Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 956/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 149 par. 2; 151 par. 1 pkt 2; 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędziowie sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. K. i T. N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB") decyzją z [...] marca 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania T. N. i W. K. (dalej: "skarżące"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], w sprawie odmowy uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 28 września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr ewid. [...], przy ul. K. w miejscowości G., gmina S., powiat M. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek właściciela nieruchomości sąsiednich. W wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych 10 listopada 2009 r. ustalono, że na ww. nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny niepodpiwniczony o dwóch kondygnacjach naziemnych użytkowych, o wymiarze w rzucie poziomym 11,50 x 9,27 m i wysokości ok. 8 m, z dachem dwuspadowym. Wskazany budynek we wszystkich ścianach posiada otwory okienne. W budynku użytkowana jest tylko cześć parteru, a poddasze jest w danej momencie w stanie surowym zamkniętym. Według oświadczenia właścicielki nieruchomości budynek został zbudowany około roku 1960, a skarżąca T. N. nabyła nieruchomość w 1994 r. W 1998 r. dokonała remontu polegającego na zmianie pokrycia dachowego oraz adaptacji strychu na cele mieszkalne. W roku 2000 podczas prac ociepleniowych weranda została zabudowana ścianami pełnymi i obecnie pełni funkcję wiatrołapu.

Mając na względzie powyższe ustalenia powiatowy organ nadzoru budowlanego w M. postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2013 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.; dalej: "pr.bud."), postanowił: (1) wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie budynku i polegające na dobudowaniu ganku oraz nadbudowie budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] oraz (2) nałożyć na inwestora, tj. jedną z obecnych skarżących, obowiązek sporządzenia i przedstawienia organowi nadzoru budowlanego określonych dokumentów, w tym czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku.

We wskazanym terminie ośmiu miesięcy od dnia doręczenia postanowienia inwestor nie wykonał obowiązku nałożonego postanowieniem nr [...]. W związku z tym PINB decyzją nr [...] z [...] sierpnia 2014 r., znak: [...], nakazał inwestorowi dokonanie całkowitej rozbiórki rozbudowy polegającej na dobudowaniu ganku o wymiarze rzutu 5,00 m x 2,80 m i nadbudowie o wymiarze rzutu 8,70 m x 9,27 m do budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce nr ewid. [...] w G., gmina S.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że podjęta przez niego próba legalizacji rozbudowy ww. budynku mieszkalnego zakończyła się niepowodzeniem, gdyż inwestor nie przedłożył w terminie niezbędnej dokumentacji. W związku z tym należało zastosować art. 48 ust. 4 pr.bud. (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409).

Po rozpatrzeniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB") decyzją nr [...] z [...] września 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy ww. decyzję PINB z [...] sierpnia 2014 r.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z [...] czerwca 1965 r. W archiwum państwowym w S. nie odnaleziono jednak takiej decyzji. Ponadto, według oświadczeń sąsiadów w oryginalnym budynku mieszkalnym nie było otworów okiennych w ścianie od strony północnej, tj. od strony granicy z działką sąsiada, który zainicjował postępowanie nadzorcze. Jednocześnie zdjęcia lotnicze z 1966 r. wskazują, że po stronie zachodniej przedmiotowego budynku nie było ganku, który został zbudowany przez inwestora. W związku z tymi faktami oraz nieprzedłożeniem wymaganych dokumentów PINB miał obowiązek nakazać rozbiórkę rozbudowy budynku.

Decyzja [...] WINB poddana została kontroli sądowoadministracyjnej, w wyniku której Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2714/14, oddalił skargę inwestora, tj. jednej z obecnych skarżących.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyrokiem z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2862/15, oddalił skargę kasacyjną inwestora.

3. Pismem z 2 lutego 2019 r. skarżące wniosły o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z [...] września 2014 r. W uzasadnieniu skarżące wskazały, że na jaw wyszła istotna dla sprawy dokumentacja projektowa dotycząca budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zatwierdzona decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. nr [...] z [...] czerwca 1965 r., która była nieznana organowi powiatowemu w dniu wydania decyzji o nakazie rozbiórki.

Zdaniem skarżących dokładne wyjaśnienie okoliczności na podstawie odnalezionego projektu pozwoli na ocenę, czy wykonane roboty budowlane należy uznać za nadbudowę wymagającą uzyskania pozwolenia na budowę, czy też przebudowę, która w ocenie skarżących, takiego pozwolenia nie wymaga. Będzie to miało decydujące znaczenie dla właściwej kwalifikacji prawnej wykonanych robót.

Postanowieniem z [...] listopada 2019 r. [...] WINB wznowił postępowanie zakończone własną decyzją z [...] września 2014 r. Organ stwierdził, że skarżące (wnioskodawczynie) spełniły przesłanki formalnoprawne warunkujące dopuszczalność wznowienia postępowania. Między innymi składając dokumenty, które mogą być nowymi dowodami w sprawie skarżące wskazały przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

4. Po rozpatrzeniu sprawy, [...] WINB decyzją nr [...] z [...] stycznia 2020 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z [...] września 2014 r.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu wskazano, że po analizie dokumentacji akt sprawy organ wojewódzki stwierdził brak zaistnienia w sprawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W sprawie miało miejsce pojawienie się nowych dowodów nieznanych wcześniej zarówno PINB, jak i [...] WINB. Są to trzy karty dokumentacji projektowej typowego projektu mieszkalnego [...]. Z uwagi na swą cząstkowość, przedstawione dowody nie mają jednak charakteru istotnego dla sprawy oraz nie potwierdzają nowych okoliczności faktycznych, które podważałyby ocenę dotychczasowego materiału dowodowego w zakresie nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Organ wyjaśnił, że do projektu nie dołączono części architektonicznej, obrazującej m.in. przekroje i elewacje obiektu oraz przedstawiającej jego wysokość. Brak tych danych uniemożliwia zanegowanie faktu dokonania nadbudowy obiektu. W przedłożonym opisie technicznym stanowiącym część projektu budowlanego zawarto jedynie informacje dotyczące kubatury, powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej budynku. Co istotne, dane te odbiegają od zestawienia powierzchni i kubatury, które zostało załączone do wniosku o wznowienie postępowania.

Zdaniem organu wojewódzkiego, z uwagi na ww. okoliczności należało odmówić uchylenia decyzji nr [...] z [...] września 2014 r.

5. Pismem z 10 lutego 2020 r. skarżące złożyły odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Skarżące zarzuciły decyzji naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne (przedwczesne) przyjęcie, że nowe dowody wskazane jako podstawa wznowienia postępowania nie są istotne dla sprawy;

2) art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do postępowania weryfikacyjnego przy uwzględnieniu okoliczności będącej podstawą wznowienia, zamiast ponownego rozpoznania sprawy co do istoty z uwzględnieniem całego zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego.

6. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WINB z [...] stycznia 2020 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256).

W ocenie GINB organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że jakkolwiek posiadany przez wnioskodawców ww. dowód nie był znany zarówno PINB, jak i organowi wojewódzkiemu w dniu rozpoznawania sprawy, to przedstawiony dowód nie ma charakteru istotnego dla sprawy i nie wprowadza nowych okoliczności faktycznych do sprawy. przedstawiony dowód nie podważa więc oceny dotychczasowego materiału dowodowego w zakresie nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Okoliczność istnienia trzech kart dokumentacji projektowej typowego projektu mieszkalnego [...], pozbawionej części architektonicznej umożliwiającej analizę przekrojów, elewacji obiektu i jego wysokości, nie pozwala na zaprzeczenie dokonania nadbudowy przedmiotowego budynku. W przedłożonym opisie technicznym zawarto jedynie informacje dotyczące kubatury, powierzchni zabudowy i powierzchni użytkowej budynku. Jak wynika natomiast z akt sprawy wykonane samowolnie roboty budowlane polegały na nadbudowie (wybudowanego na podstawie wspomnianego wyżej pozwolenia na budowę z 1965 r.) budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz dobudowie do tego budynku ganku, a realizowane były one jeszcze w 2009 r. W dniu kontroli przeprowadzonej przez PINB 10 listopada 2009 r. piętro nabudowanego budynku znajdowało się w stanie surowym.

Nie można zatem przyjąć, że realizowane w latach 2008-2009 roboty budowlane były kontynuacją budowy budynku w oparciu o pozwolenie na budowę z 1965 r. Tym bardziej brak jest podstaw do oceny robót budowlanych w świetle przedstawionego przez skarżące nowego dowodu w postaci opisu technicznego, będącego częścią projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 1965 r.

7. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżące pismem z 20 kwietnia 2020 r. złożyły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji GINB oraz poprzedzającej ją decyzji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżące zarzuciły naruszenie:

art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez bezzasadne (przedwczesne) przyjęcie, że nowe dowody wskazane jako podstawa wznowienia postępowania nie są istotne dla sprawy;

art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie rozpoznania sprawy do postępowania weryfikacyjnego przy uwzględnieniu okoliczności będącej podstawą wznowienia, zamiast ponownego rozpoznania sprawy co do istoty z uwzględnieniem całego zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego - co pozostaje w sprzeczności z przedstawionym w odwołaniu orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/18;

art. 107 § 3 k.p.a. wobec braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do istotnych zarzutów i twierdzeń podniesionych w odwołaniu od decyzji [...] WINB, w szczególności do kwestii skierowania przez PINB postanowienia nr [...] z [...] listopada 2013 r. oraz decyzji nr [...] z [...] sierpnia 2014 r. wyłącznie do T. N., przy pominięciu W. K. jako drugiego współwłaściciela przedmiotowego budynku.

8. Odpowiadając w dniu 14 maja 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżące pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

9. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

10. Sąd oddalił skargę skarżących uznając, że zarówno zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2020 r., jak i decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r. są zgodne z prawem i Sąd nie znalazł żadnej okoliczności faktycznej lub prawnej uzasadniającej uchylenie wymienionych aktów.

Wskazane decyzje zostały wydane w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, czyli w postępowaniu toczącym się po wznowieniu w dniu [...] listopada 2019 r. postępowania nadzorczego zakończonego decyzją [...] WINB nr [...] z [...] września 2014 r. utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie PINB nakazujące rozbiórkę rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości G., powiat M. Sporna rozbudowa polegała zdaniem organów nadzoru budowlanego wyrażonym w postępowaniu zwykłym na dobudowaniu ganku o wymiarze w poziomie 5,00 m x 2,80 m oraz nadbudowie parteru o wymiarach 8,70 m x 9,27 m (łącznie 80,65 m2). Nadbudowa parteru doprowadziła zdaniem organów nadzoru budowlanego do zastąpienia poddasza użytkowego, przewidzianego w projekcie z 1965 r., przez wyraźnie wyższą drugą kondygnacją przykrytą również dwuspadowym dachem o równych wymiarach płatów dachowych.

Podstawową kwestią, którą Sąd zobowiązany był kontrolować było ustalenie [...] WINB oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego co do tego, czy odnalezione trzy pierwsze strony projektu budowlanego (okładka, ogólna formalna charakterystyka projektu budynku mieszkalnego [...] oraz strona pt. "Opis techniczny budynku mieszkalnego [...]"), stanowiące załącznik do podania z 2 lutego 2019 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją [...] WINB z [...] września 2014 r., dają podstawę do zmiany lub uchylenia wskazanej decyzji z [...] września 2014 r.

Zarówno [...] WINB, jako organ pierwszej instancji we wznowionym postępowaniu, jak i organ drugiej instancji uznały, że odnalezione przez skarżące dokumenty nie uzasadniają uchylenia decyzji organu wojewódzkiego z [...] września 2014 r. Oba organy nadzoru budowlanego orzekające we wznowionym postępowaniu stwierdziły bowiem, że wskazane wyżej trzy pierwsze strony projektu budowlanego nie dają podstawy do uznania, że pozwolenie na budowę z [...] czerwca 1965 r. wydane przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. dopuszczało obecną wysokość całego budynku mieszkalnego oraz budowę istniejącego ganku o powierzchni niemal 15 m2.

Należy przy tym podkreślić, że w archiwum państwowym w S. nie odnaleziono oryginału ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z 1965 r. i stąd nie można ostateczne przesądzać o jego treści. Jednak przedstawiona przez skarżące kopia pozwolenia na budowę odwzorowująca formularz wydrukowany na powielaczu i uzupełniany pismem maszynowym nie zawiera nigdzie możliwości wpisania zastrzeżenia o modyfikacji projektu budowlanego przez dobudowę ganku lub podwyższenie zabudowanego poddasza. Mowa jest tylko o budowie budynku mieszkalnego (...) według projektu typu [...].

Po przeprowadzeniu analizy obszernych akt postępowania Sąd rozpoznający skargę z 20 kwietnia 2020 r. uznał więc, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest w pełni prawidłowe. Zdaniem Sądu należy także zwrócić uwagę na kilka istotnych okoliczności faktycznych.

Po pierwsze, nie zostały odnalezione przez skarżące te strony projektu budowlanego zatwierdzonego w 1965 r., które obejmowały część architektoniczną projektu, w szczególności rysunki przekrojów konstrukcyjnych i elewacji projektowanego budynku mieszkalnego. Nie można zatem udowodnić twierdzeń skarżących, że obecna wysokość budynku oraz dobudowany ganek powstały zgodnie z pozwoleniem na budowę. Przeciwnie, należy zauważyć, że istniejący budynek mieszkalny został wybudowany na podstawie typowego projektu budowlanego zatytułowanego "Budynek Mieszkalny KB 4-1.1.1.1(36) ([...])". W pierwszej połowie lat 1960-ych takie projekty opracowywane były przez Biuro Studiów i Projektów Wzorcowych Budownictwa Wiejskiego i zatwierdzane przez Komitet Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, gdyż w realiach tamtych czasów zasadą była niedopuszczalność modyfikowania typowego projektu budowlanego, ani na etapie projektowania, ani w fazie realizacji budynku mieszkalnego. Sama decyzja Prezydium Powiatowej Rady Narodowej o pozwoleniu na budowę zatwierdzała tylko budowę obiektu zgodnie z typowym projektem budowlanym o określonym numerze katalogowym. Należy zatem przyjąć domniemanie faktyczne, że modyfikacje przedmiotowego budynku mieszkalnego zostały dokonane niezgodnie z projektem budowlanym.

Po drugie, analiza dwóch pierwszych stron odnalezionego projektu budowlanego i zawartych na nich rysunków typowego wiejskiego budynku mieszkalnego nr [...], porównana z dokumentacją fotograficzną istniejącego budynku wskazuje, że druga kondygnacja została dość wyraźnie podwyższona w stosunku do projektu. Wysokość ściany nad oknem (oknami) parteru jest wyższa niż wskazuje na to rysunek budynku zamieszczony na dwóch pierwszych istniejących stronach projektu budowlanego. Taką ocenę można przyjąć za niewykluczoną, nawet jeśli uznamy, że rysunek ów, identyczny na stronie 1 i na stronie 2, ma charakter szkicu poglądowego, a nie rysunku technicznego.

W związku z tym należy przyjąć, że zasadnie organy nadzoru budowlanego we wznowionym postępowaniu uznały, że odnalezienie nowego dowodu w postaci trzech pierwszych stron projektu budowlanego zatwierdzonego w 1965 r. nie dają podstawy dla uchylenia decyzji [...] WINB z [...] września 2014 r. Z tego względu zarzut skarżących przedstawiony w skardze do Sądu i odwołujący się do art. 145 § 1 pkt 5 w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a. jest w opinii Sądu całkowicie nieuzasadniony. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego przyjętym we wznowionym postępowaniu.

Na marginesie można dodać, że ocena dokonanej nadbudowy i rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego byłaby identyczna, gdyby nadbudowa i dobudowa ganku zostały zrealizowane przez poprzedniego właściciela lub właścicieli działki nr ewid. [...] w G. Zasadą obowiązującego polskiego prawa budowlanego, jako należącego do gałęzi prawa administracyjnego jest brak ogólnej ustawowej instytucji przedawnienia. Oznacza to, że jeśli samowoli budowlanej dopuścił się poprzedni właściciel lub właściciele nieruchomości obejmującej obiekt budowlany, to następca prawny ponosi odpowiedzialność za niedotrzymanie wymogów prawa budowlanego i jest zobowiązany do doprowadzenia obiektu budowlanego do pełnej zgodności z prawem. Obowiązek ten obejmuje przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 pr.bud. lub rozbiórkę zgodnie z art. 48 ust. 4 bądź odpowiednio innymi przepisami.

W tych warunkach argumentacja skarżących sugerująca, że nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego miała miejsce przed nabyciem przez nie przedmiotowej nieruchomości nie może zostać uznany za skuteczny.

11. W wyniku rozpatrzenia okoliczności faktycznych i prawnych sprawy Sąd uznał również, że niezasadny jest podnoszony przez skarżące argument naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżące twierdzą, że organy nadzoru budowlanego prowadzące wznowione postępowanie administracyjne ograniczyły się jedynie do zbadania okoliczności będącej podstawą wznowienia, zamiast ponownego rozpoznania sprawy co do istoty z uwzględnieniem całego zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego.

Zdaniem Sądu powyższy zarzut nie może być uznany za uzasadniony. Trzeba stwierdzić przede wszystkim, że rzeczywiście w art. 149 § 2 k.p.a. przewiduje się, że wznowione postępowanie powinno odnosić się "do przyczyn wznowienia oraz ... do rozstrzygnięcia istoty sprawy". Mogłoby to sugerować, że wznowione postępowanie powinno obejmować dwa elementy lub etapy, które powinny być rozpatrywane względnie oddzielnie. W opinii Sądu wniosek ten nie może być uznany za przekonujący. Po pierwsze, połączenie w 1980 r. czynności weryfikacyjnych (co do przesłanki wznowienia) oraz badania sprawy co do istoty jest świadomą decyzją ustawodawcy i nawet jeśli jest kwestionowane przez doktrynę ze względu na teoretyczne założenia postępowania administracyjnego, jest wiążące w praktyce stosowania prawa (vide: B. Adamiak, Komentarz do art. 149 Nb 10-11, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 610-611). Po drugie, powołany przez skarżące art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przewiduje, że po przeprowadzeniu wznowionego postępowania organ "odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b". Art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wyraźnie zatem wskazuje, że zadaniem organu prowadzącego wznowione postępowanie jest przede wszystkim rozstrzygnięcie o tym, czy istnieje podstawa do uchylenia kwestionowanej decyzji wydanej we wcześniejszym postępowaniu. Nieuprawniony jest więc pogląd, że we wznowionym postępowaniu prowadzi się jednoznacznie dwuetapowe postępowanie dowodowe.

Powyższy wniosek wynika nie tylko z wykładni językowej art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Przesądza również o nim wykładnia systemowa przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie wznowieniowe (art. 145-153 k.p.a.) jest uważane za postępowanie nadzwyczajne, podobnie jak postępowanie o stwierdzenie nieważności. W postępowaniu nadzwyczajnym nie powtarza się więc w całości postępowanie zwykłego, ale bada się jedynie, czy wystąpiła właściwa przesłanka prowadzenia postępowania nadzwyczajnego: wznowienia postępowania bądź stwierdzenia nieważności. Z tego względu sugestia skarżących co do naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Na marginesie można przy tym dodać, że nawet gdyby sugerowana przez skarżące struktura postępowania wymagała odrębnego prowadzenia postępowania co do istoty sprawy, to i tak zakres postępowania dowodowego nie byłby szerszy niż to rzeczywiście miało miejsce. Inne okoliczności sprawy niż zgodność istniejącego stanu faktycznego obiektu budowlanego z oryginalnym projektem zatwierdzonym w 1965 r. są w rozpatrywanej sprawie bezsporne. Po pierwsze, skarżące takich nieustalonych okoliczności nie wskazują, a po drugie i przede wszystkim okoliczności faktyczne były kontrolowane przez sądy administracyjne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 1 września 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2714/14, oddalił skargę inwestora, tj. jednej z obecnych skarżących. Tym samym uznał, że ustalone okoliczności sprawy nie pozwalają na podważenie decyzji nakazującej rozbiórkę nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego. Wyrok ten stał się prawomocny, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej inwestora wyrokiem z 7 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2862/15, oddalił tę skargę. Mamy zatem do czynienia z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata). W stosunku do okoliczności innych niż będące podstawą wznowienia postępowania, organy administracji we wznowionym postępowaniu nie mogłyby ich badać i ewentualnie kwestionować.

Formułując zarzut naruszenia art. 149 § 2 k.p.a. skarżące wskazały, że ich zdaniem stanowisko organów nadzoru budowlanego pozostaje w sprzeczności z obszerną argumentacją zawartą w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 222/18. Sąd w obecnym składzie rozpatrującym skargę na decyzję GINB z [...] marca 2020 r. całkowicie odrzuca ten argument. Wskazany wyrok z 26 października 2018 r. został wydany w sprawie, w której przedmiotem była ocena rozstrzygnięcia organu administracji na podstawie przesłanki wznowienia postępowania wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd orzekał zatem, czy postępowanie powinno być wznowione ze względu na niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu. Tymczasem jest oczywiste, że kontrolowane obecnie postępowanie administracyjne zostało wznowione na wniosek skarżących i na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Mówiąc wprost postępowanie zostało wznowione dla sprawdzenia, czy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, ale nieznane organowi, który wydał decyzję, mogą być uznane za istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

W związku z odrębnością przesłanek wznowienia oceny Sądu dotyczące udziału skarżących w postępowaniu nie mogą mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia o skutkach procesowych odnalezienia nowych dowodów w sprawie.

12. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.