Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 101/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a, art. 157
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mirosław Wincenciak Protokolant sekretarz sądowy Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II SA/Łd 549/16 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 września 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 549/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. ustalił na rzecz gminy opłatę adiacencką w wysokości 54.600,00zł i zobowiązał do jej zapłaty Spółkę, jako właściciela nieruchomości położonej w Łodzi przy ul. [...], oznaczonej (przed podziałem) jako działka ewidencyjna [...], obręb [...], o powierzchni [...]m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem na działki: [...], [...], [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014r. poz. 518 ze zm.), dalej przywoływanej jako: "u.g.n.".

Kwestionując tę decyzję Spółka wniosła odwołanie wskazując na naruszenie art. 98a w zw. z art. 4 pkt 1, 3 i 16 oraz art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] stycznia 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, iż przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia nałożenie opłaty adiacenckiej jest dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej oraz wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału. Zdaniem organu odwoławczego, zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż spełnione zostały wszystkie określone w art. 98a ust. 1 u.g.n. przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej.

Jak zaakcentowało Kolegium nieruchomość położona w Łodzi przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna [...], decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012r. została podzielona na działki: nr [...], [...] i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 18 września 2012r. Nieruchomość stanowiła własność S. Sp. z o.o., obecnie S. Sp. z o.o. Spółki Komandytowo – Akcyjnej. W uchwale Rady Miejskiej w Łodzi nr XXII/461/07 z dnia 5 grudnia 2007r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej (Dz.Urz. Województwa Łódzkiego Nr 401 poz. 4195), stawkę tę ustalono na poziomie 30% wartości różnicy.

Organ pierwszej instancji ustalił opłatę adiacencką na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez działającego na zlecenie gminy rzeczoznawcę majątkowego, przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą korygowania ceny średniej i metodą porównywania parami ustalił, iż wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła 6.700.000,00zł, zaś po podziale 6.882.000,00zł, co oznacza, iż wzrost wartości szacowanej nieruchomości wyniósł 182.000,00zł, co, przy zastosowaniu 30% procentowej stawki, daje opłatę adiacencką w kwocie 54.600,00zł.

Po analizie tego dowodu, a zwłaszcza w świetle pozytywnej oceny tego operatu dokonanej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych wyrażonej w opinii z dnia 31 października 2013 r., z której wynika, iż zgodny on jest z obowiązującymi przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a tym samym może być wykorzystany do celu w jakim został sporządzony, Kolegium nie miało zastrzeżeń co do prawidłowości operatu szacunkowego. Oceniając operat pod względem formalnym, organ odwoławczy stwierdził, iż zawiera on wszystkie wynikające z § 56 rozporządzenia wymagane elementy, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Sam operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami, zaś określonej w nim wartości gruntu nie można uznać ani za zaniżoną przed podziałem, ani za zawyżoną po podziale. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat wskazuje, iż podział nieruchomości spowodował oczywisty wzrost jej wartości. Operat odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 i nast. u.g.n.

Następnie Kolegium przystępując do odniesienia się do zarzutów odwołania wskazało, że strona neguje sposób wyceny nieruchomości po podziale polegający na zsumowaniu wartości poszczególnych działek geodezyjnych powstałych po podziale, a nie całej nieruchomości, co spowodowało przyjęcie rynku nieruchomości do porównań, który warunku podobieństwa pod względem m.in. powierzchni nie spełnia. W ocenie Spółki, w procesie wyceny należało porównać wartości całej nieruchomości przed i po podziale, a nie poszczególnych jej części, punktem odniesienia winna być nieruchomość, a nie działki wchodzące w jej skład. Odnosząc się do tego zarzutu organ stwierdził, iż zasady ustalania wartości nieruchomości formułują precyzyjnie przepisy u.g.n. i rozporządzenia, które to normy stanowią też kryterium oceny postępowania dowodowego. Biegły po przeprowadzonej analizie rynku na potrzeby wyceny nieruchomości uznał, że należy oszacować indywidualnie wartości rynkowe poszczególnych działek wchodzących w skład podzielonej nieruchomości. Suma wartości poszczególnych działek wchodzących w skład nieruchomości, stanowi jej wartość rynkową. Określenie wartości wycenianej części nieruchomości w inny sposób nie doprowadziłoby do określenia jej wartości rynkowej, stosownie do zapisów art. 151 ust. 1 u.g.n.. Analiza rynku nieruchomości, jaką przeprowadził biegły wykazała, że uczestnicy rynku, dążąc do maksymalizacji zysku ze sprzedaży, zbywają na rynku indywidualnie działki wchodzące w skład nieruchomości, natomiast nie dzielą nieruchomość, aby następnie ją zbyć w całości. W związku z tym, rzeczoznawca majątkowy określając wartość rynkową części nieruchomości według jej stanu po podziale, dążąc do ustalenia najbardziej prawdopodobnej ceny, możliwej do uzyskania na rynku, postanowił wyliczać indywidualnie wartości każdej z działek, a następnie je zsumować. Przyjęta metodologia ukierunkowała zatem zasady wyboru nieruchomości podobnych na potrzeby wyceny. W procesie określania wartości dla potrzeb naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości na skutek podziału nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany nie tylko odwzorowywać rynek nieruchomości podobnych do przedmiotu wyceny, ale także jest zobowiązany do precyzyjnego określenia przedmiotu wyceny (nieruchomości lub jej części) oraz do oszacowania wartości dla ściśle określonych stanów nieruchomości (art. 98a u.g.n.). Skutkiem podziału nieruchomości zatwierdzonego prawomocną decyzją o podziale jest zmiana jej stanu prawnego, co pociąga za sobą konieczność uwzględnienia tej zmiany w procesie wyceny i analizy takiego rynku nieruchomości na jakim podzielona nieruchomość uzyska najbardziej prawdopodobną cenę. W tej sytuacji, w ocenie Kolegium, rzeczoznawca winien dokonać wyceny każdej z działek powstałych w wyniku podziału, uwzględniając ich specyficzne cechy i atrybuty, zamieszczając te wartości w operacie, tak by na tej podstawie wykazać, iż nastąpił wzrost wartości dzielonej nieruchomości. Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanej jej podziałem, wskutek której nowa konfiguracja, możliwość uzbrojenia, czy wielkość nowopowstałych działek pozwala na korzystniejsze gospodarczo ich użytkowanie, a co za tym idzie uzyskanie wyższej ceny sprzedaży, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku działki niepodzielonej. Zdaniem organu nie sposób nie zauważyć, że docelowo podział nieruchomości na poszczególne działki zmierza do ich wyodrębnienia jako samodzielnych nieruchomości, a nie następuje tylko dla samego podziału, gdyż działanie takie byłoby zaprzeczeniem reguł rynkowych.

Jak podkreśliło Kolegium, w sprawie stanowisko zajęła również Komisja Arbitrażowa Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, która oceniając operat w sprawie stwierdziła, że w wyniku podziału nieruchomości, powstałe po podziale działki uzyskują zwykłe zróżnicowaną charakterystykę cech rynkowych, przynajmniej w zakresie położenia względem układu komunikacyjnego (dróg publicznych i dróg wewnętrznych), stron świata, warunków geotechnicznych, otoczenia, rodzaju możliwej zabudowy, itp. Suma wartości działek powstałych po podziale, uwzględniająca to zróżnicowanie, przyjęta jako wartość nieruchomości po podziale, jest w realiach rynkowych w istocie jedyną techniką wyceny spełniającą dyrektywę art. 154 ust. 1 u.g.n..

Konsekwentnie za zasadne organ uznał dokonanie wyceny nieruchomości przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej polegającej na przyjęciu do porównań z rynku właściwego ze względu na położenie wycenianej nieruchomości co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości, a które następnie zostały poddane procedurze korekty ceny średniej poprzez zastosowanie współczynników korygujących, uwzględniających różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Zarzut przyjęcia do porównań z nieruchomością wycenianą działek nie spełniających warunków podobieństwa jest – w ocenie Kolegium – nieuzasadniony, bowiem operat szacunkowy, na podstawie którego organ ustalił opłatę adiacencką poddany został ocenie ze strony Komisji, która błędów w jego sporządzeniu zarówno w zakresie przyjętych założeń i sposobu wykonania, jak i doboru rynku nieruchomości do porównań, nie dopatrzyła się.

