Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 413/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędziowie WSA Tomasz Grossmann WSA Marek Sachajko po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 października 2020 r. sprawy ze skargi T. G., M. R., S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję nr [...] Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz T. G. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz M. R. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. Z. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: SKO, organ II instancji) po rozpatrzeniu odwołania S. Z. oraz T. G. i M. R. od decyzji Burmistrza Miasta Z. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) nr [...] znak [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie ustalenia, na wniosek K. M., warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w Z. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018, poz. 2096, ze zm., dalej: k.p.a.), w zw. z art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 3, art. 54, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018. poz. 1945, ze zm., dalej: ustawa), w zw. z § 1 - § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588, dalej: rozporządzenie) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

W uzasadnieniu SKO wskazało, że postępowanie przed Burmistrzem w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z dopuszczeniem garaży w parterze, przewidzianej do realizacji na działce oznaczonej geodezyjnie nr [...] w Z. zostało zainicjowane wnioskiem K. M. wniesionym dnia [...] grudnia 2016 r. Decyzją nr [...] znak [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Burmistrz Z. ustalił żądane warunki zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji wniósł S. Z. - inwestor przedsięwzięcia na działce nr [...] oraz pełnomocnik H. G. - inwestora przedsięwzięcia na działce nr [...], obaj zachowali ustawowy termin do dokonania tej czynności. S. Z. zarzucił naruszenie w szczególności:

- art. 53 ust. 3, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy i w zw. z § 2 pkt 5 oraz § 3 ust.2 rozporządzenia poprzez błędne określenie obszaru analizowanego,

- niespełnienie warunku kontynuacji funkcji określonego w Studium uwarunkowań i kierunków .gospodarowania przestrzennego miasta Z. uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] marca 2005 r.

- § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy w sposób nieprawidłowy, w szczególności wobec działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]

- art. 54 pkt 1, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy poprzez użycie nieaktualnych map nieuwzględniających nowych budynków oraz budynków wyburzonych,

- § 4 ust. 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe wyznaczenie linii zabudowy,

- art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 3 i 4 ustawy poprzez dokonanie uzgodnień w zwykłej formie pisemnej nie w drodze postanowienia.

Pełnomocnik H. G. zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 107 § 1 pkt 1, 3, 4 i 8 k.p.a. poprzez brak wszystkich elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna: tj. oznaczenia wszystkich stron postępowania i powołania podstawy prawnej,

- art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia i art. 61 ust. 6 i 7 ustawy, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w ten sposób, że organ I instancji nie działał na podstawie i w granicach prawa, albowiem w zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy bezpodstawnie ustalił parametry warunków zabudowy nieznane przepisom ustawy i rozporządzenia obejmujące powierzchnię biologicznie czynną i wymaganą ilość miejsc parkingowych lub garażowych,

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., w ten sposób, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

- art. 8 k.p.a. będące pochodną wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej, czego przejawem jest w szczególności brak niektórych elementów składowych zaskarżonej decyzji, ustalenie wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu nieznanych przepisom prawa powszechnie obowiązującego, nierzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe i ocena dowodów oraz niezałatwienie sprawy w zgodzie z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli,

2) przepisów prawa materialnego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- § 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy poprzez określenie obowiązującej linii zabudowy jako przedłużenie linii na działce nr [...], podczas gdy budynek na tej działce na wysokość ok. 3 m natomiast na działce nr [...] ma ok. 9 m,

- § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy poprzez brak określenia wyznaczonego obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji,

- § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie wysokości głównej kalenicy w przedziale 11,00 m - 14,00 m z naruszeniem zasady przyjmowania w decyzji o warunkach zabudowy średnich wielkości parametrów na obszarze przyjętym do analizy wymagań dla nowej zabudowy, ponieważ wysokość do kalenicy na obszarze analizowanym wynosi w przedziale 3 m - 18 m, a średnia wysokość do kalenicy na obszarze analizowanym wynosi 10,5 m, przy czym aż na siedmiu działkach stanowiących obszar analizowany znajdują się budynki o płaskich dachach, gdzie kalenica nie występuje. Przedstawiając powyższe zarzuty zażądał uchylenia decyzji i orzeczenia o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Odwołujący się H. G. zmarł [...] września 2017 r., tj. przed zakończeniem postępowania odwoławczego, a okoliczność zgonu strony potwierdził organ I instancji przesyłając skrócony odpis aktu zgonu. SKO dnia [...] października 2017 r. zawiesiło postępowanie w sprawie powołując się na art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. i jednocześnie informując strony, że postępowanie zostanie podjęte z urzędu lub na żądanie strony, gdy ustąpią przyczyny uzasadniające jego zawieszenie (uzyskanie prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub zarejestrowanego notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia). Dnia [...] maja 2019 r. wpłynęło postanowienie Sądu Rejonowego w Z. I Wydział Cywilny stwierdzające nabycie spadku po H. G. i wskazujące spadkobierców. Pismem z dnia [...] maja 2019 r. SKO wystąpiło do Burmistrza o ustalenie adresów wskazanych spadkobierców w celu usunięcia formalnej przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Dnia [...] września 2019 r. żądane dane adresowe zostały podane przez stronę postępowania. W tych okolicznościach SKO uznało, że ustąpiły przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, wobec czego, na podstawie art. 97 § 2 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. orzekło o podjęciu zawieszonego postępowania. Jednocześnie wystąpiło do spadkobierców H. G. o złożenie oświadczeń czy podtrzymują zarzuty odwołania. Zarzuty odwołania podtrzymała T. G. i M. R., które dalej zwane są też odwołującymi.

Podstawą materialnoprawną decyzji Burmistrza jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W sytuacji, gdy następuje łączne spełnienie wymogów tej ustawy, przy jednoczesnym braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji organ orzekający zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji ustalającej żądane warunki zabudowy. (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa, 2004 r., s. 491).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 omawianej ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tejże ustawy;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powyższe przepisy mają zagwarantować ład przestrzenny w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy, tj. takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość uwzględniając wszelkie uwarunkowania. Planowana nowa zabudowa, czy rozbudowa istniejącej, powinna więc kontynuować zabudowę istniejącą pod względem urbanistycznym w zakresie jej funkcji, parametrów, cech i wskaźników oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu, a także pod względem architektonicznym w zakresie gabarytów i formy. W myśl art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustalenie warunków zabudowy dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego określony został w rozporządzeniu. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, dokonując oceny, czy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy, organ administracji powinien wyznaczyć tzw. obszar analizowany i przeprowadzić na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze. Przepis § 9 ust. 1 - 4 tegoż rozporządzenia stanowi z kolei, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jakie elementy winna zawierać decyzja ustalająca warunki zabudowy określa art. 54, w zw. z art. 64 ustawy.

Odnosząc powyższe na grunt badanej sprawy SKO stwierdziło, biorąc pod uwagę analizę urbanistyczną, załączone mapy geodezyjne i uzgodnienia, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem a zarzuty podniesione przez odwołujących, w świetle materiału dowodowego sprawy nie mogą być uwzględnione.

Badając sprawę ponownie w postępowaniu odwoławczym organ II instancji stwierdził, że obszar objęty wnioskiem nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego. Po uzupełnieniu przez inwestora wniosek został uznany za zgodny z przepisami i przyjęty do rozpoznania. Uprawniony urbanista sporządził analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, jak również analizę stanu faktycznego i prawnego terenu oraz projekt decyzji.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, której stan aktualny potwierdzono na dzień [...] lutego 2017 r. Biorąc pod uwagę, że wniosek został uzupełniony w miesiącu lutym 2017 r. o tę mapę należy oczywiście uznać, że mapa jest aktualna. Nieuwzględnienie na niej zmian, jakie zaszły na działkach wskazanych przez S. Z. nie dyskwalifikuje jej przydatności w niniejszym postępowaniu, zaistniałe zmiany znane organowi z urzędu zostały uwzględnione przy podejmowaniu decyzji, co wynika z akt sprawy i w rezultacie nie miały wpływu na wynik sprawy. Rzeczona mapa wraz z wynikami analizy stanowią załączniki do decyzji. Nadto załącznikiem do decyzji jest taka sama mapa z zaznaczonym terenem objętym inwestycją i obowiązującą oraz nieprzekraczalną linią zabudowy - aktualna na tę samą datę. Załączniki są poprawnie oznaczone i podpisane przez Burmistrza Miasta Z.. Obszar analizowany wyznaczono zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w odległości 63 m - trzykrotna szerokość frontowej granicy przedmiotowej działki wynoszącej 21 m, a tak wyznaczony obszar daje możliwość ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji na zasadzie podobieństwa planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie i nie ma uzasadnienia do jego rozszerzenia. W obszarze analizowanym znalazły się [...] działki, w tym uwzględniono pełny obrys działek skrajnych leżących na obrzeżu tego obszaru, nie uwzględniono zaś pełnego obrysu działek nr [...], [...], [...],[...], [...], [...] i [...], co uzasadniono tym, iż oznaczone są w ewidencji gruntów jako drogi wybiegające daleko poza teren analizowany oraz działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] ponieważ są to tereny niezabudowane stanowiące drogi wewnętrzne i ciągi piesze. Wymienione wyżej działki, w ocenie urbanisty nie wypływają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników. Szczegółowej analizie poddano zatem [...] nieruchomości zabudowanych, których wykaz znajduje się w aktach sprawy.

Analiza wykazała, że na terenie działek położonych w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, drogi publiczne i wewnętrzne, ciągi pieszo-rowerowe, tereny usługowe, w tym usługi oświaty i sportu. Stan taki wskazuje niewątpliwie na kontynuowanie funkcji zamierzenia inwestycyjnego wnioskodawcy.

Na podstawie analizy ustalono, że:

a) uwzględniając, że ściany budynków sąsiednich usytuowane są przy granicy z działką objętą wnioskiem, urbanista uznał za uzasadnione wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy jako przylegającej do granicy z działkami nr [...] i [...] i odsuniętą od granicy z dz. nr [...] od strony ul. [...] o 2,25 m - dla zrównania lica ściany nowego budynku z budynkiem istniejącym na działce nr [...]; nieprzekraczalne linie zabudowy odsunięte o 4m od granic z działkami nr [...] od strony ul. [...] i dz, nr [...], przy czym urbanista zastrzegł, że nieprzekraczalna linia zabudowy nie dotyczy okapów, tarasów ziemnych, schodów, a w elewacjach szczytowych powyżej parteru dopuszcza się budowę balkonów i wykuszy wysuniętych maksymalnie o 1,5 m od ściany,

b) średni wskaźnik wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działki dla obszaru analizowanego wynosi 74,66%, jednak urbanista stwierdził, że osiągnięcie takiego wskaźnika ze względu na ograniczenia wynikające z warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie jest możliwe, toteż wskaźnik ten ustalono na poziomie 45% - 65% Podobne wskaźniki odnotowano na działkach sąsiednich nr [...] i [...], zatem podobieństwo w obszarze analizowanym istnieje,

c) średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy wynosi 27,64 m ( od 10,0 m do 50,63 m). Przyjęcie średniej szerokości ze względu na wyżej opisane ograniczenia nie jest uzasadnione toteż urbanista stwierdził, że wnioskowany budynek może mieć szerokość elewacji frontowej w granicach 14 m - 18,5 m, a w tych granicach szerokości mają elewacje budynków na dz. nr [...] i [...],

d) średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (gzymsu, attyki) istniejącej zabudowy wynosi 10,38 m (od 2,5 m do 18 m) - górną krawędź elewacji frontowej planowanego budynku dopuszczono wiec na poziomie 8 m do 11 m.

e) wysokość kalenicy w istniejącej zabudowie to średnio 12,31 m (od 3 m do 18,0 m ), a dla planowanego budynku ustalono ten wskaźnik na 10 m do 11 m, jak w budynkach np. na dz. [...] i [...].

f) geometria dachów i kąt nachylenia głównych połaci dachu istniejącej zabudowy to dachy płaskie, dwuspadowe i wielospadowe o kącie nachylenia połaci 25°- 45°, dla budynku planowanego dopuszczono dach dwuspadowy lub wielospadowy.

Wyniki analizy są spójne z ustaleniami w zakresie warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego zawartymi w decyzji organu orzekającego. Dokument ten w sposób szczegółowy określa poszczególne parametry analizowanej zabudowy, przez odwołanie się do konkretnych wielkości istniejącej zabudowy i jako taki stanowił podstawę do sporządzenie projektu decyzji. Ponieważ niektóre dopuszczalne parametry i wskaźniki wynikające z analizy są odmienne niż wnioskowane przez stronę, organ orzekający pismem z dnia [...] maja 2017 r. wystąpił do strony o zajęcie stanowiska, czy akceptuje dopuszczalne warunki zabudowy co będzie jednoznaczne ze zmianą wniosku w zakresie objętym zmianą, a w przypadku niezłożenia oświadczenia w tym zakresie organ wyda decyzje odmowną. Pismem z dnia [...] maja 2017 r. wnioskodawca oświadczył, że akceptuje warunki zabudowy zaproponowane w projekcie decyzji. W związku z powyższym SKO stwierdziło, że ustalone warunki zabudowy pozostają w zgodzie z wolą inwestora.

Projekt decyzji organ uzgodnił z Wojewódzkim W. Konserwatorem Zabytków poprzez milczącą zgodę tego organu oraz ze Starostą Z. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Zarzut co do zastosowania niewłaściwej formy uzgodnień nie ma uzasadnienia. Starosta Z. dokonał uzgodnień w formie w/w postanowienia, natomiast Wojewódzkim W. Konserwatorem Zabytków w formie dorozumianej przewidzianej w art. 53 ust. 5 ustawy.

W dalszej części decyzji organ I instancji dokonał ustaleń w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury, a także w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. Stwierdził, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada niekwestionowany dostęp do drogi gminnej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] pod nazwa ulica [...] przez drogę wewnętrzną tj. dz. nr [...], a istniejące lub projektowane jego uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego: - dostawę wody i dostęp do kanalizacji sanitarnej i deszczowej uzgodniono Spółką A pismem z dnia [...] marca 2017 r.; - zapewnienie dostawy energii elektrycznej z Spółką B pismem z dnia [...] marca 2017 r.; - zasilanie w energię cieplną będzie pochodzić z istniejącej sieci ciepłowniczej, o czym zapewnił przedstawiciel Spółki C pismem z dnia [...] marca 2017 r.; gospodarowanie odpadami poprzez gromadzenie ich w pojemnikach i wywóz w ramach gminnego systemu określonego w przepisach prawa miejscowego. W zakresie ochrony interesów osób trzecich organ orzekający zastrzegł m.in., że inwestycja nie może pogarszać warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości w szczególności poprzez pozbawianie ich dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, uciążliwości powodowane przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby.

Odnosząc się do zarzutów odwołania zarówno S. Z., jak i spadkobierczyń H. G. - T. G. i M. R. podtrzymujących zarzuty wniesione przez pełnomocnika, organ Ii instancji wskazał, że wszystkie podnoszone przez strony zastrzeżenia były przedmiotem rozważań organu I instancji, który w toku postępowania bardzo szczegółowo je wyjaśniał, a w uzasadnieniu decyzji na kilkunastu stronach odniósł się do poszczególnych kwestii. Wyjaśnienia i oceny organu w tym zakresie Kolegium uznaje za wystarczające i podziela przyjęte stanowisko organu I instancji, stwierdzając tym samym, że podniesione zarzuty są nieuzasadnione i nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy.

Decyzja organu II instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu przez T. G., M. R. oraz S. Z.. Sprawy ze skarg tych osób połączone zostały do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

T. G. i M. R. w równobrzmiących skargach zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do zarzutów odwołania;

2. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej tj. poprzez powielenie błędów organu I instancji w zakresie oceny prawnej postępowania organu I instancji, przede wszystkim:

a. art. 6 k.p.a. w zw. z § 1 rozporządzenia i art. 61 ust. 1 pkt. 5, ust. 6 oraz ust. 7 ustawy, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w ten sposób, że organ II instancji nie działał na podstawie i w granicach prawa, albowiem podzielił stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni

biologicznie czynnej oraz ilości miejsc parkingowych lub garażowych wynika z przepisów prawa;

b. art. 107 § 1 pkt. 1, 3, 4 i 8 k.p.a. i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a., które miało wpływ na rozstrzygnięcie w ten sposób, że organ nie odniósł się do zarzutu, iż decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera określonych elementów, które powinna zawierać decyzja administracyjna, tj.: oznaczenia organu administracji publicznej, oznaczenia wszystkich stron postępowania, powołania podstawy prawnej w konsekwencji czego przejaw działania organu nie stanowi decyzji administracyjnej wydanej na podstawach prawnych;

c. art. 107 § 1 i § 3 w zw. art. 11 k.p.a. które miało wpływ na rozstrzygnięcie w ten sposób, że organ II instancji, powielając stanowisko organu I instancji, nie wyjaśnił i nie wskazał adresatowi (skarżącym) konkretnej podstawy prawnej co do możliwości ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy powierzchni biologicznie czynnej oraz ilości miejsc parkingowych lub garażowych;

d. art. 7 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a., które miało wpływ na rozstrzygnięcie w ten sposób, że organ II instancji przy rozpoznawaniu sprawy nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podczas gdy taki obowiązek ciąży na organie z mocy prawa w zw. z:

- § 4 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 i 7 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie obowiązującej linii nowej zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce numer [...], ponieważ budynek na działce numer [...] ma bowiem około 3 metry wysokości natomiast budynek na działce [...] ma około 9 metrów;

- § 3 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak określenia wyznaczonego obszaru analizowanego na kopii mapy zasadniczej stanowiącej załącznik do decyzji o warunkach zabudowy;

- § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 6 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i określenie wysokości głównej kalenicy w przedziale 11 m - 14 m z naruszeniem zasady przyjmowania w decyzji o warunkach zabudowy średnich wielkości parametrów na obszarze przyjętym do analizy wymagań dla nowej zabudowy, ponieważ wysokość zabudowy na obszarze analizowanym wynosi od około 3 m do 18 m, w związku z czym średnia wysokość wynosi 10,5 m, przy czym aż na siedmiu działkach stanowiących obszar analizowany znajdują się budynki o płaskiej charakterystyce dachu, gdzie kalenica co do zasady nie występuje;

a w świetle powyższego doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt. 2 i § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia w całości zaskarżonej decyzji Burmistrza i w tym zakresie rozstrzygnięcie co do istoty sprawy lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Ponadto zaskarżonej decyzji zarzuciły naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy oraz § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż z przepisów tych wynika obowiązek uwzględnienia przez organ wydający decyzję ilości mieć parkingowych (garażowych) i wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, w sytuacji gdy tego typu ustalenia nie są przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy, czego skutkiem było niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów, w błędnie ustalonym przez Sąd stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżące wniosły o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ja poprzedzającej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

S. Z. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa i interesu prawnego:

1. naruszenie art. 7, 76, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności dokumentowi:

a) Plan zagospodarowania terenu zespołu budynków USŁUGOWO-MIESZKALNYCH dla działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] pomimo iż dokument ten ma moc dokumentu urzędowego, z czym wiąże się domniemanie istnienia faktów w nim stwierdzonych tj. wskazanie istnienia funkcji budynków usługowo-mieszkalnych na w/w działkach co w konsekwencji doprowadziło do uznania innej funkcji terenu

b) pismo z dnia [...] lipca 2017 r M. Z. o wstrzymanie decyzji do czasu uchwalenia zgodnie uchwały Rady Miejskiej w Z. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla terenu po Straży Pożarnej przy ulicy [...] i B. . W. co doprowadziło do stwierdzenia braku przeszkód w wydaniu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...].

2. naruszenie art. 8 i 107 § 3 k.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zawarcie ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwiło dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnianie wszystkich składanych zarzutów.

