Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1555/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104, art. 121
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: § 8 ust. 5-8 w zw. z § 9 ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2699/11 w sprawie ze skargi S. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2699/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku służbowego, uchylił zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] (pkt 1) oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości (pkt 2).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] września 2011 r. nr [...], utrzymał w mocy wydany przez niego uprzednio rozkaz personalny z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] r., którym obniżono S.S. z dniem 1 lipca 2011 r. dodatek służbowy o 20% otrzymywanej stawki i rozkazowi temu na podstawie art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, iż rozstrzygając sprawę przede wszystkim oparł się na treści art. 104 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2011r. Nr 287, poz.1687 ze zm.). Przepis ten stanowi, że na stanowiskach innych niż kierownicze lub samodzielne, policjant za należyte wykonywanie obowiązków służbowych może otrzymywać dodatek służbowy. Regulację dotyczącą dodatków określa rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, ze zm.). W świetle § 9 ust. 2 cyt. rozporządzenia, przyznanie dodatku służbowego oraz jego wysokość jest uzależniona od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru, zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Stosownie do § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 powołanego rozporządzenia, dodatek służbowy można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych obniżyć nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki.

W ocenie Komendanta Głównego Policji, analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, że dodatki do uposażenia przysługują policjantowi za faktyczne wykonywanie obowiązków lub pełnienie służby na stanowisku, z którym dodatek ten jest związany, nie zaś z tytułu mianowania na określone stanowisko. Dodatek nie jest premią za dotychczas nienaganną służbę, lecz wynagrodzeniem za aktualnie należyte realizowanie wyznaczonych zadań i czynności. Dlatego też długotrwałe niewykonywanie obowiązków służbowych stanowi przesłankę dokonania weryfikacji ustalonej stawki dodatku służbowego. Podkreślił, że wysokość dodatku została pozostawiona uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych może obniżyć dodatek nie więcej niż o 30% otrzymywanej stawki. Uznaniowość wysokości dodatku służbowego oznacza również, że nawet policjanci wykonujący te same zadania służbowe mogą posiadać dodatek służbowy w różnej wysokości. Taki charakter dodatku sprawia, że policjant nie może skutecznie kwestionować wysokości dodatku, o ile jest ona zgodna z obowiązującymi przepisami.

Komendant Główny Policji stwierdził, że S.S. był nieobecny w służbie z powodu choroby od dnia [...] 2011 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji – łącznie ponad 240 dni i w tym okresie faktycznie nie wykonywał żadnych zadań i czynności służbowych. Miało to wpływ na ocenę wywiązywania się przez niego z obowiązków i czynności służbowych. W związku z tym uznał, że zaistniała podstawa do obniżenia mu dodatku służbowego. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, w rozpatrywanej sprawie nietrafne jest powoływanie się na treść art. 121 ust. 2 cyt. ustawy o Policji, gdyż przepis ten zawiera delegację do wydania aktu wykonawczego określającego przypadki ograniczenia w całości lub w części wypłaty niektórych dodatków do uposażenia, między innymi w okresie choroby, natomiast przepisy powołanego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. nie stanowią o ograniczeniu, lecz o obniżeniu dodatków do uposażenia. Zestawienie powyższych delegacji ustawowych, tj. art. 106 ust. 4 i art. 121 ust. 2 ustawy o Policji prowadzi do wniosku, że czym innym jest ograniczenie wypłaty, a czym innym obniżenie dodatków do uposażenia.