Za bezprzedmiotowy Kolegium uznało wniosek do Komisji Odpowiedzialności Zawodowej w celu poddania pracy biegłej i operatu szacunkowego ocenie, bowiem wynik prac tej Komisji pozostawałby bez wpływu na postępowanie.

Reasumując Kolegium stwierdziło, iż w sprawie nie budzi wątpliwości, iż ustawowe przesłanki warunkujące ustalenie opłaty adiacenckiej zostały spełnione, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia by organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił stan faktyczny i wydał decyzję z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie norm prawnych. Wbrew twierdzeniom Spółki, Prezydent Miasta Łodzi wypełnił swoje obowiązki wynikające z zasady prawdy obiektywnej, w tym dotyczące ciężaru dowodu. Zasada spoczywania ciężaru dowodu na organie nie może być jednak rozumiana w ten sposób, że organ ten ma przekonać stronę o zasadności nałożonego na nią obowiązku. Jest oczywiste, iż przekonanie strony o racjach administracji publicznej jest często niemożliwe. Z tego powodu jest warunkiem koniecznym i wystarczającym, by organ prowadzący postępowanie zebrał i w sposób wyczerpujący rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a w uzasadnieniu swej decyzji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 K.p.a.), co w ocenie Kolegium miało miejsce.

W skardze na powyższą decyzję Spółka wnosząc o uchylenie ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi.

Postanowieniem z dnia 19 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne na podstawie art. 125 § 1 pkt 2 P.p.s.a. uznając, że wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia w zakresie odpowiedzialności zawodowej rzeczoznawcy majątkowego, który przygotował operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej.

Postanowieniem z dnia 26 lipca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 98a u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1 – 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Ponadto ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne.

W ocenie Sądu, analiza uregulowań zawartych w omawianej ustawie pozwala wyprowadzić wniosek, iż przez opłatę adiacencką należy rozumieć opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym m.in. podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11 u.g.n.).

Mając na uwadze, że kwestie, związane z: obowiązywaniem uchwały określającej wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej, oraz z podziałem należącej do strony skarżącej nieruchomości, nie wzbudzały kontrowersji w toku postępowania administracyjnego i nie były podnoszone w skardze do sądu, Sąd omówił trzecią z przesłanek stosowania przepisu art. 98a u.g.n., a mianowicie wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, w porównaniu do jej wartości przed podziałem.

W powyższym zakresie Sąd za prawidłowe uznał stanowisko organów, iż wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości.

Odnosząc się do kwestii dokonanej wyceny nieruchomości Sąd wskazał, iż przepis § 56 rozporządzenia stanowi, iż w operacie szacunkowym rzeczoznawca przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym określenie przedmiotu i zakresu wyceny, celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości, wskazanie wyboru podejścia, metody i techniki szacowania oraz przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny z uzasadnieniem. Ponadto do operatu dołącza się istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu. Z treści wskazanego przepisu wynika, że w sporządzonym operacie rzeczoznawca powinien dostatecznie wyjaśnić, przestawiać i uzasadnić sposób dokonania wyceny, tak aby umożliwić ocenę jego prawidłowości i tym samym przydatności dowodowej. Zgodzić się należy z zapatrywaniem, iż organy administracji publicznej mają obowiązek dokonania wnikliwego sprawdzenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, a opinia taka podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym (vide: wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011r. sygn. akt I OSK 461/10, z tym, że ocena materialna nie może dotyczyć wszystkich aspektów opracowanego operatu.

Następnie Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej rola organu winna sprowadzać się do ustalenia tej opłaty, a niezbędnym dowodem do jej ustalenia jest operat szacunkowy. Postępowanie to nie jest płaszczyzną do oceny prawidłowości sporządzonej na użytek sprawy wyceny, ponieważ ta kompetencja zarezerwowana jest dla organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, co wyraźnie wynika z art. 157 ust. 1 ustawy. Z kolei z przepisów art. 150 ust. 1 pkt 1 i ust. 5, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia wynika, że to rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i to, że ma zagwarantowaną swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, rodzaju rynku, jego obszaru i okresu badania. Jeżeli zatem strona w toku prowadzonego postępowania zapoznała się z operatem i uważa, że jest on wadliwy, to może wnioskować o przeprowadzenie przez organ oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców bądź samodzielnie wystąpić do takiej organizacji o ocenę jego prawidłowości, a po uzyskaniu negatywnej oceny korporacji rzeczoznawców majątkowych przedłożyć ten dowód organowi albo też przedłożyć organowi kontrwycenę sporządzoną na własne zlecenie, co umożliwiłoby organowi ocenę, która z wycen winna być podstawą do wydania przez organ decyzji administracyjnej, a której należało odmówić wiarygodności i mocy dowodowej.

Dalej Sąd zauważył, iż z okoliczności sprawy wynika, że strona skarżąca w postępowaniu przed organem I instancji wystąpiła do Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych w Warszawie, a więc organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w rozumieniu art. 157 ust. 1 u.g.n., o ocenę prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wyceny przedmiotowej nieruchomości, opracowanego na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie. W opinii Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Majątkowych w Warszawie sporządzonej w dniu 31 października 2013r. operat szacunkowy wyceny nieruchomości gruntowej położonej w Łodzi przy ul. [...] sporządzony w dniu 2 kwietnia 2013r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. W. może stanowić podstawę dla ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po podziale. Analiza powyższej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców nie pozostawia wątpliwości, iż organy – opierając na powyższym operacie szacunkowy swe rozstrzygnięcie w zakresie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale – oparły się materiale dowodowym w istocie pozbawionym istotnych wad. Świadczą o tym pozytywne oceny organizacji zawodowej odnoszące się cząstkowo do poszczególnych aspektów ocenianego operatu szacunkowego.

W tym stanie rzeczy Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że w toku postępowania administracyjnego sporządzony został operat szacunkowy, który powinien stanowić podstawę określenia wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym jej podziale. Operat wykonała bowiem osoba posiadająca stosowne kompetencje, w prawnie przepisanej formie, zawierając w nim konieczne, wskazane przez prawo informacje, w szczególności przedmiot i zakres oceny, jej cel, daty istotne z punktu widzenia dokonywanej wyceny, stan prawny i opis nieruchomości wycenianej. Natomiast posłużenie się w operacie pojęciem "aktualnego sposobu użytkowania" w podstawie wyceny, zamiast odwołania się do wartości rynkowej dla aktualnego sposobu zagospodarowania, jako okoliczność nie mającą wpływu na ustaloną wartość nieruchomości można pominąć. Tym bardziej, że ocena organizacji zawodowej rzeczoznawców błąd ten uznała za nieistotny.

Ponadto Sąd uznał, iż wycena została dokonana przy wykorzystaniu podejścia i metod znanych prawu, a ich wybór został w sposób przekonywujący wyjaśniony ilością zawartych transakcji. Okoliczność, iż wartość nieruchomości przed podziałem oszacowano przy zastosowaniu metody porównywania parami, zaś po podziale metodą korygowania ceny średniej, nie stanowi naruszenia § 4 rozporządzenia. Powyższy przepis nie daje podstaw do formułowania poglądu, iż każda z odrębnych wycen nieruchomości (przed podziałem i po podziale ) winna być dokonana ta samą metodą. Tym samym nie podzielił zarzutu skargi stawianego na gruncie powyższego przepisu Natomiast wyjaśnienia poczynione w tym zakresie w ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców jednoznacznie potwierdzają poprawność takiego sposobu szacowania nieruchomości.

Dodatkowo Sąd stwierdził, iż przy określaniu wartości nieruchomości wzięto pod uwagę ceny transakcyjne nieruchomości podobnych wyłącznie z rynku lokalnego, a proces ustalający wartość nieruchomości skarżącej został przeprowadzony w sposób poddający się kontroli, choć oczywiście wypada zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2016r. sygn. akt VI SA/Wa 2050/15, (opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), iż w badanym operacie szacunkowym nie dość jasno określono charakterystyki nieruchomości podobnych. Sprawia to, że weryfikacja ich stanów i cech rynkowych jest utrudniona. Pomimo jednak tego, iż powyższemu operatowi można postawić zarzut nie zawierania wszystkich informacji niezbędnych, o czym stanowi § 55 ust. 2 rozporządzenia, to powyższe nie wpływa na jego zdatność do bycia podstawą dla ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości. Poprawność operatu szacunkowego w tym zakresie jednoznacznie potwierdzona została w ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców.

W tym miejscu Sąd odniósł się do zasadniczego zarzutu skargi uznając, iż niezasadny jest pogląd strony skarżącej dotyczący sposobu wyceny nieruchomości po podziale. Podkreślił, że prawidłowość szacunku dokonanego poprzez wyceny poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału i ustalenie, że wartość nieruchomości po podziale stanowi suma wartości działek wydzielonych. W tej kwestii Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wypowiadał się wielokrotnie i stanowisko to uważa za ugruntowane (vide: wyrok z dnia 15 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Łd 737/14; wyrok z dnia 6 sierpnia 2014r. sygn. akt II SA/Łd 361/14; wyrok z dnia 6 października 2015r. sygn.. akt II SA/Łd 705/15 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W powyższym zakresie Sąd wskazał, że błędem jest pomijanie okoliczności, iż każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego, zaś zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi bowiem dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągniecia korzyści finansowych, a obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku. Ponadto ten sposób wyceny nieruchomości po podziale został potwierdzony w ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców opracowanej w niniejszej sprawie.

Konkludując Sąd stwierdził, iż operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie – zgodnie z art. 98a ust. 1 w związku z art. 146 ust. 1a ustawy – zasadnie stanowił podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Tym samym za niezasadne uznał zarzuty odnoszące się wadliwego zebrania i oceny materiału dowodowego w kontrolowanym postępowaniu. Dla wykazania przesłanki wzrostu wartości nieruchomości organy dysponowały bowiem nie tylko operatem szacunkowym, ale także jego oceną w trybie art. 157 u.g.n. – co należy podkreślić – sporządzoną na zlecenie strony skarżącej. Skoro z owej oceny wynikała poprawność operatu szacunkowego dla ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie, to próba podważenia legalności tegoż operatu, w szczególności poprzez domaganie się od organów przeprowadzenia kolejnej wyceny nie mogła przynieść spodziewanego rezultatu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S. Spółki Akcyjnej z siedzibą w S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) naruszenie przepisu art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a oraz w zw. z art. 4 pkt 1, 3, 6a i art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię, a to w związku z przyjęciem, że:

- przedmiotem wyceny dla potrzeb ustalenia opłaty adiacenckiej, naliczanej w związku z podziałem nieruchomości może być część dzielonej nieruchomości, a nie cała nieruchomość - czyli utożsamianie pojęcia "nieruchomości gruntowej" i "działki gruntu,

- przez pojęcie "wartości rynkowej nieruchomości" rozumieć należy sumę szeregu prawdopodobnych cen, możliwych do uzyskania za składowe części nieruchomości, kierowane do obrotu sukcesywnie, a nie jedną cenę za jedną nieruchomość gruntową jako całość,

co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n, pomimo że nie został wykazany wzrost wartości nieruchomości po podziale;

2) naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n., § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w związku z błędnym przyjęciem do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym transakcji nieruchomościami niebędącymi nieruchomościami podobnymi do nieruchomości podlegającej podziałowi, skutkiem czego było wykonanie analizy niewłaściwego rynku nieruchomości w aspekcie rodzajowym, co doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a u.g.n, pomimo że nie został wykazany wzrost wartości nieruchomości po podziale;

3) naruszenie § 4 ust. 2 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w związku z przyjęciem do szacowania nieruchomości podejściem porównawczym zastosowano dwie metody: metodę porównywania parami - w wycenie nieruchomości przed podziałem, a w wycenie po podziale - metodę porównywania parami oraz metodę korygowania ceny średniej;

4) naruszenie § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w związku z nieuwzględnieniem faktu, że w operacie szacunkowym nie zamieszczono kompletu istotnych informacji, w szczególności: opisu i sposobu analizy rynku pod kątem cech nieruchomości wpływających na poziom cen, opisu transakcji i nieruchomości przyjętych do porównania, w sposób umożliwiający ich weryfikację;

5) naruszenie art. 157 ust. 1 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, poprzez błędne przyjęcie, że w przypadku wydania opinii w przedmiocie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, organy administracyjne związane są taką opinią, a tym samym zwolnione z obowiązku oceny przydatności tego operatu jako dowodu w postępowaniu dotyczącym ustalenia opłaty adiacenckiej;

oraz naruszenie przepisów postępowania:

6) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszeń przez organy art. 98a ust. 1 w zw. z art. 146 ust. 1a i art. 4 pkt 1, 3, 6a i 16 u.g.n., art. 151 ust. 1 u.g.n., art. 153 ust. 1 u.g.n., § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 i 2, § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia i art. 157 ust. 1 u.g.n.;

7) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. z zw. z art. 7, art. 75 §1, art. 77 §1, art. 80, art. 84 §1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi, gdy powinna być ona uwzględniona, a decyzje organów wydane w sprawie uchylone, z uwagi na:

- brak dokonania wszechstronnej analizy przedłożonego do akt sprawy operatu szacunkowego pod kątem jego przydatności jako dowodu stanowiącego podstawę ustalenia opłaty adiacenckiej,

- uznania przez organy, że są one związane wyceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego oraz opinią organizacji rzeczoznawców majątkowych co do jej poprawności i w związku z tym uchyleniem się od oceny ich oceny, co jest nie do pogodzenia z zasadą swobodnej oceny dowodów;

8) naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 4 P.p.s.a., art. 141 § 4, art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez ustalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stanu faktycznego w oparciu o okoliczności, których w niniejszej sprawie nie można uznać za fakty powszechnie znane, brak odniesienia się przez do wszystkich zarzutów skargi, lakoniczne i bezkrytycznie powtórzenie stanowiska organów oraz stanowiska opinii Komisji, co doprowadziło do zawarcia w wyroku rozważań niezgodnych z materiałem dowodowym zebranym w sprawie, logicznie sprzecznych oraz do nierozpoznania istoty skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

3) rozpoznanie skargi na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy oceny prawidłowości operatu szacunkowego z dnia 2 kwietnia 2013r., sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. W., w związku z wszczętym z urzędu postępowaniem w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości, zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] sierpnia 2012r., która stała się ostateczna z dniem 18 września 2012r.. Wartość nieruchomości przed podziałem została obliczona po zaokrągleniu na 6 700 000zł , a po podziale została obliczona po zaokrągleniu na 6 882 000zł, czyli wzrosła o około 2,72%. Podstawę naliczenia opłaty stanowiła kwota 182 000zł, z czego 30% wynosi 54 600zł. Sporządzony operat szacunkowy z inicjatywy skarżącego, w związku z zawartą przez skarżącego w dniu 14 sierpnia 2013r. umową z Polską Federacją Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych został poddany ocenie zgodnie z trybem określonym w art.157 u.g.n.. Komisja Arbitrażowa przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w opinii z dnia 31 października 2013r. stwierdziła, że operat jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa i Powszechnymi Krajowymi Zasadami Wyceny Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, a w konsekwencji może być wykorzystany do ustalenia opłaty adiacenckiej. Tym samym organ I instancji wydając decyzję w sprawie ustalania opłaty adiacenckiej dysponował już przedmiotową opinią z dnia 31 października 2013r..

Odnosząc się zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy się ustosunkować do zarzutu naruszenia art. 157 u.g.n., poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że w przypadku wydania opinii przez organizacje zawodową rzeczoznawców majątkowych, organy administracji są nią związane, a przez to zwolnione z obowiązku oceny. Zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego w sprawie nie doszło do naruszenia art. 157 u.g.n. Należy przypomnieć, że ustawa o gospodarce nieruchomościami w art.157 wprowadziła szczególny tryb kwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, przez poddanie go pod ocenę podmiotu wyspecjalizowanego, jakim jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Możliwość dokonywania weryfikacji została tej organizacji powierzona na zasadach wyłączności, co oznacza, że jest to jedyna droga, w ramach której zainteresowany może domagać się oceny tego dokumentu. Organizacjami zawodowymi są stowarzyszenia i związki stowarzyszeń zrzeszające osoby zawodowo wykonujące czynności rzeczoznawcy majątkowego. Skutkiem wydania oceny negatywnej, zgodnie z art. 157 ust.1a u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonych decyzji była utrata przez operat szacunkowy waloru opinii o wartości nieruchomości w rozumieniu art. 156 ust. 1 u.g.n. Ustawa wprowadza skutek w postaci derogacji z systemu prawnego operatu szacunkowego, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna przez organizację zawodową. Zgodnie z art. 157 ust. 1a u.g.n. operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Instytucja ta jest ukierunkowana na zapewnienie odpowiedniego stopnia ochrony praw i wolności poszczególnych podmiotów, które zostały ukształtowane przez fakt sporządzenia operatu szacunkowego i konsekwencje z tego wynikające. W tym kontekście biegły rzeczoznawca nie był stroną postępowania weryfikacyjnego, o którym mowa w art. 157 u.g.n., nie są również do niego adresowane rozstrzygnięcia wydane w jego toku. Przedmiotem ochrony w takim postępowaniu nie są prawa rzeczoznawcy, a sytuacja prawna podmiotów, która uległa aktualizacji w oparciu o sporządzony przez niego operat szacunkowy. Dodany nowelizacją z 5.11.2009 r. przepis art. 157 ust. 1a u.g.n. rozwiewał wątpliwości co do skutków negatywnej opinii o operacie szacunkowym, mówiąc, że operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości. Organizacja zawodowa była przy tym zobowiązana do publikowania z dniem wydania oceny negatywnej przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informacji o tej ocenie. Przepis ten został z dniem 1.09.2017 r. uchylony przez nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanej ustawą z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Jednak zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w art.4 ust.4 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Mając zatem na uwadze określony w art. 157 u.g.n. tryb oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego wraz z obowiązującym wówczas ust.1a, czyli negatywna ocena powodowała utratę przez operat szacunkowy waloru opinii o wartości nieruchomości, to tym samym pozytywna opinia operatu szacunkowego sporządzona w tym trybie stanowiła istotny, dodatkowy dowód, że sporządzony operat szacunkowy wykonany został zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i może stanowić podstawę ustalenia wartości nieruchomości. Kolejnym zagadaniem spornym jest sposób wyceny nieruchomości po podziale, organy administracji przyjęły, a Sąd I instancji zaakceptował prawidłowość szacunku dokonanego poprzez wyceny poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału i ustalenie, że wartości nieruchomości po podziale stanowi suma wartości działek wydzielonych. Odnosząc się do tego zagadnienia należy podkreślić, że problematyka dotycząca sposobu ustalania wartości nieruchomości po podziale, wywoływała pewne wątpliwości w praktyce. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego można wskazać wyroki w których prezentowane są dwa stanowiska: pierwsze stanowisko zgodnie z którym wyceny nieruchomości po podziale nie powinno robić się dla poszczególnych działek powstałych po podziale, a dla całej nieruchomości (tak np. w wyroku NSA z dnia 7 marca 2017r., sygn.akt I OSK 1146/15), zgodnie zaś z drugim stanowiskiem ustalenie wartości nieruchomości po podziale dokonuje się poprzez zsumowanie wartości działek powstałych po podziale (tak np. w wyroku NSA z dnia 22 lipca 2014r., sygn.akt I OSK 2948/12, w wyroku NSA z dnia 26 września 2017r., sygn.akt I OSK 2951/15). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do tego drugiego stanowiska. Dodatkowo należy zaznaczyć, że ustawą z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz.U 2017.1509) zmieniony został art. 98a, w wyniku tej zmiany dodany został ust.1b, który ma następującą treść "Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi", Pierwsze dwa zdania ust.1b, to powtórzenie treści, która przed nowelizacją była zawarta w ust.1, zaś nowością jest rozwiązanie zawarte w zdaniu trzecim, zgodnie z którym wartość nieruchomości po podziale ustala się jako sumę działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania. Tym samym ustawodawca rozstrzygnął w ten sposób sporne zagadnienie. Należy jeszcze zwrócić uwagę na przepis intertemporalny zawarty w ustawie z dnia 20 lipca 2017r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. art. 4, który wprowadza zasadę, że do spraw wszczętych na podstawie przepisów ustawy zmienianej i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art.1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, z uwzględnieniem ust. 2-4 oraz 6-8, z których między innymi wynika, że do postępowania o którym mowa w art. 98a ust.1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 3), z kolei do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 4). Można tym samym zauważyć, że w sytuacji gdyby w wyniku orzeczenia sądu zostały uchylone decyzje w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej i zachodziła konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, operat ten musiałby uwzględniać zasadę wynikającą z ust. 1b, czyli wartość nieruchomości po podziale ustalać jako sumę wartości działek.

Przechodząc do pozostałych zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego tj. art. 153 ust. 1 u.g.n. (określa na czym polega podejście porównawcze) i wskazanych przepisów § 3 ust.2 (stanowi, że określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości), § 4 ust.1 (przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych, a także cech tych nieruchomości) i ust 2 (w podejściu porównawczym stosuje metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku) § 55 ust. 2 (operat szacunkowy zawiera informację niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienie toku obliczeń oraz wyniku końcowego) i § 56 ust. 1 (określa w pkt 1do 9 jakie informacje zawiera operat szacunkowy) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, należy stwierdzić, że zarzuty te są niezasadne. Zgodnie z art. 154 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie /.../ stan nieruchomości, dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Ustalając wartość nieruchomości rzeczoznawcza zastosował podejście porównawcze, a w ramach tego podejścia: metodę porównywania parami przed podziałem i metodę korygowania ceny średniej po podziale. Powołane przepisy nie wskazują, ani nie ograniczają zasad dotyczących wyboru podejścia i określonej metody w podejściu porównawczym, pozostawiając ten wybór w każdym przypadku rzeczoznawcy, stąd też dokonany przez rzeczoznawcę wybór zarówno podejścia jak i metod nie stanowi naruszenia prawa materialnego. Dodatkowo należy wskazać, że wyjaśnienia poczynione w tym zakresie w ocenie Komisji Arbitrażowej wyrażone w sporządzonej w trybie art. 157 u.g.n. opinii z dnia 31 października 2013 r. potwierdzają poprawność takiego sposobu szacowania nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy zauważyć, że zarzuty te w części dotyczą tożsamych przepisów objętych zarzutami naruszenia prawa materialnego, tym samym zarzuty te mogłyby okazać się zasadne wówczas gdyby zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się zasadne. Niezasadność zarzutów materialnoprawnych powoduje, w konsekwencji niezasadność zarzutów procesowych. Ponadto w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powszechnie przyjmuje się, że operat rzeczoznawcy majątkowego ma moc prawną opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), podlega zatem ocenie jako element materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Przy czym ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z dnia 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15, - oraz powołane tam orzecznictwo). Stąd też sądy administracyjne i organy administracji mają zatem ograniczoną kompetencję do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Stąd też podważenie metodologicznej prawidłowości operatu szacunkowego (metody wyceny, prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania) powinno nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 i 1a u.g.n. (por. przywołany wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/17). Jak wskazywano już wcześniej w niniejszej sprawie przedmiotowy operat z inicjatywy i na wniosek strony skarżącej został poddany takiej ocenie w trybie art.157 u.g.n, a analiza powyższej oceny organizacji zawodowej rzeczoznawców z dnia 31 października 2013r. nie pozostawia wątpliwości, iż organy – opierając na przedmiotowym operacie szacunkowy swe rozstrzygnięcie w zakresie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości po dokonanym podziale – oparły się materiale dowodowym w istocie pozbawionym istotnych wad. Świadczą o tym pozytywne oceny organizacji zawodowej odnoszące się do poszczególnych aspektów ocenianego operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że ocena operatu szacunkowego sporządzana w trybie art. 157 u.g.n. dokonywana jest zarówno z punktu widzenia poprawności zastosowania przepisów materialnoprawnych dotyczących szacowania nieruchomości jak i wymogów formalnych jakie ma spełniać operat szacunkowy jak również przepisów postępowania dotyczących szacowania nieruchomości, w tym prawidłowo dobranych danych niezbędnych do sporządzenia operatu szacunkowego. Ta ocena wyrażona w formie opinii, co do poprawności sporządzenia operatu szacunkowego dokonywana jest w sposób całościowy i kompleksowy, a istotne, decydujące znaczenie ma konkluzja wynikająca z takiej opinii dotycząca oceny prawidłowości sporządzonego operatu, która w niniejszej sprawie była pozytywna, czyli sporządzony operat szacunkowy mógł stanowić podstawę ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.