Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 741/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2,  art. 138 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11,  art. 8 ust. 1
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c,  art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Zygmont (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędzia WSA Waldemar Inerowicz Protokolant: sekr. sąd. Monika Wiza po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] r. Nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej w [...] na rzecz skarżącej spółki kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedsiębiorstwo "[...]" sp. z o. o w [...] wnioskiem z dnia [...] grudnia 2008 r., zwróciło się o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...].

Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], po rozpoznaniu wniosku spółki, orzekł o umorzeniu postępowania. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540 ze zmianami) – dalej: "u.g.h"., zgodnie z którym postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się. Organ stwierdził, że pod rządami u.g.h. wykorzystanie automatów będzie mogło zachodzić tylko w kasynach i po uprzednim uzyskaniu w tym zakresie koncesji.

Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji domagając się jej uchylenia i orzeczenia co do istoty sprawy lub też alternatywnie o uchylenie jej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu zarzuciła:

- wydanie decyzji pierwszej instancji na podstawie prawnej sprzecznej zarówno z Konstytucją RP, jak i przepisami prawa Unii Europejskiej, tj. na podstawie art. 129 ust. 2 u.g.h., który sprzeciwia się m.in. art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust.3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997, Nr 78, poz. 483) – dalej: "Konstytucja RP", w związku z czyn nie powinien mieć zastosowana w sprawie.

- błędne przytoczenie podstawy prawnej, tj. przepisu art. 208 § ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) – dalej: "O.p.", który zdaniem odwołującej nie znajduje zastosowania w sprawie, nie było bowiem podstaw do umorzenia postępowania w trybie tego przepisu, a sprawę należało rozpatrzyć poprzez wydanie decyzji merytorycznej - udzielając bądź odmawiając udzielenia spółce zezwolenia,

- naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 36 § 1 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zmianami) – dalej: "u.g.z.w.", poprzez niezałatwienie sprawy w terminie i zbyt późne wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy;

- naruszenie w toku sprawy przepisów postępowania, tj.: art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz art. 121 § 1 i 2 O.p. - poprzez działanie w sposób naruszający zaufanie organów administracji, nieudzielanie bądź udzielanie nieprawdziwych informacji o stanie sprawy oraz zaniechanie pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy.

W uzasadnieniu spółka podniosła, że u.g.h. narusza podstawowe swobody Unii Europejskiej. Tymczasem organ administracji powinien stosować przepisy wspólnotowe i odmawiać stosowania sprzecznych z nimi przepisów krajowych. W związku z tym, wniosek spółki o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...] nie powinien spotkać się z odmową, której podstawą prawną jest przepis niezgodny z prawem europejskim.

Ponadto spółka zarzuciła organom bezczynność, a także naruszenie podstawowych zasad procedury wyrażonych w k.p.a. oraz O.p.

Dyrektor Izby Celnej w [...] po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...]. Organ stwierdził, że spółka nie posiada relewantnych cech i nie spełniała warunków, jakie spełniali inni beneficjenci zezwoleń. Udziałowcem skarżącej był wspólnik, który nie wykazał się rzetelnością w uiszczaniu podatków. Fakt ten pozwolił wątpić w nienaganną opinię udziałowca, nie tyle ze względu na charakter czynu, co na jego powtarzalność.

W uzasadnieniu decyzji zaznaczono, że wniosek został złożony pod rządami u.g.z.w., zaś jego rozpatrzenie przypadło na czas, w którym ustawa została zastąpiona u.g.h. Nowe przepisy nie przewidują udzielania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. W takiej sytuacji organy, orzekając w pierwszej instancji, musiały umorzyć postępowanie w trybie art. 208 § 1 O.p. Do takiego działania obligował je wprost art. 129 ust. 2 u.g.h.

Uznając za bezzasadne zarzuty dotyczące naruszenia Konstytucji RP, organ II instancji wskazał, że każdy podmiot gospodarczy ponosi ryzyko związane z prowadzeniem danej działalności gospodarczej. Podkreślił, że u.g.h. nie odbiera podmiotom posiadającym zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych możliwości dalszego prowadzenia tej działalności. Przepis art. 129 ust. 1 u.g.h. zakazuje jedynie zmiany lokalizacji punktów gier, której to zmiany nie przewidywała wcześniej obowiązująca u.g.z.w. Podmioty, które posiadają zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, mają prawo nadal prowadzić tę działalność we wszystkich punktach objętych zezwoleniem, do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Co prawda ust. 2 tego artykułu stanowi, że postępowania w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się, jednak fakt ten nie wyłącza prowadzenia takiej działalności na nowych zasadach, u.g.h. przewiduje bowiem możliwość urządzania gier hazardowych, w tym gier na automatach, jednakże działalność tą można prowadzić w konkretnych ośrodkach gier, tj. kasynach, po wcześniejszym uzyskaniu koncesji. Nie oznacza to jednak, że urządzanie gier na automatach zostało zabronione.

W sprawie nie doszło do naruszenia żadnej ze wskazanych przez odwołującą zasad konstytucyjnych. Ograniczenia związane z prowadzeniem działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zostały dokonane w drodze ustawy, a więc zgodnie z Konstytucją RP. Ponadto u.g.h. powstała z myślą o ochronie interesu publicznego, a przede wszystkim z myślą o ochronie bezpieczeństwa i moralności obywateli, a zwłaszcza o ochronie osób młodocianych i nieletnich przed demoralizacją. Potrzeba ochrony społeczeństwa przed negatywnymi skutkami hazardu sprawia, że działalność gospodarcza w tym zakresie powinna być w znacznym stopniu ograniczona i prowadzona w miejscach, gdzie jest możliwość ciągłego sprawowania nadzoru i kontroli nad tą działalnością. Założenie to, z woli ustawodawcy, realizowane jest poprzez narzucenie przez u.g.h. wymagań wobec podmiotów, które chciałyby prowadzić działalność w tym zakresie, jak również miejsc, gdzie gry hazardowe mogłyby być organizowane. Wolność gospodarcza (także swoboda prowadzenia działalności gospodarczej) nie ma charakteru absolutnego, ograniczenie jej jest więc dopuszczalne ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP). Pełna swoboda działalności gospodarczej we wszystkich dziedzinach, a zwłaszcza tak wrażliwych jak hazard, zagrażać by mogła nie tylko bezpieczeństwu państwa i obywateli, ale także porządkowi publicznemu. Wszelkie utworzone akty prawne, mają na celu dobro obywateli kraju, a postrzeganie dobra ogółu społeczeństwa polskiego wyłącznie poprzez pryzmat korzyści podmiotów oferujących usługi w zakresie gier hazardowych, stanowiłoby naruszenie zasad konstytucyjnych. Brak limitów i restrykcji w zakresie gier hazardowych, w celu ograniczenia uzależnień od hazardu i przeciwdziałania oszustwom stanowiłoby działanie ze strony państwa na szkodę obywateli. Dzięki regulowanej ofercie gier losowych i miejsc ich urządzania, udział w tych grach odbywać się będzie na dużo mniejszą skalę i ochroni konsumentów przed nadmiernymi wydatkami związanymi z grą, a przede wszystkim ułatwi kontrolę wieku uczestnika gry. Działalność hazardowa nie może być prowadzona z uszczerbkiem dla społeczeństwa, bowiem chodzi tu obszar, który może stać się źródłem wielu zjawisk patologicznych. W rezultacie nowe rozwiązania stanowią rozsądny kompromis pomiędzy ww. zagrożeniami, a interesem organizatorów czerpiących z tego zyski. Ograniczenia wprowadzone przez ustawodawcę dotyczą zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier, jednak nie zakazują bezwzględnego ich urządzania. Obowiązująca u.g.h. nie zakazuje podmiotom prowadzenia działalności w zakresie gier hazardowych, w tym gier na automatach, a jedynie wskazuje, iż prowadzenie tej działalności możliwe będzie tylko w kasynach, po uprzednim uzyskaniu koncesji.

Wejście w życie u.g.h. mogło nastąpić z pominięciem okresu dostosowawczego, tym bardziej, że "odpowiedniość" vacatio legis zależy od całokształtu okoliczności zwłaszcza od przedmiotu i treści nowych przepisów oraz od tego jak dalece różnią się one od rozwiązań dotychczasowych. Obowiązująca u.g.h. nie prowadzi do całkowitej delegalizacji hazardu, ani też nie umożliwia podmiotom gospodarczym prowadzenia takiej działalności. Wprowadza ona jedynie zmiany w zakresie koncesjonowania tej działalności oraz miejsc jej wykonywania. Nie jest natomiast aktem prawnym, przed wprowadzeniem którego konieczne było ustanowienie okresu dostosowawczego. Ponadto przyjęła ona zasadę kontynuacji dotychczasowej działalności w punktach gier do czasu wygaśnięcia zezwolenia. Stanowi to wyraz łagodniejszej formuły przechodzenia do nowej rzeczywistości prawnej, odpowiadającej celom dostosowania się i składającej się na pojęcie vacatio legis.

Przepis art. 34 Traktatu z Lizbony zmieniający Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13 grudnia 2007 r. (Dz. U. z 2009 r. Nr 203, poz. 1569) - dalej: "TFUE" stanowi, że ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między państwami członkowskimi. Zgodnie natomiast z art. 49 TFUE ograniczenia swobody przedsiębiorczości obywateli jednego państwa członkowskiego na terytorium innego państwa członkowskiego są zakazane w ramach poniższych postanowień. Zakaz ten obejmuje również ograniczenia w tworzeniu agencji, oddziałów lub filii przez obywateli danego państwa członkowskiego, ustanowionych na terytorium innego państwa członkowskiego. Z zastrzeżeniem postanowień rozdziału dotyczącego kapitału, swoboda przedsiębiorczości obejmuje podejmowanie i wykonywanie działalności prowadzonej na własny rachunek, jak również zakładanie i zarządzanie przedsiębiorstwami, a zwłaszcza spółkami w rozumieniu artykułu 54 akapit drugi, na warunkach określonych przez ustawodawstwo państwa przyjmującego dla własnych obywateli. Zabronione jest więc ograniczanie ilościowe, swobody przedsiębiorczości oraz świadczenia usług między państwami członkowskimi, które tyczy się w szczególności ograniczania wykonywania działalności przez przedsiębiorcę jednego państwa członkowskiego, na terytorium innego kraju Wspólnoty. Obowiązująca ustawa w swojej treści nie dopuszcza się takowych ograniczeń.

Organ odwoławczy podkreślił, że u.g.h. nie zakazuje prowadzenia działalności hazardowych, a jedynie ogranicza je, co do miejsca świadczenia tych usług, w celu kontroli przestrzegania warunków urządzania takich gier. Spółka nie dowiodła, że prowadzi działalność w tym zakresie w innym państwie Unii Europejskiej, a zatem, że rygoryzm działania u.g.h. uniemożliwił jej transpozycję świadczenia ww. usług na grunt krajowy. Brak jest oznak, że spółkę dotknęły ograniczenia zakazane prawem. Ustawodawca, tworząc aktualnie obowiązującą ustawę hazardową, nie kierował się zamiarem podważania norm unijnych, zgodnie z którymi organizowanie i urządzanie gier hazardowych powinno korzystać ze swobody przepływów. Ustawa ta powstała po to, by wykonywanie przez państwo Polskie kompetencji zarówno w tej dziedzinie, jak i w innych obszarach, kompetencji zastrzeżonej, mogło podlegać kontroli. Na chwilę obecną organizowanie gier hazardowych na terenie poszczególnych państw nie jest przedmiotem żadnych przepisów regulujących, bądź harmonizujących tę kwestię na szczeblu wspólnotowym. Skoro u.g.h. nie posiada swojego odpowiednika na gruncie przepisów wspólnotowych, nie jest możliwe zastosowanie zasady pierwszeństwa wobec aktu, który nie istnieje. Wobec braku regulacji wspólnotowych dotyczących kwestii gier hazardowych, organ za zasadne uznał odniesienie się w tej materii do tzw. niewiążących aktów prawa pochodnego, m. in. opinii oraz rezolucji. Parlament Europejski w rezolucji z dnia 10 marca 2009 r. w sprawie uczciwości gier hazardowych online nr 2008/2215(INI), podkreślił, że zgodnie z zasadą pomocniczości i orzecznictwem precedensowym Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości państwa członkowskie mają prawo regulować i kontrolować rynki gier hazardowych zgodnie z ich tradycją i kulturą, w celu ochrony konsumentów przed uzależnieniem, oszustwami, praniem brudnych pieniędzy i ustawianiem gier sportowych, a także z myślą o ochronie struktur uzyskiwania środków finansowych powstałych w oparciu o kulturę uprawiania hazardu. Parlament zaznaczył także, że usługi hazardowe należy uważać za bardzo specyficzny rodzaj działalności gospodarczej ze względu na aspekty społeczne i związane z porządkiem publicznym oraz z opieką zdrowotną, gdzie konkurencja nie doprowadzi do lepszej alokacji zasobów.

Dyrektor Izby Celnej odwołał się również do treści opinii Rzecznika Generalnego Yvesa Bota z dnia 17 grudnia 2009 r. wydanej w trybie prejudycjalnym w sprawie The Sporting Exchange Ltd przeciwko Minister van Justitie, nr C-203/08 oraz w sprawie Ladbrokes Betting & Gaming Ltd przeciwko Stichting de National Sporttotyalisator, nr C-258/08, w której wskazano m.in., że: państwa członkowskie mogą ograniczyć organizowanie i urządzanie gier hazardowych na ich terytorium celem ochrony konsumentów przed nadmiernymi wydatkami związanymi z grą oraz celem ochrony porządku publicznego z uwagi na ryzyko oszustw z racji znacznych sum pieniędzy, które gry hazardowe pozwalają zebrać. W opinii tej stwierdzono także, że państwom członkowskim przysługuje swoboda uznania, wystarczająca do określenia wymogów niezbędnych dla ochrony uczestników gier oraz porządku społecznego, przy uwzględnieniu ich specyfiki społeczno - kulturowej.

W skardze spółka domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

- art. 2, art. 7, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz przepisów art. 120, art. 121 § 1 O.p. w zw. z art. 8 u.g.h., poprzez wydanie decyzji na podstawie przepisu art. 129 ust. 2 u.g.h., niezgodnego z Konstytucją RP,

- art. 122 O.p., poprzez niewypowiedzenie się w przedmiocie wniosku dowodowego strony,

- art. 121 § 1 O.p., poprzez niewydanie decyzji mimo zapewnienia strony o zamiarze jej wydania, wezwanie do uzupełnienia rzekomych braków mimo wcześniejszego poinformowania o spełnieniu wymogów wydania decyzji oraz nieinformowanie strony o rzeczywistych przyczynach niewydania decyzji,

- przepisów TFUE, przede wszystkim art. 34 TFUE,

- zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego nad prawem państw członkowskich i wydanie decyzji w oparciu o art. 129 ust. 2 u.g.h.

Uzasadniając skargę spółka stwierdziła, co następuje:

Wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor Izby Celnej w [...] naruszył wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę państwa prawnego, a tym samym wynikające z niej dwie inne zasady, tj. zasadę państwa demokratycznego oraz zasadę państwa prawa. Natomiast art. 129 ust. 2 u.g.h. sprzeciwia się m.in. art. 2, art. 7, art. 20, art. 22, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP. Niezgodność art. 129 ust. 2 u.g.h. z art. 2 Konstytucji RP, przejawia się w naruszeniu zasady ochrony praw słusznie nabytych i powiązanej z nią zasadą ochrony interesów w toku. Nie można pozbawić podmiotu praw, które nabył w sposób niewadliwy na podstawie przepisów prawa. Zmiana przepisów nie powinna torpedować działalności już organizowanej lub prowadzonej, co do której poczyniono kroki na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów.

Spółka zarzuca niezachowanie odpowiedniego terminu vacatio legis poprzez wyznaczenie trwającego kilka dni procesu legislacyjnego, a przede wszystkim wprowadzenie nowych przepisów bez zachowania stosownego okresu wakatu u.g.h., co uniemożliwiło przedsiębiorcom wykonującym działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych zmianę planów swojej działalności, natomiast jeśli chodzi o podmioty chcące prowadzić taką działalność, pozbawiło je takiej możliwości w sposób arbitralny i nieprzewidywalny.

Przepis art. 129 ust. 2 u.g.h. narusza konstytucyjną zasadę swobody wykonywania działalności gospodarczej określoną w art. 20 oraz art. 22 Konstytucji RP. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przepisy u.g.h. ingerują w prawo działalności gospodarczej, gdyż zakładają stopniowe eliminowanie z rynku przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych i prowadzą do całkowitej delegalizacji tego rodzaju działalności gospodarczej, co przeczy konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności. Poza tym u.g.h. narusza również zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, poprzez ograniczanie form prowadzenia działalności hazardowej, uderzając przede wszystkim w podmioty prowadzące działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Zasada równości stanowi nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy.

Wydając zaskarżoną decyzję Dyrektor Izby Celnej w [...] pominął lub błędnie zinterpretował przepisy prawa europejskiego, a przepis stanowiący podstawę wydania decyzji, tj. art. 129 ust. 2 u.g.h., jest niezgodny z normami tego prawa. Rzeczpospolitą Polską obowiązuje prawo wspólnotowe, które stanowi część prawa krajowego i w przypadku kolizji z ustawami państwa członkowskiego ma zastosowanie przed normami krajowymi. Ustawa o grach hazardowych narusza w istotny sposób przepisy TFUE - przede wszystkim swobodę przepływu towarów opisaną w art. 34 TFUE. Skutkiem zastosowania art. 129 ust. 2 u.g.h. jest całkowite zamarcie popytu na automaty do gier o niskich wygranych, które stanowią towar w rozumieniu art. 34 TFUE i są produkowane głównie w innych krajach członkowskich. W przypadku sprzeczności przepisu prawa krajowego z prawem wspólnotowym sąd, jak również organ administracji publicznej, powinny odmówić zastosowania normy prawa krajowego, a wniosek spółki nie powinien zostać umorzony w oparciu o przepis ustawy niezgodnej z prawem europejskim.

Dyrektor Izby Celnej w [...], poprzez niewypowiedzenie się co do wniosku dowodowego zgłoszonego przez spółkę w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji, naruszył przepis art. 122 O.p. Dodatkowo organy obu instancji nie działały w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a oraz art. 121 § 1 O.p., poprzez przekazywanie stronie postępowania informacji, że decyzja zostanie wydana w brzmieniu zgodnym z wnioskiem, czy też celowe działanie zmierzające do dalszej zwłoki postępowania z naruszeniem interesów wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Celnej, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wniósł o oddalenie skargi jako nieuzasadnionej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. zawiesił postępowanie z uwagi na skierowanie przez WSA w Gdańsku w sprawie o sygn. III SA/Gd 352/10 i III SA/Gd 261/10 do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: "TSUE") następujących pytań prejudycjalnych: "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych" oraz "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 z późn. zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry". Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. WSA w [...] zawiesił postępowanie w sprawie do czasu udzielenia przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na następujące pytanie prawne zadane w sprawie o sygn. akt II SA/Po 549/10: "czy art. 135 ust. 2 u.g.h. uniemożliwiający podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą polegającą na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych odnośnie przedsięwzięć podjętych przed 1 stycznia 2010 r. dopuszczalną wcześniej zmianę miejsca urządzania gry ustalonego w uprzednio wydanym zezwoleniu, nie jest niezgodny z wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadą ochrony interesów w toku podmiotów prowadzących takową działalność, które – w zaufaniu do dotychczasowych przepisów – rozpoczęły realizację sześcioletnich przedsięwzięć gospodarczych?" Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

W opinii sądu istota sporu sprowadza się obecnie do tego, czy przepis art. 129 ust. 2 u.g.h., będący podstawą umorzenia postępowania w sprawie udzielenia skarżącej spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa [...], jest w istocie przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 Dyrektywy 98/34 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. U. L 204, s. 37), ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r. (Dz. U. L 363, s. 81) – dalej: "dyrektywa 98/34", a więc czy przed wejściem w życie powinien podlegać notyfikacji przez KE w myśl przepisu art. 8 ust. 1 tej dyrektywy.

Sąd podkreśla, że podstawową zasadą obowiązującą w porządku prawnym Unii Europejskiej jest to, że orzeczenie TSUE jest prawnie wiążące dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem, jednakże sądy krajowe oraz organy administracji państw członkowskich nie powinny przyjmować innej interpretacji prawa wspólnotowego, niż wskazana w orzeczeniu TSUE zawierającym wykładnię stosownych przepisów tego prawa. Celem bowiem orzeczenia TSUE jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich. Zatem wykładnia prawa dokonywana przez sądy państw członkowskich oraz organy państwa musi uwzględniać orzecznictwo TSUE.

Zatem sporne w sprawie zagadnienie jest ściśle związane z treścią orzeczenia TSUE z dnia 19 lipca 2012 r., w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, które zapadło w trybie prejudycjalnym, wobec zadanych (przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku) trzech pytań:

1. "Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje zmiany zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w zakresie zmiany miejsca urządzania gry?".

2. "Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje przedłużania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych?".

3. "Czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy [98/34] powinien być interpretowany w ten sposób, że do »przepisów technicznych«, których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy, który zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych?".

TSUE orzekł, że "Artykuł 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego, ostatnio zmienionej dyrektywą Rady 2006/96/WE z dnia 20 listopada 2006 r., należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, że przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.".

TSUE w wyroku z dnia 19 lipca 2012 r. wyjaśnił:

- w pkt. 36, że "przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nakładają warunki mogące wpływać na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych. Zakaz wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami może bowiem bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami";

- w pkt 37, że "zadaniem sądu krajowego jest ustalić, czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na właściwości lub sprzedaż tych automatów (podobnie jak w wyroku w sprawie Lindberg, pkt 78)";

- w pkt. 38, że sąd krajowy "powinien uwzględnić między innymi okoliczność, że ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane";

- w pkt. 39, że "Sąd krajowy powinien również ustalić, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (podobnie jak w wyroku w sprawie Lindberg – pkt 79). Mogłoby to wpłynąć w sposób istotny na właściwości tych automatów".

Podstawową zasadą obowiązującą w porządku prawnym Unii Europejskiej jest to, że orzeczenie TSUE jest prawnie wiążące dla sądu krajowego, który zwrócił się z pytaniem, jednakże sądy krajowe oraz organy administracji państw członkowskich nie powinny przyjmować innej interpretacji prawa wspólnotowego, niż wskazana w orzeczeniu TSUE zawierającym wykładnię stosownych przepisów tego prawa. Celem bowiem orzeczenia TSUE jest zapewnienie jednolitego stosowania prawa wspólnotowego we wszystkich państwach członkowskich. Zatem wykładnia prawa dokonywana przez sądy państw członkowskich oraz organy państwa musi uwzględniać orzecznictwo TSUE.

Mając na uwadze interpretację dyrektywy 98/34, jaka została dokonana przez TSUE w powyższym wyroku stwierdzić należy, że przepisy u.g.h., w części, w jakiej istotnie ograniczają, a nawet stopniowo uniemożliwiają prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, mają charakter przepisów technicznych i w związku z tym podlegają notyfikacji Komisji w trybie przepisu art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34. W sprawie brak takiej notyfikacji jest bezsporny. Dlatego, następstwem ustalenia charakteru "technicznego" przepisów ustawy w części powodującej wskazane wyżej skutki byłoby stwierdzenie, że przepisy te nie mogą być stosowane przez organy administracji i sądy (por. wyrok z dnia 26 września 2000 r. w sprawie C 443/98 , LEX nr 82986).

Z uwagi na przyjęty w Konstytucji RP oraz w ustawach szczególnych model kontroli administracji publicznej, do organu administracji publicznej (w osądzanej sprawie do Dyrektora Izby Celnej) należy w pierwszej kolejności konieczność ustalenia i wyjaśnienia – z uwzględnieniem wskazówek zawartych w wyroku TSUE z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 – czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 u.g.h. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.

Mając na uwadze powyższe, aby stwierdzić, czy art. 129 ust. 2 u.g.h. ma charakter przepisu technicznego należałoby dokonać ustaleń wskazanych w tezach 37-39 tego wyroku, czego nie zrealizował organ w zaskarżonej decyzji. Dyrektor Izby Celnej powinien przeprowadzić ustalenia faktyczne, obejmujące między innymi porównanie liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych i liczby kasyn oraz liczb dotyczących miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier w powiązaniu ze zmienionym stanem prawnym.

W świetle powyższego merytoryczna ocena zarzutów uchybienia wskazanych przez skarżącą spółkę przepisom prawa wspólnotowego oraz Konstytucji RP na obecnym etapie postępowania byłaby przedwczesna. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie (ustalenie), we wskazany przez TSUE sposób, podstawowej w rozpoznawanej sprawie kwestii spornej, odnoszącej się do charakteru art. 129 ust. 2 u.g.h., wobec konsekwencji tego ustalenia dla możliwości stosowania tego przepisu, będzie mogło stanowić podstawę formułowania ocen dotyczących ewentualnych innych naruszeń prawa.

Dlatego sąd na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.