Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 619/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Mirosław Bator SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Piotr Fronc * . po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 października 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 13 października 2020 r. nr [...].[...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw oraz na podstawie art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla Gminy Miejskiej K. – Miejskiego Centrum Obsługi Oświaty w K. dla zamierzenia budowlanego: Budowa budynku Przedszkola Samorządowego nr [...], z układem komunikacyjnym, naziemnymi miejscami postojowymi, śmietnikiem, instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazu, c.o., elektryczną, słaboprądową i wentylacji mechanicznej, instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektryczną wraz z budową placu zabaw i zbiornika retencyjnego wód opadowych na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K..

Od tej decyzji odwołanie wniosła A. K., której organ pierwszej instancji nie uznał za stronę postępowania.

Wojewoda decyzją z dnia 24 marca 2021 r. znak [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. w związku z art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ podniósł, że w ramach przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego projektuje się budowę nowego przedszkola w miejscu istniejącego przedszkola przeznaczonego do rozbiórki, budowę układu komunikacji, instalacji wewnętrznych, instalacji zewnętrznych, urządzenie placu zabaw i budowę zbiornika retencyjnego wód opadowych. Obszar oddziaływania projektowanego obiektu obejmuje nieruchomości o nr: [...] i [...] (działki inwestycyjne) obr. [...]. Odwołująca wskazuje w odwołaniu jedynie, iż odwołuje się od w/w decyzji gdyż jest ona nieprawidłowa oraz krąg stron był źle ustalony. Wyjaśniono, że A. K. jest współwłaścicielką wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz (w części ułamkowej) działki nr [...], na której usytuowany jest wielorodzinny budynek mieszkalny, w którym znajduje ww. lokal mieszkalny. Działka nr [...] stanowi przedmiot współwłasności Spółdzielni Mieszkaniowej "[...] jej członków oraz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych nie będących członkami spółdzielni. W ocenie organu fakt ten nie stanowi jednak automatycznie, iż odwołująca posiada przymiot strony przedmiotowego postępowania. Podkreślono, że stroną w niniejszym postępowaniu była Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]". Spółdzielnia otrzymała skarżoną decyzję 15 października 2020 r., zapoznała się z aktami sprawy i nie wniosła od niej odwołania.

Wskazano także, iż w ramach postępowania wyjaśniającego organ wezwał odwołującą do wykazania indywidualnego interesu prawnego w sprawie, przedstawienia dowodów wskazujących, że ww. planowana inwestycja na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wprowadzi ograniczenia lub naruszenie warunków korzystania z lokalu mieszkalnego A. K., chronionych przepisami prawa materialnego. W odpowiedzi, pismem z 2 marca 2021 r. A. K. poinformowała, że jest właścicielem mieszkalnia i współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, która nie tylko leży w obszarze oddziaływania inwestycji ale tą inwestycją jest objęta.

Organ podniósł, że stosownie do art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co wskazać powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt l OSK 1559/06). Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Pb, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Go 708/07). Stroną postępowania w sprawach z zakresu prawa budowlanego dotyczących części wspólnej, co do zasady jest spółdzielnia mieszkaniowa lub wspólnota mieszkaniowa. Zatem, w zakresie dotyczącym nieruchomości wspólnej (w tym gruntu) w relacjach z organami administracji publicznej członkowie wspólnoty mieszkaniowej winni być reprezentowani przez uprawniony ustawowo organ wspólnoty mieszkaniowej - zarząd (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 850/09), a tylko ci właściciele wyodrębnionych lokali, którzy posiadają indywidualny interes prawny uprawniający do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę - np. okna ich lokali będą zacieniane przez planowaną inwestycję -winni być uznani przez organ administracji architektoniczno-budowlanej za strony, gdyż prawo własności lokalu automatycznie nie przesądza o legitymacji do udziału w sprawie. Dlatego też uwarunkowania związane z oddziaływaniem projektowanej inwestycji, jeżeli miałyby stanowić podstawę przyznania odrębnego statusu strony właścicielowi wyodrębnionego lokalu, powinny przedmiotowo dotyczyć nie tyle części wspólnych budynku (oddziaływanie na nieruchomość nie powinno odnosić się do okoliczności uzasadniających przyznanie legitymacji samej wspólnocie mieszkaniowej), ile wyłącznie lokalu stanowiącego odrębną własność.

Organ podniósł również, za pismem inwestora z 5.11.2020 r., że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnie jako zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 24 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1, który reguluje kwestie powierzenia sprawowania zarządu nieruchomością wspólną w drodze umowy, który nie ma zastosowania w przedmiotowej sytuacji. Wyłączenie stosowania przepisów o zarządzie zawartych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali oznacza, że do zarządzania nieruchomością zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze. Co prawda przepisy ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych nie wskazują, jakie uprawnienia przysługują zarządcy, o którym mowa w art. 27 ust. 2 tejże ustawy jednakże zgodnie z art. 1 ust. 7 w/w ustawy w sprawach w niej nieuregulowanych zastosowanie będą miały rozwiązania zawarte w ustawie z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze. Zgodnie z art. 48 §1 w/w ustawy zarząd kieruje działalnością spółdzielni i reprezentuje ją na zewnątrz. Ponieważ do zarządzania przez spółdzielnie mieszkaniową zastosowanie będą miały procedury spółdzielcze należy przyjąć, że spółdzielni mieszkaniowej działającej jako zarządca, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, przysługuje prawo reprezentowania właścicieli odrębnych lokali na zewnątrz. W przeciwnym wypadku działalność spółdzielni nie byłaby zarządem, tylko administrowaniem. Organ odwoławczy podzielił powyższe stanowisko. Wskazano, że w złożonym oświadczeniu o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor oświadczył, że tytuł prawny do działki nr [...], na której projektuje się jedynie rozbudowę istniejącego układu drogowego (bez miejsc parkingowych) wynika z umowy użyczenia. W przedstawionej do akt sprawy umowie użyczenia inwestorowi działki nr [...], Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] stwierdza, że wyraża zgodę na wykonanie na tej działce inwestycji w postaci budowy zjazdu oraz utwardzenia terenu, a zgoda ta może stanowić podstawę do złożenia przez Inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Do akt sprawy inwestor dostarczył również kopię uchwały Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z 24.03.2020 r., w której Rada Nadzorcza, działając w oparciu o § 38 pkt 3 Statutu Spółdzielni Mieszkaniowej [...], wyraża zgodę (w zakresie wynikającym ze współwłasności) na realizację zjazdu na działce nr [...] oraz utwardzenie terenu. Organ odwoławczy stwierdził, że spółdzielnia mieszkaniowa jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności niezależnie od tego, czy są oni jej członkami, czy też nie. A zatem prawidłowym było uznanie za stronę postępowania w przedmiotowej sprawie wyłącznie Spółdzielni Mieszkaniowej jako zarządcy nieruchomości leżącej w obszarze oddziaływania inwestycji. Zasada, że właściciela lokalu stanowiącego odrębny przedmiot własności reprezentuje zarządca nieruchomości, w tym wypadku Spółdzielnia Mieszkaniowa, nie wyklucza możliwości, iż właściciel takiego lokalu może być stroną postępowania w sprawie o pozwolenia na budowę, ale tylko wtedy gdy wykaże on własny indywidualny interes prawny. W ocenie organu odwoławczego obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Pb, w ogóle nie obejmuje swym zakresem budynku przy ul. [...] (odwołująca nie wskazała gdzie w budynku znajduje się jej lokal mieszkalny), który jest oddalony od projektowanego budynku przedszkola (licząc ze skali) o około 50 m, a od zgrupowania 8 miejsc parkingowych o około 40 m. W piśmie odwołująca nie wskazuje w jakim zakresie planowana inwestycja będzie naruszać jej prawo jako właściciela konkretnego lokalu. Ogólnie nadmienia jedynie, że organ l instancji nie zbadał czy generowany poziom hałasu pozostaje w normach w zakresie lokalu mieszkalnego odwołującej, nie wskazując jednak, gdzie względem projektowanego budynku lokal ten jest usytuowany. Można jedynie stwierdzić, że projektowany aktualnie budynek przedszkola zlokalizowany został w większej odległości od budynku mieszkalnego przy ul. [...], niż istniejący w tym miejscu, przeznaczony do rozbiórki budynek przedszkola. Zatem jakikolwiek potencjalny hałas powinien być mniej odczuwalny dla Skarżącej niż był wcześniej. Również dojazd do projektowanego obiektu nie zmienił się, w stosunku do poprzedniego obiektu. Przy czym podkreślić należy, iż co do zasady obiekt przedszkola nie generuje określonego, stałego poziomu hałasu (tak jak np. zakłady przemysłowe, w których montuje się określone maszyny), lecz uciążliwość, której obawia się odwołująca, dotyczy użytkowania planowanego obiektu przez dzieci, które mają prawo przebywać także w każdym z lokali mieszkalnych w budynku wielorodzinnym. W żadnym razie powszechnie znana hałaśliwość dzieci nie może być podstawą do przyznania odwołującej przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego przedszkola, gdyż nie ma przepisu prawa, który regulowałby to zagadnienie. W konsekwencji organ stwierdził, że odwołująca nie wykazała, że posiada zindywidualizowany interes prawny skutkujący przyznaniem statusu strony w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją Prezydenta Miasta K..

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. K., zarzucając naruszenie:

1/ art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że współwłaścicielowi nieruchomości [...] obr. [...] będącej terenem inwestycji i zamierzenia budowlanego nie przysługuje status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę dotyczącym inwestycji i zamierzenia budowlanego na tej działce;

2/ art. 3 p. 20 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, iż obszar oddziaływania można wyznaczyć z pominięciem prawa cywilnego;

3/ art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 3 pkt 20 ustawy PB poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie błędnego kręgu stron;

4/ art. 140 kc poprzez naruszenie i pominięcie interesu właścicieli nieruchomości na części, której ma być prowadzona inwestycja i zamierzenie budowlane;

5/ art. 22 ustawy własność lokali poprzez pominięcie ustaleń w zakresie weryfikacji, czy wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowalne (dz. [...]) stanowiące niewątpliwie czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu zostało podjęte w wymaganym trybie poprzedzonym uchwałą właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej (skarżąca jest właścicielem lokalu z wyodrębnioną własnością, nie spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu). W konsekwencji pominięcie, że zgoda jako nieważna jest nieistniejąca;

6/ art. 32 prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji bez prawa do dysponowania nieruchomością, do którego udzielania przez zarząd właścicieli nieruchomości stanowiącej dz. [...] jako czynności przekraczającej zwykły zarząd wymagana była odpowiednia uchwała i pełnomocnictwo do zawarcia umowy z inwestorem;

7/ art. 140 kc w zw. z art. 32 prawa budowlanego poprzez pominięcie przymiotu strony skarżącej wywodzonego nie jako współwłaściciela nieruchomości pozostającej w obszarze oddziaływania, kiedy to jego prawa są reprezentowane przez wspólnotę/spółdzielnię ale jako współwłaściciela nieruchomości, na której prowadzona ma być inwestycja i zamierzenie budowalne , której to pozwolenie na budowę dotyczy (dz. [...]), a który to właściciel nie wyraża zgody na budowę i zmianę dotychczasowego korzystania z nieruchomości;

8/ art. 18 ust. 1 ustawy o własności lokali w zw. z art. 27 ust. 1 i ust. 2 i ust. 3 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez ich błędną i wykładnię i pominięcie, że zmieniony art. 27 ust. 2 i 3 u.s.m. wyeliminował kontrowersje dotyczące tego, czy spółdzielnia mieszkaniowa ma kompetencje, aby podejmować samodzielnie czynności przekraczające zwykły zarząd nieruchomością wspólną. Stanowi on obecnie, że do tych czynności należy stosować odpowiednio art. 22 ustawy o własności lokali, a do procedury uzyskiwania wymaganej większości właścicieli odpowiednio przepisy tej ustawy. Oznacza to, że czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem danej nieruchomości podejmuje spółdzielnia samodzielnie, stosownie do uregulowań statutowych i kompetencji organów (por. art. 4 i art. 61 u.s.m.); inne zaś, które nie mieszczą się w tej kategorii czynności, są niewątpliwie czynnościami przekraczającymi zwykły zarząd nieruchomością wspólną (np. trwałe obciążenie nieruchomości, rozbudowa i przebudowa nieruchomości, zmierzająca do wybudowania i wyodrębnienia nowych lokali, podział nieruchomości, połączenie nieruchomości, podział lub połączenie dwóch lokali itp.). Dla uzyskiwania stosownej większości znajdzie zastosowanie odpowiednio art. 23 u.w.l, w szczególności ust. 1 i 2. (zob. Dziczek Roman, Spółdzielnie mieszkaniowe. Komentarz. Wzory pozwów i wniosków sądowych, wyd. VIII). Zatem błędne jest przyjęcie, że wystarczającą jest powołana przez inwestora uchwała Rady Nadzorczej Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z dnia 24.03.2020 roku w zakresie czynności przekraczającej zwykły zarząd jaką jest wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością, a to działką [...], i zawarcie umowy w tym zakresie;

9/ art. 7, art. 8, art. 28, art 77, art. 80, art. 84, 86 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, przejawiający się w dowolnej oraz błędnej interpretacji przepisów prawa,

10/ art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie co ma istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty podnosząc, że organ błędnie uznał, że skarżąca nie jest stroną w sprawie skoro jest współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę objętą pozwoleniem na budowę. W konkluzji wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3). Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Kompetencje wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem Wojewoda, wydając zaskarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa.

Przedmiot kontroli stanowiła decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego wywołanego odwołaniem A. K., wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.). Przesłanką wydania tego rodzaju decyzji, nawiązującą do art. 105 k.p.a., jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego. W literaturze wskazuje się na dwie główne przyczyny bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego: skuteczne cofnięcie odwołania oraz stwierdzenie przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 (A. Golęba, w: H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 969 oraz powołane tam orzecznictwo).

Istota kontrolowanej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy skarżąca A. K. - jako członek Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" i współwłaściciel wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] oraz (w części ułamkowej) działki nr [...] - legitymuje się indywidualnym interesem prawnym w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla Gminy Miejskiej K. – Miejskiego Centrum Obsługi Oświaty w K. dla zamierzenia budowlanego: Budowa budynku Przedszkola Samorządowego nr [...], z układem komunikacyjnym, naziemnymi miejscami postojowymi, śmietnikiem, instalacjami wewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, gazu, c.o., elektryczną, słaboprądową i wentylacji mechanicznej, instalacjami zewnętrznymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, elektryczną wraz z budową placu zabaw i zbiornika retencyjnego wód opadowych na działkach nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.. Wojewoda na to pytanie udzielił odpowiedzi negatywnej i Sąd to stanowisko podzielił.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. – dalej: P.b.), stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 20 P.b. w brzmieniu ustalonym na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu rozumieć należy teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Tym samym do uznania, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej nie wystarczy stwierdzenie, że będzie ona faktycznie wpływała na sąsiednie działki, lecz niezbędne jest wskazanie normy prawnej, która reguluje taki wpływ przedsięwzięcia na otoczenie. Okoliczności te muszą mieć charakter obiektywny. Zdaniem Sądu ww. przepis nie wyłączył stosowania art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zauważyć należy przy tym, za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2018 r. II OSK 236/17, LEX nr 2612896, że: "Ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, że spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę".

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji ustalił obszar oddziaływania inwestycji i uznał, że obejmuje on działki nr [...] i [...] obr. [...]. Działka nr [...] stanowi przedmiot współwłasności Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]", członków spółdzielni oraz właścicieli wyodrębnionych lokali mieszkalnych. Spółdzielnia Mieszkaniowa była stroną przedmiotowego postępowania, skierowano do niej decyzję organu pierwszej instancji, od której Spółdzielnia nie wniosła odwołania.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy dokonał właściwej wykładni przepisów dotyczących spółdzielni mieszkaniowych, która pozwoliła przyjąć, że stroną w tym postępowaniu powinna być Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]", a jednocześnie brak podstaw do uznania za strony poszczególnych członków tej Spółdzielni lub właścicieli wyodrębnionych lokali, w tym skarżącej A. K.. Dokonano w szczególności poprawnej wykładni przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. 2021 r. poz. 1208) regulujących kwestię zarządu nieruchomością przez spółdzielnie mieszkaniowe. Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z wyjątkiem art. 22 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Na tle powyższych przepisów, w powiązaniu z przepisami Prawa spółdzielczego nie budzi wątpliwości, że sprawując zarząd powierzony, spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich swoich członków, w tym również właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są członkami spółdzielni, czy też nie (zob. NSA w wyroku z dnia 23 lipca 2010 r., sygn. II OSK 1255/09, LEX nr 693526). Konkluzja ta utrwalona jest w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym spraw z zakresu prawa budowlanego, zgodnie z którym w sprawach mających związek z nieruchomością wspólną, stroną postępowania jest spółdzielnia mieszkaniowa lub – odpowiednio –wspólnota mieszkaniowa. Wskazuje się m.in., że: "W przypadku sprawowania przez spółdzielnię mieszkaniową zarządu powierzonego w rozumieniu art. 27 ust. 2 ustawy z 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, spółdzielnia dysponuje nieruchomością na cele budowlane. Właściciele wyodrębnionych lokali – choć może przysługiwać im przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w przypadku wykazania interesu prawnego – mogą kwestionować poczynania zarządu spółdzielni zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę, czy też związane z rozpoczęciem robót budowlanych w postępowaniu wewnątrzspółdzielczym" (wyrok WSA w Olsztynie z 21 czerwca 2011 r., II SA/Ol 293/11, Legalis). Warto również zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2015 r., II OPS 2/15, w sentencji której wskazano: "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej".

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy należało dostrzec, że działka nr [...] stanowi teren inwestycji. Zaprojektowano na niej rozbudowę istniejącego układu drogowego. Z oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane wynika, że w zakresie wskazanej działki prawo to określa umowa użyczenia zawarta pomiędzy Gminą Miejską K. a Spółdzielnią Mieszkaniową "[...]". Z zalegającej w aktach sprawy kopii umowy z 20 kwietnia 2020 r. wynika, że Spółdzielnia wyraziła zgodę na wykonanie na tej działce zjazdu z działki nr [...] oraz utwardzenie i uporządkowanie terenu. Jednocześnie Spółdzielnia zaakceptowała, że zgoda powyższa będzie stanowiła dla biorącego w używanie (Gmina Miejska K.) podstawę do złożenia oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ustalenia powyższe nie budzą wątpliwości Sądu. Możliwe było wywiedzenie na ich podstawie wniosku, zgodnie z którym to Spółdzielnia, powinna być stroną przedmiotowego postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako że jego przedmiotem była m.in. rozbudowa istniejącego układu komunikacyjnego na zarządzanej przez nią nieruchomości wspólnej.

W przedmiotowej sprawie prawidłowo zbadano również możliwość uznania za stronę postępowania skarżącej A. K. – jako właściciela lokalu w budynku z zasobu spółdzielni mieszkaniowej, znajdującego się w sąsiedztwie planowanej inwestycji. Uznanie skarżącej za stronę byłoby możliwe pod warunkiem wykazania, że inwestycja ma - w powiązaniu z odpowiednimi przepisami administracyjnego prawa materialnego - bezpośredni wpływ na jej prawa lub obowiązki jako właściciela lokalu lub że będzie ingerować w wykonywane przez nią prawo własności do lokalu (por.: wyrok NSA z 15 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 671/15; wyrok NSA z 22.04.2015, sygn. akt II OSK 2266/13).

W związku z powyższym Wojewoda wezwał skarżącą pismem z 19 lutego 2021 r. do wykazania, że posiada ona przymiot strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471). Sąd stwierdza, że słusznie organ ocenił, że okoliczności podane w odpowiedzi skarżącej z 2 marca 2020 r. na to wezwanie oraz okoliczności wynikające z akt postępowania nie wskazują na to, by skarżącej w tym postępowaniu przysługiwał przymiot strony. Należało zauważyć, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. nie obejmuje zasięgiem budynku przy ul. [...], w którym znajduje się lokal skarżącej. Budynek ten oddalony jest od projektowanego budynku przedszkola o około 50 m, a od zgrupowania 8 miejsc parkingowych o około 40 m. Organ zauważył, że projektowany aktualnie budynek przedszkola zlokalizowany został w większej odległości od budynku mieszkalnego przy ul. [...], niż istniejący w tym miejscu budynek przedszkola przeznaczony do rozbiórki. Nie wskazuje na indywidualny interes skarżącej określony w projekcie budowlanym sposób obsługi komunikacyjnej obiektu, oparty na dotychczasowych rozwiązaniach. Również uciążliwości występujące w trakcie budowy, mającej z istoty swej charakter przejściowy, nie świadczą o interesie prawnym w postępowaniu poprzedzającym budowę. Słusznie też uznano, że hałas związany z eksploatacją przedszkola wymyka się badaniu oddziaływania obiektu budowlanego na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W tym miejscu przytoczyć warto wypowiedź NSA zawartą w wyroku z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 1126/19, LEX nr 3078553, w którym podniesiono, że przymiotu strony postępowania administracyjnego w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę prowadzonej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym nie daje jakiekolwiek oddziaływanie inwestycji na nieruchomości sąsiednie, lecz jedynie oddziaływanie określone w art. 3 pkt 20 p.b., a więc powodujące ograniczenia w zagospodarowaniu otoczenia wynikające z odrębnych przepisów. Z przepisu art. 144 k.c. tego rodzaju ograniczenie w kontekście Prawa budowlanego nie wynika. Okoliczność występowania tzw. immisji (pośrednich) może rodzić określone roszczenia jedynie na gruncie cywilnoprawnym, lecz nie daje praw strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b." Sąd wskazuje ponadto, że naruszenie norm dotyczących hałasu może uzasadniać ingerencję organów administracji na podstawie przepisów środowiskowych.

Podsumowując, Sąd stwierdza, że kontrolując sprawę nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej decyzji. W szczególności Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów powołanych w skardze, w tym przywołanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 8, art. 28, art 77, art. 80, art. 84, 86 k.p.a. W ocenie Sądu organ wyjaśnił istotne dla sprawy okoliczności w wystarczającym zakresie, a motywy rozstrzygnięcia klarownie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.