Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 916/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Skalbmierzu z dnia 13 grudnia 2012 r. nr XXIII/119/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta i gminy I. stwierdza nieważność § 4, § 6 ust. 2 w zakresie słów: "wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz", § 8 ust. 2 tiret 1, tiret 2 w zakresie słów: "do 2500", tiret 3 w zakresie słów: "do 60" oraz tiret 5, § 16 ust. 3, § 21 ust. 4, § 29 ust. 1 i § 31 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Skalbmierzu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 391 ze zm.), zwanej dalej u.c.p.g., podjęła w dniu 13 grudnia 2012 r. uchwałę nr XXIII/119/2012 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na miasta i gminy Skalbmierz w brzmieniu określonym w załączniku nr 1 do tego aktu (dalej jako "regulamin"), stanowiąc m.in. w:

- § 4.1) "Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodnika, bezpośrednio przyległego do nieruchomości oraz podjęcia działań zmierzających do usunięcia ograniczenia śliskości chodnika w sposób nie zakłócający ruchu pieszych i pojazdów poprzez:

- uprzątnięcie mechaniczne lub ręczne,

- usunięcie za pomocą środków chemicznych, jeżeli środki te zostały do tego celu prawnie dopuszczone - natomiast bezwzględnie zakazuje się stosowania środków chemicznych, szkodliwych dla środowiska.

2) Właściciel nieruchomości ma obowiązek uprzątnąć zanieczyszczenia wskazane w ust. 1 w sposób nie zanieczyszczający jezdni lubi ścieżek rowerowych, a w przypadku usuwania śniegu lub lodu zużyciem środków określonych w ust. 1 pkt 2 w sposób uniemożliwiający przedostanie się tych środków do korzeni i roślin w promieniu ok. co najmniej 1 m.

3) Jeżeli przy chodniku wyznaczone jest przejście dla pieszych, na wysokości tego przejścia, chodnik należy oczyszczać na całej szerokości. W pozostałej części uprzątnięte błoto i inne zanieczyszczenia należy złożyć na skraju chodnika, tak by mogły je sprzątnąć służby utrzymujące w stanie czystości jezdnię.

4) Piasek użyty do likwidacji śliskości chodnika należy usunąć z chodnika niezwłocznie po ustaniu przyczyn jego stosowania."

- § 6 ust. 2 "Naprawa pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi może odbywać się wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz pod warunkiem:

a) nie powodowania uciążliwości dla właścicieli sąsiednich nieruchomości oraz negatywnego oddziaływania na środowisko w tym emisji hałasu lub spalin

b) gromadzenia powstających odpadów w urządzeniach do tego przeznaczonych

c) zabezpieczenia przed przedostawaniem się płynów samochodowych do środowiska."

- § 8 ust. 2 "Urządzenia przewidziane do zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy to:

- pojemniki na odpady o pojemności 60 l; 80 l; 120 1; 180 l; 240 l; 1100 l; 7 m3;

- pojemniki przeznaczone do selektywnej zbiórki opakowań ze szkła, tworzyw sztucznych, metali, papieru i tektury w miejscach publicznych o pojemności od 110 do 2500 I;

- kosze uliczne o pojemności od 10 do 60 l;

- kontenery przeznaczone na odpady budowlane o pojemności od 2,5 m3,

- worki plastikowe,"

- § 16 ust. 3 "Właściciel nieruchomości zobowiązany jest do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług podmiotu uprawnionego w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych. Dowody uiszczenia opłat za opróżniania zbiorników bezodpływowych należy przechowywać przez okres roku."

- § 21 ust. 4 "Zakazuje się wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej za wyjątkiem "psów przewodników", z których korzystają osoby niewidome,"

- § 29 ust. 1 "Właściciele nieruchomości zobowiązani są do przeprowadzania deratyzacji na terenie nieruchomości."

- § 31 "Koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości."

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając wymienionej na wstępie uchwale istotne naruszenie prawa, to jest art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a także § 118 zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

1. istotne naruszenie przepisów prawa tj. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. polegającej na regulacji zapisu § 4 zaskarżonej uchwały, która w sposób nieuprawniony powtarza przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego, w sytuacji gdy delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt lit. c ustawy dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela w części służącej do użytku publicznego;

2. istotne naruszenie przepisów prawa przez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 d u.c.p.g. i zawarcie w treści § 6 ust. 2 załącznika do uchwały zapisu, że naprawa samochodów poza warsztatami samochodowymi może obejmować wyłącznie drobne naprawy; redakcja powyższego przepisu przeczy zasadzie pewności i określoności prawa ustanowionej w art. 2 Konstytucji RP, gdyż posługuje się niewymiernym prawnie pojęciem drobnych napraw, a także pojęciem warsztatów samochodowych;

3. istotne naruszenie przepisów prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. poprzez wprowadzenie w § 8 ust. 2 załącznika do uchwały przepisów określających nie tylko minimalną, ale i maksymalną pojemność urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych, to jest pojemników oraz worków, w sytuacji gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Rada Gminy mogła wskazać jedynie rodzaj i minimalną pojemność pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

4. istotne naruszenie przepisów prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. poprzez nałożenie w § 16 ust. 3 regulaminu obowiązku przechowywania dokumentów potwierdzających uiszczenie opłaty za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych przez okres 1 roku w sytuacji, gdy obowiązki w tym zakresie zostały uregulowane w samej ustawie (art. 6 ust. 1), zaś zaskarżony zapis, mając na względzie jego treść, nie stanowi również wykonania delegacji przewidzianej w art. 6 ust. 1 ustawy;

5. istotne naruszenie przepisów prawa materialnego i przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. i ustanowienie w § 21 § 4 załącznika do uchwały zakazu wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, za wyjątkiem psów przewodników z których korzystają osoby niewidome; delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy pozwala na wprowadzenie w treści regulaminu zapisów normujących obowiązki osób na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku, nie będących jednak gminnymi obiektami i urządzeniami użyteczności publicznej, przy czym tryb korzystania z nich reguluje inny akt prawa miejscowego, wydany na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy; ponadto ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania generalnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc, jedynie do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom;

6. istotne naruszenie przepisów prawa poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. przez wprowadzenie w § 29 ust. 1 i § 31 załącznika do uchwały przepisu określającego obiekty podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz obciążeni właścicieli nieruchomości kosztami deratyzacji, podczas gdy przepis ustawy upoważnia radę gminy jedynie do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji oraz terminów jej przeprowadzenia.

Mając na uwadze powyższe Prokurator Rejonowy w Pińczowie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 13 grudnia 2012 r. we wskazanej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, wskazując że w dniu 22 września 2020 r. Rada Miejska w Skalbmierzu podjęła uchwałę IX/128/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Skalbmierz, postanawiając w § 2, że traci moc zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała z dnia 13 grudnia 2012 r.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący, jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb jej rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Należy w tym miejscu podkreślić, odnosząc się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę, że istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego (jakim jest zaskarżona uchwała) z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 1776/06). Z uwagi na powyższe nie ma istotnego znaczenia fakt podjęcia późniejszej uchwały o innej treści, uchylającej zaskarżoną uchwałę.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2002 r. Nr 100 poz. 908 ze zm.), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przechodząc do oceny zaskarżonych zapisów regulaminu należy wskazać, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. upoważnił radę gminy jedynie do określenia wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości na terenie nieruchomości obejmujących uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Należy przychylić się do stanowiska Prokuratora, że w tym kontekście nałożenie przewidzianych w § 4 regulaminu obowiązków wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie reguluje więc kwestii powierzonych do uregulowania przez ustawodawcę radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., tj. zachowania czystości i porządku na terenie nieruchomości danego właściciela, ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością, tj. chodnika położonego wzdłuż nieruchomości, co oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do jego powtarzania w regulaminie (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 sierpnia 2019 r., sygn. IV SA/Po 365/19, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 września 2019 r., sygn. II SA/Bd 506/19, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 80/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 1060/15). W kwestionowanym przepisie uchwały zapisano, że regulowany tam obowiązek dotyczy chodnika "bezpośrednio przyległego do nieruchomości", co może wskazywać, że nie chodzi tu o sam teren nieruchomości, a przynajmniej nie określono wyraźnie, że chodzi tu o część nieruchomości służącą do użytku publicznego. Taki zapis (odnoszący się do całej treści § 4 regulaminu) może świadczyć o tym, że uchwałodawca lokalny wkroczył w materię uregulowaną w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, dodatkowo przy pominięciu zapisu, że za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, oraz że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ponadto przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zezwala radzie gminy na szczegółowe określenie zasad uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś do regulowania sposobu i miejsca ich gromadzenia (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lipca 2015 r., sygn. II SA/Ke 572/15).

Jeśli chodzi o zarzut dotyczący § 6 ust. 2 regulaminu, zasługiwał on na częściowe uwzględnienie. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika upoważnienie dla rady gminy do określenia w regulaminie warunków, jakie muszą być spełnione, żeby mycie i naprawa pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, były dopuszczalne. W myśl powołanego przepisu organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Takie też wymogi wskazano w punktach a-c omawianego przepisu, które nie były kwestionowane i brak było podstaw do ich wyeliminowania z treści uchwały. Organ uchwałodawczy nie może natomiast w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw własnych samochodów, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Nie zasługiwał natomiast na uwzględnienie zarzut Prokuratora w zakresie dotyczącym użytego w regulaminie pojęcia "warsztatów samochodowych", który nie zmienia istoty sformułowania ustawowego, w którym mowa o "warsztatach naprawczych". Z samego przepisu ustawy wynika, że chodzi tu o naprawy pojazdów samochodowych. W świetle powyższych uwag z omawianego przepisu należało wyeliminować zapis o treści "wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz". Wyeliminowanie z treści przepisu wyłącznie takiego fragmentu nie pozbawi go logicznej treści, a pozostała treść zawiera, jak wyżej wspomniano, normatywną zawartość zgodną z delegacją ustawową.

Również w części został uwzględniony zarzut dotyczący przepisu § 8 ust. 2 regulaminu. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wprost wynika, że regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada w niniejszym przypadku w zaskarżonych zapisach § 8 ust. 2 tiret 1, 2, 3 i 5 regulaminu określiła tę pojemność bądź to w sposób sztywny (nie określając jej jako minimalną – tiret 1), bądź też poprzez określenie nie tylko minimalnej, ale też maksymalnej pojemności (tiret 2 i 3), bądź też nie określając jej w ogóle (tiret 5). Zapisy zawarte w tiret 1 i 5 należało zatem wyeliminować w całości, natomiast w przypadku tiret 2 w zakresie słów: "do 2500", zaś w przypadku tiret 3 w zakresie słów: "do 60" (w pozostałej części przepisy te przewidują minimalną pojemność – zgodnie z delegacją ustawową). Zapis zawarty w tiret 4 został sformułowany prawidłowo, w związku z czym w tym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Podzielając stanowisko Prokuratora Sąd stwierdził nieważność § 16 ust. 3 regulaminu, który dotyczy materii uregulowanej już uprzednio przez ustawodawcę (art. 6 ust. 1 u.c.p.g.), nie stanowiąc przy tym wykonania delegacji ustawowej przewidzianej w art. 6 ust. 1a u.c.p.g., a nadto Rada Gminy w sposób nieuprawniony wykroczyła poza upoważnienie ustawowe określając, iż dowody uiszczenia opłat za opróżnianie zbiorników bezodpływowych należy przechowywać przez okres roku (por. też m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. IV SA/Po 181/20).

Z treści § 21 ust. 4 regulaminu wynika zakaz wprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej, za wyjątkiem "psów przewodników", z których korzystają osoby niewidome. Zakaz ten obejmuje zatem np. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z tym psem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. To samo - odpowiednio - dotyczy obiektów drogowych, parków i innych obszarów zieleni mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej. Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania psów do obiektów użyteczności publicznej prowadzi, zdaniem Sądu, do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza prawo własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy w stopniu przekraczającym wymogi i zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1279/19, z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1314/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ke 135/20). Sformułowane wyłączenie w § 21 ust. 4 regulaminu należy uznać za zbyt wąskie. Pomija bowiem inne niż niewidome osoby o specjalnych potrzebach, w tym osoby niedowidzące, niepełnosprawne ruchowo. Pomija też osoby z psami służbowymi.

Za zasadny Sąd uznał także zarzut dotyczący § 29 ust. 1 oraz § 31 regulaminu. Rada, realizując delegację z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., nie może wskazać właścicieli nieruchomości jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzenia deratyzacji. Przepis ten nie obejmuje upoważnienia do regulowania przez radę kwestii nałożenia na podmioty prywatne takiego obowiązku, a także nie upoważnia do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 4, § 6 ust. 2 w zakresie słów: "wyłącznie w zakresie obejmującym drobne naprawy własnych samochodów oraz", § 8 ust. 2 tiret 1, tiret 2 w zakresie słów: "do 2500", tiret 3 w zakresie słów: "do 60" oraz tiret 5, § 16 ust. 3, § 21 ust. 4, § 29 ust. 1 i § 31 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej – opisanej wyżej – części.