Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 29/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust 1, art. 10
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 67 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1843
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia NSA Krzysztof Wujek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi J.W. na bezczynność A w B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. przedsiębiorca J.W. (dalej skarżący, wnioskodawca) złożył skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w B. (dalej jako: MZZiGK, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie 15 wniosków złożonych w okresie od 11 kwietnia 2019 r. do 7 października 2019 r., na które organ nie zareagował udzieleniem odpowiedzi w terminie 14 dni lub wskazaniem innego terminu ich załatwienia, ani też nie udostępnił żądanej informacji lub odmówił jej udzielenia. Skarga została sporządzona w odniesieniu do 15 wymienionych w niej wniosków, usystematyzowanych przez skarżącego w tabeli zawierającej: "datę pisma", "oznaczenie pisma", "czego dotyczy", a także "ponaglenie (z dnia)", następnie "przesunięcie terminu udostępnienia inf. przez MZZiGK B. ("odpowiedzą do")" oraz "ponaglenie (z dnia)".

W odpowiedzi na skargę, z 31 stycznia 2020 r., organ wniósł o jej oddalenie w całości. Podniósł – na wstępie – że Skarżący w roku 2019 wystąpił z 79 (siedemdziesięcioma dziewięcioma) wnioskami o udostępnienie informacji publicznej, oraz występuje z nimi dalej. W przedmiotowej skardze, na co nastepnie zwrócił uwagę, Skarżący zarzucił mu przewlekłość w zakresie 15 (słownie: piętnastu) wniosków, a mianowicie z dnia: 11 kwietnia 2019 r. ([...]); 14 maja 2019 r. ([...]); 14 maja 2019 r. ([...]); 14 czerwca 2019 r. ([...]); 27 czerwca 2019 r. ([...]); 10 lipca 2019 r. ([...]); 12 lipca 2019 r. ([...]); 19 lipca 2019 r. ([...]); 30 lipca 2019r. ([...]); 31 lipca 2019 r. ([...]); 17 września 2019 r. ([...]); 20 września 2019 r. ([...]); 24 września 2019 r. ([...]); 24 września 2019 r. ([...]); 7 października 2019 r. ([...]).

Zaakcentował także, że na moment formułowania odpowiedzi żaden z 79 wniosków złożonych w roku 2019 nie pozostał bez odpowiedzi, w tym odpowiedzi na wnioski z 14 maja oraz 12 lipca 2019 r., zostały udzielone już dawno. Zaznaczył, że sam fakt złożenia przez Skarżącego tak znacznej ilości wniosków bez wątpienia wymagał głębszej analizy i odniesienia się do prawdziwej motywacji tych działań, co – jak stwierdził – prowadzi do ich oceny jako stanowiących nadużycie podmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej.

W dalszych motywach podał, że z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, iż żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych.

Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy ocenić go również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości.

Następnie wskazał na doktrynalne ujęcie nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej, które – jak zaznaczył – polega na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu irmego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005, red. J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, s. 146-147). Ponadto zauważył, że kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była również przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów wojewódzkich. Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r., sygn. I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. IV SAB/Wr 216/14, wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie CBOSA.

Wyeksponował przy tym, na poparcie formułowanej tezy, że w rozpoznawanej sprawie ilość wniosków o udzielenie informacji publicznej (79), przyjęła wręcz porażającą skalę, co jednoznacznie wskazuje na zupełnie inny cel ich kierowania, niż ten jakiemu one służą, a uregulowany ustawą o dostępie do informacji publicznej. Podnisół nadto, że kierowane przez Skarżacego wnioski o udostępnienie informacji publicznej, były często bardzo rozbudowane, dotyczyły bardzo zróżnicowanego zakresu przedmiotowego, a całokształt zgromadzonej dokumentacji wskazuje na działanie mające znamiona nadużycia prawa podmiotowego do informacji publicznej. Zaznaczył przy tym, iż znacząca dla prawidłowej oceny sytuacji jest jawna w działaniach Skarżącego względem organu niechęć, która może mieć podłoże w naliczanych w przeszłości przez organ względem Skarżącego karach umownych z tytułu nienależycie wykonanych usług realizowanych w ramach zamówień publicznych. Skarżący realizował i realizuje na rzecz organu szereg usług w ramach zamówień publicznych w zakresie bieżącego utrzymania czystości ulic. Wyjaśnił przy tym, iż Skarżący w okresie 2008 – 2011, co najmniej dziewięciokrotnie wchodził z nim w spory sądowe o zasadność naliczanych względem niego kar umownych. Podkreślił zarazem, że stosując ustawę prawo zamówień publicznych ustawowo zobowiązany był do naliczania kar umownych w ramach dbania o dyscyplinę finansów publicznych. Podkreślił, że we wszystkich dziewięciu postępowaniach cywilnych Sądy powszechne wszystkich instancji oddalały powództwa Skarżącego jako w oczywisty sposób bezzasadne.

Ponadto, w jego ocenie, "wysoce prawdopodobne staje się podejrzenie o osobistą niechęć Skarżącego w stosunku do osoby sprawującej funkcje kierowniczą w organie z tytułu prawidłowego rozliczania Skarżącego z nienależycie wykonanych usług".

W kolejnych motywach podniósł, że realizacja prawa do informacji publicznej nie może jednak służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach prowadzonej przez niego prywatnej vendetty, czy w ramach eskalowania jakiegokolwiek konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Na poparcie prezentowanego poglądu przytoczył wyrok NSA z 11 maja 2017 r., sygn. I OSK 2777/16.

Podsumowując uznał, że Skarżący próbuje wykorzystać instytucję podmiotowego prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji. Nadto stwierdził, iż z całokształtu akt sprawy wynika, że złożone w niniejszej sprawie wnioski mają na celu wywołanie dolegliwości dla organu i utrudnienie jego funkcjonowania. Jego zdaniem nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe wnioski obiektywnie nie służyły jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadząc do poprawy funkcjonowania organu, lecz wręcz przeciwnie, stanowić dla niego dokuczliwość i przeszkodę w prawidłowym funkcjonowaniu. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań.

W jego opinii postępowanie Skarżącego prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa. Stanowisko takie, jak zaznaczył, wyraził także WSA w Kielcach w wyroku z 20 marca 2019 r. sygn. II SAB/Ke 6/19).

W tym miejscu wskazania wymaga, że złożenie skargi i odpowiedzi na nią poprzedził następujący ciąg zdarzeń.

Wnioskiem z 24 września 2019 r. Skarżący na podstawie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.; dalej jako "udip") wniósł – jak wskazał w nim – w związku z udzieleniem przez MZZiGK zamówienia na podstawie art 67 ust. 1 pkt 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.; dalej jako "Pzp") na zadanie pn. [...] B. (ogłoszenie [...]) – o udostępnienie mu wszelkiej korespondencji od 1 lipca do 31 sierpnia 2019 r. prowadzonej pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcami wykonującymi tę usługę, tj. m.in.: protokoły częściowego odbioru robót; odbiór sprzętu; wezwania do realizacji umowy; prośby o wskazanie, gdzie są realizowane usługi oraz wszelką inną korespondencję wraz z odpowiedziami Wykonawcy – karta 1 akt administracyjnych. Powołując się na art. 14 ust. 1 udip wniósł o udostępnienie żądanych informacji na wskazany adres e-mail. Oświadczył, że w celu realizacji wniosku wyraża zgodę na przetwarzanie jego danych osobowych.

W odpowiedzi organ pismem z 31 stycznia 2020 r. przesłał skan wnioskowanej informacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że prawo do sądu określone zostało w art. 45 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 6 ust.1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r. (Dz.U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), ratyfikowanej przez Rzeczypospolitą Polską (art. 9, art. 87 ust.1, art. 89 ust.1 pkt 2 Konstytucji RP). Nadto Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt W 14/94, (Dz.U. nr 14, poz. 67, OTK 1995/1/19) wskazał, że na prawo do sądu składa się także element materialny – możność prawnie skutecznej ochrony praw strony na drodze sądowej w ramach odpowiednio ukształtowanej procedury.

Zgodnie natomiast z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm., dalej: pusa) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej ppsa). Zgodnie z art. 134 § 1 ppsa, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd nie ma obowiązku badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 ppsa – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. W świetle obowiązujących unormowań, w szczególności zgodnie z regulacją art. 3 § 2 pkt 8 ppsa sąd administracyjny, w zakresie swojej kognicji, orzeka między innymi w przedmiocie skarg na bezczynność czy przewlekłość organów administracji publicznej kontrolując postępowanie tych organów z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego.

Z uwagi na przedmiot zaskarżenia wymaga wskazania, że celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 roku o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143.

Ponadto podniesienia wymaga, o czym także powyżej, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ppsa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem kontroli sądowej nie jest objęty określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie, w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność lub przewlekłość organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu czy też spowodowana była jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinien zostać wydany.

Rozpoznawana sprawa, co należy powtórzyć, dotyczy skargi na bezczynność organu w załatwieniu jednego z kilkudziesięciu rozbudowanych zakresem żądania wniosków strony skarżącej złożonych w krótkim, albowiem kilkunastomiesięcznym okresie, w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Podkreślenia w tej materii wymaga także, że przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia "bezczynności". Pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Generalnie z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął postępowania w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa lub stwierdzenia, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (art. 149 § 1 ppsa). Instytucja skargi na bezczynność ma zatem na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarga w niniejszej sprawie, jak wskazano powyżej, dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta B. reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w przedmiocie udzielenia informacji w związku z wnioskiem skarżącego złożonego w trybie normującym udostępnienie informacji publicznej. Równocześnie wskazania wymaga, iż ponieważ skarga dotyczyła bezczynności w wykonaniu 15 wniosków skarżącego została ona rozdzielona i każdy wniosek, objęty skargą został zarejestrowany odrębnie do rozpoznania przez tut. Sąd.

Przedmiotowa sprawa, jak wskazano powyżej dotyczy wniosku datowanego na 24 września 2019 r., w którym skarżący wskazał, że "w związku z udzieleniem zamówienia na podstawie art 67 ust. 1 pkt 3 ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1843 ze zm.; dalej jako "Pzp") na zadanie pn. <[...] B. (ogłoszenie [...])>" – wnosi o udostępnienie "wszelkiej korespondencji od 1 lipca do 31 sierpnia 2019 r. prowadzonej pomiędzy Zamawiającym a Wykonawcami wykonującymi tę usługę, tj. m.in.: protokoły częściowego odbioru robót; odbiór sprzętu; wezwania do realizacji umowy; prośby o wskazanie, gdzie są realizowane usługi oraz wszelką inną korespondencję wraz z odpowiedziami Wykonawcy" – kata 1 akt administracyjnych. Powołując się na art. 14 ust. 1 udip wniósł o udostępnienie żądanych informacji na wskazany w pismie adres e-mail.

W tym miejsu Sąd zwraca uwagę, że pomimo dość uniwersalnego charakteru przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 1 ust. 2 przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Jawność postępowań zapisano wprost w ustawie Pzp. Tym samym wskazując na wzajemną relację przepisów ustawy Pzp dotykających zagadnienia jawności postępowania i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz możliwością ich zamiennego stosowania wskazania wymaga, że zagadnienie to analizował Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z 9 października 2010 r. sygn. akt OSK 322/09 wskazując, że: "art. 96 ust. 3 ustawy – Pzp i wydane na podstawie art. 96 ust. 5 tej ustawy rozporządzenie rzeczywiście stanowią lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej". Zatem ustawa Pzp ma pierwszeństwo, a jej stosowanie ma też tutaj kluczowe znaczenie dla przedmiotu rozstrzygnięcia. I jakkolwiek nie budzi w judykaturze jawność umów, to już tak oceniane jednoznacznie nie są inne dokumenty wytworzone czy stanowiące zakres zamówienia. I tak uznaje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, z którym w pełni utożsamia się skład orzekający, że "Umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. A zatem do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy – Prawo zamówień publicznych. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne. W ocenie NSA tego rodzaju regulacja prawna zawarta w ustawie – Prawo zamówień publicznych nie oznacza, że inne niż umowy dokumenty dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej" – zob. Wyrok NSA z 22 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11.

Dodatkowo, warto zaznaczyć, że jawność dotyczy dokumentów i informacji dotyczących realizacji umów w sprawie zamówienia publicznego. Potwierdza to orzecznictwo wyrażone m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 12 września 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 568/06, w treści którego sąd uznał, że: "wszystkie informacje dotyczące umów o realizację zamówień publicznych, a więc takich w oparciu, o które wydatkowane są środki publiczne i osiągane cele o znaczeniu publicznym są informacjami publicznymi". Z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Ponadto wskazania wymaga przy tym, że analogiczne stanowisko przestawił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w wyroku z 8 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA/Po 224/06. Jawność realizacji umowy w sprawie zamówienia publicznego nie oznacza jednak, że wykonawca może uczestniczyć w odbiorach sprzętu dostarczanego zamawiającemu, który to dokonuje zamawiający. Jednak same protokoły odbioru, faktury czy noty księgowe podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna. O ile sama zapłata kary umownej w ramach jednej z umów nie powinna wykluczać automatycznie z kolejnych postępowań, o tyle nienależyte wykonanie innej umowy może stanowić taką podstawą. Oczywiście takie wykluczenie możliwe jest o ile zamawiający przewidzi taką możliwość w dokumentacji postępowania. Informację o wypowiedzeniu umowy z konkurentem można z kolei uzyskać w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Nadto nie można nie wskazać, że określona w art. 139 ust. 3 Pzp zasada jawności umów o zamówienie nie posiada charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a które odsyłają do innych ustaw w zakresie ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Ograniczenia w zakresie udostępnienia umów o zamówienie publiczne wynikają także z art. 35 ustawy o finansach publicznych, ale jak wskazano wyżej skarżący nie żądał udostepnienia umowy, protokół z postępowania przetargowego jest również jawny, ale nie podlega ujawnieniu w trybie udip.

Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/130). Korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA: z 14 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1203/12; z 25 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2320/13; z 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2770/13; z 18 wrzesania 2014 r., sygn. akt I OSK 3073/13); wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z 15 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 707/10); informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (wyrok NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2254/13); opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego, mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2196/11); wykazy wejść i wyjść do ministerstwa (wyrok NSA z 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15); terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu (por. wyrok NSA z 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13).

Tym niemniej nie można pominąć, że zasady rozpoznawania wniosków dotyczących informacji publicznej określa ustawa o dostępie do informacji publicznej, która nakazuje udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 udip). Jednak jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Przyjmuje się również, że w terminie tym organ pismem powiadamia wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną a tym samym nie podlega udzieleniu w tym trybie. Wniosek nie może dotyczyć informacji jawnych, publikowanych w BIP czy BZP (art. 10 ust. 1 udip).

Majac powyższe na uwadzie powtórzenia wymaga, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań do których był zobowiązany z mocy prawa lub były one prawnie dopuszczalne (np. właściwy tryb). Wniesienie skargi na bezczynność jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony.

Równocześnie wskazać także należy, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 udip, przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc po pierwsze, czy odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna", lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien uznać, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2685/17).

Zaznaczenia wymaga przy tym, iż w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. W oparciu o ustawę oraz art. 61 Konstytucji RP, NSA uznał, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 udip udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Sytuacja taka wystąpiła w nieniejszej sparwie, abowiem skarżący wnioskował w zasadniczej mierze o przekazanie mu dokumentów z działania władzy publicznej z przedmiotu realizacji zamówienia publicznego opisanego w ogłoszeniu [...]. Przy czym wobec przekazania żądanej dokumentacji, co wynika z pisma z 31 stycznia 2020 r., bezprzedmiotowym – na tym etapie – staje się ocena poszczególnych elementów składowych wniosku, wymaga li tylko zauważenia.

Ponieważ ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać kontroli społecznej działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa, to jednakże nie stanowi tej kontroli niczym nieskrępowanej i bezwarunkowej.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne gwarantuje uzyskanie obywatelowi uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). To jednakże należy uwypuklić – na co zasadnie zwrócił uwagę organ odwołując się do stanowiska judykatury – że przedmiotowy wniosek może stanowić wyraz nadużycia prawa do dostępu do informacji publicznej.

Z uwagi na konstrukcję prawa dostępu do informacji publicznej jako publicznego prawa podmiotowego, w praktyce już samo stwierdzenie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej implikuje obowiązek udzielania informacji każdemu podmiotowi, który się o to zwróci. Ten stan rzeczy powoduje, że często dochodzi do nadużywania prawa do informacji do realizacji celów, które nie wynikają ani z Konstytucji RP, ani z ustawy o dostępie do informacji publicznej, oraz celów, które są trudne do pogodzenia z założeniami całego systemu prawa, składającego się z leżących u jego fundamentów wartości i zasad aksjologicznych. Zachowanie podmiotu wnoszącego o udzielenie informacji publicznej winno być więc w każdym przypadku oceniane indywidualnie nie tylko w kontekście uprawnienia do uzyskania takiej informacji, ale w konkretnych sytuacjach należy również przy uwzględnieniu nadrzędnych wobec niego zasad i wartości.

Jak słusznie, w ocenie Sądu, wskazuje się w literaturze przedmiotu, nadużycie prawa dostępu do informacji publicznej będzie polegało na próbie korzystania z jego instytucji dla osiągnięcia celu innego aniżeli troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów itp. Celem ustawy o dostępie do informacji publicznej nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów innych niż wyżej wymienione. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (por. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej, (w:) Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980-2005, Naczelny Sąd Administracyjny, Warszawa 2005, red. J. Góral, R. Hauser i J. Trzciński, s. 146-147). Kwestia nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej była również przedmiotem analizy w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i sądów wojewódzkich.

Dostrzegając to zjawisko składy orzekające uznawały, że w przypadku nadużycia prawa dostępu do informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania przepisów regulujących dostęp do takich informacji (por. wyrok NSA z 23 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1601/15; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wr 216/14).

Wskazania przy tym, że ustawodawca także w innych obszarach prawa, jak chociażby w art. 5 k.c. sformułował zakaz wykonywania praw podmiotowych w sposób sprzeczny z zawartymi w nim klauzulami generalnymi, tj. społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa lub zasadami współżycia społecznego. Zastosowanie normy prawnej ujętej w tym przepisie nie może prowadzić do modyfikacji innej normy prawnej ani do nabycia prawa lub jego zniweczenia. Uwzględnienie zarzutu nadużycia prawa podmiotowego oznacza jedynie, że w konkretnych okolicznościach faktycznych, ocenianych in casu, przyznane normą prawną istniejące prawo podmiotowe zostaje zakwalifikowane jako wykonywane bezprawnie i w konsekwencji nie podlega ochronie.

I tak dla zobrazowania tek kwestii należy li tylko zasygnalizować, iż w orzecznictwie Sądu Najwyższego wskazuje się, że art. 5 k.c. powinien być wzięty pod uwagę przy rozstrzyganiu każdej sprawy, niezależnie od tego, co jest źródłem prawa podmiotowego będącego podstawą zgłoszonego roszczenia, jak również niezależnie od tego, jaki podmiot roszczenie to zgłosił (wyroki SN z 16 stycznia 2015 r., III CSK 96/14, z 16 stycznia 2014 r., IV CSK 196/13, z 16 marca 2012 r., IV CSK 322/11). Zauważono też, że stosowanie art. 5 kodeksu cywilnego (k.c.) nie może prowadzić do wyłączenia skutku, którego powstanie przewiduje ustawa (postanowienie SN z 24 lutego 2010 r., III CSK 129/09).

W ocenie Sądu treść i ilość złożonych wniosków, a także koincydencja czasowa wystąpienia sporu pomiędzy organem a stroną skarżącą wespół z ilością składania przezeń wniosków o udzielenie informacji publicznej, z których prawie każdy wymagał nie tylko przekazania informacji obszernej, ale i szczegółowego rozpoznania oraz przeanalizowania wielości dokumentów, wskazuje na to, że strona skarżąca próbuje wykorzystać instytucję prawa do informacji publicznej dla osiągnięcia celu innego niż troska o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzeganie prawa przez podmioty życia publicznego, jawność organów administracji.

Z całokształtu akt sprawy wynika, że złożony w niniejszej sprawie wniosek ma na celu wywołanie dolegliwości u adresata i utrudnienie funkcjonowania organu i jego struktur. Zdaniem Sądu na kanwie niniejszej sprawy jawi się uwaga, że przedmiotowy wniosek obiektywnie nie służy jakiemukolwiek dobru powszechnemu, nie tylko nie prowadzi do poprawy funkcjonowania urzędu, wręcz przeciwnie, stanowi dla niego dokuczliwość zaangażowania sił i środków do realizacji indywidualnego czy tez prywatnego interesu. W istocie więc wniosek nie służy usprawnieniu realizacji przez organ zadań publicznych, a godzi w realizację tych zadań.

Postępowanie strony skarżącej prowadzi wręcz do zagrożenia wynikającego z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP prawa do informacji osób, które chcą je realizować zgodnie z jego istotą. Opisane nadużycie absorbuje bowiem organ, jego siły i środki, co może opóźniać realizację wniosków niestanowiących nadużycia prawa.

Niewątpliwie między skarżącą a organem istnieje konflikt wynikający z rozwiązania umowy w przedmiocie refundacji. Realizacja prawa do informacji publicznej nie może jednak służyć zaspokojeniu indywidualnych potrzeb wnioskodawcy w ramach tego konfliktu. Stosowanie trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej dla realizacji takiego celu nie było zamierzeniem ustawodawcy i nie podlega ochronie prawnej, również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Stanowisko zbieżne z prezentowanym wyraził NSA w wyroku z 11 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2777/16 a także WSA odwołując się do poglądów tam wyrażonych jak: WSA w Warszawie w wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II SAB/Wa 424/19, WSA w Kielcach w wyroku z 20 marca 2019 r., sygn. akt II SAB/Ke 6/19.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę na bezczynność organu uznając ją za bezzasadną.