Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1076/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2007-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 60  ust. 4,  art. 61   ust. 1  pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Teresy Z., Adama Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę


UZASADNIENIE

Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] 2004 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu mieszkalnego jednorodzinnego na działkach geodezyjnych nr [...] położonych w G. przy ul. [...]. Rozstrzygnięcie niniejsze zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2005 r., a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, celem analizy stanu faktycznego i prawnego terenu na którym przewidziano realizację inwestycji, wyjaśnienia czy wnioskowany pod zabudowę teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze, jak również zbadania pod kątem zgodności zamierzenia z wymaganiami dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jakie powinny obowiązywać na działce objętej wnioskiem.

Po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] Wójt Gminy L. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Na skutek odwołania wniesionego przez Lucynę i Zbigniewa W. oraz Edytę i Kazimierza R. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., decyzją z dnia [...] 2005 r. nr [...] uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, dopatrzyło się naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § I i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, póz. 1071; z późn. zm;), dalej k.p.a. Zauważyło, iż w rozstrzygnięciu brak jest jakiejkolwiek charakterystyki zabudowy, a linia zabudowy wyznaczona na działce [...] jest niezgodna z obowiązującą na tym terenie, wyznaczoną niezgodnie z rozporządzaniem Ministra Infrastruktury z dnia 2 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164. poz. 1588). W ocenie organu II instancji, nie udowodniono także , że teren planowanej inwestycji nie wymaga zgody na wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej. Nadto organ odwoławczy zarzucał, że: - brak odpowiedniego wypisu i wyrysu z planu miejscowego, - brak dowodów, że przedmiotowa działka objęta była zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, - z akt sprawy nie wynika, aby projekt zaskarżonej decyzji został uzgodniony z właściwymi organami, w niezbędnym zakresie, jak również, że został przygotowany przez uprawnioną osobę, - nie służy zachowaniu w postępowaniu zasady prawdy obiektywnej i zasady zaufania obywateli do organów państwa powierzenie tej samej osobie sporządzania projektu decyzji i tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy. Organ odwoławczy zakwestionował też zawarte w piśmie Wójta Gminy L. z dnia [...] twierdzenie, iż oba małżeństwa, które złożyły odwołanie od jego decyzji, nie są stronami postępowania.

Na powyższą decyzję Teresa i Adam Z. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. potwierdził prawidłowość zakwestionowanego rozstrzygnięcia.

Następnie decyzją z dnia [...] 2005 r. Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy dla proponowanej inwestycji. Na skutek odwołania wniesionego przez Lucynę i Zbigniewa W. oraz Edytę i Kazimierza R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ II instancji ponownie zarzucił, że: - ta sama osoba sporządziła część tekstową wspomnianej analizy i projekt decyzji, oraz, że - nie wyjaśniono, czy teren przeznaczony pod inwestycję stanowi grunt rolny lub leśny. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazało też, że zgodnie z w/w rozporządzaniem Ministra Infrastruktury z dnia 2 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, każdy z parametrów nowej zabudowy – w tym linia zabudowy – może być wyznaczony w inny sposób, niż określają to przepisy rozporządzenia, jeżeli wynika to ze sporządzonej analizy.

Wójt Gminy L. decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla spornej inwestycji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że organ odwoławczy w swej decyzji z [...] 2006 r., bezzasadnie zarzucił, że wadliwym jest by ta sama osoba sporządziła część tekstową wspomnianej analizy i projekt decyzji, albowiem nie ma co do tego podstaw prawnych.

Ponadto organ stwierdził, że:

- analizę sposobu zabudowy dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i cech kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu wykonano w obszarze istniejącej zabudowy położonej na działkach nr [...] i [...],

- działka posiada dostęp do drogi publicznej,

- istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

-działka zlokalizowana jest na terenie, który zgodnie z wygasłym dnia 1 stycznia 2003 r. miejscowym szczegółowym planem zagospodarowania przestrzennego, przeznaczony był pod zieleń,

- teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, w oparciu o art. 61 ust. I pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (uzyskał zgodę przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. w roku 1989. Ponadto, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze z uwagi na klasę gruntów i powierzchnię).

- realizacja zamierzenia inwestycyjnego wymaga uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej.

- niniejsza decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z powyższego wynika, w ocenie organu, że spełnione są wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli małżonkowie Lucyna i Zbigniew W. oraz małżonkowie Edyta i Kazimierz R.

Odwołujący się Lucyna i Zbigniew W. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, poddając w wątpliwość uprawnienia osoby sporządzającej projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, powołali się na naruszenie przepisów art.60 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r., o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2003 r., Nr 80 poz.717 ze zm.), oraz § 4 ust.1, 2, 3, § 3 ust.1, § 5 ust.1, § 6ust.1, § 7 ust. 1 i 3, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podnieśli, iż organ nie wskazał wg. zabudowy której działki z obszaru analizowanego usytuował linię zabudowy działek [...], oraz [...], przez co naruszył zasady określone w przepisie § 4 ust. 4 w/w rozporządzenia, uzasadniając przesłanek, jakimi się kierował wyznaczając linię nowej zabudowy w oparciu o powyższy przepis, odmawiając zastosowania zasady, o której mowa w § 4 ust.3 . W ocenie skarżących ustalenie przez organ szerokości elewacji frontowej inwestora na około 3,0 do 9,0 m stanowi natomiast naruszenie § 6 ust.1 wskazanego rozporządzenia, albowiem z analizy szerokości budynków istniejących w na obszarze analizowanym wynika, że ich średnia szerokość, wynosi 14,5 metra, co winno skutkować przyjęciem przez organ, że szerokość planowanego budynku, w przypadku zastosowania 20 % tolerancji, będzie wynosić 11,6 metra, co z kolei przemawia za uznaniem, że budynku o takiej szerokości nie można umieścić na działce inwestora [...].

Odwołujący się zwrócili nadto uwagę, że organ przeoczył uwarunkowania wynikające z art.39 ust.3 ustawy o drogach publicznych, uchybiając w konsekwencji art.6 ust.1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem zarządca drogi nie wydał zezwolenie na wykonanie zjazdu z ul. [...] na teren działek [...] i [...], a odwołujący się nie uczestniczyli w postępowaniu dotyczącym powyższej kwestii, co stanowi naruszenie art.106 § 2 i art.5 k.p.a.

Strona odwołująca się zwróciła uwagę na okoliczność, że projekt decyzji sporządzony został bez wymaganych prawem uzgodnień z organami wymienionymi w art.53 ust.4 pkt 10 w zakresie niezbędnym co do charakteru inwestycji i stanu prawnego terenu, a organ I instancji nie dopilnował wykonania obowiązku wynikającego z art. 106 § 1 i 2 kpa oraz nie zapewnił czynnego udziału w postępowaniu przed organami współdziałającymi.

W ocenie odwołujących się, odległość projektowanej zabudowy od Strugi Toruńskiej wymaga dodatkowych ustaleń z organem ochrony środowiska, a decyzja nie wyjaśnia, która z działek służyła za podstawę dla ustalenia funkcji i cech planowanej zabudowy dla zachowania harmonii architektonicznej terenu. Zwrócili oni też uwagę na okoliczność, że organ pierwszoinstancyjny nie wyjaśnił, co stanie się z drzewami znajdującymi się na terenie proponowanej lokalizacji inwestycji, oraz czy teren działki [...] będzie wymagał odwodnienia.

Odwołujący się małżonkowie R., czynili zarzut, że planowana inwestycja spowoduje brak dostępu do rzeki - Strugi T., albowiem na całej długości ulicy Słonecznej jedynie posesja inwestorów stanowi dojście do rzeki w razie pożaru. Podnosili też, że realizacja inwestycji spowoduje wycinkę drzew, oraz naruszy stosunki wodne. W ich ocenie działka inwestorów powinna stanowić pas zieleni, a nie powinna mieć przeznaczenia budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z [...] 2006 r., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie organu odwoławczego organ pierwszoinstancyjny nie uwzględnił wszystkich okoliczności, na które wskazywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w swej decyzji z [. .] 2006 r. i nie uzgodnił sporządzonego w toku postępowania projektu zaskarżonej decyzji z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., a szczególności w pkt 6 i 9; przy czym uzgodnienia te dokonywane są w trybie art. 106 k.p.a. po zapewnieniu udziału wszystkich stron postępowania oraz podmiotów działających na prawach strony przed organem współdziałającym.

Organ II instancji również wskazał, że przepisy § 4 cyt. rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią, że określone w nich zasady wyznaczania linii zabudowy dotyczą frontu działki tj. tej jej części, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę; przy czym zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli linia istniejącej zabudowy na dziatkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W tym zakresie w ocenie organu, zastosowanie może mieć również przepis § 4 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza inne ustalenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, więc za sprzeczne z wyżej określonymi zasadami wyznaczania obowiązującej linii zabudowy należy uznać jej wyznaczenie jako nieprzekraczalnej linii zabudowy z dopuszczeniem odsunięcia o ok. 6 m w głąb działki, co ma umożliwić poszerzenie elewacji frontowej wnioskowanego budynku. Organ uznał, że obowiązująca linia zabudowy powinna być w tym przypadku określona w sposób jednoznaczny i jeżeli zachodzą okoliczności nie pozwalające na jej wyznaczenie w sposób określony w § 4 ust. 1 i ust. 3 powołanego rozporządzenia, to jej wyznaczenia może nastąpić w sposób inny w rozumieniu § 4 ust. 1.

Organ odwoławczy wskazał też, że ewentualne inne niż ustalone zgodnie z przepisami § 4 ust. 1i ust. 3, § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 i ust.3 określenie linii zabudowy, szerokość elewacji czy wysokości budynku wymaga szczegółowego uzasadnienia.

W skardze złożonej do Sądu na powyższą decyzję, Teresa i Adam Z. wnieśli o jej uchylenie, zarzucając organowi bezpodstawne przyznanie statusu strony właścicielom nieruchomości sąsiadujących bezpośrednio z działką objętą wnioskiem, bowiem bez związku z interesem prawnym pozostaje kwestionowanie linii zabudowy, dostępu do drogi czy stosunków wodnych na nieruchomości objętej wnioskiem. Nietrafnym w ocenie skarżących pozostaje zarzut braku uzgodnień z właściwymi organami, o których mowa w art.53 ust. 4 w związku z art.64 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem były one wcześniej dokonane w toku postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego ze Starostą Powiatowym, zarządcą drogi i [...].

Skarżący wskazali tu jednak, że w ogóle nie zachodzą przesłanki do dokonywania wskazanych uzgodnień, skoro wg. oświadczenia zarządcy [...], na nieruchomości brak jest urządzeń melioracyjnych, a tzw. odrolnienie obu działek nie wchodzi w rachubę, skoro przy konstruowaniu planu miejscowego w 1989 r., teren ten został wyłączony z produkcji rolnej. Skarżący nie uznają też za zasadne uzgadniania w ramach art. 106 kpa korzystania z drogi publicznej, albowiem ich zdaniem wójt gminy nie może czynić uzgodnień w tym zakresie sam ze sobą.

W ocenie skarżących za prawidłowe należało uznać określenie przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej, albowiem jest ono prawidłowe w konfrontacji z załącznikiem graficznym, z którego wynika, że szerokość ta wynosi 3 metry, choć za niefortunny należy uznać zapis znajdujący się zaskarżonej decyzji o szerokości elewacji od 3 do 9 metrów.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ stwierdził,. że nie znajduje żadnych podstaw zarzut skarżących o bezpodstawnym przyznaniu statusu strony postępowania właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działką objętą wnioskiem. Osoby te były bowiem zawiadomione o wszczęciu postępowania, brały w nim udział, przez co zachowana została ustanowiona w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada, iż każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W ocenie organu odwoławczego bezpodstawny pozostaje też zarzut o braku obowiązku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, na obecnym etapie postępowania, z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem poprzednio dokonane uzgodnienia, dotyczące projektu decyzji następnie uchylonej decyzją tut. SKO, nie znajdują się już w obrocie prawnym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło też, że obowiązujące przepisy nie dopuszczają alternatywnego kształtowania takich parametrów sposobu zagospodarowania terenu jak linia zabudowy i szerokość elewacji frontowej budynku. Zgodnie bowiem z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linia zabudowy wyznaczana frontu działki, stanowi linię obowiązującą, a nie linię nieprzekraczalną. Ewentualne inne niż ustalone zgodnie z przepisami § 4 ust. 1 i ust 3 , § 6 ust. 1 i § 7 ust. 1 i ust. 3 określenie linii zabudowy, szerokości elewacji czy wysokości budynku, powinno wynikać z analizy i wymaga szczegółowego uzasadnienia.

Kolegium wniosło o oddalenie jej jako bezzasadnej, podkreślając, iż popełnione przez organ I instancji uchybienia uzasadniają ponowne rozpatrzenie decyzji przez Wójta Gminy L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Podkreślenia wymaga to, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 w/w ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W świetle powyższego kontrola legalności działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa. W niniejszej sprawie Sąd kontrolując decyzję stwierdził, że nie narusza ona przepisów prawa.

Zgodnie z art.138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. Nr 98, poz.1071 ze zm.) organ odwoławczy może uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygniecie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W związku z powyższym rola Sądu kontrolującego zaskarżoną decyzję sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dowodowym wystąpiły braki czy też wadliwość tego postępowania, które wywołują taki skutek, że postępowanie dowodowe należy przeprowadzić ponownie w całości bądź w znacznej części. W przedmiotowej sprawie zachodzi właśnie taka sytuacja, skoro jak słusznie zauważył organ odwoławczy, okoliczności które wskazywał w swej decyzji z [...] 2006 r., nie zostały w całości uwzględnione przez organ pierwszoinstancyjny. Dotyczy to braku uzgodnienia sporządzonego w toku postępowania projektu zaskarżonej decyzji z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a szczególności w pkt 6 i 9. Jak wynika z powyższego przepisu i art. 64 ust. 1 w/w ustawy, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z: - organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 4 pkt 6), oraz - właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego (art. 53 ust. 4 pkt 9).

Co się tyczy uzgodnienia uregulowanego wskazanym przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6, to jest on uzależniony od rozstrzygnięcia, czy teren inwestora należy uznać za nieruchomość wykorzystywaną na cele rolne i leśne, w rozumieniu przepisu art. 92 ust. 2 z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.04.261.2603), który stanowi, że za nieruchomości takie uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne, grunty zadrzewione i zakrzewione oraz wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ I instancji winien więc ustalić tę okoliczność. W przypadku pozytywnego przesądzenia tej kwestii zajdą warunki do uznania, że dokonanie powyższego ustalenia jest w sprawie niezbędne.

Organ I instancji uzyskał już co prawda uzgodnienia co do ochrony gruntów rolnych (postanowienie starosty z [...]2004 r. – vide: k. 10 akt administracyjnych), oraz w odniesieniu do melioracji wodnych ( postanowienie marszałka województwa z [...]2004 r. – vide: k. 12 w/w akt), lecz postanowienia uzgadniające, które wydawane są w trybie art. 106 kpa nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, a w tym odwołującym się, co stanowi uchybienie procesowe, które organ I instancji winien usunąć, poprzez dokonanie doręczenia odpisów tych postanowień wszystkim stronom postępowania.

W zakresie natomiast uzgodnienia w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, to należy stwierdzić, że w ogóle nie zostało ono uzyskane, a stanowi to uchybienie dające podstawę do wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z dnia 28 października 1997 r., II SA/Gd 1203/96, LEX nr 44172). Jakkolwiek skarżący uzyskał zezwolenie na lokalizację zjazdu w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r., o drogach publicznych (Dz.U.04.204.2086), w formie jedynie pisma organu - (vide: k. 26 w/w akt), to jednak zagadnienie to nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, albowiem uzyskanie zgody na budowę zjazdu nie jest wymagane w procesie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Uzyskanie zgody w tym zakresie przez inwestora – i to w formie decyzji administracyjnej - jest natomiast warunkiem sine qua non podjęcia działań zmierzających do uzyskania pozwolenia na budowę. (zob. wyrok NSA z dnia 2003.02.06, sygn. IV SA 2605/00, ONSA 2004/2/58; niepublikowany; wyrok NSA z dnia 15.04.1999 r., sygn. akt II SA 303/99; wyrok NSA z dnia 6.02.2003 r., sygn. akt IV SA 2605/00, ONSA 2004, nr 2, poz. 58; oraz wyrok WSA z dnia 2004.12.15 r., sygn. II SA/Ka 488/03, ZNSA 2005/1/92).

Następnym zagadnieniem na które zwrócił uwagę organ odwoławczy jest wadliwe zastosowanie przepisu § 4 w/w rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego w zakresie stwierdzenia o wadliwym wyznaczeniu linii zabudowy przez organ I instancji. Przepis ten stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1), w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust.2), jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3), dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zabudowy (§ 4 ust. 4). Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli działka inwestora znajduje się pomiędzy dwiema innymi działkami, położonymi na terenie obszaru analizowanego, a linia zabudowy przebiega na nich w różnych odległościach od pasa drogowego – co ma miejsce w przedmiotowej sprawie – to jeżeli jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy na działce inwestora jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, to należy właśnie w taki sposób linię tą wyznaczyć, chyba, że istnieją inne racje, które należy wszelako omówić we wspomnianej analizie. Jak wynika jednak z załącznika nr 1 do decyzji organu I instancji, wyznaczona tam linia zabudowy nie spełnia powyższego warunku. Nie jest bowiem odległa od pasa drogowego we wszystkich jej punktach w takiej odległości, w jakiej jest odległa od niego linia zabudowy na działce [...].

Kolejnym uchybieniem organu I instancji, które poddał analizie organ odwoławczy było dopuszczenie odsunięcia wyznaczonej linii zabudowy o około 6 metrów w głąb działki skarżących (vide: pkt 2.4 analizy), co z kolei wpłynęło na określenie przez organ I instancji szerokości elewacji frontowej na około 3 do 9 metrów.

Jak wynika z § 6 w/w rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1), dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zabudowy (§ 6 ust. 2). Z powyższego przepisu wynika, że obowiązkiem organu I instancji było ustalenie jaką szerokość mają elewacje frontowe budynków sąsiednich, położonych na terenie obszaru analizowanego, a więc na działkach: - [...], oraz – [...], a następnie po dodaniu tych wartości, ustalenie ich średniej, która winna stanowić szerokość elewacji frontowej dla działki skarżących, z tolerancją do 20 %. Tymczasem organ I instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń faktycznych w tej mierze, przyjmując szerokość wskazanej elewacji na 3 do 9 metrów, a więc w wartościach, niezgodnych ze wskazaną regulacją (9 metrów stanowi 300 % 3 metrów). W części tekstowej analizy funcji i cech zabudowy, stanowiącej załącznik nr. 2 do decyzji pierwszoinstancyjne również nie dokonano powyżej wskazanych wyliczeń, ani ustaleń, albowiem nie wyjaśniono jakie budynki poddano pomiarom, jakie są wartości tychże pomiarów w stosunku do danego budynku i nie wyliczono średniej szerokości, o której mowa w § ust. 1 w/w rozporządzenia. Podano jedynie, że szerokość elewacji frontowej analizowanych budynków wynosi od 11 do 18 metrów. Takie ustalenie uniemożliwia dokonanie kontroli prawidłowości określenia we właściwy sposób szerokości elewacji frontowej na działce skarżących.

Użyte przez ustawodawcę w § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określenie "z tolerancją do 20 %", umożliwia jedynie przedłużenie lub skrócenie szerokości elewacji frontowej na nieruchomości inwestora, z odstępstwem o 20 % w stosunku do średniej długości elewacji sąsiednich, nie umożliwia natomiast przedłużenia jej o wartości większe niż 20 % przez wzgląd na odsunięcie wyznaczonej linii zabudowy w głąb działki. Organ administracji nie może wyposażać inwestora w prawo samodzielnego wyznaczania linii zabudowy, w innym miejscu, niż to, które wynika z przepisów § 4 wskazanego rozporządzenia, nawet jeżeli organ określiłby możliwy zakres takiego odstępstwa.

Organ I instancji wbrew zarzutom organu odwoławczego, uznał za prawidłową sytuację sporządzenia części tekstowej wspomnianej analizy i projektu decyzji, przez tą samą osobę, co w sprawie rzeczywiście zaistniało (vide: k. 81 i 84 akt administracyjnych organu I instancji). Należy stwierdzić tu, że sporządzenie tejże analizy oraz projektu decyzji przez mgr inż. Ewę K., należy uznać za oczywiste uchybienie procesowe organu I instancji, wymagające powierzenia opracowania tych dokumentów przez różne osoby. Wynika to z faktu, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 stycznia 2006 r., przesądził już tę kwestię, uznając zasadność stanowiska organu odwoławczego w tej mierze. Sytuacja taka oznacza związanie oceną prawną sądu, każdego organu orzekającego w danej sprawie do czasu jej ostatecznego zakończenia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego czyniąca pogląd nieaktualnym (wyr. NSA z dnia 22 września 1999 r., I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Wynika to z przepisu art. 153 w/w ustawy z 30 sierpnia 2002 r., - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

W świetle powyższego należało uznać, że zarzuty skargi nie są zasadne. Ustosunkowując się dodatkowo do zakwestionowania przez skarżących przyznania statusu strony właścicielom nieruchomości sąsiadujących z działką objętą wnioskiem, to należy stwierdzić, że przedmiotowe postępowanie administracyjne prowadzone było w oparciu o przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), która to ustawa zaczęła obowiązywać od 11 lipca 2003 r., (wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożono 16.07.2004 r.) zastępując tracącą moc ustawę z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). W postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, prowadzonych przy zastosowaniu przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r., przyjmowane było, iż do kręgu stron takich postępowań należą, poza podmiotem zainteresowanym uzyskaniem danej decyzji (tj. wnioskodawcą, inwestorem), właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości wchodzących do obszaru, na którym realizowana jest inwestycja, oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów położonych w najbliższym otoczeniu realizowanej inwestycji, tj. bezpośrednich jej sąsiadów, natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści gruntów dalej położonych tylko wtedy, o ile zamierzona inwestycja dotyczyła ich bezpośrednio "wywołując dla nich uciążliwe skutki" (vide: uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu administracyjnego z 25.09.2005 r., sygn. VI SA 13/95-ONSA 1995 Nr 4 poz. 154 oraz uchwała 5 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 grudnia 1995 r., sygn. VI SA 20/95 - ONSA 1996, Nr 2, poz. 54, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 września 2001 r., sygn. IV SA 594/99). W uzasadnieniach wskazanych wyżej uchwał i wyroku w sposób jednoznaczny stwierdzono, że interes prawny do uczestnictwa na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi być rozumiany jako interes oparty na przepisach prawa materialnego ("mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby"). Interes faktyczny przejawiający się zainteresowaniem sposobem rozstrzygnięcia danej sprawy, niepoparty konkretnym przepisem prawa materialnego, mogącym stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracyjnego, nie uzasadniał uczestnictwa na prawach strony w danym postępowaniu administracyjnym.

Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zaprezentowany wyżej kierunek wykładni przepisów ustawy z 27 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym daje się przenieść na grunt ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z racji podobieństwa poprzednio wydawanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z obecnie wydawaną decyzją o warunkach zabudowy. Aczkolwiek ustawa z 27 marca 2003 r. inaczej niż dotychczasowa ukształtowała same zasady (przesłanki) ustalenia warunków zabudowy, nie zmieniła jednak istoty i charakteru decyzji w porównaniu z decyzją poprzednio wydawaną (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 19.12.2005 r. sygn. II SA/Bk 901/05, LEX nr 173675; wyrok WSA w Warszawie z dnia 18.11.2004 r., sygn. IV SA/Wa 332/04, LEX nr 164687).

Za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy może być także uznany użytkownik wieczysty sąsiedniej nieruchomości, o ile wykaże interes prawny (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 28.05.2001 r., OSP 1/01, NSA z 2001 r. Nr 4).

Za słuszne więc należało uznać stanowisko organów w przedmiotowej sprawie, że bezpośrednim sąsiadom skarżących służy status strony. Obowiązkiem jednak organu I instancji było poczynienie ustaleń opartych na dowodach w postaci wypisów z ksiąg wieczystych, jakie osoby posiadają tytuły prawne do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością skarżących, czego zaniechano.

W konsekwencji poczynionych wyżej rozważań, należało stwierdzić, że zakres i ilość uchybień organu I instancji dostrzeżonych przez organ odwoławczy, jak i Sąd powodują, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Dlatego też za uzasadnione należało uznać zaskarżone rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 151 w zw. z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.