Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2311/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 § 1, art. 135, art. 153, art. 183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 28 marca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia NSA Maciej Dybowski /spr./ sędzia del. WSA Jerzy Siegień Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 318/11 w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2011 r., II SA/Bd 318/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę K. F. (dalej skarżąca) w sprawie ze skargi K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ów zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Na [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pawilonu handlowego z parkingiem, wjazdami i drogami wewnętrznymi na terenie działki nr [...] oraz części działek nr [...] i [...] położonych w R. przy ul. L. W decyzji sprecyzowano warunki i wymagania dotyczące m.in. kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i ochrony interesów osób trzecich oraz wynikające z przepisów odrębnych – art. 82 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ([j.t.] Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej p.w. bądź Prawo wodne).

W uzasadnieniu wskazał, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygając w przedmiocie warunków zabudowy terenu, którego część stanowi koryto przepływu wielkich wód powodziowych o prawdopodobieństwie występowania 1%, wydano decyzję po zbadaniu spełnienia określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunków oraz dokonaniu uzgodnień z Zarządem Dróg Wojewódzkich w B., Starostą R. oraz [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych - Biurem Terenowym w L.

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli K. F. i T. F. (jako właściciele samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] i udziału w budynku nr [...] oraz udziału w działce nr [...] położonych przy skrzyżowaniu ul. L. i K. w R.), J. Z. (jako współwłaściciel zabudowanej działki nr [...] przy ul. K.), E. R. (jako właścicielka zabudowanej działki nr [...] przy ul. L.) i [...] Spółdzielnia Handlowa w R. (jako właściciel samodzielnego lokalu użytkowego i udziału w budynku nr [...] oraz udziału w działce nr [...] położonych przy skrzyżowaniu ul. L. i K.). Odwołania zawierały tożsame zarzuty dotyczące naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej u.p.z.p.) przez nieuwzględnienie zasady dobrego sąsiedztwa, naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p. przez nie dokonanie rzetelnej analizy koniecznych lub dopuszczalnych zmian w ukształtowaniu terenu z uwzględnieniem interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich, a nadto – naruszenia art. 10 § 1 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) przez nie zapewnienie im jako stronom czynnego udziału w postępowaniu. Wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji, odwołujący domagali się przyznania im statusu stron postępowania w oparciu o art. 28 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazali, że działka nr [...] w studium "unormowań" [winno być "uwarunkowań"] i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy R. została w 100% powierzchni uznana za teren nie nadający się do zabudowy z uwagi na spadki terenu bądź nierówność gruntu i wysoki poziom wód gruntowych, a nadto jej część stanowi naturalny teren zalewowy rzeki R., określany w dokumentach planistycznych jako korytarz ekologiczny objęty uwarunkowaniami programu Natura 2000. Działka [...] stanowi w całości teren zalewowy i na jej części przyległej do działki [...] utrzymuje się całoroczne rozlewisko. Z kolej działka [...] to rów przeciwzalewowy i przeciwpowodziowy, tworzący wraz ze wspomnianym rozlewiskiem na działce [...] i łączącymi się z działką [...] rowami na działkach [...] i [...], jednolitą ochronę działek sąsiednich z terenami zalewowymi. Teren wymienionych działek stanowi naturalne zlewisko dla wód opadowych i roztopowych. Wskazali, że w celu realizacji planowanej inwestycji konieczne jest nasypanie na objętym nią terenie gruntu do jednolitego poziomu, co musi spowodować zamianę stosunków gruntowo-wodnych na działkach sąsiadujących z działkami nr [...] i dalszych. Ich zdaniem w decyzji nie dokonano należytej analizy zakresu koniecznych lub dopuszczalnych zmian ukształtowania terenu pod kątem ochrony interesów osób trzecich (nie określono wystarczająco warunków zapobiegania skutkom jakie może spowodować realizacja inwestycji (art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p.). Wskazali, że zabudowa działek objętych inwestycją spowoduje zakłócenie stanu naturalnego rozlewiska i ciągu ochronnego przed zalewaniem i powodziami, skutkując podniesieniem poziomu wód gruntowych na ich nieruchomościach i zawilgoceniem budynków. Podniesienie poziomu wód gruntowych na całym obszarze rejonu skrzyżowania i ciągu ulic L. i K., zdaniem odwołujących się, spowoduje zmianę stosunków gruntowo–wodnych. Realizacja przedmiotowej inwestycji nie tylko zmniejszy obszar stanowiący obecnie miejsce retencjonowania wody w wyniku podwyższenia terenu w jej obrębie, lecz również przez zwiększenie się utwardzonych powierzchni (parkingi, dach obiektu) odprowadzone z nich wody opadowe i roztopowe będą silniej podtapiały m.in. ich nieruchomości, co jest równoznaczne z bezpośrednią ingerencją w sferę ich prawa własności, co jest zakazane przepisem art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm, dalej k.c.), który uprawnia właściciela do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób. Mimo, że część terenu pod inwestycję wykorzystywana jest jako element systemu odprowadzania wód deszczowych i roztopowych (m.in. działka nr [...] jest łącznie z działką [...] publicznym rowem odprowadzającym), to decyzja nie reguluje spraw z zakresu uporządkowania gospodarki wodami opadowymi na działce [...] wraz z przyległymi rowami, co także oznacza pominięcie ochrony interesów osób trzecich i wymagań ochrony środowiska w powiązaniu z art. 144 k.c.

Skarżąca dodatkowo zarzuciła, że w decyzji nie ustalono warunków zabezpieczenia działek sąsiednich przed skutkami robót budowlanych na działkach [...], które mogą wpłynąć na stabilność stoków doliny zalewowej, z którymi graniczą ich nieruchomości.

Niezależnie od oddziaływania planowanej inwestycji na zmianę stosunków gruntowo-wodnych, sąsiedztwo dużego marketu handlowego, zdaniem wszystkich odwołujących się, narazi ich na emisję hałasu i spalin. Lokalizacja pawilonu handlowego z dużym parkingiem wpłynie na obniżenie wartości stanowiących ich własność lokali i nieruchomości. Oddziaływanie przyszłej inwestycji na własność odwołujących się obejmuje poza tym skutki dla ładu przestrzennego przez wprowadzenie formy użytkowania odmiennej od tej, jaka jest przypisana ich nieruchomości.

Odwołujący powołali się na bezpośrednie sąsiedztwo stanowiących ich własność działek lub działek, w których mają udziały, z przeznaczoną pod zabudowę działką inwestora nr [...] przez należącą do tego inwestora działkę nr [...], a nadto skarżąca - na posiadaną służebność przejazdu i przechodu przez przyległą do działki nr [...] działkę nr [...]. Bezpośrednie sąsiedztwo z terenem inwestycji, położenie działek nr [...] w strefie oddziaływania inwestycji, uzasadniały przyznanie im statusu stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji, lecz za takowe nie zostali uznani. Zaskarżona decyzja umożliwia lokalizację obiektu, który w formie architektonicznej, skali urbanistycznej i funkcji nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa, wymaganych art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w jego sąsiedztwie znajduje się budowla sakralna i budynki mieszkaniowe, a w nieco większej odległości budynki mieszkalne wielorodzinne w części parterowej przeznaczone na działalność handlową, budynki administracji i cmentarz. Jedynym sposobem ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji winna być procedura opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, a nie kształtowanie przestrzeni w drodze indywidualnej decyzji.

W toku postępowania odwoławczego wpłynął do organu II instancji zbiorowy protest mieszkańców ul. L. przeciwko wydaniu decyzji ustalającej warunki dla budowy pawilonu handlowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W.(dalej SKO bądź Kolegium) decyzją z dnia [...] 2009 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze stwierdzając, że odwołujący nie wykazali interesu prawnego lub obowiązku będącego przesłanką uznania ich za strony postępowania.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że żaden z odwołujących nie graniczy bezpośrednio z planowaną inwestycją. Z tego, że działka skarżącej graniczy z działką, która z kolei sąsiaduje z działką – terenem inwestycji i obydwie te działki stanowią własność tego samego podmiotu, nie można, zdaniem organu, wywodzić, że są one jedną nieruchomością, a w konsekwencji – że działka skarżącej graniczy bezpośrednio z planowaną inwestycją. Każda działka jest wyodrębniona geodezyjnie i dla ustalenia sąsiednich nieruchomości znaczenie mają poszczególne działki, a nie ich właściciele.

W świetle art. 28 k.p.a., nieprawidłowe jest stosowanie automatyzmu w odniesieniu do interesu prawnego generalnie do wszystkich osób zamieszkujących pobliskie nieruchomości, co proponują wszyscy odwołujący się. Zdaniem organu, za interes prawny nie mogą być uznane hipotetyczne obawy odwołujących co do przewidywanego w przyszłości ewentualnego naruszenia stosunków wodnych, gdyż cechą interesu prawnego jest jego realność – musi istnieć w dacie stosowania danych norm prawnych. Interes prawny przy tym musi być oparty na przepisach prawa materialnego i być wykazany przez stronę. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę w sprawie.

Przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia oddziaływania inwestycji, zatem pomocny może być tu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej p.b.), który określa, że obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających w związku z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem organu, żadne przepisy prawne nie zawierają unormowań, z których wynikałoby oddziaływanie planowanej inwestycji poza teren objęty wnioskiem w sposób ograniczający korzystanie z nieruchomości sąsiednich. Odwołujący się nie wskazali przepisu, z którego można by wywieść ich interes prawny.

Prócz wnioskodawcy i właścicieli nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją, do kręgu stron postępowania mogą być zaliczeni właściciele lub wieczyści użytkownicy gruntów dalej położonych tylko wówczas, gdy znajdują się one w granicach oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie przedmiotowej inwestycji zamyka się w granicach działek inwestora.

Obawy co do wykonania inwestycji w sposób zagrażający bezpieczeństwu nieruchomości sąsiednich nie uzasadniają bycia stroną postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, gdyż sposób realizacji inwestycji, jej zgodność z prawem budowlanym i innymi przepisami, jest przedmiotem postępowania dotyczącego wydania pozwolenia na budowę.

K. i T. F., J. Z. i E. R. odrębnymi pismami procesowymi zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta R.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, prawomocnym wyrokiem z 28 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 135/10 (dalej wyrok II SA/Bd 135/10) uchylił zaskarżoną decyzję podnosząc, że odwołujący nie wskazali konkretnego przepisu prawa materialnego administracyjnego z którego wywodzi się ich interes prawny, to jednak takiego przepisu można dopatrywać się w art. 29 ust. 1 p.w. Sąd uznał, że rolą organu odwoławczego było przed wydaniem decyzji ustalenie czy może istnieć z uwagi na planowane zamierzenie inwestycyjne związek między tym zamierzeniem, a niebezpieczeństwem naruszenia stosunków wodnych prowadzącym do podtopienia, czy zawilgocenia gruntów sąsiednich.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] 2011 r. nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze z wniosku K. i T. F. na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., stwierdzając, że odwołujący się nie wykazali interesu prawnego lub obowiązku będącego przesłanką uznania ich za strony postępowania. W uzasadnieniu SKO wskazało, że uwzględniając zalecenia i wskazówki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego przeprowadzono uzupełniające postępowanie dowodowe i zgromadzono dodatkową dokumentację, w tym opinię biegłego, celem dokonania oceny wpływu planowanej inwestycji w zakresie określonym przez Sąd na nieruchomości sąsiednie. Wykonano szereg czynności celem ustalenia i zgromadzenia możliwie najszerszego materiału dowodowego w zakresie stosunków wodnych na przedmiotowym terenie. Zwrócono się między innymi do [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych (pismo z 08.09.2010 r.), Gminnej Spółki Wodnej w R., uzyskano tekst studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta R., projekt Studium Ochrony Przeciwpowodziowej miasta R., pismo z dnia 29.06.2006 r. RZGW w G. w sprawie zaopiniowania projektu Studium Ochrony Przeciwpowodziowej wraz z mapą zasięgu zagrożenia przeciwpowodziowego R., mapy ewidencyjne terenu wraz wykresem z mapy glebowo-rolniczej, stanowisko [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych Biura Terenowego w L. wraz z mapą ewidencyjną, wyrys studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta R. - uchwała Rady Miasta nr [...] z [...] 2007 r., pismo RZGW w G. z dnia 29.09.2010 r. wraz z mapą i opracowaniem Instytutu Meteorologii i Gospodarki Wodnej Oddziału Morskiego w G. zatytułowanym Wyznaczenie granic obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią w celu uzasadnionego odtworzenia terenów zalewowych R., dokumentację geotechniczną określającą warunki gruntowo-wodne podłoża gruntowego na wskazanych działkach w R. przy ul. L., opinię specjalisty z zakresu kształtowania środowiska w zakresie hydrologii i wody w krajobrazie, wydaną w zakresie możliwości niebezpieczeństwa naruszenia stosunków wodnych, prowadzącego do podtopienia lub zawilgocenia gruntów sąsiednich w związku z realizacją inwestycji. Ustalono, że istnieje możliwość odprowadzenia wód deszczowych do miejskiej kanalizacji na posesji działki numer [...] przy ul. L.j (pismo Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] z 23.9. 2010 r.). Z opinii wynika, że inwestycja realizowana będzie na obszarze, na który odpływ wód gruntowych ma kierunek zgodny z topografią terenu. Inwestycja nie będzie stanowić bariery dla odpływu wód gruntowych i opadowych, i nie będzie oddziaływać na działki sąsiednie, ponieważ nie znajdują się one na linii odpływu powierzchniowego i podziemnego między badaną inwestycją a terenami położonymi wyżej. Autor opinii stwierdził, że inwestycja nie stwarza niebezpieczeństwa naruszenia stosunków wodnych, które mogłyby prowadzić do podtopienia lub zawilgocenia gruntów sąsiednich, co wynika z analizy dokumentacji hydrologicznej, geotechnicznej i glebowej. W ocenie organu, opinia jest rzetelna, kompletna, uwzględniono w niej szeroką dokumentację. Opisano obszar inwestycji i terenów sąsiednich potencjalnie zagrożonych zmianą stosunków wodnych, dokonano określonych w opinii ustaleń i obliczeń a ustalenia te przedstawiono również w formie graficznej, W opinii ustalono rzędne terenu, wyliczono zasięg strefy zagrożenia powodziowego 1 % dla wody stuletniej na poziomie 87,22 m n.p.m., a dla wody dziesięcioletniej na poziomie 86,91 m n.p.m.. Ustalono, że teren inwestycji jak i działki odwołujących znajdują się powyżej rzędnej wody stuletniej. Spośród działek w sąsiedztwie planowanej inwestycji najniżej położona budowla znajduje się na działce nr [...] na wysokości 89,5 m n.p.m. tj. powyżej zasięgu wody 1 %. Działka nr [...] państwa F., na której położony jest ich lokal mieszkalny stanowiący odrębną własność, znajduje się ponad 3 m powyżej rzędnej wody stuletniej (s. 17 opinii).

W aspekcie zagrożenia powodziowego w opinii wyrażono stanowisko, że realizacja inwestycji nie wpłynie na warunki dławienia odpływu z obszaru doliny w kierunku rzeki, gdyż znajduje się powyżej obszaru zalewowego o prawdopodobieństwie 1 %. Przedmiotowa działka nie znajduje się na drodze przepływu wód powodziowych, nie zahamuje możliwości rozlania się wody po dolinie oznaczonej numerem [...] w przypadku wystąpienia powodzi, nie zwiększy zagrożenia powodziowego na badanym terenie, nie zmniejszy miejsca retencjonowania wody, gdyż ma spadek w kierunku mokradła i rowu, które w swym założeniu pełnią rolą odbiorników wód opadowych i roztopowych z terenu zlewni, nie zakłóci też ciągu ochronnego przed zalewaniem i powodziami i nie będzie miała wpływu na naturalny wzrost zwierciadła wód gruntowych. Budowa pawilonu ograniczy dopływ wód roztopowych i opadowych do działek [...] przez skierowanie tych wód bezpośrednio do systemu kanalizacji miejskiej, co będzie miało pozytywny wpływ na środowisko doliny (s. 18 opinii). Minimalna wysokość działki numer [...] wynosi 90.43 co oznacza, że położona jest o 3,43 m powyżej, aniżeli najwyżej położony punkt działki inwestora (nr ...). Oznaczałoby to, że by mieć wpływ na zwilgocenie piwnicy na działce [...], woda musiałaby płynąć w kierunku przeciwnym do linii spadku czyli pod górę. Położenie lustra wody gruntowej w rejonie działki nr [...] znajduje się powyżej 1,5 m niż lustro wody na działce nr [...] ( s. 20 opinii).

W ocenie Kolegium, wnioski zawarte w opinii są poparte określonymi ustaleniami mającymi oparcie w dokumentacji stanowiącej podstawę wydania opinii, są logicznie i należycie uzasadnione, nie pozostają w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w tym wyżej wskazanym. Brak podstaw, by opinię tę uznać za wadliwą czy niewiarygodną. Wskazano, że odwołujący się w zakresie wydanej opinii nie zajęli żadnego stanowiska, z czego można wnioskować, że nie znaleźli podstaw do uznania jej za wadliwą, ani nie brali udziału w rozprawie wyznaczonej w celu ewentualnego wyjaśnienia treści opinii lub zgłoszonych zastrzeżeń.

Wobec przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego na okoliczności wskazane w wyroku II SA/Bd 135/10 i wykonaniu zaleceń tegoż Sądu, wobec wykazania braku wpływu inwestycji na stosunki wodne na działkach sąsiednich, Kolegium podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko co do tego, że odwołujący nie mają przymiotu strony postępowania. Organ podniósł, że odwołujący nie byli uczestnikami postępowania przed Burmistrzem, gdyż nie zostali uznani za strony. Interesu prawnego odwołujący nie wykazali, a przeprowadzone dodatkowe postępowanie dowodowe nie potwierdziło wpływu inwestycji na ich nieruchomości. Z uwagi na lokalizację gruntów skarżących, zdaniem SKO nie są one położone w granicach oddziaływania inwestycji, bo oddziaływanie to zamyka się w granicach nieruchomości inwestycyjnej, nie graniczą one również z terenem inwestycji i nie ma takiej możliwości, by sposób zabudowy na działce sąsiedniej [...] mógł w jakikolwiek sposób ograniczać sposób korzystania czy zabudowy co do lokalu będącego odrębną własnością w budynku wielolokalowym. Działkę nr [...] od terenu inwestycji oddziela działka nr [...], która jest w pełni zabudowana, w związku z tym zamierzona zabudowa na działce nr [...] nie może w żaden sposób wpłynąć na zabudowę na działce [...], a nadto jest ona już zabudowana. Właścicielowi lokalu nie przysługuje samodzielne prawo do zabudowy działki, a nawet gdyby przysługiwało, to i tak zamierzona inwestycja w żaden sposób nie ogranicza tej zabudowy, ani też nie wpływa na sposób korzystania z działki nr [...].

We wniesionej skardze skarżąca K. F. oświadczyła, że jest współwłaścicielką nieruchomości, która graniczy z działką nr [...], należącą do właściciela działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym (...). Jej zdaniem planowana inwestycja wpłynie na zmianę charakteru użytkowania sąsiednich nieruchomości. Opinia w sprawie oceny niebezpieczeństwa naruszenia stosunków wodnych, prowadzących do podtopienia lub zawilgocenia gruntów sąsiednich, zawiera błędy merytoryczne w kontekście złożonego przez inwestora wniosku. Opinia ogranicza się do analizy inwestycji na działce nr [...], w związku z pismem inwestora zwierającym rezygnację z realizacji zamierzenia na działkach [...], przy jednoczesnym braku zmiany treści decyzji. Inwestor wskazał, że nie ma tytułu prawnego do działek [...]. Zdaniem skarżącej nie ma to znaczenia, gdyż dopiero na etapie pozwolenia na budowę wymagane jest wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością. Wobec powyższego, analiza biegłego musi obejmować działki gruntów w pełnym zakresie, gdyż w przeciwnym wypadku jest niepełna i nie daje rzeczywistego obrazu zagrożeń. Z opinii wynika, że zabudowa gospodarcza działki [...] stwarza zagrożenie w fazie realizacji inwestycji z uwagi na zintensyfikowanie dopływu wody do działki [...]. Możliwość zintensyfikowania spływu wód na działki [...] może doprowadzić do kapilarnego podciągania wody na działkę skarżącej. Zdaniem skarżącej biegła zaniechała badania w tym przedmiocie. Z decyzji Burmistrza wynika, że nie da się zrealizować inwestycji tylko na działce [...], która będzie w całości zabudowana. Niezbędnie stanie się korzystanie z działek [...], co świadczy o wadliwości opinii biegłego i stanowiska SKO. Okoliczności te świadczą o interesie prawnym skarżącej, wynikającym z przepisów administracyjnych - art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. i prawa cywilnego – art. 140 i 144 kc.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że opinia odnosiła się do zamierzenia obejmującego wszystkie wymienione w decyzji działki (s. 14 opinii). Biegła oceniła, że nie zachodzi niebezpieczeństwo podtopienia czy zawilgocenia działki skarżącej z uwagi na położenie działki, nachylenie terenu, rzędne terenu i uwzględniła warunki glebowe, co odnosi się do zarzutu o kapilarnym podsiąkaniu wody (s. 19-20 opinii).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, powołując art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

W uzasadnieniu zgodził się ze skarżącą, że dopiero przy pozwoleniu na budowę będzie wymagane wykazanie się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale ta okoliczność pozostaje poza zakresem rozpoznawanej sprawy, podobnie jak odnoszenie opinii do zawartości merytorycznej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Opinię sporządzono na użytek ustalenia, czy skarżąca ma interes prawny w zaskarżeniu pozytywnej dla inwestora decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, i tylko w takim zakresie musi być analizowana. Inne zarzuty skarżącej zawarte w odwołaniu były już przedmiotem oceny w sprawie II SA/Bd 135/10, z którymi się zgadza.

Wbrew stanowisku skarżącej, biegła oceniła wpływ inwestycji na wszystkie działki (s. 14 opinii). Ewentualne przeszkody, czy ograniczenia w zagospodarowaniu działek [...], nie mogą być przedmiotem oceny w tym postępowaniu. Opinia biegłej wykluczyła negatywny wpływ inwestycji na działkę skarżącej. Wynika z niej, że działanie inwestora polegające na wykonaniu nasypu ziemnego po zachodniej stronie działki [...] doprowadziło do zniwelowania nadmiernego spadku terenu w kierunku mokradła (działka nr ...). Ten zabieg dodatkowo spowodował spowolnienie odpływu wód opadowych w kierunku mokradła, co okazało się zabiegiem pożądanym, nie tylko ze względu na realizację przyszłego przedsięwzięcia. Budowa pawilonu handlowego nie zakłóci "ciągu ochronnego przed zalewaniem i podwoziami" i nie będzie miała wpływu na naturalny wzrost zwierciadła wód gruntowych w wyniku wezbrań powodziowych. Budowa pawilonu ograniczy dopływ wód roztopowych i opadowych do działek [...] przez skierowanie ich bezpośrednio do kanalizacji miejskiej. Niezależnie od tego teren przewidzianej inwestycji znajduje się powyżej rzędnej wód powodziowych o prawdopodobieństwie wystąpienia 1%. Z tych względów w opinii biegłego zapisy art. 40 i art. 82 p.w. nie uzasadniają ograniczenia zagospodarowania na działce nr [...].

Działce nr [...], w której skarżąca ma swój udział, nie zagraża ani kierunek odpływu wód gruntowych i opadowych, ani naruszenie stosunków wodnych prowadzących do podtopienia lub zawilgocenia terenu. Nie ma też zagrożenia kapilarnego podsiąkania gruntu. Należy przy tym podkreślić, że zabudowie budynkowej będzie podlegała działka nr [...]. Natomiast część miejsc postojowych miałaby być usytuowana na działkach nr [...]. Jest to niewielka część powierzchni całej inwestycji, nie mająca wpływu na istotną zmianę stosunków wodnych, a odpowiednie zabezpieczenie wg wymogów przepisów prawa budowlanego, nie wpłynie negatywnie na panujące stosunki wodne. Działka nr [...] jest poniżej nieruchomości, do której części przysługuje skarżącej prawo współwłasności, a działka nr [...], podobnie jak działka nr [...], nie graniczy z gruntem skarżącej.

Zasięg obszaru wód powodziowych w rejonie działek objętych przewidzianą inwestycją, wynosi 86,74 m n.p.m. (zalecany do uwzględnienia na poziomie ok. 87 m n.p.m.). Nie ma więc żadnego oddziaływania na działkę skarżącej (np. 92,78 – 90,43 m n.p.m.). Działka skarżącej znajduje się 3,21 m powyżej rzędnej wody stuletniej.

W sprawach o ustalenie warunków zabudowy legitymacja stron oceniana jest na zasadach określonych art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. z którego wynika, że każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych a także art. 54 pkt 2d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., nakładającym obowiązek określenia w decyzji ustalającej warunki zabudowy wymagań dotyczących ochrony interesu osób trzecich.

Wskazał na orzecznictwo i doktrynę, w których ugruntowany jest pogląd, że źródłem interesu prawnego jest konkretna norma prawa materialnego. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy interes prawny co do zasady mają właściciele, użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących (graniczących) z terenem inwestycji oraz właściciele i użytkownicy wieczyści gruntów położonych dalej, w zależności od zasięgu i stopnia uciążliwości oddziaływania planowanej inwestycji na ich grunty. Niewątpliwie działka ewidencyjna skarżącej nie jest działką bezpośrednio przyległą do terenu inwestycji.

Na ustalenie kręgu stron postępowania rzutują okoliczności konkretnej sprawy - charakter projektowanej inwestycji, a co za tym idzie rodzaj, stopień i zakres jej oddziaływania na otoczenie. Przy ocenie istnienia interesu prawnego osoby trzeciej trzeba brać pod uwagę możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania terenu wokół niego, oraz obszaru poza terenem inwestycji, w związku z czym stwierdzenie tej możliwości jest równoznaczne z naruszeniem interesu prawnego i podstawą uznania za stronę.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie wyjaśnienia wymagało, czy doszło do naruszenia interesów prawnych skarżącej w związku z obawą naruszenia stosunków wodnych. Biegła jednoznacznie wykluczyła, by wskutek przewidywanej inwestycji miało dojść do jakiegokolwiek oddziaływania na działkę skarżącej. Inne okoliczności, na które skarżąca wskazywała w odwołaniu, były już przedmiotem oceny przez Sąd i nie znalazły się w zarzutach skargi, w związku z tym Sąd do nich się nie odniósł, wskazując, że aprobuje stanowisko zaprezentowane w wyroku II SA/Bd 135/10, do którego odwołał się organ II instancji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 318/11, wywiodła skarżąca, reprezentowane przez radcę prawnego P.M.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez przyjęcie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzającej go decyzji SKO, i poprzedzającej decyzji Burmistrza Miasta R., jako naruszających prawo i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a.

W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotem decyzji Burmistrza R. jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania dla realizacji budowy na działkach [...] i taki zakres wskazuje analiza urbanistyczna, a opinia biegłego ogranicza się wyłącznie do analizy inwestycji na działce [...]. Bezzasadne ograniczenia treści oceny oddziaływania inwestycji na otoczenie zostało poczynione celowo, jako mające wyeliminować skarżącą z kręgu osób uznanych za strony w sprawie.

Zabudowa gospodarcza działki [...] stwarza zagrożenie zarówno w fazie budowy, jak i realizacji inwestycji z uwagi na zintensyfikowany dopływ wody i zawartych w niej zanieczyszczeń do działki [...]. Teren inwestycji położony jest w dolinie rzeki R., w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodziowego i zdaniem skarżącej, nieuprawniona jest ocena Sądu, że działki [...] tylko w części przeznaczone są na urządzenie parkingu, w przypadku gdy zakazane jest jakiekolwiek zabudowanie terenów zalewowych.

Nieruchomość skarżącej zagrożona jest erozją i podtopieniami przez wody spływające do rzeki R. Część działki nr [...] znajduje się w obszarze potencjalnego zagrożenia powodzią, co jej zdaniem, winno skutkować wyłączeniem terenu spod zabudowy. Od czasu sporządzenia map i zgromadzenia danych przez IMGW upłynęło już kilka lat i stan wody na gruncie obecnie jest zdecydowanie wyższy, niż teoretycznie wynikający z danych opracowań.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 p.p.s.a.). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że skarżący kasacyjnie może kwestionować przyjęte przez sąd I instancji ustalenia tylko w oparciu o konkretne przepisy prawa procesowego. Ustalenia stanu faktycznego nie mogą być zwalczane podnoszeniem zarzutu naruszenia prawa materialnego. Wskazanie konkretnej normy procesowej, która w ocenie autora skargi kasacyjnej, została naruszona przez sąd I instancji, winno być precyzyjne, jednoznaczne (wyrok NSA z: 21.2.2007 r., II GSK 293/06, Lex nr 326269; 25.5.2010 r., I GSK 1155/09, Lex nr 585927; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadmnistracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 305, 362, 381). Mimo, że uzasadnienie skargi kasacyjnej w istocie koncentruje się na kwestionowaniu oceny dowodu z opinii biegłego, autor skargi kasacyjnej nie podnosi zarzutu z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), nie wskazując żadnego przepisu procesowego, którego naruszenie zarzuca zaskarżonemu wyrokowi, co czyni ową polemikę nieskuteczną.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Pojęcie strony jest kategorią prawa materialnego. Oznacza to, że interes prawny wnoszącego skargę kasacyjną musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego, ale także może mieć swe źródło w przepisach o postępowaniu.

Interes prawny strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. winien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego, wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek, żądanie, czy środek zaskarżenia. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (wyrok NSA z 30.8.2012 r., II OSK 1588/12, cbosa).

Konieczność badania legitymacji skargowej jest instytucją powszechnie znaną i akceptowaną, zarówno w postępowaniu sądowoadministracyjnym, jak i w postępowaniu przed sądami powszechnymi (S. Łajszczak, Legitymacja skargowa a przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, ZNSA 2012/5/s. 64 i n.; J. Jodłowski w: J. Jodłowski, Z. Resich, J. Lapierre, T. Misiuk-Jodłowska, K. Weitz, Postępowanie cywilne, Wwa 2009 s. 62, 192-195; H. Trammer, Następcza bezprzedmiotowość procesu cywilnego, Kraków 1950, s.21-22).

Utrwalonym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest pogląd, że stosownie do art. 50 p.p.s.a., postępowanie przed sądem administracyjnym, zarówno pierwszej instancji, jak i Naczelnym Sądem Administracyjnym, może być uruchomione wyłącznie w wyniku skutecznego wniesienia odpowiedniego środka prawnego przez podmiot mający w sprawie interes prawny. Sąd administracyjny na każdym etapie sprawy poddaje badaniu legitymację materialnoprawną podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego (uchwała 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11.4.2005 r. OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62; wyrok NSA z 16.9.2010 r., II OSK 1397/09, Lex nr 746508). Ocena w powyższym zakresie następuje bez względu na to, czy korzystający z danego środka prawnego był dopuszczony do udziału w postępowaniu administracyjnym, jak i czy ze skargą wystąpił podmiot, do którego błędnie skierowano decyzję nakładającą na niego obowiązki bądź przyznającą mu uprawnienia (W. Chróścielewski: Glosa do wyroku WSA w Warszawie z 27.1.2004 r., III SA/Wa 1617/02, OSP 1995/11/128 s. 580; Legitymacja skargowa w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2010/5-6/82).

Kontrolowana decyzja została wydana po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem 28 kwietnia 2010 r., II SA/Bd 135/10 poprzedniej decyzję SKO z dnia [...] 2009 r. nr [...].

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd trafnie ocenił, że K. F. nie przysługuje interes prawny w kontrolowanym postępowaniu. Przedmiotowe postępowanie toczyło się na podstawie art. 61 u.p.z.p. O tym, że K. F. nie przysługuje przymiot strony z uwagi podnoszony przez skarżącą wzmożony ruch pojazdów w okolicy planowanej inwestycji (hałas, spaliny) i wnoszącą ok. 50 m odległość między budynkiem zamieszkiwanym przez K. F. od granic terenu inwestycji, oraz że między obiektami tymi a terenem inwestycji na oddzielających je innych działkach znajdują się przeszkody tłumiące hałas w postaci usytuowanej tam zabudowy, przesądził Sąd w prawomocnym wyroku II SA/Bd 135/10. Sąd w wyroku II SA/Bd 135/10 wykluczył także możliwość skutecznego powoływania się na przepisy kodeksu cywilnego. Wojewódzki Sąd w wyroku II SA/Bd 135/10 wskazał, że jedynie art. 29 ust. 1 i 3 Prawa wodnego mógłby być przepisem prawa materialnego, będącego podstawą interesu prawnego skarżącej. Ocena prawna wyrażona w prawomocnym wyroku II SA/Bd 135/10, była wiążąca dla organu odwoławczego, Sądu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę i Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w wyniku wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku II SA/Bd 318/11.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku trafnie ocenił, że Kolegium prawidłowo wykonało wskazania co do dalszego postępowania, zawarte w wyroku II SA/Bd 135/10, w szczególności dokonując niewadliwych ustaleń na podstawie wskazanych w wyroku II SA/Bd 135/10 dokumentów i starannie sporządzonej opinii biegłego, którą organ odwoławczy słusznie podzielił. Skoro uzupełnione postępowanie dowodowe wskazało na zasadność poprzedniej decyzji, Kolegium obowiązane było wydać identyczne rozstrzygnięcie, z należycie pogłębionym uzasadnieniem (wyrok NSA z: 2.6.1999 r., IV SA 587/97; 5.12.1999 r., IV SA 770/97, akceptowane przez J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 399-400, uw. 8).

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] 2011 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego. Takie granice kontroli sądowo administracyjnej oznaczają, że Sąd I instancji nie mógł dokonać kontroli decyzji Burmistrza Miasta R. z [...] 2009 r. ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie pawilonu handlowego z parkingiem wjazdami oraz drogami wewnętrznymi na terenie działki [...] oraz części działek [...] położonych w R. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), Sąd administracyjny może uczynić przedmiotem kontroli w trybie art. 135 p.p.s.a. tylko wówczas decyzję organu I instancji, gdy sprawa została merytorycznie rozpoznana przez organ II instancji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 § 1 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.