Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3230/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 232 ust. 1, par. 271 ust. 10
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 2 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188, 206, 207 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.), Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska - Pietrzak, Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński, po rozpoznaniu w dniu 11 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 kwietnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 736/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 22 maja 2018 r. nr WINB-WOA.7721.131.2018.DP w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia 16 stycznia 2018 r. nr NB-7356/9/2017-2018, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 736/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę M. K. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 22 maja 2018 r., nr WINB-WOA.7721.131.2018.DP w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W piśmie z dnia 20 marca 2017 r. J. T., właścicielka budynku sąsiedniego nr [...], zwróciła się do PINB o wszczęcie postępowania w związku z wykonaniem ocieplenia budynku nr [...] z użyciem styropianu.

W dniu 12 kwietnia 2017 r. przeprowadzona została kontrola, podczas której ustalono, że ściana parteru budynku mieszkalnego nr [...] od posesji nr [...] wykonana jest z kamienia a poddasze z pustaków "Porotherm". Ściana została ocieplona styropianem gr. 10 cm. Wg oświadczenia kierownika budowy grubość styropianu na wysokości parteru jest zróżnicowana od 5 - 8 cm.

Zawiadomieniem z dnia 14 kwietnia 2017 r. PINB poinformował o wszczęciu postępowania w sprawie legalności i zgodności z przepisami wykonanego ocieplenia styropianem budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obręb, nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w J..

W piśmie z dnia 18 kwietnia 2017 r. wyjaśnienia złożył technik budowlany S. B., który wskazał, że działka, na której znajduje się budynek ma mniej niż 16 m, a obiekt zlokalizowany jest w zbliżeniu do granicy z działkami sąsiednimi: 1,50 – 0,60 m (bez ocieplenia). Budynek nr [...], należący do M. K., powstał w 1930 r. Okap budynku nr [...], należącego do J. T., opierał się na wysokości stropu nad parterem budynku nr [...], powodując zalewanie wodami opadowymi. "Mając na względzie zalewanie wodami opadowymi budynku nr [...] zaprojektowałem wykonanie ściany kolankowej poddasza w miejsce trzywarstwowej, 2-warstwową z pustaków "Porothem" grubości 2x19 cm + cegła modularna 9 cm od wewnątrz ścianki kolankowej + styropian gr. 5 cm na zewnętrz budynku od strony połaci. Z uwagi na zbliżenie ww. budynków i zastosowany styropian gr. 5 cm, zamocowany przy użyciu masy klejowej metodą obwodowo - punktową na obwodzie po 5 cm szerokości i plackach w środku płyty (po 3 szt.). Dodatkowo płyty wzmocniono kotwami metalowymi. Ponieważ występują (...) znaczne zawilgocenia 50 cm ściany parteru wykonanej z kamienia łamanego surowego, który należało wyrównać podłożem cementowo - wapiennym. Ponadto należało wyrównać zróżnicowaną głębokościowo powierzchnię ścian styropianem o gr. 5 - 8 cm. Równocześnie należało połączyć wykończenie ścian parteru ze ścianą kolankową poddasza i ścianką zewnętrzną ponad korytem i wieńcem żelbetowym pod rynnami i ponad dachem." Zaznaczono, że budynek nr [...] jest budynkiem wolnostojącym, a przedmiotowa ściana nie posiada zabezpieczenia przeciwpożarowego.

Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r., działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, PINB nałożył na M. K. obowiązek przedstawienia oceny technicznej wykonanej przez rzeczoznawcę ds. przeciwpożarowych w sprawie wykonanego ocieplenia styropianem ściany budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na nieruchomości przy ul. [...] [...] w J., usytuowanego w zbliżeniu do granicy działki, w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi.

W ocenie technicznej z dnia 23 sierpnia 2017 r., sporządzonej przez rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych stwierdzono, że "Z punktu widzenia wymagań formalno-prawnych tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), w związku z prowadzoną przebudową oraz nadbudową przedmiotowego budynku, koniecznym stało się jego dostosowanie do obowiązujących obecnie przepisów techniczno-budowlanych. Z uwagi na zbliżenie przedmiotowego budynku przy nr [...] do budynku sąsiedniego przy nr [...] na odległość od 1,35 m do 0,46 m, ścianę zewnętrzną budynku objętego inwestycją należało zaprojektować jako ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, co wynika z § 271 ust. 10. Przewidziana przez projektanta ściana zewnętrzna, wykonana ostatecznie jako dwuwarstwowa, zgodnie z wcześniejszym opisem, ocieplona styropianem od zewnątrz, spełnia wszystkie wymagania dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkami, za wyjątkiem wymagania dotyczącego wykonania jej z materiałów niepalnych, co wynika z § 232 ust. 1." W ocenie tej podkreślono także, że "....z punktu widzenia inżynierskiego zmiana konstrukcji ściany z trzywarstwowej, przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym, na ścianę konstrukcji dwuwarstwowej, w odniesieniu wyłącznie do rozpatrywanych budynków nr [...] i [...], gdzie następuje zalewanie wodami opadowymi ściany zewnętrznej budynku nr [...], jest całkowicie zrozumiała i uzasadniona. W takich przypadkach zastosowanie wełny mineralnej nie jest właściwe z uwagi na kapilarne podciąganie wody i w konsekwencji zamakanie i niszczenie izolacji. Z tej przyczyny technicznie słuszne było użycie styropianu. Rozważając aspekt bezpieczeństwa pożarowego, biorąc pod uwagę lokalizację potencjalnego pożaru w pomieszczeniach budynku nr [...], wykonanie ocieplenia przedmiotowej ściany styropianem po stronie zewnętrznej nie ma żadnego wpływu na oddziaływanie pożaru na budynek sąsiedni przy nr [...], z uwagi na fakt, iż ściana od stron pomieszczenia budynku przy nr [...], składająca się z pustaków Porotherm 2x19 cm oraz cegły 9 cm posiada sama w sobie w części murowej klasę odporności ogniowej znacznie wyższą niż wymagań, klasa REI 60 ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy tymi budynkami. Biorąc pod uwagi lokalizację potencjalnego pożaru w pomieszczeniach budynku nr [...], zagrożenie związane z jego oddziaływaniem na budynek przy nr [...] jest znikome z uwagi na fakt, iż budynki te zwrócone w swoim kierunku ścianami pełnymi. Ewentualne zapalenie się ocieplenia ściany budynku przy nr [...], mogące nastąpić jedynie w przypadku pożaru dachu budynku nr [...] również nie wpłynie na przeniesienie się pożaru przez część murową ściany. Podsumowując, w mojej ocenie wykonanie ocieplenia przedmiotowej ściany budynku od strony zewnętrznej za pomocą styropianu, w tym przypadku nie ma żadnego wpływu na możliwość przeniesienia się pożaru pomiędzy pomieszczeniami w sąsiadujących budynkach. Rolę ściany oddzielenia przeciwpożarowego spełni bowiem w przypadku pożaru murowa część przedmiotowej ściany. Inżyniersko rzecz ujmując warunki bezpieczeństwa pożarowego pozostają zachowane."

Decyzją z dnia 13 września 2017 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie ocieplenia styropianem budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] obr. [...] na nieruchomości położonej przy ul. [...] [...] w J..

Decyzją z dnia 7 listopada 2017 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W dniu 18 grudnia 2017 r. przeprowadzona została rozprawa administracyjna, podczas której projektant i kierownik budowy stwierdził, że nie dokona weryfikacji celem ujednolicenia projektu zatwierdzonego w zakresie rzutów i przekroju budynku. Projektant oświadczył, że zatwierdzona dokumentacja projektowa została sporządzona zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi i nie zamierza jej zmieniać. "Projektowana nadbudowa budynku nr [...] przy ul. [...] w J. dot. inwestycji wykonanej ponad dachem budynku nr [...] łącznie ze ścianą oddzielenia pożarowego ponad połacią budynku 30 cm i ściana jest wykończona styropianem od zewnątrz budynku łącznie z obróbką blacharską."

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie decyzją z dnia 16 stycznia 2018 r., znak: NB-7356/9/2017-2018, nakazał M. K. rozbiórkę ocieplenia ściany południowej budynku mieszkalnego, położonego w J. przy ul. [...] [...], wykonanego w sposób niezgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Od powyższej decyzji, pismem z dnia 19 lutego 2018 r., M. K., działająca przez pełnomocnika, wniosła odwołanie.

Śląski Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) decyzją z dnia 22 maja 2018 r. utrzymał w całości zaskarżone orzeczenie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż zaskarżona decyzja została wydana w ramach tzw. "postępowania naprawczego" prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem organ powiatowy nie widział możliwości doprowadzenia zrealizowanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W zatwierdzonym projekcie budowlanym jasno wskazano, że ściana południowa zostanie wykonana jako ściana ogniowa trzywarstwowa. W ścianie tej nie przewidziana została warstwa styropianu, a decyzja o pozwoleniu na budowę była weryfikowana zarówno w postępowaniu odwoławczym, jak i sądowoadministracyjnym. Tym samym organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości kwestionowania przyjętych tam rozwiązań. Natomiast odstępstwo polegające na zmianie ilości warstw przy zachowaniu jednej z nich styropianowej wymagało zasięgnięcia opinii specjalistycznej w kwestii związanej z bezpieczeństwem pożarowym. Z przedłożonej oceny technicznej z dnia 23 sierpnia 2017 r. jasno wynika, że zastosowane rozwiązanie jest prawidłowe pod względem inżynierskim, natomiast nie odpowiada przepisom prawa, tj. § 232 ust. 1 w związku z § 271 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (tj.: Dz.U. z 2015 r. poz. 1422).

Zgodnie z § 271 ust. 10 "W pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1-7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, nie będące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Natomiast stosowanie do § 232 ust. 1, ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego. Styropian, co również wynika z przedłożonej oceny, nie należy do materiałów niepalnych.

Doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem wymaga dostosowania robót do zatwierdzonego projektu budowlanego bądź też uzyskanie odstępstwa od przepisów techniczno - budowlanych, o których mowa w art. 7 ustawy - Prawo budowlane, co przewiduje art. 9 ust. 1 (w odniesieniu do budynków będzie to odstępstwo od rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Jeżeli którykolwiek z powyższych warunków nie zostanie spełniony należy uznać, wówczas, że konieczne jest wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt ustawy - Prawo budowlane w zakresie przedmiotowego docieplenia. Organ administracji publicznej nie może bowiem zaakceptować sytuacji, w której inwestycja została zrealizowana niezgodnie z powszechnie obowiązującym prawem.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła M. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

─ art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie tego przepisu na etapie postępowania odwoławczego;

─ art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania, nie uwzględniający interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej oraz bez wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszystkich jej okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy;

─ art. 7 i 77 § 1 K.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w tym okoliczności utraty palnego charakteru wykonanego ocieplenia poprzez zastosowanie ognioodpornej zaprawy i siatki, a w konsekwencji przyjęcie, że sposób wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego nie spełnia warunków technicznych wymaganych przepisami prawa.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wbrew stanowisku organów orzekających w sprawie ocieplenie zostało wykonane zgodnie z warunkami określonymi w pozwoleniu budowlanym.

W zatwierdzonym projekcie budowlanym ocieplenie zostało zaprojektowane i wykonane dla całego budynku mieszkalnego w ramach robót termoizolacyjnych i dotyczyło tak części projektowanej w zakresie zmiany konstrukcji dachu i pokrycia oraz adaptacji poddasza na cele mieszkaniowe, jak i części istniejącej - parteru - wybudowanego w 1930 roku, z kamienia o grubości 55 cm. Ocieplenie budynku zostało wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a dowodzi tego część graficzna projektu budowlanego: rzut poddasza 1:50 oraz przekrój inwentaryzacji i projekt 1:50, oraz jest zgodne także z zatwierdzonym aneksem z dnia 23 stycznia 2018r. nr 24/2018 znak UA-BD.6740.1299.2017, wydanym przez Prezydenta Miasta Jaworzna. W tej sytuacji twierdzenie organu l instancji nie odpowiada zgodności z faktycznie wykonanymi robotami ocieplenia, a zatem bezpodstawnie organ I instancji wszczął postępowanie w tym przedmiocie.

Zdaniem skarżącej organy I i II instancji bezpodstawnie przyjęły, że ściana trójwarstwowa musi być także wykonana w części parterowej budynku. Projektant przewidział i przyjął warunek, iż projektowana ściana części nadbudowanej od strony sąsiedniej nieruchomości ma być trójwarstwowa, natomiast ścianę parteru poniżej projektowanej części z kamienia o grubości 55 cm przyjął bez zmian, jako zawsze spełniającą wymogi dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego. W tej sytuacji nie można w ogóle mówić o niezgodności pomiędzy projektowaną częścią tj. trójwarstwowej ściany oddzielenia ppoż. i pozostawionej bez zmian murowanej ściany parteru, a wykonanymi robotami w tym zakresie. Potwierdza to także w swojej opinii rzeczoznawca ds. zabezpieczeń ppoż. stwierdzając jednoznacznie że rolę ściany oddzielenia przeciwpożarowego spełni bowiem w przypadku pożaru murowa część przedmiotowej ściany.

W ocenie skarżącej, nie można podzielić stanowiska organu I i II instancji, że w miejsce przewidzianej w zatwierdzonym projekcie budowlanym trzywarstwowej ściany kolankowej poddasza została ona wykonana jako ściana dwuwarstwowa, skoro składają się na nią pustaki,,Porothem", warstwa styropianu między pustakami, oraz cegła modularna jako trzecia warstwa nazywanej przez organ II instancji ścianą kolankową. Styropian o grubości 5 cm zamontowany na zewnątrz budynku od strony sąsiada jest elementem ocieplenia budynku. Twierdzenie, że roboty budowlane odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu budowlanym lub przepisach jest niezrozumiałe. Organy I i II instancji były bowiem zobowiązane do wydania w takich przypadkach decyzji i postanowień eliminujących takie uchybienia. W przedmiotowej sprawie nie miało to miejsca.

Na potwierdzenie tego stanowiska skarżąca przedstawia tok postępowania w sprawie. Decyzja PINB z dnia 16 stycznia 2018 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego. Wskazaną podstawę prawną zaakceptował Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia 22 maja 2018 r. (akapit 3 od góry), a jednocześnie stwierdzając na str. 3 uzasadnienia zawarto stwierdzenie, że "zaskarżona decyzja została wydana w ramach tzw. "postępowania naprawczego" prowadzonego na podst. art. 51 ustawy. W odwołaniu z dnia 19 lutego 2018 r. wykazano, że cytowane wyżej przepisy tak przez organ I jak i Il instancji zostały zastosowane w sposób nietrafny, albowiem w sprawie tej nigdy nie zostały wydane postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co doprowadziło do zakończenia ich wykonania w lutym 2018 r. (wpis do dziennika budowy załączony do akt). Stan ten potwierdza decyzja Prezydenta Miasta Jaworzna, zatwierdzająca aneks nr 1 z 23 stycznia 2018 r. znak: UA-BD.6740.1299.2017. Nie znajduje zatem uzasadnienia twierdzenie, że organ I instancji nie widział możliwości doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, określonego wyraźnie w przepisach art. 48, 49, 50 i 51 Prawa budowlanego. Tym samym, jak twierdzi skarżąca, zachodziły formalne i merytoryczne przeszkody do wdrożenia postępowania naprawczego przez organ I i II instancji.

Kolejnym zarzut skarżącej dotyczył oceny i interpretacji art. 271 ust. 10 w zw. z art. 232 ust. 1 warunków technicznych. Zgodnie z projektem budowlanym, jak i po wykonaniu robót, tak ściany są wykonane z materiałów niepalnych: ściana parteru z muru z kamienia o grubości 55 cm, a ściana kolankowa powyżej stropu parteru z pustaków i cegły. Ściana kolankowa zaś wykonana została zgodnie z projektem, który został zatwierdzony przez organy architektoniczno-budowlane.

Skarżąca zwróciła uwagę na ustalenia dokonane przez WSA w Gliwicach, który w uzasadnieniu wyroku z 15 września 2016 r. sygn. akt. II SA/GL/1112/15 (str. 10 wiersz 12 od góry) stwierdził, iż spełniono wymóg z § 272 ust 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z uwagi na zaprojektowanie ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 27 sierpnia 2018 r. WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w decyzji.

W piśmie procesowym z 18 października 2018 r. uczestniczka postępowania J. T. wniosła o oddalenie skargi. W jej ocenie, wbrew warunkom określonym w pozwoleniu budowlanym w miejsce ściany trzywarstwowej wykonano ścianę dwuwarstwową. Poza tym ocieplenie ściany styropianem nie odpowiada wymogom przeciwpożarowym.

Postanowieniem z 20 października II SA/Gl 736/18 Sąd przywrócił stronie termin do wniesienia skargi. Kolejnym postanowieniem z 7 stycznia 2019 r., o tej samej sygnaturze, Sąd postanowił wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 5 stycznia 2019 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że pozwolenie budowlane z dnia 28 maja 2015 r. obejmowało także, stosownie do zatwierdzonego projektu budowlanego, ocieplenie ścian całego budynku, w tym również od strony południowej. Na dowód tego załączył kserokopię pisma Prezydenta Miasta Jaworzna z 17 grudnia 2018 r.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 736/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 22 maja 2018 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że stan faktyczny sprawy, aczkolwiek jego rekonstrukcja konieczna do dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji nie była rzeczą prostą, nie budzi większych wątpliwości. Na podstawie pozwolenia budowlanego z 28 maja 2015 r., którym zatwierdzono także projekt budowlany, skarżąca dokonała zmiany konstrukcji dachu oraz adaptacji strychu na cele mieszkalne w budynku mieszkalnym jednorodzinnym, zlokalizowanym przy ul. [...] [...] w J.. Projekt przewidywał (s. 17, 29, 41), iż od strony południowej będzie wykonana ściana ogniowa, trzywarstwowa, natomiast wykonano ścianę dwuwarstwową (z pustaków "Porothem" oraz cegły modularnej), do której doklejono warstwę styropianu o grubości 5 cm.

Organy orzekające w sprawie zasadnie oceniły to odstępstwo od projektu jako nieistotne, natomiast wymagające jednak wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego ze względu na naruszenie przepisów przeciwpożarowych. Zgodnie bowiem z § 271 ust. 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1442) w pasie terenu o szerokości określonej w ust. 1-7, otaczającym ściany zewnętrzne budynku, niebędące ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, ściany zewnętrzne innego budynku powinny spełniać wymagania określone w § 232 ust. 4 i 5 dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego obu budynków. Wskazane przepisy zawarte w ust. 4 i 5 § 232 określają wymaganą klasę odporności ogniowej elementów oddzielenia przeciwpożarowego. Natomiast, stosownie do ust. 1 ściany i stropy stanowiące elementy oddzielenia przeciwpożarowego powinny być wykonane z materiałów niepalnych, a występujące w nich otwory - obudowane przedsionkami przeciwpożarowymi lub zamykane za pomocą drzwi przeciwpożarowych bądź innego zamknięcia przeciwpożarowego.

Ściana północna budynku zlokalizowanego przy ul. [...] [...], pozostającego w bliskiej odległości od budynku podlegającego przebudowie (nr [...]) nie spełnia wymogów ściany oddzielenia przeciwpożarowego, wobec tego zastosowanie znajdował § 271 ust. 10 w zw. z § 232 ust. 4 i 5, a także ust. 1 rozporządzenia w zakresie w jakim wymaga ono, aby ściany oddzielenia przeciwpożarowego (ogniowe) były wykonane z materiałów niepalnych.

Styropian, co nie budzi wątpliwości, nie jest materiałem niepalnym (kategoria E – materiał samogasnący, ale palny). Wobec tego bez znaczenia pozostaje to czy ściana jest trzy czy dwuwarstwowa. Istotne jest to, że ma ona charakter ściany oddzielenia przeciwpożarowego, której elementy powinny być wykonane z materiałów niepalnych.

Jeśli zatem do wykonania ściany użyto materiału niespełniającego tego wymogu, to postępowanie naprawcze powinno doprowadzić do wyeliminowania tego elementu (rozbiórki), bądź też jego zalegalizowania poprzez uzyskanie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych w trybie określonym w art. 9 Prawa budowlanego. Skoro zgody na takie odstępstwo skarżąca nie uzyskała, to ze względu na brak możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem wykonanych robót budowlanych (ocieplenia budynku styropianem), pozostała jedynie możliwość nakazania rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego.

W świetle poczynionych ustaleń Sąd uznał, że nie znajdują uzasadnienia zarzuty podnoszone w skardze. Ocieplenie styropianem od strony południowej zostało wykonane niezgodnie z pozwoleniem budowlanym i projektem budowlanym, który zakładał wykonanie ściany ogniowej (ściany oddzielenia przeciwpożarowego), natomiast ze względu na użycie styropianu do ocieplenia nie spełnia ona wymogów wynikających z warunków technicznych, a więc nie jest ścianą ogniową. Nie ma wobec tego znaczenia to, że ocieplenie częściowo zostało wykonane zgodnie z projektem budowlanym (na poddaszu), jako ściana trzywarstowa, zaś na pierwszym poziomie kamienna ściana spełnia wymogi przeciwpożarowe, skoro i na niej znajduje się warstwa palnego styropianu. W sprawie tej w sposób oczywisty legitymację, opartą o interes prawny wywodzony głównie z przytoczonych przepisów przeciwpożarowych ma J. T., właściciela sąsiedniego budynku, położonego bardzo blisko budynku nr [...], narażona na konsekwencje prowadzenia robót w sposób niezgodny z tymi przepisami. Zdaniem Sądu, nie ma większego znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji to, że postępowanie naprawcze nie zostało poprzedzone postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 Prawa budowlanego. Nie jest to warunek bezwzględny wdrożenia takiego postępowania skoro ustawodawca przewiduje możliwość jego prowadzenia także po zakończeniu wykonywania robót budowlanych (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego). Wada ta ma charakter nieistotny, bowiem nie miała ona wpływu na wynik sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wniosła M. K. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1065), z którego jednoznacznie wynika, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej pomimo wydanej ekspertyzy rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych, z której wynika, że przewidziana przez projektanta ściana zewnętrzna wykonana ostatecznie jako dwuwarstwowa, ocieplona styropianem od zewnątrz spełnia wszystkie wymagania dla ściany oddzielenia przeciwpożarowego pomiędzy budynkami nr [...] i [...], użycie styropianu było słuszne i nie ma żadnego wpływu na przeniesienie się pożaru pomiędzy pomieszczeniami w sąsiadujących budynkach, a w konsekwencji błędne zastosowanie § 271 ust. 10 w zw. z § 232 ust. 1, 4 i 5 rozporządzenia, które to przepisy wymagają aby ściana oddzielenia pożarowego była wykonana z materiałów niepalnych, a takim materiałem jest styropian;

2. art. 48, 49b, 50; 50a i 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego, poprzez wdrożenie postępowania naprawczego w sprawie na etapie postępowania odwoławczego, bez wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, a w konsekwencji nakazanie inwestorowi decyzją PINB w Jaworznie z dnia 16 stycznia 2018 r. - rozbiórkę ocieplenia ściany południowej budynku mieszkalnego w J. przy ul. [...] [...];

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżąca wykazała, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącej kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z 27 maja 2022 r. skierowanym osobiście przez skarżącą kasacyjnie, stwierdziła ona, że jest osobą biedną i na remont domu zbierała całe życie. Głównym powodem założenia styropianu było osuszenie zawilgoconej ściany i zmniejszenie kosztów ogrzewania domu. Skarżąca kasacyjnie stwierdziła też, że nie stać jej na ponowne remonty oraz że elewacja wykonana została zgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym przez Prezydenta Jaworzna.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, od dnia rozpoczęcia remontu domu jest nękana przez sąsiadkę, która za wszelką cenę nie chciała dopuścić do tego remontu wszczynając niezliczone sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez M. K. ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z przepisu tego wynika, że przy nadbudowie, rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania:

1. budynków o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej 1000 m2 ,

2. budynków o powierzchni użytkowej przekraczającej 1000 m2 , o których mowa w art. 5 ust. 7 pkt 1-4 i 6 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

- wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje wyrażony przez organy administracji i zaakceptowany przez Sąd I instancji pogląd, że uzyskanie odstępstwa od przepisów określających wymogi ochrony przeciwpożarowej może nastąpić tylko przy zastosowaniu procedury przewidzianej w art. 9 ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury przewidziana została szczególna, odrębna od procedury wskazanej w art. 9 ustawy Prawo budowlane, procedura odstępstw od przepisów techniczno-budowlanych. Procedura ta dotyczy wyłącznie odstępstw od przepisów regulujących kwestie dotyczące zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz kwestie związane z wymogami sanitarnymi. Procedura uzyskania odstępstw przewidziana w § 2 ust. 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury może mieć zastosowanie zarówno w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jak i postępowaniach legalizacyjnym i naprawczym. Nie ma żadnego przepisu, który ograniczałby stosowanie tej procedury w postępowaniach prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego.

W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego, przed wydaniem nakazu rozbiórki ocieplenia ściany budynku powinny poczynić ustalenia, czy ocieplenie ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego nr [...] od strony budynku nr [...] styropianem może być uznane za spełniające wymagania dotyczące zabezpieczeń przeciwpożarowych w inny sposób. Skarżąca w toku postępowania przedstawiła ocenę techniczną, z której wynika, że mimo ocieplenia ściany styropianem warunki bezpieczeństwa pozostają zachowane. Wskazany w opinii sposób spełnienia wymagań dotyczących zabezpieczeń przeciwpożarowych powinien zostać uzgodniony z właściwym Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. Dopiero w przypadku braku akceptacji przez Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej zawartego w opinii stanowiska zaistniałyby podstawy do wydania nakazu rozbiórki ocieplenia ściany budynku należącego do skarżącej kasacyjnie.

Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego wystąpi do właściwego miejscowo Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej o wypowiedzenie się w kwestii uzgodnienia wskazanego w opinii sposobu zachowania wymogów przeciwpożarowych.

Za niezasadne uznać natomiast należało pozostałe podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Podstawą prawną decyzji organu I instancji był art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji organy nadzoru budowlanego nie mogły naruszyć art. 48, art. 49b, art. 50, art. 50a i art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa Budowlanego, gdyż przepisów tych nie stosowały i nie miały obowiązku w okolicznościach sprawy stosować.

Odnośnie do kwestii prowadzenia postępowania przez organy nadzoru budowlanego mimo niewydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych podzielić należy pogląd Sądu I instancji, że uchybienie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji, gdy prace przy ocieplaniu ściany zostały przez inwestorkę zakończone.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. Brak jest podstaw do przyjęcia, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje wydane zostały w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo w sprawie, którą załatwiono milcząco. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że zdaniem skarżącej kasacyjnie pozwolenie na budowę z dnia 28 maja 2015 r. nr 251/2015 oraz zmieniające je pozwolenie z dnia 23 stycznia 2018 r. nr 24/2018 zatwierdzały projekty budowlane, z których wynikało, że ściana budynku należącego do skarżącej kasacyjnie znajdująca się od strony budynku nr [...] ma być ocieplona styropianem. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, są bezpodstawne. Analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 28 maja 2015 r., nr 251/2015 wskazuje, że projekt ten nie przewidywał ocieplenia wskazanej wyżej ściany styropianem. Z projektu wynika, że ściana południowa, ogniowa zostanie wykonana w formie ściany trzywarstwowej. Styropian miał być umieszczony między pustakami a cegłą. Tymczasem styropian został położony na zewnątrz ściany.

Decyzją z dnia 23 stycznia 2018 r. nr 24/2018 wyrażono zgodę na zmniejszenie wysokości kalenicy o 25 cm oraz na zmianę konstrukcji dachu, polegającą na wykonaniu lukarny nad wejściem w poziomie poddasza. Decyzja te nie regulowała kwestii konstrukcji ścian budynku, w tym ściany znajdującej się od strony budynku nr [...].

Argumenty zawarte w piśmie skarżącej kasacyjnie z dnia 27 maja 2022 r. nie są argumentami dotyczącymi kwestii prawidłowości zastosowania przepisów prawa przez organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny, a tym samym nie mogły one mieć znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku oraz decyzji kontrolowanych przez ten Sąd decyzji. Stwierdzić jedynie należy, że skarżąca kasacyjnie miała pełną świadomość tego, że ściana od strony budynku nr [...] nie mogła być z zewnątrz wyłożona styropianem. Jak wynika z akt sprawy w 2005 r. właścicielka budynku nr [...] wykonała ocieplenie ściany tego budynku od strony budynku skarżącej kasacyjnie, to jest budynku nr [...]. Organy nadzoru budowlanego w sprawie tej wszczęły w 2015 r. postępowanie na skutek "zawiadomienia z dnia 20 stycznia 2016 r. W wyniku tego postępowania wydana została decyzja nakazująca właścicielce budynku nr [...] rozbiórkę ocieplenia północnej ściany oddzielenia pożarowego. Organ nadzoru budowlanego uzasadniał nakaz rozbiórki tym, że na ścianie oddzielenia pożarowego nie powinien znajdować się styropian, który jest wprawdzie materiałem samogasnącym ale palnym. Decyzja ta została doręczona pełnomocnikowi skarżącej kasacyjnie, a zatem skarżąca kasacyjnie miała możliwość zapoznania się z jej treścią.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a. i art. 207 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasadzenia zwrotu kosztów postępowania w całości na rzecz skarżącej kasacyjnie. Konieczność prowadzenia zarówno postępowania administracyjnego jak i postępowania sądowego powstała bowiem wyłącznie z winy skarżącej kasacyjnie, która odstąpiła od projektu budowlanego, który to został przez nią przedstawiony organowi administracji do zatwierdzenia i mając świadomość tego, że na ścianie oddzielenia pożarowego nie powinien znajdować się styropian, wykonała ocieplenie ze styropianu.