Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1942/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 75 ust. 2
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 99 par. 2 i 191 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 107 par. 3, 77 par. 1 i  art. 80 oraz 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 15
journal: Dz.U. 1961 nr 7 poz 46
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1961 r. Prawo budowlane.
article: art. 54 ust. 1 w zw z  art. 3
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c, 152 i 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi A. G., Z. G., A. G., Z. G., K. G., B. G. i D. V. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz A. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 1942/09

Uzasadnienie

Orzeczeniem administracyjnym z [...].09.1963 r. nr [...] skierowanym do K. G. , Prezydium Rady Narodowej w W. odmówiło cyt. "uprawnionym ustanowienia wieczystego użytkowania K. G., F. C., W. S. oraz spadkobiercom po S. C. (przyznania prawa własności czasowej) do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...] i [...] Nr hip. [...] nr [...],[...],[...] i [...] rej. hip. [...]. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w dacie wydania orzeczenia spośród osób "uprawnionych" do ubiegania się o ustanowienie użytkowania wieczystego, wymienionych w orzeczeniu, żyła wyłącznie K. G. Ona też, jako jedyna spadkobierczyni pozostałych "uprawnionych", złożyła w dniu 9.10.1963 r. odwołanie od powyższego orzeczenia do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej (co wynika z pisma Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...].10.1963 r. przekazującego odwołanie oraz z decyzji organu II instancji). Decyzją z dnia [...]11.1963 r. Nr [...] Ministerstwo Gospodarki Komunalnej utrzymało w mocy zaskarżone orzeczenie.

Zarówno orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej W, jak i decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej jako przyczynę odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłego właściciela nieruchomości [...] podały, iż cyt. "przedmiotowy grunt przeznaczony został w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, dalsze korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie jest możliwe".

W dniu 1.12.2003 r. A. G. (wnuczka K. G. ) działając w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik Z. S., A. G., Z. G. , K. G., B. G. i D. V. (następcy prawni K. G. ), wnioskiem złożonym do ówczesnego Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, zażądała wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej nr [...] z dnia [...]11.1963 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].09.1963 r., zarzucając jej rażące naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.) – dalej dekret warszawski. Wnioskodawczyni podniosła, że organy rozpoznające sprawę nie rozpatrzyły w dostatecznym stopniu, czy dawny właściciel mógł dalej korzystać z nieruchomości.

Po rozpatrzeniu tego wniosku Minister Infrastruktury decyzją nr [...] z dnia [...].02.2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...]11.1963 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...].09.1963 r. Minister Infrastruktury wskazał, że nieruchomość opisana wyżej, która była przedmiotem postępowania rozpoznawczego w 1963 r., obecnie położona jest w obrębie [...] i wchodzi w skład działek ewidencyjnych o numerach: [...], [...] i [...] stanowiących mienie komunalne oraz obejmuje działkę nr [...] będącą własnością Skarbu Państwa. Po dokonaniu ustaleń dotyczących następstwa prawnego wnioskodawców postępowania nadzorczego Minister rozważył, jakie możliwe plany zagospodarowania przestrzennego mogły odnosić się do przedmiotowej nieruchomości. Stwierdził, że nie była ona objęta powojennym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a z nadesłanych przez Archiwum Państwowe dokumentów geodezyjnych wynika, że na dzień wydania kwestionowanych orzeczeń nieruchomość objęta była Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...].01.1961 r., który przewidywał dla terenu nieruchomości przeznaczenie pod parki, skwery i zieleńce. Zgodnie jednak z art. 9 ustawy z dnia 3.07.1947 r. o odbudowie m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 52, poz. 268) plany zagospodarowania przestrzennego uzyskiwały moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Jak ustalił Minister Infrastruktury ogłoszenia dotyczącego planu z [...].01.1963 r. nie było, a więc nie stał się on obowiązującym prawem. Skoro nie było żadnego powojennego planu, a plan uchwalony w 1961 r. nie może być podstawą rozstrzygnięcia, ustaleń dotyczących przeznaczenia nieruchomości "na cele użyteczności publicznej" – jak wynika z kwestionowanych orzeczeń – Minister Infrastruktury doszukał się w Ogólnym Planie Zabudowania W. zatwierdzonym przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...]08.1931 r. Plan ten został wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16.02.1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. Nr 23, poz. 202). W tym planie nieruchomość położona była na obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 3-kondygnacyjną, która - zdaniem Ministra - wskazuje na przedsięwzięcie większych rozmiarów niż dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych byłej właścicielki. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy z dnia 31.01.1961 prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) inwestor prywatny mógł dokonywać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych. Dlatego też wykorzystanie nieruchomości przez jej byłą właścicielkę nie dało się pogodzić z planem zagospodarowania.

Ponadto Minister wskazał, że zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), byłemu właścicielowi gruntu warszawskiego można było odmówić ustanowienia użytkowania wieczystego tego gruntu niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, ze względu na cele wymienione w art. 3 tej ustawy. Cele te mieszczą w sobie m. in. zadania wynikające z zatwierdzonych planów gospodarczych, a na przedmiotowej nieruchomości ustalono dwie szczegółowe lokalizacje zakładów produkcyjnych: Spółdzielni [...] i Spółdzielni X. Te okoliczności dodatkowo – zdaniem Ministra - wskazują na zgodność kwestionowanej decyzji z prawem.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. G. w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców zarzuciła decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] .02.2009 r. naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego polegające na przyjęciu, że przeznaczenie danej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej automatycznie wyłącza możliwość przekazania jej na "własność czasową" dotychczasowemu właścicielowi. Powołała się przy tym na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26.11.2008 r. I OPS 5/08 (ONSAiWSA 2009/2/18), która zaprzecza takiemu "automatyzmowi" w rozstrzyganiu sprawy w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, wskazując, że niektóre cele użyteczności publicznej mogą realizować również podmioty niepubliczne. Ponadto stwierdziła, że ponad 14-letnie opóźnienie w rozpoznaniu wniosku byłych właścicieli spowodowało niekorzystne dla nich zmiany prawne, jeśli chodzi o możliwości inwestowania na nieruchomości.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...].09.2009 r. Nr [...] utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...].02.2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności kwestionowanych rozstrzygnięć dekretowych. Powtórzył przy tym dotychczasową argumentację, za wyjątkiem dodatkowej przesłanki odmowy wynikającej z art. 54 w zw. z art. 3 ustawy z 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...]09.2009 r. Nr [...] wniosła A. G. działająca w imieniu własnym oraz Z. G., A. G., Z. G. , K. G., B. G. I. V. Skarga zarzuca zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wnosi o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...].02.2009 r. W uzasadnieniu skargi skarżąca, zastąpiona przez adwokata, podnosi, że organy administracji orzekające o odmowie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz byłej właścicielki nie udowodniły, co było ich obowiązkiem, że korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z jego przeznaczeniem w planie przestrzennym. Jeśli o prawnych i faktycznych przesłankach z art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego nie rozstrzygnęły w sposób przekonywujący organy prowadzące postępowanie rozpoznawcze, to w postępowaniu nadzorczym organ nie może dokonywać własnych ustaleń, co do stanu faktycznego w sprawie rozstrzygniętej wadliwą decyzją, bo w ten sposób organ nadzoru wkracza w kompetencje organu meriti. Skarga polemizuje też z oceną możliwości zagospodarowania spornej nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, gdyby sposób zagospodarowania nieruchomości miał wynikać z Planu Ogólnego Zabudowy W. z 1931 r.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...].11.1963 r. Nr [...] jako materialną podstawę rozstrzygnięcia powołuje art. 7 dekretu z dnia 26.10.1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), przywoływany w niniejszym uzasadnieniu jako dekret warszawski. Przepis ust. 1 art. 7 dekretu stanowi, że dotychczasowy właściciel gruntu bądź jego następcy prawni będący w posiadaniu gruntu, mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez byłego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu - "...gmina uwzględni wniosek ..." wskazuje, że zakodowana w nim norma prawna ma charakter związany, skutkiem czego jeśli zachodzą przesłanki do ustanowienia prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego), to organ musi uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości (zob. wyrok NSA z 4.01.1999 r. IV SA 135/98, LEX nr 47376). Dekret miał bowiem służyć celom planistycznym i szybkiej odbudowie [...], a nie nacjonalizacji wszystkich nieruchomości na terenie miasta w jego przedwojennych granicach. Nacjonalizacja była jedynie środkiem realizacji, a nie celem dekretu. Przesłanki ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz dotychczasowego właściciela, wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego są następujące: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku w terminie określonym w dekrecie oraz możliwość pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego). Wydając decyzję w przedmiocie wniosku dotychczasowego właściciela organ musiał dogłębnie wyjaśnić, a następnie uzasadnić okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, takie jak:

- data objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę,

- zachowanie terminu do złożenia wniosku przez byłego właściciela,

- jaki plan zabudowy (zagospodarowania przestrzennego) obowiązywał w dacie podejmowania decyzji na obszarze położenia nieruchomości (z jakiej daty, przez kogo uchwalony, kiedy wszedł w życie) oraz jakie było przeznaczenie nieruchomości w tym planie lub rodzaj zabudowy,

- czy przeznaczenie w planie lub rodzaj zabudowy umożliwiały dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela.

Powyższe obowiązki organu w postępowaniu rozpoznawczym są pochodną nie tylko materialnoprawnych przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego, ale także przepisów proceduralnych, zwłaszcza w zakresie uzasadnienia decyzji, jeśli była odmowna. W niniejszej sprawie proceduralny obowiązek uzasadnienia decyzji, co do okoliczności prawnych i faktycznych, wynikał z art. 75 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 22.03.1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) w zw. z art. 191 § 1 K.p.a. (tekst pierwotny) – dla organu I instancji, a dla organu II instancji z art. 99 § 2 K.p.a. w jego tekście pierwotnym (odpowiedniku obecnego art. 107 § 3 K.p.a.). Zauważyć bowiem należy, że "uzasadnienie stanowi integralną część decyzji, a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia zawartego w sentencji" (zob. wyrok NSA z 13.05.1999 r. IV SA 935/98, LEX nr 47268).

Obowiązkowi wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy i ich uzasadnienia nie sprostało ani Ministerstwo Gospodarki Komunalnej w decyzji z dnia [...].11.1963 r., ani Prezydium Rady Narodowej W. w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...].09.1963 r. Obydwa organy, w sposób niezmiernie lakoniczny skonstatowały w uzasadnieniach orzeczeń, że nieruchomość przeznaczona jest na cele użyteczności publicznej i nie da się tego pogodzić z korzystaniem przez dotychczasowego właściciela. Żadne z orzeczeń nie usiłuje nawet wskazać, z jakiego planu wynika przeznaczenie nieruchomości na cele użyteczności publicznej i jaki ma to być rodzaj użyteczności. Nie każdy rodzaj użyteczności publicznej wyklucza jej realizowanie przez podmioty prywatne, co wynika z orzecznictwa powołanego w skardze, które sąd w niniejszej sprawie podziela. Próbę szerszego uzasadnienia rozstrzygnięcia Prezydium Rady Narodowej w W. podjęło jedynie w piśmie przekazującym odwołanie K. G. do Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia 26.10.1963 r. Wskazano tam na dwie lokalizacje szczegółowe zakładów produkcyjnych, które obejmowały sporną nieruchomość, co mogłoby ewentualnie uzasadniać odmowę przyznania użytkowania wieczystego na podstawie art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Pomijając fakt, że jako uzasadnienia rozstrzygnięcia nie można uznać okoliczności podanych przez organ w piśmie nie stanowiącym integralnej części indywidualnego aktu administracyjnego rozstrzygającego sprawę co do jej istoty, to uzasadnienie takie pozostawałoby w sprzeczności z podstawą prawną rozstrzygnięcia podaną przez organ II instancji w decyzji odwoławczej. Ministerstwo Gospodarki Komunalnej wskazało tam bowiem na art. 7 dekretu warszawskiego. Próba takiego uzasadnienia odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych, przedstawiona w decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...].02.2009 r. w sposób rażący naruszałaby prawo, gdyż "cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu" (zob. wyrok NSA z 26.09.2000 r., V SA 2998/99, LEX nr 51249).

Jeden z poważniejszych zarzutów skarżącego dotyczy tego, że wad orzeczeń dekretowych odnośnie zaniechania jakichkolwiek głębszych rozważań, co do przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego (i w jakim planie) nie mógł naprawić Minister Infrastruktury rozpatrując w postępowaniu nadzorczym wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej ustanowienia użytkowania wieczystego. Skarżący powołał się przy tym na orzecznictwo, z którego wynika, że "postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Oznacza to, że w tym postępowaniu nie można rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak w postępowaniu odwoławczym" (zob. wyrok NSA z 6.09.1999 r. IV SA 787/98, LEX 47874). W sprawach "dekretowych" organ nadzoru ma obowiązek zbadania, czy w postępowaniu zwykłym organ wykazał, że dotychczasowy właściciel nie spełnił przesłanek, o których mowa w przepisie art. 7 dekretu warszawskiego. Jest to przykład jednego z kierunków wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa", gdzie ścierają się dwa stanowiska. Występują one zarówno w literaturze, jak i orzecznictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

Według pierwszego z nich rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa nastąpi wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym (J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992 r., SA/Kr 914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, s. 163). Idąc tym tropem "za rażące naruszenie przepisów dekretu uznać należy [należałoby] odmowę przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu bez powołania się w ogóle na zapisy jakiegokolwiek planu zagospodarowania przestrzennego, uzasadniając odmowę jedynie ‘koniecznością przejęcia terenu na cele publiczne’ " (zob. wyrok NSA z 12.02.2008 r. I OSK 1069/07). Innymi słowy, "o rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność" (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 1988 r., III SA 481/88).

Drugie stanowisko prezentuje pogląd, że przy pojęciu rażącego naruszenia prawa należy brać pod uwagę jego skutki. "Rażące naruszenie prawa" to takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. A. Zieliński, O "rażącym" naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 k.p.a. Polemiki, PiP 1986, z. 2, s. 104 i n.). "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać mianowicie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (wyrok NSA z 30.11.1999 r., V SA 876/99, Lex nr 50137).

Orzecznictwo wydaje się bardziej przychylać do kompromisowego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa" i za takie uznaje decyzję, której treść pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., V SA 86/92 i 436-466/92, ONSA 1993, nr 1, poz. 23). Sąd w obecnym składzie przychylając się do takiego rozumienia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" uważa, że organ nadzoru, aby stwierdzić nieważność decyzji, nie może poprzestać na ustaleniu, że organy w zwykłym postępowaniu prowadzonym w trybie art. 7 dekretu warszawskiego, z naruszeniem norm procesowych nie wyjaśniły i nie uzasadniły przesłanek rozstrzygnięcia wynikających z normy prawa materialnego. Musi również zbadać, czy skutek, jaki wywołała kontrolowana decyzja w sferze społeczno - gospodarczej, nie narusza zasady praworządności w demokratycznym państwie. Aby temu sprostać, organ nadzoru musi we własnym zakresie poczynić ustalenia, jakie rozstrzygnięcie zapadłoby, gdyby kontrolowana decyzja w zupełności odpowiadała prawu, i porównać skutki z tego wynikające z tymi, które wynikają z decyzji kontrolowanej. Do tego niezbędne jest ustalenie przesłanek rozstrzygnięcia, w tym: jaki plan zagospodarowania terenu obowiązywał w dacie wydania decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności oraz czy przeznaczenie nieruchomości w tym planie da się pogodzić z korzystaniem z niej przez dotychczasowego właściciela. Z tego, że organ nadzoru takie ustalenia robił nie można więc czynić zarzutu. Minister Infrastruktury ustalił przede wszystkim, że w 1963 r. na terenie spornej nieruchomości obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...].08.1931 r. W tym planie nieruchomość położona była na obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 3-kondygnacyjną, co - zdaniem Ministra - wskazuje na inwestycję większych rozmiarów niż dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych byłej właścicielki. Zgodnie bowiem z art. 15 ustawy z dnia 31.01.1961 prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46) inwestor prywatny mógł dokonywać inwestycji budowlanych wyłącznie dla zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych własnych i najbliższej rodziny oraz dla zaspokojenia własnych potrzeb gospodarczych. Dlatego też wykorzystanie nieruchomości przez jej byłą właścicielkę nie dało się pogodzić z planem zagospodarowania.

Z taką oceną, wyrażoną niejako a priori, zgodzić się nie sposób, gdyż nie bierze ona pod uwagę orzecznictwa w zakresie możliwości zagospodarowania nieruchomości w oparciu o Ogólny Plan Zabudowania W. z 1931 r. przewidujący zabudowę zwartą o określonej wysokości. "Powyższe nie oznacza zakwestionowania Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. jako istotnego źródła wiedzy o ówczesnym przeznaczeniu działki, niemniej sposób jego interpretacji nie powinien ograniczać się tylko do procesu prostego przyrównania przypisanej tam dla poszczególnych obszarów zabudowy do przyjętego pojęcia budownictwa jednorodzinnego. Brak wymienienia w planie budownictwa jednorodzinnego nie wyklucza samo przez się możliwości zabudowy danego obszaru budownictwem jednorodzinnym, a tym samym i przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod takie budownictwo. Nie było bowiem w planie zakazu realizacji budownictwa jednorodzinnego. Przy braku takiego zakazu należało dokonać wykładni planu z uwzględnieniem ówczesnych uwarunkowań, których ustalenie wymaga przeanalizowania w szczególności, czy w owym czasie na obszarze jego obowiązywania (po 1931 r.) faktycznie dopuszczano zabudowę jednorodzinną (zob. wyrok NSA z 9.02.2007 r. I OSK 479/06 dostępny w bazie orzeczeń). Również w skardze powołany jest wyrok NSA z 25.05.1999 r. IV S.A. 1671/97, który na gruncie tego samego planu z 1931 r. przewidującego zabudowę o trzech kondygnacjach, uznaje za umożliwiającą realizację zarówno budynków wielorodzinnych jak i jednorodzinnych (Grunty warszawskie; D. Kozłowska, E. Mzyk, ZCO Zielona Góra 2000, str. 91). Możliwości zabudowy przez podmioty prywatne (lub ich stowarzyszenia) z intencją realizacji niektórych celów użyteczności publicznej (takich jak hotele, szkoły, zakłady opieki zdrowotnej) przewiduje też uchwała składu 7 Sędziów NSA z dnia 26.11.2008 r. I OPS 5/08, których to argumentów organ również nie rozważył. Z uchwały tej wynika także, że "odpowiednie ustalenia należało czynić pod kątem tego, czy grunt może być, nie że jest lub będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. Jeśli tak, to na znaczeniu traci argument, że grunt dotychczas nie był wykorzystywany na cel określony w planie".

Ponadto, w aktach sprawy nie ma informacji o tym, w jakiej dacie gmina objęła w posiadanie nieruchomość położoną w obrębie ulic [...] i [...], składającą się z działek nr [...], [...], [...] i [...], a co za tym idzie nie można ustalić w sposób pewny, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej z dnia [...].07.1949 r. (k. 5) został złożony w terminie wynikającym z dekretu.

Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...].09.2009 r. Nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tegoż organu z dnia [...].02.2009 r. Nr [...] odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z [...].11.1963 r. w sytuacji, gdy organ nadzoru nie rozważył w dostateczny sposób zasadniczej przesłanki rozstrzygnięcia, polegającej na udowodnieniu, że przeznaczenie nieruchomości w Ogólnym Planie Zabudowania W. z 1931 r. nie da się pogodzić z korzystaniem z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela (art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego), narusza art. 7 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., gdyż nie daje jednoznacznej odpowiedzi, czy kontrolowane orzeczenie rażąco narusza prawo.

Rozpoznając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej organ nadzoru musi wziąć pod uwagę argumenty i powołane wyżej orzecznictwo, odnośnie możliwości zabudowy spornej nieruchomości na gruncie Ogólnego Planu Zabudowania W. z 1931 r. oraz ustalić datę objęcia w posiadanie spornej nieruchomości przez gminę w kontekście art. 7 dekretu warszawskiego i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W tej sytuacji orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 c i art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.