Wyrok NSA, sygn. akt OSK 629/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2004-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Obywatel nie może się domagać, ażeby sąd administracyjny nakazał wojewodzie wezwać wójta do zaprzestania naruszania prawa. Z takiej możliwości stworzonej przez art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ może skorzystać jedynie gmina lub związek międzygminny, a nie osoba fizyczna.

TEZY

Obywatel nie może się domagać, ażeby sąd administracyjny nakazał wojewodzie wezwać wójta do zaprzestania naruszania prawa. Z takiej możliwości stworzonej przez art. 96 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591 ze zm./ może skorzystać jedynie gmina lub związek międzygminny, a nie osoba fizyczna.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Sędziowie NSA Edward Janeczko, Zbigniew Rausz (spr.), Protokolant Mariola Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2004 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. I. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn. akt SA/Rz 2053/03 w sprawie ze skargi W. I. na Wojewodę Podkarpackiego w przedmiocie nie wykonania czynności nakazanej prawem oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2004 r. sygn. akt S.A./Rz 2053/03 odrzucił skargę W. I. na Wojewodę Podkarpackiego w przedmiocie nie wykonania czynności nakazanej prawem.

W uzasadnieniu postanowienia Sąd podniósł, że skargą z dnia 29 grudnia 2003 r. W. I. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Rzeszowie na bezczynność Wojewody Podkarpackiego polegającą na nie wezwaniu Wójta Gminy D. do zaprzestania naruszeń prawa w trybie art.96 ust.2 ustawy z dnia 8.VII.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz.1591 z późn.zm.). Skarżący w obszernej skardze zarzucił Wojewodzie nieprawidłową interpretację art.96 ust.2 i w związku z tym na podstawie art.45 ustawy o administracji rządowej w województwie wniósł o nakazanie Wojewodzie Podkarpackiemu wezwania Wójta Gminy D. do zaprzestania naruszeń prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że w związku z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (winno być ustawy z 30.VIII.2002 r. - Przepis wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1271 z późn.zm.) jest obecnie właściwy do rozpoznania przedmiotowej skargi. Art.3 § 1 i 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wyznacza zakres sądowej kontroli nad działaniami administracji i nie daje podstaw do przyjęcia, że żądanie skarżącego objęte jest jednym z 8 przypadków wskazanych w art.3 § 2 ustawy, o której mowa. Przywołany w skardze art.16 ust.1 pkt 7 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym obecnie art.,3 § 2 pkt 7 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dając możliwość zaskarżenia aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego nie ma zastosowania do sytuacji podnoszonej w skardze. Przepis ten odnosi się do aktów, które organ nadzoru może podejmować w stosunku do organów jednostek, nie ma zaś zastosowania w sytuacji kwestionowania działań organów jednostek samorządu terytorialnego przez inną osobę (podmiot) niż organ nadzoru. Dla takich przypadków możliwym postępowaniem jest indywidualna skarga na konkretną uchwałę lub zarządzenie organu gminy, jeżeli w trybie art.101 ustawy o samorządzie gminnym taka uchwała lub zarządzenie może być kwestionowana w trybie skargi do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze oraz treść art.58 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skargę odrzucił, ponieważ sprawa objęta skargą nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, o którym wyżej mowa, skargę kasacyjną wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. I. reprezentowany przez radcę prawnego J. B., zaskarżając powyższe postanowienie w całości. W skardze podniesiono w oparciu o przepis art.174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi następujące zarzuty:

1) naruszenie przepisów postępowania w sytuacji, gdy uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a/ zarzut naruszenia przepisu art.3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez jego nie zastosowanie - w myśl którego niezależnie od katalogu spraw wchodzących w zakres orzekania sądów administracyjnych, wymienionych w § 2 powołanego przepisu, sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, w sytuacji gdy w niniejszej sprawie rozpoznawana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie skarga należy właśnie do spraw rozpoznawanych przez sądy administracyjne na podstawie § 3 powołanego przepisu, ponieważ zgodnie z art.45 ustawy z dnia 5.VI.1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 80, poz.872 z późn.zm,) możliwe jest złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w sytuacji, gdy wojewoda nie wykonuje czynności nakazanych prawem, a zatem gdy niniejsza sprawa należy do właściwości wojewódzkiego sądu administracyjnego.

b/ zarzut naruszenia art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na odrzuceniu skargi złożonej w niniejszej sprawie z uwagi na podanie w treści skargi nieprawidłowej podstawy prawnej w postaci przepisu art.16 ust.1 pkt 7 ustawy o NSA, w sytuacji, gdy w myśl przepisu art.134 § 1 powołanej ustawy rozstrzygający w granicach danej sprawy sąd administracyjny nie jest związany zarzutami, wnioskami ani tym bardziej powołaną w skardze podstawą prawną, a zatem ta sprawa powinna była zostać rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie art.45 ustawy z dnia 5.VI.1998 r. o administracji rządowej w województwie w związku z przepisem art.3 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która to podstawa prawna wynikała z treści skargi i została w niej powołana,

2) zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię a to art.45 ustawy z 5.VI. 1998 r. o administracji rządowej w województwie polegającą na uznaniu, że przepis ten nie stwarza odrębnej podstawy prawnej do złożenia skargi do sądu administracyjnego, podczas gdy już z literalnego brzmienia tego przepisu wynika wniosek zupełnie odmienny i gdy w rozumieniu powołanego przepisu możliwe jest złożenie skargi w sytuacji, gdy wojewoda nie wykonuje czynności nakazanej prawem, w szczególności gdy w myśl art.96 ust.2 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym wojewoda nie wzywa wójta gminy do zaprzestania naruszenia prawa w sytuacji, gdy wójt dopuszcza się powtarzających naruszeń Konstytucji lub ustaw.

W związku z podniesionymi zarzutami wnoszący skargę kasacyjną domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i przekazania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżący podniósł w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że 29.XIIl.2003 r. wystąpił do NSA OZ w Rzeszowie ze skargą, w której wniósł o nakazanie Wojewodzie Podkarpackiemu wezwania Wójta Gminy D. do zaprzestania naruszeń prawa w trybie określonym w art.96 ust.2 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym. Z treści złożonej skargi wynikało, że na przestrzeni ostatnich kilku lat Wójt Gminy D. dopuścił się wielu rażących naruszeń ustaw i Konstytucji, wobec czego w myśl przepisu art.96 ust.2 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym istniały przesłanki do wezwania Wójta Gminy D. przez Wojewodę Podkarpackiego do zaprzestania naruszeń prawa, czego jednak Wojewoda Podkarpacki nie uczynił. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skoro sprawa nie została wymieniona w ust.3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to tym samym uznać należy, że skarga w tej sprawie powinna zostać odrzucona z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie zwrócił jednakże w ogóle uwagi na treść § 3 art.3 powołanej ustawy, zgodnie z którym sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki przewidziane w tych przepisach. W niniejszej sprawie tym szczególnym przepisem, z którego wynika właściwość NSA w Rzeszowie do orzekania w sprawie jest przepis arst.45 ustawy z 5.VI.1998 r. o administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym unormowana w art.44 tej ustawy instytucja apriori poularis znajduje odpowiednie zastosowanie w przypadku gdy wojewoda lub organy administracji niezespolonej nie wykazują czynności nakazanych prawem. Według skarżącego czynnością nakazaną prawem w rozumieniu powołanego w zdaniu poprzedzającym przepisu jest wezwanie przez wojewodę wójta gminy do zaprzestania naruszania prawa, jeżeli wójt ten uporczywie narusza przepisy ustaw oraz Konstytucji. Stwierdza o tym wyraźnie art.96 ust.2 ustawy z 8.III.1990 r. Wobec czego w sytuacji gdy Wojewoda Podkarpacki nie dokonał tej czynności mimo, że Wójt Gminy D. na przestrzeni ostatnich kilku lat w sposób powtarzający się naruszał przepisy ustaw i Konstytucji, po bezskutecznym wezwaniu Wojewody Podkarpackiego do dokonania tej czynności, uzasadnione było złożenie w tej sprawie skargi do sądu administracyjnego w trybie określonym przepisem art.45 ustawy z 5.VI.1998 r. o administracji rządowej w województwie. To zaś oznacza, że wbrew stanowisku zajętemu w zaskarżonym postanowieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie był właściwy do rozpoznania skargi na podstawie art.3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie można również zgodzić się według wnoszącego skargę kasacyjną ze stwierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skarga podlegała odrzuceniu ponieważ w jej treści powołany został przepis art.16 ust.1 pkt 7 ustawy o NSA, który daje możliwość zaskarżenia aktów nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, a przypadek taki nie ma miejsca w niniejszej sprawie. W kontekście tego stwierdzenia Sądu podnieść należy, że prawidłowa podstawa prawna wniesienia skargi została w jej treści powołana i stanowi ją art.45 ustawy o administracji rządowej w województwie. Samo więc powołanie w treści skargi przepisu art.16 ust.1 pkt 7 ustawy o NSA nie ma dla właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żadnego znaczenia, tym bardziej, że zgodnie z przepisem art.134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygający w granicach danej sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany zarzutami, wnioskami, ani powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że niezależnie od faktu, iż w skardze powołana została prawidłowa podstawa prawna w postaci art.45 ustawy o administracji rządowej w województwie, to nawet gdyby było inaczej wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany powołaną w skardze podstawą prawną i kwestię swej właściwości bada z urzędu, a ta wobec treści art.3 § 3 powołanej ustawy nie powinna w tej sprawie budzić wątpliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną przez W. I. skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Art.45 ust.1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001 r. Nr 8o, poz.872 z późn.zm.), którego naruszenie zarzucił skarżący Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie stanowi, że przepis art.44 stosuje się odpowiednio, gdy wojewoda lub organy administracji niezespolonej nie wykonują czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne naruszają prawa osób trzecich.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku składu siedmiu sędziów z 30 października 2000 r. sygn. akt OSA 3-4/00 (ONSA 2001r. z. 2, poz.46) odniósł się do "odpowiedniego" stosowania art.44 w sytuacji określonej w art.45 ust.1 powołanej ustawy stwierdzając, że "Odpowiednie stosowanie art.44 w sytuacji, gdy wojewoda nie wykonuje czynności nakazanej prawem, oznacza, że przedmiotem zaskarżenia jest niewykonanie czynności, przy spełnieniu warunku, że narusza to interes prawny lub uprawnienia skarżącego, a żądanie usunięcia naruszenia polega na żądaniu wykonania czynności, w razie zaś bezskuteczności tego wezwania - na żądaniu, aby sąd administracyjny nakazał wojewodzie wykonanie tej czynności". Prowadzi to do wniosku, że podmiot którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez wojewodę nie wykonującego czynności nakazanej prawem, może wnieść skargę do sądu administracyjnego na podstawie określonej w art.45 ust.,1 w związku z art.44 ustawy o administracji rządowej w województwie. Musi zatem zostać wykazany bezpośredni związek między niewykonaniem przez wojewodę czynności nakazanej prawem a naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę, w konsekwencji czego sąd administracyjny stosownie do postanowień ust.2 art.45 cyt. ustawy może nakazać organowi nadzoru wykonanie niezbędnych czynności (tych, których niewykonanie naruszyło interes prawny lub uprawnienie skarżącego) na rzecz skarżącego. W rozpoznawanej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Wnoszący skargę kasacyjną domagał się na podstawie art.45 ustawy o administracji rządowej w województwie) od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nakazania Wojewodzie Podkarpackiemu wezwania w trybie art.96 ust.2 ustawy z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1571 z późn.zm.) Wójta Gminy D. do zaprzestania naruszeń prawa o jakich stanowi ta norma, czyli wykonania czynności, które nie mieszczą się w dyspozycji w/w art.45 ust.1 i 2. Po pierwsze w powołanym art.45 chodzi o czynności skonkretyzowane, których wykonanie wojewodzie wprost nakazuje przepis prawa, natomiast w przypadku art.96 ust.2 wojewoda może wezwać wójta do zaprzestania naruszeń Konstytucji lub ustaw dopiero po uprzednim ustaleniu, że dopuścił się on powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw.

Po wtóre muszą to być nakazane prawem czynności, których nie wykonanie narusza interes prawny lub uprawnienie skarżącego i do wykonania których na rzecz skarżącego Sąd może zobowiązać organ, W tym przypadku nie mogłoby to mieć miejsca.

Po trzecie wreszcie i najistotniejsze w tej sprawie, działania wojewody w trybie art.96 ust.2 nie może domagać się podmiot nawet będący członkiem wspólnoty samorządowej jaką jest gmina D. Przepis art.96 zamieszczony został w usta wsie z 8.III.1990 r. o samorządzie gminnym w rozdziale 10 zatytułowanym "Nadzór nad działalnością gminną". Analiza przepisów zawartych w tym rozdziale, a zwłaszcza art.96 ust.2 i art.98 wskazuje, że działanie wojewody jako organu nadzoru polegające na wezwaniu wójta do zaprzestania naruszeń po uprzednim ustaleniu przez organ nadzorczy, że wójt dopuszcza się powtarzającego się naruszenia Konstytucji lub ustaw, stanowi jeden z elementów postępowania nadzorczego, które może - choć nie musi, jeśli wójt zastosuje się do wezwania - doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczącego odwołania wójta. Zgodnie z treścią art.98 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia nadzorcze, o których mowa w art.96 ust.2 podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego, przy czym zgodnie z ust.3 tej normy prawo do złożenia skargi przysługuje wyłącznie gminie, której interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Na tle stosowania przepisów wzmiankowanego art.98 ustawy o samorządzie gminnym utrwalił się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być rozstrzygnięcie nadzorcze a nie zaniechanie, obojętnie w jakiej formie wyrażone, wydane przez organ nadzoru, takiego rozstrzygnięcia. Wynika z tego, że ani osoba fizyczna ani prawna poza gminą nie może być uczestnikiem postępowania nadzorczego wojewody. Nie może też domagać się od organu nadzoru wydania rozstrzygnięcia nadzorczego ani jak w tym przypadku podjęcia przez wojewodę działania, które jest elementem działania nadzorczego poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Prowadzi to do wniosku, że skarga W. I. wniesiona w grudniu 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie była niedopuszczalna ponieważ żądania w niej zawarte - nakazanie wojewodzie wykonania czynności stanowiących część postępowania nadzorczego - nie mieści się w przepisach regulujących właściwość rzeczową sądów administracyjnych a ponadto skarżący do takiego żądania nie był uprawniony.

Z tych względów skargę kasacyjną wniesioną przez W. I. jako niezasadną należało na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - oddalić.