Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 854/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46b pkt 2,  art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ireneusz Dukiel (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia WSA Katarzyna Radom Protokolant: Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału IV Krzysztof Erbel po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. nr [...] z dnia [...] marca 2021 r.; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od D. Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we W. na rzecz skarżącego L. K. kwotę 4.200 (słownie: cztery tysiące dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

D. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej jako organ odwoławczy lub w skrócie DPWIS) decyzją z dnia [...] września 2021 r., znak [...]), po rozpoznaniu odwołania L. K. (dalej jako strona lub skarżący) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. (dalej jako organ I instancji lub w skrócie PPIS) nr 12-RP/21 z dnia 18 marca 2021 r.

Zaskarżona decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 15 stycznia 2021 r. upoważnieni przedstawiciele PPIS przeprowadzili kontrolę interwencyjną w klubie muzycznym W. przy ul. [...] we W. (dalej jako klub muzyczny), prowadzonym przez stronę, podczas której stwierdzono nieprawidłowości, odnotowane w protokole kontroli nr 112/BŻ-G/21, tj. prowadzenie przez przedsiębiorcę działalności polegającej na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach o zamkniętej przestrzeni oraz działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu napojów gościom siedzącym przy stolikach oraz stojącym w części sali konsumenckiej, spożywanych na miejscu w lokalu. Zdaniem PPIS stanowiło to naruszenie przepisów § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316, ze zm., dalej jako rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r.). Z tego powodu w dniu 15 stycznia 2021 r. PPIS wydał decyzję nr 111/21, nakazując zamknięcie całego przedsiębiorstwa, do czasu utraty mocy obowiązującej lub uchylenia rozporządzeń Rady Ministrów zezwalających na prowadzenie działalności w zakresie możliwości organizacji dyskotek i klubów nocnych oraz spożywania napojów na miejscu w obiekcie.

W związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami podczas tej kontroli PPIS w dniu 21 stycznia 2021 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się w dniu 15 stycznia 2021 r. w obiekcie klubu muzycznego do zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności.

W dniu 22 stycznia 2021 r. przeprowadzono kontrolę sprawdzającą (protokół nr 193/BŻ-G/21), podczas której upoważnieni przedstawiciele PPIS stwierdzili, że obowiązek wynikający z decyzji PPIS nr 111/21 nie został wykonany, gdyż kontrolowany obiekt nadal był otwarty dla klientów i prowadzono w nim działalność, pomimo obowiązującego zakazu. W związku z powyższym PPIS wezwał stronę, w upomnieniu z dnia 27 stycznia 2021 r., do bezzwłocznego wykonania obowiązków określonych w tej decyzji, pouczając stronę, iż w przypadku niewykonania tych obowiązków zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Ponadto PPIS postanowił rozszerzyć prowadzone postępowanie administracyjne dotyczące wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się przez stronę do zakazu prowadzenia określonego rodzaju działalności również o dzień kontroli sprawdzającej tj. 22 stycznia 2021 r. (postanowienie z dnia 2 marca 2021 r.).

PPIS w dniu 18 marca 2021 r. wydał decyzję nr 12-RP/21 wymierzając stronie karę pieniężną w wysokości 20.000,00 zł za niezastosowanie się w dniach 15 i 22 stycznia 2021 r. w obiekcie klubu muzycznego do zakazu wynikającego z § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. - zakazu prowadzenia działalności polegającej na udostępnianiu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach ww. obiektu oraz działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w PKD w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w PKD w podklasie 56.30.Z), z wyjątkami wskazanymi w tym przepisie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony DPWIS wzmiankowaną na wstępie decyzją z dnia 15 września 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PPIS nr 12-RP/21 z dnia 18 marca 2021 r.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu tej decyzji nie podzielił zarzutów, iż organ I instancji nie przeprowadził realnie żadnego postępowania dowodowego i nie podjął żadnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a także nie podał konkretnie jakie naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych zostały stwierdzone podczas kontroli sanitarnej.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, iż strona naruszyła w dniach 15 stycznia 2021 r. i 22 stycznia 2021 r. ograniczenia działalności gospodarczej określone w § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. Naruszenie czasowych ograniczeń określonych zakresów działalności przedsiębiorców wprowadzonych w związku ze stanem epidemii na podstawie art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t. jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 z zm., dalej jako u.z.z.) stanowi natomiast delikt administracyjny określony w art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z., który podlega ukaraniu administracyjną karą pieniężną w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł. Podkreślono przy tym, że odpowiedzialność z tytułu deliktu administracyjnego ma charakter obiektywny i wynika z samego faktu naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. z przepisami Konstytucji RP organ odwoławczy ocenił go jako wykraczający poza kognicję DPWIS. Wskazano w tym kontekście, że organy administracji publicznej są powołane do stosowania obowiązujących przepisów prawa i nie są w żadnej mierze uprawnione do badania ich zgodności z Konstytucją RP lub innymi aktami prawnymi wyższego rzędu.

Odnośnie zaś zarzutu nieuwzględnienia przez PPIS stosowania przez stronę w prowadzonym lokalu nowoczesnego systemu oczyszczania powietrza opartym na wykorzystaniu preparatu B. wyjaśniono, że obowiązujące przepisy przeciwepidemiczne będące podstawą stwierdzonego naruszenia, m.in. zakaz prowadzenia działalności polegającej na udostępnianiu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach o zamkniętej przestrzeni, nie przewidywały wyjątków wynikających z zastosowania jakiejkolwiek metody dezynfekcji pomieszczeń. Dlatego fakt ten, nie miał znaczenia przy stwierdzeniu czy doszło do naruszenia wskazanych przepisów przeciwepidemicznych i zastosowania administracyjnej kary pieniężnej. Niemniej jednak rozpatrując przedstawione przez stronę zarzuty organ odwoławczy przeanalizował informacje dostępne na temat zastosowania tego produktu. Dodatkowo wskazano, że DPWIS dwukrotnie wyznaczał termin przesłuchania strony, na które przedstawiciel strony nie stawiał się, tym samym uniemożliwiając weryfikację w toku swojego przesłuchania weryfikację twierdzeń odwołania dotyczących procedury stosowania produktu B.

Odnosząc się natomiast do zarzutu nieudostępnienia przez PPIS w dniu 2 kwietnia 2021 r. pism Policji i Prokuratury, które zostały wspomniane w zaskarżonej decyzji, wskazano, iż pisma te stanowiły część akt odrębnego postępowania, które organ I instancji przekazał w dniu 3 lutego 2021 r. do organu odwoławczego na skutek odwołania złożonego przez stronę od decyzji PPIS nr 111/21 z dnia 15 stycznia 2021 r. nakazującej zamknięcie całego przedsiębiorstwa

Zdaniem organu odwoławczego zasadności wymierzonej przez organ I instancji kary nie uchyla fakt, iż przedmiotowe ograniczenia dotyczące działalności gastronomicznej i rozrywkowej w dacie wydawania niniejszej decyzji odwoławczej już nie obowiązywały. Organ odwoławczy stoi bowiem na stanowisku, iż w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 189c k.p.a., zgodnie z którym jeżeli w czasie wydawania decyzji w sprawie administracyjnej kary pieniężnej obowiązuje ustawa inna niż w czasie naruszenia prawa, w następstwie którego ma być nałożona kara, stosuje się ustawę nową, jednakże należy stosować ustawę obowiązującą poprzednio, jeżeli jest ona względniejsza dla strony. W ocenie DPWIS omawiany przepis dotyczy sytuacji, gdy pomiędzy popełnieniem czynu, a ukaraniem, prawodawca dokonałby zmiany swoich ocen, uznając za niesłuszne bądź to samo ustanowienie określonego nakazu lub zakazu, bądź to sankcje, jakie były powiązane z naruszeniem danego zakazu lub nakazu. O takiej sytuacji nie może być natomiast mowy w niniejszej sprawie, albowiem już w dniu zdarzenia tj. w dniu 15 stycznia 2021r. i dniu 22 stycznia 2021r., zakaz prowadzenia działalności gastronomicznej i rozrywkowej obowiązywał jako zakaz czasowy z terminem do dnia 31 stycznia 2021r. (§ 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.). Jako zakaz czasowy został on jeszcze powtórzony w kolejnych rozporządzeniach i ostatecznie obowiązywał: w obrębie działalności gastronomicznej do dnia 14 maja 2021 r. zgodnie z § 9 ust. 13-16 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861, ze zm.), natomiast w obrębie działalności rozrywkowej do dnia 25 czerwca 2021 r., zgodnie z art. 9 ust. 5 ww. rozporządzenia. Co więcej, czasowość obowiązywania zakazu (ograniczenia) prowadzenia określonych rodzajów działalności jest jego istotą wprost wyrażoną w art. 46b pkt 2 u.z.z. Okoliczności te prowadzą do konkluzji, że zasada określona w art. 189c k.p.a. nie może znaleźć zastosowania do sytuacji naruszenia nakazów i zakazów, które z mocy samego prawa mają charakter czasowy i które wygasają zgodnie z niezmienionym w tym względzie stanowiskiem samego prawodawcy. Stosowaniu art. 189c k.p.a. w odniesieniu do tego typu nakazów i zakazów sprzeciwia się bowiem konieczność zapewnienia wewnętrznej spójności systemu prawa. Nie można bowiem w omawianej kwestii stwierdzić, aby doszło ze strony prawodawcy do jakiejkolwiek zmiany jego ocen, kwestionującej zasadność wprowadzenia zakazu w konkretnym okresie czasu, na jaki został on przewidziany. Stąd też należy uznać, że wygaśnięcie określonego zakazu i nakazu czasowego, następujące zgodnie z niezmienioną w tym względzie wolą samego prawodawcy, nie jest zmianą prawa w rozumieniu art. 189c k.p.a. i nie daje podstaw do umorzenia postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie takiego nakazu i zakazu popełnione w okresie przed jego wygaśnięciem.

Zaznaczono ponadto, że art. 189c k.p.a. wprost stanowi o konieczności uwzględniania na korzyść strony zmiany przepisów ustaw. Zakaz prowadzenia działalności gastronomicznej i rozrywkowej w dacie zdarzenia wyrażony był natomiast w przepisach rozporządzenia, a nie ustawy (§ 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.). Przepis ustawy stanowiący podstawę wprowadzenia tego zakazu tj. art. 46b pkt 2 u.z.z. obowiązywał i obowiązuje w niezmienionej treści zarówno w dacie zdarzenia, jak i w dacie orzekania, podobnie jak art. 48a ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, będący bezpośrednią podstawą wymierzenia kary pieniężnej w niniejszej sprawie.

W ocenie DPWIS brak podstaw do stosowania w niniejszej sprawie art. 189c k.p.a. jednocześnie implikuje konieczność oceny przedmiotowego deliktu administracyjnego według przepisów obowiązujących w dacie jego zaistnienia.

Dalej organ odwoławczy wagę naruszenia prawa przez stronę ocenił jako znaczną. Podkreślił w tym kontekście, że w obowiązującym stanie epidemii ogłoszonym w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, każdy kontakt międzyludzki (a już w szczególności kontakt w zamkniętym pomieszczeniu) skutkuje bezpośrednim ryzykiem zakażenia się przytoczonym patogenem, a tym samym stwarza bezpośrednie niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzi, gdyż powszechnie znanym jest fakt występowania w przedmiotowym okresie (styczeń 2021 r.) licznych przypadków zgonów i hospitalizacji w wyniku choroby wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Znajdujący się w aktach sprawy materiał filmowy jasno natomiast wskazuje, iż w obiekcie prowadzonym przez stronę dochodziło do gromadzenia się dużej ilości osób przebywających od siebie w bliskich odległościach. To natomiast rolą prawodawcy, a nie stron postępowania, jest wyważenie, z których kontaktów międzyludzkich w stanie epidemii można i należy zrezygnować, a które mimo epidemii winny zostać utrzymane dla zachowania podstawowych ram funkcjonowania państwa i gospodarki. Wyważenie racji zdrowotnych, państwowych i ekonomicznych następuje natomiast poprzez wprowadzenie przez władze Rzeczypospolitej Polskiej właściwych ograniczeń, nakazów, które są na bieżąco aktualizowane w zależności od aktualnej sytuacji epidemicznej w Rzeczypospolitej Polskiej i krajach ościennych. Za niedopuszczalną, a nawet skrajnie egoistyczną, należy w tym kontekście uznać sytuację, w której to sami obywatele kierując się własnymi interesami, decydują, które spośród ograniczeń, nakazów i zakazów przeciwepidemicznych zasługują na przestrzeganie, a które nie, prowadząc w ten sposób faktycznie własną politykę przeciwepidemiczną. Podkreślono przy tym, że zgodnie z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP prowadzenie polityki przeciwepidemicznej jest kompetencją władz publicznych Rzeczypospolitej Polskiej, a skuteczność tej polityki warunkowana jest przede wszystkim przestrzeganiem wprowadzonych ograniczeń, nakazów i zakazów, do czego stosownie do art. 83 Konstytucji RP zobligowana jest każda osoba znajdująca się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślono także, iż obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji ograniczeniom związanym z prowadzeniem działalności gastronomicznej i rozrywkowej towarzyszyły nie tylko racje związane z potrzebą rezygnacji z innych, niż niezbędne kontaktów międzyludzkich, ale także przesłanki związane z praktyczną niemożliwością realizacji obowiązku zasłaniania ust i nosa przez osoby spożywające napoje w obiekcie gastronomicznym czy choćby zachowaniem dystansu społecznego podczas zabawy w zatłoczonym klubie.

Wysokość orzeczonej kary organ odwoławczy ocenił jako właściwą, mając na względzie znaczny stopień naruszenia prawa przez stronę. Podkreślił przy tym, iż kara pieniężna nałożona zaskarżoną decyzją była w istocie karą za dwa zdarzenia, stwierdzone przez PPIS w dniach 15 stycznia 2021 r. i 22 stycznia 2021 r. Za każde z tych zdarzeń organ I instancyjny był uprawniony do wymierzenia stronie odrębnej kary w granicach od 10 000 zł do 30 000 zł. Tym samym uznać należy, że kara pieniężna w kwocie 20 000 zł była w istocie najniższą możliwą do orzeczenia za dwa przypadki naruszenia przez stronę ograniczeń związanych z prowadzeniem działalności gastronomicznej i rozrywkowej stwierdzone przez organ I instancji.

W skardze do tut. Sądu strona zarzuciła powyższej decyzji przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie przepisu art. 189 c k.p.c. poprzez jego niezastosowanie, oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

a) przepisów art. 2, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 1-3, art. 92 ust. 1, art. 228 ust. 3, art. 233 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez oczywiste im uchybienie z uwagi na oparcie zaskarżonej decyzji na przepisach prawa tj.: przepisach art. 46b pkt 2 i art. 48a ust. 1 pkt. 3 u.z.z. oraz przepisach § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r., które ustanowione zostały wbrew powołanym powyżej regułom konstytucyjnym.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją PPIS, względnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę WDPWIS wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również pamiętać, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.).

Biorąc pod uwagę wskazane kryteria kontroli należało uznać, że zaskarżona decyzja, a także poprzedzające ją rozstrzygnięcie organu I instancji, okazały się wadliwe, ale tylko częściowo z powodów podanych przez skarżącego.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja DPWIS utrzymująca w mocy decyzję PPIS w sprawie nałożenia na skarżącego kary administracyjnej w kwocie 20.000 zł za niezastosowanie się do zakazów związanych ze zwalczaniem COVID-19.

Zasadnym w tym miejscu jest przypomnienie, iż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491), na podstawie art. 46 ust. 2 i ust. 4 u.z.z. w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej wprowadzono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Nałożenie na skarżącego kary pieniężnej stanowiło następstwo kontroli sanitarnych przeprowadzonych w dniach 15 stycznia 2021 r. (kontrola interwencyjna) i 22 stycznia 2021 r. (kontrola sprawdzająca), w wyniku których stwierdzono naruszenie w obiekcie klubu muzycznego zakazu wynikającego z § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r.

Przedmiotowe rozporządzenie obowiązywało do dnia 26 lutego 2021 r., kiedy to zostało zastąpione rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 367 – dalej rozporządzenie RM z dnia 26 lutego 2021 r.), następnie zaś rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 512 – dalej rozporządzenie RM z dnia 19 marca 2021 r.), i kolejnym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021, poz. 861 – dalej rozporządzenie RM z dnia 6 maja 2021 r.). Zarówno rozporządzenie RM z dnia 26 lutego 2021 r., jak i rozporządzenia RM: z dnia 19 marca 2021 r. i z dnia 6 maja 2021 r., zawierały przepisy będące powtórzeniem § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r. – były to odpowiednio § 9 ust. 11, § 9 ust. 10 oraz § 9 ust. 13 wymienionych rozporządzeń.

Uwzględniając to, iż w protokołach z obu kontroli z dnia 15 stycznia 2021 r. i z dnia 22 stycznia 2021 r. stwierdzono naruszenie przez skarżącego przepisów § 10 ust. 1 pkt 1 i ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. podnieść należy, iż w świetle zarzutów skargi istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w formie aktu podstawowego tj. rozporządzenia.

Zwrócić należy uwagę, iż rozporządzenie RM z dnia 21 grudnia 2020 r. zostało wydanie na podstawie art. 46a i 46b u.z.z. Z upoważniającego przepisu art. 46a u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania rozporządzenia, wynika, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei przepis art. 46b u.z.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania tego rozporządzenia RM, stanowił zaś, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych.

Zgodnie natomiast z § 10 ust. 9 rozporządzenia RM z dnia 21 grudnia 2020 r. do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż konsekwencje zachowań niezgodnych z wymienionymi wyżej obowiązkami określa art. 48a u.z.z., zgodnie z którym kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa wart. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł (ust. 1 pkt 3 u.z.z.).

Podzielić w pełni należy gruntowaną już linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 u.z.z. zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym. Tak więc, to rozporządzenie wykonawcze wyznaczyło kompletny zakres wprowadzonych nim nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Brak zachowania ustawowej formy dla ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw, musi prowadzić do dyskwalifikacji danego unormowania, jako sprzecznego z normą art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, albowiem ustanowione nią wymogi muszą się ziścić łącznie (zob. wyrok TK w sprawie U 5/97) – nie można zaakceptować rozwiązania polegającego na podjęciu interwencji prawodawczej w konstytucyjną zasadę swobody działalności gospodarczej w tej formie tworzenia prawa, która nie jest ustawą. (zob. wyroki NSA z dnia 28 października 2021 r. w sprawach o sygn. akt: II GSK 996/21, II GSK 1032/21, II GSK 1206/21, II GSK 1382/21, II GSK 1448/21, II GSK 1544/21, II GSK 1545/21 i II GSK 1546/21– dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak i pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w niniejszym uzasadnieniu).

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając powyższe stanowisko wskazuje, iż w świetle art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP nie ulega wątpliwości, że wolność działalności gospodarczej – stanowiąc składową część gospodarki rynkowej – jest równocześnie publicznym prawem podmiotowym. Jakkolwiek wolność ta nie ma absolutnego charakteru, co wynika z art. 22 ustawy zasadniczej, to jednak zgodnie z wolą ustrojodawcy może podlegać ograniczeniom określonym – tylko i wyłącznie – w ustawie, co znajduje swoje potwierdzenie również w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, z którego ponadto wynika, że niezależnie od wskazanego formalnego kryterium wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, ograniczenia te nie mogą jednocześnie naruszać istoty danej wolności lub prawa podmiotowego (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r., P 2/98; 25 maja 1999 r., SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r., K 26/00), a ich wprowadzenie może być uzasadnione – a co za tym idzie dopuszczalne – jeżeli jednocześnie jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób.

Szczegółowo do tej kwestii odniesiono się w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1382/21, którym to stwierdzono, że w kontekście znaczenia oraz przyjmowanego rozumienia art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w orzecznictwie TK podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 maja 1998 r., U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności (...)".

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił w motywach swojego uzasadnienia, że wprowadzanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela może odbywać się w oparciu o środki prawne, które są osadzone na gruncie Konstytucji poprzez wprowadzenie odpowiedniego stanu nadzwyczajnego: stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1), co powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

Przywołać należy w tym miejscu również stanowisko prezentowane w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21, w którym to podkreślono, że zasadą dotyczącą każdego postępowania administracyjnego, jest legalizm działań podejmowanych przez organy rozstrzygające daną sprawę. Zasada ta ma swoje silne umocowanie zarówno w art. 6 k.p.a., ale przede wszystkim w art. 7 Konstytucji RP. Organy władzy publicznej mają nakaz działania jedynie na podstawie i w granicach obowiązującego prawa, przy czym odnosi się to zarówno do stosowania prawa w procesie orzeczniczym organów administracyjnych, jak i w szerszym ujęciu, w ramach stanowienia prawa w drodze rozporządzeń, których wydawanie umocowane jest w ustawie. Wymagania, jakim musi odpowiadać upoważnienie, o którym wyżej mowa, formułuje art. 92 Konstytucji RP. Według art. 92 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu (ust. 1). Organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji, o których mowa w ust. 1, innemu organowi (ust. 2).

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji istotne są przy tym trzy założenia: 1) każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom; 2) przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie; 3) przepis taki powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw (vide: Komentarz do art. 2, [w:] L. Garlicki, M. Zubik (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom II, Warszawa 2016; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2001 r., sygn. akt K 33/00, publ. OTK 2001/7/217).

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że w rozporządzeniu powinny być zatem zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Mając powyższe na uwadze Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 u.z.z. brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a u.z.z. zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust.4 u.z.z., a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (zob. wyroki NSA z dnia 8 września 2021 r. o sygn. akt: II GSK 427/21, II GSK 602/21, II GSK 781/21 i II GSK 1010/21, oraz z dnia 19 października 2021 r. o sygn. akt: II GSK 663/21, II GSK 1137/21 i II GSK 1224/21).

Powyższe prowadzi do wniosku, że wobec braku precyzyjnego określenia zakresu upoważnienia delegacji ustawowej dla tworzenia norm podrzędnych ustawie doprowadzono de facto do sytuacji, że w akcie podrzędnym ustawie istniała możliwość nieograniczonej, poza czasowością, regulacji tych ograniczeń. Doszło w ten sposób do złamania zasady określoności ustawowej.

Wskazać przy tym należy, w kontekście stanowiska zajętego przez organ odwoławczy zarówno w zaskarżonej decyzji, jak też i odpowiedzi na skargę, że sąd administracyjny, w przeciwieństwie do organu ma kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) w zw. z art. 135 u.p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS.

Jednocześnie wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, skoro brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie w art. 145 § 3 u.p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 u.p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 4.200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 600 zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3.600 zł ustalone na podstawie § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).