Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 612/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4, art. 5, art. 15 ust. 2, art. 2 pkt 16
journal: Dz.U. 2017 poz 1851
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r. Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 2 pkt 16, art. 4, art. 5, art. 13, art. 15 ust. 1, art. 18, art. 23 ust. 1, art. 27 ust. 3, ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r., poz. 1851) odmówił J. P. prawa do świadczenia wychowawczego, wnioskowanego na A. P..

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu 13 września 2017 r. J. P. złożył wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na kolejne dziecko A.P.. We wniosku wskazał, iż jego rodzina składa się z czterech osób: wnioskodawcy, współmałżonki oraz dwojga dzieci: A.P. oraz A. P.. Syn A. P. jest dzieckiem wnioskodawcy pochodzącym z pierwszego małżeństwa, zaś córka A. P., jest dzieckiem wnioskodawcy oraz jego małżonki.

W aktach sprawy znajduje się wyrok Sądu Okręgowego w G. z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II C [...], w którym Sąd rozwiązał przez rozwód związek małżeński skarżącego oraz K. P., powierzając wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem A. P. obojgu rodzicom i ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce. Udział J. P. w kosztach utrzymania i wychowania dziecka ustalono na kwotę 500,00 zł miesięcznie, płatną do rąk matki małoletniego, pozostałymi kosztami obciążając matkę dziecka. Odstąpiono od regulowania kontaktów ojca z małoletnim dzieckiem.

Organ podniósł, że podstawową przesłanką przyznania świadczenia wychowawczego jest ustalenie czy dziecko wnioskodawcy zamieszkuje wspólnie z nim oraz pozostaje na jego utrzymaniu bądź czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z naprzemienną opieką nad dzieckiem. Zgodnie z art. 15 ust. 1 ww. ustawy jeżeli w stosunku do osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia wychowawczego lub osoby pobierającej to świadczenie wystąpią wątpliwości dotyczące sprawowania opieki nad dzieckiem, w tym również w przypadku, o którym mowa w art. 22, wydatkowania świadczenia wychowawczego niezgodnie z celem lub marnotrawienia świadczenia wychowawczego, organ właściwy oraz wojewoda mogą zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu weryfikacji tych wątpliwości.

W związku z powyższym Centrum Świadczeń w dniu 20 listopada 2017 r. wystąpiło do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (MOPR) w G. z prośbą o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego celem ustalenia faktycznego składu rodziny wnioskodawcy oraz zakresu i okresów sprawowania opieki nad dzieckiem A. P.. Na podstawie informacji sporządzonej przez MOPR w G. w dniu 21 grudnia 2017 r. stwierdzono, że przeprowadzenie wywiadu środowiskowego oraz zbadanie sytuacji rodzinnej J. P. jest niemożliwe z powodu braku osobistego kontaktu. Pracownik socjalny nie zastał strony w jego miejscu zamieszkania, a J. P. nie nawiązał kontaktu z pracownikiem socjalnym pomimo wszelkich prób podjętych przez niego i wystosowania pisemnego wezwania. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ww. ustawy organ właściwy lub wojewoda odmawiają przyznania prawa do świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa w art. 15 ust. 1, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem. W związku z powyższym odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. P., zarzucając organowi naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wyjaśnił, że w dniu 9 stycznia 2018 r. pracownik MOPR-u w G. przeprowadził z nim wywiad środowiskowy, jednak organ I instancji wydając decyzję w dniu 15 stycznia 2018 r. nie wziął go pod uwagę, czym naruszył art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., albowiem nie zebrał całego materiału dowodowego. Przy wydawaniu decyzji organ postąpił niedbale, dopuszczając się również naruszenia art. 8 § 1 oraz art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto doszło do naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez nieujęcie w uzasadnieniu decyzji motywu odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na A. P., organ bowiem powinien w sposób wyczerpujący wskazać dlaczego odmówił tego świadczenia.

