Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 303/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 11 września 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A przy ul. [...] [...] w T. na decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 20 marca 2018 r., nr [..], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty z dnia 11 stycznia 2018 r., nr [..], udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i niezbędną infrastrukturą (ciągami pieszymi, ciągiem pieszo-jezdnym oraz przebudową sieci telekomunikacyjnej, na terenie działek nr [..]-[..] (obręb 8) oraz działek nr [..] i [..] (obręb 7) w T.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 26 kwietnia 2017 r. A. wniosła o udzielnie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i niezbędną infrastrukturą (ciągami pieszymi, ciągiem pieszo-jezdnym oraz przebudową sieci telekomunikacyjnej, na terenie działek nr [..]-[..] (obręb 8) oraz działek nr [..] i [..] (obręb 7) w T.

Decyzją z dnia 2 sierpnia 2017 r., nr [..], Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone decyzją Wojewody z dnia 16 października 2017 r., nr [..], który przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W toku ponownie przeprowadzonego postępowania Starosta podjął czynności związane z prawidłowym ustaleniem stron postępowania, w szczególności w odniesieniu do działki nr [..] przy ul. Z., sąsiadującej z terenem inwestycji, której czworo z pięciu właścicieli nie żyje. W związku z tym uzyskał oświadczanie od żyjącej właścicielki, J.M.-P., że sprawuje ona faktyczny zarząd masą spadkową ww. nieruchomości, z wyłączeniem udziału innych współwłaścicieli, a także ich ewentualnych spadkobierców. Ponadto do akt załączono pismo Biura Zarządu Nieruchomości M. B., z którego wynika, że J. M.-P. zawarła umowę o zarządzanie nieruchomością. W dniu 4 grudnia 2017 r. inwestor uzupełnił dokumentację projektową dla wnioskowanej inwestycji.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem zastrzeżeń zawartych w decyzji Wojewody z dnia 16 października 2017 r. organ pierwszej instancji uznał, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w obszarze Starego Miasta w rejonie ulic: [..]-[.],oraz rzeki w T., zatwierdzonego uchwałą nr XVI/154/2004 Rady Miejskiej z dnia 29 stycznia 2004 r., projektowany budynek posiada 3,5 kondygnacji. Zgodnie bowiem z definicją pojęcia kondygnacji zawartą w planie, za kondygnację należy uznawać kondygnację nadziemną (§ 3 pkt 13 planu). Planowany budynek posiada zaś piwnicę, parter, 1 piętro, 2 piętro oraz poddasze użytkowe, stanowiące 0,5 kondygnacji. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z planem wysokość budynków może być odmienna w przypadku realizacji budynków zgodnie z przesłankami historycznymi, zaś inwestor uzyskał ponowną pozytywną opinię Konserwatora Zabytków Miasta z dnia 7 czerwca 2017 r. Starosta wskazał także na pismo Prezydenta Miasta, który przychylił się do stanowiska organu uznając, że intencją uchwałodawcy było osiągnięcie zabudowy, w której budynki mogą zawierać 3 pełne kondygnacje oraz jedną kolejną, której obrys jest mniejszy niż obrys kondygnacji poniżej i zawiera się w konstrukcji dachu stanowiąc poddasze użytkowe. Ponadto, wyjaśniono, że w przypadku realizacji obiektu o wysokości dostosowanej do przesłanek historycznych nie ma znaczenia ilość kondygnacji naziemnych, zaś charakter zabudowy Starego Miasta jest kształtowany w większości przez budynki o wysokości 3,5 kondygnacji, ze względu na powszechność poddaszy użytkowych w starej zabudowie.

W odniesieniu do kwestii maksymalnej powierzchni zabudowy organ pierwszej instancji stwierdził, że powierzchnia ta liczona, w rozumieniu Polskiej Normy (po obrysie parteru), wynosi 83%, a miejscowy plan nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń, więc powierzchnia ta jest z nim zgodna. Z kolei powierzchnia zabudowy liczona zgodnie z miejscowym planem (po zewnętrznym obrysie ścian zewnętrznych drugiej kondygnacji) wynosi 59,78%. Zgodnie z miejscowym planem nie może ona być większa niż 60% powierzchni parceli, więc wymóg został spełniony. Analiza zapisów planu dla jednostki URM-1 doprowadziła Starostę do wniosku, że zamiarem uchwałodawcy było umożliwienie zabudowy całości powierzchni parteru budynków lokalizowanych w tej części miasta.

Organ uznał również a spełnione wymogi w zakresie liczby miejsc postojowych, albowiem w toku postępowania inwestor zmniejszył liczbę mieszkań o 3, zrezygnował z części powierzchni użytkowych powierzchni usługowych oraz zlikwidował boksy garażowe na rzecz miejsc parkingowych. Zgodnie zaś z pkt D.II.3.1 miejscowego planu, miejsca postojowe na potrzeby osób zamieszkałych w granicach jednostki planu (w ilości min. 1 miejsce postojowe/1 mieszkanie) oraz na potrzeby funkcji usługowej (w ilości min. 10 miejsc postojowych/1000 m2 powierzchni użytkowej funkcji usługowej, jednak nie mniej niż 1 miejsce postojowe) należy zapewnić w granicach własnej parceli lub w granicach układu drogowego oznaczonego na rysunku planu m.in. symbolem P-1. W ramach inwestycji ma powstać 119 lokali mieszkalnych oraz 1782.96 m2 powierzchni użytkowej lokali usługowych, zatem wymagana liczba miejsc postojowych wynosi 137 (119+18) i została zapewniona w garażu wybudowanym w projektowanym budynku. Ponadto, zgodnie z opisem projektu zagospodarowania (pkt 1.6.5., Program parkingowy) inwestor na podstawie uzgodnienia nr [..] z dnia 16 maja 2017 r. z Zakładem Usług Komunalnych Miejskiego Zarządu Dróg, zadbał o możliwość korzystania z ogólnodostępnych, dodatkowych miejsc postojowych, zlokalizowanych na terenie działki nr [..], objętej jednostką P-1 miejscowego planu.

Uzupełniona została także analiza nasłonecznienia i zacieniania, która pozwalała na wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji, albowiem w godzinach 7:00-17:00 przy określonych warunkach występuje co najmniej 1,5 godziny w ciągu dnia z pełnym nasłonecznieniem sąsiednich działek budowlanych - między 7:00-17:00, gdy zachodzi brak zacieniania wywoływanego przez projektowany budynek wielorodzinny. Wymagany czas nasłonecznienia jest spełniony również dla projektowanego budynku.

Organ zbadał również zgodność projektu budowlanego z wymogami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) stwierdzając, że po uzupełnieniu projekt jest zgodny z przepisami. W szczególności przedstawiono część rysunkową projektu zagospodarowania sporządzoną na mapie do celów projektowych w skali 1:250 wraz z adnotacją "potwierdzam zgodność z oryginałem kopii mapy do celów projektowych, na której został sporządzony projekt zagospodarowania terenu" i podpisem projektanta. W ramach uzupełnienia inwestor załączył także oryginały uzgodnień z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz z rzeczoznawcą do spraw sanitarno-higienicznych, dokonane na rynkach projektu zagospodarowania terenu oraz rzutu parteru. Projektant, zgodnie ze wskazaniami Wojewody, załączył ponadto do dokumentacji rzut poddasza nieużytkowego oraz naniósł układ uzbrojenia terenu. Według informacji zawartej zarówno w części opisowej jak i w części rysunkowej, inwestor zadecydował, iż sieci elektryczne, wodno-kanalizacyjne oraz odprowadzenie wód opadowych będą zaprojektowane w odrębnych opracowaniach, jednakże w przedmiotowym projekcie przedstawia projekt zagospodarowania terenu z uwzględnieniem wszystkich projektowanych sieci i przyłączy.

W związku z tym, że inwestycja ma być realizowana na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, inwestor uzyskał decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 11 lipca 2017 r. zaś ze względu na zlokalizowanie inwestycji na terenie objętym ochroną archeologiczną przedłożył opinię Konserwatora Zabytków Miasta z dnia 7 czerwca 2017 r., opinię archeologiczną z dnia 14 października 2016 r. oraz decyzję Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 14 listopada 2016 r. zezwalającą na przeprowadzenie badań archeologicznych wyprzedzających budowę.

Mając to wszystko na uwadze Starosta stwierdził, że planowana inwestycja nie narusza przepisów prawa, a przedłożona dokumentacja jest kompletna i pozwala na dokonanie oceny spełnienia przesłanek wydania pozwolenia na budowę. Projektowany obiekt nie narusza interesów osób trzecich, nie wpływa negatywnie na środowisko, jak również nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości w zakresie emisji pól elektromagnetycznych, wibracji ani hałasu oraz nie jest wymienione w zamkniętym katalogu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji na nowo wyznaczył ponadto obszar oddziaływania inwestycji ustalając, że obejmuje on nieruchomości o numerach: [..]-[..] (obszar 8) oraz [..] i [..] (obręb 7). W konsekwencji zmianie uległ także krąg stron postępowania, który objął właścicieli nieruchomości położonych przy ul. Z. i Z. w T.

W tym stanie rzeczy decyzją z dnia 11 stycznia 2018 r. Starosta udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę wnioskowanego budynku.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota Mieszkaniowa zarzuciła uniemożliwienie wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, przyznanie statusu strony J. M.-P., brak zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa oraz oparcie m.in. kwestii zacieniania istniejących budynków oraz zagospodarowania wód opadowych na oświadczeniu inwestora i założeniach projektowych, a nie własnym postępowaniu dowodowym, błędną wykładnię obowiązującego na analizowanym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie dozwolonej liczby kondygnacji budynku oraz maksymalnej powierzchni zabudowy, a także naruszenie przepisów rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Odwołanie wniosła również Wspólnota Mieszkaniowa wskazując, że decyzja umożliwia wybudowanie budynku 4,5 kondygnacyjnego, którego powierzchnia zabudowy obejmie 90% działki, co jest niezgodne z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto skarżący wyrazili obawy, że nowoprojektowany budynek w sposób drastyczny zmieni warunki wodne w najbliższej okolicy, co w konsekwencji doprowadzi do zalewania sąsiednich, historycznych kamienic.

Po rozpoznaniu odwołań Wojewoda decyzją z dnia 20 marca 2018 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Zdaniem organu odwoławczego Starosta zasadnie przyznał, w oparciu

o art. 30 § 5 k.p.a., J. M.-P. status strony postępowania, jako sprawującej zarząd majątkiem masy spadkowej, w skład której wchodzi nieruchomość przy ul. Z. w T. Natomiast w odniesieniu do nieruchomość przy ul. Z. organ uznał, że nie znajduje się ona w ustalonym obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, zatem nie jest zasadny zarzut braku uczestnictwa w postępowaniu jej właścicieli.

W odniesieniu do kwestii powierzchni zabudowy i liczby kondygnacji, organ za zasadne uznał posłużenie się stanowiskiem Prezydenta Miasta wskazując, że dokonana przezeń interpretacja zapisów planu, jest interpretacją dokonaną przez organ odpowiedzialny za jego uchwalenie. Zgodnie z tym stanowiskiem "powierzchnia zabudowy na terenie inwestycji może wynosić nawet 100% działki, gdyż nie wprowadzono ograniczeń w tym zakresie. W ten sposób poziom parteru, przeznaczony na cele niemieszkalne, może być kształtowany swobodnie w pełni wykorzystując potencjał działki. Regulacja ograniczenia do 60% zabudowy mierzona po zewnętrznym obrysie drugiej kondygnacji (...), a w praktyce i kondygnacji wyższych, ponad tym poziomem, ma na celu zapewnienie właściwych warunków dla funkcji mieszkaniowej". W konsekwencji Wojewoda uznał, że powierzchnia zabudowy projektowanego budynku liczona po zewnętrznym obrysie parteru, która wynosi 83% i powierzchnia zabudowy mierzona po zewnętrznym obrysie ścian zewnętrznych drugiej kondygnacji, wynosząca 59,78%, spełnia wymóg § 8.D.I.1 planu miejscowego.

Także opinia Prezydenta w zakresie liczby kondygnacji wskazuje, iż planowany obiekt posiada wysokość zgodną z zapisami planu, który przewiduje 3,5 kondygnacji. W niniejszej sprawie ostatnią kondygnację stanowi poddasze użytkowe, które w myśl § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422) stanowi czwartą kondygnację, jest rozwiązaniem odpowiadającym, niedefiniowanej połowie kondygnacji, która została zapisana w planie. W ocenie organu odwoławczego w oparciu o ustalenia planu jest dopuszczalne wybudowanie trzech pełnych kondygnacji naziemnych oraz poddasza użytkowego (pół kondygnacji). Pozostała część poddasza nieprzeznaczona na pobyt ludzi nie stanowi bowiem kolejnej kondygnacji w myśl rozporządzenia.

Organ odwoławczy stwierdził także, że załączona do projektu analiza nasłonecznienia i zacieniania nie budzi wątpliwości, natomiast w odniesieniu do kwestii zagospodarowania wód opadowych wyjaśnił, że projekt budowlany przewiduje wykonanie sieci kanalizacji deszczowej na podstawie warunków technicznych wydanych przez C., według oddzielnego opracowania. Zgodnie z przedmiotowymi warunkami technicznymi odprowadzanie wody opadowej z projektowanego budynku nastąpi do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Rozwiązanie to ma zapobiec gromadzeniu się wody deszczowej, skutkującemu zalewaniem bądź podmakaniem terenów i obiektów. Podzielił również stanowisko organu pierwszej instancji, że zaprojektowane przedsięwzięcie nie zalicza się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewoda wskazał, że w myśl art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, brak jest podstaw do badania zgodności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań, które nie jest aktem prawa miejscowego powszechnie obowiązującym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Wspólnota Mieszkaniowa podtrzymała swoje zarzuty podniesione w odwołaniu. W szczególności skarżąca wskazała na konieczność zawieszenia postępowania, albowiem organy nie ustaliły w sposób prawidłowy kręgu stron postępowania nie poszukując spadkobierców po zmarłych właścicielach nieruchomości przy ul. Z. W tym zakresie dowodem następstwa prawnego może być postanowienie właściwego sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub akt poświadczenia dziedziczenia sporządzony przez notariusza. Uznana za stronę J. M.-P. nie posiada takich dokumentów, a organ przedstawił jedynie oświadczenie jej pełnomocnika o sprawowaniu przez nią zarządu majątkiem masy spadkowej. Strona podkreśliła, że w sprawie konieczne jest ustalenie, czy zmarli nie posiadali innego majątku, który wszedłby do masy spadkowej, albowiem zarządca jest powoływany do zarządu całą masą. Ponadto, skarżąca podkreśliła, że powołany przez organ art. 30 § 5 k.p.a. ma zastosowanie do śmierci strony w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, nie zaś w sytuacji ustalania kręgu stron we wstępnej fazie postępowania.

W dalszej kolejności skarżąca Wspólnota stwierdziła, że zapis planu dotyczący parametru powierzchni zabudowy, ze względu na użyty w nim zapis "2" może być rozumiany albo jako konieczność mierzenia tej powierzchni po zewnętrznym obrysie ścian zewnętrznych "dwóch" kondygnacji bądź "drugiej kondygnacji". Niejednoznaczność tego zapisu umożliwia dowolną jego interpretację. Ponadto, strona zakwestionowała prawidłowość zapisów planu w zakresie wysokości budynków, poprzez określenie liczby kondygnacji, nie zaś przy zastosowaniu obiektywnej jednostki metrycznej z określeniem punktów krańcowych pomiaru. Wskazała też, że zgodnie z definicja pojęcia "kondygnacji" zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych kondygnacja może mieć wysokość nie większą niż 2 m, zaś zgodnie z projektem wszystkie kondygnacje naziemne budynku mają wysokość zbliżoną do 3 metrów. Skarżąca wskazała na wadliwość odwołania się do przesłanek historycznych w zakresie wysokości budynku, albowiem planowany obiekt nie jest ani odtworzeniem budynku historycznego, ani tez nie stanowi nawiązania do zabudowy historycznej. Istotną różnicę pomiędzy budynkami historycznymi a nowoprojektowanymi można zauważyć porównując współczynnik intensywności zabudowy, który dla historycznej kamienicy przy ul. Z. wynosi około 1, zaś dla inwestycji ponad 3.

Skarżąca zakwestionowała także prawidłowość wydanej opinii konserwatorskiej wskazując, że nie uwzględniono w niej zapisów uchwały Rady Miasta Nr XXXVIII/331/2009 z dnia 29 października 2009 r. dotyczącej zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego miasta, gdzie wskazano: "Dopuszcza się realizację nowych obiektów odpowiednio wkomponowanych w istniejącą zabudowę, kształtowaną pod względem linii zabudowy, gabarytów, geometrii i pokrycia dachów w nawiązaniu do zabudowy historycznej. Nowa zabudowa winna nawiązać formami współczesnymi i materiałem elewacyjnym do lokalnej tradycji architektonicznej. Nowa zabudowa nie może dominować nad zabudową historyczną". W ocenie skarżącej projektowana inwestycja nie spełnia żadnego z tych warunków. Ponadto, choć budynek znajduje się w obszarze podlegającym przepisom uchwały o rewitalizacji, ze względu na swoje gabaryty oraz oddzielenie od pozostałej zabudowy przeczy podstawowej zasadzie społecznej programu rewitalizacji.

Końcowo Wspólnota podtrzymała również stanowisko o konieczności badania zgodności projektu budowlanego z zapisami Studium z 2013 r., gdzie w obszarze zwanym "Tereny nad W.", w którym znajduje się działka inwestycyjna, potencjał inwestycyjny określa się chłonnością terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wyrażoną poprzez przyrost liczby ludności. Dla całej tej strefy zakłada się przyrost 275 osób wliczając w to inwestycje, które już powstały oraz które uzyskały już pozwolenie na budowę oraz wliczając w to potencjalną liczbę osób z terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Wskaźnik wzrostu liczby mieszkańców służy ograniczeniu niebezpieczeństw związanych ze wzrostem liczby samochodów, ochroną środowiska, nieformalnym zawłaszczeniem terenów rekreacyjnych w sąsiedztwie obiektu. Tymczasem sama sporna inwestycja spowoduje wzrost liczby mieszkańców o 400 osób.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 11 września 2018 r. pełnomocnik skarżącej Wspólnoty wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku inwestor złożył dwa wnioski o pozwolenie na budowę, przy czym sprawę z pierwszego wniosku umorzono. Zwrócił również uwagę na zmianę stanowiska przez Wojewodę, który w zaskarżonej decyzji odszedł od poglądów prezentowanych w decyzji z dnia 16 października 2017 r. Podtrzymując zarzuty skargi pełnomocnik wskazał na niedopuszczalność budowy na granicy działek, którą przewidziano w projekcie budowlanym oraz zarzucił, że wysokość połowy kondygnacji wynosi 5 m, co jest niedopuszczalne. Dodatkowo zwrócił uwagę, że przewidywana przez inwestora ilość mieszkańców jest niezgodna z zapisami Studium uwarunkowań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia 20 marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia 11 stycznia 2018 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i niezbędną infrastrukturą (ciągami pieszymi, ciągiem pieszojezdnym oraz przebudową sieci telekomunikacyjnej, na terenie działki nr [..]-[..] (obręb 8) oraz działki nr [..] i [..] (obręb 7) w T.

Analiza dokumentacji zgromadzonej w niniejszej sprawie, w tym dokumentacji projektowej oraz dokumentów towarzyszących złożonemu przez inwestora wnioskowi, doprowadziła Sąd do wniosku, że organy architektoniczno – budowlane rozpoznające przedmiotową sprawę w trybie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, procedując zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, do których zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego, w tym Prawa budowlanego oraz rozporządzeń wykonawczych, w tym rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem.

W ocenie Sądu, dla prawidłowego i czytelnego sporządzenia motywów podjętego rozstrzygnięcia istotne jest zarysowanie tła postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 11 stycznia 2018 r.

Procedowanie w sprawie przedmiotowego zamierzenia budowlanego organ architektoniczno – budowalny pierwszej instancji rozpoczął jeszcze w listopadzie 2016 r., ale z powodu cofnięcia wniosku przez inwestora, decyzją z dnia 19 kwietnia 2017 r. Starosta, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne. Oczywiście rozstrzygnięcie to nie podlega kontroli Sądu w niniejszej sprawie, aczkolwiek analiza zgromadzonego materiału dowodowego potwierdza zasadność podjęcia tego rodzaju procesowego rozstrzygnięcia, w sytuacji, w której dysponent wniosku – inwestor rezygnuje z dalszego postępowania. Z punktu widzenia procesowego i materialnoprawnego nie zamknęło mu to jednak drogi do uzyskania pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji, do czego zmierzał składając ponowny wniosek rozpatrzony w efekcie kontrolowanymi w sprawie decyzjami.

Decyzję Starosty z dnia 11 stycznia 2018 r. wydano rozpoznając wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, po przekazaniu tej sprawy do ponownego rozpoznania po decyzji kasatoryjnej Wojewody z dnia 16 października 2017 r. Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że powodem podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było błędne ustalenie kręgu stron postępowania, poza którym pozostawieni zostali właściciele działek o nr [..] i [..]. Wojewoda wskazał okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, przy uwzględnieniu zaleceń organu odwoławczego wskazanych w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z obowiązującą w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji treścią art. 138 § 2 k.p.a. wskazania przedmiotowe w decyzji kasacyjnej z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania obejmują okoliczności, jakie organ pierwszej instancji obowiązany jest wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi o okoliczności faktyczne, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz wytyczne w zakresie wykładni przepisów prawa, które mają zastosowanie przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Organ odwoławczy nie może natomiast przesądzić treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się. O treści rozstrzygnięcia może w przypadku tego rodzaju decyzji odwoławczej decydować wyłącznie organ pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji po przekazaniu mu sprawy obowiązany jest ją ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć. Podkreśla to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 lutego 1996 r., I SA 2042/94 (Legalis): "Po uchyleniu decyzji przez organ II instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, organ I instancji nie może pozostawić sprawy bez rozpoznania, gdyż na tym etapie nie ocenia już podania (wniosku) od strony formalnej (art. 64 § 2 KPA), ale rozstrzyga sprawę merytorycznie". Wyrok ten, pomimo zmiany stanu prawnego, zachowuje pełną aktualność.

W świetle powyższego, odnosząc się do zarzutów skarżącego co do zmiany stanowiska przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji w stosunku do poprzednio prezentowanych poglądów w zakresie zgodności inwestycji z planem miejscowym wyjaśnić należy, że organ pierwszej po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania nie był związany stanowiskiem Wojewody, tym bardziej, że inwestor uzupełnił wniosek i dokumentację projektową w kierunku wyznaczonym przez organ odwoławczy w decyzji kasacyjnej z dnia 16 października 2017 r., kształtując w ten sposób odmiennie okoliczności faktyczne sprawy, do których oceny w administracyjnym toku instancji zobowiązany był Starosta oraz Wojewoda ponownie rozpoznający sprawę.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanej decyzji Wojewody stanowiły przepisy Prawa budowlanego. Stosownie do treści art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

5) spełnienie wymagań określonych w art. 60 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. o Krajowym Zasobie Nieruchomości (Dz. U. poz. 1529) - w przypadku inwestycji na nieruchomości wchodzącej w skład Zasobu Nieruchomości, o którym mowa w tej ustawie, oddanej w użytkowanie wieczyste lub sprzedanej w trybie określonym w art. 53 ust. 1 lub 2 tej ustawy, przeznaczonej na wynajem o czynszu najmu określonym zgodnie z przepisami rozdziału 7 tej ustawy, zwanej dalej "inwestycją KZN".

Przywołany art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę oraz dopuszczalne ramy oceny projektu budowlanego, stanowiącego jego załącznik. Z powyższych regulacji wynika, że zapisy obowiązującego dla terenu objętego inwestycją studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy pozostają bez wpływu na kształt i ocenę zgodności z prawem projektowanej inwestycji. Z tego też powodu zarzuty skargi odnoszące się do braku uwzględnienia wymogów studium przy ocenie zgodności projektowanej inwestycji z prawem uznać należało za niezasadne.

Podlegający weryfikacji projekt budowlany składa się z dwóch części: projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Ustawodawca zróżnicował zakres badania przez organ każdej z tych części. Pierwsza z nich podlega ocenie zarówno pod kątem zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak też z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego). Zakres badania projektu architektoniczno – budowlanego został ograniczony wyłącznie do badania go pod kątem zgodności z wymaganiami ochrony środowiska. W Prawie budowalnym obowiązuje zasada, zgodnie z którą odpowiedzialność za merytoryczną zawartość projektu architektoniczno-budowlanego ponoszą wyłącznie projektant oraz – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu – sprawdzający projekt, którzy mają obowiązek dołączyć do projektu budowlanego oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego). Za naruszenie obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej lub urbanistycznej projektantowi grozi, w zależności od stopnia naruszenia, odpowiedzialność dyscyplinarna albo zawodowa. Nieprzestrzeganie przez projektanta w sposób rażący przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych art. 5 Prawa budowlanego stanowi ponadto wykroczenie sankcjonowane karą.

Zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z powyższego wynika, że dopuszczalność realizacji inwestycji projektowanej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w pierwszej kolejności uzależniona jest od zgodności projektu budowlanego z jego postanowieniami. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem obszar działek objętych inwestycją podlega postanowieniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obszarze Starego Miasta w T., przyjętego uchwałą nr XVI/154/2004 Rady Miejskiej z dnia 29 stycznia 2004 r. Z uzasadnienia do projektu wskazanego planu wynika, że celem jego sporządzenia było stworzenie podstaw prawnych dla wykształcenia nowej struktury i wprowadzenia atrakcyjnego programu dla rozwoju funkcji miejskich związanych z wprowadzeniem w obszar nadwiślański funkcji publicznych. Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszego postępowania sądowego nie jest badanie zgodności z prawem obowiązującego planu miejscowego, ale badanie zgodności projektu budowlanego z planem jako obowiązującym, zasadniczym aktem planistycznym wyznaczającym dopuszczalny sposób zabudowy i zagospodarowania przestrzeni i kształtowania ładu przestrzennego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednocie przyjmuje się, że postanowienia planu miejscowego, jako że kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania własności nieruchomości, nie mogą być przedmiotem wykładni rozszerzającej. Własność jest prawem chronionym konstytucyjnie i może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwana dalej u.p.z.p. jest jedną z ustaw, o których mowa w powyższym przepisie Konstytucji, ograniczających własność. Plan miejscowy na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p. został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. W związku z powyższym postanowienia miejscowego planu, a w szczególności te ograniczające własność, powinny być interpretowane w drodze wykładni prokonstytucyjnej, gdyż Konstytucja jest najwyższym prawem Rzeczypospolitej Polskiej (art. 8 ust. 1 Konstytucji RP; tak wyrok NSA z dnia 9 maja 2018 r., II OSK 1508/16, LEX nr 2493239).

Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego zapisy tworzyły spójną oraz logiczną systemową całość. Należy przy tym mieć na względzie, że – co już wyżej wskazano - ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. W związku z tym wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż to wynika z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II OSK 490/05, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy również mieć na uwadze, że nie można odmówić pozwolenia na budowę z powodu braku precyzji czy niejasności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Do ustalenia znaczenia przepisów planu mogą służyć nie tylko argumenty językowe, ale również celowościowe i systemowe (por. A. Ostrowska (w:) Prawo budowlane. Komentarz po redakcją A. Glinieckiego, wyd. 3, Warszawa 2016, s. 508). W konsekwencji należy uznać, że odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja w sposób oczywisty jest niezgodna z przepisami, w tym z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, w której są spełnione wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego).

Podkreślić również należy, że w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów prawa, w tym również prawa miejscowego, zastosowanie znaleźć powinien przepis art. 7a k.p.a. wyrażający zasadę "przyjaznej interpretacji prawa" (in dubio pro libertate), której celem jest ograniczenie ryzyka obciążenia strony skutkami niejasności przepisów. NSA w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., w sprawie o sygn. akt II OPS 2/12, na tle ochrony prawa własności opowiedział się za wykładnią zawężającą ingerencję w uprawnienia własności (prawo własności) wskazując, że w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu ograniczającego uprawnienia właściciela sąd jest zobligowany do kierowania się dyrektywą in dubio pro libertate. Powinien zatem odczytywać przepis w taki sposób, aby ingerencja w treść uprawnienia właściciela była jak najmniejsza. Powyższa dyrektywa interpretacyjna odnosi się w równym stopniu do organów administracji. Decyzje organów władzy publicznej, w których wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnięto na niekorzyść strony, istotnie obniżają bowiem zaufanie do państwa i stanowionego przez nie prawa. Niejednoznaczność przepisów prawa nie powinna rodzić negatywnych konsekwencji, w szczególności dla stron postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź, tak jak w niniejszej sprawie, ograniczenie jego uprawnień do nieruchomości poprzez udzielenie pozwolenia na budowę pod ściśle sprecyzowanymi warunkami. Zastosowanie tej zasady zapewnia stronie ochronę przed negatywnymi skutkami tworzenia niejasnych przepisów prawa i związanej z tym niepewności.

Działki objęte inwestycją położone są, według planu miejscowego, w jednostce oznaczonej symbolem URM-1, przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową, funkcję usługową oraz funkcję obsługi inżynieryjnej.

Mając powyższe na uwadze, odnosząc się szczegółowo do zarzutów skargi, należy wskazać, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie naruszyły art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego w związku z postanowieniami § 8 lit. D pkt 1 oraz pkt 2 ppkt 1 lit. c), ppkt 2 lit. a) i b) planu miejscowego. W obowiązującym na wskazanym terenie planie miejscowym w części oznaczonej literą D ustalono zasady zagospodarowania jednostek planu, w tym powierzchnię zabudowy oraz kształtowanie budynków, a w jego ramach usytuowanie budynków na parceli, wysokość budynków, wysokość głównej linii okapu, kierunek kalenicy głównej, kąt pochylenia dachu, pokrycie dachu oraz inne, szczególne wymagania.

Analizując zarzut niewłaściwego ustalenia powierzchni zabudowy przywołać należy regulację pkt 1 lit. D planu, zgodnie z którą powierzchnia zabudowy, mierzona po zewnętrznym obrysie ścian zewnętrznych 2 kondygnacji nie może być większa niż 60% powierzchni parceli. Z materiałów planistycznych wynika, że w projekcie budowlanym przewidziano powierzchnię zabudowy o wielkości 58,78%, kierując się literalną wykładnią przywołanych postanowień planu, czyli powierzchnią zabudowy mierzoną po zewnętrznym obrysie ścian drugiej kondygnacji projektowanego budynku. W ocenie Sądu tym sposobem uzyskana powierzchnia zabudowy spełnia wymogi planu miejscowego. Zastrzeżeń interpretacyjnych sformułowanych w skardze w tym zakresie Sąd nie podzielił. W pierwszej bowiem kolejności podkreślić należy, że przy interpretacji zapisów planu miejscowego mającego w niniejszej sprawie zastosowanie uwzględniać trzeba przepisy prawa w ich brzmieniu z daty podjęcia uchwały o planie miejscowym. Dla odkodowania rzeczywistej intencji uchwałodawcy gminnego, niezwykle ważnej przy interpretacji jego postanowień, istotne jest, w jakim stanie prawnym podejmowano uchwałę o planie. W odniesieniu natomiast do kwestii wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o planie, w art. 15 ust. 2 pkt 6 stanowiła, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Taka treść art. 15 ust. 2 u.p.z.p. kształtowała postanowienia planu i uchwałodawca gminny nie dysponował wówczas definicją legalną dopuszczalnej wielkości powierzchni zabudowy, którą wprowadziła dopiero ustawa zmieniająca z dnia 25 czerwca 2010 r. wskazując, że maksymalna i minimalna intensywność zabudowy to wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Podobnie jest z definicją powierzchni zabudowy przewidzianą w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych, do której odsyła w obecnie obowiązującym brzmieniu § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Zgodnie ze wskazaną Polską Normą przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym, a powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu (pkt 5.1.2.).

Podsumowując tą część rozważań podkreślić należy, że wzorcem normatywnym oceny prawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych jest w niniejszej sprawie plan miejscowy zatwierdzony uchwałą z dnia 29 stycznia 2004 r., którego zgodności z przepisami Sąd w niniejszej sprawie nie oceniał. Tym niemniej, zdaniem Sądu, jego postanowienia mogły ukształtować wymogi w zakresie powierzchni zabudowy w taki sposób, ażeby mierzyć ją po obrysie ścian zewnętrznych drugiej kondygnacji, albowiem obowiązujące wówczas przepisy nie definiowały pojęcia powierzchni zabudowy. Tego rodzaju zabieg redakcyjny planu uzasadniać mogły względy planistyczne służące kształtowaniu zabudowy zgodnie z założeniami polityki przestrzennej gminy. W konsekwencji, gmina w planie ustanowiła wyłącznie parametr maksymalnej powierzchni zabudowy względem powierzchni działki do 60%, której wyznacznikiem jest powierzchnia drugiej kondygnacji. Wymogów tego rodzaju nie ustanowiono w stosunku do kondygnacji parteru, co oznacza, że zabudowa mogłaby teoretycznie objąć 100% działki, co zresztą w niniejszej sprawie nie miało miejsca, albowiem projekt zakłada zabudowę parteru w 83%. W ten sposób zabudowa na poziomie parteru może być kształtowana swobodnie w pełni wykorzystując potencjał działki. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w obrębie Starego Miasta, w obszarze, którego dotyczy projekt, gmina realizuje program rewitalizacji zakładający zwiększenie inwestycji, którego kluczowym założeniem jest zwiększenie zabudowy mieszkaniowej z maksymalizacją funkcji usługowej na parterach nowej zabudowy. W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, założenia projektowe nieprzekraczające dopuszczalnej powierzchni zabudowy mierzonej w poziomie drugiej kondygnacji są prawidłowe i nie wykazują sprzeczności z planem, którego interpretacja poczyniona przez organy architektoniczno – budowlane nie nosi cech dowolności.

W zakresie wysokości zabudowy § 8 lit. D pkt 2 lit. a) i b) planu stanowi, że wysokość budynków nie może być większa niż 3,5 kondygnacji, przy czym wysokość budynków może być odmienna w przypadku realizacji budynków zgodnie z przesłankami historycznymi. Co do zasady z planu wynika dopuszczalna wysokość zabudowy 3,5 kondygnacji, przy czym plan wyjaśnia, że przez kondygnację rozumie wyłącznie kondygnację nadziemną. Plan nie ustalił zatem konkretnej wysokości zabudowy liczonej w metrach, lecz określił liczbę jej kondygnacji. Tego typu zabieg planistyczny nie był zabroniony w dacie uchwalania planu. Przy tym, co ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, organicznie wysokości do 3,5 kondygnacji nie obowiązuje w sytuacji, gdy za zmianą tego wymogu przemawiają uzasadnione przesłanki historyczne.

W projekcie budowlanym przyjęto maksymalną wysokość 3,5 kondygnacji, przy czym wskazaną połowę kondygnacji stanowić ma poddasze użytkowe, przeznaczone na pobyt ludzi, przykryte dachem mansardowym, o kącie nachylenia 55° i 6°. Organy architektoniczno-budowlane akceptując powyższe rozwiązanie projektowe jako zgodne z planem, jego dopuszczalność uzasadniły względami historycznymi, powołując się w tym zakresie na stanowisko wyrażane przez Konserwatora Zabytków Miasta.

Pojęcie kondygnacji zdefiniowane zostało w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z 3 § pkt 16 rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, przez kondygnację rozumie się poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne. Zgodnie zaś z pkt 18 tego przepisu za kondygnację nadziemną uważa się każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną. Żaden przepis obowiązującego prawa nie definiuje terminu "połowa kondygnacji". Wobec powyższego kluczowym dla oceny prawidłowości przyjętej w projekcie wysokości 3,5 kondygnacji jest ustalenie, co należy rozumieć pod pojęciem "połowa kondygnacji", którym posłużono się w planie. Niewątpliwie wykładnia językowa postanowień planu składnia do wniosku, że ma to być więcej niż 3 kondygnacje. Połowa kondygnacji ma posiadać charakter osobnego poziomu, gdyż w przeciwnym wypadku byłaby częścią jednego z poziomów. Z istoty kondygnacji wynika, że musi się ona nadawać do normalnego użytkowania. Celem planu nie jest bowiem tworzenie sztucznie wydzielonych nieużytkowanych poziomów. Z pisma Prezydenta Miasta z dnia 6 grudnia 2017 r. wynika, że intencją odnośnego zapisu planu było osiągnięcie zabudowy, w której budynki zawierać będą 3 pełne kondygnacje oraz jedną, kolejną, której obrys jest mniejszy niż obrys poniższej kondygnacji i zawiera się w konstrukcji dachu stanowiąc poddasze użytkowe. Prawidłowość takiego rozumienia pojęcia "połowa kondygnacji" potwierdza się w orzecznictwie, w którym poddasze użytkowe traktowane jest, z uwagi na wykorzystywanie tylko w części powierzchni określonej obrysem budynku, jako pół kondygnacji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 stycznia 2014 r., II SA/Ke 1004/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego należy przyjąć, że przedmiotowy budynek będzie spełniał warunek określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dopuszczający budynki do 3,5 kondygnacji nadziemnych. Pomimo tego, że co do zasady poddasze przeznaczone na pobyt ludzi stanowi odrębną kondygnację, a zapisy planu dopuściły jego umiejscowienie w poziomie niezdefiniowanej "połowy kondygnacji", nie można mówić o niezgodności projektowanego budynku z planem. W razie wystąpienia bowiem tego rodzaju trudności interpretacyjnych, należy mieć na uwadze charakter przepisów planu miejscowego służących zachowaniu ładu przestrzennego, nie zapominając o tym, iż art. 4 Prawa budowlanego statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r., II OSK 1719/07, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazać należy, że kryterium maksymalnej wysokości zabudowy określone w planie miejscowym służy ustaleniu podobnej wysokości obiektów na danym obszarze, aby zachowany został ład przestrzenny (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z wyjaśnień Prezydenta Miasta złożonych w piśmie z dnia 6 grudnia 2017 r. wynika, że charakter zabudowy Starego Miasta jest kształtowany w większości przez budynki o wysokości 3,5 kondygnacji, ze względu na powszechność poddaszy użytkowych w starej zabudowie. Wskazał, że liczne przykłady kamienic z XX wieku, także w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji, były wskazaniem dla tego zapisu w planie, aby zadość uczynić utrzymaniu jednolitego charakteru obszaru i utrwalaniu jego historycznych wartości. Stan zabudowy istniejącej, w tym jej wysokość, potwierdza dokumentacja fotograficzna załączona do przedłożonych przez inwestora materiałów projektowych oraz studium architektoniczno – urbanistyczne, które obrazuje sposób wpisywania się projektowanej zabudowy w istniejący stan zabudowy Starego Miasta.

Nie można zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że połowa kondygnacji ma 5 m wysokości, albowiem z projektu budowlanego wynika, że poddasze użytkowe na poziomie 3,5 kondygnacji ma wysokość 2,96 m. Jednocześnie podkreślić należy, że jeżeli plan miejscowy nie wprowadza ograniczeń co do dopuszczalnej wysokości budynku podanej w planie w metrach, a jedynie wskazuje, iż może to być maksymalnie określona liczba kondygnacji, to projektant ma swobodę w tym zakresie, dobierając taką wysokość, aby najlepiej realizowała funkcje poddasza. Z punktu oceny zgodności projektu budowlanego z planem ważne jest przede wszystkim to, aby w powyższej kondygnacji budynku znajdowało się poddasze, które nie stanowi pełnej kondygnacji, natomiast sama jego wysokość – wobec braku wytycznych planu w tym zakresie – jest kwestią drugorzędną.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie również przesłanki historyczne uzasadniające przyjętą w projekcie wysokość zabudowy zostały prawidłowo wykazane. W tym zakresie dwukrotnie w pismach z dnia 14 grudnia 2016 r. i z dnia 7 czerwca 2017 r. Konserwator Zabytków Miasta, w wyniku analizy przedstawionych przez inwestora materiałów w kontekście planowanej inwestycji, w tym studium architektoniczno – urbanistycznego uwzględniającego wkomponowanie planowanego budynku w historyczne otoczenie i panoramę miasta, ze stanowiska konserwatorskiego nie wniósł żadnych uwag odnośnie wnioskowanego zamierzenia. Oznaczało to również akceptację zaprojektowanej wysokości 3,5 kondygnacji budynku z punktu widzenia wymogów historycznej zabudowy Starego Miasta w T. W kontekście zarzutu braku uwzględnienia przy ocenie konserwatorskiej wymogów określonych w uchwale Nr XXXVIII/331/2009 Rady Miejskiej z dnia 29 października 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta T. uchwalonego uchwałą Nr XXVIII/263/2005 Rady Miejskiej z dnia 27 stycznia 2005 r. wyjaśnić należy, że uchwała ta, jak sam tytuł wskazuje, nie dotyczyła miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu położonego w obszarze Starego Miasta zatwierdzonego uchwałą z dnia 29 stycznia 2004 r., który miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Wobec powyższego zarzuty w tym zakresie Sąd uznał za bezzasadne.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że obszar inwestycji znajduje się w strefie ochrony archeologicznej ujętej w uchwale o planie, wynikającej z lokalizacji stanowiska archeologicznego nr [..], [..] (rejon ulicy Z., tzw. D.– osada średniowieczna). Uwzględniając powyższe uwarunkowania, działając w trybie art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446), Wojewódzki Konserwator Zabytków w opinii z dnia 14 października 2016 r. pozytywnie zaopiniował przedstawiony do uzgodnienia projekt inwestycji, pod warunkiem przeprowadzenia wyprzedzających archeologicznych badań wykopaliskowych. W ten sposób zrealizowano wymóg, o którym mowa w pkt IV ppkt 2 planu. Na przeprowadzenie powyższych badań Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia 14 listopada 2016 r. udzielił pozwolenia na prowadzenie badań archeologicznych wyprzedzających budowę domu mieszkalnego na działce nr [..] przy ul. Z. w T. Analiza powyższych dokumentów pozwoliła Sądowi na stwierdzenie, że wymogi związane z ochroną archeologiczną obszaru objętego inwestycją zostały w niniejszej sprawie spełnione, w tym również uzgodnienie dokumentacji projektowej z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Ponadto, wskazać należy, że brak wpisania obszaru, na którym znajduje się działka nr [..], jak i samej działki do rejestru zabytków bądź wciągnięcia jej do gminnej ewidencji zabytków, wykluczał obowiązek zastosowania przepisów art. 39 Prawa budowlanego, który zakresem swym obejmuje wyłącznie obiekty budowlane bądź obszary objęte jedną ze wskazanych form ochrony zabytków.

Odnosząc się do kwestionowanej w skardze przez skarżących konsekwentnie i w toku całego postępowania administracyjnego możliwości zbliżenia planowanej zabudowy, z przekroczeniem wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, do granicy z działką należącą do Gminy o numerze ewidencyjnym [..] oraz działką nr [..] we współwłasności osób prywatnych wyjaśnić należy, że zapisy planu potwierdzają dopuszczalność takiego rozwiązania planistycznego. Postanowienia § 8 lit. D pkt 2 ppkt 1 lit. c) planu dopuściły sytuowanie budynku przy granicy działki w tym ścianą zewnętrzną bez otworów bezpośrednio przy granicy z działką budowlaną. Przepis § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych stanowi zasadę, że budynek na działce budowlanej należy sytuować od granicy tej działki w odległości nie mniejszej niż:

1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy;

2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy.

Jednak przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia przewiduje sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Skoro obowiązujący plan miejscowy w przywołanej wyżej regulacji takie zbliżenie do granicy ponad zasadniczo dopuszczalną odległość przewiduje, to nie sposób zarzucić organów błędu w zaakceptowaniu takiego rozwiązania projektowego, które jest zgodne z planem.

Sąd nie dopatrzył się również uchybień w weryfikacji przedłożonej przez inwestora analizy zacienienia i przesłaniania, których wyniki zostały zaakceptowane przez organy architektoniczno – budowlane jako zgodne z wymogami przepisów § 13 § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich zagospodarowanie. Analizy te, w ponownie prowadzonym postępowaniu po decyzji Wojewody z dnia 16 października 2017 r., zostały uzupełnione poprzez przedłożenie czytelnej części graficznej sporządzonej z uwzględnieniem, że nowoprojektowana zabudowa na obszarach jednostek stanowi, według planu, śródmiejską zabudowę uzupełniającą, dla której wymagany czas nasłonecznienia ograniczony jest do 1,5 godziny, a mieszkania jednopokojowe zwolnione są w ogóle z wymogów nasłonecznienia. Analiza przesłaniania wykazała natomiast, że projektowany budynek wielorodzinny nie przesłania znajdujących się w sąsiedztwie budynków mieszkalnych. Odnosząc się do zarzutów skarżącej w powyższym zakresie wyjaśnić należy, że analizy przesłaniania i nasłonecznienia stanowiły główny materiał do oceny spełnienia wymogów technicznych wynikających z rozporządzenia. W ocenie Sądu organy nie miały podstaw, po analizie materiału przedłożonego przez inwestora, do powzięcia wątpliwości co do jego prawidłowości, czytelności i wiarygodności, i z tego też powodu nie było podstaw do podejmowania w tym zakresie uzupełniających czynności dowodowych. Skoro nie było potrzeby uzupełnienia analiz przedłożonych przez inwestora to nie sposób czynić organom zarzutów z tego, że nie przeprowadziły dodatkowego postępowania dowodowego. Zadaniem organów architektoniczno – budowlanych w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jest zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i to stanowi o istocie postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Obowiązkom tym organy w niniejszej sprawie nie uchybiły.

Zdaniem Sądu zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdził również zastrzeżeń skarżącej Wspólnoty co do prawidłowości poczynionej przez organy oceny przyjętych w projekcie rozwiązań dotyczących odprowadzania wód opadowych i ścieków. Zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 11 a) rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego projekt architektoniczno – budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny, który powinien określać dane techniczne obiektu charakteryzujące jego wpływ na środowisko i jego wykorzystywanie oraz na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie pod względem zapotrzebowania i jakości wody oraz ilości, jakości i sposobu odprowadzania ścieków. Z części opisowej projektu architektoniczno – budowlanego wynika, że woda do budynku doprowadzana będzie z istniejącego wodociągu miejskiego. Ścieki sanitarne odprowadzane będą do istniejącej miejskiej sieci kanalizacji sanitarnej, a wody opadowe odprowadzane zostaną do miejskiej sieci kanalizacji deszczowej. Pismem z dnia 24 listopada 2016 r. C. ustalił inwestorowi warunki techniczne dostawy wody i odprowadzania ścieków sanitarnych oraz wód opadowych z budynku projektowanego na działce nr [..]. Oznacza to zaakceptowanie rozwiązań projektowych z punktu widzenia wymogów zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków. W oparciu o udzielone warunki dostaw i odprowadzania wód i ścieków wykonano projekt budowlany, który, w ocenie Sądu, tym samym spełniał wymagania wodociągowo - kanalizacyjne. Podkreślić przy tym należy, że organy architektoniczno-budowlane nie badają prawidłowości przyjętych w projekcie budowlanym rozwiązań, jeżeli nie dotyczą one zakresu wynikającego z art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do projektu architektoniczno-budowlanego organ prowadzący postępowanie bada wyłącznie, czy zostało złożone stosowne oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej (art. 20 ust. 4 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego). Wyłączną odpowiedzialność za projekt architektoniczno-budowlany ponosi projektant oraz osoba sprawdzająca, zgodnie z art. 20 ustawy Prawo budowlane. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Wskazane wymogi formalne zostały w niniejszej sprawie spełnione.

W zakresie gospodarki wodnej należy również wskazać, że decyzją z dnia 11 lipca 2017 r. Regionalny Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej, na podstawie art. 88l ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1121) udzielił inwestorowi zwolnienia z zakazów określonych w art. 88l ust. 1 Prawa wodnego, których ze względu na położenie terenu inwestycji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią od rzeki W., co do zasady zobowiązany był przestrzegać. Decyzja ta stałą się ostateczna i miała zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wbrew twierdzeniom skargi kwalifikacja środowiskowa projektowanego przedsięwzięcia, dokonana w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 71), nie budzi zastrzeżeń Sądu. Przedsięwzięcie to ze względu na miejsce położenia oraz obszar zabudowy budynkiem wielomieszkaniowym z usługami oraz towarzyszącą infrastrukturą oraz garażami nie mieści się w katalogu przedsięwzięć wymienionych we wskazanym wyżej rozporządzeniu. Przepis § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza zabudowę mieszkaniową wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą:

a) objętą ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo miejscowego planu odbudowy, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

– 2 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

– 4 ha na obszarach innych niż wymienione w tiret pierwsze, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

Tymczasem z zatwierdzonego projektu budowlanego wynika, że powierzchnia działki objętej opracowaniem wynosi 0,5012 ha. Łącznie tereny objęte inwestycją, w tym projektowane garaże, zajmują około 0,5912 ha, czyli mniej niż 4 ha, co uzasadniało niezaliczenie inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko mógłby zostać stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Sąd nie podzielił argumentacji skarżącej odnoszącej się do kwestii naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 30 § 5 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i tym samym wykluczenie z postępowania współwłaścicieli działki nr [..], członków Wspólnoty przy.

Organy architektoniczno – budowlane procedując w niniejszej sprawie skorzystały z dyspozycji art. 30 § 5 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator wyznaczony przez sąd na wniosek organu administracji publicznej. Sytuacja faktyczna odnosząca się do działki nr 408, potwierdzona dokumentacją zgromadzoną w aktach sprawy, przedstawia się w ten sposób, że spośród pięciorga znanych współwłaścicieli tej nieruchomości czterech z nich nie żyje, a jedyną znaną współwłaścicielką jest J. M. – P., która sprawuje faktyczny zarząd tą nieruchomością. Pełnomocnik J. M. – P., w odpowiedzi na wezwanie organu w piśmie z dnia 13 grudnia 2017 r. potwierdził, że jego mocodawczyni sprawuje faktyczny zarząd nieruchomością położoną w T. przy ul. Z., z wyłączaniem udziału innych współwłaścicieli, a także ewentualnych spadkobierców. W oparciu o te ustalenia organ uznał wyłączną legitymację procesową J. M. – P., co w ocenie Sądu zasługuje na aprobatę.

Wyjaśnić należy, że w świetle orzecznictwa sądowego spadek uważa się za nie objęty wówczas, jeżeli spadkobierca lub spadkobiercy nie objęli spadku faktycznie w przechowanie, zarząd lub użytkowanie (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 grudnia 2010 r., II SA/Wr 472/10, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z art. 666 § 1 k.p.c. do czasu objęcia spadku przez spadkobiercę sąd czuwa nad całością spadku, a w razie potrzeby ustanawia kuratora spadku. Kurator spadku staje się jednocześnie zarządcą majątkiem spadkowym (art. 667 § 2 w związku z art. 935 § 1 k.p.c.). Jednak reguły te obowiązują w postępowaniu cywilnym. W nauce prawa procesowego cywilnego i orzecznictwie sądów powszechnych problematyka następstwa procesowego uległa dostatecznemu wyjaśnieniu. Jednak kwestię następstwa procesowego w ogólnym postępowaniu administracyjnym reguluje art. 30 § 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni.

Przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w razie śmierci strony lub jednej ze stron, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Oznacza to, że okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., stanowią przeszkodę dla zawieszenia postępowania w razie śmierci jednej ze stron. Przepis art. 97 § 1 pkt 3 k.p.a. wyznacza wymagane czynności procesowe organu w przypadku powzięcia wiadomości o śmierci strony. Najpierw zatem organ powinien rozważyć, czy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.). W przypadku, gdy dopuszczalne jest kontynuowanie postępowania i aktualne stało się poszukiwanie następców prawnych zmarłej strony, organ powinien wezwać znanych spadkobierców do udziału w postępowaniu. Gdy wezwanie spadkobierców nie jest możliwe, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie, organ powinien wyjaśnić, czy nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. Dopiero, gdy okoliczności te nie zachodzą, organ zawiesza postępowanie. Z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w niniejszej sprawie.

Wbrew zatem zarzutom skargi dla prowadzenia postępowania nie ma znaczenia czy ustalono spadkobierców zmarłej strony bądź czy sąd spadku ustanowił kuratora spadku. Najpierw organ musi wyjaśnić, czy istnieje osoba sprawująca zarząd majątkiem masy spadkowej. Powszechnie przyjmuje się, że zarząd ten ma mieć charakter faktyczny (por. glosa B. Adamiak, OSP 2000/4 poz. 61). Z samej treści art. 30 § 5 k.p.a. wynika, że dopuszczalność podjęcia bądź niezawieszenia postępowania nie jest uzależniona od zaistnienia typowych przesłanek następstwa procesowego, a tym bardziej następstwa prawnego po zmarłej stronie, lecz od odszukania faktycznego zastępcy jej spadkobierców. Zastępca ten działa tymczasowo, jako strona formalna, w sposób pozwalający na objęcie spadkobierców skutkami prawnymi decyzji. Celem każdego postępowania prawnego jest jego zakończenie wówczas, kiedy najwcześniej stało się to procesowo dopuszczalne (art. 12, art. 35 § 1, art. 104 k.p.a.). W ocenie Sądu oświadczenie zarządcy mogło być uznane za dowód, że J. M. – P. faktycznie zarządza majątkiem stanowiącym działkę nr [..]. Skarżąca Wspólnota nie przedstawiła żadnych konkretnych twierdzeń lub dowodów podważających ustalenie organu. Nie było podstaw do rozważenia, czy nastąpiło naruszenie wymienionych w skardze zasad ogólnych postępowania. Z uwagi na znaczenie faktycznych jedynie stosunków w odniesieniu do majątku spadkowego, nieistotne były wskazane w skardze relacje prawne. Skoro kodeks umożliwia kontynuację postępowania bez zgłoszenia się lub wezwania następców prawnych zmarłej strony, o ile istnieje osoba sprawująca faktyczny zarząd majątkiem masy spadkowej, zaś organ taką okoliczność prawidłowo ustalił, to nie naruszył prawa prowadząc postępowanie pomimo śmierci pozostałych współwłaścicieli (art. 97 § 1 pkt 1, art. 97 § 2, art. 30 § 5 k.p.a.).

Dodatkowo wskazać należy, że w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi oznacza, że akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Zarzuty podnoszone w skardze dotyczące pominięcia w postępowaniu współwłaścicieli działki nr [..] nie odnoszą się do własnego i indywidulanego interesu skarżącej Wspólnoty, co oznacza, że nie mogły wpłynąć na jej sytuację prawną. Każdy uczestnik postępowania reprezentuje własny interes, chroniony konkretnym przepisem prawa materialnego, którego w odniesieniu do działki nr [..] nie ma skarżąca Wspólnota.

Podsumowując, wskazać należy, że dokumentacja zgromadzona w sprawie potwierdza, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany był kompletny i zawierał wszystkie wymagane przepisami prawa uzgodnienia i pozwolenia oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualne na dzień opracowania projektu. W ocenie Sądu wskazane okoliczności pozwalają uznać, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja, wydane zostały z poszanowaniem przepisów prawa materialnego i procesowego. Organy, zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, dokonały weryfikacji przedłożonego projektu budowlanego i prawidłowo uznały, że spełnia on wymogi powołanego przepisu.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Zasada wolności budowlanej ujęta w powołanym przepisie ma swoje źródło w art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, nakazujących poszanowanie wolności i własności. Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie do jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Tak więc osoba uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może ją zagospodarować w zakresie powszechnie obowiązującego prawa w sposób dowolny według swojego uznania. W przypadku, gdy projektowana inwestycja - zgodna z wolą inwestora - mieści się w zakresie reguł projektowania i sytuowania budynków wyznaczonych przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi, wówczas nie można odmówić zatwierdzenia projektu budowlanego. Postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę nie polega na wyszukiwaniu przepisów, z którymi przedłożony projekt budowlany nie będzie zgodny.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, która jako niezasadna podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.