Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 493/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.37a 37 b
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art.91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska (spr.), Sędzia NSA Małgorzata Gorzeń, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Dorota Pellowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. z siedzibą w W. na uchwalę Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych z jakich mogą być wykonane na terenie miasta G. oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej: strona, skarżąca, Spółka) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. Nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta (dalej jako uchwała krajobrazowa lub uchwała reklamowa).

Zaskarżając uchwałę skarżąca zarzuciła Radzie Miasta, że:

1. § 21 ust. 1 i ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 pkt 24-26, § 7 pkt 2 lit. b i pkt 3, § 9 pkt 1 lit. a i lit. b tiret trzecie, §9 pkt 2 lit. e. i lit. f oraz lit. b a także lit. i., § 11 ust. 5 i 6, § 12 ust. 6, § 13 ust. 5, § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 18 ust. 4 – naruszają art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) oraz art. 28, art. 30 i art. 48 oraz art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 155 i art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 23) poprzez:

nieustanowienie żadnego mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz przez

wprowadzenie nakazu "dostosowania" tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały, co jest równoważne z nałożeniem na Skarżącą obowiązku ich rozbiórki, mimo nieorzeczenia wobec tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych nakazu rozbiórki we właściwym trybie przewidzianym w art. 48, art. 50 lub art. 51 Prawa budowlanego;

2. § 21 ust. 1 i ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 pkt 24-26, § 7 pkt 2 lit. b i pkt 3, § 9 pkt 1 lit. a i lit. b tiret trzecie, §9 pkt 2 lit. e. i lit. f oraz lit. b a także lit. i., § 11 ust. 5 i 6, § 12 ust. 6, § 13 ust. 5, § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 18 ust. 4 – naruszają art. 22 oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji w związku z art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a także naruszają § 146 ust. 1-3 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r. poz. 283) poprzez:

nieustanowienie stosownej rekompensaty pieniężnej w przypadkach "dostosowania" zgodnie z § 21 ust. 1 i ust. 2 uchwały urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych przez ich rozbiórkę, co jest równoważne w skutkach z ich wywłaszczaniem i ograniczeniem wolności gospodarczej, jak również poprzez

posłużenie się niedookreślonym pojęciem "dostosowania" bez jego wystarczającego zdefiniowania lub skonkretyzowania, jakie konkretnie czynności i w jakim trybie w celu tego "dostosowywania" mieliby podjąć właściciele ww. urządzeń reklamowych i tablic reklamowych;

3. § 21 ust. 1 i § 21 ust. 2 w związku z § 4 ust. 1 pkt 24-26, § 7 pkt 2 lit. b i pkt 3, § 9 pkt 1 lit. a i lit. b tiret trzecie, § 9 pkt 2 lit. e, f, h, i, § 11 ust. 5 i ust. 6, § 12 ust. 6, § 13 ust. 5, § 14 ust. 4, § 15 ust. 4, § 16 ust. 4, § 17 ust. 4, § 18 ust. 4 – naruszają art. 32 Konstytucji RP poprzez:

- uprzywilejowane traktowanie w uchwale niektórych określonych typów tablic i urządzeń reklamowych i ich dopuszczenie z jednoczesnym wprowadzeniem faktycznego zakazu realizacji innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących i dachowych, w szczególności typu billboard, bez uzasadnienia pogorszenia sytuacji prawnej ich operatorów i właścicieli w stosunku do właścicieli i operatorów innych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych,

- brak dokonania zróżnicowania sytuacji prawnej legalnych urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione w mieście na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych oraz takich urządzeń reklamowych i tablic reklamowych, które zostały wzniesione nielegalnie i stanowią samowolę budowlaną.

4. § 21 ust. 1 i § 21 ust. 2 w związku z § 2 ust. 2, § 8 ust. 4, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 5 pkt 4 lit. a, § 13 ust. 5 pkt 5 lit. b, § 14 ust. 1, § 14 ust. 4 pkt 4 lit. a, § 14 ust. 4 pkt 5 lit. b, § 15 ust. 1, § 15 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 15 ust. 4 pkt 5 lit. a, § 15 ust. 4 pkt 6 lit. b, § 15 ust. 4 pkt 7 lit. a, § 16 ust. 1, § 16 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 16 ust. 4 pkt 5 lit. a, § 16 ust. 4 pkt 6 lit. b, § 16 ust. 4 pkt 7 lit. a, § 17 ust. 1, § 17 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 17 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret 3, § 17 ust. 4 pkt 6 lit. a, § 17 ust. 4 pkt 7 lit. b, § 17 ust. 4 pkt 8 lit. a, § 18 ust. 1, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 18 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret 3, § 18 ust. 4 pkt 6 lit. a, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. b, § 18 ust. 4 pkt 8 lit. a Uchwały – naruszają § 143 i § 25 ust. 1 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 283) w związku z art. 22 oraz art. 21 i art. 64 Konstytucji RP poprzez:

- brak doprecyzowania pojęcia nieruchomości, które ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygania na gruncie przepisów uchwały, ile tablic/urządzeń reklamowych lub szyldów może być maksymalnie umieszczone na nieruchomości, co uniemożliwia stosowanie tej uchwały w praktyce i w przypadku zastosowania przez Miasto odmiennej lub dowolnej wykładni tego pojęcia naraża podmioty gospodarcze wykonujące działalność gospodarczą w dziedzinie reklamy zewnętrznej na wyrządzenie im poważnych szkód majątkowych (konieczność rozbiórki istniejących legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych oraz kary administracyjne), a także ogranicza ich wolność gospodarczą i prawo własności.

Formułując takie zarzuty skargi jej autor wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi strona wywiodła posiadanie interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały z faktu, że prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej, w ramach której w ubiegłych latach wzniosła na terenie miasta między innymi szereg tablic i urządzeń reklamowych wolnostojących na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę i zgłoszeń robót budowlanych. Skarżąca wskazała, że eksploatuje ww. nośniki reklamowe legalnie i dzierżawi tereny pod ww. nośnikami reklamowymi od właścicieli lub użytkowników wieczystych terenów, na których się one znajdują. Skarżąca nie prowadzi w G. innych rodzajów działalności niż reklama zewnętrzna, nie stosuje również w swojej działalności innych typów tablic i urządzeń reklamowych niż tzw. billboardy.

Przykładowo Skarżąca wzniosła na działce [..] z obrębu z [..] w G. przy ul. D. dwa urządzenia reklamowe wolnostojące z dwustronnymi ekranami równoległymi na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Prezydenta Miasta w dniu 07.03.2017 r. (decyzja ostateczna) i włada terenem, na którym jest ono posadowione na mocy umowy dzierżawy z dnia 21.02.2017 r., działka jest położona w obszarze S3 regulowanym przez uchwałę, w którym zgodnie z § 17 ust. 4 pkt 4 uchwały wprawdzie dozwolone jest lokowanie billboardów typu C (czyli o powierzchni 18 mkw), ale te tablice reklamowe nie mają fundamentu ukrytego całkowicie pod poziomem terenu, co sprawia, że są sprzeczne z § 9 pkt 2 lit. d uchwały, a także są wyposażone w podesty, co czyni je sprzecznymi z § 9 pkt 1 lit. a) uchwały, co oznacza obowiązek dostosowania tego nośnika reklamowego poprzez jego rozbiórkę po upływie okresu dostosowania wskazanego w § 21 ust. 1 uchwały i tym samym utratę przez Skarżącą jej praw nabytych wynikających z ww. ostatecznego pozwolenia na budowę, a także utratę dalszych przychodów z tytułu reklam umieszczanych na tym billboardzie, czyli szkodę majątkową i uniemożliwienie kontynuacji działalności gospodarczej w tej formie, zaś dla właściciela gruntu pod nośnikiem reklamowym utratę przychodu z tytułu dzierżawy, co oznacza szkodę majątkową również po jego stronie i ograniczenie możliwości korzystania z przedmiotu jego własności tj. z nieruchomości poprzez zakaz pobierania pożytków z tego prawa w postaci czynszu dzierżawnego.

W szczególności interes prawny i prawa Skarżącą naruszają następujące przepisy uchwały:

§ 4 ust. 1 pkt 24-26 w związku z § 9 pkt 2 lit. i) - które przewidują nakaz stosowania na terenie Miasta tylko i wyłącznie trzech formatów reklam określonych jako typ A do 2,16 mkw powierzchni ekspozycji reklamy, typ B do 8,75 mkw i typ C w wariantach 18 mkw lub 12 mkw, co w powiązaniu z § 21 ust. 2 pkt 1 Uchwały eliminuje po upływie okresu dostosowawczego wszelkie nośniki o innym formacie lub większe, albo nietypowo zwymiarowane, nawet jeśli ich powierzchnia ekspozycyjna w mkw spełnia te kryteria Uchwały, a także nie dopuszcza lokowania żadnych reklam o innych formatach w przyszłości.

§ 7 pkt 2 lit. b. i pkt 3 Uchwały - które nakazują ukrycie elementów konstrukcyjnych tablic i urządzeń reklamowych przez schowanie ich w obudowie lub "wkomponowanie w obiekt" (wyrażenie ocenne i nieprecyzyjne, dające zbyt wielki luz decyzyjny organowi kwalifikującemu dany obiekt), a także nakazują ukrycie instalacji elektrycznej i zamaskowanie kabli oraz ich elementów mocujących, co spowoduje, że wszelkie wzniesione dotąd na terenie Miasta nośniki reklamowe, które nie musiały dotąd spełniać tego wymogu i takie elementy nieschowane w obudowie lub widoczne kable zawierają, będą musiały ulec po upływie okresu dostosowawczego "dostosowaniu", czyli rozbiórce w myśl § 21 ust. 2 pkt 1 Uchwały.

§ 9 pkt 1 lit. a. i lit. b tiret trzecie - które przewidują zakaz montowania na tablicach i urządzeniach reklamowych elementów konstrukcyjnych w postaci podestów, (które służą ich bezpiecznej obsłudze), a także zakazują sytuowania tablic i urządzeń budowlanych na dachach obiektów budowlanych, co także prowadzi do tego, że takie legalnie obecnie istniejące tablice lub urządzenia reklamowe - wyposażone w podesty lub posadowione na dachach zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 1 uchwały po upływie okresu dostosowawczego będą musiały ulec rozbiórce i nie będzie w przyszłości wolno budować już nowych.

§ 9 pkt 2 lit. d. i lit. f oraz lit. h - które nakazują sytuowanie całości fundamentu reklamy wolnostojącej trwale z gruntem związanej pod poziomem terenu, a także zachowanie określonych odległości pomiędzy reklamami wolnostojącymi określonych formatów, co prowadzi wprost do delegalizacji (po upływie okresu dostosowawczego) i konieczności rozbiórki wyniesionych dotąd na terenie Miasta legalnie tablic i urządzeń reklamowych o fundamencie nie całkiem ukrytym w gruncie lub niespełniających wymogów, co do odległości w stosunku do innych wolnostojących tablic lub urządzeń reklamowych.

§ 11 ust. 5 i ust. 6 - który nie przewiduje dopuszczenia w strefie SZ lokalizacji jakichkolwiek wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych, co eliminuje zarówno wszelkie legalnie istniejące wolnostojące tablice lub urządzenia reklamowe w tej strefie, jak również uniemożliwia wznoszenie ich tam w przyszłości.

§ 12 ust. 5 i 6 - które nie przewidują lokalizacji w strefie S0 jakichkolwiek wolnostojących trwale z gruntem związanych tablic i urządzeń reklamowych, co eliminuje zarówno wszelkie legalnie istniejące wolnostojące tablice lub urządzenia reklamowe w tej strefie, jak również uniemożliwia wznoszenie ich tam w przyszłości.

§ 13 ust. 5 Uchwały - który nie dopuszcza w strefie SR lokalizacji wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych trwale z gruntem związanych o formacie innym niż format A, co eliminuje zarówno wszelkie większe legalnie istniejące wolnostojące tablice lub urządzenia reklamowe w tej strefie, jak również uniemożliwia wznoszenie ich tam w przyszłości.

§ 14 ust. 4 Uchwały - który nie dopuszcza w strefie S1 lokalizacji wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych trwale z gruntem związanych o formacie innym niż format A, co eliminuje zarówno wszelkie większe legalnie istniejące wolnostojące tablice lub urządzenia reklamowe w tej strefie, jak również uniemożliwia wznoszenie ich tam w przyszłości.

§ 15 ust. 4 - który nie dopuszcza w strefie S2 lokalizacji wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych trwale z gruntem związanych o formacie innym niż format A lub format B, co eliminuje zarówno wszelkie większe legalnie istniejące wolnostojące tablice lub urządzenia reklamowe w tej strefie, jak również uniemożliwia wznoszenie ich tam w przyszłości.

§ 16 ust. 4 - który nie dopuszcza w strefie SI lokalizacji wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych trwale z gruntem związanych o formacie innym niż format A lub format B, co eliminuje zarówno wszelkie większe legalnie istniejące wolnostojące tablice lub urządzenia reklamowe w tej strefie, jak również uniemożliwia wznoszenie ich tam w przyszłości.

§ 17 ust. 4 - który nie dopuszcza w strefie S3 lokalizacji wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych trwale z gruntem związanych o formacie innym niż format A lub format B, co eliminuje zarówno wszelkie większe legalnie istniejące wolnostojące tablice lub urządzenia reklamowe w tej strefie, jak również uniemożliwia wznoszenie ich tam w przyszłości

§ 18 ust. 4 - który nie dopuszcza w strefie SI lokalizacji wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych trwale z gruntem związanych o formacie innym niż format A lub format B, co eliminuje zarówno wszelkie większe legalnie istniejące wolnostojące tablice lub urządzenia reklamowe w tej strefie, jak również uniemożliwia wznoszenie ich tam w przyszłości.

§ 21 ust. 1 - który wyznacza dla legalnie wzniesionych istniejących obecnie tablic i urządzeń reklamowych Skarżącą okres ich dostosowania do wymogów Uchwały wynoszący 24 miesiące.

§ 21 ust. 2 pkt 1 - który wyznacza dla legalnie wzniesionych istniejących obecnie tablic i urządzeń reklamowych Skarżącą obowiązek dostosowania się przez usunięcie wszelkich elementów tychże tablic i urządzeń reklamowych, które są niezgodne z przepisami uchwały, co przy praktycznym zakazie sytuowania jakichkolwiek nośników reklamowych na dachach a także ograniczeniu możliwości lokowania wolnostojących tablic i urządzeń reklamowych typu C (czyli o powierzchni 18 mkw) jedynie do dwóch stref na terenie Miasta i jednoczesnym zakazie jakichkolwiek nośników reklamowych o większej powierzchni reklamowej, a także jednoczesnym nakazie ukrycia elementów fundamentowych nośników reklamowych wolnostojących pod powierzchnią ziemi doprowadzi do konieczności zdemontowania praktycznie wszystkich tablic i urządzeń reklamowych Skarżącą, które obecnie istnieją legalnie na terenie Miasta.

§ 21 ust. 2 pkt 3 lit. b i c - który wyznacza reguły określania, który z większej ilości istniejących w danym miejscu nośników reklamowych ma być "dostosowywany" do przepisów Uchwały w pierwszej kolejności, gdzie przyjmuje się w lit. b i c, że w pierwszej kolejności usuwane mają być nośniki reklamowe większe, a w dalszej kolejności wyższe, co wprost prowadzi do dyskryminacji takich nośników reklamowych, jak nośniki, którymi włada Skarżąca, tj. billboardy o powierzchni 18 mkw lub większych formatów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

W ocenie organu strona skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny lub uprawnienie, o jego istnieniu nie świadczy bowiem sam fakt, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej. Skarżąca eksploatuje nośniki, pod które dzierżawi tereny od właścicieli nieruchomości lub użytkowników wieczystych. Skoro nie przysługuje jej prawo własności do nieruchomości, na których sytuuje nośniki reklamowe, nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Organ dodał, że dostosowanie nośników reklamowych nie jest jednoznaczne z koniecznością ich rozbiórki, lecz co najwyżej przebudowy oraz że argumentacja strony skarżącej odnosząca się do jej interesu prawnego dotyczy tak naprawdę interesu zbiorowego wszystkich podmiotów z branży reklamowej. Skarżąca nie posiada interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności całej uchwały z powołaniem się na okoliczności niedotyczące bezpośrednio Skarżącej, poprzez wskazywanie m.in. że uchwała nie dopuszcza sytuowania w przyszłości i eliminuje nośniki reklamowe przekraczające określoną powierzchnię, nakazuje ukrycie elementów konstrukcyjnych, sytuowanie nośników bez podestów, ukrywanie fundamentów nośników wolnostojących trwale z gruntem związanych. Ewentualne zaskarżenie uchwały i rozpatrzenie skargi powinno nastąpić jedynie w tej części, która obiektywnie narusza indywidualny interes prawny lub uprawnienie Skarżącej istniejące w dniu wejścia w życie uchwały.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi, organ wskazał, że bezpodstawne jest dokonywane przez stronę rozróżnienie na nośniki posadowione legalnie i nielegalnie. Przedmiot uchwał krajobrazowych i ich cel jest zupełnie inny, aniżeli normy prawa budowlanego. W konsekwencji inny jest także zakres ich regulacji, co nie powoduje jednak, że przepisy te są ze sobą sprzeczne. Co oczywiste, uchwalenie przez Gminę uchwały nie powoduje w żadnym stopniu utraty mocy przepisów prawa budowlanego. Przepisy u.p.z.p. znowelizowane w 2015 roku oraz uchwała wprowadzają jedynie dodatkowe wymagania i możliwości związane z ochroną krajobrazu, które w żaden sposób nie wyłączają obowiązywania przepisów prawa budowlanego. Dodać należy, że u.p.z.p. nie wprowadza żadnego rozróżnienia dla nośników "legalnych" i "nielegalnych'", w związku z czym również Gmina nie była zobligowana do dokonania takiego rozróżnienia.

Uchwała została uchwalona na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wprowadzonych na podstawie ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774). Uchwała nie ma wstecznej mocy obowiązującej, lecz działa na przyszłość, od daty jej wejścia w życie. Nie wprowadza bowiem żadnych sankcji za sytuowanie nośników reklamowych niezgodnych z uchwałą w okresie sprzed jej wejścia w życie, a dostosowaniu się do nowej regulacji służy okres przejściowy, który jest dłuższy niż przewidziane przez ustawodawcę minimum.

Przechodząc do ustosunkowania się do kolejnego z zarzutów skargi, dotyczącego nieustanowienia w uchwale "stosownej" rekompensaty w przypadku konieczności usunięcia "legalnych" w dniu wejścia w życie uchwały nośników reklamowych w celu dostosowania ich do postanowień uchwały, organ wskazał, że to ustawodawca nie przewidział takiej rekompensaty i nie przyznał gminom kompetencji do wprowadzenia ich w uchwałach krajobrazowych. Wprowadzenie takiej regulacji w uchwale skutkowałoby zaś przekroczeniem delegacji ustawowej.

Odnośnie do braku zdefiniowania pojęcia "dostosowania" wskazano, że nie było takiej potrzeby, a wymienienie katalogu możliwych w tym zakresie działań byłoby niemożliwe. W związku z tym pojęcie to należy rozumieć zgodnie z powszechnie przyjętym znaczeniem jako ogół czynności faktycznych i prawnych zapewniających zgodność nośników reklamowych z zasadami wynikającymi z uchwały.

Nie można także zgodzić się ze stanowiskiem Skarżącej że uchwała powinna przewidywać procedurę dostosowania i organy odpowiedzialne w tym zakresie. Uchwała krajobrazowa jako akt prawa miejscowego nie może regulować tych kwestii.

W ocenie organu nie można podzielić zapatrywania, że uchwała przewiduje nieproporcjonalne środki w stosunku do celu, któremu ma służyć. Zważywszy, że duże nośniki reklamowe (o dużej powierzchni lub wysokie) najbardziej ingerują w krajobraz, to te nośniki powinny w pierwszej kolejności podlegać dostosowaniu, a w razie niemożności ich dostosowania - demontażowi. Zastosowanie odmiennych kryteriów byłoby niezgodne z celem uchwał krajobrazowych.

Obowiązek ewentualnego demontażu urządzeń czy tablic reklamowych sprzecznych z postanowieniami uchwały po upływie 24 miesięcy od dnia jej wejścia w życie, nie narusza istoty prawa własności nieruchomości. Istotą prawa własności nie jest bowiem przeznaczanie jej na cele związane z eksponowaniem reklam. Ponadto, UKG nie zakazuje w żaden sposób sytuowania przez Skarżącą (ani przez jakikolwiek inny podmiot) nośników reklamowych na terenie Gminy, lecz wprowadza w tym zakresie jedynie pewne ograniczenia. Tym samym Skarżąca może nadal z powodzeniem prowadzić działalność gospodarczą na terenie Gminy na podobnych jak dotychczas zasadach.

Decydując się na wprowadzenie tych zasad w § 21 ust. 2 pkt 3 uchwały, wprowadzając taką a nie inną kolejność, organ kierował się względami ochrony krajobrazu. Dlatego też m.in. przewidział, że w przypadku konfliktu między nośnikami - o ile pozostałe wymagania wynikające z uchwały zostały zachowane - dostosowaniu powinien podlegać ten nośnik, który jest większy, a tym samym bardziej ingeruje w przestrzeń Gminy. Analogiczne względy towarzyszyły wprowadzeniu kolejnych przesłanek różnicujących, tj. wysokości nośnika oraz odległości od skrzyżowań lub przejazdu kolejowego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, organ wskazał, że uchwała nie różnicuje nośników reklamowych zważywszy na kryterium podmiotowe, tj. kto jest jego właścicielem, posiadaczem czy użytkownikiem, lecz wprowadziła jednakowe zasady, kierując się jedynie rodzajami nośników, wprowadzając dla wszystkich podmiotów jednakowe zasady.

Odnośnie do kwestii rezygnacji z zakazu sytuowania nośników reklamowych na dachach oraz sytuowania nośników reklamowych o powierzchni ekspozycji większej niż 18 m2, dostrzec należy, że tego typu ograniczenia podyktowane są ochroną krajobrazu, gdyż tego typu nośniki reklamowe w najbardziej dotkliwy sposób ingerują w krajobraz. Wprowadzając zmiany, kierowano się m.in. analizami krajobrazu i rynku współcześnie stosowanych formatów, na co wyraźnie wskazano w uzasadnieniu projektu uchwały. Podkreślono tam również, że uchwała zakłada nie wyeliminowanie działalności reklamowej na terenie Gminy, lecz zmianę struktury nośników poprzez ograniczenie nośników wielkoformatowych.

Ustosunkowując się do ostatniego z zarzutów skargi, wskazano, że wbrew stanowisku strony pojęcie nieruchomości zostało zdefiniowane w Kodeksie cywilnym, w związku z czym nie może być "doprecyzowywane" czy "definiowane" w uchwale krajobrazowej.

Zdaniem organu, § 13 ust. 1 Uchwały jest zgodny z art. 37a ust. 2 u.p.z.p. zgodnie z którym: "W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność". Tym samym prawidłowe było ustalenie liczby szyldów dla nieruchomości (bez określania jej rodzajów).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badaniu podlega jedynie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa procesowego i materialnego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W niniejszej sprawie zaskarżona została uchwała Rady Miasta z dnia 22 lutego 2018 r. Nr XLVIII/1465/18 w sprawie ustalenia zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane, na terenie miasta. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 37a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945), dalej u.p.z.p.

Podstawę prawną wniesienia skargi na ww. uchwałę stanowił art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 994) zwanej dalej u.s.g., w jego aktualnym brzmieniu, ustalonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Wynika to z treści art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej, w myśl którego przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy.

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 22 lutego 2018 r. Z tych powodów strona wnosząc skargę nie była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wskazany przepis wiąże prawo do skargi z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia. Tym samym, skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może wnieść ten kto wykaże, że istnieje związek pomiędzy własną – prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) - sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego prawa. Inaczej mówiąc, wywołuje dla niego negatywne konsekwencje prawne np. zniesienia, ograniczenia, czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1633/16).

Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonego aktu został naruszony konkretny interes prawny lub uprawnienie skarżącego przez ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu komentowanego przepisu rozstrzyga zatem zmiana w sytuacji prawnej wnoszącego skargę.

W niniejszej sprawie strona skarżąca wykazała, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, który wywodzi z prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie reklamy zewnętrznej na obszarze, na którym obowiązuje zaskarżona uchwała. Zauważyć w tym zakresie przyjdzie, że ustalenia zaskarżonej uchwały – jako aktu prawa miejscowego, mają moc prawną wiążącą dla ogółu adresatów, czyli podmiotów, które mają obowiązek zastosować się do jej zapisów. W przypadku, gdy uchwała taka wprowadza wobec istniejących tablic i urządzeń reklamowych zakazy i ograniczenia w ich funkcjonowaniu w przestrzeni publicznej, to niewątpliwie podmiot, który czerpie zyski z działalności gospodarczej polegającej na sytuowaniu i utrzymywaniu tych tablic i urządzeń, jest uprawniony do zaskarżenia takiego aktu do sądu. Jego interes prawny w tym przypadku wynika z prawa swobody działalności gospodarczej, wynikającego z art. 22 Konstytucji RP, oraz z przysługującego mu prawa własności, które to prawo podlega ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Jego naruszenie związane jest natomiast ze zmianą jego sytuacji prawnej - na skutek ustalenia zasad i warunków sytuowania na terenie Gminy tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane - w granicach prawa przysługującego mu w tym zakresie przed wejściem w życie przedmiotowych regulacji. Zaskarżona uchwała nakłada bowiem na stronę skarżącą w § 21 ust. 1 obowiązek dostosowania istniejących już tablic i urządzeń reklamowych oraz szyldów do ustalonych zasad i warunków. Tym samym wpływa na jej sytuację prawną.

Ustalenie, że zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącej pozwala Sądowi dokonać oceny, czy kwestionowany akt został podjęty z naruszeniem przepisów prawa. Stosownie do art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. dopiero stwierdzenie, że uchwała jest sprzeczna z prawem i w sposób istotny narusza przepisy prawa prowadzi do stwierdzenia jej nieważności.

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do istotnych naruszeń, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów prawa ustrojowego, materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe i nie ma wpływu na istotną treść aktu. Takie też naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa.

Należy przy tym dostrzec, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. sąd orzeka jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego, co oznacza badanie legalności uchwały w odniesieniu do tych zapisów, które dotyczą tego interesu. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 P.p.s.a. w tym zakresie sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną co powoduje, że niezależnie od podnoszonych zarzutów, ocenia nie tylko zastosowanie w sprawie prawa materialnego, ale także całe postępowanie poprzedzające wydanie kontrolowanego aktu.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze zarzutów w pierwszej kolejności należy zauważyć, że celem nowelizacji u.p.z.p., dokonanej na mocy ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz. U. z 2015 r., poz. 774), polegającej na dodaniu przepisów art. 37a i art. 37b, było wprowadzenie do porządku prawnego takich rozwiązań, które powstrzymają degradację krajobrazu oraz zapewnią jego zachowanie, w szczególności poprzez wprowadzenie możliwości reglamentacji działalności polegającej na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych. Przy czym jednym z rozwiązań służących ochronie krajobrazu miejskiego jest wprowadzenie prawnej możliwości – co należy podkreślić - a nie obowiązku, podjęcia przez radę gminy uchwały ustalającej zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 37a u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (ust. 1). W odniesieniu do szyldów w uchwale, o której mowa w ust. 1, określa się zasady i warunki ich sytuowania, gabaryty oraz liczbę szyldów, które mogą być umieszczone na danej nieruchomości przez podmiot prowadzący na niej działalność (ust. 2). W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może ustalić zakaz sytuowania ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, z wyłączeniem szyldów (ust. 3). Uchwała, o której mowa w ust. 1, jest aktem prawa miejscowego (ust. 4). Uchwała, o której mowa w ust. 1, dotyczy całego obszaru gminy, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalonych przez inne organy niż ministra właściwego do spraw transportu (ust. 5). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może przewidywać różne regulacje dla różnych obszarów gminy określając w sposób jednoznaczny granice tych obszarów (ust. 6). W przypadku, o którym mowa w ust. 6, uchwała, o której mowa w ust. 1, może zawierać załącznik graficzny wraz z opisem, jednoznacznie określającym ich granice (ust. 7). Uchwała, o której mowa w ust. 1, w zakresie dotyczącym ogrodzeń, nie ma zastosowania do ogrodzeń autostrad i dróg ekspresowych oraz ogrodzeń linii kolejowych (ust. 8). Uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (ust. 9). Uchwała, o której mowa w ust. 1, może: pkt 1 - wskazywać rodzaje obiektów małej architektury, które nie wymagają dostosowania do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale; pkt 2 - wskazywać obszary oraz rodzaje ogrodzeń dla których następuje zwolnienie z obowiązku dostosowania ogrodzeń istniejących w dniu jej wejścia w życie do zakazów, zasad lub warunków określonych w uchwale (ust. 10).

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż przepis art. 37a u.p.z.p. określa w sposób kompletny i wyraźny zakres przedmiotowy uchwały, o której mowa w ust. 1 tego przepisu, czyli tzw. uchwały krajobrazowej. Z uwagi na fakt, iż uchwała ta jest aktem prawa miejscowego (art. 37a ust. 4), zatem rada gminy obowiązana jest ściśle przestrzegać zakresu udzielonego jej upoważnienia ustawowego. Posłużenie się w przepisie art. 37a ust. 1 u.p.z.p. zwrotem, że rada gminy "może" ustalić w formie uchwały zasady i warunki (...), świadczy o tym, iż uchwała krajobrazowa ma charakter fakultatywny. Dlatego, jeśli rada gminy zadecydowała o podjęciu tej uchwały, wówczas zobowiązana jest wprowadzić regulacje w pełni odpowiadające upoważnieniu zawartym w art. 37a u.p.z.p.

W ocenie Sądu podniesione w skardze zarzuty nie są uzasadnione.

Przede wszystkim nietrafny jest zarzut dotyczący nieustanowienia w uchwale mechanizmu ochrony praw nabytych podmiotów, które przed wejściem w życie uchwały wzniosły na terenie miasta urządzenia reklamowe i tablice reklamowe, na podstawie ważnych pozwoleń na budowę lub zgłoszeń prac budowlanych a także wprowadzenia nakazu "dostosowania" tych tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do postanowień uchwały.

Dokonywane przez autora skargi rozróżnienie na legalnie i nielegalnie posadowione nośniki, nie jest uzasadnione. Wszystkie nośniki, które istniały w dacie wejścia uchwały w życie, są traktowane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz co za tym idzie, wydaną na podstawie delegacji ustawowej uchwałę, jednorodnie. Uchwała krajobrazowa nie może określać co to znaczy nośnik "posadowiony legalnie" i "posadowiony nielegalnie", skoro bowiem ustawa takiego rozróżnienia nie przewiduje, to rada gminy czyniąc w ten sposób wykraczałaby poza delegację ustawową.

Zgodnie z art. 37a ust. 9 u.p.z.p., uchwała, o której mowa w ust. 1, określa warunki i termin dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, nie krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały. Zdaniem strony skarżącej, przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jego przedmiotowy zakres zastosowania nie obejmuje istniejących tablic reklamowych ani urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie na podstawie udzielonych wcześniej pozwoleń na budowę (lub na podstawie zgłoszeń robót budowlanych). Taka jednak wykładnia nie ma żadnych podstaw. Przede wszystkim sprzeczna jest z językowym brzmieniem przepisu, który w żaden sposób nie różnicuje istniejących obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych w zależności od tego, w jaki sposób zostały postawione (tj. na podstawie pozwolenia na budowę, zgłoszenia robót budowlanych, czy w inny sposób). Nie czynią tego także inne przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to uzasadnione celem przyświecającym wprowadzeniu zmian, jakim jest poprawienie istniejącego w Gminie stanu rzeczy dotyczącego sytuowania reklam i zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego. Celem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu było, jak już wskazano, dokonanie kompleksowej i całościowej zmiany w zakresie uporządkowania chaosu reklamowego przestrzeni publicznej. Potwierdzeniem takiego podejścia ustawodawcy do regulowanej materii jest m.in. art. 11 ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r., który nakłada na podmiot, który umieścił tablicę reklamową lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b lub 16c ustawy zmienianej w art. 7, niespełniające warunków, o których mowa w art. 42a ustawy zmienianej w art. 3 (chodzi o ustawę prawo o ruchu drogowym i reklamy emitujące światło, umieszczone w pasie drogowym lub we wskazanej odległości od krawędzi jezdni), obowiązek dostosowania się do tych warunków w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W przypadku pozostałych obiektów ustawodawca decyzję o terminie dostosowania się do warunków określonych w uchwale scedował na Radę, zastrzegając, że termin ten nie może być krótszy niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie uchwały (art. 37a ust. 9 u.p.z.p.). Różnicowanie zatem zasad dotyczących dostosowania istniejących obiektów, biorąc pod uwagę kryterium legalności, spowodowałoby, że cel ten nie mógłby zostać osiągnięty.

Zarzuty naruszenia art. 2 Konstytucji RP, mającego polegać na naruszeniu zasady ochrony praw nabytych, mają zatem charakter zarzutów de lege ferenda. Skierowane są w istocie przeciwko regulacji ustawowej, na podstawie której wydana została zaskarżona uchwała, a nie przeciwko samej uchwale. Wątpliwości strony skarżącej budzi konstytucyjność mechanizmu stosowania postanowień uchwały reklamowej do istniejących w dniu jej wejścia w życie tablic i urządzeń reklamowych, zlokalizowanych w sposób legalny, tj. z dochowaniem prawem przewidzianych procedur, który to mechanizm ustalony został w ustawie, a uchwała krajobrazowa doprecyzowuje jedynie warunki tego mechanizmu. Ustawodawca nie przewidział w przepisach u.p.z.p. wyłączenia z mocy ustawy spod reżimu dostosowania do postanowień uchwały reklamowej tych tablic i urządzeń reklamowych, które zostały zlokalizowane w przestrzeni publicznej w sposób legalny, co jednoznacznie wynika z treści art. 37a ust. 9 u.p.z.p. Przepis ten istnieje w systemie prawnym i korzysta z domniemania konstytucyjności. Dopóki domniemanie to nie zostanie podważone, to wydana na podstawie tego przepisu i w jego granicach uchwała także z tego domniemania korzysta.

Prawidłowo zatem zasady dostosowania istniejących w dniu wejścia w życie nośników reklamowych zostały uregulowane w uchwale w sposób jednolity, bez względu na to, czy dany nośnik został posadowiony leganie, czy nielegalnie. Okoliczność, iż dany nośnik został postawiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, ład przestrzenny i krajobraz gminy. Kwestie te nie były bowiem badane przy podejmowaniu decyzji przez organy nadzoru budowlanego. Gdyby zatem zwolnić istniejące w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe spod obowiązku dostosowania do ich przepisów, utrwalony zostałby jedynie istniejący "porządek" reklamowy, a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.

Nie zasługuje na aprobatę zarzut dyskryminacji, tj. nieuzasadnionego gorszego traktowania legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych w porównaniu z tablicami ustawionymi legalnie. Przeciwnie, nośniki te, niezależnie od sposobu ich postawienia, ustawa, a w ślad za nią uchwała, traktują jednorodnie. Regulacje te nie oznaczają jednocześnie, jak to określa strona skarżąca, abolicji nielegalnych nośników reklamowych. Nośniki pierwotnie usytuowane niezgodnie z innymi przepisami prawa i w takim stanie pozostawione, są nadal nośnikami "nielegalnymi", podlegającym sankcjom przewidzianym w odrębnych przepisach.

Nie można też zgodzić się ze stroną skarżącą, że uchwała powinna regulować takie kwestie, jak to, czy w ramach dostosowania ubiegać się o pozwolenie zamienne na budowę lub dokonać ponownego zgłoszenia, czy też nie trzeba dochowywać tych formalności. W przypadku ewentualnego usunięcia tablic i urządzeń reklamowych o charakterze obiektów budowlanych to samo odnosi się do konieczności zgłoszenia rozbiórki lub otrzymania na nią pozwolenia. Nie może ulegać wątpliwości, że przesłanki uzyskiwania pozwoleń na budowę, warunków zabudowy lub zgłoszeń, określają odrębne przepisy, w które uchwała krajobrazowa nie może w żaden sposób ingerować. Określone w uchwale krajobrazowej zasady i warunki sytuowania nośników reklamowych w żaden sposób nie wyłączają regulacji wynikających z innych aktów prawnych, w szczególności z ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji nośniki reklamowe powinny spełniać warunki wynikające zarówno z uchwały, jak i innych aktów prawnych.

