Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 491/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1,4 i 5,  art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15,  art. 17 pkt 11
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2014 r. sprawy ze skargi A. M. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opinii na temat zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. postanowieniem z dnia [...]nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 93 ust. 1, 4, 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518), po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez A. i J. M., utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. nr [...] pozytywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie nr 35/4, AM-16, obręb IV, o pow. 254 m2.

W uzasadnieniu postanowienia kolegium podano, że postanowieniem z dnia [...] r., zmienionym postanowieniem z dnia [...] r., Burmistrz Miasta L. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału opisanej na wstępie nieruchomości. Organ I instancji wskazał, że podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu obwodnicy zachodniej miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z [...] r. (Dz.Urz.Woj.Doln. [...]) oraz zmianą mpzp obszaru położonego w północno-zachodniej części miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z [...] r. (Dz.Urz.Woj.Doln. [...]). Organ I instancji wskazał, że działka nr 35/5, powstała w wyniku podziału działki nr 35/4 stanowić będzie cześć drogi publicznej.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia złożonego przez A. i J. M. postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. uchyliło powyższe postanowienie i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Kolegium wskazało, iż organ nie zawiadomił stron postępowania o jego wszczęciu, a także o ich uprawnieniu wynikającym z art. 10 Kpa.

W dniu 4 października 2013 r. wpłynął do organu I instancji wniosek A. i J. M. o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wniosek o zawieszenie postępowania podziałowego do czasu uchwalenia tej zmiany.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 14 października 2013 r. Burmistrz Miasta L. poinformował, że nie przewiduje w najbliższym czasie zmiany planów zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego przedmiotową działkę.

Następnie postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz Miasta L. odmówił zawieszenia postępowania o stwierdzenie zgodności wstępnego projektu podziału nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W wyniku rozpatrzenia zażalenia na to postanowienie, kolegium postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Następnie organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] zaopiniował wstępny projekt podziału opisanej na wstępie nieruchomości. Organ I instancji wskazał ponownie, że przedstawiony do zaopiniowania projekt podziału nieruchomości jest zgodny z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Nowo wydzielona działka nr 35/5 AM-16, obręb II (północna, niewielka część działki nr 35/4, AM-16, obr. II) objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu obwodnicy zachodniej miasta L. (uchwała Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r., Dz.Urz.Woj.Doln. [...]) i znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem: 6KDL — o przeznaczeniu podstawowym: tereny dróg publicznych droga lokalna LI/2 oraz przeznaczenie uzupełniające: teren infrastruktury technicznej / sieci uzbrojenia terenów i urządzeń technicznych z nim związanych. Natomiast nowo wydzielona działka nr 35/6, AM-16 obręb II stanowiąca południową część działki nr 35/4, AM-16, obręb II (o powierzchni 191 m2) objęta jest zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północno-zachodniej części miasta L. (uchwała Nr [...] Rady Miasta L. z dnia [...] r., Dz.Urz.Woj.Doln. [...]) i znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 5 MN1 o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza oraz przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe wbudowane maksymalnie do 30% powierzchni użytkowej budynku; urządzenia towarzyszące w tym: drogi wewnętrzne, miejsca parkingowe, infrastruktura techniczna; zieleń urządzona. Organ I instancji wskazał, iż przedmiotowy podział dokonany jest z urzędu i jest on niezbędny do realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mianowicie chodzi o wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, wraz z nabyciem nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr 35/5 o powierzchni 63 m2. Działka nr 35/5 stanowić będzie część drogi publicznej.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyli A. i J. M. zarzucając oparcie tego postanowienia na rozstrzygnięciu kolegium o odmowie zawieszenia postępowania o stwierdzenie zgodności wstępnego podziału nieruchomości w sytuacji, gdy powyższe postanowienie SKO zaskarżone zostało w dniu 27 lutego 2014 r. przez A. i J. M. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a sprawa wszczęta w wyniku wniesienia przedmiotowej skargi, nie została jeszcze przez ten Sąd rozstrzygnięta. W tym względzie zarzucono mające istotny wpływ na treść zaskarżanego postanowienia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na wydaniu postanowienia stwierdzającego zgodność proponowanego podziału nieruchomości w sytuacji, kiedy możliwość wydania przedmiotowego postanowienia uzależniona była od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu sprawy ze skargi A. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r., znak [...].

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia zgodności proponowanego podziału należącej do skarżących nieruchomości ze wskazanymi powyżej planami zagospodarowania przestrzennego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

Rozstrzygając sprawę jako organ II instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. zauważyło, że w rozpoznawanej sprawie, postępowanie zostało wszczęte z urzędu, z uwagi na konieczność wydzielenia, z części działki skarżących nr 35/4, gruntu pod drogę publiczną, oznaczoną w obowiązującym planie miejscowym symbolem 6KDL- droga lokalna Ll/2. W tym stanie rzeczy uznać należy, że przedstawiony cel wszczęcia postępowania mieści się w hipotezie normy prawnej dopuszczającej dokonanie podziału z urzędu, określonej w art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518) zwanej dalej ustawą. Zgodnie bowiem z art. 6 pkt 1 ustawy, celem publicznym jest wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, do których w myśl art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 260), zalicza się drogi gminne.

Kolegium stwierdziło, że skoro w obowiązującym planie miejscowym rejonu obwodnicy zachodniej miasta L., część działki skarżących przeznaczona została pod budowę drogi publicznej, zatem istniały podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie podziału tej nieruchomości. Ponadto kolegium podzieliło w pełni pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 410/07, że nieruchomość staje się niezbędna na cel publiczny w chwili wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym dokonano ustaleń co do przebiegu drogi publicznej.

Dalej kolegium wskazało, że zgodnie art. 93 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości można dokonać wtedy, gdy jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Natomiast na zasadzie art. 96 ust. 1 ustawy, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział. Stąd przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział, konieczne jest zbadanie zgodności proponowanego podziału z planem miejscowym. Według art. 93 ust. 4 i ust. 5 ustawy, zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W postanowieniu takim organ opiniujący wypowiada się zatem wyłącznie do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, zaś przepis art. 93 ust. 2 ustawy wyznacza zakres, w jakim organ opiniując proponowany podział. Zakres ten jest ograniczony tylko co do dwóch aspektów, tj. przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Oznacza to, że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy "służy" temu przeznaczeniu. Drugim kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału, z punktu widzenia jego zgodności z planem, jest określona wprost przez ustawodawcę konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości w planie miejscowym. W ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu, organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie, a więc czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 923/10). Dopiero, gdy występuje zgodność proponowanego podziału z planem miejscowym, racjonalne jest poniesienie kosztów sporządzenia projektu podziału w formie odpowiednich dokumentów geodezyjnych, (por. uchwała NSA z dnia 1 marca 1999 r., sygn. akt OPK 1/99, wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 868/11). Oznacza to, że dopiero po pozytywnym zaopiniowaniu zgodności podziału z planem miejscowym organ zleca uprawnionemu geodecie wykonanie mapy z projektem podziału nieruchomości i dopiero na tym etapie postępowania następuje przyjęcie granic nieruchomości oraz określenie na mapie z projektem podziału dokładnej powierzchni projektowanych do wydzielenia działek gruntów.

Mając na uwadze powyższe kolegium uznało, że postanowienie organu I instancji wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. Słusznie organ wskazał na zgodność proponowanego podziału nieruchomości działki nr 35/4 na działki nr 35/5 i nr 35/6 z ustaleniami wzajemnie uzupełniających się planów: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu obwodnicy zachodniej miasta L. oraz w zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północno zachodniej części miasta L.. Nowo wydzielona działka nr 35/5 znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem: 6KDL — o przeznaczeniu podstawowym: tereny dróg publicznych droga lokalna LI/2 oraz przeznaczenie uzupełniające: teren infrastruktury technicznej / sieci uzbrojenia terenów i urządzeń technicznych z nim związanych. Natomiast nowo wydzielona działka nr 35/6 stanowiąca południową część działki nr 35/4 znajduje się w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 5 MN1 o przeznaczeniu podstawowym: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca lub bliźniacza oraz przeznaczenie uzupełniające: usługi nieuciążliwe wbudowane maksymalnie do 30% powierzchni użytkowej budynku; urządzenia towarzyszące w tym: drogi wewnętrzne, miejsca parkingowe, infrastruktura techniczna; zieleń urządzona.

Kolegium uznało, że przedmiotowy podział niezbędny jest do realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, wraz z nabyciem nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr 35/5 o powierzchni 63 m2. Działka nr 35/5 stanowić będzie część drogi publicznej.

Jednocześnie kolegium uznało, że nie mają racji składający zażalenie, iż postanowienie burmistrza to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, bowiem, oparte zostało na rozstrzygnięciu kolegium o odmowie zawieszenia postępowania o stwierdzenie zgodności przedmiotowego podziału nieruchomości z planem w sytuacji, gdy powyższe postanowienie zostało objęte skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a sprawa wszczęta w wyniku wniesienia przedmiotowej skargi, nie została jeszcze przez ten Sąd rozstrzygnięta. Zauważyć bowiem należy, iż stosownie do art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Przepisy szczególne mogą jednak wprowadzać wyjątki od tej zasady i tak np. zgodnie z art. 9 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach wykonywania, ograniczenia lub pozbawienia praw do nieruchomości w wypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Zauważyć jednak należy, iż w niniejszej sprawie strona zaskarżyła do sądu administracyjnego postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania w sprawie podziału nieruchomości, które niewątpliwie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć wskazanych w cytowanym wyżej art. 9 ustawy. A zatem brak było przesłanek do wstrzymania wykonania tego postanowienia z urzędu. Strona nie składała również sama takiego wniosku. Tym samym zasadnie organ I instancji orzekł w niniejszej sprawie, nie oczekując na rozstrzygniecie sądu administracyjnego.

Podobnie, jako bezzasadny – zdaniem kolegium – należy ocenić zarzut co do naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Artykuł ten przewiduje obligatoryjne zawieszenie postępowania, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem kolegium w niniejszej sprawie jednak nie toczy się żadne inne postępowanie, które mogłoby mieć wpływ na wydanie przez organ I instancji opinii o zgodności planowanego podziału działki nr 35/4 z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zatem w tej sprawie zagadnienia wstępnego od rozstrzygnięcia którego zależne byłoby przedmiotowe postępowanie. Sam fakt wystąpienia przez A. i J. M. z wnioskiem o zmianę owego planu zagospodarowania przestrzennego i związany z tym wniosek, rozpatrzony negatywnie, o zawieszenie postępowania podziałowego do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wniosku o zmianę postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie jest zagadnieniem wstępnym. Tym bardziej nie jest zagadnieniem wstępnym rozstrzygnięcie sądu administracyjnego w sprawie ze skargi na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania podziałowego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na przytoczone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. wnieśli A. M. i J. M..

Skarżący zarzucili, że postanowienie kolegium zostało oparte na rozstrzygnięciu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J., zawartym w postanowieniu tego organu z dnia [...] r.nr [...] o odmowie zawieszenia postępowania o stwierdzenie zgodności wstępnego podziału nieruchomości w sytuacji, gdy powyższe postanowienie SKO w J. zaskarżone zostało w dniu 27 lutego 2014 r. przez A. i J. M. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, a sprawa wszczęta w wyniku wniesienia przedmiotowej skargi, nie została jeszcze przez ten Sąd rozstrzygnięta. Dalej wskazano, że doszło do mającego istotny wpływ na treść zaskarżonego postanowienia naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia I instancji w sytuacji, kiedy możliwość wydania obu przedmiotowych postanowień uzależniona była od uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu sprawy ze skargi A. i J. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...]. Skarżonemu postanowieniu zarzucono również błąd w ustaleniach faktycznych, istotnie wpływający na jego treść, a polegający na bezzasadnym przyjęciu, że w chwili wydawania przez burmistrza postanowienia z dnia [...] r. nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, którego wynik miałby wpływ na treść postanowienia, w sytuacji gdy wskutek wniesienia przez skarżących w dniu 4 października 2013 r. wniosku o zmianę zapisów ww. planów miejscowych oraz braku jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia burmistrza w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania lub jego umorzenia w tym zakresie oraz z uwagi na sprzeczność tego wniosku z treścią zapisów ww. planów miejscowych w stosunku do działki nr 35/4, okoliczność toczenia się w tym przedmiocie innego postępowania, nie mogła budzić wątpliwości.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu skargi podano, że brak jest możliwości uznania, że w chwili wydawania postanowienia stwierdzającego zgodność proponowanego podziału nieruchomości ze wskazanymi w tym postanowieniu miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego nie toczyło się żadne postępowanie, od wyniku którego uzależniona była możliwość dalszego procedowania w przedmiocie planowanego podziału. Nie sposób także zgodzić się z twierdzeniem, że złożony przez skarżących wniosek o zmianę zapisów obu ww. planów miejscowych, nie jest zagadnieniem wstępnym, którego rozstrzygnięcie powoduje konieczność zawieszenia, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości.

Zdaniem skarżących w toku postępowania ustalono w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że w dniu 4 października 2013 r. skarżący złożyli wniosek o zmianę zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, obejmujących należącą do nich działkę grantu nr 35/4 poprzez zakwalifikowanie tej działki w całości do jednostki planistycznej 5MN1 - przeznaczonej na tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w zespole zabudowy o szczególnych wartościach kulturowych oraz w strefie OW - obserwacji archeologicznej. Nadto, referując okoliczności, prowadzące do wydania zaskarżonego postanowienia, organ II instancji przytoczył również stanowisko organu I instancji, będące odpowiedzią na złożony przez skarżących wniosek, w tym przede wszystkim treść pism Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. oraz [...] r. Analiza treści ww. pism prowadzi do wniosku, że żadne z nich nie posiada cech orzeczenia organu administracyjnego, albowiem nie posiada cech, określonych przepisami k.p.a. dla decyzji czy postanowienia.

Na poszczególnych etapach postępowania skarżący wskazywali, iż brak ze strony organu administracyjnego I instancji postanowienia, odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie złożonego przez nich wniosku o zmianę postanowień obu ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że postępowanie w przedmiocie ich zmiany - w świetle treści art. 61 § 3 k.p.a. - w dalszym ciągu się toczy. Co więcej, treść rozstrzygnięcia w przedmiocie tego wniosku, będzie miała istotne znaczenie z punktu widzenia możliwości i celowości dalszego prowadzenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia zgodności planowanego podziału nieruchomości z treścią tych planów. Jeżeli bowiem właściwy rzeczowo organ uwzględni złożony przez skarżących wniosek i zmieni, zgodnie z nim, zapisy dotyczące przeznaczenia działki nr 35/4, to postępowanie o stwierdzenie zgodności projektowanego podziału z planem miejscowym oraz - w dalszej konsekwencji - postępowanie podziałowe, staną się bezprzedmiotowe. Przeprowadzenie tego podziału nie stanie się już bowiem niezbędne do realizacji celu publicznego. Skoro zatem organ odwoławczy posiadał wiedzę na temat braku jakiegokolwiek rozstrzygnięcia organu I instancji, dotyczącego złożonego mu przez skarżących wniosku o zmianę postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym przede wszystkim - wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. - postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, to autorytatywnie stwierdzając, że nie toczy się żadne postępowanie, którego wynik w jakikolwiek sposób wpływałby na wynik postępowania w przedmiocie podziału nieruchomości, organ ten dopuścił się błędu w ustaleniach faktycznych, istotnie wpływających na treść zaskarżonego postanowienia.

Nie budzi wątpliwości skarżących, iż zagadnieniem wstępnym jest uprzednio złożony przez skarżących wniosek o zmianę postanowień obu wskazanych na wstępie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego rozszerzony o wniosek o zawieszenie postępowania w przedmiocie stwierdzenia zgodności projektowanego podziału z obowiązującymi planami zagospodarowania przestrzennego. Tym samym zaniechawszy uznania za uzasadniony zarzutu postawionego przez skarżących w zażaleniu na postanowienie z dnia [...] r., organ II instancji sam dopuścił się naruszenia przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., co w sposób istotny wpłynęło na treść zaskarżonego postanowienia.

W związku z przedstawionymi powyżej zarzutami aktualny pozostaje również zarzut, że postępowanie winno ulec zawieszeniu w związku ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. W ocenie skarżących w tym względzie organ pominął, że możliwość wstrzymania wykonalności zaskarżonego do sądu postanowienie przysługuje organowi administracyjnemu także z urzędu, na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a., zaś powołany katalog dotyczy jedynie sytuacji, w których organ ma obowiązek wstrzymać wykonanie zaskarżonego orzeczenia, nie odnosząc się natomiast do sytuacji, kiedy wstrzymanie takie jest orzeczeniem fakultatywnym. Niezależnie od powyższego wskazać również należy, iż dalsze prowadzenie postępowania, pomimo posiadania wiedzy w kwestii wniesionej do sądu administracyjnego skargi na postanowienie, immanentnie związane z prowadzonym postępowaniem, jest sprzeczne z zasadami ekonomiki procesowej. W razie bowiem wydania przez sąd administracyjny - w następstwie rozpoznanej skargi - orzeczenia tę skargę uwzględniającego, wszelkie czynności podjęte przez organ administracyjny, a sprzeczne z treścią zapadłego wyroku, będą musiały zostać uchylone. Dlatego też, zdaniem skarżących, obowiązkiem organu I instancji było wstrzymanie się z wydaniem postanowienia, stwierdzającego zgodność projektowanego podziału z treścią zapisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, zaś obowiązkiem organu odwoławczego - zaktualizowanym wskutek otrzymanego zażalenia na postanowienie z dnia [...] r. - było uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. wniosło o jej odrzucenie jako złożonej po terminie. Wskazano, że zaskarżone postanowienie strona odebrała w dniu 16 maja 2014 r., zaś skargę nadała w urzędzie pocztowym w dniu 16 czerwca 2014 r., a zatem jeden dzień po 30-dniowym terminie do złożenia skargi.

Jednakże z ostrożności procesowej, odpowiadając na zarzuty zawarte w skardze kolegium wskazało, że są one niezasadne i podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wyjaśniając motywy wyroku trzeba przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sprawowanej z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. w przedmiocie opinii na temat zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej: u.g.n.), w myśl którego podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodnie z art. 93 ust. 4 u.g.n. zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 93 ust. 5 u.g.n.). Natomiast samego podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział (art. 96 ust. 1 u.g.n.). W rozpoznawanej przez sąd sprawie postępowanie administracyjne w przedmiocie podziału opisanej na wstępie nieruchomości zostało wszczęte z urzędu w związku tym, że podział jest niezbędny do realizacji celu publicznego w związku z koniecznością wydzielenia części gruntu pod drogę publiczną (art. 97 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 6 pkt 1 u.g.n.).

Zdaniem sądu rozpoznającego skargę organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały oceny zgodności zaproponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu obwodnicy zachodniej miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z [...] r. (Dz.Urz.Woj.Doln. [...]) oraz planem miejscowym dla obszaru położonego w północno-zachodniej części miasta L., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta L. z [...] r. (Dz.Urz.Woj.Doln. [...]).

W tym zakresie sąd w składzie rozpoznającym skargę w pełni podziela ustalenia zawarte w sentencji i uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Zaproponowany podział nieruchomości – w razie jego dokonania – spowoduje wydzielenie części nieruchomości pod drogę publiczną na terenie i w granicach wyznaczonych przez ustalenia przywołanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (teren 6KDL). W pozostałej części nieruchomość położona jest na terenie oznaczonym symbolem 5MN1 (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna). W tym zakresie sąd doszedł więc do przekonania, że w zaskarżonym postanowieniu prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego i podjęto zgodne z prawem rozstrzygnięcie.

Przechodząc do omówienia zarzutów zawartych w skardze należy zauważyć, że koncentrują się one na naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego, a nie odnoszą się do merytorycznej poprawności zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżących organ powinien był zawiesić postępowanie w sprawie zaopiniowania zgodności podziału nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dwóch powodów: po pierwsze z racji tego, że przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu zawisła sprawa skargi na postanowienie o odmowie zawieszenia tegoż postępowania, a po drugie z powodu toczącego się (zdaniem skarżących) na wniosek skarżących postępowania w przedmiocie zmiany przywołanych planów miejscowych.

W ocenie sądu rozpoznającego skargę zarzuty skarżących nie były uzasadnione. Nie można bowiem organom obu instancji zarzucić, że naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej: k.p.a.). Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji (postanowienia) zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Jak powszechnie przyjmuje się w komentarzach do tego przepisu, zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie (zagadnienia) prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Obowiązek wyjaśnienia sprawy pod względem faktycznym i prawnym należy do organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie. Należy zatem przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu powyższego przepisu może być tylko zagadnienie prawne, którego rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienie to może być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd (zob. A. Wróbel, komentarz do art. 97 k.p.a., LEX 2014/wersja elektroniczna).

Uwzględniając powyższe rozumienie pojęcia "zagadnienia wstępnego" sąd doszedł do przekonania, że z pewnością zagadnieniem owym nie była kwestia odmowy zawieszenia toczącego się postępowania. Złożenie skargi do sądu administracyjnego na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania nie jest zagadnieniem wstępnym dla rozpoznania sprawy opinii o zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym. Abstrahować przy tym można od kwestii tego, czy na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania administracyjnego służy zażalenie i co za tym idzie skarga do sądu administracyjnego (zob. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 228/14).

Niemniej należy zauważyć, że organ, który wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania jest nim związany w toku tegoż postępowania, a przesłanki, które legły u podstaw odmowy zawieszenia postępowania podlegają kontroli w toku instancji i przy rozpoznawaniu skargi na postanowienie merytorycznie kończące postępowanie. W chwili wydawania zaskarżonego postanowienia, to jest w dniu [...] r., nie było w obrocie prawnym postanowienia o zawieszeniu postępowania w niniejszej sprawie, a zatem z punktu widzenia procesowego, wydanie zaskarżonego postanowienia było dopuszczalne. Innymi słowy, w realiach niniejszej sprawy organ który postanowieniem odmówił zawieszenia postępowania nie naruszył prawa kontynuując czynności procesowe i załatwiając sprawę co do jej istoty.

Nawiązując do drugiego argumentu skarżących, należy powiedzieć, że w chwili wydawania postanowienia I instancji i potem postanowienia drugoinstancyjnego, nie toczyło się przed Burmistrzem Miasta L. postępowanie administracyjne w przedmiocie zmiany odnośnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. To ustalenie oznacza, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem i czyni drugi z głównych zarzutów skargi niezasadnym.

Trzeba bowiem z całą mocą podkreślić, że – wbrew argumentom skarżących – ich pismo z dnia 30 września 2013 r. (złożone w organie w dniu 4 października 2013 r.) nie jest podaniem wszczynającym postępowanie administracyjne w rozumieniu k.p.a. Należy bowiem pamiętać, że procedura zmierzająca do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany nie odbywa się na zasadach określonych w k.p.a., a co za tym idzie złożenie pisma (wniosku) przez osoby fizyczne do burmistrza nie powoduje wszczęcia postępowania, czy nawet stanu zawisłości sprawy zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647), sporządzenie projektu miejscowego planu jest wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Natomiast osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu miejscowego dopiero po podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego (art. 17 pkt 11 cytowanej ustawy). W tym stanie rzeczy, zdaniem sądu, nie można się zgodzić ze skarżącymi, iż złożenie przez nich "wniosku" o zmianę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego tamuje możliwość rozpatrzenia sprawy opinii o zgodności podziału nieruchomości z planem miejscowym. Skoro skarżący nie mają legitymacji formalnej do zainicjowania procedury zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ma ją wyłącznie burmistrz, to nie można uznać, że złożenie przez nich podania w tym przedmiocie miało znaczenie dla możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem. Złożony przez skarżących wniosek o zmianę miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie podlegał załatwieniu w żadnej z form wskazanych w k.p.a. (np. w drodze decyzji czy postanowienia), a zatem jego złożenie nie spowodowało powstania "zagadnienia wstępnego" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W tym stanie rzeczy sąd doszedł do przekonania, że podnoszone w skardze zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie wydano zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Z tych względów – zgodnie z art. 151 p.p.s.a. – orzeczono jak w sentencji wyroku.