Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 520/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2, ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia NSA Gerard Czech Sędzia WSA Marta Wojciechowska Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. W. i G. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania czynności w celu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 6 maja 2014 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na rzecz G. W. i J. W. solidarnie kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

J. i G. W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 6 maja 2014 r., nr [...], stwierdzającą wykonanie przez W. T. obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 6 maja 2014 r., nr [...].

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim, na skutek wniesionej przez G. W. z dnia 8 stycznia 2002 r., wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania i remontu lokalu restauracji "A" przy ul. [...] w [...]. W toku prowadzonego postępowania organ ustalił, że od września 1990 r. przedmiotowy lokal był użytkowany jako kawiarnia, natomiast w latach 1992-1993 nastąpiło rozszerzenie działalności na kawiarniano-restauracyjną. W roku 2000 została przeprowadzona przebudowa, po której wznowiono działalność restauracyjną. Wykonane prace polegały na wypłytkowaniu posadzek, odmalowaniu i wytapetowaniu ścian, zastąpieniu w części zaplecza ścianek wykonanych z materiału drewnopodobnego ściankami z materiału wodoodpornego, które opłytkowano. Ponadto wstawiono nowe okna od strony rynku oraz nowe drzwi w miejscu otworu drzwiowego, a w pomieszczeniu piwnicznym wykonano nową posadzkę z płyt ceramicznych z nowym podłożem betonowym i pomalowano ściany. Na wykonane roboty nie uzyskano pozwolenia na budowę, ani nie dokonano ich zgłoszenia. Kolejnymi decyzjami z dnia 26 maja 2009 r., 10 sierpnia 2009 r. i z 23 lutego 2010 r. organ na podstawie art. 66 pkt 3 ustawy Prawo budowlane nakazywał współwłaścicielom lokalu – T. i W. T. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania powyższego lokalu poprzez zmianę obecnej funkcji restauracyjnej obejmującej pełną gastronomię na funkcję wyłącznie kawiarnianą. Decyzje te były uchylane przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu na skutek odwołań wnoszonych przez inwestora.

Decyzją z dnia 30 września 2010 r., nr [...], organ pierwszej instancji umorzył prowadzone postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, uznając, że obecny sposób użytkowania obiektu jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz brak jest potrzeby wykonania robót naprawczych. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r., w której organ odwoławczy orzekł o odmowie nałożenia obowiązków na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W wyniku skargi J. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. II SA/Op 186/11, uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał na konieczność ustalenia, jakie roboty budowlane zostały wykonane w roku 1993, a jakie w roku 2000 oraz czy wykonane samowolnie roboty zgodne są z warunkami technicznymi i czy dokonana zmiana sposobu użytkowania lokalu po samowolnych robotach budowlanych nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, jak również czy nie nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych. W tym zakresie Sąd stwierdził potrzebę dokonania oględzin i na tej podstawie sporządzenia ekspertyzy technicznej opisującej szczegółowo obiekt i zawierającej wnioski co do zgodności wykonanych robót z przepisami prawa.

Postanowieniem z dnia 28 lutego 2011 r. organ pierwszej instancji nałożył na W. T. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej obejmującej lokal restauracji wraz z zapleczem, dotyczącej spełnienia wymagań w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, zapewnienia warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami, usuwania ścieków i odpadów, warunków bhp poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich.

Następnie, po przedłożeniu przez zobowiązanego ekspertyzy wykonanej przez J. S. i Z. B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...], opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na W. T. obowiązek: uzyskania zgody właściwego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na odstępstwo w zakresie wysokości kuchni, wyrównania wysokości wszystkich stopni schodów, zapewnienie właściwej wentylacji w pomieszczeniach, likwidacje szatni pracowniczej w jej obecny pomieszczeniu i zapewnienie szatni dla pracowników odpowiadającej przepisom bhp, dostosowanie ustępów w lokalu do przepisów prawa i utworzenie kabiny ustępowej dla osób niepełnosprawnych, oddzielenie pomieszczenia zmywalni od komunikacji wewnętrznej w pomieszczeniu kuchni, zastosowanie urządzenia klimatyzacyjnego o odpowiednich parametrach głośności pracy.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r. nr [...], utrzymał tę decyzję w mocy. W związku z wniesieniem skargi przez J. W. na decyzję organu odwoławczego, postanowieniem z dnia 26 października 2012 r. Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wstrzymał wykonanie powyższej decyzji. Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 525/12, uchylił zaskarżoną decyzję w części, w której utrzymuje ona w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...], w zakresie obejmującym nakaz uzyskania zgody Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na odstępstwo od wymaganej wysokości pomieszczenia kuchni, a w pozostałej części skargę oddalił. Sąd wskazał, że z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, nie wynikała możliwość nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, a jedynie wykonania określonych czynności. Poza tym Sąd zaznaczył, że pomieszczenie zaplecza kuchennego w spornym lokalu odpowiada wymogom szeroko rozumianego Prawa budowlanego, w tym wymogom wynikającym z § 72 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r., w którym wysokość pomieszczeń przeznaczonych na stały lub czasowy pobyt nie więcej niż czterech osób (jak w spornym lokalu) określono na 2,5 m. Sąd uznał, że skoro wysokość pomieszczeń zaplecza kuchennego w lokalu "A" wynosi w świetle od 2,57 m do 2,63 m, to odpowiada właściwym normom. Tym samym, w części, w jakiej zobowiązano inwestora do uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego na odstępstwo w zakresie wysokości kuchni, rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji nie znajdowało oparcia w przepisie prawa, co skutkowało jej uchyleniem. Natomiast oddalając skargę w pozostałej części Sąd stwierdził, że organy przeprowadziły postępowanie z uwzględnieniem zaleceń zawartych w wyroku z 12 lipca 2011 r. i wnikliwie oceniły materiał dowodowy pod kątem zakresu wykonanych robót i ich zgodności z warunkami technicznymi oraz wpływu na bezpieczeństwo ludzi i mienia, warunki zdrowotne i użytkowe. Ustalono też ostatni legalny sposób użytkowania, a w konsekwencji, podjęto prawidłowe merytoryczne rozstrzygnięcie co do istoty sprawy na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Decyzją z dnia 27 sierpnia 2013 r., nr [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z 18 czerwca 2012 r., nr [...], w części nakładającej na inwestora obowiązek uzyskania zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na odstępstwo w zakresie wysokości pomieszczenia pracy - kuchni, i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Pismem z dnia 27 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu, wezwał W. T. do wykonania obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 18 czerwca 2012 r. w terminie do dnia 30 listopada 2013 r. Następnie, w związku z wnioskiem inwestora z dnia 9 września 2013 r., pismem z dnia 3 października 2014 r. organ wyraził zgodę na wykonanie tych obowiązków w terminie do 31 marca 2014 r.

Pismem z dnia 31 marca 2014 r. W. T. poinformował organ pierwszej instancji o wykonaniu nałożonych obowiązków. W dniu 9 kwietnia 2014 r. przeprowadzona została kontrola, w toku której inwestor przedłożył dokumentację w postaci projektu budowlanego instalacyjnego systemu wentylacji mechanicznej wykonanego przez J. S. i R. K. oraz opinię kominiarską dotyczącą stanu przewodów kominowych w obrębie lokalu użytkowego. Z kontroli wykonania nałożonych obowiązków sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną obejmującą 10 zdjęć. Ponadto, w dniu 16 kwietnia 2014 r. inwestor przedłożył protokół pomiaru skuteczności działania wentylacji mechanicznej wywiewnej - okapów kuchennych.

Pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. organ pierwszej instancji w trybie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej K.p.a., zawiadomił strony o zakończeniu postępowania w sprawie wykonania, bez wymaganego pozwolenia, robót budowlanych polegających na przebudowie wraz ze zmiana użytkowania lokalu użytkowego restauracji "A" oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

G. i J. W., którym w dniach 14 i 16 kwietnia 2014 r. udostępniono akta sprawy, wnieśli do protokołu, że nie otrzymali decyzji z dnia 27 sierpnia 2013 r., ani pism z 28 sierpnia i 3 października 2013 r. Poza tym stwierdzili, że brak jest zgody właściciela - Wspólnoty Mieszkaniowej na wykorzystanie pomieszczenia piwnicznego na cele szatni, jak też wykorzystania istniejących kanałów wentylacji grawitacyjnej bez uprzedniego uzgodnienia dla wentylacji mechanicznej. Brak jest też uzgodnienia ze stacją Sanepidu w [...], a nadto nie zostali poinformowani o kontroli powykonawczej przeprowadzonej w dniu 9 kwietnia 2014 r.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim wydał decyzję z 6 maja 2014 r., nr [...], w której stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej, pierwszoinstancyjnej decyzji nr [...] z dnia 18 czerwca 2012. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz art. 104 K.p.a. W uzasadnieniu, po szczegółowym omówieniu przebiegu postępowania, organ podał, że w lokalu użytkowym wykonano roboty naprawcze, przez co zostały usunięte nieprawidłowości powstałe w wyniku samowolnej przebudowy tej części obiektu budowlanego. Według ustaleń organu, stopnie schodowe zapewniające dostęp do pomieszczeń lokalu położonych na różnych poziomach posiadają jednakową wysokość ok. 15 cm. We wszystkich pomieszczeniach lokalu została zapewniona właściwa wentylacja poprzez zastosowanie instalacji wentylacji mechanicznej wykonanej według opracowania sporządzonego przez uprawnioną osobę, a także poprzez istniejącą wentylację grawitacyjną. Zlikwidowano też szatnię pracowniczą w jej dotychczasowym pomieszczeniu i zorganizowano ją w pomieszczeniu piwnicznym o wymaganej wysokości - co najmniej 2,5 m (2,57 – 2,58) oraz z odpowiednim do niej dostępem. Ogólnodostępne ustępy dostosowano do wymagań przepisów techniczno-budowlanych w zakresie szerokości drzwi przedsionka (90 cm), drzwi do kabiny (80 cm) oraz wielkości kabiny z miską ustępową (91×114 cm); utworzono oddzielną kabinę ustępową przystosowaną dla potrzeb osób niepełnosprawnych (drzwi 100 cm i kabina 153×203 cm). Poprzez trwałe oddzielenie uniemożliwiono bezpośrednią komunikację pomiędzy pomieszczeniem zmywalni i kuchni. Ponadto, zrezygnowano z klimatyzacji, w związku z czym zdemontowano dotychczasowe urządzenie klimatyzacyjne. Końcowo organ odniósł się do zarzutów zgłoszonych przez G. i J. W., którym udostępniono akta sprawy przed wydaniem decyzji. W tym zakresie, odnośnie braku zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na wykorzystanie wspólnych części obiektu budowlanego dla celów lokalu użytkowego, wyjaśnił, że ochrona prawa własności nie należy do właściwości organu administracji publicznej, dlatego przy sprawdzeniu wykonania robót naprawczych, nakazanych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, aspekt ewentualnego naruszenia prawa własności należało uznać za nie istotny dla przedmiotu sprawy. Organ zauważył, że pomieszczenie piwniczne z utworzoną w nim szatnią dla pracowników dostępne jest wyłącznie z lokalu użytkowego, a także dla celów tego lokalu zostały wykorzystane jedynie istniejące - i w opinii kominiarskiej wskazano jako dotychczas wolne - przewody kominowe. Organ stwierdził też, że zarzuty odnośnie braku poinformowania o przeprowadzeniu kontroli powykonawczej nie znajdują uzasadnienia w prawie, a dla zapewnienia czynnego udziału w prowadzonym postępowaniu strony zostały skutecznie poinformowane o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy przed wydaniem decyzji, przez co wymagana procedura administracyjna została w pełni zachowana. Z tych wszystkich względów organ uznał, że obecny stan lokalu jest wystarczający dla stwierdzenia wykonania obowiązku i wydania decyzji, która kończy postępowanie i stanowi potwierdzenie doprowadzenia samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem.

