Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 4497/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 21 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 35 ust. 1 lit. b
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Justyna Mazur, Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Protokolant st. specjalista - Justyna Macewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej dla grupy producentów rolnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez Grupę Producentów Zbóż A.Sp. z o.o. w K. (dalej także: "Skarżąca", "Grupa" lub "Strona") decyzją z [...] września 2015 r. Nr [...] Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej także: "Prezes ARiMR", "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR (dalej także: "Dyrektor" lub "organ I instancji") z [...] maja 2015 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od 8 września 2013 r. do 7 września 2014 r., tj. za czwarty rok korzystania z pomocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie decyzji z [...] grudnia 2010 r. o przyznaniu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 8 września 2010 r. do 7 września 2015 r., Strona złożyła 24 września 2014 r. (data nadania przesyłki) wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od 8 września 2013 r. do 7 września 2014 r. We wniosku Grupa zadeklarowała wartość rocznych przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grup produktów ze względu na które grupa została utworzona, wytworzonych w gospodarstwach jej członków i sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy w wysokości 5.084.051,46 zł.

Dyrektor decyzją z [...] maja 2015 r. odmówił przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" za czwarty rok działalności.

Pismem z 2 czerwca 2015 r. Strona odwołała się od decyzji organu I instancji.

Po rozpoznaniu wniesionego odwołania, Prezes ARiMR kontrolowaną obecnie decyzją z [...] września 2015 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Prezes ARiMR wskazał, że decyzją Marszałka Województwa Dolnośląskiego z [...] października 2013 r. (a w rzeczywistości Decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego – uwaga WSA w W.) od 8 września 2010 r. Grupa została wpisana do rejestru prowadzonego na podstawie art. 9 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 983 ze zm.). Grupa składa się z 5 wspólników (członków): M.A., T.A., Ł.A., R.A. i P.A. Ustalono, że Grupa kupuje produkty od członków grupy i sprzedaje je spółce prawa handlowego A. Sp. z o.o., w której jedynym ujawnionym w Krajowym Rejestrze Sądowym wspólnikiem, posiadającym 99,67 % udziałów jest R.A. W skład zarządu A. Sp. z o.o. wchodzą R.A., M.A. oraz T.A. Organ zwrócił również uwagę, iż zarówno Grupa Producentów Zbóż A. Sp. z o.o., jak również A. Sp. z o.o., mają swoje siedziby w tej samej miejscowości, pod tym samym adresem, tj. K., ul. S., [...] K.. W toku postępowania administracyjnego ustalono, że wysokość przychodów netto Grupy ze sprzedaży ziarna zbóż i nasion roślin oleistych do A.Sp. z o.o. w okresie od 8 września 2013 r. do 9 września 2014 r. wyniosła 5.070.883,66 zł, co stanowi 99,7 % wartości całkowitej sprzedaży w stosunku do ogólnych przychodów netto Grupy osiągniętych w tym okresie. W ocenie organu "powiązania" osobowe pomiędzy A.Sp. z o. o. a Grupą powodują, że Grupa dokonuje transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu na rynek. Skarżąca realizuje sprzedaż jedynie pomiędzy wzajemnie "powiązanymi" podmiotami, dlatego sprzedaż do A.Sp. z o.o. nie może stanowić podstawy wyliczenia pomocy dla Grupy. Przychód netto pochodzący ze sprzedaży do A.Sp. z o. o. nie może być brany pod uwagę przy obliczaniu płatności, ponieważ w ten sposób Grupa nie wprowadza produktów do obrotu na rynek, a jedynie członkowie obracają nim między sobą.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że przed utworzeniem Grupy: w latach 2009 - 2010 większość produkcji zbóż części przyszłych członków Grupy była sprzedawana do A.Sp. z o.o. Analiza profilu sprzedaży wskazuje, że utworzenie Grupy nie wniosło żadnych zmian w funkcjonowaniu gospodarstw – członków Grupy, a co istotne A.Sp. z o.o. pozostała jedynym kontrahentem przed i po utworzeniu Grupy.

Zdaniem Prezesa ARiMR utworzenie Grupy było działaniem pozornym, mającym jedynie na celu uzyskanie wsparcia z działania "Grupy producentów rolnych", gdyż w sprawie nie można wskazać, iż Strona osiągnęła cele określone w rozporządzeniu 1698/2005, w tym w szczególności wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży. W ocenie organów administracji Grupa wypełniła zarówno obiektywny warunek do uznania, że stworzyła sztuczne warunki, tj. poprzez utworzenie Grupy niezgodnie z celem wskazanym w art. 35 rozporządzenia 1698/2005, jak i subiektywny warunek, poprzez wykazanie, że cały ciąg zdarzeń jest zaplanowanym działaniem, które miało za cel ominięcie warunków zawartych w art. 35 rozporządzenia 1698/2005, a więc wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży, a w dalszej kolejności powodowałoby uzyskanie płatności sprzecznej z celami danego systemu wsparcia.

Reasumując wskazano, iż w analizowanym stanie faktycznym przyznanie Skarżącej pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" spowodowałoby uzyskanie wsparcia przez podmioty, których działalność nie stanowiła realizacji celu określonego w art. 35 rozporządzenia 1698/2005. W konsekwencji, doprowadziłoby to do naruszenia celów i istoty działania, wynikających z przedmiotowej regulacji, zatem zaistniały przesłanki wskazujące na stworzenie przez Grupę sztucznych warunków do otrzymania pomocy (art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011).

Od wskazanej decyzji Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia w całości, uchylenie w całości poprzedzającej je decyzji organu I instancji o odmowie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej za czwarty rok działalności Spółki jako grupy producentów rolnych oraz orzeczenie na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji Skarżąca zarzuciła naruszenie:

I. przepisów prawa postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy:

art. 8 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie polegające na zarzuceniu Grupie dokonywania transakcji, które nie skutkują wprowadzeniem produktów do obrotu i na rynek, co w konsekwencji ma świadczyć o stworzeniu sztucznych warunków, mimo, że podczas rozpatrywania wniosków za pierwszy i drugi rok działalności jako grupa producentów rolnych, sprzedaż produktów do spółki A.nie była kwestionowana, nie budziła zastrzeżeń organów administracji i świadczyła o realizacji celów, mimo iż była dokonywana do tego samego podmiotu, co w trzecim i czwartym roku działalności, a w konsekwencji działania i decyzje podejmowane przez organy administracji w pierwszych dwóch latach funkcjonowania Grupy utwierdzały ją w przekonaniu, że sposób sprzedaży i odbiorcy są zgodne z przepisami prawa (pozwalają na realizację celów) w rezultacie czego, że otrzyma ona płatność również za czwarty rok działalności jako grupa producentów rolnych;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez ich niezastosowanie w sprawie polegające na jej rozstrzygnięciu bez dostatecznego wyjaśnienia i bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności bez wyjaśnienia i rozpatrzenia przyczyn takiego a nie innego sposobu dystrybucji produktów, co doprowadziło do wydania decyzji jedynie w oparciu o arbitralne założenie, iż sposób i kanały dystrybucji produktów świadczą o niespełnieniu warunków i celów stawianych grupom producentów rolnych, w szczególności, poprzez niewprowadzenie produktów na rynek i do obrotu;

art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy i przyjęcie, że produkty nabywane przez Grupę od członków Grupy, nie były wprowadzane na rynek i do obrotu, a ponadto poprzez nieustalenie, że Grupa oraz spółka A.działają na dwóch odrębnych rynkach zatem produkt do obrotu wprowadziła Grupa;

art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu przyczyn, dla których odmówiono Stronie przyznania środków finansowych za czwarty rok działalności, jako grupa producentów rolnych, przejawiające się w szczególności w tym, iż organy administracji nie wyjaśniły przyczyn oraz nie wskazały w jaki sposób naruszono przepisy prawa materialnego, ograniczając się jedynie do stwierdzenia i przedstawienia subiektywnej oceny, że Grupa nie wprowadziła produktów na rynek i do obrotu, nie wyjaśniając przy tym, co należy rozumieć przez wprowadzenie na rynek i do obrotu oraz nie wskazując przepisów na podstawie których organ wywodzi twierdzenia oraz nie przedstawiając na tę okoliczność żadnych dowodów;

II. przepisów prawa materialnego:

1. § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 81, poz. 550); dalej "rozporządzenie g.p.r.", poprzez bezpodstawne przyjęcie, że sprzedaż produktów przez Grupę do spółki A.narusza dyspozycję powołanego przepisu, gdyż sprzedaż nie stanowi wprowadzenia przez Grupę produktów na rynek, bowiem jak stwierdzają organy administracji, sprzedaż ta nie spełnia warunku sprzedaży odbiorcy niebędącemu członkiem grupy, gdyż w sensie cywilistycznym właścicielem produktu zakupionego od Grupy będą nadal jej członkowie;

2. art. 35 ust. 1 lit b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. WE L 277/1 Nr 277, poz. 1 ze zm.), dalej: rozporządzenie 1698/2005, w związku z art. 2 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 88, poz. 983 ze zm.), poprzez dokonanie błędnej wykładni i przyjęcie, iż działania podjęte przez Stronę nie polegają na wspólnym wprowadzaniu produktów do obrotu, że sprzedaż produktów do spółki A.nie stanowi wprowadzenia produktów do obrotu i na rynek, a w konsekwencji działania Grupy nie korespondują z celami określonymi w powołanym przepisie;

3. art. 4 pkt 8 rozporządzenie Komisji UE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 2011.25.8); dalej rozporządzenie 65/2011, poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz uznanie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie na skutek przyjęcia, że działalność Strony wskazuje na pozorny i sztuczny charakter stworzonych przez Grupę warunków przyznania pomocy z uwagi na brak realizacji celów określonych dla grup producentów rolnych (zwłaszcza w zakresie braku wprowadzenia produktu do obrotu i na rynek);

4. art. 35 ust. 2 rozporządzenia 1698/2005, art. 20 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz w związku z § 6 ust. 1, § 6 ust. 3 pkt 1) oraz § 8 ust. 1-3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 z dnia 20 kwietnia 2007 r., poprzez niezastosowanie i nieprzyznanie Grupie środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych za czwarty rok działalności w wysokości adekwatnej do wartości produkcji skierowanej przez Grupę na rynek, mimo że Grupa spełniła wszelkie warunki do uzyskania środków z tytułu pomocy finansowej.

W odpowiedzi na skargę Prezes ARiMR wniósł o jej oddalenie podtrzymując motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., 718 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, bądź procesowego uzasadniającego jej uchylenie.

Na wstępie Sąd wskazuje, że organy administracji wydały zaskarżone decyzji w oparciu o prawidłowo ustaloną podstawę prawną. Wskazać należy, że zasady przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określone zostały zarówno na mocy przepisów unijnych jak i krajowych.

Na gruncie przepisów unijnych istota pomocy przedstawiona została w art. 35 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) stosowanym w sprawie na podstawie art. 88 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., zgodnie z którym, wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celu:

dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami takich grup,

wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych,

ustanowienia wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności.

Przepisy wykonawcze do rozporządzenia 1698/2005 zostały zawarte w rozporządzeniu Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28 stycznia 2011 ze zm.). Zgodnie z art. 43 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (Dz.U.UE.L.2014.181.48) rozporządzenie 65/2011 traci moc z dniem 1 stycznia 2015 r., jednak stosuje się je wobec wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2014.

Na gruncie prawa krajowego zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r., grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną, pod warunkiem, że została utworzona przez producentów jednego produktu rolnego lub grupy produktów. Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b rozporządzenia 1698/2005 celem pomocy finansowej przyznawanej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" jest ułatwianie tworzenia i działalności grup producentów w celu wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Powyższe cele zawarte są również w ustawie o grupach producentów rolnych i ich związkach. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia g.p.r., pomoc finansowa jest udzielana grupie producentów, która została utworzona ze względu na określone produkty lub grupę produktów.

Z treści przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W przypadku przepisów krajowych będących uzupełnieniem albo wykonujących przepisy prawa unijnego ich wykładnia winna być przeprowadzona w taki sposób aby była zgodna z uzupełnianymi lub wykonywanymi przepisami unijnymi. Zatem interpretacja przepisów rozporządzenia g.p.r., w tym zakresie § 8 ust. 1 i § 7 ust. 2 pkt 1 lit. c musi być dokonywana w ścisłym powiązaniu z przepisami unijnymi w tym, w szczególności w zakresie zgodności wykładni powołanych przepisów § 8 ust. 1 i § 7 ust. 2 pkt 1 lit c z art. 35 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 rozporządzenia 1698/2005. Mając powyższe na uwadze, Grupa zobowiązana była nie tylko do wykazania, zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 lit c i § 8 ust. 1 rozporządzenia g.p.r., przychodów netto ze sprzedaży produktów lub grupy produktów, ze względu na które grupa została utworzona i wytworzonych w gospodarstwach jej członków oraz sprzedanych odbiorcom niebędącym członkami grupy, ale także, iż sprzedaż ta powodowała wprowadzenie tych produktów do obrotu i na rynek.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do dokonania przez Sąd oceny tego, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie i czy dokonane ustalenia stanowiły wystarczającą podstawę do wydania decyzji odmawiającej przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 w okresie od 8 września 2013 r. do 7 września 2014 r., tj. za czwarty rok korzystania z pomocy, a więc czy na podstawie przeprowadzonego postępowania w sprawie wniosku Grupy o przyznanie płatności za czwarty rok jej działalności organy prawidłowo stwierdziły, że działania podejmowane przez Grupę miały znamiona "stworzenia sztucznych warunków", aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia.

Ocena kwestii tworzenia "sztucznych warunków" wymaga przede wszystkim badania celu wsparcia określonego w przepisie art. 35 ust. 1 rozporządzenia 1689/2005. Organy oceniając wniosek o przyznanie pomocy finansowej za kolejny rok funkcjonowania Grupy powinny stwierdzić, czy podejmowana działalność służy realizacji celu, dla którego wsparcie finansowe jest wypłacane.

Zauważyć należy, że zwrot "sztuczne stworzenie warunków" nie został zdefiniowany przez prawodawcę unijnego, nie ma także odpowiednika w prawie polskim. Prawodawca unijny posługuje się konstrukcją prawną, która nie jest spójna z pojęciami stosowanymi przez polskiego ustawodawcę. W polskim kodeksie cywilnym użyte zostały zwroty "czynność prawna podjęta w celu obejścia ustawy" oraz "czynność pozorna". W ramach tych dwóch instytucji prawnych została zatem podjęta próba ustalania znaczenia zwrotu "sztucznie stworzone warunki". Czynność prawna mająca na celu obejście ustawy (in fraudem legis) jest to czynność, wprawdzie nieobjęta zakazem prawnym, ale przedsięwzięta w celu osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Czynności mające na celu obejście ustawy zawierają pozór zgodności z ustawą. Ich treść nie zawiera elementów wprost sprzecznych z ustawą, ale skutki, które wywołuje i które objęte są zamiarem stron naruszają zakazy lub nakazy ustawowe. Czynność prawna mająca na celu obejście ustawy polega na takim ukształtowaniu jej treści, która z punktu widzenia formalnego (pozornie) nie sprzeciwia się ustawie, ale w rzeczywistości (w znaczeniu materialnym) zmierza do zrealizowania celu, którego osiągnięcie jest przez nią zakazane. Chodzi zatem o wywołanie skutku sprzecznego z prawem (patrz: Dorota Łobos–Kotowska "Sztuczne tworzenie warunków dla uniknięcia zmniejszenia płatności" w: "Rocznik stowarzyszenia prawników agrarystów", tom XII, redakcja tomu: profesor zwyczajny Stanisław Prutis, Temida 2, Białystok 2014.).

Każdorazowo, badając sprawę pod kątem zaistnienia wystąpienia sztucznych warunków do przyznania płatności, organ musi mieć na uwadze kwestie dotyczące celu przyznawania pomocy. Jakkolwiek za wymagające wyjątkowej czujności organu uznać należy takie okoliczności sprawy, gdy pomiędzy podmiotami uczestniczącymi w transakcji występują powiązania osobowe, prawne, ekonomiczne i organizacyjne, to dopiero zbadanie przyczyny utworzenia takiej, a nie innej struktury organizacyjnej podmiotu(ów) oraz ocena jej w świetle celów udzielania pomocy określonych ściśle w aktach prawa unijnego i krajowego oraz negatywna kwalifikacja rezultatów tego badania prowadzą do konkluzji, że doszło w takim przypadku do stworzenia "sztucznych warunków", a tym samym wypełniona została dyspozycja przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 (Przemysław Litwiniuk, "Z problematyki nadużycia prawa przez beneficjenta Wspólnej Polityki Rolnej" w "Przegląd Prawa Rolnego Nr 2 (15) – 2014, str. 45-63).

W ocenie Sądu organy badające zasadność wypłaty kolejnej transzy płatności na rzecz grupy producentów rolnych prawidłowo ustaliły stan faktyczne sprawy i na jego podstawie prawidłowo uznały, że Grupa Producentów Zbóż A.Sp. z o.o. została utworzona, aby uzyskać korzyści finansowe sprzeczne z celami systemu wsparcia. W sprawie nie można bowiem stwierdzić, iż Strona osiągnęła cele określone w rozporządzeniu 1698/2005, w tym w szczególności cel wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji i organizacji sprzedaży.

Strona we wniesionej skardze zarzuca organom administracji, iż nie wyjaśniły dostatecznie przyczyn oraz nie wskazały w jaki sposób Grupa naruszyła przepisy prawa materialnego. W jej ocenie organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia i przedstawienia subiektywnej oceny, że Grupa nie wprowadziła produktów na rynek i do obrotu, nie wyjaśniając przy tym, co należy rozumieć poprzez wprowadzenie na rynek i do obrotu.

Odnosząc się do ustalonego w toku postępowania administracyjnego stanu faktycznego przypomnieć należy, że w roku 2009, tj. przed utworzeniem Grupy całość produkcji zbóż dwóch jej przyszłych członków była sprzedawana do przedsiębiorstwa A.Sp. z o.o. (patrz: obliczenia organu II instancji w uzasadnieniu decyzji, str. 6). Organy administracji wskazały, że pozostali trzej członkowie Grupy (powołując się na brak dokumentacji) odmówili wskazania, czy również prowadzili ówcześnie współpracę z A.Sp. z o. o. W roku 2010, trzech przyszłych członków grupy 100 % swojej produkcji zbóż sprzedało do A.Sp. z o. o. Czwarty członek sprzedał jej 51,9 % swojej produkcji, co wynikało z faktu, że pozostałą jego ówczesną produkcję stanowiło żyto i owies wykorzystywane w żywieniu drobiu w niewielkim stopniu. Co do struktury sprzedaży produkcji kolejnego przyszłego członka Grupy – odmówiono podania danych. W tej sytuacji organ na podstawie ustalonego stanu faktycznego prawidłowo wywnioskował, że kanał dystrybucyjny produktów ze względu na które Grupa została utworzona (ziarno zbóż i nasiona roślin oleistych) nie uległ zmianie, a tym samym nie można mówić, iż cel jakim jest centralizacja sprzedaży został przez Grupę osiągnięty. O ile przed utworzeniem Grupy, późniejsi jej członkowie sprzedawali nawet 100 % produkcji A.Sp. z o.o. w , to po utworzeniu Grupy te same towary, tych samych producentów również były sprzedawane (wg. wyliczeń organów administracji 99,7 % produkcji) jedynie spółce A.F.. Formalnie produkcja członków Grupy trafiała na runek producentów drobiu. Jej odbiorcą był i jest podmiot będący odrębnym bytem prawnym. W praktyce jednak ścisłe powiązania kapitałowe i osobowe członków Grupy oraz odbiorcy ich produkcji sprawiają, że produkcja ta nie była dostosowana do wymogów rynkowych i wprowadzana doo rzeczywistego obrotu. Ściśle powiązany z Grupą i formalnie stanowiący odrębny podmiot nabywca, w realiach sprawy nie mógł nie decydować o wielkości produkcji członków Grupy, wskazywanych na fakturach cenach, datach transakcji itd. Prowadzony obrót nie miał jednak charakteru rzeczywistego obrotu rynkowego – jak wykładać należy kwestionowane przez Skarżącą pojęcie.

Zwrócić również należy uwagę, że pomiędzy członkami grupy – osobami fizycznymi, które Grupę utworzyły, a wspólnikami i członkami Zarządu A.Sp. z o.o. zachodzą powiązania rodzinne (również wykazane w zaskarżonych decyzjach organów administracji). Oprócz powiązań rodzinnych i organizacyjnych istotny jest również fakt, że zarówno Grupa Producentów Zbóż A. Sp. z o.o., jak i A. Sp. z o.o. mają swoje siedziby w tej samej miejscowości, pod tym samym adresem, tj. K., ul. S., [...] K. (organ ustalił fakty na podstawie KRS nr [...] oraz KRS nr [...]).

Również wskazane okoliczności świadczą, że celem utworzenia Grupy Producentów Zbóż A. Sp. z o.o. było uzyskanie pomocy finansowej na funkcjonowanie Grupy, podczas gdy celem jej utworzenia powinno być: dostosowanie do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami grupy, wspólne wprowadzanie towarów do obrotu, w tym przygotowanie do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych, ustanowienie wspólnych zasad dotyczących informacji o produkcji, ze szczególnym uwzględnieniem zbiorów i dostępności. Uzyskane wsparcie finansowe należało przeznaczyć na realizację wskazanych celów, a nie na jakiekolwiek potrzeby finansowe, nawet jeśli potrzeby te dotyczyły działania Grupy. W rozpoznawanej sprawie Skarżąca złożyła wniosek o płatność za czwarty rok działalności, podczas gdy – jak sama twierdzi w skardze – struktura sprzedaży nie zmieniła się w porównaniu z poprzednimi latami działalności, a więc odbiorcą produktów była jedynie A. Sp. z o.o. posiadająca z Grupą wspólną siedzibę i adres, której wspólnik oraz osoby zarządzające były powiązane rodzinnie z członkami Grupy i która była w ponad 99 % produkcji jedynym odbiorcą zboża produkowanego przez członków Grupy. Wobec powyższego zasadny jest wniosek, że utworzenie Grupy nie wniosło żadnych zmian w funkcjonowaniu producentów – jej członków. Powstanie Grupy nie zwiększyło konkurencyjności producentów tworzących Grupę, skoro jedynym odbiorcą produktów pozostała spółka A. Odbiorcą niemal całości produkcji poszczególnych członków Grupy, zarówno przed, jak i po jej utworzeniu, był i jest podmiot ściśle z tymi członkami powiązany (i to zarówno osobowo, jak i kapitałowo). Nie sposób przyjąć w tej sytuacji, że doszło do zwiększenia konkurencyjności producentów, wskazanego jako cel utworzenia grupy producentów.

Powtórzyć należy, że celem działania grupy producentów rolnych jest dostosowanie produkcji rolnej do warunków rynkowych, poprawy efektywności gospodarowania, planowania produkcji rolnej ze szczególnym uwzględnieniem jej ilości i jakości, koncentracji podaży oraz organizowania sprzedaży produktów rolnych. Struktura polskich gospodarstw rolnych stanowiących w przewadze kilkuhektarowe gospodarstwa rodzinne nie pozwala pojedynczemu gospodarstwu efektywnie konkurować na obecnym rynku. Tworzenie grupy producentów rolnych umożliwia wzmocnienie pozycji pojedynczego producenta (w ramach tej samej grupy produktów).

Zgodnie z przepisami rozporządzenia 1698/2005 wsparcia finansowego udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów, m.in. do celu dostosowania do wymogów rynkowych procesu produkcyjnego i produkcji producentów, którzy są członkami Grupy.

Mając na uwadze powyższe w ocenie Sądu organy nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów art. 35 ust. 1 lit b rozporządzenie 1698/2005. W konsekwencji zaistniały przesłanki wskazujące na stworzenie przez Grupę sztucznych warunków do otrzymania pomocy (art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011).

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia w toku postępowania administracyjnego przepisów regulujących zasady jego prowadzenia należy wskazać, że wbrew zarzutom skargi organy obydwu instancji prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Przede wszystkim zauważyć należy, że zgodnie z treścią art. 21 ust. 1. i ust. 2 ustawy z 7 marca 2007 r. z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, nadto, że organ przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności, jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z ust. 3 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z powołanej regulacji wynika, że zasada określona w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części 2 art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu k.p.a., na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z 7 marca 2007 r. obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na organach administracji nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do przyznania pomocy.

Z kolei w myśl art. 21 ust. 3 ustawy, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do przyznania pomocy.

W ocenie Sądu, organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami procesowymi wyjaśnił zarówno, dlaczego pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy Grupa nie realizuje celów wsparcia, zaś sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Poprzez wykazanie wzajemnych powiązań między członkami Grupy organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Organ nie naruszył także art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ wbrew stanowisku Skarżącej jednoznacznie i w sposób przekonywujący wyjaśnił przesłanki, z powodu których odmówił przyznania płatności za czwarty rok działania Grupy. Żaden z podnoszonych w skardze zarzutów nie wskazuje przy tym na taką wadliwość kontrolowanej decyzji, która nakazywałaby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Sąd rozstrzyga przy tym sprawę nie tylko na podstawie samej decyzji, ale również akt administracyjnych. W realiach sprawy pewne mankamenty uzasadnienia decyzji (np. uznanie że wskutek sprzedaży produkcji powiązanej ze zbywcami A. Sp. z o.o. w istocie nie dochodziło do przeniesienia prawa własności) nie były tego rodzaju, by skutkować musiały koniecznością wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Dlatego zarzucanie organom administracji, iż nie wyjaśniły i rozpatrzyły przyczyn przyjętego przez Stronę sposobu dystrybucji produktów, a w konsekwencji wydały decyzje jedynie w oparciu o arbitralne założenie, iż sposób i kanały dystrybucji produktów świadczą o niespełnieniu warunków i celów stawianych grupom producentów rolnych, w szczególności, poprzez niewprowadzenie produktów na rynek i do obrotu nie jest zasadne. Obowiązkiem organów było rozpatrzenie całego materiału dowodowego, ale nie ciążył na nich obowiązek gromadzenia dowodów na potwierdzenie okoliczności podnoszonych przez Stronę, ponieważ to Grupa obowiązana była przedstawiać dowody oraz przedstawiać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Organy, w tym organ II instancji odniósł się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. nie jest uzasadniony. Naruszenie wskazanego przepisu Skarżąca upatruje w działaniu organów administracji, które odmówiły jej przyznania płatności za czwarty rok działalności Grupy na skutek uznania iż Strona stworzyła "sztuczne warunki" w celu uzyskania płatności. Tymczasem, podczas rozpatrywania wniosków za pierwszy i drugi rok działalności, działanie Grupy, w tym przede wszystkim sprzedaż produktów do A. Spółka z o.o. nie była kwestionowana i świadczyła o realizacji celów dla których Grupa została utworzona. W konsekwencji działania i decyzje podejmowane przez organy administracji w pierwszych dwóch latach funkcjonowania Grupy utwierdzały ją w przekonaniu, że sposób sprzedaży i wybrani odbiorcy są zgodne z przepisami prawa.

Przepis art. 8 k.p.a. nakłada na organ administracji obowiązek prowadzenia postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie oznacza to jednak, że przepis ten legalizuje działania strony postępowania niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa szczególnie, gdy naruszenie przepisów nie budzi wątpliwości.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, że Grupa spełniła warunki wpisania jej do rejestru grup producentów i decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego z [...] września 2010 r., nr [...] została wpisana do tego rejestru. Następnie Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego w G. [...] grudnia 2010 r. wydał decyzję nr [...] o przyznaniu Spółce pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w okresie od 08.09.2010 r. do 07.09.2015 r. Okoliczności te nie stoją jednak na przeszkodzie badaniu przez organy administracji zasadności przyznania płatności przy złożeniu przez Grupę wniosku o płatność. Wynika to z tego faktu, że wpisanie Grupy do rejestru grup producentów zależy od spełnienia przez nią wymogów formalnych określonych w treści art. 3 ustawy z 15 września 2000 r., zaś wydanie decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, jest wynikiem spełnienia wymogów określonych treścią art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych". Tymczasem badanie zasadności wypłaty pomocy za konkretny okres obejmuje ustalenie prawidłowości złożonego wniosku jak również tego, czy spełnione są cele działania Grupy określone przepisami nie tylko krajowymi, ale i unijnymi.

Zgodnie z § 6 ust. 3 rozporządzenia z 20 kwietnia 2007 r. wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR, która jest wydawana w oparciu o złożony wniosek o płatność, spełniający warunki określone w § 7 ust. 1, do którego dołączane są dokumenty wskazane w ust. 2 tego przepisu. Wypłata wsparcia finansowego dla grup producentów rolnych rozstała rozdzielona na pięć transz. Organy administracji przed wydaniem decyzji o przyznaniu lub odmowie przyznania pomocy finansowej przeprowadzają postępowanie administracyjne w toku którego badają złożony wniosek, każdorazowo oceniając, czy określone przepisami prawa krajowego i wspólnotowego warunki przyznania pomocy zostały spełnione. Pozytywna weryfikacja wniosku za poprzednie lata nie może automatycznie przesądzać, że wniosek złożony za kolejny rok również uzasadnia płatność.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organy administracji nie naruszyły wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego jak i prawa procesowego w sposób mogący mieć wpływ na treść kontrolowanej decyzji.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.