Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2399/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt II SAB/Kr 102/16 w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz D. Z. kwotę 434 (czterysta trzydzieści cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Kr 102/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi D. Z. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosków z dnia 11 września 2015 r. oraz 8 kwietnia 2016 r., stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącego D. Z. kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

We wniosku z dnia 8 kwietnia 2016 r., złożonym drogą elektroniczną z adresu decyzje.sko@wp.pl, skarżący zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej wydanych w okresie od 1 września 2015 r. do 31 marca 2016 r. decyzji administracyjnych, ewentualnie o wskazanie linku do właściwej zakładki BIP, gdzie można te decyzje znaleźć.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie pismem z dnia 13 kwietnia 2016 r., przesłanym w dniu 13 kwietnia 2016 r. na podany adres e-mailowy, wezwało wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku poprzez podanie imienia i nazwiska, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania.

Wobec braku odpowiedzi na wezwanie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w piśmie z dnia 5 maja 2016 r., przesłanym na adres e-mailowy, poinformowało wnioskodawcę o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania. Wiadomość ta została wyświetlona na komputerze odbiorcy w dniu 6 maja 2016 r.

Pismem z dnia 7 maja 2016 r. D. Z. skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, wnosząc o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosków skarżącego z dnia 11 września 2015 r. oraz z dnia 8 kwietnia 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku. Ponadto wniósł o uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i odstąpienie od wymierzenia podmiotowi obowiązanemu grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Dodatkowo wnioskowano o umożliwienie stronie skarżącej przed wydaniem orzeczenia w sprawie (niezależnie od trybu) sporządzenia i złożenia repliki na odpowiedź na skargę, jeśli z treści odpowiedzi na skargę wynikać będzie, że organ skargi nie uzna, a także o zasądzenie od podmiotu obowiązanego zwrotu kosztów postępowania - w przypadku wyznaczenia rozprawy i rozpoznania sprawy w trybie zwykłym w łącznej kwocie 1083 zł i 20 gr, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych w wysokości dwukrotności stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od odpisu pełnomocnictwa (17 zł), kosztów korespondencji pocztowej (4,20 zł), opłat bankowych za wykonane przelewy (2 x 1 zł), opłaty skarbowej oraz wpisu od skargi. W przypadku zaś rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym w łącznej kwocie 603 zł i 20 gr, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego wg norm przepisanych w wysokości stawki minimalnej (480 zł) określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, wpisu od skargi (100 zł), opłaty skarbowej od odpisu pełnomocnictwa (17 zł), kosztów korespondencji pocztowej (4,20 zł), opłat bankowych za wykonane przelewy (2 x 1 zł), opłaty skarbowej oraz wpisu od skargi.

Ponadto skarżący podnosił, że na żadne z wysłanych do niego przez organ pism nie została udzielona odpowiedź zawierająca wnioskowaną informację.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o jej oddalenie wskazując, że w dniu 11 września 2015 r. nie wpłynęła do niego poczta nadana ze skrzynki internetowej działającej pod adresem: decyzje.sko@wp.pl. Brak jest takiego listu w skrzynce odbiorczej Kolegium. Z tych też względów organ nie mógł odnieść się do treści tego wniosku i tym samym brak jest podstaw, aby zasadnym było przyjęcie bezczynności w sprawie wywołanej tym wnioskiem. Wniosek z dnia 11 września 2015 r., załączony do skargi, nie wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Poza tym podnoszono, że skarżący nie wykazał, że faktycznie wysłał podanie z dnia 8 kwietnia 2016 r. ze skrzynki internetowej działającej pod adresem: decyzje.sko@wp.pl. Skrzynkę internetową na ogólnie dostępnym portalu Wirtualna Polska może założyć każdy i w zasadzie w dowolnej ilości. Skarżący nie wykazał, że jest dysponentem tego adresu e-mail. Samo załączenie podania nie dowodzi, że jego uprzednim nadawcą był D. Z. Zdaniem Kolegium, skarżący powinien wykazać, że wysyłał podanie z konkretnego adresu e-mail, i że jest to właśnie podanie datowane na dzień 8 kwietnia 2016 r.

Dalej w odpowiedzi na skargę argumentowano, że organ podejmował czynności w sprawie z zachowaniem stosownych terminów, przyjął bowiem, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, co obligowało SKO do wezwania wnioskodawcy o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy ogólnego postępowania administracyjnego. Wobec nieuzupełnienia przez skarżącego braku formalnego SKO zastosowało regulację przewidzianą w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( aktualnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.) w zakresie wymogów formalnych wniosku oraz trybu uzupełnienia tych wymogów, co w rezultacie doprowadziło do pozostawienia podania skarżącego bez rozpatrzenia.

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że podniesiona w skardze kwestia bezczynności organu administracyjnego była już przedmiotem oceny w innej sprawie skarżącego na tle tożsamego stanu faktycznego i stanu prawnego – w wyroku z dnia 13 czerwca 2016 r., sygn. akt II SAB/Op 35/16, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. WSA w Krakowie podzielił prezentowane w nim stanowisko wskazując, że świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm. – powoływanej dalej jako u.d.i.p.) nie budzi wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, będąc organem władzy publicznej, jest obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Rozważając natomiast, czy żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyjaśnić należy, że pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Poza sporem jest to, że żądane we wniosku z dnia 8 kwietnia 2016 r. informacje, jako bezpośrednio związane z działalnością i funkcjonowaniem Kolegium, są informacjami publicznymi, w związku z czym organ był zobowiązany do ich udostępnienia w ustawowym terminie. Przechodząc do kluczowej w rozstrzyganej sprawie kwestii, Sąd I instancji nie poparł zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji, że brak danych identyfikujących nadawcę wniosku z dnia 8 kwietnia 2016 r., wysłanego z adresu mailowego decyzje.sko@wp.pl uniemożliwił udostępnienie żądanych informacji. W ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest bowiem wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku poza utrwaleniem go w formie pisemnej, przy czym za wniosek pisemny uznawać także należy przesłanie zapytania pocztą elektroniczną, zaś wobec braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy, wniosek taki może nawet nie zawierać podpisu, o ile możliwa jest jego realizacja w oparciu o samą treść wniosku.

Poza tym wskazano, że tego rodzaju wniosek wszczyna postępowanie w sprawie, jednakże na tym etapie postępowania nie znajdują jeszcze zastosowania przepisy k.p.a. Wniosek jest zatem złożony skutecznie i wywołuje określone w u.d.i.p. skutki prawne, czyli powinien podlegać rozpatrzeniu. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne staje się bowiem wyróżnienie dwóch postępowań o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. Istotne przy tym jest, czy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej w ogóle zamierza informacji tej udzielić, czy w grę wchodzi informacja publiczna przetworzona, czy podmiot zobowiązany zamierza obciążyć wnioskodawcę kosztami jej udostępnienia oraz czy w grę nie wchodzi odmowa udzielenia informacji. Ma to związek z formą zakończenia danego postępowania i przepisami, które znajdą wówczas zastosowanie. Jeżeli organ dysponuje żądaną informacją publiczną i zamierza ją udostępnić bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy k.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu.

Z tych względów Sąd I instancji nie podzielił stanowiska organu, zgodnie z którym wezwanie skarżącego o podanie danych było zasadne, a z uwagi na brak odpowiedzi pozostawienie wniosku bez rozpoznania prawidłowe. W tych okolicznościach sprawy w ocenie Sądu I instancji trzeba przyjąć, że wniosek skarżącego skierowany do SKO w dniu 8 kwietnia 2016 r. nie został rozpatrzony przez organ w ustawowym 14-dniowym terminie, który upływał odpowiednio w dniu 22 kwietnia 2016 r. W zakreślonym terminie organ nie udzielił odpowiedzi, dlatego skarga powinna zostać uwzględniona.

Dodatkowo wskazano, że rozpoznając sprawę ze skargi na bezczynność, Sąd I instancji zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny z chwili orzekania, a więc to, że organ nie przesłał wnioskowanych informacji. Celem skargi na bezczynność organu jest zobowiązanie podmiotu do wydania określonego aktu lub dokonania czynności, więc w zaistniałej sytuacji - z uwagi na nieudzielenie żądanych informacji - poprzez zobowiązywanie Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Tarnowie do udzielenia informacji publicznej, o czym orzeczono w punkcie I wyroku. Skoro na dzień złożenia skargi organ nie udzielił informacji publicznej wskazanej w złożonych wnioskach, to dopuścił się bezczynności w udostępnieniu żądanych informacji publicznych, o czym z kolei orzeczono w punkcie II wyroku, stosownie do art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, bezczynność ta nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie 3 wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. W rozpoznawanej sprawie bezczynność organu wynikała z błędnej wykładni przepisów u.d.i.p., polegającej na wadliwym przyjęciu, że skoro wniosek skarżącego nie zawierał danych w postaci imienia i nazwiska wnioskodawcy, to niemożliwe było jego rozpoznanie. Nadto organ administracyjny udzielił odpowiedzi na wniosek z dnia 8 kwietnia 2016 r. już w dniu 13 kwietnia 2016 r. Zdaniem Sądu I instancji żądany przez skarżącego zakres informacji jest bardzo szeroki (żądanie przesłania decyzji administracyjnych wydanych w 2015 i do 31.03.2016 r.), co wiąże się z koniecznością poszukiwań akt poszczególnych spraw w archiwum, skanowania decyzji w celu otrzymania wersji cyfrowej tekstu, jego anonimizacji, ponownego scalenia akt i zwrócenia ich do archiwum oraz skompletowania żądanej informacji. W ocenie Sądu I instancji, chociaż zatem żądana informacja nie jest informacją przetworzoną, to wymaga ona znacznego nakładu pracy, zużycia materiałów oraz czasu. Dlatego też w sprawie takiej jak ta w pełni ma zastosowanie art. 15 u.d.i.p. Jeżeli bowiem w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, podmiot obowiązany do jej udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom, a więc kosztom zużytych materiałów, koniecznością zatrudnienia w tym celu pracownika itp.

W ocenie Sądu I instancji organ powinien zawiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty związanej z uzyskaniem żądanej informacji. Wówczas udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

W skardze kasacyjnej z dnia 23 sierpnia 2016 r., działając na podstawie art. 173 § 1 i § 2 oraz art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., zaskarżono wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj.:

1. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w przypadku zamiaru wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, brak jest podstaw do uzupełniania braków formalnych złożonego przez wnioskodawcę wniosku o udzielenie informacji publicznej,

2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie braku potrzeby uzupełniania wniosku o podanie danych osobowych, w przypadku konieczności zawiadomienia wnioskodawcy o wysokości kosztów związanych z udzieleniem informacji,

3. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że konieczność dokonania powielania, anonimizacji, skanowania i przesyłania ponad 4000 stron dokumentów nie stanowi przetworzenia informacji,

II. przepisów postępowania tj.:

1. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku z uwzględnieniem wniosku z dnia 11 września 2015 r., który to wniosek nie wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie i aż do złożenia skargi — nie był znany tut. Kolegium,

2. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez bezzasadne zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosków z dnia 11 września 2015 r. oraz 8 kwietnia 2016 r.

3. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie dopuściło się bezczynności.

Z uwagi na powyższe wniesiono o:

1. uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

2. zasądzenie na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych,

3. rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że Sąd I instancji zajmował się sprawą bezczynności SKO w Tarnowie w kwestii rozpatrzenia wniosku z dnia 8 kwietnia 2016 r. W sentencji wyroku jest jednak mowa również o wniosku z dnia 11 września 2015 r. Tymczasem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie nie wpłynęła poczta nadana ze skrzynki internetowej działającej pod adresem: decyzje.skowp.pl w dniu 11 września 2015 r., brak jest bowiem takiego listu w skrzynce odbiorczej Kolegium. Z tych też względów Kolegium nie może odnieść się do treści tego wniosku i tym samym brak jest podstaw, aby zasadnym było przyjęcie bezczynności w sprawie wywołanej tym wnioskiem. Wniosek z dnia 11 września 2015 r., załączony do skargi, nie wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. W świetle art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. W aktach sprawy, które przesłane zostały do Sądu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie nie było zaś wniosku z dnia 11 września 2015 r. Brak tego wniosku był wynikiem braku wpływu takiego wniosku do Kolegium, a w szczególności na adres poczty elektronicznej. Sąd I instancji przyjął za wiarygodne doręczenie wniosku z dnia 11 września 2015 r. pomimo tego, że Kolegium jednoznacznie wskazało, że taki wniosek nie wpłynął. Przed zobowiązaniem do rozpatrzenia wniosku celowym było wezwanie skarżącego do wykazania, że faktycznie wniosek taki został wysłany i odebrany w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Tarnowie. Uznanie złożenia takiego wniosku ma dalsze konsekwencje. Sąd przyjął, że organ jest bezczynny, bowiem nie zrealizował m.in. wniosku z dnia 11 września 2015 r., podczas gdy nie mógł go zrealizować, ponieważ go nie otrzymał. Należy przy tym zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu wyroku Sądu nie ma mowy o wniosku z dnia 11 września 2015 r., Został on pominięty i jego złożenie nie było przedmiotem rozważań Sądu. Jedynie w sentencji wyroku mowa jest o konieczności wykonania wniosku z dnia 11 września 2015 r. Sąd wydał zatem wyrok na podstawie niezweryfikowanych dokumentów, które dołączone zostały do skargi i nie stanowiły akt sprawy administracyjnej.

Wskazywano również, że o tym, iż brak było wniosku z dnia 11 września 2015 r., przekonuje także dalsze postępowanie Kolegium. Mianowicie w odniesieniu do wniosku z dnia 8 kwietnia 2016 r. podjęte zostały czynności formalne, czyli wezwanie, a następnie pozostawienie bez rozpatrzenia. Takie czynności zostałyby podjęte już wcześniej, w odniesieniu do wniosku z dnia 11 września 2015 r., w sytuacji, gdyby taki wniosek został do Kolegium złożony. Z uwagi na brak takiego wniosku — Kolegium nie mogło pozostawać w bezczynności w odniesieniu do braku realizacji wniosku z dnia 11 września 2015 r.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazywano, że wniosek z dnia 8 kwietnia 2016 r. dotyczył udzielenia informacji publicznej w postaci decyzji wydanych przez Kolegium w okresie od 1 września 2015 r. do dnia 31 marca 2016 r. Organ przyjął zatem, że żądana informacja będzie miała charakter informacji przetworzonej i zachodzić będzie konieczność wezwania wnioskodawcy o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego. W konsekwencji Kolegium przyjęło, że w sprawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem może zostać wydana decyzja w trybie art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tj. decyzja o odmowie udostępnienia informacji. Zgodnie zaś z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy k.p.a., co oznacza, że znajduje on zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Argumentowano przy tym, że w niniejszej sprawie Kolegium zmierzało do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Z tych względów wezwało wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, a następnie pozostawiło wniosek bez rozpoznania. Te czynności wykonane zostały bez zbędnej zwłoki. Nie można zatem stwierdzić bezczynności w sytuacji, gdy SKO w Tarnowie zamierzało wydać w sprawie decyzję i w tym celu podjęło czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych podania. Zaskarżony wyrok narusza zatem art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bezzasadnie bowiem przyjmuje bezczynność Kolegium również w sytuacji, gdy czynności postępowania, które podjęło Kolegium, zmierzały do załatwienia sprawy i wydania decyzji.

Poza powyższym podnoszono, że w przypadku zawiadomienia o wysokości opłaty, które to zawiadomienie powinno mieć formę aktu i podlega kontroli sądowoadministracyjnej, koniecznym staje się określenie adresata takiego aktu. Adresatem nie może być adres skrzynki internetowej. Pogląd, że dla uzyskania informacji nie jest wymagane spełnienie wymogów formalnych, ma zastosowanie tylko w przypadku, gdy organ zamierza informację udostępnić i nie zamierza obciążać wnioskodawcy kosztami. W przypadku jednakże, gdy udostępnienie informacji publicznej wiąże się z poniesieniem kosztów, wówczas z uwagi na potrzebę nałożenia na wnioskodawcę określonego obowiązku - zapłaty kosztów – podmiot, od którego pochodzi wniosek o udostępnienie informacji, musi być skonkretyzowany. Analogicznie trzeba traktować sytuację, w której okazuje się, że informacja, której udostępnienia żąda wnioskodawca, ma charakter informacji przetworzonej, bowiem wówczas dodatkową kwestią wymagającą wykazania jest to, czy udostępnienie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Podkreślano, że w związku z tym Kolegium prawidłowo wezwało wnioskodawcę do uzupełnienia braku formalnego wniosku. Bez ustalenia tych danych nieprawidłowym byłoby wezwanie do pokrycia kosztów. W związku z tym stwierdzono, że zaskarżony wyrok narusza art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem nakłada na Kolegium obowiązek zawiadomienia o wysokości ewentualnej opłaty bez potrzeby ustalenia danych wnioskodawcy.

W dalszej kolejności podniesiono, że żądana informacja w ocenie Sądu I instancji nie jest informacją przetworzoną, choć zwrócił on uwagę na bardzo szeroki zakres żądanych informacji. W tym kontekście podano, że w okresie objętym wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wydało 703 decyzje administracyjne. Średnia objętość każdej z nich wynosi 6 stron. Daje to liczbę około 4200 stron decyzji administracyjnych, które trzeba by było wyjąć z akt administracyjnych, skopiować, dokonać anonimizacji danych każdej ze stron, a następnie dokonać skanowania każdej strony. Następnie ponownie zszywać poszczególne strony decyzji i włożyć do akt. Trudno jest zatem przyjąć, że taki ogrom pracy, a w szczególności konieczność dokonania anonimizacji danych, nie pozwala uznać żądanej informacji za informację przetworzoną.

W konkluzji uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazywano, że orzeczenia powołane przez skarżącego w piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2016 r. dotyczyły innych niż w tej sprawie stanów faktycznych, albowiem w niniejszej sprawie wnioskodawca został wezwany do usunięcia braków formalnych. Wyroki te nie mogą zatem przemawiać za bezczynnością Kolegium w niniejszej sprawie. Dodano również, że stan faktyczny sprawy rozpatrywanej przez WSA w Opolu także jest nieco inny od występującego w tej sprawie, a pomimo tego Sąd I instancji w całości podzielił poglądy tego Sądu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 20 września 2016 r. wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz skarżącego od podmiotu obowiązanego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Podnoszono, że w skardze kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób naruszenia wpłynęły na wynik sprawy. Argumentowano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 11 września 2015 r., doręczony organowi w dniu 13 maja 2016 r. w charakterze załącznika do skargi do WSA, znajduje się w aktach sprawy. Nie można zatem sugerować, że Sąd I instancji orzekał na podstawie dokumentu nieznajdującego się w aktach sprawy. W odpowiedzi na jego wniosek o udzielenie informacji publicznej nie informowano w ogóle o zamiarze wydania decyzji odmownej ani o zamiarze umorzenia postępowania, nie wskazywano też na żadne podstawy prawne bądź faktyczne takiego konkretnie już przyjętego zamiaru. Nie wskazywano też na zamiar obciążania wnioskodawcy jakąkolwiek opłatą, a organ zasłaniał się potrzebą "ustalenia prawdziwości i prawidłowości wniesionego żądania".

Podmiot obowiązany od chwili doręczenia mu skargi do WSA w Krakowie, czyli od dnia 13 maja 2016 r., jest w posiadaniu danych osobowych skarżącego. Tym samym, nawet gdyby przyjąć, że nieznajomość danych osobowych skarżącego uniemożliwiała mu procedowanie, to najpóźniej od dnia 13 maja 2016 r. brak było przeszkód do tego, żeby wydać stosowną decyzję, postanowienie czy inny akt administracyjny i doręczyć go skarżącemu. Podnoszono również, że wnioskodawca nie prosił o skany wszystkich wydanych przez SKO w Tarnowie decyzji w podanym okresie, ale decyzji wydanych na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej argumentowano, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej może zostać złożony anonimowo i za pośrednictwem poczty elektronicznej, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych i doktrynę prawniczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy.

Na wstępie należy podkreślić, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia ściśle determinują zatem zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony i zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddaje stosownej analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach niniejszej sprawy zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego w większości łączą się ze sobą w sposób umożliwiający wspólne ich rozpoznanie. W przeważającej mierze sprowadzają się bowiem do kwestionowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie zasadności stwierdzenia w zaskarżonym wyroku bezczynności organu w przedmiocie rozpoznania wniosków D. Z. dotyczących udostępnienia informacji publicznej. Na tym tle należy jednak wyróżnić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez objęcie wyrokiem wniosku z dnia 11 września 2015 r., który to wniosek do momentu złożenia skargi na bezczynność nie był znany Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Tarnowie. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że wniosek ten znajduje się jednak w aktach administracyjnych sprawy, a orzeczenie w tej sprawie zostało wydane na posiedzeniu niejawnym. Natomiast art. 133 § 1 p.p.s.a. przewiduje zasadę procesową, zgodnie z która sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy i na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (nieprzekazanie akt sprawy). Z kolei art. 149 p.p.s.a. jest przepisem wynikowym, a nie unormowaniem, w ramach którego samodzielnie mogą być kwestionowane ustalenia Sądu I instancji przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia. Brak naruszenia powiązanego z nim przepisu, nie pozwala na uznanie za zasadny zarzutu skargi kasacyjnej w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. Dodatkowo, zarzuty kasacyjne przywołane w kontekście zobowiązania organu także do rozpoznania wniosku z dnia 11 września 2015 r. nie zostały w żaden sposób powiązane z ich wpływem na wynik sprawy. W tym świetle należy stwierdzić, że zarzuty nakierowane na kwestionowanie prawidłowości uwzględnienia w sentencji zaskarżonego wyroku zarówno wniosku skarżącego z dnia 11 września 2015 r., jak i z dnia 8 kwietnia 2016 r. nie zostały trafnie sformułowane, ponieważ w istocie w ich ramach nie mogą być kwestionowane ustalenia faktyczne przyjęte przez Sąd I instancji. Mogły one być ewentualnie kwestionowane poprzez sformułowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tego rodzaju zarzut nie znalazł się jednak w skardze kasacyjnej. W związku z tym, zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mogły zostać uznane za zasadne. Na marginesie należy zasygnalizować podnoszony przez organ już w odpowiedzi na skargę fakt nieskutecznego złożenia przez skarżącego pierwszego wniosku z dnia 11 września 2015 r. Sąd I instancji nie odniósł się do tej kwestii, zaś NSA, działając w warunkach związania zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, nie mógł zbadać ewentualnych uchybień w tym zakresie.

Stwierdzenie braku uchybień w zakresie naruszenia wspomnianych unormowań procesowych, tj. art. 133 § 1 p.p.s.a., jak i 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uprawniało Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznego odniesienia się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego oraz łącznie z nimi ostatniego z zarzutów naruszenia prawa procesowego, a więc art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie dopuściło się bezczynności. Przede wszystkim należy zauważyć, że stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, choć - co do zasady - trafne, w pewnym zakresie i na aktualnym etapie rozpoznania sprawy jest przedwczesne. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że na etapie rozpoznawania skargi na bezczynność organu ocenie Sądu I instancji podlegać powinna jedynie kwestia, czy żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy też tego rodzaju informacji nie stanowią. Sam sposób dalszego załatwienia sprawy pozostaje na tym etapie w kompetencji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie. Do tego organu należy bowiem decyzja, czy udzieli skarżącemu żądanych informacji, czy odmówi ich udzielenia w drodze decyzji administracyjnej na przykład z uwagi na ich przetworzony charakter. Tymczasem na 7 stronie uzasadnienia zaskarżonego wyroku stwierdzono, że "chociaż zatem żądana informacja nie jest informacją przetworzoną to wymaga ona znacznego nakładu pracy, użycia materiałów oraz czasu". W dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku zawarto także wskazania dla organu co od zawiadomienia skarżącego o wysokości opłaty związanej z uzyskaniem żądanej informacji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju sformułowanie należy uznać za zbyt daleko idące i niejako wiążące organ co do sposobu merytorycznego załatwienia sprawy. Jak już wspominano, na tym etapie jej rozpoznania zakres kognicji Sądu I instancji, podobnie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest bowiem ograniczony do oceny stanu bezczynności organu i Sąd nie powinien wypowiadać się w kwestii dalszego sposobu załatwienia sprawy przez organ w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W związku z tym nie mógł podlegać ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut skargi kasacyjnej dotyczący niezasadnego przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że konieczność dokonania powielania, anonimizacji, skanowania i przesyłania ponad 4000 stron dokumentów nie stanowi przetworzenia informacji (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Jak wspomniano, rozpatrując skargę na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej Sąd powinien w pierwszej kolejności rozważyć, czy sprawa dotyczy informacji publicznej, a w razie przesądzenia tej kwestii ustalić, czy organ pozostawał bezczynny. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie słusznie wskazał, że nie budzi wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie, będąc organem władzy publicznej, jest obowiązane do udzielenia informacji publicznej. Rozważając natomiast, czy żądane informacje mieszczą się w pojęciu informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej przyjęto, że żądane informacje, jako bezpośrednio związane z działalnością i funkcjonowaniem Kolegium, są informacjami publicznymi, w związku z czym organ był zobowiązany do ich udostępnienia w ustawowym terminie. Po stwierdzeniu, że sprawa dotyczy informacji publicznej, należało następnie ustalić, czy doszło w niej do bezczynności. Bezczynność to stan, w którym pomimo upływu ustawowych terminów organ nie udziela informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, ani też nie wydaje decyzji w sprawie umorzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym wniosek złożony w trybie informacji publicznej może nie zawierać podpisu, o ile możliwa jest jego realizacja w oparciu o samą treść wniosku. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r. wezwało jednak do podania danych personalnych (imienia, nazwiska, nazwy, firmy), wskazując, że nieuzupełnienie wniosku skutkować będzie brakiem możliwości nadania mu dalszego biegu, a w konsekwencji braku ich podania przez skarżącego – pismem z dnia 5 maja 2016 r. – pozostawiło wniosek z dnia 8 kwietnia 2016 r. bez rozpoznania. Organ nie informował przy tym w pismach wysyłanych do skarżącego o możliwości wszczęcia postępowania zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, ani też o zamiarze obciążenia go jakąkolwiek opłatą. W piśmie z dnia 13 kwietnia 2016 r. wskazywano jedynie na ustalenie prawdziwości i prawidłowości wniesionego żądania. W związku z tym słusznie przyjęto, że organ w ustawowym terminie nie załatwił wniosku skarżącego w sposób przewidziany na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie właściwie zobowiązał organ do załatwienia sprawy. Tym samym za chybiony należało uznać zarzut naruszenia przepisu postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie dopuściło się bezczynności. Z tych samych względów nie mogły również zostać uwzględnione zarzuty naruszenia prawa materialnego odnoszące się do art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku art. 15 ust. 1 u.d.i.p.

W tych okolicznościach sprawy, działając w warunkach związania granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia, orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 oraz 205 § 2 p.p.s.a.