Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 618/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2015 r. sprawy ze skargi P. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję B. Miasta i Gminy O. z dnia [...] września 2013 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] – zaskarżoną skargą przez P. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie – utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] września 2013 r. nr [...] ustalającą na rzecz wymienionego skarżącego opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o nr ew. [...] z obr. [...] o pow. [...] m² spowodowanego zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Pismem z [...] maja 2010 r. P. L. został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty planistycznej w związku ze zbyciem działki ew. nr [...] położonej w obrębie [...] miasta O.

Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z [...] września 2013 r. ustalił dla P. L. opłatę w wysokości [...] zł należną z tytułu wzrostu wartości nieruchomości działki ew. nr [...] położonej w obrębie [...] miasta O., o powierzchni [...] m2, jako [...]% wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z częścią wsi O. uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] września 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr [...], z 2006 r., poz. [...]) i zbyciem ww działki przed upływem terminu określonego w art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta O. zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. (Dz. Urz. Woj. Warszawskiego Nr [...], z 1994 r., poz. [...]), który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opisana wyżej działka położona była na terenie rolno – osadniczym i nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia rolniczego na cele nierolnicze. Rada Miejska w nowym planie zmieniła przeznaczenie ww nieruchomości na teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Pomiędzy końcem 2003 r. a wejściem w życie nowego planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2007 r. powstała luka czasowa, w której nie obowiązywał żaden plan. Tym samym przy ustalaniu wartości nieruchomości należało brać pod uwagę różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia wynikającego z nowego planu a wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania terenu istniejącego przed uchwaleniem planu. Od powyższej decyzji odwołał się P. L. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] grudnia 2014 r. - wydaną w wyniku rozpatrzenia wniesionego przez P. L. środka zaskarżenia – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z [...] września 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, po powołaniu się na treść art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, podało że istota obowiązku uregulowanego w powołanej normie, stanowiącego formę tzw. renty planistycznej sprowadza się do konieczności uregulowania przez właściciela nieruchomości opłaty w razie łącznego wystąpienia dwóch przesłanek, tj.: 1) zmiany wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, 2) zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu bądź dokonanej w nim zmiany. Warunki te, zdaniem organu I instancji, jak i Kolegium zostały spełnione. Według organu nie budzi wątpliwości, że wartość nieruchomości objętej postępowaniem wzrosła wskutek uchwalenia zmiany planu miejscowego oraz, że skarżący zbył tę nieruchomość przed upływem 5 lat od wejścia w życie zmiany planu miejscowego. Wartość rynkowa nieruchomości ustalona została w operacie szacunkowym, który jest dowodem w sprawie i który został poddany ocenie zarówno organu I instancji, jak i Kolegium, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

W niniejszej sprawie przedmiotowa działka znajduje się obecnie na terenie oznaczonym w planie jako teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, w poprzednim zaś planie działka ta położona była na terenie rolno-osadniczym i nie uzyskała zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolniczego na cele nierolnicze. Pomiędzy końcem 2003 r. a wejściem w życie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie obowiązywał na terenie położenia wymienionej działki żaden plan miejscowy. Działka ew. o nr [...] obręb [...] miasta O. o pow. [...] m² powstała w czerwcu 2008 r. z połączenia działek o nr [...],[...],[...],[...],[...], które przed wejściem w życie obowiązującego planu miejscowego stanowiły odpowiednio części dawnych niezabudowanych działek ew. nr [...] o pow. [...] ha , nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, obejmujących grunty orne klasy [...],[...] wykorzystywanych jako działki rolne pod uprawę płodów rolnych. Po podziale powstała działka o nr [...], stanowiąca grunty orne klasy [...] i [...]. Obszar gruntów rolnych klasy [...] i [...], na którym znajduje się nieruchomość przekracza [...] ha i dla zmiany przeznaczenia wymagał zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. P. L. był właścicielem dawnych działek o nr ew. [...] i [...] i na podstawie umowy darowizny z [...] kwietnia 1991 r. i na podstawie umowy zniesienia współwłasności z [...] kwietnia 2001 r. Z kolei umową sprzedaży zbył udziały w działce o nr [...] aktem notarialnym z dnia [...] lipca 2008 r. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej zostało doręczone skarżącemu w dniu [...] maja 2010 r. Wartość rynkowa nieruchomości ustalona została w operacie szacunkowym, który jest dowodem w sprawie i który został poddany ocenie organu administracyjnego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Prawidłowość sporządzenia tego operatu nie została zakwestionowana w toku postępowania. Zarzuty podnoszone w odwołaniu nie uzasadniają ich uwzględnienia. Niezasadny jest zarzut odnośnie niezachowania 5 letniego terminu do zgłoszenia roszczenia z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Data zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia opłaty z tytułu wzrostu ww nieruchomości przerywa bieg terminu 5 letniego, o którym mowa w art. 37 ust. 3 i 4 ww ustawy. Za zgłoszenie roszczenia uznać należy w niniejszej sprawie zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej w dniu [...] maja 2010 r., co w niniejszej sprawie oznacza, że zachowano 5 letni termin od uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zasadny zarzut strony odwołującej się, że nie zostało wykazane, aby wzrost cen był wynikiem nie ogólnego trendu wzrostowego, lecz wyłącznie skutkiem uchwalenia planu miejscowego. Nie sposób zgodzić się z powyższym argumentem bowiem rzeczoznawca stwierdził, że uwzględnił wyłącznie aspekt wzrostu nieruchomości jakim jest wejście w życie nowego planu miejscowego. Inne okoliczności natomiast nie zostały wzięte pod uwagę. Wobec takiego stanowiska nie jest zrozumiały zarzut na czym miałoby polegać owo wykazanie. Odwołujący nie przedłożył żadnego konkretnego argumentu, dowodu, który miałby kwestionować przyjęty za podstawę orzekania dokument. W ocenie Kolegium dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym analiza rynku nieruchomości jest zgodna z § 3 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109). Rzeczoznawca majątkowy w celu określenia aktualnej wartości rynkowej nieruchomości gruntowej niezabudowanej rolnej i gruntowej przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe wielorodzinne zastosował podejście porównawcze metodą porównywania parami. W operacie szacunkowym porównywał odpowiednio ceny transakcyjne sprzedanych nieruchomości z uwzględnieniem różnic wynikających z cech porównywanych nieruchomości. Rzeczoznawca w operacie określił lokalny rynek, na którym znajduje się wyceniana nieruchomość przez ustalenie jego rodzaju i liczby cech nieruchomości wpływających na poziom cen na rynku, lokalnym wraz z określeniem wag cech rynkowych. Ustalił rodzaj i liczby cech rynkowych wpływających na poziom cen na rynku lokalnym wraz z określeniem wag cech rynkowych. Podał również charakterystykę wycenianej nieruchomości z wyeksponowaniem jej cech rynkowych. Dokonał wyboru do porównania nieruchomości, utworzył pary porównawczych nieruchomości, w których cechy wycenianej nieruchomości porównał kolejno z cechami nieruchomości porównawczej. Wyliczył poprawki kwotowe stanowiące wynik uwzględnienia różnic cech i przypisanie im wag pomiędzy nieruchomością wycenianą, a nieruchomościami wybranymi. Określił wartości nieruchomości z każdej pary porównawczej jako ceny transakcji skorygowane o sumę poprawek kwotowych. Prawidłowo zastosował podejście porównawcze stosując powołane powyżej przepisy prawa. Z uwagi na niewielką ilość transakcji gruntami nie objętymi planami miejscowymi duży nacisk położono na podobieństwo do wycenianej nieruchomości. Dla jak najwierniejszego odwzorowania ceny przed uchwaleniem planu miejscowego dobrano do porównań nieruchomości z terenów nie objętych planem, ale które przeznaczone są w studium uwarunkowań pod zabudowę, mimo że nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie wycenianej nieruchomości z obrębów M. i J. Dla określenia wartości nieruchomości po uchwalenia nowego planu przyjęto do wyceny działki przeznaczone pod zabudowę wielorodzinną z terenu miasta O. oraz ze względu na niewielką ilość transakcji tego typu gruntami, rynek nieruchomości poszerzono o północną część P. W ocenie Kolegium metodyka wyceny dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego odpowiada § 50 ust. 1 i ust. 2 cyt. rozporządzenia. W oparciu o dopuszczony dowód z operatu szacunkowego ustalono, że różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego (po uchwaleniu) miejscowego zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną po uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu stanowi kwotę [...] zł (różnica wartości nieruchomości przed i po zmianie planu miejscowego). Wzrost wartości nieruchomości został wygenerowany wyłącznie przez zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W rezultacie ustalono dla P. L. opłatę planistyczną w wysokości [...] ([...] części należnej opłaty w wysokości [...] zł) wyliczoną zgodnie z zapisem planu miejscowego jako [...]% wzrostu wartości działki ew. [...]. Nie zasługuje też na uwzględnienie twierdzenie strony odwołującej się, że organ I instancji wydając decyzję naruszył art. 36 ust. 4 i 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym przez niewskazanie, by wskazana w decyzji różnica wartości wynikała tylko z uchwalenia planu miejscowego a nie na przykład z ogólnych tendencji rynkowych w danym czasie. Nieuzasadnione jest także twierdzenie odnoszące się błędów w operacie szacunkowym spowodowanych tym, że rzeczoznawca oparł się na transakcjach z innych miejscowości, podnosząc małą część transakcji na danym terenie. Kolegium również wskazało, że warunkiem nałożenia opłaty jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchwaleniem planu miejscowego a wzrostem wartości nieruchomości. Taki związek przyczynowy w ustalonym stanie faktycznym niewątpliwie powstał. W sytuacji, gdy strona podważa prawidłowość sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, to na poparcie swoich zarzutów powinna zgodnie z treścią art. 157 u.g.n. przedstawić przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych lub inny operat, do którego organ musiałby się ustosunkować. O potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu, o jakiej mowa wart. 157 ust. 1 u.g.n. decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości, co do prawidłowości jego sporządzenia (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. I OSK 2088/11 i I OSK 2138/11). P. L. w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2014 r. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Burmistrza Miasta i Gminy O. z [...] września 2013 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wydanej decyzji przez błędną wykładnię art. 36 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przyjęcie, niezgodnie z sygnalizowaną przez stronę a powszechnie przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych, iż sama zwyżka wartości nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowaniu nie jest wystarczająca do nałożenia opłaty przewidzianej tymi przepisami lecz koniecznym jest wykazanie, że zwyżka wartości jest jedynie wynikiem właśnie przyjęcia lub zmiany planu, zaś tego ani przeprowadzone postępowanie, ani zaskarżona decyzja nie wskazywały; 2) błędy metodologiczne przy sporządzaniu operatu jaki był podstawą do wydania decyzji w niniejszej sprawie, albowiem nie wskazano by zwyżka wartości była wynikiem li tylko uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również oparcie się na transakcjach, które nie są podobne do tej będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, jak również nieuwzględnienie, iż zwyżka cen była li tylko wynikiem ogólnopolskiej zwyżki koniunktury w przeszłości, zaś obecnie ceny spadły, co potwierdza tezę skarżącego, że uchwalenie planu miało niewielki lub żaden wpływ na wartość nieruchomości, albowiem obecnie przy uchwalonym planie, co wynika z obu decyzji, brak jest transakcji lub jest ich niewiele, a ceny bezsprzecznie tak w O., jak i całej Polsce spadły, przy czym wskazanie w opinii, iż zwyżka jest wynikiem wyłącznie uchwalenia planu nie jest wystarczające, lecz należy to w merytoryczny sposób wskazać, co w niniejszej opinii nie nastąpiło;

3) wydanie zaskarżonych decyzji z obrazą przepisów proceduralnych, albowiem wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty dodatkowej może nastąpić w terminie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania, zaś w niniejszej sprawie postępowanie, jakie się toczy zostało wszczęte już po upływie tego okresu, co skutkuje niemożnością nałożenia na stronę opłaty; 4) obrazę przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 w związku z art. 11, art 15 oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., albowiem Kolegium nie dokonało należytej oceny w aspekcie wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania oceny dowodów w niej przeprowadzonych, w szczególności opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – w odpowiedzi na skargę – wniosło oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] grudnia 2014 r. i utrzymana nią w mocy decyzja z [...] września 2013 r. naruszają prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [(obecnie: t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 199) – dalej w skrócie: "u.p.z.p.]. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli w związku z uchwaleniem planu lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty sprzedaje tę nieruchomość - wójt, burmistrz lub prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę (tzw. "rentę planistyczną"), określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy, jej wysokość nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości a określenie stawki procentowej, w oparciu o którą ustala się wysokość opłaty jest obligatoryjnym elementem uchwały wprowadzającej nowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też uchwały zmieniającej plan już istniejący. Opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości można nałożyć w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 4 u.p.z.p.) - pod warunkiem że doszło do zbycia nieruchomości objętej planem przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p). W tym miejscu należy zatem wskazać, że najdalej idący zarzut skargi dotyczący "przedawnienia" prawa nałożenia spornej opłaty nie był zasadny. W omawianym postępowaniu w oparciu o art. 37 ust. 4 u.p.z.p. - art. 37 ust. 3 u.p.z.p. stosuje się "odpowiednio". Oznacza to, że postępowanie w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą planu może być wszczęte w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Jak się podnosi w orzecznictwie taka wykładnia przepisu art. 37 ust. 4 u.p.z.p. pozwala na równe traktowanie podmiotów, które zgodnie z art. 36 ust. 3 i 4 mają prawo do dochodzenia na drodze postępowania cywilnego i administracyjnego odpowiednio odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości i opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości jest w tym przypadku odpowiednikiem zgłoszenia roszczenia cywilnoprawnego, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. A zatem termin 5 lat, o którym mowa w art. 37 ust. 3 u.p.z.p. należy rozumieć jako termin przedawnienia roszczeń w znaczeniu cywilistycznym oraz jako maksymalny termin, w którym można wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (art. 36 ust. 4 w związku z art. 37 ust. 4 u.p.z.p.), a nie jako termin ograniczający wydanie orzeczenia w sprawie (por. wyrok NSA z 4.02.2011r., sygn. akt II OSK 250/2010, publ. LexPolonica nr 2477157, orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe nie zmienia jednak faktu, że zaskarżona decyzja jest wadliwa. Warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; a ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że dla ustalenia ww opłaty niezbędne jest wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy wzrostem rynkowej wartości nieruchomości a uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, związek ten winien być bezpośredni a wzrost wartości nieruchomości nie może wynikać z innych okoliczności. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości ustala się przez przyjęcie różnicy między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem (art. 37 ust. 1 u.p.z.p.). Zasady szacowania wartości nieruchomości a także określenie podmiotów uprawnionych do określania tych wartości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami [(obecnie: t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782) – dalej w skrócie: "u.g.n."] - (art. 37 ust. 11 u.p.z.p.). Przyjmuje się, że podstawowym dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia rzeczoznawcy. Opinia winna określać, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie - nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Gdy chodzi o operat szacunkowy, to w orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy administracyjne mają obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 K.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich, oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (wyrok NSA z 8 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 2012/06, publ. Lex nr 437627). Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał wnikliwej oceny kluczowego dowodu, jakim jest w sprawie ustalenia renty planistycznej operat szacunkowy, zwłaszcza w kontekście podniesionego przez skarżącego zarzutu, jakoby nie dokonano porównania działek podobnych. W sprawie organy przedwcześnie uznały, że przedmiotowy operat dostarcza wszystkich istotnych danych, niezbędnych do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga, że operat podlega kontroli organu pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (art. 4 pkt. 16 u.g.n.) oraz m. in. pod kątem dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na: położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Będąca przedmiotem wyceny nieruchomość została sprzedana w dniu [...] lipca 2008 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że przedmiotem analizy porównawczej cen nieruchomości były 3 transakcje przeprowadzone przed uchwaleniem planu miejscowego z 2006 r. (wejście w życie 1 stycznia 2007 r.), gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu (k. 12 opinii) i 3 transakcje dokonane w latach 2006-2008, gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości w nowym planie (k. 15 opinii), przy czym przy transakcjach porównawczych ani razu nie podano powierzchni nieruchomości porównywanej. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym dowodowego i zasady prawdy obiektywnej, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu operat szacunkowy został błędnie sporządzony, gdyż zawiera on analizę transakcji, a w konsekwencji wycenę nieruchomości na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Renta planistyczna ma obrazować, przy uwzględnieniu określonej w uchwale rady gminy stawki procentowej, różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie, tj. w dacie transakcji sprzedaży ("dzień sprzedaży" - art. 37 ust. 1 zd. 1 u.p.z.p.). Tylko tak dokonane porównanie może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie - czy różnica w cenie nieruchomości np. rolnej w stosunku do nieruchomości budowlanej czy usługowej ma bezpośredni i jedyny związek z działaniami podjętymi przez gminę w postaci uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego. Ów bezpośredni związek przyczynowy może być wykazany tylko poprzez porównanie transakcji dokonanych w zbliżonym okresie czasu a nie na przestrzeni kilku lat. Dał temu wyraz ustawodawca wyraźnie stanowiąc, iż opłatę planistyczną ustala się według wyceny dokonanej "na dzień jej sprzedaży". Oznacza to, że wysokość wzrostu wartości nieruchomości to różnica między wartością nieruchomości "na dzień jej sprzedaży" określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością "na dzień jej sprzedaży" określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Dokonanie wyceny w tym samym czasie różnych nieruchomości pod względem ich przeznaczenia w planie miejscowym (czy różnych pod względem infrastruktury technicznej - jak to ma miejsce przy opłatach adiacenckich) ma na celu uniknięcie błędu w ocenie wynikającego z braku uwzględnienia generowanych przez czas wielu innych czynników wpływających na wartość nieruchomości, takich jak choćby hossa czy bessa na rynku nieruchomości, wzrost zamożności społeczeństwa, popyt, podaż, stan gospodarki czy migracja ludności albo, co obserwowano ewidentnie po wejściu Polski do Unii Europejskiej – generalny wzrost cen nieruchomości. Innymi słowy, nie ma podstaw prawnych, aby na potrzeby ustalenia renty planistycznej dokonywać wycen nieruchomości według cen i stanu przed zmianą planu i według stanu i cen po zmianie planu. Na potrzeby renty planistycznej z art. 36 ust. 4 upzp zgodnie z prawem winny być przyjęte do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia sprzed zmiany planu i transakcje według cen oraz daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu. W konsekwencji - ustalając wysokość renty planistycznej w niniejszej sprawie należało porównać transakcje podobnych nieruchomości "rolno-osadniczych" z lipca 2008 r. oraz dokonane w tym samym czasie transakcje nieruchomości podobnych położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem do porównania przyjęto nieruchomości wg cen transakcyjnych zarejestrowanych przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. W sprawie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania, bo nie przeprowadzono odpowiadającego zasadom ustawowym postępowania dowodowego i w rezultacie przyjęto błędny operat szacunkowy jako podstawę ustalenia stawki opłaty planistycznej, a ostatecznie naruszenie przepisów postępowania skutkowało naruszeniem art. 37 ust. 1 u.p.z.p. Gdy chodzi o daty możliwych do porównywania transakcji – przez analogię należy stosować tu art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy. Skoro w sprawie wycena dokonywana jest na datę wsteczną – tu konkretnie na połowę 2008 r. – to do wyceny winny być przyjęte jako porównawcze transakcje oscylujące datą w granicach roku od daty, na jaką nieruchomość jest wyceniana. Nie sposób też pominąć, że w sprawie nie zachowano zasady, że do wyceny należy brać pod uwagę nieruchomości podobne w rozumieniu przywołanej wyżej definicji określonej w ustawie o gospodarce nieruchomościami (art. 4 pkt. 16 u.g.n.). Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika wprost, że nieruchomość objęta postępowaniem dotyczącym nałożenia opłaty planistycznej to jedynie część większej nieruchomości istniejącej przed uchwaleniem planu w 2006 r. a podzielonej w czerwcu 2008 r. Orzecznictwo dopuszcza nałożenie opłaty na właściciela nieruchomości, który po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie 5 lat zbył jedynie jej część, ale w takim przypadku operat szacunkowy winien korygować wartość nieruchomości sprzedanej w zakresie powierzchni bądź ustalać wzrost poprzez dokonanie wyceny nieruchomości według stanu, przeznaczenia i powierzchni przed uchwaleniem planu oraz wyceny takiej samej nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia w nowym planie, a następnie stosunkowo do powierzchni części nieruchomości sprzedanej określać opłatę z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Renta planistyczna nie może uwzględniać wzrostu wartości nieruchomości z innego powodu niż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wycena nieruchomości nie może zatem obejmować nieruchomości o innych parametrach niż nieruchomość istniejąca w dacie uchwalenia planu. Porównywanie w operacie szacunkowym nieruchomości zdecydowanie mniejszej niż ta istniejąca w dacie wejścia w życie planu (wydzielonej z nieruchomości pierwotnej) stanowi dla właściciela podwójną sankcję. Ustawodawca przewidział bowiem osobne opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości. Chodzi o opłaty adiacenckie określone w art. 98 a u.g.n., zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Zgodnie z art. 80 K.p.a. organy administracji publicznej mają prawo do swobodnej oceny dowodów. Jednak uznanie opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie przez ogólne wskazanie, że jest ona prawidłowa stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 K.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Nade wszystko organ już przy zlecaniu sporządzenia stosownego operatu szacunkowego winien wskazać rzeczoznawcy określone w ustawie zasady wyceny i, co oczywiste, nie chodzi tu o metody wyceny (bo te określają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami a wyboru metody w danej sprawie dokonuje biegły), ale o zasady dotyczące reguł przyjmowania do wyceny transakcji porównawczych. Są one inne w przypadku określonym w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., inne w przypadku opłaty uregulowanej w art. 98a u.g.n. i jeszcze inne w przypadku opłaty z art. 143 i n (146 ust. 3) u.g.n. Jak już wskazano wyżej, wzrost wartości nieruchomości na potrzeby opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości i wzrost ten stanowi różnica między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Natomiast przy opłacie z art. 98a u.g.n. wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tym, że stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazaną wyżej ocenę prawną i zleci biegłemu sporządzenie operatu szacunkowego zgodnie ze wskazaniami przepisów ustawy, tj. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i n. u.p.z.p. W świetle powyższego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., co skutkowało wstrzymaniem wykonalności decyzji z 12 grudnia 2014 r. do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku (art. 152 P.p.s.a.).