Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 903/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R. P., S. P., E. P., Z. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Na podstawie umowy z [...] sierpnia 1978 r., zawartej stosownie do art. 6 ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64, ze zm.), S. P. sprzedała Państwu [...] – Przedsiębiorstwu P. Z. W. C. "C. E." niezabudowane działki nr [...] i 29/1. W akcie notarialnym zaznaczono, że strony okazały decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich w T. z [...] września 1975 r., wydaną w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów W. C. "C. E." w T. (§ 2 pkt b aktu notarialnego), a pełnomocnik Państwa [...] (...) oświadczył, że kupuje nieruchomość " z przeznaczeniem pod III Rozbudowę" (§ 3 aktu notarialnego).

P. z [...] grudnia 2000 r., skierowanym do P. T., S. P. wniosła o zwrot ww. nieruchomości podnosząc, że stwierdzono wygaśnięcie decyzji, w oparciu o którą zawarto ww. umowę z [...] sierpnia 1978 r. oraz, że nie doszło do III rozbudowy ZWCh "C. E.", a więc nieruchomość nie została wykorzystana na cel określony w umowie i stosownie do art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podlega zwrotowi.

Decyzją z [...] maja 2001 r. P. T. orzekł o zwrocie S. P. wywłaszczonych nieruchomości, jednocześnie orzekając o obowiązku zwrotu przez nią, zrewaloryzowanej kwoty odszkodowania, które otrzymała.

Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez [...] Związek Działkowców oraz M. T., decyzją z [...] sierpnia 2001 r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy wskazaną decyzję P. T..

Wskutek skargi [...] Związku Działkowców (Okręgowego Zarządu w T.) i M. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z 7 czerwca 2006 r. (sygn. akt. II SA/Gd 965/05) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] sierpnia 2001 r. jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2001 r.

W wyniku wyłączenia od udziału w postępowaniu P. T., sprawę w pierwszej instancji ponownie rozstrzygał Starosta T., który decyzją z dnia [...] września 2007 r. (nr [...]) odmówił "spadkobiercom poprzednich właścicieli" – R. P., S. P., E. P. i Z. K. zwrotu nieruchomości.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że z dokonanych przez niego ustaleń wynika, iż w przeważającej części zrealizowano cel wskazany w umowie z 1978 r., tj. III etap rozbudowy "E. " poprzez wzniesienie lub rozbudowę w latach 1978 – 1986 większości planowanych obiektów. Starosta stwierdził, że strefa ochronna, ustanowiona w celu neutralizacji szkodliwego oddziaływania zakładu, obejmuje pas drzew znajdujący się pomiędzy zakładem a ogródkami działkowymi w obrębie ul. M.. S.-C. oraz ogródki działkowe pomiędzy tą ulicą a Strugą T.. Zieleń na opisanym terenie, zdaniem Starosty, ma charakter izolacyjny ze względu na swą różnorodność (drzewa, krzewy, rośliny niskopienne) i faktyczne oddzielenie zakładu przemysłowego od osiedla mieszkaniowego. Organ I instancji zastrzegł przy tym, że do przedmiotu niniejszego postępowania nie zależy ocena, czy i w jakim zakresie w tym przypadku zostały spełnione wszelkie wymogi ekologiczne lokalizacji inwestycji. W opinii Starosty, nie można podzielić stanowiska strony, że przejęcie przedmiotowej nieruchomości pod III rozbudowę powinno skutkować wybudowaniem na niej obiektów zakładu. Inwestycja "III Rozbudowy" obejmuje bowiem zarówno budowę obiektów przemysłowych, towarzyszącej im infrastruktury, jak też usytuowanie strefy ochronnej.

Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Wojewoda decyzją z [...] stycznia 2008 r., nr [...] A-6/07, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Na skutek skargi wniesionej przez R. P., S. P., E. P. i Z. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z [...] czerwca 2008 r., sygn. II SA/Bd 248/08, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2007 r.

W uzasadnieniu Sąd wskazał m.in., że przy rozważaniu zbędności nieruchomości na cel określony w akcie wywłaszczenia (w przedmiotowej sprawie – w umowie) cel ten powinien być interpretowany ściśle. Wojewoda rozważając, jaki był cel wywłaszczenia, słusznie wziął pod uwagę nie tylko ogólnikowe wskazanie w umowie z [...] sierpnia 1978r., że nieruchomość jest nabywana "z przeznaczeniem pod III Rozbudowę", ale także analizował zapisy wskazanej w tej umowie decyzji z [...] września 1975 r. (nr [...]), wydanej w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów C. "C.-E.".

Analiza całości tej decyzji, tj. zarówno części tekstowej jak też graficznej, prowadzi do wniosku, że planowana rozbudowa nie miała polegać wyłącznie na wzniesieniu czy też rozbudowie obiektów budowlanych, ale także na wyznaczeniu i zagospodarowaniu strefy ochronnej. Zarówno o obiektach, jak też o strefie ochronnej mowa w części decyzji określającej warunki realizacji inwestycji. Z załącznika graficznego nr [...] do ww. decyzji (k. 132) wynika natomiast, że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach planowanej strefy ochronnej (por. załącznik nr [...] do decyzji).

Dalsza analiza decyzji z [...] września 1975 r., w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, prowadzić może jednak do odmiennych wniosków, niż sformułowane przez Wojewodę. Zatwierdzając ww. decyzją plan realizacyjny inwestycji polegającej na "III Rozbudowie", ówczesny organ administracji określił jednocześnie warunki realizacji inwestycji. W punkcie 4 owych "warunków" nałożono na inwestora obowiązki:

– przedstawienia, w terminie do [...] grudnia 1975 r., "do akceptacji", "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" oraz

– przedłożenia, w terminie do [...] czerwca 1976 r., "do zatwierdzenia" planu realizacyjnego strefy.

Określając "cel wywłaszczenia", nie można poprzestać na stwierdzeniu, że było nim pozyskanie terenu pod strefę ochronną. Ze wskazanych zapisów wynika, że ta strefa miała być zagospodarowana w ściśle określony sposób, tj. w taki, jaki miał być przewidziany w "koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej" i w "planie realizacyjnym" tej strefy. Ponadto, skoro organ wymagał przedłożenia "do akceptacji" i "do zatwierdzenia" ww. dokumentów, to znaczy, że tylko powyższe, ściśle wskazane dokumenty, "zaakceptowane" i "zatwierdzone" we wskazanych terminach, mogły określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zrealizowana). Dopiero łączne odczytanie treści decyzji z dnia [...] września 1975 r. oraz treści wskazanych dokumentów ("zaakceptowanych" i "zatwierdzonych" w odpowiednich terminach) pozwala na określenie "celu wywłaszczenia". Tymczasem w aktach kontrolowanej sprawy dokumentów tych brak.

Prowadząc postępowanie w celu ustalenia, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu należy mieć ponadto na uwadze, że jak wskazał NSA w wyroku z 28 grudnia1995 r., sygn. akt IV SA 735/94 (k. 122 akt adm.), stosownie do art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenia na budowę. Brak spełnienia tego warunku skutkowałoby stwierdzeniem, że decyzja określająca cel wywłaszczenia wygasła. Wygaśnięcie decyzji w takim przypadku należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Badając kwestię ewentualnego wygaśnięcia decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny trzeba mieć również na względzie, że decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej ma charakter deklaratoryjny. Brak wyraźnego rozstrzygnięcia (decyzji) w przedmiocie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, jak to miało miejsce odnośnie części decyzji z 18 września 1975 r. (por. decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 22 lutego 1994 r. – k. 119 akt adm.), nie oznacza, że skutek w postaci wygaśnięcia nie nastąpił. Okoliczność tę organ jest zatem zobowiązany uwzględnić z urzędu.

Za niezasadne Sąd uznał natomiast zarzuty skarżących odnośnie zgodności treści decyzji z [...] września 1975 r. z treścią planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego M. T. oraz z przepisami dotyczącymi usytuowania ówczesnych pracowniczych (obecnie "rodzinnych") ogródków działkowych. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do kwestionowania prawidłowości, tj. zgodności z prawem decyzji z [...] września 1975 r. Sąd podziela zapatrywanie organu, że tego typu ocena leży poza zakresem orzekania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Dopóty decyzja będąca podstawą określenia celu wywłaszczenia pozostaje w obrocie prawnym, tj. dopóki w wyniku postępowań nadzwyczajnych nie zostanie ona zmieniona lub nie zostanie stwierdzona jej nieważność, dopóty decyzja ta pozostaje punktem odniesienia dla organów w postępowaniu w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości odnośnie ustalenia, jaki był cel wywłaszczenia i czy nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia określony w decyzji.

Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r. i w przypadku ich odnalezienia, włączyć je do akt. Rozstrzygając sprawę organy powinny mieć na względzie ewentualne wygaśnięcie decyzji z [...] września 1975 r. w zakresie dotyczącym przedmiotowej nieruchomości oraz ewentualnie wskazać, czy i jakie zapadły decyzje modyfikujące treść decyzji z [...] września 1975 r.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta T., decyzją z [...] października 2016 r., nr [...].BA, odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu organ m.in. wskazał, że w sytuacji, gdy umowa zbycia nieruchomości w sposób jednoznaczny i wystarczający precyzuje cel nabycia nieruchomości, to w postępowaniu w sprawie zwrotu tej nieruchomości ustalenie tego celu na podstawie innych dowodów jest niedopuszczalne. Skoro decyzja wywłaszczeniowa, w tym wypadku - akt notarialny, wystarczająco precyzyjnie określa cel nabycia nieruchomości, to wydaje się, że powoływanie się na decyzję lokalizacyjną staje się zbędne, gdyż sama w sobie nie określa ona celu wywłaszczenia.

Inwestycja rozbudowy zakładów E. odbywała się wieloetapowo. W ramach III etapu rozbudowy bezspornie wybudowano kilkadziesiąt obiektów. Obiekty budowlane w liczbie kilkudziesięciu oraz cała infrastruktura fizycznie istnieje i mają one swoje określone oddziaływanie na środowisko naturalne, dlatego usytuowano je w terenie oddalonym od osiedli mieszkaniowych. Posadowienie obiektów w ramach III rozbudowy E. spowodowało konieczność zapewnienia im strefy ochronnej, neutralizującej szkodliwość oddziaływania zakładu.

Oddzielną kwestią było zbadanie, czy strefa ochronna została zagospodarowana zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem. Wyjaśnieniu tej kwestii posłużyła opinia niezależnego eksperta wykonana na zlecenie organu. Autor analizuje ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego przed i po wykupie przedmiotowej nieruchomości. Przed wykupem nieruchomości, teren w ustaleniach planistycznych obejmował pracownicze ogrody działkowe oraz zieleń izolacyjną. Aktualnie dla terenu przewiduje się przeznaczenie podstawowe ogrody działkowe oraz przeznaczenie dopuszczalne: obiekty małej architektury, drogi wewnętrzne, parkingi oraz urządzenia infrastruktury technicznej. Teren porośnięty jest zróżnicowaną co do rodzaju i wysokości roślinnością upraw ogrodniczych, uzupełnionych ozdobnymi krzewami i drzewami owocowymi. W ramach III Rozbudowy na przestrzeni ok. 10 lat, do 1983 r. powstały 33 obiekty technologiczne i infrastrukturalne z 41 planowanych. Ekspertyza jednoznacznie też stwierdza, że inwestor, choć z opóźnieniem, wywiązał się również z obowiązków dotyczących zagospodarowania strefy ochronnej. Dnia [...] maja 1976 r. wydano decyzję zatwierdzającą ZTE planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej [...]. Decyzją z [...] września 1977 r., [...], zatwierdzono ogólny plan realizacyjny zagospodarowania terenu strefy ochronnej.

Z ekspertyzy wynika, że "Zgodnie z warunkami decyzji, sposób zagospodarowania strefy zielenią uzgodniono z Przedsiębiorstwem Zieleni w T., które w swojej opinii wskazało na potrzebę doboru gatunków wg warunków glebowych i siedliskowych, a także zleciło, jakich gatunków nie należy stosować." "Niezależnie od ogólnego planu realizacyjnego zagospodarowania strefy ochronnej, dla części terenu strefy opracowany został plan realizacyjny. Plan ten przewidywał na terenie strefy ochronnej ZWCh kompleksy pracowniczych ogrodów działkowych". Plan realizacyjny jest częściowo niezgodny z planem ogólnym zagospodarowania strefy, a ponadto "Decyzja WDRMiOW z [...].09.1977 r. w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego zagospodarowania strefy ochronnej ZWCh C. E. wynikająca wprost ze zobowiązań nałożonych pierwotną decyzją dot. III rozbudowy ZWCh C. E. utraciła ważność na mocy decyzji Wydziału Gospodarki Przestrzennej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego w T. z [...] marca 1984r. Częściowa niezgodność planu realizacyjnego z planem ogólnym zagospodarowania strefy nie dotyczy jednak w żadnym razie terenu obejmującego działki będące przedmiotem niniejszego postępowania. Część analizowanego obszaru strefy teren B - dz. 172/1, 173/1,163/1, 175,174, 164/1 została zagospodarowana zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym zagospodarowania strefy ochronnej. Ponadto zwrócić uwagę należy na fakt, że pierwotna decyzja dot. III rozbudowy E. utraciła ważność dopiero po kilkunastu latach, kiedy zrealizowano większość obiektów budowlanych i dokonano zagospodarowania strefy zgodnie z ówcześnie obowiązującym prawem."

Następnie organ dokonał analizy zebranej w sprawie dokumentacji stwierdzając, że podstawowym dokumentem jest akt notarialny z [...] sierpnia 1978 r., w którym stwierdza się, iż nieruchomość zostaje przejęta pod III etap rozbudowy E.. Powołuje się on na decyzję z [...].09.1975 r., wydaną w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania rozbudowy. W aktach znajduje się też decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z 1974 r. dot. budowy wytwórni J. Poliestrowego w ramach III etapu rozbudowy. Teczka o roboczej nazwie "II i III rozbudowa - kubatury budynków" zawiera opracowanie zagospodarowania terenu dla obiektu E. III z [...] grudnia 1975 r. Wśród załączników mapowych teczki znajduje się Realizacyjny Plan Zagospodarowania Przestrzennego Strefy Ochronnej ZWCH, na którym widnieje data [...] lipca 1977 r. Z kolei decyzja z [...] czerwca 1977 r. zatwierdza realizacyjny plan zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów działkowych przy ul. [...] w T. zgodnie z planem ogólnym miasta T.. Na uwagę zasługuje również przygotowany przez Miejski Zespół Usług Projektowych plan zagospodarowania pracowniczego ogrodu działkowego datowany na maj 1977 r. Z tych dokumentów niezbicie wynika, że III etap rozbudowy E. realizowano poprzez tworzenie infrastruktury przemysłowej jak i strefy ochronnej. Dalsze decyzje, które korygują sposób urządzenia strefy ochronnej, w istocie potwierdzają sposób realizacji inwestycji i celowość przejęcia gruntów pod strefę ochronną. Decyzja Wojewódzkiego Biura Planowania Przestrzennego z [...] marca 1981 r., [...], tak między innymi uzasadnia utrzymanie w mocy decyzji Urzędu M. nakazującej likwidację pracowniczych ogrodów działkowych: "samowolnie zrealizowane ogrody działkowe uniemożliwiają realizację ustaleń planu zagospodarowania strefy, który na tych terenach przewidywał urządzenie wysokiej zieleni ochronnej o konstrukcji zwartej i ażurowej. Brak takiej izolacji naraża mieszkańców osiedla Rubinkowo na bezpośrednią uciążliwość zakładu." W aktach sprawy znajduje się również decyzja [...] z [...] marca 1984 r., na podstawie której traci ważność dotychczasowa decyzja ustanawiająca strefę ochronną E., a ustala się i zatwierdza strefę z granicami oznaczonymi kolorem czerwonym na planszy A-76/82/I/P-3/8/2-00, która z załącznikami stanowi integralną część decyzji. Jak wynika z decyzji, zmiany zagospodarowania dotyczą sektora południowo wschodniego, a więc terenu na którym częściowo położone są ogródki działkowe. Należy jednak pamiętać, że przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło kilka lat wcześniej, kiedy obowiązywały inne przepisy w zakresie urządzenia strefy. Tym niemniej opinia eksperta wykazuje jednoznacznie, że plan realizacyjny w zakresie usytuowania ogródków działkowych jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania strefy. Zmiana w zakresie ustanowienia strefy ochronnej nie dotyczyła wielkości strefy, ale jedynie sposobu zagospodarowania. Według bowiem zarządzenia Prezesa CUGW z [...] maja 1967 r. (Mon. Pol. Nr [...], poz. 152), w sprawie szerokości stref ochronnych, ustanowionych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczeniami, zakłady produkujące włókno poliestrowe zaliczają się do II klasy, dla której szerokość strefy wynosi 500 m, co oznacza, że z całą pewnością obejmuje teren ogródków działkowych.

Od powyższej decyzji Starosty [...], odwołanie złożyli R. P., S. P., E. P. i Z. K..

Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] stycznia 2017 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 9a oraz art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 oraz art. 216 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. u.g.n oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 – dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że terminy na przedłożenie dokumentów szczegółowych dotyczących strefy, tj. planu zagospodarowania i planu realizacyjnego, wynikały z deklaracji samego inwestora, a skutki przekroczenia tych terminów, co niewątpliwie miało miejsce, w ocenie ówczesnej Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich sprowadzały się do opóźnienia całej inwestycji. W żadnym wypadku nie wskazywano na konieczność pozyskiwania nowej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia planu realizacyjnego III rozbudowy, a więc inwestycja ta, a w tym i strefa ochronna, cały czas realizowana była na podstawie decyzji z [...] września 1975 r. Ponadto, w przedmiocie uszczegółowienia spraw związanych ze strefą ochronną, wydano decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] maja 1976 r., znak: [...], w sprawie "zagospodarowania strefy ochronnej ZWCH C. - E. i oczyszczalni ścieków" oraz decyzję Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] września 1977r., znak: [...], w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh C. E..

Następnie organ wskazał, że inwestor w dniu [...] września 1976 r. wystąpił o informację o terenie w sprawie lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych. W odpowiedzi, Wojewódzka Dyrekcja Rozbudowy Miast i O. Wiejskich [...] września 1976 r. wydała żądaną informację. Zdaniem organu dla przedmiotowego postępowania w kontekście zrealizowania celu wywłaszczenia, istotne są ustalenia dotyczące pierwotnego sposobu zagospodarowania strefy ochronnej. Zgodnie z powołanymi powyżej dokumentami strefa ta miała zostać zagospodarowana m.in. poprzez ulokowanie tam ogródków działkowych. Ponadto, wskazywano na ulokowanie zespołów wysokiej zieleni izolacyjnej. Z akt sprawy wynika, że wyznaczona strefa ochrony w swoim pierwotnym okresie funkcjonowania została właśnie w taki sposób urządzona, a więc zgodnie z ustalonym celem wywłaszczenia.

Dalej organ wskazał na opinię biegłego w przedmiocie stanu zagospodarowania terenu objętego wnioskiem o zwrot, w świetle decyzji z [...] września 1975 r. w sprawie zatwierdzenia Planu zagospodarowania III Rozbudowy Zakładów C. "C.-E.". We wnioskach wskazanej opinii podano, że cel III rozbudowy określony w decyzji z 18 wrzesnia1975 r. został osiągnięty, co skutkowało wzrostem emisji zanieczyszczeń technologicznych, uzasadniających potrzebę zagospodarowania wyznaczonej strefy ochronnej, skorelowany z kolejnymi fazami rozbudowy. Dalej zaznaczono, że z analizy dokumentów oraz wizji w terenie wynika, iż cel wykupu gruntów pod strefę ochronną w ramach III rozbudowy został osiągnięty, ponieważ w okresie budowy obiektów technologicznych prowadzono sukcesywnie prace przy zagospodarowaniu strefy polegające, zgodnie z wówczas obowiązującym prawem, na "zakrzewianiu i zadrzewianiu", przy dopuszczeniu istnienia ogrodów działkowych jako formy "uprawy roślin".

Skargę na powyższą decyzję złożyli R. P., S. P., E. P. i Z. K..

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z 11 października 2017r. II SA/Bd 424/17 uchylił decyzje organów I i II instancji. Wskazał, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W związku z powyższym, niewątpliwie Sąd jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Bd 248/08.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem organu co do braku związania treścią ww. wyroku na skutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, w którym wskazano, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Sąd wskazał, że Wyrok Trybunału stanowi wyrażenie pewnej ogólnej zasady, natomiast nie można go przekładać, tak jak to uczynił organ, wprost do niniejszej sprawy. Przede wszystkim bowiem w analizowanej sprawie w ogóle nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym cytowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma żadnego zastosowania w niniejszej sprawie.

Sąd wyraził stanowisko, że organ dokonując odmiennej od WSA w Bydgoszczy interpretacji art. 21 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., naruszył przepis art. 153 p.p.s.a. W szczególności nowe dokumenty, które pojawiły się w toku dalszego postępowania, nie mogą dezawuować poglądu zawartego w wyroku WSA w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r.

Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę zebrany materiał dowodowy, w tym w szczególności pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich w T. z [...] stycznia 1976 r., nie ulega wątpliwości, że nie została do [...] grudnia 1975 r. przedłożona do akceptacji koncepcja zagospodarowania strefy ochronnej, a także w dalszej kolejności, tj. do [...] czerwca 1976 r. nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy ochronnej. Tylko przedłożenie tych dokumentów mogłoby skutkować odstąpieniem od ww. poglądu zaprezentowanego przez WSA w Bydgoszczy w cyt. wyroku. Biorąc pod uwagę tylko powyższe stwierdzono, że doszło do wygaśnięcia decyzji z [...] września 1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania III rozbudowy, co należy uznać za stan równoznaczny ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w tym przypadku, konkretnie określony w umowie sprzedaży z 28 sierpnia1978 r.). Już tylko z tego powodu, zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji winny ulec uchyleniu, gdyż stosowanie do art. 136 ust. 3 zd. 1 u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przechodząc natomiast do analizy kwestii związanej z realizacją celu wywłaszczenia Sąd stwierdził, że zebrany materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, iż cel ten nie został osiągniętym tj. nie powstała strefa ochronna. Najogólniej rzecz ujmując, nie można uznać za strefę ochronną ogrodów działkowych. Z samej definicji, strefa ochronna ma służyć zmniejszeniu ilości (lub likwidacji) zanieczyszczeń emitowanych przez zakład, w celu ochrony środowiska, w tym zdrowia ludzi. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organy stwierdziły, że w strefie ochronnej mogą przebywać ludzie i to przez dłuższy okres czasu (wielu użytkowników ogrodów działkowych przebywa na ich terenie przez cały okres letni, a nawet dłużej).

Zgodnie z ustawą z 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 14 poz. 87), w celu ochrony otoczenia przed zanieczyszczaniem powietrza atmosferycznego przez zakłady, mogła być ustanowiona strefa ochronna (art. 6 ust. 1). W oparciu o tę ustawę wydano rozporządzenie Rady Ministrów z 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz. U. Nr 15 poz. 66), z którego § 3 wynika, że: "1. Zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polega na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu. 2. Na terenie strefy ochronnej nie mogą być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu." Z przepisów tych wprost wynika, że w strefie ochronnej nie mogły być lokalizowane ogrody działkowe, które niewątpliwie są przeznaczone do stałego przebywania ludzi, a nie są związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Również kolejne, później wydawane przepisy dotyczące problematyki strefy ochronnej nie pozwalały na przebywanie w niej ludzi. Jak stanowią bowiem § 6 i § 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie zasad tworzenia i zagospodarowania stref ochronnych (Dz. U. Nr 24 poz. 92): "§ 6.1 Na terenie strefy ochronnej zabroniona jest budowa domów mieszkalnych, wypoczynkowych, budynków użyteczności publicznej i innych obiektów budowlanych przeznaczonych na stały pobyt ludzi, a nie związanych z działalnością podstawową wykonywaną w obiektach budowlanych lub na terenie nieruchomości, dla których wyznacza się strefę ochronną, oraz lokalizacja pracowniczych ogrodów działkowych, urządzeń sportowych i rekreacyjnych. 2. Organ właściwy do ustanowienia strefy może dopuścić na czas oznaczony pozostawienie na terenie strefy ochronnej obiektów, o których mowa w ust. 1, jeżeli obiekty te istniały w czasie ustanawiania strefy i nie ma zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. § 7. Strefy ochronne należy zagospodarować przede wszystkim przez ich zalesienie, zadrzewienie, zakrzewienie, budowę lub instalowanie urządzeń zabezpieczających przed szkodliwym oddziaływaniem."

Z zapisu § 6 ust. 2 nie można przy tym w żaden sposób wnioskować, że ogrody działkowe mogły pozostać na terenie strefy ochronnej, ponieważ były one tam posadowione niezgodnie z już wcześniej obowiązującymi przepisami, a ponadto brak jest jakichkolwiek ustaleń, że przebywanie na jej terenie nie stanowiło zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi. Niewątpliwie zabudowa w postaci ogrodów działkowych nie spełnia wymogów stawianych przez § 7 cyt. rozporządzenia.

Sąd zatem stwierdził, że z dowodów zebranych w sprawie w żaden sposób nie można wywnioskować, iż strefa ochronna mogła być zabudowana ogrodami działkowymi, ponieważ stanowi to ewidentne sprzeniewierzenie się celowi powstawania takich stref, w których co do zasady nie mogą przebywać ludzie. Zatem w dacie zawierania umowy dotyczącej sprzedaży spornej nieruchomości, sprzedaż ta nie mogła, w świetle cytowanych wcześniej przepisów, mieć na celu realizacji na ich terenie budowy ogrodów działkowych, ponieważ stanowiłoby to ich ewidentne naruszenie przepisów. Poza tym, również dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie pozostawiają wątpliwości co do pierwotnego celu sprzedaży nieruchomości, tj., że nie obejmował on budowy ogrodów działkowych.

Sąd wskazał, że z decyzji z 18 września1975 r. dotyczącej zatwierdzenia planu zagospodarowania III rozbudowy wynika, że inwestor winien przedstawić do akceptacji koncepcję zagospodarowania strefy ochronnej do [...] grudnia 1975 r., a do [...] czerwca 1976 r. do zatwierdzenia plan realizacyjny strefy. Odnosząc się zaleceń wynikających z wyroku z WSA w Bydgoszczy z 23 czerwca 2008 r., treść zawartej umowy winna być rozpatrywana m.in. w kontekście tego dokumentu. Bezspornie w aktach brak jest dowodów potwierdzających dostosowanie się do zaleceń wynikających z ww. decyzji, co również wynika z tego, że w tym okresie prawo do dysponowania nieruchomością miała jego ówczesna właścicielka, która sprzedała ją dopiero w 1978 r.

Z treści informacji o terenie z 30 września1976 r. wynika, że teren mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe. W aktach brak jest natomiast dowodów potwierdzających, że został spełniony jakikolwiek z warunków wymienionych w ww. informacji, a to chociażby z tego powodu, na co słusznie zwrócili uwagę skarżący, że Skarb Państwa nie dysponował w tym okresie prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Z tego samego powodu nie stanowią dowodu na poparcie stanowiska organu, opis techniczny i plan realizacyjny z maja 1977 r., ponieważ również pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości.

Przedmiotowa nieruchomość nie mogła być przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, w tym ogrody działkowe. Do miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975 r. odnosi się decyzja z [...] maja 1976 r. dotycząca zagospodarowania strefy ochronnej, a więc wprost wynika z tego, że biorąc pod uwagę treść planu, nie było możliwości lokalizowania na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych.

Podkreślenia wymaga, że również z kolejnego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1986 r. obowiązującego od 1986 r. wynika, iż przedmiotowa nieruchomość znajduje się w całości na terenie oznaczonym jako M.14 ZP – "Zieleń o charakterze izolacyjnym w strefie uciążliwości przemysłu. Należy wprowadzić intensywne zadrzewienia zielenią wysoką zwartą. Sukcesywna likwidacja obiektów niezgodnych z koncepcją zagospodarowania przestrzennego strefy ochronnej E..

Decyzją z [...] września 1977r. dokonano zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej, jednak w aktach sprawy brak jest wymienionego w niej załącznika nr [...] stanowiącego plan realizacyjny. Z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy Rubinkowo od szkodliwych oddziaływań zakładu. W żaden zatem sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych.

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2019r., sygn. akt I OSK 2211/18, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z 11 października 2017r. sygn. akt II SA/Bd 424/17.

NSA zgodził się z Sądem pierwszej instancji, że po wydaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyroku z 23 czerwca 2008 r. w sprawie II SA/Bd 248/08 nie zmienił się stan prawny. Wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok z 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11 nie spowodował bowiem zmiany przepisów prawa dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. W wyroku tym jedynie orzeczono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ i Sąd może odstąpić od wyrażonej oceny prawnej w przypadku zmiany stanu faktycznego sprawy. W toku bowiem ponownego rozpoznania sprawy, organ administracyjny może uwzględnić nowe fakty i dowody, których strona nie mogła powołać w toku poprzedniego postępowania lub jeśli potrzeba ich powołania wynikła później.

Organ wykonując wskazania zawarte w wyroku z 23 czerwca 2008 r., o sygn. akt II SA/Bd 248/08, zgromadził dodatkowe dowody.

Tymi nowymi dowodami są:

- decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] maja 1976 r., [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej ZWCh C.-E. i oczyszczalni ścieków;

- decyzja Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] września 1977r., znak: [...] zatwierdzająca plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh C.-E. oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków;

- pismo Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] stycznia 1976 r., [...] adresowane do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "C., w którym przypomina się, że w dniu [...] grudnia 1975 r. minął termin do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej.

- opinia biegłego W. T..

Wyżej wskazane dowody, nieznane Sądowi wydającemu wyrok z [...] czerwca 2008r., niewątpliwie wskazują na zmianę stanu faktycznego sprawy. Powyższe prowadzi do uznania, że doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie dokonał bowiem oceny, czy dołączone do akt przez organ, wyżej wskazane decyzje, pozwalają na stwierdzenie, że dopuszczalna była lokalizacja w strefie ochronnej pracowniczych ogródków działkowych. Sąd meriti nie przeprowadził pełnej analizy stanu faktycznego i nie wskazał, czy ogródki działkowe zostały posadowione w strefie ochronnej, czy zostały one zrealizowane na działkach będących przedmiotem zwrotu, a jeżeli tak to w jakim terminie je utworzono.

NSA stwierdził, że w wyroku z [...] czerwca 2008 r. Sąd nie dokonał wiążącej wykładni charakteru terminów wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r., w pkt 4 warunków realizacji inwestycji (czy są to terminy prawa materialnego, czy procesowego). Nie przesądził także jaki będzie skutek wydania decyzji w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej i zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, po upływie powyższych terminów. Wskazał jedynie, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r.

Jak podkreślił NSA, podstawowy podział terminów na gruncie prawa to podział na terminy materialne i terminy procesowe, zaś zasadniczym kryterium tego podziału jest sfera prawna, w której realizują się skutki prawne, związane z tym terminem. Jeżeli termin (jego niezachowanie) ma wpływ na sytuację materialnoprawną podmiotu, którego dotyczy, przez to, że np. powoduje wygaśnięcie lub ograniczenie jego praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym, to mamy do czynienia z terminem materialnym. Z kolei terminy procesowe (instrukcyjne) są terminami dotyczącymi czynności procesowych, podejmowanych przez podmioty postępowania administracyjnego (sądowego), w celu wywołania określonych skutków dla tego postępowania (procesu).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że powyższe terminy mają charakter instrukcyjny. W decyzji z [...] września 1975 r. nie określono bowiem, że upływ terminów, określonych w punkcie 4 decyzji, spowoduje wystąpienie skutków wskazanych wyżej. Tak też terminy te były traktowane przez strony, a co wynika z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] stycznia 1976 r., [...]. Dlatego kategorycznie twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] września 1975 r. wygasła jest nieprawidłowe. Konsekwencją powyższej oceny jest konieczność uwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji wyżej opisanych dokumentów, przedłożonych dla wykazania spełnienia warunków przewidzianych w decyzji z [...] września 1975 r.

W zaskarżonym wyroku wskazano, iż w aktach sprawy brak załącznika nr [...] do decyzji z [...] września 1977 r. zatwierdzającej ogólny plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, a z uzasadnienia decyzji wynika, że jej celem była skuteczna ochrona dzielnicy Rubinkowo od szkodliwych oddziaływań zakładu. Zatem w żaden sposób nie można wywieść z niej możliwości posadowienia na przedmiotowym terenie ogrodów działkowych. Tymczasem z przedłożonego Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu załącznika graficznego nr [...], do wyżej wskazanej decyzji, w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że na terenie strefy ochronnej mogą być realizowane ogródki działkowe. Dokument ten nie został objęty analizą Sądu pierwszej instancji, co należy uczynić przy ponownym rozpoznania sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem sporu jest ustalenie, czy działki wymienione w umowie z dnia [...].08.1978r., zostały przeznaczone na cel wywłaszczenia w niej wskazany, uwzględniając ocenę prawną przedstawioną w wyroku NSA. NSA podzielił stanowisko WSA, że w związku z wyrokiem TK nie doszło do zmiany stanu prawnego lecz wskutek zgromadzenia dodatkowych dowodów, nieznanych Sądowi wydającemu wyrok z 23 czerwca 2008 r., konieczna jest ponowna ocena stanu faktycznego sprawy.

Uznając, że sporne działki zostały przeznaczone na cel wywłaszczenia, zasadnicze znaczenie ma ustalenie, czy w zaistniałych warunkach, spełnione zostały przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ulokowanego w 6 rozdziale dział III u.g.n., poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Jak stanowi ust. 6, przepisy ust. 3-3b stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3.

Zgodnie zaś z brzmieniem art. 137 ust. 1 u.g.n., nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (pkt 2). W myśl art. 137 ust. 2 u.g.n., jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n. konieczne zatem jest ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, przy czym nie ma istotnego znaczenia jaki jest aktualny stan zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości. W orzecznictwie wskazuje się, że ustalenie celu wywłaszczenia co do zasady następuje poprzez przywołanie celu, jaki podano w decyzji wywłaszczeniowej. W rozpoznawanej sprawie strony zawarły umowę, stąd ona stanowi przedmiot analizy. Zgodzić się należy ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku I OSK 667/18 z dnia 13 listopada 2019r. (opublikowanym w CBOIS) , że nie jest rolą sądu ocena, czy przyjęty w umowie cel wywłaszczenia był możliwy do zrealizowania. Prowadziłoby to bowiem do nieuprawnionego badania przez sąd administracyjny umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktu notarialnego.

Podaną w akcie podstawą wywłaszczenia był art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 i z 1982r., Nr 11, poz. 79). Przepis ten stanowi, że "ubiegający się o wywłaszczenie" obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości". Strony skorzystały z tej procedury.

Zgodnie z art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie [m.in.] art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości

Wskazanie w przepisie art. 216 ust. 1 u.g.n., że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oznacza, że dopuszcza się pewne modyfikacje, jeżeli nie co do samego brzmienia normy prawnej wywodzonej z danego przepisu to z pewnością do określenia szczegółowości kwestii normowanych tym przepisem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 21 marca 2013 r. II SA/Ke 119/13). W przeszłości akt wywłaszczenia nie odpowiadał aktualnie obowiązującym standardom. Nie można więc w ocenie sądu do stanów faktycznych zaistniałych w innym porządku prawnym stosować wprost aktualnych uregulowań w zakresie takich pojęć jak cel wywłaszczenia. Interpretacja tego pojęcia (cel wywłaszczenia) musi uwzględniać fakt, że w dacie dokonania wywłaszczenia, z którym wiąże się niniejsze postępowanie i co wynikało z ówcześnie obowiązujących przepisów i praktyki, cel wywłaszczenia nie musiał być precyzyjnie określony a podmioty przejmujące na własność nieruchomości nie były ograniczone czasowo w realizacji tego celu. Często kwestie - co konkretnie miało być realizowane na danym obszarze wywłaszczonym, określane było już po wywłaszczeniu w planach realizacyjnych

Jak wskazuje się w orzecznictwie - wymagania odnośnie do szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane przy jej kontroli proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonania rzeczonej kontroli (wyrok NSA z dnia 18.12.2014 r., sygn. akt I OSK 1417/13). Inaczej mówiąc, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności.

Na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości istotne jest dokonanie ustaleń i obiektywna ocena okoliczności, jakiemu celowi miało służyć pozbawienie prawa własności wywłaszczanej nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie, podstawą do pozbawienia prawa własności była umowa z [...] sierpnia 1978r., w której powołano art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W umowie tej zaznaczono również, że okazano decyzję z [...] września 1975r.

Z decyzji z [...].09.1975 r. (k. 17-18 akt adm.) dotyczącej zatwierdzenia planu zagospodarowania III rozbudowy wynika, że inwestor winien przedstawić do akceptacji koncepcję zagospodarowania strefy ochronnej do [...].12.1975 r., a do [...].06.1976 r., do zatwierdzenia plan realizacyjny strefy. Nie określono jednak w umowie jakie skutki spowoduje naruszenie tych terminów. Wskazane dokumenty mogły jednak określić, co ma się znajdować w strefie ochronnej (w jaki sposób ma być ona zagospodarowana). W toku prowadzonego postępowania problemem okazał się jednak termin wykonania zapisów decyzji z [...] września 1975r.w odniesieniu do wymienionych dokumentów.

Niewątpliwie ustalone terminy minęły ale nie wywołały one oczekiwanych przez skarżących skutków. Do stycznia 1976r nie został złożony do akceptacji plan zagospodarowania strefy ochronnej, co wynika wprost z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] stycznia 1976 r., [...], adresowanego do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "C. , przypominającego o upływie terminu - [...] grudnia 1975r., wynikającego z decyzji z 18. 09. 1975r.( zatwierdzającej plan zagospodarowania III rozbudowy ZWCh "C.-E.") o konieczności akceptacji koncepcji planu zagospodarowania strefy ochronnej.

NSA w wyroku z [...] lipca 2019r. sygn. akt I OSK 2211/18 wskazał, że w wyroku z [...] czerwca 2008 r. Sąd nie dokonał wiążącej wykładni charakteru terminów wskazanych w decyzji z [...] września 1975 r., w pkt 4 warunków realizacji inwestycji (czy są to terminy prawa materialnego, czy procesowego). Nie przesądził także jaki będzie skutek wydania decyzji w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej i zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, po upływie powyższych terminów. Wskazał jedynie, że w ponownym postępowaniu organy powinny w szczególności zbadać, czy zostały wydane decyzje, o których mowa w pkt 4 decyzji z [...] września 1975 r.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził jednak, że powyższe terminy mają charakter instrukcyjny. NSA stwierdził, że nie doszło do wygaśnięcia decyzji z [...].09.1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania III rozbudowy, tym samym nie można uznać, że a priori mamy do czynienia ze stanem równoznacznym ze zbędnością nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu zaznaczając, że w umowie sprzedaży z [...].08.1978r. konkretnie określono cel wywłaszczenia. Sąd zaznaczył, że w decyzji z [...] września 1975 r. nie określono natomiast, że upływ terminów, wymienionych w punkcie 4 decyzji, spowoduje wygaśnięcie decyzji i wystąpienie skutków w postaci zasadności żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Tak też terminy te były traktowane przez strony, co wynika z pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z [...] stycznia 1976 r., [...]. Jak podkreślił jednak NSA, w piśmie tym, wskazuje się także m.in., że opóźnienie w dostarczeniu do akceptacji powyższych dokumentów spowoduje przesunięcie terminu wykonania założeń techniczno-ekonomicznych, co w konsekwencji opóźni przystąpienie do wykonania robót urządzenia strefy. To natomiast wskazuje, że określone terminy nie wywołały skutku w postaci wygaśnięcia decyzji. Zauważono, że przy opieszałej realizacji warunków decyzji zatwierdzającej dojdzie niewątpliwie do sytuacji, w której trudno będzie inwestorowi przekazać budowlane obiekty do użytkowania ( k. 586). Wskazano także, że wszystkie obiekty budowane w ramach III rozbudowy wymagać będą pozwolenia na użytkowanie, które uwarunkowuje się zaawansowaniem prac związanych z realizacją zagospodarowania strefy ochronnej.

Dlatego jak stwierdził NSA, kategoryczne twierdzenie Sądu pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] września 1975 r. wygasła jest nieprawidłowe. Tym samym fakt, że nie została do [...].12.1975 r. przedłożona do akceptacji koncepcja zagospodarowania strefy ochronnej, a także w dalszej kolejności, tj. do [...] czerwca 1976r. nie przedłożono do zatwierdzenia planu realizacyjnego strefy ochronnej nie oznacza, że doszło do zniweczenia określenia celu wywłaszczenia.

W tym kontekście należy więc ocenić skutek wydania decyzji w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej i zatwierdzającej plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej, po upływie powyższych terminów. W konsekwencji, konieczne stało się uwzględnienie opisanych przez NSA dokumentów, przedłożonych dla wykazania spełnienia warunków przewidzianych w decyzji z [...] września 1975 r.

NSA w szczególności zwrócił uwagę na konieczność oceny następujących dokumentów:

- decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] maja 1976r., [...] w sprawie zagospodarowania strefy ochronnej ZWCh C.-E. i oczyszczalni ścieków;

- decyzji Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] września 1977r., znak: [...] zatwierdzającą plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej ZWCh C.-E. oraz Zakładowej Oczyszczalni Ścieków;

- pisma Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i O. Wiejskich z dnia [...] stycznia 1976 r., [...] adresowanego do Biura Projektowania i Realizacji Inwestycji "C., w którym przypomina się, że w dniu [...] grudnia 1975 r. minął termin do akceptacji planu zagospodarowania strefy ochronnej.

- opinii biegłego W. T..

Okolicznością bezsporną jest, że na spornym terenie obowiązywał ogólny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z 1975 r., zatwierdzony zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...].03.1976 r. (k. 542 akt adm.) i na tym terenie w części obejmującej strefę ochronną znajdowały się działki poprzedniczki prawnej skarżących.

Fakt realizacji strefy ochronnej wynika z szeregu dokumentów m.in. treści decyzji z [...].05.1976 r. Nr [...] dotyczącej zagospodarowania strefy ochronnej. Decyzja z [...].05.1976 r. Nr [...] odnosi się do miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975r., zatem można ją potraktować jako spełnienie warunku przedstawienia do akceptacji koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej.

Jednocześnie, z treści informacji o terenie z [...].09.1976 r. ( w zw. z wnioskiem inwestora o lokalizację pracowniczych ogrodów działkowych)(k. 13-14 akt adm.) wynika, że teren mógł być przeznaczony pod ogrody działkowe i jest zgodny z zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody z [...].03.1975r. ogólnym planem na cele lokalizacji pracowniczych ogrodów działkowych. Także w zał. nr [...] do informacji o terenie z [...].09.1976 r. zaznaczono, że zgodnie z projektem zagospodarowania przestrzennego terenu strefy ochronnej E., teren przeznaczony jest pod pracownicze ogrody działkowe (k. 580 i 582). Oznacza to w ocenie Sądu, brak sprzeczności między określonym celem wywłaszczenia, a sposobem zagospodarowania spornego terenu, gdyż w ramach III rozbudowy przewidziano strefę ochronną, a ta zgodnie z aktem planistycznym miała realizować kombinowaną funkcję zagospodarowania- pracowniczych ogrodów działkowych i zieleni izolacyjnej.

Sąd w poprzednim wyroku prezentował pogląd, że w aktach brak jest dowodów potwierdzających, że został spełniony jakikolwiek z warunków wymienionych w ww. informacji, gdyż Skarb Państwa nie dysponował w tym okresie prawem do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Z tego samego powodu nie stanowią dowodu na poparcie stanowiska organu opis techniczny i plan realizacyjny z maja 1977 r. (k. 15-16 akt adm.), ponieważ również pochodzą one sprzed daty sprzedaży nieruchomości.

Sąd nie podziela tego stanowiska, gdyż do wydania decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie było konieczne wykazanie się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością i nie chodzi o spełnienie warunków na dzień zapytania lecz o możliwość realizacji w ramach III rozbudowy, ogrodów działkowych w strefie ochronnej. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości należy badać fakt realizacji celu wywłaszczenia a nie prawo do określenia tego celu.

Dla realizacji celu wywłaszczenia w poprzednim porządku prawnym nie było ograniczenia czasowego a nawet obecna regulacja zakłada możliwość realizacji celu wywłaszczenia w określonej perspektywie czasowej, zatem zarzut o braku faktycznej możliwości realizacji celu na dzień podpisania umowy nie jest przesądzający dla oceny czy możliwe było wywłaszczenie z tego powodu zwłaszcza, że w postępowaniu o zwrot jak wskazano nie należy oceniać czy istniała możliwość wywłaszczenia a tylko czy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Z pisma z [...].09.1977 r. (k. 575 akt adm.) wynika, że Urząd Wojewódzki pozytywnie zaopiniował plan zagospodarowania strefy ochronnej, podkreślając równocześnie, iż należy dokonywać sukcesywnego wywłaszczania i likwidacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej na jej terenie, dążąc do maksymalnego nasycenia zielenią o działaniu ochronnym terenów zakładów od strony wschodniej. Taka treść decyzji nie świadczy o bezwzględnej przeszkodzie do zagospodarowania terenu ochronnego ogrodami działkowymi.

Decyzją z [...].09.1977 r. (k. 222 akt adm.), zatwierdzono ogólny plan zagospodarowania terenu strefy ochronnej. Jednocześnie zobowiązano inwestora do terminowego i równoległego z procesem realizacji III rozbudowy zakładów, przeprowadzenia procesu związanego z wykupem terenów objętych zasięgiem strefy ochronnej oraz realizacji robót związanych z zagospodarowaniem terenu. Z uzasadnienia decyzji wynika przekonanie, że pełne zagospodarowanie strefy ochronnej wytworzy skuteczną ochronę dzielnicy Rubinkowo od szkodliwych oddziaływań zakładu. Realizacja strefy ochronnej była więc nierozerwalnie związana z III rozbudową ZWCh "C.-E.". Nie jest natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości czy strefa ochronna spełniła walor skutecznej ochrony dzielnicy Rubinkowo od szkodliwych oddziaływań zakładu. Istotne jest bowiem ustalenie czy została zrealizowana ta strefa w związku z III rozbudową ZWCh "C.-E.".

W odniesieniu do faktu fizycznej rozbudowy w ramach III rozbudowy ZWCh "C.-E." nawiązuje udzielenie pozwolenia na budowę z [...] stycznia 1976r. dotyczącego budowy magazynu gazów technicznych (k. 588). Potwierdza to realizację III rozbudowy ZWCh "C.-E." a tym samym świadczy o realizacji w jej ramach strefy ochronnej. Należy przy tym zaznaczyć, że poza przedmiotem niniejszej sprawy jest badanie legalności innych obiektów powstałych w ramach III rozbudowy.

Potwierdzeniem realizacji III rozbudowy jako elementu ściśle związanego z realizacją strefy ochronnej a także terminu wpływającego na ocenę zasadności wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mogą być ustalenia zawarte w wyroku NSA z 10 maja 2013r. sygn. akt I OSK 2182/11, w którym nie zakwestionowano ustalenia WSA w Warszawie z 22 lipca 2011r. sygn. akt I SA/Wa 866/11 , że trzeci etap rozbudowy zakładu, dla którego to etapu przewidziane zostało utworzenie strefy ochronnej został zrealizowany już w latach 1976 – 1983. Wykonano wówczas 95% zaplanowanych zadań, budując m.in. wszystkie obiekty służące produkcji, a pomijając jedynie pomocnicze bądź takie, które dało się połączyć z innymi w ramach procesu technologicznego. Wykaz budowli mających zostać w ramach tej inwestycji zrealizowanych zawarty jest w załączniku graficznym do decyzji z [...] września 1975 r. zatwierdzającej plan zagospodarowania przestrzennego III zabudowy ZWCH C. - E. w T.. Jak podał Sąd, potwierdza tę okoliczność także następca prawny przedsiębiorstwa (E. S.A.). Wybudowane wówczas obiekty istnieją do chwili obecnej. Skoro więc inwestycja ta została faktycznie zrealizowana, to zdaniem Sądu, zgodnie z ówczesnymi decyzjami należało dla niej urządzić strefę ochronną.

Nie budzi wątpliwości, że działki skarżących znajdowały się w granicach planowanej strefy ochronnej. Oznacza to, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przełomie lat 70-tych i 80-tych i sporne nieruchomości nie stały się na ten cel zbędne.

Dodatkowo, z decyzji z [...].06.1977 r. (k. 219 akt adm.) wynika, że zgodnie z planem ogólnym M. T., zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody B. Nr [...] z [...].03.1975 r. zatwierdzono realizację planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. C.-S.. Decyzją z [...].09.1977 r. udzielono pozwolenia na ogrodzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Decyzja ta odwołuje się do opisanego miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego z 1975r., zatwierdzonego zarządzeniem Nr [...] Wojewody B. z dnia [...].03.1976 r. stwierdzając, że jest z nim zgodna.

Umowa zbycia nieruchomości z 25. 08. 1978r. określała jako cel wywłaszczenia III rozbudowę a okazana decyzja zawierała odwołanie się do koncepcji zagospodarowania strefy ochronnej.

Niewątpliwie więc w ramach strefy ochronnej miały być zorganizowane pracownicze ogrody działkowe. Taki cel określono w umowie i koresponduje on z decyzją zatwierdzającą plan zagospodarowania III rozbudowy. Zagospodarowanie wykupionych gruntów na cel pracowniczych ogrodów działkowych nastąpiło zgodnie z celem wykupu, gdyż obiekty w ramach III rozbudowy Zakładów W. C. "C. E." miały być realizowane jednocześnie z zagospodarowaniem tzw strefy ochronnej. Przedstawione dokumenty potwierdzają fakt III rozbudowy i towarzyszącej jej strefy ochronnej.

Także opinia eksperta - W. T. potwierdza osiągnięcie celu określonego w decyzji z 18. 09. 1975r. Zwraca się w niej uwagę, że plan realizacyjny w zakresie usytuowania ogródków działkowych jest zgodny z planem ogólnym zagospodarowania strefy. Rozbudowa ZWCh spowodowała wzrost emisji zanieczyszczeń technologicznych uzasadniających potrzebę zagospodarowania strefy ochronnej.

Niewątpliwie w latach osiemdziesiątych zakwestionowano fakt lokalizacji ogrodów działkowych. Nie ma to jednak wpływu na wynik niniejszej sprawy. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie bada się zasadności celu wywłaszczenia. Ocenia się tylko czy cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wywłaszczeniowa czy umowa lub inne decyzje, powołane w umowie nie ma podstaw do ich kwestionowania. Nie stanowi też przeszkody do rozpoznania sprawy podjęta przez skarżących próba wzruszenia decyzji ostatecznych przez wystąpienie z wnioskiem stwierdzenie ich nieważności - decyzji z 18. 09. 1975 r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania III rozbudowy ZWCh C.-E., decyzji z [...] maja 1976 w sprawie ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji (...) określającej warunki wykorzystania terenów strefy ochronnej i oczyszczalni ścieków oraz decyzji z 29. 09. 1977r. w sprawie zatwierdzenia ogólnego planu zagospodarowania terenu strefy ochronnej. Z tego powodu, Sąd nie uwzględnił wniosku o zawieszenie postępowania do czasu zakończenia tych postępowań. Należy też zwrócić uwagę, że w 1984r. wydano nową decyzję o ustanowieniu strefy ochronnej ale wiązało się to z nową ustawą z 31 stycznia 1980r. o ochronie i kształtowaniu środowiska oraz z Rozporządzeniem Rady Ministrów z 30 września 1980r. w sprawie zasad tworzenia stref ochronnych

Dopuszczono jednocześnie pozostawienie istniejących na części terenu strefy ogrodów działkowych, co pozostawało w zgodności z obowiązującymi wówczas przepisami dotyczącymi stref ochronnych, planem ogólnym M. T. zatwierdzonym zarządzeniem Wojewody B. Nr [...] z [...].03.1975 r. i zatwierdzeniem realizacji planu zagospodarowania terenu pracowniczych ogrodów przy ul. C.-S..

Analizowany teren był w granicach jednostek planistycznych o przeznaczeniu- pracownicze ogrody działkowe i zieleń izolacyjna. Takie przeznaczenie obowiązywało w okresie urządzania strefy ochronnej do 27. 01. 1986r. tj do uchwalenia nowego planu zagospodarowania Przestrzennego- uchwała nr [...] MRN w T. ( Dz. Urz. Województwa Toruńskiego z 1991 nr [...] poz. 71) Bezspornie strefa ochronna była powiązana z III rozbudową, w ramach której przewidywano budowę szeregu obiektów technologicznych zakładów, magazynów i warsztatów. Jak ustalił biegły wybudowano 33 obiekty technologiczne i infrastrukturalne z 41 przewidzianych w projekcie zagospodarowania terenu II Rozbudowy ZWCh "C.- E.".

Uznając zatem, że cel wywłaszczenia został zrealizowany w określonym przepisami terminie, nie wystąpiły przesłanki materialnoprawne do zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.