Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 369/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 178 ust. 1, art. 181 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: § 5
journal: Dz.U. 2006 nr 153 poz 1093
law: Rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz  wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz, Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 10 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1230/11 w sprawie ze skargi M. B.-D. na decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce za rok akademicki 2010/2011 oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 listopada 2011 r., II SA/Wa 1230/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną przez M. B.-D. decyzję Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2011 r., [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce na rok akademicki 2010/2011 oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, a także zasądził od Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że stosownie do art. 178 ust. 1 ustawy z 27 lipca 1995 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm. - zwanej dalej Pszw) stypendia za osiągnięcia w nauce (...) przyznaje minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego na wniosek rady podstawowej jednostki organizacyjnej, a w przypadku uczelni nieposiadającej podstawowej jednostki organizacyjnej oraz uczelni zawodowej - na wniosek senatu uczelni, przedstawiony przez rektora tej uczelni. Szczegółowe kwestie związane z przyznawaniem stypendium reguluje rozporządzenie Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. Nr 153, poz. 1093, ze zm. - zwanym dalej rozporządzeniem).

Mając na uwadze treść art. 178 ust. 1 Pszw oraz ustalone przepisami wykonawczymi kryteria przyznawania stypendiów uznać należy, że decyzja w przedmiocie przyznania stypendium ma charakter uznaniowy. Przesądza o tym fakt, że poza spełnieniem kryteriów o charakterze ścisłym, wymienionych w § 2 pkt 1, 2 i 4 rozporządzenia, student ubiegający się o stypendium musi również spełnić kryterium o charakterze nieostrym, za które uznać należy legitymowanie się osiągnięciami naukowymi oraz aktywnością naukową. Wprawdzie § 3 rozporządzenia definiuje zbiorczo pojęcie osiągnięć i aktywności naukowej, wyliczając ich formy, niemniej, po pierwsze, nie jest to definicja wyczerpująca (wspomniany katalog poprzedza sformułowanie "w szczególności"), po drugie, możność wylegitymowania się przez studenta jakimkolwiek z osiągnięć lub aktywności wymienionej w przepisie nie uprawnia automatycznie do uzyskania stypendium. Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego jest bowiem upoważniony do rozstrzygania, które z przejawów działalności naukowej studentów zasługują na wyróżnienie stypendium i dlatego jest zobowiązany swoje uznanie w tym zakresie dokładnie i wyczerpująco uzasadnić. W związku z wydawaniem decyzji o charakterze uznaniowym na organie administracji ciąży obowiązek szczególnie starannego sporządzenia ich uzasadnienia, zwłaszcza decyzji dla strony negatywnych. Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut przekroczenia granic uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania.

Wprawdzie kryteria, którymi posługiwał się organ w celu wyłonienia najlepszych studentów, zostały w zaskarżonej decyzji scharakteryzowane - Minister wyjaśnił, że preferował osiągnięcia o charakterze ściśle naukowym, zwłaszcza takie, które wykraczają poza program nauczania, udział w pracach naukowo-badawczych, publikacje o charakterze naukowym, zwłaszcza o zasięgu ogólnokrajowym lub międzynarodowym (w obcych językach) oraz czynny udział w konferencjach naukowych, konkursach i festiwalach, niemniej całkowicie zaniechał szczegółowej oceny i opisu pod kątem tych kryteriów poszczególnych elementów dorobku skarżącej.

Brak jest w zaskarżonej decyzji zindywidualizowania poszczególnych ocen, ich uzasadnienia. Nie jest tu wystarczające podanie skali punktacji danego osiągnięcia czy dokonania studenta, jak to czyni Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznane punkty należało nie tylko odnieść do konkretnie wskazanych dokonań studenta (ten element został w decyzji spełniony), ale także pisemnie uzasadnić dlaczego tak, a nie inaczej oceniono jego dokonania, czego zabrakło do uzyskania maksymalnej liczby punktów za dane osiągnięcie czy działalność. Bez tego uzasadnienia przyznanej punktacji, dotyczącej wypracowania przez organ (na podstawie sumy uzyskanych punktów przez danego zainteresowanego) rankingu najlepszych studentów, wydana przez organ decyzja nie ma cech prawidłowego uznania administracyjnego, a zatem nosi cechy dowolności.

W aktach administracyjnych sprawy brak jest stworzonego przez organ, na użytek postępowań o przyznanie stypendium naukowego na rok akademicki 2010/2011 za osiągnięcia w nauce, dokumentu określającego skalę punktacji danego dokonania czy osiągnięcia (przecież jak zapewniał organ w uzasadnieniu decyzji stosował do oceny wszystkich wniosków o przyznanie stypendium te same kryteria punktacji) oraz protokołu odrębnej dla każdego zainteresowanego dokumentacji, dotyczącej oceny jego dokonań i uzasadnienia przyznania mu za dane osiągnięcie określonej liczby punktów. Są one niezbędne dla dokonania kontroli przez sąd administracyjny procesu wyłaniania najlepszych studentów w drodze uznania administracyjnego. W przedstawionym przez organ materiale sprawy brak także jasno sprecyzowanego wskazania co do przyznawania ułamkowych punktów. Nie wiadomo, jaki może być najmniejszy ułamek przyznanego punktu.

Także samo poinformowanie zainteresowanej o możliwości zapoznania się z aktami postępowania administracyjnego (art. 10 k.p.a.), które to akta na tym etapie postępowania sprowadzały się do: wniosku o przyznanie stypendium wraz z załącznikami, decyzji wydanej w I instancji i wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy nie stanowi w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prawidłowego wykonywania przez organ obowiązków zakreślonych art. 7 i art. 8 k.p.a. Skoro organ wybrał, wskazany przez siebie w uzasadnieniu decyzji, sposób wyłaniania najlepszych studentów (z grona studentów spełniających kryteria ustawowe i kryteria zawarte w rozporządzeniu) poprzez szczegółową punktację poszczególnych dokonań danego studenta, to powinien ustalone w taki sposób dodatkowe zasady podać do wiadomości zainteresowanych i nadto w uzasadnieniu decyzji szczegółowo uzasadnić przyczyny przyznania za konkretne osiągnięcia studenta określonych punktów. Powołanie się jedynie na liczbę punktów nie stanowi uzasadnienia uznania administracyjnego.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji mimo jego obszerności i wskazania dodatkowych zasad wyłaniania najlepszych studentów, zawiera zbyt mało odniesień co do przyczyn przyznania skarżącej konkretnych punktów za dane dokonanie.

Dochowanie powyżej wskazanych wymogów jest warunkiem niezbędnym do dokonania oceny, czy odmawiając przyznania stypendium skarżącej, która w świetle materiału dowodowego legitymuje się osiągnięciami naukowymi, organ ten nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

W skardze kasacyjnej Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 181 ust. 2 Pszw w związku z art. 178 ust. 1 Pszw oraz § 5 rozporządzenia polegającą na uznaniu, że w ramach uznania administracyjnego konieczne jest prowadzenie postępowania wyjaśniającego właściwego dla wydania decyzji w ramach ustawowego związania, a nie na podstawie wynikającego, z tej normy prawnej uprawnienia i upoważnienia do podjęcia decyzji,

2) art. 145 § pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej p.p.s.a.) polegające na uwzględnieniu skargi na skutek przyjęcia przez sąd, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa - polegające na braku w decyzji uzasadnienia uznania administracyjnego, na skutek braku wyjaśnień w uzasadnieniu faktycznym decyzji, co nie miało wpływu na wynik sprawy,

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że prowadzony przez organ proces oceny wniosku o stypendium jest de facto analizą porównawczą. W celu dokonania oceny danego osiągnięcia porównywane są osiągnięcia wszystkich kandydatów. Wniosek danego studenta badany jest na tle całej grupy studentów, którzy wystąpili z wnioskiem o stypendium, a nie na tle całej populacji studentów. To, co mogło wydawać się studentom dużym osiągnięciem naukowym (np. udział w 5 konferencjach naukowych), na tle innych osób ubiegających się o przyznanie stypendium mogło być osiągnięciem przeciętnym. Ocena osiągnięć naukowych w tej sytuacji, musiała wymagać od Ministra stworzenia metody pozwalającej na porównanie poszczególnych osiągnięć naukowych i pozwalającej na wyłonienie tych "najlepszych" wniosków z grupy "najlepszych" studentów w kraju.

W ocenie organu przedstawione we wniosku zasady punktacji osiągnięć i aktywności naukowej (metoda punktowa), poprzez przyporządkowanie każdej działalności naukowej liczby punktów możliwych do uzyskania, np. praca w kole naukowym (0-2 pkt), wyznaczają granice uznania administracyjnego. O liczbie punktów przyznanych w danej kategorii decydowała nie tylko liczba osiągnięć, ale również charakter danego osiągnięcia. Przykładowo, więcej punktów uzyskiwała publikacja w zagranicznym czasopiśmie naukowym niż publikacja w uczelnianych zeszytach naukowych. Jakkolwiek liczba uzyskanych punktów w danych kategoriach mogła wydawać się zaniżona, dzięki przyznawaniu ułamkowych części punktu możliwe było bardziej precyzyjne wartościowanie osiągnięć naukowych studentów. Gdyby Minister przyznawał np. po 1 pkt za każdą publikację w czasopiśmie naukowym, osoba, która przedstawiłaby 10 takich publikacji, uzyskałaby tyle samo punktów, co osoba, która miała 3 takie publikacje. Minister stosował jednakowe zasady oceny wniosków w stosunku do każdego ze studentów ubiegających się o stypendium, z zachowaniem zasady porównywalności osiągnięć i aktywności naukowej (takie same osiągnięcia uzyskiwały jednakową, liczbę punktów).

Z uwagi na dużą różnorodność przedstawianych przez studentów osiągnięć z różnych dziedzin nauki, niemożliwe jest stworzenie wyczerpującej listy osiągnięć i aktywności naukowej studentów, a tym samym przedstawienie bardziej szczegółowego klucza oceny, opisującego, ile dokładnie punktów jest przyznawanych za konkretną działalność naukową. Ewentualne stworzenie takiego szczegółowego klucza oznaczałoby "mechaniczne" przyznawanie punktów, a nie ocenę, do której Minister ma prawo w ramach uznania administracyjnego.

Przyznanie wnioskodawcy określonej liczby punktów nie opierało się na dowolności, ale wynikało z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych, także w kontekście jakościowych walorów działalności naukowej pozostałych wnioskodawców.

To, że w dokumentach sprawy brakuje wymienionych w wyroku sądu dokumentów nie stanowi uchybienia, gdyż informacje te określone były wyczerpująco w decyzji administracyjnej, która zawiera: l) skalę punktacji danego osiągnięcia; 2) informację, które z osiągnięć zostały wzięte pod uwagę przy ocenie wniosków oraz liczbę punktów uzyskaną przez studentkę w danej kategorii. Ewentualny "protokół odrębnej dla każdego zainteresowanego dokumentacji dotyczącej oceny jego dokonań i uzasadnienia przyznania mu za dane osiągnięcia określonej liczby punktów powielałby de facto informacje, które zostały zawarte w uzasadnieniu decyzji administracyjnej, a przy uznaniowym charakterze tej decyzji nie sposób znaleźć uzasadnienia dla takiego działania, gdyż obowiązek sporządzania takich, indywidualnych protokołów nie wynika z przepisów prawa.

Ranking wniosków w formie tabelarycznej listy studentów uszeregowanej według liczby punktów wraz ze wskazaniem punktów za poszczególne osiągnięcia jest dostępny w trakcie czynnego udziału w postępowaniu (po ukryciu nazwisk z uwagi na ochronę danych osobowych), strona wzywania pismem z 2 lutego 2011 r. mogła zapoznać się z jego treścią. Z uwagi na objętość (ponad 100 stron) oraz ochronę danych osobowych ranking nie jest dołączany do każdych (z 2,6 tys.) akt sprawy.

Kwestia sprecyzowania w decyzji, co do przyznawanych ułamkowych punktów nie stanowi uchybienia, które miałoby wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Po pierwsze, punktacja wyrażona w dziesiętnych czy setnych częściach punktu mieści się w podanym w decyzji przedziale punktowym (np. 0-2 pkt za pracę w kole naukowym). Po drugie, nie ma praktycznego uzasadnienia, dla konieczności wprowadzenia w decyzji administracyjnej powyższej informacji. Sąd nie uzasadnił, czy taka informacja byłaby niezbędna stronie postępowania, jako uzasadnienie faktyczne. Zatem w postępowaniu z wniosku o przyznanie stypendium Ministra na rok 2010/2011 nie został naruszony art. 7 i 8 kpa.

Jak wskazuje orzecznictwo w sprawach stypendium ministra (np. I SA/Wa 958/07), procedura przyznawania stypendium ma charakter konkursu wniosków. Ponieważ zarówno rozporządzenie, jak i ustawa nie regulują zasad przeprowadzenia tego konkursu, obowiązkiem organu jest wskazanie ich w decyzji.

Zasady te zostały dokładnie opisane w obu decyzjach Ministra. Poza tym, zasady oceny wniosku były zawarte w "Informacji na temat stypendiów ministra na rok akademicki 2010/2011" zamieszczonej na stronie internetowej Ministerstwa 21 czerwca 2010 r. Zatem pokazanie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej klucza oceny wniosku M. B.-D. - np. rozróżnienie, według którego więcej punktów uzyskiwała publikacja w zagranicznym czasopiśmie naukowym niż publikacja dokonana w uczelnianych zeszytach naukowych. Gdyby artykuł skarżącej był faktycznie opublikowany w zagranicznym czasopiśmie naukowym, uzyskałby większa liczbę punktów. Organ, przed wydaniem decyzji o odmowie przyznania stypendium ministra za osiągnięcia nauce zastosował wiele elementów ocennych, zarówno co do samego zaistnienia osiągnięcia naukowego, jak i czasokresu działalności studenta w określonej sferze. Powyższe powoduje, że Minister wykazując w decyzji administracyjnej, że nie przyznaje punktów w dowolny sposób, lecz z zachowaniem metody punktowej według klucza jednakowego dla konkurującej grupy wniosków o przyznanie stypendiów na rok akademicki 2010/2011 nie przekroczył granic uznania administracyjnego.

Ponadto, jak wielokrotnie podkreślał sąd, w orzecznictwie decyzja wydawana w oparciu o normę prawa materialnego - art. 181 ust. 2 Pszw jest decyzją uznaniową. Minister wydając decyzję w sprawie niniejszej, prawidłowo wykorzystał uznanie administracyjne wyważając interesy studentki w zakresie osiągnięć w nauce z interesami publicznymi, zachowując proporcjonalność każdego z obu rodzajów interesów. Natomiast wykorzystany przez organ wewnętrzny (ale upubliczniony na stronie mnisw) klucz oceny wniosków, stanowił środek techniczny do osiągnięcia tego celu.

W ramach ww. ograniczeń finansowych, organ miał prawo wprowadzić zasady pozwalające na wyłonienie spośród złożonych wniosków - tych najlepszych. Z art. 178 Pszw nie wynika, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyznaje stypendium za osiągnięcia w nauce wszystkim studentom spełniającym wymogi prawne. Organ działając w ramach "uznania administracyjnego" ograniczony jest bowiem, co do górnej wysokości, charakterem przyznawanej pomocy, liczbą wniosków złożonych przez rady podstawowych jednostek organizacyjnych oraz wysokością przekazanej mu na ten cel dotacji budżetowej. W ramach wskazanych ograniczeń dokonuje gradacji osiągnięć naukowych każdego ze studentów na tle innych uprawnionych, konkurujących z nim o przyznanie tej formy pomocy materialnej, przy założeniu, że liczba złożonych wniosków przekracza możliwości finansowe organu w danym roku budżetowym - wyrok WSA w Warszawie, I SA/Wa 1098/07.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w podstawowym zakresie nie są trafne.

Nie ulega wątpliwości, że wydawana na podstawie art. 181 ust. 2 Pszw decyzja w sprawie stypendium za osiągnięcia w nauce jest decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ może odmówić przyznania stypendium także studentowi, który spełnił kryteria wskazane w tym przepisie, jeżeli przekracza to możliwości organu wynikające z przyznanych mu uprawnień i środków – por. wyrok NSA z 11.06.1981 r. (SA 820/81), ONSA 1981, z. 1, poz. 57; por. też glosę J. Łętowskiego do tego wyroku OSP 1982, nr 1-2, poz. 22. Jeżeli zatem przyznane Ministrowi Edukacji i Nauki w budżecie środki finansowe na stypendia "naukowe" są zbyt małe, żeby takie stypendium otrzymał każdy student, który spełni przesłanki wskazane w art. 181 ust. 2 Pszw, organ musi dokonać dodatkowej gradacji osiągnięć naukowych wnioskodawców, ponieważ może przyznać tylko tyle stypendiów, na ile pozwalają mu posiadane fundusze. Niemniej jednak, gradacja ta powinna być dokonana wedle jednakowych, możliwie maksymalnie zobiektywizowanych i wiadomych dla stron postępowania kryteriów, tak aby każdy z ubiegających się o stypendium mógł ocenić, czy zastosowana wobec niego punktacja opiera się na tych samych wskaźnikach, wedle których ustalono pozycję rankingową innych studentów ubiegających się o stypendium za osiągnięcia w nauce. W rezultacie uzasadnienie decyzji uznaniowej musi być na tyle wyczerpujące i zindywidualizowane, aby sąd administracyjny był w stanie ocenić, czy zawarte w decyzji rozstrzygnięcie nie zapadło z przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Trafnie Sąd I instancji ocenił, że uzasadnienie decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2011 r., [...] tych wymagań nie spełnia. W szczególności, brakuje w nim wyjaśnienia przyjętej skali, wedle której dokonano punktacji danego dokonania czy osiągnięcia skarżącej. Jest całkowicie zrozumiałe, że np. publikacje studenckie są oceniane w skali od 0 do 3 punktów. Istnieje bowiem olbrzymia różnica w wartości opracowania opublikowanego w czasopiśmie zagranicznym, zwłaszcza takim, które wymaga uprzedniej recenzji wydawniczej, a publikacją w Internecie, gdzie każdy może sobie publikować wszystko, co tylko zechce. Pomiędzy tymi skrajnymi publikatorami znajduje się wiele innych jeszcze wydawnictw, które stawiają większe lub mniejsze wymagania, które autor musi spełnić, aby jego praca została opublikowana. Fakt ten uzasadnia również ocenianie publikacji w liczbach ułamkowych, pod warunkiem, że nie wykraczają one poza przyjętą dla danej kategorii osiągnięć naukowych skalę.

Nie ma racji Minister, kiedy stwierdza, że: Z uwagi na dużą różnorodność przedstawianych przez studentów osiągnięć z różnych dziedzin nauki, niemożliwe jest stworzenie wyczerpującej listy osiągnięć i aktywności naukowej studentów, a tym samym przedstawienie bardziej szczegółowego klucza oceny, opisującego, ile dokładnie punktów jest przyznawanych za konkretną działalność naukową. Ewentualne stworzenie takiego szczegółowego klucza oznaczałoby "mechaniczne" przyznawanie punktów, a nie ocenę, do której Minister ma prawo w ramach uznania administracyjnego. Pierwszą z tych trudności można rozwiązać wprowadzając do każdej kategorii osiągnięć i aktywności naukowej studentów (np. publikacje, dzieła artystyczne), dopełniający ich wyszczególnienie rodzaj (np. zagraniczne, recenzowane, o zasięgu krajowym, uczelniane, studenckie, internetowe, itp.) i przypisując mu określoną wartość punktową, np. 0,25. Powinien to być katalog zamknięty, a więc zakończony rozdziałem zatytułowanym "Inne publikacje".

Po drugie zaś, nie można zapominać, że w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) pozostawienie rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu administracji publicznej oznacza domniemanie decyzji pozytywnej dla strony. Zatem, organ może odmówić uwzględnienia wniosku strony, jeżeli: 1) wykracza to poza faktyczne możliwości organu, np. z powodu braku przeznaczonych na ten cel pieniędzy, albo 2) pozostaje to w sprzeczności z innym prawnie chronionym interesem, który na gruncie danej sprawy bardziej zasługuje na ochronę. Przy tym wystąpienie którejkolwiek z przesłanek negatywnych musi być wykazane w uzasadnieniu decyzji odmownej. W konsekwencji "stworzenie takiego szczegółowego klucza" nie tylko nie oznaczałoby "mechanicznego" przyznawania punktów, ale też pozwoliłoby na racjonalne rozstrzygnięcie sprawy w ramach przyznanego ustawą uznania administracyjnego. Warto na marginesie zauważyć, że Minister Nauki i Szkolnictwa Wyższego przyjął jednolitą i zamkniętą punktację za poszczególne osiągnięcia sportowe będące podstawą przyznania stypendium za wybitne osiągnięcia sportowe i w tym przypadku nie prezentował stanowiska, że to neguje jego uznanie administracyjne w sprawie.

Tego warunku uzasadnienie zaskarżonej decyzji Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z [...] marca 2011 r. nie spełnia, bo po pierwsze, nie wyjaśnia, dlaczego osiągnięcia naukowe skarżącej otrzymały taką, a nie inną wartość punktową. Wszak zawarte w tym uzasadnieniu stwierdzenia: "Przy ocenie wniosków Minister stosował metodę punktową, tj. za każde przedstawione we wniosku osiągnięcia naukowe przyznawał maksymalnie: (taką i taką ilość punktów – przyp. Sądu) (...) Suma punktów uzyskana przez kandydata do stypendium decydowała o pozycji w rankingu. W przypadku takiej samej liczby punktów, o miejscu w rankingu decydowała średnia ocen" czy też "Jakkolwiek liczba uzyskanych punktów w danych kategoriach mogła wydawać się zaniżona, dzięki przyznawaniu ułamkowych części punktu możliwe było bardziej precyzyjne wartościowanie osiągnięć naukowych studentów. Gdyby Minister przyznawał np. po 1 pkt za każdą publikacją w czasopiśmie naukowym, osoba, która przedstawiłaby 10 takich publikacji, uzyskałaby tyle samo punktów co osoba, która miała 3 takie publikacje - przy zastosowaniu maksymalnego poziomu 3 punktów za ten rodzaj osiągnięć" niczego nie wyjaśniają.

Po drugie zaś, uzasadnienie to nie pozwala ani stronie, ani sądowi administracyjnemu na dokonanie oceny, czy ranking studentów ubiegających się o stypendium został ustalony wedle jednolitych kryteriów. Twierdzenie, że "Minister stosował jednakowe zasady oceny wniosków w stosunku do każdego ze studentów ubiegających się o stypendium, z zachowaniem zasady porównywalności osiągnięć i aktywności naukowej (takie same osiągnięcia uzyskiwały jednakową, liczbę punktów)" jest całkowicie gołosłowne, bo niczym nie jest ono udokumentowane. Zatem – wbrew stwierdzeniu zawartemu w skardze kasacyjnej – Minister nie wykazał w zaskarżonej decyzji administracyjnej, że nie przyznaje punktów w dowolny sposób.

W konsekwencji, zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa należało uznać za bezzasadny. Natomiast należy podzielić zastrzeżenie wnoszącego skargę kasacyjną organu, że w świetle mających zastosowanie w sprawie przepisów zbędne jest dołączanie do akt sprawy protokołu wyrażającego odrębną dla każdego zainteresowanego dokumentację, dotyczącą oceny jego dokonań i uzasadnienia przyznania mu za dane osiągnięcie określonej liczby punktów. Nie musi również organ uzasadniać zastosowanej przez siebie punktacji ułamkowej poszczególnych osiągnięć naukowych kandydata, ponieważ mieści się ona w przyjętej przez Ministra skali zawartej w kluczu oceny wniosków o stypendia za osiągnięcia w nauce.

Natomiast nie można podzielić zawartego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 181 ust. 2 Pszw w związku z art. 178 ust. 1 Pszw oraz § 5 rozporządzenia, ponieważ przepisy te zostały właściwie zinterpretowane przez Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniu organu administracji, uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w podejmowaniu rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie. Wprost przeciwnie, wydanie odmownej decyzji w ramach uznania administracyjnego wymaga szczególnie starannego wykazania, że nie zostały spełnione przez stronę przesłanki warunkujące przyznanie danego świadczenia albo, że wystąpiły okoliczności uzasadniające jego odmowę.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.