Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 954/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędzia WSA del. Olga Żurawska-Matusiak Protokolant st. asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. i E. W. następców prawnych T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1156/11 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu, którą orzekł o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w B., stanowiącej działkę nr [...], zapisaną w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. Nr [...].

T. P., złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...] wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu. W uzasadnieniu organ wskazał, ze brak było podstaw aby stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej jak również z rażącym naruszeniem prawa. Przy zatwierdzeniu projektu podziału działki nr [...] w B. podstawę prawną stanowił przepis art. 10 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W związku z tym, zdaniem Kolegium, kwestionowana przez skarżącą decyzja o podziale działki nr [...] winna być oceniana pod względem zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy B. z dnia [...] grudnia 1986 r., przy czym, jak zaznaczyło Kolegium, "niezbędnym warunkiem podziału jest ponadto wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości".

Następnie wskazano, że wniosek o zatwierdzeniu podziału ww. działki został złożony w dniu 17 listopada 1994 r. przez J. i M. R. –użytkowników wieczystych działki nr [...] w B., na podstawie którego organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w jego toku Burmistrz Miasta B. zaopiniował pozytywnie projekt podziału w aspekcie jego zgodności z planem miejscowym. Następnie na tej podstawie Kierownik Urzędu Rejonowego w Olkuszu decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w B. stanowiącej działkę nr [...].

Kolegium uznało, że dokonany podział nieruchomości na dwie działki: nr [...] i [...] był zgodny z postanowieniami obowiązującego wówczas planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta B.

Dodano przy tym, iż zapisy miejscowego planu nie określały wielkości działek przy dokonywaniu podziałów jak i też nie przewidywały dla tego terenu realizacji celów, które wykluczałyby zaproponowany sposób podziału.

Dalej Kolegium wyjaśniło, że zgodność decyzji podziałowej – w dniu jej wydania – z planem zagospodarowania miejscowego była jedyną normatywną przesłanką dopuszczalności podziału nieruchomości.

W związku z tym, w ocenie organu odwoławczego, oceniając kwestionowaną decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu z dnia [...] lutego 1995 r. nie można było (jak chciała tego wnioskodawczyni T. P.) analizować jej zgodności z przepisami o warunkach technicznych dotyczących sytuowania budynków na działce budowlanej. Znajdowały one bowiem zastosowanie w postępowaniu o pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego.

Kolegium przywołało obowiązujące w dacie wydania decyzji podziałowej rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 414).

Stwierdzono również, że zgodnie z regulacją § 1 i § 2 cyt. rozporządzenia przepisy te nie mogły znaleźć zastosowania w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że ocena prawidłowości wzniesienia budynków mieszkalnych w sytuacji dokonania podziału nieruchomości po ich budowie pozostaje poza kompetencją Kolegium i należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, stwierdzono, że dokonując opisu budynku na projekcie podziału działki nr [...] zaznaczono, że ściana południowa jest ścianą pełną.

Kolegium stwierdziło, iż projekt podziału (k-41) nie zawierał tego rodzaju opisu, a projekt techniczny (budynków istniejących na mapie) nie był dokumentem wymaganym do zatwierdzenia podziału.

SKO w Krakowie zaznaczyło również, że twierdzenie, iż wymiary domu uwidocznionego na mapie z podziałem nie są zgodne z faktycznymi wymiarami, jest bez znaczenia dla sprawy dotyczącej zatwierdzenia tego podziału. Również i to, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] ze względu na wielkość nie może być obecnie uznana za działkę budowlaną gdyż zgodnie z przepisami Prawa budowlanego nie da się na niej wybudować żadnego budynku mieszkalnego zachowując właściwe odstępy od granicy – nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu z dnia [...] lutego 1995 r.

T. P. wniosła na decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kontroli podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję SKO w Krakowie z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], orzekającej o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w B., stanowiącej działkę nr [...], zapisaną w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. Nr [...].

Sąd wywodził, że należało ustalić, czy decyzja podziałowa została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Sąd podzielił pogląd wyrażony w orzecznictwie, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny" (wyrok NSA z 26 września 2000 r., sygn. akt V SA 2998/99).

W sprawie nie doszło do naruszenia prawa w stopniu kwalifikowanym, które powodowałoby konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji podziałowej.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie przy zatwierdzaniu podziału działki nr [...] w B. zasadnie przyjęto za podstawę art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.).

Słusznie stwierdził organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2011 r., że w myśl przytoczonego powyżej przepisu obowiązującego w dacie wydania decyzji podziałowej, tj. [...] lutego 1985 r., podział nieruchomości mógł nastąpić jeżeli był on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu przesłanka ta została spełniona. Wniosek o zatwierdzenie podziału działki nr [...] w B. został złożony w dniu 17 listopada 1994 r. przez J. i M. R. – użytkowników wieczystych wspomnianej nieruchomości.

Na tej podstawie organ I instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego Burmistrz Miasta B. zaopiniował pozytywnie projekt podziału działki nr [...] w B. w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta i Gminy B. z dnia [...] grudnia 1986 r. Biorąc to za podstawę Kierownik Urzędu Rejonowego w Olkuszu decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w B. stanowiącej działkę nr [...], zapisanej w operacie ewidencji gruntów pod poz. rej. Nr [...].

"Jeżeli z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości występują właściciel lub użytkownik wieczysty, a proponowany podział jest w zasadzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ nie może odmówić jego zatwierdzenia. Wydanie decyzji w tym przedmiocie nie jest aktem uznaniowym. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ("Podział nieruchomości może nastąpić"), należy przyjąć, że w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem rejonowego organu jest zatwierdzenie projektu podziału. Przepis ten bowiem stanowi z natury rzeczy ograniczenie prawa własności i dlatego powinien być interpretowany w sposób wyłączający możliwość przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału." –wyrok NSA z 5 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1112/97.

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdził, że dokonany podział nieruchomości był zgodny z art. 10 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wymieniony przepis był jedyną przesłanką konieczną do skutecznego podziału nieruchomości i w związku z tym w ocenie Sądu brak jakichkolwiek powodów do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu decyzją z dnia [...] lutego 1995 r., a w konsekwencji uchylenia decyzji SKO w Krakowie z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, czego domaga się strona skarżąca.

"Podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miał zatem do spełnienia tylko jeden cel, tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Przepis dotyczył zarówno nieruchomości niezabudowanych jak i nieruchomości zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 cytowanej ustawy). Ustawa ta innych przesłanek, warunkujących podział nieruchomości nie przewidywała. Kwestia prawidłowości wytyczenia granicy na gruncie nie jest badana przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale tego gruntu i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej." – wyrok WSA w Warszawie z 12 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 227/08.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, a dotyczących kwestii warunków technicznych dotyczących usytuowania budynków na przedmiotowej nieruchomości, które są właściwe w postępowaniu o pozwolenie na budowę i pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego, Sąd stwierdził, że są one całkowicie bezpodstawne na gruncie przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Sąd zaznaczył, że w stosunku do powyższego zastosowanie miały przepisy, obowiązujące w dacie wydania decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu z dnia [...] lutego 1995 r., nr [...]. Całkowicie należy odrzucić sugestię, że podział nieruchomości musiał uwzględniać zapisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 13 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62 ze zm.) regulujące m.in. minimalne odległości usytuowania budynku od granicy, jak również przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89, poz. 4040).

Jak słusznie zauważył organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej przez T. P. decyzji z dnia [...] maja 2011 r., wspomniane przepisy zgodnie z treścią zawartą w § 1 i § 2 ww. rozporządzenia nie mogły być zastosowane w postępowaniu dotyczącym podziału nieruchomości położonej w B., stanowiącej działkę nr [...], zapisaną w operacie gruntów pod poz. rej. Nr [...]. Rozporządzenie to miało zastosowanie wyłącznie na gruncie prawa budowlanego i nie można było uzależniać dokonania podziału nieruchomości od zastosowania jego postanowień (por. także wyroki NSA z 7 maja 2010 r., sygn. akt I OSK 959/09 i z 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 813/09). Odmienna interpretacja stanowiłaby zbyt daleko idącą i niczym nie uzasadnioną ingerencję w prawo własności. Zatem przepisy mające zastosowanie w przypadku podziału nieruchomości stosować należy wąsko, a ustawodawca jedyne ograniczenia tym zakresie odniósł do przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo organy ustaliły, iż działka nr [...] zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta B. z [...] grudnia 1986 r. zatwierdzonym uchwałą Rady Narodowej Miasta i Gminy B. nr [...] położona była w obszarze o symbolu [...] z przeznaczeniem pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne. Podkreślić należy, że w chwili podziału działka ta była zabudowana dwoma budynkami mieszkalnymi. W wyniku dokonanego podziału na powstałych działkach nr [...] i [...] znalazły się budynki mieszkalne – po jednym na wydzielonych działkach. W pełni został więc zrealizowany cel i przeznaczenie określone w planie dla tego terenu. Jednocześnie zapisy planu nie przewidywały dla tego terenu realizacji celów, które wykluczałyby zaproponowany sposób podziału.

Bez znaczenia, w świetle oceny kwestionowanej decyzji SKO z dnia [...] maja 2011 r., pod kątem stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Olkuszu z dnia [...] lutego 1995 r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, pozostaje twierdzenie skarżącej, że powstała w wyniku podziału działka nr [...] nie może być aktualnie uznana za działkę budowlaną ze względu na jej wielkość.

Sąd podkreślił, iż z wnioskiem o dokonanie podziału działki nr [...] wystąpili ówcześni jej użytkownicy wieczyści J. R. i M. R. (rodzice skarżącej), a dokonany podział był zgodny z ich żądaniem i nie był przez nich kwestionowany. Następnie w drodze umowy darowizny z [...] lutego 1996 r., zawartej aktem notarialnym Rep. A nr [...] prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] darowali córce – T. P., która następnie uwłaszczyła się na tej działce na podstawie decyzji Burmistrza Miasta B. z [...] września 1998 r., nr [...]. Stan geodezyjny nie był również kwestionowany przez nową właścicielkę, która dopiero pismem z 20 czerwca 2005 r. (a więc dziesięć lat po dokonanym podziale) złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Zatem skarżąca nabyła w drodze darowizny działkę nr [...] w takim kształcie jaki wynikał z podziału. Wstąpiła ona w prawa i obowiązki swoich poprzedników pod tytułem szczególnym (umowy darowizny) a nie pod tytułem ogólnym (spadku).

Już w wyroku z 10 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 329/08 Naczelny Sąd Administracyjny – wydanym na tle tej sprawy – nakazał zbadać czy "T. P. przysługiwało prawo następstwa, czy też nabyła działkę już w kształcie takim jak wynikał z podziału." Jak wynika z powyższych ustaleń skarżąca nabyła w drodze odrębnej czynności prawnej jedną z powstałych po podziale działek w kształcie takim jak wynikał z podziału, a nie nabyła jej pod tytułem ogólnym w drodze dziedziczenia po rodzicach. A zatem w chwili nabycia zdawała sobie sprawę z kształtu działki, jej wielkości, położenia na niej budynku mieszkalnego, a także zakresu praw i obowiązków dotyczących ale i ograniczających się do działki nr [...] – jednej z powstałych w wyniku podziału działki pierwotnej nr [...].

Sąd biorąc pod uwagę zebrany w sprawie materiał dowodowy uznał, iż SKO w Krakowie "wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w żaden sposób nie uchybiło art. 7 i 77 k.p.a. Zdaniem Sądu organ administracji publicznej dopełnił obowiązku zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a następnie prawidłowo rozpatrzył jego całokształt.

Mając na uwadze powyższe skargę jako bezzasadną Sąd oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

T. P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez brak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego oraz przez nieustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w skardze i w toku postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy została wydana z naruszeniem art. 7, 77, 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz przez przekroczenie granic oceny dowodów;

4) art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 k.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów co skutkowało przyjęciem, że Kierownik Urzędu Rejonowego zatwierdził projekt podziału z tego powodu, że był on zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego;

5) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wykładnie polegającą na przyjęciu, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu nie jest związane z naruszeniem prawa procesowego zaistniałym przy wydawaniu decyzji, czy wydana decyzja powoduje skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności.

W związku z powyższym wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania zgodnie z art. 203 ustawy – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi.

Następcy prawni T. P., A. S. i E. W. poparły skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego nie są zasadne. Podstawą zastosowania sankcji nieważności decyzji zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest rażące naruszenie prawa. Rażące naruszenie prawa to naruszenie przez zastosowanie przepisu prawa wbrew założonemu w tym przepisie hipotetycznemu stanowi faktycznemu. Nie jest dopuszczalne wprowadzenie do przepisu prawa treści, które w tym przepisie prawa nie zostały przyjęte. Wprowadzenie do przepisu prawa treści, które w tym przepisie prawa nie zostały zapisane stanowi rażące naruszenie prawa. Organ administracji publicznej stosując przepis prawa nie ma możliwości wprowadzenia do przepisu prawa przesłanek dodatkowych, tak też Sąd kontrolując zgodność z prawem decyzji nie może wprowadzać takich dodatkowych przesłanek. Stwierdzenie nieważności decyzji jest zatem ograniczone tylko do zastosowania przepisu prawa wbrew treści tego przepisu, przy wyłączeniu dopuszczalności wykładni rozszerzającej.

Według art. 10 ust. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zm.) "Podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego". Tylko w przypadku, gdy podział jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo zastosował art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wywody w skardze kasacyjnej dotyczące okoliczności faktycznych, które nie wchodzą do hipotetycznego stanu faktycznego zapisanego w art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości nie są zasadne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje podstaw do uchylenia decyzji a do stwierdzenia nieważności decyzji jeżeli wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa. Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obejmuje innego rodzaju naruszenia przepisów prawa materialnego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Hipotetyczny stan faktyczny wyznacza art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczeniu nieruchomości. Inne fakty niezapisane w tym przepisie prawa nie mogą być przedmiotem ustaleń. Stwierdzenie nieważności decyzji przez wprowadzenie innych faktów niezapisanych w przepisie prawa, który był podstawą wydania decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji jest oparte na wadliwości materialnoprawnej. Tylko zatem w przypadku gdy oparto rozstrzygniecie na stanie faktycznym niezapisanym w przepisie prawa jest dopuszczalne prowadzenie w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności postępowania dowodowego. Nie można zatem uznać za zasadne zarzutów naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego jako podstawy do zastosowania sankcji nieważności bez wykazania, że stan faktyczny nie odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przesądzała o dopuszczalności podziału nieruchomości. W skardze kasacyjnej nie wyprowadzono takiej sprzeczności decyzji o podziale nieruchomości. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 233 § 1 k.p.c. Zgodność z aktem prawa miejscowego nie jest oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Akt prawa miejscowego jest przepisem powszechnie obowiązującego prawa, a zatem można wywieść jego naruszenie a nie swobodną ocenę.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez wyłączenie objęcia pojęciem "rażącego prawa" przepisów prawa procesowego. Rażące naruszenie przepisów prawa procesowego ma miejsce tylko gdy narusza się przepis prawa procesowego nakazujący zachowanie formy procesowej. Naruszenie art. 7, 77, 80 k.p.a. nie daje samoistnej podstawy do wyprowadzenia rażącego naruszenia prawa. Są to bowiem przepisy prawa procesowego, które wyznaczają reguły dowodowe. Tylko zatem gdy naruszono te reguły dowodowe i w następstwie zastosowano przepisy prawa materialnego do stanu faktycznego niezapisanego w tym przepisie dopuszczalne jest wyprowadzenie rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjengo wiążący rażące naruszenie prawa ze skutkami nie do pogodzenia z wymogami praworządności. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest wprowadzenie do przepisu prawa treści niezapisanych. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni prawidłowo wskazał na pełną regulację art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, która nie odsyła do stosowania przepisów regulujących udzielenie pozwolenia na budowę, czy szerzej przepisów regulacji prawa budowlanego.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd przeprowadził prawidłowy wywód co do podstaw prawnych i faktycznych zastosowania sankcji stwierdzenia nieważności decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.