Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1228/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 par. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] marca 2016 r. znak [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r., znak: [...], Minister Zdrowia działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. - ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) oraz art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...] lipca 2014 r. wniesionego przez M. P. dotyczącego obowiązku poddania szczepieniom ochronnym małoletniego syna M. P. urodzonego 4 kwietnia 2007 r., utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., znak: [...].

Postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...] nałożył na M. P. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 420,00 zł z powodu uchylania się od poddania małoletniego syna M. P. obowiązkowym szczepieniom ochronnym, zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i wezwał do jej uiszczenia w terminie do 15 października 2014 r. Jednocześnie Wojewoda [...] w swoim postanowieniu wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym również w terminie do 15 października 2014 r. Dodatkowo organ obciążył Skarżącą opłatą w wysokości 42,00 zł (słownie: czterdzieści dwa złote) za wydanie przedmiotowego postanowienia. W postanowieniu zawarta została również informacja o tym, że w razie niewykonania nałożonego obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, oraz że w sytuacji nieuiszczenia grzywny (wraz z opłatą), zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Powyższe postanowienie zostało doręczone stronie w dniu 24 lipca 2014 r.

M. P. złożyła na ww. postanowienie organu pierwszej instancji zażalenie do Ministra Zdrowia. Wskazała, że doszło do naruszenia następujących przepisów prawa: 1) art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), poprzez wydanie postanowienia pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania, 2) art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie postanowienia w warunkach nieważności w postaci niewykonalności nałożonego obowiązku, 3) art. 124 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnienie zasadności nałożenia grzywny, 4) art. 10 § 1 k.p.k. oraz art. 81 k.p.a., poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i stanowisk i w związku z tym pozbawienie prawa do prawidłowego udziału w postępowaniu.

Skarżąca podniosła również, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie powiadomił jej o przekazaniu sprawy do Wojewody i w ten sposób całe postępowanie toczyło się bez jej wiedzy i udziału oraz było prowadzone przez inny organ, cyt.: "niż mogłabym przypuszczać na podstawie wcześniej otrzymanego upomnienia". W związku z powyższymi zarzutami, wniosła o uchylenie postanowienia w całości.

W wyniku rozpoznania tego zażalenia zapadło postanowienie zaskarżone w niniejszej sprawie a opisane na wstępie. W jego uzasadnieniu Minister Zdrowia wskazał, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegające na zaszczepieniu małoletniego dziecka było prowadzone w sposób prawidłowy i nie podziela zarzutów zażalenia.

Postępowanie w sprawie ww. obowiązku prowadzone było przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i zakończyło się wystawieniem przez ten podmiot w dniu [...] kwietnia 2014 r. tytułu wykonawczego o numerze: [...]. Ww. podmiot przed dokonaniem powyższego, wzywał M. P. za pismem z dnia [...] listopada 2013 r. do wykonania szczepień u dziecka przeciwko chorobom: błonicy, tężcowi, krztuścowi i poliomyelitis w terminie do dnia 6 grudnia 2013 r., bądź do przedłożenia (we wskazanym terminie) zaświadczenia lekarskiego potwierdzającego przeciwwskazania do szczepienia. Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone w dniu 18 listopada 2013 r. Na skutek niewykonania szczepień u dziecka we wskazanym terminie, ww. podmiot upomnieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. wezwał M. P. do wykonania szczepień u syna M. P. przeciwko ww. chorobom. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny pouczył o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w administracji w sytuacji niewykonania nałożonego obowiązku. Upomnienie zostało doręczone M. P. w dniu 20 stycznia 2014 r.

Za pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skierowanym do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, M. P. poinformowała, że ten organ nie jest podmiotem uprawionym do nakładania grzywien za niewykonanie obowiązku szczepień, a jest nim m.in. Wojewoda. Na poparcie swojego stanowiska Skarżąca powołała orzeczenie WSA w Poznaniu sygn. akt: II SA/Po 96/13 oraz wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r. sygn. akt: II OSK 745/12. W odpowiedzi na ww. pismo Skarżącej, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny przesłał pismo z dnia [...] stycznia 2014 r., w którym potwierdził fakt, że wojewoda jest organem egzekucyjnym, zaś przesłanie do Skarżącą upomnienia stanowiło wyłącznie realizację obowiązku wynikającego z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w związku z otrzymaniem od Niepublicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej Przychodnia Zespołu Lekarza Rodzinnego "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w [...] adres: [...] informacji z dnia [...] kwietnia 2014 r. o niezaszczepieniu małoletniego M. P., za pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. przekazał do Wojewody ww. tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2014 r., z wnioskiem o podjęcie czynności egzekucyjnych względem M. P.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2014 r. Wojewoda [...] nałożył na M. P. grzywnę w wysokości 420,00 zł i opłatę za czynności egzekucyjne w wysokości 42,00 zł., które następnie zostało zaskarżone przez M. P. rozpatrywanym właśnie zażaleniem.

Minister Zdrowia zauważył dodatkowo, że akta sprawy zawierają również oświadczenie woli M. P. z dnia [...] października 2011 r., dotyczące odmowy zgody na wykonanie obowiązkowych szczepień u syna; zaświadczenie od lekarza pediatry z dnia [...] grudnia 2012 r. o odroczeniu wykonania szczepień u M. P. do [...] marca 2013 r.; notatkę służbowa pielęgniarki z dnia [...] stycznia 2013 r. dotyczącą odroczenia szczepień u M. P. do dnia [...] marca 2013 r.; pismo z podmiotu leczniczego z dnia [...] października 2013 r. o niewykonaniu obowiązkowych szczepień u M. P.

W zażaleniu podniesiono, że na dzień wystawienia tytułu wykonawczego, jak również na dzień wydania zaskarżonego postanowienia, dziecko - M. P. nie miało wykonanego badania kwalifikacyjnego do wykonania obowiązku szczepień. M. P. nie przedstawiła zaświadczenia lekarskiego, z którego wynikałoby, że u jej syna faktycznie istnieją przeciwwskazania do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych. Co prawda w aktach sprawy jest dokument wystawiony przez lekarza pediatrę w zakresie odroczenia obowiązku szczepień u M. P., jednakże zaświadczenie to było wystawione [...] grudnia 2012 r. i obowiązywało do dnia [...] marca 2013 r., zatem na dzień wystawienia tytułu wykonawczego i na chwilę obecną, jest już nieaktualne.

Minister dalej wskazał, iż po otrzymaniu przez Skarżącą w dniu 17 października 2013 r. wezwania na wykonanie szczepień u syna, M. P. zgłosiła się z dzieckiem w tym podmiocie leczniczym, ale wyłącznie w celu poinformowania o tym, że nie wyraża zgody na zaszczepienie dziecka.

Minister Zdrowia stwierdził, że na Skarżącej, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym spoczywają określone obowiązki rodzicielskie - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych wykluczających lub nie przeciwwskazania do wykonania obowiązkowych szczepień ochronnych.

W świetle okoliczności sprawy nie można jednak w żaden sposób i na żadnej podstawie prawnej przyjąć, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia istniały przeciwwskazania zdrowotne do zaszczepienia małoletniego, a w związku z tym, że obowiązek szczepień nie był wymagalny. Z całą pewnością gdyby istniały przeciwwskazania do zaszczepienia dziecka, matka przekazałby zaświadczenie w powyższym zakresie przychodni lub Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu, ewentualnie Wojewodzie lub w dalszym toku postępowania Ministrowi Zdrowia. Żaden wierzyciel obowiązku wykonania szczepień ochronnych nie jest uprawniony do zakładania z góry, że skoro opiekun prawny dziecka nie zaszczepił dziecka przeciwko chorobom - co do których istnieje obowiązek szczepień, to obowiązek jest niemożliwy do wykonania i z pewnością istnieją przeciwwskazania do szczepień. Podsumowując organ II instancji wyjaśnił, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, iż M. P. nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaszczepienia syna M., w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Reakcje zaś Skarżącej na doręczone wezwanie, upomnienie (zawierające informację o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego), świadczy wyłącznie o braku zamiaru zaszczepienia dziecka. Dodatkowo, w aktach sprawy jest oświadczenie Skarżącej z dnia [...] października 2011 r. o braku jego zgody na wykonanie szczepień u syna.

Minister Zdrowia wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 18/13 zapadłym na kanwie zbliżonego stanu faktycznego sprawy cyt.: "(...) Niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym zachodzi jedynie wtedy, gdy istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. Przesłanką uznania obowiązku za niewykonalny nie mogą być natomiast trudności w jego wyegzekwowaniu wiążące się z takim działaniami adresatów obowiązku, które skutkują utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy. Badanie kwalifikacyjne, którego brak według twierdzeń Skarżącą - stanowi przeszkodę w uznaniu obowiązku szczepienia za wykonalny jest koniecznym elementem realizacji obowiązku szczepień. Szczepieniu może bowiem zostać poddane takie dziecko, którego stan zdrowia pozwala na przeprowadzenie szczepienia. Natomiast z art. 17 ust. 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprost wynika, że obowiązkowego szczepienia ochronnego nie można przeprowadzić, jeżeli między lekarskim badaniem kwalifikacyjnym przeprowadzonym w celu wykluczenia przeciwwskazań do szczepienia a tym szczepieniem upłynęły 24 godziny, liczone od daty i godziny wskazanej w zaświadczeniu wystawionym przez lekarza. Zatem egzekwowanie obowiązku szczepień oznacza równoczesne egzekwowanie nierozerwalnie związanego ze szczepieniem obowiązku poddania dziecka badaniu kwalifikacyjnemu. Nie można więc faktem nieprzeprowadzenia badania dziecka, którego matka odmówiła, uzasadniać niewykonalności szczepienia".

Podsumowując powyższe rozważania Minister Zdrowia stwierdził - działanie Wojewody polegające na wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2014 r., którym nałożył obowiązek wykonania szczepień u małoletniego dziecka, było uzasadnione. Dziecko Skarżącej (na dzień wydania postanowienia przez Wojewodę) miało ukończone 7 lat, tak więc jego rodzic zwleka już bardzo długi czas z wykonaniem obowiązkowych szczepień. Podmiot leczniczy zaś, zgodnie z obowiązkami wynikającymi z ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 947) wykonał spoczywający na nim obowiązek powiadomienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o niezaszczepieniu małoletniego dziecka. Tym samym, zarzut niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka nie może być uznany za zasadny.

Następnie Minister Zdrowia stwierdził, że w rozumieniu ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, szczepienie ochronne polega na podaniu szczepionki przeciw chorobie zakaźnej, w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Według tej ustawy szczepienie ochronne jest świadczeniem zdrowotnym w rozumieniu art. 5 pkt 40 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.) mającym działanie służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdrowia oraz inne działanie medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych, regulujących zasady ich udzielania. Procedura poddania się szczepieniu ochronnemu jest działaniem profilaktycznym, wymaganym realizacją w podmiocie leczniczym przez personel uprawniony, na którą składają się nierozerwalnie dwie czynności: 1) badanie lekarskie poprzedzające kwalifikację do szczepienia oraz 2) podanie szczepionki doustne lub wykonanie iniekcji u pacjenta. Dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1086) lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych. W związku zatem z powyższymi wskazaniami, matka dziecka była informowana (pisma z Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w tym upomnienie) o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, celem przymuszenia do wykonania ww. obowiązku, tak więc tym bardziej powinna była spodziewać się, że w sytuacji niewykonania obowiązku wydane zostanie postanowienie w jej sprawie.

Organ stwierdził - akta sprawy jednoznacznie wskazują, że M. P. nie wykonała u dziecka obowiązkowych szczepień, jak również wcześniej nie wykonała badania kwalifikacyjnego, co wskazuje wyłącznie na uchylanie się od obowiązku szczepienia dziecka.

Minister Zdrowia podniósł także, że zgodnie z art. 28 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, we wniosku o wszczęcie egzekucji administracyjnej, to wierzyciel wskazuje organowi egzekucyjnemu środek egzekucyjny jego zdaniem skutecznie prowadzący do wykonania przez zobowiązanego tego obowiązku. Zastosowanie środka egzekucyjnego, którego użycie ma doprowadzić do realizacji obowiązku, poprzez zagrożenie wyrządzenia zobowiązanemu dolegliwości finansowej jest istotne w sprawie, gdyż nałożona na zobowiązanych grzywna nie stanowi jakiejkolwiek kary za niewykonanie obowiązku. Jest ona nałożona w związku z uchylaniem się zobowiązanych od wykonania obowiązku szczepienia u dziecka. Wymierzona grzywna została ustalona zgodnie z zasadą celowości oraz zasadą stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego.

Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Niepoddawanie dziecka przez rodziców obowiązkowym szczepieniom ochronnym ogranicza prawo dziecka do profilaktycznego świadczenia zdrowotnego, służącego zapobieganiu wystąpienia chorób zakaźnych i naraża dziecko na zachorowanie lub utratę zdrowia w wyniku chorób zakaźnych - przez co narusza dobro dziecka i tym samym narusza istotę jego praw.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutu wydania postanowienia w sytuacji nieistnienia obowiązku (brak wymagalności), Minister Zdrowia wskazał, że wykaz obowiązkowych szczepień ochronnych i grupy osób obowiązanych do poddania się tym szczepieniom zostały określone w art. 17 ust. 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi oraz rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone z uwzględnieniem Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu w dzienniku urzędowym ministra właściwego do spraw zdrowia, corocznie. Szczepienia obowiązkowe są realizowane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szczepień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania poszczególnych szczepionek i zgodnie z aktualną wiedzą medyczną. Terminy realizacji obowiązku wykonania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie definiuje ww. Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Wobec powyższego Minister Zdrowia stwierdzi, iż brak jest podstaw do uznania zaskarżonego postanowienia wydanego w sytuacji braku wymagalności obowiązku.

Ponadto, obowiązek ten stał się egzekwowalny w chwili wejścia osoby objętej obowiązkiem w granice wiekowe zakreślone przez ustawę - w tym bowiem okresie obowiązkowe szczepienia ochronne powinny zostać wykonane. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż zgodnie z § 2 pkt 1, 5, 9 i 11 ww. rozporządzenia szczepienia przeciwko błonicy, tężcowi, krztuścowi, poiiomyelitis (do wykonania których u małoletniego M. P., Skarżąca została zobowiązana) są objęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Obowiązek poddania się ww. szczepieniom obejmuje dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia (zob. § 3 ww. rozporządzenia). Szczegółowy przedział wiekowy, w którym należy podać dawkę podstawową i przypominającą szczepionki przeciwko ww. chorobom, został określony w ogłoszonym w dzienniku urzędowym Ministra Zdrowia - Komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia 31 października 2013 r. w sprawie Programu Szczepień Ochronnych na rok 2014. Z ww. Komunikatu wynika, że sczepienia ochronne przeciwko chorobom, określone w tytule wykonawczym wystawionym w stosunku do M. P. powinny być wykonane od drugiego miesiąca życia dziecka do 19 roku życia. Biorąc więc pod uwagę ww. okoliczności, obowiązek szczepień przeciwko ww. chorobom u małoletniego M. P. jest wymagalny i słusznie dochodzony przez Wierzyciela. Minister Zdrowia zauważył również, że zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 ze zm.) pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody. Przedstawiciel ustawowy pacjenta małoletniego ma prawo do wyrażenia zgody na przeprowadzenie badania lub udzielenie innych świadczeń zdrowotnych przez lekarza. Zgoda oraz sprzeciw, o których mowa mogą być wyrażone ustnie albo poprzez takie zachowanie pacjenta lub jego opiekuna prawnego, które w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje na wolę poddania się proponowanym przez lekarza czynnościom, albo brak takiej woli. Konieczność uzyskania zgody pacjenta lub opiekuna prawnego dziecka, której uzyskanie obciąża lekarza, wynika z art. 32 ust. 1- 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2015 r., poz. 464). Wykonanie świadczenia zdrowotnego wymaga poinformowania pacjenta o realizowanym świadczeniu oraz wymaga uzyskania zgody od pacjenta w formie ustnej lub pisemnej. W przypadku, gdy pacjent nie może samodzielnie udzielić zgody (np. ze względu na wiek), stosuje się konstrukcję tzw. zgody zastępczej - wyraża ją wówczas przedstawiciel ustawowy, którym wobec małoletnich dzieci są najczęściej ich rodzice. W przypadku obowiązkowych szczepień, obowiązek poddania się szczepieniom wynika wprost z ustawy, a więc zgoda szczepionego bądź jego przedstawiciela ustawowego jest zbędna, a poddanie się szczepieniu jest spełnieniem obowiązku ustawowego. Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te, określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot, na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych.

Minister Zdrowia stwierdził, że wbrew twierdzeniu Skarżącej Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] uprawniony był do podejmowania działań, zmierzających do wykonania obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu, w tym wystosowania upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego. Skarżąca myli określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji pojęcia "wierzyciela" i "organu egzekucyjnego". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie działał w przedmiotowej sprawie, jako organ egzekucyjny, lecz jako wierzyciel obowiązku o charakterze niepieniężnym. Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kierowanie upomnienia do zobowiązanego i wystawianie tytułu wykonawczego należy do zadań wierzyciela. Państwowy Powiatowy inspektor Sanitarny nie podejmował natomiast w przedmiotowej sprawie czynności egzekucyjnych w rozumieniu przepisów ustawy o egzekucji w administracji, gdyż nie jest organem egzekucyjnym. Organem egzekucyjnym w przedmiotowej sprawie jest Wojewoda [...].

Minister Zdrowia zauważył, że zgodnie z art. 2 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.) do zakresu zadań organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej należy m.in. prowadzenie działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej w zakresie chorób zakaźnych, w tym ustalanie zakresów i terminów szczepień ochronnych i sprawowanie nadzoru w tym zakresie, a także wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. W myśl art. 12 ust. 1 ww. ustawy, organami właściwymi do sprawowania nadzoru nad wykonawstwem szczepień są państwowi powiatowi inspektorzy sanitarni. Właściwość miejscową organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa się na podstawie miejsca zamieszkania osób zobowiązanych do poddania się szczepieniom ochronnym. Zatem Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji są uprawnione do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku szczepień, tj. są wierzycielem w rozumieniu art. 1a pkt 13 ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutu niezapoznania M. P. z materiałami postępowania przed wydaniem postanowienia o nałożeniu grzywny, Minister wskazał, że nie wynika z akt postępowania, aby Wojewoda [...] uniemożliwiał czynny udział w stadium postępowania przed tym organem, w tym poprzez uniemożliwienie zapoznania się z materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach postępowania egzekucyjnego w tym upomnienie (w którym zawarta jest informacja o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego) są znane ww. stronie. Ponadto, trafność zarzutu uzależniona jest od wykazania, że uchybienie organu pozbawiło podnoszącego możliwości dokonania konkretnej czynności. W niniejszej sprawie Skarżąca nie wykazała, aby Wojewoda [...] uniemożliwił jej dokonanie konkretnej czynności procesowej, zaś Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny informował o tym, że w sytuacji niezaszczepienia dziecka, zostanie wszczęte przeciwko niej postępowanie egzekucyjne. Za takim stanowiskiem przemawia utrwalona linia orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (por. wyroki w sprawach o sygn. akt: II GSK 1142/11, II OSK 1490/11, II OSK 1122/11, II OSK 414/11, II GSK 431/11).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła M. P. dochodząc uchylenia opisanych powyżej postanowień organów obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, że doszło do naruszenia art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez niezbadanie dopuszczalności egzekucji tytułu wykonawczego wystawionego przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w dniu [...] kwietnia 2014 r., nr [...] oraz art. 29 § 2 w zw. z art. 29 § 1 ww. poprzez niewydanie postanowienia o nieprzystąpieniu do egzekucji, mimo że tytuł wykonawczy z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie podlegał egzekucji administracyjnej.

Zarzucono także, że w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Wojewodę [...] nie zbadano dopuszczalności egzekucji administracyjnej, mimo, że zgodnie z art. 29 § 1 ww. ustawy jest to obowiązek organu egzekucyjnego. Organ nie jest co prawda uprawniony do merytorycznego badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, ale jeżeli uzna, że obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w przepisach prawa, nie przystępuje do egzekucji, zwracając tytuł wierzycielowi.

Zdaniem Skarżącej w niniejszej sprawie zaszła jedna z wymienionych wyżej przesłanek, których wystąpienie powinno skutkować nieprzystąpieniem przez organ do egzekucji - brak możliwości egzekucji obowiązku, którego dotyczy tytuł wykonawczy. Rzekomy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym, na który powołały się organy w istocie w ogóle nie istnieje. Wynika to z szeregu aktów prawnych, zarówno krajowych jak i międzynarodowych. Zgodnie z art. 31 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wolność człowieka podlega ochronie prawnej. Z kolei ust. 2 tego artykułu ustawy zasadniczej wskazuje, iż każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych oraz że nikogo nie wolno zmuszać do i czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Artykuł 31 Konstytucji znalazł odzwierciedlenie w art. 16 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. Nr 52, poz. 417 z późn. zm.), zgodnie z którym pacjent ma prawo do wyrażenia zgody na udzielenie określonych świadczeń zdrowotnych lub odmowy takiej zgody, po uzyskaniu informacji w zakresie określonym w art. 9 tej ustawy. Analogiczną regulację zawierają przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 1997 r., Nr j 28, poz. 152 z późn. zm.). W podobnym duchu utrzymane są postanowienia Konwencji o Prawach Człowieka i Biomedycynie z dnia 19 listopada 1996 r., przede wszystkim zaś jej art. 5.

W ocenie Skarżącej z wymienionych wyżej przepisów jednoznacznie wynika, że nikt nie może być zmuszony do poddania się określonemu leczeniu czy innym świadczeniom zdrowotnym. Stosowanie tej zasady nie jest w żaden sposób ograniczone ani zależne od wystąpienia określonych okoliczności. Jako sztandarowy przykład sytuacji, w której stosowanie powyższej zasady jest szczególnie uzasadnione można podać istnienie obawy przed niemożliwymi do przewidzenia skutkami poddania się określonemu zabiegowi medycznemu. Reakcja organizmu dziecka na zastosowane szczepienie nie jest do końca przewidywalna. Nawet niewielkie choćby procentowe ryzyko wystąpienia jakichkolwiek problemów zdrowotnych po poddaniu się szczepieniu w pełni uzasadnia po stronie rodzica prawo do odmowy poddania się takiej czynności.

Skarżąca podkreśliła, że właściwość rzeczowa Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego nie wynika z przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei w art. 5 pkt 4 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 12, poz. 49 z późn. zm.) mowa jest o tym, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych należy wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. W ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 z późn. zm.) nie przyznano Państwowej Inspekcji Sanitarnej uprawnienia do prowadzenia postępowania w przedmiocie obowiązku poddania się szczepieniom ochronnym. Przy tym istotne jest, że uprawnienia nie można domniemywać; z całą pewnością nie wynika ono z art. 5 pkt 4 ustaw o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, który to przepis tylko ogólnie wyznacza zakres działania Inspekcji, a jego konkretyzacja powinna zostać dokonana w drodze przepisów szczególnych, co w przypadku analizowanego zagadnienia z całą pewnością nie nastąpiło. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie jest uprawniony do wydawania decyzji administracyjnych dotyczących szczepień ochronnych ani też do prowadzenia w tym zakresie postępowania egzekucyjnego (tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 745/12). W konsekwencji organ ten nie tylko nie miał prawa egzekwować wykonania obowiązku niepieniężnego w postaci szczepienia ochronnego, ale nie był nawet uprawniony do prowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek czynności, w szczególności do wystawienia tytułu wykonawczego, która to czynność bezpośrednio poprzedza wszczęcie postępowania egzekucyjnego - art. 27 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. W niniejszej sprawie Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] bezzasadnie przypisał sobie kompetencję do działania, w szczególności do wystosowania upomnienia oraz wystawienia tytułu wykonawczego.

W ocenie Skarżącej, w sprawie doszło do wydania postanowień dotkniętych wadą nieważności cyt. w postaci niewykonalności obowiązku w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Przepis art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stanowi, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań i) wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z uwagi na to spełnienie obowiązku określonego w tytule wykonawczym jest niemożliwe gdyż przeprowadzenie szczepienia bez wykonania badania byłoby niezgodne z prawem. W dniu wystawienia tytułu wykonawczego, a także w dniu wydania przedmiotowego postanowienia dziecko - M. P. nie miało wykonanego ważnego badania kwalifikacyjnego. Organ wydający postanowienie nie miał podstaw do stwierdzenia, że obowiązek jest wymagalny i wykonalny ponieważ nie przedstawił jako dowodu zaświadczenia lekarskiego stwierdzającego brak przeciwwskazań do wykonania szczepienia. Zaświadczenie takie jest wydawane przez lekarza przeprowadzającego badanie. Brak takiego zaświadczenia w aktach sprawy potwierdza, że w dniu wydania postanowienia organ nie posiadał wiedzy o aktualnym stanie zdrowia dziecka i co się z tym wiąże, nie miał możliwości stwierdzenia czy obowiązek w danej chwili jest wykonalny. Prawdą jest, że przyczyną braku tego badania było niestawienie się wraz z dzieckiem we wskazanym podmiocie leczniczym w celu wykonania badania kwalifikacyjnego, nie zmienia to jednak w żaden sposób stanu faktycznego tj. braku aktualnego badania kwalifikacyjnego w dniu wydania postanowienia.

Skarżąca podniosła - Minister wywodzi, że na procedurę szczepienia składają się dwie nierozerwalne czynności: badanie kwalifikacyjne oraz podanie szczepionki. Tymczasem z punktu widzenia medycznego, być może to twierdzenie jest słuszne, ale w świetle przepisów prawa jest to pogląd zupełnie nieuzasadniony. Żaden przepis nie stwierdza nierozerwalności tych dwóch czynności, a nawet wręcz przeciwnie, art. 17 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w oddzielnych ustępach opisuje zasady przeprowadzania badania kwalifikacyjnego (ust. 4, ust. 5), a w oddzielnych przepisach opisuje zasady szczepień ochronnych. Badanie kwalifikacyjne może być wykonane u innego lekarza niż u lekarza wykonującego szczepienie. I co najważniejsze, badanie kwalifikacyjne nie zostało określone jako obowiązkowe w przeciwieństwie do szczepienia. Ten fakt dobitnie świadczy o tym, że nie można uznać tych dwóch procedur medycznych jako nierozerwalnych. Jedna z tych procedur jest obowiązkowa, a druga nie. Zatem, w przypadku tej drugiej procedury, pacjent ma zupełną dowolność w jakim terminie oraz czy w ogóle podda się tej czynności medycznej.

Skarżąca zarzuciła także naruszenie art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez nieistnienie obowiązku w dniu wydania postanowienia. Wskazała, że w dniu wydania postanowienia jej dziecko M. P. miało 7 lat. Z tego jednoznacznie wynika, że nie przekraczał podanego przez organ za stosownymi przepisami przedziału wiekowego dla żadnego ze szczepień wymienionych w tytule wykonawczym. Zatem nie ma podstawy do twierdzenia, że termin wykonania obowiązku upłynął i stał on się wymagalny. Komunikat Głównego Inspektora Sanitarnego nie jest źródłem prawa obowiązującego w Polsce, bowiem nie mieści się w katalogu źródeł prawa wymienionych w art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Komunikaty Generalnego Inspektora Sanitarnego ze swej istoty wiążą jedynie jednostki mu podległe, nie zaś poszczególne osoby. Informacje zawarte w komunikacie mogą być jedynie traktowane jako wskazówki techniczne dotyczące wykonywania szczepień ochronnych, ale nie mogą stanowić określenia obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Stanowisko to potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt III SA 1101/94 z dnia 26 maja 1995 r. "W związku z przytoczonym ostatnio poglądem dłużnika należy zauważyć, że przewidziane w art. 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu wykonania obowiązku wynikającego bezpośrednio z ustawy następuje wtedy, gdy przepis prawa określa jednoznacznie rodzaj i zakres tego obowiązku".

Jako kolejny zarzut skarżąca wskazała zarzut naruszenia art. 124 § 2 k.p.a., ponieważ uzasadnienie postanowienia Wojewody [...] nie spełnia określonych w tym przepisie wymagań. Organ nie podał jakie fakty uznał za udowodnione, na jakich dowodach się oparł oraz jakie dowody odrzucił i dlaczego. W kwestii zgromadzonych dowodów organ ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że wierzyciel wezwał zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w uprzednio doręczonym upomnieniu. Organ w żaden sposób nie określił czy wziął pod uwagę jakieś inne okoliczności lub dowody, a jeżeli tak to czy je odrzucił czy uznał i dlaczego to zrobił. Organ nie przedstawił, na jakiej podstawie stwierdził, że obowiązany może wykonać obowiązek, czy stan zdrowia dziecka pozwala na wykonanie szczepienia oraz czy brał pod uwagę przyczyny dla jakich to szczepienie nie zostało wcześniej wykonane. Brak pełnego uzasadnienia powoduje, że postanowienie jest wadliwe, to zaś stanowi przesłankę to jego uchylenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 1998, sygn. akt: I SA/Ka 225/97):

Zdaniem Skarżącej doszło też w toku postępowania do naruszenia zasad procesowych opisanych w art. 77 § 1, art. 10 § 1 oraz art 81 k.p.a. .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentacje.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 24 marca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nakładające na skarżącą M. P. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania małoletniego syna – M. P. obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Grzywna w celu przymuszenia wykonania obowiązku została nałożona w wysokości 420 zł, zgodnie z tytułem wykonawczym szczegółowo powyżej opisanym. W postanowieniu wezwano także zobowiązaną do wykonania obowiązku wskazanego w ww. tytule wykonawczym w terminie do 15 października 2014 r. Dodatkowo organ obciążył Skarżącą opłatą w wysokości 42 zł. za wydanie postanowienia. W postanowieniu zawarta została również informacja o tym, że w razie niewykonania nałożonego obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie oraz, że w sytuacji nieuiszczenia grzywny (wraz z opłatą), zostaną one ściągnięte w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych.

Na wstępie rozważań Sądu należy także zauważyć, że Sąd badając zaskarżone postanowienia oraz skargę miał w szczególności na uwadze to, że uwzględnienie zarzutów skargi podważających istnienie obowiązku, tryb szczepień ochronnych, czy też wskazujących na niewykonalność obowiązku szczepień, w niniejszym postępowaniu dot. nałożenia grzywny w celu przymuszenia, nie było możliwe z formalnego punktu widzenia, bowiem tego rodzaju zarzuty mogły skutecznie być rozważane wyłącznie jako odrębna instytucja "zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym".

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych niedopuszczalne jest zgłaszanie w zażaleniu na postanowienie w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia okoliczności wskazanych w art. 33 z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm., dalej: upea), gdyż zażalenie takie stanowiłoby w istocie zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Z tego względu Sąd wyjaśnia, iż uwzględnienie zarzutów skargi podważających istnienie obowiązku, tryb szczepień ochronnych, czy też wskazujących na niewykonalność obowiązku szczepień nie jest możliwe w niniejszym postępowaniu już z tego względu, że tego rodzaju zarzuty mogłyby znaleźć uzasadnienie wyłącznie jako zarzuty do postępowania egzekucyjnego. (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 61/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt II I SA/Kr 1099/11, dostępne CBOSA).

Mając zaś na uwadze zarzuty naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 124 § 2 k.p.a., wady nieważności zaskarżonego postanowienia oraz art. 119 § 1 upea, Sąd zauważa, że dotyczą one w istocie rozumienia treści art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Tym samym o podjętym przez Sąd rozstrzygnięciu zdecydowała ocena zaistniałej zgodności zaskarżonego i poprzedzającego go postanowieniu organu pierwszej instancji w szczególności z przepisami art. 119 – 126 opisanej wyżej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podstawę prawną tych orzeczeń stanowi art. 119 upea. Zważyć należy, iż stosownie do ww. art. 119, grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym.

Wysokość grzywny w celu przymuszenia, w zależności od charakteru egzekwowanego obowiązku, reguluje art. 121 upea. Zgodnie zaś z art. 122 cyt. ustawy, grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego oraz postanowienie o nałożeniu grzywny, które powinno zawierać: 1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, 2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub w wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego – v. art. 33 i 34 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ponadto, zobowiązanemu służy prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny – v. art. 122 § 3 upea.

Dodać również należy, że grzywna w celu przymuszenia stanowi ustawowy środek egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (v. art. 1a pkt 12b upea), znajdujący zastosowanie w sytuacjach określonych w cyt. powyżej art. 119, m. in. wówczas gdy egzekucja dotyczy wykonania czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego.

Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, dotyczącej wyegzekwowania obowiązku poddania małoletniego dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym. Obowiązku szczepienia dziecka nie może bowiem wykonać inna osoba, poza tą której ten obowiązek dotyczy. Poza sporem pozostaje zaś, że skarżąca sprawuje opiekę nad małoletnim synem M. – ur. 4 kwietnia 2007 r., a więc spoczywa na niej odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2013 r., poz. 94 ze zm.), zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnim lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r. poz. 159 i 742). Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z aktami sprawy, skarżąca nie poddała małoletniego syna obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r. nr [...] (poprzedzonym upomnieniem z dnia [...] stycznia 2014 r.). Wobec niewykonania ww. obowiązku, organ egzekucyjny – tj. Wojewoda [...] mógł w efekcie w toku postępowania egzekucyjnego zastosować ww. środek egzekucyjny.

Wierzycielem opisanym wyżej postępowaniu egzekucyjnym jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym (art. 1a pkt 13 upea). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 2 tej ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest m.in. dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa - organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności - podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.

W rozpatrywanej sprawie podmiotem tym pozostaje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...], co wynika z treści art. 2, art. 4 ust. 1, art. 5 pkt 3, art. 10 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 212, poz. 1263 ze zm.). Ten ostatni przepis ustanawia domniemanie kompetencji właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego w tego rodzaju sprawach.

Tym samym - zobowiązanym w takim postępowaniu egzekucyjnym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, jak też osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 1a pkt 20 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji).

W sprawie niniejszej podmiotem zobowiązanym jest skarżący jako rodzic dziecka, co do których istnieje ustawowy obowiązek poddania go szczepieniom ochronnym, co wynika z treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. W myśl tego przepisu w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnim lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (Dz. U. z 2012 r., poz. 159 i 742).

W myśl art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje zasadniczo z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.

Badając zgodność z prawem postępowania toczącego się w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia i mając na uwadze zarzuty skargi Sąd wyjaśnia zatem, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co należy rozumieć zgodnie z art. 2 pkt 26 tej ustawy jako podanie szczepionki przeciw chorobie zakaźnej w celu sztucznego uodpornienia przeciwko tej chorobie. Przy czym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje pieczę nad osobą małoletnim lub bezradną, albo opiekun faktyczny w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta.

Realizację wyrażonego w przytoczonych przepisach obowiązku konkretyzują przepisy ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zamieszczone w rozdziale IV - poświęconym szczepieniom ochronnym. Z art. 17 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wynika, że wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Każdorazowo musi to być badanie kwalifikacyjne aktualne, wykonane w czasie nieprzekraczającym 24 godzin przed szczepieniem (art. 17 ust. 3). Po przeprowadzonym lekarskim badaniu kwalifikacyjnym lekarz wydaje zaświadczenie ze wskazaniem daty i godziny przeprowadzonego badania (art. 17 ust. 4). W przypadku, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia ochronnego, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem szczepienia ochronnego do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5). Zważyć więc trzeba, iż zgodnie z ww. przepisami, wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego jest poprzedzone lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Z art. 17 ust. 3 i 4 ww. ustawy wynika, że lekarskie badanie kwalifikacyjne bezpośrednio poprzedza szczepienie ochronne. Przy czym, treści ww. przepisów nie można wykładać tak jak prezentuje to skarżąca, czyli że badanie kwalifikacyjne jest przesłanką, od której zależy powstanie obowiązku poddania się szczepieniu ochronnemu.

Dalej, należy podkreślić, że zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń (...), urodzenie żywego dziecka nakłada na osobę wystawiającą zaświadczenie o żywym urodzeniu, obowiązek założenia karty uodpornienia oraz książeczki szczepień dziecka. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 9 tej ustawy, do obowiązków lekarza sprawującego profilaktyczną opiekę zdrowotną należy powiadomienie osoby obowiązanej do poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym lub osoby sprawującej pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną albo opiekuna faktycznego w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, o obowiązku poddania się tym szczepieniom, a także poinformowanie o szczepieniach zalecanych.

Wyżej wymienione obowiązki ustawowe rozwinięte zostały w przepisach wykonawczych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 182, poz. 1086 ze zm.). Rozporządzenie to określiło wiek i grupy osób objętych obowiązkiem szczepień, kwalifikacje osób przeprowadzających szczepienia i sposób prowadzenia szczepienia oraz szczegółowe zasady dotyczące prowadzenia dokumentacji i sprawozdawczości ze szczepień z podaniem form, rodzajów, wzorów, terminów i sposobu obiegu dokumentów.

W konsekwencji, stwierdzić trzeba, że obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który rokrocznie jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia.

Ustawowy obowiązek szczepień ochronnych oznacza niedopuszczalność korzystania z tzw. klauzuli sumienia tj. uprawnienia pacjenta do odmowy poddania się świadczeniu zdrowotnemu z powołaniem się na art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie art. 16 tej ustawy znajduje zastosowanie, jeżeli przepisy odrębnych ustaw nie stanowią inaczej (art. 15). Taką zaś odrębną ustawą jest m. in. ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, która przewiduje obowiązek poddawania się szczepieniom ochronnym. Ustawa ta nie przewiduje prawa pacjenta do odmowy wyrażenia zgody na szczepienie ochronne, wręcz przeciwnie - statuuje ogólny obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym. Jedynie w sytuacji wskazań lekarskich, gdy lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, lekarz kieruje osobę objętą obowiązkiem do konsultacji specjalistycznej (art. 17 ust. 5 ustawy). Oznacza to, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. stanowi lex specialis w zakresie możliwości odmowy poddania się szczepieniu ochronnemu w stosunku do ustawy o prawach pacjenta (por. wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 338/13 i z dnia 4 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1509/13).

Tym samym, powoływanie się przez skarżącą na konstytucyjną gwarancję wolności i praw człowieka, w tym art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie znajduje uzasadnienia. Wbrew argumentom skarżącej, obowiązek poddania się szczepieniu ochronnemu ma silne oparcie w przepisach Konstytucji RP, a przede wszystkim w art. 31 ust. 3, który stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Związek pomiędzy szczepieniami ochronnymi a ochroną zdrowia społeczeństwa jest oczywisty, przede wszystkim chronione powinny być inne osoby narażone w ten sposób na rozprzestrzenianie się chorób zakaźnych (por. wyżej przytoczone wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. i z dnia 4 lutego 2015 r., a także wyroki NSA z dnia 12 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1312/13 i II OSK 97/13, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, obowiązkowe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego w formie komunikatu, o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Rozporządzenie odsyła do tzw. kalendarza szczepień. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie zaś wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy w niniejszej sprawie obejmuje zaś obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień i mimo nieukończenia przez dziecko skarżącej wieku wymaganego kalendarzem do odbycia tych szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącej szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. Nie zmienia tej oceny fakt, że Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu Program Szczepień Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym wydanym na podstawie art. 17 ust. 11 ustawy zawarte są specjalistyczne informacje z zakresu medycyny dotyczące technicznych kwestii wykonania obowiązku szczenienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporządzenia (tak: NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 1312/13).

Obowiązek poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również obowiązek poddania się lekarskim badaniom kwalifikacyjnym w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. W związku z tym nie można skutecznie podnosić zarzutu braku wymagalności obowiązku poddania się obowiązkowym szczepieniom, wskazując na brak badania kwalifikacyjnego i prawo do odmowy poddania się temu badaniu na podstawie art. 16 ustawy o prawach pacjenta. Badanie takie może być wykonane bezpośrednio przed wykonaniem szczepienia, zaś odmowa poddania się temu badaniu, która w konsekwencji uniemożliwia wykonanie szczepienia, jest w istocie odmową poddania się obowiązkowemu szczepieniu ochronnemu, któremu nie można przeciwdziałać wykorzystując art. 16 ustawy o prawach pacjenta.

Zwrócić należy uwagę, że jedynie dzieci, u których istnieje zwiększone ryzyko wystąpienia powikłań poszczepiennych, są zwolnione z obowiązku poddawania się szczepieniom ochronnym. Wykonanie szczepienia może zostać odroczone przez lekarza do czasu ustania przeciwwskazań zdrowotnych. W przypadkach przeciwwskazań budzących wątpliwości, lekarz podstawowej opieki zdrowotnej kwalifikuje dzieci do konsultacji specjalistycznej. Na podstawie § 8 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. lekarz przeprowadzający konsultację specjalistyczną osoby, u której lekarskie badanie kwalifikacyjne daje podstawy do długotrwałego odroczenia obowiązkowego szczepienia, odnotowuje w dokumentacji medycznej wynik konsultacji specjalistycznej z uwzględnieniem okresu przeciwwskazania do wykonania szczepienia, rodzaju szczepionek przeciwwskazanych do stosowania.

Na gruncie niniejszej sprawy nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się rodziców wraz z małoletnim dzieckiem - M. na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Skarżąca nie dostarczyła zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego. Skarżąca, podkreślała przy tym kategorycznie, że odmówiła wykonania szczepień u dziecka. Nie można zatem stwierdzić, że Skarżąca miała zamiar wykonania obowiązkowych szczepień u syna. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. Skarżąca nie dostarczyła lekarskiego zaświadczenia potwierdzającego czasowe lub stałe przeciwwskazanie do realizacji powyższych szczepień u dziecka.

Podkreślić raz jeszcze należy, że o realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na swoje przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień ochronnych w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne.

W konsekwencji powyższego, Sąd stwierdza, iż ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do syna skarżącej – M. P., stał się wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 upea, a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają prawa, ani przepisów prawa materialnego ani procesowego – tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym art. 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. oraz 81 k.p.a.

Sąd podziela stanowisko Ministra Zdrowia - skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. uzależniona jest od wykazania przez Skarżącą, iż uchybienie organu pozbawiło ją możliwości dokonania konkretnej czynności. W przedmiotowej sprawie Skarżąca nie wykazała, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnej czynności procesowej. Za takim stanowiskiem przemawia utrwalona linia orzecznicza Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. wyroki z dnia 11 stycznia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 1142/11, z dnia 18 grudnia 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1490/11, z dnia 16 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1122/11, z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 414/11, z dnia 22 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II GSK 431/11).

Także uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie narusza wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności zawiera wskazania co do prawidłowości nałożenia grzywny (w wysokości miarkowanej i uzasadnionej przez organ pierwszej instancji ) w celu przymuszenia zobowiązanego, który nie poddał się dobrowolnie ustawowemu nakazowi.

Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), orzekł o oddaleniu skargi.