Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2549/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Związku Międzygminnego [...] z siedzibą w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 563/14 w sprawie ze skarg J. B., J. K. i T. K. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skarg na decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewody Łódzkiego w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej skarżącego J. B. (pkt 1), oddalił skargi J. K. i T. K. (pkt 2) oraz przyznał pełnomocnikom wynagrodzenie za udzieloną z urzędu pomoc prawną (pkt 3 i 4).

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Starosta Łowicki na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Związkowi Międzygminnemu [...] pozwolenia na budowę inwestycji pn. Regionalny Zakład Zagospodarowania Odpadów Komunalnych do realizacji na działkach o nr ew. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. Wojewoda Łódzki – po rozpatrzeniu odwołania J. B., G. L., M. D., M. D., W. L. i T. L. od powyższej decyzji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. Zdaniem Wojewody Starosta, udzielając pozwolenia na budowę, wyznaczył obszar oddziaływania obiektu, obejmujący nieruchomości o nr ew.: [...]. W decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia z dnia [...] grudnia 2011 r. Wójt Gminy Bielawy ustalił, iż zasięg oddziaływania przedmiotowego zakładu ogranicza się do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny. Tym samym organ uznał za strony postępowania prócz inwestora właścicieli działek, przez które przebiegać będzie zakryty rów melioracyjny, tj. T. i M. małżonków J. (dz. nr [...]), W. i E. D. (dz. nr [...]) oraz P. B. (działka nr [...]). Warunki realizacji przedsięwzięcia zostały ponadto uzgodnione z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Łodzi postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., który uwagi i wnioski W. L., M. D., J. B. i innych osób uznał za chybione, bowiem przy zastosowaniu rozwiązań projektowych potencjalne zagrożenie nie występuje. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że osoby wnoszące odwołanie nie mają przymiotu strony, gdyż ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli J. B., J. K. i T. K., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zarzucając im naruszenie art. 145 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda Łódzki wniósł o ich oddanie.

Pełnomocnik T. K. wniosła o zawieszenie postępowania.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie najpierw wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, a dopiero później złożono wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego. Zatem w sprawie nie zachodzi obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania ani z art. 56, ani z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.).

Analizując z kolei pojęcie "interesu prawnego" (art. 50 § 1 P.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji uznał, że skargi J. K. i T. K. nie zasługiwały na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja ich nie dotyczy i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie drugim wyroku.

Odwołując się z kolei do przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ustalenia oraz wnioski odnośnie legitymacji strony postępowania należą do organu udzielającego pozwolenia na budowę, chociaż ustalenia dokonane w toku postępowania o pozwolenie na budowę nie mogą być oderwane od wcześniej poczynionych ustaleń organu wydającego decyzję środowiskową. W postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko właściwy organ bada m.in. oddziaływanie inwestycji w zakresie hałasu. Skoro zatem organ ten określając środowiskowe uwarunkowania dla kwestionowanego przedsięwzięcia wskazał, że oddziaływanie w zakresie warunków środowiskowych obejmuje m.in. działki J. B. (nr [...]) oraz działki G. L. (nr dz. [...]), to oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie był zobowiązany, aby powyższe kwestie analizować ponownie. Co więcej pozbawiony był on kompetencji, aby samodzielnie badać środowiskowe uwarunkowania pozwalające na realizację przedsięwzięcia i wyprowadzać wnioski odmienne od tych, które zaprezentował organ kompetentny do wydania decyzji środowiskowej. Decyzja środowiskowa wiąże organ wydający decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę (art. 86 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Jeżeli zatem nieruchomości skarżącego J. B. znajdują się w strefie oddziaływania hałasu pochodzącego z obiektu (co wynika wprost z uzasadnienia decyzji środowiskowej załączonej do akt administracyjnych), to w ocenie Sądu Wojewoda bezpodstawnie odmówił skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, a w konsekwencji umorzył zainicjowane przez niego postępowanie odwoławcze. Wbrew powyższym wywodom organ odwoławczy ograniczył się do autorytatywnego stwierdzenia, że "J. B., G. L., M. D., M. D., W. L. i T. L. nie mają przymiotu strony, gdyż ich nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji jednak nie wynika, które działki stanowią własność poszczególnych osób składających odwołanie oraz gdzie te nieruchomości są położone. Takie postępowanie Wojewody narusza art. 107 § 3 K.p.a., gdyż prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał nadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda czyni błędne założenie, iż o przymiocie strony świadczy ujęcie danej osoby w wykazie stanowiącym część zaskarżonej odwołaniem decyzji. Tymczasem stroną postępowania nie może być pełnomocnik inwestora (lecz wyłącznie inwestor), a wykaz stanowiący część zaskarżonej odwołaniem decyzji z uwagi na swą naturę jest elementem podlegającym ocenie organu II instancji.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie pierwszym oraz trzecim i czwartym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 200 i art. 205 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Związek Międzygminny [...], zaskarżając go w części, tj. w punkcie 1 uchylającym zaskarżoną decyzję w części dotyczącej skarżącego J. B. i zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 i 4 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) tj., przyjęcie, że J. B. służy przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę Regionalnego Zakładu Zagospodarowania Odpadów Komunalnych [...], na podstawie art. 28 K.p.a. w związku art. 28 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego oraz art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w sytuacji gdy sprawa nie dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, mimo związania organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę decyzją środowiskową - organ ten dokonuje własnych ustaleń w zakresie legitymacji stron. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że należące do J. B. nieruchomości pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji w szczególności hałasu, nastąpiło więc bezpodstawne przez sąd przyjęcie, że J. B. był uprawniony do wniesienia odwołania, a w konsekwencji również do zaskarżenia decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy gdyż spowodowało błędne uwzględnienie w części skargi, na skutek uznania J. B. za stronę postępowania;

2. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. poprzez częściowe uwzględnienie skargi podczas, gdy skarga powinna zostać oddalona, gdyż Sąd pierwszej instancji naruszył art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie że sprawa dotyczy interesu prawnego lub obowiązku J. B., a z akt sprawy nie wynika, że sprawa dotyczy interesu prawnego lub obowiązku J. B.;

b. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy i przyjęcie, że z akt sprawy wynika, iż należące do J. B. nieruchomości pozostają w obszarze oddziaływania inwestycji, w szczególności hałasu i w konsekwencji bezpodstawne przyjęcie, że J. B. był stroną postępowania o pozwolenie na budowę, podczas gdy z decyzji środowiskowej Wójta Gminy Bielawy z dnia [...] grudnia 2011 r., z postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ w Łodzi z dnia [...] października 2011 r. oraz z raportu oddziaływania na środowisko z 2011 r., jak również z postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ dokonywanego na etapie uzyskania pozwolenia na budowę - tj. z dnia [...] listopada 2013 r. oraz raportu oddziaływania na środowisko z 2013 r. wynika, iż zasięg oddziaływania zakładu będącego przedmiotem inwestycji ogranicza się do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny;

c. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym wynikającym z akt sprawy, podczas gdy z decyzji środowiskowej Wójta Gminy Bielawy z dnia [...] grudnia 2011 r., z postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ w Łodzi z dnia [...] października 2011 r. oraz raportu oddziaływania na środowisko z 2011 r., jak również z postanowienia uzgodnieniowego RDOŚ dokonywanego na etapie uzyskania pozwolenia na budowę - tj. z dnia [...] listopada 2013 r. oraz raportu oddziaływania na środowisko z 2013 r. wynika, iż zasięg oddziaływania zakładu będącego przedmiotem inwestycji ogranicza się do terenu, do którego inwestor posiada tytuł prawny.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, Związek Międzygminny wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części tj. w pkt 1 w trybie art. 188 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi jako w bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. w pkt 1 uwzględniającym skargę i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wraz z wnioskiem o jej oddalenie i zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu wniósł J. B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, jako błędny a przez to nieskuteczny należało uznać zarzuty naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Podkreślić przede wszystkim trzeba, że wbrew twierdzeniom autora kasacji, nie można za pomocą tak przedstawionego zarzutu kwestionować dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych, jak również podejmować polemiki ze stanowiskiem zajętym w skarżonym wyroku. Zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to pogląd podziela również Sąd rozpoznający niniejszą kasację, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA z 2010 r. Nr 3, poz. 39). Kontrolowany wyrok Sądu pierwszej instancji takie stanowisko zawiera, podobnie, jak i zawiera inne elementy konstrukcyjne wymienione w tym przepisie.

Jako nieskuteczne należało też ocenić działania strony skarżącej kasacyjnie, kwestionujące stan faktyczny sprawy za pomocą zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przypomnieć trzeba, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd nie dokonuje ponownego ustalenia stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, czy organy administracji publicznej ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego. Z kolei przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. adresowany do sądu administracyjnego, jako zasadę ustanawia wyrokowanie po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Tym samym mógłby on stanowić podstawę skutecznego zarzutu, gdyby sąd administracyjny przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, która prowadziłaby do przedstawienia przez sąd stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w jej aktach i ustaleń dokonanych w skarżonym akcie administracyjnym. Przepis ten nie może natomiast służyć kwestionowaniu stanu faktycznego ustalonego na podstawie znajdującego się w aktach sprawy materiału dowodowego.

Przechodząc do oceny podstawowej kwestii niniejszej sprawy, a mianowicie posiadania przez J. B. przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu w sprawie udzielenia na budowę, podzielić należało stanowisko zaprezentowane w skarżonym wyroku. Jak wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia [...] lutego 2012 r. w zakresie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia ww. skarżący został w nim wprost uznany za stronę z uwagi na oddziaływujący na jego działkę hałas ze strony tejże inwestycji. I choć organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu oraz wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, a także zakres i zasięg tego oddziaływania, to nie budzi wątpliwości, że przejawami takiego oddziaływania są hałas, wibracje, podobnie jak przykładowo: zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego. W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Zaznaczyć także wyraźnie trzeba, że ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie daje podstaw do zawężającego rozumienia tego określenia, skoro w ww. definicji jest mowa o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzającym związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych należą również przepisy z zakresu prawa cywilnego o ochronie prawa własności. Przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Tak więc przymiot strony właściciela nieruchomości sąsiedniej w stosunku do działki inwestora może wynikać z ochrony przysługującego mu prawa własności. Skoro zatem kwestia akustycznego oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę skarżącego J. B. została przesądzona w odrębnym postępowaniu, to zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że organ architektoniczno – budowlany pozostaje tym ustaleniem związany i z tego powodu winien uznać legitymację ww. skarżącego do udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę tejże inwestycji.

Powyższe poglądy były również wielokrotnie formułowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i są podzielane przez Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną (por. wyroki z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt II OSK 208/06; 26 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1613/11; 17 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 176/12; 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1899/13; 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1344/14 - orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z przyczyn powyżej wskazanych nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 28 ust. 2 i 4, a także art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w związku z art. 28 K.p.a. oraz art. 86 w związku z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Odnośnie art. 28 ust. 4 Prawa budowlanego i powiązanej z nim ww. ustawy z dnia 3 października 2008 r. stwierdzić jedynie trzeba, że dotyczy on udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organizacji społecznych, co wykracza poza przedmiot oceny kasacyjnej.

W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Odnośnie wniosku pełnomocnika skarżącego o przyznanie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) wskazać należało, że jest ono przyznawane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 P.p.s.a.