3. Naruszenie art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji o warunkach zabudowy.

4. Naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji.

5. Naruszenie art. 10 §1 art. 79a k.p.a. polegające na wprowadzeniu strony w błąd co do istoty prowadzenia postępowania i informowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w trakcie i przed wydaniem decyzji poprzez przesyłanie skarżącego postanowień SKO rozpatrujących odwołanie tylko zgłoszone przez H. G..

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ja poprzedzającej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedziach na skargi SKO wniosło o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ustawodawca wskazuje enumeratywny katalog form działalności, a także bezczynności i przewlekłości działania organów administracji publicznej, wyrażony w art. 3 § 2 pkt 1-9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., decyzje administracyjne wpisują się w kognicję sądów administracyjnych, zatem kontrola sądowa podejmowana przez Sąd jest sprawowana zgodnie z zakreśloną właściwością rzeczową.

Ponadto, w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając kontrolę sądowoadministracyjną według powyższych okoliczności faktycznych, Sąd doszedł do przekonania, że skargi zasługuje na uwzględnienie (choć nie wszystkie ich zarzuty są zasadne), ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza nie odpowiadają prawu.

Materialnoprawną podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest art. 61 ust. 1 ustawy. Przedmiotowa decyzja może być wydana tylko w sytuacji, gdy teren destynowany do realizacji planowanej inwestycji, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Istota przedmiotowej sprawy sprowadza się do dokonania oceny przeprowadzonej przez organy administracji publicznej analizy funkcji, o której mowa w pkt 1 powołanego przepisu. Dla podjęcia decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z prawem niezbędne jest, aby warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy zostały spełnione kumulatywnie, a contrario, niespełnienie choćby jednej przesłanki implikuje konieczność odmowy wydania decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 K.p.a., stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia [...] sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go [...] (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia [...] maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol [...] (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa [...], LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke [...], LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po [...], LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia [...] marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr [...], LEX nr 1139507).

Organ II instancji nie uczynił temu wymogowi zadość, co powoduje, że jego decyzja nie może się ostać w obrocie prawnym. Nie może być uznane za wystarczające odniesienie się do zarzutów odwołań w kilku linijkach ostatniego akapitu uzasadnienia i wskazanie, że SKO podziela przyjęte stanowisko organu I instancji. Nawet jeżeli obszerne uzasadnienie decyzji Burmistrza poruszało już zagadnienia podnoszone następnie w odwołaniach, rzeczą organu II instancji jest odniesienie się do każdego zarzutu odwołania ze wskazaniem okoliczności faktycznych, regulacji prawnych i toku rozumowania uzasadniających stanowisko w każdej poruszanej kwestii.

Niezależnie od powyższego zauważyć należy, że SKO zaaprobowało stanowisko organu I instancji, które obarczone jest dyskwalifikującymi wadami.

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 ustawy jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (tak wyrok WSA w Łodzi z dnia [...] października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd [...], Lex 394803). Trzeba jednak mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego. W celu przedstawienia motywów swego rozstrzygnięcia oraz przekonania stron postępowania do swej decyzji organ administracji winien wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji przyczyny przyjęcia takiego, a nie innego obszaru analizowanego. Przepis § 3 rozporządzenia określa bowiem minimalne granice obszaru analizowanego, co oznacza, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy może wyznaczyć większy obszar wokół terenu inwestycji, który będzie tworzył całość urbanistyczną (wyrok NSA z dnia [...] sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK [...], Lex 488144). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (tak wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] września 2007 r., sygn. akt II SA/Po [...], Lex 376849). Tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na aktualnej mapie gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenu wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

