Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2077/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant spec. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi R. M. i A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących R. M. i A. M. solidarnie kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania R. i A. M. od decyzji Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. ustalającego na wniosek D. P. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z nadbudową i rozbudową budynku gospodarczego na budynek o funkcji mieszkalno-usługowej (biuro BHP) na terenie działek o nr ew. [...], [...] obręb [...], o powierzchni łącznej 999 m2 położonych w miejscowości [...], oznaczonych literami [...] na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik graficzny do niniejszej decyzji - utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo wytyczył obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) dalej u.p.z.p. W toku postępowania wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się budynki stanowiące zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i zabudowę zagrodową, nie ma natomiast zabudowy usługowej. Organ II instancji wskazał, że planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania wraz z nadbudową i rozbudową budynku gospodarczego na budynek o funkcji mieszkaniowo - usługowej (biuro BHP) będzie uzupełniać istniejącą w obszarze zabudowę o funkcji mieszkaniowej o funkcję usługową. Kolegium uznało, że parametry dla planowanej inwestycji (linie zabudowy, wskaźnik wielkość powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometra dachu) zostały ustalone w sposób zgodny z przepisami § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) oraz wynikami przeprowadzonej analizy. Poza tym organ odwoławczy zaznaczył, że projekt decyzji organu I instancji został sporządzony przez osobę uprawnioną wpisaną na listę [...] Okręgowej Izby Architektów, zgodnie z art. 5 pkt 4 i art. 60 ust. 4 u.p.z.p.

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] stwierdziło, iż zarzuty odwołania, dotyczące w szczególności usytuowania budynku w sposób niezgodny z wymogami przepisów Prawa budowlanego, immisji bezpośrednich oraz nadmiernego zacieniania nieruchomości sąsiednich, należy uznać za niezasadne. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego brak jest również podstaw do zakwestionowania prawidłowości przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji.

Kolegium wskazało, iż przy ustalaniu warunków zabudowy brak jest podstaw do badania przez organ wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, w tym kwestii dotyczących ograniczenia dostępu światła dziennego, zwiększenia hałasu i natężenia ruchu czy obniżenia wartości sąsiedniej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego powyższe kwestie mogą być rozważane ewentualnie dopiero na etapie postępowania o wydawanie pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podkreślił też, że żaden przepis prawa nie uzależnia wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy od wyrażenia zgody na realizację inwestycji przez właścicieli działek sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji.

R. i A. M. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2019 r. Powyższej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedopełnieniu przez organ obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także obowiązku podjęcia, wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, co w konsekwencji skutkowało błędami w ustaleniach faktycznych, polegającymi na uznaniu, że istnieją uzasadnione przesłanki umożliwiające dokonanie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości nr [...], [...] obręb [...] w miejscowości [...] oraz braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego w zakresie zbadania faktycznych zamiarów wnioskodawczyni w zakresie wniosku o zmianę sposobu użytkowania ww. nieruchomości,

2. art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu przez organ postępowania w sposób rażąco naruszający podstawowe zasady procedury administracyjnej, a zwłaszcza poprzez niezapewnienie skarżącym dostatecznej możliwości udziału w postępowaniu oraz w wydaniu zaskarżonej decyzji,

3. art. 80 k.p.a. i art. 233 § 1 k.p.a. polegające na wyprowadzeniu wniosków nie będących konkluzją wynikającą z materiału dowodowego, poprzez uznanie, że istnieją przesłanki umożliwiające dokonanie zmiany sposobu użytkowania nieruchomości wnioskodawczyni,

4. art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku właściwego umotywowania zaskarżonej decyzji oraz sporządzeniu uzasadnienia, które nie zawiera przyczyny: z powodu której organ uznał, iż należy wydać decyzję zgodną z treścią decyzji z dnia 3 września 2018 r. oraz z powodu której uznał, iż koniecznym jest wydanie decyzji zezwalającej na zmianę warunków zabudowy.

5. art. 144 k.c. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z jego zapisami, naruszającej przepisy dot. immisji i wpływającej na prawo własności nieruchomości Skarżących.

W związku z powyższym, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie w zakresie warunków zabudowy poprzez nie zezwalanie na zmianę w zakresie warunków zabudowy dla ww. nieruchomości.

Ponadto, z ostrożności procesowej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W ocenie strony skarżącej organ nie podjął szeregu czynności koniecznych dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy, w tym m.in. nie uwzględnił dowodów z petycji mieszkańców nieruchomości sąsiednich, dla których rozbudowa wraz ze zmianą sposobu przeznaczenia dla nieruchomości gospodarczej wnioskodawczyni jest nieakceptowana z wielu względów - zdrowotnych, immisyjnych, lokalizacyjnych. Teren ten w pełni przeznaczony jest na zabudowę mieszkaniową i znajduje się w strefie ekologicznej. Poza tym Skarżący zaznaczyli, że organ nie przesłuchał ich celem poznania stanowiska w sprawie.

Zdaniem Skarżących parametry rozbudowy wskazane przez wnioskodawczynię dalece ingerują w nieruchomości sąsiednie. Poza tym obecnie wybudowany budynek zgodnie ze stanem faktycznym wybudowany jest w sposób niezgodny z zasadami Prawa budowlanego, jak również miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie strony skarżącej właściciele budynku działają w sposób naruszający prawa własności do nieruchomości sąsiednich poprzez choćby wypuszczenie orynnowania budynku gospodarczego na stronę nieruchomości będącej ich własnością.

Skarżący podnieśli, że rozbudowa bądź przebudowa przedmiotowego budynku gospodarczego będzie ingerować dalece w ich prawa. Strona skarżąca stwierdziła, iż w chwili obecnej już istniejący budynek z uwagi na naruszenia prawa budowlanego ingeruje w nieruchomość sąsiednią, zacieniając ją nadmiernie, pozbawiając swobodnego przepływu powietrza. Skarżący zaznaczyli, że w przypadku jego rozbudowy/nadbudowy ta ingerencja tylko i wyłącznie znacznie wzrośnie.

Skarżący wskazali, że wszelkie parametry przedmiotowej nieruchomości, której dotyczy postępowanie, tj. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, są wartościami znacząco przewyższającymi wartości wskazywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie skarżących, fakt zmiany sposobu użytkowania budynku w żaden sposób nie powstrzymuje wnioskodawczyni przed prowadzeniem działalności gospodarczej w zakresie innych usług niż usługi w zakresie BHP. Organ w toku postępowania nie podjął się żadnych działań mających na celu wyjaśnienie przyczyny, dla których wnioskodawczyni wystąpiła z rzeczonym wnioskiem, jak również nie wykonał kompletnego i wyczerpującego postępowania dowodowego w zakresie odkrycia faktycznych potrzeb wnioskodawczyni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2017 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd uznał, że zachodzą podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] marca 2019 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania wraz z nadbudową i rozbudową budynku gospodarczego na budynek o funkcji mieszkalno-usługowej (biuro BHP).

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073, ze zm., dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W rozpoznawanej sprawie wymogi nakładające konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały spełnione.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy wskazać, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uzależnia wydanie przedmiotowej decyzji od łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 – 5, tj. kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (pkt 1); dostępu do drogi publicznej (pkt 2); zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3); braku wymogu uzyskania dla danego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (pkt 4) oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi ( pkt 5).

Na podstawie delegacji ustawowej art. 61 ust. 6 u.p.z.p. wydane zostało przez Ministra Infrastruktury rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1558; dalej rozporządzenie). W myśl art. 61 ust. 7 cyt. u.p.z.p. w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Decyzja o warunkach zabudowy musi spełniać łącznie wszystkie warunki określone w szczególności w cyt. art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. oraz warunki rozporządzenia, aby można było uznać ją jako wydaną zgodnie z prawem.

W niniejszej sprawie Sąd uwzględnił skargę, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługują na uwzględnienie. Należy wyjaśnić, że podstawą odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji mającej stanowić częściowo obiekt usługowy (biuro) nie może stanowić stwierdzenie, iż w obszarze analizowanym stwierdzono istnienie zabudowy o funkcji mieszkaniowej i zagrodowej, a nie stwierdzono natomiast funkcji, jaką ma pełnić obiekt, będący przedmiotem wniosku, tj. obiektu o funkcji usługowej. W tej sytuacji nie należy od razu przyjmować, że nie został spełniony wymóg art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie ma bowiem podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko o takich samych parametrach co już istniejące. W przypadku, gdy nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim są zabudowane i planowana inwestycja jest dostosowana do dotychczasowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym oraz można ją pogodzić z istniejącą na tym terenie funkcją zabudowy, organ nie ma podstaw do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy. Odmienna interpretacja omawianego przepisu prowadziłaby do sytuacji, w której w zabudowie mieszkaniowej nie byłoby możliwe uzyskanie warunków zabudowy na takie obiekty, jak małe biura, sklepy, kioski czy zakłady kosmetyczne. Obiekty o funkcji handlowej bądź usługowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkańców, nie są sprzeczne z funkcją mieszkaniową, lecz ją uzupełniają. Zatem stwierdzenie w analizie, iż w obszarze analizowanym, gdzie istnieje zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa, brak obiektów o funkcji handlowej bądź usługowej nie może stanowić jedynej przeszkody dla wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla takiego obiektu.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja. W konsekwencji związanie organu na późniejszym etapie postępowania inwestycyjnego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na kolejnym etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 227/14, CBOSA). Poza tym aktualny stan techniczny i legalność istniejącego obiektu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w niniejszej sprawie – w ocenie Sądu - brak jest natomiast prawidłowej analizy funkcji i cech istniejącej zabudowy.

W pierwszej kolejności należy ogólnie wskazać, że z rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika zasada, iż parametry zabudowy objętej decyzją o warunkach zabudowy ustala się w oparciu m.in. o średnie wartości występujące w obszarze analizowanym. Wyjątkowo, możliwe jest odstępstwo od tej reguły, które uzasadnione być winno wynikami sporządzonej w sprawie analizy urbanistyczno-architektonicznej (np. § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia).

Taki stan prawny nie oznacza jednak, że parametry inwestycji, dla której ustalane są warunki zabudowy, mogą być określane przez odniesienie ich zawsze do wartości najwyższych (maksymalnych/granicznych) występujących w obszarze analizowanym.

Poza tym odstępstwo od parametrów średnich winno wynikać (tj. być uzasadnione) przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Naczelnym bowiem celem planowania przestrzennego jest uwzględnianie wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) – (wyrok NSA z 30 stycznia 2018 r., II OSK 1515/17, CBOSA).

Mając na względzie powyższe uwagi należy wskazać , że w niniejszej sprawie organ naruszył powyższe zasady.

Z rozporządzenia wynika bowiem, że ustawodawca przyjął pewnego rodzaju ogólne zasady co do ustalania: wskaźnika zabudowy, czy szerokości elewacji frontowej. Jak i wskazał na odstępstwa od tej zasady, które powinno wynikać z analizy i odnosić się do aktualnie obowiązującego ładu przestrzennego. Poza tym odstępstwo to powinno być wyczerpująco i przekonywująco uzasadnione.

W rozpoznawanej sprawie organ w sposób niekonsekwentny pomiędzy tymi zasadami się poruszał i w sposób niejasny uzasadniał przyjęte parametry nowoprojektowanej zabudowy.

Przykładowo, zgodnie z § 6 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Jak wynika z uzasadnienia z części graficznej i tekstowej analizy szerokość elewacji frontowej na obszarze analizowanym wynosi od 7 m do 15 m. Średnia szerokość w obszarze analizowanym wynosi 10,7 m. Szerokość budynku objętego inwestycją wynosi obecnie ok. 21 m. Na podstawie tych ustaleń organ w myśl ust. 2 § 6 rozporządzenia przyjął szerokość elewacji frontowej – 21 m, z tolerancją do 20%. Z matematycznego równania wynika jednak, że maksymalna szerokość inwestycji może mieć zatem aż 25,2m i taki parametr na obszarze analizowanym nie występuje i jest większy od istniejącego obiektu.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można wywieść, dlaczego organy przyjęły parametr większy niż wynika to z obszaru analizowanego. Poza tym mając na uwadze treść § 6 rozporządzenia, należy wskazać, że w ust. 1 tego przepisu wskazuje się na zasadę określania szerokości elewacji frontowej tj. średnią z tolerancją do 20%, a w ust. 2 wyjątek jeżeli wynika to z analizy. Natomiast przyjęta w niniejszej sprawie szerokość elewacji frontowej nie wynika, ani ze średniej szerokości elewacji frontowej ani z dopuszczalnej występującej na tym terenie. Poza tym nawet przyjmując odstępstwo, którego organ dokonał w niniejszej sprawie, co uzasadniałby § 6 ust. 2 rozporządzenia, to należy wskazać, że okoliczności tej przekonywująco nie uzasadnił, co stanowi istotne uchybienie proceduralne i ma wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie bowiem, że "ład przestrzenny nie zostanie naruszony" jest niewystarczające. Do tej kwestii organ odniesie się ponownie rozpoznając sprawę.

Podobna sytuacja zachodzi w zakresie ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy. Zgodnie § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa § 3 ust. 1 (ust. 2 § 5). Organ w niniejszej sprawie w analizie przyjął, że średni wskaźnik zabudowy dla obszaru analizowanego wynosi 10,4%. Powierzchnia terenu objętego wnioskiem to 999m2, natomiast obecna powierzchnia budynku objętego planowaną inwestycją to ok. 149m2. Obecny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 14,9%. Organ – jak wskazał – korzystając z możliwości zastosowania ust. 2 § 5 rozporządzenia, wskaźnik ten wyznaczył na poziomie od 15,0 do 19,1% na podstawie wartości z obszaru analizowanego. Zatem został wyznaczony w górnej granicy i znacznie przekracza średnie wartości występujące w obszarze analizowanym, co jest w niniejszej sprawie rozwiązaniem niedopuszczalnym w świetle obowiązujących przepisów, przy takim uzasadnieniu organu.

W ocenie Sądu przyjęcie ww. parametru o wartości jednej z najwyższych/granicznych nie zostało w rozpoznawanej sprawie także przekonywująco uzasadnione. Jak już wyżej wskazano wyjątki od podstawowych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy muszą wynikać z analizy (powinny się opierać na konkretnych danych wskazanych w uzasadnieniu analizy, a nie tylko na zestawieniu w tabelce i powinny być wyczerpująco uzasadnione). Z powyższego obowiązku organ się nie wywiązał.

Zatem w ocenie Sądu wyjaśnienia organu odwoławczego, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi u.p.z.p. i rozporządzenia są niewyczerpujące. Do ustalenia, czy inwestycja pozostaje w zgodzie z zastanym na danym terenie ładem urbanistycznym można dojść jedynie w wyniku rzetelnie przeprowadzonej analizy urbanistycznej. To bowiem w oparciu o analizę funkcji cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się, czy konkretne, proponowane przez inwestora cechy, parametry, gabaryty i wskaźniki zabudowy są do pogodzenia z charakterystyką istniejącej w sąsiedztwie zabudowy.

Dodatkowo przy tym należy wskazać, że uwagi te stanowiły także podstawę uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2018 r., nr [...] poprzedniej decyzji Burmistrza [...] z [...] września 2018 r. ustalającej warunki zabudowy. Wówczas organ odwoławczy także wskazał, że parametry nowej zabudowy organ ustalił jako wartości wyższe niż wartości średnie występujące na obszarze analizowanym, przy czym w treści analizy brak było uzasadnienia dla takiego sposobu wyznaczenia tych parametrów nowej zabudowy.

W niniejszej sprawie zdaniem Sądu z uwagi na uchybienia, których dopuściły się organy, uzupełnienie materiału dowodowego i wyjaśnienie niejasności w powyższym zakresie mógł dokonać tylko organ I instancji, zatem należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W konsekwencji błędnej wykładni powyższych przepisów przedwcześnie orzeczono jak w zaskarżonych decyzjach, w tym zakresie uchylając się od ustaleń niezbędnych w sprawie, które powinny poprzedzać wydanie decyzji rozpoznającej wniosek strony. Z uwagi zatem na zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu - należało uchylić także decyzję pierwszoinstancyjną mając na względzie prawo strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – art. 15 K.p.a.), jak i mając na względzie, że zakres uchybień nie może zostać zweryfikowany w trybie art. 136 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji przeprowadzi w sposób rzetelny analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w formie tekstowej, uwzględniwszy powyższe wskazania Sądu, a następnie dokona oceny, czy wyniki analizy pozwalają na ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji zgodnie z wnioskiem złożonym przez inwestora, w szczególności w zakresie wskaźnika powierzchni zabudowy i szerokości elewacji frontowej.

Mając jednak na względzie wskazane wcześniej uchybienia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm.), orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie należne jego pełnomocnikowi, ustalone w oparciu o stawki minimalne, zgodnie z § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości 480 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) – łącznie 997 zł.