Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 22/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 i 3, art. 9 ust. 4, art. 15, art. 17, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi Firma A z siedzibą w K. na uchwałę Nr CIX/2890/18 Rady Miasta Krakowa dnia 12 września 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony – Wschód" oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566) w związku z art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r. poz. 774, 1688), podjęła w dniu 12 września 2018 r. uchwałę Nr CIX/2890/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony - Wschód". W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:1000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały; została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 1 października 2018 r. poz. 6485.

Pismem z dnia 19 listopada 2018 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła "A.". Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K.. Skarżąca zaskarżyła tę uchwałę w części, w jakiej przyjęty nią plan zagospodarowania jest niezgodny z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. (zm. uchwałą Nr XCIIII/1256/10 z dnia 3 marca 2010 r. i uchwałą Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r. wraz z załącznikiem nr 4 – ujednolicony dokument studium). Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie interesu prawnego skarżącej – właściciela działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] w Krakowie i naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności: 1) art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami Studium, które przewidują dla obszaru, na którym położone są działki nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie (rejon ulic M. i B.) zabudowę mieszkalną wielorodzinną (MW), a nie jak przyjęto w planie pod zabudowę o charakterze usługowym (U.1); 2) art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu planu wymagań ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zasady równości i proporcjonalności oraz prawa własności skarżącej przy ustaleniu w planie przeznaczenia terenu, na którym położone są działki nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie (rejon ulic M. i B.) wyłącznie na zabudowę o charakterze usługowym (U.1) – bez uzasadnienia tej decyzji, podczas gdy taka zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej istniejącej zabudowy działek sąsiednich, otoczenie tego obszaru stanowi budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne lub tereny o takim przeznaczeniu, a tym samym przekroczenie władztwa planistycznego gminy; 3) art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 11 oraz z art. 17 u.p.z.p. przez pozostawienie bez rozważenia interesu prywatnego skarżącej, którego dotyczył jej wniosek z dnia 17 listopada 2016 r. o uwzględnienie określonego przeznaczenia terenu jej nieruchomości w MPZP; 4) naruszenie interesu prawnego "A." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K. – właściciela działki nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] w Krakowie poprzez ustalenie w planie miejscowym dla ww. terenu przeznaczenia na zabudowę o charakterze usługowym (U.1) wykluczającego wielorodzinną zabudowę mieszkaniową (MW), w sytuacji gdy taką zabudowę dopuszczało Studium oraz uwarunkowania lokalne, w szczególności istniejąca w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa, nadto gdy ustalone w § 26 ust. 3 planu (str. 30) warunki kształtowania zabudowy i zagospodarowania dla terenu U.1. oraz nieprzekraczalne linie zabudowy (rysunek planu – nr 23) nadmiernie ograniczają możliwość zabudowy ww. działki, co ma realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącej prawa własności i w sposób oczywisty je ogranicza (art. 140 k.c.). Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części i zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest spółką prawa handlowego, a przedmiotem jej działalności jest między innymi: budownictwo, zagospodarowanie i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek. Skarżąca jest właścicielem nieruchomości składającej się z działki nr [...], dla której Sąd Rejonowy dla Krakowa Podgórza w Krakowie IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] W dziale I ww. KW wpisana jest służebność drogi koniecznej o szerokości 5m biegnąca przez część (43m2) nieruchomości składającej się z działki nr [...] objętej księgą wieczystą nr [...] zgodnie z punktami 7, 8, 9, 10 oznaczonymi w opinii biegłego J. H. z dnia [...] marca 2009 r. i oznaczonej w tej opinii kolorem żółtym, która to opinia stanowi integralną część postanowienia, od drogi oznaczonej jako działka nr [...] (ul. B. ) – na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości składającej się z działki nr [...] objętej księgą wieczystą [...] Do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały skarżąca miała uprawnienie wynikające z prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 6 listopada 2006 r. do przeznaczenia działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną z garażami. Na podstawie tej decyzji na nieruchomości Spółki miał powstać budynek mieszkaniowy wielorodzinny. Sporządzanie projektu tego budynku mającego stanowić załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę ukończono we wrześniu 2018 r. Taki sposób zagospodarowania ww. nieruchomości jest zgodny z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonego uchwałą Nr XIl/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r. (t.j. załącznik do uchwały Nr CXII/1700/14 z dnia 9 lipca 2014 r.), które przewidują [...] w obszarze, na którym położona jest działka skarżącej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną oznaczoną symbolem MW, zarówno w jego części tekstowej, jak i graficznej (załącznik do Uchwały Nr CIX/2890/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony – Wschód"). Skarżąca po ogłoszeniu przez Prezydenta Miasta Krakowa w dniu 24 października 2014 r. o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony – Wschód" (uchwała nr CXVI/1821/14 Rady Miasta Krakowa z dnia 24 września 2014 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Prądnik Czerwony - Wschód) pismem z dnia 17 listopada 2016 r. wniosła o wprowadzenie do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony – Wschód" zapisów zgodnych ze Studium, pozwalających na wykorzystanie ww. terenu pod zabudowę wielorodzinną – w całości. Wniosek pozostał bez odpowiedzi i rozpoznania. Rada Miasta Krakowa w dniu 12 września 2018 r. podjęła uchwałę Nr CIX/2890/18 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Prądnik Czerwony – Wschód", którą uregulowano przeznaczenie terenu obejmującego ww. działkę pod zabudowę o charakterze usługowym oznaczając ją symbolem U.1. Uchwała w § 1 ust. 1 stwierdza, że plan miejscowy jest zgodny z ustaleniami Studium. Przed podjęciem zaskarżonej uchwały Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa w części obejmującej ustalenia co do przeznaczenia terenu należącej do niej działki nie uległo zmianie. O niezgodności planu dla obszaru "Prądnik Czerwony – Wschód" z ustaleniami Studium skarżąca dowiedziała się dopiero po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej, zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i narusza jej interes prawny.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1, art. 20 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, skarżąca wskazała, że tryb i zasady sporządzania planu miejscowego zostały ściśle określone przepisami u.p.z.p., w tym art. 9 ust. 4 i art. 15 ust. 1 tej ustawy, z których wynika związanie organów gminy zapisami studium przy sporządzaniu planu miejscowego, co oznacza ograniczenie określonych w art. 20 ust. 1 u.p.z.p. kompetencji rady gminy do uchwalenia planu miejscowego zgodnego z ustaleniami studium. Zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem tej zasady, a co za tym idzie ww. przepisów, co na podstawie art. 28 u.p.z.p. uzasadnia żądanie stwierdzenia jej nieważności. Z części graficznej Studium załączonej do zaskarżonej uchwały wynika, że obszar [...] obejmujący działkę skarżącej jest przeznaczony na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną (MW), co koresponduje z częścią tekstową Studium odnoszącą się do funkcji terenu, standardów przestrzennych i wskaźników zabudowy. Z porównania części graficznej Studium i planu miejscowego dla tego rejonu wynikaj jednak, że obszar obejmujący działkę skarżącej uzyskał w MPZP odmienne przeznaczenie (U.1) – wyłącznie pod zabudowę usługową. Wniosek ten potwierdza analiza części tekstowych obu aktów. Związanie ustaleniami studium przy sporządzaniu planu miejscowego polega na formułowaniu zawartości tego planu w sposób uwzględniający określone w studium ustalenia i kierunki zagospodarowania przestrzennego. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 u.p.z.p. stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W studium określa się w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę, kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów i wskaźniki dotyczące ich zagospodarowania oraz użytkowania (z art. 9 ust. 2 u.p.z.p.). Określenie w planie miejscowym innego przeznaczenia terenu, innych wskaźników zagospodarowania terenu lub parametrów kształtowania zabudowy (tzw. parametrów urbanistycznych) niż w studium jest kwalifikowane jako istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego. Tak podjęta uchwała ignoruje zasadę związania organu planistycznego kierunkowym charakterem ustaleń studium i postanowienia tej uchwały czyni iluzorycznym. Zgodność planu ze studium nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności, jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność bądź niesprzeczność, a organ gminy, jako twórca polityki przestrzennej ma obowiązek dokonania autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego i w ramach tego władztwa nie może wyjść poza ogólne ustalenia wynikające ze studium. Plan miejscowy miał jedynie doprecyzować zasady zagospodarowania terenu przewidziane w Studium, a nie doprowadzać do ich zmiany, bowiem – jak wynika z przepisów ustawy – konkretne obszary mogą mieć określone przeznaczenie w planie, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskazała taki rodzaj ich przeznaczenia. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p., zwłaszcza wówczas, gdy to inne przeznaczenie terenu w planie miejscowym jest całkowicie odmienne od ustalonego w studium – co ma miejsce w niniejszej sprawie. Studium jako część procesu planistycznego było podstawą do sporządzenia kwestionowanego planu miejscowego. W kontekście twierdzenia zawartego w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały stwierdzającego zgodność planu ze Studium, zastrzeżenia budzi sposób wykonania przez Radę Miasta Krakowa obowiązku autointerpretacji Studium w zakresie oceny zgodności planu miejscowego z jego ustaleniami (art. 20 u.p.z.p.). Zastrzeżenia te są uzasadnione, bowiem Rada Miasta Krakowa zamieściła w zaskarżonej uchwale część graficzną Studium wskazującą na całkowicie inne przeznaczenie terenu obejmującego działkę skarżącej niż określone w Studium – wykluczające możliwość zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej; jednoznacznie świadczy to o braku zgodności zapisów planu miejscowego z ustaleniami Studium dla tego obszaru, a zatem o istotnym naruszeniu przez organ zasad sporządzania planu.

W kontekście zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego Gminy, pozostawienia bez rozważenia interesu prywatnego skarżącej oraz naruszenia jej interesu prawnego skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ ma obowiązek zważyć interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. W niniejszej sprawie interes prywatny skarżącej został pominięty przez organ, który nie odniósł się do jej wniosku z dnia 17 listopada 2016 r. i wbrew jego treści i ustaleniom studium zmienił przeznaczenie terenu obejmującego jej działkę. W każdym przypadku sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i jego zmiany, organy gminy mają obowiązek ustalenia faktycznego stanu zagospodarowania terenów objętych procedurą planistyczną oraz stanu w zakresie istniejących w obrocie prawnym ostatecznych decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy oraz decyzji udzielających pozwolenia na budowę obiektów budowlanych na tym terenie oraz wyważenia interesu ogólnego i indywidualnego. Takie obowiązki organów gminy wynikają z przepisów regulujących procedurę planistyczną – art. 1 ust. 2, art. 6, art. 32 u.p.z.p. Przeznaczenie terenu obejmującego działkę skarżącej oznaczonego w MPZP symbolem U.1 oznacza, że ta funkcja determinuje jego przeznaczenie – wbrew zapisom Studium, woli właściciela terenu i bez jakiegokolwiek uzasadnienia, z którego wynikałyby: cel ograniczenia mającego realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącej prawa własności i w sposób oczywisty je ograniczającego (art. 140 k.c.); motywy działania organu, które legły u podstaw tej ingerencji w prawo własności skarżącej. Niezgodność, o której mowa, i brak dokumentacji planistycznej w postaci opracowania uzasadniającego zmiany wprowadzone do MPZP wskazuje, że organ ustalając przeznaczenie terenu jako U.1 pominął zarówno otoczenie, jak i strukturę zabudowy, związki funkcjonalne oraz uwarunkowania społeczne, środowiskowe, gospodarcze oraz kompozycyjno-estetyczne. Jak stanowi art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określone w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Jednakże władztwo planistyczne nie może być usprawiedliwieniem dowolnych działań podejmowanych przez Gminę. Ustalenie przeznaczenia terenu i określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu (i inne) następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.). Władztwo planistyczne ograniczone jest przepisami prawa – musi uwzględniać wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, ochronę środowiska, potrzeby interesu publicznego i prywatnego, a kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej, wymaga zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych (art. 1 u.p.z.p.), bowiem ustalenia planu miejscowego kształtują sposób wykonywania prawa własności chronionego prawem. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych, Studium, mimo że nie jest aktem prawa miejscowego, poprzez to, że wiąże organy gminy przy uchwalaniu planu miejscowego, ma istotne znaczenie dla kształtowania sytuacji prawnej właściciela nieruchomości położonej na terenie gmin, a art. 6 u.p.z.p. wyklucza dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia Studium podobnie, jak przywołana na wstępie decyzja o warunkach zabudowy, umożliwiały skarżącej realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami na należącej do niej działce nr [...] i działkach sąsiednich [...] oraz [...] (służebność drogowa) obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie. Tekstowa i graficzna treść planu miejscowego w sposób nieuprawniony istotnie ogranicza wykonywanie przez skarżącą prawa własności nieruchomości – nie pozwala bowiem na jej wykorzystanie do celów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, na potrzeby której wykonano już projekt architektoniczno-budowlany. Przez wprowadzenie do planu innego niż w Studium przeznaczenia części obszaru, na którym zlokalizowana jest działka skarżącej, wbrew jej wnioskowi i bez jakiegokolwiek uzasadnienia, doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy skutkującego nieuzasadnionym i nieproporcjonalnym ograniczeniem prawa własności Skarżącej, chronionego Konstytucją RP.

Kontynuując argumentację skarżąca wskazała, że interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę – w niniejszej sprawie normą tą jest art. 140 k.c. Organ winien kierować się interesem mieszkańców, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w u.p.z.p., przepisami innych ustaw i Konstytucji RP, a w szczególności mieć na uwadze najmniejszą z możliwych, a jeśli już – absolutnie uzasadnioną ingerencję w prawo własności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98 i z dnia 12 stycznia 1999 r.). Konstytucyjna zasada ochrony prawa własności znajdująca uszczegółowienie w art. 140 k.c. stanowi, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W niniejszej sprawie tak zdefiniowane prawo własności skarżącej zostało istotnie ograniczone. Zaskarżona uchwała nie zawiera żadnego uzasadnienia dla wprowadzonych zmian i idących za nimi ograniczeń dla właściciela działki nr [...], co w istocie uniemożliwia ocenę, czy Rada Miasta Krakowa ingerując w sferę jej prywatnego interesu, kierowała się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Odmienne w stosunku do ustaleń Studium ustalenia planu w odniesieniu do przeznaczenia terenu skutkują także zmianą określonych w Studium parametrów ustalających ramy możliwości inwestycyjnych dla przedmiotowego terenu, zbieżnych z zapisami decyzji WZ, w której podstawę określenia warunków zabudowy stanowiła analiza urbanistyczna. Wskazane w Studium kierunki zmian w strukturze przestrzennej, funkcje terenu, standardy przestrzenne, wskaźniki zabudowy, w tym zasady realizacji funkcji dopuszczalnych, zasady dotyczące środowiska kulturowego, przyrodniczego, układu komunikacyjnego i infrastruktury technicznej, dopuszczalne zmiany parametrów w planach miejscowych – zostały określone na podstawie materiałów planistycznych w rozumieniu § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przyjęcie w ustaleniach MPZP odmiennych niż w Studium warunków kształtujących ład przestrzenny w braku jakiegokolwiek uzasadnienia nasuwa pytanie, co było podstawą zmiany zasad urbanistycznej kompozycji, skoro uwarunkowania, stan istniejący, tj. dane wyjściowe nie uległy zmianie i znalazły odzwierciedlenie w ustaleniach Studium. Zachodzi zatem obawa, że niezależnie od naruszenia interesu prawnego skarżącej doszło również do naruszenia ładu przestrzennego. Jak wynika z zapisów Studium i decyzji WZ przed uchwaleniem zaskarżonego planu na nieruchomości skarżącej możliwe było wybudowanie obiektu o charakterze mieszkalnym o wysokości 8-miu kondygnacji, co stanowiłoby kontynuację i kompozycyjne uzupełnienie istniejącej zabudowy. Wszystkie budynki otaczające działkę inwestora mają taką samą wysokość i przeznaczenie. W oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną sporządzoną na potrzeby decyzji WZ dla nieruchomości skarżącej wykonana została koncepcja architektoniczna, potwierdzająca możliwość zrealizowania budynku mieszkaniowego, o powierzchni użytkowej mieszkań ok. 3500m2. Ponadto, koncepcja ta wykazała możliwość kompozycyjnego zaakcentowania i domknięcia pierzei ulicy B. obiektem o wysokości do 8 kondygnacji, tj. we właściwej skali, nawiązującej do otoczenia, zapewniającej osiągnięcie efektu ładu przestrzennego, jednego z podstawowych ustawowych celów polityki przestrzennej miasta, realizowanej przy współudziale prywatnych inwestorów, ale z zachowaniem ich praw nabytych, szczególnie gdy nie ma przesłanek do ich naruszenia w imię dobra publicznego. Narzucenie planem ograniczenia wysokości dla zabudowy działki skarżącej do wysokości 13 m (§ 26 planu miejscowego) powoduje, że otaczające ją piętrowe budynki będą w stosunku do niej stanowiły dominantę. Niezależnie od powyższego, ustalenia MPZP zmieniające przeznaczenie nieruchomości skarżącej z mieszkaniowego na usługi w sposób drastyczny obniżają możliwą do uzyskania powierzchnię użytkową - do max. 1600m2 (vide: decyzja o warunkach zabudowy). Zmiana ta wątpliwa z punktu widzenia zgodności z postanowieniami Studium, skutkuje zmniejszeniem powierzchni użytkowej o 1900m2, co godzi w interes prawny skarżącej, ponieważ w sposób nadmierny i pozbawiony podstaw ogranicza jej prawo własności, narzucając określony sposób korzystania z nieruchomości, niepozwalający w pełni wykorzystać jej potencjału inwestycyjnego. Osiągnięcie wyżej podanej wielkości ca 1600m2 powierzchni użytkowej dla funkcji usługowej, przy wyznaczonej w MPZP nieprzekraczalnej linii zabudowy nie będzie możliwe bez zakupu sąsiedniej działki nr [...], będącej własnością miasta, co również bezpodstawnie i nadmiernie ogranicza jej prawo własności. Dla oceny stopnia ograniczeń prawa własności skarżącej wynikających z MPZP istotnym jest, że przed jego uchwaleniem przewidziany dla jej nieruchomości wskaźnik powierzchni zabudowy wynosił 30%, co dawało możliwość zabudowy 693,6m2 powierzchni działki (o pow. 2312 m2) bez ograniczeń, jeżeli chodzi o kształt budynku, poza określoną nieprzekraczalną linią zabudowy od strony ul. B. a wskazana wówczas powierzchnia biologicznie czynna wynosiła 35%. Pozostała część terenu (czyli 35%) mogła stanowić drogi, dojazdy, rampy do garaży podziemnych. W zapisach planu te wartości są zdecydowanie mniej korzystne. Powierzchnia biologicznie czynna została określona na poziomie 50%. Teoretycznie obszar zabudowy to około 730 m2 powierzchni, ale realne jest wykorzystanie na ten cel jedynie 517 m2, tj. 22% powierzchni działki, co wynika z konieczności uwzględnienia warunków technicznych, jakim mają odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dodatkowo narzucone maksymalne nieprzekraczalne linie zabudowy nie tylko od strony ulicy B. , ale także i od strony działek sąsiednich ograniczają możliwość budowy garażu podziemnego, co w zasadzie uniemożliwia skorzystanie ze służebności ustanowionej na sąsiedniej działce, na której znajduje się już wykonany wjazd na teren planowanej inwestycji. Również możliwość zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc postojowych w tym nieprzekraczalnym obrysie jest iluzoryczna ze względu na wymogi wielkości miejsc postojowych, dojazdów do nich jak i realizacji rampy zjazdowej. Przyjęte w planie wskaźniki powierzchni biologicznie czynnej, ograniczenia możliwości dysponowania nieruchomością w zakresie budowy garażu podziemnego, jak i narzucony kształt oraz wysokość budynku, są niekorzystne – determinują konieczność korzystania przez skarżącą z nieruchomości w sposób niepozwalający na pełne wykorzystanie jej potencjału inwestycyjnego.

W ocenie skarżącej, dostępny materiał dowodowy uzasadnia także zarzut nierówności wobec prawa. Uchwalony plan miejscowy postawił właściciela nieruchomości w znacznie gorszej pozycji niż właścicieli lub użytkowników wieczystych innych gruntów objętych planem – nieruchomości sąsiednich, co wiąże się z naruszeniem art. 32 ust. 1 Konstytucji RP stanowiącym, że wszyscy są równi wobec prawa i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Należy mieć na uwadze, że wszystkie parametry zagospodarowania sąsiadujących terenów objętych planem miejscowym są takie same (zarówno co do intensywności zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, jak też wymagań związanych ze strefą potencjalnego oddziaływania uciążliwego), a mimo to przewidziano dla tych terenów przeznaczenie pod zabudowę wielorodzinną, przy czym przeznaczenie terenu wyłącznie na cele usługowe jest dość wąskie, a terenu pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną – szersze. Podmioty władające gruntami sąsiednimi znajdują się zatem w znacznie lepszej sytuacji niż skarżąca, która jest związana planem i musi poddać się regulacjom dotyczącym zagospodarowania nieruchomości w sposób umożliwiający prowadzenie na jej terenie określonego profilu działalności i nie ma w tym zakresie wyboru. Bez odpowiedniej zmiany planu miejscowego w zaskarżonej części, nie istnieje możliwość wykorzystania nieruchomości skarżącej na inny cel niż związany z usługami, w szczególności na cel mieszkaniowy. Taka sytuacja stanowi przejaw nierówności wobec prawa. Właściciel tej nieruchomości nie może nie tylko zmienić sposobu korzystania z własnego gruntu, ale nawet zbyć go na rzecz dowolnej osoby. Nabywca bowiem musiałby być podmiotem, który zdecyduje się na realizację inwestycji o charakterze wyłącznie usługowym. Stan ten powoduje zatem rzeczywiste ograniczenie możliwości władania nieruchomością i rozporządzania nią. Jest to sytuacja nieuzasadniona, zwłaszcza na tle znacznie większej swobody w tym zakresie dotyczącej właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości objętych planem. Do naruszenia interesu prawnego skarżącej doszło również w wyniku przekroczenia przez organ przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały granic władztwa planistycznego w związku z naruszeniem zasady proporcjonalności. Jak wyżej wykazano treść planu wkroczyła w sferę praw rzeczowych skarżącej jako właściciela gruntu, znacząco je ograniczając, bez jakiegokolwiek uzasadnienia pozwalającego ocenić wprowadzone ograniczenie w kontekście zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stwarzającym granice dla władztwa planistycznego gminy. Zasada proporcjonalności jest adresowana do organów publicznych, które czyniąc użytek z przyznanych kompetencji nie powinny ustanawiać nadmiernych ograniczeń w korzystaniu przez jednostkę z podstawowych praw i wolności; wynika z niej wymóg doboru środków skutecznych, czyli rzeczywiście służących realizacji zamierzonych celów, których ochrona uzasadnia ustanowienie danego ograniczenia, pozostających do nich w odpowiedniej proporcji, co oznacza najmniej uciążliwych dla jednostki; w razie kolizji praw, przyznanie prymatu jednemu interesowi ponad drugim (w szczególności interesu publicznego ponad interesem indywidualnym) skutkuje koniecznością porównania wartości chronionych z tymi, które z powodu ustanowionej regulacji mają ulec ograniczeniu, co oznacza, że uczynienie jednego z interesów nadrzędnym nakłada na twórców planu obowiązek szczegółowego uzasadnienia takiej decyzji. Nadto, aby władztwo planistyczne nie cechowało się dowolnością, nie przekraczało granic uznania planistycznego, tj. by nie doszło do nadużycia władztwa, organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Jeżeli regulacja przyjęta w przepisach planu miejscowego nie jest niezbędna dla realizacji określonego interesu, z którym jest powiązana (np. interesu publicznego, bezpieczeństwa państwa, wymagań ochrony środowiska), to nawet gdyby przyjąć priorytet tego interesu nad interesem prywatnym właściciela działki objętej planem nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek. Zaskarżony plan miejscowy wprowadza zapisy niezgodne z ustaleniami Studium i ograniczające wykonywanie przez skarżącą prawa własności nieruchomości w nadmiernym stopniu, dalej idącym, niż ustalenia Studium. Oznacza to, że podejmując zaskarżoną uchwałę organ dopuścił się przekroczenia władztwa planistycznego poprzez dowolne, a nie zgodne z zasadami równości i proporcjonalności ograniczenie skarżącej prawa własności nieruchomości, co stanowi naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i narusza interes prawny skarżącej. Podjęcie zaskarżonej uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej z naruszeniem zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., władczo kształtującej sposób korzystania przez skarżącą z jej nieruchomości poprzez wprowadzenie nadmiernych i nieuzasadnionych ograniczeń w wykonywaniu przez nią prawa własności, narusza interes prawny skarżącej wynikający z art. 140 k.c., co legitymuje ją do wniesienia niniejszej skargi.

Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, odpowiedziała na skargę "A.". Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K.. Organ wniósł o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu tego wniosku przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów, uznając je za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.)

Ponieważ skarżąca "A.". Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością Spółka komandytowa z siedzibą w K. jest właścicielem nieruchomości położonej w obszarze objętym planem – działki nr [...] obr. [...] – ma, w ocenie Sądu, legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącej prawa własności, przeto przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącej jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona.

W świetle akt planistycznych oraz twierdzeń organu zawartych w odpowiedzi na skargę tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały przedstawia się następująco: 1) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzenia planu – 24 października 2014 r.; 2) termin składania wniosków do planu – do 17 listopada 2014 r.; 3) rozpatrzenie wniosków do planu – Zarządzenie Nr 977/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 21 kwietnia 2017 r.; 3) przekazanie projektu planu do opiniowania i uzgodnień ustawowych – 28 kwietnia i 12 maja 2017 r. oraz ponownie – 21 lipca 2017 r. 4) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – 6 października 2017 r.; 5) wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od 16 października do 14 listopada 2017 r. 6) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym projekcie planu – 19 października 2017 r.; 7) termin składania uwag dotyczących wyłożonego projektu planu – do 28 listopada 2017 r.; 8) rozpatrzenie uwag dotyczących wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 3558/2017 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2017 r.; 9) przekazanie projektu planu do ponownego opiniowania i uzgodnień ustawowych – 12 lutego 2018 r.; 10) ogłoszenie/obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o ponownym wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – 13 kwietnia 2018 r.; 11) ponowne wyłożenie do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko – od 24 kwietnia do 25 maja 2018 r.; 12) dyskusja publiczna nad rozwiązaniami przyjętymi w ponownie wyłożonym projekcie planu – 9 maja 2018 r.; 13) termin składania uwag dotyczących ponownie wyłożonego projektu planu – do 8 czerwca 2018 r.; 14) rozpatrzenie uwag dotyczących ponownie wyłożonego projektu planu – Zarządzenie Nr 1634/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 27 czerwca 2018 r.; 15) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu – Zarządzenie Nr 1859/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 lipca 2018 r.; 16) przekazanie pod obrady Rady Miasta Krakowa projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięć o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Zarządzenie Nr 1860/2018 Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 23 lipca 2018 r.; 17) uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – 29 sierpnia 2018 r. – pierwsze czytanie projektu uchwały w sprawie uchwalenia planu oraz czytanie i głosowanie projektu uchwały w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia nieuwzględnionych przez Prezydenta Miasta Krakowa uwag złożonych do projektu planu – Rada podjęła uchwałę Nr CVIII/2846/18; 18) uchwalanie planu – Sesja Rady Miasta Krakowa – 12 września 2018 r. – drugie czytanie projektu uchwały – Rada podjęła uchwałę Nr CIX/2890/18 w sprawie uchwalenia planu; 19) ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 1 października 2018 r. poz. 6485.

Analiza toku formalnoprawnego podjęcia zaskarżonej uchwały, a także jej samej – w rozważanym teraz aspekcie – prowadzi do konkluzji o braku istotnych naruszeń zasad i trybu procedury planistycznej mogących mieć wpływ na interes prawny skarżącej. W tym kontekście podkreślić należy, że powoływany w skardze wniosek skarżącej z dnia 17 listopada 2016 r. nie został złożony w terminie wyznaczonym do składania wniosków (art. 17 ust. 1 u.p.z.p.) ani nie stanowił uwagi do projektu planu (art. 18 u.p.z.p.), wobec czego nie wymagał sformalizowanej reakcji organu w przewidzianym prawem trybie.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegające na sprzeczności ustaleń planu z ustaleniami studium z uwagi na określenie przeznaczenia nieruchomości skarżącej pod zabudowę o charakterze usługowym (U.1), podczas gdy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa przewiduje, że jest to teren oznaczony jako MW – teren zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej. Powołane przez skarżącą przepisy stanowią, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem. W uzasadnieniu przedstawia się w szczególności: 1) sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2–4; 2) zgodność z wynikami analizy, o której mowa w art. 32 ust. 1, wraz datą uchwały rady gminy, o której mowa w art. 32 ust. 2; 3) wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy (art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.); plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.). W ocenie Sądu, przedmiotowy zarzut nie jest zasadny.

Działka, której właścicielem jest skarżąca, położona jest w obszarze, dla którego w Studium został ustalony kierunek zagospodarowania pod tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (MW). W świetle ustaleń Studium (III.1.4.), w celu tworzenia warunków dla zrównoważonego rozwoju funkcjonalnego i przestrzennego miasta wprowadza się kategorie terenów o zróżnicowanych funkcjach i kierunkach zagospodarowania do stosowania w planach miejscowych: (...) MW – Tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej – Funkcja podstawowa – "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna wysokiej intensywności realizowana jako budynki mieszkaniowe wielorodzinne (m.in. kamienice w zwartej zabudowie o charakterze śródmiejskim, zabudowa osiedli mieszkaniowych, budynki wielorodzinne realizowane jako uzupełnienie tkanki miejskiej) wraz z niezbędnymi towarzyszącymi obiektami budowlanymi (m.in. parkingi, garaże) oraz z zielenią towarzyszącą zabudowie, zieleń urządzona i nieurządzona)". Funkcja dopuszczalna – "Usługi inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, pozostałe usługi inwestycji celu publicznego, usługi kultury, nauki, oświaty i wychowania, usługi sportu i rekreacji, usługi handlu detalicznego, usługi pozostałe, zieleń urządzona i nieurządzona m. in. w formie parków, skwerów, zieleńców, parków rzecznych, lasów, zieleni izolacyjnej". Ustalenia te trzeba odczytywać łącznie z "ogólnymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu w planach miejscowych" (III.1.2. – tom III, s. 5-6), które głoszą w szczególności, że: "Wskazany w poszczególnych strukturalnych jednostkach urbanistycznych dla terenów o różnych funkcjach udział funkcji dopuszczalnej w ramach funkcji podstawowej można zrealizować w planach miejscowych: poprzez wyznaczenie terenu zgodnego z funkcją dopuszczalną albo poprzez ustalenie przeznaczenia uzupełniającego, towarzyszącego przeznaczeniu podstawowemu - jednakże suma powierzchni tak wyznaczonych terenów nie może przekraczać wskaźnika funkcji dopuszczalnej, wskazanego w studium a odnoszącego się do powierzchni całego terenu o określonej funkcji zagospodarowania" (pkt 6); "W przypadku wydzielenia funkcji dopuszczalnej z wyznaczonej kategorii terenu, udział tej funkcji dopuszczalnej nie może przekroczyć wielkości 50 % powierzchni wydzielonego terenu" (pkt 7). "Sposób kształtowania funkcji podstawowej oraz dopuszczalnej, uściślają ustalenia kart dla poszczególnych strukturalnych jednostek urbanistycznych" (pkt 8).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić wypada, że w obszarze MW, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, można było wyznaczyć w planie miejscowym tereny o przeznaczeniu zgodnym z funkcją dopuszczalną – tereny zabudowy usługowej. Udział funkcji dopuszczalnej nie przekracza przy tym wielkości przewidzianych w studium. Warto podkreślić, że udział ten nie powinien być relatywizowany do powierzchni działki ewidencyjnej, lecz do powierzchni wydzielonego w planie terenu.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale również naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie przy sporządzaniu planu wymagań ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 pkt 1 u.p.z.p., zasady równości i proporcjonalności oraz prawa własności skarżącej przy ustaleniu w planie przeznaczenia terenu, na którym położone są działki nr [...], [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w Krakowie (rejon ulic M. i B.) wyłącznie na zabudowę o charakterze usługowym (U.1) – bez uzasadnienia tej decyzji, podczas gdy taka zabudowa nie odpowiada charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej istniejącej zabudowy działek sąsiednich, otoczenie tego obszaru stanowi budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne lub tereny o takim przeznaczeniu, a tym samym przekroczenie władztwa planistycznego gminy. W świetle powołanych przez skarżącą przepisów w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, oraz prawo własności. Ustosunkowując się do przedmiotowego zarzutu, należy podkreślić, że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega jednak bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo takie może doznawać ograniczeń, o ile jednak nie godzi to w istotę tego prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego również takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r. II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA). Zdaniem Sądu, kwestionowane ustalenia zaskarżonego planu nie mają takich znamion, przeciwnie, zostały ukształtowane po rozważeniu interesu indywidulanego i publicznego; nie naruszają zasady proporcjonalności, zasady równości wobec prawa ani nie stanowią przypadku bezprawnej, nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności.

W ocenie Sądu, samo przeznaczenie nieruchomości skarżącej pod zabudowę o charakterze usługowym ma racjonalne uzasadnienie, nie narusza wymagań ładu przestrzennego ani nie może być kwalifikowane jako przekroczenie granic władztwa planistycznego, tym bardziej, że nastąpiło po rozważeniu uwag do planu, z uwzględnieniem interesu publicznego. Okoliczność, że na działkach sąsiednich i okolicznych są już zlokalizowane budynki wielomieszkaniowe, nie implikuje wniosku o konieczności zagospodarowania działki skarżącej w ten sam sposób, przeciwnie, uwarunkowania lokalne, w tym zastana zabudowa wielomieszkaniowa w sąsiedztwie determinują potrzebę przeznaczenia określonego terenu pod usługi. Argumentacja skarżącej nawiązująca do zasady równości wobec prawa, a także do uzyskanej decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego w postaci zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej z garażami, zdaniem Sądu, nie może mieć istotnego, a zwłaszcza rozstrzygającego znaczenia. Artykuł 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednoznacznie reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan przesądza o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie; można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe.

Dokumentacja planistyczna oraz argumentacja organu zawarta w odpowiedzi na skargę przeczą zarzutowi skargi, jakoby doszło do naruszenia art. 1 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i 11 oraz art. 17 u.p.z.p. przez to, że interes prywatny skarżącej określony we wniosku z dnia 17 listopada 2016 r. został pozostawiony bez rozważenia. Wszak nieuwzględnienie w uchwalonym planie postulatu skarżącej nie jest tożsame z jego nierozważeniem. Przeznaczenie działki skarżącej pod usługi było właśnie wynikiem ważenia interesów i zidentyfikowania czy też wyeksponowania określonych potrzeb na etapie wnoszenia uwag do planu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przeprowadza również analizę ustaleń planu co do parametrów zabudowy jej działki, zestawia te parametry z parametrami zabudowy wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy – by w konkluzji stwierdzić, że potencjał inwestycyjny nieruchomości uległ znacznemu ograniczeniu. Określone w planie parametry zabudowy (§ 26 ust. 3, rysunek planu), postrzegane przez skarżącą jako ograniczenia potencjału inwestycyjnego nieruchomości, w istocie są jednak pochodną jej nowego przeznaczenia i znajdują w nim racjonalne uzasadnienie; dotyczy to w szczególności wskaźnika terenu biologicznie czynnego, wskaźnika intensywności zabudowy, wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy oraz nieprzekraczalnych linii zabudowy. W ocenie Sądu, nie ma podstaw do kwestionowania odnośnych ustaleń planu; z pewnością nie godzą one również w istotę prawa własności.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.