Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1182/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Niżnik - Dobosz WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Protokolant: starszy referent sądowy Anna Frasik-Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[....][" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 1 sierpnia 2019 r. znak [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[....] " kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 29 marca 2018 r. na wniosek W. W. - S., złożony w dniu 17 lutego 2017 r., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Nadbudowa i przebudowa budynku usługowego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny wielorodzinny z lokalami usługowymi w parterze na dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano na dokonaną w toku postępowania korektę wniosku i podano, iż teren w nim określony, nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podano, że w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia, w szczególności opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 3 lipca 2017 r. w zakresie obsługi komunikacyjnej i możliwości połączenia z drogą publiczną i opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 18 lipca 2017 r. w zakresie ochrony środowiska. Wskazano, że zamierzenie było również przedmiotem opiniowania Zespołu Urbanistycznego. Podano, że projekt decyzji przesłano do uzgodnienia Marszałkowi Województwa [...] i Ministrowi Środowiska. Wobec nie zajęcia przez te organy stanowiska w ustawowym terminie, uzgodnienia uznano za milcząco dokonane

W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. l u.p.z.p. Projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. I. I. -K., posiadająca stosowne uprawnienia. Wskazano, że w toku postępowania jego strony nie wnosiły żadnych uwag ani zastrzeżeń. Do przedmiotowej decyzji zostały dołączone, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr l — warunki zabudowy, Załącznik Nr 3 - część tekstowa wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, Załącznik Nr 2 -część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 4 - część graficzna wyników analizy urbanistyczno -architektonicznej.

Od decyzji odwołanie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]". W odwołaniu podniesiono, że wymienione w załączniku nr l do decyzji pkt 4d działki ewidencyjne nr [...],[...] i [...] obr. [...] wskazane jako dojazd do ul. [...] nie są drogami wewnętrznymi, a jedynie ciągami pieszymi i terenem zielonym. Pozostają one w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, która nie wyraża zgody na przejazd przez jej teren. Wskazano, że najbliższy dojazd do ul. [...] dla terenu inwestycji stanowi działka nr [...] obr. [...].

Powyższe odwołanie zostało rozpatrzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia 30 maja 2018 r. znak [...] utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Na to rozstrzygnięcie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Spóldzielnia Mieszkaniowa. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 884/18 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Interpretacja przepisów i wytyczne co do dalszego postępowania zwarte w tym wyroku są wiążące dla organów orzekających w przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W powołanym wyroku Sąd po pierwsze przesądził, iż sporządzona w sprawie analiza architektoniczno - urbanistyczna jest prawidłowa. W szczególności Sąd stwierdził, iż : "W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru analizowanego stanowiąca zasadniczy, podstawowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości, poza spornymi okolicznościami wskazanymi poniżej, zarówno pod względem swojej merytorycznej, jak i również formalnoprawnej poprawności. W związku z tym - wobec podania przez kontrolowane organy w kontrolowanych warunkach zabudowy podstaw dokonanych ustaleń parametrów z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji oraz przy wyjaśnieniu powodów, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie - w ocenie Sądu, postanowienia kontrolowanych decyzji w zakresie ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych są zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i odpowiadają wymogom z art. 107 k.p.a. Kontrolowane organy zgodnie z prawem ustaliły kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania planowanej nadbudowy i przebudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabaryty i formę zamierzonej inwestycji, ponieważ wnioskowana nadbudowa i przebudowa mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej". Sąd przesądził także, że dołączona do akt sprawy informacja techniczna MPWiK S.A., wskazująca na konieczność rozbudowy miejskiej sieci wodociągowo - kanalizacyjnej na potrzeby planowanej inwestycji, jest wystraczająca na obecnym etapie procesu inwestycyjnego. Sąd zaakcentował brak potrzeby weryfikacji tytułu prawnego inwestora do działek, na których uzbrojenie ma być poprowadzone.

Jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że wynika ona z niewystarczającego wyjaśnienia kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Sąd stwierdził, iż decyzja pomija ustalenie, czy rzeczywiście dz. nr [...], [...], [...] obr. [...], nie pozostające w zarządzie ZIKiT posiadają znamiona, cechy, atrybuty zgodnego z prawem ciągu pieszego powszechnie dostępnego. Jednocześnie Sąd wskazał, iż teren dz. nr [...], [...], [...] obr. [...] jako dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej w ramach komunikacji pieszej -jest możliwy w przypadku potwierdzenia faktu, że ww. działki stanowią przynajmniej funkcjonalnie zgodny z prawem publicznie dostępny ciąg pieszy". Sąd wskazał także, że jeśli chodzi o ruch kołowy, to dla realizacji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wystarczające jest przyjęte przez organy orzekające w sprawie ustalenie, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi wewnętrznej na działkach [...] i [...] obr. [...]. Kwestia tytuły prawnego do tej drogi -jak wskazał Sąd - nie podlega weryfikacji na tym etapie procesu inwestycyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 1 sierpnia 2019 r. nr [...], na mocy art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., póz. 1945, dalej jako u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, póz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

Kolegium wskazało, iż w dniu 11 kwietnia 2018 r. zwróciło się do Zarządu Dróg Miasta K. o wyjaśnienie, czy ciąg pieszy znajdujący się na działkach nr [...], [...] i [...] obr. [...] jest ogólnodostępny i funkcjonuje zgodnie z prawem. Z tym samym zapytaniem, pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. Kolegium zwróciło się do Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". Spółdzielnia, w której użytkowaniu wieczystym ów ciąg pieszy pozostaje, oświadczyła, że działki te w ewidencji gruntów oznaczone są odpowiednio jako "inne tereny zabudowane", zurbanizowane tereny niezabudowane" i "tereny mieszkaniowe". Na części działek nr [...] i [...] usytuowany jest chodnik dla pieszych biegnący od ul. [...] do ul. [...]. Działki nie są ogrodzone, od strony [...] wbudowano bariery uniemożliwiające jazd samochodów. Natomiast działka nr [...] stanowi parking przeznczony dla mieszkańców bloków przy [...]. Na granicy działki nr [...] i [...] zamontowane są bariery uniemożliwiające przejazd samochodów. Spółdzielnia stwierdziła dodatkowo, że w jej ocenie powyższe działki nie są ciągami komunikacyjnymi, gdyż mają określony inny sposób korzystania, nie stanowią również ciągów komunikacyjnych w rozumieniu oznaczenia i klasyfikacji środków trwałych. Wskazano, że Spółdzielnia wypracowała system identyfikatorów dla posiadaczy pojazdów samochodowych i zjazd i parkowanie na terenie osiedla możliwe są tylko z owymi identyfikatorami, co w tym przypadku dotyczy działki nr [...]. Kolegium wezwało także inwersora o przedłożenie do akt sprawy aktualnych informacji technicznych dotyczących zaopatrzenia inwestycji w poszczególne media. Pismem z dnia 24 maja 2019 r. do akt sprawy przedłożono informacje techniczne MPWiK S.A., T. D. S.A. i [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o.

Dalej organ odwoławczy podał, iż stan faktyczny został ustalony na podstawie analizy architektoniczno-urbanistycznej sporządzonej przez osobę uprawnioną w rozumieniu art. 60 ust. 4 u.p.z.p. mgr inż. arch. I. I. - K., datowanej na 30 listopada 2017 r. (analiza karty 145- 149). Analiza obejmuje część tekstową i graficzną, dokumentację fotograficzną oraz tabelaryczne zestawienie poszczególnych parametrów zabudowy z obszaru analizowanego. Analiza została oceniona przez WSA w Krakowie orzekający w niniejszej sprawie. Sąd w sposób jednoznaczny i wyraźny stwierdził, iż w kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru analizowanego stanowiąca zasadniczy, podstawowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości.

W analizie wskazano, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. wyznaczono obszar analizowany. Jako front terenu inwestycji przyjęto jego wschodnią krawędź, o szerokości ok. 18 m, oznaczoną na załączniku graficznym literami B-C. Z tego względu, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., obszar analizowany wyznaczono w odległości ok 54 m od granic terenu inwestycji. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie budzi zastrzeżeń. Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w południowej części K., na terenie osiedla mieszkaniowego N. P.. Występuje tu wolnostojąca zabudowa wielorodzinna i usługowa (żłobek, hala sportowa, budynek biurowy Spółdzielni Mieszkaniowej). Teren inwestycji jest zabudowany budynkiem usługowym stanowiącym przedmiot niniejszego postępowania. Jest porośnięty drzewami i krzewami ozdobnymi. Analizując funkcję zabudowy w obszarze analizowanym oraz możliwość nawiązania do istniejącej zabudowy przy ustalaniu warunków dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że znajduje się w nim zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa oraz drogi i obiekty infrastruktury technicznej. Z powyższego jasno i jednoznacznie wynika, że planowane przedsięwzięcie, jako nadbudowa i przebudowa istniejącego budynku usługowego na budynek mieszkalno - usługowy stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy zastanej w sąsiedztwie. Z załącznika graficznego do decyzji jednoznacznie wynika, że od ul. [...] jest dostępna objęta obszarem analizowanym zabudowa mieszkaniowa, także wielorodzinna (dz. nr [...]) oraz usługowa (np. dz. [...], [...] z [...]), z czego wynika, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowej zabudowy zgodnie z art. 61 ust. l pkt l u.p.z.p.

Co do poszczególnych parametrów dla planowanej inwestycji, organ wskazał, że na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji nie ulegnie zmianie linia zabudowy wskaźnik powierzchni zabudowy ani szerokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku. Tych parametrów zatem nie ustalano.

W przedmiotowej sprawie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono na poziomie na podstawie § 7 ust. 4 Rozporządzenia w przedziale od 6 m do 9,5 m (wysokość do attyki lub gzymsu dachu płaskiego). Wyjaśniono, że wysokości budynków w obszarze analizowanym są bardzo zróżnicowane, a to ze względu na różnorodność charakteru zabudowy w tym obszarze. Wysokości kalenic/attyk wahają się od 3 m do 17 m. Z tego też względu za zasadne uznano po pierwsze oparcie się na średnich wartościach wysokości budynków z obszaru (ok. 6m), po drugie średniej tych parametrów dla zabudowy usługowej (z pominięciem zespołu garaży, ok. 9,5m). W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, iż ustalone wartości spełniają założenia wskazane w analizie, które mają zagwarantować wpisanie przedmiotowego budynku w ład przestrzenny w sąsiedztwie terenu inwestycji. Stanowią one bowiem wartości pośrednie pomiędzy sąsiadującymi budynkami, nawiązując jednocześnie do parametrów budynków o zbieżnej z wnioskowaną funkcji.

W zakresie geometrii dachu dla projektowanego budynku przyjęto dach płaski, o wysokości do attyki w przedziale od 6 m do 9,5 m. Na gruncie analizy nie budzi wątpliwości, że dachy płaskie w obszarze analizowanym występują i jest to forma zdecydowanie dominująca. Taka konstatacja jest wystarczająca z punktu widzenia przesłanki ujętej w § 8 Rozporządzenia.

Podsumowując, sporządzona w sprawie analiza jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. l pkt l u.p.z.p. Jak wykazano, wyznaczone na jej podstawie parametry przyszłej zabudowy ustalone zostały prawidłowo. Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. W ramach tych ustaleń organ I instancji ustalił w sposób wiążący wymaganą liczbę miejsc parkingowych wskazując precyzyjnie wymaganą liczbę miejsc na jedno mieszkanie (1,2 miejsca postojowego na l mieszkanie i 30 miejsc postojowych na 1000 m2 powierzchni sprzedaży oraz 20 miejsc na 100 osób zatrudnionych w innych usługach) oraz w zależności od liczby osób zatrudnionych. Ustalenia te, jako jednoznaczne i stanowcze, uznano za prawidłowe i wystarczające na obecnym etapie procesu inwestycyjnego.

Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej — ul. [...], co wynika z pozyskanej opinii zarządcy drogi z dnia 3 lipca 2017 r. (karta 133). Okoliczność powyższa była przedmiotem zastrzeżeń orzekającego w przedmiotowej sprawie składu WSA w Krakowie. Po przeprowadzeniu wskazanych w wyroku wyjaśnień Kolegium ustaliło, że powyższy wniosek co do spełnienia przesłanki z art. 61 ust. l pkt 2 u.p.z.p. jest spełniony.

Dla terenu przedmiotowej inwestycji ustalono odmienny sposób obsługi komunikacyjnej dla ruchu kłowego i odmienny dla ruchu pieszego. Jeśli chodzi o dojazd do terenu inwestycji to zapewnia go droga wewnętrzna na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. Droga ta pozostaje w zarządzie ZIKiT i jest ogólnodostępna, co w świetle wywodów Sądu zawartych w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku jest wystarczające. Droga ta natomiast nie posiada ciągu pieszego, stąd konieczne jest zapewnienie komunikacji pieszej od innej strony. Z opinii ZIKiT wynika, że komunikację tą zapewni ciąg pieszy na działkach nr [...],[...],[...] obr. [...]. Kwestia ta była sporna na gruncie przedmiotowej sprawy.

Z wyjaśnień Spóldzielnia Mieszkaniowa, w której władaniu powyższe działki pozostają wynika, że ciąg pieszy znajduje się na działkach [...] i [...]. Jest on ogólnodostępny. Wyjaśnić należy, że -wbrew twierdzeniom Spółdzielni - okoliczność, że działki te w ewidencji gruntów poosiadają oznaczenie "inne tereny zabudowane" nie powoduje, że ciąg pieszy jest nielegalny. Oznaczenie działki w ewidencji gruntów nie tworzy stanu prawnego. Z tego powodu nawet w przypadku kiedy oznaczenie nie koresponduje z faktycznym sposobem zagospodarowania danej działki oznacza to tylko, iż ewidencja w tym zakresie wymaga aktualizacji. Nie powoduje jednak braku możliwości legalnego korzystania z istniejącego ciągu pieszego. Podkreślić należy również, że działki [...] i [...] stanowią połączenie pomiędzy terenem inwestycji a działką drogową nr [...] (drogą publiczną -ul;. [...] W świetle powyższego nie ma wątpliwości, ze również w zakresie ruchu pieszego istnieje zgodny z prawem i faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej.

Odnosząc się do zarzutu odwołania odnośnie braku tytułu prawnego inwestora do działek stanowiących ww. ciąg pieszy, Kolegium wskazało na wiążące stwierdzenie WSA w Krakowie, który stwierdził w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku, odnosząc się do poprzednio zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia SKO w K., iż: "Kolegium nie podzieliło twierdzenia odwołującej o konieczności zagwarantowania już na etapie warunków zabudowy prawnego dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej, podnosząc stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, podzielane także przez obecnie orzekający Sąd, wyrażone w powołanym wyżej wyroku z dnia 12.02.2015 r., sygn. akt: II OSK 1681/13, iż "Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni to jest, że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (np. służebności, dzierżawy), oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej byłoby nieuzasadnione. Nie można przyjąć, że racjonalny ustawodawca dokonując tego rodzaju rozróżnienia w istocie w obydwu przypadkach miał na myśli pośredni dostęp do drogi publicznej opierający się na tytule prawnym. W takim wypadku wyróżnienie kategorii drogi wewnętrznej byłoby zbędne. Taka wykładnia art. 2 pkt 14 wymienionej wyżej ustawy byłaby w istocie wykładnią per not est, a tego rodzaju wykładnia jest niedopuszczalna. Nie wolno bowiem wykładać przepisów prawa tak, by pewne ich fragmenty okazały się zbędne (Lech Morawski, Zasady wykładni prawa, Dom Organizatora, Toruń 2006, str. 106)".

Jeśli chodzi o wymienioną w opinii ZIKiT działkę nr [...] to nie stanowi ona dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Nie ma zatem znaczenia, czy przedmiotowy ciąg pieszy na tej działce istnieje czy też jest tam zamknięty parking, jak wynika z informacji Spółdzielni.

Za udowodnione także uznało Kolegium, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W toku postępowania odwoławczego akta sprawy zostały uzupełnione o aktualna informacja techniczna MPWiK S.A. z dnia 13 maja 2019 r. dotyczącą zaopatrzenia inwestycji w wodę i odprowadzania ścieków, aktualną informację techniczną potwierdzającą możliwość zaopatrzenia inwestycji w energię elektryczną (informacja T. D. S.A. z dnia 19 kwietnia 2019) oraz aktualną informację techniczną potwierdzającą możliwość zaopatrzenia inwestycji w gaz (informacja [...] Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z dnia 14 maja 2019 r. Z ww. dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, że projektowane uzbrojenie terenu przedmiotowej inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego.

Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. 3 lipca 2017 r. (karta 133). Z opinii tej wynika, że projektowane uzbrojenie w zakresie drogi uznać należy za wystarczające dla obsługi przedmiotowego zamierzenia, a jego obsługa komunikacyjna ma się odbywać od drogi publicznej ul. [...], przez drogę wewnętrzną pozostającą w zarządzie ZIKiT. Odnośnie ruchu pieszego aktualne pozostają wywody poczynione powyżej.

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. l pkt 4 u.p.z.p., oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyła Spóldzielnia Mieszkaniowa zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu zakwestionowano ustalenie SKO, że dla planowanej inwestycji odmiennie ustalono obsługę komunikacyjną dla ruchu kołowego a odmiennie dla ruchu pieszego. W decyzji o warunkach zabudowy, w załączniku do decyzji, nie rozgraniczono obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji na ruch kołowy i ruch pieszy. W pkt. 4 ppkt. d załącznika do decyzji napisano iż: "Dostęp do drogi publicznej. Teren planowanej inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica [...], poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na dz. nr [...], [...] obr. [...], pozostających w zarządzie ZIKiT oraz poprzez dz. nr [...], [...] i [...] obr. [...], niepozostające w zarządzie ZIKiT". Wg strony skarżącej o ile na etapie ubiegania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, inwestor nie musi się legitymować tytułem prawnym do działek poprzez które zamierza obsługiwać komunikacyjnie inwestycję czy nawet nie musi mieć tytułu prawnego do działek na których zamierza zrealizować inwestycję, to orzecznictwo w tej materii nie jest jednak jednolite. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest wtedy, kiedy na teren inwestycji można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej." (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 2014-01-09; II SA/Kr 736/13); "Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego." (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2010-10-20; II OSK 1467/09). Wątpliwości i zastrzeżenia Spółdzielni dotyczą zatem tylko tego, czy takie wskazanie obsługi komunikacyjnej, bez żadnych uzgodnień ze Spółdzielnią, której przysługują przecież do ww. działek prawa użytkowania wieczystego a które to prawo chronione jest jak prawo własności, nie narusza art. 61 ust. 1 pkt. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Jak to wskazała w swoich wyjaśnieniach Spółdzielnia działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów i sposobie wykorzystania jako "inne tereny zabudowane"; działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów i sposobie wykorzystania jako "zurbanizowane tereny niezabudowane" a działka nr [...] oznaczona jest w ewidencji gruntów i sposobie wykorzystania jako "tereny mieszkaniowe". Na części działek nr [...] i [...] usytuowany jest chodnik dla pieszych biegnący od ulicy [...] do ul. [...]. Działki te w chwili obecnej nie są ogrodzone, na chodniku od strony ul. [...] wbudowane są jedynie bariery uniemożliwiające wjazd pojazdów samochodowych. Z kolei działka nr [...] stanowi parking służący do obsługi mieszkańców naszych budynków przy ul. [...] i [...] Na granicy działki [...] z działką [...] zamontowane są zapory uniemożliwiające przejazd samochodów. W ocenie Spółdzielni działki nr [...], [...] i [...] nie są prawnie ani formalnie ciągami komunikacyjnymi gdyż mają określony inny sposób korzystania i inne możliwości zagospodarowania. Nie są to również ciągi komunikacyjne w rozumieniu oznaczenia i klasyfikacji środków trwałych. SM nie zgodziła się z poglądem, iż oznaczenie działki w ewidencji gruntów i w księdze wieczystej nie tworzy stanu prawnego. Właśnie jest odwrotnie, to zapisy w tych rejestrach tworzą stan prawny nieruchomości a nie faktyczne ich tymczasowe wykorzystanie. Gdyby iść śladem rozumowania SKO to nielegalne (bez jakichkolwiek decyzji) wybudowanie jakichkolwiek obiektów na działce czy jej zagospodarowanie, tworzy stan zgodny z prawem. Inwestor przy takim wskazaniu obsługi komunikacyjnej, jak to czyni decyzja o warunkach zabudowy, może nabyć roszczenie do Spółdzielni czy to o ustanowienie drogi koniecznej przechodu czy nawet przejazdu. Czy Prezydent Miasta K. i SKO zagwarantuje Spółdzielni, że tak nie będzie ? Czy Prezydent Miasta K. i SKO zagwarantuje Spółdzielni możliwość swobodnej zmiany przeznaczenia działek nr [...], [...] i [...] na takie jakie jest wskazane w ewidencji gruntów, czy na ich ogrodzenie gdy Spółdzielnia podejmie takie działania, bez konsekwencji związanych z obsługą komunikacyjną dla planowanej inwestycji ? Czy takie wskazanie przedmiotowych działek na obsługę komunikacyjną nie jest choćby hipotetycznym przyszłym ograniczeniem praw własności tych działek ? W aktualnej decyzji SKO pomija jakby milczeniem sprawę działki nr [...], choć jest ona wymieniona w decyzji o warunkach zabudowy. Czy zatem działka ta też ma stanowić teren obsługi komunikacyjnej inwestycji ? Jak to wyżej wskazano działka ta to parking związany z innymi nieruchomościami a nie żaden ciąg pieszy czy ciąg komunikacyjny. Wymienianie jej w decyzji jest zatem całkiem niezrozumiałe i bezzasadne. Z decyzji o warunkach zabudowy powinno zatem wprost i precyzyjnie wynikać przez jakie działki i w jakim zakresie będzie obsługiwana komunikacyjnie planowana inwestycja aby na etapie wykonywania dokumentacji technicznej i uzyskiwania pozwolenia na budowę nie było sporów w tym zakresie, opierających się głównie na nieprecyzyjności zapisów w decyzji o warunkach zabudowy.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa sprawa poddana już była kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 16 października 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 884/18 uchylił zaskarżoną decyzję Kolegium. Interpretacja przepisów i wytyczne co do dalszego postępowania, zwarte w tym wyroku, są zatem wiążące dla organów orzekających w przedmiotowej sprawie oraz Sądu, zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W powołanym wyroku Sąd przesądził, iż sporządzona w sprawie analiza architektoniczno - urbanistyczna jest prawidłowa, a postanowienia kontrolowanych decyzji w zakresie ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych są zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i odpowiadają wymogom z art. 107 k.p.a. Sąd przesądził także, że dołączona do akt sprawy informacja techniczna MPWiK S.A., wskazująca na konieczność rozbudowy miejskiej sieci wodociągowo - kanalizacyjnej na potrzeby planowanej inwestycji, jest wystraczająca na obecnym etapie procesu inwestycyjnego.

Jako przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że wynika ona z niewystarczającego wyjaśnienia kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej w zakresie ciągu pieszego po działkach nr [...], [...], [...] obr[...]. Sąd wskazał także, że jeśli chodzi o ruch kołowy, to dla realizacji przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wystarczające jest przyjęte przez organy orzekające w sprawie ustalenie, iż teren inwestycji posiada dostęp do drogi wewnętrznej na działkach [...] i [...] obr. [...].

Co do uzupełnienia stanu faktycznego w zakresie wskazanym w w/w wyroku, uznać należy, że organ zrealizował wytyczne Sądu. Ustalony stan faktyczny został jednak przez organ błędnie oceniony. Organ bowiem bezpodstawnie uznał, że działki nr [...], [...], [...] obr. [...] mogą stanowić dla zamierzanej inwestycji dostęp do drogi publicznej. W orzecznictwie za dominujący należy uznać pogląd, że dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu, nie może być tylko dostępem faktycznym, lecz ma być prawnie zagwarantowany. Oznacza to, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego. To, że zgodnie z art. 63. ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich nie oznacza, że teren, który ma zapewniać dostęp do drogi publicznej dla terenu inwestycji, może być terenem, do którego inwestor nie posiada prawa w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy, umożliwiającego skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną. W przedmiotowym wypadku inwestor nie posiada natomiast żadnych praw do działek nr [...], [...], [...] obr. [...], a ponadto nie można uznać, że działki te pod względem prawnym stanowią teren publicznie dostępny.

Aby określony teren uznać za publicznie dostępny, prawo do korzystania z niego musi mieć nieokreślony krąg osób. W przedmiotowym wypadku działki nr [...], [...], [...] obr. [...], stanowią własność podmiotu jakim jest skarżąca spółdzielnia i nie zostały w żaden sposób formalnie upublicznione, np. poprzez przekazanie w zarząd Zarządowi Dróg Miasta K..

Natomiast aby prywatna działka, mogła zostać uznana za publicznie dostępną, konieczna jest w tym przedmiocie zgoda jej właściciela (użytkownika wieczystego), z czym nie mamy do czynienia w przedmiotowym wypadku. To natomiast, że prywatna działka nie jest ogrodzona i aktualnie faktycznie korzysta z niej nie dający się określić krąg osób, nie oznacza, że z prawnego punktu widzenia – na płaszczyźnie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - staje się miejscem publicznie dostępnym. Jej właściciel ma bowiem uprawnienie do np. ogrodzenia tego terenu i limitowania na nią wstępu, czy jak planuje skarżąca spółdzielnia, ograniczenia wjazdu i parkowania wyłącznie dla swoich członków. Z powyższych przyczyn, brak jest podstaw do uznania, że działki nr [...], [...], [...] obr. [...], mogą stanowić dla terenu zamierzanej inwestycji dostęp do drogi publicznej.

Nie zmienia to jednak faktu, że teren inwestycji, poprzez działki nr [...] i [...] obr. [...], posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu z art. 61 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy. Podkreślić też należy, że ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie rozróżnia dostępu do drogi publicznej odrębnie dla ruchu kołowego i ruchu pieszego. Dlatego skoro w przedmiotowej sprawie, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 884/18, przesądzone zostało zarówno to, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej poprzez w/w działki o nr [...] i [...] obr. [...] oraz spełnione są pozostałe warunki do wydania decyzji o warunkach, w ponownym postępowaniu organ II instancji skoryguje wydaną w sprawie decyzję organu I instancji tzn. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2) k.p.a. uchyli ją w części – tj. w pkt. II.4d oraz w pkt. II.4e załącznika Nr 1 do decyzji organu I instancji oraz w pkt. 4 załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji, i w tym zakresie orzeknie co do istoty sprawy, określając że teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną zlokalizowaną na działkach nr [...] i [...] obr. [...].

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "a" i "c" orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz strony skarżącej zwrot wpisu 500 zł, wynagrodzenia pełnomocnika w stawce podstawowej 480 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa 17 zł.