Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 732/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Joanna Brzezińska Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2019 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego podniesienia poziomu terenu oraz utwardzenia gruntu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].06.2017 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla M. B., działając na podstawie art. 104 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r, poz. 290, z późn. zm.), orzekł o umorzeniu w całości postępowania administracyjnego w sprawie podniesienia poziomu terenu oraz utwardzenia gruntu na działce nr ewid.[...] w obrębie 255 przy ulicy [...] w B., jako bezprzedmiotowego.

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...].05.2015 r., ustalono, że teren działki nr ewid.[...] przy ulicy [...] w B. nie jest ogrodzony. Teren przedmiotowej działki został wyrównany i podniesiony do poziomu chodnika przy ulicy [...]. Powierzchnia terenu jest chłonna (żwir i żużel). Nie stwierdzono utwardzenia terenu betonem, kostką, asfaltem, itp. B. wyrównanego terenu działki zostały wzmocnione płytami krawężnikowymi. Najwyższa różnica poziomu terenu między działką nr ewid.[...] oraz działką nr [...] przy ulicy [...] wynosi 30 cm. Najwyższa różnica poziomu terenu między działką nr ewid.[...] oraz działką nr [...] przy ulicy [...] wynosi 50 cm.

Wskazano, że niwelacja terenu, czyli wyrównywanie poziomu gruntu, lub też jego podwyższenie, nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji Prawa budowlanego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...].11.2003 r., sygn. akt IV SA 1131/2002 Lex Polonica). Roboty te mogą być natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych. Zachwianie równowagi wodnej na działkach sąsiednich może być badane przez Starostę na podstawie Prawa wodnego. Jeśli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody w gruncie wpływają szkodliwie na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom dla działek sąsiednich ( np. drenażu).

W związku z wniesionymi skargami przez E. S. i J. P., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu inspekcji przedmiotowej działki, pismem z dnia [...].09.2015r., znak: [...]; [...] nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy, uwzględniając możliwość realizacji na przedmiotowym terenie miejsc parkingowych.

W dniu [...].10.2015 r. dokonano ponownych oględzin działki przy ulicy [...] w B., w obecności R. F. oraz E. S.. W trakcie oględzin potwierdzono ustalenia z oględzin przeprowadzonych w dniu [...].05.2015r.

Orzekający organ podniósł, iż zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 oraz z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane - wykonywanie robót budowlanych, polegających na utwardzeniu powierzchni gruntu na działkach budowlanych, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia do organu administracji budowlanej. Nie przedstawiono również dowodów na to, że wykonane roboty, polegające na podniesieniu oraz wyrównaniu poziomu terenu działki nr ewid.[...] przy ulicy [...], a także jej utwardzeniu powodują zalewanie działek sąsiednich.

Po rozpatrzeniu odwołań od ww. decyzji, złożonych przez J. P. oraz przez E. S., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2017r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzje organu l instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W swoim rozstrzygnięciu organ ll instancji stwierdził konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom poprzez ponowienie próby ustalenia adresu zamieszkania właściciela działki nr ewid.[...], tj. J. C.. Ponadto, wskazano na konieczność odniesienia się do zarzutu skarżących w kwestii wyjaśnienia, czy wykonanie obramowania z krawężników betonowych pełni funkcję muru oporowego.

W ramach postępowania uzupełniającego, w dniu [...].03.2017r. dokonano ponownych oględzin na terenie działki nr ewid.[...] w obrębie 255 przy ulicy [...] w B.. W trakcie tych oględzin potwierdzono poprzedni stan zagospodarowania działki. Teren przedmiotowej działki został wyrównany i podniesiony do poziomu chodnika przy ulicy [...]. Jako materiał do tych robót użyty został materiał chłonny, tj. żwir i żużel. B. wyrównanego terenu działki zostały wzmocnione płytami krawężnikowymi. Poza tym, teren działki został częściowo utwardzony ścinkami z materiału bitumicznego. Ponadto, grunt przy płytach krawężnikowych został obniżony w celu zabezpieczenia odprowadzania wód opadowych wyłącznie na teren tej działki. Dokonano również pomiarów różnic poziomu terenu między działką nr ewid.[...] (od górnego skraju płyt krawężnikowych) a działkami sąsiednimi.

