Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1104/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skarg Wojewody [...] i M. R. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości, 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Gminy [...] na rzecz skarżącego M. R. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu [...] maja 2018r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...]

Wojewoda wniósł skargę na powyższą Uchwałę nr [...] Rady Gminy, domagając się stwierdzenia nieważności Uchwały w całości ze względu na istotne naruszenie prawa oraz rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Wojewoda zarzucił naruszenie art. 17 pkt 13 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.) poprzez brak ponowienia przed uchwaleniem planu odpowiednich czynności planistycznych.

W motywach skargi Wojewoda wskazał, że Rada Gminy naruszyła art. 17 pkt 13 ustawy w zakresie braku ponowienia przed uchwaleniem planu odpowiednich czynności planistycznych, w związku z:

- uwzględnieniem uwagi [...] J. W. wniesionej po szóstym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, polegającej na zmianie przebiegu drogi zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Ponadto należy zauważyć, że w wersji projektu planu, która została wyłożona do publicznego wglądu w czasie szóstego wyłożenia droga ta była drogą publiczną klasy dojazdowej, oznaczoną symbolem [...] W uchwalonej wersji planu droga została przekwalifikowana na drogę wewnętrzną oznaczoną symbolem [...] i przedłużona do granicy planu;

- uwzględnieniem uwagi Państwa J. i Ł. F. wniesionej po szóstym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu, polegającej na zmianie przebiegu fragmentu drogi oznaczonej symbolem [...] zlokalizowanego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...],

- wprowadzeniem kolejnej zmiany polegającej na zmniejszeniu szerokości drogi [...] (od strony północnej);

- usunięciu z rysunku planu stref oddziaływania, sieci elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia.

Ponadto z § 28 pkt 2 treści uchwały usunięto zapisy o ustalonych szerokościach tych stref, pozostawiając tylko ogólne ustalenia o konieczności uwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych.

Nadto w § 14 pkt 1 lit. j oraz w § 15 pkt 1 lit. j uchwały wprowadzono zapisy ustalające dopuszczalną minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych w odniesieniu do terenów zabudowy usługowej - usług oświaty i usług sportu, oznaczonych symbolami [...].

Prócz tego w treści uchwały wprowadzono inne drobne korekty i zmiany, które jednak w ocenie organu nadzoru nie wymagały ponowienia procedury planistycznej.

W odpowiedzi na skargę Wojewody organ wniósł o jej oddalenie i argumentował, że po szóstym wyłożeniu planu do publicznego wglądu Wójt Gminy [...] podjął decyzję o uwzględnieniu uwag dotyczących dróg gminnych, w tym korekty ich przebiegu.

Pierwsza zmiana dotyczyła przebiegu drogi, oznaczonej na rysunku (podczas szóstego wyłożenia) symbolem [...] oraz jej zmiany na drogę wewnętrzną (aktualnie oznaczoną symbolem [...]. Korekta wynikała z uwzględnienia uwagi właściciela działki nr [...] obręb [...], a wprowadzona zmiana ograniczyła się wyłącznie do wyznaczenia drogi wewnętrznej - na działkach będących własnością gminy - zgodnie z aktualnym stanem geodezyjnym i sposobem użytkowania.

Druga zmiana dotyczyła przebiegu drogi oznaczonej symbolem [...] - polegała na przesunięciu w kierunku południowym terenu projektowanej drogi, w obrębie tej samej działki, na której została wyznaczona (dz. [...] obr. [...]. Uwaga ta została przyjęta za zgodą i wiedzą właścicieli nieruchomości - dz. [...] oraz działki sąsiedniej [...] obr. [...].

Ponadto została dokonana korekta terenu drogi [...] (ul. [...]) na odcinku od skrzyżowania z drogą oznaczoną symbolem [...] w kierunku wschodnim. Na szóstym wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu przedmiotowa droga była poszerzona od strony północnej do szerokości ok. 20 m. Jednak analiza uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania planu wykazała, że nie było podstaw do sporządzania na tym fragmencie projektu planu. W związku z tym granica projektu planu została dostosowana do granic działek geodezyjnych - północnej granicy działki nr [...] oraz [...], [...] obr. [...] - stanowiących północną granicę dotychczas obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów osiedla [...] (Uchwała Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2002 r.). Linia ta jest jednocześnie granicą gruntów gminnych - stanowiących północną linię rozgraniczającą ulicy [...].

W związku z powyższym przedmiotowa korekta nie zmieniała faktycznego przebiegu istniejącej drogi, a miała jedynie charakter dostosowania do granic obszaru sporządzania planu.

W związku z powyższymi zmianami, które nastąpiły po szóstym wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, dokonano ponownego uzgodnienia projektu planu z właściwym zarządcą drogi - Wójtem Gminy [...] - Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska - wypełniając tym samym obowiązek ponowienia uzgodnień wynikający z art. 17 pkt 13 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odnosząc się do zarzutu usunięcia z rysunku planu stref oddziaływania sieci elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia oraz z § 28 pkt 2 uchwały zapisów o ustalonych szerokościach tych stref i pozostawienie tylko ogólnych ustaleń o konieczności uwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych organ wskazał, że jest to wyłącznie zabiegiem porządkującym poprzednie niepotrzebne zapisy. Strefy oddziaływania sieci elektroenergetycznych nie są materią regulowaną ustaleniami miejscowego planu. Pojęcie oddziaływania obiekty zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 ustawy prawo budowlane.

W tej sytuacji niezasadne byłoby jakiekolwiek sztywne wyznaczanie i to w przepisach miejscowego planu takich ograniczeń. Zatem usunięcie ich w żaden sposób nie ingerowało w sferę praw publicznych, czy też indywidualnych właścicieli gruntów i nie wymagało powtórzenia procedury planistycznej.

W odniesieniu do zmian w § 14 pkt 1 lit. j oraz w § 15 pkt 1 lit. j uchwały tj. wprowadzonych zapisów ustalających dopuszczalną minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych w odniesieniu do terenów zabudowy usługowej - usług oświaty i sportu, oznaczonych symbolami Uo i US (o pow. min. 5000 m˛) bez ponownego wyłożenia do publicznego wglądu, organ wskazał, że konieczność ich ustalenia wynikała z uwzględnienia zapisów planu ochrony dla Parku krajobrazowego [...] tj. § 7 pkt 37 Rozporządzenia Nr [...] Wojewoda z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie planu ochrony Parku Krajobrazowego [...], w którym dla strefy [...] (a w tej znajdują się przedmiotowe tereny) wymaga minimalnej powierzchni działki [...] m˛ (a średniej na poziomie 2000 m˛). Dla terenów Usług oświaty (jako rezerwy pod szkołę) oraz Usług sportu, będących w części terenami gminnymi, należało wprowadzić takie zapisy, które de facto potwierdzały wielkości terenów wyznaczonych w planie. Dlatego też wprowadzony zapis nie wpływa na niczyje prawa i nie dotyczy praw publicznych.

Skargę na powyższą Uchwałę nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2018r. wniosła także osoba fizyczna – M. R. - domagając się stwierdzenia nieważności Uchwały w całości. Skarżący zarzucił zaskarżanej uchwale istotne naruszenie zasad i trybu sporządzania planu miejscowego określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie następujących przepisów:

1. art. 64 ust. 2 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 2 Konstytucji RP polegające na przeznaczeniu pod zieleń otwartą działki nr ewid. [...] oraz części działki [...], obręb [...], gm. [...] będących moją własnością, co w istotny sposób ograniczyło możliwość dysponowania tymi nieruchomościami.

2. art. 3 ust. 1, 4 ust. 1 oraz 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 2 i 3 oraz art. 32 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w wyniku ograniczenia możliwości wprowadzenia zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach nr ewid. [...] oraz części działki [...], obręb [...], jednocześnie przeznaczając na ten cel tereny przyległe. Przed uchwaleniem również zlikwidowano zapis dotyczący wysokości budynków §10 pkt 1 lit. g tiret pierwsze "mierzonej od rzędnej drogi, z której zapewniony jest dostęp do działki", co powoduje, że w znaczny sposób ograniczono intensywność sytuowanych budynków wzdłuż ulicy [...] z uwagi na spadek terenu w głębi działek. Brak doprecyzowania sposobu mierzenia wysokości powoduje, że można go przyjąć od elewacji tylnej budynków, co spowoduje, że od frontu będą mogły powstawać budynki parterowe, gdy w sąsiedztwie możliwa jest realizacja budynków dwukondygnacyjnych. Usunięcie tego zapisu również narusza zasadę równego traktowania obywateli, a dodatkowo uczynienie tego przed uchwaleniem planu bez wyłożenia do publicznego wglądu naruszyło możliwości wypowiedzenia się właścicieli nieruchomości w tej kwestii, w tym mojej osoby, przez to nasz interes prawny

3. art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust.1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przeznaczenie na zieleń otwartą terenów określonych w Studium jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej

4. art. 15 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie określenie dokładnie ograniczeń wynikających z przebiegu linii elektroenergetycznych;

5. naruszenie art. 17 oraz art. 20 ust.1 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - wprowadzenie zmiany spowodowało naruszenie interesu prawnego jako właściciela nieruchomości położonych na terenach im podlegających. Jednocześnie sam tryb rozstrzygania uwag wniesionych do planu przez Radę Gminy na sesji [...] maja 2018r. odbiegał od trybu przewidzianego przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uchwalanie uwag na sesji blokami, w ramach których znajdowały się uwagi o zróżnicowanej treści, a zatem nie rozstrzygano uwag indywidualnie, co rzutuje w sposób istotny na przeprowadzoną procedurę planistyczną;

Nadto skarżący wskazał na zmiany na rysunku planu wprowadzone po szóstym (ostatnim) wyłożeniu projektu do publicznego wglądu nie tylko wynikające z uwag, które wpłynęły do projektu planu:

• zmieniono przebieg drogi [...] w części południowej.

• zmieniono drogę [...] (na ostatnim wyłożeniu) na drogę [...] - tym samym ją przekwalifikowując z drogi publicznej na drogę wewnętrzną.

• zmieniono przebieg drogi [...] (po uchwaleniu [...].

• zmieniono funkcję terenu [...], na [...], [...] i [...] (na części działek nr ewid. [...] tym samym ograniczając możliwości zabudowy na terenie oznaczonym symbolem [...], w stosunku do stanu przedstawionego na ostatnim wyłożeniu do publicznego wglądu.

• zlikwidowano z rysunku planu strefy oddziaływania sieci elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia, jednocześnie likwidując zapisy o ich szerokościach z uchwały. Tym samym w żaden sposób nie wiadomo jakie ograniczenia w zabudowie oraz na jakich terenach powinny obowiązywać wzdłuż tych sieci, a jednocześnie pozostawiono pod nimi tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

• zmieniono linię zabudowy na terenie [...]

• zlikwidowano linię zabudowy na terenie [...] - przy granicy opracowania.

• obcięto teren na północy opracowania - część drogi [...]

• tereny zieleni izolacyjnej [...] lub sieć gazowa biegnąca przez tern teren zmieniły położenie - widoczne jest przesunięcie względem rysunku, który był na wyłożeniu.

• w wielu miejscach na rysunku planu brak określonych linii wymiarowych dla linii zabudowy oraz podania szerokości drogi [...]

Zmianie uległy zapisy, które nie stanowią jedynie korekt redakcyjnych:

• §5 ust. 1 pkt 1 lit. j - wykreślono " i ogólnospławnej"

• §5 ust. 1 pkt 1 lit. k - wykreślono " i ogólnospławnej"

• §9 pkt 1, §10 pkt 1, §11 pkt 1 - zlikwidowano zapis w lit. c - "zakaz lokalizacji budynków w granicach działki"

• §10 pkt 1 lit. g tiret pierwsze - zlikwidowano zapis "mierzonej od rzędnej drogi, z której zapewniony jest dostęp do działki"

• §11 pkt 1 lit. b, §12 pkt 1 lit. b, §13 pkt 1 lit. b - zapisy zostały przesunięte do ustaleń, a w wersji wcześniejszej były dopuszczeniem oraz wykreślono "Spa"

• §14 pkt 1 lit. j, §15 pkt 1 lit. j - dodano zapis określający minimalną powierzchnie nowo wydzielanych działek

• §16 pkt 1 lit. b, §17 pkt 1 lit. b, §18 pkt 1 lit. b, §19 pkt 1 lit. b,- zmieniono odniesienie udziału powierzchni biologicznie czynnej z terenu do działki

• §20 pkt 2, §21 pkt 2, §22 pkt 2 - zmieniono odniesienie udziału powierzchni biologicznie czynnej z terenu do działki budowlanej

• §20 pkt 4, §21 pkt 4, §22 pkt 4 - zmieniono odniesienie udziału powierzchni zabudowy z terenu do działki budowlanej

• §28 pkt 1 - wykreślono "istniejącej i projektowanej"

• §28 pkt 2 - zmieniono zapis z: "uwzględnienie ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych średniego napięcia 15kV o szerokości po 7,5 m od osi przewodu w obu kierunkach, oraz wysokiego napięcia 110kV o szerokości po 20,0 m od osi przewodu w obu kierunkach zgodnie z rysunkiem planu", na: "uwzględnienie ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych"

• §28 wykreślono pkt 4 z wyłożenia: "do czasu skablowania istniejących napowietrznych linii elektroenergetycznych zakaz lokalizowania budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi w strefie ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych 15kV i 110 kV, zgodnie z rysunkiem planu".

Następnie, na rysunku zmiany planu, opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej jako uchwalony przywrócono:

• teren [...], który powstał z połączenia terenów [...] (na części działek nr ewid. [...]

• linię zabudowy na terenie [...] w odległości 4m od tylnej linii rozgraniczającej teren.

• linię zabudowy na terenie [...] - przy granicy opracowania.

W odpowiedzi na skargę M. R. organ wniósł o jej oddalenie i odniósł się do poszczególnych zarzutów.

1. i 3. Przyjęty miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zmienił przeznaczenia terenu - działki nr [...] oraz części działki [...] obręb [...] gmina [...], gdyż w poprzednim planie, obowiązującym do czasu zmiany (Uchwała Nr [...] z dnia [...] lipca 2002 w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów osiedla [...]) dokładnie ten sam obszar był wyznaczony pod funkcje zieleni. W projekcie planu, który był wykładany do publicznego wglądu, rzeczywiście proponowano zmianę przeznaczenia tego obszaru pod funkcje budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, podczas pięciu pierwszych wyłożeń planu do publicznego wglądu, ale na etapie składania uwag, podczas piątego wyłożenia do publicznego wglądu, wpłynęły uwagi dotyczące braku zgody na przekwalifikowanie gruntów chronionych planem - jako tereny zieleni - na tereny budowlane. W zakresie przedmiotowych nieruchomości, uwaga ta została uwzględniona przez Wójta Gminy [...], również biorąc pod uwagę czynniki środowiskowe oraz zapisy ujęte w planie wówczas obowiązującym. Po wprowadzenie odpowiednich zmian - zapisu przeznaczenia terenu pod funkcje zieleni otwartej ([...]), projekt planu był wyłożony po raz szósty do publicznego wglądu, a Skarżący mógł złożyć swoje uwagi do projektu, z czego skorzystał. Chybiony jest zatem zarzut nierównego traktowania obywateli.

2. W odniesieniu do zarzutu, iż wykreślono zapis dotyczący wysokości budynków polegający na mierzeniu wysokości budynków od rzędnej drogi, z której zapewniono dostęp do działki, organ wyjaśnił, że Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazuje, że wysokość budynków mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, stąd wykreślenie przedmiotowego zapisu miało charakter korekty redakcyjnej. W związku z tym, nie było konieczności wyłożenia projektu do publicznego wglądu.

4. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa dokładnie ograniczeń wynikających z przebiegu linii elektroenergetycznych - regulują to przepisy odrębne i Polskie Normy. Usunięcie z rysunku planu stref oddziaływania sieci elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia oraz z § 28 pkt 2 uchwały zapisów o ustalonych szerokościach tych stref i pozostawienie tylko ogólnych ustaleń o konieczności uwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania napowietrznych linii elektroenergetycznych jest wyłącznie zabiegiem porządkującym poprzednie niepotrzebne zapisy.

5. Po szóstym wyłożeniu planu do publicznego wglądu Wójt Gminy [...] podjął decyzję o uwzględnieniu uwag dotyczących dróg gminnych, w tym korekty ich przebiegu.

Następnie organ odniósł się do dalszych zarzutów skarżącego dotyczących zmian w projekcie planu po VI wyłożeniu do publicznego wglądu stwierdzając, że wynikały one ze złożonych uwag, ewentualnie dostosowania projektu planu do aktualnych przepisów prawa, a ich wprowadzenie nie naruszyły niczyich, w tym Pana M. R., interesów prawnych. Rozwiązania dotyczyły zmian przebiegu dróg gminnych, w zakresie który nie wpływał na stan prawny nieruchomości skarżącego, a działki nr [...], [...] oraz [...] znajdują się w znacznej odległości od terenów, którego dotyczyły uwzględnione przez Wójta uwagi złożone podczas szóstego wyłożenia do publicznego wglądu.

Nadto organ wskazał, że Wójt ponowił uzgodnienie z zarządcą dróg gminnych - z Wydziałem Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska, gdyż uwagi odnosiły się do przebiegu dróg.

W tym miejscu należy wskazać, że pierwotnie skarga M. R. na powyższą Uchwałę została zarejestrowania w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu pod sygnaturą akt IV SA/Po 1227/18. W dniu 12 marca 2019r. Sąd postanowieniem zdecydował na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. o połączeniu spraw o sygnaturze akt IV SA/Po 1227/18 i IV SA/Po 1104/18 w celu ich łącznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzić dalej pod sygnaturą IV SA/Po 1104/18.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, zważył co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu, przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do skargi Wojewody, w ocenie Sądu, wprawdzie skarga ta okazała się zasadna w części, to stwierdzić należało nieważność Uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] maja 2018r. w całości.

Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.; w skrócie "u.s.g.") wywiódł skargę na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. [...] czerwca 2018r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę później, w trybie art. 93 u.s.g.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, co wynika wyraźnie w treści przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm. w brzmieniu na dzień podjęcia zaskarżonej Uchwały, dalej "u.p.z.p."). Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów zaskarżalnych do sądu administracyjnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zaskarżona Uchwała została podjęta w dniu [...] maja 2018 r., zatem po wejściu w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 1 tej ustawy do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie nowelizacji, tj. po 1 czerwca 2017 r. stosować należy przepisy art. 52 i art. 53 P.p.s.a. w brzmieniu znowelizowanym. Oznacza to, że w stosunku do zaskarżonej Uchwały nie obowiązuje wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa obowiązujący w stanie prawnym przed 1 czerwca 2017 r.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności planu miejscowego z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA).

W pierwszej kolejności ocenie podlega prawidłowość procedury uchwalania planu miejscowego, dopiero stwierdzenie, że została przeprowadzona zgodnie z wymogami art. 17 u.p.z.p. i art. 19 u.p.z.p. pozwala na dokonanie oceny merytorycznej zawartości postanowień Uchwały. Słusznie wskazał Wojewoda, że zgodnie z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., z dyspozycji którego wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia. Z literalnego brzmienia art. 17 pkt 13 u.p.z.p. można wnosić, że wójt, burmistrz albo prezydent podejmując kolejne działania zmierzające do opracowania projektu planu, wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, zgłoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będąc zobowiązany jedynie do ponowienia uzgodnień i to tylko w niezbędnym zakresie. Jednakże jak słusznie wskazywano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia gramatyczna nie jest jedyną prowadzącą do poszukiwania istoty regulacji zawartej w konkretnej normie prawnej. Dość często, aby prawidłowo wyłożyć określoną normę trzeba sięgać do innych metod wykładni: systemowej i funkcjonalnej. Określony przepis prawa funkcjonuje w systemie prawa i jego znaczenie winno być odczytywane łącznie z innymi przepisami i celami jakie ustawodawca chce osiągnąć poprzez ustanowioną regulację prawną. Jeżeli tak, to rzeczywiste znaczenie przepisu prawa może być inne niż wynikałoby to z jego literalnego brzmienia. Tak też jest w niniejszym przypadku. Interpretując przepisy art. 17 pkt 13 u.p.z.p. trzeba mieć na uwadze charakter prawny zmian wnoszonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu, na co słusznie zwracał też uwagę skarżący Wojewoda, jak i organ. Uzgodnienia ponawia się bowiem w niezbędnym zakresie. W szczególności, gdy są to zmiany o charakterze indywidualnym zgłaszane w odniesieniu do poszczególnych działek i jako takie mogą być uwzględniane przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta w trybie art. 17 pkt 13 wskazanej ustawy, tj. bez obowiązku ponowienia procedury planistycznej. Czym innym jest natomiast wprowadzanie zmian o charakterze ogólniejszym, wówczas gdy mamy do czynienia z konfliktem interesów różnych grup właścicieli działek położonych na obszarze objętym zmianami. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli i jeżeli dokonywane są arbitralnie przez wójta, burmistrza czy prezydenta miasta powodują, że ci którzy są w opozycji do zmian tracą możliwość ich kwestionowania w formie uwag do projektu, rozpatrywanych przez radę gminy na sesji uchwalającej plan. Tożsamy pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 października 2008 r. sygn. akt II OSK 367/08 oraz w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1948/10 i w wyroku z 23 września 2011r., sygn. akt II OSK 1281/11 (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W ramach tej wykładni zauważyć należy, iż obowiązek ponowienia czynności planistycznych, o jakich mowa w art. 17 u.p.z.p. nie istnieje generalnie, tzn. nie można go odnieść do każdej sytuacji, w której doszło do zmiany w projekcie planu. Musi on być analizowany w przypadku każdej zmiany osobno, przy uwzględnieniu za każdym razem oddzielnie czynnika niezbędności.

Tak też należy odnieść się do obowiązku ponowienia procedury planistycznej o jakim mowa w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. - jedynie w niezbędnym zakresie - co oznacza, że to charakter i zakres dokonywanych zmian, jak to wskazał skarżący Wojewoda, decyduje o konieczności ponowienia procedury planistycznej. Zgodzić należy się ze skarżącym Wojewodą, że zmiany jednostkowe, nie wywierające wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości mogą być wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej.

W ocenie Sądu taki właśnie charakter - niewymagający ponowienia procedury planistycznej - miały zmiany wprowadzone do projektu planu po VI wyłożeniu polegające na wprowadzeniu postanowień ustalających minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek znajdujących się na terenie zabudowy usługowej – usług oświaty i usług sportu oznaczone symbolami [...]. Wprawdzie zmianie podlegały kwestie wprost modyfikujące warunki zagospodarowania działki, które co do zasady mają charakter zmian istotnych, to jednak w przedmiotowej sprawie w ocenie Sądu w tym konkretnym przypadku takiego charakteru należy im odmówić. Zgodzić należy się, bowiem z organem, który wyjaśnił, że postanowienia te (§14 pkt 1 lit j i § 15 pkt 1 lit. j Uchwały) w istocie potwierdzały wielkość terenów już wyznaczonych w planie i to na tereny przeznaczone na usługi oświaty i sportu. Wprowadzone postanowienia nie wpływają, zatem na niczyje prawa. W ocenie Sądu nie są też źródłem konfliktów interesów różnych grup właścicieli działek położonych na terenie objętym zmianą, a wręcz przeciwnie - systematyzują i konkretyzują zasady podziału terenów o przeznaczeniu niezwykle istotnym dla lokalnej społeczności, by nie powiedzieć, że wręcz zabezpieczają ich interesy, celem utrzymania tego przeznaczenia – usług oświaty i sportu.

Za nieistotne zmiany projektu planu Sąd uznał także te dotyczące przebiegu drogi zlokalizowanej na działkach o numerach ewidencyjnych [...] i [...], zmiany przebiegu fragmentu drogi oznaczonej symbolem [...] zlokalizowanego na działkach o numerach [...] i [...], a także zmniejszenie szerokości drogi oznaczonej symbolem [...] od strony północnej.

W tym bowiem zakresie rację ma organ wskazując, że powyższe zmiany miały charakter indywidualny, w uzgodnieniu z właścicielami działek [...] i [...] oraz celem skorygowania szerokości drogi [...] tak, by jej linie mieściły się na terenie objętym przedmiotowym planem. W ocenie Sądu powyższe zmiany nie dotyczyły sposobu przeznaczenia tych działek, nie dotyczyły spornych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich i nie naruszały interesu prawnego, czy faktycznego zainteresowanych. Co więcej, z akt planistycznych wynika, że po VI wyłożeniu projektu planu, organ zwrócił się do zarządcy dróg gminnych o uzgodnienie powyższych zmian. Wydział Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska pismem z dnia [...] maja 2018r. uzgodnił powyższe zmiany projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niezasadny okazał się zatem zarzut Wojewody dotyczący naruszenia procedury planistycznej w zakresie zmiany parametrów i korekty przebiegu tych dróg.

Natomiast zarzut dotyczący zmiany przeznaczenia drogi publicznej dojazdowej o symbolu [...] na drogę wewnętrzną o symbolu [...] ma charakter zarzutu dotyczącego zasad sporządzania planu (merytorycznej zawartości Uchwały), do czego Sąd odniósłby się, gdyby nie okoliczność, że doszło do istotnego naruszenia procedury uchwalania planu w kwestii usunięcia z rysunku i części tekstowej planu stref oddziaływania sieci elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia, co w niniejszej sprawie już na tym etapie oceny planu skutkowało stwierdzeniem jego nieważności i to w całości.

Słusznie podnosi skarżący Wojewoda, że po dokonaniu zmiany polegającej na usunięciu z projektu planu, części graficznej, stref oddziaływania powyższych linii i konkretnych ich szerokości, i zastępując je w § 28 pkt 2 części tekstowej planu ogólnym postanowieniem o konieczności uwzględnienia ograniczenia w zagospodarowaniu ze względu na obszar ponadnormatywnego oddziaływania linii elektroenergetycznych, organ uchwałodawczy naruszył reguły procedury planistycznej. W ocenie Sądu zmiana ta ma charakter ogólny, dotyczący znacznej powierzchni obszaru planu, terenów o różnorodnym przeznaczeniu, w tym zwłaszcza przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (MN), mieszkaniową jednorodzinną z usługami (MN/U), zabudowy usługowej – usług sportu (US), zatem przeznaczonych na pobyt ludzi, czy drogi publiczne lokalne (KD-L) i drogi publiczne dojazdowe (KD-D). Zmiana ta wywiera, zatem wpływ na sytuację prawną nieruchomości, nad którymi przebiegają linie wysokiego i średniego napięcia.

W ocenie Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że zmiana ta ma charakter istotnej i wymagającej ponowienia uzgodnienia, a jakiej mowa w art. 17 pkt 13 u.p.z.p. Organ uchwałodawczy zobowiązany był, zatem ponowić procedurę planistyczną w zakresie wystąpienia o opinię o projekcie planu w tym zakresie przynajmniej do regionalnego dyrektora ochrony środowiska i właściwego państwowego inspektora sanitarnego (art. 17 pkt. 6 lit a) tiret 3 i 7 u.p.z.p.).

Co więcej, takie opinie powyższych organów w zakresie konieczności wyznaczenia stref oddziaływania dla istniejących linii elektroenergetycznych - o określonej szerokości 7,5 m od osi przewodu w obu kierunkach dla linii 15 kV oraz 20 m od osi przewodu w obu kierunkach dla linii 110 kV - zostały już uprzednio wyrażone w toku procedury planistycznej (pismo PIS z [...] sierpnia 2008r., [...] czerwca 2009r., RDOŚ z [...] czerwca 2009r., opinia sanitarna [...] z [...] czerwca 2011r.

Naruszenie tego wymogu ponowienia uzgodnienia zmiany projektu planu skutkuje w ocenienie Sądu stwierdzeniem nieważności Uchwały. Rozważyć, zatem należało, zakres nieważności Uchwały - czy w całości, czy w części, jak na to wskazuje dyspozycja art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje bowiem pogląd, że naruszenie procedury planistycznej nie skutkuje ad limine stwierdzeniem nieważności uchwały w całości. Rozważyć bowiem należy, czy wskazane jest stwierdzenie nieważności planu jedynie w części dotyczącej tych terenów, co do których stwierdzono wadliwość. Rolą sądu jest wskazanie w jaki sposób wadliwości przy stanowieniu "zapisów" planistycznych dotyczących części terenów wpłynęły na dezintegrację "zapisów" dotyczących pozostałych terenów. Rozważając tę kwestię należało wziąć pod uwagę rozmiar i rangę naruszeń (procedury) oraz dokonać oceny tego, czy zmiany wprowadzone do projektu planu, odnośnie których nie ponowiono procedury planistycznej po jego wyłożeniu są na tyle obszerne i ściśle związane z przeważającą częścią ustaleń planu, że nie jest możliwym wyeliminowanie jedynie zapisów dotyczących zmian wprowadzonych bez zachowania procedury planistycznej i naruszających zasady sporządzania planu, tak by zakres pozostawionych postanowień planu mógł w sposób określony w obowiązujących przepisach prawa stanowić wyczerpującą i prawidłową regulację odnoszącą się do zagospodarowania przestrzennego pozostałych terenów, a także czy pozostawienie w mocy pozostałych postanowień planu miejscowego, nie uczyni go nieczytelnym bądź niekompletnym (por. wyr. NSA z 23 września 2011r., sygn. akt II OSK 1281/11; z 02 października 2012r., sygn. akt II OSK 1426/12; dostępne: www orzecznia.nsa.gov.pl).

Odnosząc powyższe do okoliczności niniejszej sprawy wskazać należy, że szczegółowa analiza przebiegu istniejących linii elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia prowadzi do wniosku, że nie ma możliwości wytyczenia takich obszarów planu, które mogłyby samodzielnie funkcjonować w sposób pełny i zgodny z zasadami wynikającymi z art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., w przypadku stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały, jedynie co do tych terenów nad którymi przebiegają przedmiotowe linie, czyli tych co do których stwierdzono wadliwość w zakresie procedury planistycznej. Teren całego planu przecina w połowie jedna linia wysokiego napięcia oraz krzyżujące się z nią dwie linie średniego napięcia, przebiegające także przez obszar całego planu. Przede wszystkim linie te przebiegają nad terenami przeznaczonymi pod drogi publiczne, które wchodzą w skład systemu komunikacji i infrastruktury technicznej planu, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., zapewniając dostęp terenom o innym przeznaczaniu do dróg publicznych znajdujących się zarówno na terenie planu, jak i do dróg publicznych poza planem. Chodzi tu przede wszystkim o drogi publiczne oznaczone symbolem [...], które w istocie stanowią trzon systemu komunikacyjnego dla całego terenu planu, bez których nie mogą samodzielnie funkcjonować inne tereny objęte planem. Mimo usilnych stań Sądu, by pozostawić w mocy chociaż część planu, przebieg linii energetycznych nad terenami głównych dróg zapewniających system komunikacji poszczególnych terenów przesądził, że o konieczności stwierdzenia nieważności przedmiotowej Uchwały w całości.

W tym miejscu, Sąd ubocznie wskazuje, że stoi na stanowisku, iż jedną z głównych funkcji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Sąd podziela stanowisko, że przeznaczenie terenu w planie miejscowym musi być jednoznaczne i precyzyjne, gdyż nie może budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania, zaś jego zmiana może zostać dokonana jedynie w drodze zmiany planu. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonania prawa własności nieruchomości położonych w obrębie obowiązywania danego planu miejscowego, zatem dokonany w nim wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego i nie może nasuwać żadnych wątpliwości co do funkcji danego terenu.

Z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Z kolei w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. wskazano na konieczność uwzględnienia w planie szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich zagospodarowaniu, w tym zakazów zabudowy. Zgodnie z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) wskazującym standardy przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego w zakresie ustaleń dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wskazano, że ustalenia te powinny zawierać: (a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, (b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, (c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Także w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wskazano, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p. mowa jest, że w planie miejscowym w zależności od potrzeb określa się granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Z powyższych uregulowań wynika, że to właśnie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy wskazać rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, do których zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) zalicza się inwestycje polegające m.in. na budowie sieci elektroenergetycznej. Także tam wskazuje się zasady zagospodarowania terenów przeznaczonych pod taką infrastrukturę oraz warunki zabudowy. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje zaś to, że należy wyznaczyć także strefy ochronne, w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Tym samym brak wyznaczenia ich powoduje dowolność w zagospodarowaniu przez inwestora terenu objętego planem.

Obowiązek powyższy dotyczy nie tylko linii energetycznych projektowanych, ale także i istniejących. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1152/16, w sytuacji, gdy linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają w związku z wymienioną infrastrukturą, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika wprost z wymogu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Umiejscowienie sieci uzbrojenia terenu powoduje to, że należy wyznaczyć także pasy technologiczne (strefy ochronne), w granicach których wprowadza się ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Oczekiwanie, że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu pojawią się przy projektowaniu przebiegu danej sieci infrastruktury technicznej zgodnie z przepisami odrębnymi na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dowodzi tego, że Rada Gminy zrzeka się swych kompetencji ustawowych w zakresie określania zasad zagospodarowania terenu na swoim terenie, co jest niedopuszczalne w świetle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Jak wskazano trafnie w wyroku NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1151/16, w sytuacji kiedy nie jest znany przebieg pasów technologicznych (stref ochronnych) od linii elektroenergetycznych, a równocześnie dopuszczone są przebudowa i rozbudowa istniejących linii napowietrznych, to ma to negatywny wpływ na decyzje podejmowane przez inwestorów podczas prac inwestycyjnych, zagospodarowania działek, lokalizowania zabudowy oraz prowadzenia robót w zakresie zabudowy istniejącej. Nie jest bowiem wiadomo, czy zlokalizowanie inwestycji na danym terenie nie okaże się sprzeczne z przebiegiem istniejącej już sieci infrastruktury technicznej.

Sąd w składzie niniejszym nie podziela stanowiska organu, że dla istniejącej linii elektroenergetycznych, w zaistniałym stanie faktycznym i przy określonych postanowieniach tego planu, można było nie określać stref ochronnych i związanych z tym ograniczeń w zagospodarowaniu terenu.

Chybione jest zatem odwołanie się przez organ do przepisów prawa budowanego art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawa budowanego (Dz.U. z 2018r., poz. 1202) celem określenia oddziaływania obiektu i to każdorazowo na potrzeby konkretnej sprawy. Przeczy to bowiem podstawowej funkcji planu miejscowego jaką jest ustalenie przez organ gminy w ramach jego władztwa planistycznego precyzyjnego i jednoznacznego określenia przeznaczenia poszczególnych terenów planu. Powołany przez organ na poparcie swojego stanowiska wyrok WSA w Warszawie z 05 kwietnia 2018r. (sygn. akt VII SA/Wa 338/17, dostępny www.orzecznia.nsa.gov.pl) zapadł na odmiennym stanie faktycznym dotyczącym decyzji organu nadzoru budowlanego w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie miał, zatem związku z problematyką sporządzania planów miejscowych.

Odnosząc się natomiast do skargi M. R. podkreślić należy, że skarga wnoszona przez osobę fizyczną na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ma zgoła inny charakter i możliwy zakres zaskarżenia kwestionowanej Uchwały.

Podstawę prawną skargi stanowił przepis art. 101 ust. 1 u.s.g., w myśl którego - w jego obowiązującym brzmieniu - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W myśl natomiast przepisu art. 53 § 2a p.p.s.a. skarga na Uchwałę podjętą po 1 czerwca 2017r. może być wniesiona w każdym czasie. W pierwszej kolejności zadaniem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przez osobę fizyczną podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. W tym miejscu należy podkreślić, iż w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem (zob. wyrok NSA z 03.09.2004 r., OSK 476/04, ONSAiWSA 2005, nr 1, poz. 2). Naruszenie interesu prawnego wnoszącego skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Wskazać należy, iż w wyroku z 04 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK-A 2003, nr 8, poz. 4) Trybunał Konstytucyjny zauważył, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości, że – jak trafnie ujął to Sąd Najwyższy w wyroku z 07 marca 2003 r. (III RN 42/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 114) – każdy skarżący składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. musi wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej.

Uznając natomiast materialnoprawną legitymację skarżącego M. R. o skutecznego kwestionowania przedmiotowej Uchwały wskazać należy, że w przypadku zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. merytoryczna kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest jedynie w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem, natomiast uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14, wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2016 r., II OSK 1973/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W przypadku rozpatrywania skargi złożonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wojewódzki sąd administracyjny, kontrolując zaskarżony akt w zakresie zasad jego sporządzenia, czyni to więc zasadniczo w granicach wyznaczonych naruszeniem indywidualnego interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego. Pogląd ten utrwalił się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i jest konsekwentnie przez sądy administracyjne prezentowany (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r. OSK 1437/2004, wyrok NSA z dnia 24 lutego 2009 r. II OSK 1087/08, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. II OSK 1883/07, wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2016 r. II OSK 2992/14). Podziela go w pełni Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Oceniając dopuszczalność wniesienia skargi przez M. R. należy stwierdzić, że skarżący w przedmiotowej sprawie niewątpliwie legitymuje się interesem prawnym, który uprawniał go do wywiedzenia niniejszej skargi. Jest on bowiem współwłaścicielem działek nr ewid. [...] i [...], obręb [...], gm. [...], objętych postanowieniami planu miejscowego ustanowionego zaskarżoną Uchwałą.

Przy czym wskazać należy skarżącemu, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. interes ten posiada w istocie tylko co do tych postanowień planu, które mogły wpływać na jego prawa i obowiązki i skutkiem tego prowadzić do naruszenia interesu prawnego skarżącego. Także naruszenia procedury planistycznej muszą mieć wpływ na interes prawny skarżącego, aby mogły być skutecznie podnoszone.

Wobec powyższego wszystkie zarzuty skarżącego wyrażone w skardze dla porządku należy podzielić na te, które odnosiły się do naruszenia procedury planu i w tej części na te, które dotyczyły interesu prawnego skarżącego, jaki i te które tego interesu nie dotyczyły, mimo przeświadczenia skarżącego. Następną część zarzutów skargi stanowiły te, które kwestionowały zasady sporządzania planu, czyli odnosiły się do kwestii merytorycznych konkretnych postanowień planu i w tym zakresie te zarzuty należy dalej podzielić, na te które dotyczyły interesu prawnego skarżącego i te, które tego interesu nie dotyczyły.

Za zasadny uznać należy zarzut skargi M. R. dotyczący naruszenia procedury sporządzania planu w zakresie nieponowienia wymaganych uzgodnień, w niezbędnym zakresie, przed uchwaleniem planu w przypadku zmiany w projekcie polegającej na wykreśleniu ograniczeń wynikających z przebiegu linii elektroenergetycznych średniego i wysokiego napięcia (art. 17 pkt 13 u.p.z.p.). Z jednej strony uchybienie to, jak wskazano powyżej ma charakter istotnego, a z drugiej strony dotyczy także interesu prawnego skarżącego. Linia elektroenergetyczna o mocy 15 kV przebiega nad terenami przeznaczonymi liniami rozgraniczeniowymi na potrzeby zabudowy mieszkaniowej MN oraz - przede wszystkim - systemu komunikacji zapewniającego dostęp do drogi publicznej działkom nr [...] i [...] należącym do skarżącego ([...]). Nieprawidłowe procedowanie przez organ uchwałodawczy w tym zakresie skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały, jak o tym była mowa powyższej w części uzasadnienia dotyczącej skargi Wojewody.

Niezasadny natomiast w zakresie naruszeń procedury sporządzania planu był zarzut skarżącego dotyczący trybu rozstrzygania uwag wniesionych do planu na sesji [...] maja 2018r. Skarżący kwestionował głosowanie nad uwagami blokami. Zgodzić się bowiem należy z organem, który powoływał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, że z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie. Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag, o których stanowi ten przepis ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (wyr. NSA z 14 lutego 2018r., sygn. akt II OSK 618/16, dostępny www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela ten pogląd i wskazuje, że nie powinna budzić wątpliwości możliwość łącznego głosowania nad wszystkimi uwagami zgłoszonymi do planu po ich przedyskutowaniu, w sytuacji znacznej ich ilości w celu zapewnienia sprawnego procedowania nad uchwałą.

W ocenie Sądu pozostałe zarzuty skargi dotyczą zasad sporządzania planu. W tym zakresie Sąd wyodrębnił te zarzuty, które dotyczą interesu prawnego skarżącego, tylko bowiem takie zarzuty mogą być poddane kontroli sądowej w przypadku skargi osoby fizycznej na Uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Zasadniczym zarzutem merytorycznym była sprzeczność przedmiotowej Uchwały z treścią obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...] (Uchwała nr [...] Rady Gminy z [...] czerwca 2000r.) w zakresie przeznaczenia w planie części działek skarżącego (w poprzednim projekcie planu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinna rezydencjonalną [...]) na tereny zieleni otwartej [...], co się wiąże z udziałem powierzchni biologicznie czynnej nie mniejszej niż 90 % powierzchni działki (§16 pkt 1 lit b Uchwały). Podczas, gdy zdaniem skarżącego w Studium tereny te przeznaczone były jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonej w Studium symbolem ([...]). Naruszenie przez plan miejscowy ustaleń Studium skutkuje naruszeniem zasad sporządzenia planu miejscowego. Plan miejscowy niezgodny ze studium pozostaje bowiem w wyraźnej sprzeczności z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i nie powinien zostać uchwalony przez organ gminy z uwagi na treść art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Kolejnymi zarzutami, które wiążą się z interesem prawnych skarżącego były tylko zarzuty skierowane do postanowień Uchwały - § 5 ust. 1 pkt 1 lit. j i k, § 9 pkt 1, § 10 pkt 1.

W tym miejscu wskazać jednak należy, że skoro w przedmiotowej sprawie doszło do uchybienia procedury sporządzenia planu, a wadliwość ta miała charakter istotny i nadto skutkujący stwierdzeniem nieważności Uchwały w całości, to Sąd nie był uprawniony do dokonywania kontroli zaskarżonej Uchwały na dalszym etapie oceny merytorycznej zawartości planu. Wobec powyższego Sąd uznał za zbędne ustosunkowanie się do merytorycznych zarzutów skierowanych do zasad sporządzania planu.

Nadto, Sąd w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. nie był uprawniony do dokonania kontroli pozostałych postanowień planu, co do których w jego ocenie skarżący nie posiada interesu prawnego, skoro "zapisy" te nie dotyczą bezpośrednio, ani pośrednio działek skarżącego.

W tym stanie rzeczy Sąd orzekł, jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 P.p.s.a., obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego Wojewody wynagrodzenie pełnomocnika w kwoce [...]zł równoważne minimalnej stawce za czynności radcy prawnego w postępowaniu sądowoadministracyjnym z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265), jak w punkcie 2 wyroku oraz obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącego M. R. wpisu sądowego od jego skargi w kwocie [...]zł, jak Sąd orzekł w punkcie 3 wyroku.