Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 852/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 60a ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 136, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Małgorzata Miron Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi M. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] uchyli w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Nieruchomość położona w W. przy ul. [...] znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W dniu 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia w życie ww. dekretu, grunt przedmiotowej nieruchomości na podstawie przepisu art. 1 dekretu przeszedł na własność Gminy W., a następnie na mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) stał się własnością Skarbu Państwa.

W dniu 28 stycznia 1948 r. do Zarządu Miejskiego w W. wpłynął wniosek T. N. o przyznanie prawa własności czasowej za czynszem symbolicznym do przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w W. odmówił przyznania prawa własności czasowej do uprzednio wskazanego gruntu. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, że z planu zagospodarowania opracowanego przez Biuro Odbudowy [...] wynika, iż omawiana nieruchomość została przeznaczona pod zabudowę użyteczności publicznej i aktualnie też pełni taką rolę. Od 1949 r. teren użytkowało Ministerstwo [...], obecnie znajduje się w zarządzie Ministerstwa [...].

W dniu 15 października 2001 r. J. B., M. N., H. W. oraz J. W. (następcy prawni byłego właściciela nieruchomości), złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu, przez brak koniecznych ustaleń, tj. rozważenia możliwości realizacji przez dotychczasowego właściciela funkcji określonej w planie zagospodarowania przestrzennego oraz wskazanie, jaki plan stanowił podstawę uznania, że korzystanie z nieruchomości przez właściciela nie da się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania.

Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego.

Za podstawę takiego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji uznał fakt, iż w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania nadzorczego, obowiązywał Ogólny Plan Zagospodarowania Przestrzennego W., zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Narodowej W., opublikowany w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej mW. nr [...] poz. [...] w dniu [...] listopada 1983 r., który przewidywał przeznaczenie przedmiotowego terenu w ramach funkcji "usługi i administracja". Pojęcie to konkretnie oznaczało przeznaczenie na obiekt Ministerstwa [...]. Wojewoda uznał, że za prawidłowością podjętego rozstrzygnięcia przemawia wzniesienie na działce nr [...], z obrębu [...], wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości, gmachu Ministerstwa [...] - zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego W..

Na skutek odwołania od powyższej decyzji Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzeczeniem z dnia [...] września 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA 2556/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. uznając, iż w trakcie prowadzonego postępowania nie zapewniono wszystkim stronom możliwości udziału w nim.

Po raz kolejny rozpatrując sprawę, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...] ponownie odmówił wnioskodawcom stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 1992 r.

Podniósł, iż fakt niewskazania oznaczenia planu zagospodarowania przestrzennego - na podstawie którego nastąpiła odmowa przyznania wskazanego prawa do gruntu przez organ orzekający w przedmiocie przyznania użytkowania wieczystego - nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, gdyż przedmiotowa nieruchomość objęta była "Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W.", opublikowanym w dniu [...] listopada 1983 r.

W wyniku rozpoznania odwołania od powyższej decyzji Minister Budownictwa orzeczeniem z dnia [...] września 2006 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] - wskazując na braki dokumentów potwierdzających, iż wnioskodawcy są następcami prawnymi byłego właściciela hipotecznego.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z [...] kwietnia 1992 r., nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania od tego orzeczenia Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r.

Minister nie podzielił poglądu przedstawionego w odwołaniu, iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego dawało możliwość pogodzenia korzystania z opisanej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1459/09 uchylił zaskarżoną decyzję oraz orzeczenie Wojewody [...] z dnia 2 października 2008 r.

Uzasadniając zapadłe orzeczenie stwierdził, że dopiero w decyzjach nadzorczych dokonano analizy obowiązującego w dniu wydania decyzji z 1992 r. planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego przedmiotową nieruchomość. Tym samym organ nadzoru - co słusznie podnosi skarżący - dokonał w istocie ponownego rozpatrzenia wniosku dekretowego, a nie oceny decyzji. Wykroczył zatem poza swoje uprawnienia, jako organu nadzorczego, którego zadaniem jest ocena orzeczenia pod względem przesłanek z art. 156 § 1 kpa.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...]. kwietnia 1992 r.

W uzasadnieniu wskazał, iż pomimo niedokonania w decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności pełnej wykładni art. 7 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W., będącego podstawą materialnoprawną tego rozstrzygnięcia, nie można uznać wskazanego uchybienia za naruszenie prawa mające charakter rażący.

Zaś Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...].

Rozpoznając skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1859/11 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organy nadzoru obydwu instancji nie zastosowały się w pełni do oceny prawnej przedstawionej w wyroku Sądu z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1459/09 i odmawiając stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji dekretowej powieliły w istocie argumentację podnoszoną w uchylonych uprzednio rozstrzygnięciach. Ponadto Sąd stwierdził, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 1992 r. sprzeczna jest z treścią art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - co obligowało organ do stwierdzenia jej nieważności, o ile w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 kpa.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w W. z dnia [...] kwietnia 1992 r., nr [...] odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego w W. przy ul. [...], stanowiącego część działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie [...], będącej własnością Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że z przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. wynika, iż organ rozpatrujący wniosek o przyznanie prawa użytkowania wieczystego na podstawie ww. dekretu powinien zbadać, czy spełnione zostały łącznie przesłanki w nim wskazane

Organ podejmujący decyzję dekretową ustalił co prawda kwestię spełnienia jednej z przesłanek tj. uznał, że wniosek o ustanowienie prawa własności czasowej został złożony w terminie - nie zawarł jednak oceny na temat spełnienia kolejnej przesłanki i nie odniósł się wprost do kwestii, czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z jej przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego, według stanu na dzień [...] kwietnia 1992 r.

Wojewoda uznał jednak, że nieustalenie przeznaczenia ww. nieruchomości w ww. planie nie może być uznane za czynność prawną rażąco uchybiającą treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Stanął bowiem na stanowisku, iż nie można stwierdzić, że kontrolowane nadzorczo orzeczenie administracyjne pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanym przepisem prawa. Kierownik Urzędu Rejonowego pomimo, że nie odniósł się literalnie do kwestii zgodności sposobu korzystania z nieruchomości przez następców właściciela przeddekretowego, w kontekście postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, to w uzasadnieniu swej decyzji wyeksponował dowody, świadczące o braku tej zgodności. Treść rozstrzygnięcia z dnia [...] kwietnia 1992 r. nie stanowi zaprzeczenia jej stanu prawnego, gdyż zostało ono wydane z jego uwzględnieniem. Decyzja wydana została przez organ właściwy i nie stwierdzono zaistnienia innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: J. B., J. W., M. N., H. W. i J. U.. Żądali jej uchylenia wskazując, że Wojewoda [...] nie zastosował się do wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1859/11.

Po rozpoznaniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] uchyli w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r., nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister stwierdził, że jak wynika z akt organu wojewódzkiego dz. ew. nr [...], z obrębu [...], wchodząca w skład dawnej nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], stanowi własność Skarbu Państwa i znajduje się w trwałym zarządzie Ministerstwa [...].

Kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. została skierowana, m.in. do Ministerstwa [...] - jako strony postępowania nadzorczego. Nie ulega wątpliwości, że Skarb Państwa jest stroną w każdym postępowaniu administracyjnym, które dotyczy nieruchomości będącej jego własnością. Winien on zatem być w takim postępowaniu należycie reprezentowany. Zgodnie z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2782 ze zm.), Minister Skarbu Państwa gospodaruje z mocy prawa nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi m.in. na potrzeby ministerstw. W art. 60a ust. 2 określono zaś zakres czynności faktycznych i prawnych, które dokonuje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa w ramach gospodarowania nieruchomościami skarbowymi, o których mowa w art. 60a ust. 1. Są to czynności związane m.in. z reprezentowaniem Skarbu Państwa w postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących tych nieruchomości. Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że odnośnie nieruchomości przeznaczonych na potrzeby ministerstw reprezentantem Skarbu Państwa jest minister właściwy do spraw Skarbu Państwa.

Minister wskazał, że Skarb Państwa w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przez organ wojewódzki dotyczącym nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., winien być reprezentowany przez ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa. Tymczasem - jak wynika z akt administracyjnych sprawy - nie był on poinformowany o wszczęciu postępowania nadzorczego, ani też nie doręczono mu decyzji zapadłej w tym postępowaniu. Oznacza to, że przedmiotowe postępowanie było dotknięte wadą wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa i konieczne jest uchylenie decyzji z dnia [...] października 2012 r.

Zważył ponadto, iż postępowanie nadzorcze rozstrzygnięte decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. prowadzone było po raz kolejny, w związku z uchyleniem uprzednio wydanych decyzji nadzorczych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a jego orzeczenia na mocy art. 153 ppsa - wiążą organ administracji.

Następnie wskazał, że planem obowiązującym dla terenu przedmiotowej nieruchomości był w 1992 roku Plan Ogólny Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą Rady Narodowej W. z dnia [...] czerwca 1983 r. Ze znajdujących się w aktach kopii rysunku podstawowego oraz tekstu tego planu wynika, iż dla przedmiotowej nieruchomości oprócz funkcji "administracja", przewidziana była także funkcja "usługi" (symbol U A). Wskazania planu przewidywały również możliwość funkcjonowania na nieruchomości banków, obiektów kultury i siedzib stowarzyszeń twórców kultury i nauki oraz usługi towarzyszące.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. każda z przewidzianych funkcji, w realiach gospodarki wolnorynkowej - a taką była już gospodarka kraju w roku 1992 - mogła być realizowana na nieruchomości przez osoby fizyczne. To właśnie w kontekście funkcji przewidzianych dla nieruchomości w tym planie, organ dekretowy winien poczynić rozważania, co do możliwości ich realizowania przez następców prawnych dawnej właścicielki. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy, część dawnej nieruchomości hipotecznej Nr [...] nie jest zabudowana powoływanym w tej decyzji budynkiem użytkowanym przez Ministerstwo [...]. Takich rozważań, jak już wyżej wskazano, Kierownik Urzędu Rejonowego w W. nie dokonał.

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że Wojewoda [...] nie zastosował się do oceny Sądu. Uznając zaś, że nieustalenie przez organ dekretowy przeznaczenia objętej postępowaniem nieruchomości w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego W., nie może być uznane za czynność prawną rażąco uchybiającą treści przepisu art. 7 ust. 2 dekretu – Wojewoda naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa i art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 153 ppsa.

Tym samym organ wojewódzki powinien dokonać ponownej analizy całej sprawy, uwzględniając przy tym ocenę prawną wyrażoną w wydanym w niniejszej sprawie wyroku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Skarbu Państwa.

Zarzucił jej naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 60a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - poprzez bezzasadne przyjęcie, iż Skarb Państwa jest w niniejszym postępowaniu reprezentowany przez Ministra Skarbu Państwa i odmówienie przymiotu strony trwałemu zarządcy nieruchomości - Ministrowi Finansów. W związku z czym wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r.

Uzasadniając skargę przytoczył treść art. 60 a ust. 1 i 2 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, lecz tylko w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd. Jeśli zaś nieruchomość została oddana w trwały zarząd - czynności tych dokonuje jednostka, której w trwały zarząd oddano nieruchomość. Powyższy pogląd wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1659/12.

Zauważył również, że ustawodawca w art. 60 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami zdecydował, iż jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 1, czyli, m.in. Kancelaria Sejmu, Kancelaria Senatu, Kancelaria Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, Trybunał Konstytucyjny, wykonując trwały zarząd nieruchomości: (1) dokonują czynności faktycznych i prawnych związanych z utrzymaniem tych nieruchomości; (2) współpracują z ministrem właściwym do spraw Skarbu Państwa oraz z innymi organami, które na mocy odrębnych przepisów gospodarują nieruchomościami Skarbu Państwa, a także z właściwymi jednostkami samorządu terytorialnego; (3) podejmują czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach: dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi.

Swoje stanowisko uzasadnił tym, że znajduje ono swoje uzasadnienie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt I SA 3029/02. Dodał, iż w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1859/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oceniając uprzednio wydaną w niniejszej sprawie decyzję, nie zakwestionował ustaleń organu odwoławczego w kwestii reprezentowania w przedmiotowej sprawie Skarbu Państwa przez Ministra właściwego do spraw Skarbu Państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżoną decyzję nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji wskazując, że w sposób nieprawidłowy reprezentowany był Skarb Państwa – tj. zamiast Ministra Skarbu [...], za stronę postępowania został uznany Minister [...]. Ponadto organ uznał, że Wojewoda [...] nie zastosował się do oceny wyrażonej w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1859/11, stwierdzając, iż nieustalenie przez organ dekretowy przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości w Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [...] nie narusza w sposób rażący prawa. Wskazał także, że organ Wojewódzki powinien dokonać ponownej analizy całej sprawy uwzględniając przede wszystkim ocenę prawną wyrażoną we wskazanym uprzednio wyroku oraz umożliwić wszystkim stronom czynny udział w postępowaniu.

W ocenie Sądu dokonana ocena przez organ II instancji nie jest prawidłowa.

Podkreślić należy, iż decyzję organów administracji były kilkakrotnie uchylane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Organ zatem - na mocy art. 153 ppsa, stanowiącego, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia – był nimi związany. Użyte przez ustawodawcę pojęcie "oceny prawnej" należy rozumieć jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, op.cit., s. 319). Wyrażona ocena prawna - aby była wiążąca - musi mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Stąd też z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak też oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań (por. wyroki NSA z dnia 15 marca 2012 r., II OSK 1261/10, z dnia 03 lipca 2013 r., I FSK 1129/12 i I FSK 1101/12 ).

Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego traci moc wiążącą jedynie w wypadku zmiany stanu prawnego lub zmiany okoliczności sprawy - powodującego, że wyrażony przez Sąd pogląd stanie się nieaktualny ( wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98; por. M. Jagielski, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w/ R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 594-595 i powołane tamże orzecznictwo).

Jak zatem wynika z powyższych rozważań, orzekający w sprawie Wojewoda, jak i Minister powinni zastosować się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zawartych w zapadłych w sprawie w wyrokach z dnia 26 stycznia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 2556/03, z dnia 30 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 145909 i z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1859/11.

Przypomnieć przy tym należy, że w drugim z ww. orzeczeń Sąd stwierdził, że Minister Infrastruktury powinien ocenić, czy organ w sposób prawidłowy zastosował przepisy prawa materialnego, jak i proceduralnego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ustanowienie prawa własności czasowej do nieruchomości położonej w W. przy ul. [...]. Zobowiązany był także rozważyć, czy nie odniesienie się w decyzji z 1992 r. o możliwości korzystania z przedmiotowej nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, nie naruszało prawa w sposób rażący. Ponadto wywiódł, powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08, że samo przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej automatycznie nie wyłącza możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej, na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. Jednocześnie stwierdził, że analizy obowiązującego w dniu wydania decyzji z 1992 r. Planu zagospodarowania przestrzennego dokonano dopiero w decyzjach nadzorczych. Przez co organy przekroczyły kompetencje nadzorcze.

Z kolei w trzecim ze wskazanych orzeczeń Sąd uznał, iż organy nadzoru nie zastosowały się do oceny wyrażonej uprzednio przez Sąd i w istocie powieliły argumentację podnoszoną w uchylonych uprzednio rozstrzygnięciach. Sąd stwierdził, że decyzja z 1992 r. jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., gdyż bezsporne jest, iż orzeczenie to w żaden sposób nie nawiązuje do aktualnego w dacie wydawania planu zagospodarowania przestrzennego - a przez to możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem przewidzianym w tym planie przez następców prawnych właściciela przeddekretowaego. Dodał, że wskazania planu przewidywały dla tej nieruchomości m.in. funkcje: usługi oraz możliwość funkcjonowania banków, obiektów kultury i siedzib stowarzyszeń twórców kultury i nauki oraz usługi towarzyszące. Organ dekretowy powinien rozważyć w kontekście tych funkcji możliwość wykorzystania tej nieruchomości. Tym bardziej, że część dawnej nieruchomości nie jest zabudowana budynkiem [...]

Jak z powyższego wynika, Sąd w wydanych wyrokach wskazał w sposób jasny i niebudzący zastrzeżeń wady uchylanych decyzji oraz w sposób jednoznaczny wydał zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania przez organy nadzorcze. Były one więc - co wskazano uprzednio - związane tym stanowiskiem.

Tymczasem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. W swoim rozstrzygnięciu wskazał co prawda na związanie organu I instancji wyrokiem Sądu, nie określił jednak, jaki zakres postępowania powinien ten organ przeprowadzić i czy w sprawie wystąpiła sytuacja określona w art. 138 § 2 kpa.

Ten ostatni przepis stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uchylając zatem decyzję organu I instancji, organ II instancji zobowiązany jest do określenia swego stanowiska w sprawie oraz zakresu postępowania koniecznego do przeprowadzenia. Jednocześnie zobowiązany jest wykazać, że konieczny do wyjaśnienia zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przepis art 138 § 2 kpa kreuje zatem wyjątek od zasady ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie - zgodnie zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa.

W postępowaniu administracyjnym zasadą jest dążenie organu do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji stanowi zaś wyjątek od powyższej zasady.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i literaturze ugruntowany jest pogląd, że skorzystanie z uprawnień kasacyjnych przez organ odwoławczy może nastąpić wówczas, gdy zachodzi konieczność usunięcia istotnych braków w przeprowadzaniu postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji. Powyższe oznacza, że co do zasady orzeczenie organu odwoławczego winno mieć charakter reformacyjny, zaś uprawnienia kasacyjne tego organu mają charakter wyjątkowy i nie mogą być interpretowane rozszerzająco (por. wyroki NSA z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, LEX Nr 48721, z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawny nr 2, s. 60).

Może on wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2 kpa tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu tzn. w sytuacji, gdy organ orzekający w pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Z tego względu organ odwoławczy kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zobowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne.

Wobec powyższego Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że organ II instancji przedwcześnie uchylił decyzję organu I instancji, gdyż w swojej decyzji pominął wyjaśnienie, dlaczego na gruncie badanej sprawy uznał, że zaszły przesłanki określone w powołanym art. 138 § 2 kpa - przez co naruszył ten przepis.

Jest to tym bardziej konieczne, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - kilkakrotnie uchylając wydane w sprawie decyzje - wskazał w sposób jasny i niebudzący zastrzeżeń wady tych uchylanych decyzji oraz w sposób jednoznaczny wydał zalecenia co do dalszego prowadzenia tego postępowania przez organy nadzorcze, które są związane tym stanowiskiem.

Odnosząc się zaś do zarzutu skargi - dotyczącego błędnego uznania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, że reprezentantem Skarbu Państwa w niniejszej sprawie jest Minister Skarbu Państwa - stwierdzić należy, iż jest on całkowicie zasadny.

Zgodnie z przepisem art. 60 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa przeznaczonymi na: (1) potrzeby Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, Rządowego Centrum Legislacji, Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, ministerstw, urzędów centralnych i urzędów wojewódzkich, (2) potrzeby statutowe Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, z wyłączeniem rejonów - gospodaruje minister właściwy do spraw Skarbu Państwa, z zastrzeżeniem art. 43 ust. 2 i 4. Zgodnie natomiast z art. 60 a ust. 2 pkt 10 tej ustawy, w ramach gospodarowania minister właściwy do spraw Skarbu Państwa: (...) podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, w szczególności w sprawach dotyczących własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości, o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie, dotyczących podziału nieruchomości, a także w sprawach ze stosunku najmu, dzierżawy lub użyczenia, w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd.

Z przepisu tego (in fine) jednoznacznie wynika zatem, że minister właściwy do spraw Skarbu Państwa podejmuje czynności w postępowaniach sądowych i administracyjnych, lecz tylko w odniesieniu do nieruchomości nieoddanych w trwały zarząd. Jeśli zaś nieruchomość została oddana w trwały zarząd - czynności tych dokonuje jednostka, której w trwały zarząd oddano nieruchomość.

Takie stanowisko jest podzielane w orzeczeniach sądów administracyjnych, w tym m.in. prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1659/12, wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1909/10. W tym ostatnim wyroku Sąd stwierdził, że jednostka sprawująca trwały zarząd nieruchomości (...) jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku złożonego w trybie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego.

Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość znajduje się w trwałym zarządzie Ministerstwa [...], to ten ostatni podmiot jest stroną niniejszego postępowania, a wskazane przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 kpa przez Wojewodę [...] nie miało miejsca.

Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni zaprezentowane stanowisko Sądu, iż to organ I instancji prawidłowo ustalił strony niniejszego postępowania.

Reasumując, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza art. 60a ugn oraz art. 138 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – gdyż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w swojej decyzji nie wyjaśnił, dlaczego uznał, że zostały spełnione przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu - organ orzekający w pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ przepisu art. 136 kpa, tj. przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego.

Organ II instancji - kierując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji - zobowiązany jest w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne. Zatem najpierw organ powinien szczegółowo wykazać, że wystąpiły przesłanki określone w art. 138 § 2 kpa i może on skorzystać z uprawnień w nim określonych. W odmiennym przypadku rozpozna ponownie sprawę w jej całokształcie.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji wyroku.