Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1364/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jadwiga Smołucha, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi A. C. – R., E. C. i J. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2018 r.nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257) oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) po ponownym rozpatrzeniu odwołania E. C., J. C. oraz A. C. – R. z dnia [...] września 2015 r. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] Nr [...] z dnia 15 września 2015 r., nakazującej ww. osobom rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 4,15 m x 2 m i wys. ok. 2 m usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w Ż. przy ul. [...] (pomiędzy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i istniejącym budynkiem gospodarczym) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w związku z wnioskiem [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] czerwca 2011 r. o sprawdzenie legalności wybudowanych budynków gospodarczych i garażu zlokalizowanych na działce nr ew. [...] w Ż. bezpośrednio w granicy dz. nr ew. [...] stanowiącej własność [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, przedstawiciele organu powiatowego dokonali czynności kontrolnych na działce nr ew. [...] w Ż.. W dniu 6 lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ww. budynku gospodarczego, stanowiącego własność M. C..

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. PINB w [...] nałożył na M. C. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia:

- dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2, tj. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jak również opis rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych przy budynku gospodarczym,

- projektu zagospodarowania działki lub terenu,

- zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy ww. budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu 12 marca 2013 r. do PINB w [...] wpłynęło pismo E. C. informujące, że M. C. zmarł w dniu [...] lutego 2013 r.

W dniu 26 września 2014 r. do organu wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w [...] stwierdzające, że spadek po M. C. nabyła żona E. S. C. oraz dzieci A. C. – R. i J. C..

Pismem z dnia 30 września 2014 r. PINB w [...] poinformował następców prawnych M. C. o toczących się przed organem nadzoru budowlanego postępowaniach administracyjnych oraz o wydanych rozstrzygnięciach, w tym m. in. o wydanym postanowieniu Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., które ww. osobom zostało przekazane. Jednocześnie w ww. piśmie organ I instancji poinformował, że obowiązki nałożone postanowieniami organu nie zostały wykonane w terminie, tak więc w przedmiocie zabudowy nimi objętej podjęte zostaną rozstrzygnięcia w oparciu o zebrany materiał dowodowy.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał E. C., J. C. oraz A. C. – R. rozbiórkę ww. budynku gospodarczego odbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli ww. zobowiązani.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że właściwym trybem postępowania winien być art. 48 Prawa budowlanego.

W dniu 17.03.2015 r. organ powiatowy dokonał kontroli m. in. ww. obiektu podczas których ustalił, że omawiany budynek gospodarczy usytuowany jest pomiędzy istniejącym na działce budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i istniejącym budynkiem gospodarczym. Budynek wykonany jako murowany posiada dwie ściany boczne stanowiące ściany zabudowy sąsiedniej, ściana tylna usytuowana w granicy oraz frontowa z otworem drzwiowym. Dach budynku o konstrukcji drewnianej kryty "onduliną". Według oświadczeń obecnych podczas czynności współwłaścicieli nieruchomości przy ww. budynku od czasu poprzedniej kontroli nie były wykonywane żadne roboty.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].04.2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku gospodarczego oraz nałożył na E. C., A. C.-R. i J. C. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc termin na złożenie ww. dokumentów upłynął w dniu 17.08.2015 r.

W dniu 17.04.2015 r. do organu powiatowego wpłynęło pismo zobowiązanych, w którym wskazali, iż stan budynków gospodarczych znajdujących się na ww. działce jest odmienny od stanu przedstawionego w postanowieniach wydanych przez organ I instancji. Ponadto wskazano, że dokonano zmian sugerowanych przez inspektora dokonującego kontroli w dniu 17.03.2015 r.

Pismem z dnia 17.08.2015 r. złożono do organu powiatowego następujące dokumenty: wypis z rejestru gruntów, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Pismem z dnia 25.08.2015 r. organ powiatowy poinformował zobowiązanych, iż przedłożona dokumentacja nie stanowi wypełnienia warunków postanowienia nr [...] oraz wskazał, iż nieprzedłożenie w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma dokumentów wskazanych w ww. postanowieniu spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o posiadany materiał dowodowy.

Zobowiązani nie przedłożyli w wyznaczonym terminie dokumentów wymaganych ww. postanowieniem organu powiatowego.

Decyzją nr [...] z dnia [...].09.2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż. na podstawie art. 48 ust.1 w z związku z art, 48. ust, 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nakazał E. C., A. C. – R. oraz J. C. rozbiórkę murowanego budynku gospodarczego o wymiarach 4,15 m x 2 m usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w Ż. przy ul. [...] (pomiędzy budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym i istniejącym budynkiem gospodarczym) wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli E. C., A. C.-R. oraz J. C..

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją Nr [...] z dnia [...].01.2016 r., utrzymał w mocy ww. decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca

2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 639/16 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].01.2016 r., wskazując, że "wątpliwości Sądu budzi ustalony przez organ zakres wykonanych przez skarżących robót budowlanych. Organ na podstawie oświadczenia E. C. złożonego do protokołu kontroli, uznał, iż obiekt został po pożarze odbudowany. Okoliczność ta jest kwestionowana przez skarżących, którzy twierdzą, że uszkodzeniu w wyniku pożaru uległ częściowo dach budynku w związku z czym wykonano jedynie niezbędne prace remontowe. Precyzyjne ustalenie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych jest jednym z podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego, gdyż przekłada się to na kwalifikację wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji zastosowanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia".

W związku z powyższym [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że zaszła konieczność ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2015 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zaznaczył, że podczas przeprowadzonych w dniu 7 września 2011 r. czynności kontrolnych E. C. oświadczyła, że "obiekt został odbudowany po pożarze. Zakres robót był następujący: na istniejących fundamentach wymurowano ściany od strony podwórka oraz od strony działki sąsiedniej, wymieniono konstrukcję dachu oraz jego pokrycie". Jednocześnie z ww. protokołu kontroli wynika, że pozostałe ściany boczne stanowią ściany przyległych budynków mieszkalnego wielorodzinnego i gospodarczego.

Organ wyjaśnił, że podjął próbę ustalenia okoliczności ww. zdarzenia (pożaru) o którym strona skarżąca wspomniała na rozprawie sądowej. W tym celu zwrócił się do Komendy Powiatowej Straży Pożarnej o udzielenie informacji, "czy Państwowa Straż Pożarna posiada informację o pożarze budynku gospodarczego o wymiarach 4,15 m x 2 m usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w Ż. przy ul. [...], który miał miejsce w 2000 r. a także o przesłanie dokumentacji z ww. zdarzenia. Jednocześnie w związku z oświadczeniem skarżących złożonym podczas rozprawy w dniu 21 marca 2017 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, WINB w Warszawie zwrócił się z prośbą o udzielenie informacji, czy Państwowa Straż Pożarna posiada informację o pożarze kontenera na śmieci na działce nr ew. [...] w 2000 r., który zdaniem skarżących "był przyczyną nadpalenia dachu budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr ew. [...] położonej w Ż. przy ul. [...]" oraz o przesłanie dokumentacji z ww. zdarzenia". W odpowiedzi Komenda Powiatowej Straży Pożarnej pismem z dnia 31 sierpnia 2017 r. poinformowała, że "w materiałach archiwalnych obejmujących rok 2000 nie odnaleziono żadnych materiałów dotyczących pożaru budynku gospodarczego w [...] przy ul. [...] (...) wśród skontrolowanych meldunków z tego samego okresu (rok 2000) nie odnaleziono żadnych informacji o pożarze kontenera na śmieci, którego pożar "był przyczyną nadpalenia dachu budynku gospodarczego (...) w Ż. przy ul. [...]"

Dalej organ wystąpił do poprzedniego właściciela działki nr ew. [...] - Społem Powszechna Robotnicza Spółdzielnia Spożywców w Ż., o udzielenie informacji dotyczącej ww. zdarzenia. Na dwa pisma organu nie udzielono odpowiedzi.

Ponadto [...]WINB zwrócił się pismem z dnia 18 września 2017 r. do R. R. - pełnomocnika: A. C. – R., E. C. oraz J. C. w związku z oświadczeniem skarżących złożonym podczas rozprawy w dniu 21 marca 2017 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie o pożarze kontenera na śmieci, który zdaniem skarżących był przyczyną nadpalenia dachu budynku gospodarczego, a zakres robót budowlanych obejmował jedynie naprawę dachu, o przesłanie dokumentacji potwierdzającej ww. oświadczenie, w tym np. dokumentację fotograficzną. Strona skarżąca na powyższą okoliczność nie przedstawiła żadnych dowodów pozostawiając wezwanie bez odpowiedzi.

Próby ustalenia zakresu pożaru na działce sąsiedniej, które zdaniem skarżących przyczyniły się do nadpalenia dachu skarżących w budynku gospodarczym nie zostały potwierdzone w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego.

Organ dalej wskazał, że niezależnie jednak co było przyczyną pożaru budynku, czy zdarzenie mające miejsce na działce sąsiedniej czy też inne zdarzenie, niewątpliwie pozostałe akta administracyjne potwierdzają, że zakres robót budowlanych obejmował odbudowę budynku, a nie jego remont. Ponowna analiza całości akt administracyjnych nie tylko uprawdopodabnia ale także udowadnia, że zakres robót budowlanych obejmował odbudowę. Akta administracyjne są zbieżne z oświadczeniem skarżącej, E. C., która oświadczyła, że "obiekt został odbudowany po pożarze. Zakres robót był następujący: na istniejących fundamentach wymurowano ściany od strony podwórka oraz od strony działki sąsiedniej, wymieniono konstrukcję dachu oraz jego pokrycie".

W tym kontekście organ przeanalizował dokumentację fotograficzną z protokołu kontroli z dnia 7 września 2011 r. oraz z dnia 17 marca 2015 r. i zestawił ją z informacją z ewidencji gruntów i budynków o dacie budowy obiektów na spornej działce. Obiekty na ww. działce powstały w 1920 r. za wyjątkiem budynku mieszkalnego posiadającego datę 1910 r. Sporny obiekt znajduje się pomiędzy budynkiem mieszkalnym a budynkiem handlowo - usługowym, które wykonane są w tożsamej technologii z użyciem takiego samego materiału, tj. drobnej cegły. Powyższa analiza obiektów budowlanych sąsiadujących ze spornym obiektem prowadzi do wniosku, że jako obiekt powstały w tamtych latach winien być wykonany z tożsamego materiału, tymczasem uwzględniając dokumentację fotograficzną w zakresie odbudowanego obiektu materiał jest zupełnie inny. Powyższe świadczy o tym, że w późniejszym okresie obiekt wybudowany z drobnej cegły jak obiekty sąsiadujące został rozebrany a następnie odbudowany z użyciem innego materiału, tj. pustaków i cegły. Materiał ten nie nosi ponadto takich samych śladów zużycia jak cegła dwóch obiektów sąsiadujących.

Organ podniósł również, że na podważenie wiarygodności późniejszych oświadczeń, w tym także tego złożonego podczas rozprawy sądowej wpływa także posiadana przez skarżących wiedza na temat konsekwencji prawnych dokonanej odbudowy. Wskazany opis co do dokonanej odbudowy jest tak szczegółowy, że nie daje przekonania iż skarżąca mogłaby pomylić wymurowanie ściany od strony podwórka oraz od strony działki sąsiedniej z remontem dachu. Skarżący nie przedstawili również żadnych dowodów potwierdzających, że zakresem robót budowlanych objęty był tylko remont dachu, np. dokumentami fotograficznej.

Organ podważył również wiarygodność oświadczenia złożonego podczas rozprawy sądowej o przeprowadzonym jedynie remoncie dachu bowiem także w odwołaniu od decyzji Nr [...] skarżący wskazywali na prace związane ze ścianami obiektu, a nie jedynie dachu, wyjaśniając, że "roboty (...) polegały na przemurowaniu ścian a nie wymurowaniu". Jakkolwiek stanowisko to było już łagodzone wobec pierwotnego oświadczenia w którym wprost mowa jest o odbudowie, niemniej jednak oświadczenie to rzutuje także na brak wiarygodności ostatniego oświadczenia o remoncie dachu.

Organ po analizie całego materiału dowodowego wskazał, że nie widzi podstaw do kwestionowania pierwszego oświadczenia E. C.

Ponieważ jak wskazał w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 639/16 "Precyzyjne ustalenie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych jest jednym z podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego, gdyż przekłada się to na kwalifikację wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji zastosowanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia", zdaniem organu ponowna analiza materiału dowodowego nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotem postępowania winna być odbudowa.

Słusznie organ powiatowy zakwalifikował ww. roboty budowlane jako odbudowę, wykluczając remont. W żadnym wypadku nie można mówić w niniejszej sprawie o "remoncie" budynku gospodarczego, bowiem na skutek tej inwestycji "na istniejących fundamentach wymurowano ściany od strony podwórka oraz od strony działki sąsiedniej, wymieniono konstrukcję dachu oraz jego pokrycie".

Organ wskazał, że naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont. Rekonstrukcja obiektu budowlanego, podobnie jak rewaloryzacja czy rewitalizacja, z uwagi na wymagany zakres wykonywanych robót budowlanych w rozumieniu prawa budowlanego oznaczają odbudowę obiektu budowlanego. Roboty budowlane polegające na remoncie istniejących obiektów budowlanych i odbudowie mają dwie wspólne cechy: prowadzą do odtworzenia stanu pierwotnego obiektu i przy użyciu wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym. Różny natomiast jest zakres wykonywanych robót budowlanych. W przypadku remontu odtworzenie stanu pierwotnego obiektu budowlanego wymaga napraw, wymiany lub odnowienia niektórych tylko elementów obiektu w przeciwieństwie do odbudowy, kiedy ten zakres jest znacznie szerszy. Poza tym w przypadku remontu obiekt jemu poddany zazwyczaj jest jeszcze użytkowany zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a remont ma zapobiec na przyszłość jego degradacji fizycznej i technicznej, nadmiernemu i zbyt szybkiemu zużyciu. Natomiast obiekt i budowlany wymagający odbudowy, najczęściej w całości lub w części, nie spełnia już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zużycie lub zniszczenie swej substancji. Powyższe wnioski należy zestawić na gruncie niniejszej sprawy z oświadczeniem E. C., która jako przyczynę przeprowadzonej w 2000 r. odbudowy wskazała pożar istniejącego poprzednio budynku gospodarczego. Przyjąć zatem należy, że budynek gospodarczy na skutek powyższej okoliczności wymagał odbudowy, bowiem, nie spełniał już swych funkcji użytkowych z uwagi na nadmierne zniszczenie swej substancji. Ponadto charakter robót budowlanych świadczy, że brak było elementu polegającego na odtworzeniu stanu pierwotnego, co tym samym dyskwalifikuje wykonane roboty budowlane jako remont i jednoznacznie przesądza o przeprowadzonej odbudowie.

Ponieważ wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nie został spełniony słusznie organ I instancji stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną, zgodnie z zaleceniami zawartymi w decyzji wydanej przez [...]WINB w niniejszej sprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę organ stwierdził, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, że zobowiązani nie wywiązali się w terminie z powyższego obowiązku i nie przedłożyli żądanej dokumentacji. Mając powyższe na uwadze PINB w [...] nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku, wobec niedostarczenia wymaganej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia

2015 r., dokumentacji. Możliwość legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Zobowiązani nie wywiązali się z nałożonych obowiązków i nie przedłożyli żądanej dokumentacji. Mając powyższe na uwadze PINB w [...] prawidłowo nakazał rozbiórkę przedmiotowego obiektu, wobec odstąpienia przez ww. od procedury legalizacyjnej poprzez niedostarczenie wymaganej przepisami prawa dokumentacji.

W zaistniałej sytuacji przepisy Prawa budowlanego nie dają organom nadzoru budowlanego możliwości wydania innego rozstrzygnięcia administracyjnego niż decyzja rozbiórkowa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. złożyli E. C., J. C. oraz A. C. – R..

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 64 § 2 poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebranie oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

- art. 8 k.p.a poprzez nie prowadzenie przez PINB sprawy w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej.

- art 9 k.p.a poprzez nienależyte i niewyczerpujące informowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, narażając stronę na szkody w wyniku braku udzielania jej niezbędnych wyjaśnień;

- art. 10 §1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zakończeniu postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowało brakiem możliwości zapoznania się z materiałem sprawy, a także brakiem możliwości zgłoszenia ewentualnych wniosków;

Ponadto naruszenie art. 49b ust 2 Prawa Budowlanego.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że [...] Wojewódzki Inspektor Budowlany przed wydaniem skarżonej decyzji ograniczył się jedynie do wysłania zapytania Powiatowej Straży Pożarnej, oraz obecnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, czy podmioty te posiadają informację o pożarze w 2000 r. spornego budynku gospodarczego. Odpowiedź Komendy Powiatowej Straży Pożarnej, iż nie ma żadnych materiałów dotyczących pożaru budynku gospodarczego stanowi jedynie dodatkową argumentację dla oświadczenia skarżących z dnia 24.03.2017 r. Sygn. akt VII Sa/Wa 640/16 złożonego w WSA będącego podstawą do wydania wyroku Sygn akt: VII SA/Wa 639/16, że w skutek nadinterpretacji ww. oświadczenia E. C. w dniu kontroli do protokołu zostały błędnie wpisane informacje: budynek został wyremontowany po pożarze w 2000 r.", co Nadzór Budowlany interpretuje jako odbudowę i co stanowi wg organu podstawę prowadzenia postępowania naprawczego zgodnie z art. 48 Prawa Budowlanego.

Zdaniem strony skarżącej w przypadku tak daleko idącej ingerencji organu administracji publicznej jaką jest rozbiórka istniejącego od wielu lat obiektu budowlanego, kluczowa jest szczególna wnikliwość w analizie istniejących dokumentów czy faktów stanowiących podstawę podjęcia decyzji.

Wątpliwości budzi przede wszystkim to, że całe postępowanie dotyczące legalności budynków gospodarczych zlokalizowanych w Ż. na nieruchomości nr. ew. [...] jak i skarżona decyzja, jest oparte na protokole kontroli z dnia 7.09.2011 r. Podstawą tego protokołu jest oświadczenie E. C., która w dniu kontroli nie była właścicielem, współwłaścicielem, ani prawomocnym pełnomocnikiem właściciela ww. nieruchomości. Zgodnie z interpretacją K.p.a. przez nadzór budowlany w tego typu sprawie niezbędne jest osobiste uczestnictwo właściciela. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że art. 32 K.p.a mówiący, że strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. został w tym przypadku naruszony, a całe postępowanie i wszystkie wydane w nim postanowienia i decyzje są bezpodstawne i jako takie powinny zostać uchylone.

Ponadto, liczne uchybienia w długotrwałym i przeciągającym się procesie gromadzenia materiałów przez PINB, jednostronna interpretacja dokumentów czy oświadczeń właścicieli, ignorowanie rekomendacji WINB w kwestii wymaganych do podjęcia decyzji dokumentów oraz liczne naciski na właścicieli w postaci żądania wciąż nowych dokumentów - nierzadko wymagających sporządzenia przez uprawnionych ekspertów w terminie dłuższym niż narzucany przez PINB pozostawiają wiele wątpliwości w zakresie staranności przestrzegania art. 7, 8, 9 i 10 K.p.a.

W przekonaniu skarżących wydanie decyzji nr [...] w dniu [...] marca 2018 r. w oparciu o ten sam materiał zgromadzony podczas kontroli w 2011 r., a w szczególności w oparciu o protokół z tej kontroli będący zarówno podstawą do wydania poprzednich uchylonych decyzji jakie zapadały w tej sprawie jest absurdalne i z całą pewnością nie stanowi wypełnienia stanowiska WSA o konieczności precyzyjnego ustalenie zakresu i charakteru wykonanych robót. Można bezspornie uznać, że nadzór budowlany nie wypełnił obowiązku nałożonego przez WSA w poprzednim rozstrzygnięciu tej sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1302 ze zm.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

W niniejszej sprawie zastosowanie znajduje ponadto art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W przedmiotowej sprawie orzekał już WSA w Warszawie, wyrokiem z dnia 28 marca 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 639/16, kiedy to uchylił decyzję [...]WINB z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki. Sąd w ww. wyroku stwierdził, że przepis art. 48 ust. 1 i 4 w niniejszej sprawie na etapie poprzedniego rozpoznania sprawy był zastosowany przedwcześnie. Sąd wskazał, że skarżący podjęli kroki w celu wykonania nałożonych obowiązków i część ich wykonali, co powinno zostać przez organ uwzględnione, tym bardziej, że termin ich wykonania ma charakter instrukcyjny i jako taki nie może być wykorzystywany przeciwko inwestorowi, który korzysta z przysługującego mu uprawnienia do legalizacji samowoli budowlanej.

Niezależnie od powyższego wątpliwości Sądu poprzednio rozpoznającego sprawę wzbudził ustalony przez organ zakres wykonanych przez skarżących robót budowlanych. Organ na podstawie oświadczenia E. C. złożonego do protokołu kontroli, uznał, iż obiekt został po pożarze odbudowany. Okoliczność ta jest kwestionowana przez skarżących, którzy twierdzą, że uszkodzeniu w wyniku pożaru uległ częściowo dach budynku w związku z czym wykonano jedynie niezbędne prace remontowe.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że precyzyjne ustalenie zakresu i charakteru wykonanych robót budowlanych jest jednym z podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego, gdyż przekłada się to na kwalifikację wykonanych robót budowlanych, a w konsekwencji zastosowanie materialnoprawnej podstawy rozstrzygnięcia.

Podstawowy problem który powstał w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy w niniejszej sprawie doszło do odbudowy zniszczonego budynku, czy tylko do jego remontu. Ponadto należało ustalić czy obowiązki nałożone na inwestora w trybie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego zostały przez niego wykonane w sposób, który umożliwi legalizację budynku.

Zdaniem Sądu z zebranego w sprawie materiału wynika, że w sprawie doszło do odbudowy ww. budynku. Świadczą o tym dwie okoliczności, szczegółowo omówione przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Rozszerzając powyższe wskazać należy, że z zebranej przez organ informacji z ewidencji gruntów i budynków o dacie budowy obiektów na spornej działce wynika, że obiekty na ww. działce powstały w 1920 r. za wyjątkiem budynku mieszkalnego posiadającego datę 1910 r. Sporny obiekt znajduje się pomiędzy budynkiem mieszkalnym, a budynkiem handlowo - usługowym, które wykonane są w tożsamej technologii z użyciem takiego samego materiału, tj. drobnej cegły. Powyższa analiza obiektów budowlanych sąsiadujących ze spornym obiektem prowadzi do wniosku, że jako obiekt powstały w tamtych latach winien być wykonany z tożsamego materiału. Tymczasem uwzględniając dokumentację fotograficzną wskazać należy, że materiał z którego wybudowany jest analizowany obiekt jest zupełnie inny. Ze znajdujących się w aktach sprawy zdjęć wynika, że do budowy ścian omawianego budynku użyto przynajmniej czterech rodzajów różnej wielkości cegieł i pustaków. Powyższe świadczy o tym, że omawiany obiekt został w późniejszym okresie wybudowany niż sąsiadujące z nim budynki wykonane jedynie z drobnej cegły z drobnej cegły. Zatem obiekt musiał zostać rozebrany, a następnie odbudowany z użyciem innego materiału, tj. pustaków i cegły. Materiał ten nie nosi ponadto takich samych śladów zużycia jak cegła dwóch obiektów sąsiadujących. Powyższe ustalenia organ oparł na dokumentacji fotograficznej z protokołu kontroli z dnia 7 września 2011 r. oraz z dnia 17 marca 2015 r. Sąd przedstawione stanowisko podziela. Nie ulega wątpliwości, że jeżeli obiekt powstałby w tym samym okresie co budynki sąsiadujące powinien być zbudowany z podobnych materiałów, tymczasem ściany budynku składają się i z drobnych cegieł, i większych pustaków, co wskazuje, że był on pobudowany w późniejszym czasie. Ponadto świadczy to o tym, że nastąpiła jego odbudowa, a nie tylko remont dachu, co w późniejszych oświadczeniach sugerowała strona skarżąca. Skarżący nie przedstawili również żadnych dowodów potwierdzających, że zakresem robót budowlanych objęty był tylko remont dachu, np. dokumentami fotograficznej. Ten stan faktyczny jest również zgodny z opisem prac wskazanym w odwołaniu od decyzji Nr [...] Skarżący wskazywali w odwołaniu, że prace związane były ze ścianami obiektu, a nie jedynie z dachem, wyjaśniając, że roboty polegały na przemurowaniu ścian, a nie wymurowaniu. Zatem prowadzone prace były nie tylko w stosunku do dachu, ale i ścian.

Drugą okolicznością przemawiającą za przyjęciem odbudowy analizowanego obiektu jest oświadczenie E. C. złożone do protokołu w dniu 7 września 2011 r. na wstępnym etapie sprawy. Należy zgodzić się w kontekście przedstawionych okoliczności ze stanowiskiem organu, że nie ma podstaw do kwestionowania pierwszego oświadczenia E. C., która wskazała, że obiekt został odbudowany po pożarze, a zakres robót był następujący: na istniejących fundamentach wymurowano ściany od strony podwórka oraz od strony działki sąsiedniej, wymieniono konstrukcję dachu oraz jego pokrycie. Zatem zakres robót budowlanych obejmował odbudowę budynku, a nie jego remont.

Wprawdzie brak jest dowodów na istnienie pożaru, gdyż z informacji uzyskanej od straży nie wynika, by dokonywała ona interwencji na posesji na której znajduje się budynek, jednak kwestia ta jest drugorzędna w sprawie, gdyż w żaden sposób nie odnosi się do zakresu prac przy budynku. Pożar mógł przecież zniszczyć cały budynek, lub tylko sam dach, co na późniejszym etapie sprawy sugerowali skarżący.

W tym miejscu należy odnieść się do zarzutu podniesionego w skardze dotyczącego ww. oświadczenia. Skarżący podnieśli, że organ nadinterpretuje złożone do protokołu kontroli oświadczenie E. C. która w dniu kontroli nie była właścicielem, współwłaścicielem, ani prawomocnym pełnomocnikiem właściciela ww. nieruchomości.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wskazany katalog dowodów nie jest zamknięty, co wynika z użycia przez ustawodawcę słów "w szczególności" oraz "jako dowód należy dopuścić wszystko". Oznacza to, że oświadczenie złożone do protokołu jest tylko jednym z możliwych środków dowodowych, za pośrednictwem których organ może wykonać swój obowiązek ustalenia stanu faktycznego. E. C. jako małżonka ówczesnego właściciela z pewnością posiadała wiedzę jakie prace zostały wykonane przy obiekcie, nawet jeżeli nie posiadała szczegółowej wiedzy na temat materiałów użytych przy budowie i sposobu budowy, to tak ogólna wiedza jak zakres prac wykonanych przy budowie jaką wskazała w swoim oświadczeniu z pewnością była jej znana. Zdaniem Sądu nie istnieją żadne przeciwwskazania by oświadczenia tego nie uwzględniać i kwestionować jego prawdziwość. Pamiętać należy, że każdy dowód podlega ocenie pod kątem mocy dowodowej, wiarygodności i możliwości przyczynienia się do wyjaśnienia sprawy. Ww. zeznanie należy potraktować jak każdy inny dowód. Nie ma w tym kontekście znaczenia, że w momencie kontroli E. C. nie posiadała pisemnego pełnomocnictwa. Skoro zgodziła się uczestniczyć w czynnościach w zastępstwie znajdującego się w złym stanie zdrowia właściciela, to należy uznać, że miała ustne upoważnienie do występowania przed organem w sprawie, tym bardziej, że posiadała istotną w sprawie wiedzę.

Na gruncie poczynionych przez organ ustaleń należy przyjąć, że w niniejszej sprawie dokonano odbudowy budynku - na istniejących fundamentach wymurowano ściany od strony podwórka oraz od strony działki sąsiedniej, wymieniono konstrukcję dachu oraz jego pokrycie. Z tego względu słusznie organy zakwalifikowały ww. roboty budowlane jako odbudowę, wykluczając remont. Przypomnieć należy, że zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego przez remont należy rozumieć: wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Pamiętać należy, że naprawa lub wymiana wszystkich lub prawie wszystkich elementów budynku w praktyce oznaczająca jego rozbiórkę w znacznej części lub w całości i ponowne wzniesienie obiektu przy zastosowaniu nowych i innych wyrobów budowlanych, niż użyto w stanie pierwotnym, nie może być rozumiana jako remont. Zatem w omawianym wypadku nie można mówić o remoncie budynku gospodarczego, bowiem obiekt został odbudowany na nowo, przy użyciu nowych materiałów.

Omówione stanowisko organu, zdaniem Sadu jest logiczne, oparte na dowodach znajdujących się w aktach sprawy i stanowi wynikający z siebie ciąg przyczynowo - skutkowy, co stanowiło podstawę do przyjęcia, że analiza sprawy przyjęta przez organ jest prawidłowa i brak jest podstaw do jej wzruszenia.

Dalej należy wskazać, że skoro w sprawie doszło do odbudowy budynku, to inwestorzy powinni legitymować się pozwoleniem na budowę. W sprawie strona skarżąca takiego dokumentu nie posiada. Wybudowany obiekt został wybudowany bez uzyskania pozwolenia na budowę, co z kolei oznacza, że został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. Zasadne było zatem zastosowanie w stosunku do tego obiektu budowlanego trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego. Organ I instancji wszczął procedurę legalizacyjną, jednak w sprawie nie mogło dojść do legalizacji obiektu z uwagi na niewykonanie przez skarżących nałożonych w trybie art. 48 ust. 3 prawa budowlanego obowiązków.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie ww. budynku gospodarczego oraz nałożył na E. C., A. C.-R. i J. C. obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wynikających z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego tj. zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności budowy ww. budynku gospodarczego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane

Strona skarżąca wykonując ww. postanowienie w złożyła jedynie do organu powiatowego następujące dokumenty wypis z rejestru gruntów, wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Tym samym nie może budzić wątpliwości okoliczność, że zobowiązani nie wywiązali się z powyższego obowiązku i nie przedłożyli całości żądanej dokumentacji. Nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku orzeczony w sprawie znalazł zatem uzasadnienie w okolicznościach sprawy wobec niedostarczenia wymaganej postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., dokumentacji.

Organ dokonał oceny postanowienia wydanego przez organ I instancji nr [...] z dnia [...].04.2015 r. oraz wezwań w sprawie uzupełnienia dokumentacji przedłożonej w sprawie. Ww. postanowienie odpowiada prawu, obowiązki zostały nałożone na prawidłowy podmiot oraz w sposób zgodny z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Ponadto organ powiatowy dokonał oceny przedłożonych dokumentów i prawidłowo stwierdził w niej braki. W związku z powyższym PINB w [...] prawidłowo wzywał zobowiązanych do uzupełnienia brakującej dokumentacji. Niemniej jednak obowiązek ten nie zostatał w pełni wykonany również na etapie postępowania odwoławczego.

W konsekwencji, wobec niewykonania przez inwestorów obowiązków nałożonych postanowieniem, prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 48 ust. 4 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane i orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Przepis art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi bowiem, że w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Brzmienie powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. W przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki.

Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany, a nie uznaniowy, ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 Prawo budowlane nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować przepis art. 48 ust. 1 Prawo budowlane, czyli nakaz rozbiórki (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r., II OSK 874/17).

W ocenie Sądu organy przeprowadziły prawidłowo niniejsze postępowanie legalizacyjne. Wobec braku przedłożenia stosownej dokumentacji, organ pierwszej instancji był zobowiązany do zastosowania ostatecznego środka, jakim jest orzeczenie rozbiórki. W związku z powyższym Sąd uznał, że prawidłowym było utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę.

Należy również wskazać, że nie potwierdziły się podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 64 § 2 K.p.a.; art. 8 K.p.a.; art 9 K.p.a.; art. 10 §1 K.p.a. Jak również art. 49b ust 2 Prawa Budowlanego, który w sprawie nie miał zastosowania.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, oraz biorąc dodatkowo pod uwagę, że Sąd nie dostrzegł takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.