Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1080/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 18
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.
article: art. 34 ust. 1, art. 34 a
journal: Dz.U. 2000 nr 84 poz 948
law: ustawa z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe"
article: art. 7
journal: Dz.U. 1926 nr 97 poz 568
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe"

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch Sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska Sędzia NSA del. Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant asyst. sędz. Anna Pośpiech-Kłak po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 142/09 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 142/09, oddalił skargę wniesioną przez Polskie Koleje Państwowe Spółkę Akcyjną z siedzibą w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie przez Gminę Oświęcim z mocy prawa nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej O.-Gmina obręb B., oznaczonej jako działka nr [...], odpowiadającej parceli gruntowej [...], objętej w dniu [...] maja 1990 r. księgi wieczystej nr [...]. Na skutek odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] września 2007 r., nr [...] umorzyła postępowanie odwoławcze uznając, że odwołanie wniósł podmiot nie legitymujący się interesem prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1892/07, uchylił powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazał, że toczące się postępowanie komunalizacyjne dotyczyło interesu prawnego PKP S.A., interes ten wynika bowiem z przepisu prawa materialnego - art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.), dalej zwanej ustawą o komercjalizacji, skoro komunalizacja stoi na przeszkodzie uwłaszczeniu PKP S.A. W tym zakresie Sąd powołał wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2004 r., sygn. akt I SA 3065/02 i z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1173/07). Zgodnie z zaleceniami zawartymi w tym wyroku, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa miała również rozważyć, czy za dokument potwierdzający władanie przez PKP spornym mieniem w sensie prawnym można uznać orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] o wywłaszczeniu spornej nieruchomości na cele kolejowe.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] października 2008 r., nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając tę decyzję Komisja wskazała, że art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zwanej dalej ustawą - Przepisy wprowadzające, stanowi, iż mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie tej ustawy mieniem właściwych gmin. Oznacza to, że mienie ogólnonarodowe należące - przez co należy rozumieć tytuł prawny do tego mienia - do przedsiębiorstw państwowych, dla których organem założycielskim były inne niż wyżej określone organy administracji państwowej nie podlegało komunalizacji w trybie ww. przepisu. Natomiast jeżeli określone mienie ogólnonarodowe należało do takiego przedsiębiorstwa w sensie faktycznym a nie prawnym, gdyż nie legitymowało się ono odpowiednim tytułem prawnym do użytkowanego mienia, to podlegało komunalizacji na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (tak NSA wyroku z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05 , Lex nr 198195). W ocenie organu odwoławczego określenie mienie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznacza należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, co wiąże się z posiadaniem określonego tytułu prawnego. Ze względu na deklaratoryjny charakter decyzji, podejmowanej na podstawie powołanego wyżej art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, rozstrzygające znaczenie ma fakt spełnienia (niespełnienia) określonych w nim przesłanek na dzień 27 maja 1990 r. (data wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej). Komisja wskazała, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA, istnienia zarządu nie można domniemywać ( wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97, Lex nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r., sygn. akt I SA 2240/98, Lex nr 47368 i z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05, Lex nr 194864). Tytuł taki (zarząd), jak wykazuje analiza przepisów prawnych określających zasady przekazywania mienia państwowego, mógł powstać jedynie w drodze decyzji administracyjnej właściwego organu, na podstawie umowy zawartej za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazanie między państwowymi jednostki organizacyjnymi nie posiadającymi osobowości prawnej, umowy zawartej przez te jednostki albo na podstawie umowy kupna nieruchomości zawartej z jej właścicielem (uzasadnienie uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91, OTK 1992, Nr 2, poz. 37). Organ odwoławczy zwrócił następnie uwagę, że w trakcie postępowania wyjaśniającego nie ustalono, iż PKP przysługiwał w dniu 27 maja 1990 r. zarząd wobec przedmiotowej nieruchomości, oparty o jeden z wyliczonych wyżej tytułów prawnych. Za tytuł taki nie można uznać natomiast orzeczenia o wywłaszczeniu na cele kolejowe z dnia [...] grudnia 1953 r., jak również faktycznego użytkowania nieruchomości przez PKP. Według organu, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że PKP nie wykazała, iż dysponuje odpowiednim dokumentem potwierdzającym ustanowienie formalnego prawa zarządu wobec spornej nieruchomości.

Skargę na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] października 2008 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie. Skarżąca Spółka podtrzymując w całości dotychczasowe zarzuty uznała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem: art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, art. 34 i art. 34 a ustawy o komercjalizacji, przepisów rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 97, poz. 568), przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. nr 22, poz. 99 ze zm.), a także art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej Kpa. Dodatkowo skarżąca podniosła, że orzeczenie o wywłaszczeniu wydane zostało na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny - na cele kolejowe. Przedmiotowa nieruchomość pozostawała w użytkowaniu PKP przez cały ten okres i nadal stanowi część linii kolejowej jako zabudowana częścią nastawni [...], a także infrastrukturą podziemną z elementami naziemnymi zabezpieczająca eksploatację utrzymania linii kolejowej w zakresie ruchu, łączności oraz zaopatrzenia w media. Zdaniem skarżącej Spółki z powyższych aktów normatywnych wynika, że nieruchomość nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji, tym samym nie podlegała komunalizacji, pozostała zatem własnością Skarbu Państwa.

Udzielając odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę na wstępie zwrócił uwagę, że zgodnie z regulacją art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej zwanej Ppsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu administracyjnego jest wiążąca w sprawie zarówno wtedy, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy uwzględnił ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku tego Sądu z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1892/07. Dokonał on bowiem oceny zgodności z prawem postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego i wydanej w sprawie decyzji komunalizacyjnej, z uwzględnieniem oceny prawnej, przedstawionej przez Sąd w powyższym orzeczeniu. Organ rozważył, czy za dokument potwierdzający władanie przez PKP spornym mieniem w sensie prawnym można uznać orzeczenie z dnia [...] grudnia 1953 r., nr [...] o wywłaszczeniu spornej nieruchomości na cele kolejowe i prawidłowo przyjął, że dokument ten nie może być uznany za tytuł prawny do nieruchomości, który wykluczałby możliwość jej komunalizacji.

Według Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było ustalenie, czy w dacie 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo PKP dysponowało tytułem prawnym do nieruchomości, czy też władanie nieruchomością przez to przedsiębiorstwo było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym w kwestii tej wypowiedział się już wiążąco ten Sąd w wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1892/07. W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, że nie można się zgodzić ze skarżącym, że prawo zarządu Przedsiębiorstwa Państwowego PKP do działki nr [...] można wywieść z przepisów ustaw, regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego PKP ( wyroki NSA z dnia 14 września 2006 r., sygn. akt I OSK 1259/05 i z dnia 15 października 2007 r., sygn. akt I OSK 1457/06). Obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa, PKP służy prawo zarządu. Prawo to nie wynika również z innych aktów prawnych, w tym z powoływanej w skardze ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, czy ustawy z dnia 28 marca 2005 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Trudno bowiem uznać, aby PKP S.A. dokumentowało w zewnętrznym obrocie prawnym swój tytuł prawny do oznaczonego co do tożsamości mienia, którym dysponuje poprzez samo tylko powołanie się na przepis ustawy. Sąd podkreślił, że "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91, w sprawie wykładni art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należało do przedsiębiorstwa państwowego, jeżeli było mu przekazane w zarząd w formie prawem przewidzianej, albowiem wówczas przedsiębiorstwo państwowe wykonywało względem tego mienia różnego rodzaju uprawnienia cywilnoprawne płynące z ustanowionego zarządu (por. wyrok WSA w Warszawie

z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 199/04, Lex nr 189210).

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa była obowiązana rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2008 r., bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w wypadku sporu co do oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Przedmiotowy wyrok jest natomiast orzeczeniem prawomocnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na aktualnie utrwaloną linię orzeczniczą, zgodnie z którą w sprawach dotyczących określonego mienia nieruchomego, pozostającego w dyspozycji faktycznej PKP decydujące znaczenie ma to, czy PKP legitymuje się w stosunku do tego rodzaju mienia decyzją o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie PKP tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa. Brak zatem tytułu prawnego PKP w dniu 27 maja 1990 r. do spornej nieruchomości oznacza, że w sensie prawnym należała ona wówczas w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy – Przepisy wprowadzające, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tym stanie rzeczy spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki komunalizacji mienia z mocy prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ zatem trafnie uznał, że w dniu wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające, przedmiotowe mienie oznaczone w jednostce ewidencyjnej O. Gmina B., jako działka nr [...], odpowiadająca parceli gruntowej [...], objętej księgą wieczystą nr [...], nie było przedmiotem zarządu. Okoliczność ta wynika z braku aktu administracyjnego, który kreowałby takie prawo PKP do przedmiotowej działki przed dniem 27 maja 1990 r.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w Warszawie. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez radcę prawnego podniesione zostały zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

a) art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową przy wydawaniu zaskarżonej decyzji przepisów prawa administracyjnego:

- art. 7, art. 75 §1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. uznając za prawidłowe ustalenia dokonane przez organ odwoławczy mimo pominięcia w postępowaniu dowodowym ujawnionego w księdze wieczystej zarządu PP PKP oraz błędne ustalenie, że decyzja wywłaszczeniowa wydana w oparciu o przepisy dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939- 1945 wraz z powyższym odpisem z księgi wieczystej nie stanowi wystarczającego dowodu na okoliczność uznania, że nieruchomość stanowiąca infrastrukturę kolejową należała w dniu 27 maja 1990 r. do PP PKP;

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 34 i art. 34 a ustawy o komercjalizacji poprzez bezzasadne pominięcie w postępowaniu dowodowym posiadania nieruchomości przez skarżącego według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r. mimo, że jest to przesłanka wyłączająca komunalizację mienia w sytuacji braku dokumentów o zarządzie;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

2. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające poprzez przyjęcie, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa opierając decyzję z dnia [...] września 2008 r., nr [...] na tym przepisie zasadnie uznała, że PKP S.A. w dniu 27 maja 1990 r. nie przysługiwał zarząd do działki nr [...] obręb B.;

- art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP poprzez przyjęcie, że przepisy odrębnych ustaw dotyczących PP PKP, w tym powyższego rozporządzenia, nie kreowały po stronie Przedsiębiorstwa prawa do konkretnych nieruchomości, gdy tymczasem przeznaczenie nieruchomości na cele kolejowe oznaczało nabycie ich z mocy prawa przez PP PKP;

- art. 34 i art. 34 a ustawy o komercjalizacji przez pominięcie wprowadzonego przez te przepisy domniemania zarządu w sytuacji braku dokumentów o jego przekazaniu, co w przypadku ustalenia, że nieruchomość pozostawała w posiadaniu PP PKP w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowi negatywną przesłankę komunalizacji mienia nieruchomego.

Podnosząc te zarzuty występująca ze skargą kasacyjną Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor nie zgadzając się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uznającym za prawidłowy pogląd organu, że nie można uznać za dokument potwierdzający władanie przez PKP spornym mieniem w sensie prawnym orzeczenia o wywłaszczeniu z dnia [...] grudnia 1953 r., [...] wskazał, że zgodnie z treścią tego orzeczenia w dniu [...] kwietnia 1948 r. nieruchomość pozostawała w posiadaniu poprzednika prawnego – PP PKP i została całkowicie zagospodarowana z funduszy publicznych oraz przystosowana do celów kolejowych. Pozostawała zatem w zarządzie PKP przez cały ten okres i nadal stanowi "infrastrukturę kolejową". Orzeczenie to stanowiło podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej własności Skarbu Państwa - Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Katowicach. Wpis ten jest dowodem na okoliczność należenia przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. do PP PKP, co zostało pominięte przez organ odwoławczy oraz Sąd pierwszej instancji.

Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że przepisy dekretu z dnia

7 kwietnia 1948 r. miały na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny, zaś PP PKP jako przedsiębiorstwo użyteczności publicznej przejmowało w zarząd mienie służące temu celowi. Na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa PKP wszelkie nieruchomości przeznaczone do użytku kolei stały się z chwilą nabycia ich przed przedsiębiorstwo PKP własnością Skarbu Państwa, zaś PP PKP zatrzymywało je w swoim użytkowaniu i zarządzie. Zatem przeznaczenie mienia nieruchomego do użytku kolei oznaczało powstanie po stronie PP PKP zarządu nieruchomością. Wobec tego odrębne regulacje dotyczące PP PKP określające sposób korzystania - przeznaczenia nieruchomości, wyznaczały nieruchomości pozostające w zarządzie Przedsiębiorstwa. Oznacza to, w ocenie kasatora, że mienie przeznaczone na cele kolejowe przejmowane było przez PKP z mocy prawa. Nadto, w okresie od 27 maja 1990 r. PP PKP było jedynym podmiotem wykonującym zadania zarządcy infrastruktury kolejowej oraz przewoźnika kolejowego, zaś nieruchomości stanowiące sieć linii kolejowych należały do tego Przedsiębiorstwa. Powyższemu stanowisku nie sprzeciwia się powołana przez organ uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r. W uchwale tej Trybunał wskazał m.in., że termin normatywny "należące do" użyty w art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących mienie ogólnonarodowe (państwowe) będących w dyspozycji przedsiębiorstw państwowych oznacza, że przedsiębiorstwa te wykonywały w stosunku do tych nieruchomości różnego rodzaju uprawnienia o charakterze cywilnoprawnym, co nie wyłącza, że grunty będące w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, nie stanowiące ich własności, z punktu widzenia uprawnień administracyjnych o charakterze władczym "należały" do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego. Nieruchomość pozostająca w zarządzie państwowej osoby prawnej należała zatem w sensie prawnym do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, jak również "należała" do państwowej osoby prawnej, ale w innym zakresie. Pojęcie "należała" można bowiem odnieść także do relacji między państwową osobą prawną, a jej organem założycielskim. Zdaniem kasatora Trybunał nie określił jednak, że o zarządzie przysługującym państwowej osobie prawnej przesądza sposób powstania tego zarządu. Nadto, nie można obecnego pojęcia trwałego zarządu odnosić do zarządu bądź użytkowania istniejącego na gruncie przepisów obowiązujących do 1989 r., tj. w okresie funkcjonowania zasady jedności mienia ogólnonarodowego. Zarządzenie powierzonym mieniem pozwalało wówczas na wykonywanie przez państwowe osoby prawne czynności cywilnoprawnych, nie stanowiło natomiast tytułu prawnego do nieruchomości.

Powołując się na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lutego 1994 r.,

sygn. akt W 12/92 autor skargi kasacyjnej uznał, że pojęcie "zarządzanie" jest tożsame z pojęciem "należące do" i nie wskazuje na aspekt prawnorzeczowy, zwłaszcza w okresie obowiązywania zasady jedności mienia ogólnonarodowego. Okoliczności te winny zostać uwzględnione przy ocenie stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy celem ustalenia, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do państwowej osoby prawnej PP PKP, zatem nie należała do terenowych organów administracji.

Zdaniem kasatora Sąd pierwszej instancji pominął brak ustaleń przez organy administracji przesłanek z art. 34 i art. 34 a ustawy o komercjalizacji. Na mocy tej regulacji wprowadzone zostały bowiem pozytywne przesłanki nabycia przez PKP S.A. prawa użytkowania wieczystego gruntów jak również własności posadowionych na tym gruncie budynków, budowli oraz innych lokali w przypadku, gdy:

-grunt stanowił własność Skarbu Państwa,

-grunt pozostawał w posiadaniu PP PKP na dzień 5 grudnia 1990 r.,

-poprzednik prawny PKP S.A. do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, nie legitymował się dla tych nieruchomości dokumentami o ich przekazaniu formie prawem przewidzianej.

Spełnienie powyższych przesłanek, zgodnie z art. 34 a powyższej ustawy, powoduje, że grunty nie podlegają komunalizacji z dniem 1 czerwca 2003 r. Wnosząca skargę kasacyjną porównując powyższą regulację z treścią art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) stwierdziła, że dla nieruchomości pozostających w zarządzie PP PKP wobec których brak jest dokumentów o przekazaniu w zarząd uregulowanie stanu prawnego dokonywane jest w trybie powołanego art. 34 i art. 34 a. Ustawodawca przyjął, że co do zasady grunty PKP nie stały się mieniem komunalnym, gdyż nie należały do terenowych organów administracji. Ustawodawca wprowadził także domniemanie zarządu w przypadku braku dokumentów oraz założył, że braki dowodowe co do zasady nie mogą skutkować przejmowaniem przez gminy majątku, który w istocie winien zostać własnością Skarbu Państwa.

W przeciwnym przypadku mienie takie nie mogłoby pozostawać w posiadaniu PKP i stanowić własności Skarbu Państwa.

Wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/04 (Dz. U. Nr 69, poz. 525) kasator podniósł, że grunty o których mowa w art. 34 ustawy o komercjalizacji spełniają przesłanki art. 5 ust. 3 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające jako grunty, które mogą zostać nabyte przez gminy jedynie na wniosek o ich przekazanie. W jego ocenie ustawa o komercjalizacji wprowadza odrębne wyłączenie komunalizacji mienia analogiczne jak wyłączenie przewidziane regulacją art. 11 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające.

Wnosząca skargę kasacyjną w oparciu o powyższe zarzuty nie zgodziła się

ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa rozpatrzyła całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji, zgodnie z oceną i wskazaniami powołanego na wstępie orzeczenia sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W punkcie wyjścia rozważań należy stwierdzić, że zgodnie z art. 5 ust. 1 z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do:

1)rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego,

2)przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego,

3)zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1

- staje się w dniu wejścia w życie ustawy z mocy prawa mieniem właściwym gmin.

Nie jest uzasadniony podstawowy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wymienionego przepisu przez dokonanie jego błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Z treści art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające wynika jednoznacznie, że komunalizacja mienia w trybie powołanego przepisu dotyczy tylko takiego mienia, które na dzień wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., stanowiło składnik mienia ogólnonarodowego (państwowego). O ile nie zachodziły przyczyny wyłączające komunalizację (art. 10 i następne ustawy – Przepisy wprowadzające), gminy nabywały ex lege i nieodpłatnie własność nieruchomości, a wydawana przez wojewodę na podstawie art. 18 ust. 1 decyzja ma charakter wyłącznie deklaratoryjny.

W orzecznictwie sadowym utrwalony jest pogląd, że użyty przez ustawodawcę w art. 5 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające zwrot "należące do" oznacza przynależność mienia ogólnonarodowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, nie zaś faktycznym. Władanie mieniem przez inny podmiot bez tytułu prawnego nie stanowi zaś negatywnej przesłanki umożliwiającej komunalizację (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 1295/05 – Lex nr 194864, z dnia 16 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 583/05 – Lex nr 198195). O tytule prawnym do konkretnej nieruchomości nie mogą stanowić akty normatywne regulujące status przedsiębiorstwa w sytuacji, gdy nie zostało ustalone, aby zostały wydane decyzje uprawnionych organów państwowych o przekazaniu nieruchomości w zarząd lub użytkowanie przedsiębiorstwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07 – http: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowiska tego nie podważa argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej odwołująca się do treści art. 7 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" oraz art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe". Przepisy te mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulują stanu prawnego konkretnej nieruchomości, co oznacza, że mogą stanowić podstawę do podejmowania indywidualnych aktów administracyjnych w odniesieniu do poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. Przepis art. 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej stanowi w sposób ogólny, że "wszelkie nieruchomości, przeznaczone do użytku kolei, stają się z chwilą nabycia ich przez przedsiębiorstwo "Polskie Koleje Państwowe" własnością Skarbu Państwa, przedsiębiorstwo zatrzymuje je w swoim użytkowaniu i zarządzie". Nie można więc skutecznie twierdzić, by powstanie tego prawnorzeczowego tytułu po stronie PKP następowało z mocy prawa bez potrzeby konkretyzacji tej normy w akcie administracyjnym indywidualnym. Z kolei art. 34 a ustawy o komercjalizacji dotyczy gruntów, o których mowa w art. 34 tej ustawy, tj. gruntów będących własnością Skarbu Państwa (gruntów, które w oparciu o art. 5 ust. 1 i 2 ustawy – Przepisy wprowadzające nie stały się mieniem właściwych gmin), a znajdujących się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których przedsiębiorstwo to nie legitymowało się dokumentami o ich przekazaniu w formie prawem przewidzianym i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych. Jak już zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1441/07 i z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1348/08 – http: orzeczenia.nsa.gov.pl) chodzi w tym wypadku o grunty państwowe, co do których gminy nie uzyskały prawa własności i innych praw majątkowych na mocy decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 5 ust. 3 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające. Nie sposób wreszcie nie zauważyć, czego dostatecznie nie wziął pod uwagę autor skargi kasacyjnej, że dla sposobu wykładni art. 34 a ustawy o komercjalizacji istotne znaczenie ma wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. akt K 30/03 (OTK-A 2005, z. 4, poz. 35), w świetle którego przepis art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. nowelizującej ustawę o komercjalizacji (Dz. U. Nr 80, poz. 720) odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie na podstawie regulacji wynikającej z art. 5 ust. 3 i 4 ustawy – Przepisy wprowadzające. Ustawa o komercjalizacji w tym zakresie nie wprowadza wyłączenia komunalizacji mienia analogicznego jak wyłączenie przewidziane regulacją art. 11 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające. Ubocznie jedynie należy zauważyć, że w wydanym w wykonaniu delegacji zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalenia wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz.301) przedsiębiorstwo państwowe Polskie Koleje Państwowe nie zostało wymienione.

Z tych więc powodów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów materialnoprawnych.

Nie znajdują również uzasadnienia zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną realizowane w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania.

Jak już wskazano postępowanie komunalizacyjne dotyczące działki nr[...] o powierzchni 0,0324 ha, położonej w jednostce ewidencyjnej O., obręb B. prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy – Przepisy wprowadzające. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, właściwie ocenionego przez Sąd pierwszej instancji, wynika, że nieruchomość ta nie została przekazana przedsiębiorstwu państwowemu Polskie Koleje Państwowe w zarząd lub użytkowanie, a zatem w formie prawem przewidzianym. Nie zostało również wykazane, by wejście w posiadanie tej nieruchomości przez to przedsiębiorstwo nastąpiło w drodze czynności cywilnoprawnej. Istnienia tytułu prawnego wnoszący skargę kasacyjną nie może zaś upatrywać w orzeczeniu byłego Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] grudnia 1953 r. o wywłaszczeniu tej nieruchomości na rzecz Państwa "na cele kolejowe", wydanym na podstawie dekretu z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 (Dz. U. Nr 20, poz. 138 ze zm.). Aczkolwiek Sąd pierwszej instancji nie odniósł się szczegółowo do tej kwestii, poprzestając na akceptacji stanowiska Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i odwołując się do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt I SA 1892/07, to jednakże bezspornym jest, że na dzień 27 maja 1990 r. w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości nie był ujawniony żaden tytuł prawny na rzecz przedsiębiorstwa państwowego Polskie Koleje Państwowe. Tytułu takiego nie można upatrywać w wpisie z dnia [...] października 1970 r., dokonanym na podstawie wymienionego orzeczenia, w wyniku którego w księdze wieczystej jako właściciela ujawniono Skarb Państwa – Dyrekcja Okręgowa Kolei Państwowych w Katowicach. Nie oznacza to jednak, że przedsiębiorstwo państwowe PKP w formie prawem przewidzianym władało sporną nieruchomością. W stanie prawnym obowiązującym w dacie dokonania tego wpisu, tj. pod rządem ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 32, poz. 159 ze zm.) do ujawnienia zarządu lub użytkowania, zgodnie z art. 10 tej ustawy, wymagana była decyzja właściwego do spraw gospodarki komunalnej i mieszkaniowej organu prezydium odpowiedniej rady narodowej (por. w tym zakresie uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 16 października 1967 r., sygn. akt III CZP 72/67 – Lex nr 6230). Również obowiązująca w dniu 27 maja 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) powstanie zarządu lub użytkowania uzależniała od wydania decyzji lub zawarcia umowy (art. 38 i następne). Zgodnie zaś z utrwalonym i ugruntowanym już poglądem, istnienia zarządu lub użytkowania nie można domniemywać.

W tym stanie rzeczy nie do obrony jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, skoro wynik kontroli sądowej uprawniał Sąd do stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym wyjaśnione zostały wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, tym samym nie doszło do naruszenia przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową proceduralnych norm art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kpa, a wobec właściwego i pełnego umotywowania zaskarżonej decyzji – także art. 107 § 3 Kpa. Chybiony jest również sformułowany pod adresem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Uwzględniając przedstawione rozważania odnoszące się do sposobu rozumienia zakwestionowanych w skardze przepisów materialnoprawnych uznać przyjdzie, że Sąd pierwszej instancji w sposób poprawny uzasadnił swoje orzeczenie właściwie wyjaśniając jego podstawę prawną.

Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną.