Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2845/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę WSA do ponownego rozpoznania 2.Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 4, art. 94 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 183 par. 1, art. 190, art. 141 par. 4, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych W. K. oraz Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Po 368/12 w sprawie ze skargi W. K. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, 2. oddala skargę kasacyjną Gminy C., 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 18 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Po 368/12 po rozpoznaniu skargi W. K. stwierdził, że uchwała Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. została wydana z naruszeniem prawa i określił, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 357/11 oddalił skargę W. K. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] września 2010 Nr [...] w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w dniu [...] czerwca 2007 r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C.

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. Rada Gminy C. na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) wyznaczyła Obszar Chronionego Krajobrazu pod nazwą "[...]", położonego na terenie gminy C. we wschodniej części wsi A. i M., obręb geodezyjny [...], wynoszący 315,19 ha.

W dniu [...] września 2010 r. Rada Gminy C. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. przyjętego uchwałą Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienioną uchwałą Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r.

Uwagi W. K. – współwłaściciela nieruchomości położonych w [...] w gminie C.: działki nr ewid. [...] i [...] – zostały negatywnie rozstrzygnięte w przez Radę Gminy w załączniku nr 3 do uchwały Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. o zmianie Studium. W uzasadnieniu wskazano na dążenie do zachowania rolniczego i rolniczo-leśnego charakteru strefy zgodnie z rozporządzeniem Wojewody Wielkopolskiego nr 4/05 z 2005 r. w sprawie Planu Ochrony Parku Krajobrazowego "Puszcza Zielonka".

W. K., po uprzednim wezwaniu Rady Gminy do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 24 marca 2011 r. wniósł skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C., domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do nadużycia władztwa planistycznego przez Gminę. Powołując się na art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.) Sąd stwierdził, że Gmina nie dopuściła się zarzucanego naruszenia prawa - art. 11 w zw. z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., bowiem w sprawie została zachowana sekwencja czynności, o których mowa w art. 11 u.p.z.p. Powołując się na art. 27 u.p.z.p. Sąd stwierdził, że w postępowaniu planistycznym zostały dokonane stosowne ogłoszenia i obwieszczenia, a strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z rozwiązaniami przyjętymi w projekcie zmiany studium, w tym wzięła udział w dyskusji publicznej w dniu 24 kwietnia 2010 r., jak również wniosła uwagi do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany studium (pismo skarżącego z dnia 25 maja 2010 r.). Sąd uznał, że Wójt Gminy C. nie przekroczył umocowania udzielonego w uchwale Rady Gminy z dnia [...] czerwca 2007 r. i miał kompetencję do sporządzenia projektu zmiany Studium. W ocenie Sądu brak jest również podstaw do uznania, że organy uzgadniające i opiniujące zapoznały się z innym projektem niż ten, który został udostępniony społeczności lokalnej do wglądu, poddany dyskusji publicznej, jak i przedstawiony radnym pod dyskusję i głosowanie.

Zdaniem Sądu sposób udostępnienia i treść projektu zmienianego Studium umożliwiała wszystkim uczestnikom procedury planistycznej zajęcie stanowiska w sprawie i wypowiedzenie się co do treści projektu tego aktu. Przebieg dyskusji publicznej w dniu 24 kwietnia 2010 r., a w szczególności zabranie głosu przez kilkanaście osób, które wskazywały na okoliczności dotyczące kierunków zagospodarowania różnych obszarów objętych projektem zmiany Studium, jak również fakt złożenia 132 uwag do projektu zmiany Studium (88 wniosków) przeczą tezie skarżącego o domniemanym zdecydowanie mniejszym zainteresowaniu mieszkańców gminy udziałem w procedurze zmiany Studium, wywołanym uchybieniami proceduralnymi. W konsekwencji Sąd uznał, że zarzuty skargi nie mogą świadczyć o naruszeniu przez Gminę C. zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), jak również § 82 i § 84 w związku z § 141 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 908 ze zm.).

Za nietrafny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 9, ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p. oraz § 7 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118, poz. 1233) w odniesieniu do uwzględnienia w Studium obszaru chronionego krajobrazu "[...]". W ocenie Sądu uchwała Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r., wyznaczająca tego rodzaju obszar pod nazwą "[...]", obowiązuje pomimo zmiany art. 23 ustawy o ochronie przyrody z dniem 1 sierpnia 2009 r. Skoro przedmiotowa uchwała obowiązywała, to powinna była zostać uwzględniona tak w strategicznej ocenie oddziaływania projektu zmiany Studium na środowisko, jak i w samej treści projektu zmiany Studium. Sąd wskazał, że w uchwale tej w § 2 ust. 1 pkt 6 ustanowiono czynną ochronę nieleśnych ekosystemów lądowych poprzez utrzymanie obszarów w rolniczym wykorzystaniu oraz wprowadzono zakazy wymienione w § 3. Ponadto stwierdził, że na obowiązek uwzględnienia w studium występowania obiektów i terenów chronionych na podstawie przepisów odrębnych wskazuje art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji również nie sposób czynić Gminie zarzutu, że uwzględniła w Studium kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy, jak również obszary oraz zasady ochrony środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody, krajobrazu kulturowego i uzdrowisk (art. 10 ust. 2 pkt 2 i 3 u.p.z.p.).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. i art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sąd wskazał, że przyjęcie, iż gmina nie może wyłączyć pewnych gruntów spod zabudowy kierując się interesem społecznym, gdyż sprzeciwiają się temu ich właściciele, podważałoby istotę przysługującego gminie władztwa planistycznego i naruszałoby przepis art. 10 ust. 1 pkt 8 u.p.z.p., a także art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Wobec tego gmina może w studium wytyczyć takie zasady zagospodarowania przestrzennego, które służą ograniczeniu prawa własności w planie miejscowym.

Nie podzielając argumentacji skarżącego odnoszącej się do dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu Sąd stwierdził, że obowiązek uwzględnienia w studium uwarunkowań wynikających między innymi z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) nie oznacza wymogu skopiowania dotychczasowych zapisów studium, bowiem stanowiłoby to w istocie zaprzeczenie władztwa planistycznego gminy, a wśród innych równorzędnych uwarunkowań wymienione zostały w ustawie także stan środowiska i wymogi ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (art. 9 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Ponadto Sąd wskazał, że niezależnie od zapisów Studium w brzmieniu pierwotnym o charakterze gruntów skarżącego niewątpliwie stanowi wpis w ewidencji gruntów. Dalej przywołał definicję gruntów rolnych z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 7 ust. 1 tej ustawy. W ocenie Sądu kwestia "potencjalnego sposobu korzystania" z gruntów skarżącego traci na znaczeniu wobec faktu, że określony w pierwotnej treści "starego" Studium kierunek zagospodarowania obszaru, na którym położone są działki skarżącego, miałby znaczenie jedynie wewnętrzne wobec Gminy C., wiążąc Gminę w razie uchwalania planu miejscowego. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze zmianą kierunku polityki planistycznej, a nie zmianą przeznaczenia gruntów, które może nastąpić w planie miejscowym, jak stanowi art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. K., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 22/12 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Sąd kasacyjny stwierdził, że Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności sprawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji wprawdzie szczegółowo i wnikliwie analizował moc obowiązującą uchwały Nr [...] Rady Gminy C. z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M. i zasadnie ocenił tę moc, jednakże nie poddał badaniu zakresu wprowadzanych tą uchwałą zakazów. Dalej Sąd kasacyjny stwierdził, że w procesie planistycznym (a uchwalenie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest jego elementem) należy uwzględniać także ochronę prawa własności. Ograniczając prawa własności właścicieli nieruchomości w tak szerokim zakresie poprzez kierunkową zmianę przeznaczenia terenu z mieszkalnego na rolniczy i wprowadzenie zakazu zabudowy należy mieć na względzie przepisy art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i wynikające z nich konsekwencje w postaci potrzeby badania – w kontekście zasady proporcjonalności – konieczności (niezbędności) wprowadzanych ograniczeń prawa własności i ich zakresu. Sąd kasacyjny wskazał, że oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego należy rozważyć m.in. także poprzednie przeznaczenie przedmiotowych nieruchomości w Studium i jego skutki w postaci rozdrobnienia gruntów rolnych, do którego doszło w wyniku podziałów działek, jak również uregulowania ustawowe wprowadzające formy ochrony przyrody o różnym charakterze. Sąd II instancji stwierdził, że w sytuacji gdy poprzednie uregulowania Studium dopuszczały na określonym terenie zabudowę mieszkaniową wprowadzenie na nim całkowitego zakazu zabudowy, uzasadnionego przede wszystkim potrzebą ochrony przyrody, choć możliwe w szczególnych uzasadnionych sytuacjach, wymaga wnikliwego rozważenia, m.in. na gruncie przepisów ustawy o ochronie przyrody, które z taką formą ochrony jaką są parki krajobrazowe i obszary chronionego krajobrazu nie wiążą całkowitych zakazów zabudowy.

Za niezasadne Sąd II instancji uznał natomiast zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do naruszenia przepisów regulujących zasady techniki prawodawczej, bowiem przepisy rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" nie mogą stanowić podstawy do oceny legalności miejscowych aktów normatywnych, w tym zwłaszcza aktów o tak szczególnej konstrukcji i charakterze jak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym, w ocenie Sądu kasacyjnego, nawet ewentualne naruszenie określonych w rozporządzeniu zasad legislacji nie może stanowić podstawy do uznania, że uchwalając zmiany w studium naruszono zasady jego sporządzania. Za nietrafne Sąd II instancji uznał także zarzuty dotyczące tego, czy zaskarżona uchwała stanowi aktualizację studium, czy jest to, wbrew treści uchwały o przystąpieniu do sporządzenia jego zmiany, w istocie nowy akt prawny. W tym zakresie Sąd kasacyjny wskazał bowiem, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza zmianę studium, nie określając zakresu takich zmian, a jedynie wprowadzając wymóg zachowania trybu właściwego dla uchwalania studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ponownie rozpoznając sprawę, powołując się na treść art. 190 p.p.s.a., uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, dokonując oceny działań organu w procesie planistycznym związanym z opracowaniami i przyjęciem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., należy mieć na względzie przepisy kształtujące w polskim systemie prawa ochronę prawa własności zwłaszcza, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku, art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz.U. z 2009 r. Nr 151 poz. 1220), w szczególności zawarte w Rozdziale 2 " Formy ochrony przyrody" w końcu przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80 poz. 717 ze zm.) w tym zwłaszcza określone w art. 10 ustawy uwarunkowania, które winny być uwzględnione w procesie planistycznym, związanym ze sporządzaniem Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Ten ostatni przepis nakazuje w procesie planistycznym związanym z opracowywaniem Studium uwzględnić między innymi takie uwarunkowania jak dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu (art. 10 ust. 1 pkt 1), stan środowiska w tym stan rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Niewątpliwie wymienione w powołanym przepisie uwarunkowania jakie należy uwzględnić w studium mają charakter równorzędny, a więc przy opracowaniu Studium nie można nadać prymatu wymogom ochrony przyrody nad określonym w punkcie pierwszym obowiązkiem uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia terenu.

Ustalenie właściwych proporcji pomiędzy chronionymi dobrami (w tym przypadku zasadą ochrony prawa własności i ochrony przyrody), a także wyważenie interesu indywidualnego i publicznego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów Konstytucji, a w szczególności art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP a także przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zakresie w jakim wprowadzając określone formy ochrony przyrody, dopuszcza ona wprowadzenie ograniczeń w zakresie możliwości ograniczania prawa zabudowy nieruchomości.

Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. Nr 118 poz. 1233) projekt studium powinien zawierać uzasadnienie zawierające objaśnienia przyjętych rozwiązań oraz syntezę ustaleń Studium, a zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, w projekcie należy określić wpływy uwarunkowań, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na ustalenie kierunków i zasad zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Sądu w zaskarżonej uchwale i jej uzasadnieniu zabrakło pogłębionej analizy w tym zakresie. Brak jest jakichkolwiek rozważań w przedmiocie dopuszczalności i uzasadnionej potrzebą ochrony przyrody, konieczności zmiany dotychczasowego - istniejącego w momencie przystąpienia do procedury planistycznej sposobu zagospodarowania terenu, na którym położone są działki skarżącego.

Zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C., przyjętego Uchwałą Nr [...] z [...] czerwca 2000 r., tereny na których znajdowały się działki skarżącego oznaczone symbolem M2 – przewidziane były jako tereny rozwoju budownictwa rezydencjalnego. Na skutek zmiany Studium dokonanej zaskarżoną uchwałą przedmiotowe działki znalazły się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej (w paśmie krajobrazowym oznaczonym symbolem "O" obejmującym otulinę Parku Krajobrazowego "[...]" oraz fragmenty nieleśne tego Parku (część II studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy), dla których wprowadzono zakaz zabudowy (3. obszary wyłączone z zabudowy, 3.1 obszary współtworzące system przyrodniczy gminy).

W części pasma "O" zostały ustanowione, na podstawie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, nakazy i zakazy dotyczące zagospodarowania przestrzennego w tym przyjęta Uchwałą Rady Gminy C. forma ochrony przyrody w postaci chronionego krajobrazu "[...]" obejmującego wsie A. i M., na którym to terenie wprowadzono nakaz utrzymania obszarów w rolniczym wykorzystaniu (IV Kierunki dotyczące obszarowych elementów zagospodarowania, 1.2 Pasmo krajobrazów otwartych).

Tak daleko idąca kierunkowa zmiana przeznaczenia terenu w Studium z mieszkalnego na rolniczy połączona z zakazem zabudowy podyktowana względami ochrony przyrody może nastąpić – jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 22/12 - jedynie w wyjątkowych szczególnie uzasadnionych sytuacjach z uwzględnieniem zasad konstytucyjnej ochrony własności i jedynie w ramach wyznaczonych przez art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu wyznaczona tymi przepisami zasada wyważenia interesu społecznego i indywidualnego nie została w niniejszym przypadku zachowana.

Zgodnie z brzmieniem art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Dopuszczona w obowiązującym porządku prawnym możliwość ograniczenia konstytucyjnych wolności i praw nie może jednak naruszać istoty tych wolności i praw i nie może prowadzić do zachwiania relacji pomiędzy konstytucyjnym dobrem, które jest ograniczane (tu - prawo własności), a celem jakiemu to ograniczenie ma służyć.

Sąd wskazał, że do takiego zakłócenia proporcji między dobrem ograniczonym (prawem własności), a celem któremu to ograniczenie ma służyć (ochrona środowiska) doszło w niniejszym przypadku. Wprowadzone w przyjętym zaskarżoną uchwałą Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. zakazy zabudowy określonych terenów i nakaz zachowania określonych obszarów w rolniczym zagospodarowaniu nie znajduje ustawowego umocowania ze względu na formy ochrony przyrody znajdujące się na tych terenach.

Na terenie Gminy C. i jej okolicach dochodzi do zbiegu Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]" oraz Parku Krajobrazowego [...] i jego otuliny.

Przepisy ustawy o ochronie przyrody dla tych form ochrony przyrody wprowadzają różnorakie nakazy i zakazy określone w art. 17 ustawy (dla parku krajobrazowego) i w art. 24 ustawy (dla obszaru chronionego krajobrazu).

W żadnym z tych przepisów dotyczących wskazanych wyżej form ochrony przyrody, ustawodawca nie dopuścił tak daleko idącego ograniczenia prawa własności, jak całkowity zakaz zabudowy poza dwoma sytuacjami, a mianowicie w odniesieniu do obszaru chronionego krajobrazu ustawodawca dopuszcza wprowadzenie zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy) lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (art. 24 ust. 1 pkt 9 ustawy), zaś w odniesieniu do parków krajobrazowych wprowadzanie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy) oraz zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od krawędzi brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (art. 17 ust. 1 pkt 8 ustawy). Żadna jednak z tych sytuacji nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Nie podzielając poglądu skarżącego o utracie mocy obowiązującej Uchwały Rady Gminy C. Nr [...] z dnia [...] listopada 2008 r. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M., Sąd zgodził się ze skarżącym, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego, czy też jak w rozpoznawanej sprawie akcie planistycznym, zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustaw narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), a także nakazy ochrony prawa własności wyrażone w art. 64 ust. 3 oraz art. 20 i 21 Konstytucji RP.

Sąd wskazał, że istniejące na terenie objętym studium formy ochrony przyrody nie pozwalają na wprowadzenie tak daleko idącego ograniczenia prawa własności jakim jest bezwzględny zakaz zabudowy kubaturowej. Podstawy ku temu nie dają przepisy ustawy o ochronie przyrody, zakazu tego nie można również wyprowadzić z treści Uchwały Rady Gminy C. w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu we wsi A. i M., a w szczególności § 2 ust. 1 pkt 6 uchwały, który wprowadził jako formę czynnej ochrony nieleśnych ekosystemów lądowych, nakaz utrzymania obszarów w rolniczym wykorzystaniu.

Takie ograniczenie, czy też nakaz ustawodawca dopuszcza bowiem jedynie w odniesieniu do formy ochrony przyrody w postaci parków krajobrazowych (art. 16 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody) nie zaś obszarów chronionego krajobrazu. Niezależnie zaś od stwierdzenia, że uchwałodawca w tym przypadku wyszedł poza ramy upoważnienia ustawowego, Sąd stwierdził, iż nakaz ten nie może być utożsamiany z bezwzględnym zakazem zabudowy kubaturowej zwłaszcza wobec treści art. 17 i art. 24 ustawy o ochronie przyrody.

Reasumując, Sąd uznał, że skarga miała uzasadnione podstawy, bowiem przy uchwalaniu zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy C. doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 17 i 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, art. 10 u.p.z.p., a także zasady ochrony prawa własności wyrażonej w art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Z powyższych względów na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej: u.s.g.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli: W. K. i Gmina C.

W. K. zaskarżył wyrok w całości, zarzucając, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. Naruszenie art. 94 ust. 2 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że przepis art. 94 ust. 2 u.s.g. nie został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym jego zastosowanie, w konsekwencji czego Sąd orzekł o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, w sytuacji gdy przepis szczególny, jakim jest art. 94 ust. 2 u.s.g., obligował Sąd do orzeczenia o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały;

2. Naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 94 ust. 2 u.s.g.;

3. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na tym, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej, na której oparł swe rozstrzygnięcie, nie ustosunkował się do wszystkich okoliczności sprawy oraz nie dokonał wyczerpującej oceny zgodności zaskarżonej uchwały z prawem w zakresie stopnia istotności stwierdzonych naruszeń prawa.

W związku z powyższym skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

Gmina C. zaskarżyła wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) przepisu art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez błędną jego interpretację oraz bezzasadne zastosowanie;

2) przepisu art. 10 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., przez niewłaściwe jego zastosowanie, polegające na bezzasadnym zignorowaniu normy z tego przepisu;

3) przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia

2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przez błędną jego interpretację.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie adresowanego do tego Sądu nakazu

rozstrzygania w granicach danej sprawy;

2) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez naruszenie adresowanego do tego Sądu

nakazu prawidłowego zrekonstruowania stanu sprawy oraz jego przedstawienia w

uzasadnieniu wyroku;

3) przepisu art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się przez WSA w Poznaniu do

wskazań NSA, zawartych w wyroku II OSK 22/12 z dnia 22 marca 2012 r.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.

Odpowiedź na skargę kasacyjną Gminy C. złożył W. K., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Gminy C. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną przez Gminę C. należało mieć na względzie, że Sąd pierwszej instancji wydał zaskarżony wyrok orzekając w sprawie, która została przekazana przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania po uchyleniu wyroku tego Sądu z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Po 357/11. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 22/12 jednoznacznie wskazał, że oceniając, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego należy rozważyć także poprzednie przeznaczenie nieruchomości w Studium i jego skutki w postaci rozdrobnienia gruntów rolnych, do którego doszło w wyniku podziałów działek, uregulowania ustawowe wprowadzające formy ochrony przyrody o różnym charakterze i powiązane z nimi nakazy i zakazy oraz charakter tych nakazów i zakazów oraz rodzaje zakazów wynikające z aktów prawa miejscowego, obowiązujących na obszarze objętym zaskarżonym, zmienionym Studium. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił również, że skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to także wyznaczenie w studium a zwłaszcza w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Na skutek niniejszego wyroku NSA, przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. podlegały zawężeniu do granic, w jakich skargę kasacyjną rozpoznał Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, obowiązany był stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. z uwzględnieniem treści art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. Związanie oceną prawną wyrażoną przez Sąd kasacyjny następuje tylko w takim zakresie, w jakim Sąd ten analizował zaskarżone orzeczenie, uwzględniając związanie granicami skargi kasacyjnej. W stosunku do wnoszącego skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy art. 190 zdanie drugie p.p.s.a. nakłada także ograniczenia, gdyż nie można takiej skargi kasacyjnej oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej nie powinny być zamieszczane zarzuty sformułowane w oparciu o odmienną wykładnię prawa, niż dokonał tego Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku uchylającym orzeczenie sądu pierwszej instancji i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi (zob. wyrok NSA z 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, wyrok NSA z 14 września 2012 r., I FSK 1757/11, CBOSA).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty naruszenia przepisów prawa, wskazane w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, nie biorą pod uwagę postanowień art. 190 p.p.s.a. Zarzuty te w sposób bezpośredni lub pośredni sprowadzają się do kwestii, które zostały już rozstrzygnięte wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego. Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący przesądził, wskazując na konstytucyjną zasadę proporcjonalności, iż w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie ma poprzednie przeznaczenie nieruchomości w Studium. Dlatego też zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jako dotyczące kwestii rozstrzygniętej już przez Naczelny Sąd Administracyjny nie mogły zostać uznane za zasadne. W świetle stanowiska wyrażonego przez NSA w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. nie jest dopuszczalne dalsze prowadzenie dysputy co do tego, że przeznaczenie terenu określa tylko i wyłącznie plan miejscowy.

Uwzględniając powyższe rozważania, dotyczące "granic sprawy" po uchyleniu wyroku i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania za nietrafny należy także uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym kontekście niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., tym bardziej, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom zakreślonym niniejszym przepisem.

W sprawie natomiast nie miał zastosowania art. 153 p.p.s.a., gdyż, jak wynika z powyższych rozważań, zastosowanie miał art. 190 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez skarżącego W. K. trzeba stwierdzić, że są one zasadne.

Sąd pierwszej instancji w punkcie I zaskarżonego wyroku stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 74 ust. 1 u.s.g. (zapewne chodzi o art. 94 ust. 1 u.s.g.). Z uzasadnienia wyroku nie wynika dlaczego Sąd uznał, że zasadne jest rozstrzygnięcie, iż uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Trafnie skarżący podnosi w skardze kasacyjnej, że regulacja art. 147 § 1 p.p.s.a. nie jest wyczerpująca. Na podstawie niniejszego przepisu sąd administracyjny może wydać orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały w całości lub w części. Natomiast w przypadku kiedy przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności sąd może ograniczyć się do stwierdzenia, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Takim przepisem jest art. 91 ust. 4 u.s.g.

Rozpoznając skargę na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego należy mieć na względzie regulację art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g., która wprowadza możliwość orzeczenie przez sąd administracyjny o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem. Z art. 94 ust. 2 u.s.g. wynika, że sąd administracyjny jest władny orzec o niezgodności zaskarżonej uchwały organu gminy z prawem, jeżeli minął rok od daty jej podjęcia, a nie jest ona aktem prawa miejscowego i została przedłożona w odpowiednim terminie organowi nadzoru. Skutkiem orzeczenia o niezgodności uchwały z prawem jest utrata jej mocy prawnej z dniem orzeczenia o tej niezgodności. Takiego skutku ustawodawca nie wiąże z orzeczeniem na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. o wydaniu uchwały z naruszeniem prawa. Trzeba zwrócić uwagę, że nieistotne naruszenie prawa skutkuje zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. stwierdzeniem wydania uchwały z naruszeniem prawa. Jednakże stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa nie skutkuje utratą przez nią mocy prawnej. Taka uchwała nadal jest aktem istniejącym, a więc wywołującym wynikające z niej skutki prawne.

Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie dostrzegł, że w sprawach ze skarg na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego możliwe są trzy rodzaje rozstrzygnięć, z których dwa zostały uregulowane w art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś trzeci w art. 94 ust. 2 u.s.g. W związku z tym, że w momencie orzekania przez Sąd upłynął rok od podjęcia zaskarżonej uchwały możliwe były dwa rozstrzygnięcia: orzeczenie, że uchwała została wydana z naruszeniem prawa ( art. 147 § 1 p.p.s.a.) bądź orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem ( art. 94 ust. 2 u.s.g.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika dlaczego Sąd pierwszej instancji jako podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 147 § 1 p.p.s.a., co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobligowany będzie rozważyć, które rozstrzygnięcie jest właściwe z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Gminy C., zaś na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną W. K., orzekając o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazując sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.