Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1428/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust 1 pkt 1, art. 4 pkt 1-3, art.7 pkt4
journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na roboty budowlane oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] po rozpatrzeniu odwołania [...] , utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016 r., sygn. [...] niepozwalającą na prowadzenie robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 227,79m2 oraz budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 295,21m2 jak również budowie drogi dojazdowej, ustawieniu wolnostojących ogniw fotowoltaicznych, budowie przyłącza wody z projektowanej studni do budynku mieszkalnego przyłącza kanalizacji sanitarnej do przydomowej oczyszczalni ścieków, podziemnego zbiornika gazu, przyłącza gazowego, energetycznego na nieruchomościach o numerach ewidencyjnych [...],[...] i [...] w [...] , według załączonej do wniosku dokumentacji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. 36 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Wskazał, że w myśl art. 6 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, układ urbanistyczno - architektoniczno - krajobrazowy [...] jest zabytkiem, o którym mowa w przywołanym przepisie art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Jednocześnie teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta i gminy [...] , przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. (Dz. U. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]). Zgodnie z treścią planu nakazano bezwzględne podporządkowanie wskazanych w planie zasad zagospodarowania przestrzennego priorytetowi ochrony krajobrazu kulturowego. Przedmiotowe działki znajdują się w granicach pośredniej strefy ochrony konserwatorskiej "B", obejmującej tereny położone w pasie pomiędzy południową granicą strefy "A" ścisłej ochrony konserwatorskiej, a ul. [...] oraz zabudową wzdłuż ul. [...] i dalej pierwszy docinek [...] do rozstaju z chałupą [...] włącznie; strefą "B" objąć należy także odcinki zabudowy w przedłużeniu strefy "A" wzdłuż ul. [...] I i ul. [...] do wąwozu granicznego. Położone są częściowo w STREFIE 10 - [...] i częściowo w STREFIE 20A - POLA MIEJSKIE, PODSTREFA "ZACHÓD". Projektowane budynki miałyby zostać zlokalizowane w STREFIE 20A, obejmującej teren położony pomiędzy [...] na wschodzie, [...] na południu i południowym zachodzie i krawędzią Płaskowyżu [...] na północy. Fragment Równiny [...] . Strefa o walorach przyrodniczych w części zachodniej, wąwóz [...] z bogatą roślinnością grądową. Wzdłuż ul. [...] strefa ekspozycji krajobrazowej na krawędzi Płaskowyżu [...] i linią brzegową [...] . Z nad kamieniołomu - otwarcie widokowe na przełom [...] i Równinę [...] . Teren silnie eksponowany z krawędzi płaskowyżu lessowego oraz częściowo z przyległej krawędzi przełomu [...] . Rolniczy krajobraz kulturowy z zespołem zabudowy pod [...] . Dla strefy przyjęto m. in. następujące zasady zagospodarowania terenu: 1) Obowiązuje bezwzględna ochrona przed zabudową terenu otwartego krajobrazowo, 2) Obowiązuje ochrona rozłogów pól, enklaw zieleni naturalnej (szczególnie łąki wokół sadzawki), oraz drzew soliterowych rosnących na miedzach, 3) Ochrona drogi biegnącej dnem wąwozu [...] drogi przed utwardzeniem, 4) Odtworzenie szpaleru wierzb wzdłuż [...] . Dalej Minister Kultury wskazał, że w myśl art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po przeanalizowaniu akt sprawy, organ odwoławczy podzielił rozstrzygnięcie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w rozpatrywanej sprawie. Uznał, że planowana inwestycja, stałaby w kolizji z zasadami ochrony zabytkowego układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego [...] , których celem jest ochrona jego struktury i kompozycji przestrzennej. Przedmiotem ochrony w historycznym układzie urbanistycznym jest między innymi historyczne rozplanowanie, funkcja terenów oraz relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ podkreślił, że organ konserwatorski już raz wypowiedział się odnośnie możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na omawianym obszarze, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem ocena możliwości realizacji planowanej budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego o powierzchni zabudowy 227,79m2 oraz budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 295,21m2 jak również budowa drogi dojazdowej, ustawienie wolnostojących ogniw fotowoltaicznych, budowa przyłącza wody z projektowanej studni do budynku mieszkalnego przyłącza kanalizacji sanitarnej do przydomowej oczyszczalni ścieków, podziemnego zbiornika gazu, przyłącza gazowego, energetycznego w kontekście ochrony układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są wiążące, również dla organu ochrony zabytków.

Objęty wnioskiem teren to niezabudowane działki położone w otwartym terenie zagospodarowanym na cele rolne, otoczone polami i terenami zielonymi otwartymi, chronionymi przed zmianą użytkowania. W najbliższym sąsiedztwie nie zostały zlokalizowane żadne obiekty budowlane. W kontekście ustaleń miejscowego planu zagospodarowania realizacja inwestycji, zgodnie z wnioskiem, stanowiłaby naruszenie ustalonych dla terenu STREFY 20A - POLA MIEJSKIE, PODSTREFA "ZACHÓD" ograniczeń zabudowy, w obszarze której obowiązuje bowiem bezwzględna ochrona przed zabudową terenu otwartego krajobrazowo. Okoliczność lokalizacji działek [...],[...] i [...] w [...] na terenie, o takim charakterze nie budzi wątpliwości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł [...] , reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016, poz. 23) (dalej: k.p.a.), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału sprawy oraz dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, co przejawiło się w szczególności - bezzasadnym stwierdzeniem, że inwestycja planowana przez skarżącego nie spełnia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie historycznego układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego, która w ocenie organu powinna pozostać otwarta i niezabudowana, pomimo tego, że projekt przedłożony przez skarżącego uwzględniał przesłanki dopuszczające posadowienie budynków na przedmiotowej nieruchomości. Organy ograniczyły się tylko do zastosowania treści ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez odniesienia ich do okoliczności niniejszej sprawy, a tym samym przekroczyły granice uznania administracyjnego;

2. art. 85 § 1 w zw. z art. 75 w zw. z art. 7 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia oględzin przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy przeprowadzenie takiego dowodu pozwoliłoby na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego;

3. art. 6 i 8 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całokształtu okoliczności niniejszej sprawy oraz nieuwzględnieniu interesu skarżącego, a ponadto naruszeniu zasady równości podmiotów wobec prawa;

- przepisów prawa materialnego, a to:

4. § 11 pkt 14 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] przyjętego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] poprzez dokonanie ich błędnej wykładni, wyrażającej się w przyjęciu przez organ, iż na przedmiotowej nieruchomości istnieje bezwzględny zakaz wznoszenia nowych zabudowań, podczas gdy z literalnego brzmienia przepisu nie wynika taki zakaz, a jednocześnie jego prawidłowa wykładnia nakazuje przyjęcie dopuszczalności posadowienia zabudowań na nieruchomości objętej Strefą 10 po spełnieniu określonych warunków. Natomiast spełnienie tych warunków zostało uwzględnione i wykazane w przedłożonym przez Skarżącego projekcie budowlanym;

5. art 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu ¡zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) w zw. z art 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ogólnie sformułowane postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą być interpretowane w sposób rozszerzający, niedających się pogodzić z ich literalną wykładnią, podczas gdy przyjęcie takiej błędnej wykładni narusza wyznaczone wskazanymi wyżej przepisami granice prawa własności.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia 22 maja 2017r skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu – analizy lokalizacji przedsięwzięcia względem ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta i Gminy [...] wykonanej przez mgr.inż.architekta [...] na okoliczność braku niezgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem.

W piśmie z dnia 25 maja 2017r złożonym na rozprawie, skarżący zarzucił organowi naruszenie również art. 15 k.p.a. poprzez nie ustalenie stanu faktycznego. Wskazał, że w aktach znajduje się pismo pełnomocnika skarżącego, wniesione po wydaniu decyzji przez organ I instancji (k 34/35 akt postępowania administracyjnego). Organ drugiej instancji nie próbował nawet wyjaśnić charakteru pisma oraz zapoznać się z nowym planem zagospodarowania terenu. W związku z powyższym decyzja organu odwoławczego zapadła na gruncie bądź nieustalonego, bądź innego stanu faktycznego niż decyzja organu I instancji, czego potwierdzenia oraz skutków próżno szukać w uzasadnieniu. Wyjaśnieniem tej sytuacji jest ustalenie, że organ odwoławczy nie prowadził postępowania dowodowego, a jedynie zamarkował pełne rozpoznanie sprawy, do czego był zobowiązany. W konsekwencji naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Zdaniem skarżącego organy obu instancji rażąco naruszyły art. 10 k.p.a., który nakłada obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwia im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W uzupełnieniu zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., 77 § 2 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. skarżący wskazał, że organy nie tylko nie przeprowadziły oględzin, ale także nie prowadziły żadnego postępowania dowodowego, czego wyrazem jest brak odnotowania jakichkolwiek czynności w aktach oraz brak powołania innych dowodów w uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.").

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego prawa nie narusza.

Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego złożonego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie prezentowany był pogląd, że przepisy art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. nie mogą stanowić podstawy kwestionowania ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego (tak wyrok NSA z 21 listopada 2014 r., sygn. akt I FSK 1787/13, publ. CBOSA). Zdaniem Sądu złożony wniosek strony skarżącej dotyczący przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu prywatnego w postaci opinii wykonanej przez mgr. inż. architekta A. M. miał na celu podważenie ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2016 r, utrzymująca w mocy decyzję [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] stycznia 2016 r. niepozwalającą na prowadzenie robót budowalnych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie budynku gospodarczego na nieruchomościach o numerach ewidencyjnych [...] , [...] [...] w [...] .

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zgodnie treścią którego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków.

Zważyć trzeba, iż postępowanie przed konserwatorem zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ma charakter autonomiczny i jest niezależne od innych postępowań. Wydając zgodę na roboty budowlane na terenie wpisanym do rejestru zabytków Konserwator Zabytków realizuje w ten sposób swoje zadania publiczne z zakresu ochrony zabytków wynikające z art. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z art. 4 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu m. in.: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków; udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Dodać należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest zgodny pogląd (który Sąd podziela), że decyzje, zapadłe na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wydawane są w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przepisy prawa nie określają bowiem w jakich przypadkach konieczne jest wydanie pozwolenia, a w jakich odmawia się jego udzielenia, pozostawiając tę kwestię ocenie organu ochrony zabytków. Przyjmuje się, iż ocena ta powinna każdorazowo opierać się na ustaleniu, jaki wpływ konkretna inwestycja będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 18 grudnia 2012 r., II OSK 1441/11, z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2709/12, z dnia 4 września 2015 r., II OSK 135/14).

Zdaniem Sądu, stosując powołany powyżej art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, organy orzekające w sprawie nie przekroczyły przyznanego im uznania, a swoje stanowisko w sposób należyty uzasadniły w wydanych rozstrzygnięciach.

Bezsporne w sprawie pozostaje, iż skarżący wystąpił z wnioskiem wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowalnych polegających na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budowie budynku gospodarczego na nieruchomościach o numerach ewidencyjnych [...] , [...] i [...] w [...] według załączonej do wniosku dokumentacji opracowanej przez Przedsiębiorstwo Projektowo-Wykonawcze [...] Sp. z o.o.

Działki gruntu przeznaczone pod inwestycję znajdują się na obszarze historycznego układu urbanistyczno - architektoniczno - krajobrazowego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków woj. [...] na podstawie decyzji WKZ w [...] z [...]stycznia 1983 roku, znak: [...] pod nr A/[...] "(.. .) wraz ze wszystkimi placami, ulicami, drogami, budynkami murowanymi i drewnianymi (w tym: willa z ogrodem - ul. [...] i ruiny willi tzw. [...] , na wzgórzu [...] ), ruinami, wąwozami i drzewostanem w granicach określonych na załączonym planie (...)".

Ww. działki znajdują się również w części objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 1998 roku (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] z 14 sierpnia 1998 r.) - na terenach oznaczonych symbolami: RP - tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz RL - lasy i dolesienia, w strefie 10 i 20A, w terenach nie przeznaczonych pod zabudowę.

Organy obu instancji uznały, że planowana inwestycja stałaby w kolizji z zasadami ochrony zabytkowego układu urbanistyczno-architektoniczno-krajobrazowego [...], ponadto realizacja spornej inwestycji naruszałoby ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego stref RP, RL oraz stref 10 i 20A, poprzez wprowadzenie zabudowy na terenie otwartym krajobrazowo, gdzie ww. plan takiej możliwości nie dopuszcza.

Zdaniem Sądu, przywołana argumentacja (uwzględniająca szczegółowe uwarunkowania ochrony zabytku, ujęte w planie miejscowym), jest prawidłowa i musiała skutkować wydaniem negatywnego rozstrzygnięcia dla wnioskodawcy, a skarżącego w niniejszej sprawie.

Rozwijając powyższe, dostrzec należy, że lokalizacja działek o numerach ewidencyjnych [...] , [...] i [...] w [...] objęta jest dwoma formami ochrony konserwatorskiej (v. art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), bowiem - nie tylko na podstawie wpisu do rejestru zabytków, ale też - na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy [...] . Proponowana lokalizacja znajduje się na terenach oznaczonych symbolami: RP – tereny rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz RL – lasy i dolesienia, w strefie 10 i 20A, w terenach nie przeznaczonych pod zabudowę. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalone zostały następujące zasady zagospodarowania terenu. Dla strefy 10: - (...) obowiązuje ochrona przed nowa zabudową wyeksponowanych zboczy i wierzchowin, - dopuszcza się niewielkie uzupełnienie zabudowy w sąsiedztwie istniejących zespołów, lecz z zachowaniem panoram i osi widokowych; - obowiązuje bezwzględna ochrona wąwozów przez zapobieganie erozji, należy zaniechać utwardzania den wąwozów, eksploatacji piasku i lessu, podcinania zboczy itp., - lasom porastającym zbocza wąwozów i przylegającym do nich wierzchowinom, należy nadać status lasów glebochronnych (...)". W tych samych ustaleniach planistycznych dla strefy 20A – Pól Miejskich, podstrefy "[...] " wskazano, że jest to teren pomiędzy [...] na wschodzie, [...] na południu i południowym zachodzie i krawędzią Płaskowyżu [...] na północy. Fragment Równiny [...] . Strefa o walorach przyrodniczych w części zachodniej, wąwóz [...] z bogatą roślinnością grądową. Wzdłuż ul. [...] strefa ekspozycji krajobrazowej na krawędzi Płaskowyżu [...] i linią brzegową [...] . Z nad kamieniołomu - otwarcie widokowe na przełom [...] i Równinę [...] . Teren silnie eksponowany z krawędzi płaskowyżu lessowego oraz częściowo z przyległej krawędzi przełomu [...] . Rolniczy krajobraz kulturowy z zespołem zabudowy pod [...] . Dla strefy przyjęto m. in. następujące zasady zagospodarowania terenu: - obowiązuje bezwzględna ochrona przed zabudową terenu otwartego krajobrazowo; - obowiązuje ochrona rozłogów pól, enklaw zieleni naturalnej (szczególnie łąki wokół sadzawki), oraz drzew soliterowych rosnących na miedzach; - ochrona drogi biegnącej dnem wąwozu [...] drogi przed utwardzeniem; odtworzenie szpaleru wierzb wzdłuż [...] (...)".

Z treści powyższych zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika nakaz zachowania istniejącego stanu zagospodarowania i jego ścisła ochrona. W ocenie Sądu, wobec brzmienia ww. ustaleń planu miejscowego, prawidłowo w sprawie przyjęto, że przeprowadzenie wnioskowanych prac budowlanych w postaci budowy nowego obiektu, wprost narusza ww. ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego. Część planowanej inwestycji w tym wolnostojące panele fotowoltaiczne i drenaż związany z przydomową oczyszczalnią ścieków miałyby się znaleźć na wyeksponowanym zboczu na którym obowiązuje ochrona przed nową zabudową.

Zważyć przy tym raz jeszcze należy, że stosownie do art. 7 pkt 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru zabytków i ich otoczenia oraz ochronę innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, a także parków kulturowych (art. 19 ust. 1 ww. ustawy). W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków (art. 19 ust. 3 ww. ustawy). W myśl art. 20 cytowanej ustawy, projekty i zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlegają uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2736/12 "Uzgodnienie projektu planu, czy też jego zmiany przez wojewódzkiego konserwatora zabytków powoduje, iż zaakceptowane przez niego zasady stają się prawem miejscowym, a tym samym źródłem prawa obowiązującego na danym terytorium wszystkie podmioty, w tym organy administracji publicznej." I dalej, w tym samym wyroku NSA wskazał, że "W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. zakres uznania administracyjnego jest limitowany z jednej strony treścią decyzji o wpisie zabytku do rejestru, z drugiej zaś państwowym porządkiem planistycznym, określonym ustawami o zagospodarowaniu przestrzennym i ustawami szczególnymi. W przypadku planu uchwalonego w warunkach opisanych wyżej, tj. uzgodnionego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z uwzględnieniem treści decyzji o wpisie zabytku do rejestru, zakres uznania administracyjnego w decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. doznaje istotnego ograniczenia przez szczegółowe uwarunkowania ochrony tego zabytku, ujęte w planie."

W efekcie, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie w jakim dotyczą ochrony obiektów zabytkowych, są wiążące także dla organów konserwatorskich i muszą być uwzględniane w postępowaniach prowadzonych przez te organy.

Dla wzmocnienia tej argumentacji warto wskazać na wyrok NSA, z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, w którym to Sąd kasacyjny przyjął, że "Skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy." Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. "Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), (...) przesądza o sposobie ochrony zabytku" (zob. wyrok WSA z dnia 8 listopada 2010 r., I SA/Wa 789/10). Związane jest to z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zatem, jeśli istnieje plan miejscowy, konserwator zabytków swoje stanowisko co do możliwości proponowanego zagospodarowania terenu może oprzeć wyłącznie na treści planu, który wcześniej uzgodnił. Gdy nie ma planu miejscowego, swoje stanowisko co do proponowanej zabudowy, oparte na wszelkich innych przesłankach, konserwator wyraża w decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p.), która wówczas, niejako zamiast planu, stanowi formę ochrony zabytku (art. 7 pkt 4 u.o.z.). Uzgodniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy musi bowiem dawać potencjalnemu inwestorowi pewność, co do możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada on tytuł prawny. Gdy planu nie ma, taką pewność inwestor uzyskuje tylko na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Powyższych spostrzeżeń nie kwestionuje również Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, stwierdzając w zaskarżonej decyzji, że "organ konserwatorski już raz wypowiedział się odnośnie do możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na omawianym obszarze, uzgadniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zatem ocena możliwości realizacji planowanej inwestycji na działkach nr [...],[...] i [...] powinna uwzględniać zaakceptowane wcześniej ustalenia obowiązującego dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i być spójna z wyrażoną wolą organu ochrony zabytków na etapie uzgadniania prawa miejscowego. Ustalenia obowiązującego planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego są wiążące, również dla organu ochrony zabytków."

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić zatem trzeba, że podniesiona w niniejszej sprawie w obu instancjach niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi wystarczającą podstawą do odmowy udzielenia przez organ konserwatorski pozwolenia na wykonanie tejże inwestycji. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym, że w niniejszej sprawie organy konserwatorskie dokonały błędnej interpretacji zapisów planu miejscowego obowiązującego na przedmiotowym obszarze.

Natomiast stosownie do art. 85 § 1 k.p.a. oględziny nieruchomości nie są obligatoryjną czynnością organu prowadzącego postępowanie administracyjne. W omawianym przypadku organy uznały, iż posiadają wystarczającą wiedzę z urzędu do oceny planowanych prac budowlanych w kontekście zachowania wartości zabytkowego układu urbanistyczno – architektoniczno – krajobrazowego [...]

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd uznał, iż orzeczenia zapadłe w sprawie są prawidłowe. Organy wyczerpująco uzasadniły powody, które z punktu widzenia ochrony zabytku uniemożliwiają przeprowadzenie wnioskowanych robót i nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

[pic]