Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 999/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 725/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r, nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1.uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 1120 (jeden tysiąc sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 13 grudnia 2018 r., II SA/Łd 725/18, oddalił skargę PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2018 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał na następujące okoliczności sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lutego 2018 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w województwie [...], powiecie [...], gminie [...], obręb [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], będącej własnością małżeństwa M. i G.W., dla której Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą o numerze [...].

Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem z [...] października 2017 r. PGE Dystrybucja S.A. wystąpiła, na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. W piśmie podniesione zostało, że uzyskanie zezwolenia jest niezbędne dla rozbiórki istniejącej linii 110kV relacji [...] -[...] oraz przeprowadzenia prac budowlano-montażowych w celu założenia i przeprowadzania na wskazanej części nieruchomości (493,41 m2) jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]. Inwestor wyjaśnił, że przedsięwzięcie polegające na przebudowie linii 110 kV wynika z jej złego stanu technicznego. Planowana trasa linii elektroenergetycznej 110 kV jest objęta decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Pełnomocnicy inwestora przeprowadzili rokowania oraz podjęli wielokrotne próby umownego ustalenia z właścicielami nieruchomości warunków realizacji inwestycji oraz uzyskania zgody na przeprowadzenie przez nieruchomości objęte wnioskiem przedmiotowej linii elektroenergetycznej.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Starosta [...] wydał wskazaną na wstępie decyzję z [...] lutego 2018 r., którą umorzył przedmiotowe postępowanie. W ocenie organu I instancji w przedmiotowej sprawie inwestor uzyskał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, które w związku z powyższym stało się bezprzedmiotowe w całości.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] podniosła, że w jej ocenie umorzenie postępowania było całkowicie bezpodstawne, a decyzja niewątpliwie narusza art. 124 ust. 1 u.g.n. Powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych strona wyjaśniła, że do uznania, że została spełniona przesłanka braku zgody, o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., konieczne jest zawarcie przez strony umowy, a co za tym idzie złożenie zgodnych oświadczeń woli przez obie strony stosunku prawnego, nie jest zaś wystarczające udzielenie jednostronnej zgody przez właściciela nieruchomości.

Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję organ II instancji wyjaśnił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, dlatego też ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione, aby decyzja taka mogła być wydana. Do przesłanek tych należą, wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n., rokowania. Warunkiem wydania zezwolenia jest zatem przeprowadzenie negocjacji z właścicielem nieruchomości. Wymieniony przepis ustanawia pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane związane z realizacją inwestycji liniowej przed rozstrzygnięciem tej kwestii w formie decyzji administracyjnej. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n. Warunkiem dopuszczalności wydania omawianej decyzji jest zatem brak zgody właściciela na czasowe zajęcie jego nieruchomości i na posadowienie pod jej powierzchnią, na jej powierzchni lub nad jej powierzchnią stosownych urządzeń infrastruktury technicznej. Powinna być więc wyczerpana możliwość uzyskania zgody właściciela nieruchomości na wykonanie prac planowanej inwestycji.

Wojewoda podkreślił, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie precyzują, w jakiej formie owa zgoda winna być wyrażona. Ustawodawca pozostawił tę kwestię uznaniu stron, a jedynym wymogiem jest zachowanie formy pisemnej. W trakcie prowadzonego przed Starostą [...] postępowania strony przedłożyły pismo z [...] stycznia 2018 r., w którym wyrażają zgodę na udostępnienie PGE Dystrybucja S.A. ww. nieruchomości na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, w celu wykonania zadania polegającego na przebudowie linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...], a w szczególności wyrażają zgodę na wjazd i wejście w teren w celu wykonania prac na ich nieruchomości.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że pismo z [...] stycznia 2018 r., którego treść została jednoznacznie potwierdzona przez G.W. i M.W. na etapie postępowania odwoławczego (pismo z [...] kwietnia 2018 r.) stanowi zgodę właścicieli nieruchomości na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Natomiast uruchomienie trybu administracyjnego uzyskania zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej możliwe jest wyłącznie w przypadku braku zgody właściciela gruntu. Udzielenie zgody powinno być z całą pewnością stwierdzone przynajmniej na piśmie, aby wykluczyć powstanie na tym tle sporu, zwłaszcza na etapie rozpoczęcia inwestycji budowlanej. Inwestor może przy tym uzyskać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie cywilnoprawnym poprzez zawarcie stosownej umowy z właścicielem przenoszącej takie prawo na inwestora albo ustanawiającej inne prawo obciążające własność. Ustawodawca nie zastrzegł jednak, że zgoda na wykonanie prac ma zostać wyrażona w takiej konkretnej formie. Zdaniem organu II instancji nie do przyjęcia jest stanowisko, że jedyną dopuszczalną formą pozytywnego zakończenia rokowań, a więc uzyskania zgody właściciela, jest ustanowienie służebności przesyłu w drodze aktu notarialnego. Nie jest również wymagane by w wyniku przeprowadzonych rokowań doszło do ustanowienia służebności przesyłu.

Ponadto, w ocenie Wojewody, wbrew stanowisku pełnomocnika PGE Dystrybucja S. A., wyrażenie zgody nie musi obejmować trwałego tytułu prawnego do gruntu. O ile do wybudowania urządzenia na cudzym gruncie inwestor musi dysponować prawem jego zajęcia na czas budowy urządzania, o tyle po jego wybudowaniu, inwestor traci tytuł do dalszego czasowego zajmowania gruntu. Pozostaje mu przy tym roszczenie do każdoczesnego niezwłocznego wejścia na grunt dla dokonania czynności mających służyć utrzymaniu istnienia urządzania i jego funkcjonowania w stanie technologicznie niepogorszonym (art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zgoda właścicieli na udostępnienie nieruchomości na cele budowlane, tj. w celu wykonania planowanych prac polegających na przebudowie linii elektroenergetycznej 110 K.V [...] przedstawiona w piśmie z [...] stycznia 2018 r. została wyrażona w sposób wyczerpujący.

Na marginesie organ II instancji wskazał, że cały proces negocjacji, przeprowadzonych przez pełnomocnika inwestora, nie nosi znamion prawidłowo przeprowadzonych rokowań. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdza, aby inwestor przedstawił G.W. i M.W., których własność stanowi przedmiotowa nieruchomość, jakąkolwiek ofertę odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac rozbiórkowych na istniejącej linii 110 kV oraz założenia i przeprowadzania nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz ustalenia wynagrodzenia za podjęte czynności. W ich treści brak jest również jakiejkolwiek informacji odnośnie rodzaju i sposobu wykonania niezbędnych robót budowlanych, zakresu ingerencji na przedmiotowych działkach oraz ograniczeń związanych z wykonaniem nowych przewodów linii energetycznej. W przesłanym stronom pismach z [...] października 2016 r. i [...] listopada 2016 r. mowa jest jedynie o udostępnieniu działki nr [...] w celu przeprowadzenia prac remontowo-modernizacyjnych na linii elektroenergetycznej relacji [...]. Pełnomocnik PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] wystąpił do G. i M. małż. W. o wyrażenie zgody na wjazd i wejście na teren nieruchomości oraz dokonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów na stosowną odpłatnością. W pismach wskazano na konsekwencję nieudzielenia odpowiedzi na przesłane pisma. Pełnomocnik inwestora w żadnym piśmie adresowanym do właścicieli nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...], nie scharakteryzował planowanego na ich gruncie zamierzenia inwestycyjnego jako rozbiórka dotychczasowych przewodów linii 110 kV i przeprowadzenie nowych, a lakonicznie określił je jedynie mianem "wjazdu i wejścia w teren". Zgodnie ze złożonym do starosty wnioskiem z [...] października 2017 r. planowana przez przedsiębiorcę przesyłowego inwestycja przewiduje wykonanie robót budowlanych w szerokim zakresie, polegać ma bowiem na rozbiórce istniejącej linii 110 kV relacji [...] oraz podwieszeniu na wskazanych częściach nieruchomości (493,41 m2) nowych przewodów jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]. Powyższą ocenę przedłożonych przez wnioskodawcę dokumentów zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 6 kwietnia 2018 r. II SA/Łd 1020/17, wydanym w podobnej sprawie dotyczącej tej samej inwestycji liniowej w identycznych okolicznościach faktycznych.

Na decyzję Wojewody [...] skargę wniosła PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w [...], zarzucając naruszenie:

1. art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji:

a) przyjęcie, że jednostronne wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości (jedynie na czas prowadzenia robót budowlanych) jest wystarczające do uznania, że nie wystąpiła przesłanka "braku zgody", o której mowa w naruszonym przepisie, podczas gdy uznanie, że przeprowadzone rokowania zakończyły się sukcesem, a co za tym idzie odpadnięcie przesłanki umożliwiającej wydanie decyzji, jest możliwe jedynie wówczas, gdy doprowadziły one do zawarcia umowy, a więc złożenia oświadczeń woli przez obie strony stosunku prawnego;

b) dokonanie nieprawidłowej interpretacji pojęcia "rokowania" polegającej na przyjęciu, że rokowania pomiędzy stronami zmierzające do wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. nie mogą dotyczyć ustanowienia służebności przesyłu oraz, że rokowania muszą zawierać ściśle określoną treść, podczas gdy z przepisów prawa materialnego nie wynika obowiązek prowadzenia rokowań w ściśle oznaczony sposób, ani nie określają one wymaganej treści rokowań, jak również nie zakazują prowadzenia rokowań zmierzających do ustanowienia służebności przesyłu;

2. art. 7 w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, wbrew oczywistym faktom wynikającym z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, że skarżąca nie przedstawiła właścicielom nieruchomości jakiejkolwiek oferty odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac objętych wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że rokowania poprzedzające złożenie wniosku były przeprowadzone w sposób nieprawidłowy, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, z czego wynika, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem z 13 grudnia 2018 r. II SA/Łd 725/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że stosownie do art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powyższego wynika, że ustawodawca przewidział dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny.

W przedmiotowej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedsięwzięcie opisane we wniosku inicjującym postępowanie polega na realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Wobec faktu, że przedmiotowa sprawa dotyczy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości celem założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość należącą do skarżących napowietrznej linii elektroenergetycznej, w tym rozbiórkę istniejącej linii 110kV relacji [...] oraz założenie i przeprowadzenie jednotorowej linii elektroenergetycznej 110kV, uznać należy, że analizowana przesłanka została spełniona. Nie budzi również wątpliwości, że realizacja wskazanej inwestycji została objęta decyzją Wójta Gminy [...] z [...] lipca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Okoliczności te nie były podważane przez żadną ze stron postępowania. Można je zatem uznać za bezsporne, a tym samym nie wymagające dalszych rozważań.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy natomiast do dwóch kwestii. Po pierwsze, czy wszczęcie postępowania o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości zostało poprzedzone rokowaniami z właścicielami nieruchomości w myśl art. 124 ust. 3 u.g.n. Po drugie, czy wyrażenie w toku postępowania przez właścicieli nieruchomości zgody na realizację spornej inwestycji stanowiło podstawę do umorzenia postępowania.

W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania (por. wyrok NSA z 12 października 2016 r. I OSK 3332/15, LEX nr 2168096). Ustawodawca nie zawęża też formy, w jakiej rokowania mają zostać zainicjowane (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r. I OSK 298/15, LEX nr 2100684). W żaden sposób nie formalizuje on również momentu zakończenia rokowań. Zatem mogą być one zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia (por. wyroki NSA z 22 lutego 2012 r. I OSK 357/11, LEX nr 1136695; z 6 lipca 2017 r. I OSK 1723/15, LEX nr 2100561; z 2 lutego 2017 r. I OSK 2054/16, LEX nr 2247949).

Na ocenę prawidłowości decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie mają przy tym wpływu, co do zasady, same warunki negocjacji, proponowana kwota odszkodowania, jak i okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r. I OSK 179/15, LEX nr 2100565). Rolą organu jest wyłącznie zbadanie, czy rokowania w ogóle się odbyły oraz czy doszło do porozumienia między stronami. Przy czym stosownie do art. 124 ust. 3 in fine u.g.n. do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest bliższego określenia, co należy rozumieć przez rokowania. Powinny one dotyczyć warunków realizacji celu publicznego, obowiązków odszkodowawczych, odpłatności z innych tytułów oraz innych istotnych postanowień umowy. Rokowania nie obejmujące wszystkich istotnych elementów i warunków przyszłej umowy należy uznać za pozorne, a nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań może prowadzić do zakwestionowania ich przeprowadzenia, a w konsekwencji nie będzie spełniona podstawowa przesłanka wywłaszczenia warunkująca udzielenie zezwolenia w oparciu o art. 124 ust. 1 u.g.n., co dyskwalifikuje rozstrzygnięcie wydane we wskazanym trybie.

W orzecznictwie wskazuje się, że wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania (por. wyrok NSA z 7 lipca 2017 r. I OSK 2668/15, LEX nr 2347631).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie zauważył, że doszło do uchybienia polegającego na "pozorności" przeprowadzonych rokowań, w związku z czym stwierdził, że rzeczywiste rokowania, odpowiadające wymogom art. 124 ust. 3 u.g.n. nie odbyły się. Uchybienia tego upatrywał w tym, że inwestor nie przedstawił właścicielom nieruchomości, na której miał być realizowany cel publiczny, jakiejkolwiek oferty odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac rozbiórkowych na istniejącej linii 110 kV oraz założenia i przeprowadzania nowej napowietrznej linii elektroenergetycznej oraz ustalenia wynagrodzenia za podjęte czynności, a co zostało następnie objęte wnioskiem w przedmiotowej sprawie. Organ podkreślił, że w dokumentach przedstawionych stronie brak jest również jakiejkolwiek informacji odnośnie rodzaju i sposobu wykonania niezbędnych robót budowlanych, których następnie dotyczył wniosek, zakresu ingerencji na przedmiotowych działkach oraz ograniczeń związanych z wykonaniem nowych przewodów linii energetycznej. Niewątpliwie przy tym, wbrew stanowisku skarżącego, czym innym jest rozbiórka, a czym innym prace remontowo-modernizacyjne (pisma kierowane do właścicieli), co jednoznacznie wynika chociażby z przepisów prawa budowlanego.

Z akt sprawy wynika, co akcentował Wojewoda, że w przesłanych stronom pismach z [...] października 2016 r. i [...] listopada 2016 r. mowa jest jedynie o udostępnieniu działki nr [...] w celu przeprowadzenia prac remontowo-modernizacyjnych na linii elektroenergetycznej relacji [...]. Pełnomocnik PGE Dystrybucja S.A. Oddział [...] wystąpił do G. i M. małż. W. o wyrażenie zgody na wjazd i wejście na teren nieruchomości w celu wykonania zadania polegającego na przebudowie linii 110kV oraz wyrażenia zgody na dokonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów zagrażających bezpiecznej pracy linii energetycznej w oparciu o umowę ustanowienia na rzecz PGE odpłatnej służebności przesyłu za stosowną odpłatnością (800 zł brutto). Określono również okres planowanych prac polegających na wymianie elementów eksploatacyjnych infrastruktury obejmujący rok, tj. od 2017 do 2018 r. W pismach wskazano na konsekwencję nieudzielenia odpowiedzi na przesłane pisma. Pełnomocnik inwestora w żadnym piśmie adresowanym do właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] nie scharakteryzował planowanego na ich gruncie zamierzenia inwestycyjnego jako rozbiórka dotychczasowych przewodów linii 110 kV i przeprowadzenie nowych. Natomiast zgodnie ze złożonym do starosty wnioskiem z [...] października 2017 r. planowana przez przedsiębiorcę przesyłowego inwestycja przewiduje wykonanie robót budowlanych w szerokim zakresie, polegać ma bowiem na rozbiórce istniejącej linii 110kV relacji [...] oraz podwieszeniu na wskazanych częściach nieruchomości (493,41 m2) nowych przewodów jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]. Ponadto wniosek obejmował ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez funkcjonowanie jednotorowej napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV po jej wybudowaniu w obszarze pasa technologicznego, którego powierzchnia wynosi 493,41 m2. Tym samym wniosek obejmował inne prace niż określone w pismach kierowanych do właścicieli.

Również zaproponowana kwota rekompensaty za czasowe zajęcie nieruchomości ma cechy pozorności. Choć niewątpliwie, co zaznaczono wyżej, w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 u.g.n. nie podlegają ocenie warunki negocjacji czy też proponowana kwota odszkodowania, to jednak elementu tego nie można pominąć oceniając, czy w ogóle doszło do rokowań, czy też miały one charakter pozorny. Z tego punktu widzenia zaproponowanie przez przedsiębiorcę przesyłowego, dominującego ekonomicznie i czerpiącego korzyści z udogodnień prawnych jakimi są niewątpliwie regulacje ingerujące w prawo własności, kwoty rażąco niewspółmiernej (800 zł) do rozmiaru obciążeń (zajęcie części nieruchomości na okres od 2017 r. do 2018 r., trwałe zajęcie jej powierzchni ok. 500 m2, zakres i sposób korzystania) nie może być uznane obiektywnie za przedstawienie stosownego odszkodowania, możliwego do przyjęcia.

Inwestor zwrócił się w istocie do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na przeprowadzenie prac w oparciu o umowę ustanowienia dla przedmiotowego urządzenia przesyłowego odpłatnej służebności przesyłu, tymczasem w orzecznictwie akcentuje się, że ze względu na zakaz stosowania wobec przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. wykładni rozszerzającej nie można uznać, że zaproponowanie właścicielowi przez inwestora warunków umowy dotyczącej służebności przesyłu, stanowi wypełnienie warunku rokowań. Mimo bowiem podobnej funkcji, uzyskanie zgody na wykonanie prac nie jest tym samym co służebność przesyłu, której warunki przedstawił skarżącym inwestor. Oczywiście strony mogą negocjować również, poza zasadniczymi rokowaniami związanymi z art. 124 u.g.n. dodatkowe, inne kwestie, w tym ustanowienie służebności przesyłu, co jednak nie oznacza, że ograniczenie się do przedstawienia warunków korzystania z nieruchomości "w oparciu o umowę ustanowienia (...) odpłatnej służebności przesyłu" spełnia warunek rokowań.

W związku z powyższym Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu II instancji co do braku spełnienia w przedmiotowej sprawie warunku formalnego przeprowadzenia rokowań. To prowadzi do wniosku, że uzasadnienie decyzji Wojewody nie zostało poprawnie skonstruowane. Skoro bowiem organ uznał, że w sprawie rokowania nie miały miejsca, to ta okoliczności winna być zasadniczym powodem stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania, które z tego powodu w ogóle nie powinno być wszczęte. Zatem kwestia wyrażenia przez właścicieli nieruchomości zgody na realizacje wnioskowanej inwestycji powinna być w tej sytuacji drugoplanowa. Tymczasem organ II instancji uznał, że bezprzedmiotowość postępowania powstała w jego toku, wobec złożenia przez właścicieli nieruchomości oświadczenia akceptującego realizację zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Asekuracyjnie natomiast organ przedstawił swoje zastrzeżenia dotyczące przeprowadzonych rokowań. Tym samym uzasadnienie organu odwoławczego uznać należy za niekonsekwentne, choć samo rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Nie jest to zatem naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Niemniej jednak, wobec postawionego przez skarżącą zarzutu wadliwej oceny przez organy administracji zgody właścicieli nieruchomości na zrealizowanie inwestycji Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzut ten jest bezzasadny, bowiem zgoda właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości celem wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi zawierać szczególnej formy, w tym konkretnej umowy, wystarczy zwykłe, pisemne oświadczenie woli. Wyrażenie zgody przez właściciela w sprawie wejścia na teren zastępuje pozwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Celem wskazanej regulacji jest ingerencja organu administracji w ściśle określonych w przepisie okolicznościach, nie zaś rozstrzyganie kwestii cywilnoprawnych, czy też badanie skuteczności, lub ważności składanych przez strony oświadczeń woli. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się również, że inwestor, który przystępuje do wykonania inwestycji infrastrukturalnej nie musi posiadać żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, przez którą inwestycja będzie przebiegać. Wystarczy, że uzyska zgodę właściciela gruntu na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie musi zawierać szczególnej formy, wystarczy zwykłe oświadczenie woli (por. wyrok WSA w Szczecinie z 25 stycznia 2018 r. II SA/Sz 1310/17, LEX nr 2441258). Oczywiście zgoda taka może (ale nie musi) polegać także na umownym ustanowieniu służebności przesyłu, o ile strony takie warunki uzgodnią. Z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może nastąpić tylko wtedy, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Art. 124 ust. 1 u.g.n. musi być interpretowany dosłownie, w związku z czym nie jest dopuszczalne formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. Tym samym należało zgodzić się z poglądem organu, że wyrażona przez właścicieli zgoda powoduje, że nie jest możliwe dalsze jego kontynuowanie, a tym samym wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 13 grudnia 2018 r. II SA/Łd 725/18, wniosła PGE Dystrybucja S.A. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie:

1. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych i przyjęcie, wbrew oczywistym faktom wynikającym z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy, że skarżący nie przedstawił właścicielom nieruchomości jakiejkolwiek oferty odnośnie wejścia na teren w celu przeprowadzenia prac objętych wnioskiem złożonym w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji uznanie, że rokowania poprzedzające złożenie wniosku miały charakter rokowań pozornych, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, z czego wynika iż naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie w analogicznym stanie faktycznym jak i prawnym orzeczenia diametralnie odmiennego od wydanego wcześniej przez ten Sąd w wyroku z 14 lutego 2018 r. II Sa/Łd 37/18, tj. działanie wbrew zasadzie pogłębiania zaufania obywateli, a co za tym idzie utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, z czego wynika że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., przez błędną, rozszerzającą wykładnię i w konsekwencji:

- nieprawidłową interpretację pojęcia "rokowania" polegającą na przyjęciu, że rokowania pomiędzy stronami zmierzające do wyrażenia zgody na przeprowadzenie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., muszą przybrać z góry założone ramy, zawierać w sobie określone treści, jak również że rokowania nie mogą dotyczyć ustanowienia służebności przesyłu oraz, że dopuszczalne jest badanie przez organ i Sąd wysokości propozycji finansowych przedkładanych w trakcie rokowań przez inwestora, podczas gdy z przepisów prawa materialnego nie wynika obowiązek prowadzenia rokowań w ściśle oznaczony sposób, ani nie określają wymaganej treści rokowań, co doprowadziło do uznania, że rokowania przeprowadzone w przedmiotowej sprawie mają charakter rokowań pozornych;

- przyjęcie, że jednostronne wyrażenie zgody na czasowe zajęcie nieruchomości (jedynie na czas prowadzenia robót budowlanych) jest wystarczające do uznania, że nie wystąpiła przesłanka "braku zgody", o której mowa w naruszonym przepisie, podczas gdy uznanie, że przeprowadzone rokowania zakończyły się sukcesem, a co za tym idzie odpadnięcie przesłanki umożliwiającej wydanie decyzji, jest możliwe jedynie wówczas, gdy doprowadziły one do zawarcia umowy, a więc złożenia oświadczeń woli przez obie strony stosunku prawnego.

Skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz w obydwu wypadkach o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania M. i G. W. wnieśli o jej oddalenie. Stwierdzili, że nie są przeciwni samej inwestycji, natomiast nie wyrażają zgody na wpis obciążenia ograniczonym prawem rzeczowym w księdze wieczystej, gdyż może to wpłynąć na wartość innych działek objętych ta samą księgą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Jeśli skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, co do zasady rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy i motywy rozstrzygnięcia nie budzą wątpliwości. W niniejszej sprawie jednak zarzuty powołane w ramach obydwu podstaw kasacyjnych zostały tak skonstruowane, że powinny być rozpatrzone łącznie.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. "Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego." Natomiast ust. 3 art. 124 stanowi, że "Udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań."

Rozważania w tej sprawie należy rozpocząć od tego, jaki charakter ma zezwolenie, o którym mowa w ust. 1 art. 124 u.g.n. W orzecznictwie Sądu Najwyższego od dawna podnosi się, że decyzja wydana na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. stanowi tytuł prawny dla przedsiębiorcy przesyłowego do stałego korzystania z wymienionej w tej decyzji nieruchomości (zob. uchwałę z 20 stycznia 2010 r., III CZP 116/09, OSNC-ZD 2010 r., nr C, poz. 92). Uznaje się przy tym tożsamość skutków prawnych wynikających z decyzji wydanej na podstawie art. 35 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, ze skutkami wywieranymi przez art. 70 ust. 1 u.g.g. i art. 124 ust. 1 u.g.n. (zob. postanowienie SN z 20 stycznia 2017 r., I CSK 179/16, LEX nr 2284194). O trwałym administracyjnym tytule prawnym do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., jest mowa także w wyroku NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15 (LEX nr 2114263).

Skoro zezwolenie, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje przedsiębiorcy przesyłowemu trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, który podlega wykonaniu na podstawie art. 124 ust. 6 u.g.n., to podobny skutek (w postaci trwałego tytułu prawnego do korzystania z nieruchomości przez przedsiębiorcę przesyłowego w odpowiednim zakresie przestrzennym i funkcjonalnym) powinna wywierać także zgoda właściciela nieruchomości udzielona w wyniku przeprowadzonych rokowań, o jakich mowa w ust. 3 art. 124 u.g.n. Tym bardziej, że w ocenie NSA w tym składzie, roszczenie, o jakim mowa w ust. 6 art. 124 u.g.n., przedsiębiorca przesyłowy może realizować tylko wówczas, gdy wcześniej uzyskał zezwolenie w formie decyzji, o jakiej mowa w ust. 1. W przeciwnym razie zbędne byłoby wprowadzanie do systemu prawnego w 2010 r. art. 124b u.g.n., który to przepis stanowi niejako odpowiedź na wątpliwości powstałe w praktyce stosowania art. 124, co do tego, czy z roszczeń o jakich mowa w tym przepisie może korzystać też przedsiębiorca, który nie uzyskał zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. W art. 124b poszerzono przy okazji zakres czynności, jakie może wykonać przedsiębiorca przesyłowy, w porównaniu z art. 124 ust. 6 u.g.n.

Jednocześnie w orzecznictwie podnosi się, że "Trwały administracyjny tytuł prawny do nieruchomości, jaki powstaje na podstawie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., i służebność przesyłu ustanawiana na podstawie art. 3051 k.c., to dwa różne tytuły prawne, z których przedsiębiorca może korzystać według swego wyboru, przy czym uzyskanie jednego z nich, w zasadzie wyklucza potrzebę uzyskania drugiego (zob. powoływany już wyżej wyrok NSA z 18 lutego 2016 r., I OSK 2864/15).

W orzecznictwie wielokrotnie też powtarzano, że "Przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie wprowadza żadnych szczegółowych wymogów ani reguł co do formy i treści rokowań, co oznacza, że o formie i charakterze rokowań decyduje sam inwestor. Na gruncie powołanego przepisu ważne jest jedynie, aby obowiązek zainicjowania takich rokowań został dochowany. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie, w tym w momencie, gdy jedna ze stron uzna, że nie ma szans na wypracowanie porozumienia. Organ - a za nim i sąd - ustala jedynie fakt istnienia rokowań, nie bada zaś przyczyn braku zgody stron. Okoliczność, iż w rokowaniach nie została zaproponowana konkretna suma pieniężna, nie stanowi o tym, że takie rokowania się nie odbyły" (zob. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r., I OSK 3371/18, LEX nr 2753461).

Jeśli więc o formie i charakterze rokowań decyduje inwestor, to z powodów, o jakich była mowa wyżej, nie można wykluczyć, że dla uzyskania trwałego tytułu prawnego do korzystania z części nieruchomości, może on zaproponować jej właścicielowi zawarcie umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Takie rozwiązanie może mieścić się w pojęciu zgody właściciela, o jakiej mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n.

Nie jest natomiast wystarczająca zgoda właściciela na czasowe zajęcie nieruchomości, która nie obejmuje tolerowania trwałego istnienia urządzeń przesyłowych w przyszłości. Wprawdzie w doktrynie podnosi się, że "Czasowe zajęcie nieruchomości może nastąpić również bez szczegółowego regulowania kwestii z tym związanych w umowie – na podstawie zwykłego oświadczenia woli. Zgoda taka musi jednak mieścić w sobie także zgodę na dalsze istnienie urządzeń lub przewodów po ich wybudowaniu" (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2020, uw. 5 do art. 124).

Przechodząc do okoliczności tej sprawy (w kontekście powyższych rozważań) zauważyć należy, że rację ma skarżąca kasacyjnie Spółka, że Sąd I instancji uznając pozorność rokowań (a w konsekwencji bezprzedmiotowość postępowania prowadzonego w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.) pominął fakt, że w kierowanych do stron pismach inwestor zwracał się o wyrażenie zgody na udostępnienie (wjazd i wejście na teren) określonych nieruchomości "w celu wykonania zadania polegającego na przebudowie linii 110 kV relacji [...] oraz wyrażenie zgody na wykonanie ewentualnej wycinki drzew i krzewów zagrażających bezpiecznej pracy linii elektroenergetycznej zgodnie z obowiązującymi przepisami. Prace planowane są na okres od 2017 roku do 2018 roku i obejmować będą wymianę elementów eksploatacyjnych infrastruktury", a szczegółowy zakres praw i obowiązków stron zawierał projekt umowy o ustanowieniu służebności przesyłu. Trudno więc w takiej sytuacji podzielić stanowisko Sądu I instancji, że w ogóle nie doszło do rokowań z uwagi na proponowaną treść umowy, lub że były one pozorne z uwagi na niepełną informację o zakresie planowanych prac. W tym kontekście zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także naruszenia prawa materialnego – art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, należało uznać za usprawiedliwione.

Te ostatnie przepisy prawa materialnego zostały też naruszone poprzez akceptację stanowiska organu, że zgoda wyrażona przez właścicieli nieruchomości w piśmie z [...] stycznia 2018 r. spowodowała, że nie było możliwe kontynuowanie postępowania i tym samym wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Zgoda była wyrażona bowiem tylko na udostępnienie nieruchomości na czas przebudowy linii i nie obejmowała zgody na dalsze istnienie przewodów po ich wybudowaniu, a tym bardziej nie dawała trwałego tytułu do korzystania z części nieruchomości przez inwestora, co było jego celem przy prowadzeniu rokowań. Skoro przedsiębiorca przesyłowy zainteresowany był takim rozwiązaniem i on występował z odpowiednią ofertą, to ani rokowań nie można uznać w takiej sytuacji za niebyłe lub pozorne, ani wyrażona przez właścicieli nieruchomości zgoda nie powodowała, że postępowanie na gruncie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. stało się bezprzedmiotowe. Również wysokość proponowanego odszkodowania za tego typu ograniczenia w wykonywaniu prawa własności nie podlega ocenie Sądu ani organu, o czym była mowa wyżej.

Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że powód, dla którego właściciele nieruchomości odmawiają jej obciążenia prawem ujawnianym w księdze wieczystej, z uwagi na inne działki objęte ta samą księgą, można rozwiązać poprzez wyłączenie działki obciążonej do innej księgi wieczystej.

Mając na uwadze powyższe rozumienie art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. stwierdzić należy, że wbrew stanowisku organów i Sądu I instancji postępowanie w sprawie nie stało się bezprzedmiotowe i powinno być kontynuowane, o ile w dalszym jego toku nie dojdzie do zawarcia umowy zgodnej z wolą obydwu stron.

W tej sytuacji, na podstawie art. 188 w zw. z art. 193, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.