Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 184/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a i lit.c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2021 r. sprawy ze skargi Z. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej na rzecz skarżącej kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W wyniku pozytywnego rozpatrzenia wniosku Z. H. (wnioskująca, skarżąca) z dnia 14 października 2019 r. o ustalenie warunków zabudowy na terenie działki nr 1 o powierzchni 56376m² dla inwestycji pn. "budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz wewnętrznej drogi dojazdowej", po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy M., działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.), art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz rozporządzeń wykonawczych ustalił warunki zabudowy dla wymienionej powyżej inwestycji na wskazanej działce nr 1 o powierzchni ok.3700m² położonej w M. przy ulicy [...] na rzecz wnioskującej.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że rozpoznając wniosek ustalono, że przedmiotowa działka znajduje się na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest również objęta obowiązkiem ustalenia takiego planu, dlatego zgodnie z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym budowa przedmiotowego zamierzenia wymagała ustalenia "warunków zabudowy". Ustalenie warunków zabudowy jest wstępnym etapem realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie czy dane zamierzenie może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Na etapie decyzji o warunkach zabudowie nie rozstrzyga się szczegółowych warunków realizacji inwestycji, a zasadniczą do rozstrzygnięcia kwestią jest ustalenie czy zamierzenie może być realizowane na danym terenie.

Dalej organ podniósł, że po wyznaczeniu wokół działki obszaru analizowanego i po przeprowadzeniu na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie ustalenia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stwierdzono, że: sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej wojewódzkiej ulicy [...] oraz drogi powiatowej ulicy [...] są zabudowane budynkami, które były podstawą do określenia wymagań dla nowej zabudowy, działka nr 1 posiada pośredni dostęp do drogi publicznej wojewódzkiej ulicy [...], poprzez służebności drogowe na działkach nr 2 oraz 3, istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla projektowanego zamierzenia, co wynika z przedłożonych przez skarżącą dokumentów, teren inwestycji posiada użytek rolny PsIV i PsIII, a inwestycja posiada zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy umożliwiające wydanie decyzji.

Następnie organ wskazał, że na podstawie art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego pismem z dnia [...] r. poinformował strony, że zgromadzone zostały wszystkie niezbędne w sprawie dokumenty oraz, że zamierza wydać stosowną decyzję. W odpowiedzi na powyższe R. R. (uczestnik postępowania) w piśmie z dnia 19 lutego 2020 r. wskazał inny przebieg służebności drogowej po jego działce, podnosząc, że nie zostało to wskazane przez skarżącą (wschodnią stroną dz. 2).

Biorąc pod uwagę treść powyższego pisma organ pierwszej instancji wezwał skarżącą oraz uczestnika postępowania do złożenia wyjaśnień oraz przedłożenia w formie dokumentu dowodu obrazującego przebieg służebności. W odpowiedzi skarżąca przedłożyła mapę z 1959 r., na której wyrysowana jest droga dojazdowa przebiegająca od drogi wojewódzkiej do nieruchomości skarżącej wschodnią stroną obecnej nieruchomości uczestnika postępowania oraz M. R. Z kolei uczestnik postępowania odnosząc się do wezwania oraz przedłożonej mapy oświadczył, że nie odzwierciedla ona rzeczywistego stanu prawnego oraz faktycznego na gruncie, bowiem na tym terenie znajduje się rów melioracyjny oraz płot. Dodatkowo zażądał przeprowadzenia wizji lokalnej, celem stwierdzenia stanu prawnego i faktycznego przebiegu służebności drogowej 2.

Organ pierwszej instancji, w następstwie wizji lokalnej, ustalił, że brak jest fizycznego przejazdu wschodnią częścią dz. 2 z uwagi na rów melioracyjny. Stwierdzono jednak, że faktyczny dojazd do nieruchomości skarżącej istnieje zarówno od ulicy [...] jak i ulicy [...], jednak dojazd od ulicy [...] realizowany jest przez dz. 2 poprzez drogę polną określoną i zaznaczoną na załączniku mapowym oraz część dz. 2 i biegnie równolegle do ulicy [...]. Skarżąca wniosła do protokołu, że droga od ulicy [...] jest istniejąca po dz. 4 (własność Skarbu Państwa), a następnie fragmentem dz. 2 (własność R. R.) aż do dz. 3 (własność M. R.). Organ podniósł, że w następstwie wizji lokalnej oraz na wniosek skarżącej przeanalizował zapisy księgi wieczystej [...] dotyczącej dz. 3. W dziale III ujawniony jest zapis prawa drogi na rzecz nieruchomości [...], będącej nieruchomością skarżącej.

Na koniec organ wskazał, że z uwagi na kształt dz. 2 przyjęto, że służebność drogowa ujawniona w księdze wieczystej [...], zgodnie z aktem notarialnym Rep. A nr [...] z [...] r. biegnie tylko po tej działce jej wschodnią częścią. Po zbadaniu również treści księgi wieczystej [...] ustalono prawo przejazdu na rzecz nieruchomości skarżącej. Organ podkreślił dodatkowo, że w toku całego postępowania nie udokumentowano fizycznego przebiegu służebności drogowej w postaci mapy lub jednoznacznego określenia, którą stroną dz. 3 i 2 biegnie. Stwierdził przy tym, że ustalenie przebiegu służebności następuje w drodze odrębnego postępowania sądowego na drodze cywilnej przed właściwym sądem rejonowym.

Z odwołaniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku- Białej wystąpili M. R. oraz R. R. (uczestnicy postępowania). Wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) -przepisów postępowania, tj.:

- art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy oraz poprzez brak zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący,

- art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak uwzględnienia żądania odwołujących do przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego,

- art. 84 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w sprawie dotyczącej możliwości dostępu do drogi publicznej z działki inwestycyjnej nr 5 położnej w M., a w szczególności faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej,

- art. 80 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania przez organ faktów, które uznał za udowodnione oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności,

- art. 104 w związku z art. 109 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak doręczenia stronie załączników 1 do 5 wymienionych w zaskarżonej decyzji

2) - prawa materialnego, tj.:

- art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że działka inwestycyjna nr 5 ma dostęp do drogi publicznej zarówno faktyczny jak i prawny,

- art. 61 ust. 1 ustawy poprzez bak spełnienia łącznego wszystkich warunków do wydania decyzji o warunkach zabudowy na rzecz skarżącej w sytuacji nieistnienia służebności drogi koniecznej wskazanej w decyzji jako istniejąca,

- art. 140 kodeksu cywilnego poprzez niemającą podstawy prawnej ingerencję w prawo własności odwołujących przez bezpodstawne ograniczenie tego prawa,

- art. 293 § 1 kodeksu cywilnego poprzez stwierdzenie o istnieniu służebności drogowej w sytuacji niewykonywania tej służebności przez 10 lat,

- przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a dokładnie § 14 poprzez brak dostępu do drogi publicznej zgodnie z powołanym przepisem,

- niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenie analizy urbanistycznej powołanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że działka inwestycyjna posiada pośredni dostęp do drogi wojewódzkiej, poprzez służebności drogowe na dz. 2 i 3, podczas gdy zarówno prawnie jak i fizycznie takie służebności nie istnieją.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i orzekło o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W motywach uzasadnienia Kolegium przytoczyło dotychczasowy przebieg postępowania oraz zacytowało przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mające zastosowanie w sprawie. Wskazało, że postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Kolegium podkreśliło, że spornym w sprawie jest pojęcie dostępu do drogi publicznej i jego wykładnia, a dostęp ten jest warunkiem wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy terenu. Organ odwoławczy podał ustawową definicję dostępu do drogi publicznej, przez który, zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy rozumie się "bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej". Dostęp do drogi publicznej musi być zapewniony w sensie prawnym i faktycznym na etapie ustalania warunków zabudowy, a ponadto musi mieć charakter bezwarunkowy i realny.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Kolegium stwierdziło, że należy rozważyć dostęp do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej, bowiem organ pierwszej instancji przyjął, że teren inwestycji ma pośredni dostęp do drogi publicznej poprzez działki: 6 (Skarb Państwa), 3 (służebność drogi) oraz 2 (służebność drogi). Z kolei z akt sprawy wynika, że nie udokumentowano fizycznego przebiegu służebności drogowej w postaci mapy lub jednoznacznego określenia, którą stroną działek 3 i 2 biegnie, a ponadto stwierdzono w protokole z wizji lokalnej przeprowadzonej na działkach 1 i 2, że nie ma możliwości przejazdu od strony wschodniej dz. 2, ponieważ służebność przebiegałaby nad rowem melioracyjnym.

W ocenie Kolegium celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zapewnienie by inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiadała obsługę komunikacyjną, niezbędną dla korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem. Podniosło, iż pojęcie "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć w znaczeniu funkcjonalnym, a to oznacza, że działka, na której zaplanowano realizację inwestycji, powinna mieć zapewnioną możliwość obsługi komunikacyjnej celem zapewniania dojazdu. Dostęp pośredni, który występuje w niniejszej sprawie, polega na, wykorzystaniu komunikacyjnym działki lub działek które oddzielają działkę inwestycyjną od drogi publicznej. Zaznaczyło, że w sprawie nie udokumentowano fizycznego przebiegu służebności drogowej, której ustalenie następuje w drodze odrębnego postępowania sądowego na drodze cywilnej, a nadto nie ma fizycznej możliwości przejazdu od strony wschodniej dz. 2. Stąd też wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy nie został spełniony.

Ponadto Kolegium stwierdziło, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze Z. H. (skarżąca), reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że teren inwestycji nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej, pomimo ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak zamieszczenia w decyzji faktów, które organ odwoławczy uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie kwestii dostępu do drogi publicznej działki należącej do skarżącej.

W uzasadnieniu, pełnomocnik skarżącej, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, argumentował że skoro pośredni dostęp do drogi publicznej może polegać albo na ustanowieniu drogi wewnętrznej albo na ustanowieniu odpowiedniej służebności drogowej, to oznacza to nie tyle faktyczny dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, ile przede wszystkim tzw. "prawny" dostęp do drogi publicznej. Zaś "prawny" dostęp polega na tym, że inwestor posiada tytuł prawny pozwalający mu na komunikowanie się pomiędzy drogą publiczną, która jest ze swojej istoty ogólnodostępna, a terenem inwestycji. Dodał, że z brzmienia przepisu "dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" nie należy wywodzić obowiązku przedłożenia przez wnioskodawcę dowodu ustanowienia służebności drogowej na etapie ustalenia warunków zabudowy. Jako wystarczający dowód ustanowienia służebności należy potraktować oświadczenie wnioskodawcy o przebiegu ustanowionej służebności drogowej. W związku z tym, jak wskazał pełnomocnik, warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy jest spełniony poprzez złożenie przez inwestora oświadczenia, zgodnie z którym ustanowienie służebności nastąpi przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy.

Pełnomocnik podkreślił, że nieruchomość skarżącej posiada dostęp do drogi publicznej na zasadzie ograniczonego prawa rzeczowego. W ocenie pełnomocnika organ nieprawidłowo ustalił, że służebność drogi konicznej przebiega nad rowem melioracyjnym, podczas gdy służebność ta przebiega wzdłuż wschodniej części nieruchomości należącej do uczestniczki postępowania - częściowo wzdłuż rowu, a nie nad nim. Dodał, że nie można uznać, że istniejący dostęp do drogi publicznej jest dostępem hipotetycznym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku- Białej, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, a to zgodnie z treścią art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19...(Dz.U. z 2020 r. , poz. 374 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych powodów, niż podane w skardze, gdyż tak kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.

Kontrolowane decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 293) Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektów budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

W analizowanej sprawie organ pierwszej instancji po przeprowadzonym postępowaniu uznając, że spełnione zostały kumulatywnie wszystkie przesłanki wskazane w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 do 5 ustawy ustalił wnioskowane warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków jednorodzinnych na działce nr 1 o powierzchni ok. 3700m², z kolei organ drugiej instancji w postępowaniu odwoławczym, uznając, iż brak spełnienia przesłanki wskazanej w pkt 2 ust. 1 cytowanego przepisu - tj. teren nie ma dostępu do drogi publicznej, uchylając decyzję organu pierwszej instancji, odmówił ustalenia wnioskowych warunków zabudowy.

Należy stwierdzić, iż organy obu instancji nie ustrzegły się w swym postępowaniu błędów i naruszyły tak przepisy prawa materialnego jak i procesowego w stopniu uzasadniającym uchylenie ich rozstrzygnięć.

Odnosząc się do decyzji organu drugiej instancji, który podobnie, jak organ pierwszej instancji prowadzi samodzielne postępowanie merytoryczne w oparciu o przygotowane przez organ pierwszej instancji materiały, to należy podnieść, że organ ten słusznie wskazując, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całość, nie zaś do jej części – jak wynika to z treści decyzji ustalającej warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, nie dał możliwości organowi pierwszej instancji na zajęcie stanowiska w sprawie, przyznając jednocześnie, że w orzecznictwie dopuszcza się wyjątkowo ustalenie warunków zabudowy tylko dla części działki. Takie działanie organu pierwszej instancji, powinno być podstawą do uchylenia tej decyzji celem zajęcia stanowiska i wyjaśnienia sprawy, a nie powodem odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wprawdzie, jak wynika z analizy akt sprawy osią sporu w niniejszej sprawie nie była powyższa kwestia, lecz właściwa oceny i ustalenie, czy spełniony został warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tzn. czy działka, na której planowana jest inwestycja ma dostęp do drogi publicznej, to także ten powód nie mógł być w ocenie składu orzekającego podstawą do odmowy ustalenia przedmiotowych warunków zabudowy, lecz co najwyżej podstawą do uchylenia decyzji organu pierwszej do ponownego rozpatrzenia sprawy, celem poczynienia dokładnych i jednoznacznych ustaleń. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 2 pkt 14 precyzuje pojęcie "dostęp do drogi publicznej". Należy przez to rozumieć zarówno bezpośredni dostęp do tej drogi, albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W orzecznictwie sądowym znane są dwa rozbieżne poglądy dotyczące tego zagadania. W pierwszym z nich dostęp do drogi publicznej winien być zarówno faktycznie istniejący jak i prawnie zagwarantowany. Takie stanowisko widoczne jest w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (np. z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 24/14, czy z dnia 26 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 198/13 czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1832/11, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r., który stwierdził, ze "normatywne pojęcie "dostępu do drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Dostęp ten winien wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Dostęp do drogi publicznej musi zapewniać faktyczną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być dostępem wyłącznie hipotetycznym. Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych".

W drugim stanowisku stwierdza się, że wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w kwestii dostępu terenu do drogi publicznej na etapie ustalania warunków zabudowy, dotyczy istnienia dostępu faktycznego, tj. możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/12 i z dnia 6 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2149/12 stwierdził, że wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na etapie orzekania o decyzji o warunkach zabudowy dotyczy istnienia dostępu faktycznego, możliwości skomunikowania planowanej inwestycji z drogą publiczną. Warunek ten nie oznacza konieczności legitymowania się przez inwestora tytułem prawnym do drogi wewnętrznej już na tym etapie. Co do zasady przy lokalizacji inwestycji nie trzeba legitymować się prawem do gruntu, nie ma więc podstaw, aby takiego prawa wymagać do terenów służących obsłudze komunikacyjnej. Podobne stanowisko zaprezentowano także w wyrokach z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2156/11, czy z dnia 23 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1986/12. Podkreślić trzeba, że ten drugi pogląd jest wiodący w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 marca 2021 r. stwierdził m.in. są trzy możliwe sposoby dostępu do drogi publicznej: dostęp bezpośredni, gdy działka bezpośrednio przylega do drogi publicznej; dostęp pośredni- poprzez drogę wewnętrzną, który jest sam w sobie wystarczający i nie wymaga dodatkowego tytułu prawnego do korzystania z tej drogi oraz dostęp poprzez inna działką (zob. sygn. akt II SA/Gd 575/20). Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie, że na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy należy wykazać, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej. Może to być dostęp pośredni, w przypadku gdy inwestycja ma dostęp do drogi publicznej przez inną drogę. Wskazać należy, że na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy nie bada się stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Są to bowiem zagadnienia, które podlegają ocenie i szczegółowemu badaniu na etapie postępowania o udzielnie pozwolenia na budowę. To właśnie na etapie postępowania budowlanego niezbędne jest przeprowadzenie ustaleń w powyższym zakresie, a zatem w kontekście ewentualnej zgody na przejazd i przejście czy to zapewnionych w drodze służebności gruntowej czy w jakikolwiek inny sposób. (wyrok z dnia 19 lutego 2021 sygn. akt IV SA/Wa 228/20).

Odnosząc powyższe do realiów rozpatrywanej sprawy należy podkreślić, że w ocenie organu pierwszej instancji spełniony został warunek dostępu do drogi publicznej. Organ drugiej instancji zakwestionował te twierdzenia, podnosząc, iż nie udokumentowano fizycznego przebiegu powoływanej w toku postępowania służebności gruntownej. Można w tym zakresie podzielić stanowisko organu odwoławczego, że nie wskazano w sposób dokładny skomunikowania działki inwestowanej z drogą publiczną, ale nie można tego traktować jako powodu do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, a jako podstawę do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej celem przeprowadzenia dogłębnego postępowania wyjaśniającego w zakresie przebiegu drogi łączącej projektowaną do zabudowy nieruchomość z drogą publiczną. Zasadnie przy tym organ pierwszej instancji podkreślał, że ustalenie przebiegu służebności następuje w toku odrębnego postępowania sądowego. Dodać w tym miejscu należy, że skład orzekający w zakresie potwierdzenia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym preferuje drugie z przedstawionych powyżej poglądów orzecznictwa na tę kwestię, tzn. ustalenia na etapie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, że inwestycja ma dostęp do drogi publicznej w sposób pośredni - przez drogę wewnętrzną lub przez inne działki, bez wykazywania stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości, przez które ma być realizowany dostęp do drogi publicznej. Jak stwierdzono bowiem powyżej występując o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej działki, nie trzeba legitymować się prawem do gruntu, zatem tym bardziej nie ma podstaw, aby takiego prawa domagać się w stosunku do terenów służących obsłudze komunikacyjnej. Tym niemniej podkreślić jeszcze raz należy, że w toku kontrolowanego postępowania nie ustalono w sposób jednoznaczny, jak wygląda komunikacja działki przeznczonej do zainwestowania z drogą publiczną. Wyjaśnienia wymaga podany przez skarżącą fakt, iż istnieje faktyczny dojazd do jej działki przeznaczonej na przedmiotową inwestycję - nr 1 zarówno od ulicy [...] jak i od ulicy [...]. W przypadku drogi od ulicy [...] - skarżąca podała, iż jest to droga istniejąca po działce nr 4 (własność Skarbu Państwa), a następnie fragmentem działki nr 2 (własność R. R.) aż do dz. 3 (własność M. R.). W stosunku do tego przebiegu podniesione zostały przez uczestników postępowania zarzuty, iż brak jest możliwości fizycznego przejazdu z uwagi na rów melioracyjny. Kwestia ta nie została jednak wyczerpująco zbadana, bacząc, iż skarżąca w skardze podniosła, że rów melioracyjny biegnie wzdłuż tej drogi, a nie że ją przeciwna. Nadto całkowicie pominięto jakiekolwiek ustalenia co do drugiej możliwości skomunikowania przedmiotowej działki się z drogą publiczną - tj. ulicą [...]. Podkreślić należy, że organ pierwszej instancji stwierdził, że faktyczny dojazd do nieruchomości skarżącej istnieje zarówno od ulicy [...] jak i ulicy [...]. Nie ustalił jednak tego w sposób jednoznaczny i wyczerpujący.

Wskazane powyżej okoliczności przemawiają za koniecznością uchylenia odmownej decyzji organu drugiej instancji i przekazania sprawy do rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W ocenie składu orzekającego także bowiem decyzja organu pierwszej instancji powinna zostać uchylona, a to dlatego, by organ pierwszej instancji mógł ponownie całościowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami przeprowadzić wymagane postępowanie prowadzące do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wskazano powyżej ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania

terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich. Z kolei w myśl art. 60 ust. 4 ustawy projekt decyzji sporządza osoba wpisana na listę samorządu zawodowego architektów.

Uwzględniając powyższą regulację trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić, że jak wskazano powyżej dla przeprowadzenia wymaganej analizy kontynuacji funkcji i cech nowej zabudowy organ obowiązany jest, zgodnie z zapisem § 3 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyznaczyć obszar analizowany, którego granice określa się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniej jednak niż 50m. Wprawdzie do decyzji dołączone zostały aż trzy załączniki graficzne, ale z żadnego nie wynikają granice obszaru analizowanego. Nie wiadomo więc, jak ustalono obszar analizowany i jaka zabudowa była przedmiotem analizy. Nie wykazano, jaka zabudowa z terenu analizowanego brana była pod uwagę przy ustalaniu konkretnych parametrów przyszłej wnioskowanej przez skarżącą zabudowy. Działka przewidziana do zabudowy jest bardzo długa, nie ustalono jej frontu, w związku z czym trudno uznać, czy granice obszaru analizowanego ustalone zostały w sposób określony w § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, jeśli w ogóle zostały ustalone granice tego obszaru. Wobec powyższego nie do końca wiadomo, w jaki sposób ustalono parametry przyszłej zabudowy, dlaczego np. przyjęto szerokość elewacji frontowej na 12m a wysokość kalenicy od 6 do 9m. Dodać trzeba, że organ pierwszej instancji winien przeprowadzić analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w tym postępowaniu. Wobec braku zebranego materiału w zakresie zabudowy obszaru analizowanego - brak jest możliwości oceny i sprawdzenia, jaka zabudowa wzięta była pod rozwagę przy kształtowaniu parametrów planowanej zabudowy - brak jest tabeli obrazującej sposób zagospodarowania działek w obszarze analizowanym.

Uwzględniając więc zapis zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 wskazujący na możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów, podkreślić trzeba, że ustalenie tego faktu jest niezmiernie istotne dla oceny możliwości realizacji wnioskowanej zabudowy. Na podstawie dostępnych w sprawie materiałów źródłowych nie jest zaś wiadome, które działki leżące przy tej samej drodze publicznej (której drogi publicznej – ulicy [...] czy ulicy [...]) – i czy ich zabudowa pozwala na określenie wymaganych parametrów w niniejszej sprawie. Brak danych wyjściowych - parametrów zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym nie pozwala na sprawdzenie, czy faktycznie ustalone w decyzji parametry odpowiadają średniej wielkości tych parametrów zabudowy istniejącej, czy też wielkości te przekraczają, prowadząc do odstępstw.

W świetle powyższego nie sposób nie zgodzić się z twierdzeniem skargi, że w sprawie naruszone zostały przepisy postępowania, a mianowicie – art. 7, art., 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to wobec niewyczerpującego zebrania materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego i jednoznacznego wyjaśnienia sprawy. Wskazane uchybienia przemawiają za koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji. Brak dokładnego i prawidłowego zebrania materiału dowodowego, uniemożliwia przeprowadzenie wnikliwej i bardziej szczegółowej kontroli przedmiotowej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, decyzje organów obu instancji należało uchylić na podstawie art. 145 ( 1 pkt. 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. 2015, poz. 1800).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie miał na uwadze poczynione powyżej ustalenia, wyeliminuje wskazane uchybienia, a w szczególności doprowadzi do przygotowania przez uprawnioną osobę wymaganych dokumentów w sprawie, a po wyznaczeniu obszaru analizowanego zgodnie z cytowanym rozporządzeniem przeprowadzi dokładną analizę zabudowy w tym obszarze. Wyjaśni też wątpliwości co do zabudowy tylko części wskazanej działki nr 1 w M. oraz dokładnie ustali przebieg skomunikowania tej działki z drogą publiczną.