Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 128/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6,7,8,77, 80, 107 § 3, 136 § 1, 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Gminnej Biblioteki Publicznej [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminnej Biblioteki Publicznej [...] kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r.,

zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonania robót budowlanych dla inwestycji, polegającej na przebudowie i rozbudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek użyteczności publicznej (pomieszczenie do zajęć o charakterze edukacyjno - literackim) powiązany funkcjonalnie z budynkiem Biblioteki Publicznej z instalacjami wewnętrznymi (obiekt kat. IX) na działkach nr ew. [...] i [...] w [...], Gm. [...] - uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Uzasadniając decyzję, Wojewoda [...] wyjaśnił, że 11 lutego 2015 r., inwestor złożył wniosek o pozwolenie na przebudowę i rozbudowę budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek użyteczności publicznej z pomieszczeniem śmietnika przy ul. [...] na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak: [...], Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej o wskazane elementy. Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych dla ww. inwestycji. Odwołanie od ww. decyzji wniósł [...], uzupełniając je 11 maja 2015 r.

W dniu 29 maja 2015 r., odwołujący poinformował o wycofaniu swojego odwołania od ww. decyzji Starosty [...] i pismo to zostało przekazane do Wojewody [...] wraz z odwołaniem.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji Starosty [...]. W dniu [...] sierpnia 2015 r. [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na ww. decyzję Wojewody [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1837/15 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...]. W dniu 27 lipca 2016 r., [...] przysłał Wojewodzie [...] pismo informujące o cofnięciu oświadczenia woli o cofnięciu odwołania.

W toku ponownie rozpatrywanej sprawy Wydział Infrastruktury [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] - pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r. - wystąpił do Starostwa Powiatowego w [...] o przesłanie kopii załącznika graficznego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r., dotyczącego obszaru planistycznego, na którym ulokowana jest przedmiotowa inwestycja. Pismem z dnia 13 września 2016 r., ww. Wydział, w wyniku wniesionych przez skarżącego zarzutów, wystąpił z zapytaniem, czy przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w [...] toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej polegającej na realizacji budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce ew. nr [...] w [...] (w granicy z działką ew. nr [...]). Odpowiedź na powyższe pismo wpłynęła w dniu 26 września 2016 r.

Wojewoda stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego ustalił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1837/15 nakazał organowi przeprowadzenie postępowania odwoławczego ze szczególnym uwzględnieniem zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie inwestycji. Następnie wyjaśnił, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (art. 71 ust. 1 pkt. w Pr. bud.) i co sprawdza właściwy organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 Pr. bud.).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji działając na postawie art. 35 ust. 3 Pr. bud., przed wydaniem zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak [...], nałożył na inwestora obowiązek "uzupełnienia akt sprawy" o pewne elementy, ale nie dostrzegł innych, istotnych wad projektu. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli treść projektu budowlanego, pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność, jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczonym przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę w całości. Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., znak[...], Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek doprowadzenia wniosku o pozwolenie na budowę do zgodności z projektem budowlanym poprzez uzupełnienie wniosku o działkę nr ew. [...] oraz przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla tej działki. Organ I instancji naruszył tym samym art. 33 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ administracji architektoniczno - budowlanej jest związany treścią wniosku o pozwolenie na budowę i nie może postanowieniem nałożyć na inwestora obowiązku zmiany treści wniosku. W sytuacji rozbieżności między wnioskiem o pozwolenie na budowę a projektem budowlanym organ może wezwać inwestora do usunięcia takiej niezgodności poprzez zmiany w projekcie budowlanym mające na celu ujednolicenie go z wnioskiem.

Wniosek o pozwolenie na budowę, po korekcie, został złożony, jak stwierdził Wojewoda [...] "na przedsięwzięcie polegające na: przebudowie i rozbudowie budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania na budynek użyteczności publicznej z pomieszczeniem śmietnika przy ul. [...] na działce nr ew. [...] i [...] w obrębie [...] w [...], tymczasem z treści projektu budowlanego (str. 4) wynika, iż w ramach robót budowanych realizowanych " w związku z ociepleniem stropodachu wysokość budynku zostanie podwyższona o 25 cm" oraz że "ód strony północnej, wschodniej i zachodniej zostaną wyniesione attyki na wysokość 30 cm". Wskazać należało, iż w ramach pojęcia rozbudowa i przebudowa, nie mieści się wyniesienie budynku w górę. Zakres robót budowlanych polegający na zmianie wysokości obiektu budowlanego zawiera się w pojęciu nadbudowy. Nadbudowa to rodzaj budowy, w wyniku którego powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego".

W części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu nr 1 został oznaczony budynek biblioteki w trakcie przebudowy i rozbudowy. Taka forma zapisu uniemożliwia – zdaniem Wojewody [...] - jednoznaczne ustalenie czy roboty te są realizowane w ramach przedmiotowego postępowania, została na nie już wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, czy też będą dopiero realizowane według odrębnego opracowania. Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku powierzchni utwardzonej kostką, miejsc dla użytkowników budynku nr [...] oraz platformie dźwigowej. Powyższa niespójność zachodząca w projekcie budowlanym, powinna zostać usunięta przez organ I instancji na etapie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wniosek o pozwolenie na budowę złożony przez inwestora nie obejmował swoim zakresem instalacji wewnętrznych, które zostały zatwierdzone przez organ I instancji. Jednocześnie, w uzasadnieniu Starosta [...] (w decyzji organ błędnie podał: "[...]") pominął pomieszczenie śmietnika wchodzące zgodnie z wnioskiem w skład zamierzenia inwestycyjnego. Powyższa niezgodności między wnioskiem o pozwolenie na budowę a decyzja administracyjną stanowi według Wojewody [...] naruszenie art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Pr. bud. oraz art. 107 ust. 3 k.p.a.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien ustalić zakres robót budowlanych, realizowanych przez inwestora, a w razie zaistnienia faktycznych rozbieżności miedzy projektem budowlanym a wnioskiem o pozwolenie na budowę, wezwać inwestora do doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Pr. bud., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W aktach organu I instancji brak jest oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...] z obrębu [...] pomimo, iż obejmuje ją wniosek o pozwolenie na budowę. Uzupełnienie przedmiotowego oświadczenia było jednym z obowiązków nałożonych na inwestora postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. W przypadku nie uzupełnienia prawidłowo nałożonego obowiązku na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, organ I instancji powinien był więc odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego.

Z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, iż zakres inwestycji jest w całości realizowany na działce nr ew. [...] w obrębie [...], tymczasem wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje swoim zakresem również działkę [...] z obrębu [...]. W treści projektu budowlanego również występuje wskazana powyżej niespójność, jako jej przykład należy wskazać wszystkie opisy rysunków zawartych w projekcie budowlanym, na których została ujęta tylko działka nr ew. [...], a na stronie 14 w oświadczeniu projektanta, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zostały wymienione działki nr ew. [...] i [...]. Utrudnia to Wojewodzie [...] "odniesienie się do poprawności sprawdzeń jakich powinien dokonać Starosta [...] na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane".

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosty [...] nie wynika, iż organ ten zbadał zgodność przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] przyjętego Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Zgodnie z załącznikiem rysunkowym do ww. aktu prawa miejscowego, działka nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu jako U-M, a działka nr ew. [...] położona jest na obszarze oznaczonym na rysunku planu jako MiU. Zgodnie z § 5 omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tereny oznaczone jako U-M przeznaczone są pod zabudowę usługową oraz zabudowę mieszkaniową z warunkiem wykorzystania części obiektu na usługi ogólnodostępne związane z obsługą mieszkańców wsi i gminy, natomiast obszary oznaczone jako MjU przeznaczone są pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem usług. Organ I instancji powinien zbadać możliwość realizacji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę inwestycji, na wskazanych powyżej obszarach miejscowego planu, zwłaszcza w odniesieniu dla działki nr ew. [...], która przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług.

W przypadku uznania przez organ niższego stopnia, iż realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna na ww. działkach inwestycyjnych, organ powinien w dalszej kolejności zbadać jej zgodność z § 14 ww. planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi, iż dopuszcza lokalizowanie budynków po granicy działek z zachowaniem warunków wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 r. poz. 1422).

