Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 20/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono, że postępowanie w sprawie było prowadzone w sposób przewlekły
Powołane przepisy: article: art. 35 § 1, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1 pkt 3, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi J.G. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie wniosku o wznowienie postępowania I. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z wniosku skarżącego J.G. z dnia [...] r. o wznowienie postępowania, II. stwierdza, że przewlekłość postępowania opisana w punkcie I wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. w pozostałym zakresie skargę oddala, IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego J.G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem dnia [...] lutego 2017 r. J.G. (Skarżący) wniósł skargę na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej określanego skrótem: "PINB"). Określił, że skarga dotyczy postępowania w okresie od [...] stycznia 2015 r. do dnia [...] lutego 2017 r. (cyt. "do dnia dzisiejszego" – skargę sporządzono dnia 15 lutego 2017 r.). Skarżący wniósł o:

1. Zobowiązanie organu do załatwienia sprawy oraz do wykonania wskazań II instancji,

2. Stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. Przyznania skarżącemu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2.000 zł

4. Zasądzenie zwrotu kosztów postępowania

W uzasadnieniu skargi stwierdził, że postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej określany skrótem "WINB") uwzględnił jego zażalenie na przewlekłość postępowania PINB i wyznaczył temu organowi termin do załatwienia sprawy. Powołał się również na dwa wyroki tutejszego Sądu: z dnia 13 listopada 2014 r. II SO/Go 16/14 wymierzający organowi grzywnę za nieprzekazanie skargi oraz z dnia 15 stycznia 2015 r. II SAB/Go 108/14 stwierdzający bezczynność PINB. Powołał się również na postanowienia WINB wydane w następstwie jego zażaleń na niezałatwienie sprawy w terminie oraz na decyzje tego organu uchylające kolejne rozstrzygnięcia PINB i wyznaczające organowi pierwszej instancji zakres koniecznych czynności w ponownym postępowaniu. W konkluzji uzasadnienia stwierdził, że OINB z naruszeniem art. 12 i art. 35 k.p.a. świadomie i uporczywie nie stosuje się do wiążących go wskazań formułowanych w decyzjach uchylających przez organ odwoławczy.

W piśmie z dnia [...] marca 2017 r. zawierającym odpowiedź na skargę, PINB przedstawił przebieg postępowania w sprawie, stwierdzając że skarga dotyczy ona wniosku skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r. o wznowienie postępowania zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]. Organ stwierdził, ze w sprawie wydawał już 6 orzeczeń kończących o postępowanie, zaś obecnie sprawa czeka na rozstrzygnięcie, przy czym od wydania ostatniej decyzji kasacyjnej nie minęło jeszcze 30 dni.

Na zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z dnia 20 marca 2017 r. (k. 8 akt WSA) skarżącego wezwano do wskazania postępowania którego dotyczy jego skarga.

Pismem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący oświadczył, że złożona skarga dotyczy przewlekłości postępowania PINB w przedmiocie rozpoznania jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2015 r. (k. 11 akt WSA).

Na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych Sąd ustalił, co następuje.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie tzw. "konstrukcji oporowych" na terenie działki nr [...] położonej w [...].

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Skarżący wniósł o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez pominięcie go jako strony postępowania i niedoręczenie mu decyzji. Podanie to, podobnie jak dalsze pisma w sprawie, skarżący wniósł drogą elektroniczną opatrując je podpisem elektronicznym za pośrednictwem platformy ePUAP.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2015 r. organ wznowił postępowanie i zobowiązał skarżącego do wykazania swojego interesu prawnego warunkującego status strony postępowania w terminie 7 dni.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. skarżący wyjaśnił podstawy swego interesu prawnego.

Postanowieniem z dnia [...] września 2015 r. PINB, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania.

W następstwie zażalenia z dnia [...] września 2015 r. WINB, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. uchylił ww. postanowienie z [...] września 2015 r. Postanowienie wraz z aktami sprawy wpłynęło do PINB dnia 26 października 2015 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

WINB, decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił ww. rozstrzygnięcie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Decyzję doręczono PINB wraz z aktami sprawy w dniu 17 grudnia 2015 r.

Po upływie 29 dni od otrzymania akt sprawy, w dniu 15 stycznia 2016 r. PINB wezwał Skarżącego do sprecyzowania naruszeń prawa budowlanego dotykających konstrukcję, której wzniesienie było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją o umorzeniu postępowania z dnia [...] czerwca 2015 r. Pismo zawierające wezwanie nie zostało skarżącemu fizycznie doręczone, gdyż jak wynika z zapisów poczynionych przez operatora pocztowego, wobec nieobecności Skarżącego w domu, pismo umieszczono w placówce operatora, i po dwukrotnym awizo, w dniu 4 lutego 2016 r. zwrócono je PINB jako niepodjęte w terminie.

Pismem z dnia [...] lutego 2015r. Skarżący wniósł, bezpośrednio do WINB "skargę na przewlekłość postępowania", w którym stwierdził m.in., że po wydaniu przez WINB decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. PINB w ustawowym terminie nie załatwił sprawy.

WINB zakwalifikował pismo skarżącego jako zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r. uznał je za uzasadnione i wyznaczył PINB czternastodniowy termin na załatwienie sprawy. Stwierdził jednak w uzasadnieniu, że dotyczy ono załatwienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2014 r. Odniesiono się w nim również do czynności organu wynikających z wydania ww. decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. Postanowienie wpłynęło do PINB wraz z aktami sprawy w dniu 19 lutego 2016 r.

Po otrzymaniu akt sprawy, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. ponownie odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek odwołania Skarżącego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. WINB uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia [...] lutego 2016 r. i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpoznania. Decyzję wraz z aktami sprawy doręczono PINB dnia 20 kwietnia 2016.

Po upływie 34 dni od otrzymania akt, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. po raz trzeci odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. a decyzja ta w dniu [...] lipca 2016 r. została, w następstwie odwołania Skarżącego, uchylona przez WINB. Akta sprawy wraz z decyzją uchylającą doręczono PINB dnia 5 lipca 2016 r.

Po upływie 31 dni od otrzymania akt, pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ zawiadomił skarżącego o oględzinach obiektu, którego wzniesienie stanowiło przedmiot wznowionego postępowania.

Oględziny przeprowadzono dnia [...] sierpnia 2016 r.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. strony postępowania zawiadomiono o prawie do zapoznania się z aktami postępowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie doręczono Skarżącemu dnia 30 sierpnia 2016 r., a pozostałym stronom postępowania – G. i A.Z. dnia [...] września 2017 r.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. po raz czwarty odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. a WINB decyzją z dnia [...] listopada 2016r. po raz kolejny uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzję wraz aktami sprawy doręczono organowi pierwszej instancji dnia 7 listopada 2016 r.

Po upływie 14 dni od otrzymania akt sprawy wraz z decyzją uchylającą, pismem z dnia wezwał strony postępowania do przedstawienia w terminie 14 dni argumentów oraz dowodów dotyczących funkcji spornego obiektu – "konstrukcji oporowej" (wg określenia Skarżącego). Wezwanie doręczono Skarżącemu dnia 23 listopada 2016 r., pozostałym stronom zaś dnia 28 listopada 2016 r. Skarżący odpowiedzi udzielił w dniu [...] listopada 2016 r. Odpowiedź G.Z. wpłynęła natomiast do organu w dniu 13 grudnia 2016 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. PINB, na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. po raz piąty odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r., a WINB decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. po raz kolejny uchylił rozstrzygnięcie PINB i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Decyzję wraz aktami sprawy doręczono organowi pierwszej instancji dnia 15 lutego 2017 r.

W dniu 15 lutego 2017 r. skarżący wniósł skargę na bezczynność PINB.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. PINB, na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał sprawę według właściwości miejscowej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają więc postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 – 4 i 4a p.p.s.a., co oznacza, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów lub czynności w nich wskazanych.

Zgodnie z zasadą wynikającą z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie co oznacza sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy strona uprzednio wyczerpała tryb przewidziany w art. 37 § 1 k.p.a., zgodnie z którym na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 k.p.a. lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu – wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Z treści cytowanych przepisów wynika, że uprzednie złożenie zażalenia lub wezwania do usunięcia naruszenia prawa stanowi niezbędny warunek skutecznego wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Bez znaczenia jest przy tym okoliczność, czy i jak zażalenie lub wezwanie zostało przez właściwy organ rozpatrzone.

Z akt administracyjnych sprawy oraz informacji udzielonej przez Skarżącego wynika, że Skarżący przed złożeniem skargi wniósł do WINB zażalenie na przewlekłość postępowania prowadzonego przez PINB. Wprawdzie w piśmie tym nie wskazał wprost, że jego przedmiotem jest przewlekłe prowadzenie postępowania z jego wniosku z [...] sierpnia 2015 r. to jednak wniosek taki należy wywieść z treści pisma. Skarżący domagał się bowiem przymuszenia PINB do rozpoznania jego sprawy, stwierdzając że organ jej nie załatwił pomimo upływu ustawowego terminu liczonego od wydania decyzji WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...]. Z treści tej decyzji wynika natomiast, że uchylała ona decyzję PINB w postępowaniu zainicjowanym właśnie wnioskiem z [...] sierpnia 2015 r. Z tego względu Sad uznał, że w niniejszej sprawie spełniony został wymóg wyczerpania środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 2 p.p.s.a. Bez znaczenia jest również, iż WIMB rozpoznając to swoje ustalenia dotyczące terminowości działania PINB odniósł do postępowania wszczętego wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2014 r., ponieważ - jak wskazano wcześniej - fakt ani sposób rozstrzygnięcia zażalenia nie rzutują na prawo do wniesienia skargi na przewlekłość postępowania.

Kolejną kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było ustalenie czy skarga dotyczyła bezczynności PINB czy też przewlekłości postępowania w sprawie z wniosku skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. Wątpliwość taką nasuwa redakcja skargi, w której Skarżący zamiennie posługiwał się określeniami "przewlekłość" i "bezczynność". Także wnioski procesowe nie dawały czytelnej odpowiedzi czy skarga zmierzała do usunięcia stanu bezczynności organu czy też do stwierdzenia, iż postępowanie prowadzone było przewlekle.

Rozróżnienie to jest istotne. Determinuje bowiem kryteria badania sprawy. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i art. 149 p.p.s.a. narzuca sądowi administracyjnemu obowiązek zbadania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych tzn. niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Ocena sprawy ze skargi o przewlekłość postępowania wymaga zbadania, czy organy administracyjne prowadzące postępowanie formalnie nie pozostają w zwłoce w załatwieniu sprawy, ponieważ wyznaczają sobie nowy termin jej załatwienia, powołując się na niezależne od siebie przyczyny, a także gdy podejmują działania pozorowane bądź działają opieszale (Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, PiP 2011, z. 6, s. 33) bądź też mnożą czynności postępowania ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37, Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 05 lipca 2012 r., II OSK 1031/12 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl – w skrócie CBOSA).

Możliwe jest oczywiście, że w postępowaniu w konkretnej sprawie wystąpią obie postaci opieszałości tzn. gdy organ prowadzi postępowanie w sposób nieefektywny, niesprawny czyli przewlekle, a w związku z tym nie dotrzymuje terminów załatwienia sprawy zakreślonych w art. 35 k.p.a. nie stosując się jednocześnie do obowiązków wynikających z art. 36 k.p.a. czym dopuszcza się bezczynności.

Ostatecznie Sąd uznał jednak, iż skarga dotyczyła przewlekłości postępowania. Za podstawę takiej kwalifikacji Sąd przyjął treść oświadczenia skarżącego z dnia [...] marca 2017 r., iż przedmiotem jego skargi jest przewlekłe prowadzenie postępowanie z jego wniosku z dnia [...] sierpnia 2015r. Nadto Sąd wziął pod uwagę treść uzasadnienia skargi, którego wiodącym motywem jest teza, że przewlekłość postępowania PINB wynika z ponawiania wadliwych decyzji w wyniku uporczywego niestosowania się do wskazań organu odwoławczego formułowanych w uzasadnieniach kolejnych decyzji uchylających decyzje o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. i przekazujących sprawę PINB do ponownego rozpoznania. Stąd wniosek, że skarga nie zmierza do doprowadzenia do wydania decyzji kończącej postępowanie, lecz do uznania przez Sąd, iż organ obstruuje rozpoznanie sprawy w jej istocie.

Sąd uznał jednocześnie za dopuszczalne objęcie jedną skargą kwestii przewlekłości postępowania w kolejnych etapach wyznaczanych kolejnymi decyzjami o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi bowiem wątpliwości, że dopuszczalne jest wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wydaniu decyzji kończącej postępowanie. Sąd w szczególności odwołuje się do wielokrotnie cytowanych tezy i uzasadnienia wyroku NSA z dnia 3 września 2013 r. (II OSK 891/13 opubl. w CBOSA), gdzie NSA stwierdził, iż "wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a." co uzasadnił możliwym szerszym znaczeniem wyroku w sprawie przewlekłości postępowania w stosunku do wyroku dotyczącego bezczynności postępowania (zob. też np. wyr. NSA z 4 listopada 2015 r. II OSK 591/15 opubl. w CBOSA). Nadto, zdaniem Sądu skarga dotyczyła jednej sprawy – przewlekłego postępowania PINB w sprawie z wniosku o wznowienie postępowania, która do dnia wniesienia skargi nie została ostatecznie rozstrzygnięta.

Tym niemniej Sąd nie mógł ocenić postępowania organu w pełnych ramach czasowych zakreślonych przez Skarżącego. Przedmiotem kontroli było bowiem postępowanie organu wszczętego wnioskiem Skarżącego z dnia [...] sierpnia 2015 r. Niemożliwe było zatem poddanie kontroli postępowania organu w innych sprawach, prowadzonych przed tą datą.

O czym już była mowa we wcześniejszym fragmencie postępowania, a co jednak wymaga powtórzenia i przybliżenia, przewlekłość w prowadzeniu postępowania występuje wówczas, gdy poszczególne czynności postępowania podejmowane postępowania nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania; względnie czynności te mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za postępowanie prowadzone przewlekle uznać należy postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Wydanie 5, Warszawa 2012, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, s. 69-70).

Zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.). Przepisy szczególne mogą określać inne terminy niż określone w § 3 (art. 35 § 4 k.p.a.). Do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 k.p.a.). Z kolei w myśl art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Z ustalonego przez Sąd stanu faktycznego wynika, iż postępowania PINB nie cechowała należyta dynamika, a czynności postępowania nie były należycie skoncentrowane. I tak:

- Dopiero po upływie 29 dni po otrzymaniu akt sprawy wraz z decyzją WINB z dnia [...] grudnia 2015 r., uchylającą decyzję PINB z dnia [...] listopada 2015 r., a którą zobowiązano organ pierwszej instancji do ustalenia interesu prawnego Skarżącego oraz merytorycznego rozpoznania sprawy, organ podjął czynność polegającą na wezwaniu Skarżącego do wskazania w jaki sposób konstrukcje na działce sąsiadującej oddziałują na jego nieruchomość. Jak zasadnie uznał WINB w postanowieniu z dnia [...] lutego 2016 r. czynność ta miała charakter pozorny gdyż kwestie co do których organ żądał wyjaśnień skarżącego wymagały ustalenia i oceny przez organ, a oświadczenia skarżącego nie mogły tych ustaleń zastąpić.

- Dopiero po upływie 34 dni, od otrzymania decyzji WINB z dnia [...] kwietnia 2016 r., którą uchylono decyzję PINB z dnia [...] lutego 2016 r., bez przeprowadzenia w tym czasie jakiejkolwiek czynności, w dniu [...] maja 2016 r. PINB wydał kolejną decyzję odmawiającą uchylenia własnej decyzji z [...] czerwca 2015 r.

- Dopiero po upływie 31 dni od otrzymania akt po wydaniu decyzji WIMB z [...] lipca 2016 r. w dniu [...] sierpnia 2016 r. organ dokonał pierwszej czynności polegającej na zawiadomieniu stron o terminie przeprowdzenia dowodu z oględzin. Z akt nie wynika by w międzyczasie dokonywano jakiejkolwiek innej czynności.

Nadto należy zauważyć, że w kolejnych decyzjach uchylających rozstrzygnięcia PINB, organ odwoławczy wskazywał na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu ustalenie czy Skarżącemu przysługuje interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Mowa tu o decyzjach WINB z dnia [...] grudnia 2015 r. i z dnia [...] kwietnia 2016 r. W obu przypadkach PINB nie zastosował się do wskazań sformułowanych przez organ odwoławczy. Ponownie rozpoznając sprawę w następstwie decyzji z [...] grudnia 2015r. PINB ograniczył się do wystosowania wspomnianego pisma z dnia [...] stycznia 2016r., zaś po otrzymaniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. poprzestał na wydaniu decyzji z dnia [...] maja 2016r. Nie przeprowadził żadnych dowodów, czym nie uczynił zadość swoim obowiązkom wynikającym z decyzji organu odwoławczego. W niniejszej sprawie, dotyczącej przewlekłości prowadzonego postępowania, jest to istotne, ponieważ organ pierwszej instancji jest zasadniczo związany wskazaniami organu odwoławczego co do okoliczności, jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, przy czym wiążące prawnie są także oceny organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania. Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu dokonanie oceny, czy postępowanie prowadzone ponownie przez organ pierwszej instancji toczyło się w sposób sprawny i efektywny (nie-przewlekle), wymaga zbadania czy czynności podejmowane przez ten organ zmierzały także do rzeczywistego zadośćuczynienia uzasadnionym, wiążącym wytycznym organu odwoławczego (wyr. z dnia 24 sierpnia 2016 r. IV SAB/Po 42/16 opubl. w CBOSA). W tym kontekście zaniechanie przeprowadzenia czynności poruczonych przez organ odwoławczy bądź przeprowadzenie czynności pozornych musi być ocenione jako prowadzące do przewlekłości w działaniu organu.

O przewlekłym działaniu organu świadczyć nie może jednak świadczyć treść roztrzygnięć, nierespektujących oceny prawnej wyrażonej w decyzjach organu odwoławczego. Rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania, Sąd nie ocenia bowiem merytorycznie istoty sprawy i nie dokonuje oceny trafności wydawanych rozstrzygnięć. Kognicja sądu administracyjnego ogranicza się jedynie do badania czy postępowanie organu cechowała należyta dynamika. Sąd nie bada jednak sprawy pod kątem merytorycznym, ponieważ badanie istoty sprawy pozostaje domeną sądu rozpoznającego skargę na rozstrzygnięcie organu kończące dane postępowanie administracyjne. Dlatego wyrok uwzględniający skargę przewlekłe prowadzenie postępowania organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności. Z tej właśnie przyczyny Sąd nie mógł odnieść się rzeczowo do argumentu skargi, upatrującego źródła przewlekłości w uporczywym wydawaniu decyzji nieuwzględniających oceny prawnej organu odwoławczego.

Niemniej suma stwierdzonych uchybień w zakresie sprawności prowadzenia postępowania zaważyła na ostatecznej ocenie, że PINB dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z tej przyczyny Sąd, na podstawie art. 149 § 3 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku.

Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania PINB nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Tej rangi naruszenie, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., występuje, gdy bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy i bez wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo naruszenie obowiązku rozpoznawania sprawy bez zbędnej zwłoki, lecz naruszenie takie być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi też być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Taka sytuacja nie zaistniała w niniejszej sprawie. Należy bowiem zauważyć, że zasadniczo organ nie przekraczał terminów wynikających z art. 35 k.p.a. oraz zastosował się do terminu załatwienia sprawy zakreślonego mu w postanowieniu WINB, natomiast na przestrzeni całego postępowania okresy braku aktywności procesowej nie były liczne i znaczne. Dlatego Sąd orzekł, że bezczynność PINB nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku)

Z tych samych przyczyn Sąd uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. i dlatego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie III wyroku.

Końcowo Sąd uznaje za konieczne nadmienić, że przesłane przeze PINB postanowienie o przekazaniu sprawy według właściwości miejscowej innemu organowi, należy odebrać wyłącznie jako informację nie mającą wpływu na przebieg postępowania sądowoadministracyjnego. W świetle przepisów p.p.s.a. nie jest bowiem dopuszczalna zmiana podmiotowa po stronie organu administracji (za wyjątkiem prawnego następstwa wynikającego ze zmian w zakresie przepisów o ustroju organów administracji publicznej).

Jednocześnie na podstawie art. 200 p.p.s.a Sąd zasądził od PINB na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, czyli kwotę stanowiącą równowartość poniesionego wpisu (pkt IV wyroku).