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi S.S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucił, że w postępowaniu administracyjnym został pozbawiony elementarnych uprawnień strony, polegających na zapewnieniu możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, jak również złożenia ewentualnych wniosków i oświadczeń. Podkreślił, że o prowadzonym postępowaniu dowiedział się wskutek doręczenia mu zaskarżonego rozkazu personalnego. Zdaniem skarżącego policjant podczas przebywania na zwolnieniu lekarskim zachowuje prawo nie tylko do uposażenia zasadniczego, ale także do wszelkich dodatków o charakterze stałym, w tym do dodatku służbowego. Jednocześnie, odwołując się do treści art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, wskazał na brak przepisów wykonawczych regulujących wysokość niektórych dodatków do uposażenia. Ponadto skarżący podniósł, że organ podejmując decyzję o obniżeniu mu dodatku służbowego, nie wyjaśnił, dlaczego ustalił go w określonej wysokości. Nieprawidłowe było również nadanie rozkazowi personalnemu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] rygoru natychmiastowej wykonalności.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie w całości obu zaskarżonych rozkazów personalnych oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że problem prawny, który powstał na gruncie przedmiotowej sprawy, to w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie, czy rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, na które powołuje się organ w zaskarżonych rozkazach personalnych, może stanowić podstawę do obniżenia dodatku służbowego policjantowi przebywającemu na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.

Sąd pierwszej instancji powołując się na pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10 wskazał, że niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy, do obniżenia policjantowi dodatku służbowego w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5 – 8 w związku z § 9 ust. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 ustawy o Policji.

Stwierdził, że w świetle powołanych wyżej przepisów, "szczególnie uzasadniony przypadek" powodujący, iż dodatek służbowy może być obniżony, dotyczy nienależytego wywiązywania się z obowiązków służbowych, nienależytej realizacji zadań i czynności służbowych, a także zmiany zakresu obowiązków służbowych, warunków służby bądź ustania innych przesłanek, które uzasadniały przyznanie go w dotychczasowej wysokości. Co do zasady istnieje bowiem ścisły związek pomiędzy dodatkiem służbowym a sposobem wykonywania obowiązków lub pełnienia służby na stanowisku uprawniającym do jego przyznania. Natomiast skarżącemu obniżono dodatek służbowy ze względu na przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, a więc z zupełnie innej, niż wymienione, przyczyny. W takim przypadku zachodzi wprawdzie faktyczne niewykonywanie obowiązków służbowych, lecz jest to sytuacja objęta w ustawie o Policji odrębną regulacją prawną. Zgodnie z art. 121 ust. 1 tej ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania bez przydziału służbowego policjant otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Jest to zatem regulacja wyodrębniona z zawartej w art. 104 ust. 4 omawianej ustawy zasady ogólnej i oznacza, że przypadki określone w art.121 ust.1 tej ustawy (choroba, urlop, zwolnienie od zajęć służbowych, pozostawanie bez przydziału) nie mieszczą się w kategoriach należytego czy nienależytego wykonywania obowiązków w rozumieniu art. 104 ust. 3 tej ustawy oraz przepisów § 8 ust. 5 – 7 powołanego rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 104 ust. 6 ustawy (warunki obniżania lub cofania dodatków do uposażenia, w tym dodatku służbowego).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył również, iż zawarte w art. 121 ust. 1 powołanej ustawy sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza to konieczność uwzględniania, w stosunku do policjanta przebywającego na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, czy też przebywającego na urlopie, zwolnionego od zajęć służbowych lub pozostającego bez przydziału służbowego, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Przepis art. 121 ust. 1 cyt. ustawy ma charakter ochronny, gwarantujący policjantowi co do zasady zachowanie prawa do uposażenia w dotychczasowej wysokości w okresie w jakim nie pełni on obowiązków służbowych w związku z zaistnieniem szczególnych okoliczności wymienionych w tym przepisie.

Ponadto podkreślił, że art. 121 w ust. 2 ustawy o Policji zawiera odrębną od upoważnienia z art. 104 ust. 6 tej ustawy delegację dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych, który w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, uwzględniając rodzaje i wysokość dodatków, których wypłata podlega ograniczeniu w razie choroby, urlopu okolicznościowego albo pozostawania policjanta bez przydziału służbowego, a także właściwość organów w tych sprawach. Powyższe upoważnienie ma charakter fakultatywny. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, do tej pory z tej delegacji ustawowej nie skorzystał i nie wydał przepisów wykonawczych, które regulowałoby kwestię obniżania dodatków służbowych policjantom, którzy nie wykonują czynności służbowych z przyczyn określonych w art. 121 ust.1 omawianej ustawy. Niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżania dodatku służbowego policjantowi w razie jego choroby, nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5-8 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej w skrócie P.p.s.a.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Główny Policji i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. "a" P.p.s.a. w związku z art. 121 ust. 1 i 2 oraz art. 104 ust. 3 i 6 ustawy o Policji w związku z § 8 ust. 5 – 8 i § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez dokonanie nieprawidłowej wykładni i przyjęcie, iż użyte w ww. rozporządzeniu oraz ustawie o Policji zwroty jurydyczne uniemożliwiają usunięcie swoistej luki prawnej – extra legem, w drodze analogii legis oraz poprzez zastosowanie jedynie wykładni językowej i gramatycznej z pominięciem metod wykładni celowościowej oraz systemowej, gwarantujących zabezpieczenie zasady wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że nie można zaaprobować poglądu Sądu pierwszej instancji w zakresie zakazu stosowania wykładni przepisów prawa poprzez odwołanie się do analogii Iegis. W art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o Policji mamy do czynienia ze swoistą luką w prawie – extra legem. Z kolei art. 104 cyt. ustawy zawiera nieco odmienną treść od ww. przepisu. Delegacja ustawowa zawarta w art. 104 ust. 6 tej ustawy dotyczy materii uregulowanej w tym przepisie. Trudności interpretacyjne nie mogą jednak stanowić przeszkody w prawidłowym stosowaniu prawa. W toku postępowania organ był związany treścią art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei z zasadą praworządności immanentnie jest związana zasada zupełności prawa, która nie dopuszcza do sytuacji, gdzie pewien wycinek rzeczywistości, istotny dla sprawnego funkcjonowania Państwa nie jest objęty regulacją prawną. W tym zakresie ww. zasady nakładają na organ konieczność przeprowadzenia analizy obowiązujących przepisów i zastosowanie wszelkich dostępnych metod wykładni w celu skonstruowania normy postępowania w danej sprawie. Komendant Główny Policji podał, że w niniejszej sprawie dokonał analizy przepisów w oparciu o wykładnię funkcjonalną oraz zastosowanie analogii Iegis. W jego ocenie pomiędzy art. 121 ust. 1 a 104 ust. 3 omawianej ustawy nie zachodzi oczywista tożsamość. System prawa jest jeden i nie można zastosować wąskiej interpretacji dotyczącej jednostki redakcyjnej. Niezbędna jest zatem wykładnia systemowa oraz celowościowa.

Autor skargi kasacyjnej wskazał również, iż art. 121 ust. 1 cyt. ustawy odnosząc się do zmian, dotyczy faktów prawnych i to zarówno o charakterze czynności faktycznych, jak i konwencjonalnych. Należy zatem uznać, że powstałe w okresie długotrwałego zwolnienia lekarskiego zmiany, czyli brak pełnienia przez policjanta służby, mają wpływ na prawo do dodatku służbowego lub na jego wysokość. Aby zrozumieć jakie zmiany mogą mieć wpływ na dodatek służbowy, powinno się sięgnąć do treści art. 104 ust. 3 tej ustawy. W związku z tym, uzasadnione jest zastosowanie bezpośrednio art. 121 ust. 1, bez oczekiwania na wydanie fakultatywnego rozporządzenia. W omawianym przypadku, brak rozporządzenia nie oznacza obowiązku organu oparcia wykładni na jakimkolwiek innym rozporządzeniu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w przypadku, gdy organ chce zastosować konstytucyjną zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 7 Konstytucji RP), to może prowadzić poszukiwania zapisów, zarówno w przedmiotowej ustawie, jak i aktach wykonawczych do niej, które gwarantują tę zasadę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art.183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Związanie Sądu drugiej instancji granicami skargi kasacyjnej oznacza, że (poza przesłankami nieważności) bierze pod uwagę tylko te zarzuty, które zostały w niej powołane.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące błędnej wykładni powołanych w niej przepisów oraz stwierdzenie, że w art. 121 ust. 1 i 2 ustawy o Policji mamy do czynienia ze swoistą luką prawną extra legem i nieprawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji uznające, że niedopuszczalne jest stosowanie analogii legis nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Odnośnie kwestii wskazanej luki prawnej przypomnieć należy, iż w polskim porządku prawnym występuje zasada zupełności systemu prawa. Należy przez to rozumieć co najmniej dwie różne właściwości tego systemu. W znaczeniu podstawowym, najczęściej spotykanym, zupełny system prawa oznacza system wolny od luk. W innym znaczeniu system zupełny to taki, w którym na podstawie norm do niego należących da się orzec o każdym dowolnym zachowaniu, iż jest ono przez te normy zakazane albo nakazane, czy też jest, ze względu na normy tego systemu, indyferentne (tzw. zupełność kwalifikacyjna systemu). Nie trudno dostrzec, że przy przyjęciu określonej koncepcji normy prawnej, mianowicie jako wypowiedzi nakazującej albo zakazującej określone zachowanie, spójny system prawny złożony z tak rozumianych norm zawsze spełnia warunek zupełności kwalifikacyjnej. Jeżeli bowiem choćby jedna norma tego systemu jakiś czyn nakazuje albo zakazuje, to jest on prawnie nakazany (odpowiednio – prawnie zakazany). Jeżeli natomiast żadna norma systemu danego czynu nie nakazuje, ani też nie zakazuje, to jest on prawnie indyferentny (por. A. Redelbach, S. Wronkowska, Z. Ziembiński "Zarys teorii państwa i prawa", Warszawa 1994, s. 221). Zasada zupełności systemu prawa w sferze jego stosowania nakazuje każdemu podmiotowi stosującemu prawo znalezienie normy prawnej mającej zastosowanie do stanu faktycznego, w ramach którego, podmiot stosujący prawo rozstrzyga daną sprawę. Z zasadą tą skorelowana jest zasada zupełności systemu prawa w sferze jego wykładni, oznaczająca, że dla każdego stanu faktycznego rozpatrywanego na podstawie przepisów prawa, z przepisów tych można wywieść pozytywne lub negatywne skutki prawne. Skutki pozytywne występują wówczas, gdy dana norma prawna bezpośrednio reguluje konsekwencje prawne zaistniałego stanu faktycznego. Ze skutkami negatywnymi mamy do czynienia wówczas, gdy skutków pozytywnych dla określonego stanu faktycznego nie można wywieść z obowiązujących norm prawnych. Wystąpienie w sprawie skutków negatywnych stanowi wskazówkę dla podmiotu stosującego prawo, że ma on obowiązek stworzenia normy pośredniej odnoszącej się do sytuacji, dla której brak jest normy bezpośredniej. Norma taka powstaje na podstawie norm prawa pozytywnego przy użyciu argumentacji prawniczej, nie jest ona jednak normą prawną, jako że jest to norma indywidualna (por. A. Jamróz "Wstęp do nauk prawnych", Białystok 1995, s.129).

Cechą dobrze skonstruowanego systemu prawa jest jego zupełność, a więc brak luk. W prawie istnieje jednak problem luk, który musi być rozwiązywany w trakcie stosowania prawa. Luką w prawie jest jedynie taki brak regulacji, co do którego można racjonalnie twierdzić, że nie jest przez ustawodawcę zamierzony. Innymi słowy, gdyby ustawodawca działał racjonalnie, ten stan rzeczy byłby przez niego uregulowany (por. P. Winczorek, T. Stawecki, T. Chauvin "Wstęp do prawoznawstwa", Warszawa 2011, s. 137 – 138). Z kolei Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 9 lipca 1992 r., sygn. akt I PZP 36/92 (OSNC 1992/10/182) stwierdził, że nie może być mowy o luce w sytuacji, gdy ustawodawca celowo nie uregulował pewnych kwestii, gdyż w tym przypadku brak regulacji musi być poczytywany za regulację negatywną. Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2004 r., sygn. akt P 14/03 (OTK-A 2004/7/62) wskazał, że świadomy wybór ustawodawcy nie może być uważany za lukę w prawie.

W doktrynie rozróżnia się podział na luki rzeczywiste i pozorne. Do luk rzeczywistych zalicza się w szczególności luki techniczne (konstrukcyjne). Luka techniczna to proceduralna niekompletność regulacji, która utrudnia lub uniemożliwia podjęcie decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2003 r., sygn. akt I SA/Bd 164/03, POP 2003/5/141). Luki pozorne to luki o charakterze ocennym (aksjologicznym). W tym przypadku nie chodzi o rzeczywisty brak regulacji prawnej, a jedynie o czyjąś ocenę, że dane przepisy powinny być wprowadzone, uchylone lub sprecyzowane. Luki o charakterze ocennym można podzielić na luki extra legem, contra legem i intra legem. Luka extra legem to ujemna ocena faktu, że pewne sprawy nie są uregulowane. Z kolei luka contra legem to ujemna ocena tego, że pewne kwestie są uregulowane lub też tylko ujemna ocena sposobu ich uregulowania. Luka intra legem to ocena, że sformułowanie danego przepisu jest zbyt nieprecyzyjne i powinno być uściślone (por. L. Morawski "Zasady wykładni prawa", Toruń 2006, s. 131). W doktrynie wyróżnia się jeszcze tzw. luki swoiste, mając na uwadze takie sytuacje, w których ustawodawca, będąc zobowiązany do wydania przepisów wykonawczych, przepisów takich nie wydał (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 20 kwietnia 1995 r., sygn. akt III AZP 8/95, OSNAP 1995/17/211 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2000, sygn. akt OPS 6/00, ONSA 2001/1/4). Podkreślić należy, iż co do zasady luk ocennych lub swoistych nie wolno uzupełniać w drodze wykładni lub analogii. Ich uzupełnianie byłoby bowiem poprawianiem prawa do stanu zgodnego z wyobrażeniami interpretatora o tym, jakie prawo być powinno (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2003 r., sygn. akt S 2/03, OTK-A 2003/5/46 oraz wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt III PK 57/04, OSNP 2005/13/188).

Przenosząc powyższe rozważania ogólne na grunt rozpoznawanej sprawy przede wszystkim zauważyć należy, iż autor skargi kasacyjnej błędnie utożsamia pojęcia luki swoistej oraz luki o charakterze ocennym (aksjologicznym), jaką jest luka extra legem. Jak wyżej wskazano, luka extra legem to sformułowana przez daną osobę ujemna ocena faktu, że pewne sprawy nie są uregulowane, a powinny. Natomiast z luką swoistą mamy do czynienia wówczas, gdy ustawodawca, będąc zobowiązany ustawą do wydania przepisów wykonawczych, przepisów takich nie wydał.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, w niniejszej sprawie luka prawna przejawia się w niewydaniu przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy rozporządzenia, o którym mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji, a w takim przypadku do obniżenia policjantowi dodatku służbowego w razie jego choroby należy – w drodze wykładni per analogiam – zastosować przepis art. 104 ust. 3 tej ustawy oraz wydane na podstawie art. 104 ust. 6 cyt. ustawy przepisy § 8 ust. 5 – 8 w związku z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Oznacza to, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o lukę swoistą, jaką – jego zdaniem – zawiera art. 121 ust. 2 omawianej ustawy, a nie o lukę prawną extra legem.