Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1188/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 119 i 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 61 a par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 300 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Zakładu Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w A. na postanowienie z dnia [...] lipca 2019 r. Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l Instancji, II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 19 marca 2018 r. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Zarząd Zlewni w Z. ustaliło, w formie informacji rocznej Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w A. opłatę stałą w wysokości 65 523,00 PLN za wprowadzenie do potoku [...] oczyszczonych ścieków komunalnych.

Informacja roczna została doręczona Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w A. , a strona nie wniosła reklamacji. Opłata wodnoprawna została uiszczona w kwotach i terminach wynikających z informacji.

W dniu 30 kwietnia 2019 r. Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w A. złożył wniosek o stwierdzenie nadpłaty opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej za rok 2018 z tytułu wprowadzania do potoku [...] ścieków komunalnych. We wniosku wskazano, że dnia 25 marca 2019 r. Dyrektor ZZ w Ż. poinformował w drodze informacji rocznej Nr [...] o opłacie stałej za u wodne za rok 2019, w tym samym zakresie, co za rok 2018, w wysokości 31 235.00 zł. Zdaniem wnioskodawcy tym samym przyznano, że za poprzedni rok opłata została pobrana w nadmiernej wysokości. Stosownie do postanowień przepisu art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne, do ponoszenia opłat za usługi wodne stosuje się odpowiednio przepisy działu III ordynacji podatkowej a tym samym w niniejszej sprawie zastosowanie znajdzie przepis art. 75 § 1 o.p. stanowiący, że jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku.

Postanowieniem z dnia 30 maja 2019 r., znak [...] Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Ż. odmówił Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w A. wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej za rok 2018 z tytułu wprowadzania do potoku [...] ścieków komunalnych. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazano oraz art. 75 § 4a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2019 r. poz. 900 ze zm., dalej jako: "o.p.") w związku z art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r. poz. 2268, dalej jako: "p.w.") i art. 14 ust. 2 Prawa wodnego.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w art. 273 ust. 1 Prawa wodnego ustawodawca wprowadził środek prawny wobec informacji rocznej w postaci reklamacji. Nieskorzystanie przez podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne ze wskazanego środka prawnego oznacza zakończenie sprawy na etapie ustalenia opłaty, z wyłączeniem możliwości wydania nowej informacji (w przypadku uznania reklamacji) bądź decyzji określającej wysokość opłaty (w przypadku nieuznania reklamacji). W konsekwencji oznacza to, że w obrocie prawnym pozostaje skierowana do podmiotu przez PGW WP informacja, która zawiera rozstrzygnięcie o opłacie za usługi wodne i która podlega wykonaniu.

Złożony przez Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o. o. w A. wniosek z dnia 24 kwietnia 2019 r. o stwierdzenie nadpłaty w opłacie stałej za 2018 r. został oparty na przepisie art. 75 § 1 o.p. oraz art. 300 ust. 1 Prawa wodnego, który odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III o.p. do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz wskazuje, że uprawnienia organów podatkowych przysługują m. in. Wodom Polskim.

Zaprezentowano poglądy doktryny i judykatury, iż instytucja stwierdzenia nadpłaty co do zasady służy weryfikacji samoobliczenia podatku oraz nie znajduje zastosowania w przypadkach, gdy podatek został ustalony decyzją konstytutywną (art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji), jak i wówczas, gdy wysokość zobowiązania została już określona ostateczną decyzją deklaratoryjną (art. 21 § 1 pkt 1 o.p.).

Opłaty za usługi wodne ustalane są przez PGW WP, który rozstrzyga o ich wysokości w formie informacji rocznej (w odniesieniu do opłaty stałej) oraz w formie informacji (w odniesieniu do opłaty zmiennej). Powyższy sposób powstania opłaty za usługi wodne wyłącza możliwość zastosowania instytucji stwierdzenia nadpłaty przewidzianej w art. 75 o.p., która jest immanentnie związania z sytuacją powstania nadpłaty na skutek działań płatnika lub gdy jest następstwem błędu samego podatnika.

Kolejnym argumentem, który przemawia za takim wnioskiem jest fakt pozostawania w obrocie prawnym informacji rocznej nr [...] z dnia 19 marca 2018 r., rozstrzygającej o opłacie za usługi wodne. Wprawdzie dokument ten nie stanowi decyzji w rozumieniu art. 21 § 1 pkt 2 o.p., jednak wykazuje pewne podobieństwo do wskazanego aktu administracyjnego, choćby przez sam fakt, że kreuje on (ustala) wysokość opłaty, a bezskuteczny upływ terminu do wniesienia reklamacji wywołuje skutek w postaci zakończenia sprawy na etapie jej ustalania przez PGW WP i czyni tę opłatę należną. Inaczej rzecz ujmując w postępowaniu o stwierdzenie nadpłaty nie jest możliwe weryfikowanie wysokości i zasadności ustalonej opłaty za usługi wodne, albowiem po pierwsze naruszałoby to zarówno instytucję stwierdzania nadpłaty, jak i godziłoby w przepisy Prawa wodnego, które zawierają autonomiczną i kompleksową regulację zasad, trybu i terminów weryfikowania ustalonej przez PGW WP opłaty za usługi wodne.

Zakład Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w A. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie i zobowiązanie organu I instancji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej za 2018 rok z tytułu wprowadzania do potoku [...] ścieków komunalnych. Postanowieniu zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka nie jest uprawniona do złożenia w sprawie wniosku o stwierdzenie nadpłaty na podstawie przepisu art. 75 § 1 ordynacji podatkowej w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne;

2) art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że informację roczną wydaną na podstawie tego przepisu należy traktować jak decyzję administracyjną;

3) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść Spółki, a także przerzucenie na Spółkę odpowiedzialności za wadliwe działanie Organu I instancji polegające na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej przez Spółkę za 2018 rok;

4) art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wprowadzaniu w błąd Spółki działającej w zaufaniu do władzy publicznej;

5) art. 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie przesłanek stojących za odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty.

Po rozpatrzeniu zażalenia Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. postanowieniem z dnia 24 lipca 2019 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za usługi wodne jest aktem o szczególnym charakterze prawnym, specyficznym dla ustawy Prawo wodne, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. Opisano tryb wnoszenia reklamacji i wydawania decyzji określającej wysokość opłaty stałej na skutek nieuznania reklamacji, a także podkreślono, że decyzję taką można zaskarżyć do sądu administracyjnego (art. 273 ustawy Prawo wodne).

Przyznano rację stronie skarżącej, że ustawa Prawo wodne nie określa wprost, że informacja roczna jest decyzją administracyjną. Z drugiej strony, akt wydawany na podstawie art. 271 ust. 1 ustawy Prawo wodne wykazuje podobieństwo do decyzji administracyjnej. Przepis art. 300 ust. 1 ustawy Prawo wodne nakazuje stosowanie przepisów Działu III ordynacji podatkowej do ponoszenia opłat za usługi wodne, przy czym uprawnienia organów podatkowych przysługują m.in. właściwym organom Wód Polskich. W kontekście informacji rocznej ustalającej wysokość opłaty stałej za usługi wodne stosuje się zatem odpowiednio przepisy ordynacji podatkowej, w tym art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej dotyczący tzw. konstytutywnej decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego. Jest to akt kreujący zobowiązanie podatkowe, które po wyczerpaniu trybu odwoławczego staje się należne. Podobnie jest w przypadku informacji rocznej kreującej opłatę stałą za usługę wodną. Opłata w wysokości ustalonej w informacji rocznej, w przypadku niewniesienia reklamacji, staje się opłatą należną. Jeżeli podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty stałej nie zakwestionował jej w drodze reklamacji, a następnie prawidłowo dokonał zapłaty w wysokości takiej jak ustalona w informacji rocznej, stosuje się odpowiednio przepisy ordynacji podatkowej o wygaśnięciu zobowiązania podatkowego (por. art. 59 § 1 ordynacji podatkowej). Nie dochodzi w takim przypadku do powstania nadpłaty, gdyż zgodnie z art. 72 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej, nadpłatą jest kwota nadpłaconego lub nienależnie zapłaconego podatku, przy czym podatek nadpłacony, to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Natomiast podatek zapłacony nienależnie, to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Żadna z powyższych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej prawie.

