Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 386/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: *Stwierdzono niezgodność z prawem  zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 37, ust. .2 pkt 6
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Białek, Sędziowie Sędzia WSA Adam Habuda, Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński (sprawozdawca), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w Wydziale II w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 2019 r. Nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości gruntowych z gminnego zasobu nieruchomości w drodze bezprzetargowej I. stwierdza niezgodność z prawem zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Gminy P. na rzecz skarżącej kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu [...].07.2019 r. Rada Gminy P., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" ustawy z 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506), dalej jako "u.s.g." oraz art. 37 ust. 2 pkt 6 i art. 13 ust. 1 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż w formie bezprzetargowej nieruchomości gminnej niezabudowanej, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha obręb P.(1), na poprawę zagospodarowania działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

W uzasadnieniu podjętej uchwały podniesiono, że współwłaściciele nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], zwrócili się z wnioskiem o sprzedaż komunalnej działki nr [...] . Wskazano, że działka ta jest im niezbędna na poprawę zagospodarowania nieruchomości będących ich własnością, gdyż rozdziela je na dwie części. Podano, że z uwagi na brak użytkowania działki nr [...] jako drogi jej użytek drogowy został zlikwidowany w celu zmiany na użytek rzeczywisty czyli pastwisko. Dalej powołując się na treść art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wskazano w uzasadnieniu do uchwały, że działka nr [...] z uwagi na swój kształt nie może być zagospodarowana jako samodzielna nieruchomość. Przyłączenie jej do przyległych działek nr [...] i [...] poprawi warunki zagospodarowania tych nieruchomości poprzez zwiększenie ich powierzchni i funkcjonalności poprzez połączenie w jedną całość. Tym samym spełnione zostały przesłanki umożliwiającej Gminie sprzedaż bezprzetargową działki nr [...] na poprawę zagospodarowania działek nr [...] i [...]. Wskazano również, że nieruchomość powiększana posiada dostęp do drogi publicznej - droga powiatowa nr [...] na działce nr [...] poprzez komunalną drogę wewnętrzną na działce nr [...]. Ponadto w uzasadnieniu znalazła się informacja, że nieruchomości sprzedawana i powiększana znajdują się w obszarze dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. dla terenu położonego w granicach administracyjnych wsi P.(1), uchwalony uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z [...].11.2000 r. Działki te znajdują się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem RZ - otwarte tereny nieleśne, w którego w obrębie dopuszczalna jest jedynie nowa zabudowa zagrodowa lub agroturystyczna na działkach o powierzchni powyżej 1 ha użytków rolnych. Suma powierzchni działek powiększanych wynosi 1,04 ha.

Skargę na powyższą uchwałę wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu D. S., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub orzeczenie o jej niezgodności z prawem. Autorka skargi zarzuciła Radzie istotne naruszenie przepisów prawa, tj.:

1). art. 37 ust. 1 u.g.n. poprzez niezastosowanie tego przepisu w sprawie i uznanie, że nie ma podstaw do zastosowania sprzedaży w trybie przetargu;

2). art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu i podjęcie uchwały o sprzedaży nieruchomości w trybie bezprzetargowym celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości sąsiednich, naruszając tym samym prawa innych właścicieli korzystających z nieruchomości nr [...] (w tym skarżącej);

3). art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. poprzez wskazanie w zaskarżonej uchwale nabywców działki nr [...] (zbycie w celu poprawy zagospodarowania działek nr [...] i [...]).

W uzasadnieniu skargi D. S. podniosła, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały nr [...] z uwagi na prawo własności nieruchomości sąsiedniej (art. 140 kodeksu cywilnego). Wskazała, że jest właścicielem działki nr [...], która przylega bezpośrednio do działki nr [...] . Według skarżącej, działka nr [...] historycznie i fizycznie stanowi drogę dojazdową do obsługi górnej części gospodarstwa skarżącej. Fragment tej działki, który nie został zniszczony, używany jest przez skarżącą, jako droga gospodarcza, do obsługi jej posesji. Przebieg działki drogowej nr [...] jest prowadzony w sposób umożliwiający wjazd traktorem na działkę nr [...] od ulicy [...] drogą o niewielkim spadku. Skarżąca wyjaśniła również, że z uwagi na trudności z ustaleniem granic drogi na działce nr [...] i koniecznością jej użytkowania, zwróciła się 24.09.2020 r. do Gminy z prośbą o geodezyjne odtworzenie granic działki nr [...] . Do spotkania w terenie doszło 16.10.2020 r. Wówczas okazało się niemożliwe wskazanie przebiegu drogi. Skarżąca oczekiwała więc na geodezyjnego wznowienia granic. Skarżąca zauważyła przy tym, że w czasie opisanego spotkania przedstawiciel Gminy nie poinformował jej o prowadzeniu procedury likwidacji drogi oraz jej sprzedaży.

W uzasadnieniu skargi jej autorka zwróciła również uwagę na charakter oraz lokalizację działki nr [...]. Wskazała, że jest to działka typowa dla terenów górskich - o znacznym spadku terenu. Wjazd na nią z drogi nr [...] znajduje się na poziomie 550,0 m n.p.m., natomiast wjazd z drogi nr [...] jest na poziomie 562,0 m n.p.m. Górna granica działki jest na poziomie 585,0 m n.p.m. Różnica poziomów wynosi więc 35,0 m. Z drogi nr [...] możliwa jest obsługa górnej część działki z uwagi na skały i znaczny spadek terenu. Przy prawidłowym stanie drogi możliwa jest z niej obsługa techniczna gospodarstwa bez konieczności jeżdżenia po działkach sąsiednich, które nie są własnością skarżącej. Brak możliwości użytkowania drogi na działce nr [...] , zdaniem skarżącej, doprowadzi do niemożności obsługi górnej części gospodarstwa usytuowanego na działce nr [...], w tym m.in. nie będzie możliwy wjazd maszyn przeznaczonych do czyszczenia biooczyszczalni ścieków. Skarżąca obecnie korzysta z tej nieruchomości i ma zamiar z niej korzystać w przyszłości. Z tych powodów jest ona zainteresowana nabyciem spornej działki nr [...] na poprawę zagospodarowania działki nr [...]. Sprzedaż tej działki na rzecz innego podmiotu uniemożliwi natomiast planowane dalsze przeznaczenie górnej części działki na cele rolnicze (zaplanowana jest budowa studni i innych obiektów, do których niezbędny jest dojazd drogą o łagodnym spadku), a ponadto uniemożliwi prawidłowe funkcjonowanie jej gospodarstwa. Ponadto wskazała, że w działce nr [...] znajdują się zawory na sieci wodociągowej obsługującej budynek mieszkalny na działce nr [...] i sąsiednie budynki. Z przejezdnego fragmentu drogi wielokrotnie korzystali pracownicy K. Zatem działka ta ma istotne znaczenie z punktu widzenia zaspokajania potrzeb mieszkańców w wodę.

Skarżąca również zauważyła, że podejmowane przez nią działania, tj. prośba o geodezyjne odtworzenie granic działki nr [...] , która pełniła rolę drogi umożliwiającej obsługę m.in. działki nr [...] oraz poinformowanie pracownika Gminy o konieczności korzystania z tej działki, wskazywały na zainteresowanie skarżącej tą nieruchomością i stanowiły podstawę do uwzględnienia skarżącej przy ustalaniu zasad zbycia spornej działki i ustalenia, czy skarżąca jest zainteresowana jej nabyciem. Organ powinien także poinformować skarżącą o złożeniu przez współwłaścicieli działek nr [...] i [...] wniosku o nabycie działki nr [...] .

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, autorka skargi wskazała, że pominięcie trybu przetargowego na podstawie tego przepisu nie jest dopuszczalne, gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących do więcej niż do jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem ich zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada nie rozważyła zatem: 1) czy działka stanowiąca własność skarżącej (nr [...]) może prawidłowo funkcjonować bez dojazdu poprzez działkę nr [...] ; 2) czy działka nr [...] może stanowić niezbędną drogę dojazdową do działki nr [...]; 3) czy sprzedaż działki nr [...] może poprawić warunki zagospodarowania również działki skarżącej; 4) czy właściciele innych działek przylegających do działki nr [...] wyrazili zgodę na jej zbycie w trybie bezprzetargowym. Rada w ogóle nie ustaliła, czy właściciele działek, do których przylega działka nr [...] , są zainteresowani jej nabyciem, nie poczyniła też żadnych ustaleń w odniesieniu do działki nr [...], która również przylega do działki nr [...] .

Ponadto skarżąca podkreśliła, że wbrew twierdzeniom organu zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały (wskazano, że użytek drogowy działki nr [...] został zlikwidowany w celu zmiany na użytek rzeczywisty, czyli pastwisko) - działka nr [...] w dacie podjęcia uchwały, tj. [...].07.2019 r. funkcjonowała jako droga dojazdowa m.in. do posesji skarżącej, co wynika z elektronicznej księgi wieczystej, w której oznaczono tą działkę jako drogę. Potwierdzeniem okoliczności funkcjonowania tej działki jako drogi jest również fakt, że dopiero [...].07.2021 r. Wójt Gminy P. wydał zarządzenie nr [...], w którym w § 1 wskazał, że w związku z zaprzestaniem pełnienia drogi likwiduje się użytek gruntowy "droga" na działce ewidencyjnej nr [...] . Ponadto zdaniem skarżącej Rada nie rozważyła możliwości pozostawienia drogi na działce nr [...] , która umożliwiałaby zarówno dojazd do działek nr [...], [...] i [...], jak i do jej nieruchomości.

Skarżąca podkreśliła, że Rada wskazując w uchwale, że została ona wydana w istocie na wniosek współwłaścicieli działek nr [...] i [...] i że wyraża zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym działki nr [...] na poprawę zagospodarowania tych działek, tym samym naruszyła art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., jak również art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Podejmując bowiem akt z zakresu administracji publicznej jednocześnie Rada dokonała w nim określonej indywidualizacji, do czego nie była uprawniona. Rada była uprawniona jedynie do wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości, bez określenia dalszych szczegółów (trybu sprzedaży, jaki i działek, których zagospodarowanie ma sprzedaż działki nr [...] poprawić). Dopiero w sytuacji braku zainteresowania właścicieli działek sąsiadujących z działką nr [...] możliwe byłoby rozważenie zastosowania trybu bezprzetargowego w odniesieniu do tych podmiotów, które chęć nabycia by wyraziły. Rada nie podjęła się jednak ustalenia, czy właściciele innych sąsiadujących z nieruchomością nr [...] działek są zainteresowani jej nabyciem, działający tym samym na szkodę Gminy. Ponadto według wiedzy skarżącej, działki nr [...] i [...] zostały zbyte już po wydaniu zaskarżonej uchwały i tym samym nie wiadomo, czy nowi właściciele byliby w ogóle zainteresowani nabyciem w trybie bezprzetargowym działki nr [...] .

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy P. wniósł o jej oddalenie podnosząc, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały Rada ustaliła, że działka nr [...] nie jest użytkowana jako droga oraz przylega na całej długości do działek nr [...] i [...]. Działka nr [...] jest zarośnięta samosiejkami drzew oraz trawą i nie jest użytkowana. Likwidacja tej działki, będącej de facto nieistniejącą już drogą, zdaniem Wójta, nie naruszała w żaden sposób interesów skarżącej, lecz poprawiała funkcjonalność działek nr [...] i [...] (dowód: dokumentacja fotograficzna). Autor odpowiedzi na skargę wskazał, że działka nr [...] stanowiąca nieruchomość skarżącej, posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogi rolne o numerach ewidencyjnych [...] i [...]. Obie drogi powstały w wyniku podziału działki nr [...] (na wniosek skarżącej), dokonanego decyzją Wójta Gminy P. z 10.10.2008 r. Następnie uchwałą Rady Gminy P. nr [...] wyrażono zgodę na zbycie skarżącej działki nr [...] w trybie bezprzetargowym. Działka nr [...] jest komunalną drogą wewnętrzną, która jest stale użytkowana, posiada nawierzchnie utwardzoną i jest przez gminę P. objęta zimowym utrzymaniem dróg. Wydzielenie działki nr [...] i kolejno jej sprzedaż skarżącej miała na celu poprawę warunków zagospodarowania należącej do skarżącej nieruchomości przyległej nr [...] i [...]. Skarżąca jest ponadto właścicielką działek [...], [...], [...] i [...]. Zdaniem Wójta analiza usytuowania wszystkich nieruchomości należących do skarżącej wyraźnie wskazuje, że działka nr [...] nie ma związku funkcjonalnego z należącymi do niej działkami. Działka gminna nr [...] posiada dwa punkty wspólne z działką stanowiącą własność skarżącej, które wyznaczają odcinek granicy wspólnej obu nieruchomości o długości ok 4 m. Tak krótki odcinek graniczący z tylko jedną z nieruchomości skarżącej, w sytuacji, w której skarżąca posiada użytkową drogę prowadzącą do wszystkich należących do niej nieruchomości, zdaniem organu, nie jest dostatecznym argumentem przesądzającym o funkcjonalnym związku z działką nr [...].

Skoro zgodnie z art. 37 ust 2 pkt 6 u.g.n. tryb bezprzetargowy może zostać zastosowany, jeżeli poprzez zbycie nieruchomości mogą poprawić się warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, to zdaniem Wójta, działka nr [...] posiada funkcjonalny związek z działkami nr [...] i [...], gdyż ślad drogi rolnej, niebędącej użytkowaną przez ponad 30 lat zaginął w terenie. Zlikwidowanie drogi rolnej poprawiło zagospodarowanie sąsiadujących działek. Rzeczywisty stan działki, widoczny na załączonej dokumentacji fotograficznej wskazuje na fakt, że od lat w tym miejscu istniało pastwisko. Rozwiązanie tej kwestii na płaszczyźnie prawnej, poprzez likwidację drogi, potwierdziło rzeczywisty stan, który istnieje faktycznie od kilkudziesięciu lat. Dlatego o związku funkcjonalnym można mówić tylko w odniesieniu do działek nr [...] i [...].

Odnosząc się do zarzutu braku należytej informacji ze strony organu o przeznaczeniu działki nr [...] do sprzedaży, Wójt zauważył, że wykaz w sprawie przeznaczenia działki nr [...] do sprzedaży był publikowany w okresie od [...].08.2019r. do [...].09.2019 r. na tablicach ogłoszeń oraz w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Gminy w P. Skarżąca miała możliwość zapoznania się z tym wykazem. Skarżąca nie złożyła wówczas żadnego wniosku o nabycie nieruchomości, co wskazuje na brak zainteresowania kupnem działki z jej strony. Wobec tego organ nie dysponował wiedzą, że skarżąca będzie zainteresowana zakupem działki nr [...] . Ponadto odnosząc się do zarzutu braku rozważenia czy działka nr [...] może poprawić warunki zagospodarowania należącej do skarżącej działki nr [...], według Wójta, poprawa warunków zagospodarowania, o której mowa w art. 37 ust 2 pkt 6 u.g.n. powinna być rzeczywista, możliwa i aktualna. Stan ten należy oceniać z uwzględnieniem okoliczności indywidualnych sprawy (wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 629/16). Dlatego organ przed podjęciem uchwały rozważył wszystkie okoliczności sprawy, które nie wskazywały na potrzebę poprawy zagospodarowania działki nr [...]. W zakresie twierdzenia dotyczącego konieczności zapewnienia możliwości obsługi górnej części gospodarstwa skarżącej przez działkę nr [...] , zdaniem Wójta, działka nr [...] posiada funkcjonalną drogę dojazdową w postaci działek nr [...] i [...]. Ponadto do czasu podjęcia uchwały przez Radę Gminy nie zostały zgłaszane żadne roszczenia dotyczące spornej drogi.

Odnosząc się do zarzutu polegającego na naruszeniu art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., poprzez wskazanie w uchwale, że działka nr [...] będzie sprzedana na poprawę zagospodarowania działek nr [...] i [...], według Wójta, Rada z należytą starannością dokonała wszystkich ciążących na niej powinności. Kwestią pierwszorzędną było zbadanie użyteczności działki dla danej nieruchomości, a nie badanie ilości potencjalnych chętnych. Ewentualni nabywcy mieli możliwość zapoznania się z informacją wywieszoną w BIP. Skarżąca mogła złożyć wniosek o nabycie nieruchomości, czego nie dokonała. Organ dysponował zatem możliwością dokonania określonej indywidualizacji z uwagi na fakt, że połączenie działek nr [...], [...] i [...] w jedną całość poprawiło warunki funkcjonalne działki, która zasadniczo od dawna pełniła funkcje pastwiska.

W piśmie procesowym z 27.09.2021 r. skarżąca wskazała, że bez znaczenia dla sprawy pozostaje podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja (wraz z przedłożonymi dokumentami), dotycząca jej wniosku z 22.04.2005 r. o nabycie od Gminy części działki nr [...]. Okoliczności sprzedaży w trybie bezprzetargowym części działki nr [...] nie są przedmiotem zaskarżenia. Kontrola Sądu dotyczy uchwały w sprawie zbycia działki nr [...] . Skarżąca wskazała, że w sprawie nie ulega wątpliwości posiadanie przez nią dostępu do drogi publicznej poprzez działkę nr [...]. Okoliczność ta nie była przez nią kwestionowana. Podkreśliła natomiast raz jeszcze, że działka nr [...] jest działką typową dla terenów górskich - o znacznym spadku terenu. Różnica poziomów wynosi 35,0 m. Wskazała zatem, że tylko z drogi nr [...] możliwa jest obsługa górnej część działki nr [...] z uwagi na skały i znaczny spadek terenu. Działka nr [...] historycznie i fizycznie stanowiła drogę dojazdową do obsługi górnej części gospodarstwa skarżącej. Fragment działki nr [...] , który nie został zniszczony, używany jest przez nią jako droga gospodarcza do obsługi posesji. Z tego też powodu działka nr [...] pozostaje w funkcjonalnym związku z działką nr [...]. Zdaniem skarżącej pozostaje wobec tego bez znaczenia argumentacja Gminy wskazująca, że działka skarżącej przylega do działki nr [...] na niewielkim tylko odcinku i że skarżąca ma zapewniony dojazd do drogi publicznej poprzez inną działkę. Podstawowe znaczenie ma to, że działka nr [...] poprawia warunki zagospodarowania działki nr [...]. Skarżąca podkreśliła przy tym, że działka nr [...] przylega również do działki nr [...] - na długości 30 metrów. Organ powinien więc rozważyć, czy działka nr [...] mogłaby poprawić funkcjonowanie działki nr [...], do której dojazd jest zapewniony przez działkę [...] . Gmina nie ustaliła, czy właściciel działki nr [...] był zainteresowany nabyciem działki nr [...] . Na dowód takiego zainteresowania skarżąca dołączyła oświadczenie właściciela działki nr [...].

W ocenie skarżącej nie zasługują na uwzględnienie również argumenty Gminy, zgodnie z którymi, nie wykazywała ona zainteresowania działką nr [...] i nigdy nie zgłaszała żadnych roszczeń co do tej działki. W tym zakresie skarżąca powtórzyła przedstawione w skardze okoliczności związane z próbą wyznaczenia w terenie granic działki nr [...] .

Odnosząc się do kwestii opublikowania na tablicach ogłoszeń oraz w BIP informacji o przeznaczeniu na sprzedaż działki nr [...] , skarżącej zwróciła uwagę, że zaskarżona uchwała została podjęta jeszcze przed publikacją wykazu i wyrażono w niej zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym na rzecz konkretnych właścicieli działek. W tym kontekście opublikowany - już po podjęciu zaskarżonej uchwały - wykaz nie miał znaczenia, skoro została podjęta uchwała wyrażająca zgodę na sprzedaż w trybie bezprzetargowym działki nr [...] i to na rzecz konkretnych osób.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Niewątpliwie kontrolowana uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko co do dopuszczalności wniesienia skargi na akty dotyczące przeznaczenia nieruchomości gminnych do sprzedaży bezprzetargowej (tak wyroki WSA z: 26.03.2014 r., sygn. akt II SA/Gd 410/13; z 25.05.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 36/09).

W niniejszej sprawie skarżąca skorzystała z możliwości zaskarżenia kontrolowanej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Oznacza to, że skarżąca na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Dla oceny legitymacji skarżącej w niniejszej sprawie istotny jest przede wszystkim fakt, że jest ona właścicielką działki nr [...], która sąsiaduje bezpośrednio z działką nr [...] , na której sprzedaż w drodze bezprzetargowej wyraziła zgodę Rada Gminy. Strona przeciwna w żaden sposób nie podważyła twierdzenia skarżącej o tym, że działka nr [...] , zarówno historycznie jak i fizycznie, stanowi, czy też stanowiła drogę dojazdową mogącą służyć do obsługi górnej części działki nr [...] i tym samym istnienia związku funkcjonalnego miedzy tymi nieruchomościami. Istnieniu takiego związku pomiędzy tymi działkami nie przeczy okoliczność, że odcinek granicy wspólnej obu nieruchomości wynosi tylko ok 4 m. Istotną dla sprawy kwestią nie jest długości wspólnej granicy. Przedłożone wraz z odpowiedzią na skargę dowody nie zaprzeczają bowiem twierdzeniu skarżącej, że przebieg działki drogowej nr [...] jest prowadzony w sposób umożliwiający wjazd na działkę nr [...] drogą o niewielkim spadku. Nie bez znaczenia pozostaje również ukształtowanie samej działki nr [...], która charakteryzuje się typowym dla terenów górskich - znacznym spadkiem terenu (różnica poziomów wynosi 35,0 m). Powyższe okoliczności, w połączeniu z aktywnością skarżącej dotyczącą podjęcia w październiku 2020 r. próby ustalenia w terenie przebiegu spornej drogi, stworzyły taką sytuację procesową, w której nie sposób zanegować interesu prawnego skarżącej. W ten sposób skarżąca niewątpliwie wykazała wynikający z prawa własności własny, indywidualny i konkretny interes prawny.

Niewątpliwie bezprzetargowe zbycie działki nr [...] nie tylko dotyczy tak rozumianego interesu prawnego skarżącej, ale też godzi w ten interes.

Ustalenie istnienia naruszenia przysługującego skarżącej interesu prawnego daje podstawy do sądowej kontroli zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały pod względem jej zgodności z prawem Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona przepis art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n. generalną zasadą jest sprzedaż lub oddawanie w użytkowanie wieczyste nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego w drodze przetargu (w formie przetargu ustnego nieograniczonego; przetargu ustnego ograniczonego; przetargu pisemnego nieograniczonego i przetargu pisemnego ograniczonego - art. 40 ust. 1 u.g.n.).

Wyjątki od zasady sprzedaży nieruchomości gminnych w drodze przetargu regulują przepisy szczególne, w tym powołany w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały - art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Zgodnie z nim nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

Jak podkreśla się w orzecznictwie i literaturze przedmiotu, wszelkie wyjątki od przetargowego trybu zbywania nieruchomości mają wynikać wprost z przepisów ustawy i nie można ich interpretować rozszerzająco. Zasadą jest więc sprzedawanie lub oddawanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu, a jedynie w wyjątkowych przypadkach nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej (por. E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany", opubl. LEX/el. 2021, t. 2 do art. 37 u.g.n., jak również powołany tam: wyrok NSA z 21.03.2007 r., I OSK 1998/06).

Dokonując wykładni art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. stwierdzić należy, że określona w tym przepisie sytuacja nie ma zastosowania w sprawie, w której możliwość poprawienia warunków zagospodarowania odnosi się do większej liczby nieruchomości. Jeżeli taka poprawa jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległej, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości. W takiej sytuacji musi być przeprowadzony przetarg. Podkreślić także należy, że z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. jednoznacznie wynika, że samo zainteresowanie mieniem jednostki samorządu terytorialnego – nawet gdyby mienie to było rzeczywiście niezbędne do poprawy warunków zagospodarowania przyległej nieruchomości stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie zainteresowanej nabyciem nieruchomości gminnej – nie stwarza jeszcze roszczenia o bezprzetargowe nabycie mienia gminnego. Zwolnienie z obowiązku przeprowadzenia przetargu, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., wymaga bowiem łącznego spełnienia wszystkich przewidzianych w tym przepisie przesłanek. Istotna jest zatem kwestia poprawy zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, ale jednocześnie także brak możliwości zagospodarowania nieruchomości jako nieruchomości samodzielnej. Oznacza to, że nawet w sytuacji, gdy dana nieruchomość mogłaby służyć poprawie warunków zagospodarowania sąsiedniej nieruchomości, to jej zbycie wcale nie musi prowadzić do przyłączenia do nieruchomości przyległej. Z brzmienia art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. wynika również, że zastosowanie tej regulacji nie zależy od uznania zbywcy nieruchomości, lecz jest jego obowiązkiem, gdy wystąpią określone w niej przesłanki. Dowodzi tego kategoryczne zastrzeżenie "nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej", która wyklucza w takim przypadku zorganizowanie przetargu. Zamiar nabycia nieruchomości wyrażony przez właściciela nieruchomości przyległej ma tylko to znaczenie, że w swoisty sposób aktualizuje przesłankę zasadniczą, zamykającą się w pytaniu o możliwość poprawy warunków zagospodarowania tej nieruchomości. Odpowiedź na to pytanie byłaby bowiem bezprzedmiotowa, gdyby żaden z właścicieli nieruchomości przyległej nie zgłaszał zamiaru jej nabycia. Gdy zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległej, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości. Takie też wnioski wynikają z wyroku Sądu Najwyższego z 06.03.2009 r. (sygn. II CSK 589/08), w którym stwierdzono, że tryb określony w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ma zastosowania w sprawie, w której nabycie działki zmierza do poprawienia warunków nie jednej nieruchomości przyległej, ale przynajmniej dwóch. Analogiczne stanowisko wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z 05.07.2006 r. (sygn. IV CSK 98/06). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że jeżeli zamiar nabycia zgłasza więcej niż jeden z właścicieli przyległych nieruchomości, to zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. zależy od tego, czy realizacja tego zamiaru może poprawić warunki zagospodarowania tych nieruchomości. Jeżeli poprawa ta jest możliwa w odniesieniu do więcej niż jednej z nieruchomości przyległych, wówczas nie można w trybie bezprzetargowym dokonać zbycia na rzecz jednego z ubiegających się o to właścicieli tych nieruchomości (por. wyroki NSA z: 14.09.2017r., sygn. I OSK 407/17; 15.06.2010 r., sygn. I OSK 455/10, 03.07.2015 r., sygn. 962/15; 15.05.2019 r., sygn. I OSK 432/19, 04.01.2022 r., sygn. akt I OSK 1715/20).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowisko. Zastosowanie trybu przetargowego na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie jest dopuszczalne gdy nieruchomość gminna mogłaby poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległych należących do więcej niż jednego podmiotu. W takim przypadku zainteresowani mogą być wszyscy właściciele tych nieruchomości, zatem jej zbycie powinno nastąpić na równych prawach dla wszystkich - co zapewnia tryb przetargowy. Organ gminy nie może zatem dowolnie wybrać jednego z zainteresowanych właścicieli nieruchomości przyległych - nawet jeżeli uważa, że nabycie przez niego nieruchomości najbardziej poprawiłoby warunki zagospodarowania jego nieruchomości. Skoro bowiem z woli ustawodawcy nieruchomości publiczne powinny być zbywane na jednakowych zasadach, to dotyczy to także sytuacji, w której nabycie takiej nieruchomości mogłoby poprawić warunki zagospodarowania kilku różnych nieruchomości.

W niniejszej sprawie istota problemu nie polega zatem na tym, że sprzedaż działki niezabudowanej oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha poprawi zagospodarowanie działek ewidencyjnych nr [...] i [...], ponieważ jest to w zasadzie okoliczność bezsporna. Problem polega na tym, że współwłaściciele działek nr [...] i [...] nie są jedynymi podmiotami, którym nabycie spornej działki drogowej pozwoliłoby poprawić warunki zagospodarowania należących do nich nieruchomości. A to już oznacza, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości powinna się odbyć w drodze przetargu. Uznania spełnienia przesłanki poprawy zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej poprzez sprzedaż działki nr [...] , w przypadku działki nr [...], nie wyklucza w żaden sposób okoliczność skomunikowania tej ostatniej działki z drogą publiczną poprzez działkę nr [...]. Równie dobrze można byłoby wskazać, że także działki nr [...] i [...] mają już zapewniony dostęp do drogi publicznej i w żaden sposób zlikwidowanie drogi rolniczej nie poprawi w tym zakresie warunków ich zagospodarowania. Ponadto wątpliwości budzi powołana w odpowiedzi na skargę argumentacja, która wskazuje, że likwidacja drogi rolnej miałaby poprawić zagospodarowanie działek nr [...] i [...], które jak się wskazuje, pełnią lub też pełniły funkcję pastwiska. Sąd nie dostrzega żadnych obiektywnych względów aby podzielić takie twierdzenie. Z swojej istoty istnienie drogi rolniczej w żaden sposób nie wpływa bowiem na użyteczność pastwiska jako takiego. Zatem wbrew twierdzeniu autora odpowiedzi na skargę fakt istnienia drogi rolniczej nie stoi na przeszkodzie aby w dotychczasowy sposób faktycznie wykorzystywać rolniczo kompleks składający się z działek nr [...], [...] i [...] . Do funkcjonowania pastwiska nie potrzeba likwidacji działki drogowej i połącznia jej do działek nr [...] i [...].

Przyjdzie natomiast zwrócić uwagę na istotny dysonans pomiędzy uzasadnieniem przedstawionym w odpowiedzi na skargę a uzasadniałem potrzeby sprzedaż działki nr [...] zawartym w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Tam bowiem wskazuje się wprost, że chodzi o połączenie w jedną całość działek nr [...] i [...]. Taki zabieg jest o tyle zasadny, na co wprost powołano się w uzasadnieniu do uchwały, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, działki znajdują się w obszarze funkcjonalnym oznaczonym symbolem RZ, tj. otwarte tereny nieleśne, w którego w obrębie dopuszczalna jest jedynie nowa zabudowa zagrodowa lub agroturystyczna na działkach o powierzchni powyżej 1 ha użytków rolnych. Suma powierzchni działek powiększanych wynosi 1,04 ha. Można zatem przyjąć, że nie kwestia pastwiska i poprawy w tym kierunku użyteczności działek nr [...] i [...], ale możliwość wprowadzenia zabudowy na połączonym kompleksie działek nr [...], [...] i [...] , legła u podstaw zainteresowania współwłaścicieli działek nr [...] i [...] zakupem działki nr [...] . Sąd w żaden sposób nie umniejsza i nie kwestionuje takiej motywacji. Rzecz jednak w tym, że współwłaściciele działek nr [...] i [...] nie byli jedynymi podmiotami, którym nabycie działki nr [...] pozwoliłoby na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. A to oznacza, że sprzedaż przedmiotowej nieruchomości powinna się odbyć w drodze przetargu.

Podsumowując należy uznać, że zbycie działki nr [...] może przyczynić się do poprawy warunków zagospodarowania nie tylko działek nr [...] i [...], ale także należącej do skarżącej działki nr [...]. Jak wynika z oświadczenia dołączonego do pisma procesowego z 27.09.2021 r. także właściciel działki nr [...] wyraził w tym zakresie zainteresowanie zakupem. W takim przypadku sprzedaż nieruchomości, będącej własnością Gminy P. powinna się odbyć w drodze przetargu. Wobec tego uznać należy, że przy podjęciu zaskarżonej uchwały naruszono art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n., co oznacza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zasadnie również skarżąca podniosła, że nie odpowiada prawdzie zawarte w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały twierdzenie na temat faktu zlikwidowania w dacie podjęcia uchwały użytku drogowego działki nr [...] . Dopiero bowiem [...].07.2021 r. Wójt wydał zarządzenie nr [...], którego mocą ma nastąpić likwidacja użytku gruntowego "droga" na działce nr [...] .

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na akt o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 u.p.p.s.a. stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Tryb stwierdzenia nieważności uchwał gminy określony został generalnie w ustawie o samorządzie gminnym. Według art. 91 ust. 1 w związku z art. 91 ust. 4 u.g.n. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba, że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Z ust. 2 art. 94 u.s.g. wynika, że w takim przypadku sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Zaskarżony akt uchwalony został w dniu [...].07.2019 r. zatem od momentu jego podjęcia upłynął rok. Tym samym Sąd mógł orzec jedynie o jego niezgodności z prawem.

Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono natomiast na podstawie art. 200 p.p.s.a.