Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 375/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 3, art. 30 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Asesor WSA Tomasz Świetlikowski, Marta Pająkiewicz-Kremis, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla W.- [...] na pkt 2, 4, 5, 6 i 8 załącznika do uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw należących do Gminy K. zmienionej uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] stwierdza nieważność pkt 2, 4, 5, 6 i 8 załącznika do uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] zmienionej uchwałą Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej dla W.-K. Z. (dalej: Prokurator) wniósł skargę na załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] roku w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw należących do Gminy K. zmieniony uchwałą nr [...] z dnia [...] roku.

Wniósł na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506, dalej powoływanej jako u.s.g.), oraz 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.). o stwierdzenie nieważności zaskarżonego załącznika w sprawie regulaminu korzystania z placów należących do Gminy K. w punktach: 2. "Dzieci poniżej 7 roku życia mogą przebywać na terenie placu zabaw tylko pod opieką osób dorosłych (rodziców lub opiekunów).", 4." Na placu zabaw obowiązuje bezwzględny zakaz palenia papierosów, spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających oraz przebywania osób nietrzeźwych.", 5 "Zabrania się: a) niszczenia urządzeń zabawowych, sportowych, ławeczek i innych elementów wyposażenia placu; b) zaśmiecania terenu; c) wprowadzania zwierząt; d) niszczenia zieleni; e) palenia ognisk oraz używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych; f) zabrania się jazdy na rowerze lub motorowerze".

Ponadto Prokurator wskazał, że w punkcie 6 zawarto zapis, iż wszystkie zauważone uszkodzenia urządzeń zabawowych należy zgłaszać do Urzędu Gminy K., a w punkcie 8, że obowiązki administratora placu zabaw pełni K. Ośrodek Sportu i Rekreacji w tym zakresie też wynosił o stwierdzenie nieważności załącznika do uchwały.

Prokurator zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa materialnego art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy K. upoważnienia ustawowego, polegającego na tworzeniu przepisów zastrzeżonych dla norm rangi ustawowej i z istotnym naruszeniem odrębnych ustaw.

Prokurator stwierdził, że:

- zapis w punkcie 2 załącznika powiela zapis art. 92 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks Rodzinny i Opiekuńczy,

- zapis w punkcie 4 załącznika w zakresie dotyczącym spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających oraz przebywania osób nietrzeźwych sformułowany został z istotnym naruszeniem art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej

- zapis w punkcie 5 a) załącznika uchwalono z istotnym naruszeniem art. 288 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r., Kodeks Karny oraz z istotnym naruszeniem art. 124 ustawy z dnia 2 maja 1971 r., Kodeksu Wykroczeń,

- zapis w punkcie 5 b) załącznika ustanowiono z istotnym naruszeniem art. 145 Kodeksu Wykroczeń

- zapis w punkcie 5 c) załącznika powzięto z naruszeniem przepisu prawa materialnego art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

W opinii Prokuratora Gmina dopuściła się również istotnego naruszenie art. 30 ustęp 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym powierzając obowiązki administratora placu zabaw K. Ośrodkowi Sportu i Rekreacji, w sytuacji gdy gospodarowanie mieniem komunalnym należy do wójta, a rada gminy nie powinna przejmować zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym.

W odpowiedzi na skargę Gmina K. uznała ją za zasadną i poinformowała, że [...] r. przedmiotowa uchwała została zmieniona z uwzględnieniem wszystkich zarzutów Prokuratora poprzez uchwałę Rady Gminy K. nr [...] z dnia [...] r., którą dołączyła do odpowiedzi na skargę. W konsekwencji wskazała, że skarga powinna ulec w całości oddaleniu z powodu jej bezprzedmiotowości, jako że dotyczy zakresu, który został już znowelizowany zgodnie z zarzutami skargi, tym samym stała się bezprzedmiotowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a..

Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały.

Sąd zauważył, że Gmina K. biorąc pod uwagę skargę Prokuratora zgodziła się z jego zarzutami i wniosła o oddalenie skargi ze względu na uchylenie i zmianę kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały. Biorąc pod uwagę stanowisko Gminy, Sąd nie uznał za uzasadniony sformułowany przez jednostkę samorządu terytorialnego wniosek, gdyż w tym zakresie Sąd podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że uchylenie zaskarżonego aktu prawa miejscowego po wniesieniu skargi nie czyni skargi bezprzedmiotową, a to ze względu na odmienność skutków związanych z uchyleniem i stwierdzeniem nieważności uchwały.

Zgodnie bowiem z poglądami doktryny zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. np. wyroki NSA z dnia 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04 i 1 września 2010 r., I OSK 368/10; jak również W. Kisiel w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, s. 805-806 oraz R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 220). Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd oznacza, że w tym zakresie wskazane unormowania należy traktować tak, jak gdyby nigdy nie zostały podjęte. Ta różnica między istotą i skutkami uchylenia aktu prawa miejscowego a stwierdzeniem jego nieważności w trybie kontroli sądowej powoduje, że nie można uznać postępowania za bezprzedmiotowe. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, z czym zgadza się Sad orzekający w obecnym składzie, że zmiana lub uchylenie zaskarżonego do sądu aktu prawa miejscowego nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli objęty skargą akt prawa miejscowego był i może być zastosowany do sytuacji z okresu poprzedzającego jego stwierdzenie nieważności, a w konsekwencji stanowić podstawę do kształtowania praw i obowiązków podmiotów prawa (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2007 r., II OSK 1046/07 Lex 384291, wyrok NSA z 1 września 2010 r., I OSK 368/10, wyrok NSA z dnia 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10 Lex 746796, postanowienie NSA z dnia 12 lutego 2013 r., II OSK 228/13 Lex nr 1281479).

Przedmiotem kontroli w sprawie jest załącznik do uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2011 roku w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw należących do Gminy K., zmieniony uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku w sprawie wprowadzenie na terenie placów zabaw obowiązku przebywania dzieci poniżej siódmego roku życia na terenie placów zabaw pod opieka rodziców lub opiekunów, zakazów: spożywania alkoholu środków odurzających, palenia papierosów, przebywania na placach zabaw osób nietrzeźwych, niszczenia wyposażenia placu zabaw, zaśmiecania terenu placów zabaw, niszczenia zieleni, wprowadzania zwierząt, palenia ognisk oraz używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych, jazdy na rowerze lub motorowerze na terenie placów zabaw.

Oceniana uchwała Rady Gminy wraz z załącznikiem stanowi akt prawa miejscowego. W myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego stanowią źródła prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Według art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa także zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Ponadto art. 7 Konstytucji RP wskazuje, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Z przedstawionych uregulowań wynika, że zakres i treść prawa miejscowego

uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej, w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy (rady miasta) dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje także potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu. Ponadto, zgodnie z § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 1000, poz. 908, dalej powoływanego jako rozporządzenie) w uchwale i zarządzeniu zamieszcza się przepisy prawne regulujące wyłącznie sprawy z zakresu przekazanego w przepisie, o którym mowa w § 134 pkt 1, oraz sprawy należące do zadań lub kompetencji podmiotu, o których mowa w § 134 pkt 2.

W § 136 tego rozporządzenia ustanowiono wyraźny zakaz zamieszczania w uchwale i zarządzeniu przepisów prawnych niezgodnych z ustawą, na podstawie której są one wydawane, oraz innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi a także przepisów prawnych niezgodnych z rozporządzeniami, zaś § 137 zawiera czytelnie sformułowany zapis, że w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Na mocy § 143 rozporządzenia wskazane zasady znajdują zastosowanie również przy stanowieniu aktów prawa miejscowego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalone jest słuszne stanowisko, że powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Zawsze, bowiem tego rodzaju powtórzenie jest normatywnie zbędne, gdyż powtarzany przepis już obowiązuje. Przede wszystkim takie powtórzenia są też najczęściej dezinformujące, bowiem trzeba liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy, a więc do naruszenia wymagania adekwatności. Uchwała nie powinna zatem powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. wyroki NSA: z 1 października 2008 r., II OSK 955/08; z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09; z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09; z 7 kwietnia 2010 r., II OSK 170/10 - dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Innymi słowy - stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały przepisy powszechnie obowiązujące. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym, w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt jest skierowany. Z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących go norm o charakterze powszechnie obowiązującym.

Zdaniem Sądu, powyższe nie oznacza, że zawsze i każde powtórzenie przepisów ustawowych w akcie prawa miejscowego będzie automatycznie uznane za istotne naruszenie prawa. Jednak powtarzanie przepisów ustawowych, co do zasady narusza prawo. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje liczba tych powtórzeń, a zwłaszcza charakter powtórzonych przepisów prawa oraz ich istota. W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia in extenso zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, jednak zastrzeżeniem, że powtórzenie to nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 31 listopada 2006 r., II SA/Wr 745/06, CBOSA).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, podobnie pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się m.in. naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego istnieje w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, jak i z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

W świetle powyższych uwag, jako zasadne uznał Sąd zarzuty skargi dotyczące istotnego naruszenia prawa przez zaskarżoną uchwałę, na skutek zamieszczenia w niej zapisów stanowiących powtórzenia regulacji ustawowych oraz naruszające delegację ustawową. Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów należy podnieść, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Sąd podzielił stanowisko prokuratora wnoszącego skargę, że objęte zarzutami skargi unormowania załącznika do uchwały do uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] roku w sprawie wprowadzenia regulaminu korzystania z placów zabaw należących do Gminy K., zmieniony uchwałą nr [...] z dnia 22 czerwca 2017 roku cechują się wadliwością o cechach istotnego naruszenia prawa, co w sumie dawało podstawy do stwierdzenia nieważności kwestionowanych zapisów prawa miejscowego (wniosek a contrario z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). Wadliwość ta polega na powtórzeniu w zakwestionowanych punktach regulaminu korzystania z placów zabaw treści określonych norm ustawowych, pomimo zakazu regulowania w akcie prawa miejscowego tych wszystkich kwestii, które zostały już uregulowane w ustawie, tj. akcie zawierającym normy o charakterze powszechnie obowiązującym, których nie wolno powtarzać ani modyfikować w przepisach prawa miejscowego.

Odnośnie do wprowadzonego w punkcie 4 regulaminu korzystania z placu zabaw bezwzględnego zakazu spożywania napojów alkoholowych lub innych środków odurzających oraz przebywania na placu zabaw osób nietrzeźwych to należy wskazać, że przekroczenie normy kompetencyjnej nastąpiło tu poprzez powtórzenie zakazu wynikającego z art. 14 ust. 2a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałania alkoholizmowi (Dz. U z 2019 r. poz. 2277) oraz art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz.U. z 2019 r. poz. 852).

Pierwsza z powołanych norm ustawowych stanowi, że zabrania się spożywania napojów alkoholowych w miejscu publicznym, z wyjątkiem miejsc przeznaczonych do ich spożycia na miejscu, w punktach sprzedaży tych napojów. Jakkolwiek w art. 14 ust. 2a wspomnianej ustawy mowa jest o miejscu publicznym a nie o placu zabaw dla dzieci, to niewątpliwie należy uznać, że plac zabaw, jako miejsce ogólnodostępne, spełnia kryteria miejsca publicznego. Z kolei, zawarty w tym samym punkcie regulaminu zakaz spożywania "innych środków odurzających" w sposób nieuprawniony powtarza normę z art. 62 ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, który stanowi, że: "Kto, wbrew przepisom ustawy, posiada środki odurzające lub substancje psychotropowe, podlega karze pozbawienia wolności do lat 3". Zgodnie z poglądami orzecznictwa, posiadaniem środka odurzającego lub substancji psychotropowej w rozumieniu art. 62 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest każde władanie takim środkiem lub substancją, a więc także związane z jego użyciem lub zamiarem użycia (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2013 r., V KK 425/12, LEX nr 1293872, wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z dnia 7 maja 2018 r. II AKa 450/17, Lex nr 2680335). Ponadto Sąd w pełni zgadza się z Prokuratorem, że ustawa (art. 23 a ustęp 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 roku - Prawo farmaceutyczne [Dz.U. z 2019 r. poz.499]) zezwala w pewnych przypadkach na posiadanie środków odurzających, które są lekami. Stąd też tworzenie zapisu w regulaminie, który nie uwzględnia tego wyjątku, jest bezpodstawnym wkraczaniem w materię ustawową.

Sąd podziela również zarzuty wnoszącego skargę co do tego, że także w punkcie 4 regulaminu korzystania z placu zabaw doszło do przekroczenia delegacji ustawowej poprzez nieuprawnione powtórzenie norm prawa bezwzględnie obowiązującego, zawartych w ustawach - o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych oraz w kodeksie wykroczeń.

Należy dostrzec, że zawarty w punkcie 4 analizowanego regulaminu zakaz palenia papierosów stanowi również przedmiot regulacji art. 5 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zdrowia przed następstwami używania tytoniu i wyrobów tytoniowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2182). Zgodnie z treścią tego przepisu, zabrania się palenia wyrobów tytoniowych w ogólnodostępnych miejscach przeznaczonych do zabaw dla dzieci.

Z kolei, zawarty w punkcie 5 podpunkt e) regulaminu korzystania z placów zabaw zakaz palenia ognisk oraz używania materiałów pirotechnicznych i szkodliwych substancji chemicznych można wyinterpretować z treści odpowiednio - art. 82 § 1 pkt 1 oraz art. 83 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U. z 2019 r. poz. 821). Przepis art. 82 § 1 pkt 1 Kodeksu wykroczeń stanowi, że: "Kto dokonuje czynności, które mogą spowodować pożar, jego rozprzestrzenianie się, utrudnienie prowadzenia działania ratowniczego lub ewakuacji, polegających na: niedozwolonym używaniu otwartego ognia, paleniu tytoniu i stosowaniu innych czynników mogących zainicjować zapłon materiałów palnych podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany." Z kolei, w treści art. 83 § 1 Kodeksu wykroczeń mowa jest o tym, że: "Kto nieostrożnie obchodzi się z materiałami wybuchowymi, łatwo zapalnymi lub substancjami promieniotwórczymi albo wykracza przeciwko przepisom o wyrobie, sprzedaży, przechowywaniu, używaniu lub przewożeniu takich materiałów, podlega karze aresztu, grzywny albo karze nagany."

Odnosząc się do zakazu niszczenia wyposażenia placu zabaw ujętym w pkt 5 podpunkcie a) załącznika do uchwały Sąd zgadza się, że w tej kwestii właściwy będzie art. 143 § 1 Kodeksu wykroczeń, który stanowi o utrudnianiu lub uniemożliwianiu korzystania z urządzeń użytku publicznego oraz art. 288 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz.U. Z 2019 r. poz.1950), który określa odpowiedzialność za zniszczenie mienia ruchomego.

Z kolei zakaz zaśmiecania placów zabaw wskazany w pkt 5 podpunkcie b) załącznika do uchwały jest regulowany przez art. 145 Kodeksu wykroczeń odnoszący się do odpowiedzialności za zaśmiecanie miejsc publicznych, a zakaz niszczenia zieleni ( pkt 5 podpunkt d) załącznika do uchwały) przez art. 144 § 1 Kodeksu wykroczeń, który określa odpowiedzialność za niszczenie, uszkadzanie roślinności, trawników lub zieleńca. Wszystkie wymienione regulacje odnoszą się do placów zabaw, które są miejscami publicznymi, na których znajdują się urządzenia użytku publicznego oraz mienie ruchome, czy zieleń.

Odnosząc się do treści punktu 2 regulaminu, w którym uchwałodawca stwierdził, że dzieci poniżej 7 roku życia mogą przebywać na terenie placu zabaw tylko pod opieką osób dorosłych (rodziców lub opiekunów). Sąd akceptuje stanowisko Prokuratora, który wskazał, że dotyczące opieki i odpowiedzialności rodziców za dzieci w sposób wystarczający są regulowane w Kodeksie Rodzinnym i Opiekuńczym, dodatkowo słusznie w skardze zauważono, że zapis w punkcie 2 regulaminu jest nieprecyzyjny, wskazując na konieczność przebywania dzieci do lat 7 wraz z osobami dorosłymi i opiekunami (liczba mnoga). Powyższy zakaz ingeruje więc w kwestie uregulowane odrębną ustawą.

Prokurator słusznie również zauważył, że ustawodawca nie upoważnił rady gminy do ustanowienia zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, ale do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2019 r. poz. 2010), nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu wstępu zwierząt do określonych miejsc (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., sygn. IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., sygn. IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., sygn. IV SA/Po 576/15, z 17 grudnia 2015 r., sygn. IV SA/Po 824/15).

Natomiast zakaz jazdy na rowerach, motorowerach na terenie placów zabaw dla dzieci (pkt 5 podpunkt f) regulaminu) wynika pośrednio z art. 86 § 1 kodeksu wykroczeń, który stanowi "Kto na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu, nie zachowując należytej ostrożności, powoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podlega karze grzywny".

Bezspornym również jest, ze zgodnie z art. 30 ustęp 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym to wójt gospodaruje mieniem komunalnym i tylko wójt może określić podmiot pełniący funkcję administratora gminnego obiektu użyteczności publicznej. Rada gminy nie może więc przejmować zadań związanych z gospodarowaniem mieniem komunalnym, bowiem wkracza w zakres kompetencji organu wykonawczego. Stąd zarzuty odnośnie punktów 6 i 8 regulaminu uznać należy za słuszne.

Należy zwrócić uwagę, że delegację ustawową do stanowienia przez radę gminy przepisów porządkowych zawiera art. 40 ust. 3 u.s.g., podczas gdy kontrolowana uchwała został podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wymaga wyjaśnienia, że przepisy porządkowe wydawane wyłącznie na podstawie ogólnych upoważnień ustawowych zawartych w ustawach ustrojowych stanowią odrębny rodzaj aktów prawa miejscowego. Cechują się szczególnym charakterem i celem, jakiemu mają służyć: są środkiem służącym przeciwdziałaniu nagle pojawiającym się zagrożeniom dóbr prawnie chronionych. Akty prawa miejscowego o charakterze porządkowym, w przeciwieństwie do aktów wykonawczych, nie są wydawane w celu szczegółowej realizacji określonych ustawowych unormowań materialno-prawnych, lecz w celu uregulowania pewnej sfery stosunków społecznych, którą nie zajął się ustawodawca, a której granice wyznacza jedynie przedmiot regulacji (ochrona życia, zdrowia, mienia itp.). Chodzi więc o unormowanie sytuacji lokalnych o charakterze szczególnym, nadzwyczajnym, co do których brak jest regulacji przepisami ogólnopaństwowymi (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 588/17, CBOSA).

Kierując się całością przedstawionej argumentacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.