Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 48/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 124b ust. 1 ugn, art. 145 § 1 pkt lit. c w zw. z art. 80 i 135, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 42/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017 r., znak [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w [...] kwotę 1.137 (tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 42/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z [...] kwietnia 2017 r. (znak [...]), działając na podstawie art. 124b ust. 1 - 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] S..A. z [...] stycznia 2017r., odmówił zobowiązania A.M., właściciela nieruchomości oznaczonej numerem działki [...], położonej w obrębie ewidencyjnym [...], gmina [...], dla której w Sądzie Rejonowym [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzona jest księga wieczysta numer [...], do udostępnienia części tej nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrznej SN 15kV relacji GPZ [...], polegających na wymianie słupa, fundamentów, izolatorów i przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej.

W toku prowadzonego postępowania organ wezwał wnioskodawcę do:

1) wskazania powodu przeprowadzenia remontu linii, popartego odpowiednią dokumentacją sporządzoną przez uprawnioną osobę (np. ekspertyzą);

2) przedstawienia szczegółowego opisu robót, które mają być wykonywane na działce - wskazania rodzaju słupów, przewodów i izolatorów starych jak i tych nowo wymienianych;

3) podania czy w wyniku remontu nastąpi zmiana parametrów technicznych lub użytkowych linii, takich jak: długość linii napowietrznej, zmiana napięcia, zmiana jej przebiegu, zwiększenie pola elektromagnetycznego; jeśli tak, to na czym polegać będzie zmiana parametrów użytkowych i technicznych linii elektroenergetycznej SN 15 kV relacji GPZ [...] związanych z jej remontem;

4) oświadczenia czy remontem zostanie objęta cała linia elektroenergetyczna SN 15 kV relacji GPZ [...] oraz podania ram czasowych zajęcia nieruchomości

W pismach z [...] lutego 2017 r. i [...] marca 2017 r., wnioskodawca oświadczył, że remont nie zmieni parametrów technicznych linii napowietrznej SN, tj. wartości napięcia, oddziaływania pola elektromagnetycznego. Zmianie nie ulegnie również przebieg linii napowietrznej (trasa linii pozostanie bez zmian). Okres zajęcia wyniesie 2 dni.

Wskazany w wytycznych inwestora zakres prac obejmuje modernizację linii napowietrznej SN 15kV GPZ [...] na odcinku o długości 10,3 km (od odłącznika [...] do odłącznika [...]) oraz od stanowiska nr 1 (odłącznik [...]) do stanowiska nr [...] (odłącznik [...]) na długości [...] km. Modernizacji podlega linia SN 15 kV o długości [...] km. Na przedmiotowej linii, jak wynika z "Wytycznych programowych do modernizacji linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] " ma nastąpić wymiana przewodów z typu [...] o przekroju 35 mm² i [...] o przekroju 25 mm² na [...] o przekroju 70 mm². Nie może więc budzić wątpliwości, (co wynika również z wytycznych programowych), zdaniem organu, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Inwestor wprawdzie zapewnił o braku zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii, jednak te zapewnienia nie mogą się ostać co do wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż umożliwią to zwiększone przekroje przewodów. Zastosowanie nowych przewodów o większym przekroju umożliwi zwiększenie przesyłu energii elektrycznej.

Odnosząc te ustalenia do podstawy prawnej warunkującej wydanie nakazu udostępnienia terenu organ wskazał, że elementy objęte hipotezą art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujące wraz z innymi przesłankami wydanie nakazu udostępnienia terenu, wymagają przeprowadzenia procesu wykładni co do używanych w nim pojęć, w tym pojęcia "remontu" przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 Prawa budowlanego.

W ocenie organu, wskazane prace nie polegały jedynie na wymianie poszczególnych elementów obiektu budowlanego i zastąpieniu ich nowymi o zwiększonym przekroju, ale polegają w istocie na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu nowego obiektu. Wymianie podlegają bowiem wszystkie istotne elementy istniejącej linii energetycznej na długości [...] km, tj. jak wynika z wniosku, wszystkie słupy, fundamenty, izolatory i przewody.

Naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów obiektu budowlanego w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie przy zastosowaniu nowych, innych wyrobów budowlanych niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont, gdyż wtedy zbędne by było takie pojęcie jak odbudowa (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 281/11).

Po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A., Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2017 r. (znak [...]), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] kwietnia 2017 r. (znak [...]).

Organ odwoławczy wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje pojęcia remontu, o którym w art. 124b ust. 1 ww. ustawy. W związku z powyższym, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, należy posiłkować się w tym zakresie definicją legalną zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane.

Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności zaś "Wytycznych do modernizacji linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...] ", wynikało, że aktualnie linia napowietrzna SN-15 kV GP [...] wykonana jest przewodami typu AFL-6 35 mm na żerdziach wsporczych żelbetowych typu BSW-13.5, ŻN-10, ŻN-12, ŻS-10 i ŻS-12. Odgałęzienia linii zbudowane są natomiast przewodami typu AFL-6 35 mm² i AFL-6 25mm². Planowany zakres modernizacji będzie obejmował wymianę przewodów gołych typu AFL-6 o przekroju 25 mm² i 35 mm² na przewody niepełnoizolowane typu [...] o przekroju 70 mm². Ponadto zaleca się stosowanie żerdzi żelbetowych napowietrznych typu ŻN oraz strunobetonowych wirowanych typu E o długościach 12m, 13,5 m, 15 m i wymaganej wytrzymałości. Fundamenty i ustroje projektowanych żerdzi należy dobrać zgodnie z wybranym typem i konstrukcją słupa przy pomocy gotowych elementów prefabrykowanych oraz betonowych w otworach wierconych. Organ podkreślił, że wskazane opracowanie zostało wykonane na zlecenie [...] S.A Oddział w [...] Rejon Dystrybucji [...] przez osoby dysponujące wiedzą specjalistyczną z zakresu projektowania linii elektroenergetycznych i stanowi podstawę do wykonania dokumentacji projektowej dla modernizowanej linii napowietrznej.

W związku z powyższym organ stwierdził, że na przedmiotowej linii przewody gołe AFL -6-25 mm² i AFL-6-35 mm² zostaną zastąpione przez przewody o większym przekroju niepełnoizolowane typu [...] 70 mm². Nie może więc budzić wątpliwości, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu (zwiększenie przepustowości sieci). Potwierdza to sam Inwestor w "Wytycznych programowych ..." deklarując, że modernizacja ma na celu "poprawę przyszłych potrzeb przepustowości sieci".

W świetle powyższych ustaleń nie mogłysię ostać zapewnienia pełnomocnika inwestora zawarte w pismach skierowanych do Starosty [...], że remont nie zmieni parametrów technicznych linii napowietrznej. Wraz ze zwiększeniem przekroju przewodów, zwiększą się bowiem możliwości przesyłowe, a tym samym i natężenia prądu, gdyż takowe umożliwiają większe przekroje przewodów - linek.

Jednym z parametrów mających wpływ na ocenę charakteru planowanych prac jest moc linii elektroenergetycznej. Definicja mocy prądu elektrycznego określana jest jako iloczyn napięcia prądu do jego natężenia. Natomiast natężenie prądu (I) jest to określona ilość ładunków elektrycznych (Q) przepływający przez przekrój poprzeczny przewodnika w jednostce czasu (t). Z definicji natężenia prądu elektrycznego (I = Q/t –jednostka miary A amper) bezspornie wynika, że im większy przekrój przewodnika tym więcej elektronów przepłynie w jednostce czasu co zwiększy moc linii przy jednoczesnym zwiększeniu pola elektromagnetycznego (D. Haliday, R. Resnick , J. Walker Postawy fizyki - PWN Warszawa 2015 r.; M. Marzanowicz, W. Wróbel –Podstawy fizyki - Politechnika Warszawska 2010, Rozdział 11, Prąd elektryczny s. 188- 200). W związku z powyższym już sama wymiana przewodów linii elektroenergetycznej na przewody o większym przekroju powoduje zmianę mocy, natężenia a także pola elektromagnetycznego. Nie spełniała zatem definicji remontu, gdyż dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii napowietrznej SN 15 kV relacji [...].

Zgodnie z załączonymi do wniosku dokumentami, zmianie ulegną także kubatura, przekrój, powierzchnia zabudowy słupów. Na linii zostaną bowiem zamontowane słupy wirobetonowe typu E o innych parametrach niż dotychczas funkcjonujące na żerdziach ŻN. (inna konstrukcja, inna średnica, inna wysokość). Dodatkowo należy nadmienić, że posadowienie słupów wirobetonowych typu E wymaga zainstalowania prefabrykowanych płyt ustojowych i belek ustojowych, które będą stabilizowały konstrukcję słupa, przy czym konfiguracja poszczególnych elementów uzależniona jest od typu słupa (wysokości), funkcji i działających na niego sił. W wyniku planowanych prac ulegnie zatem zmianie sposób posadowienia słupa i powierzchnia zabudowy.

Remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu liniowego, a następnie jego wznoszeniu od nowa i to ze zmienionymi parametrami (wyrok WSA w Bydgoszczy z 5. 4. 2017 r, sygn. akt II SA/Bd 333/17). Jednoczesna wymiana fundamentów, słupów, przewodów i izolatorów oznacza bowiem, że obiekt liniowy na określonym odcinku przestaje istnieć, a następnie wznosi się go w tym samym miejscu. Niemożliwe jest bowiem zamontowanie tych wszystkich elementów w tym samym miejscu bez rozbiórki dotychczasowego obiektu.

W przedmiotowej sprawie, zgodnie z "Wytycznymi ", łączna długość odcinka napowietrznego linii podlegającego modernizacji wynosi [...] km. Nie można zatem uznać, że wymianie podlegają jedynie niektóre elementy obiektu liniowego, a planowane prace mają charakter remontowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła [...] S.A. w [...].

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niezasadną. Wskazał, że zgodnie z treścią art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Wynika z tego, że udostępnienie nieruchomości na rzecz podmiotu zawiadującego instalacją służącą do dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, oraz niezbędnymi do jej działania obiektami i urządzeniami następuje na wniosek tego podmiotu w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia prac remontowych, konserwujących lub eliminujących skutki zaistniałej awarii.

Zasadnie, w ocenie Sądu I instancji, organ odwołały się do definicji "remontu" zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Dokonując analizy powyższej definicji stwierdzić należy, że aby można było określone czynności zakwalifikować jako remont, muszą być one oparte na wskazanych przez ustawodawcę podstawach: prace należy wykonać w obiekcie, który już istnieje i nie mogą one prowadzić do zmiany pierwotnego stanu obiektu, nie będąc jednocześnie jego konserwacją. Remont zatem nie może stanowić ani przebudowy ani rozbudowy, nadbudowy czy zmiany przeznaczenia obiektu. Ustawodawca zezwolił przy tym na stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym.

Przebudowa natomiast zdefiniowana została w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego i przez pojęcie to należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zasadniczą różnicę pomiędzy tymi dwoma pojęciami z zakresu prawa budowlanego stanowi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, którą wyklucza remont, a która stanowi o istocie przebudowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. np. wyroki NSA: z 8.04.2011 r., II OSK 610/2010; z 25.01.2008 r., II OSK 1945/2006 - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont.

Odwołując się do treści wniosku i wytycznych, Sąd uznał, że zamiarem inwestora była modernizacja linii napowietrznej SN 15kV GPZ [...] na odcinku o długości 10,3 km (od odłącznika [...] do odłącznika [...]) oraz od stanowiska nr 1 (odłącznik [...]) do stanowiska nr [...] (odłącznik [...]) na długości 11,7 km. Modernizacji podlega linia SN 15 kV o długości [...] km. Zgodnie z wytycznymi inwestora w opracowanym projekcie wymiany przewodów należy ująć istniejące odgałęzienia linii nie wyszczególnione w wytycznych w zakresie wymiany przewodów od stanowiska linii głównej do pierwszego odłącznika (jedno przęsło). Ponadto w wytycznych wskazano, że modernizacja związana jest z polepszeniem warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszeniem awaryjności oraz dla poprawy przyszłych potrzeb przepustowości sieci.

Na przedmiotowej linii, jak wynika z "Wytycznych programowych do modernizacji linii napowietrznej SN-15 kV GPZ [...]" ma nastąpić wymiana przewodów z typu AFL-6 o przekroju 25 mm² i 35 mm² na przewody niepełnoizolowane [...] o przekroju 70 mm². Nie może więc budzić wątpliwości, co wynika również z wytycznych programowych, że spowoduje to trwałe, zwiększone możliwości przesyłu prądu. Inwestor wprawdzie zapewnia o braku zmiany parametrów technicznych i użytkowych linii, jednak te zapewnienia nie zmieniają oceny o możliwości zwiększenia wielkości przesyłanej energii elektrycznej, a tym samym i natężenia prądu, gdyż umożliwią to zwiększone przekroje przewodów.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – napowietrzną linią elektroenergetyczną co determinuje pewną specyfikę oceny prac wykonywanych w ramach takiego obiektu. W świetle art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego, obiekt liniowy stanowi obiekt budowlany. Oznacza to, że linia energetyczna stanowi obiekt budowlany jako całość. Z tej perspektywy należy więc oceniać prace wykonywane na obiekcie liniowym. Jeżeli zatem roboty budowlane prowadzone są w stosunku do całego obiektu, a tylko realizowane są etapami w stosunku do poszczególnych jego fragmentów i de facto efektem tych robót będzie demontaż całej linii przesyłowej (lub znacznej jej części) i zastąpienie jej nową substancją, to tym samym nie można takich robót kwalifikować jako remontu, lecz jako przebudowę lub odbudowę obiektu budowlanego. Dopuszczalność kwalifikacji robót budowlanych jako remontu dotyczy sytuacji, gdy w wyniku prac polegających na wymianie słupów i przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich, jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego (zmiana tych parametrów oznacza, że nie jest to remont, lecz np. przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego) i gdy zamierzone prace nie dotyczą całego obiektu budowlanego (demontażu całej linii przesyłowej), lecz tylko określonego jego fragmentu (por. wyrok NSA z 6.12.2016 r., I OSK 1509/16).

Z powyższego wynika, zdaniem Sądu I instancji, że nie jest możliwe kwalifikowanie działań na przedmiotowej działce odmiennie niż na pozostałej części linii elektroenergetycznej, która ma być objęta wskazanym przez skarżącą remontem. Skoro prace przewidziane do wykonania na całej linii, jako obiekcie budowlanym nie mieszczą się w pojęciu remontu (wymiana w części linii, słupów, wymiana linek wraz ze zmianą ich średnicy), to nie spełniają tych wymogów również roboty na fragmencie linii, tj. wyłącznie na przedmiotowej działce.

Konieczność zastosowania ze względów technologicznych innych wyrobów niż użyto pierwotnie, jest możliwa pod warunkiem, że wskutek tego nie dojdzie do powstania obiektu budowlanego o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny. Słusznie natomiast wskazał Wojewoda, że do takiej sytuacji dojdzie, skoro wskutek zmiany przekroju linek, właściciel obiektu budowlanego będzie mógł go wykorzystywać w szerszym zakresie niż dotychczas (będzie miał zwiększone możliwości przesyłania energii elektrycznej). Nie jest przy tym istotne to, czy skarżąca z tej możliwości skorzysta.

W tym stanie, organ zasadnie uznał, że nie było podstaw do kwalifikacji określonych we wniosku prac jako remontu, a w konsekwencji do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Zmiana parametrów użytkowych obiektu budowlanego, będącego obiektem liniowym, stanowi natomiast kwalifikację zamierzonych przez inwestora prac jako mieszczących się w kategorii rozbudowy ewentualnie przebudowy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] S.A. w [...], zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 3a Ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem przez Sąd, że zakres planowanych przez stronę skarżącą prac wykracza poza definicję remontu, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi, podczas gdy charakter przedmiotowych prac spełnia wszelkie przesłanki pozwalające uznać je za remont w rozumieniu art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, a co za tym idzie spełnione zostały również przesłanki udostępniania nieruchomości stronie skarżącej w celu wykonania czynności związanych z remontem urządzeń przesyłu energii elektrycznej;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 1 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że Wojewoda Kujawsko-Pomorski naruszył wskazane przepisy postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nieuchylenie decyzji, pomimo że organ nie dokonał wyczerpującego zebrania i rozważenia materiału dowodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia i rozpoznanie skargi;

2) ewentualnie, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Zarządzeniem z 16 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 57/19 Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej poinformował strony, że Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadza rozprawę wyłącznie zdalnie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość, jeżeli wszystkie strony posiadają możliwości techniczne uczestniczenia w rozprawie zdalnej przy użyciu informatycznej aplikacji. Jeżeli którakolwiek z wezwanych stron oświadczy, że nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej lub nie zajmie stanowiska w tej kwestii, sprawa zostanie skierowana na posiedzenie niejawne.

Wobec powyższego, strony zostały wezwane do zajęcia stanowiska w przedmiocie rozpoznania sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z tym, że nie wszystkie strony zajęły stanowisko w ww. zakresie, zarządzeniem z 1 października 2021 r., sygn. akt I OSK 57/19, Przewodniczący Wydziału I Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm., dalej jako "ustawa COVID-19") zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy COVID-19 w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz. U. z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej należy wyjaśnić, że rozpoznawana obecnie sprawa o sygn. akt I OSK 48/19 jest kolejną sprawą dotyczącą udostępnienia nieruchomości w celu dokonania czynności związanych z remontem linii napowietrzenej SN 15kV relacji GPZ [...]. W związku z planowanym remontem tej linii [...] S.A. z siedzibą w [...] wystąpił do Starosty [...] z szeregiem wniosków o wydanie decyzji zobowiązujących właścicieli poszczególnych nieruchomości do udostępnienia części tych nieruchomości. Starosta [...] wydał decyzje odmawiające zobowiązania właścicieli nieruchomości do udostępnienia części nieruchomości, a Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołań [...] S.A. wydał decyzje utrzymujące w mocy decyzje organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skarg wniesionych przez [...] S.A. wydał wyroki oddalające skargi. We wszystkich tych sprawach [...] S.A. wniosła skargi kasacyjne. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 25 lutego 2021 r. wydanych w sprawach o sygn. akt I OSK 2791/18, I OSK 3442/18, I OSK 3564/18, I OSK 3486/18, I OSK 3894/18, I OSK 3527/18, I OSK 3489/18, I OSK 3847/18, I OSK 2793/18, I OSK 3565/18, I OSK 3488/18 i w wyroku z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 2785/18 uchylił wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy oraz uchylił zaskarżone decyzje Wojewody [...] oraz utrzymane w mocy decyzje Starosty [...]. Jak zaznaczono wyżej wszystkie te sprawy dotyczą remontu tej samej linii napowietrznej, tylko różnych nieruchomości, we wszystkich tych sprawach zarówno decyzje organu I instancji jak i decyzje organu II instancji zawierają praktycznie tożsame uzasadnienia, podobnie jak uzasadnienia wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, również skargi kasacyjne oparte są na tych samych zarzutach, stąd też w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko sentencje rozstrzygnięć są tożsame, ale również uzasadnienia wyroków zawierają podobną argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę I OSK 48/19 podziela stanowisko wyrażone w powołanych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2021 r. i z dnia 26 lutego 2021 r., a zważywszy na tożsamość spraw, również argumentacja zawarta w uzasadnieniu tej sprawy jest zbieżna z argumentacją zawartą w uzasadnieniach powołanych wyroków.

W skardze kasacyjnej sformułowane zostały zarzuty dotyczące naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, mając jednak na uwadze, że zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania postrzegane są jako skutek przyjęcia przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego, należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów materialnoprawnych. Zasadność zarzutów natury procesowej może się okazać skuteczna jedynie wówczas, gdy przyjęcie przez Sąd Wojewódzki określonego poglądu w sferze prawa materialnego okazałoby się wadliwe.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się do analizy art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku art. 3 pkt 8, 3a i 6 Ustawy Prawo budowlane oraz zastosowania tych przepisów.

Zgodnie z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody.

We wniosku i dalszych pismach inwestor wykazywał, że domaga się udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z remontem przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości. Ustalenia wymagała zatem kwestia, czy zakres prac zaproponowany przez inwestora można zaliczyć do remontu stanowiącego jedną z przesłanek umożliwiających udostępnienie nieruchomości, czy też zakres tych prac będzie stanowił przebudowę istniejącej linii napowietrznej, co będzie wiązało się z negatywnym rozpoznaniem wniosku inwestora.

Zarówno organy administracyjne, jak i Sąd I instancji, uznały, że planowane przez spółkę prace nie spełniają pojęcia remontu w rozumieniu w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie mamy bowiem do czynienia z obiektem liniowym – linią napowietrzną elektroenergetyczną o napięciu 15kV. Determinuje to pewną specyfikę rozumienia remontu w stosunku do takich obiektów. Otóż obiekt liniowy jest obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość (art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane). Natomiast, jak wskazano wyżej, remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (art. 3 pkt 8 Ustawy Prawo budowlane). Zatem roboty budowlane polegające np. na wymianie słupów czy linii elektroenergetycznej będą spełniać definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów użytkowych i technicznych takich jak: długość linii (parametr charakterystyczny), jej przebieg, miejsce posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy, napięcia lub zwiększenia pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, lecz budowa lub przynajmniej przebudowa w rozumieniu art. 3 pkt 7a Ustawy Prawo budowlane Natomiast sam fakt, że wymienione będą stare słupy (w dotychczasowym miejscu ich posadowienia), stare izolatory i przewody nie dowodzi jeszcze odmiennych parametrów technicznych lub użytkowych danego odcinka, jak również całego obiektu budowlanego. Pogląd, że wymiana słupa elektroenergetycznego, stanowiącego element składowy linii elektroenergetycznej, prowadząca do posadowienia w miejscu dotychczasowym nowego słupa (m.in. wykonanego z nowego materiału, w nowej technologii) może być kwalifikowana jako remont pod warunkiem, że zostaną zachowane dotychczasowe parametry techniczne i użytkowe obiektu, a także związanych z nim przewodów i zachowany zostanie ten sam przebieg samej trasy linii elektroenergetycznej, jest formułowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść wniosku i dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy w sposób wystarczający wskazuje, że planowane prace, mające być realizowane na spornej działce mieszczą się w dyspozycji art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Rozumienie pojęcia remontu zawarte w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami odnoszone jest do definicji zawartej w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, jako wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (i bez zmiany parametrów użytkowych lub technicznych obiektu - co stanowiłoby przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7b ustawy Prawo budowlane oraz zmiany charakterystycznych parametrów, jak np. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość - co prowadziłoby do rozbudowy lub nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane).

Nie można bowiem zamieszczonych w Prawie budowlanym definicji przenosić wprost na grunt art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia specyfiki regulacji i sytuacji faktycznej, jak również nie można poprzestawać na definicjach ustawy Prawo budowlane z pominięciem obowiązków operatora systemu przesyłowego, o których mowa w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2017 r., poz. 220 ze zm.), zwanej dalej "P.e.". Przy analizie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami należy sięgać do uregulowań P.e. w zakresie obowiązków operatorów i sposobu realizacji tych obowiązków. Możliwość przewidziana w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie narzędzie do ich wypełniania, zgodnie z wymogami art. 4 ust. 1 P.e. Są to zatem dodatkowe wymagania, nieznajdujące swej podstawy w Ustawy Prawo budowlane Zgodnie z art. 9c ust. 2 pkt 1 i 3 P.e. ma być zagwarantowane bezpieczeństwo oraz "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego". Wobec tego przeprowadzenie działań mających na celu remont sieci w sposób gwarantujący "niezawodność funkcjonowania systemu elektroenergetycznego" może być uznane za remont w rozumieniu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami

Celem art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przede wszystkim stworzenie warunków prawnych do utrzymywania przewodów i urządzeń przesyłowych niebędących częściami składowymi nieruchomości i za których stan odpowiedzialne są przedsiębiorstwa przesyłowe. Ponadto istotą art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przyznanie przedsiębiorstwom energetycznym instrumentu pozwalającego na realizację celów publicznych (art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), które nałożone zostały na nie przepisami P.e. i wiążą się z utrzymywania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię.

Stosowanie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami jest uwarunkowane zamierzeniem realizacji prac mieszczących się w pojęciach konserwacji, remontu czy usuwania awarii ciągów, przewodów i urządzeń, jednakże nie chodzi o ścisłe rozumienie tych pojęć, w tym ścisłe rozumienie remontu w świetle art. 3 pkt 8 Ustawy Prawo budowlane Przez konserwację i remonty ciągów, przewodów i urządzeń należy rozumieć działania dotyczące ciągów, przewodów i urządzeń już istniejących i eksploatowanych, które nie zmieniają ich zasadniczych parametrów, a zarazem służą realizacji zadań określonych w P.e., takich jak zagwarantowanie realizacji zaopatrzenia odbiorców w paliwa lub energię w sposób ciągły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 4 ust. 1 P.e.), czy zapewnienie niezawodności systemu elektroenergetycznego (art. 9c ust. 2 pkt 3 P.e.). Jak wynika z zawartych w aktach administracyjnych dokumentów chodzi o remont linii SN 15kV GPZ, która jest w złym stanie technicznym. Elementem tego remontu ma być wymiana przewodów, słupów.

Wnioskowane przez skarżącą spółkę czasowe udostępnienie nieruchomości dotyczy tylko części remontowanej linii SN - 15kV. W związku z tym wymiana poszczególnych elementów tejże linii słupów oraz przewodów, nie może być uznane za przebudowę. Także użycie nowych materiałów nie pozostaje w sprzeczności z definicją remontu, w której to wprost dopuszczono zastosowanie innych materiałów niż wykorzystane w stanie pierwotnym. Racjonalne jest, że zamiast przestarzałych technologii przy remoncie stosuje się nowsze technologie. Jak wynika z pisemnych oświadczeń składanych przez inwestora planowany remont dotyczący linii SN nie zmieni parametrów technicznych tejże linii napowietrznej, tj. napięcia, mocy i pola elektromagnetycznego. Zatem działania planowane przez inwestora, polegające na wymianie zużytych jej elementów linii (przewodów, słupów itp.), mogą co do zasady stanowić remont w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane (wyrok NSA z dnia 17 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 983/17). Na linię energetyczną trzeba patrzeć jak na pewną całości i w tym kontekście oceniać, czy mamy do czynienia z remontem, czy przebudową. Sama zatem wymiana słupów, przewodów na części linii będzie spełniała definicję remontu w rozumieniu w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych, takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Tym samym wymiana słupów i lin będzie spełniała definicje remontu, nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów przesyłających lub nowe słupy zostaną wykonane w innej technologii, z innego materiału i o odmiennej konstrukcji, jeżeli tylko nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne. Zastosowanie przewodów o większym przekroju nie oznacza zmiany napięcia przesyłanego prądu. W niniejszej sprawie pominięto znany powszechnie fakt, że o tym jaki prąd będzie płynął linią decydują parametry stacji transformatorowych. To transformator pozwala uzyskiwać pożądane wartości napięcia i natężenia prądu w obwodzie wtórnym (Nowa encyklopedia powszechna PWN. Wyd. Naukowe PWN 1996 s. 438-439;E. Batóg, J.W Mietelski, B Winiarska, red. K. Włodarczyk, Słownik szkolny Fizyka, Wyd. Zielona Sowa 2044, s. 288/289). Podkreślenia wymaga, że planowanie prac remontowych (remontu kapitalnego) w stosunku do całej linii nie oznacza jednoczesnego demontażu całej linii przesyłowej. Wymiana starych słupów i lin przesyłowych następuje zazwyczaj etapowo - na wybranym fragmencie całej linii, a więc nie jest poprzedzona uprzednim demontażem całej linii (co w konsekwencji oznaczałoby jej późniejszą odbudowę). Etapowanie realizacji prac remontowych może być uwarunkowane okolicznościami prawnymi (np. uzyskaniem zgody właściciela lub decyzji umożliwiającej wejście na grunt celem wykonania zaplanowanych robót), jak i okolicznościami faktycznymi (np. dostępność gruntu tylko w określonych porach roku, postęp prac remontowych na innych działkach – odcinkach itp.). Fakt, że z czasem, w wyniku przeprowadzenia prac remontowym, dojdzie do całkowitej wymiany wszystkich słupów, fundamentów, lin przesyłowych, izolatorów itp. na nowe, a nawet do zamontowania nowych urządzeń zabezpieczających (np. zdalnie sterowanych odłączników napowietrznych), lecz bez zmiany długości i przebiegu linii, posadowienia słupów, parametrów technicznych i użytkowych obiektu, nie oznacza, że mamy do czynienia z przebudową obiektu.

Skoro planowane do wykonania na spornej działce prace mieszczą się w tym katalogu to uznać należało, że mają one charakter remontu. Służą bowiem polepszeniu warunków eksploatacyjnych, niezawodności, dyspozycyjności i zmniejszeniu awaryjności, koncentrując się na poprawie przepustowości sieci. Nadto inwestor jako przedsiębiorstwo przesyłowe i właściciel przedmiotowych urządzeń jest ustawowo zobligowany do dostarczania energii elektrycznej oraz do zapewnienia właściwych parametrów przesyłanej energii i parametrów sieci dystrybucyjnej. Aktualny stan techniczny linii, jego pogarszanie się z uwagi na upływ czasu niewątpliwie zagraża ciągłości i pewności dostaw energetycznych i stwarza realne zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia ludzi.

Natomiast Sąd I instancji nietrafnie pominął niedostrzeżenie przez organy obu instancji zagadnień polepszenia warunków eksploatacyjnych, niezawodności i dyspozycyjności, zmniejszenia awaryjności, koncentrując się w istocie na błędnie przyjętym założeniu, że nastąpi zwiększenie możliwości przesyłania energii elektrycznej.

Mając na uwadze, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 3 pkt 3a i 8 P.b oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w zw. z art. 80 k.p.a. i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.