Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 918/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Dopuszczenie do udziału w postępowaniu
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 Iit. c
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 31 § 1 w zw. z art. 7, 8, i 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit. b
journal: Dz.U. 2017 poz 2200
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Małgorzata Rysz (spr.) Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 13 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych 1) F. w W. 2) Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 1793/18 w sprawie ze skargi S. w L. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 9 lipca 2018 r. nr BP.5530.17.2018.0949.BTM w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału w postępowaniu w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób 1) oddala skargi kasacyjne; 2) zasądza od F. w W. na rzecz S. w L. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "Sądem pierwszej instancji" lub "WSA") wyrokiem z 28 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1793/18, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "p.p.s.a."), uchylił zaskarżone skargą S. w L. (dalej zwanego "Stowarzyszeniem" lub "Skarżącym") postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej zwanego także "GITD") z 23 kwietnia 2018 r. w przedmiocie odmowy dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie o udzielenie zezwolenia na wykonywanie międzynarodowych regularnych przewozów drogowych osób na linii K. – A. wszczętej na wniosek F. Sp. z o.o. w W. (dalej zwanej także "Uczestnikiem").

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 23 marca 2018 r. do GITD wpłynął wniosek Stowarzyszenia o dopuszczenie go, jako organizacji społecznej, do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej K. – A., wszczętym na wniosek Uczestnika. W uzasadnieniu Stowarzyszenie powołało się na status organizacji, a także na istnienie interesu społecznego przejawiającego się w trosce o zdrowie i życie pasażerów komunikacji regularnej w krajowym transporcie drogowym, a także o bezpieczeństwo publiczne i bezpieczeństwo w ruchu drogowym, dbałości o pełne zaspokajanie potrzeb przewozowych wszystkich obecnych i potencjalnych pasażerów na wskazanej linii regularnej, w podwyższaniu jakości i standardu oraz zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczącym usługi transportu drogowego osób. Stowarzyszenie wskazało również na konieczność – racjonalnie pojmowanej – kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym.

GITD postanowieniem z 23 kwietnia 2018 r. odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia jako organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek Uczestnika.

W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez Stowarzyszenie GITD – postanowieniem z 9 lipca 2018 r. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i i art. 31 § 2 w związku z art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej zwanej "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie z 23 kwietnia 2018 r.

W uzasadnieniu organ uznał, że Stowarzyszenie nie wykazało istnienia interesu społecznego mogącego stanowić podstawę do dopuszczenia do udziału w tym postępowaniu, gdyż cele statutowe Stowarzyszenia nie mają żadnego związku z przedmiotem postępowania wszczętego na wniosek Uczestnika, bowiem – w ocenie organu – każdy z nich dotyczy działalności w zakresie transportu drogowego wykonywanego na już istniejącej linii komunikacyjnej. Do naruszenia wskazanego przez wnioskodawcę interesu społecznego może dochodzić czy dochodzi na liniach, na których już są wykonywane przewozy osób. Natomiast przedmiotem postępowania prowadzonego z wniosku Uczestnika jest udzielenie mu zezwolenia na wykonywanie przewozów osób na linii regularnej, która jeszcze nie istnieje. A zatem cele statutowe Stowarzyszenia będą miały związek z wykonywaniem usług na tej linii dopiero po rozpoczęciu na niej przewozów osób, po uprzednim uzyskaniu przez Uczestnika zezwolenia na ich wykonywanie. GITD wskazał również, że Stowarzyszenie zrzesza i reprezentuje przewoźników drogowych wykonujących przewozy osób, a zatem reprezentuje konkurencję uczestnika, a nie potencjalnych pasażerów. Tym samym, zdaniem GITD, cele statutowe Stowarzyszenia wskazują na chęć obrony własnego interesu, który może być przeciwstawny interesom Uczestnika i jego potencjalnych pasażerów.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Stowarzyszenie wniosło skargę, w której domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

