Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1935/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 185 par. 1, art. 203 pkt. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w Sanoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 czerwca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 727/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w Sanoku na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz [...] Sp. z o.o. w Sanoku kwotę 397 (trzysta dziewięćdziesiąt siedem) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 czerwca 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 727/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Sanoku na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] grudnia 2010 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z [...] października 2010 r., na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115) i art. 104 k.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku spółki "[...]" o warunki przebudowy istniejącego włączenia stacji paliw płynnych w Iwoniczu w ciągu drogi krajowej nr 28 w km 243+400 zlokalizowanego na działce nr [...], obręb nr 0001 Iwonicz – własność Skarbu Państwa do istniejącej stacji paliw zlokalizowanej na działce nr [...], [...] i [...], obręb nr 0001 Iwonicz - nie zezwolił na przebudowę zjazdu polegającą na budowie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych zlokalizowanego na działce nr [...], obręb nr 0001 Iwonicz będącej własnością Skarbu Państwa.

W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor zwrócił się o wydanie warunków przebudowy istniejącego włączenia stacji paliw płynnych, aby przy wykonaniu dodatkowego pasa ruchu dla lewoskrętów oraz przebudowie pasa ruchu dla prawoskrętów i odpowiedniego oznakowania zostały polepszone bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Proponowane rozwiązanie zostało przedstawione w koncepcji organizacji ruchu. Inwestor zadeklarował pełne pokrycie kosztów związanych z inwestycją oraz stwierdził, że w chwili obecnej stacja paliw jest wyposażona w dwa jednokierunkowe zjazdy publiczne, wyposażone w dodatkowe pasy ruchu dla prawoskrętów z drogi głównej.

Analizując wniosek wraz z koncepcją przebudowy organ ustalił, że stacja paliw w Iwoniczu skomunikowana jest z DK28 dwoma zjazdami publicznymi, wyposażonymi w dodatkowe pasy ruchu dla relacji prawoskrętnych. Parametry techniczne istniejących zjazdów i pasów ruchu nie ulegają zmianie, potwierdza to załączona koncepcja jak i wyjaśnienie inwestora złożone w siedzibie organu oraz prowadzona korespondencja. Istniejąca organizacja ruchu w obrębie stacji paliw nie zezwala na obsługę relacji lewoskrętnych, dotyczy odcinka drogi krajowej o dwóch pasach ruchu i jest zgodna z zatwierdzonym projektem organizacji ruchu (w osi jezdni znajduje się linia podwójna ciągła).

Organ wyjaśnił, że przy rozpatrywaniu wniosku zostało wzięte pod uwagę, że droga krajowa nr 28 na odcinku Zator – Sanok zakwalifikowana została zarządzeniem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w sprawie klas istniejących dróg krajowych do dróg głównych ruchu przyspieszonego (klasa GP). Miarodajne natężenie ruchu na tej drodze wynosi 898P/h i wykazuje tendencję wzrostową, co wynika z generalnego pomiaru ruchu.

Ponadto przepisy techniczno-budowlane określone w § 78 ust. 2 pkt 3 w związku z § 123 ust. 2 i § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) stanowią, że na drodze klasy GP i drogach klas niższych o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu. Przepis art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych stanowi natomiast, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne.

Organ podał, że przepisy dotyczące dróg publicznych nie pozwalają przy miarodajnym natężeniu ruchu >800P/h na skomunikowanie stacji paliw z DK-28 klasy GP dla wszystkich kierunków ruchu, polegającą na przebudowę zjazdu w postaci realizacji dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych. W ocenie organu, możliwość dopuszczenia relacji lewoskrętnych wymaga uzyskania odstępstwa od przepisów technicznych § 78 ust. 2 pkt 3 w związku z § 123 ust. 2 i § 113 ust. 3 rozporządzenia, zgodnie z art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r. nr 156, poz. 1118).

Zarządca drogi, stosując się do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych odmówił zezwolenia na przebudowę zjazdu, polegającą na budowie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych do istniejącej stacji paliw, ponieważ w jego przekonaniu byłoby to niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, wynikającymi z § 78 ust. 2 pkt 3 w związku z § 123 ust. 2 i § 113 ust. 3 rozporządzenia, na które inwestor nie uzyskał odstępstwa.

Wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy swoje dotychczasowe rozstrzygnięcie.

Analizując powtórnie wniosek organ podtrzymał swoje stanowisko. Ponadto stwierdził, że naczelną zasadą, jaką powinien się kierować zarządca drogi przy wydawaniu decyzji w sprawie lokalizacji zjazdu jest zasada bezpieczeństwa ruchu drogowego, która obowiązuje także przy wydawaniu decyzji w sprawie przebudowy zjazdu. Dlatego też dał pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego, nad interesem indywidualnym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła spółka "[...]", zarzucając mające wpływ na wynik sprawy naruszenie prawa materialnego w postaci art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych poprzez odmowę udzielenia zezwolenia na przebudowę przedmiotowego zjazdu z powołaniem się na przepisy § 78 ust. 2 pkt. 3 w zw. z § 123 ust. 2 i § 113 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, jako na przepisy stanowiące warunki techniczne, podczas gdy normy uregulowane w § 113 ust. 3 i § 123 ust. 2 cyt. rozporządzenia nie stanowią odrębnych przepisów techniczno - budowlanych dla zjazdów.

Skarżąca spółka zarzuciła także mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, wskazując art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i nieustosunkowanie się w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącą, a w szczególności do stanowiska Ministra Infrastruktury zawartego w piśmie z dnia 10 marca 2010 r., że przepis § 113 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie stanowi odrębnego przepisu techniczno - budowlanego dla zjazdu, a zatem nie mógł on stanowić podstawy prawnej negatywnych decyzji organu I i II instancji, gdyż zgodnie z art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na przebudowę zjazdu wyłącznie ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i ją oddalił.

Sąd I instancji poddał analizie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że budowa zjazdu, a zatem połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną bezpośrednio przy drodze, wymaga uzyskania przez właściciela lub użytkownika nieruchomości zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w formie decyzji na lokalizację zjazdu. W przekonaniu Sądu przepisy powyższej ustawy nie określają wprost przesłanek wyrażenia zgody na wykonanie zjazdu w określonym miejscu, jednak w art. 29 ust. 4 ustawodawca wskazał, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Wymogi te określone zostały w powołanym przez organ rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Jedną z podstawowych zasad - w odniesieniu do zjazdów z drogi - wymienia § 77 rozporządzenia, w myśl którego zjazd powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze oraz wymagań ruchu pieszych. Natomiast zgodnie z przepisem § 123 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, na drodze klasy GP zjazdy powinny spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4.

Powyższe oznacza, że na drodze klasy GP i drogach niższych klas o dwóch jezdniach oraz na jednojezdniowej drodze o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 P/h połączenie obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu z drogą powinno być wykonane oddzielnie dla każdego kierunku ruchu, o czym stanowi § 113 ust. 3 rozporządzenia. Na jednojezdniowej drodze klasy GP i drogach niższych klas o prędkości miarodajnej powyżej 70 km/h dopuszcza się wykonanie wyjazdu i wjazdu na drogę z obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu dla obu kierunków ruchu po jednej stronie, jeżeli natężenie miarodajne ruchu nie jest większe niż 400 P/h. Przy większym miarodajnym natężeniu ruchu w obrębie wyjazdu z drogi do tych urządzeń należy zapewnić dodatkowy pas ruchu dla skrętów w lewo (§ 113 ust. 4 cytowanego rozporządzenia).

Ustalił Sąd I instancji, że przedmiotowa droga została zaliczona do klasy GP, natomiast średnie miarodajne natężenie ruchu na tej drodze wynosi 897 poj./h. Stwierdził Sąd I instancji, że organ słusznie zauważył, że połączenie przedmiotowej stacji paliw z drogą krajową nr 28, która stanowi jednojezdniową drogę klasy GP o miarodajnym natężeniu ruchu większym niż 800 poj./h, powinno być wykonane tylko dla jednego kierunku ruchu. W konsekwencji stacja powinna być dostępna wyłącznie z jednego kierunku ruchu, tak jak ma to miejsce obecnie dzięki dwóm zjazdom jednokierunkowym wyposażonym w dodatkowe pasy ruchu, które zapewniają bezpieczny i płynny wyjazd z drogi do stacji i wjazd na drogę ze stacji.

Podzielił także Sąd I instancji stanowisko organu, że przepisy dotyczące dróg publicznych nie pozwalają przy miarodajnym natężeniu ruchu >800P/h na skomunikowanie stacji paliw z DK-28 klasy GP dla wszystkich kierunków ruchu. Nie jest zatem możliwa przebudowa przedmiotowego zjazdu polegająca na budowie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych. Z uwagi na istniejące natężenie ruchu zarządca drogi nie może zmienić aktualnej organizacji ruchu. Budowa dodatkowego pasa do lewoskrętu będzie wymagała przebudowy drogi krajowej, na co zarządca drogi wyrazi zgodę w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych w formie umowy. Z wnioskiem o przebudowę drogi inwestor przedsięwzięcia będzie mógł wystąpić po uzyskaniu stosownego odstępstwa od warunków technicznych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Sanoku zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zawarł w skardze także wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W skardze zawarte zostały zarzuty naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 1, 134 § 1, 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieustosunkowanie się Sądu I instancji do zasadniczych zarzutów skargi, a mianowicie:

zaniechanie oceny charakteru prawnego niewłaściwie stosowanych przez organ administracyjny przepisów § 113 i § 123 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, które są przepisami o charakterze optymalizującym,

zaniechanie oceny podnoszonego w sporze zarzutu naruszenia granic uznania administracyjnego przy wydaniu decyzji, poprzez co Sąd I instancji nie rozpoznał sprawy w granicach skargi, nie rozpoznał istoty skargi, nie zajął w uzasadnieniu swego wyroku stanowiska co do istotnych zarzutów zawartych z skardze i wskutek powyższego nie wypełnił należycie obowiązku kontroli zaskarżonej decyzji.

Sformułowany w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczył przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych i przepisów § 113 oraz § 123 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na odmowie wydania pozytywnej decyzji na przebudowę zjazdów z drogi krajowej do obiektu skarżącego, podczas gdy skarżący winien uzyskać w oparciu o te przepisy decyzję zezwalającą na taka przebudowę.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że przepisy § 113 i § 123 nie dotyczą warunków technicznych zjazdów. Świadczy o tym pismo Ministra Infrastruktury z 10 marca 2010 r., w którym stwierdzono, że przepisy te nie są warunkami techniczno-budowlanymi dla zjazdów z drogi, zatem jest to wykładnia autentyczna tych przepisów wydana przez organ je stanowiący. Taki sam pogląd wyrażony został w opinii prawnej przedstawionej przez skarżącego. Równocześnie skarga kasacyjna zarzuca, że organ administracyjny wydał zaskarżoną decyzję kierując się dowolnością w swym uznaniu administracyjnym, skoro jako przepisy techniczno-budowlane na podstawie których odmówił skarżącemu wydania zezwolenia za zjazd z drogi publicznej powołał § 113 i §123 rozporządzenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie zarzuty skargi nie zostały w istocie ocenione prze Sąd I instancji, a ich ocena ma zasadnicze znaczenie dla orzekania w sprawie. W szczególności skarżący kasacyjnie podał, że dokonana przez Sąd I ocena charakteru prawnego przepisów § 113 i 123 rozporządzenia ma znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji. Jeśli podzielić pogląd, że normy wynikające z tych przepisów są jedynie optymalizujące to brak jest podstaw do wydania niekorzystnej odmownej decyzji z powoływaniem się na te przepisy, przeciwnie, w oparciu o obowiązujące § 77 do 79 rozporządzenia istnieją przesłanki do wydania pozytywnej dla skarżącego decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że sformułowania zawarte w zaskarżonej decyzji, iż "zarządzający ruchem miał obowiązek dla zapewnienia bezpieczeństwa na drodze zmienić organizację ruchu..." jest posłużeniem się klauzulą generalną bliżej niedookreśloną, przez co organ przekroczył granice uznania administracyjnego, które nie może być dowolne.

Skarżący kasacyjnie wywodził, że Sąd I instancji nie dokonując oceny podstawowych zarzutów skargi nie rozpoznał istoty sprawy, a zatem nie spełnił swej podstawowej funkcji kontrolnej wobec orzeczeń organów administracyjnych ustanowionej przepisem art. 1 p.p.s.a..

Oparcie orzeczenia Sądu I instancji na niepełnej ocenie stanu sprawy powoduje, zdaniem autora skargi kasacyjnej, że dokonana przez ten Sąd wykładnia art. 29 ustawy o drogach publicznych jest niewłaściwa, przez co dopuszczono się obrazy tegoż przepisu prawa materialnego przez stosowanie wraz z nim niewłaściwych przepisów techniczno-budowlanych, posługiwanie się w sposób dowolny kryterium bezpieczeństwa ruchu, jak też przez zaniechanie stosowania w uzupełnieniu tego przepisu § 78 cyt. rozporządzenia, który istotnie określa warunki techniczne zjazdów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Granice te sprowadzały się do zarzutów dotyczących zarówno obrazy prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Precyzując zarzut naruszenia prawa procesowego wskazano w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na wadliwej ocenie przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji i nie rozpoznaniu prawidłowo istoty sprawy.

W przekonaniu Sądu II instancji zarzuty te są trafne.

Rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy na podstawie akt i w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.) oznacza, że zadaniem sądu administracyjnego jest dokonanie pełnej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie podstawy prawnej i ustalonego przez organ stanu faktycznego, z odniesieniem się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz zarzutów podnoszonych przez strony. Oznacza to, że sąd ten ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Natomiast art. 141 § 4 p.p.s.a. określa, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wprawdzie czynność sporządzenia uzasadnienia nie może wpłynąć na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa.

Kontrola zaskarżonych aktów sprawowana przez wojewódzkie sądy administracyjne powinna polegać na dogłębnej i wszechstronnej analizie stanu faktycznego oraz stanu prawnego wniesionych do sądu spraw. Sąd pierwszej instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy w których ustalenia organów są odmienne od wniosków oraz twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń winna następnie zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku sądu. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Jak wynika z analizy akt sprawy skarżąca spółka pismem datowanym na dzień 15 lipca 2009 r. zwróciła się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z wnioskiem o wydanie warunków przebudowy istniejącego włączenia stacji paliw płynnych w Iwoniczu w ciągu drogi krajowej nr 28, km 243+400. W treści wniosku wskazano na zamiar wykonania dodatkowego pasa ruchu dla lewoskrętów oraz przebudowę pasa ruchu dla prawoskrętów. Pismo nie zawiera wniosku o przebudowę istniejących zjazdów.

Pismem z 23 września 2009 r. GDDKiA poinformowała wnioskodawcę, że pozytywne rozpatrzenie wniosku wymaga uzyskania odstępstwa od warunków technicznych wynikających z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Następnie konieczne będzie uzyskanie decyzji w oparciu o art. 29 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych, zawarcie umowy na przebudowę drogi, opracowanie dokumentacji i dokonanie uzgodnień oraz uzyskanie pozwolenia na budowę. Dopiero wówczas możliwa będzie realizacja wnioskowanej inwestycji.

Ponadto w piśmie z 18 października 2010 r. GDDKiA wskazała, że argumenty przemawiające za przebudową drogi poprzez wydzielenie dodatkowego lewoskrętnego pasa ruchu do stacji paliw uznała za zasadne. Jednocześnie organ wskazał, że taki element drogi nie jest zjazdem, a częścią drogi służącą do płynnego wyłączania i włączania się do ruchu drogowego. W piśmie wskazano różnice pomiędzy zjazdem a pasem ruchu, w który ten zjazd ma być wyposażony. Pismo Spółki zostało uznane za wniosek dotyczący przebudowy drogi. W ocenie organu zmiana organizacji ruchu, o którą wnosi wnioskodawca nie jest związana z art. 29 ustawy o drogach publicznych i jej wprowadzenie nie następuje w oparciu o decyzję administracyjną. Dalej organ wskazał, że po uzupełnieniu dokumentacji wyda decyzje dotycząca budowy dodatkowego pasa ruchu dla lewoskrętów. Dokonując uzupełnienia dokumentacji o załączniki graficzne do wniosku skarżąca kasacyjnie przedstawiła na nim zakres także proponowanych zmian w organizacji ruchu.

Decyzją z [...] października 2010 r. GDDKiA nie zezwolił na przebudowę zjazdu polegającą na budowie dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] obręb 0001 Iwonicz. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z [...] grudnia 2010 r. decyzja została utrzymana w mocy.

W takich okolicznościach budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, czy zasadnie uznano w postępowaniu administracyjnym, że wniosek dotyczył przebudowy zjazdu, jak przyjął również Sąd I instancji.

Z treści przepisu art. 61 § 1 k.p.a. wynika, że postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Organ nie jest władny do samodzielnej jego zmiany, ponieważ treść wniosku wyznacza ramy postępowania administracyjnego, determinując konieczność zastosowania odpowiednich przepisów prawa materialnego. Natomiast w sytuacji powzięcia wątpliwości co do zakresu żądania organ winien zobowiązać stronę do złożenia stosownego wyjaśnienia.

W kontrolowanym przez Sąd I instancji postępowaniu organ dostrzegł sprzeczność pomiędzy żądaniem zawartym we wniosku spółki "[...]" a żądanym przez tę spółkę w trakcie postępowania rozstrzygnięciem, o czym świadczy treść pisma organu z dnia 18 października 2010 r.. Jednakże nie wyjaśnił tej sprzeczności i po stwierdzeniu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "parametry techniczne istniejących zjazdów nie ulegają zmianie" wydał rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 29 ustawy o drogach publicznych, który ma zastosowanie do zjazdów.

Powyższe umknęło uwadze Sądu I instancji który, jak trafnie zauważono w kasacji, odniósł się tylko do zarzutów wskazanych w skardze, natomiast nie wziął pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa w zaskarżonym akcie, a tym samym nie dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w jej całokształcie. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie przeanalizował wszystkich niezbędnych przesłanek prawidłowości zastosowania w kontrolowanej sprawie podanej przez orzekający organ podstawy prawa materialnego, jednocześnie akceptując wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy.

Okoliczności powyżej zaakcentowane zostały pominięte przy rozpoznawaniu tej sprawy przez Sąd I instancji mimo, że był on zobowiązany z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. do uwzględnienia tej okoliczności nie uczynił tego. Sąd I instancji pomijając tę kwestię w przedstawionych motywach zaskarżonego wyroku naruszył także art. 141 § 4 p.p.s.a.

Tym samym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniona jest konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ponownym postępowaniu rozważenia przez Sąd I instancji wymaga, czy wniosek inicjujący postępowanie w sprawie dotyczył wydania warunków przebudowy drogi w taki sposób, aby istniejąca stacja paliw należąca do skarżącej kasacyjnie miała połączenie z drogą krajową poprzez budowę dodatkowego pasa ruchu dla relacji lewoskrętnych, czy budowy zjazdu z tej drogi. Przebudowa drogi i przebudowa zjazdu są to bowiem odrębne inwestycje.

Definicja normatywna "zjazdu" została wprowadzona ustawą z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie powołanej ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 200, poz. 1953), która weszła w życie z dniem 9 grudnia 2003 r. Wynika z niej, że zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych). Zjazd jest zatem miejscem dostępu do drogi publicznej, niestanowiącym jednak jej części.

Definicję zjazdu zawiera również rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430) wydane na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414), które w § 3 pkt 12 stanowi, że zjazd jest to część drogi na połączeniu z drogą niebędącą drogą publiczną lub na połączeniu drogi z dojazdem do nieruchomości przy drodze, przy czym zjazd nie jest skrzyżowaniem. W przepisie § 55 pkt 3 i 4 rozporządzenia wprowadzono podział zjazdów na zjazdy publiczne i zjazdy indywidualne, natomiast warunki techniczne i parametry jakim powinny one odpowiadać określono w § 78 i § 79 tego rozporządzenia. Przepis § 77 określa dostosowania zjazdu do wymogów bezpieczeństwa ruchu na drodze. Zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z przepisem § 113 ust. 7, natomiast na podstawie § 123 ust. 2 zjazdy do stacji paliw powinny dodatkowo spełniać warunki określone w § 113 ust. 3 i 4 rozporządzenia. Natomiast dodatkowych pasów ruchu dotyczą przepisy § 67 - § 74 rozporządzenia.

A zatem z definicji "zjazdu" zawartej w ustawie o drogach publicznych wynika, że zjazd nie jest częścią drogi, lecz jest to miejsce dostępu do drogi publicznej. Definicja pojęcia "zjazdu" zawarta w ustawie o drogach publicznych jest obowiązujące także w sprawach z zakresu prawa budowlanego.

W związku z powyższym przedwczesnym byłoby wypowiadanie się obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny co do zasadności pozostałych zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, gdyż dopiero po zastosowaniu przepisów prawa materialnego do należycie ustalonego stanu faktycznego w sprawie możliwa będzie kontrola sądu kasacyjnego. W przekonaniu NSA niewłaściwe zastosowanie przepisów materialnych wiąże się w przedmiotowej sprawie z brakiem prawidłowych ustaleń dotyczących treści wniosku. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenie treści wniosku pozwoli na ocenę prawidłowości zastosowanych przez organ do jego rozpoznania przepisów prawa materialnego.

W tych warunkach, uznając skargę kasacyjną za uzasadnioną, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach oparto na przepisie art. 203 pkt 2 wyżej wymienionej ustawy procesowej.