Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 806/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 75,art.99
journal: Dz.U. 2011 nr 30 poz 151
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami.
article: art.7, art.23 ust.1
journal: Dz.U. 2002 nr 101 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych - tekst jedn.
article: art.13,14
journal: Dz.U. 2012 poz 159
law: Ustawa z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta - tekst jednolity.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec Sędziowie WSA Halina Jakubiec WSA Tadeusz Wołek (spr.) Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 11 kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata J. S. Kancelaria Adwokacka ul. [...] w K kwotę 240,00 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, podwyższoną o stawkę podatku od towarów i usług obowiązującą dla tego rodzaju czynności w dniu orzekania.


UZASADNIENIE

Starosta L. decyzją z dnia 4 lutego 2013 r. nr [....] skierował na badania lekarskie A.K. posiadającego uprawnienia do kierowania pojazdami mechanicznymi w zakresie kategorii ABCDE.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b i ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (tj.: Dz.U z 2011 r., nr 30, poz. 151 ze zm.), dalej "u.k.p.", § 2 ust. 5 obwieszczenia Ministra Zdrowia z dnia 9 stycznia 2013 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 7 stycznia 2004 r. w sprawie badań lekarskich kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami (tj.: Dz.U. z 2013 r., poz. 133), dalej "rozporządzenie", art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r., poz. 267), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że w dniu 12.11.2012 r. wpłynęło pismo z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w N. , w którym Zastępca Głównego Lekarza Orzecznika poinformował Starostę o stwierdzeniu u A.K okoliczności mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym oraz, że prawo do kierowania pojazdami powinno zostać zweryfikowane.

Zobowiązany art. 122 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 poz. 1137), dalej "P.r.d.", Starosta L. na podstawie wniosku w dniu 15.11.2012 r. wezwał A. K. do złożenia wyjaśnień.

A.K. w dniu 20.11.2012 r. zapoznał się z aktami sprawy. Oświadczył również, że nie jest w stanie pokryć kosztów badań lekarskich.

W tym samym dniu A.K. za pośrednictwem Starosty L. złożył pismo do ZUS w N. , które przesłano do adresata. W dniu 10.12.2012 r. wpłynęła odpowiedź, w którym Główny Lekarz Orzecznik wyjaśnił, że informacje o ewentualnych okolicznościach mogących stanowić istotną przeszkodę do kierowania pojazdami zawsze są wysyłane w uzasadnionych przypadkach.

Wobec tego organ uznając pismo z ZUS za wiarygodną przesłankę do skierowania A.K. na badania lekarskie pismem z dnia [....] .2012 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w trybie art. 122 ust. 1 pkt 4 P.r.d. Zawiadomiony przez organ zgodnie z treścią art. 9 K.p.a. A.K. nie wnosił nowych wyjaśnień.

W zawiadomieniu o zakończeniu postępowania ponownie poinformowano stronę, że ma prawo uczestniczyć w prowadzonym postępowaniu oraz wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji.

W dniu 9.01.2013 r. A. K. wniósł pismo, w którym zaznaczył, że nie ma potrzeby wykonywania badań, ponieważ nie czyni starań o podjęcie pracy. Podkreślił ponownie, że nie ma środków finansowych na wykonanie badań lekarskich. W odpowiedzi Starosta wyjaśnił, że badania lekarskie na które zostaje skierowany służą usunięciu niepewności co do jego stanu zdrowia oraz, że nie ma możliwości odstąpienia od skierowania na badania lekarskie ponieważ powołany przepis stanowi normę bezwzględnie obowiązującą.

Organ podkreślił, że skierowanie na badanie lekarskie nie jest równoznaczne z pozbawieniem prawa jazdy, a ma na celu wyjaśnienie wątpliwości lub zastrzeżeń, co może prowadzić zarówno do stwierdzenia, że nie istnieją przeciwwskazania do zatrzymania prawa jazdy, jak i że takie przeciwwskazania do zatrzymania prawa jazdy występują.

Zgodnie z art. 101 ust. 2 pkt 1 i 2 u.k.p. osoba skierowana na badanie, jest obowiązana do poddania się badaniu lekarskiemu w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji o skierowaniu oraz przedstawienia staroście odpowiedniego orzeczenia lekarskiego w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia decyzji.

Na badanie lekarskie należy zgłosić się do [....] Ośrodka Medycyny Pracy w K. w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnej decyzji.

Organ nadmienił, że dotychczasowe przepisy mieszczące się w P.r.d. zostały zastąpione ustawą o kierujących pojazdami, która weszła w życie 19 stycznia 2013 r. Artykuł 122 ust. 1 pkt 4 P.r.d. został zastąpiony art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p., który mówi, że Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie do kierowania tramwajem na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia.

A.K. złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Podniósł, że działanie orzecznika nosi znamiona zemsty i szykany ZUS za to, że upomniał się o należne mu świadczenia rentowe. Po przebytej operacji Orzecznik ZUS stwierdził całkowitą niezdolność do pracy, ale nie wniósł wówczas żadnych zastrzeżeń co do zdolności prowadzenia pojazdów mechanicznych i nie wystąpił do starosty, a było to w czerwcu 2011 r. Pomimo, iż skarżący czuje się lepiej, dopiero po półtora roku od operacji lekarz wnioskował o skierowanie go na badania.

Skarżący podniósł, że nie ma środków do życia i nie stać go na pokrycie kosztów związanych z wykonaniem badań. Pomimo podnoszenia tej kwestii w toku postępowania nikt nie zajął stanowiska odnośnie pokrycia kosztów przejazdu i badań.

Ponadto w związku z wydanym orzeczeniem o niezdolności do pracy nie zamierza podejmować pracy i uważa, że nie ma potrzeby weryfikacji jego zdrowia w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy. Postępowanie w ocenie skarżącego, opiera się na subiektywnych i pozbawionych merytorycznych podstaw stwierdzeniach lekarza orzecznika. Brak jest jakiegokolwiek medycznego uzasadnienia zarówno wniosku z ZUS jak też merytorycznego uzasadnienia decyzji.

Nadmienił, że wątpliwości Orzecznika nie podzielają kardiochirurdzy, którzy go operowali, jak również kardiolodzy monitorujący stan jego zdrowia na bieżąco.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 11 kwietnia 2013 r. nr [....] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie argumenty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza przepisów obowiązującego prawa.

Podstawą do wydania decyzji w sprawie są przepisy art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 99 ust. 1 lit. c u.k.p., zgodnie z którymi, Starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu na badania lekarskie na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy - w zakresie, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 lit. b, tj. w przypadku wystąpienia uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia.

Redakcja powyższego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, a zatem w sytuacji, w której Starosta otrzyma zawiadomienie od lekarza orzecznika ZUS o zastrzeżeniach w stanie zdrowia kierowcy mogących powodować istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym, jest zobowiązany do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy. Zgodnie bowiem z § 9 ust. 1 rozporządzenia badania te wykonywane są w wojewódzkich ośrodkach medycyny pracy.

Celem wskazanego przepisu jest zagwarantowanie bezpieczeństwa ruchu, przy równoczesnym zachowaniu praw podmiotowych osób, które na te badania są kierowane, przy czym ustawa nie określa bliżej, o jakie zastrzeżenia co do stanu zdrowia chodzi, ani bliżej ich nie definiuje. Powyższy przepis został tak zredagowany, że musi wystąpić przesłanka materialnoprawna w postaci "nasuwających się zastrzeżeń co do stanu zdrowia". Podstawą do wydania decyzji jest wiarygodna informacja o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia, nie jest natomiast wymagane ustalenie, czy w istocie rozpoznane zmiany stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów (wyrok WSA z 3.12.2010 r. sygn. akt III SA/Wr 722/10, LEX nr 758069).

Zgodnie z powołanym art. 99 ust.2 pkt 1 lit. c u.k.p., informacja właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia kierowcy stanowi wystarczająca przesłankę do podjęcia decyzji o skierowaniu na badania lekarskie.

Starosta w toku postępowania nie podejmuje czynności mających na celu ustalanie przyczyn wystąpienia okoliczności mogących powodować istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Dlatego też nawet gdyby skarżący przedstawił dokumentację lekarską, to nie mogłaby ona stanowić przedmiotu oceny przez organ I instancji, bowiem według ustalonego poglądu w orzecznictwie sądów administracyjnych organy administracji nie mogą samodzielnie dokonywać wiążącej oceny stanu zdrowia odwołującego się.

Nadto organ podniósł, iż kierując pisma i zawiadomienia do organów administracji Lekarz Orzecznik ZUS nie informuje o występującej u kierowcy chorobie przez określenie jej nazwy, ale informuje o stwierdzonych w wyniku badania lekarskiego okolicznościach mogących stanowić istotną przeszkodę do prowadzenia pojazdów mechanicznych w ruchu publicznym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa dokumentacja medyczna jest szczególnym zbiorem danych osobowych i podlega zaostrzonemu rygorowi ochrony prawnej. Przepisy prawa (art. 18 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej) nie przyznają organom administracji prawa do żądania dokumentacji medycznej. Z tego też powodu lekarz orzecznik nie uzasadnia wniosku kierowanego do starosty, ale jedynie wskazuje na konieczność weryfikacji stanu zdrowia kierowcy.

Organ podkreślił, że subiektywne przekonanie skarżącego o jego stanie zdrowia nie stanowi okoliczności uzasadniającej odstąpienie od wydania decyzji o skierowaniu go na badania lekarskie. W ocenie organu odwoławczego, zarzut dotyczący braku wskazania przez organy na konkretne dane czy informacje uzasadniające istnienie zastrzeżeń w stanie jego zdrowia nie jest zasadny, bowiem jak powyżej wykazano dla potrzeb niniejszego postępowania nie jest wymagane ustalenie czy w istocie rozpoznane zmiany w stanie zdrowia stanowią o niezdolności do prowadzenia pojazdów, ale podstawą wydania decyzji jest już informacja organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy o zastrzeżeniach co do stanu zdrowia. Kwestia zdolności skarżącego do prowadzenia pojazdów stanowi dopiero przedmiot badania przez lekarzy specjalistów, które przeprowadzane jest na skutek skierowania przez starostę. Zatem organy administracyjne nie badają merytorycznie tej kwestii (wyrok NSA z 19.12.2011 r., sygn. I OSK 52/11).

Odnosząc się do kwestii kosztów przejazdu oraz kosztów badań lekarskich organ wskazał, że brak jest przepisów pozwalających na zwolnienie z opłaty czy też przerzucenie konieczności jej uiszczenia na inny podmiot niż osoba badana. Dlatego też osoba skierowana na badania ponosi zarówno koszty dojazdu na badania oraz koszty ich wykonania, w kwocie określonej przez przepisy rozporządzenia.

A.K. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarzucając zaskarżonej decyzji, iż nie odnosi się do podniesionych w odwołaniu zarzutów.

W ocenie skarżącego, rozporządzenie powołane w zaskarżonej decyzji nie narzuca konieczności skierowania kierowcy na płatne badanie w Ośrodku Medycyny Pracy, dając możliwość określenia zdolności do kierowania pojazdami lekarzom posiadającym odpowiednie uprawnienia. Zarzucił organowi brak wyjaśnienia powodów skierowania go na badania do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy. Podniósł, że powołana ustawa przewiduje dwie grupy kategorii określające możliwość kierowania pojazdami. Decyzja Starosty nie określa co do której grupy wnosi zastrzeżenia.

W ocenie skarżącego wniosek ZUS do Starosty jest efektem jego walki o rentę i elementem zemsty tej instytucji na niepokornym i kłopotliwym petencie.

Skarżący podniósł, że nie ma żadnych dochodów ani oszczędności, z których mógłby finansować koszt badań lekarskich. Według jego oceny, obowiązek pokrycia wydatków na takie badania dotyczy osób starających się o uzyskanie wyższych kategorii celem podjęcia pracy zawodowej kierowcy albo osób stwarzających zagrożenie, co w jego przypadku nie ma miejsca. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, natomiast w przypadku uznania zasadności zaskarżonej decyzji nałożenie na ZUS lub Starostę obowiązku pokrycia kosztów dojazdu na badania oraz kosztów badań.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie wskazując, że podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący braku odniesienia się przez organ odwoławczy do podniesionych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów jest nietrafny. Wydając zaskarżoną decyzję Kolegium wskazało w jej uzasadnieniu zarówno na przepisy prawa mające zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, jak też wyjaśniło przesłanki podjętego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów.

Natomiast w odpowiedzi na zarzut dotyczący braku konieczności kierowania kierowcy na badanie lekarskie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy Kolegium stwierdziło, że stosownie do przepisów rozporządzenia, Starosta wydaje skierowanie na badanie lekarskie, którego wzór określa załącznik nr 2 do ww. rozporządzenia. Nie jest możliwe skierowanie skarżącego do jakiegokolwiek lekarza posiadającego konieczne uprawnienia, tak jak tego skarżący żąda w skardze.

Nietrafny jest również zarzut dotyczący braku określenia kategorii prawa jazdy, którego badanie ma dotyczyć. W decyzji organu I instancji wskazano na posiadane przez skarżącego kategorie prawa jazdy tj. ABCDE. Skierowanie na badanie lekarskie obejmuje wskazane kategorie prawa jazdy. Zarzut braku wskazania przez Starostę, której kategorii prawa jazdy dotyczą zastrzeżenia jest nieuprawniony, bowiem Starosta nie prowadzi w tym zakresie ustaleń, ale uwzględnia informację od ZUS, która obliguje go do wydania skierowania na badanie lekarskie we wszystkich kategoriach, które osoba skierowana na badanie posiada. Natomiast przekonanie skarżącego, że u.k.p. przewiduje dwie grupy kategorii prawa jazdy w świetle jej art. 6 nie znajduje uzasadnienia.

Zarzuty skarżącego dotyczące motywów skierowania informacji przez ZUS do Starosty o zastrzeżeniach w stanie jego zdrowia nie należą do przedmiotu sprawy i nie mogą być objęte kontrolą organu odwoławczego, dlatego też nie odniesiono się do nich.

Pomimo, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zostały wyjaśnione zasady odpłatności za badania lekarskie, w skardze strona wnosi o nałożenie na ZUS lub Starostę obowiązku pokrycia kosztów wyjazdu na badanie i kosztów badania, w przypadku uznania zasadności zaskarżonej decyzji. Kolegium podkreśliło, że art. 76 u.k.p. nie pozostawia żadnych wątpliwości stanowiąc, iż badanie lekarskie przeprowadzane jest na koszt osoby badanej.

Skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, wniósł datowane na 6 listopada 2013 r. "pismo przygotowawcze skarżącego", żądając uchylenia skarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Precyzując zarzuty podniesione w skardze zarzucił, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 18 ust. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej w brzmieniu obowiązującym do dnia 4.06.2009 r. przez jego błędne zastosowanie mimo, że przepis ten nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie obowiązywał on tak w chwili podejmowania decyzji przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji (ustawa o zakładach opieki zdrowotnej została uchylona).

2. art. 14 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 8 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i rzeczniku praw pacjenta oraz art. 23 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych przez ich błędne niezastosowanie, co spowodowało, że organ pierwszej instancji nie uzyskał informacji z ZUS o przyczynie złożenia wniosku, a w konsekwencji nie przedstawił tej przyczyny skarżącemu.

3. art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. przez ich błędną wykładnię poprzez uznanie, że zawiadomienie starosty o uzasadnionych zastrzeżeniach co do stanu zdrowia nie musi wskazywać dokładnej przyczyny złożenia wniosku, a w braku takiej informacji w zawiadomieniu starosta nie jest zobowiązany do ustalenia powodu złożenia takiego wniosku przez wnioskodawcę przed podjęciem decyzji o skierowaniu na badania lekarskie.

To w konsekwencji doprowadziło do naruszenia określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

W uzasadnieniu zarzutów skarżący podniósł, że organ w skarżonej decyzji wyraził pogląd, iż organ I instancji z uwagi na tajemnicę dokumentacji medycznej nie był uprawniony do uzyskania informacji o rodzaju choroby występującej u skarżącego wraz z przedstawieniem przez ZUS dokumentacji medycznej dot. historii tej choroby. Zdaniem skarżącego art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie danych osobowych stanowią podstawę prawną do uzyskania przez organ I instancji informacji o stanie zdrowia skarżącego w zakresie wykazującym uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia osoby, która ma być skierowana na badania lekarskie. W konsekwencji organ I instancji na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta nie był pozbawiony możliwości dostępu do dokumentacji medycznej skarżonego, a pogląd organu powielony następnie w skarżonej decyzji uznać należy za błędny.

Nawet przyjmując odmienny pogląd, organ był uprawniony i zobowiązany do zwrócenia się o uzyskanie informacji z ZUS wskutek zachowania skarżącego, który przez składanie oświadczeń, wniosków i twierdzeń w sposób zdecydowany wyraził nie tylko zgodę ale wręcz żądanie, aby jego dokumentacja medyczna została przekazana organowi I instancji. W związku z powyższym w kontekście treści art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta, powtórzony w skarżonej decyzji pogląd organu I instancji jakoby nie był on uprawniony do uzyskania dokumentacji medycznej skarżonego, jest błędny.

Niezastosowanie przez organ I instancji powołanych wyżej przepisów a w konsekwencji zaniechanie czynności w tym względzie doprowadziło do ograniczenia praw obywatelskich skarżącego w sposób uniemożliwiający mu weryfikację podstaw wydanej decyzji, przy czym stanowisko organu I instancji zostało w błędny sposób zaakceptowane w skarżonej decyzji.

Organ I instancji, wskutek błędnej wykładni prawa materialnego, zaniechał poczynienia ustaleń w przedmiocie ustalenia czy istnieją uzasadnione zastrzeżenia odnośnie stanu zdrowia skarżącego. Okoliczność ta ma istotne znaczenie na gruncie sprawy, gdyż wprawdzie to czy określone schorzenie ma rzeczywiście wpływ na zdolność danej osoby do prowadzenia pojazdu jest oceniane dopiero przez właściwego lekarza do którego osoba ta jest kierowana wskutek decyzji starosty, to jednak nie sposób uznać, że organ I instancji miałby być całkowicie zwolniony z obowiązku poczynienia ustaleń w tym zakresie.

Zgadzając się co do zasady z tym, że organowi administracji brak kompetencji do oceny zdrowia osoby, której dotyczy wniosek o skierowanie na badania, skoro decyzja o skierowaniu na badania lekarskie ma charakter przymusowy, to organ I instancji jest zobowiązany dokonać wstępnej oceny czy jakiekolwiek schorzenie w ogóle występuje (czy jest zatem udokumentowane w sposób należyty) i czy w ogóle może ono mieć jakikolwiek związek ze zdolnością do kierowania pojazdem. Decyzja następuje wprawdzie z urzędu, ale w przypadkach wątpliwych organ I instancji, mając na względzie ochronę praw i wolności obywatelskich, powinien dokonać wstępnej analizy w tym względzie, gdyż jak wskazuje przepis, przesłanką warunkującą skierowanie na badania jest uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy, a nie jakiekolwiek zastrzeżenie.

Pogląd, że starosta nie bada przyczyny złożenia wniosku przez ZUS byłby równoznaczny z uznaniem braku racjonalności ustawodawcy - jeżeli starosta nie miałby w tym zakresie żadnych uprawnień to należy zadać pytanie dlaczego decyzji o skierowaniu na badania nie podejmowałby sam ZUS. Zupełnie nieracjonalne byłoby przy takiej wykładni powołanych przepisów powierzanie takiej decyzji staroście. Organ jest w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn. Prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić do uznania, że ZUS jest zobowiązany wykazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy, a jeżeli tego zaniecha starosta winien zobowiązać ZUS do uzupełnienia przedmiotowego wniosku. Tymczasem w sprawie organ I instancji żadnych dodatkowych informacji od ZUS nie uzyskał a organ odwoławczy uznał to za działanie prawidłowe.

W wyniku wskazanych wyżej naruszeń prawa materialnego doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej. Skarżący nie miał żadnej możliwości weryfikacji podstaw decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż postępowanie zostało przeprowadzone wyłącznie w oparciu o wniosek ZUS, który nie został w żaden merytoryczny sposób uzasadniony. W konsekwencji sytuacja ta, w połączeniu ze sporami, które w innych sprawach z ZUS prowadzi skarżący, doprowadziła do subiektywnego poczucia krzywdy doznanej od organów władzy publicznej.

Skarżący podkreślił, że jeżeli organ II instancji jako jedną z podstaw prawnych decyzji przywołuje przepis, które nie obowiązuje od pięciu lat, to już samo to wskazuje, że sprawa nie została dostatecznie wnikliwie zbadana i powinna być ponownie rozstrzygnięta, gdyż procedowanie w sprawie stanowi rażące naruszenie konstytucyjnych praw skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność z prawem zaskarżonej decyzji przy czym w sprawowaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "P.p.s.a.". Usunięcie z obrotu prawnego decyzji może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 P.p.s.a.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 122 ust. 1 P.r.d., na który powołał się w uzasadnieniu decyzji organ I instancji, a który nie obowiązywał już w dniu wydania przez niego rozstrzygnięcia w sprawie, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem podlega między innymi kierujący pojazdem skierowany decyzją starosty w przypadkach nasuwających zastrzeżenia co do stanu zdrowia (pkt 4) oraz osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie do kierowania tramwajem, skierowana decyzją starosty na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy (pkt 5).

Natomiast zgodnie z przepisami obowiązującymi w dniu podjęcia rozstrzygnięcia przez organ I instancji, badaniu lekarskiemu przeprowadzanemu w celu ustalenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zwanemu dalej "badaniem lekarskim", podlega między innymi osoba posiadająca prawo jazdy lub pozwolenie na kierowanie tramwajem, jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia (art. 75 ust. 1 pkt 5 u.k.p.). Badanie to przeprowadza się na podstawie skierowania (art. 75 ust. 2 pkt 1 u.k.p.).

Zgodnie z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia. Starosta wydaję tę decyzję administracyjną z urzędu na podstawie informacji i ustaleń stanu faktycznego uzyskanych w ramach wykonywania zadań własnych (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. a) lub na podstawie zawiadomienia właściwych organów orzekających o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy (art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c u.k.p.).

Analiza przywołanych powyżej regulacji prowadzi do wniosku, że w przypadku zastrzeżeń co do stanu zdrowia kierowcy, zarówno w poprzednio obowiązującym stanie prawnym – a więc w stanie prawnym sprzed dnia 19 stycznia 2013 r., jak i w obecnie obowiązującym stanie prawnym, przepisy przewidują podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu określonej osoby na badania lekarskie. Modyfikacji w tym zakresie uległo wyłącznie ustawowe wskazanie przesłanki uzasadniającej podjęcie takiej decyzji. O ile bowiem w poprzednio obowiązującym stanie prawnym ustawodawca w art. 122 ust. 1 pkt 4 P.r.d. wskazywał na przypadki "nasuwające zastrzeżenia" co do stanu zdrowia, o tyle w obecnie obowiązującym stanie prawnym wskazuje na "uzasadnione zastrzeżenia" co do stanu zdrowia. W ocenie Sądu, zmiana ta nie wpływa jednakże na ocenę istnienia podstawy prawnej do podjęcia decyzji o skierowaniu na badanie kontrolne, lecz może podlegać rozważaniu jedynie z punktu widzenia poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, które zdaniem organów, wskazują na uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia, o których obecnie stanowi art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p.

