Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 465/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 287 poz 1687
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: atr. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 4 sierpnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 października 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 18/14 w sprawie ze skargi M. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 18/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę M. W. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Komendanta Głównego Policji i uchylił tę decyzję oraz rozkaz personalny Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2013 r., nr [...], nadto stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w dniu [...] czerwca 2012 r. Komendant Rejonowy Policji Warszawa [...], na podstawie art. 101 ust. 1 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 5 ust. 4 w związku z § 3 ust. 1 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.), wydał rozkaz personalny nr [...], którym określił M. W. na dzień [...] maja 2012 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 18%. W uzasadnieniu tego rozkazu wskazano, że M. W. w dniu [...] maja 2012 r. złożył wniosek o zaliczenie do wysługi lat dotychczas nieudokumentowanego okresu pracy w gospodarstwie rolnym rodziców. Na podstawie przedłożonych dokumentów ustalono, że na dzień przyjęcia do służby, tj. w dniu [...] sierpnia 2000 r. do wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, należy zaliczyć okres pracy w gospodarstwie rolnym w okresie od dnia [...] lipca 1992 r. do dnia [...] lipca 1997 r.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. Komendant Stołeczny Policji poinformował M. W. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności powyższego rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. M. W. oświadczył, że w gospodarstwie rolnym rodziców o powierzchni 1,3 ha zameldowany był od urodzenia do dnia [...] marca 2000 r. Oprócz gruntów własnych rodzice dzierżawili inne grunty rolne niestanowiące ich własności. Na roli uprawiano warzywa i zboża oraz hodowano trzodę chlewną, bydło, drób i konia. Gospodarstwo rolne rodziców było niezmechanizowane i wszystkie prace wykonywane były ręcznie. Od najmłodszych lat pomagał rodzicom wraz z siostrą i bratem. Głównym zajęciem w gospodarstwie rolnym była uprawa pomidorów i ogórków, poza tym uprawiano ziemniaki i zboża. Po ukończeniu 16 lat uczęszczał do szkoły oddalonej od domu 7 km. Dotarcie do szkoły autobusami zajmowało mu około pół godziny. Zajęcia szkolne odbywały się w godzinach od 8 rano do 14. Zadawane prace domowe starał się odrabiać w szkole. Nie poświęcał dużo czasu na naukę w domu, nie uczęszczał na zajęcia pozalekcyjne i nie wyjeżdżał na obozy ani kolonie. Decyzją nr [...], z dnia [...] września 2013 r., wydaną na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 K.p.a., Komendant Stołeczny Policji stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. W jej uzasadnieniu podał, że po myśli art. 101 ust. 1 ustawy o Policji uposażenie policjanta zależne jest m.in. od wysługi lat, do której zalicza się inne okresy, które wedle § 4 ust. 1 pkt 5 cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r., na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby. Takim odrębnym przepisem jest ustawa z dnia 20 lica 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Zgodnie z jej art. 1 ust. 1 wliczeniu podlegają okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W czasie objętym żądaniem uwzględnionym decyzją dotychczasową obowiązywała ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). W jej art. 6 pkt 2 pod pojęciem domownika określono osobę bliską rolnikowi, która spełnia łącznie następujące warunki: ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie, stale pracuje w tym gospodarstwie i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy. Uzasadniając stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej organ wskazał, że wnioskodawca nie udowodnił, aby spełnił ustawowe przesłanki formalnoprawne oraz, że w przedstawionym okresie faktycznie wykonywał pracę w gospodarstwie rolnym. Dalej podkreślił, że pojęcie domownika winno wiązać się ze stałym świadczeniem pracy, a nie dorywczą choć systematyczną pomocą. Taką wykluczały zaś nauka w szkole i obowiązki z nią związane. Organ podał także, że zeznania świadków dowodzące tych przesłanek są ogólnikowe i mało wiarygodne. W odwołaniu od tej decyzji M. W. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy oraz art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ponadto podniósł, iż Komendant Stołeczny Policji w toku prowadzonego postępowania naruszył przepisy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 157 § 1 i § 2 K.p.a. oraz art. 158 § 1 K.p.a. poprzez ich błędną interpretację, a także art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a, art. 77 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy bez zbadania wszelkich jej okoliczności i poprzez wydanie decyzji w oparciu o wybiórczo potraktowany materiał dowodowy. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2013 r. W jej uzasadnieniu przedstawił dowody przeprowadzone w sprawie, które uznał za niewystarczające do merytorycznego jej załatwienia. Nadto zważył, iż organ nie ustalił odległości gospodarstwa od szkoły, do której uczęszczała strona, jakie prace wykonywała, czy rodzice byli rolnikami, czy ze względu na obszar gospodarstwa jego uprawa wymagała zaangażowania dodatkowych osób. Podniósł też, że zeznania świadków winny być odebrane ustnie, nadto ich oświadczenia zostały sporządzone według jednego wzorca. Następnie podał, że naruszenie prawa polegające na wydaniu przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] decyzji nr [...], z dnia [...] czerwca 2012 r., bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie oraz procedowanie w sposób sprzeczny z zasadami określonymi w K.p.a., miało charakter rażący, gdyż mimo nieustalenia przez organ, czy M. W. spełnia zawarte w ustawie przesłanki pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika, w okresie od dnia 15 lipca 1992 r. do dnia 1 lipca 1997 r., wliczono wymienionemu do wysługi lat okres pracy w gospodarstwie rolnym. W konsekwencji spowodowało to błędne ustalenie procentowego wzrostu uposażenia z tytułu wysługi lat oraz zawyżenie wysokości uposażenia policjanta i generowanie nienależnych wydatków z budżetu państwa.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi M. W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu I instancji, dowodząc naruszenia prawa materialnego i procesowego. W jej uzasadnieniu zakwestionował pogląd organu, iż rozkaz personalny nr [...] został wydany z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał, że wyprowadzone wówczas wnioski i stwierdzenia są spójne, logiczne oraz odnoszą się do całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Ponadto w jego ocenie przeprowadzone dowody przemawiają za zasadnością rozstrzygnięcia zawartego w dotychczasowym rozkazie personalnym. Ponownie zaprezentował stan faktyczny w istotnym dla sprawy okresie i jego analizę materialnoprawną. Zatem, przedstawiając podstawy jurydyczne mogące skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji, skonkludował o ich braku, a w konsekwencji niesłusznych rozstrzygnięciach zapadłych w sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Jego zdaniem rozkaz personalny Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie zaliczenia M. W. wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia nie jest obarczony wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., a zatem zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja z dnia [...] września 2013 r., nr [...], naruszają przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W przekonaniu Sądu meriti decyzja dotychczasowa została wydana w oparciu o materiał dowodowy pozwalający na poczynienie potrzebnych dla rozstrzygnięcia ustaleń faktycznych, a przeprowadzone dowody były wiarygodne i przekonujące. W każdym razie w takim stopniu, który nie pozwala na wzruszenie decyzji. Przyjął bowiem, że ani błędna ocena wiarygodności dowodów, ani wątpliwości co do interpretacji prawa nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to wszak postępowanie nadzwyczajne, a nie instancyjne. Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd meriti nie podzielił poglądu organu co do charakteru oświadczeń złożonych przez powołanych przez skarżącego świadków, w tym że jednobrzmiące oświadczenia złożone przez nich mają mniejszą moc dowodową niż oświadczenia o zróżnicowanej treści. Nadto nie uznał za trafne stanowiska, wedle którego pisemne oświadczenia świadków nie stanowią dowodu potwierdzającego prawdziwość twierdzeń wnioskodawcy. Oświadczenia wiedzy złożone przez świadków mają pełną moc dowodową i nie podważają w jakikolwiek sposób ustalenia zatrudnienia skarżącego w gospodarstwie rolnym. Forma zaś, w jakiej wskazane oświadczenia zostały złożone nie uchybia ich mocy dowodowej. Zgodził się natomiast ze skarżącym, że wnioski i stwierdzenia, zawarte w uzasadnieniu rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] są spójne i logiczne oraz odnoszą się do całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie. W jego ocenie Komendant Główny Policji, stwierdzając nieważność decyzji Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., przyjął błędne założenie, że skarżący nie może być uznany za domownika wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym rodziców ze względu na naukę w szkole ponadpodstawowej oddalonej o około 7 km od miejsca jej zamieszkania. Sąd meriti wskazał w tej kwestii na utrwalone już orzecznictwo Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż aby zaliczyć skarżącemu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego wnioskowany przez niego okres pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, należy ustalić, czy w podanych okresach wnioskodawca miał ukończone 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym lub zamieszkiwał na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracował w tym gospodarstwie, nie będąc związanym z rolnikiem stosunkiem pracy. Innych przesłanek, niż wyżej wymienione, skarżący spełniać nie musiał, bowiem nie wymienia ich zarówno przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 lica 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, jak i przepis art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, definiujący pojęcie "domownika". Organ nadzorczy zinterpretował natomiast przepis art. 6 pkt 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w ten sposób, iż fakt kształcenia się osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym w szkole ponadpodstawowej poza miejscem zamieszkania, nie może świadczyć o stałym wykonywaniu pracy w gospodarstwie rolnym, lecz o doraźnej pomocy rodzicom, co wyklucza wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie. Tymczasem stała praca w gospodarstwie nie zawsze musi polegać na codziennym wykonywaniu czynności rolniczych, gdyż – na przykład ze względu na rodzaj produkcji – niekiedy nie będzie to nawet konieczne. Polega ona jednak na pewnej systematyczności i co najmniej na gotowości do wykonywania pracy rolnej, gdy jest to niezbędne rolnikowi prowadzącemu gospodarstwo. Ten element dyspozycyjności domownika potwierdza również wymóg zamieszkania domownika na terenie gospodarstwa lub w jego pobliżu, czyli w takiej odległości, która umożliwia jak najszybsze dotarcie na teren gospodarstwa, jeżeli zajdzie taka potrzeba i świadczenia na rzecz gospodarstwa osoby bliskiej pracy w wymiarze czasu niezbędnym do prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego. Stała praca w gospodarstwie rolnym wymaga również pewnego psychicznego nastawienia polegającego na wiązaniu się na określony czas z gospodarstwem rolnym. Ten aspekt jest bardzo istotny, ponieważ stały charakter pomocy w gospodarstwie rolnym może być pojmowany w sposób o wiele bardziej racjonalny, przy rozumieniu "stałości" jako pozostawania w tym samym miejscu, trwałemu związaniu się z jakimś miejscem lub jakąś osobą, nieuleganiu zmianom (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 października 2006 r., o sygn. akt II UK 42/06, publ. OSNP 2007/19-20/292, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 2011 r., o sygn. akt I OSK 321/11, publ. CBOSA). Odmienna ocena materiału dowodowego w sprawie, zwłaszcza wynikająca z odmiennej wykładni prawa materialnego, nie może uzasadniać wyeliminowania decyzji dotychczasowej z obrotu prawnego z uwagi na kwalifikowaną wadę. Tym samym kontrolowane przezeń obecnie decyzje zostały wydane, w ocenie Sądu I instancji, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji. Zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji na skutek ustalenia, że organ stwierdzając nieważność rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2012 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. uznał, że w sposób rażący naruszono przepisy prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników oraz § 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego, pomimo iż uchylona decyzja Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. i poprzedzająca ją decyzja Komendanta Stołecznego Policji nr [...] z dnia [...] września 2013 r. wskazywały na rażące naruszenie przepisów proceduralnych. Powyższe uchybienie miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku bowiem doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji, a nie oddalenia skargi,

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku polegające na zdawkowym odniesieniu się do rzeczywistych powodów stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Rejonowego Policji Warszawa [...] nr [...], z dnia [...] czerwca 2012 r., tj. rażącego naruszenia art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 75, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., uniemożliwiające dokonanie prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Niedostateczne rozważenie rzeczywistej podstawy stwierdzenia nieważności w/w rozkazu personalnego miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku, bo doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi M. W.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Odnosząc się do pierwszego z zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji, po prawidłowym przeanalizowaniu sprawy, dochodząc do wniosku, że kontrolowana decyzja winna podlegać uchyleniu, powołując się na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. winien wskazać rzeczywistą wadę kontrolowanej decyzji. Ujawnienie w podstawie rozstrzygnięcia przepisu wynikowego, jakim jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., dla swej prawidłowości wymaga podparcia przepisami, które organ w rzeczywistości naruszył. W ocenie Komendanta Głównego Policji Sąd meriti powinien powiązać treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz odpowiednimi przepisami części ogólnej kodeksu postępowania administracyjnego, których rażące naruszenie stwierdziły organy I i II instancji. Tymczasem bezzasadnie przyjął, iż organ nadzoru dokonał ponownej oceny stanu faktycznego sprawy, podczas gdy powodem stwierdzenia nieważności było rażące naruszenie przepisów postępowania decyzją dotychczasową. Organ nie stosował więc przepisów prawa materialnego, których naruszenie Sąd ten mu wytknął. W odniesieniu do drugiego z zarzutów kasacyjnych, pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wskazał, iż Sąd I instancji winien omówić szczegółowo każde z popełnionych przez organ naruszeń. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie powinno zawierać analizę każdego uchybienia uwypuklonym przepisom, tj. art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 75, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., nadto wywód dlaczego, jego zdaniem konkretne naruszenie nie miało wpływu na wystąpienie przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji. Uzasadnienie wyroku pozbawione w/w elementów uniemożliwia prawidłową kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku.

M. W. postulował oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Na wstępie wypada przypomnieć, że zgodnie z brzmieniem przepisu art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu pod rozwagę bierze wyłącznie nieważność postępowania. W sprawie nie występują wyczerpująco wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej i zarzutami przytoczonymi na uzasadnienie wskazanej w niej podstawy kasacyjnej.

Podstawą tą było naruszenie przepisów postępowania, zatem rzeczą autora skargi kasacyjnej było wykazanie nie tylko, że Sąd meriti podniesione uchybienia popełnił, a więc naruszył wskazane przepisy poprzez niewłaściwe zastosowanie lub błędną wykładnię, ale także iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego i naruszeniu przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć wadliwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie nieprawidłowej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna eksponuje procesowe wadliwości zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności oceny wymagał zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż trafność tego wytyku i uchylenia się zaskarżonego orzeczenia spod kontroli instancyjnej wykluczałaby potrzebę dokonania oceny pozostałych zarzutów. Jest on niezasadny, gdyż motywy tego wyroku odpowiadają prawu. Sąd I instancji przedstawił w nich wszystkie wymagane przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy, jak też przekonujące stanowisko co do przyczyn uchylenia obu decyzji. Wedle jego brzmienia uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Niepodobna się zgodzić z zarzutami zawartymi w skardze kasacyjnej, iż zaskarżony wyrok nie zawierał wskazanych powyżej składników, bo Sąd I instancji wyraźnie wskazał przyczyny, dla których uznał, że postępowanie prowadzone przez Komendanta Rejonowego Policji Warszawa I, jak też wydana przezeń decyzja, nie były dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, wywód ten nie był zdawkowy. Nawet, jeśliby przyjąć, że postępowanie dowodowe przeprowadzone w postępowaniu zakończonym badanym w trybie nieważnościowym rozkazem personalnym miało usterki w zakresie kompletności i wszechstronności oceny materiału dowodowego, to uchybienia te nie mogły być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż nie nosiły takich znamion. Tego rodzaju wadliwości - dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego – z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzorczym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Tymczasem tryb nadzorczy jest trybem nadzwyczajnym, wprowadzonym do obrotu prawnego w celu eliminacji ciężkich wad decyzji, a nie kolejnym sposobem kontroli instancyjnej. Zatem w jego toku sprawa nie podlega badaniu w całokształcie, a tylko w granicach zakreślonych ramami przesłanek nieważnościowych. Co więcej, w tym postępowaniu nie bada się sprawy merytorycznie, a tylko ocenia w powyższym kontekście, decyzję dotychczasową. Należy też zwrócić uwagę, że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. w zasadzie nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a pozwala na skuteczne zaczepienie wyroku tylko w wyjątkowych przypadkach (głównie w zakresie ustalenia stanu faktycznego, gdy jego brak uchyla wyrok spod kontroli instancyjnej), które tu nie zachodzą (p. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39). Nie doszło też do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. powiązanego w kasacji z powyższym przepisem, gdyż Sąd meriti ocenił legalność zapadłych w sprawie decyzji poprzez pryzmat zarzutów skargi i badając dalsze okoliczności sprawy z urzędu, co wynika wprost z treści motywów badanego wyroku.

Skarga kasacyjna dowodzi także wadliwości merytorycznej tego orzeczenia, bo powołuje się na zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., co prawda w powiązaniu z innymi przepisami i traktując go błędnie jako zarzut procesowy, podczas gdy przepis ten z reguły ma charakter materialnoprawny, co jednak nie ma znaczenia dla jego oceny. Wskazując na błędny pogląd Sądu meriti odnośnie charakteru naruszenia prawa decyzją dotychczasową, powołała się także na przepisy prawa materialnego. Podkreślenia przede wszystkim wymaga, że niniejsza sprawa dotyczy ustalenia funkcjonariuszowi Policji wysługi lat dla celów uposażeniowych, a przez organ prowadzona była w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z uwagi na wydanie jej – jak twierdził Komendant Główny Policji - z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), a zatem w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, a w postępowaniu tym badaniu podlegają enumeratywnie wyliczone przesłanki prowadzące do tego skutku. Jak to już podkreślono postępowanie w tej materii nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do rozpatrzenia sprawy także od strony faktycznej w aspekcie wskazanym w zaskarżonym rozkazie. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w postępowaniu nadzwyczajnym nie bada się sprawy merytorycznie, w tym nie przeprowadza dowodów, ani ich nie ocenia, a tak uczyniono w zaskarżonym w tej sprawie rozkazie, mimo iż organ inaczej tę kwestię postrzega. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego, w szczególności niedopuszczalna jest ponowna ocena zebranego materiału dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a. (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r., I OSK 1822/11, LEX nr 1336326). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na "rzucającej się w oczy" sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Przy tym w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który jest stosowany w bezpośrednim i jednoznacznym rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania szerokiej wykładni prawa, mogącej prowadzić do rozbieżnych wyników. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., I OSK 1683/11, LEX nr 1356965). Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie może tu chodzić więc o spór o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew wyraźnemu nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Zarzut rażącego naruszenia prawa musi wynikać z przesłanek niebudzących wątpliwości. Tam natomiast, gdzie zastosowanie przepisu prawa wymaga jego głębokiej interpretacji nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013r., II OSK 1859/11, LEX nr 1358429 ).

Tymczasem przepisy art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy w związku z art. 6 pkt 2 (zwłaszcza lit. c, której regulacja budzi tu spór) ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, regulującym pojęcie "domownika", nie są w pełni jednoznaczne i jasne w wykładni. Posługują się bowiem nieostrymi i niezdefiniowanymi pojęciami. Orzecznictwo sądów administracyjnych niejednokrotnie zresztą wskazywało m.in. na to, że samo pobieranie nauki w szkole średniej nie wyklucza możliwości uznania członka rodziny rolnika za "domownika" w rozumieniu przepisów pozwalających na wliczanie okresów pracy w gospodarstwie rolnym do stażu pracy (służby). Dokonanie takiej oceny wymaga natomiast analizy okoliczności faktycznych sprawy. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji przepisów prawa o niejednoznacznej treści nie stanowi rażącego naruszenie prawa w ujęciu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r., II GSK 1975/11, LEX nr 1270121). Niepodobna też dowodzić skutecznie, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez oparcie decyzji o materiał niekompletywny czy niewłaściwie oceniony. Decyzja dotychczasowa została wydana po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, organ ocenił dowody w ramach posiadanych uprawnień, zastosował właściwy przepis prawa. Zatem, uwzględniając nawet wyjątkową możliwość dopuszczenia rażącego naruszenia prawa poprzez uchybienie przepisom proceduralnym, w tej sprawie takiej konkluzji nie sposób udowodnić. Sąd Wojewódzki te okoliczności miał na uwadze, za niezasadny należy przeto uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przezeń przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i wspomnianymi przepisami prawa materialnego. Przywołanie pierwszego z przepisów wynika z faktu uznania ostatniego za przepis o charakterze materialnoprawnym i konieczności oceny dokonanych ustaleń faktycznych w świetle przesłanek materialnoprawnych. Trzeba też dodać, że podniesione w motywach zaskarżonej decyzji argumenty są nieprzekonujące. Zeznania świadków nie mogą być podważone li tylko z tego powodu, że są jednobrzmiące. Nauka w szkole położonej w niewielkiej odległości od domu nie może negować wykonywania stałej pracy w charakterze domownika w gospodarstwie. Natomiast obszar gospodarstwa, jakkolwiek nieduży, też nie wykluczał stałej pracy skarżącego, nawet gdy jego rodzice pobierali emeryturę (mogli pracy nie podołać z uwagi na wiek lub stan zdrowia). Zatem zarówno ilość środków dowodowych, jak i ich jakość oraz ocena wiarygodności przeprowadzona przez organ wydający kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzję, nie powinna nasuwać zastrzeżeń prowadzących do stwierdzenia jej nieważności.

Ubocznie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że judykatura w tego rodzaju sprawach zajmuje jednolite stanowisko, którego wyrazem są jego przykładowe wyroki z dnia: 11 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2708/14 i I OSK 1641/14, 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 122/14, publ. CBOSA). Przeto dziwić musi kontynuacja wadliwej linii orzeczniczej organów Policji, które dostrzegłszy nawet po wniesieniu skargi kasacyjnej odmienne stanowisko sądów administracyjnych, władne są zadysponować skargą, czy skargą kasacyjną. Podnoszone wadliwości należy eliminować na etapie postępowania zwykłego, bo nadzwyczajne nie służy takim korektom.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.

-----------------------

3