Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2946/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie sędzia del. SO Aleksandra Westra, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją" albo "decyzją odwoławczą") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania L. Z. (dalej "Skarżącego") od decyzji Wójta Gminy [...] (dalej "Wójta") nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., ustalającej warunki zabudowy dla 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na działkach o nr ewid. [...],[...] oraz części działki nr [...],[...] i [...] we wsi [...] wraz z urządzeniami budowlanymi służącymi do prawidłowego funkcjonowania budynków – utrzymało decyzję Wójta w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej, przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Wójt ustalił na wniosek D. M. (dalej "Inwestor") warunki zabudowy dla 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących na działkach o nr ewid. [...],[...] oraz części działki nr [...],[...] i [...] we wsi [...] wraz z urządzeniami budowlanymi służącymi do prawidłowego funkcjonowania budynków (dalej "planowana inwestycja" oraz "teren inwestycji").

2. Skarżący, będący właścicielem nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji, wniósł do SKO odwołanie od decyzji Wójta, zarzucając jej niezgodność z przepisami ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), dalej "ustawy", oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), dalej "rozporządzenia", tj.:

1) art. 61 ust. 6 ustawy w zw. z § 3 pkt. 2 rozporządzenia poprzez rozszerzenie obszaru analizowanego w sposób nadmierny i nieuzasadniony do 260 m gdy front działki dla której miałyby zostać ustalone warunki zabudowy to 54 m a zatem jego 3-krotność to tylko 162 m,

2) art. 61 ust. 6 ustawy w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia poprzez nieokreślenie sposobu ustalenia linii zabudowy od strony drogi biegnącej po działce nr [...],

3) art. 61 ust. 6 ustawy w zw. z § 4 pkt 4 rozporządzenia poprzez ustalenie minimalnej linii rozgraniczającej 5 m od strony drogi biegnącej po działce nr [...] w sytuacji gdy z uzasadnienia decyzji wynika, że droga ta ma być poszerzona o co najmniej 5 m co w konsekwencji będzie prowadzić do tego, iż jeśli budynki zostaną posadowione w dopuszczonej odległości 5 m od granicy działek objętych inwestycją i działki nr [...] to nie będzie możliwości poszerzenia drogi biegnącej po tej działce,

4) art. 61 ust. 6 ustawy w zw. z § 4 pkt. 4 rozporządzenia poprzez nieokreślenie linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej biegnącej po działce nr [...].

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie SKO rozpoznało odwołanie Skarżącego od decyzji Wójta, utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Wbrew zarzutom odwołania ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji jest w pełni dopuszczalne z racji tego, iż inwestycja ta spełnia wymagania określone w art.61 ustawy, w tym w szczególności wymagania dobrego sąsiedztwa (art.61 ust.1 pkt 1 ustawy). Jednocześnie poszczególne parametry inwestycji, ustalone przez organ I instancji na podstawie stosownej analizy urbanistycznej, pozostają w pełnej zgodności z wymaganiami rozporządzenia.

2. Stosując się do przepisów rozporządzenia, Wójt przeprowadził prawidłową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczając w tym celu niezbędny obszar analizowany.

Przepis § 3 ust. 3 rozporządzenia stanowi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. W stanie faktycznym sprawy organ wyznaczył obszar analizowany o szerokości 260 m .

Organ ustalił, że powierzchnia zabudowy budynków (istniejącego i projektowanych) stanowi 21,5% powierzchni terenu inwestycji. Szerokość elewacji frontowej budynków ustalono 14,0 m z tolerancją 20%. Linię zabudowy od ul. [...] - min. 8,0 m od linii rozgraniczającej drogę jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] (obręb [...]), uwzględniając art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.). Ustalono linię zabudowy od projektowanej linii rozgraniczającej drogę (działka nr ew. [...]) — min. 5,0 m. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków ustalono na poziomie 7,0 m (na podstawie średniej wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej z obszaru analizowanego). Wysokość projektowanych budynków - od poziomu gruntu przy wejściu do najwyższego punktu kalenicy dachu - 8,0 m.

W decyzji wskazano, że lokalizację zjazdu z ul. [...] należy uzgodnić z zarządcą drogi Zarządu Powiatu [...]. Wskazano także, że przewiduje się docelowo poszerzenie istniejącej drogi (działka nr ew. [...]) w pasie gruntu 5,0 od zachodniej granicy działki nr ew. [...].

Określając w pkt 2.6. decyzji wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, wskazano że wydanie ustalenie wnioskowanych warunków nie może osób trzecich pozbawić dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Ustalone warunki nic mogą powodować dla nich uciążliwości przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie. Nie może dojść do zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby. Wskazano, że właściciel gruntu nie może: wykonywać robót zmieniających stosunki wodne, robót wpływających na zmianę kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej ze szkodą dla gruntów sąsiednich odprowadzać wód oraz ścieków na grunty sąsiednie i drogę.

Teren planowanej inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] (w zarządzie Powiatu [...]).

3. Nie można podzielić zarzutów odwołania co do wadliwego sposobu wyznaczenia przez Wójta linii zabudowy. Obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się od strony drogi publicznej. Linię zabudowy od strony ul. [...] - min 8 m wyznaczono jako przedłużenie linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce ewid. nr [...]. Pojęcie "linii zabudowy", którym posługuje się ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 i ust. 7 pkt 1 u.p.z.p., zawiera w sobie zarówno "obowiązujące linie zabudowy", jak i "nieprzekraczalne linie zabudowy", a to, czy w konkretnej sprawie będzie to nieprzekraczalna linia zabudowy, czy też obowiązująca linia zabudowy, musi wynikać z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzanej w toku postępowania zmierzającego do ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r. sygn. II OSK 1218/11, dostępny jw.). W przedmiotowej sprawie organ 1 instancji wskazał, że wyznaczono linię zabudowy od strony działki ewid. nr [...] - min 5 m od projektowanej linii rozgraniczającej drogę.

4. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu i nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy. Kwestia uciążliwości nie stanowi oceny w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym me może mieć wpływu na wynik sprawy. Zarzuty dot. ewent. uciążliwości zbadane mogą być dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Kwestia usytuowania obiektu budowlanego na działce budowlanej, a więc odległości od granic działki i odległości od innych obiektów, należą do organów wydających pozwolenie na budowę (vide: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 sierpnia 2013 r. II OSK 827/11). W ramach prowadzonego postępowania argumenty te nie mogą być ocenione. Zgodnie z brzmieniem art. 63 ust. 2 cyt. ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszczono w decyzji.

IV. Pismem z dnia [...] września 2018 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na decyzję odwoławczą SKO, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1) art. 7 w związku z art. 77 k.p.a. poprzez nierozpoznanie przez SKO istoty sprawy, nieprzeprowadzenie prawidłowej kontroli decyzji Wójta, nierozpoznanie wniesionego odwołania;

2) art. 8 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez SKO do żadnego z zarzutów odwołania Skarżącego od decyzji Wójta.

3) naruszenie art. 30 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i wydanie decyzji wobec osoby nieżyjącej tj. G. O..

Uzasadniając w/w zarzuty, Skarżący wskazał w szczególności, co następuje:

(i) W swojej decyzji SKO nie odniosło się do żadnego z precyzyjnie sformułowanych zarzutów odwołania.

(ii) Organ ten nie wskazał bowiem przyczyn i przesłanek rozszerzenia obszaru analizowanego aż do 260 m w sytuacji gdy trzykrotność frontu działki to jedynie 162 m. W takim wypadku rozszerzenie go prawie dwukrotne tj. 1,60 razy powoduje, że obszar analizowany jest nadmierny bowiem obejmuje nie tylko najbliższe sąsiedztwo działki, dla której miałyby być ustalone warunki zabudowy ale również działki zdecydowanie od niej odległe. Skutkiem tego jest to, że wnioski co do przyszłej zabudowy przedmiotowej nieruchomości są nieadekwatne do zabudowy nieruchomości sąsiednich i to dostępnych z tej samej drogi publicznej. W takiej sytuacji takie rozszerzenie granic obszaru analizowanego nie znajduje uzasadnienia.

