Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 226/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: m.in.  art. 28 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi K. R. i L. R. na uchwałę Nr XXII/234/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 września 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Tarnów w części miejscowości Z. skargę oddala


UZASADNIENIE

K.R. i L.R. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr XXII/234/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 września 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Tarnów w części miejscowości Z. , domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący wskazywali, że pismem z dnia 10 grudnia 2012 r. wezwali Radę Gminy Tarnów do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały Nr XXII/234/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 września 2012 r., w zakresie dokonanej nią :

- zmiany przeznaczenia podstawowego dla terenów 2.P. (dawniej P) z zabudowy produkcyjno-usługowej na zabudowę produkcyjną, składy i magazyny,

- zmianie przeznaczenia terenów dotychczas oznaczonych symbolem 18-KDD — drogi publiczne klasy drogi dojazdowe, na tereny obiektów, składów i magazynów oznaczonych symbolem 2.P,

- zmianie zerowej stawki opłaty od wzrostu wartości nieruchomości dla wszystkich terenów o różnym oznaczeniu na 30 % stawkę służącą naliczaniu jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu dla terenów oznaczonych symbolem 2. P,

- zmianie ustaleń w zakresie ilości miejsc postojowych dla terenów oznaczonych symbolem 2.P z 35 miejsc parkingowych na każdych 100 zatrudnionych w zakładach związanych z produkcją na co najmniej jedno miejsce postojowe na każdych dwóch zatrudnionych pracowników.

Uzasadnieniem do złożenia wezwania był fakt, że obecne ustalenia uchwały Nr XXII/234/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 września 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Tarnów w części miejscowości Z. , odnoszące się do działek nr [....] i nr [....] stanowiących własność skarżących, w szczególności § 11 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 3, 4, 6 pkt 7 w zakresie, w jakim uniemożliwiają zabudowę są niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący podnosili, że uchwałą Nr XXII/234/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 września 2012 r. ich nieruchomości oznaczone zostały symbolem 2.P. z podstawowym przeznaczeniem : zabudowa produkcyjna, składy i magazyny, a zatem obowiązują dla niej zasady zagospodarowania terenu określone w § 14. Przedmiotowa zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjmuje m.in. zmianę przeznaczenia terenów dotychczas oznaczonych symbolem 18-KDD - drogi publiczne klasy drogi dojazdowe, na tereny obiektów, składów i magazynów oznaczonych symbolem 2.P. Po "zniknięciu" ul. [....] - przy której znajduje się [....] skarżących, m.in. przez tereny oznaczone symbolem 18-KDD przebiegała droga dojazdowa. Wobec powyższego zmiana planu w części, o której mowa powyżej powinna zostać bez zmian. W przeciwnym razie skarżący zostaną pozbawieni odpowiedniego dojazdu do nieruchomości. Zauważyć należy, iż planowane zmiany nie uwzględniają dotychczas istniejącej ul. [....] , przecinającej m.in. wrysowaną ul. [....] , w sytuacji, gdy przedłużenia pozostałych wrysowanych ciągów pieszo-jezdnych zostały naniesione na projekt rysunku. Tym samym projekt zmiany w tej części jest wadliwy, gdyż nie uwzględnia istniejącej drogi dojazdowej, jak również nie uwzględnia istniejących ciągów pieszo-jednych. Za powyższym stwierdzeniem przemawia również treść rozstrzygnięć wniesionych uwag, zgodnie, z którymi:

- "działki położone w południowej części terenu 2.P mają dostępność komunikacyjną z planowaną ul. [....] (pierwsze rozstrzygnięcie),

-"działki położone w południowej części terenu 2.P mają zapewnioną dostępność komunikacyjną z ul. [....] (drugie rozstrzygnięcie),

w sytuacji, gdy ul. [....] jest planowana (poza obszarem zmiany planu) - tzn. na chwilę obecną nie istnieje, a dom mieszkalny podobnie jak zakład istnieje, poza tym zakład prowadzi działalność. Należy też zwrócić uwagę na fakt, iż pomiędzy pierwszym a drugim rozstrzygnięciem uwag ul. [....] przestała być ulica planowaną, co z przyczyn podanych powyżej nie polega na prawdzie.

Zmiana przeznaczenia podstawowego terenów oznaczonych symbolem 2.P z zabudowy produkcyjno-usługowej na zabudowę produkcyjną, składy i magazyny uniemożliwi prowadzenie działalności usługowej na terenach oznaczonych symbolem 2.P i jest niczym nieuzasadniona. Zważyć należy, że uchwałą Rady Gminy Tarnów nr XVI1I/181/2012 z dnia 29 marca 2012 r. dokonano zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w miejscowości Z. w obrębie działek o numerach [....] i [....] , które to działki bezpośrednio przylegają do działek objętych niniejsza zmianą. W powołanej uchwale określono przeznaczenie terenów oznaczonych symbolem P na tereny usługowo-produkcyjne, jednocześnie wskazując na możliwość prowadzenia w ramach przeznaczenia uzupełniającego m.in. handlu hurtowego i detalicznego. Zmiana przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 2.P powinna odpowiadać dotychczasowemu przeznaczeniu (zabudowa produkcyjno-usługowa), ewentualnie powinna odpowiadać przeznaczeniu terenów bezpośrednio graniczących, oznaczonych symbolem P zgodnie z powołaną uchwałą Rady Gminy Tarnów nr XVI1I/181/2012 z dnia 29 marca 2012 r.

Zdaniem skarżących, nieuzasadnione jest również ustalenie 30 % stawki służącej naliczaniu jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu dla terenów oznaczonych symbolem 2. P z uwagi na fakt, że w projekcie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie nieruchomości położonych na terenach oznaczonych symbolem P, jest zbliżone do przeznaczenia przewidzianego dla nieruchomości oznaczonych symbolem 1.P (w planie miejscowym, który w części utraci moc obowiązującą), w istocie nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości będącej bezpośrednim następstwem uchwalenia przez gminę zmiany planu miejscowego. Jeżeli oczywistym jest, że wartość określonych nieruchomości nie wzrośnie w związku ze zmianą planu miejscowego, to ustalenie opłaty przez Radę Gminy poprzez określenie wysokości jej stawki w planie miejscowym jest zbędne, ponieważ nie będzie służyło celowi, o którym mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie ma treść § 120 uchwały nr XXVI/254/2005 Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r., zgodnie z którym ustalono zerową stawkę opłat od wzrostu wartości nieruchomości dla wszystkich terenów w tym dla terenów oznaczonych symbolem 1.P. Ponadto, dokonane zmiany przeznaczenia podstawowego, likwidacja drogi 18-KDD, wprowadzenie bardziej restrykcyjnych zapisy dotyczące ilości miejsc parkingowych, mogą doprowadzić nie do wzrostu wartości nieruchomości, ale do ich spadku.

Nieuzasadnione i sprzeczne z prawem jest również dokonanie zmiany ustaleń w zakresie ilości miejsc postojowych dla terenów oznaczonych symbolem 2.P - § 11 ust. 2 pkt. 2 nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach. W porównaniu do obowiązujących ustaleń ilość miejsc postojowych znacznie wzrosła, co w konsekwencji może, z uwagi na powierzchnię nieruchomości, ograniczyć rozwój prowadzonej działalności gospodarczej.

Skarżący zarzucili, że ustalenia zmiany planu miejscowego mają dla nich charakter dyskryminujący oraz bezzasadnie ograniczają wykonywanie działalności gospodarczej poprzez ograniczenie w wykonywaniu uprawnień właścicielskich. Do takiego wniosku prowadzi analiza przeznaczenia innych działek zlokalizowanych na terenach graniczących z terenami objętymi przedmiotową zmianą. Tak drastyczne zróżnicowanie stanu prawnego terenów o takich samych walorach i w dodatku poddanych temu samemu reżimowi prawnemu, a co za tym idzie zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli terenów znajdujących się w tej samej strefie, stanowi naruszenie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji polega na pozbawieniu możliwości zabudowy działek nieusprawiedliwionej żadnymi kryteriami. Tymczasem ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw mogą być ustanowione tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Brak jest jakichkolwiek argumentów natury prawnej przemawiających za wprowadzeniem zakwestionowanych wyżej zmian. Dodatkowo ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego nakazuje uwzględniać dyrektywy odnoszące się m.in. do prawa własności oraz potrzeb interesu publicznego. Nie budzi wątpliwości, że plan miejscowy musi zapewniać balans między tymi aktywami a wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji zasada proporcjonalności wskazuje, w jaki sposób należy równoważyć wartości, które chroni plan miejscowy. Oczywistym jest, że wszelkie ograniczenia uprawnień właścicielskich możliwe są o tyle, o ile konieczne i niezbędne są dla ochrony innych wartości, które uwzględnia i realizuje plan miejscowy. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że wszelkie ograniczenia własności, ustanowione w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, muszą być zgodne z normami konstytucyjnymi wyznaczającymi granice ingerencji prawodawczej w prawo własności. Naruszenie tego wymogu może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez organy sprawujące nadzór nad samorządem terytorialnym. Trybunał Konstytucyjny opowiadając się jednoznacznie za stosowaniem art. 31 ust. 3 Konstytucji jako wzorca kontroli legalności miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podkreślił, że swoboda regulacyjna przysługująca gminom w dziedzinie zagospodarowania przestrzennego nie jest absolutna. Obowiązujące prawo ustanawia trojakiego rodzaju ograniczenia władztwa planistycznego o charakterze materialno-prawnym. Po pierwsze, organy gminy muszą kierować się ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (chodzi o ustawę z 1994 r., która została uchylona przez ustawę z dnia 2 marca 2003 r. z dniem 31 grudnia 2003 r., niemniej jednak pod rządami obecnie obowiązującej ustawy planistycznej obowiązują takie same zasady ogólne). Po drugie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z innymi ustawami regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej. Po trzecie, miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z Konstytucją. Gmina dysponuje zespołem uprawnień doktrynalnie określanym władztwem planistycznym, co nie oznacza, że gmina może to władztwo wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona. Uprawnienia gminy do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia planu, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień.

W opinii skarżących objęcie ich działek zmianami, o których była mowa wyżej stanowi o ograniczeniu prawa bez zachowania proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi i kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Dlatego też postulat zmiany planu miejscowego jest słuszny i pozwoli znaleźć należytą .proporcję miedzy prawem własności a innymi wartościami chronionymi przez plan miejscowy.

Odwołując się dalej do poglądów doktryny skarżący zwracali uwagę, że polityka przestrzenna powinna spełniać następujące zadania:

- utrzymać prawidłową strukturę użytkowania terenów, czyli ustalać racjonalną proporcję między różnymi rodzajami użytkowania;

- stworzyć warunki do prowadzenia działalności gospodarczej poprzez rozbudowę infrastruktury społecznej i technicznej;

- alokować funkcje terenu z uwzględnieniem interesów gospodarczych i społecznych;

- kontrolować racjonalne wykorzystanie przestrzeni w celu maksymalizowania efektu, pod warunkiem zachowania walorów środowiska;

- nadzorować zagospodarowanie przestrzenne.

Według skarżących uchwała Nr XXII/234/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 września 2012 r. nie realizuje tych postulatów. Ustalenia planu miejscowego są chaotyczne, niekonsekwentne, odstają od realiów życia gospodarczego i - jak pokazują zasady zagospodarowania terenów 2.P – są przypadkowe oraz dyskryminujące niektórych właścicieli nieruchomości, a co za tym idzie niezgodne z Konstytucją RP. Wobec tych wszystkich okoliczności, zaskarżona uchwała jako sprzeczna z prawem, winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Gmina Tarnów wniosła o jej oddalenie oraz obciążenie kosztami skarżących, przedstawiając swoje stanowisko w aspektach zachowania wymogów procedury uchwalania planu określonych oraz zachowania zasad władztwa planistycznego.

W szczególności Gmina Tarnów wskazywała, że procedura zmiany planu została zainicjowana uchwałą nr VI/35/2011 Rady Gminy Tarnów z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z. Wówczas też zgodnie z art. 17 ustawy przystąpiono do procedury uchwalenia planu, w tym podejmując kolejno następujące czynności i działania :

1)ogłoszenie prasowe z dnia 4 sierpnia 2011 r. i obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części miejscowości Z. na obszarze Gminy Tarnów ;

2) zawiadomienie instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania projektu planu miejscowego o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z. wraz z dowodami doręczenia;

3) sporządzenie wykazu wniosków od organów i instytucji złożonych do zmiany miejscowego planu;

4) sporządzenie wykazu wniosków do zmiany miejscowego planu i prognozy oddziaływania na środowisko od mieszkańców;

5) uzgodnienie zakresu i szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko ( Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w dniu 31 sierpnia 2011 r., Powiatowy Państwowy Inspektor Sanitarny w dniu 14 września 2011 r. );

6) sporządzenie wykazu materiałów planistycznych wykonanych na potrzeby projektu zmiany miejscowego planu wraz z wnioskami wynikającymi z ich analizy;

7) sporządzenie wykazu materiałów planistycznych wykonanych na podstawie przepisów odrębnych, wykorzystywanych na potrzeby projektu zmiany miejscowego planu;

8) sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy Tarnów w miejscowości Z. egzemplarz prognozy zaktualizowany;

9) zawiadomienia instytucji i organów właściwych do uzgodnienia i opiniowania wraz z dowodami przekazania projektu zmiany miejscowego planu do zaopiniowania i uzgodnień;

10) sporządzenie wykaz opinii do projektu zmiany planu miejscowego; 11) sporządzenie wykazu uzgodnień projektu zmiany planu miejscowego;

12) oświadczenie w sprawie wymaganej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne;

13) sporządzenie prognozy oddziaływania na środowisko;

14) ogłoszenie prasowe z dnia 5 marca 2012 r. i obwieszczenie z dnia 28 lutego 2012 r. oraz w BIP Urzędu Gminy Tarnów o wyłożeniu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, których wzór określa załącznik nr 7 do rozporządzenia, wraz z dowodami ich ogłoszenia;

15) sporządzenie protokołu z dyskusji publicznej w dniu 3 kwietnia 2012 r. nad przyjętymi w projekcie miejscowego planu rozwiązaniami, którego wzór określa załącznik nr 8 do rozporządzenia;

16) sporządzenie wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu wraz z tymi uwagami;

17) rozstrzygnięcie Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy Tarnów w części miejscowości Z. ;

18) ogłoszenie prasowe z dnia 9 czerwca 2012 r. i obwieszczenie z dnia 9 czerwca 2012 r. oraz w BIP Urzędu Gminy Tarnów o wyłożeniu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze Gminy Tarnów w części miejscowości Z. wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu, których wzór określa załącznik nr 7 do rozporządzenia, wraz z dowodami ich ogłoszenia;

19) sporządzenie protokołu z dyskusji publicznej w dniu 11 lipca 2012 r. nad przyjętymi w projekcie zmiany miejscowego planu rozwiązaniami, którego wzór określa załącznik nr 8 do rozporządzenia;

20) sporządzenie wykazu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu wraz z tymi uwagami;

21) rozstrzygnięcie Wójta Gminy w sprawie rozpatrzenia uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy Tarnów w części miejscowości Z. ;

22) sporządzenie informacji o składzie zespołu autorskiego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie Tarnów wraz z aktualnym zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego;

23 ) podjęcie uchwały nr XXII/234/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 września 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie Gminy Tarnów w części miejscowości Z. wraz z załącznikami i uzasadnieniem.

W ocenie Rady Gminy dochowała ona wymogów co do procedury określonych przepisami ustawy, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, póz. 1587).

Następnie Gmina Gminy Tanów powołała zarzuty skargi, zaś odnosząc się do nich wskazała na następujące okoliczności.

W obszarze objętym zmianą planu, dla terenów oznaczonych symbolem P (w tym również dla terenu 2.P) przyjęto nazewnictwo zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - TERENY OBIEKTÓW PRODUKCYJNYCH, SKŁADÓW l MAGAZYNÓW. Zmiana planu polegała między innymi na zmianie układu komunikacyjnego, w jej wyniku tereny drogi dojazdowej 18-KDD zmieniły przeznaczenie na tereny 2.P. Dla funkcjonujących w obszarze zmiany planu dwóch podmiotów gospodarczych (w terenie 2.P) przewidziano następującą dostępność komunikacyjną: dla firmy [....] " dostępność przez zjazd na teren ul. [....] , a dla firmy "[....] docelowo dostępność z planowanej drogi dojazdowej 27-KDD (w obowiązującym planie), tymczasową dostępność z ul. [....] , jak to ma miejsce obecnie. Zmiana układu komunikacyjnego aktualnie w żaden sposób nie ogranicza dostępności komunikacyjnej do wymienionych przedsiębiorstw.

O wysokości stawki procentowej służącej do naliczania jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu decyduje Rada Gminy Tarnów. Powyższa opłata jest dochodem własnym Gminy Tarnów i jej wysokość nie powinna być bagatelizowana. W przedmiotowej zmianie planu przyjęto stawkę, która nie przekracza dopuszczonej ustawą stawki 30 %.

Usytuowanie TERENÓW OBIEKTÓW PRODUKCYJNYCH, SKŁADÓW l MAGAZYNÓW (1.P i 2.P) w obszarze zdominowanym przez zabudowę mieszkaniową jednorodzinną powoduje konieczność zapewnienia w terenach "P" niezbędnej ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych należących do pracowników zatrudnionych wyżej wymienionych firmach. Brak odpowiedniej ilości miejsc postojowych w terenach oznaczonych symbolem "P", prowadziłby do zajmowania przez pracowników tych firm i tak szczupłej ilości miejsc postojowych znajdujących się poza zakładami, doprowadzając niewątpliwie do zarzewia konfliktów społecznych. Zastosowany zatem w zmianie planu wskaźnik miejsc postojowych stanowić może rękojmię parkowania w obrębie zakładów, bez konieczności zajmowania miejsc postojowych zlokalizowanych wzdłuż istniejących i planowanych ulic.

Biorąc powyższe pod uwagę podkreślić również należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy - kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Podstawowym celem uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Ustalenia w zakresie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu zawarte w planach są wynikiem realizacji polityki przestrzennej gminy wyrażonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów, przyjętego uchwałą Nr XIX/161/2008 Rady Gminy Tarnów z dnia 30 stycznia 2008 r. W myśl art. 9 ust. 4 ustawy, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wiążący charakter postanowień studium znajduje potwierdzenie w kolejnych przepisach ustawy, tj. w art. 15 ust. 1 (projekt planu miejscowego musi być sporządzony zgodnie ze studium) oraz w art. 20 ust. 1 (plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego braku naruszeń studium).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa własności należy wskazać, że współkształtowanie przez miejscowy plan wraz z innymi przepisami prawa treści prawa własności stanowi przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania tego prawa, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania treści prawa własności nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będąca przedmiotem skargi została sporządzona i uchwalona na zasadach i w trybie określonym w ustawie oraz w zgodzie w powszechnie obowiązującymi przepisami. Mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości jej postanowienia nie naruszają konstytucyjnej zasady ochrony własności. Trybunał Konstytucyjny w jednym z orzeczeń odnoszących się do problematyki konstytucyjnej ochrony prawa własności wskazał, że "granice swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji także granice ochrony własności, stanowią niewątpliwie swoiste ograniczenie właściciela (...). Ich celem i sensem jest ustalanie jedynie, w interesie ogólnym, granic swobodnego korzystania z rzeczy własnej. Przykładem takich ograniczeń mogą być przepisy Kodeksu cywilnego nakazujące uwzględnienie społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa oraz zasad współżycia społecznego przy wykonywaniu prawa własności, przepisy tego kodeksu określane mianem prawa sąsiedzkiego, niektóre przepisy o ochronie środowiska, o planowaniu przestrzennym, Prawa budowlanego, Prawa wodnego, o ochronie dóbr kultury i inne. Ustalenie granic swobody korzystania z rzeczy własnej, a w konsekwencji i granic ochrony prawa własności jest przeciwstawieniem się pojmowania prawa własności jako prawa absolutnego" (wyrok TK z dnia 20 kwietnia 1993r.,OTK1993, Nr 1, poz. 8). Nie można bowiem żądać ochrony prawnej własności ponad to, co przewiduje art. 64 Konstytucji RP i w ślad za nim art. 140 k.c. oraz art. 6 ustawy. Wszystkie wyżej wymienione przepisy ustawowe wprowadzają ograniczenie własności w ramach dopuszczalnych prawnie granic przewidzianych w ust. 3 art. 64 Konstytucji RP. Nie można zatem skutecznie wywodzić naruszenia art. 140 k.c. w związku z art. 6 ustawy skoro przepisy te z natury swej ograniczają prawo własności, a tym samym naruszają interes prawny właściciela, jednak w granicach dopuszczonych przez prawo. Ochrona własności bowiem nie ma charakteru władztwa absolutnego, doznając ograniczeń, o czym wprost stanowi przepis art. 140 k.c. w brzmieniu: "W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą.". W konsekwencji wskazać należy, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem zmiany planu, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 i art. 64 ust. 1 - 3 Konstytucji, jak również art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności nie jest prawem bezwzględnym, stąd doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja, stanowiąc w art. 64 ust. że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gmina została upoważniona do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. Wynika to wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Na zakończenie Rada Gminy Tarnów podniosła, że zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została sporządzona na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy oraz innymi powszechnie obowiązującymi przepisami dotyczącymi szeroko rozumianej gospodarki przestrzennej. Mimo niosących w swej treści ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości, akty te nie naruszają konstytucyjnej zasady ochrony własności. Konstytucja dopuszcza ustawowe określanie granic prawa własności, a ustawą wyznaczającą takie granice i delegującą tę możliwość na organy gminy jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. \władztwo planistyczne gminy polega na możliwości ustalenia przeznaczenia terenów na różne cele, w tym na cele publiczne, z naruszeniem absolutnie rozumianego prawa własności.

Rozwiązania przyjęte w kwestionowanym akcie prawa miejscowego są zgodne z kierunkami i wytycznymi wskazanymi w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów.

Zaskarżona uchwała wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych przeszły procedurę oceny ich zgodności z przepisami prawa przez służby Wojewody [....] , które nie zgłosiły żadnych nieprawidłowości czy zastrzeżeń.

Kwestie występujących konfliktów społecznych opisano bliżej na rozprawie dnia 3 kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jakże jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Sprawując kontrolę działalności administracji publicznej sądy administracyjne stosują środki określone w ustawie (art. 3 § 1 p.p.s.a.), zaś uprawnione są do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związane zarzutami oraz wnioskami skargi , a także powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Stosownie do art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednol. Dz.U. z 2012, poz. 647 z nóź. zm. -dalej w skrócie również u.p.z.p), miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego .

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie, jako kontrola legalności, ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Nie może zaś ona dotyczyć celowości, czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć.

Merytoryczna kontrola legalności zaskarżonej w sprawie niniejszej uchwały Nr XXII/234/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 września 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Tarnów w części miejscowości Z. , poza już poruszoną kwestią kognicji sadu administracyjnego, która w sprawie niniejszej zachodzi, wymaga spełnienia także innych warunków przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, takich jak : posiadanie przez skarżącego zdolności sądowej, procesowej, nieistnienie braków fiskalnych , terminowość złożenia skargi.

W przypadku przedmiotowej skargi przesłanki, o których wyżej mowa zostały spełnione. Terminowość złożenia skargi pozostaje przy tym w ścisłym związku z wyczerpaniem trybu przesądowego przewidzianego w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. dalej w skrócie także u.s.g.), który w sprawie niniejszej poprzedzał jej wniesienie i nie przyniósł oczekiwanego przez skarżących rezultatu.

Powyższe kwestie formalne i fiskalne nie były przedmiotem zarzutów, co upoważnia do odstąpienia od szerszych rozważań. W tym zakresie zasygnalizować można jedynie, że w ramach kontroli terminowości wniesienia skargi uwzględniono treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 , sygn. akt II OPS 2/07.

Stosownie do art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Powołany przepis, z którego wynika obowiązek zbadania legitymacji skargowej , wymagaj wskazania na zasadnicze kwestie dotyczące jego stosowania.

W szczególności, art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymację do zaskarżenia uchwały przyznaje każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą. Przepis ten musi być jednak czytany w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi zdolności sądowej, która stanowi konieczną cechę danego podmiotu, pozwalającą na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z jego udziałem w charakterze strony, czy uczestnika.

Skarga w niniejszej sprawie została złożone przez dwa podmioty , będące osobami fizycznymi, posiadającymi zatem zdolność sądową w świetle art. 25 § 1 p.p.s.a . Każdy ze skarżącym winien zaś odrębnie wykazać, że jego interes prawny lub uprawnienie przedmiotową uchwałą zostały naruszone .

Zagadnieniem legitymacji skargowej dwukrotnie zajmował się Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r., (sygn. SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (sygn. SK 76/06, OTK-A 2008/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony przy aktach normatywnych musi przy tym stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które będą podlegać skonkretyzowaniu w następstwie podjęcia uchwały. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89), interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, że podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji.

O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje po pierwsze posiadanie tak rozumianego interesu prawnego lub uprawnienia, po wtóre dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, LEX 151236; z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA/2005/1/2).

Ustalenie przez sąd administracyjny, że nastąpiło naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi, czyli do badania czy do naruszenia tego doszło jednocześnie z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 28 u.p.z.p., rodzącym tam przewidziany skutek.

Nadto, jak słusznie podkreśla się w orzecznictwie, samo hipotetyczne, ewentualne zagrożenie naruszenia interesu prawnego w przyszłości, nie może stanowić legitymacji do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. ( tak NSA w wyroku z dnia 29 czerwca 2011r, II OSK 618/11, zam. zb. LEX nr 862792).

Podobne stanowisko prezentowane jest również w doktrynie (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89 ).

Rozważając kwestie legitymacji skargowej trzeba mieć także na uwadze regulację z art. 6 u.p.z.p., w myśl którego :

1. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

2. Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że w toku postępowania nie było kwestionowane, że skarżący są współwłaścicielami nieruchomości położonej na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, składającej się z działek nr [....] i nr [....] . Z nieruchomości skarżący korzystają dla celów mieszkalnych, prowadzą tam zakład przetwórstwa mięsnego oraz warsztat samochodowy. Teren ich nieruchomości obrazuje po części fotografia znajdująca się w prognozie oddziaływania zmiany planu na środowisko będącej częścią przedstawionych akt planistycznych.

Analiza części tekstowej, jak i graficznej zaskarżonej zmiany planu miejscowego na tle powyższych przepisów, z uwzględnieniem zarzutów skarżących, prowadzi do wniosku, że wprowadza ona określone ograniczenia w wykonywaniu na działkach nr [....] i nr [....] prawa własności w relacji do stanu poprzedniego rozumianego, jako stan faktyczny, a także stanu prawnego wynikającego z uchwały Nr XXVI/254/2005 Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów na obszarze miejscowości Z. , [....] i [....] ( Dz. Urz. Woj. .......z dnia 19 lipca 2005 r. Nr 386, , poz. 2831 ). W tym ostatnim zakresie z uwagi obowiązek zagwarantowania w ramach działek nr [....] i nr [....] większej liczby miejsc parkingowych oraz wprowadzenie 30 % stawki służącej naliczaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem zmiany planu dla terenów oznaczonych aktualnie symbolem 2. P.

Stan powyższy nakazuje uznać za spełnione przesłanki z art. 101 u.s.g.

Nie jest tak, jak twierdzą skarżący, że zmienione ustalenia planu dla terenu położenia ich działek, oznaczonego obecnie symbolem 2.P, eliminują możliwość świadczenia usług.

Zagospodarowania terenów sąsiednich - wbrew twierdzeniom skarżącym – nie wprowadza ograniczeń w wykonywaniu prawa własności działek nr [....] i nr [....] z przyczyn przez nich podawanych.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały należy wskazać, że w sprawie niniejszej wiążącym przedmiotem zaskarżenia jest cała uchwała Nr XXII/234/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 września 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Tarnów w części miejscowości Z. Charakteru wiążącego nie mają wnioski i zarzuty skargi oraz powołana podstawa prawna. Oznacza to m.in., że sąd może orzec odmiennie od wniosków skargi i niezależnie od oceny trafności podnoszonych w niej zarzutów ( tak np. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 31 maja 2011r., sygn. akt II SA/Kr 85/11, zam. zb. LEX nr 896586).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., stanowiącym lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Powyższy przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie ( tak NSA w wyroku z dnia 11 września 2008 r. II OSK 215/08). Przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, gdyż podstawę nieważności uchwały stanowi w tym przypadku każde naruszenie prawa, a nie tylko naruszenie istotne. Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki – art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust.1 u.p.z.p.), zakresu jego ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu (art. 15 ust. 2 i ust. 3), a także standardów dokumentacji planistycznej, tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 , poz. 1587 – zwane dalej w skrócie rozporządzeniem ; zob. też: Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254). Zasadą jest również wiążący charakter studium przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.).

Tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu . W przeciwieństwie do naruszenia zasad, nie każde naruszenie trybu powoduje nieważność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko naruszenie istotne. Interpretując przesłankę istotności naruszenia trybu, w doktrynie i orzecznictwie zauważa się, że dla jej ustalenia decydujące znaczenie będzie miał wpływ naruszenia na treść planu. Przez istotne naruszenie trybu należy bowiem rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Ocena zaistnienia tej przesłanki wymaga zatem odrębnych rozważań w każdym indywidualnym przypadku, uwzględniających przede wszystkim, że celem omawianej regulacji jest zagwarantowanie praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Z. Niewiadomski (red.) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Warszawa 2005, s. 250-251 , wyrok NSA z dnia 5 października 2011r., sygn. akt II OSK 1435/11, zam. zb. LEX nr 1070332 ).

Zgodnie zaś z treścią art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane.

Niektóre regulacje z zakresu zasad i trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały już powołane. W pozostałości przepisy normujące szczegółowo inne zasady, a także tryb sporządzenia tego aktu zostały zawarte w innych regulacjach od art. 14 do art. 28 u.p.z.p. Wynikają z nich kompetencje do podejmowania poszczególnych czynności w procedurze planistycznej, ich sekwencja, przedmiot, terminy, skutki niezachowania niektórych terminów, wymogi jakim winien odpowiadać projekt planu oraz sam uchwała w sprawie miejscowego planu, zasady ponoszenia kosztów i inne kwestie. W tym zakresie należy nadto uwzględnić poza przepisami rozporządzenia, także regulacje zawarte w ustawach szczególnych.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera również normy, które w procesie planowania stanowią pewne dyrektywy ogólne.

I tak w art. 1 ust. 1 u.p.z.p., normującym przedmiot regulacji zawartej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyeksponowano określone kategorie wartości, zdefiniowane następnie w art. 2 u.p.z.p. , które z różną mocą powinny wpływać na rozwiązania przestrzenne realizowane na podstawie przepisów tej ustawy. Te wartości to "ład przestrzenny" i "zrównoważony rozwój".

Nadto w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., na zasadzie otwartego katalogu, podano czynniki wytyczające kierunki planowania i zagospodarowania przestrzennego, wśród których wymieniono: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (1); walory architektoniczne i krajobrazowe (2); wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (3);wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesne( 4); wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych (5);walory ekonomiczne przestrzeni (6); prawo własności (7); potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa (8); potrzeby interesu publicznego (9); potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych ( 10).

Analogiczne zasady i czynniki należy uwzględnić opracowując studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Obowiązek uwzględniania powyższych czynników, stanowiących określone wartości, nie oznacza, że są one objęte bezwzględną ochroną. Niejednokrotnie realizacje jednego z nich lub kilku może prowadzić do kolizji z pozostałymi.

W okresie od momentu podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany miejscowego planu do daty podjęcia zaskarżonej uchwały przepisy ulegały pewnym zmianom . Przy kontroli uwzględniono taki stan prawny , jaki winny mieć na uwadze organy w procedurze planistycznej, mając na uwadze przepisy intertemporalne zawarte w ustawach zmieniających ustawę planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe odnosi się również do przepisów zawartych w ustawach odrębnych.

W ramach przeprowadzonej kontroli nie dostrzeżono naruszenia zasad albo istotnego naruszenia trybu, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.p.z.p., przy czym kwestie nieobjęte zarzutami skargi pozostają poza szerszymi rozważaniami.

Skarżący zarzucają, że ustalenia uchwały Nr XXII/234/2012 Rady Gminy Tarnów z dnia 25 września 2012 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Tarnów w części miejscowości Z. , odnoszące się do działek nr [....] i nr [....] , w szczególności § 11 ust. 2 pkt 2, § 14 ust. 3, 4, 6 pkt 7, w zakresie, w jakim uniemożliwiają zabudowę są niezgodne z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji, § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 17 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Z powyższym zarzutami nie sposób się zgodzić.

W szczególności, z czynionych uprzednio rozważań wynika, że do zadań własnych gminy należy, zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W myśl art.4 ust. 1 u.p.z.p., miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym instrumentem planowania i zagospodarowania przestrzennego, który winien uwzględniać potrzeby lokalne oraz skonkretyzowane zamierzenia powstałe na różnych szczeblach administracji. W planie miejscowych następuje wiążące podmioty władzy - w tym administracji, oraz osoby fizyczne, osoby prawne, czy inne jednostki organizacyjne ustalenie bądź zmiana przeznaczenia terenu na określony w tym planie cel. Priorytetowa rola planu miejscowego w procesie planistycznym wpływa na status gminy, której organy zostały wyposażone w kompetencje do jego sporządzania i uchwalania. W orzecznictwie i piśmiennictwie status ten określa się mianem władztwa planistycznego gminy ( tak wyroki NSA z dnia 9 czerwca 1995 r., SA IV 346/95, ONSA 1996, nr 3, poz. 125; z dnia 31 sierpnia 1998 r., IV SA 659/98, ONSA 2000, nr 1, poz. 16). Władztwo planistyczne powinno mieścić się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych w przepisach szczególnych (por. wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1999 r., IV SA 1412/99, LEX nr 48218). Zamieszczając w planie miejscowym ustalenia co do przeznaczenia terenu oraz sposobów jego zagospodarowania i warunków zabudowy gmina we władczy sposób reguluje sposób korzystania z nieruchomości objętych tym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykorzystywania prawa własności. W art. 15 ust. 2 u.p.zp. przewidziano katalog obligatoryjnych ustaleń planu, w ust. 3 katalog elementów fakultatywnych. Treść powyższych regulacji prowadzi zaś do wniosku, że w zgodzie z przepisami ustawy ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych planem. Ustalenia te nie mogą jednak godzić w istotę prawa własności.

Zaskarżona uchwała w części tekstowej i graficznej wyodrębnia tereny o różnym przeznaczeniu podstawowym i dopuszczalnym, wydzielone liniami rozgraniczającymi i oznaczone następującymi symbolami identyfikacyjnymi:

a) 1.MN – 2.MN tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej,

b) 1.P - 2.P tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów,

c) KDW teren drogi wewnętrznej,

d) KDX teren ciągu pieszo-jezdnego.

Na rysunku zmiany planu wyrysowano nadto orientacyjne linie rozgraniczające, ilustrujące fragmenty układu komunikacyjnego poza obszarem objętym zmianą planu, nie będące ustaleniami niniejszej zmiany planu, lecz stanu prawnego nie podlegającego zmianom.

W myśl definicji wprowadzonych w § 5 ust. 1 zmiany planu, ilekroć w uchwale jest mowa o:

- przeznaczeniu podstawowym - należy przez to rozumieć rodzaj przeznaczenia, ustalonego w tekście zmiany planu na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczającymi na rysunku zmiany planu ;

- przeznaczeniu dopuszczalnym - należy przez to rozumieć inny rodzaj przeznaczenia niż przeznaczenie podstawowe, dopuszczone na danym terenie jako uzupełnienie przeznaczenia podstawowego.

Nieruchomości skarżących położone są na terenie oznaczonym symbolem 2.P -tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, na którym obowiązują ustalenia przewidziane dla całego obszaru zmiany planu, zawarte w Rozdziale II. (§ 6 - § 12), jak również ustalenia szczegółowe, dotyczące przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania, zawarte w Rozdziale III.

Zgodnie z § 14 zaskarżonej uchwały :

1. Wyznacza się TERENY OBIEKTÓW PRODUKCYJNYCH, SKŁADÓW I MAGAZYNÓW , oznaczone na rysunku zmiany planu symbolami 1.P - 2.P .

2. Przeznaczenie podstawowe dla terenu 1.P obejmuje zabudowę przemysłu spożywczego.

3. Przeznaczenie podstawowe dla terenu 2.P obejmuje zabudowę produkcyjną, składy i magazyny.

4. Przeznaczenie dopuszczalne obejmuje:

1) zabudowę usługową zawierającą między innymi funkcje biurowe, socjalne oraz związane z ekspozycją i dystrybucją wyrobów produkcji;

2) zabudowę pomocniczo-gospodarczą związaną z funkcją podstawową;

3) wewnętrzne drogi dojazdowe, miejsca parkingowe, chodniki, podejścia i podjazdy;

4) zieleń tzw. izolacyjną oraz ozdobną z elementami małej architektury;

5) urządzenia i sieci infrastruktury technicznej.

5. Wyklucza się realizację przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko związanych z:

1) przetwórstwem surowców mineralnych;

2) przetwarzaniem odpadów promieniotwórczych;

3) przemysłem hutniczym;

4) produkcją betonu i mas bitumicznych i wyrobów ceramicznych;

5) obróbką skór naturalnych;

6) przetwarzaniem celulozy (przemysł papierniczo-celulozowy);

7) magazynowaniem paliw (nie dotyczy stacji paliw wykorzystywanych na potrzeby własne zakładu);

8) hodowlą zwierząt.

W tym kontekście należy zauważyć, że w ramach powyższych ustaleń zmiany planu, które dotyczą większego terenu, skarżący mogą w szerokim zakresie wykonywać prawa wynikające z własności nieruchomości bez naruszenia konstytucyjnych zasad chroniących własność oraz zasady równości. Wskazane wyżej zapisy pozwalają zresztą na postulowaną przez K.R. i L.R. realizację zabudowy usługowej, w tym dla celów handlu hurtowego i detalicznego, zaś odmienne twierdzenia skargi nie znajdują uzasadnienia w świetle brzmienia postanowień zmiany planu. Zważyć należy bowiem, że w ramach przeznaczenia dopuszczalnego przewidziano w sposób ogólny usługi, podając jedynie przykłady mieszczących się w tym pojęciu. Wskazanego zapisu nie obwarowano zastrzeżeniem analogicznym do przewidzianego dla zabudowy pomocniczo-gospodarczej przez określenie, że usługi mają być związane z funkcją podstawową. Faktu ujęcia usług jako dopuszczalnego, a nie podstawowego przeznaczenia terenu, w którym położone są działki nr [....] i nr [....] nie stanowi naruszenia prawa oraz pozostaje bez wpływu realizację konstytucyjnej zasady równości, czy też na możliwość wykonywania przez skarżących prawa własności.

Z § 14 ust. 6 zaskarżonej uchwały wynika, że w terenach P, w zakresie sposobu ich zagospodarowania i warunków zabudowy obowiązują zasady zawarte w Rozdziale II. uchwały a ponadto następujące ustalenia:

1) dopuszcza się łączenie działek i dokonywanie wtórnych podziałów pod warunkiem zapewnienia możliwości ich dalszego zagospodarowania zgodnie z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym terenu, o którym mowa w ust. 2 i 3;

2) powierzchnia zabudowy nie może przekroczyć 60 % powierzchni działki budowlanej lub terenu inwestycji;

3) powierzchnia biologicznie czynna nie może stanowić mniej niż 20 % powierzchni działki budowlanej lub terenu inwestycji;

4) wysokość budynków nie może przekroczyć 12 m, (nie licząc kominów i elementów instalacji technologicznych związanych z przeznaczeniem podstawowym);

5) w terenie 2.P należy stosować dachy budynków z zachowaniem symetrii nachylenia połaci oraz o kącie nachylenia głównych połaci od 0º – 30º, z dopuszczeniem powierzchni połaci dachowych nie będących płaszczyznami;

6) w terenie 1.P należy stosować dachy jednospadowe, dwu lub wielospadowe o spadkach do 40º;

7) ustalenia dotyczące zapewnienia minimalnej ilości miejsc postojowych i garażowych zawarte zostały w § 11, ust 2, pkt 1 i pkt 2;

8) dopuszcza się umieszczanie nośników reklamowych w postaci szyldów oraz tablic informacyjnych z zachowaniem ograniczeń wynikających z zastosowania nieprzekraczalnych linii zabudowy – jak ich obowiązywanie w odniesieniu do budynków;

9) nakazuje się wytworzenie zieleni izolacyjnej w postaci kompozycji z drzew i krzewów w pasie terenu o szerokości min. 3,0 m, przylegającego do terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową.

Skarżący nie kwestionują wyżej wskazanych postanowień, ani także pozostałych regulacji dotyczących sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla ternu 2.P zawartych w Rozdziale II ., za wyjątkiem § 11 ust 2. uchwały.

Kwestionowany przez skarżących § 11 ust. 2 zaskarżonej uchwały ustala następujące zasady obsługi parkingowej:

1) w terenie 1.P nakazuje zapewnienie co najmniej 35 miejsc postojowych na każdych 100 zatrudnionych pracowników;

2) w terenie 2.P nakazuje zapewnienie co najmniej jednego miejsca postojowego na każdych dwóch zatrudnionych pracowników;

3) w terenach zabudowy mieszkaniowej (MN) nakazuje się zapewnienia co najmniej jednego miejsca postojowych przypadającego na jeden lokal mieszkalny oraz co najmniej jednego miejsca postojowego przypadającego na jeden lokal usługowy;

4) dopuszcza się realizację miejsc postojowych w terenach przeznaczonych pod drogę wewnętrzną i ciąg pieszo-jezdny, które nie mogą być bilansowane przy ustalaniu miejsc postojowych dla terenów określonych w pkt 1) i pkt 2).

Skarżący wskazują w tym zakresie na naruszenie § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U.z 2002 r. Nr 75, poz. 690 z późn. zm. ) , który stanowi :

1. Zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

2. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne.

Powyższy przepis nie odnosi się jednak do sporządzania miejscowych planu zagospodarowania przestrzennego, a zarzut jego naruszenia nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym zakresie należy mieć na uwadze treść art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W myśl § 4 pkt 9 ppkt c rozporządzenia, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać m.in. wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Taki wskaźnik w sposób odpowiadający przepisom został w zaskarżonej uchwale określony dla terenu 2.P w relacji do lub ilości osób zatrudnionych, co odpowiada przepisom oraz koresponduje z podstawowym i dopuszczalnym jego przeznaczeniem. Nie jest możliwa kontrola przyjętych w zaskarżonej uchwale rozwiązań natury celowościowej co do przewidzianego dla ternu 2.P nakazu zapewnienie co najmniej jednego miejsca postojowego na każdych dwóch zatrudnionych pracowników, a nie innej liczby, albowiem taka ocena wykracza poza kwestię legalności. W tym zakresie można jedynie zauważyć, że powyższe rozwiązanie nie zostało wprowadzone w sposób mechaniczny, na co wskazują postanowienia samej uchwały. Świadczy o tym w szczególności zróżnicowanie przyjętych wskaźników w zależności od przeznaczenia podstawowego i dopuszczalnego terenu. Wagę problemu odpowiedniej liczby miejsc postojowych uwypukla zaś zapis § 11 ust 2 pkt 4 uchwały, który dopuszcza dodatkowo realizację miejsc postojowych w terenach przeznaczonych pod drogę wewnętrzną i ciąg pieszo-jezdny, które nie mogą być jednak bilansowane przy ustalaniu miejsc postojowych dla terenów określonych w pkt 1 i pkt 2. Z ustaleń dla terenów P. wynika zaś dopuszczalność realizacji wewnętrznych dróg dojazdowych i chodników. Postulowany przez skarżących wskaźnik liczby miejsc postojowych został ustalony dla terenu 1. P, w którym jednak przeznaczenie podstawowe jest ograniczone w relacji do określonego dla ternu 2.P, albowiem przewiduje jedynie zabudowę przemysłu spożywczego, która potencjalnie może generować mniejszą liczbę zatrudnionych niż w innych dziadzinach związanych produkcją w terenie 2.P bez takiego zawężenia. Zważyć należy także, że zaostrzonym wymogom w zakresie liczby miejsc parkingowych dla terenów P, w relacji do terenów 1.MN – 2.MN, towarzyszą preferencje w zakresie scaleń i podziałów nieruchomości.

Ustalenia wskaźników dotyczących obowiązku urządzenia miejsc postojowych nie mogą być kwalifikowane jako uniemożliwiają zabudowę, albowiem stanowią jej element w ramach podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia terenu.

Nadto, w myśl art. 36 ust. 1 – 2 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z zastrzeżeniem ust. 2, żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części, zaś realizacja tych roszczeń może nastąpić również w drodze zaoferowania przez gminę właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu nieruchomości zamiennej. Stosownie zaś do art. 36 ust. 3 u.p.z.p., jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu, a właściciel albo użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość i nie skorzystał z praw, o których mowa w ust. 1 i 2, może żądać od gminy odszkodowania równego obniżeniu wartości nieruchomości.

O ile zatem zwiększenie wskaźników dotyczących miejsc postojowych na terenach oznaczonych symbolem 2. P - w tym nieruchomości skarżących, gdzie istnieje już zakład przetwórstwa mięsnego i warsztat samochodowy - miałoby pociągać wyżej wskazane negatywne skutki, powołana regulacja czyni niemożliwym skuteczne podniesienie zarzutu naruszenia powołanych w skardze przepisów Konstytucji RP.

Na marginesie powyższego należy wskazać, że na motywy ustaleń w zakresie miejsc postojowych naprowadza odpowiedź na skargę.

Zarzuty skargi dotyczą również dokonania przedmiotową uchwałą zmiany przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem 18-KDD ( drogi publiczne dojazdowe ) w uchwale Nr XXVI/254/2005 Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów na obszarze miejscowości Z. , [....] i [....] na tereny obiektów, składów i magazynów, oznaczone obecnie symbolem 2.P. W tym zakresie skarżący nie podli żadnych innych przepisów niż powoływane uprzednio, jakie ich zdaniem miałyby zostać naruszone przedmiotową uchwałą. Uzasadnienie skargi bazuje na twierdzeniach o pozbawieniu skarżących odpowiedniego dostępu do drogi publicznej oraz nieuwzględnieniu stanu faktycznego, gdzie w terenie oznaczonym uprzednio symbolem 18-KDD przebiega droga dojazdowa. Skarżący wskazywali przy tym na pozostawienie pozostałych ciągów pieszo-jezdnych , a także na niespójność rozstrzygnięć uwag do projektu zmiany planu, gdzie ul. [....] uznawana jest raz za drogę istniejącą, innym razem za planowaną.

W odpowiedzi na skargę wskazano zaś motywy dokonanej zmiana planu, jako służącej rozwiązaniu konfliktów społecznych, akcentując okoliczność, że zmiana układu komunikacyjnego aktualnie w żaden sposób nie ogranicza dostępności komunikacyjnej m. in. dla przedsiębiorstwa skarżących. Dla funkcjonujących w obszarze zmiany planu dwóch podmiotów gospodarczych (w terenie 2.P) przewidziano bowiem następującą dostępność komunikacyjną:

- dla firmy [....] - dostępność przez zjazd na teren ul. [....] ,

- dla firmy skarżących "[....] docelowo dostępność z planowanej drogi dojazdowej 27-KDD (w obowiązującym planie), tymczasową dostępność z ul. [....], jak to ma miejsce obecnie.

Z niespornych twierdzeń stron odnotowanych w protokole rozprawy dnia 3 kwietnia 2013 r. wynika, że ul. [....] nie miała dotąd statusu drogi publicznej, a w momencie uchwalania zaskarżonej zmiany planu działki wchodzące w skład drogi 18-KDD nie były własnością Gminy Tarnów. Działki te zostały zwrócone wywłaszczonym właścicielom, którzy sprzedali je firmie M.R. , prowadzącego działalność w branży przetwórstwa spożywczego jako [....] ".

Uwzględniając powyższe należy wskazać, że instytucją prawnorzeczową służącą zapewnieniu odpowiedniego, skutecznego erga omnes, dostępu nieruchomości do drogi publicznej jest ustanowienie służebności, które może nastąpić także wbrew woli właściciel nieruchomości obciążonych, na zasadach określonych w art. 145 k.c.

Legalizacji stanu w tym zakresie służy też instytucja zasiedzenia służebności.

Problematyka realizacji dróg publicznych ma związek z interesem publicznym, a nie interesem prywatnym. Obowiązki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego dotyczą zaś uwzględniania i tworzenia systemu powiązań komunikacyjnych nie dla poszczególnych działek, czy nieruchomości, ale dla określonych terenów przeznaczonych pod zainwestowanie, różnego typu i obszaru. Takim terenom należy zaś zapewnić odpowiednie warunki dla komunikacji lokalnej oraz ich powiązanie z drogami powiatowymi, wojewódzkimi i krajowymi. Wśród terenów dla skomunikowania których, ustala się drogi mogą znajdować się zabudowy mieszkaniowej, czy usług komercyjnych, ale również tereny obiektów produkcyjnych składów i magazynów. Te ostatnie tereny z uwagi na przeznaczenie generują ruch pojazdów znacznych rozmiarów ( np. ciężarówki , tiry ), oraz określone zagrożenia, co jest faktem powszechnie znanym.

Z art. 6 u.p.z.p. wynika zatem, że przewidziana w tym przepisie ochrona następuje w granicach ustaw. W planowaniu przestrzennym niejednokrotnie należy przyznać priorytet określonym wartościom, w tym rozstrzygnąć konflikt interesów indywidualnych z interesem publicznym, przez który w myśl art. 2 pkt 4 u.p.z.p. rozumie się uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Zagadnienie realizacji celów publicznych ma związek z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.- dalej w skrócie u.g.n.). Według art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie miejscowym ma nastąpić m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Stosownie do art. 2 pkt 5 u.p.z.p. , ilekroć w tej ustawie jest mowa o "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami . Za cel publiczny ustawodawca uznał w art. 6 pkt 1 u.g.n. wydzielanie gruntów pod drogi publiczne i drogi wodne, budowa, utrzymywanie oraz wykonywanie robót budowlanych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego, a także łączności publicznej i sygnalizacji.

Artykuł 15 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo m. in.: wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych ( pkt 5); zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ( pkt 10); sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów ( pkt 11 ). W myśl art. 15 ust. 3 u.p.z.p. w 3. planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb m.in: granice terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym ( pkt 4a), granice terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 ( pkt 4b).

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien respektować postanowienia ustaw, zaś ruch drogowy wymaga wprowadzenie odpowiednich ustaleń nie tylko w zakresie istniejącego stanu faktycznego, lecz także parametrów dróg oraz skrzyżowań planowanych już na etapie ustalania przeznaczenia oraz zagospodarowania terenów, także co do określenia linii zabudowy. Artykuł 20 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( tekst jednol. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm. – dalej w skrócie – u.d.p.) stanowi, że do zarządcy drogi należy w szczególności opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Stosownie do art. 35 ust. 3 u.d.p.) :

1. Zarządca drogi sporządza i weryfikuje okresowo plany rozwoju sieci drogowej i przekazuje je, niezwłocznie po sporządzeniu, organom właściwym w sprawie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego.

2. W planach zagospodarowania przestrzennego województwa i miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod przyszłą budowę dróg pas terenu o szerokości uwzględniającej ochronę użytkowników dróg i terenu przyległego przed wzajemnym niekorzystnym oddziaływaniem.

3. Zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą.

4. W pasie terenu, o którym mowa w ust. 2, mogą być wznoszone tylko tymczasowe obiekty budowlane oraz urządzenia budowlane związane z obiektami budowlanymi. Ich usunięcie w wypadku budowy drogi następuje na koszt właściciela, bez odszkodowania.

