Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1231/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, 183
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 1 września 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 348/15 w sprawie ze skargi S.T. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt IV SAB/Wa 348/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.T. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania, zobowiązał Prezydenta [...] do rozpatrzenia wniosku S.T. z dnia 25 września 2014 r. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę nr [...] z obrębu [...] o powierzchni 953 m² – w terminie jednego miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy (pkt 1 wyroku); stwierdził, że Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku (pkt 2 wyroku); stwierdził, że bezczynność Prezydenta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 wyroku); zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego S.T. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4 wyroku).

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z 25 września 2014 r., (które zostało przekazane do Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w dniu 26 września 2014 r.) S.T. (dalej: skarżący) wystąpił o ustalenie odszkodowania za ww. działkę.

W piśmie z 20 października 2014 r. Biuro Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] poinformowało wnioskodawcę, że zgodnie zapisem w ewidencji gruntów działka ta stanowi współwłasność (w różnych udziałach) skarżącego oraz innych osób fizycznych. Powyższy stan prawny potwierdza zapis w księdze wieczystej KW [...]. Przedmiotowa nieruchomość nie stanowi własności m. st. Warszawy, w związku z powyższym brak jest przesłanki do ewentualnego wszczęcia procedury odszkodowawczej. Brak jest podstaw formalno-prawnych do przeprowadzenia negocjacji w sprawie odszkodowania za działkę nr ew. [...] z obrębu [...].

W piśmie z 24 listopada 2014 r. skarżący złożył do Wojewody [...] zażalenie na "bezczynność Urzędu Miasta [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami". W zażaleniu podniósł, że od marca 2012 r. prowadzi korespondencję z Biurem Gospodarki Nieruchomościami w sprawie zapłaty odszkodowania za przejętą przez Urząd [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 1989 r. na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...] położoną przy ul. [...] w W., a przeznaczoną pod ulicę.

W postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], które wpłynęło do organu I instancji w dniu 6 marca 2015 r., Wojewoda [...], uznał wniesione w sprawie zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia tego postanowienia. Zdaniem Wojewody, S.T. jest stroną w przedmiotowej sprawie. Wniosek z dnia 25 września 2014 r. spowodował wszczęcie postępowania administracyjnego. Organ I instancji powinien niniejszą sprawę załatwić przez wydanie stosownego aktu administracyjnego, co oznacza, że od dnia złożenia podania do dnia wniesienia zażalenia wniosek nie został rozpatrzony. Zdaniem organu II instancji, w chwili wniesienia omawianego zażalenia organ I instancji pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy.

Organ w piśmie z dnia 29 czerwca 2015 r. poinformował skarżącego, że w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a wniosek został zarejestrowany pod wskazanym w tym piśmie numerem.

W piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r. organ I instancji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił skarżącego, że wniosek o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość zostanie rozpatrzony do końca 2015 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący podniósł, że od marca 2012 r. prowadzi korespondencję z Urzędem Miasta [...] Biuro Gospodarki Nieruchomościami w sprawie wykonania prawomocnej decyzji z dnia [...] lipca 1989 r. Urzędu [...], to jest wszczęcie postępowania zmierzającego do wypłaty odszkodowania za wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa działkę o powierzchni 953 m² z obrębu [...] położoną w W. przy ul. [...]. W każdym piśmie Biuro Gospodarki Nieruchomościami odmawiało wszczęcia tego postępowanie, informując, że brak jest podstaw formalnoprawnych do wypłacenia odszkodowania za ww. działkę i sprawy odszkodowania mają charakter cywilnoprawny, w związku z tym nie mogą być rozpatrywane w trybie administracyjnym. Skarżący w skardze wyjaśnił ponadto, że zgodnie z informacjami, jakie uzyskał od organu I instancji skierował pozew o odszkodowanie do Sądu Okręgowego [...], który odrzucił go wskazując na konieczność postępowania w trybie administracyjnym. Z tego powodu skierował w dniu 25 września 2014 r. wniosek o wypłacenie odszkodowania za przejętą na rzecz Skarbu Państwa działkę do Prezydenta [...] jako Starosty [...]. Organ I instancji za pośrednictwem Biura Zarządu Nieruchomościami powtórzył w piśmie z dnia 20 października 2014 r. stanowisko, że "brak jest podstaw przeprowadzenia negocjacji w sprawie odszkodowania za działkę nr. ewid. [...] z obrębu [...]". Z tego powodu skarżący skierował do organu II instancji, zażalenie na bezczynność Prezydenta [...].

W odpowiedzi na skargę organ przedstawił stan faktyczny sprawy i wniósł o oddalenie skargi. Podniósł, że Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa zwrócił się do Delegatury o przekazanie akt podziałowych dotyczących nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gdyż w dostarczonej do Wydziału teczce zastępczej znajdowały się jedynie kopie dokumentów niepotwierdzone za zgodność z oryginałem. Z otrzymanych informacji wynikało, iż dokumenty są w Wydziale prawnym. W zawiadomieniu z dnia 29 czerwca 2015 r. Wydział Nieruchomości Skarbu Państwa poinformował, że w przedmiotowej sprawie wszczęte zostało postępowanie administracyjne, jednocześnie Wydział zwrócił się do strony z prośbą o dostarczenie dokumentów, bez których zakończenie przedmiotowego postępowania nie jest możliwe. Zdaniem organu I instancji ww. dokumenty nie zostały uzupełnione przez stronę. Organ w odpowiedzi na skargę poinformował, że sprawy w Wydziale Nieruchomości Skarbu Państwa załatwiane są według kolejności zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ww. postępowania winny mieć za cel ustalenie stanu faktycznego w sposób pewny, a nie jedynie prawdopodobny. Wobec powyższego bez uzupełnienia dokumentów nie jest możliwe zakończenie przedmiotowego postępowania. Organ podniósł, że obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie na mocy innych przepisów, w szczególności wynikających z art. 7, 9 i 10 oraz 77 § 1 k.p.a. Według organu, zasada szybkości postępowania, wyrażona w art. 12 k.p.a. nie jest jedyną wartością proceduralną, ale jest powiązana z zasadą prawdy materialnej z art. 7 k.p.a. Szybkość prowadzonego postępowania nie może przeczyć obowiązkowi organu dokładnego wyjaśnienia sprawy, mając na względzie słuszność interesu obywatela ale też interes społeczny. Organ I instancji uznaje, że z uwagi na niedostarczenie przez skarżącego niezbędnych dokumentów wymienionych w zawiadomieniu z dnia 29 czerwca 2015 r., skarga jest nieuzasadniona. Organ wskazał ponadto, że strona w piśmie z dnia 30 czerwca 2015 r. poinformowana została, o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, tj. do 31 grudnia 2015 r. Zdaniem organu, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki wynikające z treści art. 35 i 36 k.p.a., a działania Prezydenta [...] nie wyczerpują znamion przewlekłości postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna.

Sąd podniósł, że realizacja zasady ogólnej szybkości i racjonalnego postępowania jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 24 września 2014 r.

Sąd powołując treść art. 35 § 1 i 2 oraz art. 36 § 1 i 2 k.p.a. stwierdził, że organ administracji publicznej zmierza do załatwienia sprawy, jeżeli prowadzi postępowanie w zgodzie ze standardami wskazanymi w tych przepisach. Jeżeli tak nie jest, to występuje przypadek niezałatwienia sprawy w terminie, a więc pozostawania przez organ w bezczynności. Zatem organ pozostaje w bezczynności, w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym wart. 35 k.p.a., jeżeli nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych, mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Treść obowiązku płynącego z art. 35 § 1 k.p.a. oznacza zakaz nieuzasadnionego przetrzymywania spraw bez nadawania im właściwego biegu oraz obowiązek prowadzenia postępowania bez niepotrzebnych zahamowań przewlekłości w postępowaniu.

W ocenie Sądu I instancji, taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Wprawdzie w dniu 29 czerwca 2015 r. organ poinformował skarżącego, że w sprawie zostało wszczęte postępowanie administracyjne, a wniosek został zarejestrowany pod wskazanym w tym piśmie numerem, a następnie w piśmie z 30 czerwca 2015 r. skierował do skarżącego zawiadomienie o terminie rozpatrzenia sprawy, wskazując że wniosek o przyznanie odszkodowania za ww. nieruchomość zostanie rozpatrzony do końca grudnia 2015 r., ale organ podjął te czynności dopiero po upływie 9 miesięcy od dnia wpłynięcia wniosku skarżącego do organu i po upływie 3 miesięcy od wydania przez organ II instancji postanowienia, w którym Wojewoda uznał wniesione zażalenie za uzasadnione oraz wyznaczył Prezydentowi [...] dodatkowy termin na podjęcie stosownego rozstrzygnięcia wynoszący 3 miesiące od daty doręczenia tego postanowienia.

Jak wynika z akt sprawy, zakres podejmowanych w tym czasie przez Prezydenta [...] czynności nie uzasadniał, zdaniem Sądu, tak długiego czasu jej prowadzenia. Analizując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Sąd I instancji uznał, że organ postąpił wbrew nakazowi płynącemu z treści art. 36 § 1 k.p.a., a to z tej przyczyny, że od daty wpłynięcia postanowienia Wojewody [...] nr [...] do organu I instancji (w dniu 6 marca 2015 r.), do dnia skierowania skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu I instancji, nie wydał rozstrzygnięcia. Organ pozostawał zatem w bezczynności. Przyczyną tak długo trwającej zwłoki nie może być stwierdzenie organu wyrażone w odpowiedzi na skargę. Zdaniem Sądu, nic bowiem nie stało na przeszkodzie, aby organ kierując się zasadą wszechstronności wyjaśnienia sprawy oraz szybkości postępowania rozpoznał wniosek skarżącego, który wpłynął do organu 25 września 2014 r.

Kwestia dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokładnego wyjaśnienia sprawy nie mogą usprawiedliwiać zwłoki w załatwieniu sprawy oraz nie mogą rodzić negatywnych skutków dla strony, także w sferze terminów załatwiania sprawy. Tym samym zwłoka w wydaniu rozstrzygnięcia w tej sprawie została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył należytych starań, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i niezwłocznie załatwić sprawę.

Reasumując w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ postąpił wbrew wszelkim zasadom postępowania administracyjnego, nie dokładając należytych starań, by sprawę szybko załatwić przy jednoczesnym obowiązku wnikliwego działania, posługując się przy tym możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Takie postępowanie organu świadczy o tym, że od dnia wpłynięcia do organu postanowienia Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. nr [...]. do dnia złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pozostawał on w zawinionej zwłoce w załatwieniu sprawy. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniają więc stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jako że organ z nieuzasadnionych powodów nie rozpatrzył sprawy, czym naruszył postanowienia przepisu art. 35 § 1 i § 3 k.p.a i korespondujący z nim art. 12 § 1 i § 2 k.p.a oraz art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe okoliczności przemawiają również za uznaniem, że bezczynność Prezydenta [...] miała rażący charakter. Sąd uznał zatem, że bezczynność organu w nierozpoznaniu wniosku skarżącego z 25 września 2014 r. o wypłatę odszkodowania jest nadzwyczaj naganna i nosi cechy rażącego naruszenia prawa ze względu na długotrwałość prowadzenia postępowania i czasokres braku jakiejkolwiek aktywności organu, zmierzającej do załatwienia sprawy w formie procesowej, co wynikało wyłącznie i bezpośrednio z jego niedziałania i opieszałości organu nie podejmującego koniecznych czynności procesowych, zmierzających do zakończenia postępowania.

W skardze kasacyjnej, Prezydent [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie Prezydent [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania oraz stwierdzenie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ podejmował czynności niezbędne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Wskazując na powyższe, wniesiono, na podstawie art. 185 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że organ od dnia złożenia wniosku podejmował czynności faktyczne i prawne mające na celu rozpatrzenie wniosku, a wnioskodawca był na bieżąco informowany o przebiegu postępowania i przewidywanym terminie jego zakończenia. Organ podkreślił, że właściwość rzeczowa Prezydenta [...] obejmuje nie tylko rozpatrywanie spraw w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na podstawie art. 73 ustawy Przepisów wprowadzających ustawy reformujące administracje publiczną, lecz również m.in. na podstawie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w skrócie: u.g.n.), art. 129 u.g.n. oraz dekretu warszawskiego. Skala roszczeń odszkodowawczych kierowanych przez byłych właścicieli do Prezydenta [...] jest ogromna, a środki finansowe ograniczone. Organ prowadząc postępowanie, stara się wykorzystać wszelkie rozwiązania mogące usprawnić i przyspieszyć rozpatrywanie spraw administracyjnych.

Organ w niniejszej sprawie nie pozostawał w bezczynności, tym bardziej mającej postać rażącego naruszenia prawa. Cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość już na pierwszy rzut oka. Rażącym naruszeniem prawa będzie zatem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Nie wystarczy zatem samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). W ocenie skarżącego kasacyjnie, okoliczności sprawy, którą rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny nie prowadzą do tak jednoznacznych wniosków, tj. przyjęcia w sposób niewątpliwy i oczywisty, że w niniejszej sprawie miała miejsce bezczynność organu administracyjnego nosząca znamiona rażącego, kwalifikowanego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, S.T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, które okazały się niezasadne z następujących przyczyn.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wskazano Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom, albowiem podstawy kasacyjne odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania nie określają, na czym miałoby polegać dane naruszenie, ani też dlaczego wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazana wada skargi kasacyjnej nie dyskwalifikuje jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Niemniej jednak zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a nie mógł zostać uwzględniony, ponieważ skarżący kasacyjnie nie napisał, na czym miałoby polegać naruszenie tych przepisów przez Sąd I instancji, a więc nie dopełnił obowiązku określenia granic skargi kasacyjnej. Prezentowanie odmiennego stanowiska aniżeli Sąd I instancji w zakresie wystąpienia bezczynności organu, bez wykazania naruszenia określonych przepisów prawa przez Sąd, nie jest w tym przypadku, wystarczające. Tym samym wady skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie zasadności podniesionych zarzutów, stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a.

Źle postawione zarzuty skargi kasacyjnej uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu związanemu granicami skargi kasacyjnej kontrolę legalności zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.