Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1477/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2019 r. sprawy ze skargi L. F., A. P., E. S. i S. K. na decyzję Wojewody z dnia 3 września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z 31 stycznia 2018, znak [...], po rozpatrzeniu wniosku: A. P., E. S., S. K. i L. F., odmówił zwrotu działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1218 ha obr. [...] jedn. ewid. [...], odpowiadającej wywłaszczonej parceli katastralnej I. kat. [...], b. gm. kat. [...] objętej [...] oraz części działki nr [...] o pow. 0,0675 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach parceli I. kat. [...] b. gm. kat. [...] objętej [...] na rzecz: A. P., E. S., S. K. i L. F..

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ust. 1 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121.), dalej "u.g.n." oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a."

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że 2 listopada 2009 r. W. S., Z. P., A. P., E. S., S. K. i S. P. złożyli wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości tj. parcel katastralnych I. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], b. gm. kat. [...] oraz I. kat. [...] b. gm. kat. [...], które weszły w skład działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

Organ stwierdził, że orzeczeniem o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 30 kwietnia 1969 r. nr [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K., między innymi części parcel: I. kat. [...], cała parcela I. kat. [...] o pow. 0,0355 ha b. gm. kat. [...] oraz część parceli I. kat. [...] b. gm. kat. [...] o pow. 327 m2.

Z parceli I. kat. [...] o pow. 0,2974 ha wywłaszczono 0.1242 ha b. gm. kat. [...], a z parceli I. kat. [...] o pow. 0,0563 ha b. gm. kat. [...] wywłaszczono 0.0327 ha. Parcele I. kat. [...], I. kat. [...] i I. kat [...] w dniu wywłaszczenia stanowiły współwłasność w częściach: F. P. - 4/16, W. P. - 3/16, J. P. - 4/16, C. P. - 4/16 i W. S. - 1/16. Parcela I. kat [...] b. gm. kat. [...] stanowiła współwłasność J. P. w ˝ cz. oraz K. P. w ˝ cz.

Mając na uwadze treść złożonego wniosku o zwrot oraz opierając się na znajdującej się w aktach dokumentacji geodezyjnej organ ustalił, że przedmiotem postępowania jest sprawa zwrotu części działki nr [...] w granicach parcel: I. kat. [...], I. kat. [...], b. gm. kat. [...] oraz I. kat.[...] b. gm. kat. [...] oraz działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

Decyzją z 12 października 2016 r. znak [...] Prezydent Miasta K. orzekł w pkt 1 o odmowie zwrotu części działki ewidencyjnej nr [...] i całej działki nr [...] o pow. 0.0021 ha objętej [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych I. kat. [...],1. kat. [...], I. kat. [...], b. gm. kat. [...] oraz I. kat.[...] b. gm. kat. [...] na rzecz A. P., E. S., S. K. i L. F. oraz w pkt 2 o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania o zwrot części działki ewidencyjnej nr [...] i całej działki nr [...] o pow. 0.0021 ha objętej [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach wywłaszczonych parcel katastralnych I. kat. [...], l. kat. [...], I. kat. [...], b. gm. kat. [...] oraz I. kat.[...] b. gm. kat. [...] z wniosku J. P..

Odwołanie od pkt 1 decyzji Prezydenta Miasta K. z 12 października 2016 r w części dotyczącej odmowy zwrotu ww. działek złożyli L. F., A. P., E. S. oraz S. K..

Wojewoda ostateczną decyzją z 24 lutego 2017 r. znak [...] uchylił pkt 1 ww. decyzji Prezydenta Miasta K. z 12 października 2016 r. i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda w uzasadnieniu wskazał m.in., że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien dokładnie ustalić zakres faktycznej realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia (szczegółowo określonej w decyzji lokalizacji szczegółowej nr [...] z 26 lutego 1968 r. i nr [...] z 11 kwietnia 1968 r.) celem wydzielenia tej części nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia i w związku z czym powinna podlegać zwrotowi na rzecz wnioskodawców - stosownie do przysługujących im udziałów.

Rozpatrując sprawę ponownie w pierwszej kolejności organ I instancji ustalił przedmiot postępowania. W tym celu dokonał analizy dokumentacji geodezyjnej, kartograficznej oraz prawnej dotyczącej nieruchomości objętych wnioskiem o zwrot.

Na podstawie badania dokumentacji geodezyjnej ustalił, że:

- parcela I. kat. [...] o pow. 0.0563 ha b. gm. kat. [...] zmieniła oznaczenie i podzieliła się na parcele: I. kat. [...] o pow. 0.0559 ha i I. kat. [...] o pow. 0.0004 ha. b. gm. kat. [...] (plan podziału z 1946 r.),

- parcela I. kat. [...] o pow. 0.0559 ha podzieliła się na parcele: I. kat. [...] o pow. 0.0327 ha i I. kat. [...] o pow. 0.0232 ha, b. gm. kat. [...] (plan podziału nr [...]),

- parcela I. kat. [...] o pow. 0.2974 b. gm. kat. [...] podzieliła się na parcele: I. kat. [...] o pow. 0.1242 ha, I. kat. [...] o pow. 0.0172 ha, [...] o pow. 0.1560 ha (podział nr [...] z 5 lipca 1968 r.)

Na podstawie równoważnika sporządzonego przez uprawnionego geodetę w 2007 r. b. parcele I. kat. [...] o pow. 0,1242 ha, b. gm. kat. [...] I. kat [...] o pow. 0.0327 ha b. gm. kat. [...] wraz z innymi parcelami utworzyły działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 0,6825 ha obr. [...] jedn. ewid. [...].

Działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] ze względu na nieuregulowany stan prawny podzieliła się na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] (wykaz zmian danych ewidencyjnych wykonany przez geodetę uprawnionego B. W. Nr Ks rob. [...] z dnia 15.02.2017 r.).

Parcela I. kat [...] o pow. 0,1242 ha b. gm. kat. [...] utworzyła działkę nr [...] o pow. 1218 ha. Parcela I. kat [...] o pow. 0,0327 ha wraz z parcelami: I. kat. [...] o pow. 0,0065 ha, kat. [...] o pow. 0,0090 ha, I. kat [...] o pow. 0,0121 ha, I. kat [...] o pow. 0,0104 ha oraz I. kat. [...] o pow. 0,0015 ha b. gm. kat. [...] utworzyły działkę nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...].

Zgodnie z wpisem w księgach wieczystych odpowiednio [...] oraz [...], parcele I. kat. [...] o pow. 0,1242 ha b. gm. kat. [...] oraz I. kat. [...] o pow. 0,0327 ha b. gm. kat. [...], stanowią własność Skarbu Państwa - Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K..

Działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] zgodnie z pismem Polskich Kolei Państwowych S.A. z 17 maja 2016 r. nr [...] jest obciążona umową dzierżawy dotyczącą części o pow. 15 m2 pod garaż, zawartą z J. P..

Dalej organ szczegółowo opisał następstwo prawne właścicieli przedmiotowej nieruchomości, wskazując m.in. na Dekret Przyznania Spadku Sądu Grodzkiego w K. z 21 listopada 1938 r., postanowienie Sądu Powiatowego [...] w K. z 2 czerwca 1959 r. sygn. [...], postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] o sygn. [...] z 30 listopada 1992 r., postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z 27 września 1995 r. sygn. [...], postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie sygn. [...] z 21 kwietnia 1998 r. oraz odpis skrócony aktu małżeństwa Nr [...] wydany przez Urząd Stanu Cywilnego w K. 28 października 1953 r.

Stwierdzając, że w trakcie postępowania zmarli wnioskodawcy: S. P., Z. P. i W. S., organ przywołał i opisał postanowienia spadkowe: Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z 23 marca 2011 r. sygn. [...], postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] w Krakowie z 29 czerwca 2012 r. sygn. [...] oraz akt poświadczenia dziedziczenia Repertorium A Numer [...] z 23 kwietnia 2014 r.

Organ przywołał treść art. 30 § 4 K.p.a. Dalej organ stwierdził, że 11 kwietnia 2016 r. i 29 lipca 2016 r. wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wycofał spadkobierca S. P. - J. P., co w związku z treścią art. 105 § 1 K.p.a. organ uznał za podstawę orzeczenia w pkt. 2 decyzji z 12 października 2016 r. o umorzeniu postępowania prowadzonego z wniosku J. P..

Następnie organ przywołał i wyjaśnił treść art. 136 ust. 3 oraz art. 137 u.g.n. Przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 2015 r., sygn. SK 26/14. Wyjaśnił, że stosownie do postanowień ww. artykułów przesłankami zwrotu nieruchomości są:

- po pierwsze wystąpienie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobierców z wnioskiem o zwrot;

- po drugie objęcie instytucją zwrotu tylko nieruchomości wywłaszczonej (lub jej części) tj. nieruchomości, w stosunku do której Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia za odszkodowaniem, jak również nabytej w oparciu o przepisy ustaw enumeratywnie wymienionych w art. 216 u.g.n.;

po trzecie zbędność nieruchomości wywłaszczonej na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu przepisu art. 137 u.g.n., który formułuje legalną definicję stanu zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Aby nieruchomość mogła zostać zwrócona, wszystkie wyżej przedstawione przesłanki muszą zaistnieć łącznie.

Dalej organ I instancji ustalił, iż pierwsza przesłanka została spełniona. Odnośnie drugiej z wymienionych przesłanek organ ustalił, że orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 30 kwietnia 1969 r nr. [...] stało się ostateczne 2 czerwca 1968 r.

Odnośnie przesłanki trzeciej przeprowadzono postępowanie dowodowe, w celu ustalenia czy objęta wnioskiem o zwrot część działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. (obecnie działka nr [...] i część działki nr [...]) w granicach wywłaszczonych parcel: I. kat. [...] b. gm. kat. [...] oraz parceli I. kat [...] b. gm. kat. [...] stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Organ podkreślił, że w art. 137 u.g.n. ustawodawca określił warunki, jakie muszą zaistnieć, aby nieruchomość została uznana za zbędną, przy czym ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w tym przepisie, ponieważ kategoryczne jego brzmienie nie pozwala na stosowanie jakichkolwiek wyjątków. Zatem o zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nie przesądza wyłącznie ocena oparta na ustaleniach wynikających z oceny stanu faktycznego, w jakim znajdowała się nieruchomość w dniu złożenia wniosku o jej zwrot, lecz art. 137 ust. 1 u.g.n.

W związku z powyższym przez zbędność wywłaszczonej nieruchomości na cel określony w decyzji należy rozumieć niepodjęcie prac w ogóle lub odstąpienie od realizacji celu, dla którego nieruchomość została wywłaszczona. Ocenie podlega więc w istocie okoliczność realizacji (lub braku realizacji) celu wywłaszczenia na nieruchomości. Organ podkreślił znaczenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11.

Dalej organ wskazał na treść orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. z 30 kwietnia 1969 r., nr [...], w którym stwierdzono, że celem wywłaszczenia była budowa układu torów wraz z przebudową ulicy Z. i P. z wiaduktem kolejowym zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydaną przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej m. K. nr [...] na rzecz Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K..

We wniosku wywłaszczeniowym z 10 października 1968 r. stwierdzono, że załączonymi do wniosku zatwierdzonymi decyzjami lokalizacji szczegółowej nr [...] z 26 lutego 1968 r. oraz [...] z 11 kwietnia 1968 r. wydanymi przez Prezydium R.N. m. K. Wydz. Budów. Urb. I Archiekt. w K. - wyżej wymienione nieruchomości w całości lub w określonych częściach przeznaczone zostały pod realizację inwestycji przebudowy układu torów kolejowych i bocznic w rejonie st. Kol. Kraków-[...] i Kraków [...]. Mając na uwadze powyższe, do akt sprawy organ pozyskał decyzje o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 26 lutego 1968 r. i nr [...] z 11 kwietnia 1968 r. wraz z załącznikami graficznymi.

Na podstawie ww. decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 26 lutego 1968r. organ ustalił lokalizację szczegółową budowy układu torów wraz z przebudową ulic Z. i P. (obecnie ulica S. ) z wiaduktem kolejowym na terenie położonym w Krakowie-[...]. Z analizy mapy będącej załącznikiem graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] wynika, iż zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji.

Zarówno z ww. załącznika graficznego jak również decyzji wynika, iż ulica Z. miała mieć szerokość 8 m a chodniki po obu jej stronach po 2 m. Natomiast pod wiaduktem i w dalszej części ulicy P. (obecnie ulica S. ) chodnik o szerokości 2 m miał być założony tylko po stronie południowej (pod wiaduktem po stronie wschodniej) a po przeciwnej stronie jezdni tj. od strony skarpy mógł zostać bezpiecznik o szerokości od 0,75-1,0 m. Nasyp kolejowy powinien posiadać odpowiednią szerokość, a pozostała część (20 m od osi torów) stanowiła pas ochronny, który miał pozostać niezabudowany.

Z porównania mapy zasadniczej z 1994 r., na której zaznaczone są krawędzie wału z mapą projektowaną przebudowy ulZ., ul. P. (S. ) i budowy torów z wiaduktem kolejowym, wynika, że zostały zachowane wszystkie założenia zaplanowanej inwestycji.

Wywłaszczone działki weszły w skład układu torów włączenia stacji [...] do linii kolejowej "[...]" wraz z przebudową ul. Z. i P. z wiaduktem kolejowym. Na zawnioskowanych do zwrotu parcelach miał powstać wał kolejowy z torami oraz niezabudowany pas ochronny.

Organ prowadzący postępowanie przesłuchał w miejscu położenia zawnioskowanej do zwrotu działki nr [...] i części działki nr [...] w dniu 1 października 2010 r. świadków: J. P., L. F. i A. P.. Z zeznań świadków wynika, że w latach 1969-1979 na zawnioskowanej do zwrotu nieruchomości znajdował się nasyp kolejowy i wiadukt, a pozostały teren porośnięty był trawą i znajdowały się na nim dwa garaże blaszane.

W celu ustalenia obecnego sposobu zagospodarowania i korzystania z zawnioskowanej do zwrotu parcel: I. kat. [...], b. gm. kat. [...] oraz I. kat. [...] b. gm. kat. [...] organ prowadzący postępowanie przeprowadził [...] kwietnia 2010 r. rozprawę administracyjną połączoną z oględzinami nieruchomości. W trakcie rozprawy ustalono, iż objęte wnioskiem o zwrot parcele zagospodarowane są w następujący sposób: w części zachodniej znajduje się chodnik z płyt chodnikowych, pozostałą część stanowi część wiaduktu wraz z nasypem kolejowym. Teren porośnięty jest trawą, a w nasypie kolejowym rosną drzewa i krzewy samosiejki. Od strony ul. Z. znajduje się garaż blaszany, którego właścicielem jest J. P. (dzierżawca).

Organ przeprowadził również postępowanie wyjaśniające w zakresie posiadania przez podmioty zarządzające sieciami infrastruktury miejskiej swoich sieci lub urządzeń na przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie oświadczeń gestorów sieci organ stwierdził, że:

- Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji na zaznaczonych częściach działek nr [...] i [...] posiada sieć wodociągową o średnicy 100 mm. Według dokumentacji powykonawczej sieć wybudowana została na przełomie lat 60-tych i 70-tych ubiegłego wieku;

- Karpacka Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. na objętej postępowaniem nieruchomości posiada sieć gazową niskiego ciśnienia DN 150 stal wybudowana 1970 r. w ramach gazyfikacji.

Ponadto do sprawy pozyskano następujące dokumenty potwierdzone za zgodność z oryginałem:

- kserokopię wydruku z kartoteki środków trwałych SARS, w którym figuruje wiadukt masywny (nr inw. [...] - rok budowy 1969) posadowiony na działce [...] obr. [...] jedn. ewid. [...],

- zdjęcie lotnicze z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z 22 sierpnia 1975 r., na którym widoczna jest wybudowana linia kolejowa i wiadukt oraz ulica Z.,

- kopię wyrysu z Ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. Uchwała PRNMK Nr [...] z 31 marca 1967 r. według stanu na dzień 30 kwietnia 1969 r. oraz pismo Urzędu Miasta K. Biura Planowania Przestrzennego z 2 sierpnia 2017 r. znak [...], zgodnie z którym części działek nr [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] objęte wnioskiem podlegały ustaleniom planu zagospodarowania przestrzennego Krakowskiego Zespołu Miejskiego (zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Narodowej Miasta K. z 23 czerwca 1977 r.). Ww. działki znajdowały się w terenach o symbolu 0130KK (w części tereny kolejowe mieszczące urządzenia kolejowe do adaptacji, w części tereny o różnym przeznaczeniu m. in. ogródków działkowych, przeznaczone na rozbudowę urządzeń kolejowych) a ponadto część działki nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] w terenach o symbolu D 234SN (tereny zabudowy jednorodzinnej w złym stanie technicznym oraz upraw ogrodniczych, przeznaczone pod nieuciążliwe składy - realizacja po 1970 r.

opinię terenowo-prawną dotyczącą nieruchomości przeznaczonych pod przebudowę układu bocznic kolejowych PKP w rejonie stacji [...] oraz włączenie tego układu do linii "[...]", z której wynika, że teren przeznaczony pod inwestycję kolejową obejmuje 83 parcele katastralne o łącznej powierzchni 37 386 m2,

kserokopię pisma Nr [...] z 6 sierpnia 1968 r., w którym Dyrekcja Okręgowych Kolei Państwowych "zawiadamia, że na podstawie zgody wyrażonej przez właścicieli i użytkowników do protokołów z dnia 22.06.1968 r. i z dnia 30.07.1968 r. na niezwłoczne zajęcie określonych części ich nieruchomości - nieruchomości położone w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy Z. w Krakowie t.j. graniczące z tą ulicą od strony wschodniej i zachodniej a to w szczególności działki I. kat. [...], [...], [...] i [...] oraz [...] działki I. kat. [...] i [...] o łącznej powierzchni 3537 m2 - mogą być przekazane Wykonawcy, celem prowadzenia niezbędnych robót inwestycyjnych.",

wniosek o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonych w Krakowie na terenie gm. kat. [...] i gm. kat. [...]. Nr [...] z 12 października 1968 r.

Natomiast Oddział Gospodarowania Nieruchomościami Polskich Kolei Państwowych Spółka Akcyjna pismem znak [...] z 17 maja 2016 r. poinformował, że: "budowa bocznicy kolejowej, jako inwestycji liniowej, nie jest możliwa na każdej działce oddzielnie. Wymagała wybudowania nasypu kolejowego o wysokości ok 5 m. Po nasypie oraz po wybudowanym nad ulicą Z. wiadukcie masywnym poprowadzono tory kolejowe. Rok budowy wiaduktu potwierdza zrealizowanie celu wywłaszczenia tj. przebudowy układu bocznic kolejowych w rejonie stacji kolejowej Kraków [...] i stacji kolejowej Kraków [...]".

W związku z zaleceniem Wojewody w ponownie prowadzonym postępowaniu w celu dokładnego ustalenia zakresu faktycznej realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia (szczegółowo określonej w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] oraz nr [...] z dnia 11 kwietnia 1968 r.) zwrócono się do Polskich Kolei Państwowych o ustalenie jaki obszar znalazł się poza inwestycją dotyczącą budowy bocznicy kolejowej.

Odział Gospodarowania Nieruchomościami PKP S.A. pismem z 3 sierpnia 2017 r. [...] poinformował, że "po analizie materiałów archiwalnych w tym Decyzji nr [...] z 11.04.1968 r. oraz porównaniu stanowiącego integralną całość z decyzją planu sytuacyjnego ze stanem faktycznym stwierdzamy, że cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z planem".

Wywłaszczony obszar miał zostać zagospodarowany w postaci wału z torami kolejowymi, wiaduktu kolejowego, chodnika przy ulicy Z. oraz niezabudowanego pasa ochronnego. Obecnie znajduje się na nim nasyp kolejowy, wiadukt kolejowy, chodnik a w pasie ochronnym znajduje się garaż blaszany, który jest nietrwale związany z gruntem (brak fundamentów) i jako obiekt tymczasowy służy do postoju pojazdu.

Na podstawie zgromadzonych w sprawie dowodów organ ustalił, że bocznica kolejowa wraz z wiaduktem kolejowym nad ulicą Z. na zawnioskowanym do zwrotu terenie istniała już w 1975 r.

W konsekwencji organ stwierdził, że cel na jaki została przejęta przedmiotowa nieruchomość został zrealizowany, a zatem roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje. Wobec powyższego należało orzec o odmowie zwrotu na rzecz spadkobierców poprzednich właścicieli. Końcowo organ wskazał, że zrealizowanie celu wywłaszczenia (przy zachowaniu warunków wymienionych w art. 137 u.g.n.) wyłącza dopuszczalność zwrotu nieruchomości, nawet jeśli później nieruchomość ta będzie wykorzystywana na inny cel.

A. P., E. S., S. K. i L. F. złożyli od ww. decyzji odwołanie, zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. oraz art. 137 u.g.n., poprzez nieustalenie w sposób niebudzący wątpliwości faktycznego zasięgu inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia (tym samym niewykonanie zaleceń Wojewody zawartych w ostatecznej decyzji z 24 lutego 2017 r.).

Zdaniem odwołujących organ I instancji błędnie przyjął, że inwestycja została w całości zrealizowana w granicach oznaczonych w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 26 lutego 1968 r. oraz nr [...] z 11 kwietnia 1968 r. Ponadto według odwołujących organ błędnie przyjął, że cel, na jaki zostały przyjęte zawnioskowane do zwrotu nieruchomości, został zrealizowany, w związku z czym zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, w sytuacji gdy cel inwestycji został zrealizowany tylko na części wywłaszczonych nieruchomości, natomiast w pozostałej części nigdy nie zostały one wykorzystane na cel realizacji inwestycji. Ponadto odwołujący podnieśli, iż w przypadku uznania przez organ II instancji zasadności wniosku o zwrot ww. części nieruchomości oraz wydania orzeczenia rozstrzygającego co do istoty sprawy, wnoszą o dokonanie podziału wnioskowanych do zwrotu działek w sposób umożliwiający zwrot ich w części niewykorzystanej na cel ww. inwestycji. Odwołujący zarzucili, że przedstawione w sprawie stanowisko PKP S.A. nie jest poparte analizą ani dokumentacją. Nie przedstawiono żadnych archiwalnych planów inwestycji, protokołu powykonawczego, protokołu odbioru inwestycji, ani nawet mapy, czy planu sytuacyjnego. Podnieśli, ze z zeznań świadków jednoznacznie wynika, że na przełomie lat 60-tych i początku 70-tych na terenie wnioskowanej nieruchomości znajdowały się garaże blaszane, a pozostały teren zarośnięty trawą nie był zagospodarowany na infrastrukturę kolejową. Wskazali, że ze zdjęcia lotniczego z 1975 r. wynika, że teren nasypu kolejowego, bocznicy oraz wiaduktu zajmuje tylko nieznaczną część wywłaszczonej nieruchomości. Podnieśli, że istnienie prywatnych garaży przeczy istnieniu pasa ochronnego, który musiałby spełniać funkcję izolacyjną. Tymczasem teren nazwany przez organ pasem ochronnym nie był utrzymany, wytyczony ani odgrodzony. W tym kontekście, zdaniem skarżących, nie ma znaczenia kwestia trwałego związania garaży z gruntem. Podnieśli, że od strony północnej skarpy nasypu zgodnie z decyzją nr [...] pozostawiono jedynie "bezpiecznik" o szerokości 0,75-1,0 m. Podkreślili, że mimo wytycznych Wojewody zawartych w decyzji z 24 lutego 2017 r., organ I instancji nie zgromadził żadnych nowych dowodów prócz oświadczenia PKP S.A. z 3 sierpnia 2017 r.

Wojewoda decyzją z 3 września 2018 r. znak [...], na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy decyzję I instancji

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że niewątpliwie w sprawie spełnione zostały dwie podstawowe przesłanki, bez zaistnienia których nie jest możliwe orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Po pierwsze, z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości wystąpiły uprawnione do tego osoby, będące spadkobiercami byłymi współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości. Po drugie zaś, ww. nieruchomość należy uznać za wywłaszczoną, gdyż jej przejęcie na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 maca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Organ przywołał legalną definicję stanu zbędności i art. 137 ust. 1 u.g.n. Podkreślił, że z art. 136 i art. 137 u.g.n. wynika obowiązek organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do możliwie najbardziej precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych ustalenia - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy przywołał i opisał wyrok TK z 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11. Wskazał, że ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów zawartych w decyzji wywłaszczeniowej – z uwzględnieniem ich doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie.

Przywołując tezy z orzecznictwa sądów administracyjnych na tle art. 136 ust. 3 u.g.n. organ wskazał, że wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej powinny być oceniane proporcjonalne do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania rzeczonej kontroli.

Organ stwierdził, że akty prawne wskazane w art. 216 u.g.n. często nie wymagały wskazywania konkretnego celu wywłaszczenia, a ocena, czy cel wywłaszczenia nieruchomości przejętych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. został zrealizowany, musi zostać dokonana nie tylko przez pryzmat przesłanek określonych wart. 137 u.g.n., ale także w kontekście celów określonych w tych aktach.

Organ wskazał, że z załączonego do decyzji lokalizacyjnej planu sytuacyjnego w skali 1:500 wynika, że na terenie przedmiotowych parcel projektowane były między innymi: nasyp kolejowy z torami kolejowymi, wiadukt kolejowy oraz chodnik przy ul. Z.. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji cel wywłaszczenia trafnie określił jako budowa układu torów wraz z przebudową ulicy Z. i P. z wiaduktem kolejowym wraz z pasem ochronnym. Z kolei nasyp kolejowy powinien posiadać odpowiednią szerokość, a pozostała część nieruchomości (około 20 m od osi torów) stanowiła pas ochrony, który miał pozostać niezabudowany. Wbrew twierdzeniom odwołania, założenia lokalizacyjne dotyczące szerokości i lokalizacji ulic i chodników, w tym "bezpiecznika" o szerokości od 0,75-1 m, odnosiły się tylko i wyłącznie do kwestii szerokości chodnika, który z uwagi na konieczność zachowania szerokości jedni ul. Z. (8 m) oraz projektowany wiadukt, musiał ulec zwężeniu z jednej strony. Ustalenia te nie odnoszą się zatem w żaden sposób do strefy ochronnej linii kolejowej, której zasięg liczony jest od osi torów, a więc równolegle do nasypu. Organ wskazał też, że po drugiej stronie nasypu inwestycja była oddalona od chodnika, a "bezpiecznik" związany był z koniecznością dostosowania istniejącej infrastruktury (jezdni oraz chodników) do planowanej inwestycji, która "przecinała" nasypem kolejowym biegnącą w tym miejscu drogę. Ponadto w pasie ochronnym takiej inwestycji jak bocznica kolejowa wymagane jest istnienie ciągów komunikacyjnych (np. w postaci chodników) umożliwiających korzystanie z tej inwestycji (pasażerom pociągów).

Dalej organ wskazał, że przedmiotowa inwestycja, czyli zrealizowana infrastruktura kolejowa w postaci torów kolejowych, z natury rzeczy charakteryzuje się silnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, dlatego też wokół takiego rodzaju inwestycji powstaje pas ochronny, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, a nawet sadzenia drzew. W dacie wywłaszczenia, czyli w roku 1968 r., obowiązywało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 października 1961 r. w sprawie odległości i warunków lokalizacji szczegółowej inwestycji budowlanych w stosunku do dróg publicznych, linii kolejowych i lotnisk (Dz.U. z 1961 r., nr 49, poz. 259), dalej "rozporządzenie", które regulowało odległości, w jakich od linii kolejowych mogły znajdować się wszelkiego rodzaju zabudowania, a nawet zadrzewienia. Powołane rozporządzenie stanowiło, iż obiekty budowlane mogą być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od granicy obszaru kolejowego, przy czym odległość ta nie może być mniejsza niż 20 m od osi najbliższego toru kolejowego (art. 11). Budynki o pokryciu palnym oraz składy materiałów łatwopalnych mogą być wznoszone w odległości co najmniej 30 m od granicy obszaru kolejowego i nie mniej niż 40 m od osi najbliższego toru kolejowego, o ile przepisy szczególne o budowie określonych rodzajów składów nie przewidują większych odległości (§ 12 ust. 1). Jeżeli tory kolejowe położone są na nasypach, minimalna odległość obiektów wymienionych w § 12 ust. 1 ulega zwiększeniu o 1,5 krotną różnicę poziomów krawędzi torowiska i terenu budowy.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, należy podzielić pogląd wyrażony przez organ I instancji, iż na cel wywłaszczenia niezbędna była cała przedmiotowa nieruchomość, pomimo faktu, iż same tory kolejowe nie były położone na całej powierzchni przedmiotowego terenu. Jak bowiem wykazano powyżej - zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami - części nieruchomości wokół infrastruktury kolejowej były z mocy prawa dotknięte istotnymi ograniczeniami w korzystaniu i stanowił pas ochronny, na którym obowiązywał zakaz zabudowy. Jak wynika z ww. przepisów wynosiły one minimum 20 m od osi torów.

W ocenie organu odwoławczego, w świetle całości materiałów (dowodów) zebranych przez organ I instancji w niniejszym postępowaniu, zarzuty podnoszone przez odwołujących dotyczące braku realizacji zaleceń Wojewody wyrażonych w jego decyzji z 24 lutego 2017 r. znak [...] należało uznać za niezasadne, ponieważ organ I instancji dokładnie i w sposób niebudzący wątpliwości ustalił zakres faktycznej realizacji inwestycji, stanowiącej cel wywłaszczenia. Ponadto do akt sprawy pozyskano stanowisko PKP S.A. z 3 sierpnia 2017 r. znak [...], z którego wynika, że po analizie materiałów archiwalnych, w tym decyzji nr [...] z 11 kwietnia 1968 r. oraz porównania stanowiącego integralną całość z decyzją planu sytuacyjnego ze stanem faktycznym, cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z planem, co w ocenie organu odwoławczego potwierdza poczynione w sprawie ustalenia.

W związku z powyższym, podniesione w odwołaniu zarzuty dotyczące faktu, iż organ I instancji wydając ponowne orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oparł się tylko i wyłącznie na zapewnieniu ze strony PKP S.A. o realizacji celu wywłaszczenia - w świetle zebranego materiału dowodowego oraz ww., obowiązujących w tym czasie przepisów dotyczących tzw. stref ochronnych – organ odwoławczy w konsekwencji uznał za niezasługujące na uwzględnienie.

Organ wskazał, że PKP S.A. jest instytucją wyspecjalizowaną w zakresie realizacji inwestycji kolejowych, a także z zakresu szeroko rozumianego kolejnictwa i w związku z tym posiada zarówno doświadczenie, jak również kompetencje do wyjaśnienia kwestii czy i jaki obszar był potrzebny do przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji.

Odnośnie zarzutów odwołujących dotyczących faktu istnienia na terenie inwestycji prywatnych garaży już w czasie powstania inwestycji, organ wskazał, że garaże znajdujące się na przedmiotowym terenie jako obiekty nietrwale związane z gruntem, mogły znajdować się w pasie ochronnym, gdyż przepisy rozporządzenia dotyczyły tylko i wyłącznie obiektów trwale związanych z gruntem.

L. F., A. P., E. S. i S. K. wnieśli na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie, czy w przewidzianym przepisami prawa terminie cel określony w decyzji o wywłaszczenie został zrealizowany na terenie obejmującym przedmiotowe działki;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne określenie zasięgu faktycznej realizacji inwestycji, przez przyjęcie, że inwestycja została w całości zrealizowana w granicach oznaczonych w decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 26 lutego 1968 r. oraz [...] z 11 kwietnia 1968 r. w sytuacji, gdy pas bezpieczeństwa przy zrealizowanym w ramach inwestycji nasypie kolejowym powinien wynosić nie więcej niż konieczne 0,75–1 m odległości, a co świadczy, iż wywłaszczenie większej części obszaru było zbędne;

3. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że wywłaszczona nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. Kat. [...] oraz część działki nr [...], w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...], b. gm. Kat. [...], nie może zostać uznana za zbędną dla realizacji celu określonego w decyzji wywłaszczeniowej, a co za tym idzie nie można orzec o jej zwrocie, w sytuacji gdy cel inwestycji został zrealizowany tylko na części wywłaszczonych nieruchomości, natomiast w pozostałej części nigdy nie została ona wykorzystana na cel realizacji inwestycji, a zatem wywłaszczenie gruntów w tej części było zbędne.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący obszernie uzasadnili zarzuty skargi przywołując argumentację odwołania. Wskazali też, że organ odwoławczy ograniczył postępowanie dowodowe do wskazanych przez organ i instancji materiałów. Zdaniem skarżących działanie organu w tym zakresie naruszyło powołane przepisy prawa procesowego zwłaszcza zaś, że zgromadzony uprzednio materiał dowodowy nie wyjaśnił jednoznacznie wątpliwości co do realizacji celu wywłaszczenia, które to wątpliwości mieli zarówno skarżący w niniejszej sprawie, jak i Wojewoda rozpatrujący uprzednio sprawę.

Podnieśli, że mimo zalecenia w decyzji Wojewody z 24 lutego 2017 r. organowi I instancji dokładnego ustalenia zakresu faktycznej realizacji inwestycji stanowiącej cel wywłaszczenia, rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji praktycznie nie poczynił żadnych nowych ustaleń. Skorzystano ponownie z zebranego już na etapie pierwszego rozpatrywania sprawy materiału dowodowego, poszerzając swoje ustalenia jedynie o otrzymane stanowisko od PKP S.A. z 3 sierpnia 2017 r.

Wskazali, że w lakonicznym uzasadnieniu pisma PKP S.A. wskazała, iż swoje ustalenia oparła na decyzji nr [...] oraz "porównaniu stanowiącego integralną całość z decyzją planu sytuacyjnego ze stanem faktycznym". Z powyższego pisma PKP S.A. w żaden sposób nie wynika, aby została przeprowadzona faktyczna analiza stanu prawnego oraz faktycznego realizowanej inwestycji kolejowej. Z uzasadnienia powyższego pisma wynika jedynie, iż zdaniem PKP S.A. cel inwestycji został zrealizowany, bez wyłuszczenia dokładnych podstaw zajętego stanowiska. Nie przedstawiono żadnych materiałów, czy dokumentów archiwalnych uzasadniających pismo. Nie przedstawiono chociażby protokołu powykonawczego, protokołu odbioru inwestycji, ani nawet mapy, czy planu sytuacyjnego, z których wynikałyby wnioski wyciągnięte przez przedstawicieli PKP S.A., nie zostały poczynione żadne odniesienia do konkretnych przepisów prawa, ani faktycznych czynności, jakie podjęła kolej by teren pasa ochronnego utworzyć i zabezpieczyć.

Skarżący podkreślili, że organ drugiej instancji rozpatrywał ponownie sprawę posiadając niemalże identyczny materiał dowodowy, który został przedstawiony wraz z pierwotną decyzją Prezydenta Miasta K.. Zadziwiające jest więc, że oceniając ten sam materiał dowodowy pierwotnie organ II instancji uznał go za niewystarczający i wymagający uzupełnienia, a już oceniając sprawę ponownie, mimo niewykonania przez organ I instancji zaleceń z decyzji uchylającej, Wojewoda zaaprobował stanowisko Prezydenta jako prawidłowe.

Pomimo braku pozyskania dodatkowego materiału dowodowego, w takim samym stanie faktycznym, organ II instancji wydal całkowicie odmienne rozstrzygnięcie, uznając materiał dowodowy za kompletny, a ustalenia poczynione przez organ I instancji za wyczerpujące i dostateczne dla wydania decyzji ostatecznej.

Skarżący zakwestionowali również stanowisko organu II instancji uznające, że PKP S.A. jako jednostka wyspecjalizowana w zakresie realizacji inwestycji kolejowych, a także szeroko rozumianego kolejnictwa, posiada doświadczenie oraz kompetencję do wyjaśnienia kwestii czy i jak sporny obszar był potrzebny do przeprowadzenia inwestycji. Zupełnie niezrozumiałe jest takie podejście organu zarówno I jak i II instancji w sytuacji, gdy PKP S.A. jest w oczywisty sposób zainteresowana dalszym posiadaniem nieruchomości, której sprawa dotyczy. Oparcie się przez organy rozstrzygające wyłącznie na oświadczeniu PKP S.A., bez jakiejkolwiek weryfikacji w dokumentach źródłowych stanowiska tegoż podmiotu, wydaje się bezsprzecznym złamaniem przez organ zasady bezstronności i powinności dążenia do ustalenia całości materiału niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skarżący podnieśli, że materiał dowodowy, którym dysponował organ odwoławczy, w żaden sposób nie rozstrzygnął wątpliwości podniesionych w postępowaniu odwoławczym, a jedynie przyjął twierdzenia jednej ze stron. Podkreślili, że ciężar gromadzenia dowodów, ciąży przede wszystkim na organach administracji. Jeśli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić. Organ odwoławczy winien przede wszystkim dotrzeć do dokumentów stanowiących niezaprzeczalny dowód realizacji inwestycji w postaci m.in. planu inwestycji, protokołu powykonawczego, protokołu odbioru inwestycji czy planu sytuacyjnego.

Ponadto skarżący zakwestionowali stanowisko organu w zakresie, w jakim twierdzi on, iż ta część wywłaszczonej nieruchomości, która nie została zagospodarowana, stanowić ma pas ochronny inwestycji, a co rzekomo zdaniem organu wynika z przepisów rozporządzenia, które zdaniem organu regulowało odległości, w jakich od linii kolejowych mogły znajdować się wszelkiego rodzaju zabudowania, a nawet zadrzewienia.

Zdaniem skarżących rozporządzenie regulowało jedynie kwestię odległości obiektów budowalnych od granicy obszaru kolejowego, a po wtóre samo rozporządzenie dopuszczało możliwość odstępstw w zakresie wskazanych odległości (por. § 13 pkt 2 rozporządzenia), która miała również miejsce w przedmiotowej sprawie.

Skarżący podnieśli również, odnośnie argumentacji organu, że szerokość pasa izolacyjnego winna być na tyle dostateczna, aby możliwe było ulokowanie na tym pasie ciągów komunikacyjnych (np. w postaci chodników) umożliwiających korzystanie z tej inwestycji (pasażerom pociągów), iż usytuowany na przedmiotowych działkach odcinek torów nie zakładał w tym miejscu stacji kolejowej ani przejścia pieszych przez tory, więc zupełnie niezrozumiałe jest argumentowanie dla tej inwestycji potrzeby tworzenia ciągów komunikacyjnych dla pieszych.

Skarżący wskazali, że w oparciu o zgromadzone przez organy dowody, w tym mapy inwestycji, protokoły i zdjęcia - jednoznacznie wykazali, jaki fragment działki nie został wykorzystany na cele inwestycji - poparte to zostało zeznaniami świadków, a nawet okolicznością, że teren ten był zawsze częściowo przeznaczony na garaże i dojazd do nich, więc nie mógł stanowić strefy ochronnej kolei, jak twierdzą organy. Organy w żadnym zakresie nie zgromadziły materiału dowodowego, który by potwierdzał ich tezę o pełnym wykorzystaniu nieruchomości na cele inwestycji kolejowej.

Okolicznością bezsporną, zdaniem skarżących, wskazaną zarówno przez skarżących, jak i potwierdzoną przez organ odwoławczy, jest fakt, że nieruchomość, która zdaniem organu stanowiła pas ochronny, pozostała w stanie niezmienionym i całkowicie niezagospodarowanym. Ową część, zdaniem skarżących, uznać należy za zbędną na cele określone w decyzji wywłaszczeniowej.

Skarżący przywołali orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia, bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, to pozostała niezagospodarowana część nieruchomości była zbędna na cel wywłaszczenia.

Skarżący podkreślili fakt istnienia już na przełomie lat 60 i 70-tych na zbędnym na cele wywłaszczenia nieruchomości terenie blaszanych garaży, które do dnia dzisiejszego są wykorzystywane przez osoby prywatne, w żaden sposób niezwiązane z zarządcą terenu. Wskazali, że kolej w ramach przedmiotowej inwestycji nie zagospodarowała tegoż terenu w żaden sposób, który służyłby celowi inwestycji i był w jej ramach przewidziany. Wskazywana przez skarżących część nieruchomości w przewidzianym prawem okresie czasu, ani po tym okresie, nie była wykorzystywana na żadne cele kolei i nie była przedmiotem zainteresowania tej instytucji na cele kolejowe. PKP S.A. swoje działania władcze do tego odcinka nieruchomości ograniczała wyłącznie do wynajmowania terenu pod garaże na cele prywatne.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Sąd aprobuje rozstrzygnięcie i ocenę prawną wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Istotne dla rozstrzygnięcia elementy stan faktycznego przedstawiają się tak, jak to wskazały organy obu instancji.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Bezsporne w sprawie było, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa w zarząd i użytkowanie Dyrekcji Okręgowej Kolei Państwowych w K. na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w K. o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu z 30 kwietnia 1969 r. nr. [...], która orzekała o wywłaszczeniu między innymi części parcel: I. kat [...], cała parcela I. kat [...] o pow. 0.0355 ha b. gm. kat. [...] oraz część parceli I. kat. [...] b. gm. kat. [...] o pow. 327 m2. Orzeczenie to stało się ostateczne 2 czerwca 1968 r. Tym samym nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot została skutecznie wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa.

Nie było w sprawie sporne również szczegółowo wykazane przez organy następstwo prawne wnioskodawców, stosownie do art. 30 § 4 K.p.a. Zatem zasadnie przyjęto, że w sprawie wniosek został zgłoszony przez legitymowane do tego podmioty. Bezsporne było również wykazanie przez organ tożsamości przekształcanych działek. Nie jest zatem przedmiotem sporu w sprawie, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w niniejszej sprawie spełnione.

Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy na przedmiotowej działce, a konkretnie na jej części, został zrealizowany cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, czy może – jak twierdzą skarżący, linia kolejowa z nasypem i przebudową ulic zostały zlokalizowane jedynie na części działki, a pozostała jej część stała się zbędna na cele inwestycji.

Stosownie do przepisu art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Zgodnie z art. 137 ust. 2 u.g.n. jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W wyroku z dnia 13 marca 2014 r. sygn. P 38/11, OTK-A 2014/3/31 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z 24 czerwca 2014 r. (sygn. I OSK 2876/12, LEX nr 1493700).

Ustalenie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany może być dokonane nie tylko w przypadku powstania na wywłaszczonych nieruchomościach jakiejś inwestycji wymagającej wykonania robót budowlanych. Ustalenie takie może być dokonane również wtedy, gdy organ stwierdzi, że na nieruchomościach tych doszło do wykonywania określonych czynności faktycznych w związku z celem wywłaszczenia określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uznać zatem należy, ze jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., sygn. I OSK 49/15, LEX nr 2177226).

W świetle powyższych uwag obowiązkiem organu było dokonanie ustalenia, na jaki cel przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone oraz czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczone nieruchomości lub ich części stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Aby móc bowiem stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. został spełniony, w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, by następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany.

Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia, należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyroki NSA: z 12 października 1999 r., sygn. IV SA 1484/97, z 4 sierpnia 2015 r., sygn. I OSK 1044/14 powołane orzeczenia dostępne na stronie www.orzeczniea.nsa.gov.pl).

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, z art. 136 i art. 137 u.g.n. wynika obowiązek organów prowadzących postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości do możliwie najbardziej precyzyjnego określenia celu wywłaszczenia nieruchomości, a następnie - w drodze dostępnych środków dowodowych rozstrzygnięcia - czy w odniesieniu do konkretnej nieruchomości zaistniała przesłanka zbędności, określona w art. 137 ust. 1 u.g.n. Ustalenia w tej kwestii mają decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie celu wywłaszczenia następuje poprzez przywołanie odpowiednich zapisów w decyzji wywłaszczeniowej - z uwzględnieniem jego doprecyzowania w dokumentacji dotyczącej inwestycji, dla urzeczywistnienia której nastąpiło wywłaszczenie.

Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy, należy uwzględnić, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się z zasady z kwestiami natury historycznej (por. wyroki NSA z 18 grudnia 2014 r., sygn. I OSK 1417/13; z 17 marca 2016 r., sygn. I OSK 1454/14, LEX nr 2066127).

Nie budzi wątpliwości Sądu, że z art. 137 ust. 3 u.g.n. wynika, że przedmiotem żądania zwrotu może być także część nieruchomości wywłaszczonej. Regulacja ta obejmuje sytuacje, kiedy do realizacji celu wywłaszczenia doszło, ale realizacja ta nie obejmowała całej wywłaszczonej nieruchomości, a niewykorzystany na cel wywłaszczenia obszar miał znaczenie gospodarcze na tyle istotne, iż mógł on stanowić samodzielny przedmiot żądania zwrotu.

Bezspornym faktem w niniejszej sprawie jest, że na części działki ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,1218 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] odpowiadającej wywłaszczonej parceli katastralnej I. kat. [...], b. gm. kat. [...] objętej [...] oraz na części działki nr [...] o pow. 0,0675 ha obr. [...] jedn. ewid. [...] w granicach parceli I. kat.[...] b. gm. kat. [...] objętej [...], wykonano przed 1975 r. nasyp pod linię kolejową (bocznicę), wiadukt kolejowy (wiadukt masywny - nr inw. [...] - rok budowy 1969) posadowiony na działce [...] obr. [...] jedn. ewid. [...]), ułożono tory, a także przebudowano ulicę Z. wraz z chodnikiem.

Jak słusznie wskazał organ I instancji, z analizy mapy będącej załącznikiem graficznym do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] z 26 lutego 1968 r. wynika, że zawnioskowana do zwrotu nieruchomość znajdowała się w granicach lokalizacji inwestycji. Na podstawie ww. decyzji nr [...] organ prawidłowo ustalił lokalizację szczegółową budowy układu torów wraz z przebudową ulic Z. i P. (obecnie ulica S. ) z wiaduktem kolejowym.

Z załączonego do ww. decyzji planu sytuacyjnego w skali 1:500 wynika, że na terenie przedmiotowych parcel projektowane były między innymi: nasyp kolejowy z torami kolejowymi, wiadukt kolejowy oraz chodnik przy ul. Z.. Wobec powyższego organy jako cel wywłaszczenia słusznie określiły budowę układu torów wraz z przebudową ulicy Z. i P. z wiaduktem kolejowym wraz z pasem ochronnym.

Odnosząc się do zarzutów skarżących należy wskazać, że słusznie organy wskazały, że zarówno z załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], jak również z samej decyzji wynika, iż ulica Z. miała mieć szerokość 8 m, a chodniki po obu jej stronach po 2 m. Natomiast pod wiaduktem i w dalszej części ulicy P. (obecnie ulica S. ) chodnik o szerokości 2 m miał być założony tylko po stronie południowej (pod wiaduktem po stronie wschodniej), a po przeciwnej stronie jezdni, tj. od strony skarpy, mógł zostać bezpiecznik o szerokości od 0,75 - 1,0 m. Nasyp kolejowy powinien posiadać odpowiednią szerokość, a pozostała część nieruchomości (20 m od osi torów) stanowi pas ochronny, który miał pozostać niezabudowany.

Trafnie organy wskazały, że z porównania mapy zasadniczej z 1994 r., na której zaznaczone są krawędzie wału, z mapą projektowaną przebudowy ulicy Z., ul. P. (S. ) i budowy torów z wiaduktem kolejowym, wynika, że zostały zachowane wszystkie założenia zaplanowanej inwestycji.

Wywłaszczone działki weszły w skład układu torów włączenia stacji [...] do linii kolejowej "[...]" wraz z przebudową ul. Z. i P. (obecnie S. ) z wiaduktem kolejowym. Na zawnioskowanych do zwrotu parcelach miał powstać i powstał wał kolejowy z torami oraz niezabudowany pas ochronny.

Sąd nie kwestionuje argumentacji organu, zgodnie z którą obiekty tego rodzaju, jak stanowiąca cel wywłaszczenia bocznica kolejowa, z natury rzeczy wymagają pozostawienia w sąsiedztwie przestrzeni niezagospodarowanej, najczęściej zajętej pod pasy zieleni oddzielającej je od zabudowań lub innych obiektów zlokalizowanych w sąsiedztwie, a nadto, że bocznicowe tory kolejowe, z natury rzeczy charakteryzują się silnym oddziaływaniem na sąsiednie nieruchomości, wobec czego wokół takiego rodzaju inwestycji powstaje pas ochronny, na którym obowiązuje zakaz zabudowy, a nawet sadzenia drzew (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Kr 217/18).

Nieruchomość zajęta pod tego rodzaju obiekty nie musiała być w całości nasycona trwałymi obiektami w postaci torów czy innych urządzeń. Wyznaczony obszar zajętej na cel wywłaszczenia nieruchomości (uwzględniający ograniczenia wynikające z obowiązujących wówczas przepisów dotyczących konieczności zachowania pasów ochronnych) musi bezspornie wynikać z dokumentacji zgromadzonej w toku sprawy.

Organy posłużyły się powszechnie stosowaną dla tego celu nakładką, która umożliwia porównanie obszaru działki, o której zwrot wnosi strona. Stąd też dokonane w tym zakresie relewantne ustalenia stanu faktycznego w oparciu o zalegające w aktach sprawy mapy, wyrysy i zdjęcia, rzetelne opisy map, wykazały, że rzeczywiście teren całej (lub prawie całej) nieruchomości, której zwrotu domagali się skarżący, został zajęty na cel wywłaszczenia. Nie stwierdzono zatem, by istniał niewykorzystany na cel wywłaszczenia obszar o znaczeniu gospodarczym na tyle istotnym, by mógł on stanowić samodzielny przedmiot żądania zwrotu. Tym samym nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości w części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia zgodnie z dyspozycją art. 137 ust. 2 u.g.n.

Sąd stwierdził, że prawidłowo organy uznały, że ww. działki zostały zagospodarowane na cel wywłaszczenia w wymaganych terminach i nie stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Z uwagi na jednoznacznie wykazane i niekwestionowane zrealizowanie celu wywłaszczenia (chociażby wiaduktu w 1969 r.), nie było celowe przedłużanie postępowania celem poszukiwania chociażby protokołu powykonawczego czy protokołu odbioru inwestycji.

W odniesieniu do zarzutów skarżących należy wskazać, że zrozumiałe jest, iż budzi zdziwienie skarżących okoliczność, że stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji jest rzeczywiście w części sprzeczne z wcześniejszą kasatoryjną decyzją Wojewody z 24 lutego 2017 r. znak [...] W decyzji tej Wojewoda stwierdził, że cel wywłaszczenia został zrealizowany jedynie na części nieruchomości, a sprawę przekazał organowi I instancji jedynie do wyznaczenia granic tego obszaru.

Należy jednak stwierdzić, że w uzasadnieniu decyzji z 24 lutego 2017 r. Wojewoda błędnie stwierdził, że pas ochronny miał szerokość 1 m od torów. Jak bowiem wskazano wyżej, zarówno z załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...], jak i z samej decyzji wynika, że nasyp kolejowy powinien posiadać odpowiednią szerokość, a pozostała część (20 m od osi torów – a nie 1 m od torów) powinien stanowić pas ochronny, który nie może być zabudowany.

Powyższe ustalenia korespondują z brzmieniem § 11 rozporządzenia, zgodnie z którym o ile dalsze przepisy rozporządzenia nie stanowią inaczej, obiekty budowlane mogą być usytuowane w odległości co najmniej 10 m od granicy obszaru kolejowego, przy czym odległość ta nie może być mniejsza niż 20 m od osi najbliższego toru kolejowego.

Wbrew zarzutom skarżących, brak jest w aktach dowodów wskazujących na możliwość zastosowania w sprawie wyjątku z § 13 ust. 2 rozporządzenia (odstępstwa od przepisu § 11 za zgodą właściwego wojewódzkiego organu planowania przestrzennego w porozumieniu z właściwą dyrekcją okręgową kolei państwowych).

Wobec wykazanego pierwotnego spełnienia celów wywłaszczenia w postaci zachowania 20 m pasa ochronnego, nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty związane z późniejszym brakiem oznakowania czy gospodarowania tym terenem, a także wydzierżawiania go pod prywatne garaże. Nie miał też znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy trafny zarzut skarżących dotyczący chybionej argumentacji organu odnośnie związanego z linią kolejową ruchu pieszych. Z akt sprawy wynika bowiem, że chodniki były przewidziane jedynie przy ulicach, których przebudowa była również elementem inwestycji, na której cel dokonano wywłaszczenia. Z akt sprawy wynika też, że chodniki były przewidziane dla lokalnego ruchu pieszych, niezwiązanego z samą bocznicą, co nie zmienia faktu, że ich wykonanie było zgodne z celem wywłaszczenia (przebudowy samej ulicy Z.). Powyższym ustaleniom nie przeczą powoływane przez skarżących dowody w postaci zeznań świadków.

Trzeba podkreślić, że po zrealizowaniu celu, dla którego daną nieruchomość wywłaszczono, właściciel gruntu ma prawo dysponować nim zgodnie z bieżącymi potrzebami społecznymi lub własnymi (por. wyrok NSA z 1 października 2014 r., sygn. I OSK 173/13, LEX nr 1769222).

Nie mogło mieć również istotnego wpływu na wynik sprawy uchybienie w postaci wskazania przez organy, że opierają swoje ustalenia na oświadczeniu PKP S.A., która przecież, jak trafnie zarzucali skarżący, jest stroną w sprawie zainteresowaną negatywnym rozstrzygnięciem wniosku o zwrot nieruchomości. Wbrew bowiem stanowisku skarżących, organy nie ograniczyły się do owego oświadczenia, a oparły swoje ustalenia przed wszystkim na weryfikacji wcześniej opisanych dokumentów źródłowych. Zatem organy sprostały nałożonemu na nie ciężarowi zgromadzenia dowodów, które rozstrzygnęły wątpliwości podnoszone przez skarżących.

Ze wskazanych powyżej powodów za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a., bowiem materiał dowodowy zebrany w sprawie pozwalał organowi odwoławczemu na wydanie zaskarżonej decyzji, której pisemne motywy zostały wystarczająco poprawnie przedstawione w jej uzasadnieniu.

Końcowo należy wskazać, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, wojewódzki sąd administracyjny nie ma obowiązku odnosić się w uzasadnieniu swego wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Sąd ma obowiązek odnieść się w motywach wyroku jedynie do tych aspektów sprawy, które są istotne dla przeprowadzenia oceny, czy zaskarżony akt był zgodny z obowiązującymi przepisami prawnymi (por. wyrok NSA z 25 maja 2009 r., sygn. I OSK 23/09).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, nie dostrzegł uchybień uzasadniających wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Organy prowadzące postępowanie prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy oraz dokonały właściwej wykładni przepisów prawa.

Sąd uchyla zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 P.p.s.a. tylko w razie zaistnienia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, jeżeli mogły one mieć wpływ na wynik sprawy lub w razie naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził takich wad i uchybień, dlatego orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.