Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1058/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 zd. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 3 par. 2 pkt 6, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 73 par. 1, art. 60, art. 691
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1071/12 w sprawie ze skargi M. Ł. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [....] m.st. W. z dnia [....] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę, 2. zwrócić z budżetu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. Ł. kwotę [...] złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2013 r. (sygn. akt I SA/Wa 1071/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Ł. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uregulowania na rzecz skarżącego tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. B. [...] w W.

Z motywów wyroku wynikało, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. M. Ł. wniósł skargę na wyżej opisaną uchwałę wskazując, iż w związku ze śmiercią w dniu [...] września 2010 r. H. Ł. (babki), zamieszkującej przed śmiercią w w/w lokalu, skarżący wystąpił do władz Dzielnicy o zawarcie z nim umowy najmu wspomnianego wyżej lokalu, który to wniosek nie został jednak uwzględniony.

Odpowiadając na skargę, Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uchwale z dnia [...] lutego 2012 r. Sprowadzało się ono do stwierdzenia, że wprawdzie M. Ł. zamieszkiwał wraz z żoną – M. Ł. i synem – D. Ł. w lokalu nr [...] przy ul. B. [...] w W., ale bez zgody wynajmującego, natomiast - za zgodą Urzędu – zameldowany był w przedmiotowym lokalu brat skarżącego – P. Ł.. Osoba ta została także wymieniona, jako zamieszkująca w w/w lokalu w oświadczeniu J. Ł. (syna zmarłej H. Ł. a ojca M. i P. Ł.) z dnia [...] maja 2010 r. i we wnioskach H. Ł. z grudnia 2009 r. oraz z maja 2010 r.

W tej sytuacji, Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, powołując się na przepis § 31 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, twierdził, że choć skarżący spełniał przewidziane w nim kryteria finansowe i metrażowe oraz nie zalegał z opłatami za korzystanie z lokalu, to jednak z uwagi na brak stałego zamieszkiwania wraz z babką za zgodą wynajmującego, wniosek jego nie mógł być uwzględniony.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ) zwaną dalej: "P.p.s.a." – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że była ona nieuzasadniona.

Sąd, na wstępie podniósł, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dokonując zatem kontroli merytorycznej zaskarżonej uchwały, Sąd Wojewódzki tym samym uznał, że uchwała ta stanowiła akt z zakresu administracji publicznej.

Rozpatrując zatem – w tym kontekście – przedmiotową sprawę, Sąd Wojewódzki wskazał, że podstawą prawną zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m. st. Warszawy był przepis § 31 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2009 r. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm), dotyczący zawarcia umowy najmu z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu na podstawie art. 691 k.c.

W ocenie Sądu, skoro zaś wnioskodawca z rodziną zamieszkiwał w spornym lokalu bez zgody wynajmującego, oznaczało to brak spełnienia przesłanki wymienionej w § 31 ust. 1 pkt 1 uchwały z 9 lipca 2009 r. i skutkowało odmową zawarcia z nim umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. B. [...] w W., wobec wymogu spełnienia łącznie wszystkich przesłanek określonych w § 31 ust. 1.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego powyższa zgoda – po myśli § 36 ust. 1 cyt. uchwały - wymagała formy pisemnej i nie mogła być dorozumiana.

Natomiast bez wpływu na rozstrzygnięcie – w ocenie Sądu - pozostawała okoliczność, że przedmiotowa uchwała została podjęta bez zasięgnięcia opinii Komisji Mieszkaniowej, gdyż opinia ta nie miała charakteru wiążącego a przepisy, które taki wymóg przewidywały (§ 22 ust. 4 i § 24 ust. 1 uchwały z 2009 r.) miały jedynie charakter procesowy a naruszenie ich nie było istotne.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. Ł. zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), to jest:

- art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o

samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez

niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały pomimo stwierdzonego przez Sąd Wojewódzki naruszenia przez organ § 22 ust. 4 oraz § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), w oparciu o nieuzasadnione stanowisko, że naruszenie to musiałoby mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, by skutkowało wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały, podczas gdy, przepis art. 147 § 1 P.p.s.a, stanowiący podstawę uwzględniania skargi na akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. nie przewiduje przesłanki istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy, bowiem przesłanka ta dotyczy uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.), która to skarga nie była przedmiotem rozpoznania przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie, zaś w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym każda istotna sprzeczność z prawem uchwały organu gminy skutkuje jej nieważnością bez względu na to czy naruszone zostały przepisy postępowania, czy też prawa materialnego i bez względu na wpływ danego uchybienia na wynik sprawy;

- art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego sprawy, wyrażające się w niewyjaśnieniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w oparciu o jakie podstawy Sąd Wojewódzki przyjął, iż organ dokonał wnikliwej analizy warunków mieszkaniowych skarżącego i jego rodziny w poprzednich miejscach zamieszkania, a nadto warunków mieszkaniowych rodziców jego oraz żony, przy jednoczesnym braku odniesienia się przez Sąd do uzasadnienia zarzutów podnoszonych w tym zakresie przez skarżącego w skardze, a przede wszystkim argumentu, że przeprowadzona przez organ analiza nie była wnikliwa, zaś ograniczyła się jedynie do zbadania stanu zameldowania wnioskodawcy, jego żony, jego dziecka, rodziców wnioskodawcy oraz rodziców jego żony;

- art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. § 31 ust. 4 cyt. uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy poprzez ich niezastosowanie wyrażające się w niestwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia 1 lutego 2012 r., nr 345/12, pomimo wydania jej z rażącym naruszeniem § 31 ust. 4 cyt. uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy wobec nie poddania przez organ wnikliwej analizie warunków mieszkaniowych w poprzednim miejscu zamieszkania wnioskodawcy oraz warunków mieszkaniowych wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu, zaś ograniczenie się do zbadania stanu zameldowania poszczególnych osób, bez ustalenia prawnej i faktycznej możliwości zamieszkania skarżącego i jego żony oraz dziecka w innych lokalach;

- art. 133 § 1 zd. 1 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak pełnego i dostatecznie wnikliwego odniesienia się do rozpatrywanego stanu faktycznego i prawnego sprawy, wyrażające się w pominięciu w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sformułowanego przez skarżącego zarzutu naruszenia § 31 ust. 1 pkt 1 cyt. uchwały poprzez jego błędną wykładnię wyrażającą, się w nieprawidłowym przyjęciu, że pojęcie zgody wynajmującego, o którym mowa w tym przepisie, należy utożsamiać z dopełnieniem obowiązku meldunkowego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), to jest:

- art. 73 § 1 w zw. z art. 60 Kodeksu cywilnego w zw. z § 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z w § 36 ust. 1 zd. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy, w myśl pierwszego z tych przepisów, jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności, zaś § 36 ust. 1 zd. 1 cyt. uchwały nie przewiduje rygoru nieważności dla formy pisemnej zgody właściciela na oddanie przez najemcę lokalu lub jego części do bezpłatnego używania, a zatem, w razie przyjęcia, jak to uczynił Sąd pierwszej instancji, że zgoda właściciela, o której mowa w tym przepisie jest tożsama ze zgodą na zamieszkiwanie z najemcą w rozumieniu § 31 ust. 1 pkt 1 cyt. uchwały, niezachowanie formy pisemnej przy udzielaniu takiej zgody, nie pozbawia jej ważności, albowiem, w myśl art. 60 k.c, z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny;

- § 31 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 36 ust. 1 zd. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 z późn. zm.), poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w nieuprawnionym przyjęciu, że pojęcie zgody właściciela na zamieszkiwanie w lokalu osoby pozostającej w lokalu po śmierci najemcy, o której to zgodzie mowa w § 31 ust. 1 pkt 1 cyt. uchwały jest tożsame z pojęciem zgody właściciela na oddanie przez najemcę lokalu lub jego części do bezpłatnego używania, o którym mowa w § 36 ust. 1 zd. 1 cyt. uchwały, podczas gdy prawidłowa wykładnia obu powołanych przepisów prowadzi do przekonania, że są to pojęcia o odmiennej treści, stanowiące element dwóch różnych instytucji, albowiem zamieszkiwanie w lokalu wraz z najemcą nie jest tożsame z oddaniem lokalu lub jego części do bezpłatnego używania, bowiem zamieszkiwanie jest li tylko stanem faktycznym, który może lecz nie musi być następstwem dokonania przez najemcę czynności prawnej, jaką jest oddanie do bezpłatnego używania a nadto owo bezpłatne używanie nie musi następować dla zaspokajania potrzeb mieszkaniowych korzystającego, zaś wymóg formy pisemnej przewidziany w § 36 ust. 1 zd. 1 cyt. uchwały dotyczy zgody na dokonanie określonej czynności prawnej przez najemcę, o czym świadczy także tytuł Rozdziału 10 cyt, uchwały, a nie stanu faktycznego zamieszkiwania z najemcą, na które zgoda właściciela, po myśli § 31 ust. 1 pkt 1 cyt. uchwały, nie wymaga formy pisemnej;

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona poszerzona argumentacja przedstawionych wyżej zarzutów, w tym w szczególności – odnosząc się do obrazy prawa materialnego - akcentowano, że stosownie do dyspozycji art. 73 § 1 k.c, jeżeli ustawa zastrzega dla czynności prawnej formę pisemną, czynność dokonana bez zachowania zastrzeżonej formy jest nieważna tylko wtedy, gdy ustawa przewiduje rygor nieważności. Nie budzi przy tym wątpliwości, że po pierwsze, pojęcie ustawy na gruncie Kodeksu cywilnego nie obejmuje tylko ustaw w technicznoprawnym, ustrojowym, znaczeniu tego pojęcia, lecz obejmuje wszelkie źródła prawa powszechnie obowiązującego wymienione w art. 87 Konstytucji RP, a więc także akty prawa miejscowego. Autor skargi kasacyjnej zwracał też uwagę, że zgoda wynajmującego, o której mowa w cyt. przepisie, ma charakter czynności prawnej, jest bowiem stanem faktycznym obejmującym oświadczenie woli strony stosunku cywilnoprawnego ukierunkowane na wywołanie określonego skutku prawnego, to jest zmiany treści tegoż stosunku. W tym stanie rzeczy do przedmiotowej zgody stosuje się przepisy Księgi I Kodeksu cywilnego odnoszące się do formy czynności prawnej, a więc również art. 73 § 1. Jeśli więc przyjąć, jak uczynił to Sąd pierwszej instancji, że zgoda owa wymaga formy pisemnej, bowiem wynika to z treści § 36 ust. 1 zd. 1 powołanej uchwały, który stanowi, że oddanie przez najemcę lokalu lub jego części do bezpłatnego używania wymaga uprzedniej pisemnej zgody właściciela, to – zdaniem skarżącego - trzeba mieć na względzie, że powołany przepis nie zastrzega rygoru nieważności dla formy pisemnej tej czynności. Zatem jej niezachowanie nie skutkuje nieważnością zgody, co oznacza, że zgoda ta mogła być, wbrew temu co twierdził Sąd pierwszej instancji, udzielona także w sposób dorozumiany. Jak bowiem stanowi art. 60 k.c., z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny. Nie budzi zaś – wg skarżącego - wątpliwości, że cyt. przepis obejmuje także i takie oświadczenia woli, które składane są per facta concludentia.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, autor skargi kasacyjnej podnosił, że najemczyni lokalu, jego zmarła babka, kilkakrotnie informowała właściciela lokalu, iż opiekę nad nią przejmuje od swego brata P. – skarżący. Zatem organ wiedział o zamieszkiwaniu skarżącego w lokalu z najemczynią i nigdy nie zawiadomił go, ani samej najemczyni, że nie wyraża zgody na zamieszkiwanie wnuka – M. Ł. w spornym lokalu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod uwagę okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku zachodziły. W rozpatrywanej sprawie występowała bowiem sytuacja, przewidziana przepisem art. 183 § 1 i 2 pkt 1 P.p.s.a, który stanowi, że nieważność postępowania (uzasadniająca jak wyżej wspomniano działanie Sądu Kasacyjnego z urzędu) zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna.

Na wstępie należy zauważyć, że generalnie kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Mając jednak na uwadze również obowiązki samorządu terytorialnego w stosunku do mieszkańców danej jednostki samorządowej, w art. 4 ust. 1 i 2 ustawa ta przewiduje, iż tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która – na zasadach przewidzianych w tej ustawie – zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach.

W związku z powyższym – na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która – jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Zasadniczą przy tym ich część stanowią lokale, o których wynajęcie obiegają się osoby, określone w § 4 cytowanej uchwały a więc (ogólnie mówiąc) pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych.

W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy ( w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie, wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa ( art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego.

W opisanej wyżej sytuacji, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem zatem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego ( jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, nie będąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej ( w tym wypadku zarządu dzielnicy ) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma zatem charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy.

Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy podkreślić należy, że takie postępowanie, o jakim jest mowa w uzasadnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. nie występowało w rozpoznawanym przypadku. Pismo M. Ł., kierowane do władz Dzielnicy [...] m. st. Warszawy nie dotyczyło bowiem zakwalifikowania go do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy a treścią jego było uregulowanie na rzecz wnioskodawcy tytułu prawnego do konkretnego lokalu, to jest do lokalu nr [...] w budynku położonym przy ul. B. [...], w którym zainteresowany – jak podnosił - zamieszkał jako członek rodziny zmarłej najemczyni (wnuk), za zgodą wynajmującego i nadal w tym lokalu, choć bez tytułu prawnego, mieszka wraz z rodziną.

Podstawą dla tego rodzaju działań był więc przepis § 31 ust. 1 cytowanej wyżej uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., który stanowi, że - z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 k.c. lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Powyższe uregulowanie – jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 listopada 2010 r. (sygn. akt I OSK 885/10), dotyczącym uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 6 marca 2002 r. nr LXXV/1765/02 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Łódź, która zawierała przepisy mocno zbliżone do rozpatrywanych- (cyt.) "...nie odnosi się zatem do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego a dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej zatem nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu a osobą, która występuje o zawarcie z nią umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma wszelkie cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. (...) Chodzi wyłącznie o wyrażenie przez dysponenta lokalu woli zawarcia umowy najmu ("umowa najmu może być zawarta"). To że uchwała w § 16 ust. 1( w rozpatrywanym przypadku § 31 ust. 1) wymienia osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe dające podstawę do domagania się od dysponenta będącego organem władzy publicznej zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy. Określenie w § 16 ust. 1 ( w rozpatrywanej sprawie § 31 ust. 1 cyt. uchwały) kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad".

Podzielając powyższe stanowisko oraz stanowisko zawarte w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia: I OSK 2072/12, I OSK 2137/12, I OSK 2499/12 i I OSK 1042/12) skład orzekający w analizowanej sprawie zwraca ponadto uwagę na fakt, że wyżej przedstawione rozumienie treści § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie może być w żadnym stopniu uznane za sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi. W wyroku z dnia 1 lipca 2003 r. (sygn. akt P 3/02, OTK-A 2003, Nr 6, poz. 58) badając zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisu art. 691 k.c. (w jego obecnej wersji), Trybunał Konstytucyjny zauważył bowiem, że art. 75 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne prowadzą politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, w szczególności przeciwdziałają bezdomności, wspierają rozwój budownictwa socjalnego oraz popierają działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania, a ochronę praw lokatorów określa ustawa, jest przepisem tylko zadaniowym, który jedynie programowo określa, w wyżej przedstawionym zakresie, politykę państwa a nie przepisem wskazującym na standard realizacji tej polityki a tym bardziej, przepisem stanowiącym podstawę dla roszczeń konkretnych osób.

Podkreślić też w tym miejscu trzeba, że wspomniany wyżej przepis § 31 ust. 1 omawianej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nawiązuje wyraźnie do regulacji cywilnoprawnej, to jest przepisu art. 691 k.c., który po nowelizacji kodeksu cywilnego, dokonanej art. 26 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, na nowo przywrócił obowiązywanie tego przepisu, ale w zmienionej treści, to jest zawężającej (w stosunku do pierwotnej treści art. 691 k.c.) krąg osób uprawnionych do wstąpienia w stosunek najmu lokalu po śmierci jego dotychczasowego najemcy.

Znamiennym jest też okoliczność, że zarzuty skargi kasacyjnej w części oparte zostały właśnie na obrazie prawa materialnego cywilnego a to z tej przyczyny, że analizowana sprawa ma taki właśnie charakter. Trzeba ją zatem rozpatrywać tylko w świetle regulacji cywilnoprawnych. Omawiane bowiem unormowanie, przewidziane w § 31 ust. 1 cytowanej uchwały, mając na uwadze względy czysto życiowe, polegające na możliwości zapewnienia stabilności warunków mieszkaniowych tej części osób, które były (jak określił to Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym wyżej wyroku) członkami wspólnoty mieszkaniowej najemcy lokalu, umożliwia gminie (dzielnicy) zawarcie z takimi osobami umowy najmu, zajmowanego za zgodą dysponenta, od szeregu lat lokalu, jeśli osoby takie nie spełniły warunków, aby – w trybie art. 691 k.c. – wejść w istniejący już stosunek najmu danego lokalu.

Zwrócić przy tym trzeba także uwagę, że pozostałe warunki, jakie musi taki lokator spełniać, różnią się od warunków przewidzianych dla osób ubiegających się o zawarcie z nimi umowy najmu, w którym to postępowaniu kwalifikuje się do umieszczenia na liście osób, z którymi zostanie w przyszłości zawarta umowa najmu lokalu. Dotyczy to zarówno wysokości dochodów jak i kryterium powierzchniowego, które w rozpatrywanym przypadku nie są aż tak restrykcyjne jak przy ubieganiu się o zakwalifikowanie do umieszczenia na wspomnianej wyżej liście ( § 31 ust. 1 pkt 2 i 4 uchwały).

Reasumując, w ocenie składu orzekającego w rozpoznawanej sprawie, - omawiana regulacja prawna umożliwia wyjście naprzeciw interesom lokatora, który w tym przypadku wywodzi swoje "uprawnienie" do zamieszkiwania w danym lokalu, z okoliczności w istocie faktycznej to jest z faktu, że jako członek rodziny osoby uprawnionej do lokalu, od co najmniej siedmiu lat mieszkał razem z nią i to za zgodą dysponenta lokalu oraz prowadził z najemcą wspólne gospodarstwo domowe a ponadto spełnia dodatkowo przesłanki, określone w § 31 ust. 1 pkt 2-4 uchwały. Regulacja ta jednak nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu m. st. Warszawy (dzielnicy), wyrażonego w stosownej uchwale Zarządu Dzielnicy. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy najmu ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu.

Z drugiej zaś strony, wydaje się uprawnionym twierdzenie, iż skoro m. st. Warszawa sprecyzowało warunki, przy spełnieniu których jest gotowe zawrzeć umowę najmu danego lokalu komunalnego, to powyższe może stanowić podstawę do dochodzenia zawarcia takiej umowy przed sądem powszechnym np. na podstawie art. 64 k.c.

W przypadku więc nie wyrażenia zgody przez zarząd dzielnicy na złożoną mu propozycję, lokator może ubiegać się o pomoc gminy w zaspokojeniu jego potrzeb mieszkaniowych – na zasadach ogólnych - i w tym przypadku przepisy prawa zapewniają mu możliwość domagania się skontrolowania przez sąd administracyjny podjętej przez zarząd dzielnicy uchwały w sprawie zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, albo – jak wyżej wspomniano – rozważyć możliwość dochodzenia zawarcia umowy najmu przed sądem cywilnym i wówczas dowodzić zaistnienia, przewidzianych w przepisie § 31 ust. 1 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, okoliczności faktycznych w oparciu o przepisy procedury cywilnej.

Uznając zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 189 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi oparto na przepisie art. 232 § 1 pkt 1 w zw. z art. 193 P.p.s.a.