Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1658/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3 w zw z art. 193 Ppsa, art. 34 i 35
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 59 ust. 1 w zw z art 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 209 ust. 2 par. 216 i par. 271 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak -Kubiak sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 959/14 w sprawie ze skarg M. S. i J. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz J. S. kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu na rzecz M. S. kwotę 500 (pięćset) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 959/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Poznaniu oddalił skargi (w sentencji tego wyroku oczywiście błędnie wskazano, że chodziło o jedną skargę) M.S. i J.S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WWINB) w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak podane w uzasadnieniu powyższego wyroku w wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych na wniosek M.S. i J.S. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Kaliszu ustalił, że inwestorzy – I.B. i K.B. – prowadzą roboty budowlane przy budowie budynku mieszkalno – usługowego z częścią usługową w poziomie parteru (branża spożywcza), zlokalizowanego w m. [...], PI. [...] (dz. nr [...]) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Organ powiatowy ustalił, że inwestorzy prowadzą roboty budowlane w oparciu o decyzję – pozwolenie na budowę wydane przez Starostę Kaliskiego nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., jednak w czasie realizacji budowy dokonali odstępstw w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego polegających na zmianie usytuowania obiektu.

W ocenie organu I instancji stwierdzone zmiany dotyczące zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, zgodnie z treścią art. 36a ust. 5 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623, dalej uPb) stanowiły istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. PINB w Kaliszu wstrzymał prowadzone roboty budowlane oraz nałożył obowiązek wykonania niezbędnego zabezpieczenia realizowanego obiektu przed działaniem czynników atmosferycznych i dostępem osób trzecich, a następnie decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, nałożył na inwestorów obowiązek przedstawienia, w terminie do dnia 15 sierpnia 2013 r., projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych.

Decyzją nr [...]z dnia [...] września 2013 r. PINB w Kaliszu zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przedmiotowego budynku, jednakże decyzja ta została uchylona decyzją WWINB w Poznaniu z dnia [...] stycznia 2014 r., z uwagi na brak stanowiska Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (WWKZ).

Jak wynika z dalszych motywów wyroku, inwestorzy przedłożyli następnie pozwolenie WWKZ w Poznaniu nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. na prowadzenie robót budowlanych na terenie historycznego układu urbanistycznego miejscowości [...] wpisanego do rejestru zabytków.

Następnie PINB w Kaliszu decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 4, art. 81 ust. 1 pkt 2 uPb (uwaga Sądu – nie dostrzeżono nowego tekstu jednolitego tej ustawy – Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej K.p.a.) zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalno – usługowym z częścią usługową (branży spożywczej) w poziomie parteru, zlokalizowanego w m. [...], PI. [...] (dz. nr [...]).

Odwołanie od wskazanej powyżej decyzji PINB złożył J.S..

Po rozpatrzeniu odwołania WWINB w Poznaniu decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W ocenie WWINB w Poznaniu przedłożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny jest zgodny z ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zmienioną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] października 2011 r., a ponadto inwestorzy uzyskali ostateczne pozwolenie WWKZ na prowadzenie robót budowlanych w oparciu o przedłożony projekt budowlany zamienny. Ponadto w ocenie organu odwoławczego projekt spełnia warunki, określone art. 35 ust. 1 pkt 1-4 uPb, a także warunki określone przepisami rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 z późn. zm., dalej rozp. MTBiGM z 2012), jest kompletny oraz sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające uprawnienia budowlane.

Skargi identycznej treści na powyższą decyzję WINB w Poznaniu wnieśli M.S. i J.S. zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 9, 10, 13 § 1, 40 § 1, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. oraz ogólnie przepisów uPb. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB w Kaliszu, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżących inwestycja w trakcie budowy zmieniła swój sposób przeznaczenia, bowiem w chwili obecnej planuje się zlokalizować w budynku aptekę, a taka inwestycja w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżących będzie miała negatywny wpływ na ich nieruchomość. W ocenie skarżących taka inwestycja powinna spełniać specjalne wymogi określone w przepisach szczególnych. Pomimo wielokrotnie podnoszonych zarzutów, nikt nie podjął jednak jakichkolwiek kroków w celu ich weryfikacji.

Skarżący podnosili również, że przedmiotowy obiekt znajduje się w odległości poniżej 8 m od budynku sąsiedniego, co naruszać ma przepisy uPb odnośnie odległości budynku, w którym prowadzona będzie działalność gospodarcza od budynków sąsiednich. W ich ocenie nie bez znaczenia jest też fakt, iż toczy się obecnie postępowanie dotyczące przebiegu granicy między działkami i w jego wyniku może ulec zmianie odległość przedmiotowego budynku od granicy z działką sąsiednią.

W odpowiedzi na skargi WWINB w Poznaniu wniósł o ich oddalenie, w uzasadnieniu powtarzając argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że zarzuty skarżących w zakresie zmiany przeznaczenia budynku nie znajdują oparcia w zebranym materiale dowodowym, a dotyczące postępowania przed konserwatorem zabytków nie mogą być kierowane do organów nadzoru budowlanego.

Postanowieniem z dnia 5 września 2014 r. WSA w Poznaniu zarządził połączenie obydwu spraw w celu ich wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a sprawę postanowiono prowadzić dalej pod sygn. IV SA/Po 959/14.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Poznaniu orzekł o oddaleniu "skargi".

Dokonując rekapitulacji stanu faktycznego sprawy sąd pierwszej instancji przywołał niesporne ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego I instancji, który – przyjmując, że doszło do tzw. istotnego odstąpienia od warunków udzielonego pozwolenia na budowę – prowadził tzw. postępowanie naprawcze w trybie przepisów art. 50-51 uPb. W konsekwencji wydania decyzji nakazującej przedstawienie projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb, a następnie przedłożenia przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego – po uprzednim uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego – zapadła decyzja kończąca postępowanie naprawcze (na s. 7 uzasadnienia wyroku sądu wojewódzkiego oczywiście błędnie powoływano się na podstawę prawną decyzji kończących postępowanie naprawcze, przywołując przepisy "art. 50 ust. 4 lub 5" uPb, w istocie chodzi o przepisy art. 51 ust. 4 lub 5 uPb). Wyjaśniono zakres obowiązków organu sprawdzającego wykonanie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

W motywach powyższego wyroku sąd wojewódzki stwierdził dalej, że w sytuacji, gdy w sposób dostateczny wyjaśniono, iż północna ściana wznoszonego budynku jest ścianą bez otworów okiennych, a jej odległość od granicy z działką [...] wynosi 3,61 m (narożnik zachodni) i 3,72 m (narożnik wschodni) od granicy działki nr [...], nieskuteczne są argumenty strony skarżącej w zakresie niezgodności inwestycji z przepisami technicznymi. Wymagana minimalna odległość od granicy z działką dla budynku bez otworów okiennych lub drzwiowych wynosi 3 m i przedmiotowa inwestycja ten warunek spełnia (przywołano ustalenia organów, wedle których otwór w północnej ścianie budynku znajduje się w podcieniu), za nieskuteczne uznano przeto zarzuty naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozp. MI z 2002). Natomiast odnosząc się do podniesionej przez skarżących okoliczności, że dla budynków w których prowadzona będzie działalność gospodarcza, minimalna odległość między budynkami wynosi 8 m, sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że stanowisko to nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. W szczególności powołując się na treść § 12 ust. 6 rozp. MI z 2002 wskazano, że wynikający z cyt. przepis nakaz zachowania odległości 8 m od budynków znajdujących się na sąsiednich działkach odnosi się do budynków inwentarskich lub gospodarczych. Budynek gospodarczy to nie budynek, w którym będzie wykonywana działalność gospodarcza.

Dalej podkreślono, że rozstrzygnięcie sprawy przebiegu granicy działek nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, gdyż przebieg tej granicy jest znany. Zebrany przez organy nadzoru budowlanego materiał dowodowy nie uniemożliwiał rozstrzygnięcia sprawy, bowiem przebieg granic działek był znany i na podstawie dostępnych informacji można było określić odległość budowanego budynku od granicy z działką sąsiednią.

Z materiału dowodowego zebranego przez organy nadzoru budowlanego nie wynika, aby inwestorzy wykonywali jakiekolwiek roboty budowlane zmierzające do zmiany przeznaczenia budynku. Również skarżący nie przedstawili jakichkolwiek dowodów na potwierdzenie swoich twierdzeń, dlatego sąd wojewódzki uznał je za gołosłowne. Dodatkowo eksponowano obowiązek inwestorów uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Kwestie prawidłowości doręczania stanowiska organu konserwatorskiego wykraczały poza granice sprawy i nie mogły podlegać kontroli sądu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł – reprezentowany przez pełnomocnika – J.S., zaskarżając ww. orzeczenie w całości i zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, a to:

art. 34 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej uPb) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że projekt budowlany zamienny przedłożony przez inwestorów – I. i K. B. spełnia wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy projekt ten nie spełniać ma wymagań określonych w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy, zmienionej decyzją tegoż organu z dnia 27 października 2011 r. (uwaga Sądu – w skardze kasacyjnej oczywiście błędnie powołano rok wydania tej decyzji wskazując datę "[...].10.2010 r.", podczas gdy prawidłowa data przywoływanej decyzji "[...].10.2011 r."),

art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (uwaga Sądu – w skardze kasacyjnej oczywiście błędnie powołano publikator tej ustawy – w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji obowiązywał tekst jednolity przywołanej ustawy opublikowany w Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projekt budowlany zamienny jest zgodny z decyzją Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy, podczas gdy projekt budowlany zamienny jest niezgodny z tą decyzją,

§ 19 ust.1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, § 20, § 209 ust 2, § 216 i § 271 ust. 1-5 rozp. MI z 2002 poprzez "jego" błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że projekt budowlany zamienny spełnia wymogi określone w tym rozporządzeniu, podczas gdy projekt budowlany zamienny narusza postanowienia tego rozporządzenia;

2. przepisów postępowania, a to:

a) art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) poprzez niewłaściwe zbadanie sprawy i nieuwzględnienie skargi mimo, że "decyzja organu administracyjnego" w istocie naruszała prawo materialne tj. art. 34 i art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uPb, art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 Upzp, § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, § 20, § 209 ust. 2, § 216 i § 271 ust. 1-5 rozp. MI z 2002, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem WSA w Poznaniu prawidłowo postępując winien stwierdzić naruszenie prawa materialnego i uchylić zaskarżoną decyzję WWINB w Poznaniu w całości,

b) art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm., dalej Pusa) poprzez nienależytą kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności organu administracji publicznej, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem WSA w Poznaniu prawidłowo postępując winien zbadać całość sprawy, a następnie stwierdzić naruszenie warunków określonych w decyzji Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy i w tej sytuacji winien uchylić decyzję WWINB w Poznaniu z dnia [...] czerwca 2014 r. w całości.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Dodatkowo wnosi o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu – "Opinii dotyczącej dokumentacji projektowej zamiennej dla budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy Placu [...] w [...] (dz. nr [...], obręb [...])", sporządzonej przez dr inż. arch. Wacława Szarejko, wraz z załączonymi dwoma mapami (wydruk z projektu zamiennego oraz powiększenie wydruku), na których opiniujący wskazał miejsca przekroczenia odległości określonych w rozp. MI z 2002, na okoliczność treści opinii, albowiem ma być to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że projekt budowlany zamienny został sporządzony niezgodnie z ustaleniami zawartymi w decyzji Wójta Gminy [...] o warunkach zabudowy. Jest to wada dyskwalifikująca cały projekt, która powinna zostać zauważona przez WWINB w Poznaniu. Dodatkowo skarżący wskazuje, że w projekcie zamiennym jest nieprawidłowa, niepełna lub niejasno sformułowana klasyfikacja pożarowa budynku.

W odpowiedzi I.B. i K.B. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, a także o oddalenie wniosku o przeprowadzenie dowodu z dokumentu. W ocenie uczestników postępowania wyrok WSA w Poznaniu nie narusza przepisów prawa procesowego, a argumentacja przytoczona w skardze kasacyjnej sprowadza się w istocie do polemiki z oceną materiału dowodowego i ustaleń faktycznych dokonaną przez sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 Ppsa (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych nie dostrzeżono), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, choć nie wszystkie jej zarzuty są trafne.

A. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwał na uwzględnienie wniosek o przeprowadzenie dowodu – z opinii dotyczącej dokumentacji projektowej zamiennej budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego przy Placu [...] w [...]. Wedle art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a więc rozpatruje sprawę co do reguły na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W drodze wyjątku, zgodnie z art. 106 § 3 Ppsa, sąd może przeprowadzić dowód uzupełniający z dokumentów, "jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Cyt. przepis poprzez treść art. 193 Ppsa stosuje się odpowiednio w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Zakres postępowania dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest dostosowany do funkcji tego postępowania, której celem jest ocena zgodności z prawem procesu zastosowania norm prawa do określonego stanu faktycznego. Postępowanie dowodowe i dokonywanie w jego trakcie ustaleń faktycznych przez sąd administracyjny jest dopuszczalne jedynie w powyższym zakresie.

W judykaturze trafnie zauważa się, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 Ppsa jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły ten stan i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń. To zaś oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Tym samym w postępowaniu przed sądem administracyjnym strona nie może oczekiwać, iż sąd będzie prowadził postępowanie dowodowe i ustalał stan faktyczny sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2016 r., II OSK 2747/14, LEX nr 2119358). Z art. 106 § 3 Ppsa wynika, że postępowanie dowodowe może być prowadzone tylko jako postępowanie uzupełniające, ograniczone do dowodów z dokumentów. Prowadzenie jakichkolwiek innych dowodów poza dowodami z dokumentów np. dowodu z zeznań świadka, przesłuchania stron, opinii biegłego czy też oględzin, jest niedopuszczalne. Dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie budzi wątpliwości, że przepis art. 106 § 3 Ppsa nie tworzy podstawy dla przeprowadzenia przed sądem administracyjnym dowodu z opinii biegłego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2010 r., II FSK 1354/08, LEX nr 598347). Taki w istocie charakter ma wniosek skarżącego kasacyjnie, przeto nie jest on dopuszczalny wobec treści art. 106 § 3 w zw. z art. 193 Ppsa.

B. Nie mógł zostać uznany za skuteczny zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 34 i 35 uPb "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie". W judykaturze zasadnie podkreśla się, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł, że oba wskazane w tym zarzucie artykuły uPb zawierają liczne ustępy, mając rozbudowaną strukturę wewnętrzną. Naczelny Sąd Administracyjny, jak to uprzednio wskazano, jezt związany zarzutami skargi kasacyjnej, przeto wymagane jest od fachowego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną precyzyjnie wskazane tych przepisów, którym miałby uchybić sąd pierwszej instancji. Zatem ten zarzut skargi kasacyjnej, wobec związania zarzutami przez Naczelny Sąd Administracyjny nie poddaje się kontroli.

C. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów art. 59 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 Upzp "poprzez jego błędną wykładnię". Przywoływane przepisy stanowią odpowiednio: " Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio" oraz "Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi". Przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 Upzp nie stosował WWINB w Poznaniu, ani PINB w Kaliszu wydając decyzje w postępowaniu naprawczym prowadzonym trybie art. 50-51 uPb. Tym samym nie mógł WSA w Poznaniu uchybić tym przepisom, w motywach zaskarżonego wyroku nie dokonywano wykładni przepisów art. 59 ust. 1 oraz art. 60 ust. 1 Upzp, to zaś prowadzi do wniosku, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut błędnej ich wykładni jest chybiony.

C. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 1 § 1 i § 2 Pusa. Pierwszy z tych przepisów stanowi wyłącznie, że "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej oraz stosują środki określone w ustawie", nie ulega wszak wątpliwości że WSA w Poznaniu poddał kontroli działalność administracji publicznej – WWINB w Poznaniu oraz zastosował środek znany tej ustawie – wydając wyrok oddalający skargę. Tym samym nie naruszył w/w przepisu art. 3 § 1 Ppsa. Gdy zaś idzie o wskazane przepisy art. § 1 i § 2 Pusa, to wynika z nich, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej oraz to, że kontrola powyższa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. O naruszeniu przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, o którym mowa w art. 1 § 2 Pusa. Nie może uchybić tym przepisom sąd administracyjny dokonując kontroli, nawet gdy jej wynik i zastosowany środek nie odpowiadają prawu. Skoro zatem sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji, to nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 1 § 1 i § 2 Pusa tylko z tego względu, że – w ocenie skarżącego kasacyjnie – orzekł nietrafnie o oddaleniu wniesionych skarg.

D. Zarzuty naruszenia przepisów art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa poprzez niewłaściwe zbadanie sprawy i nieuwzględnienie skargi mimo, że "decyzja organu administracyjnego w istocie naruszała prawo materialne" tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 uPb, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także zarzut błędnej wykładni przepisów § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, § 20, rozp. MI z 2002, podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Art. 134 § 1 Ppsa stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 Ppsa może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2395/10, LEX nr 1138160). Podobne stanowisko wyrażono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2011 r., I FSK 359/11, LEX nr 1148567, w którym uznano, iż regulację z art. 134 § 1 Ppsa można naruszyć tylko wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego (podatkowego) bądź powoła w nim (tj. postępowaniu sądowym) dowody, które zostały przez sąd pominięte względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, iż bez względu na treść zarzutów, sąd nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku.

Trafnie sąd wojewódzki konkludował motywach swego wyroku o powinnościach organu wydającego decyzję w postępowaniu naprawczym, po uprzednim nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, choć nie wyprowadził – w realiach kontrolowanej sprawy – prawidłowego wniosku. Z treści art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb wynika, że do takich przypadków stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące projektu budowlanego zamiennego, odpowiednio do wprowadzonych zmian przez inwestora. Zatem przy wydawaniu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 4 uPb – a taką podstawę prawną podał PINB w Kaliszu w swym orzeczeniu – zastosowanie będzie miał przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 uPb nakazujący sprawdzenie – także projektu budowlanego zamiennego – zgodności z ustaleniami zawartymi m. in. w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Niesporne jest, że decyzja o warunkach zabudowy wydana dla przedmiotowej inwestycji przez Wójta Gminy [...] zawierała ustalenie, według którego inwestorzy na terenie własnej działki winni przewidzieć minimum 5 stanowisk postojowych oraz miejsca dostaw i rozładunku towarów, z zachowaniem wymaganych odległości zgrupowania miejsc postojowych od granicy działek budowlanych oraz od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Tym samym organy orzekające w sprawie winny dokonać sprawdzenia projektu budowlanego pod kątem spełniania wymogów, jakie w tej sprawie stwarzają przepisy rozp. MI z 2002, skoro do nich decyzja o warunkach zabudowy nawiązywała, a konkretnie jej § 19 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz § 20. Na konieczność uwzględnienia tych przepisów, nawet w kontekście oznaczonych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, zwraca się uwagę w judykaturze (por. uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 27 lutego 2017 r., II OPS 3/16, CBOSA. NSA. gov.pl). W tym aspekcie trafnie skarżący kasacyjnie zarzuca brak spełniania przez projekt budowlany zamienny powyższych wymogów, gdy idzie o lokalizację wydzielonych stanowisk miejsc postojowych od granic działek budowlanych sąsiednich oraz od okien budynków mieszkalnego wielorodzinnego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 uPb "W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę". W przedmiotowej sprawie nie wezwano inwestorów o usunięcie w dokumentacji projektowej zamiennej takiego naruszenia powyższych przepisów i niezgodności z decyzją o warunkach zabudowy, wadę tej dokumentacji pominął WWINB w Poznaniu utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję, zaś naruszenia powyższego – wbrew dyspozycji art. 134 § 1 Ppsa – nie dostrzegł WSA w Poznaniu oddalając skargę.

E. Nie mogą zostać uznane z kolei za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów art. 134 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa w zw. z art. 34 uPb oraz § 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 Upzp oraz § 209 ust. 2, § 216 i § 271 ust. 1-5 rozp. MI z 2002, częściowo z powodów, o których już wspominano w pkt. B, C i D niniejszego uzasadnienia (np. § 216 dzieli się na szereg ustępów). Dodatkowo z samego faktu uznawania przez skarżącego kasacyjnie projektu budowlanego zamiennego jako niepełnego lub niejasno sformułowanego w aspekcie spełniania wymogów przepisów odnoszących się do ochrony przeciwpożarowej, przy braku sformułowania zarzutu przepisów odnoszących się do wymogów postępowania wyjaśniającego, powyższy zarzut kasacyjny nie mógł zostać uznany za skuteczny.

F. Rzeczą WWINB w Poznaniu będzie rozpoznanie raz jeszcze odwołania od decyzji PINB w Kaliszu, przy uwzględnieniu oceny zawartej w niniejszym wyroku. Organ ten powinien mieć na względzie, że celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

G. Z powyższych względów i uznając, że istota sprawy została dostateczne wyjaśniona, orzeczono jak w pkt. I sentencji niniejszego wyroku, działając na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa.

H. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 oraz art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa.