Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 409/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12 b ust. 1
journal: Dz.U. 1989 nr 30 poz 163
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne.
article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 97 ust. 1a pkt 5
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędzia WSA Jerzy Drwal, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 lipca 2017 r. sprawy ze skargi E.S. i M.S. wspólników spółki cywilnej G.M. we W. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie z dnia 29 października 2015 r., nr IGK-I.7220.24.2015.KW w przedmiocie odmowy przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 października 2015 r., nr IGK-I.7220.24.2015.KW Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Lublinie po rozpatrzeniu odwołania E.S., reprezentującego "G.S." s.c. utrzymał w mocy decyzję Starosty Opolskiego z dnia 9 czerwca 2015 r., znak: GKK.66401.2.633.2014 o odmowie przyjęcia do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego dotyczącego regulacji stanu prawnego i granic pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...] K. – J., km 0+0000 do km 9+116 w obrębie ewidencyjnym 0015 Ł gm. J., obejmującego działkę nr ewid[...].

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

Spółka cywilna "GM." [...] we W., reprezentowana przez E.S., zawarła z Zarządem Dróg Wojewódzkich w Lublinie umowę z dnia 12 maja 2014 r., zobowiązując się do wykonania dokumentacji geodezyjno - prawnej wraz z wnioskami do uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogę publiczną - droga wojewódzka nr [...]na terenie powiatu [...] w trybie przepisów art. 60 i art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz. U z 1998 r., Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), dalej "ustawa z 1998 r." na odcinku od km 0+000 do km 9+116, obejmującego 2 gminy i 6 obrębów ewidencyjnych.

W dniu 19 maja 2014 r. E.S. dokonał na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz.520 ze zm.), zwanej dalej "pgk" - zgłoszenia Staroście w O. pracy geodezyjnej pn.: "Droga wojewódzka [...], dokumentacja do regulacji stanu prawnego", a więc dokumentacji, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. "e" pgk tj. "dokumentacji geodezyjnej w postaci map, rejestrów lub wykazów na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, dotyczących w szczególności: granic nieruchomości, praw do nieruchomości, zmiany struktury własności nieruchomości, pozwoleń na budowę, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości".

W związku ze zgłoszeniem organ udostępnił wykonawcy - zgodnie z art. 12 ust. 3 pgk - materiały zasobu niezbędne lub przydatne do wykonania zgłoszonych prac.

Pismem z dnia 28 listopada 2014 r. geodeta zawiadomił Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w O., że prace geodezyjne zostały wykonane w całości, załączając operat techniczny. Jak wynika z akt, operat ten obejmuje w szczególności mapy do celów prawnych w skali 1:1000 i 1:5000, mapy z projektami podziału oraz sprawozdanie techniczne.

W związku z tym zawiadomieniem dokonano w dniu 15 stycznia 2015r. zgodnie z art. 12 b ust. 1 pgk weryfikacji złożonej dokumentacji.

Weryfikacja ta wykazała szereg nieprawidłowości, szczegółowo opisanych w pkt 1 - 5 protokołu weryfikacyjnego, do których wykonawca odniósł się – zgodnie z uprawnieniem przewidzianym w art. 12 b ust. 6 i 7 pgk - w piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r. i z dnia 21 kwietnia 2015 r.

W związku z tym Starosta O. dokonał ponownej weryfikacji w dniu 29 kwietnia 2015 r., stwierdzając, że w przedłożonej dokumentacji usunięto w całości nieprawidłowości wykazane w protokole z dnia 15 stycznia 2015 r. pod nr 3 i 5 oraz w części pod nr 4, zaś pozostałych nieprawidłowości nie usunięto.

Wskazano więc na:

1) naruszenie przepisów § 36 pkt 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), dalej "rozporządzenie w/s ewidencji" - polegające na niewykorzystaniu operatów źródłowych nr 226/13/31/69 z dnia 13 marca 1969 r. oraz nr 226/13/62/75 z 1975 r., czyli dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Podniesiono, że zajęcie pod pas drogowy przebudowanej drogi części sąsiednich nieruchomości powinno skutkować wykonaniem podziałów sporządzonych dla potrzeb postępowań prowadzonych na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r. Geodeta powinien opracować dokumentację do celów prawnych nieruchomości zajętych pod drogę publiczną (za wyjątkiem niektórych działek tj. nr [...],[...],[...],[...], [...]), tymczasem ustalenia geodety są niezgodne ze stanem własnościowym, wynikającym z dokumentacji geodezyjnej. Mapa do celów prawnych w skali 1:5000 zawiera w konsekwencji nieprawdziwe informacje dotyczące zmiany powierzchni działki oraz jej granic, to samo dotyczy mapy do celów prawnych w skali 1:1000 - "Mapa regulacji drogi wojewódzkiej", która zawiera nieprawdziwe dane dotyczące zasięgu prawa własności działek sąsiednich;

2/ nieprawidłowe sporządzenie sprawozdania technicznego polegające na braku szczegółowego opisu przeprowadzonej analizy dokumentów udostępnionych z PZGiK, jak również nienależyte przeprowadzenie analizy tej dokumentacji;

3/ brak na mapach z projektem podziału (przekazanych w dniu 22.04.2015 r.) imienia, nazwiska i podpisu wykonawcy, co stanowi naruszenie § 77 ust. 1 pkt 3 lit. g rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263, poz. 1572), dalej jako "rozporządzenie w/s standardów";

4/ wadliwe sporządzenie protokołu ustalenia przebiegu granic działek tj. z naruszeniem załącznika nr 3 do rozporządzenia w/s ewidencji - dla działek wymienionych w pozycjach 26, 27, 28, 29 powinien być bowiem sporządzony protokół przyjęcia granic, a właściciele powinni zostać zawiadomieni o czynnościach przyjęcia granic - zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 268 poz. 2663), dalej "rozporządzenie w/s podziałów";

5/ brak informacji w zawiadomieniu o wykonaniu zgłoszonych prac geodezyjnych i kartograficznych o tym, do jakiego rodzaju należą zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych należących do zakresu baz danych przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z uwagi na negatywne wyniki weryfikacji, stosownie do treści art. 12b ust. 7 pgk Starosta O. przy piśmie z dnia 5 maja 2015 r., przekazał wykonawcy dokumentację techniczną wraz z negatywnym protokołem weryfikacji w celu odniesienia się do tych nieprawidłowości.

W piśmie z dnia 14 maja 2015 r. E.S. wniósł swoje uwagi, nie zgadzając się z nieprawidłowościami oznaczonymi numerem 1, 2 i 4 i wyjaśniając, że nieprawidłowości z punktów nr 3 i 5 usunął.

Podniósł, że dokonał analizy udostępnionej mu dokumentacji z PODGiK, a więc zarzut naruszenia § 36 pkt 6 rozporządzenia w/sprawie ewidencji jest bezpodstawny.

Ponadto, mając na uwadze wskazania organu, wyjaśnił, że uzupełnia braki sprawozdania technicznego wskazując z których operatów pobranych z PODGiK korzystał, podkreślając, że materiały te nie były w pełni przydatne do wykonania przedmiotowej dokumentacji, gdyż nie zawierały danych stanowiących podstawę do wznowienia znaków granicznych lub wyznaczenia punktów granicznych. Geodeta wykorzystał je zatem tylko częściowo, co wyjaśnił organowi w pismach, w których odnosił się do stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi na niepełną przydatność dokumentacji z PODGiK, geodeta sporządził więc dokumentację w oparciu o przepisy § 37-39 rozporządzenia w/s ewidencji, bo tylko taką miał możliwość w tej sytuacji.

Podkreślił, że przedmiotowa dokumentacja ma służyć uregulowaniu stanu prawnego gruntów zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną w trybie art. 60 i 73 ustawy z 1998 r., a zatem miał prawo ustalić na podstawie zgodnych wskazań stron tj. na mocy § 39 ust. 1 i § 36 ust. 5 rozporządzenia w/s ewidencji - przebieg granic pasa drogi wojewódzkiej nr 825 na dzień 31 grudnia 1998r., tak by wykazać w ewidencji przebieg granic zgodny ze stanem prawnym i faktycznym.

Odnośnie zarzutu zawartego w punkcie nr 4 geodeta stwierdził, że protokół ustalenia granic dotyczy punktów granicznych - podmiotów, natomiast wzór protokołu z rozporządzenia dotyczy dwóch działek - podmiotów, stąd kolumna 2 różni się od wzoru do rozporządzenia. Protokół dla działek [...] [...], [...], [...] przyjęto zgodnie z potrzebą regulacyjną opracowania mapy prawnej (tj. ustalenie faktycznej granicy pasa drogowego i przyjęcie danych ewidencyjnych wymienionych działek do podziału). Treść taka jest zapisana w protokole ustalenia granic w wymienionych pozycjach. W piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r. (k.120) geodeta wyjaśniał, że o konieczności zmodyfikowania wzoru formularza protokołu informował organ i uzyskal jego aprobatę.

Starosta O. nie uwzględnił stanowiska wykonawcy i w dniu 9 czerwca 2015 r. wydał decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego ze względu na stwierdzone wyżej nieprawidłowości, poza nieprawidłowościami wskazanymi w pkt 3 i 5, które zostały usunięte.

Zdaniem organu, podstawowym błędem było niewykorzystanie przekazanych geodecie materiałów z zasobów i brak należytego uzasadnienia w sprawozdaniu technicznym, dlaczego materiały te zostały pominięte.

Organ podniósł, że dane z operatów źródłowych określały, że szerokość drogi (działka nr [...]) wynosi 6 m, natomiast w wykonanym opracowaniu szerokość drogi wynosi od 13,13 m na wysokości działki nr [...] (punkt graniczny nr [...]) do 17,46 m na wysokości działki nr [...] (punkt graniczny [...]). Organ stwierdził więc, że "nieuwzględnienie operatów źródłowych doprowadziło w konsekwencji do istotnej zmiany szerokości drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinkach z działkami sąsiadującymi, bez opracowania dokumentacji dla potrzeb postępowań prowadzonych na podstawie art. 73 ustawy". Stanowi to naruszenie art. 42 ust. 3 pgk oraz § 36 pkt 6 rozporządzenia w/s ewidencji.

Starosta stwierdził, że geodeta w istocie ustalił przebieg granic pasa drogowego tylko według stanu faktycznego (bez sporządzenia dokumentacji dla potrzeb postępowań prowadzonych na podstawie art. 73), co doprowadziło do objęcia jedną działką ewidencyjną nr 85 gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym. Może to doprowadzić do sprzeczności z wpisami do księgi wieczystej, gdyż stosownie do treści art. 21 pgk sąd wieczystoksięgowy jest związany zapisem zawartym w ewidencji gruntów i budynków dotyczącym oznaczenia nieruchomości w tym jej obszaru i granic oznaczonych na mapie. Oznaczenie nieruchomości w księdze wieczystej powinno być więc zgodne z danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków. Tymczasem w niniejszej sprawie geodeta samodzielnie i z pominięciem istniejącej już dokumentacji znajdującej się w zasobach PODGiK ustalił przebieg granic spornej drogi wojewódzkiej. Sporządzone przez niego mapy do celów prawnych w skali 1:5000 i w skali 1:1000 zawierają więc nieprawdziwe dane dotyczące zasięgu własności działki drogowej i działek sąsiednich (za wyjątkiem działek nr nr [...],[...], [...], [...] [...] co do których nie stwierdzono nieprawidłowości) oraz działek, dla których przebieg granic jest zgodny z dokumentacją wywłaszczeniową. Nieprawdziwa jest ponadto informacja zamieszczona na mapie w skali 1:5000 - "Zmiana powierzchni działki nastąpiła w wyniku nowego pomiaru i ponownego jej obliczenia w niezmienionych na gruncie granicach zewnętrznych". Stanowi to naruszenie art. 21 pgk.

Poza tym, zdaniem organu I instancji, geodeta nie wykazał przekonywująco, dlaczego nie wykorzystał dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego tj. operatu nr [...] z dnia 13 marca 1969 r. dotyczącego założenia ewidencji gruntów na podstawie materiałów fotogrametrycznych (fotomapa - uczytelnienie fotomapy wynikami pomiarów terenowych) oraz operatu technicznego nr [...] z 1975 r. dotyczącego uregulowania tytułów własności gospodarstw rolnych we wsi [...].

Organ nie uwzględnił również wyjaśnień geodety dotyczących wykorzystania w dokumentacji zmienionego wzoru protokołu ustalenia przebiegu granic, stanowiącego załącznik nr 3 do rozporządzenia w/s ewidencji i uznał, że protokół ten jest niezgodny z § 6 ust. 4, § 7 ust. 1 rozporządzenia w/s podziałów oraz z art. 97 ust. 1a pkt 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz.2147 ze zm.), dalej "ugn".

W odwołaniu od decyzji organu I instancji E.S. ponownie podkreślał, że – zgodnie z umową - wykonał regulację stanu prawnego drogi wojewódzkiej nr [...] w trybie przepisów art. 60 i 70 ustawy z 1998r., gdyż istotą tych przepisów jest ustalenie faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r.

Podniósł, że – wbrew zarzutom organu - poddał analizie materiały źródłowe udostępnione mu przez PODGiK w O. pod względem dokładności, aktualności i kompletności, zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia w/s standardów, jednak wyniki analizy z dnia 8 lipca 2014 r. (załącznik nr 1 do pisma z dnia 27 stycznia 2015 r.) nie wskazują na ich przydatność przy wykonaniu przedmiotowej dokumentacji geodezyjnej: udostępnione operaty źródłowe z dnia 13 marca 1969 r., z 1975 r. oraz z dnia 19 grudnia 1974 r. nie zawierają współrzędnych osnowy pomiarowej i punktów granicznych, natomiast w operatach: nr [...], i nr [...] zostały ustalone granice dzielonych działek bez udziału strony - zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...]i bez spisania protokołu granicznego, a więc są one wadliwe. Udostępnione materiały nie pozwalały więc na wznowienie granicy pasa drogi wojewódzkiej wykazanej wprawdzie w ewidencji gruntów, ale niezgodnej ze stanem faktycznym na gruncie, dlatego należało zastosować § 39 ust. 1 ww. rozporządzenia i ustalić przebieg granic działki drogowej z działkami przyległymi na podstawie zgodnych oświadczeń właścicieli. Dokumentacja odpowiada więc wymogom § 36 ust. 5, gdyż została sporządzona na potrzeby postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji regulacyjnej w trybie ustawy z 1998 r., która zatwierdza podział i przenosi własność. Dokumentacja spełnia więc wymogi wynikające z aktualnie obowiązujących przepisów prawa i zasługuje na jej przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Po rozpatrzeniu odwołania wskazaną na wstępie decyzją z dnia 29 października 2015 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ ten podkreślił, że przedmiotem sprawy jest praca geodezyjna polegająca na regulacji stanu prawnego drogi wojewódzkiej nr [...] w oparciu o art. 73 ustawy z 1998 r., a przepis ten określa przesłanki, które muszą łącznie występować, aby grunty nie stanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, nie stanowiącymi ich własności. Powyższe oznacza, że geodeta w ramach realizacji swojego zlecenia winien przede wszystkim wykazać przebieg granic w oparciu o dokumentację źródłową na dzień 31 grudnia 1998 r., a następnie powinien ustalić teren, na którym droga publiczna została faktycznie urządzona, sporządzając w tym zakresie stosowną dokumentację. Celem art. 73 ustawy jest bowiem potwierdzenie, w formie decyzji administracyjnej, prawa własności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego względem gruntu zajętego wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne, a nie stanowiącego ich własności. Zdaniem organu odwoławczego z chwilą wybudowania drogi na gruntach prywatnych niekiedy diametralnej zmianie uległ zasięg władania (użytkowania) gruntu, stąd też rolą geodety jest "odtworzenie" w sporządzonej dokumentacji zaburzonego działaniami budowlanymi stanu władania, a za niedopuszczalne należy uznać "zalegalizowanie" nowego stanu, wykazanego obecnie przez wykonawcę, bez sporządzenia stosownej dokumentacji obrazującej wielkość "samowolnego" zajęcia pod drogę. Ewidencja gruntów pełni bowiem rolę wyłącznie rejestrową, a więc geodeta nie może tworzyć nowego stanu prawnego. Przy ustalaniu przebiegu granic na dzień wskazany w ustawie mogą być zatem – zdaniem organu odwoławczego - pomocne przede wszystkim przepisy § 3 rozporządzenia Ministrów Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 kwietnia 1999 r. w sprawie rozgraniczania nieruchomości (Dz. U. z 1999 r. nr 45, poz. 453), który szczegółowo wylicza dokumenty stanowiące podstawę ustalania przebiegu granic nieruchomości.

Powyższa zasada ma również zastosowanie do § 36-39 rozporządzenia w/s ewidencji, natomiast geodeta w niniejszej sprawie dokonał ustalenia przebiegu granic na podstawie zgodnych oświadczeń stron w sposób, który odzwierciedla aktualny stan zagospodarowania na gruncie, przy pominięciu danych źródłowych stanowiących podstawę wykazania granic w ewidencji gruntów i budynków. Doprowadziło to do rozbieżności pomiędzy znajdującymi się w PODGiK materiałami i do istotnej zmiany (na określonym odcinku) szerokości przedmiotowej drogi.

W ocenie organu odwoławczego może to świadczyć o próbie nieformalnego przeniesienia prawa własności i prowadzi do wniosku, że E.S. faktycznie nie dokonał regulacji stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciedlił stan zajętości terenu pod drogę publiczną bez elementu wykazania i rozliczenia dotychczasowego stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków. Zdaniem organu odwoławczego tak sporządzona dokumentacja może w niektórych przypadkach doprowadzić do wykazania tego samego gruntu w dwóch różnych księgach wieczystych. Z jednej strony w księdze wieczystej prowadzonej dla działki przyległej do drogi, z drugiej strony dla księgi wieczystej prowadzonej bądź przewidzianej do założenia na rzecz właściciela gruntu zajętego pod drogę. W związku z powyższym organ stwierdził, że sporządzona dokumentacja nie może stanowić podstawy wydania stosownej decyzji, jak i wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Odnosząc się do kwestii poprawności wykonania analizy materiałów źródłowych i sporządzenia sprawozdania technicznego stwierdził, że w przedłożonej dokumentacji brak jest szkicu podstawowego obrazującego dokonaną analizę dokumentacji źródłowej, przeprowadzoną pod względem dokładności, aktualności i kompletności, o której mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia w/s standardów. Znajdujący się w dokumentacji "szkic do obliczeń" nie stanowi analizy materiałów źródłowych, lecz jest odzwierciedleniem ustalenia przebiegu granic na gruncie.

Odnośnie braku stosownych informacji w sprawozdaniu technicznym dotyczących wyników analizy materiałów źródłowych organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z § 71 ust. 7 pkt 6a rozporządzenia w/s standardów, sprawozdanie techniczne winno zawierać zakres wykorzystania materiałów PODGiK. Zamieszczone natomiast w punkcie II.2 sprawozdania technicznego sporządzonego przez E.S. stwierdzenie: "Dokumenty pozyskane z PODGiK wymienione w załączniku do zgłoszenia wykorzystano w zakresie ich przydatności zgodnie z obowiązującymi przepisami" nie czyni zadość przepisom prawa, gdyż jest zbyt ogólne. Opis wykorzystanej dokumentacji technicznej winien szczegółowo wskazywać, który z danych materiałów został wykorzystany i w jakim zakresie. Sprawozdanie techniczne wchodzące w skład przedłożonej do oceny dokumentacji nie spełnia ww. wymogów.

Organ odwoławczy stwierdził również, podobnie jak organ I instancji, że geodeta dokonał zmiany wzoru protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, tj. zmiany w kolumnie nr 2 protokołu oraz nie wykazał w nagłówku protokołu nazwy powiatu, jednostki ewidencyjnej i obrębu ewidencyjnego.

Wskazał również na brak sporządzenia protokołu przyjęcia granic, wymaganego – zdaniem organu odwoławczego - zgodnie z art. 73 ust. 3a ustawy z 1998r., który przewiduje, że jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, to wydając decyzję stanowiącą podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości. Powyższe oznacza zatem, że decyzja wojewody zastępuje decyzję o podziale nieruchomości, a więc wykonując w ramach regulacji stanu prawnego drogi podział nieruchomości powinno się stosować przepisy określające ogólne zasady wykonywania podziałów nieruchomości, a zatem geodeta powinien sporządzić wszystkie dokumenty na zasadach określonych w przepisach o gospodarce nieruchomości niezbędne do wydania stosownej decyzji.

Niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów organ II instancji dokonując analizy zgromadzonej w sprawie dokumentacji stwierdził brak odnotowania w protokole ustalenia przebiegu granic uczestnictwa w czynnościach lub niestawienia się stron w odniesieniu do właścicieli działek o numerach: [...], [...] [...](obr. [...] – S.K.) oraz [...], [...] (obr. [...] – K.).

Skargę na powyższą decyzję złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie E.S. i M.S. wspólnicy spółki cywilnej "GM" [...]we W., domagając się jej uchylenia.

Skarżący podnieśli takie same zarzuty, jak w odwołaniu.

Wskazali zatem przede wszystkim, że poddali analizie otrzymane materiały źródłowe udostępnione przez PODGiK w O., szczegółowo opisali sposób dokonania analizy, z której wynikało, że materiały te są nieprzydatne, gdyż operat źródłowy z 13 marca 1969 r. nie zawiera współrzędnych punktów granicznych działki drogowej nr [...], operat źródłowy z 1975 r. nie zawiera współrzędnych osnowy pomiarowej i punktów granicznych, operat źródłowy z 19 grudnia 1974 r. nie zawiera współrzędnych osnowy pomiarowej i punktów granicznych, a operaty nr [...] i nr [...] ustalały granice dzielonych działek bez udziału strony tj. zarządcy drogi wojewódzkiej nr [...] i bez spisania protokołu granicznego, a więc są wadliwe i nie mogły być wykorzystane. Niemożliwe więc było na podstawie tych materiałów wznowienie granicy pasa drogi wojewódzkiej, dlatego skarżący zastosowali tryb przewidziany w § 39 ust. 1 rozporządzenia w/s ewidencji, ustalając przebieg granic działki drogowej z działkami przyległymi na podstawie zgodnych oświadczeń właścicieli, co było dopuszczalne na podstawie § 36 ust. 5 rozporządzenia.

Skarżący zarzucili również, że organ odmówił przyjęcia dokumentacji geodezyjnej nie wskazując wyraźnie i jednoznacznie sposobu wyeliminowania nieprawidłowości. Podnieśli, że powodem odmowy było uznanie, że dokumentacja zmierza do obejścia prawa poprzez wykazanie stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. zgodnie ze stanem faktycznym. Tymczasem, zdaniem skarżących, starosta jako organ geodezyjny nie jest organem właściwym do oceny przedłożonej dokumentacji w zakresie jej zgodności z przepisami ustawy z 1998 r. - organem właściwym w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogę publiczną jest bowiem – zgodnie z art. 73 tej ustawy z 1998r. - wojewoda.

Dodatkowo skarżący wskazali, że materiały udostępnione im z PODGiK do opracowania dokumentacji nie były aktualizowane od założenia ewidencji w 1969 r. oraz uwłaszczenia w 1974 r., wbrew obowiązkowi weryfikacji wynikającemu z § 54 ust. 4 i § 44 ust. 1 rozporządzenia w/s ewidencji. Przyjęcie sporządzonej obecnie przez skarżących dokumentacji pozwoliłoby na usunięcie istniejących w ewidencji gruntów błędów oraz doprowadziłoby do zgodności danych wykazanych w ewidencji ze stanem faktycznym na gruncie, zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia.

Skarżący podnieśli również, że wbrew stanowisku organu odwoławczego, nie naruszyli art. 97 ust. 1a pkt. 5 ugn, bowiem przepis ten nie dotyczy podziałów niezbędnych do realizacji celów publicznych jakim jest nabycie nieruchomości z mocy prawa - w tym przypadku decyzji regulacyjnej w trybie przepisów wyżej opisanej ustawy regulacyjnej z 1998 r.

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., II SA/Lu 279/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

Jako podstawę prawną Sąd wskazał art. 12b ust. 1 pgk obowiązujący od dnia 12 lipca 2014 r., zgodnie z którym organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Pozytywny wynik weryfikacji stanowi, stosownie do art. 12b ust. 4 pgk podstawę do przyjęcia zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości, a wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (ust. 6 i ust. 7). Jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę (ust. 8).

Sąd uznał, że w świetle tych przepisów najistotniejsza w sprawie i decydująca o jej wyniku jest zatem weryfikacja zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych przez skarżących do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, utrwalona w protokołach z dnia 15 stycznia 2015 r. oraz z dnia 29 kwietnia 2015 r.

Weryfikacja ta została przeprowadzona w sposób prawidłowy, a jej wyniki okazały się negatywne, gdyż organ stwierdził szereg nieprawidłowości, które nie zostały usunięte, dlatego zasadnie - zdaniem tego Sądu – organ odmówił przyjęcia spornej dokumentacji do PODGiK

Sąd podzielił stanowisko organów, że najistotniejsze nieprawidłowości dotyczą naruszenia przepisów § 36 pkt 6 rozporządzenia w/s ewidencji w zakresie nienależytego wykorzystania operatów źródłowych z dnia 13 marca 1969 r. oraz z 1975 r., czyli dokumentacji przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W świetle tego przepisu przebieg granic działek ewidencyjnych, wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej: w postępowaniu rozgraniczeniowym, w celu podziału nieruchomości, w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, w postępowaniu dotyczącym scalenia i podziału nieruchomości, na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. Naruszenie powyższego przepisu w niniejszej sprawie polega na tym, że geodeta nie uwzględnił przebiegu granic wynikających z operatów źródłowych na odcinkach z działkami sąsiednimi (szczegółowo wskazanymi w protokole weryfikacji) na długości ok. 860 z działką drogi wojewódzkiej nr [...] Powyższe doprowadziło do sytuacji, w której nie została prawidłowo opracowana dokumentacja części nieruchomości zajętych pod drogę publiczną, co stanowiło przedmiot umowy z Zarządem Dróg Wojewódzkich w L..

Doprowadziło to również do naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia w/s standardów, zgodnie z którym przy wykonywaniu geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych wykorzystuje się materiały PZGiK, jeżeli wyniki analizy tych materiałów, przeprowadzone przez wykonawcę prac geodezyjnych i kartograficznych pod względem dokładności, aktualności i kompletności, wskazują na ich przydatność do wykonania pomiarów oraz § 71 ust. 7 pkt 6 lit. a powyższego rozporządzenia, zgodnie z którym sprawozdanie techniczne winno zawierać opis przebiegu i rezultatów wykonanych prac geodezyjnych lub kartograficznych, zawierający w szczególności zakres wykorzystania materiałów PZGiK. Z zebranej dokumentacji wynika, że geodeta nie przeprowadził prawidłowej analizy materiałów archiwalnych, do czego zobowiązany był powyżej wskazanymi przepisami. Sprawozdanie techniczne powinno zawierać szczegółowy opis sposobu oraz wyniki przeprowadzonej analizy, a także uzasadnić dlaczego nie wykorzystano materiałów udostępnionych przez PODGiK. Opis realizacji prac dokonany przez uprawnionego geodetę był ogólny oraz niedokładny.

Pozostałe nieprawidłowości opisane w decyzji tj. nieuprawniona ingerencja we wzór protokołu ustalania przebiegu granic działek ewidencyjnych oraz brak odnotowania w protokole ustalenia przebiegu granic uczestnictwa lub niestawiennictwa stron również znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy.

Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej E.S. i M.S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lutego 2017 r., I OSK 2367/16 uchylił powyższy wyrok.

Zdaniem NSA przeprowadzona przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji nie jest pełna i wyczerpująca, albowiem Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie odniósł się do wszystkich istotnych dla niej zagadnień, a w szczególności kwestii prawnych, które były podnoszone zarówno w zaskarżonej decyzji, jak i w skardze i to w sytuacji gdy kwestie te były przedmiotem sporu.

Mianowicie organ wskazuje, że wykonywana praca geodezyjna polegająca na regulacji stanu prawnego drogi wykonywana była w oparciu o art.73 ustawy z 1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przypomina przesłanki wynikające z tego przepisu i wskazuje jakie czynności w oparciu o jakie materiały powinien wykonać wykonawca pracy geodezyjnej.

Organ zwraca również uwagę na treść art.73 ust.3a ustawy z 1998 r., który dotyczy kwestii podziału nieruchomości, w tym kontekście stwierdza, że winno się stosować przepisy określające ogólne zasady dotyczące podziału nieruchomości zawarte w ustawie o gospodarce nieruchomościami, a więc również na konieczność spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 97 ust. 1a pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli sporządzenia protokołu przyjęcia granic.

Skarżący nie zgadza się z powyższym poglądem prawnym organu. Podnosi, że organ ewidencyjny nie jest organem właściwym do oceny pracy geodezyjnej z punktu widzenia przesłanek art.73 ustawy z 1998r, wskazuje że tym organem właściwym jest wojewoda w postępowaniu administracyjnym w sprawie nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną.

Kwestionuje również podnoszony przez organ zarzut naruszenia art.97 ust.1a pkt 5 ugn podając, że zarzut ten jest bezpodstawny i niezasadny, bowiem przepis ten nie dotyczy podziałów niezbędnych dla realizacji celów publicznych jakim jest nabycie nieruchomości z mocy prawa w trybie powołanej wyżej ustawy z 1998r.

Do wskazanych wyżej zagadnień prawnych dotyczących art.73 ustawy z 1998r., jak również zasad dotyczących podziału nieruchomości, a zwłaszcza art.97 ust.1a pkt 5 ugn, Sąd w ogóle nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku, podczas gdy zajęcie stanowiska w tej spornej kwestii prawnej pomiędzy organem a skarżącym ma przecież istotne znaczenie dla możliwości oceny prawidłowości wykonanej pracy geodezyjnej, a w konsekwencji dokonania prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji.

NSA stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien więc w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, a następnie dokonać kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie zajętym stanowiskiem w kwestii przepisów materialnoprawnych.

Natomiast co do zarzutów dotyczących nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, NSA stwierdził, że ustosunkowanie się do nich na tym etapie jest przedwczesne, bowiem w pierwszej kolejności muszą być wyjaśnione kwestie prawne dotyczące rozwiązań materialnoprawnych, które w sprawie mają zastosowanie, gdyż kwestia oceny zebranego materiału dowodowego jest pochodną rozwiązań materialnoprawnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że obecnie Sąd związany jest zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 21 lutego 2017 r., I OSK 2367/16.

Związanie wynika z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz.1369), dalej "P.p.s.a.", który stanowi, że sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny i z art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy (...).

Naczelny Sąd Administracyjny nakazał więc w pierwszej kolejności określić, czy w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 73 ustawy z 1998 r. i art. 97 ust. 1a pkt 5 ugn.

Przepis art. 73 ust 1 stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

Zgodnie z ust. 3 tego przepisu - podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody.

W świetle z kolei ust. 3a - jeżeli istnieje konieczność określenia granic nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub własność jednostek samorządu terytorialnego, wydając decyzję, o której mowa w ust. 3, nie wydaje się decyzji o podziale nieruchomości.

W ocenie Sądu, przepis ten stanowi podstawę prawną wydania przez właściwego wojewodę decyzji stwierdzającej przejście na rzecz Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego prawa własności nieruchomości, o których mowa w tym przepisie.

To do wojewody należy zatem ocena przesłanek, o których mowa w tym przepisie tj. ocena czy nieruchomości prywatne (nie należące do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego) pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, zostały "zajęte", a więc w odpowiedni sposób zagospodarowane pod drogi i czy drogi te miały w tym dniu status dróg publicznych.

Bezspornie decyzja wojewody może być wydana tylko na podstawie specjalnie sporządzonej w tym celu dokumentacji geodezyjnej.

W tym celu Zarząd Dróg Wojewódzkich w L. zawarł w dniu 12 maja 2014r. ze skarżącymi, będącymi wspólnikami Spółki cywilnej "GM." [...] we W., umowę obejmującą wykonanie dokumentacji geodezyjno - prawnej wraz z wnioskami w celu uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogę publiczną - droga wojewódzka nr [...] na terenie powiatu o. w trybie przepisów art. 60 i art. 73 ustawy 1998 r. na określonym odcinku.

Zasady sporządzania dokumentacji geodezyjnej regulują natomiast przepisy prawa geodezyjnego, tj. powoływanej już wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz.520 ze zm.), a także przepisy wykonawcze, w szczególności rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454), rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r. nr 263, poz. 1572). Przepis art. 12 b ust. 1 pgk wprost bowiem stanowi, że organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: 1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów; 2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Organ geodezyjny stosuje również inne przepisy wykonawcze, jeśli to wynika z przepisów geodezyjnych, np. przepis § 75 rozporządzenia w/s standardów technicznych odsyła do przepisów rozporządzeń wydanych na podstawie art. 100 i art. 108 ugn, czyli do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r. nr 268 poz. 2663), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie scalania i podziału nieruchomości (Dz.U. 2005, nr 86, poz. 736).

Przepisy pgk przewidują w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. "e" - szczególny rodzaj dokumentacji tj. "dokumentację geodezyjną w postaci map, rejestrów lub wykazów na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, dotyczących w szczególności: granic nieruchomości, praw do nieruchomości, zmiany struktury własności nieruchomości, pozwoleń na budowę, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości".

Przepisy geodezyjne nie określają przy tym szczegółowo, jakie konkretnie dokumenty powinny wchodzić w skład takiej dokumentacji. Przepis powołanego wyżej § 75 rozporządzenia w/s standardów technicznych przewiduje, że na potrzeby podziałów nieruchomości, typowych postępowań sądowych i administracyjnych sporządza się:

1) mapy do celów prawnych, w szczególności:

a) mapę z projektem podziału nieruchomości, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 100 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.4),

b) mapę z projektem scalenia i podziału nieruchomości, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 108 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

c) mapę z projektem podziału nieruchomości, do której nie mają zastosowania przepisy działu III rozdziału 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej "mapą z projektem podziału nieruchomości rolnej lub leśnej",

d) mapę gruntów objętych wnioskiem w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności na skutek zasiedzenia, zwaną dalej "mapą do zasiedzenia",

e) mapę do ustalenia służebności gruntowych;

2) rejestry lub wykazy zawierające dane dotyczące gruntów lub ich części składowych.

Z kolei § 72 tego rozporządzenia stanowi, że zakres, formę i treść dokumentów przeznaczonych dla zamawiającego określa umowa pomiędzy zamawiającym a wykonawcą.

Z powyższych przepisów wynika, że w przypadku dokumentacji sporządzanej dla celów innych postępowań, istotna jest nie tylko formalna poprawność, czyli zgodność dokumentacji z zasadami jej sporządzania przewidzianymi w przepisach geodezyjno – kartograficznych, ale również jej treść (zawartość) ze względu na przydatność dla danego postępowania. Ocena tej przydatności jest dokonywana w ramach badania kompletności dokumentacji, zgodnie z art. 12 b ust. 1 pkt 2 pgk.

W niniejszej sprawie dokumentacja sporządzona została na podstawie umowy z dnia 12 maja 2014 r. w celu wydaniu przez właściwego wojewodę decyzji na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r. W piśmie z dnia 15 września 2014 r. (k.133 akt admin.) Starosta Powiatowy w O. stwierdził, że "w zawartej umowie zakres prac i opracowań oraz skład dokumentacji jest poprawny", ale w aktach nie ma tej umowy, a z protokołów weryfikacji nie wynika, by organ tę umowę uwzględniał kontrolując dokumentację w zakresie jej kompletności.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się natomiast w istocie do tego, co powinna obejmować przedmiotowa dokumentacja, tak by była przydatna dla wojewody przy wydawaniu decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998 r. Chodzi więc nie tylko o jej poprawność formalną, czyli zgodność z regułami sztuki geodezyjnej, ale o jej zawartość, czyli o to, co geodeta powinien w niej określić.

Jak wynika z akt, skarżący w toku postępowania domagał się wyjaśnienia tego przez organ geodezyjny (na prowadzoną w tym zakresie korespondencję wskazuje skarżący w piśmie z dnia 27 stycznia 2015 r., k. 121 akt admin.). Organ takich jednoznacznych wyjaśnień geodecie nie udzielił, podkreślał natomiast wielokrotnie – w pismach procesowych, w protokołach weryfikacyjnych, jak i w uzasadnieniu decyzji odmownej (co dotyczy organów obu instancji) - że "wykonawca powinien sporządzić dokumentację dla potrzeb postępowań prowadzonych na podstawie art. 73 ustawy z 1998r.".

W piśmie z dnia 15 września 2014 r. (k. 133 akt admin.) organ I instancji stwierdził, że "należy wykonać w terenie pomiar granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej (...), a o przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz sporządzić dokumentację niezbędną do uzyskania decyzji Wojewody Lubelskiego (...)".

W protokole weryfikacyjnym z dnia 28 listopada 2014 r. organ zarzucił, że "geodeta nie uwzględnił przebiegu granic wynikających z operatów źródłowych (...)" Organ nie wskazał jednak, czy chodzi mu o ustalenie granic prawa własności czy też granic ewidencyjnych wynikających z tych dokumentów, a niejasności tych nie usunęło następne stwierdzenie tego organu, że "w przypadku, gdyby dokumentacja została przyjęta do zasobu, starosta rozstrzygałby o zasięgu prawa własności w postępowaniu ewidencyjnym". (...) "Poczynione ustalenia przez wykonawcę są sprzeczne i niezgodne ze stanem własnościowym", a "przyjęte rozwiązania doprowadziły w konsekwencji do tego, że nie została opracowana dokumentacja do celów prawnych (...) sporządzona dla potrzeb postępowań prowadzonych na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r.".

Podobną argumentację wyraził organ w kolejnym protokole weryfikacyjnym z dnia 22 kwietnia 2015 r. (k.422 akt admin.). Stwierdził, że "ustalony przez wykonawcę przebieg drogi, bez wykorzystania dokumentacji źródłowej, doprowadził do wykazania przebiegu granic drogi po jej przebudowie przesuniętych nawet do 10 m w głąb sąsiednich nieruchomości (...). Zajęcie pod pas drogowy przebudowanej drogi, części sąsiednich nieruchomości powinno skutkować wykonaniem podziałów sporządzonych dla potrzeb postępowań prowadzonych na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r." Organ ponownie stwierdził, że "przyjęte rozwiązania doprowadziły w konsekwencji do tego, że nie została opracowana dokumentacja do celów prawnych (...) sporządzona dla potrzeb postępowań prowadzonych na podstawie art. 73 ustawy z 1998 r.".

Takie samo stanowisko organ zajął w uzasadnieniu decyzji odmownej, stwierdzając, że "z tak wykonaną dokumentacją i stanowiskiem wykonawcy o jej przydatności do uregulowania stanu prawnego gruntów zajętych pod drogę publiczną nie można się zgodzić, gdyż pozostaje to w sprzeczności i niezgodności ze stanem własnościowym". "Nieuwzględnienie miar liniowych (...) doprowadziło do drastycznej zmiany szerokości drogi (...) bez opracowania dokumentacji dla potrzeb postępowań prowadzonych na podstawie art. 73 ustawy z 1998r.". "Ustalenie przez wykonawcę przebiegu granic pasa drogowego tylko według stanu faktycznego (bez sporządzenia dokumentacji dla potrzeb postępowań prowadzonych na podstawie art. 73 ustawy z 1998r.) doprowadziło do objęcia jedną działką ewidencyjną nr 85 gruntu, który nie jest jednorodny pod względem prawnym, co narusza zasady i cele, którym ma służyć ewidencja gruntów".

Również organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu I instancji o odmowie przyjęcia przedmiotowej dokumentacji do PODGiK, nie wskazał jednoznacznie, na czym polega nieprzydatność tej dokumentacji w postępowaniu prowadzonym przed wojewodą w trybie art. 73 ustawy z 1998r.

Organ stwierdził, że "geodeta winien wykazać przebieg granic w oparciu o dokumentację źródłową na dzień 31 grudnia 1998 r." (organ nie precyzuje czy chodzi o granice własności czy ewidencyjne), a "następnie winien ustalić teren, na którym droga publiczna została urządzona, sporządzając w tym zakresie stosowną dokumentację" (organ nie wskazuje, jaka to ma być ponadto dokumentacja, bo przecież skarżący właśnie dokumentację przedstawili i jest ona przedmiotem oceny).

Organ odwoławczy z jednej strony wskazuje, że "Rolą geodety jest "odtworzenie" w sporządzonej dokumentacji zaburzonego działaniami budowlanymi stanu władania, a za niedopuszczalne należy uznać "zalegalizowanie" nowego stanu, wykazanego obecnie przez skarżących, bez sporządzenia stosownej dokumentacji (jakiej?) obrazującej wielkość "samowolnego" zajęcia pod drogę", z drugiej zaś zarzuca, że "geodeta nie dokonał regulacji stanu prawnego, lecz jedynie odzwierciedlił stan zajętości terenu pod drogę publiczną bez elementu wykazania i rozliczenia dotychczasowego stanu ujawnionego w ewidencji gruntów i budynków".

Organ ten zarzuca, że "geodeta dokonał ustalenia przebiegu granic na zgodne oświadczenie stron w sposób, który odzwierciedla aktualny stan zagospodarowania na gruncie, przy pominięciu danych źródłowych stanowiących podstawę wykazania granic w ewidencji gruntów i budynków", tymczasem skarżący wskazuje, że ustalał granice na dzień 31 grudnia 1998 r., a nie aktualne. Geodeta wyjaśniał w toku postępowania, że nie jest możliwe dokonanie wznowienia granic, tak by były one zgodne ze stanem faktycznym.

Organy zarzucając geodecie wadliwe sporządzenie dokumentacji, używają wielu niejasnych i niespójnych ze sobą określeń, mówią o "pomiarze granicy pasa drogowego drogi wojewódzkiej", o "przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną", "przebiegu granic wynikających z operatów źródłowych", "ustaleniach niezgodnych ze stanem własnościowym", "ustaleniu przebiegu granic pasa drogowego tylko według stanu faktycznego, czy o konieczności ustalenia "samowolnego zajęcia pod drogę." Z tych sformułowań nie wynika, o jakie granice chodzi (ewidencyjne, prawne, dotyczące nieruchomości prywatnych czy państwowych, aktualne czy wcześniejsze).

W protokołach weryfikacji i uzasadnieniach organy nie wskazały więc w sposób jednoznaczny nieprawidłowości, których usunięcie przez geodetę umożliwiałoby przyjęcie dokumentacji do zasobu. Nie wiadomo bowiem, co zdaniem organów powinno znajdować się w takiej dokumentacji i co geodeta powinien w niej wskazać (czy chodzi np. o aktualne granice ewidencyjne nieruchomości, czy granice ewidencyjne obowiązujące 31 grudnia 1998r., granice pasa drogowego w dniu 31 grudnia 1998 r. bądź granice zasięgu prawa własności nieruchomości wg stanu na 31 grudnia 1998 r., czy chodzi o wznowienie granic, czy też o ustalenie stanu faktycznego na nieruchomościach).

Wprawdzie w protokołach weryfikacji organ szczegółowo opisał wady dokumentacji z przytoczeniem naruszonych przepisów, ale nieprawidłowości te dotyczą wyłącznie poprawności jej sporządzenia (sprowadzają się one w zasadzie do pominięcia przez geodetę materiałów źródłowych), a nie jej zawartości, co – jak wynika z uzasadnień zaskarżonych decyzji – było głównym powodem odmowy jej przyjęcia do PODGiK.

Odmowa jest więc co najmniej przedwczesna.

Organ powinien umożliwić geodecie poprawienie dokumentacji - wynika to z art. 12 b ust. 6 i 7 pgk. Przepis ten zakłada bowiem współdziałanie organu geodezyjnego i geodety, zapewniając geodecie prawo ustosunkowania się do wskazanych przez organ geodezyjny nieprawidłowości i usunięcia ich, tak by dokumentacja mogła być przyjęta do zasobów geodezyjnych. Współdziałanie to jest szczególnie istotne właśnie w przypadku dokumentacji, o której mowa w art. 12 ust. 1 pkt 3 lit. "e", tj. gdy jest to dokumentacja sporządzona dla potrzeb innych postępowań, skoro ma ona posłużyć jako dowód w tym postępowaniu. W takim przypadku wyjątkowo ważne jest takie sformułowanie stwierdzonych nieprawidłowości i sposobów ich usunięcia, by w efekcie poprawiona dokumentacja była dokumentacją nie tylko sporządzoną zgodnie z regułami prawa geodezyjnego, ale również przydatną dla celu, w jakim ją sporządzono (kompletną pod względem jej zawartości).

Tak rozumianego współdziałania organu i geodety w niniejszej sprawie zabrakło.

Z uzasadnień organów nie wynika bowiem, że usunięcie przez geodetę nieprawidłowości wskazanych w protokołach weryfikacji, doprowadziłoby do sporządzenia prawidłowej dokumentacji, czyli dokumentacji, która posłuży wojewodzie jako wiarygodny dowód przy wydawaniu decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998r. i umożliwi ustalenie przez niego, jakie nieruchomości prywatne w dniu 31 grudnia 1998r. były we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego i jednocześnie były zajęte pod drogi publiczne (tj. przesłanek z art. 73 ustawy).

Wadliwość argumentacji organu wynika również z tego, że skarżący miał prawo odstąpić od reguły określonej w § 36 rozporządzenia w/s ewidencji.

Przepis ten wprowadza zasadę, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Paragraf 37 ust. 1 tego rozporządzenia wprowadza jednak wyjątek od tej zasady, stanowiąc, że jeżeli brak jest dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku geodezyjnych pomiarów terenowych lub geodezyjnych pomiarów fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic.

Z kolei z § 39 ust. 1 wynika, że ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych, w tym położenia wyznaczających je punktów granicznych, dokonuje wykonawca na podstawie zgodnych wskazań właścicieli lub użytkowników wieczystych tych działek albo osób władających tymi działkami na zasadach samoistnego posiadania, potwierdzonych ich zgodnym oświadczeniem złożonym do protokołu ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych.

Odstąpienie od dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego było więc dopuszczalne w świetle przytoczonych przepisów - bezspornie geodeta miał prawo odstąpić od reguły z § 36 rozporządzenia w/s ewidencji.

Geodeta wyjaśniał w swoich pismach z dnia 27 stycznia 2015 r. (k.121 akt admin.) i z dnia 14 maja 2015 r. (k. 431 akt admin.), dlaczego udostępnionej mu przez organ dokumentacji nie uwzględnił (podnosił, że dokumentacja została sporządzona wadliwie, nie zawiera niektórych parametrów i jest częściowo nieaktualna, co przyznał również organ w piśmie z dnia 15 września 2014 r., k.133). Organ nie odniósł się natomiast do tych wyjaśnień, uznając je za zbyt ogólne i okoliczność tę potraktował jako główną przyczynę odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu, pomimo że wątpliwości organu dotyczyły również zawartości dokumentacji (jej treści), a nie wyłącznie sposobu jej wykonania.

Sposób dokonania weryfikacji spornej dokumentacji należy zatem uznać za wadliwy, naruszający art. 12b ust. 6 i 7 pgk, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji za naruszające art. 107 § 3 kpa, co prowadzi do uchylenia decyzji organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. "a" i "c" i art. 135 P.p.s.a.

Organ powinien ponownie dokonać weryfikacji, mając na uwadze powyższe rozważania, a więc wskazując ewentualne nieprawidłowości przedłożonej dokumentacji powinien je określić w taki sposób, by ich usunięcie czyniło dokumentację nie tylko zgodną z regułami jej sporządzania, ale również przydatną do wydania następnie przez wojewodę decyzji na podstawie art. 73 ustawy z 1998r.

Odnosząc się natomiast do tego, czy organ geodezyjny stosuje art. 97 ust. 1a pkt 5 ugn - co nakazał ustalić NSA - stwierdzić należy, że zasadniczo tak, gdyż do tego przepisu wprost odsyła § 7 rozporządzenia w/s podziałów, które z kolei ma zastosowanie w sprawach prowadzonych przez organ geodezyjny na podstawie § 75 rozporządzenia w/s standardów technicznych.

Problem związany ze stosowaniem tego przepisu w niniejszej sprawie dotyczył wadliwego formularza protokołu przejęcia granic (geodeta wzór tego formularza zmodyfikował) oraz niezawiadomienia o czynnościach przejęcia granic właścicieli nieruchomości.

Odnosząc się do podstawowej kwestii tj. niezawiadomienia właścicieli nieruchomości o przyjęciu granic działek nr nr 26, 27, 28 i 29, co wymagane jest na podstawie przepisów § 7 ust. 1 i 3 w zw. z § 6 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, 4, 5 rozporządzenia w/s podziałów i art. 97 ust.1a pkt 5 ugn (do którego wskazane przepisy rozporządzenia wprost odsyłają) stwierdzić należy, że wobec wskazanych wyżej niejasności co do tego, jakie granice (granice czego) powinny być w dokumentacji określone, a w konsekwencji w jaki sposób i w jakim trybie powinny być one naniesione, nie można na tym etapie jednoznacznie ocenić, czy geodeta naruszył przepis art. 97 ust. 1a pkt 5 ugn.

Należy bowiem wskazać, że obowiązek sporządzenia "protokołu z przyjęcia granic nieruchomości", o którym mowa w tym przepisie, jest wymagany wyłącznie przy sporządzaniu mapy z projektem podziału nieruchomości. Wynika to z powołanych przepisów § 6 i § 7 rozporządzenia w/s podziałów, które – jak wyżej wyjaśniono – zasadniczo ma zastosowanie przy sporządzaniu dokumentacji geodezyjnej – na podstawie § 75 w/s standardów technicznych; od reguły tej mogą jednak występować wyjątki, gdyż przepis § 75 mówi o "typowych" postępowaniach sądowych i administracyjnych, a za takie nie w każdym przypadku można potraktować postępowanie prowadzone w trybie art. 73 ustawy z 1998r.

Taka wyjątkowa sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Jak bowiem wynika z akt, geodeta w ogóle nie dokonał podziału działek nr nr [...][...][...] i [...]. W sprawozdaniu technicznym wyjaśnił , że "pozostałą granicę działki drogowej nr [...] (tj. poza działkami [...],[...],[...],[...], i [...], co do których wykonał podziały), ustalono na gruncie w obecności właścicieli (osób upoważnionych) (...). Obecne przy ustalaniu strony (właściciele, osoby upoważnione) podpisały zgodnie ustalenia granic oraz szkic graniczny – załącznik do protokołu granicznego".

Zarzut organu, dotyczący wadliwego sporządzenia protokołu przyjęcia granic działek nr nr [...],[...],[...],[...]. (polegającego na niezawiadomieniu o nim stron) to w istocie zarzut niedokonania przez geodetę podziału tych nieruchomości i dowolnego ustalenia przez geodetę granic drogi wojewódzkiej.

Bez ustalenia co dokumentacja powinna obejmować, nie można więc ocenić, czy konieczny był podział tych kilku nieruchomości, czy też możliwe ustalenie przez geodetę w inny sposób (na podstawie zgodnych oświadczeń właścicieli, a więc z ich udziałem), granic nieruchomości niezbędnych do wydania przez właściwego wojewodę decyzji w trybie art. 73 ustawy z 1998r.

W konsekwencji tych wątpliwości mniej istotny jest zarzut organu dotyczący modyfikacji przez geodetę wzoru protokołu przyjęcia granic.

Odnosząc się jednak do tej kwestii wskazać należy, że geodeta wyjaśniał (k.120, pismo z dnia 27 stycznia 2015r.), że przed wykonaniem dokumentacji informował organ o konieczności modyfikacji wzoru protokołu, co zostało zaaprobowane. W tej sytuacji organ – o ile uzna, że w ogóle należało dokonać podziału działek nr nr [...],[...],[...],[...].[...] powinien rozważyć, czy nieprawidłowość ta ma charakter istotny, prowadzący do dyskwalifikacji sporządzonej dokumentacji, skoro – jak wskazuje geodeta – w okolicznościach niniejszej sprawy nie było możliwe sporządzenie dokumentacji z wykorzystaniem ścisłego wzoru protokołu.

Z tych względów, orzeczono, jak w sentencji; rozstrzygnięcie w zakresie kosztów postępowania zostało wydane na podstawie art. 200 P.p.s.a.