W ocenie Wojewody [...], organ niższego stopnia nie dokonał analizy czy realizacja rozbudowy i przebudowy budynku gospodarczego usytuowanego w granicy z działką nr ew. 521 jest zgodna z przepisami ww. rozporządzenia. "W tej kwestii wymagana jest analiza § 12 przytoczonego rozporządzenia, który określa w jakiej odległości od granicy działki można zaprojektować budynek. W szczególności organ niższego stopnia powinien zbadać czy zakres wskazanych robót budowlanych może być zrealizowany w budynku usytuowanym w granicy działki. Wskazać należy, iż ustęp 3 § 12 ww. rozporządzenia zawiera wyjątki umożliwiające realizację robót budowlanych w budynku zlokalizowanym w granicy z inną działka budowlaną, lecz podkreślenia wymaga, że przypadki te dotyczą jedynie realizacji inwestycji w zabudowie jednorodzinnej".

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Starosta [...], po ustaleniu zakresu robót planowanych przez inwestora, powiem więc zbadać ich zgodność z przepisami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...] oraz ww. rozporządzenia i określić czy realizacja robót w granicy działki nr ew. [...] nie narusza § 12 ust. 3 ww. rozporządzenia; ocenie tej powinna zostać również nadbudowa budynku, jeżeli będzie ona zamierzeniem inwestora oraz wskazana na projekcie zagospodarowania terenu lokalizacja pojemnika na odpady stałe. Starosta [...] powinien mieć również na uwadze przepisy § 13, §24, § 29, § 60 oraz § 271-273 ww. rozporządzenia, które nie tylko regulują kwestię odległości budynków od siebie, ale i stanowią o konieczności zapewnienia odpowiedniego oświetlenia i nasłonecznieni pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, odległości między budynkami wynikającej z przepisów przeciwpożarowych, a także odległości miejsc postojowych i pojemników na odpady od okien budynków.

Ustalenia poczynione przez Starostę [...] dokonane w toku ponownie prowadzonego postępowania powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie.

Przedłożony do zatwierdzenia projekt jest w wielu punktach niezgodny z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (j.t. Dz. U. 2012 poz.462 ze zm.). Usunięcie powyższych braków, również powinno być przedmiotem postępowania prowadzonego przez Starostę [...]. Zgodnie z § 8 ust 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego część opisowa projektu zagospodarowania terenu powinna określać istniejący stan zagospodarowania działki z opisem projektowanych zmian, w tym rozbiórek obiektów i obiektów przeznaczonych do dalszego użytkowania oraz projektowane zagospodarowanie działki lub terenu. W przedmiotowej sprawie na podstawie opisu do projektu zagospodarowania terenu, organ wojewódzki nie może ustalić, które elementy są istniejące, a które projektowane. Nadmienić należy również, iż na podstawie przedstawionego opisu nie można określić pełnego zakresu planowanych robót budowlanych.

Zestawienie powierzchni poszczególnych części zagospodarowania działki budowlanej lub terenu zostało przedstawione tylko dla działki [...], tymczasem również działka [...] jest objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę. Pominięcie jej stanowi naruszenie § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Projekt budowlany powinien zawierać (z § 8 ust 2 pkt 5 ww. rozporządzenia) informacje, czy działka lub teren, na którym jest projektowany obiekt budowlany, są wpisane do rejestru zabytków oraz, czy podlegają ochronie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego..

Zgodnie z § 8 ust 3 pkt 2 ww. rozporządzenia, na części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, powinny zostać oznaczone granice działki budowlanej lub terenu, tymczasem w przedmiotowej sprawie granice obu działek inwestycyjnych zostały oznaczone oddzielnie, umożliwiając tym samym ocenę przez organ obszaru inwestycji. Zgodnie zaś z pkt 5 na projekcie zagospodarowania terenu powinny zostać naniesione urządzenia przeciwpożarowego zaopatrzenia wodnego, w tym rodzaj i wielkość źródeł, usytuowanie stanowisk czerpania wody i dojazd do nich dla samochodów straży pożarnej oraz charakterystyczne rzędne i wymiary.

Z części rysunkowej projektu zagospodarowania przestrzennego nie można odczytać, które elementy są istniejące, a które projektowane oraz na czym będzie polegać rozbudowa budynku.

Zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 2, 5, 10 i 12 ww. rozporządzenia, projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny, a w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym zabrakło elementów tego opisu.

Zgodnie z § 12 ust. 2 ww. rozporządzenia, część rysunkowa projektu architektonicznej powinna być zaopatrzona w niezbędne oznaczenia graficzne i wyjaśnienia opisowe umożliwiające jednoznaczne odczytanie projektu budowlanego. Dotyczy to także klas odporności ogniowej elementów budowlanych, stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe oraz obudowy dróg ewakuacyjnych. Zgodnie z §12 ust. 3 ww. rozporządzenia cześć rysunkowa projektu przebudowy, rozbudowy lub nadbudowy obiektu budowlanego powinna wyróżniać graficznie stan istniejący. Do projektu budowlanego nie została załączona inwentaryzacja obiektu budowlanego, który będzie przebudowywany i rozbudowywany, a z przedłożonych do projektu rysunków elewacji i przekrojów, z naniesionymi zielonymi liniami miejscami zmian trudno odczytać, co jest projektowaną częścią budynku a co istniejącą i w jaki sposób będą realizowane roboty budowlane.

Powyższe braki oznaczają, iż organ I instancji pominął kwestię zbadania kompletności projektu budowlanego, co jest wymagane art. 35 ust 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

Wojewoda zwrócił również uwagę "na mniej istotne błędy w dokumentacji projektowej, dostrzeżone przez tut. organ, jakim są nieautoryzowane poprawki w projekcie budowlanym oraz kserokopie podpisów pod niektórymi rysunkami" i wyjaśnił, że sprawdzenie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, jest "jednym z podstawowych obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dokument ten służy organowi m.in. do określenia kręgu stron postępowania. Pominięcie strony w postępowaniu jest przesłanką do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) i zarazem obligatoryjnego uchylenia decyzji przez sąd administracyjny, w przypadku zaskarżenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.). Dlatego tak ważne jest, aby projekt zagospodarowania działki lub terenu został sporządzony zgodnie z ww. przepisami".

Na skutek licznych uchybień, które wykazał Wojewoda [...], zmianie może ulec zakres wniosku o pozwolenie na budowę oraz szczegółowe założenia inwestycji, w szczególności może to dotyczyć doprowadzenie inwestycji do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz robót budowlanych, które w opinii Wojewody [...] stanowią nadbudowę budynku, której nie obejmuje wniosek o pozwolenie na budowę. Uzupełnienie materiału dowodowego przed organem II instancji, które powodowałoby zmianę treści wniosku o pozwolenie na budowę oraz w przypadku konieczności doprowadzenia inwestycji do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zmianę projektu zagospodarowania terenu, prowadziłoby do sytuacji, gdy tut. organ oceniałby zebrany materiał dowodowy jako organ I instancji.

Wojewoda [...] uznał, że uzupełnienie ww. braków wykracza poza zakres uzupełniającego postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. W tej sytuacji należało zastosować art. 138 § 2 k.p.a. Starosta [...] naruszył "w szczególności": art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i "w szczególności" art. 7 i 77 § k.p.a. Co do zarzutów z odwołania, Wojewoda [...] w zakresie "nie omówionych w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji" uznał je za bezzasadne.

Z tą decyzją nie zgodził się skarżąca Gminna Biblioteka Publiczna [...], wnosząc datowaną na 20 grudnia 2016 roku skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości.

Skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci art. 35 ust.3 Pr. bud, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że istniała rozbieżność między projektem budowlanym, a treścią wniosku o pozwolenie na budowę, w związku z czym Starosta [...] zobligowany był wezwać inwestora do jej usunięcia, w sytuacji gdy Starosta [...] wzywał inwestora do usunięcia braków postanowieniem z dnia [...] marca 2015 roku; art. 33 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że Organ II inst. winien wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę o działkę nr [...] oraz przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla tej działki, w sytuacji gdy organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jest związany treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego; przepisy art. 35 Pb nie uprawniają organu do ingerencji w złożony projekt budowlany ani też do własnej odmiennej interpretacji co do tego czego dotyczy projekt, innej niż to przewidział inwestor i projektant".

Skarżąca zarzuciła tez naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 7, 8, 77 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i niewyjaśnieniu stanu faktycznego z uwzględnieniem słusznego interesu inwestora.

W ocenie Gminnej Biblioteki Publicznej w [...] "powyższa decyzja powoduje duże szkody społeczne, w tym utratę pozwolenia na użytkowanie obiektu. Od momentu zakończenia prac budowlanych i uzyskania pozwolenia na użytkowa budynek jest wykorzystywany przez Gminną Bibliotekę Publiczną. Gminna Biblioteka Publiczna jest prężnie się rozwijającą instytucją kultury, organizującą spotkania autorskie, profilaktyczno-edukacyjne, spotkania z teatrem dla dzieci spotkania seniorów, konkursy itp. Realizacja inwestycji przyczyniła się do znaczącej poprawy warunków organizacji pracy codziennej biblioteki i rozszerzenia jej oferty. Szereg propozycji, nowe działania sprawiły, iż stała się nowoczesną biblioteką aktywną, przyjazną dla wszystkich, promującą bogaty program działań kulturalnych i oświatowych. Dodatkowo budynek jest siedzibą Klubu Seniora. Klub powstał w ramach tworzenia warunków do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej w gminie [...]. Członkami Klubu są emeryci, renciści i inne osoby zainteresowane działalnością Klubu. Mając na uwadze powyższe decyzja powoduje dużą stratę dla społeczności lokalnej. Jednocześnie informujemy że Inwestor na etapie uzyskania pozwolenia na budowę był jedynie stroną postępowania. Wszelkie decyzje oraz rozstrzygnięcia były podejmowane przez organy nadrzędne, a w konsekwencji to Gmina [...] ponosi skutki ewentualnych wad przyjętych rozstrzygnięć".

Dlatego też skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] i zasądzenie kosztów.

Skarżąca wyjaśniła, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, Starosta [...] wzywał inwestora do usunięcia braków (postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r.) Organy administracji architektoniczno - budowlanej są związane treścią wniosku inwestora o pozwolenie na budowę, załącznikami do tego wniosku, w tym przede wszystkim treścią projektu budowlanego. Przepisy art. 35 Pr. bud. nie uprawniają organu do ingerencji w złożony projekt budowlany, ani też do własnej odmiennej interpretacji, co do tego czego dotyczy projekt, innej niż to przewidział inwestor i projektant. Wojewoda [...], zarzucając nadbudowę, miał na względzie "attykę" - górny element budynku w postaci ścianki, balustrady lub rzędu sterczyn osłaniający dach. Przeanalizowania wymaga więc kwestia nadbudowy rozpatrywana w kontekście wykonania attyki.

Organ II instancji przedwcześnie, bo bez rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego oraz bez prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, uchylił decyzję Starosty [...]. Powyższe naruszenie polega m.in. na tym, że organ uchylił pozwolenie na wykonanie prac budowlanych, gdyż we wniosku inwestor nie wymienił, że w ramach prac będzie wykonywana instalacja. Wykonanie instalacji w ocenie Wojewody [...] wymaga odrębnego pozwolenia. Nie sposób się z tym zgodzić – zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 27 Pr. bud. (w brzmieniu nadanym przez ww. ustawę z dnia 20 lutego 2015 r)., budowa instalacji elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, cieplnych i telekomunikacyjnych wewnątrz budynku nie wymaga ani uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ani dokonania zgłoszenia

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zaskarżona decyzja narusza prawo w sposób wskazany poniżej, nakazujący jej uchylenie, aczkolwiek z przyczyn niewynikających w całości ze skargi.

Na wstępie podkreślić należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. to właśnie Wojewoda [...] zobowiązany był przy rozstrzyganiu sprawy uwzględnić wskazania co do dalszego postępowania, wynikające z wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1837/15, a nie nakazywać (poprzez przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania) ich uwzględnienie organowi I instancji. W ocenie tut. Sądu w sprawie nie występowały przesłanki, umożliwiające Wojewodzie [...] wydanie decyzji kasatoryjnej z art. 138 § 2 k.p.a. i nie było takiej potrzeby, aby sprawę przekazywać organowi I instancji do rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w ww. wyroku, nakazał Wojewodzie [...] zbadanie przesłanek negatywnych umorzenia postępowania w trybie art. 105 § 1 k.p.a. Należy przypomnieć, że organ II instancji umorzył decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., (uchyloną ww. wyrokiem przez tut. Sąd), postępowanie w sprawie odwołania [...] od decyzji Starosty [...], udzielającej pozwolenia na budowę z tej przyczyny, że uznał skuteczność oświadczenia woli odwołującego się o cofnięciu swego odwołania. Sąd, uchylając ww. decyzję Wojewody [...] uznał jednak, że "Zgodnie z art. 137 k.p.a. strona może cofnąć odwołanie przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Organ odwoławczy nie uwzględni jednak cofnięcia odwołania, jeżeli prowadziłoby to do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny. Powyższe oznacza, że organ odwoławczy oceniając dopuszczalność cofnięcia odwołania powinien dokonać oceny decyzji organu I instancji, w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym. Organ odwoławczy powinien ocenić zaskarżoną decyzję w kontekście nie tylko jej legalności (zgodności z prawem), ale także jej celowości (zgodności z interesem społecznym)" . W związku z powyższym, tut. Sąd nakazał temu organowi dokonanie oceny zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. ( Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz.[) i to w oparciu o tekst planu, a nie zaświadczenie wystawione inwestorowi przez Burmistrza Gminy [...], a także oceny dopuszczalności rozbudowy obiektu budowlanego usytuowanego w granicy z działką ew. nr [...] stanowiąca własność skarżącego, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie "zwłaszcza, iż § 12 ust 3 pkt 3 rozp. pozwala na rozbudowę między innymi budynku usytuowanego w granicy z zachowaniem szczególnych warunków, ale wyłącznie w zabudowie jednorodzinnej".

W świetle powyższego uznać należy, że WSA w Warszawie nakazał organowi II instancji przed dokonaniem merytorycznej oceny decyzji Starosty [...], ocenę dopuszczalności cofnięcia odwołania "w zakresie jej zgodności, zarówno z prawem, jak i z interesem społecznym". Takie bowiem postępowanie było – w ocenie Sądu – niezbędne do tego, aby stwierdzić, czy merytoryczna kontrola zaskarżonej decyzji była nie tylko konieczna, ale wręcz możliwa.

Wojewoda [...] całkowicie zaniechał powyższych ustaleń. Takie zaniechanie miało bezpośredni wpływ na niemożność prawidłowego orzeczenia merytorycznego tego organu. Przeprowadzając bowiem własną ocenę, czy prowadzenie postępowania jest przedmiotowe (a więc w zakresie ustalenia przesłanek do zastosowania dyspozycji art. 105 § 1 k.p.a.) organ odwoławczy z natury rzeczy rozważyłby nie tylko dopuszczalność cofnięcia odwołania, ale ponadto fakt zakończenia przedmiotowej rozbudowy i udzielenia skarżącemu przez PINB w [...] pozwolenia na użytkowanie "rozbudowanej" części budynku gospodarczego ze zmianą sposobu użytkowania (decyzja PINB z [...] października 2015 r. Nr [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że zgodnie z przyjętym i niekwestionowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, zakończenie budowy (zwłaszcza potwierdzone decyzją o pozwoleniu na użytkowanie obiektu) przesądza o bezprzedmiotowości postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego.

Powyższe ustalenia możliwe były do poczynienia przez organ II instancji, bez potrzeby zastosowania dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Co więcej, w ocenie Wojewódzkiego Sądu w Warszawie, Wojewoda [...] nie potrzebowałby również prowadzić postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a tym bardziej zlecać przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję (art. 136 § 1 k.p.a.). Wszelkie niezbędne do merytorycznego rozstrzygnięcia fakty i dowody znajdują się bowiem w akrach sprawy. Organ odwoławczy musi tylko wnikliwie się z nimi zapoznać i dokonać ich właściwej analizy oraz rozważyć, jaki wpływ mają na rozstrzygnięcie odwołania.

Sąd w składzie orzekającym w sprawie stoi na stanowisku, że gdyby Wojewoda [...] postąpił zgodnie z art. 153 p.p.s.a. i nie zlekceważył obowiązku zastosowania się do oceny prawnej i zaleceń WSA w Warszawie co do dalszego sposobu postępowania, to zamiast wydawać decyzję kasatoryjną (co znacznie i niepotrzebnie przedłuża postępowania w sprawie o niskim stopniu skomplikowania) orzekłby co do meritum sprawy – a więc w zakresie tego, czy postępowanie w sprawie nie jest w ogóle bezprzedmiotowe i w związku z tym należy je umorzyć - lub też, że nie występują przesłanki z art. 105 § 1 k.p.a. do jego umorzenia.

Wojewoda [...] w żaden sposób nie zajął stanowiska co do faktu, że [...] "cofnął" swoje wcześniejsze "cofnięcie" odwołania, pismem z dnia 19 maja 2016 r. Organ odwoławczy, który wydaje decyzję prawie pół roku od daty takiego oświadczenia i do tego został zobowiązany wyrokiem WSA w Warszawie do określonego sposobu postępowania w zakresie oceny skuteczności prawnej cofnięcia odwołania przez [...], powinien był bez wątpienia przeanalizować treść ww. oświadczenia z 19 maja 2016 r., dokonać oceny skutków prawnych takiego oświadczenia, jak również powiązać wynik tej oceny z treścią własnej decyzji. Tut. Sąd wyjaśnia, że dla dokonania ww. czynności nie jest konieczne stosowanie art. 138 § 2 k.p.a. lub art. 136 § 1 k.p.a., Wojewoda [...] może powyższe uczynić w ramach własnej kognicji i we własnym zakresie.

Rzeczą organu II instancji jest jednak nie tylko podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia, ale ponadto (art. 107 § 3 k.p.a.) prawidłowe uzasadnienie decyzji. Obowiązkiem organu, wynikającym z art. 6, 7 i 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. jest bowiem jednoznaczne i wyczerpujące wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Ponownie rozpoznając odwołanie, Wojewoda [...] związany dokonaną, sądową oceną prawną w niniejszym wyroku, we własnym zakresie wykona zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1837/15.

Ponadto, organ ten dokona analizy wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych (wskazanych przez Sąd w niniejszym wyroku) w celu ustalenia, czy przedmiotowe jest prowadzenie postępowania (także odwoławczego) w zakresie decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na wykonania robót budowlanych dla omawianej inwestycji na działkach nr ew. [...] i [...] w [...].

Wojewoda [...] ponadto weźmie pod uwagę, że – co wynika wprost z akt sprawy – inwestycja nie miała być (pomimo błędnego, acz dokonanego na żądanie organu dopisku na wniosku o pozwolenie na budowę) realizowana na działce o nr ew. [...], a wyłącznie na działce nr [...] (vide: projekt budowlany). Działka o nr ewid. [...] została skarżącej użyczona wyłącznie dlatego, że realizacja inwestycji następowała w granicy działek [...] i [...], a więc celem użyczenia działki nr [...] było zapewnienie dostępu na czas robót budowlanych, a nie budowa na tej działce.

Po uwzględnieniu wskazań co do dalszego postępowania, jakich tut. Sąd udzielił w uzasadnieniu wyroku, Wojewoda [...] wyda decyzję, należycie ją uzasadniając.

Dlatego też, uznając, że Wojewoda [...] w sposób opisany powyżej naruszył art. 138 § 2 k.p.a., art. 6, 7, 8 § 1, 77, 80,107 § 3 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego od organu zwrot uiszczonego wpisu.