Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 563/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, 2 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Ilona Szczepańska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 788/14 w sprawie ze skargi T. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 788/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 rok.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu [...] maja 2013 r. T. S. złożyła wniosek o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Na podstawie przeprowadzonej kontroli administracyjnej stwierdzono, że powierzchnie ewidencyjno-gospodarcze dla poszczególnych działek zostały zawyżone.

W związku z powyższym Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] przyznał wnioskodawczyni płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 5.946,80 zł, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej w wysokości 5.023,32 zł, z tytułu płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 125,45 zł oraz z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w wysokości 798,03 zł. Jednolita płatność obszarowa została pomniejszona o kwotę 813,69 zł ze względu na zawyżenie deklaracji powierzchni działek rolnych o 0,49 ha.

Wnioskodawczyni złożyła odwołanie od powyższej decyzji, nie zgadzając się z ustaloną powierzchnią działek, na podstawie których przyznano płatność. Jej zdaniem, działki powinny być mierzone przez uprawnionego geodetę.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w R. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, stwierdzając, że powierzchnie ewidencyjno – gospodarcze działek zostały wyznaczone w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie procedurami i przy zachowaniu należytej staranności. Powierzchnie ustalone zostały w oparciu o system informacji geograficznej, zgodnie z art. 15 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30/16 z 31 stycznia 2009 r.). Organ podkreślił, że weryfikacja powierzchni nastąpiła w oparciu o bazę danych systemu identyfikacji działek rolnych, który ustanawiany jest na podstawie map i dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych oraz korzysta z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych GIS. Narzędzia te są zgodne z art. 17 rozporządzenia nr 73/2009. Organ podał, że Agencja weryfikuje poprawność deklarowanej przez rolnika powierzchni użytkowanej rolniczo m.in. w oparciu o zdjęcia lotnicze obrazujące deklarowane działki ewidencyjne oraz sposób ich użytkowania. Celem tego jest sprawdzenie, czy dana działka ewidencyjna istnieje, czy położona jest na terenach uprawnionych do dopłat i czy powierzchnia lub suma powierzchni działek rolnych położonych na danej działce ewidencyjnej (lub działkach ewidencyjnych) nie przekracza powierzchni uprawnionej do dopłat, czyli powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach danej działki ewidencyjnej.

Organ podkreślił, że z kontroli administracyjnej przeprowadzonej w oparciu zdjęcia z dnia [...] kwietnia 2012 r. wynika, że na wykluczonych przez organ I instancji powierzchniach znajdują się zadrzewienia i zakrzaczenia, które uniemożliwiają prowadzenie działalności rolniczej.

T. S. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, ponownie stwierdzając, że działki powinny być mierzone przez geodetę uprawnionego, gdyż w wielu przypadkach pomniejszenie powierzchni obszarów następuje bez winy stron.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2014 r., wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podniósł, że przeprowadzenie kontroli w oparciu o ortofotomapy cyfrowe i dane zawarte w bazie identyfikacyjnej działek rolnych w pełni odpowiada wymogom art. 20 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 26 i art. 28 rozporządzenia Komisji z dnia 30 listopada 2009 r. nr 1122/2009 ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L z 2009 r. Nr 316, s. 65). Organy nie były zobligowane do podejmowania dalszych czynności dowodowych, a w szczególności do dopuszczenia dowodu z opinii biegłego geodety, tak jak domagała się tego skarżąca. Przeprowadziły one wszystkie czynności dowodowe, których przeprowadzenie w niniejszej sprawie było niezbędne, a zarazem wystarczające dla wydania decyzji administracyjnej o przyznaniu dopłat, w tym konkretnym przypadku w pomniejszonej wysokości.

W ocenie Sądu I instancji, skoro strona kwestionowała wielkości działek, które stały się podstawą wydanych decyzji, to na niej ciążył obowiązek wykazania, że wielkości te są nieprawidłowe i mogła w tym zakresie korzystać ze wszystkich możliwych środków dowodowych. Z możliwości tej nie skorzystała, domagając się jedynie podjęcia dalszych czynności przez kontrolerów Agencji, do których to czynności nie byli oni zobowiązani.

T. S. zaskarżyła wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 788/14 w całości skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie wynagrodzenia wyznaczonemu pełnomocnikowi z urzędu.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z “art. 145 § 1 pkt 1c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia i uchylenia zaskarżonej decyzji, w sytuacji gdy została ona wydana:

- z naruszeniem art. 75 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1-4 oraz ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zw. z art. 2 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w zw. z art. 14, art. 15, art. 17 i art. 20 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 26 i art. 28 oraz art. 58 w zw. art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez błędne przyjęcie, że organy w niniejszej sprawie nie były zobligowane do podejmowania dalszych czynności dowodowych poza przeprowadzeniem kontroli w oparciu o ortofotomapy cyfrowe i dane zawarte w bazie identyfikacyjnej działek rolnych, pomimo że stosownie do powołanych przepisów organy zobowiązane były jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a więc także i dowód z opinii biegłego geodety, którego z uwagi na charakter tego dowodu wnioskodawczyni nie była w stanie samodzielnie przedstawić i złożyć do akt sprawy oraz poprzez brak wyjaśnienia czy do ewentualnych rozbieżności w powierzchni działek podanych przez wnioskodawczynię doszło z jej winy,

- a w konsekwencji z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a., gdyż organ drugiej instancji z uwagi na opisane naruszenia przepisów postępowania powinien uwzględnić odwołanie T. S. i uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa oraz orzec co do istoty sprawy, a to zgodnie z wnioskiem T. S. albo uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że wprawdzie na organie istotnie nie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, jednak w związku z jej twierdzeniami i zarzutami organy winny zgromadzić takie dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie prawdziwości jej twierdzeń. Brak jest zatem jakiegokolwiek uzasadnienia dla odmowy przeprowadzenia danego środka dowodowego (w niniejszej sprawie - dowodu z opinii biegłego geodety) z tej jedynie przyczyny, że organy przeprowadziły kontrolę w oparciu o ortofotomapy i dane zawarte w bazie identyfikacyjnej działek rolnych.

Skarżąca podniosła, że opinia powołanego przez organ biegłego (geodety) nie może być zastąpiona przez prywatną ekspertyzę czy żaden inny dowód. W sytuacji zatem, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymagało wiadomości specjalnych, organ powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego o odpowiedniej specjalności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem postawione w niej zarzuty nie są uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca kwestionowała dokonane przez organ ustalenie powierzchni działek rolnych zgłoszonych przez nią we wniosku o przyznanie płatności. Jej zdaniem, dla jednoznacznego ustalenia powierzchni działek kwalifikujących się do przyznania płatności organ powinien powołać biegłego geodetę.

Powyższe stanowisko nie może zostać zaakceptowane z dwóch zasadniczych powodów.

Po pierwsze, w myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Z kolei art. 3 ust. 3 ustawy stanowi, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Tymczasem skarżąca, wbrew treści przywołanych przepisów, oczekiwała od organu, że przeprowadzi on postępowanie dowodowe na okoliczność ustalenia powierzchni działek, pomimo iż powierzchnia ta została ustalona zgodnie z przepisami art. 17 rozporządzenia nr 73/2009, który przewiduje, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych; korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby poddać w wątpliwość ustalenia poczynione przez organ na podstawie zdjęć lotniczych. Samo stwierdzenie, że pomiary niedokonane przez uprawnionego geodetę są niewiarygodne, należy w tym kontekście uznać za gołosłowne.

Po drugie natomiast, należy zauważyć, że jak stwierdził organ w zaskarżonej decyzji, na wykluczonej przez organ I instancji powierzchni znajdowały się zakrzaczenia i zadrzewienia. Stąd też należy przyjąć, że dowód w postaci opinii biegłego geodety byłby nieprzydatny na potrzeby rozpoznawanej sprawy, bowiem geodeta nie posiada fachowej wiedzy, aby stwierdzić, czy znajdujące się na działce drzewa i krzewy skutkują wykluczeniem danej powierzchni z przyznania dopłat.

Biorąc wszystko powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku, ustanowionego dla skarżącej pełnomocnika z urzędu, o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej, gdyż o przyznaniu lub odmowie przyznania pełnomocnikowi z urzędu wynagrodzenia, orzeka w drodze odrębnego postanowienia wydanego na posiedzeniu niejawnym, referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo sąd (art. 258 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a). W związku z powyższym o wynagrodzeniu pełnomocnika z tytułu udzielonej z urzędu pomocy prawnej rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie