Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2678/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania,w pozostałym zakresie skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: art. 7 i art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 85 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Kielcach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 572/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] 1. uchyla pkt II zaskarżonego wyroku w części obejmującej § 21 ust. 1 pkt 1-3 załącznika do zaskarżonej uchwały i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 27 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 572/15 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego w Staszowie na uchwałę Rady Gminy Bogoria z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria, w punkcie I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust. 1 pkt 1-3, § 3 ust. 1 pkt 1-3, 5-8, § 4 ust. 1, 3-5, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 5-8, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1 i 2, § 15 ust. 2 i 7, § 21 ust. 1 pkt 4, § 22 ust. 4, § 23 ust. 1-4 oraz § 24 zawartych w treści załącznika do uchwały, w punkcie II oddalił skargę w pozostałej części, zaś w punkcie III stwierdził, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie, o jakim mowa w pkt I, do dnia uprawomocnienia się wyroku.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 17 sierpnia 2006 r. Rada Gminy w Bogorii podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria. Jako podstawę prawną wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 1 uchwalono regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria jak w załączniku do uchwały. W § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy. W § 3 stwierdzono, że traci moc uchwała Nr [...] Rady Gminy w Bogorii z dnia [...] sierpnia 2000 r. w sprawie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bogoria.

W uzasadnieniu wskazano, że rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2006 r. Wojewoda Świętokrzyski stwierdził nieważność uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria. Rada Gminy stosując się do uzasadnienia ww. orzeczenia wprowadziła w regulaminie zmiany oraz wystąpiła w dniu 24 lipca 2006 r. do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. o wydanie opinii w sprawie regulaminu. W dniu 8 sierpnia 2006 r. ww. organ pozytywnie zaopiniował nowy regulamin.

Skargę na ww. uchwałę z dnia [...] sierpnia 2006 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, na podstawie art. 8 § 1, art. 13 § 1, art. 50 § 1 i art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 54 § 1 p.p.s.a., Prokurator Rejonowy w Staszowie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej: § 2 ust. 1 pkt 1-3, § 3 ust. 1 pkt 1-3, 5-8, § 4 ust. 1, 3-5, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1, § 7 ust. 1 i 2, § 8 ust. 5-8, § 9 ust. 2, § 10 ust. 1 i 2, § 15 ust. 2 i 7, § 21 ust. 1 pkt 1-4, § 22 ust. 4, § 23 ust. 1-4 oraz § 24-zawartych w treści załącznika do tej uchwały.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale:

- istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1399 z późn. zm. – dalej jako: ustawa o utrzymaniu czystości lub ustawa) w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115, § 135, § 143, § 118, § 137, § 143, § 116 i § 136 w zw. z § 143 oraz §149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.) – polegające na zawarciu w regulaminie regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli nieruchomości, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz nieuprawnione powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, jak również powtórzenie, modyfikację i stwarzanie definicji – poprzez:

1. przekroczenie upoważnienia ustawowego, powtórzenie oraz określenie własnych definicji i pojęć w § 2 pkt 1-3 załącznika do uchwały – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria, którymi posługuje się ustawa Kodeks Cywilny, bądź które zostały utworzone na potrzeby zaskarżonej uchwały;

2. przekroczenie upoważnienia ustawowego oraz powtórzenie istniejących regulacji prawnych i ich nieuprawnioną modyfikację w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria – treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w typowe urządzenia, do gromadzenia odpadów komunalnych oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tych urządzeń w należytym stanie sanitarnym i porządkowym, przy pominięciu zapisu – stanu technicznego;

3. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały – Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku stosowania segregacji odpadów nadających się do odzysku lub recyklingu na warunkach podanych w Regulaminie;

4. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 załącznika do uchwały – treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej, a w przypadku braku możliwości technicznej wykonania przyłącza, wyposażenie w szczelne bezodpływowe zbiorniki (szambo) przeznaczone do czasowego gromadzenia ścieków lub w przydomową oczyszczalnię ścieków odpowiadającą wymaganiom wynikającym z odrębnych przepisów, oraz określenie warunków jakie musi spełnić zbiornik bezodpływowy, który ma posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany, pojemność dostosowaną do potrzeb oraz – przy odesłaniu do regulacji ustawowej – muszą spełniać wymagania przepisów prawa budowlanego;

5. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważniania ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały – treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku zamiatania, oczyszczania ze śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń dojść do budynków położonych wzdłuż nieruchomości, jak i określenie, że obowiązek ten powinien być realizowany przez odgarnięcie w miejsce niepowodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów i podjęcie działań usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika, zaś piasek zużyty do tych celów należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyny jego zastosowania, zakazując zgarniania śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń z chodnika na jezdnię;

6. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 3 ust. 1 pkt 6-8 załącznika do uchwały przez określenie obowiązków właścicieli w postaci usuwania sopli i nawisów śniegu z dachu stwarzających zagrożenie dla przechodniów, utrzymania na terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego, jak i usuwania odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z robót remontowo-budowlanych, złomu, wraków samochodowych, zużytego sprzętu gospodarstwa domowego;

7. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej modyfikacja w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały – treści art. 6 ust 1 ustawy o utrzymaniu czystości przy określeniu obowiązku okazywania na żądanie Wójta lub osoby (osób) przez niego upoważnionej umowy oraz dowodu opłaty za usługi;

8. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 4 i 5 załącznika do uchwały, przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku podłączenia się do sieci kanalizacyjnej w terminie 9 miesięcy od daty przekazania jej do eksploatacji oraz zobowiązanie właścicieli do utrzymywania drzew i krzewów w stanie zapobiegającym wyrządzaniu szkód, pielęgnowania zieleni niskiej i wysokiej, prowadzenie zabiegów agrotechnicznych, zapobieganie rozwojowi chorób i szkodników inwazyjnych;

9. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych, ich modyfikacja i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 6 ust. 1 załącznika do uchwały, przy określeniu zasad mycia i naprawy samochodów – w sytuacji, gdy ustawa odnosi się do pojazdów samochodowych – poza myjniami i warsztatami naprawczymi, czyli na nieruchomościach lub ich częściach (chodniki, podwórka itp.) przez ustanowienie warunku, że powstające ścieki lub odpady gromadzone są w sposób umożliwiający ich usunięcie, a w szczególności ścieki nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych;

10. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków oznaczenia nieruchomości zabudowanej w sposób trwały i widoczny numerami porządkowymi – a obowiązek ten został przewidziany w art. 47b ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przez nałożenie obowiązku znajdowania się na budynkach wielomieszkaniowych tablicy z adresem właściciela lub zarządcy oraz regulaminem porządku domowego oraz numerem telefonów pogotowia ratunkowego, policji, straży pożarnej, pogotowia energetycznego i wodociągowego;

11. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 5 załącznika do uchwały, przez zapis określający miejsce umieszczenia pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych, jako miejsce wydzielone i łatwo dostępne, a sposób ich ustawienia nie może stwarzać niedogodności dla mieszkańców nieruchomości, jak i mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a koszt przygotowania i utrzymywania tych miejsc ponosi właściciel nieruchomości;

12. powtórzenie i nieuprawnioną modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 6 załącznika do uchwały treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania urządzeń do gromadzenia odpadów komunalnych w należytym stanie technicznym i sanitarnym, a urządzenia te powinny być okresowo dezynfekowane przez właściciela lub użytkownika nieruchomości;

13. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 8 ust. 7 załącznika do uchwały, przez nałożenie zakazu gromadzenia w kontenerach lub pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, popiołu, żużla, szlamów, substancji toksycznych, wybuchowych i żrących, a także odpadów z działalności gospodarczej;

14. przekroczenie upoważnienia ustawowego i powtórzenie regulacji prawnej w § 8 ust. 8 załącznika do uchwały, przez nałożenie zakazu – wobec bliżej nieokreślonych podmiotów – w postaci spalania jakichkolwiek odpadów komunalnych (także suchych odpadów roślinnych) na terenie otwartym, jak również w kontenerach lub pojemnikach – podczas gdy zakaz ten regulują przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach;

15. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 9 ust. 2 załącznika do uchwały, poprzez nałożenie na organizatorów imprez, spotkań o charakterze publicznym obowiązku utrzymania porządku i czystości na obszarze, gdzie się one odbywają poprzez wyposażenia miejsca organizacji imprez w odpowiednią liczbę pojemników na odpady oraz przenośnych sanitariatów, uprzątnięcia terenu bezpośrednio po zakończeniu imprezy, spotkania itp., zagospodarowania odpadów zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, uzyskania opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w S. w sytuacjach, gdy jest to wymagane – podczas gdy obowiązki takie określa ustawa z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych;

16. powtórzenie istniejących regulacji ustawowych w § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały przy określeniu zasad postępowania z odpadami komunalnymi wielkogabarytowymi oraz zbierania odpadów z działalności gospodarczej, gruzu, odpadów medycznych oraz odpadów niebezpiecznych – zgodnie z odrębnymi przepisami;

17. powtórzenie istniejącej regulacji ustawowej i jej zmodyfikowanie oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 15 ust. 2 i 7 załącznika do uchwały – treści art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i wskazaniu przy wypełnianiu tego obowiązku częstotliwości gwarantującej, że nie nastąpi wypływ z przepełnionego zbiornika bezodpływowego i wykluczającej zanieczyszczenie gleby i wód podziemnych oraz zapobiegającej procesom gnilnym w zbiorniku, a nadto określenie rozliczania opróżniania zbiorników bezodpływowych w oparciu o wskazania licznika poboru wody, lub gdy brak w oparciu o normy z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia norm zużycia wody;

18. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 1 pkt 1-2 załącznika do uchwały, przez nałożenie na utrzymujących zwierzęta domowe dodatkowo obowiązków prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca, jak również przez określenie warunków dopuszczalności prowadzenia psa bez smyczy w miejscach rzadko uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem – co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne;

19. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 21 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały, przez sformułowanie zakazu wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów publicznego użytku, jeżeli wynika to z oznakowania;

20. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 22 ust. 4 załącznika do uchwały poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku gromadzenia obornika, odchodów zwierząt i innych odpadów pochodzących z hodowli w wydzielonych miejscach o nieprzepuszczalnym podłożu – w sytuacji, gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu;

21. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 23 ust. 1-4 załącznika do uchwały poprzez nałożenie na właścicieli lub użytkowników nieruchomości przeprowadzania deratyzacji na terenie własnych nieruchomości i na własny koszt, określenie, że powszechne akcje deratyzacyjne będą organizowane w porozumieniu z właściwym Inspektorem Sanitarnym i Urząd Gminy ogłosi termin deratyzacji w formie obwieszczeń na terenie Gminy, a ponadto stwierdzenie, iż w przypadku populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne Wójt w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym określi obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz określi poprzez zarządzenie termin jej przeprowadzenia, przy określeniu, iż koszty deratyzacji obciążają właściciela;

22. przekroczenie upoważnienia ustawowego w § 24 załącznika do uchwały, przez ustanowienie nadzoru Wójta Gminy Bogoria za pośrednictwem uprawnionych osób oraz funkcjonariuszy Policji nad realizacją obowiązków wynikających z Regulaminu.

W obszernym uzasadnieniu Prokurator wskazał, że wprawdzie zaskarżona uchwała utraciła moc najpóźniej z dniem 1 stycznia 2013 r. na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, jednak jej kontrola przez sąd administracyjny, jako aktu prawa miejscowego nie jest wyłączona, gdyż stwierdzenie nieważności uchwały powoduje skutek ex tunc tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy regulaminu należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Skarżący wskazał, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy należy do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, który to akt w swej treści ma pozostawać zgodny z upoważnieniem, na podstawie którego został wydany. Ponadto skarżący podniósł, że w orzecznictwie podkreśla się, iż Rada Gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości, czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej. Zaznaczono, że elementy obligatoryjne Regulaminu są określone szczegółowo właśnie w tym przepisie i mają charakter wyczerpujący i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca, pozwalająca na zastosowanie tego przepisu do uregulowania innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione. Ponadto podano, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, jako akt prawa miejscowego, nie jest aktem którego ranga pozwala na formułowanie nowych, dodatkowych obowiązków wobec właścicieli nieruchomości – nieokreślonych w delegacji ustawowej. W akcie tym w określonych zakresach np. wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, dopuszczalne jest kierowanie do adresatów norm – jedynie zaleceń, pouczeń i zapisów o charakterze edukacyjnym, mającym kreować pewne zachowania w sferze określonego postępowania m.in. z odpadami. Dodatkowo skarżący wskazał, że w świetle art. 91 ust 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Następnie skarżący podał co w jego ocenie należy rozumieć pod pojęciem "istotnego naruszenia prawa", "sprzeczności z prawem", o których mowa w ww. przepisie, a przy tym przytoczył treść § 115 w zw. z § 143 oraz § 118 w zw. z § 143 Zasad Techniki Prawodawczej. Prokurator wskazał, że ustawowe upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości zobowiązuje Radę do określenia w drodze regulaminu szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w gminie, tylko i wyłącznie w kwestiach wyliczonych w tym artykule, a zatem regulamin musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej, bez jej przekroczenia w jakiejkolwiek formie. Tym samym, zdaniem skarżącego, podejmując uchwałę w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria, Rada nie miała umocowania prawnego i przekroczyła delegację ustawową, powtarzając i określając własne definicje i pojęcia w § 2 ust. 1 pkt 1-3 załącznika do uchwały, które to definicje bądź są definicjami własnymi utworzonymi na użytek zaskarżonej uchwały, bądź też definicją, którą już posługuje się ustawa kodeks cywilny. W ocenie skarżącego, Rada Gminy w Bogorii przekroczyła więc upoważnienie ustawowe oraz powtórzyła istniejącą regulację prawną i dokonała jej nieuprawnionej modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, w zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały, przez zobowiązanie właścicieli nieruchomości do wyposażenia nieruchomości w typowe – termin nieznany ustawie – urządzenia do gromadzenia odpadów komunalnych oraz przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymywania tych urządzeń w należytym stanie sanitarnym i porządkowym przy pominięciu zapisu – stanu technicznego. Ponadto Prokurator zarzucił, że Rada Gminy w Bogorii przekroczyła upoważnienie ustawowe w § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika do uchwały, bowiem nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek stosowania segregacji odpadów nadających się do odzysku lub recyklingu na warunkach podanych w Regulaminie w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku, bowiem – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 6 ustawy o utrzymaniu czystości – to na Gminy nałożono obowiązek ustanowienia selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz tworzenie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Skarżący nadmienił również, że w § 3 ust. 3 oraz § 4 ust. 3 załącznika do uchwały, Rada Gminy dokonała powtórzenia i nieuprawnionej modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, jak i przekroczyła delegację ustawową przez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączania nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej sanitarnej, a w przypadku braku możliwości technicznej wykonania przyłącza, wyposażenie w szczelne bezodpływowe zbiorniki (szambo) przeznaczone do czasowego gromadzenia ścieków lub w przydomową oczyszczalnię ścieków odpowiadającą wymaganiom wynikającym z odrębnych przepisów, oraz określenie warunków jakie musi spełnić zbiornik bezodpływowy, który ma posiadać nieprzepuszczalne dno i ściany, pojemność dostosowaną do potrzeb oraz – przy odesłaniu do regulacji ustawowej – muszą spełniać wymagania przepisów prawa budowlanego, co pozostaje w sprzeczności z treścią powołanego przepisu ustawy. Zdaniem skarżącego, Rada Gminy powtórzyła także i w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości, jak i przekroczyła upoważnienie ustawowe w § 3 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały. Prokurator wskazał bowiem, że art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b ustawy zezwalał Radzie Gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia. Tymczasem § 3 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 i 2 Regulaminu rozszerzał te obowiązki w obu aspektach. Według skarżącego, Rada nie może normować obowiązków w stosunku do przestrzeni, która nie służy użytkowi publicznemu, nie może także narzucać sposobu jego realizacji i określać dodatkowych form, przy czym za taką część można uznać tylko ten fragment nieruchomości, który jest dostępny dla osób nie mających do niej tytułu prawnego, czyli dojście prowadzące do zlokalizowanego na niej budynku, np. schody wiodące do wejścia. W ocenie Prokuratora, w § 3 ust. 1 Rada Gminy – także bez delegacji ustawowej – określiła obowiązki właścicieli w punktach 6, 7 i 8, podczas gdy brak było możliwości w ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śniegu i sopli lodu z dachów i gzymsów, gdyż nie służą one do użytku publicznego. Ponadto zaznaczono, że obowiązek utrzymania na terenie porządku, czystości oraz należytego stanu sanitarno-higienicznego, a także usuwanie odpadów niebezpiecznych, odpadów wielkogabarytowych i odpadów z robót remontowo-budowlanych, złomu, wraków samochodowych, zużytego sprzętu gospodarstwa domowego, również przekracza delegację wynikającą z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy i wkracza w materię określoną m.in. w ustawach Prawo budowlane oraz ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, jak i ustawy o odpadach, jak również zobowiązania te stanowią ingerencję w prawo własności. Zdaniem skarżącego powtórzono istniejącą regulację ustawową zawartą w art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i dokonano jej modyfikacji w § 4 ust. 1 załącznika do uchwały. Przytaczając treść ww. przepisu Prokurator podniósł, że nie było konieczności powielania obowiązku ustawowego w Regulaminie, natomiast za niezgodne z prawem uznać w jego ocenie należało obowiązki określone w § 4 ust. 4 i 5, gdyż art. 4 ust. 2 ustawy nie uprawniał Rady do zobowiązania właścicieli do utrzymywania drzew i krzewów w stanie zapobiegającym wyrządzaniu szkód, pielęgnowania zieleni niskiej i wysokiej, prowadzenie zabiegów agrotechnicznych, zapobieganie rozwojowi chorób i szkodników inwazyjnych. Dodatkowo określenie terminu przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej na 9 miesięcy od daty przekazania jej do eksploatacji, nie wynikał, ani z treści art. 4 ust. 2, ani z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skarżący podkreślił, że w § 6 ust. 1 Regulaminu, Rada Gminy Bogoria dopuściła mycie i naprawy samochodów – w sytuacji gdy ustawa odnosiła się do pojazdów samochodowych – poza myjniami i warsztatami naprawczymi, czyli na nieruchomościach lub ich częściach (chodniki, podwórka itp.) przez ustanowienie warunku, że powstające ścieki lub odpady gromadzone są w sposób umożliwiający ich usunięcie, a w szczególności ścieki nie mogą być odprowadzane bezpośrednio do zbiorników wodnych. Tym samym, zdaniem skarżącego, przez taki zapis powielono istniejące regulacje ustawowe i przekroczono upoważnienie ustawowe, bowiem te zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne i przepisach wykonawczych, takich jak rozporządzenie Ministra Ochrony Środowiska z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego, a z których to przepisów wynikają różne ograniczenia w zakresie możliwości odprowadzania ścieków do wód, gleby i kanalizacji sanitarnej. Prokurator zarzucił także, że w § 7 ust. 1 i 2 Rada Gminy Bogoria powtórzyła uregulowania ustawowe i przekroczyła upoważnienie ustawowe, gdyż znajdujący się tam obowiązek został przewidziany w art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Jednocześnie, w ocenie skarżącego, w § 8 ust. 5 załącznika do uchwały umieszczono zapis niezgodny z zakresem kompetencji udzielonych Radzie i nie mający żadnego umocowania w ustawie, a wkraczający w kwestie regulowane w przepisach innych aktów, np. treści § 23 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto skarżący podał, że w jego ocenie Rada Gminy powtórzyła i w sposób nieuprawniony dokonała modyfikacji w § 8 ust. 6 załącznika do uchwały – treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości, jako że po raz kolejny nałożono bowiem w regulaminie na właścicieli nieruchomości, obowiązek utrzymywania urządzeń na odpady komunalne w należytym stanie technicznym i sanitarnym z pominięciem – porządkowym. Zdaniem skarżącego, Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe w § 8 ust. 7 załącznika do uchwały, gdyż zawarte tam zapisy nie miały żadnego umocowania w przepisie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy. Wskazano, że Rada przekroczyła upoważnienie ustawowe i powtórzyła regulację prawną w § 8 ust. 8 załącznika do uchwały, gdyż znajdujący się tam zakaz wynikał z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Z kolei w § 9 ust. 2 załącznika do uchwały Rada Gminy przekraczając delegację ustawową nałożyła obowiązki na organizatorów imprez, którzy nie należą do podmiotów wymienionych w art. 5 ust. 1-5 ustawy, zaś w § 10 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały nastąpiło powtórzenie istniejących regulacji ustawowych przy określeniu zasad postępowania z odpadami komunalnymi wielkogabarytowymi oraz zbierania odpadów z działalności gospodarczej, gruzu, odpadów medycznych oraz odpadów niebezpiecznych – zgodnie z odrębnymi przepisami. Prokurator podkreślił, że Rada powtórzyła i w sposób nieuprawniony zmodyfikowała oraz przekroczyła delegację ustawową w § 15 ust. 2 i 8 Regulaminu, obowiązku nałożonego w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości, przy jednoczesnym przekroczeniu upoważnienia ustawowego, wobec braku upoważnienia do określenia częstotliwości wykonania obowiązku z art. 5 ust. 2 pkt 3b ustawy. Ponadto według skarżącego przekroczono delegację ustawową także w § 21 ust. 1 pkt 1-2 załącznika do uchwały, gdzie nałożono na utrzymujących psy dodatkowo obowiązki prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca, jak również przez określenie warunków dopuszczalności prowadzenia psa bez smyczy w miejscach rzadko uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem – co jest pojęciem zbyt ogólnym, by mogło być wykonalne. Skarżący zwrócił uwagę, że obowiązki te jako określone bezwarunkowo, są zbyt daleko idące, zaś te przepisy Regulaminu wprowadzające określone nakazy, muszą być rozpatrywane łącznie z art. 77 kodeksu wykroczeń. Skarżący dodał przy tym, że kategoryczne brzmienie postanowień § 22 ust. 2 pkt 2 i 4 Regulaminu, które nie pozwalają na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej i narusza prawa utrzymujących psy właścicieli nieruchomości. W ocenie Prokuratora nie mieści się również w kompetencji Rady zawarty w § 21 ust. 1 pkt 3 i 4 załącznika do uchwały, zakaz wyprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, placówek handlowych, gastronomicznych i innych obiektów publicznego użytku, jeżeli wynika to z oznakowania. Skarżący podał, że z treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości wynika jednoznacznie, iż przyznaje on Radzie kompetencje do szczegółowego określenia wymagań wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe, w taki sposób, aby pobyt tych zwierząt na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku nie był uciążliwy i nie stanowił zagrożenia dla przebywających tam osób oraz nie spowodował zanieczyszczenia tych miejsc, a w związku z tym nie mieści się w kompetencji Rady sformułowanie zakazu wprowadzania psów na określone tereny i do określonych miejsc. Zaznaczono, że Rada Gminy jest uprawniona jedynie do ustalania sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do użytku publicznego nie był uciążliwy i nie zagrażał przebywającym tam osobom. Ponadto sprawy korzystania z gminnych obiektów oraz urządzeń użyteczności publicznej powinny być uregulowane w odrębnej uchwale, a tym samym nie powinny stanowić części Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, tym bardziej, iż jak wskazano nie mieszczą się one w zakresie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości. Dodatkowo według skarżącego przekroczenie upoważnienia ustawowego nastąpiło także w § 22 ust. 4 Regulaminu poprzez powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, jej nieuprawnioną modyfikację i nałożenie obowiązku, który został już uregulowany w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu, a także w § 23 ust. 1-4 Regulaminu, gdyż Rada przyjmując, że realizując postanowienia przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r., nie mogła wskazać takich podmiotów, jak właścicieli lub użytkowników nieruchomości, zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji, ponieważ je to zadanie Rady Gminy. Zdaniem skarżącego, Rada nie mogła też wskazać, że powszechne akcje deratyzacyjne będą organizowane w porozumieniu z właściwym Inspektorem Sanitarnym i Urząd Gminy ogłosi termin deratyzacji w formie obwieszczeń na terenie Gminy. Takie wskazanie było bowiem sprzeczne z art. 4 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości. Ponadto upoważnienie Wójta dopiero w przypadku populacji gryzoni stwarzającej zagrożenie sanitarne w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym do określenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz określenia poprzez zarządzenie terminu jej przeprowadzenia, stanowiło także przekroczenie delegacji ustawowej, gdyż określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w Regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. w zw. z art. 18 ust. 1 u.s.g. W ocenie skarżącego, Rada Gminy nie mogła wskazać w zaskarżonej uchwale podmiotów (tu właścicieli nieruchomości), które zobowiązane są do poniesienia kosztów deratyzacji, bowiem ta norma kompetencyjna nie mogła stanowić upoważnienia do regulowania przez Radę kwestii dotyczących ponoszenia kosztów. Wreszcie podniesiono, że przekroczono upoważnienie ustawowe także w § 24 ust. 1 załącznika do uchwały, gdyż Radzie Gminy nie przysługuje kompetencja do wskazywania organów, czy też podmiotów odpowiedzialnych za nadzór i egzekwowanie postanowień Regulaminu, za które odpowiedzialna jest Rada Gminy.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Bogorii wskazała, że "uwzględnia" skargę Prokuratora i uchyliła zaskarżoną uchwałę, przez co stała się ona nieaktualna, a została omyłkowo przekazana do Prokuratury Rejonowej w Staszowie, jako obowiązujący akt prawny. Na podstawie uchwały Nr [...] Zgromadzenia [...] z dnia [...] marca 2013 r., członkowie Związku przyjęli regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Ekologicznego Związku [...] w brzmieniu stanowiącym załącznik Nr 1 do ww. uchwały. Organ wyjaśnił, że § 1 ww. regulaminu określa obowiązki wszystkich podmiotów przebywających na terenie tych gmin. Wszystkie zadania z zakresu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bogoria przekazała Związkowi zgodnie z § 4 statutu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał, że w jego ocenie skargę należało uznać za uzasadnioną co do większości zarzutów. Na wstępie Sąd I instancji podkreślił, że na podstawie art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 152, poz. 897), regulaminy utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalone przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 2012 r.) zachowują moc do dnia wejścia w życie nowych regulaminów, nie dłużej jednak niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy i mogą być zmieniane w zakresie upoważnienia zawartego w ustawie zmienianej w art. 1. Stąd też, zdaniem Sądu I instancji objęta skargą uchwała utraciła moc z dniem 1 stycznia 2013 r., niemniej jednak utrata mocy obowiązującej uchwały wskutek regulacji ustawowych czy uchylenia przez organ stanowiący gminy, nie wyłącza możliwości kontroli takiego nieobowiązującego już aktu przez sąd administracyjny, ponieważ w przypadku stwierdzenia jego nieważności nastąpi jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, a więc uznane za nieważne zapisy regulaminu będą traktowane jakby nigdy nie weszły do obrotu prawnego. Następnie Sąd I instancji przywołał regulacje art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 w zw. z art. 41 ust. 1 u.s.g., jak również art. 3, art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zaznaczył, że zaskarżona przez Prokuratora uchwała Nr [...] Rady Gminy w Bogorii z dnia [...] sierpnia 2006 r. podjęta została właśnie na podstawie wskazanego upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 1 ustawy, a granice tego upoważnienia określone zostały enumeratywnie przytoczonymi powyższej przepisami art. 4 ust. 2 ustawy. Tym samym, w ocenie Sądu I instancji, okoliczność, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego i w konsekwencji normatywny akt wykonawczy, oznacza, że Rada Gminy w Bogorii uchwalając objętą skargą uchwałę i określając szczegółowe regulacje omawianego aktu prawa miejscowego (regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Bogoria), nie mogła wykraczać poza granice upoważnienia określone w art. 4 ust. 2 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji, Rada Gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908), z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinna także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do ww. rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji zgodził się ze wszystkimi zarzutami i wnioskami skargi oprócz zarzutu opisanego w pkt 18 i 19 skargi w zakresie zapisów ujętych w § 21 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wskazał bowiem, że zawarte w tym przepisie regulacje stanowią wykonanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy w zakresie określenia przez radę gminy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. W ocenie Sądu I instancji, rozumienie tak skonstruowanego upoważnienia oznacza uprawnienie prawodawcy lokalnego do nałożenia na właścicieli zwierząt domowych (w przedmiotowej sprawie psów) konkretnych obowiązków (także w formie nakazów bądź zakazów), które zmierzają do ściśle określonego w ustawie celu. Sąd I instancji podkreślił, że analizując zakwestionowane przepisy Regulaminu, nie znalazł podstaw do przyjęcia, że przekraczają one delegację ustawową, stanowią zagrożenie dla opisanej w skardze zasady proporcjonalności, czy też prowadzić mogą do niehumanitarnych działań bądź stanowią nadmierne ograniczenie praw właścicieli psów. W szczególności według Sądu I instancji, zapis zawarty w § 21 ust. 1 pkt 1 Regulaminu wprowadzający obowiązek prowadzenia psa zarówno na uwięzi jak i w kagańcu dotyczy wyłącznie psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu, a nie wszystkich psów, jak zdawał się go rozumieć Prokurator. Dodano, że co do takiego zabezpieczenia psów rasy uznawanej za agresywną lub zagrażających otoczeniu nie można mieć wątpliwości i każdy właściciel tego rodzaju zwierzęcia liczyć się musi ze stosowaniem szczególnych środków ostrożności przy jego wyprowadzaniu. W uzasadnieniu wyroku podano również, że w zaskarżonej uchwale nie ma też zapisu, który nie pozwalałby "na odstąpienie, w mogących wystąpić szczególnych sytuacjach, od wprowadzonego w nim generalnego nakazu wyprowadzania psów jedynie na smyczy i w kagańcu", jak argumentował to skarżący, a powołany przez Prokuratora § 22 ust. 2 pkt 2 i 4 reguluje zupełnie inną materię i stanowi realizację delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 7, a nie pkt 6 ustawy. Zdaniem Sądu I instancji za wyjątek od nakazu wyrażonego w § 21 ust. 1 pkt 1 należało natomiast uznać pkt 2 tego uregulowania, który zawiera wprawdzie określenia mogące podlegać interpretacji ("miejsca rzadko uczęszczane" oraz "właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem"), jednak w praktyce nie ma wątpliwości co do przypadków, w jakich będzie on miał zastosowanie. Ponadto, zawarty w omawianej regulacji wyjątek dotyczyć będzie tylko takiego zwierzęcia, które z uwagi na swoje cechy gatunkowe i usposobienie poddaje się bezwarunkowo komendom właściciela. Według Sądu I instancji, trudno sobie przy tym wyobrazić zapis konstruujący odstępstwo od reguły wyrażonej w § 21 ust. 1 pkt 1, zredagowany w bardziej ścisły sposób. Sama bowiem możliwość zwolnienia psa z uwięzi powoduje poddanie jej takim regulacjom, które będą miały zastosowanie w innych niż typowe sytuacjach, przy uwzględnieniu właściwości osobniczych każdego zwierzęcia, których z oczywistych powodów nie można zdefiniować w sposób kategoryczny i enumeratywny.

W ocenie Sądu I instancji nie przekraczał także delegacji ustawowej § 21 ust. 1 pkt 3 Regulaminu statuujący zakaz wprowadzania psów na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci, które powinny być objęte szczególną ochroną przy konstruowaniu przez radę gminy obowiązków wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe, a konkretnie psy, a także nie naruszał on w żaden sposób praw właścicieli psów. Podkreślono również, że wszystkie ww. zapisy § 21 ust. 1 zakwestionowane przez Prokuratora, wprowadzały wymogi realizujące ustawowy cel z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, tj. bezsprzecznie służyły ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Dlatego też według Sądu I instancji przytoczone w skardze argumenty mające przekonywać o sprzeczności § 21 ust. 1 pkt 1-3 z prawem, nie mogły znaleźć akceptacji.

Dodatkowo Wojewódzki Sąd Administracyjne w Kielcach wskazał, że pozostałe zarzuty skargi należało natomiast uznać za trafne i w tym zakresie Sąd ten uznał ich uzasadnienie za własne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w zakresie pkt II, wniósł skarżący kasacyjnie – Prokurator Okręgowy w Kielcach.

Skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanej części zaskarżonego orzeczenia na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż zapisy § 21 ust. 1 pkt 1-3 uchwały Rady Gminy Bogoria z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...], nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnym w Kielcach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie powtórzył szczegółową argumentację przedstawioną uprzednio w treści skargi na poparcie podnoszonego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Z uwagi na to, że zarzuty skargi nawiązują do przekroczenia upoważnienia ustawowego, upoważniającego radę gminy do uchwalenia Regulaminu, trzeba w tym miejscu wskazać, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2013.1399): "1. Rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

3. Rada gminy jest obowiązana dostosować regulamin do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu".

Chcąc dokonać prawnej charakterystyki tego ww. upoważnienia ustawowego, trzeba stwierdzić, że jest to tzw. "szczegółowe" upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego wykonawczego do ustawy, przy czym jednocześnie trzeba podkreślić, że wartościami, które Regulamin ma chronić w świetle powszechnie obowiązującego prawa jest czystość i porządek. Zarazem należy odpowiednio rozumieć charakter wykonawczy omawianego Regulaminu, który zasadniczo sprowadza się do wykonania postanowień ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w granicach upoważnienia ustawowego. Jednak, jeżeli ustawa zawierająca upoważnienie reguluje przedmiot (sferę stosunków społecznych) właściwy także normom/przedmiotom regulacji innych ustaw, to w konsekwencji ten wykonawczy charakter Regulaminu (np. wzory zachowana z przeterminowanymi lekami) ma się odpowiednio także i do przedmiotu regulacji tych innych ustaw, oczywiście przy zasadniczym założeniu mieszczenia się regulowanej materii w granicach omawianego upoważnienia ustawowego, jak i chronionych celów i wartości, którymi są czystość i porządek. Komentarza także wymaga stopień wykonawczego charakteru norm omawianego Regulaminu jako instytucji prawa. Jego celem i zadaniem jest uszczegółowienie zasad mieszczących się w ramach upoważnienia ustawowego. A zatem chodzi o instrumentalne uszczegółowienie zasad ustawowych, tak aby prawodawcze wykonanie zasad będących wyrazem uszczegółowienia wskazanych/wyrażonych w regulaminie dało merytoryczny, materialny efekt realizacji "wykonywanej" zasady ustawowej. Jednocześnie metoda regulacji stosowana przez ustawodawcę, pozwala na przyjęcie tezy, że ustawodawca posłużył się w omawianym upoważnieniu ustawowym pojęciem zasady w szerokim tego słowa znaczeniu, w pewnych przypadkach utożsamiając zasadę z normą prawną. Nie można także wykluczyć, że wykonawczy charakter regulaminu może być uzupełniony o mieszczącą się w ramach upoważnienia pewną ograniczoną prawem samodzielność prawotwórczą prawodawcy lokalnego. Normy Regulaminu maja być także dostosowane do wojewódzkiego planu gospodarki odpadami w terminie 6 miesięcy od dnia uchwalenia tego planu

Ustosunkowując się do zarzutu skargi kasacyjnej, Sąd II instancji stwierdza, że jest uzasadniony. Sąd II instancji podziela stanowisko skarżącego kasacyjnie Organu, że Sąd I instancji w kontrolowanym wyroku naruszył prawo materialnego, a to art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że normy § 21 ust. 1 pkt 1-3 uchwały Rady Gminy Bogoria z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...], nie przekraczają delegacji ustawowej i nie stanowią zagrożenia dla opisanej w skardze prokuratora zasady proporcjonalności oraz nie prowadzą do niehumanitarnych działań i nie stanowią nadmiernego ograniczenia praw właścicieli psów.

Zgodnie z treścią § 21 Regulaminu: "1.Osoby utrzymujące psy są zobowiązani do:

1) prowadzenia psa na uwięzi, a psa rasy uznawanej za agresywną lub zagrażającemu otoczeniu do nałożenia kagańca,

2) prowadzenia psa bez smyczy w miejscach rzadko uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec, a właściciel (opiekun) sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem,

3) nie wprowadzania ich na teren placów zabaw i piaskownic dla dzieci,"

W odniesieniu do treści § 21 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, Sąd II instancji stwierdza, że Sąd I instancji kontrolujący jego treść pominął skutki wynikające z wprowadzenia bezwzględnego nakazu, nie przewidującego, co istotne, żadnego wyjątku w nakazie prowadzenia psów na smyczy w stanach faktycznych wskazanych w normie, a dodatkowo w kagańcu psów ras uznawanych za agresywne lub zagrażających otoczeniu - a polegające na prowadzeniu do niehumanitarnych działań oraz stanowieniu nadmiernego ograniczenia praw właścicieli zwierząt. Zagadnienie to już było przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skład obecnie orzekający podziela i uważa za swoje, stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 13 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1492/12, nawiązujące m.in. do art. 77 Kodeksu wykroczeń i komentarza tego przepisu autorstwa W. Kotowskiego. W myśl art. 77 Kodeksu wykroczeń dot. niezachowania ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia: "Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany". W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń Wojciech Kotowski stwierdza m.in., że "chodzi o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Spełnienie tego warunku ramach zwykłych środków ostrożności nie wymaga np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Chodzi w szczególności o doskonałe poznanie psychiki psa i uzyskania bezwzględnego posłuszeństwa". Autor komentarza wskazuje przy tym, że prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Nie może budzić wątpliwości to, że także niektóre psy, niebędące na liście 11 ras psów niebezpiecznych, wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zdaniem komentatora, trudno natomiast wymagać od właściciela używania kagańców wobec psów, które ze względu na swoją wagę i wielkość mogą być z łatwością trzymane na smyczy (zob. W. Kotowski, komentarz do art. 77 kodeksu wykroczeń, LEX/el 2009). W komentarzu do art. 77 kodeksu wykroczeń zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Środki nakazane to środki, o jakich mowa w wielu ustawach, m.in. w ustawie z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.jedn. Dz.U. z 2003 r. Nr 106, poz. 1002 ze zm.), czy w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28 kwietnia 2003 r. w sprawie wykazu ras psów uznawanych za agresywne. W powołanej ustawie przez "humanitarne traktowanie zwierząt" rozumie się traktowanie uwzględniające potrzeby zwierzęcia i zapewniające mu opiekę i ochronę. Generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może zatem w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto, jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. W konsekwencji należy stwierdzić, że postanowienia Regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji i tym samym niekiedy nadmierne, w rezultacie prowadzące do sankcji karnych, mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej, gdy nakazane Regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego.

Powyższe rozważania znajdują także zastosowanie do treści § 21 ust. 1 pkt 2 omawianego Regulaminu, który także nie przewiduje żadnych uzasadnionych prawem wyjątków, o których jest mowa powyżej, od nakazów w nim określonych. Omawiany przepis wprowadza powszechny lokalny obowiązek posiadania przez psa kagańca a nadto posługuje się pojęciem nieoznaczonym, trudnym do egzemplifikacji, więc nie spełniającym przesłanek prawidłowej techniki prawodawczej, w postaci "miejsca rzadko uczęszczanego". Sąd II instancji podziela argumentacje skargi kasacyjnej, że treść § 21 ust. 1 pkt 3 Regulaminu wychodzi wyraźnie poza granicę upoważnienia ustawowego zawartego w ww. art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W tym przypadku, właściwe odpowiednio do podejmowania tych kwestii są, znajdujące oparcie w prawie, m.in. regulaminy korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej. Zgodnie z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U.2001.142.1591 t.j. "Na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: 4) zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Z całości przeprowadzonych powyżej rozważań dotyczących kontroli wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd ten - w zakresie wskazanym - powyżej uchybił prawu materialnemu przez błędną wykładnię i bezpodstawnie oddalił we wskazanym zakresie skargę. Sąd II instancji uchylił wyrok Sądu I instancji, aby Sąd ten przy ponownym rozpoznaniu sprawy ze skargi kierował się nie tylko wskazaniami i oceną prawną Sądu II instancji, ale aby zarazem rozważył stopień integralność postanowień kontrolowanego Regulaminu w całości, po ocenie zgodności jego treści z powszechnie obowiązującym prawem, mając przy tym na uwadze sygnalizowaną powinność wyeliminowania jego przepisów sprzecznych z prawem.

Z uwagi na powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania jak w pkt 1 sentencji swojego wyroku. Sąd II instancji, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną w pozostałej części, jak w pkt 2 sentencji swojego wyroku.