Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1613/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Joanna Borkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego K.J. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją nr [...], z [...] września 2015 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania K. J. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z [...] listopada 1976 r. zezwalającej Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], w części niezbędnej na przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej [...] kV "[...]", będącej we władaniu J. S., oznaczonej aktualnie jako działka nr [...] i nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] lipca 1976 r. wydaną na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 23 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 38/74, poz. 229 ze zm.), zatwierdził lokalizację linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej [...] kV "[...]" w [...]. Inwestycja miała przebiegać m.in. przez nieruchomości nr [...], będącej wówczas w użytkowaniu J. S.

Prezydent Miasta [...] decyzją nr [...], z [...] listopada 1976 r., wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 i 2 i art. 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t. j. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64 ze zm.) zezwolił Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie nieruchomości oznaczonej w rejestrze nr [...] jako działka [...], będącej we władaniu J. S., w części niezbędnej na przeprowadzenie linii napowietrznej 110 kV do stacji energetycznej [...] kV "[...]". W treści decyzji stwierdził, że osoby upoważnione przez inwestora mają prawo wstępu na nieruchomość w celu założenia urządzeń oraz dostępu do nich w celu konserwacji oraz wyjaśnił, że odszkodowanie za zajęcie nieruchomości zostanie ustalone i wypłacone na podstawie porozumienia stron, ewentualnie na podstawie decyzji organu administracji. Decyzja została podpisana przez Wiceprezydenta Miasta [...] (T. W.).

K. J. 29 sierpnia 2012 r. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosek o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji organu I instancji (Prezydenta Miasta [...]) z [...] listopada 1976 r. Kolegium pismem z 5 września 2015 r. przekazało ten wniosek Wojewodzie [...] według właściwości. We wniosku K. J. wywiódł, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (t. j. Dz.U. z 1975., nr 26, poz. 139). Zdaniem strony kwestionowana decyzja jest ponadto dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ nie została doręczona wszystkim stronom postępowania, w związku z tym zostały one pozbawione prawa wniesienia odwołania. W tej sytuacji narusza rażąco art. 101 § 1, art. 102 w zw. z art. 11 § 1 i art. 110 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym).

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 156 § 1, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie narusza prawa. Wbrew stanowisku skarżącego, kwestionowana decyzja została wydana przez właściwy organ (wiceprezydenta działającego w imieniu prezydenta miasta) oraz weszła do obrotu prawnego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 13 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych organów administracji państwowej (Dz.U. nr 17, poz. 93), terenowy organ administracji państwowej mógł poza ustalonym statutem organizacyjnym podległego mu urzędu upoważnić innych pracowników wydziałów do załatwienia określonych spraw w jego imieniu, w tym również do wydawania decyzji administracyjnych. W toku postępowania administracyjnego udało się jedynie odnaleźć zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 1975 r. w sprawie statutu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w [...] (które obowiązywało w dniu wydania decyzji z [...] listopada 1976 r. o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości). Nie udało się jednak odnaleźć załącznika nr 1 do tego zarządzenia ani też pozaustawowych upoważnień dla wiceprezydenta T. W., do wykonywania przez niego niektórych zadań w imieniu prezydenta miasta. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że brak poszczególnych dokumentów, spowodowany bądź upływem czasu (od wydania kwestionowanej decyzji upłynęło 39 lat) bądź zaginięciem, nie oznacza, że ich nie było, w szczególności gdy na ich istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. W tej sytuacji nie można skutecznie postawić organowi zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego (por. np. wyrok NSA z 30 października 2003 r. I SA 3097/2001 oraz wyroki WSA w Warszawie z 12 lipca 2005 r. I SA/Wa 170/04 i z 8 lipca 2009 r. I SA/Wa 540/09). Organ zauważył ponadto, że art. 99 § 1 k.p.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) stanowił, że decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu, administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Przepis ten nie wymieniał wśród elementów decyzji obowiązku wskazania upoważnienia osoby, która tą decyzję podpisała.

Wojewoda [...] odnosząc się do pozostałych zarzutów strony podał, że nie posiada zwrotnych potwierdzeń odbioru przez strony postępowania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. nr [...] o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie nieruchomości, niemniej jednak w piśmie z 14 stycznia 2014 r. następca prawny inwestora ([...] S.A. z siedzibą w [...] Oddział w [...]) oświadczył, że jego poprzednik prawny otrzymał tę decyzję i na jej podstawie została wybudowana linia elektroenergetyczna przebiegająca przez działkę stanowiącą obecnie własność K. J.

Z tych wszystkich względów, zdaniem Wojewody, nie ma podstaw prawnych do przyjęcia, że kwestionowana decyzja narusza przepisy powołane we wniosku o stwierdzenie jej nieważności.

K. J. złożył odwołanie od tej decyzji. Organowi I instancji zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuzasadnioną odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. W uzasadnieniu odwołania skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Podkreślił, że kwestionowana decyzja mogła zostać wydana jedynie przez prezydenta miasta, stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o radach narodowych. Co prawda prezydent mógł upoważnić inne osoby do załatwienia określonych spraw w jego imieniu, lecz w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy nie ma podstaw prawnych od przyjęcia, że takiego upoważnienia udzielił. Istnienie takiego upoważnienia i jego zakres nie może budzić wątpliwości (nie można go domniemywać). Ponadto z załącznika nr 2 do zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1974 r. wynika, że uprawnionym do wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości położonych w [...] był wiceprezydent miasta B. K., a w przypadku jego nieobecności wiceprezydent T. W. Z powyższego wynika, ze T. W. nie był upoważniony do wydania (podpisania) kwestionowanej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził ponadto, że wiceprezydent nie wydał decyzji w imieniu prezydenta miasta ale w imieniu własnym, ponieważ na pieczęci imiennej nie ma informacji, że działa on w imieniu prezydenta miasta.

Skarżący stwierdził ponadto, że niedoręczenie decyzji wszystkim stronom postępowania świadczy o tym, że organ rażąco naruszył prawo. Stosownie do art. 102 k.p.a. organ, który wydał decyzję był nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowił inaczej. Z kolei z art. 110 § 1 k.p.a. wynikało, że od decyzji wydanej w I instancji przysługiwało stronie odwołanie, a termin do wniesienia odwołania biegł od dnia doręczenia decyzji. Zatem na skutek niedoręczenia decyzji osobom władającym nieruchomościami na których miała przebiegać linia elektryczna, zostały one pozbawione prawa wniesienia odwołania, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Zdaniem skarżącego w rozpoznawanej sprawie organ był zobowiązany dopuścić dowód z przesłuchania świadka na okoliczność niedoręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. To zaniechanie organu naruszało art. 75 § 1 k.p.a.

Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] września 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji co do tego, że nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. W szczególności Minister stwierdził, że jeżeli postępowanie nadzwyczajne prowadzi się po upływie wielu lat od dnia wydania kwestionowanej decyzji, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa analiza materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić.

Organ odwoławczy podkreślił, że podpisanie kwestionowanej decyzji przez wiceprezydenta miasta, a nie przez prezydenta miasta, było dopuszczalne i nie naruszało przepisów o właściwości, ponieważ zgodnie z § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 1975 r. w sprawie zasad organizacji urzędów terenowych administracji państwowej, prezydent miasta mógł upoważnić inną osobę do wydania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Z zarządzenia Miasta [...] dnia [...] grudnia 1975 r., wydanego na podstawie powołanego przepisu rozporządzenia, wynika, że prezydent miasta wykonuje swoje zadania przy pomocy Urzędu Miejskiego (...), a szczegółowe zasady organizacji urzędu zostały określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia. To rozporządzenie stanowiło więc podstawę do określenia zasad funkcjonowania i kompetencji wewnętrznych w ramach organu, a tym samym upoważnienia wiceprezydenta do wydania decyzji w imieniu prezydenta miasta.

Nieodnalezienie spornego załącznika do zarządzenia z dnia [...] grudnia 1975 r. nie oznacza, że decyzja z [...] listopada 1976 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości organów.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących braku w decyzji odpowiednich odesłań wskazujących na konkretne, wydane w sprawie upoważnienie do podpisywania decyzji udzielone osobie (wiceprezydentowi miasta), która decyzję podpisała. Minister wyjaśnił, że informacja o tym upoważnieniu nie jest elementem decyzji (art. 107 § 1 k.p.a.), ale ma jedynie znaczenie informacyjne. Organ podkreślił, że w literaturze i w orzecznictwie przyjmuje się, że brak powołania się na upoważnienie do podpisania decyzji nie uzasadnia uchylenia decyzji tym bardziej jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym (por. np. wyroki NSA w Poznaniu z 23 kwietnia 1996 r. SA/Po 1555/95, lex nr 26767, wyrok NSA w Białymstoku z 13 marca 1997 r. SA/Bk 781/96, lex nr 27446, wyrok SN z 28 czerwca 2000 r. III RN 189/99, publ. OSNAPiUS 2001., nr 8, poz. 248).

Odnosząc się do drugiego zarzutu – dotyczącego niedoręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania, organ podał, że jego rozpatrzenie w niniejszym postępowaniu nie jest dopuszczalne, ponieważ dotyczy on podstawy wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.).

K. J. wniósł skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił, że została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości oraz bez podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego kwestionowana decyzja narusza:

1. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie nieruchomości skarżącego, w sytuacji, gdy zarówno postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, jak i decyzja wydana w jego wyniku, nie wymieniały aktualnych właścicieli (ani też użytkowników wieczystych) spornej nieruchomości,

2. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, t j:

a) art. 15 k.p.a., polegającym na naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażającym się w niedoręczeniu decyzji stronom postępowania, co w konsekwencji uniemożliwiło im złożenie odwołania, a ponadto poprzez uznanie, że do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie tego przepisu niezbędne jest stwierdzenie naruszenia normy prawa materialnego, podczas gdy do rażącego naruszenia prawa może dojść w wyniku naruszenia normy prawa zarówno procesowego jak i ustrojowego,

b) art. 102 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w zw. z art. 101 § 1 k.p.a. i art. 110 § 1 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że kwestia doręczenia decyzji nie miała wpływu na jej prawidłowość i legalność, podczas gdy ten przepis stanowił, że organ który wydał decyzję był nią związany od chwili jej doręczenia, które winno nastąpić na piśmie,

c) art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy ówcześni właściciele gruntu nie uczestniczyli w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego i nie był wobec nich spełniony warunek z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, dotyczący zgodności robót z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową (planem realizacyjnym),

d) art. 16 ust. 1 i 2 pkt 1, 3, 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy postępowanie o wywłaszczenie prowadzone było na podstawie wniosku nieodpowiadającego warunkom art. 16 cytowanej ustawy w zakresie oznaczenia nieruchomości, której dotyczy, jej powierzchni oraz właścicieli;

3. naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy o radach narodowych poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w sytuacji, gdy wiceprezydent Miasta [...] nie był uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych w trybie art. 35 wskazanej ustawy wywłaszczeniowej,

4. naruszenie art. 80 k.p.a., poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na okolicznościach nieudowodnionych, a w szczególności uznaniu, że Wiceprezydent T. W. był upoważniony do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Prezydenta Miasta [...] pomimo nieuzyskania jakichkolwiek dowodów w tym zakresie, podczas gdy zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej ocenia czy dana okoliczność została udowodniona jedynie na podstawie zebranego materiału dowodowego,

5. naruszenie art. 75 § 1 oraz 7 k.p.a. poprzez:

a) zaniechanie zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności dokumentów załączonych do wniosku o stwierdzenie nieważności w postaci: odpisów ksiąg wieczystych i umów kupna spornych nieruchomości,

b) zaniechanie przesłuchania wskazanego przez skarżącego świadka J. S. na okoliczność ustalenia własności spornej nieruchomości w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz braku doręczenia decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 1976 r, pomimo nieuzyskania w trakcie postępowania żadnych dowodów na tezy przeciwne,

c) niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia, czy decyzja z [...] listopada 1976 r. była skierowana do stron postępowania,

6. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie.

Skarżący na tej podstawie zażądał uchylenia decyzji objętej skargą.

W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił zarzuty i argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji oraz w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Wyraził pogląd, że decyzja z 1976 r. nie powinna się ostać w demokratycznym państwie prawa. Brak kompletnych akt, pominięcie wszystkich stron postępowania, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w celu wyjaśnienia spornych okoliczności oraz rozstrzygnięcie sprawy przed zakończeniem postępowania w sprawie sprostowania decyzji z 1976 r., dobitnie świadczą zarówno o rażącym naruszeniu prawa, jak i o wydaniu tej decyzji bez podstawy prawnej. Skarżący wyraził ponadto pogląd, że w rozpoznawanej sprawie nie upłynął termin o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie została doręczona stronom – ówczesnym władającym nieruchomością, ani osobie wskazanej w decyzji jako jej adresat.

Minister Ministrantury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3517/15, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I. instancji podkreślił, że skarżący nie wykazał swego tytułu prawnego do przedmiotowej działki. Powołał się bowiem jedynie na akty notarialne - umowy sprzedaży nieruchomości z [...] listopada 1998 r. i z [...] października 2007 r. dotyczące m.in. działek [...] i [...], które, jak wynika z akt sprawy, powstały z podziału działki [...] (wykaz zmian gruntowych dla celów postępowania sądowego według stanu na 1979 r.). Skarżący nie miał zatem interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r. w pełnym zakresie, obejmującym całą działkę [...] sprzed jej podziału na części.

W odróżnieniu od toku postępowania odwoławczego, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może i musi mieć miejsce jedynie w razie ustalenia, że decyzja jest dotknięta konkretnymi wadami kwalifikowanymi, w tym przypadku określonymi w art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 4 k.p.a. Sąd I. instancji wskazał, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4, i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 10 lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 k.p.a.).

W ocenie Sądu I. instancji zarzut, że termin przedawnienia nie ma zastosowania do kwestionowanej decyzji, gdyż decyzja ta została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, był nieuzasadniony. Fakt niedoręczenia decyzji poprzednikowi prawnemu skarżącego nie został udowodniony. Z akt sprawy wynika, że władającym sporną działką był m.in. J. S. Świadczą o tym: wykaz właścicieli użytkowników gruntów sporządzony w dniu [...] marca 1976 r. przez Urząd Miejski w [...] oraz wykaz zmian gruntowych dla celów postępowania sądowego sporządzony w dniu [...] października 2011 r. przez tenże Urząd, według stanu prawnego z 1979 r. Z kolei E. R. uzyskała sądowe potwierdzenie nabycia tej działki przez zasiedzenie [...] lutego 2001 r. Oznacza to, że przed tą datą nie mogła legitymować się żadnym tytułem prawnym do spornej działki, a zatem nie mogła uzyskać statusu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano decyzję z [...] listopada 1976 r. Nadto na kwestię stron wskazuje przede wszystkim treść decyzji, z której wynika że decyzję otrzymują: J. S. i Zakład Energetyczny [...] (inwestor). Skarżący nie powołał zaś w tym zakresie żadnych wiarygodnych dowodów mogących wskazywać, że tym dwóm stronom nie doręczono decyzji z [...] listopada 1976 r. Zdaniem Sądu I. instancji nie ulega wątpliwości, że decyzję doręczono prawidłowo Zakładowi Energetycznemu w [...], o czym świadczy zrealizowanie przez zakład planowanej inwestycji, a co z kolei oznacza, że decyzja weszła do obrotu prawnego.

Sąd I. instancji stwierdził dalej, że skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie wykazał, że decyzję tę podpisał wiceprezydent miasta bez wymaganego upoważnienia prezydenta. Skarżący powołał bowiem zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 1974 r., nr [...], które nie obowiązywało w dniu wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności. W tym czasie obowiązywało inne zarządzenie Prezydenta Miasta [...], z dnia [...] grudnia 1975 r. Nie zachował się jednak statut organizacyjny Urzędu Miejskiego w [...], stanowiący załącznik do tego zarządzenia, z którego mógłby wynikać zakres umocowania wiceprezydenta T. W. do zastępowania prezydenta miasta. Z zarządzenia z dnia [...] grudnia 1975 r. wynika, że prezydent miasta wykonywał swoje zadania przy pomocy urzędu miasta, co oznacza że prezydent miał podstawę do upoważnienia swoich zastępców do działania w jego imieniu. Uprawdopodabnia to wniosek, że takie upoważnienie dla wiceprezydenta T. W. zostało udzielone. Z tych względów Sąd I. instancji stwierdził, że Minister prawidłowo rozstrzygnął, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r., bowiem decyzja ta nie narusza prawa.

W wyniku skargi kasacyjnej K. J., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany NSA) wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1343/16, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3517/15, i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I. instancji.

W ocenie NSA, Sąd I. instancji nie dokonał wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, szczególnie pod kątem ustalenia prawidłowości zasadniczych dla istoty każdego postępowania administracyjnego kwestii, a więc kręgu podmiotów posiadających status strony oraz kluczowego dla bytu decyzji zagadnienia prawidłowości jej doręczenia. NSA podkreślił, że przedmiotem procedury nadzorczej jest decyzja, nie zaś sprawa administracyjna, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W ocenie NSA, zasadniczą rolę sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję w sprawie stwierdzenia nieważności – oprócz oczywistej analizy zastosowanych w sprawie przepisów prawa – stanowi odniesienie się do prawidłowości dokonanej przez organy oceny zebranych w toku postępowania administracyjnego dowodów. Organy rozpoznające sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r., a następnie Sąd I. instancji, kontrolując zgodność z prawem decyzji rozstrzygającej żądanie stwierdzenia nieważności obowiązani byli zatem przeprowadzić wszechstronną ocenę zgromadzonego w postępowaniu zwykłym materiału dowodowego, który dał podstawę do wydania decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości. Dodatkowo Sąd I. instancji powinien ocenić także postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu nadzorczym. Zdaniem NSA, w niniejszej sprawie Sąd I. instancji nie był w stanie w sposób przekonujący wykazać, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy dawał rzeczywiście podstawę do utrzymania w mocy decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] listopada 1976 r. Ponadto uzasadnienie wyroku nie daje także klarownego wyjaśnienia odnośnie kwestii ustalenia stron postępowania oraz doręczenia, a więc bytu kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego pozbawiło NSA możliwości dokonania kontroli, czy obowiązujące przepisy prawa uzasadniały wydanie zaskarżonego wyroku i czy rozstrzygnięcie to było adekwatne do stanu faktycznego i prawnego sprawy. W ocenie NSA, skoro wskazano na zasadnicze wątpliwości co do ustaleń faktycznych dotyczących kręgu stron postępowania, jak i dokonywanych w rozpatrywanej sprawie doręczeń, to tym samym nie znajdują uzasadnienia stanowcze stwierdzenia Sądu I. instancji dotyczące przedawnienia. NSA nie podzieli jednak zarzutu, że bezpodstawnie przyjęto, że decyzja z [...] listopada 1976 r. została wydana przez organ uprawniony. NSA przyjął bowiem, że wydanie decyzji przez pracownika organu bez powołania udzielonego mu upoważnienia nie stanowi dostatecznej podstawy do przyjęcia, że decyzja jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. NSA, jak i Sąd I. instancji, przyjął, że materiał dowodowy nie daje podstaw do stwierdzenia, że kwestionowana decyzja z [...] listopada 1976 r. została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w danej sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej zwanej p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań należy zaznaczyć, że dla rozpatrzenia niniejszej sprawy istotne znaczenie ma fakt, że była ona już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1343/16 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 12 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3517/15, oddalający skargę K. J. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2015 r. nr [...].

Fakt ten wpływa bezpośrednio na ramy kognicji Sądu obecnie orzekającego w niniejszej sprawie, które rozstrzygnięciem NSA zostały w pewien sposób ograniczone. Wynika to z art. 190 p.p.s.a., który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Jak wskazuje się w orzecznictwie, Sąd I. instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikałoby to z wyroku kasacyjnego. Nie może również – co oczywiste - poddawać ocenie prawidłowości rozstrzygnięcia sądu II. instancji (por. wyrok NSA z 12 października 2010r., sygn. akt II GSK 808/09). Trzeba też zaznaczyć, że związanie wykładnią prawa wiąże zarówno sąd rozpoznający sprawę ponownie, jak również organ administracji publicznej, do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie sądu kasacyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. W tym stanie rzeczy wojewódzki sąd administracyjny nie może rozpoznawać sprawy z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA.

Przez ocenę prawną, o której mowa w przytoczonym art. 190 p.p.s.a., należy natomiast rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, zaś ocena prawna o charakterze wiążącym może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości uznania administracyjnego, jak też kwestii właściwego zastosowania konkretnego przepisu w odniesieniu do przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, podjętego w konkretnej sprawie (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 1306/16). Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Działanie przepisu art. 190 p.p.s.a. wyraża się także w tym, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd I. instancji "granice sprawy" ulegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Wyjaśnić również należy, że obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Sądu II. instancji, ciążący na sądzie ponownie rozpoznającym sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego - co na gruncie rozpatrywanej sprawy nie ma miejsca. Z tych też względów Sąd ponownie rozpoznając niniejszą sprawę nie może dokonywać nowych, własnych ocen prawnych dotyczących kwestii będących już uprzednio przedmiotem oceny NSA, w wydanym w tej sprawie wyroku kasacyjnym. Wyrażone zaś w nim poglądy prawne muszą zostać w pełni zaakceptowane. W tym stanie rzeczy Sąd w składzie obecnie orzekającym, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego w wyroku z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1343/16 - zobowiązany był przyjąć tę ocenę prawną.

Przenosząc przytoczone rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać na przyczyny uwzględnienia przez NSA skargi kasacyjnej skarżącego, wniesionej od wyroku WSA z 12 lutego 2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 3517/15.

W ocenie NSA, Sąd I. instancji nie dokonał wyczerpującej oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Ministra z [...] września 2015 r. pod kątem ustalenia prawidłowości zasadniczych dla istoty każdego postępowania administracyjnego kwestii, a więc kręgu podmiotów posiadających status strony postępowania oraz kluczowego dla bytu decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. - zagadnienia prawidłowości jej doręczenia.

Sąd w składzie obecnie orzekającym, kierując się oceną prawną przedstawioną przez NSA, stwierdził, że w tej sprawie nie został w sposób wystarczający ustalony stan faktyczny, dający podstawy do uznania, że istnieją okoliczności uzasadniające odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. o zezwoleniu Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie części nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], w części niezbędnej do przeprowadzenia linii napowietrznej 110kV do stacji energetycznej [...] kV "[...]", będącej we władaniu J. S.

Przedmiotem kwestionowanej przez Skarżącego decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. stało się zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości – działki nr [...] w [...]. Podkreślić należy, że skarżący w rozpatrywanej sprawie nie wykazał jednak, aby posiadał tytuł prawny do tej działki. W toku postępowania organy ustaliły, że działka nr [...] uległa podziałowi na działkę nr [...] - później wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] marca 1988 r. oraz działkę nr [...]. Działka nr [...] została podzielona na działkę nr [...] oraz działkę nr [...]. Z odpisów ksiąg wieczystych nr [...] oraz nr [...] wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]) oraz nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] (obecnie działka nr [...]), przez które przebiega linia energetyczna 110kV, stanowią własność K. J. Jednakże skarżący powołał się jedynie na akty notarialne - umowy sprzedaży nieruchomości z [...] listopada 1998 r. i z [...] października 2007 r. dotyczące m.in. działek [...] i [...], które powstały z podziału działki [...] (wykaz zmian gruntowych dla celów postępowania sądowego według stanu na 1979 r.). Wobec tego organ ponownie rozpoznający tę sprawę powinien zbadać interes prawny skarżącego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. w pełnym zakresie, obejmującym całą działkę [...] sprzed jej podziału na dwie części.

Ustalenie stanu prawnego działki nr [...] na dzień wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. powinno stanowić punkt wyjścia dla ponownego rozpoznania sprawy przez Ministra. Wskazać bowiem należy, że tylko w przypadku właściwego ustalenia osób władających przedmiotową nieruchomością możliwe będzie ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania o zezwolenie na czasowej zajęcie działki nr [...] oraz wyjaśnienie skutecznego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. Znaczny upływ czasu od dnia wydania spornej decyzji administracyjnej z pewnością utrudnia przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, jednakże nie zwalnia to organu od obowiązku wszechstronnego i wyczerpującego zbadania istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracji publicznej, w tym również w jednym z trybów nadzwyczajnych, powinno być bowiem kontynuowane aż do momentu wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności związanych z daną sprawą, celem uzyskania podstawy do jej właściwego rozstrzygnięcia Zaniechanie przez organ podjęcia wszystkich dopuszczalnych z prawnego punktu widzenia czynności, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego jest naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, powodującym wadliwość wydanej decyzji. W konsekwencji organ obowiązany do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, nie może dowolnie wybierać dowodów, które stanowią podstawę ustaleń faktycznych, poprzez dyskredytowanie inicjatywy dowodowej strony. W przeciwnym razie oznaczałoby to, że prowadzi postępowanie pod z góry założoną tezę, co zaprzeczałoby wszelkim zasadom rzetelnego postępowania administracyjnego, określonym w k.p.a.

Niedopuszczenie dowodu wnioskowanego przez stronę powinno mieć miejsce tylko wtedy gdy jest oczywiste, że okoliczność, która ma być w ten sposób udowodniona, nie ma i nie może mieć żadnego znaczenia dla sprawy (treści rozstrzygnięcia), co obejmuje również przypadki, gdy dowód jest nieprzydatny do stwierdzenia danej okoliczności, jak również gdy z przyczyn obiektywnych dowodu nie da się przeprowadzić (np. nieprzesłuchanie świadka, który zmarł albo którego miejsca pobytu nie można ustalić, albo zaszła niemożność przesłuchania danej osoby ze względu na stan zdrowia).

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że zawnioskowany przez Skarżącego w charakterze świadka J. S. mógł zostać przesłuchany w toku postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia własności spornej nieruchomości w dacie wydania zaskarżonej decyzji oraz braku doręczenia decyzji Wiceprezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. Tym bardziej, że – wobec twierdzeń Skarżącego – J. S. był jedną z osób władających działką nr [...] w czasie wydania decyzji o zezwoleniu na zajęcie tej nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ponadto, w myśl art. 78 § 1 k.p.a., żądnie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca dla niej znaczenie. Na gruncie rozpatrywanej sprawy, przez cały okres toczącego się postępowania, Skarżący wnioskował o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania J. S., jak również na tym tle sformułował zarzuty skargi oraz skargi kasacyjnej, co do niekompletności materiału dowodowego sprawy, wykazując, że ten środek dowodowy, który nie został przeprowadzony w sprawie, mógł mieć istotny wpływ na wynik postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r.

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, według którego "cechą właściwą decyzji administracyjnej, będącej kwalifikowanym aktem administracyjnym, jest uzewnętrznienie oświadczenia woli kompetentnego organu administracji publicznej. (...) Z rozwiązań przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego wynika, że wyłączną formą zakomunikowania jednostce oświadczenia woli jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji (por. uchwała NSA z 15 października 2008 r., sygn. akt II GPS 4/08). Dlatego też Minister ponownie rozpoznając niniejszą sprawę powinien ustalić prawidłowość ustalenia kręgu podmiotów posiadających status strony postępowania o zezwolenie Zakładowi Energetycznemu [...] na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...], w części niezbędnej do przeprowadzenia linii napowietrznej 110kV do stacji energetycznej [...] kV "[...]" oraz dla kluczowego dla bytu tej decyzji w obrocie prawnym skutecznego jej doręczenia stronom tego postępowania.

W ślad za NSA, powtórzyć również należy, że skoro w niniejszej sprawie pojawiły się zasadnicze wątpliwości co do ustaleń faktycznych dotyczących kręgu stron postępowania, jak i dokonywanych w rozpatrywanej sprawie doręczeń, to tym samym nie znajdują uzasadnienia stanowcze stwierdzenia Sądu I. instancji uprzednio rozpoznającego tę sprawę, dotyczące przedawnienia. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a., nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przy czym, co podkreślono w wyroku NSA z 10 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 343/00,: "z art. 156 § 2 k.p.a. (...) wynika jednoznaczny wniosek, że dziesięcioletni okres przedawnienia liczy się od daty doręczenia lub ogłoszenia decyzji do daty wydania decyzji w sprawie jej nieważności, a nie do daty złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji". Wobec braku klarownego wyjaśnienia przez Organy kwestii właściwego ustalenia stron postępowania o czasowe zajęcie tej nieruchomości, jak również prawidłowego doręczenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r., Sąd obecnie rozpoznający tę sprawę nie jest w stanie kategorycznie przesądzić daty rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia, a tym samym ocenić faktu spełnienia przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. Wymaga to bowiem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wskazać należy, że jeżeli Organy w powtórnym postępowaniu administracyjnym stwierdzą, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z 1[...]8 listopada 1976 r. nie została skierowana do właściwie ustalonych stron postępowania, wówczas nie będzie można mówić o prawidłowości jej doręczenia. Spełnienie zaś przesłanki z art. 156 § 2 k.p.a. może być przedmiotem oceny dopiero wówczas, gdy Organy potwierdzą, że krąg stron postępowania o czasowe zajęcie działki nr [...] został ustalony prawidłowo oraz że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. została skutecznie doręczona chociaż jednej z nich. Przesłanka "doręczenia decyzji", warunkująca rozpoczęcie biegu terminu, o którym mowa w art. 156 § 2 k.p.a. nie oznacza bowiem doręczenia decyzji wszystkim stronom postępowania. Dlatego też do czasu zbadania prawidłowości ustalenia kręgu stron postępowania i doręczenia im decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r., Organy nie mogą podnosić okoliczności skutecznego doręczenia tej decyzji Zakładowi Energetycznemu w [...], która to wg NSA również nie została dowiedziona.

Wobec stwierdzenia uchybień procesowych w rozpatrywanej sprawie, mających wpływ na jej wynik, Sąd w składzie orzekającym odstąpił do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, gdyż trafność zastosowania tych przepisów może być przedmiotem oceny jedynie na tle prawidłowo ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister Infrastruktury i Rozwoju przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, uwzględniając ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku, jak również wyroku NSA z 11 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1343/16, w szczególności przeprowadzi postępowanie dowodowe w celu oceny prawidłowości ustalenia stron postępowania zakończonego wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 1976 r. oraz zbadania prawidłowości jej doręczenia, z poszanowaniem regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego, wg. brzmienia obowiązującego w chwili wydawania spornej decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie w sprawie kosztów postępowania podjęte zostało na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.