Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 637/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2010-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 139, art. 7, 77 par.1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2010 roku sprawy ze skargi S.T. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody związane z udzieleniem zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewody na rzecz S.T. kwotę 437 (czterysta trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Ke 637/10

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda działając na podstawie art. 127 § 1 pkt 2 kpa i art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 9 a w zw. z art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, po rozpatrzeniu odwołania S. T. od decyzji Starosty W. z dnia [...] w sprawie ustalenia na rzecz S. T. odszkodowania w wysokości 2.105,98 zł za szkody wynikłe w związku z udzieleniem zezwolenia A. Sp. z o.o. na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w Z., gm. S., w skład której wchodzi działka gruntu nr 90/1 o pow. 15,37 ha, stanowiąca własność S. T., w celu wykonania czynności związanych z konserwacją przewodów i urządzeń linii elektroenergetycznej 220 kV K.J. biegnących nad tą nieruchomością, orzekł o uchyleniu decyzji Starosty W. z dnia [...] w całości i odmówił przyznania odszkodowania za szkody wynikłe w związku z udzieleniem zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że ostateczną decyzją z dnia [...] Wojewoda orzekł o udzieleniu zezwolenia A. Sp. z o.o. na czasowe zajęcie nieruchomości położonej w obrębie Z., gm. S., w skład której wchodzi działka gruntu nr 90/1 o pow. 15,37 ha, stanowiącej własność S. T., dla której założona jest księga wieczysta Nr Kw. 40289, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, w celu wykonania czynności konserwacyjnych przewodów i urządzeń linii elektroenergetycznej 220 kV K.-J. biegnących nad tą nieruchomością, jednocześnie nadając w/w decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Ponadto w pkt. 3 tej decyzji Wojewoda zobowiązał Starostę W., wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, do doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego, po upływie okresu, na który nastąpiło zajęcie nieruchomości, a w przypadku gdy przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego będzie niemożliwe lub będzie powodowało nadmierne koszty, Starosta W. wydając odrębną decyzję ustali stosowne odszkodowanie za wynikłą szkodę z tytułu zajęcia.

W oparciu o to zezwolenie, pracownicy A. Sp. z o.o. przeprowadzili prace konserwacyjne na przedmiotowej nieruchomości, a ściślej w pasie znajdującym się bezpośrednio pod liniami energetycznymi, polegające na dokonaniu wycinki drzewostanu (brzoza i sosna), który zagrażał prawidłowemu przesyłowi energii elektrycznej. Po ustaleniu, że przywrócenie tej nieruchomości do stanu poprzedniego stało się niemożliwe, Starosta W. zawiadomieniem z dnia 28 października 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za szkody wynikłe w związku z udzieleniem zezwolenia PSE - Wschód Sp. z o.o. na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość wyciętych drzew pod linią energetyczną w celu ustalenia wysokości odszkodowania dla właściciela nieruchomości tj. S. T..

W toku dalszego postępowania biegły przedłożył opinię, w której wyszacował wartość wyciętych drzew na kwotę 2.105,98 zł. Następnie przeprowadzona została rozprawa administracyjna oraz dołączono do akt kopię uproszczonego planu urządzenia lasu wraz z opisem taksacyjnym dla działki oznaczonej w obrębie Z. numerem 90/1. Na podstawie takiego materiału organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzje z dnia [...].

Rozpatrując odwołanie S. T. domagającego się przyznania odszkodowania odpowiadającego wartości rzeczywiście poniesionej szkody, a nie wartości wyciętych drzew, Wojewoda po przytoczeniu treści art. 126 ust. 3 i 128 ust. 4 ustawy gospodarce nieruchomościami zauważył, że Starosta W. za stan pierwotny nieruchomości, w stosunku do którego określił wielkość szkody, przyjął stan nieruchomości z dnia wydania decyzji Wojewody tj. z dnia [...]. Tymczasem przy określaniu stanu poprzedniego nieruchomości, według którego należy oceniać wartość szkody, należy uwzględniać definicję z art. 4 pkt 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o stanie nieruchomości, należy przez to rozumieć m.in. stan zagospodarowania, stan prawny, a także stan techniczno-użytkowy. Przez stan prawny należy rozumieć między innymi przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, w niniejszym przypadku o przeznaczeniu nieruchomości przesądzał uproszczony plan urządzenia lasu, obowiązujący ówcześnie, a więc w dniu w 17 sierpnia 2009 r. W związku z tym do ustalenia wartości odszkodowania należy brać pod uwagę stan nieruchomości skarżącego jaki istniał przed wydaniem w/w decyzji, ale nie bezpośrednio przed jej wydaniem, bowiem stan ten był niezgodny z prawem. W niniejszym przypadku, jako stan poprzedni, Starosta W. winien był przyjąć - ostatni stan zgodny z prawem, a taki na przedmiotowej nieruchomości istniał po przeprowadzeniu wycinki drzewostanu w 2001 roku, w związku z wyłączeniem z produkcji leśnej pasa znajdującego się bezpośrednio pod liniami elektroenergetycznymi, co nastąpiło na podstawie uproszczonego planu urządzenia lasu we wsi Z. gm. S., w części dot. działki 90/1 stanowiącej własność S. T.. Z planu tego wynika, iż teren znajdujący się pod liniami energetycznymi na przedmiotowej nieruchomości to teren, na którym zabroniona jest produkcja leśna, gdyż teren ten musi spełniać wymogi związane z bezpieczną eksploatacją tych linii. Skoro zabroniona jest gospodarka leśna na wskazanym terenie to właściciel winien przestrzegać ustalonego stanu prawnego i nie zmieniać sposobu wykorzystywania w/w nieruchomości w sposób niezgodny z uproszczonym planem urządzenia lasu.

Wojewoda zauważył ponadto, że należy domniemywać, iż drzewa i krzewy znajdujące się w dniu wydania decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości na przedmiotowej nieruchomości, wyrosły w sposób naturalny tj. bez ingerencji człowieka skąd wniosek, że właściciel tej nieruchomości nie poniósł żadnych kosztów w związku z ich wyrośnięciem. Powoływany przez stronę skarżącą fakt, że przedmiotowa działka wg stanu na 1989r. oznaczona jest w ewidencji gruntów jako tereny leśne i zgodnie z takim oznaczeniem była wykorzystywana, jest bez znaczenia. Po dacie wydania tego wyrysu bowiem, administrator sieci dokonał w 2001 roku wycinki drzew, z uwagi na bezpieczeństwo użytkowania linii. Dlatego w ocenie Wojewody nie ma mowy o wykorzystywaniu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem ujętym w ewidencji gruntów i budynków. Ponadto właściciel nieruchomości nie może wnosić o odszkodowanie za korzyści, jakie by mu przysługiwały gdyby nie dokonano wycinki na jego nieruchomości, gdyż z poczynionych w sprawie ustaleń wynika, iż postępowanie nie dotyczy wycinki drzew z terenu będącego lasem, lecz z terenu wyłączonego z produkcji leśnej. Zgodnie bowiem z uproszczonym planem urządzenia lasu sporządzonym na okres od 1 stycznia 2001 r. do 31 grudnia 2010 r., pas znajdujący się pod liniami energetycznymi na działce nr 90/1, zgodnie z klasyfikacją użytku, określony jest jako teren wyłączony z produkcji leśnej. Oznacza to, że teren ten nie jest i nie może być gruntem zalesionym. W tej sytuacji żądanie aby do ustalonego przez Starostę W. odszkodowania zaliczyć również koszty związane z transportem wyciętego drewna, koszty nowych nasadzeń i koszty prowadzenia szkółki pod nowe zalesienie jest całkowicie bezzasadne i nie zasługuje na uwzględnienie. Organ wyraził pogląd, że działanie A. Sp. z o.o. wymuszone siłą wyższą oraz koniecznością zapobieżenia grożącej szkodzie doprowadziło działkę nr 90/1, a konkretnie pas nieruchomości znajdujący się pod liniami energetycznymi, do stanu zgodnego z prawem tj. terenu wyłączonego z uprawy leśnej. Nie ulega natomiast wątpliwości, iż drewno wycięte przez pracowników A. Sp. z o.o. jest własnością właściciela gruntu tj. S. T..

W konkluzji Wojewoda uznał, że właściciel nieruchomości nie poniósł żadnej szkody z tytułu udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości, co skutkuje odmową przyznania stosownego odszkodowania.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach S. T., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 139 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się w sytuacji, gdy nie została wypełniona przesłanka rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego przez skarżoną decyzję;

2. prawa materialnego – tj. przepisu art. 128 ust. 4 w zw. z art. 126 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie z uwagi na błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodziła konieczność doprowadzenia nieruchomości do stanu poprzedniego, pomimo wykazania uznanej przez organ I instancji częściowej szkody w postaci wartości wyciętych drzew, zaś skarżący wskazywał ponadto na konieczność doliczenia dalszych poniesionych przez niego szkód;

3. prawa materialnego – tj. przepisu art. 129 ust. 4 ugn poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nierozważenie kwestii, czy należne skarżącemu odszkodowanie przysługuje w wysokości wartości wyciętych drzew, czy też wartości poniesionej przez skarżącego rzeczywiście szkody;

4. przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy – tj. przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z zebranym materiałem dowodowym oraz częściowo trafnym wywodami organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi S. T. podniósł, że nie może budzić wątpliwości, iż sytuacja zaistniała w sprawie podpada pod dyspozycję art. 139 kpa, skoro zaskarżona decyzja w całości uchyla decyzję I instancji oraz orzeka co do istoty sprawy – na wyłączną niekorzyść strony odwołującej się. Skarżący zauważył również, że przewidziany w omawianym przepisie wyjątek dotyczy tylko rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, nie zaś zwykłego naruszenia prawa. Na żadną z takich okoliczności nie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu swojej decyzji, skąd należy wysnuć wniosek, że decyzja organu I instancji takiego naruszenia prawa nie zawierała. Ponieważ wyjątek przewidziany w art. 139 kpa jako odstępstwo od zasady nie powinien być interpretowany rozszerzająco, to pojęcie rażącego naruszenia prawa należy rozumieć zgodnie z przyjętym w orzecznictwie znaczeniem tego pojęcia zawartym w art. 156 §1 pkt 2 kpa. Odnośnie natomiast naruszenie interesu społecznego skarżący wywiódł, że organ administracji, który powoła się na tę przesłankę orzeczenia na niekorzyść strony, powinien w każdym przypadku uzasadnić, jaki to poważny i skonkretyzowany interes został w stopniu rażącym naruszony przez skarżoną decyzję.

Odnośnie drugiego zarzutu autor skargi zarzucił, że Wojewoda nie zastosował mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 128 ust. 4 ugn, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie należy się skarżącemu w ogóle. Wyrażając pogląd, że stan poprzedni należy rozumieć jako ostatni stan zgodny z prawem, organ II instancji nie wskazał żadnej podstawy prawnej takiego twierdzenia. Poza tym skoro odszkodowanie przysługuje za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa m. in. w art. 126 ust. 3 ugn, tj. wskutek czasowego zajęcia nieruchomości, to chodzi tu o szkody powstałe w czasie tego zajęcia i w jego wyniku. Dla oceny wartości tych szkód należy zatem wziąć pod uwagę moment sprzed tego zajęcia (a nie stan z 2001 r.) oraz stan po tym zajęciu.

Skarżący zakwestionował też pogląd organu, że odszkodowanie się nie należy, ponieważ wycinki dokonano nie z terenu będącego lasem, ale z terenu wyłączonego z produkcji leśnej. Zdaniem S. T. nie można zakładać, że drewno pochodzące z terenu leśnego, ma inną wartość niż drewno z terenu nieobjętego produkcją leśna. Poza tym skarżący opłaca corocznie od całej przedmiotowej nieruchomości podatek leśny, a o ewentualnym wyłączeniu spornego pasa gruntu z produkcji leśnej nie został nigdy poinformowany.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżący podniósł, że Wojewoda nie tylko nie uzasadnił, ale nawet w ogóle nie odniósł się do żadnej z podstaw orzeczenia na niekorzyść odwołującego się wskazanych w art. 139 kpa, a także nie uzasadnił swojego twierdzenia co do tego, z jakiej daty stan nieruchomości należy brać pod uwagę przy ocenie wysokości szkody.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 139 kpa pozwalające na orzeczenie na niekorzyść strony odwołującej się, ponieważ decyzja organu I instancji "rażąco naruszała prawo poprzez wydanie decyzji przy braku podstaw do jej wydania", co stanowi wadę, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie Wojewody bowiem, brak było podstawy prawnej do orzeczenia o przyznaniu jakiegokolwiek odszkodowania. Skoro bowiem właściciel nieruchomości użytkował tę nieruchomość w sposób niezgodny z jej przeznaczeniem, to wszelki działania lub brak działań koniecznych, mieszczących się w pojęciu "użytkowanie" podejmował na własne ryzyko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna z przyczyny w niej wskazanej.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy.

Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że decyzja Wojewody nie może się ostać w obrocie prawnym z powodu naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela w całości zarzut i wywody skargi dotyczące naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 139 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Określona w powołanym przepisie instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony w postępowaniu administracyjnym. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek decyzji wydanej przez organ odwoławczy. O tym, że pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z rozstrzygnięciem organu II instancji.

Dokonując porównania wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji, nie można mieć żadnych wątpliwości co do tego, że sytuacja wnoszącego odwołanie S. T. pogorszyła się na skutek rozpatrzenia jego odwołania i wydania decyzji przez organ II instancji. Wojewoda uchylił bowiem decyzję przyznającą odwołującemu się odszkodowanie i odmówił przyznania mu jakiejkolwiek kwoty z dochodzonego tytułu. Faktu orzeczenia na niekorzyść strony nie kwestionuje również sam organ odwoławczy, skoro w odpowiedzi na skargę próbuje uzasadnić swoje rozstrzygnięcie istnieniem w sprawie przesłanek pozwalających na odstąpienie od zasady zakazu reformationis in peius.

Należy zauważyć, iż zakaz reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym dotyczy szczególnie istotnych wartości, wynikających wprost z art. 1 Konstytucji i nie zastosowanie się do tej zasady winno być szczegółowo uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85). Znaczenie powyższej zasady w systemie prawa administracyjnego podkreśla orzecznictwo sądów. W wyroku z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93 (PiP 1994, z. 9, s. 112) Sąd Najwyższy wraził pogląd, iż respektowanie zakazu reformationis in peius w postępowaniu odwoławczym należy uznać za jedną z fundamentalnych zasad prawa procesowego w demokratycznym państwie prawa. Jednocześnie ustawodawca przewidział wypadki, w których możliwe jest odstąpienie od powyższej zasady - są to rażące naruszenie prawa w decyzji organu I instancji oraz rażące naruszenie interesu społecznego. Charakter obu przesłanek został precyzyjnie wyjaśniony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 marca 2005 r., VII SA/Wa 1149/04 (Lex 165003). W orzeczeniu tym Sąd zaznaczył, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Z kolei rażące naruszenie interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a., ale wchodzi w grę dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, choćby nie w stopniu rażącym.

Orzecznictwo i doktryna stoi na zgodnym stanowisku, iż każdorazowo, gdy organ odwoławczy orzeka na niekorzyść strony odwołującej się, obowiązany jest wskazać w uzasadnieniu decyzji, że w sprawie zaistniała jedna z przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius. Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 1986 r., II SA 1500/85 formułując tezę, iż organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, te bowiem przesłanki w myśl art. 139 k.p.a. tworzą wyjątek od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującego się (por. także wyrok NSA z dnia 6 lutego 1989 r., IV SA 1101/88, ONSA 1989, z. 2, poz. 71). Oznacza to, że posługiwanie się w praktyce art. 139 k.p.a. winno być również poddawane wnikliwej kontroli sądów i ograniczone do sytuacji absolutnie wyjątkowych z punktu widzenia praworządności (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 r., III ARN 33/93).

Z kolei z art. 7, 77 § 2 i art. 80 k.p.a. wynika obowiązek wyczerpującej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, zaś ta ocena winna znaleźć w świetle art. 107 § 3 k.p.a. pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie jest bowiem źródłem informacji dotyczącej sposobu rozumowania organu podejmującego decyzję, jak również przyjętych przez niego założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Jego zadaniem jest zatem wszechstronne wyjaśnienie rozstrzygnięcia objętego częścią dyspozytywną decyzji. Sporządzając uzasadnienie decyzji organ administracji publicznej winien mieć na uwadze szczególna funkcję jaką przepisy kodeksu postępowania administracyjnego wyznaczają tej części decyzji i wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Zawarte w uzasadnieniu motywy rozstrzygnięcia są bowiem istotne dla strony, która korzystając z przysługującego jej prawa zaskarżenia decyzji będzie mogła ocenić i ustosunkować się do argumentów organu wydającego decyzję. Uzasadnienie decyzji stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. stanowi jej integralną część i kontroli sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem (por. wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego, I SA/Gd 668/98). Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, przyczyn dla których odmówił dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Dopiero po spełnieniu tych wymogów uzasadnienie w dostatecznym stopniu motywuje rozstrzygnięcie i pozwala na poznanie i ocenę rozumowania organu poprzedzającego konkluzję znajdującą swój wyraz w rozstrzygnięciu.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie uchybił przestawionym wyżej zasadom, gdyż w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł w jakikolwiek sposób do określonych w art. 139 kpa przesłanek warunkujących możliwość przełamania zakazu reformationis in pius. Lektura tego uzasadnienia pozwala wręcz na przypuszczenia, że organ II instancji przeoczył istnienie tego przepisu. Świadczy o tym nie tylko brak powołania się na niego w podstawie prawnej rozstrzygnięcia oraz w jego uzasadnieniu, ale również brak wskazania przepisów prawa, które miałyby zostać rażąco naruszone przez organ I instancji, a także obszerne rozważania organu na temat różnych aspektów orzekania o odszkodowaniu na podstawie art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261/04 poz. 2603 ze zm.) oraz na temat szczegółowych zarzutów odwołującego się, zmierzających do wykazania dalej idącej szkody, niż uwzględniona przez organ I instancji.

Odnosząc się natomiast do faktu przedstawienia argumentacji mającej uzasadniać możliwość orzeczenia na niekorzyść odwołującego się dopiero w odpowiedzi na skargę, należy zauważyć, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, złożonym po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastąpić uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 k.p.a. Pismo procesowe nie może "uzupełniać" zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w nim rozważań i ocen, które winny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym tej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ orzekający winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących rozważań uzasadniających zapadłe wcześniej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2008 r., V SA/Wa 247/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 maja 2008 r., V SA/Wa 156/08).

W konsekwencji niedopuszczalności uzupełniania uzasadnienia zaskarżonej decyzji w odpowiedzi na skargę oraz braku w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań na temat przyczyn odstąpienia przez organ odwoławczy od zakazu reformationis in peius należy przyjąć, że zaskarżona decyzja nie została w tym zakresie w ogóle uzasadniona, co czyni niemożliwym dokonanie jej kontroli przez sąd administracyjny. Takie stwierdzenie powoduje z kolei, że zaskarżona decyzja podlega uchyleniu bez możliwości oceny wskazanych w tej decyzji powodów odmowy przyznania skarżącemu odszkodowania za szkody wynikłe z udzielenia zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości, oraz bez możliwości odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. W razie bowiem podtrzymania przez Wojewodę zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę poglądu co do istnienia w sprawie przesłanek pozwalających na odstąpienie od zakazu, o jakim mowa w art. 139 kpa i szczegółowego wykazania, że decyzja Starosty W. rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, rozważania na temat zarzutów skargi zmierzających do wykazania szkody wyższej, niż uwzględniona przez organ I instancji, byłyby zbyteczne.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy oceni przede wszystkim, czy istnieją w sprawie podstawy do zmiany decyzji organu I instancji na niekorzyść strony odwołującej się oraz szczegółowo uzasadni swoje stanowisko w tym zakresie. Dalszy bieg postępowania organ uzależni od sposobu rozstrzygnięcia wskazanej kwestii. Wydając następnie stosowne rozstrzygnięcie, organ wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa kierując się wszystkimi przedstawionymi wyżej uwagami.

Orzeczenie zawarte w punkcie II wyroku zostało wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki kwotę 437 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę złożyły się uiszczone przez skarżącego wpisy, wynagrodzenie radcy prawnego oraz poniesione przez niego wydatki w postaci opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.