Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 762/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 ust. 1 art. 2 pkt 1 art. 61 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara (spr.), Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia " N." z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 104, art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.) po rozpoznaniu w dniu [...] grudnia 2014 r. odwołania złożonego przez W. Sp. z o. o. z siedzibą w W. reprezentowanej przez r. pr. K. L., od decyzji wydanej przez Wójta Gminy W. w dniu [...] października 2014 r., znak: [...], uchyliło ww decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Uchyloną decyzją organ I instancji - Wójt Gminy W. odmówił Spółce W. Sp. z.o.o. z siedzibą w W., ustalenia warunków zabudowy na działkach, oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...] i [...], położone w obrębie miejscowości [...] gmina W. dla inwestycji polegającej na: budowie turbiny wiatrowej o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przyłącze energetyczne 30 kV i przyłącze światłowodowe oraz terenami utwardzonymi (plac serwisowy i droga dojazdowa).

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu 8 kwietnia 2014 r. [...] pełnomocnik Spółki W. Sp. z.o.o., złożył wniosek do Wójta Gminy W. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie turbiny wiatrowej o numerze [...] wraz z urządzeniami towarzyszącymi (przyłącze energetyczne 30 kV przyłącze światłowodowe) oraz terenami utwardzonymi w dniu 29 marca 2011r. (plac serwisowy, droga dojazdowa i zjazd) w miejscowości [...] na działkach o numerach ewidencyjnych gruntów [...], [...], [...] obręb [...] gmina W. Do wniosku została załączona m.in. decyzja znak: [...] z dnia [...] lipca 2013 r., którą Wójt Gminy W. ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą "Farma Wiatrowa [...]", polegającego na budowie zespołu 34 elektrowni wiatrowych (turbiny o łącznej mocy zespołu do 153 MW, pojedyncza turbina maksymalna moc do 4,5 MW) wraz z towarzyszącą infrastrukturą drogową, elektroenergetyczną i techniczną zlokalizowanego na terenie gmin W., L., K. ze strefą oddziaływania na teren gminy G.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] Wójt Gminy W. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia, wskutek czego pełnomocnik W. Sp. z o. o. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W wyniku rozpoznania powyższego zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] uchyliło zaskarżone postanowienie Wójta Gminy W. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. znak: [...] Wójt Gminy W. po rozpoznaniu wniosku z dnia 8 października 2014 r., uzupełnionego następnie pismem z dnia 26 maja 2014 r., postanowił dopuścić Stowarzyszenie zwykłe "N." [...] do udziału w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony.

Zawiadomieniem z dnia 2 czerwca 2014 r. Wójt Gminy W. poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie. W dniu 13 czerwca 2014 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek C. K., który zgłosił zastrzeżenie do planowanej budowy turbiny wiatrowej, z uwagi na zmniejszenie wartość jego działki położonej w sąsiedztwie planowanej inwestycji, a budowa wiatraków dodatkowo, jego zdaniem, uniemożliwi zabudowę i zamieszkanie.

Przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy inwestor uzyskał wymaganą przepisami prawa decyzję Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. "o środowiskowych uwarunkowaniach" zgodę na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, w uzasadnieniu której Wójt Gminy W. stwierdził m.in. że faza eksploatacji planowanego przedsięwzięcia nie będzie źródłem ponadnormatywnego oddziaływania na środowisko w zakresie emisji hałasu na terenach chronionych akustycznie. Jednocześnie na stronę został nałożony obowiązek sporządzenia analizy porealizacyjnej, kiedy zostaną dokonane pomiary akustyczne.

Decyzją z dnia [...] października 2014 r. znak: [...] Wójt Gminy W. odmówił W. Sp. z o. o. ustalenia warunków zabudowy na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów numerami [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...] gmina W. dla przedmiotowej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł w imieniu ww Spółki jej pełnomocnik, w sposób obszerny uzasadniając swoje stanowisko, skutkiem rozpoznania którego było wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że możliwe jest lokalizowanie elektrowni wiatrowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy. Twierdzenie zawarte w decyzji Wójta Gminy W., że turbina wiatrowa o mocy wskazanej we wniosku może być lokalizowana jedynie w drodze planu (studium) o czym mowa w art. 10 ust. 2 (2a) oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a ustawy opzp, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepisy na które powołuje się Wójt Gminy W. dotyczą bowiem studium czy też planu i w żaden sposób nie mogą uzasadniać odmownej decyzji.

