Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 835/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw wniesiony na podstawie art. 3 § 2a ustawy ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151a par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu P. D. SA w L. od decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenie decyzji umarzającej postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Sprzeciw został wywiedziony na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., Nr ... Starosta B. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Z. Sp. z o.o. z siedzibą w B., pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na terenie wsi B. gm. B., na nieruchomościach nr geod. [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] sierpnia 2007 r.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2008 r. E. i F. N. (dalej powoływani jako "Wnioskodawcy") zwrócili się do Starosty B. z żądaniem przyznania im statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako p.b.) argumentując, że zostali pominięci w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007 r., mimo że ich działki nr [...] sąsiadują bezpośrednio z zamierzeniem budowlanym. Nadto wskazali, że w związku z inwestycją doznają utrudnień w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, ich działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie linii energetycznej objętej budową i przebudową, zaś jej część napowietrzna pozostaje niezdemontowana na działce nr [...]. Zwrócili też uwagę, że przyjęto od nich skutecznie zgłoszenie budowy ogrodzenia z bramą działki nr [...], w kolizji z zaprojektowanym słupem energetycznym (nr [...]) w pasie drogi gminnej nr [...] od strony ich działki.

Po wpływie powyższego wniosku nie został on pierwotnie załatwiony pozytywnie, bowiem najpierw odmówiono wznowienia postępowania nie przyznając wnioskodawcom przymiotu strony. Decyzje odmowne zostały jednak uchylone przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 799/08. Sąd wskazał na niestaranne wyjaśnienie faktu posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony oraz wskazał, że w przypadku wątpliwości w tej kwestii właściwą drogą ustalenia interesu prawnego podmiotu żądającego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wznowienie postępowania i ocena tego przymiotu w postępowaniu wznowionym. Sąd zalecił jednocześnie, aby organ rozpatrujący wniosek skarżących poddał go ocenie formalnej pod kątem zachowania terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania administracyjnego i – o ile uzna, że termin został zachowany i nie występują inne przeszkody formalne do wznowienia postępowania - wznowić je i dopiero we wznowionym postępowaniu wszechstronnie zbadać, czy w rzeczywistości doszło do pozbawienia uczestnictwa w sprawie osobom mającym interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia kwestionowanego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Na skutek powyższego wyroku Starosta B. w dniu [...] maja 2009 r. wydał postanowienie o wznowieniu opisanego na wstępie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i 149 § 1 k.p.a.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. Argumentował, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony. Nadto przywołał art. 146 § 2 k.p.a. i wskazał, że odmawia uchylenia ostatecznej decyzji także i z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda P. utrzymał w dniu [...] grudnia 2009r. decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, jednakże wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 71/10 tutejszy Sąd ponownie uchylił obydwie decyzje administracyjne wydane we wznowionym postępowaniu. Sąd wskazał, że nadal brakuje wszechstronnej oceny organu odnośnie tego, czy nieruchomość wnioskodawców znajduje się w "obszarze oddziaływania inwestycji", a tym samym czy przysługuje im przymiot strony, zaś ustalenie tego obszaru wymaga sięgnięcia do przepisów prawa energetycznego, budowlanego i prawa cywilnego oraz do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku ze sprawy II SA/Bk 799/08. Nadto Sąd zwrócił uwagę na toczące się równolegle postępowanie nieważnościowe dotyczące tego samego ostatecznego pozwolenia na budowę. Skarga kasacyjna od wyroku w sprawie II SA/Bk 71/10 została oddalona wyrokiem NSA w sprawie II OSK 2375/10 z dnia 14 marca 2012 r.

W konsekwencji powyższego wyroku postępowanie wznowione powróciło po raz kolejny do organu pierwszej instancji, gdzie pozostawało przez pewien czas zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe odnośnie tego samego ostatecznego pozwolenia na budowę (zakończone prawomocnie odmową stwierdzenia nieważności – vide wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r. w sprawie II OSK 791/13).

Po podjęciu zawieszonego postępowania, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] września 2015 r. po raz kolejny odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Uznając za spełnione formalne przesłanki wznowienia (zachowanie terminu, wskazanie ustawowej podstawy wznowienia), dokonał oceny interesu prawnego wnioskodawców w kontekście przepisów prawa budowlanego (w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 p.b. ), prawa energetycznego i prawa ochrony środowiska formułując końcową konkluzję, zgodnie z którą zaprojektowanie inwestycji w kształcie zatwierdzonym ostatecznym pozwoleniem na budowę powodowało objęcie działek nr [...] i nr [...] należących do wnioskodawców obszarem oddziaływania budowanej linii elektroenergetycznej. W konsekwencji, jak skonkludował organ pierwszej instancji, powinni być oni stroną postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia 24 lipca 2007 r. tj. stroną, o której mowa w art. 28 ust. 2 p.b. Przymiotu strony im nie zapewniono, zatem wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i postępowanie to (zakończone ostatecznym pozwoleniem na budowę) należało przeprowadzić ponownie, tym razem z udziałem pominiętej strony. Tak też uczyniono, bowiem z akt administracyjnych pierwszoinstancyjnych wynika, że Starosta odniósł się do projektu budowlanego linii elektroenergetycznej oraz zarzutów wnioskodawców wznowienia zgłoszonych do tegoż projektu, a następnie skonkludował, że mimo niebrania przez małżonków N. udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2007 r. – nie można było wydać decyzji innej niż dotychczasowa (kontrolowana we wznowionym postępowaniu). Jak wskazał bowiem organ pierwszej instancji, ponowna ocena projektu budowlanego, dokonana w postępowaniu wznowionym przeprowadzonym z udziałem wnioskodawców, wskazuje że ostateczne pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. było decyzją prawidłową pod względem merytorycznym, a zatem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ pierwszej instancji wskazał na przepis art. 146 § 2 k.p.a. i uczynił ten przepis podstawą swojej decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2007 r.

Powyższa została utrzymana w mocy przez Wojewodę P., który decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...]) utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wojewoda podkreślił znaczenie art. 146 § 2 k.p.a. oraz wskazał, że sformułowana w tym przepisie negatywna przesłanka uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania wystąpiła w przedmiotowej sprawie, bowiem nie można było wydać innej decyzji niż dotychczasowa tj. o pozwoleniu na budowę spornej linii energetycznej. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji oceniając scharakteryzowaną inwestycję zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 799/08 tzn. ze względu na bliską odległość planowanego słupa od granicy nieruchomości nr [...] i pozostawienie na działce nr [...] istniejących słupów nr [...] i nr [...] przebudowywanej linii uznał ich za stronę wznowionego postępowania. Trafnie również organ pierwszej instancji, zdaniem Wojewody, zastosował art. 146 §2 k.p.a. i stwierdził brak naruszenia zasad z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 6 p.b. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.

Powyższe decyzje zostały jednak po raz trzeci uchylone przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2016 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Bk 138/16. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie na wstępie wyjaśniono znaczenie normy art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazując, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w poprzednich orzeczeniach sądu, tj. II SA/BK 799/08 i II SA/Bk 71/10 były wiążące dla orzekających w sprawie organów. I tak po wyroku z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie II SA/Bk 799/08 organ prawidłowo wznowił kontrolowane postępowania - postanowieniem z dnia 26 maja 2009 r. celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), co stanowiło zrealizowanie oceny zawartej w orzeczeniu o sygn. akt II SA/Bk 799/08, bowiem pozwalało na ocenę istnienia interesu prawnego wnioskodawców w postępowaniu wznowionym. Po wyroku II SA/Bk 71/10 zadaniem organów było z kolei prawidłowe ustalenie "obszaru oddziaływania inwestycji", co pozwoliłoby na przesądzenie posiadania lub nieposiadania przez wnioskodawców przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. Takie też postępowanie, jak ustalił Sąd, organ I instancji przeprowadził dochodząc do wniosku, że "obszar oddziaływania obiektu" obejmuje ich działki, zatem powinni być stroną wznowionego postępowania (art. 28 ust. 2 p.b.). Powyższe ustalenie zobowiązywało organ pierwszej instancji w dalszej kolejności do przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Taką merytoryczną ocenę ostatecznego pozwolenia na budowę, zdaniem Sądu, organ też przeprowadził przyznając, że co prawda w kontrolowanym postępowaniu doszło do uchybień procesowych w postępowaniu zwykłym, bowiem nie zapewniono udziału wszystkim jego stronom (co po wznowieniu naprawiono), ale nie można było wydać pozwolenia na budowę innej treści niż kwestionowana ostateczna decyzja z dnia [...] lipca 2007 r., bowiem jest ona merytorycznie prawidłowa. Sąd rozstrzygając sprawę II SA/Bk 138/16 nie wchodząc w merytoryczną ocenę powyższego stanowiska uznał jednak tak sformułowana ocena nie mogła doprowadzić organów do wydania na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, albowiem właściwą podstawą przy wskazanej wyżej konkluzji organu był art. 151 § 2 k.p.a. W ocenie składu orzekającego okoliczność, że organy w sprawie niniejszej odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., a nie rozważyły – przy sformułowanej konkluzji - potrzeby zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. i go nie zastosowały, jest uchybieniem procesowym mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie obu decyzji.

Na skutek powyższego wyroku Starosta B. decyzją z dnia [...] września 2016 r. umorzył postępowanie wznowieniowe w powyższej sprawie wywodząc, że Wnioskodawcy nie zachowali terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując, że Starosta B. nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku WSA.

Rozpatrując ponownie sprawię Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] ponownie umorzył postępowanie wznowieniowe wszczęte postanowieniem Starosty B. z dnia [...] sierpnia 2009r. w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. Sp. z o. o. w B. pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na terenie wsi B. gm. B. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji uznał, że wznowił przedmiotowe postępowanie na skutek błędnych ustaleń dotyczących niezachowania przez Wnioskodawców terminu określonego w art. 148 k.p.a. w związku z czym zobowiązany był umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a. bowiem jego prowadzenie było od początku bezprzedmiotowe.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli F. i E. N. argumentując, że decyzja umarzająca postępowanie wznowieniowe został wydana bez uwzględnienia faktu, iż kwestia dotycząca terminu wznowienia postępowania na zasadzie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym była już poprzednio przedmiotem rozpoznania sądów jak i organów.

Wojewoda P. podzielił zarzuty odwołania i decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę o ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda w pierwszej kolejności wskazał na przesłanki i etapy postępowania wznowieniowego, a następnie powołując się na art. 153 wyjaśnił, że przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu. Odnosząc powyższe regulacje do prowadzonego postępowania organ odwoławczy stwierdził, że prowadząc ponownie postępowanie wznowieniowe Starosta B. nie wziął pod uwagę zaleceń zawartych w decyzji kasacyjnej z dnia [...] listopada 2016 r. w tym zakresie, a co za tym idzie po raz kolejny nie wywiązał się z obowiązku uwzględnienia wytycznych zawartych w rozstrzygnięciach sądów administracyjnych zapadłych w tej sprawie m.in. wyroku WSA w Białymstoku z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 138/16. W ocenie Wojewody wytyczne sądu zawarte w ww. wyroku nie pozostawiają zaś wątpliwości interpretacyjnych, albowiem Sąd w sposób niebudzący wątpliwości wskazał bowiem, na konieczność powtórzenia wznowionego postępowania i jego zakończenia w oparciu o prawidłową podstawę prawną tj. wynikającą z art. 151 k.p.a. - w zależności od wyników postępowania. Konkludując Wojewoda uznał, że w analizowanej sprawie w związku ze związaniem organu oceną prawną wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. orzeczeniu sądu WSA w Białymstoku, organ I instancji nie miał możliwości umorzenia przedmiotowego postępowania wznowieniowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. jako bezprzedmiotowego

Sprzeciw (nazwany "skargą") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku P. S.A. z siedzibą w L. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy ma on zastosowanie, podczas gdy po pierwsze okoliczności będące podstawą umorzenia postępowania nie były objęte wytycznymi sądu administracyjnego rozpoznającego przedmiotową sprawę, a więc organ nie był związany nimi w tym zakresie, a po drugie, z uwagi na zmianę okoliczności faktycznych zastosowanie art. 153 p.p.s.a. nie było możliwe;

art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. poprzez uznanie jego zastosowania za błędne, podczas gdy bezsprzecznie w przypadku gdy organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia, mimo braku dopuszczalności wznowienia, winien umorzyć postępowanie;

art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i w konsekwencji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do postępowania I-instancyjnego, podczas gdy organ I instancji wszechstronnie oceniając materiał dowodowy prawidłowo umorzył postępowanie wznowieniowe wszczęte przez Państwa F. i E. N.;

art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenia uzasadnienia w sposób istotnie sprzeczny przejawiający się tym, że organ odwoławczy w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący jaki jego zdaniem wpływ na przedmiotowe postępowanie ma fakt, iż wniosek Inicjujący postępowanie wznowieniowe został złożony po terminie; -

art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania obywateli do organów administracji, poprzez niewyjaśnienie dlaczego okoliczność, iż postępowanie wznowieniowe było bezprzedmiotowe wobec wniosku inicjującego złożonego po terminie, organ nie był uprawniony do jego umorzenia, a wręcz nakazanie dalsze jego prowadzenie;

art. 6 k.p.a. tj. zasady legalności działania poprzez wydanie decyzji sprzecznej z prawem.

Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] listopada 2017 r. P. złożyła wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu od decyzji Wojewody P. z dnia [...] września 2017 r. argumentując, że organ błędne pouczył stronę o prawie do złożenia skargi zamiast sprzeciwu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2017r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W tym miejscu należy też podkreślić, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935) – zwana dalej: "ustawą nowelizującą" – która wprowadziła do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zmiany polegające na dodaniu rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. W rozpoznawanej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, zatem miały do niej zastosowanie nowe przepisy p.p.s.a. W związku zatem z tym, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] września 2017 r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd skargę Spółki z dnia [...] października 2017 r. zakwalifikował jako sprzeciw. Jak wynika z akt sprawy kwestionowana decyzja została doręczona skarżącemu [...] września 2017 r., stąd termin do wniesienia sprzeciwu od decyzji upływał stronie skarżącej [...] października 2017 r. Sprzeciw od decyzji został natomiast wniesiony dopiero [...] października 2017 r., a więc po upływie terminu. W rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma jednak fakt, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie pouczył o możliwości wniesienia skargi i 30 dniowym terminie do jej wniesienia. Stosownie zaś do treści art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W orzecznictwie zaprezentowane zostało stanowisko, podzielane przez skład orzekający w sprawie niniejszej, zgodnie z którym, skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno na drodze postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniach z dnia 26 października 2017r., sygn. akt II OZ 1206/17 oraz z dnia 30 października 2017 r. II OZ 1326/17 wskazał, że odmienna wykładnia prowadzi do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania, albowiem sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia obowiązany jest przywrócić go stronie. Wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Skutkiem prawnym ochrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sądu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu. Z podanych względów Sąd w niniejszej sprawie przystąpił do rozpoznania sprzeciwu bez uprzedniego rozpoznawania wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

W związku natomiast z tym, iż zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie sprzeciwu od decyzji nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, o czym wspomniano już wyżej, Sąd rozpoznając sprzeciw oceniał jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Sąd nie był natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej "CBOSA"). Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Rozpoznając kontrolowaną decyzję w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie podzielił zarzutów podniesionych w sprzeciwie i zawartej w nim argumentacji uznając, iż organ odwoławczy prawidłowo skorzystał w analizowanej sprawie z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przyjmując, że organ I instancji rozpoznając po raz kolejny sprawę z wniosku o wznowienie postępowania zobligowany był zastosować się do wytycznych zawartych w rozstrzygnięciach sądów administracyjnych, a w konsekwencji nie miał możliwości umorzenia przedmiotowego postępowania wznowieniowego jako bezprzedmiotowego. Co do zasady Sąd zgadza się z organem I instancji, iż w sytuacji stwierdzenia dopiero w toku postępowania (tj. po jego wszczęciu), że wniosek o wznowienie został złożony po terminie, prawidłowym jest zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenie postępowania wznowieniowego. Wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie wznowienia z wniosku spóźnionego, stanowi bowiem o rażącym naruszeniu prawa, bo godzącym w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2043/12, Lex nr 1450858). Zachowanie terminu stanowi warunek skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, a zatem jeżeli doszło do jego błędnego wszczęcia, to organ powinien takie postępowanie umorzyć. Jednakże taka sytuacja nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, stąd ocena organu I instancji w tej kwestii była całkowicie nieuprawniona.

Przypomnieć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] września 2017 r. uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2017 r. o umorzeniu postępowania wznowieniowego, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] lipca 2007 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Z. Sp. z o. o. w B. pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na terenie wsi B. gm. B. Postępowanie to zostało wszczęte na skutek wniosku F. i E. N., którzy pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. zwrócili się do Starosty B. o wznowienie postępowania w ww. sprawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] Starosta wznowił postępowanie z wniosku Państwa N. Niemniej jednak, po trzecim wyroku WSA w Białymstoku uchylającym zaskarżoną decyzję, Starosta B. decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. uznał, iż wniosek o wznowienie jest spóźniony, albowiem został złożony po terminie miesięcznym wynikającym z art. 148 § 2 k.p.a., a wobec tego wszczęte wadliwie postępowanie należało umorzyć.

Rozstrzygnięcie to oparte na ww. ustaleniach co do zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie, Wojewoda P. uznał za nieprawidłowe wskazując, iż organ I instancji nie uwzględnił stanowiska zawartego w wyrokach WSA w Białymstoku z dnia 26 maja 2009 r. II SA/Bk 799/08 oraz z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 138/16. W pierwszym z powołanych wyroków Sąd uchylając wydaną decyzję zalecił Staroście B., ażeby wniosek Państwa N. poddał ocenie formalnej pod kątem zachowania terminu do złożenia żądania wznowienia postępowania administracyjnego i – o ile uzna, że termin został zachowany i nie występują inne przeszkody formalne do wznowienia postępowania - wznowić je i dopiero we wznowionym postępowaniu wszechstronnie zbadać, czy w rzeczywistości doszło do pozbawienia uczestnictwa w sprawie osobom mającym interes prawny do bycia stroną postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia kwestionowanego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Na skutek powyższego wyroku Starosta B. w dniu [...] maja 2009 r. wydał postanowienie o wznowieniu opisanego na wstępie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i 149 § 1 k.p.a., a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższa decyzja została również uchylona przez Sąd, który w wyroku z dnia 25 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 71/10 wskazał, że nadal brakuje wszechstronnej oceny organu odnośnie tego, czy nieruchomość wnioskodawców znajduje się w "obszarze oddziaływania inwestycji", a tym samym czy przysługuje im przymiot strony, zaś ustalenie tego obszaru wymaga sięgnięcia do przepisów prawa energetycznego, budowlanego i prawa cywilnego. W orzeczeniu z dnia 21 kwietnia 2016 r. II SA/Bk 138/16 Sąd wskazał z kolei na konieczność powtórzenia wznowionego postępowania i jego zakończenia w oparciu o prawidłową podstawę prawną, tj. art. 151 § 2 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe orzeczenia w ocenie Sądu rozpatrującego aktualnie sprawę organ II instancji słusznie stwierdził, że organ I instancji nie uwzględnił wytycznych zawartych w wyżej wymienionych wyrokach sądów administracyjnych wydanych w prowadzonym postępowaniu. W szczególności przy ponownym rozpoznawaniu sprawy miał w sprawie zastosowanie przepis art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie i bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba, że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie przez sąd pierwszej instancji istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a więc nie tylko samą wykładnię w ścisłym tego słowa znaczeniu. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność) zostało uznane za wadliwe. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego i dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie (por. np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 grudnia 2006r., VII SA/Wa 1803/06, LEX nr 304131). Z kolei wskazania stanowią konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym przyszłym rozpoznaniu sprawy, określają one sposób ich postępowania w przyszłości. Mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi więc ścisły związek (por. wyrok NSA z dnia 25 października 2006r., I OSK 1377/05, Lex nr 281309 czy wyrok NSA z dnia 13 września 2006r., II FSK 1099/05, Lex nr 262073). Sąd kontrolujący rozstrzygnięcie wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania, o ile nie nastąpiła zmiana stanu prawnego.

Już w wyroku o sygn. akt II SA/Bk 799/08 Sąd zalecił Staroście B. zbadanie, czy termin do złożenia wniosku o wznowienie został przez Wnioskodawców zachowany, i czy nie występują inne przeszkody formalne do wznowienia postępowania. Kwestie te należy uznać, że zostały przez organ zbadane albowiem postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Starosta wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie. Co prawda kwestia terminu z art. 148 k.p.a. nie była wprost podnoszona w kolejnych orzeczeniach wydanych w kontrolowanym postępowaniu (II SA/Bk 71/10 i II SA/Bk 138/16), ale gdyby istniała ku temu potrzeba, to sąd administracyjny - nie będąc związany zarzutami skargi - musiałby wskazać na uchybienia organu w tym kontekście zważywszy na to, iż wadliwe wszczęcie postępowania wznowieniowego prowadzi do kwalifikowanego naruszenia prawa. W sytuacji zatem, gdy tutejszy Sąd, ale również orzekające w sprawie organy działy w ramach związania wynikającego z normy art. 153 p.p.s.a., wykluczone było aby na tym etapie postępowania (po dziewięciu latach od jego wszczęcia) organ mógł kwestionować zachowanie przez Wnioskodawców terminu do złożenia wniosku o wznowienie i na rej podstawie umarzać postępowanie. Tym bardziej, że zalecenia Sądu w ostatnim z wydanych wyroków z dnia 21 kwietnia 2016 r. były jednoznaczne, organ winien powtórzyć wznowione postępowanie i zakończyć jej w oparciu o prawidłową podstawę prawną, wynikającą z art. 151 k.p.a. – w zależności od wyników postępowania.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zaskarżona decyzja nie uchybia normie art. 138 § 2 k.p.a., Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.