Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 734/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 2, art. 92 ust. 1 pkt 2, ust. 4, ust. 6
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 8 art. 14 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym
article: art. 79a ust. 6 pkt 7, art. 83 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Marta Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. P. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1609/10 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. P. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 listopada 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1609/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2010 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że działając w oparciu o upoważnienie z dnia 7 lipca 2005 r. inspektorzy [...] WITD przeprowadzili kontrolę w siedzibie przedsiębiorstwa "S." s.c. Z. P., J.P., w W., w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o czasie pracy kierowców. W toku prowadzonych czynności kontrolnych, w dniu [...] września 2005 r. oraz [...] października 2005 r. wezwano przedsiębiorcę do okazania wykresówek za okres od 1 stycznia 2005 r. do 31 lipca 2005 r. należących do kierowców: P. B., W. L., M. K. oraz R. W. Jak ustalił organ, skarżący wymaganych wykresówek (w liczbie 298 sztuk) lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu nie okazał.

Powyższe ustalenia zostały zawarte w protokole z dnia [...] października 2005 r.

[...] WITD wydał w dniu [...] listopada 2005 r. decyzję, którą na podstawie lp. 1.11.11 pkt 1 lit. a załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.; dalej: u.t.d.) nałożył na przedsiębiorców Z. P. i J. P. - wspólników "S." s.c. Z. P. J. P., karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych za naruszenie wskazane w protokole kontroli. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił ww. decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] marca 2009 r. organ I instancji nałożył na wspólników spółki cywilnej "S." s.c. Z. P. J. P. karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych z tytułu naruszenia wymienionego w lp. 11.4 pkt 1 załącznika do u.t.d. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego uchylił powyższą decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, [...] WITD nałożył na wspólników spółki cywilnej "S. " s.c. Z. P. J. P. karę pieniężną w wysokości 30.000 złotych z tytułu naruszenia wymienionego w lp. 1.11.11. pkt 1 lit. a załącznika do u.t.d., a polegającego na nieokazaniu wykresówki lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie. Decyzją z dnia [...] października 2009 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, uchylił decyzję organu I instancji w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy w pierwszej instancji [...] WITD wydał w dniu [...] stycznia 2010 r. decyzję którą na podstawie art. 92 ust. 1 pkt 2 i pkt 6, art. 92 ust. 2 pkt 2, art. 92 ust. 4, art. 93 ust. 1, ust. 1a, i ust. 3 u.t.d. w zw. z naruszeniem określonym w lp. 1.11.11. pkt 1 lit. a) załącznika do u.t.d., tj. nieokazaniem wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu podczas kontroli w przedsiębiorstwie - nałożył na Z. P. i J. P. - wspólników "S." s.c. Z. P. J. P. karę pieniężną w wysokości 43.800 złotych, którą na podstawie art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d. ograniczono do kwoty 30.000 złotych. W uzasadnieniu, organ I instancji, wskazał, iż w trakcie kontroli nie zostały okazane wykresówki w liczbie 119 kierowcy P. B. za wskazane w decyzji dni.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] maja 2010 r., utrzymał w całości w mocy decyzję [...] WITD, podzielając argumentację przedstawioną przez organ I instancji. Odnosząc się do kwestii odpowiedzialności wspólników spółki cywilnej Główny Inspektor zauważył, że zaskarżoną decyzją nałożono na stronę postępowania: J. P. oraz Z. P. - prowadzących wspólnie działalność gospodarczą w ramach spółki cywilnej - jedną karę administracyjną w wysokości 30.000 złotych.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniósł J. P.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), wskazał, że w jego ocenie ani zaskarżona decyzja ani decyzja organu I instancji nie naruszały przepisów u.t.d., jak również rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE Nr L 370 z dnia 31 grudnia 1985 r., s. 8; dalej: Rozporządzenie Nr 3821/85). Decyzje nie naruszały również art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Sąd miał na uwadze, że podczas kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie skarżącego, nie okazał on upoważnionym funkcjonariuszom wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu przez kierowcę P. B. (w dniach szczegółowo wskazanych w uzasadnieniu decyzji). Jednocześnie, mimo ograniczenia się przez organ I instancji do stwierdzenia ww. naruszenia w stosunku do powyższego kierowcy (przy odstąpieniu od jego stwierdzenia w stosunku do pozostałych trzech kierowców), wyczerpano w ocenie WSA przesłanki niezbędne do stwierdzenia, że kara pieniężna nałożona na skarżącego, zgodnie z lp. 1.11.11. pkt 1 lit. a załącznika do u.t.d. przekroczyła kwotę 30.000 złotych.

Sąd I instancji - powołując Rozporządzenie Nr 3821/85 - wskazał na obowiązek odpowiedniego zabezpieczenia wykresówek lub kart kierowcy. Podstawą wymierzenia kary, zdaniem Sądu, było właśnie niedopełnienie obowiązku przechowywania wykresówek i stosownych dokumentów, a organy prawidłowo przyjęły, iż w tej sprawie nie ciążył na nich obowiązek badania przyczyn, które leżały u podstawy tego naruszenia. Zatem, w opinii Sądu, organy nie miały obowiązku przeprowadzenia dowodu (celem wykazania wystąpienia lub braku winy przedsiębiorcy w kwestii przechowywania wykresówek i dokumentów) z przesłuchania zarządcy nieruchomości na okoliczność ustalenia rozmiaru zalania pomieszczeń, w których mieściła się siedziba przedsiębiorstwa skarżącego, o których przesłuchanie wnioskowała strona w swoich pismach w toku postępowania administracyjnego.

Sąd wywiódł, że co do zasady - każdy przedsiębiorca, prowadzący przewozy drogowe niezwolnione z obowiązku posiadania urządzenia rejestrującego, zobowiązany jest do przechowywania w siedzibie przedsiębiorstwa wykresówek, w celu umożliwienia udokumentowania każdego dnia pracy zatrudnionego kierowcy.

Skoro z akt sprawy wynika jednoznacznie, iż podczas kontroli strona nie okazała upoważnionym funkcjonariuszom WITD 119 sztuk wymaganych wykresówek lub dokumentów potwierdzających nieprowadzenie w danych dniach pojazdu przez P. B. wykonującego przewozy - w okresach szczegółowo wskazanych w decyzji - organ prawidłowo określił naruszenie i wymierzył karę pieniężną w łącznej wysokości 35.700 złotych, która z uwagi na ustawowe ograniczenie, zawarte w art. 92 ust. 2 pkt 2 u.t.d., zmniejszona została do wysokości 30.000 złotych.

Sąd nie dał wiary zarzutom dotyczącym zniszczenia wykresówek w trakcie zalania pomieszczeń, w których znajdowała się siedziba przedsiębiorstwa skarżącego oraz podkreślił, że w świetle unormowań unijnych oraz przepisów krajowych, w tym przede wszystkim art. 93 ust. 7 u.t.d., okoliczność wskazana przez stronę nie ma jakiegokolwiek istotnego wpływu na wynik postępowania. Zdarzeń losowych typu powódź, nie można przewidzieć, ale można poczynić odpowiednie kroki, aby zmniejszyć ryzyko ich wystąpienia, tym bardziej, jeśli mamy do czynienia z przedsiębiorcą, który jest profesjonalistą, od którego można wymagać należytej staranności przy wykonywaniu przez niego działalności gospodarczej.

Sąd podzielił przy tym ustalenia Głównego Inspektora Transportu Drogowego, że wyjaśnienia skarżącego złożone zarówno w toku całego postępowania administracyjnego jak i w skardze są wewnętrznie sprzeczne. Z zeznań skarżącego złożonych w dniu 5 października 2005 r. wynika, że wykresówki składował w pokoju, były one posegregowane i leżały na podłodze w specjalnym pojemniku. W dalszej części zeznał, że wykresówki te zostały zalane w wyniku pęknięcia rury oraz nie nadawały się do odczytu. Tymczasem w dniu 13 kwietnia 2007 r. przekazał 166 sztuk wykresówek P. B. oraz 30 wykresówek M. K. (powyższe potwierdził również w złożonej skardze, domagając się ich uwzględnienia). Wobec powyższych sprzeczności Sąd uznał te wyjaśnienia za niewiarygodne. Za niemający znaczenia uznano zaś fakt nieprzesłuchania świadka - zarządcy nieruchomości na okoliczność ustalenia rozmiarów zalania siedziby przedsiębiorstwa skarżącego, stwierdzając, że zeznania te nie mogły sanować braków w dokumentacji pracy kierowców.

Według Sądu, powoływanie się przez skarżącego na rejestr sporządzony przez firmę A. Sp. z o.o. również nie miało znaczenia dla sprawy, gdyż system GPS służy monitorowaniu czynności pojazdu, zatem jest to jedynie dodatkowe narzędzie służące usprawnieniu pracy przedsiębiorcy, nie jest on jednak ewidencją czasu pracy kierowców, prowadzoną zgodnie z art. 14 Rozporządzenia Nr 3821/85 oraz art. 25 ustawy o czasie pracy kierowców.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu Sąd stwierdził, że czas kontroli w przedsiębiorstwie, tzn. czynności kontrolnych, określony w art. 83 ustawy z dnia z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) jest okresem podlegającym wpisowi do książki kontroli przedsiębiorcy. Natomiast czas trwania późniejszego postępowania administracyjnego nie może być traktowany, jako czas trwania kontroli w przedsiębiorstwie. Innymi słowy, skarżący zobowiązany był do okazania stosownych dokumentów (wykresówek) w czasie trwania kontroli przeprowadzonej w przedsiębiorstwie, a nie w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek jej przeprowadzenia.

Za bezzasadny Sąd uznał również zarzut, iż w sprawie wydano de facto dwie decyzje administracyjne, bowiem z sentencji zaskarżonej decyzji nie wynika, że nałożona kara pieniężna dotyczy solidarnie obojga wspólników spółki cywilnej "S." s.c. Z. P. J. P.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że z unormowania zawartego w przepisach art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. wynika, że przedmiotem sprawy administracyjnej jest nałożenie kary pieniężnej za wszystkie naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli. Niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia. Zdaniem Sądu, wskazaną regułę należy zastosować odpowiednio do wspólników spółki cywilnej, pomimo iż wspólnicy spółki cywilnej, jako osoby fizyczne, w myśl art. 4 ust. 2 u.s.d.g., są traktowani jako oddzielni przedsiębiorcy w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej. Fakt, że wspólnicy spółki cywilnej są oddzielnymi przedsiębiorcami nie oznacza jednak, że należy wydać tyle decyzji administracyjnych ilu jest wspólników w spółce. Takie rozumienie odpowiedzialności administracyjnej wspólników spółki cywilnej naruszałoby art. 92 ust. 2 u.t.d. Ponadto, stosownie do art. 864 k.c., za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiedzialni są solidarnie. Nie ulega też wątpliwości, że solidarna odpowiedzialność wspólników dotyczy również odpowiedzialności za zobowiązania publicznoprawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. P., zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez:

1. błędną wykładnię art. 92 ust. 1 pkt 2, 7, 8 u.t.d. i przyjęcie, że skarżący naruszył obowiązki wynikające z tych norm prawnych;

2. błędne zastosowanie art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Nr 3821/85 i przyjęcie, że skarżący nie posiadał wymaganych wydruków, gdy w stanie faktycznym sprawy, niesporne jest, że wydruki były a jedynie okazano je z opóźnieniem;

3. błędną wykładnię art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. i przyjęcie, że decyzja jest wydana zgodnie z prawem, gdy z jej sentencji wynika, że obie osoby oddzielnie zobowiązane są do zapłaty 30.000 zł a nadto wydano w stosunku do nich tylko jedną decyzję a nie dwie skoro traktuje się te osoby jako odrębne podmioty;

4. błędną wykładnię art. 83 u.s.d.g. polegającą na dowolnym przyjęciu, że okresem kontroli jest tylko okres podlegający wpisowi do książki kontroli przedsiębiorcy a czas późniejszego postępowania administracyjnego nie jest już kontrolą.

W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że organ zastosował niekorzystną dla strony literalną wykładnie przepisów, zapomniano o celowościowej a istota sprawy sprowadza się do zapewnienia przestrzegania norm czasu pracy przez kierowców. Problem w sprawie sprowadza się do tego, że wykresówek nie okazano w dniu kontroli, lecz później. Tylko za to uchybienie wymierzono karę w wysokości 30.000 zł. Takie działanie w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną nie ma uzasadnienia prawnego. Nie stwierdzono bowiem przekroczenia norm prawa pracy przez kierowców. Wynika to zarówno z wykresówek, jak również rejestru sporządzonego przez firmę A., a tylko w takim przypadku kara mogłaby być naliczona. Ponadto organ bezzasadnie kwestionował fakt zalania pomieszczeń, w których mieściła się siedziba spółki cywilnej kontrolowanego, zaś wyjaśnienie tej okoliczności uznał on za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, jako potwierdzające, że okoliczność niezależna od strony spowodowała zniszczenie części wykresówek. Zdaniem autora skargi kasacyjnej decyzja została wydana przy błędnie ustalonym stanie faktycznym a nieprzeprowadzenie zgłaszanych dowodów stanowi naruszenie art. 7 k.p.a.

Ponadto, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, z sentencji decyzji nie wynika, że nałożona kara dotyczy solidarnie Z.P. i J. P. i że jej zapłata przez którąkolwiek z osób powoduje wygaśnięcie zobowiązania drugiej osoby. W istocie wydano dwie decyzje, które upoważniają do egzekwowania kar pieniężnych w wysokości 30.000 zł od każdego adresata decyzji. Skoro wspólnicy to odrębne podmioty, należało wydać dwie decyzje, indywidualizując również uzasadnienie co do każdej z osób i stwierdzając stopień naruszeń dokonanych przez każdego ze zobowiązanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Z. P. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uznanie, że nastąpiło przedawnienie roszczeń, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawy, na których skargę kasacyjną oparto - a którymi na zasadzie określonej art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a. przy rozpoznaniu sprawy NSA jest związany - nie znajdują bowiem usprawiedliwienia.

Przedmiotem kontroli kasacyjnej był wyrok Sądu I instancji, którym oddalono skargę na decyzję, skierowaną do Z. P. i J. P. - wspólników spółki cywilnej "S.", o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 30.000 zł na podstawie art. 92 u.t.d. oraz l.p. 1.11.11 pkt 1 lit. a załącznika do ustawy.

W pkt 1 petitum skargi kasacyjnej Sądowi I instancji postawiono zarzut błędnej wykładni art. 92 ust. 1 pkt 2, 7, 8 u.t.d. i przyjęcie, że skarżący naruszył obowiązki wynikające z tych norm prawnych.

W ocenie składu orzekającego zarzut wadliwego przyjęcia, że skarżący naruszył obowiązki wynikające z powołanych przepisów wskazuje, że strona w istocie kwestionuje ustalenia faktyczne sprawy. Tymczasem zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można skutecznie podważyć ustaleń faktycznych, przyjętych przy wyrokowaniu. W tym celu konieczne jest bowiem oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia przepisów postępowania z jednoczesnym wykazaniem, że takie ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni, czyli niewłaściwego odczytania treści przepisów, wymaga uwagi, że tego typu zarzut musi jednoznacznie wymieniać naruszone przepisy. Konieczne jest też wskazania, w czym przejawia się wadliwe zrozumienie konkretnego przepisu i jak przepis ten powinien być prawidłowo interpretowany. Umotywowanie zarzutu winno zaś być sporządzone w sposób poddający się kontroli, czyli tak, aby uzasadnienie skargi kasacyjnej można było powiązać z zarzutem naruszenia konkretnego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 224/08). Co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien bowiem domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Wyjątkiem jest sytuacja, gdy - mimo wadliwie skonstruowanych podstaw - analiza całokształtu uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie postawionych zarzutów.

Mając na względzie przedstawione wyżej uwagi uznać należy, że podstawa kasacyjna sformułowana w pkt. 1. jej petitum nie została zredagowana poprawnie.

Wprawdzie - jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej - jej autor zarzucił zastosowanie "niekorzystnej" dla strony wykładni literalnej przepisów z pominięciem wykładni celowościowej, podczas gdy - jak stwierdzono - "istota sprawy sprowadza się do zapewnienia przestrzegania norm czasu pracy przez kierowców". Nie wskazano jednak, do którego z objętych zarzutami przepisów uzasadnienie to należy odnieść.

Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł też, że w dacie kontroli i wszczęcia postępowania administracyjnego, art. 92 ust. 1 u.t.d. nie zawierał punktu 7-go i 8-go.

Nie ulega jednak wątpliwości, że zgodnie z art. 92 ust. 1 u.t.d., kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne, naruszając obowiązki lub warunki

wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wymienionych w tym przepisie - podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Niewątpliwie też zgodnie z art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Nr 3821/85 (w ocenie strony zastosowanego wadliwie) przedsiębiorstwo przechowuje wykresówki, ułożone w odpowiednim porządku, co najmniej rok po ich użyciu oraz wydaje zainteresowanym kierowcom, na ich wniosek, ich kopie wykresówek. W zdaniu drugim przepis stanowi, że wykresówki są okazywane lub przekazywane na żądanie każdego upoważnionego funkcjonariusz służb kontrolnych.

Wprowadzony tym przepisem obowiązek ustanowiony został na potrzeby kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Trafnie podnosi się, że obowiązek okazania wykresówek i wydruków z tachografu cyfrowego ma charakter bezwzględny, a jedynym wyjątkiem od tego obowiązku może być okazanie zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu - w rozumieniu przepisów ustawy o czasie pracy kierowców. (por. Renata Stachowska, Komentarz do rozporządzenia Rady nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; LEX/el., 2011; komentarz do art. 14)

W tym stanie rzeczy, ustalenie że wykresówki nie są odpowiednio przechowywane w przedsiębiorstwie, jak i że nie zostały okazane na żądanie upoważnionego funkcjonariusza, świadczy o tym, że doszło do naruszenia obowiązków, w szczególności wymienionych w art. 92 ust. 6 u.t.d. (naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych) - w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005 r. Nr 180, poz. 1497). Wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że na gruncie powołanego art. 92 ust. 6 u.t.d. w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym przyjmowano, że ustawodawca wprowadzając sankcje administracyjne za naruszenie przepisów wspólnotowych, możliwość ich stosowania upatrywał właśnie w treści art. 92 ust. 1 pkt 6 u.t.d. (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II GSK 1094/08).

Autorowi skargi umknęło jednak, że wykaz naruszeń - o których mowa w art. 92 ust. 1 u.t.d. - ustawodawca sprecyzował w załączniku, o czym stanowi wprost art. 94 ust. 4 u.t.d. W załączniku tym, w l.p. 1.11.11 pkt 1 lit. a, wskazano jednoznacznie, że w przypadku naruszenia, określonego jako nieokazanie wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie - za każdy dzień pracy kierowcy - wysokości kary wynosi 300 zł.

Zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody, że sam fakt nieokazania wykresówek w dniu kontroli nie skutkuje odpowiedzialnością przewidzianą w ustawie, zdają się wskazywać, że zamiarem strony było podważenie prawidłowego odczytania, a w konsekwencji także zastosowania, regulacji zawartej w przytoczonej l.p. 1.11.11 pkt 1 lit. a załącznika do ustawy. Formalny zarzut w tym zakresie postawiony jednak nie został.

W skardze kasacyjnej - w związku z ustawowym wymogiem okazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, podczas kontroli w przedsiębiorstwie - wskazano jedynie na naruszenia art. 83 u.s.d.g. (bez podania jednostki redakcyjnej przepisu). W ocenie autora skargi kasacyjnej w wyniku błędnej wykładni tego przepisu doszło do dowolnego przyjęcie, że okresem kontroli nie obejmuje czasu późniejszego postępowania administracyjnego.

Z tym stanowiskiem zgodzić się nie można. Art. 83 ust. 1 u.s.d.g. wskazuje, że czas trwania kontroli nie może przekraczać ściśle określonego przepisem czasu. Przedłużenie czasu tej kontroli oraz przerwy kontroli są możliwe jedynie w sytuacjach prawem przewidzianych (art. 83 ust. 3 oraz art. 83 a ust. 1-4), przy czym w doktrynie podnosi się, że regulacja art. 83 jest podyktowana ochroną interesu przedsiębiorcy. Wymóg i zasady sporządzenia oraz doręczania protokołu kontroli przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy wynikają wprost z art. 74 u.t.d. Treść powołanych przepisów nie zawiera jednoznacznego określenia momentu zakończenia kontroli, a tym samym czasu faktycznej kontroli. Wprawdzie w teorii i orzecznictwie sformułowano pogląd, że kontrola kończy się w dniu przedstawienia stronie kontrolowanej protokołu kontroli (v. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1344/10 - oraz powołane tam: M. Zirk - Sadowski Kontrola administracji publicznej [w:] J. Hausner Administracja publiczna, wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, str. 257 i nast.; J. Jagielski [w:] Kontrola administracji publicznej, LexisNexis 2007, wyd 2 str. 60; P. Szustakiewicz Kontrole GIODO [w:] Kontrola Państwowa nr 6 z 2007 r.) - nie można jednak pomijać faktu, że protokół uznawany jest za dokument urzędowy art. 76 § 1 k.p.a., a zatem stanowiący dowód tego, co zostało w nim urzędowo poświadczone (por. np. wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt II GSK 256/10). Tymczasem na wymóg wskazania daty rozpoczęcia i zakończenia terminu kontroli wskazuje nie tylko treści art. 79 a ust. 6 pkt 7 us.d.g., ale i regulacja zawarta we wzorze protokołu - określonego aktem wykonawczym wydawanym na podstawie art. 89 ust. 2 u.t.d.

W tym stanie rzeczy - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - postępowanie administracyjne, wszczęte po zakończeniu kontroli w przedsiębiorstwie, nie może być uznane za etap tej kontroli, rozumieniu art. 83 u.s.d.g. oraz l.p. 1.11.11 pkt 1 lit. a. załącznika do u.t.d.

W świetle dotychczasowych rozważań ani zarzut błędnej wykładni art. 92 ust. 1 u.t.d i art. 83 u.s.d.g. ani też zarzut wadliwego zastosowania art. 14 ust. 2 Rozporządzenia Nr 3821/85 nie usprawiedliwia więc wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Jak już wskazano istota sprawy koncentruje się wokół kwestii odpowiedzialności skarżącego za niewywiązanie się z obowiązku okazania w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek lub dokumentów potwierdzających fakt nieprowadzenia pojazdu.

Niewątpliwie - w świetle brzmienia przytoczonej wyżej l.p. 1.11.11 pkt 1 lit. a załącznika do u.t.d. - dla oceny zasadności nałożenia kary i określenia jej wysokości, obowiązkiem organu jest dokonanie ustaleń faktycznych pod kątem przewidzianego w tej normie prawnej hipotetycznego stanu faktycznego (nieokazanie - podczas kontroli - wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu).

W petitum skargi kasacyjnej nie sformułowano jednak żadnego zarzutu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wprawdzie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że "decyzja wydana została przy błędnie ustalonym stanie faktycznym jak również z naruszeniem przepisów prawa, które zostaną przedstawione poniżej", ale jedynym przepisem postępowania, na naruszenie którego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, jest art. 7 k.p.a. Obliguje on organy administracji publicznej do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Jednakże podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego - w tym przypadku regulacja l.p.1.11.11 załącznika do u.t.d.

Istotnie, orzekając w sprawie Sąd I instancji przyjął jako prawidłowe ustalenia faktyczne dokonane przez organ. Ustaleń tych dokonano z pominięciem części dowodów przedłożonych przez stronę (w tym rejestru A.), nadto nie uwzględniono wniosku dowodowego strony (o przesłuchanie świadka na okoliczności zalania pomieszczeń przedsiębiorstwa). Sądowi I instancji nie postawiono jednak zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 75 § 1, 78 § 1 i 80 k.p.a. Brak więc podstaw do rozważania na etapie postępowania kasacyjnego czy w sprawie zasadnie przyjęto, że pominięte dowody nie mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, że nie dotyczyły okoliczności mającej dla sprawy znaczenie z materialnooprawnego punktu widzenia, jak i czy pozostałe dowody oceniono w granicach prawem przewidzianej swobody.

Wyartykułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty wadliwego przyjęcia, że odpowiedzialność przedsiębiorcy jest absolutna, oderwana od zasady winy i konkretnych okoliczności sprawy, jak i zarzut nieuwzględnienia przedawnienia nie zostały z kolei powiązane z żadną z podstaw kasacyjnych. Zarzuty te w postępowaniu kasacyjnym nie poddają się zatem kontroli.

Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na błędnej wykładnię art. 92 ust. 1 i 2 u.t.d. - "przez przyjęcie, że decyzja jest wydana zgodnie z prawem, gdy z jej sentencji wynika, że obie osoby oddzielnie zobowiązane są do zapłaty 30.000 zł, a nadto wydano w stosunku do nich tylko jedną decyzję, a nie dwie, skoro traktuje się te osoby jako odrębne podmioty".

Skład orzekający podziela bowiem ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, że jeżeli naruszenie ustawy, o którym mowa w art. 92 u.t.d., można przypisać wspólnikom spółki cywilnej, to w sprawie powinna być wydana jedna decyzja administracyjna, skierowana łącznie do wszystkich wspólników, nakładająca jedną karę. Kara określona w takiej decyzji powinna przy tym mieścić się w granicach określonych w art. 92 ust. 2 u.t.d., a za jej uiszczenie są odpowiedzialni wszyscy wspólnicy spółki cywilnej (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2052/11, z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 387/12).

Z tych wszystkich względów - wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych - wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).