(iii) SKO nie wskazało również dlaczego uznało za prawidłowe nieokreślenie przez Wójta sposobu ustalenia linii zabudowy od strony drogi biegnącej po działce nr [...]. Przyjęta wartość 5 m została ustalona arbitralnie bez wyjaśnienia przyjęcia takiej odległości.

(iv) SKO nie wskazało także dlaczego uznało za prawidłowe ustalenie przez Wójta minimalnej linii rozgraniczającej 5 m od strony drogi biegnącej po działce nr [...] w sytuacji gdy droga biegnąca po tej działce ma zostać poszerzona o co najmniej 5 m. W konsekwencji jeśli na działkach, co do których wydano skarżoną decyzję budynki zostaną wzniesione w dopuszczonej linii rozgraniczenia wynoszącej 5 m od granicy działki to w konsekwencji nie będzie możliwe poszerzenie drogi biegnącej po działce [...] o wskazane co najmniej 5 m bo droga ta musiałby zostać poprowadzona bezpośrednio przy budynku, który powstanie na działce objętej decyzją Wójta. Innymi słowy określenie minimalnej linii rozgraniczenia od strony działki [...] na 5 m zablokuje poszerzenie w przyszłości tej drogi o te co najmniej 5 m albo po poszerzeniu tej drogi linia zabudowy zmniejszy się a zatem przyszłe budynki będą posadowione bliżej linii rozgraniczającej przyszłej drogi co może skutkować większym hałasem w budynkach i gorszym klimatem akustycznym tej nieruchomości i roszczeniami wobec Gminy. Dodaję również, że droga ta zapewnia dojazd do należącej do mnie działki nr [...] zatem jestem zainteresowany aby miała ona optymalną szerokość.

(v) SKO nie wskazało również dlaczego uznało za prawidłowe nieokreślenie przez Wójta Gminy [...] linii zabudowy od strony drogi wewnętrznej biegnącej po działce nr [...].

(vi) Kolejnym naruszeniem, którego dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze było prowadzenie przedmiotowego postępowania i następnie wydanie skarżonej decyzji wobec osoby nieżyjącej tj. G. O. zmarłego w 1998 r. Zmarły G. O. wraz z swoją żoną T. O. został wskazany jako adresat nr [...] decyzji SKO. Z tego powodu zarówno decyzja SKO jak i Wójta powinny zostać uznane za wydane z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i w konsekwencji usunięte z obrotu prawnego.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia [...] października 2018 r., SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję SKO z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2018 r., poz.2107 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2018 poz.1302 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji prowadzi do następujących wniosków.

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, było ustalenie na wniosek Inwestora warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej, polegającej na budowie na terenie wskazanym we wniosku 21 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolno stojących wraz z urządzeniami budowlanymi służącymi do prawidłowego funkcjonowania budynków. Zasadnie uznały organy obu instancji, iż realizacja planowanej inwestycji jest dopuszczalna w świetle wymogów ustalonych w art.61 ust.1 pkt 1 – 5 ustawy, co skutkowało ustaleniem dla niej szczegółowych warunków zabudowy na zasadach przewidzianych w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zarzutów skargi nie można było w tej sytuacji uwzględnić.

2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi, tj. zarzutu rażącego naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa poprzez: 1) prowadzenie postępowania z udziałem strony (tj. właściciela nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji), nie żyjącej już w dacie wszczęcia postępowania (ze znajdującego się na karcie 22 akt sądowych stosownego odpisu skróconego aktu zgonu wynika, iż śmierć wskazanej w skardze osoby nastąpiła w dniu [...] stycznia 1997 r., a zatem na wiele lat przed wszczęciem postępowania w niniejszej sprawie, do czego doszło dopiero w dniu [...] sierpnia 2016 r.), 2) skierowanie decyzji do osoby nie żyjącej w dacie wydawania decyzji obu instancji (zmarły został bowiem wymieniony w rozdzielniku obu decyzji). Skarżący powołał na tę okoliczność wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 140/11, co do zasady kwalifikującego taką sytuację jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podziela jednakże tak daleko idącej oceny prawnej skutków nieuwzględnienia w kontrolowanym postępowaniu śmierci jednego ze współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji. Abstrahując już od oczywistego faktu, iż ewentualna nieważność obu decyzji, wywodzona ze w/w okoliczności, mogłaby dotyczyć nie ich całości a co najwyżej tych części decyzji, które odnosiłyby się wprost do osoby zmarłej, to jednakże nawet stwierdzenie nieważności we w/w zakresie uznać należałoby za instrument nieadekwatny do wagi zaistniałych zdarzeń procesowych.

Co do pierwszego ze w/w aspektów, mającego charakter stricte procesowy (prowadzenie postępowania z udziałem osoby nieżyjącej), to należy go traktować jako zarzut niezapewnienia przez organy udziału w postępowaniu następcom prawnym osoby zmarłej (przyczyna wznowienia postępowania administracyjnego, wskazana w art.145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jak jednakże przesądzono w orzecznictwie sądowym zarzut tego rodzaju nie może być skutecznie podniesiony przed Sądem przez podmiot inny niż pominięty następca prawny osoby zmarłej. Kwestia ta nie może być także uwzględniona przez Sąd z urzędu. Jak zatem trafnie wskazał NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2009/15, publ. LEX: "Skoro przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym trzeba uwzględniać wolę podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone, to uprawnionym jest wniosek, iż sąd administracyjny - tak pierwszej, jak i drugiej instancji - rozpoznając skargę (odpowiednio: skargę kasacyjną) wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić tej skargi wyłącznie wskutek niezapewnienia udziału w sprawie innemu niż skarżący podmiotowi.".

Co do drugiego ze w/w aspektów (zarzut rozstrzygnięcia w decyzjach o prawach i obowiązkach strony nieżyjącej), to o ile nie sposób zanegować samej podmiotowości właściciela gruntu sąsiadującego z terenem danej inwestycji w postępowaniu o ustalenie dla tej inwestycji warunków zabudowy (właściciel gruntu sąsiedniego jest bowiem stroną tego postępowania w rozumieniu art.28 k.p.a.), o tyle nie można pominąć faktu, iż skutki prawne, jakie decyzja ustalająca warunki zabudowy wywołuje w sferze praw i obowiązków w/w osoby mają zupełnie inną postać niż skutki odnoszące się do praw i obowiązków wnioskodawcy – inwestora. Co do zasady zatem decyzja ta ustala dopuszczalny zakres planowanej przez inwestora zmiany zagospodarowania terenu, stanowiąc jednocześnie upoważnienie do podjęcia przez inwestora dalszych kroków prawnych, niezbędnych do realizacji inwestycji (tj. do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę). Podmiotem uprawnionym do działania na podstawie w/w decyzji (a ściślej uprawnionym do jej skonsumowania), którego prawa i obowiązki wymienia się tam bezpośrednio, jest zatem wyłącznie inwestor (czego naturalną konsekwencją jest kierowanie rozstrzygnięć decyzji do tychże podmiotów). O ile zatem bezspornie: (-) udział innych stron w takim postępowaniu służy stworzeniu tym podmiotom możliwości ochrony własnych uprawnionych interesów (tj. możliwości przeciwdziałania ustaleniu na rzecz inwestora takich warunków zabudowy, których realizacja w nieuzasadniony sposób naruszałaby prawo własności gruntów sąsiednich), (-) dodatkowo ochronę tę, połączoną z analizą w/w interesu prawnego osób innych niż inwestor, organ musi również - niezależnie od aktywności tych osób - uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy z urzędu, (-) w/w osoby korzystają na etapie postępowania administracyjnego z pełni praw procesowych (poza czynnościami dyspozycyjnymi, takimi jak np. cofnięcie wniosku o ustalanie warunków zabudowy – to nie można uznać, iż decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy kierowana jest do nich (w ujęciu materialnoprawnym, tj. jako akt administracyjny konkretyzujący ich prawa i obowiązki) bezpośrednio. W ocenie Sądu powyższe okoliczności uniemożliwiają przyjęcie, iż omyłkowe uznanie przez organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy za stronę postępowania osoby zmarłej, połączone z umieszczeniem tej osoby w rozdzielniku decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (ewentualnie jakąś inną kwalifikowaną wadę prawną z katalogu z art.156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a.).

3. Zagadnienie ustalania w drodze decyzji administracyjnej warunków zabudowy dla inwestycji budowalnych uregulowano w art.59 – 67 ustawy oraz w przepisach rozporządzenia. Należy w tym kontekście wskazać w szczególności na następujące kwestie:

Szczegółowe materialnoprawne przesłanki, warunkujące dopuszczalność ustalenia warunków zabudowy, które muszą być spełnione łącznie, wskazuje art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. W orzecznictwie sądowym stwierdza się zgodnie, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623).

Zasadnicze znaczenie we w/w kontekście należy przypisać tzw. zasadzie dobrego sąsiedztwa (termin przyjęty w orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie), wynikającej z art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, która bezwzględnie uzależnia dopuszczalność zmiany zagospodarowania terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych cech zagospodarowania przestrzennego, występujących w otoczeniu terenu inwestycji. Stosownie do litery przepisu uwzględnienie wniosku inwestora jest możliwe wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W stosownym rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r., wykonującym delegację zawartą w art.6 ust.6 ustawy określono sposób ustalania w/w wymagań, w tym w szczególności dotyczących: linii zabudowy (§ 4), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7), geometrii dachu, tj. kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych (§ 8), przewidując w tym zakresie szczegółowe wytyczne.

Rozporządzenia stanowi przy tym, że podstawą do dokonywania przez organ niezbędnych ustaleń faktycznych jest dowód w postaci obligatoryjnie sporządzanej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, zawierającej część tekstową i graficzną i stanowiącą załącznik do decyzji (§ 3 ust. 1 oraz § 9 ust.2 rozporządzenia). W myśl § 3 ust 1 rozporządzenia analizę, o której mowa powyżej przeprowadza się na obszarze analizowanym, wyznaczonym przez organ wokół terenu planowanej inwestycji. Jak nakazuje § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

4. Przyjąć należy, iż Skarżący nie wywodzi w sposób bezpośredni, iż planowana inwestycja jest niezgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa, tj. nie podnosi wprost, iż szeroko rozumiane cechy tej inwestycji, odpowiadające katalogowi zamieszczonemu w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy (poza kwestią linii zabudowy), istotnie różnią się od swoich poszczególnych odpowiedników, charakteryzujących zabudowę występującą w obszarze analizowanym. Podnosi natomiast zarzut, który nominalnie należy traktować jako dalej idący, a mianowicie, iż ustalenia we w/w zakresie, poczynione przez organy obu instancji zostały oparte na dowodzie wadliwie sporządzonym, tj. na analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, przeprowadzonej na obszarze o zbyt dużej, arbitralnie ustalonej powierzchni. Ponadto Skarżący skoncentrował się na kwestiach linii zabudowy planowanej inwestycji od strony dróg wewnętrznych. Żadnego z tych zarzutów Sąd nie podziela, w szczególności uznając, iż sporządzona przez Wójta analiza jest prawidłowa a w świetle jej ustaleń planowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa. Stosownie do powyższego:

4. Wbrew ocenie skargi przy przeprowadzaniu analizy nie doszło do naruszenia przez Wójta art. 61 ust. 6 ustawy w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia poprzez nieuzasadnione rozszerzenie granic obszaru analizowanego.

4.1. W pierwszej kolejności celowym jest odwołanie się do wnikliwej analizy zagadnienia wykładni § 3 rozporządzenia w orzecznictwie sądowym, przeprowadzonej przez NSA w wyroku z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1334/09, publ. CBOSA. Dostrzeżono tam zatem, iż przepis § 3 rozporządzenia jest niejednolicie wykładany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Jednocześnie § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 3 rozporządzenia w ustępie 1 posługuje się zatem sformułowaniem "wokół działki budowlanej", zaś w ustępie 2 nakazuje, aby granice obszaru analizowanego wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Dostrzegając powyższe, NSA stwierdził, iż przy takim sformułowaniu przepisów powstaje uzasadniona wątpliwość co do tego, jak należy rozumieć wielkość i położenie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego. Sposób wyznaczenia obszaru analizowanego wywołuje kontrowersje:

1) czy obszar analizowany ma być wyznaczony poprzez zakreślenie kręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniejszym niż 50 m. Wówczas jednak odległości (aby zatoczyć okrąg ) należałoby liczyć od środka działki inwestora, gdyż w przeciwnym razie linie przecinałyby się;

2) czy obszar analizowany ma być wyznaczony przez zakreślenie z każdej strony działki ( wschód, zachód, północ, południe ) odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej w każdym kierunku niż 50m;

3) czy obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, iż po dwóch stronach od granicy działki ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej w obu kierunkach niż 50m;

4) czy obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, iż od granicy do granicy obszaru analizowanego ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej niż 50 m.

Dokonując następnie pogłębionych analiz, NSA sformułował wniosek, iż w jego ocenie "obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, iż od granicy do granicy obszaru analizowanego ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej niż 50 m. A zatem, obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak niż 50 metrów." - podobnie wywodzi w niniejszej sprawie Skarżący. Stwierdzić jednakże należy, iż: (-) ujmując rzecz formalnie, w/w stanowisko ma moc wiążącą wyłącznie na gruncie rozpatrywanej przez NSA sprawy, (-) zagadnienie to jest w dalszym ciągu niejednolicie traktowane zarówno przez organy administracji, jak i sądy administracyjne z tym zastrzeżeniem, iż organy administracji często przyjmują szerszą wykładnię § 3 rozporządzenia, stosownie do której obszar analizowany winien być wyznaczony przez zakreślenie z każdej strony działki odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej w każdym kierunku niż 50 m.

4.2. Skarżący zarzuca, iż w rozpatrywanej sprawie doszło do nieuzasadnionego zwiększenia obszaru analizowanego albowiem w sytuacji, w której trzykrotność frontu działki wynosi 162 metry organ ustalił granice tego obszaru w odległości 260 metrów od siebie.

Zdaniem Sądu jednakże nawet przyjęcie proponowanej przez Skarżącego wąskiej wykładni § 3 rozporządzenia nie stanowi automatycznej podstawy do uznania, iż w kontrolowanym postępowaniu doszło do istotnego naruszenia w/w przepisu, dyskwalifikującego sporządzoną przez Wójta analizę, a w konsekwencji prawidłowość wydanych w sprawie decyzji.

Ocena wartości dowodowej w/w analizy musi bowiem wziąć pod uwagę fakt, iż o ile przepisy rozporządzenia wyznaczają minimalne granice obszaru analizowanego, o tyle nie wyznaczają granic maksymalnych, przyznając tym samym organowi pewien zakres swobody w tym zakresie. Nie ulega wątpliwości, iż rozwiązanie to jest motywowane koniecznością uwzględniania w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy istotnego zróżnicowania stanów faktycznych (tj. różnego na gruncie poszczególnych spraw stopnia reprezentatywności stanu zagospodarowania bezpośredniego sąsiedztwa terenu inwestycji). Trafnie natomiast podnosi skarga, iż w żadnym wypadku § 3 rozporządzenia nie upoważnia organu do dowolnego, arbitralnego kształtowania granic obszaru analizowanego, prowadzącego do deformowania wzorca dobrego sąsiedztwa, do którego planowana zabudowa winna w danym przypadku nawiązywać w świetle obiektywnych wymogów zagospodarowania przestrzennego (deformowanie to polegałoby, jak to trafnie obrazuje skarga, na nieskrępowanym powiększaniu obszaru analizowanego do postaci, w której pozornie uzasadniałby on przyjęcie w danej sprawie za wiążący inny, tj. założony z góry wzorzec zagospodarowania, oczywiście odbiegający od wzorca "naturalnego").

