Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 855/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36a ust. 1, 2 i 6
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 grudnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2013 roku sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie powołania komisji konkursowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 594) rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" stwierdził nieważność zarządzenia nr ‘[...]" Wójta Gminy z dnia "[...]" w sprawie powołania Komisji Konkursowej dla wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły podstawowej w gminie P., z powodu istotnego naruszenia prawa.

W uzasadnieniu organ nadzoru podniósł, że powołując komisję konkursową wójt wskazał jako jednego z przedstawicieli organu prowadzącego w komisji, A. K., pełniącą obowiązki Wójta Gminy. Powołując się na treść art. 36a ustawy o systemie oświaty (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 ze zm.) organ wywiódł, że pośrednio wynika z nich brak możliwości powołania komisji konkursowej w takim kształcie, który narusza obiektywizm jej działania. Ustawodawca określił, że w skład komisji wchodzą przedstawiciele organu prowadzącego szkołę, a nie osoba piastująca funkcję tego organu. Przedstawiciel organu to pracownik jednostki zapewniającej obsługę organu i pomoc w wykonywaniu jego ustawowych zadań. Gdyby ustawodawca dopuścił możliwość udziału w pracach komisji osoby piastującej funkcję organu, to skonstruowałby normę w sposób wyraźnie to dopuszczający. Wskazano, że organ prowadzący szkołę zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Ustawodawca ponadto chciał uniknąć sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej jednocześnie zatwierdza lub unieważnia konkurs, czyli staje się "sędzią we własnej sprawie". Podniesiono także, że trudno mówić o zachowaniu bezstronności postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji uczestniczy bezpośredni zwierzchnik służbowy osoby starającej się o wygranie tego konkursu. Na poparcie swojego stanowiska powołano orzecznictwo sądowadministracyjne w tej materii.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina, reprezentowana przez wójta, zarzucając naruszenie art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że w składzie komisji konkursowej "przedstawiciel organu prowadzącego" w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiany z osobą kierująca organem prowadzącym, gdy de facto brak jest jakichkolwiek podstaw do wykładni zawężającej tegoż przepisu poprzez wskazanie, że dotyczy on wyłącznie osób będących pracownikami organu z pominięciem osoby pełniącej funkcję organu. Skarżąca przytoczyła treść obowiązujących regulacji prawnych, przywołała znaczenie słowa "przedstawiciel" zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN i podniosła, że niezasadny jest pogląd, iż sam udział wójta w pracach komisji wyklucza jej niezależność, skoro z mocy obowiązujących przepisów organ wykonawczy gminy samodzielnie decyduje o składzie komisji konkursowej. W ocenie skarżącej nie ma żadnych ograniczeń prawnych co do dopuszczalności powołania przez wójta siebie samego do składu komisji, zatem nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru o konieczności wyłączenia się wójta od udziału w postępowaniu prowadzonym przez komisję konkursową. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Dodatkowo wskazał, że nie można mówić o zapewnieniu bezstronności i obiektywizmu postępowania konkursowego, gdy w pracach komisji konkursowej uczestniczy wójt gminy, który jako organ prowadzący szkołę uprawniony jest do nadzorowania prawidłowości postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora szkoły. Nie powinien on poprzez udział w pracach komisji bezpośrednio przesądzać o jego wyniku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1

w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Istota sporu pomiędzy stronami w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy w ramach komisji konkursowej, powołanej do wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, mógł zasiadać jako jej członek (i przewodniczący) Wójt Gminy, skoro następnie do jego kompetencji, jako organu prowadzącego szkołę, należy uprawnienie do zatwierdzenia konkursu, bądź jego unieważnienie i zarządzenie ponownego przeprowadzenia konkursu.

Wskazać należy, iż zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę. Stosownie do art. 36a ust. 2 zd. 1 powołanej ustawy, kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. W celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1/ trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2/ dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3/ po jednym przedstawicielu: a/ rady pedagogicznej, b/ rady rodziców, c/ zakładowych organizacji związkowych, przy czym przedstawiciel związku zawodowego nie może być zatrudniony w szkole lub placówce, której konkurs dotyczy - z zastrzeżeniem ust. 7, zgodnie z którym łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3 (art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty). Zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 36a ust. 1 i 6 ustawy o systemie oświaty, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa (art. 5c pkt 2 powołanej ustawy). Ponadto wskazać należy, że stosownie do § 2 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę wyznacza przewodniczącego komisji konkursowej, który kieruje jej pracami. Zgodnie zaś z § 8a ust. 2 tego rozporządzenia organ prowadzący szkołę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust.1, 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż osoba pełniąca funkcję organu prowadzącego szkołę nie może być członkiem komisji powołanej celem przeprowadzenia konkursu na dyrektora szkoły. Zgodzić się bowiem należy ze stanowiskiem prezentowanym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2013r. (sygn. akt I OSK 324/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), że pod pojęciem organu administracji publicznej należy rozumieć element (jednostkę) struktury organizacyjnej podmiotu realizującego zadania z zakresu administracji publicznej, posiadający swój substrat osobowy (w postaci osoby lub osób piastujących funkcję takiego organu), którego działania i zaniechania przypisywane są danemu podmiotowi (np. państwu lub jednostce samorządu terytorialnego) jako dokonywane w jego imieniu i na jego rzecz. Z tej definicji jasno wynika, że piastun organu nie jest przedstawicielem tego organu, również w rozumieniu art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bo jest osobą piastującą funkcję danego organu. Przedstawicielem takiego organu będzie natomiast osoba, która zostanie upoważniona przez piastuna organu do załatwiania (prowadzenia) określonego rodzaju spraw w jego imieniu i na jego rzecz. Zatem już z samej treści art. 36a ust. 6 ustawy o systemie oświaty wynika, że burmistrz nie może powołać na członka komisji konkursowej, mającej wyłonić kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, samego siebie.

Podobny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 6 listopada 2012r. (sygn. akt IV SA/Wr 649/12), w którym stwierdzono, iż burmistrz jako organ prowadzący szkołę powinien mieć na uwadze wyraźny przepis art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy wskazujący, że w skład komisji mogą wchodzić przedstawiciele organu prowadzącego. Sąd ten wskazał, że właśnie art. 36a ust. 6 pkt 1 cyt. ustawy w swym literalnym brzmieniu stanowi ograniczenie dopuszczalności powołania przez burmistrza samego siebie w skład komisji konkursowej i jednocześnie granicę wpływu burmistrza na wybór członków komisji. Stosując ten przepis w jego literalnym brzmieniu burmistrz, jako organ prowadzący szkołę, zachowuje wpływ na wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły poprzez swoich przedstawicieli. Jak słusznie zatem wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia taka regulacja ma zapobiec sytuacji, w której piastun organu prowadzącego szkołę jako członek komisji konkursowej, staje się ,,sędzią we własnej sprawie" mając dodatkowo kompetencję do zatwierdzenia konkursu albo jego unieważnienia.

Takie samo stanowisko zajął też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z dnia 5 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 736/13 ) i z dnia 13 listopada 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 822/13) – dostępne pod przywołanym wyżej adresem internetowym. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości powyższy pogląd prawny podziela, odpowiednio odnosząc rozważania dotyczące burmistrza do wójta, który jest organem wydającym zakwestionowane przez Wojewodę zarządzenie.

Wobec tego stwierdzić należy, iż powołanie przez Wójta Gminy Piecki samego siebie na członka ( i przewodniczącego) komisji konkursowej do przeprowadzenia konkursu na kandydata na dyrektora szkoły nastąpiło z naruszeniem art. 36a ust. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Tym samym zaistniały podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z dnia "[...]" w sprawie powołania komisji konkursowej, a co za tym idzie, skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezasadna.

W związku z powyższym, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.