Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1432/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 151 a par. 2, art. 133 par. 1 w zw. z art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2 i art. 146 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 791/18 oddalającego sprzeciw [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 791/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Białymstoku oddalił sprzeciw [...] Sp. z o.o. w [...] (Spółka, inwestor) od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie "uchylenia decyzji dotyczącej wznowienia postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji". Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika to z ustaleń sądu wojewódzkiego, Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (wówczas: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., uPb) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., K.p.a.) zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. z/s w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z handlem, usługami i garażami wraz z zagospodarowaniem terenu, instalacjami doziemnymi: kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, systemu retencyjno-rozsączającego, wewnętrznej linii zasilającej i oświetlenia terenu na działkach o nr ewid. gr. [...],[...],[...],[...],[...] położonych przy ul. [...] (obecnie [...]) w [...] (obręb 2 - [...]) oraz pozwolenia na rozbiórkę, 29 garaży na działkach o nr ewid. gr. [...],[...],[...],[...] położonych przy ul. [...] (obecnie [...]) w [...]. Powyższa decyzja ostateczna została następnie przeniesiona na rzecz nowego inwestora: [...] Sp. z o.o. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2014 r.

Jak dalej w powyższym wyroku wskazano, pismem z dnia 11 czerwca 2014 r. J. K. (współwłaściciel działki o nr [...]) zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją tegoż organu o pozwoleniu na budowę z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a.

Organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania z uwagi na niezachowanie przez wnioskodawcę terminu na złożenie podania o wznowienie postępowania. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że G. K., współwłaścicielka działki nr [...] oraz żona J. K., we wniosku z dnia 15 lipca 2014 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Jako podstawę wznowienia wskazała art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Podała, że o kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę dowiedziała się w dniu 14 lipca 2014 r., kiedy mąż otrzymał postanowienie o odmowie wznowienia postępowania.

Jak wynika z dalszych ustaleń sądu wojewódzkiego, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., na wniosek G. K., wznowił postępowanie zakończone własną, ostateczną decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Następnie Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej stwierdzając, że nie wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej odmownej decyzji G. K., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] w całości i przekazał sprawę temu do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta [...] przedwcześnie stanął na stanowisku, że wnioskodawczyni nie jest stroną postępowania, gdyż nie przeanalizował jej sytuacji prawnej.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] złożyła Spółka, zaś WSA w Białymstoku wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., II SA/Bk 143/15 oddalił ją. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2064/15, oddalił skargę kasacyjną Spółki od wyroku sądu wojewódzkiego.

W kontrolowanym obecnie wyroku przytoczono dalej, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2017 r., ponownie odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej z dnia [...] marca 2014 r. o pozwoleniu na budowę. Organ ten nie stwierdził, aby działka o nr [...], stanowiąca współwłasność G. K., znajdowała się w obszarze oddziaływania inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania G. K. od powyższej odmownej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z [...] stycznia 2018 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził, że błędna jest ocena, iż wnioskodawczyni nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie kwestionowanego pozwolenia na budowę.

Prezydent Miasta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], stwierdził, że decyzja dotychczasowa o pozwoleniu na budowę i rozbiórkę z dnia [...] marca 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, a jednocześnie nie można jej uchylić, gdyż w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ I instancji podał, że w sprawie potwierdziła się przesłanka wznowienia postępowania (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), jednak mimo powyższego naruszenia prawa procesowego w sprawie zostały prawidłowo zastosowane przepisy prawa materialnego i z tego względu w wyniku wznowienia zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie dotychczasowej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła G. K. Strona ta wniosła o jej uchylenie i orzeczenie przez organ odwoławczy co do istoty przez uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. uchylił zaskarżoną decyzje w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowa jest ocena organu I instancji, że decyzja o pozwoleniu na budowę z [...] marca 2014 r. została wydana z naruszeniem prawa, gdyż G. K. bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Natomiast, zdaniem organu odwoławczego, stanowisko że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, jest przedwczesne. W ocenie organu odwoławczego w sprawie naruszono przepis art. 35 ust. 1 pkt 2 uPb, gdyż pominięto istotne okoliczności sprawy, tym samym naruszając przepisy art. 7 i 80 K.p.a.

Wojewoda poddając analizie rzędne działek inwestycyjnych oraz działki odwołującej się ustalił m. in., że mur oporowy wnioskodawczyni stanowiący jednocześnie ogrodzenie działki nie jest usytuowany bezpośrednio przy granicy działki, ale odsunięty od niej o około 40 cm. W ocenie organu odwoławczego, bezsprzecznym jest, że inwestor zaplanował podniesienie terenu w związku z realizacją garażu podziemnego, zaprojektowany garaż podziemny wystaje ponad poziom terenu istniejącego przed rozpoczęciem budowy. Tym samym – zdaniem organu II instancji – zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku, gdzie projektowana rzędna terenu działki inwestora jest wyższa niż rzędna terenu działki sąsiedniej w pasie pomiędzy murem ogrodzeniowym a działkami inwestora. W projekcie budowlanym nie przedstawiono zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości przed spływem wód na teren sąsiednich nieruchomości czym naruszono § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690, ze zm.). W przekonaniu Wojewody [...] analizującego treść projektu budowlanego w zakresie rzędnych terenu, w dokumentacji projektowej znajdują się sprzeczne dane.

Za nieprawidłowe uznał Wojewoda stwierdzenie organu I instancji, mimo zarzutu wnioskodawczyni odnośnie bezprawnego podwyższenia przez inwestora rzędnych na części jej działki od strony budowy do poziomu zgodnego z zatwierdzonym projektem, że nie leży to w gestii organów administracji architektoniczno-budowlanej. W konsekwencji stanowiska zajętego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. nieprawidłowe było stwierdzenie w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że zagadnienie podwyższenia poziomu działek jest kwestią wyłącznie realizacji inwestycji, nie należącą do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem Wojewody Podlaskiego kwestia ukształtowania terenu działki inwestycyjnej oraz nieruchomości przyległych, rozwiązanie projektowe odprowadzenia wód opadowych z terenu inwestycyjnego oraz ewentualne zaplanowanie w projekcie budowlanym robót budowlanych m.in. na działce odwołującej się wymaga wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu wznowieniowym.

Zdaniem Wojewody organ pierwszej instancji bezkrytycznie także przyjął, że do analizy przesłaniania w stosunku do hipotetycznej zabudowy prawidłowo przyjęto w projekcie budowlanym rzędne terenu uzupełnione przez uprawnionego geodetę. Wywodząc szczegółowo na czym polegają wątpliwości w tym zakresie, w ocenie Wojewody organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mogą stwierdzić jednoznacznie czy wskazana odległość między zaprojektowanym budynkiem wielorodzinnym a hipotetycznym na działce odwołującej się z uwagi na skalę rysunku (1:500), uwzględnia fakt, że budynek został wrysowany w odległości 4 m od granicy działki czy od ogrodzenia, nie pokrywającego się z granicą działki. W ocenie Wojewody w związku z obecnym etapem postępowania wznowieniowego (rozstrzyganie sprawy co do istoty), organ pierwszej instancji winien rozważyć zwrócenie się do inwestora o stosowne wyjaśnienia projektanta w zakresie spełnienia warunku przesłaniania do hipotetycznej zabudowy na działce nr [...].

Sąd wojewódzki wskazał, że w końcowych motywach decyzji kasacyjnej Wojewoda [...] wywodził, że w ponownie prowadzonym postępowaniu nakazano organowi I instancji wyeliminować uchybienia dostrzeżone w postępowaniu odwoławczym i przeprowadzić na nowo całe postępowanie w zakresie rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Odnosząc się do wniosku odwołującej się o wydanie decyzji reformatoryjnej, przez uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i orzeczenie co do istoty (uchylenie pozwolenia na budowę i wydanie odmowy udzielenia pozwolenia na budowę), organ odwoławczy stwierdził, że takie rozstrzygnięcie nie jest możliwe, bowiem naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Uwzględnienie tego wniosku oznaczałoby w istocie przeprowadzenie przez organ odwoławczy całego postępowania wznowieniowego z wyłączeniem organu pierwszej instancji. W rozpatrywanej sprawie stwierdzono istotne niejasności w projekcie budowlanym, niedostrzeżone przez organ I instancji. Konieczność wyjaśnienia kwestii wskazanych w decyzji kasacyjnej – w ocenie organu odwoławczego – nie dawała podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a.

Sprzeciw od decyzji Wojewody [...] do sądu administracyjnego złożył inwestor i zarzucił organowi II instancji naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. polegające na uchyleniu decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji gdy brak było podstaw do jego zastosowania mając na względzie, że decyzja organu I instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania oraz wobec wyjaśnienia przez organ I instancji m. in. kwestii rzędnych terenu działek oraz przesłaniania hipotetycznej zabudowy G. K. a zatem brak jest koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a. przez brak rzetelnego i przekonywującego wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Trudno bowiem uznać za przekonywujące tezy dotyczące konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przed organem I instancji, szczególnie w sytuacji, gdy powody przemawiające za zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a. zawarte w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji dokonane zostały pomimo wszechstronnej i wyczerpującej analizy zgromadzonego materiału dowodowego przez organ I instancji, a organ II instancji winien utrzymać w mocy decyzję I instancji.

Wskazując na powyższe naruszenia inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego zgodnie z normami.

Organ w odpowiedzi na sprzeciw wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 7 lutego 2019 r. WSA w Białymstoku oddalił sprzeciw uznając, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Wpierw sąd pierwszej instancji zauważył, że przedmiotem zaskarżenia była decyzja Wojewody wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., czyli tzw. decyzja kasacyjna. Sąd a quo uwypuklił, że od dnia 1 czerwca 2017 r. decyzja taka podlega zaskarżeniu wyłącznie sprzeciwem, a nie skargą, zaś zasady rozpoznawania sprzeciwów od decyzji kasacyjnych zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; Ppsa). Zgodnie z art. 64e Ppsa rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 K.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 K.p.a. Odwołując się do oznaczonych judykatów, WSA w Białymstoku naprowadzał, że sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne.

Sąd pierwszej instancji przytoczył następnie treść przepisu art. 138 § 2 K.p.a., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, który stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Stosownie do § 2b art. 138 K.p.a. przepisu § 2 nie stosuje się w przypadkach, o których mowa w art. 136 § 2 lub 3 K.p.a., tj. gdy organ drugiej instancji sam przeprowadzi konieczne postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, na zgodny wniosek wszystkich stron (art. 136 § 2 K.p.a.) lub na wniosek jednej ze stron, za zgodą pozostałych stron (art. 136 § 3 K.p.a.). Sąd wojewódzki naprowadzał dalej, że organ odwoławczy odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136. Jednocześnie zaakcentowano, że organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 K.p.a. powinna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 K.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 K.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 K.p.a.).

W konsekwencji poczynionych uprzednio ogólniejszych stwierdzeń, sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że okoliczności jakimi kierował się organ odwoławczy uzasadniały uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Dostrzeżono w wyroku II SA/Bk 791/18, że kontrolowana decyzja kasacyjna jest już trzecim takim rozstrzygnięciem w sprawie decyzji organu I instancji odmawiającej uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oraz pozwolenia na rozbiórkę. Przywołując wydane w granicach sprawy odnośnie legalności pierwszej decyzji kasacyjnej wyroki II SA/Bk 143/15 oraz II OSK 2064/15 stwierdzono, iż w wyrokach tych podzielono stanowisko organu odwoławczego, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób dostateczny okoliczności faktycznych i w konsekwencji przedwcześnie uznano, iż G. K. nie posiada przymiotu strony. Przede wszystkim nie wyjaśniono przyczyn różnic co do rzędnych terenu działki wnioskodawczyni wskazanych na mapie do celów projektowych oraz na mapie do celów projektowych na której opracowany został projekt zagospodarowania terenu. Nie ustalono dlaczego rzędne te różnią się i to znacznie (różnice od 0,5 do 1,8 m), przy czym na obu mapach zostały one naniesione przez uprawnionych geodetów. Okoliczność ta – w ocenie sądu pierwszej instancji – ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż ustalenie, że w sprawie mamy do czynienia z innymi rzędnymi terenu działki skarżącej niż rzędne naniesione na mapie do celów projektowych na której został opracowany projekt zagospodarowania terenu, może mieć wpływ na kwestię przesłaniania. Sąd ten przywołał okoliczność, wedle której druga decyzja kasacyjna z dnia [...] stycznia 2018 r. była także przedmiotem kontroli legalności sądu wojewódzkiego, który wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2018 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 84/18 oddalił sprzeciw inwestora. Również i w tym postępowaniu podzielono stanowisko organu odwoławczego, że nadal nie przeprowadzono postępowania co do istoty i błędnie założono, że wnioskodawczyni wznowienia nie posiada przymiotu strony. Wyeksponowano, że aktualnie kwestionowaną decyzją kasacyjną uchylono decyzję organu pierwszej instancji już nie z tego powodu, że nie przyznano wnioskodawczyni przymiotu strony, albowiem organ pierwszej instancji stwierdził, iż potwierdziła się podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powodem uchylenia decyzji organu I instancji było z kolei przedwczesne stwierdzenie, że w wyniku wznowienia zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W dalszych motywach wyroku II SA/Bk 791/18 sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie wyjaśnił istotnej okoliczności w sprawie dotyczącej tego czy projekt budowlany przewidywał podniesienie rzędnych terenu na sąsiedniej działce o nr [...] w pasie o szerokości około 40 cm między działką inwestycyjną a murem oporowo-ogrodzeniowym ze względu na zaprojektowanie garażu podziemnego. Zdaniem tegoż sądu słusznie organ odwoławczy uznał, że brak przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w opisanym powyżej zakresie, skutkował naruszeniem art. 7 K.p.a. i art. 77 K.p.a., zaś poczynione przez ten organ ustalenia, naruszają zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 K.p.a. Z kolei naruszenie ww. przepisów obligowało organ odwoławczy do skorzystania z dyspozycji art. 138 § 2 K.p.a. Uchybienie to nie mogło być uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. w likwidacji z/s w [...] (Spółka), reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Powyższemu orzeczeniu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: Ppsa) naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151a § 2 Ppsa poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu i zaaprobowanie nieprawidłowego stanowiska organu odwoławczego co do zasadności zastosowania w realiach niniejszego przypadku art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji gdy dla podjęcia decyzji w zgodzie z ww. przepisem obowiązkiem organu jest wyjaśnienie, nie tylko w jakim zakresie organ I instancji, naruszając przepisy postępowania, nie wyjaśnił sprawy, ale przede wszystkim czy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a istotności wskazanych nieprawidłowości organ nie wykazał, czego sąd orzekający w tej sprawie nie dopatrzył się. Zastosowanie natomiast tego przepisu w odniesieniu do naruszeń nie mających istotnego znaczenia narusza ten przepis w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie;

2. art. 151a § 2 Ppsa poprzez bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie nie zostało naruszone prawo w stopniu pozwalającym na uwzględnienie sprzeciwu w sytuacji, gdy organ dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. przyjmując, że wskazane w uzasadnieniu decyzji odwoławczej kwestie nie mogą zostać usunięte w toku postępowania wyjaśniającego prowadzonego na podstawie art. 136 K.p.a., podczas gdy ich zakres, co wynika jednoznacznie z treści decyzji, polega wyłącznie na wyjaśnieniu rozbieżności istniejących w zatwierdzonym projekcie budowlanym, a organ w żadnej mierze nie wykazał dlaczego uzupełniające postępowanie dowodowe nie mogło zostać przeprowadzone na etapie odwoławczym i tym samym, by mogło doprowadzić do naruszenia art. 136 K.p.a. oraz zasady dwuinstancyjności. Uzasadnienie ograniczone wyłącznie do stwierdzenia, iż przeprowadzenie postępowania we wskazanym zakresie mogłoby naruszyć tę zasadę nie świadczy o prawidłowości takiego działania;

3. art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa przez niewykonanie przez sąd pierwszej instancji w sposób należyty obowiązku kontroli decyzji Wojewody [...] wydanej w niniejszej sprawie, co spowodowało nieuwzględnienie sprzeciwu w całości, a z uzasadnienia skarżonego wyroku nie wynikają klarowne przyczyny zaakceptowania przez sąd zgodności z prawem tejże decyzji, albowiem uzasadnienie wyroku stanowi w istocie powielenie stanowiska organu.

Wskazując na powyższe strona skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwijając zarzuty kasacyjne zauważa się, że zatwierdzony projekt budowlany zawiera szczegółowe rozwiązanie odprowadzania wód opadowych przedstawione w uchylonej decyzji Prezydenta Miasta [...], a które zapewnia ochronę działek sąsiednich. Zdaniem Spółki sprawdzenia tej kwestii organ odwoławczy zaniedbał, a sąd pierwszej instancji tę nieprawidłowość zaakceptował. Ponadto skarżąca kasacyjnie podkreśla, że wprawdzie organ II instancji wskazał istnienie owego naruszenia, to jednak jego wskazanie nie jest jeszcze wystarczające do tego, by można było mówić o prawidłowym zastosowaniu art. 138 § 2 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

A. Uzasadnione okazały się zarzuty wskazane w pkt 1. i 2. skargi kasacyjnej dot. naruszenia art. 151a § 2 Ppsa w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., które z uwagi na ich konstrukcję należy rozpoznać łącznie. Sprowadzają się one do wadliwego zaaprobowania przez sąd wojewódzki nieprawidłowego stanowiska organu odwoławczego co do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie art. 138 § 2 K.p.a.

Przedmiotem kontroli sądu pierwszej instancji podlegała decyzja organu odwoławczego uchylająca w całości decyzję Prezydenta Miasta [...] wydaną na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z ww. przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który z uwagi na obowiązek zachowania dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 K.p.a.) – uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.

Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 K.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z 138 § 2 K.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą do podjęcia przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuację, w której zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji.

Odnotować również wypadnie, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji art. 138 § 2 K.p.a. wskazano m. in., że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja K.p.a. w tym zakresie oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. W doktrynie procesu administracyjnego nie budzi wątpliwości, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych, niż te, które zostały określone w art. 138 § 2. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 16 wydanie, Warszawa 2019, s. 787). Tak więc, art. 138 § 2 K.p.a. stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji, wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 K.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym.

Zgodzić się należy ze stroną skarżącą kasacyjnie, że zaskarżoną decyzją naruszono art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na wydaniu przez Wojewodę decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy rozstrzygnięcie to można stosować tylko w sytuacji określonej K.p.a., tj. w przypadku wskazania, że "decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Zwrócić wypadnie uwagę, że Prezydent Miasta [...] w swej decyzji wydanej na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. dochodząc do przekonania, że w wyniku wznowienia postępowania zakończonego udzielonym pozwoleniem na budowę mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, odnosił się w sposób szczegółowy do wielu kwestii, w tym m. in. zagadnienia tzw. przesłaniania, powołując się na załączoną do projektu analizę, jak również dodatkowy materiał zgromadzony w sprawie (s. 14 i n. decyzji organu I instancji), w konsekwencji stwierdzając, że spełnione są warunki określone w § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznym jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422, rozp. MI z 2002). Za nieuzasadnioną uznano okoliczność, wedle której odległość 4 m uwzględniania przy sporządzonej analizy przesłaniania, była brana od granicy działki wnioskodawczyni, nie zaś od wewnętrznej strony muru ogrodzeniowego (s. 16 decyzji organu I instancji). Organ I instancji odnosząc się do zarzutów strony wnioskującej o wznowienie wyjaśniał, że kwestie związane z bezprawnym podwyższeniem przez inwestora rzędnych na części działki nr [...] związane są ze sposobem wykonywania robót budowlanych, nie należą więc do kompetencji organu administracji architektoniczno-budowlanej (s. 13-14 decyzji organu I instancji). Prezydent Miasta [...] odnosił się także do kwestii odprowadzania wód opadowych z terenu inwestycji, uznając że projektowane odprowadzenie odbywać się będzie bez szkody dla działek sąsiednich (s. 17-18 decyzji organu I instancji).

Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda [...] w istocie doszedł do odmiennych ocen w odniesieniu do oznaczonych kwestii, niż uczynił to w swej decyzji organ I instancji. Dotyczy to stwierdzenia, wedle którego w projekcie budowlanym "nie przedstawiono zabezpieczenia sąsiednich nieruchomości przed spływem wód na teren sąsiednich nieruchomości" (s. 8 zaskarżonej decyzji), za nieprawidłowe uznano ponadto brak sprawdzenia przez organ gminy, czy projekt budowlany rzeczywiście przewiduje wyrównanie poziomu terenu do ogrodzenia przyległych posesji (s. 9 zaskarżonej decyzji). W ocenie Wojewody bezkrytycznie Prezydent Miasta [...] przyjął, że do analizy przesłaniania przyjęto prawidłowe w projekcie budowlanym rzędne terenu, choć przyjęto wyjaśnienia organu gminy w tym zakresie, że rzędne uzupełnione przez geodetę są dodatkowymi, a nie skorygowanymi czy zmienionymi (s. 9 zaskarżonej decyzji). W tym aspekcie stwierdzenia organu odwoławczego odnośnie prawidłowości analizy przesłaniania mają charakter hipotetyczny (s. 10 zaskarżonej decyzji).

Zdaniem Sądu wszystkie te uwagi organu odwoławczego nie dają dostatecznych przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., bo albo dotyczą okoliczności, w zakresie których stanowisko Wojewody zdaje się być merytorycznie odmienne od organu I instancji, względnie organ odwoławczy może ocenić samodzielnie oznaczone zagadnienia na podstawie dokumentacji projektowej znajdującej się w aktach administracyjnych. Zdaniem Sądu Naczelnego zakres tych wyjaśnień mógł zostać przeprowadzony przez organ odwoławczy, bez naruszenia zarówno art. 136 K.p.a., jak i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. Tych, istotnych nieprawidłowości, których dopuścił się organ odwoławczy stosując w niniejszym przypadku art. 138 § 2 K.p.a., w sytuacji braku wykazania przesłanek ku temu, sąd wojewódzki rozpatrujący sprzeciw, nietrafnie nie dopatrzył się. Tym bardziej winien to uczynić Wojewoda [...], skoro w granicach szeroko rozumianego postępowania wznowieniowego zaskarżona decyzja to kolejna decyzja kasacyjna.

B. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 Ppsa poprzez niewykonanie przez sąd pierwszej instancji w sposób należyty obowiązku kontroli decyzji Wojewody [...] wydanej w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśniono na czym polegało naruszenie art. 133 § 1 Ppsa oraz jaki wpływ to uchybienie mogło mieć na wynik sprawy. Powołany wyżej przepis ustanawia zasadę, zgodnie z którą sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania przez ten sąd "na podstawie akt sprawy" jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w art. 106 § 3 powołanej wyżej ustawy (A. Kabat, Komentarz do art. 133 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, LEX).

Do naruszenia art. 133 § 1 Ppsa dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę (w niniejszej sprawie sprzeciw), mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 powyższej ustawy oraz gdy oprze wydane orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Ppsa.

Ponieważ takich zarzutów nie podniesiono w skardze kasacyjnej, to zarzut naruszenia art. 133 § 1 Ppsa, ocenić należało jako bezzasadny.

C. Z kolei - zdaniem Sądu - zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania", skarżąca kasacyjnie strona nie uzasadniła w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go w aspekcie treści art. 174 pkt 2 Ppsa. Zarzut naruszenia cyt. przepisu art. 141 § 4 Ppsa może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09 (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu pierwszej instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny oddala wszak skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenie przez organ administracji przepisów prawa materialnego w stopniu, który miał mieć wpływ na treść podjętej uchwały. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za niezgodne z prawem.

W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest zatem jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego orzeczenia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2010 r., II OSK 1620/10, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie co do zasady wymogi formalne uzasadnienia zaskarżonego wyroku zostały zachowane. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, sąd wojewódzki w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli, okoliczność, że skarżąca kasacyjnie stronie polemizuje z argumentacją sądu wojewódzkiego nie zgadzając się z nią, w żadnym razie nie dowodzi jeszcze skuteczności powyżej wskazanego zarzutu. Sąd wojewódzki wskazał podstawę prawną wyroku (art. 151a § 2 w zw. z art. 64d § 1 Ppsa) i wyjaśnił w wystarczający sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Konkludując, w ocenie Sądu zaskarżony wyrok nie narusza przepisu art. 141 § 4 Ppsa.

D. Ocena prawna dokonana w powyższy sposób powoduje, że w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno zaskarżony wyrok, jak też decyzja organu II instancji winny zostać uchylone. Wbrew twierdzeniom WSA w Białymstoku oraz Wojewody w przedmiotowej sprawie nie zachodziła konieczność dalszego badania sprawy przez organ I instancji. Zdaniem Sądu zakres wskazywanych przez organ odwoławczy wyjaśnień bez wątpienia mógł zostać przeprowadzony przez ten organ, bez naruszenia art. 136 K.p.a. i zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 K.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy weźmie pod uwagę powyższe rozważania.

E. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151a § 1 Ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji.

F. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa oraz art. 200 i 205 § 2 Ppsa.