Postanowienie WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 170/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Grossmann po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie wydania decyzji o zwolnieniu ze służby postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] maja 2019 r. B. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej polegającą na braku wydania przez ww. organ decyzji o zwolnieniu ze służby w związku z przekształceniem się dotychczasowego stosunku służbowego Skarżącej w stosunek pracy na skutek przyjęcia przez Skarżącą propozycji zatrudnienia zawartej w piśmie Dyrektora Izby z [...] kwietnia 2017 r. W oparciu o przedstawioną w skardze argumentację Skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i wyznaczenie organowi terminu zakończenia postępowania poprzez wydanie decyzji administracyjnej potwierdzającej rozwiązanie stosunku służbowego, tj. zwalniającej Skarżącą ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, wskazując, iż skarga jest niedopuszczalna z powodu braku legitymacji skargowej do jej wniesienia, z uwagi na brak normatywnego obowiązku organu do działania, którego Skarżąca domaga się w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, w myśl art. 3 § 3 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że bezczynność może stać się przedmiotem skargi tylko w takim zakresie, w jakim dotyczy niewykonywania przez organ kompetencji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 lub w przepisach szczególnych, do których odnosi się art. 3 § 2 pkt 9, a także art. 3 § 3 p.p.s.a. Aby można było więc mówić o dopuszczalności skargi na bezczynność organu, musi istnieć przepis prawny, który w określonej sytuacji prawnej nakłada na dany organ obowiązek określonego działania, w przewidzianych do tego formie i terminie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wyjaśnić, że Skarżącej, będącej uprzednio funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej, przedstawiono propozycję zatrudnienia w ramach stosunku pracy, która została przez Skarżącą przyjęta. W tym stanie faktycznym Skarżąca zarzuciła organowi bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego po przyjęciu przez Skarżącą propozycji zatrudnienia (tj. jej "ucywilnienia").

Sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zależy zatem do odpowiedzi na pytanie, czy przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i związane z tym przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.w.KAS"), dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy wiąże się z obowiązkiem organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służby.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wystąpiły początkowo rozbieżności dotyczące wykładni ww. przepisu, przewidującego przekształcenie dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia. Różnica stanowisk dotyczyła tego, czy w przypadku przyjęcia przez dotychczasowego funkcjonariusza złożonej mu propozycji zatrudnienia, po stronie organu istnieje obowiązek wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, orzekającej o jego zakończeniu.

Rozbieżności te wyjaśnił już jednak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale podjętej 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19, stając na stanowisku, że: "Przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.) dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego".

W tym miejscu należy wyjaśnić - w nawiązaniu do wywodów zawartych w ww. uchwale NSA - że przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie przewidywało kontynuację stosunku służbowego, do której dochodziło w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS). Przy tym ustawodawca w art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w.KAS wyraźnie stwierdził, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polegało na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego, w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w.KAS). W takim przypadku dochodziło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowił art. 170 ust. 1 i 3 p.w.KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS.

Trzecie rozwiązanie - z którym mamy do czynienia w niniejszej sprawie - polega natomiast na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i przyjęcia tej propozycji przez ww. funkcjonariusza.

Zarazem - jak stwierdził NSA w ww. uchwale o sygn. akt I OPS 1/19 - przekształcenie w znaczeniu prawnym oznacza, że dotychczasowy stosunek prawny ulega transpozycji w nowy. Stary stosunek prawny nie zostaje zakończony, lecz zmieniony, a więc nie ma potrzeby wydawania aktu administracyjnego lub podejmowania czynności, które jednoznacznie określałyby datę i przyczyny zakończenia poprzedniego stosunku prawnego. NSA wskazał, że przesądzone zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże aby ten skutek nastąpił, konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi zatem do skutku za zgodną wolą obu stron.

Skoro zaś w niniejszej sprawie nie doszło do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w.KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy, nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (zob. art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

A skoro organ nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego, to tym samym, w świetle powyższych wywodów, skargę B. W. na bezczynność organu w tym zakresie uznać należało za niedopuszczalną.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.