Argumenty skarżącej odwołujące się do postanowień uchwał krajobrazowych obowiązujących na terenach innych gmin, nie mogły być brane pod uwagę, przepisy te bowiem nie podlegają kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

Zarzut, że wprowadzony w § 21 ust. 1 uchwały okres dostosowawczy 24 miesięcy jest zbyt krótki, nie zasługuje na uwzględnienie. Okres ten jest dwukrotnie dłuższy, aniżeli przewidziany w art. 37a ust. 9 u.p.z.p. okres minimalny.

W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest też delegacji dla rady gminy do wprowadzenia uregulowań dotyczących odszkodowań dla tych podmiotów, którym w chwili wejścia w życie uchwały przysługiwał tytuł prawny do nośników reklamowych objętych obowiązkiem dostosowania do warunków uchwały lub likwidacji. Rada gminy może działać wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego. Wprowadzenie tego rodzaju regulacji oznaczałoby natomiast wykroczenie poza delegację ustawową.

Ponadto, wbrew stanowisku skarżącej, organ nie był zobowiązany do wprowadzenia zaskarżoną uchwałą definicji "dostosowania", stąd też niezasadny okazał się zarzut naruszenia "Zasad techniki prawodawczej". Nie każde pojęcie użyte w akcie prawnym wymaga definicji, wobec jej braku dane pojęcie należy rozumieć zgodnie z jego potocznym sensem. Jakkolwiek brak jest w uchwale definicji pojęcia "dostosowanie", to jednak określono w niej zasady, na jakich dostosowanie to ma nastąpić, nie można zatem zgodzić się ze stroną, że brak ten oznacza niejednoznaczność regulacji prawnej.

Wypełniając dyspozycję art. 37a ust. 9 u.p.z.p., w § 21 zaskarżonej uchwały postanowiono:

1. Dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie Uchwały i niezgodnych z przepisami Uchwały ustala się termin dostosowania do zasad i warunków określonych w Uchwale na 24 miesiące od dnia wejścia w życie Uchwały.

2. Ustala się następujące zasady i warunki dostosowania dla tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, o których mowa w ust. 1:

1) należy usunąć wszystkie niezgodne z przepisami Uchwały elementy tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wraz z ich zamocowaniami, w szczególności kotwy, fundamenty, haki lub ślady lub otwory po zamocowaniach

2) należy przywrócić elementy przestrzeni zmienione w wyniku sytuowania tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych niezgodnych z przepisami Uchwały do stanu poprzedniego, w szczególności poprzez uzupełnienie braków w powierzchniach i nawierzchniach sytuowania materiałami budowlanymi oraz aranżacją wg stanu poprzedniego;

3) w przypadku niespełnienia zasad i warunków uzależnionych od wzajemnego dostosowania pomiędzy tablicami reklamowymi lub urządzeniami reklamowymi pierwszeństwa dostosowania do przepisów Uchwały wymaga tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe według następującej kolejności:

a) niespełniające pozostałych zasad i warunków określonych w Uchwale,

b) o większej powierzchni służącej ekspozycji reklamy,

c) wyższe względem poziomu najbliższej krawędzi jezdni,

d) bliższe do skrzyżowania dróg lub przejazdu kolejowego.

Wbrew zatem zarzutom skargi, stosowne przepisy określające warunki i termin dostosowania tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały zostały w uchwale jednoznacznie i zrozumiale określone. Przypomnieć należy w tym miejscu, że akt prawa miejscowego, jako akt generalny i abstrakcyjny, nie określa kazuistycznie wszystkich możliwych stanów faktycznych. Wskazany przepis jasno określa obowiązki ciążące na adresatach ww. normy prawnej, wskazując pewne ogólne reguły, w ramach których przedsiębiorca będzie mógł podjąć decyzję co do tego, czy dany nośnik zlikwidować, czy możliwe jest jego dostosowanie i w jaki sposób. Zgłaszane przez skarżącą wątpliwości co do treści ciążących na niej obowiązków w znacznej mierze dotyczą wzajemnego wpływu pomiędzy przepisami uchwały a przepisami Prawa budowlanego. Kwestii tych jednak uchwała nie może rozstrzygać, ze względu na związanie granicami delegacji ustawowej. Jednocześnie uchwała nie może modyfikować (i tego nie czyni) obowiązków wynikających z innych ustaw.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez § 21 ust. 1 i ust. 2 uchwały prawa własności oraz prawa prowadzenia działalności gospodarczej, chronionych przez art. 21 i art. 64 Konstytucji RP oraz przez art. 22 Konstytucji RP, jak również zasady proporcjonalności, wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, powtórzyć należy, że są to w istocie zarzuty skierowane przeciwko regulacji ustawowej, tj. art. 37a ust. 9 u.p.z.p., na podstawie której zaskarżona uchwała została wydana. Wyjaśniono już wyżej, dokonując oceny zarzutów z punktu 1 skargi, że przepis art. 37a ust. 9 u.p.z.p. nie przewiduje rozróżnienia pomiędzy obiektami małej architektury, ogrodzeniami oraz tablicami reklamowymi i urządzeniami reklamowymi w zależności od tego, czy ich posadowienie wiązało się z uzyskaniem pozwolenia na budowę (ewentualnie na podstawie zgłoszenia robót budowlanych), czy nie. Skoro regulacja uchwały zgodna jest z tak określoną regulacją ustawową, z której wywodzi swoje istnienie, to podważenie jej konstytucyjności wymagałoby najpierw podważenia konstytucyjności przepisów ustawy, do czego nie doszło.

Dostrzec także należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mamy do czynienia z naruszeniem zasady ochrony praw słusznie nabytych, ani z naruszeniem prawa własności czy prawa działalności gospodarczej. Przede wszystkim wprowadzenie uchwał krajobrazowych, w tym badanej uchwały, nie powoduje, że zakazane zostało sytuowanie nośników reklamowych w ogóle, lecz zostało ono w pewnym stopniu ograniczone. Wprowadzenie tego ograniczenia jest uzasadnione dbałością o środowisko, krajobraz, ład przestrzenny, czyli ogólnie rzecz biorąc ważny interes publiczny. W interesie publicznym jest bowiem uporządkowanie dotychczasowego chaosu reklamowego, nawet jeśli oznacza to dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą w zakresie reklamy zmianę polegającą na konieczności respektowania pewnych ograniczeń, w miejsce poprzedniej dowolności. Jest to jednak ograniczenie, które odpowiada dwóm warunkom: wprowadzone zostało ustawą i ze względu na ważny interes publiczny (art. 22 Konstytucji RP), nie jest zatem sprzeczne z prawem, choć rzeczywiście interes prawny przedsiębiorcy narusza.

Co więcej, wprowadzone ograniczenia nie powodują naruszenia istoty prawa własności. Nieruchomości jak i nośniki reklamowe nadal będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem (art. 140 kodeksu cywilnego), choć być może w danym przypadku wprowadzone przepisy mogą ograniczać możliwość uzyskiwania ewentualnych dodatkowych dochodów z tytułu posadowienia na nieruchomości nośnika reklamowego. Jest to jednak zgodne z intencją ustawodawcy, który zezwala na to, aby takie ograniczenia czy wręcz zakazy wprowadzać. Nie można więc stwierdzić, że wprowadzenie tych regulacji nie odpowiada prawu. Obowiązujące przepisy nie kształtują prawa własności jako absolutnego i nieograniczonego. Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona, ale tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a zatem z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wymienionych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te powinny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Tak więc ustawowe granice prawa własności wyznaczają nie poszczególne przepisy, lecz całokształt obowiązującego ustawodawstwa. Mogą to być zarówno przepisy prawa cywilnego (art. 140 kodeksu cywilnego), jak i administracyjnego (regulujące wymagania urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, ład przestrzenny, interes publiczny, czy zrównoważony rozwój). W konsekwencji ograniczenia prawa własności, które mogą pojawiać się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 157/08, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 496199).

Zarzuty z pkt 3 skargi, dotyczące uprzywilejowanego traktowania niektórych określonych rodzajów tablic i urządzeń reklamowych, dyskryminacji większych nośników, dyskryminacji billboardów – są zarzutami skierowanymi przeciwko słuszności i celowości podjętych przez Radę Miasta regulacji, które to względy uchylają się spod oceny Sądu. Zgodnie z art. 37a ust. 1 u.p.z.p. rada gminy może ustalić w formie uchwały zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. W kompetencji rady gminy leży zatem wprowadzenie np. zakazu sytuowania pewnego rodzaju reklam w określonych obszarach czy też ograniczenie co do dopuszczalnej wielkości prezentowanych reklam. Nie stanowi to, wbrew stanowisku skarżącej, niedopuszczalnej dyskryminacji przedsiębiorców, w zależności od tego, w jakiego rodzaju nośnikach reklamowych się specjalizują, lecz wyraz przyznanej ustawowo radzie gminy kompetencji do wprowadzenia regulacji mającej na celu zniwelowanie tzw. chaosu reklamowego. Powtórzyć raz jeszcze należy, że regulacje uchwały nie są skierowane przeciwko operatorom billboardów. Wprowadzają wprawdzie ograniczenia, którym przedsiębiorcy prowadzący działalność gospodarczą w zakresie reklamy zewnętrznej muszą się podporządkować, niemniej jednak są to ograniczenia zgodne z prawem.

Skarżąca zarzuciła, że wiele przepisów Działu II Uchwały (§ 2 ust. 2, § 8 ust. 4, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, 13 ust. 1, § 13 ust. 5 pkt 4 lit. a, § 13 ust. 5 pkt 5 lit. b, § 14 ust. 1, § 14 ust. 4 pkt 4 lit. a, § 14 ust. 4 pkt 5 lit. b, § 15 ust. 1, § 15 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 15 ust. 4 pkt 5 lit a, § 15 ust. 4 pkt 6 lit b, § 15 ust. 4 pkt 7 lit a, § 16 ust. 1, § 16 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 16 ust. 4 pkt 5 lit. a, § 16 ust. 4 pkt 6 lit. b, § 16 ust. 4 pkt 7 lit. a, § 17 ust. 1, § 17 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 17 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret 3, § 17 ust. 4 pkt 6 lit. a, § 17 ust. 4 pkt 7 lit. b, § 17 ust. 4 pkt 8 lit. a, § 18 ust. 1, § 18 ust. 4 pkt 3 lit. b tiret 3, § 18 ust. 4 pkt 4 lit. a tiret 3, § 18 ust. 4 pkt 6 lit. a, § 18 ust. 4 pkt 7 lit. b, § 18 ust. 4 pkt 8 lit. a) odnosi się do pojęcia nieruchomości ograniczając np. dopuszczalną maksymalną liczbę tablic i urządzeń reklamowych danego typu czy to szyldów na jednej nieruchomości. Jej zdaniem, brak doprecyzowania w uchwale pojęcia nieruchomości, powoduje niepewność prawną, i narusza § 143 i § 25 ust. 1 Rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jak również art. 22, art. 21 i art. 64 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu zarzuty powyższe nie są trafne. Jak już wskazano, nie ma obowiązku umieszczania w akcie prawnym definicji każdego użytego w nim pojęcia, funkcjonują bowiem w systemie prawnym jasno określone reguły postępowania w takiej sytuacji. Żaden przepis nie funkcjonuje w oderwaniu od całości systemu prawnego, stąd jedną z takich reguł jest reguła wykładni systemowej. Wobec braku definicji nieruchomości i budynku w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w badanej uchwale, należy przyjąć, że ustawodawca podatkowy zaczerpnął te pojęcia z prawa cywilnego. Stosownie do art. 46 § 1 kodeksu cywilnego nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności. W związku z tym, ilekroć w uchwale mowa jest o nieruchomości, należy przez to rozumieć nieruchomość w znaczeniu wynikającym z Kodeksu cywilnego.

Konkludując, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do uznania, że Rada Miasta naruszyła w sposób istotny przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały przepisy prawa.

Mając powyższe na uwadze, skargę należało oddalić, co orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) w sentencji wyroku.