Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2006/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 64 ust. 8, ust. 10, art. 65 ust. 5, art. 96 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 5 pkt 25, art. 127, art. 164 ust. 1, art. 163 ust. 1, art. 165 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 36
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej
article: art. 4, art. 5
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś – Dębecka Sędzia WSA Henryka Lewandowska – Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant ref. staż. Paulina Dymińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 r. sprawy ze skargi Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zalecenia usunięcia nieprawidłowości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 163 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 165 ust. 3 oraz art. 181 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), dalej: "ustawa o świadczeniach", oraz art. 138 § 1 pk1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz 1071 z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej jako: Dyrektor [...]OW NFZ, skarżący) z dnia [...] lipca 2012 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]), którą organ ten wydał zalecenia dotyczące opracowania nowego, wolnego od uchybień wystąpienia pokontrolnego będącego wynikiem przeprowadzonego przez [...]OW NFZ postępowania kontrolnego oznaczonego numerem [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania powyższej decyzji doszło w oparciu o następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. (znak: [...]) Minister Zdrowia wydal Dyrektorowi [...]OW NFZ zalecenia opracowania nowego wolnego od uchybień wystąpienia pokontrolnego będącego wynikiem przeprowadzonego przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia postępowania kontrolnego oznaczonego numerem [...] wraz z uzasadnieniem. Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. (doręczonym w dniu [...] lipca 2012 r.) - znak: [...]- Dyrektor [...]OW NFZ złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł dwa podstawowe zarzuty natury ogólnej odnośnie uzasadnienia decyzji Ministra Zdrowia.

Pierwszym z nich było twierdzenie Dyrektora [...]OW NFZ, że przyjęcie fragmentu uzasadnienia przedmiotowej decyzji Ministra Zdrowia dotyczącego niezasadnego zakwestionowania przez [...]OW NFZ deklaracji wyboru lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej na podstawie nieprawidłowej pieczątki świadczeniodawcy, rodziłoby precedens uznania prawnego nowo utworzonego zakładu opieki zdrowotnej oraz spowodowałoby poważne konsekwencje finansowe dla Funduszu.

Rozważając ten zarzut Minister Zdrowia wziął pod uwagę, zarówno stanowisko zaprezentowane przez Dyrektora [...]OW NFZ, obwiązujące przepisy prawa dotyczące przeprowadzania kontroli realizacji zawartych umów przez oddziały wojewódzkie NFZ, przepisy dotyczące deklaracji wyboru a także obowiązek zapewnienia przez oddział wojewódzki NFZ ubezpieczonym dostępu do świadczeń gwarantowanych z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o świadczeniach ubezpieczony ma prawo wyboru lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej. Ubezpieczony dokonuje wyboru lekarza podstawowej opieki zdrowotnej, nie zaś świadczeniodawcy (podmiotu) udzielającego świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej. Przepis art. 56 ust. 1 ww. ustawy o świadczeniach ustanawia zasadę, że świadczeniobiorca potwierdza pisemnym oświadczeniem - zwanym "deklaracją wyboru" - wybór lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej. Ustęp drugi ww. art. 56 ww. ustawy o świadczeniach zawiera natomiast obligatoryjne części składowe deklaracji, którą m.in. jest także siedziba świadczeniodawcy. Powyższe oznacza, że dominującą pozycję zajmuje wybranie przez ubezpieczonego lekarza udzielającego świadczeń, nie zaś jak twierdzi Dyrektor [...]OW NFZ w złożonym wniosku - świadczeniodawcy. W sytuacji będącej przedmiotem decyzji, podpisane przez ubezpieczonych deklaracje wyboru zachowują ważność. Wypełnione deklaracje lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej - jeżeli wybrani w deklaracjach lekarze, pielęgniarki i położne udzielają świadczeń w tym samym miejscu, w podmiocie posiadającym umowę z NFZ - zachowują ważność. Wykazane w protokole kontroli deklaracje w liczbie 1637 (strona 189 protokołu kontroli) z nieprawidłowością oznaczoną jako "nieprawidłowa pieczątka" nie mogą stanowić podstawy do domagania się od świadczeniodawcy zwrotu refundacji świadczeń. W sprawie będącej przedmiotem niniejszej decyzji, ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że u świadczeniodawcy świadczeń udzielali ci sami lekarze, pielęgniarki i położne podstawowej opieki zdrowotnej (w skrócie: poz), co w zlikwidowanym SP ZOZ.

Odnosząc się do fragmentu odwołania, w którym Dyrektor [...]OW NFZ zwrócił uwagę na fakt, że odnośnie przeprowadzonego postępowania kontrolnego nr [...] nie miały zastosowania postanowienia zarządzenia nr 74/2010 Prezesa NFZ, którego § 10 ust. 9 pkt 5 Minister Zdrowia przywołał w uzasadnieniu - Minister Zdrowia przyznał, że w sprawie będącej przedmiotem decyzji zastosowanie miały postanowienia zarządzenia nr 105/2008 Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 listopada 2008 r. Jednocześnie jednak Minister Zdrowia wyraźnie podkreślił, że § 12 ust. 5 pkt 5 zarządzenia nr 105/2008 Prezesa NFZ zawiera analogiczne postanowienia jak wskazane w uzasadnieniu decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r., które zobowiązują oddział wojewódzki NFZ do przyporządkowania świadczeniobiorców - w przypadku wystąpienia tych samych świadczeniobiorców na listach aktywnych różnych świadczeniodawców - do świadczeniodawcy na podstawie najpóźniejszej deklaracją wyboru. Minister Zdrowia podkreślił, że w zgromadzonej w sprawie dokumentacji nie było najmniejszej nawet wzmianki o fakcie wystąpienia zakwestionowanych deklaracji u innych świadczeniodawców i dokonanym przez [...]OW NFZ nowym przyporządkowaniu świadczeniobiorców. Nie przywoływał i nie potwierdzał również dokonania takiej czynności w okresie późniejszym Dyrektor [...]OW NFZ w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie. Uwzględniając, że przedmiotowe uchybienie wykazane zostało Dyrektorowi [...]OW NFZ w uzasadnieniu decyzji Ministra Zdrowia, wnioskować należało; że świadczeniobiorcy, których deklaracje wyboru [...]OW NFZ zakwestionował nie wystąpili na listach aktywnych innych świadczeniodawców. Wobec powyższego podkreślenia wymagał fakt, że akceptując stanowisko Dyrektora [...]OW NFZ zaprezentowane w złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Zdrowia de facto unieważniłby deklaracje wyboru złożone przez ubezpieczonych, do czego nie posiada kompetencji. Obowiązujące przepisy prawa nie przyznają również Dyrektorowi [...]OW NFZ uprawnień do unieważniania złożonych przez uprawnionych do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych deklaracji wyboru.

Drugim ogólnym zarzutem postawionym decyzji Ministra Zdrowia podniesionym przez Dyrektora [...]OW NFZ w złożonym wniosku było nieuwzględnienie konsekwencji finansowych przeprowadzonej kontroli. Dyrektor [...]OW NFZ, (wykazując specyfikę rozliczania świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej (zarówno we wcześniejszej dokumentacji, jak i w złożonym wniosku) prezentuje stanowisko, że wezwanie świadczeniodawcy do zwrotu kwot nienależnej refundacji świadczeń za okres od lutego 2009 r. do listopada 2009 r., przy zakresie kontroli określonym jako 1 stycznia - 31 stycznia 2009 r. było działaniem zgodnym z prawem.

Rozważając powyższe Minister Zdrowia zobowiązany był uwzględnić zasadę, że wystąpienie pokontrolne zawiera ocenę kontrolowanej działalności świadczeniodawcy wynikającą z ustaleń zawartych w protokole kontroli, które to ustalenia wynikają z zakresu kontroli określonego w upoważnieniu. Okres objęty kontrolą na który wystawiono upoważnienia do jej przeprowadzenia wykazano wyżej. Wystosowanie do świadczeniodawcy wystąpienia pokontrolnego, w którym [...]OW NFZ domaga się zwrotu środków finansowych za okres wykraczający poza zakres określony w upoważnieniu jest działaniem naruszającym art. 64 ust. 7 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych sporządza wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy i zalecenia pokontrolne w razie stwierdzenia nieprawidłowości, oraz § 31 ust. 1 zarządzenia nr 23/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie planowania, przygotowywania i prowadzenia postępowania kontrolnego oraz realizacji wyników kontroli, zgodnie z którym:

"Przeprowadzająca kontrolę świadczeniodawcy jednostka organizacyjna NFZ przekazuje kierownikowi podmiotu kontrolowanego wystąpienie pokontrolne zawierające oceny kontrolowanej działalności wynikające z ustaleń opisanych w protokole kontroli (...)." W protokole kontroli brak ustaleń odnoszących się do okresu, za który [...]OW NFZ domagał się zwrotu środków. Minister Zdrowia podkreślił, że jeżeli celem przeprowadzonego postępowania kontrolnego było sprawdzenie prawidłowości realizacji umowy w okresie późniejszym - wskazanym w wystąpieniu pokontrolnym - okres ten należało określić na etapie przygotowywania postępowania kontrolnego i w wydanych upoważnieniach do przeprowadzenia kontroli.

Odnosząc się do fragmentów uzasadnienia wniosku Dyrektora [...]OW NFZ, w których zwraca on uwagę na zarzuty zawarte w uzasadnieniu decyzji Ministra Zdrowia dotyczące nieprawidłowości sporządzonego wystąpienia pokontrolnego polegające na niezgodności z obowiązującym oddziały wojewódzkie NFZ jego wzorem (brak oznaczenia roku kalendarzowego, brak wskazania rachunku bankowego), Minister Zdrowia wyjaśnił, że kwestie te przytoczono w celu zwrócenia uwagi Dyrektora [...]OW NFZ na formę opracowanych w przedmiotowej sprawie w kierowanych przez niego [...]OW NFZ ważnych dokumentów, które rodzić mogą istotne konsekwencje, zarówno dla [...]OW NFZ jak i świadczeniodawcy, a która to forma jest niezgodna z obowiązującym w Narodowym Funduszu Zdrowia wzorem, co Minister Zdrowia wskazał w uzasadnieniu decyzji. Przedmiotowe niezgodności nie miały decydującego znaczenia dla rozpatrzenia istoty sprawy przez Ministra Zdrowia, która polega na naruszeniu przez [...]OW NFZ obowiązujących przepisów prawa, co wykazano w uzasadnieniach zarówno decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r. jak i niniejszej decyzji.

Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2012 r., wnosząc o jej uchylenie wraz z decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2012 r.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

a) błędną wykładnię przepisu art. 28 ust. 1 ustawy w związku z art. 56 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach oraz art. 36 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007 Nr 14, poz. 89), poprzez nietrafne przyjęcie, że deklaracje wyboru lekarza, pielęgniarki, położnej podstawowej opieki zdrowotnej zachowują ważność pomimo likwidacji świadczeniodawcy, u którego świadczeń udzielali wybrani lekarze, pielęgniarki i położne oraz stanowią podstawę do rozliczeń z nowoutworzonym świadczeniodawcą,

b) błędną wykładnię art. 64 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez nietrafne przyjęcie, że [...]OW NFZ, jako podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych, może sporządzić wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy i zalecenia pokontrolne, w razie stwierdzenia nieprawidłowości, jedynie do okresu kontroli podanym w zawiadomieniu o kontroli pomimo, że skutki finansowe uchybień wykrytych w trakcie kontroli rozciągają się na okres wykraczający poza okres objęty kontrolą,

c) błędną wykładnię art. 164 w związku z art. 163 ust 2 ustawy o świadczeniach oraz w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez nietrafne przyjęcie, że naruszenie zarządzenia nr 23/2009/DSOZ wydanego przez Prezesa NFZ bez wyraźnej delegacji ustawowej stanowi naruszenie prawa powszechnie obowiązującego stanowiącego podstawę ingerencji Ministra Zdrowia w decyzje dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu.

