Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 546/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 19 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2016 roku sprawy ze skargi A. S. na postanowienie K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] 2016r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...], na podstawie art. 61a § 1 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu wniosku A. S. z [...] 2015r., odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej remontu dachu budynku gospodarczego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] (działka nr [...] obr [...]).

W uzasadnieniu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych organ stwierdził, że podstawę do odmowy wszczęcia postępowania stanowi między innymi okoliczność, że postępowanie w tej samej sprawie toczy się lub zostało zakończone ostateczną decyzją. W ocenie organu przedmiot ww. wniosku pokrywa się z przedmiotem dwóch toczących się przed tym organem postępowań tj. w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul [...] (znak [...]) oraz w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny (znak [...]).

W zażaleniu na powyższe postanowienie A. S., powołując się na tytuł prawny ([...] własności) do zabudowanej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] zarzucił:

- naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie że przepis ten ma zastosowanie do wnioskowanego żądania likwidacji samowoli budowlanej polegającej na wykonaniu robót budowlanych remontu dachu budynku gospodarczego w części z 1955r. i części z 1969r. bez wymaganego prawem skutecznego zgłoszenia wraz z oświadczeniem o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości, o jakim mowa w art. 3 pkt 11 P.b., z którego wynika prawo inwestora do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane zakończonych w 2008r. robót budowlanych,

- błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie samowolnych robót budowlanych remontu dachu budynku gospodarczego było przedmiotem wszczęcia i prowadzenia jakiegokolwiek postępowania czy jest obecnie przed PINB lub innym organem na podstawie art. 50 i 51 P.b. oraz art. 199 Kc,

- naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie całokształtu sprawy, nie wskazanie dowodów na których organ się oparł, a którym nie dał wiary i dlaczego, w szczególności poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób należyty całego materiału dowodowego przy ustaleniu stanu faktycznego, co doprowadziło do błędnego wniosku i przekonania, że przedmiot wniosku z dnia [...].2015r. "pokrywa się" z przedmiotem dwóch toczących się już przed PINB postępowań.

Postanowieniem z dnia [...] 2016r. [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 61a § 1, art.. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 23) i art. 81 ust.1 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016r. poz. 290), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zachodzi przesłanka przedmiotowa czyli uzasadnione przyczyny stanowiące w sposób oczywisty przeszkodę do wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 K.p.a.), tj. inne toczące się już przed organem postępowania administracyjne obejmujące swym zakresem również aktualny stan faktyczny i techniczny przedmiotowego dachu: o znaku: [...] – w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na cele mieszkalne (części podstawowej obiektu) oraz o znaku: [...] – w zakresie zakończenia legalizacji części dobudowanej samowolnie w 1969r. W tym zakresie organ opisał treść orzeczeń wydawanych w sprawach powyższych powołując się na akta sprawy.

Ponadto dodał, że kolejną przesłanką przedmiotową jest brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania A. S., który we wniosku z [...].2015r. wskazał, że H. G. wykonała w 2009 r. remont dachu budynku gospodarczego, polegający na wykonaniu nowego pokrycia dachowego z papy termozgrzewalnej oraz uzupełnienia o nowa blacharkę – opierzenie dachu i rynny, bez wymaganego zgłoszenia, naruszając w ten sposób art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane. Przepisy te do dnia 28.06.2015r. stanowiły, że zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu remontu istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków.

Organ odwoławczy dodał, że ustawą z 20.02.2015r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015r. poz. 443) – od dnia [...].06.2015r. przepisy art. 29 i art. 30 uległy zmianom tj.:

- art. 29 ust. 2 pkt 1 stanowi: pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie obiektów budowlanych

- art. 30 ust. 1 pkt 1a:zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie remontu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 z wyjątkiem obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę.

Do obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę zostały zaliczone (art. 29 ust. 1): wolno stojące budynki mieszkalne jednorodzinne, których obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowane (pkt 1a) oraz wolno stojące parterowe budynki gospodarcze w tym garaże, altany oraz przydomowe ganki i oranżerie o powierzchni zabudowy do 35m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekroczyć dwóch na każde 500m2 powierzchni działki (pkt 2).

WINB zważył, że w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienie z wolnostojącym budynkiem gospodarczym wybudowanym kilkadziesiąt lat temu, w części legalnie (w 1955r.), a w części samowolnie (w 1969r.), który użytkowany jest jako obiekt mieszkalny, usytuowany przy granicy działki sąsiedniej (tj. posesją przy ul. [...]). Zatem obszar oddziaływania tego obiektu obejmuje też tą działkę. W związku z powyższym ewentualny remont tego budynku winien być zgłoszony właściwemu organowi.

Zdaniem organu odwoławczego w rozpoznawanej sprawie przedmiotowe roboty budowlane nie wypełniają jednak definicji "remontu" określonej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, lecz stanowią jedynie bieżącą konserwację. Pod tym pojęciem należy bowiem rozumieć roboty budowlane polegające na wymianie jednych elementów na inne nowe (np. nowa papa na dachu czy rynny, wymiana drzwi wejściowych, malowanie elewacji i.t.p.) bez konieczności odtwarzania stanu pierwotnego, co jest warunkiem koniecznym przy kwalifikowaniu robót budowlanych jako remontu. Skoro w niniejszej sprawie nie można mówić o "remoncie" a jedynie "bieżącej konserwacji" części obiektu budowlanego (jego dachu), tym samym nie mogły mieć zastosowania przepisy zawarte w art. 29 ust. 2 pkt 1 oraz w art. 30 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego, a co za tym idzie roboty budowlane polegające na ułożeniu papy termozgrzewalnej oraz uzupełnieniu dachu o nową blacharkę i rynny, nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

A. S. zaskarżył powyższe postanowienie [...] wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucając:

- rażące naruszenie prawa przez bezpodstawne przyjęcie tożsamości spraw już prowadzonych z wnioskiem z [...].2015r. bez dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia jakie okoliczności faktyczne i prawne precyzyjnie określone stanowią kryteria do uznania tożsamości (pokrywania się) spraw,

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 61a § 1 K.p.a., poprzez wadliwe ich zastosowanie skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia PINB z [...] 2016r., a także nadanie zaskarżonemu postanowieniu formy merytorycznej decyzji administracyjnej z merytorycznym rozstrzygnięciem niekorzystnym dla skarżącego na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 ust. 1 pkt 2a, art. 29 ust. 1 pkt 1a i 2, art. 3 pkt 8 P.b., twierdząc bezpodstawnie, że w tym przypadku nie można mówić o remoncie,

- naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 51 ust. 7 P.b. poprzez przyjęcie, że ten przepis i występujące w nim przesłanki były kiedykolwiek przedmiotem badania, postępowania wyjaśniającego, czy też decyzji,

- naruszenie przepisów postępowania art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 1, art. 144 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie zgromadzenia całego materiału dowodowego i rozpatrzenia sprawy w sposób wyczerpujący lecz dowolny, nie wyjaśnienie poprzez wskazanie konkretnych dowodów z akt sprawy, okoliczności które organ uznał za udowodnione, o którym odmówił wiarygodności, jedynie lakoniczne podanie sygnatur spraw dotyczących budynku gospodarczego oraz wskazanie nieprawidłowej podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia,

- naruszenie art. 61a§ 1 K.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 7, art. 2, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez stronnicze i nierzetelne postępowanie w wadliwym prawnie zaskarżonym postanowieniu mającym cechy korupcji – psucie demokratycznego państwa prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska i niegodne reprezentowanie z naruszeniem godności urzędu [...]WINB przez inspektora A. J., a także przez kłamstwa zawarte w zaskarżonym postanowieniu, w oparciu o które zostały wydane decyzje [...] i PINB.453.1.2015 MM, a dotyczące uznania za wiarygodne i prawidłowo sporządzone aktualne protokoły dot. sprawdzenia instalacji znajdujących się w badanym obiekcie w sytuacji faktycznej ich wadliwości i oparcie na pomiarach niezgodnych z obowiązującymi przepisami oraz [...] Normami i uniemożliwienie skarżącemu obiektywnej weryfikacji tych protokołów - przez powołanie biegłego, eksperta lub powołanie najwybitniejszych i uznanych w Polsce i na świecie elektryków z dorobkiem naukowym i doświadczeniem.

Z tych powodów skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...]WINB oraz poprzedzającego je postanowienia PINB dla Miasta [...] z [...] 2016r. i o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wskazał argumentację powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie skargi stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ w szczególności wskazał, że wcześniej (lecz po wykonaniu już bieżącej konserwacji dachu) powiatowy organ nadzoru budowlanego wydał dwa orzeczenia w sprawie odmowy rozbiórki dwóch części ww. budynku gospodarczego, które były przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny, zakończonej wyrokami oddalającymi skargi A. S. (z dnia 15.06.2011 r. sygn. akt II SA/Bd 245/11 oraz z [...].11.2012r. sygn. II SA/Bd 252/12 i wyrokiem NSA z 9.10.2014r. sygn. II OSK 705/13 oddalającym skargę kasacyjną skarżącego. Kontynuując postępowanie organ orzekł w zakresie użytkowania budynku wskazanymi w zaskarżonym postanowieniu decyzjami. Organ stwierdził również, że część zarzutów nie dotyczy istoty rozpoznawanej sprawy lecz związana jest z innymi postępowaniami dotyczącymi przedmiotowego budynku gospodarczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 718). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia, przy czym co do zasady nie jest związany granicami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną - art. 3 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej "P.p.s.a.").

W tak określonych granicach kontroli skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania, w stopniu skutkującym ich uchyleniem (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowi postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] 2016r. utrzymujące w mocy postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie samowoli budowlanej remontu dachu budynku gospodarczego.

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 z późn.zm., zwanej dalej K.p.a.), postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W myśl art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Ocena legalności zaskarżonego aktu wymagała zatem ustalenia, czy organy dokonały prawidłowego zastosowania art. 61a K.p.a. Na tle przytoczonej regulacji zauważa się, że jej zastosowanie może mieć miejsce na wstępnym etapie badania wniosku, tj. gdy nie trzeba w sprawie przeprowadzić postępowania wyjaśniającego po to, by stwierdzić, że sprawa wywołana konkretnym wnioskiem powinna zakończyć się odmową wszczęcia postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1609/13; LEX nr 1665665). Co równie istotne, ustawodawca wprowadził w art. 61a § 1 K.p.a. dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Pierwszą z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w wymienionym przepisie skonkretyzowane, jednakże nie ulega wątpliwości, że dotyczy to sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją będziemy mieli do czynienia np. gdy żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy, w której prowadzone jest już postępowanie, wydano w sprawie rozstrzygnięcie, albo brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia zgłoszonego żądania (wyrok NSA z dnia 7 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 2159/12; LEX nr 1497293).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że wnioskiem [...] 2015r. (wpływ do PINB [...].2015r.) A. S., za pośrednictwem Prezydenta Miasta [...], zwrócił się do właściwego powiatowego inspektora nadzoru budowlanego o wszczęcie postępowania w sprawie "samowoli budowlanej dokonanej samowolnie remontu budynku gospodarczego położonego w [...] przy ul. [...], bez skutecznego zgłoszenia do UM WAB w [...] przez inwestora H. G." bez jego zgody i zgody F. S.. Z treści wniosku wynika, iż jego przedmiot stanowią roboty budowlane ok. 2009r. polegające na wymianie pokrycia dachowego budynku gospodarczego składającego się z dwóch części pierwotnej - z 1955r. i rozbudowanej części tego budynku z 1969r. z dotychczasowej papy smołowej na nowe pokrycie z papy zgrzewalnej, wykonanie nowej blacharki – opierzenie dachu i rynny.

Rozpatrując ten wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. postanowieniem z [...] 2016r., powołując się na art. 61a § 1 K.p.a. i orzecznictwo sądowe odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, uznając lakonicznie, że przedmiot wniosku z [...].2015r. "pokrywa się" z przedmiotem dwóch toczących się już przed tym organem postępowań tj.

- postępowania w sprawie samowolnej dobudowy do legalnie istniejącego budynku gospodarczego położonego w [...] przy [...] (znak [...]),

- postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny (znak [...]).

W ocenie Sądu, w zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący całkowicie zasadnie zarzucił organowi naruszenie przepisów postępowania, polegającą na niewyjaśnieniu okoliczności sprawy, które pozwalałyby bez wątpliwości na zastosowanie tego typu orzeczenia formalnego kończącego postępowanie. Nie budzi bowiem wątpliwości, że w uzasadnianiu postanowienia zabrakło jakiejkolwiek analizy potwierdzającej tożsamość przedmiotową prowadzonych lub zakończonych postępowań administracyjnych dotyczących nawet tego samego obiektu budowlanego, lecz nie koniecznie tożsamej sprawy administracyjnej co do jej istoty. Przykładowo nawet z przytoczonego charakteru spraw, nie wynika jednoznacznie tożsamość ich zakresów z objętymi wnioskiem robotami budowlanymi, które zdaniem wnioskodawcy stanowiły remont budynku gospodarczego przeprowadzony ok. 2009 r. (dachu). Poza sporem w sprawie pozostaje, że toczyły się ww. postępowania, dotyczące tego samego obiektu budowlanego, ale w zażaleniu skarżący zakwestionował aby organ wykazał, że dotyczą one prac budowlanych związanych z jak to określił remontem dachu budynku gospodarczego części z 1955r. oraz części dobudowanej z 1969r. polegającym na całkowitej wymianie poszycia dachowego i innych robotach co miało miejsce ok. 2008r. Nadmienić przyjdzie, iż z treści znajdujących się w aktach organu I instancji kopii decyzji [...]WINB z [...] stycznia 2016r. utrzymującej w mocy decyzję PINB dotyczącą udzielenia pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym dwuizbowej części budynku dobudowanej do istniejącego budynku gospodarczego w 1969r. ani też decyzji PINB z [...].2015r. o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie w charakterze mieszkalnym istniejącego budynku gospodarczego usytuowanego na posesji przy ul [...] (...), nie wynika aby postępowania te obejmowały kwestie oceny legalności robót budowlanych związanych z remontem dachu budynku gospodarczego objętych wnioskiem z [...].2015r.

Zważyć zatem należy, iż postanowienie PINB zostało wydane co najmniej przedwcześnie, bez dostatecznie wnikliwego zweryfikowania tożsamości sprawy wnioskowanej z przedmiotem prowadzonych lub rozstrzygniętych już nawet spraw administracyjnych, w tym dotyczących samowolnych robót budowlanych. O przedmiocie postępowania decyduje treść żądania, a gdy została już wydana decyzja administracyjna z pewnością treść tego rozstrzygnięcia. Organ nie wykazał w swym postanowieniu, że któreś ze wskazanych postępowań obejmowało swym przedmiotem kontrolę zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych wykonanych przez wskazaną we wniosku osobę związanych z remontem dachu przedmiotowego budynku gospodarczego w 2009r.

Organ odwoławczy, podzielając stanowisko PINB co do istnienia przeszkody we wszczęciu postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie, również nie wyjaśnił, co zasadnie zarzuca skarżący, okoliczności sprawy co najmniej w zakresie koniecznej analizy rzeczywistej tożsamości spraw administracyjnych dotyczących samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1955r., która jak twierdzi organ nastąpiła w latach 60 tych ubiegłego wieku, oraz samowolnej rozbudowy tego budynku gospodarczego w 1969r. wykorzystywanego od tego czasu w funkcji mieszkalnej - z objętymi wnioskiem przeprowadzonymi ponad 40 lat później robotami budowlanymi związanymi m.in. z wymianą poszycia dachowego na całym budynku, jak dowodzi skarżący bez wymaganego zgłoszenia

Niezależnie od powyższego naruszenia przepisów i zasad postępowania administracyjnego, organ odwoławczy, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, dokonał całkowicie dowolnej oceny charakteru określonych ogólnie we wniosku robót budowlanych, uznając przedwcześnie, że stanowią one wyłącznie bieżącą konserwację, a nie stanowią remontu, w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego.

Należy w tym miejscu podnieść, że z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) wynika obowiązek organu administracji publicznej pierwszej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy oraz obowiązek organu drugiej instancji jej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia celem skontrolowania, czy działania podejmowane przez organ pierwszej instancji były prawidłowe. Celem postępowania odwoławczego nie jest bowiem sama kontrola poprawności rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji, lecz uzupełnienie stanu faktycznego i materiału dowodowego sprawy oraz uwzględnienie tych zmian w stanie prawnym sprawy, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Istota dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej.

Zasadnie skarżący zarzuca zatem zaskarżonemu postanowieniu naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz to, że tego typu oceny uprawniony byłby dokonywać organ nadzoru budowlanego po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu co najmniej czynności wyjaśniających zakres robót budowlanych objętych wnioskiem.

Niewątpliwie stanowi to naruszenie art. 61a § 1 K.p.a., który ma charakter czysto proceduralny. Organ wydając bowiem postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty.

Wypada nadto przytoczyć stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia w sprawie do sygn.. II OSK 2271/12, w którym zwrócił uwagę na istotę zawartej w tym przepisie regulacji. Mianowicie celem jej wprowadzenia w drodze nowelizacji było: "odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej". W intencji projektodawcy rozwiązanie takie "w sposób bardziej zrozumiały dla wnioskodawców odróżnia etap wstępny dotyczący wszczęcia lub odmowy wszczęcia postępowania od etapu merytorycznego rozstrzygnięcia wniosku (żądania)" (por. Druk sejmowy nr 2987 z 16 kwietnia 2010 s. 4 uzasadnienia). Nie każde zatem żądanie wniesione do organu administracji publicznej powoduje automatycznie skutek wszczęcia postępowania, o którym zgodnie z art. 61 § 4 K.p.a. należy na piśmie powiadomić wszystkie strony postępowania.

Sądowi z urzędu znane są okoliczności związane z wieloletnim sporem pomiędzy współwłaścicielami nieruchomości zabudowanej wieloma obiektami budowlanymi położonej w [...] przy ul. [...], w następstwie którego toczy się przed organami nadzoru budowlanego szereg postępowań w zakresie legalności zarówno wzniesienia obiektów budowlanych, jak i ich użytkowania, poszczególnych instalacji i.t.p. W każdym z tych postępowań skarżący przedkłada zazwyczaj szereg obszernych wniosków obejmujących kwestie związane z wieloma toczącymi się równolegle postępowaniami. Okoliczność ta, jakkolwiek znacznie utrudnia prowadzenie postępowań i załatwianie przez organy poszczególnych spraw, jednak w świetle obowiązujących norm prawa oraz zasad Konstytucji RP, nie zwalnia od konieczności szczegółowej oceny każdego nowego wniosku, właśnie w tym aspekcie, czy stanowi jedynie odniesienie do przedmiotu toczącej się już lub rozstrzygniętej sprawy, czy też może inicjować postępowanie administracyjne w odrębnej sprawie objętej właściwością organów.

W ocenie Sądu, na podstawie akt niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić, że zachodzi w tej sprawie podstawa przedmiotowa do odmowy wszczęcia przez organ nadzoru budowlanego postępowania co do legalności wykonanych robót budowlanych, w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a. Organy nie wykazały dostatecznie tożsamości wnioskowanej sprawy z innymi postępowaniami, nie przywołały wszakże żadnych innych uzasadnionych przyczyn, dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte. Odróżnić bowiem należy brak podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., od sytuacji, w której aby ocenić zasadność wniosku i istnienie podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty (orzeczenia o prawach lub obowiązkach danego podmiotu) konieczne jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego niezbędnego dla ustalenia stanu faktycznego i dokonania oceny prawnej.

W okolicznościach niniejszej sprawy analiza treści zaskarżonych rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego pozwala stwierdzić, że organy te w istocie, uchylając się od rozstrzygnięcia żądania skarżącego wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, z naruszeniem zasad ogólnych (art. 6 - art. 9 K.p.a.) oraz innych przepisów postępowania (art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 124 § 1 i art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 K.p.a.), które ma istotny wpływ na wynik sprawy ograniczyły się do ogólnikowo i nierzetelnie uzasadnionej odmowy wszczęcia i przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Przedwcześnie też WINB orzekł, że w sprawie brak jest podstaw do interwencji na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane.

Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności, zgodnie z zasadami procedury administracyjnej, ponownie zweryfikuje czy zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej objętej konkretnym żądaniem wnioskodawcy z innymi postępowaniami dotyczącymi zgodności z prawem budowlanym robót budowlanych przy rzeczonym budynku będącymi w toku lub już zakończonymi ostatecznymi decyzjami, a w przypadku stwierdzenia zaistnienia takiej okoliczności rozstrzygnięcie w trybie art. 61a § 1 K.p.a. uzasadni szczegółowo zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. O ile nie zaistnieje przesłanka uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania w sprawie, organ przeprowadzi postępowanie w niezbędnym zakresie dla dokonania oceny, czy określone jedynie ogólnie we wniosku roboty budowlane (które z uwagi na specyfikę spraw należy zweryfikować, doprecyzować z udziałem stron postępowania, w tym inwestora) zostały przeprowadzone z godnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, czy też konieczne jest podjęcie władczych działań administracyjnych w tym zakresie. Zwrócić należy jednocześnie uwagę, że wobec skierowania kolejnego już wniosku dotyczącego legalności różnych robót budowlanych dotyczących konkretnego budynku usytuowanego na zabudowanej wieloma obiektami budowlanymi działce, stanowiącej przedmiot współwłasności, także w przypadku orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania, organ winien zindywidualizować przedmiot tego postępowania w sposób niepozostawiający wątpliwości np. poprzez załączanie do orzeczenia szkicu zagospodarowania nieruchomości z oznaczeniem budynku, lub szczegółowy opis położenia obiektu na nieruchomości i przedmiotowych robót.

Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania, w szczególności zaniechaniem ustalenia okoliczności faktycznych, na obecnym etapie sprawy przedwczesne byłoby dokonywanie kontroli zastosowania w sprawie przez organ odwoławczy przedwcześnie i w istocie dowolnie norm prawa materialnego.

Na marginesie jedynie należy wskazać, iż w przypadku postępowań administracyjnych z zakresu zgodności robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego, toczących się w warunkach sporu właścicielskiego, konieczne jest szczególnie wnikliwe ustalenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy – czyli faktycznego zakresu, rodzaju , terminu dokonania robót budowlanych, i dopiero na tej podstawie możliwe jest dokonywanie subsumpcji ustaleń faktycznych do właściwych norm prawa materialnego. Przykładowo jak wynika z analizy orzecznictwa sądów administracyjnych użyte przez wnioskodawcę pojęcie remont dachu poprzez całkowite wymianę jego pokrycia i uzupełnienie o nową blacharkę i opierzenie dachu i rynny może w rzeczywistości oznaczać zakres robót budowlanych ingerujących nawet dość znacznie w konstrukcję obiektu budowlanego lub nie. Do organu nadzoru budowlanego należy wnikliwa ocena okoliczności danej sprawy, w kontekście przepisów prawa materialnego.

Bez związku z istotą niniejszej sprawy pozostaje natomiast sformułowany w pkt 8 skargi zarzut dotyczący oceny dowodów w innym postępowaniu, niezwiązanych z objętymi wnioskiem robotami budowlanymi w zakresie remontu dachu.

Niezależnie od zasadności skargi w niniejszej sprawie, Sąd uznał za konieczne zwrócić skarżącemu uwagę, na fakt, że organy nadzoru budowlanego prowadzą w zakresie swej właściwości rzeczowej, zarówno z urzędu jak i na wniosek, znaczną ilość postępowań z zakresu całego obszaru swej właściwości miejscowej. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, iż ilość składanych tylko przez skarżącego podań i wniosków, w których w związku z konfliktem rodzinnym żąda on od organu prowadzenia kolejnych postępowań dotyczących tego samego budynku gospodarczego użytkowanego od lat 60-tych ubiegłego wieku przez współwłaścicieli tejże nieruchomości jako mieszkalny (część wybudowana na podstawie decyzji z 1955r. i część dobudowana samowolnie w 1969r.), jego poszczególnych części, instalacji, dalszych remontów, w których wielokrotnie powiela zarzuty i argumentację dotyczącą przemiennie różnych toczących się przed organami oraz sądem postępowań, powoduje znaczne utrudnienie w rozstrzyganiu tych spraw. Tymczasem ciągłe inicjowanie przed organami nadzoru budowlanego kolejnych postępowań administracyjnych dotyczących zgodności z prawem budowlanym poszczególnych robót budowlanych (obecnie "remont dachu z 2009r."), nie powinno stanowić sposobu na prowadzenie cywilnych sporów co do sposobu zarządzania, czy też wykorzystywania nieruchomości wspólnej położonej przy ul. [...] w [...] lub jej części pomiędzy współwłaścicielami. Tego rodzaju spory winni współwłaściciele rozstrzygać w drodze ewentualnego procesu przed sądem powszechnym.

Z tych powodów, na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Zawarty z skardze wniosek o zasadzenie kosztów postępowania okazał się bezprzedmiotowy, bowiem z akt sprawy nie wynika, aby skarżący poniósł jakiekolwiek koszty niniejszego postępowania. Nadmienić przyjdzie, że postanowieniem z dnia 1 sierpnia 20016r. skarżący został zwolniony od kosztów sądowych w całości.