Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 814/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1, art. 147
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...], działając na podstawie art. 45 ust. 1 i art. 147 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179), z dniem [...] lipca 1990 r. zwolnił R. J. ze służby w Policji.

W tej sytuacji Komendant Wojewódzki Policji w K. w dniu [...] lipca 1990 r. wydał rozkaz personalny dla celów kadrowo – finansowych, w którym potwierdził fakt zwolnienia policjanta ze służby, określając jednocześnie składniki uposażenia.

Następnie z dniem [...] sierpnia 1990 r. skarżąca została przyjęta do pracy na etat cywilny i od tego dnia wykonywała zadania w Komendzie Wojewódzkiej Policji w K., zaś od dnia [...] czerwca 1999 r. w Komendzie Miejskiej Policji w K.

W dniu [...] listopada 2012 r. skarżąca R. J. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r., na podstawie art. 16 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku podała, że rozkaz wydano z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ nie zawierał uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych. Wskazała ponadto, że rozkaz został wydany bez zasięgnięcia opinii organizacji związkowej.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...].

W tej sytuacji skarżąca wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy i w uzasadnieniu podkreśliła, iż organ błędnie podał podstawę prawną rozkazu personalnego i kierował się dowolnością przy wyborze osób do zwalniania.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, tj. art. 16 § 1 k.p.a. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji następuje w drodze decyzji (art. 157 k.p.a.). Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność na charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

O tym czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz – J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze, Warszawa 1985, s 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz – B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów podkreślono, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Dalej organ podał, że zgodnie z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, oficerów zwalnia ze służby Komendant Główny Policji i to samo dotyczy innych policjantów zwalnianych z przyczyn określonych w art. 41 ust. 2 pkt 5. Stosownie do art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy, policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach gdy wymaga tego ważny interes służby. Z kolei zgodnie z art. 147 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych zorganizuje Policję w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 1). Z chwilą zorganizowania Policji likwidacji ulegają urzędy spraw wewnętrznych (ust. 2). Ustawodawca w art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179) wprowadził zapis, że pracownicy służb administracyjno – gospodarczych są zatrudniani w komendach i komisariatach Policji na zasadach określonych w przepisach o pracownikach urzędów państwowych z wyjątkiem stanowisk określonych przez Komendanta Głównego Policji. W związku z tym, iż w strukturach urzędów spraw wewnętrznych wszyscy z wyjątkiem niektórych pracowników obsługi byli zatrudniani na etatach funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej i Służby Bezpieczeństwa, zatem nowe struktury policyjne zachowały etaty mundurowe tylko dla tej części dotychczasowych milicjantów, którzy wykonywali prace merytoryczne. Natomiast pracowników urzędów służb administracyjno – gospodarczych należało zatrudnić jako pracowników urzędów państwowych. W konsekwencji koniecznym było rozwiązanie stosunków służbowych z tymi funkcjonariuszami, którzy nie wykonywali funkcji merytorycznych a realizowali wyłącznie zadania z zakresu obsługi administracyjno – ekonomicznej. Jako podstawę prawną rozwiązania stosunków służbowych z tymi osobami przyjęto art. 41 ust. 2 pkt 5 w związku z art. 147 ustawy o Policji uznając, że ważny interes służby wyraża się w konieczności utworzenia nowych struktur organizacyjnych i dostosowania zatrudnienia do nowych unormowań prawnych. W nowych strukturach księgowe, kasjerki, sekretarki, maszynistki, asystentki itp. z dotychczasowych urzędów spraw wewnętrznych mogły pracować w Policji, tylko jako urzędniczki. Zgodnie z art. 149 ust. 1 ustawy, z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej, jej funkcjonariusze stawali się policjantami, zaś urzędniczki, dotąd na etatach milicyjnych musiały zostać zwolnione ze służby i ewentualnie mogły zostać zatrudnione na etatach urzędniczych. Wśród takich osób znalazła się skarżąca R. J., która do czasu zorganizowania w 1990 r. Policji była funkcjonariuszem Milicji Obywatelskiej i w tym okresie pełniła służbę na stanowisku referenta Wydziału Finansowego Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowił merytoryczną podstawę podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby przy przyjęciu zarówno przesłanek celowościowych, tj. reorganizacji resortu, jak i wymiaru indywidualnego decyzji wskazujących na okoliczność wykonywania przez stronę zadań z zakresu administracji, uniemożliwiającej dalsze pełnienie służby w Policji w związku z reorganizacją, jednak zwolnienie nie spowodowało utraty zatrudnienia, ponieważ została przyjęta na etat pracownika cywilnego. Dalej podkreślono, że nie ulega wątpliwości, iż rozkaz personalny nie był pozbawiony uchybień formalnych – brak uzasadnienia, pouczenia o środkach odwoławczych i brak opinii związku zawodowego Policji, jednak uchybienia te w kontekście ówczesnej sytuacji nie mają istotnego wpływu na treść decyzji.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 147 ustawy o Policji, wobec wydania rozkazu personalnego z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podkreśliła, że rozkaz personalny nie zawiera uzasadnienia i pouczenia. Wskazała, że art. 41 ust. 2 pkt 5 stanowi fakultatywną podstawę zwolnienia, a zatem należało przeprowadzić postępowanie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 903/13, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości oraz zasądził od Ministra Spraw Wewnętrznych na rzecz skarżącej kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu podał m.in., iż " Wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie, co organ przyznaje, nastąpił szereg naruszeń podstawowych zasad postępowania: nie wskazano podstawy prawnej, rozkaz personalny nie zawiera uzasadnienia ani pouczenia. W ocenie Sądu organ nie zbadał czy naruszenia w istocie miały charakter rażących naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania rozkazu personalnego z obrotu prawnego. Wskazać należy, że tylko niektóre przypadki naruszenia prawa procesowego mogą być kwalifikowane jako rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to zdaniem Sądu orzekającego w sprawie niniejszej naruszenie szeregu przepisów postępowania może implikować stwierdzenie, iż mnogość uchybień proceduralnych pociągało za sobą rażące naruszenie prawa, które wymagałoby wyeliminowanie tak podjętej decyzji z obrotu prawnego. Organ powinien szczegółowo ustalić stan faktyczny odnośnie każdego z naruszeń, a przede wszystkim wykazać, że ogół tych naruszeń pociąga za sobą lub nie pociąga skutków materialnoprawnych, które są nie do pogodzenia, albo w rażący sposób są sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów prawa w takim stopniu, że należy je uznać za rażące naruszenie prawa."

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 156 § 1 i art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby w Policji.

Wnioskiem z dnia [...] lutego 2014 r. do Ministra Spraw Wewnętrznych o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżąca wniosła o uchylenie powyższej decyzji w całości i wydanie decyzji stwierdzającej nieważność rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby w Policji z powodu wydania go z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu zarzuciła organowi administracyjnemu, iż nie wykonał w pełni zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, powielając wiele z dotychczasowych wywodów i twierdzeń, nie mających znaczenia dla sprawy lub w jej ocenie niedopuszczalnych. W szczególności skupiła się na zarzutach względem organu administracyjnego dotyczących usprawiedliwienia dla niezastosowania w przedmiotowej sprawie niektórych kluczowych przepisów ustawy o Policji i przepisów k.p.a. w kontekście których – jej zdaniem – nie ma znaczenia specyficzna sytuacja, w której rozkaz personalny o zwolnieniu strony ze służby w Policji został wydawany. W uzasadnieniu podała, iż powyższy rozkaz personalny zawierał prawdopodobnie błędną podstawę prawną (art. 45 ust. 1 ustawy o Policji). Uznała także za chybione argumenty organu odnośnie braku zasięgnięcia opinii organizacji zawodowej, podczas gdy statut Niezależnego Samorządowego Związku Zawodowego Policjantów został zarejestrowany przez Sąd już w maju 1990 r. Podkreśliła, iż organ przemilczał istnienie innych rozstrzygnięć niekorzystnych dla Komendanta i Ministra, w których inne osoby zwolnione ze służby w tożsamych co strona okolicznościach, uzyskały korzystne dla siebie rozstrzygnięcia sądowe i zostały przywrócone do służby i wniosła o włączeniu do akt sprawy artykułu prasowego opisującego jedną z takich sytuacji.

Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że w art. 16 § 1 k.p.a. ustawodawca ustanowił fundamentalną dla ochrony porządku prawnego zasadę trwałości decyzji ostatecznych, zgodnie z którą ostateczne decyzje administracyjne nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko i wyłącznie w trybach nadzwyczajnych oraz w przypadkach wprost w nim określonych. Jednym z trybów wzruszenia decyzji administracyjnej jest stwierdzenie jej nieważności. Następuje ono w przypadku, gdy decyzja została dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo różni się od postępowania zwykłego. Prowadząc postępowanie w trybie art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach zakreślonych przez ten przepis, tzn. nie może jej rozpatrywać co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym. W tym postępowaniu organ nie rozstrzyga sprawy ponownie merytorycznie, a weryfikuje jedynie, czy zaskarżona decyzja jest obarczona wadą nieważności. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem badania pod kątem powyższej przesłanki był rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. o zwolnieniu R. O., obecnie J., ze służby w Policji z dniem [...] lipca 1990 r., w którego podstawie prawnej wskazano art. 45 ust. 1 i art. 147 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji opublikowanej w dniu 10 maja 1990 r. (ówczesny Dz. U. z 1990 r. Nr 30, poz. 179). Przypadki braku postawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej w indywidualnej sprawie będą miały miejsce, gdy brak jest przepisu prawnego powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę załatwienia sprawy w drodze decyzji, ponieważ nie stanowi takiej podstawy prawnej ani przepis instrukcji, wytycznych, samoistnej uchwały Rady Ministrów (jak i akt wykonawczy do takiej uchwały), ani też akt normatywny niepublikowany pomimo obowiązku jego promulgacji (por. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 11, C.H. Beck, Warszawa 2011 r.). W literaturze oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się także, że przez "brak podstawy prawnej" należy rozumieć takie sytuacje, gdy wydanie decyzji administracyjnej nastąpiło w sferze stosunków cywilnoprawnych, przy wydawaniu decyzji oparto się na przepisach materialnych odnoszących się do stanów faktycznych zupełnie odmiennych od tych, które występują w danej sprawie, wydano decyzję w sprawie, w której uprawnienie lub obowiązek wynika wprost z ustawy, wydano decyzję w sprawie, w której przewidziana jest inna forma działania, decyzja została wydana w oparciu o przepisy aktu normatywnego, w którym organ przekroczył upoważnienie lub go nie posiadał. Natomiast w niniejszej sprawie nie można stwierdzić wydania zaskarżonego rozkazu personalnego bez podstawy prawnej lub z błędną podstawą prawną, bowiem wskazano w nim, jako podstawę prawną art. 45 ust. 1 i art. 147 ustawy o Policji. W myśl tego pierwszego, oficerów zwalnia ze służby Komendant Główny Policji. To samo dotyczy także innych policjantów zwalnianych z przyczyn określonych w art. 41 ust. 2 pkt 5, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadkach gdy wymaga tego ważny interes służby. Z kolei według art. 147 ust. 1 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych zorganizuje Policję w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, a stosownie do ust. 2 tegoż przepisu, z chwilą zorganizowania Policji likwidacji ulegają urzędy spraw wewnętrznych. Zatem Komendant Główny Policji wskazał w podstawie prawnej decyzji przepis ustawy wskazujący go jako organ właściwy do zwolnienia oficerów oraz osób zwalnianych na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji (skarżąca nie była oficerem, zatem zastosowanie mogła mieć do niej wyłącznie druga część przepisu) oraz powołał się na szczególne okoliczności, z powodu których sytuacja ta ma miejsce (art. 147 ustawy o Policji – organizowanie struktur Policji). Tym samym na skutek zapoznania się z treścią tych przepisów należało domniemywać, iż żadna inna przesłanka niż wskazana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, nie mogła zachodzić odnośnie skarżącej. Organ administracyjny powinien wprawdzie uszczegółowić podstawę prawną decyzji dodatkowo o powołanie się bezpośrednio, a nie tylko przez pośrednie wskazanie na art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, aczkolwiek nie można bynajmniej z tego faktu czynić zarzutu braku podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub nieprawidłowej podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W wykonawczym rozkazie personalnym nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lipca 1990 r. wydanym w oparciu o decyzję Komendanta Głównego Policji w celach ewidencyjnych i finansowych, wskazano wprost na fakt, iż strona została zwolniona na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Ponadto za całkowicie niezrozumiałe należy uznać zarzuty, zgodnie z którymi Minister Spraw Wewnętrznych "dokonuje teraz wykładni przepisu art. 41 ust. 3 pkt 4 ustawy o Policji", podczas gdy taki przepis ani w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, ani obecnie nie występuje. W dalszej części odnosząc się do zawartego w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. określenia: "rażące naruszenie prawa" stwierdzono, iż stanowi ono kwalifikowaną formę "naruszenia prawa" i utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r., sygn. akt III ARN 22/95, OSNPU 1995, nr 24 poz. 297). W dalszej części wskazano na stanowisko judykatury, i tak: "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa" (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1521/10, LEX nr 956192). "O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie decyduje ani oczywistość naruszenia prawa, ani charakter przepisu, jaki został naruszony, ani też tylko racje ekonomiczne lub gospodarcze, jeżeli jedna z tych okoliczności stanowić miałaby wyłączną przesłankę przemawiającą za nieważnością decyzji administracyjnej" (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 15/94, OSNP 1994, nr 3, poz. 36). "Przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego. Wspomniana postać naruszenia jednak może dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Chodzi więc o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej" (wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r. sygn. akt II GSK 1941/11, LEX nr 1341521). "Przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych ma miejsce wyjątkowo i dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy" (wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1170/12, LEX nr 1347578). Ponadto zaznaczono, że rozkazem personalnym, którym zwolniono skarżącą, objęto również innych funkcjonariuszy, którzy także zaskarżali to rozstrzygnięcie z tożsamych, co zainteresowana powodów. Znamienne jest, iż w pozostałych przypadkach sądy, w tym Naczelny Sąd Administracyjny, całkowicie zgodziły się z oceną dokonaną przez organ administracyjny, nie stwierdzając, iż rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. jest obarczony wadą nieważności (wyrok WSA w Warszawie z 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1308/07, z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 885/07, wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 52/08). Biorąc zaś pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt. II SA/Wa 903/13, ponownie w pierwszym rzędzie przytoczono okoliczności towarzyszące wydawaniu zaskarżonej decyzji związane z organizowaniem struktur Policji w 1990 r. Zgodnie z art. 147 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, Minister Spraw Wewnętrznych miał zorganizować Policję w ciągu 3 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Z chwilą zorganizowania Policji likwidacji uległy urzędy spraw wewnętrznych. W tej sytuacji zaistniała konieczność dostosowania struktur formacji do nowych rozwiązań prawnych. W wyniku likwidacji jednostek centralnych i terenowych resortu spraw wewnętrznych, uchwalonymi w dniu 6 kwietnia 1990 r. ustawami o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji oraz o Urzędzie Ochrony Państwa, nastąpił nowy podział etatów pomiędzy nowopowstałe formacje. Liczba stanowisk tzw. mundurowych w Policji została znacznie ograniczona na rzecz stanowisk cywilnych. Przepis art. 149 ust. 1 cyt. ustawy o Policji, zgodnie z którym, z chwilą rozwiązania Milicji Obywatelskiej jej funkcjonariusze stają się policjantami, nie stanowił dla funkcjonariuszy Milicji Obywatelskiej gwarancji dalszego zatrudnienia w Policji. W tym stanie rzeczy koniecznym stało się rozwiązanie stosunków służbowych z funkcjonariuszami, którzy nie pełnili służby w tzw. pionach podstawowych, lecz wykonywali zadania pomocnicze, m. in. administracyjno – gospodarcze. Część z funkcjonariuszy, którzy posiadali uprawnienia emerytalne, została zwolniona na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W stosunku do innych, wobec których nie było możliwości zastosowania tej podstawy zwolnienia, zastosowano jedyną możliwą podstawę, tzn. art. 41 ust. 2 pkt 5 przywołanej ustawy, tj. z uwagi na ważny interes służby. W ślad za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 52/08) podkreślono, iż pojęcie "słusznego interesu służby" jest pojęciem nieostrym i nie zostało zdefiniowane w jakimkolwiek akcie prawnym (wewnętrznym czy zewnętrznym). Wymaga w związku z tym nadania mu przez stosujący je organ odpowiedniej treści. "Podkreślenia wymaga, że tego rodzaju zabieg legislacyjny, stosowany przez ustawodawcę przy regulacji szeregu stosunków prawnych, jest wielokrotnie zabiegiem celowym i zamierzonym. Jest on stosowany po to, by – z uwagi na złożoność wielu stosunków społecznych czy gospodarczych – można było poddać je odpowiedniemu reżimowi prawnemu. W takich sytuacjach oczywiście musi dojść do interpretacji tego rodzaju pojęcia a zatem musi dojść do dokonania odpowiedniej wykładni przepisu prawa materialnego. Powyższe z kolei wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tego rodzaju przepisu, gdyż stwierdzić nieważność decyzji można wyłącznie wtedy, jeśli stan prawny, na podstawie którego ją wydano, był jasny i oczywisty. Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszczał jego interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór określonej interpretacji, nawet, gdy zostanie potem uznana ona za nieprawidłową, albo – co się częściej zdarza – interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt II OSK 28/06, LEX nr 319171)". Ważny interes służby, w ocenie ówczesnych organów, wyrażał się w konieczności utworzenia struktur organizacyjnych Policji, które odpowiadałyby nowym unormowaniom prawnym i dostosowaniu do nich zatrudnienia. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 1995 r. sygn. akt II SA 1851/95. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 885/07 wskazał, że jest faktem oczywistym, iż przemiany, jakie nastąpiły w Polsce po 1989 r., wymagały dostosowania struktur bezpieczeństwa do wymagań nowoczesnego państwa, przy czym to dostosowanie musiało nastąpić w stosunkowo krótkim okresie, tak aby zapewnić ciągłość funkcjonowania służb policyjnych. Elementem zmian było przy tym ograniczenie etatów i przywilejów związanych ze służbą tylko do tych funkcjonariuszy, którzy bezpośrednio wykonywali zadania związane ze zwalczaniem przestępczości i utrzymaniem porządku. Nadrzędnym interesem państwa było tu zatem szybkie, sprawne utworzenie nowej, nowoczesnej formacji strzegącej ładu i bezpieczeństwa kraju i obywateli. W tej sytuacji organy policyjne obowiązane były – zgodnie z wolą ustawodawcy – przeprowadzić restrukturyzację i interes służby polegał w tym wypadku na konieczności dokonania przeglądu dotychczasowych kadr osobowych oraz obsadzenia stanowisk służbowych w nowych jednostkach Policji. "Wydając decyzję o zwolnieniu organy uznawały, że "ważny interes służby" wyrażający się w konieczności utworzenia nowych struktur organizacyjnych i dostosowaniu zatrudnienia do nowych unormowań prawnych, uzasadnia zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W przypadku skarżącej, która wykonywała zadania z zakresu obsługi administracyjno – ekonomicznej przepis ten stanowił zatem właściwą podstawę do podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby, co organ wskazał w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 1995 r. sygn. akt II SA 2122/95 stwierdził, że "(...) Tej nadzwyczajnej i wymuszonej przez ustawę sytuacji nie można nie uwzględniać przy rozsądnej interpretacji prawa, które reguluje stosunki w konkretnym społeczeństwie i w określonym czasie. (...)". Z tego też względu zarzut wydania rozkazu personalnego z naruszeniem powołanego przepisu również uznać należy za niezasadny." Trudno sobie wyobrazić bardziej oczywisty "interes służby" niż ten, który wymusza sama ustawa, jak to miało miejsce w odniesieniu do urzędniczek – policjantek (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II SA 3240/95). Taką więc też podstawę zwolnienia zastosowano wobec skarżącej, która de facto wykonywała zadania z zakresu obsługi administracyjno – ekonomicznej (zainteresowana została przyjęta do służby w Milicji Obywatelskiej rozkazem personalnym Szefa Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w K. nr [...] z dnia [...] lutego 1989 r. i mianowana funkcjonariuszem w okresie służby przygotowawczej na stanowisko referenta Wydziału Finansowego z dniem [...] lutego 1989 r.). Przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowił zatem merytoryczną podstawę podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby przy przyjęciu zarówno przesłanek celowościowych, jakie stanowiła reorganizacja resortu, jak i wymiaru indywidualnego decyzji wskazującego na okoliczność wykonywania przez skarżącą obsługi administracyjnej uniemożliwiającej dalsze pełnienie przez nią służby w Policji w związku z reorganizacją. Zatem wbrew twierdzeniom strony, w przedmiotowej sprawie wystąpiły przedstawione wyżej okoliczności, które uniemożliwiały dalsze – po dniu 31 lipca 1990 r. – pełnienie służby. Podkreślono dalej, że zwolnienie skarżącej nie spowodowało utraty przez nią zatrudnienia, ponieważ z dniem następnym po zwolnieniu została zatrudniona na stanowisku cywilnym w tej samej jednostce Policji i przystała na takie warunki. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 885/07 dotyczącym rozkazu personalnego, tożsamego z rozkazem, którym zwolniono skarżącą: "Rozkaz był wydany w specyficznej sytuacji historycznej, ale ze skarżącą jak wynikało to z akt administracyjnych, natychmiast po zwolnieniu ze służby organy policyjne podpisały umowę o pracę". Odnosząc się do zarzutów stwierdzono, iż to nie organ administracyjny, a Sąd, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 1994 r. sygn. akt II SA 2574/93, podkreślił, że z tego powodu skarżąca była w znacznie lepszej sytuacji faktycznej niż wiele osób, które jak np. pracownicy dużych przedsiębiorstw państwowych, w wyniku przemian jakie nastąpiły w Polsce, traciły w wyniku redukcji etatów pracę. Zatem w niniejszej sprawie nie można było twierdzić, że zwolnienie skarżącej ze służby było nie do pogodzenia ze skutkami społeczno – gospodarczymi wydanego rozkazu personalnego. Analogicznie w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 52/08 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 885/07 dotyczącym innego funkcjonariusza zwolnionego ze służby tym samym rozkazem personalnym, którym zwolniono skarżącą stwierdzono, że "Uzupełniająco w tym miejscu podnieść wypada, że sformułowanie "dobro służby" jest na tyle szerokie, że przy odpowiedniej interpretacji mogło stanowić podstawę prawną do wydania kwestionowanego rozkazu. Zgodzić się również trzeba ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że ze względu na natychmiastowe zatrudnienia skarżącej w jej macierzystej jednostce na etacie pracownika cywilnego, skutki gospodarcze i społeczne kwestionowanego rozkazu również nie powodowały niemożliwości zaakceptowania go jako aktu wydanego przez praworządne państwo". Odnośnie zaś zarzutów co do braku w zaskarżonej decyzji uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych oraz braku konsultacji przy wydawaniu decyzji z organizacją związkową, po pierwsze podkreślono za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 52/08) iż: "(...) ocena pod kątem stwierdzenia nieważności konkretnej decyzji odnosić się musi do stanu prawnego obowiązującego w dacie wydawania tej decyzji. W związku z powyższym odwoływanie się przy ocenie rozkazu z dnia [...] lipca 1990 r. do aktów prawnych i interpretacji wydanych w okresie późniejszym, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie. Z tych też względów stosowanie do kwestionowanego rozkazu, wydanego w okresie transformacji Państwa, wymogów wynikających z rozwiązań konstytucyjnych, które weszły w życie dopiero w 1997 r., nie było w realiach tej sprawy uzasadnione". Zatem rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby, jest stan prawny obowiązujący w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 1997 roku, sygn. akt III SA 1134/96 ONSA 1998/3/1010). W kwestii braku uzasadnienia i pouczenia o środkach odwoławczych wskazano, że rozkazy personalne wydawane w czasie, w którym wydano zaskarżoną decyzję, de facto nie spełniały wymogów określonych w art. 107 k.p.a. Wynika to zapewne z faktu, że dopiero w ustawie o Policji opublikowanej w dniu 10 maja 1990 r. znalazł się zapis o możliwości wniesienia odwołania od decyzji do wyższego przełożonego. Funkcjonujące jeszcze w owym czasie zarządzenie nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW z 1987 r. nr 6, poz. 16) w § 108 określało składniki, które winien zawierać rozkaz personalny o rozwiązaniu stosunku służbowego. Przepis ten nie przewidywał wprost konieczności zamieszczania uzasadnienia i pouczenia w wydawanych rozkazach personalnych (dopiero zarządzenie nr 41 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie przebiegu służby oraz praw i obowiązków policjantów wprowadza te elementy do rozkazów personalnych). Zatem wskazane powyżej wady zaskarżonego rozkazu personalnego nie powodują, iż jest on niemożliwy do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Zaznaczono też fakt, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić przy założeniu, że decyzja wydana przy prawidłowym postępowaniu byłaby inna. W przedmiotowej sprawie, decyzja nie obarczona wyżej wymienionymi wadami byłaby identyczna, co do dokonanego nią rozstrzygnięcia, a więc wady te nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Tym samym odnosząc się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt. II SA/Wa 903/13 stwierdzono, iż ogół ww. naruszeń nie miał w istocie charakteru rażących naruszeń prawa skutkujących koniecznością wyeliminowania rozkazu personalnego z obrotu prawnego. W przedmiotowej sprawie naruszenie szeregu przepisów postępowania nie implikuje zatem stwierdzenia, iż mnogość uchybień proceduralnych pociąga za sobą rażące naruszenie prawa, tym samym nie pociąga skutków materialnoprawnych, które są nie do pogodzenia, albo w rażący sposób są sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów prawa w takim stopniu, że należy je uznać za rażące naruszenie prawa. Przedmiotowe stanowisko organu administracyjnego zostało uznane za prawidłowe przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt 1308/07 także dotyczącym tożsamego rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r., którym zwolniono m. in. skarżącą: "Rażącego naruszenia prawa organ zasadnie nie stwierdził również oceniając wady tkwiące w samej decyzji o zwolnieniu ze służby, tj. brak uzasadnienia decyzji i pouczenia o środkach odwoławczych. Uchybienia te mogłyby zostać uwzględnione w toku rozpatrywania sprawy w trybie zwykłym, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2009 r. sygn. akt I OSK 52/08 również w sprawie dotyczącej zaskarżonego przez skarżącą rozkazu personalnego stwierdził: "Rozkaz ten istotnie – jak wyżej wspomniano – posiada wady, ale spełnia podstawowe elementy przewidziane dla decyzji administracyjnej. Zawiera bowiem: oznaczenie organu, który go wydał, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, podpis osoby reprezentującej organ i wskazanie adresata". Zauważono ponadto, że chociaż w art. 43 ust. 3 cyt. ustawy nakładano na przełożonych obowiązek zasięgnięcia opinii związku zawodowego Policji przy zwalnianiu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5, to jednak w lipcu 1990 r. organy Związku nie były jeszcze ukonstytuowane, gdyż I Krajowy Zjazd Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Policjantów odbył się dopiero w październiku 1990 r. Powołany przez pełnomocnika strony fakt, iż już w maju 1990 r. zarejestrowano ww. Związek w Sądzie Wojewódzkim w W., nie przesądza, iż faktycznie można było uzyskać przedmiotową opinię. Brak rażącego charakteru tego naruszenia potwierdził także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyżej cytowanym wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt 1308/07: "W sprawie bezsporne jest, że postępowanie poprzedzające zwolnienie ze służby przeprowadzone zostało z uchybieniem art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, który zobowiązywał do zasięgnięcia opinii Związku Zawodowego Policjantów przy zwalnianiu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 (...) W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo stwierdził jednak, iż nie jest to naruszenie prawa o rażącym charakterze". Dalej wskazano, że z § 29 ust. 5 ww. zarządzenia nr 60 wynikała konieczność zapoznania funkcjonariusza z treścią rozkazu personalnego o rozwiązaniu stosunku służbowego. Należy przyjąć, że takie zapoznanie miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, czemu nie przeczy sama skarżąca. We wniosku z dnia [...] listopada 2012 r. strona podkreśliła, iż: "Od 1992 r. podejmowałam próby przywrócenia mnie do służby w Policji (...) W moim przypadku zgoda na zatrudnienie w charakterze pracownika cywilnego policji była wymuszona ówczesną sytuacją i brakiem jakiejkolwiek pespektywy znalezienia pracy. Zostałam zatrudniona w charakterze pracownika cywilnego w KMP w K., jednakże było to wymuszone ówczesną sytuacją na rynku pracy". Z akt sprawy wynika również, iż w piśmie z dnia [...] czerwca 1996 r. strona wniosła do Komendy Głównej Policji podanie o rozważenie przywrócenia do służby, wskazując precyzyjnie parametry decyzji o zwolnieniu. Mając zatem na względzie orzecznictwo sądowe, a także ustalony stan faktyczny stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniało rażące naruszenie prawa. Komendant Główny Policji był bowiem – na mocy art. 45 ust. 1 ustawy o Policji – organem uprawnionym do zwolnienia ze służby skarżącej. Ponadto zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z zastosowaniem właściwej podstawy prawnej, z uwzględnieniem niezbędnych przesłanek merytorycznych. Wprawdzie nie można kwestionować, że decyzję o zwolnieniu policjantki ze służby wydano bez stosownego uzasadnienia, pouczenia o środkach odwoławczych i braku opinii związku zawodowego Policji, jednakże powyższe uchybienia, w kontekście ówczesnej szczególnej sytuacji, wymagającej szybkiego działania organów spowodowanego zmianą ustrojową i reformą służb mundurowych, nie mają charakteru naruszeń rażących, istotnie wpływających na treść decyzji. Podkreślono, że wskazane powyżej naruszenia nie powodują, iż wydana decyzja jest niemożliwa do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności i powinna być usunięta z obrotu prawnego. Kluczowym jest, iż nie sposób przy ocenie tej decyzji brać pod uwagę okoliczności dokonującej się reformy ustrojowej państwa, w tym kompleksowej reformy służb mundurowych, których funkcjonariuszem była strona. Zatem brak jest podstaw do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Dla przedmiotowej sprawy kluczowym jest fakt, iż rozkazem personalnym, którym zwolniono skarżącą, objęto także innych funkcjonariuszy, którzy również zaskarżali to rozstrzygnięcie z tożsamych, co zainteresowana powodów. Znamienne jest, iż w pozostałych przypadkach sądy całkowicie zgodziły się z oceną dokonaną przez organ administracyjny, stwierdzając, iż rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. nie jest obarczony wadą nieważności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. J. wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego zarzucając naruszenie:

– przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec nie stwierdzenia, że decyzja Komendanta Głównego Policji – rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa pomimo naruszenia przy jego wydaniu przepisu art. 41 ust. 2 pkt 5 i art. 43 ust 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz szeregu podstawowych zasad postępowania wynikających z przepisów art. 107, 109, 7 i 77 k.p.a.;

– przepisu art. 153 ustawy 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przez nie wykonanie wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 903/13 w szczególności wskazań dotyczących konieczności szczegółowego ustalenia przez organ stanu faktycznego każdego z naruszeń prawa występujących przy wydaniu zakwestionowanego rozkazu personalnego nr [...] z dnia [...] lipca 1990 r. oraz dokonania oceny czy ogół naruszeń pociąga za sobą (lub nie) skutków materialnoprawnych, które są nie do pogodzenia lub są rażąco sprzeczne z treścią obowiązujących przepisów prawa w taki stopniu że należy uznać je za rażące naruszenie prawa.

W uzasadnieniu stwierdzono, że w zakresie podstawy prawnej rozkazu brak jest wskazania przepisu materialnoprawnego w oparciu o który rozkaz wydano. Jest tylko wskazanie podstawy do jego wydania przez Komendanta Głównego Policji, a podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego oraz z powołaniem źródeł jego publikacji. Prawidłowe wskazanie podstawy prawnej decyzji było o tyle istotne, że decyzja nie zawierała uzasadnienia w którym wytłumaczono by lub doprecyzowano podstawę prawną decyzji, której brakło w jej sentencji. Odnośnie zarzutu skarżącej braku uzasadnienie i pouczenia o przysługujących jej środkach odwoławczych w rozkazie personalnym organ usprawiedliwia to faktem, że dopiero nowa ustawa o Policji, która weszła w życie niedługo przed wydaniem rozkazu personalnego wprowadziła możliwość odwołania od decyzji do wyższego przełożonego. Takie usprawiedliwienie nie zmienia jednak faktu, że naruszony został jeden z podstawowych wymogów stawianych decyzji, co skutkować musi oceną o ciężkich uchybieniach proceduralnych. Żadnym usprawiedliwieniem dla braku zastosowania art. 107 k.p.a. nie mogą być przepisy powołanego w decyzji zarządzenia nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej. To że nie przewidywały one obowiązku zamieszczenia w rozkazie uzasadnienia i pouczenia, a wymóg ten wprowadzono późniejszym zarządzeniem jest bez znaczenia, bo obowiązek ten wynikał z przepisów rangi ustawowej. Jeżeli chodzi o uchybienie w postaci naruszenia przepisu art. 43 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, tj. nie zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów przed zwolnieniem Policjanta ze służby, nie sposób się zgodzić z ustaleniami organu poczynionymi w tym zakresie. Dla organu bez znaczenia jest fakt, iż związek ten zarejestrowano już w maju 1990 r. Organ wskazuje, że fakt ten "nie przesądza, iż faktycznie można było uzyskać przedmiotową opinię". To nie skarżąca ma wykazać, iż takiej opinii nie można było fizycznie zaciągnąć, lecz organ, jeśli tak twierdzi. To nie Krajowy Zjazd NSZZ Policjantów zgodnie z ustawą o Policji miał wydać stosowną opinię, lecz zakładowa organizacja związkowa. Organ winien ustalić czy takowa działała w komendzie w której służbę pełniła wówczas skarżąca. Kwestionowany rozkaz personalny winien być również doręczony na piśmie skarżącej, co nigdy nie miało miejsca. Brak jest jakiegokolwiek dowodu, że skarżącą zawiadomiono o wydanej decyzji co otwierałoby możliwość wniesienia w ustawowym terminie odwołania od decyzji i skutkowałoby jej uchyleniem wobec licznych uchybień proceduralnych. Organ nie wskazuje jaki interes strony przemawiał za takim załatwieniem sprawy. Powołuje się natomiast na akt niższego rzędu niż ustawa tj. na zarządzenie nr 60 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej, z którego wynikał obowiązek zapoznania funkcjonariusza z rozkazem. Zdaniem organu to nastąpiło, bo świadczy o tym stwierdzenie skarżącej, że "od 1992 r. podejmowała próby przywrócenia mnie do służby ...", oraz pismo z dnia [...] czerwca 1996 r. w którym wniosła o przywrócenie do służby. Przypomniano w tym miejscu, że przedmiotowy rozkaz wydany został w dniu [...] lipca 1990 r. czyli organ ustalając szczegółowo stan faktyczny w zakresie każdego uchybienia (zgodnie z wytycznymi WSA) winien ustalić kiedy została zawiadomiona o treści rozkazu, czy miała możliwość odwołania się od takiej decyzji w ustawowym terminie, oraz ustalić jaki interes skarżącej przemawiał za takim ustnym załatwieniem sprawy. Nie sposób również przyjąć, że zaistniałe uchybienia proceduralne nie są na tyle poważne, aby mogły prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z przyjętym orzecznictwem wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji mają w przeważającej mierze charakter materialnoprawny i tkwią w samej decyzji, to jednak w szczególnych sytuacjach również ciężkie naruszenie przepisów proceduralnych może wywoływać ten sam skutek. W wyroku z dnia 25 listopada 2010 r. II OSK 1803/2009 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy orzeczenie administracyjne zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego i takim, które nie jest możliwe do zaakceptowania ze względu na stopień naruszenia oraz wynikające stąd skutki. Naruszenie przepisów o charakterze czysto proceduralnym (formalnym) wprawdzie bywa podstawą stwierdzenia nieważności, jednakże tylko wtedy, gdy ustawodawca całkowicie jasno i wyraźnie wymaga dochowania określonego warunku procesowego, jak też jego pominięcie nie da się pogodzić z porządkiem prawnym". Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz sposób załatwienia sprawy w niej wyrażonej, zaprzeczają stanowi prawnemu sprawy w całości lub w części, a takie przesłanki zaistniały w przypadku kwestionowanego rozkazu. Trudno wyobrazić sobie naruszanie bardziej podstawowych zasad i praw strony postępowania, niż wynikające m.in. z art. 7, 77, 107, czy 109 k.p.a. Naruszenie przepisów proceduralnych było oczywiste i niewątpliwe, a ze względów także na rodzaj przepisów uznać należy je za rażące. Organ próbuje wykazać, że nie ma oczywistości naruszenia prawa powołując się na przepisy aktów niższego rzędu niż ustawy – zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z których miałyby wynikać wówczas inne zasady niż ustawowe, a jeżeli nawet przepisy ustawowe do czegoś obligowały to należy zrozumieć ich niezastosowanie, zdaniem organu tym, iż były nowe (ustawa o Policji) oraz trudnym okresem historycznych zmian. Nieuprawnionym jest twierdzenie organu, że naruszenie nie jest rażące, gdyż jakby nie doszło do naruszenia ww. przepisów proceduralnych to i tak decyzja byłaby taka sama, tzn. zwalniająca ją ze służby w Policji. Organ przemilcza również fakt istnienia innych rozstrzygnięć niekorzystnych dla Komendanta i Ministra, w których inne osoby zwolnione ze służby w okolicznościach jak wnioskodawczyni uzyskali korzystne dla siebie rozstrzygnięcia sądowe i na ich skutek zostały ostatecznie przywrócone do służby, zaś rozkaz personalny był uchylany. Przykład takiego pozytywnego rozstrzygnięcia wskazała wnioskodawczyni załączając do akt artykuł prasowy opisujący taką sprawę. Twierdzenie organu, że bez względu na popełnione uchybienia przepisom proceduralnym przy wydawaniu zakwestionowanego rozkazu Komendanta Głównego z dnia [...] lipca 1990 r. rozstrzygnięcie byłoby identyczne nie jest takie oczywiste także z tego powodu, iż nie wszyscy funkcjonariusze Policji, którzy nie pełnili służby w tzw. pionach podstawowych, lecz wykonywali zadania pomocnicze (min. administracyjno – gospodarcze), zostali objęci rozkazem o zwolnieniu ze służby w 1990 r. w trakcie reorganizacji formacji policyjnej. Nie wiadomo zatem dlaczego ważny interes służby przemawiał za jej zwolnieniem ze służby, a nie objął niektórych innych funkcjonariuszy będących w identycznej sytuacji służbowej, a to z powodu braku w kwestionowanym rozkazie personalnym uzasadnienia, a wcześniej braku jakiegokolwiek przeprowadzenia przez Komendanta Głównego postępowania dowodowego, jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego, pomimo że sprawa i decyzja miała charakter indywidualny dotyczący konkretnego funkcjonariusza. Jeżeli takie postępowanie byłoby przeprowadzone, a rozstrzygnięcie zawierało uzasadnienie, nie byłoby pewne, że rozkaz o zwolnieniu ze służby objąłby ją. W wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. II GSK 1719/2011 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że naruszenie przepisów prawa procesowego, w tym także naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. może stanowić przyczynę nieważności decyzji, jednak pod warunkiem, że jest ono oczywiste i niewątpliwe, bowiem jedynie wtedy można uznać, że jest ono rażące. W ocenianym postępowaniu Komendanta Głównego brak w ogóle zastosowania tych przepisów. Usprawiedliwieniem dla uchybień proceduralnych tak istotnych jak wyżej przedstawiono, nie mogą być tłumaczenie o trudnym okresie historycznych zmian. W zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się w ogóle (wbrew wskazaniom WSA) do zarzutu nie przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i nie poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie stanu faktycznego w konkretnej sprawie. Taki wymóg nie budzi wątpliwości i wynika z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przesłanka "ważnego interesu służby" musi być skonkretyzowana w każdej indywidualnej sprawie dotyczącej danego policjanta, przez ustalenie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę danej sprawy, należycie udowodnionych przy czynnym udziale samego zainteresowanego oraz wskazanych w uzasadnieniu decyzji o zwolnieniu (wyrok z dnia 24 lutego 1992 r., sygn. II SA 1188/91). Jak wskazuje NSA "ważny interes służby" jest decyzją indywidualno konkretną i nie może odnosić się do całej grupy adresatów, wyróżnionych tylko przez ich organizacyjne usytuowanie, a tworzenie nowych jednostek organizacyjnych nie uzasadnia stosowania tej podstawy zwolnienia. Nie można się również zgodzić z twierdzeniem organu, że skutki które wywołuje wadliwa decyzja nie są skutkami niemożliwymi do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Organ wskazuje, że mowa tu o skutkach ekonomicznych, gospodarczych i podaje, że zwolnienie ze służby w Policji nie spowodowało utraty zatrudnienia, ponieważ w dniu następnym została zatrudniona na stanowisku cywilnym w tej samej jednostce Policji i przystała na takie warunki. Jednakże pomija tu fakt znacznie gorszych uprawnień i wynagrodzenia wnioskodawczym oraz, że brak zgody na przyjęcie nowych warunków zatrudnienia skutkowałoby utratą pracy. Takie zwolnienie ze służby bez indywidualnego rozpoznania sprawy było nierównym potraktowaniem funkcjonariuszy w takiej samej sytuacji, ponieważ część z nie wykonując zadania z zakresu obsługi administracyjno – ekonomicznej została zwolniona ze służby (w tym skarżąca), cześć zaś pozostała w służbie wykonując te same zadania.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że – wbrew stanowisku zawartemu w skardze – Minister Spraw Wewnętrznych w pełni wykonał – zdaniem Sądu – wskazania co do dalszego prowadzenia postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 903/13. Szczegółowo bowiem ustalił stan faktyczny sprawy i gruntownie oraz wyczerpująco zbadał wykazane w nim uchybienia każde oddzielnie oraz odniósł się do każdego z nich pod kątem rażącego naruszenia prawa, a następnie skrupulatnie dokonał analizy i łącznie ocenił ich pod tym kątem.

W dalszej części wskazać należy, że rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...] o zwolnieniu skarżącej R. J. ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji stanowi decyzję administracyjną, którą rozstrzygnięto indywidualną sprawę i organ dokonał w nim konkretyzacji sytuacji prawnej skarżącej, zaś jego charakteru nie zmienia fakt, że zawiera on pewne wady i które szczegółowo zostały też wyliczone przez Ministra Spraw Wewnętrznych.

Zauważyć bowiem należy analizując materiał dowodowy sprawy, że skarżąca o zamiarze zwolnienia została poinformowana i została zapoznana z treścią rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby, stosownie do obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych nr 60 z dnia 31 października 1987 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Służby Bezpieczeństwa i Milicji Obywatelskiej (Dz. Urz. MSW z 1987 r. Nr 6, poz. 16). W związku z powyższym złożyła podanie o przyjęcie na stanowisko urzędnika państwowego w Wydziale Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w K. i z dniem [...] sierpnia 1990 r. zatrudniono ją na stanowisku starszego asystenta w Wydziale Finansowym. Z akt sprawy wynika nadto, że w roku 1992 skarżąca zwróciła się do Komendanta Głównego Policji o rozważenie możliwości przywrócenia etatu policyjnego, jak również w piśmie z dnia [...] czerwca 1996 r. wniosła o rozważenie przywrócenia do służby, wskazując jednocześnie, że została zwolniona na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W tym miejscu stwierdzić należy, a co organ prawidłowo zauważył, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, wszczynanym w nowej sprawie. Zatem nie orzeka się w nim co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, lecz Minister Spraw Wewnętrznych w tym postępowaniu orzeka wyłącznie jako organ kasacyjny, którego zadaniem jest ustalenie, czy decyzja, której wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy, zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 Kodeksu postępowania administracyjnego. Natomiast w ocenie Sądu organ prawidłowo stwierdził, że nie została spełniona żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. i w konsekwencji w sposób właściwy zaskarżoną decyzją stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 1990 r. nr [...].

Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 1983 r. sygn. akt II SA 581/83 (OSNPG 1984/10 poz. 15 str. 26)). Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości,

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa,

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną,

4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie,

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały,

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą,

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

W postępowaniu nadzorczym organ rozpatruje zatem sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych powołanym przepisem, co oznacza, że nie rozpatruje tej sprawy co do jej istoty.

Dokonując analizy tych przepisów Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że zwolnienie skarżącej ze służby dokonane wymienionym już wyżej rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji, nie jest dotknięte żadną z wymienionych powyżej wad. Zarówno w orzecznictwie, jak i w poglądach doktryny przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa następuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 1997 r. sygn. akt III SA 422/96 – glosa 1998 nr 10 poz. 29). O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, a mianowicie, gdy jego waga jest znacznie większa, niż stabilność ostatecznej decyzji (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 1996 r. sygn. akt III SA 565/95 – Biul. Skarb. 1997/2/26 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 czerwca 1995 r. sygn. akt III ARN 22/95).

Analizując zaś rozpoznawaną sprawę, wbrew stanowisku skarżącej nie zachodzi naruszenie prawa o tak kwalifikowanym charakterze.

Nie budzi wątpliwości fakt, że postępowanie poprzedzające zwolnienie ze służby przeprowadzone zostało z uchybieniem art. 43 ust. 3 ustawy o Policji, który zobowiązywał do zasięgnięcia opinii Związku Zawodowego Policjantów przy zwalnianiu ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5. Przyznaje to organ prowadzący postępowanie nadzorcze. W ocenie Sądu Minister Spraw Wewnętrznych prawidłowo stwierdził jednak, iż nie jest to naruszenie prawa o rażącym charakterze. Rażącego naruszenia prawa organ zasadnie nie stwierdził również oceniając wady tkwiące w samej decyzji o zwolnieniu ze służby, tj. brak uzasadnienia decyzji i pouczenia o środkach odwoławczych, bowiem uchybienia te mogłyby zostać uwzględnione w toku rozpatrywania sprawy w trybie zwykłym, nie zaś w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym. W czasie, gdy wydany został rozkaz o zwolnieniu skarżącej ze służby, był okresem specyficznym, bowiem dokonywała się transformacja Państwa i dawne struktury MO podlegały przekształceniom w struktury Policji. Z tego względu należało dostosować formy zatrudnienia w strukturach Policji do nowych rozwiązań prawnych przewidzianych ustawą z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Stąd też organy podjęły działania mające na celu przeniesienie funkcjonariuszy z etatów administracyjno – finansowych na etaty cywilne, a w konsekwencji konieczne stało się rozwiązanie stosunku służbowego ze skarżącą. Wydając decyzję o zwolnieniu organy uznawały, że "ważny interes służby" wyrażający się w konieczności utworzenia nowych struktur organizacyjnych i dostosowaniu zatrudnienia do nowych unormowań prawnych, uzasadnia zwolnienie ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W przypadku skarżącej, która wykonywała zadania z zakresu obsługi administracyjno – ekonomicznej przepis ten stanowił zatem właściwą podstawę do podjęcia decyzji o zwolnieniu ze służby, co organ wskazał w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 1995 r. sygn. akt II SA 2122/95 stwierdził, że "(...) Tej nadzwyczajnej i wymuszonej przez ustawę sytuacji nie można nie uwzględniać przy rozsądnej interpretacji prawa, które reguluje stosunki w konkretnym społeczeństwie i w określonym czasie. (...)". Z tego też względu zarzut wydania rozkazu personalnego z naruszeniem powołanego przepisu również uznać należy za niezasadny.

Nie można w rozpoznawanej sprawie pominąć i tego elementu, że skarżąca była w zdecydowanie lepszej sytuacji faktycznej niż wiele innych osób, które jak np. pracownicy dużych przedsiębiorstw państwowych, w wyniku przemian jakie nastąpiły w Polsce, traciły w wyniku redukcji pracę. Na ten fakt zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w podobnej sprawie (vide: wyrok z dnia 4 marca 1994 r. sygn. akt II SA 2574/93), a więc nie można uznać, że zwolnienie skarżącej ze służby jest nie do pogodzenia ze skutkami społeczno – gospodarczymi wydanego rozkazu personalnego.

Wskazać również należy, że sformułowanie "ważny interes służby" zawarty, w cytowanym już wyżej przepisie art. 45 ust. 2 pkt 5 ustawy, nie jest pojęciem ostrym i nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Zatem fakt taki wymaga od organu nadania mu odpowiedniej treści i w zawiązku z tym musi dojść do dokonania jego wykładni. To z kolei "wyklucza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na podstawie tego rodzaju przepisu, gdyż stwierdzić nieważność decyzji można wyłącznie wtedy, jeśli stan prawny, na podstawie którego ją wydano, był jasny i oczywisty. Jeżeli natomiast przepis prawa dopuszczał jego interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór określonej interpretacji, nawet, gdy zostanie potem uznana ona za nieprawidłową, albo – co się częściej zdarza – inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa" (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt. I OSK 52/08).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.