Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1495/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 59, art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 2 pkt 5, par. 3, par. 5, par. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: par. 12, par. 18
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2014 r. sprawy ze skarg [....] w K. oraz M.S. , i innych... na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 6 września 2013 r., znak: [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej [....] w K. kwotę 500,00 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących M.S. , B.S. i M.S. kwotę 791,00 zł (siedemset dziewięćdziesiąt jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 marca 2013 r., znak [...], nr [...] Prezydent Miasta po rozpatrzeniu wniosku J. K. W. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa oficyny mieszkalno-usługowej na dz. nr [...] obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną: przyłącze cieplne na dz. nr [...] (budynek przy ul. S.), rozbudowa istniejącej instalacji wod-kan oraz instalacji energetycznej (dz. nr [...] - budynek przy ul. H.)". Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał między innymi art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami), §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164 poz. 1588.) Była to czwarta decyzja organu I instancji wydana w sprawie z uwagi na uchylenie trzech wcześniejszych decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Zjednoczona Spółdzielnia "[...]", a także M. S., B. S., M. S., J. P., A. P., U. M., J. B..

Spółdzielnia w odwołaniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na niespełnienie w sposób należyty warunku dostępu do drogi publicznej planowanego zamierzenia inwestycyjnego gdyż istniejące przejście przez sień budynku frontowego nie spełni należycie warunku prawidłowego dostępu do drogi publicznej w zakresie wymaganego dojazdu przy realizacji budynku i późniejszej jego eksploatacji. Ponadto spółdzielnia zarzuciła brak jednoznacznego określenia ilości miejsc postojowych niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania planowanej inwestycji - wbrew zapisowi § 18 ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie

Z kolei M. S., B.S., M. S., J. P., A. P., U. M., J. B. podnieśli w odwołaniach, że

- w analizie pominięto fakt, że zabudowa planowana jest w głębi działki w miejscu, gdzie obecnie znajduje się niewielki obiekt gospodarczy całkowicie oddzielony od budynku frontowego;

- projektowany budynek ma być całkowicie niezależny od budynku frontowego, wprowadzając w tym obszarze de facto drugą linię zabudowy, bez dostępu do drogi publicznej;

- wątpliwości budzi sama nazwa inwestycji i jej przyszłe parametry w perspektywie lokalizacji i opisu planowanego budynku;

- analiza nie została sporządzona przy uwzględnieniu zagospodarowania wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, analizator wykluczył bowiem z analizy działkę nr [...], włączył za to do analizy działkę nr [...], która w całości znajduje się poza obszarem badanym.

- nieprawidłowo został wyznaczony wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – w analizie nie ma żadnej informacji, dlaczego działki nr [...] i [...] oraz [...] i [...] są w zakresie ich powierzchni rozpatrywane łącznie. Do wyliczenia średniej wzieto pod uwagę działkę nr [...], a pominął dz. nr [...], która zajmuje ok. 25% obszaru analizowanego

- parametr wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej został ustalony w sposób sprzeczny z § 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczając bowiem ten parametr w wielkości pośredniej pomiędzy wysokością elewacji budynku na dz. nr [...] a tego na dz. nr [...] i [...] analizator pominął, że żaden z tych budynków nie jest budynkiem oficynowym, a wszelkie budynki oficynowe w pierzei ul. H. nie tylko nie przekraczają wysokości budynków frontowych, ale są znacznie od nich niższe. Poza tym. zdaniem Odwołujących obiekt na dz. nr [...], tj. w bezpośrednim sąsiedztwie dz. nr [...] ma wysokość nie 9 a 3,5 m.

- niedopuszczalne jest w świetle § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 6 września 2013 r., znak: [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy na podstawie art. 59 ust. 1, art. 56 w związku z art. 64 ust. 1, art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium przypomniało, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem trzykrotnego badania przez Kolegium oraz przytoczyło swoje wcześniejsze zastrzeżenia do wydawanych przez organ I instancji decyzji. Wskazano, że po dokonaniu oględzin terenu stwierdzono, że w obszarze objętym analizą architektoniczno - urbanistyczną nie nastąpiły żadne istotne zmiany jego zabudowy i zagospodarowania w stosunku do stanu z okresu wydania decyzji z dnia 18.10.2012 r. Zaniechano więc wykonania nowej analizy, wprowadzając zgodnie z zaleceniami organu odwoławczego korekty do zapisów załącznika nr 1 i 3 decyzji. Na tej podstawie został sporządzony projekt decyzji z dnia 28.02.2013 r., uzgodniony postanowieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 14.03.2013 r..

W niniejszej sprawie, w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego została sporządzana analiza z września 2012 r. autorstwa mgr inż. A. U. wpisanego na listę samorządu zawodowego architektów pod nr [...]. Zdaniem Kolegium dokument ten odpowiada wymogom obowiązującego prawa.

Kolegium stwierdziło, że analiza została sporządzona dla prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego, analiza zawiera część graficzną -mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem. Ze sporządzonej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to m.in. działki nr [...] i nr [...] obr. [...].

Wskazano, że wniosek Inwestora dotyczy budowy budynku oficyny mieszkalno - usługowej w głębi działki nr [...], wewnątrz kwartału zabudowy. Jak podaje autor analizy, budynek frontowy na przedmiotowej działce w pierzei ulicy sąsiaduje z budynkami mieszkalnymi: wyższym 5-kondygnacyjnym budynkiem na działce nr [...] i 3- kondygnacyjnym tej samej wysokości obiektem na działce nr [...]. Z kolei w granicy terenu inwestycji od strony zachodniej i południowej występuje na dz. nr [...] i [...], zabudowa w granicy 2 i 3 kondygnacyjna. Na działkach sąsiednich od strony północnej działki wnioskowanej do zabudowy tj. dz. nr [...] i nr [...] występują parterowe, niewielkie kubaturowo oficyny i budynki gospodarcze, zaś pozostałą zabudowę wnętrza kwartału od strony południowej stanowią obiekty większe kubaturowo 4 i 5 -kondygnacyjne. Zabudowa wnętrza tego kwartału jest bardzo nieregularna.

Konsekwencją powyższego jest ustalenie w części tekstowej decyzji i zaznaczenie na jej załącznikach graficznych obowiązującej linii zabudowy tożsamej z już istniejącą przy ul. H.. Występujące w obszarze analizowanym linie zabudowy wzdłuż ul. S. i H. pokrywają się bowiem z granicami działek drogowych i są regularne. Jednocześnie odstąpiono od wyznaczenia linii zabudowy w głębi terenu podlegającego zainwestowaniu. Kolegium podzieliło stanowisko judykatury co do dopuszczalności odstąpienia przez organy od wymogu wyznaczenia linii zabudowy projektowanej "na zapleczu" lub "na tyłach" istniejącej zabudowy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.06.2011 r., sygn. akt II SA/Kr 83/11; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16.03.2011 r. II OSK 496/10, LEX nr 863095).

Kolegium nie znalazło także podstaw prawnych do negowania ustaleń badanej decyzji w kwestii wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Parametr ten został wyznaczony łącznie dla istniejącej i projektowanej zabudowy na poziomie 57 % z tolerancją 3 % uzasadnioną względami technologicznymi wykazanymi na etapie sporządzania projektu zabudowy, przy czym wskazano, że projektowana budowa oficyny jest możliwa po wyburzeniu istniejącego budynku gospodarczego. Wyjaśniono też, że obecnie teren inwestycji jest zabudowany w 56% i jest nieznacznie niższy niż średnia z badanego obszaru.

Analiza podaje parametry intensywności zabudowy wszystkich nieruchomości z badanego obszaru, które mogły być uwzględnione przy obliczeniach. Do takowych nie można jednak zaliczyć dz. nr [...], która jedynie w nieznacznej części położona jest w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego. Chybionym jest też zarzut odwołania co do braku podstaw do włączenia do analizy omawianego parametru działki nr [...], która w całości znajduje się poza obszarem badanym. Zważyć bowiem należy w oparciu o badanie załącznika graficznego do analizy i decyzji, że działka ta zdaje się tworzyć wspólne i nierozdzielne zagospodarowanie z działką nr [...]. Jakkolwiek autor analizy nie przedstawia w przypadku tych działek uzasadnienia dla ich łącznego potraktowania, to takowe wyjaśnienia zawarł pod tabelą na str. 4 analizy co do dz. nr [...].

Przy ustalaniu szerokości elewacji frontowej wskazano w analizie, że szerokość elewacji budynków frontowych zabudowy mieszkalnej i usługowej w obszarze analizowanym jest zróżnicowana i wynosi od ok. 6 m na działce nr [...] (oficyna) do ok. 33,5 m sumarycznej szerokości elewacji na działkach [...] dla pojedynczych obiektów zabudowy - średnia tego parametru to 16,6 m. W analizie wskazano także, że szerokość elewacji frontowej budynku frontowego w pierzei przy ul. H. na wnioskowanej działce nr [...] wynosi ok. 18 m, a elewacji tylnej ok. 13,5 m, przy czym szerokość elewacji frontowej budynku frontowego nie ulegnie zmianie. Z kolei elewacja budynku gospodarczego ma szerokość 13 m. W oparciu o te dane w wynikach analizy przyjęto, że wnioskowana szerokość elewacji frontowej oficyny na 10 m mieści się w parametrach zabudowy występującej w obszarze analizowanym oraz w średniej szerokości tego obszaru.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki została wyznaczona w analizie, a za nią w decyzji organu I instancji na poziomie 10.5 m z tolerancją do 1 m ze względu na pomiar geodezyjny i rozwiązania technologiczne, które zostaną doprecyzowane na etapie projektu budowlanego - w oparciu o przepis dopuszczający ustalenie tego parametru inaczej aniżeli zgodnie z zasadą jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Przeprowadzona analiza wykazała, że w badanym kwartale zabudowy budynki oficynowe położone pomiędzy ul. S. i H. usytuowane są w sposób dość chaotyczny, nie tworząc żadnej czytelnie wykształconej linii zabudowy. Analiza akcentuje przy tym, że obowiązującą zasadą dla zabudowy usytuowanej w obrębie układów urbanistycznych wpisanych do rejestru zabytków jest to, aby budynki oficyn były niższe od budynków frontowych, ewentualnie porównywalne z nimi.

Z tych powodów analizator uznał, że harmonijne wpisanie się nowoprojektowanego budynku w istniejący układ zabudowy i zachowanie ładu przestrzennego zapewni jego wysokość stanowiąca wartość pośrednią, ustaloną jako średnia z istniejącej wysokości elewacji budynku na dz. nr [...] (12,2 m) i wysokości elewacji budynku na dz. nr [...] (9m).

Jeśli zaś chodzi o uznaną przez Odwołującego za błędną wysokość budynku na dz. nr [...] w bezpośrednim sąsiedztwie dz. nr [...], podaną w analizie i decyzji jako 9 m w sytuacji, gdy w istocie ma on wysokość 3,5 m, to zarzut ten nie jest uzasadniony. W analizie bowiem podano, że wysokość elewacji budynku na dz. nr [...] wynosi ok. 3,5 m , ok. 7,5 m i ok. 9 m przy rzędnej terenu 215,4 m, przy czym w granicy z działką nr [...] prezentuje wartość ok. 9 m. To zaś w zbiegu z wysokością górnej krawędzi elewacji budynku na dz. nr [...] wynoszącą 12,2 m, z którą to zabudową projektowana oficyna będzie bezpośrednio graniczyła tworząc blok wewnętrznej zabudowy tego kwartału, zadecydowało o zasadności ustalenia wysokości elewacji projektowanej oficyny w wartości pośredniej.

Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono poprzez określenie układu połaci dachowych: dach jedno — lub dwuspadowy o kącie nachylenia od 10 do 20 . Jak wskazano w analizie takie rozwiązanie jest dopuszczalne z uwagi na występowanie w obszarze analizowanym dachów o takiej geometrii.

Konkludując, sama analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności.

Zdaniem Kolegium spełnione są również pozostałe warunki zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 ustawy. Nie budzi wątpliwości Kolegium, że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. H., co zostało potwierdzone w opinii Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 11.10.2012. Zatem zarzut odwołującej się Zjednoczonej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" negującej zaistnienie tego warunku jest nietrafiony.

Dla ustalenia ww. okoliczności na żądanie organu I instancji została wydana opinia Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., dalej "ZIKIT" z dnia 11.10.2012 r. znak: [...], która zawiera pozytywną ocenę projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Organ opiniujący wykonujący w imieniu Prezydenta Miasta zadania zarządcy drogi publicznej stwierdził, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające dla wnioskowanej inwestycji. W badanej sprawie oznacza to, że komunikację tylnej części terenu inwestycji z układem drogowym zapewnia brama przechodnia w budynku frontowym. Powyższej konstatacji nie neguje przeniesiony z opinii ZIKiT - u do decyzji wymóg, aby inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych zrealizował miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania inwestycji.

Kolegium zauważyło, iż art. 54 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazujący na obligatoryjne elementy decyzji o warunkach zabudowy nie precyzuje sposobu określania ilości miejsc parkingowych dla nowych inwestycji. Tym samym zawarte w kwestionowanej decyzji ustalenie, że "poza pasami dróg publicznych Inwestor winien zapewnić miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania przedmiotowej inwestycji" należy uznać za zgodne z przepisem art. 54 pkt 2 lit c ww. ustawy. Wskazano, że kwestię konkretnej ilości miejsc postojowych regulują przepisy § 18 ust. 1 i ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji, egzekucja warunku zabezpieczenia odpowiedniej do funkcji budynku liczby miejsc postojowych pozostaje w właściwości organu wydającego pozwolenie na budowę

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Zjednoczona Spółdzielnia "[...]" w K. oraz M. S., B. S. i M. S..

Spółdzielnia zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów prawa administracyjnego, tj.:

1. przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez utrzymanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nowego oficynowego budynku mieszkalno-usługowego pomimo, że nie będzie spełniony w sposób należyty warunek dostępu do drogi publicznej w zakresie dojazdu dla planowanego do realizacji w części wewnętrznej działki nowego budynku usytuowanego w podwórcu zabudowanej nieruchomości,

2. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie przeprowadzenie szczegółowej i rzetelnej analizy architektoniczno-urbanistycznej obszaru analizowanego w zakresie warunków zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w celu określenia warunków dobrego sąsiedztwa dla zabudowy planowanej

3. art. 7, 77 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

Pozostali skarżący podnieśli zarzuty naruszenia przepisów prawa administracyjnego:

1. art. 138 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo istnienia przesłanek do jej uchylenia,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaistniały wszystkie przesłanki określone w przepisie niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla w/w inwestycji,

3. § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne wyznaczenie wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu,

4. art. 7, 11 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, polegające na niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego w sprawie oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia,

5. art. 11 KPA poprzez nieodniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania,

6. art. 107 § 3 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia.

W związku z tymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 lutego 2014r. sprawy ze skarg Zjednoczonej Spółdzielni "[...]" w K. oraz M. S., B. S. i M. S. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej zwana p.p.s.a.), sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji.

Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie jest prawidłowa.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.) - zwanej w dalszej części uzasadnienia ustawą o planowaniu. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Niesporną okolicznością jest, że dla terenu objętego inwestycją nie został dotychczas uchwalony plan miejscowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", określone zostały sposoby ustalenia parametrów tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu. Ponadto § 3 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Decyzję o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego organ może wydać, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia kryteria, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i przy zachowaniu parametrów, o których mowa w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną, którą sporządza osoba uprawniona, wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, a zatem osoba o odpowiednim przygotowaniu zawodowym. Urbanista przystępując do wykonania analizy, dążąc do zachowania ładu przestrzennego, w kontekście kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników nowej zabudowy o której mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu, musi w pierwszej kolejności prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany tak, by analiza uwzględniała kontekst urbanistyczny i przestrzenny terenu oraz stanowiła podstawę do wyznaczenia cech nowej zabudowy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że uzasadnione są zarzuty dotyczące nieprawidłowości w wyznaczeniu wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, zarzut braku ustalenia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, oraz zarzut niejasnego sformułowania zasad dostępu do drogi publicznej.

Wskaźnik powierzchni nowej zabudowy został ustalony w zaskarżonej decyzji na poziomie 57% z tolerancją do 3%. W analizie architektoniczno – urbanistycznej (str. 4-5, k. 376-377 akt adm.) dokonano tabelarycznego zestawienia działek z obszaru analizowanego. Zestawienie to obarczone jest jednak błędami.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że autor analizy wykazuje pewna niekonsekwencję. Z jednej strony wyznacza obszar analizowany w którym znajdują się części różnych działek, a następnie do wyliczenia parametru wskaźnika powierzchni zabudowy dobiera tylko niektóre z nich inne pomijając, lub bierze pod uwagę działki spoza obszaru analizowanego.

O ile można uzasadnić wyłączenie z wyliczeń działki nr [...] na której posadowiony jest zupełnie inny rodzaj zabudowy (dom pomocy społecznej), a nadto działka ta leży po przeciwnej stronie ulicy i poza kwartałem zabudowy wewnątrz którego planowane jest zamierzenie inwestycyjne, o tyle nie ma takiego uzasadnienia dla pozostałych działek. W wyliczeniu średniej nie zostały uwzględnione działki nr [...], [...], [...]. Natomiast uwzględniona została działka spoza obszaru [...]. Jeśli urbanista uznał, że stanowi ona całość architektoniczno – urbanistyczną z działką nr [...] to nie było przeszkód, aby tak zakreślił obszar analizowany, żeby działka ta się w nim znalazła. Z kolei działki [...], [...] i [...] do obliczeń zostały przyjęte w całości, a w obszarze analizowanym ujęte są tylko w części. Nadto pod tabelarycznym wyliczeniem znajdują się opisane działki nie występujące nie tylko w obszarze analizowanym ale w ogóle w tym obszarze (działki nr [...], [...], [...], [...]). Wszystko to sprawia, że wyniki analizy dla parametru wskaźnika powierzchni nowej zabudowy są niewiarygodne. Ponownie prowadząc postępowanie organ będzie zobowiązany czuwać na prawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego, tak aby nie powstawały wątpliwości jak wyżej opisane. Nie bez powodu rozporządzenie jako pierwszą czynność przy sporządzaniu analizy wskazuje wyznaczenie obszaru analizowanego.

Odnosząc się natomiast do wyznaczenia parametru wskaźnika nowej zabudowy w tzw. "widełkach" czyli z dopuszczeniem tolerancji in plus lub minus do 3%, wskazać należy co następuje. Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy architektoniczno – urbanistycznej. Przepis ten dopuszcza wyznaczenie parametru różnego od średniej z obszaru, jeśli jest to uzasadnione przez urbanistę w sporządzonej analizie, jednak nie dopuszcza ustalenia tego wskaźnika z tolerancją jak np. w przypadku szerokości elewacji frontowej. W szczególności w przypadku planowanej zabudowy wewnątrz kwartału zabudowy historycznej, gdzie wolne od zabudowy powierzchnie nie są duże, konieczne jest rygorystyczne przestrzeganie tego przepisu. Tym samym wskaźnik powierzchni zabudowy winien być wyznaczony ściśle – albo jako średnia z obszaru analizowanego, albo jako inny niż średnia ale z uzasadnieniem wynikającym z analizy. Rację mają skarżący, że to nie decyzja o warunkach zabudowy ma przewidywać tolerancję dla rozwiązań technologiczne przy projektowaniu, ale projektowanie nowego budynku ma zostać dopasowane do treści decyzji o warunkach zabudowy.

Odnośnie braku ustalenia w decyzji odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, wskazać należy, że zgodnie z § 18 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75 poz.690 ze zm.), zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W decyzji ustalającej warunki zabudowy znajduje się postanowienie (załącznik nr 1 , pkt. 4 lit d) " inwestor we własnym zakresie, poza pasami drogowymi dróg publicznych winien zapewnić miejsca postojowe dla zapewnienia prawidłowego funkcjonowania inwestycji." Postanowienie to jest wynikiem treści opinii zarządcy drogi (opinia ZIKiT z dnia 11 października 2012r., k. 397 akt adm.) Kolegium zaakceptowało przedmiotowe postanowienie i uznało je za wystarczające, wskazując, że kwestię konkretnej ilości miejsc postojowych regulują przepisy § 18 ust. 1 i ust. 2 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a zatem konkretne ustalenia co do liczby miejsc postojowych oraz sposobu ich urządzenia pozostawia do etapu wydawania pozwolenia na budowę.

Na skutek takiego rozstrzygnięcia powstała zatem sytuacja w której przepis § 18 cytowanego wyżej rozporządzenia nakazuje dostosować liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy, natomiast zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy, nie określając ani liczby ani sposobu urządzenia miejsc postojowych - odsyła w tym zakresie do rozporządzenia ( w domyśle – do etapu wydawania pozwolenia na budowę). Wskazać należy, że w przedmiotowym terenie położonym w ścisłym centrum [...] w obszarze Starego Miasta, o znanym deficycie miejsc postojowych, zaakceptowana została sytuacja, w której zapewnienie miejsc postojowych staje się iluzoryczne. Na etapie pozwolenia na budowę (wobec braku precyzyjnego ustaleń co do miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy) nie będzie bowiem realnej możliwości zbadania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy w tym zakresie. Wówczas nawet jedno miejsce postojowe wskazane przez inwestora będzie mogło zostać przyjęte przez organ jako "odpowiednia liczba". Jest to sytuacja niedopuszczalna.

Odnośnie dostępu do drogi publicznej wskazać należy, że niewątpliwie działka na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej – ul. H.. W opinii zarządcy drogi jest to dostęp wyłącznie w zakresie dojścia pieszych, ale wystarczający dla zamierzenia inwestycyjnego, mimo, że jest to tylko przejście przez sień kamienicy frontowej. Skoro w tym zakresie zastrzeżeń nie zgłasza zarządca drogi a sam inwestor uważa, że piesze dojście jest odpowiednie dla realizacji a następnie eksploatacji inwestycji, to brak jest podstaw do kwestionowania tej okoliczności, że uzbrojenie terenu w zakresie obsługi komunikacyjnej jest wystarczające. Rzeczą inwestora będzie zorganizowanie procesu inwestycyjnego oraz wybór technologii jego realizacji, które umożliwią wybudowanie budynku oficyny bez drogi dojazdowej a jedynie przy użyciu drogi pieszej.

Skoro dostęp do drogi publicznej został określony jednoznacznie w sposób jak wyżej, to w treści decyzji nie mogą mieć miejsca żadne wskazania dotyczące ewentualnych, przyszłych możliwości wykonania wjazdu na działkę objętą wnioskiem w szczególności ze wskazaniem trasy wjazdu tj. działki [...]. Rzeczą organu jest ustalenie tylko dwóch okoliczności : czy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej oraz czy uzbrojenie terenu w zakresie dróg jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Skoro w jednym miejscu decyzji organ twierdzi, że uzbrojenie terenu w zakresie dróg jest wystarczające to nie może w innym miejscu decyzji ustalenia tego relatywizować.

Dalej wskazać należy, że ustalenia zawarte w decyzji, dotyczące dopuszczalności usytuowania budynku w granicy z sąsiednimi działkami ([...] i [...]) nie zostały w ogóle uzasadnione i nie wynikają z analizy. Zgodnie z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, sytuowanie budynku w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Sformułowanie, że dopuszczalność określonego (mniej korzystnego) sytuowania budynku ma wynikać z analizy należy tak rozumieć, że ma być to okoliczność w analizie tej uzasadniona, a nie tylko arbitralnie przewidziana. W szczególności uwagi te dotyczą działki nr [...], gdzie na tyłach budynku frontowego znajduje się "parterowe, niewielkie kubaturowo oficyny i budynki gospodarcze" (str. 3 analizy, k. 376 akt adm.). Żadnego dalszego uzasadnienia dla dopuszczenia nowej zabudowy w granicy z działkami [...] i [...] nie ma w sporządzonej analizie.

Odnośnie ustalenia parametru szerokości elewacji frontowej wskazać należy, że i w tym przypadku przyjęty sposób obliczania średniej szerokości w obszarze analizowany budzi zastrzeżenia. Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Średnia wynikająca z analizy to. 16, 6 m. Średnia ta została jednak wyliczona w oparciu o niejasne dane – z tabeli znajdującej się na str. 6 analizy (k. 373 akt. Adm.) wynika, że do obliczeń wzięto np. trzy "fronty" zwane "skrzydłami" z budynku znajdującego się na działce [...]. Podobnie w przypadku działki [...]- wzięto pod uwagę "skrzydło"- H.. Wydaje się, że każda działka ma jeden front – jest to część działki budowlanej która przylega do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt. 5 rozporządzenia). Nadto przy uwzględnianiu działek wziętych pod uwagę do obliczania średniej popełniono podobne błędy jak w przypadku ustalania parametru wskaźnika powierzchni zabudowy (działki pominięte oraz działka spoza obszaru analizowanego).

Nie znajdują natomiast uzasadnienia zarzuty dotyczące niewyznaczenia linii zabudowy. W tym zakresie Sąd podziela w całości stanowisko organów. Podobnie w przypadku wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej – co prawda w analizie po podaniu licznych wysokości na licznych działką z obszaru analizowanego ostatecznie nie wskazano średniej z obszaru, niemniej wysokość ta nawiązuje do wysokości budynków graniczących bezpośrednio z planowana inwestycją i co najważniejsze – nie przekracza wysokości budynków frontowych w kwartale historycznej zabudowy.

W tej sytuacji analiza architektoniczno – urbanistyczna stanowiąca główny środek dowodowy w niniejszej sprawie okazała się na tyle wadliwa, że nie mogła stanowić podstawy do dokonanych przez organ ustaleń, czym naruszono art. 7 i 77 Kpa.

Wobec powyższych wywodów, stwierdzić należy, że ponownie rozpoznając sprawę organ będzie zobowiązany w pierwszej kolejności do wykonania nowej analizy architektoniczno – urbanistycznej, gdzie obszar analizowany zostanie prawidłowo i z rozmysłem wyznaczony, a następnie niezbędne wyliczenia zostaną ponowione, zgodnie z uwagami zawartymi w niniejszym uzasadnieniu. Decyzja winna wyeliminować także pozostałe uchybienia powyżej wskazane.

Wobec powyższego należało orzec jak w pkt. I wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Orzeczenie zawarte w pkt. II decyzji oparto o art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.