Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1996/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 170, art. 171, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 156 § 1, art. 157 § 3, art. 158 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego R. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011r. Nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu wniosku R. P., reprezentowanego przez radcę prawnego K. B. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku R. P. z dnia 1 października 2008 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r., nr [...] i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...] listopada 1998 r, Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta O. z dnia [...] listopada 1991 r. Nr [...] dotyczącej nieodpłatnego przyznania B. P. własności działki nr [...] o pow. 0,21 ha, położonej we wsi K., utrzymał w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż decyzją z dnia [...] marca 1997 r. Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Burmistrza Gminy i Miasta w O. z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz B. P. działki nr [...] o pow. 0,21 ha, położonej we wsi K. wraz z drewnianym domem mieszkalnym znajdującym się na tej działce.

W związku z odwołaniem R. P. od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] listopada 1998 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję Wojewody [...] w mocy.

Wyrokiem z dnia 22 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1844/98 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. P. na ww. decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] listopada 1998 r.

Następnie pełnomocnik R. P. w dniu 1 października 2008 r. złożył do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując, że w przypadku złożenia żądania stwierdzenia nieważności decyzji, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, brak jest możliwości do merytorycznego zbadania sprawy.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podniósł, że organ administracji publicznej "nie podjął żadnych czynności i nie ocenił, czy oddalenie skargi wyrokiem NSA z 22 lutego 1999 r. nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia".

Rozpatrując ponownie sprawę Minister odnosząc się do zarzutu skarżącego wskazał, iż wyrok NSA z dnia 22 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1844/98 oddalający skargę R. P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] listopada 1998 r. jest rezultatem ustalenia przez Sąd braku wad prawnych w zaskarżonej decyzji. Powyższy wyrok zamyka możliwość skorzystania z nadzwyczajnych postępowań, właściwych dla uchylenia decyzji ostatecznej. Po wyroku oddalającym skargę, niedopuszczalne jest więc stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, albowiem Sąd z urzędu ustalił, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie jej nieważności w myśl art. 156§ 1 Kpa.

Wobec powyższego w obecnej sytuacji nie ma możliwości rozpatrzenia wniosku skarżącego, bowiem wniesione żądanie wkracza w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 1999 r. sygn. akt II SA 1844/98 oddalającym skargę R. P. Zamyka to drogę do prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu.

Skargę na powyższą decyzję, jak również poprzedzającą ją decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2011r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. P., reprezentowany przez pełnomocnika r.pr. K. B., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi do ponownego rozpatrzenia, ze zobowiązaniem tego organu m.in. do przeprowadzenia dowodu:

- z całego operatu ewidencyjnego gruntów i budynków obejmującego

nieruchomość stanowiącą działkę nr [...] i działki powstałe na skutek jej podziału,

- z akt spraw cywilnych Sądu Rejonowego w L. sygn. akt [...]

- akt administracyjnych sprawy Starostwa Powiatowego w L. oznaczonej numerem [...], zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] stycznia 2010 r Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L.

Decyzjom tym skarżący zarzucił naruszenie:

* art. art. 7 i 77% 1 k.p.a poprzez wydanie ich bez wyczerpującego zbadania i wyjaśnienia sprawy. W szczególności nie przeprowadzono, pomimo żądania strony dowodu z operatu ewidencyjnego prowadzonego przez Starostę L. dla nieruchomości obejmującej działkę o pow. 3,16 ha utworzoną w wyniku scalenia gruntów w 1979 roku, oznaczoną wówczas nr [...], w ujęciu historycznym poczynając od założenia ewidencji dla tej nieruchomości w 1963 roku do chwili obecnej, co stanowi naruszenie art. 7 i 77§ 1 k.p.a.

* art. 78 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wzięcie poprzez Ministra pod uwagę dowodu w postaci potwierdzonego za zgodność z oryginałem operatu pomiarowego z dnia 14.04.1980 r. i operatu technicznego z dnia 22.11.1982 r. przedstawionego przez stronę,

* art. 105 § 1 k.p.a. przez umorzenie postępowania w okolicznościach, gdy nie występuje w sprawie przeszkoda przedmiotowa, która czyniłaby żądanie rozpoznania wniosku strony niedopuszczalnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, iż decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...].03.1998 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z [...].11.1998 r wydana została niezgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Nie występuje przeszkoda przedmiotowa do stwierdzenia nieważności obydwu decyzji z uwagi na to, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli decyzji organów administracji publicznej obydwu instancji nie rozpoznawał zagadnienia zgodności decyzji organów z dokumentacją geodezyjną pozostającą w dyspozycji Starosty L. obejmującą działkę nr [...] i działki powstałe następnie z jej podziału. Dokumentacja geodezyjna nigdy też nie była udostępniona skarżącemu, i nie była wynoszona w charakterze materiału dowodowego poza pomieszczenie w którym zgromadzony jest państwowy zasób geodezyjno-kartoraficzny pozostający w dyspozycji Starosty L., aż do roku 2003 kiedy Sąd Rejonowy w L. zażądał tej dokumentacji do sprawy [...]. Nieprawdziwe, gdyż nie znajdujące potwierdzenia w aktach sprawy sądowo administracyjnej ani w aktach administracyjnych jest stwierdzenie Ministra zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] listopada 1998 r, że Wojewoda [...] przedstawił dokumentację geodezyjną a wcześniej dokonał wnikliwej jej analizy. Nie znajduje również potwierdzenia w zebranym materiale ustalenie, że budynek usytuowany na działce [...] był własnością W. W. Należy bezwzględnie sprzeciwić się gołosłownemu i niezgodnemu z porządkiem prawnym poglądowi sformułowanemu przez Ministra w uzasadnieniu tej decyzji, co do tego, że budynek usytuowany na działce [...] nie stanowił własności Skarbu Państwa. Jak wynika z ewidencji gruntów i co znalazło potwierdzenie w wyrokach Sądu Rejonowego w L. budynek ten, w jakimkolwiek był stanie technicznym w różnych okresach czasu, nie był nigdy własnością W. W. a tym bardziej nie mógł być jej własnością po 4 listopada 1971 r. Umowę najmu nie podpisał organ administracji publicznej jakim był Naczelnik Gminy, ani osoba przez niego upoważniona, lecz samowolnie Główny Księgowy Urzędu Miasta i Gminy O. Powołanie się na taką umowę najmu jako dowód mający potwierdzać prawo własności W. W. do budynku dyskwalifikuje każdy organ, gdyż umowa ta jest oczywiście nieważna w znaczeniu systemu prawa cywilnego i prawa w ogóle. Dyskwalifikuje tym samym decyzje organów wydane w oparciu o ustalenia tak głęboko sprzeczne ze stanem faktycznym.

Wykluczone jest aby w opisywanych okolicznościach Wojewoda [...] kiedykolwiek dokonał wnikliwej analizy dokumentacji geodezyjnej skoro nigdy organ powiatowy jej nie przedstawił. Organy używając w decyzjach pojęcie siedliska "nie wyjaśniły co rozumieją pod pojęciem "siedlisko". Niewątpliwie dla O. G. siedlisko stanowiła wydzielona w 1980 roku z działki nr [...] działka nr [...], na której znajdowały się wyłączone z przekazania, zamieszkiwane i użytkowane stale przez O. G. i jej następców budynki: dom, obora i stodoła, która to działka następnie na podstawie decyzji administracyjnej z [...] marca 1991 r została przekazana O. G. na własność zgodnie z art. 118 ust. 2 ustawy z 20 grudnia 1990 r o ubezpieczeniu społecznym rolników(DzU. Nr 7, poz. 24). O. G. a po niej jej następcy korzystali i korzystają bez przeszkód z tej działki i budynków na niej posadowionych do chwili obecnej. Z pobudek i w wyniku działań niewątpliwie pozaprawnych w obiegu pojawiło się określenie "siedlisko" także w odniesieniu do działki nr [...] " mimo, że do roku 1981 znajdował się na tej działce tylko zniszczony i opuszczony w 1962 r. przez F. S. (matkę W. G.), nie zamieszkały przez nikogo drewniany budynek mieszkalny i nigdy po roku 1962 działka oznaczona obecnie numerem [...] i znajdujące się na niej pozostałości po budynku mieszkalnym nie stanowiły siedliska dla O. G. Nie były od 1962 r siedliskiem dla kogokolwiek. Budynek ten nigdy nie stanowił odrębnego od gruntu przedmiotu własności, czego dowodem jest treść wszystkich dokumentów składających się na operat ewidencyjny gospodarstwa rolnego przekazanego przez O. G. na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę.

Po przekazaniu działki [...] na własność B. P. na podstawie decyzji z [...] listopada 1991 r pojawiły się ze strony W. W. i następców O. G. pretensje do działki [...] i znajdującego się na niej, wówczas już odrestaurowanego - staraniem głównie R. P., budynku mieszkalnego. Na uzasadnienie żądania przyznania własności budynku przez W. W. a później także przez następców O. G. pojawił się argument, że budynek ten posadowiony jest na siedlisku.

Z całokształtu zebranego materiału wypływa m.in. wniosek, że organy obydwu instancji utożsamiały błędnie w całym postępowaniu w latach 1993- 1999 działkę [...] z posadowionym na niej domem, którego wydania domagała się W. W., z działką (siedliskiem) i domem wyłączonym z przekazania znajdującym się na działce [...]. Dla wzmocnienia takiego podejścia, do obiegu prawnego włączono " m.in. w postępowaniu przez SKO w L. decyzję z [...].03.1991 r z przerobionym numerem działki [...] na [...], co miało w taki przestępczy sposób potwierdzać stanowisko W. W. i następców O. G. co do tego, że działkę [...] jako powstałą z podzielenia działki [...] O. G. otrzymała na własność na mocy decyzji z [...].03.1991 r. Wojewoda [...] w decyzji z [...].06.2005 r. poświadczył nieprawdziwie, że na działce nr [...] znajdowały się budynki, które zostały wyłączone spod przekazania gospodarstwa rolnego Skarbowi Państwa i stanowiły odrębny od gruntu przedmiot własności. W ten sposób utożsamiono działkę [...] na której znajdował się opuszczonym budynek z działką [...] i z domem mieszkalnym wyłączonym w 1980 roku przez O. G. z przekazania w zamian za rentę.

Z ustaleń dokonanych przez sąd powszechny w oparciu o ewidencję gruntów wynika bezspornie, że decyzje organów z [...].03.1998 r i [...].11.1998 r wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ rozstrzygnięcia te są sprzeczne ze stanem faktycznym. Ustalenia sądu powszechnego znalazły następnie pełne potwierdzenie w postępowaniu przeprowadzonym przez Starostę L. w sprawie oznaczonej numerem [...]. Mimo ujawnienia oczywistych błędów w numeracji działek powstałych na skutek podziału działki [...], Starosta Powiatu L., będąc z mocy ustawy zobowiązany do dbałości o prawidłową treść operatów ewidencyjnych nie podjął jednak dotychczas z urzędu żadnych działań w celu usunięcia bądź poprawienia błędnych zapisów i materiałów graficznych w ewidencji gruntów składających się na nieruchomość oznaczoną po scaleniu gruntów w 1979 roku numerem [...] o pow. 3,16 ha . W tych warunkach R. P. wystąpił w tej sprawie z wnioskiem do Starosty L. Ten okazał się bezczynny, co stanowi obecnie przedmiot zażalenia w trybie art. 37 §1 k.p.a. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. W rezultacie wielokrotnego naruszenia przez naczelny organ administracji państwowej przepisów postępowania wymienionych na wstępie skargi i nie wydania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie z wniosku R. P. z dnia 01.10.2008 r, pozostaje w dalszym ciągu w obrocie prawnym decyzja z dnia [...].03.1998 r Wojewody [...] i utrzymująca ją w mocy decyzja z dnia [...].11.1998 r Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, w okolicznościach gdy decyzje organów obydwu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem przepisów postępowania i art. 118 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 1991 r, Nr 7, poz.24) przez zastosowanie tego przepisu na skutek oczywiście błędnego ustalenia przez organ wojewódzki a ślad za nim przez Ministra, że działka nr [...] nie stanowi własności Skarbu Państwa i dlatego zdaniem organów decyzja Burmistrza Gminy i Miasta O. z dnia [...]-11-1991 r, nr [...] o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz B. P. działki o numerze ewidencyjnym [...] o Pow. 0,21 ha narusza uprawnienia O. G. i jej następców prawnych. O tym, jak karkołomne były ustalenia i wywody organów obydwu instancji w postępowaniach zakończonych decyzjami z [...].03.1998 r i z [...].11.1998 r oraz jak rażąco sprzeczne z prawem są wymienione decyzje, ilustruje zdaniem skarżącego m.in. wyrok Sądu Rejonowego w L. z dnia [...] grudnia 2008 r, sygn. akt [...] w sprawie z powództwa Skarbu Państwa- Starosty L. przeciwko R. P. o usunięcie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Gdy okolicznością przyjętą na uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta O. było ustalenie, że działka [...] nie jest przedmiotem własności Skarbu Państwa, to w postępowaniu przed Sądem powszechnym tenże Skarb Państwa twierdził krańcowo odmiennie — w tym przypadku jednak jak najbardziej trafnie i zgodnie z niezmienionym nigdy stanowiskiem R. P., że Skarb Państwa właśnie był właścicielem przedmiotowej działki i stał się nim z chwilą przekazania przez O. G. całego gospodarstwa rolnego w zamian za rentę w 1980 roku. Sąd Rejonowy ustalił przy tym, że W. W. nie przysługiwały żadne prawa do działki, ponieważ jej właścicielami stali się z mocy prawa już w dniu 4 listopada 1971 r W. i O. małż. G. Za podstawę faktyczną wyroku z [...] grudnia 2008 r sygn. akt [...] Sąd Rejonowy przyjął stan, jaki powstał na skutek unieważnienia przez Wojewodę [...] decyzji z [...] listopada 1991 r o przyznaniu B. P. na własność działki nr [...]. Już tylko z samej tej przyczyny, że występuje oczywista sprzeczność pomiędzy ustaleniami sądu powszechnego i ustaleniami organów administracji publicznej a w rezultacie orzeczeniami Naczelnego Sądu Administracyjnego co do istoty sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi obowiązany jest wyczerpująco i wnikliwie zebrać materiał dowodowy w sprawie z wniosku R. P. z dnia [...].10.2008 r. i dokonać tak samo wnikliwej i wszechstronnej jego oceny i wydać rozstrzygnięcie co do istoty. Minister jest w tym przypadku organem rozpoznawczym i nie wolno jest jemu ograniczyć się tylko do stwierdzenia stanu powagi rzeczy osądzonej i zasłaniania się rzekomą przeszkodą przedmiotową. Stanowisko to jest w okolicznościach tej sprawy niezgodne z uchwałą Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r, sygn. akt I OPS 6/2009 (Lex Polnica nr 2122705). Ponadto skarżący wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny zarówno w wyroku z dnia 15 października 1996 r. jak i z dnia 22 lutego 1999 r. zupełnie nie zajmował się oceną zawartości ewidencji gruntów obejmującej przedmiotową nieruchomość, ponieważ organy administracji: wojewódzki i naczelny, nie zgromadziły nigdy w aktach administracyjnych ani nie przekazały Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z odpowiedzią na skargę zasadniczego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu jaki stanowi całość ewidencji gruntów dotyczącej przedmiotowej nieruchomości. Sąd Administracyjny nie miał więc możliwości zapoznać się z ewidencją gruntów ani ocenić, że ewidencja gruntów zawiera zasadnicze błędy, w szczególności, że działkom nadawano w różnych okresach czasu numery wykorzystane wcześniej na skutek kolejnych podziałów.

Przyznał to Starosta L. w pismach do Sądu Rejonowego w L., co m.in. stanowiło następnie podstawę ustaleń i orzeczeń tego Sądu w sprawach [...]. Należy mieć na uwadze, że występuje zasadnicza rozbieżność w ocenie stanu faktycznego i w ocenie prawnej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 15 października 1996 r, sygn. akt II SA 2156/05 i w wyroku tego samego Sądu z dnia 22 lutego 1999 r, sygn. akt II SA 1844/08. Rozbieżności te wystąpiły mimo, że organy obydwu instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zastosowały się wcale do oceny prawnej wyrażonej w wyroku z 15 października 1996 roku. To rzadki przypadek gdy wadą nieważności dotknięta jest decyzja wydana w postępowaniu nieważnościowym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższej decyzji, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 - dalej zwaną p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uznał, iż skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2011r., którą utrzymał on w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2011 r. orzekającą o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku R. P. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1997 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta O. z dnia [...] listopada 1991 r. Nr [...] dotyczącej nieodpłatnego przyznania B. P. własności działki nr [...] o pow. 0,21 ha, położonej we wsi K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, iż w niniejszej sprawie brak jest możliwości do merytorycznego jej zbadania, bowiem żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego, który oddalił skargę na tą decyzję.

Wskazać zatem należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu administracyjnego wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Związanie organu administracyjnego oceną prawną odnosi się do określonych elementów uzasadnienia zapadłego wyroku. Pomimo bowiem użycia w art. 153 p.p.s.a. pojęcia "orzeczenie", chodzi w nim nie tylko o sentencję, lecz także o uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia, któro doprowadziło sąd do określonej konkluzji prawnej. Analiza treści uzasadnienia wyroku pozwala także na sprecyzowanie zakresu przedmiotowego ferowanych ocen, tj. ustalenie, co wziął pod uwagę sąd uwzględniając wniesioną skargę lub oddalając ją. Oceny te są zawsze rezultatem konstruowania tzw. zwrotów stosunkowych o zgodności/niezgodności z normą prawną zaskarżanych aktów lub czynności organów administracji publicznej (teoretyczne podstawy tej koncepcji wytyczył J. Wróblewski: Zwroty stosunkowe - wypowiedzi o zgodności z normą, "Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego. Nauki Humanistyczno-Społeczne", seria I, Prawo, z. 62, Łódź 1969, s. 3 i n.). Dokonując tak pojmowanych zabiegów, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Może on wykroczyć poza zakres podniesionych zarzutów, uwzględniając także okoliczności i naruszenia prawa, których nie podniosła strona skarżąca. Uregulowania te trzeba rozpatrywać wraz z art. 171 p.p.s.a., w myśl którego, prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej "tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia". Z kolei art. 170 p.p.s.a. stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej przez skarżącego Uchwale I OPS 6/09 z dnia 7 grudnia 2009r., wskazał, jednak iż żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. ( a nie jak uczyniono w niniejszej sprawie w drodze umorzenia postępowania) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art 158 § 1 w zw z art. 156 § 1 kpa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne jest zatem stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, które nie były objęte orzeczeniem sądu, np. fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o istotnych dla wyniku postępowania okolicznościach sprawy spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego do organu administracji żądania.

Zwrócenie się do organu administracji publicznej z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji, która wcześniej była już przedmiotem oceny sądu administracyjnego, podlega zatem tym samym rygorom procesowym, co wszystkie inne żądania w tym przedmiocie. Orzekający w niniejszej sprawie organ winien był zatem zbadać, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności, zarzuty były przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd. W tym celu organ winien był zapoznać się z uzasadnieniem zapadłego wyroku, po to, by stwierdzić czy składniki oceny prawnej sądu posiadającej przymiot powagi rzeczy osądzonej i czynią żądanie niedopuszczalnym (stanowią przeszkodę prawną dla nadania mu dalszego biegu w celu podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 158 § 1 k.p.a. tj. wydania decyzji o odmowie wszczęcia tego postępowania), czy też uznać zasadność żądania ( tj. ocena akt sprawy wykaże, iż są to nowe dowody, okoliczności nieznane Sądowi, który wydał wyrok ), co z kolei otworzy drogę do rozstrzygnięcia przez organ merytorycznie w formie decyzji w przedmiocie wniesionego żądania.

Tym samym, wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez orzekający w sprawie organ żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) tylko wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organ uchybił powyższym wymogom. W uzasadnieniu decyzji nie wykazał, czy podnoszone przez skarżącego okoliczności, były przedmiotem badania Sądu. Nie dokonał oceny przedstawionych przez skarżącego dowodów, jak również nie odniósł się do wniesionych przez niego wniosków dowodowych, co stanowi naruszenie zarówno art. 7, 77 § 1, 80, jak i 78 § 1 k.p.a, które to uchybienie może mieć wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt. 1. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu kosztów postępowania oparto o art. 200 i 205 w/w ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ winien szczegółowo odnieść się do wszystkich zarzutów i wniosków skarżącego, dokonując oceny, czy oddalenie skargi przez Sąd wyrokiem z dnia 22 lutego 1999r. nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), czy też są to nowe okoliczności. I dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny podjąć stosowne rozstrzygnięcie na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., lub decyzję o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 §3 k.p.a.