W niniejszej sprawie organ I instancji nie uzasadnił przekonująco ustalenia granic obszaru analizowanego w kształcie wskazanym na rysunku. W tym miejscu podkreślić należy, że na rysunku szerokość obszaru analizowanego nie wynosi "63 m w każdą stronę od wszystkich granic działki", jak wskazano w części tekstowej analizy. Narożniki prostokąta tworzonego przez granice obszaru analizowanego oddalone są od narożników działki inwestycyjnej o większą odległość - ok. 90 m. W takiej sytuacji do obszaru analizowanego zaliczone zostały działki nr [...] i [...], których granice oddalone są od granic działki inwestycyjnej o wartość większą niż wskazane w części tekstowej analizy 63 m. Jak już wyżej wskazano organ ma kompetencje do wyznaczenia obszaru większego niż minimalny, jednak decyzja taka musi zostać przekonująco uzasadniona – zarówno co do odległości granic, jak i kształtu obszaru analizowanego. W niniejszej sprawie organ nie tylko nie uzasadnił powiększenia obszaru (nie mógł tego uczynić, skoro owego powiększenia nie zauważył), ale przeoczył rozbieżność pomiędzy pisemną częścią wyników analizy (gdzie mowa o obszarze minimalnym), a jej częścią graficzną. Analiza obarczona jest więc kardynalną wadą – jej część tekstowa i graficzna są ze sobą sprzeczne. Jest to okoliczność mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy (poprzez zaliczenie bądź niezaliczenie do obszaru analizowanego konkretnych działek) i jako taka sama w sobie dyskwalifikuje decyzję organu I instancji opartą na wynikach tej analizy. W takiej sytuacji zbędne – w ocenie Sądu – staje się odniesienie do pozostałych zarzutów skarg. Poszczególne parametry nowej zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być rozważane wyłącznie po przeprowadzeniu niewadliwej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Należy jednak zasygnalizować, w celu uniknięcia powielania nieprawidłowości w dalszym postępowaniu organu, kwestie, które już prima facie wykazują wadliwości.

Co do możliwości ustalania w decyzji o warunkach zabudowy parametrów odnośnie do wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej oraz ilości miejsc parkingowych w orzecznictwie występują rozbieżności. Nawet jednak gdyby przyjąć, że jest to dopuszczalne (rozporządzenie w § 1 w części poprzedzającej wyliczenie posługuje się wszak wyrażeniem: " w tym"), to podkreślić należy, że wszelkie takie ustalenia musiałyby oparte na wynikach analizy, która wobec tego w obszarze analizowanym musiałaby te parametry zbadać. W niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu kwestii powierzchni biologicznie czynnej i miejsc parkingowych nie porusza.

W sytuacji, gdy w wynikach analizy wskazywane są parametry nowej zabudowy w oparciu o przepisy dopuszczające wyjątki: § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4 rozporządzenia, obowiązkiem organu jest w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnić odstępstwo od zasad statuowanych przez wcześniejsze ustępy odpowiednich paragrafów. W sprawie niniejszej takiego uzasadnienia zabrakło.

Nie pozbawiony słuszności jest także zarzut skargi odnośnie rozbieżności pomiędzy częścią tekstową a graficzną wyników analizy co do ilości kondygnacji budynków – w wypadku działek [...] i [...] oznaczenia są rozbieżne (o ile rzymskie cyfry na konturach budynków oznaczają ilość kondygnacji – brak opisu tego symbolu na legendzie mapy). Marginalnie zauważyć też należy, że wątpliwości budzi też wartość szerokości elewacji frontowej budynku (budynków) na tej ostatniej działce wskazana w części tekstowej jako 35,5 m. Pomijając już fakt, że na tej działce posadowionych jest sześć budynków, a wynik analizy wskazuje tylko jedną wartość, to - prima vista – żaden z nich nie cechuje się elewacją frontową o wskazanej szerokości.

Odnośnie do części graficznej wyników analizy podkreślić należy, że jest ona – w ocenie Sądu – niezgodna w wymogiem z § 9 ust. 3 rozporządzenia, który nakłada obowiązek sporządzenia jej "w czytelnej technice graficznej". Cztery arkusze mapy stanowiące część graficzną analizy są nieczytelne – nie sposób na nich odnaleźć choćby granic poszczególnych działek, a nawet samego oznaczenia działek (np. działki [...]). Niezrozumiałe jest także dlaczego załącznik nr [...] do decyzji Burmistrza stanowi mapa z innej daty niż załącznik nr [...].

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 – 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżących równowartości uiszczonych wpisów w kwotach [...]zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uwzględni uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, ponownie przeprowadzi i udokumentuje we właściwy sposób analizę architektoniczno-urbanistyczną, a w zależności od jej wyników podejmie rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając.