Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1959/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Rady m. st. Warszawy oraz J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 539/09 w sprawie ze skargi J.M. na uchwałę Rady m. st. Warszawy z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt 2 w części oddalającej skargę J.M. dotyczącą terenu oznaczonego na rysunku planu J I ZP i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, w pozostałej części oddala skargę kasacyjną J.M., 2. oddala skargę kasacyjną Rady m. st. Warszawy, 3. zasądza od Rady m. st. Warszawy na rzecz J.M. kwotę 270 (słownie: dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lipca 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 539/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi J.M. stwierdził nieważność uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 23 października 2008 r. nr XLII/1299/2008 w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, a to § 4 ust. 18 pkt 10, § 10 ust. 1 w zakresie alei pieszo-jezdnych – KPJ, § 14 ust. 6 pkt 3, § 16 ust. 1 pkt 1 w zakresie terenów dróg wewnętrznych oznaczonych na rysunku symbolami KDW oraz terenów alei pieszo-jezdnych oznaczonych na rysunku symbolami KPJ, § 16 ust. 3 pkt 3, § 35 ust. 6 – wszytko w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 43 z obrębu 1-02-27 położonej przy ul. B. w Warszawie, a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił:

Dnia 23 października 2008 r. Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu pod S. – część I, a dnia [...] stycznia 2009 r. J.M. wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa przez tę uchwałę co do działki nr 43 przy ul. B., stanowiącej jego własność, stwierdzając, że naruszone zostało jego prawo własności poprzez zajęcie połowy działki na cele publiczne i wobec bezskuteczności tego wezwania dnia [...] marca 2009 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się stwierdzenia nieważności tej uchwały w części dot. § 4 ust. 18, § 10 ust. 1 wyrazy "alei pieszo-jezdnych – KPJ" oraz "zieleni urządzonej – ZP", § 14 ust. 6, § 16 ust. 1 pkt 1 wyrazy "tereny alei pieszo-jezdnych, oznaczone na rysunku planu symbolami KPJ", § 16 ust. 3 pkt 3 i 6, § 33 ust. 32, § 35 ust. 6 oraz 16KDD na rysunku planu w części dotyczącej jego działki.

W uzasadnieniu skarżący powołał się na istotne i bezprawne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nakaz likwidacji budynku mieszkalnego, którego jest właścicielem, uniemożliwienie zagospodarowania gruntu przez zajęcie działki na cele publiczne, nieznajdujące podstawy w obowiązującym prawie. Wskazał na nadużycie władztwa planistycznego przez zaliczenie alei pieszo-jezdnych do kategorii dróg publicznych i wprowadzenie ruchu kołowego na ciąg pieszo-jezdny niebędący drogą, przez przeznaczenie nieruchomości na cele zieleni urządzonej – parku (J1ZP) ogólnodostępnego, przez przecięcie nieruchomości nowo projektowaną drogą 6KPJ, przez zrezygnowanie z istniejących ciągów komunikacyjnych, a wyznaczenie nowych kosztem jego działki, co spowoduje niemożność korzystania z ok. 50% nieruchomości, przy czym przeznaczono ją na cele, które nie są publicznymi w rozumieniu prawa (J1ZP, 6KPJ). Rada m.st. Warszawy wniosła o oddalenie skargi, stwierdzając, iż jej zarzuty nie są uzasadnione, bowiem zaplanowane inwestycje publiczne, tj. zieleń i komunikacja zajmą tylko 16% terenu działki skarżącego.

Przechodząc do rozważań Sąd stwierdził, że J.M. spełnił formalne wymogi do wniesienia skargi, zatem jest ona dopuszczalna i podniósł:

Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej należy do zadań gminy, a ewentualne przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Te uprawnienia planistyczne określone są "władztwem planistycznym", jednak nie można go rozumieć jako pełnej swobody w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Władztwo to musi uwzględniać przepisy prawa, a także nie może być nadużywane, co oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. Przenosząc to na grunt sprawy ze skargi J.M. należy uznać, iż zaskarżona uchwała w części dot. ciągu pieszo-jezdnego 6KPJ narusza interes prawny skarżącego, ciąg ten zaliczono do inwestycji celu publicznego, jako nowy samodzielny ciąg jezdny podczas gdy z ustawy o drogach publicznych i z przepisów wykonawczych do niej nie wynika aby wśród klas i kategorii dróg publicznych występował ciąg pieszo-jezdny, zatem nie można go zakwalifikować jako drogi o charakterze normatywnym drogi publicznej. Jest to nowy ciąg, jednak w planie nie rozważono czy ograniczenie prawa własności skarżącego nie ogranicza w sposób nadmierny tego prawa i nieproporcjonalny w stosunku do obciążeń innych działek, nie wykazano przyczyn, dla których zrezygnowano z wykorzystania już istniejących dróg, a także nie uzasadniono czy wyznaczenie tego nowego ciągu wynika z potrzeb właścicieli okolicznych nieruchomości. Ustalenie planu co do przeznaczenia terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem J1ZP również narusza interes skarżącego, ma to być teren ogólnodostępny, zieleń urządzona z zakazem grodzenia, takie działanie Rady jest zbyt daleko idącą ingerencją w korzystanie z nieruchomości, przy tym także nieprecyzyjne określenie – teren ogólnodostępny zieleni urządzonej – uniemożliwia zagospodarowanie terenu w ramach prywatnej posesji, a brak przez ustawodawcę kwalifikacji "zieleni urządzonej" jako celu publicznego ogranicza możliwość pozyskania gruntów w drodze wywłaszczenia za odszkodowaniem. Jeśli idzie o drogę 7KDW jest to droga wewnętrzna, poprowadzona po drodze istniejącej, ale poszerzona kosztem nieruchomości skarżącego, podczas gdy prowadzi ona tylko do dwóch działek – skarżącego i przeciwległej. Wskazuje to na nieuzasadnione ograniczenie sposobu wykonywania przez skarżącego prawa własności. Nie można natomiast uznać niniejszej skargi co do drogi oznaczonej symbolem 16KDD, poprowadzonej po istniejącej ulicy. Nie spełnia ona parametrów określonych przepisami, zatem Rada była uprawniona do jej dostosowania do szerokości drogi dojazdowej – przez poszerzenie nawet kosztem nieruchomości skarżącego. Cel publiczny takie ustalenia planu uzasadniał.

Skargi kasacyjne od tego wyroku wnieśli, reprezentowani przez radców prawnych, J.M. i Rada m.st. Warszawy.

J.M. zaskarżył wyrok w części oddalającej skargę w odniesieniu do oznaczeń na rysunku planu symbolem J1ZP, wnosząc o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania i zarzucając:

1) naruszenie zasad postępowania przed sądami administracyjnymi, tj. art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi w części, pomimo naruszenia prawa materialnego przez uchwałę rady gminy co miało wpływ na wynik postępowania,

2) naruszenie prawa materialnego:

– art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego,

– art. 140 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie, że zaskarżona uchwała powoduje istotne i bezsporne ograniczenie prawa własności skarżącego, nieuzasadnione względami interesu publicznego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w obszernym i wnikliwym uzasadnieniu Sąd pominął kwestie terenu oznaczonego symbolem J1ZP, podając argumentację przemawiającą za niezgodnością z prawem przepisów uchwały, jednak w sentencji nie znalazło się żadne rozstrzygnięcie w tym zakresie. Wydaje się to być omyłką Sądu, co uzasadnia uchylenie wyroku w części oddalającej skargę w tym zakresie.

Rada m.st. Warszawy wniosła o uchylenie wyroku bądź przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zarzucając:

I. Naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik w rozpatrzeniu sprawy:

1) art. 32 Konstytucji RP w związku z art. 140 k.c. poprzez błędną wykładnię uznając pogwałcenie zasad sprawiedliwości społecznej i słusznych interesów prawnych jednostki,

2) art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 140 k.c poprzez błędną wykładnię tego przepisu przy określeniu interesu prawnego z zakresu naruszenia ustaleniami zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

3) art. 1 ust. 1 i 2, art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym,

4) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych i przepisów wykonawczych w tym zakresie,

5) art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami;

II. Naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 147 § 1 w związku z art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegającym na nie wzięciu pod uwagę całokształtu okoliczności w sprawie, a przede wszystkim czy w zaskarżonej uchwale naruszono prawo materialne skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w części wskazanej w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu opiera się na nieuprawnionej wykładni przepisów o planowaniu przestrzennym oraz szeroko rozumianej ochronie prawa własności, podczas gdy zgodnie z art. 28 ustawy o planowaniu stwierdzenie nieważności może mieć miejsce gdy zostały naruszone zasady sporządzenia planu, istotne naruszenie trybu sporządzenia i właściwości organów, zatem inne naruszenia są nieistotne i nie stanowią przyczyny stwierdzenia nieważności. Podniesiono też, że władztwo planistyczne właśnie może ograniczać prawo własności, jeśli pozostaje w zgodności z prawem i interesem wspólnoty samorządowej, a w niniejszej sprawie obszar objęty planem, obecnie w większości niezabudowany jest przewidziany dla realizacji nowej dzielnicy mieszkaniowej dla ok. 5.000 mieszkańców, zatem ocena zapisów planu z punktu widzenia jednej działki bez uwzględnienia kontekstu urbanistycznego i przyszłego zagospodarowania jest nieuprawniona. Jeżeli wyrok Sądu będzie taki, to doprowadzi to do realizacji osiedla, które będzie źle funkcjonowało, naruszy interes społeczny poprzez nadrzędność interesu indywidualnego.

J.M. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej Rady.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna J.M. zasługiwała na uwzględnienie, podczas gdy skargę Rady m.st. Warszawy należało oddalić, przy czym argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi J.M. jednocześnie są tymi, które w przeważającej mierze przesądziły o oddaleniu skargi Rady.

Artykuł 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "ustawa o planowaniu", daje podstawę do konstrukcji instytucji, tzw. władztwa planistycznego. Gmina aktem prawa miejscowego samodzielnie kształtuje i prowadzi politykę przestrzenną na swoim terenie, uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. W miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, z mocy art. 4 ust. 1 tej ustawy, następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. W ramach swego władztwa planistycznego gmina samodzielnie przesądza o przeznaczeniu terenu w planie, odpowiadającemu prowadzonej przez nią polityce przestrzennej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako instrument tej polityki, zawierając ustalenia powszechnie wiążące dla obszaru, który obejmuje, dotyczy i wiąże wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na jego obszarze. Ustalając przeznaczenie terenu (art. 4 ust. 1) plan miejscowy dotyka interesu prawa własności, przesądzając o jego ograniczeniach. Prawo własności doznaje ochrony konstytucyjnej w art. 21 Konstytucji. Przepis ten w ust. 1 stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność, jednakże ochrona ta nie jest absolutna i bezwzględna. Prawo własności może doznać ograniczeń, a jednym z nich jest właśnie ustalenie planu co do przeznaczenia terenu. Na gruncie ustawy o planowaniu władztwo planistyczne gminy dotyka w sposób istotny prawa własności, jednak nie jest też tak, że oznacza ono absolutną swobodę gminy, która ustalając przeznaczenie terenu w planie nie musi zwracać uwagi na konstytucyjnie chronione prawo własności gruntów, położonych na obszarze, którego plan dotyczy.

Gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji). Oznacza to, że prowadząc konkretną politykę w ramach przyznanych kompetencji, w tym planistyczną, gmina obowiązana jest zwracać uwagę na potrzeby wszystkich mieszkańców. Każdy bowiem mieszkaniec gminy, członek wspólnoty samorządowej, ma prawo oczekiwać, że jego interesy będą brane pod uwagę w działaniach gminy. Na gruncie planowania przestrzennego konieczne jest zatem takie wyważenie interesów aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Ograniczenie właścicieli w ich prawie własności, czego można spodziewać się po miejscowym planie zagospodarowania, uzasadnia tylko cel publiczny, ale także tylko wówczas, gdy innego rozwiązania, choć go szukano, nie można było znaleźć. Władztwo planistyczne gminy nie może polegać zatem na zupełnej swobodzie i dowolności w planowaniu co do przeznaczenia terenu, gdyż konieczne jest uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu prawa własności, z mocy art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu. Nieprzestrzeganie tego spowoduje, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu zagospodarowania, może zostać nadużyte, a ustalenia planu, które będą wynikiem tego nadużycia, mogą okazać się prawnie wadliwe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę na te właśnie okoliczności, rozpoznając skargę J.M. i uznał, że Rada m.st. Warszawy jednak w sposób nieuzasadniony wkroczyła w jego prawo własności. Analizując zapisy zaskarżonego planu w odniesieniu do działki J.M. Sąd wykazał, że Rada nadużyła swoich władczych uprawnień planistycznych. Wskazał i uzasadnił, że zaprojektowano kosztem nieruchomości J.M. takie przeznaczenie terenu, które nie da się normatywnie zaliczyć do inwestycji celu publicznego, że jego nieruchomość w sposób nadmierny i nierówny w stosunku do innych została obciążona, zatem ograniczenie jego konstytucyjnie chronionego prawa własności dokonane zostało z przekroczeniem władztwa planistycznego Rady m.st. Warszawy.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej Rady m.st. Warszawy wynika dlaczego tak się stało. Podano w nim, że na terenie objętym zaskarżonym planem zaprojektowano osiedle dla 5.000 mieszkańców i temu celowi podporządkowano przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenu, w tym nieruchomość J.M.. Jednak zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że ustalenie planu odbyło się nadmiernym i nieuzasadnionym kosztem prawa własności J.M.. Jego prawo własności – członka wspólnoty samorządowej – zostało podporządkowane innym, przyszłym mieszkańcom terenu objętego planem, bez rozważenia, jak to podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, jakichkolwiek innych możliwości, mniej w to prawo ingerujących. J.M., aktualny, od pokoleń, mieszkaniec terenu objętego planem ma prawo oczekiwać, że jego potrzeby będą tak samo brane pod uwagę, jak i innych mieszkańców, tych przyszłych, w interesie których plan sporządzono. Jest to równoważność praw, bowiem i tak teren ma mieć przeznaczenie mieszkaniowe, a w takim razie cel jest ten sam. Nie ma zatem powodu do ograniczeniu prawa własności J.M. w taki sposób, jaki to został uczyniony w planie w tych częściach, które zakwestionował Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z tych przyczyn skargę kasacyjną m.st. Warszawy należało oddalić,

Uwzględnić natomiast należy skargę kasacyjną J.M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że przeznaczenie terenu pod zieleń ogólnodostępną było nadużyciem prawa i stwierdził nieważność uchwały w punkcie dotyczącym ogrodzenia, podczas gdy na terenie oznaczonym symbolem J1ZP stoi również budynek mieszkalny skarżącego. Zgodzić się zatem należało ze skargą, że nieodniesienie się do kwestii budynku było pomyłką Sądu, tj. jego przeoczeniem. Jednak należało to zakwalifikować jako naruszenie prawa, skutkujące uchyleniem wyroku w tej części.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).