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku Komendanta Głównego Policji, przepis art. 121 ust. 2 ustawy o Policji nie zawiera żadnej luki prawnej. Przepis ten stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy, może, w drodze rozporządzenia, ograniczyć w całości lub w części wypłatę niektórych dodatków do uposażenia w okresie choroby (...). W tym przypadku Minister nie jest zobowiązany przez ustawę do wydania przedmiotowego rozporządzenia, jest jedynie do tego uprawniony. Powyższy przepis ma charakter fakultatywny, wyklucza to zatem uznanie, że mamy do czynienia ze swoistą luką prawną. Ustawodawca nie zobowiązał bowiem organu do wydania stosownych przepisów wykonawczych, a jedynie stworzył mu taką możliwość. W konsekwencji stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że niewydanie przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy rozporządzenia, o jakim mowa w art. 121 ust. 2 ustawy o Policji powoduje, że w drodze wykładni przepisów art. 121 i art. 104 tej ustawy do obniżania dodatku służbowego policjantowi w razie jego choroby nie można stosować nawet odpowiednio przepisów § 8 ust. 5 – 8 w związku z § 9 ust. 5 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. wydanego na podstawie art. 101 ust. 2, art. 102 i art. 104 ust. 6 powołanej ustawy o Policji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1845/10 oraz z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 807/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc się do zarzutu zastosowania przy interpretacji art. 121 ustawy o Policji jedynie wykładni gramatycznej z pominięciem wykładni celowościowej oraz systemowej, wskazać należy, iż wykładnia prawa jest dokonywana wedle utrwalonych reguł i kryteriów. Zasada pierwszeństwa wykładni językowej i subsydiarności wykładni systemowej i funkcjonalnej oznacza, że w przypadku, gdy wykładnia językowa prowadzi do jasnego i jednoznacznego rezultatu, korzystanie z wykładni systemowej i funkcjonalnej nie jest zasadne. Dopiero w przypadku, gdy wykładnia językowa nie usuwa wszystkich wątpliwości interpretacyjnych, wówczas należy się odwołać do wykładni systemowej i funkcjonalnej. Prymat wykładni gramatycznej można zatem zachować tylko w odniesieniu do przepisów sformułowanych w sposób niebudzący wątpliwości z punktu widzenia potocznie i powszechnie stosowanego języka oraz wtedy, gdy ten sposób wykładni daje wynik niekolidujący z wynikami innych metod. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Przepis art. 121 ustawy o Policji stanowi odrębną, a zarazem pełną i jasną regulację prawną dotyczącą warunków płacowych policjanta m.in. w razie choroby. Oznacza to, że w tym przypadku nie można stosować wykładni przepisów prawa, poprzez odwołanie się do wnioskowania per analogiam Iegis (analogii z ustawy). Z tych względów niezasadne jest zatem twierdzenie skarżącego o naruszeniu określonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w stosunku do S.S. niewykonującego obowiązków służbowych z powodu choroby, do obniżenia mu dodatku służbowego nie można stosować § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 5 pkt 2 cyt. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. Choroba nie mieści się bowiem w płaszczyźnie należytego, czy nienależytego wykonywania obowiązków służbowych w rozumieniu art. 104 ust. 3 cyt. ustawy o Policji oraz powołanych wyżej przepisów rozporządzenia. Natomiast zawarte w art.121 ust.2 omawianej ustawy sformułowanie "z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość" dotyczy zmian prawnych, a nie faktycznych. Oznacza ono konieczność uwzględniania w stosunku do policjanta nieobecnego w służbie z powodu choroby, wprowadzanych w tym okresie nowych regulacji prawnych, w tym płacowych. Niewykonywanie przez wyżej wymienionego obowiązków służbowych z powodu choroby nie stanowi zatem zmiany mającej wpływ na prawo do dodatku służbowego i jego wysokość.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.