Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1168/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr) Sędziowie WSA Małgorzata Brachel –Ziaja WSA Ewa Rynczak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi H.I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 12 lipca 2010r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

II SA/Kr 1168/10

UZASADNIENIE

Na wniosek R. Z. zam. w K., przy ul. [...] Prezydent M. K. wydał w dniu 10 grudnia 2007 br. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi na działce nr "1" obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr "2" i "3" obr. [...] i wjazdem na działce nr "2" obr. [...], przy ul. [...] w K..

Po wpłynięciu odwołań od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 28 marca 2008 r. uchyliło ją i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent M. K. wydał w dniu 18 listopada 2008 r. nową decyzję ustalającą warunki zabudowy dla w/w inwestycji. Po wpłynięciu odwołań od powyższej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 24 marca 2009 r. uchyliło ją i jeszcze raz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent M. K. wydał w dniu 4 lutego 2010 r. nową decyzję ustalającą warunki zabudowy dla w/w inwestycji. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent napisał, że organ l instancji usunął nieprawidłowości postępowania administracyjnego wskazane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Dokonano powtórnie analizy urbanistyczno architektonicznej. W analizie tej odniesiono się do wszystkich kwestii podnoszonych w decyzji SKO.

W dniu 5 stycznia 2010 r. pełnomocnik inwestora, w związku ze zmianą numeracji działek objętych wnioskiem skorygował nazwę inwestycji, która przyjęła brzmienie: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z parkingami podziemnymi na działce nr "1" obr. [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr "2" i ‘4" obr. [...] i wjazdem na działce nr "2" obr. [...] przy ul. [...] w K.".

W toku postępowania uzyskano uzgodnienia lub opinie w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., postanowienie [...] Zarządu Komunalnego, opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM, opinię Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM i opinię Rady Dzielnicy XII Miasta K..

Ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa wart. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn. zm. -cyt. dalej jako ustawa).

W załącznikach do w/w decyzji umieszczono warunki zabudowy terenu, linie rozgraniczające teren inwestycji oraz wyniki analizy urbanistyczno- architektonicznej.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: J. B., H. I., D. I., F. K., R. K., E. L., R. L., J. M., J. M., M. M., K. P. i K. Z., będący jednocześnie członkami Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców Dzielnicy [...] przeciw planowanej inwestycji.

Zarzucili oni naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 53 ust. 4 ustawy, § 3 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588-cyt. dalej jako rozporządzenie) i art. 138 §2 k.p.a.

W uzasadnieniu odwołania napisano, że decyzja narusza rażąco art. 138 § 2 Kpa. W opinii skarżących organ l instancji jedynie wybiórczo zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji SKO. Większość nieprawidłowości nie została usunięta, a autor analizy uzupełniającej nie zastosował się do zastrzeżeń Kolegium a jedynie uszczegółowił własne rozważania.

Podstawowym zaleceniem SKO było dostosowanie planowanej zabudowy do dominującej w tym obszarze zabudowy jednorodzinnej. Funkcja planowanego budynku jako wielorodzinnego nie jest zgodna z dominującą w obszarze inwestycji funkcją zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna reprezentowana jest w obszarze analizowanym jedynie przez dwa budynki na kilkadziesiąt budynków o charakterze jednorodzinnym.

Napisano dalej, że opieranie funkcji planowanego budynku znajdującego się w jednorodnej funkcjonalnie zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej na istniejącym w obszarze analizowanym jednym budynku wielorodzinnym rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa. Naruszony został także art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy. Pomimo, iż teren inwestycji usytuowany jest w zasięgu uzbrojenia miejskiego, planowana inwestycja wymaga rozbudowy sieci miejskich. Stwierdzono, że nadal nie są spełnione łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy, ponieważ ani jedna z działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, w szczególności działki nr "5", Nr "6", Nr "7", Nr "8", Nr "9" nie jest zabudowana budynkiem wielorodzinnym z garażami podziemnymi a istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla w/wym. zamierzenia inwestycyjnego.

Co do poszczególnych warunków zabudowy ustalonych na podstawie aneksu do analizy urbanistyczno-architektonicznej odwołujący się wskazują, iż nie są one zgodne z postanowieniami rozporządzenia. Rozporządzenie nakazuje ustalenie obowiązującej, a nie nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Porównywanie jedynie wysokości planowanego budynku w oderwaniu od osobno rozpatrywanej szerokości elewacji jest nieprawidłowe, ponieważ na ulicy [...] nie występuje ani jeden budynek o tak dużych gabarytach jak planowany na działce Nr "1". Co do geometrii dachu - dopuszczenie różnego układu połaci dachowych z zaleceniem dominującej formy dachu dwuspadowego pozostaje bez wpływu na odbiór wizualny obiektu ze względu na jego gabaryty, a ponadto zalecenie to nie jest wiążące dla inwestora. Błędnie również porównuje się powierzchnie dachów istniejącej zabudowy na tej działce z powierzchnią dachów nowej zabudowy. Pod względem ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu planowany budynek nie spełnia żadnych warunków.

Napisano dalej, że brak jest ponownego uzgodnienia projektu nowej decyzji, wydanej po uzupełnieniu postępowania dowodowego i wszystkie załączone opinie są nieaktualne. Wskazano też na brak aktualnej mapy zagospodarowania terenu.

W podsumowaniu wskazano, że ponownie organ administracji publicznej dostosowuje przepisy prawa do wniosku inwestora i dąży do zlokalizowania dużego wielorodzinnego bloku w środku zabudowy jednorodzinnych domków, co nie tylko jest niezgodne z zasadami współżycia społecznego ale także godzi w interesy osób trzecich pod każdym względem. Tym samym rażąco naruszony zostaje art. 6 ust. 2 ustawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 lipca 2010 r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu tej decyzji napisano, że w trakcie postępowania pierwszoinstancyjnego, przeprowadzono ponownie analizę, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Analiza zawiera cześć graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i cześć tekstową, oraz materiał w postaci zdjęć, obrazujący teren inwestycji jak i najbliższe sąsiedztwo. Kolegium, nie polemizuje ze stanowiskiem wynikającym z analizy, o ile jest ona prawidłowo sporządzona. Analiza urbanistyczno -architektoniczna, dokonuje charakterystyki terenu, określa funkcję istniejącej zabudowy jak i jej cechy, w szczególności w zakresie formy architektonicznej, występującej w terenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak i geometrii dachu, podając jakie dachy dominują w obszarze analizowanym, i jak przebiega kierunek głównej kalenicy do frontu działki. Autor analizy stwierdza na jej wstępie, że w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Mają być nimi m. innymi działki nr: "5", "10", "11", "12". Analiza wskazuje także, iż teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej tj. ul. [...]. Co do funkcji zabudowy w obszarze analizowanym autor analizy stwierdza, iż dominuje w nim funkcja zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Jednakże występuje też w obszarze analizowanym zabudowa wielorodzinna dostępna z ul. [...] (dz. nr "13"), oraz zabudowa wielorodzinna na działce nr "10" przy ul. [...]. Powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż mając na uwadze zabudowę przy ul. [...], można przyjąć, iż istnieje tu układ urbanistyczny, w którym lokalizowana jest zarówno zabudowa jednorodzinna, jak też i znajduje się zabudowa wielorodzinna, co w pełni dopuszcza usytuowanie na działce nr "1", znajdującej się w bliskim sąsiedztwie - zabudowy wielorodzinnej.

Wyjaśniono dalej zarzut odwołujących się w przedmiocie braku kontynuacji funkcji budowy garaży w podziemiu budynku wielorodzinnego, z uwagi, że żaden budynek w sąsiedztwie takiego garażu nie posiada. Kolegium podziela w tym przypadku stanowisko organu l instancji, iż budowa garaży w podziemiu budynku jest uzupełnieniem funkcji podstawowej, tj. funkcji mieszkaniowej i w tym wypadku nie stanowi odrębnej funkcji, dla której należałoby szukać odpowiednika w sąsiedztwie.

Wskazano, że Załącznik nr 3 do decyzji, stanowiący część tekstową wyników analizy, podaje w sposób szczegółowy uzasadnienie dla stosowanego odstępstwa, jak też wyjaśnia, dlaczego ponownie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy a nie obowiązującą. Najbliższe budynki w stosunku do terenu inwestycji, położone po tej samej stronie ul. [...], usytuowane są w różnych odległościach i przebiegają uskokowe. W związku z tym, nie ma uzasadnienia ustalenie dla terenu objętego wnioskiem, obowiązującej linii zabudowy, lokalizującej planowaną inwestycję w sztywnej odległości od ulicy. W związku ze sposobem zagospodarowania na działkach wzdłuż ul. [...], brak jest uwarunkowań przestrzennych wprowadzających zakaz lokalizacji nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem w odległości większej od ulicy- niż ustalona odległość minimalna.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości z obszaru analizowanego. W Załączniku Nr 3 do decyzji, który stanowi część tekstową wyników analizy urbanistyczno - architektonicznej, autor analizy dokonał ustalenia średniego wskaźnika zarówno dla obszaru analizowanego ustalonego jako trzykrotna szerokość frontu działki i dla obszaru poszerzonego. Średni wskaźnik dla obszaru analizowanego poszerzonego, to ok. 23 %, a średni wskaźnik dla obszaru wyznaczonego jako trzykrotna szerokość frontu działki to ok. 22,8 %, w zaokrągleniu do 23 %. Obecnie na działce stanowiącej teren inwestycji, a zabudowanej budynkiem jednorodzinnym z dobudowanym garażem, wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 25 %.

Jak podaje dalej autor analizy, mając na uwadze zalecenia Kolegium zawarte w decyzji z dnia 28 marca 2008 r. o konieczności zmodyfikowania planowanej inwestycji tak, by nawiązywała ona do dominującej zabudowy jednorodzinnej, przy ustalaniu wskaźnika wzięto pod uwagę wskaźniki występujące przy ul. [...]. Wskaźniki te są wyższe od średniego wskaźniki podanego powyżej.

Tak więc zdaniem analizatora utrzymanie istniejącego obecnie wskaźnika zabudowy na działce będącej terenem inwestycji, w sytuacji występowania wskaźników opisanych powyżej, czyli także przekraczających średni wskaźnik dla obszaru, jest w tej sytuacji w pełni uzasadnione, mimo iż sposób wyliczenia tego wskaźnika oparty został na wyjątku od głównej zasady.

Szerokość elewacji frontowej ustala się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy, na działkach w obszarze analizowanym (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). W tej kwestii autor analizy w przygotowanych wynikach (...) stwierdza, że szerokość elewacji nowej zabudowy winna kontynuować parametry tej wielkości charakterystyczne dla istniejącej dominującej zabudowy jednorodzinnej usytuowanej w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji. Stąd też podano, że średnia szerokość elewacji frontowych w analizowanym obszarze wynosi 12,5 m, co zwiększając ten parametr o dopuszczalne jako tolerancja 20 %, daje wielkość 15 m. Szerokości budynków przy ul. [...] wyższych niż parterowe, posiadają wymiary: 10m, 11 m, 12 m, 13 m, 14 m, a budynki parterowe i dwukondygnacyjne mają większe szerokości elewacji tj. ok. 17 m, i ok. 18 m.

Istniejący budynek na działce nr "1" posiada szerokość elewacji głównej bryły budynku mieszkalnego ok. 17 m, przy czy łącznie z dobudowanym parterowym garażem, szerokość elewacji wynosi ok. 25 ID. W związku z tym, nawiązując do opisanej sytuacji w najbliższym sąsiedztwie planowanej inwestycji, autor analizy wskazuje sposób ustalenia tego parametru dla przyszłej zabudowy również w sposób niejednorodny, wskazując, że dla głównej bryły projektowanego budynku ustalono szerokość elewacji frontowej do 15 m, w nawiązaniu do średniej szerokości elewacji frontowej z tolerancją 20 %. Ze względu na występowanie elewacji szerszych niż 14m ( tj. do 22 m ) oraz ze względu na charakterystyczną cechę budynków występujących w rejonie inwestycji, jak też przy ul. [...], która polega na stosunkowo wąskich elewacjach i zróżnicowanych wysokościach w przypadku elewacji o szerokości powyżej 14 m, uwzględniając też szerokość istniejącego budynku na działce, Autor analizy dopuszcza poszerzenie ustalonej szerokości do 22 m tylko dla części budynku o wysokości górnej krawędzi elewacji do 9,5 m.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 ust. 1 rozporządzenia). W przeprowadzonej w sprawie analizie stwierdzono, że w badanym obszarze, wysokości kalenicy kształtują się od 9 m do 11,5 m. Jedynie budynek dominujący swą wysokością posiada wysokość attyki ok. 14,5m. Dla celów niniejszej sprawy zmierzono wysokości budynków przy ul. [...], przy czym wskazany wyżej gabaryt budynku na działce "10", nie uwzględniano, uważając, iż jest to negatywny przykład elementu dominującego w terenie i nie powinien być brany pod uwagę, w sytuacji gdy budynki w bliskim sąsiedztwie mają jednak niższy gabaryt.

Zróżnicowanie wysokości, zdaniem analizatora, ma na celu dostosowanie formy architektonicznej nowego zamierzenia inwestycyjnego do charakterystycznej cechy istniejących budynków, związanej ze stosunkowo wąskimi elewacjami i zróżnicowanymi wysokościami. Również w oparciu o tę zasadę, dla części projektowanego budynku w przedziale elewacji 22 m - 25 m, należy ustalić wysokość górnej krawędzi elewacji do 4 m, w nawiązaniu do istniejącego budynku nr 6 , (gdzie parterowa część ma szerokość powyżej 17m l. W toku prowadzonych badań ustalono też średnią wysokość okapów budynków położonych przy ul. [...] i w związku z tym skorygowano wysokość okapu na 8,5 m.

W toku badania akt sprawy, okazało się, że znajdujące się w nich informacje w zakresie dostarczenie poszczególnych mediów do terenu inwestycji, są już nieaktualne, bowiem każdy z tych dokumentów stracił swą ważność. W związku z tym Kolegium wystąpiło do pełnomocnika inwestora o dostarczenie aktualnych informacji w przedmiocie zapewnienia dostaw wody, prądu, i gazu do projektowanej inwestycji. Dokumenty w pełni potwierdzają możliwość dostawy poszczególnych mediów.

W kwestii zarzutu braku posiadania w sprawie aktualnych uzgodnień projektu decyzji napisano, że otrzymano z merytorycznie właściwych Wydziałów UM opinie w zakresie np. ochrony zieleni, czy obsługi komunikacyjnej. Opinie te wydane zostały dla przedmiotu inwestycji o takim samym brzmieniu jak obecny, co jest kluczowym zagadnieniem dla organu opiniującego. Zagadnienia stanowiące przedmiot opinii i wnioski zawarte w opiniach, zostały zawarte w treści obecnie badanej decyzji organu l Instancji, i procedowanie powyższe należy uznać za słuszne.

Na zakończenie podniesiono, że powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. A taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Zgodnie bowiem z zapisami badanej decyzji, projektowana inwestycja w zakresie funkcji jest zgodna z tą, która występuje w tym terenie, jej ustalone gabaryty są zbliżone do gabarytów budynków istniejących już w obszarze analizowanym, zaś celem rozwiązań przyjętych w ustawie z dnia jest zachowanie ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, a nie zablokowanie inwestycji w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] H. I. reprezentowana przez D. I. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zarzuciła ona naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy, § 1-9 rozporządzenia oraz art. 7, 28, 77 i 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca napisała, że organ l instancji jedynie wybiórczo zastosował się do zaleceń zawartych w decyzji SKO z dnia 24 marca 2009. Większość nieprawidłowości dotyczących przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie została usunięta, a jedynie nieznacznie skorygowana. Podstawą ponownie ustalanych warunków zabudowy była uzupełniająca analiza architektoniczne urbanistyczna z dnia 14 września 2009 r. Autor analizy nie zastosował się do zastrzeżeń Kolegium wyrażonych w uzasadnieniu poprzednio wydanej decyzji.

Opisane we wniosku inwestora zamierzenie nie jest dopuszczalne w świetle funkcji oraz cech zastanej zabudowy i zagospodarowania terenu. Żadna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej, tj. ul. [...], nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ustalenie zatem tych parametrów w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków znajdującej się w aktach sprawy nie znajduje oparcia w istniejącym stanie faktycznym i jest bezpodstawne, zostało dokonane dowolnie, bez oparcia w obowiązujących przepisach. Niedopuszczalne jest powoływanie się na jedyną działkę dostępną z tej samej drogi publicznej zabudowaną budynkiem wielorodzinnym w sytuacji, kiedy jedyną funkcją zabudowy w analizowanym terenie otaczającym teren inwestycji jest funkcja jednorodzinna, a wskazywana przez autora analizy działka nr "10" przy ul. [...] stanowi w tym zakresie wyjątek. Opieranie się przy ustalaniu funkcji zabudowy na działkach zabudowanych budynkami wielorodzinnymi znajdującymi się na kilku działkach w terenie analizowanym, ale dostępnych z innych ulic - jest sprzeczne z zapisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nowo wprowadzana na dany teren funkcja musi być bowiem tego rodzaju, że można przyjąć, że będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją a także że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej.

Napisano dalej, że organy pominęły fakt, że jedyny budynek o charakterze wielorodzinnym przy ul. [...] stanowi samowolę budowlaną.

Stwierdzono, że wszystkie parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone według postanowień dotyczących wyjątkowych ustaleń. Okoliczność taka podyktowana jest faktem, iż brak jest możliwości w ogóle ustalenia parametrów dla zabudowy wielorodzinnej, z uwagi na jej brak w omawianym terenie. Tworzenie zatem sztucznych konstrukcji dopasowujących planowaną inwestycję do paramentów zabudowy jednorodzinnej stoi w jaskrawej sprzeczności z wyrażonymi w ustawie zasadami ogólnymi, w szczególności zasadą zachowania ładu architektonicznego i zasadą dobrego sąsiedztwa. Organy winny były wykazać szczegółowo w podjętych decyzjach, jakie to elementy analizy architektonicznej zdecydowały o potrzebie odejścia od wskazanego w przepisach rozporządzenia zasadniczych kryteriów nowej zabudowy. Odmienny sposób ustalania przez organ elementów wydanego rozstrzygnięcia urąga nie tylko przepisom powołanego rozporządzenia, ale także przepisom postępowania, dotyczącym gromadzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Podniesiono, że wyznaczanie linii "nieprzekraczalnej" nie znajduje żadnego oparcia w przepisach prawa. Organ winien był odmówić ustalenia warunków zabudowy, a nie ustalać, bez normatywnych podstaw, "nieprzekraczalną linię zabudowy". Zdaniem skarżącej istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a rozbudowa sieci nie stanowi części inwestycji, wbrew twierdzeniom Kolegium.

Dodano na zakończenie, że stronami postępowania winni być też właściciele działek sąsiadujących z terenem inwestycji poprzez drogę, tj. ulicę [...].

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Napisano tu, że w ocenie Kolegium zarzuty skarżącej są bezzasadne.

Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi dotyczącego braku kontynuacji funkcji przez projektowaną inwestycję zauważono, że art. 61 ust. 1 ustawy uzależnia możliwość ustalenia warunków zabudowy terenu nie objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego od kumulatywnego spełnienia przesłanek w nim określonych. Powołana regulacja stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli kontynuacji funkcji już istniejącej w danym terenie oraz kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wedle ustaleń analizy w obszarze analizowanym dominuje funkcja zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Jednakże występuje też zabudowa wielorodzinna dostępna z ul. [...] (dz. nr "13"), oraz zabudowa wielorodzinna na działce nr "10" przy ul. [...]. Bezsprzecznie projektowana inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej funkcji mieszkaniowej tego terenu. Rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji nie może być zawężające i ograniczające się tylko do możliwości powstania w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi.

Podobnie chybione jest zastrzeżenie pod adresem organów obu instancji, iż bezpodstawnie przyjęły za podstawę ustaleń co do spełnienia warunku z art. 61 ust. l pkt 1 ustawy budynek wielorodzinny dostępny od ul. [...], który stanowi samowolę budowlaną. Z akt sprawy nie wynika bowiem, iż kwestia samowolnego wzniesienia tego budynku została prawomocnie stwierdzona w odrębnym postępowaniu, prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego.

Co zaś się tyczy zarzutów dotyczących sposobu wyznaczenia w decyzji organu l instancji parametrów dla nowoprojektowanej zabudowy Kolegium podaje, iż nastąpiło to w oparciu o prawidłowo wykonaną analizę architektoniczne - urbanistyczną zawierającą część graficzną - mapę ewidencyjną, na której zakreślono granice obszaru analizowanego, granice terenu objętego wnioskiem, jak i wyczerpującą część tekstową, oraz materiał w postaci zdjęć, obrazujący teren inwestycji jak i najbliższe sąsiedztwo. Analiza ta zawiera te elementy, o jakich mowa w rozporządzeniu, jak też wykazuje, że do ich ustalenia doszło poprzez wykonanie takich działań i porównań, które opisane są w poszczególnych przepisach tego aktu.

W kwestii zarzuconej przez skarżącą nieprawidłowości co do wyznaczenia linii zabudowy w decyzji organu l instancji ustalono, w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia, nieprzekraczalną linię zabudowy. Powyższe nastąpiło pomimo tego, że Kolegium w swej pierwszej decyzji uchylającej rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. w zakresie ustalenia warunków zabudowy podniosło, że decyzja ta ustala nieprzekraczalną linie zabudowy, a nie obowiązującą, o której mowa w cyt. rozporządzeniu. Działanie to nie zostało jednak potraktowane przez Kolegium jako uchybienie, bowiem w załączniku nr 3 do decyzji stanowiącym część tekstową wyników analizy podano w sposób szczegółowy uzasadnienie dla stosowanego odstępstwa, jak też wyjaśniono, dlaczego ponownie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy a nie obowiązującą. Istotnie można przyjąć w wykazanym stanie faktycznym możliwość wyznaczenia linii zabudowy ustalonej jako nieprzekraczalnej, zwłaszcza, iż zagadnienie różnicy pomiędzy nieprzekraczalną a obowiązującą linią zabudowy nie jest jednolicie postrzegane w judykaturze. Powyższa teza jest w pełni zbieżna z zasadą wyznaczenia linii zabudowy w niniejszej sprawie i ten fakt jest decydujący o prawidłowości wyznaczenia tego parametru, a nie kwestia nazwania tej linii, jako obowiązującą czy nieprzekraczalną.

Odnosząc się do zarzutu niespełnienia przez inwestora warunku w zakresie istnienia wystarczającego uzbrojenia terenu Kolegium nadmienia, iż przedłożone na wezwanie Kolegium aktualne informacje dostawców mediów potwierdzają dopełnienie ww. przesłanki wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. W szczególności nie jest wymagana rozbudowa sieci dla przyłączenia do niej projektowanej inwestycji. Poszczególne warunki przyłączenia wyraźnie bowiem wskazują, iż wymaga to wyłącznie budowy przyłączy.

Kolegium nie podziela także twierdzenia skarżącej o konieczności poszerzenia kręgu stron postępowania w sposób opisany w skardze. Zakres i parametry projektowanej inwestycji nie wskazują bowiem, ażeby oddziaływanie przedmiotowego przedsięwzięcia mogło rozciągać się na inne nieruchomości niż te, które bezpośrednio sąsiadują z terenem inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zadaniem i kompetencją sądu administracyjnego jest kontrola zaskarżonych aktów z punktu widzenia ich zgodności z prawem. Dlatego badając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy należało wziąć pod uwagę obowiązujące w tym zakresie przepisy ustawy i rozporządzenia, które w sumie wyznaczają przesłanki prawidłowej decyzji tego rodzaju.

1. Należało w szczególności ocenić, czy zaskarżona decyzja została wydana przy zachowaniu warunków dopuszczających jej wydanie, które zostały kumulatywnie wymienione w art. 61 ustawy.

a) Pierwszym z nich jest istnienie co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystana terenu. W niniejszej sprawie istnieje między stronami spór co do istnienia tej przesłanki, gdyż dyskutuje się, czy w terenie analizowanym rzeczywiście istnieje taka dominacja zabudowy jednorodzinnej, która wyklucza uznanie możliwości realizacji budynku wielorodzinnego. Decydująca dla rozstrzygnięcia tej kwestii musi być jednak stanowiąca podstawę wydanej decyzji analiza urbanistyczno - architektoniczna, która w ponownym postępowaniu została uzupełniona zgodnie z zaleceniami SKO. Opracowanie to zostało sporządzone przez uprawnionego architekta i jego warstwy merytorycznej nie da się podważyć a zastrzeżenia co do jego kompletności i rzetelności nie dają się potwierdzić w materiale sprawy i nie mogą wpłynąć na ocenę zgodności z prawem decyzji, podjętej na jego podstawie. Analiza ta wykazuje niewątpliwie, co widoczne jest zwłaszcza w jej części graficznej, że zarówno od tej samej drogi publicznej (ul. [...]), jak i w ogóle w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa wielorodzinna. Stwierdzenie to powinno przesądzić uznaniu za spełnioną przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż kwestia proporcji między liczbą obiektów jednorodzinnych i wielorodzinnych, która rzeczywiście pokazuje przewagę budynków jednorodzinnych nie może mieć tutaj znaczenia. Został bowiem spełniony warunek istnienia "przynajmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej", zabudowanej obiektem wielorodzinnym. Nie może tu mieć również znaczenia argument skarżących wskazujący, że istniejąca zabudowa wielorodzinna ma charakter samowoli budowlanej. Tej okoliczności nie sprawdza się bowiem ani w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, ani tym bardziej w postępowaniu sądowym.

b) Drugim warunkiem, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 ustawy jest dostęp do drogi

publicznej. Jest to kwestia bezsporna - działka przeznaczona pod inwestycję posiada

taki dostęp od ul. [...].

c) Spełnienie trzeciego warunku, jakim jest istnienie lub zaprojektowanie

uzbrojenia terenu, które byłoby wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest

również zakwestionowane przez skarżącą. Jej zastrzeżenia są jednak nietrafne. Sama skarżąca przyznaje, że teren inwestycji jest usytuowany w zasięgu uzbrojenia

miejskiego a chodzi tylko o to, czy dla planowanego budynku sieć ta ma być

rozbudowana, czy też będą miały jedynie zostać wykonane przyłącza. Twierdzi ona,

że na rozbudowę sieci nie wyrażą zgody sąsiedzi. Jednakże dokumentacja zebrana w sprawie a zwłaszcza dokumenty przedstawione przez dostawców mediów wskazują, że sporny teren jest uzbrojony na tyle, że planowana inwestycja będzie mogła polegać na zbudowaniu przyłączy. Należy tu zresztą podkreślić, że art. 61 ust. 3 mówi nie tylko o istniejącym, ale także o projektowanym uzbrojeniu terenu. Zostało ono niewątpliwie zaprojektowane a kwestia ewentualnego braku zgody sąsiadów nie jest rozpatrywana na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy.

d) Pozostałe warunki art. 61 (ust. 4 i ust. 5) nie mają znaczenia w niniejszej

sprawie, co pozwala w sumie na stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie narusza

art. 61 ustawy. Jednocześnie trzeba zauważyć, że nie narusza ona przepisów

odrębnych co spowodowało konieczność wzięcia pod uwagę art. 56 w zw. z art.64

ust. 1 ustawy, według którego nie można odmówić wydania decyzji o warunkach

zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

2. Oddzielnie należało rozważyć kwestionowaną przez skarżącą zgodność wydanej decyzji z przepisami rozporządzenia.

Rozporządzenie zawiera przepisy ogólne, wśród których zawarta jest regulacja

dotycząca wyznaczenia obszaru analizowanego i rodzaju oraz skali mapy, na jakiej

ten obszar analizowany ma być wyznaczony (§ 3 i § 9). Parametry te zostały w pełni

zachowane a skarżąca nie zgłosiła w skardze swoich zastrzeżeń w stosunku do mapy zagospodarowania terenu, wskazywanych we wcześniejszym odwołaniu.

§ 4 rozporządzenia dotyczy sposobu wyznaczenia linii zabudowy, przy czym

ust. 1 tego przepisu używa określenia "obowiązująca" linia zabudowy. W kwestii

interpretacji tego określenia nie ma jednolitości poglądów zarówno orzecznictwie, jak i między stronami niniejszego postępowania. Skarżąca stoi na stanowisku, że określenie: "obowiązujący" całkowicie wyklucza wprowadzenie "nieprzekraczalnej"

linii zabudowy, jak to miało miejsce w analizowanym przypadku. Zdaniem Sądu jest

to pogląd idący za daleko, nie przystający do zróżnicowanych warunków terenowych,

które powinny umożliwiać organom bardziej elastyczne wyznaczanie linii zabudowy.

Wyznaczoną linię "nieprzekraczalną" można przecież też uznać za "obowiązującą",

skoro zostanie ona ustalona w decyzji o warunkach zabudowy. Nawet jednak nie idąc tak daleko należy przypomnieć treść § 4 ust. r rozporządzenia, który dopuszcza "inne" (niż obowiązujące w pierwotnie przyjętym znaczeniu) wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie sytuacja faktyczna w terenie jest taka, że ze względu na rozproszenie budynków i ich bardzo różne położenie, ustalenie jednej (właśnie: "obowiązującej") linii zabudowy, w sztywnej odległości od ulicy było i niecelowe i nawet niemożliwe. Dlatego organy posłużyły się pojęciem linii nieprzekraczalnej dokładnie to odstępstwo uzasadniając, co w opinii Sądu w niczym nie narusza § 4 rozporządzenia.

§ 5 rozporządzenia ustala zasady wyznaczania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Wskaźnik ten wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, ale ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika. Unormowanie to nie tylko nie zostało naruszone, ale przeciwnie: autorka analizy na podstawie bardzo starannych i detalicznych wyliczeń określiła wartość wskaźnika średniego.

d) § 6 rozporządzenia nakazuje wyznaczenie szerokości elewacji frontowej według średniej szerokości tych elewacji na obszarze analizowanym z tolerancją 20%, przy czym ust. 2 dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji. Rzeczywiście - jak stwierdza się w odwołaniu (skarga nie wraca do tego wątku) - w obszarze analizowanym stoją bardzo różne budynki, różniące się także szerokością elewacji i zwrócone frontem w różną stronę, co utrudnia obliczenia, jednak podobnie, jak w poprzednim przypadku analiza, a także uzasadnienie zaskarżonej decyzji bardzo starannie wylicza parametry szerokości elewacji i § 6 nie został tu naruszony. Tolerancja wprowadzona przez ten przepis jest zresztą szeroka.

e) § 7 rozporządzenia dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, który wyznacza się jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym ust. 4 dopuszcza ustalenie innej wysokości. Wreszcie § 8 rozporządzenia dotyczy ustalania geometrii dachów i kierunku głównej kalenicy. Sytuacja w tych kwestiach jest identyczna, jak w punktach poprzednich. Analiza tych zagadnień jest w decyzji prawidłowa tym bardziej, gdy się zważy na wspomniane trudności wynikające ze zróżnicowania stanu faktycznego.

W rezultacie należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów rozporządzenia.

3. Pozostałe zarzuty skarżącej, które pojawiły się w skardze lub we wcześniejszym odwołaniu albo nie okazały się trafne albo nie mają wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

a) Wcześniej podany zarzut nie dokonania nowych uzgodnień jest formalnie słuszny. Rzeczywiście postępowanie toczące się po decyzji kasacyjnej, przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia jest w tej sprawie postępowaniem nowym, w którym powinny być zgromadzone wszelkie nowe uzgodnienia. Zdaniem Sądu wada ta nie miała jednak wpływu na wynik sprawy, gdyż kształt planowanej inwestycji w nowym postępowaniu nie zmienił się istotnie w stosunku do kształtu pierwotnego.

b) Analiza materiału zebranego w sprawie nie wskazuje na to, że organy orzekające zbyt wąsko ustaliły krąg stron w sprawie. Nie można bowiem twierdzić, że podmioty sąsiadujące ze spornym obiektem mają w tej sprawie interes prawny. Ich interes ma wyłącznie charakter interesu faktycznego, gdyż nie ma normy prawa materialnego, na jakiej interes ten mógłby być oparty.

c) Zarzut nie uwzględnienia faktu, że nowa inwestycja będzie posiadała garaże podziemne jest o tyle nietrafny, że -jak wyjaśniło Kolegium - budowa garaży stanowi tylko funkcję uzupełniającą i nie trzeba dla niej szukać odpowiednika w sąsiedztwie.

W opisanej sytuacji, skoro okazało się, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 z późn. zm.).