Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 355/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-10-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 października 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2015 roku sprawy ze skargi M. G. i T. G. na decyzję K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia[...] lutego 2015 r. nr [...} w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od K.-P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] października 2014 r., znak [...] oraz [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej zwana: "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. nr 267 ze zm.; dalej zwana: "K.p.a.") nakazał M. G. i T. G.:

1. Sporządzić projekt budowlany zamienny, z uwzględnieniem wykonanych robót budowlanych, budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na terenie działki o nr [...] w Ś. przy ul. D. [...], na którego budowę decyzją Starosty Ś. z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę na rzecz M. K. i T. G., a następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] marca 2009 r. Nr [...] zmienił rzeczoną decyzję o pozwoleniu na budowę.

2. Przedłożyć w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w T., w nieprzekraczalnym terminie do [...] marca 2015 r.:

- sporządzony projekt budowlany zamienny, wykonany przez osobę o stosownych uprawnieniach budowlanych w odpowiedniej specjalności, wraz z wymaganymi przepisami szczególnymi uzgodnieniami i opiniami,

- ostateczną decyzję właściwego Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zwalniającą od zakazu budowy przedmiotowego budynku na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią.

3. W rzeczonym budynku mieszkalnym jednorodzinnym, wykonać następujące roboty budowlane:

3.1 wzdłuż ścian zewnętrznych budynku - bocznych i tylnej - zwiększyć głębokość posadowienia fundamentów przez wykonanie nasypu piaskowo-żwirowego o wysokości 0,3 [m] zagęszczonego mechanicznie, w pasie o szerokości ok. 1 [m], a od ściany frontowej wykonać należy termoizolację gruntową fundamentów w poziomie górnej powierzchni fundamentów, zgodnie z wymogami PN-EN-ISO 13793 "Właściwości cieplne budynków. Projektowanie cieplne posadowień budynków celu usunięcia wysadzin mrozowych", a następnie wokół całego budynku wykonać opaskę ochronną przed zawilgoceniem gruntu wysadzinowego wodami opadowymi;

3.2 wykonać przebudowę i wzmocnienie więźby dachowej oraz odciążenie słupów stolcowych poprzez:

3.2.1 podparcie wszystkich istniejących płatwi stolcowych centralnej ramy stolcowej nad częścią mieszkalną dodatkowymi słupami pośrednimi z mieczami górnymi i dolnymi w celu zmniejszenia rozpiętości płatwi stolcowych z 5,40 [m] do max rozpiętości 3,40 [m] oraz w celu odciążenia słupów stolcowych nr 1 i 4 opartych na stropach nad pomieszczeniami 1/5 i 1/6, w ten sposób, że:

- pomiędzy słupami nr 1-4 słupami z mieczami dolnymi i górnymi, a dodatkowe słupy winne być oparte na podwalinie prostopadłej do belek stropowych i przekazującej obciążenia na 8 belek stropowych i ścianę konstrukcyjną w osi nr 4/G-F,

- pomiędzy słupami nr 1-2 słupami z mieczami górnymi, a dodatkowe słupy oprzeć na ścianach konstrukcyjnych w osiach nr E/2-4 i C/1-5,

- pomiędzy słupami nr 2-3 słup dodatkowy oprzeć na ścianach konstrukcyjnych w osi nr C/1-5,

- pomiędzy słupami nr 4-3 dodatkowe słupy z mieczami dolnymi i górnymi, a te dodatkowe słupy oprzeć na podwalinie równoległej do belek stropowych i opartej na ścianach konstrukcyjnych w osiach nr F/4-6 i C/1-5, a podwaliny nie powinny obciążać stropu,

3.2.2 podwaliny pod dodatkowymi słupami podpierającymi płatwie stolcowe pomiędzy słupami nr 1-4 i 4-3 należy opierać na blachach centrujących umieszczonych w osiach wszystkich belek stropowych nad pomieszczeniem nr 1/6 i ścian konstrukcyjnych w osiach o nr 4/E-G, F/4-6 i C/1-5,

3.2.3 pozostałe słupy pośrednie oparte na ścianach konstrukcyjnych również należy opierać za pośrednictwem blach centrujących,

3.2.4 blachy centrujące o min. grubości 25 [mm] ułożyć na podlewkach cementowych na konstrukcji stropów i wieńcach ścian po uprzednim wycięciu warstw podłogowych,

3.2.5 podkładki te pod podwaliną nad pomieszczeniem nr 1/6 umiejscowić ściśle w osiach żeber i ścian konstrukcyjnych na podstawie pomiarów z natury,

3.2.6 dodatkowe słupy na podwalinie między słupami nr 1-4 umieścić tak, aby reakcje z podwaliny przekazywane na belki stropowe nad pomieszczeniem nr 1/6 nie przekroczyły w nich stanów granicznych nośności,

3.2.7 wykonać usztywnienia narożne płatwi ramy stolcowej w postaci poziomych mieczy zgodnie z projektem gotowym (typowym), który został zaadaptowany przez projektanta i następnie jako część projektu budowlanego zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę,

3.2.8 wykonać wzmocnienia dolnych odcinków krokwi narożnych w postaci podbitek pasów dolnych lub nakładek z desek gwoździowanych w celu zwiększenia ich sztywności,

3.2.9 w przypadku zbyt głębokich podcięć - większych niż 30 [mm] - krokwi na podporach wykonać gwoździowane dwustronne siodełka wzmacniające z desek lub klocki podporowe,

3.2.10 oczyścić, odgrzybić i wykonać ponowną impregnację wszystkich elementów drewnianych więźby dachowej,

3.3 zapewnić prawidłową wentylację połaci dachowych oraz normalną wilgotność powietrza na poddaszu budynku, w ten sposób, że:

3.3.1 usunąć w całości wbudowaną od strony wewnętrznej poddasza folię paroszczelną w kolorze żółtym,

3.3.2 wykonać wzdłuż okapów wloty do tuneli wentylacyjnych pomiędzy krokwiami w przestrzeniach pomiędzy pokryciem dachu, a folią wysokoparoprzepuszczalną,

3.3.3 wykonać wyloty z tuneli wentylacyjnych na szczytach budynku,

3.3.4 zamontować dodatkową ilość dachówek wentylacyjnych, a także we właściwym miejscu umieścić istniejące - w obrębie okien połaciowych - tak by średnio jedna dachówka wentylacyjna przypadała na 13 [m3] połaci dachowej, a dachówki wentylacyjne powinny być montowane pod i nad oknami połaciowymi, tj. w miejscach przerwanej ciągłości tuneli wentylacyjnych pomiędzy krokwiami,

3.4 uszczelnić przejścia kominów przez połacie dachowe, w nieprzekraczalnym terminie do dnia [...] marca 2015 r., za wyjątkiem robót budowlanych określonych w pkt 3.2 tegoż rozstrzygnięcia, które należy wykonać do dnia [...] stycznia 2015 r., powierzając kierownictwo tych robót osobie posiadającej uprawnienia budowlane do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej, a po wykonaniu tych robót powiadomić Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T., załączając oświadczenie tej osoby o wykonaniu nakazanych czynności zgodnie z projektem budowlanym zamiennym, przepisami i sztuką budowlaną, i stwierdzające, że budynek nadaje się do użytkowania.

W uzasadnieniu organ powołując się w szczególności na opinię biegłego K. U. wyjaśnił szczegółowo przyczyny wydania decyzji ww. treści.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli T. i M. G. zarzucając jej:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenia okoliczności faktycznych oraz wybiórczą wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) uznanie, że ściany fundamentowe mogą być wykonane w budynku z pustaków betonowych 3-komorowych LEIER, przy nieuwzględnieniu faktu, iż budynek jest położony w terenie zalewowym, a zgromadzony materiał dowodowy oraz nie wzięta pod uwagę przez organ administracji opinia projektanta projektu głównego M. S. sp. z o.o. stanowczo stwierdza wadliwość takiego rozwiązania;

b) uznanie, że pustaki betonowe 3-komorowe mogą być użyte do domu mimo jednoznacznego stwierdzenie pełnomocnika ds. jakości producenta tych pustaków, iż tego rodzaju materiał może być użyty wyłącznie do domków jednokondygnacyjnych, a przedmiotowy budynek jest domkiem dwukondygnacyjnym;

c) uznanie, że izolacja od wewnątrz budynku jest położona w sposób nieciągły; podstawą do tego miała być dokonana przez biegłego K. U. odkrywka, podczas gdy takiej odkrywki biegły nie dokonał, a posłużył się wyłącznie tą, która była dokonana w 2012 r. przez biegłego B. S.-B.;

2. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego polegającą na uznaniu za wiarygodną opinii biegłego K. U. mimo, że opinia ta jest w wielu miejscach sprzeczna i niezgodna ze stanem faktycznym, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z jego niezastosowaniem mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż wykonanie określonych w decyzji organu administracji robót budowlanych nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem;

2. art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w związku z jego zastosowaniem mimo, że okoliczności jak i materiał dowody wskazuje na niemożliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżący wskazali, precyzując ww. zarzuty, że:

I. Naruszenie przepisów postępowania:

Ad 1) Organ dokonując oceny stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego oparł się w zdecydowanej mierze na opinii K. U., która pozostaje w wielu aspektach sprzeczna z dotychczasowymi sporządzonymi przez ekspertów prywatnych powołanych przez skarżących, jak również z opinią wydaną w sprawie karnej przez biegłego sądowego A. O. Organ wskazał, że ściany fundamentowe mogą być wykonane z pustaków 3-komorowych LEIER. Jako podstawę do przyjęcia takiego stwierdzenia wskazał stanowisko pełnomocnika ds. jakości producenta pustaków mimo, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w tej samej sprawie, uchylając decyzję organu administracji wskazał, iż opinia producenta pustaków nie może być jedynym wyznacznikiem decyzji organu administracji. Po wtóre, wypowiadający się w imieniu LEIER W. S. jednoznacznie wskazał, że nie może wypowiadać się w temacie wykorzystania pustaków w fundamentach budynku wskazując jako właściwego adresata projektanta. Biegły powołany przez organ nie zwrócił się do projektanta projektu głównego M. S. sp. z o.o. o wyrażanie opinii w tej sprawie mimo, że z załączonej dokumentacji jednoznacznie wynikało jego negatywne stanowisko w tym aspekcie. Ponadto organ pomija w tym zakresie jednoznaczne wskazania certyfikatów i deklaracji producenta, tj. brak absorbcji wody przez ten produkt, jak również zagrożenia wynikające z małego cyklu odporności na zamarzanie i odmarzanie, co jest realnym zagrożeniem z uwagi na lokalizacją budynku w strefie powodziowej. Ponadto niemożność zastosowania pustaków 3-komorowych typu LEIER do budowy ścian fundamentowych wynika również z faktu, że budynek (i tak to jest wskazane w projekcie zatwierdzonym przez Starostwo) jest budynkiem jednorodzinnym z poddaszem użytkowym. Zdaniem producenta pustaków zastosowanie wspomnianych pustaków do tego rodzaju budynków jest niemożliwie, gdyż warunkiem jego zastosowania jest m.in. istnienie jednej kondygnacji budynku. Nie jest również zrozumiałe, w jaki sposób biegły K. U., na co powołuje się również organ, stwierdził, że wzdłuż budynku jest położona izolacja od wewnątrz budynku w sposób ciągły, skoro nie dokonał samodzielnej odkrywki fundamentu, a z dokonanej miesiąc później w obecności prokuratora jednoznacznie wynikało, że fundamenty są mokre, podobnie jak ziemia wokół tego fundamentu. Mimo zgłaszanych przez skarżących zastrzeżeń w trakcie rozprawy biegły nie podjął się wykonania wspomnianej czynności.

Ad 2) Organ uznał za wiarygodną i pełni miarodajną opinię K. U. mimo, że jest ona wielu miejscach sprzeczna. Skarżący zgłosił wiele zastrzeżeń do niniejszej opinii, co stało się powodem wyznaczenia przez organ administracji rozprawy. Mimo zgłoszonych zastrzeżeń biegły nie odniósł się do nich podtrzymując dotychczasową treść ekspertyzy. Biegły nie odniósł się m.in. do kwestii następujących zarzutów:

- w ekspertyzie jest wielokrotnie przywoływana Uchwała Rady Miejskiej z 24.05.2006 r. i Miejski Plan Zagospodarowania. Opinia pomija jednak fakt warunków zabudowy określonych uchwałą, a przewidzianych dla terenu, na którym zlokalizowany jest dom, czy szczególnych zaleceń dla obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią.

- biegły K. U. posługuje się terminologią średniego ryzyka wystąpienia powodzi (s. 92 ekspertyzy), podczas gdy Miejscowy Plan Zagospodarowania wskazuje obszar, na którym zlokalizowana jest nieruchomość, jako obszar bezpośredniego zagrożenia,

- w ekspertyzie K. U. korzystał z mapy ryzyka powodziowego Ś.-M. (s. 4), a posesja skarżących jest na terenie Ś.-P. (140 m od rzeki W.),

- w opinii biegły używa terminu poddasze nieużytkowe nad częścią mieszkalną mimo, że zatwierdzony przez Starostwo projekt, na podstawie którego została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, mówi, iż jest to budynek jednorodzinny z poddaszem użytkowym,

- w wykazie materiałów użytych do opracowania ekspertyzy K. U. wymienił deklaracje zgodności Leiera: [...] z [...].01.2008 r., a w rozdziale 13.2 OCENA STANU TECHNICZNEGO (s. 59 i 70) posłużył się dokumentem o symbolu EC 6 PN-EN 1996-1-2: MX2.2 stwierdzając środowisko mokre zewnętrzne łącznie z murem znajdującym się w nieagresywnym gruncie lub wodzie. Biegły posłużył się różnymi dokumentami mimo, że deklaracja przedłożona przez Leiera jednoznacznie wskazuje, iż pustaki 3-komorowe nie mogą być używane w miejscach mokrych, albowiem są podatne na absorbcję wody i mają 10 cykli odporności na zamarzanie i rozmrażanie.

- biegły posłużył się do wydania opinii certyfikatem Leiera 1487-CDP-9/ZKP/07, który obowiązywał od 28.06.2010 r., zaś fundamenty budynku były wykonane w 2008 r. i w związku z tym powinien być certyfikat z tego okresu, tym bardziej że użyte materiały były innej jakości.

- w ekspertyzie i obliczeniach biegły wskazuje, że w tym budynku są wieńce podczas, gdy brak jest wieńca okalającego fundament, jak również wieńca okalającego strop nad częścią mieszkalną.

- w opracowaniu na s. 32 biegły stwierdził, że nie sprawdził stropu nad garażem, a określa jego stan techniczny jako dobry, a już na s. 61 tego samego opracowania ocenia strop jako zły, przedawaryjny, zagrażający bezpieczeństwu konstrukcji budynku oraz zdrowiu i życiu ludzi - przeciążenia do 400% - w trybie pilnym wskazuje się podeprzeć stemplami strop co 2,40 m.

- niezgodność danych przyjętych do wyliczenia posadowienia fundamentów - w trakcie oględzin geolog w obecności biegłego stwierdził, że fundament jest posadowiony na rzędnej 26.19 m.n.p.m i taką rzędną powtarza w treści opinii biegły, jednakże do wyliczeń stosuje rzędną 26.30 m.n.p.m.

- K. U. stwierdza konieczność wykonania impregnacji całej więźby dachowej, podczas gdy w tej samej ekspertyzie podnosi, że została ona wykonana (str. 19).

- biegły powołany przez organ nie wykonał mimo żądań skarżących, odkrywki podłóg, wieńców, ścian przyziemia, więźby nad garażem, co nie przeszkodziło mu ocenić tych elementów budowalnych.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego.

Skarżący wskazali na naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z jego niezastosowaniem mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż wykonanie określonych w decyzji organu administracji robót budowlanych nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. Powyższe stwierdzenie jest zasadne m.in. z tego powodu, że organ administracji ponownie, wbrew zaleceniom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, oparł swoje przekonanie na określonych dowodach pomijając pozostałe będące w swych twierdzeniach jednoznaczne, np. o możliwości zastosowania pustaków 3-komorowych LEIER w fundamentach. Mając na uwadze powyższe organ administracji w sposób błędny zastosował art. 53 ust. 1 pkt 3 P.b.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 104 w zw. z art.138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z 51 ust. 7 oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 2 P.b. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ przytoczył ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ I instancji, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego w związku z wykazanymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego zarówno istotnymi (szczególnie w zakresie zewnętrznej instalacji elektrycznej wlz, przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego), jak i nieistotnymi, organ l instancji zasadnie wydał zaskarżoną decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b.

Na podstawie wnikliwego i szczegółowego postępowania administracyjnego oraz w oparciu o zalecenia i wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego K. U. należy stwierdzić, że elementem konstrukcyjnym budynku stwarzającym zagrożenie możliwością powstania samoistnej katastrofy budowlanej jest centralna rama stolcowa nad częścią mieszkalną budynku oraz związane z nią pasma stropów nad pomieszczeniami o nr 1/5 (kuchnia) i 1/6 (salon) obciążone słupami stolcowymi nr 1 i 4. Elementy te znajdują się w stanie technicznym złym, przedawaryjnym i wymagają wykonania przebudowy i wzmocnienia w trybie pilnym oraz tymczasowego zabezpieczenia. Stan techniczny pozostałych elementów konstrukcyjnych: fundamentów, ścian fundamentowych, ścian nadziemia, stropów pod obciążeniem równomiernie rozłożonym, więźby dachowej nad garażem ocenia się jako dobry - nie wymagający napraw i wzmocnień. Ogólny stopień technicznego zużycia budynku z uwzględnieniem występujących wad konstrukcyjnych oszacowano na So=7,6% < Sogr=50,0%. Wadliwe elementy budynku kwalifikują się do naprawy, wzmocnienia, przebudowy, odciążenia lub wymiany. Wytyczne napraw, wzmocnień i przebudowy wadliwych elementów budowlanych budynku: centralnej ramy stolcowej wraz ze schematami, krokwi narożnych, membran dachowych, wentylacji połaci dachowych oraz ochrony gruntów wysadzinowych w postaci piasków gliniastych Pd występujących w poziomie posadowienia i w strefie przemarzania gruntu przedstawiono w pkt 15 ekspertyzy budowlanej opracowanej przez K. U.

Odnośnie zarzutów podniesionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że z przedłożonej i zaakceptowanej przez organ l instancji ekspertyzy technicznej jednoznacznie wynika, iż zastosowanie w ścianach fundamentowych pustaków 3-komorowych nie narusza obowiązujących norm przy wykonaniu odpowiedniej izolacji przeciwwilgociowej i nie spowoduje obniżenia trwałości i wytrzymałości ścian fundamentowych. Nadto, zgodnie z art. 18 P.b. to inwestor odpowiada za zorganizowanie procesu budowlanego, a następnie zgodnie z art. 61 P.b. to na właścicielu ciąży obowiązek właściwego utrzymania i użytkowania obiektu. W przedmiotowej sprawie w nawiązaniu do zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 października 2013 r., II SA/B d 925/13, przedłożonej niezależnej ekspertyzy technicznej opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego, wskazującej przedmiot i zakres możliwości doprowadzenia rzeczonego budynku do stanu zgodnego z prawem oraz faktu dokonania istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego stwierdzić należy, że organ l instancji zasadnie wydał zaskarżoną decyzję w trybie art. 51 ust.1 pkt 3 P.b. Zatem niezasadny jest zarzut nie zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy dotyczącego zaniechania robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego wobec stwierdzenia dokonanych istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy złożyli M. i T. G. zarzucając jej:

I. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenia okoliczności faktycznych oraz wybiórczą wadliwą ocenę zgromadzonego materiału dowodowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

uznanie, że ściany fundamentowe mogą być wykonane z pustaków betonowych 3-komorowych LEIER, przy nieuwzględnieniu faktu, iż budynek ten jest położony w terenie zalewowym, a zgromadzony materiał dowodowy oraz nie wzięta pod uwagę przez organ

opinia projektanta projektu głównego M. S. sp. z o.o. stanowczo stwierdza wadliwość takiego rozwiązania;

uznanie, że ww. pustaki mogą być użyte mimo jednoznacznego stwierdzenia pełnomocnika ds. jakości producenta tych pustaków, iż tego rodzaju materiał może być użyty wyłącznie do domków jednokondygnacyjnych, a budynek skarżących jest domkiem dwukondygnacyjnym;

uznanie, że izolacja od wewnątrz budynku jest położona w sposób nieciągły, a podstawą do tego miała być dokonana przez rzeczoznawcę K. U. odkrywka, podczas gdy takiej odkrywki rzeczoznawca nie dokonał, a posłużył się wyłącznie tą, która była dokonana w 2012 r. przez biegłego B. S.-B.;

uznanie, że wadliwe elementy budynku kwalifikują się do naprawy,

przebudowy, odciążenia lub wymiany mimo, że ogólny stopień technicznego

zużycia 6-letniego budynku organ II instancji określił na poziomie 50%, a wzięta wyłącznie pod uwagę przy wydaniu zaskarżonej decyzji opinia K. U. jest nie tylko wewnętrznie sprzeczna, lecz wskazuje na groźbę zawalenia się budynku;

naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a, poprzez wadliwą ocenę

materiału dowodowego polegającą na uznaniu za wiarygodną opinii

rzeczoznawcy powołanego przez organ i oparcie zaskarżonej decyzji wyłącznie na tej opinii mimo, iż jest ona w wielu miejscach sprzeczna i niezgodna ze stanem faktycznym oraz z zebranym materiałem dowodowym, co w konsekwencji miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 51 ust. 1 pkt 1 P.b. w związku z jego niezastosowaniem mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż wykonanie określonych w decyzji organu administracji robót budowlanych nie doprowadzi do stanu zgodnego z prawem;

art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. w związku z jego zastosowaniem mimo, że okoliczności, jak i materiał dowody wskazuje na niemożliwość doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej

decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinęli ww. zarzuty, podtrzymując równocześnie zarzuty przywołane w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonej decyzji. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu II instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu I instancji (T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z 23.09.1986 r., III AZP 11/86, PiP 1989, z. 8, s. 147). Z kolei zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ odwołał się wyłącznie do ustaleń organu I instancji, nie czyniąc w tym zakresie własnych ustaleń. Wniosek ten można wyciągnąć z treści uzasadnienia organu II instancji, który wskazuje, że "W dniu [...] maja 2014 r. ekspertyza budowlana wraz z opinią geotechniczną została przekazana do organu I-instancji. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że: (...)". Po tym fragmencie następuje obszerne przytoczenie ustalonego stanu faktycznego w oparciu o ww. opinie. Nawet przyjmując, że fragment ten stanowi rozważania organu II instancji (czego nie można jednak wprost wywnioskować), podkreślić należy, że organ zupełnie pominął wskazanie dowodów na jakich się oparł (można jedynie się domyślać, że jest to opinia K. U.), a przede wszystkim nie wskazał, jakim dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej i z jakich powodów. Tymczasem skarżący powoływali się na opinię sporządzoną na ich zlecenie przez biegłego B. S.-B. i projektanta projektu głównego M. S. sp. z o.o. oraz na opinię sporządzoną na potrzeby postępowania karnego przez biegłego A. O. Organ nie wyjaśnił rozbieżności między tym opiniami i nie wskazał, dlaczego oparł się na jednej z nich zupełnie pomijając ustalenia i wnioski wynikające z pozostałych.

W sposób szczególny należy zwrócić uwagę na to, organ odwoławczy praktycznie nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w odwołaniu, które niewątpliwie odnosiły się do sprawy i ich wyjaśnienie miało istotne znaczenie dla jej rozpoznania. Tej kwestii organ poświęcił jeden akapit dotyczący kwestii zastosowania pustaków 3-komorowych. Tymczasem w odwołaniu skarżący wskazali szereg konkretnych zarzutów i obowiązkiem organu było ustosunkowanie się do nich. Jak wskazuje się w orzecznictwie, brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, które są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego. Takie działanie organu odwoławczego (organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie ograniczając się do opisu przebiegu postępowania i przytoczenia przepisów, a zarazem nie ustosunkowuje się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów) godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe obywatela (tak słusznie wyrok WSA w Krakowie z 15.01.2015 r., II SA/Kr 1496/14, LEX nr 1643927). Takie samo stanowisko zaprezentował WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 28.08.2014 r., II SA/Go 441/14, LEX nr 1519889, stwierdzając, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu I instancji.

Podkreślić trzeba, że strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię tego, że organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony, a także uniemożliwia skontrolowanie decyzji przez sąd administracyjny.

Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 K.p.a., a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 K.p.a.

Reasumując, brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu, wskazania dowodów, na jakich oparł się organ oraz powodów dla których innym dowodom nie dał wiary oraz brak własnych ustaleń po stronie organu odwoławczego stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznając sprawę organ II instancji winien uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr z 2013 r. poz. 490) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżących wpisu w kwocie 500 zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłat skarbowych od pełnomocnictw w kwocie 34 zł.