Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3399/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. K. i F. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 195/19 w sprawie ze skargi E. K. i F. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 14 sierpnia 2019 r. II SA/Gl 195/19, oddalił skargę E. K. oraz F. K. (skarżący) na decyzję Wojewody [...] (Wojewoda) z [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną.

Wyrok ten wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Ostateczną decyzją Starosty [...] (Starosta) Nr [...] z [...] lipca 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Infrastruktura terenów inwestycyjnych według planów zagospodarowania – budowa drogi lokalnej łączącej ulicę [...] z ulicą [...] w [...] [...]" nieruchomość stanowiąca działkę o numerze ewidencyjnym [...] (o pow. [...] ha, obręb [...] [...] k.m. [...]), stała się z mocy prawa z dniem [...] września 2013 r. własnością Gminy [...] [...].

Następnie, Starosta decyzją z [...] czerwca 2018 r. ustalił odszkodowanie na rzecz skarżących za powyższą nieruchomość, w kwocie [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty Burmistrza [...] [...] [...] z budżetu Gminy [...] [...], jednorazowo w terminie [...] dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Starosta wskazał art. 12 ust. 4, 4a, 4f, 5 i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm. – dalej też jako : "specustawa drogowa"), w związku z art. 129 ust. 5 pkt 2, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, art. 132 ust. 5 oraz art. 154 i art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm., dalej : "u.g.n.").

Uzasadniając wysokość przyznanego odszkodowania Starosta powołał się na dowód z operatu szacunkowego z [...] marca 2018 r., zgodnie z którym wartość rynkowa przyjętej pod inwestycję drogową działki skarżących została ustalona na kwotę [...] zł. oraz na wyjaśnienie rzeczoznawcy złożone w czasie rozprawy administracyjnej [...] kwietnia 2018 r.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] grudnia 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty.

Wyjaśnił, że sporządzony w sprawie operat powinien być zgodny z przepisami wykonawczymi, o jakich mowa w art. 159 u.g.n., a w szczególności z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109) – zwanego dalej rozporządzeniem.

Wojewoda wyjaśnił również, że w ocenianym operacie rzeczoznawca dokonując charakterystyki działki nr [...] wskazał, że wyceniana nieruchomość położona jest w pośredniej części miasta w sąsiedztwie [...] i [...] [...]. Nieruchomość ma kształt zbliżony do równoległoboku, zlokalizowana jest na łagodnym zboczu i jest użytkowana rolniczo. W sąsiedztwie nieruchomości znajdują się sieci: wodociągowa, elektryczna i kanalizacyjna. Otoczenie nieruchomości stanowią tereny upraw polowych, nieruchomości usługowe i handlowe.

Badając uwarunkowania planistyczne biegły wskazał, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dla dzielnic [...] miasta [...] – [...] [...], [...] [...], [...] [...] i [...] [...], przyjętym uchwałą z dnia [...] października 2009 r. Nr [...], przedmiotowa działka na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczona była pod tereny dróg publicznych klasy lokalnej, oznaczone symbolem planu [...]. Biorąc pod uwagę ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wartość nieruchomości biegły określił w myśl art. 134 ust. 3 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia, na podstawie aktualnego sposobu użytkowania nieruchomości, przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości niezabudowanych, przeznaczonych pod tereny dróg publicznych.

Na potrzeby wyceny biegły w pierwszej kolejności poddał analizie rynek lokalny nieruchomości drogowych obejmujący obszar [...] [...]. Rzeczoznawca majątkowy objął badaniem ceny w okresie od [...] [...] r. do [...] [...] r., argumentując, że przyjęcie ponadstandardowego [...] okresu badania cen wynika z potrzeb pełnego i wyczerpującego przedstawienia rynku nieruchomości drogowych w pełnym zakresie. Stwierdził, że na przestrzeni ostatnich [...] lat poprzedzających wycenę odnotowano jedynie kilka transakcji nieruchomościami drogowymi. W związku z powyższym poszerzył obszar badanego rynku do rynku regionalnego, obejmującego powiat [...] i powiaty sąsiednie – [...], [...] oraz [...]. Na poszerzonym rynku odnotowano w badanym okresie około [...] transakcji nieruchomościami drogowymi. Do bazy transakcji porównawczych biegły przyjął [...] transakcji nieruchomościami podobnymi, położonymi w [...], [...], [...], [...] i [...], które miały miejsce w okresie od [...] [...] r. do [...] [...] r., z ceną średnią [...] zł/m2. Biegły ustalił, że wpływ czasu na cenę był nieistotny.

W bazie transakcji zidentyfikowano zależności pomiędzy cenami transakcyjnymi a cechami nieruchomości i ustalono, iż na wartość nieruchomości wpływają: lokalizacja ogólna (waga cechy [...]%), lokalizacja szczegółowa (waga cechy [...]%), otoczenie i sąsiedztwo (waga cechy [...]%) i infrastruktura (waga cechy [...]%).

Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku scharakteryzowano wycenianą działkę pod względem cech rynkowych:

- lokalizacja ogólna: dobra – nieruchomości położone na terenach większych miast (sfery pośrednie i centralne), jak [...], [...] itp.,

- lokalizacja szczegółowa: dobra – nieruchomości w atrakcyjnych lokalizacjach z dobrym dojazdem, w pobliżu obiektów użyteczności publicznej np. szkoła, przedszkole, kościół, urząd miasta/gminy itp.,

- otoczenie i sąsiedztwo: dobre – okolica zagospodarowania, tereny rolne lub leśne, rozproszona pojedyncza zabudowa,

- infrastruktura: średnia – dostęp do co najmniej dwóch rodzajów mediów np. instalacji elektrycznej i wodociągowej. Zaliczono działki z utrudnionym dostępem do pełnego uzbrojenia np. wymagana rozbudowa sieci itp.

Następnie określono zakres współczynników korygujących i obliczono wartość jednostkową wycenianej nieruchomości jako iloczynu ceny średniej i współczynnika korygującego na poziomie [...] zł/m2. Ostatecznie wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości biegły określił w kwocie [...] zł.

Oszacowania przedmiotowej nieruchomości dokonano podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Wojewoda podzielił stanowisko Starosty, co do pozytywnej oceny tego operatu w zakresie jego sporządzenia zgodnie z obowiązującymi przepisami, w szczególności z przepisami specustawy drogowej, u.g.n. i rozporządzenia oraz w zakresie jego wartości dowodowej do ustalenia wartości wycenionej nieruchomości.

Wojewoda wyjaśnił również, że nieuzasadnione jest kwestionowanie przez skarżących prawidłowości operatu szacunkowego na podstawie wycen sporządzonych dla innych nieruchomości, przeznaczonych nawet pod tą samą inwestycję drogową, gdyż każda nieruchomość jest inna, każda charakteryzuje się innymi cechami rynkowymi i sam fakt ich położenia w sąsiedztwie nie musi powodować ich porównywalnej wartości.

Nie zgadzając się z decyzją Wojewody skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając jej naruszenie :

1 art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez wcześniejszego wyczerpującego rozpoznania i dokonania przez organ wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, tj. operatu szacunkowego z dnia [...] marca 2018 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, z pominięciem zgłaszanych przez skarżących zarzutów i zastrzeżeń do operatu, co doprowadziło do bezkrytycznego uznania przez organy orzekające w sprawie, że operat ten został sporządzony w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, gdy tymczasem biegły rzeczoznawca w treści operatu szacunkowego:

a) nie uwzględnił faktu uzbrojenia działki, pomijając przebieg linii gazociągowej, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości,

b) określił wartość rynkową nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych położonych w znacznym oddaleniu od nieruchomości skarżących (w innych dzielnicach miasta [...] lub innych gminach a nawet innych powiatach, jak powiat [...], [...] oraz [...]), pomijając przy tym całkowicie ustalone wartości rynkowe nieruchomości sąsiednich, które również były przeznaczone pod tą samą, co w przypadku skarżących, inwestycję drogową:

c) określił wartość rynkową nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w sytuacji, w której określenie takie nie było możliwe z uwagi na nieprzedstawienie cen transakcyjnych nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości skarżących, a w znacznym oddaleniu od niej, co w konsekwencji powinno prowadzić do określenia przez biegłego wartości rynkowej nieruchomości przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych,

co w konsekwencji doprowadziło do znacznego zaniżenia wartości rynkowej nieruchomości,

2. przepisów prawa materialnego, to jest § 36 ust. 4 rozporządzenia w zw. z art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz w zw. z art. 80 Kpa poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy spełnia wymogi dowodu w sytuacji, w której operat szacunkowy zawiera wskazane wyżej nieprawidłowości,

3. przepisów postępowania administracyjnego, to jest art. 123 § 1 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez nierozpoznanie pisemnego wniosku skarżących z dnia [...] lutego 2017 r. o wyłączenie biegłego rzeczoznawcy majątkowego i niewydanie w tym przedmiocie rozstrzygnięcia w formie postanowienia,

4. przepisów prawa materialnego, to jest art. 12 ust. 4b oraz art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez niewydanie decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, a w konsekwencji nieustalenie wysokości odszkodowania według jej wartości z roku [...], kiedy to decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna,

5. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyznanie skarżącym odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, którego wysokość nie spełnia wymogu "słusznego odszkodowania" gwarantowanego normą konstytucyjną,

6. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, wskutek czego skarżący otrzymali znacznie niższe odszkodowanie, niż właściciele nieruchomości sąsiednich, przeznaczonych w tym samym czasie pod realizację tej samej inwestycji drogowej: zgodnie z decyzją Starosty z [...] lipca 2013 r.

Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżący wnieśli o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z:

1. załączonej do skargi: mapy zasadniczej, na okoliczność położenia nieruchomości skarżących w bezpośrednim sąsiedztwie linii gazociągowej,

2. załączonego do skargi operatu szacunkowego (wyceny składnika gruntowego nieruchomości), sporządzonego dla innej nieruchomości skarżących (działki o nr [...]), a położonej w sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy niniejsza sprawa i przeznaczonej tą samą decyzją Starosty [...] [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) pod tą samą inwestycję drogową, na okoliczność ustalonej wartości rynkowej w/w nieruchomości, opisu położenia w/w nieruchomości oraz zastosowanej metody wyceny,

3. operatów szacunkowych (wyceny składnika gruntowego nieruchomości), sporządzonych dla nieruchomości sąsiednich wobec nieruchomości skarżących, a przeznaczonych tą samą decyzją Starosty [...] [...] z dnia [...] lipca 2013 r. (nr [...]) pod tą samą inwestycję drogową, określających wartość rynkową prawa własności działek gruntowych, które na podstawie w/w decyzji przeszły z mocy prawa na własność Gminy [...], w celu ustalenia odszkodowania, tj. dotyczących działek o numerach: [...] , [...] , [...] i [...] , [...] , [...], [...] , [...] , [...], [...] , [...] , [...], [...] , [...] , [...]: na okoliczność ustalonej wartości rynkowej w/w nieruchomości, opisu położenia w/w nieruchomości oraz zastosowanej metody wyceny, o przedłożenie których to operatów Sąd powinien się zwrócić do Starosty.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując się na motywy zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Odnosząc się do zarzutów skarżących wyjaśnił, że zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za nieruchomość, która stała się z mocy prawa własnością Miasta [...], ustala się według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Z uwzględnieniem tego przepisu kwestionowane odszkodowanie zostało też ustalone. W świetle treści powyższej normy prawnej pozbawiony podstawy prawnej jest zarzut jakoby odszkodowanie to miało być ustalone według wartości na dzień uzyskania przez decyzję o realizacji inwestycji drogowej (i w konsekwencji na dzień przejścia własności na rzecz Gminy [...]) przymiotu ostateczności, tj. na dzień [...] września 2013 r.

Sąd podzielił stanowisko organów, że podstawą przyjętych do porównań cen nie mogły być w świetle obowiązujących przepisów wartości odszkodowań ustalonych w decyzjach odszkodowawczych i operatach szacunkowych wydanych i sporządzonych odnośnie nieruchomości położonych w sąsiedztwie, przejętych pod tę samą inwestycję co działka wyceniana w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 3 i art. 155 ust. 1 u.g.n. oraz § 4, § 5 i § 26 rozporządzenia przy określeniu wartości rynkowej wycenionej nieruchomości bierze się pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomościami podobnymi. Nie są to zatem ceny wynikające z decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy w tym przedmiocie nie stanowią one podstaw wpisu do ksiąg wieczystych (art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n.).

Sąd wyjaśnił, że dla podważenia miarodajności operatu szacunkowego skarżący nie mogli powoływać się skutecznie na treść dołączonego do skargi operatu szacunkowego z [...] stycznia 2014 r., opracowanego na użytek ustalenia odszkodowania za ich inną działkę, przejętą pod realizację tej samej inwestycji drogowej. W operacie tym wartość rynkowa nieruchomości została określona z uwzględnieniem cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a nie jak w niniejszej sprawie z uwzględnieniem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Sąd podkreślił, że z operatu tego nie wynika w czytelny sposób jakie było faktyczne przeznaczenie w planie wycenianej wówczas nieruchomości i dlaczego nie wyceniono jej według wartości nieruchomości drogowych. Z tego też względu nie można również mówić o naruszeniu powoływanej w skardze zasady "słusznego odszkodowania" (art. 21 ust. 2 Konstytucji), jak i wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady równości wobec prawa.

Sąd wskazał, że w świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia bezpodstawny był zarzut ustalenia wartości rynkowej wycenianej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a nie przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych tj. nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a to w sytuacji gdy w operacie rzeczoznawca wskazał wystarczającą z punktu widzenia treści § 4 pkt 4 rozporządzenia liczby transakcji nieruchomościami drogowymi i to z terenu tej samej co wyceniana nieruchomość gminy [...]. Błędnie zarzucono w tym względzie w skardze, że transakcje porównawcze dotyczyły nieruchomości położonych na terenie powiatów sąsiednich. Do wyceny przyjęto transakcje nieruchomościami z rynku lokalnego, a więc rynku najbardziej miarodajnego gdy chodzi o spełnienie wymogu podobieństwa.

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że zarzucając, że rzeczoznawca powinien wziąć pod uwagę jedynie transakcje z tej samej części miasta [...], skarżący nie wskazali transakcji, które na takie przyjęcie by pozwalały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 12 ust. 4b (a na gruncie niniejszej sprawy art. 12 ust. 4 g) specustawy drogowej Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że wskazane w tych przepisach terminy mają procesowy charakter. Ich niedotrzymanie samo przez się nie przesądza zatem o naruszeniu przez decyzję odszkodowawczą przepisów prawa mogących mieć wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Sąd zwrócił uwagę, że w odniesieniu do skarżących wskazany termin nie mógł być dochowany m.in. z uwagi na toczące się postępowanie w przedmiocie zasiedzenia na ich rzecz własności objętej wyceną nieruchomości, w którym prawomocne postanowienie Sądu Okręgowego w [...] zostało wydane [...] lutego 2015 r.

Zdaniem Sądu również fakt pominięcia przez autora operatu szacunkowego przy opisie wycenianej nieruchomości sieci gazowej, nie daje dostatecznych podstaw do podważenia miarodajności tego dokumentu i przyjęcia, że został on sporządzony z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie należało mieć bowiem na uwadze przyjętą przez biegłego w operacie skalę ocen gdy chodzi o cechę cenotwórczą w postaci infrastruktury (strona [...] operatu). Zgodnie z tą skalą ocenę "średnią", a taką otrzymała wyceniana działka skarżących, otrzymały m.in. nieruchomości (działki), "z utrudnionym dostępem do pełnego uzbrojenia np. wymagana rozbudowa sieci itp." Sąd wskazał, że jak wynika z mapy zasadniczej (dołączonej do skargi karta [...] akt sądowych, karta [...] akt adm.) sieci uzbrojenia terenu w postaci sieci wodociągowej, elektrycznej, kanalizacyjnej i gazowej nie przebiegają bezpośrednio przy działce nr [...] ale po przeciwnych stronach przylegających do działki ulic. Dostęp do takich sieci był zatem niewątpliwie utrudniony, co przy zastosowanych przez autora operatu kryteriach i tak uzasadniałoby ocenę tej cechy jako "średnią."

Podsumowując Sąd uznał, że organy zasadnie i zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. oceniły operat szacunkowy jako sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami i miarodajny do ustalenia wartości rynkowej nieruchomości skarżących. Ocenę tę Wojewoda uzasadnił też szeroko z zachowaniem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji zarzucając mu :

I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. :

1. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, iż organ I instancji w prawidłowy sposób dokonał oceny sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, a w konsekwencji, iż brak jest podstaw do jego kwestionowania w sytuacji, w której :

1) operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy ponieważ nie uwzględnił on faktu uzbrojenia działki, pomijając przebieg linii gazociągowej, w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości;

2) operat szacunkowy został sporządzony w sposób nieprawidłowy ponieważ, wbrew przepisowi § 36 ust. 4 rozporządzenia, biegły w operacie szacunkowym określił wartość rynkową nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w sytuacji, w której określenie takie nie było możliwe z uwagi na nieprzedstawienie cen transakcyjnych nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości Skarżących, a w znacznym oddaleniu od niej, co w konsekwencji powinno prowadzić do określenia przez biegłego wartości rynkowej nieruchomości przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, poprzez ich niezastosowanie (w zakresie pkt [...]) oraz niewłaściwą interpretację (w zakresie pkt [...] i [...] i [...]), a to:

1) art. 7 u.g.n., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji samodzielnie czynności z zakresu szacowania wartości nieruchomości, polegającej na dokonaniu przez Sąd oceny cechy cenotwórczej nieruchomości w postaci infrastruktury, w odniesieniu do przebiegu sieci gazowej, wynikającemu z mapy zasadniczej, jako "średniej" w sytuacji, w której sieć gazowa nie została w ogóle ujęta przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym;

2) art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n., poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż uniemożliwia on rzeczoznawcy przyjęcia, do porównania cen, wartości odszkodowań ustalonych w decyzjach odszkodowawczych i operatach szacunkowych wydanych i sporządzonych odnośnie nieruchomości położonych w sąsiedztwie nieruchomości skarżących, przejętych pod tą samą inwestycję drogową, w sytuacji, w której przepis art. 155 ust. 1 u.g.n. nakazuje rzeczoznawcy wykorzystanie wszelkich niezbędnych i dostępnych danych o nieruchomościach, a następujące w nim wyliczenie ma charakter jedynie przykładowy ("w szczególności"),

3) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieprawidłowe uznanie, iż przyznane skarżącym odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, spełnia wymóg "słusznego odszkodowania" gwarantowanego normą konstytucyjną, w sytuacji, w której, na skutek nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego: nieuwzględniającego przebiegu linii gazociągowej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości oraz przyjmującemu nieprawidłowy sposób ustalenia wartości nieruchomości w odniesieniu do nieruchomości drogowych położonych w znacznym oddaleniu od nieruchomości skarżących, zamiast przeznaczenia nieruchomości przyległych, odszkodowanie to zostało w znacznej mierze zaniżone,

4) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa, wskutek czego Skarżący otrzymali znacznie niższe odszkodowanie, niż właściciele nieruchomości sąsiednich, przeznaczonych w tym samym czasie pod realizację tej samej inwestycji drogowej, zgodnie z decyzją Starosty [...] [...] z dnia [...] lipca 2013 roku (nr [...])

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie decyzji organów dwóch instancji względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, oraz zasądzenie od Organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnieść się należało do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Podnosząc je, skarżący kwestionują ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę orzekania przez organy a następnie zaakceptowane przez Sąd i stanowiące podstawę dokonanej przezeń oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej zarzucono sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania to jest art. art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. jak również naruszenie art. 7 u.g.n., poprzez dokonanie samodzielnie czynności z zakresu szacowania wartości nieruchomości, polegające na dokonaniu przez Sąd oceny cechy cenotwórczej nieruchomości w postaci infrastruktury, w odniesieniu do przebiegu sieci gazowej jako "średniej" w sytuacji, w której sieć gazowa nie została w ogóle ujęta przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym.

Zarzuty te uznać należy za niezasadne.

Z opisu nieruchomości zawartego na stronie [...] operatu szacunkowego wynika, że w jej sąsiedztwie dostępne są sieć wodociągowa, elektryczna i kanalizacyjna. Nie ma natomiast żadnej wzmianki o sieci gazowej. Określając atrybuty cenotwórcze i skalę ocen cech rynkowych rzeczoznawca wyjaśnił, że cecha rynkowa "infrastruktura" oceniana jest jako dobra, o ile istnienie dostęp do instalacji elektrycznej, wodociągowej, kanalizacyjnej i gazowej. Ocena średnia przypisana jest do tej cechy o ile istnieje dostęp do co najmniej dwóch rodzajów mediów np. instalacji elektrycznej i wodociągowej, jak również "zaliczono działki z utrudnionym dostępem do pełnego uzbrojenia np. wymagana rozbudowa sieci itp."

W odniesieniu do wycenianej nieruchomości rzeczoznawca uznał, że cesze infrastruktura należy przypisać ocenę średnią.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając zarzut nieuwzględnienia przez rzeczoznawcę linii gazowej odniósł się do niego oceniając przedłożoną przez skarżących mapę oraz wyjaśnił, że linia gazociągu, na którą powoływali się skarżący znajduje się po przeciwległej stronie ulicy przylegającej do działki (podobnie jak linie prowadzące pozostałe media). W konsekwencji sąd uznał, że dla doprowadzenie mediów do wymagane byłoby wykonanie odpowiedniej przebudowy, co zgodnie z przyjętym przez rzeczoznawcę opisem ocen oznacza, że cechę "infrastruktura" ocenić należy jako średnią. W konsekwencji uznał, że organy obu instancji postąpiły prawidłowo uznając operat za dowód w sprawie.

Sąd pierwszej instancji uprawniony był do dokonania oceny, czy organ obu instancji postąpiły prawidłowo uznając operat za dowód w sprawie. Kontrola ta mogła objąć takie elementy jak zbadanie czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione. Dokonanie takiej oceny i uznanie, że biegły prawidłowo przyjął, iż cecha "infrastruktura" musi być uznana za średnią bowiem utrudniony jest dostęp do pełnego uzbrojenia nie może być uznane za wkroczenie przez sąd w zakres kompetencji biegłego.

Sąd kasacyjny zwraca również uwagę, że przedmiotowa nieruchomość zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego znajdowała się na terenach dróg publicznych klasy lokalnej. Jej wartość rynkowa określona została przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. W takim stanie faktyczny sam fakt uwzględnienia przez biegłego dostępu do mediów oznacza przyjęcie korzystniejszego dla właścicieli wywłaszczonej nieruchomości sposobu wyliczenia jej wartości.

W konsekwencji za niezasadne uznać należało zarzuty naruszenia przepisów postępowania objęte punktem [...] petitum skargi kasacyjnej i powiązane z nim zarzuty naruszenia prawa materialnego objęte punktem [...] petitum skargi kasacyjnej oraz zarzut objęty punktem [...] skargi kasacyjnej w zakresie w jakim dotyczy on uznania za podstawę ustalenia wartości nieruchomości operatu pomijającego przebieg linii gazowej w bliskości wycenianej działki.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej również nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Skarżący kwestionowali prawidłowość operatu szacunkowego podnosząc, że wbrew przepisowi § 36 ust. 4 rozporządzenia, biegły określił wartość rynkową nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych w sytuacji, w której określenie takie nie było w ich ocenie możliwe z uwagi na nieprzedstawienie cen transakcyjnych nieruchomości położonych w pobliżu nieruchomości skarżących.

Zarzut powyższy jest niezasadny.

Z treści operatu wynika, że podstawą dokonanej przez biegłego wyceny były transakcje dokonane na lokalnym rynku obrotu nieruchomościami. Jak wskazano wprost na str. [...] opinii, do utworzonego zbioru nieruchomości podobnych włączono [...] transakcji dotyczących nieruchomości drogowych położonych na obszarze powiatu [...] z okresu [...] [...] – [...] [...] r.

Użyte w § 36 ust. 2 rozporządzenia określenia "rynku lokalnego" i "rynku regionalnego" nie zostały zdefiniowane przez prawodawcę, to jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pod pojęciem "rynku lokalnego" rozumie się obszar gminy lub powiatu, zaś "rynek regionalny" odnoszony jest do obszaru województwa (por. wyroki NSA z 22 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 701/11; z 8 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1460/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie, jak wynika to wprost z operatu szacunkowego biegły sięgnął do transakcji dokonywanych na rynku lokalnym, to jest na terenie powiatu. Skoro pojęcie rynku lokalnego obejmuje właśnie powiat, nie można wywodzić (jak czynią to skarżący), że podstawą wyceny muszą być transakcje dotyczące nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie przejętej działki. Wystarczające i prawidłowe jest sięgnięcie do transakcji dotyczących nieruchomości położonych na terenie danego powiatu.

Skoro na rynku lokalnym, a więc na terenie powiatu występowała wystarczająca ilość transakcji dotyczących nieruchomości przeznaczonych na cele drogowe brak było podstaw do dokonywania wyceny przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych.

Sąd kasacyjny podziela w tym miejscu w pełni pogląd wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 216/20, z 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, z 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, z 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13).

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego to jest art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n. skarżący dążą w istocie do wykazania, że odszkodowanie za przedmiotową działkę powinno być ustalone według tej samej wyceny [...] m2 co odszkodowanie za inną nieruchomość, stanowiącą ich własność i również przejętą pod realizację przedmiotowej inwestycji. W ocenie skarżących, przepis art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n. oznacza, że rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości zobowiązany jest uwzględnić również kwoty odszkodowań wynikających z decyzji administracyjnych.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że zgodnie z literalnym brzmieniem analizowanego przepisu przy szacowaniu nieruchomości wykorzystuje się wszelkie, niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, zawarte w szczególności w umowach, orzeczeniach, decyzjach i innych dokumentach, będących podstawą wpisu do ksiąg wieczystych, rejestrów wchodzących w skład operatu katastralnego, a także w wyciągach z operatów szacunkowych przekazywanych do katastru nieruchomości. Decyzja ustalająca wysokość odszkodowania nie stanowi podstawy wpisu do księgi wieczystej, nie spełnia zatem warunku wynikającego z art. 155 ust. 1 pkt 7 u.g.n.

Dodatkowo, jak wynika wprost z operatu załączonego przez skarżących do skargi (na co słusznie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji), działka wyceniona w operacie przedstawionym przez skarżących miała inne przeznaczenie niż działka, za którą odszkodowanie ustalono decyzją z [...] grudnia 2018 r. Działka wyceniana w ramach postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2018 r. była przeznaczona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele drogowe. Działka objęta operatem załączonym do skargi znajdowała się na terenach ciągów komunikacyjnych ale również na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Działka ta nie mogła więc być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. do nieruchomości wycenianej w ramach postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2018 r.

Zatem również zarzut naruszenia prawa materialnego objęty punktem [...] petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny.

W konsekwencji również zarzuty objęte punktem [...] i [...] petitum skargi kasacyjnej w zakresie w jakim dotyczą ustalenia odszkodowania w innej kwocie niż odszkodowanie za działki sąsiednie uznać należało za niezasadne.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekła jak w sentencji wyroku oddalając skargę kasacyjną..