Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1631/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 11 c
journal: Dz.U. 2018 poz 389
law: Ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Szefa Kancelarii Sejmu z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części odmawiającej udostępnienia imion i nazwisk sędziów popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Szefa Kancelarii Sejmu na rzecz skarżącej J. M. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2018 r. J. M. - [...] zwróciła się do Marszałka Sejmu o udostępnienie listy zawierającej imiona i nazwiska osób popierających kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Dyrektor Biura Kancelarii Sejmu poinformował wnioskodawczynię, że jej wniosek został przekazany zgodnie z właściwością do Biura Komunikacji Społecznej oraz, że na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej termin rozpatrzenia wniosku został przedłużony do dnia [...] lipca 2018 r.

Szef Kancelarii Sejmu decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. wydaną na podstawie art. 202c ust. 1 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. - Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M.P. z 2012 r. poz. 32 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.) oraz w zw. z art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r. poz. 389 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. M., odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej imion i nazwisk osób popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż art. 61 ust. 4 Konstytucji RP zawiera delegację do uregulowania trybu udzielania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu w Regulaminie Sejmu. Tryb ten określają art. 202a -202c uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 ustawy.

W ocenie organu, taką ustawą szczególną w rozumieniu art. 1 ust. 2 ww. ustawy jest ustawa z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa. Zgodnie z jej art. 11a ust. 2, podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa jest grupa co najmniej dwóch tysięcy obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, którzy ukończyli osiemnaście lat, mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych (pkt 1) albo grupa co najmniej dwudziestu pięciu sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku (pkt 2). Na podstawie art. 11b ust. 1 ustawy o KRS, zgłoszenia kandydata dokonuje na piśmie pełnomocnik wskazany w pisemnym oświadczeniu pierwszych piętnastu osób z wykazu obywateli albo sędziów popierających zgłoszenie. Art. 11c ustawy o KRS stanowi, że zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i art. 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników.

Zgodnie ze wzorem zgłoszenia kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa, stanowiącym załącznik nr 1 do zarządzenia Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 4 stycznia 2018 r. w sprawie ustalenia wzoru zgłoszenia oraz wzorów wykazu obywateli i wykazu sędziów popierających kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa (M.P. poz. 9), załącznikami do zgłoszenia są: zgoda sędziego na kandydowanie, wykaz obywateli albo sędziów popierających zgłoszenie oraz oświadczenie pierwszych piętnastu osób z wykazu o wskazaniu pełnomocnika.

Zarządzenie określa wzory wykazów obywateli i sędziów popierających kandydata, obejmujące dane określone w art. 11b ust. 2 i 7 ustawy o KRS. Zgodnie ze wzorem wykazu obywateli popierających zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa, stanowiącym załącznik nr 2 do zarządzenia, wykaz zawiera imię i nazwisko, adres zamieszkania, numer PESEL oraz podpis osoby popierającej zgłoszenie. Analogiczne dane zawiera wykaz sędziów popierających zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa, którego wzór stanowi załącznik nr 3 do zarządzenia, przy czym zamiast adresu zamieszkania zawiera on informacje o miejscu służbowym, tj. oznaczenie sądu, w którym orzeka sędzia wraz z adresem siedziby.

Organ zaznaczył, że wnioskodawczyni żąda udostępnienia danych znajdujących się w załącznikach do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa. Możliwość udostępnienia tych załączników wyłącza jednak art. 11c ustawy o KRS. W związku z tym wyłączona jest również możliwość udostępnienia poszczególnych danych znajdujących się w tych załącznikach. Przepis ten, jako przepis szczególny, ma pierwszeństwo przed przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim są one z nim sprzeczne.

Organ podkreślił jednocześnie, że prawo do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego. Na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W załącznikach do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa zawartych jest szereg danych osobowych osób popierających zgłoszenie, tj. danych, którymi zgodnie z art. 4 pkt 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych), Dz.Urz. UE L 119, s. 1, są informacje o zidentyfikowanej lub możliwej do zidentyfikowania osobie fizycznej. W konsekwencji brak jest podstaw do udostępnienia danych obywateli popierających zgłoszenie w trybie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o KRS. Dane te nie mają bowiem żadnego związku z pełnieniem funkcji publicznych przez osoby popierające zgłoszenie. Ich udostępnienie byłoby więc nieuzasadnionym naruszeniem prawa do prywatności tych osób.

Mając powyższe na uwadze, należało odmówić udostępnienia żądanej przez wnioskodawczynię informacji, dotyczącej imion i nazwisk osób popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, ze względu na wyłączenie możliwości udostępnienia tych informacji przez art. 11c ustawy o KRS, a w przypadku obywateli, którzy zgłosili kandydata w trybie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o KRS - także ze względu na ochronę ich prywatności, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. M. zarzuciła organowi naruszenie:

- art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 oraz w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji uznania, że w sprawie mają zastosowanie przepisy szczególne, tj. art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa wyłączające możliwość zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa w związku z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez uznanie, że przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez błędne uznanie, iż wnioskowane informacje stanowią prywatność osoby fizycznej niepełniącej funkcji publicznych i niemających związku z pełnieniem tych funkcji, co doprowadziło w konsekwencji do uznania, że prawo do dostępu żądanych danych podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej;

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniosła, iż zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych - w sytuacji uznania przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, że wnioskowane informacje są wprawdzie informacjami publicznymi lecz istnieje w stosunku do nich odmienny tryb dostępu - podmiot ten nie ma możliwości zastosowania art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co skutkuje tym, że brak jest wówczas podstaw do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Zgodnie bowiem z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzja administracyjna wydawana jest tylko w dwóch przypadkach: w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej i w przypadku umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 14 ust. 2 cyt. ustawy. W pozostałych przypadkach organ nie wydaje decyzji, ale w zależności od sytuacji udostępnia informację publiczną, a gdy wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej lub gdy organ nie dysponuje żądaną informacją lub też, gdy istnieje odmienny tryb dostępu do danej informacji publicznej, organ albo udziela informacji czynnością materialno-techniczną lub informuje w formie zwykłego pisma, że informacji nie posiada lub informacja nie ma charakteru informacji publicznej, względnie jest ona dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium lub też, że informacja jest udostępniana na innych zasadach i w innym trybie uregulowanym w przepisach szczególnych.

Niezależnie od powyższego, skarżąca nie zgodziła się z tezą wysuniętą przez Szefa Kancelarii Sejmu RP, że przepis art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa przewiduje odmienną procedurę udostępniania informacji publicznej i daje podstawę do wyłączenia stosowania przepisów o dostępie do informacji publicznej.

Zdaniem skarżącej, nie można uznać tej regulacji za przewidującą odmienny tryb dostępu do informacji publicznych w postaci imion i nazwisk osób popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa. Powołany przepis nie określa bowiem w sposób kompleksowy zasad, trybu i formy udostępniania tego rodzaju informacji publicznych. Przewiduje jedynie obowiązek przekazywania posłom oraz podawania do publicznej wiadomości zgłoszeń kandydatów dokonanych zgodnie z art. 11a i art. 11b. Nie odnosi się natomiast w ogóle do kwestii udostępniania imion i nazwisk osób popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa.

W ocenie skarżącej, nie można również uznać za zasadne twierdzenia Szefa Kancelarii Sejmu RP, że art. 11c ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa wyłącza w ogóle możliwość udostępniania informacji w zakresie imion i nazwisk osób popierających zgłoszenia kandydata na członka KRS. Przepis ten stanowi jedynie o zakazie skierowanym do Marszałka Sejmu podawania do publicznej wiadomości załączników do zgłoszeń, o których mowa w tym przepisie. Należy zatem uznać, że "zakaz'' ten dotyczy «załącznika», a więc dokumentu jako pewnej całości, pod którą należy rozumieć nośnik informacji, tj. postać w jakiej informacja została utrwalona oraz pełną treść tej informacji. Przepis ten, nie wyłącza jednak możliwości udostępnienia pewnych informacji zawartych w tych załącznikach, to jest takich informacji, które nie stanowią informacji niejawnej, innej tajemnicy ustawowo chronionej, czy też prywatności osoby fizycznej.

Skarżąca podkreśliła przy tym, że w niniejszej sprawie wniosek nie dotyczył udostępnienia załączników - tj., dokumentów zarówno, co do postaci jak i pełnej ich treści. Przeciwnie, żądanie obejmowało jedynie imiona i nazwiska osób popierających zgłoszenia.

Zdaniem skarżącej, w decyzji błędnie też przyjęto, iż podstawę do odmowy udostępnienia żądanej informacji stanowi art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bezsprzecznie bowiem, w analizowanym przypadku, dane sędziów, którzy popierają zgłoszenia kandydatów na członków KRS, muszą podlegać ujawnieniu z uwagi na wykonywanie przez nich funkcji publicznej. Dane dotyczące imienia i nazwiska sędziego, są nierozerwalnie związane z tą funkcją, a zatem stanowią informację publiczną.

W ocenie skarżącej, imiona i nazwiska osób, o których mowa w art. 11a ust. 2 ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa jako podmiotów uczestniczących w procesie wyłaniania kandydatów na członków KRS uregulowanym w przepisach prawa powszechnie obowiązującego nie podlegają ograniczeniu w dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle ustawy o Krajowej Radzie Sądownictwa proces wyłaniania kandydatów do tej rady bez wątpienia należy do sfery publicznej. W omawianym przypadku rzecz nie dotyczy zatem indywidualnej, jednostkowej sprawy obywatela, a więc żądane dane muszą korzystać z waloru publicznej dostępności, jako że proces wyłaniania kandydatów na członków KRS, nawet gdy odbywa się z udziałem czynników innych, niż publiczne, ma charakter publiczny. Nie ma w tym procesie miejsca na korespondencję prywatną. Osoby popierające zgłoszenia kandydatów czynią to w sprawie publicznej, zaś ich intencją jest jedynie uzewnętrznienie własnego stanowiska w przedmiocie, którego zakres i cel determinuje publiczny walor samego zamierzenia.

Odmowa ujawnienia informacji publicznej o danych osób pełniących funkcje publiczne, które poparły kandydatów do KRS, rodzi uzasadnione podejrzenie co do transparentności procedury wyboru członków KRS oraz uniemożliwia obywatelom obiektywną ocenę, czy wskazane osoby jako członkowie KRS będą stały na straży niezależności sądów i niezawisłości sędziów.

Szef Kancelarii Sejmu w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a., w związku z wniesieniem jej po upływie ustawowego terminu, a w przypadku niepodzielenia przez Sąd powyższego stanowiska, o oddalenie skargi - na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi organ wskazał, iż zgodnie z art. 53 § 1 P.p.s.a. skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie albo aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4. W myśl z kolei art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W niniejszej sprawie doręczenie skarżącej decyzji Szefa Kancelarii Sejmu, stanowiącej rozstrzygnięcie w sprawie jej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, nastąpiło w dniu 25 lipca 2018 r. (dowód: potwierdzenie odbioru decyzji przez pełnomocnika pocztowego), natomiast skarga wpłynęła do Kancelarii Sejmu w dniu 29 sierpnia 2018 r. (dowód: wydruk z systemu komputerowego rejestrującego korespondencję przychodzącą do Kancelarii Sejmu; wydruk ze strony internetowej Poczty Polskiej dotyczący trackingu przesyłki pocztowej). Ustawowy termin na wniesienie skargi upływał natomiast w dniu 24 sierpnia 2018 r. Skarżąca przekroczyła go zatem o 5 dni. W związku z powyższym, stwierdzenie uchybienia terminowi do wniesienia skargi skutkuje obowiązkiem odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał, iż zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieuzasadnione wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w sytuacji uznania przez organ, że zastosowanie w sprawie ma przepis szczególny, należy uznać za nieuzasadniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że żądane w niniejszej sprawie informacje mają przymiot informacji publicznej. Skoro zatem informacje te są w posiadaniu organu i nie podlegają udostępnieniu z uwagi na wynikający z art. 11c ustawy o KRS zakaz ich podawania do publicznej wiadomości, a także - w odniesieniu do danych obywateli - ze względu na przewidzianą w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej ochronę prywatności osób fizycznych, organ zobowiązany jest do dokonania odmowy udostępnienia informacji, a zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej może to uczynić tylko w formie określonej w tym przepisie, tj. w drodze decyzji administracyjnej.

Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem skarżącej, że art. 11c ustawy o KRS nie stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o dostępie do informacji publicznej i w związku z tym nie ma pierwszeństwa przed przepisami tej ustawy w zakresie, w jakim są one z nim sprzeczne. Organ podtrzymał stanowisko, iż art. 11c ustawy o KRS normuje w sposób odmienny udostępnianie informacji zawartych w załącznikach do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa. W ocenie organu świadczy o tym, po pierwsze, przyjęcie przez ustawodawcę, że podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji jest Marszałek Sejmu (podczas gdy z Regulaminu Sejmu, który zgodnie z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP określa tryb udostępniania informacji publicznej w odniesieniu do Sejmu, wynika, że podmiotem tym jest Kancelaria Sejmu - art. 202a ust. 1 Regulaminu Sejmu), po drugie, wyraźne wskazanie przez ustawodawcę, które dane w tym przypadku podlegają udostępnieniu, a które nie. Użyty przez ustawodawcę w art. 11c ustawy o KRS termin podania informacji do publicznej wiadomości jest natomiast równoznaczny z pojęciem udostępniania informacji, używanym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wykładnia systemowa i funkcjonalna nakazuje wnioskować, iż oba sformułowania: "podanie informacji do publicznej wiadomości" oraz "udostępnianie informacji publicznej" dotyczą tego samego zagadnienia, tj. powszechnego informowania opinii publicznej o sprawach publicznych. Organ zaznaczył przy tym, iż sformułowanie "podaje do publicznej wiadomości" występuje także w innych aktach prawnych np. w ustawie z dnia 9 maja 1996 r. o wykonywaniu mandatu posła i senatora (Dz. U. z 2016 r. poz. 1510, z późn. zm.), w szczególności w jej art. 18 ust. 3b, art. 23 ust. 4b, art. 35 ust. 5 (w każdym z przypadków, o których mowa w wymienionych przepisach, realizacja obowiązku Marszałka Sejmu polega na "ogłoszeniu" określonych danych w Systemie Informacyjnym Sejmu na stronie internetowej www.sejm.gov.pl w odpowiednich zakładkach dotyczących działalności biur klubów i kół albo biogramów poszczególnych posłów).

W ocenie organu, zamieszczenie w ustawie o KRS takiego szczegółowego uregulowania, odbiegającego od zasad wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, niewątpliwie świadczy o intencji ustawodawcy co do odrębnego unormowania kwestii udostępniania informacji publicznych zawartych w zgłoszeniach kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa. Skoro zatem art. 11c ustawy o KRS jako lex specialis wobec przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie przewiduje podawania do publicznej wiadomości załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa, a co za tym idzie - informacji zawartych w tych załącznikach, nie można uznać za dopuszczalne stosowania do ich udostępniania zasad wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trudno sobie wyobrazić, że racjonalny ustawodawca mógłby jednocześnie zakazać podawania do publicznej wiadomości załączników do zgłoszeń kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa i dopuścić możliwość ich udostępniania w trybie wnioskowym. Trudno też uznać za racjonalne działanie ustawodawcy, który nie pozwala ujawniać załączników jako pewnej całości, natomiast dopuszcza udostępnianie poszczególnych informacji zawartych w tych załącznikach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej organ podkreślił, iż powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził brak podstaw do udostępnienia wyłącznie danych obywateli popierających zgłoszenie w trybie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o KRS. Nie odmówił natomiast - ze względu na ww. przepis - udostępnienia informacji zawierających imiona i nazwiska sędziów.

W przypadku bowiem, gdy osoby, które poparły zgłoszenie kandydata na członka Krajowej Rady Sądownictwa, nie pełnią funkcji publicznych i nie zrezygnowały z przysługującej im ochrony prywatności, nie można uznać, że ochrona ta nie obejmuje ich imion i nazwisk, gdyż taka interpretacja narusza art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie organu ochrona prywatności osób fizycznych nie pozwala na ujawnienie ich imion i nazwisk także w przypadku, gdy osoby te decydują się na uczestnictwo w procesie wyłaniania członków Krajowej Rady Sądownictwa. Przyjęcie tezy odmiennej, skutkowałoby bowiem możliwością ujawniania imion i nazwisk osób fizycznych w innych przypadkach, np. w razie poparcia przez nich zgłoszenia kandydatów w wyborach na Prezydenta RP (art. 90 § 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy), czy utworzenia komitetu wyborczego wyborców w wyborach do Sejmu i listy kandydatów na posłów (art. 204 § 6 i art. 210 § 1 Kodeksu wyborczego).

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2019 r. pełnomocnik organu cofnął wniosek o odrzucenie skargi wskazując, iż z wydruku ze śledzenia przesyłek Poczty Polskiej wynika, że skarga została nadana w urzędzie pocztowym w dniu 24 sierpnia 2018 r., a zatem z zachowaniem terminu 30-dniowego do jej wniesienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje częściowo na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Kancelarii Sejmu narusza prawo.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto, informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p, iż do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Sejm Rzeczypospolitej Polskiej jako organ władzy publicznej, reprezentowany przez Szefa Kancelarii Sejmu na zasadzie z art. 202c Regulaminu Sejmu, jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. Nie jest również sporne, że objęta wnioskiem o udostępnienie informacja dotycząca imion i nazwisk osób popierających kandydatów do Krajowej Rady Sądownictwa, mieści się w pojęciu informacji publicznej. Spór koncentruje się natomiast na odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej z powołaniem się na art. 11c ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (Dz.U. z 2018 r., poz. 389) jako przepis szczególny w stosunku do u.d.i.p., a także ze względu na ochronę prywatności obywateli popierających zgłoszenia kandydatów do KRS, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zawiera normę kolizyjną wyłączającą stosowanie jej przepisów w sytuacji, gdy tryb i zasady dostępu do informacji publicznej zostały w innych aktach prawnych uregulowane odmiennie.

Dokonując wykładni powyższego przepisu w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w świetle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb udostępniania informacji publicznych co do zasady miały określać ustawy. Podstawową jest u.d.i.p., która w założeniu miała być traktowana jako ustawa - "matka", czy "metaustawa", ogólnie regulująca kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych. W uzasadnieniu do projektu tej ustawy wskazywano na jej ustrojowy charakter oraz na to, że ma na celu rozwinięcie i sprecyzowanie konstytucyjnej zasady jawności informacji publicznych, a także wyznaczenie zakresu jawności tych informacji. Jak podkreślił NSA w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 9 grudnia 2013 roku sygn. akt I OPS 8/13, założenia te należy mieć na względzie przy wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. W konsekwencji istnienie innych zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznych - jednakże tylko w zakresie wyraźnie uregulowanym tymi szczególnymi przepisami. Tym samym cytowany przepis u.d.i.p. oznacza, że wszędzie tam, gdzie konkretne sprawy dotyczące zasad i trybu dostępu do informacji będącej informacją publiczną uregulowane są inaczej w u.d.i.p., a inaczej w ustawie szczególnej i stosowania obu tych ustaw nie da się pogodzić, pierwszeństwo mają przepisy ustawy szczególnej, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych.

Taka sytuacja nie ma jednak, w ocenie Sądu, miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Przepis art. 11c ustawy o KRS stanowi, że zgłoszenia kandydatów dokonane zgodnie z art. 11a i 11b Marszałek Sejmu niezwłocznie przekazuje posłom i podaje do publicznej wiadomości, z wyłączeniem załączników. Powołany przepis nie określa zatem w sposób kompleksowy zasad, trybu i formy udostępniania informacji dotyczącej zgłoszeń kandydatów do KRS. Przewiduje jedynie obowiązek podania do publicznej widomości przez Marszałka Sejmu zgłoszeń kandydatów do KRS dokonanych zgodnie z art. 11a i art. 11b ustawy, z wyłączeniem załączników. Przepis ten określa zatem jedynie formę, w której następuje udostępnienie informacji o zgłoszonych kandydatach – poprzez podanie do publicznej wiadomości zgłoszenia kandydatów. Nie można w tej sytuacji, jak uczynił to organ, a contrario do cytowanego art. 11c ustawy o KRS uznać, że skoro ustawodawca nałożył na Marszałka Sejmu obowiązek podania do publicznej wiadomości tylko zgłoszeń kandydatów do KRS, to tym samym w stosunku do załączników oraz informacji zawartych w załącznikach wyłączył stosowanie przepisów u.d.i.p. Z powyższej regulacji wynika jedynie, że zgłoszenia kandydatów do KRS są jawne, a tym samym wyłączony jest tryb wnioskowy ich udostępnienia. Regulacja zawarta w przepisie art. 11c ustawy o KRS ma charakter jedynie uzupełniający, podkreślający znaczenie jawności procedury zgłoszeń kandydatów do KRS, a nie wyłączający przepisy u.d.i.p.

Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że jeżeli ustawodawca wyłącza w odniesieniu do określonej informacji publicznej obowiązek jej udostępnienia, to czyni to w sposób wyraźny. Ponadto, tam, gdzie ustawa nie reguluje w specjalny sposób kwestii udostępnienia informacji publicznej, nie wyłącza zastosowania u.d.i.p. (por. wyroki NSA - z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1516/11, LEX nr 1133463; z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1372/11, LEX nr 1069588; z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OSK 2215/11, LEX nr 1122883; z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1393/12, LEX nr 1363604).

Z wyjątkami wiąże się bowiem powszechnie znana zasada exceptiones non sunt extendendae /por. L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002 r., s. 253 i n./. Innymi słowy w razie wątpliwości, w świetle art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wykładnia powinna uwzględniać prawo do dostępu do informacji, a nie jej ograniczenie."

W tym kontekście podkreślenia raz jeszcze wymaga, iż art. 11c ustawy o KRS przewiduje dodatkowy sposób publicznego udostępnienia informacji i nie zawiera wyłączenia u.d.i.p.

Tym samym jako błędne Sąd ocenił stanowisko organu, iż art. 11c ustawy o KRS wyłącza możliwość udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. imion i nazwisk osób popierających zgłoszenia kandydatów na członków Krajowej Rady Sądownictwa.

Przepis art. 11a ust. 2 ustawy o KRS stanowi, że podmiotami uprawnionymi do zgłoszenia kandydatów na członka Rady jest grupa co najmniej:

1) dwóch tysięcy obywateli Rzeczpospolitej Polskiej, którzy ukończyli osiemnaście lat, którzy mają pełną zdolność do czynności prawnych i korzystają z pełni praw publicznych,

2) dwudziestu pięciu sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku.

Stosownie natomiast do treści art. 11b ust. 2 i ust. 7 ustawy o KRS, do zgłoszenia kandydata przez podmiot, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1, załącza się wykaz obywateli popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, adresy zamieszkania, numery ewidencyjne PESEL i własnoręcznie złożone podpisy. Do zgłoszenia kandydata przez podmiot, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2, załącza się wykaz sędziów popierających zgłoszenie, zawierający ich imiona, nazwiska, miejsca służbowe, numery ewidencyjne PESEL i własnoręcznie złożone podpisy.

Przepisy ustawy o KRS wymieniają więc dwa podmioty uprawnione do zgłaszania kandydatów na członków KRS, a mianowicie 2000 obywateli lub 25 sędziów, z wyłączeniem sędziów w stanie spoczynku. Z powyższego wynika, że ustawodawca w sposób wyraźny uprzywilejował sędziów przy zgłoszeniach kandydatów. Niewątpliwie źródłem takiego uprzywilejowania jest pełniona przez sędziów funkcja publiczna, a zatem ma ono związek z pełnieniem tej funkcji. Stąd też słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że ograniczenie prawa do informacji publicznej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w stosunku do imion i nazwisk sędziów popierających zgłoszenia kandydatów do KRS nie może mieć zastosowania, bowiem informacja ta ma związek z wykonywaniem przez sędziów funkcji publicznych.

Z inną sytuacją mamy natomiast do czynienia przy zgłoszeniach kandydatów do KRS dokonywanych przez obywateli. Tutaj, bowiem w ocenie Sądu ma zastosowanie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i wynikająca z niego ochrona prywatności osób fizycznych .

Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że "Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa".

Treść art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy odczytywać w związku z treścią art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie prawa do uzyskiwania informacji publicznej, o którym mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej może mieć w tym kontekście charakter wyjątkowy, znajdujący uzasadnienie w regulacji rangi ustawowej, a zakres wskazanych w Konstytucji wartości uzasadniających ograniczenie dostępu do informacji publicznej precyzuje ustawodawca w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskazując, że ograniczenia takie uzasadnione są ochroną informacji niejawnych oraz innych tajemnic ustawowo chronionych, a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustawodawca połączył pojęcie "prywatności" z prawną kategorią osoby fizycznej. "Prywatność osoby fizycznej" jest zatem pewną sytuacją prawną konkretnego człowieka. Jest to pewna korzystna sytuacja prawna podlegająca ochronie chociażby przez to, że informacje mieszczące się w zakresie pojęcia prywatności nie mogą być co do zasady udostępniane (poza wyjątkami ustawowo określonymi) nawet w ramach realizacji publicznego prawa podmiotowego innego podmiotu do uzyskania informacji publicznej. W zakresie pojęcia "prywatności" mieszczą się również dane osobowe.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 października 2015 r. , I OSK 1986/14 skoro ustawodawca nie określił w ustawie o dostępie do informacji publicznej, co rozumie pod pojęciem "prywatności osoby fizycznej", to oznacza, że należy poszukiwać rozumienia tej przesłanki na gruncie innych aktów ustawowych. Posługując się taką techniką legislacyjną, w której nie sprecyzowano rozumienia wyjątku w realizacji publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej, ustawodawca zaakceptował takie rozumienie pojęcia "prywatności osoby fizycznej", jakie wynika z regulacji ustawowej dotyczącej kwestii prywatności. Tym samym zaakceptował – gdy chodzi o wykładnię przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej - że to przez pryzmat prywatności jako kategorii składającej się na sferę prawną osoby fizycznej i określonej w ustawie o ochronie danych osobowych należy analizować regulacje ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim odnoszą się one do kategorii prywatności osoby fizycznej. Potwierdza tę interpretację treść art. 5 ust. 2 zdanie drugie u.d.i.p., gdzie bez definiowania pojęcia prywatności osoby fizycznej, wyraźnie i enumeratywnie uregulowano sytuacje, w których ma miejsce prymat prawa do informacji publicznej nad prawem do prywatności stanowiąc, że ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W orzecznictwie akceptuje się pogląd, zgodnie z którym regułą jest prawo do nieujawniania informacji o charakterze danych osobowych, a wyjątkiem od reguły – zobowiązywanie do ich ujawnienia, które może zostać nałożone wyłącznie w drodze ustawy (por. wyrok NSA z 29 grudnia 2011 r., I OSK 1845/11).

W konsekwencji należy przyjąć, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie udostępnienia danych osobowych, chyba że chodzi informację o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadek, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Odnosząc powyższe rozważania natury ogólnej do okoliczności przedmiotowej sprawy, Sąd uznał, iż stanowisko organu odnoszące się do statusu obywateli dokonujących zgłoszenia kandydatów do KRS, jest prawidłowe. Obywatele popierający zgłoszenia kandydatów do KRS nie mieszczą się w pojęciu osób pełniących funkcje publiczne, o których mowa w art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p., a zatem prawo do informacji o takich osobach podlega ograniczeniu ze względu na ich prywatność. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się bowiem z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej, przy czym nie muszą to być osoby uprawnione do wydawania decyzji administracyjnych. W rozpoznawanej sprawie sytuacja opisana powyżej nie ma miejsca. Jeżeli nawet niektórzy obywatele uczestniczący w zgłaszaniu kandydatów do KRS, pełnią jakieś funkcje publiczne to udzielenie przez nich poparcia kandydatom nie miało w tym przypadku związku z pełnieniem funkcji publicznej, lecz jedynie z faktem, że mieszczą się w kategorii osób określonych w przepisie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o KRS tj. posiadają obywatelstwo polskie, ukończyły 18 lat, posiadają pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystają z pełni praw publicznych.

Brak natomiast w obowiązujących przepisach prawa unormowania, który nakazywałby upublicznienie danych obywateli, którzy udzielili poparcia kandydatom do KRS. Nie można też uznać, jak sugeruje skarżąca, że informacja o osobach zgłaszających kandydaturę sędziego na członka Krajowej Rady Sądownictwa jest informacją jawną z tego względu, że proces wyłaniania kandydatów do KRS ma charakter publiczny.

Podkreślenia również wymaga, że przepisy prawa nie wymagają zwracania się przez organ z pytaniem o to, czy osoby których dotyczy żądana informacja publiczna, rezygnują z prawa do ochrony ich prywatności, w myśl art. 5 ust. 2 in fine u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej udostępnienia imion i nazwisk sędziów popierających zgłoszenia kandydatów na członków KRS, a w pozostałym zakresie tj. w zakresie odmowy udostępnienia imion i nazwisk obywateli popierających zgłoszenia kandydatów na członków KRS, działając na podstawie art. 151 ww. ustawy, skargę oddalił.

O zwrocie kosztów postępowania, obejmujących uiszczony wpis sądowy, Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ww. ustawy.