Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1984/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2264/11 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. nr [...] ([...]) w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz A. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2264/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r., nr [...] ([...]), w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia 9 października 2008 r. skarżąca wystąpiła o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez R. O. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości położonej w W. przy ul. M. [...], tj. działki budowlanej o pow. 350 m², zabudowanej budynkiem mieszkalnym murowanym, jednopiętrowym, krytym dachówką o kubaturze 990 m³ oraz budynkiem składu murowanego, krytego dachówką o kubaturze 66 m³. Z ustaleń Sądu wynikało, że jest ona jedynym następcą prawnym R. O., gdyż postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt [...], spadek po R. O. zmarłym dnia 10 grudnia 1946 r. w W., ostatnio stale zamieszkałym w W. z mocy prawa nabył syn L. O. w całości, zaś spadek po L. O., zmarłym 30 października 1982 roku w E. w K., na podstawie ustawy nabyła I. O. z domu H. oraz córka A. S. z domu O. po ½ części każda z nich. Natomiast spadek po I. O., zmarłej 14 kwietnia 2004 r., w E. w K. na podstawie ustawy nabyła w całości córka A. S.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], Wojewoda [...] odmówił potwierdzenia skarżącej prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wyżej opisanej nieruchomości. W uzasadnieniu stwierdził, że poprzednik prawny skarżącej nie spełnił przesłanek wynikających z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 169, poz. 1418 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Organ wskazał, że R. O. zmarł 10 grudnia 1946 r. w W. i tym samym nie opuścił byłego obszaru państwa polskiego z przyczyn związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. Natomiast jego syn i spadkobierca L. O. opuszczając terytorium byłej Rzeczypospolitej Polskiej w 1939 r. nie był jeszcze wtedy właścicielem przedmiotowej nieruchomości.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. S., Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r., w całości podtrzymując argumentację prezentowaną przez organ I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że L. O. opuścił byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przed śmiercią R. O., natomiast status następcy prawnego po osobie właścicielu nieruchomości – R. O. uzyskał dopiero w 1946 r. W momencie opuszczenia byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej L. O. nie przysługiwał status właściciela przedmiotowej nieruchomości. Z kolei właściciel przedmiotowej nieruchomości nie nabył uprawnień do rekompensaty, ponieważ nie opuścił byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., a zatem jego następca prawny, tj. L. O. nie mógł w sposób pochodny nabyć prawa do rekompensaty. Mając na względzie konieczność łącznego spełnienia wszystkich przesłanek niezbędnych do potwierdzenia prawa do rekompensaty, w tym i przesłanki bycia właścicielem nieruchomości w dacie jej pozostawienia, organ wywiódł, iż ta przesłanka nie została spełniona.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. S. domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego. Uzasadniając podniesione zarzuty wskazała, że organy w wyniku błędnej wykładni przepisów ustawy przyjęły, że prawo do rekompensaty przysługuje wyłącznie w sytuacji, gdy osoba, która opuściła byłe tereny Polski w związku z wojną miała status właściciela nieruchomości w chwili opuszczania tych terenów, podczas gdy w rzeczywistości przepisy ustawy zabużańskiej takiego wymogu nie przewidują i nakazują jedynie badanie kwestii posiadania tytułu własności nieruchomości, której dotyczyć ma rekompensata. Organy bezpodstawnie również przyjęły, że ojciec wnioskodawczyni – L. O. nie stał się właścicielem nieruchomości w W., mimo, że odziedziczył w całości spadek po R. O. Tym samym oparły swoje rozstrzygnięcia na niedopuszczalnej, rozszerzającej, wykładni przepisów ustawy zabużańskiej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a., oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów, a następnie odwołując się do treści art. 1, art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy stwierdził, że wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty może zostać uwzględniony jedynie wówczas, gdy spełnione zostaną kumulatywnie wszystkie przesłanki wymienione w tych przepisach. Niespełnienie chociażby jednej z nich skutkuje odmową potwierdzenia prawa do rekompensaty w świetle art. 7 ust. 2 ustawy. Przy czym nie mają znaczenia powody, dlaczego nie doszło do spełnienia tych przesłanek. Dalej, odnosząc się do okoliczności rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że właścicielem spornej nieruchomości w W. był R. O., który nabył ją od K. D. na mocy aktu kupna sprzedaży z dnia 6 października 1928 r. Powyższe potwierdza przedłożona do akt sprawy kopia, potwierdzona za zgodność z oryginałem, Opisu Mienia Pozostawionego przez R. O. z dnia 5 kwietnia 1945 r., nr [...]. R. O. nie był jednak repatriantem, gdyż do chwili swojej śmierci w dniu 10 grudnia 1946 r. mieszkał w W., zatem on sam nie spełnił jednej z przesłanek, o których mowa w art. 2 ustawy, zaś niespełnienie choćby jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek, powoduje utratę uprawnień do rekompensaty. Natomiast L. O. opuszczając kresy wschodnie we wrześniu 1939 r. nie był jeszcze spadkobiercą R. O., a w związku z tym przedmiotowego mienia nie mógł pozostawić. Stosownie bowiem do art. 924 i 925 K.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku, które następuje w dacie śmierci spadkodawcy. Tak więc, dopiero z dniem 10 grudnia 1946 r. L. O. stał się właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Natomiast, pozostawić daną nieruchomość, w ocenie Sądu, może tylko i wyłącznie jej właściciel, a więc nieuzasadniona jest argumentacja skarżącej, iż nie ma znaczenia moment uzyskania prawa własności pozostawionego mienia, gdyż nie można pozostawić nieruchomości, której nie jest się właścicielem. Jednocześnie, zdaniem Sądu, jeżeli właściciel nieruchomości posiadający obywatelstwo polskie, będący w dniu 1 września 1939 r. obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej i zamieszkujący w tym dniu na byłym terytorium Polski, nie opuścił go w wyniku jakichkolwiek okoliczności związanych z drugą wojną światową i pozostał na terenie swojej nieruchomości, to nie będzie przysługiwało mu prawo do rekompensaty za pozostawienie tej nieruchomości, co bezspornie nie miało miejsca. Sąd za prawidłowe uznał również stanowisko organów, wedle którego jeśli właściciel nieruchomości nie był uprawniony do rekompensaty w trybie ustawy, to uprawnienie do otrzymywania tego świadczenia nie będzie przysługiwało także jego spadkobiercom. Przepis art. 3 ust 2 ustawy, ma bowiem na celu zabezpieczenie interesów spadkobierców uprawnionego do rekompensaty właściciela nieruchomości. Nie kreuje natomiast odrębnego uprawnienia spadkobierców, niezależnego od tego, które przysługiwało spadkodawcy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła A. S. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez uchylenie w całości decyzji Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] września 2011 r. oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym:

- art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy wskutek niewłaściwej wykładni tych przepisów, zakładającej, że: właścicielem nieruchomości, którego opuszczenie byłych terenów Polski powodowało powstanie prawa do rekompensaty, mógł być tyko właściciel, który nabył własność nieruchomości przed opuszczeniem byłych terenów Polski, i to najpóźniej w okresie działań drugiej wojny światowej, podczas gdy przepisy ustawy nie stawiają takich ograniczeń, oraz, że nie opuszczenie byłych terenów Polski przez osobę będącą właścicielem nieruchomości w dniu 1 września 1939 r. lub w okresie wojennym, wskutek choroby a następnie śmierci w okresie bezpośrednio powojennym (przy jednoczesnym braku zamanifestowania przez takiego właściciela chęci pozostania na byłych terenach Polski), zamyka drogę do rekompensaty jego spadkobiercom, mimo że opuścili oni byłe tereny Polski w związku z wojną i pozostawili na tych terenach własność odziedziczonej nieruchomości;

- art. 3 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 2 ustawy przez błędne uznanie, że prawo skarżącej nie wynika z opuszczenia przez L. O. byłych terenów Polski, chociaż to opuszczenie miało miejsce w związku z wojną. L. O. był jedynym spadkobiercą zmarłego R. O., odziedziczył po nim nieruchomość i nie pozostał na byłych terenach Polski, gdyż opuścił je w warunkach opisanych ustawą, pozostawiając tam odziedziczoną później nieruchomość.

W ramach podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżona decyzja Ministra Skarbu Państwa została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa materialnego, czego Sąd I instancji nie zweryfikował w należyty sposób. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. ponieważ w zaskarżonym wyroku Sąd omówił stanowisko skarżącej oraz zreferował motywy swego rozstrzygnięcia, w tym w zakresie jego podstawy prawnej, w sposób powierzchowny, niepogłębiony jurydycznie i bez odniesienia się do wszystkich istotnych argumentów skargi.

W uzasadnieniu zarzutów kasacyjnych skarżąca wywiodła, że Sąd I instancji w sposób nieuprawniony uzależnił potwierdzenie prawa do rekompensaty od okoliczności, że L. O. już w momencie opuszczenia (późniejszych) byłych terenów Polski miał przysługiwać status właściciela nieruchomości, za którą miało zostać potwierdzone prawo do rekompensaty. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, dla nabycia prawa do rekompensaty wystarczające jest, by właściciel nieruchomości opuścił dawne tereny RP przed nabyciem prawa własności. Natomiast kolejność zdarzeń, tj. opuszczenia byłych terenów Polski w kontekście nabycia tytułu własności nieruchomości nie ma znaczenia prawnego. Wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała także stanowisko Sądu, wedle którego następcy prawni R. O., który nie opuścił byłych terenów Polski z powodów od siebie niezależnych - przewlekłej choroby, a w konsekwencji śmierci, uniemożliwiającej mu repatriację, w której chciał wziąć udział, powinni być wykluczeni z kręgu osób, którym przysługuje prawo do rekompensaty, mimo że nikt z następców prawnych R. O. nie pozostał na byłych terenach Polski i nie władał swoją nieruchomością. Opuszczenie byłych terenów Polski w związku z wojną przez L. O. może być kwalifikowane jako rodzące skutek w postaci powstania prawa do rekompensaty, bowiem nabył on w spadku po ojcu – R. O. przedmiotową nieruchomość, stając się jej właścicielem, a jej nabycie nastąpiło w okresie, w którym możliwe było opuszczenie przez obywateli Polski jej byłych terenów w związku z wojną, a zatem w warunkach opisanych ustawą. Nierówne traktowanie obywateli, którzy wbrew swojej woli utracili własność swych nieruchomości w związku z modyfikacją granic Rzeczypospolitej Polskiej, stanowi rażącą niesprawiedliwość. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. skarżąca wywodziła, że Sąd I instancji nie dokonał analizy przepisów ustawy w kontekście opuszczenia byłych terenów Polski oraz posiadania tytułu właścicielskiego do pozostawionych nieruchomości. Ponadto Sąd nie wyjaśnił dlaczego powołany w skardze wyrok o sygn. akt I SA/Wa 917/10 dotyczył - jego zdaniem - odmiennej sytuacji, mimo że z okoliczności faktycznych tej sprawy wynika, że osoba uprawniona najpierw opuściła byłe tereny Polski w związku z wojną, a dopiero później nabyła własność nieruchomości, za którą domagała się rekompensaty, jak to miało miejsce w przypadku L. O. Sąd nie dokonał również wykładni przepisów art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy z punktu widzenia zasad językowych, a nadto wykładni historycznej i wykładni systemowej, mimo że wykorzystanie tych instrumentów prowadziłoby do potwierdzenia słuszności stanowiska skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie, podzielając stanowisko oraz wykładnię dokonaną przez Sąd I instancji w zakresie niespełnienia przez R. O. przesłanki opuszczenia byłego terytorium RP, a w konsekwencji braku podstaw do przyznania prawa do rekompensaty jego następcom prawnym.

W piśmie procesowym z dnia 20 maja 2013 r. skarżąca podtrzymała wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, pogłębiając jej argumentację i wskazując, że przepisy ustawy nie ustanawiają cezury wyznaczającej w sposób ścisły końcowy moment, do którego obywatele polscy mogli opuścić jej byłe tereny na Wschodzie oraz nie zawierają postanowień pozwalających wywodzić negatywne skutki prawne w zakresie prawa do rekompensaty z powodu nie opuszczenia nieruchomości w okresie działań wojennych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada jednak na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach wymienionych w przepisie art. 174 P.p.s.a., a wobec tego w pierwszej kolejności zbadaniu winien podlegać zarzut naruszenia prawa procesowego. W istocie jednak procesowe zarzuty kasacyjne stanowiły pochodną zarzutu naruszenia prawa materialnego i za usprawiedliwione należało je uznać jedynie w kontekście dalszych wywodów dotyczących zarzutu kasacyjnego wywiedzionego na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 1 P.p.s.a.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności przepisów art. 1 ust. 2, art. 2 i art. 3 ust. 2 ustawy, w zakresie w jakim odnosi się do ich błędnej wykładni jest trafny.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I Instancji opowiedział się za wąskim rozumieniem tych regulacji ustawy, które ustanawiają przesłanki, od których zależy możliwość skutecznego ubiegania się o prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W szczególności Sąd ten poddając analizie użyte przez ustawodawcę wyrażenie "pozostawienie nieruchomości" sformułował wniosek, że "pozostawić daną nieruchomość (...) może tylko i wyłącznie jej właściciel (...), gdyż nie można pozostawić nieruchomości, której nie jest się właścicielem". Z tego punktu widzenia znaczenie ma moment uzyskania prawa własności i data wyjazdu z terenów dawnych ziem polskich.

W ocenie składu rozpoznającego sprawę pogląd ten nie jest trafny.

Przepis art. 1 ustawy zakreśla w sposób zupełny krąg osób uprawnionych do uzyskania rekompensaty, przyjmując w ust. 2, że przepisy ust. 1 (zasady realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r.) stosuje się także do osób, które na skutek innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 2 ustawy wymienia dodatkowe kryteria, które muszą spełniać osoby ubiegające się o prawo do rekompensaty, przyjmując, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi:

1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1;

2) posiada obywatelstwo polskie.

Analiza brzmienia wymienionych regulacji prawnych musi być poprzedzona oceną charakteru prawnego samego świadczenia, nazwanego "prawem do rekompensaty". Kwestią tą zajmował się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, a wcześniej Sąd Najwyższy.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 23 października 2012 r., sygn. akt SK 11/12 (OTK-A z 2012 r., nr 9, poz. 107), Trybunał Konstytucyjny dokonał pewnego rodzaju podsumowania swego dotychczasowego orzecznictwa w zakresie tzw. mienia zabużańskiego, stwierdzając, że prawo zaliczenia było traktowane jako prawo majątkowe, podlegające ochronie na podstawie art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji (a także art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r., Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175, ze zm.; por. wyrok o sygn. K 33/02). Uznano bowiem, że stanowi ono swoisty surogat utraconego przez zabużan prawa własności. Jak doprecyzował Trybunał Konstytucyjny w wyroku o sygn. K 2/04, nie jest to jednak "prawo równorzędne prawu własności" ze względu na wyraźny element socjalny. Wobec tego przyrzeczona [w umowach republikańskich] kompensacja miała przede wszystkim cechy świadczenia pomocowego o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Nie miała ona i nadal nie ma natury i cech czystego odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym) za mienie wywłaszczone de facto (lub bez podstawy prawnej), ale charakter sui generis (...) pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach.

Prawo zaliczenia ma charakter publicznoprawny, co - jak wyjaśniono w wyroku o sygn. K 2/04 - powoduje, że rodzi ono roszczenia jedynie w relacjach z odpowiednimi organami władzy państwowej i instytucjami państwa, nie może być natomiast przedmiotem obrotu w stosunkach między podmiotami prawa zaliczenia a osobami fizycznymi bądź prawnymi (podobnie NSA w wyroku z dnia z dnia 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 606/11 - zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOIS).

Konsekwencją ustalonego wyżej charakteru prawa zaliczenia było uznanie przez Trybunał Konstytucyjny w obu powołanych orzeczeniach, że (podobnie jak inne prawa majątkowe o charakterze publicznoprawnym) może ono być limitowane na zasadach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. W szczególności, za dopuszczalną uznano "możliwość ustawowego ograniczenia publicznych praw majątkowych obywateli m. in. ze względu na interes publiczny i barierę zdolności realizacyjnych państwa". Trybunał dostrzegł też potrzebę dynamicznego ujmowania powinności kompensacyjnych w miarę upływu czasu (w związku z dominacją w nich elementu pomocy dla obywateli przesiedlonych), jak również dużej ostrożności w stosowaniu aktualnych instrumentów ochrony praw (majątkowych) do sytuacji cechujących się odmiennymi uwarunkowaniami historycznymi i wrażliwością na przestrzeganie praw osób fizycznych.

Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, z powyższych powodów należy przyjąć, że rekompensaty za mienie zabużańskie zawierają - obok elementu socjalnego - także element odszkodowania za utracone nieruchomości (choć nie w znaczeniu art. 21 ust. 2 Konstytucji) oraz zadośćuczynienia za krzywdę wyrządzoną nie tylko przez zmiany granic po II wojnie światowej, ale także przez okoliczności zawinione bezpośrednio przez państwo polskie - wieloletnią zwłokę z właściwym uregulowaniem tej kwestii przez państwo.

Sąd Najwyższy dokonując wykładni wówczas obowiązującego przepisu art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (jedn. tekst: Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 10 kwietnia 1991 r., sygn. akt III CZP 84/90 (OSNC z 1991 r., nr 8-9, poz.97) zwrócił uwagę, na to że "Choć treść art. 88 ust. 1 - stosując jego wykładnię gramatyczną - nie pozwala na wniosek, że ekwiwalent, o którym mowa w tym przepisie, przysługuje także obywatelom polskim, którzy na skutek uchylenia się od ewakuacji (repatriacji) nie byli poddani procedurze z tym związanej, to jednak poprzestanie przy wykładni tego przepisu wyłącznie na jego brzmieniu pozbawione było uzasadnionych racji. Przede wszystkim nie można nie dostrzegać tego, że krąg osób uprawnionych do ekwiwalentu w art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie może być ustalony przy uwzględnianiu wyłącznie kryteriów obiektywnych, tzn. na podstawie brzmienia umów międzynarodowych, regulujących ewakuację (repatriację) obywateli polskich z tzw. terenów wschodnich i ich kwestie majątkowe z tym związane. (...) Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli Rzeczypospolitej Polskiej wobec prawa. Zasada ta nie została wprawdzie wyrażona odrębnie w przepisach prawa administracyjnego i cywilnego, wynika ona jednak z art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Realizacja tej zasady, z przyczyn wskazanych wyżej, nakazuje stosowanie takiej wykładni wymienionego art. 88 ust. 1, która wyłączałaby różne traktowanie Polaków, dawnych mieszkańców terenów nie wchodzących obecnie w skład Rzeczypospolitej Polskiej. Polacy ci opuszczali tereny ZSRR w różny sposób. Obok grup ludności, które opuszczały ten kraj poddając się procedurze ewakuacyjnej (repatriacyjnej) znacząca ich liczba docierała do Polski indywidualnie, okrężnymi drogami i nielegalnie. Jedni kierowali się przy tym względami patriotycznymi (np. Wojsko Polskie, partyzantka), inni chcieli ujść z życiem, uniknąć pozbawienia wolności czy zsyłki. Wszystkie te osoby były pozbawione możliwości poddania się procedurze ewakuacyjnej (repatriacyjnej) przewidzianej w umowach międzynarodowych z przyczyn, które można określić jako wynikające z indywidualnej oceny sytuacji każdej z tych osób. Co do wszystkich tych osób nie można mówić o uchyleniu się od procedury przewidzianej w wymienionych umowach międzynarodowych w znaczeniu pejoratywnym".

Powyższe, utrwalone już poglądy, wskazują na to, że jakkolwiek przepisy ustawy zawierające prawne uwarunkowania przyznania określonego świadczenia o charakterze częściowo pomocowym z zasobów Skarbu Państwa należy rzeczywiście wykładać - jak przyjął to Sąd I Instancji – ściśle, ale nie oznacza to po pierwsze konieczności dokonywania wykładni tych przepisów w sposób zawężający, niezgodny z celami ustawy, a po drugie nie wyłącza możliwości stosowania wykładni innej niż gramatyczna (nawiasem mówiąc w ustawie expressis verbis nie zawarto regulacji określającej wymóg legitymowania się przez osobę uprawnioną prawem własności nieruchomości w chwili opuszczenia nieruchomości).

Celem ustawy, jak już wspomniano, było udzielenie pomocy częściowo rekompensacyjnej osobom, które w wyniku wypędzenia oraz innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., były zmuszone opuścić byłe terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Przyjęcie, że osoby te powinny dodatkowo w chwili opuszczania terytorium RP być właścicielami nieruchomości w sensie cywilnoprawnym stanowi wprowadzenie w drodze wykładni dodatkowego, nieprzewidzianego ustawą kryterium, na którego spełnienie – na skutek okoliczności, często przypadkowych i niezawinionych, związanych z II wojną światową – mogli nie mieć jakiegokolwiek wpływu. Okoliczności te z natury rzeczy nie mogą być ograniczone czasowo do daty formalnego zakończenia wojny, gdyż jej skutki wywierały wpływ na zachowania poszczególnych osób również w okresie powojennym.

Reasumując, można powiedzieć, że z punktu widzenia celów ustawy podstawowe znaczenie ma utrata mienia związana ze zmianą granic Rzeczypospolitej Rolskiej, która była wynikiem traktatów międzynarodowych, a nie okoliczności związane z datą, przyczyną i sposobem opuszczenia byłych ziem Rzeczypospolitej Polskiej.

Natomiast z punktu widzenia zasady równości, w zakresie ochrony prawa do rekompensaty w związku z utratą mienia pozostawionego poza granicami Polski, zapisy ustawy powinny być rozumiane szerzej, a mianowicie jako przyznające prawo do rekompensaty wszystkim tym osobom, które w związku z wojną zmuszone były opuścić terytorium dawnej RP i dla których utrata prawa własności pozostawała w adekwatnym związku przyczynowym ze zmianami granic Polski po II wojnie światowej.

Prawno - publiczny charakter świadczenia przewidzianego w ustawie również nie pozwala w procesie odkodowywania właściwego znaczenia jej zapisów na przywiązywanie podstawowego znaczenia prawnego dla uwarunkowań cywilnoprawnych, związanych z posiadaniem przymiotu właściciela nieruchomości w dacie repatriacji lub w dacie opuszczenia granic przedwojennej RP, w sytuacji możliwości wykazania faktycznej utraty określonej nieruchomości (w tym także możliwości jej faktycznego objęcia) z przyczyn związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r., a w szczególności z powodu konieczności opuszczenia tych ziem oraz brakiem możliwości powrotu.

Podobne poglądy, głównie w zakresie tego, że przepisy ustawy nie zawierają wymogu, aby w momencie opuszczania b. terytorium RP, osoba która w związku z wojną terytorium to opuszczała była właścicielem nieruchomości, były już wyrażane w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyroki z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 662/11 oraz z dnia 10 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2041/11 - publ. w CBOIS).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien dokonać odpowiednich ustaleń faktycznych, dotyczących związku opuszczenia polskich ziem wschodnich przez L. O. z działaniami wojennymi, okoliczności związanych z utratą nieruchomości, która w dacie opuszczenia tych ziem stanowiło własność jego ojca R. O. oraz spełnienia przez L. O. i jego następców prawnych pozostałych przesłanek, od których ustawa uzależnia prawo ubiegania się o potwierdzenie prawa do rekompensaty.

Mając powyższe na względzie, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 P.p.s.a.