Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 333/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 88, art. 89
journal: Dz.U. 2020 poz 55
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...] w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] r., znak: [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. P. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] lutego 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. P. (dalej jako: skarżący) uchyliło decyzję Wójta Gminy S. z [...] marca 2015 r. w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i orzekło co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wspomnianą wyżej decyzją

z [...] marca 2015 r. organ I instancji nałożył na skarżącego administracyjną karę pieniężną w kwocie [...]zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia z działki nr [...] położonej w G. S. sześciu brzóz brodawkowatych. Z ustaleń organu wynika, że skarżący stał się właścicielem ww. działki na podstawie aktu notarialnego z [...] października 2014 r. Na skutek zawiadomienia o wycince drzew, zgłoszonej w dniu [...] listopada 2014 r. przez M. Ł., właścicielkę sąsiedniej nieruchomości, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia. W wyniku oględzin, przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2014 r. ustalono, że wycięto łącznie 7 brzóz, wykonano ich pomiary, opisano oraz oznaczono pozostałe po wycince pnie drzew, a także pozostawione na działce pnie i konary pochodzące z wycinki. W toku postępowania organ zasięgnął opinii biegłego, który ustalił wiek drzew na podstawie badania pozostałości pni oraz z wykorzystaniem materiału porównawczego (innych brzóz rosnących na działce).

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym zeznania świadków, wyjaśnienia strony, protokoły z oględzin nieruchomości oraz dokumentację fotograficzną organ ustalił, że drzewa wycięli G. K. i T. H. na polecenie oraz za zgodą A. P., ojca K. P.. Ojciec skarżącego legitymował się prawem własności do przedmiotowej nieruchomości w okresie od 26 października do [...] października 2014 r. Wycinający drzewa nie byli świadomi, że A. P. nie jest już właścicielem nieruchomości, ponieważ przekazał ją umową darowizny synowi K. , nie wiedzieli również, iż właściciel nieruchomości nie posiada zezwolenia na wycinkę drzew. Usuwali drzewa, ponieważ takie były ustalenia pomiędzy nimi a A. P. przed kupnem nieruchomości przez ojca skarżącego od Państwa K. . Usunięcie drzew było wykonaniem zawartej pomiędzy nimi ustnej umowy, tak aby nowy właściciel mógł z niej korzystać bez ograniczeń. K. P. twierdzi, iż nie wiedział o ustaleniach pomiędzy ojcem i wycinającymi drzewa, nie zlecał oraz nie wyrażał zgody na usunięcie drzew. W ocenie organu, z zeznań G. K., jak i T. H., wynikało jednak, iż K. P. był obecny na nieruchomości w dniu usuwania drzew i wraz z ojcem A. P. nakazali dalsze ich wycinanie, pomimo zastrzeżeń sąsiadów odnośnie do braku zezwolenia.

W tym stanie rzeczy organ pierwszej instancji przyjął, że skarżący wiedział o wycince drzew z przedmiotowej nieruchomości, a ich usunięcie leżało w jego interesie. Świadczy o tym fakt, iż [...] grudnia 2014 r. wystąpił do Wójta Gminy S. z wnioskiem o zgodę na wycinkę drzew z przedmiotowej nieruchomości, a ponadto fakt, że już w dniu, kiedy A. P. nabywał przedmiotową nieruchomość, jednym z ustaleń stron było usunięcie przedmiotowych drzew przez zbywcę. Dodatkowo, kiedy w dniu [...] listopada 2014 r. skarżący przebywał z ojcem na nieruchomości, nakazał wycinającym drzewo dalszą wycinkę, pomimo wątpliwości co do posiadanego zezwolenia. Odstąpili oni jednak od dalszego usuwania drzew, ponieważ mogłoby to narazić ich na odpowiedzialność karną w przypadku zgłoszenia przez właściciela kradzieży drzew, a także z uwagi na wątpliwości co do ważności zezwolenia na wycinkę.

