Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1146/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Trochym, Sędziowie: sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.), sędzia WSA Magdalena Durzyńska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020r., nr [...].

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne

i ocenę prawną sprawy.

Zawiadomieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...], Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie.

Następnie decyzją z [...] maja 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 maja 1990r. przez Gminę [...], nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości Skarbu Państwa, położonej w obrębie [...], Gmina [...], oznaczonej na mapie i w rejestrze gruntów jako działki nr [...] o pow. 0,29 ha, nr [...] o pow. 0,23 ha, KW nr [...].

Odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] złożyła Gmina [...].

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] utrzymała w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020r., nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że komunalizacyjny skutek art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) powoduje nabycie z mocą prawa własności danego mienia przez właściwą gminę, jeśli zostały łącznie spełnione następujące warunki:

- uwzględniono stan faktyczny i prawny komunalizowanego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie,

- mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć (w rozumieniu tego przepisu) do jednego z podmiotów w nim wymienionych, oraz

- nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990r.

Podkreślono, że w kontekście ww. przepisu nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności ustalić, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 tejże ustawy.

Wskazano, że z archiwalnego rejestru gruntów wsi [...] tom I, założonego w 1986 r., w jednostce rejestrowej nr 21, przy ww. działkach według stanu na rok 1986 jako właściciel był wpisany Skarb Państwa, a jako władający Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych.

Pismem z [...] marca 2020 r. Starosta [...] przedstawił mapę z przebiegiem działki nr [...] i nr [...] stanowiące rowy melioracyjne oraz wskazał, że przedmiotowe rowy są rowami szczegółowymi. Potwierdzają to również mapy przesłane przez Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie.

Wskazano ponadto, że z akt sprawy nie wynika, ażeby w stosunku do przedmiotowej nieruchomości zostały wydane decyzje terenowego organu administracji państwowej, zostały zawarte umowy o przekazanie nieruchomości miedzy państwowymi jednostkami organizacyjnymi oraz umowy o nabyciu nieruchomości. Ponadto ww. nieruchomość nie została oddana w zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste oraz nie powierzono sprawowania zarządu tą nieruchomością nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu, bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. Również Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych nie dysponował tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do innego aniżeli terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Dowodu, który by wskazywał odmienny stan prawny przedmiotowej działki nie złożyła także odwołująca się Gmina [...]. W związku z powyższym przyjęto, że zgodnie z brzmieniem art. 6 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień 27 maja 1990 r., działka objęta skarżoną decyzją komunalizacyjną należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Komisja podkreśliła, że o nabyciu z mocy prawa mienia Skarbu Państwa przez właściwą gminę, nie decydowało wykonywanie na tym mieniu zadań własnych przez gminę, a jedynie spełnienie przesłanek pozytywnych określonych w tym przepisie

i niewystąpienie żadnej z przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 11 - 12 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Przesłanka związania komunalizowanego mienia z wykonywaniem przez gminę określonych zadań dotyczy jedynie decyzji konstytutywnych, tj. decyzji na mocy których gminie mogło zostać przekazane mienie związane z realizacją zadań danej gminy (art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). Przepis ten nie stanowił materialnoprawnej podstawy zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na względzie wskazano, że Gmina [...] w odwołaniu zaskarżyła decyzję Wojewody [...] w całości. W uzasadnieniu odwołania wskazała, m.in. że organ prowadzący postępowanie wyjaśniające nie wystąpił do żadnego archiwum z zapytaniem, czy posiada w tej sprawie dokumenty. Przedmiotowa działka stanowi rów i zdaniem Gminy należy przyjąć że jakiś podmiot faktycznie wykonywał prace związane z ich konserwacją, co mogło znaleźć odbicie w dokumentach archiwalnych. Ponadto Gmina wskazała, że żadne z zadań z zakresu melioracji wodnych nie przeszły z dniem 27 maja 1990 r. na gminy, dlatego ww. działka służyła faktycznie i bezpośrednio zarówno przed ww. dniem, jak i po tym dniu realizowaniu zadań publicznych właściwych w tym zakresie organów administracji rządowej. Tym samym przedmiotowa działka była wyłączona z komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 11 ust.1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające (...).

Ponadto Gmina wskazała, że grunty zajęte pod urządzenia melioracji wodnych szczegółowych nie stanowią odrębnych nieruchomości rolnych w rozumieniu art. 46 Kodeksu cywilnego, a są jedynie ich częścią, użytkiem gruntowym ze wszystkimi skutkami związanymi ze sposobem ich oznaczania i wykazywania w rejestrach publicznoprawnych, tj. ewidencji gruntów i budynków oraz księgach wieczystych. W związku z powyższym wydzielenie działki z rowem stanowiącym urządzenie melioracji wodnych szczegółowych nie oznaczało, że działka taka stała się odrębną nieruchomością.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa odnosząc się do zarzutów Gminy [...] wskazała, że wyjaśnienia wymaga, czy pomimo spełnienia przesłanek wynikających z art. 5 ust. 1 ustawy przedmiotowa nieruchomość nie była wyłączona spod komunalizacji, przy czym w ocenie organu, w niniejszej sprawie podstawę wyłączenia spod komunalizacji mógłby stanowić art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, zgodnie z którym składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej.

W ocenie Komisji bezsporne jest, że na przedmiotowej działce znajduje się rów melioracyjny, który zgodnie z przepisami ustawy, w wersji obowiązującej w dacie 27 maja 1990 r., z 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38 poz. 230), zaliczany był do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art. 91 ust. 4). Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230, z późn. zm.), obowiązującej w dacie 27 maja 1990 r. urządzania melioracji wodnych dzieliły się na podstawowe i szczegółowe. Do tych drugich zaliczały się cieki wodne naturalne i sztuczne (rowy, kanały otwarte i kryte) odwadniające i nawadniające o szerokości dna do 1,5 m w ich dolnym biegu oraz rurociągi o średnicy 0,4 m na odcinkach przebiegających przez zabudowane tereny miast i wsi. Zgodnie zaś z treścią art. 92 ust. 1 tej ustawy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Zgodnie z art. 94 ww. ustawy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt państwa. Natomiast art. 97 ust. 1 ustawy - Prawo wodne stanowił, że utrzymanie

i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należy do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli są położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należy do spółki. Zatem nie można uznać, że zadania związane z utrzymaniem tej kategorii rowów należały do zadań publicznych.

W związku z powyższym brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowe mienie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji na zasadzie art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy. Ponadto z zebranego materiału dowodowego wynika, że sporna nieruchomość w ewidencji gruntów znajdowała się w X grupie rejestrowej (rowy), co wyklucza pogląd, że była to działka należąca do Państwowego Funduszu Ziemi (grupa rejestrowa IX). Tym samym nie zaistniały także przesłanki do wyłączenia procesu komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...).

Podkreślono, że zgromadzona dokumentacja w sprawie podlegała ocenie sądu wieczysto-księgowego i wskazano, że w niniejszym postępowaniu prowadzonym na gruncie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) organ administracji publicznej nie jest władny dokonać odmiennej oceny stanu prawnego nieruchomości niż to wynika z treści księgi wieczystej na dzień 27 maja 1990 r.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny i prawny pozwala na przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do opisanych w sentencji decyzji nieruchomości przysługiwało Skarbowi Państwa

i zaistniały przesłanki ustawowe do nabycia z mocy prawa przedmiotowej działki przez Gminę [...].

Zdaniem Komisji administratorem przedmiotowej nieruchomości nie może być właściwy miejscowo starosta, bowiem zgodnie z art. 228 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, ze zm.) w zasobie Skarbu Państwa nie ewidencjonuje się nieruchomości które na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...) stały się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością gmin, lecz co do których nie zostały wydane ostateczne decyzje potwierdzające nabycie własności, a ponadto postępowanie komunalizacyjne to właściwa droga proceduralna do ustalenia stanu prawnego spornej nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2021 r. wniosła Gmina [...] zarzucając jej naruszenie:

1) naruszenie art. 107 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia przez Wojewodę [...] art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie zapoznania się oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów w sprawie.

2) naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że w dniu 27 maja 1990 roku przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, w sytuacji gdy nieruchomość znajdowała się we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolnych w [...].

3) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem, że przedmiotowa nieruchomość należała do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego

4) naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego co skutkowało brakiem weryfikacji dokumentów źródłowych będących podstawą wpisu Skarbu Państwa w ewidencji gruntów

i budynków jako właściciela działki stanowiącej rów melioracyjny,

W związku z podniesionymi wyżej zarzutami, skarżąca Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają przepisów prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2021 r., którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2020r. r. stwierdzającą nabycie przez Gminę [...], z mocy prawa, z dniem 27 maja 1990r., nieodpłatnie prawa własności nieruchomości położonych w obrębie [...], gmina [...], oznaczonej jako działki; nr [...] o pow. 0,29 ha, nr [...] o pow.0,23 ha, KW nr [...].

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia komunalizacyjnego stanowią przepisy ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. nr 32, poz. 191 z późn. zm. zwanej dalej ustawą lub ustawą komunalizacyjną).

Art. 5 ust. 1 ww. ustawy wskazuje pozytywne przesłanki ustawowej komunalizacji, natomiast w art. 11 wymienione zostały przesłanki negatywne. Zgodnie z treścią tych przepisów, mienie ogólnonarodowe (państwowe) stało się ex lege własnością gmin 27 maja 1990 r., jeżeli:

1. należało w tym dniu m.in. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego;

2. a nadto;

a. nie służyło wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej;

b. nie należało do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponad wojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14;

c. nie należało do Państwowego Funduszu Ziemi, z zastrzeżeniem przepisu art. 15.

Bezspornym jest, że na przedmiotowych działkach znajdują się grunty pod rowami rów melioracyjnymi, które zgodnie z przepisami ustawy z 24 października 1974r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 38 poz.230) zaliczany był do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych (art.91 ust.4). Zgodnie z art. 91ust.1 ww. ustawy, obowiązującej 27 maja 1990r., urządzenia melioracji wodnych dzieliły się na podstawowe i szczegółowe. Zgodnie z kolei z art.92 ust 1 ww. ustawy urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa.

Na dzień ustawowej komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. sporne rowy stanowiły własność Skarbu Państwa o czym świadczy wpis do księgi wieczystej, a zatem domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym (art.3 ust 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece Dz.U. z 2019 r. poz. 2204).

Nieruchomości te nie stanowiły urządzeń melioracji wodnych podstawowych, zatem w zasadzie bez znaczenia pozostaje w czyim władaniu wówczas pozostawały. Przesłanka wskazana w art. 5 ust. 1 ustawy dotyczy bowiem stanu prawnego nieruchomości, nie zaś jej stanu faktycznego. Pogląd ten jest powszechnie akceptowany przez orzecznictwo – por. m.in. wyroki WSA w Warszawie z 22 marca 2018, sygn. akt I SA/Wa 1631/17, z 6 marca 2018, sygn. akt I SA/Wa 1414/17, z 30 listopada 2017, sygn. akt I SA/Wa 1207/17. Z akt sprawy nie wynika także aby ww. nieruchomości należały do przedsiębiorstw państwowych czy do Państwowego Funduszu Ziemi. Jednocześnie wskazać należy, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że sporna nieruchomość w ewidencji gruntów znajdowała się w X grupie rejestrowej (rowy), co wyklucza, że była to działka należąca do PFZ (grupa rejestrowa IX). Tym samym nie zaistniały przesłanki do wyłączenia procesu komunalizacji na podstawie art.11 ust.1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r.

Jednocześnie obowiązujące wówczas przepisy nie wskazywały wprost, czyim zadaniem jest utrzymanie rowów, choć zgodnie z art. 92 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo wodne - rowy leżące na gruntach stanowiących własność Państwa były wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. Zasada, że ww. zadanie na gruntach Skarbu Państwa należy do zadań z zakresu administracji rządowej została ustanowiona dopiero przez art. 5 pkt 6 ustawy z 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz.U.2000.12.136) z 1 stycznia 2000 r. Podkreślić należy, że decyzja komunalizacyjna stanowi decyzję o charakterze deklaratoryjnym i wiąże się z określoną w ustawie datą poprzedzającą wejście w życie przywołanej regulacji.

Generalna zasada wynikająca z art. 97 Prawa wodnego z 1974 r. stanowi, że utrzymanie i eksploatacja (...) urządzeń melioracji wodnych szczegółowych należała do zainteresowanych właścicieli nieruchomości, a jeżeli były one położone na terenie działania spółki wodnej, ich utrzymanie i eksploatacja należały do spółki. Powyższe oznacza, że w dacie komunalizacji przepisy określały co do zasady, że zadania związane z urządzeniami melioracji wodnych należały do właścicieli nieruchomości, niezależnie od tego czy były to grunty prywatne, czy też grunty państwowe. Skarżąca gmina nie wskazała przepisu, z którego w dacie komunalizacji wynikałyby jakiekolwiek wyjątki od zasady wykonywania zadań związanych z melioracją – przez inne podmioty niż ich właściciele. Prawo wodne wskazywało jedynie kto ponosi odpowiedzialność za utrzymanie

i eksploatację ww. urządzeń w przypadku położenia rowów na terenie działania spółki wodnej. Należy podnieść, że takie ustawowe wskazanie - kto w danym przypadku zobowiązany był do ponoszenia kosztów utrzymania urządzeń wodnych, czy też kto ponosił odpowiedzialność za ich eksploatację – nie oznacza w ocenie Sądu - że było to zadanie publiczne, należące do właściwości organów administracji rządowej.

Na gruncie orzecznictwa również kwestia samego władania danym mieniem nie ma znaczenia dla wyniku sprawy. Istotne jest bowiem czy sporne grunty były oddane w zarząd, użytkowanie bądź użytkowanie wieczyste w rozumieniu art. 38 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.). Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa czy jakiegokolwiek innego podmiotu (...) bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ww. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. (vide uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt I OPS 2/16 z 27 lutego 2017r.)

Ponadto, jak już wskazano przesłanką podlegającą badaniu organu w postępowaniu komunalizacyjnym jest okoliczność czy mienie, które podlegać ma komunalizacji należało 27 maja 1990 r. do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Za prawidłowe uznać trzeba stanowisko, że przy badaniu tej przesłanki odwołać należy się do regulacji zawartej w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym na 27 maja 1990 r., grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej; organ ten może powierzyć sprawowanie zarządu nieodpłatnie utworzonemu w tym celu przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej, z wyłączeniem czynności wymagających decyzji administracyjnych. Jak wynika z akt sprawy, w toku przedmiotowego postępowania nie odnaleziono dokumentu, na podstawie którego działki objęte decyzją komunalizacyjną zostałyby oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej. W tej sytuacji uznać trzeba, w oparciu o powołany wyżej art. 6 w związku z art. 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dacie 27 maja 1990 r., że objęte zaskarżoną decyzją mienie należało we wskazanej dacie do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Po pozytywnym ustaleniu przesłanek z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990r., obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie komunalizacyjne jest zbadanie czy pomimo spełnienia powołanych przesłanek mienie nie było wyłączone spod komunalizacji na podstawie art. 11 ustawy komunalizacyjnej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego) nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej. Użyte w ww. przepisie określenie "służą wykonywaniu zadań publicznych" oznacza stan faktyczny, a nie tytuł prawny. Obowiązkiem organu jest zatem badanie czy sposób korzystania z mienia łączył się z wykonywaniem zadań publicznych faktycznie i bezpośrednio przez podmioty wskazane w tym przepisie, to jest przez organy administracji rządowej, sądy oraz organy władzy państwowej.

W zaskarżonej decyzji organ ustalił, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że na objętym decyzją komunalizacyjną gruncie znajdowały się i znajdują urządzenia melioracji wodnych szczegółowych – rowy, które 27 maja 1990 r. pozostawał we władaniu Wojewódzkiego Zarządu Inwestycji Rolnych. Brak jest podstaw do przyjęcia, aby przedmiotowy grunt służył faktycznie 27 maja 1990 r. wykonywaniu zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. Pismem z 6 lutego 2020 r. Starosta [...] zaświadczył, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości we wskazanej dacie nie zostały wydane decyzje terenowego organu administracji państwowej, nie zostały zawarte umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi oraz umowy o nabyciu nieruchomości. Przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste.

Wskazać należy, że regulacje dotyczące ustalania właściciela wody w rowie zawierała ustawa Prawo wodne z 24 października 1974 r. W myśl art. 2 tej ustawy, w wersji obowiązującej w dacie 27 maja 1990 r., powierzchniowe wody stojące oraz wody w studniach i rowach stanowią własność właścicieli gruntów, na których się znajdują. Ustawodawca przyjął zatem w tym zakresie koncepcję mieszaną. Mianowicie właściciela określonej w art. 2 ustawy - Prawo wodne wody powierzchniowej stojącej w rozumieniu art. 6 ust. 3 pkt 2 Prawa wodnego oraz wody w studni i w rowie ustala się po uprzednim ustaleniu właściciela gruntu, na którym lub w którym dana woda się znajduje. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy - Prawo wodne, urządzenia melioracji wodnych szczegółowych na gruntach stanowiących własność Państwa są wykonywane i utrzymywane na koszt Państwa. W myśl zaś art. 97 pkt 1 Prawa wodnego, utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych szczegółowych - również rowów melioracyjnych – należała do zainteresowanych właścicieli gruntów. W tej sytuacji nie można twierdzić, że zadania związane z utrzymaniem tej kategorii rowów należały do zadań publicznych. Jak zatem trafnie wskazał organ odwoławczy, brak było podstaw do uznania, iż przedmiotowe mienie podlegało wyłączeniu spod komunalizacji na zasadzie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Brak – jak wcześniej wskazano - jakichkolwiek dowodów na okoliczność, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania należała do Państwowego Funduszu Ziemi.

Zdaniem Sądu, za nietrafne należy uznać zarzuty skargi, że rozstrzygnięcie w sprawie zapadło w oparciu o nie w pełni zgromadzony materiał dowodowy oraz niepełną analizę zebranych już w sprawie dokumentów. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, mając na względzie zarówno interes społeczny, jak również słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a., stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Oznacza to, że jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.,), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały się do ciążącego na nich obowiązku i przeprowadziły postępowanie z poszanowaniem przepisów postępowania.

Podsumowując, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą Gminę zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Stosownie do brzmienia art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), rozpoznanie niniejszej sprawy nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.