Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1455/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 2, art. 3 ust. 1 pkt 1 , art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a , art. 10 ust. 1 i art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: oraz art. 145 par 1 pkt 1 lit a i art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: 1.     Czynności, takie jak przejrzenie posiadanych przez organ archiwów albo rejestrów wydanych rozstrzygnięć, są zwykłymi elementami rozpatrywania wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie decydują o tym, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną.

2.    Nie zmienia charakteru informacji publicznej z prostej na przetworzoną konieczność usunięcia z treści decyzji pewnych jej elementów ze względu na wymogi ochrony danych osobowych, gdyż jest to po prostu realizacja obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

3.    Nakład pracy konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony.

4.    Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej wtedy, gdy dla jego realizacji dysponent nie tylko wyszukuje w posiadanych zasobach odpowiednie informacje, lecz na podstawie posiadanych, a następnie wyszukanych informacji sporządza inny dokument, do którego wytworzenia potrzebne jest dokonanie analizy posiadanych informacji, wyciągnięcie z nich odpowiednich wniosków itp.

TEZY

1.     Czynności, takie jak przejrzenie posiadanych przez organ archiwów albo rejestrów wydanych rozstrzygnięć, są zwykłymi elementami rozpatrywania wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie decydują o tym, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną.

2.    Nie zmienia charakteru informacji publicznej z prostej na przetworzoną konieczność usunięcia z treści decyzji pewnych jej elementów ze względu na wymogi ochrony danych osobowych, gdyż jest to po prostu realizacja obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

3.    Nakład pracy konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony.

4.    Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej wtedy, gdy dla jego realizacji dysponent nie tylko wyszukuje w posiadanych zasobach odpowiednie informacje, lecz na podstawie posiadanych, a następnie wyszukanych informacji sporządza inny dokument, do którego wytworzenia potrzebne jest dokonanie analizy posiadanych informacji, wyciągnięcie z nich odpowiednich wniosków itp.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Z. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 października 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Z. N. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [....] sierpnia 2010r. Z.N. wystąpiła na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z żądaniem udostępnienia informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. w okresie od dnia 1 stycznia 2006r. do dnia 30 czerwca 2010r. decyzji oraz postanowień administracyjnych w postępowaniach odwoławczych od decyzji Burmistrza Miasta R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. We wniosku wskazano na konieczność wyłączenia danych osobowych zawartych w tych decyzjach oraz postanowieniach poprzez zaczernienie tekstu obejmującego te dane osobowe.

W dniu [....] sierpnia 2010r. Prezes SKO w N. poinformował Z.N. , że w ocenie Kolegium, żądana informacja publiczna stanowi informację przetworzoną w rozumieniu art.3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego wezwał stronę do wskazania powodów, które legły u podstaw wniosku.

Z.N. w dniu [....] września 2010r. wniosła skargę na bezczynność SKO w N.

SKO w N. decyzją z dnia 20 września 2010r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz art. 7, art. 9 i art. 107 kpa, odmówiło udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 12 sierpnia 2010r. Zdaniem Kolegium żądana informacja publiczna była informacją przetworzoną, a skarżąca nie wykazała szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu tej informacji, pomimo wezwania przez organ do wskazania takiego interesu. Kolegium wskazało, że udzielenie wnioskowanej informacji publicznej było uwarunkowane m.in. sporządzeniem nieposiadanego przez Kolegium w gotowej postaci zestawienia (wykazu, listy) wszystkich decyzji i postanowień, spełniających określone przez wnioskodawcę kryteria, co wymagałoby nie tylko bardzo pracochłonnej analizy posiadanego rejestru spraw, ale również szczegółowej weryfikacji akt każdej sprawy. Podniesiono także, iż udostępnienie żądanej przez wnioskodawczynię informacji publicznej wiązałoby się również z koniecznością dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie usunięcia danych chronionych prawem.

Z.N. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku zarzucono zaskarżonej decyzji błędne przyjęcie, że informacja publiczna wskazana we wniosku z 12 sierpnia 2010r., stanowiła informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym błędne przyjęcie, że udostępnienie tej informacji wymagało wykazania przez wnioskodawczynię szczególnego interesu publicznego w jej udostępnieniu.

SKO w N. decyzją z dnia 7 października 2010r. znak: , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa oraz art. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 10 ust. 1 i art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, utrzymało w mocy decyzję objętą wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując, że Z.N. nie wykazała szczególnego interesu publicznego w udostępnieniu skarżącej wnioskowanej informacji, którą Kolegium uznało za informację przetworzoną.

Skargę na tą decyzję SKO w N. wniosła Z.N. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej tą decyzję decyzji SKO w N. z dnia 20 września 2010r., a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego. W skardze podniesiono naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez przyjęcie, że udostępnienie informacji publicznej żądanej wnioskiem z [....] sierpnia 2010r. wymagało uprzedniego wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę SKO w N. wniosło o jej oddalenie. Kolegium podniosło, że użyte w art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "przekształcenia" odnosi się wyłącznie do formy, w jakiej podmiot zobowiązany dysponuje określoną informacją publiczną. Natomiast z art. 14 ust. 1 ustawy wynika, że przekształcenie formy udostępnianej informacji publicznej następuje w wyniku zastosowania "środków technicznych", w związku z czym potrzebę, możliwość i ewentualne dodatkowe koszty "przekształcenia" można analizować tylko przez pryzmat posiadanych środków o charakterze czysto technicznym. Tym samym przez "przekształcenie", o którym mowa art. 15 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, można rozumieć wyłącznie te czynności, które przybierają postać wyłącznie technicznego przeniesienia danych, np. na inny nośnik. W ocenie Kolegium uwzględnienie wniosku Z.N. wymagałoby zaś dokonania znacznie dalej idących czynności, niźli tylko zastosowania "środków technicznych". Udostępnienie żądanej informacji publicznej wymagałoby bowiem uprzedniego wyselekcjonowania wszystkich decyzji i postanowień, sporządzenia nowej, sporządzonej tylko dla potrzeb wnioskodawcy, informacji publicznej w postaci wykazu (listy) takich aktów administracyjnych, a także dokonania szczegółowej analizy całości wyselekcjonowanej dokumentacji pod kątem zakazów odnoszących się do udzielania informacji, przewidzianych w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a następnie usunięcia danych chronionych prawem. Dlatego zdaniem Kolegium przedmiotowy wniosek o udostępnienie informacji publicznej należało zakwalifikować jako żądanie udostępnienia informacji przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W piśmie z dnia [....] lutego 2011r. skarżąca ponownie zarzuciła Kolegium, iż niezasadnie traktuje żądaną przez nią informację publiczną jako informację przetworzoną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie – w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.

Nie ulega wątpliwości, że informacja, której udzielenia domagała się skarżąca, jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej zwaną "ustawą". Przesądza o tym treść art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. "a" ustawy, ponieważ skarżąca wnioskowała o udostępnienie kopii wydanych przez SKO w N. decyzji i postanowień, czyli aktów administracyjnych.

W art. 2 ust. 1 ustawy zawarta jest ogólna zasada dostępu do informacji publicznej, zgodnie z którą prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, zaś odstępstwa od tej zasady wymagają istnienia wyraźnego przepisu prawa. Potwierdza to art. 2 ust. 2 ustawy, który zakazuje żądania od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Istotnym ograniczeniem prawa do informacji publicznej jest przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, z którego wynika, że dla uzyskania informacji publicznej przetworzonej konieczne jest wykazanie przez wnioskodawcę, że udzielenie żądanej informacji publicznej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Prowadzi to do wniosku, że ustawa dzieli informacje publiczne na przetworzone, czyli takie, których udziela się w przypadku wykazania ich szczególnej istotności dla interesu publicznego oraz informacje publiczne nieprzetworzone (proste) udzielane bez potrzeby wskazywania przez wnioskodawcę na istotny interes publiczny. Należy podkreślić, że przetworzenie informacji publicznej odróżnić trzeba od jej przekształcenia, które, stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy, może pociągać za sobą obciążenie wnioskodawcy kosztami przekształcenia.

Ponieważ w kontrolowanym postępowaniu spór pomiędzy skarżącą a SKO w N. sprowadzał się do oceny, czy żądana przez skarżącą informacja publiczna była informacją przetworzoną, dla rozstrzygnięcia w sprawie konieczne jest dokonanie rozróżnienia pomiędzy informacją publiczną przetworzoną a nieprzetworzoną (prostą) oraz określenie pojęcia przetworzenia informacji publicznej. Ustawa nie zawiera definicji informacji publicznej przetworzonej, lecz może ona być stworzona w odniesieniu do całokształtu przepisów ustawy oraz z uwzględnieniem procedury udzielania informacji publicznej.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej, jest udostępniana na wniosek skierowany np. do organu administracji publicznej, który przez wnioskodawcę jest uważany za dysponenta żądanej informacji. Wpłynięcie każdego wniosku o udzielenie informacji publicznej zobowiązuje organ do podjęcia odpowiednich czynności, czyli najpierw dokonania jego analizy w celu ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz stwierdzenia, czy organ w ogóle dysponuje taką informacją. Te czynności często będą wymagały przejrzenia posiadanych przez organ archiwów albo rejestrów wydanych rozstrzygnięć (decyzji, postanowień itp.). Tego rodzaju działania są zwykłymi elementami rozpatrywania danego wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie decydują o tym, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Typowym przykładem informacji publicznej prostej jest decyzja administracyjna lub postanowienie wydane przez organ administracyjny. Zatem, gdy wnioskodawca domaga się udostępnienia mu treści decyzji administracyjnej, organ nie może żądać wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, ponieważ jest to informacja publiczna nieprzetworzona i nie ma znaczenia, że dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej konieczne było wyszukanie tej decyzji w dokumentacji posiadanej przez organ. Nie zmienia także charakteru informacji publicznej z prostej na przetworzoną konieczność usunięcia z treści decyzji pewnych jej elementów ze względu na wymogi ochrony danych osobowych, gdyż jest to po prostu realizacja obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 ustawy. Należy podzielić pogląd wyrażony przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 30 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 1258/08 (Lex Omega nr 478697), że "tzw. anonimizacja decyzji, polegająca na wykreśleniu z niej niektórych elementów formalnych, dotyczących danych osobowych stron bez naruszenia samego rozstrzygnięcia administracyjnego, nie jest przetworzeniem informacji", zaś "decyzja w ten sposób przygotowana do ujawnienia jest informacją publiczną nieprzetworzoną, która powinna być ujawniona bez żadnych dodatkowych warunków". W ocenie Sądu przyjęcie odmiennego stanowiska i uznanie, że sama anonimizacja treści decyzji administracyjnej sprawia, iż mamy do czynienia z informacją publiczną przetworzoną, prowadziłoby do bardzo znacznego ograniczenia prawa do informacji publicznej, ponieważ do uzyskania zdecydowanej większości dokumentów urzędowych konieczne byłoby wykazanie przez niego istnienia istotnego interesu publicznego. To zaś byłoby sprzeczne z celem ustawy oraz jej podstawowymi zasadami opisanymi w przytoczonym wyżej art. 2 ustawy, a także art. 61 Konstytucji RP.

Zatem za błędne należy uznać stanowisko Kolegium wyrażone w obydwu zaskarżonych w niniejszej sprawie decyzjach, iż wyszukanie w rejestrze spraw decyzji i postanowień żądanych przez skarżącą, a następnie usunięcie danych chronionych prawem przesądza o uznaniu żądanej informacji za przetworzoną.

Ponadto Kolegium niezasadnie powoływało się na konieczność sporządzenia zupełnie nowego dokumentu (wykazu decyzji i postanowień spełniających określone przez skarżącą kryteria) jako okoliczność przesądzającą o tym, że wniosek skarżącej dotyczy informacji publicznej przetworzonej. Z treści wniosku (k. 2 akt administracyjnych) nie wynika, by skarżąca domagała się sporządzenia takiego wykazu, zaś jego sporządzenie na potrzeby organu w celu rozpatrzenia wniosku nie stanowi o tym, że organ dokonuje przetworzenia informacji. Podkreślić trzeba, że nakład pracy konieczny do rozpatrzenia danego wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja publiczna ma charakter prosty czy przetworzony. Pracochłonność i koszty rozpatrzenia wniosku (np. koszty nośników, na których ma być udzielona informacja) mogą być podstawą ewentualnego obciążenia wnioskodawcy kosztami udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 15 ust. 1 ustawy, a więc te czynniki wskazują na to, czy nastąpiło przekształcenie informacji publicznej, a nie jej przetworzenie. Słusznie bowiem podniesiono w skardze (powołując się m.in. na pogląd H. Knysiak - Molczyk wyrażony w artykule "Prawo do informacji w postępowaniu administracyjnym, sądowo-administracyjnym oraz w ustawie o dostępie do informacji publicznej" - Przegląd Prawa Publicznego z 2010r., nr 3, s.66), że "Przetworzenie informacji wymaga [...] zaangażowania czynnika intelektualnego, niewystarczające jest natomiast zaangażowanie, nawet znacznych, lecz mających charakter jedynie techniczny, sił i środków".

Wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy informacji przetworzonej wtedy, gdy dla jego realizacji dysponent nie tylko wyszukuje w posiadanych zasobach odpowiednie informacje, lecz na podstawie posiadanych (a następnie wyszukanych) informacji sporządza inny dokument, do którego wytworzenia potrzebne jest dokonanie analizy posiadanych informacji wg kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, wyciągnięcie z nich odpowiednich wniosków itp. Nie jest więc przetworzeniem zwyczajne sporządzenie spisu wyszukanych dokumentów urzędowych (decyzji, postanowień), szczególnie gdy jest on sporządzony jedynie w celu ułatwienia przygotowania przez organ żądanej informacji, a jest nim np. przedstawienie tendencji w orzecznictwie danego organu na podstawie analizy wydawanych przez niego aktów administracyjnych.

W świetle powyższych rozważań uznanie przez SKO w N. , że wniosek skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w postaci kopii wszystkich wydanych przez Kolegium w okresie od dnia 1 stycznia 2006r. do dnia 30 czerwca 2010r. decyzji oraz postanowień administracyjnych w postępowaniach odwoławczych od decyzji Burmistrza Miasta R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy, był wnioskiem o udzielenie informacji publicznej przetworzonej i jako taki wymagał wykazania przez skarżącą istnienia interesu publicznego , co było z kolei podstawą do odmowy udzielenia wnioskowanej przez skarżącą informacji publicznej, stanowiło naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 2 ustawy, mającym wpływ na wynik, sprawy. Zarzuty skargi okazały się zatem zasadne.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy SKO w N. będzie zobowiązane rozpoznać wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej zgodnie z przedstawioną wyżej interpretacją przepisów ustawy.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 135 ppsa.

W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 ppsa w związku z art. 205 § 2 ppsa. Ponieważ skarżąca była w sprawie reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym wysokość przyznanych kosztów ustalono na podstawie art. 223 ust. 1 ustawy o radcach prawnych oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Kwotę 240 zł powiększono o 17 zł tytułem zwrotu opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.