Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5381/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargi kasacyjne oddalono
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 9a ust. 3, art. 4, art. 5, ust. 8 i ust. 15
journal: Dz.U. 2020 poz 218
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Rejonowego [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 645/20 w sprawie ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] w K. na uchwałę Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] w przedmiocie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania 1. uchyla zaskarżony wyrok w części i stwierdza nieważność § 1 ust. 3 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...], 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego [...] w K. (powoływanego dalej również jako "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "Prokurator") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (powoływanego dalej jako: "Sąd I instancji", "WSA") z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 645/20, którym oddalono skargę ww. Prokuratora na uchwałę Rady Gminy K. (powoływanej dalej również jako: "organ") z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania, Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy K. Nr [...] z [...] marca 2011 r. w sprawie trybu powołania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, w zakresie § 1 ust. 3, § 2 ust. 1 i 3, § 2 ust. 5 pkt b, c i d. Uchwale tej zarzucił naruszenie:

- art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 713), art. 9a ust. 4 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 218) i przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego, poprzez przyjęcie w §1 ust. 3 w zw. z § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały konieczności zawarcia porozumienia z kuratorem sądowym jako warunkującym jego uczestnictwo w Zespole Interdyscyplinarnym do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, podczas gdy art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie takiego wymogu nie stawia. W ocenie Prokuratora kwestionowany zapis ustawy stanowił niedopuszczalną modyfikację przepisu rangi ustawy;

- art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 9a ust. 3, 4, 5 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i ograniczenie w § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały kręgu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, podczas gdy kwestię tę reguluje art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Prokurator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych i wskazał, że powoływanie konkretnych członków należy do wyłącznej kompetencji wójta, a krąg podmiotów, których przedstawiciele muszą lub mogą się znajdować w zespole interdyscyplinarnym zostało jasno i wyraźnie sprecyzowane w art. 9a ust 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W ocenie Prokuratora Rada Gminy powtórzyła treść ustawy, co stanowi naruszenie § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej oraz art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, ale też w istocie ograniczyła krąg podmiotów, których przedstawiciela mogą być członkami gminnego zespołu interdyscyplinarnego, tj. wskazanych w ustępie 5 art. 9a ww. ustawy;

- art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 9c ust 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez określenie w § 2 ust. 3 zaskarżonej uchwały, że każdy członek Zespołu przed udziałem w pierwszym posiedzeniu składa pisemne oświadczenie o zachowaniu poufności wszelkich informacji uzyskanych w ramach pracy w Zespole, podczas gdy kwestię tę reguluje art. 9c ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, który tym samym przez zapis uchwały został zmodyfikowany.

- art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez nałożenie w § 2 ust. 5 pkt b zaskarżonej uchwały na wójta obowiązku odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego w razie uzasadnionego podejrzenia o naruszenie poufności danych i informacji uzyskanych w ramach pracy w Zespole, podczas gdy ustawa nie przewiduje takiego warunku odwołania. Tym samym w ocenie Prokuratora wprowadzona w uchwale przesłanka odwołania członka wykracza poza upoważnienie do określenia trybu i sposobu odwołania członków zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie ustawodawca nie upoważnił Rady Gminy do określenia wymagań wobec członków zespołu interdyscyplinarnego i w świetle treści art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy rada gminy może uregulować wyłącznie tryb odwoływania członków zespołu, a więc procedurę pozbawienia członkostwa;

- art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez nałożenie w § 2 ust. 5 pkt c zaskarżonej uchwały na wójta obowiązku odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego na uzasadniony wniosek Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., podczas gdy ustawa nie przewiduje takiego warunku odwołania. Ww. przepis ten de facto daje możliwość odwołania członków zespołu kierownikowi Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K., podczas gdy prawo to przysługuje wójtowi. Poza tym - jak wskazał Prokurator - redakcja uchwalonego przepisu uprawnienie kierownika rozciąga na wszystkich członków zespołu, a więc również nie będących przedstawicielami jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

- art. 7 i 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 9a ust 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez określenie w § 2 ust. 5 pkt d zaskarżonej uchwały, że wójt ma obowiązek odwołać członka zespołu interdyscyplinarnego w wypadku zgonu członka Gminnego Zespołu interdyscyplinarnego, podczas gdy unormowanie takie jest zbędne wobec wygaśnięcia z mocy prawa jego powołania.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części, tj. w zakresie § 1 ust. 3, § 2 ust. 1, 3 oraz § 2 ust. 5 pkt b, c, d.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Organ zgodził się z Prokuratorem, iż przepisy ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie nie przewidują wprost obowiązku zawierania porozumień z wszystkimi podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego, co jednak w ocenie organu nie oznacza, iż zapis ten jest prawnie niedopuszczalny, skoro upoważnienie ustawowe wyraźnie stanowi, że rada jest uprawniona do określania trybu i sposobu powoływania członków zespołu oraz określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Zdaniem organu w ramach ww. delegacji mieści się kompetencja rady gminy do określenia wprost w uchwale, iż porozumienia tego rodzaju będą zawierane również w przypadku wyznaczenia do składu zespołu kuratora sądowego. Co więcej, powyższe nie tylko mieści się w ramach ww. upoważnienia ustawowego, ale zawiera się w formach prawnych w ramach, których samorząd realizuje zadania gminne. Nie jest to jedyna możliwość, ale jedna z prawnie dopuszczalnych przewidzianych ustawą o samorządzie gminnym, a zatem możliwa do określenia w ramach uchwały. Organ dodał przy tym, że aby kurator samorządowy mógł działać w ramach utworzonego zespołu, gmina musi nawiązać "porozumienie" z podmiotem uprawnionym do wyznaczenia kuratora do składu zespołu, a powyższe może ograniczać się do wymiany pism między dwoma podmiotami, może też formułować wspólne dalsze szczegółowe ustalenia i przybrać formę zawieranego między tymi podmiotami porozumienia. Poza tym organ zauważył, że na stronach Ministerstwa Sprawiedliwości widnieje komunikat, w którym wskazuje się, że powyższe reguły wyznaczania kuratora sądowego do składu zespołu można uznać za prawnie dopuszczalne.

Organ zauważył też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że Zasady Techniki Prawodawczej są zbiorem dyrektyw skierowanych do prawodawcy (a właściwie do legislatorów) wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, natomiast nie są aktem normatywnym i nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a naruszenie tych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków.

Wyrokiem z dnia 4 listopada 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 645/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Prokuratora.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd I instancji stwierdził, że Prokurator dokonał zbyt formalistycznej interpretacji zaskarżonej uchwały. Wyjaśnił, że treść art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wskazuje na kompetencję rady gminy do uregulowania "szczegółowych warunków funkcjonowania" zespołu interdyscyplinarnego. Jednocześnie owe "szczegółowe warunki funkcjonowania" zespołu są czymś innym niż zapisy uchwały dotyczące powoływania i odwoływania członków zespołu – skoro sam art. 9a ust. 15 powołanej ustawy czyni takie rozróżnienie.

WSA podzielił stanowisko, że ustawa nie przewiduje w sposób wyraźny "porozumienia" z podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Jednakże stwierdził, że skoro takie porozumienie umożliwia co do zasady efektywne uczestniczenie przedstawiciela jednostki zewnętrznej (policji, oświaty, kuratora sądowego czy też prokuratora) to pożądanym byłoby określenie zasad takiej współpracy. Przed zespołem stają bowiem praktyczne problemy – np. który z prokuratorów, policjantów, kuratorów sądowych będzie członkiem takiego zespołu; jak będzie rozliczany czas jego pracy w jednostce macierzystej itp. Tego typu kwestie mogą być poddane ogólnemu porozumieniu zawartemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z reprezentującym daną jednostkę odpowiednio: prokuratorem, komendantem policji, prezesem sądu. W ocenie Sądu I instancji dowodzi tego faktyczne porozumienie zawarte z Prezesem SR dla [...] w K. oraz stanowisko Ministra Sprawiedliwości, który z uwagi na potrzebę zacieśnienia współpracy w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie uznał takie porozumienia nie tylko za wskazane, ale nawet wyraźnie określił, że to nie konkretny kurator powinien zawierać porozumienie, ale prezes sądu. Dodatkowo Minister Sprawiedliwości wypowiedział się jaki kurator, czy też kierownik zespołu kuratorskiej służby sądowej powinien być delegowany do prac zespołu interdyscyplinarnego. W ocenie WSA powyższe zapisy uchwały i towarzyszące im porozumienia pośrednio dowodzą, że nawet zdaniem Prokuratora Generalnego – w tej części zaskarżona uchwała nie naruszała prawa.

Sąd I instancji stwierdził, że niezasadny był również zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez określenie kręgu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. W konkretnej sprawie zaskarżonej uchwały w praktyce wymienione zostały podmioty określone w ustawie. W ocenie WSA, takie uregulowanie czyniło zaskarżoną uchwałę czytelniejszą i kompleksowo regulującą dane zagadnienie. Sąd I instancji wskazał też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych naruszenie zasad techniki prawodawczej nie zawsze powoduje nieważność aktu prawa miejscowego. Wyjaśnił, że zasady techniki prawodawczej nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym tym samym "należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części. WSA wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Stąd, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego".

Z tych powodów Sąd I instancji uznał również za niezasadne pozostałe zarzuty skarżącego. Zaznaczył, że Prokurator nie wskazał jaki to akt wyższego rzędu został naruszony poprzez szczegółowe uregulowania zasad funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego (obowiązek składania pisemnych oświadczeń o zachowaniu poufności wszelkich informacji uzyskanych w związku z pracą w zespole), ani wskazanie przesłanek odwołania poszczególnych członków zespołu, co zasadniczo nie jest sprzeczne z treścią art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, skoro upoważnia on do określenia trybu i sposobu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego.

Zdaniem WSA określenie "tryb" oznacza wskazanie w uchwale kto i w jakich sytuacjach powołuje i odwołuje poszczególnych członków zespołu. Zaskarżona uchwała poprzez wskazanie w jakich sytuacjach może nastąpić odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego – mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego. Prokurator nie wykazał przy tym, aby wskazane w jej treści przyczyny umożliwiające odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego w inny sposób naruszały prawo. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że w uchwale zostało użyte określenie "uzasadniony wniosek" – co jednocześnie przy kontroli sądu administracyjnego co do ewentualnego zarządzenia wójta w zakresie odwołania konkretnego członka zespołu interdyscyplinarnego – nie uzasadnia tezy o naruszeniu prawa w zaskarżonej uchwale.

WSA zauważył też, że wbrew twierdzeniom skarżącego – sam wniosek o odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego nie zobowiązuje wójta do wydania takiego zarządzenia. Wójt ma bowiem obowiązek, jak każdy organ władzy publicznej, do przeprowadzenia postępowania na okoliczność, czy powody wskazane we wniosku o odwołanie są "uzasadnione" w świetle stwierdzonych faktów, wyjaśnień członka zespołu.

Od powyższego wyroku Prokurator wniósł skargę kasacyjną zarzucając mu:

1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak ustosunkowania się Sądu I instancji do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ograniczenie w § 2 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2011 roku w sprawie trybu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania kręgu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, podczas gdy kwestię tę reguluje art. 9 ust. 3, 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. art. 9a ust. 4 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż konieczność zawarcia porozumienia z kuratorem sądowym warunkująca jego uczestnictwo w Zespole Interdyscyplinarnym do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, określona w § 1 ust. 3 w zw. z § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie stanowi niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, tj. art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Wobec podniesionych zarzutów Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie przy czym w motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazał, że w skardze podniesiono też inne zarzuty, których oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest kwestionowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – powoływanej dalej jako "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Z powyższego przepisu wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt I GSK 1812/18, wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek nieważności w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Przypomnieć trzeba, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie podniósł zarzuty oparte na obu z ww. podstaw prawnych.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z ww. przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd I instancji, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa.

Sam Prokurator w motywach uzasadnienia skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji w sporządzonym uzasadnieniu podał co prawda treść zarzutu odnoszącego się do ograniczenia w § 2 ust. 1 uchwały Rady Gminy K. kręgu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą lub mogą wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie, jednakże odnosząc się do wskazanego zarzutu skoncentrował się jedynie na kwestii naruszenia zasad techniki ustawodawczej, nie odnosząc się natomiast do istoty podniesionego zarzutu, którym było ograniczenie podmiotów wchodzących lub mogących wchodzić w skład Zespołu Interdyscyplinarnego do Spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie.

Powyższe uwagi skarżącego kasacyjnie nie świadczą jednak o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. lecz o tym, że skarżący kasacyjnie nie podziela dokonanej przez Sąd I instancji wykładni przepisów prawa materialnego. Tymczasem przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 26 listopada 2014r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r. sygn. akt III OSK 1478/21). Kwestionowanego zagadnienia skarżący kasacyjnie nie powiązał jednak z żadnym innym, konkretnym przepisem prawa materialnego.

Wobec powyższego podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut jakoby Sąd I instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak ustosunkowania do podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego poprzez ograniczenie w § 2 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2011 r. ocenić należało jako chybiony.

Trafny natomiast okazał się drugi z podniesionych przez Prokuratora zarzutów, wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. art. 9a ust. 4 i 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez ich błędną wykładnię.

Zgodnie art. 7 Konstytucji organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Z kolei stosownie do art. 94 Konstytucji organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Powyższą regułę potwierdza art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Skoro zatem akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2021 r. sygn. akt III OSK 4091/21).

W art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie wskazano, że Rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Natomiast w ust. 3 omawianego przepisu określono, że 3 w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej;

2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych;

3) Policji;

4) oświaty;

5) ochrony zdrowia;

6) organizacji pozarządowych.

W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także przedstawiciele Żandarmerii Wojskowej, jeżeli Żandarmeria Wojskowa złoży taki wniosek do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta w związku z zamieszkiwaniem na obszarze gminy żołnierza pełniącego czynną służbę wojskową (ust. 3a art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie).

W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą także kuratorzy sądowi (ust. 4 art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie).

W skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele podmiotów innych niż określone w ust. 3, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5 art. 9a ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie).

Przy czym w art. 9a ust. 8 ww. ustawy wskazano, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych między wójtem, burmistrzem albo prezydentem miasta a podmiotami, o których mowa w ust. 3, 3a lub 5.

Tymczasem w § 1 ust. 3 uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2011r. Nr [...] r. wskazano, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy K., a podmiotami których przedstawiciele wchodzą w jego skład. Z kolei w jej § 2 ust. 1 określono, że zespół powołuje Wójt Gminy K. w drodze zarządzenia określając jego skład. W skład Zespołu wchodzą przedstawiciele: jednostek organizacyjnych pomocy społecznej, Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, Policji, oświaty, organizacji pozarządowych, ochrony zdrowia, kuratorów sądowych.

Zestawienie treści ww. zapisów uchwały z treścią powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego wskazuję, że § 1 ust. 3 tej uchwały, jak słusznie zauważył Prokurator, modyfikuje ww. normy ustawowe. Z uchwały tej wynika bowiem, że Wójt zawiera porozumienia ze wszystkimi podmiotami, które wchodzą w skład zespołu. W skład zespołu wchodzą jednak także kuratorzy, którzy nie stanowią podmiotów, z którymi Wójt może zawierać przedmiotowe porozumienia (art. 9a ust. 8 w zw. z ust. 3 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie). Podstawy do dokonania modyfikacji ustawowej regulacji nie zawierał art. 9a ust. 15 u.p.p.r. (por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2021r. sygn. akt III OSK 4197/21). Rada Gminy nie miała zatem upoważnienia do modyfikacji normy ustawowej poprzez objęcie dyspozycją uchwalonego przepisu innych podmiotów niż wymienione w przepisie rangi ustawowej. Tym samym organ przekroczył w tym zakresie delegację ustawową.

Powyższej wykładni nie przeczy załączone przez organ do odpowiedzi na skargę "Stanowisko Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie sposobu powoływania kuratorów sądowych do uczestnictwa w zespołach interdyscyplinarnych", na które powołał się Sąd I instancji. Ze stanowiska tego także wynika, że brak jest przepisów statuujących obowiązek zawierania przez kuratorów sądowych (prezesów sądów rejonowych) przedmiotowych porozumień. W omawianym stanowisku wyjaśniono, że art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie pomija kuratorów sądowych, albowiem nie wskazuje podmiotów wymienionych w ust. 4, jako strony przedmiotowego porozumienia. W ocenie Ministerstwa Sprawiedliwości, w celu zapewnienia kuratorom sądowym uczestnictwa w pracach zespołu interdyscyplinarnego, w zupełności wystarczającym będzie zwrócenie się przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta do właściwego prezesa sądu rejonowego o wyznaczenie kuratora lub kierownika zespołu kuratorskiej służby sądowej do uczestnictwa w zespole. Jednocześnie, Ministerstwo Sprawiedliwości zwróciło uwagę, że obowiązujące przepisy nie zakazują zawierania takowych porozumień, a w sytuacji, gdyby strony uznały zawarcie porozumienia za celowe z punktu widzenia m.in. zacieśnienia współpracy w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, stroną porozumienia winien być prezes sądu rejonowego, a nie kurator sądowy lub też kierownik zespołu kuratorskiej służby sądowej.

Skarżący – jak sam wyjaśnił – nie kwestionuje możliwości zawarcia swego rodzaju porozumienia przez organ wykonawczy gminy, kwestionuje natomiast nałożenie konieczności zawarcia takiego porozumienia, a to jak już wyżej wskazano jest niedopuszczalne.

Zakwestionowany przepis uchwały Rady Gminy K. stanowi istotne naruszenie przepisów prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zaznaczyć należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nie znajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14; wyrok NSA z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15; wyrok NSA z dnia 6 października 2021 r. sygn. akt III OSK 3984/21).

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 147 § 1 i art. 193 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części i stwierdził nieważność § 1 ust. 3 Uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] marca 2011 r. Nr [...] (pkt 1 wyroku). W pozostałym zakresie, na postawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalono (pkt 2 wyroku).