Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 175/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 1, art. 13
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Przemysław Szustakiewicz, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do rozpatrzenia wniosku B. W. z dnia [...] lutego 2017 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej na rzecz skarżącego B. W. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] lutego 2017 r. B. W. skierował do Kancelarii Prezydenta RP wniosek o udostępnienie informacji publicznej, na podstawie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w postaci kserokopii (ekspertyz prawnych) zamówionych przez Kancelarię Prezydenta RP, dotyczących projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem sytemu ubezpieczeń społecznych, tj.

1. ekspertyzy naukowej (opinię) w zakresie: projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych;

2. opinii do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych", w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

3. opinii prawnej dotyczącej projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z dnia

23 stycznia 2011 r.;

4. opinii o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych.

W dniu [...] lutego 2016 r. skierowane zostało pismo, w którym Dyrektor Biura Prawa i Ustroju poinformowała, że pismem z dnia 4 stycznia 2016 r. Kancelaria Prezydenta w odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie imion i nazwisk autorów powyższych opinii poinformowała, że opinie te nie stanowią informacji publicznej. Wskazała też, że zgodnie z wytycznymi interpretacyjnymi, wyrażonymi przez Naczelny Sąd Administracyjny przedstawionymi w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r.

(I OSK 2130/11) oraz wyroku z dnia 11 marca 2014 r. (I OSK 118/14) opinie czy też ekspertyzy nie posiadają waloru informacji publicznej w sytuacji, w której nie dotyczą konkretnego aktu będącego przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Podkreśliła też, że zostały one sporządzone przed rozpoczęciem procesu legislacyjnego i wpłynięciem do Sejmu projektu ustawy i tym samym nie stanowią informacji publicznej.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. B. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Kancelarii Prezydenta RP

w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2017 r, w której zarzucił Kancelarii Prezydenta RP naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. - dalej jako u.d.i.p.), poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez Kancelarię Prezydenta RP, że przedmiotem złożonego wniosku nie było udostępnienie informacji publicznej, a także art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez brak udostępnienia informacji publicznej w 14-to dniowym terminie i skarżący wniósł o zobowiązanie Kancelarii Prezydenta RP do załatwienia wniosku z dnia [...] lutego 2017 r. r. oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem Kancelarii Prezydenta RP, co do znaczenia okoliczności, że opinie zostały zamówione przed rozpoczęciem procesu legislacyjnego, skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt I lit. b u.d.i.p., pytanie o zamierzenia organów mogą też dotyczyć projektowania aktów normatywnych. Ustawa mówi bowiem o "projektowaniu aktów normatywnych",

a nie o "projektach aktów normatywnych". Oznacza to, że nie chodzi tu o projekty, nad którymi prace legislacyjne zakończyły się, lecz o sam fakt prac nad treścią projektów. Zakres informacji podawanych w związku z pracami nad projektem aktu normatywnego, obejmuje nie tylko podanie informacji, że takie prace mają miejsce, ale również powinien obejmować szczegółowe dane dotyczące zakresu przedmiotowego lub tekstu projektu osób odpowiedzialnych za pracę nad projektem, a także udostępnienie, jeżeli jest to możliwe, treści ustaleń bądź założeń projektu (por. M. Bernaczyk, M. Jabłoński, K. Wygoda. Biuletyn informacji publicznej. Informatyzacja administracji, Wrocław 2005. s. 169-170, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. I OSK 2213/13). Zaś informacje, o których udostępnienie skarżący się zwrócił, mają związek z przebiegiem procesu legislacyjnego. Zwłaszcza zaś z jego ostatnią fazą - zaakceptowania treści ustawy przez Prezydenta RP, poprzez uczynienie przez niego użytku z kompetencji do podpisania ustawy, zawetowania ustawy, tudzież skierowania jej do Trybunału Konstytucyjnego w ramach tzw. prewencyjnej kontroli zgodności określonej ustawy z aktami normatywnymi wyższego rzędu. Proces legislacyjny w demokratycznym państwie prawa musi polegać daleko idącej transparentności. Ma to związek z tym, że rezultaty procesu legislacyjnego mają istotne znaczenie dla obywatelek, obywateli i innych podmiotów działających w państwie, co sprawia, że te osoby i podmioty mają prawo do wiedzy o procesie stanowienia prawa.

Skarżący podał również, że zwrócił się z wnioskiem do Kancelarii Prezydenta RP

o udostępnienie informacji poprzez podanie imion i nazwisk autorów opinii/ekspertyz, których nieudostępnienie było przedmiotem postępowania zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r. o sygn.. akt I OSK 2130/11 (chodzi o opinie prawne/ekspertyzy, które były podstawą podjęcia przez Prezydenta RP decyzji o podpisaniu ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych – tzw. Ustawy o OFE. Kancelaria Prezydenta RP uznała, że przedmiotem żądania nie było udostępnienie informacji publicznej, w związku z czym skarżący złożył skargę na bezczynność. Skarżący podał następnie, że WSA w Warszawie uwzględnił skargę

i wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r. o sygn.. akt II SAB/Wa 626/16 zobowiązał organ do rozpoznania jego wniosku. Skarżący przytoczył następnie obszerne fragmenty uzasadnienia tego orzeczenia.

W odpowiedzi na skargę r.pr. A. F., reprezentująca Kancelarię Prezydenta RP, wniosła o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi pełnomocnik organu podniosła m.in., że podpisanie ustawy przez Prezydenta RP jest jednym z konstytucyjnych wymagań dojścia do skutku ustawy, będąc odpowiednikiem analogicznej czynności głów innych państw określonej, jako "promulgacja". Prezydent RP podpisuje ustawę w ciągu 21 dni (a przypadku ustawy uchwalonej w trybie pilnym oraz ustawy budżetowej i ustawy o prowizorium budżetowym - w ciągu 7 dni), od dnia przedstawienia i zarządza jej ogłoszenie w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej (art. 122 ust. 2, art. 123 ust. 3 oraz art. 224 ust. Konstytucji). W myśl art. 122 ust. 3 Konstytucji, przed podpisaniem ustawy, Prezydent Rzeczypospolitej może wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją. Ponadto stosownie do art. 122 ust. 5 Konstytucji, jeśli Prezydent nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego we wskazanym powyżej trybie prewencyjnej kontroli konstytucyjności ustawy, może

z umotywowanym wnioskiem przekazać ustawę Sejmowi do ponownego rozpatrzenia (weto ustawy). Zarówno podpisanie ustawy, jak i wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności ustawy z Konstytucją w trybie kontroli prewencyjnej albo skierowanie ustawy do ponownego rozpatrzenia przez Sejm, stanowią, stosownie do art. 144 ust. 3 Konstytucji, prerogatywy Prezydenta.

Prezydent RP korzysta z prerogatyw na podstawie osobistego rozeznania, kierując się własnym uznaniem, wykonując uprawnienia dyskrecjonalne, a nie po zasięgnięciu lub na podstawie opinii/ekspertyz prawnych. Z tego względu realizacja wniosku skarżącego, złożonego do organu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie była możliwa.

W ocenie Kancelarii Prezydenta RP, wniosek skarżącego nie znajduje oparcia

w przepisach art. 61 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej również i z tej przyczyny, że opinie prawne żądane przez skarżącego nie są - w okolicznościach przedmiotowej sprawy — objęte pojęciem "informacji publicznej". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 89/09 podkreślił, że nie każda opinia prawna, nawet sporządzona bezpośrednio przez organ administracji publicznej, jest informacją publiczną. O tym czy taka opinia podlega udostępnieniu w trybie ustawy, decyduje cel, w jakim została sporządzona.

Z powołanego orzeczenia wynika, że opinia prawna - zawierająca informacje, które mogły ale nie musiały zostać wykorzystane przez organ w przyszłości, w celu zainicjowania określonego postępowania - nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy. Tym samym opinie prawne sporządzone np. w celu zbadania zasadności zainicjowania przez organ określonego postępowania nie są objęte zakresem ustawy.

Wskazane w sprawie opinie odnoszące się do materii objętej ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych stanowią z jednej strony opracowania dotyczące systemu ubezpieczeń społecznych bądź wycinka tego systemu, a z drugiej strony — są to jurydyczne rozważania autorów dotyczące możliwego kierunku wykładni prawa oraz stosowania danej regulacji w przyszłości. Opinie te wyrażają również osobiste poglądy autorów w kwestii ewentualnej zasadności wniesienia skargi do Trybunału Konstytucyjnego bądź przestawienia Sejmowi RP ustawy do ponownego rozpatrzenia. Poglądy i wnioski autorów opinii są przy tym w wielu przypadkach rozbieżne lub niejednoznaczne. Opinie te mają, co oczywiste, walor poznawczy, jednakże w stosunku do żadnej z nich nie da się stwierdzić, że była dokumentem służącym wprost, bezpośrednio do załatwienia konkretnej sprawy (a takie kryteria wskazuje się

w doktrynie i orzecznictwie jako niezbędne do zakwalifikowania dokumentu, opinii do kategorii informacji publicznej). Każda z opinii była, przedstawionym Prezydentowi RP, głosem w dyskusji, w ramach ścierania się różnych poglądów i koncepcji dotyczących możliwej przyszłej wykładni i potencjalnych skutków ewentualnej regulacji

w przedmiotowej materii. Natomiast decyzja Prezydenta RP dotycząca losów przedstawionej Prezydentowi RP do podpisu ustawy nie została oparta na jednej, dwóch itd. z przedstawionych Prezydentowi RP opinii, nie była też wypadkową tych opinii, gdyż zgodnie z Konstytucją RP, jako realizacja prerogatywy prezydenckiej miała podstawę w osobistym przeświadczeniu, własnym uznaniu Prezydenta RP co do celowości i konieczności skorzystania z jednej z przyznanych Prezydentowi RP - na mocy Ustawy Zasadniczej - kompetencji.

Podsumowując autorka odpowiedzi na skargę stwierdziła, że skoro wnioskowana przez skarżącego informacja nie podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie, gdyż nie posiada przymiotu informacji publicznej to w sprawie niniejszej nie może dojść ani do jej udostępnienia w formie czynności

materialno-technicznej, ani też do odmowy udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej. Wobec pisemnego poinformowania wnioskodawcy w wymaganym terminie o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej, nie można podzielić zarzutu bezczynności organu w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność, Sąd orzeka na podstawie art. 149 p.p.s.a., który w ust. 1 stanowi, że w tym przypadku sąd:

- zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

- zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

- stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Bezczynność organu w udostępnieniu informacji publicznej występuje wtedy, gdy zobowiązany do udzielenia tej informacji podmiot, nie podejmuje w terminie wynikającym z art. 13 u.d.i.p. odpowiednich czynności, tj. ani nie udostępnia informacji w formie czynności materialno-technicznej, ani też nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Podkreślić należy, że nie jest możliwe skuteczne podniesienie zarzutu bezczynności w sytuacji, gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, czy też nie jest w posiadaniu organu. W takich sytuacjach organ nie jest zobowiązany ani do udostępnia żądanej informacji, ani do wydania decyzji

o odmowie udostępnienia. Prawo dostępu do informacji publicznej oznacza bowiem dostęp do informacji będącej faktycznie informacją publiczną, informacji istniejącej

i będącej w posiadaniu organu.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej.

W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Przy czym Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż Kancelaria Prezydenta RP jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zaś spór dotyczy tego, czy żądanie zawarte we wniosku skarżącego z dnia 9 lutego 2017 r. dotyczy udostępnienia informacji publicznej.

Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie

z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu

o ogólną formułę ustawy, a także konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej, przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnoszącą się do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszącą się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym.

Skarżący przedmiotem swego wniosku o udostępnienie informacji publicznej uczynił kserokopie (ekspertyz prawnych), zamówionych przez Kancelarię Prezydenta RP, dotyczących projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem sytemu ubezpieczeń społecznych, tj.

1. ekspertyzy naukowej (opinię) w zakresie: projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych;

2. opinii do projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych", w zakresie dotyczącym zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.;

3. opinii prawnej dotyczącej projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z dnia

23 stycznia 2011 r.;

4. opinii o projekcie ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych

z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych.

Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący wnioskiem z dnia [...] grudnia 2015 r. zwrócił się do Kancelarii Prezydenta RP o podania autorów wskazanych wyżej opinii/ekspertyz. Kancelaria RP, rozpoznając ten wniosek również wówczas uznała, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Nawiązała zresztą do tego wcześniejszego pytania skarżącego w piśmie skierowanym do skarżącego z dnia 28 lutego 2017 r., w którym podtrzymała pogląd zaprezentowany w piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. WSA w Warszawie, rozpoznając skargę B. W. uwzględnił skargę i wyrokiem z dnia 5 stycznia 2017 r. o sygn. akt II SAB/Wa 626/16 zobowiązał organ do rozpoznania jego wniosku, uznając, że żądane informacje stanowią informację publiczną. Wskazać należy, że Sąd obecnie rozpoznający sprawę w pełni akceptuje zajęte tam stanowisko i przyjmuje zaprezentowane tam poglądy za własne.

Wskazać należy, że opinie te (ekspertyzy) sporządzone zostały na zamówienie Kancelarii Prezydenta RP i dotyczyły projektu "ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych". Personalia autora takiego opracowania są równie ważne jak wywód w nim przeprowadzony, jak też wnioski płynące z dokonaj analizy, bowiem to autorytet eksperta, jego wiedza specjalistyczna, posiadany tytuł naukowy, uznanie w środowisku naukowym, nadają opracowaniu odpowiednią rangę i wymowę stanowiska przezeń przedstawionego.

Co do charakteru przedmiotowych opinii i ekspertyz wypowiedział się NSA

w powołanym przez organ wyroku z dnia 27 stycznia 2011 r. sygn. I OSK 2130/11,

w którego uzasadnieniu na tle art. 122 Konstytucji RP Sąd ten wskazał, iż: "... przy podejmowaniu tego rodzaju decyzji osoba sprawująca ten urząd powinna mieć pewien zasób wiedzy co do dziedziny, czy przedmiotu, którego uchwalone akty prawne dotyczą. Może w związku z tym, ze względu na ogromną różnorodność uchwalanego prawa, korzystać z opinii ekspertów. Opinie te nie są jednak informacją publiczną jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Są natomiast dokumentem wewnętrznym, służącym gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Trzeba przy tym dodać, że opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian. Odmiennie ocenić należy ekspertyzy i opinie dotyczące konkretnego projektu aktu prawnego, co do którego trwa proces legislacyjny. Akty te dotyczą faktów, bo do takich należy projekt aktu prawnego przedłożony Sejmowi. Prezydent podejmuje decyzje w procesie legislacyjnym samodzielnie i niezależnie od stanowiska innych podmiotów biorących w tym procesie udział. Decyzje te mogą być zgodne z przedstawionymi na tę okoliczność opiniami ekspertów bądź też nie. Jednak w państwie prawa, gdzie zakłada się kontrolowanie władzy przez społeczeństwo obywatelskie, obywatel w ramach konstytucyjnego prawa dostępu do informacji publicznej ma prawo dowiedzieć się jakimi przesłankami kierował się Prezydent RP wykonując swoje uprawnienia określone w art. 122 Konstytucji, a tym samym zapoznać się z wnioskami opinii i ekspertyz dotyczących określonego projektu aktu prawnego. Proces legislacyjny na etapie jego trwania przed Sejmem i Senatem jest jawny dla opinii publicznej, a opinie i ekspertyzy są dla niej dostępne. Z żadnego zapisu ani Konstytucji, ani też ustawy nie wynika aby Kancelaria Prezydenta lub sam prezydent RP podlegali w tym zakresie odmiennemu traktowaniu, a prawo do informacji publicznej podlegało ze względu na podmiot, którego ta informacja dotyczy jakimś ograniczeniom. Jeżeli ujawnienie informacji publicznej grozi dobru wspólnemu lub dobru jednostki istnieją możliwości ograniczenia dostępu do niej poprzez odmowę jej udostępnienia i wydania decyzji w oparciu o art. 16 u.d.i.p.".

Wymaga podkreślenia, iż NSA w powyższym uzasadnieniu wyroku podkreślił,

iż: "Jednak opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., odnoszą się bowiem do "sprawy publicznej" jaką jest kwestia przyszłych świadczeń emerytalnych i proponowanego kształtu aktu prawnego".

Nadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego opinie i ekspertyzy sporządzone na zlecenie Kancelarii Prezydenta RP są materiałami urzędowymi w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o prawie autorskim i prawie pokrewnym. Pełnią funkcję służebną w procesie podejmowania decyzji przez najwyższy organ władzy wykonawczej i nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego. Sąd II instancji przywołał orzeczenie Sądu Najwyższego w sprawie IV CKN 458/00, w którym wskazano, że materiałem urzędowym jest "to, co pochodzi od urzędu lub innej instytucji państwowej bądź dotyczy sprawy urzędowej, bądź powstało w rezultacie zastosowania procedury urzędowej".

Pomimo iż organ nie poinformował ani skarżącego ani też Sądu, Sądowi jest znane z urzędu, (tj. z pow. wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 stycznia 2017 r. o sygn.. akt II SAB/Wa 626/16), że Kancelaria Prezydenta RP zamówiła ekspertyzę naukową i 3 opinie dotyczące projektu z dnia 23 stycznia 2011 r. ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych.

Nie chodzi więc tu o charakter poznawczy, na co powołuje się Kancelaria Prezydenta RP, lecz o analizę prawną konkretnych (już zmaterializowanych) zmian szeregu ustaw wchodzących w skład systemu ubezpieczeń społecznych. Przedmiotem zlecenia nie były więc poszczególne zagadnienia, których poznanie przybliża pewną materię, pozwala zrozumieć i wyrobić zdanie na określony temat, lecz dotyczy oceny eksperckiej konkretnych zmian w przepisach prawa i to w ujęciu kompleksowym (ocena ekspercka dotyczyła już opracowanego projektu zmian do ustaw).

Nie sposób wobec tego twierdzić, iż przedmiotowe opnie i ekspertyza nie posłużyły Prezydentowi RP do podjęcia decyzji o sposobie skorzystanie

z przysługujących Prezydentowi RP prerogatyw. To że ww. opnie i ekspertyza sporządzone zostały przed rozpoczęciem procesy legislacyjnego, nie ma istotnego znaczenia w sprawie, skoro były one przydatne (z uwagi na ocenę konkretnego projektu, a nie abstrakcyjnego zagadnienia) dla podjęcia decyzji o podpisaniu ustawy zmieniającej przez Prezydenta RP.

Zgodnie z komunikatem dostępnym na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP (http: //www.prezydent.pl - wg. stanu na dzień 12 maja 2013 r.; źródło – glosa Bochentyn A. Szlachetko J.H. Glosa do wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2130/11) jedną z przesłanek, którymi kierował się Prezydent RP podejmując decyzję o podpisaniu ustawy o OFE, były zamówione przez Kancelarię, rzetelne ekspertyzy prawne, które nie wskazywały na zagrożenie niezgodności tej ustawy z Konstytucją RP.

Zatem stanowisko Sądu zajęte w niniejszej sprawie koresponduje także z powyższej przedstawioną oceną NSA, iż "opinie i ekspertyzy jeżeli dotyczyły projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych są niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.".

Mając powyższe na uwadze skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że żądanie zawarte w piśmie skarżącego z dnia [...] lutego 2017 r. stanowi informację publiczną.

W zaistniałym zaś stanie rzeczy wniosek skarżącego do dnia rozpoznania przez Sąd nie został rozpatrzony w formie przypisanej prawem. Bowiem podmiot obowiązany – Kancelaria Prezydenta RP, nie udostępniła wnioskowanej informacji oraz nie wydała decyzji odmownej. Oznacza to, iż skarżony podmiot pozostaje w bezczynności,

co obligowało Sąd do orzeczenia jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Co zaś się tyczy oceny postaci bezczynności Kancelarii Prezydenta RP

w niniejszej sprawie, należy wskazać na dominujący w orzecznictwie pogląd, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13;

w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13; dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W analizowanym przypadku dostrzec należy, że wniosek skarżącego nie został pozostawiony bez odpowiedzi. Stwierdzona bezczynność wynikała natomiast z błędnej wykładni przepisów ustawy i nieprawidłowego przeświadczenia organu,

że postępowanie mogło zakończyć się powiadomieniem skarżącego o braku możliwości uwzględnienia wniosku, który nie dotyczył informacji publicznej. Wobec tego, Sąd stwierdził w pkt 2 sentencji wyroku, iż bezczynność nie miała postaci rażącego naruszenia prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a, orzekł jak

w punkcie 1 i 2 wyroku. W punkcie 3 wyroku Sąd rozstrzygnął w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a.