WSA uchylając zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie GITD stwierdził, że postanowienia naruszają przepisy postępowania, a konkretnie art. 31 k.p.a., w takim stopniu, że mogło mieć to istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Zdaniem Sądu, GITD nie wykazał braku "umocowania" do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia z uwagi na brak odpowiednich celów statutowych. Sąd pierwszej instancji zauważył również, że linia regularna K. – A. już istnieje, a uruchomienie nowych połączeń w ramach istniejącej linii komunikacyjnej leży w interesie konsumenta, a tym samym w interesie społecznym, bowiem służy zaspokajaniu potrzeb komunikacyjnych mieszkańców. Uruchomienie większej ilości linii komunikacyjnych konkurujących ze sobą przewoźników może prowadzić do poprawy jakości świadczonych usług, ponieważ będą oni chcieli stworzyć ofertę odpowiadającą potrzebom potencjalnych pasażerów i tym samym wyróżnić swoją ofertę wobec tych pasażerów.

W ocenie WSA, udział organizacji społecznej w zbadaniu, czy wydanie zezwolenia spowoduje zagrożenie dla już istniejących linii regularnych może okazać się nie tylko przydatny, ale wręcz konieczny do dogłębnego zbadania sprawy. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie jest trafne założenie organu, że udział Skarżącego w postępowaniu wskazuje na realizację jego partykularnych interesów. WSA uznał, że zrzeszeni w Stowarzyszeniu przedsiębiorcy przewozowi nie mają bezpośredniego interesu w zwalczaniu działalności Uczestnika postępowania w odniesieniu do ewentualnego nowego połączenia na linii K. – A. Członkowie Stowarzyszenia bowiem, w ogóle nie świadczą usług przewozowych na linii komunikacyjnej będącej przedmiotem wniosku, ani nie zamierzają świadczyć takich usług w przyszłości, a samo Stowarzyszenie zwraca również uwagę na możliwość utraty rentowności istniejących już linii regularnych.

WSA podkreślił także, że za przychyleniem się do wyżej przedstawionego stanowiska na rzecz dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony, przemawiają także poglądy doktryny, w której przeważa pogląd o konieczności niejako "życzliwego", tj. rozszerzającego interpretowania pojęć "organizacja społeczna" i "interes społeczny" (zob. M. Szubiakowski, Strona i podmioty na prawach strony (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 60).

W skardze kasacyjnej F. Sp. z o.o. w W. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Spółka wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z decyzji SKO w Warszawie z 25 kwietnia 2019 r. (KOA/3580/Gs/18) oraz odpisu aktualnego Stowarzyszenia z Rejestru Przedsiębiorców celem wykazania interesu w jakim działa Stowarzyszenie i braku interesu społecznego w dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu.

Zaskarżonemu wyrokowi Spółka zarzuciła, że został wydany z naruszeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, jak to przepisów:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie oddalenie skargi Stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 Iit.c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, i 77 § 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie postanowienia GITD z 9 lipca 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia GITD z 23 kwietnia 2018 r., w sytuacji gdy organ administracji w prawidłowy sposób ocenił zasadność nie dopuszczenia Stowarzyszenia do udziału w postepowaniu na prawach strony, w tym w szczególności w prawidłowy sposób ocenił:

– brak interesu społecznego w udziale Stowarzyszenia w postępowaniu ze względu na to, że Stowarzyszenie zrzesza przewoźników drogowych a nie potencjalnych pasażerów, którzy byliby realnie zainteresowani bezpieczeństwem pasażerów, podwyższeniem jakości i standardu świadczonych usług, pełnym zaspokojeniem potrzeb przewozowych przyszłych i obecnych pasażerów zwalczaniem nieuczciwej konkurencji w środowisku świadczących usługi transportu drogowego, co decyduje o tym, że Stowarzyszenie faktycznie zrzesza konkurencję lub potencjalną konkurencje Skarżącego kasacyjnie, a nie interes społeczny,

– brak uzasadnienia udziału Stowarzyszenia w postepowaniu jego celami statutowymi, albowiem cele statutowe Stowarzyszenia dotyczą działalności już wykonywanej na istniejącej linii komunikacyjnej (bezpieczeństwo, podwyższenie jakości i standardu usług, świadczenie usług na zasadach uczciwej konkurencji),

– to, że Stowarzyszenie faktycznie jak dotychczas w tym postępowaniu (ani w innych postepowaniach prowadzonych z udziałem F. Sp. z o.o., w tym także przed GITD), nie przedstawiło żadnych merytorycznych treści mogących mieć wpływ na wynik postępowania a potrzebę wzięcia udziału w postępowaniu stara się wykazać jedynie za pomocą ogólnikowych stwierdzeń, bez jakiegokolwiek odwołania się konkretnie do przedmiotu postepowania, czyli zezwolenia na przewozy na trasie K.-A.

2. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nie zastosowanie i nie oddalenie skargi Stowarzyszenia oraz przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, i 77 5§ 1 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji uchylenie postanowienia GITD z 9 lipca 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia GITD z 23 kwietnia 2018 r, a to przez dokonanie niewłaściwej oceny charakteru działalności Stowarzyszenia opisanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i stwierdzenia, że:

– Stowarzyszenie może dysponować danymi dotyczącymi rentowności aktualnych połączeń na wnioskowanej trasie czy chociażby kondycji finansowej poszczególnych przedsiębiorców, a zatem materiałami koniecznymi do oceny okoliczności, o których stanowi art. 23 ust. 1 pkt. 1 lit. b ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200; str. 7, 8 uzasadnienia) by w innym miejscu stwierdzić, że członkowie Stowarzyszenia nie świadczą usług przewozowych na wnioskowanej linii (str.8),

– Stowarzyszenie jest rzecznikiem obiektywnego (neutralnego) interesu społecznego, przy całkowitym pominięciu faktu, że Stowarzyszenie od 2001 r. jest wpisane do rejestru przedsiębiorców a jego PKD wskazuje na prowadzenie działalności 49.391 (pozostały transport lądowy pasażerski, gdzie indziej niesklasyfikowany), 49.311 (transport lądowy pasażerski, miejski i podmiejski), 49 (transport lądowy oraz transport rurociągowy), 52 (magazynowanie i działalność usługowa wspomagająca transport),

– konieczne jest "życzliwe", tj. rozszerzające interpretowanie pojęć "interes społeczny" i "organizacja społeczna", zmierzające niemal do "uspołecznienia" interesu prawnego oraz promowania szerokiej partycypacji w postępowaniu, podczas gdy nie należy tracić z pola widzenia tego, że Stowarzyszenie jest tylko podmiotem na prawach strony.

Skargę kasacyjna od wyroku wniósł także GITD – zaskarżył wyrok w całości i wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi strony, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, a także zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania — art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 i art. 80 w zw. z art. 31 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organ nie wykazał braku "umocowania" do udziału w postępowaniu Stowarzyszenia z uwagi na brak odpowiednich celów statutowych, jak również brak wykazania przez Skarżącego interesu społecznego, podczas gdy:

– organ dokonał prawidłowej oceny zasadności dopuszczenia wnioskodawcy do udziału w postępowaniu z wniosku F. sp. z o.o., biorąc pod uwagę przepis art. 31 § 1 k.p.a., natomiast Wnioskodawca — skarżący nie wykazał, aby jego cele statutowe i interes społeczny uzasadniały udział Stowarzyszenia w postępowaniu wszczętym na wniosek F. Sp. z o.o.;

