Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1466/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 34 ust 1-3, art 35
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz - Kluj, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz - Nowak, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga [...] S.A. ( dalej jako: "[...] S.A.") na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii ( dalej jako: "MRPiT", "organ") z dn. [...] kwietnia 2021r. Nr [...] na podstawie której, ww. organ działając na podstawie art. 138&1 pkt.1 kpa, po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rozwoju z dn. [...] września 2020r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dn. [...] sierpnia 2006r. orzekającej w pkt [...] o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej "[...]" ([...]) w [...], w pkt [...] o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną działkę w wysokości [...]zł, w pkt [...] o określeniu terminu do wydania nieruchomości do dnia [...] października 2006 r. oraz w pkt [...] o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na okres [...] lat, w części dotyczącej orzeczenia o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości – orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2005 r" znak: [...], Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., znak: [...], Wojewoda [...] działając na podstawie wskazanych przepisów ustawy z dn. 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ( DZ.U z 2003r. Nr 80 poz. 721 ze zm.), oraz ustawy z dn. 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( DZ U z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), orzekł o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej "[...]" ([...]) w [...], o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną działkę w wysokości [...] zł, o określenie terminu do wydania nieruchomości do dnia [...] października 2006 r. a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego na okres [...] lat.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], Wojewoda [...] potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] ([...]), którego następcą prawnym jest Spółka Akcyjna "[...]" prawa użytkowania wieczystego gruntu, na okres dziewięćdziesięciu dziewięciu lat, będącego własnością Skarbu Państwa, stanowiącego infrastrukturę kolejową, położonego w [...], dzielnica [...] składającego się z działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha z obrębu [...] uregulowanego w księdze hip. pod nazwą "[...]" nr inw. [...], a także nieodpłatne nabycie z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. własności budowli i innych urządzeń znajdujących się na ww. gruncie.

[...] z siedzibą w [...] zwróciła się do Ministra Infrastruktury i Rozwoju z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., w części dotyczącej orzeczenia o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że organ pierwszej instancji nie dokonał w sposób prawidłowy ustalenia stanu prawnego nieruchomości, która w dniu wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. była już własnością Skarbu Państwa, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] września 2020 r., znak: [...], Minister Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r" znak: [...]. Wnioskodawca [...] S.A. złożyła środek odwoławczy żądając ponownego rozpatrzenia sprawy oraz podtrzymując konsekwentnie twierdzenia, że kwestionowana decyzja jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art. 156&1 pkt.2 kpa, gdyż w chwili wydania przez Wojewodę [...] decyzji Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. Skarb Państwa był już właścicielem nieruchomości położonej w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha.

Organ odwoławczy Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, orzekając po rozpatrzeniu środka odwoławczego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, podniósł następującą argumentacje prawną:

Przede wszystkim organ wskazał na ramy prawne prowadzonego w sprawie postępowania jako postępowania nadzwyczajnego w trybie nieważnościowym, podnosząc że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją procesową stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 kpa w związku z tym wymaga jednoznacznego ustalenia zaistnienia przesłanki nieważności określonej w art. 156&1 kpa, co nie miało miejsca w tej sprawie.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że na dzień wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. orzekającej co do przejścia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, ww. nieruchomość była nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. W kwestii zaś nabycia z mocy prawa z dniem 27 października 2000 r. przez [...] prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (t.j. Dz. U. z 2020 poz. 292, ze zm.), grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...], co do których [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...]. Stosownie zaś do treści art. 35 ust. 1 ww. ustawy nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust, 1 i ust. 3, potwierdza wojewoda, w drodze decyzji administracyjnej, po złożeniu wniosku przez [...] lub [...] SA. Ostateczna decyzja stwierdzająca nabycie praw, o których mowa w art. 34 ust. 1 i ust. 3, stanowi podstawę do dokonania wpisów do ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków (art. 35 ust. 2).

Organ potwierdził zasadność stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu [...] położonego w dzielnicy [...], obręb [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została wydana w dniu [...] kwietnia 2010 r, tj. po upływie prawie czterech lat od dnia wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] sierpnia 2006 r. o przejęciu z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym.

Powyższe oznacza, iż dysponując dostępnym materiałem dowodowym, nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie, że doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez orzeczenie o nabyciu nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w decyzji Wojewody [...] Nr [...]. Stwierdzenie nieważności decyzji może bowiem nastąpić wyłącznie w wyniku bezsprzecznego, bezspornego i bezpośredniego naruszenia przepisów o charakterze rażącym.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że fakt wydania decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], jest nową okolicznością w sprawie, która mogłaby uzasadniać wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa. Przesłanka wznowieniowa nie może jednocześnie stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa, gdyż system nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego oparty jest zasadniczo na zasadzie niekonkurencyjności.

W tym stanie rzeczy minister nie znalazł podstaw do zmiany decyzji Ministra Rozwoju z dn. [...] września 2020r.

Skargę na ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dn. [...] maja 2021r. złożyła [...] S.A. reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a poprzez orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, kiedy decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].08.2006r. znak: [...], orzeka o nabyciu przez Skarb Państwa własności nieruchomości, w sytuacji, kiedy Skarb Państwa w dacie orzekania był już właścicielem przedmiotowej nieruchomości z mocy prawa.

W uzasadnieniu skargi jej autor ( profesjonalny pełnomocnik będący radcą prawnym) wskazał, że w decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].08.2006r. znak: [...] błędnie orzeczono o nabyciu przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, położonej w dzielnicy [...], obręb [...], stanowiącej działkę ew. nr [...] o pow. [...] ha - z uwagi na fakt, iż nieruchomość ta była własnością Skarbu Państwa - jak to wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...].04.2010r., znak: [...] - zgodnie z zaświadczeniem z dnia [...].04.2009r. znak: [...] Sądu Rejonowego dla [...] [...] Wydział [...] w dziale [...] zachowanej części tej księgi znajduje się wpis własności Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa możemy mówić wtedy, gdy istnieje przepis prawny dający podstawę do wydania decyzji administracyjnej, a rozstrzygnięcie zawarte w decyzji, dotyczące praw lub obowiązków stron postępowania, zostało ukształtowane sprzecznie z przesłankami wprost określonymi w tym przepisie prawnym( J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 19 listopada 1992. S.A./Kr914/92, Prz. Sąd. 1994, nr 7-8, str. 163)., por. też wyrok NSA z dnia 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, Wspólnota1994, nr 42, s.16)

Mając na uwadze powyższe według pełnomocnika [...] S.A. przedmiotowa decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...].08.2006r. znak: [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego.

Uwzględniając powyższe zasady sądowej kontroli administracji publicznej, Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie stwierdził, że skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu.

W kontrolowanej sprawie postępowanie toczyło się w oparciu o przepisy art. art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja "wywłaszczeniowa" z dnia [...] sierpnia 2006 r. została wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 kpa. Skarżąca uzasadniała swoje stanowisko rażącym naruszeniem prawa przez organ orzekający w 2006r., tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek.

Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 15 marca 2018 r. I OSK 2217/17, LEX nr 2473445, w orzecznictwie sądowym, po okresie pewnych rozbieżności wynikających przede wszystkim ze sporów doktrynalnych, przyjmowany jest obecnie pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91, wyrok NSA z 13 września 2012 r., II GSK 1206/11, LEX nr 1244513.). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Po drugie, jak wskazano w ww. wyroku NSA, przepisem, który może być rażąco naruszony jest co do zasady przepis prawa materialnego. Wynika to z faktu, że naruszenia prawa stanowiące podstawy stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 kpa) są wadami tkwiącymi w samej decyzji, a nie wadami postępowania, w którym ta decyzja zapadła. Te ostatnie bowiem stanowią podstawę do wznowienia postępowania. Mówiąc innymi słowy, z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy przepis będący podstawą prawną decyzji został zastosowany w ten sposób, że w jego wyniku powstał stosunek prawny, który nie mógł powstać na gruncie tego przepisu. W rezultacie, skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Nawiązując do powyższego, Sąd stwierdził, że dokonana przez organ pozytywna ocena kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z dn. [...] sierpnia 2006r. nie budzi zastrzeżeń. W sprawie, w ocenie Sądu, nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa, a nawet naruszenia prawa w ogóle.

Przedmiotem kontroli sądowej, w kontekście zarzutów skargi, jest decyzja organu naczelnego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dn. [...] sierpnia 2006r. orzekającej co do przejścia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym położonej w dzielnicy [...] oznaczonej jako działka nr [...] przeznaczonej pod budowę drogi ekspresowej "[...]" ( [...]). Istota zarzutów skarżącej [...] S.A. sprowadza się do zaniechania przez organy orzekające w sprawie właściwego i prawidłowego ustalenia stanu prawnego ww. nieruchomości która w dniu wydania kwestionowanej decyzji Wojewody [...] z 2006r. była już własnością Skarbu Państwa, co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dn. [...] kwietnia 2010r. wydaną na podstawie ustawy z dn. 8 września 2000r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" ( Dz. U z 207r. poz.680).

Odnosząc się do powyższych zarzutów należy stwierdzić, że po pierwsze argumenty o rażącym naruszeniu prawa zaistniałe w decyzji Wojewody [...] z 2006r. jest wywodzone z faktu stwierdzenia w decyzji tegoż organu, tj. Wojewody [...] z dn. [...] kwietnia 2010r., że ww. nieruchomość stanowiła już własność Skarbu Państwa w związku z jej nieodpłatnym nabyciem z mocy prawa z dn. 27 października 2000r. Powyższe argumenty nie mogą być ocenione jako zasadne ponieważ w dacie wydania decyzji Wojewody [...] z 2006r. decyzji Wojewody [...] z 2010r. tzw. "uwłaszczeniowej [...]" nie było w obrocie prawnym, a w postępowaniu nadzwyczajnym w trybie nieważniościowym bierze się pod uwagę stan faktyczny i prawny z dnia wydania kwestionowanej decyzji. Ponadto z treści art. 34 ust.1-3 i art. 35 cyt. ustawy o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego PKP, która stanowiła podstawę prawną tzw. decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dn. [...] kwietnia 2010r., wynika, że jej przepisy nie mogą stosowane w przypadku gruntów nie będących własnością Skarbu Państwa. W toku postępowania nadzorczego nie wykazano jednak, że sporna nieruchomość na datę wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z 2006r. stanowiła własność Skarbu Państwa, była ona w tej dacie nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym. Natomiast decyzja uwłaszczeniowa z 2010r. stwierdziła, że nabycie gruntu przez Skarb Państwa w zarządzie [...] nastąpiło z mocy prawa dn. 27 października 2000r. Bez znaczenia w tej sytuacji pozostają zarzuty skarżącej [...] S.A. że ponieważ w dacie ustalonej w decyzji uwłaszczeniowej jest przyjęta data nabycia gruntu z dn. [...] października 2000r. to decyzja Wojewody [...] z 2006r. orzekająca o tej samej nieruchomości w trybie tzw. spec ustawy drogowej, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156&1 pkt.2 kpa.

W sytuacji jednak gdy nie wykazano jakimkolwiek, choćby pośrednim dowodem, iż sporna nieruchomość stanowiła własność innego podmiotu w dacie wydania kontrolowanej decyzji Wojewody [...] z 2006r., decyzja kontrolowana w trybie nadzorczym, zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, nie mogła być podważona. Należy bowiem podkreślić, że nieważności aktu administracyjnego nie można domniemywać. Rażące naruszenie prawa, aby mogło stanowić podstawę wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej musi być oczywiste i nie budzące wątpliwości, a nie jedynie sugerowane czy dopiero "poszukiwane".

W tym stanie rzeczy, skoro nie podniesiono żadnych innych argumentów a organ nie stwierdził innych wad ww. decyzji Wojewody [...] z 2006r. skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Organ prawidłowo ocenił zarówno stan faktyczny jak i stan prawny sprawy, a stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do treści art. 107 § 3 kpa.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).