Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2266/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz L. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) zwanej dalej K.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2012r, który po rozpoznaniu wniosku L. P. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2002 [...], udzielającej B. i J. C. pozwolenia na użytkowanie poddasza użytkowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul.[ w [...], realizowanego na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...].12.1998r. - przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.

Decyzje wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Prezydent Miasta [...] - decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 55 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 106, poz. 1126) zwanej dalej Prawem budowlanym, udzielił B. C. i J. C. pozwolenia na użytkowanie poddasza użytkowego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, usytuowanego na działce nr [...], położonej w [...], przy ul. [...], przed wykonaniem robót budowlanych (tj. wykończeniowych parteru ze stolarką, elewacyjnych, przyłącza kanalizacyjnego, zagospodarowania terenu) po protokolarnym stwierdzeniu w dniu [...].11.2002r. zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę i uporządkowania terenu budowy.

Pismem z dnia [...] października 2003 roku, S. P. i L. P. zwrócili się do Wojewody [...] o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta Miasta [...], podnosząc że jako strona nie brali udziału w tymże postępowaniu. Jednocześnie wnieśli o uchylenie ww. decyzji w całości. Od tego dnia aż do roku 2011 toczyło się postępowanie wznowieniowe które zakończyło się odstąpieniem od uchylenia pozwolenia na użytkowanie z uwagi na upływ pięciu lat od jej doręczenia inwestorowi – decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].03.2011r.

Równolegle toczyło się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1998r. nr [...], udzielającej państwu B. i J. C. pozwolenia na budowę.

Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...]października 2006r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].12.1998r. nr [...], udzielającej państwu B. i J. C. pozwolenia na budowę.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją o znaku [...] z dnia [...].12.2006r. utrzymał w mocy w/w decyzję.

Skargę na w/w decyzję GINB – u WSA w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z dnia 5 lipca 2007r.

Jak wynika z akt sprawy stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wynikało z następujących okoliczności:

decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]maja 1998r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określała warunki realizacji m.in. poprzez zapewnienie dojazdu do działki [...] poprzez ustanowienie służebności drogowej w ramach działki [...]. Ponadto z planu zagospodarowania terenu wynikało bezspornie, iż instalacja kanalizacji deszczowej i kanalizacji ściekowej przebiega przez działkę [...] stanowiącą własność skarżących.

Inwestorzy zostali przez organ I instancji zobowiązani do uzupełnienia wniosku w sprawie wydania pozwolenia na budowę poprzez złożenie: dokumentu stwierdzającego ustanowienie służebność gruntowej jako dojazdu do działki oraz zgody właściciela działki [...] na ułożenie projektowanych sieci. Wskazać należy, iż wnioskodawcy nie przedstawili wymienionych dokumentów, inwestor nie wykazał prawa inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane a mimo to została wydana decyzja udzielająca pozwolenie na budowę.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]11.2002r. nr [...], udzielającej pozwolenia na użytkowanie poddasza użytkowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul.[ w [...], stwierdzili, że nie można zarzucić tej decyzji obrazy przepisów materialno-procesowych w rozumieniu art. 156 § 1 K.p.a.

W ocenie organów I i II instancji odmawiających stwierdzenia nieważności decyzjI Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...].11.2002r. o pozwoleniu na użytkowanie poddasza użytkowego nie naruszyła mającego w tej sprawie zastosowanie art.59 ust.3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed dniem [...].07.2003r.

Zgodnie z nim, jeżeli właściwy stwierdzi, że obiekt budowlany spełnia warunki, określone w ust.1 (protokolarne stwierdzenie na miejscu budowy zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz pozwolenia na budowę, uporządkowania terenu budowy), pomimo niewykonania części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych związanych z obiektem, w wydanym pozwoleniu na użytkowanie może określić termin wykonania tych robót.

Organy stwierdziły, ze do wniosku o wydanie ocenianego pozwolenia inwestorzy dołączyli komplet wymaganych dokumentów, m.in.: kopię dziennika budowy; oświadczenie kierownika budowy; protokoły badań i sprawdzeń; umowę o dostarczaniu wody i odprowadzaniu ścieków; aneks do tej umowy; protokół odbioru przewodów kominowych i okresowej ich kontroli; inwentaryzację geodezyjną powykonawczą; umowę o usuwaniu odpadów komunalnych; postanowienie Sądu Rejonowego w [...]z dnia [...] stycznia 2002r. sygn. akt [...], nakazujące S. P. i L. P. wydanie wnioskodawcom B. C. i J.C. kluczy lub innych zabezpieczeń od bramy znajdującej się na działce nr [...] - do czasu prawomocnego (obecnie) rozstrzygnięcia sprawy o ustanowienie drogi koniecznej. Decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].11.2002r. nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie poddasza użytkowego nie jest również dotknięta żadną z pozostałych wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a. nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, w razie wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Organy wyjaśniły również , że brak "dostępu do drogi publicznej" (w minionym czasie) wyczerpał przesłankę niewykazania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uzasadniło stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku na działce nr [...].

W skardze podniesiono, ze fakt stwierdzenia nieważności ( ex tunc) powoduje niemożność powoływania się na wydane pozwolenie na budowę licząc od momentu jego wydania, czyli traktujemy je jako nieistniejące. Strona skarżąca wskazał, że przepis art. 54 ustawy Prawo budowlane mówi wprost, że do uzyskania pozwolenia na użytkowanie można przystąpić mając pozwolenie na budowę.

Strona podniosła również, że w świetle zebranych w sprawie dowodów wynika, że J. i B. C. na dzień [...].11.2002 roku czyli wydania decyzji na użytkowanie nie posiadali:

protokołów badania drożności przewodów kominowych,

protokołów odbioru przyłącza kanalizacji sanitarnej, nie mieli miejsca zrzutu ścieków,

nie dysponowali dostępem do drogi publicznej,

Strona skarżąca podniosła, że w/w decyzja Prezydenta Miasta [...] dotyczyła zgody na użytkowanie poddasza budynku mieszkalnego dla budynku pozostającego w budowie. W decyzji tej nie określono żadnego ograniczenia w sposobie użytkowania tej części budynku i w związku z czym należy przyjąć, iż z chwilą wydania w/w decyzji zaczęła ona pełnić funkcję mieszkalną.

Strona podniosła również, że Prezydent Miasta [...] nie miał uprawnień do wyrażenia zgody na użytkowanie obiektu budowlanego, który nie miał pozwolenia na budowę ( ex tunc ) i nie posiada do dnia dzisiejszego, a tym bardziej " dostępu do drogi publicznej".

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga została uwzględniona.

W opinii Sądu kontrolowane w niniejszej sprawie orzeczenia organów administracji zapadłe w postępowaniu nieważnościowym nie są prawidłowe. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 K.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 pkt. 1-7 K.p.a . Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W przypadku, gdy decyzja administracyjna, obarczona została jedną z najcięższych wad (kwalifikowanych), wyliczonych w art. 156 § 1 K.p.a. , to organ administracji korzystając ze swych uprawnień nadzorczych zobligowany jest do wyeliminowania wadliwej decyzji z obrotu prawnego. Wskazać trzeba także, że organ rozpatrujący sprawę w postępowaniu nieważnościowym nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości zaskarżonej decyzji.

W myśl art. 55 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest ono wymagane jeżeli przystąpienie do użytkowania tego obiektu ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Wskazując na zawartą w art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego definicję obiektu budowlanego oraz zawartą w art. 3 pkt 9 tejże ustawy definicję urządzeń budowlanych organ podniósł, iż przedmiotowy budynek nie posiadał zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym przyłącza kanalizacyjnego. Wskazał, że z zaświadczenia Wodociągów [...] z dnia [...] maja 2004 roku wynikało, iż ścieki z posesji przy ul. [...] odprowadzane są poprzez przyłącze kanalizacji ściekowej zlokalizowane na terenie posesji przy ul. [...], stanowiącej własność Państwa P., którzy nie wyrazili zgody na takie rozwiązanie. Organ podniósł również, że przedmiotowa posesja nie posiadała też uregulowanego prawnie dostępu do drogi publicznej.

W świetle powyższych ustaleń organ nie wyjaśnił czy obiekt spełniał warunków do jego użytkowania biorąc pod uwagę, że art. 55 Prawa budowlanego dotyczy obiektów wykonanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś Wojewoda [...] ostateczną decyzją z dnia [...] października 2006 roku, nr [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 1998 roku, nr [...] udzielającej B. I J. C. pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...]w [...].

Art. 59 w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (Dz.U.2000.106.1126 j.t.) w ust. 1 pkt 1 stanowił, że właściwy organ wydaje pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego po protokolarnym stwierdzeniu na miejscu budowy:

1) zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę,

2) uporządkowania terenu budowy.

Zgodnie z ust. 5 właściwy organ, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, odmawia wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku niespełnienia wymagań określonych w ust. 1...

Oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy skład orzekający uznał, iż w niniejszej sprawie istnieją uzasadnione wątpliwości co do zgodności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie z art. 59 Prawa budowlanego.

Ponadto zauważyć należy, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę wywołuje skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc) i należy podzielić pogląd, że jest to sytuacja taka, jakby to pozwolenie nie zostało wydane (wyrok NSA z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07, Lex nr 384291). Zatem stwierdzenie nieważności pozwolenia na użytkowanie , należy ocenić pod względem skutków jakie to wywiera na czynności prawne podjęte na podstawie takiej decyzji, czego nie dokonano w niniejszym postępowaniu w ogóle.

Podstawowym wymogiem decyzji o pozwoleniu na budowę lecz również decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jest zgodność z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

W przypadku stwierdzenia nieważności pozwolenia , trudno mówić o zgodności pozwolenia na użytkowanie z zatwierdzonym projektem budowlanym i udzielonym pozwoleniem na budowę . Zważywszy zaś na fakt, że stwierdzenie nieważności rodzi skutki ex tunc, można zasadnie twierdzić, że takiej zgodności nie było nigdy, od początku wydania decyzji, gdyż jest to sytuacja jakby decyzji , której stwierdzono nieważność, nigdy nie było w obrocie prawnym.( vide wyrok NSA II OSK 400/11 z dnia 25 maja 2012r.)

Tym samym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wydana w oparciu o pozwolenie na budowę, której następnie stwierdzono nieważność, w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydana nie tylko bez podstawy prawnej ale również z rażącym naruszeniem decyzji o warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu

Wprawdzie ustawodawca przewidział również w art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. konsekwencje prawne w przypadku gdy decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione lecz zgodnie z wiążącą uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r. IOPS 2/12 stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. LEX nr 1225395.

Z materiału dowodowego wynika również, że inwestor wskazał w jaki sposób zamierzał on realizować obowiązek zapewnienia dojazdu możliwa jest ocena, czy sposób ten narusza uzasadnione interesy osób trzecich. Za naruszenie tych interesów uznać należy zaprojektowanie dostępu do drogi oraz przebieg planowanych instalacji przez nieruchomość stanowiącą własność osób trzecich. Organ administracji nie może w ramach decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie akceptować stan, w którym inwestor wskazuje taki sposób połączenia z drogą oraz przebieg planowanych sieci, których realizacja będzie polegać na nieuprawnionym korzystaniu z własności skarżących. Zatem nieuprawniona była argumentacja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ,że brak "dostępu do drogi publicznej" (w minionym czasie) wyczerpał przesłankę niewykazania przez inwestorów prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co uzasadniło jedynie stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę budynku na działce nr [...].

Reasumując, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powyższe okoliczności oraz stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wydanej nie tylko z rażącym naruszeniem prawa ale i bez podstawy prawnej.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2012.270 j.t.) zwanej dalej p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.

W pkt III wyroku orzeczono o zwrocie kosztów postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a