Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 788/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2023-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1, art. 145 § 1 pkt 3, art. 151 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr SKO 4171.8.2022 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej nakazującej wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu na rzecz strony skarżącej L. sp. z o.o. w W. kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi L. Sp. z o.o. w W. (dalej: "Spółka", "strona skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Przemyślu (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr SKO 4171.8.2022 o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu ostatecznej decyzji wydanej w przedmiocie u wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

W podstawie prawnej Kolegium wskazało art. 107 § 1 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm. – dalej: "k.p.a.") oraz art. 234 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 624 ze zm. – dalej: "P.w.").

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z 5 listopada 2020 r. nr SR-IV.6331.3.2020 Prezydent [...] zobowiązał L. Sp. z o.o., właściciela działki nr [...] i [...] obr. [...] [...], do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom tj. do wykonania odcinka kanalizacji deszczowej z wlotem umieszczonym w dnie rowu zlokalizowanego w południowo - wschodniej części działki nr [...] obr. [...] [...], a z wylotem do studzienki kanalizacji deszczowej o rzędnej dna 220,69m n.p.m., zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obr. [...] [...], wyznaczając termin wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na dzień 31 sierpnia 2021 r.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w toku postępowania (oględziny, zeznania świadków, materiały archiwalne i mapowe) udowodnione zostało, że przynajmniej do 2015 r. w terenie istniał rów, który przechodził z działki [...] na działkę [...]. Rów ten istniał także po 2015 r., aż do czasu budowy hipermarketu [...], na co wskazują zeznania świadków. Szkody w postaci rozlewiska na działce nr [...] zaczęły się tworzyć w momencie zablokowania spływu przez wybudowanie hipermarketu. Szkody są realne, dające się oszacować co do rozmiarów, a związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy zmianą a szkodą jest oczywisty. Rowem spływają wyłącznie wody opadowe z terenów zielonych gdyż powierzchnie szczelne zostały ujęte w system kanalizacji deszczowej, a wybudowanie hipermarketu w poprzek wzgórza zatrzymało naturalny spływ wód z terenów zielonych. Organ wskazał, że nałożony obowiązek wykonania urządzeń wodnych jest jedynym sposobem zapobiegania szkodom na działce nr [...]. Nakaz przywrócenia terenu działki nr [...] do stanu poprzedniego tj. odtworzenie rowu, jest niemożliwe z uwagi na obecne zagospodarowanie działki - podniesienie terenu, wybudowanie hipermarketu i całkowite utwardzenie działki kostką brukową. Z uwagi na ukształtowanie działki nr [...], nieprzepuszczalne podłoże gruntowe oraz warunki klimatyczne, które nie zapewniają dostatecznego parowania z rowu pozbawionego odpływu, nie ma innej możliwości odprowadzenia wód opadowych z rowu jak tylko do kanalizacji deszczowej - do studzienki kanalizacyjnej. Tylko takie rozwiązanie prowadzi do całościowego i kompleksowego rozwiązania problemu naruszenia stosunków wodnych.

Powyższa decyzja została w administracyjnym toku instancji uchylona na mocy decyzji SKO w Przemyślu z 29 marca 2021 r. nr SKO.41715.2021, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Wyrokiem z 3 sierpnia 2021 r., sygn. II SA/Rz 841/21 WSA w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprzeciwu Spółdzielni [...] w [....], uchylił decyzję Kolegium z 29 marca 2021 r.

Ponownie rozpatrując sprawę SKO w Przemyślu decyzją z 8 listopada 2021 r. nr SKO 4171.25.2021 utrzymało w mocy decyzję Prezydenta .[...] z 5 listopada 2020 r.

Wnioskiem z 14 lutego 2022 r. L. Sp. z o.o. zwróciła się do SKO o wznowienie postępowania zakończonego wskazaną wyżej decyzją Kolegium z 8 listopada 2021 r. Spółka powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wskazała, że korespondencja Kolegium kierowana była na nieprawidłowy adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Pod wskazanym adresem mieści się Centrum Handlowe, dlatego niewskazanie dopisku "L. Sp. z o.o." uniemożliwiło skuteczne doręczenie korespondencji. Powyższe uniemożliwiło stronie uczestniczenia na pewnych etapach w postępowaniu wszczętym przez Prezydenta [...]. Bez swojej winy strona nie uczestniczyła w tym postępowaniu.

Postanowieniem z 17 marca 2022 r. nr SKO 4171.8.2022 SKO w Przemyślu wznowiło postępowanie zakończone decyzją Kolegium z 8 listopada 2020 r.

Następnie wskazaną na wstępie decyzją z 11 kwietnia 2022 r. Kolegium odmówiło uchylenia własnej decyzji z 8 listopada 2021 r.

Organ wskazał, że ponowna analiza sprawy wykazała, że nie istnieją uzasadnione podstawy do uchylenia decyzji z 8 listopada 2021 r. Ustalony stan faktyczny wypełnia przesłankę wyrażoną w art. 146 § 2 k.p.a. Pełnomocnik wnioskującej Spółki oprócz wadliwości związanych z brakiem precyzyjnego określenia adresu do doręczeń nie określił jakikolwiek zarzutów natury merytorycznej, związanych z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które mogłyby odmiennie wpłynąć na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Podkreślono, że dnia 24 stycznia 2022 r. pełnomocnik L. sp. z o.o., otrzymał kopię decyzji nr SKO 4171.25.2021 i nie podjął działań związanych z zainicjowaniem postępowania odwoławczego (np. złożeniem wniosku o przewrócenie terminu wraz z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy) a swoją aktywność ukierunkował do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania odwoławczego, które w postępowaniu administracyjnym stosuje się na zasadzie wyjątku. Natomiast podniesione uchybienie formalne nie wpłynęło na zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, tj. art. 234 P.w. Zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym przedłożone wraz z opinią mapy i zdjęcia wskazują na naruszenie przez Spółkę stosunków wodnych ze szkodliwym skutkiem dla nieruchomości Spółdzielni w postaci rozlewiska na działce nr [...]. Rozmiary tego rozlewiska zostały dostatecznie udokumentowane w sprawie m.in. materiałem fotograficznym. Z treści decyzji organu I instancji wynika też, jakie istotne dla zastosowania art. 234 ust. 3 P.w. okoliczności faktyczne uznano za udowodnione, podano dowody, na których się oparto, a także przyczyny z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Opisano w decyzji działania, które doprowadziły do zalewania działki Spółdzielni, a które polegały na budowie hipermarketu i zlikwidowaniu rowu wyprowadzającego wody na tereny zajmowane obecnie przez obiekt Spółki. Wskazano szkodę w postaci rozlewiska na działce nr [...] stwierdzając, że pomiędzy z działaniami Spółki polegającymi na likwidacji rowu przechodzącego przez działkę nr [...] na działkę nr [...] istnieje związek przyczynowo-skutkowy.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła L. Sp. z o.o. Kwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 234 ust. 1 pkt 1 P.w. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że Skarżąca naruszyła zakaz zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych lub roztopowych znajdujących się na jej gruncie - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, podczas gdy wody opadowe i roztopowe z jej gruntu nie wyrządzają szkody nieruchomościom sąsiednim, tym samym nie spełniła się przesłanka wskazana w powołanym przepisie, a Skarżąca nie naruszyła tej normy;

2. art. 234 ust. 3 P.w. poprzez jego zastosowanie w konsekwencji błędnego uznania że doszło do zmiany stanu wody na gruncie skarżącej, podczas gdy stan wody nie uległ zmianie, a więc dyspozycja tego przepisu nie zrealizowała się i odpadła podstawa prawna do nałożenia sankcji w postaci wykonania kanalizacji deszczowej na działce [...] obr. [...];

3. art. 234 ust. 1 pkt 2 P.w. poprzez jego niezastosowanie względem działań podejmowanych przez Spółdzielnię [...], w ten sposób że przyjmując za udowodnione, że przed budową marketu [...] na działce nr [...] obr. [...] Spółdzielnia odprowadzała wody opadowe ze swojej nieruchomości na tą działkę (będącą obecnie własnością Skarżącej) tj. na grunty sąsiednie, naruszała zakaz określony w art. 234 ust. 1 pkt 2 P.w.;

4. art. 214 w zw. z art. 199 § 1 P.w. poprzez niezastosowanie tych przepisów i odmowę uznania, że Spółdzielnia jest właścicielem wód znajdujących się na jej gruncie i za gospodarowanie tymi wodami jest wyłącznie odpowiedzialna, oraz że jako właściciel gruntu jest obowiązana do wykonania urządzeń melioracyjnych na własny koszt;

5. art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. 2008 r. nr 199 poz. 1227 ze zm.) w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w taki sposób, że organ I instancji uznał, że to wyłącznie z wniosku Skarżącej o odstąpienie od przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko skierowanego do Prezydenta [...] wynika, że przedsięwzięcie - budowa marketu [...] nie oddziałuje negatywnie na środowisko gruntowo - wodne, podczas gdy w toku wydawania decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzania oddziaływania na środowisko, Prezydent [...] bez względu na składane przez Skarżącą oświadczenia musiał zasięgnąć opinii jednostek odpowiedzialnych za ochronę środowiska i nie stwierdził ryzyka negatywnego oddziaływania budowy marketu [...] na środowisko gruntowo - wodne;

6. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 529) w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a z którego wynika, że w toku postępowania o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę organ - Prezydent dokonuje oceny przedsięwzięcia budowlanego również w zakresie ochrony środowiska i nie nałożył na Skarżącą żadnych obowiązków w zakresie utrzymania rzekomych wodnic lub zmiany infrastruktury kanalizacyjnej na działkach sąsiednich co oznacza, że przedsięwzięcie budowlane Skarżącej nie wywiera negatywnego wpływu na nieruchomości sąsiednie, oraz poprzez fakt, że podczas gdy organ podczas oceny sprawy nie wziął pod uwagę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę, bezspornie ustalonego w niej stanu nieruchomości oraz wniosków wypływających z tej decyzji w szczególności w zakresie braku wpływu budowy obiektu na sytuację hydrologiczną nieruchomości sąsiadujących;

7. art. 55 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w szczególności w tym zakresie, że z decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wynika bezspornie jaki jest stan nieruchomości oraz, że decyzja ta stanowi o potwierdzeniu budowy obiektu zgodnie z projektem, pozwoleniem na budowę i innymi wydanymi w toku procesu inwestycyjnego decyzjami administracyjnymi, z których wynika w szczególności, że Skarżąca nie dokonała żadnych nasypów ziemi (jak twierdzą świadkowie), które mogły by być przyczyną zalewania nieruchomości sąsiedniej oraz, że obiekt został zbudowany zgodnie ze wskazaniami, wytycznymi i pozwoleniami organów administracji;

8. art. 234 ust. 4 w zw. z art. 394 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 394 ust. 2 P.w. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie w decyzji kwestii uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na realizację obowiązku o którym mowa w sentencji decyzji, w szczególności w zakresie nałożenia obowiązków na inne organy administracji w zakresie wydania takiego pozwolenia, lub wskazania podmiotu, który ma być wnioskodawcą lub beneficjentem takiego pozwolenia oraz w zakresie analizy czy i w jakim zakresie możliwe jest wydanie pozwolenia wodnoprawnego dającego możliwość realizacji obowiązku wskazanego w decyzji organu I instancji.

Strona skarżąca wskazała także na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przed upływem terminu do zajęcia przez Skarżącą stanowiska ostatecznego w sprawie i powołanie się w uzasadnieniu na brak działań Skażającej w toku postępowania, które mogłyby wpłynąć na zmianę decyzji, czym organ nie zapewnił Skarżącej możliwości czynnego udziału w sprawie, prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego oraz zajęcia stanowiska ostatecznego;

2. art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie tego przepisu i niewydanie decyzji stwierdzającej wydanie decyzji z naruszeniem prawa podczas gdy istniały przesłanki do jej wydania, a zamiast tego wydania decyzji odmawiającej uchylenia własnej decyzji, podczas gdy przepisy postępowania administracyjnego w ogóle nie dają organowi uprawnienia do wydania takiej decyzji;

3. art. 77 § 4 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności dowodowych przez organy obu instancji, które pozwoliłyby ustalić, czy wykonanie obowiązku nałożonego decyzją Prezydenta [...] z dnia 5 listopada

2020 r. jest technicznie wykonalne oraz poprzez nienałożenie obowiązku na uprawnione podmioty (organy administracji publicznej oraz właścicieli nieruchomości) do uzyskania wymaganych prawem uzgodnień i decyzji administracyjnych umożliwiających przeprowadzenie działań wskazanych w decyzji z 5 listopada 2020 r.;

4. art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. w ten sposób, że organ II Instancji nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego na okoliczność: oceny wpływu dwóch potencjalnych, konkurencyjnych przyczyn na zmianę stanu wody oraz przebiegu rzekomej wodnicy istniejącej na działce nr [...] obr. [...] oraz oceny, czy obowiązki te zostały określone w decyzji w sposób adekwatny do stanu faktycznego oraz w sposób wystarczająco jednoznaczny i technicznie możliwy podczas gdy są to okoliczności mające kluczowe znaczenie dla rozpoznania sprawy, a obowiązek do jego przeprowadzenia ciąży na organach administracji nawet gdy na taką okoliczność został przeprowadzony dowód z opinii prywatnej, gdyż wnioski wypływające z tego dowodu pozwolą stwierdzić czy doszło do naruszenia prawa przez Skarżącą oraz jakie ewentualnie jakie działania sanacyjne są technicznie możliwe do wykonania w celu naprawienia spowodowanej naruszeniem ewentualnej szkody;

5. art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a poprzez niepowołanie w toku postępowania biegłego z urzędu i nieprzeprowadzenie dowodu z jego opinii, podczas gdy w sprawie niezbędne jest ustalenie okoliczności specjalnych;

6. art. 8 ust. 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw prowadzonych w oparciu o art. 234 ust 1 P.w. w takim samym stanie faktycznym i prawnym poprzez niepowołanie biegłych i nieprzeprowadzenie dowodu z ich opinii w celu wyjaśnienia okoliczności specjalnych w sprawie, co jest utrwaloną praktyką w postępowaniach toczących się w oparciu o ten przepis;

7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wybiórcze traktowanie zebranego w sprawie materiału dowodowego w szczególności "Opinii dotyczących naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...] obręb. Geod. [...] [...] na skutek prac przeprowadzonych na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb geod. [...] [...] w R." (dalej: "opinia") w ten sposób że organy wybierały z niej fragmenty popierające przyjętą tezę zupełnie nie odnosząc się do kwestii, że dotychczasowy sposób korzystania z nieruchomości przez Spółdzielnię stanowił naruszenie prawa tj. art. 243 ust 1 pkt 2 P.w. oraz, że zebrane w opinii dowody wskazują, że powstanie marketu [...] nie doprowadziło do zmiany kierunku ani natężenia odpływu wód z nieruchomości Spółki;

8. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zeznań świadków i nieustalenie kluczowej okoliczności w sprawie tj. przebiegu wodnicy istniejącej rzekomo na działce nr [...] obr. [...];

9. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie spełnił wymogów pogłębiania zaufania obywateli do władzy, zasady bezstronności i równego traktowania i nie rozpatrywanie w trakcie postępowania argumentów na niekorzyść Spółdzielni;

10. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny całokształtu materiału dowodowego w ten sposób, że organ uznał, że Skarżąca zmieniała kierunek i natężenie odpływu znajdujących się na jej gruncie wód opadowych i roztopowych lub kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, podczas gdy taka okoliczność nie wynika z materiału dowodowego;

11. art. 86 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na zeznaniach świadków bez weryfikacji czy przysługują im uprawnienia strony czy świadka, podczas gdy dowód z zeznań strony stosuje się tylko komplementarnie, a nie jako główną podstawę rozstrzygnięcia, zwłaszcza, jeśli w postępowaniu zostały przedłożone inne dowody mające w świetle k.p.a. moc nadrzędną np. takie jak opinia;

12. art. 9 w zw. z art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zasady informowania oraz wyjaśniania okoliczności faktycznych i prawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w szczególności poprzez nieprzedstawienie profilu pracowników Urzędu [...] (imiona, nazwiska, wykształcenie, kwalifikacje, zakres udziału w podjętych czynnościach) podczas gdy w oparciu o ich fachową wiedzę została wydana decyzja.

Wobec powyższych zarzutów skarżąca Spółka zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – pisma Spółdzielni z 19 kwietnia 2022 r. na okoliczność nakłaniania Spółki do wykonania prac w dwóch alternatywnych wariantach, co wskazuje na niejednoznaczność zaskarżonej decyzji i brak wytycznych co do prawidłowego wykonania nałożonego decyzją obowiązku. Nadto zawnioskowała o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo oraz jeśli zachodzą przesłanki również o uchylenie decyzji poprzedzających tj. decyzji SKO z 8 listopada 2021 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [....] z 5 listopada 2020 r. oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z 5 listopada 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i zobowiązanie organu II Instancji do wydania decyzji co do istoty sprawy w określonym terminie.

W odpowiedzi na skargę SKO w Przemyślu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 19 sierpnia 2022 r. Spółdzielnia zawnioskowała o oddalenie skargi w całości i przedstawiła swoje stanowisko. Zwróciła uwagę, że cała argumentacja podniesiona w skardze nie dotyczy decyzji wydanej w następstwie rozpoznania wniosku skarżącej o wznowienie postępowania, lecz w całości odnosi się do decyzji zapadłych w zwykłym toku instancji. Podniesione w skardze zarzuty nie mogą być rozpoznane w nadzwyczajnym trybie postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO z dnia 11 kwietnia 2022 r. o odmowie uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej ostatecznej decyzji z dnia 8 listopada 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [....] z dnia 5 listopada 2020 r., którą zobowiązał on L. Sp. z o.o., właściciela działki nr [...] i [...] obr. [...] [...], do wykonania urządzeń zapobiegających szkodom tj. do wykonania odcinka kanalizacji deszczowej z wlotem umieszczonym w dnie rowu zlokalizowanego w południowo - wschodniej części działki nr [...] obr. [...] [...], a z wylotem do studzienki kanalizacji deszczowej o rzędnej dna 220,69m n.p.m., zlokalizowanej na terenie działki nr [...] obr. [...] [...], wyznaczając termin wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom na dzień 31 sierpnia 2021 r.

Oceniając podniesione w skardze zarzuty Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Po pierwsze, w końcowej części postanowienia SKO z dnia 17 marca 2022 r. o wznowieniu postępowania Kolegium zakreśliło stronom 14 – dniowy termin, liczony od dnia otrzymania pisma do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego (art. 10 § 1 k.p.a.) (k. 18). Skarżąca otrzymała ww postanowienie dnia 24 marca 2022 r. (k. 20).

Termin 14 – dniowy, o którym była mowa wyżej upłynął w dniu 7 kwietnia 2022 r. W tym też dniu, z zachowaniem wyznaczonego przez SKO terminu, skarżąca nadała pismo z dnia 7 kwietnia 2022 r., pod tytułem "stanowisko ostateczne" zawierające m.in. wnioski dowodowe, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Pismo to wpłynęło do SKO 13 kwietnia 2022 r., czyli dwa dni po wydaniu przez SKO kontrolowanej decyzji w dniu 11 kwietnia 2022 r.

Oczywistym jest, że SKO wydając decyzję 11 kwietnia 2022 r. uczyniło to z pominięciem merytorycznego stanowiska strony, która złożyła wniosek o wznowienie postępowania. Przesądza to o naruszeniu art. 7, 8, 9, 10 § 1, 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Po drugie decyzja SKO z dnia 11 kwietnia 2022 r. została wydana z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przepisy dotyczące instytucji wyłączenia pracownika stanowią jedną z gwarancji realizacji naczelnej zasady procesu administracyjnego - zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a w ten sposób także zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Rozwiązania te realizują funkcję gwarancyjną i prewencyjną, tzn. mają zapobiegać brakowi obiektywizmu podmiotów prowadzących postępowanie wyjaśniające i rozstrzygających sprawy administracyjne. Pośrednio więc oddziałują na legalność działania organu w toku całego postępowania administracyjnego. Poza tym wiążą się również z zasadą budzenia zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 par. 1 k.p.a.). Bezstronność organu i jego pracowników jest jednym ze sposobów zapewnienia sprawiedliwości proceduralnej i równości stron, będących składowymi zasady demokratycznego państwa prawnego (por. H. Knysiak – Siudyka, red., Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, System Informacji Prawnej Lex), na której zgodnie z art. 2 Konstytucji oparty został ustrój całego państwa i jego systemu prawnego. Znaczenie tej zasady dla realizacji podstaw ustrojowych państwa polskiego podkreślił w swoim orzecznictwie wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, który m.in. zwrócił uwagę, że przepisy o wyłączeniu pracownika odgrywają istotną rolę i mają na celu zapewnienie stronom obiektywizmu i bezstronności przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy (wyrok TK z dnia 7 marca 2005 r., sygn. akt P 8/03 - Dz. U. z 2005 r., nr 41, poz. 400). Tego rodzaju gwarancje powinny być zapewnione w najwyższym możliwym do osiągnięcia stopniu, także w odniesieniu do strony postępowania prowadzonego przez ten sam organ, z uwagi na zawarte w art. 127 § 3 k.p.a. odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołania. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r. (sygn. P 57/07) Trybunał podkreślił, że osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego więc w Kodeksie postępowania administracyjnego przewidziano sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika, aż do wznowienia postępowania wobec decyzji ostatecznej, stosownie do art. 145 § 3 k.p.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych również wskazuje się kategorycznie, że naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika jest ciężkim, kwalifikowanym naruszeniem przepisów postępowania. Taka kwalifikacja wynika z naruszenia zasady prawdy obiektywnej co do ustalenia stanu faktycznego sprawy (zob. wyr. NSA z 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2886/17, CBOIS). Wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi o wadliwości tych decyzji, co oznacza, że w stosunku do decyzji nieostatecznej rodzi to obowiązek jej zmiany (w przypadku udziału osoby podlegającej wyłączeniu w postępowaniu w niewielkim zakresie) lub uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym, natomiast wobec decyzji ostatecznych jest przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego. Jednym z powodów wyłączenia pracownika - jak podkreślił Trybunał w sprawie sygn. P 57/07 - od udziału w postępowaniu, w którym brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) jest uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (zob. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z dnia 22 lutego 2007 r., II GPS 2/06, ZNSA 2007 nr 3, s. 137). Osoba taka może być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywizmowi w postępowaniu administracyjnym i treści wydawanych w nim decyzji. Ponowne postępowanie administracyjne w tej samej sprawie powinno umożliwiać stronie weryfikację decyzji, zaś sprawa administracyjna powinna zostać dwukrotnie merytorycznie rozpoznana. Zaangażowanie innych osób do orzekania po raz drugi w sprawie administracyjnej służy poprawie jakości orzecznictwa administracyjnego. W odczuciu społecznym znacznie gorzej zostanie oceniona decyzja, która tylko z pozoru została podjęta w sprawie dwukrotnie, gdy decyzję weryfikowały te same osoby, które brały wcześniej udział w jej wydaniu.

W przypadku stwierdzenia tych okoliczności w postępowaniu odwoławczym stanowią one podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przyjmuje się wówczas, iż zostaje spełniona przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy ze względu na naruszenie przepisów postępowania, w wyniku którego pozostaje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ II instancji nie jest władny wydać orzeczenia reformatoryjnego wobec skutków naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., chyba że udział osoby w postępowaniu dowodowym jest epizodyczny i zachodzi możliwość uzupełnienia postępowania przed organem II instancji. W odniesieniu zaś do decyzji ostatecznych naruszenie przepisów o wyłączeniu pracownika stanowi przesłankę wznowienia postępowania celem stworzenia możliwość prawnej ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Wynikający z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym (w toku instancji albo na podstawie art. 127 § 3 k.p.a.), czy w trybie wznowienia postępowania.

Nie można bowiem akceptować sytuacji, w której pracownik biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji będzie następnie brał udział w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. Pracownik organu administracji publicznej podlega zatem wyłączeniu w każdym stadium sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybu wznowienia postępowania. Przyjąć należy, że zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybie wznowienia postępowania, jeżeli wcześniej brał on udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. W doktrynie prawa administracyjnego panuje pełna zgodność co do charakteru żądania wznowienia postępowania. Żądanie wznowienia postępowania zaliczane jest do środków zaskarżenia (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie prawa administracyjnego, Wrocław 1980, s. 28). Wznowienie postępowania może bowiem doprowadzić do uchylenia decyzji wydanej w trybie zwykłym i ponownego merytorycznego załatwienia sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2579/16, dostępny: CBOIS) – a który to pogląd skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie całkowicie akceptuje – kolejne, dokonywane przez ustawodawcę nowelizacje art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. i art. 27 k.p.a., będące wynikiem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, sprowadzały się do tego, aby tam gdzie jest to ze względów ustrojowych możliwe zapewnić przy ponownym badaniu sprawy wyższe standardy bezstronności organów administracji poprzez zagwarantowanie, że ponownej oceny dokonywać będzie inna osoba. Dlatego art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. powinien być interpretowany w ten sposób, że jego zastosowanie dotyczy nie tylko rozstrzygania w toku instancji w tym samym trybie postępowania administracyjnego (co jest oczywiste), lecz także szerzej – rozciąga się również na tryb nadzwyczajny, wszczęty w tej samej sprawie ujmowanej materialnoprawnie. Podobny pogląd został wyrażony również m. in. w wyroku NSA z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2469/15 oraz wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15 (dostępne: CBOIS). Art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. stwierdza expressis verbis, że dotyczy pracownika, który brał udział w wydaniu "zaskarżonej decyzji". Decyzją, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., może być decyzja zaskarżona wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego. Wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym środkiem zaskarżenia, bowiem stanowi instytucję procesową, za pomocą której uprawniony podmiot może żądać weryfikacji ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego w celu jego kasacji lub reformacji.

Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzję z dnia 8 listopada 2021 r. wydało SKO w składzie J. Kalita, T. Zagulak, M. Bodziak. Decyzję kończącą postępowanie wznowieniowe od decyzji SKO z dnia 8 listopada 2021 r. wydało w dniu 11 kwietnia 2022 r. SKO w składzie T. Zagulak, H. Malcher, A. Szegda. Członek Kolegium T. Zagulak biorący udział w wydaniu zaskarżonej decyzji podlegał wyłączeniu w sprawie na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.

W konsekwencji podstawą prawną wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego jest także art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd zauważa, iż niespornie termin wykonania obowiązku przez skarżącego wynikający z decyzji Prezydenta [...] z dnia 5 października 2020 r., tj. do dnia 31 sierpnia 2021 r., upłynął przed wydaniem przez SKO decyzji z dnia 8 listopada 2021 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta z dnia 5 października 2020 r. Termin ten ma charakter procesowy, jego ustalenie jest obligatoryjne przy wydaniu nakazów z art. 234 ust. 3 P.w.

Tak więc oczywistym jest, że przy wydawaniu objętej wnioskiem o wznowienie postępowania decyzji SKO z dnia 8 listopada 2021 r. doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (tj. art. 7, 8 k.p.a.) w zw. z art. 234 ust. 3 P.w.

Decyzja SKO z dnia 8 listopada 2021 r. podlega wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej.

Wadliwe wyznaczenie terminu, jak w tej sprawie, naruszyło prawa skarżącego, gdyż już w dacie wydania decyzji przez SKO 8 listopada 2021 r. pozostawał on w opóźnieniu w wykonaniu nałożonych obowiązków.

Niespornie zaś, na ich wykonanie potrzeba odpowiedniego czasu, stosownie do rodzaju i zakresu obowiązków. Nie czyni to jednak decyzji niewykonalną, gdyż prawnie i faktycznie może ona zostać zrealizowana.

Naruszenie przez SKO przepisu art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. jest oczywiste i przełożyło się na wynik sprawy.

Podnoszona w skardze kwestia wadliwości formuły oznaczenia z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w kontekście zaistnienia przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. jest więc bezprzedmiotowa w tej sprawie.

Sąd uznaje za przedwczesne zarzuty materialnoprawne, tj. naruszenia art. 234 P.w. i procesowe – zwłaszcza dotyczące postępowania dowodowego, w tym dowodu z opinii biegłego, podniesione w skardze.

Stwierdzone wyżej wadliwości postępowania wznowieniowego jak i samej decyzji skutkują koniecznością zajęcia przez SKO, we właściwym składzie stanowiska co do twierdzeń i zarzutów stron, w tym nierozpoznanych dotąd, a objętych pismem skarżącego z dnia 7 kwietnia 2022 r.

Sąd w tym zakresie nie może wyręczać organów administracji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c orzekł jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO będzie miało na względzie treść niniejszego uzasadnienia.