Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1858/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej P. z siedzibą w [...]. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Wspólnotę Mieszkaniową [...]w Ł. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") z [...] kwietnia 2018 r., znak: [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Wojewody [...] ("Wojewoda") z [...] lipca 2017 r. nr [...].

Wojewoda, ww. decyzją z [...] lipca 2017 r., po wszczęciu postępowania z wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji, odmówił stwierdzenia nieważności (kwestionowanej w sprawie) decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...]

grudnia 2015 r., nr [...], znak: [...],

zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S. J. K. i R. S.

spółka jawna, pozwolenia na przebudowę lokalu nr [...] wraz ze zmianą sposobu

użytkowania na potrzeby gastronomii, zlokalizowanego w kompleksie budynków

handlowo - usługowych na działce nr ewid. [...], obręb ewid. [...], przy ul. T.

w [...].

Od powyższej decyzji Wojewody, skarżąca z zachowaniem terminu, wniosła odwołania.

Na skutek jego rozpatrzenia, zapadła wskazana na wstępie decyzja GINB, którą organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., "k.p.a."), utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody i podtrzymał w stanowisko w tej decyzji wyrażone.

I tak, w uzasadnieniu tej decyzji GINB przede wszystkim podał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznawanie zakończonej sprawy. W konsekwencji, zakres prowadzonego w ramach trybu nadzorczego postępowania dowodowego nie odpowiada temu, prowadzonemu w trybie zwykłym, a do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie w przypadku stwierdzenia istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Podał również, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. (dotyczącym stwierdzenia nieważności) w oparciu o stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania kwestionowanej decyzji.

Dalej, GINB wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji), pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, inwestor powinien dołączyć powyższy dokument do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną (tj. działką nr ewid. [...]) na cele budowlane; a zatem w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego, powyższą decyzję inwestor winien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2013 r. nr [...] ustalająca, na wniosek J. K. i R. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części zabudowy (o powierzchni 1100 m²) o funkcji handlowo - mieszkaniowej na funkcję usługowo - handlowo (o powierzchni sprzedaży do 660 m²) - gastronomiczną przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. T. na części działki o numerze ewidencyjnym [...] znajdującej się w obrębie geodezyjnym [...]. Powyższa decyzja o warunkach zabudowy została przeniesiona na rzecz [...] J. K. i R. S. spółka jawna decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] listopada 2015 r., nr [...], znak: [...]. Należy zatem stwierdzić, że w analizowanym przypadku nie doszło do rażącego naruszenia przepisów art. 32 ust. 4 pkt 1 oraz art. 33 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Analiza akt sprawy nie wykazała, aby sporna inwestycja naruszała w sposób rażący ustalenia ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2013 r, nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy, w szczególności w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości inwestycyjnej. Wobec powyższego, należy stwierdzić, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], nie narusza rażąco art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Jak wynika z projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], przedmiotem spornej inwestycji jest przebudowa lokalu nr [...] na potrzeby gastronomii wraz ze zmianą sposobu użytkowania znajdującego się w budynku handlowo - usługowym przy ul. T. (dz. nr ewid. [...]) w [...]. (zob. proj. bud. Opis techniczny, 1. Dane ogólne, 1.1. Temat i zakres opracowania, str. 83). Zakres opracowania objęty projektem budowlanym obejmuje: wykonanie ścian działowych z płyt w technologii g-k (stelaż 50 mm podwójnie opłytowane obustronnie 2x12,5 mm) wg. rysunku, uzupełnienie ubytków w ścianach i podłodze, wykonanie sufitów w technologii Armstrong zgodnie z rysunkiem, wykonanie instalacji wod - kan, elektrycznej i wentylacji mechanicznej, montaż oświetlenia oraz oznakowania ppoz., montaż armatury i baterii sanitarnych, montaż stolarki drzwiowej, rozmieszczenie mebli, wykonanie na zapleczu glazury białej do wys. 2,48 m (zob. proj. bud Opis techniczny 3. Stan projektowany, str. 80). Analiza akt sprawy wykazała, że projektowane roboty budowlane dotyczą wnętrza lokalu nr [...] (zob. proj. bud. "Inwentaryzacja", nr rys. 01, str. 55, "rzut ścian", nr rys. 02, str. 54, "rzut przyziemia", nr rys. 03, str. 53). Mając na uwadze opisany powyżej zakres i charakter planowanych robót budowlanych wewnątrz lokalu nr [...], związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu o funkcji handlowo - mieszkaniowej na funkcję usługowo - handlowo - gastronomiczną, stwierdzić należy, że kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], nie narusza rażąco przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.).

Mając na uwadze zarzuty odwołania, GINB wyjaśnił przy tym, że podnoszona przez skarżącą argumentacja dotycząca uciążliwości związanych z realizacją spornej inwestycji (wytwarzanie hałasu pochodzącego z wentylatora baru i wydzielanie "przykrych" zapachów przez co członkowie wspólnoty pozbawieni są możliwości swobodnego korzystania z balkonów oraz swobodnego otwierania okien), nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r.; organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są bowiem uprawnione do sprawdzania zgodności z przepisami projektu architektoniczno-budowlanego, a wyłącznie do przeprowadzenia takiej kontroli w odniesieniu do projektu zagospodarowania działki lub terenu; za rozwiązania projektowe odpowiadają projektanci, którzy - stosownie do art. 20 ust 4 Prawa budowlanego - składają oświadczenie o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. W odniesieniu do projektu architektoniczno- budowlanego organy administracji architektoniczno-budowlanej badają wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (por. wyrok NSA z 21 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 940/07; wyrok NSA z 7 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1517/09; wyrok WSA w Warszawie z 17 września 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 705/13). Organ podał jednocześnie, że projekt budowlany, zatwierdzony kontrolowaną decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się oświadczenia projektantów o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, wymagane na podstawie art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, dotyczącego wydania decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., z "naruszeniem przepisów o właściwości", GINB również wskazał, że jest on bezpodstawny. Wyjaśnił w tym kontekście, że stosownie do treści art. 82 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 5 czerwca 1998 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 1445 - według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego, jest starosta, a w miastach na prawach powiatu - Prezydent Miasta; zaznaczył przy tym, że sporna inwestycja nie jest żadną z inwestycji, o których mowa w art. 82 ust. 3 i 4 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, niezapewnienia Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. P. udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., GINB wyjaśnił, że okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.); zgodnie z orzecznictwem sądowo-administracyjnym, za niedopuszczalne uznaje się zaś badanie przesłanki wznowieniowej w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04; wyrok NSA z 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 213/10). GINB stwierdził więc, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Nie jest też dopuszczalne przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Pozbawienie strony możliwości wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym powodujące zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., i nie może być uznane zarazem za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa (por. wyrok NSA z 14 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 343/01; wyrok NSA z 14 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 662/05).

Podsumowując GINB podał, że nie stwierdził, aby kontrolowana decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r., nr [...], rażąco naruszała przepisy prawa obowiązujące w dacie jej wydania; nie stwierdził także, aby była dotknięta którąkolwiek z pozostałych przesłanek nieważności.

W skardze do Sądu na ww. decyzję GINB, skarżąca nie zgodziła się z oceną w niej przedstawioną; wskazała, że jest ona krzywdząca, albowiem powoduje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

Dalej przedstawiła chronologicznie działania podejmowane w stosunku do funkcjonującego w kompleksie budynków handlowo-usługowych przy ul. T. w [...], lokalu gastronomicznego – baru "[...]", który to zaczął działalność na przełomie października i listopada 2011 r., "bez dopełnienia formalnych obowiązków". Już wówczas skarżąca w swoich wystąpieniach do organów, wskazywała/zgłaszała uciążliwości i utrudnienia związanie z jego funkcjonowaniem; wnosiła jednocześnie o uznanie jej za stronę w ewentualnym postępowaniu prowadzonym przed Prezydentem Miasta [...]. Tymczasem, jak podniosła, organ ten wydał decyzję "lekceważąc" Wspólnotę. Kwestionowana w sprawie decyzja wydana bowiem została bez należytego określenia stron postępowania, co przyczyniło się do jej pominięcia w tym postępowaniu. Stwierdziła przy tym, że jej pominięcie w ww. postępowaniu jest ściśle powiązane z wadliwie określonym obszarem oddziaływania obiektu.

W odpowiedzi na skargę, GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] maja 2018 r. znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2015 r. udzielającej pozwolenia na przebudowę lokalu nr [...] wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania na potrzeby gastronomii, zlokalizowanego w kompleksie budynków handlowo-usługowych na działce nr ew. [...], przy ul. T. w [...].

Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją wywołane zostało wnioskiem skarżącej, a zadaniem organów orzekających w tym postępowaniu było wyjaśnienie, czy ww. decyzja z 2015 r. jest dotknięta którąkolwiek z wad kwalifikowanych uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. W obu ww. decyzjach wydanych w niniejszej sprawie zgodnie przyjęto, że badana decyzja z [...] grudnia 2015 r. nie jest dotknięta żadną z tych wad, a ocena ta -zdaniem Sądu- jest prawidłowa. Organy orzekające dokonały bowiem właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego jak i prawnego; prowadząc postępowanie nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a.; w konsekwencji dokonanej analizy – prawidłowo zaś przyjęły, że nie ma podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie ww. art. 156 § 1 Kodeksu i wyeliminowania na jego podstawie z obrotu prawnego decyzji Prezydenta Miasta [...], w tym z przyczyn podniesionych w postępowaniu przez skarżącą, dając temu wyraz w uzasadnieniach decyzji spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Rozwijając tę ocenę, Sąd przede wszystkim zauważa, że celem postępowania nadzwyczajnego uregulowanego w art. 156 i nast. k.p.a., jest ustalenie, czy wystąpiła któraś z przesłanek nieważności uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z wad wymienionych w tym przepisie jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną: skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), niewykonalność decyzji w dniu jej wydania mająca charakter trwały (pkt 5), czy też: decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Co przy tym istotne, w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ administracji w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.) Przy czym, z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że kwestionowana/badana decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad z ww. art. 156.

Przechodząc do analizy niniejszej sprawy Sąd zauważa, że zdaniem skarżącej kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, co świadczy o wystąpieniu przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Sąd dostrzega w tym kontekście, że na podstawie wskazanego przepisu, naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji administracyjnej powoduje nieważność decyzji bez względu na trafność merytorycznego rozstrzygnięcia; niemniej o naruszeniu właściwości decydują kryteria obiektywne tj. przepisy prawa. Biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, nie sposób zaś stwierdzić za skarżącą, aby decyzja ta została wydana przez organ niewłaściwy. Sprawa dotyczy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę; stosownie do treści art. 82 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji), do właściwości organów administracji architektoniczno-budowlanej należą sprawy określone w ustawie i niezastrzeżone do właściwości innych organów; organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Sprawa nie dotyczy żadnego z obiektów czy robót budowlanych wymienionych w ust. 3, czy na podstawie ust. 4 ww. art. 82. Zatem, organem właściwym do jej załatwienia był starosta, a dokładnie (w tym, z uwagi na położenie inwestycji, i wobec treści art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym) Prezydent Miasta [...]. Sąd stwierdza przy tym, że okoliczności podnoszone przez skarżącą a mające świadczyć o wystąpieniu wady z art. 156 § 1 pkt 1, w istocie wskazują na przesłankę wznowienia uregulowaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Skarżąca nie tyle bowiem zarzuca naruszenie ww. przepisów stanowiących o właściwości m.in. rzeczowej, co wskazuje na pominięcie jej w tym postępowaniu i niewiązanie się w ten sposób organu ze swoich kompetencji (poprzez nieuwzględnienie jej stanowiska). Tego rodzaju wada, nie stanowi zaś o wydaniu decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości, niemniej wskazuje na niezapewnienie stronie bez jej winy udziału w postępowaniu. Tego rodzaju wada może być więc skutecznie kwestionowana tylko ww. trybie wznowienia, a nie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd dostrzega jednocześnie, że pomiędzy tymi dwoma odmiennymi trybami weryfikacji decyzji nie występuje konkurencyjność pojmowana jako możliwość wyboru drogi weryfikacji decyzji przez stronę albo przez działający z urzędu organ administracyjny. Każdy z ww. trybów służy eliminacji zupełnie innych wadliwości o charakterze kwalifikowanym; to zaś oznacza, że przyczyny wznowienia (choćby wystąpiły) nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji. W konsekwencji, we wskazanym kontekście Sąd nie stwierdził, aby ocena wyrażona w zaskarżonej decyzji była błędna (a zarzuty skargi zasadne).

I dalej, analizując sprawę, Sąd zauważa, że w ocenie skarżącej, kwestionowana decyzja dotknięta jest także wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten dotyczy wydania decyzji bez podstawny prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Wskazana przesłanka braku podstawy prawnej jest spełniona przede wszystkim wówczas, gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie zawierają podstawy wydania w danej sytuacji decyzji administracyjnej. Natomiast naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się bowiem, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Zatem, rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Badając, czy w sprawie zaistniała wskazana wada z art. 156 § 1 pkt 2, GINB po pierwsze wykazał, że przepisy prawa umożliwiały jej wydanie; po drugie - prawidłowo przyjął, że w sprawie nie występuje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym kwestionowaną decyzją. Wziął przy tym pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji Prezydenta Miasta [...], jak również stan faktyczny wynikający z akt postępowania zakończonego tą decyzją, i dokonał pełnej w tym zakresie oceny. Rozważania organu w tej kwestii Sąd traktuje za własne. W tym też kontekście Sąd zauważa, że badana decyzja stosownie do treści art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, i art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym), została wydana na wniosek o pozwolenie na budowę dla przebudowy lokalu gastronomicznego nr [...] zlokalizowanego w kompleksie budynków handlowo-usługowym przy ul. T. w [...] (spełniający wymogi formalne); do wniosku tego (podpisanego przez osobę posiadającą stosownie umocowanie) załączono bowiem wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki o nr ew. [...], a także wymaganą (w okolicznościach sprawy) decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] stycznia 2013 r. o warunkach zabudowy (dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części zabudowy (o powierzchni 1100 m²) o funkcji handlowo-mieszkaniowej na funkcję usługowo-handlowo (o powierzchni do 660 m²) – gastronomiczną przewidzianej do realizacji w [...] przy ul. T., na części działki nr ew. [...] jak również decyzję tego organu z [...] listopada 2015 r. o jej przeniesieniu na rzecz inwestora. Tym samym wymogi wynikające z ww. przepisów, zostały zachowane. Sąd dostrzega także, biorąc pod uwagę treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, nakładającego na organ architektoniczno-budowlany obowiązek sprawdzenia (w zakresie w nim określonym) przedłożonej wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacji budowlanej, że w sprawie nie można też stwierdzić oczywistej sprzeczności w kontekście tego ostatniego przepisu. Przede wszystkim zasadna jest ocena GINB, że projekt budowlany jest zgodny z ww. decyzją o warunkach zabudowy; z uwagi na charakter inwestycji – znaczenie w tym przypadku ma zwłaszcza funkcja/sposób użytkowania; projekt przewiduje przebudowę lokalu z przeznaczeniem na gastronomię, zaś ww. decyzja o warunkach zabudowy (odnosząca się m.in. do ww. lokalu, v. załącznik graficzny do niej), zmienia sposób użytkowania i ustala nową funkcję obiektu (z tym lokalem) na: usługowo-handlowo-gastronomiczną. Zatem, i w tym kontekście nie można przyjąć, aby wystąpiła "oczywista sprzeczność" dająca podstawę do dalszej analizy w kierunku wystąpienia wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd podziela również argumentację GINB przedstawioną w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obligującego organ do sprawdzenia przed wydaniem pozwolenia na budowę zgodności projektu zagospodarowania działku lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanym. Zasadnie bowiem GINB wskazał, że ten przepis w istocie "nie znajdował zastosowania" w sprawie, skoro projekt budowlany obejmował wyłącznie roboty budowlane dotyczące wnętrza lokalu nr [...]. Słusznie przy tym stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany nie ma kompetencji do oceny projektu architektoniczno-budowlanego i "wkraczania" w rozwiązania w nim zastosowane; stąd też nie mógł ocenić projektu w zakresie instalacji wentylacji mechanicznej i c.o. w ww. lokalu i prawidłowości/konieczności zastosowania wyrzutni dachowej, tj. wyrzutni z wyrzutem pionowym instalacji wywiewnej zlokalizowanej na dachu budynku, zgodnie z rysunkiem (z czym zdaje się skarżąca wiąże uciążliwości w funkcjonowaniu tejże inwestycji). Obowiązany był natomiast zbadać, czy projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiednich specjalnościach. W tym zaś kontekście nie sposób zarzucić organowi, który wydał badaną decyzję niewywiązania się z ciążących na niego obowiązków (z racji art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 Prawa budowlanego), skoro projekt zawiera wymagane oświadczenia (o których mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego), w tym w stosunku do projektu budowlanego instalacji wentylacji mechanicznej i c.o. w lokalu gastronomicznym nr [...] w kompleksie budynków handlowo-usługowych przy ul. T. w [...] (oświadczenie z [...] czerwca 2015 r. podpisał projektujący mgr inż. P. Ś. posiadający uprawnienia budowlane do projektowania w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych i wod.-kan. oraz sprawdzający mgr inż. T. W. mający uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci instalacji i urządzeń: cieplnych, went., gazowych i wod.-kan.).

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że GINB wydał prawidłowe rozstrzygnięcie; prawidłowo bowiem przyjął za organem I instancji, że nie można badanej decyzji zarzucić ani wydania jej z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, ani z rażącym naruszeniem prawa; prawidłowo także przyjął, że nie jest ona dotknięta żadną inną wadą nieważności. Dlatego też Sąd nie podzielił zarzutów skargi, a decyzje organu I i II instancji uznał za prawidłowe.

Wobec treści skargi Sąd zauważa przy tym raz jeszcze, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne przekroczenie prawa, dodatkowo - w sposób jasny i niedwuznaczny. Przy czym, rażące naruszenie prawa w rozumieniu ww. art. 156 § 1 pkt 2, stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się również, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Przy czym, oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Niemniej, nawet ustalenie oczywistego naruszenia prawa nie przesądza jeszcze o zasadności zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Dla gradacji naruszenia i stwierdzenia, że wystąpiła ww. przesłanka nieważności ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze wywołuje badana/kwestionowana w omawianym trybie decyzja. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, iż niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. Zważyć przy tym trzeba (za Naczelnym Sądem Administracyjnym), że restrykcyjność sankcji nieważności powoduje, że winna mieć ona zastosowanie tylko w wypadkach ściśle wskazanych przez ustawodawcę i tylko z powodu kardynalnego naruszenia przepisów. "Przyjęcie poglądu przeciwnego w znacznym stopniu ograniczałoby stabilność ostatecznych decyzji administracyjnych, zważywszy także na to, że w art. 156 § 2 k.p.a. nie zostały ustanowione granice czasowe do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r., P 46/13, OTK-A 2015/5/62). Poza tym, szersza wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa prowadziłaby do zatarcia różnicy pomiędzy trybem instancyjnej kontroli decyzji, a trybami nadzwyczajnymi" (v. wyrok NSA z 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 697/18).

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), nie podzielając zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.