Decyzją z dnia 30 maja 2018 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 5, art. 14 i art. 16, art. 4 ust. 2 i 3, art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia wniosku ma kwestia, czy w świetle przepisów powołanej wyżej ustawy A. P. jest dla wnioskodawcy pierwszym dzieckiem, zaś A. P. dzieckiem kolejnym, czy też syn A. nie jest zaliczany do rodziny wnioskodawcy, a tym samym córka A. jest pierwszym dzieckiem (wnioskodawca nie ubiega się o świadczenie na pierwsze dziecko - syna A., tylko na dziecko drugie - córkę A.).

Kolegium wskazało na definicje legalne zawarte w tej ustawie pojęć: "dziecko" (art. 2 pkt 5), "pierwsze dziecko" (art. 2 pkt 14), "rodzina" (art. 2 pkt 16), jednocześnie wskazując na brak definicji pojęcia "opieki naprzemiennej". Regulacji w zakresie opieki (pieczy) naprzemiennej należy się dopatrywać w nowelizacji przepisów kodeksowych dokonanych ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 1062), która weszła w życie w dniu 29 sierpnia 2015 r. Zgodnie z art. 58 § 1 k.r.o. w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 58 § 1a w braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Z treści przywołanych przepisów wynika, że zasadą jest, aby w pierwszej kolejności o ewentualnej pieczy naprzemiennej decydowali sami rodzice w drodze porozumienia. Sąd wkracza w relacje pomiędzy rodzicami w zakresie opieki nad dziećmi dopiero, gdy sami rodzice nie potrafią dojść do porozumienia (art. 582, 5821 k.p.c.). Powyższe regulacje prawne wskazują, że gdy nie ma takiej potrzeby sąd nie wkracza w sferę uregulowania relacji pomiędzy rozwiedzionymi rodzicami w kwestiach dotyczących opieki nad dzieckiem. Nie można uznać, że objęcie dziecka pieczą naprzemienną następuje tylko w przypadku, gdy sąd rozstrzygnie w wyroku o takim sposobie sprawowania władzy rodzicielskiej, o opiece naprzemiennej rozstrzygać będzie w pierwszym rzędzie porozumienie rodziców. Żaden z przepisów prawa nie stanowi, że opieka naprzemienna może być ustalana jedynie przez sąd w orzeczeniu np. wyroku rozwodowym. Opiekę naprzemienną należy zatem wiązać z sytuacją, w której ze zgodnego porozumienia rodziców lub z orzeczenia sądu wynika, że rodzice rozwiedzeni (lub żyjący w separacji) sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian, w mniej więcej równych, powtarzających się, następujących po sobie okresach i że sąd obojgu rodzicom pozostawił władzę rodzicielską. Wiąże się to z faktycznym zamieszkiwaniem dziecka z obojgiem rodziców na przemian w równych okresach. O tym, że dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców decyduje nie jego miejsce zamieszkania, tylko to, czy pozostaje ono pod opieką naprzemienną sprawowaną przez oboje rodziców. Koniecznym jest zatem ustalenie względnie równego, porównywalnego podziału opieki nad dzieckiem. Ustalenie to, zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 2 pkt 16 in fine ustawy musi przy tym wynikać z orzeczenia sądu (wyroku rozwodowego, postanowienia w przedmiocie ustalenia kontaktów z dzieckiem) względnie zgodnego porozumienia zawartego między rodzicami co do sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej.

Jak wynika z załączonego do akt sprawy wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 stycznia 2018 r. syn J. P. – A. P. zamieszkuje z matką w M., gdzie przebywa od poniedziałku do piątku i uczy się w szkole podstawowej. Wnioskodawca oświadczył, że w piątek zabiera syna w godzinach popołudniowych i odwozi o godzinie 18 - tej w niedzielę. Opiekuje się synem również 1 tydzień w ferie oraz 1 miesiąc podczas wakacji oraz co drugi długi weekend.

Organ odwoławczy wskazał, że w złożonym do akt wyroku rozwodowym, Sąd nie ustalił kontaktów wnioskodawcy z synem A.. W wywiadzie środowiskowym skarżący również podniósł, że strony uzgodniły między sobą okresy przebywania dziecka z każdym z rodziców. Są to okresy dotyczące jedynie spędzania dni wolnych od nauki, tj. weekendów, wakacji oraz ferii zimowych i w tym czasie można ewentualnie przyjąć - o ile zostałoby to potwierdzone nie tylko przez oświadczenie skarżącego, ale też inne dowody - że są to okresy mniej więcej równe. W ocenie organu opieka nad dzieckiem musi być sprawowana przez cały czas i nie może dotyczyć jedynie spędzania czasu wolnego. Jak wynika z twierdzeń skarżącego, w pozostałym okresie opieka ta sprawowana jest przez matkę dziecka, dlatego w niniejszym przypadku, nie mamy do czynienia z opieką naprzemienną. Nie można bowiem stwierdzić, że rodzice w równym stopniu dzielą się opieką nad ich wspólnym dzieckiem.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. P., domagając się uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżący zarzucił organom:

1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 15 ust. 1, art. 22 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przez nie rozpatrzenie przez organ w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie i w konsekwencji rozpatrzenie sprawy na podstawie kompletnego materiału dowodowego, organ rozpoznający sprawę nie podejmując wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechał poczynienia ustaleń faktycznych na okoliczność naprzemiennego sprawowania opieki obydwojga rozwiedzionych rodziców nad małoletnim A. P., nieuwzględnienie całości wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 stycznia 2018 r.

- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych.

naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 2 ust. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że "opieka naprzemienna musi być sprawowana cały czas i nie może dotyczyć jedynie czasu wolnego", a także opieka naprzemienna występuje w sytuacji gdy "rodzice w równym stopniu dzielą się opieką nad ich wspólnym dzieckiem", a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. Organ także swoje rozstrzygniecie dokonał na podstawie przepisu w kształcie obowiązującym przed jego nowelizacją.

W uzasadnieniu skargi J. P. przedstawił argumentację na poparcie przedstawionych w niej zarzutów, nie zgadzając się z zapadłymi w sprawie rozstrzygnięciami. Przywołał także orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące m.in. opieki naprzemiennej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu wówczas, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (w realiach rozpatrywanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca). Skarga nie zasługuje więc na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 maja 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 15 stycznia 2018 r. odmawiającą przyznania J. P. (dalej również jako - "skarżący") świadczenia wychowawczego wnioskowanego na córkę – A. P. (urodzoną 22 sierpnia 2015 r.).

Warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia regulują zasadniczo przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. - dalej w skrócie: "ustawą").

Należy zaznaczyć, że wypłata świadczeń wychowawczych stanowi realizację zadań z zakresu administracji rządowej, do finansowania których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 2077, ze zm.). Rozdzielanie środków budżetowych wymaga od organu wysokiego stopnia staranności. Jest zatem konieczne dokonywanie ustaleń co do wszelkich okoliczności budzących wątpliwości w zakresie prawa do świadczenia wychowawczego, a w tym bezspornie wątpliwości co do tego, kto jest osobą uprawnioną w rodzinie dziecka.

Zgodnie z art. 4 ustawy, celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (ust.1). Świadczenie to przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo opiekunowi prawnemu dziecka, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (ust. 2 i 3).

W myśl art. 5 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie (ust. 1). Przysługuje ono jednak na pierwsze dziecko ww. osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł, a gdy członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 1.200,00 zł (ust. 3 i 4).

Postępowanie w sprawach o świadczenie wychowawcze regulują przepisy Rozdziału 4 ustawy (art. 13 - 28). Ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz jego wypłata następują odpowiednio na wniosek uprawnionych (art. 13 ust. 1 ustawy). W przypadku zbiegu prawa rodziców do świadczenia wychowawczego, świadczenie to wypłaca się temu z rodziców, który faktycznie sprawuje opiekę nad dzieckiem. Jeżeli opieka nad dzieckiem sprawowana jest równocześnie przez oboje rodziców, świadczenie wychowawcze wypłaca się temu, kto pierwszy złoży wniosek. W przypadku zaś, gdy po złożeniu wniosku o ustalenie do świadczenia wychowawczego przez rodzica, drugi rodzic złoży wniosek o ustalenie do świadczenia wychowawczego w związku z opieką nad tym samym dzieckiem, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę i w tym celu może zwrócić się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, o którym mowa w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej w celu ustalenia osoby sprawującej opiekę nad dzieckiem. Przepisy art. 15 ust. 2 i 3 stosuje się (art. 22 ustawy).

W art. 15 ust. 2 ustawy ustawodawca zezwolił organowi, w przypadku wątpliwości co do tego czy rzeczywiście rodzic występujący o przyznanie świadczenia wychowawczego sprawuje opiekę nad dzieckiem, na dokonanie weryfikacji tego faktu z wykorzystaniem instytucji wywiadu środowiskowego uregulowanej w przepisach ustawy o pomocy społecznej.

Trzeba też zaznaczyć, że ustawa statuuje zasadę, stosownie do której dzieckiem pozostającym w rodzinie jest dziecko zamieszkujące wspólnie z rodzicem czy rodzicami.

Zgodnie bowiem z definicją legalną zawartą w art. 2 pkt 16 ustawy, rodzina oznacza odpowiednio następujących członków rodziny - małżonków, rodziców i dzieci lub opiekunów faktycznych dzieci oraz zamieszkujące wspólnie z nimi i pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia. Od zasady tej, a zatem możliwości zaliczenia dziecka do rodziny w związku z jego wspólnym z nią miejscem zamieszkania, ustawodawca przewidział wyjątek, o którym mowa w art. 2 pkt 16 in fine ustawy.

Stwierdza się tam bowiem, że w przypadku ustanowienia dla dziecka rodziców rozwiedzionych (pozostających w separacji lub rozłące) opieki naprzemiennej obojga rodziców, dziecko takie zaliczane jest do obu rodzin - zarówno matki jak i ojca. Ustawodawca przewidział odstępstwo od zasady uznawania danego dziecka za członka jednej rodziny w sytuacji, gdy - opieka naprzemienna - obojga rodziców ustanowiona została na mocy orzeczenia sądu.

W przywołanej regulacji ustawodawca mając na uwadze cel ustawy (częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka) przyznał niewątpliwie prymat okoliczności - faktycznego sprawowania opieki - nad dzieckiem. Tym samym uprawnienie do tego świadczenia ustawodawca ściśle związał z faktem jej sprawowania. Jest oczywiste, że sprawowanie opieki nad dzieckiem należy odnosić do jej faktycznego sprawowania.

Istotne więc znaczenie dla ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego ma wspólne zamieszkiwanie z dzieckiem i rzeczywiste sprawowanie nad nim faktycznej opieki. Opieka ta musi mieć charakter bezpośredni.

Dlatego w świetle przepisów ustawy, należy przyjąć, że uprawnionym do świadczenia wychowawczego będzie ten rodzic, który zamieszkuje wspólnie z dzieckiem i sprawuje nad nim bezpośrednią opiekę - względnie - opiekę naprzemienną (w przypadku uregulowanym w art. 2 pkt 16 in fine ustawy), i który pierwszy wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia, ale tylko w przypadku jeśli oboje rodzice odpowiadają dwóm pierwszym warunkom. Pierwszeństwo związane ze momentem złożenia wniosku nie ma rozstrzygającego znaczenia w sytuacji, gdy rodzic nie zamieszkuje z dzieckiem i nie sprawuje nad nim bezpośredniej opieki. Gdy zaś po złożeniu wniosku o ustalenie do świadczenia wychowawczego przez rodzica, drugi rodzic złoży wniosek o ustalenie do świadczenia wychowawczego, organ właściwy ustala kto sprawuje opiekę.

Zarówno J. P. oraz organy administracyjne były zgodne, że spór w niniejszej sprawie dotyczył ustalenia czy syn skarżącego z pierwszego małżeństwa (A. P.) może być zaliczony do członków rodziny skarżącego - w rozumieniu pojęcia - "rodziny" przyjętej na potrzeby ww. ustawy. Organy administracyjne stanęły bowiem na stanowisku, że skarżącemu nie przysługuje wnioskowane świadczenie, gdyż nie sprawuje on stałej ani też naprzemiennej opieki nad swoim pierwszym dzieckiem z poprzedniego związku, synem A. P.. Ponadto, opieka naprzemienna nie wynika z treści wyroku rozwodowego Sądu Okręgowego w G. z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II C [...].

Legalna definicja "rodziny" unormowana została w art. 2 pkt 16 ustawy i oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25 rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Należy tu zaznaczyć, że skarżący słusznie zauważył, że organ odwoławczy nie przywołał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia aktualnego brzmienia przepisu definiującego pojęcie rodziny.

Pojęcie "opieki naprzemiennej", którym ustawodawca posłużył się w przywołanym unormowaniu, stanowiące istotę sporu w niniejszej sprawie, jest niewątpliwie nowością w polskim systemie prawnym. Wprowadzone zostało do obrotu prawnego z dniem 1 kwietnia 2016 r. wraz z wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, choć co istotne nie zostało dotychczas zdefiniowane przez ustawodawcę ani w treści wspomnianej ustawy, ani też w przepisach ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 603, ze zm. dalej w skrócie - "k.r.o."), czy też w przepisach innych ustaw, w tym ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz.1360 ze zm. - dalej w skrócie: "k.p.c."). Przepisy prawa nie zawierają zatem definicji pojęcia "opieki naprzemiennej", użytego przez ustawodawcę w art. 2 pkt 16 ustawy.

Ustawa - Kodeks postępowania cywilnego posługuje się pojęciem "orzeczenie, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach". Zostało ono wprowadzone do k.p.c. z dniem 29 sierpnia 2015 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz.1062). Zauważyć jednakże należy, że pojęcia tego użyto tylko w takim kontekście, że pewne unormowania k.p.c. będzie się do tego rodzaju orzeczeń stosować odpowiednio (tak w art. 582¹ § 4, art. 598²² i art. 756² § 2 k.p.c.).

Z kolei zgodnie z art. 107 § 1 i 2 k.r.o. jeżeli władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom żyjącym w rozłączeniu, sąd opiekuńczy może ze względu na dobro dziecka określić sposób jej wykonywania i utrzymywania kontaktów z dzieckiem. Sąd pozostawia władzę rodzicielską obojgu rodzicom, jeżeli przedstawili zgodne z dobrem dziecka pisemne porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku porozumienia, o którym mowa w § 1, sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Podobne unormowanie zawarte jest w art. 58 § 1 i § 1a k.r.o., zgodnie z którymi w wyroku orzekającym rozwód sąd rozstrzyga o władzy rodzicielskiej nad wspólnym małoletnim dzieckiem obojga małżonków i kontaktach rodziców z dzieckiem oraz orzeka, w jakiej wysokości każdy z małżonków jest obowiązany do ponoszenia kosztów utrzymania i wychowania dziecka. Sąd uwzględnia pisemne porozumienie małżonków o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie, jeżeli jest ono zgodne z dobrem dziecka. Rodzeństwo powinno wychowywać się wspólnie, chyba że dobro dziecka wymaga innego rozstrzygnięcia. W braku powyższego porozumienia sąd, uwzględniając prawo dziecka do wychowania przez oboje rodziców, rozstrzyga o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dzieckiem po rozwodzie. Sąd może powierzyć wykonywanie władzy rodzicielskiej jednemu z rodziców, ograniczając władzę rodzicielską drugiego do określonych obowiązków i uprawnień w stosunku do osoby dziecka, jeżeli dobro dziecka za tym przemawia. Regulację tą stosuje się także przy orzekaniu separacji (art. 613 § 1 k.r.o.).

Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że w braku orzeczenia o władzy naprzemiennej, przez orzeczenie, o którym mowa w art. 2 pkt 16 omawianej ustawy, można rozumieć także jedno z ww. orzeczeń, jeżeli z jego treści wynikać będzie, że rodzice rozwiedzeni, żyjący w separacji lub w rozłączeniu sprawują opiekę nad wspólnym dzieckiem na przemian.