Różnica poziomu terenu między działką nr ewid.[...] oraz działką nr ewid.[...] przy ulicy [...] wynosi od 25 do 32 cm, natomiast różnica poziomu terenu między działką nr ewid.[...] oraz działką nr ewid.[...] przy ulicy [...] wynosi od 39 do 50 cm. Teren przedmiotowej działki nie był użytkowany.

W piśmie z dnia [...].04.2017 r. R. F. poinformował, że zakupił działkę sąsiednią (nr ewid. 41/8 w obrębie 255) od J. C. i załączył kopię aktu notarialnego z dnia [...].02.2017 r. Fakt zmiany właściciela ww. działki potwierdzają wpisy w księdze wieczystej, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B.. Z tego względu J. C. utracił przymiot strony w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do zarzutu, że wykonane obramowanie z krawężników betonowych pełni funkcję muru oporowego orzekający organ zauważył, że mur oporowy stanowi samodzielną, najczęściej masywną budowlę powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od wysokiego nasypu przez nią podtrzymywanego (Nowa encyklopedia powszechna PWN z 1996r.). W rozpatrywanym przypadku, przy granicach z działkami sąsiednimi ustawiono krawężniki betonowe, których wysokość jest większa od podwyższonego poziomu działki nr ewid.[...] i w ten sposób chronią one działki sąsiednie od zalewania wodą deszczową. Różnica poziomów między działką nr ewid.[...] a działkami sąsiednimi jest niewielka i nie przekracza max 50 cm (do górnej krawędzi krawężnika). Z tego względu w ocenie organu I instancji, krawężników tych nie można zaliczyć do samodzielnej konstrukcji pełniącej funkcję muru oporowego

W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. zarzuciła, iż została wydana w wyniku braku bezstronności i obiektywizmu, w sposób podważający jej zaufanie do organu, który ją wydał, gdyż poprzez stronniczą interpretację przepisów prawa postępowanie administracyjne zostało umorzone jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem odwołującej się, inwestycja powstała w środku terenów zabudowanych i otoczona jest działkami z zabudowaniami z lat 50, 60-tych, a wskutek podniesienia poziomu terenu na całej powierzchni działki o nr 41/6 i zmian jej współrzędnych, a także zmiany współrzędnych przez nową inwestycję na całym terenie, spowoduje to zalewanie działek z nią sąsiadujących. Ponadto nowa inwestycja narazi właścicieli sąsiednich działek na koszty, nie tylko związane z zalewaniem, ale utrudni także postawienie nowego ogrodzenia.

PINB w swojej wypowiedzi, w ocenie skarżącej, odniósł się tylko do podniesienia poziomu terenu uznając, że ta czynność nie podlega ustawie - Prawo budowlane, natomiast pominął i nie wypowiedział się w stwierdzonej przez siebie, a ważnej sprawie jaką jest wzmocnienie przed osuwaniem się ziemi z trzech stron przedmiotowej działki - betonowymi krawężnikami. Jej zdaniem inwestycja w takim stanie nie powinna powstać, ponieważ betonowe płyty krawężnikowe mające, jak twierdzi PINB, za zadanie wzmocnienie brzegów działki, stanowią murek oporowy, na postawienie którego zgodnie z przepisami prawa budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę. Zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane konstrukcje oporowe stanowią budowlę, wymagającą dla jej wybudowania uprzedniego pozwolenia na budowę.

Ponadto strona skarżąca wskazała, że w wydanej decyzji nie uzyskała odpowiedzi na zadawane uprzednio w pismach pytania, a mianowicie: czy zmiana współrzędnych poziomu terenu mając na uwadze położenie przedmiotowej działki, jest zgodna z prawem; czy podwyższenie poziomu terenu na całej jej powierzchni było konieczne i niezbędne; jaką funkcję spełniają betonowe krawężniki na podsypce betonowej; nie odniesiono się do załączonych w trakcie prowadzonego postępowania zdjęć świadczących o tym, że woda przelewa się na działkę nr [...], co miało miejsce szczególnie w dniu [...] lipca 2015 r., gdyż podniesiony poziom działki nr [...] jest nierówny; nie odniesiono się do zdjęć uwidaczniających kałuże na działce będącej przedmiotem postępowania, nie sprawdzono chłonności terenu na działce nr [...], tylko posłużono się informacją jaką przekazał inwestor, chociaż należy wziąć pod uwagę, że inwestor teren ten może wyłożyć kostką brukową i wówczas woda będzie intensywniej spływała na sąsiednie działki.

Kujawsko - P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].08.2017 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji podzielił stanowisko organu I instancji, iż wskazane krawężniki betonowe ustawione na ławie betonowej, nie stanowią muru oporowego w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Przyjmuje się bowiem, że mur oporowy/ściana oporowa stanowi samodzielną, najczęściej masywną, budowlę powstrzymująca poziome parcie gruntu pochodzące od wysokiego nasypu przez nią podtrzymywanego, zapewniając jego równowagę. W zależności od sposobu konstrukcji wyróżnia się ściany oporowe m. in. płytowo-kątowe, płytowo-żelbetowe, łupinowe, palisadowe, koszycowe. Natomiast w niniejszej sprawie różnica wysokości terenu między działką o nr ewid.[...], a działkami o nr [...] wynosi średnio ok. 20-30 cm, a w maksymalnym punkcie 50 cm. Nadto, wykonane zagłębienie w gruncie między działką o nr ewid.[...], a 42/3, co potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin z dnia [...].03.2017 r., skutkuje tym, iż wcześniej podniesiony grunt nie styka ze wskazanym obramowaniem, tym samym nie następuje parcie gruntu na to obramowanie, co z kolei wyklucza zaklasyfikowanie jego, jako mur oporowy.

W tych okolicznościach, zarzut zawarty w odwołaniu, iż wymienione wyżej obramowanie wykonane z krawężników betonowych pełni funkcję muru oporowego, organ odwoławczy uznał za bezzasadny.

Wskazano również, odwołując się do regulacji przepisu art. 105 § 1 K.p.a., iż ustalenie, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane, gdyż wykonane roboty nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, skutkować powinno umorzeniem postępowania administracyjnego wszczętego z urzędu.

Odpowiadając na kolejne zarzuty zawarte w odwołaniu, że nie sprawdzono chłonności terenu na działce o nr ewid.[...] organ odwoławczy wyjaśnił, iż podczas oględzin w dniu [...].03.2017 r., w których brała udział również skarżąca, dokonano sprawdzenia chłonności terenu, a z załączonej do wskazanego protokołu, dokumentacji fotograficznej wynika, że woda wsiąka, zatem grunt jest przepuszczalny. Potwierdza to przede wszystkim porównanie zdjęcia oznaczonego w aktach sprawy organu I instancji numerem 78 ze zdjęciem oznaczonym numerem 79, na którym widzimy, że wody jest znacznie mniej. Organ administracji II instancji zaznaczył, że zgodnie z art. 12 §1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm.) organy administracji publicznej powinny działać posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Odnosząc się ponownie do zarzutu, że teren może być wyłożony kostką brukową przez inwestora, a wówczas woda będzie intensywniej spływała na sąsiednie działki, organ odwoławczy wyjaśnił, iż organ administracji nie może domniemywać.

Jednocześnie poinformowano, że nie znaleziono podstaw do stwierdzenia, że wykonane roboty budowlane mogą mieć negatywny wpływ na działki sąsiednie, niemniej jednak niniejsze postępowanie, uznane za bezprzedmiotowe, nie ogranicza stronom prawa do dochodzenia swoich praw na drodze cywilnej.

W skardze do Sądu E. S. wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzucając brak bezstronności i obiektywizmu, dowolną interpretację przepisów prawa, przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niezupełny - brak przeprowadzenia oględzin przez biegłego odnośnie chłonności terenu oraz naruszenie przepisów prawa procesowego poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów skarżąca przytoczyła w całości przedstawioną wcześniej w odwołaniu od decyzji organu I instancji argumentację, uzupełniając, iż nie podziela stanowiska przedstawionego przez WINB w zaskarżonej decyzji. Jej zdaniem, jeżeli nawiezienie ziemi i niwelacja terenu i jego wyrównanie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego, to konstrukcje oporowe mające za zadanie zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ani z obowiązku zgłoszenia, zatem ma do nich zastosowanie art. 28 ust. 1 czyli obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do inwestycji, skarżąca wskazała, że uporządkowanie działki przez inwestora R. F. miało miejsce w grudniu 2014 r. Budowa murku oporowego i podwyższenie terenu działki miało miejsce na przełomie lutego i marca 2015 r. Przed wykonaną inwestycją inwestor nie wystąpił z pismem do Urzędu M. B. Wydział Administracji Budowlanej o wypowiedzenie się na temat zamierzonej inwestycji, znając usytuowanie terenu, a zarówno organ I i II instancji nie dopatrują się nielegalności tej inwestycji.

Ponadto, WINB w wydanej w dniu [...] sierpnia 2017 r. decyzji wyjaśnił, iż krawężniki betonowe również utwardzają nawierzchnię terenu i nie stanowią muru oporowego, lecz w ocenie skarżącej powyższe stanowisko przeczy wyjaśnieniom samego inwestora, który w piśmie skierowanym do PINB z dnia [...] stycznia 2016 r. w pkt 2 jednoznacznie określił jaką krawężniki betonowe mają spełniać funkcję cyt. "zapobiec ewentualnemu przesypywaniu się piasku lub zatrzymaniu ewentualnych roztopów śniegu na sąsiednie działki". To sam inwestor wskazał, że krawężniki betonowe na podsypce betonowej dla tej inwestycji stanowią murek oporowy i zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, powinien uzyskać pozwolenie na budowę, o które nie wystąpił przed rozpoczęciem inwestycji.

Skarżąca nie podzieliła stanowiska WINB zawartego w decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., iż krawężniki betonowe utwardzają nawierzchnię terenu (przeczy to dokonanym oględzinom w sierpniu 2015 r.) i nie stanowią muru oporowego. Sporządzone protokoły z oględzin przedmiotowej działki przez inspektorów zarówno PINB jak i WINB przedstawiają działkę o nawierzchni nie utwardzonej, co widać także na załączonych zdjęciach. Na temat, co stanowi mur oporowy, wypowiedział się NSA w wyroku z dnia [...] października 2014 r., w którym stwierdził, że przy kwalifikowaniu muru jako oporowego, decydujące znaczenie ma funkcja jaką mur pełni. Konstrukcje oporowe mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu z terenu położonego wyżej, na niższy. Sąd stwierdził, że jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczenie przed osuwaniem, to należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Natomiast według WSA w Rzeszowie obiekt wzniesiony na granicy poziomów gruntu, służy konstrukcyjnie i funkcjonalnie jako zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi. Taki charakter obiektu pozwala zaliczyć go do kategorii muru oporowego, na który potrzebne jest pozwolenie na budowę. W tej kwestii wypowiedział się, na co wskazała skarżąca, także WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 54/10 i w wyroku z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Bk 847/10, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 11 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 467/08.

Skarżąca wyjaśniła również, że zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem budowli należy rozumieć obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, w przepisie tym wymieniono między innymi budowle ziemne i konstrukcje oporowe. Takie budowle wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Nawet jeżeli roboty ziemne nie kwalifikują się jako roboty budowlane, wymagają pozwolenia na budowę i nadzór budowlany nie będzie się nimi interesował, nie oznacza to, że możemy je wykonywać zupełnie dowolnie i bezkarnie.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie najpierw powstała inwestycja, a później, żeby ją zalegalizować, odpowiednio interpretuje się przepisy prawa. Jeżeli zdaniem WINB postawione przez inwestora krawężniki betonowe nie stanowią muru oporowego, na postawienie którego wymagane jest pozwolenie budowlane i nie stanowią samowolki budowlanej, skarżąca wnosiła we wcześniejszych pismach o ich rozebranie.

Ponadto odnosząc się do wcześniejszych oświadczeń inwestora, że woda nie przelewa się na sąsiednie działki, skarżąca zapytuje - to w jakim celu wykonał "rowy" odbierające nadmiar wody, które nie stanowią drenażu. Na jakiej podstawie WINB w wydanej decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. powołuje się na strukturę ziemi, którą został podwyższony teren przedmiotowej działki (żwir i żużel); czy zostały przeprowadzone w tym zakresie jakieś badania?

Ponadto wskazała, że w wydanej decyzji WINB powołuje się cyt. "Podczas oględzin została przeprowadzona próba chłonności gruntu, podczas której po rozlaniu 50 l wody po 4 minutach woda całkowicie wsiąkła", lecz w żadnym z protokołów oględzin, ani z dnia [...].05.2015r., ani z dnia [...].10.2015 r., ani z dnia [...].03.2017r. nie odnotowano w jaki sposób sprawdzono wchłanianie wody przez grunt; kogo PINB upoważnił do przeprowadzenia próby chłonności terenu i kto miał takie uprawnienia, by taką próbę wykonać, żeby później powoływać się na jej wyniki. Zdaniem skarżącej organ nie ma domniemywać, lecz ma obowiązek w ramach nadzoru i kontroli przyjmować rozwiązania zapewniające bezpieczeństwo mienia na sąsiednich działkach i nie narażać właścicieli na koszty związane z powstaniem tej inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej "ppsa", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślić należy, że sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, czyni to na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie zastępuje organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do kompetencji sądu należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Jak wynika z akt sprawy, podstawą wniosku skarżącej o wszczęcie przedmiotowego postępowania było stwierdzenie, że teren działki nr ewid.[...] przy ulicy [...] został wyrównany i podniesiony do poziomu chodnika przy ulicy [...]. Jako materiał do tych robót użyty został żwir i żużel. B. wyrównanego terenu działki zostały wzmocnione betonowymi płytami krawężnikowymi. Ponadto, teren działki został utwardzony ścinkami z materiału bitumicznego. Roboty te wykonał właściciel działki - R. F. na przełomie marca i kwietnia 2015 roku. Najwyższa różnica poziomu terenu między działką nr ewid.[...] oraz działką nr ewid.[...] przy ulicy [...] wynosi 30 cm. Najwyższa różnica poziomu terenu między działką nr ewid.[...] oraz działką nr ewid.[...] przy ulicy [...] wynosi 50 cm.

Zdaniem skarżącej, o ile nawiezienie ziemi i niwelacja terenu i jego wyrównanie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego, to konstrukcje oporowe mające za zadanie zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, ani z obowiązku zgłoszenia, a zatem ma do nich zastosowanie art. 28 ust. 1 czyli obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę.

Już w tym miejscu należy wskazać, że ustalenia organów nadzoru budowlanego oparte na analizie zebranego materiału dowodowego jednoznacznie wskazują, że roboty budowlane związane z wykonaniem utwardzenia powierzchni gruntu na działkach budowlanych, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w nawiązaniu do art. 30 ustawy – Prawo budowlane, nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Zaklasyfikowane roboty, jako wyrównanie terenu działki o nr ewid.[...] do poziomu chodnika przy ul. [...] przy użyciu żużlu, żwiru wraz z jego utwardzeniem destruktem asfaltowym oraz wykonanie obramowania za pomocą krawężników betonowych nie wymagały zatem uzyskania pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia organowi administracji architektoniczno - budowlanej.

Podwyższenie terenu działki, poprzez samo nawiezienie ziemi, nie oznacza prowadzenia robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. art. 3 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Termin roboty budowlane można stosować tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych.

Jeśli doszło do nawiezienia ziemi i podwyższenia terenu działki sąsiadującej z nieruchomością skarżącej, to z całą pewnością w wyniku tych prac nie powstał obiekt budowlany. Tę okoliczność potwierdzają poczynione przez organ ustalenia na gruncie i materiał fotograficzny znajdujący się w aktach administracyjnych sprawy.

Niejako na marginesie wskazać należy, że inaczej sprawa wyglądałaby gdyby doszło do wykonania budowli ziemnej. Jedną z kategorii obiektów budowlanych są budowle, które cechuje to, że stanowią pewną techniczno - użytkową całość (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Definicja budowli zawarta w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego ma charakter złożony, z jednej strony zawiera definicję negatywną, a z drugiej przykładowe wyliczenie przypadków budowli. Budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w szczególności taki jak budowle ziemne. Aby obiekt miał cechy budowli ziemnej z jednej strony winien być zasadniczo wykonany z ziemi, zaś z drugiej musi stanowić pewną techniczno-użytkową całość. Do takiej kategorii budowli ziemnych można zaliczyć np. nasyp ziemny wsparty z jednej strony istniejącym ogrodzeniem, ale jednocześnie z drugiej wykonanym murem oporowym, służący do określonego celu związanego ze sposobem zagospodarowania działki. Wykonanie takiej budowli w określonym miejscu, zgodnie z definicją art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego stanowi jego budowę. Taka budowla nie powstała jednak na działce objętej niniejszym postępowaniem.

W ocenie skarżącej wykonanie obramowania działki za pomocą krawężników betonowych stanowi mur oporowy mający za zadanie utrzymanie podniesionego przez inwestora poziomu gruntu i jako taki powinien być uznany za budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 P.b., w związku z czym wykonanie obramowania powinno zostać poprzedzone uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę, w myśl art. 28 ust. 1 P.b.

W ocenie Sądu, stanowisko takie jest błędne, bowiem stosownie do art. 3 pkt 3 P.b., ilekroć w ustawie jest mowa o budowli – należy przez to rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m.in. konstrukcje oporowe.

W sporze tym rację należy przyznać organowi. Przez mur oporowy (ścianę oporową) rozumieć należy samodzielną, najczęściej masywną, budowlę (konstrukcję) powstrzymującą poziome parcie gruntu pochodzące od wysokiego nasypu przez nią podtrzymywanego. Może być wykonany z żelbetu, betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych, ułożonych na zaprawie lub na sucho. Ogólnie można powiedzieć, że mur oporowy ma za zadanie podtrzymywanie zazwyczaj wysokiego nasypu ziemnego (terenu), często silnie obciążonego (np. fundamentami budowli, składowanymi materiałami), którego naziom jest wyższy (często znacznie) od poziomu terenu chronionego murem (źródło: Wikipedia).

Tymczasem w niniejszej sprawie stwierdzono wykonanie po obrzeżach działki nr [...] jej obramowanie krawężnikiem ulicznym ustawionym na ławie betonowej, przy czym różnica wysokości terenu między działką o nr ewid.[...], a działkami o nr [...] wynosi średnio ok 20-30 cm, a w maksymalnym punkcie 50 cm. Nadto, wykonane zagłębienie w gruncie między działką o nr ewid.[...] a 42/3, co potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu oględzin z dnia [...].03.2017r. skutkuje tym, iż wcześniej podniesiony grunt nie styka ze wskazanym obramowaniem, tym samym nie następuje parcie gruntu na to obramowanie, co z kolei wyklucza zaklasyfikowanie jego, jako mur oporowy.

Nie sposób zatem uznać, że jest to masywna budowla podtrzymująca wysoki nasyp ziemny. Tym bardziej, że postępowanie dowodowe nie wykazało, żeby na działce nr [...] doszło do podniesienia poziomu gruntu w takiej wielkości, który owo obramowanie musiałoby podtrzymywać. Cześć wzniesionej konstrukcji ma po prostu zatrzymywać naturalny spływ wody na sąsiednią działkę, a pozostała część stanowi jej obramowanie.

Nie było zatem podstaw do uznania, by w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wydać jakąkolwiek decyzję na gruncie ustawy – Prawo budowlane.

Stosownie zaś do art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stanie się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W wyroku z dnia 18 kwietnia 1995 r., SA/Łd 2424/94, opublikowanym w ONSA 1996/2/80, Naczelny Sąd Administracyjny zawarł zasługującą na pełną aprobatę tezę, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Oznacza to, że wszystkie elementy badanego stanu faktycznego i prawnego są tego rodzaju, że niepotrzebne jest postępowanie mające na celu wyjaśnienie wszystkich tych okoliczności w sprawie. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, że wynik tego postępowania nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem.

Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z istnienia przesłanki podmiotowej, bądź też przesłanki przedmiotowej w prowadzonym postępowaniu. W szczególności gdy w znaczeniu prawnym brakuje przedmiotu postępowania (np. sprawa ma charakter cywilny), można mówić o braku przesłanki przedmiotowej do merytorycznego rozstrzygnięcia. Podobnie jest w przypadku braku przesłanki podmiotowej, a więc w sytuacji braku strony postępowania mającej interes prawny w uzyskaniu rozstrzygnięcia. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron przyjmując, że nie ma przesłanek do merytorycznego rozstrzygania co do istoty sprawy.

W rozpatrywanej sprawie okolicznością powodującą bezprzedmiotowość postępowania był fakt, że nawiezienie ziemi i niwelacja terenu i jego wyrównanie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego, a konstrukcje oporowe mające za zadanie zabezpieczenie przed osuwaniem się ziemi, o ile nie zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to w omawianym przypadku nie mamy z nimi do czynienia, bowiem nie sposób uznać za takowe wykonanego obramowania działki za pomocą krawężników betonowych.

Na organie prowadzącym postępowanie nie ciążył zatem obowiązek władczego rozstrzygnięcia sprawy, a jedynie konieczność formalnego zakończenia wszczętego uprzednio postępowania. Skoro zatem brak było podstaw materialnoprawnych dla wydania pozytywnej decyzji w odniesieniu do wykonanych czynności, organ miał obowiązek umorzyć uprzednio wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie dotyczącej wykonanych robót budowlanych.

Sąd nie dopatrzył się przy tym wskazywanych w skardze uchybień w przeprowadzonym postępowaniu. Organy zebrały materiał dowodowy wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji zawiera elementy wymagane przez art. 107 § 3 k.p.a. Organy wyjaśniły, dlaczego postępowanie administracyjne, wszczęte na wniosek skarżącego, okazało się bezprzedmiotowe i dlaczego konstatacja taka skutkowała umorzeniem postępowania.

Słusznie wskazano w toku postępowania administracyjnego, że ewentualna kwestia zalewania działki skarżącej może być badana we właściwym, acz odrębnym postępowaniu tj. w postępowaniu w przedmiocie zmiany naturalnego spływu wód opadowych.

Wbrew zarzutom skargi, w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie decyzji zaskarżonej i decyzji organu pierwszej instancji, nie doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego opisanych w art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. Rozpatrzono przedmiotową sprawę w oparciu o prawidłowo i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, zaś podjęte rozstrzygnięcie, opatrzono wyczerpującym uzasadnieniem faktycznym i prawnym. Należy dodać, że Sąd bada sprawę na dzień wydania decyzji, zatem wszelkie zmiany, które występują po tej dacie nie są objęte przedmiotem oceny.

Kierując się przedstawioną powyżej argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.