Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 302/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 18m ust. 1 pkt 6 w związku z art. 19f ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) Sędzia WSA Joanna Wegner Protokolant st. spec. Łukasz Skóra po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] kwietnia 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz F. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

F.F. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca", "spółka") złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], które utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] o wykreśleniu spółki z rejestru agencji zatrudnienia z powodu naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r, poz, 2096, z późn, zm,, zwanej dalej "k.p.a." oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r. poz. 570).

Do wydania decyzji doszło w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z 6 grudnia 2018r. Marszałek Województwa [...] przypomniał agencjom zatrudnienia mającym swoje siedziby na terenie woj. [...] o obowiązku przedstawienia organowi prowadzącemu rejestr agencji zatrudnienia, informacji o działalności agencji zatrudnienia za rok 2018 w terminie do dnia 31 stycznia 2019r.

W dniu 31 stycznia 2019r, (data stempla pocztowego) za pośrednictwem operatora pocztowego, spółka złożyła na formularzu "Informację z działalności za 2018 rok w zakresie kierowania osób do pracy za granicą u pracodawcą zagranicznych z dnia 31 stycznia 2019r".

Z uwagi na liczne uchybienia w nadesłanym formularzu "Informacji", Marszałek Województwa [...] pismem z 21 lutego 2019r. zobowiązał spółkę do nadesłania w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma, prawidłowo wypełnione sprawozdanie z działalności agencji za rok 2018r., informując jednocześnie, że do czasu dostarczenia poprawnie wypełnionego formularza informacji o działalności agencji zatrudnienia, agencja nie wypełniła obowiązku określonego w art. 19f ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy.

Pismo zostało doręczone agencji w dniu 27 lutego 2019r. (zgodnie z potwierdzeniem odbioru) zgodnie z żądaniem agencji, na adres do korespondencji wskazany we "Wniosku o wpis do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia" z 30.06.2014r. tj. [...] R., D. Zakreślony termin dla dokonania czynności biegł od dnia 28 lutego 2019r. i upływał z dniem 6 marca 2019r. bez uzupełnienia braku.

Zawiadomieniem z 2 kwietnia 2019r. Marszałek Województwa [...] powiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wykreślenia podmiotu z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Jednocześnie pouczył, że w terminie 7 dni od dnia doręczenia agencja może składać pisemne wyjaśnienia w sprawie. Zawiadomienie doręczono agencji zgodnie z żądaniem, pod adresem do korespondencji wskazanym we "Wniosku o wpis do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia" z dnia 30.06.2014r. tj. [...] R., D. , w dniu 8 kwietnia 2019r., zgodnie z potwierdzeniem odbioru pisma. Termin 7 dniowy do złożenia wyjaśnień i zapoznania się z aktami biegł od 9 kwietnia 2019r. i upływał 15 kwietnia 2019r. Spółka 9 kwietnia 2019r. przesłała do organu rejestrowego - Marszałka Województwa [...] - wypełniony formularz "Informacji o działalności agencji za 2018r. z dnia 08 kwietnia 2019r".

Decyzją z [...] kwietnia 2019r. nr [...], działając na podstawie art. 18m ust. 1 pkt 6 w związku z art. 19f ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz.U. z 2019, poz. 1482, dalej "upz"), w związku z art. 104 § 1 k.p.a., Marszałek Województwa [...] orzekł o wykreśleniu podmiotu F.F. Sp. z o.o. z/s w W. z rejestru agencji zatrudnienia z powodu naruszenia warunku prowadzenia agencji zatrudnienia. Wskazał w uzasadnieniu, że nadesłany formularz "Informacji z działalności" przesłany 9 kwietnia 2019r. jest nieprawidłowo wypełniony i nie zawiera wszystkich wymaganych danych w zakresie kierowania osób do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych. Organ obligowany był do wykreślenia agencji z rejestru agencji zatrudnienia, a decyzję doręczono, zgodnie z potwierdzeniem odbioru, 24 kwietnia 2019r. - zgodnie z żądaniem agencji, na adres do korespondencji wskazany we "Wniosku o wpis do rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia" z dnia 30.06.2014r. tj. [...] R., D.

W dniu 25 kwietnia 2019r. spółka ustanowiła profesjonalnego pełnomocnika do przeglądania akt sprawy i sporządzenia fotokopii w sprawie obejmującej wykreślenie z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia. Pełnomocnik zapoznała się z aktami sprawy 29 kwietnia 2019r. i wykonała fotokopie akt. W przepisanym terminie, 7 maja 2019r. (data nadania w placówce pocztowej) spółka złożyła pismo z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia "Informacji z działalności za 2018r," wraz z wypełnionym formularzem "Informacji z działalności za 2018r. z dnia 7 maja 2019r", oraz oświadczeniem z 6 maja 2019r. J.D., która oświadczyła, że "dnia 27.02.2019r. odebrała pismo z Urzędu Pracy z W., w którym była prośba o uzupełnienie braków. Zapomniała przekazać pismo odpowiedzialnej osobie z firmy, a później ze strachu nie przyznała się, że taki list odebrała" oraz kopię skargi kierowaną do Naczelnika Urzędu Pocztowego z dowodem nadania.

Powołując się na przepisy ustawy Prawo pocztowe, Spółka wskazała, że J.D. nie należy do żadnej ze wskazanych w art. 37 ust. 2 pt 2 i 5 Prawa pocztowego osób uprawnionych do odbioru przesyłki w imieniu osoby prawnej. Takiego uprawnienia nie można wywieść także z przepisów k.p.a., które wskazują w art. 40 § 1 k.p.a. pisma doręcza się stronie, przy czym w myśl art. 45 jednostkom organizacyjnym pisma doręcza się w lokalu ich siedziby, do rąk osoby uprawnionej do odbioru pisma. Podnosiła, że J.D. nie była nigdy zatrudniona w spółce, a tym samym nie może być kwalifikowana jako podmiot uprawniony do odbioru korespondencji w jej imieniu. Doręczenie administracyjnej przesyłki poleconej osobie trzeciej, nieupoważnionej do odbioru korespondencji w imieniu spółki i żaden sposób niepowiązanej, jest działaniem nieprawidłowym. Doprowadziło do negatywnych skutków procesowych dla spółki i może się wiązać z realną szkodą finansową. Zwrotne potwierdzenie odbioru, stanowiło podstawę ustalenia przez organ skutku doręczenia i obliczenia terminu na realizację decyzji administracyjnej pozbawiającej Spółkę określonych uprawnień w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej.

Marszałek Województwa [...] skierował do spółki pismo z 14 maja 2019r. o sprecyzowanie żądania, czy jej wolą jest, aby pismo traktować jako odwołanie.

W odpowiedzi z 22 maja 2019r. (data nadania) spółka wskazała, by pismo traktować jako odwołanie, jak również jako wniosek o przywrócenie terminu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019r. nie znalazło podstaw do uwzględnienia odwołania. Powołało się na przepisy art. 18 i następne ustawy o promocji zatrudnienia, które normują warunki prowadzenia działalności gospodarczej przez agencje zatrudnienia w zakresie świadczenia usług pośrednictwa pracy oraz pracy tymczasowej.

Powołało się na art. 19f ust. 1 upz dotyczący jej obowiązku "przedstawiania marszałkowi województwa informacji o działalności agencji zatrudnienia w zakresie świadczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usług, o których mowa w art. 18 ust. 1, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni, zawierającej w szczególności:

1) liczbę osób, z uwzględnieniem obywatelstwa, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji zatrudnienia według grup elementarnych zawodów zgodnie z obowiązującą klasyfikacją zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy, a w przypadku kierowania do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych także z podaniem państw zatrudnienia;

liczbę pracodawców oraz osób korzystających z usług doradztwa personalnego i poradnictwa zawodowego;

liczbę osób skierowanych przez agencję zatrudnienia do pracy tymczasowej, z podaniem obywatelstwa cudzoziemców skierowanych do pracy tymczasowej;

informację o zrzeszeniu agencji zatrudnienia w związkach branżowych.

W przypadku konieczności zmiany informacji o działalności agencji zatrudnienia, o której mowa w ust. 1, agencja zatrudnienia przedstawia marszałkowi województwa zmienioną informację w terminie do dnia 1 marca danego roku.

Do informacji, o której mowa w ust. 1 i 2, przepis art. 18f stosuje się odpowiednio.

Kolegium wskazało na ziszczenie się warunku, że stosownie do art. 18m ust. 1 pkt 6 upz marszałek województwa wykreśla, w drodze decyzji, podmiot wpisany do rejestru w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h.

Powyższy stan prawny uzasadnia, zdaniem SKO, że marszałek województwa w przypadku nieusunięcia przez podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h, w tym obowiązku przedstawiania informacji o działalności agencji zatrudnienia w zakresie świadczenia na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej usług, o których mowa w art. 18 ust. 1, w terminie do dnia 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni obligowany jest do wykreślenia, w drodze decy2ji, podmiotu wpisanego do rejestru.

Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca agencja F.F. Sp. z o.o. nie usunęła w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia tj. nie przedstawiła w wyznaczonym terminie prawidłowo wypełnionej Informacji o działalności za 2018 rok.

Jak wynika z akt sprawy Marszałek Województwa [...] pismem z 6 grudnia 2018r. przypomniał wszystkim agencjom na terenie województwa, o ustawowym obowiązku złożenia informacji o działalności za 2018r. Wymagana prawem informacja przez skarżącą agencję została złożona do organu 31 stycznia 2019r. (art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.). Informacja ta zawierała liczne uchybienia, w związku z czym Marszałek Województwa wezwał pismem z 21 lutego 2019r. spółkę do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, wyznaczając 7-dniowy termin licząc od dnia doręczenia wezwania. Pismo doręczono 27 lutego 2019r., a zakreślony termin upływał 6 marca 2019r. Agencja w wyznaczonym terminie nie przedłożyła informacji.

Dopiero w reakcji na doręczone jej 8 kwietnia 2019r. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wykreślenia z rejestru podmiotów prowadzących agencje zatrudnienia, przesłała do organu "Informację o działalności agencji za 2018r. z dnia 8 kwietnia 2019r", która nie była prawidłowo wypełniona.

Wg SKO, w tej sytuacji, wobec treści art. 18m ust. 1 upz, organ I instancji prawidłowo orzekł o wykreśleniu spółki z prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] rejestru agencji zatrudnienia.

SKO podkreśliło, że art. 18m ust. 1 upz nie pozostawia wyboru rozstrzygnięcia w przypadku zaistnienia przesłanek w nim określonych. Użycie zwrotu "wykreśla" jednoznacznie wskazuje na obligatoryjny charakter decyzji.

SKO uznało za całkowicie nietrafiony zarzut, że wezwanie z 21 lutego 2019r. odebrała osoba nie upoważniona, nie będąca pracownikiem agencji, czym naruszono art. 45 k.p.a., skoro norma ta przewiduje, że "Jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk uprawnionych do odbioru pism". Tymczasem skarżąca we wniosku o wpis, oraz w składanych informacjach o adresach lokali, w których są świadczone usługi agencji zatrudnienia, wskazywała adres siedziby: [...] W. ul. D. (jako wynikający z KRS-u.). We wniosku o wpis do rejestru z 30 czerwca 2014r., Prezes Zarządu spółki wskazał do doręczeń inny adres niż ww. adres siedziby ([...] W. ul. D.), a mianowicie "D., 7[...] R.".

SKO podniosło, że ten adres był przez organ I instancji respektowany zgodnie z żądaniem skarżącej.. Kierowana przez Marszałka Województwa [...] korespondencja zawierająca: 1) wezwanie z 21 lutego 2019r. do usunięcia naruszenia prawa, 2) zawiadomienie z 2 kwietnia 2019r. o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie wykreślenia agencji z rejestru, jak i 3) skarżoną decyzję z [...] kwietnia 2019r. - została doręczona na prawidłowy adres jak wskazany w żądaniu znajdującym się we wniosku o wpis. Oznacza to, że znajdowały tu zastosowanie ogólne reguły doręczenia, czego dowodem zarówno co do faktu dokonanego doręczenia, jak i daty, w której do tego doręczenia doszło, są załączone dokumenty zwrotnych potwierdzeń odbioru. Wynika z nich, że wszystkie wymienione pisma odebrała J.D. potwierdzając fakt doręczenia pism skarżącej agencji, własnoręcznym czytelnym podpisem.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca agencja nie wskazywała innego (nowego) adresu do doręczeń w późniejszym terminie (art. 41 k.p.a.). Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22.09.2017 r., w sprawie sygn. akt II SA/Rz 626/17, iż co prawda "przepisy k.p.a. nie regulują kwestii dotyczących sposobu doręczenia pism na adres korespondencyjny lub adres do doręczeń. Nie przewidują wprost możliwości wskazania przez stronę adresu do korespondencji lub adresu do doręczeń. Nie oznacza to jednak, że wskazanie w piśmie procesowym tego rodzaju adresu nie jest wiążące dla organów. Należy zatem przyjąć, że organ jest zobowiązany dostarczyć skarżącej korespondencję na adres przez nią wskazany, nawet jeśli adres ten stanowił miejsce prowadzenia działalności gospodarczej męża skarżącej. Wniosek taki należy wyprowadzić również z art. 41 § 1 k.p.a., który wyraźnie stanowi o obowiązku stron (ich przedstawicieli i pełnomocników) w zakresie informowania organu o każdorazowej zmianie adresu (nie tylko zamieszkania, lecz także adresu korespondencyjnego lub do doręczeń). Obowiązek ten rodzi z kolei obowiązek organu prowadzącego postępowanie do doręczania dalszej korespondencji na nowy adres".

SKO oceniło, że kierowana przez Marszałka Województwa [...] korespondencja do skarżącej, w tym wezwanie do usunięcia naruszenia, była adresowana i skutecznie doręczana na prawidłowy adres, z zachowaniem reguł k.p.a.

Odnosząc się do podniesionej kwestii odebrania korespondencji przez nie uprawnioną J.D., która nie przekazała skarżącej agencji w terminie wezwania do usunięcia naruszeń, oraz do okoliczności złożenia reklamacji u operatora pocztowego, Kolegium nie uwzględniło tego stanowiska. Powołało przyjęte w orzecznictwie stanowisko, że upoważnienie do odbioru korespondencji może być udzielone także w sposób dorozumiany (postanowienie SN z 05.08.1999r. sygn. akt II CKN 509/99, OSNC 2000/2/42 oraz postanowienie NSA z 09.07.2009r. sygn. akt II FSK 1456/08 - CBOSA). Listonosz nie ma obowiązku ustalenia rzeczywistego zakresu obowiązków osoby odbierającej pismo dla osoby prawnej i nie ma obowiązku sprawdzenia, czy pismo odbiera osoba faktycznie dysponująca odpowiednim upoważnieniem do odbioru korespondencji. Obowiązkiem podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą jest takie zorganizowanie odbioru pism, aby ten odbiór dokonywany był wyłącznie przez osoby uprawnione. Doręczenie następuje w dacie potwierdzenia przez tę osobę odbioru pisma. Na jej ustalenie nie ma wpływu to, czy osoba ta przekazała następnie pismo osobom powołanym do dokonania czynności, których pismo dotyczyło. Jest to już sprawa wewnętrznej organizacji pracy jednostki organizacyjnej będącej adresatem pisma, w niniejszej sprawie - samej skarżącej agencji i w żadnym razie, jak mylnie próbuje wywieść agencja, nie rzutuje to na ocenę prawidłowości doręczenia, jak to już wcześniej przedstawiono. Sposób organizacji pracy spółki, w tym w zakresie obiegu dokumentów i określenia sposobu odbioru kierowanej do niej korespondencji pozostaje wewnętrzną sprawą organizacyjną tego podmiotu. Uzewnętrznione natomiast względem doręczającego przejawy działania osoby odbierającej korespondencję, odnajdujące następnie odzwierciedlenie na dokumencie zwrotnego potwierdzenia odbioru, nie poddawały w wątpliwość, że osoba ta jest upoważniona do przyjmowania korespondencji.

SKO zauważyło, że J.D. odebrała również zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie, jak i skarżoną decyzję. W odpowiedzi na doręczone jej pisma spółka podjęła czynności prawne: wniosła następnego dnia po doręczeniu informację o działalności, a w odpowiedzi na decyzję wniosła odwołanie zachowując przepisany prawem termin.

W zaskarżonej decyzji SKO odniosło się do kwestii przywrócenia terminu do złożenia informacji i stanowiska organu I instancji wyrażonego w piśmie z 28 maja 2019r. w świetle treści art. 18m ust. 1 pkt 6 upz.

Wskazało, że złożenie wniosku o przywrócenie terminu już po wszczęciu postępowania i wydaniu skarżonej decyzji jest działaniem spóźnionym i nie mogącym w swoisty sposób retrospektywnie unicestwiać stanu umożliwiającego organowi wszczęcie postępowania i wydanie decyzji o wykreśleniu danego podmiotu z rejestru z uwagi na nieusunięcie przez ten podmiot, w wyznaczonym terminie, naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych m.in. w art. 19 pkt 1 upz. Usunięcie przez agencję naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 tej ustawy dokonane po upływie wyznaczonego terminu nie może unicestwić negatywnego skutku o charakterze materialnoprawnym, o którym mowa w przepisie art. 18m ust. 1 pkt 6 upz, w postaci konieczności wydania decyzji o wykreśleniu podmiotu wpisanego do określonego rejestru (wyrok WSA w Gdańsku z 19.07.2018r. Sygn. akt III SA/gd 220/18, CBOSA). Nadto, z racji usytuowania i charakteru ww. termin (do 31 stycznia) należy postrzegać jako termin prawa materialnego; skoro tak to jest to termin, który nie podlega przywróceniu, skróceniu ani przedłużeniu (WSA w Warszawie z 22.10,2019r. Sygn. akt VI SA 699/19 int. CBOSA).

Na powyższą decyzję spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając jej naruszenie

1. przepisów prawa procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

art. 45 w zw. z art. 40 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie doszło do skutecznego doręczenia wezwania organu I instancji z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] co w konsekwencji doprowadziło do uznania, że w sprawie ziściła się przesłanka z art. 18m ust. ! pkt 6 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019r. poz. 1482 ze zm.- dalej "u.p.z.i.r.p.") i wydania zaskarżonej decyzji, podczas gdy w zaistniałych okolicznościach nie można uznać tego doręczenia za prawnie skuteczne;

art. 18m ust. 1 pkt 6 w zw.. z art. 19f ust. 1 u.p.z.i.r.p. w zw. z art. 50 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wezwania Spółki do uzupełnienia braków złożonej informacji, co w konsekwencji doprowadziło do przedwczesnego uznania, że w sprawie ziściła się przesłanka z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p. i wydania zaskarżonej decyzji, pomimo nie doręczenia stosownego wezwania:

art. 7, ar. 7a § 1 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, rozstrzygnięcie powstałych na gruncie sprawy wątpliwości na niekorzyść strony i w konsekwencji działanie wbrew zasadzie pogłębiania zaufania do organów władzy publicznej:

art. 80 k.p.a poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę okoliczności sprawy, sprowadzającą się do pominięcia tak istotnych okoliczności faktycznych jak doręczenie korespondencji skierowanej do Spółki osobie nieuprawnionej, co doprowadziło do błędnego uznania, że doszło do skutecznego doręczenia wezwania z dnia 21 lutego 2019 r.. a w konsekwencji zastosowania sankcji z art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p. i wydania zaskarżonej decyzji:

art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 1 oraz art. 123 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie w przepisanej formie złożonego w sprawie wniosku, rozpatrzenie sprawy merytorycznie pomimo nierozpatrzenia złożonego w sprawie wniosku o przywrócenie terminu oraz błędne przyjęcie, że złożony wniosek wraz z uzupełnieniem informacji zmierzał do przywrócenia ustawowego terminu o charakterze materialnym, podczas, gdy zmierzał on do przywrócenia terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków złożonej informacji i błędną wykładnię wskazanego przepisu, poprzez uznanie, że złożenie uzupełnienia informacji po terminie nie może konwalidować zaistniałego uchybienia, podczas gdy wniosek o przywrócenie terminu służy właśnie unicestwieniu negatywnych skutków uchybienia terminu, które to uchybienia doprowadziły do przedwczesnego z przyczyn formalnych rozpatrzenia sprawy i wydania zaskarżonej decyzji;

art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy orzeczenia organu I instancji obarczonego istotnymi brakami w zakresie przeprowadzonego postępowania oraz naruszeniem przepisu prawa materialnego, tj. art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p.

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

art. 18m ust. 1 pkt 6 u.p.z.i.r.p. - poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie można uznać, że Spółka nie usunęła w "wyznaczonym terminie" naruszeń wskazanych w art. 19 pkt 2 i 3 (...), bowiem nigdy nie była skutecznie do usunięcia tych naruszeń wezwana;

art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe ( Dz. U. z 2018 r. poz. 2188 ze zm. - dalej ..P.p.") oraz § 23 ust. 2 pkt 1 i 2 Regulaminu świadczenia usług powszechnych stanowiącego załącznik do Uchwały nr 190/2018 Zarządu Poczty Polskiej S.A. z dnia 23 października 2018 r. w zw. z art. 49 ust. 1 P.p. poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż doręczając przesyłkę poleconą przedstawiciel operatora pocztowego nie jest zobowiązany do weryfikacji, czy dokonuje doręczenia "przedstawicielowi ustawowemu" lub "pełnomocnikowi" adresata, podczas gdy z powołanych przepisów wynika jednoznacznie taki właśnie obowiązek.

Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydanych w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia i zasądzenie na jej rzecz od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

1.

Art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, obliguje marszałka do wykreślenia podmiotu z rejestru agencji zatrudnienia. Decyzja wydawana w tym przedmiocie nosi charakter związanej. Wykreślenie z rejestru stanowi niewątpliwie sankcję administracyjną o charakterze niepieniężnym, a zatem przesłanki jej nałożenia wykładać należy ściśle.

Do warunków prowadzenia agencji zatrudnienia, których naruszenie stwarza podstawę skreślenia jej z rejestru wspomniany przepis zalicza enumeratywnie te, które ustanowiono w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h ustawy.

Przepisy te odnoszą się do: nieposiadania zaległości z tytułu podatków, składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz Fundusz Emerytur Pomostowych (art. 19 pkt 1 ustawy), informowania właściwego marszałka województwa o zmianie danych podmiotowych przedsiębiorcy w zakresie oznaczenia przedsiębiorcy, adresu lub siedziby, adresu lokalu w którym agencja jest prowadzona, numeru telefonu, zmianie rodzaju świadczonych usług, zaprzestaniu działalności, zawieszeniu albo wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 19e ustawy), informowania właściwego marszałka województwa do dnia 31 stycznia każdego roku za rok poprzedni o świadczeniu usług w zakresie działalności regulowanej ustawą, w szczególności o liczbie osób, z uwzględnieniem obywatelstwa, które podjęły pracę za pośrednictwem agencji zatrudnienia według grup elementarnych zawodów zgodnie z obowiązującą klasyfikacją zawodów i specjalności dla potrzeb rynku pracy, a w przypadku kierowania do pracy za granicą u pracodawców zagranicznych także z podaniem państw zatrudnienia, liczbie liczbę pracodawców oraz osób korzystających z usług doradztwa personalnego i poradnictwa zawodowego, liczbie osób skierowanych przez agencję zatrudnienia do pracy tymczasowej, z podaniem obywatelstwa cudzoziemców skierowanych do pracy tymczasowej, o zrzeszeniu agencji zatrudnienia w związkach branżowych (art. 19f ustawy), posiadania lokalu, w którym są świadczone usługi (art. 19fa ustawy), umieszczania numer wpisu do rejestru w ofertach pracy i innych dokumentach (art.19g ustawy), niezwłocznego zwrócenia osobie, na rzecz której świadczą lub świadczyły usługi z zakresu działalności agencji zatrudnienia, na jej pisemny wniosek, złożonych przez nią oryginałów dokumentów, w szczególności dokumentów potwierdzających posiadane wykształcenie, kwalifikacje oraz doświadczenie zawodowe (art. 19ga ustawy) oraz współpracy z organami zatrudnienia w zakresie realizacji polityki rynku pracy.

Oznacza to, że przez warunki prowadzenia agencji rozumieć należy, po pierwsze pewne cechy podmiotowe i przedmiotowe przedsiębiorcy, odnoszące się do braku zaległości w zobowiązaniach publicznoprawnych oraz prowadzenia agencji w lokalu, po drugie – prowadzenie działalności agencji w określony sposób, tj. ujawnianie na zewnątrz nadanego agencji numeru oraz zwracanie uprawnionym pobranej dokumentacji, a po trzecie – wywiązywanie się z obowiązków sprawozdawczo - informacyjnych względem właściwego marszałka województwa.

W sprawie niniejszej to naruszenie tej ostatniej kategorii obowiązków prowadzącego agencję zostało przyjęte za podstawę wykreślenia agencji z rejestru.

Z ustalonego stanu faktycznego wynika bowie, że spółka złożyła w terminie (31 stycznia 2019r.) Infornację o prowadzonej działalności za rok 2018, ale dotkniętą brakami. Zostały one wyliczone enumeratywnie w piśmie organu I instancji z 21 lutego 2019r.

W istocie, przedmiotem sporu są kwestie związane z prawidłowością doręczenia tego pisma, wobec nierozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia wymienionych w wezwaniu z 21 lutego 2019r. braków.

2.

Po pierwsze, nieusunięcie w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h, ma daleko idące negatywne konsekwencje dla spółki.

Dlatego jej oświadczenie, złożone na skutek wezwania organu, że złożone pismo ma być traktowane jako odwołanie i wniosek o przywrócenie terminu – powinno wywołać określone, dwojakie skutki procesowe.

Jako pierwszy powinien być rozpoznany wniosek o przywrócenie terminu na uzupełnienie braków. Skoro organ uznał, że strona złożyła Informację za rok 2018 w terminie, co potwierdza data na kopercie z jej nadania – 31 02 2019r., ale jest ona dotknięta brakami, to kwestia związana z usunięciem tych braków, czyni priorytetowym, rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu. Wbrew twierdzeniu SKO, wniosek ten nie dotyczył przywrócenia terminu prawa materialnego, bo strona go dochowała, a terminu procesowego, ponieważ Informacja złożona w terminie, wg organu zawierała braki.

W art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy przewidziane jest uruchomienie procedury sanacyjnej, którą nie tylko dopuszcza, ale i obliguje do jej wyczerpania, a tego zabrakło w niniejszej sprawie.

Rozpatrzenie wniosku o przywrócenie terminu jest postępowaniem odrębnym, zatem decyzja odwoławcza nie powinna być wydana przed jego zakończeniem. W przypadku bowiem przywrócenia spółce terminu do uzupełnienia braków, SKO zobligowane byłoby do uchylenia decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie problemu wpadkowego miałoby więc istotny wpływ na wynik sprawy przed organem I instancji. Skoro decyzja organu I instancji została wydana, tę sytuację procesową, mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy powinien załatwić organ II instancji.

Tymczasem SKO pozbawiło stronę uprawnienia do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Wprawdzie kwestię tę oceniło w zaskarżonej decyzji, auznając wniosek za niedopuszczalny, jako zmierzający do przywrócenia teminu prawa materialnego do złożenia Informacji.

W świetle art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy, z kompetencji do wydania decyzji o nałożeniu tej samej sankcji można skorzystać dopiero wówczas, gdy pomimo wezwania strona stwierdzonych naruszeń nie uzupełni. Wyeliminowanie uchybień blokuje zatem możliwość skreślenia agencji z listy. W celu doprowadzenia działalności agencji do stanu zgodności z prawem, obowiązkiem organu było – co uczynił, wystosowanie wezwania do usunięcia uchybień w wyznaczonym w wezwaniu terminie.

Procedura w tym przedmiocie wyprzedza zatem procedurę związaną z wykreśleniem podmiotu z rejestru.

Dopiero nieuczynienie zadość wezwaniu obliguje do skreślenia agencji z rejestru, pod warunkiem wszakże że samo wezwanie było zasadne, a zatem że opiewało na naruszenia prawa, z którymi art. 18m ust. 1 pkt 6 ustawy wiąże odpowiedzialność administracyjną.

Oznacza to, że złożony wniosek o przywrócenie ternu do uzupełnienia braków Informacji za rok 2018 powinien być rozpoznany przed rozpoznaniem odwołania. Wbrew ocenie SKO, jego rozpatrzeniu nie przeszkadzało wydanie decyzji przez organ I instancji. Sprawa była w toku i organ II instancji był kompetentny do nadania jej prawidłowego biegu.

Innymi słowy, ostateczne rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków dopiero uprawniało organ II instancji do merytotycznego rozpatrzenia odwołania. Od wyników tego rozstrzygnięcia zależało, czy SKO winno uchylić decyzję organu I instancji.

Z tych powodów uchybienie procesowe, brak rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków może mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów słuszny jest zarzut strony co do naruszenia art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 1 oraz art. 123 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie w przepisanej formie złożonego w sprawie wniosku, rozpatrzenie sprawy merytorycznie pomimo nierozpatrzenia złożonego w sprawie wniosku o przywrócenie terminu oraz błędne przyjęcie, że złożony wniosek wraz z uzupełnieniem informacji zmierzał do przywrócenia ustawowego terminu o charakterze materialnym, - podczas, gdy zmierzał on do przywrócenia terminu wyznaczonego przez organ na uzupełnienie braków złożonej informacji i błędną wykładnię wskazanego przepisu, poprzez uznanie, że złożenie uzupełnienia informacji po terminie nie może konwalidować zaistniałego uchybienia, podczas gdy wniosek o przywrócenie terminu służy właśnie unicestwieniu negatywnych skutków uchybienia terminu, które to uchybienia doprowadziły do przedwczesnego z przyczyn formalnych rozpatrzenia sprawy i wydania zaskarżonej decyzji.

3.

Druga kwestia to odpowiedź na pytanie, czy zaistniałe w tej sprawie niedokładności formularza mogą w istocie świadczyć o niewywiązaniu się z obowiązków sprawozdawczych w zakresie informacji rocznej. Czy należą one do uchybień, z których przepis wiąże odpowiedzialność w postaci wykreślenia z rejestru.

Podstawa prawna wykreślenia wymaga w uzasadnieniu enumeratywnego wymienienia przez organ podstaw faktycznych i prawnych wykreślenia. Stanowi o tym art. 107 § 1 k.p.a., który wśród składowych elementów obligatoryjnych decyzji administracyjnej wymienia w pkt 4) i 6) - powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne.

Posługiwanie się przez prowadzących agencje zatrudnienia z druków wynika z art. 19k ustawy o promocji zatrudnienia i wykonującego go załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 25 maja 2017 r. w sprawie wzorów dokumentów dotyczących działalności agencji zatrudnienia (poz. 1064). Stosowanie w relacjach z administracją formularzy może być przydatne i zasadnie ustawodawca taką możliwość przewiduje.

Jednakże druków tych nie można traktować formalistycznie, a wszelkich niedokładności w ich wypełnianiu kwalifikować jako tego rodzaju naruszenie prawa, że jego waga obciążona jest sankcją wykreślenia. Sankcją tak dotkliwą dla przedsiębiorcy. Praktyka tego rodzaju jest niedopuszczalna i godzi nie tylko w przepisy ustawy, ale także w podstawowe w państwie prawa wartości – pewność obrotu i zaufanie do organów i podejmowanych przez nie czynności.

W ocenie Sądu, co do zasady, zaistniałe w tej sprawie niedokładności formularza nie mogą świadczyć o niewywiązaniu się z obowiązków sprawozdawczych w zakresie informacji rocznej.

Organ musi zatem wskazać w decyzji o wykreśleniu, czy braki te należały w istocie do uchybień, z których przepis wiąże odpowiedzialność w postaci wykreślenia z rejestru.

Z powyższych względów, dostrzeżone przez Sąd uchybienia prawa procesowego dotknęły decyzję zaskarżoną oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, mając na uwadze dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – "p.p.p.s.a." Kierując się celem efektywnego załatwiania spraw administracyjnych, Sąd uznał, że dopiero po rozpatrzeniu wniosku o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków Informacji za rok 2018, to organ I instancji będzie wiedział, czy w istocie nieusunięcie w wyznaczonym terminie naruszeń warunków prowadzenia agencji zatrudnienia określonych w art. 19 pkt 1 i art. 19e-19h, ma daleko idące negatywne konsekwencje dla spółki

Przed ponownym merytorycznym rozparzeniem sprawy, organ nada bieg wnioskowi o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków Informacji za rok 2019 i w zależności od wyniku jego rozpatrzenia wyda rozstrzygnięcie, uwzględniając okoliczności omówione w kwestii drugiej uzasadnienia - jakie niedokładności w wypełnianiu formularza należy wiązać z sankcją wykreślenia z rejestru działalności.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji, bowiem zaskarżona decyzja narusza prawo procesowe w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy prawo procesowe w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.