Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 445/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 28 art. 145 par. 1 pkt 4 art. 145 par. 1 ppkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 405/19 w sprawie ze skargi S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 405/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi S. P. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. K. D. zwrócił się do Wójta Gminy B. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w B. na cele realizacji budynku garażowego czterostanowiskowego z towarzyszącą infrastrukturą (przyłączami). Inwestor przedstawił formę graficzną zamierzenia (elewacje i rzuty) oraz podał, że zamierza zrealizować budynek o powierzchni zabudowy 110 m2, powierzchni użytkowej 250 m2, kubaturze 750 m3 i wysokości 9,0 m.

Ponadto inwestor wskazał, że dostęp do terenu inwestycji jest zapewniony przez drogę gminną "nr [...]" oraz dołączył do wniosku kopię mapy sytuacyjno-wysokościowej 1:1000 z oznaczeniem terenu inwestycji, mapy ewidencyjnej 1:2880. W toku postępowania wnioskodawca ostatecznie podał, że wniosek dotyczy działek nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] oraz wyjaśnił, że dojazd z drogi krajowej biegnie po działkach [...] i [...] (stanowiących własność inwestora), po działce nr [...] (z ustanowioną notarialnie służebnością przejazdu) oraz po działce nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną pozostającą we władaniu Gminy. Uzupełnił także wniosek o promesę T. na dostawę energii elektrycznej i wyjaśnił, że projektowany obiekt nie będzie wytwarzał ścieków sanitarnych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], Wójt Gminy B. – po przeprowadzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej i uzyskaniu wymaganych uzgodnień – ustalił warunki zabudowy dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obr. B. na cele wskazane we wniosku K. D..

Organ I instancji wskazał przy tym, że zgodnie z wnioskiem inwestor zamierza usytuować budynek garażowy na dz. nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. uchyliło decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] lutego 2015 r., wskazując, że została wydana z naruszeniem art. 10 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w postępowaniu pominięto udział właściciela sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji dz. nr 2640/62. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutu, zgodnie z którym strony postępowania nie są ustalane na podstawie stanu wykazanego w księgach wieczystych, lecz wyłącznie na podstawie stanu wykazanego w ewidencji gruntów, wskazał, że organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie są obowiązane do badania ksiąg wieczystych nieruchomości sąsiednich, a krąg stron postępowania ustalany jest na podstawie urzędowych wypisów z rejestru gruntów, prowadzonego przez Starostę Powiatowego.

Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę podjął czynności zmierzające do ustalenia następców prawnych po H. W. i J. C.. Po przedstawieniu pełnomocnictw następców prawnych (przebywających w USA) dla osoby zamieszkałej w Polsce – M. C. – organ sporządził skorygowany ("II") wykaz stron, gdzie w odniesieniu do dz. nr [...] przyjął, że pozostaje ona w samoistnym władaniu Gminy B., stanowiąc część urządzonego szlaku drożnego. Ponadto, organ I instancji sporządził projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej z ustaleniem parametrów nowej zabudowy, tj.: wskaźnika zabudowy 18,5%, szerokości elewacji frontowej do 16,5 m, wysokości elewacji frontowej 3,0-4,5 m n.p.t., wysokości kalenicy 6,5-9,0 m. Organ I instancji wskazał przy tym, że analizie poddano 27 działek w obszarze zakreślonym według trzykrotności frontu terenu inwestycji (35 m), zaś projekt decyzji poddano uzgodnieniom, w wyniku których uzyskano postanowienia: Powiatowego Inspektora Sanitarnego, Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego i organu ochrony gruntów rolnych. Organ I instancji nadmienił również, że z informacji znajdujących się w aktach sprawy wynika, że przed Sądem Rejonowym w Zakopanem toczy się postępowanie z wniosku S. P. i M. P. o ustalenie "drogi koniecznej" do nieruchomości m.in. na dz. nr [...], stanowiącej drogę wewnętrzną. W piśmie procesowym z dnia 4 listopada 2015 r. S. P. zwrócił się z wnioskiem o zawieszenie postępowania lub jego umorzenie wywodząc, że w postępowaniu nie uczestniczyli współwłaściciele dz. nr [...] i [...] (stanowiących drogi wewnętrzne) wykazani w KW [...] oraz KW [...], których należy wezwać do udziału w postępowaniu w charakterze jego stron. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], Wójt Gminy B. odmówił zawieszenia postępowania.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], Wójt Gminy B. ustalił warunki zabudowy na dz. nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obr. B. dla inwestycji dotyczącej zabudowy usługowo-mieszkaniowej polegającej na budowie budynku garażowego czterostanowiskowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że ustalenie stanu władania dla dz. nr [...] i [...] (ustalonej w decyzji jako część ustanowionego dojazdu do terenu inwestycji K. D.) na podstawie urzędowych odpisów z rejestru gruntów jest wystarczające w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Na skutek odwołania M. P. i S. P. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał w szczególności, że krąg stron postępowania został ustalony prawidłowo, w oparciu o urzędowe wypisy z operatu ewidencji gruntów, co dla potrzeb postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest w zupełności wystarczające. Według ewidencji gruntów zarówno dz. nr [...], jak i dz. nr [...] są drogami wewnętrznymi pozostającymi w samoistnym władaniu Gminy B.. Działka nr [...] nie była objęta wnioskiem inwestora i nie jest też objęta decyzją, a wymieniona została jedynie w aspekcie uzasadnienia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Ponadto organ odwoławczy odnosząc się do kwestii podniesionych w odwołaniach wskazał, że w KW [...] w Dziale II (własność) wykazano 25 współwłaścicieli, natomiast w Dziale I – O zawarty został wykaz 8 działek ewidencyjnych (nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), jednak bez dz. nr [...]. Zgodnie z "wykazem zmian" z dnia [...] września 2010 r. działka ta (odpowiadająca pgr. I. Kat. [...]) została odłączona z KW [...] do nowej KW [...], przy czym o tej ostatniej księdze nie ma w aktach ani w odwołaniach żadnej informacji, a w związku z tym – w ocenie organu odwoławczego – nie są wiarygodne wywody odwołujących dotyczące faktycznego stanu własności (stan "hipoteczny" wskazuje, że pgr. I. Kat. [...], z której "wywodzi się" dz. nr [...] jest własnością A. P.), a według ewidencji gruntów władającym tą działką oznaczoną jako "droga dojazdowa" jest Gmina B.. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że KW [...], w skład której wchodzi dz. nr [...] (jako "droga polna") wykazuje w Dziale II (własność) 56 współwłaścicieli, wpisanych na podstawie wielu różnych dokumentów, tj.: umów sprzedaży, umów darowizny, dekretów przyznania spadków, postanowień sądów rejonowych, dekretów dziedzictwa, kontraktów darowizny, kontraktów kupna-sprzedaży, służebności dożywotniego użytkowania i innych, zaś według ewidencji gruntów ta działka pozostaje w samoistnym władaniu Gminy B.. W takim stanie – zdaniem organu odwoławczego – niecelowym i zupełnie zbędnym byłoby dochodzenie faktycznego stanu prawnego (dla celu ustalenia warunków zabudowy), mając przy tym na uwadze, że osoby wymienione w działach II obu ww. ksiąg wieczystych nie są osobami "konkretnie oznaczonymi" (jak twierdzi odwołujący) i postępowanie w celu ustalenia faktycznych podmiotów (w tym następców prawnych), danych adresowych itp. wymagałoby czasochłonnych, a w wielu przypadkach bezskutecznych czynności w odniesieniu do 84 osób wymienionych w KW, zaś faktycznie do znacznie większej ich liczby. Organ II instancji podkreślił przy tym, że organy orzekające w sprawie warunków zabudowy nie są obowiązane do badania ksiąg wieczystych, związanego niejednokrotnie z wymagającymi specjalistycznej wiedzy dochodzeniami porównawczymi stanu katastralnego ze stanem ewidencyjnym, skomplikowanym przy tym dokonywanymi podziałami nieruchomości. Odnosząc się do kwestii dojazdu, organ odwoławczy podkreślił, że w stanie faktycznym dz. nr [...] jest drogą wewnętrzną we władaniu Gminy, posiadającą nawierzchnię asfaltową, podobnie jak dz. nr [...], która (wespół z południowym skrajem dz. nr [...] i [...]) stanowi szlak drożny o nawierzchni asfaltowej, wykorzystywany w rzeczywistości jako dojazd do terenów własności K. D. oraz (przez most na potoku) do dalszych terenów budowlanych i rolnych po zachodniej stronie potoku. Z kolei dz. nr [...] i [...] od dnia 25 sierpnia 2014 r. stanowią własność inwestora. Organ odwoławczy podał, że własnością wnioskodawcy są też dz. nr [...] i [...]. Organ II instancji wskazał przy tym, że na mocy aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2014 r. wzdłuż zachodniej granicy dz. nr [...] oraz na dz. nr [...] została ustanowiona służebność drogowa na rzecz dz. nr [...] – tworząc wraz z dz. nr [...] (stanowiącą własność K. D.) szlak dojazdowy wiodący do terenu inwestycji od drogi nr [...] wzdłuż potoku (po jego wschodniej stronie), a nadto na mocy wspomnianego aktu notarialnego ustanowiona została służebność drogowa południowym skrajem dz. nr [...] i [...] na rzecz dz. nr [...] (własności inwestora), co wraz z dz. nr [...] (pozostającą we władaniu Gminy) tworzy dostęp do terenu inwestycji, pokrywający się zresztą z faktycznie istniejącą, asfaltową drogą wewnętrzną. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego, kwestia dostępności terenu inwestycji do drogi publicznej została zapewniona i to w dwóch możliwych do zaakceptowania wariantach.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S. P. podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., przez niedopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie osób widniejących w Księdze Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Targu Wydział V Ksiąg Wieczystych dla dz. ew. nr [...] położonej w B., jako właścicieli nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z inwestycją (dz. nr [...], [...]) i w konsekwencji niezawiadomienie tychże osób o toczącym się postępowaniu pomimo ich interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co w ocenie skarżącego naruszyło także zasadę praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;

2. art. 6 K.p.a. w zw. z art. 8 K.p.a. w zw. z art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 61 § 4 K.p.a. przez niedopuszczenie do udziału w przedmiotowej sprawie osób widniejących w Księdze Wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Targu Wydział V Ksiąg Wieczystych dla dz. ew. nr [...] położonej w B., jako właścicieli, po których gruntach ma przechodzić szlak – od inwestycji do drogi publicznej – i w konsekwencji niezawiadomienie tychże osób o toczącym się postępowaniu pomimo ich interesu prawnego w toczącym się postępowaniu administracyjnym, co w ocenie skarżącego naruszyło także zasadę praworządności i pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;

3. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w postaci Ksiąg Wieczystych, jak również dowolnej oceny dowodów znajdujących się w aktach sprawy w tym dokumentów, tj. odpisów z ksiąg wieczystych, mapy do celów prawnych wraz z wykazem zmian, mapy sytuacyjnej z identyfikacją do projektu służebności drogi, protokołów rozpraw przed Sądem Rejonowym w Zakopanem oraz pism K. D. w zakresie własności prywatnej dz. ew. nr [...];

4. art. 3 i art. 4 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, poprzez błędne przyjęcie, iż władający jest właścicielem nieruchomości, gdy w rzeczywistości posiadacz – władający nie jest właścicielem rzeczy nieruchomej (i to księga wieczysta a nie wypis z rejestru gruntów określa właścicieli), co w konsekwencji doprowadziło do niezawezwania do udziału w sprawie prawowitych podmiotów, mających interes prawny w toczącym się postępowaniu administracyjnym,

5. art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, gdy w rzeczywistości planowana inwestycja "garażu" nie ma dostępu do drogi publicznej, albowiem inwestycja nie łączy się z droga publiczną, gdyż dz. ew. nr [...], jak i dz. ew. nr [...] są własnością prywatną, a inwestor nie posiada zgody tychże osób na uczęszczanie tymi szlakami drożnymi.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację na poparcie powyższych zarzutów i wniosków.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 991/16, uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał w szczególności, że przez naruszenie zasad postępowania dowodowego organy naruszyły zasadę prawdy materialnej, co może się przełożyć na nieprawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania. W przypadku działki nr [...], która bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, organ nie powinien opierać się jedynie na danych z ewidencji gruntów w sytuacji, kiedy potencjalni współwłaściciele tego terenu wystąpili z wnioskiem do organu o uwzględnienie postanowień wynikających z księgi wieczystej. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania tego terenu może mieć bowiem wpływ na prawo własności wynikające z księgi wieczystej, a podmiot posiadający interes prawny w sprawie jest stroną postępowania po to, aby organ wypowiedział się o stopniu ochrony tego interesu. W tym przypadku nie ma konieczności wykazywania, że interes prawny jest naruszony, gdyż z uwagi na sam fakt posiadania interesu prawnego w sprawie polegającego na materialnoprawnym związku normy, z której się wywodzi z normą stosowaną w sprawie, posiadacz interesu prawnego ma prawo, aby o jego interesie wypowiedział się organ w treści decyzji administracyjnej. W ramach swojej wypowiedzi organ może stwierdzić, że decyzja jest obojętna dla interesu prawnego danej strony, ale też może stwierdzić, że są potrzebne działania mające na celu ochronę interesu prawnego strony postępowania. Dalej Sąd I instancji wskazał, że podobna sytuacja ma miejsce z działką nr [...], z którą teren zamierzonej inwestycji bezpośrednio nie graniczy, ale działka ta stanowi element w ciągu nieruchomości zapewniający terenowi zamierzonej inwestycji dostęp do drogi publicznej. Dlatego też organ był zobowiązany do badania stanu prawnego nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie planowanej inwestycji, ponieważ badanie stanu prawnego jest konieczne celem ustalenia stron postępowania wobec faktu, że dz. ew. nr [...] pozostaje w związku funkcjonalnym, w ciągu szlaku drożnego od inwestycji do drogi publicznej i z tej racji podlega sprawdzeniu w kontekście dostępu terenu do drogi publicznej. Sąd zaznaczył, że ta konstatacja nie stanowi jednak przyczyny uwzględnienia skargi i uchylenia kontrolowanych decyzji, gdyż to zainteresowana zakwestionowaniem braku udziału w postępowaniu bez swojej winy strona powinna zwrócić się do Sądu z uwagi na tę okoliczność. Inne podmioty nie mogą w tym zakresie wywołać skutku prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym powołując się na tę właśnie okoliczność braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy.

Następnie Sąd wskazał, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie pokrywają się z potencjalnym stanem własnościowym wynikającym z postanowień księgi wieczystej. W tej sytuacji, zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stronami są także współwłaściciele dekodowani z postanowień księgi wieczystej, gdyż wpis w ewidencji gruntów dotyczy sfery faktów, a nie sfery prawa. Sąd nie podzielił stanowiska organu, że nie jest zadaniem organu ustalanie stron postępowania w oparciu o właściwy wypis z księgi wieczystej. Na tle art. 75 K.p.a. nie ma żadnych ograniczeń, a wręcz przeciwnie, aby wypis z księgi wieczystej stanowił dowód w postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji wskazał, że brak udziału strony w postępowaniu bez jej winy stanowi przesłankę wznowienia postępowania. Stwierdził, że do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zwrócił się A. K. F. z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału w toczącej się sprawie na prawach strony ze skargi swojego sąsiada S. P. na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy garażu przez K. D., o której to sprawie dowiedział się dopiero teraz od swoich sąsiadów. A. F. podkreślił, że jako współwłaściciel parceli [...], położonej w B. (która wedle wykazu zmian geodezyjnego odpowiada działce [...]), znajdującej się w aktualnej KW [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Nowym Targu Wydział V Ksiąg Wieczystych, ma prawo uczestniczyć w każdym etapie postępowania administracyjnego. Wobec faktu, iż nie został zawiadomiony do dnia dzisiejszego przez Wójta w sprawie garażu, do którego droga ma prowadzić po jego działce, oświadczył, iż został pozbawiony realnej możliwości składania pism i twierdzeń w zakresie swojej nieruchomości. Do wniosku został dołączony odpis zwykły powyższej księgi wieczystej, stan na dzień 30 września 2015 r., zaopatrzony w pieczęć Centralnej Informacji Ksiąg Wieczystych [...] oraz ksero wykazu zmian do dz. ew. [...] obręb B., z którego wynika, że dz. ew. [...] odpowiada pgr.l kat. [...] odłączonej z kw. [...] do kw. [...]. Sąd wstępnie ocenił, że ujawniona w Księdze Wieczystej [...] parcela gruntowa liczba katastralna [...], odpowiada dz. ew. nr [...] położonej w B., co potwierdza znajdujący się w aktach sprawy wykaz zmian do dz. ew. nr [...], który wskazuje, że dz. ew. nr [...] odpowiada parceli gruntowej o liczbie katastralnej [...] z tejże Księgi Wieczystej. Wątpliwości wzbudza jednak relacja pomiędzy treścią kw. [...] a kw. [...] i te kwestie powinny być wyjaśnione w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym przy pomocy środków dostępnych w K.p.a. W tej sytuacji Sąd uznając, że wnioskujący A. K. F. posiada interes prawny w kontrolowanej sprawie, postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r., ogłoszonym na rozprawie, dopuścił na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. wnioskującego do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W dalszej części uzasadnienia wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podał, iż z uwagi na to, że Sąd prowadzi postępowanie dowodowe w ograniczonym zakresie oraz że A. F. podniósł kwestię braku udziału w postępowaniu bez swojej winy – organ administracyjny powinien wyjaśnić kwestie jego tytułu prawnego do dz. nr [...], gdyż naruszył zasady postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć znaczenie dla ustalenia stron postępowania. W ocenie Sądu, w kontrolowanych decyzjach doszło do naruszenia przepisów postępowania, przy czym interes prawny strony polega na prawie do weryfikacji przez organ w oparciu o całokształt posiadanego materiału dowodowego, czy skarżący posiada tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Skoro organ sam ograniczył swoje kompetencje dowodowe, to ta okoliczność spowodowała, że A. F. ma interes prawny w tym, aby jego status prawny i zakres chronionych interesów był zweryfikowany w pełnym postępowaniu wyjaśniającym. Ustalenia w tym zakresie są także istotne dla pełnego określenia wszystkich stron przedmiotowego postępowania, co ma znaczenie dla równości wobec prawa i sprawiedliwości procesowej. Nie jest celem postępowania administracyjnego rozstrzyganie sporów prawnych w zakresie prawa własności, ale zadaniem organu jest podjęcie wszelkich kroków, których celem jest ustalenie stanu prawnego w sytuacji, gdy jest zgłaszany problem stron postępowania związany zarazem z prawem własności. Przebieg postępowania administracyjnego świadczy, że organ nie wykorzystał wszystkich możliwości dowodowych, od razu przyjął, że nie bada stanu wieczystoksięgowego, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 991/16, wniósł K. D..

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej K. D., wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/17, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 991/16.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji trafnie wskazał w uzasadnieniu orzeczenia, iż to zainteresowana zakwestionowaniem braku udziału w postępowaniu bez swojej winy strona powinna zwrócić się do Sądu z uwagi na tę okoliczność. Inne podmioty nie mogą w tym zakresie wywołać skutku prawnego w postępowaniu przed sądem administracyjnym, powołując się na okoliczność braku udziału w postępowaniu innej strony. Z powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyprowadził trafny wniosek, że dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie ma okoliczność, iż z wnioskiem o dopuszczenie go do udziału na prawach strony w sprawie toczącej się ze skargi swojego sąsiada S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy garażu przez K. D. zwrócił się A. F., który podniósł, że wobec faktu, iż nie został zawiadomiony do dnia dzisiejszego przez Wójta w sprawie garażu, do którego droga ma prowadzić po jego działce, oświadcza, iż został pozbawiony realnej możliwości składania pism i twierdzeń w zakresie swojej nieruchomości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za co najmniej przedwczesną i zapadłą z naruszeniem art. 33 § 2 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a. uznać natomiast należało konstatację Sądu I instancji, iż wynik postępowania ze skargi na decyzję ustalającą warunki zabudowy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w obr. B. dla inwestycji polegającej na budowie budynku garażowego czterostanowiskowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą budowę przyłączy infrastruktury technicznej oraz budowę innych niezbędnych urządzeń budowlanych dotyczył interesu prawnego A. F. jako wykazanego w księdze wieczystej współwłaściciela nieruchomości, która odpowiada działce ewidencyjnej nr [...], co skutkowało następnie uznaniem, iż przysługiwał mu przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, a jego pominięcie dawało podstawę do wznowienia postępowania i co za tym idzie uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Swoje stanowisko w tym zakresie Sąd I instancji oparł na wywodach dotyczących treści ksiąg wieczystych i wzajemnej relacji zapisów w tych księgach z zapisami w ewidencji gruntów i budynków (te poglądy Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zaaprobował) oraz na stwierdzeniu, że działka nr [...], której A. F. ma być współwłaścicielem, bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji, co pozwala przyjąć, że ma on interes prawny w przedmiotowym postępowaniu, bowiem ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu objętego wnioskiem może mieć wpływ na prawo własności wynikające z księgi wieczystej.

Dalej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określała i nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 28 K.p.a., który stanowi, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że tylko przepis prawa materialnego stanowi podstawę interesu prawnego, stwarzając dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1059/10, Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Jak powszechnie przyjmuje się orzecznictwie sądowym stroną postępowania w sprawie warunków zabudowy może być nie tylko właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy, ale również innej działki znajdującej się w granicach obszaru analizowanego w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przyjmuje się, że stronami postępowania są właściciele tych nieruchomości, na które planowana inwestycja będzie oddziaływać. Może to dotyczyć działek bezpośrednio graniczących z terenem zamierzonej inwestycji, ale też położonych w dalszej odległości. W wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. II OSK 2413/13, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że o interesie prawnym właścicieli działki leżącej w sąsiedztwie działki, której dotyczy postępowanie o wydanie warunków zabudowy, decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni, pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać rodzaj inwestycji, jej rozmiary oraz stopień i zakres jej uciążliwości dla otoczenia, a następnie ustalić, jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Zakres tego oddziaływania pozwala na ustalenie kręgu osób, które mają interes prawny w sprawie. Inaczej rzecz ujmując, stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, wówczas nie można mówić o interesie prawnym strony, a więc także o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy prawnej. W procesie stosowania prawa nie ma przy tym miejsca na automatyzm polegający na stwierdzeniu, że właściciel (użytkownik wieczysty) działki bezpośrednio graniczącej z działką lub terenem, którego dotyczy postępowanie w sprawie warunków zabudowy zawsze uzyskiwać będzie przymiot strony takiego postępowania (aczkolwiek niewątpliwie będzie to sytuacja najczęstsza), albowiem nie można z góry wykluczyć takich okoliczności sprawy, gdy ze względu na charakter inwestycji, jej usytuowanie na działce wynikające z ustalonych linii zabudowy, wielkość terenu objętego decyzją, czy też specyfikę działki sąsiedniej i jej usytuowanie względem terenu inwestycji, planowania zmiana sposobu zabudowy lub zagospodarowania terenu nie będzie w żaden sposób oddziaływać na sferę praw i obowiązków właścicieli nieruchomości sąsiedniej.

Przenosząc powyższe rozważania teoretyczne na grunt kontrolowanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, w ślad za Sądem I instancji, wskazał, iż każda indywidualna sprawa posiada własną specyfikę, jednakże w niniejszej sprawie specyfika ta nie sprowadza się tylko do trafnie wychwyconych i rozstrzygniętych przez Sąd I instancji zagadnień związanych z tym, że dane zawarte w ewidencji gruntów nie pokrywają się z potencjalnym stanem własnościowym wynikającym z postanowień ksiąg wieczystych, lecz obejmuje nadto specyfikę samej działki nr [...] oraz charakter inwestycji, dla której ustalono warunki zabudowy. Odnosząc się do działki nr [...], NSA stwierdził, że jej niestandardowość wyraża się w połączeniu powierzchni wynoszącej jedynie 207 m2 z cechami geometrycznymi. Stanowi ona wydłużony wielokąt o kształcie zbliżonym do trapezu o długości około 75 metrów i szerokości u podstawy do 5 metrów (od strony drogi publicznej), za znacznym przewężeniem na przebiegu jej długości. Działka ta graniczy wprawdzie z terenem inwestycji, jednakże ta wspólna granica wynosi około dwóch metrów i jest granicą z działką nr [...]. Choć przedmiotowe warunki zabudowy ustalone zostały dla terenu inwestycji obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...], to jednak treść ustaleń zawartych w tej decyzji, a odpowiadających wnioskowi inwestora, w tym w szczególności wyznaczona w formie opisowej i graficznej nieprzekraczalna linia zabudowy przesądza o tym, że objęty nią budynek garażowy będzie mógł zostać zlokalizowany wyłącznie na działce nr [...], z którą działka nr [...], nie posiada wspólnej granicy. Nadto obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji ma się odbywać nie poprzez działkę nr [...], jak w swoim wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wskazał A. F., lecz poprzez działki nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...].

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle powyższych okoliczności istotne wątpliwości budzi stanowisko tegoż Sądu, czy współwłaścicielom działki nr [...], w tym A. F., przysługiwać winien przymiot stron w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie wykazał bowiem, w jaki sposób w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy planowana inwestycja o określonych parametrach i lokalizacji oddziaływać będzie na nieruchomość stanowiącą działkę nr [...], w tym w szczególności w jaki chociażby potencjalny sposób wpłynie na uprawnienia bądź obowiązki współwłaścicieli tej działki wynikające z konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego i co za tym idzie w jaki sposób dotyczy ich interesu prawnego. Oczywistym jest przy tym, że przepis prawa materialnego, który jest źródłem interesu prawnego, nie musi być koniecznie zawarty w normie prawa administracyjnego, a może należeć do każdej gałęzi prawa, w tym prawa cywilnego, lecz musi być on konkretnie wskazany, a jego zastosowanie w sprawie uzasadnione. Jedyny argument podnoszony przez A. F. na okoliczność, że posiada w przedmiotowej sprawie interes prawny, sprowadzał się do wskazania, iż droga do planowanej inwestycji ma prowadzić po działce nr [...], której jest współwłaścicielem, co pozostaje w sprzeczności z prawidłowymi i niekwestionowanymi w skardze kasacyjnej ustaleniami poczynionymi przez Sąd I instancji, że dojazd do terenu inwestycji przebiega po działkach nr [...] i [...] (stanowiących własność inwestora), po działce nr [...] (z ustanowioną notarialnie służebnością przejazdu) oraz po działce nr [...] stanowiącej drogę wewnętrzną pozostającą we władaniu Gminy B. – i z których to ustaleń WSA w Krakowie wyprowadził wniosek o posiadaniu interesu prawnego w sprawie właśnie przez współwłaścicieli działki nr [...]. O tym, czy spełniony został warunek posiadania interesu prawnego dającego legitymację do bycia stroną w postępowaniu, decyduje zakres oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Innymi więc słowy, aby skutecznie domagać się udziału w postępowaniu w charakterze strony, dowieść należy, że zgodna z wnioskiem decyzja o warunkach zabudowy mogłaby wpłynąć na sposób wykonywania prawa własności, np. ograniczenie sposobu jej wykorzystywania, czy też jej rozporządzaniem, czego A. F. nie uczynił. Powyższe naruszenia przepisów postępowania uzasadniały uchylenie zaskarżonego wyroku, albowiem mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji swoje rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu I instancji oparł bowiem wyłącznie na co najmniej przedwczesnym ustaleniu, iż w sprawie zaistniało naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego polegające na pozbawieniu strony w osobie A. F. możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym i co za tym idzie nie badał pozostałych aspektów dotyczących zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o rozpoznanie postanowienia Sądu I instancji z dnia [...] listopada 2016 r. o dopuszczeniu A. F. do udziału w postępowaniu, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd rozpatrujący skargę kasacyjną nie wydaje odrębnego rozstrzygnięcia wyrażającego ocenę niezaskarżalnych postanowień wydanych przez wojewódzkie sądy administracyjne, a zakwestionowanych przez stronę. Rozpoznanie wniosków (zarzutów) strony znajduje wyraz jedynie w uzasadnieniu orzeczenia sądu kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że nie zasługiwały na uwzględnienie pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. W szczególności nie okazał się trafny zarzut kasacyjny oznaczony jako I.3, albowiem Sąd I instancji wyraźnie zaznaczył w uzasadnieniu wyroku, iż nie jest uprawniony do uwzględnienia z urzędu, czy też na wniosek podmiotu innego, niż ten, którego prawo do udziału w postępowaniu zostało naruszone tego rodzaju zarzutu, zaś uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nastąpiło wyłącznie z powodu pominięcia w postępowaniu administracyjnym strony, która tego rodzaju zarzut podniosła przed Sądem, to jest A. F.. Od wskazania przesłanek uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. należy odróżnić wskazanie takich naruszeń przepisów postępowania, które w ocenie Sądu I instancji również zaistniały, ale samodzielnie nie mogły uzasadniać uchylenia decyzji, a które sprowadzały się do wadliwego określenia kręgu stron postępowania i w następstwie tego pominięcia określonych podmiotów, które jednakże nie zgłosiły tego rodzaju zarzutów w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jakikolwiek przepis prawa, w tym także regulacje wskazane w tym zarzucie jako wzorce kontroli kasacyjnej, nie zabrania sądowi administracyjnemu wskazywania organom administracji w uzasadnieniu wyroku, także tych naruszeń przepisów postępowania, które samodzielnie nie uzasadniały uchylenia zaskarżonej decyzji.

Nie okazał się także trafny zarzut kasacyjny oznaczony nr II.4 w zakresie w jakim dotyczył naruszenia wskazanych w nim przepisów postępowania poprzez ustalenie, iż przymiot stron w przedmiotowym postępowaniu przysługiwał współwłaścicielom działki nr [...]. Przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przysługiwał będzie właścicielowi nieruchomości, poprzez którą zapewniony jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, i to niezależnie od tego, czy nieruchomość taka bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Skoro bowiem w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa z wyłączeniem innych osób, to oczywistym jawi się, że zmiana zagospodarowania terenu poprzez zabudowę, która ma być obsługiwana komunikacyjnie z wykorzystaniem jego działki dotyczy jego interesu prawnego, albowiem może choćby czasowo wpłynąć na intensyfikację wykorzystywania jego nieruchomości i w ten sposób wpłynąć na wykonywanie przez niego jego prawa własności.

NSA stwierdził, że oczywiście bezzasadne okazały się także zarzuty kasacyjne oznaczone nr I.5 i II.6, a sprowadzające się do zakwestionowania konieczności uwzględniania w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości i potrzeby uwzględniania przez organy administracji rozbieżności pomiędzy zapisami w tychże księgach a informacjami ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków. Żaden ze wskazanych w tych zarzutach jako wzorce kontroli kasacyjnej przepisów nie ustanawia bowiem tego rodzaju norm, które zwalniałyby organy administracji w tego rodzaju sprawach z obowiązku ustalenia obiektywnie prawdziwego stanu rzeczy odnośnie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, do których należy niewątpliwie ustalenie właścicieli poszczególnych nieruchomości, którym z tytułu tegoż prawa własności przysługiwać będzie przymiot stron postępowania. Żaden z tych przepisów nie wyłącza generalnej zasady polskiego postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej ustanowiona właśnie w art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., jak też nie ustanawia prymatu wartości dowodowej zapisów w ewidencji gruntów i budynków względem zapisów w księgach wieczystych.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zmarł uczestnik A. F., toteż postępowanie zostało zawieszone, a następie podjęte z udziałem jego następców prawnych M. F., K. S., S. F. i J. F..

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu [...] grudnia 2019 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników M. P. oraz L. L.. Osoby te złożyły przewidziany art. 33 § 2 P.p.s.a. wniosek; M. P. wykazała, że jest wpisana jako współwłaściciel w księdze wieczystej obejmującej działkę nr [...]; L. L. wykazała, że we wspomnianej księdze wieczystej wpisani są jej poprzednicy prawni. Sąd, zważywszy na okoliczności sprawy, uznał, że wynik postępowania dotyczy interesu prawnego M. P. i L. L.. M. P. i L. L. podniosły – także w późniejszych pismach – że nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, i wniosły o uwzględnienie skargi.

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 405/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/17, zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu skarga została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi w wyroku kryteriami, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do pozbawienia jej mocy wiążącej. Zgodnie z treścią art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

Wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu w sprawie była decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p."), a w szczególności art. 61 tej ustawy. W niniejszej sprawie organy, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, prowadziły postępowanie na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p.

Zauważył, że uwarunkowania legitymacji procesowej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy objęte są wiążącą wykładnią prawa sformułowaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2019 r. W tym kontekście rozważenia wymagało kilka istotnych kwestii, a przede wszystkim to, czy można zidentyfikować oddziaływanie planowanej inwestycji na działki nr [...] i nr [...], dające interes prawny osobom mającym do nich tytuł prawnorzeczowy (oczywiście rozstrzygnięcie tej kwestii co do obu działek nie musi być jednolite) – a także to, czy przy ustalaniu wspomnianego tytułu można poprzestać na zebraniu danych z ewidencji gruntów, czy też liczy się również stan wynikający z ksiąg wieczystych.

W ocenie Sądu, dotychczas zebrany materiał dowodowy i ujawnione okoliczności sprawy nie wskazywały na oddziaływanie planowanej inwestycji na działkę nr [...], w którym można by upatrywać źródła interesu prawnego. Świadczyły o tym okoliczności wyeksponowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego: działka graniczy wprawdzie z terenem inwestycji, jednakże ta wspólna granica wynosi tylko około 2 metry; poza tym działka ta przylega, a właściwie "styka się" tylko z działką nr [...], na której – z uwagi na ustaloną linię zabudowy – nie mógłby być sytuowany budynek garażowy (budynek ten mógłby być zlokalizowany wyłącznie na działce nr [...]). Sąd zauważył, że jednocześnie niepodobna obecnie wskazać w sposób pozytywny jakichkolwiek aspektów planowanej inwestycji, które stanowiłyby o jej oddziaływaniu na wykonywanie praw do działki nr [...] – przy założeniu, że działka ta nie jest wskazywana jako element szlaku drożnego mającego prowadzić do terenu inwestycji. Sąd zastrzegł, że ta ocena nie jest definitywna – w tym sensie, że może zajść potrzeba jej zreasumowana w toku ponownego postępowania administracyjnego w razie ujawnienia nowych bądź zmiany okoliczności sprawy. W tym stanie rzeczy, zważywszy że postanowienie o dopuszczeniu A. F. do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika nie zostało wzruszone, Sąd wskazał, że w prowadzonym postępowaniu sądowym respektował prawa procesowe jego następców prawnych – ale brak udziału A. F. w postępowaniu administracyjnym nie został uznany za naruszenie prawa procesowego i nie stanowił podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Odnośnie do oddziaływania planowanej inwestycji na działkę nr [...], w ocenie Sądu rzecz miała się odwrotnie, przy czym w tej mierze rozstrzygające znaczenie miało w istocie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny – w tym właśnie kontekście – wskazał, że: "Przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przysługiwał będzie właścicielowi nieruchomości poprzez którą zapewniony jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej i to niezależnie od tego, czy nieruchomość taka bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Skoro bowiem w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa z wyłączeniem innych osób, to oczywistym jawi się, że zmiana zagospodarowania terenu poprzez zabudowę, która ma być obsługiwana komunikacyjnie z wykorzystaniem jego działki dotyczy jego interesu prawnego, albowiem może choćby czasowo wpłynąć na intensyfikację wykorzystywania jego nieruchomości i w ten sposób wpłynąć na wykonywanie przez niego jego prawa własności". Sąd zauważył, że okolicznością istotną jest tu nie tyle lokalizacja działki nr [...] (działka ta jest oddalona od terenu inwestycji), ile wskazywanie jej jako element szlaku mającego prowadzić do terenu inwestycji. Hipotetycznie rzecz ujmując, gdyby w ponownym postępowaniu administracyjnym doszło do modyfikacji rozwiązania w zakresie dostępu do drogi publicznej, ocena oddziaływania planowanej inwestycji na działkę nr [...] również mogłaby wymagać reasumpcji. Ale przy przyjęciu rozwiązania zaakceptowanego w zaskarżonej decyzji oddziaływanie to niewątpliwie istnieje i stanowi źródło interesu prawnego.

Sąd zaznaczył, że w wyroku z dnia 12 marca 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaaprobował nie tylko stanowisko, w myśl którego przymiot stron w postępowaniu administracyjnym przysługiwał współwłaścicielom działki nr [...] – ale także zaaprobował stanowisko o konieczności uwzględniania w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla poszczególnych nieruchomości i o potrzebie uwzględniania przez organy administracji rozbieżności pomiędzy zapisami w tychże księgach a informacjami ujawnionymi w ewidencji gruntów i budynków. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, nie ma norm, które zwalniałyby organy administracji w tego rodzaju sprawach z obowiązku ustalenia obiektywnie prawdziwego stanu rzeczy odnośnie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych, do których należy niewątpliwie ustalenie właścicieli poszczególnych nieruchomości, którym z tytułu tegoż prawa własności przysługiwać będzie przymiot stron postępowania. Nie została tu wyłączona generalna zasada polskiego postępowania administracyjnego jaką jest zasada prawdy obiektywnej ustanowiona właśnie w art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a. Nie ma też prymatu wartości dowodowej zapisów w ewidencji gruntów i budynków względem zapisów w księgach wieczystych. Dlatego też organ obowiązany był badać rzeczywisty stan prawny działki nr [...] i osoby, które są jej współwłaścicielami, uznać za strony postępowania.

Sąd I instancji stwierdził, że przy rozpoznawaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po raz pierwszy pominięcie w postępowaniu administracyjnym współwłaścicieli działki nr [...] (osób ujawnionych jako współwłaściciele w księdze wieczystej) nie mogło stanowić samoistnej przyczyny uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji – a to dlatego, że naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu stanowi podstawę do zarzutu o charakterze niejako subiektywnym – w ten sensie, że może on być skutecznie podniesiony tylko przez podmiot, którego odnośne naruszenie dotyczy. Wówczas taki podmiot nie uczestniczył w postępowaniu sądowym ani nie zaprezentował swojego stanowiska. Obecnie ta sytuacja uległa zmianie, bowiem postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 6 grudnia 2019 r. Sąd dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestników M. P. oraz L. L.. Osoby te złożyły przewidziany art. 33 § 2 P.p.s.a. wniosek, a nadto M. P. wykazała, że jest wpisana jako współwłaściciel w księdze wieczystej obejmującej działkę nr [...], a L. L. wykazała, że we wspomnianej księdze wieczystej wpisani są jej poprzednicy prawni. M. P. i L. L. podniosły, że nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym, poprały skargę i wniosły o jej uwzględnienie. Implikowało to konieczność rozważenia i uwzględnienia naruszenia prawa procesowego polegającego na pominięciu w postępowaniu administracyjnym M. P. i L. L. mimo że w świetle zapisów w księdze wieczystej oraz innych dokumentów należą one do kręgu współwłaścicieli działki nr [...]. W ocenie Sądu, do takiego naruszenia prawa procesowego doszło i ma ono znamiona przyczyny wznowienia postępowania opisanej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Gdyby nawet przedmiotowego naruszenia prawa procesowego nie kwalifikować jako wspomnianej przyczyny, to samo przez się miałoby ono charakter istotny, mogący mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Pominięcie stron nie było wynikiem braku wiedzy organu o nich, lecz wynikiem błędnej wykładni przepisów proceduralnych, prowadzącej do nieuwzględnienia znanych organowi danych ujawnionych w księdze wieczystej.

Niezależnie od powyższego, zdaniem Sądu, w świetle dotychczas zgormadzonego materiału dowodowego wątpliwości budziło spełnienie przesłanki ustalenia warunków zabudowy w postaci dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Sąd podzielił przy tym pogląd, że: "Dostęp do drogi publicznej, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. rozumieć (...) należy jako zapewniający faktyczną możliwość przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną może być wykorzystywana w takim właśnie celu" (wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, CBOSA). Według Sądu o wątpliwościach w tej mierze w niniejszej sprawie stanowił przede wszystkim stan prawny działki nr [...], ale wątpliwości – choć innego rodzaju – powstały także co do pozostałych działek, przez które ma odbywać się dostęp do drogi publicznej, w tym co do ich lokalizacji. Zdaniem Sądu, okoliczności relewantne z punktu widzenia oceny dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie zostały należycie wyjaśnione, co oznacza naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny uwzględnić ocenę prawną sformułowaną w wyroku Sądu, a w szczególności prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, jak również należycie wyjaśnić i ponownie ocenić okoliczności istotne z punktu widzenia przesłanki ustalenia warunków zabudowy w postaci dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniósł K. D. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w miejsce prawidłowego oddalenia skargi, co zostało spowodowane bezzasadnym przyjęciem przez Sąd I instancji, że organy procedujące w sprawie naruszyły ww. przepisy K.p.a., wskutek którego to naruszenia M. P. i L. L. bez swojej winy nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym,

2. art. 33 § 2 P.p.s.a. poprzez jego niezasadne zastosowanie i bezzasadne dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministrącyjnym w charakterze uczestnika M. P. i L. L., pomimo, że wynik postępowania nie dotyczył interesu prawnego ww. osób,

3. art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., poprzez błędne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w miejsce prawidłowego oddalenia skargi, a to w rezultacie bezzasadnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że organy procedujące w sprawie nie zgromadziły i nie rozważyły wnikliwie zgormadzonego w sprawie materiału dowodowego w zakresie dotyczącym dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, podczas gdy kwestia ta została dostatecznie wyjaśniona w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

4. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stronami postępowania administracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie powinni być wszyscy właściciele wieczystoksięgowi nieruchomości złożonej z działki [...], podczas gdy prawidłowo dokonana wykładnia ww. normy prawnej powinna doprowadzić Sąd I instancji do wniosku, że właściciele wieczystoksięgowi ww. nieruchomości nie mają statusu stron postępowania, gdyż nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a nadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Nadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 191 P.p.s.a. wniósł o rozpoznanie postanowienia Sądu I instancji z dnia 6 grudnia 2019 r. o dopuszczeniu M. P. i L. L. do udziału w postępowaniu na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., gdyż przedmiotowe postanowienie Sądu I instancji miało wpływ na wynik sprawy poprzez bezzasadne przyjęcie przez Sąd I instancji, że wynik postępowania administracyjnego dotyczył interesu prawnego ww. osób i w konsekwencji bezzasadne dopuszczenie ww. osób do udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która według skarżącego kasacyjnie czyni zasadnymi postawione zarzuty.

W odpowiedziach na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania L. L., M. P., M. P., S. P. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 18 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK 445/21 dopuścił W. M. G. oraz M. P. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestników postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. D. nie mogła skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku albowiem zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z treścią art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W wyroku z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1024/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia z dnia 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 991/16 wyraził następujący pogląd: "Nie budzi bowiem wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż przymiot strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przysługiwał będzie właścicielowi nieruchomości poprzez którą zapewniony jest dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej i to niezależnie od tego, czy nieruchomość taka bezpośrednio graniczy z terenem inwestycji określonym w decyzji o warunkach zabudowy. Skoro bowiem w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa z wyłączeniem innych osób, to oczywistym jawi się, że zmiana zagospodarowania terenu poprzez zabudowę, która ma być obsługiwana komunikacyjnie z wykorzystaniem jego działki dotyczy jego interesu prawnego, albowiem może choćby czasowo wpłynąć na intensyfikację wykorzystywania jego nieruchomości i w ten sposób wpłynąć na wykonywanie przez niego jego prawa własności." Poglądem tym Wojewódzki Sąd Administracyjny był związany rozpoznając ponownie sprawę. Skoro działka o nr ew. [...] została wskazana jako element dostępu do drogi publicznej do planowanej inwestycji, to zgodnie ze wskazaniem zawartym w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, współwłaścicieli tej działki należy uznać za stronę postępowania w sprawie o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Wskazane przez Sąd I instancji osoby będące współwłaścicielami ww. działki zostały dopuszczone do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Osoby te nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem I instancji poniosły zarzut pominięcia ich w tym postępowaniu, to w konsekwencji zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynikające z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art.145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zgodzić natomiast należy się z zawartym w skardze kasacyjnej zarzutem, że Sąd I instancji bezpodstawnie stwierdził, iż w świetle dotychczas zgormadzonego materiału dowodowego wątpliwości budzi spełnienie przesłanki ustalenia warunków zabudowy w postaci dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Poza ogólnikowymi stwierdzeniami Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wskazał żadnych konkretnych argumentów mogących dawać podstawę do przyjęcia, że kwestie dostępu do drogi publicznej planowanej inwestycji nie zostały wyjaśnione. Zarzut ten sam sobie nie mógł skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jedynie, że organy administracji rozpoznające ponownie sprawę nie będą związane wskazanymi wcześniej niejasnymi wskazaniami Sądu I instancji odnośnie do konieczności wyjaśnienia wątpliwości spełnienia przesłanki ustalenia warunków zabudowy w postaci dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości w pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.