– WSA nie uwzględnił okoliczności, iż to na organizacji społecznej żądającej dopuszczenia do udziału w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, ze takie żądanie jest uzasadnione jej celami statutowymi oraz że przemawia za tym skonkretyzowany interes społeczny, musi być bowiem co najmniej prawdopodobne, że udział organizacji będzie korzystny dla postępowania (interesu społecznego), natomiast samo uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu stanowi sytuację wyjątkową, zatem nie można tego przepisu interpretować w sposób rozszerzający, natomiast organ nie może zastępować strony w formułowaniu zasadniczej argumentacji popierającej jej wniosek o dopuszczenie do toczącego się postępowania;

– w prowadzonym postępowaniu o udzielenie zezwolenia spółce F. Sp. z o.o. również nie zachodziła potrzeba zwalczania przez stronę nieuczciwej konkurencji, skoro nowe połączenie na linii K. — A. jeszcze nie funkcjonowało, a zatem obawy stowarzyszenia w ww. zakresie należy uznać za przedwczesne, natomiast tak ogólnikowe określenie interesu społecznego, jakiego dokonała skarżąca spowodowałoby, iż musiałaby ona być dopuszczona do każdego w zasadzie postępowania, natomiast interes społeczny winien być przez skarżącą wykazany w sposób konkretny i niewątpliwy, czego strona nie uczyniła. Organ natomiast nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego względu, iż charakter rozpoznawanej sprawy może być związany z zakresem jej statutowej działalności.

W uzasadnieniu Skarżący kasacyjnie przedstawili argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skarg kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. Sp. z o.o. Skarżący, za pośrednictwem radcy prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej zwany "NSA" lub "Sądem drugiej instancji") rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Obie skargi kasacyjne oparte zostały na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a, co uzasadnia podkreślenie w tym miejscu, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie słowa "wpływ" w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć w ten sposób, że pomiędzy wydanym orzeczeniem a błędem postępowania musi zachodzić związek przyczynowy. W skardze kasacyjnej należy zatem wykazać zarówno fakt naruszenia przepisów procesowych, jak i uprawdopodobnić istnienie potencjalnego związku.

Wniesione skargi kasacyjne nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Przed odniesieniem się do postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że problem prawny, którego dotyczą te zarzuty, był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach: z 6 października 2022 r. (sygn. II GSK 798/19, sygn. II GSK 790/19, sygn. II GSK 819/19, sygn. II GSK 782/19, sygn.. II GSK 703/19; treść tego, jak i dalej wskazywanych orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego jest dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko prawne wyrażone we wspomnianych orzeczeniach, uznając że jest ono trafne również w okolicznościach tej sprawy.

Zdaniem NSA, niezasadne są zarzuty podnoszące naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. Niezasadność tych zarzutów polega na tym, że są one merytorycznie nietrafne.

Wbrew argumentom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przeoczył okoliczności dotyczącej wpisania Stowarzyszenia również do rejestru przedsiębiorców, gdyż taka okoliczność nie była rozważana na etapie postępowania administracyjnego ani sądowoadministracyjnego, a decyzja SKO w Warszawie, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie F., i w której SKO odwołało się do tej właśnie okoliczności została wydana 25 stycznia 2019r., a więc po wyroku WSA i siłą rzeczy nie mogła być mu znana.

WSA orzekał zatem w oparciu o zebrany przez organ materiał dowodowy, na podstawie akt sprawy ( art. 133 §1 ppsa), a GITD w odpowiedzi na skargę zaprzeczał stanowisku Skarżącego, aby zebrany materiał dowodowy miał być niekompletny, czy nie w pełni rozpatrzony. To właśnie WSA uznał, że sprawa wymaga ponownego rozpatrzenia i uchylił zaskarżone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. c ppsa. Odnosząc się zatem w tym miejscu do wniosku Uczestnika zawartego w skardze kasacyjnej o dopuszczenie dowodów z decyzji SKO z dnia 25 kwietnia 2019r. oraz odpisu aktualnego Stowarzyszenia z Rejestru Przedsiębiorców – dla wykazania interesu w jakim działa Stowarzyszenie, podkreślenia wymaga, że możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a.w takim zakresie, jak przed WSA. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). Mając na uwadze, że wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną (jeżeli zachodzi potrzeba dokonania takich ustaleń, sąd powinien uchylić decyzję, co WSA w niniejszej sprawie uczynił, i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić), wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W konsekwencji zarzuty obu skarg kasacyjnych, kwestionujące zasadność dokonania kontroli decyzji GITD przez Sąd pierwszej instancji, pod kątem prawidłowości gromadzenia i oceny materiału dowodowego nie mogły zostać uznane za zasadne.

Przejść zatem należy do problemu prawnego, który pojawia się w sprawie, dotyczącego wykładni art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. a zasadniczo rozumienia pojęcia "interesu prawnego", który uzasadniałby udział Skarżącego w postępowaniu wszczętym na wniosek innego podmiotu.

Artykuł 31 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 zd. pierwsze k.p.a.). Organizacja społeczna uczestniczy wówczas w postępowaniu na prawach strony (art. 33 § 3 k.p.a.).

Zdaniem NSA ocena interesu społecznego dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest trafna. WSA trafnie podniósł, że interes społeczny w przypadku dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym polega na działaniu na rzecz dobra ogólnego niepowiązanego wprost z interesem indywidualnym podmiotów tworzących organizację społeczną. Oczywistą rzeczą jest, że interes społeczny w takim przypadku jest budowany nie tylko przez pryzmat interesów prawnych ogółu podmiotów uczestniczących w takiej organizacji, ale także ich interesów faktycznych, które mogą tworzyć pożądaną społecznie wartości, bowiem będą odzwierciedlać istotną i chronioną prawem wartość.

Przeprowadzona analiza dotychczas zgromadzonych akt sprawy, a zwłaszcza celów i zadań Skarżącego prowadzi do wniosku, że podmiot ten działa w interesie społecznym i jego udział w sprawie należało uznać za uzasadniony celami statutowymi. Wynika to z treści § 6 i § 7 Statutu Stowarzyszenia, z których wynika, że celami statutowymi prowadzonej działalności jest propagowanie i popieranie nowoczesnych form transportu osobowego, kreowanie pozytywnej opinii o działalności przewoźników, podwyższanie standardów przewozowych oraz działanie na rzecz bezpieczeństwa przewozów. Cele w ten sposób ujęte służą zaspokajaniu potrzeb przyszłych pasażerów, co z całą pewnością jest w interesie społecznym, zwłaszcza że postępowanie dotyczy linii regularnej, na której członkowie wnioskodawcy nie świadczą usług przewozowych, ani nie zamierzają świadczyć tych usług w przyszłości.

W ocenie NSA, udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie ma służyć zapewnieniu aktywnego i lepszego wypełnienia celów postępowania administracyjnego. Te cele ma zrealizować organ prowadzący postępowanie. Natomiast udział organizacji społecznej ma służyć "uspołecznieniu" tego postępowania, a więc działaniu organu w realiach kontroli społecznej, którą gwarantuje podmiot niebędący wprost zainteresowanym rozstrzygnięciem sprawy.

A zatem trafnie Sąd pierwszej instancji odrzucił przyjęte w tej sprawie wadliwe stanowisko organu zaprezentowane w postanowieniach obu instancji, który nie rozważył wyczerpująco i ocenił w świetle przesłanek i celów z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., czy organizacja społeczna zajmująca się – w świetle postanowień Statutu – dbałością o uczciwe wykonywanie transportu drogowego i odpowiedni poziom usług świadczonych na rzecz pasażerów powinna zostać dopuszczona do udziału w postępowaniu toczącym się z wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.

W związku z powyższym, skargi kasacyjne F. Sp. z o.o. oraz GITD podlegają oddaleniu(pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania NSA orzekł w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).