Wyrok NSA, sygn. akt I SA 1376/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 614  Oświata, szkolnictwo wyższe, nauka, działalność badawczo-rozwojowa i archiwa
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 19 ust. 2
journal: Dz.U. 1990 nr 65 poz. 385
law: Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.
Teza: 1. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz. U. nr 65 poz. 385 ze zm./ nie zakreśla w jakiej dacie założyciel uczelni ma przekazać na jej rzecz minimalną wielkość środków majątkowych przeznaczonych na jej utworzenie. Przepis ten nie zawęża w szczególności, iż chodzi tu tylko o przekazanie środków finansowych.

2. W pojęciu środków majątkowych, użytych w tym przepisie, mieszczą się zarówno środki finansowe w postaci gotówki, jak i wszelkie inne wartości i prawa majątkowe w postaci środków trwałych lub nietrwałych, a w szczególności wyposażenie uczelni w sprzęty i urządzenia, pomoce, programy naukowe itp.

TEZY

1. Przepis art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz. U. nr 65 poz. 385 ze zm./ nie zakreśla w jakiej dacie założyciel uczelni ma przekazać na jej rzecz minimalną wielkość środków majątkowych przeznaczonych na jej utworzenie. Przepis ten nie zawęża w szczególności, iż chodzi tu tylko o przekazanie środków finansowych.

2. W pojęciu środków majątkowych, użytych w tym przepisie, mieszczą się zarówno środki finansowe w postaci gotówki, jak i wszelkie inne wartości i prawa majątkowe w postaci środków trwałych lub nietrwałych, a w szczególności wyposażenie uczelni w sprzęty i urządzenia, pomoce, programy naukowe itp.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną decyzję w przedmiocie nakazania likwidacji Niepaństwowej Wyższej Szkoły Pedagogicznej (...).


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej decyzją (...), wydaną na podstawie art. 19 ust. 2 oraz art. 20 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ w dniu 8 maja 1997 r. nakazał likwidację Niepaństwowej Wyższej Szkoły Pedagogicznej w B., utworzonej na podstawie decyzji z 17 listopada 1995 r. (...) przez Leontynę J.

Decyzję uzasadniono tym, że Leontyna J. po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej statut Niepaństwowej Wyższej Szkoły Pedagogicznej w B. i wpisu wymienionej uczelni do rejestru uczelni niepaństwowych została pismem z 14.05.1996 r. zobowiązana do przekazania na konto szkoły zadeklarowanych środków majątkowych /120.000 zł/ i przedstawienie w terminie jednego miesiąca dokumentów potwierdzających wpłatę.

We wniosku o utworzenie uczelni niepaństwowej Leontyna J. złożyła oświadczenie o posiadaniu własnych środków majątkowych w postaci wyposażenia o wartości 680 mln zł /starych/ oraz środki pieniężne 520 mln zł czyli ogółem 1 mld 200 mln zł /starych/.

Wobec braku dowodu potwierdzającego wpłatę wzywano Leontyna J. dwukrotnie pismem z 15.11.1996 r. i 6 marca 1997 r. do niezwłocznego /w ciągu 14 dni/, przedłożenia dokumentów, potwierdzających wpłatę na rzecz uczelni zadeklarowanych środków majątkowych.

Leontyna J. pismem z dnia 3.04.1997 r. zwróciła się o przesunięcie terminu przekazania deklarowanych środków majątkowych. Organ wobec braku podstaw, że założycielka jest w stanie wywiązać się z przyjętych zobowiązań i spełnić wymagania orzekł o likwidacji, opierając się na informacjach wpływających do Ministerstwa o problemach finansowych szkoły oraz o roszczeniach innych osób w stosunku do założyciela szkoły.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpiła Leontyna J. podnosząc, iż 20.07.1996 r. przekazała wyposażenie na kwotę 72.678 zł, pozostałe środki pieniężne pokryły koszty remontu całego budynku szkoły oraz należności za programy. Dokumenty takie przedstawiła 9 maja 1997 r. na kwotę 38.813 zł i nie zostały one uznane przez Ministerstwo pismem z 14.05.1997 r. Skarżąca wyraża gotowość skorygowania nieprawidłowości. Powoływanie się na interwencje innych osób i sprawy roszczeń finansowych uważa za głęboko niesprawiedliwe. Sprawę tę przekazała do Prokuratury. Powołuje się na przyczyny obiektywne, z powodu których odeszła znaczna część studentów oraz skreślono z listy inne osoby. Spowodowało to problemy finansowe uczelni. Wielkim atutem uczelni jest nawiązanie współpracy z FORUM MEO, zaś w styczniu 1997 r. uczelnia otrzymała propozycję zorganizowania sympozjum naukowego w dniu 17.10.1997 r. Gotowość opieki naukowej wyraził prof. dr hab. Eugeniusz S., a Marek K. deklaruje pozyskanie sponsorów niemieckich. Wskazuje to na perspektywy rozwoju uczelni, co uzasadnia żądanie uchylenia decyzji. Do wniosku dołączono dowód wpłaty na 12.000 zł dokonanej przez Eugeniusza S. i Marka K. za Leontynę J. na rzecz uczelni, zgodnie z jej zobowiązaniami.

Decyzją (...) z dnia 30 czerwca 1997 r. Minister utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podniesiono, że budząca wątpliwości kondycja finansowa szkoły miała bezpośredni wpływ na zanikającą działalność dydaktyczną. Nauczyciele akademiccy nie otrzymywali wynagrodzenia na wykonywaną pracę, przez wiele miesięcy nie odbywały się zajęcia dydaktyczne, zmalała drastycznie liczba studentów /do około 20/, senat uczelni zgłosił wniosek o likwidację uczelni. Przytoczone fakty, nie zakwestionowane przez założyciela, w oczywisty sposób rzutują na opinię uczelni. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wnosi nowych elementów, zaś załączony dowód wpłaty do kasy szkoły 12.000 zł przez Eugeniusza S. i Marka K. świadczyć może jedynie, iż z oznaczonych wcześniej zobowiązań finansowych wobec szkoły założycielka nie była w stanie wywiązać się.

Skargę na powyższą decyzję wniosła Niepaństwowa Wyższa Szkoła Pedagogiczna w B. reprezentowana przez Rektora prof. Eugeniusza S., wnosząc o uchylenie obu decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu zarzuty te rozwinięto jako :

1/ Oparcie decyzji na art. 19 ust. 2 ustawy o szkolnictwie bez wskazania dowodu, że Niepaństwowa Wyższa Szkoła Pedagogiczna w B. prowadziła działalność niezgodną z wymienionym przepisem, statutem uczelni lub zezwoleniem Ministra, a tylko wtedy i to po wezwaniu do usunięcia tej niezgodności można nakazać likwidację szkoły. Zezwolenie nie określa terminu przeznaczenia środków finansowych. Środki te zostały przeznaczone i użyte na utworzenie uczelni w wysokości 129.441 zł, a winą założycielki jest, iż nie zmieściła się w wyznaczonym terminie mimo usprawiedliwionych przyczyn opóźnienia /przeciągający się remont i rozliczenia/ o czym informowała Ministerstwo, które odrzuciło dokumentację bez jej rozpatrzenia. Dowodem tego jest pismo MEN z 14 maja 1997 r. w którym zamiast uzasadnienia stwierdzono lakonicznie, iż nie można uznać tego za udokumentowanie przekazania środków szkole. Prowadzi to do wniosku, że decyzja została podjęta przed zbadaniem dokumentacji o przeznaczeniu przez Leontyna J. środków majątkowych na utworzenie szkoły mimo przedłożenia jej przed doręczeniem decyzji - co dowodzi naruszenia art. 10 i art. 77 Kpa.

2/ Obrazę art. 7 Kpa przez naruszenie interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Skoro Państwo nie jest w stanie zapewnić wszystkim obywatelom możliwości uzyskiwania wyższego wykształcenia w szkołach państwowych, to winno sprzyjać w powstawaniu i działalności szkół niepaństwowych.

Ministerstwo zamiast pomocy i doradztwa wymyśla preteksty jak wykazać się swoim władztwem i utrudnić działalność szkoły. Drugim konkretnym dowodem troski jest pominięcie losu ponad 60 studentów tej szkoły, z których 29 osób pragnie kontynuować studia na drugim roku, a ponad 30 studiuje język angielski w zorganizowanych przez szkołę 2 grupach terenowych w "Pronarze" w N.

Decyzja narusza słuszny interes założycielki szkoły, która poświęciła na ten cel swoje oszczędności, zaciągnęła pożyczki, poświęciła wiele czasu i energii.

Spotkały ją jednak trudności ze strony ludzi, którzy zapragnęli przejąć szkołę i wpłynęli na stanowisko Ministerstwa, co spowodowało odmowę uwzględnienia jej wniosku o zawieszenie postępowania w sprawie likwidacji szkoły do czasu zakończenia postępowań sądowych.

3/ Decyzje naruszają art. 15 ust. 1 ustawy z 12.09.1990 r. który wymaga zasięgnięcia opinii Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego. Odnosi się to expressis verbis do udzielenia zezwolenia na założenie szkoły, lecz decyzja o likwidacji legalnie istniejącej już szkoły wywołuje poważniejsze skutki i jest od niej trudniejsza; wymaga więc od organu większej rozwagi. Obowiązek zasięgnięcia opinii Rady, najwyższego organu samorządu akademickiego, jest nie tylko postulatem doskonalącym prawo, lecz wynika z argumentu a minori ad maius. Argument ten wspomaga art. 73 Konstytucji z 2.04.1997 r. wyraźnie zapewniający każdemu wolność nauczania.

4/ Decyzja z 8.05.1997 r. ogranicza się wyłącznie do kwestionowania sposobu i terminowości rozliczenia się z przeznaczonych na utworzenie szkoły środków majątkowych, ponieważ Ministerstwo odrzuciło dokumentację poniesionych wydatków na utworzenie szkoły. Ponowne rozpatrzenie nie zostało wykorzystane do usunięcia naruszeń prawa popełnionych w pierwszej decyzji. Do naruszeń tych uzasadnienie dodaje nowe w postaci szeregu zarzutów merytorycznych, których nigdy wobec założycielki nie wysuwano. Pokrętnym nazywa skarżący twierdzenie, że przytoczone fakty nie były kwestionowane przez założyciela uczelni, skoro wcześniej nie były wobec niej wysuwane, a więc o istnieniu ich nie wiedziała.

Umieszczenie ich dopiero w decyzji odwoławczej pozbawiło Leontyna J. możliwości oceny tego postępowania. Zatem druga decyzja, podjęta wbrew postanowieniom art. 107 Kpa nie zawiera żadnego uzasadnienia, sprzeczna jest natomiast z duchem art. 139 Kpa. W konkluzji skarżący stwierdza, iż decyzje nakazują likwidację szkoły nie z powodu zaistnienia przesłanki ustawowej lecz pozaustawowej, ustalonej w piśmie dyrektora departamentu. W państwie prawa pismo dyrektora departamentu nie może stanowić żadnej podstawy prawnej, a tym bardziej tak drastycznej decyzji. Decyzje te nie mają więc żadnej podstawy prawnej, a zatem zgodnie z art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa są nieważne i jako takie podlegają uchyleniu. Naruszają przy tym istotne przepisy Kpa, co nawet w wypadku istnienia podstawy powoduje, że i tak musiałyby być uchylone.

W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej wniósł o jej oddalenie oceniając zarzuty jako nieuzasadnione. Wpłata gotówki, o której mowa w skardze, nastąpiła dopiero w dniach 17 maja i 23 czerwca 1997 r. zaś kosztów remontu budynku przeprowadzonego w maju 1997 r. nie sposób uznać za środki przeznaczone na utworzenie uczelni.

Brak środków finansowych uniemożliwił utworzonej uczelni podjęcie prawidłowej działalności dydaktycznej, co spowodowało powstanie okoliczności powołanych w uzasadnieniu decyzji ostatecznej. Działalność uczelni narusza zarówno przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym, jak i statutowe cele istnienia każdej szkoły wyższej.

Zarzut, że organ nie brał pod uwagę interesu kształcących się w niej studentów nie jest trafny, gdyż to uczelnia narusza ten interes, nie dając gwarancji właściwej realizacji procesu dydaktycznego i ukończenia studiów. Nie można zaaprobować faktu /nie znanego w dacie wydania zaskarżonych decyzji/ sprzecznego z ustawą kształcenia studentów poza siedzibą uczelni na kierunku, na prowadzenie którego uczelnia nie uzyskała zezwolenia.

Zarzut pominięcia opinii Rady Głównej Szkolnictwa Wyższego nie mógł być uwzględniony, gdyż - wobec wyraźnego brzmienia przepisu - brak jest podstaw do rozszerzenia obowiązku zasięgania opinii w drodze wykładni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skarga Niepaństwowej Wyższej Szkoły Pedagogicznej w B. zasługiwała na uwzględnienie, a niektóre z podniesionych w niej zarzutów Sąd uznał za słuszne w stopniu powodującym konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji ostatecznej.

Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 127 par. 3 Kpa, tj. po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zważyć należy, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Złożenie wniosku przez stronę w trybie art. 127 par. 3 Kpa spowodowało więc ten skutek, iż decyzja Ministra z dnia 8 maja 1997 r. utraciła cechy decyzji ostatecznej, a organ naczelny winien ponownie rozpatrzeć sprawę. We wspomnianym wniosku Niepaństwowa Wyższa Szkoła Pedagogiczna podała szereg nowych okoliczności, odnoszących się do sposobu spełnienia, nakazanego w decyzji o udzieleniu zezwolenia na utworzenie uczelni, obowiązku przeznaczenia minimalnej wielkości środków majątkowych w wysokości 120.000 zł.

Uprawdopodobniając swe twierdzenie uczelnia dołączyła do wniosku dowody wpłaty na rzecz uczelni kwoty 12.000 zł, powołując się na udokumentowanie wydatków w kwocie 38.813 zł, zaś w późniejszym czasie strona przekazała dowód dalszej wpłaty w kwocie 4.000 zł. Powołane przez uczelnię okoliczności obligowały organ naczelny do zbadania przedstawionych dokumentów, przyjęcie złożonych wyjaśnień strony i ocenę, czy w świetle dodatkowych materiałów można przyjąć, że skarżąca wypełniła obowiązek nałożony decyzją Ministra Edukacji Narodowej z dnia 17 listopada 1995 r. o utworzeniu uczelni. Jeśli zaś nie - wskazanie dlaczego przedłożonym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Wymogi te wynikają z nakazów proceduralnych, zawartych w art. 7, art. 80 i art. 107 par. 3 Kpa.

Obowiązek określenia minimalnej wielkości środków majątkowych wynika wprost z ustawy /art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym/, lecz zgodzić się należy z zarzutem skargi, iż ustawodawca nie zakreślił w jakiej dacie środki te winny być przekazane na rzecz uczelni. Z brzmienia powołanego przepisu wynika, że chodzi tu o środki majątkowe na utworzenie uczelni, a zatem nie tylko środki pieniężne, lecz także wszelkie inne środki materialne sensu largo w postaci środków trwałych i nietrwałych a więc wyposażenia uczelni w sprzęty, pomoce, programy naukowe itp.

Innymi słowy przepis art. 15 ust. 2 ustawy z 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym /Dz.U. nr 65 poz. 385 ze zm./ nie zakreśla w jakiej dacie założyciel uczelni ma przekazać na jej rzecz minimalną wielkość środków majątkowych przeznaczonych na jej utworzenie. Przepis ten nie zawęża w szczególności, iż chodzi tu tylko o przekazanie środków finansowych.

W pojęciu środków majątkowych, użytych w tym przepisie, mieszczą się zarówno środki finansowe w postaci gotówki, jak i wszelkie inne wartości i prawa majątkowe w postaci środków trwałych lub nietrwałych a w szczególności wyposażenie uczelni w sprzęty i urządzenia, pomoce, programy naukowe itp.

Pomocną przy wykładni tego przepisu może okazać się norma art. 22 ust. 1 powołanej ustawy stanowiąca, iż mienie uczelni obejmuje własność i inne prawa majątkowe. A zatem przeznaczenie na potrzeby utworzenia uczelni składników majątkowych, do których założycielowi przysługuje prawo własności lub inne prawa majątkowe mieści się w pojęciu składników majątkowych.

Jeśli przyjąć powyższą wykładnię art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, to wydatkowanie przez założyciela szkoły Leontyna J. środków finansowych na remont budynku, zakup pomocy naukowych, programów autorskich może mieścić się w pojęciu środków przeznaczonych na utworzenie uczelni.

Z powyższego wynika, iż organ nie mógł uchylić się od zbadania przedłożonych przez skarżącą rachunków za remont budynku szkoły, dowodów uiszczonych należności za programy autorskie oraz innych wydatków poniesionych na wyposażenie szkoły, o czym skarżąca informowała organ we wniosku z dnia 29 maja 1997 r. Przed wydaniem decyzji w trybie art. 127 par. 3 Kpa należało odnieść się do powyższych okoliczności, a w razie potrzeby przeprowadzić niezbędne czynności wyjaśniające.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 par. 3 Kpa na organie ciążą te same obowiązki wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, jak przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej, zwłaszcza gdy strona w złożonym środku odwoławczym podnosi nowe okoliczności, nie będące przedmiotem czynności wyjaśniających organu.

Zaniechanie tego stanowi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 par. 1 Kpa a także art. 136 w zw. z art. 127 par. 3 Kpa, mające istotny wpływ na wynik sprawy i prowadzi do uchylenia decyzji, wydanej z naruszeniem tych przepisów.

Zasadnym jest także zarzut skarżącej uczelni powołania się przez organ naczelny w decyzji ostatecznej z dnia 30 czerwca 1997 r. na okoliczności, nie będące w istocie przedmiotem postępowania pierwszoinstancyjnego, a więc nieznane stronie.

Podstawę decyzji z dnia 8 maja 1997 r. nakazującej likwidację Szkoły, stanowił przepis art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 12 września 1990 r. i zarzut niewykonania przez jej założyciela zobowiązania o przekazaniu na rzecz uczelni zadeklarowanych środków majątkowych.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 par. 3 Kpa, a następnie decyzji wydanej w tym trybie, organ podniósł inne zarzuty w tym zanikającą działalność dydaktyczną, niewypłacanie wynagrodzeń, nieprowadzenie zajęć dydaktycznych, zmniejszenie liczby studentów, podjęcie przez Senat uchwały o likwidacji uczelni.

Wymienione nieprawidłowości mieszczą się wprawdzie w przesłankach prowadzenia działalności niezgodnie z przepisami ustawowymi, określonymi w art. 19 ust. 2 ustawy, lecz nie były one przedmiotem postępowania administracyjnego i w tym zakresie strona nie miała możliwości wypowiedzenia się ani co do stawianych zarzutów, ani co do zebranych w tym zakresie przez organ dowodów.

Stanowi to naruszenie zasady czynnego udziału strony, wyrażonej w art. 10 Kpa, nakazującym zapewnienie stronie przez organ czynnego udziału w każdym stadium postępowania /a więc także w postępowaniu w trybie art. 127 par. 3 Kpa/, a przed wydaniem decyzji umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Naruszenie powyższego przepisu, jako mające wpływ na wynik sprawy, powoduje także konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

Sąd nie uznał natomiast za trafny zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym przez podjęcie uchwały o likwidacji uczelni bez zasięgnięcia opinii Rady Szkolnictwa Wyższego. W myśl art. 15 ust. 1 ustawy zasięgnięcie opinii jest niezbędne tylko przy założeniu uczelni niepaństwowej.

Wnioskowania o potrzebie uzyskania takiej opinii przy likwidacji uczelni na podstawie argumentu a minori ad maius nie da się pogodzić z przepisami prawa materialnego, mającymi zastosowanie przy likwidacji uczelni tj. art. 19 i art. 20 ustawy. Przepisy te, regulujące m.in. wydanie nakazu likwidacji uczelni, nie odsyłają do odpowiedniego stosowania norm prawnych obowiązujących przy wydawaniu zezwoleń na utworzenie uczelni.

Potrzebę zasięgnięcia opinii Rady w tej kategorii spraw można oceniać jedynie w aspekcie wykorzystania jej jako środka dowodowego w rozumieniu art. 84 par. 1 Kpa, tj. opinii wydanej przez wyspecjalizowany organ do spraw szkolnictwa wyższego i nauki. Minister może zatem zwrócić się do tego organu, gdyby po przeprowadzeniu postępowania uznał za potrzebne wypowiedzenie się w kwestii prawidłowości funkcjonowania uczelni również przez organ przedstawicielski. Podstawę do takich działań stanowią przepisy art. 35 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 2 pkt 4 ustawy, co jednakże należy rozumieć w ten sposób, iż nie zwalnia to Ministra z dokonywania własnych ustaleń i ocen co do prawidłowości funkcjonowania uczelni.

Niekompletność materiału dowodowego nie pozwala ocenić, czy zasięgnięcie opinii było w tej sprawie konieczne.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji uchylając tylko decyzję ostateczną, jako wydaną z naruszeniem prawa, co umożliwi organowi uzupełnienie postępowania dowodowego, ocenę zebranego materiału i wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 powołanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.