Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 267/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1-3, par. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 43 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 776/14 w sprawie ze skargi [...] sp. k. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 października 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 776/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. k. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1), stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku (pkt 2) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz strony skarżącej kwotę 757 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 3).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., po rozpoznaniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami, towarzyszącymi lokalami usługowymi i handlowymi, planowanej na działkach nr ewid. [...], [...] (dawniej część działki nr ewid. [...]), [...], [...] znajdujących się w obrębie geodezyjnym [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.; dalej : u.p.z.p.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...] S.K.A. z siedzibą w L., uchyliło w części decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] i orzekło w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy uchylił decyzję pierwszoinstancyjną w części określonej jako "pkt II. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych o treści:

1. Warunki i wymagania ochrony i kształtowania ładu przestrzennego:

1. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p. projektując inwestycje należy uwzględnić wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe.

2. W oparciu o rozporządzenie oraz o przeprowadzoną analizę urbanistyczną ustalono następujące zasady zabudowy:

- obowiązujące linie zabudowy wzdłuż ulic [...] i [...] oraz nieprzekraczalna linia zabudowy (narożnik ww. ulic) – wkreślone są na załączniku graficznym do decyzji;

- wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (tj. działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...]) – do 0,8;

- szerokości elewacji frontowych – do pełnych szerokości frontów ww. terenu;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - do 17 m; dopuszcza się zabudowę w głębi działki do 19 m;

- geometria dachu - kąt nachylenia głównych połaci dachowych do 15°.

Ze względów urbanistycznych wskazana jest zabudowa w granicy z działkami sąsiednimi".

Mocą wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi orzekło w tym zakresie wskazując, że pkt II. Warunki i szczegółowe zasady zabudowy i zagospodarowania terenu wynikające z przepisów odrębnych otrzymuje brzmienie:

"- obowiązujące linie zabudowy wzdłuż ulic [...] i [...] oraz nieprzekraczalna linia zabudowy (narożnik ww. ulic) – wkreślone są na załączniku graficznym do decyzji;

- wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (tj. działki nr ewid. [...], [...], [...], [...], obręb geodezyjny [...]) – 0,8;

- szerokości elewacji frontowych - do pełnych szerokości frontów ww. terenu;

- wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki – 16 m – 19 m, dopuszcza się zabudowę w głębi działki 16 m – 19 m;

- geometria dachu - dach jedno lub dwuspadowy, kąt nachylenia głównych połaci dachowych od 10° do 15°;

Ze względów urbanistycznych wskazana jest zabudowa w granicy z działkami sąsiednimi".

W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, przedstawił treść regulacji ustawowych i wskazał, że analiza urbanistyczna w sprawie została sporządzona zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu. Kolegium nie podzieliło wątpliwości autora odwołania w zakresie uprawnień osoby wykonującej projekt decyzji, gdyż analiza urbanistyczna i projekt decyzji sporządzone zostały przez architekta M. S. - zarejestrowanego członka [...] Okręgowej Izby Architektów, o czym świadczy złożony pod tymi dokumentami podpis tejże osoby.

Następnie organ zwrócił uwagę, że z analizy urbanistyczno-architektonicznej wynika, że sąsiednie nieruchomości (przy ul. [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...]) są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Teren objęty wnioskiem to teren poprzemysłowy (po wyburzonej fabryce z pozostawioną zabytkową stróżówką) otoczony kamienicami mieszkalnymi, tworzącymi zwarte pierzeje ul. [...] i częściowo ul. [...]. Jest to obszar o niezakończonym procesie urbanizacji (istnieją działki z budynkami w budowie, niezabudowane lub zabudowane budynkami gospodarczymi). W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, usługowa, oświata, szkolnictwo oraz biurowa. Teren ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...] istniejącym zjazdem i posiada uzbrojenie w sieć wodociągową, energetyczną, a inwestor przedłożył niezbędne umowy z gestorami sieci. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Projekt decyzji uzyskał uzgodnienia właściwych organów w zakresie dostępu do drogi publicznej oraz ochrony zabytków.

Podsumowując dotychczasowe uwagi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy jest prawidłowa, bowiem planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej niewątpliwie kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy.

Dokonując natomiast oceny kwestionowanej decyzji z punktu widzenia regulacji rozporządzenia organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ pierwszej instancji kształtując niezbędne parametry zabudowy, takie jak: wielkość powierzchni zabudowy, wysokość elewacji frontowej i geometria dachu, uczynił to w sposób dowolny, a tym samym pozostający w sprzeczności z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej. Ustalanie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości (minimalnej i maksymalnej). Niedopuszczalne jest natomiast określenie w decyzji parametrów projektowanej inwestycji wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego bądź minimalnego, albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych.

Jak podkreślił organ odwoławczy decyzja Prezydenta Miasta Łodzi w zakresie określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej określającej tylko maksymalną granicę jest błędna. Nadto, organ pierwszoinstancyjny określając kąt nachylenia głównych połaci dachowych nie wskazał kształtu dachu (ilości połaci dachowych). Uchybienia w tym zakresie skorygowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

W odniesieniu do wskaźnika zabudowy Kolegium wskazało, że z analizy urbanistycznej wynika, że wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,2 do 0,8, średnio 0,52. Dla nowej zabudowy parametr ten został ustalony na poziomie "do 0,8", co umotywowano położeniem obszaru projektowanej inwestycji w śródmieściu, zatem w terenie o intensywnej zabudowie. Organ drugiej instancji ustalił ów wskaźnik na poziomie 0,8, powołując się na przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium motywując odstępstwo od średniego wskaźnika zabudowy wskazało na trzy nieruchomości znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu projektowanej inwestycji, których współczynnik zabudowy wynosi od 0,71 do 0,81, a dwie z nich zabudowane są w taki sposób, co zabudowa projektowana (mieszkaniowa wielorodzinna). Zdaniem Kolegium powyższe okoliczności dają podstawę do ustalenia rzeczonego wskaźnika na poziomie maksymalnym dla obszaru analizowanego, pozostając w zgodzie z dyspozycją § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Dalej Kolegium podkreśliło, że jak wynika z analizy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono w oparciu o wysokość budynków frontowych tworzących pierzeje ul. [...] oraz ul. [...] i mieści się ona w przedziale od 16 m – 19 m. Dla zachowania ładu przestrzennego organ w analizie wskazał, że należy kontynuować wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków pierzei naprzeciw projektowanej inwestycji do wysokości 17 m, zaś w głębi terenu inwestycji do wysokości 19 m. Jednakże wobec tego, iż określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy winno przybrać postać wskazania wielkości granicznych (tzw. "widełek"), których inwestorowi nie wolno przekroczyć, Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustaliło dla górnych krawędzi elewacji frontowych budynków pierzei vis a vis projektowanej inwestycji przedział 16 m – 19 m, zaś w głębi terenu inwestycji przedział 16 m – 19 m.

W zakresie geometrii dachu organ podał, że uwzględniając wnioski analizy wyznaczył kąt nachylenia głównych połaci dachowych w postaci widełek od 10º do 15º ze wskazaniem, że maksymalny spadek połaci dachowych wyznacza się jako wartość 15º, bowiem ten parametr jest charakterystyczny dla obiektów kontynuujących cechy zabudowy planowanej. Kierunek kalenicy od strony frontu działki ma być równoległy do przyległych ulic.

W kwestii dopuszczenia szerokości elewacji frontowych do pełnej szerokości frontów działki – od ul. [...] i ul. [...] Kolegium podkreśliło, że cecha ta wynika ze względów urbanistycznych, czyli z istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Organ uznał, że niemożliwe będzie zachowanie tej cechy dla planowanej inwestycji od strony ul. [...] z uwagi na nakaz zachowania obiektu zabytkowej stróżówki. Jednakże, zdaniem Kolegium, wyznaczając ten parametr (dopuszczając szerokość tę do pełnej szerokości frontów działki) organ pierwszej instancji nie przesądził o usytuowaniu inwestycji w granicach działek sąsiednich, bowiem kwestia ta rozstrzygnie się na etapie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutu odwołania organ wyjaśnił, że doręczenie wraz z decyzją wyłącznie kserokopii części mapy z dokonaną analizą graficzną stanowi naruszenie art. 109 § 1 k.p.a., ale nie jest to istotne naruszenia prawa, które uzasadniałoby wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji. Uchybienie to nie stanowi rażącego naruszenia prawa, skoro w trakcie postępowania taka mapa została sporządzona wraz z właściwie zaznaczonym obszarem i była przedmiotem analizy. Brak dołączenia do decyzji załącznika graficznego nie jest wadą decyzji, jeżeli tylko analiza architektoniczna została w sprawie przeprowadzona, a jej część graficzna pozostaje do wglądu w aktach sprawy, przy czym w niniejszej sprawie zapewniono stronom czynny udział w postępowaniu pierwszoinstancyjnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organ zaakcentował, że przepis ten nie uzależnienia wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie od zagwarantowania, że powstanie wystarczające uzbrojenie. W niniejszej sprawie organ dysponował promesami gestorów sieci wskazującymi na możliwość podłączenia inwestycji do poszczególnych mediów, w tym do ciepła systemowego, co dodatkowo potwierdza zawarta już umowa o przyłączenie do sieci ciepłowniczej. Z tego względu organ uznał za bezpodstawny zarzut niespełnienia przez projektowane zamierzenie wymagania z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie, w jakim stanowi o projektowanym uzbrojeniu terenu.

W kwestii ustalenia linii zabudowy w obszarze analizowanym po przeciwnej stronie ul. Kamińskiego, jak i po tej samej stronie organ zwrócił uwagę, że te linie zabudowy tworzą na długim odcinku zwartą pierzeję. Linia ta w obu przypadkach znajduje się w odległości 6 m od krawędzi jezdni ul. [...], czyli drogi gminnej, co jest zgodne z obecnymi wymogami w tym względzie. Dla zabudowy od strony ul. [...]w obszarze – po obu stronach – linia istniejącej zabudowy nie tworzy pierzei, występują uskoki. Przeważa jednak usytuowanie zabudowy w odległości 4,5 m, co nie jest zgodne z wymogami odległości zabudowy od krawędzi jezdni drogi powiatowej. Najdalej odsunięte są obiekty zabytkowe znajdujące się za zabytkowym ogrodzeniem, tj. przy ul. [...] nr [...], [...], [...], [...], jednakże obiekty te – jak podkreśliło Kolegium – nie mogą stanowić wyznacznika dla linii nowej zabudowy z uwagi na to, że są to obiekty pojedyncze, nie odwzorowujące cech zabudowy dominującej w obszarze analizowanym. Z tych powodów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało wyznaczenie linii zabudowy za prawidłowe. Nadto, linia ta wyznaczona jako przedłużenie istniejącej pierzei, a więc w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia, a jedynie ścięty narożnik ulic wskazano w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, co wynika wprost z rozważań analizy urbanistycznej.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] sp. k. z siedzibą w L., wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi.

Skarżąca wskazała na naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i norm prawa materialnego.

Uzasadniając zarzut naruszenie przepisów postępowania strona skarżąca zwróciła uwagę na naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia z urzędu wyczerpującego postępowania dowodowego.

Wskazując na naruszenie przepisów prawa materialnego podkreśliła, że naruszeniem art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest stwierdzenie, że planowana inwestycja nie narusza zasady dobrego sąsiedztwa, ładu przestrzennego oraz architektonicznego w sytuacji. Uwzględniając bowiem przeważającą funkcję mieszkaniową budynków sąsiednich, planowane budynki - z uwagi na ich wysokość oraz wskaźnik zabudowy - nie będą pozostawały z nimi w harmonii i będą naruszały wymogi kontynuacji zabudowy. Sprzeczne z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 5 u.p.z.p. jest również stwierdzenie, że projektowana inwestycja ma zagwarantowane zaopatrzenie w wodę gorącą dla celów bytowych i grzewczych, bowiem organ nie przeprowadził żadnych ustaleń w tym zakresie. Organ odwoławczy uznając ponadto, że kopia mapy zasadniczej z wytyczonym obszarem analizowanym i wynikami analizy nie musi być dołączona do decyzji, naruszył § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 rozporządzenia. Naruszeniem § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia, jak również art. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. jest z kolei pogląd, że ustalona przez organ pierwszej instancji linia zabudowy, współczynnik zabudowy oraz wnioski z analizy urbanistyczno-architektonicznej są zgodne z przepisami. Organ nie określił w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń dotyczących sposobu ochrony zabytkowej stróżówki, czym naruszył § 2 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

W piśmie z dnia 30 września 2014 r. inwestor wniósł o oddalenie skargi, uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu opisanego na wstępie wyroku wyjaśnił, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są uzasadnione.

Zdaniem Sądu zabudowa stwierdzona w obszarze analizowanym pozwala na określenie parametrów planowanej zabudowy.

Z ustaleń analizy urbanistycznej, które w zakresie określenia rodzaju zabudowy występującej w obszarze analizowanym nie mogą być skutecznie kontestowane, bezspornie wynika, że w obszarze analizowanym występuje wielofunkcyjna zabudowa śródmiejska, czyli obiekty mieszkalne, usługowe, w tym biurowe wraz z towarzyszącymi budynkami użyteczności publicznej (obiekty oświaty i kultury). W obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalno-usługowa, zatem realizacja obiektu mieszkalnego wraz z garażami oraz lokalami usługowymi i handlowymi wkomponowuje się w istniejącą zabudowę w obszarze analizowanym.

Sąd uznał, że z tych powodów nie może być skutecznie kwestionowana możliwość realizacji planowanej inwestycji na terenie wskazanym przez inwestora. W tej sytuacji dookreślenia wymaga ustalenie parametrów planowanego przedsięwzięcia.

W decyzjach obu instancji, powołując się na przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia, określono obowiązującą linię zabudowy z dwóch stron – od ul. [...] i ul. [...], co wymuszone jest lokalizacją terenu inwestowanego. W odniesieniu do ul. [...] organ wskazał, że ulica ta stanowi drogę gminną, zatem wymagana odległość nowej zabudowy od krawędzi jezdni wynosi 6 m, co znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.; dalej: u.d.p.). W taki też sposób organ określił linię zabudowy od strony ul. [...], co Sąd ocenił jako prawidłowe. Natomiast określając linię zabudowy do strony ul. [...] organ stwierdził, że ulica ta stanowi drogę powiatową, zatem planowana zabudowa może być zlokalizowana najbliżej w odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, co wynika z powołanego już przepisu art. 43 u.d.p.

W rozważaniach zawartych w analizie urbanistycznej w odniesieniu do przedmiotowej kwestii organ zwrócił uwagę, że linia zabudowy po tej samej stronie drogi nie tworzy pierzei, ale występują uskoki. Przeważa usytuowanie zabudowy w granicy z pasem drogowym w odległości 4,5 m, co jednak nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 43 u.d.p., a więc w przepisach odrębnych. Po przeciwnej stronie drogi występuje sytuacja analogiczna, z tym, że zabudowa jest usytuowana w odległości 3,5 m od krawędzi jezdni. Z tych powodów organ pierwszej instancji ustalił obowiązującą linię nowej zabudowy frontowej od strony ul. [...] na przedłużeniu istniejącej pierzei przy tej ulicy, czyli w granicy terenu inwestycji z pasem drogi publicznej – ul. [...]. W ocenie Sądu taki zapis nie znajduje uzasadnienia. W pierwszej kolejności zwrócił uwagę na sprzeczność z treścią przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którym obiekty budowlane przy drodze powiatowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 8 m. Ewentualny konflikt z przepisami odrębnymi rozwiązuje przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia, nakazując ustalenie obowiązującej linii nowej zabudowy zgodnie z przepisami odrębnymi. Niewątpliwie przepis art. 43 ust. 2 u.d.p. dopuszcza zlokalizowanie zabudowy w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 u.d.p. (czyli w sprawie w odległości mniejszej niż 8 m), ale tylko w przypadkach szczególnie uzasadnionych i wyłącznie za zgodą zarządcy drogi. W sprawie z dokumentów załączonych do akt nie wynika możliwość zastosowania szczególnej regulacji z art. 43 ust. 2 u.d.p. Następnie Sąd wskazał, że zabudowa wzdłuż ul. [...] tworzy uskoki i zwrócił uwagę na treść § 4 ust. 3 rozporządzenia, który reguluje ustalenie obowiązującej linii zabudowy w przypadku, gdy linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok. Przepis ten w ocenie Sądu umknął uwadze orzekających w sprawie organów.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odniesieniu do narożnika między ul. [...] a ul. [...] – wbrew ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego – nie znajduje uzasadnienia w analizie urbanistycznej. Podane uchybienia w zakresie ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy winny być przy ponownym rozpoznawaniu sprawy wyeliminowane z uwzględnieniem wskazanych uwag.

Kolejnym istotnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie wskaźnika zabudowy, czyli wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. Sięgając do treści analizy urbanistycznej Sąd dostrzegł, że wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym zawiera się

w przedziale między 0,2, a 0,8, jednak w treści analizy urbanistycznej brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla wskazanych wartości. Świadczy to o nierzetelnym przygotowaniu analizy, wartości przyjęte przez organ nie dają się zweryfikować.

Dalej Sąd odniósł się do określenia szerokości elewacji frontowej. Organ kształtując planowaną zabudowę w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej określił ją do pełnej szerokości frontów działek od strony zarówno ul. [...], jak i ul. [...]. Organ nie uwzględnił nadto konieczności zastosowania tolerancji do 20%. Zdaniem Sądu takie określenie szerokości elewacji frontowej nie jest prawidłowe i wymaga poprawienia.

Sąd zwrócił uwagę na określenie wysokości elewacji frontowej. W analizie urbanistycznej wskazano, że większość budynków frontowych tworzących pierzeje mieści się w przedziale między 16 m a 19 m, ale dla zachowania ładu przestrzennego należy kontynuować wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych do wysokości 17 m. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze określiło wskazany parametr w odniesieniu do zabudowy frontowej, jak i w głębi działki w przedziale między 16 m a 19 m. W ocenie Sądu takie ustalenie rzeczonego wskaźnika zabudowy nie koreluje z wnioskami wynikającymi z analizy urbanistycznej, co także wymaga poprawienia.

Koniecznym parametrem zabudowy jest także geometria dachu. Sąd podkreślił, że w analizie urbanistycznej pominięto rozważania odnośnie do kształtów dachów (zarówno w odniesieniu do kąta nachylenia, jak i układu połaci) występujących w obszarze analizowanym, ograniczając uwagi w tym zakresie jedynie do konkluzji, iż w obszarze analizowanym w większości występują dachy jedno- i dwuspadowe o kącie nachylenia od 10° do 15°. Natomiast kształtując geometrię dachu poprzez określenie kalenicy organ pierwszej instancji w treści analizy wskazał, że powinna być ona ukształtowana wzdłuż ulic. Uwadze organów umknęła konieczność określenia wysokości kalenicy. Uchybienia w tym zakresie wymagają uzupełnienia.

Sąd stwierdził ponadto, że analiza urbanistyczna w opisanym zakresie ogranicza się jedynie do konstatacji, że brak jest opisu poszczególnych parametrów dachów w obszarze analizowanym, co wyklucza ocenę, czy rzeczony parametr zabudowy wyznaczono w sposób prawidłowy.

Kształtując w ten sposób treść wydanych decyzji organy uchyliły się od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, którym w realiach niniejszej sprawy była analiza urbanistyczna, a uznając bezkrytycznie za odpowiadające wymogom prawa powyższe parametry nowej zabudowy naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na treść wydanych rozstrzygnięć. W konkluzji część zarzutów skargi okazała się uzasadniona.

Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skarżącej, która wskazywać miała na

naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p.

Podkreślił, że etap ustalania warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji i dlatego zbyt rygorystycznym byłoby wymaganie, by już na tym etapie wszystkie warunki podłączenia mediów były określone w sposób definitywny. Stanowisko to wynika bezpośrednio z treści art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., który mówi nie tylko o istniejącym, lecz także o projektowanym uzbrojeniu terenu. Jeśli zatem w niniejszej sprawie organy obu instancji dysponowały promesami gestorów sieci wskazującymi na możliwość podłączenia projektowanej inwestycji do poszczególnych mediów, w tym do ciepła systemowego, co dodatkowo potwierdza zawarta już umowa o przyłączenie do sieci ciepłowniczej, to bezpodstawny jest zarzut niespełnienia przez projektowane zamierzenie art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Celem tego przepisu nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Owo zapewnienie nie jest zaś tożsame z obowiązkiem posiadania umowy na realizację takiego uzbrojenia terenu już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia gestora stanowiącego gwarancję, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut naruszenia § 9 ust. 1 i 2 w zw. z § 3 rozporządzenia. W ocenie Sądu niedoręczenie stronie skarżącej przez organ pierwszej instancji decyzji wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym mapę z wynikami analizy, choć stanowi naruszenie art. 109 § 1 k.p.a., nie jest jednak istotne, a zatem nie zachodzi konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej decyzji w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zgodnie z zarzutem podniesionym w skardze, niewątpliwie Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie wskazało datę wydania decyzji Prezydenta Miasta Łodzi jako wydaną w dniu [...] grudnia 2013 r., gdy tymczasem decyzja opatrzona jest datą wydania [...] grudnia 2012 r. Uchybienie w tym zakresie nie ma wprawdzie wpływu na rozstrzygnięcie, jednak zdaniem Sądu winno być przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyeliminowane przy zastosowaniu art. 113 § 1 k.p.a. jako oczywista omyłka.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżyła wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Sądowi pierwszej instancji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy:

a) art. 43 ust. 1 i 2 u.d.p. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że brak było możliwości w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia lokalizacji budynku w odległości mniejszej niż 8 m od drogi powiatowej wobec braku zgody zarządcy drogi na taką lokalizację, w sytuacji, w której z treści przepisu art. 43 ust. 2 u.d.p. wynika, że zgoda taka winna zostać udzielona przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, co nie oznacza, iż na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, gdzie określana jest dopuszczalna linia zabudowy, od której możliwe są zgodnie z projektem budowlanym odstępstwa, oczywiście nieprzekraczające tą linię w stronę drogi publicznej;

b) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że zgodnie z tym przepisem niezbędne jest podanie tolerancji do 20% względem ustalonej szerokości elewacji frontowej, podczas gdy współczynnik 20% nie odnosi się do tolerancji samej ustalonej wartości, lecz stosunku względem średniej z przeprowadzonej analizy urbanistycznej terenu, a dodatkowo wartość ta może ulec wyłączeniu w oparciu o wyniki analizy, co w niniejszym przypadku miało miejsce;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę orzeczenia organu administracji publicznej i wadliwą ocenę materiału dowodowego zebranego przez organy administracji publicznej i uznanie, że:

– istniała sprzeczność ustaleń analizy urbanistycznej dokonanej przez organy z przepisami odrębnymi (§ 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia do art. 61 u.p.z.p.) i dodatkowo organ nie uzasadnił, iż zachodzi konieczność odmiennego uregulowania linii zabudowy w stosunku do drogi publicznej, podczas gdy nie zachodzi sprzeczność z przepisami odrębnymi (w szczególności z art. 43 u.d.p.), bowiem istnieje możliwość (na podstawie zgody zarządcy drogi) lokalizacji inwestycji w bliższej odległości niż ta ustawowa, co stanowi o braku sprzeczności istniejącej zabudowy z przepisami odrębnymi, a w zakresie uzasadnienia organy uzasadniły, iż konieczność przesunięcia linii zabudowy i ogólnie wprowadzenia największej możliwej intensywności zabudowy wynika ze śródmiejskiej lokalizacji inwestycji i właśnie wymaganego i pożądanego w śródmieściu miast podnoszenia intensywności zabudowy;

– organ drugiej instancji nie uzasadnił ustalenia przyjętej przez niego wartości szerokości elewacji frontowych inwestycji i że to odstępstwo nie wynikało z wykonanej analizy urbanistycznej terenu, podczas gdy organ podając współczynnik o wartości "do pełnej szerokości frontu działki" uzasadnił konieczność tego rodzaju zapisu wynikami analizy oraz uwarunkowaniami lokalizacyjnymi inwestycji, a zastosowany współczynnik nie odbiega o więcej niż 20% od średniego współczynnika dla sąsiednich (zabudowach) nieruchomości;

– organ drugiej instancji dokonał ustaleń w zakresie wysokości zabudowy sprzecznych z wynikami analizy urbanistycznej, gdzie jest postulat o kontynuowaniu zabudowy do wysokości 17 m, podczas gdy z analizy wynika, iż dotychczasowa zabudowa mieści się w wartościach pomiędzy 16 a 19 m, co zostało implementowane do treści decyzji przez organ drugiej instancji, który zamiast wskazania ścisłego współczynnika podał bardziej elastyczne (uzasadnione w analizie) wartości w formie "widełek";

– brak jest w analizie urbanistycznej rozważań na temat wielospadzistych dachów i metodyki przyjęcia rodzajów dopuszczalnych dachów, podczas gdy z analizy i treści decyzji odwołującej się do niej wynika, iż na danym obszarze występują w większości dachy jedno- i dwuspadziste, co wyczerpuje potrzeby analizy, skoro taki rodzaj dachów został zgodnie z wynikami analizy przyjęty;

– organ zaniedbał obowiązek podania wysokości głównej kalenicy, podczas gdy obowiązek ten nie jest konieczny wobec ustalenia wysokości zabudowy zarówno od frontu, jak i w głębi działki, co stanowi również wskazówkę dla wysokości kalenicy;

– organ drugiej instancji nie uzasadnił przyczyn odmiennego względem § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia do art. 61 u.p.z.p. ustalenia linii zabudowy dla "ściętego" narożnika ulic [...] i [...], podczas gdy dopuszczalne przez prawo odstępstwo (zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia) zostało uzasadnione w analizie urbanistycznej, a organ drugiej instancji odniósł się do tego uzasadnienia, natomiast Sąd pierwszej instancji w żaden sposób nie wskazał sposobu usunięcia tego rzekomego naruszenia i nie dał wytycznych w tym zakresie organowi, czym uniemożliwił zadośćuczynienie temu obowiązkowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw, albowiem wyrok Sądu pierwszej instancji mimo zasadniczo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd wojewódzki dopatrzył się wadliwości tego rozstrzygnięcia w zakresie "Warunków i szczegółowych zasad zabudowy i zagospodarowania terenu wynikających z przepisów odrębnych (pkt II)". Z rozstrzygnięciem w tym zakresie nie zgodziła się spółka [...] sp. z o.o. (dalej także: inwestor) wskazując na naruszenie m.in. przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a. Tak sformułowany zarzut nie znajduje uzasadnienia jedynie w jednym aspekcie.

Przypomnieć należy, że jedna z wad decyzji, która została stwierdzona przez Sąd pierwszej instancji, związana była z niewłaściwym określeniem wysokości elewacji frontowej nowoprojektowanego obiektu. Sąd wskazał, że ww. parametr nie koreluje z wnioskami wynikającymi z analizy. Jak trafnie zauważył w tym zakresie Sąd pierwszej instancji autor analizy urbanistycznej wskazał, że wprawdzie wysokość budynków frontowych tworzących pierzeję ul. [...] i ul. [...] mieści się w przedziale 16 m – 19 m, jednakże "dla zachowania ładu przestrzennego należy kontynuować wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych (jej gzymsów lub attyk) budynków pierzei vis a vis projektowanej inwestycji to jest do wysokości 17 m". Pomimo takiego zapisu analizy organ odwoławczy ustalił omawiany wskaźnik (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu, attyki) na poziomie 16 – 19 m dopuszczając zabudowę w głębi działki 16 - 19 m. Jednocześnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można doszukać się argumentów, które uzasadniałyby tak ustalone parametry. Organ wskazał wprawdzie, że określenie parametrów nowej zabudowy powinno być wskazane w formie tzw. "widełek" i z tego powodu uchylił decyzję organu pierwszej instancji w tej części (określała ona omawianą wysokość – do 17 m dopuszczając zabudowę w głębi działki – do 19 m), jednakże nie uzasadnił przyczyn, dla których odstąpił od założeń zawartych w analizie. Okoliczności te mają priorytetowe znaczenie, gdy weźmie się pod uwagę, że naczelną zasadą, którą powinien kierować się organ administracji ustalając warunki zabudowy, jest zachowanie ładu przestrzennego. Skoro zatem autor analizy urbanistycznej wskazał na konieczność zachowania ładu przestrzennego w zakresie ustalania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ustalając tę wysokość na poziomie do 17 m, to odstąpienie od tak określonego parametru i określenie tej wysokości do 19 m (od 16) wymaga szczegółowego uzasadnienia. Takich wymogów z pewnością nie spełnia uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Jedynie na marginesie wskazać także należy na brak wyjaśnienia przyczyn, dla których organ odwoławczy dopuścił zabudowę w głębi działki na wysokość również 16 – 19 m (a zatem taką samą jak szerokość elewacji frontowej). Po pierwsze taki zapis jest uzasadniony w sytuacji, gdy założeniem organu jest dopuszczenie do realizacji budynku o różnej wysokości (uskokowej), po drugie zaś - co istotniejsze - analiza urbanistyczna nie wskazuje, aby w obszarze analizowanym znajdowała się zabudowa o takiej uskokowej wysokości. Tym samym rację ma Sąd pierwszej instancji, że zapisy dotyczące ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nie korelują z wnioskami analizy urbanistycznej. Powyższe uzasadnia twierdzenie, że w tej części zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a zatem trafnie Sąd wojewódzki – w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wskazując na konieczność dokonania przez organ administracji prawidłowych ustaleń zgodnych z przeprowadzoną analizą lub uzasadnienia odstąpienia od tak ustalonych parametrów.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację skarżącej kasacyjnie spółki co do wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku w pozostałym zakresie.

Nie ma racji Sąd pierwszej instancji wskazując, że organ odwoławczy nie był uprawniony w okolicznościach tej sprawy do stwierdzenia wadliwych ustaleń co do określenia wskaźnika zabudowy, czyli wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz oceny analizy urbanistycznej jako nierzetelnej w tej części. Z treści analizy wynika bowiem, że wskaźnik powierzchni zabudowy nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym zawiera się w przedziale od 0,2, do 0,8. Jednocześnie jej autor podał, że w związku z tym, że obszar ten znajduje się w śródmieściu, w intensywnie zagospodarowanym terenie, wskazane jest dopuszczenie innego niż średni ww. wskaźnika i jego wyznaczenie jako maksymalnego występującego w obszarze zabudowy. Treść analizy, wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, pozwala nie tylko na ustalenie wskaźnika zabudowy – 0,8, ale także zawiera uzasadnienie takich ustaleń. Taka wielkość tego parametru wynika z części graficznej analizy. Autor analizy wskazał bowiem, że co najmniej jedna działka występująca w obszarze analizowanym – o nr ewid. [...] zabudowana jest w takiej części. Wobec powyższego przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zarzut braku uzasadnienia wskazanych wartości nie znajduje potwierdzenia w analizie. Nie może wszak ujść uwadze, że analiza urbanistyczna składa się z części tekstowej i graficznej, które wzajemnie się uzupełniają. Jeśli zatem Sąd uznał, że analiza ta jest nierzetelna, to winien wskazać na czym wadliwość ta polega, a przede wszystkim, że tego rodzaju ewentualna wada stanowi takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na taki związek Sąd pierwszej instancji nie wskazał. Natomiast, co zupełnie uszło uwadze Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera argumenty wskazujące na prawidłowość ustaleń tego parametru. Na stronie 8 podano bowiem, że na terenie analizowanym znajdują się 3 nieruchomości, których współczynnik zabudowy wynosi od 0,71 do 0,81, a 2 z nich przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną.

Również w sposób nieuprawniony Sąd pierwszej instancji wskazał na wadliwość rozstrzygnięcia organów administracji w zakresie ustaleń szerokości elewacji frontowej, której Sąd upatruje w określeniu tego parametru – do pełnej szerokości frontów działek od strony ul. [...] oraz ul. [...] oraz nieuwzględnieniu 20 % tolerancji. Z omawianej analizy wynika, że na terenie analizowanym przeważa szerokość elewacji frontowych budynków do pełnej szerokości frontów działek. Zasadność ustalenia wielkości tego parametru wynika również z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której wskazano, że taka wielkość parametru uzasadniona jest względami urbanistycznymi. Jednocześnie organ podkreślił, że nie będzie możliwe usytuowanie budynku od strony ul. [...] w pełnej szerokości z uwagi na nakaz zachowania budynku zabytkowej stróżówki, co jednak nie uzasadnia twierdzenia o wadliwości ustaleń organu w omawianym zakresie. Rację ma wszak skarżąca kasacyjnie, że zapis o takiej treści jak zawarta w decyzji organu odwoławczego pozwala na realizację obiektu o maksymalnej szerokości w granicach działki inwestycyjnej z uwzględnieniem istniejącego zabytku oraz, co oczywiste, jedynie w granicach tej działki. Wprawdzie § 6 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do zasady nakazuje określić omawiany parametr na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, jednakże ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy, co wynika - jak zostało wyżej wskazane - z treści analizy urbanistycznej.

Rację ma skarżąca kasacyjnie wskazując, że Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony nakazał uwzględnienie tolerancji 20 % w treści decyzji. Wykładnia § 6 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że ustalając szerokość elewacji frontowej organ administracji winien tę wielkość (20% tolerancji) uwzględnić w podanych wartościach, z tym, że - co do zasady - winien ustalić w pierwszej kolejności średnią szerokość wynikającą z analizy obszaru, a następnie określając ten parametr w decyzji tak określoną wartość zmniejszyć i zwiększyć o 20%. Rację ma zatem autor skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia. Ustalając bowiem ten parametr – do pełnej szerokości elewacji frontowej organ administracji de facto uwzględnił tę tolerancję, albowiem dopuścił realizację budynku węższego niż front działki.

Nie ma także racji Sąd pierwszej instancji i w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej znajdują pełną akceptację, że organ administracji nie wyjaśnił w należyty sposób parametru jakim jest kształt dachów. Nie uszło bowiem uwadze Sądu pierwszej instancji, że autor analizy wskazał, iż w obszarze analizowanym znajdują się budynki o dachach jedno- i dwuspadowych o kącie nachylenia 10º – 15º . Takie też parametry dla nowej zabudowy ustalił organ odwoławczy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie można doszukać się natomiast argumentów, które wskazywałyby na wadliwość rozstrzygnięcia. Skoro Sąd uznał, że tak przeprowadzona analiza zawiera błędy i nieścisłości i nie mogła stanowić podstawy do ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, to winien szczegółowo wskazać elementy, które taka analiza powinna zawierać. Uzasadnienie Sądu wojewódzkiego nie wskazało w jaki sposób postępowanie winno być uzupełnione i jakie okoliczności winny być dodatkowo wyjaśnione. W konsekwencji, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rację ma skarżąca kasacyjnie wskazując, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. W sposób nieuprawniony Sąd uznał bowiem, że postępowanie wyjaśniające organów administracji winno zostać uzupełnione o ustalenia w zakresie kształtów dachów oraz ich kąty nachylenia. Natomiast rację ma Sąd pierwszej instancji wskazując, że organ administracji nie ustalił wysokości kalenicy, który to parametr, jak stanowi § 8 rozporządzenia, winien zostać ustalony przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy.

I wreszcie trafne jest stanowisko inwestora co do wadliwości rozstrzygnięcia Sądu wojewódzkiego w zakresie ustalenia linii zabudowy. Jak wynika z treści § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588) obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1); jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3); dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). Nie ma racji Sąd pierwszej instancji wskazując, że w okolicznościach niniejszej sprawy linia zabudowy nie mogła zostać ustalona wzdłuż ul. [...]. Wprawdzie nie można odmówić słuszności twierdzeniom Sądu, że - co do zasady - odległość nowej zabudowy od drogi powiatowej nie może być mniejsza niż 8 m (tak stanowi art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), jednakże ta sama ustawa (o drogach publicznych) przewiduje możliwość dokonania od niej odstępstw. Niezależnie natomiast od tego, na jakim etapie inwestycji inwestor winien uzyskać zgodę zarządcy drogi na posadowienie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, to należało uznać, iż w niniejszej sprawie taka zgoda została wyrażona. W aktach sprawy znajduje się wszak postanowienie Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012 r., którym uzgodniono projekt przedmiotowej decyzji. Nawet jeśli prezydent jako zarządca drogi nie wypowiedział się w przedmiocie zbliżenia planowanej inwestycji do ul. [...], to i tak należało uznać uzgodnienie za dokonane bez zastrzeżeń również w tym zakresie, skoro niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie traktowane jest jak przyjęcie pojęcie projektu bez zastrzeżeń (art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organ administracji należycie wyjaśnił i uzasadnił przyczynę wyznaczenia linii zabudowy wzdłuż ul. [...]. Wskazano, a ustalenia te znajdują potwierdzenie w analizie urbanistycznej, że istniejąca linia zabudowy tworzy uskoki, jednak przeważa usytuowanie zabudowy w granicy z pasem drogowym w odległości 4,5 m, co nie jest zgodnie z wymogami ustawy o drogach publicznych. W takich granicach usytuowany jest także budynek zabytkowej stróżówki (dla przypomnienia: obiekt ten przeznaczony jest do zachowania). Natomiast najdalej odsunięte są obiekty zabytkowe (w tym zakresie linia zabudowy tworzy uskok). Obiekty te jednak nie mogą, zdaniem autora analizy urbanistycznej, stanowić wyznacznika dla linii zabudowy, albowiem są to obiekty pojedyncze, nieodwzorujące obecnie cech zabudowy dominującej w obszarze analizowanym. Takie wyniki analizy zostały przeniesione do treści decyzji ustalającej warunki zabudowy oraz jej uzasadnienia. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyniki analizy pozwalają na ustalenie, tak jak uczynił to organ administracji, linii zabudowy wzdłuż ul. [...], tym bardziej, że obiekty tworzące uskok, na który zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, znajdują się za zabytkowym ogrodzeniem, który również wyznacza pewną linię zabudowy. Rację ma zatem organ odwoławczy twierdząc, że obiekty te, z racji swej specyfiki, nie mogły stanowić podstawy do ustalania omawianego parametru.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracji ocenił jako trafny zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. we wskazanym wyżej zakresie.

Rację ma również skarżąca kasacyjnie twierdząc, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Po pierwsze, słusznie podniesiono, że przepis ustawy wprost stanowi, że odstępstwo od zasady określonej w ust. 1 (zgoda zarządcy drogi) winno być uzyskane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub dokonaniem zgłoszenia. Po drugie zaś, okoliczność ta w niniejszej sprawie pozostawała bez znaczenia dla oceny prawidłowości dokonanej przez Sąd wykładni, skoro zgoda taka - wobec uzgodnienia projektu decyzji została wyrażona.

Konkludując, w świetle powyższych rozważań wskazać należy, że wyrok Sądu pierwszej instancji mimo zasadniczo wadliwego uzasadnienia odpowiada prawu.

Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji w tej części, w której wskazał na konieczność prawidłowego, to jest zgodnego z wynikami analizy urbanistycznej ustalenia wysokości elewacji frontowej obiektu. Nie może przy tym ujść uwadze organu, że wprawdzie wysokość budynków frontowych mieści się w przedziale 16 - 19 m, a dla zachowania ładu przestrzennego należy kontynuować wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków pierzei vis a vis projektowanej inwestycji do 17 m, jednakże w analizie oraz decyzji organu administracji brak jest ustaleń i rozważań, czy ewentualna uskokowa wysokość budynków nie naruszałaby tegoż ładu. W tym zakresie postępowanie wyjaśniające powinno zostać uzupełnione, a analiza uzupełnionego postępowania winna znaleźć odzwierciedlenie w ustaleniach powyższego parametru dokonanych przez organ. Rozpoznając ponownie sprawę organ ustali również wysokość kalenicy dachu, albowiem wyjaśnień co do tego parametru również zabrakło w decyzji kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji.

Natomiast pozostałe parametry inwestycji zostały ustalone przez organ administracji w sposób odpowiadający prawu i brak jest podstaw do podzielenia odmiennej oceny przedstawionej w tym zakresie przez Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny – działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Jednocześnie Sąd odstąpił od zasądzania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz [...] sp. k. z siedzibą w L., w oparciu o art. 207 § 2 tej ustawy, uznając, że zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności, o których mowa w tym przepisie.