Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 170/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi R. V. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy 1. zobowiązuje Wojewodę do rozpoznania wniosku R. V. z dnia [...] stycznia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu ww. wniosku; 3. stwierdza, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego R. V. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi R. V. (zwanego dalej także "Skarżącym") jest bezczynność Wojewody (zwanego dalej także "Wojewodą") w sprawie załatwienia wniosku z dnia [...] stycznia 2021 r. o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2021 r. Skarżący zwrócił się do Wojewody o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (k. 10 akt adm.). Wniosek ten nie wywołał żadnej reakcji organu.

Dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 33-34 akt adm.), oraz dnia [...] maja 2021 r. (k. 35 akt adm.), a następnie z dnia [...] lipca 2021 r. (k. 36 akt adm.) Skarżący zwracał się do Wojewody wskazując na nierozpoznanie jego wniosku oraz zwracając się o pilne podjęcie działań w jego sprawie ze względu na konieczność przekazania dokumentacji swojemu pracodawcy.

W dniu [...] kwietnia 2021 r. wystosowano do Skarżącego odpowiedź z Wydziału Spraw Cudzoziemców W. Urzędu Wojewódzkiego w P., w której treści zawarto prośbę do R. V. o przesłanie oryginału jego prośby za pośrednictwem operatora pocztowego (k. 32 akt adm.).

Pismem z dnia [...] września 2021 r. (k. 37 akt adm.) Skarżący wniósł o przyspieszenie rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy toczącej się pod znakiem [...] i wydanie decyzji w terminie do [...] września 2021 r. W piśmie tym podniósł, że w braku reakcji wniesienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W motywach uzasadnienia Skarżący przywołał treść art. 35 § 3 K.p.a., art. 36 § 1 K.p.a. oraz art. 37 § 1 K.p.a.

Powyższe pismo nie wywołało żadnej reakcji organu.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. R. V. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Wojewody w sprawie załatwienia jego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Skarga została nadana w Urzędzie Pocztowym P. w dniu [...] września 2021 r. i skierowana bezpośrednio do Sądu. Pismem z dnia [...] września 2021 r. Sąd przekazał do Wojewody powyższą skargę w związku z tym, że została ona mylnie skierowana bezpośrednio do tutejszego Sądu (sygn. akt IV DK/Po 139/21), które wpłynęło do organu w dniu [...] września 2021 r. Przesyłka zawierająca skargę wraz z aktami sprawy administracyjnej została nadana w Urzędzie Pocztowym P. przez Wojewodę do tutejszego Sądu w dniu [...] września 2021 r. (k. 14 akt sąd.).

W skardze R. V. zarzucił naruszenie art. 8, art. 12 § 1, art. 35 § 113, art. 36 § 1 i art. 37 § 5 K.p.a. poprzez przekroczenie terminów załatwienia sprawy, tj. pozostawianie w bezczynności przez organ.

Jednocześnie, sformułowano wnioski o stwierdzenie bezczynność organu, gdyż dotychczas nie załatwiono jego wniosku, o zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł także, że do dnia złożenia skargi nie został poinformowany o przekazaniu ponaglenia do organu drugiej instancji.

W motywach uzasadnienia Skarżący zwrócił uwagę na to, że organ powinien załatwić sprawę niezwłocznie, czyli zwyczajowo w przeciągu miesiąca od wszczęcia postępowanie a w sprawach bardziej skomplikowanych w terminie dwóch miesięcy. Tymczasem, jak wskazano, Skarżący oczekuje już siedem miesięcy na rozstrzygniecie. Skarżący podniósł, że wniesione przez niego ponaglenie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, a organ nadal nie wydał rozstrzygnięcia. Taki stan rzeczy, zdaniem Skarżącego, uzasadnia twierdzenie, że organ jest bezczynny.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] września 2021 r. (k. 11-13 akt sąd.) Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu swego stanowiska Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2021 r. R. V. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Wniosek został złożony za pośrednictwem Poczty Polskiej. Zgodnie z treścią przedmiotowego wniosku aktualnym celem pobytu na terytorium RP R. V. jest wykonywanie pracy na rzecz firmy O.

Zdaniem Wojewody, art. 63 § 2 K.p.a. w zw. z art. 105 i 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 35, z późn. zm., dalej także zwana "ustawą o cudzoziemcach") należy interpretować w ten sposób, że postępowanie wszczynane jest w momencie, gdy zawiera co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Toteż bieg terminów do załatwienia sprawy rozpoczyna się z chwilą uzyskania pozytywnej weryfikacji formalnej, zatem po uzupełnieniu wszystkich braków formalnych wniosku. Na dzień [...] września 2021 r. wniosek Skarżącego zawierał braki formalne, co, zdaniem Wojewody, uniemożliwiło prowadzenie postępowania do czasu ich uzupełnienia.

Wojewoda wyjaśnił dalej, że do dnia [...] września 2021 r. do Wojewody nie wpłynęło żadne ponaglenie dotyczące sprawy o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy R. V.. W dniach [...] kwietnia 2021 r., [...] maja 2021 r. oraz [...] lipca 2021 r. do Wojewody wpłynęły wiadomości przesłane pocztą elektroniczną, których treść dotyczyła prośby o przesłanie informacji o stanie sprawy oraz prośby o przyspieszenie postępowania. Natomiast w dniu [...] września 2021 r, za pośrednictwem Poczty Polskiej Skarżący przesłał pismo, w którym wniósł "o przyspieszenie rozpoznania sprawy o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy toczącej się pod znakiem [...] i wydanie decyzji w terminie do dnia [...].09.2021 r. Pod rygorem złożenia ponaglenia i skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego." Zdaniem Wojewody, Skarżący nie wniósł ponaglenia.

Odnosząc się do uzasadnienia skargi, Wojewoda ponownie podkreślił, że aby móc wszcząć postępowanie administracyjne w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, wniosek musi spełniać wymogi nałożone przez art. 63 § 2 K.p.a. w zw. z art. 105 i 106 ustawy o cudzoziemcach, a na dzień [...] września 2021 r. wniosek Skarżącego zawierał braki formalne. Jak podał Wojewoda, w formularzu wniosku nie zostało wypełnione pole C II oraz nie dostarczono oryginału załącznika nr 1. W aktach widnieje jedynie kserokopia formularza. W dalszej kolejności, Wojewoda wskazał, że nie dopełnił obowiązku osobistego stawiennictwa, który wynika z art. 105 ust 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto, zdaniem Wojewody, w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia paszportu, a nie został on okazany przed pracownikiem organu.

Wojewoda zwrócił uwagę na to, że od końca czerwca 2021 r. funkcjonowała internetowa rezerwacja terminów wizyt. System rezerwacji umożliwiał umówienie się na złożenie odcisków linii papilarnych, przedłożenie do wglądu ważnego dokumentu podróży oraz ewentualne uzupełnienie pozostałych braków formalnych. Dlatego też mimo braku wezwania Skarżącego ze strony Wojewody, możliwe było umówienie się na wizytę w siedzibie Wojewody oraz w jednej z czterech delegatur Wojewody. Jak podał Wojewoda, każdego dnia udostępniana była możliwość rezerwacji na wskazany dzień. W związku z tym Skarżący miał możliwość samodzielnego umówienia się na wizytę w organie. Wojewoda dodał, że z początkiem lipca wprowadzony został nowy system rezerwacji wizyt. Pracownicy organu telefonicznie kontaktują się z wnioskodawcami w celu uzgodnienia dogodnego dla nich terminu stawiennictwa, przy czym kolejność wykonywanych połączeń zależy od terminu złożenia wniosku. Wojewoda zwrócił uwagę na to, że system ten ma na celu zapewnienie równego i sprawiedliwego dostępu do złożenia odcisków linii papilarnych. Z uwagi na rosnącą liczbę wniosków, obecnie pracownicy infolinii kontaktują się z cudzoziemcami, którzy złożyli wnioski o pobyt czasowy w styczniu 2021 r., co też miało miejsce w przypadku R. V.. Jak podał Wojewoda, w systemie widoczna jest rezerwacja wizyty, której termin na złożenie odcisków linii papilarnych i uzupełnienie reszty braków został wyznaczony na [...] października 2021 r.

Wojewoda wyjaśnił dodatkowo, że nie wynika to z opieszałości czy bezczynności pracowników organu fakt, iż do chwili złożenia niniejszej skargi Skarżący nie otrzymał wezwania w celu uzupełnienia braków formalnych. W obliczu ogromnej ilości wniosków oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach jest wynikiem rozpatrywania wniosków wraz z ich uzupełnieniami według obowiązującej kolejności wpływu do Wojewody. Długość okresu od złożenia wniosku do momentu wysłania wezwania dotyczącego braków formalnych nie jest celowym działaniem czy lekceważeniem Skarżącego, lecz okolicznościami obiektywnymi. Wojewoda podniósł za tym, że na czas rozpatrywania wniosków o pobyt czasowy wpływ ma zarówno ilość wpływających wniosków jak i odpływ pracowników merytorycznych prowadzących postępowania i brak możliwości szybkiego uzupełnienia niedoborów kadrowych przez Wojewodę, co w świetle wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1471/18, należy kwalifikować jako "przyczyny niezależne od organu" w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a.

Wojewoda zwrócił także uwagę na to, że od 2015 roku odnotowuje nieustanny wzrost liczby składanych wniosków, a przecież każda sprawa wymaga już na wstępie wszczęcia postępowania, dochowania należytej staranności oraz wnikliwej analizy wszystkich złożonych dokumentów, celem uniknięcia ewentualnych błędów mogących skutkować stwierdzeniem nieważności rozstrzygnięcia wydanego w niewłaściwie prowadzonej sprawie. Wojewoda wskazał przy tym, że podejmuje szereg czynności mających na celu przyspieszenie rozpatrywania wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy oraz udzielenie jak najlepszej pomocy cudzoziemcom w postępowaniach o udzielenie owego zezwolenia.

Jak dodał Wojewoda, w swoich działaniach organ kieruje się przede wszystkim zasadą równości i sprawiedliwości społecznej. Wnioski o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy rozpatrywane są, co do zasady, w sposób chronologiczny, licząc od dnia złożenia wniosku. W postępowaniu o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dla R. V. nie występują żadne przesłanki, które usprawiedliwiałyby traktowanie go w sposób uprzywilejowany. Jego sytuacja nie wyróżnia go spośród tysięcy cudzoziemców ubiegających się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP.

Wojewoda uzupełnił nadto, że pomimo że Skarżący nie zarzuca Wojewodzie rażącego naruszenia prawa, to jednak z ostrożności procesowej Wojewoda podnosi, że orzeczenie rażącego naruszenia prawa zarezerwowane jest dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów, które nie wystąpiło w rozpoznawanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

1. Na wstępie należy wskazać, że sprawa została rozpoznana w trybie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Niewątpliwie wniesiona skarga dotyczy bezczynności Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

2. Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a (w pkt 1 art. 3 § 2 p.p.s.a. zawarto przypadek decyzji administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

3. Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę (w tym także skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania) można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.).

Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 roku, poz. 256 z późn. zm., zwanej dalej także "k.p.a."), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest wyłącznie złożenie takiego ponaglenia.

Mając na uwadze - pełen kontekst - badanej sprawy Sąd w składzie sprawę niniejszą rozpoznającym stwierdził, że stosowny tryb został przez Skarżącego wyczerpany. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd, miał na uwadze literalne brzmienie pisma R. V. z [...] września 2021 r., w którym Skarżący podniósł, że brak rozpoznania sprawy skutkować będzie złożeniem "ponaglenia i skargi do sądu administracyjnego". Jednak Sąd nie może również nie widzieć, że w tym samym (kolejnym w sprawie) piśmie Skarżący jasno podniósł, że jego sprawie nie nadano biegu od stycznia 2021 r., naruszając w ten sposób terminy ustanowione w art. 35 k.p.a., a Wojewoda - pomimo ciążących na tym organie obowiązków - gospodarza postępowania - świadomie - nie zawiadomił Skarżącego o wszczęciu postępowania, ani o przedłużeniu terminu jego zakończenia, a w konsekwencji o sposobie i trybie wniesienia ponaglenia. Jak wynika z odpowiedzi na skargę organ nie podjął przez okres ponad 8 miesięcy żadnych czynności w celu nadania biegu wnioskowi Skarżącego (choćby poprzez wezwanie do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku), przyjmując niemożność podnoszenia zarzutu opieszałości organu w załatwieniu sprawy, która - jak twierdzi organ - nie toczy się, dopóki wniosek jest obarczony brakami formalnymi. Wojewoda argumentuje, że skoro postępowanie nie zostało formalnie wszczęte, to nie można skutecznie organowi zarzucić bezczynności. Mając zatem na uwadze argumentację odpowiedzi na skargę oraz fakt, że Skarżący czterokrotnie ([...].04.2021 r., [...].05.2021 r., [...].07.2021 r. oraz [...].09.2021 r.) zwracał się do Wojewody, o nadanie biegu jego sprawie, i żadne z tych pism nie wywołało reakcji organu (choćby w postaci pouczenia o terminie i trybie wniesie ponaglenia) Sąd uznał że pisma Skarżącego noszą cechy ponaglenia i uzasadniały przystąpienie do merytorycznej oceny zasadności skargi.

4. Przechodząc zatem do merytorycznego rozpoznania przedmiotowej skargi należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze bezczynność Wojewody rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała one charakter rażącego naruszenia prawa.

4.1. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 sąd: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

4.2. W złożonej skardze R. V. zarzucił Wojewodzie bezczynność. Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualnie Dz.U. z 2021 r., poz. 735, z późn. zm., zwanej dalej także "K.p.a."), bezczynność to stan, w którym nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. (a więc w terminie dodatkowym wyznaczonym przez organ).

4.3. Stwierdzenie, iż organ dopuścił się bezczynności wymaga również dokonania oceny, czy bezczynność miała charakter rażący. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., jest postacią kwalifikowaną naruszenia prawa i jako takie powinno być interpretowane ściśle. Sąd stwierdza zatem rażące naruszenie prawa, gdy wystąpią szczególne okoliczności uzasadniające przyjęcie takiego stanowiska. Zgodnie ze słownikowym znaczeniem tego sformułowania za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być przy tym dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Wr 14/14, CBOSA).

5. Aby ocenić zasadność zarzutów skargi według określonych wyżej kryteriów, należy uwzględnić regulacje prawne i procedury w jakich działał organ administracji, którego bezczynność jest przedmiotem skargi.

5.1. Stosownie do treści art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (art. 12 § 2 k.p.a.). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

5.2. Specyfika postępowania w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wymaga wpierw złożenia osobiście na formularzu przez zainteresowanego wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wraz ze stosownymi załącznikami w myśl art. 98, art. 105, art. 106 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2020 r., poz. 35, z późn. zm., zwanej dalej także "ustawą o cudzoziemcach"). Jako że organ administracji zobowiązany jest do dokonania konsultacji z innymi organami (Komendantem Oddziału Straży Granicznej, Komendantem Wojewódzkim Policji, Szefem Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także konsulem właściwym ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub inny organ) przed wydaniem decyzji, a wskazane powyżej organy mają termin na udzielenie informacji od 30 do 60 dni, to należy tę okoliczność uwzględnić (art. 109 ustawy o cudzoziemcach).

6. Mając na uwadze przywołane powyżej przepisy ustawy o cudzoziemcach oraz k.p.a. Sąd doszedł do przekonania, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku R. V. w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Weryfikacja akt sprawy potwierdza, że Wojewoda był bezczynny, ignorując ustawowe terminy załatwienia sprawy.

Wniosek R. V. o wydanie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do Wojewody w dniu [...] stycznia 2021 r. i od tego dnia na Wojewodzie ciążył już obowiązek podejmowania przewidzianych prawem czynności w celu załatwienia złożonego wniosku. Podkreślić trzeba, że jakkolwiek Sąd dostrzega argumentację odpowiedzi na skargę, to się z nią całkowicie nie zgadza. Zagadnienie momentu wszczęcia postępowania w przypadku postępowań inicjowanych wnioskami było przedmiotem pogłębionej analizy, której wyraz dał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 03 września 2013 r. sygn. I OPS 2/13. Sąd sprawę niniejszą rozpoznający stanowisko NSA przedstawione w uzasadnieniu tej uchwały przytoczy, przyjmując je za swoje. Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przy tym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Zatem, skutek wszczęcia postępowania administracyjnego wywołuje również wniesienie podania nieczyniącego zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa (art. 63 § 2 – 3a k.p.a.), o ile nie zajdą okoliczności wskazane w art. 61a § 1 k.p.a. Oznacza to, że czynności wymienione w art. 64 § 2 k.p.a. (wezwanie wnoszącego podanie do usunięcia jego braków w terminie siedmiu dni, pouczenie go, że nieusunięcie tych braków w wyznaczonym terminie spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania, czy pozostawienie podania bez rozpoznania) organ podejmuje w toku wszczętego już postępowania.

W świetle powyższego nie może być zatem uzasadnionych wątpliwości, co do tego, że sprawa R. V. została zainicjowana z dniem [...] stycznia 2021 r., złożonym przez niego wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ustalenie to, w ocenie Sądu, nie może rodzić uzasadnionych wątpliwości również w kontekście istoty skargi na bezczynność, którą jest doprowadzenie do zmiany zaistniałego, wadliwego procesowo, stanu postępowania, w ramach którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje w kierunku jej terminowego rozstrzygnięcia (por. postanowienie NSA z dnia 08 sierpnia 2021 r. sygn. I GSK 672/21).

Pomimo zatem obowiązków ciążących na stronie postępowania dotyczących spełnienia wszystkich wymogów formalnych, również dotyczących podania (wniosku), określonych w art. 63 § 2 k.p.a. oraz art. 105 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, 2 i 4 ustawy o cudzoziemcach, wszczęcie postępowania administracyjnego następuje z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Braki formalne podania mają istotny wpływ na dalsze prowadzenie postępowania, jednakże "niepełny" wniosek nie może nie powodować wszczęcia postępowania w sprawie przed Wojewodą (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lipca 2021 r., sygn. akt II SAB/Po 25/21).

Jak wynika z akt sprawy administracyjnej, jedyną czynnością Wojewody dotychczas było wysłanie do Skarżącego (w reakcji na jego e-maila do organu z dnia [...] kwietnia 2021 r.), informacji e-mailowej z dnia [...] kwietnia 2021 r. informującej, że Wojewoda prosi Skarżącego o wysłanie do organu oryginału prośby sformułowanej w wiadomości elektronicznej Skarżącego do organu z dnia [...] kwietnia 2021 r. za pośrednictwem operatora pocztowego (k. 32 akt adm.). Nadto, w dniu [...] września 2021 r. wygenerowano (o godz. 14:44) z systemu Wojewody Kartę I weryfikacji, uwidaczniającą ocenę formalną wniosku Skarżącego z dnia [...] stycznia 2021 r. (k. 43 akt adm.). Zauważyć należy, że dokonana z dniu [...] września 2021 r. weryfikacja formalna wniosku stanowi jedyną czynność organu, która może być uznana za czynność zmierzającą do załatwienia sprawy, a nastąpiła ona dopiero po ośmiu miesiącach od doręczenia organowi wniosku Skarżącego.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 sentencji wyroku zobowiązał Wojewodę do rozpoznania wniosku R. V. z dnia [...] stycznia 2021 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy.

7. Należało zatem rozstrzygnąć, czy bezczynność w tej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o kwestiach wymienionych w art. 149 § 2 p.p.s.a.

Zestawiając ze sobą datę otrzymania wniosku przez Wojewodę ([...] stycznia 2021 r.) oraz akta sprawy, z których wynika, że Wojewoda nadal nie wydał decyzji w sprawie, trzeba stwierdzić, że R. V. na dzień wniesienia skargi oczekiwał na załatwienie jego sprawy 6 miesięcy, a na dzień wyrokowania co najmniej 9 miesięcy, przy czym przez okres - 6 miesięcy - do dnia wniesienia skargi w niniejszej sprawie Wojewoda nie podjął - żadnej - czynności w sprawie, a ponadto ignorował starania Skarżącego zorientowane na wywołanie reakcji organu. Z przekazanych akt administracyjnych nie wynika, aby organ przed złożeniem skargi na jego bezczynność wdrożył procedurę z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. Natomiast Skarżący ponagleniem i pismami (wiadomościami e-mail) z dnia [...] kwietnia 2021 r. (k. 33-34 akt adm.), następnie z dnia [...] maja 2021 r. (k. 35 akt adm.), następnie z dnia [...] lipca 2021 r. (k. 36 akt adm.) informował, że od miesięcy oczekuje na jakąkolwiek reakcję organu i nie został nawet zawiadomiony o przewidywanym terminie załatwienia jego sprawy. Skarżący alarmował też organ, że "wielokrotnie próbowałem umówić się na taką wizytę, przez stronę do urzędu w P., i innych delegaturach jak K., L., K. i td, i nic, to jest po prostu nie możliwe" (pisownia oryginalna, treść emaila Skarżącego do organu z dnia [...] lipca 2021 r.). Analiza akt sprawy wskazuje, że żadne z pism (wiadomości e-mail do organu) ani złożone ponaglenie nie wywołały reakcji organu, choćby w postaci wezwania do uzupełnienia braków wniosku. Na dzień wyrokowania Wojewoda nie załatwił sprawy z wniosku Skarżącego, ani nie dokonał żadnych dalszych czynności zmierzających do załatwienia sprawy.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości, w okolicznościach danej sprawy, można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Tym samym bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z: 21.03.2018 r. II OSK 3253/17; 10.10.2018 r. II OSK 721/18; 10.01.2017 r. II FSK 3646/14; 8.07.2015 r. I OSK 237/15). Ocena, czy mamy do czynienia z naruszeniem rażącym, powinna być dokonywana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie, wyznaczonej przez wiele elementów zmiennych.

W sprawie niniejszej poza sporem pozostaje, że organ co najmniej kilkukrotnie przekroczył ustawowy termin do załatwienia sprawy. Podkreślić też, że Sądowi z urzędu jest wiadomym, że praktyką organu stało się (jak opisano to w odpowiedzi na skargę) odraczanie w czasie czynności wzywania do uzupełnienia braków formalnych wniosków, po to aby – jak przyjmuje organ – uchronić się przed zarzutami opieszałości w załatwieniu sprawy, z argumentują, że skoro postępowanie nie zostało formalnie wszczęte, to nie można skutecznie organowi zarzucić bezczynności. Takie postępowanie organu ma zatem charakter intencjonalny. Odnosząc się natomiast do argumentacji organu dotyczącej znacznej liczny wniosków wpływających do Urzędu Wojewódzkiego wskazać należy, że w tym zakresie postawa organu nosi znamiona uporczywości. Analiza odpowiedzi na skargi składane na bezczynność i przewlekłość Wojewody w sprawie zezwolenia na pobyt cudzoziemców wskazuje, że organ od wielu lat zmaga się z trudnościami kadrowymi i pomimo lat nie wdrożono żadnych skutecznych działań w celu rozwiązania tego problemu. W tej sytuacji Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu, o czym, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Jednocześnie, Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 3 wyroku.

Zaakcentować należy, że nawet w przypadku stwierdzenia, że bezczynność organu miała postać kwalifikowaną ustawodawca nie zobligował Sądu do automatycznego przyznania każdemu skarżącemu sumy pieniężnej, albo wymierzenia organowi grzywny, a jedynie pozostawił uznaniu Sądu skorzystanie z takiego rozwiązania. W badanej sprawie stosownego wniosku nie sformułowano, a Sąd nie orzekł w tym przedmiocie z urzędu.

9. Jako że skarga została uwzględniona Sąd - na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. – zasądził w pkt 4 sentencji wyroku od organu na rzecz Skarżącego poniesione przez niego koszty postępowania, które sprowadzają się do wpisu od skargi uiszczonego w wysokości [...] zł.