Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 300/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi G. N. na decyzję Wojewody z dnia 3 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 31 października 2014 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej G. N. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z 31 października 2014 r. wydaną na podstawie art. 233 w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", oraz w związku z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., nr 11, poz. 37 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa z dnia 25 lutego 1958 r.", orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. K., przejętą na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r., na podstawie decyzji Ministra Oświaty z 14 października 1966 r., nr [..], oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr [..] o powierzchni 10155 m2, k.m. 56, nr [..] o powierzchni 493 m2 oraz nr [..] o powierzchni 13 m2, k.m. 60, w zakresie obecnych działek o numerach: [..]-[..].

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie tytułu wykonawczego – nakazu czasowego zajęcia nieruchomości z 29 sierpnia 1949 r., nr [..], Prezydent Miasta orzekł o natychmiastowym czasowym zajęciu na rzecz Gminy m.in. nieruchomości należącej do J. T., położonej w G.przy ul. K. i ul. L. W latach 1952-1954 na zajętym terenie została wybudowana Szkoła Podstawowa. Decyzją Ministra Oświaty z 14 października 1966 r., nr [..], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., stwierdzono przejście z dniem 8 marca 1958 r. z mocy prawa na własność Państwa nieruchomości położonej w G. przy ul. K. - narożnik dawnej ul. D., w skład której wchodziły działki o numerach: [..]-[..], będącej własnością spadkobierców J. T.

Organ pierwszej instancji ustalił, że do grona spadkobierców po J. T. należą: A.A-B.B., którzy pismem z 15 marca 2010 r. wystąpili do Wojewody z wnioskiem o kontynuację nieukończonego postępowania odwoławczego, zainicjowanego odwołaniem od decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z 24 października 1972 r. o odmowie ustalenia odszkodowania za przejętą na własność Państwa nieruchomość. Decyzją z 20 stycznia 2012 r. Wojewoda uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, którym jest Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej. Został on wskazany jako organ właściwy do rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 164/10.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zastosowanie w niniejszej sprawie znajduje art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Nadal obowiązująca ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. w art. 19 ust. 1 stanowi, że w przypadku przejścia na własność Państwa domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania. A contrario prawo do odszkodowania nie przysługuje w przypadku wywłaszczenia innego mienia niż wskazane w ww. przepisie.

Organ pierwszej instancji stwierdził, że w świetle Konstytucji PRL z 1952 r. grunt, co do zasady, należało uważać za przedmiot własności indywidualnej, a nie osobistej. Mógł on jednak być przedmiotem własności osobistej w przypadku, gdy stanowił: niewielki obszar ziemi pod domem jednorodzinnym (wraz z działką przydomową) lub ziemię przeznaczoną na budowę takiego domu, niewielki ogródek robotniczy lub pracowniczą działkę podmiejską, grunt należący do gospodarstwa przyzagrodowego pomocniczego w rolniczej spółdzielni produkcyjnej. Nieruchomość zajęta w 1949 r., a następnie wywłaszczona z dniem 8 marca 1958 r. na potrzeby budowy i funkcjonowania szkoły podstawowej nie stanowiła w dniu zajęcia ziemi, na której był lub miał być posadowiony dom jednorodzinny, ogródka robotniczego, czy działki pracowniczej, ani gruntu należącego do gospodarstwa przyzagrodowego w rolniczej spółdzielni produkcyjnej. Brak było zatem w ocenie organu podstaw, aby uznać tę nieruchomość za własność osobistą, za którą na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 lutego 1958 r. należne byłoby odszkodowanie.

Organ pierwszej instancji stwierdził również, że brak jest podstaw do uznania, że wywłaszczona nieruchomości miała charakter budowlany. Przedmiotowa nieruchomość była bowiem użytkowana jako rola. Zgodnie z treścią protokołu spisanego w Referacie Gruntowym Zarządu Miejskiego w dniu 20 sierpnia 1949 r. była ona obsiana jęczmieniem i obsadzona ziemniakami, a według odwołania J. T. od nakazu czasowego zajęcia nieruchomości z 21 kwietnia 1949 r. użytkowana była jako ziemia orna i obsiana żytem. Z wykazów zmian gruntowych wynika, że działki powstające w wyniku przekształceń geodezyjnych parceli nr [..] (w efekcie których powstała m.in. działka nr [..]) jeszcze w 1960 r. w ewidencji gruntów oznaczone były jako użytki rolne. Tym bardziej więc były one użytkami rolnymi w 1949 r., kiedy nastąpiło zajęcie nieruchomości i w 1952 r., przed rozpoczęciem budowy szkoły. Podobnie parcela nr [..] (z której w wyniku zmian geodezyjnych powstały m.in. działki nr [..] i nr [..]) w ewidencji gruntów oznaczona była jako rola jeszcze w 1962 r. Zdaniem organu, wywłaszczona nieruchomość była gruntem rolnym, takie bowiem było oznaczenie ewidencyjne użytków, a przede wszystkim w takim charakterze nieruchomość ta była użytkowana. Organ ten wyjaśnił nadto, że z art. 3 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. nr 23, poz. 202 ze zm.) wynika, iż nowe działki budowlane w osiedlach tworzono m.in. na podstawie zatwierdzonego planu parcelacji terenów. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika jednak, aby taki plan parcelacji ww. nieruchomości został sporządzony.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że - w świetle art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. - rodzaj użytku należy oceniać na dzień faktycznego pozbawienia władania nieruchomością, nie zaś na dzień wskazany w decyzji wywłaszczeniowej jako data odjęcia prawa własności, tj. 8 marca 1958 r. Nie sposób przyjąć, aby celem i założeniem ustawodawcy było przyjęcie modelu oceny zasadności wypłaty odszkodowań według stanu na dzień wejścia w życie ustawy, skoro faktyczne zajęcie mienia następowało w latach wcześniejszych. Dodał też, że - jego zdaniem, o budowlanym charakterze nieruchomości przesądzał przede wszystkim sposób jej użytkowania, które w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości było użytkowaniem o charakterze rolniczym. Skoro zatem nieruchomości ta nie należała do żadnej z trzech kategorii mienia wymienionych w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., nie zachodzi sytuacja określona w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Obowiązujące przepisy nie nakazują bowiem ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość rolną, nieposiadającą przymiotu własności osobistej.

W odwołaniu od powyższej decyzji B.B.-W.W. wnieśli o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie odszkodowania za przejętą nieruchomości.

Zdaniem skarżących, chybiona jest argumentacja organu pierwszej instancji co do przyjęcia jako daty, w której należy określać wartość nieruchomości, daty faktycznego pozbawienia władania nieruchomością. Brak jest bowiem jakiegokolwiek przepisu, który wiązałby kwestię wysokości odszkodowania z jakąkolwiek inną datą, niż data wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., tj. 8 marca 1958 r. W ocenie skarżących, o ile w dniu zajęcia nieruchomości, tj. w dniu 7 października 1949 r., nieruchomość faktycznie stanowiła użytek rolny, to już w dniu 8 marca 1958 r. była działką budowlaną, na której posadowiony był budynek szkolny wraz z inną infrastrukturą szkolną. Tyle tylko, że stan faktyczny przejętej nieruchomości w dacie jej faktycznego przejęcia, nie miał i nie ma żadnego znaczenia prawnego w kontekście określenia jej wartości, jako podstawy do ustalenia wysokości odszkodowania za nią.

Decyzją z 28 kwietnia 2015 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej zwanej w skrócie "k.p.a.", Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zajął stanowisko, że przedmiotowe działki nie spełniają kryteriów, od których ustawodawca uzależnił ustalenie odszkodowania, albowiem nie można ich zakwalifikować jako działki budowlanej lub innego mienia stanowiącego własność osobistą, stosownie do art 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Organ odwoławczy podzielił pogląd organu pierwszej instancji, że przedmiotowa nieruchomość nie zaliczała się do którejkolwiek z kategorii własności osobistej, a zatem nie może zostać zakwalifikowana jako inna własność mająca charakter osobisty. Zgodził się również ze stanowiskiem organu pierwszej instancji, że nie można zakwalifikować tej nieruchomości do kategorii działek budowlanych, skoro z materiału dowodowego sprawy wynika, że była ona do momentu jej zajęcia na potrzeby budowy szkoły przez jej właścicieli użytkowana jako rola.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z nr 23 r., poz. 202 ze zm.), w zakresie planu parcelacji nieruchomości, do których odwołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji, zostały uchylone przez art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240). Organ odwoławczy wskazał też, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2635/02 stwierdził, iż "o uznaniu działki za budowlaną decydować powinna możliwość jakiejkolwiek zabudowy". Sąd ten podkreślił również, że "dla właściwej oceny zasadności roszczenia z art. 19 ust. 1 omawianej ustawy w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy konieczne jest ustalenie charakteru nieruchomości, to jest czy do dnia 13 grudnia 1954 r. (art. 17 pkt 2) kwalifikowała się ona do zabudowy przez jej prawnych właścicieli". Wskazując na powyższe poglądy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ odwoławczy stwierdził, że na gruncie niniejszej sprawy, na dzień przejęcia tj. 8 marca 1958 r., przedmiotowa nieruchomość nie kwalifikowała się do zabudowy przez jej prawnych właścicieli, ponieważ zostali oni pozbawieni władania nieruchomością prawie 9 lat wcześniej. Z kolei w dniu 7 października 1949 r., kiedy nastąpiło zajęcie nieruchomości na podstawie nakazu czasowego zajęcia nieruchomości z 29 sierpnia 1949 r., nr [..], stanowiła ona użytek rolny, co potwierdzili również skarżący w odwołaniu.

Organ odwoławczy zgodził się ze stwierdzeniem organu pierwszej instancji, że ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. w żadnym z przepisów nie nakazuje oceny zasadności przyznania odszkodowania według stanu na dzień jej wejścia w życie, w szczególności art. 19 ust. 1 ustawy nie zawiera odwołania do stanu z dnia jej wejścia w życie. Ponadto uznanie, że odszkodowanie jest należne w związku z zabudowaniem przedmiotowej nieruchomości przez Państwo przed wejściem w życie ww. ustawy, stawiałoby byłą właścicielkę w lepszej sytuacji niż właścicieli innych nieruchomości rolnych, które również zostały przejęte, ale zabudowane po dniu 8 marca 1958 r. Osoby te zostały pozbawione prawa własności nieruchomości o charakterze rolnym, a o odszkodowaniu decydowałby moment zabudowy przez inny podmiot. W związku z tym wybudowanie szkoły na działkach o numerach [..]-[..], skoro do momentu przejęcia były użytkowane na cele rolne, nie oznacza, że kwalifikowała się ona do zabudowy przez jej prawną właścicielkę.

Z powyższych względów organ odwoławczy uznał, że wywłaszczona nieruchomość nie należała do żadnej z trzech kategorii mienia wymienionych w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. W związku z tym zastosowanie ma w niniejszej sprawie art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa następuje bez odszkodowania. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nie można orzec o odszkodowaniu na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ponieważ obowiązujące przepisy nie nakazują jego ustalenia.

Skargę na powyższą decyzję wniosła G. N., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 zdanie pierwsze k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nakazywał organowi odwoławczemu uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem strony, a także naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu, w oparciu o błędną wykładnię art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.

Uzasadniając skargę skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa nieruchomości wykorzystywana była w okresie od zakończenia II Wojny Światowej, tylko i wyłącznie ze względu na ówczesne warunki gospodarczo-polityczne, na cele rolniczo-ogrodnicze, dla zaspokojenia potrzeb bytowych rodziny właścicielki. Po zajęciu nieruchomości w dniu 7 października 1949 r. Państwo wybudowało na niej w latach 1952-1954 budynek szkoły podstawowej. Taki stan sposobu zagospodarowania nieruchomości istniał w dniu 8 marca 1958 r., tj. w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. W ocenie skarżącej, określenie sposobu wykorzystania nieruchomości w dacie 8 marca 1958 r. oraz ewentualna możliwość jej zabudowy przed dniem 31 grudnia 1954 r. mają istotne znaczenie. W dniu 31 grudnia 1954 r. właścicielka nieruchomości nie władała nią, gdyż władanie to utraciła w dniu 7 października 1949 r. i nie władała też tą nieruchomością do dnia 8 marca 1958 r. Nadto w dniu 8 marca 1958 r. cała nieruchomość była zabudowana i z tego powodu nie kwalifikowała się ona do zabudowy przez właścicielkę. W ocenie skarżącej o charakterze gruntu, jako działki budowlanej, o której mowa w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., decydować powinna możliwość jej zabudowy (jakiejkolwiek, a nie tylko budynkiem mieszkalnym i zabudowaniami gospodarczymi), a nie jej sposób użytkowania i nie przed dniem 8 marca 1958 r., a przed dniem 31 grudnia 1954 r. Istotnym jest czy do dnia 31 grudnia 1954 r. nieruchomość kwalifikowała do jakiejkolwiek zabudowy przez jej prawnych właścicieli, przy czym nie ma znaczenia, kiedy przed tą datą, kwalifikowała się ona do zabudowy, zaś logicznym jest – zdaniem skarżącej – że nie kwalifikowała się ona do zabudowy, kiedy właściciele utracili nad nieruchomością władanie.

Skarżąca stwierdziła, że w okresie do dnia 7 października 1949 r. brak było ograniczeń prawnych co do możliwości zabudowy przedmiotowej nieruchomości, zatem kwalifikowała się do zabudowy przez jej właścicielkę. Tym samym wyczerpana została przesłanka do uznania, że przejęta nieruchomość stanowiła działkę budowlaną w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. Natomiast dokonana przez organ odwoławczy, wyłącznie w oparciu o kryterium faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości, wykładnia pojęcia działki budowlanej w rozumieniu ww. przepisu, jest błędna. W konsekwencji organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wadliwie rozpatrzył materiał dowodowy, zaś w uzasadnieniu decyzji zawarł błędną ocenę prawną stanu faktycznego.

W piśmie z dnia 20 stycznia 2016 r. skarżąca, uzupełniając skargę, podniosła, że żądanie ustalenia odszkodowania znajduje swoje oparcie także w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przepisy tej ustawy, uwzględniając art. 21 Konstytucji RP, przewidują słuszne odszkodowanie w każdym przypadku władczego odjęcia prawa własności, co oznacza obowiązek organów Państwa do jego ustalenia. Skoro organ rozpatrując wniosek z dnia 6 maja 1968 r. winien uwzględnić (zgodnie z uzasadnieniem postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 164/10), przepis art. 233 u.g.n., to wniosek ten winien ocenić z uwzględnieniem przepisów tej ustawy.

Wyrokiem z 11 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Gd 296/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej G. N. kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że instytucję odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości reguluje obecnie – co do zasady - ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", przy czym - zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 tej ustawy - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten legł u podstaw postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 164/10, na mocy którego Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, został wskazany jako właściwy do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy w pierwszej instancji. Bezsporną bowiem była okoliczność, że za przejęcie przedmiotowej nieruchomości nie zostało ustalone odszkodowanie, zaś postępowanie o ustalenie odszkodowania, wszczęte wnioskiem z 1968 r., nie zostało zakończone. Z tych względów – zawarte w piśmie z dnia 17 marca 2010 r. - żądanie wnioskodawców zostało prawidłowo potraktowane przez organy, jako żądanie kontynuowania tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 233 u.g.n. sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów.

Mieć przy tym należy na uwadze, że w sytuacji gdy do przejścia na własność Państwa przedmiotowej nieruchomości doszło z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. (vide decyzja deklaratoryjna Ministra Oświaty z dnia 14 października 1966 r., nr [..],) na podstawie przepisów nadal obowiązującej ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. z 1958 r., nr 11, poz. 37 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa z dnia 25 lutego 1958 r.", to zastosowanie w przedmiotowej sprawie powinny znaleźć zawarte w tej ustawie zasady przyznawania odszkodowania za przejście nieruchomości na własność Państwa. Ustawa ta bowiem zawiera przepis określający, w jakich przypadkach przejście na własność Państwa określonego mienia skutkuje przyznaniem właścicielowi odszkodowania.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. w przypadku przejścia na własność Państwa na podstawie niniejszej ustawy domu jednorodzinnego, działki budowlanej albo innego mienia stanowiącego własność osobistą (art. 18) właścicielowi przysługuje prawo do odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 tej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ustępie 1., przypadające za nieruchomości ustala prezydium wojewódzkiej rady narodowej przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości, odszkodowanie zaś za ruchomości ustala minister według cen rynkowych. Podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość mienia według stanu z dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, bez uwzględnienia jednak wzrostu wartości spowodowanego trwałymi nakładami, poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną władania obiektem. Odszkodowanie za przejętą działkę budowlaną ustala się za powierzchnię rzeczywistą działki, jednak nie powyżej norm powierzchni przewidzianych dla działek sprzedawanych przez Państwo pod budowę domu jednorodzinnego.

Z powyższej regulacji wywnioskował Sąd, że ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. dopuszcza przyznanie prawa do odszkodowania wyłącznie za przejęte na własność Państwa określone kategorie mienia, tj. dom jednorodzinny, działkę budowlaną albo inne mienie stanowiące własność osobistą. Z mocy art. 17 pkt 2 lit. b tej ustawy wynika nadto, że prawo do odszkodowania jest związane z tak określonym mieniem, o ile osoby uprawnione utraciły jego władanie w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. oraz pozostawało ono w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych, aniżeli wymienione w art. 1 lub pkt 1 art. 17 ustawy. Bezsporne w niniejszej sprawie było przy tym, że do zajęcia przedmiotowej nieruchomości, pod budowę szkoły, doszło bez tytułu prawnego.

Dla ustalenia, czy wnioskodawcom przysługuje prawo do odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, niezbędnym było zatem ustalenie, czy mienie przejęte na własność Państwa stanowiło dom jednorodzinny, działkę budowlaną albo inne mienie stanowiące własność osobistą. Dopiero w razie ustalenia, że mienie to należało zaliczyć do jednej z tych kategorii, możliwe byłoby ustalenie wysokości odszkodowania, którą – w myśl art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. – ustala się przy odpowiednim zastosowaniu zasad i trybu obowiązującego przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. zawiera zatem autonomiczną regulację odnośnie określenia mienia, za którego przejęcie na własność Państwa, przysługuje prawo do odszkodowania i z tych względów, w tym zakresie, wyłącznie ta ustawa może znajdować zastosowanie. Odesłanie do przepisów dotyczących wywłaszczenia nieruchomości (obecnie jest to ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami) dotyczy wyłącznie odpowiedniego zastosowania zasad i trybu ustalenia wysokości odszkodowania, z odmiennościami dotyczącymi ustalenia daty, na którą należy określać wartość mienia (tj. dzień wejścia w życie ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.), wyłączenia możliwości uwzględnienia wzrostu wartości spowodowanego trwałymi nakładami, a także ograniczeniem wysokości odszkodowania za przejętą działkę budowlaną według - wskazanego w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. - kryterium powierzchniowego.

Wbrew zatem stanowisku skarżącej, zawartemu w piśmie z 20 stycznia 2016r., z ww. przepisów nie wynika, aby żądanie ustalenia prawa do odszkodowania znajdowało oparcie (oprócz ustawy z dnia 25 lutego 1958 r.) także w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nie wynika to także z treści postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. akt I OW 164/10, który przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zastosował wyłącznie jako podstawę do rozstrzygnięcia przedstawionego mu sporu kompetencyjnego. Dodać w tym miejscu należy, że treść ww. postanowienia została uwzględniona przez organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie, skoro decyzję w pierwszej instancji wydał Prezydent Miasta, wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

Podkreślił Sąd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje wydanie odrębnej decyzji o odszkodowaniu w sytuacji, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie, ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest on bowiem samoistną podstawą do ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w tym przepisie. Pozbawienie praw mogło przy tym nastąpić zarówno w przeszłości, przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również po jej wejściu w życie. Ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości (por. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2013 r., wyd. 3, str. 1019).

Powyższy przepis zobowiązuje zatem do uregulowania roszczeń odszkodowawczych także sprzed dnia 1 stycznia 1998 r. (tj. sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami) w sprawach, w których pozbawiono praw do nieruchomości, lecz bez ustalenia odszkodowania, a istnieje podstawa materialnoprawna do ustalenia prawa do odszkodowania, której należy poszukiwać w treści obowiązujących przepisów prawa.

Przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości zawarte w aktualnie obowiązującej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z woli ustawodawcy mogą znaleźć odpowiednie zastosowanie również do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych ustaw. Stanowi o tym art. 216 u.g.n., zgodnie z którym przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późn. zm.), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego (ust. 1); przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) (ust. 2).

Przepis art. 216 u.g.n. wprowadza zatem możliwość zastosowania przepisów obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami do stanów faktycznych o skutkach analogicznych do wywłaszczenia, powstałych w okresie obowiązywania enumeratywnie wymienionych w nim ustaw. Taki sposób regulacji oznacza, że wyłącznie z woli ustawodawcy w odniesieniu do określonych stanów faktycznych mogą mieć zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Stany faktyczne polegające na przejściu na własność Państwa określonych kategorii mienia na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym nie zostały objęte przepisem art. 216 u.g.n. Oznacza to, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. stanowią wyłączną podstawę materialnoprawną realizacji prawa do odszkodowania za pozbawienie praw do nieruchomości, które nastąpiło na ich podstawie.

Mając powyższe na uwadze organy - orzekając o prawie do odszkodowania w tej sprawie - słusznie odwołały się do przepisów obowiązującej nadal ustawy z dnia 25 lutego 1958 r., na podstawie której nastąpiło pozbawienie praw do przedmiotowej nieruchomości. Przepis art. 19 ust. 1 tejże ustawy, jak już wyżej wskazano, uzależnia prawo do odszkodowania od ustalenia, że przejęte na własność Państwa mienie stanowiło dom jednorodzinny, działkę budowlaną albo inne mienie stanowiące własność osobistą. Bezsporne było w niniejszej sprawie, że przejęte mienie nie stanowiło ani domu jednorodzinnego, ani też innego mienia stanowiącego własność osobistą. Strony postępowania nie kwestionowały ustaleń organów w tym zakresie. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast do ustalenia, czy przedmiotowa nieruchomość mogła być zakwalifikowana jako działka budowlana.

Zdaniem orzekającego Sądu, organy rozpatrujące niniejszą sprawę dokonały błędnej wykładni art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. poprzez utożsamienie budowlanego charakteru działki ze sposobem jej użytkowania oraz ze stanem jej zagospodarowania. W konsekwencji naruszenia tego przepisu, na skutek ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość była użytkowana rolniczo i tak została oznaczona w ewidencji gruntów, organy co najmniej przedwcześnie uznały, że nie stanowiła ona działki budowlanej i w związku z tym wnioskodawcom nie przysługuje prawo do odszkodowania za przejęcie tejże nieruchomości na własność Państwa.

W ocenie Sądu pojęcie działki budowlanej, niezdefiniowane w omawianej ustawie, nie może być utożsamiane z faktycznym sposobem jej użytkowania, lecz winno być utożsamiane z prawną możliwością zabudowy nieruchomości przez jej właścicieli w dacie pozbawienia ich władania nad nieruchomością.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podzielił w tym zakresie pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 października 2005 r., sygn. akt II SA/Gd 2635/02 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl), w którym Sąd ten wyjaśnił, że dla właściwej oceny zasadności roszczenia z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. konieczne jest ustalenie charakteru nieruchomości, to jest czy kwalifikowała się ona do zabudowy przez jej prawnych właścicieli.

Z treści art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. wynika, że data wejścia w życie tej ustawy ma jedynie znaczenie dla sposobu określania wysokości odszkodowania. Zgodnie z tym przepisem bowiem, podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi co do zasady wartość mienia ustalona według stanu z dnia wejścia w życie ustawy. Natomiast przepis ten nie określa daty, na jaką należy ustalić stan nieruchomości, aby uznać, że spełnia ona kryterium z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. tj. że jest nieruchomością budowlaną, za którą należy się odszkodowanie. Organy obu instancji słusznie wskazywały w tej sprawie, że ustawa z dnia 25 lutego 1958 r. w żadnym z przepisów nie nakazuje oceny zasadności przyznania odszkodowania od ustalenia stanu nieruchomości na dzień jej wejścia w życie, w szczególności art. 19 ust. 1 ustawy nie zawiera odwołania do stanu nieruchomości z dnia jej wejścia w życie.

Oznacza to, że ustalając odszkodowanie na podstawie art. 19 ust. 1 ww. ustawy należy najpierw zbadać, czy istniała prawna możliwość zabudowania przejętej nieruchomości w dacie pozbawienia jej właścicieli władania nad nieruchomością, w tej sprawie - w dniu wykonania nakazu czasowego zajęcia przedmiotowej nieruchomości z dnia 29 sierpnia 1949 roku, a w razie ustalenia, że kwalifikowała się ona do zabudowy, ustalić wysokość odszkodowania według zasad określonych w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku.

Z powyższych względów błędne jest stanowisko organu odwoławczego, który odwoływał się do daty 8 marca 1958 r., tj. dnia wejścia w życie ww. ustawy, stwierdzając, że przedmiotowa nieruchomość nie kwalifikowała się w tej dacie do zabudowy przez jej prawnych właścicieli, ponieważ w tej dacie właściciele pozbawieni byli już władania nieruchomością. Kwalifikacja nieruchomości jako budowlanej w tej dacie jest nieistotna dla ustalenia czy za przedmiotową nieruchomość należy się odszkodowanie. Po pierwsze - jak już wyżej wyjaśniono, możliwość zabudowy przejętej nieruchomości należało badać na dzień utraty władania nieruchomością przez jej właścicieli, to jest na dzień 7 października 1949 r. (data zajęcia przedmiotowej nieruchomości w wykonaniu nakazu czasowego zajęcia). Po drugie – badając stan nieruchomości w tej dacie, należałoby uznać, że przepis art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. nie będzie znajdował zastosowania do żadnej z działek budowlanych przejętych do dnia 31 grudnia 1954 r., gdyż w dniu 8 marca 1958 r. żadna z nich nie mogła być we władaniu właścicieli.

Błędne jest również stanowisko organu odwoławczego, jak również organu pierwszej instancji, w którym organy przyjęły, że na przeszkodzie uznania przedmiotowej nieruchomości za działkę budowlaną, stoi ustalenie, że w dacie jej zajęcia, tj. w dniu 7 października 1949 r., była użytkowana na cele rolne. O ile bowiem charakter działki w tym zakresie organy oceniały na właściwą datę, to błędnie uznały, że istotny jest sposób jej faktycznego użytkowania, podczas gdy dla oceny budowlanego charakteru działki, koniecznym było ustalenie, czy kwalifikowała się ona w tej dacie do zabudowy przez jej uprawnionych właścicieli.

Nadto organ odwoławczy nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał za konieczne ustalenie, czy nieruchomość kwalifikowała się do zabudowy na dzień 8 marca 1958 r., zaś badając charakter nieruchomości na dzień 7 października 1949 r., nie wyjaśnił, z jakich przyczyn uznał za wystarczające jedynie ustalenie, że była ona użytkowana na cele rolne.

W ocenie Sądu, ustalenie rolniczego sposobu użytkowania przedmiotowej nieruchomości, nie oznacza, że przedmiotowa nieruchomość wyłączona była z zabudowy. Należało bowiem ustalić, czy kwalifikowała się ona do zabudowy przez jej właścicieli (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 1997 r., sygn. IV SA 662/96, nie publikowany).

W dacie zajęcia przedmiotowej nieruchomości, tj. w dniu 7 października 1949 r. obowiązywały akty prawne, które regulowały zarówno planowe zagospodarowanie przestrzenne, jak również kwestie budowlane.

Z dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. nr 16, poz. 109 ze zm.) wynikało, że wszystkie poczynania publiczne i prywatne w zakresie użycia terenu i rozmieszczenia ludności powinny być dostosowane do postanowień planów zagospodarowania przestrzennego (art. 1). Planowe zagospodarowanie przestrzenne przeprowadzało się na podstawie planów: krajowego, regionalnych oraz miejscowych (art. 2). Plany regionalne ustalały m.in. przeznaczenie terenów na osiedla oraz gospodarkę rolną (art. 4). Plany miejscowe ustalały natomiast m.in. projektowane granice osiedla lub osiedli, przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny zależnie od ich przeznaczenia, sposób zabudowania terenów za pomocą oznaczeń, minimalną powierzchnię działek budowlanych, ogrodniczych, rolnych i innych, tworzonych przy parcelacji lub scalaniu na cele budowlane (art. 5). Zgodnie z art. 38 tego dekretu, zabraniało się zmiany przeznaczenia terenów, podejmowania inwestycji, budowy, odbudowy, przebudowy, powiększania i zmiany przeznaczenia budynków lub innych urządzeń - niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. To zatem z treści ww. planów zagospodarowanie przestrzennego wynikało, jakie nieruchomości mogą zostać zabudowane i w jaki sposób.

Wskazana powyżej regulacja dotycząca planów zagospodarowania przestrzennego zastąpiła zawarte w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r., nr 34, poz. 216 ze zm.) przepisy dotyczące planów zabudowania. Plany zabudowania także były tworzone dla przeprowadzenia regulacji i prawidłowego zabudowania miast i miasteczek (gmin miejskich) oraz uzdrowisk, uznanych za posiadające charakter użyteczności publicznej, a także dla innych osiedli, w przypadkach wskazanych w tym rozporządzeniu (vide art. 7 ust. 1 i 2 cyt. rozporządzenia obowiązujący do 21 maja 1946 r.).

Zawarte w ww. rozporządzeniu przepisy dotyczące planów zabudowania zostały uchylone przez art. 47 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju z dniem 21 maja 1946 r. Należy jednak dodać, że z art. 42 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju wynikało, że plany zabudowania, które uprawomocniły się przed wejściem w życie tego dekretu, nadal obowiązywały (jeżeli nie powstał plan zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru). Także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 listopada 2006 r., sygn. I OSK 178/06 (LEX nr 291930) zauważył, wykładając art. 47 dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju oraz odnosząc się do obowiązywania ogólnego planu zabudowy z 1931 r., że przepis art. 47 ww. dekretu nie spowodował utraty mocy - obowiązujących w dniu wejścia w życie tego dekretu - planów zabudowania, wydanych na podstawie wskazanych w tym artykule przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił bowiem, że uchylenie podstawy wydania aktu prawa miejscowego, nie pociąga za sobą eliminacji z obrotu prawnego tego aktu, jako automatycznej konsekwencji prawnej tego uchylenia. Utrata mocy obowiązującej tych aktów prawa miejscowego musi być wyraźna, muszą one również być wyeliminowane stosownym aktem prawnym. Dlatego w ww. sprawie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że: "Plan zabudowy zatem musiałby być zastąpiony innym planem, opracowanym i uchwalonym zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponieważ w dacie wydania orzeczenia o odmowie przyznania prawa własności (tj. w dniu 24 czerwca 1955 roku – przypisem Sądu) plan z 1931 r. nie został uchylony, nie można zgodzić się z twierdzeniami skargi kasacyjnej, że nie obowiązywał on."

Można jeszcze dodać, że również z obowiązującej od 31 lipca 1948 r. ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. nr 35, poz. 240 ze zm.) wynikało - vide art. 2 ust. 2 tej ustawy, że obszary rozwojowe miast określać miały regionalne lub miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, a w ich braku – zarządzenia wojewodów, oparte na opinii właściwych rad narodowych i ogłoszone w wojewódzkich dziennikach urzędowych.

Przytoczone powyżej przepisy obowiązujące w dacie zajęcia przedmiotowej nieruchomości, zdaniem Sądu, wyznaczały niezbędny zakres postępowania wyjaśniającego w tej sprawie, koniecznego dla prawidłowego ustalenia, czy na datę 7 października 1949 roku przedmiotowa nieruchomość kwalifikowała się do zabudowy przez jej właściciela. W szczególności niezbędnym było w niniejszej sprawie ustalenie, czy na tym terenie w tej dacie obowiązywały akty planistyczne, określone w ww. przepisach. To z ich treści powinno bowiem wynikać, czy działki objęte postępowaniem kwalifikowały się do zabudowy, a zatem czy były to działki budowlane.

W wydanych w tej sprawie decyzjach organy nie poczyniły ustaleń w tym zakresie, zatem nie mogły prawidłowo ocenić, czy na gruncie cytowanych przepisów przedmiotowa działka mogła być uznana za działkę budowlaną w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku.

Sąd, po dokonaniu analizy akt administracyjnych, stwierdził natomiast, że istnieją w nich dokumenty, z których wynika, że nieruchomość ta mogła być przeznaczona pod zabudowę zgodnie z ww. przepisami. Dokumenty te powinny jednak zostać przeanalizowane przede wszystkim przez organ odwoławczy, również w kontekście możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w tej sprawie w trybie art. 136 k.p.a.

Wskazał także Sąd, że z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 października 1972 r., nr [..] o odmowie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (k. 89 - 90 akt administracyjnych organu I instancji) wskazano, że dawni współwłaściciele nieruchomości posiadali na terenie G. jeszcze 4 działki budowlane, co może sugerować, że również nieruchomość przejęta na własność Państwa w tej sprawie, mimo że była użytkowana rolniczo, również stanowiła działką budowlaną.

Tak też przedmiotowe działki określała we wszystkich swoich pismach J. C., działająca w imieniu własnym oraz spadkobierców po zmarłej właścicielce nieruchomości. W piśmie z dnia 5 listopada 1972 r. skierowanym do Komisji Odwoławczej do spraw wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska (k. 70 – 71 akt administracyjnych organu I instancji) (jak również wcześniejszym piśmie z 20 marca 1967 r. skierowanym do Sądu Wojewódzkiego - k. 162 akt administracyjnych organu I instancji), wskazywała, że nieruchomość ta stanowiła place budowlane, a nadto twierdziła, że w dniu 21 listopada 1958 r. dla terenu [..] w G. opracowano nowy plan zagospodarowania przestrzennego. W sprawie nie ustalono, czy wcześniej obowiązywały inne dokumenty planistyczne dla tego terenu. Ponadto w tym samym piśmie wskazuje się na decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej (oznaczoną numerem, lecz bez daty), wyjaśniając, że w decyzji tej stwierdzono, iż przedmiotowe parcele - położone na obszarze śródmieścia G.- nie są przeznaczone w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta pod uprawę rolną, czy też ogrodniczą, a zatem są terenem budowlanym.

Treści tych dokumentów organ odwoławczy nie zbadał, a niewątpliwie – w świetle powyższych rozważań Sądu, powinien był to uczynić.

Organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do pozyskania informacji na temat przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (w 1952 roku lub wcześniej). Skierował w tym przedmiocie zapytanie do Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta (pismo z 19 marca 2012 roku - k. 437 akt administracyjnych organu I instancji), z którego uzyskał informację o obowiązującym wówczas "Ogólnym planie zabudowania miasta G.", zatwierdzonym reskryptem Ministerstwa Robót Publicznych z dnia 7 listopada 1931 r. (k. 439 akt administracyjnych organu I instancji ). W celu uzyskania informacji na temat ww. planu, organ pierwszej instancji zwrócił się do Archiwum Państwowego, z którego uzyskał informację o braku ww. dokumentu, z jednoczesnym wyjaśnieniem, że w przechowywanym w tym archiwum "Zbiorze planów i map dotyczących miasta G." znajduje się Plan G.z 1947 r. zatytułowany jako "Plan projektowany w 1931 r." – częściowo nieczytelny oraz że analizy planu, jak również dalszej poszerzonej kwerendy dotyczącej innych lat, powinien dokonać upoważniony pracownik Urzędu Miasta (k. 495 akt administracyjnych organu I instancji). Z akt sprawy nie wynika, aby kwerendę taką przeprowadzono. Brak jest także w decyzjach organów obu instancji jakiejkolwiek wzmianki, pozwalającej uznać, że organy rozstrzygające niniejszą sprawę zapoznały się z wskazywanym przez Archiwum Planem z 1947 roku, czy też z ogólnym planem zabudowania z 1931 roku.

Dodał Sąd, że w aktach administracyjnych znajduje się także datowane na dzień 4 maja 1949 r. odwołanie właścicielki przejętej nieruchomości J. T. (k. 552 – 554 akt), w którym wyjaśniała ona, że już według przedwojennego planu zabudowy zajęty teren był przeznaczony pod zabudowę. W protokole z dnia 20 sierpnia 1949 r. (k. 556 akt) pełnomocnik J. T. podobnie wskazywał, że część odstąpionych miastu terenów przewidziana była w przedwojennym prawomocnym planie zabudowy miasta pod budownictwo mieszkalne wzdłuż ul. K. i częściowo L. Natomiast w piśmie Prezydenta Miasta z sierpnia 1949 r., nr [..] (k. 557 - 558 akt), wskazuje się, że m.in. teren stanowiący przedmiotową nieruchomość, już w okresie przedwojennym, był przeznaczony przez Miasto do zabudowy w postaci szkoły. Również w piśmie przewodnim, przy którym przekazano odwołanie A. G. i J. T.od nakazu zajęcia przedmiarowej nieruchomości ze stycznia 1950 roku (k. 559 akt) wskazuje się, że przedmiotowy grunt zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod budowę szkoły. Potwierdza to również treść pisma Prezydenta z 18 stycznia 1950 r. (k. 621 akt)

W dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy pomocne mogły być również – znajdujące się w aktach administracyjnych, a nieprzeanalizowane przez organ odwoławczy, mapy - z dnia 31 lipca 1939 r. (k. 614 akt) oraz z dnia 21 czerwca 1949 r. (k. 616 akt), z których wynika, że na terenie obejmującym najprawdopodobniej także przedmiotową nieruchomość już wówczas planowano budowę szkoły.

W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że brak rozważenia powyższych kwestii i przeanalizowania dokumentów z tym związanych w zaskarżonej decyzji stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ naruszył bowiem - wynikający z art. 7 k.p.a. - wymóg podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Ponadto uchybiono wymogom z art. 77 § 1 k.p.a., z którego wynika obowiązek organu zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Wydanie decyzji bez zachowania tych wymogów stanowi naruszenie, zawartej w art. 80 k.p.a., zasady swobodnej oceny dowodów i naraża organ na zarzut dowolności w ustaleniach faktycznych i w ocenie zgormadzonych dowodów, który jest w tej sprawie uzasadniony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda decyzją z 3 kwietnia 2017 r. uchylam decyzję Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, z 31 października 2014 r. nr [..], orzekającej o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. K., przejętą na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r., na podstawie decyzji Ministra Oświaty z dnia 14 października 1966 r. nr [..], wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcele nr [..] o pow. 1,0155 ha, (k.m. 56), nr [..] o pow. 0,0493 ha oraz nr [..] o pow. 0,0013 ha, (k.m. 60), w zakresie działek o numerach: [..]-[..] i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w G. przy ul. K., przejętą na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r., na podstawie decyzji Ministra Oświaty z dnia 14 października 1966 r. nr [..], wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcele nr [..] o pow. 1,0155 ha, (k.m. 56), nr [..] o pow. 0,0493 ha oraz nr [..] o pow. 0,0013 ha, (k.m. 60), w zakresie obecnych działek o numerach: [..] (poprzednio nr [..]), [..] (poprzednio nr [..]), [..] (poprzednio nr [..]) i [..] (poprzednio nr [..]), obręb nr [..].

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) " ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Zgodnie z wytycznymi Sądu organ odwoławczy ponownie przeanalizował dokumenty stanowiące materiał dowodowy i pozyskał graficzny "Plan projektowany w 1931 r. – G.". Jednakże ten dokument jest całkowicie nieczytelny i na jego podstawie nie można ustalić przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy - wymienionych poniżej - nie można ustalić jednoznacznie o jakim planie zabudowy jest w nich mowa, tj. z którego roku: plan sytuacyjny pod budowę szkoły w G.z dnia 31 lipca 1939 r. (k. 614 akt organu I instancji); odrys z projektu planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta G. -plan sytuacyjny terenu pod szkołę podstawową przy ul. K. z dnia 1 kwietnia 1949 r. (k. [..]); odwołanie J. T. z dnia 4 maja 1949 r. od nakazu czasowego zajęcia nieruchomości nr [..], w którym napisała "w każdym razie według przedwojennego planu zabudowy zajęty teren przeznaczony był pod zabudowę" (k. 553); wniosek Prezydenta Miasta z sierpnia 1949 r. nr [..] do Zarządu Miejskiego o uchwałę Miejskiej Rady Narodowej - "Zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego (...) grunt przy zbiegu ulic K. i L. został przeznaczony pod budowę szkoły podstawowej" (k. 557); protokół z dnia 20 sierpnia 1949 r., w którym Pan A. C., reprezentujący J. T., oświadczył, że " część odstąpionych miastu naszych terenów przewidziana była, w przedwojennym prawomocnym planie zabudowy miasta pod budownictwa mieszkalne wzdłuż ul. K. i częściowo L." (k. 556); pismo Prezydenta Miasta z dnia 18 stycznia 1950 r. nr [..]do Urzędu Wojewódzkiego - "zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego m. G. przedmiotowy grunt został przewidziany pod użyteczność publiczną, a mianowicie pod budowę szkoły podstawowej" (k. 621); pismo ze stycznia 1950 r. nr [..] do Urzędu Wojewódzkiego - "przedmiotowy grunt objęty nakazem zajęcia, a położony w G. przy zbiegu ulic K. i L. zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego został przeznaczony pod budowę szkoły podstawowej, której budowa w tej części miasta jest nieodzowna" (k. 559).

Przywołane dokumenty wskazują, że istniał taki plan zabudowy terenu u zbiegu ulic K. i L. (poprzednio ul. D.), niekiedy określany jako "przedwojenny". Większość z ww. dokumentów, w tym mapy wskazują, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona pod budowę szkoły.

Mając na uwadze uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r., iż w decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 24 października 1972 r. nr [..] (k. 89-90), która orzekała o odmowie ustalenia odszkodowania, wskazano, iż "przeszedł na własność Państwa grunt rolny za który nie przysługuje odszkodowanie, gdyż współwłaściciele mają na ternie m. G. jeszcze 4 działki budowlane", należy wyjaśnić, że w opinii organu odwoławczego, powyższy zapis nie sugeruje, że również nieruchomość przejęta na własność Państwa w niniejszej sprawie mogła stanowić działkę budowlaną, wręcz przeciwnie - decyzja określa ją jako grunt rolny. Jednakże w zestawieniu z ww. dokumentami, należy stwierdzić, iż miała ona charakter budowlany, bowiem była przeznaczona pod budowę szkoły. Natomiast pisma J.C. z dnia 5 listopada 1972 r. (k. 70-71) i z dnia 20 marca 1967 r. (k.162) mają datę dużo późniejszą niż data przejęcia nieruchomości, a w momencie ich sporządzenia na przedmiotowej nieruchomości istniała już szkoła (wybudowana w latach 1952 - 1954, co wynika z pisma Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 5 marca 1966 r. nr [..] - k. 123), a więc działka ta była już zabudowana. Opracowanie w dniu 21 listopada 1958 r. (9 lat po faktycznym zajęciu przedmiotowej nieruchomości) nowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu [..], zgodnie z którym obszar ten był przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe spółdzielcze (vide: pismo z kwietnia 1996 r. do Sekcji Technicznej ZGT - k. 125, pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej do Kuratorium Oświaty z dnia 3 grudnia 1965 r. nr [..] - k. 119, pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej do Okręgowej Dyrekcji Inwestycji Miejskich z dnia 15 maja 1969 r. nr [..] - k. 112), nie ma znaczenia dla określenia przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na dzień 7 października 1949 r., tj. na dzień utraty władania nieruchomością przez jej prawnych właścicieli. Z powyższego wynika jedynie, iż na terenie sąsiadującym z wybudowaną już szkołą, po kilku latach, miało powstać osiedle mieszkaniowe.

Mając na uwadze to, iż parcele nr [..]-[..] były przeznaczone już w planie zagospodarowania przed wybuchem II wojny światowej, tj. przez 1 września 1939 r., pod budowę szkoły, jak również wobec braku jakiegokolwiek dokumentu wskazującego, iż plan ten został uchylony bądź zastąpiony innym planem przed 1958 r., jak również z uwagi na brzmienie art. 38 dekretu, który zabraniał "zmiany przeznaczenia terenów, podejmowania inwestycyj, budowy, odbudowy, przebudowy, powiększania i zmiany przeznaczenia budynków lub innych urządzeń - niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego", Wojewoda uznał, iż ww. nieruchomość miała zostać zabudowana budynkiem szkoły. Wobec powyższego, skoro kwalifikowała się do zabudowy, postawił organ odwoławczy pytanie, czy zabudowa była możliwa "przez jej prawnych właścicieli".

Rozważając postawione pytanie Wojewoda wskazał na art. 1 ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o budowie publicznych szkół powszechnych (Dz. U. nr 18, poz. 144 ze zm.), zgodnie z którym "publicznym szkołom powszechnym, założonym zgodnie z obowiązującemi przepisami, oraz nauczycielom tych szkół gmina jest obowiązana dostarczyć odpowiedniego pomieszczenia, w szczególności zaś winna dostarczyć gruntów pod zabudowania, na boiska i ogrody szkolne, wznosić nowe budynki szkolne, mieszkalne i gospodarcze, lub przebudowywać odpowiednio do potrzeb budynki już istniejące. Obowiązkiem gminy jest również zaopatrywanie szkół w całkowite urządzenia wewnętrzne ". Powyższe oznacza, że wznosić nowe budynki szkolne miała prawo gmina, a nie osoba prywatna, a więc przedmiotowa nieruchomość była działką budowlaną, ale nie kwalifikowała się do zabudowy przez jej prawnych właścicieli, a więc nie była działką budowlaną w rozumieniu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu mienia pozostającego pod zarządem państwowym.

Mając powyższe na uwadze zgodził się Wojewoda z organem I instancji, choć z innych powodów, iż wywłaszczona nieruchomość położona w G. przy ul. K. -narożnik ul. D., nie należała do żadnej z trzech kategorii mienia wymienionych w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. W związku z tym zastosowanie ma w niniejszej sprawie art. 9 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym "przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa następuje bez odszkodowania". Oznacza to, iż w niniejszej sprawie nie można orzec o odszkodowaniu na podstawie art. 19 ust. 1 ww. ustawy w związku z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., ponieważ obowiązujące przepisy nie nakazują jego ustalenia.

Powyższa analiza przedmiotowej sprawy, wyczerpuje w swojej treści przedmiot ww. odwołania z dnia 7 listopada 2014 r. od decyzji Prezydenta z dnia 31 października 2014 r. i wyjaśnia kwestie w nim wskazane, jak również uwzględnia w całości wytyczne zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 296/15.

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Gd 936/05 "organ II instancji jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji". W niniejszej sprawie Prezydent orzekł w zaskarżonej decyzji o działkach, które już nie istnieją, ponieważ na skutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków położonych na terenie Miasta zmieniły numer. Z tego powodu konieczne było uchylenie ww. rozstrzygnięcia, a z uwagi na zebranie przez organy I i II instancji materiału dowodowego, pozwalającego na wydania orzeczenia w niniejszej sprawie, organ II instancji orzekł co do istoty sprawy.

Skargę na powyższą decyzje wniosła G. N. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wadliwe zastosowanie, gdyż w istocie organ odwoławczy utrzymał rozstrzygniecie organu I instancji, oraz naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), poprzez niedopuszczalną polemikę z oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA w Gdańsku z 11 maja 2016 r.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ odwoławczy w gruncie rzeczy nie pozyskał w toku postępowania odwoławczego, po prawomocnym wyroku WSA w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r., żadnych nowych dowodów w postaci dokumentów, które to dowody pozwalałyby organowi na odmienną, niż Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, ocenę prawną stanu faktycznego sprawy

Z powyższej oceny Sądu wynika przede wszystkim, iż pojęcie działki budowlanej: nie może być utożsamiane z faktycznym sposobem jej użytkowania i winno być utożsamiane z prawną możliwością zabudowy nieruchomości przez jej właścicieli w dacie pozbawienia ich władania nad nieruchomością.

Co istotne w ocenie skarżącej, Sąd nie zawarł w powyższej definicji określenia rodzaju i charakteru tej zabudowy, wskazując wyłącznie, jako jedyne kryterium - prawną możliwość jej zabudowy, co oznaczać by mogło, iż niemożliwość jej zabudowy wynikałaby np. z zakazu wznoszenia jakiejkolwiek obiektu budowlanego na takiej nieruchomości (bez względu na jego rodzaj użytkowy), określonego, bądź w ustawie, bądź w przepisach prawa lokalnego (np. miejscowy plan przestrzenny nie przewidywałby jakiejkolwiek zabudowy).

Wojewoda nie przedstawił żadnego aktu prawa miejscowego, który w sposób niebudzący wątpliwości określałby sposób zagospodarowania przejętej nieruchomości w dacie jej przejęcia, ani też nie przywołał żadnego aktu prawnego rangi ustawowej lub prawa miejscowego, który formułowałby całkowity lub częściowy zakaz jakiejkolwiek zabudowy przedmiotowej nieruchomości.

Swój pogląd w kwestii zakazu zabudowy nieruchomości przez jej właścicielką (J. T.) oparł na przepisach ustawy z dnia 17 lutego 1922 r. o budowie publicznych szkół powszechnych (Dz.U. Nr 18, poz.144 ze zm.), czym nie tylko wyszedł poza zakres wyznaczonego przez Sąd postępowania wyjaśniającego w niniejszej sprawie, ale przede wszystkim całkowicie błędnie zakaz ten wyinterpretował z tych przepisów. Wskazała skarżąca, iż zgodnie z treścią art. 1 tejże ustawy, publicznym szkołom powszechnym oraz nauczycielom tych szkół gmina jest obowiązana dostarczyć odpowiednie pomieszczenia, w szczególności zaś winna dostarczyć gruntów pod zabudowania, na boiska i ogrody szkolne, wznosić nowe budynki szkolne, mieszkalne i gospodarcze, lub przebudowywać odpowiednio do potrzeb budynki już istniejące. Zaś w jej art. 4 postanowiono, o ile gmina nie posiadała gruntu pod zabudowania, na boiska i ogrody szkolne, a nie mogła go uzyskać drogą kupna lub zamiany, możliwe było na wniosek kuratora okręgu szkolnego dokonanie wywłaszczenia gruntu dla celów szkolnych. Z obu przepisów, czytanych łącznie, wynika, iż jeśli prawnym celem wywłaszczenia mogło być pozyskanie gruntu dla celów szkolnych np. na mieszkania dla nauczycieli ("budynki mieszkalne"), to wywłaszczyć można było nie tylko grunt niezabudowany (w celu wzniesienia na nim budynków mieszkalnych), lecz także grunt zabudowany (dla przebudowy istniejących budynków na cele mieszkaniowe).

Zdaniem skarżącej w oparciu o przepisy ww. ustawy równie dobrze można uznać, że celem wywłaszczenia mogło być, zarówno wybudowanie np. mieszkań dla nauczycieli ("budynki mieszkalne"), jak i przebudowanie istniejących budynków na cele mieszkaniowe; a skoro na taki cel można przebudowywać nawet budynki istniejące, to nie sposób z tych przepisów wywieść argument o braku możliwości zabudowy przez ówczesnego właściciela.

Oznacza to, iż wbrew poglądowi Wojewody, przy zachowaniu prawa gminy do podejmowania wskazanych powyżej działań, nie istniał w tejże ustawie zapis zakazujący osobom prywatnym wznoszenia jakichkolwiek budynków, które w przyszłości mogły być przeznaczone na cele szkolne, mieszkalne i gospodarcze.

Skarżąca wniosła o rozważenie przez Sąd, w oparciu o przepis art. 145a. § 1 p.p.s.a., możliwości zobowiązania Wojewody do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od daty prawomocności wyroku, wskazując jednocześnie na sposób załatwienia sprawy. W toku całego postępowania, oba organy zebrały wymagane dokumenty i przeprowadziły wszystkie wymagane czynności. Organ odwoławczy dysponuje także, poddanym ocenie strony, operatem szacunkowym, którego aktualność została potwierdzona przez biegłą w toku postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2062). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być zasadna.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż zaskarżona decyzja została wydana w następstwie uchylenia wcześniejszej decyzji Wojewody w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 maja 2016 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 296/15, którego obszerne wywody zostały powyżej przestawione. W związku z tym, w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyroki NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. II OSK 518/09, Lex nr 746901, z 30 lipca 2009 r., II FSK 451/08, Lex 526493, z 23 września 2009 r., I FSK 494/09, Lex 594010, z 13 lipca 2010 r., I GSK 940/09, Lex 594756). Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 p.p.s.a. rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., II FSK 2523/12, Lex nr 1588086). Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., II OSK 729/10).

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż organ odwoławczy nie uzupełnił materiału dowodowego zgodnie z zaleceniami wskazanymi w wyroku z dnia 11 maja 2016 r., które pozwalałyby na merytoryczną ocenę zasadności wniosku skarżącej o wypłatę odszkodowania na podstawie art. w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku. Mimo to organ podjął się ponownej oceny zasadności wniosku skarżącej. Dodatkowo podkreślić należy, że organ odwoławczy w swoich rozważaniach wyszedł poza ustawowe granice przesłanki warunkującej możliwość orzekania o odszkodowaniu, a które określone zostały art. 19 ust. 1 z dnia 25 lutego 1958 roku i zobowiązują do zbadania, czy istniała prawna możliwość zabudowania przejętej nieruchomości w dacie pozbawienia jej właścicieli władania nad nieruchomością, w tej sprawie - w dniu wykonania nakazu czasowego zajęcia przedmiotowej nieruchomości z dnia 29 sierpnia 1949 roku.

W obecnie skarżonej decyzji Wojewoda doszedł do wniosku, że działka w G. przy ul. K., przejęta na własność Państwa z dniem 8 marca 1958 r., na podstawie decyzji Ministra Oświaty z dnia 14 października 1966 r. nr [..], wydanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako parcele nr [..] o pow. 1,0155 ha, (k.m. 56), nr [..] o pow. 0,0493 ha oraz nr [..] o pow. 0,0013 ha, (k.m. 60), w zakresie obecnych działek o numerach: [..] (poprzednio nr [..]), [..] (poprzednio nr [..]), [..] (poprzednio nr [..]) i [..] (poprzednio nr [..]), obręb nr [..], była działką budowlaną. Jednak z powodu możliwości zabudowania jej jedynie budynkiem szkoły, nie istniała możliwość zabudowania jej przez ówczesną właścicielkę, gdyż tylko gmina mogła budować obiekty przeznaczone na cele oświatowe.

W ocenie Sądu taka interpretacja jest niedopuszczalna i stanowi nieuzasadnione wprowadzenie do definicji działki budowlanej, jakiej dokonał Sąd w wyroku z 11 maja 2016 r., przesłanki podmiotowej w postaci oceny, kto mógł budować na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Tymczasem nie ma znaczenia kto mógł zabudować działkę. Dla uznania, że nieruchomość stanowiła działkę budowlaną wystarczy uznanie, że mogła być ona zabudowana. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji doszedł do przekonania, że przedmiotowa nieruchomość mogła być zabudowana, ale jedynie przez gminę i tylko budynkiem szkoły. W sprawie istotne jest jedynie to, że nieruchomość mogła być zabudowana, gdyż w konsekwencji prowadzi to do ustalenia, że ziściła się materialnoprawna przesłanka z przepisu art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 1958 roku. Pozostała do ustalenia w niniejszej sprawie jedynie wysokość należnego stronie skarżącej i pozostałym następcom prawnym odszkodowania. W celu zaktualizowania bądź sporządzenia nowego operatu szacunkowego nieruchomości Sąd postanowił uchylić oba wydane w sprawie rozstrzygnięcia. Co prawda skarżąca w skardze wskazała, że nie wnosi uwag do znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego, jednak z uwagi na okoliczność, że jego data sporządzenia to dzień 5 maja 2014 r., a klauzula aktualizacyjna sporządzona została w dniu 5 maja 2016 r. to dokument ten nie może stanowić o aktualnej wartości nieruchomości. W świetle unormowania art. 156 ust. 4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) w brzmieniu ustalonym od dnia 1 września 2017 r. (ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw Dz.U. z 2017 r., poz. 1509), które aktualnie brzmi: "Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154" – zawarty w aktach operat nie może stanowić o wartości nieruchomości w chwili obecnej.

Wobec tego Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 153 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzją oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z 31 października 2014 r. (pkt 1 wyroku).

W toku ponownego rozpoznawania sprawy orzekające organy ustalą w oparciu o operat szacunkowy wartość nieruchomości i wydadzą decyzję ustalającą odszkodowanie na rzecz następców prawnych J. T.

Rozstrzygnięcie o kosztach znajduje uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt 2 wyroku). Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 697 zł złożyły się: zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego od skargi wynoszącego 200 zł, równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, a także zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszących 480 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych - Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).