Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 562/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21, art. 22, art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 14 ust. 1,2,4,5. art. 17 pkt 1, art. 62 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. Z. i S. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 364/09 w sprawie ze skargi D. Z. i S. Z. na uchwałę Rady Miasta Krasnystaw z dnia 4 marca 2009 r. nr XXVII/206/2009 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 562 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. Z. i S. Z. na uchwałę Rady Miasta Krasnystaw z dnia 4 marca 2009 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu powyższego wyroku wskazał, iż w dniu 4 marca 2009 r. Rada Miasta Krasnystaw podjęła uchwałę nr XXVII/206/2009 o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, terenu położonego pomiędzy ulicami Tadeusza Kościuszki, a Stanisława Augusta Poniatowskiego w Krasnymstawie obejmującym działkę nr [...], w zakresie wyznaczenia terenu pod nowe połączenia komunikacyjne i parking miejski.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że opracowanie planu ma na celu wyznaczenie terenu pod nowe połączenie komunikacyjne łączące ww. ulice oraz wyznaczenie miejsca pod parking miejski. Potrzeba sporządzenia planu wynikała także z konieczności zabezpieczenia terenów pod realizację przez miasto celów publicznych, służących ogółowi mieszkańców tj. zaprojektowania drogi, która usprawni ruch komunikacyjny w mieście oraz parkingu miejskiego. Planowane działania skierują ruch komunikacyjny poza teren zrewitalizowanego rynku miejskiego oraz umożliwią utworzenie stref parkingowych.

Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa przez ww. uchwałę D. i S. Z. złożyli w dniu 23 marca 2009 r. Wnioskodawcy, jako użytkownicy wieczyści nieruchomości nr [...] domagali się jej uchylenia, wskazując, że przy jej podjęciu nie brano pod uwagę ich słusznego interesu, bowiem na załączniku graficznym do uchwały nie przedstawiono, gdzie na nieruchomości objętej uchwałą planuje się drogę, a gdzie parking, a radni nie otrzymali informacji, o jakie nowe połączenie drogowe chodzi i jaki jest jego przebieg. Zdaniem wnioskodawców Miasto usiłuje zagospodarować cały teren działki, chociaż jest to działanie niecelowe i nieuprawnione. Inwestycja może zajmować tylko 10 % działki, a w ten sposób blokuje się na długi czas możliwość zagospodarowania ich nieruchomości, pomimo braku ku temu racjonalnych podstaw. W tym aspekcie ww. użytkownicy wieczyści wskazali, iż w dniu 6 stycznia 2009 r. złożyli wniosek o wydanie warunków zabudowy dla działki [...] pod budowę drogi, parkingu na 150 miejsc dla samochodów osobowych, przystanków autobusowych wraz z niezbędną infrastrukturą oraz budynku handlowo - usługowego. Zdaniem skarżących uchwała nie zachowuje przeznaczenia działki określonego w Studium, zgodnie z którym zagospodarowanie działki przeznaczono jedynie pod drogę i parkingi, a jej wykonanie doprowadzi do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnie ze Studium, co narusza art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Ponadto zdaniem skarżących głosowanie na uchwałą nie zostało umieszczone w porządku obrad XXVII sesji Rady Miasta, co użytkownikom wieczystym uniemożliwiło wzięcie udziału w sesji.

Uchwałą Nr XXVIII/218/2009 Rady Miasta Krasnystaw z dnia 21 kwietnia 2009 r. nie uwzględniono powyższego wezwania S. i D. Z.

W uzasadnieniu uchwały z dnia 21 kwietnia 2009 r. wskazano, iż D. i S. Z. nabyli prawo użytkowania wieczystego nieruchomości w takim zakresie, w jakim posiadał to prawo zbywca t.j. PKS [...]. Przed podjęciem uchwały przeprowadzona została analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Lokalizacja tych zamierzeń jest uzasadniona zarówno ze względów urbanistycznych, jak i pod względem społeczno - gospodarczym, ponieważ przyczyni się do rozwiązania problemu parkowania samochodów osobowych. Inwestycja jest także zgodna ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krasnystaw, według którego przewiduje się uzupełnienie układu dróg miejskich o nowe odcinki m.in. o ulicę stanowiącą obwodnicę centrum ogólnomiejskiego od strony północnej przebiegającej od ulicy [...] przez ulicę [...], odcinek ul. [...] wzdłuż ulicy [...]do ulicy [...] i przez teren obecnego dworca autobusowego do ulicy Kościuszki. Według Studium "główne parkingi będą lokalizowane w strefie parkingowej położonej poza obszarem centrum staromiejskiego, w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...] (obecnie ulica [...]) i jej przedłużenia, na części terenu obecnego dworca autobusowego, przy ulicy [...]i [...] oraz od strony wschodniej przy ulicy [...]w rejonie dworca kolejowego i na dolnym poziomie zespołu usługowego w rejonie ulicy [...]". Rada Miejska podkreśliła również, że planowana inwestycja jest zgodna także ze Zintegrowanym Lokalnym Programem Rewitalizacji Miasta Krasnystaw na lata 2012-2015 uchwalonym uchwałą Rady Miasta Krasnystaw w dniu 18 marca 2008 r.

Zaznaczono, że lokalizacja parkingu i ulicy zostanie przedstawiona dopiero na etapie sporządzenia projektu planu, który zostanie poddany odpowiednim uzgodnieniom i opiniowaniu. Sposób zagospodarowania działki i zmianę przeznaczenie terenu ostatecznie ustali plan zagospodarowania przestrzennego, a szczegółowe rozwiązania planowanego zamierzenia inwestycyjnego będą wskazane przez projektanta przy tworzeniu projektu budowlano - wykonawczego.

W uzasadnieniu uchwały wskazano także, że Studium nie przewiduje lokalizacji obiektów usługowych o powierzchni usługowej do 9990 m2 w centrum miasta, o co wnioskowali D. i S. Z.

Odpowiadając na zarzut braku wiedzy radnych o planowanej inwestycji, Rada Miejska podkreśliła, że sprawa dworca PKS jest tematem obrad już od dnia 8 listopada 2008 r. Na sesji Rady Miejskiej w dniu 20 listopada 2008 r. S. Z. poinformował radnych o zakupie prawa użytkowania wieczystego działki i planach jej zagospodarowania. W dacie podejmowania uchwały z dnia 4 marca 2009 r. radni posiadali, więc odpowiednią wiedzę o proponowanych inwestycjach. Podkreślono także, że posiedzenie Rady było jawne i każdy mógł brać w niej udział. Z protokołu XVII sesji posiedzenia Rady wynika, że punkt obrad dotyczący przystąpienia do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla powyższego terenu został przyjęty jednomyślnie przez radnych przed rozpoczęciem sesji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na powyższą uchwałę wnieśli D. i S. Z., zarzucając jej naruszenie :

- art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący nie mają interesu prawnego w uczestniczeniu w postępowaniu o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ;

- art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie ich słusznego interesu prawnego;

- art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieuwzględnienie stanu prawnego nieruchomości i pominięcie toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz sprzeczność uchwały ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krasnystaw;

- art. 21 i 22 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie interesu skarżących i ograniczenie im wolności działalności gospodarczej ;

- art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezamieszczenie w obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzmianki o ustaleniu przeznaczenia działki [...] dla inwestycji celu publicznego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie uchwały i zobowiązanie Burmistrza Krasnegostawu do ponownego przeprowadzenia analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przy uwzględnieniu interesu skarżących.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Krasnegostawu wniósł o jej oddalenie wskazując, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest pierwszym etapem prowadzącym do uchwalenia planu. Ponadto Burmistrz wskazał, że w ogłoszeniu w miejscowej prasie oraz obwieszczeniu nie ma obowiązku wskazywać, że teren jest przeznaczony dla inwestycji celu publicznego, tym bardziej, że uchwała ma charakter intencyjny i nie zawiera wiążącego przeznaczenia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale jednoczesnym naruszeniem tego interesu lub uprawnienia.

Sąd podkreślił, iż wyłącznym przedmiotem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest określenie granic obszaru objętego planem. Uchwała ta (tzw. uchwała intencyjna), jako akt stanowiący jedynie o obszarze projektowanego planu, nie może naruszyć interesu prawnego właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym procedurą planistyczną.

Zaskarżona uchwała jednak nie ograniczała się jedynie do wskazania obszaru objętego planem, jak wskazuje art. 14 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale określała również planowany rodzaj inwestycji, która na tym obszarze ma być realizowana. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadnie podnieśli skarżący, że uchwała ta narusza ich interes prawny jako użytkowników wieczystych działki [...], tym bardziej, że dotyczy wyłącznie tej właśnie działki. Nie ulega, bowiem wątpliwości, że uchwała posługując się sformułowaniem "w zakresie wyznaczenia terenu pod nowe połączenia komunikacyjne i parking miejski" narzuca sposób zagospodarowania terenu i w sposób realny kształtuje przysługujące skarżącym prawo użytkowania wieczystego w ramach, którego przysługuje im także prawo zabudowy działki. Nie ma przy tym znaczenia, że jak wynika z treści skargi, proponowana przez nich zabudowa tego obszaru w znacznym stopniu pokrywa się z koncepcją przedstawioną w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wbrew jednak zapatrywaniu skarżących, przekonanie o naruszeniu ich interesu prawnego nie może prowadzić do wniosku o wadliwości samej uchwały i nie może być utożsamiane z koniecznością jej wyeliminowania. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy jedynie otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, a dopiero stwierdzenie, że podjęty akt narusza prawo może stanowić podstawę do jego wzruszenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji taka sytuacja nie miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sprowadza się wyłącznie do wszczęcia procedury planistycznej i określenia zasięgu terytorialnego planu zagospodarowania przestrzennego. Konkretyzacja tych elementów następuje w dalszym etapie procedury planistycznej określonej w art. 17 i następnych wspomnianej ustawy. Można zatem stwierdzić, iż uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego jest pierwszym, wstępnym etapem w procedurze planistycznej. Nie jest ona w żadnym razie aktem prawa miejscowego, gdyż nie zawiera norm generalnych i abstrakcyjnych. Jedynie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o czym wprost stanowi art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest aktem prawa miejscowego, wiążącym na obszarze gminy. Z tych powodów za nieusprawiedliwiony zadaniem Sądu należało uznać zarzut skargi sprowadzający się do błędnego odwołania się w uzasadnieniu uchwały, a pośrednio także w treści analizy o zasadności do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krasnystaw. Odwołując się do poglądów doktryny, Sąd wskazał, iż pomimo, że zgodnie z art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy dotyczącej zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, to jednak dokonanie tych czynności nie podlega żadnym wymogom ustawowym, ani kontroli w zakresie legalności postępowania w sprawie uchwalenia planu. Sąd stwierdził, iż w aktach sprawy znajduje się sporządzona w dniu 27 lutego 2009 r. analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, która wskazuje jedynie na przesłanki uzasadniające sporządzenie planu wynikające z potrzeb zapewnienia sprawnej komunikacji w obszarze wskazanych w niej ulic. Trudno, zatem zaaprobować stanowisko skarżących, według których analiza ta winna zostać powtórzona, ponieważ nie uwzględnia ich interesu. Ponadto studium nie jest aktem prawa miejscowego, natomiast na etapie wszczęcia postępowania planistycznego nie dokonuje się "sporządzania planu miejscowego". W uchwale otwierającej proces planistyczny, rada gminy wyłącznie komunikuje o wszczęciu postępowania oraz określa terytorialne granice przyszłych działań planistycznych. Żaden przepis, więc nie wiąże rady gminy ustaleniami studium na etapie przystępowania do sporządzania planu. Kontrola ta przeprowadzana jest natomiast w dalszych czynnościach planistycznych. Z mocy art. 20 ustawy dokonuje się oceny zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium, której rada gminy dokonuje w formie uchwały, podlegającej dalszej kontroli sądowej.

Charakter zaskarżonej uchwały powodował zdaniem Sądu pierwszej instancji, iż nie mogły zostać uwzględnione także zastrzeżenia skarżących, co do pozbawienia ich możliwości realizacji na obszarze wskazanym w uchwale inwestycji wskazanej we wniosku o warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jako budowa drogi, parkingu na 150 miejsc przeznaczonych dla samochodów osobowych, przystanków osobowych wraz z niezbędną infrastrukturą i budynku handlowo - usługowego. Art. 17 ust. 1 ustawy jasno wskazuje, że każdy ma prawo składania wniosków do planu, które podlegają rozpatrzeniu w trybie określonym w ust. 3 wspomnianego przepisu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu w żadnym razie nie może przesądzać o przeznaczeniu terenów, ani też parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy, co stanowi domenę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W żadnym też razie nie stanowi o tym, przez kogo i jakim kosztem mają być realizowane jakiekolwiek inwestycje. Nie ma też żadnych podstaw do akceptacji poglądu, zmierzającego do wykazania, że ogranicza ona lub wręcz znosi zasadę swobody działalności gospodarczej. Podkreślić przy tym należy, że odmiennej oceny zaskarżonej uchwały nie można opierać na wskazaniu w niej zakresu wyznaczenia terenu. Nie ma, bowiem przeszkód, aby rada gminy w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraziła podstawowe założenia w zakresie przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Uchwała rady nie może natomiast przejmować treści projektu planu. Podanie takich założeń powoduje jednak, na co już zwracano uwagę, uzasadnione przekonanie skarżących o naruszeniu ich interesu prawnego.

Nie był zdaniem Sądu uzasadniony także zarzut dotyczący braku w obwieszczeniu Burmistrza Krasnegostawu o przystąpieniu do sporządzenia planu wzmianki o ustaleniu przeznaczenia terenów dla inwestycji celu publicznego, jakim jest wydzielenie terenu pod drogi publiczne. Skoro treścią tej uchwały jest wyłącznie wszczęcie procedury planistycznej oraz określenie granic terytorialnych zamierzonych działań planistycznych, to uzasadnione jest przekonanie, że określone w art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "przeznaczenie terenów", jak i "określenie sposobów ich zagospodarowania" to tylko cele realizacji, którym ma w przyszłości służyć uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu. Istotą jej treści nie jest żaden ze wskazanych elementów. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obwieszczenia dokonuje się po uchwaleniu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stąd też nie są jasne przesłanki, jakimi kierowali się skarżący formułując powyższy zarzut.

Z przedstawionych wyżej względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli D. Z. i S. Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisu art. 135 p.p.s.a. poprzez nie zastosowanie środków zmierzających do usunięcia naruszenia prawa, którego dopuścił się organ poprzez nie uwzględnienie stanowiska skarżących;

2. naruszenie przepisu art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie przy podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...] interesu prawnego skarżących (będących użytkownikami wieczystymi ww. nieruchomości) - w szczególności działanie mające za cel nie uchwalenie planu, lecz zablokowanie inicjatywy zagospodarowanie nieruchomości przez skarżących;

3. naruszenie przepisu art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie uwzględnienie stanu prawnego nieruchomości objętej zamiarem uchwalenia planu, pominięcie faktu, że dla tego terenu toczy się postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i sprzeczność uchwały ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krasnystaw;

4. naruszenie przepisu art. 21 Konstytucji RP poprzez nie uwzględnienie przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działkę nr [...]- interesu prawnego skarżących;

5. naruszenie przepisu art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wolności działalności gospodarczej przysługującej skarżącym;

6. naruszenie przepisu art. 17 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nie zamieszczenie w obwieszczeniu o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzmianki o ustaleniu przeznaczenia terenów (w tym wypadku działki nr [...]) dla inwestycji celu publicznego;

7. naruszenie art. 100 w zw. z art. art. 101 a. 1. ustawy o samorządzie gminnym

poprzez zaniechanie oceny działań organu, które mają za cel nie tyle uchwalenie

planu, lecz zablokowanie inicjatywy zagospodarowania nieruchomości przez

skarżących, a poprzez podejmowane czynności narusza prawa skarżących;

8. powołane zarzuty związane są z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.- poprzez jego niezastosowanie;

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie uchwały Rady Miasta Krasnystaw z 4 marca 2009 r. w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, a także o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa radcy prawnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazali, iż ww. uchwała Rady Miasta Krasnystaw w oczywisty sposób narusza interes prawny skarżących. Uprawnienia przewidziane w art. 17 i art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przysługują skarżącym obok uprawnienia do wniesienia skargi na uchwałę, która narusza interes prawny skarżącego oraz narusza uprawnienie skarżących do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Etap tworzenia planu inicjowany jest wydaniem zaskarżalnej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął natomiast zupełnie okoliczności, w jakich organ przystąpił do zainicjowania procedury uchwalania planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co w ocenie skarżących jest błędne.

Skarżący wskazali także, iż niniejsza sprawa ma charakter indywidualny, a Sąd administracyjny nie może tolerować działań Gminy, które ze swej istoty w określonym stanie faktycznym mają inny niż przewidzianych dla nich ustawowo cel. Organ nie dąży, bowiem do uchwalenia planu miejscowego, ale dla jednej działki uruchamia procedurę uchwalenia prawa miejscowego. Uwzględniając treść art. 85 ustawy o samorządzie gminnym oraz zakładaną przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym racjonalność działania organów uprawnionych do stanowienia prawa miejscowego i praworządność tych działań, Sąd winien uznać taką uchwałę za naruszającą prawo.

Zdaniem skarżących kwestionowana uchwała blokuje ich prawo do uzyskania warunków zabudowy oraz narusza wyrażone w art. 1 ust. 1 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ograniczenia w tworzeniu planu, a także ogranicza skarżących w możliwości oddziaływania na organy gminy i zmierza do ograniczenia roli obywatela w procedurze uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Skarżący wskazali też na to, iż w obwieszczeniu Burmistrza Krasnegostawu o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak jest wzmianki o ustaleniu przeznaczenia terenów (w tym wypadku działki nr [...]) dla inwestycji celu publicznego (zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o planowaniu przestrzennym). Brak ten stanowi naruszenie przepisu art. 17 pkt 1 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Krasnystaw wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz Miasta Krasnystaw kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami kasacji. Związanie granicami skargi oznacza zaś związanie podstawami zaskarżenia przedstawionymi w skardze kasacyjnej.

Oceniając we wskazanych wyżej granicach wniesioną skargę kasacyjną stwierdzić trzeba, iż postawione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Za pozbawione zasadności uznać trzeba zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP tj. art. 21 i art. 22.

Wymaga podkreślenia, iż Sąd kontrolował jedynie uchwałę Rady Miejskiej w Krasnymstawie, podjętą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wskazany w kasacji przepis art. 21 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, z kolei z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Tak więc uregulowania zawarte w Konstytucji RP chronią prawo własności, ale jednocześnie dopuszczają do wywłaszczenia tego prawa na cele publiczne za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest przy tym uchwała zatwierdzająca miejscowy plan, ale uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powyższe przepisy, jak i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, związane z szeroko rozumianą ochroną prawną własności, nie mogą jednak stanowić usprawiedliwionych podstaw dla stawianego zarzutu, bowiem w związku z podjęciem przedmiotowej uchwały nie doszło do ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności w odniesieniu do objętej nią działki.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw należało uznać też zarzut dotyczący naruszenia art. 100 w związku z art. 101a ustawy o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Po pierwsze wskazania wymaga, iż zupełnie niezrozumiałym jest postawienie w treści zarzutu naruszenia przepisu art. 100 ww. ustawy, który stanowi, iż postępowanie sądowe, o którym mowa w artykułach poprzedzających jest wolne od opłat, a który to przepis nie był w ogóle przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji. Po drugie zamierzonego skutku nie mogła odnieść również ocena zarzutu odnośnie drugiego przepisu tj. art. 101a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, który przewiduje odpowiednie stosowanie art. 101 ww. ustawy, gdy organ gminy nie wykonuje czynności nakazanych prawem albo przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich. Przepis ten, bowiem znajdzie zastosowanie jedynie wówczas, gdy odpowiednia norma prawna nakłada na organ gminy obowiązek podjęcia określonej uchwały z zakresu administracji publicznej. Uwzględnienie, więc skargi na podstawie regulacji wskazanej we wniesionej skardze kasacyjnej wymaga ujawnienia takiego unormowania, z którego wynika obowiązek uchwałodawczy organów samorządu i równoczesnego wykazania związku przyczynowego między bezczynnością organów gminy w wykonywaniu tych czynności, a naruszeniem interesu prawnego czy uprawnienia skarżących.

W rozpoznawanej sprawie wnoszący kasację na taką regulację prawną nie powoływali się. Stwierdzić natomiast trzeba, iż będąca przedmiotem niniejszej sprawy, uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem gminy, a wobec tego wymieniony we wniesionej kasacji przepis nie mógł znaleźć zastosowania w sprawie. Wbrew też wywodom zaprezentowanym w uzasadnieniu tego zarzutu przez autora wniesionej skargi kasacyjnej nie jest rzeczą sądu administracyjnego ocena, jakie były rzeczywiste pobudki organu podejmującego skarżoną uchwałę, skoro jedynym kryterium ocennym w tej kwestii jest kryterium oceny zgodności aktu administracyjnego z przepisami prawa.

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 14 ust. 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazania wymaga, iż przedmiotem uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego jest jedynie określenie granic obszaru objętego przyszłym planem zagospodarowania przestrzennego i rolą tej uchwały jest jedynie zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie w załączniku graficznym granic obszaru, jakiego dotyczyć będą ustalenia przyszłego planu. Przeznaczenie terenu jest natomiast określane na etapie uchwalania samego planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest, więc uchwałą intencyjną i wyraża jedynie zamiar gminy uregulowania zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wbrew opinii skarżących bez wpływu na podjęcie przedmiotowej uchwały pozostaje fakt ewentualnego wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (art. 62 ust. 1 pkt 1 a contrario ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Nie mogła również stanowić przedmiotu oceny zgodność ww. uchwały z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, skoro przepis ust. 5 art. 14 ww. ustawy stanowi, iż przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu określony organ "wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych".

Za bezzasadny należało uznać również zarzut naruszenia art. 17 pkt 1 w związku z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Trafnie stwierdzono w skarżonym wyroku, iż obowiązek dokonania obwieszczenia o podjęciu przez radę gminy uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego nie obejmuje konieczności wskazania w nim wzmianki o "ustaleniu przeznaczenia terenów dla inwestycji celu publicznego". Taki wymóg nie wynika z treści art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nieuzasadniony jest też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., bowiem zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres sąd administracyjny pierwszej instancji nie miał prawa wyjść. Kontrolując w niniejszej sprawie uchwałę wskazaną przez skarżących Sąd nie był uprawniony do oceny legalności działania organów podejmowanych w ramach postępowań, których przedmiotem było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla określonego przez skarżących zamierzenia inwestycyjnego.

Ze wskazanych wyżej przyczyn, skoro przedstawione przez skarżących podstawy kasacji okazały się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił, w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a.