Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1574/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 17 ust. 5 pkt 1 lit. a, art 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art 32ust. 1, art 2, art 71 ust. 1, art 69
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 7, art 77 § 1, art 79a, art 80, art 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 121/21 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 22 grudnia 2020 r. nr S[...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Wyrokiem z 13 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 121/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł[..] z dnia 22 grudnia 2020 r., nr S[...], w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Ł[...] z 23 listopada 2020 r., Nr G[...], jak również zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł[...] na rzecz M. S. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten, podobnie jak i pozostałe wyroki sądów administracyjnych przywołane poniżej, jest dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl/.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł[...] reprezentowane przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżyło w całości, zarzucając mu:

I. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w związku z art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.) zwanej dalej "u.ś.r.", oraz w zw. z art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) zwanej dalej "Konstytucja RP", poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, a określonej przez Sąd I instancji jako wykładnia prokonstytucyjna, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego z uwagi na nieznane ustawie kryterium dochodowe, podczas gdy rezultat wykładni językowej wsparty również wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną nie dają do tego podstaw, w szczególności w zestawieniu z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r., który nie reguluje zbiegu tych świadczeń, co wskazuje, że w takiej sytuacji nie jest możliwy wybór przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.", w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej, jak i decyzji ją poprzedzającej z powodu rzekomych naruszeń norm prawa materialnego i procesowego, podczas gdy nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w następstwie czego Kolegium prawidłowo orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przyznane opiekunowi i realizowane (na dzień rozstrzygania sprawy przez organ) prawo do renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, bowiem zaniechał ustalenia, czy skarżący zamierza rezygnować z pobierania renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowe, podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. nie wymaga czynienia ustaleń w tym zakresie w sytuacji, gdy strona nabyła już prawo do renty rodzinnej i świadczenie to jest skarżącej wypłacane;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 9 i art. 79a k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ nienależycie i niewyczerpująco poinformował skarżącą o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania poprzez zaniechanie poinformowania o konieczności dokonania wyboru jednego ze świadczeń, podczas gdy Kolegium udzieliło jej niezbędnych wyjaśnień ¡wskazówek w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza uzasadnienie decyzji administracyjnej.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a i oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a,

w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwałby na uwzględnienie:

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia,

3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych,

4) rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy,

5) rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym w celu podjęcia uchwały z uwagi konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Strona przeciwna nie złożyła odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu I instancji.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że jej autor oparł postawione w niej zarzuty na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to z zasady w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Ta zasada nie ma bezwzględnego charakteru. Sposób interpretacji prawa materialnego wyznacza bowiem kierunek prowadzonego postępowania dowodowego i w konsekwencji dokonywanych ustaleń. Jeżeli źródłem wadliwego dokonania ustaleń w wyniku źle przeprowadzonego postępowania jest błędna wykładnia prawa materialnego, to Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności powinien ocenić zarzuty dokonania błędnej wykładni prawa materialnego.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie dotyczy sposobu wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. Strona skarżąca kasacyjnie dokonuje wykładni tych przepisów odmiennej od przejętej przez Sąd I instancji, a w konsekwencji wywodzi, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, dopatrując się w działaniach organów naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Z kolei przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń:

1) świadczenia rodzicielskiego lub

2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub

3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub

4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub

5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów

- przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Rozważania dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 lit. a u.ś.r. należy rozpocząć od stwierdzenia, że wykładnia tego przepisu była wielokrotnie przedmiotem rozważań w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w np. w wyrokach z 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 3269/15, oraz z 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 134/18, opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno - rentowych i świadczeń rodzinnych.

W ostatnim czasie nastąpiła jednakże zmiana linii orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie analizowanej materii, przykładowo w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20, z 15 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20, z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 2010/20, 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20, z 24 marca 2021 r. sygn. akt I OSK 2631/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 260/21, z 21 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 349/21, z 25 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 305/21, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt I OSK 702/21, z 14 października 2021 r. sygn. akt I OSK 509/21, z 28 października 2021 r. sygn. akt I OSK 727/21, z 13 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 829/21 oraz z 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1080/21.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Proces wykładni prawa zaczyna się wprawdzie od dyrektyw językowych, ale nie może ograniczać się wyłącznie do ich zastosowania. Nie sposób zatem podzielić stanowiska autora skargi kasacyjnej, który wskazał, że ze względu na jednoznaczną treść analizowanego przepisu i uzyskane na jej podstawie wyniki wykładni językowej brak jest podstaw do sięgania po metody wykładni systemowej czy celowościowej. Przepis prawny jest bowiem jasny nie w sytuacji, gdy nie zawiera on zwrotów nieostrych czy klauzul generalnych, ale wtedy gdy wyniki wykładni gramatyczno-językowej, celowościowej i systemowej są spójne i nie wykazują rozbieżności na gruncie poszczególnych metod wykładni. Rozbieżności te, w powiązaniu z ustalonym konstytucyjnym wzorcem ochrony praw człowieka i obywatela, pozwalają na odstąpienie od literalnej treści przepisu w celu możliwie najszerszej realizacji wzorca konstytucyjnego ze względu na cel uchwalenia przepisu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na przywołaną powyżej linię orzeczniczą, Sąd I instancji zasadnie odstąpił od literalnej, językowej wykładni analizowanego przepisu. Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa, niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu 8 listopada 2021 r. w Monitorze Polskim (M. P. 2021 r., poz. 1021) ukazało się Obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022. Od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119 zł miesięcznie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

W obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej.

Literalne odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nakazujące wyeliminowanie z kręgu uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osób, które mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie, naruszałoby konstytucyjną zasadę równości (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1416/20, z 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt I OSK 2809/20, z 5 listopada 2021 r. sygn. akt I OSK 1195/21 oraz z 28 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1262/21). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działania administracji publicznej, jest natomiast prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni również art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Jak wynika z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej tam normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

W przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za taką wykładnią omawianego przepisu, która umożliwia osobie uprawnionej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r. czy art. 95 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury i renty przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę rodzinną, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury (renty rodzinnej) zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty rodzinnej) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS).

Sąd I instancji dokonał zatem prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. Artykuł 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy interpretować w ten sposób, że wyklucza on możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie, jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia także wówczas, gdy jedno z nich jest już przyznane wcześniejszą decyzją. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. jest niezasadny.

Odnosząc się do wniosku o wystąpienie o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Jak wynika z analizy orzecznictwa aktualnie nie występują rozbieżności co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w zw. z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Zasadniczym powodem odmowy przyznania skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest posiadanie prawa do renty rodzinnej, przyznanej mocą decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 marca 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia, jeszcze przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania wybranego przez nią świadczenia, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń, w miejsce aktualnie otrzymywanego. Konieczność unikania tego rodzaju stanu niepewności co do rzeczywistych uprawnień strony (braku pewności prawa), nakazuje zaniechać czynienia przez organy administracji przeszkód w uzyskaniu przez stronę świadczenia wybranego (korzystniejszego), a przeciwnie, organy winny przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać. W tym zakresie organy winny zastosować adekwatne do okoliczności sprawy rozwiązania proceduralne, które będą gwarantowały stronie urzeczywistnienie przewidzianego w art. 27 ust. 5 u.ś.r. prawa wyboru świadczenia. Podkreśla się przy tym, że to po stronie organu administracji publicznej leży obowiązek podjęcia takich działań, aby strona uprawniona do zbiegających się uprawnień nie została pozbawiona możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno świadczenie (vide: wyroki NSA z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18; wyrok NSA z 12 grudnia 2018 r.; I OSK 1175/18; wyrok NSA z 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; wyrok NSA z 19 kwietnia 2019 r., I OSK 300/19; wyrok NSA z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19; wyrok NSA z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2122/20; wyrok NSA z 22 lutego 2021 r., I OSK 2508/20, wyrok NSA z 4 maja 2021 r., I OSK 304/21).

Obowiązki organów administracji w powyższym zakresie nie zaczynają się jednak dopiero od momentu złożenia przez stronę wyraźnego wniosku o wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej uprawnienie do świadczenia rodzinnego pozostające w kolizji ze świadczeniem pielęgnacyjnym. W sytuacji zbiegu uprawnień organy administracji badając treść żądania strony nie mogą poprzestawać na samej treści wniosku o przyznanie świadczenia. Już z faktu złożenia wniosku o przyznanie jednego ze świadczeń wskazanych w przepisie art. 27 ust. 5 u.ś.r., w sytuacji opisanej w nim kolizji z innym realizowanym już uprawnieniem, może dostatecznie jasno wynikać uzewnętrznienie woli strony, zarówno w zakresie dokonania wyboru jednego spośród zbiegających się świadczeń, jak i w zakresie rezygnacji z wcześniej przyznanego świadczenia. W każdej jednak sytuacji istnienia wątpliwości w tej kwestii, powinnością organu jest wyjaśnienie rzeczywistej treści żądania strony (art. 7 i art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). W takiej sytuacji obowiązki organu mają swe źródło także w zasadzie należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto w czuwaniu aby strona z powodu nieznajomości prawa nie poniosła szkody (art. 9 k.p.a.). Na organie spoczywa także obowiązek wskazania stronie przesłanek od niej zależnych, które nie zostały spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony (art. 79a § 1 k.p.a. w związku z art. 32 ust. 2 u.ś.r.). Należyte wypełnienie przez organy powyższych obowiązków czyni zadość zasadzie procedowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.).

W okolicznościach badanej sprawy powyższe obowiązki organów administracji nie zostały należycie wypełnione. W zaniechaniu ich wykonania zasadza się natomiast wadliwość działań organów administracji, prowadząca do nieustalenia w fazie wstępnej postępowania administracyjnego prawidłowej treści żądania strony, w szczególności w zakresie zawieszenia renty rodzinnej, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie (art. 7 i art. 63 § 2 k.p.a. w związku z art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 53). Te zaś błędy rzutowały na wadliwość dalszych czynności podejmowanych przez organy w toku postępowania, uniemożliwiając stronie skorzystanie z prawa wyboru korzystniejszego świadczenia. Konsekwencjami powyższych wadliwości w stosowaniu prawa nie można obarczać strony postępowania, uniemożliwiając jej uzyskanie świadczenia, które byłoby jej należne, gdyby organ załatwił sprawę administracyjną w sposób odpowiadający treści art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a.

Konkludując, w świetle powyższych rozważań nie można uznać za zasadne twierdzenia strony skarżącej kasacyjnie, że organ w wykonaniu dyspozycji art. 79a k.p.a. należycie i wyczerpująco poinformował stronę skarżącą o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania. Fakt posiadania prawa do renty rodzinnej oraz pobierania wypłacanego świadczenia nie zwalnia organu z obowiązku ustalenia, czy wnioskodawca zamierza zrezygnować z pobierania renty rodzinnej. Niezasadne są zatem zarzuty sformułowane w punktach II.2-3 petitum skargi kasacyjnej. W konsekwencji nie może być uznany za zasadny zarzut sformułowany w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej, bowiem opiera się on na tezie o naruszeniach prawa materialnego i prawa postępowania, które zostały uznane przez Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne.

Wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zatem niezasadne.

Z przedstawionych powyżej powodów, skoro zaskarżony wyrok odpowiada prawu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329) oddalił skargę kasacyjną.