5. Nieruchomości położone w pasie, o którym mowa w ust. 2, stanowiące własność Skarbu Państwa, przeznaczone pod przyszłą budowę drogi, nie mogą być zbyte bez zgody właściwego zarządcy drogi.

Swoistą gwarancją spójności przyjętych rozwiązań w zakresie dróg publicznych w całokształcie zagadnień należących do planu miejscowego zapewniają zaś instytucje z art. 17 u.p.z.p., w tym dotyczący opiniowania oraz uzgodnienia jego projektu z właściwymi organami.

Zasady kształtowania przestrzeni publicznych zostały określone w § 9 zaskarżonej uchwały, jako ustalenia obowiązujące na całym obszarze zmiany plan ( Rozdział II. ).

Również w Rozdziale II. , w §11, zamieszczono ustalenia dotyczące układu komunikacyjnego, które są następujące :

1. Ustala się następujący sposób obsługi obszaru objętego zmianą planu przez układ drogowy:

1) obszar objęty zmianą planu obsługiwany jest przez zewnętrzny układ komunikacyjny, który tworzą następujące drogi publiczne: od północy istniejąca droga zbiorcza w ciągu ul. [....] oraz od południa planowana droga dojazdowa, oznaczona w obowiązującym planie symbolem 27.KDD (poza granicami niniejszej zmiany planu);

2) obsługę komunikacyjną obszaru uzupełniają: planowana droga wewnętrzna (KDW) oraz ciąg pieszo-jezdny (KDX), dla których ustala się następujące minimalne szerokości w liniach rozgraniczających:

a) KDX – minimum 10 m,

b) KDW – minimum 6 m;

3) dopuszcza się realizację nie wyznaczonych na rysunku zmiany planu dojazdów do działek jako drogi wewnętrzne o szerokości w liniach rozgraniczających nie mniej niż 6 m.

Ustalenia ust. 2 §11 zaskarżonej uchwały normują analizowane już zasady obsługi parkingowej. Szczegółowe ustalenia w zakresie wyznaczenia , podstawowego i dopuszczalnego przeznaczenia oraz warunków zagospodarowania dla terenu ciągu pieszo –jezdnego – KDX, zawiera §15 , zaś dla terenu drogi wewnętrznej - KDW, §16 zaskarżonej uchwały.

Stosownie zaś do § 6 ust. 2 zaskarżonej uchwał, zamieszczonego w Rozdział II. zawierającym ustalenia obowiązujące na całym obszarze zmiany planu, dla terenów, dla których zmiana planu zmienia ich przeznaczenie, dopuszcza się dotychczasowy sposób ich wykorzystywania - do czasu zagospodarowania zgodnie z niniejszą zmianą planu.

Uwzględniając powyższe należy uznać, że przeprowadzana kontrola nie stwarza podstaw do stwierdzenia naruszenia zasad albo istotnego naruszenia trybu, analizowana zmiana planu nie została zakwestionowana przez zarządców dróg. Obszar objęty zmianą planu ma zapewniony system komunikacji w zakresie dróg publicznych zgodnie z uchwałą Nr XXVI/254/2005 Rady Gminy Tarnów z dnia 7 lipca 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Tarnów na obszarze miejscowości Z. , [....] i [....] , do której odwołuje się zaskarżona uchwała. W szczególności od południa element tego systemu stanowi planowana droga dojazdowa, oznaczona w tym obowiązującym planie symbolem 27.KDD (poza granicami niniejszej zmiany planu), o ile zaś skarżący korzystali dotąd z dojazdu na działkach położonych uprzednio ustaleniami dla terenu 18-KDD, to zmiana planu nie stoi na przeszkodzie dalszemu korzystaniu z tego terenu albowiem przewidziano w niej zapis dopuszczający dotychczasowy sposób jego wykorzystywania, do czasu zagospodarowania zgodnie z niniejszą zmianą planu, nie określając innego sposobu tymczasowego ich zagospodarowania. W tej sytuacji nie można zarzucić skutecznie Radzie Gminy Tarnów nadużycia władztwa planistycznego. Analogiczna uwaga dotyczy naruszenie przepisów Konstytucji RP, w sytuacji, gdy zaskarżona zmiana w analizowanym zakresie uwzględnia interes indywidualny właścicieli innych nieruchomości( w szczególności tych, których realizacja drogi publicznej pozbawiłaby własności, względnie sprzeciwiających się bezpośredniemu sąsiedztwu zabudowy mieszkaniowej z drogą publiczną obsługującą tereny przeznaczone m.in. produkcję, składy, i magazyny, względnie prowadząc działalność gospodarczą na własnym terenie), a także interes publiczny akceptowany przez zarządców dróg.

W sprawie niniejszej skarżący zarzucali również naruszenie art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie z treścią tej regulacji, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Powołana wyżej regulacja winna być stosowania w powiązaniu z art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., gdzie stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 uznano za obligatoryjny element ustaleń planu. W myśl § 4 pkt 13 rozporządzenia, ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określania opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0 % do 30 % i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów.

Zaskarżona uchwała nie narusza powyższych regulacji, natomiast poza kontrolą w sprawie niniejszej pozostaje kwestia celowości przyjętych w niej rozwiązań dotyczących stawki opłaty, w szczególności z przyczyn podnoszonych przez skarżących.

Skarżący nie podnosili zarzutów dotyczących niezgodności zaskarżonej uchwały ze studium, nie mniej jednak kontrolę tę przeprowadzono. Uchybienie zasadzie, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych musi bowiem prowadzić do eliminacji z obrotu prawnego uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 1 sierpnia 2008 r., II SA/Wr 430/05, Lex 297159). W tym zakresie jako zasadne uwzględniono w ramach kontroli stanowisko prezentowane w doktrynie i orzecznictwie, w myśl którego studium jest aktem kierunkowym, a zatem wskazującym jedynie na kierunki zagospodarowania przestrzennego o dużym stopniu ogólności. Zgodność planu ze studium nie oznacza bezrefleksyjnego powielenia postanowień studium w projekcie planu, gdyż studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Jednakże stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium, przy czym plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę ( por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 466/11 ).

Sporządzając zaskarżony w sprawie niniejszej plan miejscowy należało uwzględnić uchwałę Nr XIX/161/2008 Rady Gminy Tarnów z dnia 30 stycznia 2008 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obszaru Gminy Tarnów, a w szczególności z tekstu studium Tom II. – Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego ( stanowiący załącznik nr II do uchwały ) oraz rysunek studium do Tomu II. ( stanowiący załączniki nr MA – " Kierunki zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Gminy Tarnów " ).

Z uwagi na brak konkretnych zarzutów skargi wystarczającym jest stwierdzenie, że teren objęty zaskarżoną uchwałą jest położony w studium w obszarze A1 – podstawowa przestrzeń rozwoju funkcji osadniczych gminy – tereny wyznaczone dla zabudowy mieszkaniowej , usługowo- mieszkaniowej, usługowej i zagrodowej. W ramach tego obszaru została wyodrębniona strefa P1 – istniejących obszarów przeznaczonych pod rozwój przemysłu. kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów A1 i P1 zawarte są w rozdziale 3 tekstu studium Tom II., kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej w Rozdziale 6, zaś obszary rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w Rozdziale 7. Porównanie zaskarżonej uchwały ze zmianą studium w tym i dalej idącym zakresie wskazuje, że spełnia ona wymogi z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Powyższy stan, w tym bezzasadność zarzutów skargi, a także brak innych przesłanek do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały stanowi podstawę do oddalenia skargi, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.