Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2199/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28-31
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 4 ust. 1, art. 3 ust. 2-7
journal: Dz.U. 1994 nr 85 poz 388
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali.
article: art. 97  par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 240 poz 2027
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 1473/15 w sprawie ze skarg M.P., M.Ł., A.G., M.M., A.M., A.B. oraz K.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1473/15, po rozpoznaniu skarg M.P. i M.Ł., A.G., M.M. i A.M., A.B. oraz K.G. (skarżący), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (organ odwoławczy) z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Prezydent [...] (organ I instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2015 r.:

1) ustanowił na lat 99 prawo użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do zabudowanego gruntu o pow. 280 m2, położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...] na rzecz: K.P., D.Ł., E.T., Aliny A.T., R.T., S.R., Z.G., M.Ł., M.P.;

2) ustalił czynsz symboliczny z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu opisanego w pkt 1 w wysokości [...] PLN netto;

3) odmówił osobom wymienionym w pkt 1 decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, położonego w W. przy ul. [...], opisanego w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu 5[...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...];

4) odmówił osobom wymienionym w pkt 1 decyzji ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w udziale wynoszącym [...] części do zabudowanego gruntu o pow. [...] m2, pochodzącego z dawnej nieruchomości hip. nr [...], położonego w W. przy ul. [...], wchodzącego w skład działki nr [...] z obrębu [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta Nr [...].

Organ I instancji ustalił, że objęcie niniejszego gruntu w posiadanie przez Gminę [...] nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia [...] kwietnia 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów przez gminę [...]. Termin na złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał [...] lipca 1948 r. W dniu [...] czerwca 1948 r. H.P. złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...] ozn. hip. nr [...]. Z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w W. - Wydział Hipoteczny nr [...] z dnia [...] grudnia 1945 r. wynika, iż tytuł własności nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] ozn. hip. nr [...] o powierzchni [...] sążni kwadratowych (w przeliczeniu [...] m2), uregulowany był jawnym wpisem na imię H.P. z tytułu nabycia z mocy aktu z dnia [...] czerwca 1919 r. Prezydium Rady Narodowej w W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] odmówiło H.P. przyznania prawa własności czasowej przedmiotowego gruntu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 1999 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 roku nr L.dz.P. [...]. Aktualnie dawną nieruchomość hipoteczną stanowią: działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2; działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2; działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m2; ponadto część ([...] m2) dawnej nieruchomości hip. [...] wchodzi w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...].

Przedmiotowa nieruchomość nie jest objęta żadnym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ I instancji ustalił, iż korzystanie z gruntu przez spadkobierców i następcę prawnego dawnego właściciela da się pogodzić z jego przeznaczeniem w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na gruncie oddawanym w użytkowanie wieczyste posadowiony jest budynek, który nie spełnia warunków art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...] (dekret z dnia 26 października 1945 r.). Organ I instancji ustalił, że w budynku przy ulicy [...] dokonano sprzedaży lokali nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...], wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego w ułamkowych częściach związanym z własnością w/w lokali. Udział sprzedanych lokali w przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] części. W zakresie działki ewidencyjnej nr [...], w skład której wchodzi [...] m2 powierzchni dawnej nieruchomości hip. nr [...] organ I instancji stwierdził, że zachodzą inne przestanki uniemożliwiające ustanowienie prawa użytkowania wieczystego: na części gruntu po dniu wejścia w życie cyt. dekretu został wzniesiony budynek wykraczający poza granice dawnej nieruchomości hipotecznej.

W ocenie organu I instancji istotą rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej jest obecnie ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, nie wolno jednakże pomijać faktu, iż od dnia wejścia w życie przepisów cyt. dekretu minęło już kilkadziesiąt lat. Upływ czasu spowodował zmiany w systemie prawa jak i stanie faktycznym przedmiotowej nieruchomości uniemożliwiające jej racjonalne zagospodarowanie przez spadkobierców dawnych właścicieli. Powyższe okoliczności powodują niezasadność ustanawiania prawa użytkowania wieczystego także w zakresie działki ewidencyjnej nr [...].

Odwołania od decyzji organu I instancji wnieśli 1) A.G., K.G., M.B., M.M., A.M., A.B.; 2) M.P. i M.Ł.; 3) K.P., S.R., Z.G., R.T., D.Ł.,A.T., E.T.

Organ odwoławczy stwierdził, że Wojewoda W. decyzją Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., stwierdził nabycie przez Dzielnicę [...] z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. prawa własności nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...] jako działka nr [...]. Nieruchomość warszawska oznaczona Nr hip. [...] znajduje się w obrębie [...] i w jej skład wchodzą działki ewidencyjne: nr [...], nr [...] (zabudowana budynkiem mieszkalnym [...] ,część działki nr [...] o pow. [...] m i nr [...], co zostało ustalone na podstawie pism Urzędu [...] z dnia [...] maja 2010 r. i z dnia [...] maja 2010 r. Dalej organ odwoławczy wskazał, że Sąd Powiatowy [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1957 r., sygn. akt [...] stwierdził, że prawa do spadku po H.P. nabyli: K.B., F.T., G.T., N.Ł. I J.P. każdy po 1/5 części całości spadku. Krąg osób uprawnionych do spadku po G.T. został ustalony na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 1997 r., sygn. akt [...] oraz umowy darowizny z dnia [...] maja 1998 r., rep. [...]. Spadkobierców N.Ł. ustalono na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w O. z dnia [...] czerwca 1997 r., sygn. akt [...] oraz aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] kwietnia 2014 r., rep. [...]. Krąg spadkobierców po F.T. został ustalony na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] października 1997 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] lipca 1998 r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] września 2009 r., sygn. akt [...] i na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. z dnia [...] kwietnia 1999 r., sygn. akt [...] oraz umowy sprzedaży z dnia [...] września 2014 r., rep. [...]. Krąg osób uprawnionych do spadku po J.P. został ustalony na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 1999 r., sygn. akt [...], postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] marca 2000 r., sygn. akt [...] oraz umowy sprzedaży z dnia [...] września 2014 r. rep. [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił, iż zostały spełnione warunki określone w art. 7 ust. 1-3 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Zdaniem organu odwoławczego, wskazane wyżej dokumenty potwierdzają, że osoby, na rzecz których zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego do działki nr [...], są uprawnione do spadku po byłym właścicielu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], oznaczonej Nr hip. [...]. H.P., a działka nr [...] stanowi część dawnej nieruchomości warszawskiej Nr hip. [...]. Brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić w ocenie organu odwoławczego podstawy do wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu z uwagi na niemożność wykazania przesłanki możliwości korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela (następców prawnych) zgodnie z jej przeznaczeniem w planie. Taka interpretacja art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. stałaby w sprzeczności z jego celem, który miał być narzędziem w sprawnym odbudowaniu Warszawy. Zatem brak unormowań planu zagospodarowania przestrzennego, dotyczących danej nieruchomości, nie może stanowić przeszkody pozytywnego rozpoznania wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu. Brak planu oznacza bowiem, że każde korzystanie z gruntu przez byłego właściciela (w granicach prawa) da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego - bowiem przeznaczenie gruntu nie zostało ograniczone w prawie miejscowym. Brak jest w tej sytuacji kryterium, w oparciu o które należy badać ww. zgodność. W przypadku braku planu pomocne są także inne akty określające przeznaczenie terenu, tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzone przez organ I instancji badanie zgodności korzystania z gruntu z powołanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania organ odwoławczy uznał za prawidłowe.

Organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 7 ust. 1-2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. formułuje dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego. Są to: złożenie w ustawowym terminie wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (obecnie planu zagospodarowania przestrzennego), które zostały spełnione, co wykazano powyżej. Podniesione w odwołaniach zarzuty, w ocenie organu odwoławczego były niezasadne.

Skargi na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli M.P., M.Ł., A.G., A.B., K.G. oraz M. i A.M.

M.P. i M.Ł. zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r., ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego uzależnione jest od uprzedniego dokonania spłat na rzecz gminy, a ponadto błędnym ustaleniu, że ustanowienie użytkowania wieczystego nie jest możliwe z powodu przekroczenia granicy przez budynek. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił dlaczego nie może zostać wypłacone odszkodowanie. Zdaniem skarżących decyzja jest niesprawiedliwa, skrajnie narusza ich interesy polegające na prawie do słusznego odszkodowania.

Skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie stwierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Pozostali skarżący wnieśli identyczne w swej treści skargi i zarzucili zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w stosunku do osób zmarłych – H. i J.L., bez ustalenia następstwa prawnego, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności postępowania określoną w art. 156 k.p.a.

2) naruszenie art. 76a k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych w zakresie zbycia praw do wierzytelności jedynie na kopii wypisu aktu notarialnego z dnia [...] maja 1998 r. - umowie darowizny,

3) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez oparcie ustaleń faktycznych na nieczytelnych fotokopiach wykonanych w wydziale architektury,

4) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wykonania przez organ odwoławczy operatu geodezyjnego wbrew stanowisku Urzędu [...] z dnia [...] maja 2010 r.,

5) naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyznaniu udziału w prawie użytkowania wieczystego w sytuacji gdy przepis nie daje podstawy przyznania prawa użytkowania wieczystego w udziale działki.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie połączył do wspólnego rozpoznania i orzekania sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1473/15, I SA/Wa 1474/15, I SA/Wa 1475/16, I SA/Wa 1476/15 i I SA/Wa 1477/15 pod jedną sygnaturą I SA/Wa 1473/15.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że w myśl przepisu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Warunkiem przyznania własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego) było zatem złożenie wniosku przez uprawniony podmiot zgodnie z treścią wyżej przywołanego przepisu dekretu.

Sąd I instancji stwierdził, że jak zasadnie przyjęły organy orzekające w niniejszej sprawie, wniosek dekretowy został złożony przez H.P. (właściciela) z zachowaniem ustawowego terminu. Za prawidłowe należy również uznać stanowisko o braku możliwości ustanowienia prawa użytkowania do części przedmiotowego gruntu z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Sąd I instancji wskazał, że art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. formułuje tylko dwie przesłanki, których spełnienie nakazuje gminie uwzględnić wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego (złożenie w ustawowym terminie tzw. wniosku dekretowego oraz zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem według planu zabudowania). Jednakże nie oznacza to, że łączne spełnienie tych warunków umożliwia w każdym przypadku możliwość skutecznego ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Wykładni art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie można dokonywać w oderwaniu od pozostałych norm prawnych składających się na obowiązujący system prawa, w tym również m.in. od ust. 3 tego artykułu. Zgodnie z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r., w razie uwzględnienia wniosku o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gmina obowiązana jest określić warunki, pod którymi umowa może być zawarta. Dlatego też organ administracji publicznej rozstrzygający o zasadności wniosku dekretowego musi rozważyć, czy stan prawny gruntu oraz znajdującego się na nim budynku pozwala na wydanie decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego oraz umożliwia jej wykonanie, poprzez określenie warunków zawarcia umowy, o której mowa w art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w sytuacji, gdy działka nr [...] zabudowana jest budynkiem, w którym w część lokali mieszkalnych została sprzedana i ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego do gruntu związanego z tymi lokalami, to w obecnym stanie prawnym co do tej części nieruchomości nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz innych podmiotów. Zasadnie w związku z powyższym organy obu instancji uznały, że co do udziału wynoszącego [...] części zabudowanej działki nr [...] o pow. 280 m2 nie ma możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych b. właściciela. Zdaniem Sądu I instant cji, zasadnie również organ I instancji odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w zakresie działki nr 11. W ocenie Sądu I instancji, w odniesieniu do działki nr 10, wbrew zarzutom skarg zbędne było wykonywanie operatu geodezyjnego, ponieważ jak wynika z ustaleń organów, które potwierdza materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, cała działka nr [...] wchodzi w skład dawnej nieruchomości hipotecznej. Organ I instancji w tym stanie rzeczy uprawniony był, a nawet zobligowany przepisami dekretu z dnia 26 października 1945 r. do ustanowienia na niej prawa użytkowania wieczystego na rzecz następców prawnych b. właściciela, oczywiście w zakresie jedynie udziału w działce, co do którego nie zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz właścicieli lokali. W tej sytuacji za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut dotyczący konieczności zawieszenia niniejszego postępowania z uwagi na toczące się postępowanie rozgraniczeniowe. Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Za zupełnie niezrozumiały Sąd I instancji uznał zarzut dotyczący braku w świetle treści art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. możliwości przyznania prawa użytkowania wieczystego w udziale działki.

Odnosząc się zaś do stwierdzeń organu I instancji zawartych w treści decyzji z dnia [...] marca 2015 r. oznaczonych jako pkt: [...], Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że tego rodzaju stwierdzenia nie należą do osnowy decyzji wydawanej w trybie przepisu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Sąd wskazał, że ustalając przedmiot i zakres rozstrzygnięcia w sprawie o przyznanie prawa użytkowania wieczystego prowadzonej w trybie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r., trzeba odwołać się do przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną wniosku dekretowego. Z przepisów art. 7 ust. 1-3 dekretu wynika, że realizacja roszczeń dekretowych ma charakter dwustopniowy. W pierwszym etapie Prezydent m.st. Warszawy w trybie postępowania administracyjnego orzeka w formie decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania, co do zasady, prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości warszawskiej. Jeżeli wniosek dekretowy jest zasadny, wówczas ostateczna decyzja orzekająca o przyznaniu prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości i ustalająca z tego tytułu czynsz symboliczny kończy sprawę administracyjną. W takim przypadku realizacja roszczeń dekretowych przechodzi do drugiego etapu. W tej fazie dochodzi do określenia konkretnych warunków zawarcia w formie aktu notarialnego umowy cywilnoprawnej o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A.B. (skarżący kasacyjnie).

Skarżący kasacyjnie zaskarżył wyrok w całości, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie następujących przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.:

1) art. 145 § 1 pkt 1) lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r., polegające na jego niezastosowaniu i nie uchyleniu decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. [...] oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sytuacji gdy organy administracji nie określiły warunków sprzedaży części budynku, w tym wysokość ceny należnej [...] odsyłając w tym zakresie do późniejszych dwustronnych rokowań,

2) art. 145 § 1 pkt 1) lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., polegający na jego niezastosowaniu i nie uchyleniu decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lipca 2015 r. [...] oraz poprzedzającej decyzji organu I instancji nr [...] z dnia [...] marca 2015 r., w sytuacji gdy organy administracji i posiadały wiedzę, iż przed Prezydentem Miasta [...] w sprawie o sygn. akt [...] toczy się postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona przy ul, [...] z nieruchomością sąsiednią, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] (działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...], położona przy ul. [...]) nie zawiesiły postępowania, przy czym postępowanie o ustalenie granic jest postępowaniem, którego wynik może mieć bezpośredni wpływ na możliwość oddania gruntu w użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przytoczył argumentację na poparcie zajętego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od zakresu zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, a zatem Sąd kasacyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

W niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie podniosła złożone zarzuty naruszenia prawa procesowego w zakresie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w związku z przepisami prawa materialnego, które miały zastosowanie w sprawie, oraz przepisami postępowania administracyjnego, które – w ocenie autora skargi kasacyjnej – nie zostały zastosowane w sprawie.

Pierwszy zarzut obejmuje art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dekret z dnia 26 października 1945 r.). Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe przepisy zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji przez ich niezastosowanie (niewłaściwe zastosowanie) w sytuacji, gdy wobec naruszenia przez kontrolowane organy art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. przez nieokreślenie w treści decyzji warunków sprzedaży części budynku, w tym wysokości ceny należnej [...], i odesłanie w tym zakresie do późniejszych dwustronnych rokowań, decyzje te powinny były zostać uchylone.

Poddając ocenie tak sformułowany zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że jest on bezzasadny.

Aktualna treść normatywna art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. stanowi, że w razie uwzględnienia wniosku o przyznanie prawa do gruntu na obszarze [...] (prawa użytkowania wieczystego) właściwy organ gminy [...] ma obowiązek: 1) ustanowienia w drodze decyzji prawa użytkowania wieczystego z ustaleniem okresu jego trwania, zakresu podmiotowego i przedmiotowego; 2) ustalenia wysokości tzw. czynszu symbolicznego z tytułu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego; 3) określenia warunków, "pod którymi umowa" ustanowienia prawa użytkowania wieczystego "może być zawarta".

W kontekście rozważanego zarzutu kasacyjnego istotne jest zagadnienie określonych w decyzji warunków przyszłej umowy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, która ma charakter wykonawczy i konkretyzujący względem samej decyzji.

W ocenie strony skarżącej kasacyjnie decyzja o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na gruncie warszawskim wydawana w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. powinna także określać elementy (składniki) przedmiotowo istotne przyszłej umowy o ustanowieniu powyższego prawa w zakresie warunków sprzedaży części budynku posadowionego na gruncie oddawanym na użytkowanie wieczyste, w tym wysokość ceny należnej z tego tytułu [...] , co oznacza, że decyzja nie może w tym zakresie odsyłać do przyszłego protokołu rokowań.

Powyższe stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest błędne. Przepis art. 7 ust. 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiący podstawę do określenia w decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego gruntu warszawskiego warunków zawarcia przyszłej umowy notarialnej ustanowienia tego prawa, nie odwołuje się do konstrukcji cywilnoprawnych elementów przedmiotowo istotnych tego rodzaju umowy, lecz nawiązuje do przesłanek ("warunków") prawnych ustanowienia tego rodzaju prawa. Są to przesłanki, których uprzednia realizacja warunkuje możliwość ustanowienia w drodze umowy prawa użytkowania wieczystego. Przesłanki tego rodzaju wynikają z unormowań prawa administracyjnego (m.in. z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami – u.g.n., ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami) lub także imperatywnych unormowań prawa cywilnego (np. kodeksu cywilnego lub ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali – u.w.l.), których treść wiążąco kształtuje postanowienia przyszłej umowy cywilnoprawnej, a więc musi być również uwzględniona w treści decyzji o ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. Do katalogu powyższych "warunków prawnych" nie należy natomiast cena sprzedaży części budynku znajdującego się na gruncie warszawskim oddawanym w użytkowanie wieczyste. W związku z tym prawidłowe jest odesłanie w tym zakresie do rokowań przedumownych, prowadzonych na podstawie odpowiednich regulacji u.g.n. Zgodnie z art. 28 ust. 1-3 u.g.n. sprzedaż nieruchomości albo oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste następuje w drodze przetargu lub w drodze bezprzetargowej, natomiast warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetragowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. W takim przypadku protokół z rokowań stanowi podstawę do zawarcia umowy. Ponieważ podstawą zawarcia umowy zbycia nieruchomości z osobą będącą beneficjentem prawa do gruntu warszawskiego, o którym mowa w dekrecie z dnia 26 października 1945 r., jest decyzja o ustanowieniu tego prawa i określeniu warunków prawnych zawarcia tej umowy, w protokole z rokowań ustala się te elementy umowy, które nie stanowią warunków prawnych dopuszczalności jej zawarcia. Jak już wskazano, ustalenie ceny sprzedaży budynku znajdującego się na gruncie warszawskim oddawanym w użytkowanie wieczyste nie stanowi przesłanki prawnej, której uprzednie spełnienie warunkuje dopuszczalność zawarcia umowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu. Warunkiem prawnym zawarcia tego rodzaju umowy jest natomiast zastrzeżenie, że ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na gruncie zabudowanym może nastąpić tylko z równoczesną sprzedażą położonych na tej nieruchomości budynków i innych urządzeń (art. 31 u.g.n.).

Nie jest również uzasadnione wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że organy ustanawiając w kontrolowanych decyzjach prawo użytkowania wieczystego na gruncie obejmującym działkę nr [...] (położoną przy ul. [...] w W. ), w udziale wynoszącym [...], pominęły "kwestię części wspólnych budynku", o których mowa w art. 3 ust. 2 u.w.l., oraz "części wyodrębnionych" (lokali już wyodrębnionych). Stanowisko to całkowicie ignoruje fakt, że w budynku posadowionym na działce nr [...] w drodze zawieranych na przestrzeni lat umów notarialnych doszło do oddania w użytkowanie wieczyste gruntu w udziale wynoszącym [...] wraz z wyodrębnieniem i sprzedażą lokali. Umowy te stały się podstawą ustalenia udziałów właścicieli lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w tzw. nieruchomości wspólnej, a więc udziałów w prawie współużytkowania wieczystego gruntu oraz w prawie współwłasności do tych części budynku i urządzeń, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali (zob. art. 3 ust. 2 u.w.l.). Wielkość udziału w prawie współużytkowania wieczystego gruntu oraz w prawie współwłasności tzw. części wspólnej budynku była od początku tożsama. Podstawą ustalenia powyższych udziałów oraz wpisów w księgach wieczystych nie były jednak przepisy aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, lecz poprzednio obowiązujące regulacje. Przykładowo dla lokalu nr [...] umowa sprzedaży lokalu i oddania gruntu w użytkowanie wieczyste z dnia [...] maja 1990, została zawarta z uwzględnieniem art. 21 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał, że części wspólne budynku, w którym wyodrębniono lokale, stanowią przedmiot współwłasności właścicieli lokali w częściach ułamkowych, odpowiadających stosunkowi powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej domu; powyższy stosunek był identyczny dla ustalenia ułamkowej części gruntu sprzedawanego lub oddawanego we współużytkowanie wieczyste. Oznacza to, że wartość ułamkowej części w prawie współwłasności części wspólnej budynku odpowiadała wartości ułamkowej w prawie współużytkowania wieczystego gruntu. Nie znajduje zatem jakichkolwiek podstaw twierdzenie, że treść kontrolowanych decyzji ustalająca wielkość udziału właścicieli lokali nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w prawie współużytkowania wieczystego gruntu obejmującej działkę nr [...] "jest niepełna", gdyż nie ustala wielkości udziału tych właścicieli we współwłasności części wspólnej budynku. Jest bowiem oczywiste, że wartość ułamkowej części w prawie współwłasności części wspólnej budynku odpowiada wartości udziału w prawie współużytkowania wieczystego wynoszącego [...]. Trzeba również pamiętać, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.w.l. dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości przysługują co do niewyodrębnionych lokali oraz co do nieruchomości wspólnej takie same uprawnienia, jakie przysługują właścicielom lokali wyodrębnionych. Ponadto zgodnie z art. 3 ust. 3 zd. 2 u.w.l. zasadą jest, że udział właściciela samodzielnych lokali niewyodrębnionych w nieruchomości wspólnej odpowiada stosunkowi powierzchni użytkowej tych lokali wraz z powierzchnią pomieszczeń przynależnych do łącznej powierzchni użytkowej wszystkich lokali wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi. Oznacza to, że skoro [...] przysługuje co do niewyodrębnionych prawnie lokali (lokale mieszkalne nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz lokale użytkowe nr [...] i [...]) i nieruchomości wspólnej w budynku nr [...] udział w wysokości uwzględniającej udział właścicieli lokali już wyodrębnionych ([...]), a więc wynoszącej [...], to niewątpliwie prawidłowe było ustalenie organów, że sprzedaż części budynku nr 10 (niewyodrębnione lokale z częścią wspólną) nowym użytkownikom wieczystym musi obejmować udział wynoszący [...]. Odrębną kwestią są natomiast aktualne ustawowe zasady zmiany wysokości udziałów w nieruchomości wspólnej (zob. art. 3 ust. 3-7 u.w.l.).

Drugi zarzut kasacyjny odnosi się do "art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w zw. z 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.". Zdaniem strony skarżącej naruszenie powyższych przepisów polegało na ich "niezastosowaniu i nie uchyleniu decyzji organu odwoławczego (...) oraz (...) decyzji organu I instancji" przez Sąd pierwszej instancji, pomimo że równolegle do przedmiotowego postępowania toczyło się postępowanie w sprawie o rozgraniczenie nieruchomości stanowiących działki nr [...] oraz [...], położonych przy ul. [...] w W. , której rozstrzygnięcie stanowiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadniające zawieszenie postępowania w sprawie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do czasu zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, natomiast kontrolowane organy nie zawiesiły postępowania.

Weryfikując negatywnie powyższy zarzut, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że opiera się on wadliwych założeniach. Założenia te przesądzają o braku realizacji przesłanki z art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a. Rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie zależy bowiem od uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy o rozgraniczenie pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] oraz [...]. Pomiędzy powyższymi sprawami nie zachodzi zatem bezpośredni związek o charakterze materialnoprawnym (merytorycznym).

Przede wszystkim trzeba zauważyć, że w odniesieniu do działek nr [...] oraz [...] (stanowiących części dawnej nieruchomości hipotecznej objętej działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r.) zachodzi tożsamość podmiotów będących ich właścicielami oraz użytkownikami wieczystymi. Powyższe działki stanowią własność [...], natomiast krąg ich użytkowników wieczystych jest identyczny. Ewentualna zmiana granic i obszaru działek nr [...] (zabudowanej) oraz [...] (niezabudowanej) nie wpłynie na zmianę wysokości udziałów w prawie współużytkowania wieczystego gruntów oraz w prawie współwłasności budynku posadowionego na działce nr [...]. Jeśli bowiem doszłoby nawet do przesunięcia granicy działki nr [...] i powiększenia jej obszaru (w ocenie – niepopartej żadnym dokumentem – skarżącego kasacyjnie z "dokumentacji architektonicznej" ma wynikać, że powierzchnia działki nr [...] powinna wynosić [...] m kw., a nie – jak wynika z aktualnej dokumentacji geodezyjnej – [...] m kw.) kosztem działki nr [...], to i tak wielkości udziałów tych samych współużytkowników wieczystych i współwłaścicieli budynku nie ulegną zmianie. Wartość tych udziałów – jak już wskazano – wynika natomiast z wiążących umów notarialnych ustanowienia prawa użytkowania wieczystego oraz sprzedaży lokali (co do zabudowanej działki nr [...]) oraz – co do niezabudowanej działki nr [...] – z podziału całości prawa użytkowania wieczystego na części odpowiadające udziałom następców prawnych byłego właściciela nieruchomości – H.P.

Zasadnicze zastrzeżenia budzi również sam wniosek o rozgraniczenie działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...], należących do tego samego właściciela, to jest do [...]. W świetle art. 153 kodeksu cywilnego oraz art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ("Wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości (...)"), przedmiotem rozgraniczenia są odrębne nieruchomości należące do różnych właścicieli, a nie działki ewidencyjne należące do tego samego podmiotu własności (por. np. wyrok NSA z dnia 8 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2404/14, LEX nr 1985825). W konsekwencji dla oceny zasadności rozważanego zarzutu kasacyjnego nie ma znaczenia fakt, że – jak wskazał pełnomocnik procesowy skarżącego w piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. – [...] decyzją nr [...] z dnia [...] września 2017 r. umorzył postępowanie o rozgraniczenie działek nr [...] i [...] i przekazał sprawę do rozpatrzenia sądowi powszechnemu.

W ostatniej kolejności należy stwierdzić, że przywołany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., wydany w sprawie o sygn. I OSK 1874/10 (ONSAiWSA z 2012 r., nr 5, poz. 94), jest nieadekwatny do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. W powyższym orzeczeniu Sąd kasacyjny przyjął, że "decyzję o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego organ obowiązany jest wydać także wówczas, gdy w stanie faktycznym i prawnym nieruchomości warszawskiej zaszły takie zmiany, iż nie jest możliwy podział budynku wzniesionego przez Skarb Państwa, a stanowiącego obecnie własność komunalną, w celu wydzielenia takiej jego samodzielnej części, która odpowiadałaby powierzchni gruntu dawnej nieruchomości warszawskiej", uznając, że rozpatrując wniosek dekretowy organy nie mogą pominąć faktu zabudowania nieruchomości gmachem użyteczności publicznej (budynek Pałacu Kultury i Nauki) "o ogromnej bryle, znacznie wykraczającej w obrysie budynku poza granice" dawnej działki. Istotne w tamtej sprawie było również to, że wnioskodawcy ubiegający się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nie dysponowali roszczeniami dekretowymi do niebędących przedmiotem postępowania działek zabudowanych budynkiem Pałacu.

Mając na względzie powyższe argumenty i uznając, że zaskarżony wyrok – w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną – odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.