Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2864/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 157 par. 3, art. 10, 89 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia NSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 621/10 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 621/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. J.K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] ustalającej na rzecz R.S. warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo-usługowego trzykondygnacyjnego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m² wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przełożeniem istniejących sieci infrastruktury, przewidzianej do realizacji w J. przy ul. [...] i ul. [...], na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (część ulicy [...])[...] oraz nr [...], nr [...], nr [...], nr [...],[...], obręb L. Zdaniem wnioskodawcy przysługują mu prawa strony w postępowaniu dotyczącym decyzji wskazanej we wniosku weryfikacyjnym, bowiem dysponuje interesem prawnym, wynikającym z prawa własności działki nr [...],[...], obręb L., która znajduje się w obszarze analizowanym wyznaczonym dla ustalenia parametrów przedmiotowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Na skutek powyższego wniosku decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji, przyjmując, że wnioskodawcy nie przysługuje status strony. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło jaki podmiot może być stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie wskazało, że działki na których ma być lokowana planowana inwestycja nie sąsiadują z nieruchomością wnioskodawcy (działka nr [...]), która jest oddalona od działki głównego zainwestowania (nr [...]) o około 70 m i oddzielona drogą - ulicą [...]. Sam zaś teren objęty inwestycją wraz z ulicą [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką wnioskodawcy (oddzielony jest działkami nr [...], oraz nr [...]) i oddalony jest od niej o około 50 m. W takiej sytuacji, zdaniem organu, lokalizacja budynku handlowo - usługowego trzykondygnacyjnego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m², wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przełożeniem istniejących sieci infrastruktury w żaden sposób nie narusza chronionego prawem interesu wnioskodawcy. Zdaniem organu inwestycja nie będzie oddziaływała, w prawnie kwalifikowany sposób (w rozumieniu przepisów przesądzających o legitymowaniu się statusem strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy), na nieruchomość wnioskodawcy, a tym samym nie będzie ograniczała jego uprawnień wynikających z prawa własności.

Dalej Kolegium wyjaśniło, iż argument, że interes prawny ma każdy właściciel działki znajdującej się w terenie analizowanym nie może zostać uwzględniony. Wyznaczenie terenu analizowanego nie służy ustaleniu zakresu oddziaływania inwestycji, ale zbadaniu sąsiedniej zabudowy i w konsekwencji ustaleniu parametrów i cech nowej zabudowy w kształcie nawiązującym do zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym. Sam fakt, że działka wnioskodawcy zlokalizowana jest w obszarze analizowanym nie ma znaczenia dla ustalenia statusu strony postępowania i nie kreuje interesu prawnego w indywidualnym postępowaniu administracyjnym. Istotny bowiem jest zakres oddziaływania inwestycji, a ten nie dotyczy nieruchomości składającego wniosek o stwierdzenie nieważności.

Na skutek wniosku J.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę Kolegium wskazało, że w jego ocenie w tej sprawie wnioskodawca nie wykazał naruszenia prawem chronionego własnego interesu prawnego. W szczególności przytoczone przez niego argumenty, odwołujące się do konieczności ochrony ładu przestrzennego na obszarze objętym planowaną inwestycją, nie dowodzą osobistego i obiektywnego charakteru takiego interesu. Z tego względu nie sposób z przepisów powoływanego rozporządzenia wywodzić interesu prawnego, uzasadniającego przyznanie właścicielowi nieruchomości objętej obszarem analizowanym statusu strony. Organ podtrzymał stanowisko, iż z samego faktu, że działka wnioskodawcy znajduje się w obszarze analizowanym nie można wywieść wniosku, że przysługuje mu status strony. Zdaniem Kolegium wnioskodawca nie wykazał, że planowane zamierzenie inwestycyjne oddziaływać będzie na jego nieruchomość w stopniu uzasadniającym konieczność ochrony jego interesów. Okoliczności takich Kolegium nie dopatrzyło się również na podstawie zebranych w sprawie materiałów dowodowych.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. wniósł J.K. zarzucając jej naruszenie szeregu przepisów, tj.: art. 6 - 10 § 1, art. 12 § 1, art. 28, art. 35 § 3 zdanie 2, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 89 § 2 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie zawartych w nich postanowień, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, art. 6 ust. 1 i 2 oraz art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie oraz art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP przez nietraktowanie w ten sam sposób skarżącego i wpływowego inwestora spornej inwestycji zlokalizowanej na terenie skweru miejskiego. Skarżący wskazał także na niezgodność z przyjętymi tezami uchwał składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, która zachowuje aktualność i z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł uchylenie zarówno decyzji zaskarżonej jak i decyzją ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przyjęte w sprawie i przedstawiając argumentację kwestionującą zasadność zarzutów zawartych w skardze.

W pismach procesowych wniesionych w dniu 6 września 2011 r. i w dniu 23 października 2012 r. skarżący podtrzymał twierdzenia i wnioski zamieszczone w skardze.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezsporne jest, iż w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo-usługowego trzykondygnacyjnego skarżący nie uczestniczył w charakterze strony. Zdaniem Sądu z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, że organ orzekający w obu składach dokonał w sposób prawidłowy oceny w zakresie, jaki jest zastrzeżony dla wydania decyzji na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. Istotne bowiem jest, że ani doktryna ani orzecznictwo nie kwestionują tego, że zasadniczym kryterium, wg którego następuje przyznanie jednostce przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest interes prawny. Dalej Sąd wyjaśnił, że krąg podmiotów korzystających w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ze statusu strony ustala się wg kryteriów określonych art. 28 K.p.a. Status strony postępowania administracyjnego wynikać musi z przepisu prawa materialnego, dającego określonemu podmiotowi uprawnienie lub nakładającego obowiązek. Wymaga zatem zawsze ustalenia związku między normą prawną, a sytuacją konkretnego podmiotu.

W ocenie Sądu organ orzekający w sprawie w obu składach trafnie przyjął, że skarżący, mimo dysponowania prawem własności działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], nie wykazał, aby posiadał interes prawny w zgłoszeniu żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice.

Zdaniem Sądu bez wpływu na wynik sprawy pozostaje akcentowane przez skarżącego zaangażowanie w ochronę ładu przestrzennego na obszarze objętym kwestionowaną inwestycją. Działanie w interesie publicznym nie może być utożsamiane z wymogiem wykazania własnego interesu prawnego przez podmiot, który chce być uznany za stronę postępowania administracyjnego. Dalej Sąd zwrócił uwagę, że nieruchomość skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z działką zainwestowaną, a samo objęcie działki stanowiącej własność skarżącego zakresem obszaru analizowanego i wynikające z tego możliwości kwalifikowania jej – w myśl przyjmowanej wykładni – jako działki "sąsiedniej" nie stanowi wyznacznika interesu prawnego. To, że dany podmiot jest właścicielem działki, której zabudowę wykorzystano dla określenia wymagań zabudowy wnioskowanej, nie oznacza, że będzie stroną w postępowaniu o ustalenie warunków tej zabudowy i zagospodarowania terenu. W ocenie Sądu przywoływane przez skarżącego poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym – wbrew sugestiom skarżącego – nie uprawniają do wniosków odpowiadających jego twierdzeniom, ani nie prowadzą do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie, na całkowitą akceptację zasługuje argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz przyjęte przez Kolegium stanowisko co do niewykazania przez skarżącego, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne oddziaływać będzie na jego nieruchomość w stopniu wymagającym zapewnienia ochrony interesom skarżącego poprzez przyznanie mu statusu strony w nadzwyczajnym postępowaniu weryfikacyjnym i wynikającego z takiego statusu uprawnienia do inicjowania takiego postępowania.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że ani zaskarżona decyzja ani decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wywiódł skarżący zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu kasacyjnym.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.):

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2010 r.

2/ art. 151 P.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez jego zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż nie zgadza się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, a następnie wskazał, że w niniejszej sprawie Sąd ten nie uwzględnił najdalej idącego zarzutu skarżącego, tj. zarzutu naruszenia art. 89 § 2 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. Mając bowiem na uwadze treść tych przepisów przyjąć należy, że skarżący nie miał możliwości wykazania swojego interesu prawnego w zgłoszeniu żądania stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice.

Dalej skarżący wskazał, że na swojej działce (nr [...]) zrealizował inwestycję – obiekt na cele handlowo-usługowe z poddaszem mieszkalnym, zgodnie z planem realizacyjnym zagospodarowania terenu, a na terenie skweru miejskiego jest infrastruktura techniczna skarżącego służąca do doprowadzenia wody, gazu i energii elektrycznej do jego nieruchomości. Ponadto dodał, że na zakup tej nieruchomości miał wpływ fakt, iż od strony południowej-wschodniej i południowej nieruchomość ta sąsiadowała z terenem skweru miejskiego należącego do gminy J. Podkreślił także, iż z uwagi na przeznaczenie swojej nieruchomości, był zainteresowany zachowaniem dostępu do niej od strony skweru miejskiego. Podejmował nawet próby wykupienia od Gminy części tego skweru przylegającej bezpośrednio do granicy skarżącego, jednakże bezskutecznie.

Podniósł także, że Burmistrz wydał decyzję lokalizacyjną na budowę spornego pawilonu, który nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej. Do tego pawilonu drogą przejazdu jest chodnik dla pieszych usytuowany wzdłuż ulicy [...], co stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia skarżącego oraz pasaż dla pieszych łączący ulicę [...] z ulicą [...], co stanowi uciążliwy hałas dla skarżącego oraz immisję spalin samochodowych.

Mając na uwadze powyższe autor skargi kasacyjnej stwierdził, że na podstawie art. 28 K.p.a. w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego, skarżący posiada interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 22 czerwca 2015 r. skarżący kasacyjnie w całości poparł skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dołączonego planu szczegółowego zabudowy terenu [...] obręb [...] – na okoliczność, iż skrajna działka skarżącego nr [...][...] obręb [...], graniczy bezpośrednio ze skwerem miejskim o powierzchni 1 ha, dla którego organ lokalizacyjny wydał sporną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zakreślonych w art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie stwierdzając przy tym wystąpienia przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W przedmiotowej sprawie, na skutek wniosku J.K. z dnia 24 sierpnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo-usługowego trzykondygnacyjnego o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m², wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz przełożenia sieci infrastruktury na działkach oznaczonych w ewidencji gruntu nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] (ul. [...])[...], nr [...], nr [...] [...], [...], [...]obręb [...], przy ul. [...] – [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. wobec uznania, iż wnioskodawca nie ma interesu prawego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji. Stanowisko to zostało podzielone przez Sąd pierwszej instancji i skarżący J.K. w złożonym środku odwoławczym od wyroku Sądu pierwszej instancji kwestionuje to orzeczenie zarzucając temu Sądowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i niezasadne jej oddalenie, mimo naruszenia przez organ art. 10 § 1, art. 28 i art. 89 § 2 K.p.a.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek oddalenia wniesionej skargi kasacyjnej podkreślić należy, iż w rozpoznawanej sprawie niesporne jest, iż skarżący J.K. nie brał udziału w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku handlowo-usługowego trzykondygnacyjnego. Natomiast, jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności stosuje się przepis art. 28 K.p.a. (określający, kto jest stroną postępowania administracyjnego), a stroną tego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności – patrz wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92 (ONSA 1995 r., nr 1, poz.32), podobnie wyrok NSA z dnia 15 września 2000 r. sygn. akt IV SA 2328/99 (niepublikowany), jak również wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 802/04 (ONSA i WSA, 2005 r., nr 3, poz.53) co do stosowania art. 28 K.p.a.

Tym samym podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy miało ustalenie czy skarżący, skoro nie był uznawany za stronę postępowania zwykłego, posiada przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla realizacji budynku handlowo-usługowego trzykondygnacyjnego, aby w postępowaniu rozpoznawczym móc ocenić czy powołana wyżej decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice zawiera w sobie kwalifikowane wady. Bowiem w przypadku niedopuszczalności w szczególności z przyczyn podmiotowych wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, organ w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej w tej sprawie, zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia w trybie art. 157 § 3 K.p.a., a więc odmowy wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest wynikiem w szczególności oceny legitymacji strony czy też zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej wszczęcia przedmiotowego postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych, jak też właściwie uznał w motywach wyroku, że skarżący mimo dysponowania prawem własności działki oznaczonej numerem geodezyjnym [...], nie wykazał, aby posiadał interes prawny w zgłoszeniu żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice.

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) na podstawie której wydano decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nie określa kręgu podmiotów będących stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w takiej sytuacji zastosowanie ma art. 28 K.p.a. (podobne jak i w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności takiej decyzji – przypomnienie NSA), a stanowi on, iż stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany został pogląd, zgodnie z którym stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały NSA z dnia 25 września 1995 r. sygn. akt VI SA 13/95, ONSA z 1995 r., z. 4, poz. 154 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r. sygn. akt VI SA 20/95, ONSA z 1996 r., z. 2, poz. 54; wyroki NSA: z dnia 17 maja 1999 r. sygn. akt IV SA 858/97, LEX nr 47313; z dnia 7 marca 2000 r. sygn. akt IV SA 364/99, LEX nr 54743; z dnia 23 maja 2005 r. sygn. akt OSK 1618/04, LEX nr 168098; z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1959/06, niepubl.; z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 206/10, niepubl.). Naczelny Sąd Administracyjny uznawał jednak również, iż stronami tego postępowania mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele działek niesąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych osób przesądzał bowiem zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2001 r. sygn. akt IV SA 594/99, LEX nr 54166 oraz z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt OSK 394/04, LEX 160631). Rozróżnienie usytuowania nieruchomości ze względu na położenie nieruchomości "sąsiedniej", opisane zostało w doktrynie z opowiedzeniem się za nadaniem pojęciu "sąsiedztwa" ujęcia szerszego, przy czym zawsze "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie (por. Z. Niewiadomski (red.). Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 5. Warszawa 2009, s. 494-498 (vide: wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2105/10, publikowany na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sprawie ponad wszelką wątpliwość ustalono, iż działki na których ma być lokalizowana planowana inwestycja nie sąsiadują z nieruchomością wnioskodawcy J.K. (działka nr [...]), która jest oddalona od działki głównego zainwestowania (nr [...]) o około 70 m i oddzielona drogą - ulicą [...]. Zaś sam teren objęty inwestycją wraz z ulicą [...] nie sąsiaduje bezpośrednio z działką wnioskodawcy (przedzielony jest działkami nr [...] oraz nr [...]) i oddalony pozostaje od niej o około 50 m. Dodatkowo wykazano, że inwestycja nie będzie oddziaływała, w prawnie kwalifikowany sposób (w rozumieniu przepisów przesądzających o legitymowaniu się statusem strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy), na nieruchomość J.K., a tym samym nie będzie ograniczała jego uprawnień wynikających z prawa własności. Skarżący J.K. zarówno we wniosku z dnia 24 sierpnia 2009 r. o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej decyzji, jak też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skardze do Sądu pierwszej instancji i licznych pismach procesowych, nie wykazywał, iż przedmiotowa inwestycja będzie w jakikolwiek sposób oddziaływała niekorzystnie na jego nieruchomość, powołując się w tym zakresie przede wszystkim na potrzebę ochrony ładu przestrzennego na terenie objętym planowaną inwestycją. Stąd też właściwie w zaskarżonej decyzji podkreślono, że skoro wnioskodawca nie wykazał, że planowane przedsięwzięcie oddziaływać będzie na jego nieruchomość w stopniu uzasadniającym ochronę jego interesów to okoliczności takich nie dopatrzono się również na podstawie zebranych w sprawie materiałów. Z tym stanowiskiem należy się zgodzić.

W tych okolicznościach sprawy zatem słusznie uznano, że skoro działka skarżącego nie sąsiaduje bezpośrednio z nieruchomością przeznaczoną do zainwestowania, w ujęciu o jakim wyżej mowa, to w sprawie tej zasadnie odmówiono skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Jelcz-Laskowice z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], a w konsekwencji niewątpliwie zasadne było zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 157 § 3 K.p.a., a więc podjęcie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych.

Jednocześnie podkreślić należy, co prawidłowo przyjęto w zaskarżonym wyroku, iż samo objęcie działki stanowiącej własność skarżącego obszarem analizowanym i wynikające z tego możliwości kwalifikowania jej – jako działki sąsiedniej dla potrzeb przeprowadzenia analizy urbanistycznej, nie stanowi wyznacznika interesu prawnego. Jak przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r. sygn. akt II OSK 2494/13, okoliczność, iż nieruchomości znajdują się w obszarze analizowanym nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez ich właścicieli (użytkowników wieczystych) statusu strony w postępowaniu w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. Kwestia ta jak już wyżej zaznaczono wymaga w każdej sprawie indywidualnego badania, a takie badanie zostało dokonane w tej sprawie i w uwzględnieniu okoliczności niniejszej sprawy przyjęto brak interesu prawnego skarżącego w domaganiu się uruchomienia trybu nadzwyczajnego stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Nie może stanowić także podstawy do przyznania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu nieważnościowym argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca na niezgodność kwestionowanej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. z wytycznymi urbanistycznymi głównego projektanta miasta J., a także fakt, że sporny pawilon nie posiada dostępu do drogi publicznej, że drogą dojazdową do pawilonu jest chodnik dla pieszych, zaś pasaż dla pieszych łączący ul. [...] z ul. [...] powoduje uciążliwości związane z hałasem i immisją spalin samochodowych. Okoliczności te nie świadczą o interesie prawnym lub uprawnieniu, lecz co najwyżej o interesie faktycznym skarżącego, co nie pozwala jednak na merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności powołanej wyżej decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji podkreślił w swym uzasadnieniu, iż bez wpływu na wynik sprawy pozostaje akcentowane przez skarżącego zaangażowanie w ochronę ładu przestrzennego na obszarze objętym kwestionowaną inwestycją. Bez wpływu na prawidłowość zajętego w tej sprawie stanowiska ma również rozszerzona argumentacja skargi kasacyjnej zawarta w piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2015 r. w którym skarżący podnosi, iż jego działka nr [...][...], obręb [...], graniczy bezpośrednio ze skwerem miejskim o pow. 1 ha, dla którego to terenu organ lokalizacyjny wydał sporną decyzję z dnia [...] kwietnia 2008 r.

Tym samym dotychczasowe rozważania wskazują na zasadność stanowiska Sądu pierwszej instancji, iż w tej sprawie dokonano prawidłowej oceny przymiotu strony J.K. w kontekście art. 28 K.p.a. Ta konstatacja uzasadnia przyjęcie stanowiska, iż odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2008 r. z przyczyn podmiotowych, w tej sprawie, na podstawie art. 157 § 3 K.p.a., była w pełni uzasadniona.

Nie można więc podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż w tej sprawie doszło do naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego.

Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a., albowiem opisane wyżej przesłanki w pełni uzasadniały zastosowanie konstrukcji prawnej oddalenia wniesionej skargi na podstawie ww. normy prawa procesowego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w kontekście przedstawionych wyżej rozważań nie istniały przesłanki do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., albowiem, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, nie wystąpiły takie naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy (art. 28 K.p.a. w związku z art. 144 Kodeksu cywilnego). Tym samym również nieusprawiedliwiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

W motywach skargi kasacyjnej zarzucono również Sądowi pierwszej instancji, że nie uwzględnił najdalej idącego zarzutu skarżącego obrazy art. 10 § 1 K.p.a. jak też art. 89 § 2 K.p.a. a to, że nie zapewniono skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu a przed wydaniem decyzji nie umożliwiono mu wypowiedzenie się co do zebranych materiałów, a poza tym nie przeprowadzono rozprawy administracyjnej, w sytuacji gdy zachodziła potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. Tak sformułowany zarzut wobec Sądu pierwszej instancji również nie zasługuje na uwzględnię.

W tej sprawie organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] z przyczyn podmiotowych odmówił wszczęcia postępowania w tym zakresie, tak więc postępowanie nie zostało wszczęto. Oznacza to, że w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania J.K. organ administracji publicznej ustalił wystąpienie przeszkody podmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Zatem nie uruchomiono postępowania rozpoznawczego w ramach którego można by dopiero rozważać ewentualność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Tym samym nie było możliwe przed wszczęciem postępowania wyznaczenie rozprawy administracyjnej, co czyni zarzut naruszenia art. 89 § 2 K.p.a. całkowicie nieusprawiedliwionym. Podobnie nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. dotyczący czynnego udziału strony w postępowaniu. Takiego postępowania bowiem nie prowadzono jednak w niniejszej sprawie, co już wyżej wykazano. Nie było podstaw do stosowania więc art. 10 § 1 K.p.a., albowiem postępowanie wyjaśniające poprzedzające odmowę wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć jedynie kwestii formalnych (kwestia podmiotowa lub przedmiotowa). Takiej też kwestii podmiotowej dotyczyło niniejsze postępowanie. Jak powszechnie przyjmuje się w judykaturze prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (por. art. 81). Jednakże odbywa się to w ramach postępowania rozpoznawczego po wszczęciu postępowania, co nie miało miejsca w tej sprawie.

Konkludując wskazać należy, że powyższe rozważania prowadzą do wniosku, iż wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Dlatego, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.