Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 909/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant specjalista Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2022 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Dziecka na decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 23 września 2021 r. nr ŚR-8250/008676/SW/09/2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rzecznik Praw Dziecka (dalej jako skarżący/Rzecznik) zaskarżył do tut. Sądu decyzję Prezydenta [...] (dalej jako organ) z dnia [...] września 2021 r. ([...]) o odmowie przyznania świadczenia wychowawczego L. W. na dzieci - M. W. i P.P. – w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego na małoletnią M. W.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej przez Rzecznika decyzji, organ odmówił przyznania ww. świadczenia wychowawczego wskazując, że L. W. (matka dzieci) nie spełnia kryteriów określonych w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2022 r., poz. 1577 z późn. zm., dalej jako ustawa). Organ przywołał art. 1 ust. 2, art. 4, art. 5, art. 10, art. 13a, art. 28 ustawy i podał w szczególności, że matka dzieci nie ma dostępu do rynku pracy w Polsce, a zatem nie przysługuje jej ww. świadczenie.

Zaskarżonej decyzji Rzecznik Praw Dziecka zarzucił, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na ograniczeniu się do wykładni językowej art. 4 ust. 2 ustawy i niedokonaniu wykładni systemowej i celowościowej tego przepisu z art. 4 ust. 1 oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy, skutkiem czego zignorowano okoliczność, że choć - formalnie rzecz biorąc - o świadczenie wychowawcze ubiegają się rodzice lub opiekunowie (tu: P L. W.), zaspokaja ono potrzeby dziecka, celem zaś, dla którego ustawodawca zdecydował się wprowadzić to świadczenie do polskiego porządku prawnego jest przyznanie rodzinom pomocy finansowej służącej dobru dziecka (tu: małoletniej M.), co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

a) art. 32 Konstytucji, wyrażającego nakaz równego traktowania przez władze publiczne podmiotów podobnych (tu: małoletnich obywateli polskich), przy zastosowaniu nieuzasadnionego i nieadekwatnego kryterium różnicującego (tu: obywatelstwa i statusu pobytowego rodzica dziecka, jako osoby formalnie zwracającej się o przyznanie świadczenia),

b) art. 18 i art. 71 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, zapewniających rodzinie oraz macierzyństwu ochronę i opiekę państwa oraz nakazujących władzom publicznym zapewnienie szczególnej pomocy rodzinom, które znajdują się w trudnej sytuacji społecznej i materialnej,

c) art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji w zw. z art. 2 ust. 2 Konwencji o prawach dziecka, w zw. z art. 9 oraz art. 91 ust. 1 i 2, w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji, zakazujących dyskryminacji dzieci w zakresie realizacji ich praw konwencyjnych, poprzez odmowę przyznania świadczenia wychowawczego na dziecko, posiadające obywatelstwo polskie.

Wskazując na powyższe Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania świadczenia wychowawczego L. W. na małoletnią M. W.. Rzecznik Praw Dziecka zarzucił, że choć ustawodawca posłużył się w art. 4 ust. 2 ustawy sformułowaniem: Świadczenie wychowawcze przysługuje: 1) matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca [...], albo 2) opiekunowi faktycznemu [...], albo 3) opiekunowi prawnemu dziecka..., uregulowania tego nie wolno odczytywać w oderwaniu od wcześniej jednostki redakcyjnej ww. przepisu (art. 4 ust. 1 ustawy), gdzie wprost wskazano, że celem tego świadczenia jest: [...] częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Tej z kolei regulacji nie powinno się - zdaniem Rzecznika - odczytywać w oderwaniu od przepisów art. 18, art. 32, art. 71 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 72 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. Na poparcie swoich tez Rzecznik przywołał orzecznictwo zapadłe na tle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych (m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 listopada 2004 r. II SA/Lu 546/04), wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 października 2014 r. IV SA/Po 227/14, wyrok WSA w Opolu z dnia 23 lipca 2015 r., II SA/Op 211/15, wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r. I OSK 1164/16).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Sąd zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 pkt. 2 ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje cudzoziemcom:

a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym,

c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy,

e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

- na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1

lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub

- w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,

- jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej,

f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

- na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,

- na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,

- w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,

- z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Jak wynika z akt, matka dzieci w toku postępowania przedstawiła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 roku oraz kartę pobytu czasowego ważną do [...].07.2021 roku bez adnotacji "dostęp do rynku pracy"', przy czym ww. decyzja Wojewody [...] została wydana na podstawie art. 187 pkt. 6 i 7 ustawy o cudzoziemcach. Oznacza to, że L. W. przebywała na terytorium kraju nielegalnie jednak jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej był niezbędny dla zapewnienia poszanowania prawa do życia rodzinnego w rozumieniu Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w [...] dnia [...] listopada 1950 r. Jak ustalono, ojciec małoletniej M. W. mieszka w Polsce a strony zawarły ugodę sądową co do pobytu dziecka w miejscu zamieszkania matki. Wg organu określona w decyzji wojewody podstawa pozwolenia na pobyt czasowy nie widnieje wśród wymienionych w ustawie dokumentów uprawniających do przyznania prawa do świadczenia wychowawczego. Powodem odmowy był zatem brak adnotacji "dostęp do rynku pracy" na "humanitarnej" karcie pobytu L. W. lub innego dokumentu uprawniającego ją pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, który uprawnia do wykonywania pracy.

Takie stanowisko organu w ocenie Sądu nie narusza prawa. Zresztą w motywach skargi sam Rzecznik przyznał, że "niewątpliwie słuszne jest stanowisko organu, że Pani L. W. - cudzoziemka nieposiadająca karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy" - nie mieści się w kręgu podmiotów wskazanych w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit d ustawy", a ponadto że "matka małoletniej nie korzysta także z innych zezwoleń pobytowych, określonych w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy". Skarżący nie kwestionuje zatem ustaleń organu a także zawartego w decyzji organu stanowiska co do tego, że wg obowiązujących w Polsce przepisów, w tym w szczególności przepisów ustawy, L. W. tj. matka nie posiada uprawnień do pobierania świadczenia wychowawczego na żadne z dzieci.

Skarga Rzecznika zasadza się na twierdzeniu, że organ dokonał błędnej, wyłącznie językowej, wykładni art. 4 ust. 2 ustawy, nie dokonał wykładni systemowej i celowościowej na skutek czego doszło do nierównego traktowania przez władze publiczne małoletnich obywateli polskich, co stanowi wyraz ich dyskryminacji. Szeroko uzasadniona skarga sprowadza się więc do ochrony praw dziecka powiązanej z posiadaniem przez nie obywatelstwa polskiego a szereg jej zarzutów pod adresem organu wskazuje na brak prokonstytucyjnej wykładni przepisów. Tego rodzaju zarzuty nie znajdują uzasadnienia. Po pierwsze, przywołane w skardze przepisy Konstytucji wyznaczają jedynie pewne kierunki i zasady polityki państwa, nie uprawniają natomiast do otrzymywania indywidualnych świadczeń. Po drugie nie uzależniają pomocy państwa od posiadania określonego obywatelstwa, w tym zwłaszcza obywatelstwa dziecka. Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci została uchwalona kilka lat temu, i dopiero ona dała uprawnienia do otrzymywania świadczeń wychowawczych precyzując w tym zakresie zarówno stronę podmiotową jak i przedmiotową, i zasady je warunkujące a także tryb postępowania. Niezależnie zatem od istnienia w przestrzeni prawnej norm konstytucyjnych, bez sformułowanych w ustawie normatywnych ram odnośnie do prawa do świadczeń wychowawczych, żądanie od państwa finansowego wsparcia rodziny czy dzieci, nie znajduje ani nie znajdowało uprzednio normatywnego uzasadnienia.

Sąd nie podziela zarzutów skargi że doszło do naruszenia zasad konstytucyjnych wyrażonych w art. 18 i 71 ust. 1 zd. 2. Art. 18 dotyczy ochrony małżeństwa a to wygasło na skutek wyroku rozwodowego. Z kolei art. 71 zd. 2 wyrażający postulat ochrony matki dziecka, istotnie chroni matkę i przewiduje pomoc państwa jednakże w granicach ustawowych. Oznacza to, że prawo to nie ma charakteru absolutnego i ustawodawca, może je ograniczyć – co ma miejsce w tym wypadku.

Rzecznik Praw Dziecka formując zarzut naruszenia art. 72 ust. 1 zd. 1 Konstytucji R.P: "Rzeczypospolita Polska zapewnia ochronę praw dziecka", w nawiązaniu do art. 2 ust 2 Konwencji o Prawach Dziecka w zw. z art. 9, 91 ust. 1 i 2 w zw. z art. 241 ust. 1 Konstytucji (związanie umowami międzynarodowymi) ujął go jako nieprzestrzeganie zasady niedyskryminacji dzieci. Świadczenie wychowawcze ma służyć dzieciom, ale z woli ustawodawcy należy się tym dzieciom, których rodzice spełniają ustawowe kryteria. Nie należy się więc wszystkim dzieciom przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca władny jest konstruować normy prawne, w których ustanawia zasady przyznawania pomocowych środków publicznych na rzecz dzieci w zależności od jasno sformułowanych kryteriów dotyczących sytuacji prawnej ich rodziców, a w tym na podstawie kryterium obywatelstwa rodziców. Zasadność stosowania tego kryterium jako metoda dyferencjacji sytuacji prawnej podmiotów w zakresie dostępu do świadczeń socjalnych nie budzi wątpliwości.

Wszystkie zarzuty skargi – o ile przyjąć ich aksjologiczną zasadność – powinny być traktowane jako postulaty de lege ferenda i powinny być skierowane przez Rzecznika Praw Dziecka do ustawodawcy, a nie do organów administracji publicznej stosujących ustanowione w Polsce prawo. Wbrew twierdzeniom Rzecznika, nie każde dziecko posiadające obywatelstwo polskie i nawet oboje rodziców posiadających takie obywatelstwo – ma prawo do świadczenia wychowawczego na podstawie przepisów ustawy. Chybione są więc twierdzenia zawarte w skardze, zwłaszcza te oparte o zarzuty dyskryminacji czy zasady równości wobec prawa, a skupiające się na elemencie polskiego obywatelstwa dziecka L. W.. Rzecznik nie uwzględnił, że, przykładowo, przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz.Urz.UE.L 166 z 30 kwietnia 2004 r., z późn. zm., Dz.Urz.UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5 z późn. zm.), a także przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz.Urz.UE.L 284 z 30 października 2009 r., z późn. zm.) opierają się w pierwszej kolejności o stosunek pracy, następnie o prawa do pobierania emerytury lub renty w danym kraju, i w ostatniej kolejności decyduje miejsce zamieszkania osoby uprawnionej. Cały system zabezpieczenia społecznego, a w konsekwencji gdy chodzi o cudzoziemców, także przepisy ustawy dotyczące świadczeń wychowawczych - nawiązują do praw pochodzących ze stosunku pracy bądź prawa do podjęcia pracy, nie zaś obywatelstwa czy miejsca zamieszkania. Oczywiście przywołane wyżej przepisy rozporządzeń "unijnych" nie mają tu zastosowania, jednak poglądowo, jako że sprawa dotyczy prawa do świadczeń "rodzinnych" tj. wychowawczych dla cudzoziemca, należało zwrócić uwagę na pewne systemowe powiązania różnych przepisów związanych z przemieszczaniem się cudzoziemców i posiadaniem przez nich praw do różnych świadczeń z zakresu zabezpieczenia społecznego w różnych krajach.

Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w art. 87 ust. 1 określa warunki podjęcia pracy przez cudzoziemca a w ust. 2 wskazuje przypadki, w których cudzoziemiec jest zwolniony z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Jednocześnie przypadki niewymagające uzyskania pozwolenia na pracę precyzuje § 1 rozporządzenia z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę (Dz. U. 2021, poz. 2291). Przepisy zawarte w ustawie o promocji zatrudnienia i w § 1 ww. rozporządzenia punkt po punkcie, z wieloma odniesieniami do ustawy o cudzoziemcach, mówią o możliwości podjęcia pracy przez cudzoziemca na zasadach szczególnych. Odsyłają przykładowo do pozwolenia na pobyt uzyskanego na podstawie art. 114 ust. 1 lub 1a, art. 126, art. 127, art. 139a ust. 1, art. 139o ust. 1 lub art. 142 ust. 3 czy art. 108 ust. 1 pkt 2 lub art. 206 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, zaś gdy chodzi o brak obowiązku uzyskania pozwolenia na pracę odsyłają do zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 144, art. 151 ust. 1, art. 151b ust. 1, art. 158 ust. 2 pkt 1 lub 2, art. 161 ust. 2, art. 176 lub art. 186 ust. 1 pkt 3, 4, lub 7-9 ustawy o cudzoziemcach; ale już nie do art. 187 ww. ustawy. Nie każdy zatem cudzoziemiec posiadający prawo pobytu na terenie RP ma prawo do podjęcia zatrudnienia, a przepisy ustawy, ustawy o cudzoziemcach, ustawy o promocji zatrudniania i wreszcie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczeń społecznych – pozostają ze sobą we wzajemnej korelacji i prawo cudzoziemców do różnego rodzaju świadczeń uzależniają od prawa pracy. Istotne jest przy tym, że ustawodawca enumeratywnie określił wyjątki od zasady dostępu cudzoziemców do rynku pracy w Polsce i jakiekolwiek interpretacje rozszerzające w tym zakresie, podobnie jak domaganie się przez Rzecznika stosowania przez organ rozszerzającej wykładni ustawy wbrew jej literalnemu brzmieniu – pozostają nieuprawnione. Organy administracji działają na zasadzie legalizmu w oparciu o zasadę demokratycznego państwa prawnego i nie mogą we własnym zakresie dysponować środkami publicznymi na zasadzie prokonstytucyjnej wykładni jednoznacznie brzmiących przepisów – jak domaga się tego strona skarżąca. Powyższe oznacza, że cudzoziemiec bez formalnego dostępu do rynku pracy, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie, nie może pobierać świadczeń wychowawczych na dzieci, niezależnie od posiadanego przez nie obywatelstwa. Z kolei posiadanie przez cudzoziemca oficjalnego dostępu do rynku pracy w Polsce – uprawnia go do świadczeń rodzinnych niezalenie od obywatelstwa dziecka. Jak wskazano wyżej, gdy mowa o świadczeniach wychowawczych, taka sama zasada obowiązuje obywateli polskich, posiadających dzieci z obywatelstwem polskim, zamieszkałych na terenie RP, a zatrudnionych np. w Niemczech czy we Francji. Ani obywatelstwo dzieci ani obywatelstwo rodziców nie ma tu zatem kluczowego znaczenia.

Stosowanie precedensów w orzecznictwie, w przypadku gdy obowiązujące przepisy zapewniają dziecku bądź jego rodzicom stosowne prawa wynikające z konstytucyjnie postulowanej ochrony praw dzieci czy dobra rodziny, a także realizują zasadę niedyskryminacji – nie znajduje uzasadnienia. Żaden z przywołanych w skardze przepisów Konstytucji, w ocenie Sądu w tym składzie, nie został naruszony w kontrolowanej sprawie. Na pewno nie mamy tu do czynienia z dyskryminacją dzieci, jednak w razie wątpliwości co do niezgodności przepisów ustawy z Konstytucją, Rzecznik Praw Dziecka może skorzystać z przysługujących mu uprawnień dotyczących kontroli konstytucyjności art. 1 ust. 2 pkt. 2 ustawy przez Trybunał Konstytucyjny. Wykładnia funkcjonalna, określana też mianem celowościowej lub teleologicznej polega na takim odczytaniu normy, by była ona zgodna z celem dla którego ta norma powstała. W przypadku wykładni naczelną zasadę pełni zasada clara non sunt interpretanda, zgodnie z którą, to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji. Zgodnie z tą zasadą, w sytuacji gdy wykładnia językowa pozwala na jednoznaczne ustalenie znaczenia normy prawnej nie ma konieczności sięgania do pozostałych sposobów wykładni. Stosowanie pozostałych sposobów wykładni to przecież nic innego jak sięgnięcie do innych norm zawartych w innych aktach normatywnych, czy skonfrontowanie badanej normy z całym systemem prawa (wykładnia systemowa) albo zbadanie normy pod kątem celów jakim ma służyć (wykładnia celowościowa), por. W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Kraków 2006, s. 430.

Organ nie naruszył obowiązującego na terenie RP prawa, a przy tym wbrew twierdzeniom Rzecznika, w przepisach ustawy obywatelstwo dziecka nie jest kluczowe dla nabycia uprawnień do określonych świadczeń wychowawczych. Nie jest zatem zasadny zarzut co do tego, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] brak jest odniesienia do tej kwestii. Trzeba zdecydowanie podkreślić, że przepisy ustawy a także przepisy innych ustaw określających prawa do świadczeń rodzinnych nie stawiają w uprzywilejowanej pozycji dzieci posiadających obywatelstwo polskie. Niezasadne są zatem zarzuty skargi co do tego organ celowo zignorował, że małoletnia M. W. posiada obywatelstwo polskie, które nabyła z urodzenia po swoim ojcu. W zakresie świadczeń rodzinnych kluczowy jest dostęp do rynku pracy a nie obywatelstwo dziecka czy rodzica dziecka.

Skutkowało to oddaleniem skargi (art. 151 ppsa).