Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1133/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, 77 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 141 §4, art. 145 § 1pkt 1 lit a i c, art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 455/18 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S. D. kwotę 1724 (jeden tysiąc siedemset dwadzieścia cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 455/18, oddalił skargę S. D. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 kwietnia 2018 r., nr 548/18, w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (PINB) w dniu 12 września 2017 r. przeprowadził oględziny na działce o nr ew. [...] w B. gm. [...], podczas których stwierdził, że usytuowany jest na niej budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy z poddaszem użytkowym, podpiwniczony o wymiarach budynku 9,80 x 10,6 m i wysokości 7,2 m. Od strony podwórka istnieje zadaszony taras o wymiarach 6,36 x 2,85 m (pod tarasem wejście do piwnicy). Taras wykonany z bloczków betonowych, zadaszenie na trzech słupach żelbetowych. Taras składa się ze starej płyty i jej nowej części o szerokości 1,05 m. Ponadto w ścianie budynku mieszkalnego od strony działki sąsiedniej widoczne są 3 okna - jedno na parterze (łazienka), dwa na piętrze (klatka schodowa i pokój). Inwestor S. D. oświadczył, że w przedmiotowym budynku około 6-7 lat temu wymienił pokrycie dachowe z blachy płaskiej na blachodachówkę, ponadto powiększył taras o 1,05 m w kierunku podwórka wraz z zadaszeniem. Uprzednio w miejscu istniejącego tarasu istniał taras z wejściem do piwnicy pod schodami. Inwestor poinformował, że nie uzyskiwał pozwolenia na wykonanie robót przy tarasie i nie składał zgłoszenia na zmianę pokrycia dachu.

PINB, analizując zgromadzony materiał dowodowy (w tym zdjęcia przesłane przez uczestnika postępowania P. F.) i porównując projekt budowlany przedstawiony przez inwestora, stwierdził, że wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na: zmianie pokrycia i konstrukcji dachu (zmiana spadku dachu i likwidacja naczółków), rozbudowie tarasu, wykonaniu dodatkowych okien w ścianie szczytowej od strony działki sąsiedniej, bez pozwolenia na budowę, stanowiły samowolę budowlaną. W celu jej legalizacji PINB wydał w dniu 16 października 2017 r., postanowienie nr 416/2017, którym, na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwana dalej: "Pr.bud."), nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia oceny stanu technicznego oraz zgodności z warunkami technicznymi w budownictwie robót wykonanych przy budynku mieszkalnym.

W dniu 13 listopada 2017 r. inwestor przedłożył żądaną ocenę techniczną, a w dniu 4 grudnia 2017 r. jej uzupełnienie.

PINB decyzją z dnia 12 stycznia 2018 r., nr 20/2018, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., nakazał inwestorowi, w terminie do dnia 31 marca 2018 r., wykonanie robót budowlanych polegających na: zamurowaniu otworów okiennych zlokalizowanych w ścianie szczytowej, zwróconej w kierunku działki o nr ew. gr. [...], budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. [...] w B. gm. [...] lub wypełnienie ich materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie, w taki sposób aby powierzchnia wypełnionych otworów nie przekroczyła 10% powierzchni ściany; likwidacji okapu dachu wysuniętego poza lico ściany szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o nr ew. gr. [...] w B. gm. [...], od strony działki o nr ew. gr. [...]. PINB wskazał, iż wydana decyzja jest podyktowana koniecznością dostosowania budynku do zgodności z § 232 i § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. nr 75, poz. 690 ze zm., zwane dalej: "rozporządzeniem").

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) powołaną na wstępie decyzją z dnia 5 kwietnia 2018 r., na podstawie "art. 138 § 1 pkt 1" ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), uchylił ww. decyzję PINB w części dotyczącej terminu, wyznaczając nowy termin wykonania obowiązku, tj. do dnia 16 lipca 2018 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy za nie budzący wątpliwości uznał fakt, że ściana z otworami okiennymi znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią, co narusza przepisy rozporządzenia, dlatego też właściwe było nakazanie ich likwidacji. W wyniku robót budowlanych zmianie uległa także konstrukcja dachu na co wskazuje zmiana spadku dachu i likwidacja naczółków. Ponadto okap dachu pomniejsza odległość obiektu od granicy z sąsiednią nieruchomością, która wynosi 1,38 m, wobec czego, aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem, konieczna jest likwidacja okapu dachowego wysuniętego poza lico ściany szczytowej zlokalizowanej od strony działki nr ew. [...]. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu WINB zauważył, że powoływanie się na to, że okap w ścianie szczytowej był wyprowadzony poza lico ściany jeszcze przed zmianą konstrukcji dachu i odpowiada projektowi budowlanemu jest bezpodstawne. Przedmiotem niniejszego postępowania są roboty budowlane przeprowadzone w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce o nr ew. gr. [...] w B. gm. [...] w 2012 r., w wyniku których dokonano zmiany istniejącej konstrukcji dachu, a więc nie są to roboty związane z budową budynku w oparciu o projekt i decyzję, są to nowe i jak ustalono samowolne roboty budowlane, podobnie jak nowe otwory okienne.

Skargę na powyższą decyzję WINB z dnia 5 kwietnia 2018 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył S. D., zarzucając naruszenie:

1) art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., poprzez jego zastosowanie, przy jednoczesnym uznaniu, że wykonanie otworów okiennych oraz zmiana pokrycia dachu w budynku mieszkalnym stanowiły samowolę budowlaną;

2) § 12 ust. 5 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie;

3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, a w konsekwencji przyjęcie, że zmiana pokrycia dachowego przez skarżącego stanowiła zmianę konstrukcji dachowej i błędne uznanie, iż powyższa czynność, jak też wykonania otworów okiennych, świadczy o dopuszczeniu się przez skarżącego samowoli budowlanej; błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że otwory okienne zlokalizowane w ścianie szczytowej zwróconej w kierunku dziatki nr ew. [...], budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] w B. gm. [...] stwarzają jakiekolwiek zagrożenie pożarowe.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organy nadzoru budowlanego zebrały w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, zaś dokonana przez nie ocena zgromadzonych dowodów nie nosi cech dowolności. Organy administracji obu instancji spełniły więc wymogi określone w art. 7, 77 § 1, 78 i 80 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że pracownicy organu pierwszej instancji przeprowadzili oględziny przedmiotowego budynku, została sporządzona także ocena techniczna robót budowlanych wykonanych w budynku inwestora. W ocenie Sądu I instancji, poza sporem jest, że skarżący dokonał samowolnych robót budowlanych polegających na: zmianie pokrycia dachu, zmianie konstrukcji dachu (polegającej na zmianie spadku dachu i likwidacji naczółków), rozbudowie tarasu i wykonaniu dodatkowych okien w ścianie szczytowej od strony działki sąsiedniej, bez pozwolenia na budowę. Zasadnie organy stwierdziły, że w efekcie robót budowlanych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego skarżącego, zwróconej w kierunku działki [...] wykonane zostały otwory okienne w ścianie znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. Ściana ta znajduje się w odległości 1,38 m od ogrodzenia, zatem niewątpliwie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia. Skarżący zamurował jedno istniejące okno (przed robotami) w tej ścianie usytuowane na piętrze budynku po środku ściany i w ramach robót budowlanych wykonał trzy okna w ścianie szczytowej przy czym jedno w parterze budynku a dwa na piętrze (poddaszu). Potwierdza to dokumentacja fotograficzna i oświadczenie uczestnika postępowania złożone na rozprawie. Te ustalenia nie zostały zakwestionowane przez skarżącego, natomiast odwoływanie się do projektu budowlanego "Budynek Mieszkalny [...] projekt typowy", jest argumentem chybionym. Okoliczność, że w przedstawionym projekcie przewidziano okna w ścianie szczytowej, nie powoduje, że roboty budowlane polegające na wykonaniu trzech okien należy uznać za prawidłowe. Skarżący nie bierze pod uwagę, że zmieniono usytuowanie uprzednio istniejącego okna, nadto dodatkowo w ścianie zamontowano dwa okna. Dlatego w sprawie znajduje zastosowanie powołane przez organy rozporządzenie. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, słusznie w tej sytuacji organy nadzoru budowlanego odwołały się do § 232 ust. 6 rozporządzenia nakazując skarżącemu zamurowanie otworów okiennych w ścianie szczytowej zwróconej w kierunku działki nr ew. [...]. Zarzuty skargi, że okna zostały wykonane zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym są całkowicie nietrafne, skarżący bowiem wykonywał prace budowlane pod rządami obecnie obwiązującej ustawy Prawo budowlane powołanej w decyzji, wobec tego znajdują także zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2002 r. Powołane w skardze orzeczenia dotyczą innej sytuacji, a mianowicie faktu posiadania okna w ścianie budynku oddalonego od granicy poniżej normy 4 m, wybudowanego w poprzednio obowiązującym stanie prawnym (prawa budowlanego), którego usytuowanie (okna) nie zmieniło się na skutek prac budowlanych. W tym przypadku natomiast, skarżący zamurował istniejące uprzednio okno i wybił w ścianie trzy nowe otwory okienne co musiało skutkować nakazem wydanym przez organy nadzoru budowlanego w związku odległością wynikająca z § 12 ust. 1 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, zasadne było także stanowisko organu odwoławczego w zakresie wykonania nowej konstrukcji dachu, co wymagało pozwolenia na budowę i zastosowania przepisów rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie bowiem doszło do pomniejszenia odległości obiektu od granicy z działką sąsiednią, dlatego słusznie organy stwierdziły konieczność likwidacji okapu dachowego wysuniętego poza lico ściany szczytowej. Autor skargi podnosząc zarzuty co do faktu, że okap w ścianie występował od początku powstania domu od lat 70-tych, pominął okoliczność wykonania przez skarżącego nowej konstrukcji dachu bez pozwolenia na budowę. PINB jest organem specjalistycznym, posiadającym wiedzę w zakresie oceny wykonanych robót budowlanych. Bezsporne jest w sprawie, że ściana szczytowa zwrócona w kierunku działki nr ew. [...] – poprzez zamontowanie trzech okien narusza wymogi wynikające z przepisu § 12 ust. 1 rozporządzenia. Nie ma więc z punktu widzenia przywołanych przepisów możliwości pozostawienia obiektu w obecnym kształcie. Dlatego zasadnie organy stwierdziły konieczność zamurowania otworów okiennych lub wypełnienie ich materiałem typu luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. D., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. "145 § 1 ust. 1 litera c" p.p.s.a., poprzez niewłaściwą kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w świetle art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. i bezkrytyczne uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do prawidłowych i wszechstronnych ustaleń stanu faktycznego, a przede wszystkim, że zmiana pokrycia dachu pociągnęła za sobą zmianę konstrukcji dachu, która stanowiła samowolę budowlaną oraz zaakceptowanie przez Sąd naruszenia przez organy nadzoru art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.;

2) art. 141 § 4 w związku z art. "145 § 1 ust. 1 punkt 1 litera c", poprzez niewyjaśnienie z jakich faktów Sąd wywodzi, że skarżący dopuścił się zmiany konstrukcji dachu, że wymagało to uzyskania pozwolenia na budowę, a także poprzez niewskazanie podstawy prawnej dla takiego stanowiska oraz nie odniesienie się do argumentacji prawnej zawartej w skardze, na poparcie której zostało przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 141 § 4 w związku z art. "145 § 1 ust. 1 punkt 1 litera a", poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. i nakazanie skarżącemu likwidacji okapu dachu, pomimo braku jednoznacznego ustalenia, iż w wyniku prac polegających na zmianie pokrycia dachowego doszło do samowoli budowlanej;

2) art. "145 § 1 ust. 1 punkt 1 litera a", poprzez zastosowanie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w sytuacji, gdy regulacji tej nie stosuje się do budynków istniejących (budynku skarżącego) stosownie do § 2 ust. 1 w związku z art. 207 ust. 2 ww. rozporządzenia. Regulacja zawarta w § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie może więc stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie i prowadzić do uznania, że skarżący montując dwa okna w ścianie szczytowej budynku dopuścił się naruszenia tej regulacji;

3) art. "145 § 1 ust. 1 punkt 1 litera a", poprzez zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. i nakazanie skarżącemu zamurowania otworów okiennych lub wypełnienie ich przepuszczającym światło materiałem, co było wynikiem błędnego uznania, że wymurowanie tych otworów jest działaniem niezgodnym z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 18 stycznia 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na oświadczenie strony o braku możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów skargi kasacyjnej odnoszących się do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tej mierze wyjaśnić trzeba, że naruszenie ww. przepisu, który określa wymogi formalne uzasadnienia wyroku, może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia lub sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu wojewódzkiego, gdy chodzi o analizę przedstawionego w nim stanowiska i argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi jego sporządzenia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia. Sąd odniósł się do argumentacji zawartej w skardze, podnosząc m.in. że powołane w skardze orzeczenia dotyczą innej sytuacji faktycznej i prawnej oraz że w jego przekonaniu podniesione w skardze zarzuty nie mogą mieć wpływu na wynik sprawy. Zupełnie inną natomiast kwestią jest siła przekonywania zawartych w uzasadnieniu wyroku argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Do tego zaś zmierza w gruncie rzeczy autor środka zaskarżenia, co nie może odnieść rezultatu w ramach zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy jednakże zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w zakresie wystarczającym do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Usprawiedliwiony jest zatem zarzut z punktu I.1) skargi kasacyjnej. Przedmiotowy budynek jak wynika z akt sprawy został wybudowany na podstawie pozwolenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] z dnia 30 stycznia 1970 r. Projekt mieszkalny przewidywał określoną konstrukcję dachu, umieszczenie otworów okiennych w elewacjach. Inwestor jak wynika z zaskarżonej decyzji nie przedstawił projektu zagospodarowania działki, organy administracji nie podjęły także próby pozyskania planu zagospodarowania terenu, który był podstawą zatwierdzenia usytuowania budynku mieszkalnego - 30 stycznia 1970 r. PINB ustalił, że wykonane przez inwestora roboty budowlane polegające na: zmianie pokrycia i konstrukcji dachu (zmiana spadku dachu i likwidacja naczółków), rozbudowie tarasu, wykonaniu dodatkowych okien w ścianie szczytowej od strony działki sąsiedniej, bez pozwolenia na budowę, stanowiły samowolę budowlaną. Organy nadzoru budowlanego odwołały się do przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i z ich naruszenia wywiodły obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Przy czym organ pierwszej instancji (odnośnie otworów okiennych) wskazał, że "przepisy te regulują m.in. że ściana budynku zlok. w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy powinna być zgodna z zapisami § 232 Rozporządzenia (...) tj. powinna być wykonana z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego". Organ ten zauważył także, że istnieje odstępstwo zawarte w § 232 ust. 6 rozporządzenia. Organ wojewódzki podniósł zaś, że "w myśl przepisów w/w rozporządzenia nie jest dopuszczalne sytuowanie ścian budynku z otworami okiennymi w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy". Organy nadzoru budowlanego obu instancji nie wskazały natomiast konkretnego przepisu rozporządzenia, który odnosiłby się do tego zakazu, nie czyni to zadość prawidłowemu uzasadnieniu decyzji administracyjnej. Zdaniem składu obecnie orzekającego, pożądane jest pozyskanie ww. planu zagospodarowania działki celem stwierdzenia, czy uprzednio wykonane otwory okienne zostały wykonane zgodnie z udzielonym pozwoleniem i przepisami ówcześnie obowiązującymi. Sąd w składzie obecnie orzekającym stoi bowiem na stanowisku, że gdyby okazało się, że ówcześnie istniejące otwory okienne posadowione byłyby zgodnie z prawem, to obecnie wykonane roboty budowlane, o ile faktycznie naruszałyby obowiązujące przepisy, należałoby doprowadzić do stanu poprzedniego, tj. poprzez odtworzenie "starych" otworów okiennych, względnie, na zasadzie alternatywy, roboty budowlane związane z wykonaniem "nowych" otworów okiennych dostosować do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. W przypadku zaś braku możliwości pozyskania ww. planu zagospodarowania działki, organ nadzoru budowlanego powinien dokonać analizy sprawy przez pryzmat obowiązujących przepisów, w tym przede wszystkim przepisów dotyczących bezpieczeństwa przeciwpożarowego, a także biorąc pod uwagę kwestie związane z poszanowaniem stosunków sąsiedzkich (zapewnienie intymność i spokoju właściciela sąsiedniej działki) i dopiero wtedy ewentualnie nałożyć obowiązek wykonania określonych robót. Co zaś tyczy się robót budowlanych polegających na zmianie konstrukcji dachu (niewątpliwie doszło do przebudowy dachu, co wynika z porównania fotografii znajdujących się w aktach sprawy) organ nadzoru budowlanego powinien przeanalizować plan zagospodarowania działki, projekt mieszkalny z 1970 r., a następnie w oparciu o te dokumenty podjąć ewentualnie stosowne działania. Może się bowiem okazać, że wykonane roboty budowlane polegały na dostosowaniu dachu do zatwierdzonego ówcześnie pozwolenia (pomijając oczywiście użyte materiały budowlane). Zajść może także sytuacja, jeśli się nie uda pozyskać dokumentów, że trzeba będzie dostosować wykonaną konstrukcję dachu do obowiązujących przepisów. Przy czym w tym miejscu także zauważyć należy, że organy nadzoru budowlanego wydające kontrolowane decyzje nie wyjaśniły należycie, dlaczego w sprawie ma zastosowanie § 12 ust. 5 rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym do dnia 1 stycznia 2018 r.), gdzie tymczasem na datę orzekania przez organ powiatowy (decyzja z dnia 12 stycznia 2018 r.) nastąpiła zmiana przepisów i kwestie dotychczas regulowane przepisem § 12 ust. 5 zostały przeniesione do § 12 ust. 6 i 7 rozporządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny tym samym podziela zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., w zakresie, w jakim doszło do przedwczesnego wydania rozstrzygnięcia na podstawie ww. normy. Za nieuprawnione natomiast uznaje twierdzenie autora skargi kasacyjnej, że § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie stosuje się do budynków istniejących. W orzecznictwie tutejszego Sądu konieczność stosowania § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia do przebudowy obiektów już istniejących nie jest kwestionowana. Sąd w składzie orzekającym nie podziela również zapatrywania skarżącego kasacyjnie, że na wykonane roboty budowlane nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę, niewątpliwie miały one związek z przebudową obiektu, co podlega reglamentacji (zob. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1946/11).

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru budowlanego weźmie pod uwagę stanowisko wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyda stosowne rozstrzygnięcie. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.