Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2757/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 672
law: Ustwa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 13 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1442
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jednolity.
article: art. 66 ust. 1pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2801/14 w sprawie ze skargi P.M. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P.M. na rzecz Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia 120 (słownie: sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 marca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2801/14 oddalił skargę P.M. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej: Prezes NFZ) z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że 5 września 2013 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w K. wystąpił do M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego skarżącego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od 1 sierpnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. Działalność ta została przez skarżącego zawieszona na okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. Według danych ZUS, skarżący dokonał zgłoszenia do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzonej działalności za okresy: od 5 lutego 2001 r. do 31 marca 2004 r., od 1 lipca 2004 r. do 30 marca 2005 r. i od 2 stycznia 2008 r. do 31 lipca 2010 r. Jednocześnie ZUS ustalił, że skarżący podlega obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym i obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę w pełnym wymiarze od 1 listopada 2003 r. do daty wydania decyzji.

Dyrektor M. Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z [...] listopada 2013 r. stwierdził, że skarżący podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od 1 sierpnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Prezes NFZ decyzją z [...] czerwca 2014 r. utrzymał w mocy decyzję I instancji. Wskazał, że z uwagi na wprowadzenie od 20 września 2008 r. instytucji formalnego zawieszenia działalności gospodarczej, od wspomnianej daty potwierdzenie nieprowadzenia działalności gospodarczej i niepodleganie obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego możliwe jest jedynie poprzez formalne zawieszenie działalności gospodarczej. Wynika to z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) w brzmieniu nadanym art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 10 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 141, poz. 888; dalej: ustawa zmieniająca) z dniem 20 września 2008 r. – obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Prezes NFZ dodał, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach znajduje potwierdzenie w treści art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 ze zm.; dalej: u.s.d.g.), który stanowi, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG) albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Ponadto obowiązujący od 20 września 2008 r. art. 14a ust. 1 u.s.d.g. stanowi, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Od 1 lipca 2011 r. art. 14a ust. 1 u.s.d.g. stanowi, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy.

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy Prezes NFZ wskazał, że skarżący zawiesił działalność gospodarczą 31 marca 2005 r. Jak wynikało z wpisów w bazie Ewidencji Działalności Gospodarczej i oświadczenia skarżącego, uczestniczył on kapitałowo w założeniu i działaniu transportowej spółki cywilnej w okresie od 2 stycznia 2008 r. do 31 lipca 2010 r. Spółka ta została zlikwidowana 31 lipca 2010 r. Jednocześnie z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego K. z 16 października 2013 r. wynikało, że skarżący od 28 czerwca 2013 r. figuruje w ewidencji podatników z uwagi na zmianę miejsca zamieszkania. Skarżący z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej osiągnął w 2010 r. przychód w wysokości 19.723,40 zł, a w latach 2011 - 2012 w PIT-37 nie wykazał przychodów z działalności gospodarczej.

Mając na uwadze powyższe ustalenia i obowiązujące uregulowania Prezes NFZ uznał za prawidłowe rozstrzygnięcie organu I instancji.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji oddalił skargę na decyzję Prezesa NFZ.

Sąd przypomniał, że przedmiotem sporu jest to, czy wobec skarżącego istniał obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r.

Sąd wskazał, że skarżący próbuje rozróżnić swoją działalność gospodarczą jakoby prowadzoną w dwóch różnych formach: działalności indywidualnej oraz w formie spółki cywilnej – firmy transportowej, w której założeniu i działalności miał uczestniczyć jedynie kapitałowo. Skarżący przyznał, że działalność tę prowadził na bazie wpisu w Ewidencji Działalności Gospodarczej. Sąd podkreślił, że jeżeli skarżący prowadził działalność w formie spółki cywilnej, to przynajmniej od 7 marca 2009 r. – zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 10 u.s.d.g. – powinien w ewidencji zgłosić tę formę działalności i zmianę adresu wykonywania działalności gospodarczej. Skarżący nie wykazał, aby takowe wpisy były dokonane. W tej sytuacji zawieszenie działalności zgłoszone przez skarżącego 31 marca 2005 r. zostało przerwane od 2 lutego 2008 r. Uczestniczenie chociażby kapitałowe w przedsięwzięciu gospodarczym także należy traktować jako wykonywanie działalności gospodarczej. Działalność skarżącego w firmie transportowej została zakończona 31 lipca 2010 r. Jak wynika z wpisu z CEIDG, skarżący ma zarejestrowaną działalność gospodarczą od 1 sierpnia 2000 r. i dokonał zawieszenia tej działalności na okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. Innych okresów zawieszenia działalności gospodarczej przez skarżącego nie odnotowano w CEIDG.

Sąd wyjaśnił, że 20 września 2008 r. weszła w życie ustawa zmieniająca, która sformalizowała instytucję zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej poprzez wprowadzenie art. 14a do u.s.d.g. oraz odpowiednio do art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442 ze zm.; dalej: u.s.u.s.).

Sąd wskazał, że ustawodawca w art. 14a u.s.d.g. dał przedsiębiorcy możliwość wyboru, stosownie do którego może on, ale nie musi skorzystać z zawieszenia działalności w okresie, kiedy działalność ta nie przynosi bieżących przychodów z uwagi. Jeśli chce on skorzystać ze zwolnienia z obowiązku opłacania składek, musi złożyć formalny wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej, bowiem taki skutek prawny następuje od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 14a ust. 7 w zw. z art. 14a ust. 6 u.s.d.g.). W świetle art. 14 ust. 1 u.s.d.g. przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej (obecnie CEIDG) albo po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym. Zatem wykonywanie działalności gospodarczej, a w konsekwencji określenie granic czasowych przymusu ubezpieczenia, jest pojmowane formalnie, co oznacza, że istnienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza wprawdzie o faktycznym prowadzeniu tej działalności, ale prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji jest traktowana jako prowadząca działalność gospodarczą. Stanowisko to potwierdza art. 33 u.s.d.g., który stanowi, że domniemywa się, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Jeżeli do CEIDG wpisano dane niezgodnie z wnioskiem lub bez tego wniosku, osoba wpisana do CEIDG nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej, działającej w dobrej wierze, zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli po powzięciu informacji o tym wpisie zaniedbała wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie wpisu. Przy czym domniemanie faktyczne, wynikające z faktu zarejestrowania działalności gospodarczej, może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, toteż możliwe jest ustalenie zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, mimo niewykreślenia jej z ewidencji działalności gospodarczej i – w konsekwencji – uchylenie obowiązku ubezpieczenia. Na zainteresowanym ciąży jednak obowiązek obalenia tego domniemania.

Sąd zgodził się z organami, że skarżący nie wykazał, aby w okresie objętym decyzją nie wykonywał działalności gospodarczej. W świetle twierdzeń skarżącego, który miał nie prowadzić działalności gospodarczej od 2005 r. w przypadku wcześniejszej firmy, a w przypadku spółki cywilnej od 1 sierpnia 2010 r. brak jest konsekwencji w czynnościach skarżącego, polegających na ujawnieniu zmiany adresu miejsca wykonywania działalności gospodarczej na K., skoro podjęcie pracy na pełen etat w K. uniemożliwiało łączenie z dodatkową indywidualną działalnością gospodarczą (wyjaśnienia skarżącego z 13 września 2013 r.) i działalność ta miała być zawieszona (czyli od kilku lat niewykonywana). Skarżący nie przedstawił żadnych dowodów wykazujących, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej w kontrolowanym okresie, chociaż był wzywany przez organ NFZ (pismo z 7 października 2013 r.), które pozostało bez odpowiedzi. Okoliczność, że nie rozliczał podatków za okres 2011 r. i 2012 r. nie oznaczała, że zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej. Nie ma bowiem żadnej zależności między obowiązkiem ubezpieczenia społecznego (zdrowotnego) i obowiązkiem podatkowym. Dla określenia okresu objęcia obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania działalności pozarolniczej znaczenie prawne ma wpis do ewidencji działalności gospodarczej, z którego wynika data rozpoczęcia wykonywania działalności, jej zawieszenia, wznowienia oraz zaprzestania. Nie jest przy tym istotne czy uzyskuje się z niej przychody. Zarejestrowana działalność gospodarcza wiąże się z przymusem podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Według uregulowań ustanie obowiązku ubezpieczenia powoduje wykreślenie wpisu pozarolniczej działalności gospodarczej z ewidencji lub odnotowanie przerwy w jej prowadzeniu

Konkludując Sąd uznał, że organy prawidłowo przyjęły, że skarżący nie obalił domniemania wynikającego z art. 14 ust. 1 u.s.d.g., że prowadził działalność gospodarczą.

Skargą kasacyjną skarżący zaskarżył wyrok WSA w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, pomimo naruszenia przez organy art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. polegającego na:

- niepoinformowaniu skarżącego o tym, że zdaniem organu po stronie skarżącego istnieje obowiązek obalenia wynikającego z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z CEIDG wpisem, przy jednoczesnym wprowadzeniu w błąd skarżącego przez poinformowanie go, iż to organ administracyjny prowadzi postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia faktycznego okresu wykonywania działalności gospodarczej (pismo Dyrektora NFZ z 17 września 2013 r.), co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do wydania decyzji niekorzystnej dla skarżącego, a czym w sposób rażący naruszono zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz zasadę informowania strony o okolicznościach będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

- niewyczerpującym poinformowaniu skarżącego o spoczywających na niego obowiązkach dowodowych poprzez wezwanie skarżącego do nadesłania jedynie a) informacji na temat przerw w prowadzeniu działalności gospodarczej i b) zaświadczenia z właściwego Urzędu Skarbowego potwierdzającego fakt ewentualnego nieuzyskiwania przychodów (pisma Dyrektora NFZ z 17 września i 7 października 2013 r.), a następnie uznaniu przez organy, że powyższe nie jest wystarczające dla stwierdzenia okoliczności zgodnie z twierdzeniami skarżącego, nie wskazując jednocześnie jakie inne dokumenty lub dowody należy przedstawić, aby wyjaśnić zaistniałe wątpliwości, co zadecydowało o wydaniu decyzji niekorzystanej dla skarżącego, a czym w sposób rażący naruszono zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i prawa oraz zasadę informowania strony o okolicznościach będących przedmiotem postępowania administracyjnego;

- niewyczerpującym odniesieniu się przez organy do twierdzeń uważanych przez stronę dla sposobu rozpoznania sprawy za istotne tj. nieustosunkowaniu się do podnoszonych w piśmie skarżącego z 13 września 2013 r., odwołaniu oraz skardze do WSA twierdzeń, że skarżący nigdy nie wznowił działalności prowadzonej indywidualnie, ani nie wyświadczył w ramach niej żadnej usługi oraz nie wykonał żadnej transakcji, jak też niewyczerpującym odniesieniu się do okoliczności wynikającej z zaświadczenia Urzędu Skarbowego, z którego wynika, że skarżący w 2011 r. i 2012 r. nie osiągnął przychodów z działalności gospodarczej, czym w sposób rażący naruszono zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa i prawa;

- niepoinformowaniu skarżącego o możliwości i powinności udowodnienia podnoszonych przez skarżącego okoliczności w drodze zeznań świadków, wyjaśnień skarżącego lub innych uznanych przez organy za istotne dowodów, co w świetle podnoszonych przez skarżącego okoliczności służyć winno prawidłowemu ustaleniu stanu faktycznego sprawy a czym naruszono zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych służących rozpoznaniu sprawy, a także zasadę dążenia do poznania prawdy obiektywnej;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, art. 77, art. 75, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na:

- nieprzeprowadzeniu przez organy postępowania wyjaśniającego, pomimo obowiązków organów administracyjnych zbadania, czy skarżący wykonywał w analizowanym okresie działalność gospodarczą oraz pomimo przedłożenia przez skarżącego stosownego zaświadczenia z Urzędu Skarbowego oraz przekazania przez skarżącego informacji o udzieleniu których organ I instancji wzywał skarżącego, a które wskazywały na fakt niewykonywania przez skarżącego działalności gospodarczej, a w zamian tego nieuprawnionym oparciu decyzji na domniemaniu faktycznym wynikającym z przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości, mimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegającego na:

- błędnej analizie zgromadzonego materiału dowodowego skutkującej ustaleniem, wbrew treści zaświadczenia Urzędu Skarbowego oraz wbrew informacjom przekazanym przez skarżącego, iż nie wykonuje on działalności gospodarczej, pomimo że z ww. dokumentu oraz informacji przekazanych przez skarżącego wynika, iż skarżący w analizowanym okresie nie osiągnął żadnego przychodu z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej, a zatem w świetle powołanego dokumentu i uzyskiwanych przez organy informacji nie można było w sposób logicznie prawidłowy twierdzić, iż skarżący wykonywał w analizowanym okresie działalność gospodarczą o charakterze zarobkowym.

II. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 2 u.s.d.g. polegającą na uznaniu, że w świetle powołanego przepisu, dla określenia czy podejmowane czynności można nazwać wykonywaniem działalności gospodarczej, nie jest istotne czy uzyskuje się z niej przychody, pomimo iż w myśl powołanej normy, prowadzenie działalności gospodarczej oznacza wykonywanie czynności prawnych i faktycznych, zmierzających w sposób zorganizowany i ciągły do osiągnięcia celu zarobkowego.

III. Naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 13 pkt 4 u.s.u.s. i przyznanie dla ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym prymatu normy wynikającej z art. 14 w zw. z art. 33 u.s.d.g., pomimo że przepis art. 13 pkt 4 u.s.u.s. jednoznacznie kładzie nacisk na faktyczne wykonywanie pozarolniczej działalności gospodarczej i zaprzestanie jej wykonywania, a nie na moment dokonania w ewidencji działalności gospodarczej stosownego wpisu o zarejestrowaniu działalności oraz jej wykreśleniu, które mają charakter deklaratoryjny, a w konsekwencji uznanie za podlegającej obowiązkowi ubezpieczeń społecznych osoby jedynie figurującej w ewidencji działalności gospodarczej, która takiej działalności nie prowadzi.

IV. W konsekwencji zarzutu (III), naruszenie prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie art. 13 pkt 4 u.s.u.s. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w zw. z art. 2 u.s.d.g. poprzez uznanie, że w świetle powołanego przepisu, skarżący wykonywał w badanym okresie działalność gospodarczą, a zatem podlega obowiązkowi ubezpieczeń społecznych, pomimo iż o takim charakterze działalności można w sposób zgodny z ww. normą twierdzić dopiero w razie ustalenia, że skarżący dokonywał w celu realizacji zadań związanych z jej prowadzeniem i zmierzających w sposób zorganizowany i ciągły do osiągnięcia celu zarobkowego, czynności faktycznych i prawnych wchodzących w zakres działalności gospodarczej, a czego w toku postępowania administracyjnego nie ustalono.

Prezes NFZ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania (por. wyrok NSA z 30 marca 2014 r., II GSK 430/14; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Należy zauważyć, że w sprawie, w której skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a mianowicie na naruszeniu prawa materialnego oraz na naruszeniu przepisów postępowania, co do zasady, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego. Niemniej jednak od tej zasady mogą występować wyjątki. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To bowiem te przepisy determinują przebieg postępowania dowodowego, które jest przecież prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy, co należy jednak podkreślić, który może pozostawać w rożnych relacjach w odniesieniu do stanu materialnoprawnego. Stan faktyczny może bowiem odpowiadać normie prawa materialnego, która w takim przypadku może mieć zastosowanie, ale może również nie odpowiadać tej normie, co skutkuje tym, że nie znajduje ona zastosowania. Ponadto treść normy prawa materialnego w pewnym sensie wyznacza kierunek i zakres postępowania dowodowego. Taka sytuacja zaistniała w tej sprawie.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, czy wobec skarżącego istniał obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od 1 sierpnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r.

W ocenie organu, zaakceptowanej przez Sąd I instancji, obowiązek ten istniał, ponieważ skarżący zawieszenie z 31 maja 2005 r. indywidulanej pozarolniczej działalności gospodarczej (P.M. Agencja Usługowa "Pama") przerwał 2 lutego 2008 r., poprzez wykonywanie działalność gospodarczej w spółce cywilnej świadczącej usługi transportowe, która zakończyła działalność 31 lipca 2010 r. Ponowne zgłoszenie zawieszenia pozarolniczej działalności gospodarczej nastąpiło dopiero na okres od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. Zatem od 1 sierpnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. działalność gospodarcza skarżącego nie była formalnie zawieszona, a jednocześnie skarżący nie udowodnił, że faktycznie takiej działalności nie wykonywał. Skarżący kasacyjnie twierdzi zaś, że w spornym okresie nigdy nie wznowił działalności prowadzonej indywidulanie, ani nie wyświadczył w ramach niej żadnej usługi i transakcji, a więc nie powinien podlegać obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tego tytułu.

Uwzględniając przedstawioną istotę sporu prawnego w sprawie, rozpoznanie zarzutów skargi kasacyjnej – tak jak wyżej wskazano – należy rozpocząć od zarzutów materialnych sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II - IV petitum skargi kasacyjnej). W ramach tych zarzutów skarżący kasacyjnie zarzucił Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 2 u.s.d.g. i art. 13 pkt 4 u.s.u.s., a w konsekwencji błędne zastosowanie art. 13 pkt 4 u.s.u.s. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach w zw. z art. 2 u.s.d.g.

W pierwszym rzędzie przypomnieć należy, że błędna wykładnia to niewłaściwe zrekonstruowanie (odczytanie) treści normy prawnej. Aby więc tego rodzaju zarzut kasacyjny sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. był skuteczny należy wykazać – jak sąd rozumiał przepis, na czym polegał błąd sądu oraz jak ten przepis, zdaniem skarżącego powinien być rozumiany. Zatem rzeczą oczywistą jest, że zarzut błędnej wykładni można zarzucić sądowi pierwszej instancji, jedynie w przypadku, gdy taka wykładnia przepisów prawa została przeprowadzona w skarżonym wyroku. Tymczasem w motywach zaskarżonego wyroku próżno szukać wykładni przepisu art. 2 u.s.d.g., ponieważ Sąd I instancji jej nie przeprowadzał. Tym samym nie sposób odnieść się do tak sformułowanego zarzutu skarżącego kasacyjnie.

Możliwość zawieszenia działalności gospodarczej została wprowadzona tą samą ustawą przez dodanie w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej art. 14a. Powołany przepis w ust. 1 stanowił, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Od 1 lipca 2011 r. art. 14a ust. 1 u.s.d.g. stanowi, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy. Przedsiębiorca zawieszający wykonywanie działalności gospodarczej składa informacje o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej wniosek o wpis do CEIDG, wskazując datę rozpoczęcia zawieszenia oraz przewidywany okres zawieszenia.

Zgodnie zaś z art. 13 pkt 4 u.s.u.s. – obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowym, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby fizyczne w następujących okresach: osoby prowadzące pozarolniczą działalność - od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis art. 36 ust. 2 tej ustawy stanowi natomiast, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne w zakresie ubezpieczeń społecznych od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej, do ostatniego dnia miesiąca, w którym przedsiębiorca dokonał zgłoszenia wznowienia wykonywania działalności gospodarczej.

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że ubezpieczeniu społecznemu, a w konsekwencji również ubezpieczeniu zdrowotnemu nie podlegają osoby prowadzące działalność pozarolniczą, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej. Oznacza to, że wyłącznie przedsiębiorca, który zgodnie z przepisami ustawy o swobodzie działalności gospodarczej zawiesił wykonywanie działalności gospodarczej, w okresie tego zawieszenia nie podlega ubezpieczeniu społecznemu i tym samym obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tego tytułu. W konsekwencji w okresie zawieszenia działalności gospodarczej nie ma obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie zdrowotne z tytułu tej działalności. (por. A. Sidorko; Komentarz do art. 66 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; LEX/el. 2016).

Wskazać również należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, wskazuje się, że w stanie prawnym obowiązującym od 20 września 2008 r. o zawieszeniu działalności gospodarczej można mówić tylko wtedy, gdy przedsiębiorca zgłosił ten fakt do ewidencji działalności gospodarczej (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 1071/14; a także wyroki NSA z: 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt 43/12, z 30 lipca 2013 r. sygn. akt 447/12, z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt II GSK 192/12, z 11 marca 2014 r. II GSK 2094/12). Podkreśla się także, że ustalenie wykonywania działalności gospodarczej dla potrzeb ustalenia podlegania ubezpieczeniu społecznemu wiąże się z treścią wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, nie zaś z faktycznym, rzeczywistym wykonywaniem tej działalności. Stanowisko zaś, że o podleganiu ubezpieczeniu społecznemu rozstrzyga ostatecznie podlegający dowodzeniu fakt wykonywania działalności, nie zaś wpis do ewidencji, ponieważ ten wpis tworzy jedynie obalenie domniemanie prowadzenia działalności, prowadzi po pierwsze, do ignorowania omawianych obowiązków przedsiębiorcy dotyczących wpisów do ewidencji, w tym wpisów o zawieszeniu działalności, po drugie – w skrajnych przypadkach otwiera drogę do ubiegania się o objęcie ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej osobom, które w ogóle nie były wpisane do ewidencji działalności gospodarczej. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej rzeczywiście stanowi podstawę do domniemania, że taka działalność jest faktycznie prowadzona. Z treści art. 33 u.s.d.g. wynika jednakże, że nie podlegają weryfikacji te dane zawarte w ewidencji, które zostały wpisane na podstawie wniosku przedsiębiorcy. W tym więc zakresie domniemanie prawdziwości danych zawartych we wpisie jest niewzruszalne. Stąd konkluzja, że przedsiębiorca nie ma podstaw do domagania się uznania, że w pewnym okresie zawiesił działalność gospodarczą, jeżeli z ewidencji wynika, że nie zgłaszał zawieszenia tej działalności". (por. wyrok NSA z 7 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 815/14).

Przy czym należy dostrzec, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojawia się również taka wykładnia art. 13 pkt 4 u.s.u.s., zgodnie z którą osoby faktycznie nieprowadzące działalności gospodarczej nie podlegają ubezpieczeniu, nawet jeżeli dokonały wpisu do ewidencji i odpowiednio osoby, które nie zgłosiły tej działalności organowi ewidencyjnemu, a faktycznie ją prowadzą, objęte są obowiązkiem ubezpieczenia (tak wyrok NSA z 17 marca 2017 r. sygn. akt II GSK 5009/16). W takiej sytuacji, należy zbadać, czy mamy do czynienia z rzeczywistym prowadzeniem działalności gospodarczej w całym okresie zarejestrowania pozarolniczej działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd I instancji akcentując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku znaczenie wpisu do CEDIG o zawieszeniu prowadzonej działalności gospodarczej na tle przyjętych rozwiązań prawnych po 20 września 2008 r., nie ograniczył się tylko do odnotowania braku takiego wpisu w CEDIG w spornym okresie. Sąd I instancji przyjął bowiem, że domniemanie faktyczne, wynikające z faktu zarejestrowania działalności gospodarczej, może być obalone, poprzez ustalenie zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej, mimo niewykreślenia jej z ewidencji działalności gospodarczej i w konsekwencji uchylenie obowiązku ubezpieczenia. Przy czym podkreślił, że to na zainteresowanym ciąży obowiązek obalenia tego domniemania.

Mając powyższe na uwadze sposób wykładni przepisów art. 13 pkt 4 u.s.u.s. i art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, dokonany w zaskarżonym wyroku należy uznać za prawidłowy.

Przechodząc na tym tle do oceny zarzutów sformułowanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że w ich ramach skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 75, art. 77, art. 80, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzeń skarżącego kasacyjnie, że nie został on poinformowany o obowiązku obalenia domniemanie prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z CEIDG wpisem i obowiązkach dowodowych tego dotyczących oraz niewyczerpującym odniesieniu się do twierdzeń, że nie wznowił działalności prowadzonej indywidualnie, ani nie wyświadczył w ramach niej żadnej usługi oraz nie wykonał żadnej transakcji, o czym świadczy zaświadczenie Urzędu Skarbowego, z którego wynika, że w 2011 r. i 2012 r. nie osiągnął przychodów z działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie zostały naruszone w stopniu mogącym istotnie wpłynąć na wynik sprawy. Jednak przed odniesieniem się do nich wskazać należy na kilka zasadniczych elementów stanu faktycznego, które nie zostały zakwestionowane przez skarżącego, a które miały ważne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Po pierwsze – skarżący indywidualną działalność gospodarczą jako P.M. Agencja Usługowa "P." prowadził z przerwami od 1 sierpnia 2000 r. do 30 marca 2005 r., kiedy działalność tą zawiesił.

Po drugie – od 2 stycznia 2008 r. do 31 lipca 2010 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej – na bazie dotychczasowego wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej – w formie spółki cywilnej firmy transportowej.

Po trzecie – po zakończeniu prowadzeniu działalności w spółce cywilnej, która zakończyła się jej rozwiązaniem (31 lipca 2010 r.), skarżący nie złożył wniosku o wpis CEDIG dotyczący ponownego zawieszenia indywidulanej działalności gospodarczej.

Po czwarte – zgłoszenie zawieszenia wykonywania indywidualnej działalności nastąpiło 1 lipca 2013 r.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że niewątpliwie w spornym okresie tj. od 1 sierpnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r. skarżący nie dokonał zawieszenia indywidulanej działalności gospodarczej do CEDIG, którą – wbrew zarzutom skargi kasacyjnej – wznowił rozpoczynając działalność w spółce cywilnej. O tym, że skarżący kasacyjnie miał świadomość prowadzenia działalności gospodarczej świadczy choćby to, że przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie (5 września 2013 r.) dokonał 1 lipca 2013 r. wpisu do CEDIG o zawieszeniu tej działalności od 1 lipca 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. Nadto trafnie Sąd I instancji zauważa brak konsekwencji w czynnościach skarżącego, polegający na ujawnieniu zmiany adresu miejsca wykonywania działalności gospodarczej na K., skoro podjęcie pracy na pełen etat w K. – jak twierdził w piśmie z 13 września 2013 r. – uniemożliwiało łączenie jej z dodatkową indywidualną działalnością gospodarczą. Jedyna zaś okoliczność braku rozliczenia podatków za okres 2011 r. i 2012 r. z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej, nie oznacza jeszcze zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej. Trafnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie ma zależności między obowiązkiem ubezpieczenia społecznego (zdrowotnego) i obowiązkiem podatkowym.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna nie kwestionuje opisanych wyżej okoliczności sprawy, które uzasadniały przyjęcie przez organ, a następnie zaakceptowane przez Sąd I instancji, domniemania faktycznego prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej przez skarżącego w spornym okresie. Zarzuty skargi kasacyjnie skupiają się na wykazaniu, że organu w stopniu niedostatecznym informowały skarżącego o możliwych do przedstawienia środków dowodowych, same organy w tym zakresie nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego, a w efekcie w sposób niewłaściwy ustaliły stan faktyczny w sprawie, błędnie zaakceptowany w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że ciężar dowodu, iż mimo wpisu działalność nie była prowadzona, spoczywa na stronie (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2014 r. sygn. akt II GSK 1993/13, z 21 stycznia 2015 r. sygn. akt II GSK 2053/13). Wynikający zatem z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. obowiązek organu prowadzącego postępowanie administracyjne wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy tak jak w rozpoznawanej sprawie, nieudowodnienie określonej okoliczności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyrok NSA z 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98). Z powołanych przepisów nie można też wyprowadzać wniosku, że organy administracji zobowiązane są do poszukiwania środków dowodowych służących poparciu twierdzeń strony w sytuacji, gdy ona sama nie przejawia inicjatywy dowodowej. W przypadku bierności strony nie można oczekiwać, by organ był zobowiązany do dowodzenia faktów mających przemawiać przeciwko poczynionym przez niego ustaleniom. Powyższe uwagi nabierają szczególnego znaczenia, gdy chodzi o dowody mające służyć wzruszeniu domniemania faktycznego.

Wskazać należy, że wszystkie przedstawione przez skarżącego okoliczności sprawy i dowody, na które składały się wyjaśnienia skarżącego oraz zaświadczenie Urzędu Skarbowego (innych środków dowodowych skarżący nie przedstawił) zostały przez Prezesa NFZ, a następnie Sąd I instancji ocenione. Przy czym ocena ta została dokonana zgodnie z zarzucanymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący poza twierdzeniami, że nie prowadził w spornym okresie pozarolniczej działalności gospodarczej nie przedstawił dowodów potwierdzających tę okoliczność. Mając na uwadze zaś to, że skarżący kasacyjnie wniosek o zawieszenie działalności do CEDIG złożył dopiero 1 lipca 2013 r. – co ma znacznie zasadnicze w sprawie – przyjąć należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał za organem, że wobec skarżącego istniał obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej w okresie od 1 sierpnia 2010 r. do 30 czerwca 2013 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 120 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).