Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1803/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190, 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 ust. 2,  art. 136 ust. 3,  art. 137,  art. 216
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 69 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi [...] Zakładów [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] Zakładów [...] Spółka z o.o. w W. o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej we wsi Z. gm. N., stanowiącej część działki nr [...] o pow. [...] ha (obecnie część działki nr [...]) – utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2005 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Budownictwa wskazał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej orzeczeniem z [...] listopada 1959 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu nieruchomości stanowiącej własność W. M., położonej w Z., gm. N. oraz o ustaleniu odszkodowania z tytułu wywłaszczenia.

Decyzją z [...] kwietnia 1996 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w L. orzekł o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na zrealizowanie celu wywłaszczenia. J. S. wnioskiem z 25 lipca 1999 r. wystąpiła do Starosty [...] o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości. Do wniosku przyłączyli się pozostali spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości.

Decyzją z [...] grudnia 1999 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości położonej we wsi Z., oznaczonej jako część działki nr [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. nr [...] r. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 1999 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż postępowanie w przedmiocie zwrotu tej nieruchomości dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] kwietnia 1996 r., a zatem jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu. J. S. wystąpiła do Ministra Infrastruktury o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 1999 r.

Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty [...] z [...] grudnia 1999 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

[...] Zakłady [...] Sp. z o.o. wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpoznając ten wniosek Minister wskazał, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy z jakiejkolwiek przyczyny stało się ono bezprzedmiotowe. W niniejszej sprawie zarówno Starosta [...] w decyzji z [...] grudnia 1999 r. jak i Wojewoda [...] w decyzji z [...] kwietnia 2001 r. uznali, że przedmiot postępowania przestał istnieć, bowiem wobec wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w L. decyzji z [...] kwietnia 1996 r., orzekającej o odmowie zwrotu części działki nr [...], w sprawie zachodzi przypadek stanu rzeczy osądzonej, uniemożliwiający ponowne prowadzenie postępowania.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzi stan rzeczy osądzonej uzasadniający umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości. W wyroku z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III RN 116/20 (OSNP 2001, z. 22, poz. 656) Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, iż nie zachodzi stan rzeczy osądzonej gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej nieruchomości ale na innej podstawie prawnej, tj. na podstawie art. 69 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Odmienność zawartych w obu ustawach uregulowań prawnych dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości nie może być rozumiana jako zmiana interpretacji przepisów prawa, lecz jako zasadnicza zmiana uregulowań prawnych. W sprawie tej nie można mówić o tożsamości roszczenia skoro wobec zmiany stanu prawnego, roszczenie strony opierało się na przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie zaś jak poprzednio na podstawie art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Decyzja Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. i poprzedzająca ja decyzja Starosty [...] z [...] grudnia 1999 r. rażąco naruszają przepis art. 105 § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...] Zakłady [...] Sp. z o.o. zarzuciły wydanym decyzjom naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie treści art. 16 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i wniosły o uchylenie wydanych w sprawie decyzji. W ocenie skarżącego sprawa zwrotu nieruchomości została zakończona decyzją ostateczną i niedopuszczalne jest wnoszenie dalszych takich samych wniosków. Z uwagi na to, iż przedmiot postępowania, którym jest określone żądanie stron został już w całości rozstrzygnięty decyzjami Starosty [...] i Wojewody [...], których nieważność stwierdził Minister Infrastruktury decyzją z [...] maja 2005 r., która utrzymana została w mocy przez decyzję Ministra Budownictwa z [...] lutego 2007 r. Decyzje naruszają zasadę prawomocności decyzji i trwałości decyzji ostatecznych, która wynika z art. 16 ust. 1 k.p.a. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga aby decyzje administracyjne stawały się w określonych warunkach trwałe. Zdaniem skarżącego brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności obu decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości.

W chwili wywłaszczenia część działki przeznaczona była pod żwirownię [...] Zakładów [...], które do chwili obecnej na zbiorniku Z. prowadzi roboty bagrownicze, konieczne do usunięcia dużej ilości rumowiska naniesionego przez rzeki [...] i [...]. W dalszym ciągu istnieją przyczyny odmowy zwrotu nieruchomości, opisane w decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w L. z [...] kwietnia 1996 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. I S.A./Wa 603/07 oddalił skargę [...] Zakładów [...] Sp. z o.o. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Uznanie skarżącego za legitymowanego do wniesienia skargi na decyzję Ministra Budownictwa uzależnione było od wykazania, iż ma on interes prawny w sprawie. Pojęcie interesu prawnego występującego w art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz takie samo pojęcie występujące w art. 28 k.p.a. nie są tożsame. Interes prawny musi wynikać z konkretnego przepisu prawa, który odnosi się do uprawnień lub obowiązku danego podmiotu. Skarżący musi mieć do złożenia skargi interes prawny, który jest rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązku a zaskarżoną decyzją. Interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter materialnoprawny. Jest on oparty na normach administracyjnego prawa materialnego. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa. Interes faktyczny nie tworzy dla danej osoby legitymacji procesowej.

Stronami postępowania o zwrot nieruchomości jest jej poprzedni właściciel lub jego następca prawny, aktualny właściciel nieruchomości, a także osoby, które wykażą, że przysługuje im tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. Kryteriów tych nie spełnia skarżący, któremu do nieruchomości nabytej przez Skarb Państwa w wyniku wywłaszczenia przysługuje nie tytuł prawnorzeczowy, a wyłącznie tytuł oparty na prawie obligacyjnym (umowa dzierżawy z dnia 14 kwietnia 1996 r.). Pozostawanie stroną stosunku zobowiązaniowego, którego przedmiotem jest nieruchomość, nie czyni z dzierżawcy strony postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości poprzednim właścicielom.

Z punktu widzenia oceny interesu prawnego skarżącego nie ma znaczenia fakt, iż w postępowaniu administracyjnym skarżącego wadliwie traktowano jako stronę. Ostateczna decyzja administracyjna – przez sam fakt jej doręczenia określonej osobie – nie kreuje samoistnie interesu prawnego jej adresata. O istnieniu legitymacji do wniesienia skargi decyduje zarzut naruszeniu interesu prawnego skarżącego, a nie interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny przez sąd zgodności zaskarżonego aktu z obiektywnym stanem prawnym. Interes prawny we wniesieniu skargi winien być rozumiany jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków autora skargi a zaskarżonym aktem, który powinien być doprowadzony do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1900/07, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej [...] Zakładów [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W., uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 czerwca 2007 r. sygn. akt I S.A./Wa 603/07.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 50 § 1 p.p.s.a. Zarzut ten wiąże się z twierdzeniem skarżącej, że ma ona interes prawny w zaskarżeniu decyzji Ministra Budownictwa do sądu administracyjnego, a więc legitymację czynną do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a więc legitymację czynną do wniesienia skargi. W postępowaniu administracyjnym interes prawny, o jakim mowa w art. 28 k.p.a. odnosi się do uprawnień i obowiązków opartych na prawie materialnym. Natomiast w postępowaniu sądowoadministracyjnym może on być oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Przykładowo na podstawie przepisów procesowych legitymację do złożenia skargi będzie miał podmiot, który nie był stroną, a organ administracji publicznej skierował do niego decyzję. W świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu jest ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną, a normą prawa materialnego, procesowego lub ustrojowego. Wykazanie tego związku daje sądowi administracyjnemu uprawnienie do merytorycznego zbadania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r. została wydana na skutek złożonego przez [...] Zakłady [...] Sp. z o.o. na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W toku postępowania administracyjnego została ona potraktowana jako strona postępowania administracyjnego, o czym świadczy fakt merytorycznego rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i doręczenie jej decyzji oraz pouczenie o terminie i sposobie jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Zaskarżona do sądu decyzja wywołała dla Spółki określone skutki procesowe. Zatem uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wnoszący skargę nie miał legitymacji procesowej w znaczeniu materialnoprawnym było nieuprawnione i nie zostało w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnione. W konsekwencji oznaczało to pozbawienie strony prawa do sądu, które to uprawnienie było jej zagwarantowane przepisami procesowymi. W przypadku, gdy podmiot uznany za stronę postępowania wniesie skargę do sądu administracyjnego, to jej oddalenie na podstawie art. 50 § 1 p.p.s.a. nie jest dopuszczalne. Podmiot uznany w postępowaniu administracyjnym z stronę, ma interes prawny aby kwestionować wydaną w tym postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest w takim przypadku zbadanie, czy strona skarżąca oprócz interesu prawnego-procesowego, o którego istnieniu przesądził organ, ma również interes prawny wynikający z norm prawa administracyjnego materialnego. W przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny braku po stronie skarżącej interesu prawnego wywodzonego z norm prawa administracyjnego materialnego, winno nastąpić uchylenie aktu administracyjnego jako skierowanego do podmiotu niebędącego stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., nie zaś oddalenie skargi z uwagi na brak interesu prawnego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji wąsko pojmowanego interesu prawnego skarżącej i oddalenie skargi, stanowiło naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006 s. 421). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny lub po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. I OSK 1900/07. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonej decyzji muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając w wyroku z dnia 6 listopada 2008 r., że skarżąca Spółka ma interes prawny w rozumieniu przepisów prawa procesowego przesądził, że w związku z tym dopuszczalna była jej skarga oparta na tym interesie prawnym. Sąd ten uznał też, że obowiązkiem sądu administracyjnego jest w takim przypadku zbadanie, czy strona skarżąca oprócz interesu prawnego procesowego, o którego istnieniu przesądził organ, ma również interes prawny wynikający z norm prawa administracyjnego materialnego.

Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przepisem prawa administracyjnego materialnego, z którego wynika interes prawny skarżącej, jest art. 138 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten stanowi, że najem, dzierżawa lub użyczenie zwracanej nieruchomości wygasa z upływem 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja o zwrocie wywłaszczanej nieruchomości stała się ostateczna. Na podstawie powołanego przepisu wygasają z mocy prawa najem, dzierżawa oraz użyczenie. Jest to o tyle zrozumiałe, że decyzja o zwrocie, ograniczająca się jedynie do restytucji prawa własności, nie mogłaby ingerować w umowy obligacyjne. Z tego wynika ingerencja ustawodawcy i regulacja stanowiąca ten skutek ex lege. Wygaśnięcie tych umów pozostawia otwartą kwestią rozliczeń związanych z dzierżawą zwracanej nieruchomości. Powołany przepis jest przepisem administracyjnego prawa materialnego, który dzierżawcę wywłaszczonej nieruchomości uprawnia do udziału w postępowaniu o zwrot nieruchomości, gdyż to właśnie on wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki dzierżawcy. Nie chodzi przy tym o poczynione nakłady na nieruchomości podlegającej zwrotowi. Innymi słowy ze względu na wynikające z decyzji o zwrocie nieruchomości konsekwencje – wygaśnięcie umowy dzierżawy – dzierżawca ma interes prawny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy uznać, że są one prawidłowe. Stanowisko Ministra, że decyzje Starosty [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. i Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości są obarczone wadą nieważności jest zasadne. W razie zmiany stanu prawnego nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości zostało umorzone z powodu błędnego przyjęcia, że w sprawie już rozstrzygnięto o braku podstaw do zwrotu, tymczasem w zakwestionowanych decyzjach o umorzeniu postępowania nie uwzględniono istotnej zmiany stanu prawnego. Art. 69 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który był podstawą orzekania w decyzji Kierownika Urzędu Rejonwego w L. z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...], zawierał odmienną regulację prawną od obecnie obowiązującego w tym zakresie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W nowym stanie prawnym o zbędności nieruchomości przesądza art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nie wyłącznie ocena dokonana przez organ, oparta na ustaleniach wynikających w zasadzie z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o zwrot. W tej sprawie nie zachodzi tożsamość roszczenia, gdyż mamy do czynienia z inną podstawą prawną roszczenia. Należy też przytoczyć stanowisko Sądu Najwyższego przedstawione wyroku z dnia 6 lipca 2001 r. sygn. akt III RN 116/20 (OSNP 2001, z. 22, poz. 656) Sąd Najwyższy jednoznacznie stwierdził, iż nie zachodzi stan rzeczy osądzonej gdy właściciel wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości opierając żądanie na podstawie art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), jeżeli wcześniej wystąpił z żądaniem zwrotu tej nieruchomości ale na innej podstawie prawnej, tj. na podstawie art. 69 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Przedstawiony wyżej pogląd SN utrwalił się w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sąd orzekający w niniejszej sprawie też go podziela.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.