Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 568/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: m. in. art. 105, 145,149, 151
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 20, 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi "Z." sp. z o.o. w M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz "Z." sp. z o.o. w M. kwotę 700 zł (słownie: siedemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 8 marca 2017 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 290 ze zm. – dalej P.b.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednol. Dz.U. z 2016, poz. 23 ze zm. – dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań Z. Sp. z o.o. w M. oraz C. Sp. z o.o. w W., Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia 26 października 2016 r., znak: [...] - o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestorowi Z. Sp. z o.o. w M. dla zamierzenia budowlanego pn." Budowa węzła betoniarskiego rzędowego, placów i dróg wewnętrznych, magazynu kruszyw, parkingu dla samochodów osobowych i ciężarowych wraz z wewnętrzną instalacją elektryczną, wodociągową i kanalizacji deszczowej w ramach modernizacji przemysłowej instalacji produkcji betonu do prac badawczo-rozwojowych na działkach nr [...] i [...] w M." - oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Orzekając w ten sposób Wojewoda wskazał na następujące okoliczności.

Decyzją nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...] (ostateczną od 27 stycznia 2016 r.) Starosta [...] po rozpatrzeniu wniosku Z. Sp. z o.o. w M. , zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wyżej opisanego zamierzenia budowlanego. Następnie inwestor złożył wniosek o zmianę tej decyzji, a Starosta [...] po jego rozpatrzeniu wydał decyzję nr [...] z dnia 17 maja 2016 r., znak: [...], (ostateczną od 15 czerwca 2016 r.), o zmianie swojej decyzji nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], w zakresie projektu zagospodarowania terenu.

W dniu 3 sierpnia 2016 r. C. Sp. z o.o. w W. wystąpiła z dwoma wnioskami do Starosty [...] o wznowienie postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., z powodu braku jej udziału w powyższych sprawach, w których powinna być stroną. Podała, że jest właścicielem działek nr [...], nr [...] i nr [...] oraz użytkownikiem wieczystym działek nr [...] i nr [...], na których została ustanowiona służebność drogowa umożliwiająca dostęp do działek nr [...] oraz nr [...] (obecnie po podziale nieruchomość tę stanowią działki nr [...] oraz nr [...]). Działki te znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Jednocześnie C. wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. Spółka stwierdziła, że o decyzji Starosty [...] nr [...] dowiedziała się 19 lipca 2016 r.

Postanowieniem z dnia 22 sierpnia 2016 r., znak: [...], Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] nr [...] z 4 stycznia 2016 r., znak: [...] , o pozwoleniu na budowę, uznając za spełnione warunki formalne z art. 145 § 1 pkt 4 (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), art. 147 (wznowienie następuje na żądanie strony), art. 148 (podanie wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania). Jednocześnie postanowieniem z 23 sierpnia 2016 r., znak: [...], Starosta [...] wznowił też postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z 17 maja 2016 r., o zmianie przedmiotowego pozwolenia na budowę, a postanowieniami z dat z 1 września 2016 r., znak: [...] oraz z 2 września 2016 r., znak: [...], odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonych decyzji o pozwoleniu na budowę i o jego zmianie.

Pełnomocnik C. złożył dwa pisma uzupełniające wniosek, w których stwierdził, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 9 września 2015 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy oraz z 4 maja 2015 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach w zakresie charakteru i zakresu planowanej inwestycji. Poinformował, iż złożył wniosek wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem wnioskodawczyni C. powinna być stroną postępowania o pozwolenie na budowę z uwagi na ustanowioną na jej działkach służebność przejazdu oraz istnienie oddziaływań środowiskowych (np. zapylenie, hałas). Organ pierwszej instancji błędnie ustalił obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji opierając się wyłącznie na ustaleniach projektanta, a sam zrezygnował z kompetencji gospodarza postępowania administracyjnego. Nadto pozwolenie na budowę zostało wydane bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego.

Pełnomocnik inwestora Z. pismami z dat 13 września 2016 r. i 26 października 2016 r. wniósł swoje uwagi. Zrzucił, że z powodu nieudowodnienia przez wnioskodawczynię zachowania terminu przewidzianego w art. 148 § 1 i § 2 k.p.a. postępowanie wznowieniowe powinno zostać umorzone. Nadto zamierzenie odpowiada decyzjom o warunkach zabudowy i o środowiskowych uwarunkowaniach. Stanowi ono modernizacja przemysłowej instalacji produkcji betonu do prac badawczo-rozwojowych, przy wykorzystaniu już istniejącego na terenie inwestycji laboratorium, natomiast komercyjne wykorzystanie projektowanego obiektu nie jest zabronione. Krąg stron postępowania został prawidłowo określony w zaskarżonej decyzji, ponieważ nie istnieje konkretny przepis odrębny (brak interesu prawnego), który wprowadza związane z planowanym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu należącego do C. . Wnioskodawczyni własnowolnie ustanowił na rzecz inwestora służebność przejazdu na swoich nieruchomościach, godząc się tym samym na przejazd pojazdów ponad pewną miarę. Zarzut o możliwym zwiększeniu ruchu samochodowego nie odnosi się do żadnego przepisu, nie wpływa na sposób zagospodarowania, w tym zabudowy, terenu należącego do C. , a zatem działki te nie leżą w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem inwestora, gdyby nawet zarzuty dotyczące kręgu stron postępowania były zasadne (a nie są), zaś wniosek został złożony w terminie (a nie został), to zgodnie z art. 146 § 2k.p.a., nie jest możliwe uchylenie zaskarżonej decyzji wobec braku jakichkolwiek merytorycznych zarzutów w stosunku do jej treści.

Odmawiając decyzją z dnia 26 października 2016 r., znak: [...], uchylenia decyzji nr [...] z dnia 4 stycznia 2016 r., znak: [...], o pozwoleniu na budowę Starosta [...] w uzasadnieniu stwierdził, że po nowelizacji Prawa budowlanego od 28 czerwca 2015 r. obowiązek określenia obszaru oddziaływania należy do projektanta (art. 20 ust. 1 pkt 1), a "na organ administracji architektoniczno-budowlanej nie nałożono obowiązku dokonywania weryfikacji prawidłowości określonego przez projektanta obszaru oddziaływania".

Wojewoda wskazał dalej, że odwołania złożono terminie określonym w art. 129 § 2 k.p.a. Z treści ksiąg wieczystych nr [...] i nr [...] wynika, iż właścicielem działek nr [...] i [...] w M. (obr.[...]) oraz użytkownikiem wieczystym działek nr [...] w M. (obr.[...]) jest C. . Żadna z tych działek nie przylega bezpośrednio do terenu inwestycji, a najbliżej położona działka nr [...] jest oddzielona od niego działką nr [...] o szerokości około 5 m.

Organ odwoławczy zacytował następnie przepisy art. 145 § 1 -3 , art. 151 § 1-2 oraz art. 146 § 2 k.p.a. Wyjaśnił obszernie, jakie rodzaje rozstrzygnięć mogą zapaść w wyniku wznowienia postepowania.

Zdaniem Wojewody w niniejszej sprawie nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania z uwagi na uchybienie terminu złożenia wniosku o wznowienie. Starosta [...] prawidłowo zakończył postępowanie jedną z decyzji, o których mowa w art. 151 k.p.a. Organ pierwszej instancji ustalił, że wnioskodawczyni dochowała terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, opierając się w tym względzie na jej oświadczeniu, z którego wynika iż C. dowiedziała się o decyzji 19 lipca 2016 r. Zagadnienie to nie budzi wątpliwości organu odwoławczego. To na skarżącym spoczywa obowiązek wskazania dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji oraz uprawdopodobnienia terminu w razie braku wskazania daty lub uzasadnionych wątpliwości organu. W przedmiotowej sprawie skarżąca precyzyjnie wskazała kiedy i w jakich okolicznościach dowiedziała się o decyzji (informacja w dniu 19 lipca 2016 r., po rozpoczęciu na działkach inwestycyjnych czynności mających na celu realizację przedmiotowej inwestycji), zatem organ odwoławczy nie może bezpodstawnie twierdzić, że skarżąca poświadcza nieprawdę. W aktach sprawy brak jest dowodów na to, że skarżąca dowiedziała się o spornej decyzji wcześniej, niż to wskazała we wniosku. Inwestor ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że C. nie dochowała terminu na złożenie wniosku o wznowienie i nie wykazała (tzn. nie udowodniła stosownymi środkami dowodowymi), że zachowała wymagany miesięczny termin. Jednocześnie nie przedłożył jakichkolwiek dowodów, ani też nie uprawdopodobnił w żaden sposób swoich wątpliwości, co mogłoby ewentualnie stanowić dla organu administracji architektoniczno-budowlanej podstawę do wezwania skarżącej o dodatkowe wyjaśnienia lub dowody w tym zakresie.

Wojewoda wskazał następnie, że Starosta [...] zobowiązany przepisami prawa (art. 7 k.p.a.) powinien był dokonać szczegółowej analizy w celu ustalenia, czy osoba wnosząca o wznowienie postępowania na podstawie 145 § 1 pkt 4 k.p.a. powinny rzeczywiście zostać uznana za stronę. Cytując przepisy art. 28 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 ustawy P.b. oraz poglądy orzecznictwa Wojewoda uznał, że w uzasadnieniu zakażonej decyzji Starosta [...] nieprawidłowo wyjaśnił zasady ustalania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej kręgu stron postępowania stwierdzając, że skoro uznał, że jest zwolniony z obowiązku dokonywania weryfikacji prawidłowości określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu. Uchybienie w działaniu organu pierwszej instancji w tym zakresie polega na tym, iż nie przeprowadził analizy obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji (z uwzględnieniem wniesionych uwag stron), ograniczając się do stwierdzenia, że obszar oddziaływania jest taki jak to określił projektant.

Bazujące na poglądach orzecznictwa Wojewoda wyraził dalej obszernie własne stanowisko w kwestii pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony postępowania administracyjnego zarówno w myśl zasad ogólnych ( art. 28 k.p.a.), jak i stosownie do regulacji szczególnej z art. 28 ust. 2 P.b. w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. Odpowiadając w tym kontekście na zarzuty dotyczące zwiększenia natężenia ruchu pojazdów na drodze objętej służebnością Wojewoda stwierdził, że w zaskarżonej decyzji Starosta [...] wypowiedział się zbyt ogólnie w tej kwestii, bez odniesienia się np. do wskazanych przez skarżącą przepisów § 14 i § 15 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji winien uzupełnić uzasadnienie decyzji w tym zakresie, biorąc pod uwagę wyżej wymienione i zacytowane przepisy. Realizacja przedmiotowej inwestycji wyłącznie na działkach nr [...] i nr [...] nie zwalnia organu pierwszej instancji z konieczności ustalenia stanu faktycznego i prawnego w zakresie obowiązku zapewnienia dojścia oraz dojazdu do planowanej inwestycji. Zgodnie z decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oraz zatwierdzonym projektem budowlanym, obsługa komunikacyjna odbywa się drogami wewnętrznymi i ustanowionymi służebnościami drogowymi. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ pierwszej instancji winien ustalić i uzasadnić (czego nie uczynił w zaskarżonym rozstrzygnięciu) dlaczego przyjął, iż w przedmiotowej sprawie fakt służebności przejazdu przez działki wnioskodawczyni pozostaje bez wpływu na określenie obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Organ orzekający w sprawie pozwolenia na budowę każdorazowo winien sprawdzić czy inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, jak również czy korzystanie z ustanowionej służebności przejazdu, wynikające z realizacji planowanej inwestycji, wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, na której ustanowiono służebność.

Organ odwoławczy poinformował, że w jego w opinii, jeżeli droga dojazdowa stanowi wydzielony i urządzony pas terenu (służy jako droga), to właściciel działki nie jest stroną postępowania, bowiem nie zmieniają się warunki i sposób użytkowania tego terenu. Natomiast, gdy korzystanie z drogi (służebnej) wiąże się z potrzebą jej urządzenia (np. utwardzenia), należy przyjąć, że nastąpi wpływ na sposób zagospodarowania tej nieruchomości, a zatem jej właściciel, czy użytkownik wieczysty powinien być stroną postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę na nieruchomości sąsiedniej korzystającej z tego przejazdu. I tak właściciel jest stroną zawsze, gdy służebność jest ustalona na niewydzielonej działce; jeżeli jest wydzielona działka pod drogę i ustalono na niej służebność - to właściciel nie jest stroną; jeśli jest ustanowiona służebność o konkretnym kształcie i wystarczającym dla określenia, że nie wystąpią ograniczenia w zagospodarowaniu, to właściciel nie jest strona (należy to każdorazowo ustalić w postępowaniu). W przedmiotowej sprawie dojazd do planowanej inwestycji, zgodnie z projektem budowlanym (strona 4 i rys. nr 1 Zagospodarowanie terenu) jest zapewniony od strony ul. [...] poprzez służebności przejazdu, w tym służebność o szerokości 7,0 m, pokazaną na rysunku nr 1 (na działkach nr [...]). Zgodnie z treścią ksiąg wieczystych nr [...], nr [...] nr [...], na nieruchomościach Skarżącego została ustanowiona służebność przechodu i przejazdu na rzecz każdoczesnych właścicieli działek nr [...] i [...] (powstałej z podziału działki nr [...]) wzdłuż ich północnej granicy w sposób przedstawiony na mapie do celów prawnych istniejącą na gruncie drogą betonową o szerokości siedmiu metrów. Organ pierwszej instancji nie ustalił (nie wyjaśnił) czy ta istniejąca droga służebna ma nawierzchnię o odpowiedniej nośności do przeznaczenia i sposobu jej użytkowania oraz jest oświetlona (co umożliwiłoby stwierdzenie, że droga ta nie wymaga wykonania na niej żadnych robót budowlanych w celu zapewnienia odpowiedniego dojazdu do terenu inwestycji, a tym samym nie ma ograniczenia sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy, działek na których ustanowiono przedmiotową służebność).

Powyższe oznacza, że zachowując zasadę dwuinstancyjności, niezależnie od przedstawionego wyżej stanowiska ogólnego organu odwoławczego, organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu winien określić (oczywiście z uwzględnieniem stanowiska projektanta) obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji w oparciu o przepisy prawa (ze stosownym uzasadnieniem a nie błędnym stwierdzeniem, że obszar ten ustala wyłącznie projektant) oraz w decyzji kończącej uzasadnić szczegółowo własne stanowisko w kwestii, czy sporna służebność zapewnia wymagane warunkami technicznymi dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej oraz czy ogranicza sposób zagospodarowania nieruchomości będących własnością skarżącej lub wieczyście przez nią użytkowanych (leży w obszarze oddziaływania inwestycji). Organ odwoławczy zwraca jedynie uwagę, że skoro ustanowiona między innymi na działkach nr [...] służebność przejazdu umożliwiała do tej pory obsługę istniejącej przemysłowej instalacji produkcji betonu (istniejącego budynku produkcyjno-magazynowego z zapleczem i silosami) to - o ile strony nie przedłożą nowych dowodów w tym zakresie a organ pierwszej instancji nie ustali innego stanu faktycznego - należy przyjąć, że istniejąca służebność dojazdu do terenu inwestycji jest wystarczająca do zapewnienia dojazdu do przedmiotowego węzła betoniarskiego.

Wojewoda wytknął, że Starosta [...] w zaskarżonej decyzji nie przeanalizował wszystkich uwag C. w zakresie oddziaływania przedmiotowej inwestycji, w tym nie wyjaśnił, w oparciu przepisy prawa, dlaczego uznał, iż nie powinna ona być stroną w przedmiotowym postępowaniu. Organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji w trybie art. 151 k.p.a. powinien dokonać szczegółowej analizy (analiza ta oraz jej wynik winny zostać przedstawione w uzasadnieniu decyzji) czy należy uznać działki C. za objęte obszarem oddziaływania obiektu budowlanego, a tym samym czy uznać właścicieli i użytkowników wieczystych tych nieruchomości za strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę w przedmiotowej sprawie. Starosta [...] winien przeanalizować m.in. ewentualną możliwość naruszenia praw C. w zakresie norm prawa budowlanego i warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj. np. czy w konsekwencji wybudowania planowanej inwestycji działki tego podmiotu będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej, naturalne oświetlenie, możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, oraz czy zostały zachowane wymagania w zakresie prawidłowego zapewnienia dojść i dojazdów, usytuowania miejsc postojowych, uzbrojenia technicznego działki i odprowadzania wód opadowych oraz inne warunki wskazane w przepisach rozporządzenia.

Wojewoda wytknął także, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 61 k.p.a.) poprzez brak rozpatrzenia wszystkich wniosków C. złożonych w trakcie prowadzonego postępowania wznowieniowego. Starosta [...] pominął bowiem niektóre żądania wnioskodawczyni (noszące znamiona wniosków o wznowienie postępowania z innych przesłanek), nie wyjaśnił jaki mają charakter, prowadził postępowanie wyłącznie na podstawie przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz nie poinformował o ewentualności wznowienia z urzędu postępowania o pozwolenie na budowę w wyżej opisanym zakresie jeżeli uznawał, iż wniosek o wznowienie nie pochodzi od strony postępowania. Jeśli przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji ustali, że C. nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to winien postanowieniem odmówić wnioskodawczyni wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Jednocześnie winno się odbyć zbadanie charakteru tych wniosków (z której przesłanki art. 145 § 1 k.p.a wnioskodawczyni domaga się wznowienia) i ustalenie, czy nie zachodzi konieczność wznowienia tego postępowania z urzędu, z uwagi na: - niezgodność z decyzjami Burmistrza Miasta i Gminy [...] z 9 września 2015 r., znak: [...], o ustaleniu warunków zabudowy oraz z 4 maja 2015 r., znak: [...], o środowiskowych uwarunkowaniach co do charakteru i zakresu planowanej inwestycji (brak przesłanki do wznowienia wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a.); - złożenie przez skarżącą wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach (przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy ustalić stan faktyczny w tym zakresie - w aktach sprawy brak informacji na ten temat - i jeśli decyzja została uchylona lub zmieniona, stanowi to przesłankę do wznowienia z urzędu postępowania art. 145 § 8 k.p.a); - wydanie zaskarżonej decyzji bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia wodnoprawnego - art. 35 ust. 1 pkt 3 P.b. (z decyzji treści o środowiskowych uwarunkowaniach wynika, że "Zgromadzone wody opadowe wykorzystane będą do produkcji betonu, ewentualny nadmiar kierowany będzie tak jak dotychczas do istniejącej wewnętrznej kanalizacji, której odbiornikiem jest śródpolny rów, zgodnie z posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym" - w aktach sprawy brak takiego pozwolenia na odprowadzenie wód do tego rowu znajdującego się w zlewni potoku [...], w projekcie budowlanym (strona 7) zawarto informację, że "Inwestor jest w posiadaniu obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego" - co, w razie braku tej decyzji, może być przesłanką do wznowienia z urzędu postępowania z art. 145 § 6 k.p.a., po ustaleniu stanu faktycznego, zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego i analizie treści tego pozwolenia wodnoprawnego).

Na koniec, podsumowując wcześniejsze rozważania, Wojewoda podał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w zależności od poczynionych ustaleń Starosta [...] winien wydać decyzję przewidzianą przepisem art. 151 k.p.a., a zatem albo decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia), bądź decyzję uchylająca decyzję dotychczasową i orzekającą na nowo o istocie sprawy (gdy stwierdzi konieczność usunięcia z obrotu prawnego dotychczasowej decyzji), bądź też decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (gdy stwierdzi wadliwość decyzji oraz istnienie okoliczności wskazanych w art. 146 k.p.a.).

W związku z powyższym, organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uznał za konieczne uchylenie przedmiotowej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia albowiem jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 8 marca 2017 r., znak: [...], Z. Sp. z o.o. w M. domagała się uchylenie zaskarżonej decyzji , uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 26 października 2016 r., znak: [...] i umorzenia wszczętego przez Starostę [...] postępowania wznowieniowego, ewentualnie - uchylenia zaskarżonej decyzji. Wnosiła także w obu przypadkach o zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Skarżąca zarzucała:

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji Starosty [...] z dnia 26 października 2016 r., znak: [...] i nieumorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości, podczas gdy postępowanie było bezprzedmiotowe, albowiem uczestniczka nie wykazała, aby dochowała miesięcznego terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co po wznowieniu postępowania postanowieniem powinno prowadzić do jego umorzenia;

- naruszenie prawa materialnego, a to art. 28 ust. 2 P.b w zw. z art. 3 pkt 20 P.b. w zw. z § 14 i § 15 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na stwierdzeniu, że przytoczone wyżej przepisy rozporządzenia - wskazane przez uczestniczkę jako jedyne dla uzasadnienia statusu strony - mogą co do zasady przemawiać za przyznaniem jej takiego przymiotu, podczas gdy żaden z nich nie ustanawia jakichkolwiek ograniczeń w zagospodarowaniu terenu uczestniczki (a z tego li tylko mógłby wynikać jej status strony), gdyż wyznaczają one jedynie parametry odpowiedniego dojazdu;

- naruszenie przepisów postępowania, a to art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 zd. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że obowiązkiem organu pierwszej instancji jest przeanalizowanie również innych, aniżeli wskazane w podaniu o wznowienie postępowania z dnia 29 lipca 2016 r. podstaw wznowienia, podczas gdy jednolicie przyjmuje się, że organ pozostaje związany zakresem podania o wznowienie postępowania i nie może w ramach postępowania wszczętego danym podaniem analizować przesłanek w nim niepowołanych.

Powyższe zarzuty Z. sp. z o.o. w M. rozwijała w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz.U. z 2017, poz. 1369, oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń oraz okoliczności wynikając z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału i przebiegu postępowania należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty są trafne.

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna. W odniesieniu do tej kwestii należy zauważyć, że w postępowaniu administracyjnym orzekanie przez organ odwoławczy nie może się sprowadzać wyłącznie do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale z zasady ma być załatwieniem sprawy co do jej istoty. Wynika to z modelu orzecznictwa organu odwoławczego w procedurze administracyjnej, który uregulowany został w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 – 3 k.p.a. organ drugiej instancji po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, bądź uchyla ją w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, względnie umarza postępowania pierwszej instancji, ewentualnie zaś – umarza postępowanie odwoławcze. Natomiast w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Redakcja obu części art. 138 k.p.a. nie jest przypadkowa. Z kolejności, w jakiej wymieniono rodzaje rozstrzygnięć organu odwoławczego, a także z odmiennego uregulowania § 1, w którym użyto formy "wydaje" i § 2, gdzie ustawodawca posłużył się formą "może uchylić" wynika właśnie, iż zasadą jest rozstrzyganie sprawy przez organ drugiej instancji co do jej istoty, względnie wydanie orzeczenia innego rodzaju, które nie tylko zakończy tok instancji, ale całe postepowanie administracyjne. (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, Lex Omega nr 2177618 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14, Lex Omega nr 2142416). Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką wykładnią jest regulacja z art. 136 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy słusznie orzekał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wady, którymi obarczona jest decyzja Starosty [...] i przeprowadzone przez niego postępowanie są bowiem na tyle istotne, że z uwagi na zasadę dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. wykluczają uzupełnienie materiału dowodowego przez organ odwoławczy, a potem wydanie decyzji co do istoty albo decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe w inny sposób. Starosta [...] orzekając decyzją z dnia 26 października 2016 r., znak: [...] odstąpił bowiem od rozpatrzenia istoty sprawy w kontekście twierdzeń i zarzutów C. oraz ujawnienia powyższego w jej uzasadnieniu. Trafnie dostrzega Wojewoda zasadniczą wadliwość stanowiska organu pierwszej instancji, który bezzasadnie uchylił się od oceny własnej okoliczności dotyczących zamierzenia inwestora w nawiązaniu do przeznaczenia i zagospodarowania nieruchomości należących do C. , uznając błędnie, iż wystarczającym jest powołanie się albo powielenie stanowiska projektanta co do obszaru oddziaływania inwestycji.

Także nawiązujące do zagadnień materialnoprawnych powody wydania decyzji kasacyjnej są prawidłowe. Wojewoda w sposób nie budzący zastrzeżeń przedstawia swe poglądy i omawia zagadnienie interesu prawnego, którego istnienie decyduje o statusie strony postępowania w sprawie o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy przeprowadza w szczególności prawidłową analizę i rozróżnienie pomiędzy regulacjami z art. 28 k.p.a. oraz stanowiącego lex specialis art. 28 ust. 2 P.b. Słusznie ocenia również jako istotne uchybienie, ze wskazaniem właściwych przepisów ( § 14 i §15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), brak w pierwszej instancji rozważań wiążących się z zagadnieniem uzbrojenia terenu i ewentualnej konieczności dostosowania drogi służebnej do zmienionego stanu na nieruchomości władnącej, jak i zwraca uwagę na te elementy zamierzenia oraz projektu budowlanego, które mogą wiązać się z ograniczeniami w zagospodarowaniu dla sąsiadów powodowanymi przez immisje (zapylenie, hałas itp.), czy też wymaganiami wynikającymi z przepisów techniczno-budowlanych.

Nie także budzi zastrzeżeń uznanie przez Wojewodę za istotne uchybienie popełnione przez organ pierwszej instancji nie odniesienie się w uzasadnieniu decyzji Starosty [...] z dnia 26 października 2016 r., znak: [...], do wszystkich zarzutów C. . Przykładowo, zarzucany decyzji o pozwoleniu na budowę brak pozwolenia wodnoprawnego dla inwestycji - a nawet jego istnienie - może przekładać się na istnienie interesu prawnego z uwagi na powstanie albo zwiększenie ograniczeń dla nieruchomości sąsiednich, co należało poddać analizie. Nie tylko w postępowaniu rozpoznawczym, ale i wznowieniowym obowiązują bowiem określone przepisy, w tym o charakterze zasad, które należy uwzględniać rozpoznając sprawę.

I tak art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Właściwe sporządzenie uzasadnienia decyzji ma znaczenie również z uwagi na art. 8 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada budzenia zaufania) oraz art. 11 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (zasada przekonywania).

Powyższych przepisów nie respektował Starosta [...] wydając decyzję z dnia 26 października 2016 r., znak: [...], po uprzednim wznowieniu postępowania. Jednocześnie organ odwoławczy nie był uprawniony do zastąpienia organu pierwszej instancji w wydaniu decyzji merytorycznej albo innej kończącej postępowanie wznowieniowe skoro cały istotny stan faktyczny został pominięty przez Starostę [...], który wydał dowolne rozstrzygnięcie.

Brak podstaw do uznania zaskarżonej decyzji za wadliwą z tego powodu, że Wojewoda zawarł w niej wskazania o możliwości i powinności wszczęcia przez organ pierwszej instancji postępowania wznowieniowego z urzędu na wypadek, gdyby po ponownym rozpatrzeniu sprawy brak było podstaw do przyznania C. statusu strony, a doszłoby do ujawnienia podstaw innych, niż określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Odmienna ocena tego zagadnienia nie jest możliwa w świetle treści art. 147 k.p.a. Okoliczności, które nakazuje uwzględnić organ odwoławczy nie dotyczą przy tym podstaw z art. 145a k.p.a. i 145b k.p.a., w których - podobnie jak w przypadku przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.- postępowania wznawia się z urzędu.

Pomimo powyższych pozytywnych ocen również zaskarżone decyzja winna podlegać eliminacji z obrotu prawnego albowiem narusza obowiązujące przepisy z dwóch niżej podanych powodów. Niektóre zawarte w zaskarżonej decyzji wywody, nie mające w ocenie organu odwoławczego charakteru li tylko opinii, lecz zaleceń nie są prawidłowe, a może je respektować organ pierwszej instancji z uwagi na autorytet organu odwoławczego. To z kolei może spowodować nieuzasadnione wydłużenie czasu trwania postępowanie wywołanego wnioskiem o wznowienie, a w konsekwencji prowadzić w skutkach do upływu terminów przewidzianych w art. 146 k.p.a. i z tym związanej niemożności uchylenie wadliwej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Po pierwsze, zasadnie wskazuje skarżąca Z. , że wbrew zapatrywaniu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, C. jak dotąd nie wykazała, że zachowała miesięczny, ustawowy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, który przewidziano w art. 148 § 2 k.p.a. Nie jest tak, jak przyjmują organy obu instancji, że ogólnikowe twierdzenia wniosku, w którym nie podano nawet, jakie konkretnie czynności dotyczące realizacji inwestycji miały zostać podjęte przez Z. (rozbiórka, wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów itp.) i kiedy pozwalają na uznanie, że w dniu 19 lipca 2016 r. strona dowiedziała się od decyzji. Nie jest także widomym od kogo C. powzięła wiedzę o samej decyzji. W aktach sprawy brak nie tylko dowodów, ale nawet twierdzeń na tyle sprecyzowanych by tak, jak oczekuje organ odwoławczy, Z. mogła podjąć z nimi polemikę w formach procesowych, pomimo że zarzuty dotyczące terminu pojawiły się już w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji.

W orzecznictwie dominuje pogląd, że strona musi udowodnić, a nie tylko uprawdopodobnić, kiedy dowiedziała o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w tym wypadku o decyzji wydanej w postępowaniu przeprowadzonym bez jej udziału. W skardze powołano wyroki prezentujące takie stanowisko (wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, wyrok WSA w Warszawie z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt VIII SA/Wa 224/12, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 271/08), które podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Za takim podejściem przemawia wykładnia funkcjonalna, która sprzeciwia się uznaniu, że uruchomienie trybu wznowienia postępowania, skierowanego przeciwko ostatecznej decyzji, może następować w sposób dowolny.

Nie ma jednakże racji skarżąca, że powyższe uchybienie powinno skutkować wydaniem przez organ odwoławczy decyzji z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 148 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 k.p.a.. Zważyć należy bowiem, że organ pierwszej instancji, zobligowany przepisami proceduralnymi, w tym zasadą z art. 9 k.p.a., nie wzywał dotąd wnioskodawczyni do podania konkretnych faktów na okoliczność wykazania zachowania terminu do wystąpienia z wnioskiem o wznowienia postępowania z powołaniem się na podstawę z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. Zastosowania takiej procedury winno nastąpić w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] albowiem zastąpieniu w tym organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy sprzeciwia się zasada z art. 15 k.p.a.

Po drugie zaskarżona decyzja zawiera w różnych fragmentach wewnętrznie wypowiedzi na temat tego, jakie orzeczenie mógłby wydać organ pierwszej instancji po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy. Zastrzeżenia budzi w szczególności wskazanie przez Wojewodę, że :

- jeśli przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji ustali, że C. nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to winien postanowieniem odmówić wnioskodawczyni wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

- po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w zależności od poczynionych ustaleń, Starosta [...] winien wydać decyzję przewidzianą przepisem art. 151 k.p.a., a zatem albo decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia), bądź decyzję uchylająca decyzję dotychczasową i orzekającą na nowo o istocie sprawy (gdy stwierdzi konieczność usunięcia z obrotu prawnego dotychczasowej decyzji), bądź też decyzję stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (gdy stwierdzi wadliwość decyzji oraz istnienie okoliczności wskazanych w art. 146 k.p.a.).

Zalecenia takie są błędne. Kłócą się one z wcześniejszymi rozważaniami organu odwoławczego, z których wynika dopuszczalność wydania decyzji o umorzeniu postępowania po jego wznowieniu, a nadto - jak się wydaje akceptacja stanowiska, w myśl którego badanie przymiotu strony postępowania - poza przypadkami oczywistego jego braku - o odbywa się już po wydaniu postanowienia o wznowieniu postepowania.

Z uwagi na te błędne zalecenia wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę dostrzega, że kwestia momentu badania przymiotu strony postępowania w wypadku powołania we wniosku o wznowienie podstawy wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. budzi kontrowersje w judykaturze. Jeden z poglądów przyjmuje stanowisko, że badanie przymiotu strony każdocześnie może się odbywać już na wstępnym etapie weryfikacji wniosku o wznowienie, co skutkowałoby wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. w przypadku, gdy wniosek nie pochodzi od strony. Stanowisko to znajduje uzasadnienie m. in. w redakcji art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i 147 k.p.a., z których da się wyinterpretować, że wznowienie może nastąpić, o ile pominięta w postępowaniu została strona. Za możliwością weryfikacji tej kwestii na etapie wstępnym przemawiają względy celowości, a konkretnie ekonomiki postępowania albowiem w takim wypadku organ administracji publicznej posiadając wniosek pochodzący od podmiotu niebędącego stroną zwolniony jest z obowiązku prowadzenia postępowania administracyjnego na etapie wstępnym z udziałem wszystkich jego stron. Tak wynika choćby z orzeczeń powołanych w decyzji organu pierwszej instancji, gdzie pogląd ten prezentował w niektórych składach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Wyrażały go też w części orzeczeń również inne Sądy (zob. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gdańsku, z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 421/15, Lex Omega nr 1948842; w Warszawie, z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1008/13, Lex Omega nr 1468414).

Chociaż powyższemu stanowisku nie można odmówić argumentów, trzeba zauważyć, że aktualnie przeważający jest pogląd przeciwny, sprowadzający się do stwierdzenia, że w wypadku przesłanki wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., weryfikacja przymiotu strony może się odbywać dopiero w trakcie wznowionego postępowania. W myśl tego poglądu, we wstępnej fazie postępowania nie bada się przesłanek wznowieniowych tylko ocenia czy takowe powołano. W sytuacji, gdy strona powołuje się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badanie jego legitymacji procesowej mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Powodem odmowy wznowienia postępowania nie może być brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny takich przesłanek przed formalnych wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. W konsekwencji odmowa wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania następuje tylko w razie negatywnego wyniku weryfikacji formalnej. Na tym etapie organ nie dokonuje się jeszcze oceny trafności motywów zawartych we wniosku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2397/11, Lex Omega nr 1337356; z dnia 17 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 191/12, Lex Omega nr 1219080; z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2064/09, Lex Omega nr 953022; z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 773/09, Lex Omega nr 597851 oraz z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1077/07, Lex Omega nr 509191, a także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Krakowie, z dnia 17 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 972/16, Lex Omega nr 2162447; w Białymstoku, z dnia 8 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Bk 599/16, Lex Omega nr 2165449; w Gliwicach, z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 259/16, Lex Omega nr 2098267 oraz z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 131/16, Lex Omega nr 2120533; w Poznaniu, z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II SA/Po 542/15, Lex Omega nr 1932844). Za przyjęciem tego zapatrywania przemawia z kolei fakt, że kwestia posiadania przymiotu strony w postępowaniu przez podmiot wnoszący o wznowienie dotyka istoty sprawy w zakresie materialnoprawnych podstaw legitymacji, co powoduje iż powinna być zbadana w toku postępowania, z udziałem wszystkich stron, a nie na etapie wstępnej weryfikacji wniosku. Przymiot strony w przypadku wniosku powołującego podstawę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ściśle wiąże się samą przyczyną wznowienia (tj. pominięciem strony bez jej winy), ta zaś – co wynika z art. 149 § 2 k.p.a. – może być badana w postępowaniu, przeprowadzonym przez właściwy organ na podstawie postanowienia o wznowieniu postępowania. Wnioskodawca w tym wypadku jest stroną postępowania z tej przyczyny, że żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny (art. 28 k.p.a.), a owym interesem jest wykazanie, że jako strona został bez własnej winy pominięty. Rozstrzygnięcie, czy istotnie służył mu przymiot strony w postępowaniu zwyczajnym winno być przedmiotem badania przez właściwy organ w ramach wznowionego już postępowania. Orzekanie w kwestii legitymacji postanowieniem ogranicza się do przypadków oczywistego jej braku.

Wobec faktu, że wyżej opisane stanowisko nie tylko może zostać wywiedzione z powołanych przepisów prawa z przy użyciu trafnych argumentów, ale nadto znajduje oparcie w przeważającej obecnie linii orzecznictwa sądów administracyjnych, skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę w pełni je podziela. Dodatkowym zatem motywem przemawiającym za przyjęciem dominującego poglądu jest wzgląd na jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego, co jest uzasadnione wówczas, gdy spór koncentruje się wokół zagadnień proceduralnych, a nie merytorycznych. Jak wynika z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega w pierwszej kolejności na eliminowaniu z obrotu prawnego wadliwych rozstrzygnięć organów administracji publicznej wydanych w sprawach indywidualnych. Jednak obok tak rozumianej roli sądów administracyjnych nie sposób pomijać również i tego, że orzecznictwo ma istotny wpływ na kształtowanie praktyki organów administracji. Słusznie też podkreśla się, że jednolitość orzecznictwa organów administracji publicznej jest pożądana chociażby z uwagi na zasadę budzenia zaufania do tychże organów (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1378/15, Lex Omega nr 2002572 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Wa 235/15, Lex Omega nr 1682505). Jest rzeczą oczywistą, że osiągnięcie jednolitości orzecznictwa organów administracyjnych nie jest możliwe bez jednoczesnych starań o zachowanie jednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestiach proceduralnych. Jednolitość orzecznictwa - dając stan stałości, pewności i bezpieczeństwa prawnego - służy respektowaniu zasady równości wobec prawa. Jednolite podejście do tych samych zagadnień prawnych w orzecznictwie stanowi zatem wartość samą w sobie i w miarę możliwości należy dążyć do jego osiągnięcia.

Z powyższych względów błędne jest stanowisko Wojewody, zgodnie z którym jeśli przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ pierwszej instancji ustali, że C. nie jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, to winien postanowieniem odmówić wnioskodawczyni wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 151 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Ponadto stosownie do art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

W orzecznictwie rozważany był problem, czy art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. zawierają zamknięty katalog rozstrzygnięć, które mogą kończyć wznowione postępowanie, czy też w takim postępowaniu mogą zapaść jeszcze inne orzeczenia, w szczególności zaś – czy możliwe jest umorzenie wznowionego postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Przypomnieć należy, że w myśl art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma stwierdzenie, czy możliwe jest umorzenie postępowania wznowionego na wniosek podmiotu twierdzącego, że został jako strona bez własnej winy pozbawiony możliwości udziału w sprawie, jeżeli po przeprowadzeniu tego postępowania organ administracji publicznej ustali, że przymiot strony temu podmiotowi jednak nie służył.

W judykaturze bywa prezentowane stanowisko, zgodnie z którym art. 105 § 1 k.p.a. ma zastosowanie także w postępowaniu wznowieniowym, a gdy organ wznowi postępowanie i ustali, ze podanie o wznowienie postępowania (oparte na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) nie pochodziło od strony, to nie może orzec merytorycznie, tylko musi umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2234/14, Lex Omega nr 2014607 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1070/12, Lex Omega nr 1234987).

Nadto powyższy pogląd determinowało przyjęcie pierwszego z dwóch analizowanych uprzednio stanowisk w kwestii etapu orzekania o przymiocie stronu postępowania albowiem w przypadku wadliwego wznowienia postepowania, zamiast wydania postanowieniem odmownego z uwagi na fakt, że wniosek nie pochodzi od strony, organ prowadząc wszczęte wadliwie postępowanie z udziałem wszystkich stron mógł dokonać jego umorzenia z przyczyn podmiotowych.

Jednakże przeważa w chwili obecnej odmienne podejście do tego zagadnienia, zakładające iż stwierdzenie w postępowaniu wznowieniowym, że z wnioskiem o wznowienie wystąpił podmiot niebędący w rzeczywistości stroną, skutkuje wydaniem decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, a nie decyzji na podstawie art. 105 k.p.a. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2509/10, Lex Omega nr 1145611, wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wielkopolskim, z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 430/14, Lex Omega nr 1500321; w Gdańsku, z dnia 21 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 383/15, Lex Omega nr 1948827; w Warszawie, z dnia 13 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2023/15, Lex Omega nr 2056032 oraz z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 1672/14, Lex Omega nr 1655246).

Powyższe dotyczy wszystkich przesłanek wznowieniowych, a więc także przesłanki art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 988/15, Lex Omega nr 1939377).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela ten właśnie pogląd, który jest logiczną konsekwencją stwierdzenia, iż przymiot strony w wypadku wniosku opartego o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badać należy po wznowieniu postępowania. Skoro samo twierdzenie wnioskodawcy, że winien być stroną postępowania zakończonego decyzją ostateczną, ale został bez swojej winy pominięty prowadzi do wszczęcia postępowania (tj. jego wznowienia), konsekwentnie należy uznać, że na tymże twierdzeniu opiera się jego formalna legitymacja do udziału w sprawie wznowionej w charakterze strony. Istnieje zatem podmiot, posiadający uprawnienie do skutecznego wnioskowania o wznowienie postępowania. Ustalenie w toku wznowionego postępowania, że wnioskodawca - strona w sprawie, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, nie posiadał przymiotu strony (w materialnym ujęciu) w postępowaniu zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną nie oznacza, że wznowienie było niezasadne. Właściwą konkluzją w takim wypadku jest stwierdzenie, że mimo zasadności wznowienia (wniosek oparty na twierdzeniu o wadzie wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. został złożony skutecznie), po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie potwierdziła się przesłanka wznowienia (ustalono, że wada, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie wystąpiła). Ustalenie, czy postępowanie jurysdykcyjne zwyczajne było wadliwe (dotknięte wadą, opisaną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) jest właśnie przedmiotem postępowania prowadzonego po wznowieniu. Skoro tak, to nie sposób mówić, że w takim wypadku zaistniała jego bezprzedmiotowość, czyli postępowania w ogóle wznawiać nie należało.

Nie można rzecz jasna całkowicie wykluczyć zakończenia wznowionego postępowania decyzją o jego umorzeniu. Jednak przyczyn takiego rozstrzygnięcia należy poszukiwać poza ustaleniem, czy wskazywana przez stronę przesłanka zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy. Nie jest zatem dopuszczalne podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania w razie, gdy w wyniku postępowania wyjaśniającego nie ustalono wystąpienia którejkolwiek z podstaw wyliczonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b k.p.a. (zob. powołany wyżej wyrok w sprawie sygn. akt II SA/Go 430/14).

Należy w tym miejscu podkreślić, że postępowanie nadzwyczajne prowadzone po wydaniu postanowienia o wznowieniu siłą rzeczy musi dzielić się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ administracji publicznej winien ustalić, czy wada stanowiąca przesłankę wznowienia w istocie miała miejsce. Jeżeli stwierdzi brak takiej wady – w sprawie, dotyczącej przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ustali, że żądający wznowienia podmiot nie posiadał przymiotu strony w postępowaniu, względnie – że stroną był, ale pominięcie go było przez niego zawinione – zamyka to drogę do dalszego badania sprawy co do jej istoty, obligując organ do wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., tj. do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej. Dopiero stwierdzenie, że przesłanka wznowienia rzeczywiście zaistniała, otwiera drugi etap postępowania wznowionego. Organ obligowany jest do uchylenia decyzji dotychczasowej oraz rozpatrzenia sprawy co do jej istoty na nowo (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wyraźnie widać, że ustawodawca w treści art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej powiązał ze wszystkimi przesłankami wznowienia, nie wyłączając art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W orzecznictwie podkreśla się też, że skoro w przypadku stwierdzenia, że podana przez stronę we wniosku przyczyna wznowienia, w rzeczywistości nie wystąpiła, organ powinien wydać decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., to taka decyzja ma charakter decyzji procesowej, bowiem nie dochodzi w tym przypadku do merytorycznego rozstrzygnięcia (zob. powołane wyżej wyroki w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2023/15 oraz VII SA/Wa 1672/14). Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 940/15, Lex Omega nr 2117249).

Zauważyć zatem trzeba, że w omawianym przypadku oba rozstrzygnięcia – umorzenie wznowionego postępowania oraz odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej – w sferze praw i obowiązków stron postępowania odnosiłyby dokładnie ten sam skutek, albowiem decyzja ostateczna, zapadła w postępowaniu zwyczajnym pozostawałaby w obrocie prawnym. Odmowa uchylenia dotychczasowej decyzji, jako rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, nie zamyka możliwości wznowienia postępowania na innej podstawie (nawet w wypadku, gdy inny podmiot złoży wniosek z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a organ prowadzący postępowanie – niezależnie od wybranej formy zakończenia – jest obligowany do ustalenia dokładnie tych samych okoliczności. Bada on zatem, czy wnioskodawca powinien być stroną postępowania, a jeżeli na to pytanie odpowiedź będzie twierdząca – to dodatkowo, czy bez swojej winy nie brał w postępowaniu udziału. Za wyborem rozstrzygnięcia, wymienionego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. przemawia także dodatkowo dążenie do zapewnienie jednolitości orzecznictwa, które w sposób dominujący przychyla się wyraźnie do tego właśnie stanowiska. Nadto, co ważniejsze, pogląd ten jest logiczną konsekwencją stwierdzenia, że przymiot strony postępowania w wypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bada się po wznowieniu postępowania.

Należy zatem przyjąć, że okoliczność iż jeżeli wnioskodawca żądający wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie posiadał rzeczywiście i nie powinien posiadać przymiotu strony w postępowaniu zwyczajnym nie może prowadzić do umorzenia postępowania wznowionego, ale obliguje do wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Samo ustalenie, że wznowione postępowanie – wobec jego wyników – należało zakończyć w inny sposób, niż uczynił to organ pierwszej instancji, czyli właściwe jest orzeczenie na podstawie art. 151 § 1 pkt 1, nie zaś art. 105 § 1 k.p.a. – winno prowadzić do wydania przez organ odwoławczy decyzji uchylającej orzeczenie pierwszoinstancyjne i rozstrzygającej o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. Jest to dostateczny powód wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 §2 k.p.a. z uwagi na zasadę z art. 15 k.p.a.

Z powoływanego na wstępie rozważań art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.

Podstawę prawną orzeczenia o kosztach postępowania sądowego, zawartego w pkt II. sentencji wyroku, stanowi art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. W myśl tych przepisów, w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw (art. 200 p.p.s.a.). Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony ( art. 205 § 2 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej wykazane koszty postępowania obejmują uiszczony wpis od skargi (200 zł), i opłaty od pełnomocnictwa ( 17 zł ) i w pozostałości wynagrodzenie adwokata.