Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2332/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 65 ust 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska /spr./ sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 marca 2012r. sygn. akt II SA/Kr 906/11 w sprawie ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2011r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek M. T. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] ustalił, na wniosek inwestora K. H., warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego na dz. nr [...] obr. [...] Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie".

W uzasadnieniu wskazał, iż teren określony we wniosku nie jest objęty planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej również jako u.p.z.p.).

W toku postępowania wyjaśniającego uzyskano postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie, opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta Krakowa (UMK) w zakresie ochrony środowiska, opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu oraz opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego UMK, a także uchwalę Rady Dzielnicy l Stare Miasto. Ponadto, wobec nie zajęcia stanowiska przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie przyjęto, iż organ ten również dokonał uzgodnienia projektu decyzji.

Sporządzono analizę urbanistyczno-architektoniczną obszaru wyznaczonego zgodnie z wymogiem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie), a projekt decyzji został sporządzony przez osobę uprawnioną, wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów.

Wynik postępowania przemawiał za tym - w ocenie organu I instancji - że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Prezydent Miasta Krakowa przedstawił także treść uwag wniesionych w toku postępowania przez strony i odniósł się do nich w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Do decyzji załączono warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, a także część graficzną analizy oraz warunków zabudowy, stanowiące integralną część decyzji.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: M. T. oraz K. H.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 54 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p., § 1-8 rozporządzenia oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., poz. 98, poz. 1071 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 - dalej jako k.p.a.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO wskazało, iż na gruncie niniejszej sprawy bezspornym jest, że warunki zawarte w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 2-5 zostały spełnione.

Szczegółowej analizie poddano natomiast spełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Rozważając jego zaistnienie organ l instancji ma obowiązek zlecić osobie do tego uprawnionej, dysponującej wiedzą fachową, dokonanie analizy urbanistyczno-architektonicznej obszaru otaczającego działkę, której dotyczy wniosek inwestora.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem inwestora. Jak wynika z dalszych przepisów rozporządzenia - § 4-8 - zabudowa znajdująca się na tym terenie, jest podstawą wyznaczenia parametrów dla nowej inwestycji odnośnie obowiązującej linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrii dachu. Sytuacja, jaka miała miejsce w sprawie jest - zdaniem SKO - o tyle specyficzna, że na przedmiotowej działce realizowana jest już inwestycja co do zasady identyczna z wnioskowanym zamierzeniem. Inwestor złożył ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji w związku z faktem, że nastąpiła modyfikacja planu inwestycji w zakresie geometrii dachu oraz dopuszczenia realizacji tarasu na połowie długości ostatniej kondygnacji planowanego budynku. W ocenie SKO w sytuacji, kiedy realizowany na działce budynek nie został jeszcze dopuszczony do użytkowania, organy administracji zajmujące się sprawą zobowiązane są przyjąć fikcję, że budynku tego na terenie planowanego zamierzenia nie ma. Jego parametry nie mają zatem żadnego znaczenia dla ustalania warunków zabudowy w sprawie niniejszej.

Przeprowadzona w sprawie analiza z § 3 ust. 1 rozporządzenia zawiera część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i część tekstową. Analiza została sporządzona przez uprawnioną do tego osobę, wpisaną na listę samorządu zawodowego architektów.

Zdaniem SKO w sytuacji przedstawienia przez kompetentną osobę poglądu w sprawie możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji, nie ma podstaw do polemizowania z takim stanowiskiem, o ile jest ono prawidłowo uzasadnione.

Zarówno analiza wykonana w niniejszej sprawie jak i sama decyzja organu I instancji spełniają wymogi określone rozporządzeniem. Analiza prawidłowo określa badany obszar, zawiera wystarczającą charakterystykę terenu i sąsiedniej zabudowy. Wyznacza wszystkie parametry wymagane prawem, a w szczególności odnosi się do kwestii geometrii dachu, jako do tego parametru planowanej zabudowy, który ma ulec zmianie w stosunku do warunków zabudowy ustalonych dla przedmiotowego zamierzenia decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...].

W zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy w decyzji SKO wyjaśniono, iż sposób jego ustalenia nie budzi zastrzeżeń. Analiza zawiera zestawienie wszystkich wartości tego parametru w obszarze analizowanym i wyliczenie średniej tego wskaźnika. Dla planowanej rozbudowy ustalono jego wartość na poziomie średniej z obszaru analizowanego, a zatem zgodnie z podstawową zasadą ustanowioną rozporządzeniem. Nie ma znaczenia podnoszona przez inwestora okoliczność, że realizowana obecnie na tym terenie inwestycja zajmuje obszar większy (68%), niż aktualnie dopuszczony (kwestionowaną decyzją) wskaźnik powierzchni zabudowy. W sprawie należało przyjąć, iż działka stanowiąca teren planowanego zamierzenia nie jest zabudowana.

Odnośnie do geometrii dachu planowanej inwestycji wskazano, iż z analizy wynika, że w pierzejach ul. Czarnowiejskiej, dachy mansardowe nie występują. Pojedynczy tego typu dach występuje w budynku znajdującym się w oficynie. Również doświetlanie poddasza lukarnami występuje jednostkowo, natomiast rozwiązanie wnioskowane przez inwestora, czyli realizacja dwóch poziomów w dachu, doświetlanych lukarnami, nie występuje w obszarze analizowanym w ogóle. Zasadne zatem było stanowisko że wnioskowana przez inwestora forma dachu nie mogła zostać dopuszczona, bowiem byłoby to sprzeczne z § 8 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia szerokości elewacji frontowej dla inwestycji SKO stwierdziło, że z analizy wynika, iż parametr ten ustalono przyjmując szerokość działki będącej przedmiotem wniosku. W analizie podano, że szerokość działki wynosi ok. 14 metrów. W załączniku nr 1 do kwestionowanej decyzji, obejmującym warunki zabudowy, szerokość elewacji ustalono "do 14 m -maksymalna szerokość działki nr [...]". Mając na uwadze treść analizy SKO zwróciło uwagę, iż użyte sformułowanie oznacza, że szerokość planowanej zabudowy powinna być równa szerokości działki stanowiącej teren inwestycji. Jakikolwiek inny wniosek byłby sprzeczny z całością rozważań poczynionych przez autorkę analizy i organ l instancji w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Analogiczne wnioski organ wyciągnął na tle sposobu ustalenia w analizie wysokości elewacji frontowej. Załącznik nr 1 do decyzji Prezydenta Miasta Krakowa zawiera konkretne wartości ustalone dla tego parametru (średnia wysokości budynków sąsiednich, mających odpowiednio 17,9 m i 13,6 m). Natomiast sposób jego ustalenia został szczegółowo opisany w analizie w taki sposób, że należy uznać, iż zastosowane odstępstwo od reguły ogólnej rządzącej ustalaniem tego wskaźnika zostało rzetelnie uzasadnione.

Konkludując SKO uznało, że sporządzona w sprawie analiza jest prawidłowa, odpowiada przepisom prawa i stanowi wiarygodny dowód. Zasadnie zatem organ l instancji uwzględnił ją w toku rozpoznawanej sprawy.

SKO zwróciło także uwagę, iż w sytuacji, w której organ wydając warunki zabudowy odmawia wyrażenia zgody na konkretne rozwiązania wnioskowane przez inwestora, należy uzyskać stanowisko inwestora co do tego, czy zgadza się on na modyfikację kształtu inwestycji w stosunku do wniosku, czy też podtrzymuje wniosek w dotychczasowym kształcie. Zaniechanie uzyskania takiego stanowiska stanowi uchybienie. Mając jednak na uwadze fakt, że naprawienie wspomnianego uchybienia nic by nie zmieniło w sytuacji inwestora, SKO uznało - kierując się zasadą szybkości postępowania - iż błąd ten, jako nie mający żadnego wpływu na wynik sprawy, należy pominąć. Niezależnie od tego, czy inwestor wyraziłby zgodę na modyfikację wniosku czy też nie, obowiązywałyby warunki zabudowy w dotychczasowym kształcie (albo na podstawie poprzedniej decyzji, gdyby wniosek obecny nie został zmodyfikowany, albo na podstawie decyzji obecnie wydanej, co do treści zbieżnej z poprzednią, gdyby modyfikacja nastąpiła).

Skargę na powyższą decyzję złożył M. T., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Zarzucił, że w decyzji błędne zastosowano art. 61 ust 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że w sprawie zostały spełnione warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy w brzmieniu określonym przez organ I instancji. Podniósł, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji zostały wydane już wcześniejsze dwie decyzje o warunkach zabudowy: z dnia [...] lipca 2005 r. znak: [...] oraz z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...], które nigdy nie zostały uchylone.

Na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę i obecnie budowa jest już w zasadzie zrealizowana. Zachodzi więc wątpliwość czy w takim stanie faktycznym można w ogóle wydać nową decyzję o warunkach zabudowy i jakiemu celowi ma ona służyć.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 906/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą oraz orzekł w trybie art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż z akt administracyjnych wynika niesporna okoliczność, iż w sprawie z wniosku inwestora K. H. z dnia 8 grudnia 2009 r. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji pn. "Budowa budynku mieszkalno usługowego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...], obr. [...] Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie" zostały już wydane uprzednio kolejno dwie decyzje Prezydenta Miasta Krakowa o ustaleniu warunków zabudowy (z 2005 i 2006 roku), które zyskały walor ostateczności i pozostają w obrocie prawnym.

Pierwsza decyzja z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] została wydana na wniosek inwestora K. H. dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Budowa budynku mieszkaniowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie."

Druga decyzja z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...] wydana została na wniosek inwestorów: K H. i R. D. dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Zespół mieszkaniowo-usługowy (budowa budynku mieszkalno-usługowego i nadbudowa budynku mieszkalno-usługowego nr [...]) wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] Śródmieście przy ul. [...] w Krakowie."

Na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] lutego 2006 r. została wydana decyzją o pozwoleniu na budowę i na jej podstawie inwestycja została już zrealizowana z tym, że - zdaniem SKO - jeszcze nie oddano jej do użytku.

Oznaczenie działki nr [...], położonej przy ul. [...] gdzie istniał budynek podlegający nadbudowie pozostało bez zmian. Natomiast działki oznaczone nr [...] i nr [...] zostały połączone i obecnie stanowią jedną działkę o nr [...] przy ul. [...], wskazaną jako miejsce wnioskowanej inwestycji. Działka o nr [...] stanowi ul. [...].

Zdaniem WSA z powyższego wynika, że SKO nie dokonało właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego w zakresie niezbędnym do wydania zgodnej z prawem decyzji. Stwierdzenie organu, że "Sytuacja, jaka ma miejsce w niniejszej sprawie jest o tyle specyficzna, że na przedmiotowej działce realizowana jest już inwestycja obejmująca, co do zasady, identyczne z wnioskowanym zamierzenie, prowadzona przez tego samego inwestora. Inwestor złożył ponowny wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tej inwestycji w związku z faktem, że nastąpiła modyfikacja planu inwestycji w zakresie geometrii dachu oraz dopuszczenia realizacji tarasu na połowie długości ostatniej kondygnacji planowanego budynku. Należy jednak podkreślić, że w sytuacji, kiedy realizowany na przedmiotowej działce budynek nie został jeszcze dopuszczony do użytkowania, organy administracji zajmujące się przedmiotową sprawą zobowiązane są przyjąć fikcję, że budynku tego na terenie planowanego zamierzenia nie ma. Jego parametry nie mają zatem żadnego znaczenia dla ustalania warunków zabudowy w sprawie niniejszej" - pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku, z którego wynika, że inwestor pragnie dostosować powierzchnię zabudowy do realnie zrealizowanej już inwestycji przy zredukowaniu współczynnika powierzchni biologicznie czynnej z 25% (warunki zabudowy z 2006 r.) do 10 % (wniosek o warunki zabudowy z dnia 8 grudnia 2009 r.), a powierzchnię zabudowy z dopuszczonych 62% łącznie z istniejącą zabudową inwestor zamierza powiększyć do 70% nie biorąc pod uwagę "istniejącej zabudowy" zlokalizowanej na działce nr [...] na której nadbudowę uzyskał warunki w 2006 r.

W ocenie WSA istotnym faktem w sprawie, przesądzającym kierunek rozstrzygnięcia jest to, że wniosek o warunki zabudowy dotyczy tożsamej inwestycji z tą, na którą inwestorzy uzyskali już ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 2006 r., na podstawie której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, z kolei na podstawie którego inwestycja ta jest realizowana, a ściślej zrealizowana.

W takiej sytuacji przyjmowanie fikcji, że budynek nie istnieje bo nie został oddany do użytku jest - w ocenie Sądu pierwszej instancji - niezgodne z prawem.

W sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonują decyzje ostateczne o warunkach zabudowy oraz o pozwoleniu na budowę, na podstawie których jest realizowana (zrealizowana) inwestycja, to nie można wydać nowej decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej tej samej inwestycji. Ustala się bowiem warunki zabudowy dla inwestycji zamierzonej (planowanej), a nie wybudowanej czy realizowanej z odstępstwami od pozwolenia na budowę.

Organy obu instancji wydając decyzję nie uwzględniły stanu prawnego, w szczególności art. 55, art. 63 w zw. z art. 65 u.p.z.p., art. 16, art. 156 § 1 pkt 3, art. 155 i 154 § 2 k.p.a. oraz art. 51 ust 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. 2010, nr 243, poz. 1623 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 1409 ze zm.).

Zgodnie z art. 63 u.p.z.p. w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy doręczając odpis tej decyzji pozostałym wnioskodawcom (...). Taka możliwość istnieje jednakże tylko do czasu wydania na podstawie którejś z decyzji o warunkach zabudowy decyzji o pozwoleniu na budowę. W takim przypadku organ, który wydał decyzje o warunkach zabudowy "porządkuje" stan prawny i stwierdza wygaśnięcia wydanych decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę (art. 65 ust 1 pkt 1 i ust 2 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 55 w zw. z art. 64 u.z.p.z., decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, to nie można już wydać w stosunku do tego samego terenu i do tej samej inwestycji kolejny raz decyzji o warunkach zabudowy. Taka decyzja, która dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną byłaby z mocy art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nieważna.

Zdaniem WSA modyfikowanie, a więc zmiana dotychczasowej decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy jest możliwa w trybie nadzwyczajnym - art. 155 w zw. z art. 154 § 2 k.p.a. jednakże muszą być spełnione przesłanki wymagane art. 155 k.p.a.

W przypadku potrzeby doprowadzenia realizowanej inwestycji do zgodności z prawem w przypadku zwłaszcza istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie nakładając na inwestora stosowne obowiązki w trybie art. 48 ust 2 i 3 pkt 1 Prawa Budowlanego.

Powyższy wyrok został w całości zaskarżony skargą kasacyjną wywiedzioną przez K. H.

W środku odwoławczym zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ II instancji, jak i organ I instancji, naruszyły przepisy postępowania i nie dokonały właściwej analizy stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

c) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i uwzględnieniu skargi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 63 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 i art. 65 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te dopuszczając wydanie co do tej samej inwestycji kilku decyzji o warunkach zabudowy wobec różnych adresatów zabraniają jednocześnie wydania temu samemu adresatowi kilku decyzji o warunkach zabudowy dotyczących podobnej inwestycji, a w następstwie powyższego niewłaściwe zastosowanie tych przepisów;

b) naruszenie art. 59 ust 1 w zw. z art. 4 ust 2 pkt 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie może zostać wydana w odniesieniu do rozpoczętej, czy też wykonanej inwestycji, a w następstwie powyższego niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

W skardze kasacyjnej wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie,

2. orzeczenie o kosztach postępowania w tym kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uzasadniając środek odwoławczy wskazano, iż w kwestii dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji już zakończonej w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się różnorodność poglądów, które można ująć w ramach co najmniej 3 grup.

Pierwsza zakłada, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy w wyżej opisanej sytuacji nie jest możliwe.

Druga, że nie ma przeszkód do wydania rozstrzygnięcia.

Z kolei trzecia dopuszcza taką możliwość, lecz tylko w określonych sytuacjach.

Według skarżącego kasacyjnie za słuszne należy uznać drugie ze wskazanych stanowisk. W wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. (sygn. akt P 37/06) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji zakończonej. Zakres rozstrzygnięcia TK został ograniczony do badania kwestii konstytucyjności art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b) i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego i w tym kontekście stwierdzona została możliwość skutecznego domagania się decyzji o warunkach zabudowy po rozpoczęciu, a nawet zakończeniu inwestycji. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie sposób z tego orzeczenia wyprowadzać jednak wniosku, iż decyzja o warunkach zabudowy może być wydawana wyłącznie wtedy, kiedy wobec inwestora toczy się postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na podstawie art. 48 prawa budowlanego.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można więc uzależniać stosowania tych przepisów od sytuacji prawnej inwestora określonej przepisami prawa budowlanego. Zaistnienie samowoli budowlanej nie może być traktowane jako warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do wybudowanego obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie należy dopuścić w każdej sytuacji możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji będącej w trakcie realizacji bądź już zakończonej. Wskazuje na to również związany charakter takiej decyzji, powszechnie przyjmuje się bowiem, iż jest ona typowym przykładem aktów związanych czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującego jest warunkiem koniecznym ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. Żaden z przepisów u.p.z.p. nie wprowadza bezpośrednio czy też pośrednio zakazu procedowania w odniesieniu do istniejącej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie sposoby zagospodarowania i zabudowy terenu. W określeniu tych sposobów nie stoi na przeszkodzie fakt, że dana nieruchomość jest już w określony sposób zabudowana. Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołuje bowiem skutków materialnoprawnych, nie rodzi żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesą uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie powinno być zatem żadnych przeszkód ku temu, aby inwestor miał prawo do dowolnego i alternatywnego sposobu zagospodarowania terenu, o ile są spełnione ustawowe przesłanki.

Jeżeli ustawodawca chciałby uniemożliwić ustalanie warunków zabudowy dla istniejących inwestycji, to zapewne taki zakaz zostałby sformułowany wprost, podobnie jak zakaz rozpoczęcia robót budowlanych bez ostatecznego pozwolenia na budowę.

W ocenie skarżącego kasacyjnie przepisy u.p.z.p. nie dają również podstaw do przyjęcia zakazu uzyskania przez inwestora kilku decyzji o warunkach zabudowy dla podobnych inwestycji. W okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy w swej treści różni się od wcześniej wydanych rozstrzygnięć, już zatem z tej przyczyny nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji.

Nadto, inwestycja została rozpoczęta na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, czyli poprzednie rozstrzygnięcia z zakresu planowania przestrzennego zostały skonsumowane, co oznacza, że nie mogą stanowić przeszkody dla otrzymania nowej decyzji o warunkach zabudowy. Należy również podkreślić, że na tle art. 63 ust. 1 u.p.z.p. ukształtował się słuszny pogląd, że możliwe jest wydanie kilku decyzji o warunkach zabudowy wobec kilku adresatów, których przedmiotem byłaby dokładnie ta sama inwestycja. Nie ma żadnych powodów, by zakazywać tej samej osobie uzyskiwania takich samych, bądź podobnych decyzji o warunkach zabudowy. Dla określenia możliwych sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy jest obojętne do kogo decyzja zostanie skierowana. Ważne jest natomiast to, czy wskazany przez wnioskodawcę sposób zagospodarowania terenu jest możliwy z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa.

Reasumując, przeprowadzona przez organy analiza stanu faktycznego sprawy nie mogła prowadzić do oddalenia wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Odmienne stanowisko WSA - chybione zdaniem skarżącego kasacyjnie - miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd pierwszej instancji nie przeszedł do merytorycznej oceny samej decyzji i rozwiązań w niej przyjętych.

Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. polega z kolei na wadliwym przyjęciu, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją administracyjną. Konsekwencją powyższego jest naruszenie art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na niezastosowaniu i uwzględnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. T. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Wskazał, iż WSA słusznie przyjął, że nieuprawnione było wydanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy w stosunku do inwestycji, co do której decyzja o warunkach zabudowy została już wydana i jest prawomocna. Stanowisko takie jest zgodne z linią orzeczniczą (wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1566/07). Podmiot, któremu wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania danego terenu ma prawo ponownie ubiegać się o wydanie tego rodzaju decyzji w odniesieniu do tego samego terenu pod warunkiem, że wniosek dotyczyć będzie innych inwestycji.

