Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 88/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 , art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a,
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Anna Jarosz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi S. o. na bezczynność Burmistrza Miasta w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pismem z [...] lutego 2019 r. S. o. z siedzibą w S. (dalej też jako "Spółka" lub "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Burmistrza Miasta (zwanego też dalej "Burmistrzem" lub "organem") polegającą na braku udzielenia Spółce informacji publicznej poprzez przesłanie kopii wniosku dzierżawcy M. W. (zwanego też dalej "Dzierżawcą") w przedmiocie umorzenia czynszu dzierżawnego działek położonych we wsi O. lub też wskazanie przedstawionej we wniosku argumentacji. Zarzuciwszy organowi naruszenie przepisów:

1) art. 35 § 1–3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096; dalej w skrócie "k.p.a.") przez niezałatwienie sprawy od [...] października 2018 r., tj. od dnia złożenia wniosku, pomimo że sprawa nie wymagała przeprowadzenia dowodów i powinna być załatwiona niezwłocznie;

2) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330; dalej w skrócie "u.d.i.p.") przez niezałatwienie sprawy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku,

skarżąca wniosła o: (i) zobowiązanie Burmistrza do udostępnienia informacji publicznej i przesłanie kopii wniosku Dzierżawcy o umorzenie czynszu dzierżawnego za rok gospodarczy 2017-2018 dot. gruntów położonych we wsi O. lub też wskazanie Spółce argumentacji przedstawionej przez Dzierżawcę w ww. wniosku, (ii) stwierdzenie, że bezczynność Burmistrza miała miejsce z rażącym naruszenie prawa, (iii) wymierzenie Burmistrzowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., (iv) przyznanie od Burmistrza na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stanowiącej połowę maksymalnej wysokości grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.,

(v) przeprowadzenie dowodów z dokumentów stanowiących załączniki do niniejszej skargi, (vi) zasądzenie od Burmistrza na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej w kwocie [...]zł.

W uzasadnieniu skargi jej autor podał, że Spółka w dniu [...] października 2018 r. wniosła do Urzędu Miejskiego w T. wniosek o udostępnienie informacji publicznej i udzielenie informacji, czy M. W., dzierżawiący od Gminy T. (zwanej też dalej "Gminą") grunty we wsi O., uregulował czynsz dzierżawy w terminie określonym w umowie dzierżawy. Jednocześnie poprosiła o wskazanie kwoty wyliczonego czynszu. W toku dalszej wymiany korespondencji okazało się, że Dzierżawca złożył wniosek o umorzenie ww. czynszu. Z uwagi na tę informację skarżąca – pismem z [...] grudnia 2018 r. – zwróciła się do organu przesłanie kopii wniosku Dzierżawcy o umorzenie czynszu lub wskazanie przedstawionej w nim argumentacji. Nadto Spółka poprosiła o przesłanie kopii decyzji Burmistrza, jaka została podjęta w tym zakresie. W odpowiedzi – udzielonej pismem z [...] stycznia 2019 r. – organ stwierdził, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy, i jako takie nie mogą być udzielone. Następnie skarżąca pismem z [...] stycznia 2019 r. wskazała, że odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a ponadto – że zarządzenie Burmistrza w zakresie wniosku o umorzenie czynszu jest informacją publiczną. W dniu [...] lutego 2019 r. skarżąca sporządziła pismo ponaglające w tej sprawie, na które odpowiedział organ pismem z [...] lutego 2019 r., w którym podtrzymał swoje stanowisko, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną i z tego względu organ nie musi wydawać decyzji w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Autor skargi zaznaczył, że z powyższą argumentacją skarżąca się nie zgadza i twierdzi, iż Gmina nie udostępniając żądanych danych (wniosku dzierżawcy dot. umorzenia czynszu lub też przedstawionej we wniosku argumentacji) pozostaje w bezczynności. Skarżąca jako uczestnik życia publicznego i zainteresowana sprawami gospodarczymi Gminy, aby móc rozsądnie ocenić działanie organu władzy, powinna posiadać przynajmniej minimalną wiedzę na temat podstaw wniosku Dzierżawcy.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi, podkreślając, że sporny wniosek o umorzenie zaległego czynszu Dzierżawcy niewątpliwie dotyczy kwestii prywatnych, nie należących do strefy publicznej. De facto ma on wpływ na finanse publiczne, jednak rozpoznanie wniosku należy do Burmistrza, w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej. Organ zważa na przepisy o ochronie danych osobowych, wniosek zawiera bowiem dane wrażliwe dotyczące osoby prywatnej – informacje o jej sytuacji majątkowej i osobach najbliższych. Udostępnienie takiego wniosku, dotyczącego osoby nie pełniącej funkcji publicznej, doprowadziłoby do ujawnienia wrażliwych danych, a wnioskodawca dochodzić by mógł względem organu roszczeń z tytułu naruszenia jego dóbr osobistych. W tym stanie organ nie mógł uwzględnić wniosku. Skarżąca powinna jednak uwzględnić, że całe postępowanie w sprawie wniosku było jawne i jawny jest też dokument postępowanie to kończący.

W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2019 r, skarżąca podtrzymała twierdzenia i żądania zawarte w skardze. Ponadto podkreśliła, że organ nie odniósł się do kwestii, iż skarżąca alternatywnie zażądała od organu przedstawienia argumentacji zawartej przez Dzierżawcę we wniosku o umorzenie czynszu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; (4) inne niż określone w pkt 1–3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., przedmiotem skargi może być także bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

W przypadku skarg na bezczynność, kontroli sądu poddawany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną czy niezawinioną opieszałością organu. W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje nie tylko w przypadku faktycznego "milczenia" (bierności) podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, ale również w sytuacji, gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu. Wówczas sąd zobligowany jest do rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia, czy żądana informacja jest informacją publiczną, i czy rzeczywiście wnioskodawca mógł skutecznie domagać się jej udostępnienia. Należy jeszcze podkreślić, że aby można było uznać, iż nie zachodzi bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej (także takiej, której organ nie posiada), podmiot zobowiązany do jej udzielenia w formie uregulowanej ustawą o dostępie do informacji publicznej powinien wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Tylko w takim przypadku uwolni się od zarzutu bezczynności w sprawie. Identycznie powinien postąpić w sytuacji, gdy posiada żądane informacje, lecz z uwagi na ograniczenia dostępu nie może ich udostępnić (zob. wyrok NSA z 17.04.2013 r., I OSK 3109/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W myśl art. 21 in principio ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330, z późn. zm.; w skrócie "u.d.i.p.") do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednakże, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (por. wyrok NSA z 24.05.2006 r., I OSK 601/05, CBOSA). Ponadto do skarg na bezczynność nie mają zastosowania terminy do wniesienia skargi ustalone w przepisach art. 53 p.p.s.a. (zob. postanowienia NSA: z 11.05.2011 r., I OSK 716/11; z 26.05.2011 r., I OSK 857/11 – CBOSA, a także wyrok NSA z 05.01.2017 r., I OSK 2569/15, CBOSA). Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona aż do chwili ustania stanu bezczynności, tj. do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności (por. wyrok NSA z 29.04.2011 r., I FSK 249/10, CBOSA; a także wyrok WSA z 27.10.2011 r., II SAB/Po 60/11, CBOSA).

Przedstawiona linia orzecznicza co do istoty nie uległa zmianie, pomimo wprowadzenia przez ustawodawcę do art. 37 k.p.a. (a w ślad za tym: także do art. 52 § 2 p.p.s.a.) z dniem 01 czerwca 2017 r. – mocą ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935) – nowego środka zaskarżenia bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji, w postaci ponaglenia (w miejsce dotychczas stosowanego w takich przypadkach zażalenia albo wezwania do usunięcia naruszenia prawa), i dodania jednocześnie w art. 53 p.p.s.a. przepisu szczególnego (ust. 2b) w brzmieniu: "Skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu." Konsekwentnie obecnie stwierdza się, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest wymagane poprzedzenie jej ponagleniem, o którym mowa w art. 37 k.p.a. i art. 53 § 2b p.p.s.a., ponieważ w tych sprawach przepisy k.p.a. stosuje się wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 16 u.d.i.p. Stąd też skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez uprzedniego wniesienia ponaglenia, w każdym czasie (zob. wyroki WSA: z 17.05.2018 r., IV SAB/Gl 68/2018 oraz z 12.02.2019 r., II SAB/Gd 110/18 – CBOSA; por. też wyroki WSA: z 15.12.2017 r., IV SAB/Wr 209/17; z 06.02.2018 r., II SAB/Rz 185/17; z 08.02.2018 r., II SAB/Ke 86/17; z 09.04.2018 r., II SAB/Kr 19/18; z 30.05.2018 r., II SAB/Go 27/18; z 06.12.2018 r., II SAB/Lu 146/18 – CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę wniesioną w niniejszej sprawie za dopuszczalną.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy stwierdzić, że – jak wynika z jej treści – przedmiotem skargi uczyniono bezczynność Burmistrza w udostępnieniu skarżącej danych określonych w zdaniu pierwszym jej pisma z [...] grudnia 2018 r., tj. bezczynność w przesłaniu Spółce kopii wniosku M. W. o umorzenie czynszu dzierżawnego dotyczącego gruntów położonych we wsi O., za rok gospodarczy 2017–2018, lub podania ("wskazania") argumentacji przedstawionej w tym wniosku. Innymi słowy – posiłkując się terminologią z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ab initio u.d.i.p. – chodzi o bezczynność w udostępnieniu "postaci" lub "treści" ww. wniosku Dzierżawcy.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy niezbędne jest udzielenie odpowiedzi na dwa pytania: po pierwsze, czy Burmistrz jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej oraz, po drugie, czy taką informacją są żądane przez skarżącą: postać lub treść wniosku o umorzenie czynszu z tytułu dzierżawy gruntu komunalnego.

Odpowiedź twierdząca na pierwsze z postawionych pytań nie budzi wątpliwości i nie była też w rozpoznawanej sprawie przedmiotem sporu pomiędzy stronami. Jest tak dlatego, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jasno wynika, iż adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. W szczególności są nimi organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym ich organy wykonawcze, jakimi są m.in. burmistrzowie (por. wyroki WSA: z 15.01.2013 r., II SAB/Ol 165/12; z 02.06.2015 r., IV SAB/Po 47/15; z 14.06.2016 r., IV SAB/Wr 75/16; z 27.07.2016 r., II SAB/Gd 91/16; z 21.07.2017 r., II SAB/Bd 65/17; z 31.07.2017 r., II SA/Kr 672/17 – dostępne w CBOSA).

Wobec tego Burmistrz jest bez wątpienia podmiotem obowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych.

Sporną w rozpoznawanej sprawie pozostawała natomiast kwalifikacja prawna żądanej informacji – czy jest ona informacją publiczną (jak twierdzi skarżąca), czy nią nie jest (jak uważa organ).

W związku z tym należy wskazać, że prawo dostępu do informacji publicznej wywodzi się wprost z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, określają ustawy (zob. art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji RP). Rudymentarnym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady oraz tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta zawiera swoistą definicję legalną "informacji publicznej" – pod którym to pojęciem należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych" (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.) – oraz przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu (zob. art. 6 ust. 1 u.d.i.p.).

W doktrynie i orzecznictwie pojęcie "informacji publicznej" (a także związane z nią pojęcie "sprawy publicznej") jest rozumiane szeroko. Wskazuje się, że skoro prawo do informacji publicznej ma charakter konstytucyjny, to ustawy je dookreślające powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom i innym jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko. W efekcie przyjmuje się, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest zatem treść dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź go dotyczących (por.: wyrok TK z 13.11.2013 r., P 25/12, OTK-A 2013, nr 8, poz. 122; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29).

Zarazem jednak nie ulega wątpliwości, że użyte w Konstytucji RP oraz w u.d.i.p. określenia, odpowiednio, "informacji o działalności organów władzy publicznej" oraz "informacji publicznej" są pojęciami (nazwami) niedookreślonymi (nieostrymi). Tego rodzaju nazwy cechuje zawsze tzw. pas nieostrości, który oznacza, że istnieje pewna grupa przedmiotów, o których nie potrafimy stanowczo orzec, czy są one desygnatami danej nazwy, czy też nie (por. M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 174–176).

Doświadczanej w praktyce niedookreśloności (nieostrości) wskazanych pojęć dowodzą liczne wypowiedzi doktryny oraz bogate orzecznictwo sądów administracyjnych poświęcone zagadnieniu kwalifikacji określonych informacji lub dokumentów jako "publicznych", bądź nie. Istotne kontrowersje w zakresie właściwej kwalifikacji dotyczą w szczególności poszczególnych dokumentów znajdujących się w aktach sprawy indywidualnej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych i akceptowany również w doktrynie, że akta spraw prowadzonych przez organy państwa – jako całość – nie stanowią informacji publicznej i nie mogą być w trybie właściwym dla takich informacji w całości udostępniane (por. uchwała NSA z 09.12.2013 r., I OPS 7/13, ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 37). Tego rodzaju akta stanowią bowiem zbiór informacji (materiałów, dokumentów) różnego rodzaju, zarówno będących informacją publiczną, jak i nie mających takiego statusu (por. wyroki NSA: z 28.10.2009 r., I OSK 714/09; z 16.04.2010 r., I OSK 83/10; z 21.06.2012 r., I OSK 757/12; z 30.10.2012 r., I OSK 1696/12; z 14.02.2013 r., I OSK 2662/12; z 05.03.2013 r., I OSK 2889/12; z 25.03.2014 r. I OSK 2340/13; z 11.06.2015 r. I OSK 596/15; z 18.11.2016 r., I OSK 1521/15; z 08.12.2017 r., I OSK 2957/15; z 21.02.2018 r., I OSK 2078/16 – CBOSA; por. też I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 9 do art. 1).

W kontrolowanej sprawie Spółka domagała się udostępnienia jej wniosku o umorzenie czynszu dzierżawnego. Tego rodzaju należność – jako przypadająca w tym przypadku Gminie – stanowi bez wątpienia należność pieniężną, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2019 r. poz. 869; w skrócie "u.f.p."). W myśl tego przepisu, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika lub interesem publicznym należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające jednostce samorządu terytorialnego lub jej jednostkom organizacyjnym wymienionym w art. 9 pkt 3, 4 i 13, mogą być umarzane, terminy ich spłaty mogą zostać odroczone lub płatność tych należności może zostać rozłożona na raty, na zasadach określonych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem ust. 4. Stosownie do art. 59 ust. 2 u.f.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określi szczegółowe zasady, sposób i tryb udzielania ulg, o których mowa w ust. 1, warunki dopuszczalności pomocy publicznej w przypadkach, w których ulga stanowić będzie pomoc publiczną, oraz wskaże organ lub osobę uprawnione do udzielania tych ulg.

Rada Miejska T. wypełniła upoważnienie zawarte w cytowanym art. 59 ust. 2 u.f.p., podejmując w dniu [...] października 2014 r. uchwałę Nr [...] w sprawie określenia szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w spłacie należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, przypadających Gminie T. lub jej jednostkom podległym, warunków dopuszczalności pomocy publicznej oraz określenia organu uprawnionego do udzielania ulg (Dz. Urz. Woj. W.. poz. [...]; zwaną też dalej "Uchwałą").

W myśl § 2 Uchwały w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem dłużnika – przez który to interes, zgodnie z § 3 pkt 6 Uchwały, rozumie się sytuację finansową, majątkową, społeczną, i gospodarczą, w której zapłata całości należności pieniężnej bądź jej części mogłaby zagrozić dalszej egzystencji dłużnika, a w przypadku osób fizycznych również osób pozostających na jego utrzymaniu – lub interesem publicznym, należności mające charakter cywilnoprawny, przypadające Gminie lub jej jednostkom podległym, mogą być umarzane w całości lub w części, spłata może być odraczana lub rozkładana na raty na zasadach określonych w niniejszej uchwale. Stosownie zaś do § 4 ust. 1 Uchwały należności cywilnoprawne mogą być umorzone w całości z urzędu, w przypadku wystąpienia okoliczności wymienionych w art. 56 ust. 1 u.f.p. Co do zasady jednak – w świetle § 7 Uchwały – umorzenie następuje na pisemny wniosek dłużnika. Powinien on być należycie udokumentowany (zob. § 7 ust. 3 Uchwały), a w szczególności obejmować dokumenty potwierdzające zasadność ubiegania się o umorzenie oraz opis aktualnej sytuacji finansowej, w szczególności: zaświadczenia o uzyskanych dochodach wszystkich osób prowadzących gospodarstwo domowe za okres 3 ostatnich miesięcy poprzedzających datę złożenia wniosku, a w razie ich braku zeznanie podatkowe za poprzedni rok podatkowy lub oświadczenie wnioskodawcy o osiągniętych dochodach, gdy wnioskodawca rozlicza się w formie karty podatkowej (zob. § 7 ust. 4 Uchwały). Po wniesieniu przez dłużnika takiego wniosku, organ uprawniony przeprowadza postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy zachodzą określone w Uchwale przesłanki umorzenia należności (zob. § 7 ust. 1 Uchwały). Z § 9 Uchwały wynika, że organem uprawnionym do umarzania należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny jest Burmistrz (zob. ust. 1). Umorzenie należności w przypadkach, o jakich mowa w § 4 Uchwały, następuje w formie pisemnej – jednostronnego oświadczenia woli organu uprawnionego, na podstawie przepisów prawa cywilnego, w formie zarządzenia (zob. ust. 2). Stosownie zaś do § 9 ust. 3 Uchwały umorzenie w innych przypadkach następuje w formie pisemnej na podstawie przepisów prawa cywilnego w drodze porozumienia (ugody) pomiędzy dłużnikiem a wierzycielem, na podstawie zarządzenia Burmistrza Miasta. Nie podpisanie porozumienia (ugody) przez dłużnika w terminie do 30 dni od dnia powiadomienia o wydaniu zarządzenia Burmistrza i wezwania do podpisania porozumienia (ugody) skutkuje wymagalnością całej wierzytelności.

Jak z powyższego wynika, złożenie przez dłużnika pisemnego wniosku o umorzenie należności o charakterze cywilnoprawnym – do jakich z całą pewnością zalicza się czynsz dzierżawny – wszczyna szczególne postępowanie w indywidualnej sprawie, zmierzające do wyjaśnienia, czy zachodzą przesłanki do udzielenia żądanej ulgi, w postaci umorzenia należności, oraz do wydania przez Burmistrza zarządzenia w tej kwestii. Zarządzenie to ma charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet w przypadku zaistnienia przesłanek warunkujących umorzenie należności, organ nie musi się do wniosku o umorzenie przychylić. Samo wniesienie i treść wniosku nie determinują końcowego rozstrzygnięcia organu, skoro nie ma ono charakteru związanego. Jest też poza sporem, iż wniosek o umorzenie należności złożony przez osobę fizyczną jest dokumentem prywatnym, a nie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

W związku z tym należy podkreślić, – w ślad za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 814/16 (CBOSA) – że przymiot informacji publicznej bez wątpienia posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zatwierdzono lub podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Natomiast przymiotu informacji publicznej nie mają dokumenty prywatne, które podmiot kieruje do organu administracji publicznej. W rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej dokumenty prywatne nie stanowią informacji publicznej (por. wyrok NSA z 11.05.2011 r., I OSK 189/11, CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że nie jest informacją publiczną wniosek w sprawie indywidualnej, stanowiący dokument prywatny (zob. wyrok NSA z 09.12.2010 r., I OSK 1797/10, CBOSA), jak i inne pisma procesowe stron (zob. wyrok NSA z 22.03.2012 r., I OSK 2487/11). Również w piśmiennictwie wskazuje się, że cyt.: "[...] wniosek osoby fizycznej jest dokumentem prywatnym. A zatem wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej, bez względu na to, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny lub też jakiej czynności oczekuje podmiot, składając ten dokument, nie stanowią informacji publicznej. Dokument prywatny, niezależnie od tego, czy inicjuje postępowanie w konkretnej sprawie przed organem administracji publicznej, czy też nie, współtworzy wespół z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy. Jednak fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. [...] Również akta administracyjne, w których znajduje się ten wniosek, nie są dokumentem urzędowym i dlatego żądanie kopii dokumentów znajdujących się w nich jest bezzasadne. Informacją publiczną może być dopiero rozstrzygnięcie wniosku przez uprawniony organ. Uprawnieniem wglądu do dokumentu nie są więc objęte dokumenty prywatne, wnioski i pisma procesowe stron oraz anonimy (podobnie wyrok NSA z 22 marca 2012 r., I OSK 2487/11)" (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 26 do art. 6). Wniosek w sprawie indywidualnej stanowi dowód na okoliczność, że podmiot ten ubiega się np. o wydanie decyzji administracyjnej lub innego rozstrzygnięcia, a więc składa oświadczenie woli. Oświadczenie to nie stanowi informacji publicznej.

W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Z cytowanego przepisu wynika, że tylko w przypadku dokumentów urzędowych podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej udostępnia je także w postaci, w jakiej zostały utrwalone. Mając na uwadze powyższe, przyjęto w orzecznictwie, że żądanie udostępnienia informacji publicznej przez udostępnienie dokumentu prywatnego w postaci, w jakiej został utrwalony, nie podlega uwzględnieniu na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA: z 07.08.2014 r., I OSK 2799/13; z 26.01.2018 r., I OSK 814/16 – CBOSA).

Skoro zatem przedmiotowy wniosek Dzierżawcy nie miał charakteru dokumentu urzędowego, a jedynie prywatny, to skarżąca nie mogła skutecznie domagać się udostępnienia jego "postaci", którą bez wątpienia miała odwzorowywać żądana "kopia" wniosku.

W przypadku innych rodzajów nośników informacji publicznej, niż dokument urzędowy, podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udostępniać samego nośnika, a jedynie zawartą w nim informację publiczną. Dlatego – jak wskazuje się w doktrynie i judykaturze – wnioskodawca nie ma prawa, wynikającego z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p., do żądania zachowania określonej treści i postaci dokumentu prywatnego, może natomiast domagać się zawartej w nim informacji, jeżeli jest to informacja publiczna (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 18 do art. 6; por. też wyroki NSA z 13.06.2014 r., I OSK 3070/13; z 26.01.2018 r., I OSK 814/16 – CBOSA). Nie ulega bowiem wątpliwości, że również dokumenty prywatne znajdujące się w posiadaniu organu mogą zawierać informacje publiczne, podlegające udostępnieniu (por. wyroki NSA: z 13.06.2014 r., I OSK 3070/13; z 15.03.2017 r., I OSK 1531/15; z 26.01.2018 r., I OSK 814/16 – CBOSA).

Jednakże, w ocenie Sądu, wniosek Dzierżawcy o umorzenie czynszu dzierżawnego takich informacji nie inkorporuje. W szczególności, wbrew sugestiom skargi, nie stanowi on informacji o zobowiązaniach oraz wierzytelnościach organów władzy samorządowej – tę wprost Burmistrz udostępnił, odpowiadając przecząco (pismem z [...] grudnia 2018 r.) na pytanie Spółki, czy Dzierżawca uiścił czynsz za dany okres. Wniosek Dzierżawcy, siłą rzeczy, nie daje również odpowiedzi na pytanie, jak zgłoszone przezeń żądanie umorzenia należności zostanie przez organ rozpatrzone – odpowiedź w tej mierze wynikać będzie dopiero z odnośnego zarządzenia Burmistrza. Skarżąca, domagając się udostępnienia informacji nt. "podstaw" wniosku, tudzież zawartej w nim "argumentacji", w istocie zmierzała do poznania przesłanek wnioskowanego umorzenia, a więc okoliczności, na jakie powoływał się Dzierżawca w motywach swego wniosku. Te okoliczności zaś, jak wynika z treści Uchwały, mogą dotyczyć sytuacji finansowej, majątkowej, społecznej lub gospodarczej dłużnika; a w tym konkretnym przypadku – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – dotyczyły jego (Dzierżawcy) sytuacji materialnej. W ocenie Sądu żadną miarą nie są to informacje o sprawach publicznych.

Z tych względów Sąd uznał, że także żądanie Spółki udostępnienia jej w trybie u.d.i.p. treści ("argumentacji") spornego wniosku Dzierżawcy nie było uzasadnione, gdyż nie dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 21 u.d.i.p., skargę w całości oddalił.