Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 455/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Joanna Runge - Lissowska del. NSA Jolanta Sikorska (spr.) Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1197/12 w sprawie ze skargi S. na decyzję D. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1197/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi S. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu i zasądził od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie na rzecz strony skarżącej - S. kwotę 457 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z dnia 5 stycznia 2011 r. N., powołując się na art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 przy zastosowaniu art. 4 pkt 4 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), wystąpił do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie z wnioskiem o sporządzenie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu nr [...]. Wnioskodawca wystąpił o udostępnienie powyższych informacji poprzez odbiór kserokopii powyższych ofert w siedzibie Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie.

Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...]., odmówił udostępnienia wskazanych we wniosku informacji.

Jako uzasadnienie odmowy udostępnienia informacji podał art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że wniosek dotyczy ofert złożonych w w/w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Ustawa o świadczeniach szczegółowo normuje przebieg postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, a także określa odmienne od przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej (art. 142 ust. 1 ustawy). Art. 142 ust. 2 powołanej ustawy określa zasady i tryb udzielania informacji oraz umożliwia oferentom dostęp do informacji publicznej dotyczącej wszystkich ofert złożonych w postępowaniu oraz w części jawnej przyznaje oferentom prawo składania wyjaśnień i oświadczeń.

Podał, że zakres dostępu do informacji publicznej określony jest przez ustawę o świadczeniach w art. 135, zgodnie z którym umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, a Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

Żądanie udostępnienia skarżącemu kserokopii wszystkich ofert stanowi w istocie żądanie informacji przetworzonej, bowiem zadośćuczynienie temu żądaniu wymagałoby sporządzenia kopii, które przed ich udostępnieniem powinny być opracowane pod względem odpowiedniego zabezpieczenia danych osobowych w nich zawartych. Należy zatem uznać, że nie został spełniony warunek określony w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż wnioskodawca nie wykazał szczególnego interesu w uzyskaniu wnioskowanych informacji.

N. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, gdy tymczasem na podstawie art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przy zastosowaniu art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia; 2) naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż art. 135 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów; 3) naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, gdyż art. 142 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów; 4) naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 k.p.a., gdyż Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie odmawia składającemu wniosek w trybie art. 73 dostępu do ofert innych oferentów na podstawie art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych; 5) naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że wniosek dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej.

Powołując się na powyższe odwołujący się wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2011 r.

W uzasadnieniu organ nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że właściwym do rozpatrzenia odwołania w niniejszej sprawie jest Prezes NFZ. W tym zakresie wyjaśnił, że stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, gdyż dyrektor oddziału wojewódzkiego funduszu kieruje tym oddziałem i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości oddziału (art. 96 ust. 1 i art. 107 ust. 1 ustawy o świadczeniach). Skoro Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie jest organem władzy publicznej, to od jego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

Organ wskazał dalej, że w decyzji Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie z dnia 19 stycznia 2011 r. prawidłowo wywiedziono, że dane zawarte w ofertach, których przekazania żąda wnioskodawca, są dostępne wyłącznie na zasadach określonych w art. 142 oraz 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Wprawdzie nie jest to dostępność nieograniczona, ale pozwalająca określonym podmiotom lub na określonych zasadach przewidzianych w tych przepisach zapoznać się z danymi zawartymi w ofercie. W niniejszej sprawie art. 142 ustawy o świadczeniach znajduje zastosowanie, gdyż S. był jednym z oferentów uczestniczących w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Art. 135 ustawy o świadczeniach również znajduje zastosowanie, bowiem dane wskazane w tym przepisie, które w dużej mierze są tożsame z danymi zawartymi w ofertach, są dostępne dla każdego na stronie internetowej Funduszu.

Jako niezrozumiały i niezasadny oceniono zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 73 k.p.a., gdyż Dyrektor MOW NFZ w Krakowie w zaskarżonej decyzji nie powoływał argumentów dotyczących art. 73 k.p.a.

Niezależnie od powyższego stwierdzono, że decyzja wydana w pierwszej instancji jest zasadna z następujących powodów.

Przede wszystkim podkreślono, że zawarte we wniosku żądanie udostępnienia wnioskodawcy kserokopii ofert złożonych do postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń nie znajduje oparcia w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem oferty te nie stanowią informacji publicznej. Z powołanego przepisu wynika, że udostępnianiu podlega jedynie informacja publiczna, to jest informacja o sprawach publicznych, których przykładowy katalog zawarty został w art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono, że doktryna i orzecznictwo zdefiniowały informację publiczną jako każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP wskazującego jako kryterium udostępniania informacji, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne.

Wskazano, że oferty, których udostępnienia żądał S., nie stanowią informacji publicznej. Oferty są bowiem sporządzane przez podmioty niepubliczne, niepełniące funkcji publicznych, niebędące żadnymi z organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Organ powołał treść § 10 i 13 zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określających, jakie dokumenty obejmuje oferta w formie pisemnej. W ocenie organu, wszystkie informacje, a także dokumenty i oświadczenia wskazane w § 10 i § 13 powołanego wyżej zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia zostały wytworzone przez oferentów lub dotyczą samych oferentów, którzy jedynie ubiegają się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sam fakt, że zostały one złożone w ramach postępowania przeprowadzanego przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie przesądza, że dane w nich zawarte stanowią informację publiczną. Na poparcie sformułowanej tezy organ przywołał postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 44/10 określające jakie dokumenty z akt sprawy stanowią informację publiczną, a jakie jej nie stanowią.

Podsumowując organ podał, że konsekwencją ustalenia, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej jest stwierdzenie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie znajduje w przedmiotowym przypadku zastosowania, a tym samym Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanych informacji w jej trybie.

Z ostrożności organ wskazał, że nawet przyjmując, że informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną, to u.d.i.p. nie zapewnia do nich dostępu w sposób nieograniczony. Ograniczenia w tym zakresie zawarte zostały m.in. w jej art. 5. W przedmiotowej sprawie ograniczeniem dostępu do informacji są także: tajemnica przedsiębiorstwa oferentów zdefiniowana w art. 11 ustawie z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.), ochrona danych osobowych określona w ustawie z dnia z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jednolity Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 ze zm.), jak i tajemnica przedsiębiorcy składającego ofertę. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że dane zawarte w ofertach składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonych przez oddziały wojewódzkie NFZ, są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa określoną w ustawie o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji oraz ochroną danych osobowych określoną w ustawie o ochronie danych osobowych, a Narodowy Fundusz Zdrowia jest zobowiązany ich przestrzegać (tak wyroki NSA z dnia 16 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 264/10 i II GSK 265/10 oraz wyroki WSA w Warszawie z dnia z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 106/12 i z dnia 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 276/12).

W ocenie organu dane zawarte w ofertach składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca wymieniając tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, obok prywatności jednostki przypisał tej tajemnicy szczególną rangę, pozwalającą na jej porównanie z prawem do ochrony prywatności jednostki. Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", a tym samym nie ograniczył przedmiotu tajemnicy przedsiębiorcy do kategorii określonych spraw, jednak w opinii organu, w pojęciu tym bez wątpienia mieszczą się tak istotne dla przedsiębiorcy wiadomości jak dane zawarte w ofercie stanowiące podstawę do ubiegania się na zasadach konkurencyjności o umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia. Kwalifikacja ta również stanowi podstawę do odmowy udostępniania żądanych informacji na podstawie art. 2 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, w związku z czym zostaje utrzymana w mocy.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie i informacji publicznej przez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku jest Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w Krakowie, gdy tymczasem na podstawie art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie informacji publicznej przy zastosowaniu art. 127 § 2 k.p.a. właściwym do rozpoznania odwołania jest Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 135 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przez przyjęcie, że treść art. 135 ust. 1-3 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów ustawy o informacji normuje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, gdy tymczasem art. 135 ustawy o świadczeniach nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez przyjęcie, że treść art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów ustawy o informacji normuje zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, gdy tymczasem art. 142 ustawy o świadczeniach ust. 1 i 2 nie reguluje dostępu do ofert innych oferentów,

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że oferty, których udostępnienia żąda skarżący nie stanowią informacji publicznej, gdy tymczasem informację publiczną stanowią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego,

5) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 Nr 153, poz. 1503 ze zm.) w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o informacji poprzez przyjęcie, że oferty innych oferentów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie obydwu decyzji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji z dnia 26 czerwca 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę, w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. wskazał, że z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – dalej w skrócie u.d.i.p.) wynika, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Ze względu na to, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2008 r., Nr 164, poz. 1027), dalej ustawa o świadczeniach, Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 2 pkt 2), to na podmiocie reprezentującym oddział wojewódzki Funduszu, tj. na jego dyrektorze (art. 107 ust. 1) spoczywał obowiązek rozpoznania wniosku o udzielenie informacji publicznej skierowanego do Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie.

Zgodnie z art. 17 u.d.i.p., do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania. Dyrektor MOW NFZ nie jest "organem władzy publicznej", o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz "podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną", tj. podmiotem, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Z tego względu znajdował zastosowanie art. 17 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dwuinstancyjność postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zapewniona jest poprzez możliwość wystąpienia z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zaskarżona decyzja - w ocenie Sądu pierwszej instancji - została zatem wydana przez podmiot właściwy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, żądane przez skarżącego dokumenty obejmowały informacje publiczne, a stanowisko Dyrektora MOW NFZ cechuje niekonsekwencja. Z jednej bowiem strony wydano decyzję administracyjną o odmowie udostępnienia informacji publicznej, z drugiej zaś negowany jest fakt posiadania przez żądane dokumenty cech informacji publicznej.

Pojęcie "informacji publicznej" ustawodawca określił w przepisach art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p., wskazując, że informacją tą jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ust. 1 i 2, przy czym dokumentem urzędowym, w rozumieniu jej przepisów, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Ponieważ sformułowania zawarte w art. 6 ust. 1 ustawy nie są zbyt jasne, przy ich wykładni należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z ust. 2 art. 61 Konstytucji, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów sprawujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej należy wobec tego przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji RP publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne także jest, że informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zgodnie z art. 96, art. 97 i art. 116 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną, zarządzającą środkami finansowymi (przychodami funduszu), która w imieniu Państwa realizuje zagwarantowane w art. 68 Konstytucji RP prawo każdego obywatela do ochrony zdrowia. Realizując zadanie publiczne jakim jest szeroko rozumiana ochrona zdrowia, Narodowy Fundusz Zdrowia dysponuje rocznie środkami publicznymi w wielkości stanowiącej około 20-25% rocznych dochodów budżetu Rzeczypospolitej Polskiej. Wynika to z porównania ustawy budżetowej (po stronie podatkowych i niepodatkowych dochodów budżetu państwa) z rocznym planem finansowym NFZ (w pozycji: przychody ogółem). Są to znaczne środki publiczne.

Odnosząc się do pojęcia dokumentu urzędowego Sąd pierwszej instancji wskazał, że różni się ono od pojęcia dokumentu zawierającego informację publiczną. O zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Istotne znaczenie ma nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. I OSK 2215/11).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, oferty gromadzone w postępowaniu dotyczącym konkursu tych ofert prowadzonym w trybie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie mogą być traktowane jako nie dotyczące spraw publicznych. Każda procedura tocząca się przed organami państwa, w szczególności prowadząca do rozdysponowania środków publicznych - nawet taka, która kończy się zawarciem umowy - ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Wnioskowana do udostępnienia informacja polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę kserokopii ofert złożonych w postępowaniu w ramach konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, ma zatem co do zasady charakter informacji publicznej. Okoliczność sporządzenia ofert przez podmioty niepubliczne nie ma wpływu na kwalifikację tych ofert z punktu widzenia dopuszczalności kwalifikowania ich jako informacji publicznej.

Sąd pierwszej instancji zauważył także, że prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle. Dokumentacja postępowania konkursowego jako zbiór dokumentów zgromadzonych, pozyskanych i wytworzonych przez podmiot prowadzący to postępowanie stanowi co do zasady informację publiczną, obowiązkiem organu jest natomiast ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej.

Strona skarżąca jako jeden z oferentów nie miała zapewnionego dostępu do wnioskowanej informacji na żadnym etapie postępowania konkursowego, co jest między stronami niesporne. Dostępu tego nie miała zatem również w części jawnej konkursu ofert, podczas którego komisja w obecności oferentów stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że gwarancja jawności dla oferentów postępowania konkursowego oznacza jedynie możliwość składania przez nich wyjaśnień lub oświadczeń co do formalnych czynności takich jak np. otwieranie kopert lub paczek z ofertami bądź dotyczących wyłącznie ich własnych ofert. Jednakże, w ocenie Sądu pierwszej instancji, powyższe regulacje odczytywane zgodnie z wykładnią literalną całkowicie wypaczają sens ustawowego wprowadzenia części jawnej konkursu, która z założenia winna gwarantować oferentom dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie, w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, art. 135 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie jest generalnie przepisem odrębnym w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej Stanowi on, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne. Fundusz realizuje zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającej z zawartej umowy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (miara przyjęta do określenia wartości świadczenia opieki zdrowotnej w określonym zakresie lub rodzaju, w szczególności: punkt, porada, osobodzień) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalnej kwoty zobowiązania NFZ wobec świadczeniodawcy wynikającej ze wszystkich zawartych umów.

Oznacza to, że przepis ten dotyczy wyłącznie umów już zawartych i w tym zakresie rzeczywiście może być traktowany jako przepis w sposób szczególny regulujący jawność umów. Artykuł 135 - zdaniem Sądu pierwszej instancji - nie dotyczy natomiast informacji dotyczących postępowań zmierzających do zawarcia tych umów. Każdy (nie tylko oferent) ma prawo żądać informacji o tym, w jaki sposób doszło do wyboru świadczeniodawców, którzy ze środków publicznych realizować będą zadania publiczne.

Za nieuzasadnione Sąd pierwszej instancji uznał podnoszone w decyzji argumenty, że oferta zawiera dane objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Chęć generalnego utajnienia danych zawartych w ofertach nie jest niczym uzasadniona. Dane dotyczące sprzętu, aparatury medycznej czy pomieszczeń, w których udzielane są świadczenia, harmonogram pracy personelu czy jego dostępność godzinowa nie mogą być traktowane jako tajemnica przedsiębiorstwa. Po zawarciu umowy stają się zresztą jawne dla każdego potencjalnego pacjenta. Wpisy do rejestru podmiotów leczniczych, statut, odpisy z KRS, wpisy do ewidencji działalności gospodarczej są informacjami jawnymi. Nie ma powodu również utajniać wykazu personelu i jego kwalifikacji (w zakresie obejmującym imię i nazwisko oraz posiadaną specjalizację względnie numer prawa wykonywania zawodu). Zgodnie z § 11 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 81 poz. 484) świadczeniodawca jest zobowiązany do umieszczenia wewnątrz budynków siedziby i jednostek organizacyjnych informacji dotyczących imion i nazwisk osób kierujących pracą komórki organizacyjnej, a w przypadku ambulatoryjnej opieki zdrowotnej - także imion i nazwisk osób udzielających świadczeń oraz godzin i miejsca udzielania świadczeń. Również zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. Nr 112 poz. 654 ze zm.), osoby zatrudnione w szpitalu oraz pozostające w stosunku cywilnoprawnym z podmiotem leczniczym, którego przedsiębiorstwem jest szpital, są obowiązane nosić w widocznym miejscu identyfikator zawierający imię i nazwisko oraz funkcję tej osoby. Przepisy te nie wskazują, że są to dane, które mogą naruszyć tajemnice przedsiębiorstwa.

Sąd stwierdził, że Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo materialne, tj. art. 1 w związku z art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej w stanie faktycznym sprawy.

Ponadto stając na stanowisku, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, niezasadnie wydał decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, czym naruszył art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Naruszenie tego przepisu postępowania miało zdaniem Sądu pierwszej instancji istotny wpływ na wynik sprawy, podobnie jak uchybienie polegające na dokonaniu wadliwej wykładni pojęcia informacji publicznej, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. W ocenie tego Sądu, w niniejszej sprawie nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej przy przyjęciu, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Tym samym, Dyrektor Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w Krakowie naruszył prawo również decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Krakowie, który zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), dalej u.d.i.p., przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie poprzez przyjęcie, że oferty składane w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią informację publiczną,

b) art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.), zwanej dalej też ustawą oświadczeniach, przez ich błędną wykładnię poprzez przyjęcie, że dane dot. ofert, których udostępnienia domaga się skarżący (tj. dane w szerszym zakresie niż dane udostępniane zgodnie z literalną wykładnią ww. art. 142) powinny być udostępniane oferentom w części jawnej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

c) art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie poprzez przyjęcie, że dane zawarte w ofertach nie stanowią danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa,

d) naruszenie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie pomimo, że imiona i nazwiska personelu oraz numery prawa wykonywania zawodu podlegają ochronie jako dane osobowe,

e) naruszenie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie lub niezastosowanie poprzez przyjęcie, że dane zawarte w ofercie nie stanowią danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik, tj.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, chociaż zgodnie z art. 17 w zw. z art. 16 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadne było wydanie przez organ decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji i utrzymanie tej decyzji w mocy, a zatem skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.,

b) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie wskazań co do dalszego postępowania, co uniemożliwia organowi ponowne prawidłowe rozpoznanie sprawy

Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu środka odwoławczego wskazano, że oferty składane przez oferentów w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stanowią informacji publicznej. Oferty te nie zawierają informacji publicznej, bowiem zawarte są w nich informacje dotyczące tylko i wyłącznie konkretnego oferenta, a nie informacje, które w jakikolwiek sposób odnosiłyby się do spraw publicznych. Oferta zawiera głównie wykaz personelu, pomieszczeń i sprzętu, którym dysponuje konkretny oferent, wykaz podwykonawców i umowy oferenta z podwykonawcami, wypis z KRS albo wypis z ewidencji działalności gospodarczej oferenta, polisę OC oferenta i inne dokumenty jego dotyczące (szczegółowy wykaz danych i informacji zawartych w ofercie został określony w § 10 i § 13 zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej).

Ponadto podkreślono, że złożenie oferty w ramach postępowania konkursowego nie jest równoznaczne z zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i realizowaniem zadań publicznych, gdyż oferta w toku postępowania może zostać odrzucona lub nie wybrana, bądź też całe postępowanie może zostać unieważnione. Sam fakt, że oferty zostały złożone w toku postępowania prowadzonego przez organ obowiązany do udostępniania informacji publicznej i w ramach postępowania o charakterze publicznym nie przesądza, że również one stanowią informację publiczną.

Z ostrożności procesowej wnoszący skargę kasacyjną podniósł także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa znajdujących zastosowanie w przypadku uznania, że oferty stanowią informację publiczną.

Zauważył, że naruszony został art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. Sąd pierwszej instancji niezasadnie stwierdził bowiem, że skarżący jako jeden z oferentów nie miał zapewnionego dostępu do wnioskowanej informacji na żadnym etapie postępowania konkursowego. Wskazany artykuł powinien być odczytywany zgodnie z wykładnią literalną, zgodnie z którą oferenci mogą być obecni przy pracach komisji polegających na stwierdzeniu prawidłowości ogłoszenia konkursu ofert oraz liczby złożonych ofert, otwarciu kopert lub paczek z ofertami i ustaleniu, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 ustawy oraz przyjmowaniu do protokołu zgłoszonych przez oferentów wyjaśnień lub oświadczeń, co pozwala oferentom na uzyskanie informacji o ilości złożonych ofert, o danych identyfikacyjnych podmiotów, które złożyły oferty. Jawny dla oferentów jest również protokół komisji z części jawnej postępowania dotyczący wszystkich ofert złożonych w toku postępowania. Organ podkreślił, że właśnie ten zakres udostępnionych na podstawie art. 142 ust. 2 danych stanowi dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie, w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne.

Niezasadne jest udostępnianie w części jawnej postępowania (poprzedzającej część niejawną) szerszego zakresu informacji niż wyżej wskazany. W szczególności nie jest zasadne udostępnienie informacji o merytorycznej treści ofert złożonych przez konkurencyjnych oferentów w zakresie elementów wpływających na ocenę ofert. Powyższe jest następstwem tego, że w części niejawnej postępowania komisja dokonuje wyboru ofert, które zdobyły największą łączną ilość punktów za wszystkie kryteria oceny, aż do wyczerpania środków finansowych danego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sposób przyznawania punktów za poszczególne kryteria oceny ofert jest precyzyjnie i jednoznacznie określony w jawnym i powszechnie dostępnym zarządzeniu Prezesa NFZ. Każdy oferent potrafi więc na podstawie ww. zarządzenia obliczyć ile punktów otrzyma jego oferta za poszczególne kryteria. Jeżeli otrzymałby na etapie części jawnej postępowania dostęp do ofert konkurencyjnych, to wówczas potrafiłby także obliczyć ile punktów zyskują oferty konkurencyjne. Dane wpływające na ocenę oferty w zakresie kryterium jakości, kompleksowości, ciągłości i dostępności są niezmienne w toku postępowania, a definitywna punktacja za te kryteria możliwa jest do ustalenia już w części jawnej postępowania. Natomiast jedynym kryterium, którego punktacja może ulec zmianie w toku postępowania (w części niejawnej), to kryterium ceny. Zgodnie bowiem z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej,

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Komisja realizując zasadę równego traktowania oferentów wyrażoną w art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej negocjacje przeprowadza ze wszystkimi oferentami, których oferty nie zostały odrzucone. Negocjacje co do ceny mogą więc wpłynąć na sumaryczną ocenę całej oferty, a tym samym na ranking ofert i wybór najkorzystniejszych ofert.

Konkludując skarżący kasacyjnie stwierdził, że oferenci poznając oferty złożone przez konkurencyjnych oferentów już w części jawnej postępowania mogliby precyzyjnie ustalić ile punktów uzyskają oferty konkurencji. Informacje te mogłyby być z kolei wykorzystywane w trakcie negocjacji przeprowadzanych w części niejawnej postępowania poprzez takie kalkulowanie ceny, aby była ona najkorzystniejszą z punktu widzenia danego oferenta ale jednocześnie pozwalająca na wyprzedzenie w rankingu ofert konkurencyjnych. Chociaż negocjacje co do liczby i ceny świadczeń prowadzone byłyby - zgodnie z ustawą o świadczeniach opieki zdrowotnej - w części niejawnej postępowania, to de facto utraciłyby sens i stanowiłyby licytację, a całe postępowanie utraciłoby charakter konkursu ofert.

Zdaniem Dyrektora MOW NFZ, w części jawnej postępowania szczególnego znaczenia nabiera również ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa określona w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż dane zawarte w ofercie (w szczególności wykaz sprzętu oraz personelu i jego kwalifikacji, ale też inne elementy wpływające na ocenę oferty wpływają bezpośrednio na punktację i pozycję danego oferenta w części niejawnej postępowania, a w konsekwencji na możliwość wyboru jego oferty. Ponadto dane zawarte w ofercie, m. in. dot. sprzętu, personelu, współpracy z określonymi podwykonawcami posiadają wartość gospodarczą dla danego oferenta także niezależnie od zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i podlegają ochronie przewidzianej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, którą Fundusz zobowiązany jest przestrzegać.

W sprawie naruszony również został art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji bowiem wadliwie przyjęto, że dane zawarte w ofertach nie stanowią danych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa (po zawarciu umów stają się wręcz publicznie dostępne np. dane dotyczące sprzętu, aparatury medycznej czy pomieszczeń). Zdaniem organu, nie każda oferta zostaje wybrana do zawarcia umowy, a poza tym zakres informacji o sprzęcie i aparaturze medycznej, które może uzyskać potencjalny pacjent podczas realizacji umowy i udzielania mu świadczeń zdrowotnych jest nieporównanie mniejszy od szczegółowych danych w tym zakresie zawartych w ofercie. Również dane o personelu i jego kwalifikacjach są ujawniane wyłącznie przez świadczeniodawców, którzy w wyniku rozstrzygnięcia postępowania zawarli i realizują umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a nie oferentów dopiero ubiegających się o zawarcie takiej umowy.

W ocenie Dyrektora MOW NFZ, Sąd pierwszej instancji naruszył art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych przyjmując, że imiona i nazwiska personelu oraz numery prawa wykonywania zawodu podlegają udostępnieniu, pomimo, że są one chronione jako dane osobowe.

Wyrok Sądu pierwszej instancji narusza także art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że dane zawarte w ofercie nie stanowią danych objętych tajemnicą przedsiębiorcy. Sąd błędnie utożsamia ze sobą tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, jako tajemnicę ustawowo chronioną w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tajemnica przedsiębiorstwa, zdaniem organu, stanowi podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej w związku z art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast odrębną podstawę odmowy udzielenia informacji stanowi tajemnica przedsiębiorcy wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Pojęcia te nie są tożsame i nie powinny być tak samo interpretowane.

Ustawodawca wymieniając tajemnicę przedsiębiorcy, jako przesłankę ograniczenia dostępu do informacji publicznej, obok prywatności jednostki przypisał tej tajemnicy szczególną rangę, pozwalającą na jej porównanie z prawem do ochrony prywatności jednostki. Tajemnicę przedsiębiorcy należy więc traktować jako surogat prawa do prywatności jednostki (osoby fizycznej), na gruncie przepisów kształtujących status prawny przedsiębiorcy. Należy także podkreślić, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "tajemnicy przedsiębiorcy", a tym samym nie ograniczył przedmiotu tajemnicy przedsiębiorcy do kategorii określonych spraw. W pojęciu tym bez wątpienia mieszczą się więc tak istotne dla przedsiębiorcy wiadomości jak ww. dane zawarte w ofercie, w określonej konfiguracji i stanowiące podstawę do ubiegania się na zasadach konkurencyjności o umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Biorąc powyższe pod uwagę należy zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonych decyzji, chociaż zgodnie z art. 17 w zw. z art. 16 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. art. 5 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej zasadne było wydanie przez organ decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji i utrzymanie tej decyzji w mocy, a zatem skarga powinna zostać oddalona na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W sprawie Sąd pierwszej instancji naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku zawarto bowiem rozważania i sformułowano oceny prawne uzasadniające przyjęcie dwóch różnych trybów załatwienia sprawy, tj.:

1) poinformowanie skarżącego w drodze pisma, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej,

2) udostępnienie skarżącemu żądanych informacji w drodze czynności materialno-technicznej.

Zasadność zastosowania pierwszego trybu wynika ze stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, że art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej powinien być interpretowany szeroko i gwarantować oferentom dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne. Organ powinien zatem poinformować skarżącego w drodze pisma, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Za drugim trybem przemawia okoliczność, że Sąd pierwszej instancji nie sformułował wytycznej o zastosowaniu w sprawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., ale prowadził rozważania w wyniku których ustalił, że nie występuje wskazywana przez organ tajemnica przedsiębiorstwa. To z kolei prowadzi do wniosku, że sprawa powinna być załatwiona w drodze czynności materialno-technicznej polegającej na udostępnieniu żądanych informacji publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występują żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które mogłyby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i których zaistnienie powodowałoby konieczność zakończenia sprawy, co do zasady, już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Zauważyć należy, że skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy kasacyjne przewidziane w art. 174 p.p.s.a., zatem w takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a. Na wstępie można jednak wskazać, że zarzut procesowy skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. jest konsekwencją zarzutów naruszenia prawa materialnego i w istocie zostanie oceniony w ramach analizy tych zarzutów (materialnych). Nadto, na tle niniejszej sprawy zasadne jest, z uwagi na porządkujący charakter tego rodzaju wypowiedzi, odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej poprzez omówienie poszczególnych zagadnień prawnych wynikłych na tle ustalonego stanu faktycznego.

Oceniając zatem merytorycznie zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza przede wszystkim, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej ma jednak również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz do nich się odnosząca. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie, na tle okoliczności niniejszej sprawy, przychyla się do szerokiego definiowania pojęcia informacji publicznej. Tym samym Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią informację publiczną. Jeżeli więc określone informacje zostały dołączone do akt organu administracji publicznej, nawet przez inne podmioty (osoby wnioskujące o zawarcie kontraktu), to stanowią one informację publiczną.

Wyjaśnienia wymagało również, czy w niniejszej sprawie istniał szczególny tryb dostępu do żądanych informacji bowiem w myśl art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o charakterze publicznym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego rozważany w kontekście powyższych uwag art. 135 i art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej nie obejmuje treści wniosków podmiotów ubiegających się o zawarcie kontraktów na udzielanie świadczeń opieki medycznej.

Po pierwsze, artykuł 142 wskazanej ustawy dotyczy udziału stron i ich uprawnień w trakcie postępowania o udzielenie kontraktu, zaś w sprawie niniejszej wniosek o udostępnienie danych złożono już po zakończeniu stosownej procedury.

Po drugie, art. 135 ust. 2 wskazanej ustawy przewiduje zasadę jawności umów zawartych z NFZ, a nie jawność wniosków. Zasada ta jest realizowana zatem poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Funduszu informacji o każdej zawartej umowie, z uwzględnieniem maksymalnej kwoty zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy, rodzaju, liczby i ceny zakupionych świadczeń albo rodzaju zakupionych świadczeń, liczby jednostek rozliczeniowych (...) wyrażających wartość świadczenia oraz cenę jednostki rozliczeniowej, a także maksymalną kwotę zobowiązania Funduszu wobec świadczeniodawcy wynikającą ze wszystkich zawartych umów. Obowiązek publikowania w Internecie szczegółowych informacji o każdej zawartej umowie nie powoduje jednak, że z tej tylko przyczyny NFZ może nie stosować przepisów u.d.i.p. w odniesieniu do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej (tak m.in. wyrok NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1075/11 - dostępny pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/D849FCFE64).

Na marginesie należy zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w zaskarżonym wyroku niewątpliwie wyszedł poza granice sprawy wypowiadając się odnośnie do zasady jawności określonej w art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej i wskazując, że oferent winien mieć w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego dostęp do wszystkiego co wiąże się ze sprawą. W sprawie mogło więc dojść do naruszenia art. 142 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez jego błędną wykładnię. Nie ma to jednak wpływu na treść wydanego wyroku, bowiem strony nie kwestionowały tego, że w trakcie postępowania konkursowego (o wyłonienie najlepszego oferenta do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej) oferent nie uzyskał dostępu do dokumentacji przeciwnika. Sąd pierwszej instancji nie badał przy tym tego szczególnego trybu dostępu (w szczególności w trakcie części jawnej konkursu ofert). Przedmiotem oceny tego Sądu było żądanie udostępnienia danych zawartych we wnioskach już po zakończeniu postępowania konkursowego.

Podsumowując powyższe uwagi, wnioski zawierające ofertę zawarcia umowy na udzielanie świadczeń medycznych, jakie złożone zostały do NFZ w celach konkursowych, stanowią informację publiczną, zaś ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej nie reguluje w sposób szczególny zasad i trybu dostępu do tych informacji po zakończeniu postępowania konkursowego. Tym samym za niezasadne uznać należy zarzuty sformułowane w pkt 1 a) i 1 b) skargi kasacyjnej.

W sprawie należało więc rozważać, czy można było odmówić udostępnienia żądanych danych z uwagi na treść art. 5 u.d.i.p., w szczególności tajemnicę przedsiębiorcy i ochronę danych osobowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w aktach sprawy nie ma załączonych ofert objętych wnioskiem. Jest tylko oferta dotycząca skarżącego (w aktach sądowych). Stwierdzić zatem należy, że wskazane braki dowodowe w postępowaniu wyjaśniającym organu i sformułowana w wydanych decyzjach generalna odmowa udostępnienia informacji z uwagi na ochronę danych osobowych i tajemnicę przedsiębiorcy, nie dają się precyzyjnie ocenić. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie można generalnie utajnić danych informacji (odmówić dostępu do nich), zwłaszcza pochodzących od przedsiębiorcy, bez wskazania, której oferty utajnienie dotyczy i z czego konkretnie utajnienie to wynika.

Powyższe wskazanie jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy i danych osobowych. Kontrola sądowa w tym zakresie, aby mogła zostać uznana za pełną, musi być w zasadzie prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. W takich przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony danych osobowych i tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie.

Uprzedzając wątpliwości organu wskazać należy, że ewentualne przedłożenie sądowi administracyjnemu dokumentów dotyczących innych oferentów, niejako poza aktami administracyjnymi (dostępnymi każdej ze stron), nie oznacza, że dokumenty te zostaną udostępnione stronie skarżącej do wglądu w ramach prawa przeglądania akt sprawy w sądzie. Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreśla, że w przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), nie zostaną one udostępnione zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. Działanie takie czyniłoby bowiem sądową kontrolę zbędną w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). Ogólnie jedynie należy zauważyć, że w takich przypadkach organ winien, przekazując dokumentację do sądu administracyjnego, zastrzec, że zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej.

Kontynuując rozważania w kontekście podstaw odmowy wykazanych w decyzjach MOW NFZ zauważyć należy, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie badał elementu formalnego, po części dlatego, że nie miał do tego stosownych materiałów, jednakże nie badał tego również Dyrektor MOW NFZ. W sprawie nie sprawdzono zatem, czy konkretny oferent wyraził wolę zachowania informacji zawartych w przedłożonym przez niego wniosku o zawarcie umowy jako poufnych, bądź też czy uczynił to chociażby w sposób dorozumiany i nie podjął środków w swoim zakładzie w celu utajnienia tajemnic. Przykładowo należy wyjaśnić, iż to, że w danym zakładzie są widoczne urządzenia stosowane przy świadczeniu usług opieki medycznej, nie oznacza, że wszystkie dane dotyczące tych urządzeń, jakie zostały zamieszczone w ofercie (złożonym wniosku) są ogólnie dostępne. Można sobie bowiem wyobrazić sytuację, w której pewne właściwości, zwłaszcza techniczne, stosowanych przez danego oferenta urządzeń mogą być wprawdzie powszechnie znane, jednakże ich odpowiednie zastosowanie przez oferenta (opisane we wniosku), np. użycie urządzenia w określony sposób lub w określonych warunkach, mogą powodować inne, lepsze ich działania, co z kolei może stanowić tajemnicę przedsiębiorcy, wpływającą chociażby na skuteczność ubiegania się o zawarcie umowy z NFZ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny pochopnie więc przesądził - czego Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela - że oferty objęte wnioskiem skarżącego nie zawierają tajemnicy przedsiębiorcy w sensie materialnym. Dojście do takiego przekonania wymaga każdorazowego odniesienia się do konkretnych punktów analizowanej oferty, tak aby możliwe było dokonanie oceny, czy rzeczywiście mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy. Jednakże pomimo błędnego uzasadnienia w tym zakresie Sąd pierwszej instancji słusznie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą.

Nie sposób nie odnieść się w tym miejscu do różnic pomiędzy pojęciami tajemnicy przedsiębiorcy a tajemnicą przedsiębiorstwa. Zgodnie z art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, tajemnicę przedsiębiorstwa stanowią nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią więc informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa).

Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań.

Powyższe wywody są konieczne po pierwsze dla uwypuklenia potrzeby badania, w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, przesłanek materialnych i formalnych tajemnicy przedsiębiorcy, po drugie zaś dla podkreślenia wysokiego poziomu skomplikowania omawianej materii, a stąd konieczności położenia należytych nacisków na ocenę, czy w danej sprawie można zastosować procedurę odmowy udostępnienia informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy. Nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, że dane zawarte w ofertach zawierają tajemnicę przedsiębiorcy.

W konsekwencji na tle niniejszej sprawy trudno przyjąć postulowany przez organ brak naruszenia w decyzjach przepisów art. 5 u.d.i.p. oraz art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Ocena taka musi być czyniona na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy, czego w niniejszej sprawie zabrakło (nastąpiła generalna odmowa).

Podobnie rzecz wygląda w odniesieniu do odmowy udostępnienia informacji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony danych osobowych. Ocena takiej odmowy musi bazować na tym, co znajduje się w ofertach objętych wnioskiem o ich udostępnienie. Zaznaczyć przy tym trzeba, że okoliczność obowiązku noszenia przez personel medyczny identyfikatorów (m.in. z imieniem i nazwiskiem) w siedzibie jednostki udzielającej świadczeń medycznych, który wynika z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 217), nie oznacza, że z tej przyczyny wyłączona jest ochrona danych osobowych tych osób. W tym zakresie wywody WSA nie zasługiwały na uwzględnienie, choć sam wyrok, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Za niezasadne należy zatem uznać zarzuty sformułowane w pkt 1 c), d) i e) skargi kasacyjnej.

Reasumując stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą, albowiem tajemnica przedsiębiorstwa oraz ochrona danych osobowych muszą być odnoszone do konkretnych informacji dostarczonych sądowi i ujętych w decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu sformułowanego w pkt 2 b) skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że jest on niezasadny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wytyczne, co do dalszego postępowania organu (np. to, że w sprawie mamy do czynienia z informacją publiczną). Inną sprawą jest to, że wytyczne te, a ściślej ocena prawna, okazały się częściowo chybione, np. co do zbyt pochopnego przyjęcia, że żądane dane nie są objęte tajemnicą przedsiębiorcy lub ochroną danych osobowych. Rozpoznając ponownie sprawę organ będzie zatem stosował wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.