Skargę na ww decyzję wniosło do tut. Sądu Stowarzyszenie "N.", reprezentowane przez pełnomocnika adwokata M. Z., które zarzuciło naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego tj. art. 10 ust. 2a w związku z art. 15 ust 3 pkt 3a ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako "u.p.z.p.") poprzez ich błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, iż lokalizacja turbin wiatrowych jako urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW może nastąpić w drodze decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy nie został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (dalej jako "mpzp"), skutkującą błędnym uchyleniem zaskarżonej decyzji Wójta Gminy W.;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 k.p.a. polegające na niewłaściwym wyjaśnieniu przesłanek, na podstawie, których organ II instancji uznał, iż turbiny wiatrowe o mocy wskazanej we wniosku Inwestora mogą być lokalizowane na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a nie wyłącznie na podstawie mpzp.

Wobec powyższego Skarżące Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych cyt. ustawy i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowo-administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sąd oddalając skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a dał wyraz stanowisku, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa.

Sąd stwierdził, że organ drugiej instancji dokonał wyczerpującej i prawidłowej oceny kontrolowanej w postępowaniu odwoławczym decyzji pod względem wniesionych w odwołaniu zarzutów. Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu odwoławczego. Kontrolowana decyzja nie narusza powołanych przepisów prawa, których naruszenie wywołałoby skutki nie do pogodzenia z zasadami obowiązującymi w państwie prawa.

Stosownie zaś do art. 61 ust. 1 tej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., wydanie decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5)decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania warunków wskazanych w art 61 ust.1 pkt 1 ustawy został sprecyzowany w rozporządzeniu Ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego, aby zagwarantować ład przestrzenny, o którym mowa w przepisie art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Warunki zabudowy można zatem ustalić dla inwestycji zgodnej z przepisami odrębnymi, a nadto spełniającej łącznie wymogi sformułowane w powołanym przepisie w tym m.in. wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oraz zapewnienie wystarczającego uzbrojenia terenu. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już terenów nowa zabudowa powinna więc odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej w otoczeniu wnioskowanej. W tym miejscu trzeba zauważyć, że ustawodawca przewidział kilka wyjątków od ww. zasady.

Przepis art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wyłącza stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 do inwestycji w stosunku do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Oznacza to, że realizacja inwestycji mających za przedmiot m.in. urządzenia infrastruktury technicznej nie jest uzależniona od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej. Z tego względu istotne znacznie w przedmiotowej sprawie miało dokonanie oceny, czy planowana inwestycji objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi urządzenie infrastruktury technicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie spraw dotyczących elektrowni wiatrowych ugruntowało się stanowisko, według którego urządzenia wytwarzające energię ze źródeł odnawialnych energii stanowią urządzenia infrastruktury technicznej i przy ustalaniu warunków zabudowy dla nich nie jest wymagane spełnienie "zasady dobrego sąsiedztwa" określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (tak wyroki: wyrok NSA z dnia 3 marca 2011 rM II OSK 2251/10; NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., U OSK 310/10; WSA w Olsztynie z dnia 12 lutego 2012 r" II SA/Ol 5/13; WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2009 r., II SA/Po 1003/08; WSA w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r., II SA/Bd 533/09, WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r" II SA/Łd 650/10; WSA w Białymstoku z dnia 10 grudnia 2013, II SA/Bk 636/13; wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012, li OSK 762/12). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela zawarte w nich stanowisko w tym, min. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 w sprawie II OSK 762/12, zgodnie z którym "tzw. elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu wskazanego przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna". Tym niemniej jednak bazując na wykładni systemowej, w tym na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. nr 89 z 2006 r., poz. 625 ze zm.) podnieść należy, że art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zatem mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne stwierdzić należy, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Wyłożona w nich argumentacja jest zbieżna z eksponowaną w zaskarżonej decyzji, którą skład orzekający w całości popiera.

Należy w tym miejscu dodatkowo wskazać, iż pojęcie infrastruktury nie ogranicza się jedynie do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Tym samym i wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna".

Powyższe regulacje, jak również dorobek orzecznictwa sądów administracyjnych, pozwalają dojść do przekonania, iż inwestycja objęta wnioskiem może być uznana za urządzenie infrastruktury technicznej. W konsekwencji zaś, skoro stosownie do art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 powołanej ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury, to tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Uwzględniając powyższe stanowisko sądów administracyjnych, trzeba stwierdzić za organem odwoławczym, że w stosunku do planowanej zabudowy, brak jest podstaw do odmowy wydania decyzji z powodu braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Na marginesie należy wskazać, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Analizowana przez Sąd decyzja ma w konsekwencji charakter deklaratoryjny.

Reasumując, należy stwierdzić, że wobec wyczerpującej analizy wyników badania zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. kontrolowanej w niniejszym postępowaniu, Sąd uznał, że wniesiona skarga jest niezasadna.

Kierując się zatem powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm).