Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 995/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M.M. na decyzję Wojewody z dnia 20 maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszonego zamiaru wykonania zmiany sposobu użytkowania lokali I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M.M. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia 2 stycznia 2013 r., na podstawie art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r Nr 243 poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu zgłoszenia M. M. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez inwestora zmiany sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na pomieszczenia usługowe (biura) ul. [...] w K. - działki nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

W uzasadnieniu organ wskazał, że analizując zgłoszenie stwierdzono, iż we wniosku nie podano: prawidłowego obrębu lokalizacji inwestycji, złożone oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest nieprawidłowe, nie przedłożono oryginału lub kopii urzędowo poświadczonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Ponadto przedłożone rysunki należało uzupełnić o wskazanie projektowanej funkcji pomieszczeń. Ekspertyzę techniczną należało uzupełnić o wykazanie, iż zmiana sposobu użytkowania jest zgodna z warunkami bezpieczeństwa pożarowego, pracy oraz spełnia wymagania zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (do ekspertyzy należało dołączyć kopię uprawnień i zaświadczenia o przynależności do właściwej izby zawodowej dla osoby sporządzającej ww. ekspertyzę). Należało również przedłożyć oryginał ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych wraz z wymaganymi uzgodnieniami (oryginał lub odpis urzędowo poświadczony) wykazującej, że wymagania zawarte w ww. rozporządzeniu mogą być spełnione w sposób inny niż określony w tym rozporządzeniu. Organ wskazał również, że wszystkie roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania należało odpowiednio zakwalifikować i określić zgodnie z pojęciami zawartymi w art. 29 ustawy Prawo budowlane oraz przedłożyć opis ich zakresu i sposobu wykonania. Nie dołączono także uzgodnienia z zarządcą drogi zmiany sposobu zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego przedmiotową zmianą sposobu użytkowania (art. 35 ust 3 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych - Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.). Wreszcie ze względu na zapis na przedłożonej do wniosku mapie sytuacyjno-wysokościowej w obszarze lokalizacji inwestycji "w budowie" należało dostarczyć dokument potwierdzający przyjęcie do użytkowania budynku (części budynku), w którym następuje zmiana sposobu użytkowania.

Ze względu zatem na fakt, że inwestor nie przygotował kompletnego wniosku, w ocenie organu nie było możliwości dokonania oceny złożonego zgłoszenia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła M. M..

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 71 ust 4 ustawy Prawo budowlane przez doręczenie decyzji o wniesieniu sprzeciwu po upływie 30 - dniowego terminu liczonego od dnia zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania;

- art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, polegające na wydaniu decyzji o wniesieniu sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania [...] lokali mieszkalnych na [...] lokale usługowe - biura, ul. [...] w K. nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] - z powodu braków formalnych złożonego zgłoszenia - bez uprzedniego nałożenia na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązku uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów;

- art. 71 ust 2 pkt 1-6 ustawy Prawo budowlane przez stwierdzenie braków formalnych zgłoszenia, pomimo, że dołączono do niego wszystkie wymagane dokumenty z których jednoznacznie wynika, że planowana zmiana sposobu użytkowania nie narusza prawa i nie powoduje żadnego zagrożenia;

- art. 7,77 i 80 K.p.a. przez pominięcie istotnych, złożonych w sprawie dokumentów i oświadczeń, co doprowadziło do błędnego ustalenia organu l instancji, że przedłożona dokumentacja zawiera braki formalne.

Wniosła o uwzględnienie odwołania przez organ I instancji względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania przez organ II instancji.

W uzasadnieniu odwołująca się podała, że został przekroczony termin do wniesienia sprzeciwu, gdyż termin ten upłynął w dniu 19 stycznia 2013 r. Nadto z art. 71 ust 3 Prawa budowlanego jednoznacznie wynika, że uprawnienie organu do wniesienia sprzeciwu powstaje dopiero wtedy, gdy zgłaszający nie dochowa terminu do uzupełniania braków. Odwołująca się wyjaśniła, że do zgłoszenia nie załączono decyzji o warunkach zabudowy, albowiem postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej zmiany sposobu użytkowania zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2012 r., znak [...] z tej przyczyny, że planowana zmiana sposobu użytkowania nie wymaga prowadzenia żadnych robót budowlanych, a tym samym nie wymaga ustalenia warunków zabudowy i ta decyzja została dołączona do zgłoszenia. Nadto z przedłożonych ekspertyz technicznych, uzgodnień i postanowień jednoznacznie wynika, że zmiana sposobu użytkowania [...] lokali mieszkalnych na [...] lokale użytkowe o nieuciążliwej funkcji usługowej (biura) na dz. nr [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. jest zgodna z warunkami bezpieczeństwa pożarowego, pracy oraz spełnia wymagania zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Załączona do zgłoszenia ekspertyza techniczna w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, a także z wydane na jej podstawie postanowienia MKWPSP wskazuje, że bezpieczeństwo pożarowe może być zapewnione w inny sposób niż określony w rozporządzeniu. Wyjaśniła, że nie dokonano kwalifikacji robót budowlanych, albowiem zmiana sposobu użytkowania w ogóle nie wymaga ich przeprowadzenia, co wynika wprost z przedłożonego projektu (k. 17). Nie dołączono uzgodnienia z zarządcą drogi, albowiem zgodnie nie takie wydawane jest do decyzji ustalającej warunki zabudowy. Do zgłoszenia dołączono decyzję potwierdzającą przyjęcie budynku do użytkowania (k. 38).

Odnosząc się do zarzuconych przez organ dalszych braków zgłoszenia odwołująca się podniosła, że miały one charakter oczywistych omyłek (drobnych niedokładności), które nie mają żadnego merytorycznego charakteru. Co do zarzutu, iż niektóre z dokumentów zostały przedłożone w kserokopiach wskazała, że kserokopie z dokumentów zostały poświadczone za zgodność z oryginałem przez projektanta i dotyczyły dokumentów wydanych przez ten sam organ, który wydał sprzeciw (decyzja umarzająca postępowanie o wydanie warunków zabudowy) lub były temu organowi doręczone z urzędu (decyzja o pozwoleniu na użytkowanie) lub brak było wątpliwości co do prawdziwości tych dokumentów (na podstawie ekspertyzy przeciwpożarowej zostało wydane postanowienie Komendanta Straży Pożarnej) i organ nie wezwał zgłaszającego do przedłożenia oryginałów.

Odwołująca się wskazała, że dołącza brakujące dokumenty o które nie została wezwana tj: oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oświadczenie projektanta prostujące oczywistą omyłkę we wskazanym obrębie lokalizacji inwestycji, urzędowo poświadczoną kopię decyzji z dnia 9 listopada 2012 r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy, rysunki uzupełnione o projektowaną funkcję pomieszczeń, nową ekspertyzę techniczną sporządzoną przez mgr inż. arch.

M. L., oryginał wraz z kserokopią uprawnień i zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby zawodowej, urzędowo poświadczoną za zgodność z oryginałem ekspertyzę techniczną zabezpieczenia przeciwpożarowego budynku wraz z kserokopią uprawnień i zaświadczeń, urzędowo poświadczoną za zgodność z oryginałem kopię postanowienia [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], oryginał ekspertyzy technicznej w zakresie konstrukcji dot. możliwości zmiany sposobu użytkowania wraz z kserokopią uprawnień i zaświadczeniem, urzędowo poświadczone za zgodność z oryginałem pismo ZIKiT, z którego wynika, że w związku z umorzeniem postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania brak jest podstaw do wydania uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego przedmiotową zmianą, urzędowo poświadczoną za zgodność z oryginałem decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku z dnia [...] sierpnia 2012 r. oraz urzędowo poświadczone za zgodność z oryginałem zaświadczenie o ostateczności tej decyzji z dnia 28 grudnia 2012 r.

Wojewoda decyzją z dnia 20 maja 2013 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że art. 71 ust. 2 pkt 4 wymaga, aby do zgłoszenia dołączyć o ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Znajdująca się w aktach decyzja o umorzeniu postępowania z dnia 9 listopada 2012 r., nr [...] nie określa warunków dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania. Ponadto została wydana dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: ,,Zmiana sposobu użytkowania 2 lokali mieszkalnych na [...] lokale użytkowe o nieuciążliwej funkcji usługowej (biura) na działce nr [...] obr. [...], przy, ul. [...] w K.", gdy przedmiotem zgłoszenia jest zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na pomieszczenia usługowe (biura), ul. ks. [...] w K. — działki nr [...], [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]. W związku z tym zostało wystosowane pismo z dnia 16 maja 2013 r. znak: [...], do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z prośbą o zbadanie prawidłowości decyzji z 9 listopada 2012 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

Ponadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że zaskarżona decyzja wysłana na adres pełnomocnika inwestora z powodu nieobecności adresata, była awizowana w dniu 4 stycznia 2013 r. oraz 11 stycznia 2013 r. i 14-dniowy termin jej przechowywania w placówce pocztowej upłynął 18 stycznia 2013 r. W świetle art. 44 § 4 kpa w tym dniu doręczenie uważa się za dokonane. Natomiast adresat podjął przesyłkę w dniu 21 stycznia 2013 r. Zatem jeśli zgłoszenie wpłynęło do właściwego organu w dniu 20 grudnia 2012 r., a doręczenie zaskarżonej decyzji zostało dokonane w dniu 18 stycznia 2013 r., to oznacza, iż został zachowany 30-dniowy termin.

Z kolei art. 75 ust. 3 Prawa budowlanego uprawnia do wniesienia sprzeciwu w przypadku nieuzupełnienia zgłoszenia zgodnie z postanowieniem wzywającym do uzupełnienia braków w zgłoszeniu. Te okoliczności nie zachodziły, bowiem organ nie wezwał do uzupełnienia zgłoszenia. W ocenie Wojewody, mając na względzie wyjątkowy charakter instytucji zgłoszenia sprzeciwu, która została ustanowiona w celu uproszczenia procedury, w przypadku kiedy z samego wniosku zgłoszenia, posiadającego wiele braków, od razu widać, że nie będą one mogły być uzupełnione w krótkim terminie, wymuszonym tylko trzydziestodniowym terminem możliwym na wniesienie przez organ sprzeciwu, sprzeciw taki może być wniesiony od razu. Inwestor bowiem będzie mógł w efekcie końcowym, szybciej zrealizować swój zamiar, składając ponowne, już w pełni kompletne zgłoszenie - co jest zgodne z "duchem" ustanowionego prawa dotyczącego uproszczonego trybu postępowania administracyjnego, którym jest procedura zgłoszeniowa. Z tego samego powodu (ustawowy termin 30 dni) nie jest możliwe uchylenie przez organ II instancji zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Nadto organ odwoławczy zacytował art. 76a § 2 Kpa.

M. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody, domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 10 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że organy administracji są uprawnione do wybiórczego stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, a co za tym idzie nałożony na organ obowiązek wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia przed wniesieniem sprzeciwu wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania nie musi być wykonywany,

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, że znajdująca się w aktach sprawy decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie dotyczy przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie w aktach sprawy brak jest decyzji o której mowa w art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy Prawo budowlane.

- art. 16 § 1 K.p.a. przez odmówienie mocy wiążącej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 9 listopada 2012 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie może być stosowany ani wybiórczo, ani uznaniowo. Żaden przepis ustawy nie upoważnia organów administracyjnych do rezygnacji z wezwania inwestora do uzupełnienia braków formalnych zgłoszenia, nawet wtedy gdy z samego wniosku wynika, że posiada on wiele braków. To do inwestora a nie do organu należy decyzja, co w danej sytuacji jest dla niego możliwe i korzystne. Pomimo tego, że wszystkie "braki" zgłoszenia, które przede wszystkim sprowadzały się do błędów literowych bądź polegały na tym, że dokument został przedłożony w kopii, a nie w oryginale, ewentualnie, że dokumentu tego organ l instancji nie dostrzegł w aktach sprawy, zostały uzupełnione i dołączone do odwołania -Wojewoda utrzymał w mocy decyzję o sprzeciwie z tej przyczyny, iż do zgłoszenia rzekomo nie dołączono decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania. Ustalenie to jest całkowicie chybione. W aktach sprawy znajduje się bowiem decyzja umarzająca postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania. Postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone, albowiem brak jest podstaw prawnych do wydania takiej decyzji, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania nie wymaga przeprowadzenia żadnych robót budowlanych. Co do zarzutu Wojewody, iż decyzja o umorzeniu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczy wyłącznie działki nr [...] obr. [...], w sytuacji, gdy w zgłoszeniu zmiany sposobu użytkowania została wymieniona również działka nr [...] obr. [...], skarżąca wskazała, że zarzut ten wynika wyłącznie z tego, iż organ II instancji nie zapoznał się z materiałem dowodowym przedstawionym w sprawie. Z materiału tego wynika bowiem wprost, że choć budynek znajdujący się przy ul. [...], oznaczony nr [...] leży na dwóch działkach, to jest on podzielony ścianą pionową na dwie niezależne od siebie części, z których każda ma osobne wejście, natomiast lokale których dotyczy zmiana sposobu użytkowania w całości znajdują się w tej części budynku, która położona jest na działce nr [...] obr. [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Zgodnie z przepisem art.71 ust.1 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010r Nr 243 poz. 1623 ze zm.) przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Powyższe oznacza, że do zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego z mieszkalnego na biurowy doszłoby wtedy, gdyby zmiana taka wiązałaby się ze zmianą warunków użytkowania obiektu budowlanego w zakresie: bezpieczeństwa pożarowego (wymusza potrzebę zmienionej funkcji pomieszczeń do wymagań przepisów przeciwpożarowych), bezpieczeństwa pracy(wymaga zastosowania odpowiednich przepisów kodeksu pracy w odniesieniu do warunków stworzonych nowych miejsc pracy w obiekcie), w zakresie warunków sanitarnohigienicznych (wymaga dostosowania instalacji i dostaw mediów technicznych do potrzeb zmienionej funkcji obiektu lub jego części) a także wpływu na wielkość lub układu obciążeń (nowa funkcja obiektu lub jego części wywołuje inne, niż dotychczasowe obciążenia na konstrukcje obiektu). W tym miejscu należy wskazać, że ustawodawca, nowelizując w dniu 28 lipca 2005 r. ustawę Prawo budowlane (Dz. U. Nr 163, poz. 1364), dokonał zmiany definicji pojęcia "zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego". Uchylono bowiem pkt 1 w ust. 1 art. 71, który za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego uznawał przeróbkę pomieszczenia z przeznaczeniem na pobyt ludzi albo przeznaczenie do użytku publicznego lokalu lub pomieszczenia, które uprzednio miało inne przeznaczenie lub było budowane w innym celu, w tym również przeznaczenie pomieszczeń mieszkalnych na cele niemieszkalne. Derogacja tego przepisu skutkuje tym, że zamiar dokonania zmiany sposobu użytkowania w zakresie, o którym była w nim mowa, nie podlega obowiązkowi zgłoszenia (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2008 r., sygn. II OSK 1443/07, LexPolonica nr 2079311; por. też Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2012 r., s. 614).Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok w sprawie sygn.II OSK 2368/11, sygn.II OSK 2288/11), zmiana polegająca wyłącznie na przeznaczeniu pomieszczeń mieszkalnych na niemieszkalne (i odwrotnie), która nie łączy się z koniecznością zmiany warunków bezpieczeństwa w obszarach wskazanych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie mieści się obecnie w zakresie pojęcia "zmiana sposobu użytkowania". Tym samym w takim przypadku nie znajdzie zastosowania tryb z art. 71 ust. 2-7 ustawy Prawo budowlane. Nie ma, więc konieczności dokonywania zgłoszenia w trybie art. 71 Prawa budowlanego oraz przedstawienia wymaganych przez ustawę załączników. Wskazane jest natomiast zgłoszenie dokonanej zmiany przeznaczenia nieruchomości organowi prowadzącemu ewidencję gruntów i budynków, ale to tylko w celu uzgodnienia stanu tam ujawnionego ze stanem rzeczywistym. Zmiana sposobu użytkowania nie zmieni też żadnych warunków dotychczasowego sposobu użytkowania lokalu, a zwłaszcza warunków zdrowotno-sanitarnych, bo z urządzeń sanitarnych będzie korzystać porównywalna liczba osób do tej, która by korzystała, gdyby lokal spełniał funkcję mieszkalną (por.wyrok NSA sygn.II OSK 2368/11, sygn.II OSK 2288/11).

W rozpatrywanej sprawie organy obydwu instancji nawet nie rozważyły, czy zmiana funkcji [...] lokali mieszkalnych na [...] lokale biurowe (bez wykonania jakichkolwiek robót budowlanych), w których planuje się zatrudnienie po 4 osoby (k.17 przedłożonego projektu zmiany sposobu użytkowania z sierpnia 2012 r.) stanowi w ogóle zmianę sposobu użytkowania określoną w przepisie art.71 ust. 1 ustawy.

W myśl ustępu 2 tego artykułu zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć:

1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania;

2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi;

3) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2;

4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

5) w przypadku zmiany sposobu użytkowania, o której mowa w ust. 1 pkt 2 - ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności;

6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.

Konstatacja organu, że inwestor nie przedłożył wszystkich dokumentów wymaganych tym przepisem, a której konsekwencją było wniesienie sprzeciwu winna być jednakże poprzedzona oceną, czy w ogóle w sprawie miał zastosowanie tryb z art.71 prawa budowlanego.

W każdym razie, stosownie zaś do treści art.71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji.

Na wstępie stwierdzić zatem pozostaje, że wbrew treści tego przepisu organ wniósł sprzeciw bez wcześniejszego wydania postanowienia o obowiązku uzupełnieniu zgłoszenia. Już to powoduje, że decyzje organu II i I instancji są wadliwe.

W oparciu o powyższe uznać należało, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego.

Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącej, że decyzja o wniesieniu sprzeciwu wydana została po upływie terminu do jego złożenia. Jak prawidłowo ocenił organ odwoławczy, ze zwrotnego potwierdzenia odbioru decyzji (k.11 akt administracyjnych) wynika, że decyzja organu I instancji wysłana na adres pełnomocnika inwestora, z powodu nieobecności adresata, była awizowana w dniu 4 stycznia 2013 r. oraz 11 stycznia 2013 r. i 14-dniowy termin jej przechowywania w placówce pocztowej upłynął 18 stycznia 2013 r. W świetle art. 44 § 4 kpa w tym dniu doręczenie uważa się za dokonane. Fakt podjęcia przesyłki przez adresata dopiero w dniu 21 stycznia 2013 r., nie niweczy skutku fikcji prawnej doręczenia przesyłki już w dniu 18 stycznia 2013 r., co z kolei oznacza, że został zachowany 30-dniowy termin.

Dlatego też, a na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. oraz art.135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.