Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 192/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg A. P., Stowarzyszenia Działkowców – [...] w P. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki altany oddala skargi w całości.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu poznańskiego (dalej też jako PINB lub organ I instancji) decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, obecnie j.t. Dz.U. z 2019r. poz. 1186 ze zm. – dalej p.b.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2017r. poz. 1257 – dalej k.p.a.) nakazał inwestorowi, A. P., rozbiórkę altany o wymiarach w planie 4,81 x 7,32 m i wysokości 5,00 na ogrodzie działkowym nr [...], na działce nr ewid. [...] położonej w [...], gm. T. .

Od tej decyzji odwołania wnieśli: A. P. (zwana też dalej Inwestorem), reprezentowana przez r.pr. W. K., oraz reprezentowane przez tego samego pełnomocnika Stowarzyszenie Działkowców - [...] w P. .

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako WWINB lub organ II instancji) postanowieniem z [...] listopada 2017 r. znak: [...], na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie przez Inwestora terminu do wniesienia odwołania. Organ II instancji po rozpoznaniu odwołania Stowarzyszenia Działkowców - [...] w P. decyzją z [...] listopada 2017 r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

Skargę na tę decyzję WWINB do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Stowarzyszenie Działkowców - [...] w P. (zwane dalej Stowarzyszeniem).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi A. P. wniesionej na postanowienie z [...] listopada 2017 r. znak [...] wyrokiem z [...] lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił ww. postanowienie WWINB stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Skargę kasacyjną od w/w wyroku wniósł WWINB.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej WWINB w sprawie o sygn. akt IV SA/Po [...].

Wyrokiem z [...] maja 2019 r. o sygn. akt II OSK [...] Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ww. skargę kasacyjną WWINB. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r. podjął zawieszone postępowanie i wyrokiem z [...] października 2019r. sygn. akt IV SA/Po [...] uchylił zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2017 r. znak: [...] W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowym jest decyzja WWINB z [...] listopada 2017 r. wydana po rozpoznaniu wyłącznie odwołania Stowarzyszenia – utrzymująca w mocy decyzję PINB z [...] września 2017 r. Sąd podkreślił że, od ww. decyzji PINB odwołanie wniosła także A. P., lecz organ II instancji postanowieniem z [...] listopada 2017 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania, uznając je za wniesione przedwcześnie. Postanowienie to zostało następnie uchylone przez tut. Sąd wyrokiem z [...] lutego 2018 r. o sygn. akt IV SA/Po [...] – w którym nie dopatrzono się wskazanego przez WWINB uchybienia – a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z [...] maja 2019 r. o sygn. akt II OSK [...].

Powyższe ma istotne znaczenie z uwagi na fakt, że w wyniku omawianych orzeczeń WSA i NSA w obrocie prawnym pozostawało nie rozpoznane odwołanie A. P.. Mając zatem na uwadze zasadę, że po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia merytorycznego w tej samej sprawie jest niedopuszczalne. Taki stan rzeczy narusza bowiem art. 78 Konstytucji RP, a także art. 138 w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji WWINB celem umożliwienia organowi II instancji łącznego rozpoznania odwołań A. P. oraz Stowarzyszenia Działkowców - [...] w P. .

Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając sprawę z odwołania A. P. i Stowarzyszenia Działkowców - [...] w P. , decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 oraz 104 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakazał inwestorowi A. P. rozbiórkę altany o wymiarach w planie [...] x [...] na ogrodzie działkowym nr [...], na działce nr ewid. [...] położonej w [...], gm. T.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 17 lutego 2017 r. przez pracowników PINB stwierdzono, że na działce [...] w [...] w ramach wewnętrznego podziału powstała działka nr [...], na której w 2016 r. posadowiono altanę działkową "w formie domku drewnianego" o wym. [...] x [...] m ([...] m2), z tarasem o wym. [...] x [...] m ([...] m2) i max wys. w kalenicy [...] m. Obiekt jest ustawiony na kotwach gruntowych z oczepem drewnianym. Właścicielem nieruchomości jest Stowarzyszenie Działkowców "[...]", inwestorem jest zaś A. P.. Teren objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg jeziora [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r. PINB nakazał A. P. wstrzymanie robót budowlanych polegających na budowie altany, a także przedłożenie zaświadczenia Wójta o zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz 4 egzemplarzy projektu budowlanego, i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2017 r. Stowarzyszenie Działkowców przedłożyło pismo wskazujące, iż w wyniku zagospodarowania terenu wokół altany zmianie uległa jej wysokość liczona od gruntu. Wobec powyższego PINB w dniu [...] lipca 2017 r. przeprowadził dodatkową kontrolę w trakcie której ustalono, że altana ma [...] m wysokości, a na wniosek strony (pismo z dnia 10 lipca 2017 r.) dnia 16 sierpnia 2017 r. ponownie dokonał pomiarów altany, wskazują na jej wysokość wynoszącą [...] m.

Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołania od wskazanej na wstępie decyzji organu I instancji stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wzorcowa altana działkowa o wymiarach na planie [...] m x [...] m (tj. [...] m2). Zgodnie z definicją zawartą w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz.U. z 2017, poz. 2176, ze zm.), pod pojęciem altany działkowej należy rozumieć "wolno stojący budynek rekreacyjno - wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12 m2" (art. 2 ust. 9a). WWINB zauważył, że jakkolwiek podana przez PINB powierzchnia altany (tj. [...] m2 ) przekracza o 20 cm2 powierzchnię wskazaną w zacytowanym powyżej przepisie, to należy przyjąć iż różnica ta mieści się w zakresie błędu pomiarowego i nie powinna przesądzać o niemożności zakwalifikowania przedmiotowej altany jako obiektu wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b.

WWINB wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b., budowa w/w altan działkowych nie wymaga dla swojej legalności uzyskania pozwolenia od właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Budowa taka w myśl art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., nie musi również zostać poprzedzona dokonaniem stosownego zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe przedmiotowa altana nie mogła zostać poddana którejkolwiek z procedur legalizacyjnych, uregulowanych w art. 48-49 p.b. oraz w art. 49b p.b.

WWINB stwierdził, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt: II OPS 1/16, "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". WWINB podkreślił, iż zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945, ze zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego.

W związku z powyższym kluczową dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest kwestia zgodności przedmiotowej altany z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten, obowiązujący na mocy Uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] maja 2010 r., zakazuje budowy tymczasowych obiektów budowlanych (§ 4 ust. 2), a także zakazuje lokalizacji budynków (§ 10 ust. 1). Definicja altany działkowej wskazuje, iż jest ona "budynkiem rekreacyjno-wypoczynkowym lub innym obiektem budowlanym spełniającym taką funkcję".

WWINB wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 p.b., pod pojęciem budynku należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. WWINB wskazał, że niniejszy obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych i, jak na stronie nr [...] wniesionego odwołania twierdzi sam Skarżący, "przedmiotowa altana została postawiona w technologii uniemożliwiającej jej trwałe związanie z gruntem. Przedmiotowa altana ma konstrukcję samonośną umożliwiającą przeniesienie jej w dowolne miejsce w każdej chwili. Posadowiona została na stabilizatorach umożliwiających jej poziome zawieszenie nad gruntem."

Natomiast zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 5 p.b., za tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem. jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby za tymczasowy obiekt budowlany pełniący funkcję obiektu rekreacyjnego uznać także altany działkowe, szczególnie gdy, zgodnie ze słowami skarżącego, istnieje możliwość przeniesienia ich w dowolne miejsce w każdej chwili albowiem nie są trwale powiązane z gruntem.

PINB uznał zatem, że co prawda altana odpowiada swoimi parametrami definicji określonej w art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b., ale z uwagi na niezgodność ww. altany z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania terenu, nie jest możliwe inne orzeczenie niż rozbiórka. Plan ten, wbrew twierdzeniom skarżących, obowiązuje także dla działki o nr [...].

WINB wskazał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest nie tylko aktem planistycznym, ale także aktem prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego zgodnie z art. 87 § 2 Konstytucji RP są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działań organów, które je ustanowiły. Dlatego też należy podkreślić, że zapisy na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego mają moc powszechnie obowiązującą. Oznacza to, że wiążą one nie tylko organy administracji architektoniczno- budowlanej i organy nadzoru budowlanego, ale także właścicieli działek i inwestorów, bowiem decydują one m. in. o tym czy konkretna nieruchomość gruntowa może być zabudowana czy też nie, a jeżeli tak - to w jaki sposób.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie WWINB nie można przyjąć, iż sam fakt zakupu działki przez stowarzyszenie ogrodowe, daje prawo do ignorowania ewidentnej sprzeczności inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro miejscowy plan został uchwalony przez Radę Gminy T. w 2010 r., to A. P. winna, planując swoją inwestycję sprawdzić czy przepisy umożliwiają w ogóle jej przeprowadzenie. Jest to o tyle istotne, iż własność przedmiotowej działki została nabyta blisko sześć lat po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (co wynika z treści księgi wieczystej o nr [...]). Nie ma przy tym znaczenia, że stowarzyszenie działa na podstawie przepisów o rodzinnych ogrodach działkowych. Sama wola podmiotu do zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych nie może sankcjonować działania wbrew przepisom planistycznym, będącymi jednocześnie przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której każdą działkę zakupioną przez stowarzyszenie ogrodowe, niezależnie od jej przeznaczenia i warunków zabudowy można "przekształcić" w rodzinny ogród działkowy.

WWINB podkreślił, że na gruncie niniejszej sprawy przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zabraniają możliwości stworzenia na tym terenie ogrodów działkowych. Jak wynika bowiem § 13 działka nr [...] znajduje się terenie oznaczonym symbolem IR - tereny przeznaczone pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone oraz w pasie przy jeziorze na terenie lasów i wód oznaczonym symbolem 1ZL/WS. Przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabraniają natomiast na ww. terenie lokalizacji budynków.

Mając na uwadze powyższe, z uwagi na błędną podstawę prawną zaskarżonej decyzji (tj. art. 48 ust. 1 p.b.), koniecznym było uchylenie rozstrzygnięcia PINB. WWINB podkreślił, iż jakkolwiek nie doszło do samowoli budowlanej uzasadniającej konieczność rozbiórki przedmiotowej altany na podstawie art. 48 - 49 lub art. 49b p.b., rozbiórka takowa musi nastąpić z uwagi na fakt, iż powstanie altany sprzeczne jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Organ odwoławczy wskazał, że mimo naruszenia przepisów (nieuzasadniona procedura), nie zachodzi konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania i wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o czym stanowi treść art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższe, WWINB podzielił stanowisko PINB o niezgodności przedmiotowej altany z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to niezgodność skutkuje bezwzględnym nakazem rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b.

Stowarzyszenie Działkowców – [...] w P. i A. P. reprezentowani przez radcę prawnego W. K., kwestionując powyższą decyzję WWINB, wnieśli odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wnosząc o jej uchylenie w całości, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W jednobrzmiących skargach skarżący zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

a. art. 2 pkt 5, pkt 9 i pkt 9a w związku z art. 13 ust. 1 a contrario ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2176 ze zm. – dalej u.r.o.d.) poprzez ich niezastosowanie w procesie ustalania zgodności badanej altany z przepisami u.r.o.d. oraz miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy T. ,

b. art. 3 ust. 2 p.b. poprzez jego zastosowanie podczas gdy przedmiotowy obiekt nie jest trwale związany z gruntem, ponadto organ błędnie ustalił iż obiekt posadowiony jest na bloczkach betonowych, podczas gdy altana posadowiona została na stabilizatorach umożliwiających jej poziome zawieszenie nad gruntem,

c. art. 3 ust.5 p.b. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie iż definicja pojęcia "tymczasowy obiekt budowlany" obejmuje swym zakresem także altany działkowe, nie będące budynkami oraz wnioskowanie, iż wszelkie obiekty budowlane które nie są budynkami, lub obiektami małej architektury, stanowią tymczasowe obiekty budowlane,

d. § 4 ust. 2 oraz § 10 ust. 1 Uchwały nr [...] Rady Gminy T. z dnia [...] maja 2010 r., poprzez przyjęcie i ustalenie iż :

. przewidziane w w/w przepisach zakazy zabudowy uniemożliwiają utworzenie na terenie nimi objętym rodzinnego ogrodu działkowego i wybudowanie infrastruktury zgodnej z przepisami ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych,

. przepisy te uniemożliwiają budowę na terenie nimi objętym altan działkowych, na utworzonym w tej lokalizacji rodzinnym ogrodzie działkowym,

. przepisy te mają nadrzędne znaczenie i zastosowanie wobec przepisów rangi ustawowej, a zwłaszcza art. 2 pkt 5), pkt 9) i pkt 9a), art. 4 i art. 13 ust. 1 u.r.o.d.

Skarżący zarzucili również naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik postępowania. t.j. art. 7, 8, 11 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego wskutek nie przeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postepowania dowodowego w szczególności nie uwzględnienie przez organ wszystkich istotnych okoliczności przy wydaniu decyzji gdyż organ nie dokonał istotnych ustaleń faktycznych i nie przeprowadził wykładni prawnej w zakresie legalności posadowionej altany, w szczególności błędnie ustalił konstrukcję na której posadowiona jest altana. Organ błędnie przyjął iż altana posadowiona jest na bloczkach, podczas gdy skarżący wskazywał, że posadowiona jest na stabilizatorach, co w konsekwencji doprowadziło do stwierdzenia, iż inwestycja na działce [...] jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy T. . Jak wskazali skarżący organ przytoczył jedynie przepisy p.b. definiujące pojęcie budynku oraz tymczasowego obiektu budowlanego, nie wskazując czy przedmiotową altanę kwalifikuje do obu pojęć czy tylko do jednego z nich, a jeżeli tak to dlaczego i jakie cechy zdecydowały o takiej kwalifikacji. W konsekwencji organ przytaczając przepisy m.p.z.p. w przedmiocie zakazu lokalizacji budynków oraz zakazu budowy tymczasowych obiektów budowlanych błędnie orzekł o niezgodności przedmiotowej altany z m.p.z.p. W ocenie skarżących organ nie ustalił, czy badany obiekt (altana działkowa) jest zgodny z przepisami u.r.o.d., zwłaszcza nie dokonał analizy przepisów art. 2 pkt 5, pkt 9 i pkt 9a w związku z art. 13 ust.1 a contrario. Nadto zdaniem skarżących organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia sposobu związania stabilizatorów, na których posadowiona jest przedmiotowa altana działkowa z gruntem, jak też z samą altaną, a to w kontekście ustalenia czy altana posiada fundament i czy jest trwale związana z gruntem i w konsekwencji ustalenia czy może być uznana za budynek w myśl p.b. Skarżący zarzucili także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębienia zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności brak funkcjonalnej wykładni przepisów m.p.z.p. i u.r.o.d., a w konsekwencji zaliczenie altany działkowej do kategorii budynków/obiektów tymczasowych bez rozważenia okoliczności niniejszej sprawy oraz jakiegokolwiek wyjaśnienia przyjętego stanowiska.

Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargi wniósł o ich oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Postanowieniem z [...] czerwca 2020 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skargi A. P. prowadzoną pod sygn. akt IV SA/Po [...] i sprawę ze skargi Stowarzyszenie Działkowców – [...] w P. prowadzoną pod sygn. akt IV SA/Po [...] w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i tak połączone sprawy postanowił prowadzić pod sygn. akt IV SA/Po [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm.– dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji WWINB uchylającej decyzję PINB w całości i w to miejsce, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 p.b. nakazującej A. P., rozbiórkę altany o wymiarach w planie [...] x [...] m na ogrodzie działkowym nr [...], na działce nr ewid. [...] położonej w [...], gm. T. Sąd nie dopatrzył się przy jej wydaniu naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością jej uchylenia albo stwierdzenia nieważności, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

W przedmiotowej sprawie niespornym było, że działka nr ewidencyjny [...] w [...], gm. T. na której posadowiona jest sporna altana położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg jeziora [...], przyjętym uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Jak trafnie wskazał WWINB dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie miała kwestia zgodności przedmiotowej altany z przepisami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie kluczowe jest też ustalenie jaki charakter w świetle prawa ma przedmiotowa altana działkowa. Najpierw więc należy ocenić, czym jest sporna altana w rozumieniu prawa. Czy jest to obiekt budowlany, obiekt tymczasowy, czy też innego rodzaju obiekt. Następnie należy ocenić, czy posadowienie altany na przedmiotowym terenie jest zgodne z przepisami obowiązującej uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 2 pkt 9 a u.r.o.d. altaną działkową jest wolno stojący budynek rekreacyjno - wypoczynkowy lub inny obiekt budowlany spełniający taką funkcję, położony na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35m2 oraz o wysokości do 5 m przy dachach stromych i do 4 m przy dachach płaskich, przy czym do powierzchni zabudowy nie wlicza się tarasu, werandy lub ganku, o ile ich łączna powierzchnia nie przekracza 12m2. W sprawie nie było sporne, że przedmiotowa altana położona na działce nr ewid. [...] w [...], gm. T. spełnia wyżej wskazane wymiary. WWINB zauważył, że jakkolwiek podana przez PINB powierzchnia altany (tj. [...] m2 ) przekracza powierzchnię wskazaną w zacytowanym powyżej przepisie, to przyjął iż różnica ta mieści się w zakresie błędu pomiarowego i nie powinna przesądzać o niemożności zakwalifikowania przedmiotowej altany jako obiektu wskazanego w art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b. Należy w tym miejscu podkreślić, że jakkolwiek nieprawidłowe jest stwierdzenie WWINB, że przekroczenie wynosi jedynie 20 cm2 , to kwestia pozostaje poza rozważaniami Sądu ze względu na zakaz reformationis in peius.

Definicja altany sformułowana w art.2 pkt 9a u.r.o.d. jasno wskazuje, że altana jest zasadniczo budynkiem rekreacyjno – wypoczynkowym lub innym obiektem budowlanym spełniającym taką funkcję. Wskazuje na to już literalna treść tego przepisu w którym wprost stanowi się, że altana to budynek rekreacyjno – wypoczynkowy lub w dalszej kolejności innego rodzaju obiekt. Ponadto zgodnie z treścią art. 3 pkt 2 p.b., pod pojęciem budynku należy rozumieć "taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach". Sąd orzekający podziela ocenę organu odwoławczego, że w kontrolowanej sprawie sporna altana jest budynkiem rekreacyjno – wypoczynkowym. Spełnia ona bowiem przesłanki określone w wyżej przytoczonej definicji budynku zawartej w art. 3 pkt 2 p.b. Nie budzi żadnych wątpliwości, że sporna altana jest obiektem wydzielonym z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada dach.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela także ocenę organu odwoławczego, że przedmiotowa altana jest trwale związana z gruntem w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b. Podkreślić należy bowiem, że sposób posadowienia jako nietrwale związanego z gruntem nie ma znaczenia dla ustalenia sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego jako letniskowego, czy też dla uznania, że mamy do czynienia w ogólności z budynkiem, gdyż o braku trwałego związania z gruntem nie świadczy fakt posadowienia inwestycji na stabilizatorach. Istnienie fundamentów nie jest bowiem jedynym wyznacznikiem kwalifikacji prawnej budynku jako trwale związanego z gruntem, ponieważ aktualnie dostępne środki techniczne pozwalają także na zastosowanie innych rozwiązań technicznych pozwalających na trwałe związanie obiektu budowlanego z gruntem. Jak podkreśla się w orzecznictwie chodzi o to, żeby obiekt budowlany opierał się naturalnym siłom przyrody. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie i kategorycznie wypowiadał się, że cecha "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce (por. wyrok NSA z 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 526/18, CBOSA). Należy podkreślić, że to głównie cel, w jakim obiekt został posadowiony oraz okres jego funkcjonowania na działce przesądzają o charakterze tego obiektu, który odpowiada w charakterze definicji z ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 13 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 348/08, CBOSA). Przy uwzględnieniu przedstawionej wyżej wykładni bez znaczenia pozostaje podnoszona w odwołaniu i skardze kwestia posadowienia altany na stabilizatorach umożliwiających jej poziome zawieszenie nad gruntem. Konstrukcja stabilizatorów oparta na zestawie rur odpowiednio wbitych w grunt wskazuje że przedmiotowa altana posiada cechę "trwałego związania z gruntem" sprowadzającą się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym, mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie czy przemieszczenie na inne miejsce.

Reasumując ten watek Sąd wskazuje, że w sytuacji trwałego związania spornej altany z gruntem i wydzielenia jej z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych stanowi ona budynek w rozumieniu art. 3 pkt 2 p.b.

Na marginesie jedynie Sąd wskazuje, iż nie zgadza się ze skarżącymi, że gdyby ustawodawca chciał uznać altanę za tymczasowy obiekt budowlany, to powinien dodać ją do katalogu obiektów objętych tym określeniem w definicji obiektu tymczasowego z art. 3 pkt 5 p.b. Zawarty tam katalog obiektów stanowiących tymczasowe obiekty budowlane ma bowiem charakter otwarty (użyto sformułowania: "jak:"). Zgodnie bowiem z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 p.b., za tymczasowy obiekt budowlany należy rozumieć "obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, przenośne wolno stojące maszty antenowe". Zamieszczony w tym przepisie katalog nie jest katalogiem zamkniętym, gdyż jak już wspomniano jest to obiekt niepołączony trwale z gruntem, jak: i w tym miejscu ustawodawca przedstawia przykładowe wyliczenie takich obiektów. Jak wskazuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2019 r. (sygn. akt: II OSK 1941/17, publ. CBOSA), "ustawodawca nie wymienił wyczerpująco obiektów budowlanych nie połączonych trwale z gruntem, a jedynie wskazał przykładowo, że są to strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe". Nic nie stoi zatem na przeszkodzie, aby za tymczasowy obiekt budowlany uznać także altany działkowe, szczególnie gdy, zgodnie ze słowami skarżącego, istnieje możliwość przeniesienia ich w dowolne miejsce w każdej chwili".

Sąd orzekający podziela powyższy pogląd. Jednak wskazuje, że w tej sprawie jest to kwestia drugorzędna wobec tego, że istnieją przesłanki, by zgodnie z przedstawioną wyżej wykładnią przyjąć, że sporna altana jest budynkiem w rozumieniu art.3 pkt 2 p.b.

W tym miejscu wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 4 p.b., altana działkowa i obiekt gospodarczy, o których mowa w u.r.o.d., nie wymagają wydania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, aby uzyskać przymiot legalności. Zgodnie z art. 30 ust. 1 p.b. zgłoszenia prac budowlanych organowi administracji architektoniczno-budowlanej nie wymaga (poprzez wnioskowanie a contrario), z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa altany na rodzinnych ogrodach działkowych, posiadającej odpowiednie wymiary, które zostały wskazane w art. 2 ust. 9a u.r.o.d. Z powyższej regulacji wynika, że obiekty gospodarcze oraz altany o określonych parametrach na terenie rodzinnych ogrodów działkowych podlegają zwolnieniu z reżimu Prawa budowlanego w zakresie warunków ich budowy. Mając na uwadze powyższe trafnie przyjął organ odwoławczy, że przedmiotowa altana nie mogła zostać poddana którejkolwiek z procedur legalizacyjnych, uregulowanych w art. 48-49 p.b. oraz w art. 49b p.b.

Jednocześnie należy podzielić pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r. (sygn. akt: II OPS 1/16), że "do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine". Innymi słowy, dany obiekt może być poddany ocenie również pod kątem jego zgodności z powszechnie obowiązującymi przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4 p.b.). Oceny takiej dokonały organy obu instancji, stwierdzając że przedmiotowa altana niezgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego przepisy obowiązują na terenie nieruchomości, na której zlokalizowana jest altana. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945, ze zm., dalej u.p.z.p), "plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego". Plan miejscowy jest więc oczywiście aktem prawa miejscowego, co oznacza, że ma moc wiążącą, tak jak każdy inny akt normatywny i musi być respektowany dopóty, dopóki obowiązuje.

W ocenie Sądu orzekającego organy trafnie przyjęły, że budowa w/w altany nastąpiła niezgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w postaci planu miejscowego. Niespornym jest bowiem, że działka nr [...] w [...] położona jest na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w [...] - północny brzeg jeziora [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy T. nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. Zgodnie z § 4 pkt 2a w/w uchwały "W zakresie zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustala się zakaz lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych.'' Jednocześnie § 10 pkt 1 w/w uchwały stanowi, że: "W zakresie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakazu zabudowy, ustala się: 1. zakaz lokalizacji budynków." Wreszcie w § 13 pkt 1 uchwalono, że : "Dla terenów rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolami 1R i 2R, ustala się: 1. przeznaczenie terenu pod uprawy rolnicze, ogrodnicze, sadownicze oraz użytki zielone;". Uznanie altany za budynek, prowadzi do oczywistej konkluzji, iż jest ona niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który zakazuje lokalizacji tego typu obiektów na terenie swojego obowiązywania. Nie budzi bowiem wątpliwości, że zamiarem lokalnego uchwałodawcy był zakaz lokalizacji budynków. W tym miejscu wskazać należy, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia [...] marca 2011 r. sygn. akt IV SA/Po [...] oddalił skargę na uchwałę z [...] maja 2010 r. nr [...] i stwierdził, że wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie objętym planem nie narusza prawa. Oznacza to, iż będąc związanym m.p.z.p. organy orzekające w sprawie stwierdziwszy niezgodność z m.p.z.p. wobec braku możliwości legalizacji zasadnie nakazały rozbiórkę.

Sąd orzekający w pełni podziela pogląd WWINB, że nie można przyjąć, iż sam zakup działki przez stowarzyszenie ogrodowe, daje prawo do ignorowania ewidentnej sprzeczności inwestycji z powszechnie obowiązującymi przepisami w postaci miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie wskazano, że skoro miejscowy plan został uchwalony przez Radę Gminy T. już w 2010 r., to Stowarzyszenie Działkowców - [...] winno, planując swoją inwestycję, sprawdzić czy przepisy umożliwiają w ogóle jej przeprowadzenie. Jest to istotne, gdyż skarżący nabył własność przedmiotowej działki blisko sześć lat po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma przy tym znaczenia, że stowarzyszenie działa na podstawie przepisów o rodzinnych ogrodach działkowych. Sama chęć założenia i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych nie może sankcjonować działania wbrew przepisom planistycznym, będącymi jednocześnie przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Trafnie organ wskazał, że prowadziłoby to bowiem do sytuacji, w której każdą działkę zakupioną przez stowarzyszenie ogrodowe, niezależnie od jej przeznaczenia i warunków zabudowy można "przekształcić" w rodzinny ogród działkowy. Podzielić też należy stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15 października 2010 r. (sygn. akt: II SA/Kr 335/10), że "rodzinne ogrody działkowe - co można wywieść z ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych - nie posiadają jakiegokolwiek statusu szczególnego, w tym nie stanowią obszaru specjalnego, na jakim obowiązywałby szczególny reżim prawny".

Podsumowując, inwestycja będąca przedmiotem niniejszego postępowania, jakkolwiek spełniająca ustawową definicję altany działkowej, stoi w sprzeczności z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa (tj. przepisami obowiązującego dla nieruchomości miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Przepisy te, zakazując lokalizacji budynków i tymczasowych obiektów budowlanych na działce nr [...], obowiązują także dla ROD, które nie są w tej materii objęte szczególną, odmienną regulacją prawną. Zebrany w sprawie materiał dowody nie pozwala również na uznanie za zasadne zarzutów, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organ odwoławczy dokonał bowiem kluczowego dla sprawy ustalenia, że przedmiotowa altana jest budynkiem, której posadowienie przez A. P. na ogrodzie działkowym nr [...], na działce nr ewid. [...] położonej w [...], gm. T. nie jest zgodne z przepisami obowiązującej uchwały miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy na podstawie art.151 p.p.s.a należało oddalić skargi.