Ponadto w obecnie obowiązującym porządku prawnym skierowanie na badania lekarskie ze względu na zawiadomienie właściwego organu orzekającego o niepełnosprawności lub niezdolności do pracy zostało przez ustawodawcę ujęte w jednej przesłance dotyczącej uzasadnionych zastrzeżeń co do stanu zdrowia. Ta kwestia ma podstawowe znaczenia na gruncie kontrolowanej sprawy, zatem musi być poddana bardziej szczegółowej analizie, bowiem inicjatorem postępowania w tym przypadku był jeden z przywołanych tam organów – Lekarz Orzecznik ZUS.

Zatem wezwanie do poddania się sprawdzeniu stanu zdrowia jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy nasuną się istotne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Oznacza to, że nie wystarczą same wątpliwości, iż kierujący ze względu na stan zdrowia nie gwarantuje bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Okoliczności ustalone przez organ muszą, bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa wskazywać, że w stosunku do kierującego mogą występować przeciwwskazania zdrowotne co do jego dalszego udziału w ruchu w takim charakterze. Przeciwwskazania, które zostaną zweryfikowane podczas badania lekarskiego. Stanowi o tym § 2 ust. 5 rozporządzenia, zgodnie z którym starosta może skierować na badanie lekarskie jedynie taką osobę, co do której powziął wiarygodną informację o zastrzeżeniach o jej stanie zdrowia, mogących powodować niezdolność do prowadzenia pojazdów.

W tym kontekście należy jednoznacznie wskazać, że organy administracji są zobowiązane do dokonania oceny okoliczności podanych przez podmiot, który te zastrzeżenia sygnalizuje, a więc oceny czy uzyskana informacja o zastrzeżeniach w stanie zdrowia osoby kierującej pojazdem jest wystarczająco umotywowana do powzięcia takich obaw i czy jest wiarygodna. Nie istnieje, bowiem automatyzm prowadzący w każdym przypadku uzyskania zawiadomienia przez starostę do wydania przezeń decyzji kierującej na badania, a więc automatyzm polegający na wydaniu jej bez analizy wskazanych w zawiadomieniu faktów. W takim bowiem wypadku, a więc przy założeniu automatyzmu, ciężar orzekania w tej materii spoczywałby nie na staroście, a na zawiadamiającym. Decyzja w tej materii wymaga szczególnej wnikliwości i oceny całokształtu okoliczności oraz przedstawienia wszelkich jej aspektów w uzasadnieniu.

Prawidłowa wykładnia powołanych przepisów powinna prowadzić do uznania, że lekarz Orzecznik ZUS jest zobowiązany wykazać uzasadnione zastrzeżenie odnośnie stanu zdrowia kierowcy, a jeżeli tego zaniecha, starosta winien zobowiązać ZUS do uzupełnienia przedmiotowego wniosku oraz do oceny wskazanych okoliczności z punktu widzenia spełnienia przesłanek ustawowych do skierowania na badania lekarskie. Tymczasem w sprawie organ I instancji żadnych dodatkowych informacji od ZUS nie uzyskał ani też ich nie ocenił z zachowaniem zasad postepowania administracyjnego, a organ odwoławczy uznał to za działanie prawidłowe, co trafnie zarzucił skarżący.

Należy podzielić argumentację skargi, że pogląd, iż starosta nie bada przyczyny złożenia wniosku przez ZUS byłby równoznaczny z uznaniem braku racjonalności ustawodawcy - jeżeli starosta nie miałby w tym zakresie żadnych uprawnień to należy zadać pytanie dlaczego decyzji o skierowaniu na badania nie podejmowałby sam ZUS. Zupełnie nieracjonalne byłoby przy takiej wykładni powołanych przepisów powierzanie takiej decyzji staroście. Organ jest w tym przypadku gwarantem tego, że ograniczenie praw obywatelskich następuje z uzasadnionych przyczyn. To w konsekwencji jak trafnie zarzucił skarżący, doprowadziło do naruszenia określonej w art. 8 K.p.a. zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej.

Trafny też był zarzut skarżącego, że już art. art. 99 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b u.k.p. w związku z art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tj. Dz.U. z 2002 r., nr 101, poz. 926 ze zm.) stanowią podstawę prawną do uzyskania przez organ I instancji informacji o stanie zdrowia skarżącego w zakresie wykazującym uzasadnione wątpliwości co do stanu zdrowia osoby, która ma być skierowana na badania lekarskie.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o ochronie danych osobowych: przetwarzanie danych jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy:

1) osoba, której dane dotyczą, wyrazi na to zgodę, chyba że chodzi o usunięcie dotyczących jej danych,

2) jest to niezbędne dla zrealizowania uprawnienia lub spełnienia obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

Z kolei zgodnie z treścią art. 7 tej ustawy: ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) zbiorze danych - rozumie się przez to każdy posiadający strukturę zestaw danych o charakterze osobowym, dostępnych według określonych kryteriów, niezależnie od tego, czy zestaw ten jest rozproszony lub podzielony funkcjonalnie,

2) przetwarzaniu danych - rozumie się przez to jakiekolwiek operacje wykonywane na danych osobowych, takie jak zbieranie, utrwalanie, przechowywanie, opracowywanie, zmienianie, udostępnianie i usuwanie, a zwłaszcza te, które wykonuje się w systemach informatycznych.

W konsekwencji, zasadnie skarżący wskazał, że organ I instancji na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 159) nie był pozbawiony możliwości dostępu do dokumentacji medycznej skarżonego a pogląd organu powielony następnie w skarżonej decyzji uznać należy za błędny.

Zgodnie z art. 13 tej ustawy: pacjent ma prawo do zachowania w tajemnicy przez osoby wykonujące zawód medyczny, w tym udzielające mu świadczeń zdrowotnych, informacji z nim związanych, a uzyskanych w związku z wykonywaniem zawodu medycznego, a stosownie do treści art. 14 ust. 1: w celu realizacji prawa, o którym mowa w art. 13, osoby wykonujące zawód medyczny są obowiązane zachować w tajemnicy informacje związane z pacjentem, w szczególności ze stanem zdrowia pacjenta. Jednakże stosownie do treści ust. 2 przepisu ust. 1 nie stosuje się, w przypadku gdy:

1) tak stanowią przepisy odrębnych ustaw;

2) zachowanie tajemnicy może stanowić niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia pacjenta lub innych osób;

3) pacjent lub jego przedstawiciel ustawowy wyraża zgodę na ujawnienie tajemnicy;

Zdaniem Sądu, organ był uprawniony i zobowiązany do zwrócenia się o uzyskanie informacji z ZUS wskutek zachowania skarżącego, który przez składanie oświadczeń, wniosków i twierdzeń w sposób zdecydowany wyraził nie tylko zgodę ale wręcz żądanie, aby jego dokumentacja medyczna została przekazana organowi I instancji. W związku z powyższym w kontekście treści art. 14 ust. 2 pkt 3 ustawy o prawach pacjenta, powtórzony w zaskarżonej decyzji pogląd organu I instancji jakoby nie był on uprawniony do uzyskania dokumentacji medycznej skarżonego jest błędny.

Uznając, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Zgodnie z art. 152 P.p.s.a. uchylone decyzje nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Przy ponownym prowadzeniu postępowania organy uwzględnią oceny prawne i wskazania powyżej wyrażone zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.