Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1096/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Gliniecki Sędziowie Bożena Walentynowicz Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Andżelika Borek po rozpoznaniu w dniu 24 lipca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. i W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 kwietnia 2006 r. sygn. akt II SA/Gd 236/05 w sprawie ze skargi W. i W. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2006r., sygn. akt II SA/Gd 236/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę W. C. i A. C. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w uzasadnieniu wyroku podano, że postanowieniem z dnia 30 listopada 2004r., wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119, art. 121 § 5 oraz art. 64a § 1 pkt 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 1991r., nr 36, poz. 161 ze zm.) oraz zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 12 sierpnia 2004r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego na II kwartał 2004r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 19.697,00 zł. Powyższa grzywna została nałożona w związku z uchylaniem się przez zobowiązanych od wykonania obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego budynku letniskowego, zlokalizowanego na działce nr 329 w miejscowości J., wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 kwietnia 2000r., nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2000r., nr [...], od którego to rozstrzygnięcia wyrokiem z dnia 29 października 2003r., sygn. akt II SA/Gd 1517/00, Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku oddalił skargę.

W zażaleniu na powyższe postanowienie W. C. i A. C. podnieśli argumenty rozstrzygnięte wskazanym wyżej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku.

Postanowieniem z dnia [...] Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku uchylił zaskarżone postanowienie w całości i nałożył na skarżących grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 18.343,60 zł. Podzielając stanowisko organu I instancji, co do zasadności nałożenia na zobowiązanych grzywny w celu przymuszenia wobec niewykonania nałożonego na nich obowiązku rozbiórki, organ II instancji wskazał, że pismem z dnia 26 listopada 2003r., nr [...], doręczonym w dniu 10 grudnia 2003r., przesłano im upomnienie, a następnie w dniu 30 listopada 2004r. wystawiono tytuł wykonawczy nr [...]. W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo naliczył powierzchnię zabudowy obiektu objętego rozbiórką przyjmując do obliczenia wysokości grzywny cenę 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2004r. w wysokości 2.562 zł. Jednakże z uwagi na to, że w dniu wydania postanowienia cena 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za III kwartał 2004r., ogłoszona Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 10 listopada 2004r. wynosiła 2.386 zł (Dz.Urz. GUS nr 11, poz. 58), wysokość grzywny wynosi: 38,44 m2 x 1/5 x 2.386 zł = 18.343,60 zł, co nie narusza art. 139 k.p.a. Odnosząc się do treści zażalenia, organ ten wskazał nadto, iż argumenty dotyczące wydanej decyzji rozbiórkowej zostały rozstrzygnięte prawomocnym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 października 2003r., sygn. akt II SA/Gd 1517/00 i nie mogą mieć wpływu na rozstrzygnięcie w przedmio9cie grzywny.

W skardze na powyższe postanowienie, W. C. i A. C. wnosząc o jego uchylenie w całości i umorzenie postępowania bądź przekazanie sprawy organom administracji do ponownego rozpoznania zarzucili: naruszenie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegające na błędnym naliczeniu grzywny w celu przymuszenia, art. 7 § 2 tej ustawy polegające na jej nałożeniu z pogwałceniem zasady celowości oraz zasady stosowania środka egzekucyjnego najmniej uciążliwego dla zobowiązanego, art. 6 § 1 a contrario powołanej ustawy przez przedwczesne podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, a także art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę organ administracji, wnosząc o jej oddalenie, wyjaśnił, że w myśl art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny powinien zastosować środki egzekucyjne prowadzące do bezpośredniego wykonania nałożonego obowiązku, a spośród dostępnych – najmniej uciążliwego. W myśl art. 1a pkt 12b tej ustawy do obowiązków o charakterze niepieniężnym wynikających z ustawy prawo budowlane można zastosować: grzywnę w celu przymuszenia, wykonanie zastępcze. W ocenie tego organu, nałożenie grzywny uznawane jest za środek najmniej uciążliwy.

Oddalając skargę W. C. i A. C., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organy obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. Podniósł, że w celu zmuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonego nakazu rozbiórki określonego obiektu budowlanego, organ administracji może stosować określone ustawą środki (art. 7 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), które mogą być stosowane jedynie w przypadku uchylania się przez zobowiązanego od wykonania ciążącego na nim nakazu. Tego rodzaju środkiem jest nakładana przez organ egzekucyjny grzywna w celu przymuszenia (art. 119 § 1 powołanej ustawy), zaś stosownie do art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w przypadku wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, na wniosek zobowiązanego nałożone, a nie uiszczone lub nie ściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Sąd I instancji zwrócił również uwagę na okoliczność oddalenia wyrokiem z dnia 29 października 2003r. przez Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku skargi W. C. i A. C. na decyzję w przedmiocie nakazu rozbiórki, podkreślając przy tym, iż spowodowało to ich zobowiązanie do jej wykonania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nadto dodatkowo wskazał, iż zgodnie z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wysokość grzywny stanowi w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części, iloczyn powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętego nakazem przymusowej rozbiórki i 1/5 ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, ustalonej przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa do obliczenia premii gwarancyjnej dla posiadaczy oszczędnościowych książeczek mieszkaniowych, obowiązującej w kwartale, w którym grzywna jest nakładana.

W skardze kasacyjnej, W. C. i A. C., reprezentowani przez pełnomocnika będącego adwokatem, zaskarżyli powyższy wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. zarzucili mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie z urzędu naruszenia przez organ przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez zastosowanie tego przepisu przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego, nie będącego budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, a w rezultacie nieuwzględnienie skargi.

W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że zaskarżony wyrok narusza przepisy postępowania (art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie z urzędu naruszenia przez organ w toku postępowania art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającego na nałożeniu na skarżących na podstawie tego przepisu grzywny w celu przymuszenia, a w rezultacie nieuwzglęnienie skargi. Przepis ten dotyczy tylko sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Ma on więc charakter lex specialis i może mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części". Przy obliczaniu wysokości grzywny w celu przymuszenia bierze się pod uwagę wielkość "powierzchni zabudowy budynku lub jego części objętej nakazem przymusowej rozbiórki". Organ nakładający na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, bowiem do obiektów budowlanych lub ich części, które nie są budynkami w rozumieniu tego ostatniego przepisu, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W konkluzji tych wywodów stwierdzono, że domek letniskowy nie jest budynkiem, a zatem zastosowanie art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji było nieprawidłowe. Z art. 134 § 1 p.p.s.a. wynikał obowiązek Sądu I instancji do uwzględnienia z urzędu wskazanych naruszeń prawa procesowego przez organ, pomimo nie podniesienia tego zarzutu przez stronę. Powyższe zaś uchybienie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem dostrzeżenie przez Sąd I instancji naruszenia wskazanych przepisów postępowania przez organ skutkować musiałoby uchyleniem zaskarżonego postanowienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą jednakże przesłanki nieważności wymienione w z § 2 powołanego przepisu. Oznacza to, że Naczelny Sad Administracyjny nie może badać zgodności zaskarżonego wyroku z przepisami niewymienionymi we wniesionej skardze kasacyjnej.

Granice jej rozpatrywania wyznacza zatem sformułowany w niej zarzut naruszenia przepisów art. 134 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji z urzędu naruszenia przez organ przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez jego zastosowanie przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego nie będącego budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm.), a w rezultacie nieuwzględnienie skargi.

Odnosząc się do tak sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia przepisów postępowania zauważyć na wstępie trzeba, iż zgodnie z treścią objętego skargą kasacyjną art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten obliguje zatem sąd I instancji do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń przepisów prawa oraz wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, niezależnie od zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w skardze. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy normuje powinność uchylenia zaskarżonego aktu w razie stwierdzenia przez sąd naruszenie przepisów postępowania (innego niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. oraz stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi z tej przyczyny jest więc ustalenie, że stwierdzone uchybienie przepisom postępowania przez organ administracji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy natomiast rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego, materialnego lub procesowego w takim stopniu, że nie można wykluczyć możliwości, iż gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. Skuteczne postawienie w skardze kasacyjnej tego rodzaju zarzutu wymaga zatem wykazania przez wnoszącego skargę kasacyjną, iż w procesie kontroli legalności zaskarżonego aktu uszło uwadze sądu I instancji, że organ administracji dopuścił się przy jego wydawaniu tego rodzaju uchybień, a w konsekwencji, że sąd ten bezzasadnie skargę oddalił.

Analiza treści postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu oraz jego uzasadnienia prowadzi do wniosku, iż powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2002r., IV SA 122/01 (publ. ONSA 2004, nr 2, poz. 50) strona skarżąca zmierza do wykazania, iż zaskarżony wyrok jest nieprawidłowy, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie wziął pod uwagę z urzędu naruszenia przez organ administracji treści art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji polegającego na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy obiekt budowlany, którego dotyczył nakaz rozbiórki – domek letniskowy nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Zarzut ten sprowadza się w istocie do kwestionowania przez autora skargi kasacyjnej ustalenia faktycznego stanowiącego podstawę wymierzenia skarżącym przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku grzywny w celu przymuszenia, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nadto wynika, że zdaniem autora skargi kasacyjnej, w stanie faktycznym mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie, powinnością organu egzekucyjnego było w pierwszej kolejności było rozważnie, czy nakaz rozbiórki dotyczył budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.

Stanowiska tego nie sposób jednak podzielić.

Z uzasadnienia powołanego na poparcie wywodów zawartych w skardze kasacyjnej wyroku wynika, iż zapadł on w odmiennym stanie faktycznym i prawnym, aniżeli mającym miejsce w rozpatrywanej sprawie. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę strony na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki "domku letniskowego z tarasem" wskazał wprawdzie na obowiązek rozważenia w pierwszej kolejności przez organ nakładający na zobowiązanego grzywnę w celu przymuszenia, czy nakaz rozbiórki dotyczy budynku w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Z uzasadnienia tego wyroku wynika jednak, iż charakter obiektu budowlanego określonego jako "domek letniskowy", którego dotyczyła ostateczna decyzja rozbiórkowa wzbudzał wątpliwości.

Analiza akt w rozpoznawanej sprawie prowadzi natomiast do wniosku, że ani organ administracji, ani Sąd I instancji nie mógł dojść do odmiennych wniosków. Ustalenie charakteru spornego obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki wynika z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 kwietnia 2000r., nr [...], utrzymanej następnie w mocy decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 6 czerwca 2000r., nr [...], od którego to rozstrzygnięcia Naczelny Sąd Administracyjny – Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku, wyrokiem z dnia 29 października 2003r., wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Gd 1517/00 oddalił skargę. Decyzją tą organ nadzoru budowlanego I instancji nakazał skarżącym rozbiórkę budynku letniskowego o konstrukcji drewnianej i wymiarach 6,20 m x 6,20 m, z podcieniem o wymiarach 6,20 m x 2,40 m, posadowionego na fundamentach punktowych wykonanych z bloczków betonowych. Treść ustaleń faktycznych wynikających z tego rozstrzygnięcia odnośnie charakteru obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki nie mogła zatem budzić żadnych wątpliwości. Sporny obiekt był posadowiony na fundamentach i stanowił niewątpliwie budynek. Z tego też względu nie można uznać, iż organ egzekucyjny był uprawniony do podejmowania jakichkolwiek odmiennych i samodzielnych ustaleń faktycznych w tym zakresie. Tym samym należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że poczynione przez organy administracji obu instancji ustalenia faktyczne są prawidłowe. Zauważyć poza tym trzeba, że co do zasady, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do merytorycznego badania decyzji będącej podstawą egzekucji. Uznanie zaś stanowiska zaprezentowanego w skardze kasacyjnej za prawidłowe prowadziłoby nie tylko do naruszenia zasady trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a., ale również naruszenia art. 170 i art. 171 p.p.s.a., które to przepisy stanowią o związaniu stron postępowania sądowoadministracyjnego, innych sądów, pozostałych organów państwa i innych podmiotów stanem prawnym wynikającym z prawomocnnego orzeczenia.

W świetle przedstawionych rozważań, w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Sąd I instancji naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy wobec czego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.