Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2157/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 144, art. 210 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik, Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Pracy, Rodziny i Polityki Społecznej z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dotacji: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego na rzecz A. kwotę 6900 zł (sześć tysięcy dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi fundacji [...] (dalej: skarżąca, fundacja lub strona) jest decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister RPiPS lub organ) z [...] września 2017 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2017r., nr [...] zobowiązująca stronę do zwrotu części dotacji w kwocie [...] zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami oraz części dotacji w kwocie [.,.] zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] lipca 2015 r. fundacja zawarła z Ministrem Pracy i Polityki Społecznej umowę nr [...] na kwotę [.....] zł. Przedmiotem umowy była realizacji zadania w ramach Programu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich (P FIO) pod tytułem [...], szczegółowo określonego w załączonej do umowy ofercie. Strona dotację otrzymała [...] lipca 2015 r. i zobowiązała się do realizacji zadania w terminie od dnia [...] maja 2015 r. do dnia [....] grudnia 2015 r.

Pismem z [....] listopada 2015 r. skarżąca złożyła "wniosek o przyjęcie zmian w budżecie projektu". Wnioskowany aneks nie został jednak podpisany przez strony.

Strona złożyła sprawozdanie końcowe z realizacja zadania, które nie zostało zaakceptowane i pismem z [...] czerwca 2016 r. wezwano skarżącą do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania, części dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie [....] zł wraz z odsetkami oraz do zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w kwocie [....] zł wraz z odsetkami. Poinformowano stronę, że w sprawozdaniu w części II.1 w poz. I.2, I.12, I.14, I.23, III.2, III.17, III.18, IV.4 sfinansowała z dotacji pozycje kosztorysu, które nie były przewidziane do dofinansowania (łącznie w kwocie [...]). Dodatkowo wskazano, że skarżąca zwiększyła o [....] zł wydatkowanie dotacji w kategorii I, czym przekroczono dozwolony 10 % limitu określonego § 11 ust. 4 umowy.

W związku brakiem wpłaty pismem z [...] sierpnia 2016 r. Minister RPiPS zawiadomił fundację o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie i decyzją z [...] stycznia 2017r. zobowiązał stronę do zwrotu części dotacji w kwocie [....] zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych naliczanych od dania przekazania dotacji, tj. od [...] lipca 2015r. do dnia zapłaty oraz części dotacji w kwocie [....] zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych naliczanych od dania stwierdzenia nadmiernego pobrania dotacji, tj. od [...] czerwca 2016r.

W wyniku rozpoznania wniosku strony o ponowne rozpoznanie sprawy i po przeprowadzeniu dodatkowego postępowania wyjaśniającego Minister RPiPS decyzją z [...] września 2017r. utrzymał w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2017r.

W uzasadnieniu organ przytoczył podstawy prawne mające zastosowanie w sprawie i stwierdził, że w wydatkowaniu środków publicznych nie może występować dowolność, dlatego w umowie nr [...] dokładnie zostały określone pozycje kosztorysowe wraz z kosztami, które zleceniobiorca mógł sfinansować środkami pozyskanymi z dotacji.

Podkreślił, że wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem oznacza nie tylko wykorzystanie jej na inny, niż określony w umowie cel, ale także wykorzystanie środków niezgodnie z warunkami określonymi w umowie, w szczególności wykorzystanie ich niezgodnie z zatwierdzonym przez obie strony kosztorysem. W sprawie organ wskazał, że analiza sprawozdania z wykonania zadania wykazała, że strona sfinansowała ze środków pochodzących z dotacji pozycje kosztorysu, które nie były przewidziane do dofinansowania z dotacji i dotyczyło to następujących pozycji: części II. 1 sprawozdania (Rozliczenie ze względu na rodzaj kosztów), pozycja: 1.2 (Honorarium za koncert [...]), I.12 (Honorarium redaktora biuletynu literackiego), I.14 (Honorarium za prowadzenie warsztatów fotograficznych 150 godzin warsztatów), I.23 (Honorarium za redakcję gazety festiwalowej [...]), III.2 (Wyżywienie uczestników wykładowców i realizatorów), III.17 (Koszty wynajmu dodatkowego nagłośnienia; uzupełnienie sprzętu MDK; pozostałe obiekty: Muszla Koncertowa, plenery, Hala w [....]), III.18 (Koszty wynajmu dodatkowego oświetlenia; uzupełnienie sprzętu MDK; pozostałe obiekty: Muszla Koncertowa, plenery, Hala w [...]), IV.4 (Koszty 4 telefonów w okresie realizacji projektu). Powyższe wydatkowanie środków było niezgodne z zatwierdzonym przez obie strony kosztorysem stanowiącym załącznik do zawartej umowy. Umowa zawarta z fundacją, zawiera w §1 ust. 1 postanowienia zobowiązujące do wykorzystania otrzymanych środków zgodnie z przedstawionym w ofercie kosztorysem, a w § 12 ust. 6 znalazł się zapis mówiący o konieczności zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. W ocenie organu sfinansowanie określonych pozycji kosztorysu ze środków pochodzących z dotacji w sytuacji, gdy umowa w ogóle nie przewidywała środków z dotacji w tym zakresie oznacza, że środki te zostały wykorzystane w innym celu (na inną pozycję kosztorysu) niż ten wynikający z umowy. W ten sposób ustalono, że kwota dotacji w wysokości [...] zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem.

Minister RPiPS zauważył, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Oznacza to, że zwrotowi podlega nadwyżka dotacji, która przekracza kwotę dotacji wynikającą z przepisów, z treści umowy, a także przekraczającą kwotę niezbędną na dofinansowanie lub sfinansowanie dotowanego zadania. Organ wskazał, że zgodnie z § 11 ust. 4 umowy, jeżeli w danej kategorii kosztów suma wydatków pokrytych z dotacji nie jest równa sumie tych wydatków określonej w kosztorysie, to uznaje się ją za zgodną z kosztorysem jeżeli nie nastąpiło jej zwiększenie o więcej niż 10%. Zatem strona zobowiązała się do niezwiększania o więcej niż 10% wynikającej z umowy (kosztorysu) sumy wydatków w danej kategorii kosztów, które miały zostać pokryte z dotacji. Natomiast z umowy wynika, że suma wydatków pokrytych z dotacji w kategorii pierwszej (Koszty osobowe merytoryczne) miała wynieść [...] zł, a ze złożonego sprawozdania wydatkowana kwota z dotacji wyniosła łącznie [...] zł. Dlatego też uznano, że kwota ponad wskazane 10% ([....] zł) stanowi dotację pobraną w nadmiernej wysokości.

Odnosząc się do zarzutów organ wyjaśnił, że istotnie pismem z [...] listopada 2015 r. strona zwróciła się z wnioskiem o przyjęcie zmian w budżecie projektu. Jednakże wniosek ten dotyczył innych kwestii niż te zakwestionowane następnie przez organ w sprawozdaniu końcowym oraz w zaskarżonej decyzji. Złożony wniosek nie dotyczył zmian zakwestionowanych pozycji kosztorysu. Zatem nawet dokonanie zmian w umowie w zakresie wnioskowanym, a ostatecznie nie podpisanym aneksem nie przesądzałby o tym, że nie doszło do pobrania dotacji w nadmiernej wysokości.

Podkreślił również, że zgodnie z § 18 umowy wszelkie zmiany, uzupełniania i oświadczenia składane w związku z niniejszą umową, nieuregulowane w Regulaminie konkursu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2015 r., wymagają pod rygorem nieważności formy pisemnej. W sprawie natomiast nie doszło do złożenia pisemnych oświadczeń przez obie strony umowy. Co więcej, Regulamin konkursu Fundusz Inicjatyw Obywatelskich w 2015 r. w części A pkt VIII ppkt 4 (Zasady zmiany treści umowy) stanowi, że zmiany treści umowy polegające m.in. na zmianie planowanych wydatków, zwiększeniu danej pozycji wydatku powyżej limitu określonego w umowie lub obniżeniu środków własnych wymagają zawarcia aneksu do umowy. Jak stanowi dalej Regulamin "Proponowane przez zleceniobiorcę zmiany wymagające formy aneksu wymagają pisemnego zgłoszenia do IZ.(...) W odpowiedzi na pismo - Departament Pożytku Publicznego skontaktuje się drogą mailową z daną organizacją i udzieli dostępu (tj. hasła) do Generatora Ofert Aplikacyjnych [...]". Podkreślono, że wniosek strony o zawarcie aneksu został złożony już po terminie określonym w umowie (§ 2 ust. 4 umowy). W związku z tym, że fundacja zobowiązała się zrealizować zadanie do dnia [...] grudnia 2015 r., to z wnioskiem o zmianę aneksu powinna wystąpić do końca miesiąca października 2015 r. W ocenie organu zleceniodawca miał prawo pozostawić wniosek bez rozpatrzenia (§ 2 ust. 6 umowy). Skoro strony umowy w formie pisemnej nie wyraziły zgody na zmianę umowy, to nie ma podstaw by stwierdzić, że skarżąca miała prawo do zmiany przeznaczenia części dotacji bez podpisania aneksu. Nawet usprawiedliwione przekonanie strony o tym, że aneks prawdopodobnie zostanie zawarty nie zmieniałoby faktu, że brak zachowania formy pisemnej aneksu powoduje bezskuteczność zmian w umowie. Z tego powodu nie jest dla sprawy rozstrzygające, jak przebiegały rozmowy pomiędzy pracownikiem Ministerstwa a przesłuchanym świadkiem. Żadna z tych osób nie była uprawniona do składania oświadczeń woli w imieniu stron umowy, a osoby do tego umocowane oświadczeń nie złożyły.

Pismem z [...] listopada 2017r. fundacja złożyła skargę na ww. decyzję wnosząc o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła naruszenie:

1) art 169 ust. 1 i 2 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 2177 ze zm.) poprzez wydanie decyzji nakazującej zwrot dotacji pomimo oczywistego braku przesłanek do stwierdzenia, że dotacja udzielona skarżonemu w kwocie [...] zł została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, a kwota [...] zł stanowi dotację pobraną w nienależnej wysokości;

2) art. 6 oraz 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 2157 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez wydanie decyzji nakazującej zwrot dotacji, w sytuacji gdy organ udzielający dotacji nie dotrzymał warunków umowy o powierzenie realizacji zadania publicznego i pozostawił bez rozpoznania wniosek o zawarcie aneksu do umowy pomimo, iż został złożony w terminie wskazanym w umowie;

3) art. 7, 77 k.p.a. poprzez podjęcie ustaleń sprzecznych z przeprowadzonymi w sprawie dowodami, w szczególności dowodem z zeznań świadka Z.M. S.;

4) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia pełnomocnika skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.

Minister RPiPS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Właściwy w sprawie Dyrektor Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego pismem z [...] czerwca 2018r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek podejmując rozstrzygnięcie sąd oparł się na powodach innych niż w niej wskazane. Działanie takie umożliwia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stanowiący, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Oznacza to, że sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu ma prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Kontroli sądu poddana została decyzja Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z [...] września 2017 r. utrzymująca w mocy decyzję własną z [...] stycznia 2017r. zobowiązująca stronę do zwrotu części dotacji w kwocie [...] zł wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami oraz części dotacji w kwocie [...] zł pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768, 935, 1428 i 1537).

W myśl art. 60 pkt 1 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są w szczególności następujące dochody budżetu państwa, dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego albo przychody państwowych funduszy celowych: kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.

Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Z akt sprawy wynika, że decyzja Ministra RPiPS z [...] stycznia 2017r. podpisana została przez działającego z upoważnienia Ministra K. M. – Sekretarza Stanu.

Natomiast zaskarżona decyzja z [...] września 2017r. wydana w wyniku złożonego wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podpisana została także przez działającego z upoważnienia Ministra K. M. – Sekretarza Stanu.

Z powyższego wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła osoba, która brała udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, na którą skarżąca złożyła odwołanie.

Innymi słowy, ta sama osoba uczestniczyła w rozpatrzeniu sprawy w I instancji oraz rozpatrywał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W myśl art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Powołany przepis oznacza, że pracownik, który brał udział w wydaniu rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, nie może następnie brać udziału w kolejnym stadium postępowania związanego z rozpatrywaniem wniesionego środka zaskarżenia (tj. odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub zażalenia). Procedury innych postępowań (cywilnych, karnych i administracyjnych) zawierają również podobne przepisy, aby nie wzbudzać wątpliwości co do bezstronności pracownika (sędziego) i wzmocnić zaufanie do działania organów władzy publicznej (por. poglądy wyrażone w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r., SK [...], opubl. w OTK-A z 2004 r., nr 7, poz. 67). Instytucja wyłączenia pracownika ma również służyć zagwarantowaniu prawidłowej realizacji wynikającej z art. 78 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2006 r., II FSK 62/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd zaznacza, że w rozstrzyganych sprawach wydawał decyzje ten sam organ Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. W związku z brakiem wyraźnych i precyzyjnych przepisów dotyczących wyłączania pracowników organu, który orzeka zarówno w I jak i II instancji, doszło do rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wystąpił więc z wnioskiem o podjęcie uchwały w składzie siedmiu sędziów wyjaśniającej przepisy prawne, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Uchwałą z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt I GPS 2/12 (Lex nr 1271653), Naczelny Sąd Administracyjny podjął następującą uchwałę: "Artykuł 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) ma zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu odwoławczym, o którym mowa w art. 221 tej ustawy." Powyższa uchwała oznacza, że wyłączeniu podlega w postępowaniu II instancji pracownik organu podatkowego, który brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia w I instancji, nawet w takiej sytuacji, gdy oba postępowania były prowadzone przez ten sam, jednoosobowy, organ.

W tym miejscu należy zauważyć, że ze względu na zbieżne brzmienie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w orzecznictwie przyjmuje się jednolicie, iż poglądy wyrażone w ww. uchwale znajdują również zastosowanie do instytucji wyłączenia pracownika w sprawach, w których zastosowanie znajdują przepisy k.p.a.

Instytucja wyłączenia pracownika – jak się przyjmuje – jest elementem sprawiedliwości proceduralnej, a więc jednej z zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Z zasady demokratycznego państwa prawnego wynika ogólny wymóg, aby wszelkie postępowania prowadzone przez organy władzy publicznej w celu rozstrzygnięcia sporów indywidualnych odpowiadały standardom sprawiedliwości proceduralnej. Podkreślając znaczenie tej zasady Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego oraz piśmiennictwa.

Przesłanka wyłączenia pracownika, określona w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazuje, iż niepożądaną jest sytuacja, gdy przy rozpatrywaniu sprawy – i to bez względu na to, czy chodzi o jej rozpoznanie w ramach dwóch instancji, czy też w ramach jednej instancji – zaangażowany w jej merytoryczne rozpoznanie w jej całokształcie jest pracownik, który brał już udział w wydaniu decyzji w poprzedniej fazie. Uczestniczyłby on nie tylko w dokonywaniu ponownej oceny materiału dowodowego, ale również miałby odnieść się do zarzutów stawianych poprzedniej decyzji przez stronę, w tym także zarzutów adresowanych ad personam do osoby np. najpierw prowadzącej postępowanie dowodowe, a następnie wydającej (podpisującej) decyzję. Jest oczywistym, że w tego rodzaju przypadkach może istnieć bardzo prawdopodobna obawa, że ze względu na tę bliskość pracownika do sprawy, wyrażone w uzasadnieniu poglądy, nie będzie on obiektywny przy ocenie podniesionych zarzutów. Byłby tu poza tym niejako "sędzią we własnej sprawie". Pod znakiem zapytania stałaby więc rzetelność i prawidłowość takiego procedowania, a kontrola byłaby iluzoryczna (tak R. Karczmarczyk, glosa do uchwały NSA z 22 lutego 2007r. sygn. akt II GPS 2/06, GSP Przeg. Orzecz. 2008, nr 1, s. 53). Podobnie podkreślał [...], podnosząc, że "istotą specyficznego stosunku określonego pracownika do określonej sprawy jest jego osobiste zaangażowanie i zainteresowanie w określonym sposobie załatwienia sprawy, stąd rodzi się niebezpieczeństwo, że będzie on działał w sprawie stronniczo, a więc sprzecznie z zasadniczym celem postępowania, jakim jest rozstrzygnięcie sprawy w sposób obiektywny" (tak J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2000, s. 147).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił wyrażany w orzecznictwie pogląd, że przesłanka "brania udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji", powodująca wyłączenie pracownika jednoosobowego organu podatkowego z postępowania wszczętego wniesieniem odwołania, o którym mowa w art. 221 O.p. (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) utożsamiana jest z określeniem "udział w załatwianiu sprawy". Ustawodawca nie posługuje się określeniem "wydał zaskarżoną decyzję", a określeniem szerszym, nawiązującym do procesu wydawania decyzji jako czynności rozciągniętej w czasie, obejmującej także jej przygotowanie i podejmowanie czynności procesowych, co niewątpliwie rozszerza istotę tego określenia. W wyroku z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P [...] (OTK ZU-A 2008, nr 10, poz. 178) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż "przez określenie to należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika (...), lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do formy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym – w odróżnieniu od postępowania sądowego – poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie". Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że w pojęciu "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" chodzi o podejmowanie istotnych czynności procesowych, a nie tylko czynności technicznych, organizacyjnych, a więc nie tylko o wydanie decyzji w rozumieniu art. 210 § 1 pkt 2 i 8 O.p. (art. 107 § 1 pkt 2 i 8 k.p.a.). Może się bowiem zdarzyć tak, że jeden upoważniony pracownik przeprowadzi w danej sprawie całe postępowanie dowodowe, a inny – także upoważniony pracownik – wyda decyzję. Może się tak stać z różnych powodów, choroby, przejścia na emeryturę, awansu itp. Zawężające rozumienie tej przesłanki przeczyłoby i niweczyłoby istotę oraz cele wyłączenia pracownika. Należy przy tym mieć na uwadze to, że istnienie przesłanek wyłączenia należy tylko uprawdopodobnić, ale charakter czynności polegających na braniu udziału w wydaniu decyzji należy wykazać, udowodnić. Niemniej jednak każde opatrzenie czytelnym podpisem decyzji (wydanie decyzji) w poprzedniej fazie załatwiania sprawy wyłączy zawsze pracownika od udziału w postępowaniu w sprawach normowanych przepisami k.p.a., w sytuacji określonej w art. 127 § 3 k.p.a.

Jak już sąd wskazał, z akt rozpoznanej sprawy wynika, że [...] (nie będący piastunem organu, a jedynie działającym z upoważnienia piastuna organu) podpisał decyzję organu wydaną w I instancji, co w świetle przytoczonych wyżej rozważań zawartych w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno było skutkować jego wyłączeniem od udziału w postępowaniu w sytuacji określonej w art. 127 § 3 k.p.a.

Jednocześnie, z akt sprawy wynika, że [...], uczestniczył w rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z [...] stycznia 2017r., gdyż tę decyzję wydałał w imieniu Ministra. Na znajdujących się w aktach sprawy dokumentach widnieją podpisy tej osoby.

Sąd podkreśla, iż istotą instytucji prawnej wyłączenia, unormowanej w Dziale I Rozdziale 5 k.p.a., zatytułowanym "Wyłączenie pracownika organu", jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej poprzez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Wymaga podkreślenia gwarancyjna funkcja przepisów prawa procesowego wyłączenia pracownika, która z założenia ma chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procesowania".

Jak wynika z uzasadnienia wskazanej wyżej Uchwały, pojęciu pracownika organu administracji można nadać szeroki zakres znaczeniowy, poczynając od osoby prowadzącej sprawę. Jak trafnie wskazano w uchwale NSA z dnia 20 maja 2010 r., I OPS 13/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 5, poz. 82) na wykładnię określenia "pracownik" należy patrzeć przez pryzmat, co istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, przepisów ustawy - Ordynacja podatkowa. Przepisy art. 130 § 1, art. 130 § 5 in fine, art. 131, art. 131a oraz art. 132, a także art. 143 O.p. (art. 24 § 1, art. 26 § 1, art. 268a k.p.a) wyraźnie odróżniają pojęcie organu, którego substratem osobowym jest zazwyczaj osoba, mająca status pracownika, od pracownika tego organu.

W świetle postanowienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i dokonanej wykładni tego przepisu jest oczywiste, że K. M. biorąc udziału w wydaniu decyzji z [...] stycznia 2017r. był wyłączony ustawowo od podejmowania jakichkolwiek czynności procesowych istotnych dla weryfikacji zgodności z prawem tego orzeczenia w toku postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W kontrolowanym postępowaniu doszło więc do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy załatwiono decyzją, w której wydaniu brał udział ten sam pracownik organu, który wydał decyzję pierwotną (podpisał się pod decyzją), choć osoba ta podlegała wyłączeniu. Sam bowiem podpis pod decyzją wydaną po rozpoznaniu odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oznacza, że osoba ta brała udział w procesie decyzyjnym zmierzającym do wydania decyzji, czyli była "współautorem" rozstrzygnięcia badanego ponownie. Na marginesie sąd zauważa, że wyłączenie wynikające z omawianego przepisu, nie odnosi się jedynie do osoby, która podpisała decyzję z upoważnienia właściwego organu, lecz także do osoby, która brała udział w wydaniu decyzji, czyli miała wpływ na jej treść. Sam natomiast podpis pod decyzją wprost świadczy, że podpisany pracownik uczestniczył w czynnościach, które w konsekwencji doprowadziły do wydania określonego rozstrzygnięcia i miał wpływ na jego treść. Tymczasem pracownik taki był wyłączony z mocy prawa od udziału w postępowaniu.

W związku z powyższym sąd nie rozważał w ogóle zarzutów skargi, ze względu na konieczność powtórzenia w całości postępowania wywołanego wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozdział władzy sądowniczej od władzy administracyjnej (art. 10 ust. 1 Konstytucji RP), a także zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) uniemożliwiają sądowi administracyjnemu merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia, jeżeli uchyla je wyłącznie ze względów formalnych - naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.

Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach k.p.a., sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Dyrektor Narodowego Instytutu Wolności – Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego winien ewentualnie wyłączyć pracowników od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brali oni udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 wyroku. Odnośnie zasądzonych kosztów sąd wyjaśnia, że omyłkowo zasądził kwotę 6.900 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, gdyż strona nie złożyła żądania zwrotu kosztów postępowania (art. 210 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z art. 144 p.p.s.a. sąd związany jest wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia. Dlatego też po ogłoszeniu wyroku sąd nie miał żadnych uprawnień aby skorygować ww. nieprawidłowość.