d) błędną wykładnię art. 5 w związku z art. 4 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14 poz. 114 z późn. zm.) w związku z art. 107 ust. 5 pkt 1, 10 i 12 ustawy o świadczeniach, polegającą na jego niezastosowaniu, a tym samym błędnym przyjęciu, że Dyrektor [...]OW NFZ nie jest uprawniony dochodzić należności wynikających z konsekwencji finansowych nieprawidłowości wykrytych w trakcie kontroli świadczeniodawcy.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o świadczeniach, świadczeniobiorca ma prawo wyboru lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej spośród lekarzy, pielęgniarek i położnych ubezpieczenia zdrowotnego (...), natomiast art. 56 ust. 1 tej ustawy określa, że wybór lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej świadczeniobiorca potwierdza pisemnym oświadczeniem woli, zwanym dalej "deklaracją wyboru". W ust. 2 art. 56 ustawy o świadczeniach ustawodawca wskazał elementy, jakie winna zawierać deklaracja, takie jak w szczególności: dane dotyczące świadczeniobiorcy, m.in. imię i nazwisko, datę urodzenia, płeć, numer PESEL, adres zamieszkania; dane dotyczące lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej: m.in. imię i nazwisko, siedzibę świadczeniodawcy udzielającego świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej, miejsce udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Ponadto ust. 5 art. 56 ustawy o świadczeniach stanowi, że deklaracje wyboru świadczeniodawca przechowuje w swojej siedzibie. Umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej podstawowej, której wzór stanowi załącznik 2a do zarządzenia nr 105/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna w § 5 wymienia trzy sytuacje, w przypadku zaistnienia których świadczeniodawca udziela świadczeń świadczeniobiorcom zadeklarowanym do określonego lekarza, pielęgniarki lub położnej poz, do czasu dokonania ponownego wyboru. Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 pkt 3) w przypadku podziału, zmiany formy organizacyjno-prawnej świadczeniodawcy lub połączenia z innym świadczeniodawcą, świadczeń udziela świadczeniodawca udzielający świadczeń w dotychczasowym miejscu, pod warunkiem, że świadczenia udzielane są przez lekarza (pielęgniarkę, położną), do którego deklarację wyboru złożył świadczeniobiorca. Nie ma tu zastosowania § 10a zarządzenia nr 74/2010/DSOZ Prezesa Funduszu, albowiem (pomijając fakt obowiązywania zarządzenia) nie ma tu miejsca zaprzestanie udzielania świadczeń przez lekarza, pielęgniarkę, położną poz a całkowita likwidacja świadczeniodawcy.

Kwestią zatem o pierwszorzędnym znaczeniu - kwestią sporną - jest ustalenie przez Sąd, czy deklaracje wyboru lekarza, pielęgniarki i położnej poz złożone u lekarza pracującego dla świadczeniodawcy, który następnie ulega likwidacji, zachowują swoja ważność w przypadku powstania nowego świadczeniodawcy, który zatrudnia lekarzy, pielęgniarki i położne zlikwidowanego podmiotu. W obowiązującej w momencie kontroli w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej z dnia 30 sierpnia 1991 r. (Dz. U. 2007 Nr 14 poz. 89) nie istniała żadna regulacja dotycząca następstwa prawnego nowo-utworzonego niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, tym bardziej, że jednostka, która zebrała deklaracje uległa likwidacji (utraciła byt prawny). Powyższa kwestia, zdaniem skarżącego, nie budzi wątpliwości, zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądowym (tak m.in. Sąd Okręgowy we Wrocławiu w wyroku o sygn. akt 283/11).

Skarżący wyjaśnił, że przekształcenie SP ZOZ w rozumieniu ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oznacza jego podział lub połączenie. Nie ma natomiast mowy o przekształceniu w przypadku likwidacji SP ZOZ, która to okoliczność miała miejsce w niniejszej sprawie. Podkreślił, że kontrola bezspornie wykazała, iż świadczeniodawca NZOZ P. sp. z o. o. w L. przedstawiał do rozliczenia na listach aktywnych ubezpieczonych, których deklaracje wyboru były złożone w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej w L. nie zaś w NZOZ. W wyniku kontroli ustalono, że NZOZ P. sp. z o.o. nie posiadał deklaracji wyboru złożonych przez ubezpieczonych i pomimo tego faktu rozliczał ubezpieczonych, o których mowa, przedkładając ich (kilkakrotnie, w kolejnych miesiącach) na listach aktywnych do rozliczeń z NFZ.

Zdaniem skarżącego, stanowisko organu, dotyczące ważności deklaracji wyboru nie zasługuje na aprobatę. Dyrektor [...]OW NFZ nie zakwestionował ważności deklaracji, a stwierdził, iż nie mogą one stanowić podstawy do wypłaty NZOZ w L. środków finansowych. Bowiem o ważności deklaracji nie decyduje Dyrektor oddziału czy Minister Zdrowia a jest to wynik działań po stronie ubezpieczonego (złożenie nowej deklaracji) lub stronie świadczeniodawcy (zaprzestanie udzielania świadczeń, utrata bytu prawnego). Gdyby przyjąć zawarte w decyzji uzasadnienie Ministerstwa Zdrowia, że deklaracje opatrzone nieprawidłową pieczątką w liczbie [...], nie mogą stanowić podstawy do domagania się od świadczeniodawcy zwrotu refundacji udzielonych świadczeń, to uznanie deklaracji wyboru złożonych u lekarza, pielęgniarki, położnej udzielających świadczeń w SPZOZ, a więc de facto innego świadczeniodawcy, przedkładanych do rozliczeń przez NZOZ, rodziłoby - wbrew doktrynie i orzecznictwu - precedens uznania następstwa prawnego nowo utworzonego niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej.

Z uwagi na fakt, że w przedmiotowej sprawie nie nastąpiła zmiana organizacyjno-prawna świadczeniodawcy lecz doszło do faktycznej likwidacji SP ZOZ i powstania nowego NZOZ, nie ma podstaw do przyjmowania ważności uprzednio złożonych deklaracji.

Świadczeniodawca Samodzielny Publiczny Zespół Zakładów Opieki Zdrowotnej w L. został zlikwidowany uchwałą nr [...] Rady Powiatu L. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Zgodnie z treścią art. 36 obowiązującej w momencie kontroli ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z dnia 30 sierpnia 1991 r. (Dz. U. 2007 Nr 14 poz. 89 dalej "ustawa o ZOZ"): "Tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego".

Ponieważ dokonana została likwidacja SP ZOZ, a przepisy ustawy o ZOZ nie przewidywały następstwa prawnego pomiędzy zlikwidowanym podmiotem a nowo utworzonym, tym samym nie można mówić o zmianie formy organizacyjno-prawnej świadczeniodawcy, o której mowa we ww. wzorze umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju poz Wobec braku następstwa prawnego nie można mówić o ciągłości udzielania świadczeń, o czym również świadczy zawarcie nowej umowy z Niepublicznym Zakładem Opieki Zdrowotnej w L. Tym samym nie zachowały ważności deklaracje wyboru złożone przez świadczeniobiorców w zlikwidowanym SP ZOZ.

Wobec powyższego skarżący stwierdził, że nowo utworzony podmiot, pomimo udzielania świadczeń w tym samym miejscu, co podmiot zlikwidowany oraz przez zatrudnionych po SP ZOZ lekarzy, powinien zbierać na nowo deklaracje wyboru świadczeniodawcy, opatrzonych pieczątką nowopowstałego NZOZ. Podmiot kontrolowany tego nie uczynił. Ponadto zakwestionowanie przez Dyrektora [...]OW NFZ deklaracji wyboru nie pozbawiło ubezpieczonych dostępu do świadczeń podstawowej opieki zdrowotnej.

W ocenie skarżącego, został przez Ministra Zdrowia błędnie zastosowany art.. 67 ust. 7 ustawy o świadczeniach. Zdaniem skarżącego, organ błędnie wywodzi z tego przepisu, że zalecenia pokontrolne w razie stwierdzenia nieprawidłowości NFZ Fundusz może formułować jedynie do okresu kontroli podanym w zawiadomieniu o kontroli pomimo, że skutki finansowe uchybień wykrytych w trakcie kontroli rozciągają się na okres wykraczający poza okres objęty kontrolą. Zgodnie z literalnym brzmieniem ww. przepisu podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych, w pierwszej kolejności sporządza wystąpienie pokontrolne zawierające ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy, a następnie formułuje zalecenia pokontrolne w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Kontrolerzy NFZ [...]OW stwierdzili nieprawidłowości u kontrolowanego podmiotu. Nieprawidłowości polegały na stwierdzeniu błędów w deklaracjach wyboru i przekazywanych na tej podstawie plikach rozliczeniowych. W wystąpieniu pokontrolnym znalazła się ocena działalności kontrolowanego, tj. negatywnie oceniono NZOZ P. sp. z o. o. w L. pod względem rzetelności i legalności oraz sformułowano zalecenia pokontrolne. Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości w sferze skutków finansowych dla [...]OW NFZ wykraczały poza okres objęty kontrolą, wobec czego zawarto w piśmie z dnia [...] września 2010 r. żądanie zwrotu nienależnie wypłaconych środków w kwocie 400 882,84 zł.

Istotą sprawy jest odróżnienie przedmiotu kontroli i konsekwencji finansowych wynikających ze stwierdzonych uchybień. Deklaracje ze stycznia 2009 r. stanowiły podstawę sporządzania list aktywnych za okres od 1 lutego 2009 r. do 30 listopada 2009 r. - wypłata środków finansowych dla świadczeniodawcy w kolejnych miesiącach odbywała się na podstawie deklaracji zakwestionowanych zgodnie z przedmiotem kontroli - raporty przesyłane do [...]OW NFZ podawały jako datę złożenia deklaracji - styczeń 2009 r. Dlatego też zgodnie z § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81, poz. 484) oraz obowiązującą [...]OW NFZ dyscypliną finansową przedstawiono świadczeniodawcy zalecenie pokontrolne dotyczące korekty dokumentów oraz zwrotu nienależnie przekazanych środków finansowych w wysokości 400 882,84 zł. Wynikało to z faktu, iż skutki finansowe błędnie wykazywanych deklaracji ze stycznia 2009 r. dotyczyły całego roku 2009. Wobec tego stanowisko organu, jakoby skarżący źle zastosował przepis art. 67 ust. 7 ustawy o świadczeniach, jest oczywiście niezasadny.

W zaskarżonej decyzji Minister Zdrowia jako podstawę swojego działania wskazał naruszenie przez skarżącego powszechnie obowiązujących norm prawnych. Jednakże z decyzji wynikało, iż Dyrektor [...]OW NFZ naruszył przepisy zarządzeń wydanych przez Prezesa Funduszu. Tymczasem zgodnie z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej "Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego". Zgodnie z tym podstawowym aktem prawnym, zarządzenia Prezesa Funduszu nie stanowią powszechnie obowiązującego prawa, zatem stanowisko organu wyrażone w decyzji o naruszeniu prawa przez skarżącego jest błędne, nie stanowi podstawy do władczej ingerencji organu i wydania decyzji administracyjnej.

Skarżący uznał, że Minister Zdrowia błędnie ocenił kwestię możliwości dochodzenia przez Dyrektora [...]OW NFZ należności wynikających z konsekwencji finansowych nieprawidłowości wykrytych w trakcie kontroli świadczeniodawcy. W obecnym stanie prawnym art. 5 w związku z art. 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nakazują, aby osoby wchodzące w skład organu jednostki sektora finansów publicznych dochodziły należności jednostki sektora finansów publicznych. W przypadku zaniechania tego, stanowi to naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Konsekwencją tych przepisów są uprawnienia Dyrektora oddziału ujęte w art. 107 ust. 5 pkt 1, 10 i 12 ustawy o świadczeniach. Zgodnie z tymi przepisami dyrektor oddziału obowiązany jest efektywnie i bezpiecznie gospodarować środkami finansowymi oddziału wojewódzkiego Funduszu, rozliczać umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz kontrolować i monitorować realizację umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jak wynika z akt postępowania kontrolnego w trakcie prowadzenia kontroli Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w L. zostały wykryte nieprawidłowości, które w swoich skutkach finansowych dotyczyły całego roku 2009. Dyrektor [...]OW NFZ zgodnie z uprawnieniami wynikającymi z ww. przepisów ustawy o świadczeniach w powiązaniu z ustawą o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych wezwał w wystąpieniu pokontrolnym świadczeniodawcę do zwrotu zakwestionowanych środków finansowych. Jak podnoszono powyżej, z dokumentów z postępowania kontrolnego nr [...], jak również ze specyfiki sposobu rozliczania świadczeń w rodzaju poz wynikała konieczność skorygowania nienależnie przekazanych środków od lutego 2009 r. do grudnia 2009 r. W dniu rozpoczęcia kontroli, tj. [...] grudnia 2009 r. świadczeniodawca nie przedstawił jeszcze list aktywnych za miesiąc grudzień. Zgodnie z treścią § 12 ust. 5 pkt 3 lit b) zarządzenia nr 105/2008/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna, informację o aktywnych deklaracjach wyboru przekazuje się do 7 dnia danego miesiąca za bieżący okres sprawozdawczy. Kontrola swoim zakresem czasowym objęła okres stycznia 2009 r., a deklaracji wyboru nie przedstawiono w momencie rozpoczęcia postępowania kontrolnego w grudniu 2009 r. Należy zatem stwierdzić, że świadczeniodawca przez cały okres ich nie posiadał. Jednocześnie świadczeniodawca w rozliczeniach z [...]OW NFZ składał pliki całościowe i powoływał się na deklaracje wyboru, których, jak to wskazano wyżej, nie posiadał (co stwierdziła kontrola). Ponadto, art. 44 ust. 3 ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r. (Dz. U. 2009 Nr 157 poz. 1240) stanowi, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Dlatego też wyniki kontroli stanowiły podstawę weryfikacji złożonych rozliczeń świadczeniodawcy i wezwania go do zwrotu kwoty 400 882,84 zł, wypłaconej za miesiące luty - grudzień 2009 r.

Zdaniem skarżącego odmienne stanowisko, prezentowane przez Ministra Zdrowia nie powinno zasługiwać na aprobatę.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie zasługuje na uwzględnienie.

Należało podzielić stanowisko Ministra Zdrowia.

W myśl art. 162 ust. 1 ustawy o świadczeniach nadzór nad działalnością NFZ sprawuje minister właściwy do spraw zdrowia czyli obecnie Minister Zdrowia. Sprawując nadzór nad działalnością m.in. NFZ, świadczeniodawców, w zakresie realizacji umów z Funduszem, Minister ten, zgodnie z art. 163 ust. 1 ustawy o świadczeniach stosuje kryterium legalności, rzetelności i celowości.

W razie stwierdzenia, na podstawie uzyskanych informacji, wyjaśnień i dokumentów, przypadków naruszeń prawa, statutu Narodowego Funduszu Zdrowia lub interesu świadczeniobiorców minister właściwy do spraw zdrowia powiadamia odpowiednio NFZ, świadczeniodawcę o stwierdzonych nieprawidłowościach oraz wydaje zalecenia mające na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowanie działalności powiadamianego podmiotu do przepisów prawa, wyznaczając termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości i dostosowania działalności do przepisów prawa, z mocy art. 165 ust. 3 ustawy o świadczeniach.

W niniejszej sprawie kwestią sporną między Ministrem Zdrowia a Dyrektorem [...]OW NFZ była prawidłowość NFZ sporządzonego po kontroli nr [...] przeprowadzonej przez pracowników [...]OW NFZ w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej P. sp. z o.o. z siedzibą w L. (w skrócie: NZOZ w L.) odnośnie prawidłowości realizacji umów [...],[...] w zakresie deklaracji wyboru lekarza, pielęgniarki i położnej poz.

Zasady przeprowadzania przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (w tym: Oddział Wojewódzki NFZ) kontroli udzielania świadczeń świadczeniobiorcom (w tym kontroli świadczeniodawców) określa art. 64 oraz art. 127 ustawy o świadczeniach. Przepis art. 64 w ust. 1 wskazuje przykładowe rodzaje kontroli, jak: organizacji i sposobu udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz ich dostępności (pkt 1); udzielania świadczeń opieki zdrowotnej pod względem zgodności z wymaganiami określonymi w umowie o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (pkt 2 ); zasadności wyboru leków i wyrobów medycznych, w tym przedmiotów ortopedycznych i środków pomocniczych stosowanych w leczeniu, rehabilitacji i badaniach diagnostycznych (pkt 3); przestrzegania zasad wystawiania recept (pkt 4); dokumentacji medycznej dotyczącej świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Natomiast przepis art. 127 ust. 1 ustawy o świadczeniach mówi, że NFZ przeprowadza kontrolę realizacji umowy o udzielanie świadczeń, a w szczególności kontrolę: sposobu korzystania ze świadczeń przez ubezpieczonych, dostępności i jakości świadczeń oraz zasad organizacji ich udzielania (pkt 1).

Możliwość przeprowadzenia kontroli przez [...]OW NFZ nie była kwestionowana.

Spór dotyczył zakresu kontroli.

Przepis art. 64 ust. 2 zd. 1 ustawy oświadczeniach stanowi, że podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń ze środków publicznych w upoważnieniu do prowadzenia kontroli określa przedmiot i zakres kontroli oraz wskazuje osobę upoważnioną do przeprowadzenia kontroli. Natomiast art. 64 ust. 6 ustawy o świadczeniach stanowi, że z przebiegu przeprowadzonej kontroli sporządza się protokół, który jest podpisywany przez kontrolera i świadczeniodawcę.

Uszczegółowienia zasad i trybu prowadzenia postępowania kontrolnego dokonano w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego sposobu i trybu przeprowadzania kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (Dz. U. Nr 274, poz. 2723), dalej: "rozporządzenie z 15.12.2004 r." wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 64 ust. 10 ustawy o świadczeniach oraz zarządzeniu nr 23/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 maja 2009 r. w sprawie planowania, przygotowywania i prowadzenia postępowania kontrolnego oraz realizacji wyników kontroli obowiązujące od 13 maja 2009 r. (Dz. Urz. Prezesa NFZ Nr 4, poz. 23, z późn. zm.), dalej "zarządzenie 23/2009/DSOZ", wydanego na podstawie art. 102 ust. 5 pkt 25 ustawy o świadczeniach.

Rozporządzenie z 15.12.2004 r. określa szczegółowy sposób i tryb przeprowadzania kontroli (§ 1). Podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z 15.12.2004 r. zawiadamia świadczeniodawcę o planowanej kontroli najpóźniej w chwili rozpoczęcia czynności kontrolnych. Zawiadomienie, według § 4 ust. 3 cyt. rozporządzenia zawiera: wskazanie podstawy prawnej do przeprowadzenia kontroli (pkt 1); nazwę podmiotu kontrolowanego (pkt 2 ); przedmiot i zakres kontroli oraz miejsce przeprowadzania kontroli wraz z terminem jej rozpoczęcia i zakończenia (pkt 3). Rozpoczynając kontrolę, osoba przeprowadzająca kontrolę okazuje upoważnienie do przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy lub osobie przez niego upoważnionej wraz z legitymacją służbową albo dowodem osobistym w przypadku osoby przeprowadzającej kontrolę niebędącej pracownikiem podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych (§ 3 rozporządzenia z 15.12.2004 r.).

Po przeprowadzeniu kontroli osoba przeprowadzająca kontrolę sporządza protokół kontroli, w myśl § 13 ust. 1 cytowanego rozporządzenia. Protokół kontroli zawiera opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli działalności świadczeniodawcy oraz ustalenia kontroli, w tym nieprawidłowości, z uwzględnieniem przyczyn ich powstania, zakresu i skutków tych nieprawidłowości oraz osób za nie odpowiedzialnych, a także wnioski wynikające z kontroli (§ 13 ust. 2 cyt. rozporządzenia). Jednakże unormowania rozporządzenia regulują postępowanie kontrolne do etapu sporządzenia protokołu kontroli.

Szczegółowe zasady przeprowadzania kontroli przez Narodowy Fundusz Zdrowia określa zarządzenie 23/2009/DSOZ. O ile ustawa o świadczeniach i rozporządzenie z 15.12.2004 r. dotyczyły kontroli przez podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych, o tyle zarządzenie 23/2009/DSOZ skierowane jest do jednostek organizacyjnych NFZ i pracowników NFZ. Stanowiący podstawę jego wydania art. 102 ust. 5 pkt 25 ustawy o świadczeniach stanowi, że do zakresu działań Prezesa NFZ należy m.in. ustalanie jednolitych sposobów realizacji ustawowych zadań realizowanych przez oddziały wojewódzkie Funduszu. Zarządzenie to służy usystematyzowaniu czynności podejmowanych podczas kontroli przez pracowników NFZ. Nie zmienia ten akt, bo nie może zmieniać reguł ustawowych i rozporządzenia dotyczących kontroli i sytuacji podmiotu kontrolowanego. Jednakże wobec [...]OW NFZ, którego pracownicy przeprowadzali kontrolę, zarządzenie to ma zastosowanie. Wyjaśnia ono szereg wątpliwości w zakresie czynności technicznych, które mogą mieć kontrolujący pracownicy NFZ podczas realizacji zadań kontrolnych.

Zarządzenie to ma zastosowanie także wobec [...]OW NFZ i jego pracowników, albowiem na mocy art. 96 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną i w jego skład w wchodzą: centrala Funduszu i oddziały wojewódzkie Funduszu.

Wobec tego odwoływanie się do braku kompetencji Prezesa NFZ do wydania zarządzenia 23/2009/DSOZ, nie znajduje uzasadnionych podstaw. [...] Oddział Wojewódzki jako jeden z Oddziałów NFZ ma obowiązek kierować się przepisami wewnętrznymi, kierowanymi do jednostek podległych Prezesowi NFZ. Skarżący zaś nie wykazał, aby uregulowania tego zarządzenia były sprzeczne z przepisami ustawy o świadczeniach i rozporządzenia z 15.12.2004 r.

Jednocześnie, skarżący nie wyjaśnił, dlaczego uważał, że Minister Zdrowia zarzucił mu naruszenie jedynie przepisów powszechnie obowiązujących, skoro w podstawie decyzji powołano m.in. art. 163 ust. 2 pkt 1 (naruszenie prawa) i art. 165 ust. 3 (statuuje uprawnienia dla Ministra Zdrowia, gdy stwierdzi naruszenia prawa) ustawy o świadczeniach. Ponadto art. 162 ust. 2 ustawy o świadczeniach mówi, że minister sprawuje nadzór stosując m.in. kryterium legalności. Z powyższych uregulowań nie wynika, że chodzi jedynie o przepisy powszechnie obowiązujące. Chodzi o przepisy dotyczące NFZ, jego działalności.

Zatem mając na uwadze powołane zapisy ustawy o świadczeniach, rozporządzenia z 15.12.2004 r. i zarządzenia 23/2009/DSOZ (które skierowane jest do NFZ i wskazuje, jak powinny być wykonywane czynności kontrolne, aby prawidłowo były realizowane zadania kontrolne przez NFZ), należało przyjąć, jak Minister Zdrowia, że protokół kontroli wskazywał, że kontrola powinna była obejmować ocenę rzetelności i legalności realizacji umów przez NZOZ w L. za okres 1 stycznia 2009 r. - 31 stycznia 2009 r. (upoważnienie nr [...] i [...], zawiadomienie [...]OW NFZ z dnia [...] grudnia 2009 r. o planie przeprowadzenia kontroli, w którym zakres i przedmiot kontroli został określony jak w upoważnieniach).

Natomiast, jak wynika z protokołu kontroli i zaleceń pokontrolnych zakresem kontroli objęto okres 1 lutego 2009 r. - 30 listopada 2009 r. czyli okres nie mieszczący się w zakresie upoważnień i zawiadomienia. Jak wynika z art. 64 ust. 7 ustawy o świadczeniach wystąpienie pokontrolne zawiera ocenę działalności kontrolowanego świadczeniodawcy i zalecenia pokontrolne w razie stwierdzenia nieprawidłowości. Nie mogą zalecenia być niespójne z przedmiotem i zakresem kontroli wytyczonych w zawiadomieniu i upoważnieniach.

Należy zauważyć, że art. 64 ustawy o świadczeniach reguluje postępowanie kontrolne i w poszczególnych ustępach unormowane są kolejne etapy tego postępowania. Nie można więc wystąpienia pokontrolnego, uregulowanego w art. 64 ust. 7 ustawy o świadczeniach interpretować bez uwzględnienia pozostałych zapisów tego art.

Jeżeli wystąpiły nieprawidłowości w działalności NZOZ w L. w okresie nie objętym kontrolą, to należało wszcząć procedurę i przeprowadzić dalszą kontrolę, co słusznie zauważył Minister Zdrowia.

Choćby już i z tego powodu przeprowadzona kontrola, a szczególnie jej protokół i przygotowane na jego podstawie wystąpienie pokontrolne, łącznie z sankcjami finansowymi, nie były zgodne z prawem i wymagały nowego opracowania wystąpienia pokontrolnego.

Ponadto budzi wątpliwości bardzo restrykcyjne potraktowanie przez Dyrektora [...]OW NFZ zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego zgłoszonych przez NZOZ w L. Zgodnie z art. 64 ust. 8 ustawy o świadczeniach świadczeniodawca może, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zgłosić zastrzeżenia podmiotowi zobowiązanemu do finansowania świadczeń ze środków publicznych. Zastrzeżenia rozpatruje się w terminie 14 dni. W przypadku nieuwzględnienia zastrzeżeń niezwłocznie informuje się o tym świadczeniodawcę.

Świadczeniodawca - NZOZ w L. zgłosił zastrzeżenia w ustawowym terminie - w dniu [...] października 2010 r., po czym pismem z dnia [...] października 2010 r., które wpłynęło do [...]OWNFZ w dniu [...] października 2010 r. uzupełnił zarzuty. Dyrektor [...]OW NFZ stanowisko w sprawie zarzutów wyraził w piśmie z dnia [...] października 2010 r. Zatem znał treść obu pism NZOZ w L. Jednakże zajął stanowisko co do pisma z dnia [...] października 2010 r., a co do pisma z dnia [...] października 2010 r. - w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r. Budzi wątpliwości w niniejszej sprawie stanowisko Dyrektora [...]OW NFZ co do interpretowania unormowań dotyczących uprawnień świadczeniodawców, zapominającego o celach kontroli - ocenie rzetelności i legalności realizacji umów (jak wynika z zawiadomienia i upoważnień). Rozpatrzenie szczegółowe i rzetelne zastrzeżeń pozwoliłoby na pełniejszą realizację celów omawianej kontroli. Nie można § 33 zarządzenia 23/2009/DSOZ (w skardze przecież kwestionowanego przez stronę) interpretować wbrew przepisom ustawy o świadczeniach dotyczących kontroli, szczególnie w kontekście skutków takiej kontroli dla świadczeniodawcy. Przepis art. 64 ust. 8 ustawy o świadczeniach nie zabrania uzupełniania zastrzeżeń, byleby organ mógł dochować termin do ich rozpatrzenia, liczony od daty wpływu "pierwszych" zastrzeżeń.

Jednocześnie Dyrektor [...]OW NFZ nie był tak restrykcyjny w ocenie terminowości i rzetelności czynności dokonywanych przez niego i jego pracowników w omawianym postępowaniu kontrolnym. W myśl § 31 ust. 1 zarządzenia 23/2009/DSOZ wystąpienie pokontrolne powinno być przekazane świadczeniodawcy w ciągu 28 dni kalendarzowych od dnia podpisania protokołu kontroli. W niniejszej sprawie zostało przekazane NZOZ w L. w dniu [...] października 2010 r., a protokół kontroli został podpisany przez Kierownika NZOZ w dniu [...] lutego 2010 r. Wystąpienie pokontrolne nie spełniało wymogów zawartych w załączniku do zarządzenia 23/2009/DSOZ, na co zwrócił także uwagę Minister Zdrowia. Były to jednak zarzuty natury organizacyjnej, które nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się natomiast do zarzutów oceny deklaracji wyboru lekarza, pielęgniarki i położnej poz, także należało podzielić stanowisko Ministra Zdrowia. Jest bezsporne, że świadczeniodawca - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. rozpoczęło działalność w dniu 1 stycznia 2009 r. Przejęło działalność medyczną po zlikwidowanym z dniem 31 grudnia 2008 r. Samodzielnym Publicznym Zespole Zakładów Opieki Zdrowotnej z siedzibą L. (w skrócie: SPZZOZ). Organem założycielskim był Powiat L. Ponadto w uchwale Nr [...] Rady Powiatu w L. z dnia [...] czerwca 2008 r. przyjęto, że podstawowym celem Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w L. było świadczenie usług medycznych (k. - [...] akt adm., t. I). Nie było też sporne, że siedziba NZOZ jest w tym samym miejscu, co siedziba podmiotu zlikwidowanego, w nowo utworzonym podmiocie zatrudniono tych samych lekarzy, pielęgniarki i położne, co potwierdzało porozumienie z dnia [...] grudnia 2008 r. między NZOZ i likwidatorem SPZZOZ (k. - [...] akt adm.) i użytkowany jest sprzęt wcześniej wykorzystywany przez SPZZOZ.

Zatem nie można tej zmiany podmiotu świadczącego usługi traktować w taki sposób, jak uczynił to Dyrektor [...]OW NFZ. Owszem nie ma w niniejszej sprawie następstwa prawnego. Jednakże, zdaniem Sądu, potwierdzającego stanowisko Ministra Zdrowia, w przypadku oceny deklaracji wyboru lekarza, pielęgniarki, położnej poz nie można odwoływać się do uregulowań dotyczących następstwa prawnego.

Skarżący w tym zakresie odwołał się tylko do art. 36 ustawy o ZOZ, mówiącego, że tworzenie, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej następuje w drodze rozporządzenia właściwego organu administracji rządowej albo w drodze uchwały właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego, chyba że przepisy ustawy lub przepisy odrębne stanowią inaczej, uwzględniając w szczególności sprawy wskazane w art. 38 i 43 ustawy.

Skarżący przy ocenie działań podejmowanych przez NZOZ w L., jego pozycji co do SPZZOZ pominął cele tworzenia zakładów opieki zdrowotnej. Według art. 1 ust 1 ustawy o ZOZ zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych (świadczeniem zdrowotnym są działania służące zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu i poprawie zdrowia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych regulujących zasady ich wykonywania, zgodnie z art. 3 ustawy o ZOZ) i promocji zdrowia. Ponadto zakład opieki zdrowotnej udziela świadczeń zdrowotnych ogółowi ludności lub określonej grupie ludności, z mocy art. 5 ustawy o ZOZ.

W ocenie Sądu traktowanie czynności NZOZ, bez uwzględnienia powyższych zasad, mogło powodować, że nowo powołany NZOZ nie były w stanie realizować obowiązków nałożonych przez niego, choćby przez ustawę o ZOZ.

Ponadto stanowisko skarżącego co do oceny deklaracji nie było zgodne z uregulowaniami art. 28 i 56 ustawy o świadczeniach, jak i nałożonym przez art. 1 pkt 1 i 3, a uszczegółowionym przez 6 ustawy o świadczeniach zadaniem władz publicznych zapewnienia równego dostępu do świadczeń publicznych.

W myśl art. 28 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniobiorca ma prawo wyboru lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej spośród lekarzy, pielęgniarek i położnych ubezpieczenia zdrowotnego nie częściej niż dwa razy w roku kalendarzowym, a w przypadku każdej kolejnej zmiany wnosi opłatę w wysokości 80 zł. Nie dotyczy to przypadku zmiany miejsca zamieszkania i sytuacji zaprzestania udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przez wybranego lekarza, pielęgniarkę i położną podstawowej opieki zdrowotnej oraz innych przyczyn niezależnych od woli świadczeniobiorcy.

Z kolei według art. 56 ust. 1 ustawy o świadczeniach wybór lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej świadczeniobiorca potwierdza pisemnym oświadczeniem woli, zwanym dalej "deklaracją wyboru". Deklaracja wyboru, zgodnie z ust. 2 art. 56 ustawy o świadczeniach, zawiera, m.in.: 1) dane dotyczące świadczeniobiorcy (w tym: imię i nazwisko, nazwisko rodowe, datę urodzenia, płeć, numer PESEL, o ile taki został nadany), 5) dane dotyczące lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej (w tym: imię i nazwisko, siedzibę świadczeniodawcy udzielającego świadczeń z zakresu podstawowej opieki zdrowotnej, miejsce udzielania świadczeń opieki zdrowotnej), 6) datę dokonania wyboru; 7) podpis świadczeniobiorcy lub jego opiekuna prawnego; 8) podpis osoby przyjmującej deklarację wyboru.

Wzór deklaracji wyboru określił Prezes NFZ, zgodnie z art. 56 ust. 3 ustawy o świadczeniach w swoim zarządzeniu Nr 42/2007/DŚOZ z dnia 2 lipca 2007 r. w sprawie wzoru deklaracji wyboru lekarza, pielęgniarki i położnej podstawowej opieki zdrowotnej (Dz. Urz. Prezesa NFZ Nr 3, poz. 42), dalej: "zarządzenie 42/2007/DSOZ".

Wypełnione deklaracje wyboru świadczeniodawca ma obowiązek przechowywania w swojej siedzibie, zapewniając ich dostępność świadczeniobiorcom, którzy je złożyli, zgodnie z art. 65 ust. 5 ustawy o świadczeniach.

Koresponduje ten zapis z § 3 zarządzenia 42/2007/DSOZ, który stanowi, że deklaracje wyboru ubezpieczonych o wyborze lekarza, pielęgniarki i położnej poz złożone przed wejściem w życie zarządzenia zachowują ważność.

Ponadto § 5 ust. 1 zarządzenia nr 105/2008/DSOZ prezesa NFZ z dnia 5 listopada 2008 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: podstawowa opieka zdrowotna (w skrócie: "zarządzenie 105/2008/ DSOZ"), które obowiązywało, gdy świadczenia zaczął udzielać NZOZ w L. i w okresie podlegającym kontroli, stanowił, że świadczenia w POZ udzielane są świadczeniobiorcom, którzy dokonali wyboru lekarza poz, pielęgniarki poz i położnej poz, poprzez złożenie odpowiedniej deklaracji.

Z kolei § 5 ust. 1 załącznika nr 2a do zarządzenia 105/2008/DSOZ w ust. 1 - 5 określał przypadki, w których świadczeniodawca ma obowiązek zgłaszania zmian do właściwego oddziału NFZ oraz świadczeniobiorcom oraz wykorzystywania dotychczasowych deklaracji wyboru. Miało to miejsce w przypadku:

1) zaprzestania przez lekarza poz, pielęgniarkę poz lub położną poz udzielania świadczeń u Świadczeniodawcy;

2) zmiany miejsca udzielania świadczeń przez Świadczeniodawcę;

3) podziału, zmiany formy organizacyjno-prawnej Świadczeniodawcy lub połączenia z innym świadczeniodawcą.

Według § 5 ust. 3 tego załącznika: W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, Świadczeniodawca udzielać miał świadczeń świadczeniobiorcom zadeklarowanym do określonego lekarza poz, pielęgniarki lub położnej poz, do czasu dokonania ponownego wyboru lekarza poz, pielęgniarki lub położnej poz, pod warunkiem zatrudnienia odpowiednio lekarza poz, pielęgniarki poz albo położnej poz.

Z kolei w myśl § 5 ust. 4 cytowanego załącznika: W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, Świadczeniodawca udziela świadczeń świadczeniobiorcom zadeklarowanym do lekarza poz, pielęgniarki poz lub położnej poz, tego świadczeniodawcy do czasu dokonania ponownego wyboru lekarza poz, pielęgniarki poz lub położnej poz, z zastrzeżeniem, że zmiana miejsca udzielania świadczeń następuje w obrębie administracyjnym gminy lub dzielnicy - w miastach, w których wyodrębniono jednostki pomocnicze.

Natomiast zgodnie z § 5 ust. 5 załącznika: W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, świadczeń udziela Świadczeniodawca udzielający świadczeń w dotychczasowym miejscu, pod warunkiem, że świadczenia udzielane były przez lekarza poz, pielęgniarkę poz lub położną poz, do których deklarację wyboru złożył świadczeniobiorca.

Jak już wskazano, nie powinien był Dyrektor [...]OW NFZ dokonywać jedynie literalnej interpretacji § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 załącznika nr 2a do zarządzenia 105/2008/DSOZ w odniesieniu do NZOZ po SPZZOZ w L.

Z powołanych uregulowań także wynika, że obowiązujące unormowania nacisk kładły na wybór lekarza, pielęgniarki, położnej poz, a w dalszej kolejności - świadczeniodawcy. Wybór przez świadczeniobiorcę w deklaracji świadczeniodawcy był poniekąd wtórny wobec wyboru lekarza, pielęgniarki albo położnej poz.

I w ten sposób, jak to uczynił organ należało interpretować skuteczność deklaracji, które były w ZOZ w L. Jak zauważył Minister Zdrowia, nie było przypadków, aby ci świadczeniobiorcy, których wykazywał NZOZ w L., byli przedstawiani na listach innych świadczeniodawców realizujących świadczenia z zakresu poz.

Z kolei § 28 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U.2008.81.484) stanowi, że w przypadku stwierdzenia przez oddział wojewódzki Funduszu przekazania świadczeniodawcy nienależnych środków finansowych, kwota przekazanych środków podlega zwrotowi w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania Funduszu do ich zwrotu. W przypadku gdy termin określony w wezwaniu do zapłaty przypada wcześniej niż termin dokonania kolejnej płatności przez Fundusz, świadczeniodawca jest zobowiązany do dokonania zlecenia przelewu w dniu dokonania płatności przez Fundusz.

Minister Zdrowia nie kwestionował uprawnień Dyrektora [...]OW NFZ do żądania zwrotu nienależnie wypłaconych środków finansowych, ale uznał, że w omawianej sprawie stanowisko skarżącego było przedwczesne.

Zatem Dyrektor [...]OW NFZ mógł obciążyć świadczeniodawcę finansowo dopiero wtedy, gdyby wykazał, że zostały przekazane nienależne środki finansowe. Skarżący takiej sytuacji nie wykazał. Wykazał jedynie, że większość deklaracji wykorzystywanych przez NZOZ została podpisana przez świadczeniobiorców w okresie, gdy funkcjonował SPZZOZ. Nie jest jednak to tożsame z wykorzystywaniem nieważnych deklaracji, które to stwierdzenie jednak znalazło się w skardze (str. 5 skargi), choć skarżący wcześniej zaprzeczał, aby kwestionował ich ważność.

Wobec powyższego nie znajdował uzasadnienia zarzut naruszenia art. 5 w zw. z art. 4 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy przyjęciu jego rozumienia i odniesieniu do przeprowadzonej kontroli, jak to czynił skarżący.

Z powyższych względów na mocy art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.