Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 101/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono bezczynność organu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e/ i h/, art. 23
journal: Dz.U. 2019 poz 1446
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego - t.j.
article: art. 161 par. 3 pkt 3, art. 53 par. 2b, art. 149 par. 1a i 2, art. 154 par. 6, art. 25 par. 3, art. 106 par. 3, art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca) Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2020 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność [...] Spółki Akcyjnej w rozpoznaniu wniosku Fundacji [...] z dnia [...] lipca 2019 r. o udzielenie informacji publicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania [...] Spółki akcyjnej do załatwienia wniosku Fundacji [...] z dnia 19 lipca 2019 r.; III. zasądza od [...] Spółki Akcyjnej na rzecz Fundacji [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

W skardze do Sądu z 3 grudnia 2019 r. Fundacja [...] (dalej także: Fundacja) zarzuciła "[...]" Spółce Akcyjnej z siedzibą w L. (dalej także: Spółka) bezczynność w zakresie rozpatrzenia wniosku z 19 lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Fundacja opisała przebieg postępowania w sprawie i podkreśliła, że do chwili wniesienia skargi nie uzyskała od Spółki sprawozdania finansowego żądanego w tym wniosku.

W oparciu o te zarzuty Fundacja wniosła o:

- zasądzenie na jej rzecz od Spółki zwrotu kosztów postępowania;

- stwierdzenia rażącego naruszenia prawa i ukarania Spółki grzywną;

- zawiadomienia organów ścigania o popełnieniu przestępstwa, o jakim mowa w art. 23 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1446 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.").

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła:

- w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi jako wniesionej bez wyczerpania uprzedniego ponaglenia określonego w art. 53 § 2b ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.);

- ewentualnie o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 3 pkt 3 p.p.s.a., ze względu na to, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

- w dalszej kolejności o oddalenie skargi w całości.

Spółka opisała stan sprawy i wskazała, że błędnie poinformowała Fundację w piśmie z 2 sierpnia 2019 r., że dane zawarte w sprawozdaniu finansowym znajdowały się wówczas w dokumentach rejestrowych Spółki. Sprawozdanie to zostało bowiem ujawnione w KRS 13 listopada 2019 r.

W piśmie procesowym z 25 lutego 2019 r. Fundacja wniosła o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania Spółki do rozpatrzenia wniosku z 19 lipca 2019 r. oraz o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci:

- rezygnacji z funkcji prezesa zarządu Spółki L. B., złożonego radzie nadzorczej na okoliczność, czy osoba ta, jako prezes zarządu, mogła wysłać sprawozdanie finansowe za 2018 r. – gdyż z informacji prasowych wynika, że rezygnacja nastąpiła 25 lipca 2019 r., a zatwierdzenie sprawozdania dzień później;

- dokumentów ze zgromadzenia akcjonariuszy, które zatwierdziło sprawozdanie finansowe za 2018 r., w tym listy obecności, w celu stwierdzenia, czy byli tam obecni "nowi" członkowie zarządu Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że wbrew stanowisku Spółki, skarga była dopuszczalna.

W orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, iż skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 53 § 2b p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z 19 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 323/18).

Oceniając merytorycznie skargę Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta – w zasadniczej swej części – zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta – w myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. – obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego artykułu. Stosownie zaś do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a.:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a).

Jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie określają, na czym polega stan bezczynności, to w orzecznictwie sądowym oraz w doktrynie zgodnie przyjmuje się, że ze stanem tym mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109).

W przypadku udzielenia informacji publicznej bezczynność może wystąpić wówczas, gdy informacja wskazana we wniosku o jej udostępnienie jest informacją publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. oraz żądanie jej udzielenia skierowane jest do podmiotu zobowiązanego w myśl przepisów tej ustawy.

Z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wynika, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Stosownie do art. 4 pkt 10 ustawy z 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz.U. z 2019 r. poz. 3694 ze zm.; dalej: u.o.k.k.) definiuje pozycję dominującą jako pozycję przedsiębiorcy, która umożliwia mu zapobieganie skutecznej konkurencji na rynku właściwym przez stworzenie mu możliwości działania w znacznym zakresie niezależnie od konkurentów, kontrahentów oraz konsumentów; domniemywa się, że przedsiębiorca ma pozycję dominującą, jeżeli jego udział w rynku właściwym przekracza 40%.

Zauważyć trzeba, że w myśl powołanego art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wystarczające dla uznania Spółki za podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej jest, aby Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miała w Spółce pozycję dominującą, a nie – żeby miała ona taką pozycję na rynku. Z tego względu odesłanie do przepisów u.o.k.k. należy rozumieć jako domniemanie, że te podmioty mają pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40% (zob. wyrok NSA z czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1603/14).

W rozpoznawanej sprawie jest poza sporem, że Gmina L. jest właścicielem ponad 90% akcji tworzących kapitał zakładowy Spółki "[...]". Bezsprzecznie zatem Gmina L. jest podmiotem dominującym w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Tym samym Spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie.

Na podstawie tego przepisu za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Przyjmuje się przy tym, że informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Chodzi tu przy tym o wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne oraz gospodarujące mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, przy czym bez znaczenia jest, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji organu i jakiej sprawy dotyczą.

We wniosku z 19 lipca 2019 r., przesłanym pocztą elektroniczną, Fundacja zażądała od Spółki udostępnienia informacji publicznej za 2018 r. obejmującej:

1) zobowiązania długoterminowe, w wysokości kredytów i pożyczek,

2) zobowiązania krótkoterminowe, w wysokości kredytów i pożyczek,

3) wynik finansowy.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu jest stwierdzenie, czy Spółka pozostawała w bezczynności w wykonaniu tego wniosku, w zakresie przekazania Fundacji sprawozdania finansowego Spółki za 2018 r.

W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że żądana informacja stanowi informację publiczną. Wynika to z art. 6 ust. 1 pkt.5 lit. e) u.d.i.p. dotyczącego informacji o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty określone w lit. a)–c) mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych oraz w dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat. Za informację o majątku publicznym uznaje się również informacje o uzyskanej pomocy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g) u.d.i.p.) oraz o ciężarach publicznych (art. 6 ust.1 pkt.5 lit. h) u.d.i.p.).

Z akt sprawy wynika, że w odpowiedzi na ww. wniosek Spółka pismem z 2 sierpnia 2019 r. poinformowała Fundację, że wszystkie żądane informacje znajdują się w dokumentach finansowych złożonych do Sądu Rejonowego [...] Wydział Gospodarczy KRS.

W odpowiedzi Fundacja pismem z 21 sierpnia 2019 r. wskazała, że sprawozdania są składane elektronicznie, termin na ich złożenie upłynął i wciąż nie ma ich w ogólnodostępnej bazie i złożyła wniosek o udostępnienie dokumentu potwierdzającego złożenie sprawozdania w formie elektronicznej lub papierowej. Spółka nie udzieliła odpowiedzi na to pismo Fundacji.

Następnie Fundacja pismem z 5 listopada 2019 r. ponownie poinformowała, że w KRS w dalszym ciągu nie ma sprawozdania rocznego i ponownie zażądała przedstawienia potwierdzenia jego złożenia.

Pomimo tego Spółka, co przyznała w odpowiedzi na skargę, nie udzieliła odpowiedzi Fundacji na ponowne żądanie przekazania potwierdzenia złożenia sprawozdania. Niezależnie od tego "przeanalizowała przyczyny nieujawnienia sprawozdania finansowego w dokumentach rejestrowych i ustaliła, że sprawozdanie roczne za 2018r. zostało zatwierdzone przez Walne Zgromadzenia uchwałą nr [...] z dnia 26 lipca 2019r., a w związku ze zmianami organizacyjnymi w Spółce związanymi ze zmianą Zarządu od 1 sierpnia 2019r. i związaną z tym zmianą organizacji pracy w Spółce i wymogami elektronicznego przesyłu sprawozdań do sądu rejestrowego po uprzednim dokonaniu zgłoszenia zmian w składzie Zarządu, na skutek niedopatrzenia nie złożone skutecznie zostało sprawozdanie w KRS i tym samym doszło do błędnego poinformowania Skarżącej Fundacji, że w dacie udzielania informacji 2 sierpnia 2019 r. wnioskowane dane jako dane zawarte w sprawozdaniu finansowym znajdują się w dokumentach rejestrowych Spółki [...] w Sądzie Rejonowym [...]. Spółka niezwłocznie podjęła czynności właściwego złożenia sprawozdania w Krajowym Rejestrze Sądowym, które zostało ujawnione dnia 13 listopada 2019 r." (s. 2 odpowiedzi na skargę; k. 11v akt sąd.).

Mając na uwadze powyższe, oczywistym jest, że zawarte w skardze żądanie nakazania organowi udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej stało się bezprzedmiotowe. Dała temu wyraz w piśmie procesowym z 25 lutego 2020 r. sama skarżąca Fundacja, wnosząc o umorzenie postępowania w tym zakresie, o czym Sąd orzekł w punkcie II sentencji wyroku, w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Wbrew jednak twierdzeniom Spółki, udostępnienie żądanej informacji publicznej – sprawozdania finansowego Spółki w Krajowym Rejestrze Sądowym przed wniesieniem skargi do Sądu, nie uzasadniało umorzenia postępowania sądowego w pozostałej części. W konsekwencji uchybienia przez Spółkę ustawowemu obowiązkowi załatwienia wniosku Fundacji w terminie 14 dni od daty jego wpływu, obowiązkiem Sądu było stwierdzenie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że dopuściła się ona bezczynności.

Jednocześnie Sąd uznał, że zarzucana bezczynność Spółki miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. Wskazać należy, że bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające w jakimkolwiek zakresie winę organu za tę bezczynność. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie ustawowych obowiązków, czyli terminów do załatwienia sprawy. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Istotą rażącego naruszenia prawa jest bowiem pozbawiona jakichkolwiek wątpliwości oczywistość stwierdzonego naruszenia (zob. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18).

Niewątpliwie rację miała Fundacja, że wprowadzenie jej w błąd przez Spółkę pismem z 2 sierpnia 2019 r., że wszystkie żądane informacje znajdują się w dokumentach finansowych złożonych do Sądu Rejonowego [...] Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego, a następnie niepoinformowanie Fundacji o złożeniu sprawozdania finansowego w Krajowym Rejestrze Sądowym, które zostało ujawnione dnia 13 listopada 2019 r., uzasadnia przekonanie o oczywistym zlekceważeniu przez Spółkę obowiązujących przepisów. Potwierdza to również fakt nieudzielenia żadnej odpowiedzi Fundacji na składane przez nią ponaglenia do rozpatrzenia wniosku w pismach z 21 sierpnia i 5 listopada 2019 r.

Niezależnie od tego, Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek Fundacji o wymierzenie Spółce grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W myśl tego przepisu sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Podkreślenia wymaga, że grzywna, o której mowa w tym przepisie, jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym występują one wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie (zob. wyroki NSA z 5 września 2018 r., sygn. akt II OSK 272/18 i z 18 października 2017 r., sygn. akt I OSK 1769/17).

Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie uzasadnia podjęcia przez Sąd takiego rozstrzygnięcia jedynie fakt rażącej bezczynności Spółki. Trzeba mieć na uwadze, że Spółka, jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie występuje w roli "organu" w rozumieniu art. 25 § 3 p.p.s.a., to oczywiste jest, iż nie jest ona organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, dysponującym fachowym aparatem przygotowanym do opracowywania i udostępniania informacji publicznej, lecz stanowi inny podmiot, którego główną ani zasadniczą funkcją nie jest działanie w charakterze organu administracji bądź udostępnianie informacji. Oceniając prawidłowość działania takiego specyficznego podmiotu w sprawie z zakresu informacji publicznej, nie można zatem abstrahować od wskazanych wyżej względów organizacyjnych.

Ponadto należy mieć na względzie, że grzywna powinna być wymierzona organowi wówczas, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, to jest zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania go (zob. wyrok NSA z 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/16). Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie bezspornie nie miała miejsca, skoro Spółka przed wniesieniem skargi udostępniła w publicznie dostępnym rejestrze wnioskowaną informację publiczną, co potwierdziła Fundacja w piśmie z 25 lutego 2020 r.

W tych okolicznościach nie budzi wątpliwości Sądu, że niezasadnym było również zawiadomienie przez Sąd organów ścigania o popełnieniu przestępstwa, o jakim mowa w art. 23 u.d.i.p. Zdaniem Sądu, skala uchybień, jakich dopuściły się w rozpoznawanej sprawie osoby działające w imieniu Spółki, nie uzasadniała podjęcia takich działań.

Ponadto należy podkreślić, że brak było podstaw do przeprowadzenia przez Sąd, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a., uzupełniającego postępowania dowodowego – w zakresie żądanym przez Fundację. Wskazać trzeba, że zgodnie z tym przepisem Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przy tym zasadą jest, że sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego, gdyż z mocy art. 133 § 1 p.p.s.a. kontrola legalności działania organu administracji przez ten sąd – w odniesieniu do postępowania dowodowego – obejmuje materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji. Konsekwencją tej zasady jest przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych kierunek wykładni art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym uznaje się ten ostatni przepis za wyjątek od zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. Stosownie zaś do powszechnie przyjętych reguł wykładni prawa, wyjątki należy interpretować ściśle.

Zdaniem Sądu, wszystkie istotne okoliczności w niniejszej sprawie zostały wyjaśnione, a zatem nieuzasadnione było przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, o których mowa w piśmie procesowym z 25 lutego 2019 r.

Orzeczenie o kosztach postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak sentencji wyroku.