Sytuacja, o której mowa powyżej, nie wystąpiła jednakże w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem przesłanek do przyjęcia, iż jakakolwiek z cech, o których mowa w art.61 ust.1 pkt 1 ustawy, czy też szczegółowych parametrów, wyznaczonych na podstawie rozporządzenia pozostawała w rażącym konflikcie z najbliższym otoczeniem terenu inwestycji, tak iż dopiero sięgnięcie ponad trzykrotność frontu działki umożliwiało w sztuczny sposób usunięcie tego konfliktu (w szczególności istnienia takiego stanu nie wykazał Skarżący). Nie ulega zatem wątpliwości, iż planowana inwestycja nawiązuje funkcją do licznej zabudowy mieszkaniowej (20 budynków) występującej na działkach nr [...] – [...], które albo bezpośrednio przylegają do terenu inwestycji albo znajdują się w niewielkim oddaleniu od niego.

5. Wbrew ocenie skargi wyznaczenie linii zabudowy, wiążących Inwestora przy realizacji planowanej inwestycji, nastąpiło z poszanowaniem przepisów ustawy oraz rozporządzenia.

Z akt sprawy wynika, że teren planowanej inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej - ul. [...] (teren inwestycji styka się z pasem drogowym tej drogi swoim południowo – zachodnim krańcem). Jednocześnie wśród zachodniej granicy działki rozciąga się działka nr [...], stanowiąca użytek drogowy, łączący się pasem drogowym ul. [...]. W decyzji Wójta (pkt 2.2) ustalono dwie linie zabudowy - od strony każdej ze w/w dróg, tj. :

- linię zabudowy od w/w strony drogi publicznej, tj. ulicy [...] (droga powiatowa) – minimum osiem metrów od linii rozgraniczającej drogę jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...] (obręb [...]) i jednocześnie zgodnie z art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych;

- linię zabudowy od projektowanej linii rozgraniczającej drogę (działka nr ewid. [...]) – min.5,0 m.

W pkt 2.5 decyzji wskazano również, iż "Przewiduje się docelowo poszerzenie istniejącej drogi (działka nr ew. [...]) w pasie gruntu 5,0 od zachodniej granicy działki nr ew. [...]".

Sposób wyznaczania linii zabudowy reguluje § 4 rozporządzenia. Stosownie do tego przepisu obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4).

Skarga nie kwestionuje sposobu ustalenia linii zabudowy od w/w strony drogi publicznej, tj. ulicy [...]. Z decyzji wynika, iż w/w linia została wyznaczona jako proste przedłużenie linii zabudowy, istniejącej na sąsiedniej działce nr ew. [...], odpowiadające wymogom odległościowym wskazanym w art.43 ust.1 ustawy o drogach publicznych. Rozwiązanie to nie budzi żadnych zastrzeżeń co do jego zgodności z § 4 rozporządzenia.

Skarżący kwestionuje natomiast ustalenia decyzji, odnoszące się do linii zabudowy od strony projektowanej linii rozgraniczającej drogę posadowioną na działce nr ewid. [...]) – min.5,0 m, wskazując na nieujawnienie w decyzji sposobu wyznaczenia w/w odległości (w uzasadnieniu decyzji – na str.4 - wskazano jedynie, iż wyznaczenie w/w linii zabudowy następuje na podstawie § 4 ust.4 rozporządzenia).

Materiały sprawy nie wskazują, aby w/w droga miała status kolejnej (tj. drugiej) drogi publicznej, do której przylega teren inwestycji. Przyjąć zatem należy, iż: (-) jest to przylegająca do w/w terenu droga wewnętrzna, łącząca się z powiatową drogą publiczną, (-) teren inwestycji ma w tej sytuacji zarówno bezpośredni, jak i pośredni (tj. za pośrednictwem działki nr ewid. [...]) dostęp do publicznej drogi powiatowej. Odnotować wprawdzie należy, iż w orzecznictwie sądowym kwestionuje się niekiedy co do zasady, w oparciu o literalny zapis § 4 rozporządzenia, samą dopuszczalność wyznaczania linii zabudowy od strony dróg wewnętrznych (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 października 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 669/17, czy WSA w Gliwicach z dnia 31 października 2014 r. II SA/Gl 718/14, publ. LEX), niemniej w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie formułowanie tak rygorystycznych wniosków może w określonych sytuacjach niezasadnie pozbawiać organy instrumentu umożliwiającego należyte zabezpieczenie ładu przestrzennego. W niniejszej sprawie wyznaczenie linii zabudowy od strony ciągu komunikacyjnego, przylegającego do zachodniej granicy terenu inwestycji, który następnie łączy się z pasem drogowym drogi publicznej, przylegającym do południowo – zachodniej granicy w/w terenu, tak iż w/w ciągi komunikacyjne tworzą (z punktu widzenia obługi komunikacyjnej terenu inwestycji) funkcjonalną całość spełnia niezbędne kryteria celowości. Przyjąwszy nawet, iż do linii zabudowy od strony dróg publicznych winno się stosować pomocniczo § 4 rozporządzenia, to niewskazanie przez organ, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, szczegółowych przesłanek zastosowania ust.4 rozporządzenia, nie ma istotnego znaczenia w sytuacji, w której przyjęty przez organ parametr (zaakceptowany przez inwestora) nie budzi zastrzeżeń, co do jego spójności z obiektywnymi wymaganiami ładu przestrzennego. Wyznaczenie w niniejszej sprawie pięciometrowej linii zabudowy od strony działki nr [...] nie nosi żadnych przekonujących znamion kolidowania ze w/w wymaganiami.

Nie można również zgodzić się z zarzutem, iż zestawienie w/w ustaleń decyzji co do linii zabudowy od strony działki nr [...] z ustaleniem, iż przewiduje się poszerzenie tej drogi w pasie gruntu 5,0 metrów od zachodniej granicy działki nr ew. [...] powoduje ich nieczytelność. W sytuacji, w której linia zabudowy ma przebiegać w odległości min. 5 metrów od "projektowanej linii rozgraniczającej drogę", przyjąć należy, iż w/w linia rozgraniczająca będzie linią powstałą już po projektowanym poszerzeniu drogi. Tym samym obawa Skarżącego, iż posadowienie planowanej inwestycji w odległości 5 metrów od granicy terenu inwestycji z działką nr [...] zniweczy możliwość poszerzenia drogi (albo wymusi zrealizowanie tego poszerzenia po elewacji frontowej budynku) nie znajduje przekonującego potwierdzenia.

W odniesieniu do zarzutu nieokreślenia przez organy linii zabudowy od strony innej drogi wewnętrznej, tj. drogi biegnącej po działce nr [...], należy ponownie stwierdzić, iż obowiązujące przepisy nie nakładają bezwzględnego obowiązku ustalania linii zabudowy od wszystkich dróg wewnętrznych, okalających teren inwestycji. Ustalenia w tym zakresie muszą zatem wynikać ze sprecyzowanych istotnych wymagań ładu przestrzennego. O ile poczynienie stosownych ustaleń w stosunku do działki nr [...] da się uzasadnić koniecznością wyegzekwowania od inwestora dochowania określonych rygorów urbanistycznych (tj. odległościowych) od strony szeroko rozumianego frontu działki (a zatem nie tylko bezpośrednio od strony drogi publicznej ale również od strony drogi wewnętrznej włączającej się do tej drogi), o tyle kwestia ta nie ma takiego znaczenia w odniesieniu do drogi wewnętrznej położonej od tylnej strony inwestycji.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.