Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 324/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Planowanie przestrzenne
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i ust. 3, art. 87 ust. 3a
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 6, pkt 16 i pkt 17, art. 151 ust. 1, art. 152 ust. 2 i ust. 3, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Agnieszka Grosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bożena Kasprzak, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2019 roku sprawy ze skargi P. O., A. Z., P. Z. i K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...], nr [...]. a.bł.


UZASADNIENIE

II SA/Łd 324/19

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 36 i 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – dalej u.p.z.p., ustalił jednorazową opłatę w wysokości 59.703,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39, 15/40 o łącznej powierzchni 0,7000 ha, położonej w obrębie [...] m. B., spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Do wniesienia opłaty zostali zobowiązani: P.O., A. Z., P.Z., K.F. - każdy po 14.925,75 zł od przypadającego udziału we współwłasności po 1/4 części.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że na podstawie aktu notarialnego z dnia 3 stycznia 2018 r. Repertorium [...] nr [...], sporządzonego w Kancelarii Notarialnej notariusz J. M. R. w B., dotyczącego zbycia przez P. O., A. Z., P. Z., K. F. opisanej wyżej nieruchomości, wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w celu ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 29 stycznia 2015 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z 2015 r., poz.[...]), działki nr: 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39, 15/40 o łącznej powierzchni 0,7000 ha znajdują się w jednostce urbanistycznej F6MN,U i przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługi.

Na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 26 sierpnia 1991 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] - utrata mocy z dniem 31 grudnia 2003 r.) teren, na którym znajdują się wymienione działki położony był się w jednostce urbanistycznej D2 RP,MR/mn,p i ks/-1 o przeznaczeniu pod tereny upraw polowych.

Przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego przedmiotowa nieruchomość była niezabudowana, niezagospodarowana, porośnięta zielenią naturalną.

W celu ustalenia opłaty wykonany został operat szacunkowy z wyceny nieruchomości. Biegłe dla potrzeb obliczenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu, określiły jej wartości z uwzględnieniem przeznaczenia według nieobowiązującego ogólnego planu, jako zgodnego z faktycznym sposobem użytkowania nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu oraz według aktualnego przeznaczenia. Na podstawie operatu ustalono, iż wartość rynkowa prawa własności nieruchomości, zgodnie z przeznaczeniem sprzed uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynosiła 157.920,00 zł. Natomiast wartość rynkowa prawa własności oszacowana zgodnie z aktualnym przeznaczeniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wynosi 356.930,00 zł. W uchwale zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustalona została stawka procentowa służąca do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wysokości 30% - dla terenów, na których znajduje się omawiana nieruchomość.

Z uwagi na fakt, iż przedmiotowe działki położone są obecnie w terenach o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, a przed uchwaleniem planu ich faktyczne wykorzystanie stanowiły tereny niezagospodarowane, porośnięte zielenią naturalną, a ich wcześniejsze przeznaczenie to tereny upraw polowych, organ pierwszej instancji stwierdził, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego nastąpił wzrost wartości omawianej nieruchomości i stanowi on podstawę do ustalenia opłaty, tzw. renty planistycznej.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli P. O. we własnym imieniu i jako pełnomocnik A.Z. i P. Z. oraz K. F., którzy podnieśli m.in., że wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie doszło do wzrostu wartości nieruchomości, bowiem jeszcze przed uchwaleniem planu działki miały charakter nieruchomości, na których mogła powstawać zabudowa mieszkaniowa, a ustalona opłata 51,00 zł/m2 jest rażąco wysoka i nie uwzględnia stanu nieruchomości skarżących, który to stan w wyniku uchwalenia miejscowego planu nie uległ zmianie, ale stan nieruchomości zaczął zmieniać dopiero kupujący.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji.

Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę, ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 29 stycznia 2015 r. - przedmiotowa nieruchomość znajdują się w jednostce urbanistycznej F6MN,U o przeznaczeniu "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi".

W okresie od 1 stycznia 2004 r. do 4 kwietnia 2015 r. (uchwała zatwierdzająca obecnie obowiązujący plan weszła w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], co nastąpiło 20 marca 2015 r.) teren, na którym położona jest nieruchomość nie był objęty planem zagospodarowania przestrzennego. Do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Miasta B. z dnia 26 sierpnia 1991 r., w którym przedmiotowy teren przeznaczony był pod uprawy rolne.

Z przepisu art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że dla ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości należy określić różnicę wartości nieruchomości, porównując przeznaczenie terenu obowiązujące po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego z przeznaczeniem terenu obowiązującym przed uchwaleniem lub zmianą tego planu, określonym w poprzednim planie miejscowym lub w decyzji o warunkach zabudowy, bądź - jeżeli przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego nie obowiązywał plan miejscowy lub decyzja o warunkach zabudowy - z faktycznym sposobem wykorzystywania nieruchomości przed uchwaleniem planu.

Powołany przepis nie przewiduje zatem możliwości ustalania wartości, jaką nieruchomość posiadała przed uchwaleniem obowiązującego planu miejscowego z uwzględnieniem jej potencjalnych możliwości zabudowy, bądź przeznaczenia ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Błędne jest stanowisko skarżących, iż określając przeznaczenie nieruchomości według stanu przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało zbadać potencjalną możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na nieruchomości skarżących, poprzez ustalenie, czy na działki sąsiednie wydano decyzje o warunkach zabudowy, oraz czy istniała możliwość uzyskania takiej decyzji dla przedmiotowej nieruchomości. Skoro dla nieruchomości skarżących (całej lub w części) nie została wydana decyzja o warunkach zabudowy, jej przeznaczenie należy przyjąć zgodnie z faktycznym sposobem jej wykorzystania przed uchwaleniem planu, czyli grunty rolne (bez względu na to, czy grunty były uprawiane rolniczo, czy też leżały odłogiem).

Organ odwoławczy wskazał, że art. 37 u.p.z.p., w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz osób uprawnionych do określania tej wartości, odsyła do przepisów o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Rentę planistyczną ustala się na podstawie różnicy wartości nieruchomości określonych przez rzeczoznawcę majątkowego, a nie na podstawie cen uzyskanych z ich sprzedaży, które mogą się znacznie różnić od wartości gruntu.

Zaskarżoną decyzją wysokość opłaty ustalona została ma podstawie operatu szacunkowego z dnia 29 października 2018 r., sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych – J.W. i W. G.-Z. - z wyceny nieruchomości położonej w obrębie [...] miasta B., oznaczonej numerami działek: 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39, 15/40 o łącznej powierzchni 0,7000 ha, określającego jej wartości dla celów ustalenia renty planistycznej.

W dokonanej (ponownie) wycenie nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi zastosowali podejście porównawcze metodę porównywania parami. Art. 153 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. zdefiniowano, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Organ podkreślił, że § 4 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna była znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Przeprowadzone przez rzeczoznawców majątkowych badanie rynku nieruchomości na obszarze miasta B. wykazało, iż nieruchomości gruntowe niezabudowane przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną i usługi bywają stosunkowo rzadko przedmiotem obrotu rynkowego. Rynek nieruchomości niezabudowanych, położonych na terenach przeznaczonych pod uprawy polowe praktycznie nie występuje na terenie miasta B. Jako grunty podobne uznano grunty o charakterze zieleni miejskiej.

Z uwagi na fakt, że na datę określenia stanu nieruchomości składała się ona z dwóch działek o powierzchniach 1,9202 ha i 1,4912 ha do porównań szukano nieruchomości o możliwie dużych powierzchniach. Na terenie B. nie znaleziono takich transakcji, dlatego rynek lokalny został rozszerzony na inne miasta województwa [...] (z wyłączeniem Ł.). Badaniem objęto rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych o funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej oraz nieruchomości o charakterze rolnym i obszarów zieleni w okresie od 1 stycznia 2016 r. Do bezpośredniej analizy cenowo-porównawczej przyjęte zostały trzy nieruchomości o charakterze rolnym (zieleni miejskiej) o powierzchniach: 0,6984 ha, 0,7553 ha, 1,7707 ha oraz trzy nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne i usługi o powierzchniach: 1,3854 ha, 0,4876 ha, 0,9763 ha. Na podstawie przeprowadzonej analizy rynku lokalnego, rynków równoległych, własnych spostrzeżeń dotyczących preferencji nabywców oraz informacji uzyskanych od pośredników w obrocie nieruchomościami dla powyżej zdefiniowanych rynków określone zostały cechy oraz procentowy wpływ poszczególnych cech na ceny nabywanych nieruchomości. Uzyskane w wybranych transakcjach ceny nieruchomości porównawczych skorygowano o cechy różniące te nieruchomości od nieruchomości wycenianej uzyskując w ten sposób wartość jednostkową nieruchomości, przed zmianą planu - 22,56 zł/m2 gruntu, co daje wartość całej nieruchomości w wysokości 157.920,00 zł i wartość jednostkową nieruchomości po zmianie planu wynoszącą 50,99 zł/m2, co daje wartość całej nieruchomości w wysokości 356.930,00 zł.

Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych, a w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W myśl § 26 ust. 3 rozporządzenia, rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków.

Kolegium nie znalazło w operacie szacunkowym uchybień, które powodowałyby niezgodność ze wskazanymi wyżej aktami prawnymi dotyczącymi zasad i trybu wyceniania nieruchomości. Biegłe w operacie zamieściły niezbędne informacje, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Kolegium uznało więc, że przedłożony przez organ pierwszej instancji operat szacunkowy może stanowić podstawę do ustalenia renty planistycznej w przedmiotowej sprawie.

Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem, że wartość nieruchomości według stanu po uchwaleniu planu została zawyżona. Skarżący sprzedali nieruchomość po 50 zł/m2 gruntu i określenie przez rzeczoznawców majątkowych wartości gruntu na 50,99 zł/m2 jest wartością niewiele się różniącą od uzyskanej ceny sprzedaży. Z dokonanej przez rzeczoznawców majątkowych analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu pod budownictwo jednorodzinne i usługi wynika, że ceny gruntów tego typu kształtują się w przedziale od około 40 zł do około 110 zł za 1 m2. Nie została więc zawyżona wartość wycenionego gruntu w stosunku do cen kształtujących się w obrocie wolnorynkowym na terenie miasta B.

Ponadto nie można mówić o tym, że opłata jest dla skarżących krzywdząca "bowiem organ karze zapłacić im opłatę od wzrostu wartości nieruchomości, ponad korzyść, którą osiągnęli przy sprzedaży".

Należy więc wskazać, że ustalona opłata wynosi 59.703,00 zł, co stanowi 30% wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, wynoszącego 199.010,00 zł, a skarżący sprzedali nieruchomość za 350.000,00 zł. Korzyść, jaką osiągnęli przy sprzedaży nieruchomości, w związku ze zmianą przeznaczenia z gruntów rolnych na budowlane, znacznie więc przekracza ustaloną opłatę.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi P.O., A.Z., P.Z., K.F. podnieśli zarzut naruszenia:

1. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego w sytuacji, gdy organ w uzasadnieniu decyzji stwierdza, iż "rynek nieruchomości niezabudowanych położonych na terenach przeznaczonych pod uprawy polowe praktycznie nie występuje na terenie miasta", co już samo to stwierdzenie wskazuje, iż nawet przed uchwaleniem obecnego m.p.z.p., nieruchomości te nie byłyby sprzedane pod uprawy rolne, ale pod cele zabudowy jednorodzinnej bądź usługowej, natomiast organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (to że w innych miastach są nieruchomości pod uprawy polowe, to nie znaczy, że nieruchomości w B. mają mieć z nimi tożsamą cenę, skoro takowych nie ma w tym mieście) i wobec tego błędnie rozpatrzono całość dotychczas zebranego materiału dowodowego, przez co wydano decyzję, która narusza słuszny interes obywateli,

2. art. 8 k.p.a., poprzez nieprzyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa m.in. poprzez uznanie, iż prawidłowym jest przyjęcie cen nieruchomości z innych miejscowości województwa [...], a sytuacji gdy powszechnie wiadomo, że każde miasto ma swój rynek nieruchomości i nieruchomości tu położone mają wyższą ceną niż położone w Ł., R., T., a nawet w pobliskim P., wobec czego została podważona zasada dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa,

3. art. 37 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w związku z art. 84 k.p.a poprzez wydanie decyzji wymierzającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bez uwzględnienia możliwości wykorzystania nieruchomości w celach innych niż rolnicze przed wejściem w życie m.p.z.p. w 2015 r., co miało wpływ na wynik sprawy i doprowadziło do wadliwego przyjęcia kryteriów wyceny nieruchomości przed wejściem w życie m.p.z.p. i po jego wejściu, pomimo iż w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze samo stwierdza, iż "rynek nieruchomości niezabudowanych położonych na terenach przeznaczonych pod uprawy polowe praktycznie nie występuje na terenie miasta", z czego wynika, iż nieruchomości skarżących jeszcze przed wejściem w życie m.p.z.p. Nie były wykorzystywane pod cele rolnicze i gdyby zostały sprzedane to również nie na cele rolnicze ale pod zabudowę, wobec czego wejście w życie m.p.z.p. nie zmieniło przeznaczenia nieruchomości.

Skarżący zarzucili także błąd w ustaleniach faktycznych poprzez błędne ustalenie, iż wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrosła wartość nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu [...], m. B. numerami 15/12,15/13,15/16,15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24,15/25,15/26, 15/29, 15/30, 15/39,15/40 , pomimo iż już w 2013 roku wydana została decyzja o warunkach zabudowy na działce o nr 13 w obrębie [...], przy ul. A w B. dla budowy budynku mieszkalnego, która to działka sąsiaduje z nieruchomościami skarżących, co oznacza, iż działki położone w obrębie [...] przy ul. . miały już wcześniej, przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego w 2015 roku charakter nieruchomości, na których mogła powstawać zabudowa mieszkaniowa, a faktu, że nieruchomości skarżących mogłyby również uzyskać warunki zabudowy nie powinien podważać fakt, iż skarżący po nie, nie występowali w sytuacji, gdy nie były im one potrzebne, bowiem cały czas aż do chwili sprzedaży nieruchomości te były w takim samym stanie i mogły być w ten samym sposób wykorzystywane bez względu na obowiązujące m.p.z.p. ustalenie, iż nieruchomości oznaczone w ewidencji gruntów obrębu [...], m. B. numerami działek 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39, 15/40 przed uchwaleniem aktualnego planu miejscowego były niezabudowane i niezagospodarowane i pominięcie, a ich cena za metr 2 od 2015 r. nie uległa zmianie, aż do dnia sprzedaży o ponad 100% jak wynika z zaskarżonej decyzji, a także błędne przyjęcie, że cena za m2 nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu [...], m. B. numerami 15/12, 15/13, 15/16, 15/17, 15/19, 15/20, 15/23, 15/24, 15/25, 15/26, 15/29, 15/30, 15/39, 15/40 , wynosiła przed uchwaleniem planu 22,56 zł za m2 (pomimo iż we wcześniejszej decyzji wskazano 31,59 zł za m2), a po uchwaleniu planu wynosi 51 zł za m2, w sytuacji gdy skarżący sprzedali nieruchomości za 50 zł za m2, co znajduje odzwierciedlenie zarówno w umowie przedwstępnej sprzedaży jak i w umowie sprzedaży nieruchomości i za taką też cenę 50 zł za m2 sprzedaliby te nieruchomości gdyby nie było obecnego planu zagospodarowania przestrzennego z 2015 r. (stan nieruchomości nie zmienił się i wcześniej można było je zagospodarować również pod zabudowę jednorodzinną czy usługową). Skarżący zwrócili uwagę na nieprawidłowe przyjęcie przez rzeczoznawcę stanu nieruchomości zarówno sprzed dnia wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego oraz niewystarczające ustalenia w przedmiocie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości w tym okresie oraz pominięcie braku zmiany zarówno w stanie nieruchomości jak i w sposobie jej wykorzystania do momentu zawarcia przedwstępnej umowy sprzedaży w sytuacji, gdy "rynek nieruchomości niezabudowanych położonych na terenach przeznaczonych pod uprawy polowe praktycznie nie występuje na terenie miasta" wobec czego należy przyjąć, że zarówno przed 2015 r. jak i obecnie, nieruchomości te miały podobną cenę, wobec czego nie nastąpił wzrost wartości nieruchomości po ustaleniu w 2015 r. m.p.z.p.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała, że z woli ustawodawcy renta planistyczna ma wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie, tj. w dacie transakcji sprzedaży. Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości nie odnosi się do skutków prawnych wywołanych samym podjęciem uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, a jedynie do skutków faktycznych, za jakie należy uznać ewentualny związany z tym wzrost wartości nieruchomości: przepisy uchwały w sprawie planu miejscowego nie mogą być podstawą roszczeń związanych z oplata planistyczną. Skarżący ponownie podkreślili, że faktyczny sposób wykorzystania terenu przed uchwaleniem planu nie był inny niż po jego uchwaleniu. W odniesieniu do ustaleń w zakresie faktycznego wykorzystania nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego, stwierdzić należy, iż zarówno przed, jak i po ustaleniu planu na wskazanym terenie można było wznosić zabudowę mieszkaniową. Powyższe potwierdza fakt, iż w 2013 r. D. S. uzyskała warunki zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego wraz z niezbędnymi urządzeniami budowalnymi ma działce o nr ewidencyjnym 13 w obrębie [...] przy ul. A w B., sąsiadującej z działkami skarżących. Zdaniem skarżących organ administracyjny był zobowiązany ustalić, czy na przedmiotowym terenie można było realizować zabudowę mieszkaniową jednorodzinna np. poprzez ustalenie, czy dla sąsiednich działek wydawano decyzje o warunkach zabudowy oraz czy istniała możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości skarżących. Wskazuje to na spełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa, określonej w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co nakazuje rozważenie możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy przed wejściem w życie m.p.z.p. To przełożyło się również na wynik wyceny nieruchomości w kontekście uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego cech nieruchomości. Zaniechanie dokonania oceny możliwości zagospodarowania nieruchomości przed wejściem w życie m.p.z.p. podważa prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego i ustalenia na tej podstawie wysokości wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie m.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem.

W świetle art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Przeprowadzając taką kontrolę stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przenosząc określone w przepisach p.p.s.a. kryteria oceny zaskarżonego aktu administracyjnego na grunt przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzającą ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, co powoduje, że muszą one zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie stała się ocena legalności decyzji organów administracji w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Istota sporu sprowadza się co do zasady do kwestii prawidłowości ustalenia wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wzbudziło wątpliwości tut. Sądu.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei art. 37 ust. 3 u.p.z.p. przesądza, iż roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 3, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Jednocześnie na uwadze należy również mieć treść art. 87 ust. 3a u.p.z.p., w myśl którego jeżeli uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003 r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995 r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie niniejszej ustawy, w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4, stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995 r.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sporne jest, w jakim stopniu uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego spowodowało wzrost wartości tych nieruchomości i na jakiej podstawie prawnej ten wzrost powinien być badany.

Jak wynika ze sporządzonego na potrzeby rozpoznawanej sprawy operatu szacunkowego z dnia 29 października 2018 r. biegłe przytoczyły powyższe przepisy i wskazały, że "autorkom operatu szacunkowego nie jest znany fakt, jakoby przedmiotowa nieruchomość w okresie od 01.01.2004 r. do chwili wejścia w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego była faktycznie wykorzystywana w sposób odmienny aniżeli wynikający z ustaleń uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 26 sierpnia 1991 r. W związku z powyższym w celu naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego:

- dla przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostanie określona wartość nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 29 stycznia 2015 r. – "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, usługi"

- dla przeznaczenia terenu przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostanie określona wartość nieruchomości według przeznaczenia wynikającego z uchwały nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 26 sierpnia 1991 r. – "tereny upraw polowych" (s. 11 operatu).

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że w zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "przeznaczenie należy przyjąć zgodnie z faktycznym sposobem jej wykorzystania przed uchwaleniem planu, czyli grunty rolne (bez względu na to, czy grunty były uprawiane rolniczo czy też leżały odłogiem)".

Natomiast w ocenie skarżących potencjalna możliwość wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej powoduje, że należy dokonać wyceny gruntów jak dla nieruchomości o takim właśnie przeznaczeniu.

Odnosząc się do powyższego należy stwierdzić, że istotnie w okresie tzw. luki planistycznej nie nastąpiła zmiana sposobu wykorzystywania nieruchomości, w szczególności taka, która uprawniałaby do przyjęcia, że przeznaczenie nieruchomości było tożsame z przeznaczeniem wynikającym z nowego planu miejscowego, co w zasadzie wyłączałoby możliwość ustalenia opłaty planistycznej. Nie ulega wątpliwości, że potencjalna możliwość zabudowy nieruchomości zabudową mieszkalną nie przesądza o faktycznym sposobie wykorzystania, gdyż sposób "faktyczny" wymaga, aby ta zabudowa istniała realnie. Sąd w składzie orzekającym podziela zatem poglądy judykatury, zgodnie z którymi przez faktyczny sposób wykorzystywanie nieruchomości w warunkach u.p.z.p. należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania (m.in. wyroki NSA z dnia 19 marca 2019 r., II OSK 954/18, z dnia 14 lutego 2019 r., II OSK 719/17, CBOSA). Stąd też nie zasługuje na akceptację stanowisko, że w okresie luki planistycznej nieruchomości były wykorzystywane odmiennie niż to wskazuje przeznaczenie wynikające z poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie ów potencjalny sposób zagospodarowania nieruchomości, jakim jest zabudowa mieszkaniowa nie może być obojętny dla wyceny wartości nieruchomości przed uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro operat szacunkowy ma w sposób wiarygodny wskazać skalę wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego. Potencjalna możliwość wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej na tereny przeznaczone w nieobowiązującym planie miejscowym pod uprawy rolne, zdaniem sądu, stanowi cechę nieruchomości, która powinna zostać uwzględniona przez rzeczoznawców jako cecha mająca wpływ na cenę nieruchomości. Tymczasem analiza sporządzonego operatu szacunkowego, zwłaszcza w zakresie doboru nieruchomości podobnych do porównania nie wskazuje, aby taka okoliczność została wzięta pod uwagę i uznana za cechę cenotwórczą.

W operacie szacunkowym biegłe, poszukując nieruchomości o przeznaczeniu odpowiadającym przeznaczeniu terenu przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjęły do analizy nieruchomości z rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych o charakterze rolnym i obszarów zieleni. Biegłe wskazały, że do porównań przyjęły działki zlokalizowane na terenie miast województwa [...] (z wyjątkiem Ł.), położone na obszarach przeznaczonych pod uprawy polowe i zieleń (s. 15 operatu). Biegłe przyjęły do porównania trzy nieruchomości położone w B., U. i P. o powierzchni odpowiednio: 6984 mkw., 7553 mkw. i 17707 mkw. Jednak oprócz powierzchni nieruchomości oraz ceny jednostkowej za mkw. z operatu nie wynikają żadne informacje dotyczące przyjętych do porównania nieruchomości, które dają podstawy do zweryfikowania twierdzenia, że są to nieruchomości podobne, zwłaszcza brak jest informacji o istotnych dla sprawy tzw. cechach cenotwórczych.

Przypomnienia zatem wymaga, że w myśl art. 152 ust. 2 u.g.n., wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich. Przez wycenę nieruchomości należy przy tym rozumieć postępowanie, w wyniku którego dokonuje się określenia wartości nieruchomości (art. 4 pkt 6 u.g.n.). W myśl art. 153 ust. 1 u.g.n., podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przy zastosowaniu podejścia porównawczego i dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości (art. 152 ust. 3 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych (art. 151 ust. 1 u.g.n.). Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W dokonanej wycenie nieruchomości rzeczoznawcy majątkowi zastosowali podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Art. 153 ust. 1 u.g.n. wskazuje, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. W art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. zdefiniowano, że przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Natomiast przez stan nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona.

Przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia wymaga, aby przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna była znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen.

Jeżeli zatem przepis wymaga, aby dla wyceny wartości nieruchomości rzeczoznawca uwzględnił "cechy nieruchomości wpływające na poziom ich cen", nie jest prawidłowe pomijanie potencjalnej możliwości zabudowy nieruchomości jako cechy wyróżniającej badane nieruchomości, skoro może to wpływać na wysokość ceny, jaką uzyskaliby właściciele nieruchomości dokonując jej sprzedaży przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie sądu winno to skutkować odpowiednim doborem nieruchomości podobnych. Nieruchomości podobne to nieruchomości porównywalne względem siebie z uwagi na stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jak najbardziej do siebie zbliżony. Tymczasem w wykorzystanej przez organy administracji opinii biegłych wskazano listę nieruchomości wybranych do porównania w sposób ogólny określając ich lokalizację, a ponadto powierzchnię oraz cenę jednostkową. Brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia doboru nieruchomości podobnych, a przede wszystkim wskazania jasnych kryteriów, dla których rzeczoznawca uznał, iż wykorzystane nieruchomości spełniają kryterium nieruchomości podobnej powoduje, że operat wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli. Z operatu nie wynika, ażeby rzeczoznawca dokonał weryfikacji warunków zawarcia transakcji oraz cech nieruchomości przyjętych do porównania, mimo że z operatu szacunkowego powinno wynikać dlaczego rzeczoznawca uznał te, a nie inne nieruchomości, jako porównywalne.

Z operatu szacunkowego nie wynika zwłaszcza to, co jest istotne w rozpoznawanej sprawie - czy rzeczoznawcy rozważyli, czy poddane wycenie nieruchomości mimo statusu gruntów rolnych (w granicach administracyjnych miasta) mogły być wykorzystanie na cele budowlane również przed wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jeśli tak – czy przyjęte do porównania nieruchomości (grunty pod uprawy polowe, tereny zieleni) charakteryzują się również taką cechą. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odmiennie kształtują się ceny nieruchomości, które zostały sprzedane celem kontynuacji ich rolnego przeznaczenia, a inaczej takich, które zostały nabyte w celu ich wykorzystania pod zabudowę mieszkaniową.

W ocenie sądu dokonując wyceny nieruchomości na potrzeby tzw. opłaty planistycznej należy dążyć do ustalenia rzeczywistego wpływu uchwalenia planu miejscowego na wartość nieruchomości objętych planem. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r., II OSK 1146/13 istotą opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest konieczność każdorazowego odprowadzenia przez dotychczasowego właściciela nieruchomości części zysku, jaki uzyskał z jej sprzedaży dzięki jej administracyjnemu przeznaczeniu na cele bardziej korzystne rynkowo. W ocenie składu orzekającego dokonując wyceny wartości nieruchomości należy zwrócić szczególną uwagę na to, w jakim stopniu uchwalenie planu miejscowego miało wpływ nie tyle na cenę możliwą do uzyskania przy sprzedaży po wejściu w życie planu, co na wzrost ceny w stosunku do ceny możliwej do uzyskania przed podjęciem takiej uchwały.

Jak wskazano wcześniej sąd w składzie orzekającym uznaje za prawidłowe stanowisko przyjęte w judykaturze, zgodnie z którym przez faktyczny sposób wykorzystywania nieruchomości w warunkach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć wyłącznie stan rzeczywisty nieruchomości przed uchwaleniem planu, a nie potencjalne możliwości jej zagospodarowania. Konsekwencją powyższego jest przyjęcie prawidłowości twierdzenia, że nieruchomości skarżących przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego nie miały przeznaczenia "pod zabudowę mieszkaniową". Konstatacja taka nie stoi jednak na przeszkodzie stwierdzeniu, iż potencjalna możliwość zabudowy również przed uchwaleniem planu miejscowego stanowi cechę nieruchomości, która powinna być uwzględniona przy sporządzaniu operatu szacunkowego, doborze nieruchomości podobnych i ustaleniu ceny, jaka mogłaby zostać uzyskana w przypadku jej sprzedaży przed uchwaleniem planu miejscowego. Przypomnienia wymaga, że z treści art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, że podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. W ocenie sądu skoro ustalając wartość nieruchomości rzeczoznawca zmierza do ustalenia jej wartości rynkowej, to winien czynić to z uwzględnieniem czynników rynkowych. Rolą rzeczoznawcy jest zatem zbadanie, czy potencjalna możliwość wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej na nieruchomości, która w sposób formalny takiego przeznaczenia nie posiada stanowi cechę cenotwórczą, czy jest czynnikiem rynkowym.

Reasumując, sąd powziął wątpliwości co do prawidłowości przyjętego przez organy administracyjne operatu szacunkowego. Operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia [...] r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz opierać się na właściwym doborze nieruchomości podobnych, będącym konsekwencją właściwego wychwycenia cech nieruchomości wycenianej. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na dostrzeżenie cech cenotwórczych, właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, możliwość wykorzystania na cele zabudowy jak w przypadku nieruchomości wycenianej). W ocenie sądu takich informacji w operacie szacunkowym w rozpoznawanej sprawie nie zawarto, co daje podstawy do przyjęcia, że nie wszystkie istotne cechy nieruchomości wycenianej zostały wzięte pod uwagę przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych, co miało znaczenie przy wycenie.

W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że organ administracji nie jest bezwzględnie związany opinią rzeczoznawcy, gdyż podlega ona swobodnej ocenie, co do jej wiarygodności i mocy dowodowej. Organ nie może, co prawda wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, niemniej jednak obowiązany jest on dokonać oceny tego dowodu pod względem formalnym, tj. czy nie zawiera on braków, niejasności itp., gdyż to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a to z kolei wynika z obowiązku oceny wiarygodności sporządzonej opinii (wyr. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 września 2009 r., I OSK 1246/08). Stąd też w sytuacji, w której po wyczerpującej ocenie operatu szacunkowego, organ doszedłby do przekonania, iż operat ten może budzić - jak w rozpoznawanej sprawie - pewne wątpliwości, co do jego prawidłowości, powinien podjąć stosowne działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości, czego jednak w przedmiotowej sprawie zabrakło.

Tym samym, w ocenie Sądu, należało uznać, że zarówno decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. są wadliwe w takim stopniu, że konieczne jest ich uchylenie i ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy obu instancji naruszyły bowiem, przepisy postępowania, w tym przede wszystkim dotyczące konieczności dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności - jak zostało to wskazane powyżej - w sposób mogący mieć istotne znaczenie dla ustalenia, w jakim stopniu w przedmiotowej sprawie doszło do wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego w ocenie Sądu, sprawa wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie, w którym właściwe w sprawie organy będą zobowiązane uwzględnić poczynione powyżej uwagi i kierować się oceną prawną wyrażoną w przedmiotowym orzeczeniu.

W tym stanie sprawy działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak sentencji.

dc