Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 147/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu S. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. P. kwotę [...]zł ( [...] ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 147/21

Uzasadnienie

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] znak [...] z dnia [...].07.2020 r. wydaną na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.; dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr [...] z dnia [...] marca 2020 r., uchylającą decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] sierpnia 2019 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, po rozpatrzeniu wniosku z [...] listopada 2018 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewid.[...], położonej w obrębie geod. S. , ark. [...], przy ul. [...] w P., złożonego przez S. P. (dalej skarżący) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z garażem, przewidzianej do realizacji na terenie działki oznaczonej nr ewid.[...], położonej w obrębie geod. S., ark. [...], przy ul. [...] w P..

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że dnia [...] listopada 2018 r. wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji

Prezydent Miasta P. w dniu [...] marca 2019 r. wydał decyzję nr [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie złożył skarżący. Decyzją z [...] maja 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dnia [...] sierpnia 2019 r. została wydana kolejna decyzja odmowna o warunkach zabudowy w niniejszej sprawie. Wskutek odwołania skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ponownie wydało [...] marca 2020 r. decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Teren objęty wnioskiem usytuowany jest na obszarze, na którym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dla takich obszarów warunki zabudowy mogą być ustalone w drodze decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o przepisy ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym możliwość ustalenia warunków zabudowy, uzależniona jest od łącznego spełnienia wszystkich warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p., tj.:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu (...) jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (...);

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi".

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w toku postępowania dokonuje się m.in. analizy: "warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych". Obszar analizowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50 m, przy czym jako front działki należy rozumieć zgodnie ww. rozporządzeniem część działki, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd i wejście na działkę. W przedmiotowej sprawie obszar analizowany wyznaczono w promieniu [...] m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z ww. rozporządzeniem - odległości równej trzykrotnej szerokości frontowej granicy terenu od strony ul. [...]. Jest to minimalna odległość, jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu ok. [...] m. Zabudowa objęta obszarem analizowanym jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji.

Skarżący zamierza wznieść wolnostojący budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany w odległości ok. [...] m od ul. [...], o powierzchni zabudowy do [...] powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej [...] m, wysokości ok. [...] m i dachu płaskim. W analizowanym obszarze znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudową gospodarczo-garażową oraz na jednej nieruchomości usługowa. Wzdłuż ul. [...] budynki zlokalizowane są w odległości ok. [...] m od frontowych granic działek i tworzą czytelną linię zabudowy. W obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności obliczony dla całej zabudowy wynosi ok. [...]%. Ś. szerokość elewacji frontowej wynosi [...] m, co z [...]% tolerancją stanowi przedział [...] m. Ś. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w badanym terenie wynosi [...] m. W bezpośrednim sąsiedztwie, na nieruchomości ul. [...], parametr ten wynosi ok. [...] m. Budynki posiadają dachy płaskie i wysokość do najwyższego punktu dachu ok. [...] m.

Nieruchomość przy ul. [...] położona jest w odległości ok. [...] m od granicy lotniska wojskowego P.K., które jest źródłem hałasu przekraczającego dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku. Dopuszczalny poziomu hałasu w środowisku spowodowany przez starty i przeloty statków powietrznych określony został w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826 ze zm.), w załączniku nr [...]. Dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wynosi 60dB w porze dziennej i 50dB w porze nocnej. Ze względu na występujący poziom hałasu, teren objęty wnioskiem znalazł się w I strefie ograniczonego użytkowania, wskazanej w rozporządzeniu nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31.12.2007 r. (Dz. U. Woj. Wlkp. Nr 1 z dnia 22.01.2008 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P. z grudnia 2003 r.). W załączniku nr [...] do ww. rozporządzenia określono ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu dla I strefy poprzez "zakaz przeznaczania terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty, domy dziecka itp., zakaz tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska".

Organ II instancji uzasadniając pogląd, iż organy administracji publicznej nie są związane ograniczeniami wynikającymi z rozporządzenia Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P., opiera się przede wszystkim na postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt II OSK 548/09 oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt SA/Po 30/15.

Zgodnie z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 7 czerwca 2018 r. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) "Orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby". Związanie oceną prawną, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą, w tej samej sprawie, w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. (....) Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciąży na organie administracyjnym i na sądzie ponownie rozpatrującym tę samą sprawę.

W ocenie organu I instancji postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r., sygn. akt 548/09 wydane zostało w konkretnym postępowaniu ze skargi innych podmiotów na rozporządzenie Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P.. Postanowieniem tym Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok sądu I instancji i umorzył postępowanie. Zatem postanowienie to wiąże strony, organy i sądy tylko w tej sprawie, a nie w innej. Nadto, postanowienie to nie jest orzeczeniem, w którego sentencji NSA stwierdził nieważność ww. rozporządzenia, a jedynie umorzył postępowanie z uwagi na dokonaną w uzasadnieniu ocenę prawną ogólnych zasad legislacji. Postanowienie sądu umarzające postępowanie sądowe na podstawie przepisu art.161 §1 pkt 3 p.p.s.a. nie ma przymiotu powagi rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 170 p.p.s.a. Zatem sądy, czy organy rozstrzygając inną sprawę mogą tę ocenę podzielić lub jej nie podzielić, mogą także przywołać i podzielić stanowisko innych sądów administracyjnych, sądów powszechnych i Sądu Najwyższego.

Prezydentowi Miasta P. znane jest stanowisko sądów powszechnych, zgodnie z którym rozporządzenie Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. w sprawie utworzenia strefy ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P. oraz zmieniające je rozporządzenie Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. są aktami nadal obowiązującymi i będą obowiązywały do czasu wydania nowych aktów prawa miejscowego przez Sejmik Województwa W..

Przedstawiając obszerny wywód Prezydent wskazał, że zmiany art. 135 ust. 2 Prawa ochrony środowiska w zakresie organu, rodzaju aktu prawnego oraz określenia rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w żaden sposób nie wpłynęły na skuteczność obowiązywania rozporządzenia Wojewody W. z [...] grudnia 2007 r. Podkreślił, iż zasadniczą kwestią jest dopuszczenie możliwości zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej na terenie, w obrębie którego hałas wytwarzany przez samoloty startujące i lądujące na lotnisku wojskowym w K. przekracza standardy jakości środowiska. Ze względu na skalę przekroczeń dopuszczalnych norm hałasu, natężenie lotów, obecna działalność lotniska wojskowego w K. jest możliwa wyłącznie na podstawie rozporządzenia Wojewody W..

W dniu [...] listopada 2007 r. Wojskowy Zarząd Infrastruktury przedłożył analizę porealizacyjną dla lotniska wojskowego P. - K.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 538/08, dotyczącym przedmiotowego rozporządzenia nr [...] stwierdził, że "z treści analizy porealizacyjnej w sposób wystarczający wynikało uzasadnienie do wydania zaskarżonego rozporządzenia". W świetle powyższego, materialne przesłanki prawne utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania, wynikające z art. 135 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, nie uległy zmianie. Jeżeli przyznać słuszność twierdzeniu o nieobowiązywaniu rozporządzenia Wojewody W., to nieutworzenie obszaru ograniczonego użytkowania wokół lotniska wojskowego K. , w sytuacji gdy obowiązek taki wynikał z analizy porealizacyjnej wykonanej zgodnie z decyzją środowiskową, oznaczałoby naruszenie prawa polegające na niezastosowaniu art. 135 ust.1 u.p.o.ś., w stanie prawnym jednoznacznie wskazującym na konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Zauważono, że zgodnie z art. 135 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, obszar ograniczonego użytkowania tworzy się dla przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie. Skoro, według rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lotniska o podstawowej długości drogi startowej nie mniejszej niż 2100 m; zaliczane są do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to z ww. przepisu wynika obowiązek istnienia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska P. - K..

W związku z powyższym stwierdzono, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W zakresie warunków art.61 ust. 1 pkt 2-5 wykazano, że :

- teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...],

- istniejące (lub planowane) uzbrojenie jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego (przy czym z uwagi na negatywne rozstrzygnięcie odstąpiono od wzywania wnioskodawców do dostarczenia zdezaktualizowanych opinii gestorów sieci),

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele inne niż rolnicze,

- w sprawie mają zastosowanie przepisy odrębne - Prawo Ochrony Środowiska.

W zakresie warunków art. 61 ust. 2-5 wskazano : nie dotyczy.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł S. P. wnosząc o jej uchylenie w całości, rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, względnie o przekazanie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił :

1. Rażące naruszenie art. 6 k.p.a. oraz 61 u.p.z.p.

2. Rażące naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez bezpodstawne podważanie rozstrzygnięć władzy sądowniczej oraz komunikatu wydanego przez organ administracji publicznej co do obowiązywania aktu prawnego tego organu.

3. Rażące naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez powoływanie się na wyrok WSA w Poznaniu niezgodnie z jego treścią.

4. Naruszenie art. 7, 8 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia całościowego postępowania dowodowego w sprawie uzbrojenia terenu.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że odmowa ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie została oparta na postanowieniach rozporządzenia Wojewody W. z [...] grudnia 2007 roku. Natomiast, zgodnie z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. (II OSK 548/09) w związku ze zmianą z datą [...] listopada 2008 r. treści art. 135 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2008 Nr 25, poz. 150 ze zm.) rozporządzenie Wojewody W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2008 r. Nr 1, poz. 1) utraciło moc obowiązującą.

W związku z powyższym, odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o postanowienia ww. rozporządzenia jest pozbawiona podstawy prawnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...].10.2020 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu swej decyzji Kolegium wyjaśniło, że główną przyczyną odmowy wydania pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie było uznanie przez organ I instancji, że ze względu na występujący poziom hałasu, teren objęty wnioskiem znalazł się w I strefie ograniczonego użytkowania, wskazanej w rozporządzeniu nr 40/07 Wojewody Wielkopolskiego z dnia 31 grudnia 2007 r. (Dz.Urz. Woj. Wlkp. Nr 1 z dnia 22.01.2008 r., zmieniającym rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska Wojskowego P. - K. w P. z grudnia 2003 r.). W załączniku nr 3 rozporządzenia określono bowiem ograniczenia w zakresie przeznaczenia terenu dla I strefy przez: "zakaz przeznaczania terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej i budynków związanych ze stałym pobytem dzieci i młodzieży, takich jak szkoły, przedszkola, internaty. domy dziecka itp., zakaz tworzenia stref ochronnych "A" uzdrowiska"'.

Skarżący natomiast zarzucił, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie została oparta na postanowieniach rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zmieniającego rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P., które w myśl postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 548/09 utraciło moc obowiązującą. Dlatego w jego ocenie odmowa ustalenia warunków zabudowy w oparciu o postanowienia ww. rozporządzenia jest pozbawiona podstawy prawnej.

Kolegium wskazało, że dla obszaru objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego rozbudowie wymaga ustalenia w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy. Warunki zabudowy ustalane są w oparciu art. 61 u.p.z.p. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest po łącznym spełnieniu warunków wymienionych w art.61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Decyzja taka powinna być ponadto zgodna z przepisami odrębnymi.

Wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 - zwanego dalej rozporządzeniem). Rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W celu rozstrzygnięcia o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, organ I instancji przeprowadził analizę stanu faktycznego i prawnego, a także analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obszarze wyznaczonym wokół terenu, którego dotyczy wniosek.

Prezydent Miasta P. w uzasadnieniu swej decyzji wskazał, iż planowana inwestycja jest zgodna z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wskazał również, iż teren posiada dostęp do drogi publicznej, i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele inne niż rolne. Zaznaczył, iż istniejące (lub planowane) uzbrojenie jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym z uwagi na negatywne rozstrzygnięcie odstąpiono od wzywania wnioskodawcy do dostarczenia opinii gestorów sieci. Ponieważ w tej sprawie mają zastosowanie przepisy odrębne - Prawo Ochrony Środowisko, które stoją na przeszkodzie do wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na bliską odległość od lotniska P. – K., odmówiono jej wydania.

Oceniając sporządzoną na potrzeby niniejszego postępowania administracyjnego analizę urbanistyczną Kolegium stwierdziło, iż została ona sporządzona wadliwie, z tego też względu niemożliwe jest wydanie decyzji w oparciu o jej treść.

Podstawową czynnością, która jest konieczna do sporządzenia prawidłowej analizy urbanistycznej jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie wyznaczając obszar analizy pominięto działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy ich część zabudowy znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 848/17, wskazał, iż o ile można zaakceptować wykreślenie granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje on jedynie część działek, to nie można zaakceptować wyznaczenia granic obszaru analizowanego w taki sposób że "przecina" on budynek znajdujący się na działce, oraz "przecina" działkę, pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Gl 1172/10, dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Z uwagi na błędne wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno - architektonicznej została ona przeprowadzona nieprawidłowo. Nie może więc ona stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiotowej sprawie.

Ponadto Kolegium zauważyło, iż organ I instancji po stwierdzeniu zaistnienia braku formalnego (tj. braku aktualnej opinii gestora sieci) bezzasadnie odstąpił od wezwania wnioskodawcy do jej przedłożenia, czym naruszył przepisy postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za swoimi wcześniejszymi decyzjami wydanymi na w niniejszej sprawie ponownie wskazało, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organy administracji publicznej nie są związane ograniczeniami wynikającymi z rozporządzenia Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zmieniającego rozporządzenie tego samego organu z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K..

Kolegium podzieliło pogląd zaprezentowany w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2010 r. o sygn. akt II OSK 548/09, w którym wskazano, że rozporządzenie wojewody będące aktem prawa miejscowego przestaje obowiązywać, kiedy zostanie uchylone, zastąpione nowym aktem prawa miejscowego czy też upłynie czas jego obowiązywania, który został określony w tym akcie normatywnym lub w ustawie, na podstawie której akt ten został wydany.

Przedstawiając szczegółowe rozważania Kolegium stanęło na stanowisku, że rozporządzenie Wojewody W. z dnia [...] grudnia 2007 r. nie obowiązuje, a tym samym teren objęty inwestycją nie jest objęty strefą ograniczonego użytkowania, w której obowiązywałby zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej itp. Przepisy powyższego rozporządzenia nie mogą zatem stanowić podstawy odmowy wydania warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego. Stanowisko przeciwne zaprezentowane w decyzji organu I instancji stanowi polemikę ze stanowiskiem Kolegium.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej poziomów hałasu na przedmiotowym terenie wyjaśniono, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazano, iż organ, wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, powinien w sposób niebudzący wątpliwości wykazać niezgodność zamierzenia wnioskodawcy z przepisami odrębnymi, bądź też wyjaśnić okoliczności przewidziane ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uniemożliwiające pozytywne załatwienie sprawy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie (vide wyroki WSA w Poznaniu z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Po 30/15 oraz z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 936/12). W obecnym stanie prawnym takiego przepisu brak. Sama więc okoliczność ewentualnego przekroczenia norm dopuszczalnego hałasu nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe uchybienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji narusza art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, art. 7 k.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Wobec powyższego zastosowano art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium stanęło na stanowisku, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformatoryjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 86/12, wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1582/10. wyrok WSA w Poznaniu z 12 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 103/10. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 732/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2007 r. sygn. akt II SA/Po 239/07). Podkreślono, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (vide wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 9 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Go 732/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 103/10). Ponadto wydanie decyzji pozytywnej (ustalającej warunki zabudowy) w niniejszym postępowaniu wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń, co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył wszak decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie Kolegium przekracza to zakres postępowania, wynikający z art. 136 k.p.a. W związku z powyższym przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie narusza przepisów art. 138 § 2 k.p.a.

Sprzeciw od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł S. P. wnosząc na podstawie art. 64e, art. 151a § 1 oraz art. 200 p.p.s.a. o:

a) uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi II instancji sprawy do ponownego rozpoznania,

b) wyznaczenie organu II instancji jako organu właściwego do rozpatrzenia sprawy,

c) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym obejmujących koszty zastępstwa procesowego, według prawem norm przepisanych.

Skarżący zarzucił naruszenie art. 6 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 2 oraz § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ II Instancji nie jest uprawniony do wydania decyzji reformatoryjnej, w której by ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

W uzasadnieniu zarzucił, iż zaskarżona decyzja SKO jest trzecią z kolei decyzją uchylającą trzecią z kolei decyzję organu I instancji. Po raz trzeci uchylenie następuje z tego samego powodu. Organ I instancji po raz trzeci powołuje się na nieobowiązujące już postanowienia rozporządzenia Nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P..

Powyższe wskazuje, iż skarżący nie ma szans na uzyskanie decyzji od organu I instancji. Wskazał, iż aktualnie dostrzega się konieczność wydawania decyzji przez organ II instancji w przypadku zaniechań dowodowych i ignorowania przez organ I instancji wskazań organu II instancji. W analogicznych przypadkach wskazuje się bowiem, iż "sąd I instancji powinien mieć na uwadze jak najszybsze zakończenie postępowania administracyjnego, a tym samym mocno krytyczną ocenę kilkakrotnego wydania decyzji przez SKO w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., nawet w sytuacji braku pełnego przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji, ze względu na nieposzanowanie rozstrzygnięć podejmowanych przez Kolegium." (W. Piątek, Zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd "sprzeciwu od decyzji". Glosa do wyroku WSA z dnia 20 lutego 2018 /:, 11 SA/Bk 940/17, OSP 2019. nr 10, s. 102.)

Rozstrzygnięciem takim byłoby uwzględnienie sprzeciwu i zobowiązanie Kolegium do wydania rozstrzygnięcia co do meritum sprawy. Mając na uwadze uprawnienia organu II instancji do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, wydanie decyzji co do meritum przez SKO pozwoliłoby przełamać zaistniały w sprawie impas.

W ocenie organu II instancji nie jest dopuszczalne wydanie decyzji reformatoryjnej, w której by on ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednak stosownie do art. 6 k.p.a., organ może działać tylko na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Natomiast, aktualnie nie ma regulacji zakazującej wydania decyzji reformatoryjnej ustaliającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Innymi słowy, brak jest podstawy prawnej przemawiającej za stanowiskiem organu II instancji. Ponadto aktualnie funkcjonuje pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione.

Organ I instancji powołuje się w każdej decyzji odmownej na nieobowiązujące rozporządzenie Wojewody. To odwołanie się do aktu prawnego, którego wykluczenie z systemu prawnego było wielokrotnie potwierdzane w orzeczeniach sądów administracyjnych i którego wykluczenie z systemu prawnego potwierdzało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej sprawie pokazuje, iż po ponownym przekazaniu sprawy do organu I instancji można z dużym prawdopodobieństwem spodziewać się ponownej decyzji odmownej z ponownym odwołaniem się do nieobowiązującego rozporządzenia Wojewody). Dlatego ponowne odesłanie sprawy do organu I instancji nie załatwi sprawy, a skarżący zostaje pozbawiony uprawnienia do załatwienia jego sprawy administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na wstępie Sąd wskazuje, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 12 marca 2021 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej k.p.a.) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (dodane art. 64e oraz 151a § 1 p.p.s.a). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na tym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co uregulowano w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art.151a § 3 p.p.s.a.).

Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Wobec powyższego Sąd uznał, że nie jest dopuszczalna w rozpatrywanej sprawie - na etapie wniesienia sprzeciwu - ocena jej uwarunkowań materialnoprawnych.

W ocenie Sądu w realiach niniejszej sprawy organ II instancji w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ślad za swoimi wcześniejszymi decyzjami wydanymi w niniejszej sprawie ponownie wskazało, że przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, organy administracji publicznej nie są związane ograniczeniami wynikającymi z rozporządzenia Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] zmieniającego rozporządzenie tego samego organu z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K.. Kolegium przyjęło, że rozporządzenie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nie obowiązuje, a tym samym teren objęty inwestycją nie jest objęty strefą ograniczonego użytkowania, w której obowiązywałby zakaz przeznaczenia terenu pod budowę budynków mieszkalnych, szpitali, domów opieki społecznej itp. Przepisy powyższego rozporządzenia nie mogą zatem stanowić podstawy odmowy wydania warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wnioskowanej przez skarżącego.

Dalej Kolegium wskazało, że organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie, którego w obecnym stanie prawnym brak. Sama okoliczność ewentualnego przekroczenia norm dopuszczalnego hałasu nie może stanowić samoistnej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie wyznaczając obszar analizy pominięto działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy ich część zabudowy znajduje się w granicach wyznaczonego obszaru. Podkreślono, że o ile można zaakceptować wykreślenie granic obszaru analizowanego w taki sposób, że obejmuje on jedynie część działek, to nie można zaakceptować wyznaczenia granic obszaru analizowanego w taki sposób że "przecina" on budynek znajdujący się na działce, oraz "przecina" działkę, pozostawiając część zabudowaną poza wyznaczoną granicą. Z uwagi na błędne wyznaczenie obszaru analizy urbanistyczno - architektonicznej została ona przeprowadzona nieprawidłowo i nie może stanowić podstawy do wydania decyzji.

Odnosząc się do możliwości zastosowania art. 138 § 1 punkt 2 k.p.a. Kolegium stanęło na stanowisku, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - z uwagi na jego specyfikę - w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie możliwe wydanie przez organ II instancji pozytywnej decyzji reformatoryjnej (ustalającej warunki zabudowy), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to ze specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów. Podkreślono, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie analizy funkcji i cech zabudowy terenu oraz projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Tym samym projekt sporządzony do zakwestionowanej decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy.

Zdaniem Kolegium wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszym postępowaniu wiąże się z poczynieniem stosownych ustaleń, co do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym - o ile okaże się w niniejszej sprawie uzasadnione, co wymagać będzie nowej analizy oraz sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej, a ponadto wymagać będzie dokonania uzgodnień z właściwymi organami. W ocenie Kolegium przekracza to zakres postępowania, wynikający z art. 136 k.p.a.

Sąd wskazuje, że w świetle treści art.138 § 1 i 2 k.p.a. zasadą w razie uwzględnienia odwołania jest wydanie decyzji reformatoryjnej, a wydanie decyzji kasatoryjnej ma charakter wyjątkowy.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Organ odwoławczy bowiem rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Organ odwoławczy rozpoznaje i rozstrzyga ponownie sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji.

Podkreślić, należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Przedmiotem oceny organu II instancji nie jest tylko decyzja administracyjna, lecz sprawa administracyjna w takich granicach w jakich organ orzeka o obowiązku lub interesie prawnym strony. Przedmiotem postępowania odwoławczego jest zatem zarówno rozpatrzenie konkretnej sprawy i jej załatwienie, jak i weryfikacja decyzji organu I instancji. Złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. stanowi o istocie postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot – ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji (por. wyrok NSA z 20.11.2012 r., II OSK 1299/11, CBOSA).

Dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowana jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (1) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy podkreślić, iż decyzja kasacyjna jest dopuszczona wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14, publ. CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA), wskazał, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego rozpatrzenia sprawy.

W ocenie Sądu w obowiązującym stanie prawnym nie ma podstaw do uznania, że w przypadku decyzji o warunkach zabudowy organ odwoławczy w ogóle nie ma kompetencji do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji zgodnej z wnioskiem inwestora. Innymi słowy, nie sposób przyjąć, że kompetencja właściwego organu administracji publicznej do wydania pozytywnej decyzji, tj. do ustalenia warunków zabudowy – nie może być przeniesiona na organ wyższego stopnia rozpatrujący odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Potwierdza to orzecznictwo sądowe, w którym wyrażony został pogląd, że w postępowaniu odwoławczym nie można kategorycznie wykluczyć sytuacji, kiedy ustalenie warunków zabudowy w decyzji organu odwoławczego będzie uzasadnione. W każdej sprawie ocena przesłanek zastosowania przez organ orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wymaga dużej rozwagi i uwzględnienia wszystkich aspektów zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 19.07.2016 r., II OSK 2198/15, CBOSA). W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ponadto wyjaśnił, że problem zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej sprowadza się do ustalenia, czy organ drugiej instancji pomimo obowiązujących zasad postępowania administracyjnego we własnym zakresie przeprowadził postępowanie wyjaśniające w znacznym zakresie, czy tylko dokonał stosownego uzupełnienia materiału dowodowego. Istota zasady dwuinstancyjności polega bowiem na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (czy szerzej – procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu instytucji z art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obydwu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Omawiana zasada wymaga, aby to sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji.

Sąd wskazuje, że zasadniczo przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części przez organ odwoławczy jest sprzeczne z treścią art.136 k.p.a. statuującego możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego. Naruszałoby bowiem zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przy czym zasada ta nie powinna być rozumiana w sposób formalny. Do uznania, że została ona zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch różnych organów. Konieczne jest też, aby rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięcia, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (tak: wyrok NSA w Warszawie z dn. 20.05.1998 r. w spr. sygn. akt IV SA 2058/97, LEX nr 43276).

Sąd podziela ocenę Kolegium dotyczącą specyfiki kontrolowanego postępowania lokalizacyjnego. Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 właściwego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ma ona fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, gdyż jej treść jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a także dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji. Analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ jest ona odrębnym dokumentem i na podstawie jej treści oraz pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Wyniki analizy stanowią swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Sąd orzekający podziela co do zasady dominujący w judykaturze pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności (art.15 k.p.a.). Przyjmuje się, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w szczególności jej wyniki w postaci tekstowej i graficznej, nie może być postrzegana jako typowe postępowanie dowodowe, które może podlegać prostemu uzupełnieniu w ramach art. 136 k.p.a. przez organ odwoławczy. Skoro bowiem wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to oznacza, że są elementami składowymi tej decyzji. W konsekwencji organ odwoławczy nie może uzupełnić tej analizy i rozstrzygnąć w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Projekt decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną. Formalnym ujęciem tego wymogu jest brzmienie art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Przepis ten ustanawia obowiązek przynależności autora projektu decyzji do samorządu zawodowego architektów bądź urbanistów. Rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Niezachowanie tego obowiązku będzie zakwalifikowane jako rażące naruszenie prawa i może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 5 wydanie, Komentarz Becka, str. 386). Wymóg ten dotyczy również organu II instancji, jeżeli wydaje decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy podkreślić, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu jest podstawowym elementem postępowania w sprawie warunków zabudowy i w związku z tym należy z dużą rozwagą podchodzić do zakresu uzupełniania tej analizy w postępowaniu odwoławczym, (tak NSA w wyroku z dnia 23.06.2010r., sygn. II OSK 972/09, publ. CBOSA), a tym bardziej do sporządzenia takiej analizy w postępowaniu drugoinstancyjnym.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że organ odwoławczy jest kompetentny do przeprowadzenia wyłącznie uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie przez ten organ odwoławczy postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części narusza zasadę dwuinstancyjności. Każda sprawa powinna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana, (co do istoty) przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron (por. np. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt IV SA 2058/97).

Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej przewiduje art. 138 § 2 k.p.a. Z regulacji tej wynika, że decyzja uchylająca w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia może być wydana wyłącznie wtedy, gdy organ I instancji naruszył przepisy postępowania i nie został dostatecznie wyjaśniony stan sprawy, istotny z punktu widzenia trafności rozstrzygnięcia. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że kompetencja organu odwoławczego do wydawania decyzji kasacyjnych stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy. Dlatego też została ukształtowana w taki sposób, aby nie sprzeciwiać się zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zobowiązującej do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia tej samej sprawy przez dwa różne organy. W świetle zasady dwuinstancyjności nie może dojść do sytuacji, że większość faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zostałaby wyjaśniona dopiero w postępowaniu odwoławczym.

W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy – z uwagi na jego specyfikę – w przypadku uwzględnienia odwołania od decyzji odmownej organu I instancji nie będzie zwykle możliwe wydanie przez organ II instancji decyzji reformacyjnej (ustalającej warunki zabudowy lub odmawiającej jej wydania), o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., lecz konieczne będzie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to w dużej mierze ze wspomnianej specyfiki postępowania lokalizacyjnego, silnie akcentowanej w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1582/10, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 30.10.2007 r., II SA/Po 239/07, CBOSA). Podkreśla się, że w toku takiego postępowania niezbędne jest sporządzenie projektu decyzji przez osobę dysponującą szczególnymi kwalifikacjami (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.). Projekt ten musi być następnie poddany uzgodnieniom z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Ponadto niezbędne jest uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Każdorazowo wymagana jest także wszechstronna analiza zgodności danej inwestycji z przepisami odrębnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości, że w razie uchylenia decyzji organu I instancji tym samym uchylony został także stanowiący jej integralną część załącznik (jej część graficzna). Nie może on więc być już traktowany jako załącznik do kolejnej decyzji o warunkach zabudowy wydawanej w sprawie, w tym także do decyzji reformacyjnej. Uchylenie decyzji o warunkach zabudowy niweczy zarazem byt jej projektu. Tym samym projekt sporządzony do decyzji organu I instancji nie może być uznany za projekt do decyzji wydanej na skutek powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 09.07.2008 r., II SA/Go 732/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 12.05.2010 r., IV SA/Po 103/10, CBOSA). Ponadto wydanie decyzji pozytywnej, tj. ustalającej warunki zabudowy wymaga uprzedniego sporządzenia projektu o treści diametralnie różnej od treści poprzedniego projektu, który dotyczył decyzji odmownej. (vide wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29.03.2012r. o sygn. IV SA/Po 86/12, publ. CBOSA)

Sąd – co do zasady - podziela w pełni powyższe stanowisko. Jednak Sądowi orzekającemu znany jest pogląd - odmienny od wyżej przedstawionego - według którego mając na uwadze kilkukrotne wydanie całkowicie bezzasadnych decyzji odmownych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dopuszczalne jest wydanie przez organ odwoławczy decyzji reformatoryjnej. Według tego poglądu w takiej sytuacji za słuszną należy uznać próbę naprawy postępowania przez organ odwoławczy przez wydanie decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, a zatem zobowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 20.11.2012r., sygn.II OSK 1299/11, publ. CBOSA)

Sąd orzekający aprobuje – w drodze wyjątku od wcześniej przedstawionej zasady – możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w tym konkretnym i wyjątkowym kontrolowanym stanie faktycznym.

Należy podkreślić, że taka właśnie wyjątkowa sytuacja zaistniała w kontrolowanej sprawie, gdyż jak trafnie wskazał skarżący w swym sprzeciwie, zaskarżona decyzja SKO jest już trzecią z kolei decyzją uchylającą trzecią z kolei decyzję organu I instancji. Przy czym po raz trzeci uchylenie decyzji organu I instancji następuje głównie z tego samego powodu, gdyż organ I instancji po raz trzeci powołuje się na nieobowiązujące wg Kolegium postanowienia Rozporządzenia Nr [...] Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania dla lotniska wojskowego P. - K. w P.. To odwołanie się do aktu prawnego, którego wykluczenie z systemu prawnego było wielokrotnie potwierdzane w orzeczeniach sądów administracyjnych, którego wykluczenie z systemu prawnego potwierdzało też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w tej sprawie w swych wcześniejszych decyzjach pokazuje, iż po ponownym przekazaniu sprawy do organu I instancji można z dużym prawdopodobieństwem spodziewać się ponownej decyzji odmownej z ponownym odwołaniem się do ww. nieobowiązującego rozporządzenia Wojewody. Powyższe wskazuje, iż skarżący ma niewielkie szanse na uzyskanie pozytywnej decyzji od organu I instancji. Organ I instancji uporczywie bowiem ignoruje te same wskazania organu odwoławczego wskutek czego organ II instancji z tych samych przyczyn uchyla kolejne decyzje odmowne organu I instancji. Dlatego ponowne odesłanie sprawy do organu I instancji nie załatwi sprawy, gdyż najprawdopodobniej organ I instancji wyda decyzje odmowną z tą samą argumentacją. Tym samym, skarżący zostaje de facto pozbawiony uprawnienia do merytorycznego załatwienia jego sprawy administracyjnej.

Należy podkreślić, że w kontrolowanej sprawie wystąpił pewnego rodzaju impas i trwały brak respektowania przez organ I instancji wskazań organu II instancji. Doprowadziło to do sytuacji, w której wnioskodawca nie może uzyskać ostatecznego rozstrzygnięcia w swojej sprawie, ponieważ organ odwoławczy wskazuje na uchybienia organu I instancji i uchyla jego decyzje, a organ ten uporczywie ignoruje te wskazania organu odwoławczego i ponownie wydaje decyzje odmowne. W tym szczególnym przypadku merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ II instancji, polegające na wydaniu decyzji reformatoryjnej nie będzie stanowiło naruszenia zasady dwuinstancyjności. Wręcz przeciwnie, bo skoro organ I instancji nie respektuje wskazań organu II instancji, to blokuje tym samym możliwość rozpoznania sprawy i tak naprawdę to organ I instancji narusza zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Sprawa niniejsza nie może być definitywnie rozstrzygnięta ponieważ organ I instancji polemizując z organem II instancji notorycznie blokuje taką możliwość. Tym samym pozbawia skarżącego prawa do wydania decyzji merytorycznej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego. Taka kontrola możliwa będzie bowiem dopiero w przypadku wydania decyzji merytorycznej przez organ odwoławczy, która po jej ewentualnym zaskarżeniu będzie mogła być oceniona przez sąd administracyjny.

Organ odwoławczy – mając na uwadze wyjątkowość stanu faktycznego w kontrolowanej sprawie - podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., VIII SA/Wa 1136/13, dostępny w CBOSA).

Sąd orzekający uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 oraz art. 80 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji. Jednak przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpoznania w tym konkretnym, wyjątkowym przypadku, było wadliwe. Tym samym Sąd uznał, że organ odwoławczy nieprawidłowo zastosował w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wprawdzie uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu uzasadniają uchylenie przez Kolegium zaskarżonej decyzji, jednak przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji w tej konkretnej sprawie było nietrafne.

Przy zastosowanej wykładni przepisów materialnoprawnych – której prawidłowości Sąd na tym etapie nie może oceniać - prawidłowo przyjęło Kolegium, że stwierdzone uchybienia decyzji organu I instancji stanowią przesłankę do jej uchylenia. Rację ma też organ odwoławczy, że stwierdzone uchybienia powodują konieczność powtórzenia całego postępowania dowodowego, w tym sporządzenia nowej analizy urbanistyczno - architektonicznej, która w formie tekstowej i graficznej stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zasadniczo z art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. oraz § 9 ust. 1-4 rozporządzenia wynika bowiem, że konieczność ponownego przeprowadzenia analizy pociąga za sobą konieczność zastosowania wobec decyzji art. 138 § 2 k.p.a. Jednak w kontrolowanej sprawie należy podkreślić, że zaskarżona decyzja jest już trzecią z kolei decyzją kasatoryjną w tej sprawie. Należy mieć na względzie, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy wpłynął do organu w dniu dnia [...] listopada 2018 r. i do dnia dzisiejszego, pomimo upływu ponad 2 lat, strona nie uzyskała ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, ani pozytywnego, ani negatywnego.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 29 stycznia 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 3065/19 (CBOSA), iż stwierdzenie przez organ odwoławczy pewnych uchybień w związku z przygotowaną na zlecenie organu pierwszej instancji analizą urbanistyczną nie zawsze uzasadnia, niejako "automatycznie", uchylenie decyzji zaskarżonej odwołaniem i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna może być bowiem uzupełniana w postępowaniu odwoławczym w trybie art. 136 k.p.a. Analiza urbanistyczna jest co prawda kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie jest do dowód jedyny i ustawodawca nie zastrzegł, aby dowód ten mógł być uzupełniany jedynie w toku procedury toczącej się przez organem pierwszej instancji. Uzupełnienie analizy przez organ wyższego stopnia nie narusza zasady dwuinstancyjności postępowania, gdyż nie może ona być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać w przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, bez możliwości uzupełnienia materiału dowodowego (por. m.in. wyroki NSA z 07.12.2017 r., II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17; a także wyroki WSA: z 20.12.2017 r., II SA/Po 893/17; z 15.02.2018 r., II SA/Rz 1277/17; z 01.03.2018 r., II SA/Sz 1439/17; z 12.04.2018 r., IV SA/Wa 884/18; z 24.04.2018 r., II SA/Po 209/18 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA; por. też R. Sawuła, Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II OSK 1564/10, OSP 2013, nr 4, poz. 41, s. 281).

W kontrolowanej sprawie organ II instancji, rozpoznając sprawę po raz trzeci (sic!), uznał, że należy uchylić - z tych samych przyczyn, co poprzednio - decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu w takim przypadku – noszącym znamiona obstrukcji po stronie organu pierwszej instancji – organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie od decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, jeżeli dojdzie do przekonania o niezasadności orzeczonej odmowy, może w postępowaniu odwoławczym ustalić warunki zabudowy, w tym, co do zasady, zlecić sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskać niezbędne uzgodnienia oraz ocenić zgodność decyzji z przepisami odrębnymi.

Ponownie należy podkreślić, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy – rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym po raz trzeci – ewentualne wydanie decyzji reformatoryjnej o treści przeciwnej (pozytywnej) w stosunku do dotychczasowego (negatywnego) rozstrzygnięcia organu I instancji jest dopuszczalne. Należy zaakcentować, że takiego rozwiązania domaga się skarżący, a więc podmiot dla którego stosowanie zasady dwuinstancyjności ma największe znaczenie, a który pomimo tego sam domaga się jej ograniczenia poprzez wydanie decyzji merytorycznej przez organ II instancji. Słusznie bowiem wskazuje, że dotychczasowy przebieg postępowania wskazuje na to, że przy powtarzaniu wydawania decyzji kasacyjnych nigdy nie otrzyma ostatecznej decyzji pozytywnej bądź negatywnej, która mogłaby zostać poddana kontroli sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez skarżącego koszt wpisu ([...] wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804), w wysokości [...] zł oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł– łącznie [...] zł.

Wobec powyższego, powtórnie rozpoznając sprawę, SKO powinno merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę administracyjną, której przedmiotem pozostaje ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W trakcie postępowania odwoławczego organ II powtórzy całe postępowanie dowodowego, w tym zleci sporządzenie nowej analizy urbanistyczno – architektonicznej. Trzeba mieć na uwadze, że przepisy ustawy planistycznej nie wymagają sporządzenia analizy przez osobę o szczególnym przygotowaniu zawodowym. To zostało zastrzeżone dla wymogu sporządzenia projektu decyzji w.z. – który to projekt, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p., powinna sporządzić osoba, o której mowa w art. 5 u.p.z.p., albo osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej.