Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2551/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1 i 2, art. 97 par. 1 pkt 4, art.100 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. i P. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2291/18 w sprawie ze skargi J. Z. i P. Z. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2018 r. znak DON.7201.16.2018.KPI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia 1. prostuje w komparycji zaskarżonego wyroku zwrot "stwierdzenia nieważności postępowania" na "stwierdzenia nieważności postanowienia"; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2291/18 oddalił skargę J. Z. i P. Z. (dalej zwanych skarżącymi) na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24 lipca 2018 r., znak DON.7201.16.2018.KPI w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowieniem z dnia 16 lutego 2016 r. zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżących w lokalu nr [...] w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na działce nr [...] przy ul. [...] w [...], obejmujących swoim zakresem części wspólne budynku i zobowiązał skarżących do wystąpienia w terminie dwóch miesięcy do Sądu Rejonowego w Chojnicach z wnioskiem o wyrażenie zgody na wykonanie robót przekraczających zakres zwykłego zarządu. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 14 kwietnia 2016 r. uchylił to postanowienie w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy termin do dnia 30 czerwca 2016 r., a w pozostałej części utrzymał je w mocy.

Wcześniej PINB decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., utrzymaną w mocy decyzją Pomorskiego WINB z dnia 22 grudnia 2011 r. orzekł o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623). WSA w Gdańsku wyrokiem z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 65/12 wskutek skargi R. G. i K. G., uchylił obie wspomniane decyzje, a NSA wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1997/12, oddalił skargę kasacyjną Pomorskiego WINB od wyroku z dnia 9 maja 2012r. NSA w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ nadzoru budowlanego powinien zbadać prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie zaznaczył, że w razie sporu co do tego prawa organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zobowiązania inwestorów na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2018 r., po rozpatrzeniu wniosku skarżących, odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Pomorskiego WINB z dnia 14 kwietnia 2016 r. Po powtórnym rozpatrzeniu sprawy organ ten postanowieniem z dnia 24 lipca 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej k.p.a.) utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia 25 kwietnia 2018 r.

W ocenie GINB postanowienie objęte wnioskiem nie jest obarczone żadną z wad o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia jego nieważności. Wskazał, że w toku prowadzonego postępowania organy nadzoru budowlanego ustaliły, że w latach 2007-2010 skarżący wykonali roboty budowlane obejmujące swoim zakresem części wspólne budynku, tj. komin, piwnice, fundamenty, ściany konstrukcyjne, ściany zewnętrzne, klatkę schodową. Roboty te jako przekraczające zakres zwykłego zarządu nieruchomością wymagały zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a takiej zgody inwestorzy nie uzyskali. Tymczasem, zdaniem GINB, organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór powstanie, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Rozpoznając wniesioną przez skarżących skargę na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada przepisom prawa.

Sąd przypomniał dotychczasowy przebieg postępowania w szczególności podkreślając, że NSA wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1997/12, oddalił skargę kasacyjną Pomorskiego WINB od wyroku WSA w Gdańsku z dnia 9 maja 2012 r. Zwrócił przy tym uwagę na ustalenia, że roboty budowlane wykonane przez skarżących obejmujące swoim zakresem części wspólne budynku jako przekraczające zakres zwykłego zarządu wymagały uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, a takiej zgody inwestorzy nie uzyskali.

W tym zakresie wyraził pogląd, że zbadanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma przy tym znaczenia, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Nie oznacza to jednak, że organy nadzoru budowlanego są właściwe do rozstrzygania sporów dotyczących tego, kto posiada tytuł prawny do określonej nieruchomości. Jeżeli taki spór się pojawia, to rozstrzygnąć go może tylko sąd powszechny. Wówczas powstaje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania prowadzonego przez organ administracji na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Podkreślił, że jeżeli istnieje szansa na wydanie zgody zastępczej w celu legalizacji wykonanych robót budowlanych, to brak jest podstaw do uznania, że zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd powszechny jest rażącym naruszeniem prawa.

Sąd zaznaczył przy tym, że WSA w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 maja 2012 r. wskazał, że w przypadku ustalenia, iż wykonane roboty budowlane dotyczą również części wspólnych budynku, organ winien także zbadać prawo do dysponowania przez inwestorów tymi częściami wspólnymi nieruchomości na cele budowlane. Z kolei NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. wskazał, że w razie sporu co do prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zobowiązania inwestorów na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Dlatego też, zdaniem Sądu, postanowienie Pomorskiego WINB nie jest obarczone żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ nadzorczy do stwierdzenia nieważności. Jak podkreślił, PINB był związany wyrokami Sądu i zasadnie wydał kwestionowane postanowienie o zawieszeniu postępowania, zobowiązując inwestorów do wystąpienia do Sądu Cywilnego o zastępcze wyrażenie zgody na wykonanie robót przekraczających zakres zwykłego zarządu. W ocenie Sądu w tej sprawie zagadnienie wstępne wystąpiło.

Skargę kasacyjną od opisanego wyżej wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając to orzeczenie w całości. Jednocześnie zarzucili naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej zwanej Pr. bud.) w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) poprzez oddalenie skargi na postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w sprawie, w której organ nadzoru budowlanego przekroczył granice ustawowych kompetencji i dopuścił się arbitralnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia, które z przeprowadzonych przez inwestora robót stanowią czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu oraz stwierdzenia istnienia niepewności co do stanu prawnego nieruchomości, podczas kiedy ustawodawca nie przewidział takiego uprawnienia po stronie organu nadzoru budowlanego w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 Pr. bud.;

2. art. 206 k.c. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, ze zm.) w zw. z art. 4 Pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji oddalenie skargi na postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w sprawie, w której organ nadzoru budowlanego, z przekroczeniem ustawowych kompetencji, jak również zapatrywania NSA wyrażonego w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1997/12, uznał iż skarżący dla dokonania inwestycji zwiększającej właściwości użytkowe udziału w nieruchomości stanowiącej jego własność winien uzyskać uprzednią zgodę pozostałych współwłaścicieli do wykonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu;

3. art. 199 k.c. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi na postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w sprawie, w której organ nadzoru budowlanego, wychodząc poza zakres swoich kompetencji ustawowych oraz zapatrywań NSA wyrażonych w sprawie niniejszej, zawiesił postępowanie i zobowiązał stronę do uzyskania rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, tego rodzaju które jest w okolicznościach fatycznych dotyczących skarżących niewykonalne i niewykonalność ta ma charakter trwały.

4. art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających zawnioskowanych przez skarżącego w treści skargi do WSA w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w Chojnicach oznaczonego sygn. akt I Ns 804/17 odmawiającego skarżącym wyrażenia zgody na dokonanie czynności wymiany drzwi zewnętrznych z uwagi na brak przymiotu czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało bezkrytycznym przyjęciem przez WSA prawidłowości ustaleń organów nadzoru budowlanego co do zakresu robót jako przekraczających zakres zwykłego zarządu;

5. art. 106 § 2, 3 i 5 oraz art. 113 § 1 p.p.s.a przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających zawnioskowanych przez skarżącego w treści skargi do WSA w postaci postanowienia Sądu Rejonowego w Chojnicach oznaczonego sygn. akt I Ns 330/16 orz postanowienia Sadu Okręgowego w Słupsku wydanego w sprawie IV Ca 630/17 odmawiającego Skarżącym rozstrzygnięcia, iż mają oni prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane w postaci robót (red. opisanych w treści uzasadnienia wyroku WSA na str. 1 i 2) jak również oddalającego wniosek o wyrażenie zgody w trybie art. 199 k.c., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało oddaleniem skargi na postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w sprawie;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak podania pełnej i wyczerpującej podstawy prawnej jak i jej wyjaśnienia w zakresie oddalenia skargi na postanowienie odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w sprawie, w której organ nadzoru budowlanego przekroczył granice ustawowych kompetencji i dopuścił się arbitralnego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia które z przeprowadzonych przez inwestora robót stanowią czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu oraz stwierdzenia istnienia niepewności co do stanu prawnego nieruchomości, podczas kiedy ustawodawca nie przewidział takiego uprawnienia po stronie organu nadzoru budowlanego w zakresie procedury określonej w art. 51 ust. 1 ustawy.

W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2019 r. wydanego w sprawie oznaczonej sygnaturą akt VII SA/Wa 2291/18 w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata, według norm przepisanych. Wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Chybiony jest zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 51 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., którego naruszenia skarżący kasacyjnie upatrują w braku kompetencji organu nadzoru budowlanego do ustalenia czy wykonane roboty budowlane stanowiły czynność przekraczająca zwykły zarząd. Należy zauważyć, że przedmiotem kontroli w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego było postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie robót budowlanych obejmujących swym zakresem części wspólne budynku a wymagające zgody pozostałych współwłaścicieli budynku oraz wezwania inwestorów do wystąpienia do Sądu Rejonowego w Chojnicach z wnioskiem o wyrażenia zgody na ich wykonanie. Podstawą prawną wydanego postanowienia był zatem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a., z kolei wskazany w zarzucie przepis art. 51 ust. 1 Pr. bud. dotyczy trybu prowadzonego postępowania głównego, a nie podstawy prawnej kwestionowanego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Stąd też organ nadzoru budowlanego wydając postanowienie o zawieszeniu postępowania nie mógł naruszyć wskazanego przepisu. Należy przy tym zauważyć, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o zawieszeniu postępowania jest sprawa procesowa tj. rozpoznanie i rozstrzygnięcie w trybie unormowanym przepisami prawa procesowego kwestionowanego ostatecznego i prawomocnego postanowienia o zawieszeniu postępowania, pod kątem jego kwalifikowanych wad prawnych. W postępowaniu tym organ nie może przejść do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej materialnej, a do tego prowadziłaby ocena prowadzonego postępowania w ramach, którego organ zakwalifikował wykonane roboty budowlane, jako wymagające uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli budynku. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) przedmiot tego postępowania został bowiem ograniczony wyłącznie do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy procesowej (patrz: B. Adamiak, Przedmiot postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, PiP 2001/8, s. 31; podobnie P. Daniel, Glosa do wyroku NSA z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2188/13, OwSS 2016/3, s. 108–113; por. też wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1021/13, LEX nr 1655816).

Przedmiotem tego postępowania nie może być zatem ocena prawidłowości zakwalifikowania wykonanych przez skarżących robót budowlanych. Ocena dokonywana przez organ w postępowaniu nieważnościowym dotyczy wyłącznie zbadania, czy kwestionowane wnioskiem postanowienie zostało dotknięte jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zatem przedmiotem tego postępowania nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która już została rozstrzygnięta w kontrolowanym postanowieniem. Ponadto należy odróżnić przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. (naruszenie przepisów o właściwości) od przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażące naruszenie prawa), bowiem wydanie postanowienia ostatecznego z naruszeniem przepisów o właściwości oznacza nieważność takiego postanowienia bez względu nawet na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie zgodności z przepisami prawa materialnego. Z tych względów nie jest prawidłowe stanowisko skarżących kasacyjnie, którzy łączą przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z przesłanką z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z tej przyczyny, że "organ przekroczył granice ustawowych kompetencji". Dla przyjęcia wystąpienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. konieczne byłoby jednoznaczne wykazanie, że w stanie prawnym i faktycznym danej sprawy orzekał organ, który jest niewłaściwy np. miejscowo lub rzeczowo, czy też funkcjonalnie, a z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Nie jest wobec tego możliwe przyjęcie, że przesłanka rażącego naruszenie prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może jednocześnie obejmować przypadek wydania decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, jak zarzucają to skarżący kasacyjnie. Przy takiej interpretacji art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., część przepisu okazałaby się zbędna, a to stanowi dowód na wadliwość zaproponowanej wykładni (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1529.21, LEX nr 3343432). Nie ulega wątpliwości, że organ nadzoru budowlanego był uprawniony do wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania z urzędu, co wprost wynika z treści powołanych przez niego w tym postanowieniu przepisów tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 100 § 1 k.p.a

Na marginesie można również wyjaśnić, że organ był także uprawniony do oceny czy wykonane roboty dotyczyły części wspólnych obiektu budowlanego oraz czy wymagana była dla ich wykonania zgoda wszystkich współwłaścicieli budynku. Jak przy tym zasadnie wskazał Sąd I instancji, badanie czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Nie ma podstaw prawnych do tego, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie przepisów art. 50-51 Pr. bud. wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r. sygn.. akt II OSK 2183/11,LEX nr 1332676). W tym zakresie organ dokonuje również oceny, czy kontrolowane roboty budowlane dotyczą czynności przekraczających zwykły zarząd nieruchomością, a zatem czy na ich wykonanie niezbędna jest zgoda pozostałych właścicieli nieruchomości. Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie - inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić legalizacja samowolnie wykonanych robót budowlanych, czy też doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodne z prawem w trybie art. 51 ust. 1 i 7 Pr. bud. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w postępowaniu legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji w postaci nakazu zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Stąd też w realiach niniejszej sprawy organ nadzoru budowlanego był uprawniony do zbadania tej kwestii w ramach prowadzonego postępowania. Przedstawione powyżej wnioskowanie jest także zgodne z uchwałą NSA z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10. Nadto kwestia ta została także prawomocnie rozstrzygnięta w wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/12, który zapadł w niniejszej sprawie, a w którym NSA wskazał, że w postępowaniu naprawczym możliwe jest badanie, czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Pr. bud. na nieruchomości, do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych. Wyrok ten jest wiążący zarówno wobec organów jak i sądów rozpoznających tą sprawę.

Nie znajduje uzasadnienia kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 206 k.c. w zw. z art. 4 Pr. bud. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., które miało polegać podobnie jak w przypadku pierwszego zarzutu, na przekroczeniu ustawowych kompetencji, a nadto naruszeniu stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1997/12 i uznaniu, że wykonane przez inwestorów roboty wymagały uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości. Na wstępie wskazać należy, że powołane w tym zarzucie przepisy nie miały w sprawie zastosowania, stąd też organ nie mógł ich naruszyć, tym bardziej w sposób rażący. Jak już wyżej wskazano podstawą wydania kwestionowanego postanowienia był art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. Przypomnieć również wypada, że we wskazanym wyroku NSA stwierdził, "że w razie sporu co do prawa, organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 4 k.p.a. i zobowiązania inwestora na podstawie art. 100 § 1 k.p.a., do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem. Jeżeli mimo tego inwestor nie uzyska prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ nadzoru budowlanego będzie uprawniony do nakazania inwestorowi rozbiórki obiektu budowlanego, co wynika również z uzasadnienia uchwały sygn. II OPS 2/10". Zatem nie sposób przyjąć, aby działania organu naruszały stanowisko zawarte w powołanym wyroku. Oczywiście jeżeli skarżący kasacyjnie chcieli zarzucić rażące naruszenie prawa w tym zakresie, należało powołać przepisy ustawy p.p.s.a., które wskazują na związanie organów prawomocnym orzeczeniem sądu (art. 153, art. 170, art. 190 p.p.s.a.), ale takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera, a nie jest rolą sądu kasacyjnego uzupełnianie treści zarzutów, czy też prawidłowe ich formułowanie, jak również domyślanie się jakie intencje towarzyszyły autorowi skargi kasacyjnej przy formułowaniu treści zarzutów kasacyjnych.

Jak już wyżej wskazano w ramach postępowania nieważnościowego nie dokonuje się kontroli zasadności wydanego postanowienia, tak jak ma to miejsce w toku kontroli instancyjnej, a jedynie weryfikuje się postanowienie pod kątem istnienia wad kwalifikowanych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Niezrozumiały jest kolejny zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie art. 199 k.c. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia trwale niewykonalnego. Treść tego zarzutu sugerowałaby, że chodzi o przesłankę z art.156 § 1 pkt 5 k.p.a , jednak przepis ten nie został w treści zarzutu kasacyjnego powołany. Z kolei art.145 p.p.s.a ma tylko trzy paragrafy i reguluje postępowanie sądu w sytuacji uwzględnienia skargi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca, wobec tego nie miał on w sprawie zastosowania. Podobnie jak nie miał zastosowania art.199 k.c., który nie stanowił podstawy wydania kwestionowanego postanowienia o zawieszeniu postępowania. Zatem tak sformułowany zarzut kasacyjny wymyka się spod kontroli instancyjnej.

Na marginesie można jedynie zauważyć, że uregulowana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. niewykonalność decyzji (postanowienia) zachodzi wówczas, gdy nie ma możliwości technicznych jej wykonania lub istnieją prawne nakazy bądź zakazy, które stwarzają nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w jej treści. Niewykonalność prawna oznacza więc brak możliwości zastosowania się do postanowienia z uwagi na istniejący w obowiązującym porządku prawnym zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostający w sprzeczności z wydanym postanowieniem. Z kolei niewykonalność faktyczna postanowienia to trwała niemożność jej wykonania z pozaprawnych przyczyn obiektywnych o charakterze nieusuwalnym. Natomiast z faktu, że sąd powszechny oddalił wniosek skarżących o rozstrzygniecie w przedmiocie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu rzeczą wspólną w zakresie wymiany drzwi wejściowych nie wynika, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że postanowienie o zawieszeniu postępowania było niewykonalne w dniu jego wydania, a niewykonalność ta miała charakter trwały.

Niezasadne są również zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania. Wbrew temu co twierdzą skarżący kasacyjnie nie wnosili oni o przeprowadzenie przed Sądem dowodu z kserokopii postanowienia Sądu Rejonowego w Chojnicach, chociaż załączyli go do skargi, zatem jego treść była znana Sądowi wojewódzkiemu, zwłaszcza, że nawiązali do treści tego postanowienia w uzasadnieniu wniesionej skargi. Niezależnie od tego należy zauważyć, że dopuszczenie nowego dowodu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Nawet w sytuacji, gdy dowód taki był oferowany przez stronę w postępowaniu sądowym, to jego nieprzeprowadzenie przez sąd nie może być oceniane jako naruszenie przepisu postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei przepis art. 113 § 1 p.p.s.a. dotyczy zamknięcia rozprawy przez przewodniczącego składu orzekającego. W żadnej mierze unormowanie to nie dotyczy przeprowadzenia przez sąd dowodów uzupełniających. Przez "dostateczne wyjaśnienie sprawy", o którym mowa w art. 113 § 1 p.p.s.a., rozumie się nie konieczność wyjaśnienia przez sąd stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz stan zdolności sprawy sądowoadministracyjnej do wydania wyroku, a zatem dokonania przez sąd oceny, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu czy też nie. Przepis ten ma charakter techniczny, a więc może zostać naruszony tylko wtedy, gdyby przewodniczący nie wydał zarządzenia o zamknięciu rozprawy w ogóle, bądź wtedy, gdyby podjął taką czynność procesową w sytuacji, gdy sąd nie uznał jeszcze sprawy za dostatecznie wyjaśnioną do rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 3575/18, LEX nr 3176946).

Niezasadny jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny ustalił lub przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09; z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, publik. CBOSA). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżących kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie prawa i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika także jaki stan faktyczny ustalił i przyjął za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wskazał on wyraźnie, jakimi okolicznościami faktycznymi kierował się podejmując decyzję o oddaleniu wniesionej skargi. Z tych względów zarzut ten nie mógł zostać uznany za uzasadniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

.