Nie jest jednak możliwa do zaakceptowania, z punktu widzenia powyższej regulacji, sytuacja braku orzeczenia w powyższym zakresie. Tym samym nie jest uprawnione ustalenie opieki naprzemiennej przez organ administracji rozstrzygający sprawę, na podstawie badania dodatkowych okoliczności sprawy i zaliczenie na tej podstawie dziecka do rodzin obojga rodziców w świetle treści art. 2 pkt 16 ustawy, posługującego się pojęciem "orzeczenie" (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 943/16).

Brzmienie analizowanego przepisu jest jasne i nie nastręcza trudności interpretacyjnych, a tylko niejasność przepisów uprawniałaby do korzystania z innych metod wykładni aniżeli językowej (gramatycznej), zgodnie natomiast z treścią art. 2 pkt 16 ustawy fakt ustanowienia opieki naprzemiennej obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu - aby wywołać określony w tym przepisie skutek prawny - musi wynikać z "orzeczenia sądu". Zasadą bowiem na gruncie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci jest uznawanie danego dziecka za członka jednej tylko rodziny, a zaliczenie dziecka jednocześnie do odrębnych rodzin obydwojga rodziców może nastąpić tylko wyjątkowo, a zatem tę regulację prawną należy interpretować ściśle, gdyż ma ona charakter wyjątku od ogólnej reguły (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2017r., sygn. akt I OSK 947/17). Poglądy te należy podzielić.

Bezspornym było w sprawie, że skarżący posiada dwoje małoletnich dzieci A. P. i A. P.. Z akt administracyjnych wynika, że pierwsze małżeństwo skarżącego z K. P. zostało rozwiązane przez rozwód bez orzekania o winie stron na mocy wyroku Sądu Okręgowego w G. II Wydziału Cywilnego i Rodzinnego z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt II [...]. W wyroku tym Sąd Okręgowy w G. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem, A. P., powierzył obojgu rodzicom, ustalając miejsce pobytu dziecka przy matce. Sąd Okręgowy w G. w ww. wyroku nie uregulował kontaktów J. P. z małoletnim synem. Ponadto, co również ważne, z akt rozpatrywanej sprawy nie wynika, aby po wydaniu wyroku rozwodowego zapadło jakiekolwiek orzeczenie w sprawie ustalenia kontaktów skarżącego z małoletnim synem (lub aby takie postępowanie w przedmiocie kontaktów toczyło się). Konfrontując istniejący stan faktyczny z prezentowaną powyżej wykładnią art. 2 pkt 16 ustawy stwierdzić należy, że ustawodawca jednoznacznie wskazał, że tylko w przypadku gdy dziecko - zgodnie z orzeczeniem sądu - jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko może zostać zaliczone jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Takiego orzeczenia w niniejszej sprawie brak.

Ponadto, niezależnie od poczynionych uwag, trzeba wskazać, że ustalenia faktyczne dokonane w niniejszej sprawie, nie mogą pozwolić na stwierdzenie, że sprawowanie opieki przez J. P. nad synem ma charakter naprzemienny, tj. że jest ona sprawowana nie tylko w powtarzających się, ale również w porównywalnych okresach czasu.

Przede wszystkim z wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 9 stycznia 2018 r. wynika, że małoletni A. P. na stałe zamieszkuje z matką K. P. w M. przy ul. C. [...], gdzie przebywa od poniedziałku do piątku. Tam również uczęszcza do szkoły podstawowej. Oznacza to, że syn skarżącego zamieszkuje wspólnie ze swoją matką, która sprawuje bezpośrednią i rzeczywistą opiekę nad nim. Natomiast skarżący zamieszkuje w innej miejscowości, w G. przy ul. [...] wraz z żoną P.P. i córką A. P.. W piątek skarżący zabiera syna w godzinach popołudniowych i odwozi o godzinie 18:00 w niedzielę. Z przeprowadzonego wywiadu wynika również, że skarżący opiekuje się nim również tydzień w ferie zimowe oraz miesiąc podczas wakacji letnich i co drugi długi weekend (jak podnosi w skardze ma 3 weekendy oraz co drugi długi weekendy). Wbrew stanowisku skarżącego, taki sposób utrzymywania kontaktów i sprawowania opieki nad synem, wynikający z porozumienia z matką, nie stanowi opieki naprzemiennej. Trudno bowiem mówić w zaistniałej sytuacji o mniej więcej równych (porównywalnych) okresach sprawowania takiej opieki. Nie można tym samym w realiach niniejszej sprawy przyjąć, że okresy przybywania syna u każdego z rodziców były porównywalne. Jest oczywiste, że okresy te nie muszą być identyczne. Niemniej, koniecznym warunkiem dla uznania opieki naprzemiennej jest ustalenie względnie równego podziału w jej sprawowaniu, co wiązać się musi w konsekwencji - z faktycznym zamieszkiwaniem dziecka z obojgiem rodziców - na przemian. Opiekę naprzemienną cechuje bowiem sprawowanie pieczy nad dzieckiem, które nie tylko mieszka, ale i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Z taką zaś sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, mimo, że jak podnosi skarżący syn ma u niego własny pokój. Można tu na marginesie rozważań dodać, że zachowanie się skarżącego świadczy o tym, że pozostaje on w stałych relacjach ze swoim synem i jest zaangażowany w proces wychowawczy, mimo zamieszkiwania w innej miejscowości.

Ponadto, nie było w sprawie kwestionowane, że okresy, w których skarżący sprawuje opiekę nad synem dotyczą przede wszystkim dni wolnych od nauki, tj. weekendów, wakacji i ferii zimowych. Rację ma skarżący, że przy definiowaniu pojęcia opieki naprzemiennej nie można pomijać czasu wolnego. Tym samym stanowisko organu odwoławczego w tym zakresie nie może zasługiwać na aprobatę. Opieka nad dzieckiem obejmuje bowiem szerokie spektrum aktywności dziecka, nie wyłączając w tym dni, wolnych od nauki. Jednak organ odwoławczy zaznaczył również, że opieka ta powinna być sprawowana przez cały czas (tzn. kompleksowo), gdyż w takiej sytuacji można stwierdzić, że rodzice w równym stopniu dzielą się opieką nad ich dzieckiem. Organ odwoławczy poddał przy tym ocenie zebrany materiał dowodowy w sprawie, w tym wywiad środowiskowy z dnia 9 stycznia 2018 r., którego ustalenia przywołał w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji Sąd orzekający, doszedł do przekonania, że przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy, nie naruszono wskazanych przez skarżącego przepisów, zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w sposób mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Organy zebrały wystarczający materiał dowodowy dla rozpoznania sprawy, a następnie dokonały jego prawidłowego rozpatrzenia. Zgodnie przedstawioną powyżej wykładnią art. 2 pkt 16 ustawy zasadnie przyjęto, że A. P. nie jest członkiem rodziny skarżącego w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (a zatem to A. P. należy uznać za pierwsze dziecko w rodzinie skarżącego – J. P.).

Jak już zaznaczono na początku rozważań, nie każde stwierdzenie naruszenie prawa pozwala Sądowi na uchylenie kontrolowanych decyzji (w całości lub w części). Unormowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1) a, b, c p.p.s.a. - stanowi o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszeniu prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku powoływania się na naruszenie przepisów prawa, skuteczne podniesienie zarzutów w tym zakresie wymaga wykazania, że powołane naruszenie miało wpływ lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu orzekającego, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w świetle poczynionych uwag, nie pozwala na stwierdzenia istnienia takiego rodzaju wadliwości w niniejszej sprawie.

Kontrola Sądu w rozpoznawanej sprawie obejmowała przede wszystkim ocenę legalności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i co do zasady sprawowana jest ona pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. W ocenie Sądu orzekającego, brak było podstaw do stwierdzenia naruszeń prawa skutkujących wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Istnienia takiego charakteru naruszeń w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił skargę.