Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1365/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. W. na uchwałę Rady W. z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne -oddala skargę-


UZASADNIENIE

Rada Miasta W. uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2012 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 6c ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2012 r. poz. 391) postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

Wezwaniem z dnia 14 marca 2013 r., które wpłynęło do Rady Miasta W. w dniu 15 marca 2013 r., M. W. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "C." M. W. w L. (ul. [...],[...]) wezwał Radę Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały.

Z uwagi na bezskuteczność tego wezwania M. W. pismem z dnia 10 maja 2013 r. wywiódł do Sądu skargę na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] maja 2012 r. i wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że jest przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie odbioru odpadów komunalnych. Powzięta uchwała narusza interes prawny oraz uprawnienia skarżącego, albowiem pozbawia go praw słusznie nabytych, w tym na podstawie decyzji administracyjnych uprawniających go do prowadzenia działalności w powyższym zakresie, jak też narusza konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej i stanowi przejaw dyskryminacji podmiotów prowadzących działalność gospodarczą.

W ocenie skarżącego przedmiotowa uchwała pozostaje w sprzeczności z art. 2, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała postanawia o nowym, miejskim systemie gospodarowania odpadami komunalnymi i obejmie pełny strumień odpadów komunalnych. W praktyce oznacza to, że oprócz odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, Miasto W. będzie zobowiązane do odbierania odpadów komunalnych pochodzących z innych nieruchomości, zwłaszcza zabudowanych budynkami o charakterze użyteczności publicznej, do których należą obiekty handlowe, usługowe, handlowo-usługowe, obiekty gastronomiczne, placówki oświatowe, ochrony zdrowia, kultury, biura, przedsiębiorstwa, targowiska i bazary. Wobec tego, że Miasto W. przejmie obowiązek odbierania odpadów komunalnych od powyższych nieruchomości, przedsiębiorcy prowadzący dotychczas działalność w zakresie odbioru odpadów komunalnych z dniem 1 lipca 2013 r. winni rozwiązać wszystkie obowiązujące umowy na ich odbiór.

Zdaniem skarżącego wejście w życie uchwały zapadłej na podstawie art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przy jednoczesnym bezwzględnym brzmieniu ust. 1 powołanego przepisu, spowoduje swoiste "wywłaszczenie" przedsiębiorców z rynku gospodarki odpadami komunalnymi (rynku odbioru odpadów) w sytuacji, gdy podmioty te, w tym skarżący, dysponują ważnymi jeszcze przez wiele lat zezwoleniami na odbiór odpadów. Dalej skarżący wskazał, że jako przedsiębiorca, który nie prowadzi przedsiębiorstwa o większych rozmiarach, nie będzie mógł spełnić warunków przetargu organizowanego na podstawie art. 6d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co wyeliminuje skarżącego w sposób bezwzględny z rynku odbioru odpadów.

Rada Miasta W. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie w całości.

W ocenie organu zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, przez co brak po jego stronie legitymacji skargowej. Podnoszone przez skarżącego zarzuty nie odnoszą się do naruszenia interesu prawnego, a jedynie do zagrożenia interesów faktycznych, w tym odnoszących się do źródeł finansowania dalszej działalności gospodarczej, i to jedynie w sposób hipotetyczny, bez odniesienia do rzeczywistej sytuacji. Skarżący nie wykazał, jakie jego prawa zostały uszczuplone w wyniku podjęcia uchwały, a powoływanie się na ogólne zasady wynikające z Konstytucji RP nie może uzasadniać naruszenia interesu prawnego w wyniku podjęcia uchwały. W ocenie organu formułowane zarzuty dotyczą przepisów prawa, w oparciu o które podjęto zaskarżoną uchwałę.

Na wypadek gdyby Sąd uznał, że nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi, organ wskazał, że uchwała ma charakter fakultatywny i nie zawiera w swej treści żadnych postanowień wykraczających poza ramy wskazane w przepisie art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dodatkowo organ wywiódł, że uchwała w sposób jednakowy odnosi się do wszystkich podmiotów posiadających nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie różnicując praw i obowiązków żadnego z nich. Zaskarżona uchwała w żaden sposób nie narusza gwarantowanej przez prawo zasady równego traktowania wszystkich podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą.

Wprowadzone wskutek nowelizacji dokonanej na podstawie ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. nr 152, poz. 897 ze zm.) przepisy dotyczące nowego systemu odbierania odpadów w żaden sposób nie uniemożliwiają wykonywania działalności gospodarczej w tym zakresie, a jedynie zmieniają zasady na jakich przedsiębiorcy mogą działalność tę wykonywać. Wynikający z ustawy obowiązek wzięcia udziału w przetargu na odbiór i zagospodarowanie odpadów pochodzących z terenu Miasta W. nie skutkuje pozbawieniem możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Skutek taki nie powstaje również wobec konieczności uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Organ dodał, że wprowadzone zasady gospodarowania odpadami odnoszą się tylko do odbioru odpadów komunalnych, a wszystkie pozostałe rodzaje odpadów odbierane będą na dotychczas obowiązujących zasadach, bez konieczności uczestniczenia w przetargu.

Wskazywane przez skarżącego zarzuty odnoszące się do pogorszenia sytuacji na rynku pracy, zwiększenia bezrobocia czy ograniczenia przychodów przedsiębiorców odbierających odpady na dotychczasowych zasadach nie stanowią naruszenia jego interesu prawnego, przez co nie mogą stanowić podstawy do uchylenia przedmiotowej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując w pierwszej kolejności oceny wymogów formalnych wniesionej skargi, należy mieć na uwadze, iż stosownie do art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a., skargę na akty prawa miejscowego wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania.

W rozpatrywanej sprawie wezwanie do usunięci naruszenia prawa zostało wniesione przez skarżącego pismem z dnia 14 marca 2013 r., które wpłynęło do Rady W. w dniu 15 marca 2013 r. Rada W. nie udzieliła odpowiedzi na ww. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z akt sprawy wynika, że skarżący wniósł skargę pismem z dnia 10 maja 2013 r., które wpłynęło do Rady W. w dniu 13 maja 2013 r., czyli z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia.

Pozytywne ustalenie w zakresie wypełnienia ustawowych wymogów formalnych skargi dają Sądowi możliwość przejścia do kolejnej fazy jaką jest ustalenie "naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia" zaskarżoną uchwałą.

Stosownie do treści art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591, ze zm.). każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przesłankami uzasadniającymi wniesienie skargi do sądu administracyjnego na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego jest zatem oprócz wcześniejszego bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia, co w przedmiotowej sprawie bezspornie nastąpiło, także naruszenie posiadanego przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, przez ustalenia tej uchwały. Stroną w postępowaniu wszczętym na podstawie powyższego przepisu może być więc jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia tej uchwały. Naruszenie interesu prawnego bądź uprawnienia musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego podmiotu.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pierwszej kolejności zbada istnienie interesu pranego po stronie skarżącego, aby następnie dokonać oceny, czy interes prawny skarżącego został naruszony ustaleniami kwestionowanej uchwały oraz czy naruszenie to było wynikiem zgodnego, czy też niezgodnego z prawem działania Rady W.

Skarżący jest przedsiębiorcą, który prowadzi działalność gospodarczą w zakresie miedzy innymi odbioru odpadów komunalnych. Wskazał, że posiada stosowne decyzje administracyjne potwierdzające jego uprawnienie do świadczenia wyżej wymienionych usług. Wejście w życie zaskarżonej uchwały, zobowiązuje jego jako przedsiębiorcę z dniem 1 lipca 2013 r. do rozwiązania wszystkich obowiązujących jego umów na odbiór odpadów komunalnych.

W ocenie Sądu zaskarżona uchwała ingeruje w uprawnienia skarżącego wynikające z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 672, ze zm.), gdyż wprost wpływa na sposób wykonywania prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Stąd też w ocenie Sądu skarżący uprawniony był do kwestionowania uchwały.

Dla skutecznego uwzględnienia skargi na uchwałę w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne w ramach przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jak wskazano powyżej, zasadnicze znaczenie posiada jednak okoliczność, czy naruszenie interesu prawnego ustaleniami uchwały znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach powszechnie obowiązującego prawa. Jeżeli bowiem ustalenia uchwały nie mieszczą się w ustawowo określonych kompetencjach rady gminy do jej podjęcia, jako aktu prawa miejscowego, to w takim zakresie uchwała ta nie może wywierać skutków prawnych, jako sprzeczna z określonymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa.

Należy mieć na uwadze, iż stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 391, ze zm.), utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 6c cyt. ustawy:

- gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (ust. 1),

- rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (ust. 2).

Powyższy przepis wprowadza rozróżnienie dwóch typów właścicieli nieruchomości:

1) na których zamieszkują mieszkańcy,

2) na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale powstają odpady komunalne.

Do tych ostatnich nieruchomości, jak wskazuje skarżący należy m.in. zaliczyć nieruchomości zabudowane budynkami o charakterze użyteczności publicznej, do których należą przede wszystkim

- obiekty handlowe, usługowe, handlowo-usługowe;

- obiekty gastronomiczne;

- placówki oświatowe, ochrony zdrowia, kultury;

- biura, przedsiębiorstwa;

- targowiska i bazary.

Jeśli chodzi o nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, to obowiązkiem gminy płynącym z samej ustawy jest zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli tych nieruchomości. Przy czym pojęcie właściciela nieruchomości należy rozumieć zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Natomiast w odniesieniu do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, ale na których powstają odpady komunalne, to rada gminy jedynie może (nie musi) uchwałą stanowiącą akt prawa miejscowego postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych także od ich właścicieli. Dopiero jeżeli rada gminy wyda taką uchwałę, cały obszar gminy zostanie objęty nowym systemem. Jeżeli jej nie wyda, to będą obowiązywać różne zasady:

- na nieruchomościach, na których zamieszkują mieszkańcy - nowe, bo one obowiązują z mocy prawa,

- na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy - stare, bo nowe mogą być wprowadzone tylko uchwałą (patrz Komentarz do art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Wojciecha Radeckiego WKP, 2012).

Zaskarżoną uchwałą Rada W. postanowiła o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (§ 1). Uprawnienie do podjęcia uchwały tej treści znajduje umocowanie ustawowe w art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Uchwała ta w żaden sposób nie zmienia podstawowych zasad wynikających z powołanej ustawy związanych z gospodarowaniem odpadami komunalnymi przez gminę. Zmianie, a konkretnie rozszerzeniu uległ jedynie przedmiot w stosunku do którego obowiązki te należy wykonywać, tj. poza nieruchomościami zamieszkanymi, w systemie gospodarowania odpadami znajdą się również te, na których nie zamieszkują mieszkańcy. W ten sposób Rada W. objęła cały obszar gminy W. nowym systemem, wprowadzając jednolitość w systemie gospodarowania odpadami na swoim terenie. Zaskarżona uchwała w sposób jednakowy odnosi się do wszystkich podmiotów posiadających nieruchomości, nie różnicując praw i obowiązków żadnego z nich. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że zaskarżona uchwała nie zawiera w swej treści żadnych postanowień wykraczających poza ramy wskazane w art., 6c ust 2 ustawy.

Sąd zgadza się z argumentacją organu przywołaną w odpowiedzi na skargę, że podjecie przedmiotowej uchwały przyczyni się do zniesienia nierówności jaka mogłaby powstać z uwagi na objęcie systemem gospodarowania odpadami jedynie nieruchomości zamieszkałych, gdyż pozwoli to na uzyskanie kontroli nad całym strumieniem odpadów wytwarzanych na terenie W., rozłożenie kosztów funkcjonowania systemu odbierania odpadów na właścicieli wszystkich nieruchomości, czy wyeliminowanie ryzyka podrzucania odpadów spoza systemu do pojemników przeznaczonych dla nieruchomości zamieszkałych, których właściciele obowiązani są do wnoszenia opłat.

Zaskarżona uchwała ogranicza się jedynie do wprowadzenia od dnia 1 lipca 2013 r. jednolitego systemu gospodarowania odpadami na terenie W. Nie uniemożliwia ona wykonywania działalności gospodarczej w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a jedynie pośrednio doprowadza do zmian zasad na jakich przedsiębiorcy mogą działalność tę wykonywać zgodnie z zapisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zasady te nie wynikają jednak z samej uchwały a z ustawy.

Z uwagi na powyższe brak podstaw do przyjęcia zasadności zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia gwarantowanej przez prawo zasady równego traktowania wszystkich podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą.

Zaskarżona uchwała została podjęta z ustawowego umocowania, co wyklucza naruszenie art. 2, art. 20, art. 22 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.