacza to jednocześnie dopuszczalność zróżnicowania sytuacji prawnej różnych podmiotów (porównaj wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 1995 r. sygn. akt K 17/95, OTK 1995, nr 3, poz. 18, a także z dnia 5 listopada 1997 r. sygn. akt K 22/97, OTK 1997, nr 3-4, poz. 41). Z tak rozumianej konstytucyjnej zasady równości wynika dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli i innych podmiotów, nie tylko gdy ogranicza on prawa lub wolności, ale także gdy przyznaje prawa lub nakłada obowiązki. Jeśli natomiast określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości.

Zasada równości dotyczy zatem stanowienia aktów o charakterze normatywnym (procesu stanowienia prawa). Nie może zatem co do zasady stanowić naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej odmienne rozstrzygnięcie poszczególnych spraw indywidualnych w toku odrębnych postępowań administracyjnych.

Niejako na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy, iż odległość do granicy działki jest tylko jednym z istotnych prawnie elementów charakteryzujących zabudowę, która niezależnie od tej odległości może być zrealizowana zgodnie z pozostającą w obrocie prawnym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego, względnie z odstępstwem od tegoż zatwierdzonego projektu, która to okoliczność może być relewantna prawnie i uzasadniać odmienne rozstrzygnięcia w rożnych postępowaniach prowadzonych w sprawach indywidualnych.

Z przyczyn oczywistych jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy nie mogą mieć zarzuty podnoszone przez pełnomocnika skarżących pod adresem odpowiedzi na skargę, albowiem przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, a nie jakość składanych przez organ administracji w toku postępowania sądowoadministracyjnego pism procesowych.

Reasumując wobec stwierdzonego naruszenia wyżej wymienionych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U z 2002 r., nr 163, poz.1348 z późn. zm.).

O wykonalności zaskarżonej decyzji Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 152 p.p.s.a.

/-/ T.Świstak /-/ E.Brychcy /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak