Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1141/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, ar. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 104 par. 2, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 13 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1109/13 w sprawie ze skargi J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 16 września 2013 r. nr ... w przedmiocie niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia 16 września 2013 r., nr ...

w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od zawiadomienia Burmistrza Miasta O. z dnia 22 października 2009 r., nr ...

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2009 r. Gmina O. złożyła wniosek do Burmistrza Miasta O. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na przebudowie ulicy S. w O. Stroną tego postępowania był J. Ł., właściciel jednej z działek, na której ta inwestycja miała być realizowana (nr ...).

W toku postępowania organ, powołując się m.in. na art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.-Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), dwukrotnie zawiadamiał strony o zmianie zakresu postępowania ze względu na modyfikację wniosku inwestora, za każdym razem pouczając je o prawie do zapoznania się z aktami sprawy, do uzyskania wyjaśnień i do składania wniosków

i zastrzeżeń. Zawiadomieniem z dnia 1 czerwca 2009 r., nr ... poinformował o poszerzeniu granic terenu inwestycji o jedną działkę i o zmianie nazwy inwestycji na "Budowę ulicy S. w O. wraz z niezbędną infrastrukturą". Z kolei przywołane wyżej zawiadomienie z dnia 22 października

2009 r. dotyczyło ograniczenie tego zakresu do jednej nieruchomości (działki ... i ...) oraz zmiany nazwy inwestycji na "Przebudowa ulicy S. na odcinku od ul. N. do torów PKP wraz z niezbędna infrastrukturą". Jak zaznaczono w zawiadomieniu, ta ostatnia modyfikacja podyktowana była koniecznością przeprowadzenia odrębnego postępowania w celu ustalenia lokalizacji drogi na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji

w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm., obecnie

Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.).

Decyzją z dnia 6 listopada 2009 r., nr ..., którą doręczono także J. Ł., Burmistrz Miasta O. ustalił lokalizację tej inwestycji, zaś decyzją z dnia 30 grudnia 2009 r., nr ... (...) Starosta Z. zatwierdził w stosunku do niej projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2013 r. J. Ł. złożył odwołanie od zawiadomienia z dnia 22 października 2009 r., wyrażając pogląd, że w istocie stanowiło ono decyzję niespełniającą kryteriów przewidzianych w art. 107 K.p.a., gdyż rozstrzygało kwestię granic przedsięwzięcia.

Powołanym już postanowieniem z dnia 16 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło niedopuszczalność tego odwołania na podstawie art. 134 i art. 127 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu zwróciło uwagę, że odwołanie może być niedopuszczalne z przyczyn natury przedmiotowej, w tym takiej, iż zaskarżony akt nie jest decyzją. Nawiązując do art. 1 § 1 pkt 1 i art. 104 K.p.a. skonstruowało definicję decyzji administracyjnej, w myśl której stanowi ona rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, podjęte przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie powszechnie obowiązującego przepisu prawa materialnego, upoważniającego organ do załatwienia sprawy w tej formie. Skoro zatem stosownie do art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie przysługuje wyłącznie od takiego aktu, to jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione od innych form działania administracji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że odwołanie złożone przez J. Ł. jest niedopuszczalne właśnie z tego powodu. Dotyczy ono bowiem pisma informującego o zmianie zakresu wniosku, a tego rodzaju zawiadomienia w świetle przepisów prawa nie dokonuje się w drodze decyzji. Nie rozstrzyga ono też o lokalizacji inwestycji, ponieważ tego dokonano decyzją

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia 30 grudnia 2009 r.

J. Ł. wniósł skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Podtrzymał w niej pogląd, że sporne zawiadomienie jest decyzją, rozstrzygającą sprawę co do istoty.

Swoje stanowisko podtrzymał też organ w odpowiedzi na skargę, w której wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r. przypomniał, że sądowa kontrola działalności administracji sprawowana jest pod względem zgodności z prawem i dokonał wykładni art. 134 K.p.a. stanowiącego podstawę zaskarżonego postanowienia. Podkreślił, że przepis ten obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego m.in. na ustaleniu, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny. Zgodził się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w L., że niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze zarówno podmiotowym, jak i przedmiotowym, oraz że do tych ostatnich należy brak przedmiotu zaskarżenia, czyli sytuacja, gdy zaskarżony akt nie jest decyzją administracyjną, którą można kwestionować w drodze odwołania.

Zdaniem Sądu taki stan rzeczy wystąpił w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł bowiem odwołanie od zawiadomienia skierowanego do stron postępowania w trybie art. 10 k.p.a. Zawiadomienie to nie może być zaś uznane za decyzję, gdyż nie rozstrzyga żadnej sprawy, lecz jednie zawiera informację o zmianie przez inwestora zakresu wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Skądinąd przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie wymagają formy decyzji administracyjnej dla zawiadomienia, o którym mowa w art. 10 K.p.a.

Z tych powodów Sąd nie dopatrzył się naruszenia prawa w działaniach organu i oddalił skargę, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

J. Ł., reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 17 stycznia 2014 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Pełnomocnik skarżącego, powołując się na art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 18 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji, art. 104 § 2 K.p.a. oraz art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 P.p.s.a., stwierdzając, że Sąd ten "niewłaściwie ustalił stan faktyczny w sprawie rozstrzygnięcia co do istoty decyzji Sekretarza Miasta O. ... z dnia 22.10.2009 r. (władztwo) i osobę wydającą tę decyzję". Jednocześnie na podstawie art. 58 § 1 – jak można przypuszczać, K.p.a. – złożył prośbę

o przywrócenie terminu do złożenia odwołania od tej decyzji, ponieważ narusza to art. 4, art. 19 i art. 22 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Wyraził przekonanie, że naruszenia te miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcie, gdyż

w ich wyniku doszło do oddalenia skargi.

W oparciu o tak sformułowane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł

o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że zawiadomienie "jest decyzją, spełnia nie tylko kryterium rozstrzygnięcia co do istoty granic tych inwestycji (wywłaszczenia), ale również jest aktem władczym, bo rozstrzyga formę tych wywłaszczeń (specustawa), która nie jest jedynym środkiem prawnym umożliwiając wywłaszczenia". Jest zarazem aktem stosowania prawa kształtującym jednostronnie sytuację prawną, wydanym "przez organ administracji samorządowej (władztwo)". Władztwo to przejawia się w rozporządzaniu przez organ prywatną własnością.

Pełnomocnik skarżącego przywołał zapatrywania orzecznictwa i doktryny dotyczące elementów, które pozwalają uznać dany akt za decyzję administracyjną,

i skonstatował, że zawiadomienie z dnia 22 października 2009 r. te elementy zawierało. Jego zdaniem kluczowe znaczenie w tej materii miała zamieszczona

w nim wzmianka, zgodnie z którą zmiana zakresu wniosku podyktowana była koniecznością przeprowadzenia odrębnego postępowania w celu ustalenia lokalizacji drogi na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Tymczasem "wywłaszczenie w trybie określonym w <> nie jest czynnością prawnie obojętną", toteż taki stan rzeczy narusza standardy określone w art. 18 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji.

W dalszym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jego autor nawiązał, jak można mniemać, do wyrażonego wcześniej wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Zwrócił mianowicie uwagę na treść art. 112 K.p.a., stanowiącą, że błędne pouczenie co do prawa wniesienia odwołania nie może szkodzić stronie, która się do niego zastosowała, oraz na orzecznictwo przyjmujące, iż tego rodzaju sytuacja uzasadnia przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zaznaczył, iż regulacja ta koresponduje z określonymi w Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji zasadami: praworządności (art. 4), informacji o możliwościach odwołania (art. 19) oraz udzielania informacji (art. 22), a także z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego przewidzianymi w art. 6, art. 8 i art. 9 K.p.a.

W świetle tych wszystkich zasad niedopuszczalne jest przerzucanie na stronę negatywnych konsekwencji zastosowania się do pouczenia, tymczasem w niniejszej sprawie takiego pouczenia nie było w ogóle.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., reprezentowane przez jego Prezesa, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie, o odrzucenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ zauważył, że skarga kasacyjna opiera się na dwóch podstawach kasacyjnych, materialnoprawnej i procesowej, lecz nie precyzuje charakteru prawnego przepisów objętych zarzutem. Podkreślił jednak, że żaden z tych przepisów nie jest normą prawa materialnego, zaś Europejski Kodeks Dobrej Administracji nie może być uznany za akt w Polsce wiążący, gdyż jego rola ogranicza się do wytyczenia pożądanych standardów działania administracji.

Kolegium krótko przedstawiło treść wymienionych w zarzucie kasacyjnym przepisów ustawy-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konstatując, iż Sąd pierwszej instancji tych przepisów nie naruszył, zaś skarga kasacyjna nie wskazuje, jak do tego naruszenia miało dojść. Jako niezrozumiałe

i zdumiewające ocenił natomiast wyrażone w skardze kasacyjnej żądanie przywrócenia terminu, które stosownie do art. 59 § 2 K.p.a. mogło być skierowane do organu, nie do sądu administracyjnego.

W podobny sposób organ ustosunkował się do pozostałych rozważań zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Zaakcentował, że decyzja administracyjna może być wydana tylko wówczas, gdy norma administracyjnego prawa materialnego daje do tego podstawę. Zauważył też, iż wbrew twierdzeniom pełnomocnika strony skarżącej w niniejszej sprawie nie dokonano wywłaszczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Należy zaś podkreślić, że skarga taka jest w postępowaniu sądowoadministracyjnym pismem w najwyższym stopniu sformalizowanym, co wiąże się z tzw. przymusem adwokackim, czyli ograniczeniem kręgu uprawnionych do sporządzenia pisma do podmiotów profesjonalnych, będących w stanie nadać mu postać czyniącą zadość wszystkim wymogom określonym prawem, wykraczającym znacznie poza warunki formalne pozostałych pism. Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przede wszystkim przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Ten jej element konstrukcyjny ma znaczenie zasadnicze, gdyż wyznacza jej granice, które z kolei determinują zakres postępowania kasacyjnego. Otóż stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w tych granicach, chyba że zachodzą wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Tego rodzaju stan rzeczy sprawia, że zarzuty skargi kasacyjnej wywierają doniosły wpływ na przebieg i wynik postępowania kasacyjnego, określając przedmiot kontroli instancyjnej i często już w punkcie wyjścia przesądzając jej rezultaty.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania w skardze kasacyjnej poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazania, że miało ono wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, LEX nr 1291416 i z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 746/12, LEX nr 1364261). Trzeba to przy tym uczynić precyzyjnie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Jak często podkreśla się w orzecznictwie, Sąd ten nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez czy domyślania się, czego te zarzuty dotyczą (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 323/12, LEX nr 1219134). Nie może również mieć na względzie tego, że z zawartych w tej skardze wywodów wynika, iż w istocie strona zarzuca naruszenie innego przepisu niż ten wymieniony wprost w ramach jej podstaw (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1459/11, LEX nr 1131476).

Tymczasem rozpoznawana skarga kasacyjna dotknięta jest z tego punktu widzenia mankamentami, trafnie wyliczonymi w odpowiedzi udzielonej na nią przez organ. Mankamenty te mają różną postać i wagę, a tym samym niejednolite znaczenie dla skuteczności poszczególnych zarzutów. Uwzględnienia danego zarzutu nie wyklucza to, że autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, czy zarzut ten ma charakter zarzutu materialnoprawnego, czy procesowego. Poważną wadą jest natomiast zarówno pominięcie pośród podstaw kasacyjnych przepisów, które sąd pierwszej instancji stosował i tym samym potencjalnie mógł naruszyć, jak i - przeciwnie - objęcie tymi podstawami przepisów w ogóle przez sąd niestosowanych lub niepozostających w bezpośrednim związku z podjętym przez niego rozstrzygnięciem. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej skardze obarczona jest wadami obu tych rodzajów.

I tak podkreślić wypada, że poza podstawami kasacyjnymi, a przez to poza wiążącymi dla Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, pozostawiono art. 134 K.p.a., mimo iż przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej przeprowadzonej zaskarżonym wyrokiem było postanowienie, które realizowało przewidzianą w tym przepisie kompetencję organu odwoławczego. Przepis art. 134 K.p.a. uprawnia wszak organ odwoławczy do stwierdzenia w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania. W konsekwencji wskazany przepis jest dla sprawy kluczowy, ponieważ stanowił podstawę prawną postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji i w efekcie także przyjęte przez ten Sąd kryterium oceny zgodności tego postanowienia z prawem. Polemika z zaskarżonym wyrokiem musi się zatem odwoływać do przesłanek zastosowania tego przepisu. Jak już była o tym mowa, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tych przesłanek uwzględnić z urzędu, niezależnie od treści zarzutów skargi kasacyjnej, choćby nawet stanowisko wyrażone w jej uzasadnieniu w jakimś stopniu do nich nawiązywało.

Sąd pierwszej instancji miał jednak te przesłanki na względzie, rozważając okoliczności i argumenty, które zdaniem organu oznaczały konieczność stwierdzenia niedopuszczalności odwołania zgodnie z art. 134 K.p.a. Dlatego niepodobna przychylić się do zarzutu naruszenia przezeń art. 135 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd pierwszej instancji skoncentrował się zaś na istocie zaskarżonego rozstrzygnięcia sprowadzającej się do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącego i tym samym przeprowadził kontrolę zgodności z prawem w zakresie, jaki pokrywał się z granicami rozpoznawanej przez niego sprawy. Kwestie, które nie były przedmiotem tego rozstrzygnięcia, wykraczały poza te granice i nie mogły być w niniejszej sprawie brane pod uwagę. Skoro zatem organ stwierdził niedopuszczalność odwołania, uznając, że skarżący wniósł go od czynności, która nie była decyzją i nie podlegała zaskarżeniu, to Sąd pierwszej instancji powinien zweryfikować to stanowisko, pozostawiając na uboczu inne zagadnienia, takie jak przebieg zamierzenia inwestycyjnego kwestionowanego przez stronę czy jego ewentualne następstwa dla jej sytuacji prawnej.

Z tej powinności Sąd pierwszej instancji się wywiązał, trafnie konstatując, że czynność zaskarżona odwołaniem nie może uchodzić za decyzję administracyjną. Całkowicie chybiony, wręcz niezrozumiały w realiach niniejszej sprawy jest bowiem zarzut naruszenia art. 104 § 2 K.p.a. W świetle tego przepisu decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Nie ulega wątpliwości, że w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęto czynność objętą odwołaniem złożonym przez skarżącego, wydano tylko jeden tego rodzaju akt administracyjny i że była to decyzja Burmistrza Miasta O. z dnia 6 listopada 2009 r., ustalająca lokalizację inwestycji celu publicznego. Decyzję tę doręczono skarżącemu, lecz nie złożył on od niej odwołania, w wyniku czego stała się ona ostateczna. W ramach tego odwołania mógł zaś kwestionować m.in. sposób, w jaki w toku postępowania ukształtowano jego przedmiot, będący przedmiotem rozstrzygnięcia podjętego decyzją z dnia 6 listopada 2009 r. Zamiast tego zaskarżył zawiadomienie wystosowane do niego w trybie art. 10 § 1 K.p.a., informujące o zmianie zakresu wniosku inwestora i o przyczynach tej zmiany. Bezsprzecznie zawiadomienie to nie stanowiło decyzji administracyjnej, już choćby z tego powodu, że ani art. 10 § 1 K.p.a., ani żaden inny przepis prawa nie przewiduje tak kwalifikowanej formy działania organów administracji dla dokonywania takich czynności. Ponadto wbrew przekonaniu strony skarżącej, prezentowanemu również w skardze kasacyjnej, nie miało ono cech pozwalających uznać je za decyzję administracyjną. Nie rozstrzygało ono przecież żadnej kwestii i nie określało praw czy obowiązków skarżącego lub innego podmiotu. Nie wywarło ono jakichkolwiek skutków w sferze prawnej skarżącego, w szczególności wywłaszczających, sprowadzających się do pozbawienia go prawa własności lub choćby ograniczenia tego prawa. Miało ono znaczenie wyłącznie informacyjne i było elementem postępowania zakończonego decyzją administracyjną, która, co wypada jeszcze raz zaakcentować, mogła być przez skarżącego zaskarżona. Prawo do zaskarżania rozstrzygnięć organów, będącej przejawem konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności przewidzianej także w art. 15 K.p.a., oznacza uprawnienie do składania środków zaskarżenia od tych aktów i czynności, od których zgodnie z ustawą takie środki przysługują, a nie wobec każdego przejawu aktywności organu w postępowaniu. Nie wyklucza to jednak możliwości podważania prawidłowości niezaskarżalnych aktów i czynności w ramach środków zaskarżenia wywiedzionych od rozstrzygnięć, zawsze będących wynikiem wcześniejszych działań organu składających się na postępowanie administracyjne, które ma być prowadzone według reguł określonych prawem. Powtórzyć więc wypada, że zastrzeżenia zgłoszone w odniesieniu do zawiadomienia z dnia 22 października 2009 r. skarżący mógł podnieść tylko w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie, w którym tego zawiadomienia dokonano.

Podsumowując, Sąd pierwszej instancji słusznie podzielił pogląd organu, że odwołanie wniesione od wspomnianego zawiadomienia było niedopuszczalne z przyczyn natury przedmiotowej, ponieważ dotyczyło czynności niebędącej decyzją administracyjną. W konsekwencji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a., wedle którego sąd uwzględniając skargę na postanowienie stwierdza jego nieważność w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. W niniejszej sprawie nie było wszak podstaw do uwzględnienia skargi, ponieważ zaskarżone nią postanowienie nie naruszało prawa, zwłaszcza w taki sposób, który uzasadniałby stwierdzenie jego nieważności.

Również uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom wskazanym w art. 141 § 4 P.p.s.a., skoro zawiera wszystkie wymienione w nim elementy, mianowicie zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym ostatnim kontekście szczególnego odnotowania wymaga, że Sąd pierwszej instancji klarowanie i przekonująco przedstawił powody, dla których nie uwzględnił zarzutów skargi i przychylił się do stanowiska organu co do tego, iż odwołanie złożone przez skarżącego jest niedopuszczalne.

Nie można także uwzględnić zarzutu odniesionego do Europejskiego kodeksu dobrej administracji. Trafnie podniesiono bowiem w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że akt ten nie ma mocy powszechnie obowiązującej, przewidując jedynie zalecenia czy zbiór standardów w sprawach załatwianych przez organy wspólnotowe, które mogą przyczynić się do usprawnienia działalności administracji publicznej oraz pogłębienia praworządności i zaufania w jej relacjach ze stronami także w państwach członkowskich (por. J. Świątkiewicz, Europejski kodeks dobrej administracji. Wprowadzenie, tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Warszawa 2007, s. 12). Podkreślić przy tym należy, że w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 18 tego aktu, który dotyczy obowiązku uzasadnienia decyzji. Przepis ten nie pozostaje zatem w związku z rozstrzygnięciem podjętym w sprawie, nie odnosząc się w ogóle do kwestii łączących się z zaskarżaniem czynności lub aktów administracji i ich oceną w toku instancji. Określa on zresztą standardy, którym, jak już była o tym mowa, tak organ, jak Sąd pierwszej instancji nie uchybili. Bezsprzecznie uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tak jak uzasadnienie skontrolowanego przezeń postanowienia, podaje powody, na których się opiera, w tym istotne fakty i podstawę prawną, jak tego wymaga art. 18 ust. 1 Europejskiego kodeksu dobrej administracji. Powody te nie mogą być jednocześnie uznane za niewystarczające i niepewne i zostały wsparte indywidualną argumentacją, zgodnie z art. 18 ust. 2 i 3 przywołanego aktu. Wreszcie nie można stracić z pola widzenia, że omówione wymogi wynikają też z powszechnie obowiązujących przepisów prawa polskiego (art. 107 § 3 K.p.a.), czego pełnomocnik skarżącego nie dostrzegł.

Jako nieporozumienie trzeba natomiast traktować wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, który został sformułowany w ramach podstaw kasacyjnych. Wniosek taki, jak zasadnie zauważono w odpowiedzi na skargę, stosownie do art. 59 § 2 K.p.a. mógł być skierowany do organu właściwego do rozpoznania odwołania, a nie do sądu administracyjnego. Poza tym nie może on odnieść skutku w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest termin do złożenia odwołania, które jest niedopuszczalne. Z tego względu bez znaczenia dla sprawy pozostają te wszystkie racje przywołane przez pełnomocnika skarżącego, które mają przemawiać na rzecz tego wniosku.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, oddalił skargę kasacyjną stosownie do art. 184 P.p.s.a.

Sąd nie znalazł natomiast podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego, pomimo wniosku zgłoszonego w tym zakresie przez organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Organ nie poniósł bowiem w tym postępowaniu kosztów podlegających zwrotowi od strony przeciwnej, w szczególności nie był reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika.