Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 830/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2009-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137, art. 138 ust. 1 i 2, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2009r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; oddala skargę /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz


UZASADNIENIE

Starosta P. decyzją z dnia [...] r. znak [...]: orzekł o zwrocie na rzecz spadkobierców E. G. - D. K., M. G., G. G., P. G., M. G., nieruchomości położonej w C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z arkusza mapy [...] obręb C., o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Gminy C.. Przedmiotowa działka stanowi część wywłaszczonej w [...] roku nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność p. E. G.. Starosta zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz Gminy C. łącznej kwoty [...] zł, rozłożonej pomiędzy zainteresowanych stosownie do zwróconych udziałów. Decyzję wydano na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 139, art. 140, art. 141, art. 142, art. 217 ust. 2, art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, iż postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu nieruchomości przedmiotowej nieruchomości zostało wszczęte na wniosek Pani D. K. w 1991 r. przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w Poznaniu. Wskazano, iż wywłaszczona działka nr [...] o pow. całkowitej [...] m2, odpowiada obecnie następującym oznaczeniom geodezyjnym: działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2, działka nr [...] o pow. [...] m2, część działki [...] o pow. [...] m2. Rozpatrując wniosek o zwrot Starosta P. odrębną decyzją z dnia [...]r. znak [...] odmówił zwrotu nieruchomości, które obejmowała dawna działka nr [...] - działki nr [...], nr [...] , części działki [...] oraz umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w C., oznaczoną w ewidencji gruntów: obręb C., arkusz mapy [...], działka nr [...] o pow. [...] m2, część działki [...] o pow. [...] m2 Natomiast odnośnie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 organ kontynuował postępowanie zwrotowe.

Starosta orzekł o zwrocie działki nr [...] uznając, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Wskazano, iż przejęcie nieruchomości na własność Państwa nastąpiło na podstawie Uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, położonych we wsi C. pow. P., w myśl przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz.U. z 1970 r. Nr 3 poz. 16). Decyzją z dnia [...] r. przyznano dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie w wysokości [...] zł, które w [...] r. zostało złożone do depozytu sądowego. W toku postępowania ustalono, iż z dniem 1 stycznia 2004 r. stracił ważność miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego K. - C. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy C. z dnia 26 maja 1994 r. Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zatwierdzonym Uchwałą Gminnej Rady Narodowej z dnia 26 maja 1986 r. wskazane działki leżały na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną netto dla ludności nierolniczej "MN". Wskazano, iż z informacji uzyskanych z Urzędu Gminy wynika, że Urząd ten nie dysponuje wcześniejszymi opracowaniami umożliwiającymi określenie przeznaczenia nieruchomości w planach zagospodarowania przestrzennego w latach [...] - 1983. Z informacji uzyskanych od E. S.A. Zakładu Dystrybucji Energii wynika, iż przez działkę nr [...] przebiegają dwie linie kablowe [...] kV typu [...] 3*70mm2, 0,4kV typu [...] 4*70 mm2, oraz dwie linie kablowe oświetleniowe 0,4 kV typu [...] 4*50 mm2, które wybudowane zostały na początku lat 80-tych lecz Zakład nie dysponuje dokumentami dotyczącymi tej budowy. Natomiast z mapy zasadniczej sporządzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej wynika, iż urządzenia te przebiegają wzdłuż granicy działki nr [...].

Starosta wyjaśnił, iż działka nr [...] jest przedmiotem umowy dzierżawy z dnia [...] r. zawartej między Naczelnikiem Gminy C. i J. C. Umowa zawarta została do czasu zagospodarowania działki przez Urząd Gminy C. – pod pawilony handlowe. Działka jest ogrodzona, rosną na niej drzewa w przedziale wiekowym od 30-50 lat (średni wiek 40 lat), co oznacza, że w momencie wywłaszczenia była już porośnięta drzewami. Wskazano, iż ustalenie celu wywłaszczenia musi być konkretne, a późniejsza zmiana celu wywłaszczenia lub określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym nie jest dopuszczalne. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona jako teren budowlany budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego i nie miała przy tym pełnić funkcji zieleni parkowej czy osiedlowej w dacie wywłaszczenia lub tuż w latach po wywłaszczeniu. Nie pełni również funkcji zieleni parkowej bowiem jest ogrodzona i od [...] r. jest przedmiotem umowy dzierżawy z osobą fizyczną. Wskazano, iż w toku postępowania została sporządzona przez rzeczoznawcę majątkowego opinia, z której wynika, iż wartość działki wynosiła w [...] r. [...] zł. Z uwzględnieniem tej kwoty ustalona została wartość zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi, zwiększoną o kwotę [...] zł z tytułu wartości ogrodzenia i drzewostanu. Przedstawiono sposób ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania. Wskazano, iż w toku postępowania zapewniono czynny udział dzierżawcy przedmiotowej nieruchomości.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. C. - dzierżawca przedmiotowej działki, zarzucając naruszenie w toku postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie tejże decyzji oraz w efekcie jej wydania postanowień: art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania zwrotowego. Nie zgadzając się z treścią decyzji zakwestionował orzeczenie o zwrocie nieruchomości, podnosząc brak podstawy prawnej oraz spełnienie celu wywłaszczenia. Zdaniem odwołującego się zaniżona została wysokości łącznej kwoty odszkodowania podlegającego zwrotowi na rzecz Urzędu Gminy C., ustalenie tej kwoty z pominięciem wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości od dnia wywłaszczenia do dnia dzisiejszego, brak uwzględnienia dostępności wszelkich mediów, wartości drzewostanu pokrywającego przedmiotową nieruchomość (wartość zaniżona, błędnie określona miąższość poszczególnych sortymentów drewna oraz ich dostępnej ceny rynkowej), wartości opłotowania otaczającego przedmiotową nieruchomość (wartość zaniżona, zawyżony procent zużycia), wadliwe założenie, że istniejące opłotowanie uniemożliwia przyjęcie, że nieruchomość pełni funkcję zieleni parkowej. Odwołujący się podniósł, iż linie energetyczne przebiegają przez teren działki, a nie na jej granicy. Wskazał, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wyjaśnia zarzutów podniesionych przez odwołującego się w stosunku do operatu, a przedstawiono jedynie przesłanki, którymi rzeczoznawca kierował się. Wskazał, iż w akcie wywłaszczenia nie sprecyzowano konkretnie pod jakie zagospodarowanie przeznacza się przedmiotową nieruchomość, tym samym nie znając konkretnego celu wywłaszczenia nie można jednoznacznie stwierdzić, iż nieruchomość stała się zbędna dla jego realizacji. Również brak dokumentacji w postaci planów obowiązujących w latach bezpośrednio po wywłaszczeniu uniemożliwia określenie tego celu. Zdaniem odwołującego zapisy planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. wskazują, że cel ten nie był nigdy skonkretyzowany, a przyjmując za pewne, że plan z [...] r. zachował ciągłość ustaleń planów wcześniejszych oraz uwzględniając regulację zawartą w art. 8 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi, można stwierdzić, iż działka nr [...] została przydzielona w okresie wywłaszczenia do terenów przeznaczonych na cele użyteczności publicznej. Wskazał, iż dopiero w [...] r. skonkretyzowano przeznaczenie działki nr [...], natomiast w latach [...]-[...] działka ta przeznaczona była pod budownictwo mieszkaniowe, zagrodowe i gospodarcze oraz budownictwo usługowe i administracyjne na obszarze wsi, którego integralną część stanowić miała infrastruktura tego budownictwa, czyli m.in. zieleń osiedlowa, co potwierdza Urząd Gminy C. w piśmie z dnia [...] r. Wskazał, iż ogrodzenie działki postawił za zgodą Urzędu Gminy, aby zabezpieczyć dalszej dewastacji działki. Również z tej przyczyny działka oddana została mu w dzierżawę. Także istniejące linie energetyczne stanowiły nieodzowny element infrastruktury terenów mieszkaniowych, a wybudowanie ich na początku lat 80-tych potwierdza, ze cel wywłaszczenie został zrealizowany przed upływem 10 lat od wywłaszczenia. W dalszej części odwołania zakwestionował ustaloną decyzją kwotę zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda W. na podstawie art. 138 §1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył ustalenia stanu faktycznego poczynione w ramach postępowania zwrotowego i wskazał, iż rozpatrzenie wniosku o zwrot nieruchomości następuje z uwzględnieniem przepisów art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz w zw. z art. 216 tej ustawy. Wskazał, iż przy podejmowaniu decyzji o zwrocie nieruchomości konieczne jest zbadanie jaki był cel wywłaszczenia i dokonanie oceny, czy stała się ona zbędna dla realizacji tego celu i wyjaśnił, iż przejęcie spornej nieruchomości na własność Państwa, zgodnie z aktami prawnymi stanowiącymi podstawę pozbawienia własności dotychczasowych właścicieli, nastąpiło z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe, co potwierdza decyzja ustalająca odszkodowanie za przejętą nieruchomość, a cel ten nie został zrealizowany. Wskazano, iż wniosek o zwrot spornej nieruchomości został złożony w [...] roku, a zgodnie z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego Gminy C. – ogólnym i szczegółowym, zatwierdzonymi uchwałami Gminnej Rady Narodowej z [...] r. działka nr [...] w [...] r. przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną netto dla ludności nierolniczej "MN" (plan ogólny), a konkretyzując zgodnie z planem szczegółowym - pod handel, gastronomię i rzemiosło. Odwołując się do treści wyroku Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 1995 r. sygn. III ARN 82/94 organ odwoławczy wskazał, iż zbędność na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu należy oceniać przez pryzmat sposobu korzystania z wywłaszczonej nieruchomości, bowiem cel decyzji o wywłaszczeniu powinien być identyczny ze sposobem dalszego korzystania z tej nieruchomości. Późniejsza zmiana tego celu lub określenie go przy użyciu zwrotów o charakterze ogólnym nie jest dopuszczalne. Rozpoczęcie prac związanych z realizację celu nie może być traktowane jako czynność abstrakcyjna, leżąca w sferze zamierzeń, rozpoczęcie prac musi być uzewnętrznione, w terminie 7 lat od wywłaszczenia. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, że mimo upływu tego terminu na gruncie objętym treścią zaskarżonej decyzji nie podjęto prac budowlanych w celu realizacji obiektów budowlanych, których na spornej działce nie ma do dnia dzisiejszego. Realizacją tego celu nie jest postawienie trzech garaży niezwiązanych trwale z gruntem oraz umieszczenie linii energetycznych, jak również dowodzenie, ze zastany dziko rosnący nie zagospodarowany drzewostan pełni funkcję zieleni osiedlowej. Również z umowy dzierżawy zawartej z odwołującym się w dniu [...] r. wynika, że przez pierwszych 6 lat od dnia wywłaszczenia nie rozpoczęto takich prac. Ponadto umowa ta do dnia dzisiejszego nie wygasła, co w świetle jej treści dodatkowo potwierdza, że celu wywłaszczenia nie zrealizowano. Wskazano, ze z akt sprawy wynika, iż przez pierwsze 10 lat od wywłaszczenia nie poczyniono na spornej działce żadnych nakładów, a występujący na niej drzewostan nie spełnia wymogów definicji zieleni osiedlowej, tym bardziej, że nie jest to teren ogólnodostępny. Stan nieruchomości wskazuje także, iż w sprawie nie występuje przeszkoda do zwrotu nieruchomości w postaci trwałego zagospodarowania terenu. Nieruchomość ta nie może zostać także uznana za niezbędną dla prawidłowej obsługi przyległych terenów. Zdaniem organu odwoławczego z dokumentacji zebranej w sprawie wynika, iż wskazane w odwołaniu linie energetyczne przebiegają w obrębie granicy działki nr [...], a budowa infrastruktury technicznej w postaci linii energetycznych, zlokalizowanych przy tym wzdłuż granicy działki, z natury rzeczy nie koliduje ze zwrotem nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów dotyczących ustalonej kwoty zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za wywłaszczony grunt oraz prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego nieruchomości organ wskazał, iż operat ten podlega analizie w toku postępowania zwrotowego. Organ odwoławczy przedstawił sposób ustalenia wyceny nieruchomości oraz ocenił przyjętą i zastosowaną przez rzeczoznawcę metodę i podejście ustalenia tej wyceny. Organ ocenił, iż transakcje wymienione w operacie i uwzględnione przy ustaleniu wyceny były miarodajne, okres monitorowania przyjęty zgodnie z obowiązującymi standardami i w konsekwencji wartość nieruchomości została określona w sposób prawidłowy. Wskazano, iż podczas przeprowadzonej rozprawy administracyjnej pełnomocnik rzeczoznawcy w sposób wystarczający ustosunkował się do zarzutów podniesionych przez odwołującego, który nie przedłożył alternatywnej opinii rzeczoznawcy na okoliczność wadliwości przedmiotowego operatu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł w ustawowym terminie J. C., zarzucając naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 156 ust. 3 oraz art. 227 tej ustawy poprzez "odesłanie do właściwego Komunikatu Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wydanego po dniu [...] r. dotyczącego wskaźnika cen i usług", art. 36 w zw. z art. 35 kpa. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego "którego częścią jest zaskarżona decyzja, poprzez uchylenie wszystkich aktów podjętych w granicach sprawy". Przytaczając argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżący podniósł, iż wskazany i akcentowany przez Wojewodę cel wywłaszczenia spornej działki nr [...] "pod budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe" jest zbyt ogólny i nie może być uznany za podstawę orzeczenia o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego nie znając konkretnego celu wywłaszczenia nie można stwierdzić, iż nieruchomość stała się zbędna dla jego realizacji. Również brak planów szczegółowych z lat [...]-[...] uniemożliwia szczegółowe określenie przeznaczenia nieruchomości w okresie, w którym cel wywłaszczenia miał zostać zrealizowany. Tymczasem Wojewoda nie znając tych planów uznał, iż istniejący drzewostan oraz postawione garaże nie stanowią realizacji tego celu. Kwestionując argumentację organu odwoławczego dotyczącą określenia wykonanie jakich prac konieczne jest do stwierdzenia, iż stanowią one realizację celu wywłaszczenia skarżący podniósł, iż istnieją przesłanki ku temu, aby uznać, iż w okresie 7 lat od wywłaszczenia wykonano prace budowlane na przedmiotowej nieruchomości Zdaniem skarżącego przemawiają za tym istniejące sieci infrastruktury energetycznej. Wskazał, iż według jego wiedzy w pierwszej kolejności położono w gruncie linie kablowe, a następnie pobudowano stację transformatorową, co miało miejsce w [...]r. Zdaniem skarżącego organ oparł swoje wywody na niedokładnych mapach, bowiem według jego wiedzy linie energetyczne położono w odległości ok. 2 m od granicy działki, a likwidacja tych linii oraz linii oświetleniowych pozbawiłaby energii większości mieszkańców O. Z.. Polemizując z argumentacją przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący odwołał się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosząc, iż jeżeli nieruchomość została wywłaszczona w celu budowy osiedla, użycie jej na budowę infrastruktury osiedla jest zgodne z celem wywłaszczenia. Podniósł, iż istniejący na działce drzewostan już w [...] r. pełnił funkcję zieleni osiedlowej. Wskazał, iż zgodnie z umową dzierżawy przez lata dbał o drzewostan na działce jak i samą działkę. Zdaniem skarżącego istniejące zagospodarowanie działki ma charakter stały, głównie w zapisach ostatnio obowiązującego planu miejscowego, zgodnie z którym nieruchomość była położona na terenie oznaczonym "ZP" – tereny zieleni. Choć plan ten już nie obowiązuje, to stanowi podstawę do dalszego gospodarowania i nadal będzie to teren zieleni. Skarżący zakwestionował oparcie decyzji organu odwoławczego na operacie, który w świetle art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami utracił aktualność. W dacie wydania decyzji II Instancji operat ten był na granicy ważności, a w dniu doręczenia tej decyzji był nieaktualny. W związku z zmieniającym się cenami nieruchomości zaistniała konieczność sporządzenia nowego operatu. Zdaniem skarżącego organ odwoławczy nie zauważył również, iż w okresie od sporządzenia operatu do wydania decyzji organu I instancji uległ zmianie wskaźnik cen towarów i usług, co dodatkowo potwierdza tezę o konieczności sporządzenia nowego operatu szacunkowego. Wskazał, iż w toku postępowania nie był informowany o przekroczeniu terminu załatwienia sprawy, a zaskarżona decyzja wydana została po upływie ustawowego terminu.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, w całości odwołując się do argumentacji przytoczonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie uznania zbędności spornej działki na cel wywłaszczenia. Odnosząc się do zarzutu braku aktualności operatu szacunkowego Wojewoda podniósł, iż operat szacunkowy został sporządzony w dniu [...] r., zaskarżona decyzja wydana została w dniu [...] r., a więc przed upływem [...] miesięcy jego ważności. Wojewoda wskazał ponadto, iż w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zawarta została informacja, iż waloryzacja kwoty odszkodowania ustalona została z uwzględnieniem kwot wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych obowiązujących oraz aktualnych na dzień wydania tej decyzji.

Uczestniczka postępowania G. G. na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] r. wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, iż przedmiotowa działka jest zdewastowana, znajduje się na niej kompostownik i były wycinane drzewa oraz nie przypomina lasu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga jest nieuzasadniona.

Zgodnie z treścią art. 3 §1 i art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sądowa kontrola rozstrzygnięć organów administracji polega wyłącznie na ocenie ich legalności, tj. zgodności z przepisami prawa materialnego i procedury administracyjnej, co oznacza, iż sąd administracyjny może zaskarżone rozstrzygnięcie wzruszyć tylko wówczas, gdyby przy jego wydaniu doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie zaskarżona decyzja wydana została z poszanowaniem przepisów prawa materialnego oraz procesowego.

Przedmiotem zaskarżenia w badanym przypadku jest decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, przy czym skarga wniesiona została przez osobę, która jest dzierżawcą nieruchomości, o której decyzja ta stanowi. W tych okolicznościach w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy skarżący ma legitymację skargową w rozumieniu art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z tym przepisem uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami stronami postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są osoby, które występują z żądaniem zwrotu nieruchomości (byli właściciele lub ich następcy prawni) oraz aktualny właściciel nieruchomości. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest pogląd, iż status strony w tym postępowaniu mają także osoby, którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do zwracanej nieruchomości bądź uprawnienia o charakterze obligacyjnym, w tym dzierżawcy nieruchomości (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2003 r., sygn. akt OPS 6/03, ONSA 2004/1/10, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2313/99, LEX nr 78955, z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, LEX nr 78956, z dnia 27 czerwca 2001 r., I SA 136/01, LEX nr 78939). Przyjmuje się, iż wprawdzie ograniczone prawa rzeczowe osób trzecich i uprawnienia o charakterze obligacyjnym nie mogą niweczyć prawa do zwrotu nieruchomości, to jednak z uwagi na skutek prawny, jaki wywiera decyzja ostateczna o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości - wygaśnięcie z mocy prawa ograniczonych praw rzeczowych i stosunków obligacyjnych niezależnie od woli stron co do dalszego trwania tych stosunków po zmianie właściciela nieruchomości - osobom tym przyznaje się status strony w postępowaniu o zwrot nieruchomości uznając, iż mają interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa (por. wyrok NSA z 24 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 519/05 Lex nr 194052). Niezależnie od powyższego w postępowaniu administracyjnym interes prawny o jakim mowa w art. 28 kpa odnosi się do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Przykładowo na podstawie przepisów procesowych legitymację do złożenia skargi będzie miał podmiot, który nie był stroną, a organ administracji publicznej skierował do niego decyzję (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż w świetle art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną, a normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana wskutek złożonego przez skarżącego odwołania, a skarżący legitymuje się umową dzierżawy spornej działki, na której poczynił nakłady. Z akt sprawy wynika nadto, że w toku postępowania administracyjnego skarżący został potraktowany jako strona postępowania administracyjnego, o czym świadczy fakt merytorycznego rozpoznania odwołania, jak i doręczenie decyzji oraz pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Tym samym skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na decyzję orzekającą o zwrocie nieruchomości, której od roku [...] jest dzierżawcą, a wniesiona przez niego skarga podlega ocenie merytorycznej sądu administracyjnego.

Wskazać jednakże należy, iż przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ustanowione zostały w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i brak jest jakichkolwiek przepisów prawa materialnego uzależniających zwrot wywłaszczonej nieruchomości od ograniczonych praw rzeczowych przysługujących osobom trzecim, a obciążających nieruchomość podlegającą zwrotowi bądź uprawnień o charakterze obligacyjnym. W świetle postanowień art. 138 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia osób trzecich do korzystania z nieruchomości na podstawie umów cywilnoprawnych obligacyjnych, takich jak dzierżawa, najem czy użyczenie, nie mogą ograniczać uprawnień byłego właściciela (następców prawnych) do uzyskania zwrotu nieruchomości. Stosunki te wygasają bowiem z mocy prawa z dniem, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości staje się ostateczna, albo z upływem trzech miesięcy od tego dnia (por. T. Woś, Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, PWN Warszawa 1998, s. 207). W świetle powyższego zakresem kontroli sądu administracyjnego w postępowaniu zainicjowanym skargą dzierżawcy nieruchomości, o której stanowi decyzja zwrotowa, nie są objęte te zarzuty skargi, które dotyczą ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, podlegającego zwrotowi w przypadku orzeczenia o zwrocie nieruchomości. W tym zakresie dzierżawca zwracanej nieruchomości nie legitymuje się interesem prawnym, a wyłącznie interesem faktycznym, bowiem o ile ustalenie wartości nieruchomości następuje z uwzględnieniem nakładów poczynionych na nieruchomości przez jej dotychczasowego dzierżawcę, to ten ochrony swoich praw w zakresie zwrotu tych nakładów może dochodzić wyłącznie na drodze cywilnoprawnej, w oparciu o treść zawartej umowy dzierżawy, a wniesiona w tym zakresie skarga podlega oddaleniu z przyczyn formalnych, co oznacza nie przeprowadzenie przez Sąd w tym zakresie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji.

Jedynie na marginesie Sąd w tym zakresie wyjaśnia, iż zarzuty dotyczące wydania decyzji w oparciu o nieaktualny operat szacunkowy są chybione. W tym zakresie podstawowe znaczenie ma data wydania decyzji, mieszcząca się w przedziale 12 miesięcy od daty wykonania operatu. Również chybiony jest zarzut ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w oparciu o nieaktualne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, bowiem jak słusznie wskazał organ odwoławczy, waloryzacja kwoty odszkodowania ustalona została przez organ I instancji z uwzględnieniem kwot wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych obowiązujących oraz aktualnych na dzień wydania tej decyzji.

Jak wyżej wskazano przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określone zostały w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 wyżej powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami w jej brzmieniu obwiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 136 ust. 3 wskazanej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Jednocześnie warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej, stosownie do art. 140. Zgodnie z art. 137 ust. 1. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). Zgodnie z art. 216 ust. 1 powyższej ustawy przepisy o zwrocie nieruchomości stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości nabytych przez Państwo na mocy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99).

Wyżej przytoczona ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, a ocena dotychczasowego wykorzystania nieruchomości powinna być dokonywana na dzień złożenia wniosku o jej zwrot, co w tym przypadku miało miejsce w [...] roku. Z akt sprawy wynika, że w rozpatrywanym przypadku wywłaszczenie nastąpiło w [...] r., a na wywłaszczonej nieruchomości obejmującej obecną działkę o nr ew. [...], nie została zrealizowana żadna inwestycja, która byłaby zgodna z celem wywłaszczenia, który organy zwrotowe prawidłowo określiły jako budownictwo mieszkaniowe i zagrodowe. W rozpatrywanym przypadku ustalenie celu wywłaszczenia nieruchomości, w skład której wchodzi zwrócona działka nr [...], zostało prawidłowo przeprowadzone w oparciu o przepisy aktów, na podstawie których wywłaszczenie nastąpiło – Uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia granic terenów budowlanych przejmowanych na własność Państwa, a położonych we wsi C. pow. P., przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz.U. z 1969 r. Nr 27 poz. 216 ze zm.) oraz Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 stycznia 1970 r. w sprawie zasad przejmowania terenów budowlanych na obszarach wsi na własność Państwa (Dz.U. z 1970 r. Nr 3 poz. 16). Ponadto cel wywłaszczenia w tym przypadku można także określić w oparciu o decyzję z dnia [...] r., którą przyznano dotychczasowemu właścicielowi odszkodowanie za wywłaszczony grunt, na którą to decyzję słusznie powołują się rozpatrujące sprawę organy administracji odnosząc się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku możliwości określenia celu wywłaszczenia.

W niniejszej sprawie o braku realizacji celu wywłaszczenia w postaci budownictwa mieszkaniowego i zagrodowego świadczą wyniki oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych przez rzeczoznawcę majątkowego, dokumentacja fotograficzna zawarta w aktach sprawy, operat szacunkowy z dnia [...] r. wykonany przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, z których wynika, że działka nr [...] jest niezabudowana budynkami trwale związanymi z gruntem i nie wydano na ten teren pozwolenia na budowę. Oznacza to, że na przedmiotowej działce pomimo upływu 30 lat od wywłaszczenia nie został zrealizowany wyżej wskazany cel wywłaszczenia.

Sporna nieruchomość nie została także zagospodarowana zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy C., które uchwalone zostały w [...] roku, a więc po ponad 10 latach od wywłaszczenia. Zgodnie z tymi planami - ogólnym i szczegółowym, działka nr [...] przeznaczona była pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną netto dla ludności nierolniczej "MN" (plan ogólny), a zgodnie z planem szczegółowym pod zabudowę handlową, gastronomiczną i pod rzemiosło. Tym samym także na datę złożenia wniosku o zwrot nieruchomości (1991 r.), nie zrealizowano na niej inwestycji odpowiadającej wskazanemu przeznaczeniu, przy czym dla oceny czy w sprawie zachodzą przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości podstawowe znaczenie ma ustalenie jej planowanego przeznaczenia w dacie wywłaszczenia.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela także argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnośnie oceny i charakteru istniejącego na działce drzewostanu oraz istniejącej infrastruktury w postaci przebiegających linii energetycznych i oświetleniowych. Wskazany drzewostan nie ma charakteru i nie pełni funkcji zieleni osiedlowej, a tylko taka jego funkcja pozwalałaby uznać, iż realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła poprzez zagospodarowanie spornej działki pod zieleń osiedlową. Z ustaleń stanu faktycznego wynika, że na spornej nieruchomości, w obrębie jej granicy, znajdują się podziemne kable energetyczne. Wskazać należy, iż zakopanie na terenie nieruchomości (lub w obrębie jej granicy, na co wskazują zawarte w aktach sprawy mapki geodezyjne) kabla energetycznego, nie jest równoznaczne z zagospodarowaniem nieruchomości poprzez jej zabudowanie. Nie jest bowiem równoznaczne z wykorzystaniem nieruchomości na potrzeby O. mieszkaniowego wykonanie podziemnej infrastruktury energetycznej, nawet jeżeli infrastruktura ta ma na celu zapewnienie dostawy energii do okolicznych posesji. Sąd podziela w tym zakresie wykładnię przedstawioną w wyroku NSA z dnia 8 listopada 1999 r., sygn. akt IV SA 2428/98, LEX nr 48656, oraz wyroku NSA z dnia 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA 914/91, (ONSA 1992, z. 1, poz. 1), a za przyjęciem tej wykładni przemawia analiza map geodezyjnych z akt sprawy, z których wynika, co wyżej podano, iż wskazywane przez skarżącego kable energetyczne przebiegają na nieznacznej powierzchni działki, w obrębie jej granicy. Nadto sam skarżący wskazuje, iż kable położone zostały w odległości [...] m od granicy działki, co nie może stanowić okoliczności uniemożliwiającej zwrot nieruchomości, która w żadnym okresie po wywłaszczeniu nie była wykorzystana na cel uzasadniający pozbawienie władztwa nad nieruchomością jej dotychczasowych właścicieli. W ocenie Sądu rodzaj i charakter tej infrastruktury wskazuje, iż jej istnienie i funkcjonowanie w żadnym stopniu nie uniemożliwia wykorzystania nieruchomości na cel, dla realizacji którego była przeznaczona; a contrario uznać należy, iż jej zrealizowanie nie zostać uznane za przeszkodę dla zwrotu nieruchomości w sytuacji, gdy podstawowy cel, dla którego nastąpiło wywłaszczenie, nie został zrealizowany. Nieracjonalnym byłoby bowiem przyjęcie założenia, że wywłaszczenie nieruchomości w skład której wchodzi sporna działka o powierzchni [...] m2, nastąpiło wyłącznie pod infrastrukturę techniczną, na którą składają się kable energetyczne wkopane w działkę i przebiegające na niewielkiej powierzchni działki, w obrębie jej granicy. Zamierzone wybudowanie tej infrastruktury nie mogło bowiem uzasadniać wywłaszczenia, a przeprowadzone podziały geodezyjne nieruchomości wywłaszczonych w tym obszarze, w wyniku których wydzielona została działka nr [...] dodatkowo wskazuje, iż władze Gminy C. zamierzały ją zabudować, zgodnie z ustaleniami planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast odnośnie linii oświetleniowych wskazać należy, iż z dokumentacji fotograficznej zwartej w aktach sprawy wynika, iż linie te zlokalizowane są w granicy działki nr [...], a w obrębie działki zamieszczona jest jedynie jedna z odnóg słupa, na których linie są zawieszone. Stąd również w tym zakresie Sąd nie podziela argumentacji skarżącego o zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

Dodatkową istotną okolicznością świadczącą o nie zrealizowaniu celu wywłaszczenia na spornej nieruchomości jest zawarta przez skarżącego i Urząd Gminy C. umowa dzierżawy działki nr [...]. Wskazać należy, iż do zawarcia tej umowy doszło w 1979 roku, a więc w okresie 6 lat od wywłaszczenia, a jej treść wskazuje, iż działka jest od tego czasu wyłącznie tymczasowo zagospodarowana.

Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, iż pomimo upływu ustawowego terminu na gruncie objętym treścią zaskarżonej decyzji nie podjęto prac mających na celu realizację jakiejkolwiek zabudowy, której na spornej działce nie ma do dnia dzisiejszego. Sąd w niniejszej sprawie akceptuje pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 623/2005, opub. w LEX nr 198167, zgodnie z którym nie można mówić o wykorzystaniu nieruchomości na cel wywłaszczenia, jeżeli jej zagospodarowanie jest inne aniżeli było zamierzone (czyli wynikało z decyzji o wywłaszczeniu). W sytuacji zmiany (modyfikacji) celu wywłaszczenia, a więc gdy nieruchomość została zagospodarowana inaczej aniżeli to przewidywał cel wywłaszczenia, zwrot nieruchomości jest możliwy wtedy, gdy zagospodarowanie tak wywłaszczonego terenu jest nietrwałe, to jest tego rodzaju, że daje się usunąć. W konsekwencji w ocenie Sądu, jeżeli można zwrócić wywłaszczoną nieruchomość, mimo że została ona w sposób nietrwały zagospodarowana na inny cel niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, to tym bardziej można zwrócić wywłaszczoną nieruchomość, jeżeli w ogóle nie została ona zagospodarowana na cel wywłaszczenia.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, wystąpienie choćby jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, co w konsekwencji oznacza możliwość jej zwrotu. Zdaniem Sądu niewykorzystanie nieruchomości przez okres ponad 30 lat oznacza, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. Również podniesione w skardze zarzuty Natury procesowej, dotyczące przekroczenia terminów załatwienia sprawy przez organ odwoławczy i sposobu prowadzenia postępowania odwoławczego, nie mają znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu przed organami I i II instancji skarżący miał zapewniony czynny udział i w żadnym stopniu jego prawa nie zostały naruszone.

W tych okolicznościach skarga podlega oddaleniu w myśl art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

/-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik /-/D.Rzyminiak-Owczarczak

BR