Jeżeli dany podmiot, korzystający z usług wodnych i obowiązanego do uiszczenia opłaty stałej, nie zgadza się z wysokością opłaty rocznej, może to uczynić w odrębnym trybie poprzez złożenie reklamacji w myśl art. 273 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Na marginesie dodano, że termin do złożenia reklamacji jest terminem zawitym, którego przekroczenie powoduje, że dokonana czynność nie wywołuje żadnych skutków prawnych, lecz który może zostać na wniosek strony przywrócony.

Zarzut skarżącej odnośnie braku rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony należy uznać za chybiony, gdyż organ I instancji miał prawo, a wręcz był zobowiązany do językowej wykładni przepisów zapewniających zgodność z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a

Organ II instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia zasady określonej w art. 8 k.p.a., ponieważ w sytuacji, gdy informacja roczna ustalająca wysokość opłaty stałej za 2018 rok została przekazana spółce po raz pierwszy od czasu wejścia w życie z dniem 1 stycznia 2018 roku ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, jakiekolwiek odstępstwo od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim stanie faktycznym i prawnym nie mogło mieć miejsca.

Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, organ I instancji w sposób dostateczny uzasadnił wydane postanowienie, dokonując zarówno poprawnej analizy stanu faktycznego w sprawie, jak i przedstawiając wyczerpujące uzasadnienie prawne.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zakład Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w A. , zarzucając mu naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Skarżąca nie jest uprawniona do złożenia w niniejszej sprawie wniosku o stwierdzenie nadpłaty na podstawie przepisu art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 z późn. zm.) [dalej: "o.p."] w zw. z art. 300 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268 z późn. zm.) [dalej: "p.w."];

2) art. 271 ust. 1 p.w. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że informację roczną wydaną na podstawie tego przepisu należy traktować jak decyzję administracyjną;

3) art. 7a k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie oraz rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść skarżącej, a także przerzucenie na skarżącą odpowiedzialności za wadliwe działanie organu I instancji polegające na nieprawidłowym ustaleniu wysokości opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej przez skarżącą za rok 2018;

4) art. 8 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wprowadzaniu w błąd Spółki działającej w zaufaniu do władzy publicznej, tj. organu 1 instancji, na co dowód stanowi treść informacji rocznej wydanej przez ten organ za rok 2019 r. ustalającej opłatę stałą w wysokości innej (ponad dwukrotnie niższej) niż opłata za rok 2018 (przy braku zmiany stanu tak faktycznego, jak i prawnego sprawy);

5) art. 11 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia Dyrektora RZGW w K. , w którym w sposób niedostateczny zostały wyjaśnione Skarżącej przesłanki stojące za odmową wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłaty stałej.

W przypadku uznania przez Sąd, że tak postanowienie Dyrektora RZGW w K. , jak i postanowienie Dyrektora Zarządu Zlewni w Ż. prawidłowo uznają, że brak jest podstaw do żądania przez skarżącą stwierdzenia nadpłaty opłaty stałej za usługi wodne – strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

6) art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez niepoinformowanie skarżącej, że jej wniosek powinien został złożony i rozpatrzony w trybie przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. zmierzającego do stwierdzenia nieważności informacji rocznej Nr [...] z dnia 19 marca 2018 r. oraz niepodjęcie żadnych działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku w tym trybie.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła - na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - o uchylenie postanowienia Dyrektora RZGW w K. oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Zarządu Zlewni w Ż. oraz zobowiązanie - na podstawie przepisu art. 145a § 1 p.p.s.a. - organu I instancji do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty opłaty stałej za usługi wodne uiszczonej za rok 2018 z tytułu wprowadzania do potoku [...] ścieków komunalnych, a w konsekwencji do stwierdzenia tejże nadpłaty.

Jednocześnie na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej określany jako "Dyrektor RZGW PGWWP") wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Zaznaczono, że powołany przez stronę skarżącą tryb stwierdzenia nieważności jest trybem szczególnym, nadzwyczajnym. Brak jest uzasadnionych podstaw aby wywodzić z wniosku o zastosowanie określonej instytucji podatkowej, a konkretnie wniosku o stwierdzenie nadpłaty, iż stanowi on wniosek o zastosowanie nadzwyczajnego trybu określonego w art. 156 § 1 k.p.a.. Z wniosku o stwierdzenie nadpłaty nie wynika taka intencja wnioskodawcy, jak też organ do którego skierowano wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie byłby organem właściwym do prowadzenia postępowania w trybie dotyczącego stwierdzenia nieważności. Charakter instytucji nadpłaty nie pozwala na potraktowanie wniosku strony skarżącej jako wniosku o stwierdzenie nieważności. Zaznaczono, że wniosek o stwierdzenie nadpłaty sporządzany był za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika. Wniosek został ponadto sformułowany w sposób jasny i precyzyjny z powołaniem wprost na przepis art. 75 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. Brak więc podstaw do kwalifikowania wniosku w sposób odmienny, szczególnie że brak w nim jakichkolwiek elementów, które odnosiłyby się do trybu nieważnościowego, do którego odwołuje się w skardze strona skarżąca. Prawidłowo organy w uzasadnieniu wydanych w sprawie postanowień powołały, że instytucja nadpłaty nie jest tożsama z trybem kwestionowania ostatecznych rozstrzygnięć organów administracji. Wskazać należy, że tryb nieważnościowy jest trybem nadzwyczajnym, stanowiącym odstępstwo od zasady trwałości rozstrzygnięć administracyjnych, który może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadkach określonych przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

Na marginesie zaznaczono, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej żaden z organów orzekających w sprawie nie zakwestionował informacji rocznej, o której mowa powyżej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.)- dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie. Z tego względu wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Skarga w niniejszej sprawie okazała się uzasadniona, a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów procesowych.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że przedmiotem skargi jest postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Sąd bada więc jedynie to, czy – jak chcą tego organy obydwu instancji – brak jest możliwości prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty w opłacie wodnoprawnej uiszczonej na podstawie informacji rocznej. Zasadność samego żądania stwierdzenia nadpłaty na tym etapie postępowania nie podlega ocenie sądu administracyjnego.

Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia podano art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Należy się zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę, iż informacja roczna jest aktem o szczególnym charakterze, specyficznym dla ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Jednocześnie, poprzez odesłanie do przepisów ordynacji podatkowej, zawarte w art. 300 ust. 1 p.w., organy obydwu instancji przypisują informacji rocznej cechy charakterystyczne decyzji administracyjnej. W konsekwencji uznają, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie nadpłaty, skoro wysokość zobowiązania pieniężnego jest określona aktem o charakterze konstytutywnym. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę podkreśla się, że inaczej niż w przypadku decyzji administracyjnej, wobec informacji rocznej nie jest możliwe wszczęcie nadzwyczajnych trybów postępowania zmierzających do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Taka argumentacja nie może znaleźć uznania przede wszystkim z tego względu, że w gorszym położeniu stawia podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty stałej, który nie wniósł reklamacji, od tego, który skorzystał z możliwości zaskarżenia informacji rocznej. W pierwszym bowiem przypadku – według poglądów prezentowanych przez organy administracji w niniejszej spawie - brak jest jakiejkolwiek możliwości zakwestionowania raz ustalonej i uiszczonej opłaty wodnoprawnej. Wprawdzie Dyrektor RZGW PGWWP wspomina o możliwości przywrócenia terminu do złożenia reklamacji, jednakże instytucja ta ma bardzo wąskie zastosowanie i nie odpowiada sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie.

Strona, która wniesie reklamację od informacji rocznej, w razie jej nieuznania otrzymuje decyzję administracyjną, którą może zaskarżyć do sądu administracyjnego i do której mają zastosowanie przepisy dotyczące postępowań nadzwyczajnych. Istnieje zatem możliwość jej uchylenia, zmiany, czy też stwierdzenia nieważności. Strona, która nie skorzysta z możliwości złożenia reklamacji i uiści opłatę, jest pozbawiona jakiejkolwiek możliwości kwestionowania wysokości opłaty stałej, niezależnie od ewentualnych wad takiej informacji w zastosowania zakresie prawa materialnego bądź też przepisów postępowania. Takie właśnie wnioski wynikają z wywodów organów obydwu instancji, które nie wskazały żadnych możliwości kwestionowania informacji rocznej, za wyjątkiem możliwości wniesienia reklamacji.

Informacja roczna, wprowadzona ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, jest sui generis formą działania administracji publicznej, jednakże nie sposób przyznać jej tak daleko posuniętej trwałości. Zarówno kodeks postępowania administracyjnego, jak i ordynacja podatkowa przewidują wyjątki od zasady trwałości decyzji administracyjnej w postaci postępowań nadzwyczajnych. Również procedury sądowe (kodeks postępowania cywilnego, kodeks postępowania karnego, ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) zawierają instytucję wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym wyrokiem. Nie sposób dopatrzeć się jakichkolwiek przyczyn, dla których informacja roczna miałaby być – w przeciwieństwie do wyroków sądowych i decyzji administacyjnych - aktem całkowicie niewzruszalnym.

Trzeba mieć na względzie, że organy obu instancji w sposób jednostronny stosują odesłanie do przepisów ordynacji podatkowej (art. 300 ust. 1 p.w.). Z jednej bowiem strony przyjmują, że informacji roczna "wykazuje pewne podobieństwo" do decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 ordynacji podatkowej "choćby przez sam fakt, że kreuje on (ustala) wysokość opłaty, a bezskuteczny upływ terminu do wniesienia reklamacji wywołuje skutek w postaci zakończenia sprawy na etapie jej ustalania przez PGW WP i czyni tę opłatę należną" (tak w postanowieniu organu I instancji). Na tej podstawie odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. Jednocześnie wskazuje się, że nie jest możliwe wszczęcie i prowadzenie postępowań nadzwyczajnych w sprawach zakończonych wydaniem informacji rocznej. Innymi słowy odpowiednie stosowanie przepisów ordynacji podatkowej w ocenie organów rozstrzygających niniejszą sprawę sprowadza się do zastosowania przepisów niekorzystnych dla strony (brak możliwości prowadzenia postępowania w sprawie nadpłaty wobec istnienia aktu ustalającego wysokość zobowiązania pieniężnego) i odmowy stosowania tych przepisów, które mogłyby być dla strony korzystne tj. tych, które umożliwiałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego właśnie aktu.

Jest faktem, że ustawodawca nie przewidział wprost możliwości kwestionowania informacji rocznej po bezskutecznym terminie do wniesienia reklamacji. Nie można przyjąć, że informacja roczna, od której nie wniesiono reklamacji i która została przez stronę wykonania jest całkowicie niewzruszalna. Poszukując właściwego trybu w tym zakresie należy mieć na względzie wykładnię systemową i celowościową.

W postanowieniach organów obydwu instancji pominięto treść art. 271 ust. 6 i 7 p.w. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem "Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne wnosi opłatę stałą na rachunek bankowy Wód Polskich w 4 równych ratach kwartalnych nie później niż do końca miesiąca następującego po upływie każdego kwartału". W myśl ust. 7 natomiast "Jeżeli podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne zaniechał wykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 6, właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty stałej w drodze decyzji".

Z przepisów tych wynika, że decyzję administracyjną określającą wysokość opłaty rocznej wydaje się nie tylko w przypadku nieuznania reklamacji od informacji rocznej, ale także wówczas, gdy obowiązek zapłaty wynikający z informacji rocznej nie jest wykonywany. Informacja roczna nie może więc stanowić podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego w rozumieniu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nie można na podstawie samej tylko informacji rocznej prowadzić egzekucji administracyjnej.

Z przepisów tych należy wyciągnąć kilka wniosków. Po pierwsze: wynika z nich istotna różnica pomiędzy informacją roczną a decyzją administracyjną, która przemawia przeciwko stosowaniu przepisów ordynacji podatkowej o decyzji konstytutywnej do informacji rocznej. Po drugie zaś: wynika stąd dodatkowy argument nakazujący poszukiwać trybu właściwego do kwestionowania informacji rocznej. Już wcześniej wskazano, że wniesienie reklamacji (skutkujące wydaniem decyzji) stawia stronę w lepszym położeniu pod względem prawnym, bowiem umożliwia prowadzenie wobec tej decyzji trybów nadzwyczajnych, co nie jest możliwe w przypadku zakończenia sprawy na etapie informacji rocznej. Podobne korzyści odnosiłaby strona, która nie wykonuje obowiązków wynikających z informacji rocznej tj. nie wnosi opłaty stałej w terminach określonych w informacji rocznej – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 271 ust. 6 p.w. W tej sytuacji także zaistniałaby konieczność wydania decyzji administracyjnej, co również otwierałoby stronie drogę do jej kwestionowania w trybach nadzwyczajnych.

Nie można dopuścić do takiej wykładni przepisów prawa, która prowadziłaby do postawienia podmiotu niewykonującego obowiązków wnikających z przepisów prawa w lepszej sytuacji niż podmiot, który takie obowiązki zgodnie z przepisami realizuje.

Na uwagę zasługują także art. 273 ust. 5 i 7 p.w. Pierwszy powołany przepis stanowi: "W razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne". Zgodnie z ust. 7: "W przypadku, o którym mowa w ust. 5, w terminie 14 dni od dnia przekazania podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nowej informacji temu podmiotowi zwraca się różnicę między wysokością opłaty za usługi wodne, wniesionej na podstawie art. 271 ust. 6 lub art. 272 ust. 18 albo 23, a wysokością opłaty za usługi wodne wynikającą z nowej informacji".

Inaczej niż w przypadku zaskarżenia decyzji administracyjnej, wadliwa informacja, która została zaskarżona reklamacją, nie podlega uchyleniu przez organ wyższej instancji, ani też wyeliminowaniu z obrotu prawnego w żaden inny sposób, a jedynie wydaje się nową informację roczną. Różnicę pomiędzy opłatą wniesioną na podstawie informacji pierwotnej a wynikającą z nowej informacji rocznej zwraca się stronie bez konieczności wydawania w tej sprawie jakichkolwiek aktów czy orzeczeń.

Wskazane wyżej różnice pomiędzy decyzją podatkową a informacją roczną uzasadniają przyjęcie, że brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania przepisów o decyzji konstytutywnej do informacji rocznej, przynajmniej w zakresie jej mocy wiążącej i braku możliwości wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty. To właśnie postępowanie uregulowane w art. 72 i następnych ordynacji podatkowej (rozdział 9 działu III) jest najbardziej odpowiednim trybem kwestionowania zobowiązań obejmujących opłaty wodnoprawne, wykreowane na podstawie informacji rocznych. Innymi słowy istnienie w obrocie prawnym informacji rocznej, wydanej na podstawie art. 271 ust. 1 p.w. nie stoi na przeszkodzie wszczęciu i prowadzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w opłacie wodnoprawnej ustalonej w tej informacji.

Z powyższych względów zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji podlegały uchyleniu z powodu naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. Organy obu instancji niewłaściwie zastosowały odesłanie zawarte w art. 300 ust. 1 p.w., który nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa do ponoszenia opłat za usługi wodne oraz opłat podwyższonych. Nie można zgodzić się, że do informacji rocznej znajdują zastosowanie przepisy o decyzji podatkowej, a nie znajdują zastosowania przepisy o stwierdzeniu nadpłaty. Przeciwnie, wobec licznych różnic opisanych powyżej brak jest podstaw do odpowiedniego stosowania do informacji rocznej przepisów o decyzji w omawianym zakresie, a w konsekwencji nie ma przeszkód do wszczęcia i prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty.

W ponownie prowadzonym postępowaniu z wniosku o stwierdzenie nadpłaty należy zastosować powyższą wykładnię tj. wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty i wydać stosowną decyzję. Jak wskazano na początku rozważań, na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe odniesienie się do zasadności wniosku przez Sąd. Przedmiotem kontroli sądowej była bowiem jedynie kwestia oceny, czy dopuszczalne jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nadpłaty w przypadku zobowiązania ustalonego informacją roczną.

Stwierdzając uchybienie przepisom postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżone postanowienie wraz z poprzedzającym je postanowieniem organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego stronę skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).