Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1329/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 169 ust. 4, art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt III SAB/Gd 47/17 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 47/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego M. K. w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami oraz stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w skardze do Sądu I instancji skarżący zarzucił organowi bezczynność polegającą na braku złożenia propozycji służby w służbie celno-skarbowej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948), zwanej dalej p.w.KAS. Wniósł o zobowiązanie organu do niezwłocznego złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby z uwzględnieniem jego kwalifikacji. Wobec braku przedstawienia skarżącemu propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunek służbowy skarżącego wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej p.p.s.a.) przyjął, wskazując na brak związania zarzutami i wnioskami skargi, że sprawa dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku (dalej jako: Dyrektor IAS w Gdańsku") w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego. Sąd I instancji wskazał, że brak złożenia funkcjonariuszowi stosownej propozycji, skutkujący wygaśnięciem stosunku służbowego, obligował organ do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby. Uzasadnienie takiej decyzji winno zawierać przedstawienie funkcjonariuszowi przesłanek, z powodu których zaniechano złożenia propozycji dalszego pełnienia służby lub nowych warunków zatrudnienia. Funkcjonariusz, który w istocie traci swój dotychczasowy status ma bowiem pełne prawo do poznania przyczyn wygaśnięcia stosunku służbowego. Sąd I instancji stwierdził, że podstawę do wydania decyzji w rozważanym przypadku stanowi art. 170 ust. 3 p.w.KAS w zw. z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy z 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (obecnie: Dz. U. z 2019 r., poz. 768), zwanej dalej u.KAS, interpretowanym zgodnie z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Stosownie bowiem do art. 170 ust. 3 p.w.KAS w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r., wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Z kolei zgodnie z art. 276 ust. 2 u.KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej. Skoro ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi służby celno-skarbowej, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby.

Sąd I instancji stwierdził ponadto, że obiektywnie istniejąca trudność w ustaleniu zakładanego przez ustawodawcę celu wprowadzanych regulacji, jak i we właściwym odczytaniu treści wprowadzonych do systemu prawnego norm, jest okolicznością uzasadniającą przyjęcie, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej Dyrektor IAS w Gdańsku zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez błędną kontrolę niniejszej sprawy

oraz błędne zastosowanie środków określonych w ustawie i uznanie skargi za zasadną w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie organ nie był zobowiązany do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie pozostawał bezczynny nie wydając żądanej przez skarżącego decyzji,

b. art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego, podczas gdy żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu do wydania takiego rozstrzygnięcia,

c. art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego i skarga powinna zostać odrzucona;

d. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie toczyło się postępowanie administracyjne, które w konsekwencji powinno być zakończone decyzją administracyjną, podczas gdy z żadnego przepisu prawa nie wynika taka wola ustawodawcy;

2. przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy:

a. art. 170 ust. 3 p.w.KAS, w związku z art. 276 ust. 2 u.KAS przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te, a w szczególności art. 170 ust. 3 p.w.KAS stanowią podstawę prawną do wydania decyzji administracyjnej o zwolnieniu ze służby skarżącego, podczas gdy stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa i wskazane przepisy nie stanowią regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego,

b. art. 170 ust. 1 i ust. 3 p.w.KAS w zw. z art. 32 ust. 1, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji przez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że przepisy te stanowią podstawę do zaskarżenia decyzji o zwolnieniu ze służby, podczas gdy przepisy te przewidują szczególny tryb wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych, zatem stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa, a ustawodawca nie przewidział dla tego trybu indywidualnych rozstrzygnięć, ani możliwość i jego zaskarżenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w niniejszej sprawie nie ma administracyjnego trybu instancyjnego oraz w konsekwencji brak drogi sądowej dla dochodzenia przedstawionych przez skarżącego roszczeń. Jednakże nie można z tego czynić zarzutu Dyrektorowi IAS, gdyż brak trybu administracyjnego wynika wprost z przepisów prawa, a Dyrektor IAS działa na podstawie i w granicach obowiązujących przepisów prawa.

W ocenie Dyrektora IAS Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 170 ust. 3 p.w.KAS, który stanowi, że w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Nie istnieje zatem potrzeba potwierdzania przez Dyrektora IAS stanu prawnego, który wynika wprost z ustawy. Art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS stanowi bowiem jednoznacznie, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby. P.w.KAS przewiduje zatem szczególny tryb wygaszania stosunków pracy oraz stosunków służbowych. Dokonana przez Sąd I instancji wykładnia wskazanych przepisów prawa materialnego nie wynika zatem ani z literalnego ich brzmienia, ani z reguł wykładni celowościowej, czy systemowej, lecz jest wykładnią rozszerzającą, opartą na przekonaniu Sądu o niesprawiedliwości interpretowanych przepisów prawa. Tymczasem, to ustawodawca wygasza stosunki służbowe nie obligując określonego organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że w aktualnym stanie prawnym p.w.KAS w części regulującej zagadnienie składania propozycji zatrudnienia/pełnienia służby funkcjonariuszom, nie przewidują poddania tego rodzaju spraw sądom administracyjnym. O ile więc w stanie prawnym obowiązującym do końca lutego 2017 r. ustawa o Służbie Celnej przewidywała dla funkcjonariuszy drogę postępowania sądowoadministracyjnego i to tylko w ściśle wymienionych przypadkach to aktualnie brak jest normy prawnej, która sprawy uregulowane w p.w.KAS w zakresie propozycji pełnienia służby/zatrudnienia w strukturach KAS, poddawałyby kontroli sądów administracyjnych. Podstawą taką nie może być też art. 276 u.KAS, bowiem przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdyby albo p.w.KAS wprost się do tego przepisu odwoływały, albo gdyby w stosunku do skarżącego miał miejsce jeden z przypadków opisanych w tym przepisie. Tymczasem zakres regulacji art. 276 u.KAS nie zawiera w sobie przypadku skarżącego. Jak wynika z powyższego, ustawowy nakaz traktowania wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza jak zwolnienia ze służby wyklucza możliwość wydania decyzji w tym zakresie. Organ KAS nie został przez ustawodawcę zobligowany do wydania decyzji administracyjnej w zakresie wygaśnięcia stosunku służbowego, bowiem to nie organ KAS wygasza stosunek służbowy, lecz stosunek ten wygasa z mocy prawa wskutek spełnienia się przesłanek ustawowych wygaśnięcia. Stosunek służbowy skarżącego nie wygasł wskutek indywidualnej decyzji Dyrektora IAS, lecz z mocy prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie okazała się skuteczna.

Wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w.KAS zostały w określonym zakresie rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w.KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Skutkiem powołanej uchwały jest m.in. to, że po dacie jej podjęcia orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego, w podobnych sprawach, stało się jednolite i nie pozostawia wątpliwości co do stosowania i wykładni przepisów w omawianym zakresie (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 22 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2096/18; z dnia 12 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 1330/19; z dnia 27 listopada 2019 r., sygn. akt I OSK 3341/18; z dnia 14 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3399/18).

Podzielając w pełni tak ukształtowaną linię orzecznictwa, Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że jednym z rozwiązań przyjętych w ustawie jest wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 u.KAS.

Wygaśnięcie stosunku służbowego jest konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w.KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oznacza to, że przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego.

Z art. 170 ust. 3 p.w.KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest przyjęcie, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 u.KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w.KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego.

Zawarte w art. 165 ust. 7 p.w.KAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w.KAS. To, że art. 170 ust. 3 p.w.KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 u.KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby, traktowana poprzez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w.KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 u.KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Powyższe oznacza, że sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w.KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 u.KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w.KAS.

W konsekwencji Sąd I instancji w sposób uprawniony przyjął, że skoro funkcjonariusz nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to organ był zobligowany do wydania decyzji dotyczącej tego konkretnego stosunku służbowego. Tym samym niezasadne okazały się podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

W świetle powyższego nie można też skutecznie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 8 oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ani art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Nie ma podstaw do przyjęcia, że WSA w Gdańsku nie dokonał w sprawie kontroli działalności administracji publicznej albo że ocenę swą oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Niniejsza sprawa należała do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności, co też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uczynił. Z tych samych powodów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.