Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1091/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Zaliczka alimentacyjna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 16
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
law: Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch Jerzy Dudek Protokolant Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 7 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 235/09 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od B. G. kosztów postępowania kasacyjnego w całości na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Łd 235/09, na skutek skargi B. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2008 r., nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...].

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną:

Wskazaną decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydent Miasta Łodzi orzekł o zwrocie przez B. G. nienależnie pobranych świadczeń w postaci zaliczki alimentacyjnej za okres od dnia 1 do dnia 31 stycznia 2008 r. w kwocie 680 zł z odsetkami w kwocie 28,63 zł. Organ ustalił, że od września 2007 r. pobierała ona zaliczkę alimentacyjną na syna K. w kwocie 300 zł miesięcznie i na córkę Ż. w kwocie 380 zł. W styczniu 2008 r. egzekucja alimentów na rzecz dzieci B. G. była skuteczna, jednak nie powiadomiła ona organu o powyższym fakcie i pobrała zaliczkę alimentacyjną, mimo że warunkiem jej wypłaty była bezskuteczność egzekucji.

Pismem z dnia [...] lipca 2008 r. B. G. wniosła o umorzenie w całości powyższego zadłużenia. Wniosek uzasadniła trudną sytuacją materialną wynikającą z opieki nad osobą niepełnosprawną oraz brakiem pomocy męża w utrzymaniu dzieci.

W odpowiedzi na wezwanie organu o sprecyzowanie, czy jej pismo z dnia [...] lipca 2008 r. jest odwołaniem od decyzji Prezydent Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r., czy też wnioskiem o umorzenie należności dłużnika, pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. oświadczyła, że wnioskiem o umorzenie należności.

W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta Łodzi pismem z dnia [...] sierpnia 2008 r. wezwał B. G. do osobistego stawiennictwa w urzędzie celem udokumentowania swojej aktualnej sytuacji rodzinnej i dochodów. Wezwanie, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, zostało odebrane przez B. W. - kuzynkę strony.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] października 2008 r. odmówił B. G. umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, wskazując w uzasadnieniu tej decyzji, że z uwagi na niestawienie się strony w urzędzie nie miał możliwości ustalenia jej sytuacji majątkowej i dochodowej, co by mogło stanowić podstawę do przyznania ulgi w postaci umorzenia należności.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. G. zarzuciła, że uzyskała od Komornika informację, iż to on informuje organ o wszelkich zmianach w przedmiocie bezskuteczności egzekucji. Ponadto podniosła, że nie odebrała wezwania do osobistego stawiennictwa się w organie i nie wiedziała również o wezwaniu do złożenia dokumentów. Natomiast organ powinien był ustalić jej sytuację rodzinną i dochody przy pomocy innych dokumentów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi opisaną wyżej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] października 2008 r., stwierdzając w uzasadnieniu swojej decyzji, że działa w granicach uznania administracyjnego, a trudna sytuacja materialna B. G. nie może stanowić jedynej podstawy umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Strona nie stawiła się na wezwanie, nie sposób więc było ustalić jej sytuacji materialnej. Również składając odwołanie nie przedstawiła żadnych dokumentów, które by świadczyły, że nie jest w stanie sprostać obowiązkowi określonemu w decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r.

B. G. powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie ze względu na trudną sytuację materialną. Zarzuciła organowi, że nie podjął próby ustalenia jej sytuacji, np. przez przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o jej oddalenie. Organ odwoławczy wskazał, że o ile zarzut nieprawidłowego doręczenia stronie wezwania do stawienia się w organie pierwszej instancji jest zasadny, o tyle pozostaje on bez wpływu na rozstrzygnięcie, bowiem strona nie udokumentowała swojej trudnej sytuacji materialnej.

W powołanym na wstępie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Łodzi uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; zwanej dalej P.p.s.a.).

Sąd przyjął, że przeprowadzając kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem sąd administracyjny – stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. - nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż ten, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Sąd zaś stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sąd podkreślił, że między decyzją wydaną w szeroko rozumianych granicach sprawy administracyjnej, której legalność kwestionuje sąd, a decyzją zaskarżoną, istnieje związek przyczynowy, jeżeli treść decyzji wcześniejszej, nieobjętej skargą, stanowi warunek wydania decyzji zaskarżonej. Na potwierdzenie takiego poglądu Sąd przywołał uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4-7/98.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 16 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732 ze zm.; zwanej dalej ustawą o zaliczce alimentacyjnej), zgodnie z którym organ właściwy wierzyciela może umorzyć należności dłużnika alimentacyjnego z tytułu wypłaconych zaliczek, a także wierzyciela z tytułu nienależnie pobranej zaliczki, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną tych osób. Związek przyczynowy, o jakim była mowa wyżej, zachodzi w rozpoznawanej sprawie pomiędzy decyzją o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej a kolejnymi decyzjami dotyczącymi świadczenia nią przyznanego. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedzała decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. o zwrocie - na podstawie art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej - nienależnie pobranych przez skarżącą świadczeń. Wydanie decyzji na wymienionej podstawie prawnej stanowić może jedynie konsekwencję uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie z powodu nienależnego pobrania. Dopiero zmiana bądź uchylenie decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej na podstawie art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej, umożliwia uruchomienie następnego trybu, zmierzającego do żądania zwrotu nienależnie pobranej zaliczki. Na podstawie powyższego artykułu organ właściwy wierzyciela może bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do zaliczki, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do zaliczki albo osoba nienależnie pobrała zaliczkę. W tym zakresie działania organu będą miały charakter związany i wydana decyzja stanowić będzie jedynie wypełnienie obowiązku z art. 15 powołanej ustawy.

Zdaniem Sądu, wydanie decyzji z dnia [...] czerwca 2008 r. nie zostało poprzedzone uchyleniem lub zmianą decyzji o przyznaniu zaliczki alimentacyjnej. W tej sytuacji, uznanie świadczenia za nienależne i nałożenie obowiązku jego zwrotu, bez uprzedniego wzruszenia decyzji przyznającej to świadczenie, prowadzi do sytuacji, w której w obrocie prawnym pozostają dwie sprzeczne ze sobą decyzje administracyjne - jedna przyznająca świadczenie, a druga nakładająca obowiązek jego zwrotu. Z tego względu Sąd uznał za konieczne uchylenie również decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2008 r. jako wydanej z naruszeniem art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej – w wyniku jego wadliwego, bo przedwczesnego zastosowania, co miało niewątpliwie wpływ na wynik sprawy.

W konsekwencji jako wadliwe Sąd ocenił też decyzje o odmowie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia, albowiem brak jest prawidłowego określenia tego świadczenia. Określenie to powinno znaleźć wyraz w decyzjach o uchyleniu lub zmianie decyzji przyznającej świadczenie oraz o obowiązku zwrotu.

Sąd nie podzielił stanowiska organu odwoławczego co do zakresu postępowania, które powinien organ przeprowadzić w ramach korzystania z uznania administracyjnego. Zdaniem Sądu, organ powinien był przeprowadzić postępowanie zgodnie z regułami wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a. Obowiązany zatem był, po pierwsze, wyjaśnić, dlaczego strona twierdzi w odwołaniu, że nie otrzymała wezwania, a w następstwie tego rozważyć, czy wyjaśnienie sytuacji materialnej strony wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części i czy koniecznie jest zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a., a po drugie, przeprowadzić ewentualnie samodzielnie postępowanie wyjaśniające, określając wymagania odnośnie do dokumentów oraz materiałów, które pozwoliłyby stronie uzasadnić wniosek. Organ działając na podstawie art. 16 ustawy o zaliczce alimentacyjnej, postępuje niewątpliwie w granicach uznania administracyjnego, ale jednocześnie w granicach wynikających z brzmienia przepisu, który wyraźnie wskazuje przesłanki ewentualnego umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranego świadczenia.

Sąd zauważył też, że wysokość nienależnego świadczenia organ ustalił na podstawie notatki urzędowej, w której autor nie wskazał nawet źródła informacji o przyczynie i wysokości ustalonej nadpłaty. Brak również w aktach wskazania wyliczenia należnych odsetek. Nie ustalono również, kiedy skarżąca uzyskała wiedzę o skuteczności egzekucji i kiedy otrzymała alimenty wyegzekwowane od dłużnika oraz czy rzeczywiście były to należności za styczeń 2008 r., a także, czy np. wyegzekwowana wówczas kwota nie została zaliczona na poczet alimentów zaległych sprzed okresu pobierania zaliczki. Powyższe ustalenia mogą okazać się istotne np. dla naliczenia odsetek.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi. Zaskarżając wyrok w całości, jako podstawy kasacyjne wskazało:

1. naruszenie prawa materialnego:

- art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która nie przystaje do stanu sprawy i zebranego materiału dowodowego, jak również dokonano oceny wydanych rozstrzygnięć pod względem słuszności i celowości, nie zaś legalności, nadto zaś, co zostało pominięte, Sąd Administracyjny pierwszej instancji oceniając legalność decyzji administracyjnej będącej przedmiotem skargi jest związany, tak jak organ administracji oraz strona, uprzednio wydaną decyzją ostateczną, która to przedmiotem skargi nie jest;

- art. 15 i art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem w postępowaniu o umorzenie nienależnie pobranej zaliczki przepisy te nie mają zastosowania i tym samym postępowanie w sprawie umorzenia nienależnie pobranego świadczenia jest postępowaniem odrębnym od sprawy ustalenia kwoty nienależnie pobranego świadczenia i od sprawy zmiany uprzednio wydanej decyzji ostatecznej;

- art. 15 w związku z art. 18 ust. 2 ustawy o zaliczce alimentacyjnej w związku z art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) przez błędną ich wykładnię, bowiem kwoty nienależnie pobranego świadczenia podlegają zwrotowi z ustawowymi odsetkami i organ administracji nie ma obowiązku ustalania kwoty odsetek, gdyż kwota ich zależy od okresu zwłoki i jako taka nie stanowi przedmiotu odrębnego rozstrzygnięcia;

2. naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że przepisy te zostały naruszone;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu sprawy i brak wykazania, że uchybienie natury procesowej, jak i wykładni norm prawa materialnego, miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego;

- art. 141 § 4 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez przedstawienie oceny prawnej, która jest niespójna i wewnętrznie sprzeczna oraz przez nieokreślenie wskazań co do dalszego postępowania, a właściwie kolejnych postępowań;

- art. 134 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. przez błędne zastosowanie, bowiem nie miało miejsca ani naruszenie norm prawa materialnego, ani też norm postępowania w granicach prowadzonego postępowania, jak również przez wykroczenie poza granice sprawy będącej przedmiotem oceny dokonywanej przez sąd administracyjny;

- art. 135 P.p.s.a. przez błędne przyjęcie, że ma on zastosowanie w odniesieniu do wszystkich odrębnych postępowań administracyjnych zakończonych decyzjami ostatecznymi, w wyniku czego doszło do przekroczenia granic sprawy będącej przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji.

W konkluzji skargi kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, jak trafnie zarzucił skarżący organ, ma rozumienie pojęcia "sprawy" przewidzianego w art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Podkreślić zatem należy, że, po pierwsze, jest to pojęcie różniące się i nie tożsame z pojęciem "sprawy administracyjnej", bowiem jest ono zakresowo szersze. Granice "sprawy" w rozumieniu powołanych przepisów wyznacza istota stosunku administracyjnego podlegającego załatwieniu danym skarżonym rozstrzygnięciem administracyjnym, a zakres orzekania w "głąb sprawy", o czym mowa w art. 135 P.p.s.a., wyznacza kryterium materialne.

W niniejszej sprawie zaskarżonym wyrokiem rozpoznano skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 r., wydaną w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Jej podstawę stanowił art. 16 powołanej wyżej ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Przepis ten stwarza wierzycielowi alimentacyjnemu uprawnienie do ubiegania się o umorzenie należności z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej, ustalonej ostateczną decyzją. Jest to sprawa administracyjna załatwiana na wniosek odrębną decyzją. Natomiast ustalenie – także w drodze decyzji administracyjnej - nienależnie pobranej zaliczki następuje z urzędu na podstawie art. 15 ustawy o zaliczce alimentacyjnej. Ta właśnie decyzja może stanowić z punktu widzenia prawa materialnego podstawę do uchylenia bądź zmiany decyzji przyznającej zaliczkę alimentacyjną (art. 10a ustawy o zaliczce alimentacyjnej).

A zatem decyzja z dnia [...] czerwca 2008 r. Prezydenta Miasta Łodzi, orzekająca o zwrocie przez B. G. nienależnie pobranych świadczeń w postaci zaliczki alimentacyjnej, nie jest z punktu widzenia prawa materialnego decyzją poprzedzającą zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] stycznia 2009 r., wydaną w sprawie umorzenia nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej. Okoliczność, że obie te decyzje wydane były w oparciu o przepisy tej samej ustawy i w stosunku do tego samego podmiotu nie oznacza, iż dotyczą tego samego przedmiotu stosunku administracyjnego i zostały wydane w granicach tej samej sprawy. Innymi słowy, decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu nienależnie pobranej zaliczki alimentacyjnej nie jest decyzją wykonawczą w stosunku do decyzji ustalającej nienależnie pobraną zaliczkę alimentacyjną.

Z przytoczonych względów za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności art. 134 § 1 P.p.s.a. w aspekcie rozstrzygania w granicach sprawy i art. 135 P.p.s.a. poprzez zastosowanie środków przewidzianych ustawą wobec decyzji, która została wydana poza granicami sprawy, w której wniesiono skargę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uchybieniem tym wiąże się także naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

Co się natomiast tyczy zarzutu naruszenia art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, to został on ujęty zbyt ogólnikowo i trudno się do niego procesowo odnosić. Zauważyć tylko należy, że art. 1 powołanej ustawy ustrojowej wyznaczając jedynie ramy kontroli sądowej, nie określa reguł postępowania sądowoadministracyjnego, ponieważ te zawarte są w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Oceniając zaś zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a., to stwierdzić należy, że jest on nietrafny, albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymagania określone w powołanym przepisie i w pełni pozwoliło na jego kontrolę kasacyjną.

Mając wskazaną argumentację na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Na mocy art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od B. G. na rzecz organu odwoławczego ze względu na jej trudną sytuacją rodzinną i materialną.