Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1272/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 77  par. 1 i  art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Ewa Machlejd, Protokolant ref. staż. Anna Dmowska - Paczuska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi T. G. i Z. G. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

W związku w wpływem w dniu [...] lipca 2009 r. do Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] podania Z. G. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie murowanego budynku inwentarsko-składowego znajdującego się na terenie działki nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...].

Organ powiatowy - po uprzednim przeprowadzeniu w dniu [...] sierpnia 2009 r. oględzin ww. obiektu, z czego został sporządzony protokół nr [...], postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. wstrzymał roboty budowlane oraz zobowiązał H. i J. K. do przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w sentencji tego postanowienia.

Ponieważ inwestor nie przedłożył żądanej dokumentacji, PINB dla [...] decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 Prawa budowlanego, nakazał ww. rozbiórkę przedmiotowego budynku inwentarsko-składowego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., uchylił w całości decyzję nr [...] i przekazał sprawę organowi powiatowemu do ponownego rozpatrzenia. Powyższą decyzję nr [...] zaskarżył do WSA w Warszawie Z. G.. WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1383/10, oddalił skargę Z. G. na decyzję kasacyjną organu odwoławczego nr [...].

W międzyczasie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...]postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2010 r., znak: zawiesił z urzędu przedmiotowe postępowanie administracyjne, które zostało zaskarżone w administracyjnym toku instancji przez T. i Z. G.. Natomiast [...]WINB w ramach postępowania zażaleniowego wydał w dniu [...] stycznia 2011 r. postanowienie nr [...], znak: [...], uchylające w całości postanowienie organu I instancji nr [...].

Następnie organ powiatowy postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., ustalił dla inwestora – H. i J. K. opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000,00 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych) za przedmiotowy budynek inwentarsko-składowy.

[...]WINB postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., uchylił zaskarżone przez T. i Z. G. postanowienie organu I instancji nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. PINB dla [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia w wyznaczonym terminie braków i nieprawidłowości w złożonym projekcie architektoniczno-budowlanym dotyczącym budynku inwentarsko-składowego wskazanych w sentencji tego postanowienia. J. K. w dniu [...] grudnia 2011 r. przedłożył uzupełnioną dokumentację budowlaną. Organ powiatowy w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał postanowienie nr [...], znak: [...], w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 25 000 zł opierając je na art. 49 ust. 1 i 2 w zw. z art. 59f ust. 1 i 2 Prawa budowlanego przyjmując, że zabudowa jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego z 2002 r., a współczynnik kategorii obiektu wynosi 1 dla budynków służących gospodarce rolnej.

Na powyższe postanowienie pierwszoinstancyjne zażalenie wnieśli T.G. i Z. G., wskazując na szereg nieprawidłowości, jakich dopuścił się organ I instancji w prowadzeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, które to argumenty powtórzono następnie w skardze do Sądu.

Organ odwoławczy zaskarżonym postanowieniem nr [...] z dnia [...]kwietnia 2012 r. powołując się na art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie zażaleniowe i wskazał, że jego podstawowym obowiązkiem przed merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy jest ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne, tj. m.in. czy zostało wniesione przez podmiot mający legitymację do skorzystania z takiego środka zaskarżenia. Przesłanką decydującą o przymiocie strony postępowania administracyjnego jest interes prawny, który jest rozumiany jako występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja uprawnień lub obowiązków.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się rozstrzygnięcie, które rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub gdy rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa bezpośrednio na prawa i obowiązki tej osoby. Interes prawny oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Interes prawny musi zatem znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego.

W ocenie organu postanowienie PINB dla [...] nr [...] z dnia [...]stycznia 2012 r., wydane w przedmiocie ustalenia dla H. i J. K. opłaty legalizacyjnej zostało bezpodstawnie zaskarżone w administracyjnym toku instancji przez T. G. i Z. G., gdyż nie mają oni przymiotu strony.

Budynek inwentarsko-składowy zlokalizowany jest bowiem na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], natomiast T. G. nie dysponuje prawem własności/współwłasności w stosunku do jakiejkolwiek nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie ww. działki nr ewid. [...]. Organy nadzoru budowlanego dopuściły wprawdzie T. G. do udziału w niniejszym postępowaniu, to jednak należy mieć na względzie, że nie było podstaw w rozumieniu art. 28 k.p.a. do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie albo do skutecznego złożenia zwykłego środka zaskarżenia (zażalenia) w administracyjnym toku instancji.

Odnosząc się natomiast do kwestii dotyczącej wniesienia zażalenia przez Z. G. na postanowienie PINB dla [...] nr [...] organ przyjął, że jest on wprawdzie właścicielem działek nr ewid. [...] – [...] znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr ewid. [...], jednakże nie każdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się budynek wybudowany w warunkach samowoli budowlanej będzie miał automatycznie status strony postępowania w sprawie tej inwestycji. Budynek znajdujący się na terenie działki nr ewid. [...] usytuowany jest w odległości ponad 30,00 m od granicy z nieruchomościami należącymi do Z. G., zgodnie zaś z wymogami ust. 6 § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690, ze zm.) budynek inwentarski lub budynek gospodarczy, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, nie może być sytuowany ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w odległości mniejszej niż 8 m od ściany istniejącego na sąsiedniej działce budowlanej budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego lub budynku użyteczności publicznej, lub takiego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem ust. 3 pkt 4. Natomiast wcześniej obowiązujące przepisy techniczno-budowlane stanowiły, że stodoła i budynek inwentarski nie mogą być sytuowane przy granicy działki budowlanej jako sąsiadujące bezpośrednio z budynkiem mieszkalnym, zamieszkania zbiorowego oraz użyteczności publicznej [ust. 9 § 12 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140)].

W tym stanie rzeczy - zdaniem [...]WINB - budynek inwentarsko-składowy objęty niniejszym postępowaniem znajdujący się na terenie działki nr ewid. [...] z uwagi na jego oddalenie względem granicy z działkami należącymi do Z.G. w żaden sposób nie oddziałuje negatywnie na te działki. Z. G. nie posiada zatem interesu materialnoprawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uprawniałby go do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w ramach nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie albo do skutecznego złożenia zwykłego środka zaskarżenia (zażalenia) w administracyjnym toku instancji.

Niezależnie od powyższego organ przyjął, że przepisy art. 49 Prawa budowlanego, regulujące kolejne etapy procedury legalizacyjnej samowoli budowlanej polegającej m.in. na ustaleniu opłaty legalizacyjnej, określają w sposób wyraźny dalsze zachowanie organu nadzoru budowlanego orzekającego w sprawie. Art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego przewiduje, w jakiej sytuacji organ administracyjny uprawniony jest do ustalenia opłaty legalizacyjnej w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. W myśl ust. 3 art. 49 nieuiszczenie przez inwestora w terminie opłaty legalizacyjnej winno skutkować wydaniem przez organ administracyjny decyzji rozbiórkowej, o której jest mowa w art. 48 ust. 1. Natomiast uiszczenie przez inwestora opłaty legalizacyjnej zgodnie z ust. 4 art. 49 - obliguje organ administracyjny do zakończenia postępowania legalizacyjnego w postaci decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, wobec czego należy uznać, iż postępowanie w zakresie ustalenia opłaty legalizacyjnej ma charakter incydentalny.

Dalej organ przyjął, że skoro adresatem postanowienia o opłacie legalizacyjnej jest wyłącznie Inwestor, to tylko on może kwestionować takie postanowienie w administracyjnym toku instancji poprzez wniesienie na nie zażalenia. Inne podmioty, czyli osoby trzecie nie będą natomiast uprawnione do skutecznego kwestionowania postanowienia o opłacie legalizacyjnej, gdyż postanowienie to w żaden sposób nie rozstrzyga o ich prawach Osoby posiadające przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. mają zaś możliwość odwołania się od decyzji kończącej postępowanie w sprawie jeśli mają zastrzeżenia do sposobu prowadzenia postępowania legalizacyjnego w danej sprawie administracyjnej.

W obszernej skardze odnoszącej się również do innych spraw dotyczących budowy obiektów na działce nr wid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] T. G. i Z. G. podkreślili przede wszystkim, że samowolnie wybudowane na ww. wymienionej działce obiekty budowlane służą powiązanej funkcjonalnie hodowli koni, a sama działka i te obiekty są użytkowane jako ośrodek sportu i rekreacji (stadnina koni pod nazwą [...]) niezgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego dla [...] i [...] w Dzielnicy [...] który w [...] r. zmienił przeznaczenie tych terenów w związku z budową mostu [...] z rolnych na usługowe. Działalność zaś stadniny jest prowadzona jako gospodarstwo rolne.

Podniesiono też, że organ powiatowy a następnie wojewódzki, ustalił nieprawidłowy stan faktyczny, w wyniku tych ustaleń nie uznał za strony skarżących i wydając kolejne postanowienia, od których nie przysługuje zażalenie , uniemożliwiał jakąkolwiek interwencję czy możliwość sprzeciwu.

W ocenie skarżących postanowienie Nr [...] [...] WINB w sprawie opłaty legalizacyjnej narusza prawo, gdyż umożliwia zatwierdzenie projektu budowlanego, w odniesieniu do obiektu, który nie jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu. Budynek siodlarni (inwentarsko-składowy) dobudowany został w 2004 r. do istniejącej od lat 50-tych stodoły. Data pobudowania tego obiektu w 2004 r. przesądza o jego sprzeczności z ustaleniami miejscowego planu uchwalonego w 2002 r., który zmienił przeznaczenie terenu na usługowy i dopuścił kontynuację dotychczasowego sposobu użytkowania w odniesieniu do już istniejących obiektów, w tym przypadku tylko stodoły dobudowanej w latach 50-tych, bez dobudowanego w 2004 r. budynku.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, przystąpił do legalizacji stodoły, i przylegających do niej obiektu gospodarczego i murowanej przybudówki w oparciu o przepisy obowiązującego Prawa budowlanego dla obiektów pobudowanych przed 1995 r. Strony nigdy nie kwestionowały legalności i zgodności z miejscowym planem obiektów pobudowanych przed 2002 r., które istniały w dacie wejścia miejscowego planu na przedmiotowej działce. Nie jest zaś możliwa zmiana sposobu użytkowania tych obiektów w trakcie procedury legalizacyjnej. W wydanych decyzjach organ nadzoru uzasadnia, iż murowana stodoła służąca do magazynowania płodów rolnych jest budynkiem inwentarsko-składowym. Faktycznie zaś właściciel samowolnie zmienił sposób użytkowania murowanej stodoły i obecnie trzyma w niej konie.

Zakwestionowano też zaświadczenie Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. o zgodności lokalizacji budynku inwentarsko-składowego z ustaleniami miejscowego planu, gdyż nie dotyczy ono budynku siodlarni (inwentarsko-składowego) dobudowanego w 2004 r. do stodoły pobudowanej w latach 50-tych., więc niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu. Zaświadczenie Prezydenta [...] nr [...] może dotyczyć zatem tylko stodoły, a nie obecnego sposobu użytkowania dobudówki, skoro właściciel trzyma w niej konie (protokół nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r.) W decyzji Nr [...] organ stwierdza, że czynności kontrolne wykazały, że na terenie nieruchomości usytuowany jest budynek inwentarsko-składowy (stodoła), użytkowany jako skład płodów rolniczych, co nie jest zgodne z prawdą, gdyż w stodole właściciel trzyma konie. Z załączonego wypisu z miejscowego planu zagospodarowania dla [...] i [...] wynika, iż dopuszczona planem została kontynuacja dotychczasowego sposobu użytkowania w odniesieniu do już istniejących obiektów. Stodoła służąca uprzednio do przechowywania płodów rolniczych pobudowana przed uchwaleniem planu jest zgodna z tym planem. Inaczej jest jeśli chodzi o dobudowany do stodoły murowany budynek inwentarsko-magazynowy (siodlarnia), który został pobudowany w 2004 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu, skarga zaś jest zasadna.

W pierwszej kolejności należało odnieść się do poruszonego wprawdzie marginalnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, ale znamiennego dla niniejszej sprawy poglądu organu administracji, iż na postanowienie o nałożeniu opłaty legalizacyjnej zażalenie mogą wnieść jedynie adresaci (rozumiani jako osoby zobowiązane do wniesienia opłaty), legitymacja taka nie przysługuje zaś innym stronom postępowania legalizacyjnego.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego kontrolującego niniejszą sprawę pogląd ten jest błędny, albowiem z żadnego przepisu prawa nie wynika ograniczenie, które stawia przed skarżącymi organ administracji.

Zważyć trzeba, że sprawa niniejsza dotyczy samowoli budowlanej, a zatem nagannego społecznie przypadku naruszenia prawa przez wzniesienie obiektu budowlanego z pominięciem przewidzianej przez prawo procedury, której zastosowanie chronić ma interesy zarówno osób trzecich jak i inwestora, który legitymując się ostatecznym pozwoleniem na budowę może legalnie przystąpić do rozpoczęcia inwestycji. Wejście na drogę samowoli budowlanej oznacza przede wszystkim brak nadzoru i kontroli ze strony organów państwa nad procesem inwestycyjnym, co z kolei rodzić może dla osób trzecich daleko idące negatywne skutki, których przyczyną są bezprawne działania sprawcy samowoli. Dlatego też w zakresie uczestnictwa stron, obowiązkiem organów administracji publicznej jest przeprowadzenie postępowania, w którym daleko bardziej, niż w postępowaniu o pozwolenie na budowę, rozważą, czy interes prawny osób trzecich nie został skutkami samowoli dotknięty, przede wszystkim właśnie w sferze naruszenia prawem chronionych interesów osób trzecich poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących im praw. Z tego właśnie powodu zastosowania nie ma, w sprawie samowoli budowlanej, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, lecz art. 28 k.p.a.

Dalej stwierdzić trzeba, że wbrew twierdzeniom organu, wspomniane postanowienie o nałożeniu opłaty nie przesądza tylko o wysokości należnej opłaty, ale stanowi też o pozytywnym wyniku sprawdzenia przez organ przesłanek umożliwiających legalizację, zawartych w ust. 1 art. 49 Prawa budowlanego. Postanowienie takie organ może wydać tylko wówczas, jeśli dojdzie do wniosku, że istnieje zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto, że projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a nadto, że został wykonany przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane.

Wymagania te odpowiadają, co do zasady, minimalnym wymaganiom związanym ze złożeniem do zatwierdzenia projektu budowlanego w postępowaniu zwykłym, w takim zaś postępowaniu wszystkie jego strony mogłyby je kwestionować. Nie ma zaś żadnego racjonalnego powodu, aby uprawnień takich odmówić stronom postępowania legalizacyjnego stawiając je w gorszej sytuacji procesowej, niż gdyby sprawa dotyczyła wydania pozwolenia na budowę.

Zważyć dalej należy, że postanowienie, o którym mowa, jest pierwszym aktem wydawanym w postępowaniu legalizacyjnym, na które przysługuje środek zaskarżenia, nie mają więc racji skarżący w odniesieniu do kwestionowania okoliczności, że nie mogli skarżyć wcześniej wydawanego postanowienia o wstrzymaniu robót. Nie mniej jednak, wydanie tego postanowienia, jest zarazem pierwszą procesową możliwością wypowiedzenia się w drodze zażalenia, uczestników tego postępowania.

Jak zwraca się uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych, rozpatrując zażalenie na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej, organ odwoławczy nie może ograniczać się do skontrolowania wymiaru opłaty, pomijając samą zasadność wydania pozytywnego postanowienia, kwestia wysokości jest tylko jedną z okoliczności podlegających badaniu przez organ. W wyroku NSA z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 996/07, (niepubl.) stwierdzono, że na etapie rozpatrywania zażalenia na postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną, organ ma obowiązek oceniać całokształt materiału dowodowego i badać, czy może on stanowić podstawę do dokonania legalizacji budowy. Tylko pozytywna ocena złożonej dokumentacji, prowadząca do uznania, że zaszły warunki do legalizacji samowoli budowlanej, stanowi podstawę do wydania postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej (Por. wyrok NSA z dnia 17 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1050/07, niepubl. oraz z dnia 23 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1285/07, niepubl.).

Skoro zaś postanowienie takie obejmuje materialnoprawne aspekty postępowania przesądzające o ewentualnej legalizacji (po wniesieniu opłaty), gdyż jak wynika z ust. 4 tego przepisu w razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, właściwy organ wydaje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. Nie ma zatem podstaw do kwestionowania stanowiska, że już na etapie wydania postanowienia na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego następuje merytoryczne przesądzenie sprawy, chociaż, jak to podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 996/07, organ ma obowiązek w czasie całego postępowania badać, czy nie następują w sytuacji faktycznej lub prawnej zmiany uniemożliwiające legalizację.

Jeśli zaś chodzi o legitymację skarżących wynikającą z relacji położenia ich działek w stosunku do działki nr [...], to należy przypomnieć, że orzecznictwo sądowe, w nawet w odniesieniu do sposobu rozumienia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (mającego zastosowanie przy udzielaniu pozwolenia na budowę) przyjmuje, że zachowanie minimalnych odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2375/10, LEX nr 1145589. Podkreśla się też, że nie można w konkretnym przypadku wykluczyć sytuacji, w której oddziaływanie obiektu nie będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem. Nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm pozwalający na sztywne i generalne określenie kręgu stron postępowania budowlanego. Z drugiej jednak strony, bez skrupulatnej weryfikacji zakresu obszaru oddziaływania obiektu nie można wykluczyć, że oddziaływanie obiektu będzie wykraczać poza nieruchomość objętą wnioskiem. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2297/10.

Dlatego też w sytuacji, gdy właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestora kwestionuje wykonanie robót budowlanych przez inwestora z tego powodu, że oddziałują one na sposób zagospodarowania i przede wszystkim na sposób korzystania z nieruchomości, nie można automatycznie przyjąć, iż inwestycja ta nie dotyczy jego interesu prawnego. W takim wypadku jego interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynikać może z prawa korzystania z przedmiotu własności, a także z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, który nakazuje poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1657/10, LEX nr 1151978.

Skoro zatem orzecznictwo sądowe w sprawie rozumienia przepisu szczególnego jakim jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie zezwala na ograniczanie badania interesu osób trzecich tylko do zgodności z normami określającymi odległości obiektów od granic działki sąsiedniej, co więcej dopuszcza możliwość, że oddziaływanie obiektów budowlanych rozciągać się może poza te granice, to tym bardziej badając przymiot strony w oparciu o art. 28 k.p.a. nie można przyjąć, że interes będzie miała tylko osoba, której działka sąsiaduje bezpośrednio.

W odniesieniu do kontrolowanej sprawy, jedynym uzasadnieniem decyzji umarzającej postępowanie z odwołania skarżącej było to, iż nie jest ona właścicielką ani współwłaścielką żadnej z działek sąsiednich o nr ewid. [...] – [...], bowiem jak wynika z wypisu z rejestru ewidencyjnego działki te należą wyłącznie do jej małżonka Z. G.. Już tylko to stwierdzenie prowadzi do wniosku, że organ nie zbadał wszystkich okoliczności sprawy ograniczając ocenę przymiotu strony skarżącej tylko do okoliczności związanych z działkami będącymi własnością współskarżącego.

Tymczasem sprawa ta trwa już przed organami nadzoru budowlanego od kilku lat i jest jedynie fragmentem większej sprawy stanowiącej przedmiot wniosku i dotyczącej kilku obiektów powiązanych ze sobą funkcjonalnie, co podniesiono w skardze. To, że w stosunku do obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] organy nadzoru budowlanego prowadzą kilka odrębnych spraw, wynika z przyjętego przez organy sposobu postępowania i uwarunkowań proceduralnych, nie oznacza jednak, że organy mogą tracić z pola widzenia to, że obiekty te powiązane są ze sobą funkcjonalnie, a ich wykorzystanie określa faktyczny sposób użytkowania działki na której się znajdują. Jak zaś podkreślają skarżący, w tym T. G., są oni współwłaścicielami innej działki położonej przy ul. [...] naprzeciw wjazdu na działkę nr [...], a ukształtowanie wiaty i jej posadowienie powiązane z nadsypaniem ziemi powoduje uciążliwości z korzystania nieruchomości, której T. G. jest współwłaścicielką. Wprawdzie Sąd Wojewódzki odmówił połączenia do rozpoznania spraw rozpisanych w wokandzie sesji w dniu 13 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa: 1270/12, 1271/12 i 1272/12 niemniej nie może ujść uwadze, że rozpoznanie powyższych spraw ma ze sobą związek materialny, gdyż dotyczy samowoli położonych na jednej działce, chociaż ich procesowe odrębności nie pozwalają na łączne rozpoznanie.

Uwagi organu dotyczące kwestii legitymacji skarżącej zawierają zasadniczo trafne, choć niepełne rozważania dotyczące interesu prawnego wynikającego z art. 28 k.p.a. Jak słusznie organ zauważył chodzi o interes oparty na prawie.

Taki interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego stanowiącego prawa i obowiązki. Warunkiem koniecznym do występowania podmiotu, jako strony postępowania, jest posiadanie interesu prawnego lub obowiązku związanego z prowadzonym postępowaniem, albo żądanie przez podmiot czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wspomniany interes prawny musi być indywidualnym interesem strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio.

Pojęcie interesu prawnego i jego zakres są przedmiotem bardzo obfitej literatury z zakresu prawa administracyjnego oraz obszernego orzecznictwa sądowego. Do podstawowych cech interesu prawnego, odróżnianego od interesu faktycznego, należy to, że interes ten musi być oparty o obowiązującą normę porządku prawnego. Może być to norma należąca do jakiejkolwiek gałęzi prawa - także do prawa cywilnego, a w szczególności może to być norma wywodzona z art. 140 k.c., ustanawiającego prawo własności i jego gwarancje albo też norma wywodzona z art. 233 k.c., regulującego prawo użytkowania wieczystego. Konieczność oparcia interesu prawnego o obowiązującą normę porządku prawnego oznacza jednocześnie, że interes ten nie może mieć charakteru pochodnego i nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej. Wynika stąd jednoznacznie, a kwestia ta jest w doktrynie i w orzecznictwie bezsporna, że ograniczone prawa rzeczowe, w tym użytkowanie, nie mogą być podstawą dla interesu prawnego w prawie administracyjnym. Por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub co istotne, a do czego nie odniósł się organ, rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10, LEX nr 1121192). Również w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt II OZ 232/12, LEX nr 1138277 wyrażono pogląd, że w sprawach inwestycji stwarzającej uciążliwość dla otoczenia, interes prawny ma podmiot, który posiada tytuł prawny do obiektów położonych w strefie oddziaływania tej inwestycji, a nie tylko działki bezpośrednio z nią graniczącej.

Mając powyższe na uwadze, uznać należało, że organ ograniczył analizę interesu prawnego T. G. do udziału w sprawie w charakterze strony, tylko do zbadania skutków sąsiedztwa z działkami od strony południowej, nie przeanalizował zaś, ani nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącej o możliwym oddziaływaniu samowolnego wybudowania wiaty na jej interes prawny wynikający z sąsiedztwa działki nr [...] z nieruchomością przy ul. [...], której skarżąca jest współwłaścicielką.

Jeśli zaś chodzi o interes prawny skarżącego Z. G., którego sparcelowane działki sąsiadują bezpośrednio z działką nr [...] dostrzec należy, że istnieje bezpośredni konflikt interesów polegający na współistnieniu podzielonej działki nr [...] na mniejsze działki i funkcjonowaniem na działce nr [...] stadniny koni, w sytuacji, kiedy plan z 2002 r. zasadniczo zmienił przeznaczenie tych terenów.

Nie przesądzając kwestii zgodności lub sprzeczności zabudowy terenu działki nr [...] z planem zagospodarowania przestrzennego z 2002 r. wskazać trzeba, że dopiero po zbadaniu i ocenie zgodności samowolnie wybudowanego na tej działce obiektu, z funkcjami podanymi w tym planie, a w szczególności ustosunkowując się do okoliczności podnoszonych przez skarżących na etapie zażalenia, będzie można ocenić ich interes prawny przez ustalenie, czy samowolna zabudowa powstała w 2004 r. spełnia warunek kontynuacji dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu (o którym mowa w § 7 pkt 6 planu), tj. przeznaczenia rolnego, bo taką kwalifikację przyjęto w postanowieniu legalizacyjnym, stosując mnożnik 1, czy też realizuje, dopuszczalną na tym terenie, funkcję sportu i rekreacji (o czym mowa w § 7 pkt 2 planu), stanowiąc obiekt podlegający innym kwalifikacjom z załącznika nr 1 do Prawa budowlanego.

Organ tej kwestii nie wyjaśnił, lecz powołując się na przepisy rozporządzenia z 2002 r. ograniczył analizę tylko do odległości od budynku będącego przedmiotem legalizacji zaniedbując ocenę funkcji tego budynku, którą rozpatrywać trzeba w łączności z faktycznym przeznaczeniem nie tylko tego, lecz i innych obiektów oraz funkcją terenu (§ 7 pkt 1 planu), na którym obiekt ten jest położony.

Naruszono zatem art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż analiza okoliczności podawanych przez skarżących co do wpływu na działkę nr [...], jak i nieruchomość przy ul. [...] mogła wpłynąć na ocenę jej interesu prawnego. Wobec powyższego organ ponownie rozpoznając odwołanie T. G. i Z. G. weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu Wojewódzkiego.

W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. .poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy.