Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 618/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 8, art. 114 ust. 3 pkt 2, art. 149, art. 255
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 145 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1843/12 w sprawie ze skargi P. T. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty podlegającej zwrotowi do budżetu państwa 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od P. T. na rzecz Ministra Finansów 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [...] grudnia 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 1843/12, oddalił skargę Powiatu T. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu do budżetu państwa.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Wojewoda Ś. określił Powiatowi T. do zwrotu do budżetu państwa kwotę dochodów budżetowych pobranych przez Powiat w okresie od [...] lipca 2011 r. do [...] listopada 2011 r., w związku z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i nieprzekazanych przez Powiat T. do budżetu państwa, w łącznej wysokości [...] zł. Ponadto określił Powiatowi T. terminy naliczenia odsetek od kwoty ww. dochodów, liczonych jak dla zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie terminów, do których Powiat T. zobowiązany był przekazać pobrane dochody budżetowe.

Wojewoda Ś. w uzasadnieniu decyzji przedstawiając rozliczenie dochodów z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa (dział 700, rozdział 70005) za wskazane okresy Starostwo Powiatowe w T. G. poinformowało Urząd Wojewódzki w K. o problemach dotyczących przekazywania na konto Wojewody Ś. środków należnych Skarbowi Państwa z tytułu wykonywania zadań zleconych z zakresu administracji rządowej. Przyczyną tego było zajęcie przez Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w B. rachunku bankowego Powiatu T., służącego do przyjmowania i obsługi wpłat z tytułu należności Skarbu Państwa.

Na podstawie tytułu wykonawczego Sądu Apelacyjnego w K. z dnia 9 maja 2011 r., sygn. akt V ACa 617/10, zawierającego klauzulę wykonalności z dnia 10 maja 2011 r., Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym w B. wszczął postępowanie egzekucyjne w celu wyegzekwowania należności w wysokości [...] zł (wraz z ustawowymi odsetkami) zasądzonych wyrokiem z dnia [...] maja 2011 r. od pozwanych tj.: Zakładów Chemicznych w T. G. w likwidacji oraz Skarbu Państwa - Starosty Powiatowego w T. G. solidarnie na rzecz P. I. – W. "E." Sp. z o.o. w upadłości układowej w G.. Jak wyjaśniono, Skarb Państwa został wezwany do udziału w sprawie z powodu nieodpłatnego przejęcia od Zakładów Chemicznych w T. G. nieruchomości, które weszły do zasobu Skarbu Państwa.

Wykonanie wyroku Sądu Apelacyjnego w K. z dnia [...] maja 2011 r., w zakresie pkt 1.1, w stosunku do pozwanego Skarbu Państwa - Starosty Powiatowego w T. G. tj. zasądzonej solidarnie na rzecz powoda kwoty zostało, postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2011 r. o sygn. akt V ACa 617/10, wstrzymane przez Sąd Apelacyjny w Katowicach V Wydział Cywilny.

W uzasadnieniu decyzji organu I Instancji wskazano również, że z przedłożonych przez Powiat T. rozliczeń dochodów z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa za okres od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r. w dziale 700 - gospodarka mieszkaniowa, rozdziale 70005 - gospodarka gruntami i nieruchomościami wynikało, że Powiat T. uzyskał dochód w łącznej wysokości 349.725,92 zł. Powiat ten dokonał potrącenia w wysokości 25% (wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami) i 5% (wynikających z ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) z należnych dochodów, co stanowiło kwotę 81.300,51 zł. Wobec tego pobrane i nieprzekazane przez Powiat T. dochody budżetowe, jak wynika z zaskarżonej decyzji Wojewody Ś., w kwocie 268.425,41 zł stanowią kwotę dochodów przypadającą do zwrotu do budżetu państwa.

Powiat T., pismem z dnia [...] marca 2012 r., złożył odwołanie od decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2012 r.

Minister Finansów decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2012 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister Finansów wyjaśnił, że zgodnie z art. 255 ustawy o finansach publicznych (ust. 1 - 5) Powiat T. powinien był przekazać pobrane (przekazane na konto bankowe przez podmioty zobowiązane) dochody do budżetu państwa, stosując jedynie odpowiednie pomniejszenie dochodów budżetowych o dochody przysługujące jednostce samorządu terytorialnego, związane z wykonaniem konkretnych zadań, zrealizowanych we wskazanym w sprawie okresie.

Rozstrzygnięcie podjęte przez Wojewodę Ś. jest w związku z tym, w ocenie Ministra Finansów, uzasadnione. Zdaniem Ministra organ I instancji słusznie zwrócił uwagę, że ustawa o finansach publicznych nie przewiduje wyjątków uzasadniających odstąpienie od wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dochodów budżetowych pobranych i nieodprowadzonych przez Stronę, w związku z gospodarowaniem nieruchomościami Skarbu Państwa.

Powiatowi T. przysługiwało wyłącznie prawo do potrącenia określonej procentowo kwoty od dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami. Powiat nieprzekazał - w trybie przepisów ustawy o finansach publicznych - do czasu wydania zaskarżonej decyzji Wojewody Ś., wskazanych należności do budżetu państwa, a wskazane w decyzji kwoty stanowią należności, które co do zasady, powinny być przekazane do budżetu państwa. Zawarte w art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych określenie "pobrane dochody" należy rozumieć jako dochody otrzymane i posiadane przez zobowiązanego do ich przekazania, oraz dochody którymi podmiot ten może dysponować. Przelanie na rachunek bankowy Powiatu środków stanowiących dochody budżetowe nie oznacza jeszcze, w ocenie odwołującego się, ich pobrania, w sytuacji gdy Powiat nie posiada możliwości dysponowania nimi i których posiadanie traci na rzecz organu egzekucyjnego. Zgodnie ze stanowiskiem przedstawionym w odwołaniu, we wskazanym okresie Powiat nie pobrał żadnych należności tytułem gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa - ani tych, które należne są Powiatowi na podstawie art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani tym bardziej tych, które należne są Skarbowi Państwa.

Minister Finansów nie podzielił stanowiska skarżącego Powiatu T., że Powiat nie posiadał obowiązku przekazania środków do budżetu państwa, bowiem środków tych nie miał (nie pobrał) albo że swoje zobowiązanie względem Skarbu Państwa już wypełnił – gdyż środki z tytułu gospodarowania nieruchomościami przekazał, tyle że nie do budżetu państwa a komornikowi, zgodnie jednak z dokonanym przez niego zajęciem.

Zdaniem Ministra Finansów nie zasługuje również na akceptację stanowisko przedstawione w odwołaniu, że w sprawie Powiat występuje jako przekaziciel, pośrednik, którego zadanie polega jedynie na dokonaniu przekazania dochodów, jeżeli posiada je i może nimi dysponować, gdyż Powiat powinien zawsze działać w taki sposób, by nie dopuścić m.in. do sytuacji, w której dochody z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa nie zostałyby pobrane.

Organ II instancji nie podzielił również zarzutu o dokonaniu błędnej oceny stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że Powiat T. pobrał w okresie od dnia [....] lipca 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r. określone dochody z tytułu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa i ich nie przekazał do budżetu państwa.

Minister Finansów wyjaśnił, że Powiat nie pobiera odrębnie należności stanowiących dochody budżetowe związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami oraz odrębnie dochodów budżetowych przysługujących jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, określonych w odrębnych ustawach. Stosownie do art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej pobrane dochody budżetowe, dokonując jedynie ich pomniejszenia o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań.

Kwestie ewentualnych przyczyn braku dokonania zwrotu dochodów, analogicznie jak kwestie ewentualnej winy, zaniedbania czy przyczynienia się do nieprawidłowości, nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy prowadzonej w przedmiocie określenia - w trybie art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych - dochodów przypadających do zwrotu oraz terminu, od którego naliczane są odsetki.

Minister Finansów podkreślił, że przedmiotem decyzji wydanej w trybie art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jest jedynie określenie kwoty dochodów przypadającej do zwrotu i terminu, od którego naliczane są odsetki, w każdym przypadku gdy stwierdzony zostanie fakt nieprzekazania dochodów budżetowych w określonych w ustawie terminach. Przepisy ustawy o finansach publicznych, które w szczególnych przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi dłużnika oraz uzasadnionym interesem Skarbu Państwa, przewidują możliwość umorzenia należności w części, odroczenia terminów spłaty całości lub części należności czy rozłożenia płatności na raty, nie dają podstaw do odstąpienia od wydania decyzji w trybie art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, w przypadku zajęcia konta bankowego przez komornika sądowego lub też innych problemów finansowych jednostki.

Zdaniem organu wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie będzie miała również argumentacja przedstawiona w odwołaniu dotycząca kwestii pozycji dochodów i pozycji wydatków budżetowych w budżecie państwa. Organ podkreślił, że przedstawiając wyjaśnienia w tym zakresie pełnomocnik Strony twierdził, że w przedstawionym stanie faktycznym Powiat T. nie miał (i nie ma) żadnej możliwości swobodnego dysponowania środkami, które wpływały (i wpływają) na zajęty rachunek bankowy.

Niezasadne jest, w ocenie Ministra Finansów, stanowisko pełnomocnika Strony, w którym argumentując zasadność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, stwierdza on, że Skarb Państwa chcąc odzyskać środki z tytułu dochodów związanych z gospodarowaniem Skarbu Państwa za okres od dnia [...] lipca 2011 r. do dnia [...] listopada 2011 r. winien korzystać z możliwości przewidzianych w procedurze cywilnej, w tym kwestionować roszczenie lub zwalczać egzekucją, nie zaś żądać, by środki te zapłacił mu Powiat T., dodatkowo pomijając fakt dokonanej już zapłaty w postępowaniu egzekucyjnym. Istotne jest, że postępowanie cywilne, o którym mowa i postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie są postępowaniami odrębnymi. Korzystanie z możliwości przewidzianych w procedurze cywilnej i w postępowaniu egzekucyjnym nie ma zatem wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, opartej na innej podstawie prawnej i nie może jej zastępować.

Zdaniem Ministra Finansów nie można zgodzić się z oceną pełnomocnika Strony, że nie istnieje podstawa prawna, w oparciu o którą Powiat T. byłby zmuszony wykładać środki na poczet należności przysługujących Skarbowi Państwa. Organ podkreślił, że przedmiotowa sprawa dotyczy niewątpliwie postępowania prowadzonego w trybie art. 255 ust. 4 w związku z ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Tym samym nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 6 k.p.a.

Minister Finansów zauważył, że Skarb Państwa jest podmiotem, który w porządku prawnym z definicji nie posiada organów. Ich rolę spełniają stationes fisci. W sprawie przed Sądem Apelacyjnym w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa działał Starosta Powiatowy w T. G. Jak wynika z powołanych w sprawie orzeczeń należność została zasądzona solidarnie od Zakładów Chemicznych w T. G. w likwidacji oraz od Skarbu Państwa - Starosty Powiatowego w T. G., również wstrzymanie wykonania wyroku dotyczyło pozwanego Skarbu Państwa - Starosty Powiatowego w T. G.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że nie można podzielić poglądu prezentowanego w odwołaniu, że zaskarżona decyzja Wojewody Ś. została wydana z uchybieniem art. 255 ustawy o finansach publicznych. W ocenie Ministra Finansów, w rozpatrywanej sprawie, Wojewoda Ś. nie naruszył art. 77 § 1 k.p.a. oraz nie naruszył również art. 105 k.p.a., poprzez niezastosowanie w sprawie ww. przepisu.

W ocenie Ministra Finansów, Wojewoda Ś. nie naruszył również art. 105 k.p.a. dokonując rozstrzygnięcia zaskarżoną decyzją wydaną w trybie art. 255 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych. Jak wskazano, w powyżej w sprawie niewątpliwie istniały podstawy do wydania decyzji, co wynika wprost z ww. art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Rozstrzygnięcie Wojewody Ś. w zakresie zwrotu należności określonych w sprawie, wraz z należnymi odsetkami, nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji w tym zakresie i umorzenia postępowania wszczętego w sprawie.

Powiat T. złożył skargę na decyzję Ministra Finansów, zarzucając jej m.in. naruszenie art. 255 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił, że podziela w całości stanowisko i argumentację przedstawioną przez Ministra Finansów.

Dalej, odnosząc się do zawartych w skardze zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż z treści art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wprost wynika obowiązek zarządu jednostki samorządu terytorialnego przekazania pobranych dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, pomniejszonych o określone w odrębnych ustawach dochody budżetowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego z tytułu wykonywania tych zadań, na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową, przy czym z mocy art. 255 ust. 5 ustawy o finansach publicznych do dochodów budżetowych nieprzekazanych przez jednostkę samorządu terytorialnego do budżetu państwa stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące zwrotu dotacji. Samo zgromadzenie przedmiotowych dochodów na właściwym koncie obowiązku tego nie wypełnia. Konieczne jest "przekazanie" i obowiązek ten nie może zostać w żadnej części zniesiony lub ograniczony przez inne zdarzenia faktyczne i prawne – w tym w sytuacji, gdy komornik zajmie konto bankowe Powiatu przeznaczone do obsługi należności Skarbu Państwa. Nieprzekazanie pobranych dochodów lub uchybienie terminom ich przekazania wynikającym z ust. 1 i 2 art. 255 ustawy obliguje dysponenta części budżetowej do wydania decyzji określonej w ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Niewydanie tej decyzji może skutkować odpowiedzialnością dysponenta części budżetowej z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Przy czym, wbrew stanowisku skargi, Wojewoda jest jednym z dysponentów części budżetowej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych. Wydanie zatem decyzji w I instancji przez Wojewodę Ś. nie może prowadzić do uznania, iż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

W ocenie Sądu I instancji stan faktyczny sprawy został ustalony prawidłowo, materiał dowodowy rozważony z należytą starannością a spór nie dotyczy faktów a wyłącznie stosowania prawa.

Podstawę prawną wydanej decyzji stanowił art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych. Zdaniem Sądu, nie można w rozpoznawanej sprawie mówić o bezprzedmiotowości postępowania na gruncie art. 105 kpa. Zajęcie konta bankowego przez Komornika sądowego i brak możliwości Powiatu przekazania pobranych dochodów do budżetu państwa w określonych terminach stanowi faktyczną przeszkodę w wykonaniu obowiązku określonego w art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie przesądza zaś o bezprzedmiotowości postępowania skutkującej jego umorzeniem. W rozpoznawanej sprawie, organ administracji państwowej był władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć, na podstawie przepisów prawa materialnego, o obowiązku Powiatu T. do przekazania pobranych dochodów budżetowych do budżetu państwa.

Powiat T. złożył skargę kasacyjną wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

ewentualnie, w razie nieuwzględnienia zarzutów skarżącego dotyczących naruszeń przepisów postępowania, o:

2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2012r. nr [...] oraz decyzji organu I instancji w całości, na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarga kasacyjną zarzucono:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 255 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż słowa "przekazuje" i "w przypadku nieprzekazania" użyte w tych przepisach w odniesieniu do zakresu obowiązku zarządu jednostki samorządu terytorialnego dotyczącego zwrotu dochodów budżetowych oznacza wyłącznie i koniecznie obowiązek fizycznego przekazania jednostek pieniężnych na rachunek dysponenta części budżetowej, a nie może również oznaczać innej formy przysporzenia majątkowego na rzecz budżetu państwa, a tym zwolnienia Skarbu Państwa z długu poprzez realizację przez jednostkę samorządu terytorialnego egzekucyjnego zajęcia rachunku bankowego w egzekucji prowadzonej przeciwko Skarbowi Państwa.

2. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 255 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż słowa "pobrane dochody" użyte w tym przepisie w odniesieniu do wysokości kwot, do których zwrotu do budżetu państwa zobowiązana jest jednostka samorządu terytorialnego, oznacza wszelkie dochody związane z zadaniami z zakresu administracji rządowej, które wpłynęły na rachunek bankowy jednostki samorządu terytorialnego, niezależnie od tego czy dochodami tymi, zgodnie z prawem, jednostka ta może faktycznie dysponować,

3. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 255 ust 4 w związku z art. 169 ust 3; art. , 252 ust. 4 i art. 255 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż obowiązek i prawo wydania przez właściwy organ administracyjny decyzji w trybie art. 255 ust. 5 ustawy o finansach publicznych dotyczy wszelkich przypadków nie przekazania przez jednostki samorządu terytorialnego na rachunek bankowy dysponenta części budżetowej środków pieniężnych stanowiących dochody budżetowe, a nie tylko takich przypadków, w których brak przekazania tych środków odbywa się bez podstawy prawnej.

4. Naruszenie prawa materialnego, tj. art. 255 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że na gruncie rozpatrywanej sprawy organ administracyjny, który wydał zaskarżoną decyzję, tj. Wojewoda Ś., jest organem do którego właściwości należy wydawanie decyzji wskazanej w ww. przepisie, tj. jest dysponentem części budżetowej przekazującym dotację;

5. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie stwierdzenie przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej decyzji, w sytuacji, w której zachodziła przesłanka jej nieważności, w związku z wydaniem decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości organów administracyjnych,

6. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 6 i art. 105 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, w której została ona wydana bez podstawy prawnej i zachodziły podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący Powiat przedstawił uzasadnienie zarzutów oraz stanowisko w sprawie.

Minister Finansów nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. należy w pierwszej kolejności odnieść się najdalej idącego zarzutu, w którym strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji, gdy wydana ona została przez niewłaściwy organ.

Przedstawiony wyżej zarzut skargi kasacyjnej jest całkowicie bezzasadny, a zaprezentowane w tym zakresie stanowisko Sądu I instancji należy uznać za prawidłowe. Z treści art. 255 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych wynika, że w przypadku nieprzekazania dochodów budżetowych w terminach, o których mowa w ust. 1 i 2, dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową wydaje decyzję określającą kwotę dochodów przypadającą do zwrotu i termin, od którego naliczane są odsetki. Jednocześnie z treści art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych wynika, że określone w tym przepisie prawa dochody budżetowe, zarząd jednostki samorządu terytorialnego przekazuje na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową. Dla oceny wskazanego wyżej zarzutu skargi kasacyjnej koniecznym jest ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem "dysponent części budżetowej". Stosownie do treści art. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych wskazując na dysponenta części budżetowej należy rozumieć przez to: kierowników jednostek oraz organy wymienione w art. 139 ust. 2, właściwych ministrów, kierowników urzędów centralnych, wojewodów oraz kierowników państwowych jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 114 ust. 3 pkt 2, dysponujących częściami budżetu państwa. Z uwagi na przedmiot postępowania, jakim jest przekazanie dochodów budżetowych związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego odrębnymi ustawami, a w tej konkretnej sprawie dochodów budżetowych pobranych z tytułu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa, dysponentem części budżetowej, o jakim mowa w art. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych nie może być żaden z podmiotów określonych w art. 114 ust. 3 pkt 2, czy w art. 139 ust. 2 ustawy, jak również nie jest nim właściwy minister czy kierownik urzędu centralnego. Tak więc skoro, wśród podmiotów zaliczonych przez ustawodawcę do dysponentów części budżetowej wymienia się także wojewodę, a dochody, o których mowa w art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych przekazuje się na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotacje celową, to w sytuacji gdy z treści art. 149 ust. 1 ustawy wynika, iż dotacje celowe na realizację zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami przekazuje jednostkom samorządu terytorialnego wojewoda, to właśnie ten organ jest dysponentem części budżetowej, o którym mowa w art. 255 ust. 1 ustawy i na podstawie art. 255 ust. 4 ustawy jest umocowany do wydawania decyzji określonych w tym przepisie prawa. Z tych też względów za bezzasadny należy uznać zarzut zgłoszony w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a wskazujący na naruszenie art. 255 ust. 4 w związku z art. 2 pkt 8 ustawy o finansach publicznych.

W ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut skargi kasacyjnej w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 6 i art. 105 k.p.a. Treść art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to zapadła by decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie tego przepisu prawa tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Oczywistym więc jest, że jeżeli Sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia tego przepisu prawa. W związku z powyższym stwierdzić należy, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, że brak jest podstaw do uznania, iż w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania, w rozumieniu art. 105 k.p.a. Przedmiotem postępowania jest sprawa dotycząca przekazania dochodów budżetowych z tytułu gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa przez jednostkę samorządu terytorialnego i jak trafnie podnosi Sąd I instancji, kwestia związana z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym na podstawie sądowego tytułu wykonawczego wydanego w innym postępowaniu przez sąd powszechny nie może stanowić o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w trybie administracyjnym na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy na wstępie przypomnieć, że stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie wskazanym w petitum skargi kasacyjnej. W szczególności należy stwierdzić, że istotne w sprawie okoliczności są w zasadzie nie kwestionowane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Poza sporem pozostaje okoliczność, iż na rachunek bankowy Powiatu T. wpłynęły środki pieniężne z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa za okres od [...] lipca 2011 roku do [...] listopada 2011 roku i jest bezsporne, że dochody te w wysokości ustalonej według zasad określonych w art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych nie zostały przekazane w ustawowo określonych terminach przez jednostkę samorządu terytorialnego na rachunek bieżący dochodów dysponenta części budżetowej przekazującego dotację celową. Oczywistym więc jest, że w takiej sytuacji stosownie do treści art. 255 ust. 4 ustawy o finansach publicznych dysponent części budżetowej przekazujący dotację celową, wydaje decyzję, o której mowa w tym przepisie prawa. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że ustawowe określenie "przekazuje pobrane dochody", o którym mowa w art. 255 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, odnosi się do dochodów przekazanych przez zobowiązane podmioty na rachunek bankowy jednostki samorządu terytorialnego - Powiatu T.. Tak więc w momencie, gdy dochody, o których wyżej mowa, znajdą się na rachunku bankowych jednostki samorządu terytorialnego, są dochodami pobranymi w rozumieniu wskazanego wyżej przepisu prawa. Podkreślić należy, że ustawodawca nie wskazuje jakie przyczyny mogą spowodować nieprzekazanie w ustawowych terminach opisanych wyżej dochodów dysponentowi części budżetowej. W szczególności brak jest podstaw do przyjęcia, że okolicznością wyłączającą obowiązek przekazania dochodów stanowi zajęcie rachunku bankowego przez organ egzekucyjny w oparciu o tytuł wykonawczy wydany po przeprowadzeniu postępowania cywilnego przez sąd powszechny. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do wniosku, że ustalona w ramach postępowania przed sądem powszechnym odpowiedzialność jednostki samorządu terytorialnego z jakiegokolwiek tytułu, skutkująca wszczęciem postępowania egzekucyjnego skierowanego do rachunku bankowego tejże jednostki, wyłączała by obowiązek jednostki samorządu terytorialnego nałożony w drodze ustawowej i pozbawiała by uprawniony organ do wydania decyzji administracyjnej opartej na podstawie prawnej określonej w ustawie o finansach publicznych. Oznacza to, że mamy do czynienia z sytuacją, w której z jednej strony na jednostkę samorządu terytorialnego został nałożony obowiązek precyzyjnie określony w ustawie o finansach publicznych i którego realizacja możliwa jest tylko i wyłącznie w drodze postępowania administracyjnego oraz z drugiej strony możliwe jest nałożenie na jednostkę samorządu terytorialnego określonego obowiązku w ramach cywilnej odpowiedzialności tejże jednostki i egzekwowanie tego obowiązku (odpowiedzialności) w ramach postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika sądowego. Druga z wymienionych sytuacji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania uruchomionego w oparciu o przepisy ustawy o finansach publicznych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.