Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1996/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 153, art. 184, art. 204
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Wiesław Morys, Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska, po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 144/15 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz M. M. kwotę 45 (czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2015r., po rozpatrzeniu sprawy ze skargi M[...] na decyzję W[...] z dnia 17 czerwca 2014r. nr 1[...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości: uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję S[...] z dnia 18 [...] r. nr 3[...] ; stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku oraz zasądził od Wojewody Mazowieckiego na rzecz skarżącej M[...] kwotę 200zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyroku został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Urząd Dzielnicowy Warszawa Wola, Wydział Terenów decyzją wywłaszczeniowo – odszkodowawczą z dnia 14 stycznia 1975r. orzekł o wywłaszczeniu przez odjęcie prawa własności na rzecz Państwa, z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego MSM "Starówka" i poszerzenie ul. P[...] części nieruchomości o powierzchni 2.381m2 z ogólnej powierzchni 5.000m2, położonej w Warszawie Woli przy ul. P[...] , P[...], 1. i 1[...] . Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Wola. Starania inwestora o nabycie nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy kupna sprzedaży ze względu na nieudokumentowane prawo własności do części nieruchomości po zmarłym S[...] , nie dały pozytywnego rezultatu, więc zgodnie z wnioskiem orzeczono o wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Stan prawny nieruchomości ustalono na podstawie zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego Nr L.dz. 2[...] z dnia 23 maja 1974 r. z którego wynikało, że nieruchomość jest współwłasnością:

1) M[...] w 1/8 części nieruchomości,

2) M[...] w 1/16 części nieruchomości,

3) S[...]1/16 części nieruchomości

4) B[...] w 1/8 części nieruchomości,

5) W[...] w 1/8 części nieruchomości,

6) W[...] i R[...] małżonków S[...] w 1/4 części nieruchomości,

7) S[...] i M[...] małżonków P[...] w 1/8 części nieruchomości,

8) A[...] w 1/8 części nieruchomości.

Wnioskiem z dnia 6 listopada 2012r. M[...]wystąpiła o zwrot działki, obecnie terenu szkolnego zajętego na cele dydaktyczno – ogrodnicze, położonego przy ul. P[...] (dawna ul. P[...]). Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy wezwał wnioskodawczynię, aby ustalić jednoznacznie zgłoszone roszczenia poprzez sprecyzowanie żądania i wskazanie numeru działki i numeru obrębu. Ustalono, że wniosek dotyczy nieruchomości oznaczonej obecnie jako część działki nr 19 i część nr 26, z obrębu 6-12-09.

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy postanowieniem z dnia 18 marca 2013r. wyłączył się z postępowania w tej sprawie. Wojewoda M[...] postanowieniem nr 3[...] z dnia 27 marca 2013 r. wyznaczył Starostę P[...] jako organ właściwy do rozpoznania wniosku M[...]. Starosta Pruszkowski pismem z dnia 20 czerwca 2013r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, następnie pismem z dnia 2 lipca 2013r. wezwał M[...] i K[...] do uzupełnienia wniosku w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzez dołączenie oryginałów prawomocnych postanowień sądu lub aktów notarialnych celem poświadczenia nabycia praw do spadku po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości oraz złożenia przez następców prawnych oświadczeń, że przyłączają się do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. M[...]pismem z dnia 15 lipca 2013r. poinformowała Starostę P[...], że S[...], M[...] oraz A[...] zmarli na początku lat 80 – tych, oraz że nie posiada informacji dotyczącej ich następców prawnych. Do tego pisma zostało załączone oświadczenie podpisane przez B[...] – K[...], W[...] oraz osobę, która nie podała danych osobowych, a podpis jej jest nieczytelny.

Starosta P[...] ponownie wezwał strony postępowania do uzupełnienia wniosku w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, poprzez dołączenie oryginałów prawomocnych postanowień sądu lub aktów notarialnych poświadczających dziedziczenie po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości oraz złożenia przez następców prawnych oświadczeń, że przyłączają się do wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Starosta P[...] pismem z dnia 25 października 2013r. zawiadomił strony, zgodnie z dyspozycją art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "K.p.a.", że przed wydaniem decyzji strony mogą składać dodatkowe wyjaśnienia i wnioski oraz zapoznać się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Pismem z dnia 17 marca 2014r. M[...] przekazała do akt sprawy niepoświadczoną kserokopię postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy – Woli w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014r. w sprawie I Ns 1387/13, zgodnie z którym spadek po M[...] nabyły M[...] i B[...].

Następnie wskazano, iż strona do dnia wydania decyzji przez organ I instancji nie uzupełniła wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w żądanym przez organ zakresie i dlatego decyzją nr 3[...] z dnia 18 [...] r. Starosta P[...] odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W następstwie rozpoznania odwołania od powyższej decyzji organ II instancji – nie podzielając zarzutów i argumentów podniesionych przez M[...] wskazał, że materialnoprawną podstawę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości stanowi przepis art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "u.g.n.", zgodnie z którym, jeżeli wywłaszczona nieruchomość bądź jej część stała się, w rozumieniu art. 137 u.g.n., zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu tej nieruchomości lub jej części. Organ wyjaśnił, iż brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazuje jednoznacznie, iż postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczynane jest na wniosek, z którym wystąpić może jedynie poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy. Organ podkreślił, iż brak stosownego wniosku lub sprzeciw poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców stanowi negatywną przesłankę dla wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, bowiem w postępowaniu, którego przedmiotem jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości wniosek z żądaniem zwrotu powinien pochodzić od wszystkich współwłaścicieli bądź od wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji (vide: wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2001r. w sprawie IV SA 2217/98, Lex 53398) gdyż żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą granice zwykłego zarządu, o którym mowa w art. 199 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2014r., poz. 121 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "K.c.", a zatem potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, bowiem skutkiem ewentualnego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej danej nieruchomości bez żadnych modyfikacji lub przekształceń (vide: G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz., LexisNexis, W – wa 2007r., wyd. 2, s. 475 – 476). Przy czym brak wniosku pochodzącego od wszystkich współwłaścicieli wyłącza możliwość wydania pozytywnej decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości. Jest to jednak brak usuwalny i organ poza pouczeniem, że żądanie zwrotu muszą zgłosić wszyscy współwłaściciele, powinien zakreślić zgłaszającemu wniosek termin do uzupełnienia braków formalnych wniosku i dopiero nieuzupełnienie braków wniosku upoważnia organ do wydania decyzji odmownej. Organ podkreślił, że ze stosownym żądaniem wystąpili: M[...], K[...], B[...] – K[...] oraz W[...]. Nie wystąpili z nim natomiast spadkobiercy S[...] i M[...] oraz A[...]pomimo dwukrotnych wezwań wnioskodawców do uzupełnienia wniosku w powyższym zakresie. Konkludując organ wskazał, iż brak w aktach sprawy wniosków o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pochodzących od wszystkich osób legitymowanych do wystąpienia z roszczeniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że wniosek nie został skutecznie złożony.

W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M[...] zarzuciła:

1. działania niezgodne z obowiązującą w Polsce Konstytucją R.P. ;

2. łamanie art. 6 K.p.a.;

3. działanie niezgodne z obowiązującym prawem polegające na wskazaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jako organu rozpatrującego skargę, zamiast wskazania właściwego Ministra jako organu odwoławczego, zgodnie z art. 17 pkt 2 K.p.a.

4. łamanie art. 137 pkt 3 u.g.n. poprzez przekroczenie uprawnień kontrolnych wynikających z obowiązującej ustawy poprzez dowolną interpretację prawa.

Zdaniem skarżącej, odmowa zwrotu wywłaszczonego gruntu nie znajduje oparcia w przepisach art. 136 i art. 137 u.g.n. Przepis art. 137 u.g.n. w żadnej mierze nie wskazuje ograniczeń do odzyskania nieruchomości przez byłych właścicieli, a ustawodawca nie wskazał, że na zwrot wywłaszczonej nieruchomości muszą wyrazić pisemną zgodę wszyscy współwłaściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy. Skarżąca podniosła, że żaden z pozostałych współwłaścicieli nie sprzeciwił się pisemnie żądaniu zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Należy zatem uznać, iż wniosek popierają wszyscy zainteresowani. Zdaniem skarżącej, cytowane przez Wojewodę wyroki sądów administracyjnych nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie i należy je traktować jako odrębne orzeczenia znajdujące zastosowanie do konkretnie rozpatrywanych innych wywłaszczeń. Zarzuciła też Wojewodzie Mazowieckiemu, że nie podał aktu prawnego, na którym opiera odmowę zwrotu nieruchomości.

Ponadto zdaniem skarżącej Wojewoda Mazowiecki wprowadził ją w błąd wskazując jako drogę odwoławczą skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Skarżąca wyraziła przekonanie, że zgodnie z art. 17 ust 2 K.p.a., władnym do rozpatrzenia skargi jest właściwy minister, jako organ kontrolny nad Wojewodą Mazowieckim.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając powyższą skargę wskazał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w sytuacji, gdy organ I instancji bezpodstawnie odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z wniosku niezłożonego przez wszystkich następców prawnych byłych współwłaścicieli tej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n. wskazuje, że postępowanie administracyjne w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wszczynane jest na wniosek, z którym wystąpić może jedynie poprzedni właściciel (współwłaściciele) lub jego spadkobiercy. Brak stosownego wniosku lub sprzeciw poprzedniego właściciela albo jego spadkobierców stanowi negatywną przesłankę dla wydania decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Sąd I instancji zgodził się z organami obu instancji, że wymogiem jest aby wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony przez wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli. Znajduje to uzasadnienie w konstrukcji współwłasności przyjętej w polskim systemie prawa. Nie jest zatem podyktowany uznaniowością organów administracji publicznej orzekających w tzw. "sprawach zwrotowych", lecz znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach, w tym w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2011r. w sprawie I OSK 1284/10, w którym wskazano, że rozważając dopuszczalność zwrotu udziału we współwłasności nie można tracić z pola widzenia istoty współwłasności oraz skutków, jakie niesie ze sobą zwrot nieruchomości. Otóż z treści art. 195 K.c. wynika, że współwłasność charakteryzuje się trzema podstawowymi cechami: jednością przedmiotu, wielością podmiotów oraz niepodzielnością wspólnego prawa. Jedność przedmiotu i niepodzielność prawa oznacza, że w stosunku współwłasności przedmiotem prawa własności przysługującego kilku osobom jest jedna rzecz ruchoma lub nieruchomość. Żaden ze współwłaścicieli nie ma natomiast wyłącznego prawa do fizycznie wydzielonej części rzeczy, a każdemu z nich przysługuje jednakowe prawo do całej rzeczy, ograniczone jedynie takim samym prawem pozostałych współwłaścicieli. Skoro zatem w odniesieniu do współwłasności nie jest możliwe ani wyodrębnienie udziału przysługującego jednemu ze współwłaścicieli nieruchomości (można tylko określić wielkość tego udziału), ani wskazanie, w jakim zakresie udział ten odpowiada jej fizycznie oznaczonej części, a w konsekwencji wyłączone musi być fizyczne wydanie przedmiotu prawa rozumianego jako "udział w nieruchomości", Sąd stwierdził, iż nie jest możliwe zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do udziału we współwłasności nieruchomości.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, iż skarżąca bezpodstawnie powołała się na art. 17 ust. 2 K.p.a., sugerując, że to Minister powinien rozpoznać tę sprawę, bowiem przepis ten nie znajduje zastosowania w rozpatrywanej sprawie zważywszy, że została ona już rozpatrzona w dwóch instancjach, a postępowanie nadzwyczajne nie zostało przez skarżącą zainicjowane.

Sąd I instancji dostrzegł jednak inne uchybienia organów obu instancji, które musiały prowadzić do uchylenia ich rozstrzygnięć. Podkreślił, iż wywłaszczona nieruchomość była współwłasnością, a skoro organ I instancji pismem z dnia 20 czerwca 2013r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a następnie przystąpił do ustalania, czy wniosek w tej sprawie pochodzi od wszystkich uprawnionych podmiotów, w wyniku czego stwierdził, że tak nie jest, to zobowiązany był postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, w oparciu o art. 105 K.p.a. Natomiast organ I instancji bezpodstawnie wydał decyzję merytoryczną, odmawiającą zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, tak jakby wniosek ów złożyły wszystkie uprawnione do tego osoby. W sentencji rozstrzygnięcia powołał się przy tym na art. 136 ust. 3 u.g.n. uprawniający poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, która stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w sytuacji gdy wniosku tego nie złożono skutecznie. Sąd I instancji podkreślił także, że Starosta w wydanej decyzji powołał się na art. 137 u.g.n. normujący, kiedy nieruchomość jest uznawana za zbędną na wskazany cel. Wobec tego przepisy umieszczone w sentencji decyzji Starosty i wskazane jako podstawa wydanego rozstrzygnięcia nie korespondują z treścią uzasadnienia decyzji, w którym wyraźnie podniesiono brak podstaw do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości, jako niezłożonego przez wszystkie uprawnione podmioty, tj. z pominięciem ustalenia następców prawnych zmarłych: S[...] i M[...] małżonków P[...] oraz A[...].

Zdaniem Sądu I instancji w takiej sytuacji Starosta P[...], w oparciu o art. 61a K.p.a. – zważywszy, że przedmiotowe postępowanie z "innych ważnych przyczyn" nie mogło być wszczęte – zobowiązany był do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Skoro jednak błędnie i bezpodstawnie wszczął je, winien był je umorzyć w oparciu o art. 105 K.p.a., ze względu na bezprzedmiotowość. Uchybienie to winno skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem prawa, czego nie dostrzegł Wojewoda M[...] rozpoznając wniesione odwołanie.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą, a nadto ustalił, że zaskarżona decyzję nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku i obciążył organ kosztami postępowania sądowoadministracyjnego. Jednocześnie Sąd I instancji wskazał, iż organ rozpoznając ponownie wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości winien zastosować się do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku, o ile wniosek ten nie zostanie poparty również przez następców prawnych S[...] i M[...] małżonków P[...] oraz A[...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Miasto Stołeczne Warszawa Dzielnica B[...], na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. naruszenie art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez wadliwą interpretację i zastosowanie polegające na przyjęciu, że na podstawie tego przepisu w konkretnym stanie faktycznym postępowanie może być prowadzone wyłącznie wtedy, gdy wniosek o zwrot nieruchomości pochodzi od wszystkich współwłaścicieli, zaś nieuzupełnienie w tym zakresie wniosku prowadzi do bezprzedmiotowości postępowania, a nie stanowi podstawy do wydania merytorycznej decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wskazując na powyższe uchybienia, w myśl art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – z uwagi na zgłoszony jedynie zarzut naruszenia prawa materialnego – wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie. Ponadto wniosła o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż Sądowi I instancji umknęło, iż na gruncie art. 136 ust. 3 u.g.n. nie daje się zastosować konstrukcja wniosku, dla którego prawidłowości złożenia wymagane jest wspólne działanie wszystkich uprawnionych podmiotów, albowiem sam wniosek, jako czynność zachowawcza, do której znajduje zastosowanie przepis art. 209 K.c. może zostać złożony przez jeden z uprawnionych podmiotów, zaś dopiero niezłożenie oświadczeń w toku postępowania przez wszystkie uprawnione podmioty (mimo wezwania organu w tym zakresie) winno skutkować uznaniem, iż w sprawie zaistniał brak jednej z przesłanek zwrotu w postaci legitymacji czynnej, uniemożliwiający uwzględnienie wniosku zwrotowego. W stanie faktycznym sprawy nie istniała sugerowana przez Sąd I instancji możliwość odmowy wszczęcia postępowania w oparciu o art. 61a K.p.a. gdyż ten przypadek miałby miejsce jedynie wówczas, gdy na etapie wstępnego rozpoznawania wniosku organ uzyskałby pewność, iż wniosek zwrotowy pochodzi od podmiotu, który nie jest ani właścicielem (współwłaścicielem) wywłaszczonej nieruchomości ani też spadkobiercą poprzednich właścicieli nieruchomości. W treści art. 136 ust. 3 u.g.n. – dla skuteczności wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości – ustawodawca zawarł dwie przesłanki, których wspólne zaistnienie i potwierdzenie w toku postępowania umożliwia realizację roszczenia zwrotowego. Pierwsza z nich, to przesłanka odnosząca się do legitymacji czynnej w danym postępowaniu – sprowadza się ona do konieczności uzyskania przez organ (za pośrednictwem pierwotnego wnioskodawcy – autora wniosku) potwierdzenia, iż zwrotu domagają się wszyscy z kręgu podmiotów uprawnionych. Jeśli do takiego ustalenia nie dojdzie, organ zwolniony jest z badania dalszej przesłanki wskazanej w art. 137 u.g.n., a więc zbędności nieruchomości na cel wywłaszczeniowy. Tym samym wobec niespełnienia pierwszej z wymienionych przesłanek organ winien wydać decyzję merytoryczną – odmawiającą zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2009r. w sprawie I OSK 1385/08 stwierdzając, iż "(...) braki wniosku o zwrot wywłaszczone] nieruchomości w zakresie dotyczącym wykazania pełnego uprawnienia do żądania jej zwrotu nie są brakami formalnymi podania, o jakich mowa w art 64 § 2 K.p.a., których nieusunięcie prowadziłoby do czynności materialno – technicznej pozostawienia podania bez rozpoznania, albowiem ustalenie, czy żądanie pochodzi od strony (osób uprawnionych na podstawie przepisów prawa materialnego), następuje w decyzji kończącej sprawę w danej instancji – art. 104 K.p.a."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Przechodząc do analizy zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej wypada podnieść, iż strona skarżąca zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego, a więc oparła zarzut kasacyjny na przepisie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. Zarzut ten – w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015r. w sprawie SK 26/14, którym stwierdzono, że przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n., w zakresie w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 21 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (Dz.U. z 2015r. poz. 1039) – uznać wypada za chybiony. Zdaniem Trybunału przepis art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. stanowił nadmierne ograniczenie praw byłych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości (ich spadkobierców), bowiem nakładał na wnioskodawcę obowiązek uzyskania zgody na zwrot nieruchomości od pozostałych uprawnionych, którzy często byli mu nieznani, tak co do tożsamości, jak i miejsca pobytu, i z którymi po wywłaszczeniu nic już go nie łączyło. Trybunał uznał także, że zakwestionowane rozwiązanie prowadziło do niesprawiedliwego zróżnicowania praw osób uprawnionych do żądania zwrotu nieruchomości. Odmienne traktowanie sytuacji gdy wnioskodawcą jest jedyny właściciel (jedyny spadkobierca) i gdy uprawnionych jest kilku byłych współwłaścicieli (wielu spadkobierców) nie znajdowało podstaw konstytucyjnych. Zdaniem Trybunału restytucja współwłasności powinna polegać – co do zasady – na równoczesnym zwrocie w jednym postępowaniu wszystkich udziałów w wywłaszczonej nieruchomości. Jeżeli jednak w danym stanie faktycznym jest to niemożliwe albo nadmiernie utrudnione, ustawa powinna umożliwiać realizację indywidualnych roszczeń poszczególnych osób uprawnionych. Brak współdziałania wszystkich byłych współwłaścicieli (ich spadkobierców) w postępowaniu zwrotowym nie usprawiedliwia bowiem praktycznie bezterminowego gospodarowania przez podmioty publiczne nieruchomościami, które okazały się zbędne lub nieprzydatne na cel publiczny, na który je wywłaszczono. Ponadto Trybunał wskazał, iż usunięcie zaskarżonego rozwiązania z obrotu prawnego nie wpłynie negatywnie na spójność systemu prawa, bowiem w razie zwrotu części udziałów w nieruchomości powstanie współwłasność prywatno – publiczna, która na wniosek każdego ze współwłaścicieli może zostać zniesiona. Natomiast bezwzględny obowiązek współdziałania wszystkich osób uprawnionych nie stanowi jedynego sposobu ochrony praw tych osób, które nie ubiegają się o zwrot należnych im udziałów w wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego dezaktualizuje spór – toczony m.in. w niniejszym postępowaniu – o charakter prawny rozstrzygnięcia sprawy, w której wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zbędnej na cel jej wywłaszczenia, nie pochodził od wszystkich podmiotów uprawnionych do domagania się jej zwrotu. Czyni to z jednej strony bezzasadnym zarzut stawiany w skardze kasacyjnej, z drugiej zaś podważa argumentację użytą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Mając jednak na uwadze, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody M[...], jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty P[...], które odmawiały zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na to, że wniosek o zwrot nieruchomości nie pochodził od wszystkich osób legitymowanych do jego złożenia, to należy uznać, iż mimo błędnego uzasadnienia wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu i tym samym skargę kasacyjną należało oddalić (art. 184 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.

Przytoczony powyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego doprowadził do zmiany stanu prawnego mającego zastosowanie w niniejszej sprawie. Tym samym uległa deprecjacji ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji (art. 153 P.p.s.a.). Aktualnie rolą organów administracji będzie weryfikacja złożonego w niniejszym postępowaniu wniosku o zwrot udziałów w wywłaszczonej nieruchomości z punktu widzenia treści art. 136 i nast. u.g.n., a w szczególności ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w rozumieniu art. 137 u.g.n.