Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1679/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Michał Ruszyński /spr./ po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 2/17 w sprawie ze skargi M.J na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [..] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną. [pic]


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Op 2/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: OWINB) z 14 października 2016 r., nr 385/2016 w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nałożonego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, decyzją z [..], nr [..], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB), działając na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; na dzień orzekania przez organ odwoławczy - Dz. U. z 2016 r., poz. 290, ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym oraz art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm.), zwanej dalej K.p.a., nałożył na M. K. - obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, w lokalu nr 2 w budynku przy ul. M. 2a w O., poprzez: 1) zakończenie wymiany posadzek w piwnicach budynku, z zachowaniem pierwotnej rzędnej posadzki piwnicy i układu warstw posadzkowych, tj.: posadzka cementowa (grubości ok. 5 cm), warstwa izolacji przeciwwilgociowej z folii PE, warstwa hydroizolacji z masy uszczelniającej "Superflex 10", warstwa wyrównawcza z betonu C 16/20 (B-20 grubości ok. 10-12 cm zbrojona włóknami polipropylenowymi); 2) zamontowanie na wysokości ok. 20 cm powyżej poziomu terenu systemowej listwy dociskowej do folii ochronnej stanowiącej izolację pionową ścian fundamentowych; 3) zakończenie liczby łączników wzmacnianych belek stropowych w stropie między kondygnacyjnym - nad mieszkaniem nr 1, w taki sposób, by dodatkowe łączniki i wcześniej zastosowane były w rozstawie ok. 20 cm, przy użyciu łączników o Ø12M12; 4) zakończenie prac na stropie poprzez wykonanie ślepego pułapu z desek o grubości 19 mm, wykonanie paroizolacji z folii PE 0,07 mm, wykonanie izolacji akustycznej z wełny mineralnej grubości 100 mm oraz ułożenie podłogi.

Termin wykonania obowiązków opisanych w pkt 1 -4 rozstrzygnięcia organ określił na 30 czerwca 2014 r.

W postępowaniu odwoławczym, OWINB decyzją ostateczną z 8 maja 2014 r., nr 130/14 utrzymał w mocy decyzję PINB z 4 lutego 2014 r., z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. postanowieniem z 22 września 2014 r. odrzucił skargę Ignacego J.a na powyższą decyzję organu odwoławczego.

W następstwie powyższego, pismem z 11 lutego 2015 r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie sprawdzenia wykonania przez M. K. obowiązków nałożonych decyzją z 4 lutego 2014 r., nr [..]. Podczas oględzin przeprowadzonych 10 marca 2015 r. stwierdzono zamontowanie na wysokości około 20 cm powyżej poziomu terenu systemowej listwy dociskowej do folii ochronnej stanowiącej izolację pionową ścian fundamentowych oraz wykonanie na całości pomieszczenia na I piętrze mieszkania nr 2 podłogi z desek drewnianych bez wykończenia listwami podłogowymi a wszystkie roboty pod ww. podłogą zostały zakryte. Nie stwierdzono ugięć na wykonanej podłodze, jak również na suficie pomieszczeń mieszkania nr 1, znajdujących się bezpośrednio pod pomieszczeniem mieszkania nr 2. Na sufitach w pomieszczeniach lokalu nr 1 stwierdzono niewielkie pęknięcie na styku płyt gipsowo-kartonowych oraz odspojenia płyt gipsowo-kartonowych sufitów na stykach ze ścianami. Według oświadczenia M. K., roboty, które uległy zakryciu zostały wykonane zgodnie z decyzją nakazową i pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane, na dowód czego zobowiązała się do przedstawienia stosownego dokumentu i dokumentacji fotograficznej. Do powyższego M. J. wniosła uwagę, podnosząc, że w trakcie oględzin nie była pozostawiona odkrywka w wykonanej podłodze. W dalszej kolejności organ stwierdził, że wysokość pomieszczenia piwnicznego, w którym dokonano zakończenia wymiany posadzek wynosi 1,968 m. Poziom posadzki w pomieszczeniu piwnicznym jest niższy o 0,135 m, natomiast poziom posadzki korytarza jest niższy o 0,076 m. Różnica poziomu posadzek pomiędzy tymi pomieszczeniami wynosi zatem 0,06 m. Według oświadczenia M. K. w wyniku realizacji posadzki w piwnicy wykonano jedynie warstwę wyrównawczą z betonu ze zbrojeniem włóknami polipropylenowymi o grubości 8-10 cm. W trakcie oględzin na wykonanej warstwie wyrównawczej z betonu organ nie stwierdził żadnych pęknięć. Stwierdzono również, że wysokość izolacji poziomej w ścianach zewnętrznych w stosunku do poziomu wykonanej warstwy wyrównawczej z betonu wynosi 25 cm. Pomiarów dokonano urządzeniem Bosch GLM80. M. J. wniosła do protokołu, uwagi o braku pozostawienia w pomieszczeniach piwnicznych odkrywki dotyczącej wykonanej warstwy wyrównawczej z betonu, oraz że ww. pomieszczenie jest zamykane przez małżonków K.. Dodała nadto, że w trakcie oględzin nie została dopuszczona do części wykonanych robót w pomieszczeniu na I piętrze mieszkania nr 2 poza kotarą z folii. Z kolei M. K. oświadczyła, że kotarą z folii oddzieliła część wspólną - strych od części jej mieszkania.

18 marca 2016 r. M. K. przedstawiła oświadczenie mgr inż. B.a C.a - projektanta w specjalności konstrukcyjno - budowlanej nr upr. 125/82/Op i 123/99/Op, w sprawie zakończenia robót na odkrytym stropie. Z oświadczenia tego wynika, że roboty na odkrytym stropie zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną oraz zaleceniami określonymi w ocenie technicznej z września 2012 r. i były prowadzone pod jego nadzorem.

Pismem z 16 marca 2015 r. M. J. wniosła uwagi do protokołu oględzin. Wniosła o wyjaśnienie, z jakiego powodu 11 lutego 2015 r. wszczęto z urzędu "nowe" postępowanie, skoro z akt sprawy wynika, że już wcześniej 23 lipca 2012 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie robot budowlanych wykonanych w mieszkaniu nr 2 w budynku przy ul. M. 2a w O., w wyniku którego została wydana obecnie kontrolowana decyzja.

Dodatkowo pismem z 8 kwietnia 2015 r. M. J. podkreśliła, że termin wykonania obecnie sprawdzanej decyzji upłynął dziesięć miesięcy wcześniej, tj. 30 czerwca 2014 r. Wątpliwości są uzasadnione, bo oględziny przeprowadzone 10 marca 2015 r. faktycznie wykazały, że nakazy określone w decyzji nie zostały wykonane w części dotyczącej piwnic. Natomiast organ zamiast egzekwować nakazy wynikające z ww. decyzji, domaga się pismem dowodu w postaci zgłoszenia wykonania robót budowlanych przez M. K..

11 września 2015 r. PINB przeprowadził dodatkowe oględziny w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie sprawdzenia wykonania przez inwestora nałożonego obowiązku. Podczas oględzin, w trakcie których udostępniono tylko pomieszczenia znajdujące się na I piętrze budynku przy ul. M. 2a w O., stwierdzono, że w mieszkaniu nr 2 od strony południowej wykonano podłogę z desek drewnianych bez wykończenia listwami przypodłogowymi a wszystkie roboty pod podłogą uległy zakryciu. Nie stwierdzono ugięć na ww. podłodze drewnianej. Z uwagi na brak dostępu do pomieszczeń mieszkania nr 1 na parterze ww. budynku, nie przeprowadzono pełnych oględzin i nie odniesiono się do akustyki stropów pomiędzy lokalami nr 1 i nr 2. Dokonano również sprawdzenia posadzki w piwnicy, której warstwa wierzchnia została wykonana z posadzki cementowej a izolację, wykonaną z masy bitumicznej "Superflex 10", wyciągnięto na ściany ok. 20 cm powyżej tej posadzki. Dodano, że wysokość pomieszczenia piwnicy wynosi 1,88 - 1,90 m. M. K. oświadczyła do protokołu, że stan pomieszczenia na I piętrze od strony południowej ww. budynku nie uległ zmianie w stosunku do zapisów w protokole oględzin z 10 marca 2015 r. Dodała nadto, że roboty budowlane w pomieszczeniach piwnicznych zostały zakończone i wykonane zgodnie z decyzją nakazową.

W tak ustalonym stanie faktycznym PINB decyzją z 4 listopada 2015 r., nr 173/15, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 § 1 K.p.a., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją własną z 4 lutego 2014 r., nr [..]. Z kolei organ odwoławczy, w wyniku rozpoznania odwołania od ww. decyzji, decyzją z 21 kwietnia 2016 r., nr 158/16 uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

PINB ponownie rozpoznając sprawę 20 czerwca 2016 r. przeprowadził oględziny wykonanych robót budowlanych przy udziale M. K., M. J. i radcy prawnego Elżbiety J.. W wyniku oględzin organ ustalił, że w pomieszczeniu piwnicznym na wprost biegu schodów widoczna jest nowo wykonana posadzka cementowa z wykończoną izolacją przeciwwilgociową, wyciągnięta na ścianę zewnętrznej na wysokość około 20 do 22 cm. Poziom posadzki w pomieszczeniu jest wyższy o 5 mm w stosunku do posadzki w korytarzu. Stwierdził także, że pomieszczenie piwniczne po lewej stronie od zejścia z klatki schodowej wyłożone jest płytkami ceramicznymi, a poziom posadzki wynosi 20,2 cm poniżej posadzki korytarza. Wysokość pomieszczenia wynosi 201 cm. W dalszej kolejności organ wskazał na ślady wilgoci występujące jedynie przy oknie w pomieszczeniu na wprost schodów. Dodał również, że na zewnętrznej ścianie budynku zamontowano systemową listwę dociskową do folii ochronnej stanowiącą izolację pionową budynku. Ustalił również, że strop na I piętrze jest wykończony podłogą z desek a przy ścianach brak listew przypodłogowych. W części, gdzie prowadzono oględziny tylko z udziałem M. K. organ stwierdził, że podłoga z desek ułożona jest szczelnie, natomiast przy ścianach widoczna jest folia paroizolacyjna. W miejscu od strony ogrodu, gdzie była możliwość włożenia dłoni i wyczucia palcami wełny mineralnej grubości około 10 cm, dokonano pomiaru przy użyciu szpikulca z tworzywa sztucznego. Dalej organ stwierdził, że wszystkie warstwy stropu zostały zabudowane (zakryte), z tego też powodu nie było możliwości dokonania pełnego pomiaru warstwy stropu. W szczelinie między deskami a ścianą od strony ul. M. stwierdzono folię izolacyjną i wełnę mineralną bez możliwości sprawdzenia jej grubości. Dodano, że na posadzkach drewnianych ustawiono grzejniki panelowe podłogowe instalacji c.o., a wielkość części pomieszczenia wyodrębnionego wynosi około 200 cm x 480 cm. M. J. dołączyła do protokołu uzupełnienie do oceny technicznej z dnia 16 maja 2015 r. sporządzone przez mgr inż. B.a C.a oraz wniosła o sprawdzenie instalacji gazowej i c.o. w mieszkaniu nr 2 pod względem zgodności z przepisami prawa budowlanego. M. K. wyjaśniła, że zawilgocenie ściany piwnicznej występuje w miejscu styku ze schodami zewnętrznymi z ganku ogrodu na ścianie niezaizolowanej od strony ogrodu a rura PCV stanowi prowizoryczne przedłużenie rury spustowej celem odsunięcia wód opadowych od budynku. Od strony frontowej budynku zastosowano podobne rozwiązanie. W opinii M. K., w części stropu została umieszczona wełna o grubości powyżej 10 cm.

PINB 15 lipca 2016 r. przesłuchał w charakterze świadka B.a C.a, który potwierdził, m.in., że po wydaniu decyzji nakazowej, dokonał oględzin prowadzonych robót budowlanych, jak i oświadczył, że na odkrytym stropie, wykonane było wzmocnienie belek stropowych. Podkreślił, że zapisy dotyczące wykonania ślepego pułapu oraz wykonania izolacji akustycznej z wełny mineralnej oraz paroizolacji folią PE dokonał na podstawie informacji od inwestora o zakończeniu prac. Dodał, że nie uczestniczył przy układaniu wełny mineralnej oraz folii PE, jednak będąc na oględzinach widział zakupione i złożone materiały w lokalu nr 2, tj. wełnę mineralną o grubości 10 cm lub grubszą i folię PE. Według jego wiedzy i przeprowadzonych oględzin, roboty budowlane określone w decyzji nr [..] w zakresie stropu między lokalami, tj. pkt 3 i 4 sentencji decyzji, zostały wykonane prawidłowo.

W następstwie powyższych ustaleń, PINB decyzją z 9 sierpnia 2016 r., nr 118/16, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 104 § 1 K.p.a., stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego na M. K. w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wskazał, że po wnikliwej analizie całokształtu materiału dowodowego doszedł do wniosku, że nie było koniecznym dokonywanie odkrywek wykonanych posadzek, albowiem dowody pośrednie potwierdziły wykonanie przez inwestora robót budowlanych zgodnie z treścią obowiązku określonego decyzją z 4 lutego 2014 r. Organ podkreślił, że roboty budowlane w zakresie wykonania łączników, czyli wzmocnienia konstrukcji stropu zostały wykonane pod bezpośrednim nadzorem osoby uprawnionej - B.a C.a - projektanta o specjalności konstrukcyjno-budowlanej, który potwierdził prawidłowość ich wykonania w złożonym oświadczeniu i zeznając w charakterze świadka. Poprawne wykonanie warstwy zewnętrznej stropu - czyli ułożenie desek podłogowych można było natomiast stwierdzić bezpośrednio podczas oględzin. W dalszej kolejności organ wskazał, że twierdzenie o prawidłowym wbudowaniu wełny mineralnej i rozłożeniu folii PE w stropie znajduje oparcie w całokształcie zgromadzonych dowodów tj.: ustaleniach poczynionych podczas przeprowadzonych oględzin dotyczących występowania w szczelinach zarówno przy ścianie od strony ogrodu, jak i od strony ulicy wełny mineralnej i folii PE; zeznaniach B.a C.a; fakturach potwierdzających zakup wyrobów budowlanych; oświadczeniach inwestorki dotyczących zgodności wykonanych robót budowlanych z decyzją PINB w O. nr [..] oraz braku stwierdzenia przez inspektorów nieprawidłowości mogących świadczyć o niewłaściwym wykonaniu stropu. W ocenie organu, ww. okoliczności samodzielnie nie mogłyby stanowić podstawy do stwierdzenia prawidłowości wykonania robót budowlanych, jednak ich całokształt pozwalał na skonstruowanie spójnego obrazu badanych robót. Co do dalszych obowiązków, określonych w punkcie 1 i 2 decyzji nr [..], organ pierwszej instancji wskazał, że ich wykonanie zostało potwierdzone przez pracowników nadzoru budowlanego, którzy posiadają wykształcenie budowlane i uprawnienia budowlane, co legitymuje ich do oceny poprawności wykonania ww. robót.

Od powyżej decyzji odwołanie wniósł I. J. działający poprzez pełnomocnika radcę prawnego - Elżbietę J.. W odwołaniu podniósł, że zarówno ocena techniczna, jak i jej uzupełnienie oraz oświadczenie B.a C.a z 16 marca 2015 r. nie mogą stanowić dowodu na wykonanie nakazu nałożonego na M. K..

W wyniku rozpoznania odwołania, decyzją z 14 października 2016 r., nr 385/2016, OWINB utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ przypomniał, że przedmiotem rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji nr 118/16 było stwierdzenie wykonania obowiązków nałożonych na M. K. decyzją PINB z 4 lutego 2014 r. w przedmiocie doprowadzenia robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 2 w budynku przy ul. M. 2a w O. do stanu zgodnego z prawem. Podkreślił, że wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 Prawa budowlanego, niezależnie od podjętych tam rozstrzygnięć, oznacza zakończenie postępowania "naprawczego" i załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 K.p.a. W odwołaniu zaś od decyzji wydanej na podstawie wymienionych przepisów strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżanej decyzji, nie można natomiast w odwołaniu tym podnosić zarzutów w stosunku do wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, od której również służyły środki zaskarżenia. Zatem, w przekonaniu OWINB, podnoszenie jakichkolwiek zarzutów nieodnoszących się do nakazów określonych w decyzji z dnia 4 lutego 2014 r. wykraczało poza zakres prowadzonego postępowania. Stosownie do powyższego organ uznał, że zarzuty dotyczące rozebrania ściany działowej oddzielającej część wspólną od części stanowiącej lokal mieszkalny M. i D.a K., jak również odnoszące się do budowy czy przebudowy instalacji c.o., jako wykraczające poza zakres postępowania, nie mogły zostać uwzględnione. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że wbrew zarzutom odwołania, organ powiatowy zebrał cały niezbędny do ustalenia stanu faktycznego sprawy materiał dowodowy, a następnie go rozpatrzył. W szczególności organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny, przesłuchał świadków, odebrał oświadczenia od stron oraz oparł swoje rozstrzygnięcia na dokumentach, mających znaczenie dla oceny wykonania nałożonych na inwestorkę nakazów. W uzasadnieniu decyzji w sposób obszerny i wyczerpujący przedstawił stronom dowody, na których się oparł oraz wyjaśnił przyczyny, dla których pewnym okolicznościom przyznał moc dowodową. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wyjaśnił, że w decyzji z 4 lutego 2014 r., nr [..], organ pierwszej instancji nakazał Małgorzacie K. zakończenie prac na stropie poprzez wykonanie ślepego pułapu z desek o grubości 19 mm, paroizolacji z folii PE 0,7 mm, izolacji akustycznej z wełny mineralnej grubości 100 mm oraz ułożenie podłogi, pod nadzorem osoby posiadającej odpowiednie uprawnienia budowlane. Złożone zatem oświadczenie B.a C.a stanowiło dodatkowy dowód wskazujący na prawidłowość wykonania nakazanych robót na stropie. W dalszej kolejności organ odwoławczy jako bezzasadne uznał zarzuty dotyczące niewykonania nakazanego obowiązku wykonania izolacji akustycznej z powodu zastosowania przez inwestorkę wełny o większej grubości niż 10 cm. Zdaniem organu, inwestorka wykorzystując do nakazanych robót grubszą wełnę, zapewniła lepsze warunki izolacyjne niż w decyzji, a zatem wykonała roboty na wyższym poziomie, niż przewidywała to wydana decyzja, w związku z czym nie można ww. okoliczności kwalifikować jako niewłaściwe wykonanie nakazu. OWINB w O. wskazał ponadto, że w związku z licznymi wątpliwościami M. i Ignacego J., PINB w O. podjął dodatkowe czynności dowodowe w tym celu 15 lipca 2016 r. przesłuchał B.a C.a, który zeznał że M. K. zwróciła się do niego w sprawie realizacji nakazów z decyzji nr [..] oraz, że zgodnie z jego wiedzą roboty budowlane określone w decyzji nr [..] w zakresie stropu między lokalami, tj. pkt 3 i 4 decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. zostały wykonane prawidłowo. Argumentował OWINB, że prawidłowość wykonania ww. robót budowlanych stwierdził organ pierwszej instancji podczas przeprowadzonych oględzin, zaś dowody z pisemnego oświadczenia i przesłuchania w charakterze świadka B.a C.a, stanowiły kolejne w sprawie dowody, które łącznie z dowodem bezpośrednim z oględzin stanowią potwierdzenie prawidłowości wykonania przewidzianych decyzją nr [..] nakazów. Organ odwoławczy podkreślił nadto, że ocena techniczna robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 2 w budynku przy ul. M. 2a, sporządzona przez B.a C.a we wrześniu 2002 r. stanowiła podstawę dla PINB w O. do wydania nakazów określonych w decyzji z dnia 4 lutego 2014 r. Zwrócił uwagę, że postanowieniem z 14 sierpnia 2012 r., nr 124/12 organ pierwszej instancji zobowiązał M. K. do dostarczenia oceny technicznej dotyczącej prawidłowości i zgodności z obowiązującymi przepisami wykonanych samowolnie robót budowlanych. Organ wskazał, że ww. ocena powinna zawierać zalecenia i rozwiązania, które wykonane roboty budowlane doprowadzą do zgodności z obowiązującymi przepisami. Odnotował, że zalecenia dotyczące wykonanych robót budowlanych znajdujące się w ww. ocenie technicznej właściwie pokrywają się z treścią nakazów z decyzji PINB w O. z 4 lutego 2014 r. nr [..], wobec czego oświadczenie B.a C.a, że nadzorowane przez niego roboty budowlane, wykonane na stropie budynku mieszkalnego przy ul. M. 2a zostały wykonane zgodnie z zaleceniami sporządzonej oceny technicznej i sztuką budowlaną, świadczą o wykonaniu nakazów wynikających z decyzji nr [..]. W dalszej kolejności organ drugiej instancji uznał jako bezzasadny zarzut dotyczący zastosowania przez PINB niewłaściwego środka dowodowego w celu stwierdzenia grubości wełny mineralnej, podkreślając, że posłużenie się przez PINB w O. zmysłem dotyku w celu sprawdzenia wypełnienia przestrzeni wełną mineralną pomiędzy belką a wykonaną podłogą nie jest zabronione. W zakresie zarzutu dotyczącego wadliwego ustalenia posiadania atestu i certyfikatu deklaracji zgodności zastosowanej wełny mineralnej, organ wyjaśnił, że wełna mineralna TOPROCK firmy Rockwool Polska Sp. z o.o. jest powszechnie stosowanym wyrobem budowlanym, wobec czego PINB w O. z urzędu wiedział, że wyrób ten jest dopuszczony do obrotu i nadaje się do zastosowania jako izolacja termiczna i akustyczna stropu. Dodatkowo do akt sprawy załączono aktualny atest, certyfikat i deklarację zgodności dla ww. wełny mineralnej. Uwzględniając zatem przedstawioną fakturę zakupu tego rodzaju wełny mineralnej oraz zeznania B.a C.a, w przekonaniu organu odwoławczego, trafnie przyjął PINB, że zastosowana wełna mineralna TOPROCK, niezależnie od grubości posiada wymagane certyfikaty i atesty. Organ odwoławczy zgodził się, że przedłożone przez inwestorkę faktury nie stanowią wyłącznego dowodu prawidłowości wykonanych nakazów, lecz łącznie z innymi dowodami potwierdzają wykonanie nakazanych prac na stropie. Jednocześnie odnosząc się do zarzutu niewłaściwego wykonania nakazanych robót budowlanych w piwnicy z uwagi na wystąpienie zawilgoceń ściany, organ odwoławczy podkreślił, że opisane w protokole oględzin oraz widoczne na załączonej dokumentacji fotograficznej ślady wilgoci na ścianie pomieszczenia piwnicznego, znajdują się w części piwnicy nieobjętej robotami budowlanymi, na wysokości schodów zewnętrznych.

W skardze na rozstrzygnięcie organu odwoławczego M. J. domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, zarzucając naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80, oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., polegające na dokonaniu dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym. W uzasadnieniu skargi skarżąca kwestionowała zakres obowiązków mających na celu doprowadzenie robót budowlanych wykonanych w lokalu nr 2 do stanu zgodnego z prawem. W szczególności jej zarzuty dotyczyły braku prawdziwości oświadczenia złożonego przez B. C.a co do wykonanych przez inwestorkę izolacji akustycznej z powodu zastosowania wełny mineralnej o większej grubości niż 10 cm, zastosowania przez organ niewłaściwej metody sprawdzenia wykonani izolacji akustycznej za pomocą zmysłów, a także brak nałożenia na inwestorkę obowiązku odtworzenia ścianki działowej. W ocenie skarżącej, organ pierwszej instancji nie wyjaśnił podstaw przyznania mocy dowodowej określonym faktom, odwołując się jedynie do swojej wiedzy i doświadczenia z zakresu budownictwa. Podkreśliła, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających wykonanie zaleceń określonych w pkt 4 decyzji nr [..], dotyczących zakończenia prac na zakrytym stropie tj. "wykonanie ślepego pułapu z desek grubości 19 mm". Dowodu takiego, zdaniem skarżącej, nie może stanowić faktura wskazana przez OWINB dokumentująca zwrot materiałów budowlanych. Ponadto, zdaniem skarżącej, nie uwzględniając konieczności odbudowania ściany działowej organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, że kurtyna z foli stanowi wydzielenie mieszkania. W ocenie skarżącej, w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie robót wykonanych w lokalu nr 2, w sytuacji zaś braku zobligowania inwestora do wykonania robót polegających na odbudowaniu ściany działowej, oddzielającej część wspólną od części stanowiącej lokal mieszkalny rodziny K., organ naruszył art. 71, art. 71a ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez zaniechanie podjęcia procedury legalizacyjnej samowolnie przebudowanego poddasza. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie doprowadził zarówno lokalu nr 2, jak i całego budynku, do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalając skargę wskazał, że granice rozpoznawanej sprawy określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji OWINB z 14 października 2016 r. Z tego względu, przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie nie mogła stanowić ani decyzja PINB z 4 lutego 2014 r., nr [..], wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych robót naprawczych dotyczących robót budowlanych na pierwszym piętrze lokalu nr 2 w budynku przy ul. M. 2a w O., ani podnoszone przez skarżącą kwestie dotyczące prawidłowości nakazów mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy. Decyzja ta wydana została bowiem w innym postępowaniu administracyjnym i - co wymaga podkreślenia - nie była zaskarżona przez Marię J., z kolei postanowieniem z 22 września 2014 r. tut. Sąd odrzucił skargę Ignacego J.a na decyzję organu odwoławczego z dnia 8 maja 2014 r. Podobnie i problematyka, której rozstrzygnięcie to dotyczy, należy do odrębnego etapu postępowania legalizacyjnego, poprzedzającego postępowanie zakończone decyzjami stanowiącymi aktualnie przedmiot oceny Sądu. W piśmiennictwie prezentowane jest stanowisko, które skład orzekający w niniejszej sprawie podzielił, że w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Nie można w odwołaniu tym podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, od której służyły środki zaskarżenia (por. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2014, wydanie 2, s. 686). Również w orzecznictwie podkreśla się, że postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. Na drugim etapie postępowania naprawczego chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej, czy też legalnej budowy z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 19 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1499/14, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobny pogląd wyrażono również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyroki: WSA w Szczecinie z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 1028/15; WSA w Olsztynie z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 773/12).

Sąd I instancji przypomniał zatem, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w związku ze stwierdzeniem organów, że inwestorka wykonała nałożone na nią przez PINB decyzją z 4 lutego 2004 r. obowiązki doprowadzenia wykonanych robót budowanych do stanu zgodnego z prawem, poprzez: 1) zakończenie wymiany posadzek w piwnicach budynku, z zachowaniem pierwotnej rzędnej posadzki piwnicy i układu warstw posadzkowych, tj.: posadzka cementowa (grubości ok. 5 cm), warstwa izolacji przeciwwilgociowej z folii PE, warstwa hydroizolacji z masy uszczelniającej "Superflex 10", warstwa wyrównawcza z betonu C 16/20 (B-20 grubości ok. 10-12 cm zbrojona włóknami polipropylenowymi); 2) zamontowanie na wysokości ok. 20 cm powyżej poziomu terenu systemowej listwy dociskowej do folii ochronnej stanowiącej izolację pionową ścian fundamentowych; 3) zakończenie liczby łączników wzmacnianych belek stropowych w stropie między kondygnacyjnym - nad mieszkaniem nr 1, w taki sposób, by dodatkowe łączniki i wcześniej zastosowane były w rozstawie ok. 20 cm, przy użyciu łączników o Ø12M12; 4) zakończenie prac na stropie poprzez wykonanie ślepego pułapu z desek o grubości 19 mm, wykonanie paroizolacji z folii PE 0,07 mm, wykonanie izolacji akustycznej z wełny mineralnej grubości 100 mm oraz ułożenie podłogi. Przyjąć trzeba, że decyzja stanowiąca przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest więc jedynie konsekwencją opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji z 4 lutego 2004 r., albowiem stwierdza ona wywiązanie się przez inwestora z obowiązku nałożonego tą decyzją. Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie stanowił przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję w przypadku wykonania obowiązku – stwierdzającą wykonanie obowiązku. Sąd dodał, że stwierdzenie odnośnie do wykonania obowiązku i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, z uwzględnieniem przepisów regulujących kwestie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie faktów i udowodnionych okoliczności, poddanych następnie wszechstronnej analizie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów.

W badanej sprawie - zdaniem Sądu - podstawową kwestią jest zatem prawidłowość ustaleń organu w zakresie wykonania przez inwestorkę nałożonych na nią obowiązków. W ocenie Sądu, materiał dokumentacyjny sprawy niewątpliwie potwierdza, że inwestorka wykonała obowiązki nałożone decyzją z 4 lutego 2014 r. Na podstawie zapisów protokołu oględzin przeprowadzonych 10 marca 2015 r., 11 września 2015 r. i 20 czerwca 2016 r., należało uznać, że inwestorka zakończyła prace na stropie poprzez: wykonanie ślepego pułapu z desek o grubości 19 mm, paroizolacji z folii PE 0,7 mm oraz izolacji akustycznej z wełny mineralnej, a także wymieniła posadzkę w piwnicach budynku, zamontowała systemową listwę dociskową do folii ochronnej stanowiącej pionową ścianę fundamentową oraz ułożyła podłogę z desek drewnianych bez wykończenia listwami przypodłogowymi. Roboty budowlane w zakresie wykonania łączników, czyli wzmocnienia konstrukcji stropu zostały natomiast wykonane pod bezpośrednim nadzorem osoby uprawnionej - B.a C.a - projektanta o specjalności konstrukcyjno-budowlanej. Prawidłowość wykonania ww. robót budowlanych PINB w O. stwierdził podczas przeprowadzonych oględzin, a dowód ten łącznie z oświadczeniem B.a C.a, który potwierdził, że nadzorowane przez niego roboty budowlane, wykonane na stropie budynku mieszkalnego przy ul. M. 2a zostały wykonane zgodnie z zaleceniami sporządzonej oceny technicznej i sztuką budowlaną, fakturami potwierdzającymi zakup wyrobów budowlanych, oświadczeniem inwestora oraz braku stwierdzenia przez inspektorów jakichkolwiek nieprawidłowości, świadczyło o wykonaniu przez inwestora nakazów określonych w decyzji z 4 lutego 2014 r., nr [..].

Kontynuując rozważania Sąd podkreślił, że decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku nie jest decyzją uznaniową. Jeśli zatem inwestor wykona obowiązek nałożony decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to powinnością organu jest wydanie decyzji przewidzianej w art. 51 ust. 3 pkt 1 tej ustawy. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bezspornie, że M. K. wykonała obowiązki, do których została zobligowana w celu doprowadzenia lokalu nr 2 do stanu zgodnego z prawem. Dlatego organy prawidłowo, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, stwierdziły o wykonaniu obowiązku nałożonego na mocy decyzji z 4 lutego 2014 r. W kontrolowanej sprawie niewątpliwie skarżąca swoim działaniem nie wykazała, aby wydanie pozytywnej decyzji kończącej postępowanie naprawcze nastąpiło z naruszeniem prawa. Natomiast, jak już wyjaśniono wcześniej, szeroka argumentacja skarżącej podważająca zasadność ustaleń organów w zakresie stanu faktycznego i prawnego, tj. ustaleń niewynikających z decyzji z 4 lutego 2014 r., nie mogła podlegać ocenie Sądu na etapie badania decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

Podsumowując Sąd stwierdził, że organy - wbrew zarzutom skarżącej - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że w zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 K.p.a. Poza tym Sąd nie dostrzegł z urzędu wad postępowania, które mogłyby mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. J., zaskarżonemu wyrokowi zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 174 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędną ich wykładnię polegającą na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mającej istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności, że roboty budowlane przeprowadzone przez inwestora w budynku przy ul. M. 2A w O. stanowią wykonanie obowiązku nałożonego na niego decyzją PINB decyzją z 4 lutego 2014 r. nr [..];

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji inwestor nie miał obowiązku przedstawić oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 174 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną jego wykładnię polegająca na uznaniu, że w zakres postępowania nie wchodzi ocena skutków ingerencji przez inwestora w ścianki działowe w lokalu, podczas gdy organ I instancji powinien wziąć tę okoliczność pod uwagę z urzędu wydając decyzję.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę kasacyjną jej autor podkreślił, że Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów, tymczasem organy nie dokonały oględzin wykonanych prac, a swoje stwierdzenia oparli na obserwacji zakrytych już robót. Fakt wykonania obowiązku określonego w pkt 3 decyzji organ stwierdził wyłącznie na podstawie zeznań B.a C.a. Skoro organ stwierdził, że istniała możliwość zdemontowania desek przy stropie, powinien to uczynić, tym bardziej, że inwestor nie przedłożył żadnej dokumentacji tych prac, chociażby w postaci dokumentacji fotograficznej. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o sprawdzenie wykonania ślepego pułapu, co organ zbadał tylko "organoleptycznie".

Odnosząc się do stanowiska Sądu, iż inwestor nie miał obowiązku przedstawić oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, kasator powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, według której przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, albowiem w postępowaniu naprawczym nie ma podstawy prawnej do żądania przez organ nadzoru budowlanego złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, co nie oznacza, że w postępowaniu prowadzonym w trybie przepisów art. 50 - art. 51 Prawa budowlanego, nie bada się kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W niniejszej sprawie – zdaniem kasatora - organy zaniechały zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Także zdaniem kasatora – wbrew stanowisku Sądu – w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie bada się tylko kwestii wykonania obowiązków nałożonych decyzją lecz także bada się inne kwestie z urzędu – w rozpoznawanej sprawie organy powinny zbadać podnoszone w toku postępowania kwestie ingerencji przez inwestora w ścianki działowe w lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 P.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.p.s.a w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz na zarzucie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do tych zarzutów, w pierwszej kolejności należy wskazać, że decyzja PINB z 9 sierpnia 2016 r. nr 118/16 wydana została w ramach tzw. postępowania naprawczego. Postępowanie to – jak trafnie podkreślił Sąd I instancji - przebiega w dwóch etapach. W ramach pierwszego etapu – decyzją z 4 lutego 2014 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – na M. K. został nałożony obowiązek wykonania określonych robót budowlanych, poprzez: 1) zakończenie wymiany posadzek w piwnicach budynku, z zachowaniem pierwotnej rzędnej posadzki piwnicy i układu warstw posadzkowych, tj.: posadzka cementowa (grubości ok. 5 cm), warstwa izolacji przeciwwilgociowej z folii PE, warstwa hydroizolacji z masy uszczelniającej "Superflex 10", warstwa wyrównawcza z betonu C 16/20 (B-20 grubości ok. 10-12 cm zbrojona włóknami polipropylenowymi); 2) zamontowanie na wysokości ok. 20 cm powyżej poziomu terenu systemowej listwy dociskowej do folii ochronnej stanowiącej izolację pionową ścian fundamentowych; 3) zakończenie liczby łączników wzmacnianych belek stropowych w stropie między kondygnacyjnym - nad mieszkaniem nr 1, w taki sposób, by dodatkowe łączniki i wcześniej zastosowane były w rozstawie ok. 20 cm, przy użyciu łączników o Ø12M12; 4) zakończenie prac na stropie poprzez wykonanie ślepego pułapu z desek o grubości 19 mm, wykonanie paroizolacji z folii PE 0,07 mm, wykonanie izolacji akustycznej z wełny mineralnej grubości 100 mm oraz ułożenie podłogi.

Wobec wykonania tych prac została wydana na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego – już w ramach drugiego etapu postępowania naprawczego – decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązku.

Powszechnie przyjmuje się, że w odwołaniu i w skardze na decyzję wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego można kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w tej decyzji. Nie można zatem podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, od której służyły środki zaskarżenia (por. A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2014, wydanie 2, s. 686). Postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 Prawa budowlanego jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza, czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 Prawa budowlanego. Innymi słowy, na drugim etapie postępowania naprawczego chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane. Dlatego też na tym etapie postępowania naprawczego, wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, PINB nie miał obowiązku zbadać "z urzędu" kwestii ingerencji inwestorki w ścianki działowe w budynku. Podniesiony w punkcie 3 skargi kasacyjnej zarzut nie jest więc zasadny.

Niezasadny jest także pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej (pkt 1 skargi kasacyjnej). Wbrew bowiem stanowisku autora skargi kasacyjnej, obowiązki nałożone decyzją z 4 lutego 2014 r. – jak zasadnie stwierdził Sąd I instancji – zostały przez inwestorkę wykonane. Potwierdza to zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, tj. oględziny przeprowadzone 10 marca 2015 r., 11 września 2015 r. i 20 czerwca 2016 r. Oględziny te wykazały wykonanie obowiązków określonych w punktach 1 i 2 decyzji z 4 lutego 2014 r. Natomiast jeżeli chodzi o obowiązki określone w punkach 3 i 4 decyzji z 4 lutego 2014 r. organy wykazały, że podczas oględzin nie można było – ponieważ prace zostały już zakończone – stwierdzić prawidłowości ich wykonania. Wszystkie warstwy stropu zostały zabudowane (zakryte) i z tego powodu nie było możliwości dokonania pełnego pomiaru warstw stropu. W związku jednak z powyższym został przysłuchany mgr inż. B. C. – projektant w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, który w 2012 r. sporządził ocenę techniczną, która stanowiła dla PINB podstawę do wydania decyzji nakładającej obowiązki. Potwierdził on swoje oświadczenie złożone 16 marca 2015 r., iż zwiększono ilość łączników i założono listwy pod ślepy pułap, wykonano ślepy pułap, wykonano izolację akustyczną z wełny mineralnej oraz paroizolację folią PE a także wykonano podłogę z desek, na izolacji akustycznej na belach stropowych. Projektant potwierdził, że prace zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlana oraz zaleceniami określonymi w ocenie technicznej z września 2012 r. i były prowadzone pod jego nadzorem. Opisane wyżej dowody pośrednie były zatem wystarczające dla przyjęcia wykonania obowiązków nałożonych decyzją z 4 lutego 2014 r.

Usprawiedliwionych podstaw nie znalazł także zarzut wymieniony w punkcie 2 skargi kasacyjnej. Niewątpliwie, a wynika to z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10, przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organy nadzoru budowlanego mają obowiązek ustalania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zaznaczyć jednak należy, że badanie przez organ nadzoru budowlanego kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może być tylko dokonywane na pierwszym etapie postępowania naprawczego, prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wtedy to bowiem organ nadzoru budowlanego, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nakłada obowiązek wykonania określonych robót budowlanych i w związku z tym zobowiązany jest ustalić, czy inwestor na którego obowiązki te nakłada, posiada prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takiego obowiązku nie ma natomiast organ na drugim etapie postępowania naprawczego. Na tym etapie, co zostało już wyżej wskazane, chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.