Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2532/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi [...] S.A w [...] na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] października 2013 r., który na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na wniosek z dnia [...] września 2013 r., zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, zwanego dalej "Prezesem UTK", z dnia [...] września 2013 r., sygn. [...], wstrzymującą ruch kolejowy na linii kolejowej nr [...] [...] - [...], od km 28,100 do km 28,400, z uwagi na zaistniałą zmianę stanu faktycznego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umarzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzją, sygn. [...], z dnia [...] września 2013 r., skierowaną do [...] S.A. Prezes UTK wstrzymał ruch kolejowy na linii kolejowej nr [...] [...] - [...], na odcinku od km 28,100 do km 28,400, obejmujący most w [...] uzasadniając ją stwierdzeniem bardzo dużego zużycia podkładów drewnianych oraz złego stanu złączek na tym odcinku.

Pismem z dnia [...] września 2013, data wpływu do urzędu [...] września 2013 r., Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UTK z dnia [...] września 2013 r., sygn. [...] zaskarżając ją w całości.

Spółka zarzuciła decyzji naruszenie procedury administracyjnej to jest przepisu art. 105 k.p.a. polegającą na wydaniu merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, która winna zostać umorzona z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] września 2013 r.

Nadto Strona zgłosiła wniosek o wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji.

Spółka w przedmiotowym piśmie zapowiedziała złożenie dowodu z dokumentu - protokołu z odbioru wykonanych przez Stronę prac remontowych w dniu [...] września 2013 r., kiedy to został wyznaczony formalny odbiór przez "Komisję Odbiorczą".

W dniu [...] września 2013 r. do Urzędu została złożona kopia protokołu nr [...] odbioru eksploatacyjnego i przekazania do eksploatacji (obiektu) zadania sporządzony w dniu [...] września 2013 r. Zgodnie z jego treścią przeprowadzono demontaż i montaż szyn odbojnikowych z uwzględnieniem zastosowania podkładek żebrowych, wymiana podkładów drewnianych na drewniane w ilości 638 sztuk wraz demontażem akcesoriów, zbrojenie nowych podkładów, likwidacja pęknięcia szyny w km 28,250, uzupełnienie tłucznia w ilości 10 ton, regulacja toru w planie i profilu, montaż osłon styków konstrukcji mostowych w torze nr 2, linii 273 w km 28,108 - 28,486. W protokole stwierdzono, że obiekt oddaje się do eksploatacji z zastrzeżeniem, że w celu stabilizacji toru po robotach wprowadza się ograniczenie prędkości do 40 km/h na obiekcie mostowym w torze nr 2 w km 28,100 - 28,400.

Rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy organ zauważył, że stosownie do treści art. 14 ust. 4 ustawy o transporcie kolejowym, do postępowania przed Prezesem UTK stosuje się, z zastrzeżeniem ust. 5 i 6, przepisy k.p.a.

Z uwagi na to, że ustawa o transporcie kolejowym nie reguluje w sposób szczególny kwestii ponownego rozpatrzenia sprawy, w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania od decyzji.

Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego.

Zgodnie z wyżej wymienionym artykułem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka, co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Następnie organ wskazał, że zgodnie z poglądem ugruntowanym w doktrynie prawa i orzecznictwie, istotą postępowania odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, która była już przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Postępowanie wszczęte wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy kończy się rozstrzygnięciem - sposobem załatwienia sprawy - przewidzianym w art. 138 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1543/99, LEX nr 57182, i z dnia 27 listopada 2001 r., sygn. akt I SA 1011/00, LEX nr 81760). Powyższe oznacza, że organ wydający decyzję na skutek prawidłowo złożonego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy "obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, która już raz została rozstrzygnięta przez ten organ w ramach działania jako organu pierwszej instancji, przy zastosowaniu takich rozstrzygnięć, które zostały przewidziane w art. 138 § 1 Kpa" (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt: V SA/Wa 248/07, LEX nr 338253).

Do obowiązków organu odwoławczego należy zaliczyć także uwzględnienie zmian stanu faktycznego sprawy, jakie nastąpiły już po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji [tak: wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 8 lutego 1994 r., SA/Wr 1891/91, LexPolonica nr 304423, ONSA 1995, nr 2, poz. 64].

Mając na uwadze powyższą dyrektywę, Prezes UTK ustalił, że nastąpiła zmiana stanu faktycznego od chwili wydania skarżonej decyzji. Opierając się na wyjaśnieniach Strony i treści złożonego protokołu odbioru eksploatacyjnego i przekazania do eksploatacji (obiektu) zadania z [...] września 2013 r. organ przyjął, że Strona usunęła wskazane w uzasadnieniu skarżonej decyzji uchybienia to jest wymieniła podkłady wykazujące bardzo duży stopień zużycia wraz ze złączkami, których stan techniczny był zły.

W świetle powyższego, Prezes UTK, uwzględniając podjęte działania Strony, które wpłynęły na zmianę stanu faktycznego polegającą na usunięciu stanu zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu kolejowego na przedmiotowym odcinku podjął decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła [...] S.A.

W skardze zarzucono: naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z przepisem art. 157 §2 K.p.a. poprzez ich błędne niezastosowanie, w sytuacji gdy zaskarżona przez Stronę decyzja Organu z dnia [...] września 2013 roku nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego Organ winien był z urzędu wszcząć postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Organu I instancji, i w efekcie stwierdzić nieważność tejże decyzji.

Podnosząc powyższą okoliczność na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ust lit. c p. p. s. a. wnoszono o uchylenie zaskarżonej decyzji Prezesa UTK w całości.

Nadto Strona zaskarżyła wydaną wcześniej w toku tego samego postępowania decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2013 roku nr [...] w całości.

Decyzji Prezesa UTK z dnia [...] września 2013 roku nr [...] na zasadzie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zarzucono - skutkujące jej nieważnością - rażące naruszenie prawa, w szczególności:

I. Obrazę przepisu art. 5 ust 5, art. 13 ust la pkt 7, art. 14 ust 2 pkt 1, ust 3, ust 4 oraz art. 17 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. 2007 Nr 16, poz. 94 z późń. zm.) zwaną dalej "u.t.k." w związku z przepisem § 3 ust 1 pkt g rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 19 marca 2007 roku w sprawie systemu zarządzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym (Dz. U. 2007, nr 60, poz. 407 z późn. zm.) polegające na błędnym uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego poprzez niewłaściwe oparcie oceny stanu faktycznego wyłącznie o "Warunki techniczne utrzymania nawierzchni na liniach kolejowych" instrukcję Id-1 (D-l), w sytuacji, gdy Instrukcja Id-1:

a. jest uchwałą wewnętrzną zarządu spółki prawa handlowego służącą do efektywnego prowadzenia działalności, a nie zbiorem przepisów bezpieczeństwa bezpośredniego o charakterze powszechnie obowiązującym,

b. zawiera wymagania stawiane w zakresie nawierzchni kolejowej głównie dla utrzymania określonych parametrów techniczno-eksploatacyjnych linii, a zatem w momencie zdecydowanego odstąpienia od tych parametrów (np. poprzez wprowadzenie głębokiego ograniczenia prędkości zakres jej stosowania ulega znacznemu ograniczeniu na rzecz działań diagnostycznych opartych o skomplikowane zasady wiedzy technicznej uprawnionego personelu,

c. nie zawiera sankcji za nie wykonanie zalecanych robót, w sytuacji gdy na przykład w przypadku pęknięć szyn Instrukcja Id-1 nakazuje wstrzymanie ruchu, a zatem w pewnych sytuacjach pozwala na podjęcie takiego środka,

d. w pkt 5 ppkt 5 lit. c załącznika nr 14 wyraźnie wskazuje, iż określenie stopnia degradacji nawierzchni kolejowej służy do ustalenia terminu i rodzaju remontu i wskazuje, że usuwanie usterek oznaczonych przez Organ w toku kontroli winno nastąpić w ramach remontu-naprawy głównej tj. wówczas, gdy taki remont zostanie podjęty,

e. została zatwierdzona przez Prezesa UTK w 2005 roku i stanowi istotny element tzw. autoryzacji bezpieczeństwa w rozumieniu u.t.k., co oznacza ujęcie kwestii bezpieczeństwa w tej instrukcji poprzez pryzmat jego tzw. interakcji z niezawodnością, dostępnością i podatnością na utrzymanie w rozumieniu normy PN-EN50126 i aktów prawa krajowego oraz wspólnotowego dotyczących systemu zarządzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym, co jest spójne z oczekiwaniami zarządu [...] SA - spółki prawa handlowego (jak w zarzucie 1 pkt a powyżej), co z kolei oznacza, że kwestii bezpieczeństwa w tej instrukcji nie ujęto poprzez pryzmat bezpośredniego bezpieczeństwa zwanego podstawowym (tj. np. zagrożeń dla zdrowia i życia ludzkiego lub środowiska w rozumieniu Kodeksu karnego), które to bezpieczeństwo podstawowe wynika z wymagań podstawowych ustawy Prawo budowlane, o czym mówi zarzut 2 niniejszej skargi jak poniżej;

II Obrazę przepisu art. 5 ust 2 w zw. z art. 5 ust 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane polegającą na stwierdzeniu istnienia bezpośrednio zagrażających bezpieczeństwu ruchu kolejowego usterek nawierzchni kolejowej wyłącznie w oparciu o wzrokową ocenę wskaźnikową pozbawioną obliczeń stopnia zużycia poszczególnych elementów konstrukcji z pominięciem wymagań podstawowych oraz zasad wiedzy technicznej, a w szczególności:

a. oceny wytrzymałości konstrukcji jako ustroju nośnego (w tym zakresie nośności i stateczności konstrukcji),

b. oceny bezpieczeństwa użytkowania według analizy rutynowej dokumentacji diagnostycznej,

c. analizy wielokryterialnej i systemów doradczych (koincydencja geometryczno- konstrukcyjna wykładana na szkoleniach diagnostów kolejowych),

d. źródeł wiedzy technicznej,

III Obrazę przepisu art. 5 ust 5 u.t.k. w związku z przepisem § 4 pkt 4 i 5 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 19 marca 2007 roku w sprawie systemu zarządzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym (Dz. U 2007 nr 60 poz. 407) i jednocześnie poważne naruszenie przepisów załącznika III ust. 4 oraz ust. 6 rozporządzenia KE nr 1169/2010 polegającą odstąpieniu od ustalonych procedur przez Prezesa UTK a w szczególności na błędnym stosowaniu metody oceny bieżącego bezpieczeństwa jedynie na podstawie własnych - jak wykazano - błędnych interpretacji niektórych zapisów instrukcji spółki prawa handlowego, oraz polegającą na nieprzejrzystej ocenie poziomu ryzyka, który w nakazie z dnia [...] września 2013 roku zredagował jako "nieuzasadnioną akceptację bardzo wysokiego poziomu ryzyka technicznego", w sytuacji gdy:

a. Metoda oceny ryzyka przyjęta w Spółce jest określona ściśle a poziomy ryzyka są zdefiniowane precyzyjnie w dokumentach autoryzacji bezpieczeństwa w rozumieniu przepisu art. 18a ust. 2 u.t.k. i żaden z nich nie odpowiada metodzie i określeniom zawartym w uzasadnieniu nakazu Prezesa UTK, natomiast wartość poziomu ryzyka w kategorii sugerowanych niejasno przez Prezesa UTK wykolejeń pociągów pozostaje w Spółce na poziomie tzw. ryzyka akceptowalnego, co było i jest określane zgodnie z wydaną autoryzacją,

b. procedury diagnostyczne stosowane w odniesieniu do odcinka toru na moście zapewniały niemal permanentne inspekcje, łącznie z obchodami toru dwa razy w tygodniu oraz pomiarami toru pod obciążeniem w sposób ciągły, co potwierdzało, że proces zużycia nawierzchni zatrzymał się na znanym i monitorowanym poziomie ryzyka technicznego, nie przekraczającego poziomu tzw. akceptowalnego; c. szczególne środki eksploatacyjne i konstrukcyjne na tym moście obejmujące głębokie ograniczenie prędkości, odbojnice, stabilne podłoże i ograniczenie pryzmy tłucznia betonem, jak również niezwykle bezpieczny układ konstrukcji mostu - zapewniały łącznie bardzo wysoki poziom bezpieczeństwa nawet przy hipotetycznym wykolejeniu, czego dowiodło faktyczne wykolejenie jakie miało miejsce przed mostem, co Prezes UTK całkowicie pominął w swojej ocenie ryzyka pozbawionej metodologii i przejrzystości wymaganej przepisami rozporządzenia KE nr 1169/2010;

IV Obrazę przepisu art. 5 ust 5 u.t.k. w związku z przepisem pkt 1.1.1 i pkt 1.1.2 Załącznika nr 2 do Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 2 maja 2012 roku w sprawie interoperacyjności kolei (Dz. U. 2012 nr 492) polegającą na błędnym stwierdzeniu, iż w przedmiotowej sprawie doszło do zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego z pominięciem analizy parametrów dotyczących tzw. zgodności technicznej (toru z pojazdem - tzw. kompatybilność techniczna) tj. między innymi dotyczących geometrii i stabilności kluczowego dla bezpośredniego bezpieczeństwa toru jazdy, w sytuacji gdy ocena tego aspektu bezpieczeństwa była należycie dokonywana m.in. w oparciu o przeprowadzane regularnie dwa razy w roku pomiary toru pod obciążeniem, służące w pierwszej kolejności ocenie parametrów spokojności jazdy, gwarantujących tą zgodność z dużym zapasem bezpieczeństwa;

V Obrazę przepisu art. 5 ust 5 u.t.k. w związku z przepisem pkt 1 Załącznika III do Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1169/2010 z dnia 10 grudnia 2010 roku w sprawie wspólnej metody oceny bezpieczeństwa w odniesieniu do zgodności z wymogami dotyczącymi uzyskania kolejowych autoryzacji w zakresie bezpieczeństwa (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej nr L 327 z dnia 11 grudnia 2010 roku) skutkującą złamaniem zasady proporcjonalności między egzekwowaniem, a ryzykiem polegającym na nieuzasadnionym podjęciu najsurowszych działań w postaci nagłego nakazu wstrzymania ruchu bezpośrednio w piątek w dniu [...] września 2013 roku przed popołudniowym szczytem przewozowym na międzynarodowej magistrali kolejowej, w sytuacji gdy przepisy prawa kolejowego umożliwiały Organowi podjęcie łagodniejszych środków proporcjonalnych do ewentualnego ryzyka,

VI Obrazę przepisu 5 ust. 5 u.t.k. w związku z przepisem art. 19 ust 1 pkt 3 u.t.k. w związku z przepisem § 3 pkt 1 lit. g) Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 19 marca 2007 roku w sprawie systemu zarządzania bezpieczeństwem w transporcie kolejowym (Dz. U. 2007, Nr 60 poz. 407 z późn. zm.) polegającą na niewłaściwym zignorowaniu przez Prezesa UTK podczas dokonywania oceny wystąpienia zagrożenia w ruchu kolejowym faktu, iż instrukcja Id-1 będąca podstawą wprowadzonych przez [...] SA procedur bezpieczeństwa została zatwierdzona przez Prezesa UTK w ramach procedury wydawania świadectwa bezpieczeństwa, a tym samym wprowadzone przez Zarządcę procesy bezpieczeństwa również zostały przez Organ zaaprobowane.

Podnosząc powyższe zarzuty na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wnoszono o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa UTK z dnia [...] września 2013 roku nr [...] w całości. Alternatywnie, w przypadku gdyby Sąd nie podzielił podniesionej powyżej argumentacji:

zaskarżono decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego (dalej Prezesa UTK) Nr [...] z dnia [...] września 2013 roku w części dotyczącej uzasadnienia, w którym ocenia jako słuszną wydaną wcześniejszej w toku postępowania decyzję Prezesa UTK a dnia [...] września 2013 roku [...], z uwagi na rażące naruszenia przepisów prawa wymienione w powyżej w punktach 1-6.

Podnosząc powyższy zarzut na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ppkt a) Skarżąca wnosiła o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego Nr [...] z dnia [...] września 2013 roku w części dotyczącej uzasadnienia, w którym Organ ocenia jako słuszną wydaną wcześniejszej w toku postępowania decyzję Prezesa UTK z dnia [...] września 2013 roku [...].

Poza tym skarżąca Spółka na zasadzie przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a. wnosiła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów wymienionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga została oddalona.

W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Sąd jest decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2013 r., którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2013 r. i umorzył postępowanie administracyjne prowadzone przez organ I instancji.

Wskazać należy, iż stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu II instancji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie precyzuje wprawdzie przyczyn umorzenia w postępowaniu odwoławczym postępowania pierwszej instancji, niemniej w doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy winien kierować się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 k.p.a., czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania (np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2006 r., sygn. akt II GSK 17/06, wyrok NSA z dnia 15 lutego 2002 r., sygn. akt IV SA 752/00, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I SA/Wr 2401/97 orzeczenia publikowane na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać również należy, iż z art. 15 k.p.a. wynika, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Realizacja zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w tym przepisie polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organ I instancji, wydając decyzję, bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji. Oczywistym jest bowiem, że nie jest możliwe wzięcie pod uwagę stanu faktycznego oraz prawnego, jaki zaistniał po wydaniu decyzji. Skoro organ odwoławczy realizując zasadę dwuinstancyjności ma obowiązek ponownie rozpatrzeć sprawę, także jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę aktualnego stanu faktycznego i prawnego, to jest istniejącego w dacie wydania decyzji odwoławczej. Organ odwoławczy musi więc uwzględnić także zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie zaistnieją po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Organ bierze je oczywiście pod uwagę wówczas, gdy zmiany te mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., a zatem były podstawy do uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2013 r. i umorzenia postępowanie administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego orzekając jako organ I instancji wstrzymał ruch kolejowy na linii kolejowej nr [...] [...] – [...] z uwagi na bardzo duże zużycie podkładów drewnianych oraz bardzo zły stan złączek. Organ w postępowaniu odwoławczym uznał, że nastąpiła istotna zmiana stanu faktycznego od dnia wydania decyzji w pierwszej instancji czyniąca postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie bezprzedmiotowym.

Opierając się na protokole odbioru eksploatacyjnego i przekazania do eksploatacji odpowiedniego odcinka torów organ uznał, że aktualny stan techniczny podkładów i złączek jest dobry i w związku z tym dalsze prowadzenie postępowania jest nieuzasadnione.

Ustalenia faktyczne organu dotyczące stanu torów po przeprowadzonych pracach naprawczych są bezsporne. Wynika z nich, że stan ich nie uzasadnia wstrzymania ruchu kolejowego.

Stanowisko w tym zakresie a odnoszące się do bezprzedmiotowości postępowania w pełni podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W związku z tym należało rozważyć jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien podjąć organ odwoławczy.

Przypomnieć jeszcze raz należy, że organ odwoławczy, w ramach swoich uprawnień kontrolnych, ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ w pierwszej instancji, jak i zmiany stanu faktycznego, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji organu pierwszej instancji a wydaniem decyzji w postępowaniu odwoławczym.

Przepis art. 138 zawiera zamknięty katalog decyzji organu odwoławczego. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie. W szczególności organ odwoławczy nie może w postępowaniu odwoławczym stwierdzić nieważności zaskarżonej decyzji (np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 marca 1981 r., SA 472/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 21).

Oceniając zatem decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego należy uznać, że w realiach niniejszej sprawy jedynym możliwym rozstrzygnięciem było uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania przed organem I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rolą zaś Sądu w niniejszej sprawie była ocena prawidłowości decyzji organu odwoławczego.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy.

Wobec faktu, iż żadna z w/w okoliczności nie zachodziła brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Przy czym należy wskazać, że sformułowane w skardze zasadnicze zarzuty w istocie dotyczą rozstrzygnięcia zapadłego w pierwszej instancji. Organ odwoławczy umarzając postępowanie administracyjne uznał, że stan techniczny torów jest prawidłowy a zatem okoliczności faktyczne sprawy nie wypełniają znamion określonych we wskazanych w skardze przepisach ustawy o transporcie kolejowym. Przyjmując inny tok myślenia należało by uznać, że skarżący zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie przepisów z zakresu bezpieczeństwa w transporcie kolejowym kwestionuje ustalenie o prawidłowym stanie technicznym torów.

Należy też pamiętać, że przedmiotem skargi jest decyzja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] września 2013 r. wydana w postępowaniu odwoławczym. W związku z tym Sąd dokonuje kontroli wyłącznie tej decyzji.

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zarówno w doktrynie (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, 2006 r., s. 303; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Warszawa 2006 r., s. 296), jak i w orzecznictwie (por. wyroki NSA z dnia 16 lutego 2006 r., I OSK 440/05, z dnia 16 maja 2006 r., II OSK 822/05, z dnia 28 lipca 2004 r., OSK 678/04) dominuje stanowisko, iż przepis ten ma zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Skoro Sąd oddalił skargę strony, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., to brak było podstaw do zastosowania art. 135 tej ustawy. Niezależnie od tego podkreślić należy, iż w chwili wyrokowania przez Sąd decyzja organu I instancji nie istniała w związku z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Nie mogła więc być i z tego powodu przedmiotem oceny Sądu.

W zasadzie można stwierdzić, że analiza stanowiska skarżącej Spółki prowadzi do wniosku, iż nie sama decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego jest kwestionowana ale przesłanki w oparciu o które została podjęta. Ze skargi wynika, że [...] S.A. uważa, iż od samego początku brak było podstaw do wydania decyzji wstrzymującej ruch ponieważ stan techniczny torów nie stwarzał żadnego zagrożenia. Prace wykonane po [...] września 2013 r. zostały wykonane nie z powodu przyznania racji Prezesowi Urzędu Transportu Drogowego ale w celu zminimalizowania strat finansowych będących następstwem wstrzymania ruchu.

W związku z powyższym organ odwoławczy powinien dojść do przekonania o bezprzedmiotowości postępowania na podstawie innych przesłanek. Mianowicie winien uznać, że postępowanie w przedmiotowej sprawie bezprzedmiotowe było od samego początku a więc stan techniczny torów był prawidłowy jeszcze przed wykonaniem prac naprawczych.

W związku z takim stanowiskiem należało odnieść się do wniosku alternatywnego sformułowanego w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji w części tj. w zakresie uzasadnienia.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, że przedmiotem skargi do sądu może być uzasadnienie decyzji (por. przykładowo wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1982 r., I SA 47/82, nie publ., wyrok z dnia 30 czerwca 1983 r., I SA 178/83, ONSA 1983, z.1, poz. 51, wyrok z dnia 13 lutego 1984 r., II SA 1790/83, OSPiKA 1985, z.4, poz. 72, wyrok z dnia 20 maja 1998 r., I SA 1896/97, LEX nr 44519). Stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zyskało aprobatę w doktrynie. W glosie do wyroku z dnia 28 czerwca 1982 r. J.Borkowski podkreślił, że jeżeli tylko stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego decyzja ostateczna powinna zawierać uzasadnienie, to może być ono przedmiotem skargi do sądu w przypadku, gdy narusza prawo swoją treścią. Jest to bowiem element decyzji równouprawniony z jej osnową w wyliczeniu zawartym w art. 107 § 1 k.p.a. (Państwo i Prawo 1985, nr 1, str.150). Natomiast w glosie do wyroku z dnia 30 czerwca 1983 r. J.Zimmermann, podzielając pogląd, iż uzasadnienie decyzji jest równoważne jej rozstrzygnięciu, dopiero bowiem rozstrzygnięcie wraz z uzasadnieniem stanowi całość przesądzającą o prawach i obowiązkach strony, zaaprobował możliwość zaskarżenia samego uzasadnienia, uściślając jednak, że chodzi w takim przypadku o zaskarżenie decyzji wyłącznie ze względu na jej uzasadnienie, które też może być oceniane z punktu widzenia zgodności z prawem (Nowe Prawo, 1984, nr 5, str.156-158). Takie stanowisko zajmuje również K.Radzikowski, który uważa, że integralny charakter decyzji skutkuje tym, że skarga może obejmować tylko i wyłącznie decyzję jako całość. Przyjmuje w związku z tym, że zaskarżenie przez stronę "samego" uzasadnienia jest skargą na "całą" decyzję ostateczną ("Glosa", nr 9 z 2004 r., str.40).

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd, że zaskarżenie uzasadnienia decyzji oznacza zaskarżenie decyzji jako pewnej całości, której poszczególne elementy są ze sobą nierozerwalnie związane. Elementy te wzajemnie się uzupełniają i powinny być oceniane łącznie. Uzasadnienie decyzji nie jest jej częścią, która mogłaby samodzielnie funkcjonować w obrocie. Dopuszczalność zaskarżenia uzasadnienia wynika tylko z faktu, iż stanowi ono obowiązkowy składnik decyzji, poddanej kontroli sądu stosownie do przepisu art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Treścią skargi mogą być różne zarzuty dotyczące wyłącznie uzasadnienia, bowiem jego kształt, wyrażone w nim poglądy, przedstawiona wykładnia przepisów prawa materialnego i zastosowanie tych przepisów w konkretnym przypadku mają często dla strony istotne znaczenie, niezależnie od samej osnowy rozstrzygnięcia, które może być, tak jak w rozpoznawanej sprawie, korzystne dla skarżących.

Oceniając w tak zakreślonych ramach trafność uzasadnienia organu odwoławczego w pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ nie dokonał błędnej wykładni art. 105 k.p.a. uznając postępowanie za bezprzedmiotowe. Co najwyżej kwestionowany jest sposób dojścia przez organ do takiego stanowiska.

Przy czym pamiętać należy, iż strona skarżąca kwestionowała ustalenia faktyczne poczynione przez organ. Wskazać zatem trzeba, że jeżeli nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy. Wskazać w związku z tym należy, iż nad zasadnością zarzutów skargi można by się było zastanawiać jedynie wówczas, gdyby Sąd przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające w oparciu o zgromadzone dowody a także dopuszczając dowody zgłoszone przez stronę skarżącą i ustalił, że stan techniczny torów w chwili dokonywania kontroli przez Prezesa Urzędu Transportu Drogowego nie uzasadniał wszczęcia postępowania.

Jednakże Sąd nie może zastępować organów administracji w gromadzeniu materiału dowodowego i ustalaniu stanu faktycznego.

Mając między innymi na uwadze powyższe okoliczności Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego. W postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwe jest przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentów na zasadach określonych w art. 106 § 3 p.p.s.a. Ze względu na kontrolne funkcje sądu administracyjnego sąd może dokonywać tylko takich ustaleń faktycznych, które są niezbędne dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Sąd nie może natomiast dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu załatwieniu sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Inaczej mówiąc – nie może w tym zakresie wyręczać organu administracyjnego. Niewątpliwie zgłoszone dowody miały wykazać błędnie ustalony przez organ I instancji stan faktyczny oraz wady postępowania w procesie jego ustalania a nie wpływały na ocenę decyzji organu odwoławczego o bezprzedmiotowości postępowania.

Ustosunkowując się na koniec do zarzutu niewłaściwej interpretacji przez organ odwoławczy charakteru pisma strony skarżącej należy wskazać, że znamiona pisma w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości wskazywały, iż jest to odwołanie a nie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji.

W świetle powyższego, zarzuty skargi Sąd uznał za niezasadne.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.