Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2003/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91  ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 4  ust. 2  pkt 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Wąsosza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 103/14 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej Wąsosza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 28 listopada 2013 r. nr XXXI/212/13 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wąsosz 1. uchyla zaskarżony wyrok w części odnoszącej się do § 4 ust. 3 oraz § 15 ust. 2 uchwały z dnia 28 listopada 2013 r. nr XXXI/212/13 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie gminy Wąsosz, 2. w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddala, 3. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w odniesieniu do § 4 ust. 3 i § 15 ust. 2 uchwały z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na ternie gminy Wąsosz.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 20 marca 2014 r. oddalił skargę Rady Miejskiej Wąsosza na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] grudnia 2013 r. stwierdzające nieważność części uchwały Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 28 listopada 2013 r. nr XXXI/212/13 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wąsosz.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność § 4 ust. 3, ust. 5 we fragmencie: "W przydomowych kompostownikach można gromadzić następujące odpady: odpady zielone z pielęgnacji ogrodów i parków, resztki pożywienia, odpady kuchenne. Pozyskany materiał wykorzystać można do własnych potrzeb bądź przekazać nieodpłatnie przedsiębiorcy" i ust. 6, § 11 ust. 2, § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 oraz § 19 ust. 1 i 3 załącznika do uchwały nr XXXIl212/13 Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wąsosz oraz załącznika nr 1 do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie Wąsosz. W podstawie prawnej organ przywołał art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej: u.s.g.).

W toku badania legalności uchwały organ nadzoru stwierdził, że: § 4 ust. 3, ust. 5 we fragmencie: "w przydomowych kompostownikach można gromadzić następujące odpady: odpady zielone z pielęgnacji ogrodów i parków, resztki pożywienia, odpady kuchenne. Pozyskany materiał wykorzystać można do własnych potrzeb bądź przekazać nieodpłatnie przedsiębiorcy" i ust. 6, jej załącznika oraz załącznik nr 1 do regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie Wąsosz zastały podjęte z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r., poz. 391 ze zm.) - dalej także jako: ustawa oraz art. 2, art. 94 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.); § 11 ust. 2 jej załącznika został podjęty z istotnym naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 6r ust. 2a i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; § 15 ust. 2 jej załącznika został podjęty z istotnym naruszeniem art. 30 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21); § 18 ust. 1 jej załącznika został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 2 Konstytucji RP: - § 19 ust. 1 i 3 jej załącznika został podjęty z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 2 Konstytucji RP.

I. W § 4 ust. 3, 5 i 6 regulaminu postanowiono, że: ,,3. prowadzenie selektywnej zbiorki odpadów odbywa się na koszt właścicieli nieruchomości. [ ... ] 5. prowadzenie selektywnego zbierania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji a także odpadów zielonych z pielęgnacji ogrodów i parków jest obowiązkowe we wszystkich rodzajach zabudowy, z tym że w zabudowie zagrodowej i jednorodzinnej właściciele nieruchomości mogą korzystać z przydomowego kompostownika, pod warunkiem, że jego wielkość pozwala na co najmniej dwuletni okres przetrzymywania w nim kompostowanego materiału. W przydomowych kompostownikach można gromadzić następujące odpady: odpady zielone z pielęgnacji ogrodów i parków, resztki pożywienia, odpady kuchenne. Pozyskany materiał wykorzystać można do własnych potrzeb bądź przekazać nieodpłatnie przedsiębiorcy. 6. prowadzenie selektywnego zbierania odpadów biodegradowalnych w sposób określony w pkt 5 możliwe jest tylko i wyłącznie po złożeniu w siedzibie Urzędu Miejskiego Wąsosza oświadczenia stanowiącego załącznik nr 1 do regulaminu". Przepisem § 4 ust. 3 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości nieznany ustawie obowiązek polegający na ponoszeniu kosztów selektywnej zbiórki odpadów. Uchwała nie precyzuje w jaki sposób koszty te mają być ponoszone. Biorąc jednak pod uwagę, że zbiórka, w tym selektywna, odpadów komunalnych ma być prowadzona przez gminę (co jest finansowane z wpływów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi regulowanej ustawą o utrzymaniu czystości i porządku w gminach), należy przyjąć, że w akcie prawa miejscowego wprowadzono obowiązki finansowania świadczeń publicznych w nieznanej ustawie formie. Wprowadzenie do uchwały regulacji, zgodnie z którą "prowadzenie selektywnej zbiorki odpadów odbywa się na koszt właścicieli nieruchomości" jest działaniem naruszającym podstawowe zasady demokratycznego państwa prawnego w zakresie prawa fiskalnego (nuIlum tributum sine lege). Co więcej, koszty jakie miałby ponosić właściciel byłyby ponownym "płaceniem za to samo", co zostało opłacone w formie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Poza stwierdzeniem, że przepis ten stanowi naruszenie art. 94 Konstytucji RP - należałoby zatem uznać, że § 4 ust. 3 uchwały narusza także art. 217 oraz art. 2 Konstytucji RP. Rada Miejska Wąsosza nie może zatem nakładać dodatkowej daniny publicznej za prowadzenie selektywnej zbiorki odpadów. Nakładanie takich danin zarezerwowane jest bowiem dla ustawodawcy. Podkreślono, że ustanowiona przez Radę danina obciąża wyłącznie tych właścicieli nieruchomości, którzy prowadzą selektywną zbiórkę odpadów, zatem można by ją kwalifikować jako swoistą "karę" za selektywną zbiórkę odpadów. Rażąco naruszałoby to istotę gospodarki odpadami komunalnymi i zasady prawa ochrony środowiska - przede wszystkim zasadę "zanieczyszczający płaci" [por.: art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232)], która na gruncie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach znajduje odzwierciedlenie w przepisie nakazującym stosowanie preferencyjnej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny (art. 6k ust. 3 ustawy). W ocenie organu nadzoru wskazane naruszenia przepisów ustawowych i konstytucyjnych są naruszeniami istotnymi, a zatem konieczne jest stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 regulaminu.

Organ uznał również, że podejmując regulację fragmentu § 4 ust. 5 regulaminu, stanowiącego, że "w przydomowych kompostownikach można gromadzić następujące odpady: odpady zielone z pielęgnacji ogrodów i parków, resztki pożywienia, odpady kuchenne. Pozyskany materiał wykorzystać można do własnych potrzeb bądź przekazać nieodpłatnie przedsiębiorcy" Rada Miejska Wąsosza działała bez podstawy prawnej. Artykuł 4 ust. 1 ustawy nie daje bowiem organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego uprawnień do określania jaki rodzaj odpadów można gromadzić w kompostownikach. Ustawodawca posługuje się w tym przepisie pojęciem odpadów zielonych. Rada nie jest przy tym upoważniona do definiowania, ani do dookreślania pojęć, którymi posługuje się ustawodawca. Powołany przepis ustawy nie daje organowi gminy także upoważnienia do wskazywania w jaki sposób ma być zagospodarowany materiał z kompostownika. Rada nie może wkraczać ani w swobodę działania właściciela, ani w swobodę umów - takim wkroczeniem jest zaś oznaczenie, że przekazanie materiału z kompostownika przedsiębiorcy ma nastąpić nieodpłatnie. Wskazane regulacje - jako nie znajdujące podstawy prawnej w ustawie istotnie naruszają prawo.

Wojewoda uznał również, że istotnie narusza prawo § 4 ust. 6 regulaminu jako wydany bez podstawy prawnej. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma bowiem umocowania do ustanawiania regulacji, która prowadzenie selektywnego zbierania odpadów biodegradowalnych przy wykorzystaniu przydomowego kompostownika uzależnia od złożenia stosownego oświadczenia. Brak stosownego umocowania ustawie oznacza, że stanowi to istotne naruszenie prawa i powoduje konieczność stwierdzenia nieważności wskazanego fragmentu § 4 ust. 5 regulaminu, a także § 4 ust. 6 regulaminu w całości. Stwierdzenie nieważności § 4 ust. 6 regulaminu powoduje konieczność stwierdzenia nieważności nierozerwalnie z nim związanego załącznika nr 1 do regulaminu.

II. Na mocy § 11 ust. 2 regulaminu ustalono, że: "w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie posiadają możliwości wyposażenia jej w odpowiednie pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów ze względów finansowych, obowiązek, o którym mowa w ust. 1 może zostać zrealizowany w drodze porozumienia z Gminą Wąsosz", § 11 ust. 1 regulaminu stanowi zaś, że "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na jej terenie przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki o pojemności uwzględniającej częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów". Wskazana regulacja jest sprzeczna z rozwiązaniami ustawowymi, zgodnie z którymi "właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa wart. 6r ust. 3, obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi" (art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy). Wskazany art. 6r ust. 3 ustawy nakazuje zaś radzie gminy określenie "szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności ilość odpadów komunalnych odbieranych od właściciela nieruchomości, częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych". Przy czym "z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina może pokryć koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych oraz koszty utrzymywania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym" (art. 6r ust. 2a ustawy). Powyższe oznacza, że Rada Miejska Wąsosza nie ma uprawnienia do ustanawiania zastępczej formy wyposażania właścicieli nieruchomości w pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowionym na postawie art. 4 ust. 1 ustawy. Podstawą prawną do takiej regulacji jest art. 6r ust. 3 ustawy. Właściwą formą przejęcia przez gminę obowiązku pokrycia kosztów wyposażenia nieruchomości w pojemniki lub worki do zbierania odpadów komunalnych jest uchwała organu stanowiącego gminy, a nie porozumienie pomiędzy gminą a właścicielem nieruchomości.

Obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa - wynikający z art. 7 Konstytucji RP - dotyczy także formy działania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może zatem przyjąć innej formy działania niż ta, która została wyraźnie wskazana przez ustawodawcę. Nie ulega wątpliwości, że stanowiąc kwestionowany przepis Rada Miejska Wąsosza działała bez podstawy prawnej i w sposób prowadzący do naruszenia zasady legalizmu. Należy także wskazać, że w § 11 ust. 2 regulaminu adresaci tego przepisu zostali wskazani jako osoby nieposiadające możliwości wyposażenia nieruchomości w odpowiednie pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów ze względów finansowych. Nie sprecyzowano przy tym jakie kryteria mają przesądzać o zaliczeniu danego właściciela nieruchomości do tej grupy. Tego typu konstrukcja oznacza, że inny organ niż rada, w drodze innego aktu niż uchwała, będzie mógł doprecyzować kogo zaliczyć do kategorii osób, o których mowa w tym przepisie. Tym samym, rada - we wskazanym fragmencie uchwały - bez wyraźnego upoważnienia ustawowego, przekazała innemu organowi kompetencję do dookreślenia wskazanej normy i naruszyła art. 6r ust. 3 ustawy.

III. Rada Miejska Wąsosza zabroniła, przepisem § 15 ust. 2 regulaminu, spalania w pojemnikach i koszach na odpady, jakichkolwiek odpadów. Tymczasem, stosowny zakaz wynika już z art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach, który statuuje generalną zasadę zakazującą przetwarzanie odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Przez przetwarzanie odpadów rozumie się bowiem procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach). Wprowadzanie w regulaminie zakazu spalania odpadów w pojemnikach i koszach na odpady jest wkroczeniem w zakres materii ustawowej i powinno zostać zakwestionowane jako istotnie naruszające prawo, co jednoznacznie potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (porównaj: wyrok WSA z dnia 7 września 2006 r., II SA/Op 278/06, CBOSA).

IV. Przepisem § 18 ust. 1 regulaminu postanowiono, że: "do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy prowadzenie każdego psa na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, z wyjątkiem psów małych i szczeniaków". Sposób wskazania wyjątków od ustanowionego obowiązku nie może zostać uznany za prawidłowy ze względu na nieostrość użytych pojęć. Co prawda w języku prawnym występuje pojęcie "szczeniaka" [porównaj: rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 13 grudnia 2012 r. w sprawie zwierząt wykorzystywanych w akcjach ratowniczych (Dz.U. poz. 1444), dokonujące klasyfikacji na szczenięta, tj. psy w wieku od 6 tygodni do 16 tygodni; starsze szczenięta, tj. psy w wieku od 5 miesięcy do 7 miesięcy oraz psy młode, tj. psy w wieku od 8 miesięcy do 12 miesięcy], jednak występuje ono w ramach klasyfikacji funkcjonalnie związanej z przedmiotem regulacji i nie może być traktowane jako uniwersalne, a tym samym stosowane do wykładni przepisu ustanowionego przez Radę Miejską Wąsosza. Na marginesie wskazać można, że skorzystanie z definicji zawartej w rozporządzeniu powodowałoby konieczność przyjęcia, że pies 5 tygodniowy ma być prowadzony na uwięzi i w kagańcu, zaś pies 6 tygodniowy nie. W konsekwencji stwierdzić należy, że nie jest możliwe jednoznaczne wykazanie, do jakiego wieku - w rozumieniu uchwały - pies jest szczeniakiem. Podobnie nie można w sposób jednoznaczny ustalić, co należy rozumieć przez zawarte w uchwale pojęcie "psa małego". Może ono odnosić się zarówno do rasy psa, jak i do konkretnego zwierzęcia. W każdym z tych przypadków można spodziewać się wystąpienia przypadków "granicznych", w których nie można dokonać obiektywnej oceny tego, czy pies jest mały, czy też nie. Tym samym obowiązek nałożony § 18 ust. 1 regulaminu na właścicieli psów jest dalece nieprecyzyjny i niejasny.

V. Stwierdzeniu nieważności podlegał również § 19 ust. 1 i 3 uchwały, które stanowią: ,,§ 19 ust. 1. Wprowadza się zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich na zwartych terenach, zajętych przez budownictwo wielorodzinne, jednorodzinne, instytucje użyteczności publicznej, centra handlowe, hotele, strefy przemysłowe, ogrody działkowe. [ ... ] 3. Zakaz wprowadzony w pkt 1 nie dotyczy zwierząt utrzymywanych na tych terenach przed wejściem w życie niniejszego Regulaminu oraz gdy utrzymywanie zwierząt gospodarskich jest jedynym źródłem dochodu rodziny".

W pierwszym z cytowanych przepisów posłużono się sformułowaniem "zwartych terenach". Jest to pojęcie nieostre, nie posiadające jednoznacznej denotacji, ani w języku potocznym, ani w języku prawnym. Można zatem wskazać, że do tego pojęcia odnoszą się również argumenty analogiczne do tych, jakie zostały przedstawione w punkcie IV niniejszego rozstrzygnięcia (dotyczące konieczności stosowania jednoznacznych określeń). Bez ich powtarzania w tym miejscu wskazać należy, że poprzez użycie sformułowania "zwarta zabudowa" został ustanowiony przepis, który nie spełnia wymogów poprawności, precyzyjności i jasności. Z tego względu § 19 ust. 1 uchwały w sposób istotny narusza prawo i konieczne jest stwierdzenie jego nieważności. Drugi w powołanych przepisów uchwały jest nierozerwalnie związany z pierwszym, dlatego stwierdzenie nieważności musiało objąć także § 19 ust. 3 uchwały.

W skardze na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska Wąsosza, zarzuciła:

1/ naruszenie prawa materialnego, art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. w związku z art. 4 ust.2 pkt. 2, 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, poprzez przyjęcie, że zapis § 4 ust. 3, ust. 5 w w/w fragmencie oraz ust. 6, § 15 ust. 2 oraz § 18 ust.1 , § 19 ust. 1 i 3 są sprzeczne z prawem i przez to nieważne,

2/ naruszenie prawa materialnego i procesowego, art. 91 ust. 2 i 5 u.s.g. w związku z art. 61 § 1 i 4 , oraz art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia Rady Miejskiej /strony/ o formalnym wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały a także uniemożliwienie Radzie uczestniczenia w postępowaniu i złożenia wyjaśnień.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę wniesioną przez Radę Miejską Wąsosza.

Uznając za uzasadnione stwierdzenie Wojewody Dolnośląskiego o istotnym naruszeniu prawa Sąd podkreślił, że uchwała Rady Miejskiej w Wąsoszu została podjęta na podstawie m.in. art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przywołując treść art. 4 ust. 1, a następnie ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, Sąd wskazał, że z literalnego brzmienia tego unormowania wynika, że ustawodawca zawarł w nim wyczerpujące kwestie, które powinny zostać uregulowane w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Z drugiej jednak strony przepis ten zawiera wyliczenie wszystkich niezbędnych elementów, które rada gminy powinna umieścić w tym regulaminie. Rada gminy, uchwalając kontrolowany regulamin, nie może zamieszczać w nim postanowień wykraczających poza zakres przywołanego przepisu. Inaczej mówiąc, przepis art. 4 ust. 2 ww. ustawy ma charakter zamknięty, co oznacza, że organy stanowiące gmin nie mogą określać w regulaminach czystości i porządku kwestii, które nie mieszczą się w zakresie powyższych zagadnień. Wskazując bowiem zakres zagadnień objętych regulaminem czystości i porządku, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "w szczególności", "może określić", ale sformułowaniem "regulamin określa", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu, lektura tak treści uchwały, jak i zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazuje, że Wojewoda wykazał istotną sprzeczność z prawem wyeliminowanych unormowań. Podniesione zaś w skardze argumenty nie mogą doprowadzić do eliminacji tego aktu z obrotu prawnego. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia procedury podjęcia zakwestionowanego aktu Sąd stwierdził, że - jak wynika z akt administracyjnych - Wojewoda, przed podjęciem decyzji o wydaniu rozstrzygnięcia nadzorczego prowadził korespondencję z Przewodniczącym Rady Miejskiej Wąsosza i expressis verbis artykułował w treści tych wystąpień, że występuje "w związku z toczącym się postępowaniem nadzorczym...(vide np. pismo z dnia 27 grudnia 2013)". Zatem organy gminy były informowane o czynnościach wojewody, zmierzających do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

Jeśli chodzi o unormowanie zawarte w § 4 ust. 3 uchwały, to, zdaniem Sądu, należy podzielić pogląd Wojewody, szeroko uzasadniony w motywach rozstrzygnięcia, że art. 4 ustawy kompetencyjnej, ani nawet art. 5 określający obowiązki właścicieli nieruchomości na terenie gminy objętej regulaminem, nie dają organowi stanowiącemu gminy delegacji do zawarcia unormowania, że "prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów odbywa się na koszt właściciela nieruchomości". Takie uregulowanie, jako przekraczające delegację ustawową musiało być wyeliminowane z obrotu prawnego. Kontrolowany paragraf nakłada na właścicieli nieruchomości dodatkowy obowiązek ponoszenia kosztów selektywnej zbiórki odpadów. Należy zgodzić się z twierdzeniem, że przepis ten sugeruje jakoby regulamin kreował dodatkowe obciążenie finansowe dla właścicieli nieruchomości, nie znajdujące podstawy w akcie ustawowym, a należy pamiętać, że tylko w akcie powszechnie obowiązującym można nałożyć na obywateli obowiązki o charakterze fiskalnym. Tylko w ustawie dozwolone jest ustalanie obowiązków i praw obywateli oraz określenie wyjątków władczej ingerencji w konstytucyjnie gwarantowane prawa i wolności obywateli. Sąd podkreślił dodatkowo, że na rozprawie Burmistrz Wąsosza wyjaśnił, że celem wprowadzenia kontrolowanej regulacji było wyjaśnienie mieszkańcom gminy, że gmina nie będzie ponosić kosztów, które rzeczywiście poniesie właściciel w związku z selektywną zbiórką odpadów, np. nie odbierze ich na własny koszt. W tym kontekście Sąd stwierdził, że jeśli taka była wola organu stanowiącego gminy, to brzmienie samego przepisu jest dalece niezgodne z intencją lokalnego prawodawcy i sformułowanie "prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów odbywa się na koszt właściciela nieruchomości" nie odpowiada złożonemu oświadczeniu. Zatem dodatkowo narusza ono zasadę, że akt prawa miejscowego musi zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. Sąd wskazał, że stosownie do art. 84 Konstytucji RP każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (zatem nie w akcie niższego rzędu – przyp. Sądu).

Sąd podzielił również zarzuty Wojewody, że próba uściślenia w akcie prawa miejscowego jakie odpady można gromadzić w przydomowych kompostownikach (§ 5 ust. in fine) wkracza w sposób nieuprawniony w materię ustawową (por. art. 3 ustawy o odpadach, który definiuje, że ilekroć w ustawie jest mowa o odpadach zielonych - rozumie się przez to odpady komunalne stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy, a także z targowisk, z wyłączeniem odpadów z czyszczenia ulic i placów). Sąd dodał przy tym, że stosownie do art. 1a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.), obecnie: ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. 2013, poz. 21), zgodnie z art. 203 tej ustawy, która weszła w życie z dniem 23 stycznia 2013 r. Normodawca gminny przyjął definicję odpadów zielonych jako odpady z pielęgnacji ogrodów i parków, pomijając całkowicie ujęte w definicji ustawowej tereny zielone, cmentarze, a także targowiska. Porównanie tych dwóch zbiorów jednoznacznie wskazuje, że uchwała, z jednej strony w sposób niedopuszczalny ograniczyła uprawnienia członków wspólnoty gminnej do gromadzenia odpadów zielonych w kompostownikach w stosunku do woli ustawodawcy, a z drugiej weszła w kompetencje ustawodawcy, a takie wejście w kompetencje aktu wyższego rzędu nie może uzyskać akceptacji sądu. W tym zakresie Burmistrz wyjaśnił na rozprawie, że celem tej regulacji było zapoznanie mieszkańców gminy z tym, czego na kompost nie można wyrzucać, bowiem nie wszyscy mieszkańcy wiedzą co to są odpady biodegradowalne. W świetle dotychczasowych rozważań (czyli określenia odmiennego od definicji ustawowej pojęcia odpadów zielonych) Sąd podkreślił, że nie sposób uznać, by kontrolowany paragraf mógł pozostać w obrocie prawnym mimo dodatkowych wyjaśnień. Unormowanie to prowadzi bowiem do nieprzewidzianego przez ustawodawcę i prawnie niedopuszczalnego ograniczenia z jakich terenów można, a z jakich nie można gromadzić w kompostownikach odpady zielone.

Następnie Sąd uznał, że niezgodne choćby z normą konstytucyjną art. 21 powołanej już wcześniej ustawy zasadniczej jest nałożenie na wytwórców odpadów obowiązku wykorzystania materiału (pozyskanego z kompostowanych pozostałości) do własnych potrzeb bądź przekazania ich nieodpłatnie przedsiębiorstwu. Podzielając stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym, Sąd uznał, że jest to sprzeczne z unormowaniami zawartymi w aktach wyższego rzędu, narzucanie właścicielowi sposobu postąpienia ze swoją własnością, do czego rada gminy nie ma upoważnienia (nie wynika ono z delegacji ustawowej, zawartej w art. 4 ustawy).

Za całkowicie pozbawione podstawy prawnej Sąd uznał również zawarte w zał. nr 1 do regulaminu oświadczenie, które stosownie do ust. 6 § 4 winien złożyć podmiot planujący prowadzenie selektywnego zbierania odpadów bioidegradowalnych w sposób określony w ust. 5 w siedzibie Urzędu Gminy. Lektura tego oświadczenia wskazuje, że winny się w nim znajdować dane osoby składającej oświadczenie (imię i nazwisko oraz miejsce zamieszkania, a także określenie - w kg/miesiąc - ilości odpadów zagospodarowanych w ten sposób). Takiej formy nie przewiduje ustawa o utrzymaniu porządku. Posługuje się ona pojęciem "deklaracji", ale ma ono zastosowanie jedynie w zakresie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Natomiast omawiane oświadczenia tworzą w urzędzie gminy rejestr osób, zawierający określone w nim (opisane wcześniej) dane. Do tworzenia takowego rejestru rada gminy nie ma w ustawie, stanowiącej delegację do podjęcia kontrolowanego aktu, upoważnienia. Stosownie do treści art. 51 Konstytucji nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2003 r. (II SA 3085/01, LEX nr 156396) "treść i umiejscowienie art. 51 Konstytucji RP wskazuje, że podstawa do przetwarzania danych musi mieć charakter wyraźny i stosować się winna do niej wykładnia ścieśniająca". Przekazanie przez ustawę radzie gminy kompetencji do opracowania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie daje temu organowi uprawnień do nakładania na mieszkańców gminy obowiązku składania deklaracji (oświadczenia) w zakresie zagospodarowywania we własnym zakresie odpadów biodegradowalnych. Jest to nadmierna ingerencja w prawa obywateli.

Dalej Sąd wskazał, że w § 1 ust. 2 uchwały normodawca gminny zadecydował, że "w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie posiadają możliwości wyposażenia jej w odpowiednie pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów ze względów finansowych, obowiązek, o którym mowa w ust. 1 (wyposażenie nieruchomości w pojemniki o pojemności uwzględniającej częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów) może zostać zrealizowany w drodze porozumienia z Gminą Wąsosz. Sąd uznał za trafne spostrzeżenie organu nadzoru, że z jednej strony brak upoważnienia ustawowego do zawarcia takiego rozwiązania w uchwale podjętej w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, z drugiej nie do zaakceptowania jest użycie pojęcia "nie posiadają możliwości wyposażenia jej w odpowiednie pojemniki do selektywnej zbiórki odpadów ze względów finansowych". W katalogu elementów, jakie winny się znaleźć w uchwale, podjętej w zakresie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie, nie znajduje się możliwość zwolnienia właścicieli nieruchomości z wyposażenia ich w pojemniki służące gromadzeniu odpadów. Inną kwestią jest możliwość kompleksowego uregulowania tej kwestii na podstawie uchwały, podjętej w trybie art. 6r ustawy. Nadto, Sąd uznał, iż na akceptację zasługuje pogląd, że użyte w zakwestionowanym przepisie pojęcie braku możliwości wyposażenia nieruchomości w pojemniki "ze względów finansowych" jest pojęciem całkowicie nieostrym, w żaden sposób nie definiującym kto będzie spełniał kryteria finansowe, aby zostać beneficjentem tego unormowania. Akt prawa miejscowego w najmniejszym stopniu nie wyjaśnia jaki mieszkaniec gminy ma być uznany za uprawnionego do skorzystania z przyjętego rozwiązania, czyli kiedy będziemy mieli do czynienia z właścicielem nieruchomości spełniającym opisane w uchwale kryterium. W rzeczywistości wypełnienie tego, niedookreślonego pojęcia zostałoby dokonane w niewiadomy sposób i przez nieznany organ, którego kompetencje także nie są czytelnikowi uchwały znane.

Odnosząc się do zawartego w ust. 2 § 15 uchwały zakazu spalania w pojemnikach i koszach na odpady, jakichkolwiek odpadów, Sąd uznał, że zakaz ten podlegał eliminacji z obrotu prawnego. Sąd zgodził się z argumentacją skargi w zakresie różnicy pojęć "przetwarzanie odpadów" i "spalanie odpadów", niemniej jednak stwierdził, że nie zmienia to okoliczności, że w toku badania legalności uchwały trafnie organ nadzoru wskazał na uregulowanie omawianej kwestii w ustawie o odpadach, a dokładnie w art. 3 ust. pkt 21 ustawy o odpadach, wedle którego, jeśli ustawa mówi o przetwarzaniu (odpadów- przyp. sądu) - rozumie się przez to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie; zaś stosownie do art. 30 ust. 1 tej ustawy zakazuje się przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Sąd przypomniał, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 1a odsyła w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do przepisów ustawy o odpadach. Niewątpliwie spalanie odpadów w pojemnikach i koszach na odpady stanowi ich unieszkodliwianie. W ten sposób doszło do nieuprawnionej modyfikacji przepisu rangi ustawowej (art. 30 ust. 1 ustawy o odpadach) przepisem aktu prawa miejscowego. Taki zabieg nie jest akceptowalny, tym bardziej, że stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zapisanie w uchwale zakazu spalania odpadów w pojemnikach i kontenerach jest przekroczeniem kompetencji wynikających z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która zakazuje termicznego unieszkodliwiania odpadów w jakimkolwiek innym urządzeniu poza spalarniami do tego przystosowanymi. Pragnący wyjaśnić tę kwestię Burmistrz Gminy Wąsosz oświadczył, że intencją wprowadzonego unormowania było zapobieżenie wywołania pożarów w wyniku np. wrzucania do pojemników gorącego popiołu lub żaru, a nie unormowanie kwestii utylizacji odpadów. Nie kwestionując intencji zawartego w uchwale zakazu, Sąd podkreślił, że trzeba mieć na względzie, iż skutek jaki został cytowanym uregulowaniem osiągnięty obiega znacząco od zamierzeń, a efekt przyjętego unormowania jest zgoła odmienny i zgodny z analizą przeprowadzoną w akcie nadzoru.

Sąd nie podzielił też zarzutu, jakoby potoczne rozumienie pojęcia "szczeniaka" lub "małego psa" wyjaśniało kwestię kiedy mamy konieczność założenia konkretnemu psu kagańca i smyczy. Użyte w charakterze wyjątku od reguły (prowadzenia każdego psa na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem) pojęcie "z wyjątkiem psów małych i szczeniaków" prowadzić może – zdaniem Sądu - do nieporozumień. Są to bowiem rozróżnienia nazbyt nieostre, by mogły stanowić podstawę do egzekwowania zachowań mieszkańców gminy. Taki podział może prowadzić do trudnego wyegzekwowania stosowania się właścicieli czworonogów do norm nakazowych zwłaszcza w sytuacjach, gdy może być wątpliwe czy mamy do czynienia z małym psem (w sensie rasy), czy z małym psem, który nie jest już szczeniakiem, ale nie jest jeszcze psem dorosłym. Ustawodawca upoważnia radę do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom, a nie daje uprawnienia do wprowadzenia zróżnicowania zwierząt w sposób ustawie nieznany. W ustawie chodzi o skonkretyzowanie w akcie prawa miejscowego jakie działania ma podjąć właściciel zwierzęcia, aby zwierzę to w przestrzeni publicznej nie utrudniało przebywania osobom trzecim. Tu także można przywołać przydatny (przywołany przez wojewodę) wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r. (I SA/Bk 919/12, LEX nr 1267499), w którym wskazano, że "ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawia radom gmin samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu wskazanego w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, którym jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie". Zastosowane w uchwale przez radę kryterium nie odpowiada opisanym w cytowanym w orzeczeniu zasadom. Można jeszcze także dodać, że okoliczność, na którą zwracał na rozprawie Burmistrz Rady Wąsosz, że takie unormowanie obowiązywało już w poprzedniej uchwale, podjętej w tym samym przedmiocie i nie stanowiło problemu dla posiadaczy psów, co wynika z braku interwencji organów porządkowych w tym zakresie, nie może doprowadzić do uwzględnienia skargi. Fakt, że wcześniej zakwestionowane unormowanie nie stwarzało problemów nie daje gwarancji co może stanowić podstawy sporu w czasie obowiązywania niniejszej uchwały.

Sąd uznał również, że pojęcie "zwartego obszaru" jakim posługuje się uchwała w odniesieniu do zakazu utrzymywania zwierząt gospodarskich (w § 19 ust. 1 i 3) jest pojęciem nieostrym, nie określającym w sposób nie budzący wątpliwości na jakim terenie w istocie zakaz utrzymywania zwierząt gospodarskich obowiązuje mieszkańców. Ponieważ pojęcie "zwartego terenu", użyte w uchwale jest niewyraziste, może prowadzić do sporów (choćby sąsiedzkich) w jakich terenach zwierzęta te mogą być hodowane, a w jakich nie. Takie unormowanie nie tylko nie wyjaśnia na co może sobie mieszkaniec gminy (w zakresie hodowli zwierząt gospodarskich) pozwolić, ale może stwarzać problemy w zakresie życia codziennego na terenie gminy, które mogą powodować angażowanie odpowiednich służb do zbędnych interwencji. Dlatego, zdaniem Sądu, trafnie wojewoda unormowania te wyeliminował. Pojęcie zwartego obszaru w orzeczeniu, na które powołuje się skarga dotyczy kategorii urbanistycznych i nie ma związku z hodowlą zwierząt.

Odnosząc się do kwestii, że organ stanowiący gminy uzyskał pozytywną opinię inspektora nadzoru sanitarnego, Sąd podniósł, że organ inspekcji sanitarnej nie rozstrzyga samodzielnie żadnych kwestii, a jedynie jest organem opiniującym, współuczestniczącym w toczącym się postępowaniu legislacyjnym, a badanie legalności uchwały należy do organu nadzoru i sądu.

Reasumując, Sąd uznał, że wobec bezzasadności skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Gmina Wąsosz, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w części dotyczącej oddalenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego dotyczące § 4 ust. 3, ust. 5 we fragmencie "W przydomowych kompostownikach można gromadzić następujące odpady: odpady zielone z pielęgnacji ogrodów i parków, resztki pożywienia, odpady kuchenne. Pozyskany materiał wykorzystać można do własnych potrzeb bądź przekazać nieodpłatnie przedsiębiorcy", § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wąsosz, podniosła następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że zapis § 4 ust. 3 załącznika do Uchwały Nr XXXI/212/13 Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wąsosz, sugeruje jakoby regulamin kreował dodatkowe obciążenie finansowe dla właścicieli nieruchomości, wykraczał poza materię delegacji ustawowej, ponadto przez pominięcie kompleksowej regulacji gospodarowania odpadami w Gminie Wąsosz stanowiącej prawo miejscowe, przez co jest sprzeczny z prawem i nieważny, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi w tej części przez Sąd I instancji,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że zapis § 4 ust. 5 załącznika do Uchwały Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 28 listopada 2013 r. we fragmencie "W przydomowych kompostownikach można gromadzić następujące odpady: odpady zielone z pielęgnacji ogrodów i parków, resztki pożywienia, odpady kuchenne. Pozyskany materiał wykorzystać można do własnych potrzeb bądź przekazać nieodpłatnie przedsiębiorcy" nie może narzucać właścicielowi odpadów zielonych sposobu postępowania z odpadami, wykracza poza materię ustawową przez co jest sprzeczny z prawem i nieważny, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi w tej części przez Sąd I instancji,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że zapis § 15 ust. 2 załącznika do Uchwały Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wąsosz ingeruje w uregulowanie ustawy o odpadach, gdzie stanowi się o odzysku lub unieszkodliwianiu, a spalanie odpadów w pojemnikach i koszach na odpady (nie) stanowi ich unieszkodliwiania, przez co jest sprzeczny z prawem i nieważny, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi w tej części przez Sąd I instancji,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez przyjęcie, że zapis § 18 ust. 1 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wąsosz, w którym używa się pojęcia "z wyjątkiem psów małych i szczeniaków" jest sprzeczny z delegacją ustawową, w której brak jest uprawnienia do różnicowania zwierząt w sposób ustawie nieznany, przez co jest sprzeczny z prawem i nieważny, co w konsekwencji skutkowało oddaleniem skargi w tej części przez Sąd I instancji.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest częściowo uzasadniona, ale jedynie w zakresie w jakim kwestionuje zaskarżony wyrok co do stwierdzenia przez Sąd I instancji, że dokonując kontroli zapisów § 4 ust. 3 oraz § 15 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 28 listopada 2013 r. nr XXXI/212/13 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wąsosz, Wojewoda Dolnośląski zasadnie stwierdził ich nieważność. Natomiast w pozostałym zakresie, w jakim kwestionuje się dokonaną przez Sąd ocenę pozostałej części rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodzić się zatem należy z autorem skargi kasacyjnej, który kwestionując ocenę Sądu odnoszącą się do zapisu § 4 ust. 3 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wąsosza, podnosi zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Stwierdzić należy, że – wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku - ustalając, iż "prowadzenie selektywnej zbiórki odpadów odbywa się na koszt właścicieli nieruchomości" Rada Miejska Wąsosza nie przekroczyła uprawnień wynikających z obowiązujących przepisów prawa. Tak z poprzedzających kwestionowaną regulację ustaleń ujętych w § 4 ust. 1 i 2 Regulaminu, jak i z wyjaśnień złożonych na rozprawie przez Burmistrza Wąsosza, wynika, że omawiany zapis Regulaminu normuje sprawę kosztów związanych z wstępną segregacją odpadów prowadzoną w gospodarstwie domowym. Obejmuje zatem: koszty wyposażenia nieruchomości w pojemniki do gromadzenia odpadów, koszty własne przygotowania odpadów do odbioru, w tym koszty pracy w zakresie posegregowania odpadów oraz przechowania do czasu ich odbioru. Stwierdzić należy, że tak określone obowiązki właścicieli nieruchomości nie modyfikują zakresu obowiązków ustawowo przypisanym gminie, a jedynie w sposób przystępny wskazują, że uiszczana przez właścicieli nieruchomości opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie obejmuje ponoszonych przez nich kosztów związanych z wstępną segregacją odpadów dokonywaną w gospodarstwach domowych. Nie sposób zatem zgodzić się z twierdzeniem Sądu I instancji, który przyznając rację organowi nadzoru uznał, że omawiany zapis Regulaminu nakłada obowiązek ponoszenia dodatkowych kosztów, czym w sposób istotny narusza prawo, co prowadzi do jego nieważności.

Uznając następnie za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stwierdzić należy, że Sąd I instancji w sposób nieuzasadniony przyznał rację organowi nadzoru, iż zapis

§ 15 ust. 2 załącznika do uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wąsosz wprowadzający zakaz spalania jakichkolwiek odpadów w pojemnikach i koszach na odpady, ingeruje w sposób nieuprawniony w uregulowanie ustawy o odpadach. Zauważyć należy, że dokonując oceny powołanego zapisu Regulaminu tak Sąd I instancji, jak i organ nadzoru, pominęli wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązek określenia w regulacji regulaminowej warunków utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym urządzeń przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych. W świetle tak sformułowanego obowiązku regulacja zawarta w § 15 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Gminy Wąsosz nie może prowadzić do uznania, że powyższe unormowanie wkracza w sposób nieuprawniony w materię ujętą w ustawie o odpadach, która całościowo reguluje kwestię przetwarzania odpadów, wprowadzając zakaz przetwarzania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami. Wprowadzony w uchwale zakaz spalania odpadów w pojemnikach i koszach na odpady, nie służy bowiem ustaleniu sposobu przetwarzania odpadów, która to kwestia – jak słusznie zauważono - została w sposób całościowy unormowana w ustawie o odpadach, celem zaś tej regulacji gminnej jest zapewnienie odpowiedniego stanu pojemników i koszy przeznaczonych do gromadzenia odpadów. Uwzględnienie powyższego stwarza podstawy do uznania, że Sąd I instancji niewłaściwie przyjął, iż nieuzasadniona pozostaje skarga w zakresie, w jakim kwestionuje przyjęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym stanowisko oparte na twierdzeniu, że zapis § 15 ust. 2 załącznika do uchwały ingeruje w uregulowanie ustawy o odpadach.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieuzasadnione.

W pierwszej kolejności, nie sposób przyjąć, by zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a i pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodzić się należy z Sądem I instancji, że zapis § 4 ust. 5 załącznika do uchwały Rady Miejskiej Wąsosza, wymieniając odpady zielone, jakie można gromadzić w kompostownikach wkracza w sposób nieuprawniony w materię uregulowaną w art. 3 ustawy o odpadach, ponadto narzucając właścicielowi takich odpadów sposób postępowania z pozyskanymi w ten sposób materiałem, narusza art. 21 Konstytucji RP. Podzielić należy spostrzeżenie Sądu oraz twierdzenie organu nadzoru, iż zawarta w art. 3 ustawy o odpadach definicja odpadów zielonych została w sposób nieuprawniony zmodyfikowana przez gminnego normodawcę poprzez ograniczenie możliwości składowania w kompostownikach niektórych tylko odpadów zaliczonych w definicji ustawowej do odpadów zielonych. Wykluczenie przez normodawcę gminnego możliwości składowania odpadów z cmentarzy i targowisk nie może usprawiedliwić okoliczność, iż omawiana regulacja dotyczy jedynie przydomowych kompostowników.

Stwierdzić również należy, że zawarta w omawianej normie gminnej możliwość wykorzystania pozyskanego w drodze kompostowania materiału na potrzeby własne bądź przekazania go nieodpłatnie przedsiębiorcy, zasadnie została przez Sąd uznana za nieuprawnione narzucanie właścicielowi sposobu postępowania ze swoją własnością. Przywołana przez Sąd I instancji norma art. 21 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Uwzględnienie wynikającego z niej obowiązku poszanowania prawa własności nie pozwala normodawcy gminnemu na narzucenie właścicielom nieruchomości sposobu rozporządzania odpadami zielonymi na tych nieruchomościach powstałymi. Powyższe stwierdzenie uniemożliwia przyjęcie, by Sąd I instancji dokonał nieuprawnionej oceny zapisu § 4 ust. 5 załącznika Nr 1 do uchwały Nr XXXI/212/13 Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 28 listopada 2013 r.

Uznając następnie za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stwierdzić należy, że Sąd I instancji prawidłowo przyznał rację organowi nadzoru, iż zapis § 18 ust. 1 załącznika do uchwały w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Wąsosz poprzez użycie sformułowania "z wyjątkiem psów małych i szczeniaków" jest sprzeczny z delegacją ustawową jako różnicujący zwierzęta w sposób ustawie nieznany. Podkreślić należy, że pojęcia, jakimi posłużył się normodawca gminny formułując niejasne i niedookreślone odstępstwa od obowiązku prowadzenia każdego psa na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, mogą budzić uzasadnione wątpliwości. W rzeczywistości bowiem trudno będzie niejednokrotnie określić, czy dany pies podlega obowiązkowi prowadzenia na smyczy i w kagańcu, czy też z uwagi na swoją wielkość z obowiązku tego będzie zwolniony. Posłużenie się określeniem " pies mały i szczeniak" pozostawia zbyt wiele swobody, tymczasem na normodawcy spoczywa obowiązek stanowienia przepisów o jednoznacznej treści, a więc formułowania przepisów w taki sposób aby zapewniały dostateczny stopień precyzji w ustalaniu ich znaczenia i skutków prawnych. Temu wzorcowi nie odpowiada zapis § 18 ust. 1 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wąsosz wprowadzonego uchwałą Rady Gminy Wąsosz z dnia 28 listopada 2013 r. Nie sposób zatem podważyć wyrażonego w tej kwestii przez Sąd I instancji stanowiska o zasadności stwierdzenia nieważności tego zapisu przez Wojewodę Dolnośląskiego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części odnoszącej się do § 4 ust. 3 oraz § 15 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Wąsosza z dnia 28 listopada 2013 r., nr XXXI/212/13 w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wąsosz, i rozpoznając skargę na mocy art. 148 p.p.s.a. w odniesieniu do powyższych unormowań uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia 31 grudnia 2013 r. W pozostałym zakresie, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.