Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 278/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 27 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Gumuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. sprawy ze skargi "A." Sp. z o.o. w T. na uchwałę Rady Miejskiej w Toszku z dnia 28 stycznia 2003 r. nr IV/43/2003 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem planu 2-UKr, 2. zasądza od Gminy Toszek na rzecz skarżącej Spółki kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Toszku uchwałą z dnia 28 stycznia 2003 r. nr IV/43/2003, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zainwestowanych i rozwojowych miasta Toszku, ustaliła przeznaczenie m.in. nieruchomości położonej w Toszku przy ul. [...] , oznaczonej numerami działek [...]oraz [...], której użytkownikiem wieczystym jest od roku [...] obecnie skarżąca "A" sp. z o.o. w T.. Zgodnie z treścią wspomnianej uchwały, nieruchomość ta została oznaczona symbolem 2-UKr. Dla terenu objętego tym symbolem, jako działalność podstawową dopuszczono możliwość prowadzenia działalności produkcyjnej; wieloprofilowe usługi komercyjne, w tym związane z obsługa rolnictwa; usługi publiczne. Oprócz tego wprowadzono szereg zakazów, obejmujących:

- zakaz realizacji inwestycji, której uciążliwość może przekraczać granice działki; zakaz emisji zanieczyszczeń do powietrza i gruntu spowodowanych planowana inwestycją, których wartość stężeń może przekroczyć normy przyjęte w obowiązujących przepisach; ograniczenie hałasu i wibracji do wartości dopuszczalnych na granicy użytkowanego terenu, z uwzględnieniem przeznaczenia terenu sąsiedniego;

- zakaz użytkowania terenu na cele związane ze składowaniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych urządzeń i maszyn, substancji toksycznych i łatwopalnych w ilościach mogących stanowić zagrożenie dla środowiska;

- zakaz użytkowania inwestycji bez uprzedniego wykonania wyposażenia terenu w niezbędną infrastrukturę techniczną;

- zakaz budowy zespołu garaży boksowych nie związanych z podstawową usługa lub produkcją.

W dniu [...]r. do Urzędu Miejskiego w Toszku wpłynęło wezwanie skarżącej do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego zaskarżoną uchwałą. W wezwaniu tym zarzucono naruszenie:

- art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego;

- art. 4 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 pkt 4 i 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, co miało polegać na sformułowaniu obowiązku nadzoru archeologicznego nad prowadzonymi pracami ziemnymi (§ 10, § 12 i § 13 uchwały);

- art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu;

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 cyt. ustawy poprzez dopuszczenie możliwości finansowania obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej ze środków innych niż budżetowe;

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez wskazanie w zaskarżonej uchwale sposobu ustalania wysokości budynku;

- art. 2 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 6 i 8 przywołanej ustawy poprzez wprowadzenie w tekście uchwały pojęć niedookreślonych;

- § 21 i 23 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), poprzez wprowadzenie podwójnych norm zakazujących i nakazujących;

- art.18 ust.2 pkt 2a, pkt 4, pkt 6 i pkt 14 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedochowanie zgodności planu z przyjętym studium oraz niedochowanie ustawowych terminów w odniesieniu do wyłożenia projektu planu i prognozy skutków do publicznego wglądu;

- art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 3 pkt 1 oraz art. 10 ust.1 pkt 10 ustawy poprzez ustanowienie zakazu użytkowania należącego do skarżącej terenu na cele związane ze składowaniem lub przetwarzaniem odpadów, złomu, zużytych urządzeń i maszyn itp. pomimo, iż brak było podstaw do wprowadzenia tego rodzaju zakazu, a dotychczasowe przeznaczenie terenu przesądza o jego przemysłowym charakterze, a działalność polegająca na składowaniu i przetwarzaniu odpadów była prowadzona od [...] r.;

- art. 10 ust. 1 pkt 10 ustawy polegające na niedookreśleniu poprzez zaniechanie dookreślenia tymczasowego zagospodarowania, urządzania oraz użytkowania terenu pomimo, że treść uchwały przewidywała w związku z jej uchwaleniem istotne ograniczenia korzystania z nieruchomości objętych planem w sposób zgodny z ich dotychczasowym przeznaczeniem;

- art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 25, 27, 29 i 30 ustawy o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez wyłączenie możliwości prowadzenia na spornym terenie jakiejkolwiek działalności regulowanej przepisami w/w ustawy;

- art. 2, art. 7 art. 20 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, co miało polegać na uniemożliwieniu realizacji zamierzonego przedsięwzięcia ze względu na zmianę prawa.

Wezwanie to nie zostało uwzględnione, a wobec tego skarżąca Spółka w ustawowym terminie wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W skardze tej powołała te same argumenty, co w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i o zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania sądowego. W obszernym uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że od [...]r. na wskazanych wyżej nieruchomościach skarżąca Spółka prowadzi działalność gospodarczą polegającą m.in. na składowaniu i przetwarzaniu odpadów, złomu, zużytych urządzeń i maszyn, substancji toksycznych lub łatwopalnych jak również gromadzi odpady. Działalność ta była i jest prowadzona w oparciu o obowiązujące przepisy prawa oraz decyzje administracyjne zezwalające na prowadzenie tego rodzaju przedsięwzięcia. W [...]r., w toku postępowania w sprawie zezwolenia na wytwarzanie odpadów Burmistrz Toszka wydał opinię, zgodnie z którą tego rodzaju działalność jest niezgodna z treścią obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało odmową wydania decyzji zezwalającej na wytwarzanie odpadów. W ocenie strony treść zapisów przyjętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego narusza jej interes prawny, a w toku procedury zmierzającej do uchwalenia planu nie zawiadomiono jej w prawidłowy sposób (na piśmie) o wyłożeniu planu (art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Tymczasem projektowane w planie przeznaczenie terenu niewątpliwie ingeruje w przysługujące jej do nieruchomości prawo, ograniczając możliwość jej dalszego wykorzystywania w dotychczasowy sposób.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym wskazał, że przepis ten ma zastosowanie w odniesieniu do tych podmiotów, których interes prawny może być naruszony poprzez takie a nie inne ustalenie przeznaczenia terenu w planie miejscowym. Tymczasem, w ocenie organu, sytuacja skarżącej nie ulega zmianie, a wobec tego nie można mówić w tym przypadku o naruszeniu interesu prawnego. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, organ również uznał je za niezasadnie i przedstawił argumentację na poparcie swojego stanowiska.

Na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. pełnomocnik skarżącej, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, wniósł o stwierdzenie jej nieważności w części oznaczonej symbolem 2-UKr. Z kolei pełnomocnik organu podtrzymał wniosek i stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zdaniem składu orzekającego skarga musiała zostać uwzględniona w części odnoszącej się do działek, których użytkownikiem wieczystym jest skarżąca albowiem zaskarżona uchwała w tej części dotknięta była uchybieniami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności.

Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny podniesionych przez skarżącą zarzutów, a tym samym do kontroli zaskarżonej uchwały w tym zakresie, skontrolowania wymagała kwestia dopuszczalności skargi w świetle art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.), zwanej dalej u.s.g.

Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie może ulegać wątpliwości, że przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym w sposób niezgodny z wolą jej właściciela lub użytkownika wieczystego, narusza interes prawny tego właściciela lub użytkownika. W niniejszej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Jak wynika z treści księgi wieczystej Nr [...] (vide: [...]), skarżąca jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości. Była nim również w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały. W sprawie pozostaje poza sporem, że nieruchomość ta jest położona w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. Zarówno z treści skargi, jak i z dołączonych do sprawy akt administracyjny wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że skarżąca sprzeciwia się zakazom wprowadzonym w odniesieniu do jej nieruchomości. Już sama ta okoliczność powoduje, że jej interes prawny został w tym zakresie naruszony ustaleniami zaskarżonej uchwały.

Rozważenia w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. wymagało również to, czy skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia prawa i czy została wniesiona w terminie. Nie ulega wątpliwości, że pismo skarżącej z dnia [...]r. skierowane do Rady Miejskiej w Toszku było takim właśnie wezwaniem.

W tej sytuacji skarżącą uznać należy za legitymowaną do skutecznego wniesienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., zaś samą skargę - za dopuszczalną.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zarzutów skargi za zasadny uznać należało zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia planu właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu.

Wskazać należy, że postępowanie planistyczne w niniejszej sprawie zostało wszczęte, było prowadzone i zostało zakończone podjęciem zaskarżonej uchwały w trybie i na zasadach określonych w obowiązującej wówczas ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), zwanej dalej u.z.p. Oznacza to, że normy zawarte w tej właśnie ustawie stanowią wzorzec kontroli jej legalności.

Przypomnieć zatem wypadnie, że zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. o terminie wyłożenia projektu planu należało zawiadomić na piśmie:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny mógł być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których mogła być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia.

Użyty przez ustawodawcę zwrot "zawiadomienie na piśmie" należy rozumieć jako dostarczenie imiennie każdemu ze wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy podmiotów pisemnej informacji na temat terminu wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu. Wymogowi temu nie czyni zadość dokonanie ogłoszeń w miejscowej prasie oraz obwieszczeń w zwyczajowo przyjęty sposób, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p. Stanowi to bowiem kolejną z czynności wymienionych w powołanym przepisie, wykonywanych według określonej tą regulacją chronologii. Stąd też, zgodnie z tym co rozważono, dopiero po uzyskaniu potwierdzeń odbioru zawiadomień o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu organ wykonawczy gminy zobligowany był do dokonania wskazanego wyżej ogłoszenia oraz obwieszczenia (por. m.in. wyroki tut. Sądu z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Gl 145/04 oraz z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 289/09).

Wyłożenie projektu planu do publicznego wglądu otwierało możliwość złożenia zarzutu w terminie 14 dni po upływie terminu jego wyłożenia (art. 24 u.z.p.). Uprawnienie to stanowiło zaś istotny instrument ochrony praw właścicieli nieruchomości, których przeznaczenie w miejscowym planie miało ulec zmianie. Procedura zmiany planu musi zapewniać rzeczywistą, a nie tylko pozorną możliwość wpływania na rozwiązania przyjęte w uchwalonym planie. Wykluczenie wprowadzenia jakichkolwiek sugestii zmian do projektu sprawia, że gwarantowany ustawowo tryb rozwiązywania konfliktów między interesem gminy jako podmiotu prawa publicznego, a interesami członków wspólnoty samorządowej nie spełnia swej roli. Tworzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawnia wielokrotnie istnienie sprzecznych interesów różnych podmiotów, jak i kolizje interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą i w procesie stanowienia tego planu gmina musi te konflikty rozstrzygać przyjmując optymalne rozwiązanie mieszczące się w granicach obowiązujących przepisów. Pozbawienie strony możliwości aktywnego uczestniczenia w procedurze zmiany planu miejscowego godzi bowiem zarówno w prawo do zagospodarowania terenu w sposób określony przez ustawy i zasady współżycia społecznego (art. 3 pkt 1 u.z.p.), jak i w konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Za takim rozumieniem przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym przemawia fakt, iż czynności wymienione w art. 18 ust. 2 pkt 5 tej ustawy mają, w założeniu, zagwarantować ochronę praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku przyjęcia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie sfera uprawnień użytkownika wieczystego została naruszona, gdyż zmianie uległo przeznaczenie użytkowanej nieruchomości w sposób ograniczający dotychczasowe uprawnienia. Zawiadomienie miało więc umożliwić mu wzięcie udziału w procedurze opracowywania projektu planu i zgłoszenie ewentualnych uwag co do jej projektowanego przeznaczenia. Poza tym należy mieć na względzie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa na terenie działania organu, który go ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Z tego też powodu tak ważne jest ścisłe przestrzeganie obowiązującej w tym zakresie procedury, tak co do poszczególnych etapów, jak i nawet kolejności.

Mając na uwadze powyższe obowiązkiem organu planistycznego było w niniejszej sprawie zawiadomienie skarżącej Spółki w trybie art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. Odnosząc się do odmiennych twierdzeń organu w tym zakresie należy stwierdzić, że wbrew tym twierdzeniom interes prawny użytkownika wieczystego, jako władającego nieruchomością, nie tylko mógł być naruszony ustaleniami, ale w istocie został nimi naruszony. Wprowadzenie bowiem zakazów dla jednostki planistycznej oznaczonej symbolem 2-UKr, których to zakazy nie były przewidziane w poprzednio obowiązującym porządku planistycznym, w sposób istotny wpływa na interes prawny właścicieli i władających terenem, którego zakazy te dotyczą.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że skarżąca Spółka nie została poinformowana na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu w sytuacji, gdy zasadniczej zmianie miała ulec możliwość zagospodarowania nieruchomości położonej na terenie objętym zmianą planu. Tym samym nie został zachowany w procedurze planistycznej obligatoryjny wymóg pisemnego zawiadomienia, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p.

Stwierdzone uchybienie stanowi istotne naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego, a wobec tego, że organ stanowiący gminy nie dostrzegł tego uchybienia, w konsekwencji skutkuje to nieważnością zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do naruszenia interesu prawnego skarżącej Spółki tj. w zakresie obszaru planu oznaczonego symbolem 2-UKr. Objęcie kontrolą pozostałych obszarów objętych zaskarżoną uchwałą przez pryzmat zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. a) u.z.p. stanowiłoby przekroczenie granic zaskarżenia i w efekcie naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 45/08).

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić przyjdzie, że część z nich nie zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., a część okazała się niezasadna.

W ocenie Sądu nie naruszają interesu prawnego skarżącej te zapisy planu, które odnoszą się do innych terenów aniżeli przedmiotowa nieruchomość, w zakresie zakazów i ograniczeń wynikających z § 7 ust. 2, § 9 ust. 1 pkt 1 i 2, § 10, § 12, § 13 ust. 6 zaskarżonej uchwały. Z kolei ewentualne naruszenia w zakresie przekroczenia ustawowego upoważnienia poprzez dookreślenie sposobu wyliczania wysokości budynku, wprowadzenia pojęć niedookreślonych, nieprecyzyjnych, podwójnych norm nakazujących i zakazujących, nie stanowią w ocenie Sądu na tyle istotnego naruszenia, które skutkować by miało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Wskazać w tym miejscu wypadnie, że zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przez pryzmat tego właśnie przepisu należy oceniać charakter naruszeń, które w świetle art. 27 ust. 1 u.z.p. mogłyby powodować nieważność kontrolowanego aktu. Tego rodzaju naruszenia w ocenie Sądu nie miały miejsca.

Zarzuty skargi dotyczące ograniczenia w prowadzeniu działalności, braku uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia terenu, jak również naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, wobec podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia, pozostają bez znaczenia dla wyniku sprawy w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2-UKr. Z kolei w odniesieniu do pozostałych terenów nie zasługiwały na uwzględnienie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej.

Z tych wszystkich powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi i kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200, art. 205 § 1 oraz art. 209 p.p.s.a.

Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl