Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1876/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-08 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6271 Ochrona cudzoziemca, w tym nadawanie statusu uchodźcy, azyl, zezwolenie na pobyt tolerowany i ochrona czasowa
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odmówiono wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M. A. na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy postanawia: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 17 marca 2016 r. M. A. wniósł za pośrednictwem organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Rady do Spraw Uchodźców z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania statusu uchodźcy.

W skardze zawarty został wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Na uzasadnienie wniosku zacytowane zostały fragmenty uzasadnień postanowień Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ponadto skarżący podał, że niewstrzymanie zaskarżonej decyzji grozi utratą prawa do świadczeń pomocy socjalnej przysługujących cudzoziemcowi w okresie postępowania uchodźczego oraz utratą prawa do wykonywania pracy na terytorium RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z konstrukcji powyższego przepisu wynika, że na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w powołanym przepisie, zaś sąd może wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli jest spełniona ustawowa przesłanka określona jako potencjalna możliwość wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdy akt lub czynność zostanie wykonana. Jest to wyjątek od zasady, w myśl której wniesienie skargi do sądu nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Wstrzymaniu wykonania podlegają decyzje, które nadają się do wykonania i mogą być wykonywane, zwłaszcza w trybie egzekucji. Chodzić może o takie decyzje, które nakładają na stronę pewne obowiązki lub przyznają prawa. Tymczasem zaskarżona decyzja nie ma takiego charakteru.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest decyzja Rady do Spraw Uchodźców utrzymująca w mocy decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] sierpnia 2015 r. o odmowie nadania statusu uchodźcy i odmowie udzielenia ochrony uzupełniającej. Decyzją tą nie orzeczono zatem o zobowiązaniu skarżącego do powrotu do kraju pochodzenia. Skarżący, składając wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, był świadomy tego, że ani zaskarżona decyzja, ani poprzedzająca ją decyzja Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie orzeka o zobowiązaniu skarżącego do powrotu do kraju pochodzenia. Skarżący nie przytoczył żadnych takich okoliczności, które uzasadniałyby wniosek, że wykonanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki.

Zauważyć trzeba, że stosownie do treści art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1650 z późn. zm.) cudzoziemiec jest obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o odmowie nadania mu statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej lub decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie nadania mu statusu uchodźcy, lub decyzja o pozbawieniu go statusu uchodźcy lub ochrony uzupełniającej stała się ostateczna, a w przypadku wydania decyzji przez organ wyższego stopnia, od dnia, w którym decyzja ostateczna została cudzoziemcowi doręczona. Pomimo, że mocą art. 514 ust. 2 pkt 2 tej ustawy w decyzji o odmowie nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy, udzielenia ochrony uzupełniającej i udzielenia zgody na pobyt tolerowany kończącej postępowanie wszczęte przed dniem wejścia w życie ustawy i niezakończone do tego dnia decyzją ostateczną nie orzeka się o wydaleniu, to skutek tej decyzji polegający na nałożeniu na cudzoziemca obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni jest analogiczny do skutków ostatecznych decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy wydawanych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2012 r. poz. 680 z późn. zm.), w brzmieniu przed zmianami dokonanymi powołaną wyżej ustawą z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Stosownie bowiem do treści art. 48 ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w tym brzmieniu integralną część decyzji o odmowie nadania cudzoziemcowi statusu uchodźcy – w okolicznościach powołanych w treści wskazanego przepisu – stanowiło orzeczenie o wydaleniu cudzoziemca z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl natomiast art. 48 ust. 4 pkt 1 tej ustawy cudzoziemiec był obowiązany opuścić terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej o odmowie nadania statusu uchodźcy, w przypadku gdy decyzja zawierała orzeczenie o wydaleniu.

W aktualnym stanie prawnym niewykonanie obowiązku opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej we wskazanym terminie nie stanowi bezpośredniej przesłanki do przymusowego wydalenia, lecz jest podstawą do wydania decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu (jak wynika z art. 302 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach), która podlega przymusowemu wykonaniu (art. 329 tej samej ustawy). Dopiero ta decyzja nakłada na stronę obowiązek i podlega egzekucji, a więc może być wstrzymane jej wykonanie. Udzielenie ochrony tymczasowej nie jest natomiast możliwe w stosunku do decyzji odmawiającej nadania statusu uchodźcy. Nie można przy tym antycypować ochrony, wstrzymując wykonanie decyzji już w tym postępowaniu. Ponadto, nie zasługuje na uwzględnienie argument, że należy wstrzymać wykonanie zaskarżonej obecnie decyzji, gdyż decyzja zobowiązująca do powrotu, wydana w przyszłości, może zostać wykonana przed zakończeniem jej kontroli przed sądem. Wskazać bowiem trzeba, że w celu uniknięcia takiego stanu rzeczy skarżący może złożyć wniosek o wstrzymanie wykonania tej w przyszłości wydanej decyzji do czasu zakończenia postępowania przed sądem. W związku z takim stanem rzeczy nie dochodzi do ziszczenia się przesłanek udzielenia ochrony tymczasowej, gdyż wystąpienie ewentualnych konsekwencji, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest bezpośrednio związane z wykonaniem zaskarżonej obecnie decyzji, lecz decyzji, która może zostać wydana w przyszłości.

Wyjaśnić należy, że wstrzymanie wykonania decyzji odmownej polega na wstrzymaniu skutków prawnych, które decyzja ta wywołuje. Należy zatem uznać, że samo to, że dany akt jest rozstrzygnięciem odmownym nie przesądza o konieczności odmowy przyznania stronie postępowania sądowego ochrony tymczasowej. O możliwości przyznania ochrony na podstawie art. 61 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie decyduje zatem rodzaj aktu będącego przedmiotem skargi, ale to, czy w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym w granicach sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem administracyjnym, w wyniku wstrzymania wykonania tego aktu, nastąpi ochrona interesu strony dysponującej przyznanymi jej przez konkretną normę prawną uprawnieniami.

Skoro wykonanie zaskarżonej decyzji nie skutkuje w sposób bezpośredni wydaleniem cudzoziemca, a jedynie nakłada obowiązek opuszczenia kraju w terminie 30 dni od doręczenia cudzoziemcowi decyzji organu drugiej instancji (art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach), to należy uznać, że tak określony obowiązek ma charakter dobrowolny. Istotnie w decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy nie stwierdza się, że obowiązek opuszczenia kraju w terminie 30 dni podlega przymusowemu wykonaniu.

Mając zatem na uwadze to, że decyzja, której strona domaga się wstrzymania ma wywoływać dla niej określony skutek w sposób bezpośredni, to należy uznać, że decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy nie wywołuje bezpośrednio skutku wydalenia, dopiero wydanie decyzji o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wywołuje taki skutek. W ocenie Sądu brak jest związku pomiędzy zaskarżoną decyzją a przesłankami warunkującymi wstrzymanie wykonania tej decyzji.

Strona nie dostrzega, że skutek przymusowego opuszczenia kraju wywołuje dopiero decyzja o zobowiązaniu do powrotu, która podlega przymusowemu wykonaniu. Okoliczności, że podstawą do jej wydania jest niewykonanie wynikającego z decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy obowiązku nieopuszczenia w terminie 30 dni od jej doręczenia cudzoziemcowi terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, nie można kwalifikować jako bezpośredniego skutku tej decyzji. W istocie decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy nie skutkuje wydaleniem cudzoziemca, stanowi jedynie materiolnoprawną podstawę do wydania w odrębnym postępowaniu innej decyzji, tj. decyzji o zobowiązaniu do powrotu. Można stwierdzić, że decyzja o odmowie nadania statusu uchodźcy skutkuje nałożeniem obowiązku opuszczenia kraju przez cudzoziemca w terminie 30 dni, ale nie wymaga jego wykonania. W tym tkwi cecha dobrowolności przypisywana temu obowiązkowi.

Z kolei decyzja o zobowiązaniu do powrotu ma inny charakter. Ta decyzja stwierdza konieczność powrotu cudzoziemca do kraju jego pochodzenia i jednocześnie stanowi podstawę do podjęcia określonych prawem środków, by ten cel został osiągnięty. Osiągnięcie celu gwarantuje nadanie tej decyzji waloru przymusowego wykonania.

W powyższym tonie już wielokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w postanowieniach: z dnia 9 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 1384/14; z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II OZ 41/15; z dnia 21 kwietnia 2015 r., II OZ 310/15; z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 535/15; z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 552/15; z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 587/15; z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OZ 907/1; z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II OZ 1123/15 i z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OZ 1296/15 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl – a wyrażone w nich stanowisko Sąd rozpoznający wniosek w niniejszej sprawie w pełni aprobuje, bowiem Sąd nie znalazł podstaw, by odstąpić od wyrażonego tam stanowiska, mimo że nie jest nim związany w niniejszej sprawie. Wyrazem przedstawionego kierunku orzecznictwa sądowoadministracyjnego jest także niniejsze postanowienie.

Wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie uzasadnia też ocena, która niedoprowadzenie do opuszczenia przez skarżącego terytorium Polski w drodze skorzystania z ochrony tymczasowej łączy z uznaniem, że standardy rzetelnej procedury i prawo do sądu wymagają osobistego uczestnictwa skarżącego jako strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Mając na uwadze charakter postępowania przed sądem administracyjnym, w ramach którego w zasadzie nie ustala się faktów w sprawie, lecz zajmuje się wyłącznie kwestiami prawnymi, nie można uznać, że ewentualna nieobecność skarżącego w postępowaniu ograniczy jego dostęp do sądu. Należy tutaj podkreślić, że instytucja ochrony tymczasowej ma chronić stronę przed możliwością powstania sytuacji, wywołanej wykonaniem decyzji, która doprowadzi do niebezpieczeństwa wyrządzenia mu znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu wystąpienie, w efekcie wydania decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy, ustawowego obowiązku z art. 299 ust. 6 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, nie powoduje ani znacznej szkody, ani też trudnych do odwrócenia skutków w sytuacji cudzoziemca. Nie będąc zobowiązanym do powrotu do kraju pochodzenia może skutecznie realizować swoje prawo do sądu w tym podejmować działania procesowe, które zapewnią mu skuteczny udział w postępowaniu wywołanym jego skargą na decyzję o odmowie nadania statusu uchodźcy. W tym kontekście przywołać należy art. 331 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, zgodnie z którym w przypadku gdy cudzoziemiec złożył skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego na decyzję o zobowiązaniu cudzoziemca do powrotu wraz z wnioskiem o wstrzymanie jej wykonania, termin dobrowolnego powrotu lub termin przymusowego wykonania tej decyzji z mocy prawa przedłuża się do dnia wydania przez wojewódzki sąd administracyjny postanowienia w sprawie tego wniosku. Z regulacji tej wynika, że cudzoziemiec, wobec którego zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu, bowiem w terminie 30 dni od doręczenia decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy nie opuścił terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, by ustrzec się skutków wykonania decyzji o zobowiązaniu do powrotu, musi złożyć wraz ze skargą na tę decyzję wniosek o wstrzymanie jej wykonania. W takiej sytuacji podlega wydłużeniu termin przymusowego wykonania tej decyzji. Zatem mocą tego uregulowania automatycznie cudzoziemiec będzie objęty ochroną tymczasową do momentu rozpatrzenia wniosku o wstrzymanie decyzji o zobowiązaniu do powrotu bez konieczności wykazywania jakichkolwiek ku temu argumentów. Cudzoziemiec musi jednak pamiętać by na etapie postępowania przed organami administracji dopełnić wszelkich warunków (wykorzystanie w terminie przysługujących środków zaskarżenia), które uczynią skutecznym wniesienie skargi do sądu administracyjnego.

Wyjaśnić również należy, zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomoc socjalną i opiekę medyczną zapewnia się w okresie: (pkt 1) postępowania w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej, począwszy od dnia zgłoszenia się cudzoziemca w ośrodku, z tym że w sytuacjach szczególnych, związanych z zagrożeniem życia lub zdrowia cudzoziemca, opieka medyczna przysługuje od dnia złożenia przez cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej; (pkt 2) 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji ostatecznej w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej albo przez okres 14 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania, w przypadku gdy postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej zostało umorzone.

Stosownie natomiast do treści art. 74 ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pomocy socjalnej i opieki medycznej nie udziela się po upływie: (pkt 1) 14 dni od dnia doręczenia decyzji ostatecznej o umorzeniu postępowania, w przypadku gdy postępowanie w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej zostało umorzone; (pkt 2) terminu wykonania obowiązku opuszczenia przez cudzoziemca terytorium Rzeczypospolitej Polskiej po wydaniu decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy lub udzielenia ochrony uzupełniającej; (pkt 3) 2 miesięcy od dnia doręczenia decyzji ostatecznej w pozostałych przypadkach.

Z kolei zgodnie z art. 87 ust. 2 pkt 7 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 645 z późn. zm.), z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę jest zwolniony cudzoziemiec ubiegający się o udzielenie ochrony międzynarodowej lub będący małżonkiem, w imieniu którego został złożony taki wniosek, pod warunkiem posiadania zaświadczenia wydanego na podstawie art. 35 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zaświadczenie to potwierdza, że sprawa dotycząca udzielenia ochrony międzynarodowej nie została zakończona w terminie 6 miesięcy i opóźnienie nie nastąpiło z winy wnioskodawcy, oraz wskazuje się imię (imiona) i nazwisko cudzoziemca uprawnionego do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach i w trybie określonych w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 35 ust. 2 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej). Zaświadczenie jest ważne do dnia, w którym decyzja w sprawie udzielenia ochrony międzynarodowej stanie się ostateczna (art. 35 ust. 3 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej).

Powołane wyżej regulacje wskazują, że zarówno utrata prawa do pomocy socjalnej, jak i utrata ważności zaświadczenia uprawniającego do wykonywania pracy, następuje z mocy prawa, punktem granicznym jest zaś zakończenie postępowania administracyjnego oraz upływ określonego terminu od doręczenia cudzoziemcowi ostatecznej decyzji o odmowie udzielenia ochrony międzynarodowej (odmowie nadania statutu uchodźcy). Odmowa wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie ma więc wpływu na pozbawienie skarżącego pomocy socjalnej oraz możliwości wykonywania pracy, co powoduje, że jej wykonanie nie wywołuje skutków, które można by zakwalifikować według przesłanek z art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu postanowień z dnia 11 czerwca 2015 r., sygn. akt II OZ 535/15 i z dnia 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OZ 606/16 (dostępne na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych) wyjaśnił, że pozbawienie cudzoziemca pomocy socjalnej, nie może być podstawą wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie odmowy nadania statutu uchodźcy. Pogląd ten należy – mutatis mutandis – odnieść do kwestii związanych z pozwoleniem na pracę. Przyjęcie przeciwnego poglądu musiałoby prowadzić w praktyce do wniosku, że zasadą byłoby wstrzymanie każdej decyzji o odmowie nadania statusu uchodźcy.

W tym stanie sprawy, na podstawie art. 61 § 3 a contrario ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia.