Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1755/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1, art. 185 par. 1, art. 203 pkt. 2, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4, par. 47, par. 50 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art.. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 152 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościam - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) sędzia del. WSA Izabela Ostrowska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 576/05 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2005 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Prokuratora Rejonowego w K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 576/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – po rozpoznaniu skargi Prokuratora Rejonowego w K. – uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z dnia [...] marca 2005 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd podał, iż decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] Wójt Gminy K., powołując się na przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie N., której właścicielem był Z. J. w wysokości 9.240 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. decyzją z dnia [...] października 2004 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że organ zastosował przepisy Ordynacji podatkowej, zamiast przepisy k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Wójt Gminy K., powołując się na treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] o pow. [...] ha położonej w obrębie N. w wysokości 3.822 zł., której właścicielem był Z. J.. Organ stwierdził, że przed dniem [...] czerwca 2000 r. (data wejścia w życie uchwały Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. - Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] 2000 r. poz. [...]), nie została wydana decyzja - koncesja na wydobycie kopaliny pospolitej - kruszywa naturalnego z działki nr [...]. Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego działki nr [...] położonej we wsi N. gmina K., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...] marca 2000 r. oraz załącznika do tej uchwały część tej nieruchomości została przeznaczona pod eksploatacje kruszywa, a pozostała część działki pod istniejący las. Stosownie do § 4 w/w uchwały stawka procentowa służąca do naliczania opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości terenu górniczego została ustalona w wysokości 30 %, a dla terenów pozostających w dotychczasowym użytkowaniu 0 %. Część działki o pow. [...] ha pozostała w dotychczasowym użytkowaniu, a część działki o pow. [...] ha została przeznaczona pod eksploatację kruszywa. Działka sprzedana została w dniu [...] maja 2001 r., tj. przed upływem 5-ciu lat od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Zmiana przeznaczenia nieruchomości spowodowała, że jej wartość wzrosła o kwotę 12.740 zł, co wynika z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. W tej sytuacji opłata planistyczna dla tej działki została ustalona jako 30% wartości określonej jako różnica działki przeznaczonej pod eksploatację kruszywa, a działki przeznaczonej pod użytkowanie rolnicze i wynosi 3.822 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. - po rozpatrzeniu odwołania Z. J. - decyzją z dnia [...] marca 2005 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., art. 36 ust. 4 , art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 150 – 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 37 ust. 11 powołanej wyżej ustawy i § 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, iż z treści operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca oszacował wartość nieruchomości przed zmianą planu miejscowego jako gruntu rolnego, przyjmując do porównania transakcje gruntami rolnymi, korygując następnie ceny transakcyjne ze względu na różnice w cechach: położenie działki i możliwość zmiany funkcji w planie miejscowym, zaś po zmianie planu miejscowego nieruchomość została oszacowana przy przyjęciu do porównania 3 transakcji, przy czym w operacie nie wskazano w sposób wyraźny jakich nieruchomości dotyczą te transakcje – ceny skorygowano ze względu na różnice w położeniu działki i mikrośrodowisku.

Kolegium wskazało, iż przesłanką do ustalenia renty planistycznej jest występowanie związku przyczynowego pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania a zmianą wartości nieruchomości. W dotychczas obowiązującym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod łąki, pastwiska, rowy, nieużytki, użytki rolne i leśne. Na skutek uchwalenia planu miejscowego działka została przeznaczona pod eksploatację kruszywa. Położona jest ona na obszarze udokumentowanych złóż kopaliny - żwiru. Kopaliny kruszywa naturalnego wydobywane metodą odkrywkową są częścią składową nieruchomości. Występowanie złoża kopaliny ma istotne znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości, gdyż w myśl § 47 ust. 1 - 2 rozporządzenia przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości jej wartość określa się z uwzględnieniem wartości złoża. Wycena nieruchomości przed zmianą planu powinna więc uwzględniać wartość złoża, gdyż istnienie złoża kopaliny było przyczyną zmiany planu miejscowego; gdyby nieruchomość nie była położona na złożu żwiru, to nie doszłoby do zmiany przeznaczenia nieruchomości na eksploatację kruszywa. Nieruchomość przed zmianą planu nie może być wyceniona jako wyłącznie rolna bez uwzględnienia wartości złoża kopaliny, bo taka wycena prowadziłaby do fałszywego wniosku, że jedyną przyczyną wzrostu jej wartości byłaby zmiana planu. Tymczasem występowanie złoża i zmiana planu to powiązane ze sobą okoliczności - bez złoża zmiana planu nie nastąpiłaby, a bez zmiany planu niemożliwe byłoby legalne wydobycie kopaliny (art. 15 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 16 ust. 5 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze - Dz. U. Nr 27 poz. 96 ze zm.). W ocenie organu operat szacunkowy nie odpowiada warunkom określonym w § 47 rozporządzenia. Uwzględnienie wartości złoża kopaliny może przesądzić o tym, że wartość nieruchomości przed zmianą planu była wyższa, niż określona w operacie szacunkowym, co będzie miało istotne znaczenie dla ustalenia wysokości opłaty.

W skardze na powyższą decyzję Prokurator Rejonowy w K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając rażące naruszenie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 50 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Skarżący podkreślił, że § 50 rozporządzenia jest przepisem szczególnym w stosunku do § 47, a przesądza o tym zdanie ostatnie § 50. Wysokość renty planistycznej jest wprost oparta na wzroście ceny nieruchomości dzięki tylko i wyłącznie uchwaleniu lub zmianie planu zagospodarowania miejscowego, a nie uwzględnia części składowej tej nieruchomości w tym przypadku złóż żwiru. Tak naprawdę chodzi o "cenę" możliwości wydobywania złóż żwiru, gdyż przedmiotowa nieruchomość przed zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy była przeznaczona na cele rolnicze, pastwiska, lasy i nieużytki. Nieruchomość jest położona na obszarze udokumentowanych złóż żwiru, lecz udokumentowanie to nie oznacza zgody na eksploatację; dopiero po zmianie przeznaczenia danej nieruchomości z rolnej na wydobywczą, możliwe jest uzyskanie koncesji na wydobycie tych złóż. Może być tak, że ze względu na ważny interes społeczny uwzględniający szkodliwość tej działalności na środowisko - zmiana planu nigdy nie nastąpi, a tym samym nieruchomość będzie zawsze użytkowana rolniczo. W ocenie skarżącego operat szacunkowy został sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z wymogami rozporządzenia i stanowi podstawę do naliczania opłaty planistycznej w wysokości 30% wzrostu ceny nieruchomości dzięki zmianie planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Zatem § 47 rozporządzenia nie ma w tej sytuacji zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U . Nr 153, poz. 1270).

Sąd stwierdził, iż organy obu instancji rozpatrując sprawę prawidłowo zastosowały przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 520/04 stwierdzające, iż do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej. Przepis ten znalazł w istocie powtórzenie w przepisie art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu chybione jest jednak stanowisko organu odwoławczego, iż zastosowanie w sprawie powinien mieć przepis § 47, a nie § 50 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109).

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Sąd przytoczył treść art. 37 ust. 11 tej ustawy a także treść art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz § 47 i § 50 wydanego na jego podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). Sąd podkreślił, iż w § 50 rozporządzenia wyraźnie wskazano, iż dotyczy on sposobu określania wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W przepisie tym nie zawarto żadnych wyłączeń jego stosowania w zależności od rodzaju nieruchomości, jej części składowych, czy też jakichkolwiek innych powodów. Przepis ten ma zastosowanie dla ustalenia renty planistycznej niezależnie od tego, czy nieruchomość położona jest na złożach kopalin stanowiących jej części składowe, czy też nie. Nie należy zatem uwzględniać części składowych nieruchomości zarówno przed zmianą planu miejscowego, jak i po jego zmianie. Sąd podniósł, iż § 47 rozporządzenia będzie miał zastosowanie do ustalenia wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin w przypadku, gdy nie chodzi o ustalenie wartości nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd pierwszej instancji, co do zasady, zgodził się ze stanowiskiem organu, że renta planistyczna pobierana jest tylko z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Jednocześnie zaznaczył, iż często wartość jakiejś nieruchomości rośnie jedynie na skutek nowych perspektyw wykorzystania tej nieruchomości stworzonych przez uchwalenie lub zmianę planu miejscowego. Sama nieruchomość nie zmienia się - zmieniają się tylko możliwości jej wykorzystania. Poprzez nieuwzględnienie części składowych szacowanej nieruchomości zarówno przed uchwaleniem lub zmianą planu, jak i po jego uchwaleniu lub zmianie eliminuje się możliwość ustalenia wzrostu wartości nieruchomości na skutek innych czynników, niż określone przepisami prawa.

Nadto, zdaniem Sądu, określone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki wydania decyzji kasacyjnej nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art. 136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w zakresie postępowania odwoławczego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a jedynie wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych treścią art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Wprawdzie organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy nie odpowiada warunkom określonym w § 47 rozporządzenia, lecz skoro w sprawie zastosowanie ma § 50, a nie § 47 rozporządzenia, to zaskarżona decyzja nie zawiera uzasadnienia odnoszącego się do sporządzonego operatu pod kątem stosowania tego przepisu. Organ odwoławczy powinien rozważyć możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości dotyczących treści operatu - art. 136 k.p.a. i dopiero wówczas, gdyby nie pozwoliło to na prawidłowe załatwienie sprawy, możliwe byłoby wydanie decyzji kasacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., reprezentowane przez radcę prawnego K. M. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów § 47 ust. 1 i § 50 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.) w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) poprzez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w przypadku ustalania wartości nieruchomości położonych na złożach kopaliny w celu obliczenia tzw. renty planistycznej, nie ma zastosowania przepis § 47 rozporządzenia w sytuacji, gdy przepisy § 47 jako przepisy szczególne względem § 50 mają zastosowanie w pierwszej kolejności przed przepisami ogólnymi § 50 rozporządzenia,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 141 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zaniechaniu wnikliwej analizy całości materiału dowodowego i analizy przepisów w/w rozporządzenia na tle konkretnego stanu faktycznego, a także zaniechanie dokładnego i logicznego wyjaśnienia wszelkich motywów rozstrzygnięcia, w szczególności co do wykładni przepisów rozporządzenia,

3. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez uchylenie decyzji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

5. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wykazania wpływu naruszenia przez organ przepisów postępowania na wynik sprawy,

6. naruszenie przepisów art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, mającą wpływ na wynik sprawy, polegającą na przyjęciu, że warunkiem sine qua non zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest uprzednie wykazanie, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania w ramach art. 136 k.p.a. nie będzie wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym wpisu sądowego i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż Sąd dokonał rozważań w oderwaniu od przedmiotu sprawy i zebranego materiału dowodowego. W szczególności Sąd pominął akt notarialny umowy przedwstępnej sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, z której wynika, że nieruchomość została sprzedana za określoną cenę, która nie uległa zmianie po spełnieniu warunku zawartego w tej umowie - tj. uchwalenia nowego planu miejscowego. Plan miejscowy został zmieniony na wniosek nabywcy nieruchomości. Zmiana planu była warunkiem przeniesienia prawa własności, jednak od tego warunku nie zależała zmiana ceny. Zmiana planu przewidująca wydobycie kopaliny z terenu przedmiotowej nieruchomości warunkowana jest przede wszystkim występowaniem złoża kopaliny. Zdaniem Kolegium, skoro występowanie kopaliny jest cechą wpływającą na wartość nieruchomości, a także cechą, która nie ulega zmianie na skutek uchwalenia planu, natomiast determinuje treść nowego planu miejscowego, to cecha ta powinna zostać uwzględniona w operacie szacunkowym przez przyjęcie do porównań nieruchomości podobnych do wycenianej, w tym położonych na złożach żwiru.

Kolegium podkreśliło, iż na cechę podobieństwa nieruchomości przyjmowanych do porównań przy wycenie w podejściu porównawczym nacisk kładą przepisy art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 rozporządzenia. Paragraf 50 rozporządzenia stanowi ogólną regulację przewidzianą na cele ustalania wartości nieruchomości dla ustalania renty planistycznej. W ostatnim zdaniu ustępu 1 § 50 przewidziano, że nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości, przy czym części składowe ujęto jako zbiór. Przepis § 47 ust. 1 rozporządzenia stanowi przepis szczególny względem § 50 ust. 1, bowiem jest w nim mowa o szczególnym rodzaju części składowej nieruchomości w postaci kopaliny. Tym samym kopalina stanowi podzbiór w ogólnym zbiorze obejmującym wszelkie części składowe nieruchomości. Jako przepis szczególny § 47 znajduje pierwszeństwo w zastosowaniu - stosownie do zasady lex specialis derogat legi generali. O pierwszeństwie w zastosowaniu § 47 rozporządzenia przemawia także cel art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym przede wszystkim istota instytucji renty planistycznej. Dla wykazania związku przyczynowego pomiędzy zmianą miejscowego planu zagospodarowania a zmianą wartości nieruchomości istotne jest oparcie się przy wycenie na nieruchomościach o takiej samej funkcji w planie miejscowym, co nieruchomość wyceniana. Wyceniając przedmiotową nieruchomość przed zmianą planu należało do porównań przyjąć transakcje nieruchomości przeznaczonych w planie na cele rolne, a położonych na złożach kopaliny, zaś po zmianie planu - nieruchomości położone na złożach kopaliny przeznaczone w planie na wydobycie tejże kopaliny. Przepisy § 47 rozporządzenia nakazują uwzględnić wartość złoża przy wycenie szczególnej nieruchomości, jaką jest nieruchomość położona na złożu. Jest to logiczne, gdyż złoże kopaliny jest cechą wpływającą na wartość nieruchomości i istnienie złoża zdeterminowało treść nowego planu miejscowego. W ocenie Kolegium, gdyby rzeczoznawca majątkowy dokonał szacowania nieruchomości w sposób określony w § 47 ust. 1-2, to wówczas wykazana ewentualna różnica oddawałaby wartość zmiany tylko jednej cechy nieruchomości tj. zmiany funkcji w planie miejscowym. Nadto, zdaniem organu, Sąd powinien wskazać jak należy rozumieć stosowanie § 50 rozporządzenia a wyłączenie stosowania § 47 i jakie nieruchomości należy przyjąć do porównań przy wycenie nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym na wydobycie kopaliny. Gdyby nie można było przyjąć do porównań nieruchomości, na których wartość wpływa kopalina – tak jak nakazuje Sąd - to dowodem w niniejszej sprawie byłby operat, w którym żadna z nieruchomości przyjętych do porównania nie będzie podobna do wycenianej, a zatem operat sporządzony z naruszeniem art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 4 rozporządzenia. W ocenie autora skargi kasacyjnej wywody Sądu są wewnętrznie sprzeczne - Sąd przyznaje, że opłatę jednorazową można pobrać wyłącznie z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany planu miejscowego, a jednocześnie twierdzi, że przy wycenie nieruchomości przeznaczonej w planie na wydobycie kopaliny nie można uwzględnić występowania kopaliny, chociaż ta właśnie cecha nieruchomości zadecydowała o takiej treści planu.

Zdaniem Kolegium, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zaniechanie wykazania, że naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd powinien wykazać, że Kolegium wydałoby inną decyzję, gdyby rozważyło możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Podniesiono, iż treść operatu szacunkowego przesądza o treści decyzji administracyjnej. Jeżeli bowiem organ uzna, że treść operatu nie odpowiada przepisom prawa, albo jest niewiarygodny, to nie może sam ustalić innej wartości nieruchomości, lecz musi przeprowadzić dowód z innego operatu szacunkowego. Operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W ocenie Kolegium przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. i uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. to dwa równoważne ze sobą rozwiązania, możliwe do przyjęcia przez organ odwoławczy mający wątpliwości co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie można uznać, aby w razie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy musiał uprzednio wykazać, że przeprowadzenie postępowania uzupełniającego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające, aby móc zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Błędna wykładnia przepisów art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a. doprowadziła Sąd do zastosowania art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

A mianowicie, nie można podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. przez ich błędną wykładnię.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. to jest dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji. Tym samym organ II instancji nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. W pierwszej kolejności organ odwoławczy winien dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 k.p.a.).

