Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2031/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Paulina Paczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Spółka A. SA (powoływana dalej jako: skarżąca lub A.) wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [... lipca 2010r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2009r. nr [...] o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w kwocie [...] złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 6,80 m kw w okresie od dnia 31 lipca 2007r. do dnia 9 kwietnia 2008r.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

A. do dnia [...] lipca 2007r. legalnie zajmowała pas drogowy (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w W. w celu funkcjonowania w nim reklamy dwustronnej o łącznej powierzchni ekspozycyjnej 17,11 m.kw na podstawie decyzji SKO w W. z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...]. W decyzji tej odmówiono również uwzględnienia wniosku strony i wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego w okresie od [...] lipca 2007r. do [...]września 2008r. Skarga A. od tej decyzji została oddalona wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 8 lipca 2007r. sygn. akt VI SA/Wa 1575/07.

Przed wydaniem powyższej decyzji, skarżąca posiadała zezwolenia na zajęcie wzmiankowanego pasa drogowego pod przedmiotową reklamę udzielone najpierw decyzją z dnia [...] września 2004r. Nr [...] a następnie decyzją zarządcy drogi z dnia [...] października 2005r. Nr [...]. W decyzjach tych zezwolono również na zajęcie odcinka pasa drogowego o powierzchni 6,80 m.kw wg lokalizacji szczegółowej określonej w planie sytuacyjnym stanowiącym załącznik Nr 1 do każdej z tych decyzji oraz ustalono warunki zajęcia przedmiotowego pasa w załączniku Nr 2.

Z kolei wspomnianą powyżej decyzją z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...] SKO w W. udzieliło skarżącej zezwolenia na zajęcie powyższego pasa drogowego i umieszczenie w nim nośnika reklamowego o pow. 17,11 w terminie do [...] lipca 2007r. ustalono też w załączniku do tej decyzji warunki zajęcia pasa drogowego. Decyzja z dnia [...] lipca 2007 r. została wydana na wniosek A. o wydanie zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego

W dniu [...] kwietnia 2008r. w trakcie rutynowej kontroli pasa drogowego ul. [...] pracownicy zarządcy drogi stwierdzili funkcjonowanie fundamentu reklamy w pasie drogowym ul. [...] w rej ul. [...] wraz z elementami konstrukcji na których widniało logo A. Wykonano również dwie fotografie (v. notatka służbowa w aktach administracyjnych - k [...])

Powołując się wyniki kontroli z dnia [...] kwietnia 2008r., zawiadomieniem opatrzonym datą [...] kwietnia 2008r. powiadomiono A., o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w W. i usytuowanie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 6,80 m kw bez zezwolenia zarządcy drogi (k. [...] akt administracyjnych). Dokonano również zawiadomienia skarżącej o terminie wizji lokalnej w terenie, której termin wyznaczono na [...] kwietnia 2008r. (zawiadomienie [...] akt adm.)

W protokole oględzin przeprowadzonych z udziałem pełnomocnika skarżącej nie stwierdzono elementu konstrukcji reklamy. Pełnomocnik strony podał, iż fundament został również usunięty (k.[...] akt adm.)

Pierwsza decyzja Prezydenta W. wydana w tej sprawie z dnia [...] lipca 2008r. została uchylona przez SKO w W. a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi I instancji (k. [...).

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ zwrócił się do A. o przedstawienie dokumentów potwierdzających okoliczność demontażu całego nośnika reklamowego wraz z fundamentem (np. faktury za wykonanie usługi) oraz wskazanie terminu demontażu. Ponadto wezwał do przedłożenia projektu konstrukcji wraz z pełnymi wymiarami fundamentu reklamy A. zlokalizowanej w ww. pasie drogowym.

W odpowiedzi na to wezwanie, pismem z dnia [...] lipca 2009 r. pełnomocnik A. poinformował, że strona nie posiada projektu budowlanego czy projektu konstrukcyjnego reklamy, co wynika z faktu, iż w okresie montażu A. nie była zobowiązana do uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał, że nośnik został zapewne wybudowany na podstawie zwykłych rysunków, które nie zostały zarchiwizowane. Ponadto podniósł, że A. nie posiada dokumentu, który w jakikolwiek sposób potwierdzałby demontaż nośnika w okresie objętym niniejszym postępowaniem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. Nr [...], na podstawie art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. - dalej zwaną uodp), oraz zgodnie z uchwałą Nr XXXI/6666/2004 Rady m.st. Warszawy z dnia 27 maja 2004r w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego (....) nałożył na A. karę pieniężną w wysokości [...] złotych za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w W. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu i umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 6,80 m kw w okresie od dnia [...] lipca 2007r. do dnia [...] kwietnia 2008r.W decyzji wskazano sposób wyliczenia kary jako iloczyn powierzchni (6,80 m.kw), i ustalonej stawki opłaty w wysokości 3,00 złotych za m.kw. dziennie powiększonej dziesięciokrotnie i 254 dni zajęcia.

A. złożyła od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które opisaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lipca 2010r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta W.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż przedmiotowy fundament należy do spółki A., która posiadała zezwolenie na jego posadowienie do [...] lipca 2007r. Wskazano, że A. usunęła jedynie tablicę reklamową nie usuwając jednak umieszczonych w pasie fundamentów. Świadczy o tym nie tylko ustalenie dokonane w czasie kontroli pasa drogowego przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2008r. ale i brak informacji od A., kiedy został zdemontowany fundament i kiedy pas drogowy przywrócono do stanu poprzedniego. Organ zaakcentował przy tym obowiązki skarżącej wynikające z warunków udzielonego do dnia [...] lipca 2007r. zezwolenia. Zdaniem organu odwoławczego sporny obiekt został usunięty pomiędzy [...] a [...] kwietnia 2008r.

W skardze do Sądu na powyższą decyzję A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia ponowiła argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego.

Decyzji zarzuciła naruszenie :

1) art. 7, 77 §1 k.p.a poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

2) art. 75 §1 k.p.a poprzez dopuszczenie dowodu z protokołu z dnia [...] kwietnia 2008r. pomimo, ze protokół ten został sporządzony wbrew przepisom ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej

3) art. 11 w zw. z art. 107§3 k.p.a. poprzez niewłaściwe i niepełne uzasadnienie decyzji.

Uzasadniając poszczególne zarzuty A. wywodzi, że organy dokonując czynności kontrolnych powinny były ustalić, poprzez dokonanie stosownych obliczeń i pomiarów czy fundament rzeczywiście znajdował się w pasie drogowym oraz jaka była jego powierzchnia. Brak przeprowadzenia takich dowodów sprawia, zdaniem strony, że poczynione przez organ ustalenia nie znajdują odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Protokół z dnia [...] kwietnia 2008r., który w ocenie strony, został sporządzony w fazie postępowania kontrolnego, powinien być zatem sporządzony w obecności strony, co nie miało miejsca w rozpatrywanej sprawie. Z protokołu tego nie wynikają również wymiary spornego fundamentu. Zdaniem skarżącej organ nie może wywodzie negatywnych skutków dla strony z faktu niepowiadomienia zarządcy o demontażu reklamy (fundamentu). Wnioskodawca był zobowiązany do stosownego powiadomienia jedynie w przypadku wcześniejszej rezygnacji, cofnięcia lub wygaśnięcia decyzji. Strona akcentuje, że nie można mówić o wygaśnięciu decyzji w przypadku, gdy termin zajęcia pasa drogowego wyekspirował. W ocenie A., protokół z dnia [...] kwietnia 2008r. został sporządzony na skutek kontroli przeprowadzonej wbrew przepisom prawa (w szczególności wbrew przepisom ustawy o swobodzie działalności gospodarczej), również dokumentacja fotograficzna została wykonana bez udziału strony a zatem dopuszczenie tych dowodów w postępowaniu administracyjnym jest wykluczone.

Organ wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku niniejszego postępowania sądowego pełnomocnik A. wniósł o dopuszczenie dowodu z kopii projektu budowlanego dla nośnika reklamowego skarżącej (vide pismo z dnia [...] stycznia 2011 r. k. [...] akt sądowych).

Organ nie zajął stanowiska wobec zgłoszonego wniosku.

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2011 r. Sąd postanowił oddalić przedmiotowy wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości zarówno materialnych jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwaną dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącą spółkę oraz wskazać powody nieuwzględnienia przez Sąd powyższego żądania.

W tym zakresie Sąd stwierdza, że przedłożona do wniosku z dnia [...] stycznia 2011 r. kopia projektu budowlanego nie została potwierdzona za zgodność z oryginałem natomiast budzi wątpliwości Sądu, co do wzmiankowanej zgodności. Należy wskazać, że pełnomocnik strony skarżącej stwierdził, iż nie okazano mu oryginału powyższego projektu (vide oświadczenie r. pr. G. F. złożone na rozprawie w dniu [...] stycznia 2011 r. k. [...] akt sądowych).

Należy w tym miejscu wyraźnie wskazać, że niedoświadczona odbitka ksero jest tylko środkiem uprawdopodobnienia za pomocą pisma, pozwalającym na dopuszczenie dowodu z zeznań świadków i dowodu z przesłuchania stron, które to dowody w niniejszym postępowaniu sądowym nie są dopuszczalne (vide art. 106 ppsa).

Sama odbitka ksero nie jest dokumentem w rozumieniu przepisów kpa i nie może dokumentu zastąpić. Nie zawiera ona bowiem oryginalnego podpisu wystawcy, który stanowi conditio sine qua non istnienia dokumentu. Zwykła odbitka ksero (tj. odbitka nie poświadczona, nie stanowiąca dokumentu) nie zastąpi nigdy dokumentu na bazie którego powstała. Jest tylko znakiem istnienia oryginału.

Przeciwko traktowaniu niedoświadczonej odbitki ksero jako dokumentu przemawia również to, że w przypadku odbitki ksero jest z reguły niemożliwe ustalenie autentyczności dokumentu, który ona przedstawia (v. Krzysztof Knopek "Dokument w procesie cywilnym", Polski Komitet Wydawniczy Poznań sierpień 1993 r.)

Niezależnie od powyższego należy podnieść, że wątpliwości Sądu, co do zgodności przedłużonej kopii projektu z oryginałem wynikają stąd, iż np. na k. [....] (verte) akt sądowych zawarta jest informacja, że przedmiotowa kopia dotyczy reklamy podświetlanej 6,32 x 3,32 m obiektu z lokalizacją W. ul. [...]/[...] tj. usytuowanego analogicznie jak wskazano w zaskarżonej decyzji, natomiast na k. [...] verte podano informację, że dotyczy projektu reklamy w W. ul. [...]/[...]. Ponadto, zdaniem Sądu, przedstawiona kopia stanowi niespójną całość (luźny zbiór kartek) gdyż np. po opisie technicznym projektu (k. [...] verte – [...]-[...] verte akt sądowych) są obliczenia statyczne fundamentu poz. 7.0. dotyczące nośnika reklamowego z innego miejsca niż podane w zaskarżonej decyzji.

Nadto, skarżąca nie wykazała, że ten dokument był składany do organu w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego.

Zdaniem Sądu, powyższe okoliczności uzasadniają odmowę uznania powyższego dowodu za pozostający w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji, dlatego zasadnym było oddalenie ww. wniosku dowodowego.

Rozpatrując z kolei skargę A. w świetle kryteriów powołanych na wstępie niniejszych rozważań należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawą do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o j drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem za zajęcie pasa drogowego: 1) bez zezwolenia zarządcy drogi, 2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, 3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi - zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4-6. Podstawą zatem do wymierzenia kary pieniężnej, o której jest mowa w art. 40 ust. 12 powołanej ustawy, jest ziszczenie się jednej z przesłanek wskazanych w przepisie, której wystąpienie musi zostać wykazane przez zarządcę drogi w toku postępowania administracyjnego.

W postępowaniu w sprawie kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego mają zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwy organ podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie podziela zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Zdaniem Sądu, wywody skarżącej w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Podważenie tej oceny mogłoby być skuteczne, gdyby zostało wykazane, że naruszone zostały zasady prawidłowego wnioskowania na bazie poczynionych ustaleń faktycznych. A. jednak tego nie dowiodła.

W sprawach o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego pod urządzenia niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

W tej sprawie, po wszczęciu postępowania organ wyznaczył termin oględzin spornego fundamentu reklamy, jednakże w dniu ich przeprowadzenia - tj. [...] kwietnia 2008r. nie stwierdzono już pozostawania tego obiektu w pasie drogowym. Powyższa okoliczność nie oznaczała jednak niemożności ustalenia na podstawie innych dowodów, że fundament należący do skarżącej, o określonych rozmiarach, w określonym terminie funkcjonował w pasie drogowym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przytoczył szereg dowodów na poparcie ustalenia, że adresatem decyzji powinna być skarżąca, że przedmiotowy fundament miał powierzchnię 6,80 m.kw. oraz funkcjonował nielegalnie w pasie drogowym w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. klarownie i jasno wyłożyło w motywach decyzji proces myślowy polegający na subsumcji przepisów prawa materialnego w stosunku do zaistniałego stanu faktycznego. W sprawie ustalono, że skarżąca legitymowała się zgodą na zajęcie pasa drogowego(drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w W., pod reklamę o powierzchni ekspozycyjnej 17,11 m.kw. W treści decyzji zezwalającej wskazano, że zajmowany pas drogowy wynosi 6,80 m.kw. i ta powierzchnia odpowiadająca powierzchni fundamentu była akceptowana przez stronę. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić organowi dowolności w ocenie zebranego materiału dowodowego i wysnutego z tego materiału dowodowego wniosku, że w sytuacji gdy zdemontowano jedynie tablicę reklamową, jest oczywistym, iż zajmowana przez fundament powierzchnia pozostaje niezmieniona. Dowodem na pozostawanie do dnia [...] kwietnia 2008r. w pasie drogowym konstrukcji reklamy, posadowionej na spornym fundamencie jest notatka służbowa organu z tego dnia oraz materiał zdjęciowy. Strona w żaden sposób nie zakwestionowała powyższego ustalenia. Wezwana przez organ do przedłożenia dowodów przeciwnych nie tylko ich nie przedstawiła ale nawet nie uprawdopodobniła, że zdemontowała przed dniem [...] kwietnia 2008r nośnik reklamowy wraz z fundamentem, posadowiony w tym miejscu na podstawie decyzji z dnia [...] lipca 2007r. Nr [...]. W tym stanie rzeczy nie można zarzucić organowi błędu logicznego w rozumowaniu jeżeli twierdzi, że z powyższych faktów wynika, iż strona nieprzerwanie, poczynając od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego aż do - przynajmniej [...] kwietnia 2008r. - zajmowała pas drogowy pod sporny fundament, będący częścią składową nośnika reklamowego. Na uwagę również zasługuje znajdujący się w aktach sprawy wniosek A. z dnia [...] listopada 2007r. o wydanie kolejnego zezwolenia, na okres po dniu [...] lipca 2007r. Z wniosku tego wynika bezspornie, że przedmiotowy nośnik reklamowy (a więc i fundament) nadal funkcjonował w tym samym miejscu, na które opiewało zezwolenie z dnia [...] lipca 2007r. (k. [...]). Powyższe oznacza, że strona nie usunęła nośnika reklamowego wraz z fundamentem po dniu [...] lipca 2007r. a więc z końcem terminu wskazanego w decyzji z [...] lipca 2007r.

Reasumując należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie organ prawidłowo ustalił, iż adresatem zaskarżonej decyzji jest A. a także, że sporny fundament którego istnienie w pasie drogowym stwierdzono w dniu [...] kwietnia 2008r. miał te same parametry wielkościowe (powierzchnię), co fundament nośnika reklamowego na który strona skarżąca miała zezwolenie do dnia [...] lipca 2007r.

Odnosząc się do zakwestionowanych przez stronę dowodów w zakresie ustalonego przez organ terminu nielegalnego zajęcia przypomnieć należy, że zarządca drogi nałożył na A. karę pieniężną za okres od [...] lipca 2007r. do [...] kwietnia 2008r. Przy czym początkowa data nielegalnego zajęcia jest pierwszym dniem wygaśnięcia uprawnień do zajmowania pasa drogowego na podstawie poprzedniej decyzji z dnia z [...] lipca 2007r. Nr [...]. Natomiast jako datę końcową organ wskazał dzień w którym jego pracownicy wykonując obowiązki służbowe, dokonali kontroli spornego pasa drogowego podczas której stwierdzili funkcjonowanie w nim konstrukcji nośnika reklamowego należącego do A. Na dowód powyższego sporządzono notatkę urzędową oraz dokumentację fotograficzną. Zdaniem Sądu, odwołanie się do zdjęcia jako dowodu wskazującego na fakt zajmowania spornego pasa drogowego na dzień [...] kwietnia 2008r. jest w niniejszej sprawie prawidłowe. W ocenie Sądu, dowód ten jest miarodajny, gdyż znajdujące się w aktach sprawy zdjęcie jest dobrej jakości, pozwala na ustalenie jaki obiekt jest na nim przedstawiony.

Z kolei gdy chodzi o notatkę służbową znajdującą się w aktach sprawy, dotyczącą powyższej konstrukcji stwierdzić należy, że katalog środków dowodowych wymienionych w przepisie art. 75 § 1 k.p.a nie jest katalogiem wyczerpującym, a tym samym środkiem dowodowym mogą być także inne dowody nie wymienione wyraźnie w tym przepisie. Może być więc takim dowodem również notatka służbowa. Przedmiotowa notatka została pozyskana w drodze legalnej, gdyż zarządca drogi realizując ustawowy obowiązek ochrony dróg, może dokonywać stosownego przeglądu podległych mu dróg. Jest oczywiste, że w sytuacji, gdy pracownicy organu (zarządcy drogi) stwierdzą funkcjonowanie w pasie drogowym samowolnie umieszczonego urządzenia lub obiektu niezwiązanego z obsługą drogi mogą sporządzić stosowną notatkę urzędową, stanowiącą podstawę do ewentualnego wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie kary pieniężnej. Zgodnie z art. 72 k.p.a czynności organu z których nie sporządza się protokołu a które mają znaczenie dla sprawy lub w toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji pracownika, który dokonał takiej czynności.

Z notatki znajdującej się w aktach sprawy, podpisanej przez pracowników organu wynika, że w dniu [...] kwietnia 2008r. w pasie drogowym ul. [...] w rej ul. [...] stwierdzono funkcjonowanie fundamentu wraz z elementami konstrukcji na których zamocowana była tablica reklamowa firmy A. Wskazano również, że podczas kontroli wykonano 2 zdjęcia (v. k. [...] akt adm). Skarżąca w toku niniejszego postępowania administracyjnego miała zapewniony czynny w nim udział, a zatem miała wgląd również do tej notatki oraz dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do tej notatki. Z tymi dowodami strona się zapoznała o czym świadczy treść odwołania od decyzji organu pierwszej instancji.

Jak już wyżej wspomniano, w trakcie niniejszego postępowania administracyjnego nie było możliwości dokonać pomiaru spornego fundamentu podczas czynności oględzin przeprowadzonych z udziałem strony (fundamentu oraz konstrukcji wówczas już nie było). W tej sytuacji organ mógł wydać decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o inne dowody zebrane w sprawie. Postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracji jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy, czyli ustalić jakie dowody są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy. Stosownie do art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada ta oznacza, że organ poprzez włączenie określonego źródła dowodowego do postępowania wyjaśniającego ma na celu uzyskanie określonego środka dowodowego, czyli dowodu istnienia lub nieistnienia określonego faktu, albo prawdziwości lub nieprawdziwości określonego twierdzenia o tym fakcie. Dlatego zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. organ w toku postępowania wyjaśniającego zobowiązany jest zebrać cały materiał dowodowy rozumiany jako suma konkretnych dowodów w danej sprawie, by następnie po ich rozpatrzeniu, wydać decyzję administracyjną. Nie jest w tym względnie skrępowany żadnymi ograniczeniami co do mocy wiążącej poszczególnych dowodów, gdyż każdy z dowodów może być w trakcie postępowania zakwestionowany innym dowodem. Wyjątki w tym zakresie może wprowadzić tylko przepis szczególny przyznający pierwszeństwo niektórym dowodom. Postępowanie dowodowe ma bowiem na celu ustalenie faktów prawotwórczych determinujących wynik sprawy. Udział strony w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie orzeczenia jest udziałem w tworzeniu orzeczenia. Prawo strony gwarantujące jej czynny udział w postępowaniu wyraża się zarówno w tym, że strona ma prawo być obecna "czynnie" przy czynnościach postępowania wyjaśniającego (art. 79 k.p.a.), ale także w tym, że ma prawo do czynnego kształtowaniu stanu faktycznego przez prawo żądania przeprowadzenia dowodów (art. 78 k.p.a.). Należy też zwrócić uwagę, że ustanowione w art. 10 § 1 k.p.a. prawo strony do wypowiedzenia się jest szerszym od prawa z art. 81 k.p.a., które obejmuje tylko prawo wypowiedzenia się do przeprowadzenia dowodów (por. B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" wydanie 3, Wyd. CH. Beck, W-wa 2000, str. 69-70).

Z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. To organ administracyjny jest "gospodarzem postępowania" i to on określa kierunek jego prowadzenia, a także określa jakie dowody w danym postępowaniu są niezbędne do prawidłowego załatwienia sprawy (J. Łętowski, Prawo administracyjne,., s. 230-231). Organ administracji nie może zatem odgrywać roli biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę czy strony postępowania. Przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej aktywnie podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy.

Nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów niekorzystnych dla strony (por. wyr. NSA z dnia 26 października 1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, z. 2, poz. 98).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że wszystkie dowody zostały ocenione przez organ wszechstronnie a nie wybiórczo. Wyprowadzone z nich wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez stronę skarżącą. Zdaniem Sądu, całościowa analiza zebranego materiału dowodowego dokonana przez organ w zakresie ustalenia istotnych okoliczności rozpatrywanej sprawy nie budzi zastrzeżeń. A. nie została zaskoczona decyzją o wymierzeniu kary pieniężnej. Organ dokonał zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania. Skarżąca miała możliwość zgłaszania wniosków dowodowych na potwierdzenie, że od dnia [...] lipca 2007r. do [...] kwietnia 2008r. nie zajmowała pasa drogowego pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w W. poprzez umieszczenie w nim fundamentu reklamy o łącznej powierzchni rzutu poziomego 6,80 m kw. Ze swoich uprawnień A. nie skorzystała. Skarżąca nie powołała się również na żadne okoliczności czy dowody mogące ewentualnie zanegować poczynione przez organ ustalenia. Nie podjęła żadnych czynności procesowych zmierzających do ochrony jej interesów prawnych. W tym stanie rzeczy zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, 77 k..p.a. nie mogą być uznane za uzasadnione.

Sąd nie podzielił również zapatrywania Skarżącej odnośnie naruszenia przez organ art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji, wbrew twierdzeniom strony odpowiada wymogom stawianym przez powyższy przepis. Uzasadnienie decyzji wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione, oraz dowody na których się oparł. Zdaniem Sądu, motywy zaskarżonej decyzji odzwierciedlają racje decyzyjną organu oraz wyjaśniają tok rozumowania prowadzący do zastosowania w rozpatrywanej sprawie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Mając na uwadze powyższe, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.