Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 730/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184 w związku z art 197 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 502/21 odrzucające skargę Fundacji [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości w dzierżawę postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 1 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 502/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Fundacji [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości w dzierżawę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, iż Fundacja [...] z siedzibą w [...] (dalej "Fundacja", "skarżąca") wniosła skargę na uchwałę Rady Miasta [...], którą to uchwałą wyrażono zgodę na wydzierżawienie dotychczasowemu dzierżawcy nieruchomości zabudowanej budynkiem przedszkola, na okres 15 lat oraz odstąpiono od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. W uzasadnieniu uchwały wskazano, że dotychczasowy dzierżawca dokonał licznych nakładów, które pomagają w prawidłowym korzystaniu z przedmiotu dzierżawy, jak również wypełniał bez zastrzeżeń wszystkie wytyczne wynikające z umowy, a czynsze dzierżawne opłacał w terminie.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 30 ust. 1 pkt. 3 ww. ustawy o samorządzie gminnym poprzez podjęcie uchwały w sprawie zadysponowania majątkiem komunalnym bez wniosku organu wykonawczego - Burmistrza Miasta [...] - o zastosowanie tego trybu,

2. § 55 ust. 1 Statutu Miasta [...] (Dz. Urz. Woj. [...] poz. [...] z [...] r.) poprzez podjęcie uchwały bez wniosku uchwałodawczego podmiotu uprawnionego do wystąpienia z inicjatywą uchwałodawczą,

3. art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez wydanie uchwały wyrażającej zgodę na bezprzetargowe oddanie nieruchomości w dzierżawę bez indywidualizacji warunków choćby poprzez wskazanie warunków essentialia negotii umowy, w tym warunków finansowych umowy.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie, względnie odrzucenie.

Powołanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej przez badanie zgodności z prawem m.in. uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących przepisy prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5) oraz aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6). Stosownie natomiast do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, dalej "u.s.g.), który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Sąd wskazał, że przed merytorycznym rozpoznaniem skargi zobowiązany był w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Sąd podniósł, iż skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., tym samym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego uwarunkowane było dwoma okolicznościami: zaskarżony akt musiał dotyczyć sfery administracji publicznej, a także winien dotyczyć nie tylko interesu faktycznego, ale również naruszać interes prawny lub uprawnienie skarżącego.

Sąd podniósł, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości w dzierżawę dotychczasowemu dzierżawcy i odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy. Sąd zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaistniała rozbieżność w zakresie dopuszczalności skargi na uchwałę dotyczącą rozporządzania majątkiem przez gminę. Przeciwnicy poglądu o dopuszczalności skargi na tego typu uchwały powołują się na to, że oświadczenie woli gminy jako podmiotu prawa cywilnego, wyrażone również w formie uchwały organu kolegialnego gminy, skierowanego do oznaczonego podmiotu i w konkretnej sprawie nie podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 101 u.g.n. Podjęcie takiej uchwały należy do sfery "dominium", a nie do sfery "imperium" gminy. Gmina w tej sprawie działała jako podmiot stosunku cywilnoprawnego, a nie jako organ administracji publicznej a rozporządzenie prawem własności przez gminę i podejmowane w tym zakresie czynności mają charakter cywilnoprawny (zob. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1735/19).

Sąd I instancji podzielił natomiast stanowisko wyrażone w postanowieniu NSA z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1695/20, w którym Sąd ten wskazał, że gmina jako korporacja prawa publicznego posiada podmiotowość administracyjnoprawną w ramach której korzysta z władczych instrumentów działania przy wykonywaniu zadań publicznych. Posiada ona także podmiotowość prywatnoprawną i wszystkie jej czynności, również te o charakterze cywilnoprawnym, których przedmiotem jest przyznane jej mienie (sprzedaż, najem czy dzierżawa) dotyczą gospodarowania majątkiem publicznym i służą zaspokojeniu potrzeb publicznych mieszkańców gminy. W gospodarowaniu tym gminę w odróżnieniu od innych podmiotów prawa cywilnego w większym lub mniejszym stopniu ograniczają przepisy prawa publicznego zawarte w ustawie o samorządzie gminnym i ustawie o gospodarce nieruchomościami. Ocena ich zachowania, w tym stopień ograniczenia czy też skrępowania nimi gminy podlega kontroli sądu administracyjnego. Sama sprzedaż jest czynnością cywilnoprawną opartą na równorzędności stron, a ocena wadliwość jej zawarcia (nieważność, bezskuteczność), czy prawidłowości wykonania należy do kompetencji sądu powszechnego. Podejmowane jednak w procedurze jej zawierania czynności organów (uchwały, zarządzenia) z powołaniem się na przepisy prawa administracyjnego są aktami z zakresu prawa publicznego i mieszczą się w pojęciu "spraw z zakresu administracji publicznej", zawartym zarówno w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak i art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Podział na sferę imperium i dominium nie jest rozłączny, a kwestii właścicielskich (cywilnoprawnych) nie można jednoznacznie oddzielić od tych publicznoprawnych. Wszystko to sprawia, że z pojęcia "spraw z zakresu administracji publicznej" nie można wyłączać tych czynności organów gminy, które dotyczą gospodarowania mieniem komunalnym. Tym samym Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga dotyczyła kategorii spraw o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. i dotyczyła sfery administracji publicznej.

W dalszej kolejności Sąd I instancji zbadał czy Fundacja miała legitymację do zaskarżenia ww. uchwały. Sąd wskazał, że z treści art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, iż legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia spoczywa na skarżącym. Musi on wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (zob. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 364/04). Skarżący winien zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia. Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (zob. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08). W konsekwencji, winien być to interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym owo oddziaływanie musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, a więc jego stwierdzenie nie może opierać się na antycypacji, że może ono wystąpić (a nie musi) w przyszłości. Cytowany przepis kreujący legitymację skargową przesądza bowiem o naruszeniu interesu prawnego, a nie możliwości jego naruszenia. Zarazem, powołany przypis akcentuje naruszenie interesu prawnego, a więc jednoznacznie umocowanego w prawie materialnym, a nie interes faktyczny, jako podstawę legitymacji skargowej.

Sąd I instancji podkreślił, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU-A 2003, nr 8 poz. 84, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14). W związku z powyższym nawet ewentualna sprzeczność aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień prawnych konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 u.s.g., musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa zatem na podmiocie wnoszącym skargę. Skarżący musi wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (zob. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1127/05).

W oparciu o powyższe rozważania Sąd I instancji uznał, że Fundacja nie wykazała interesu prawnego do zaskarżenia uchwały Rady Miasta [...], a tym bardziej okoliczności jego naruszenia. Skarżąca bowiem swój interes prawny wywiodła z faktu, że "była zainteresowana przystąpieniem do przetargu na prowadzenie placówki przedszkola", gdyż zajmuje się prowadzeniem żłobków i przedszkoli od wielu lat. W ocenie Sądu, gdyby podzielić stanowisko skarżącej, że z faktu prowadzenia działalności oświatowej wprost wynika jej legitymacja do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę jednostki samorządu terytorialnego to należałoby dojść do przekonania, że w zasadzie każdy tego typu podmiot mógłby zaskarżyć każdy akt podejmowany przez organy samorządu terytorialnego. Niewątpliwie zaś nie to przyświecało ustawodawcy, który uzależnił skuteczność wniesienia skargi od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zdaniem Sądu, interes prawny skarżącej nie wynikał również z faktu, że wyraziła ona chęć przyjęcia w dzierżawę spornej nieruchomości. Skarżąca ani nie dzierżawiła bowiem wcześniej spornej nieruchomości, ani też nie wskazała na żaden przepis prawa, który dawałby jej prawo domagania się wydzierżawienia jej tej nieruchomości – w drodze przetargu lub bez – czy też jakiekolwiek inne prawo domagania się od Gminy przeznaczenia spornych działek z budynkiem przedszkola pod dzierżawę skarżącej, w dodatku w czasie, gdy jeszcze trwała umowa z dotychczasowym dzierżawcą. Sąd I instancji podzielił przy tym pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt II OSK 3797/18, z którego wynika, że z prawa do wolności gospodarczej nie można wywieść żadnego konkretnego obowiązku lub uprawnienia, którego realizacji można by dochodzić w postępowaniu administracyjnym.

Reasumując, w ocenie Sądu I instancji, samo złożenie przez skarżącą wniosku o możliwość wydzierżawienia działki z budynkiem nie było wystarczające do uznania, że zaskarżona uchwała naruszyła jej interes prawny czy też uprawnienie. Można tu było mówić jedynie o istnieniu interesu faktycznego, którego istnienie jednak nie było wystarczające do skutecznego zaskarżenia uchwały pojętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

W konkluzji Sąd I instancji, na podstawie art. 58 §1 pkt 5a P.p.s.a., odrzucił wniesioną w niniejszej sprawie skargę stwierdzając, że skarżąca Fundacja nie wykazała naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu ww. uchwały, tym samym niedopuszczalna była analiza merytorycznych zarzutów skargi.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie złożyła Fundacja. Zaskarżając je w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzuciła naruszenie prawa materialnego polegające na odrzuceniu skargi, tj. odmowie jej rozpoznania i uchylenia zaskarżonej uchwały, co spowodowało naruszenie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez błędne uznanie, że nie został naruszony interes prawny skarżącej.

W oparciu o powyższe zarzuty Fundacja wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji;

2. zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego;

3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały;

4. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu podniesiono, że na skutek podjętej uchwały przedmiotowa nieruchomość została wyłączona z zasad prawnych regulujących nabywanie nieruchomości stanowiących mienie gminy, co narusza prawo do udziału w procedurze nabycia gospodarczego przedmiotowej nieruchomości. Dodatkową przesłanką, na którą powołała się skarżąca jest fakt, iż ubiegała się ona w Urzędzie Miasta o oddanie nieruchomości w dzierżawę, jednakże Sąd I instancji nie nadał tej okoliczności znaczenia, co w jej ocenie skutkowało wywarciem bezpośredniego skutku dla sfery praw podmiotowych i gospodarczych skarżącej. W ocenie skarżącej, jest ona podmiotem realnie zainteresowanym zawarciem umowy dzierżawy. Dokonała bowiem czynności prawnych celem przygotowania do wzięcia udziału w procedurze przetargowej przedmiotowej nieruchomości. Podjęła jednocześnie realne działania prawno-gospodarcze, gdyż pisma kierowane do Urzędu Miasta i Rady Miasta miały charakter ofertowy. Podjęcie natomiast przedmiotowej uchwały przerwało rozpoczętą procedurę przetargową, która miała zakończyć się zawarciem umowy ze skarżącą. Tym samym, na skutek wydania wadliwej uchwały doszło do naruszenia jej indywidualnego i prawnego interesu.

Zdaniem skarżącej przepisy ustalające regułę złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie mogą stanowić bariery formalnej, zamykającej drogę do poddania ocenie sądowej aktu administracyjnego o charakterze ogólnym, ale wywierającego bezpośredni realny skutek w jej interesie prawnym. Skutek jaki wywarła zaskarżona uchwała dla interesu prawnego skarżącej sprowadza się do tego, że gdyby nie podjęcie uchwały, skarżąca mogłaby przystąpić do przetargu oferując cenę z pewnością bardziej zbliżoną do rynkowej niż ta uzgodniona dotychczas z dotychczasowym najemcą, który ma uzyskać lub już uzyskał tą nieruchomość w najem na dalszy okres. Skarżąca wykazała bowiem, że składając Urzędowi Miasta oferty najmu rozpoczęła procedurę prawną uzyskania przedmiotowej nieruchomości w najem, zatem jej działanie nie ma charakteru wyłącznie potencjalnego jak ocenił to Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Skarżąca wskazała, że jest Organizacją Pożytku Publicznego działającą zgodnie z ustawą z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie m. in. w zakresie działalności na rzecz rodziny, macierzyństwa, rodzicielstwa, upowszechniania i ochrony praw dziecka. W związku z tym jest podmiotem uprawnionym do domagania się zawarcia z nim umowy, zaś koniecznym warunkiem było "wystawienie" przedmiotowej nieruchomości do składania ofert. Warunek nie został spełniony w wyniku podjęcia wadliwej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. dalej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc pod uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., a pełnomocnik - na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. - zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, wobec czego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy skarżąca kasacyjnie Fundacja wykazała interes prawny do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r., Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na oddanie nieruchomości w dzierżawę.

Na wstępie podnieść należy, że skarga w niniejszej sprawie złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Przepis ten określa przesłanki, które muszą być spełnione, aby skargę można było uznać za dopuszczalną – zaskarżony akt musi dotyczyć sfery administracji publicznej oraz musi zaistnieć w sprawie interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę i naruszenie tego interesu lub uprawnienia. Obie te przesłanki winny być spełnione łącznie, aby można było mówić o tym, że skargę wniósł podmiot uprawniony, posiadający legitymację do jej wniesienia. Niezaistnienie którejkolwiek z przesłanek powoduje bezskuteczność skargi w rozumieniu złożenia jej przez osobę nielegitymowaną.

Odnosząc się natomiast do interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazać należy, że interes ten winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy.

Drugim wymogiem materialnym art. 101 ust. 1 u.s.g. jest naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę. Występujący ze skargą musi zatem wykazać, że akt organu gminy, który skarży wpłynął ujemnie na jego prawa chronione normami materialnymi lub uprawnienia z tych norm wynikające. Naruszenie interesu prawnego musi być zatem realne, aktualne, nie ewentualne czy przyszłe, musi ograniczać sytuację prawną, uszczuplać uprawnienie, zatem negatywnie wpływać na już ukształtowany stan prawny podmiotu, wynikający z normy materialnej. Istotnym jest również, że powołując się na naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinien wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten powinien polegać na tym, że uchwała narusza, pozbawia lub ogranicza tak rozumiany interes lub uprawnienie wnoszącego skargę jako indywidualnego podmiotu albo członka określonej wspólnoty samorządowej. Dodać trzeba, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84 i z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt SK 76/06, OTK-A 2008/7/121, podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje wyłącznie tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego.

Prawidłowość przyjętej wykładni potwierdza również zacytowane obszernie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym jednoznacznie przyjmuje się, iż kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem.

W oparciu o powyższe wywody, rację należy przyznać Sądowi I instancji, że złożona w niniejszej sprawie skarga bez wątpienia dotyczy kategorii spraw, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., dotyczy sfery administracji publicznej i wniesiona została w terminie. Trafne są również spostrzeżenia Sądu, iż skarżąca jedynie z faktu zainteresowania przystąpieniem do przetargu na wydzierżawienie nieruchomości w związku z przedmiotem prowadzenia swojej statutowej działalności (prowadzenie żłobków i przedszkoli) nie mogła wywodzić interesu prawnego w niniejszej sprawie. Interes ten nie mógł również wynikać z chęci przejęcia w dzierżawę spornej nieruchomości. Podnieść bowiem należy, że na dzień przystąpienia do przetargu przedmiotowa nieruchomość była wydzierżawiona innemu podmiotowi (nie ma znaczenia fakt, że umowa dzierżawy z dotychczasowym dzierżawcą dobiegała końca), tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia, iż podjęcie przedmiotowej uchwały negatywnie wpłynęło na już ukształtowany stan prawny skarżącej, czy uszczupliło jej uprawnienie (skarżącej nie przysługiwało bowiem żadne uprawnienie do przedmiotowej nieruchomości). Ponadto, jak trafnie wskazał Sąd I instancji i o czym była mowa we wcześniejszych rozważaniach, skarżąca nie wykazała żadnego przepisu prawa materialnego, który dawałby jej uprawnienie domagania się wydzierżawienia przedmiotowej nieruchomości. Bez względu czy nastąpiłoby to w formie przetargu czy w formie bezprzetargowej. Nie budzi również wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skarżąca miała co najwyżej interes faktyczny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, co bez wątpienia jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, polegało na realnym zainteresowaniu w przystąpieniu do przetargu czy złożeniu oferty na wydzierżawienie przedmiotowej nieruchomości. Powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 419/21) jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 84/08 i z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11) po pierwsze wydano w odmiennych stanach faktycznych, po wtóre poczynione tam rozważania potwierdzają, iż istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Sąd Wojewódzki potwierdził również, że składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. należy wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną, co ma miejsce w niniejszej sprawie) sytuacją wnoszącego skargę, a zaskarżoną uchwałą, tzn. iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie.

W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. podlega uchwała organu gminy nie tylko niezgodna z prawem, ale i jednocześnie godząca w sferę prawną podmiotu, który wnosi skargę - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy też uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego. Składając skargę musi on zatem wykazać naruszenie własnego aktualnego i realnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją, czego bez wątpienia skarżąca Fundacja składająca skargę w niniejszej sprawie, nie wykazała.

Odnosząc się natomiast do kwestii prawidłowości procedury wydania zaskarżonej uchwały, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, nie mogła ona być przedmiotem rozważań Sądu I instancji, następnie kontroli sądu kasacyjnego, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w pierwszej kolejności zobligowany był do weryfikacji przesłanek dopuszczalności złożonej w niniejszej sprawie skargi. Tym samym, w związku ze stwierdzeniem przez Sąd I instancji braku naruszenia interesu prawnego Fundacji, Sąd ten zobligowany był, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę odrzucić. Nie uszło również uwadze Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, iż skarżąca złożyła także wniosek o stwierdzenie niezgodności z prawem przedmiotowej uchwały, któremu to wnioskowi zostanie nadany dalszy bieg.

W konsekwencji powyższego, powołany w petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. należało uznać za chybiony.

Na marginesie wskazać należy, że postanowieniem z dnia 11 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, wskazać należy, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw prawnych do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 209 P.p.s.a., wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200 P.p.s.a.) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203 i art. 204 P.p.s.a. Żaden z tych przepisów nie znajduje zastosowania w sytuacji, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego kończące postępowanie w sprawie (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).