Nie godząc się z ta decyzją, G. i J. W. wnieśli odwołanie, w którym zarzucili, że organ pominął fakt, iż w toku postępowania ustalono, że obiekt jest wpisany do rejestru zabytków, co wymaga wydania stosownej decyzji przez Konserwatora Zabytków. Ponadto zarzucili, że wydając decyzję z dnia 27 sierpnia 2013 r., nr [...], organ błędnie odczytał treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 lutego 2013 r., w którym jasno określono, że wysokość 2,5 m dotyczy jedynie pomieszczenia kuchennego, a nie kuchni, co nie zwalnia inwestora od uzyskania zgody właściwego inspektora sanitarnego na odstępstw w zakresie wysokości kuchni. Odwołujący zarzucili ponadto, że inwestor wykorzystał na potrzeby restauracji pomieszczenie piwniczne niebędące jego własnością, ale należące do części wspólnych Wspólnoty Mieszkaniowej, przy czym nie uzyskał na to zgody Wspólnoty. Kolejny zarzut dotyczył niewłaściwego określenia terminu wykonania obowiązków. Odwołujący wskazali, że w decyzji z dnia 27 sierpnia 2013 r. organ nie określił tego terminu, a nastąpiło to w sposób niezgodny z prawem, tj. w drodze pism, których nie otrzymali, jak również powyższa decyzja organu odwoławczego z 27 sierpnia 2013 r., nr [...], nie została doręczona G. W. Ponadto, w dokumentacji powykonawczej brak jest protokołu badań i sprawdzeń szczelności komina zgodnych z polskimi normami, podczas gdy z uwagi na ponad 50-letni wiek budynku mogły wystąpić pęknięcia powodujące przenikanie zanieczyszczonego powietrza do mieszkań.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu opisaną na wstępie decyzją z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania oraz wskazał na wynikającą z przepisu art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., zasadę związania organu oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Organ przypomniał, że w prawomocnym wyroku z 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 525/12, Sąd oddalił skargę, gdyż uznał za prawidłowe i zgodne z prawem rozstrzygnięcie polegające na nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych. W tej części decyzji organu drugiej instancji istnieje stan powagi rzeczy osądzonej i organ odwoławczy nie jest uprawniony do ponownej kontroli decyzji organu pierwszej instancji w tym zakresie. Natomiast co do pozostałej części decyzji odwoławczej, uchylonej tym wyrokiem, orzeczono w decyzji z 27 sierpnia 2013 r., nr [...], która jest ostateczna i pozostaje w obrocie prawnym. Dalej, organ omówił procedurę legalizacyjną określoną w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że zgodnie z art. 52 tej ustawy inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Organ wyjaśnił, że na etapie sprawdzenia wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie bada całokształtu zebranego materiału dowodowego i zgodności inwestycji z przepisami prawa, lecz dokonuje oceny czy zostały wykonane obowiązki nałożone wcześniejszą decyzją ostateczną, a następnie wydaje decyzję, w której stwierdza wykonanie obowiązku albo - w przypadku jego niewykonania - nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zakres nałożonych na inwestora obowiązków został ustalony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z 18 czerwca 2012 r. nr [...], prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 26 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Op 525/12 oraz decyzją Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 27 sierpnia 2013 r. nr [...]. W tym zakresie istnieje stan powagi rzeczy osądzonej, stąd organ pierwszej instancji nie miał podstaw do ponownego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie i zasadnie ograniczył się do zbadania czy nałożone obowiązki zostały faktycznie wykonane. Dlatego zarzuty odwołania dotyczące katalogu nałożonych obowiązków, czy błędnych ustaleń faktycznych, nie mogą zostać uwzględnione. Organ odwoławczy stwierdził, że z porównania katalogu nałożonych na inwestora obowiązków i ustaleń dokonanych w toku przeprowadzonej kontroli wynika, że całość nałożonych obowiązków została wykonana. Odnośnie zarzutu niedoręczenia G. W. decyzji z 27dnia sierpnia 2013 r., nr [...], organ wskazał, że z treści zwrotnego dowodu doręczenia tej decyzji wynika, iż jej odbiór pokwitował w dniu 30 sierpnia 2013 r. J. W., zatem doszło do zgodnego z art. 43 K.p.a. doręczenia decyzji dorosłemu domownikowi.

We wniesionej skardze G. i J. W. powtórzyli większość zarzutów sformułowanych wcześniej w odwołaniu, w tym dotyczących niewłaściwej interpretacji przez organ wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. Zdaniem skarżących, Sąd odniósł się wyraźnie do wysokości zaplecza kuchennego, a nie kuchni. Powtórzyli również argument, że pomieszczenie piwniczne inwestor zaadaptował na szatnię bez zgody i bez powiadomienia Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...], podczas gdy powinien przedstawić dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podnieśli, że administrator - B wystąpił do inwestora o zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej w części piwnicznej stanowiącej część Wspólnoty, o czym były poinformowane organy nadzoru budowlanego obu instancji. Poza tym skarżący zarzucili, że obiekt jest wpisany do rejestru zabytków, a inwestor nie uzyskał zgody na wykonywanie robót, zaś organ nie nałożył obowiązku przedłożenia odpowiednich dokumentów. Skarżący podnieśli także, że określenie terminu wykonania obowiązków nie nastąpiło w decyzji, ale odrębnym pismem, a następnie organ ten termin przedłużył, przy czym będąc stroną postępowania pism tych nie otrzymali. Skarżący wywiedli, że termin wykonania obowiązków nie może być przedłużany w drodze innej niż decyzją. Skarżący powtórzyli także argument o braku protokołu badań i sprawdzeń szczelności komina (wentylacja nadciśnieniowa wywiewna) oraz że z uwagi na ponad wiek budynku mogły wystąpić uszkodzenia powodujące przenikanie zanieczyszczeń do mieszkań. Podnieśli ponadto, że przewody wentylacyjne i dymowe były przeznaczone na wentylację grawitacyjną, a nie mechaniczną.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił dodatkowo, że zmiany w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należą do sfery prawa cywilnego i pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie. Na etapie wydania decyzji organ stwierdza wykonanie obowiązków i nie prowadzi już żadnego postępowania dowodowego. Poza tym organ odwoławczy wyjaśnił, że nie dokonał zmiany decyzji ostatecznej, ale wobec tego, że po zaskarżeniu decyzji jej wykonanie zostało wstrzymane, poinformował o terminie, po upływie którego zostanie przeprowadzona kontrola wykonanych obowiązków.

W piśmie procesowym z dnia 23 października 2014 r. skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Skarga podlega uwzględnieniu, jednakże z innych przyczyn niż podniesione przez skarżących, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że kompetencja kontrolna sądu administracyjnego sprowadza się do oceny legalności działania organu administracji w zakresie oceny prawidłowości zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafności ich wykładni oraz dochowania wymaganej prawem procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 powołanej już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Ponadto, stosownie do art. 134 § P.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres kontroli sądu administracyjnego wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Tym samym Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych nieprawidłowości niż wskazane w skardze, jednak w zakresie dokonywanej oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza natomiast, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W związku z tym sprecyzowania wymaga od razu, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 sierpnia 2014 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 6 maja 2014 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), którą stwierdzono wykonanie przez W. T. obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 18 czerwca 2012 r. Zatem granice niniejszej sprawy określa rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 13 sierpnia 2014 r. Z tego względu, przedmiotu oceny Sądu w niniejszej sprawie nie mogła stanowić ani decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim z dnia 18 czerwca 2012 r., nr [...], wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) o nałożeniu na W. T. obowiązku wykonania określonych czynności i robót naprawczych w lokalu użytkowym z restauracją "A" w [...], ani inne zagadnienia dotyczące prawidłowości nakazów mających na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykraczałoby to poza granice niniejszej sprawy. Decyzja ta wydana została bowiem w innym postępowaniu administracyjnym; podobnie problematyka, której rozstrzygnięcie to dotyczy, należy do odrębnego etapu postępowania legalizacyjnego, poprzedzającego postępowanie zakończone decyzjami stanowiącymi aktualnie przedmiot oceny Sądu. Jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie i doktrynie, w odwołaniu od decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane strony postępowania mogą kwestionować jedynie to, co było przedmiotem rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji. Nie można w odwołaniu tym podnosić zarzutów w stosunku do decyzji wcześniej wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, od której służyły środki zaskarżenia, a ponadto, decyzja ta jest już ostateczna (prawomocna) w dacie wydawania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 10 października 2007 r., II OSK 1340/07, LEX nr 394411, A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz pod red. A. Glinieckiego, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 497).

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Przypomnienia wymaga, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane w związku ze stwierdzeniem, iż doszło do samowolnej przebudowy połączonej ze zmianą sposobu użytkowania lokalu w którym mieści się restauracja "A" w [...]. W toku postępowania dotyczącego zmiany sposobu użytkowania ww. lokalu dwukrotnie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, przy czym w wyroku z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 525/12, przesądzono, iż okoliczności faktyczne i prawne sprawy wskazują na możliwość legalizacji. Sąd zaakceptował działania organów nadzoru budowlanego polegające na zastosowaniu w sprawie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie Prawa budowlanego oraz niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), i nałożeniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie prudnickim w decyzji z dnia 18 czerwca 2012 r., wydanej na podstawie tego przepisu, obowiązku wykonania przez inwestora robót naprawczych, polegających na:

- wyrównaniu, w zakresie dopuszczalnej tolerancji budowlanej, wysokości stopni wszystkich schodów, zapewniających dostęp do pomieszczeń lokalu położonych na różnych poziomach;

- zapewnienia właściwej wentylacji w pomieszczeniach pracy, higieniczno sanitarnych oraz w sali restauracyjnej lokalu gastronomicznego, odpowiednio do wymagań, wynikających z określonego przeznaczenia danego pomieszczenia;

- likwidacji szatni pracowniczej w obecnym jej pomieszczeniu, które me spełnia warunków pomieszczenia higieniczno sanitarnego i zorganizowanie dla pracowników szatni, spełniającej wymogi przepisów ogólnych bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie wymaganej wysokości, oświetlenia oraz dostępu do tego pomieszczenia;

- dostosowaniu ogólnodostępnych ustępów w lokalu gastronomicznym, do wymagań przepisów techniczno-budowlanych w zakresie szerokości drzwi przedsionka, drzwi do kabin oraz wielkości tych kabin;

- utworzeniu kabiny ustępowej, przeznaczonej dla potrzeb osób niepełnosprawnych;

- oddzieleniu pomieszczenia zmywalni od komunikacji wewnętrznej w pomieszczeniu pracy - kuchni;

- zastosowania dla potrzeb lokalu, urządzenia klimatyzacyjnego o parametrach głośności pracy nie większej, niż dopuszczalny poziom hałasu w terenie zabudowy wielorodzinnej (jedynie w przypadku wyposażenia lokalu w klimatyzację).

W kontekście argumentacji skargi odnotowania ponadto wymaga, że omawianą decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r., utrzymaną w mocy przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu decyzją z dnia 29 sierpnia 2012 r., nr [...], nałożony został ponadto na W. T. obowiązek uzyskania zgody właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego na odstępstwo w zakresie wysokości pomieszczenia pracy - kuchni, od wymaganej wysokości, nie mniejszej niż 3,0 m w świetle, do obniżonej wysokości, nie mniejszej niż 2,5 m w świetle. W tej części decyzja organu odwoławczego została jednak przez uchylona wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 525/12, z powodu uznania przez Sąd, że przepis 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, mający zastosowanie w sprawie z mocy art. 71 ust. 3 tej ustawy, w brzmieniu sprzed nowelizacji nie przewidywał możliwości nałożenia obowiązku dostarczenia określonych dokumentów. Natomiast w pozostałej części Sąd skargę oddalił, co oznaczało, iż nie zakwestionował legalności kontrolowanej decyzji organu odwoławczego - a tym samym i decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 2012 r. - odnośnie pozostałego określonego przez organ zakresu czynności mających na celu doprowadzenie obiektu restauracji "A" do stanu zgodnego z prawem. Wyrok ten - w związku z niewniesieniem od niego skargi kasacyjnej - stał się prawomocny w dniu 7 maja 2013 r. i nie został dotychczas wzruszony, stąd stosownie do art. 171 P.p.s.a. ma powagę rzeczy osądzonej (res iudicata). Skoro nie Sąd nie uchylił zaskarżonej decyzji w całości, ani poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 2012 r., to ocena prawna dotycząca tej części decyzji z mocy art. 170 P.p.s.a. wiąże tak organy, jak i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, który zobligowany jest przyjmować, że ta kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu i w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się ta kwestia, nie może być ona już ponownie badana

Decyzja stanowiąca przedmiot rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jedynie konsekwencją opisanej wyżej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 18 czerwca 2012 r., albowiem stwierdza ona wywiązanie się przez inwestora z obowiązku nałożonego tą ostateczną decyzją. Materialnoprawną podstawę działania organów w rozpoznawanej sprawie był przepis art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 wskazanej ustawy, i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Natomiast zgodnie z art. 51 ust. 3 pkt 2, w przypadku niewykonania obowiązku wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Stwierdzenie odnośnie wykonania obowiązku i wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane powinno być poprzedzone dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego, z uwzględnieniem przepisów regulujących kwestie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., które zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie faktów i udowodnionych okoliczności, poddanych następnie wszechstronnej analizie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów.

W badanej sprawie podstawową kwestią jest prawidłowość ustaleń organu, który stwierdził, że nałożony obowiązek został przez inwestora wykonany. W ocenie Sądu, istnieją wątpliwości co do wykonania wszystkich obowiązków nałożonych decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r., których to wątpliwości nie można wyjaśnić w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy. W decyzji tej na W. T. został nałożony, między innymi, obowiązek "likwidacji szatni pracowniczej w obecnym jej pomieszczeniu, które nie spełnia warunków pomieszczenia higieniczno sanitarnego i zorganizowanie dla pracowników szatni, spełniającej wymogi przepisów ogólnych bezpieczeństwa i higieny pracy w zakresie wymaganej wysokości, oświetlenia oraz dostępu do tego pomieszczenia". Chociaż, zdaniem organów obu instancji, ten obowiązek został przez inwestora wykonany, podobnie jak wszystkie pozostałe obowiązki, to jednak w oparciu o akta sprawy, w szczególności na podstawie zapisów protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 9 kwietnia 2014 r. oraz materiału fotograficznego stanowiącego załącznik do tego protokołu nie sposób ustalić, czy pomieszczenie zaadoptowane na szatnię (foto nr 12) spełnia wszystkie wymogi ustalone w załączniku Nr 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 26 września 1997 r. w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. z 2003 r., nr 169, poz. 1650 z późn. zm.), określającym wymagania dla pomieszczeń i urządzeń higienicznosanitarnych, w tym również w zakresie oświetlenia, która to kwestia pozostała całkowicie poza sferą oceny organów, pomimo że wymóg w tym zakresie wynikał jednoznacznie z treści decyzji z dnia 18 czerwca 2012 r. To samo dotyczy realizacji kolejnego obowiązku, polegającego na zapewnieniu właściwej wentylacji szatni, jak i zmywalni, której oddzielenie od pomieszczenia kuchni nakazano powyższą decyzją. W odniesieniu do tych pomieszczeń, jak również w odniesieniu do obieralni, brak jest przeprowadzenia przez organ wnikliwej analizy i oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem treści nałożonego obowiązku. Pomimo, że organ sam sformułował nakaz jako "zapewnienie właściwej wentylacji, odpowiednio do wymagań wynikających z określonego przeznaczenia danego pomieszczenia", to wskazując taki zakres - nie dokonał jego sprawdzenia. Zauważyć przy tym należy, że protokół z kontroli ogranicza się wyłącznie do stwierdzeń wykonania poszczególnych nakazów objętych decyzją z dnia 18 czerwca 2012 r., a w uzasadnieniu decyzji powtórzono jego treść i wskazano lakonicznie na opracowanie dotyczące wentylacji mechanicznej oraz na wyniki pomiarów wentylacji mechanicznej.

W ocenie Sądu, już tylko omówione wyżej wątpliwości związane z wykonaniem wskazanych obowiązków świadczą o nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz skutkowało naruszeniem art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i są wystarczające do uchylenia decyzji obu instancji. Należy jednak dodać, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym Sąd stwierdził także inne uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący, przeglądając akta sprawy w dniu 16 kwietnia 2014 r. wnieśli do protokołu uwagę, że nie zostali poinformowani o przeprowadzeniu w dniu 9 kwietnia 2014 r. kontroli powykonawczej, co uniemożliwiło dokonanie oględzin prac naprawczych. Następnie w odwołaniu skarżący zarzucali uniemożliwienie im wzięcia udziału w tej czynności. W niniejszej sprawie skarżący, będący właścicielami lokalu położonego bezpośrednio nad restauracją "A", zostali uznani za strony postępowania naprawczego i uczestniczyli w tym postępowaniu. Skarżący J. W. wniósł również skargę na decyzję dotyczącą nakazu wykonania czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu zajmowanego przez restaurację A" i skarga ta została rozpoznana przez tut. Sąd wyrokiem z dnia 26 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Op 525/12. Pomimo to, skarżący nie brali udziału w oględzinach i nie byli zawiadomieni o terminie kontroli, która miała miejsce w dniu 9 kwietnia 2014 r. i - jak wynika z protokołu - uczestniczył w niej jedynie inwestor. Zostali natomiast pismem z dnia 10 kwietnia 2014 r. zawiadomieni przez organ w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o prawie wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji.

W związku z tym należy wskazać, że obowiązkiem organów jest zachowanie w toku każdego postępowania przepisów procedury administracyjnej, w tym również zagwarantowanie stronie praw określonych w art. 79 § 1 K.p.a., według którego strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Okoliczność faktyczna, która ma służyć dowód, nie może zostać uznana za udowodnioną gdy została dokonana z naruszeniem art. 79 K.p.a. Naruszenie art. 79 § 1 K.p.a. nie może zostać usunięte poprzez późniejsze zapoznanie strony z treścią protokołu oględzin sporządzonego bez zapewnienia stronie udziału w tej czynności procesowej. Dowód taki wymaga powtórzenia, gdyż naruszenie przez właściwy organ nałożonych obowiązków z art. 79 K.p.a. jest także naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu w świetle art. 10 § 1 K.p.a., a także, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., stanowi przesłankę do wznowienia postępowania. Tym samym, wskazywane przez organ umożliwienie skarżącym dostępu do akt sprawy, które miało miejsce w dniach 14 i 16 kwietnia 2014 r., po zawiadomieniu w trybie art. 10 § 1 K.p.a., nie mogło konwalidować powyższej wady. Według art. 79 § 1 in fine, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia oględzin co najmniej na siedem dni przed ich terminem. Ponadto, dyspozycja art. 79 § 2 K.p.a. jednoznacznie stanowi, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Stanowi to bowiem procesową gwarancję realizacji zasady ogólnej procedury administracyjnej, dotyczącej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 10 § 1 K.p.a. Ponadto czynny udział w każdym stadium postępowania umożliwia stronie prawidłowe formułowanie ewentualnych zarzutów w przysługujących jej środkach odwoławczych. Dlatego w niniejszej sprawie naruszenie tych gwarancji procesowych jest naruszeniem przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Reasumując, stwierdzić przyjdzie, że w kontrolowanej sprawie stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie ustalony i oceniony oraz nie znalazł wyrazu w uzasadnieniach obu decyzji, a nadto stronom postępowania nie zapewniono czynnego w nim udziału. W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie wskazanych powyżej przepisów procedury administracyjnej, Sąd stwierdził, że w sprawie zaistniały przesłanki do uchylenia kontrolowanych aktów.

W tej sytuacji zbędne stało się badanie zasadności skargi w kontekście dalej idących jej zarzutów, choć już teraz stwierdzić trzeba, że termin wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ma charakter procesowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że z uwagi na taki charakter termin ten został pozostawiony do uznania organu i może być stosownie do okoliczności sprawy wydłużony na żądanie strony (por. wyroki NSA: 18 września 2013 r., II OSK 993/12; z 22 kwietnia 2009 r., II OSK 608/08; z 9 stycznia 2008 r., II OSK 1816/06 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://nsa.gov.pl). Upływ terminu procesowego nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień, tak jak ma to miejsce w przypadku terminu materialnoprawnego. W związku z tym z chwilą upływu terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ, stanowiący jednocześnie uprawnienie strony do ich wykonania. Decydujące znaczenie ma natomiast data wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Jeżeli inwestor uchybi wprawdzie wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem tej decyzji, to nie naraża się na negatywne konsekwencje w związku z niedotrzymaniem terminu w postaci nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych, rozbiórki obiektu lub jego części, albo doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, który może zostać orzeczony przez organ na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie, w związku z wniesieniem skargi organ odwoławczy na podstawie art. 61 § 2 pkt 1 P.p.s.a. wstrzymał wykonanie decyzji z dnia 29 sierpnia 2012 r. Ochrona przewidziana w tym przepisie ma jednak charakter tymczasowy, gdyż na zasadzie art. 61 § 6 P.p.s.a. wstrzymanie wykonania aktu upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji, co nastąpiło w związku z wydaniem wyroku z dnia 26 lutego 2013 r. Tym samym zaktualizował się termin 28 września 2012 r., zakreślony w decyzji z dnia 18 czerwca 2012 r. Fakt wyznaczenia przez organ nowego terminu na wykonanie obowiązku, a następnie jego przedłużenia do dnia 31 marca 2014 r., do czego organ był uprawniony, nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, skoro organ i tak nie podejmował żadnych czynności zmierzających do sprawdzenia wykonania nałożonych obowiązków.

Z kolei odnośnie argumentu dotyczącego braku po stronie inwestora prawa do dysponowania pomieszczeniem, w którym urządzono szatnię, a także złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do tego pomieszczenia, wyjaśnić przyjdzie, że kwestie własnościowe należą do kategorii spraw cywilnoprawnych, natomiast - co do zasady - celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w aspekcie prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, przyjął pogląd, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (ONSAiWSA 2011, nr 2, poz. 22). Tym bardziej więc takiego oświadczenia nie można żądać na etapie sprawdzania wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Niemniej jednak dostrzec należy, iż w uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano wyraźnie, że nie można wykluczyć, iż prowadząc postępowanie naprawcze regulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego po ustaleniu, że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być też decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku jednak podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, iż inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa. Odnotować dodatkowo należy, że w aktualnym orzecznictwie wskazuje się, iż nie do zaakceptowania jest taka interpretacja powyższej uchwały, która przyjmuje, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie zajmują się kwestią prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż może to doprowadzić do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich. W razie stwierdzenia, że występuje spór cywilnoprawny organy powinny rozważyć zawieszenie postępowania administracyjnego zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny, gdyż decyzja, o której mowa w art. 51 ust. 1 ustawy, nie może zostać wydana, jeśli nie będzie pewności, że jej adresatem jest inwestor dysponujący nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 4 ustawy Prawo budowlane (por. wyroki NSA: z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 10 września 2013 r., II OSK 887/12; z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12 - powołana wyżej strona internetowa).

W konsekwencji naruszenia wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji podjęte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach postępowania, które obejmowały wartość uiszczonego wpisu od skargi, Sąd orzekł na wniosek skarżących na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.

Z uwagi na kasacyjny charakter niniejszego wyroku, sprawa będzie rozpoznawana przez organ pierwszej instancji, który w ponownym postępowaniu usunie opisane naruszenia prawa, zapewniając udział stron postępowania i wyjaśni wszechstronnie stan faktyczny sprawy, w tym również kwestię uprawnień do dysponowania nieruchomością przez inwestora, a następnie podejmie rozstrzygnięcie stosując się do oceny prawnej przedstawionej w wyroku oraz wskazań co do dalszego postępowania, wynikających wprost z rozważań Sądu, zgodnie z art. 153 P.p.s.a.