Wyrok NSA, sygn. akt II SA 903/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 2, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 21 poz. 123
law: Ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej.
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1985 nr 14 poz. 60
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Teza: Rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi. Rozstrzyganie w tym przedmiocie nie może być więc podejmowane w formie decyzji administracyjnej.

Pozbawienie drogi publicznej dotychczasowej kategorii nie stanowi też prawa miejscowego w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie następuje w formie zarządzenia.

TEZY

Rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi. Rozstrzyganie w tym przedmiocie nie może być więc podejmowane w formie decyzji administracyjnej.

Pozbawienie drogi publicznej dotychczasowej kategorii nie stanowi też prawa miejscowego w rozumieniu art. 20 ust. 2 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie następuje w formie zarządzenia.


SENTENCJA

oddala skargę na postanowienie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w przedmiocie pozbawienia drogi gminnej (...) jej dotychczasowej kategorii.


UZASADNIENIE

Bronisław P. wystąpił do wojewody (...) z wnioskiem o pozbawienie drogi gminnej, na odcinku przebiegającym przez jego gospodarstwo położone w P., gmina Ś. Ś. - jej dotychczasowej kategorii. Jako podstawę prawną wniosku powołał art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./.

W odpowiedzi na ten wniosek pełnomocnik wnioskodawcy otrzymał następujące pismo, podpisane 8 października 1997 r. przez dyrektora Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w (...): "Wydział Infrastruktury Technicznej i Komunikacji tut. urzędu w załączeniu przesyła wyjaśnienie Urzędu Gminy i Miasta w Ś. Ś. dotyczące pozbawienia drogi gminnej na odcinku przebiegającym przez środek gospodarstwa rolnego położonego w P., gm. Ś. Ś. jej dotychczasowej kategorii".

W załączonym do tego pisma wyjaśnieniu Urzędu Gminy i Miasta w Ś. Ś. z 8 lipca 1997 r. burmistrz tego urzędu podał, że Urząd Gminy i Miasta nie wyraża zgody na zmianę kategorii drogi z drogi gminnej na zakładową.

W takiej sytuacji pełnomocnik wnioskodawcy na podstawie art. 37 par. 1 Kpa skierował do Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej zażalenie na nie wydanie przez Wojewodę (...) decyzji w sprawie pozbawienia drogi gminnej dotychczasowej kategorii.

W zażaleniu tym podniósł, że wojewoda winien był zażądać opinii Rady Gminy i Miasta w Ś. Ś. w sprawie zmiany kategorii drogi, jak tego wymaga art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a nie poprzestawać na zajęciu w tym przedmiocie stanowiska tylko przez burmistrza, a ponadto wojewoda (...), a nie dyrektor Wydziału Urzędu Wojewódzkiego w (...) winien był załatwić sprawę przez wydanie odpowiedniego orzeczenia. Żalący się wniósł zatem o wyznaczenie Wojewodzie "dodatkowego terminu do załatwienia sprawy".

Minister Transportu i Gospodarki Morskiej po rozpatrzeniu powyższego zażalenia na podstawie art. 37 par. 1 Kpa decyzją z 5 marca 1998 r. "odmówił wyznaczenia dodatkowego terminu załatwienia sprawy", a następnie po ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 par. 3 Kpa decyzją z 9 maja 1998 r. utrzymał w mocy dotychczasową decyzję.

Minister przyznał rację żalącemu się, że pismo Urzędu Gminy i Miasta w Ś. Ś. z 8 lipca 1997 r. o nie wyrażeniu zgody na zmianę kategorii drogi nie może być uznane za opinię, o jakiej mowa w art. 7 ust. 2 cyt. ustawie o drogach publicznych, gdyż w myśl tego przepisu opinia w tym przedmiocie powinna być wyrażona przez radę gminy w formie uchwały.

Minister nie podzielił natomiast stanowiska żalącego się, że wojewoda (...) winien zakończyć sprawę w formie decyzji administracyjnej, gdyż ustawa o drogach publicznych nie przewiduje załatwiania spraw dotyczących zmiany kategorii drogi gminnej w formie decyzji administracyjnej, a wobec tego procedura załatwiania tego rodzaju spraw nie jest ograniczona terminami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego.

Pełnomocnik Bronisława P. zaskarżył powyższą decyzję i wniósł o jej uchylenie jako - jego zdaniem - wydanej z obrazą art. 7, art. 77, art. 80, art. 136 i art. 138 par. 1 Kpa. Podkreślił przy tym, że wnosząc zażalenie na bezczynność organu "miał wyraźnie na uwadze wydanie orzeczenia kończącego postępowanie administracyjne w I instancji celem umożliwienia mu złożenia środka zaskarżenia".

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu i Gospodarki Morskiej podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny kontrolując legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia zważył, co następuje:

Przepis art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 14 poz. 60 ze zm./ stanowi, że zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich następuje w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad stopnia podstawowego.

Pozbawienie drogi gminnej jej dotychczasowej kategorii należy do organu właściwego do zaliczania drogi do odpowiedniej kategorii /art. 10 ust. 1 cyt. ustawy/.

Po wejściu w życie ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123 ze zm./, kompetencje należące dotychczas do wojewódzkich rad narodowych przeszły do właściwości wojewody /art. 53 ust. 1 ustawy/.

Wojewoda, jak to stanowi art. 4 ust. 3 ww. ustawy wydaje rozporządzenia, zarządzenia i decyzje administracyjne.

W formie rozporządzenia wydawane są przepisy prawa miejscowego /vide art. 21 ww. ustawy/. W drodze administracyjnej w rozumieniu art. 104 par. 1 Kpa, organ rozstrzyga o wiążących konsekwencjach normy prawnej dla indywidualnie określonego podmiotu. Pozostałe władcze działania prawne wojewody mają formę zarządzeń.

Nie ulega wątpliwości, że rozstrzyganie o kategorii drogi publicznej ma charakter ogólnego aktu administracyjnego, który dotyczy nieograniczonej liczby użytkowników drogi. Rozstrzyganie w tym przedmiocie nie może być więc podejmowane w formie decyzji administracyjnej.

Pozbawienie drogi publicznej dotychczasowej kategorii nie stanowi też prawa miejscowego w rozumieniu art. 20 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 22 marca 1990 r. Rozstrzygnięcie w tym przedmiocie następuje w formie zarządzenia. Taki pogląd prawny prezentowany jest w dotychczasowym orzecznictwie sądowym /vide np. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 1993 r., SA/Wr 1550/92 - ONSA 1994 Nr 2 poz. 51 /.

W takiej sytuacji skarżący nie może domagać się od Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, aby ten wyznaczył Wojewodzie termin na likwidację odcinka drogi gminnej, gdyż terminy załatwiania spraw określone w rozdziale 7 kodeksu postępowania administracyjnego /art. 35-38/ ustanowione zostały w celu ochrony jednostki przed milczeniem administracji w sprawie indywidualnej.

Z powyższych rozważań wynika, że tryb zaliczania drogi publicznej do określonej kategorii, podobnie jak pozbawienie drogi publicznej jej dotychczasowej kategorii wyłączony jest spod kontroli sądu administracyjnego. Wyłącza to zatem możliwość zajmowania się przez ten sąd kwestią bezczynności organów w tego rodzaju sprawach.

W uzasadnieniach zaskarżonych decyzji minister transportu i gospodarki morskiej powołując się na art. 37 Kpa przytacza argumenty ewidentnie kwalifikujące się do materii postanowień. Dodatkowo zatem podnieść trzeba, że przy rozpoznawaniu zażalenia na bezczynność organu administracji organ wyższego stopnia nie rozstrzyga o istocie sprawy, a wobec tego nie może czynić tego w formie decyzji administracyjnej. W myśl bowiem art. 104 par. 2 Kpa decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Właściwą formą dla rozpoznawania zażalenia jest postanowienie.

Kontynuując praktykę orzeczniczą kwalifikowania czynności stron i organów administracji według ich treści a nie nazwy przyjąć trzeba, że zaskarżone decyzje są postanowieniami.

Uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie pozostaje w zgodności z prawem, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzekł jak w sentencji wyroku.