Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1490/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 154 ust 1 i art 156 ust 1, art 7, art 157ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: § 55-58
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art 7,77 § 1,80,84 § 1, art 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 141 § 4, art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. NSA Jacek Hyla, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2374/11 w sprawie ze skargi Miasta S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz Miasta S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2374/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania.

W motywach wyroku Sąd podał, że decyzją Wojewody M. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...], zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], nieruchomość położona w W. przy ul. J. (Dzielnica W.), o powierzchni [...] ha, oznaczona jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowiąca własność M. Spółka z o.o., została przeznaczona pod budowę węzła Ł. oraz przebudowę ulicy K.

W związku z powyższym, decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda M. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M. Spółka z o.o. w wysokości [...] zł za przejecie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa opisanej na wstępie nieruchomości, ale decyzja ta została jednak uchylona przez Ministra Infrastruktury sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji (decyzja z dnia [...] października 2010 r.).

Orzekając zaś po raz drugi, Wojewoda M. decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], ponownie ustalił odszkodowanie, należne M. Spółka z o.o. w wysokości [...] zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji, M. zarzuciło organowi wojewódzkiemu zawyżenie przyznanego odszkodowania. Odwołujący zwracał zwłaszcza uwagę na niezastosowanie w sprawie § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, podnosząc, że szacowaną nieruchomość porównywano do transakcji nieruchomościami o charakterze mieszkalno-usługowym, pomimo, że w W. istniał rynek nieruchomości drogowych.

Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody M. W motywach swego stanowiska organ wskazał, że zgodnie z art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 i 18 a. Podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowi zaś operat szacunkowy opracowany przez rzeczoznawcę majątkowego, a który w rozpatrywanej sprawie został sporządzony w dniu [...] lutego 2010 r. (opatrzony klauzula wykonalności z dnia [...] sierpnia 2010 r.).

Minister podniósł, że analiza w/w operatu szacunkowego wykazała, iż został on sporządzony prawidłowo, a zatem Wojewoda M. właściwie ustalił wysokość odszkodowania. Przy wycenie nieruchomości rzeczoznawczymi majątkowa przyjęła rynek nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod budowę dróg z dzielnic takich jak: W., U. i O., zawartych w latach 2007-2009, uwzględniając w analizie porównawczej jedynie transakcje dotyczące nieruchomości usytuowanych w bezpośrednim sąsiedztwie Al. J. (na pograniczu w/w dzielnic), gdyż – wg biegłej - tylko takie nieruchomości można było uznać za podobne i porównywalne do szacowanej. Biegła stała na stanowisku, iż za rynek lokalny na terenie m.st. W. nie może być uznany obszar całego miasta, a dobór transakcji z tylko z jednej, czy z dwóch dzielnic, nie stanowi nieuzasadnionego i pozaprawnego zawężania tego rynku.

W rezultacie Minister uznał, że dokonana wycena była właściwie uzasadniona a zatem biegła prawidłowo posłużyła się procedurą wyceny, określoną w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia. Organ zauważył też, że rzeczoznawczyni majątkowa przekonująco uzasadniła również przyjęte cechy rynkowe nieruchomości i szczegółowe wyliczenia oraz przyjęcie na analizowanym rynku trendu czasowego na poziomie 2,33% miesięcznie.

Na wyżej przedstawioną decyzję M. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono Ministrowi Infrastruktury naruszenie: art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 7, 77 §1, art. 15, 104 § 1 i 2 i art. 84 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Początkowo, postanowieniem z dnia 6 lipca 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 712/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę M., ale orzeczenie to zostało następnie uchylone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 1994/11).

Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa), nadmieniając, że – stosownie do art. 23 w/w ustawy - w sprawach w niej nieuregulowanych, stosuje się przepisy Działu IV ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl zaś art. 154 ust. 1 tej ostatniej ustawy, to rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, kierując się celem wyceny, rodzajem i położeniem nieruchomości, przeznaczeniem w planie miejscowym, stanem nieruchomości oraz dostępnymi danymi o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe kryteria wyceny nieruchomości, przeznaczonych na określone cele, reguluje zaś - wydane z upoważnienia ustawy o gospodarce nieruchomościami - rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy zatem, sporządzony dla potrzeb postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod inwestycje drogową powinien – jak wywodził Sąd - odpowiadać przepisowi § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia a w razie niemożności jego zastosowania – przepisowi § 36 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Przepisy zawarte w § 36 omawianego rozporządzenia, jak podkreślił Sąd, zostały bowiem tak skonstruowane, że każdy kolejny ustęp tego paragrafu stanowi następny etap wyceny w przypadku, gdy sytuacja opisana w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w określonym stanie faktycznym. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest więc jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (ust. 1). Natomiast ust. 2 pkt 1 reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg. W takiej sytuacji wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

Odnosząc powyższe do postępowania rzeczoznawcy majątkowego, który w tej sprawie sporządził operat szacunkowy, Sąd uznał, że biegła M. D. dokonała wyboru podejścia i metody szacowania przedmiotowej nieruchomości w zgodzie z obowiązującymi regulacjami prawnymi.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, z operatu szacunkowego z dnia 16 lutego 2010 r., w oparciu o który została wydana zaskarżona decyzja, wynikało jasno, iż rzeczoznawczyni dokonała wyceny nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia. Nie miało przy tym znaczenia, że organ określał operat ten mianem "operatu zamiennego". Zdaniem Sądu, zawierał on wszystkie elementy, które winien zawierać operat, a zatem nie można było twierdzić, że samo określenie "operat zamienny" dyskwalifikowało go jako dowód w sprawie.

Dalej, Sąd stwierdził, że biegła dokonała wyceny przedmiotowej nieruchomości, metodą porównywania parami, a zarzut skarżącego, dotyczący błędnego wyselekcjonowania do bezpośrednich porównań 3 transakcji, z ogólnej liczby 19, był nietrafny. Z operatu szacunkowego wynikało bowiem wyraźnie, iż do bezpośrednich porównań rzeczoznawczymi majątkowa wybrała nieruchomości położone przy Al. J., w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości wycenianej. Taki dobór odpowiadał jednak technice określania wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, co wynikało z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia. Przy metodzie porównywania parami – jak akcentował Sąd Wojewódzki - porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są: ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, te zarzuty skargi, które odnosiły się do niewłaściwie dobranego materiału porównawczego, pozostawały poza oceną Sądu. Operat szacunkowy – jak wywodził Sąd - jest wprawdzie bowiem dowodem w sprawie, który podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, jednak organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ może zatem dokonać oceny operatu szacunkowego tylko pod względem formalnym, tj. zbadać: czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Pogląd ten Sąd Wojewódzki uzasadniał pozycją rzeczoznawcy majątkowego, która została unormowana w ustawie o gospodarce nieruchomościami jako zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego i dlatego ocena prawidłowości, pod względem merytorycznym operatu szacunkowego, mogła być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością.

W konkluzji zatem Sąd Wojewódzki wyraził pogląd, iż zarówno organ, jak i sąd administracyjny nie posiadają wiadomości specjalnych, którymi dysponuje biegły, i dlatego mogą ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając jedynie na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. Z tych względów Sąd uznał, że poza jego oceną pozostawały te zarzuty skargi, które odnosiły się do niewłaściwie dobranych transakcji do porównań oraz przyjęcia wzrostowego trendu czasowego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów, Sąd przyjął, iż nie były one uzasadnione. Oddalając zaś wniosek dowodowy skarżącego o dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego, sporządzonego w dniu [...] lutego 2012 r. przez innego rzeczoznawcę majątkowego (R. M. ), wyjaśnił, że operat ten został sporządzony już po wydaniu zaskarżonej decyzji.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, M. zarzuciło Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. prawa materialnego:

-) art. 154 ust. 1 i 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnych, ustalających odszkodowanie w oparciu o opracowanie - operat "zamienny" - nie mający waloru opinii rzeczoznawcy majątkowego - w rozumieniu powoływanych przepisów,

-) art. 7 i 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i organy administracji oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych, wkraczając w uprawnienia organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pomimo iż stan sprawy uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania, m.in. celem skierowania operatu szacunkowego przez organ odwoławczy do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych;

2. przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy:

-) art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji zaniechanie skierowania operatu szacunkowego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego i oparcie decyzji administracyjnej na dowodzie z opinii biegłego rzeczoznawcy z zakresu wyceny nieruchomości, obarczonej licznymi błędami formalnymi i metodologicznymi, powodującymi zawyżenie wartości nieruchomości o 95 %, tj. o kwotę [...] zł, a następnie utrzymanie zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny,

-) 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i jej oddalenie podczas, gdy stan sprawy uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ II instancji, celem uzupełnienia postępowania dowodowego m.in. z zastosowaniem art. 157 ust. ustawy o gospodarce nieruchomościami,

-) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestii prawnej możliwości aktualizacji operatu szacunkowego w drodze operatu zamiennego, korygującego poprzednio oszacowaną wartość wyceny, z jednoczesnym zastosowaniem innej metody wyceny.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, że ustalenie odszkodowania nastąpiło w niniejszej sprawie w oparciu operat szacunkowy "zamienny" (z dnia [...] lutego 2010 r.), którego aktualność została potwierdzona następnie przez rzeczoznawcę majątkowego klauzulą z dnia [...] listopada 2010 r. W operacie tym biegła dokonała korekty wyceny dokonanej w dniu [...] lipca 2009 r., obniżając wartość nieruchomości z kwoty [...] zł na kwotę [...] zł przy czym stosowała inną metodę wyceny, niż przyjęta w pierwszym operacie z dnia [...] lipca 2009 r. W ocenie skarżącego, stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż fakt ten nie miał żadnego znaczenia, nie było zatem uzasadnione.

Z treści operatu "zamiennego" – jak wywodził skarżący - wynikało, że cel, zakres i przedmiot tego opracowania był tożsamy z operatem z dnia [...] lipca 2009 r. W opracowaniu tym zastosowano jednak zupełnie inną metodę szacowania wartości nieruchomości, czyli metodę porównywania parami (str. 13 "operatu zamiennego"), podczas gdy w operacie szacunkowym z dnia [...] lipca 2009 r. zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Ponadto, w obydwu operatach wybrano inne nieruchomości podobne i w ostatecznym wyniku określono inną niż poprzednio wartość spornej nieruchomości. Poza tym, z treści klauzuli aktualności nie sposób było ustalić, czy nadana przez rzeczoznawcę klauzula aktualizacyjna z dnia [...] listopada 2010 r. odnosiła się rzeczywiście do "operatu zamiennego", czy również do "operatu wyjściowego" skoro w tymże "operacie zamiennym" datowanym na [...].07.2009/[...].02.2010, jako datę sporządzenia operatu szacunkowego wskazano jednak dzień [...].07.2009 (strona 6 operatu, pkt 1.3.4. Data wyceny). W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, należało wyjaśnić, czy w niniejszej sprawie sporządzone zostały dwa, odrębne operaty szacunkowe, czy jeden, a w takiej sytuacji, jaki charakter prawny miał tzw. "operat zamienny".

Podkreślano też, że operat z dnia [...].07.2009 został przywołany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji jako tzw. operat "wyjściowy", mimo iż posłużono się w nim zupełnie inną metodą wyceny, jak również ustalał on zupełnie inną wartość nieruchomości. W decyzji Wojewody M. stwierdzono bowiem (cyt.): " dla potrzeb niniejszego postępowania uprawniony rzeczoznawca majątkowy Pani M. D. w dniu [...].07.2009 sporządziła operat szacunkowy, określający wartość wyżej opisanej nieruchomości na kwotę [...] zł". Dalej z treści decyzji wynikało, że określona w "operacie zamiennym" wartość nieruchomości stała się podstawą ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. Z kolei, w uzasadnieniu decyzji Ministra Infrastruktury stwierdzono, iż organ ten za podstawę ustalenia wysokości przedmiotowego odszkodowania uznał, posiadający klauzulę aktualizacyjną, operat szacunkowy "zamienny", czyli datowany na [...].07.2009/[...]/02.2010, przy czym organ odwoławczy w żaden sposób nie odniósł się do kwestii prawnej możliwości aktualizacji w ten sposób operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę i istnienia ewentualnie prawnie dopuszczalnej formy dokonania takiej aktualizacji. Nie wyjaśnił również, czy w sprawie są dwa operaty, czy jeden operat oraz, która wartość wywłaszczanej nieruchomości jest właściwa i dlaczego. Powyższych wątpliwości nie wyjaśnił również Sąd, gdyż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, jaki charakter prawny miał sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego "operat zamienny" z dnia [...].07.2009/[...].02.2010 (czy jest to nowy operat szacunkowy, czy też jedynie aktualizacja operatu z dnia [...] lipca 2009 r.) oraz, czy - zdaniem Sądu - istnieje zgodna z obowiązującymi przepisami prawna forma aktualizacji istniejącego operatu szacunkowego, zmieniającą kwotę wyceny wraz z zastosowaniem innej metody wyceny. Podkreślano, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewidują takiej formy prawnej szacowania wartości nieruchomości, jak operat szacunkowy "zamienny".

Ponadto skarżący kasacyjnie podnosił, że choć w zaskarżonym wyroku, Sąd odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wyselekcjonowania transakcji do porównania, zauważył, iż "poza oceną sądu pozostają te zarzuty skargi, które odnoszą się do niewłaściwie dobranych transakcji do porównań" to dokonał jednak oceny operatu szacunkowego w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych. Sąd ocenił bowiem sposób wyselekcjonowania transakcji, stwierdzając, że (cyt.) "zdaniem sądu nietrafny jest zarzut błędnego wyselekcjonowania do bezpośrednich porównań 3 transakcji z ogólnej liczby 19. Z operatu szacunkowego wynika bowiem wyraźnie, iż do bezpośrednich porównań rzeczoznawca wybrał nieruchomości położone przy al. J., w bezpośrednim sąsiedztwie do nieruchomości wycenianej. Taki dobór odpowiada technice określania wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, co wynika z par. 4 ust. 3 ww. rozporządzenia ".

Wskazywano przy tym, że zarzuty skargi dotyczyły głównie faktu, że analiza rynku nie objęła wszystkich transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi publiczne, jakie odnotowano na rynku lokalnym.

Wg skarżącego, Sąd winien był dostrzec, że organ II instancji również dokonał oceny operatu szacunkowego w sposób nieuprawniony, aprobując kwestionowane przez skarżącego elementy operatu szacunkowego, które wymagały wiadomości specjalnych. Minister w rzeczywistości zaaprobował bowiem wyjaśnienia biegłej, uznając że przemawiały one za prawidłowością sporządzonego operatu oraz przyjętej przez biegłą procedury wyceny. W zaistniałej zatem sytuacji, jak twierdził autor skargi kasacyjnej, Sąd winien był zastosować dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i uchylić zaskarżoną decyzję oraz wskazać, aby organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy skorzystał z dyspozycji art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. skierował kwestionowany operat do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych celem dokonania oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Tym bardziej, iż konieczność weryfikacji operatu potwierdzała także wartość wyceny tej samej nieruchomości ustalona przez innego rzeczoznawcę – R. M. Sąd – jak wywodzono w skardze - oddalił wprawdzie wniosek o dopuszczenie dowodu z tej opinii, niemniej jednak już samo porównanie wartości tych dwóch wycen wskazuje, że wycena na jakiej oparł się Wojewoda M. została zawyżona o około [...] %, tj. o kwotę [...] zł w stosunku do wyceny dokonanej przez innego rzeczoznawcę i przedstawionej przez skarżącego.

Poza tym zwracano także uwagę, że dowód, w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. D., z uwagi na podnoszone szczegółowo w skardze błędy w zakresie wyceny nieruchomości, dyskwalifikował ten dowód jako podstawę ustalenia odszkodowania. Podstawowe zarzuty w stosunku to tejże wyceny sprowadzały się - zdaniem skarżącego - do naruszenia zasady określonej w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, tj. błędnego przyjęcia do porównania nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje. Pomimo bowiem wielości transakcji na terenie dzielnicy W., rzeczoznawca majątkowy do wyceny przedmiotowej nieruchomości przyjęła nieruchomości z innej dzielnicy, tj. o [...] %.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, M. Spółka z o.o. z siedzibą w W. wnosiła o jej oddalenie wraz z zasądzeniem kosztów postępowania kasacyjnego.

Twierdzono też, że ocena dokonana przez Sąd Wojewódzki mieściła się w granicach jego kompetencji a wycena sporządzona przez rzeczoznawczynię majątkową M. D. została wykonana rzetelnie i z zachowaniem obowiązujących przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te sprowadzały się zaś zarówno do zarzutów materialnoprawnych (art. 7, 154 ust. 1, art. 156 ust. 1 i art. 157 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2010 r. Nr 102, 651 ze zm./ oraz § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./, jak i procesowych, które miały istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący sformułował bowiem – w zakresie objętym art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - zarzuty oparte na przepisach: art. 7, 9, 77 § 1, art. 80, 84 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art.151 i 141 § 4 P.p.s.a., zwracając uwagę m. in. na: zaniechanie przez organ odwoławczy wyczerpującego zabrania materiału dowodowego oraz obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz fakt, że Sąd Wojewódzki oddalił skargę, podczas gdy stan sprawy uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji a ponadto Sąd nie wyjaśnił kwestii prawnych, dotyczących możliwości aktualizacji operatu szacunkowego poprzez sporządzenie operatu zamiennego, korygującego poprzednio oszacowaną wartość wyceny, z jednoczesnym zastosowaniem innej metody szacowania i z tak określonymi zarzutami należało się zgodzić.

Zaskarżona do Sądu Wojewódzkiego decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2010 r. wydane zostały w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości położonej W. przy ul. J. (Dzielnica W.), o powierzchni [...] ha, oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], stanowiącej własność M. Spółka z o.o., która została przeznaczona pod budowę węzła Ł. oraz przebudowę ulicy K. W rozpatrywanej sprawie zasadniczym zatem dowodem, na którym zostały oparte w/w decyzje organów obu instancji, był dowód z opinii biegłego do spraw wyceny nieruchomości.

W tym miejscu zgodzić się trzeba z Sądem Wojewódzkim, że rzeczoznawcę majątkowego ustawa o gospodarce nieruchomościami, standardy zawodowe oraz kodeks etyki obciążają bardzo poważnymi obowiązkami i z tego względu jego pozycja jest w istocie zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego a w związku z tym, ocena prawidłowości – pod względem merytorycznym – wyceny, dla której w dużej mierze potrzebna jest wiedza specjalistyczna, jest rzeczą, która musi być traktowana z dużą ostrożnością, ale nie oznacza to jednak, że ocena taka ma być praktycznie iluzoryczna. W realiach rozpatrywanego stanu faktycznego praktycznie zaś do takiej sytuacji doszło. Wskazuje na to wyraźnie choćby fakt, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowym nie zostało w zasadzie wyjaśnione, na jakiej podstawie prawnej oparta została wycena, dokonana przez biegłą.

W uzasadnieniu decyzji Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2010 r., w tej części w której Wojewoda odnosił się do decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2010 r., stwierdzono, że (cyt.): " (...) rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wskazała, iż w przedmiotowej sprawie nie było możliwe dokonanie wyceny przedmiotowej nieruchomości w oparciu o metodę określona w § 36 ust. 1 "Rozporządzenia" a zatem biegła prawidłowo posłużyła się procedurą określoną w §36 ust. 2" ( str. 3 uzasadnienia decyzji). W dalszej części uzasadnienia tej samej decyzji, organ wojewódzki twierdzi jednak, iż (cyt.): " (...) wartość przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca określił w oparciu o przepisy § 36 ust. 1 Rozporządzenia..."( str. 4 uzasadnienia decyzji).

Jak wynika zaś z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd ustalił, że M. w odwołaniu od w/w decyzji Wojewody zarzuciło, że (cyt.): " rzeczoznawca majątkowy nie uwzględniła dyspozycji zawartej w § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego". Jednocześnie w dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał natomiast, iż (cyt.): " W ocenie organu odwoławczego szczegółowe wyjaśnienia biegłej pozwalają z przekonaniem stwierdzić, iż biegła prawidłowo posłużyła się procedurą wyceny określoną w § 36 ust. 1 w/w rozporządzenia".

W zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki opisanych wyżej sprzeczności nie tylko nie dostrzegł i nie wyjaśnił, ale powtórzył - niejako mechanicznie - za organem odwoławczym, że (cyt.) "rzeczoznawca dokonała wyceny nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 powołanego rozporządzenia" (str. 6 uzasadnienia wyroku).

Ponadto, Sąd Wojewódzki, analizując sposób wyceny, stanowiącej w tej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania zauważył, że (cyt.): "zdaniem sądu nietrafny jest zarzut błędnego wyselekcjonowania do bezpośrednich porównań 3 transakcji z ogólnej liczby 19. Z operatu szacunkowego wynika bowiem wyraźnie, iż do bezpośrednich porównań rzeczoznawca wybrał nieruchomości położone przy al. J., w bezpośrednim sąsiedztwie do nieruchomości wycenianej. Taki dobór odpowiada technice określania wartości nieruchomości metodą korygowania ceny średniej, co wynika z par. 4 ust. 3 ww. rozporządzenia ". Treść tej wypowiedzi sugeruje zatem, że operat służący za podstawę rozstrzygnięcia został sporządzony w oparciu o metodę korygowania ceny średniej, podczas, gdy – jak z jego treści wynika – zastosowano w nim metodę porównywania parami.

Już wyżej przedstawione zatem sprzeczności i brak ich wyjaśnień wskazują, że w analizowanej sprawie kontrola legalności zaskarżonej decyzji nie była właściwa. Ponadto zwrócić też trzeba uwagę, iż w analizowanej sprawie istotną okoliczność odgrywała wykładnia pojęcia tzw. rynku lokalnego, w stosunku do której to kwestii Minister szeroko odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Sąd Wojewódzki uznał natomiast, że nie jest w ogóle kompetentny do wypowiadania się, co do problemu wyselekcjonowania przez biegłą trzech transakcji dotyczących nieruchomości, które były przyjęte przez biegłą do porównań z nieruchomością szacowaną, bo dla wypowiadania się w tej kwestii konieczne jest posiadanie wiadomości specjalnych. Z tym stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Wskazać w tym miejscu należy, choćby na inny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2011 r. (sygn. akt 1170/10), który również dotyczył odszkodowania za nieruchomość przejętą na rzecz Skarbu Państwa pod budowę węzła Ł. , a w którym to wyroku Sąd poddał ocenie materiał porównawczy, przyjęty w operacie szacunkowym, stanowiącym podstawę do ustalenia odszkodowania, przez tę samą – jak w niniejszej sprawie – rzeczoznawczynię majątkową – M. D. Wyrok ten został następnie utrzymany w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 701/11). Nadmienić wypada, że w wyroku tym wyrażono tezę, iż dla wyceny nieruchomości, które zostały przeznaczone pod inwestycje celu publicznego, w tym drogi publiczne, zasięg rynku lokalnego, na podstawie którego następuje wytypowanie transakcji do porównań – to przestrzeń całego miasta a nie tylko poszczególnych jego dzielnic. Orzekając w w/w sprawie Sąd bowiem uznał, że interpretacja terminu ustawowego, jakim jest termin "rynek lokalny" (art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie dotyczy zakresu wiadomości specjalnych, które właściwe są jedynie biegłemu. Z tym stanowiskiem zgadza się również skład orzekający w analizowanej sprawie, gdyż jest to pojęcie użyte przez ustawodawcę a choć ma pośredni wpływ na dokonywaną przez biegłego wycenę, to jednak dla jego interpretacji nie jest wymagana znajomość sztuki szacowania nieruchomości a konieczna jest znajomość prawa. Z tego powodu, uchylenie się przez Sąd Wojewódzki od oceny zarzutów zawartych w skardze, dotyczących wspomnianego wyżej materiału porównawczego (wyselekcjonowania przez biegłą owych trzech transakcji), naruszało art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodzić się też trzeba ze skarżącym, iż z jednej strony, Sąd wyraźnie uznał, iż ocena wspomnianych wyżej zarzutów nie mogła mieć miejsca (bo Sąd nie posiada odpowiednich wiadomości) a drugiej strony, stwierdził (cyt.): "nietrafny jest zarzut błędnego wyselekcjonowania do bezpośrednich porównań 3 transakcji z ogólnej liczby 19", co zatem wskazuje na swego rodzaju niekonsekwencję i brak jednoznaczności w dokonanej ocenie.

Wreszcie, zgodzić się też trzeba ze skarżącym, iż nie została w ogóle wyjaśniona kwestia tzw. "operatu zamiennego.

"Oczywiście jest możliwe dokonanie w toku postępowania zarówno dopuszczenie dowodu z nowej opinii, jak i dokonanie aktualizacji, sporządzonego wcześniej operatu szacunkowego, ale w tym ostatnim przypadku, aktualizacja winna polegać jedynie na matematycznym przeliczeniu poprzednio przyjętej wyceny, z uwagi na zmianę aktualnych warunków na rynku. W rozpoznawanej zaś sprawie nowy "operat zamienny" został jednak sporządzony wg innej metody szacowania niż poprzednio, bo metody porównywania parami (poprzednio zastosowano metodę korygowania ceny średniej) i inny został użyty materiał do porównań. Zwrócić też należy uwagę, że – jak wynika z akt administracyjnych – operat ten został sporządzony przez biegłą w następstwie zobowiązania jej przez Urząd Wojewódzki (pismo z dnia [...] lutego 2010 r.) do ustosunkowania się do zarzutów M. , zawartych w piśmie z dnia [...] lutego 2010 r., w którym strona podnosiła, że biegła nie zastosowała w operacie "wyjściowym" § 36 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego i mimo, że było kilkadziesiąt transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, przyjęła – jako materiał porównawczy – nieruchomości o przeznaczeniu mieszkalno-usługowym.

Nie bardzo jest zatem wiadome, na jakiej zasadzie został sporządzony wspomniany wyżej operat "zamienny". Czy była to w tej formie udzielona odpowiedź biegłej na wspomniane wyżej zarzuty strony, która była nową całkowicie wyceną, czy była to aktualizacja poprzedniej wyceny, czy też korekta poprzednio sporządzonego operatu. Zatem, w dalszej kolejności nie jest też rozstrzygnięte do końca, czego dotyczyła klauzula aktualności z dnia [...] sierpnia 2010 r. a więc, czy wycena ta mogła stanowić podstawę dla wydania decyzji odszkodowawczej.

W związku z powyższym, mając na uwadze wyżej przedstawione sprzeczności i uwagi, Sąd Wojewódzki powinien ponownie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji, tym razem w sposób wszechstronny. Wyjaśniając zwłaszcza niejasności związane z wyceną nieruchomości, w oparciu o którą wydano decyzje ustalające wysokość odszkodowania, to jest ocenić jej zgodności z przepisami prawa, regulującymi zasady owej wyceny a także formalną prawidłowość sporządzonego w tym przypadku operatu szacunkowego.

W tej sytuacji wypowiadanie się, co do zarzutów materialnoprawnych, zawartych w skardze kasacyjnej, należało uznać za co najmniej przedwczesne.

Z tych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 185 § 1 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego oparto na przepisie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.