Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2118/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zabytki
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Julia Murawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2013r. sprawy ze skargi Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Parafii Rzymskokatolickiej [...] w [...] kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie robót budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia [...] czerwca 2012 r. przez Parafię Rzymskokatolicką [...]. w [...] polegających na remoncie budynku ("mały dom parafialny") położonego przy ul. [...] przy skrzyżowaniu z ulicą [...] na terenie działki ew. nr [...] w obrębie [...] w [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, że budynek ("mały dom parafialny") zgłoszony do remontu nie jest wpisany do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego, jak również nie został włączony do ewidencji zabytków, znajduje się natomiast w granicach zabytkowego parku obejmującego całą działkę ew. nr [...] włączonego do wojewódzkiej ewidencji, a tym samym krajowej i gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie zaś z nowym brzmieniem art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Wobec powyższego zgłoszone roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie mogą być realizowane na podstawie zgłoszenia.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania Parafii Rzymskokatolickiej [...]., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Nr [...].

Organ odwoławczy podzielił argumentację organu I instancji i wskazał, że zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między Prawem budowlanym a ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy Prawa budowlanego. Zgodnie zaś z art. 36 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) planowane roboty budowlane wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Wobec powołanych przepisów przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. złożyła Parafia Rzymskokatolicka [...]. w [...] wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze Parafia zarzuciła, że z dokumentacji jaką posiada Parafia - informacja Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] z dnia [...].03.2009 r. - nie wynika, aby park był wpisany do rejestru zabytków, natomiast decyzja Wojewody z dnia[...].07.2012 r. powołuje się na pismo Konserwatora z dnia [...].06.2012 r., z którego miałoby wynikać, iż park został wpisany do rejestru w 1990 r. Jednak ani decyzji ani jej daty czy znaku o wpisie Wojewoda nie podaje. Jest to sprzeczność informacji o tyle istotna, że Parafia nie posiada żadnego dowodu o wpisie parku do rejestru, zaś Wojewoda uznaje to za pewnik. Z tego też względu organy obu instancji zgłosiły sprzeciw.

Ponadto Parafia zarzuciła, że organy swoje sprzeciwy opierają na różnych podstawach prawnych, a wobec tego na różnych stanach faktycznych. Zdaniem Parafii organy dokonały błędnej interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane, na które się powołują.

Skoro park jest objęty ochroną poprzez wpis do ewidencji, to organy nie wzięły pod uwagę, że budynek nie znajduje się na terenie parku, ale poza ogrodzeniem, przy ulicy, a od parku oddzielony jest parkingiem, na którym nie rosną drzewa, ani zieleń nie tylko zabytkowa, ale żadna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna. Trafnie w niej wskazano, że w aktach sprawy brak jest dowodu, że przedmiotowy budynek jest położony na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, a także trafnie wskazano na błędną interpretację art. 39 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji naruszyły art. 77 § 1 k.p.a., gdyż nie zebrały materiału dowodowego wystarczającego do zgłoszenia sprzeciwu przez wykazanie, że przedmiotowy budynek jest położony na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. W aktach sprawy brak jest nie tylko decyzji o wpisie parku do rejestru zabytków, ale nawet numeru i daty takiej decyzji, inwestor zaś kwestionuje w ogóle okoliczność, iż park jest objęty tą formą ochrony zabytków. W takiej sytuacji brak przeprowadzenia postępowania w tej kwestii jest uchybieniem procesowym, mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż to właśnie twierdzenie przyjęte za podstawę ustaleń faktycznych o wpisaniu do rejestru zabytków motywowało organy do wyprowadzania wniosków z treści art. 39 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu Wojewódzkiego wnioski wyprowadzone z treści tego przepisu również nie mogły być podstawą do przyjęcia, że nawet w sytuacji, gdyby park był wpisany do rejestru zabytków, to wymagane byłoby pozwolenie na remont budynku leżącego na jego terenie. Zastosowano zatem również błędną subsumcję prawną do wadliwie ustalonego stanu faktycznego, wobec czego uzasadnione było uchylenie zaskarżonej decyzji.

Postępowanie w sprawie zgłoszenia sprzeciwu poprzedzone było zgłoszeniem zamiaru wykonania robót remontowych w budynku, który, co nie stanowi przedmiotu sporu, nie był poddany ochronie z tytułu wpisania do rejestru zabytków. Według twierdzenia organu I instancji, zaakceptowanego przez organ II instancji, budynek ten położony jest na terenie parku, który wpisany jest do rejestru zabytków. Organ powołując się na przepis art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego przyjął, że przepis ten jest, w sytuacji faktycznej tej sprawy jest podstawą do udzielenia pozwolenia na budowę, a zatem nie jest możliwe zgłoszenie zamiaru budowlanego na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego. Po rozpatrzeniu odwołania organ II instancji utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, przyjmując że wymagane jest w takiej sytuacji pozwolenie na budowę, powołał się również na art. 39, ale na ust. 1 Prawa budowlanego.

Niezależnie zatem od konieczności uzupełnienia postępowania w warstwie faktycznej, tj. ustalenia, czy istnieje decyzja o wpisie do rejestru zabytków i ewentualnie dołączenia jej do akt sprawy, ponieważ z nadesłanego przez służby konserwatorskie fragmentu ewidencji, chociaż umieszczono tam park, nie wynika wcale, że była wobec niego wydana decyzja o wpisie do rejestru (w innych przypadkach w tej ewidencji podawana jest data i nr decyzji), konieczne będzie ustalenie relacji pomiędzy treścią art. 29 ust. 2 pkt 1, art. 30 i art. 39 Prawa budowlanego, w świetle przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego zwalnia inwestora z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę w przypadku wykonywania robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Jak z powyższego wynika, remont budynku niewpisanego do rejestru zabytków nie wymaga pozwolenia na budowę. Ponieważ do rejestru, jak stanowi art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora, okolicznością mającą znaczenie w rozpatrywanej sprawie jest to czy decyzja taka istnieje. Sam fakt wpisania parku do ewidencji nie przesądza jeszcze, czy obiekt ten jest objęty wpisem do rejestru zabytków.

Z tego powodu organ po wpływie zgłoszenia dotyczącego remontu budynku parafialnego i po uzyskaniu informacji wynikającej z dostarczanego mu fragmentu ewidencji, winien podjąć czynności w celu uzyskania dowodu z wspominanej decyzji o wpisie parku do rejestru, a następnie stosownie do danych wynikających z takiej decyzji, na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, wydać postanowienie zobowiązujące inwestora do uzupełnienia brakujących dokumentów, zakreślając realny termin na ich dostarczenia, a dopiero w przypadku ich ewentualnego nieuzupełnienia wnieść sprzeciw, w drodze decyzji. Niewykonanie tych czynności spowodowało, że decyzja o sprzeciwie wydana została bez poczynienia niezbędnych ustaleń, a zatem co najmniej przedwcześnie.

Organy obu instancji powołując się na przepis art. 39 Prawa budowlanego wadliwie oceniły, że w przypadku remontu obiektu położonego (jak w sprawie ostatecznie przyjęto) na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków potrzebne jest pozwolenie na budowę.

Przepis ten, wielokrotnie zmieniany na przestrzeni bez mała 20 lat, przybrał w dacie rozstrzygania sprawy zapis (ust. 1), że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przepis ten ma charakter mieszany proceduralno - kompetencyjny, gdyż z jednej strony określa tryb postępowania, w sytuacji wpisania obiektu lub prac na obszarze wpisanym do rejestru, z drugiej zaś wskazuje na konieczność współdziałania organów architektoniczno-budowlanych i konserwatorskich w wyrażeniu zgody na roboty. Jednoznacznie z niego wynika tylko to, że działanie organów architektoniczno-budowlanych musi być poprzedzone działaniem właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków i tylko tego dotyczy sformułowanie "przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Zwrócić też należy uwagę na ogólny charakter tego przepisu wyrażający się w sformułowaniu "prowadzenie robót budowlanych". Definicję robót budowlanych zawiera art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego określając, że należy przez nie rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Nie ma więc wątpliwości, że przepis art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego odnosząc się do szeroko rozumianych robót budowlanych wskazuje na konieczność udziału wojewódzkiego konserwatora zabytków w każdej sprawie mającej za przedmiot takie roboty.

Z kolei art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego dotyczy tylko jednej z wymienionych form robót budowlanych, a mianowicie remontu, zwalniając inwestora z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę, chyba, że remont dotyczy obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Nie są zaś objęte hipotezą tego przepisu obiekty położone na obszarze objętym wpisem. Możliwe jest zatem zgłoszenie remontu obiektu położonego na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków. Przyjęcie odmiennej interpretacji przez organy orzekające w sprawie prowadziło do niezasadnego wniosku, że sprzeciw należy wnieść, gdyż w odniesieniu do złożonego zgłoszenia remontu powinno być wydane pozwolenie na budowę.

Możliwość zgłoszenia remontu nie zwalnia jednak inwestora (gdyby okazało się, że park objęto ochroną z tytułu wpisu do rejestru zabytków) od konieczności uzyskania od właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków pozwolenia na wykonanie robót remontowych, co właśnie wynika z treści art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, a także w sytuacjach tam opisanych z art. 36 ust 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Pozwolenie takie, wydawane na wniosek podmiotu posiadającego tytuł prawny do korzystania z zabytku, może określać warunki, które zapobiegną uszkodzeniu lub zniszczeniu zabytku. Z ust. 8 tego ostatniego przepisu wynika też, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. Treść tego przepisu stanowi dodatkowe potwierdzenie, że w omawianym przypadku, możliwe jest zgłoszenie zamiaru remontu, jednakże tyko wówczas, gdy odpowiednią zgodę wyraziłby właściwy wojewódzki konserwator zabytków.

Mając na względzie wyżej wymienione okoliczności, organ w ponowionym postępowaniu winien uzupełnić je o ustalenie, czy w odniesieniu do parku wydana była decyzja o wpisie do rejestru i, jeżeli tak, dołączyć ją lub jej odpis do akt, następnie przeanalizować treść tej decyzji i ocenić, czy obiekt zgłoszony do remontu jest położony na obszarze objętym decyzją, a następnie rozstrzygnąć sprawę stosownie do poczynionych ustaleń, mając na względzie rozważania Sądu Wojewódzkiego zawarte w niniejszym wyroku.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.