Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 655/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2, art. 53 ust. 1, art.41 ust.1
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak, Sędziowie Sędzia WSA Anna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi G. G. na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa z dnia 5 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach polityki spójności oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarząd Województwa [...] zaskarżonym rozstrzygnięciem z dnia [...] r. nr [...] nie uwzględnił protestu z dnia [...] r., wniesionego przez Gminę G. (dalej "Gminą ", "skarżącym" "wnioskodawcą"), a dotyczącego oceny wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Głęboka kompleksowa modernizacja energetyczna Zespołu Szkół Publicznych w G." (nr [...]), złożonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020,

Z ustalonego stanu faktycznego wynikało, co następuje.

Gmina G. ubiega się o dofinansowanie z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] 2014-2020 (zwany dalej: RPO WZ) projektu złożonego w ramach konkursu nr [...] ogłoszonego przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i. Gospodarki Wodnej w S. pełniący rolę Instytucji Pośredniczącej oraz Instytucji Organizującej Konkurs (zwana dalej: IP RPO WZ). Celem konkursu było dofinansowanie projektów polegających na działaniu poprzez głęboką modernizację energetyczną budynków publicznych.

Pismem z dnia 23 maja 2017 r. nr sygn. [...] IP RPO WZ poinformowała Wnioskodawcę, iż jego wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Głęboka kompleksowa modernizacja energetyczna Zespołu Szkół Publicznych w G." złożony w dniu 30 listopada 2016 r. otrzymał ocenę negatywną ze względu na niespełnienie następujących kryteriów:

2.2 Możliwość oceny merytorycznej wniosku (kryterium administracyjności);

2.6 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach (kryterium administracyjności).

W piśmie tym pouczono również Wnioskodawcę o przysługującym mu prawie wniesienia protestu.

W dniu [...] r. do iZ RPO WZ wpłynął protest Wnioskodawcy, w którym wskazał on wymienione kryteria wyboru, z których oceną się nie zgadza wraz z uzasadnieniem,

Pismem z dnia 5 lipca 2017 r., mimo uznania słuszności protestu w odniesieniu do kryterium 2.2., Instytucja Zarządzająca RPO WZ rozstrzygnęła o nieuwzględnieniu protestu skarżącej.

Dokonując rozstrzygnięcia protestu wnioskodawcy Instytucja wyjaśniła, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z ubieganiem się o dofinansowanie w ramach RPO WZ, gdzie projekty spełniające kryteria wyłaniane są w drodze ogłoszonego konkursu, zgodnie z art. 39 ust, 1 ustawy wdrożeniowej. Każdy projekt podlega ocenie pod względem spełnienia kryteriów wyboru projektów, zatwierdzonych przez komitet monitorujący (art. 37 ust. 2 ustawy wdrożeniowej).

Zgodnie natomiast z art. 53 ustawy wdrożeniowej, Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów. W związku z rozwiązaniem z dniem 29 maja 2017 r. porozumienia z Wojewódzkim Funduszem Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S. o współpracy przy realizacji RPO WZ, właściwą do rozpatrzenia niniejszego protestu jest IZ RPO WZ.

Ogłaszając konkurs nr [...] IP RPO WZ podała informacje obejmujące dane wymagane ustawą wdrożeniową, udostępniła również Regulamin konkursu (art. 41 ustawy wdrożeniowej), określający m.in, procedurę wyboru projektów.

Wskazała również że warunkiem pozytywnej oceny projektu w oparciu o kryteria dopuszczalności, administracyjności i wykonalności oraz jakości jest spełnienie przez projekt wszystkich zawartych w poszczególnych fazach kryteriów od pkt a) do pkt c) z wyłączeniem fazy oceny strategicznej. Jeżeli chociażby jedno kryterium nie jest spełnione, projekt uzyskuje negatywną ocenę w rozumieniu art. 53 ust. 2 ustawy (jest odrzucany z postępowania konkursowego),

Dalej IZ RPO WZ wskazała, że spór w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy członkowie KOP prawidłowo ocenili na podstawie załącznika nr 3 do Regulaminu konkursu (zał. do uchwały nr 80/16 Komitetu Monitorującego RPO WZ 2014-2020 z dnia 19 maja 2016 r.) kryteria projektu 2.2 - Możliwość oceny merytorycznej wniosku (w ramach fazy administracyjności) oraz 2.6 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach (w ramach fazy administracyjności), Jednocześnie wskazała, że treść wniosku wraz z załącznikami stanowi jedyny dokument, na podstawie którego oceniany jest projekt.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów w zakresie analizy kryterium 2.2 - IZ RPO WZ stwierdziła że ocena kryterium możliwość oceny merytorycznej wniosku (w ramach fazy administracyjności) została dokonana z naruszeniem zasad obowiązujących przy wyborze projektów do dofinansowania. Zdaniem IZ RPO w istocie wnioskodawca został pozbawiony możliwości poprawy spornego wskaźnika, co jest niezgodne zarówno z Regulaminem konkursu, jak i art. 37 ustawy wdrożeniowej. Niemniej jednak, okoliczność ta nie miało wpływu na charakter rozstrzygnięcia, albowiem IZ RPO WZ potwierdziła niespełnianie przez projekt wnioskodawcy drugiego z negatywnie ocenionych kryteriów.

To jest - kryterium 2.6 - Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach (w ramach fazy administracyjności).

Instytucja wyjaśniła, że zgodnie z opisem zawartym w załączniku nr 3 do Regulaminu konkursu w trakcie oceny omawianego weryfikowana jest poprawność wyliczonych kosztów całkowitych i kwalifikowanych.

Ocena spełniania kryterium polega, na przypisaniu wartości logicznych "tak", "nie", Spełnienie kryterium jest konieczne do przyznania dofinansowania, a projekty niespełniające kryterium są odrzucane.

Na gruncie ocenianego projektu Ekspert 1 wskazał, iż Wnioskodawca pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r, został wezwany do przedstawienia osobnej stawki amortyzacyjnej dla paneli fotowoltaicznych, dla całego okresu referencyjnego zgodnie z ustawą o podatku dochodowym od osób prawnych. W pierwotnie złożonej wersji wniosku o dofinansowanie amortyzacja środków trwałych projektu została oszacowana przy uwzględnieniu okresu użytkowania poszczególnych aktywów wytworzonych w ramach projektu, Wnioskodawca w poprawionej wersji wniosku o dofinansowanie, złożonej w ramach uzupełnień/poprawek zastosował nieprawidłową stawkę amortyzacji dla paneli fotowoltaicznych o wartości 10%, a okres amortyzacji krótszy niż okres referencyjny.

Zgodnie z załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu stanowiącym Instrukcję przygotowania studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych ubiegających się o wsparcie z EFRR w ramach RPO WZ należy stosować stawiki amortyzacji wynikające z załącznika nr 1 do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych w następujący sposób: jeżeli okres amortyzacji wynikający z zastosowania powyższych stawek jest równy lub krótszy niż okres referencyjny - należy zastosować okres amortyzacji równy okresowi referencyjnemu (zmniejszyć odpowiednio stawkę amortyzacji danego środka trwałego) lub jeżeli okres amortyzacji wynikający z zastosowania powyższych stawek jest dłuższy niż okres referencyjny - należy zastosować maksymalną stawkę amortyzacji wynikającą z powyższej ustawy (zastosować możliwie najkrótszy okres amortyzacji, który będzie jednak dłuższy niż okres referencyjny). Z uwagi na powyższe kryterium 2.6 nie może zostać uznane za spełnione.

Natomiast Ekspert 2 stwierdził, że Wnioskodawca przyjął nieprawidłową stawkę amortyzacji dla paneli fotowoltaicznych równą 10%, a okres amortyzacji jest krótszy niż okres referencyjny. Zgodnie z Instrukcją przygotowania studium wykonalności należy stosować stawki amortyzacji wynikające z załącznika nr 1 do ustawy o podatku od osób prawnych następujący sposób: jeżeli okres amortyzacji wynikający z zastosowania powyższych stawek jest równy lub krótszy niż okres referencyjny - należy zastosować okres amortyzacji równy okresowi referencyjnemu (zmniejszyć odpowiednio stawkę amortyzacji danego środka trwałego) lub jeżeli okres amortyzacji wynikający z zastosowania powyższych stawek jest dłuższy niż okres referencyjny - należy zastosować maksymalną stawkę amortyzacji wynikającą z powyższej ustawy (zastosować możliwie najkrótszy okres amortyzacji, który będzie jednak dłuższy niż okres referencyjny).

Wnioskodawca w złożonym proteście przytoczył pouczenie zawarte w załączniku nr 1 (pkt 18) do pisma z dnia 18 kwietnia 2017 r. o uzupełnieniach/poprawkach odnoszące się do Studium wykonalności w sekcji 5.4.4 Plan amortyzacji i wyjaśnia, że w oparciu o ustawę o podatku od osób prawnych przyjął 10% stawkę amortyzacji w kolejnych latach. Następnie na podstawie uzyskanych informacji dla tego typu instalacji przyjął 10 letni okres amortyzacji dla paneli fotowoltaicznych. W dalszej kolejności wskazał, że nie ma możliwości amortyzacji środków trwałych powyżej 100% oraz stawia zarzut, że również w tym przypadku IP RPO WZ powinna przedstawić pouczenie w sposób przejrzysty i wyczerpujący w zakresie planu amortyzacji instalacji fotowoltaicznej, W końcowej części protestu, przytaczając zapisy z Instrukcji przygotowania studium wykonalności odnoszące się do sposobu stosowania stawki amortyzacji wynikające z załącznika nr 1 do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, Wnioskodawca informuje, że jeśli w taki sposób zostałby poinformowany o zakresie uzupełnień/poprawek odnoszących się do analizowanej części wniosku, to wówczas pozwoliłoby mu to na eliminację jakichkolwiek wątpliwości związanych z planem amortyzacji.

W podsumowaniu protestu Wnioskodawca po raz kolejny przytoczył argumentację, że zarówno w odniesieniu do analizowanego kryterium jak i omawianego wcześniej, zalecenia przekazane przez IP RPO WZ wynikające z pisma z dnia 18 kwietnia 2017r, dotyczącą uzupełnień/poprawek nie były sporządzone w sposób możliwie przejrzysty i wyczerpujący. Powyższe znajduje swoje odzwierciedlenie w tym, iż w odniesieniu do pozostałych zaleceń Wnioskodawca wywiązał się z nich w sposób prawidłowy i nie poczyniono wobec niego negatywnych adnotacji, czyli wszystkie zostały uwzględnione w poprawionej dokumentacji zgodnie ze wskazanymi wymogami IP RPO WZ.

Dokonując analizy oceny przedmiotowego kryterium organ wskazał, że pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. nr sygn. [...]- IP RPO WZ poinformowała Wnioskodawcę o konieczności dokonania w dokumentacji aplikacyjnej szeregu, wymienionych w załączniku nr 1 do tego pisma, a niezbędnych zdaniem IP RPO WZ uzupełnień/korekt. W piśmie IP RPO WZ m.in. poinformowała Wnioskodawcę, że amortyzacja środków trwałych projektu w pierwotnie opublikowanym Studium Wykonalności została oszacowana przy uwzględnieniu poszczególnych aktywów wytworzonych w ramach projektu. IP RPO WZ wskazała przy tym, że "Należy założyć, iż nakłady na środki trwałe (budynek szkoły) amortyzowane będą ze stawką 2,5%, Natomiast montaż paneli fotowoltaicznych również stanowi koszt projektu i tym samym podlega odpisom amortyzacyjnym - zgodnie z obowiązującą stawką dla tego typu instalacji". W związku z tym, Wnioskodawca został poproszony o przyjęcie osobnej stawki amortyzacyjnej dla paneli fotowoltaicznych dla całego okresu referencyjnego zgodnie z ustawą o podatku dochodowym od osób prawnych,

Po dokonaniu ponownej weryfikacji poprawionej dokumentacji przez IP RPO WZ, pismem z dnia 23 maja 2017 r. Wnioskodawca został poinformowany o negatywnym wyniku oceny jego wniosku o dofinansowanie. W uzasadnieniu tego pisma wskazano m.in., że Wnioskodawca przyjął nieprawidłową stawkę amortyzacji dla paneli fotowoltaicznych 10%, a okres amortyzacji krótszy niż okres referencyjny, W piśmie tym wyjaśniono, że zgodnie z załącznikiem nr 6 do regulaminu konkursu "Instrukcja do przygotowania studium wykonalności" należy stosować stawki amortyzacji wynikające z załącznika nr 1 do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych w sposób następujący: jeżeli okres amortyzacji wynikający z zastosowania powyższych stawek Jest równy lub krótszy niż okres referencyjny - należy zastosować okres amortyzacji równy okresowi referencyjnemu (zmniejszyć odpowiednio stawkę amortyzacji danego środka trwałego) lub jeżeli okres amortyzacji wynikający z zastosowania powyższych stawek jest dłuższy niż okres referencyjny - należy zastosować maksymalną stawkę amortyzacji wynikającą z powyższej ustawy (zastosować możliwie najkrótszy okres amortyzacji, który będzie jednak dłuższy niż okres referencyjny).

Wnioskodawca rzeczywiście przyjął nieprawidłową stawkę amortyzacji dla paneli fotowoltaicznych 10%, a okres amortyzacji krótszy niż okres referencyjny. Skoro zatem Wnioskodawca w terminie wyznaczonym przez IP RPO WZ nie przyjął prawidłowej stawki amortyzacji dla paneli fotowoltaicznych dla całego okresu referencyjnego, to jego wniosek bezspornie nie spełnia kryterium oceny projektów Poprawność obliczeń W przeprowadzonych analizach, gdzie weryfikowana jest m.in. metodyka analizy kosztów i korzyści. W takim przypadku przewiduje się odrzucenie projektu z dalszej procedury ubiegania się o dofinansowanie i tak też uczyniła IP RPO WZ, o czym Iż Wnioskodawca został poinformowany pismem z dnia 23 maja 2017 r.

IZ RPO WZ odniosła się również zarzutów o charakterze proceduralnym w zakresie przeprowadzonej oceny.

W opinii Instytucji rozpatrującej protest zarzuty te należało uznać za całkowicie bezzasadne. Wnioskodawca pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r. został poinformowany, że jego wniosek został poddany ocenie w fazie administracyjności i wykonalności, w wyniku której stwierdzono konieczność uzupełnienia/poprawy dokumentacji aplikacyjnej w zakresie wymienionym w załączniku nr 1 do tego pisma, tym samym IP RPO WZ zgodnie z Regulaminem konkursu wywiązała się z obowiązku do jednokrotnego wezwania Wnioskodawcy, do uzupełnienia/korekty dokumentacji aplikacyjnej i wyznaczenia terminu do jej uzupełnienia. Wnioskodawca nie zastosował się do zaleceń IP RPO WZ, co w konsekwencji doprowadziło negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie z uwagi na niespełnienie kryterium 2.6. Błędy które zdecydowały o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, a które wykazane były w załączniku nr 1 z całą pewnością i wbrew argumentom podnoszonym w proteście - nie mogą stanowić oczywistej omyłki, o której mowa w art, 43 ustawy wdrożeniowej. Za oczywistą omyłkę nie można uznać niezgodności, które dopiero zostaną odkryte, po szczegółowej analizie wniosku dokonanej w zakresie ocenianych kryteriów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że ocena poprawności wskaźników wymaga szczegółowej analizy dokumentacji w zakresie ocenianych kryteriów.

Gmina G. złożyła skargę na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] nr [...] z dnia [...] r. w przedmiocie nie uwzględnienia protestu Gminy G. dotyczącego oceny wniosku o dofinansowanie projektu pn. "Głęboka kompleksowa modernizacja energetyczna Zespołu Szkół Publicznych w G." (nr [...]), zaskarżając je w całości.

Rozstrzygnięciu temu zarzuciła naruszenie przepisów ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1146 ze zm.), a w szczególności:

1. art. 37 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 125 ust. 3 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez nie dokonanie przez właściwą instytucję (Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S. - Instytucja Pośrednicząca) wyboru projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny, które to naruszenie zostało powielone przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] (Zarząd Województwa [...]),

2. art. 57 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy w zakresie dotyczącym kryterium 2.6 poprzez brak należytej weryfikacji przez Instytucję Zarządzającą prawidłowości oceny projektu przez Instytucję Pośredniczącą w zakresie kryteriów i zarzutów przedstawionych przez skarżącego w proteście,

3. art. 58 ust. 3 ustawy poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji niedokonanie powtórnej weryfikacji - oceny - projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5 ustawy,

4. brak rzetelności, przejrzystości i prawidłowości rozpoznania protestu przez Instytucję Zarządzającą polegającą na powieleniu argumentów Instytucji Pośredniczącej i nie dostrzeżenie ewidentnych uchybień formalnych i merytorycznych, poczynionych w ramach oceny wniosku, co miało istotny wpływ na ostateczną ocenę wniosku o dofinansowanie i nieuwzględnienie protestu skarżącego, a tym samym pozbawiło skarżącego możliwości uzyskania dofinansowania projektu "Głęboka kompleksowa modernizacja energetyczna Zespołu Szkół Publicznych w G." i stanowiło naruszenie równego dostępu do pomocy.

Mając na uwadze powyższe wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu pn. "Głęboka kompleksowa modernizacja energetyczna Zespołu Szkół Publicznych w G." (nr [...]) została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny wniosku.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo uzasadniła swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zaskarżona informacja została wydana na podstawie art. art. 53 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 46 ust 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 217; dalej u.z.r.p.). Kognicja sądu administracyjnego do rozpoznawania skarg na tego rodzaju rozstrzygnięcia wynika z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.) w związku art. 61 ust. 1 u.z.r.p.

Dokonując kontroli tego rozstrzygnięcia pod względem zgodności z prawem stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd w myśl art. 64 u.z.r.p. stosuje w zakresie nieuregulowanym w u.z.r.p. przepisy p.p.s.a. określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, art. 146, art. 150 i art. 152 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 1 ust. 1 u.z.r.p., ustawa ta określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z przyjętymi w tej ustawie zasadami realizacji programów operacyjnych, wybór projektów do dofinansowania następuje w trybie konkursowym albo pozakonkursowym. Konkurs jest postępowaniem służącym wybraniu do dofinansowania projektów, które spełniły kryteria wyboru projektów i uzyskały największą liczbę punktów (art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 2 u.z.r.p.). Wnioskodawcy, w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu w celu ponownego sprawdzenia złożonego wniosku w zakresie spełniania kryteriów wyboru projektów (art. 53 ust. 1 u.z.r.p.). Protest jest rozpatrywany przez właściwą instytucję zarządzającą, którą w przypadku regionalnego programu operacyjnego jest zarząd województwa (art. 9 ust. 1 pkt 2 u.z.r.p.) lub pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego i instytucja zarządzająca powierzyła jej zadania w tym zakresie (art. 55 u.z.r.p.). W przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego (art. 61 ust. 1 u.z.r.p.).

Zgodnie z art. 41 ust. 1 u.z.p.r. właściwa instytucja przeprowadza konkurs na podstawie określonego przez siebie regulaminu. Obligatoryjne elementy regulaminu konkursu zostały zawarte w art. 41 ust. 2 u.z.p.r., regulamin ten określa m.in. kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia (art. 41 ust. 2 pkt 7 u.z.p.r.).

W myśl art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. Przepis ten widzieć należy w kontekście postanowień art. 87 Konstytucji RP i systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Z regulacji tej wynika, że jedynie tego typu źródła prawa mogą kształtować sytuację prawną adresata działań administracji publicznej. Przytoczenie, znanych zapewne stronom podstaw prawnych, jest potrzebne z tego powodu, że w niniejszej sprawie kontroli sądowej poddana została czynność organu administracji publicznej, która posiada zakotwiczenie w normach prawa powszechnie obowiązującego, jak również w akcie, który nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, a mianowicie w regulaminie konkursu przyjętym przez właściwą instytucję zarządzającą przeprowadzającą konkurs, co wymaga rozważenia pod kątem zakresu i kryterium kontroli sądowej.

W niniejszej sprawie nabór wniosków odbywał się w ramach konkursu [...] ogłoszonego w dniu 31 sierpnia 2016 r. przez Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej w S., działający do dnia 29 maja 2017 r., jako Instytucja Pośrednicząca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014-2020. Regulamin konkursu był dostępny na stronach internetowych właściwej instytucji. Regulamin taki, jak przyjmuje się w doktrynie i judykaturze nie legitymuje się statusem aktu normatywnego, jednakże w tego rodzaju sprawach może stanowić stanowi wzorzec kontroli sądowej.

Jakkolwiek regulamin ten nie jest źródłem prawa w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, tym niemniej spełnia kryteria źródeł prawa w szerokim tego słowa znaczeniu. Mając na uwadze w tym rozumieniu normatywny charakter regulaminu stwierdzić należy, że jako akt tworzący system realizacji odpowiednich programów, przyjętych na podstawie stosownych umocowań ustawowych przyznanych instytucjom zarządzającym, regulamin konkursu, określany w doktrynie między innymi jako swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa, winien stanowić podstawę oceny legalności rozstrzygnięcia konkursowego, jednakże tylko łącznie z odpowiednimi przepisami prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyroki WSA w Szczecinie z 9 listopada 2016 r., I SA/Sz 1033/16, WSA w Gdańsku z 23 listopada 2016 r., I SA/Gd 1094/16 oraz WSA w Rzeszowie z 13 grudnia 2016 r., I SA/Rz 823/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji wzorcem sądowej kontroli czynności prawnej podejmowanej przez organ administracji publicznej jest przywołana powyżej ustawa, inne przepisy prawa powszechnie obowiązującego, jak również regulamin konkursu, w ramach którego zgłoszono wniosek podlegający ocenie w niniejszej sprawie.

W kontrolowanej sprawie strona skarżąca zarzuciła wadliwą ocenę projektu nie z powodu zastosowania nienormatywnych kryteriów kontroli lub kryteriów niezgodnych z przepisami prawa, lecz podjęła merytoryczna polemikę z oceną projektu, w szczególności z oceną ekspercką kwestionując kryterium poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach (kryterium administracyjności). Odnosząc się jednak z urzędu do kwestii związania stron konkursu (organu i wnioskującego) postanowieniami systemu realizacji, w szczególności regulaminu konkursu i procedowania w oparciu o postanowienia tego systemu należy wskazać, Ogłaszając konkurs nr [...] Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014-2020 podała informacje obejmujące dane wymagane ustawą wdrożeniową, udostępniła również regulamin konkursu, określający m.in. procedurę wyboru projektów. Zgodnie z odpowiednimi zapisami regulaminu konkursu złożona dokumentacja aplikacyjna podlega ocenie pod względem spełniania kryteriów wyboru projektów. Ocena projektów podzielona jest na cztery części. Ocena wniosku o dofinansowanie dokonywana jest przez Komisję Oceny Projektów w jednym etapie oceny w czterech fazach: dopuszczalności, administracyjności i wykonalności, oraz jakości a także oceny strategicznej.

Warunkiem pozytywnej oceny projektu w oparciu o kryteria dopuszczalności, administracyjności i wykonalności oraz jakości jest spełnienie przez projekt wszystkich zawartych w/w fazach kryteriów. Jeżeli chociażby jedno kryterium nie jest spełnione, projekt uzyskuje negatywną ocenę. Warunkiem przekazania projektu do kolejnej części oceny jest spełnienie wszystkich kryteriów wyboru w ramach poprzedniej części oceny.

Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] podzieliła zarzuty protestu skarżącej w odniesieniu do pierwotnie negatywnie ocenionego kryterium 2.2. - Możliwość oceny merytorycznej wniosku (w ramach fazy administracyjności), natomiast nie podzieliła zarzutów co do kryterium 2.6 Poprawność obliczeń w przeprowadzonych analizach (w ramach fazy administracyjności). Spełnienie tego kryterium jest konieczne do przyznania dofinansowania, a projekty niespełniające kryterium są odrzucane.

Spór pomiędzy stronami postępowania sądowego dotyczył poprawności uzupełninia braków wniosku w zakresie przyjętej stawki amortyzacji co do dla paneli fotowoltaicznych. Strona podnosząc zarzut niewłaściwej oceny wskazała na to, że przyjęta błędna stawka amortyzacyjna była bezpośrednim skutkiem zastosowania się do nieprawidłowej, niepełnej i wprowadzającej w błąd wytycznej Instytucji Pośredniczącej. Natomiast organ z takim stanowiskiem się nie zgadza.

W związku z tak zakreśloną istotą sporu Sąd przypomina, że Gmina pismem z dnia 18 kwietnia 2017 r, została wezwana do przedstawienia osobnej stawki amortyzacyjnej dla paneli fotowoltaicznych, dla całego okresu referencyjnego zgodnie z ustawą o podatku dochodowym od osób prawnych.

W pierwotnie złożonej wersji wniosku o dofinansowanie amortyzacja środków trwałych projektu została przyjęta przy uwzględnieniu okresu użytkowania poszczególnych aktywów wytworzonych w ramach projektu, Wnioskodawca w poprawionej wersji wniosku o dofinansowanie, złożonej w ramach uzupełnień/poprawek zastosował nieprawidłową stawkę amortyzacji dla paneli fotowoltaicznych o wartości 10%, a okres amortyzacji krótszy niż okres referencyjny. Tymczasem zgodnie z załącznikiem nr 6 do Regulaminu konkursu stanowiącym Instrukcję przygotowania studium wykonalności dla projektów inwestycyjnych ubiegających się o wsparcie z EFRR w ramach RPO WZ należy stosować stawki amortyzacji wynikające z załącznika nr 1 do ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych w następujący sposób: jeżeli okres amortyzacji wynikający z zastosowania powyższych stawek jest równy lub krótszy niż okres referencyjny - należy zastosować okres amortyzacji równy okresowi referencyjnemu (zmniejszyć odpowiednio stawkę amortyzacji danego środka trwałego) lub jeżeli okres amortyzacji wynikający z zastosowania powyższych stawek jest dłuższy niż okres referencyjny - należy zastosować maksymalną stawkę amortyzacji wynikającą z powyższej ustawy (zastosować możliwie najkrótszy okres amortyzacji, który będzie jednak dłuższy niż okres referencyjny).

W ocenie Sądu zapisy w tym zakresie są jasne i przejrzyste okres amortyzacji musi być równy bądź najbardziej zbliżony okresowi referencyjnemu .

Tymczasem wnioskodawca przyjął nieprawidłową stawkę amortyzacji dla paneli fotowoltaicznych równą 10%, a okres amortyzacji jest krótszy niż okres referencyjny. Rację ma IZ RPO WZ ze wnioskodawca w istocie oczekuje od Instytucji wskazania prawidłowej stawki amortyzacji a takie oczekiwanie zdaniem Sądu nie tylko wykracza poza obowiązki Instytucji ale naruszałoby zasady wyboru projektu. Jedynym dysponentem treści wniosku jest bowiem Skarżąca. Pouczenie zawarte w załączniku 1 (pkt 18) do pisma z dnia 18 kwietnia 2017 r. o uzupełnieniach/poprawkach odnoszące się do Studium wykonalności w sekcji 5.4.4 Plan amortyzacji jest przejrzyste i wyczerpujące.

Nie dopatrując się zasadności zarzutów skargi Sąd wskazuje, że krajowy model kontroli sądowej nad rozdziałem środków pomocowych podlega autonomii proceduralnej. Model ten ewaluował od braku kontroli sądowej po rozwiązania przyjęte w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, przeniesione z modyfikacjami do ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów (por. J. Jaśkiewicz, Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz, wyd. II, SIP LEX, Wprowadzenie punkt 3). Mimo poszerzenia dostępu do drogi sądowej i sprecyzowania trybu kontroli sądowej - jego zakres pozostał niezmienny. Rzeczą sądu jest wyłącznie kontrola prawa, sąd administracyjny nie jest dokonywać oceny słuszności, efektywności, racjonalności kryteriów konkursowych, ani tym bardziej zastępować oceniających lub weryfikować merytorycznie wiedzę ekspercką. Sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona kryterium legalności rozumianym stricte jako zgodność albo niezgodność oceny z prawem powszechnie obowiązującym i niesprzecznymi z nim postanowieniami systemu realizacji.

Odnosząc się zakresu kryterium legalności, o którym pisał Sąd na wstępie rozważań to, zgodnie z wypracowanym w sprawach z zakresu polityki spójności stanowiskiem sądów administracyjnych, rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę tego projektu, sąd administracyjny bada legalność oceny projektu w zakresie dyskrecjonalności merytorycznej oceny instytucji zarządzającej. Przypomina to kontrolę sądową decyzji uznaniowych czy raczej aktów opartych na opiniach biegłych, w ramach której sąd ocenia czy argumentacja organu nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu.

Sąd administracyjny nie ma natomiast kompetencji do merytorycznej weryfikacji oceny projektu, dokonanej na podstawie opinii ekspertów, na przykład poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu w kontekście przestrzegania zasad tej oceny wynikających z prawa unijnego takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność (por. wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podobnie sądowa ocena opinii eksperta polega na badaniu, czy jest ona spójna, wyczerpująca, logiczna i czy odpowiada na zasadnicze pytania. Treść merytoryczna oceny nie mieści się w granicach kontroli sądu administracyjnego, bowiem to oceniający jest ekspertem w danej dziedzinie (por. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2011 r., II GSK 1115/10).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, co wyżej wskazano, że wewnętrzne podstawy prawne konkursu (system realizacji i, w tym zwłaszcza regulamin konkursu) i przyjęte w nim kryteria są zgodne z prawem powszechnie obowiązującym. Potwierdza to skarga dotycząca w istocie polemiki ze zrozumieniem treści wezwania a nie merytorycznych elementów oceny.

Zdaniem sądu dokonana przez ekspertów ocena kryteriów merytorycznych nie narusza zasad określonych, takich jak przejrzystość, rzetelność, bezstronność wyboru projektów oraz równość wnioskodawców w dostępie do informacji o zasadach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania czyli w konsekwencji nie narusza zasady równego dostępu do pomocy. Wprost przeciwnie to spełnienie oczekiwań skarżącej te zasady by wypaczało.

Wskazując na powyższe, w świetle zarzutów postawionych w treści skargi, które uznano za bezzasadne, należy raz jeszcze podkreślić, iż rzeczą Sądu było skontrolowanie, czy podjęte rozstrzygnięcie jest wystarczająco przejrzyste i zrozumiałe oraz zgodne z regułami konkursu – jednakowymi dla wszystkich uczestników. Sąd nie był umocowany do polemiki czy ingerencji w treść oceny dokonanej przez organ – a opartej na opinii ekspertów – lecz zobowiązany był jedynie do sprawdzenia, czy dokonana przez organ ocena realizuje powołane wyżej zasady (zob. wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2796/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu zarzuty Skargi są bezzasadne. Stosownie do treści art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a u.z.p.r., w wyniku rozpoznania skargi sąd może uwzględnić skargę tylko wówczas, gdy stwierdzi, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Naruszeń prawa o wskazanym stopniu Sąd nie stwierdził, uznając, co wyżej rozważono także wszystkie zarzuty skargi za niezasadne. Wobec czego skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlegała oddaleniu na podstawie art. 61ust. 8 pkt 2 u.z.p.r.