Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 159/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h, 24f ust. 1 i 1a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
article: art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2, 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie: Sędzia NSA del. Jerzy Solarski Sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Protokolant: Andrzej Bieńkowski po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 637/09 w sprawie ze skargi P. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 14 października 2009 r., II SA/Bd 637/09 oddalił skargę P. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w związku z wynajmowaniem lokalu użytkowego, stanowiącego mienie komunalne Miasta Torunia, na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej.

P. P., radny Rady Miasta Torunia, od [...] lutego 2004 r., w tym od dnia [...] marca 2006 r. na czas nieokreślony, jest najemcą lokalu użytkowego położonego przy ul. [...] nr [...] w Toruniu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza – [...]. Umowa najmu wyżej wskazanego lokalu podpisana została między radnym, o którym mowa, a Dyrektorem Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, stanowiącej zakład budżetowy gminy.

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że wojewoda zastosował się do wymogów wynikających z art. 98a ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej zwanej: "u.s.g."), obejmujących swym zakresem m.in. szczególne przypadki wygaśnięcia mandatu radnego, których zaistnienie zobowiązuje właściwy organ gminy do podjęcia stosownej uchwały. Postanowiono w nim, że jeżeli organ ten dopuszcza się zaniechania, wojewoda wzywa go do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni. W przypadku bezskutecznego upływu tego terminu, wojewoda - po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej - wydaje zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 2 u.s.g.).

Przechodząc natomiast do oceny zaskarżonego aktu Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego wynikających z art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.).

Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy odpowiadają hipotezie art. 24f ust. 1 u.s.g., który to przepis stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. W ocenie Sądu, omawiany przepis ma charakter prewencyjny, ukierunkowany na zapobieganie korupcji. Jest to unormowanie zmierzające do zapobiegania możliwościom wykorzystywania mienia państwowego i jednostek samorządu terytorialnego przez osoby pełniące funkcje w organach władzy publicznej, zarówno do działalności gospodarczej tychże osób, jak i do zaspokajania ich potrzeb osobistych. Wprowadzony zakaz jest instytucją prawną, gwarantującą prawidłowe i rzetelne wykonywanie zadań przez jednostki samorządu terytorialnego.

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. uzależnia ograniczenie radnych od łącznego spełnienia dwóch przesłanek. Radni nie mogą: 1. prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami, 2. wykorzystywać mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Tylko łączne wystąpienie tych dwóch przesłanek może skutkować wygaśnięciem mandatu radnego.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje prowadzenie działalności gospodarczej przez skarżącego, który jest [...] i prowadzi działalność gospodarczą w formie [...]. Działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły jest, w rozumieniu art. 2 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), działalnością gospodarczą.

Sporne w rozpoznawanej sprawie jest natomiast wystąpienie drugiej przesłanki, tj. wykorzystywania przez skarżącego mienia komunalnego przy prowadzeniu działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza skarżącego prowadzona jest w wynajętym przez niego lokalu o pow. [...] m2, przy ul. [...] w Toruniu. Umowę najmu tego lokalu skarżący, prowadzący [...], zawarł [...] marca 2006 r. z Zakładem Gospodarki Mieszkaniowej w Toruniu reprezentowanym przez T. P. Ocenie zatem podlega to, czy sporny lokal wykorzystywany do działalności gospodarczej jako [...], stanowi mienie komunalne gminy, w której radny uzyskał mandat.

Zgodnie z art. 43 u.s.g., mieniem komunalnym jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Z zawartej [...] marca 2006 r. umowy cywilnej najmu wynika, że ZGM w Toruniu jest jedynie zarządcą lokalu użytkowego i działa na podstawie upoważnienia. Właścicielem lokalu jest natomiast Gmina Miasta Toruń.

W uchwale z 18 maja 2006 r. Nr 1023/06 Rady Miasta Torunia z 18 maja 2006 r. (Dz. Urz. Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 92, poz. 1433 z późn. zm.), podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 i art. 41 ust. 1 u.s.g, ustalone zostały zasady wynajmowania lokali użytkowych oraz garaży murowanych stanowiących własność gminy Miasta Toruń, którymi gospodaruje Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Toruniu. W ocenie Sądu sporny lokal jest mieniem komunalnym gminy, a wykorzystywanie go na działalność gospodarczą przez skarżącego - radnego gminy, w której uzyskał mandat dowodzi o spełnieniu drugiej przesłanki wynikającej z art. 24 f u.s.g.

Sąd pierwszej instancji nie zgodził się ze stanowiskiem zawartym w skardze, że Wojewoda niedokładnie ustalił stan faktyczny w sprawie. W dniu rozprawy zaprotokołowano oświadczenie skarżącego, że jest radnym od [...] października 2006 r. Ostatnia umowa najmu, zawarta [...] marca 2006 r. na czas nieokreślony, ma decydujące znaczenie w sprawie. Umowy wcześniejsze mogą jedynie w rozpoznawanej sprawie potwierdzić ciągłość prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu wynajętym od Gminy. Nie ma znaczenia to, że na podstawie umowy z 2004 r. doszło do odstąpienia części powierzchni użytkowej lokalu wybranemu przez najemcę podmiotowi, prowadzącemu działalność [...] w zastępstwie [...]. Umowa z [...] marca 2006 r. wiąże skarżącego, a nie [...]. Wobec takich ustaleń Wojewoda miał dostateczne podstawy, by przyjąć, że w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki objęte hipotezą art. 24f ust. 1 u.s.g.

Skoro prawodawca nie zawarł w art. 24f ust. 1 u.s.g. dodatkowych kryteriów wskazujących, które sposoby "wykorzystywania" mienia komunalnego w działalności gospodarczej objęte są zakazem przewidzianym tym przepisie, niedopuszczalne jest uzupełnianie jego treści o rodzaje (sposoby) "wykorzystywania" nieobjęte hipotezą szczególnej regulacji prawnej. Z tych też względów nie można uznać, by argumenty skarżącego o tym, iż nie jest on głównym najemcą miały wpływ na wynik sprawy. Zawarty w art. 24f ust. 1 u.s.g. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego, jest niezależny od tego czy uprawnienie do korzystania jest elementem stosunku zobowiązaniowego (np. najmu - art. 659 i nast. k.c.), czy skarżący jest głównym najemcą, czy też w ramach prowadzonej działalności gospodarczej zawarł kontrakty uniemożliwiające przeniesienie działalności w inne miejsce. Nie mają również znaczenia zasady najmu lokali użytkowych należących do gminy, zawarte w aktach prawa miejscowego, w celu [...].

W świetle powyżej przytoczonej argumentacji, popartej stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 13 lipca 2004 r., sygn. akt K 20/03), zarzut skargi o niewłaściwej interpretacji i zastosowaniu art. 24 f ust. 1 i 1a u.s.g. uznano za nieuzasadniony. Wbrew twierdzeniu skarżącego omawiany przepis nie stanowi istotnego ograniczenia konstytucyjnej zasady swobody działalności gospodarczej.

Również brak świadomości skarżącego, że prowadzi on działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, nie ma wpływu na wynik sprawy. Powyższe może świadczyć jedynie o jego niedbalstwie, ponieważ z § 1 umowy zawartej w 2006 r. pomiędzy skarżącym, a ZGM w Toruniu wprost wynika, że wynajmujący jest jedynie zarządcą lokalu, a nie właścicielem i posiada upoważnienie do zawierania umów najmu. Nadto w § 3 pkt 3 umowy najmu z 2006 r., w zakresie płatności czynszu przywołana została uchwała nr 150/95 Rady Miejskiej Torunia z 27 kwietnia 1995 r. w sprawie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi stanowiącymi własność Gminy Miasta Toruń. Skarżący zatem miał możliwość - przy dochowaniu należytej staranności - dowiedzenia się, że wynajmuje lokal do prowadzenia działalności gospodarczej stanowiący własność gminy.

Przepis art. 24f u.s.g. nie uzależnia zakazu od skutków, jakie dla skarżącego wywarłoby rozwiązanie umowy najmu.

Skarżący nadto w skardze wywodził, że nie każdy sposób korzystania z mienia komunalnego powinien rodzić skutki określone w art. 24f u.s.g., powołując uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 2 czerwca 1993 r., W 17/93 OTK 1993/2/44, lex nr -25432, w której Trybunał stwierdził, że: "Różny także może być zakres dysponowania mienia - od przejęcia praktycznie wszelkich uprawnień właściciela, jak przy użytkowaniu wieczystym, do używania jedynie rzeczy bez prawa pobierania korzyści (najem lokalu)".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ma rację skarżący, cytując treść powyższej uchwały, jak i też stanowisko zawarte w uchwale NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007/3/62, że nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej korzystanie z powszechnie dostępnych usług z wykorzystaniem mienia komunalnego. Sytuacja ta jednak nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Skarżący pominął stwierdzenie zawarte w cytowanej uchwale NSA, że: "Prowadzenie przez radnych - adwokata, lekarza czy pielęgniarza - działalności w lokalach stanowiących mienie gminy, w której uzyskali mandat, wynajmowanych na podstawie umów cywilnych, było uznawane za naruszenie zakazu, o którym mowa w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (wyrok NSA z 11 października 2005 r. OSK 1854/05; z 11 stycznia 2006 r. II OSK 851/05; z 29 września 2006 r., II OSK 1052/06)".

Uchwała powyższa została podjęta z uwagi na inny problem. Otóż wątpliwość powstała dopiero w sprawie dotyczącej radnego prowadzącego gospodarstwo rolne na gruntach wydzierżawionych od gminy, w której uzyskał mandat, ze względu na treść art. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. I to tylko w tej kwestii NSA uznał, że: "Prowadzenie gospodarstwa rolnego przez radnego z wykorzystaniem wydzierżawionych od gminy gruntów rolnych, będących mieniem gminy, w której radny uzyskał mandat, jest prowadzeniem działalności gospodarczej, o której mowa w art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (...)".

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy został zaskarżony w całości skargą kasacyjną wniesioną przez P. P.. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1) prawa procesowego, tj. art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, co mogło mieć wpływ na wynik postępowania oraz pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności - daty zawarcia umowy najmu, co w konsekwencji wyłącza możliwość restrykcyjnego stosowania przepisów art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g.;

2) prawa materialnego, tj. przepisu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie;

3) art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), poprzez jego niezastosowanie przy zaistnieniu zarzutów przywołanych w punktach 1 i 2.

Jednocześnie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zarządzenia Wojewody, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa, według końcowego zestawienia, a w razie jego braku według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że:

Ad 1) W niniejszej sprawie ani Wojewoda, ani WSA nie dokonali ustalenia stanu faktycznego, który by pozwalał na zastosowanie art. 24f ust. 1 u.s.g. W tego typu sprawach zastosowanie ma kodeks postępowania administracyjnego (art. 98a u.s.g.), co potwierdza, że stan faktyczny sprawy powinien być wyczerpująco ustalony, gdyż w przeciwnym razie zastosowanie prawa materialnego nie jest możliwe. Stanowisko skarżącego potwierdzone jest wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przywołano wyrok NSA z 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 630/08, w którym Sąd uznał, że: "Założony w art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie terytorialnym hipotetyczny stan faktyczny wymaga prawidłowego ustalenia w danej indywidualnej sprawie. (...) Nie można bowiem w każdej sytuacji wyprowadzić wystąpienia w sprawie stanu faktycznego: wykorzystania mienia komunalnego. Ustalenie wykorzystania mienia komunalnego, o którym stanowi art. 24f ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym wymaga ustalenia związku funkcjonalnego pomiędzy mieniem komunalnym a działalnością gospodarczą radnego. Będzie to miało miejsce, gdy mienie komunalne służy działalności gospodarczej."

Wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z twierdzeniem WSA, iż w przedmiotowej sprawie bez znaczenia jest podnoszony przez stronę fakt, że jest radnym od [...] października 2006 roku, a ostatnia umowa najmu zawarta została w dniu [...] maja 2006 roku, na czas nieokreślony, albowiem umowy wcześniejsze mogą jedynie w rozpoznawanej sprawie potwierdzić jedynie ciąg prowadzenia działalności gospodarczej w lokalu. Jak słusznie wskazuje ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych, (...) Przy wykładni przepisu prawa należy mieć na uwadze, że instytucje represyjne, sankcje, mogą być stosowane tylko w granicach dopuszczalnych prawem, przy wyłączeniu wykładni rozszerzającej. Ten zakaz rozszerzającej wykładni przepisów ustanawiających sankcje wobec jednostki, ma szczególne znaczenie w przypadku stosowania sankcji wygaśnięcia mandatu radnego, a to z uwagi na pierwszeństwo członków wspólnoty samorządowej w tworzeniu składu osobowego organów jednostek samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., OSK 1083/04).

W tej sytuacji, ustalenie wszystkich okoliczności niezbędnych do stwierdzenia, czy świadczone przez radnego usługi związane z wykonywaniem [...], w zakresie [...], wypełniają przesłanki dla zastosowania restrykcji, o których mowa w spornych przepisach u.s.g., jest konieczne z uwagi na podnoszony przez stronę skarżącą brak związku wykonywanego zawodu z pełnioną funkcja radnego. Nie do przyjęcia jest zastosowana w sprawie wykładnia prawa, jakoby własność i inne prawa majątkowe nabyte przez powiat lub inne powiatowe osoby prawne, w tym mienie Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w A., były mieniem powiatu w rozumieniu art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym. Przyjęcie bowiem takiej tezy prowadziłoby do ograniczenia praw jednostki w każdym przypadku wykonywania pracy na podstawie różnych tytułów w nieruchomościach, będących własnością wspólnot samorządowych (wyrok WSA w Białymstoku z 12 lipca 2007 roku).

W niniejszej sprawie, analiza umowy najmu lokalu użytkowego, jaką ZGM zawarł z [...] a następnie za zgodą tej [...] ze skarżącym, wskazują jednoznacznie, że warunkiem umowy z [...] było m.in. by ZGM wyraził zgodę (§ 4 umowy z 2004 r.) na odstąpienie części powierzchni użytkowej wybranemu przez najemcę podmiotowi prowadzącemu działalność związaną z [...]. To z tej klauzuli skorzystał skarżący, a zatem de facto korzystał z lokalu w zastępstwie [...] i w tym zakresie gmina, poprzez postanowienia umowne, zrzekła się władztwa nad nieruchomością na czas związania umowy. Skarżący po raz kolejny wykazuje, że nie wykładnia gramatyczna, ale cel przepisu ma tu zasadnicze znaczenie, gdyż na to wskazuje wywód podanego uzasadnienia wyroku NSA, a wcześniej WSA w Olsztynie. Tak więc, postępowanie dowodowe powinno wyjaśnić, jaka była treść kontraktu wiążącego skarżącego z [...], oraz jaka jest szczegółowa treść aktów prawa miejscowego regulujących zasady najmu pomieszczeń należących do gminy na cele [...].

W skardze do WSA, skarżący wskazywał, że treść kontraktu zawartego przez skarżącego z [...] na udzielanie [...] finansowanych ze środków publicznych pozwoliłby wojewodzie ocenić, czy było możliwe zaprzestanie udzielania przez skarżącego [...] w dotychczasowej lokalizacji (lokal gminny) bez narażenia się na zarzut naruszenia prawa oraz, czy sytuacja taka nie spowodowałaby pozbawienia mieszkańców znacznego obszaru Torunia dostępu do [...] w zakresie [...]. Element ten został całkowicie pominięty przez wojewodę, co w ocenie skarżącego rodzi konieczność powtórzenia postępowania w tym zakresie. W tym zakresie bezspornym winno pozostać stwierdzenie, iż decydującą rolę w niniejszej sprawie odgrywa wykładnia celowościowa.

Skarżący zaznaczył również, że nie ustalono charakteru obowiązujących w Toruniu regulacji dotyczących najmu pomieszczeń należących do gminy na cele [...]. W szczególności, czy zasady z nich wynikające stwarzają równą dostępność zawierania umów dla wszystkich członków wspólnoty samorządowej na identycznych zasadach.

Ad. 2) Świadomość prowadzenia działalności z wykorzystaniem mienia komunalnego powinna kształtować treść stosunku obligacyjnego, na podstawie którego radny wstępuje w prawo korzystania z mienia innego podmiotu. Ponieważ regułą w praktyce obrotu gospodarczego jest sporządzanie wszelkich umów w formie pisemnej, to właśnie w ich treści, gmina określana jest jako właściciel mienia udostępnianego do jakiejkolwiek formy korzystania innym osobom. W takiej sytuacji, osoba sprawująca mandat radnego i będąca stroną takiej umowy, ma obiektywną świadomość, że korzysta z mienia komunalnego. Biorąc pod uwagę twierdzenia WSA, w zakresie domniemania wiedzy w tym zakresie przy zachowaniu należytej staranności, wrócić należy do argumentacji prezentowanej powyżej, iż de facto umowa nie została zawarta z Gminą, a sama Gmina poprzez postanowienia umowne zawarte w umowie z ZGM, zrzekła się czasowo części uprawnień władczych nad nieruchomością.

W niniejszej sytuacji, po stronie skarżącego, takiej obiektywnej świadomości nie można się dopatrzyć. Wynajmującym, wedle treści umów najmu, był Zakład Gospodarki Mieszkaniowej w Toruniu, występujący jako zarządca lokalu. Takie określenie strony umowy wskazuje, iż właścicielem jest inny podmiot, który nie został w treści żadnej z umów wskazany.

Istotnym pozostaje także fakt, czy każdy sposób korzystania z mienia komunalnego, powinien rodzić skutki określone w art. 24f u.s.g., niezależnie od obowiązującego na danym terenie trybu określania zasad korzystania z mienia komunalnego. Do ewentualnego konfliktu interesów nie dochodzi wtedy, gdy zasady korzystania z mienia komunalnego są dla kontrahentów tej gminy nienegocjowalne, a korzystanie z mienia komunalnego możliwe jest dla każdego tylko poprzez zaakceptowanie warunków określonych jednostronnie i powszechnie przez gminę. Taki właśnie pogląd zaprezentował Trybunał Konstytucyjny, w uchwale z 2 czerwca 1993 r., W 17/93, w którym stwierdził, że "Nie jest prowadzeniem działalności gospodarczej korzystanie z powszechnie dostępnych usług, zakładów, przedsiębiorstw, instytucji i urządzeń miejskich na warunkach ogólnych oraz stosunków wynikających z najmu pomieszczeń dla własnych celów mieszkalnych lub handlowo-przemysłowych i dzierżawy drobnych parceli, jeżeli najem lub dzierżawa oparte są na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu przedmiotów najmu lub dzierżawy..." Wprawdzie obecny porządek konstytucyjny w naszym kraju nie przewiduje istnienia powszechnie obowiązującej wykładni przepisów prawa. Jednakże ta zmiana zasad funkcjonowania systemu prawnego nie spowodowała jednoczesnej nieważności orzeczeń wydawanych w tym względzie przed wejściem w życie obecnie obowiązującej Konstytucji RP. Szczegółowość analizy dokonanej przez TK oraz autorytet tego organu, skłaniają do poszanowania wartości poznawczych takich rozstrzygnięć.

Ustawodawca, konstruując regulacje prawne dotyczące innych szczebli samorządu, uwzględnił to zagadnienie, czego przykładem jest treść art. 24 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.): Radny nie może wchodzić w stosunki cywilnoprawne w sprawach majątkowych z województwem lub wojewódzkimi samorządowymi jednostkami organizacyjnymi, z wyjątkiem, stosunków prawnych wynikających z korzystania z powszechnie dostępnych usług na warunkach ogólnych oraz stosunku najmu pomieszczeń do własnych celów mieszkaniowych lub własnej działalności gospodarczej oraz dzierżawy, a także innych prawnych form korzystania z nieruchomości, jeżeli najem, dzierżawa lub użytkowanie są oparte na warunkach ustalonych powszechnie dla danego typu czynności prawnych.

Żadna z norm obowiązującego prawa, ani żadna dyrektywa interpretacyjna nie uzasadniają zróżnicowanego traktowania w omawianym zakresie radnych różnych szczebli samorządu.

Radny wojewódzki w sprawie o identycznym stanie faktycznym, nie narusza zakazu ustawowego, natomiast w świetle prezentowanego przez WSA w wyroku stanowiska, radny gminny, najmujący lokal na zasadach powszechnie dostępnych, byłby narażony na konsekwencje wynikające z naruszenia, dyspozycji art. 24f u.s.g.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z 26 września 2007 r. akt II SA/Bd 582/07 przyjął, że brak jest naruszenia dyspozycji art. 24f u.s.g., jeżeli najem zostaje nawiązany na powszechnie ustalonych warunkach, dostępnych dla każdego członka wspólnoty samorządowej. W omawianym przypadku, zasady najmu pomieszczeń w celu prowadzenia działalności polegającej na [...] są na terenie miasta Torunia ustalane przez radę gminy w formie uchwały. Warunki te nie są dla potencjalnych najemców negocjowalne, co wyklucza nawet marginalny brak obiektywizmu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej jako p.p.s.a.). NSA jako Sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy nie są trafne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 77 § 1 kpa, wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji, stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a., wydał wyrok po wyczerpującej analizie akt sprawy. Słusznie w uzasadnieniu przywołana została treść umowy najmu lokalu użytkowego z [...] marca 2006 r., z której wynika, że zarządcą lokalu użytkowego, w którym skarżący prowadził działalność gospodarczą jest Zakład Gospodarki Mieszkaniowej, upoważniony do zawierania umów najmu w Statucie Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w Toruniu zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Torunia z 30 grudnia 2004 r. nr 672/04. Statut nadano na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., który stanowi: Do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Ponadto, jak wskazuje Sąd pierwszej instancji, w umowie najmu w zakresie płatności czynszu powołano uchwałę Rady Miejskiej Torunia z 27 kwietnia 1995 r. nr 150/95 w sprawie zasad gospodarowania lokalami użytkowymi stanowiącymi własność Gminy Miasta Toruń. Wszystkie to okoliczności wskazują Gminę jako właściciela wynajmowanego lokalu. Dowodzi to jednoznacznie, że P. P., będąc obowiązany do zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat, miał możliwość ustalenia, czy właścicielem wynajmowanego lokalu jest gmina. Brak wiedzy w tym zakresie nie może być uznany za okoliczność usprawiedliwiającą.

Wobec prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, niezasadny jest zarzut błędnej interpretacji art. 24f ust. 1 u.s.g. Skarżący będąc radnym nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej związanej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu skarżącego, różny zakres ograniczenia działalności radnego w województwie i w gminie określony odpowiednio w art. 24 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1590 z późn. zm.) i art. 24f ust. 1 i 1a u.s.g. nie świadczy o niekonstytucyjności tych ostatnich przepisów. Powyższe jest związane z odmiennym charakterem zadań wykonywanych na szczeblu gminnym i wojewódzkim. Art. 24f ust. 1 w zw. z 1a u.s.g. nie wymienia rodzajów działalności gospodarczej lub sposobu prowadzenia takiej działalności, które nie będą wiązały się z koniecznością zaprzestania jej prowadzenia. W niniejszej sprawie nie mają więc znaczenia obowiązujące na danym terenie szczegółowe zasady korzystania z mienia komunalnego.

Nie jest również usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ przepis ten nie ma zastosowania do rozstrzygnięć nadzorczych, regulując uprawnienia orzecznicze sądu administracyjnego wobec decyzji i postanowień. Środki stosowane wobec rozstrzygnięć nadzorczych reguluje natomiast art. 148 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.