Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1526/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 art. 2 art. 3 art. 4 art. 5 art. 6 art. 7 art. 10 art. 11 art. 14 ust. 1 art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Piotr Borowiecki (spr.), Protokolant specjalista Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2018 r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2017 r., 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz skarżącej E. B. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także: "SKO w [...]" lub "organ odwoławczy"), działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 1659 ze zm.) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej także "k.p.a."), po rozpoznaniu odwołania E.B. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") od decyzji Burmistrza Miasta O. (dalej także: "organ pierwszej instancji") z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], odmawiającej udzielenia skarżącej E.B. informacji publicznej dotyczącej udostepnienia umowy na obsługę prawną zawartą w 2016 r. pomiędzy Miastem O. a Kancelarią Prawną L. Spółka Komandytowa - orzekając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 11, art. 14 ust. 1, a także art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p.") w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 419 ze zm. - dalej także: "u.z.n.k.") - utrzymało w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wydana została w następującym stanie faktycznym.

Skarżąca E.B. pismem z dnia [...] lipca 2006 r. wystąpiła do Burmistrza Miasta O. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie kopii umowy na obsługę prawną zawartą w 2016 r. pomiędzy Miastem O. a Kancelarią Prawną L. Spółka Komandytowa z siedzibą w W.

Ustosunkowując się do powyższego wniosku, Burmistrz Miasta O. w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r. poinformował stronę skarżącą, że z uwagi na cel zawarcia przedmiotowych umów, mogą one być środkiem służącym do dostarczenia jej informacji istotnych z punktu widzenia toczącego się postępowania sądowego przeciwko spółce C. (dalej także "spółka C."), której prezesem jest małżonek skarżącej, a także do ujawnienia tajemnic przedsiębiorcy w odniesieniu do kancelarii prawnej L. sp. k.

Kancelaria prawna L. sp. k. w piśmie z dnia [...] września 2016 r. poinformowała Burmistrza Miasta O., że udostępnienie spółce C., jej prezesowi zarządu lub małżonce prezesa zarządu tej spółki wnioskowanych danych stanowiłoby poważne naruszenie tajemnicy kancelarii w zakresie warunków świadczonych przez nich usług na rzecz klientów kancelarii, w tym miasta O..

W wyniku analizy zgormadzonego materiału dowodowego, Burmistrz Miasta O., działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił udzielenia skarżącej informacji publicznej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...], uchyliło sporną decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] września 2016 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] wskazało, że przy ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy organ pierwszej instancji powinien wskazać konkretnych, posiadających wartość gospodarczą należących do niego informacji, które mają korzystać z poufności, powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa wskazaną w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto, SKO w [...] stwierdziło, że przekazując odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, winien być także przekazany dokument, którego udostępnienia żąda strona skarżąca.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz Miasta O. - działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], odmówił skarżącej udzielenia wnioskowanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji zauważył na wstępie, iż realizując zalecenia zawarte w treści uzasadnienia powyższej decyzji SKO w [...], w celu dokonania pogłębionej oceny przesłanek wskazanych przez organ odwoławczy, pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Kancelarii L. sp. k. z prośbą o rozważenie, czy wskazane w treści pisma informacje spełniają kryteria tajemnicy przedsiębiorcy, a także prosząc o opis, z jakich technologii i urządzeń korzysta wspomniana kancelaria prawna dla zachowania tych informacji w tajemnicy.

Organ pierwszej instancji wskazał jednocześnie, iż udzielając odpowiedzi na powyższe wezwanie, kancelaria L. sp.k. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2017 r. zwróciła uwagę na technologie i procedury, które mają również zastosowanie do danych, o które wnioskują zarówno spółka C., w tym jej prezes zarządu, jak i skarżąca, która jest małżonką prezesa zarządu.

Mając na uwadze przedmiotową odpowiedź kancelarii prawnej, Burmistrz Miasta O. uznał, że analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - zaistniały przesłanki odmowy udostepnienia żądanej przez stronę skarżącą informacji publicznej.

Organ pierwszej instancji zauważył, że kancelaria L. sp.k. podejmuje działania mające zabezpieczyć informacje takie, jak treść umów łączących ją z podmiotami trzecimi przed ich ujawnieniem dla osób niepowołanych. Ponadto, organ pierwszej instancji wskazał, że informacje w postaci treści umowy posiadają wartość gospodarczą dla wskazanej kancelarii. W ocenie organu, treść umów zawieranych przez kancelarię wskazuje na sposób, w jaki podmiot ten wypełnia swoje zadania w zajmowanym przez siebie segmencie rynku. Według Burmistrza Miasta O., ujawnienie ich na zewnątrz powodowałoby w takim wypadku uzyskanie dostępu do informacji, które w praktyce nigdy nie są podawane do szerokiej wiadomości, m.in. dla zachowania ich w tajemnicy przed konkurencją. Organ uznał, że są to dane szczególnie wrażliwe z punktu widzenia działalności tego podmiotu. Organ pierwszej instancji wskazał zatem, iż Informacje te mają obiektywną i istotną wartość gospodarcza, gdyż odnoszą się do sfery finansowej, gospodarczej i organizacyjnej, które każdy przedsiębiorca ma prawo utrzymywać w tajemnicy przed innymi przedsiębiorcami. Z uwagi na tę wartość gospodarcza informacje te - jak zauważył organ - nigdy nie zostają podane do publicznej wiadomości. W tej sytuacji, Burmistrz Miasta O. uznał, że uzyskanie dostępu do nich mogłoby spowodować nieuzasadnione uprzywilejowanie innych podmiotów, które konkurują na rynku z kancelarią L. sp.k. Powyższe, zdaniem organu pierwszej instancji, uprawnia do stwierdzenia, że żądana informacja posiada wartość gospodarczą, skoro może wpływać na pozycję rynkową tych podmiotów. Organ zauważył przy tym, iż odnośnie pojęcia "informacji posiadającej wartość gospodarczą", w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, w doktrynie i orzecznictwie obowiązuje jego liberalna wykładnia, zgodnie z którą za całkowicie wystarczające w tej mierze należy uznać istnienie nawet nieznacznej lub jedynie potencjalnej wartości ekonomicznej informacji, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę mogłoby zaoszczędzić mu wydatków lub zwiększyć jego zyski w relacjach z innymi uczestnikami obrotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1903/13).

Ponadto, Burmistrz Miasta O. uznał, że kancelaria L. sp.k. wskazała w kierowanej do organu korespondencji, iż żądana informacja zawiera informacje objęte tajemnicą jej przedsiębiorstwa i w związku z tym wniosła o nie ujawnianie jej treści.

Mając powyższe na uwadze, organ pierwszej instancji stwierdził, że koniecznym jest ustalenie, czy wspomniana kancelaria prawna podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności treści umowy.

Burmistrz Miasta O. uznał, że skoro z ustaleń wynika, że kancelaria prawna L. sp.k. w sposób jednoznaczny zastrzegła, że treść spornej umowy uważa za tajemnicę przedsiębiorstwa i wnosi o jej nieujawnianie, a równocześnie treść tego dokumentu stanowi obiektywnie, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami tajemnicę przedsiębiorstwa, to organ bez zgody zainteresowanego podmiotu nie ma prawa jej ujawnienia stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W konsekwencji, organ pierwszej instancji stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie wypełniona została przesłanka ograniczenia prawa do informacji publicznej, określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na konieczność ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. Zdaniem organu pierwszej instancji, ograniczenie to jest zgodne z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, albowiem ograniczenie prawa do informacji podyktowane jest w tym przypadku prawem jednostki do ochrony jej prywatnych interesów.

Ponadto, organ pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie wskazać należy również na fakt, iż kancelaria L. reprezentuje Miasto O. w sprawie przeciwko spółce C., której prezes zarządu jest małżonkiem skarżącej E.B.. Zdaniem organu pierwszej instancji, okoliczność ta ma o tyle istotne znaczenie, o ile zważy się, że z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że w drodze ustawy o dostępie do informacji publicznej niedopuszczalne jest pozyskiwanie informacji co do prawnych argumentów uzasadniających stanowisko przeciwnika procesowego. Takie działanie pozostaje bowiem bez żadnego związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 89/09). W ocenie organu pierwszej instancji, z podobną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Burmistrz Miasta O. zauważył, że co prawda treść samej umowy nie daje - co do zasady - pełnego oglądu strategii i argumentacji prawnej powoływanej w sporze, niemniej jednak pozwala na pozyskanie informacji, które mogą być wykorzystane w celu przechylenia szali zwycięstwa na stronę podmiotu przeciwnego, chociażby poprzez pozyskanie informacji o nieprzekraczalnych warunkach i terminach realizacji obowiązków umownych, na które umówiły się strony. Zdaniem organu, takie działanie - jak skarżącej - pozostaje bez związku z interesem publicznym, lecz służy wyłącznie indywidualnemu interesowi jednej ze stron postępowania sądowego (podobnie: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/0l 93/10).

Zważywszy na powyższe okoliczności, Burmistrz Miasta O. uznał, iż istnieje realna obawa, że skarżąca może przekazać uzyskane od miasta informacje na potrzeby sporu sądowego pomiędzy miastem O. i spółką C., albowiem - jak podniósł organ - skarżąca jest małżonką Prezesa Zarządu spółki C., a zatem oczywistym jest, że wiedzę, jaką posiądzie osobiście, przekaże swojemu mężowi, który z kolei będzie w stanie wykorzystać zdobyte w ten sposób informacje również w działalności podmiotu, którym zarządza.

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. skarżąca wniosła do SKO w [...] odwołanie od w/w decyzji Burmistrza Miasta O..

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji w całości oraz zobowiązanie Burmistrza Miasta O. do udostępnienia jej wnioskowanej informacji publicznej, skarżąca zarzuciła, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji przedstawiając szereg punktów określających sposób działania spółki L. sp. z o.o., w żaden sposób nie odniósł się do kwestii zabezpieczenia tych konkretnych informacji, o które skarżąca wnosiła. Zdaniem skarżącej, są to powszechnie stosowane zabezpieczenia w firmach, które obracają informacjami podmiotów gospodarczych.

Skarżąca stwierdziła, że podmioty, które decydują się na współpracę z organami władzy publicznej lub innymi podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia posiadanych informacji publicznych, powinny liczyć się z ewentualnością zażądania przez osoby trzecie udostępnienia informacji o tej współpracy. Według strony skarżącej, współpraca ta winna być na tyle klarowna, aby nie budziła wątpliwości ani żadnych podejrzeń co do uczciwości.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca zarzuciła ponadto, że tłumaczenia Burmistrza Miasta O. odnośnie tajemnicy przedsiębiorstwa współpracującego z miastem są w dalszym ciągu informacjami ogólnymi. Według skarżącej, organ pierwszej instancji nie dokonał żadnej analizy, opierając się nadal na bardzo ogólnym stwierdzeniu współpracującej z nim firmy. Strona skarżąca zarzuciła jednocześnie, że w uzasadnieniu spornej decyzji brakuje nadal szczegółowej analizy, które informacje i dlaczego stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W wyniku rozpatrzenia odwołania strony skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust.1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6, art. 7 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 11, art. 14 ust. 1, art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. - decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. utrzymał w moc decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wydanej decyzji SKO w [...] zauważyło, że istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadza się do oceny tego, czy organ pierwszej instancji zasadnie przyjął, że żądana informacja stanowi tajemnice przedsiębiorstwa. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że istotą sporu była kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

SKO w [...], powołując się na definicję legalną "tajemnicy przedsiębiorcy", zawartą w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - uznał w rezultacie, iż interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można uznać, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna.

Zdaniem organu odwoławczego, z informacją poufną mamy do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, czy też konkurentów. W tym miejscu, organ odwoławczy stwierdził, że każdy sposób działania, który wskazuje, iż określone informacje są traktowane, jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego.

Organ odwoławczy uznał ponadto, że w realiach faktycznych niniejszej sprawy ważną kwestią jest posiadania przez informację wartości gospodarczej. W ocenie SKO w [...], wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, czy też oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością. Zdaniem organu odwoławczego, istotne jest przy tym to, że sporne informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Według SKO w [...], ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajeniu. SKO w [...] stwierdziło, że wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajenia tych danych. Zdaniem organu odwoławczego, ważne jest przy tym to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności, zaś organ, sporządzając motywy decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanych informacji, przedstawił w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Mając powyższe na względzie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wskazał w sposób wyraźny na dwa elementy tajemnicy przedsiębiorcy, tj. materialny (wskazując na wartość gospodarczą wnioskowanej informacji) oraz formalny (wykazując wolę utajenia danych informacji). SKO w [...] uznało, że organ pierwszej instancji przedstawił, że Kancelaria L. podejmuje szereg czynności ograniczających możliwość zapoznawania się przez podmioty niepowołane z treścią informacji przetwarzanych przez tą kancelarię. Ponadto, organ odwoławczy uznał, że Burmistrz Miasta O. wykazał, że spełniony jest również element materialny "tajemnicy przedsiębiorcy", albowiem wykazał, że sporna informacja, której udzielenia żąda skarżąca, przedstawia wartość gospodarczą dla kancelarii. Zdaniem organu odwoławczego, informacje zawarte w umowie na obsługę prawną Miasta O. przez Kancelarię L. zawierają informacje dotyczące czynności prawnych oraz zakresu i sposoby świadczonych usług prawnych przez wspomnianą kancelarię prawną, a ich ujawnienie zagraża interesowi tej kancelarii.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. E.B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję SKO w [...] z dnia [...] lipca 2017 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu wydanie spornej decyzji niezgodnie z prawem.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła na wstępie, że celem ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zapewnienie transparentności działań władzy publicznej, a zatem jawność działań organów władzy publicznej ma zdecydowanie pierwszeństwo przed tajnością.

Strona skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zauważyła, że jeżeli prawo do informacji publicznej stanowi prawo konstytucyjne, to ustawy określające tryb dostępu do informacji powinny być interpretowane w taki sposób, aby zagwarantować obywatelom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki powinny być rozumiane wąsko (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11). Oznacza to, zdaniem skarżącej, stosowanie w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego (vide: m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1149/10).

Skarżąca podkreśliła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowała się linia, z której wyraźnie wynika, że umowy cywilno-prawne zawierane przez organy władzy publicznej, a w tym przez jednostki samorządu terytorialnego, co do zasady zawierają informacje publiczne (vide: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II SAB/Op 12/10, czy też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 192/09).

Zdaniem skarżącej, umowa taka stanowi, w świetle art. 1 ust. 1 u.d.i.p., informację o sprawach publicznych, albowiem dostarcza wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego zagospodarowania. Skarżąca zauważyła jednocześnie, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, także umowy cywilnoprawne o świadczenie usług prawnych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego zawierają informacje publiczne, choćby dlatego, że związane są z wydatkowaniem środków publicznych, a te powinny być transparentne i poddane kontroli społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2855/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 50/12).

W ocenie strony skarżącej, podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej może oczywiście powołać się na fakt, że umowy te zawierają informacje, które nie mogą zostać udostępnione z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, jednakże przed odmową organ ten powinien dokonać wszechstronnej analizy treści zawartych w tych umowach i zdecydować, które informacje mogą zostać udostępnione, a które stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Zdaniem skarżącej, za błędną praktykę należy uznać odmowę generalną bez zbadania, jakie dokładnie informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa.

Tymczasem, jak stwierdziła skarżąca, w zaskarżonej decyzji brak jest jakiejkolwiek analizy, które informacje i dlaczego stanowią - w ocenie organu - o tajemnicy przedsiębiorstwa.

Zdaniem skarżącej, współpraca prywatnego przedsiębiorcy z jednostką budżetową powinna być transparentna, aby na każdym jej etapie oraz każdy jej odcinek i dokument mógł być podany do publicznej wiadomości. Nie ma bowiem podstaw, aby zgodną z zasadami i prawem umowę ukrywać przed stroną postępowania. Skarżąca stwierdziła, że zasłaniając się tajemnicą przedsiębiorcy, można ukryć niezgodne z prawem lub zasadami współżycia społecznego warunki zawarte w umowie. Według skarżącej, jeżeli cena za usługę prawną, jaką świadczy kancelaria L. Burmistrzowi Miasta O., jest rynkowa a zasady zawarte w umowie nie odbiegają od standardów i są zgodne z prawem, to w tej umowie nie powinno być nic do ukrycia, nic co podlega ochronie przed ujawnieniem. Zdaniem skarżącej, zachodzi jednak podejrzenie, że skoro Burmistrz Miasta O. przez półtora roku broni ujawnienia treści umowy łączącej go z kancelarią prawną L., to znajdują się tam warunki odbiegające od normalnych i rynkowych.

Strona skarżąca podkreśliła, że jeżeli firma prywatna decyduje się na współpracę z jednostką budżetowa, to pierwszą zasadą tej współpracy jest transparentność. Natomiast, jeżeli nadrzędną cechą współpracy jest tajemnica przedsiębiorcy, to takiej współpracy nie należało podejmować.

Odnosząc się z kolei do wskazanych przez organ pierwszej instancji dwóch elementów tajemnicy przedsiębiorcy, a mianowicie materialnego i formalnego, skarżący zauważył po pierwsze, że jeśli chodzi o element formalny, to owszem kancelaria prawna L. podejmuje szereg czynności ograniczających możliwość zapoznania się z treścią przetwarzanych przez nią informacji osobom niepowołanym, niemniej - zdaniem skarżącej - są to normalne działania kancelarii prawnej, która dysponuje poufnymi informacjami o swoich klientach i która musi chronić informacje o swoich klientach. Według skarżącej, nie dotyczy to jednak współpracy z jednostką finansowana przez budżet państwa, która z zasady nie powinna ukrywać zasad współpracy z firmą prywatną.