W tej sytuacji organ I instancji, na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualnie: Dz. U. z 2020 r., poz. 55, ze zm.; dalej jako: u.o.p.) nałożył na skarżącego karę pieniężną za usunięcie sześciu drzew bez zezwolenia.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik skarżącego, zarzucając naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego oraz ustawy o ochronie przyrody.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] lutego 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło o wymierzeniu skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej w kwocie [...]zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia dwóch brzóz brodawkowatych z działki nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium wskazało na zmiany stanu prawnego, dokonane ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 1045 ze zm.). W ocenie Kolegium z uwagi na treść przepisów przejściowych, w sprawie mają zastosowanie przepisy dotychczasowe.

W ocenie organu, z akt sprawy wynika, że właścicielem nieruchomości na której rosły usunięte drzewa jest K. P., który nie posiadał wymaganego zezwolenia na ich usunięcie. Drzewa usuwały inne osoby niż skarżący, ale wiedział on o tej czynności domagając się dalszego ich usuwania. Kolegium uznało za zbędne przeprowadzenie dodatkowych dowodów z zeznań wnioskowanych świadków. W sprawie nie jest kwestionowane, że w dniu usuwania drzew skarżący był C., ale zdążył przyjechać, udać się na sporną działkę, gdzie przebywały jeszcze osoby usuwające drzewa i domagać się od nich kontynowania wycinki. Osoby te, w momencie gdy dowiedziały się, że skarżący nie ma zezwolenia na usuwanie drzew odstąpiły od wycinki. Stąd za nieprzekonujące i niemające odzwierciedlania w stanie faktycznym sprawy Kolegium uznało zarzuty odwołania jakoby skarżący nie wiedział, nie zlecał i nie godził się na dokonanie wycinki drzew na jego działce. Bez znaczenia w sprawie jest także ustna umowa zawarta pomiędzy A. P. i E. K.. Po pierwsze z dniem sprzedaży nieruchomości, zobowiązania poprzedniej właścicielki - nieprzeniesione umową sprzedaży - przesłały wiązać, a po drugie to K. P. jako właściciel nieruchomości, z której usunięto drzewa odpowiedzialny był za to, co się na niej dzieje. Na rozstrzygnięcie sprawy nie ma również wpływu i to, że poprzednia właścicielka nieruchomości uzyskała w drodze decyzji Wójta Gminy S. z [...] października 2012 r. zezwolenie na usunięcie z niej oraz z działki nr [...] łącznie 150 brzóz, ponieważ właścicielem i jednocześnie posiadaczem działki w dacie ich usuwania był K. P. i to jego obciążał obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia od organu pierwszej instancji. Bez znaczenia jest także złożenie przez skarżącego w dniu [...] marca 2015 r. zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa kradzieży drewna, przez osoby usuwające drzewa. Czym innym jest bowiem delikt administracyjny usunięcia drzewa bez zezwolenia, a czym innym przestępstwo kradzieży drzewa.

Brak zezwolenia skutkował koniecznością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usuniecie drzewa bez zezwolenia. Nie zaszły przy tym okoliczności, o jakich stanowi 88 ust. 2 u.o.p., wykluczający jego ewentualną odpowiedzialność administracyjną za usunięcie drzew przez osoby trzecie bez zgody i przyzwolenia posiadacza nieruchomości.

Analizując sprawę w kontekście zmian stanu prawnego i nakazu stosowania zasady wymierzania kary względniejszej, Kolegium uznało, że w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy, które weszły w życie od [...] stycznia 2017 r., jako względniejsze niż dotychczasowe. Opierając się na tej zasadzie i korzystając z uprawnień reformatoryjnych Kolegium nałożyło na skarżącego karę za usunięcie dwóch drzew, stosując nowe zasady ustalania wysokości kary.

W skardze na decyzję Kolegium do sądu administracyjnego pełnomocnik K. P. podniósł zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 81 k.p.a. Uchybienia te w ocenie pełnomocnika wyrażały się w: zaniechaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. nieprzesłuchaniu osób zawiadamiających o wycince drzew oraz osób dokonujących wycinki drzew, celem ustalenia rzeczywistego przebiegu zdarzenia; zaniechaniu przeprowadzenia konfrontacji skarżącego ze świadkami, w sytuacji gdy pomiędzy zeznaniami świadków istnieją oczywiste sprzeczności, a w toku czynności administracyjnych świadkowie byli przesłuchiwani w swojej obecności, co jest niedopuszczalne z punktu oceny wiarygodności poszczególnych zeznań i wpływu na ich treść; naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego oraz co do zgłoszonych żądań, przed wydaniem zaskarżonej decyzji oraz uniemożliwienie powołania wniosków dowodowych w postaci zeznań świadków; uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione, w sytuacji gdy strona nie miała możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego.

Ponadto pełnomocnik podniósł zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj.: (1) art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p., poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, w sytuacji gdy na podstawie decyzji Wójta Gminy S. z [...] października 2012 roku zezwolono E. K. na wycinkę 150 sztuk drzew gatunku brzoza rosnących na działkach nr [...]

i [...]; (2) art. 88 ust. 1 pkt 1 ust. 2 u.o.p., poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy skarżący nie wiedział o wycince drzew oraz się na nią nie godził i nie może ponosić odpowiedzialności za czyny osób trzecich; (3) art. 83f ust. 1 pkt 3 a u.o.p. w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 roku o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249), poprzez ich niezastosowanie

i nałożenie na skarżącego kary administracyjnej, w sytuacji gdy usunięcie drzew na nieruchomości K. P. nie miało związku z prowadzeniem działalności gospodarczej i stanowi wyłączenie od nałożenia kary administracyjnej.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium i umorzenie postępowania, alternatywnie – o uchylenie decyzji i przekazania sprawy Kolegium do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja Kolegium z [...] września 2019 r. została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia.

Spór prawny w rozpoznawanej sprawie koncentruje się wokół kilku zagadnień wymagających rozważenia.

Pierwsze z tych zagadnień wiąże się z upływem czasu pomiędzy zdarzeniem w postaci wycinki drzew (listopad 2014 r.), a datą wydania zaskarżonej decyzji (28 lutego 2020 r.). Z niewyjaśnionych powodów pomiędzy przekazaniem odwołania wraz z aktami sprawy przez organ I instancji do Kolegium (30 marca 2015 r.) a wydaniem decyzji (luty 2020 r.) upłynęło blisko 5 lat, a w okresie tym Kolegium nie podejmowało żadnych czynności (pomimo wyznaczenia składu orzekającego już w kwietniu 2015 r.). Ustalanie przyczyn tego stanu rzeczy nie leży w gestii sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, nie ma bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia. Upływ tak długiego okresu czasu nie pozostaje jednak bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, z uwagi na materialnoprawny termin przedawnienia wymiaru administracyjnej kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 89 ust. 10 u.o.p., w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji przez Kolegium, nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat.

Pomimo, że w rozpoznawanej sprawie pomiędzy końcem roku, w którym usunięto drzewo (31 grudnia 2014 r.), a datą wydania decyzji przez Kolegium (28 luty 2020 r.) upłynęło ponad 5 lat, przywołany przepis nie ma zastosowania, z uwagi na regulacje intertemporalne. Należy przypomnieć, że art. 89 ust. 10 u.o.p. został wprowadzony przepisem art. 29 pkt 11 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 1045), która weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. Zgodnie z przepisami przejściowymi zawartymi w ustawie nowelizującej (art. 53), do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza (ust. 3). Postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, umarza się w przypadku gdy postępowanie to dotyczy kary pieniężnej za czyn, który nie jest zagrożony karą pieniężną na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 4).

Ponieważ w rozpoznawanej sprawie postępowanie zostało wszczęte przed wejściem w życie art. 89 ust. 10 u.o.p. i nie zostało zakończone decyzją ostateczną, zastosowanie znajdowały przepisy dotychczasowe, nie przewidujące materialnoprawnego terminu przedawnienia wymierzenia kary pieniężnej (por. podobnie wyrok WSA w Gliwicach z 13 stycznia 2020 r., II SA/Gl 1313/19).

Na marginesie jedynie wypada odnotować pogląd przyjęty w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r. (II OSK 35/18), z którego wynika, że dla zachowania terminu wskazanego w art. 89 ust. 10 u.o.p. wystarczające jest wydanie decyzji w tym terminie przez organ I instancji.

Drugim zagadnieniem wymagającym rozważenia jest kwestia następstwa prawnego w zakresie uprawnień wynikających z zezwolenia na usunięcie drzew.

Okolicznością niesporną w sprawie jest fakt, że decyzją z [...] października 2012 r. Wójt Gminy S. udzielił na rzecz ówczesnej właścicielki działek nr [...] i [...] E. K., zezwolenia na wycinkę 150 sztuk drzew z gatunku brzoza. Zezwolenie to nie zostało "skonsumowane" przez osobę, która je uzyskała. Z niespornych ustaleń wynika, że we wrześniu 2014 r. nieruchomość nabył A. P., który następnie, w październiku 2014 r. przekazał nieruchomość w drodze darowizny swojemu synowi – skarżącemu K. P..

W związku z podniesionymi w tym kontekście w skardze zarzutami pojawia się zatem zagadnienie, czy zezwolenie na usunięcie drzewa, wydane na podstawie art. 83 u.o.p., wydane na rzecz poprzedniego właściciela nieruchomości, ale "nieskonsumowane", przechodzi na nabywcę nieruchomości?

W ocenie Sądu, odpowiedź na tak postawione pytanie brzmi – nie. Na przeszkodzie stoi przede wszystkim brak podstawy prawnej do wywodzenia takiego następstwa prawnego w zakresie uprawnień wynikających z decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew. Taka podstawa prawna nie wynika ani z przepisów ustawy o ochronie przyrody, ani z żadnych innych przepisów prawa administracyjnego. Z uwagi na administracyjnoprawny charakter uprawnień nie sposób również poszukiwać podstaw prawnych następstwa prawnego w tym zakresie w przepisach prawa cywilnego. Co więcej, z treści decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew wynikają zazwyczaj nie tylko uprawnienia, ale również obowiązki. Tak jest w przypadku rozpoznawanej sprawy – decyzja z [...] października 2012 r. nie tylko uprawniała do usunięcia drzew, ale jednocześnie zobowiązywała adresata do dokonania nasadzeń zastępczych. Zasada praworządności, stanowiąca jeden z fundamentów prawa administracyjnego, każe przyjąć, że obowiązek nakładany na jednostkę w prawie administracyjnym musi mieć podstawę prawną. W przypadku osoby, która ubiega się o zezwolenie na wycinkę drzew, nałożony w decyzji obowiązek nasadzeń zastępczych ma swoje źródło w przepisach - art. 83c ust. 3 u.o.p. oraz w konkretyzującej te przepisy decyzji. Decyzja jest jednak skierowana do konkretnego adresata. Aby przenieść nie tylko uprawnienia, ale również obowiązki wynikające z tej samej decyzji na inną osobę fizyczną, trzeba mieć do tego podstawę prawną. W obowiązujących przepisach prawa administracyjnego takiej podstawy prawnej nie ma – ani w przepisach ustawy o ochronie przyrody, ani w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Argument o konieczności istnienia jednoznacznej podstawy prawnej dla przenoszenia na inny podmiot uprawnień i obowiązków wynikających z decyzji administracyjnej, wzmacnia wykładnia systemowa. Są sytuacje, w których ustawodawca wprowadził tryb przenoszenia uprawnień (i obowiązków) wynikających z decyzji, czego przykładem może być przeniesienie pozwolenia na budowę (art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane; Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm.). Gdyby w prawie administracyjnym istniała ogólna podstawa przenoszenia uprawnień i obowiązków wynikających z ostatecznej decyzji tego rodzaju rozwiązania prawne zawarte w przepisach szczególnych byłyby zbędne. Dodatkowym argumentem może być fakt, że w orzecznictwie za niedopuszczalną uważa się nawet zmianę decyzji w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew na podstawie art. 155 k.p.a. (por. wyrok NSA z 23 września 2016 r., II OSK 3119/14).

W tej sytuacji należy uznać, że z powodu braku podstaw prawnych, uprawnienia

i obowiązki wynikające z decyzji z [...] października 2020 r. skierowanej do E. K. nie mogły przejść na skarżącego, jako następcę prawnego (w drugiej kolejności). Podniesione w tym kontekście w skardze argumenty i zarzuty (naruszenia art. 88 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 u.o.p.) nie zasługują na uwzględnienie. Stanowisko Kolegium o braku podstaw do przeniesienia na skarżącego uprawnień wynikających z zezwolenia z 2012 r., choć oparte na innej argumentacji, jest zasadne.

Trzecie zagadnienie, wymagające rozważenia w rozpoznawanej sprawie również łączy się ze zmianami prawnymi, jakie miały miejsce w okresie pomiędzy usunięciem drzew, wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz wydaniem zaskarżonej decyzji przez Kolegium.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przez Kolegium, usunięcie drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie wymagało już uzyskania zezwolenia, lecz dokonania zgłoszenia (art. 83f ust. 1 pkt 3a i ust. 4 u.o.p.).

Artykuł 83f ust. 1 pkt 3a został wprowadzony przepisem art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Z kolei ustęp 4 w art. 83f, nakładający obowiązek zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa został wprowadzony przepisem art. 1 pkt 3 lit. c z dnia 11 maja 2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2017 r., poz. 1074), który wszedł w życie z dniem 17 czerwca 2017 r. Zmiana stanu prawnego w analizowanym zakresie nastąpiła zatem już po usunięciu drzewa i po wydaniu decyzji przez organ I instancji, a przed wydaniem decyzji przez Kolegium.

Pojawia się zatem pytanie, czy w sytuacji, kiedy w dacie orzekania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia przez organ II instancji (2020 r.), obowiązujące przepisy nie przewidują obowiązku uzyskania zezwolenia, zastępując je obowiązkiem zgłoszenia zamiaru wycięcia drzewa (przy czym instrument zgłoszenia ustawodawca wprowadził już po dacie, kiedy drzewo zostało usunięte), istnieje możliwość wymierzenia takiej kary?

Odpowiedź na to pytanie wymaga sięgnięcia do przepisów przejściowych zawartych w ustawach nowelizujących z 16 grudnia 2016 r. i z 11 maja 2017 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 83-87 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że opłata za usunięcie drzewa naliczona na ich podstawie byłaby wyższa niż opłata naliczona na podstawie przepisów dotychczasowych. Z kolei, zgodnie z ustępem 2, do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 1, wszczętych

i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy nowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, byłaby względniejsza.

Niewątpliwie postępowanie w rozpoznawanej sprawie zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie nowelizacji z 2016 r. i nie zostało zakończone do tego dnia. Do postępowań prowadzonych w sprawach nałożenia administracyjnych kar pieniężnych (art. 88 i art. 89 u.o.p.) ustawodawca nakazał stosowanie przepisów "nowych", tzn. w brzmieniu nadanym nowelizacją. W nowelizacji z 2016 r. nie zmieniono treści art. 88 u.o.p., co więcej od daty wejścia w życie tych przepisów nie było również podstaw do prowadzenia postępowań w sprawie zezwolenia na usunięcie drzewa (arg. ex art. 4 ust. 1 ustawy z 16 grudnia 2016 r.). W stanie prawnym obowiązującym od 1 stycznia 2017 r. nie można nałożyć administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia w sytuacji, gdy takie zezwolenie nie jest już wymagane. Skoro ustawodawca zniósł obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów, które rosną na nieruchomościach stanowiących własność osób fizycznych i są usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz nakazał stosowanie przepisów "nowych", zarówno do postępowań w sprawach zezwoleń, jak i w sprawach kar pieniężnych, należy uznać, że od tej daty nie jest możliwe nałożenie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez zezwolenia, które nie jest już wymagane, nawet gdy usunięcie drzewa miało miejsce jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, na którym opiera się Kolegium, oznaczałoby zastosowanie przepisów "starych", tj. poprzednio obowiązujących, to zaś stanowi naruszenie regulacji przejściowej, wyrażonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r.

Należy również zwrócić uwagę, że sankcją administracyjną jest objęte również usunięcie drzew bez wymaganego zgłoszenia (art. 88 ust. 1 pkt 6 u.o.p.), jednakże zarówno obowiązek zgłoszenia, jak i możliwość zastosowania sankcji za jego brak zostały wprowadzone na podstawie art. 1 pkt 6 lit. a) ww. ustawy z dnia 11 maja 2017 r., z mocą obowiązującą od 17 czerwca 2017 r. Ustawa nowelizująca z 2017 r. nie zawierała żadnych regulacji przejściowych, co oznacza że jej postanowienia mogą być stosowane wyłącznie do stanów zaistniałych po dniu wejścia w życie. Przeciwne wnioski są niedopuszczalne, prowadziłyby bowiem do stosowania przepisów ustawy z mocą wsteczną, co jest wykluczone w odniesieniu do przepisów nakładających obowiązki i sankcje za ich niedopełnienie. Zatem w rozpoznawanej sprawie, w której do wycinki drzew doszło w listopadzie 2014 r. nie można zastosować przepisu nakładającego obowiązek (sankcjonowanego), ani przepisu nakładającego sankcję za jego niedopełnienie (sankcjonującego), które to przepisy mają zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych zaistniałych po dniu 17 czerwca 2017 r.

W analizowanej kwestii Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela poglądy wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z 28 czerwca 2018 r. (II SA/Kr 566/18), w zakresie odnoszącym się do wykładni przepisów ustaw nowelizujących z 16 grudnia 2016 r. i z 11 maja 2017 r.

Powyższa argumentacja prowadzi do konkluzji, że z uwagi na zmianę stanu prawnego, jaka nastąpiła w okresie po usunięciu drzew i wydaniu decyzji przez organ I instancji, z uwagi na treść przepisów ustaw nowelizujących i wyrażony w nich nakaz stosowania "nowego prawa", orzekając co do istoty sprawy w lutym 2020 r., Kolegium nie mogło wymierzyć skarżącemu administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew lub krzewów, które rosły na nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej i były usuwane na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Kolegium naruszyło zatem art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach.

Ponieważ orzekanie merytoryczne w zakresie umorzenia administracyjnej kary pieniężnej było w analizowanym zakresie niedopuszczalne, nie można było pozostawić w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy S. z [...] marca 2015 r., nakładającej taką karę. Skoro zgodnie z wolą ustawodawcy w sprawie wszczętej, ale nie zakończonej ostateczną decyzją przed dniem 1 stycznia 2017 r., należało stosować przepisy nowe, to wykluczone było również pozostawienie w obrocie prawnym nieostatecznej decyzji nakładającej taka karę. W tej sytuacji Kolegium powinno było zastosować art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., tj. uchylić decyzję Wójta z [...] marca 2015 r. i umorzyć postępowanie organu I instancji. Niezastosowanie przez Kolegium tego przepisu oznacza naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów zachodziły podstawy do uchylenia decyzji Kolegium, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., jako wydanej z naruszeniem przepisów prawa materialnego, jak również z naruszeniem przepisów postępowania, w obydwu przypadkach w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ w sprawie wszczętej, ale nie zakończonej ostateczną decyzją przed dniem 1 stycznia 2017 r. należało stosować przepisy nowe, to w obrocie prawnym nie może pozostać nieostateczna decyzja Wójta Gminy S. z [...] marca 2015 r. W związku z tym niezbędna dla końcowego, prawidłowego załatwienia sprawy jest uchylenie również i tej decyzji, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a.

Czwartym zagadnieniem wymagającym analizy dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia prawidłowości oceny ustaleń faktycznych odnoszących się do możliwości przypisania odpowiedzialności administracyjnej skarżącemu jako właścicielowi nieruchomości w dacie, kiedy dokonano usunięcia drzew (listopada 2014 r.).

W tym zakresie również doszło do zmian stanu prawnego w okresie pomiędzy usunięciem drzew, wydaniem decyzji przez organ I instancji oraz wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy, co nota bene trafnie odnotowało Kolegium.

W stanie prawnym obowiązującym w dacie usunięcia drzewa i orzekania przez organ I instancji, ustawodawca nie precyzował w treści art. 88 u.o.p., na kogo może być nałożona administracyjna kara pieniężna. W orzecznictwie ugruntowany był pogląd, zgodnie z którym kara pieniężna mogła być nakładana na ten podmiot, który był uprawniony do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew, zaś pozwolenie mógł uzyskać również posiadacz niebędący właścicielem, o ile uzyskał zgodę właściciela (art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p.). Co istotne, w orzecznictwie podkreślano również, że dla wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nie wystarczy ustalić, że drzewa zostały usunięte bez zezwolenia oraz stwierdzić, kto jest posiadaczem działki ponoszącym - zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 u.o.p. - opłaty za usunięcie drzew lub krzewów. Trzeba jeszcze wykazać, że pomiędzy działaniem (zaniechaniem) tego posiadacza a wycięciem drzew, zachodzi związek przyczynowy. Organy muszą zatem udowodnić, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził. Jeżeli natomiast drzewa usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy posiadacz nieruchomości odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. nie ponosi (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 października 2007 r., II SA/Gd 661/06; wyrok WSA w Poznaniu z 14 stycznia 2008 r., III SA/Po 727/07; wyrok NSA z 19 listopada 2008 r., II OSK 1410/07; wyrok NSA z 14 stycznia 2009 r., II OSK 1834/07; wyrok NSA z 11 marca 2009 r., II OSK 329/08; wyrok WSA w Poznaniu z 18 sierpnia 2009 r., II SA/Po 263/09; wyrok WSA w Krakowie z 17 września 2010 r., II SA/Kr 624/10; wyrok WSA we Wrocławiu z 21 września 2010 r.,

II SA/Wr 104/10; wyrok WSA w Lublinie z 16 grudnia 2010 r., II SA/Lu 515/10; wyrok NSA z 30 marca 2011 r., II OSK 568/10; wyrok WSA w Gdańsku z 31 marca 2011 r.,

II SA/Gd 898/10).

Na mocy wspomnianej już wyżej nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (art. 29 pkt 11), art. 88 ust. 2 uzyskał aktualne brzmienie, w świetle którego kara administracyjna za usunięcie drzewa bez zezwolenia jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.

Zmiana stanu prawnego umożliwiła nałożenie kary pieniężnej na faktycznego sprawcę usunięcia drzewa, nie będącego właścicielem lub posiadaczem nieruchomości, ale nie zmieniła podstawowej zasady, w świetle której jeżeli to nie właściciel usunął lub zlecił usunięcie drzew, nałożenie kary pieniężnej było i jest możliwe wyłącznie wówczas, gdy właściciel zgadzał się na to (por. przykładowo: wyrok WSA w Łodzi z 10 stycznia 2019 r., II SA/Łd 1043/18; wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2019 r.,

II SA/Kr 554/19; wyrok WSA w Olsztynie z 18 lutego 2020 r., II SA/Ol 772/19; wyrok WSA w Gdańsku z 27 maja 2020 r., II SA/Gd 586/19).

W ocenie Sądu, Kolegium dokonało błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego w zakresie ustalenia, czy skarżący wiedział i godził się na usunięcie drzew. Z zeznań świadków wynika jednoznacznie, że K. P. nie wyrażał zgody na usunięcie drzew przed dokonaniem wycinki. Takiej zgody, na rzecz osób, które wycięły drzewa, udzielił w formie ustnej ojciec skarżącego – A. P. (protokoły zeznań świadków, k. 52-54, w tym A. P. – k. 81). Problem w tym, że ojciec skarżącego nie był już właścicielem działki, a zgoda wynikała z ustaleń między stronami, dokonanych jeszcze przed pierwszą transakcją sprzedaży nieruchomości (przez Państwa K. na rzecz A. P., we wrześniu 2014 r.). K. P. twierdził konsekwentnie, że dowiedział się o wycince drzew dopiero w dniu jej dokonania, przyjechał wówczas na działkę z ojcem, w związku z faktem, że sąsiedzi podnieśli kwestię braku pozwolenia na wycinkę drzew. Twierdzeń tych nie podważają zeznania świadków (osób, które dokonały wycinki, jak również poprzedniej właścicielki – E. K.). Wyjaśnienia skarżącego potwierdził jego ojciec (k. 81). Wyjaśnienia te są spójne z zeznaniami świadków i logiczne w świetle doświadczenia życiowego – A. P. kupując nieruchomość od Państwa K. przyjął pewne ustalenia dotyczące wycinki drzew, dlatego sam, bez wiedzy syna, wyraził zgodę na wycinkę, aby zrealizować te ustalenia. Co więcej, z zeznań świadków wynika, że dopiero w dniu wycinki skarżący dowiedział się, że było wcześniej wydane zezwolenie dla poprzedniej właścicielki, skarżący chciał je skserować. Nie sposób w tej sytuacji uznać, że skarżący K. P. sam wyraził zgodę na usunięcie drzew, trudno za zgodę uznać fakt, że skarżący już po dokonaniu częściowej wycinki zaakceptował ten stan. Wobec nadzwyczaj zagmatwanego stanu sprawy, skarżący w sposób bierny zaakceptował post factum ustalenia ojca z pierwotnymi właścicielami nieruchomości, choć ojciec formalnie rzecz biorąc nie mógł udzielić skutecznie zgody na usunięcie drzew, nie będąc już ani właścicielem, ani posiadaczem nieruchomości. Co prawda osoby, które dokonały wycinki zeznały, jakoby skarżący "zachęcał" je do dalszej wycinki, ale do tych stwierdzeń trzeba podchodzić ostrożnie. Po pierwsze, z racji na nader zagmatwany stan sprawy, po drugie, ze względu na okoliczności złożenia zeznań – świadkowie, mając już wiedzę, że aktualny właściciel nie miał zezwolenia na usunięcie drzew, a zgody udzielił ojciec skarżącego, który nie był już właścicielem, mogli dążyć do zwolnienia się z odpowiedzialności, tym bardziej, że byli przekonani, że wystarczają ustalenia poczynione z ojcem skarżącego. Nie sposób również zgodzić się z argumentem, że dowodem zgody skarżącego na wycinkę drzew jest wystąpienie przez niego o zezwolenie na usunięcie drzew w grudniu 2014 r. Doświadczenie życiowe każe traktować działania skarżącego jako próbę uniknięcia potencjalnych kłopotów, wobec świadomości wszczęcia postępowania w sprawie usunięcia drzew. Nie sposób tego uznać za swoistą "następczą" zgodę na wycinkę drzew. Nie ulega wątpliwości, że K. P. nie udzielił zgody na usunięcie drzew przed ich wycinką, a udzielenie takiej zgody przez jego ojca jest całkowicie bez znaczenia w perspektywie odpowiedzialności skarżącego, skoro ojciec działał bez jakiegokolwiek umocowania i nie będąc już właścicielem nieruchomości.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadniał przyjęcia, że skarżący jako właściciel nieruchomości wyrażał zgodę lub co najmniej godził się na usunięcie drzew przed dokonaniem wycinki. Skoro tak, brak zgody i wiedzy wykluczał nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej również w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie nowelizacji ustawy o ochronie przyrody z 25 czerwca 2015 r.

Stwierdzenia te prowadzą do konkluzji, że zarówno Wójt Gminy S., jak

i Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyły art. 88 ust. 1 u.o.p. poprzez nałożenie na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, pomimo braku przesłanek ustawowych. Jest to kolejny argument przemawiający za koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium oraz decyzji Wójta, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym do 28 sierpnia 2015 r. nie było podstaw prawnych do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej podmiotowi, który usunął drzewo, nie będąc ani właścicielem, ani posiadaczem nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r., OSK 1027/04). Z uwagi na przepisy przejściowe zawarte w nowelizacji z 25 czerwca 2015 r., nakazujące w sprawach wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną stosowanie przepisów dotychczasowych, niedopuszczalne jest wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej podmiotowi, który usunął drzewa w listopadzie 2014 r., nie będąc ani właścicielem, ani posiadaczem nieruchomości. W ówczesnym, miarodajnym stanie prawnym podmiot taki podlegał wyłącznie odpowiedzialności karnej.

Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że nie można nałożyć administracyjnej kary pieniężnej ani na skarżącego, z uwagi na niespełnienie przesłanek ustawowych (art. 88 ust. 1), ani na osoby, które faktycznie usunęły drzewa, z uwagi na brak podstaw prawnych w stanie prawnym miarodajnym dla rozstrzygnięcia sprawy (według brzmienia art. 88 ust. 1 u.o.p. sprzed nowelizacji z 25 czerwca 2015 r.).

Z powyższych względów należy nie tylko uchylić zarówno zaskarżoną decyzję Kolegium i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S. z [...] marca 2015 r., ale jednocześnie – na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. – umorzyć postępowanie administracyjne. Z przedstawionych wyżej przyczyn (uwagi co do kwestii trzeciej

i czwartej), postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew na działce nr [...] stało się bezprzedmiotowe, ze względu na brak prawnych podstaw do wymierzenia kary zarówno skarżącemu, jak

i osobom, które dokonały faktycznie usunięcia drzew.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punktach I i II sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 4 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2018 r., poz. 1800). Zwrot kosztów objął wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w kwocie [...]zł oraz zwrot uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł).