Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 2326/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2019 poz 303
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/19 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] marca 2019 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego I. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę II. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1032/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi J.B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [..] marca 2019 r. w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

J. B. (zwana dalej: "skarżącą") złożyła 18 marca 2019 r. do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej: "Prezesem ZUS") wniosek o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Prezes ZUS decyzją z [..] marca 2019 r., na podstawie ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz.U. z 2019r., poz. 303, zwana dalej: "u.r.ś.u.") odmówił skarżącej przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że Prezes ZUS może odmówić przyznania przedmiotowego świadczenia w razie pozbawienia przez sąd władzy rodzicielskiej lub ograniczenia władzy rodzicielskiej przez umieszczenie dziecka lub dzieci w pieczy zastępczej, długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci. Wychowanie w rozumieniu u.r.ś.u. oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. Zasadą jest, że proces wychowawczy powstaje z chwilą urodzenia dziecka i zazwyczaj ustaje z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Długotrwałość wychowania to proces, który łączy się z systematycznością sprawowania ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka. Skarżąca urodziła czworo dzieci, ale syn P. (urodzony [..] września 1979 r.) zmarł [..] lipca 1983 r. Nie można więc uznać, że skarżąca wychowała czworo dzieci. Ze śmiercią syna nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania (tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności).

Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie ww. decyzji Prezesa ZUS i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albo o zmianę decyzji i przyznanie świadczenia.

Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko skarżącej, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest niezwykle lapidarne i w sposób właściwy nie wyjaśnia podjętego przez organ rozstrzygnięcia w kontekście norm prawa materialnego, które należało wziąć pod rozwagę, a w szczególności art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u.

Zdaniem Sądu I instancji, Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia norm prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. w związku z art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u. stanowi, że świadczenie może być przyznane matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (forma dokonana czasownika). W art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. zdefiniowano pojęcie wychowania, przyjmując, że wychowanie oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dzieci w celu należytego sprawowania pieczy nad nimi i nad ich majątkiem. W obu ww. przepisach - art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. - użyto czasownika w formie dokonanej (wychować), definiując jednakże to pojęcie przez wskazanie działania wychowawczego - sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi. Zdaniem Sądu, należy przyjąć, że formy dokonanej czasownika wychowywać użyto celowo. Ustawodawca w innym miejscu, w art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u., posłużył się bowiem pojęciem "wychowywania". Niemożność określenia rezultatu wychowywania, pozwalającego stwierdzić, że proces wychowywania dopełnił się - matka dziecko wychowała, wymaga zatem poszukiwania innego kryterium decydującego o spełnieniu tej ustawowej przesłanki. Można je wyprowadzić z definicji wychowania zawartej w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u., w której wychowanie wiąże się wykonywaniem ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługującym względem dzieci. Sformułowanie to daje podstawę do wniosku, że w rozumieniu u.r.ś.u. "wychowanie" zrealizowano (matka wychowała dziecko), jeżeli wychowywała je stale, bezpośrednio i ciągle tak długo, jak prawo jej na to zezwalało i zarazem do tego zobowiązywało.

Sąd I instancji podkreślił, że przesłanka wychowania dziecka, określona w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u., może być spełniona również wówczas, gdy wychowywanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletności. Byłby on bowiem zbędny przy założeniu, że o wychowaniu w rozumieniu u.r.ś.u. można mówić jedynie wówczas, gdy trwało ono do chwili, gdy dziecko stało się pełnoletnie. Sąd wskazał, że z ustawowej definicji wychowania (art. 2 pkt 9 u.r.ś.u.) wynika, że określone tam działania składające się na wychowanie odnoszą się do dziecka w każdym wieku, również do dziecka bardzo małego. Nie ma zatem przeszkód, aby przyjąć, że matka wychowała dziecko nawet wtedy, gdy wychowywanie zostało przerwane (zakończyło się) wskutek śmierci dziecka, także w wieku niemowlęcym.

Zdaniem Sądu I instancji, wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka, pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane, nie jest uprawnione zaprezentowane przez Prezesa ZUS stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "znaczący", czy z chwilą uzyskania przez dziecko pełnoletności. Takie stanowisko organu wskazuje na "uzupełnienie" w ten sposób definicji ustawowej wychowania, przez dodanie, że chodzi wyłącznie o długotrwałość wychowania. Tymczasem w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. mowa jest jedynie o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Wymagania te mogą być również spełnione, jeżeli dziecko żyło tylko kilka miesięcy, czy też, jak w rozpoznawanej sprawie przez niespełna 4 lata.

W ocenie Sądu I instancji nie można założyć, że śmierć dziecka przed ukończeniem 18 roku życia sama w sobie stanowi wypełnienie przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. O "długotrwałym zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u.) można mówić wówczas, gdy matka posiada władzę rodzicielską, ale dziecka nie wychowuje (nie wykonuje władzy rodzicielskiej), a nie wtedy, gdy zaprzestaje wychowywania (sprawowania władzy rodzicielskiej) wskutek śmierci dziecka.

Sąd I instancji podkreślił, że przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.r.ś.u., zostaje spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej.

Zdaniem Sądu I instancji, Prezes ZUS nie wziął też pod rozwagę w okolicznościach faktycznych sprawy, w sposób należyty przepisów art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. i art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. i nie zawarł w tym zakresie należytej argumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię, a to art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przez przyjęcie, że przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 u.u.ś.r. przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej, a zatem śmierć dziecka przed 18 rokiem życia nie stanowi wypełnienia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 u.u.ś.r. dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że gdyby przyjąć zaprezentowaną przez Sąd I instancji wykładnię zgodnie z którą przez wychowanie rozumieć należy sprawowanie osobistej opieki nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 u.u.ś.r. przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej, zbędny byłyby zapisy art. 3 ust. 5 u.u.ś.r. (w szczególności pkt 1), a ustawodawca mógłby poprzestać na przesłance urodzenia czworga dzieci. Tymczasem ewidentnie w treści ustawy akcent położony jest na wychowanie czworga dzieci, a nie tylko ich urodzenie. Sąd dokonując wykładni pojęcia wychowania nie może utożsamiać go z władzą rodzicielską. Gdyby bowiem chodziło o czasokres władzy rodzicielskiej racjonalny ustawodawca posługiwałby się w treści ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym pojęciem władzy rodzicielskiej, a nie wprowadzał pojęcie wychowania. Stąd przerwanie procesu wychowania przez śmierć dziecka skutkuje na gruncie ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym koniecznością indywidualnej oceny sprawy. Nie można przyjąć generalnej zasady, zgodnie z którą śmierć dziecka stanowić będzie każdorazowo "długotrwałe zaprzestanie wychowania dziecka", np. w przypadku śmierci 17 latka, ani reguły, iż śmierć nigdy stanowić nie może "długotrwałego zaprzestania wychowania dziecka" w przypadku śmierci niemowlaka lub kilkulatka. Biorąc pod uwagę cel ustawy oraz jej zapisy sytuacje takie należy różnicować, oceniając czy czasokres wychowania dziecka mógł realnie wpłynąć na rezygnację lub niepodjęcie zatrudnienia z uwagi na obowiązki związane z wychowaniem dzieci.

Pismem z dnia 30 grudnia 2019 r. organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zarządzeniem z dnia 23 czerwca 2021 r. Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842), skierowała sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W skardze kasacyjnej podniesiony został jeden zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (dalej jako ustawa lub u.r.ś.u.) przez przyjęcie, że przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 u.r.ś.u. przez okres przysługującej jej władzy rodzicielskiej, a zatem śmierć dziecka przed 18 rokiem życia nie stanowi wypełnienia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 u.r.ś.u. dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie sformułowania "wychowała", czyli przesłanki, która musi być spełniona, aby świadczenie mogło być przyznane. Natomiast bezsporne są okoliczności faktyczne sprawy, z których wynika, że wnioskodawczyni ubiegająca się o przyznanie rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego urodziła czworo dzieci, ale jedno z nich zmarło w wieku niespełna 4 lat.

Szczegółowe odniesienie się do zarzutu sformułowanego w petitum skargi kasacyjnej wymaga w pierwszej kolejności zwrócenia uwagi na cel ustawy, co jest konieczne dla prawidłowej wykładni użytego w ustawie pojęcia "wychowała". Wykładnia językowa tego pojęcia nie prowadzi bowiem do jednoznacznego wyniku. Jego definicja legalna jest niezupełna, zaś na gruncie języka potocznego pojęcie to jest semantycznie wieloznaczne, przyjmując różnorakie znaczenia, często uzależnione kontekstowo. Z tych względów wybór jednego z możliwych znaczeń ustalonych w drodze dyrektyw językowych wymaga potwierdzenia w drodze wykładni systemowej oraz funkcjonalnej.

Z treści art. 1 ust. 2 tej ustawy wynika, że celem przyznania ww. świadczenia jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły, ze względu na wychowywanie dzieci. Szerzej tę kwestię wyjaśniono w uzasadnieniu projektu ustawy (Sejm VIII kadencji nr druku 3157), w którym czytamy, że (cyt.): "Projektowana ustawa ma na celu uhonorowanie i docenienie okresu wychowywania dzieci." (...) i że (cyt.): "projektowane zmiany podkreślają ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związane z wychowaniem dzieci". Jak z powyższego zatem wynika, zarówno treść normatywna ustawy, jak i uzasadnienie jej projektu mocno akcentują kwestię nie tyle samego urodzenia (przysposobienia) dziecka co jego wychowania. Konsekwencją tego jest zawarcie w treści ustawy definicji legalnej instytucji wychowania, a także uczynienie z wychowania dziecka jednej z pozytywnych (a w niektórych przypadkach w zasadzie podstawowej) przesłanek, warunkujących przyznanie omawianego świadczenia, a z długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka, zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 3 ustawy – przesłanki odmowy przyznania świadczenia.

Organ wnoszący skargę kasacyjną nie zgodził się z wykładnią Sądu I instancji i przyjęciem, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy może być spełniona również wówczas, gdy wychowanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej przed uzyskaniem przez dziecko pełnoletniości. Zdaniem Sądu prowadzi to do generalnego wniosku, że matka wychowała dziecko także wtedy, gdy wychowanie zostało przerwane (zakończyło się) w skutek śmierci dziecka, nawet w wieku niemowlęcym, a w konsekwencji przyjęciem, że przesłanka wychowania dziecka, określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy zostaje spełniona, jeżeli matka sprawowała osobistą opiekę nad dzieckiem w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej władzy rodzicielskiej.

Zdaniem Prezesa ZUS wraz ze śmiercią dziecka nastąpiło przerwanie wychowywania dziecka i trwałe zaprzestanie jego wychowywania, jednakże śmierć dziecka nie może stanowić każdorazowo długotrwałego zaprzestania wychowywania dziecka w rozumieniu art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy, gdyż inaczej należy ocenić śmierć niemowlaka czy kilkulatka, a inaczej śmierć np. dziecka 17-letniego. Odnosząc się do powyższej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd organu i stwierdza, że śmierć dziecka nie może być traktowana w każdej sytuacji jako długotrwałe zaprzestanie wychowywania dziecka. Słusznie wskazał organ, że każdy przypadek wymaga indywidualnego rozważenia. Nie ma racji Sąd I instancji utożsamiając wychowanie ze sprawowaniem władzy rodzicielskiej, w tym stwierdzając w uzasadnieniu (str. 6 trzeci akapit od dołu) "o zaprzestaniu wykonywania władzy rodzicielskiej" (art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy) podczas gdy w powołanym przepisie jest mowa o długotrwałym zaprzestaniu wychowywania dzieci, a nie wykonywania władzy rodzicielskiej. Problematyka dotycząca relacji pomiędzy pojęciem wychowania a władzą rodzicielską będzie przedmiotem dalszych rozważań związanych z wykładnią art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Dokonanie prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, wymaga zwrócenia uwagi na dwie istotne okoliczności. Pierwsza z nich dotyczy charakteru rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego unormowanego omawianą ustawą, a druga okoliczność dotyczy kręgu kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie tego świadczenia, czyli pojęcia matki. Odnosząc się do pierwszej okoliczności podkreślić należy, że świadczenie, unormowane omawianą ustawą, ma charakter wyjątkowy. W uzasadnieniu projektu ustawy stwierdzono bowiem, że proponowane świadczenie jest świadczeniem nieskładkowym (pozaubezpieczeniowym) o specjalnym charakterze, które jedynie uzupełniająco lub zastępczo będzie powiązane z ryzykiem starości. Świadczenie to będzie miało za zadanie przeciwdziałać ubóstwu kobiet, które skończyły co najmniej 60 lat i mężczyzn, którzy skończyli co najmniej 65 lat i nie będzie związane z wcześniejszym opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z powyższym ów wyjątkowy charakter przepisów omawianej ustawy nakazuje by przepisy jej były wykładane ściśle, a więc przy pomocy generalnie wykładni językowej. W przepisie art. 2 pkt 9 u.ś.r.u. przewidziano, że "wychowanie" oznacza sprawowanie osobistej opieki nad dziećmi polegającej na: stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu określonych w tym przepisie obowiązków przez osobę uprawnioną. Zatem ww. definicja ustawowa, poprzez fakt, iż nie precyzuje, kiedy doszło do "wychowania" dziecka, w istocie rzeczy normuje jedynie, sposób, w jaki ma postępować dana osoba względem dziecka, by móc w przyszłości ubiegać się o rodzicielskie świadczenie uzupełniające, podnosząc, że poprzez fakt, iż postępowała w stosunku do dziecka w taki właśnie sposób (jak nakazuje to ustawodawca), można w stosunku do niej przyjąć, że dziecko "wychowała". A zatem, że w jej przypadku została spełniona przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 lub 2 u.ś.r.u. Natomiast skoro ustawodawca nie określił ustawowo, w jakiej sytuacji można mówić, że dana osoba dziecko "wychowała", tj. pominął kryterium czasowe, to skutek ten należy ocenić tak, jak wskazuje na to uzasadnienie projektu ustawy. Czytamy zaś w nim, że każdy wniosek o przyznanie przedmiotowego świadczenia winien zostać rozpatrzony indywidualnie. Skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż jest związany uchwałami poszerzonych składów NSA określających nie tylko wykładnię konkretnych przepisów prawa, lecz także zasady dokonywania ich wykładni. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w uzasadnieniu uchwały z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 3/18 (ONSAiWSA 2019 r. nr 5 poz. 72) podjętej w składzie 7 sędziów wskazał, że uzasadnienie projektu ustawy może być narzędziem wykładni pomocnym w rozwiązywaniu problemów interpretacyjnych. Z treści uzasadnienia zaś projektu analizowanej ustawy wynika, że wychowanie dziecka jest najważniejszym procesem w życiu człowieka. Ma bowiem wpływ na stosunek jednostki do otaczającego świata, kształtowanie się systemu wartości, norm, celu życia, jest to zespół wielu czynników, które kształtują rozwój człowieka oraz przygotowujących go do życia w społeczeństwie. Z uzasadnienia projektu ustawy wynika również, że wychowanie ujmowane jest jako proces złożony, obejmujący różnorodne formy oddziaływania na człowieka, warunkujący jego rozwój w poszczególnych fazach całego życia. Wśród tych różnorodnych czynników oddziaływujących na człowieka możemy wyróżnić wpływy rodziny, otoczenia i rówieśników. Dziecko będąc członkiem rodziny uczestniczy w jej życiu, obserwuje zachowanie dorosłych w różnych sytuacjach życiowych, które przejmuje i włącza w postępowanie własne, uczy się mówić, odróżniać zachowania właściwe od niewłaściwych, przyswaja sobie wiele nawyków. Powolne i stopniowe wprowadzenie młodych ludzi w świat dorosłych, zachęcanie do naśladowania sposobów działania kontrolowanego przez rodziców, a następnie dopuszczanie do coraz większego udziału w obowiązkach i prawach dorosłych, mają zapewnić trwałe przyswojenie tradycji i obyczajów. W ten sposób realizowana jest pierwszoplanowa funkcja, jaką jest niewątpliwie funkcja socjalizacyjna: przekazywanie języka, wzorów kulturowych, norm moralnych i obyczajowych. Wychowanie to również czuwanie nad prawidłowym rozwojem fizycznym i psychicznym dzieci. Jest to więc proces, który nie tylko zaczyna się najwcześniej, ale i trwa najdłużej, w którym dodatkowo przez pierwsze kilkanaście lat życia najważniejsi dla dziecka są rodzice. Z uzasadnienia projektu ustawy nie wynikają żadne normy czasowe (ani minimalny czas, ani maksymalny, tj. uzyskanie pełnoletniości przez dziecko), które miałyby wskazywać przez jaki okres ma być realizowany proces wychowania, a wręcz wskazuje się na konieczność indywidualnego rozpoznawania każdego wniosku. Mając jednak na uwadze, wskazany wyżej w projekcie ustawy, sam sposób i cel realizowania procesu wychowania oraz brak w ustawie określenia dotyczącego czasu trwania tego procesu, należy stwierdzić, że o zrealizowaniu procesu wychowania można mówić wówczas, gdy dziecko jest na tyle rozwinięte i ukształtowane, że może w miarę samodzielnie funkcjonować w bieżącym życiu, w grupie społecznej, w społeczeństwie.

Niewątpliwie dziecko, które zmarło w wieku niespełna 4 lat nie było, bo nie mogło być w tym wieku na tyle rozwinięte, aby mogło w miarę samodzielnie funkcjonować zarówno w bieżącym, codziennym życiu jak i w grupie społecznej, czy społeczeństwie. Jednym słowem proces wychowania niespełna 4- letniego dziecka nie został jeszcze zakończony. W tym wieku dziecko nie jest zdolne do samodzielnego życia, gdyż nie jest w stanie własnym staraniem zabezpieczyć swoich potrzeb, tak w aspekcie fizjologicznym, jak i w pozostałych sferach życia ludzkiego (m.in. wewnętrznego, czy społecznego).

Jak wskazano wcześniej, dla dokonania prawidłowej wykładni przesłanki "wychowała", o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 ustawy, w którym zawarta jest definicja wychowania, należy jeszcze rozważyć drugą okoliczność, jaką jest krąg kobiet, które mogą ubiegać się o przyznanie świadczenia. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do matki, jednak w ustawie termin ten nie został zdefiniowany, natomiast w art. 2 pkt 1 ustawy zostało zdefiniowane pojęcie dziecka, które w bezpośredni sposób będzie wpływać i kształtować rozumienie terminu matka. Zgodnie z definicją legalną dziecka z art. 2 pkt 1 ustawy, dzieckiem jest dziecko własne lub współmałżonka lub dziecko przysposobione lub przyjęte na wychowanie w ramach rodziny zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej zawodowej. Tym samym matka, o jakiej mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy to nie tylko matka w sensie biologicznym, następnie w sensie prawnym (po przysposobieniu), jak również kobieta, która faktycznie (ale nie zawodowo) wychowywała dzieci w ramach rodziny zastępczej, a także kobieta, które faktycznie wychowywała dzieci współmałżonka. W tym ostatnim przypadku wychowywanie dzieci współmałżonka następowało mimo braku jakiegokolwiek, w sensie prawnym, związku pomiędzy kobietą a dziećmi, a oparte było wyłącznie na związku i relacjach faktycznych. Urodzenie dziecka nie jest zatem ani przesłanką konieczną, ani wystarczającą do nabycia przedmiotowego uprawnienia. Decydujące znaczenie i charakter konieczny ma przesłanka wychowania, wychowywać zaś można dzieci własne (przez siebie urodzone) lub urodzone przez inną osobę. Tym samym użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy pojęcie matka należy rozumieć w sensie funkcjonalnym, a nie prawnym. W związku z powyższym za nietrafne należy uznać stanowisko Sądu I instancji utożsamiające wychowanie ze sprawowaniem władzy rodzicielskiej (jako pojęciem prawnym), gdyż w rozumieniu ustawy wychowywać może również osoba, która względem dziecka takiej władzy nie ma. Tak szerokie rozumienie pojęcia matki, wymagało od ustawodawcy określenia czynności, których podejmowanie względem dziecka będzie świadczyć o jego wychowywaniu, a do tego celu służy definicja wychowania z art. 2 pkt 9 ustawy. Definicja legalna z art. 2 pkt 9 ustawy wskazuje desygnaty nazwy "wychowanie" jako zespołu pewnych czynności podejmowanych w toku wychowywania, określając te czynności i ich charakter.

Należy także zwrócić uwagę, że czynności podejmowane w toku wychowania nie w każdym przypadku muszą mieć początek w chwili urodzenia dziecka. Jak wskazano bowiem wcześniej oświadczenie może ubiegać się również matka, która przysposobiła dziecko, stała się rodziną zastępczą, czy też rozpoczęła faktyczną opiekę nad dziećmi współmałżonka, w tych przypadkach początek czynności podejmowanych w toku wychowania może dotyczyć dzieci starszych. Możliwa jest zatem i taka sytuacja w której osoba w chwili przysposobienia, ustanowienia rodziny zastępczej, czy też będąca dzieckiem współmałżonka jest już nastolatkiem, a do uzyskania pełnoletniości pozostał stosunkowo krótki okres. Stąd też dokonując wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, a konkretnie przesłanki "wychowała" należy mieć na uwadze bardzo różne, ale dopuszczone przez ustawodawcę, okoliczności faktyczne sprawy, a to oznacza, że efektem wykładni powinno być takie rozumienie przesłanki, które będzie przydatne w bardzo różnorodnych stanach faktycznych. Dlatego też nie można wprowadzać konkretnych ram czasowych dla ustalenia przesłanki "wychowała", ale w każdym konkretnym przypadku ustalać, czy czynności podejmowane względem dziecka przez matkę doprowadziły do jego wychowania, czyli do względnej samodzielności w jego bieżącym funkcjonowaniu, czy też z uwagi na wiek dziecka (np. kilkulatek) ten proces nie został zakończony, lub też z uwagi na wiek dziecka (np. nastolatek), w którym matka rozpoczęła dopiero wykonywanie tych czynności nie można przyjąć, że spełniła przesłankę wychowania.

Powyższe rozważania, jak również te wcześniejsze dotyczące uzasadnienia rządowego projektu ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wskazują, że po pierwsze, wykluczony został jakikolwiek automatyzm w kwestii wykładni pojęcia "wychowania", a tym samym wyłączona została możliwość abstrakcyjnego ustalenia jego znaczenia, po drugie jego wykładnia wymaga konieczność indywidualnego badania każdej sprawy i uwzględniania w ramach wykładni operacyjnej dyrektyw systemowo-funkcjonalnych. Mając zatem na uwadze okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, w której matka urodziła czworo dzieci, jednak jedno z czworga dzieci zmarło w wieku niespełna 4 lat, to nie można przyjąć, że matka zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy urodziła i wychowała co najmniej czworo dzieci, albowiem w stosunku do zmarłego dziecka ten proces wychowania nie został zakończony.

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. I OSK 500/20, w którym przyjęto, że śmierć dziecka w wieku 7 lat i 6 miesięcy spełnia przesłankę wychowała, albowiem wychowanie ustało wraz z ustaniem władzy rodzicielskiej. Nie podziela też stanowiska zajętego przez NSA w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. I OSK 848/20, w którym za warunek wychowania uznano doprowadzenie dziecka do pełnoletniości, bez względu na okres wykonywania czynności wychowawczych, który poprzedzał jej osiągnięcie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - z mocy art. 188 w zw. z art. 151 i art. 193 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę, uznając że zostały spełnione przesłanki określone w powyższych przepisach.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a, uznając że ze względu na okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, przemawiający za odstąpieniem od obciążania skarżącej w całości od obowiązku zwrotu kosztów postępowania.