Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 821/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 113 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 6 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 826/12 w sprawie ze skargi M. S. i R. S. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 826/12 po rozpoznaniu skargi M. S. i R. S. uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i poprzedzającą ją decyzję Starosty R. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda P. decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102 poz. 651 ze zm.), dalej u.g.n., utrzymał w mocy decyzję Starosty R. z dnia [...] czerwca 2012 r.

Decyzją tą Starosta - działając na wniosek Burmistrza R. - na podstawie art. 112, art. 113 ust. 1, art. 115 ust. 2 i 3, art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1 w związku z art. 6 pkt 3, art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1 i art. 134 u.g.n. oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł:

1. O wywłaszczeniu - poprzez pozbawienie prawa własności – nieruchomości gruntowej położonej w R., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0017 ha, stanowiącej własność M. S. i R. S.,

2. Że wywłaszczenie następuje na rzecz Gminy R. z przeznaczeniem pod budowę przepompowni ścieków na trasie kanalizacji sanitarnej dla R.,

3. Że przejście własności nieruchomości na Gminę R. nastąpi z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna,

4. O ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości w wysokości 768 zł, do którego zapłaty zobowiązany jest Burmistrz Gminy R.,

5. Że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu,

6. Że ostateczna decyzja o wywłaszczeniu stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

/wydana w tym samym przedmiocie wcześniejsza decyzja Starosty R. z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...] została w całości uchylona decyzją Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...] z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na dotknięcie jego postępowania wadą nieważności wynikającą z braku wyznaczenia w nim wynikającego z art. 115 ust. 2 u.g.n. dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy pomiędzy Gminą R. a właścicielem nieruchomości/.

Odwołanie od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2012 r. wnieśli M. i R. S. podnosząc, że wbrew wywodom jej uzasadnienia, wywłaszczenie nie było jedyną formą realizacji celu publicznego. Proponowali oni bowiem inwestorowi, tj. Gminie R. ustanowienie na stanowiącej ich własność nieruchomości służebności przesyłu wraz ze służebnością dostępu do zlokalizowanych na niej urządzeń sieci kanalizacyjnej.

Wskazali także, że nie został prawidłowo wyznaczony termin do prowadzenia rokowań; Burmistrz wyznaczył go od doręczenia pisma z dnia 10 stycznia 2012 r., podczas gdy nie upłynął jeszcze termin do zaskarżenia decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2011 r. W tej sytuacji termin ten powinien być liczony najwcześniej od wykonalności powyższej decyzji, tj. od 14 lutego 2012 r.

Rozpatrujący odwołanie Wojewoda P., opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2012 r., uznając ją za zgodną z przepisami prawa.

W jej uzasadnieniu wskazał, że z treści art. 112 ust. 1 u.g.n. wynika, że wywłaszczona może zostać każda nieruchomość, która w planie miejscowym została przeznaczona pod cele publiczne albo dla której została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z ust. 3 tego artykułu, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie prawa własności, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Przeznaczona do wywłaszczenia działka nr [...] o pow. 0,0017 ha jest niezbędna na realizację celu publicznego – budowy przepompowni ścieków na trasie kanalizacji sanitarnej R., zgodnie z decyzją Burmistrza tego Miasta z dnia [...] października 2005 r. Nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tym samym nieruchomość skarżących przeznaczona została na cel publiczny o jakim mowa w art. 6 pkt 3 u.g.n. Jeśli okaże się przy tym, że realizacja tego celu na trwale uniemożliwia dalsze korzystanie z nieruchomości w dotychczasowy sposób, konieczne jest jej wywłaszczenie polegające na pozbawieniu prawa własności, wykluczając tym samym możliwość zastosowania art. 124 ust. 1 tej ustawy, regulującym kwestię ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na niej ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń.

Planowana na przedmiotowej działce przepompownia ścieków stanowi trwałą budowlę, która po zakończeniu realizacji celu będzie stale uniemożliwiała wykonywanie prawa własności zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem. W związku z powyższym wszczęcie procedury wywłaszczeniowej polegającej na pozbawieniu prawa własności nieruchomości było zasadne.

Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy pomiędzy Gminą R. a właścicielem nieruchomości Wojewoda stwierdził, że uchybienie to nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji organu I instancji. Jego decyzja z dnia [...] grudnia 2011 r. była decyzją ostateczną, tj. w myśl art. 16 § 1 k.p.a. nie służyło od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Fakt, że dwumiesięczny termin do zawarcia umowy został wskazany w czasie gdy decyzja ta nie była jeszcze wykonalna nie miał istotnego wpływu na wynik postępowania, bowiem ustawodawca uzależnił termin wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego od daty doręczenia właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub innej osobie mającej ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości pisma wyznaczającego dwumiesięczny termin do zawarcia umowy jej zakupu lub zamiany, co w niniejszej sprawie zostało spełnione.

Decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zaskarżyli M. i R. S., zarzucając jej wydanie z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie jej w całości i umorzenie postępowania, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu ponownie zakwestionowali stanowisko organów administracji, że ze względu na trwały charakter budowli uniemożliwiający korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli, wyłącznym rozwiązaniem w przedmiotowej sprawie było wywłaszczenie. Możliwość realizacji celu publicznego przy zastosowaniu mniej dotkliwej dla obywatela instytucji wyłącza stosowanie najbardziej dotkliwych, jakim jest odjęcie prawa własności. W niniejszej sprawie służebność przesyłu i dostępu do posadowionych na działce urządzeń stanowiłaby wystarczający tytuł prawny do użytkowania wybudowanej na działce nr [...] przepompowni, która z pewnością już działa, a nie pozbawia to dotychczasowych właścicieli możliwości korzystania z działki.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów stwierdził, że są one powtórzeniem zawartych w odwołaniu, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz obowiązujące przepisy prawa regulujące kwestię której dotyczy zaskarżona decyzja nie dają podstaw do jej uwzględnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wskazał, że ustalenia stanu faktycznego są bezsporne. Nie budzi również wątpliwości, że urządzenia przepompowni ścieków na przedmiotowej działce zostały wybudowane i uruchomione.

Sąd wskazał, że wyznacznikiem dopuszczalności wywłaszczenia jest cel publiczny, co wynika z treści art. 112 ust. 3 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż poprzez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Przepis art. 6 u.g.n. wyczerpująco definiuje "cel publiczny", a wśród nich wymienia "budowa i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków" – pkt 3. W ocenie Sądu wykładnia językowa przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. prowadzi do wniosku, iż "wywłaszczenia można dokonać wyłącznie na cel publiczny, który będzie zrealizowany". Zdaniem Sądu brzmienie przepisu "jeżeli cel publiczny nie może być zrealizowany" można dokonać wywłaszczenia jest jednoznaczne. W sytuacji, gdy cel publiczny został już zrealizowany, wyłączona jest możliwość wydania ex post decyzji o wywłaszczeniu, gdyż brak jest ustawowych przesłanek do podjęcia takiej decyzji. Decyzja o wywłaszczeniu ma dopiero umożliwić przyszłą realizację celu wywłaszczenia. W innym przypadku stosunki pomiędzy stronami kształtują się według zasad określonych w kodeksie cywilnym (art. 224 – 231 k.c.). Rozpatrywanie wynikających z tych stosunków roszczeń należy do drogi postępowania cywilnego (patrz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2010 r., I OSK 1076, wyrok z dnia 22 kwietnia 2008 r., II SA/Kr 163/08).

Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270), dalej p.p.s.a., w związku z art. 112 ust. 3 u.g.n. Sąd uwzględnił skargę.

Na podstawie przepisu art. 152 p.p.s.a. orzekł o tymczasowej ochronie rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina R., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez mylne przyjęcie przez Sąd, iż w przedmiotowej sprawie nie istnieje potrzeba przeprowadzenia dodatkowych dowodów (w tym dowodów uzupełniających z zebranych dokumentów), podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy nie jest kompletny, nie wyjaśnia pełni wszystkich istotnych wątpliwości w sprawie, w szczególności co do faktu ukończenia i uruchomienia przedmiotowej inwestycji na cel publiczny;

- art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez mylne przyjęcie przez Sąd, iż przedmiotowa sprawa została dostatecznie wyjaśniona i podlega rozstrzygnięciu - wyrokowaniu, podczas gdy, jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie, kluczowe kwestie dla sprawy nie zostały w dostateczny sposób wyjaśnione, a poczynione przez Sąd w oparciu o nie ustalenia stanu faktycznego są błędne.

Wobec powyższego, skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, względnie o zmianę wyroku Sądu poprzez oddalenie skargi w całości, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki, uzasadniające nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki nieważności postępowania sądowego nie wystąpiły. Tym samym należało rozpoznać sprawę w granicach zgłoszonych zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna ogranicza się do dwóch zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. i art. 113 § 1 p.p.s.a., które w istocie dotyczą tożsamej kwestii, a mianowicie ustaleń stanu faktycznego. Odnosząc się do niniejszych zarzutów należy wskazać, że celem postępowania dowodowego, prowadzonego ewentualnie przez sąd w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Przepis ten ma charakter fakultatywny, umożliwiający uzupełnienie materiału dowodowego tylko w przypadku zaistniałych wątpliwości (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., II OSK 2589/12, CBOSA). W skardze kasacyjnej nie wykazano, aby takie wątpliwości istniały. Strona skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje faktu wybudowania urządzeń potrzebnych do realizacji celu publicznego, lecz jedynie twierdzi, że zamierzenie inwestycyjne nie zostało w całości zrealizowane. Kwestia ta nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż okoliczność, czy doszło do odbioru końcowego inwestycji, i czy inwestor złożył stosowne zawiadomienie o zakończeniu inwestycji nie zmienia faktu, że do realizacji inwestycji celu publicznego przystąpiono przed wywłaszczeniem nieruchomości.

W związku z powyższym nie można uznać za trafny również zarzutu naruszenia art. 113 § 1 p.p.s.a., gdyż brak podstaw, pozwalających uznać, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona przed zamknięciem rozprawy.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.