Zdaniem strony skarżącej, usługi prawne, ich zakres oraz sposób ich świadczenia jednostkom budżetowym, nie mieszczą się w żaden sposób w przepisach o ochronie prywatności. W ocenie strony skarżącej, niezrozumiałym jest też stwierdzenie organu, że informacje kancelarii prawnej L., ich ujawnienie, przekazanie lub wykorzystanie zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Skarżąca zarzuciła, że organ nie stwierdził, na czym to naruszenie miałoby polegać.

W ocenie skarżącej, zachowanie zarówno Burmistrza Miasta O., jak też SKO w [...], wskazuje na to, że tylko z znanych tym organom powodów, są oni zainteresowani ukryciem szczegółów spornej umowy o świadczenie usług prawnych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołując się w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę na przepis art. 11 ust.4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, zawierający definicję legalną tajemnicy przedsiębiorstwa, SKO w [...] stwierdziło, że wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania wobec kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji, czy też oszczędności. Zatem, jak stwierdził organ odwoławczy, wartość gospodarczą mają wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. SKO w [...] uznało, że w rozpoznawanej sprawie informacja, której udzielenia żąda skarżąca, przedstawia dla kancelarii prawnej wartość gospodarczą. Zdaniem organu odwoławczego, w umowie z 2016 r. zawartej pomiędzy Miastem O. a Kancelarią L., oprócz zakresu obsługi prawnej, znajdują się informacje dotyczące konkretnych czynności prawnych oraz zakresu i sposobu świadczonych usług prawnych konkretnej kancelarii. W tej sytuacji, organ odwoławczy uznał, że z punktu widzenia działalności wspomnianej kancelarii prawnej, przedmiotowe informacje nalezą do tego podmiotu, a ich ujawnienie bądź wykorzystanie naruszają interes tego podmiotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga E.B. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], odmawiającą skarżącej udostępnienia informacji publicznej - narusza przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając sporną decyzję administracyjną, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu tych decyzji, dlaczego uznał, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Sąd uznał, że w konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, organ administracji publicznej - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonał prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Tym samym, Sąd stwierdził, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wydając zaskarżoną decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy udostepnienia stronie skarżącej wnioskowanych przez nią informacji - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania norm prawa materialnego, mogły mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do wyeliminowania z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Na wstępie, warto zauważyć to, iż Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określoną w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP).

Jak wynika z brzmienia przywołanych norm konstytucyjnych, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy, gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności.

Nie ulega wprawdzie jakiejkolwiek wątpliwości to, że prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Niemniej jednak, oczywistym jest również to, że ujawnienie niektórych informacji mogłoby w sposób istotny zagrażać interesom państwa, a także szkodzić jego wiarygodności w kontaktach międzynarodowych (a tym samym zagrażać również interesom wszystkich obywateli).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, będąca regulacją prawną uszczegóławiającą realizację konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych. Wskazuje też, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione.

W niniejszej sprawie okolicznością niesporną było to, iż spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania wspomnianej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że podmiot, do którego zwróciła się strona skarżąca, jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej, jak również wnioskowane przez stronę skarżącą informacje mieściły się w szeroko rozumianym pojęciu informacji publicznej. Dotyczyły one bowiem problematyki dysponowania mieniem publicznym.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla porządku należy jedynie wskazać, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej, każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie. Zakres przedmiotowy informacji publicznej wymienia art. 6 cyt. ustawy. Na podstawie powyższych regulacji przyjmuje się, iż każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz, podmiotów sprawujących funkcje publiczne albo odnosząca się do innych podmiotów, wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu.

Wyjątki od powyższej zasady wprowadza przepis art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie informacji publicznej.

W świetle art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Jak stanowi z kolei art. 5 ust. 2 cyt. ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jak wynika z treści powołanego przepisu, a także z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, zaś ograniczenie to może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w tym przepisie okoliczności.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ zasadnie przyjął, że żądana przez skarżącą informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa. Innymi słowy, istotą sporu w niniejszej sprawie była więc kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Według Sądu, uznać należy, że organ administracji publicznej lub inny podmiot zobowiązany, wydając decyzję odmowną z powołaniem się na "tajemnicę przedsiębiorstwa", winien uwzględnić to, iż ustawa o dostępie informacji publicznej nie zawiera definicji tego pojęcia.

Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa zawarta została w art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

Przepis ten stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa stanowiska, jeśli idzie o rozumienie użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcia tajemnica przedsiębiorcy. Zgodnie z pierwszym z nich pojęcie tajemnica przedsiębiorcy, o jakiej mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., utożsamia się z pojęciem tajemnica przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2950/14). Zgodnie z drugim stanowiskiem, pojęcie tajemnica przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa, której definicję zawiera art. 11 u.z.n.k. i przyjmuje się, że pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Przyjmuje się, że tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się tajemnicą, kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 192/13 oraz wyrok NSA z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 511/13).

W niniejszej sprawie, skład orzekający Sądu opowiada się za pierwszym ze wskazanych powyżej stanowisk co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Sąd w tej kwestii podziela też pogląd, co do rozumienia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy wyrażony m.in. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1882/16, czy też w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 118/17 oraz w wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 43/17.

Warto w tym miejscu przytoczyć również pogląd Sądu Najwyższego co do znaczenia pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Otóż według wykładni Sądu Najwyższego zawartej w wyroku z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, tajemnicą przedsiębiorcy "są nieujawnione wiadomości, informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne lub inne posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Fakt, że informacje dotyczące poszczególnych elementów urządzenia są jawne decyduje o odebraniu zespołowi wiadomości o produkcie przymiotu poufności".

Nie ulega zatem wątpliwości, że informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej, jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji, jako tajemnicy wymaga więc podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mają być działania. Istotne jest w każdym razie to, aby działania te były podejmowane z uwagi na charakter danych informacji, a nie dopiero w wyniku otrzymania przez przedsiębiorcę wniosku o ich ujawnienie. Informacja poufna nie nabywa bowiem cech poufności z uwagi na żądanie jej udostępnienia. Cecha ta winna istnieć już w samej informacji od momentu jej pozyskania przez przedsiębiorcę.

Bliższa analiza wskazanych powyżej elementów uprawnia do twierdzenia, że w zasadzie powyższe przesłanki da się sprowadzić do jednego wspólnego mianownika, tj. poufności. Jeżeli bowiem przedsiębiorca nie podjął działań w celu zabezpieczenia poufności, to informacja nie jest poufna, skoro każdy może mieć do niej dostęp. Nie może być bowiem poufną informacja, co do której nie podjęto żadnych środków w celu zabezpieczenia jej poufności. Informacja "ujawniona do wiadomości publicznej" nie może być poufna, nawet gdyby podjęto środki dla zabezpieczenia jej poufności na podstawie mylnego przekonania, że jest chroniona przez ustawę, jako tajemnica przedsiębiorstwa. Jeżeli informacja jest powszechnie dostępna i w żaden sposób niezabezpieczona, to takiej kontroli nie ma, ergo - informacja nie ma charakteru tajemnicy przedsiębiorstwa. Daje się zatem zauważyć, iż informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (por. m.in. A. Michalak, Komentarz do art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło Marek, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, publ. LEX nr 93420). Podobnie w tej kwestii wypowiedział się również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 7 marca 2003 r. sygn. akt I CKN 89/01.

Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy, jak to już wyżej podkreślano, w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej.

W doktrynie przyjmuje się, że ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji (vide: E. Nowińska, M. Du Vall, Komentarz do ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Warszawa 2013 r.). Z informacją poufną mamy zatem do czynienia wtedy, kiedy przedsiębiorca ma wolę, by pozostała ona tajemnicą dla pewnych kół odbiorców, konkurentów. Wola ta dla innych osób musi być rozpoznawalna. Ustawodawca nie przesądził przy tym, jakie to mianowicie mają być działania. Wydaje się więc, że każdy sposób działania, który wskazuje, że określone informacje są traktowane, jako poufne, będzie stanowić realizację omawianego zalecenia ustawowego. Z tego względu ustawowe wymaganie podjęcia niezbędnych działań spełni także podjęcie pewnych czynności konkludentnych, jak np. dopuszczenie do informacji jedynie wąskiego kręgu pracowników. Dla zrealizowania przesłanki "niezbędne działania" należy podjąć fizyczne środki ochrony (nawet najskromniejsze zabezpieczenie techniczne). W konkretnych okolicznościach o obowiązku dochowania tajemnicy może przesądzać sam charakter informacji w powiązaniu z poziomem wiedzy zawodowej osób, które weszły w ich posiadanie.

Niezależnie, od powyższych dywagacji dotyczących konieczności istnienia poufności, w realiach faktycznych niniejszej sprawy skupić się należało na materii informacji posiadających wartość gospodarczą, albowiem organ w spornej decyzji podnosił istnienie tej okoliczności.

W ocenie Sądu, wartość gospodarczą posiadają dla przedsiębiorcy te dane, które świadczą o prowadzonej przez firmę polityce finansowej, obrazują jej zobowiązania względem kontrahentów, dotyczą wierzytelności, odnoszą się do inwestycji czy oszczędności. Wartość gospodarczą mają więc wszelkie informacje, jakie dotyczą szeroko rozumianego gospodarowania przez firmę jej mieniem, w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Istotne przy tym jest, to, że ww. informacje winny być na tyle szczegółowe, aby istniał bezpośredni związek pomiędzy nimi a prowadzoną działalnością gospodarczą. Innymi słowy, ważne jest, aby określone dane w sposób obiektywny obrazowały szczegóły prowadzonej działalności gospodarczej i przekładały się na istnienie interesu przedsiębiorcy w ich utajnieniu.

Ponadto, podkreślenia wymaga to, że ustawodawca tworząc omawiany przepis, odnosił się do pojęcia wartości gospodarczej istniejącej dla danego przedsiębiorcy. Wartość ta musi więc oczywiście mieć charakter obiektywny. Nie musi ona mieć zaś znaczenia dla wszystkich uczestników obrotu gospodarczego, czy tez choćby znacznej jej ilości. Wystarczającą przesłanką dla uznania pewnych danych za objętych tajemnicą przedsiębiorstwa jest to, że mają one wartość gospodarczą dla przedsiębiorcy, który podjął kroki w celu utajnienia tych danych. Ważne przy tym jest to, aby strona powołująca się na wartość gospodarczą określonych danych udowodniła istnienie tej okoliczności i sporządzając motywy decyzji przedstawiła w nich swoją argumentację w sposób wyczerpujący.

Należy również zauważyć, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 29 września 2017 r., wydanego w sprawie pod sygn. akt I OSK 3046/15, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie wskazał, że tajemnica przedsiębiorcy to kategoria uzasadniająca ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, jako określona w ustawie wartość wynikająca z "ochrony wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrony porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". W sytuacji - jak uznał NSA - gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej dokonuje wykładni użytego w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wykładni pojęcia niedookreślonego "tajemnicy przedsiębiorcy", powinien odczytywać jego treść przez pryzmat regulacji konstytucyjnej wyrażonej w przepisie 61 Konstytucji RP.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej w postaci kopii umowy na obsługę prawną zawartą w 2016 r. pomiędzy Miastem O. a Kancelarią Prawną L. spółka komandytowa z siedzibą w W..

W niniejszej sprawie zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i organ pierwszej instancji rozważyło kwestię elementu formalnego niezbędnego do uznania danej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, a polegającego na zbadaniu i ocenie, że przedsiębiorca podjął działania w celu zachowania poufności żądanych informacji, a żądana informacja miała charakter informacji technicznej, technologicznej, organizacyjnej przedsiębiorstwa lub innej posiadającej wartość gospodarczą, której ujawnienie obiektywnie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy.

W niniejszej sprawie, organy obu instancji zauważyły, że kancelaria prawna L. podejmuje szereg czynności ograniczających możliwość zapoznawania się przez podmioty niepowołane z treścią informacji przetwarzanych przez tę kancelarię. Organy wskazały, że wprowadzone odpowiednie sposoby archiwizacji i przetwarzania danych, które ograniczają możliwość zapoznania się z danymi przechowywanymi przez wspomnianą kancelarię prawną oraz ograniczony dostęp osób z zewnątrz, powodują, że do danych i informacji, jakie gromadzi kancelaria dostęp mogą uzyskać jedynie osoby, którym podmiot ten nada stosowne uprawnienia.

W ocenie Sądu, Burmistrz Miasta O., jako podmiot zobowiązany do udostępnienia wnioskowanej informacji, słusznie przyjął zatem, iż kancelaria prawna L. podjęła niezbędne działania w celu zachowania poufności danych będących przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Element formalny tajemnicy przedsiębiorstwa został zatem spełniony.

Wobec spełnienia elementu formalnego, należało dokonać oceny informacji zawartych w dokumentach, będących przedmiotem wniosku o udostępnienie, pod kątem przesłanek materialnych przewidzianych w art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W ocenie Sądu, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i Burmistrz Miasta O., wydając obie sporne decyzje administracyjne, przedstawili jedynie wykładnię pojęcia tajemnica przedsiębiorstwa, z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - co do zasady - zgadza się. Organy te nie odniosły jednak wspomnianej definicji do szczegółowego przedmiotu wniosku inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie. Stąd, nie jest więc wiadomym, w czym organy te dokładnie upatrują wartości gospodarczej mającej świadczyć o posiadaniu przez żądaną informację przymiotu tajemnicy przedsiębiorcy.

Powyższe sprawia, że zarówno zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i sporna decyzja Burmistrza Miasta O. z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], odmawiająca udzielenia skarżącej informacji publicznej dotyczącej udostepnienia umowy na obsługę prawną miasta zawartą w 2016 r. z Kancelarią Prawną L. Spółka Komandytowa, nie poddają się prawidłowej kontroli sądowej. Ogólny charakter ich uzasadnienia nie pozwala bowiem Sądowi, na poznanie dokładnego toku rozumowania organów i motywów obu spornych rozstrzygnięć.

Zdaniem Sądu, koniecznym jest precyzyjne odniesienie się w decyzji do treści konkretnych fragmentów umowy zawartej w 2016 r. pomiędzy Miastem O. a Kancelarią Prawną L. sp.k., choć - co zrozumiałe - w zakresie, który oczywiście nie doprowadzi do ujawnienia ich treści. Jest to o tyle ważne, o ile zauważy się, że bez szczegółowego wyjaśnienia przez organ tego, jak wskazana we wniosku strony skarżącej i w spornej decyzji umowa, uznana za tajemnicę przedsiębiorcy, przekłada się na pojęcie wartości gospodarczej, uzasadnienie decyzji nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę.

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a także Burmistrz Miasta O., wydając kwestionowane decyzje, dopuścili się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., albowiem w sposób wyjątkowo lakoniczny wyjaśniły w uzasadnieniu obu spornych decyzji, dlaczego uznały, że zachodzi przesłanka ograniczająca dostęp do informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji.

W konsekwencji wskazanego powyżej uchybienia, skład WSA w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż organy administracji publicznej obu instancji - odmawiając stronie skarżącej udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej - nie dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie zaistnienia przesłanek zastosowania przepisów art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, przez co naruszyły w sposób ewidentny zarówno zasadę praworządności wyrażoną w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, jak i zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, o której mowa w art. 8 k.p.a.

Sąd uznał, że uzasadniając sporne decyzje w sposób bardzo ogólnikowy, bez bliższej analizy występowania wszystkich przesłanek koniecznych do przyjęcia tezy, iż spełnione zostały cechy tajemnicy przedsiębiorcy, organy obu instancji w konsekwencji dopuściły się również ewidentnego naruszenia normy prawnej uregulowanej w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Obowiązek prawidłowego i wyczerpującego uzasadniania decyzji, czy też innego aktu z zakresu administracji publicznej, związany jest niewątpliwie z koniecznością stosowania przez organ zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.) oraz wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa.

W ocenie Sądu, uzasadnienia obu spornych decyzji w sposób lakoniczny odnosiły się do przesłanek dających ewentualną podstawę do zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p., gdy tymczasem nie ulega wątpliwości, iż na organie administracji publicznej odmawiającym udostepnienia informacji publicznej - zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. - ciąży ewidentny obowiązek wyraźnego wskazania w uzasadnieniu decyzji, że prawidłowo powołane przez przedsiębiorcę obostrzenie odwołujące się do tajemnicy przedsiębiorcy, stanowi zasadną podstawę do wydania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając obie sporne decyzje, organy dopuściły się jednocześnie naruszenia obowiązującej w prawie administracyjnym, zharmonizowanej z Konstytucją RP, ogólnej zasady, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję lub inny akt z zakresu administracji publicznej nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również: m.in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., sygn. akt SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, należy pamiętać o tym, iż przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi m.in. pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP.

W niniejszej sprawie, zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], jak i organ pierwszej instancji, wydając obie sporne decyzje w przedmiocie odmowy udostępnienia stronie skarżącej wnioskowanej informacji publicznej, dopuściły się jednak istotnej obrazy wskazanych powyżej norm prawnych i tym samym przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. zasady praworządności.

W tym stanie rzeczy, należało uznać, iż obie sporne decyzje nie mogły ostać się w obrocie prawnym, jako naruszające w sposób istotny obowiązujące przepisy prawa.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną. W konsekwencji, mając na względzie zarówno uwarunkowania formalne, wyrażone m.in. w k.p.a., jak i materialne przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości ustali, czy rzeczywiście zachodzą przesłanki do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając jednocześnie od organu odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a.