W dacie wydania zaskarżonej decyzji przez organ pierwszej instancji obowiązywała i nadal obowiązuje poprzednia decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Z obu decyzji (tj. decyzji zaskarżonej oraz decyzji z roku 2006) wynika przy tym, iż ich przedmiotem jest ta sama inwestycja.

Nie jest możliwe wydawanie kolejnych decyzji odmiennie kształtujących warunki zabudowy dla tej samej inwestycji, skoro każda z tych decyzji stanowi następnie podstawę do dalszych czynności w procesie inwestycyjnym, w szczególności podstawę pozwolenia na budowę. Przepisy prawa budowlanego wymagają aby pozwolenie na budowę było zgodne z decyzją o warunkach zabudowy, zatem w przypadku dwóch lub więcej decyzji o warunkach zabudowy dla tej samej inwestycji o różnej treści niemożliwe byłoby ustalenie warunków pozwolenia na budowę zgodnego z warunkami zabudowy. W takim przypadku bowiem nie byłoby wiadomo, które ustalenia i założenia stanowiące pewne ograniczenia prawne dla danej inwestycji należałoby przyjąć za wiążące. Jedyne rozwiązane polegałoby na przyjęciu, że pozwolenie na budowę powinno uwzględniać warunki zabudowy określone łącznie we wszystkich decyzjach o warunkach zabudowy, wydanych dla danej inwestycji, co w przypadku założeń rozbieżnych jest niewykonalne.

Zgodność z prawem jest warunkiem koniecznym decyzji o warunkach zabudowy. Zważywszy jednak, że pierwotna prawomocna decyzja o warunkach zabudowy dla konkretnej inwestycji określa prawne normy (zasady i ograniczenia) w realizacji danej inwestycji na określonym terenie, wydawanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie, z istoty merytorycznie różnej od decyzji pierwotnej, stanowiłoby akt naruszający normy prawne dla konkretnej zabudowy. Nie ma podstaw do przyjęcia, że warunki zabudowy dla obiektu wybudowanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę i warunkami zabudowy, mogą zostać ponownie określone w formie kolejnej decyzji w tej samej sprawie - o treści różnej od pierwotnej.

Decyzja o warunkach zabudowy, wbrew twierdzeniom skarżącego, wywołuje określone, poważne skutki prawne. Mimo, że jest jedynie promesą przyszłego pozwolenia na budowę, jednak wiąże zarówno organ wydający pozwolenie na budowę jak i inwestora, określając granice swobody zabudowy danego terenu.

Nie jest także trafny zarzut dotyczący konsumpcji pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy poprzez wydane na jej podstawie pozwolenia na budowę. Nie ma podstaw do przyjęcia, że decyzja o pozwoleniu na budowę niweczy decyzję o warunkach zabudowy i daje podstawę do ponownego ukształtowania warunków zabudowy w sposób odmienny (sprzeczny) z pierwotnym, na podstawie kolejnej decyzji. W szczególności jeżeli w pierwotnej decyzji o warunkach zabudowy ustalony został wskaźnik intensywności zabudowy, wydanie na wniosek inwestora kolejnej decyzji o warunkach zabudowy, ustalającej wyższy od pierwotnie przyjętego wskaźnik intensywności zabudowy, prowadziłoby do zabudowania działki w znacznie wyższym stopniu od założeń przyjętych dla terenu analizowanego; w przypadku powtórzenia takiej procedury kilkukrotnie można doprowadzić do uzgodnienia zabudowy praktycznie w 100% - w sposób sprzeczny z funkcjonującymi w obrocie pierwotnymi uzgodnieniami.

W sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem wydawane były kolejne decyzje o zmianie pozwolenia na budowę odpowiednio do szeregu wniosków skarżącego i z pominięciem udziału stron. W efekcie doszło do wybudowania inwestycji naruszającej zarówno warunki zabudowy jak i warunki pozwolenia na budowę.

Naruszeniem prawa jest wydanie kolejnych decyzji o warunkach zabudowy, sprzecznych z decyzją wydaną pierwotnie dla inwestycji realizowanych na tych samych działkach w zakresie ograniczeń jakie dla tego terenu zostały ustalone.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny zostały wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Krakowie, która nakazywałaby zakończenie sprawy już na tym etapie postępowania kasacyjnego.

Wskazania także wymaga, iż skarga kasacyjna powołuje obydwie podstawy zaskarżenia przewidziane w art. 174 p.p.s.a., tj. wnoszący środek odwoławczy zarzuca Sądowi pierwszej instancji zarówno naruszenie prawa materialnego (ust. 1), jak i naruszenie przepisów prawa procesowego, które w jego ocenie miało istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2). W takich przypadkach, co do zasady w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, co wynika z celowościowej wykładni art. 188 p.p.s.a.

W ocenie NSA, sformułowane w środku odwoławczym zarzuty procesowe stanowią jednakże konsekwencję podniesionych w nim naruszeń przepisów prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie kwestionuje bowiem - w ramach uchybień proceduralnych - stanowisko WSA, w którym Sąd ten zarzuca organom dokonanie niewłaściwej analizy stanu faktycznego sprawy. Wskazana w skardze kasacyjnej wadliwa ocena procesowego działania Sądu pierwszej instancji wynika zatem - zdaniem NSA - z przeprowadzonej przez ten Sąd niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego, stąd uzasadnione jest łączne rozpoznanie podniesionych w skardze kasacyjnej uchybień, niejako z punktu widzenia zagadnienia prawnego występującego w sprawie.

Analiza uzasadnienia wyroku WSA, jak również zarzutów skargi kasacyjnej oraz odpowiedzi na nią prowadzi do wniosku, iż w niniejszej sprawie spór dotyczy kwestii dopuszczalności uzyskania przez ten sam podmiot wielu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do określonej nieruchomości, na w zasadzie identyczne zamierzenie inwestycyjne.

W tle niniejszej sprawy pozostaje również spór o to, czy w ramach realizacji zamierzenia budowlanego (w zasadzie wykonanego w całości) doszło do samowoli budowlanej, tj. przekroczenia pozwolenia na budowę i zapisów wcześniejszej decyzji o warunkach zabudowy).

W kontekście ww. uwag istotne jest jednocześnie rozstrzygnięcie, czy możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji w zasadzie już zrealizowanej na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy.

Odwołując się w związku z tym do treści art. 4 ust. 2 u.p.z.p. należy ogólnie zauważyć, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na podstawie wniosku określającego m.in. planowany sposób zagospodarowania terenu oraz charakterystykę zabudowy (przeznaczenie i gabaryty obiektów budowlanych), właściwy organ dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydając w konsekwencji tej analizy decyzję organ rozstrzyga o dopuszczalnym sposobie zagospodarowania danego obszaru, zaś decyzja w tym zakresie wydana stanowi podstawę sporządzenia projektu budowlanego, weryfikowanego następnie przez organy architektoniczno-budowlane (do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest wymagana).

Decyzja o warunkach zabudowy jest zatem aktem poprzedzającym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie którego możliwe jest legalne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego. Decyzja ta jest zatem pewnego rodzaju promesą budowlaną o charakterze generalnym, co do zasady wydawaną na przyszłość, dla zamierzeń dopiero planowanych, a nie już zrealizowanych na podstawie innej decyzji o warunkach zabudowy. Stanowisko takie znajduje umocowanie w art. 65 ust. 1 u.p.z.p., zobowiązującym organ do stwierdzenia wygaśnięcia wszystkich decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla danego terenu w przypadku uzyskania przez innego wnioskodawcę ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę bądź uchwaleniu planu miejscowego, który w sposób odmienny reguluje zagospodarowanie danego terenu.

Zasadą jest zatem zakaz ustalania, w drodze decyzji, warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej (częściowo lub całkowicie). Rozróżniać bowiem należy zwykły tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy dla obiektu mającego dopiero legalnie powstać lub dla już istniejącego, którego użytkowanie ma ulec zmianie (art. 59 u.p.z.p.) od trybu legalizacyjnego, wszczynanego przez organ nadzoru budowlanego w stosunku do obiektu realizowanego w warunkach samowoli budowlanej. Potwierdza to również powoływany przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06.

Nie jest więc, co do zasady, możliwe uzyskanie kolejnej decyzji o warunkach zabudowy dla analogicznego przedsięwzięcia będącego już w realizacji.

Powyższe stanowisko wzmacniają przepisy Prawa budowlanego, które kategorycznie wskazują, iż rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych jest dopuszczalne po uprzednim uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę - art. 28 Prawa budowlanego. Tym samym przedwczesne rozpoczęcie budowy (przed uzyskaniem ostatecznej decyzji) powoduje aktywowanie zakazu wydania pozwolenia na budowę i wdrożenie postępowania naprawczego - legalizacyjnego. Skoro więc przystąpienie do realizacji robót budowlanych przed uzyskaniem "zgody" organu w tym zakresie czyni niemożliwym uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, to analogicznie nie może być dopuszczalne uzyskanie nowej decyzji o warunkach zabudowy, z pominięciem trybu legalizacyjnego, jeżeli budynek lub jego część został już w jakimś stopniu zrealizowany.

Nie jest możliwe skuteczne inicjowanie przez inwestora postępowania co do ustalenia warunków zabudowy, w sytuacji gdy na danej nieruchomości realizuje on już inwestycję, która pozostaje bądź może pozostawać w sferze zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Odmienne stanowisko doprowadziłoby bowiem do sytuacji, w której w przedmiocie w istocie tej samej inwestycji, w całości bądź w części zrealizowanej, w sposób niezależny od siebie toczyłyby się dwa odrębne postępowania, tj. legalizacyjne i zwykłe postępowanie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

W konsekwencji nie jest zasadne stanowisko, iż aktualny stan zagospodarowania nieruchomości objętej wnioskiem (wybudowany budynek bez pozwolenia na użytkowanie) nie jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy. Oczywiście, dla analizy niektórych możliwości zabudowy danego terenu rzeczywiście niecelowe byłoby uwzględnianie budynków, które nie istnieją w sensie prawnym (nie mają pozwolenia na użytkowanie), jednakże dla oceny, czy prawidłowo zrealizowano obowiązek określony w art. 53 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 64 u.p.z.p. powinno się dokonać ustaleń co do rzeczywistego stanu robót budowlanych na terenie objętym wnioskiem, a także ewentualnych postępowań administracyjnych w tym zakresie prowadzonych (np. legalizacyjnych).

Podsumowując, w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych inwestor nie może z własnej inicjatywy domagać się wydania decyzji o warunkach zabudowy, lecz musi wykazać, że działa w celu wykonania obowiązku nałożonego na niego w postępowaniu naprawczym.

NSA w niniejszym składzie dopuszcza możliwość wystąpienia wyjątków od zasady ustalania warunków zabudowy przed przystąpieniem do realizacji inwestycji (na przyszłość), np. gdy inwestor w trakcie realizacji inwestycji w sposób zasadniczy zmieni swój pierwotny zamiar inwestycyjny np. zechce wybudować coś zupełnie odmiennego niż początkowo planowane, bądź w sytuacji, gdy na podstawie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy uzyskano decyzję o pozwoleniu na budowę, następnie zaś dochodzi do postępowania w trybie nadzwyczajnym np. wznowienia postępowania w przedmiocie warunków zabudowy.

Sytuacja taka nie wyklucza jednakże możliwości zastosowania trybu zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. (np. w zakresie istotnych parametrów inwestycji).

Wyjątki te nie powinny prowadzić jednak do kolizji z innymi postępowaniami dotyczącymi danej inwestycji, zwłaszcza zaś z procedurą legalizacyjną.

W związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił również wniosek M. T. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem zwrot taki przysługuje jedynie w sytuacji wykazania poniesienia kosztów przez osobę zainteresowaną. M. T. nie wskazał jakie koszty wiążą się z jego udziałem w sprawie. O ich poniesieniu nie może natomiast świadczyć samo wniesienie pisemnej odpowiedzi na skargę kasacyjną, przy jednoczesnym braku stawiennictwa na rozprawie kasacyjnej.