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jedynie wówczas, gdy zachodzą przesłanki, o jakich mowa w przepisie art. 138 § 2 k.p.a. tj., gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja ta ma miejsce wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a. bądź zaistniała konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego ze względu na zmianę stanu faktycznego. Decyzja kasacyjna nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania, ani wady decyzji podjętej w I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. W związku z tym nie jest dopuszczalna rozszerzająca interpretacja tego przepisu. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi II instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r., III ZP 5/9, OSNAPiUS 1997/15/262; uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998 r., FPS 2/98, ONSA 1998 Nr 3, poz. 79, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981/2/88 i z dnia 25 maja1983 r., II SA 403/83, ONSA 1983/1/38; B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck Warszawa 1996, str. 592 - 593).

Dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawidłowej wykładni powyższych przepisów nie oznacza jednak zasadności wydanego przez Sąd wyroku, a to z następujących względów.

Po pierwsze, podkreślić należy, iż w trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Podzielić należy stanowisko Kolegium, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W art. 15 k.p.a. została sformułowana jedna z podstawowych dla procedury administracyjnej zasad – zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej zasady oznacza, iż organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego potrzeba sporządzenia operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. – wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji - nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie organ odwoławczy stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a. powinien w uzasadnieniu decyzji przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, a nadto wyjaśnić, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 k.p.a., to jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. - mimo pewnych braków uzasadnienia - wskazało przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Po drugie, jak wynika z uzasadnienia decyzji kasacyjnej, przyczynę uchylenia decyzji organu I instancji stanowi konieczność sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości przy zastosowaniu reguł określonych w § 47 ust. 1 - 2 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). W ocenie Sądu pierwszej instancji chybione jest stanowisko organu odwoławczego, iż zastosowanie w niniejszej sprawie powinien znaleźć przepis § 47 tegoż rozporządzenia. Z tym poglądem Sądu nie można się zgodzić.

Stosownie do § 4 powołanego wyżej rozporządzenia przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. A to z tej przyczyny, iż podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu - art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 roku, Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zwanej dalej u.g.n.

Zaznaczyć należy, iż sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości – art. 152 ust. 1 u.g.n. Wyboru zaś właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Przepisy art. 152 ust. 1, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n., zamieszczone w Rozdziale 1 "Określanie wartości nieruchomości" Działu IV - Wycena nieruchomości, znajdują zastosowanie w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych za sprawą art. 37 ust. 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.).

Jednym z takich czynników wpływających na wartość nieruchomości jest położenie nieruchomości na złożach kopalin. A zatem, położenie nieruchomości na złożach kopalin stanowi nieodłączną cechę tejże nieruchomości i z tej już chociażby przyczyny winno znaleźć odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Nieruchomość położona na złożach kopalin posiada tą cechę niezależnie od treści ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na danym terenie. Ta cecha nieruchomości nie powstaje wraz ze zmianą planu miejscowego tj. wraz ze zmianą funkcji terenu. Przeznaczenie w nowym (zmienionym) planie zagospodarowania przestrzennego nieruchomości - oznaczonej w dotychczasowym planie jako tereny łąk, pastwisk, rowy, nieużytki, użytki rolne i leśne - pod eksploatację kruszywa nie powoduje powstania nowej cechy nieruchomości - przedmiotowa nieruchomość była i jest położona na złożach kopalin. Złoże kopalin stanowiło i stanowi pewną "ekspektatywę", z której skorzystanie umożliwiła zmiana planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednak nawet zmiana planu polegająca na przeznaczeniu nieruchomości pod eksploatację kruszywa nie oznacza automatycznie pozwolenia na eksploatację kruszywa, albowiem kwestie udzielania koncesji na wydobywanie kopalin normuje ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.).

Części składowe gruntu stanowią kopaliny zalegające w strukturze morfologicznej gruntu w granicach pionowego zasięgu własności tego gruntu, dyktowanej miarą społeczno-gospodarczego przeznaczenia gruntu (por. E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, Zakamycze 2001, teza 11 do art. 143 K.c.). W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, iż kopaliny, które mogą być wydobywane metodą odkrywkową należy uznać za część składową nieruchomości (por. A. Lipiński [w:] A. Lipiński, R. Mikosz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, ABC 2003, teza 12 do art. 7; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 1998 r., II SA 1695/97, LEX nr 41289, z dnia 27 kwietnia 2001 r., II SA 742/00, LEX nr 56652 ). Jednak kryterium tego nie należy stosować automatycznie, bez uwzględnienia faktycznej możliwości zastosowania metody odkrywkowej na konkretnej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2007r., I OSK 1700/06, z dnia 12 grudnia 2007 r., I OSK 110/07 i I OSK 1645/06, z dnia 13 grudnia 2007 r., I OSK1699/06 - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Konsekwencją przyjęcia, że właściciel nieruchomości gruntowej jest jednocześnie właścicielem znajdujących się w jej obrębie złóż kopalin, jest m.in. to, że ich istnienie wpływa na wartość danej nieruchomości.

Jak stanowi § 47 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) - zamieszczonego w Rozdziale 3 - "Określanie wartości nieruchomości dla różnych celów" - przy określaniu wartości nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości jej wartość określa się z uwzględnieniem wartości złoża. Przy stosowaniu podejścia porównawczego uwzględnia się ceny transakcyjne nieruchomości podobnych do wycenianej nieruchomości położonych na złożach kopalin, w szczególności tego samego rodzaju, o zbliżonej zasobności złóż i podobnej budowie geologicznej - ust. 2 § 47 rozporządzenia.

Jednocześnie § 50 ust. 1 tegoż rozporządzenia przewiduje, iż przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości dla ustalenia odszkodowania lub opłaty, o których mowa w art. 36 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), określa się wartość nieruchomości, uwzględniając jej przeznaczenie przed uchwaleniem planu miejscowego lub przed jego zmianą oraz jej przeznaczenie po uchwaleniu planu miejscowego lub po jego zmianie. I wprawdzie zdanie drugie tego przepisu ma brzmienie: "Nie uwzględnia się części składowych tej nieruchomości", lecz w rozważaniach dotyczących wyceny nieruchomości należy uwzględnić także treść art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według art. 37 ust. 1 tej ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży zaś wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Przepis ten rangi ustawowej jednoznacznie uzależnia wysokość renty planistycznej od wzrostu wartości nieruchomości. A jeśli tak, to nie można przy wycenie nieruchomości pomijać elementu, jakim jest złoża kopalin, które w istotny sposób wpływają na wartość tej nieruchomości. Złoża kopalin stanowią szczególną w swej istocie część składową nieruchomości i z tego względu uzasadnione jest wyróżnienie (wyodrębnienie). Odzwierciedleniem przypisania szczególnego znaczenia tej części składowej nieruchomości jest regulacja § 47 rozporządzenia.

W tym stanie prawnym przyjąć należy, iż przepis § 50 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) dotyczy innych części składowych nieruchomości niż złoża kopalin, o jakich mowa w § 47 ust. 1 tegoż rozporządzenia.

Przyjęcie odmiennego poglądu prowadziłoby do sytuacji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia konstytucyjnej ochrony prawa własności (art. 64 Konstytucji R.P.). Opłata, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) z woli ustawodawcy jest pobierana wyłącznie od wzrostu wartości nieruchomości na skutek zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a zatem na skutek zmiany przeznaczenia danej nieruchomości.

Przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, istnienie złoża kopalin oraz możliwość ich gospodarczego wykorzystania to różne kategorie faktyczne i prawne i jako takie muszą zostać uwzględnione przy ustalaniu renty planistycznej.

Z tych względów operat szacunkowy winien uwzględniać fakt, iż nieruchomość położona jest na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości. Rację ma zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., że skoro przy metodzie porównawczej należy porównywać nieruchomości podobne, to dla celów ustalenia renty planistycznej nie można porównywać nieruchomości położonych na złożach kopalin stanowiących części składowe nieruchomości z nieruchomościami nie położonych na takich złożach.

W tej sytuacji za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku § 47 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a.