Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2879/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. A C
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Sławomir Fularski, Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Ministra Aktywów Państwowych z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Aktywów Państwowych na rzecz skarżącego R. Z. kwotę 200 zł (dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] maja 2021 r., powołując art. 2 ust. 1 i art. 10 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 7179), dalej: "u.d.i.p., R. Z. (dalej: "wnioskodawca", "skarżący") wystąpił do Ministra Aktywów Państwowych (dalej: "Minister", "organ") "o udostępnienie opracowań będących przedmiotem następujących umów oraz samych umów:

1) [...],

2) [...],

3) [...] zawartej z ARP Oddział w K.".

Wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie ww. materiałów w formie elektronicznej, ewentualnie papierowej.

Pismem z dnia [...] maja 2021 r. Ministerstwo Aktywów Państwowych poinformowało, że odpowiedź na ww. wniosek zostanie udzielona nie później niż do dnia 2 lipca 2021 r.

Za pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. Ministerstwo przekazało wnioskodawcy zanonimizowaną umowę nr [...] wraz z załącznikami, zanonimizowaną umowę nr [...] wraz z załącznikami oraz opracowania sporządzone na podstawie umowy [...].

W ww. piśmie wskazano, że w pozostałym zakresie wniosku, obejmującym opracowania sporządzone na podstawie umowy nr [...] i treść umowy oraz opracowania sporządzone na podstawie umowy nr [...], zostanie wydana decyzja administracyjna.

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] Minister Aktywów Państwowych, powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2020 r., poz. 1913), dalej: "u.z.n.k.", odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie:

1) opracowań zamówionych na potrzeby Ministerstwa Aktywów Państwowych, będących przedmiotem umowy nr [...],

2) opracowań zamówionych na potrzeby Ministerstwa Aktywów Państwowych, będących przedmiotem umowy nr [...], jak również treści samej umowy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskowana informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., natomiast zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. organ zobowiązany jest do udostępniania informacji publicznej, jeżeli znajduje się w jej posiadaniu.

Zaznaczył przy tym, że dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom m.in. ze względu na określone w ustawach ochronę praw i wartości innych osób i podmiotów gospodarczych (art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). W myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu, m.in. ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Pojęcie "tajemnica przedsiębiorcy" wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa definiowanej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k. i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo.

Organ podkreślił, iż powyższy przepis formułuje przesłankę materialną i formalną tajemnicy przedsiębiorcy, przy czym aby dana tajemnica podlegała ochronie obie te przesłanki muszą być spełnione.

Dla spełnienia przesłanki formalnej tajemnicy przedsiębiorcy przedsiębiorca winien zamanifestować w sposób zewnętrzny wolę zachowania określonych informacji w poufności, zarówno w zakresie ochrony faktycznej (poprzez kontrolę dostępu, blokady informatyczne), jak i prawnej, np. poprzez ostrzeżenia słowne, ostrzeżenia umieszczone na dokumentach, w korespondencji.

Użyte w omawianym przepisie określenia: informacje "techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne" uprawniają do szerokiej interpretacji zakresu informacji chronionych, przy czym przytoczone sformułowania mają jedynie charakter przykładowy, zaś w praktyce obrotu gospodarczego potencjalnie każdy rodzaj informacji może stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa.

W świetle ww. przepisu tajemnicą przedsiębiorstwa nie musi być tylko jedna, skonkretyzowana informacja, lecz może być nią także zbiór informacji, ujętych w szczególnym zestawieniu, które nawet jeśli samodzielnie są znane osobom z danej branży, to wobec zebrania ich i zestawienia "w jednym miejscu", w określony sposób, tworzą nową, wymierną wartość gospodarczą. Taki zbiór informacji, w razie podjęcia przez właściciela stosownych działań w celu zachowania go w tajemnicy, uzasadnia objęcie go ochroną.

Analizowany przepis nie wskazuje żadnych dalszych wytycznych co do określenia wagi czy wysokości tej wartości gospodarczej. W ocenie organu na wartość gospodarczą należy patrzeć przez pryzmat szkód jakie ujawnienie informacji poufnej może wywrzeć na działalność przedsiębiorstwa, w szczególności osłabiając jego sytuację na rynku, na którym działa, a w dalszej kolejności przekładając się na wymierne straty.

Uwzględniając powyższe organ wskazał, że opracowania sporządzone przez [...] Spółka z o.o. sp.k. z siedzibą w W. w ramach umowy nr [...] zawartej w dniu [...] lutego 2020 r. pomiędzy Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Ministra Aktywów Państwowych, a ww. Spółką, są oznaczone klauzulą poufności "Tajemnica Przedsiębiorstwa". Zostały zatem zakwalifikowane przez ww. Spółkę jako "tajemnica przedsiębiorstwa" w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k.

Zdaniem organu, wykorzystane na potrzeby przygotowania ww. opracowania narzędzia i zasoby, tj. struktury dokumentów, wzory i szablony graficzne, umiejętności analityczne, a także sporządzone modele finansowe zawierające kalkulacje i formuły, stanowią know-how, własność intelektualną i tajemnicę przedsiębiorstwa K. Ujawnienie przedmiotowych opracowań mogłoby spowodować szkody po stronie Spółki, w szczególności osłabiając jego sytuację na rynku, na którym działa, a w dalszej kolejności przełożyć się na wymierne straty materialne. Informacje te mają tym samym wymierną wartość gospodarczą dla K.

Treść opracowań sporządzonych przez K. w ramach umowy nr [...] spełnia zatem przesłankę formalną i materialną tajemnicy przedsiębiorstwa i nie jest możliwe ich udostępnienie zgodnie z wnioskiem.

Odnośnie opracowań zamówionych na potrzeby Ministerstwa, będących przedmiotem umowy nr [...] oraz treści samej umowy, organ zauważył, że prace K. podzielone zostały na dwa etapy. Na dzień sporządzania niniejszej decyzji zakończone zostały jedynie prace w ramach etapu I - raport K. został odebrany, zaś K. przeniosło na zamawiającego przysługujący do tego raportu tytuł prawny. Prace Spółki nad etapem II nie zostały natomiast zakończone, zaś wszelkie opracowania, notatki, koncepcje czy robocze projekty dokumentów stanowią własność K., do których organowi nie przysługuje żaden tytuł prawny. Tym samym w zakresie wyników etapu II prac K. organ nie znajduje się w posiadaniu żądanych informacji.

Odnośnie etapu I prac organ zauważył, że sporządzone przez K. analizy oznaczone są klauzulą poufności. Wykorzystane na ich potrzeby narzędzia i zasoby, tj. struktury dokumentów, wzory i szablony graficzne, umiejętności analityczne a także sporządzone modele finansowe zawierające kalkulacje i formuły, stanowią know-how, własność intelektualną i tajemnicę przedsiębiorstwa K. Ponadto analizy i prognozy finansowe przygotowane przez K. powstały w oparciu o zbudowany na potrzeby realizacji prac model rynku energii Polski oraz zaprojektowane ścieżki cenowe energii elektrycznej, cen uprawnień do emisji CO2, węgla kamiennego i pracy jednostek wytwórczych. Ujawnienie dokumentów zawierających ww. elementy może spowodować szkody po stronie K., mając tym samą dla Spółki wymierną wartość gospodarczą.

W zakresie spełnienia przesłanki formalnej organ stwierdził, że w umowie nr [...] z dnia [...] października 2020 r. zawartej pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Ministra Aktywów Państwowych a K., Spółka zaznaczyła, iż produkty prac, jak również treść umowy wraz z załącznikami należy traktować jako tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. oraz jako tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 1 u.d.i.p. W związku z powyższym treść opracowań sporządzonych przez K. w ramach ww. umowy, jak i treść samej umowy wraz z załącznikami, spełniają przesłankę formalną i materialną tajemnicy przedsiębiorstwa K., a zatem nie jest możliwe ich udostępnienie.

Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. R. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Aktywów Państwowych z dnia [...] lipca 2021 r. zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają zasady ograniczenia prawa do informacji publicznej, poprzez ich błędne zastosowanie, polegające na nieuzasadnionej odmowie udzielenia informacji, niespełniającej warunków proporcjonalności i konieczności dokonanego ograniczenia, nieznajdującej podstaw w potrzebie ochrony wartości prawnie chronionych wskazanych w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP,

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy, poprzez błędne jego zastosowanie, tj. stwierdzenie, że udostępnienie żądanych informacji naruszyłoby tajemnicę przedsiębiorcy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji; zobowiązanie Ministra Aktywów Państwowych do udostępnienia informacji publicznej, tj. raportów zamówionych na podstawie umów nr [...] i nr [...] oraz treści umowy nr [...]; zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący zakwestionował stanowisko organu co do zaistnienia formalnej i materialnej przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy warunkującej odmowę udostępnienia wnioskowanych dokumentów.

Wskazał, iż pobieżna analiza umowy nr [...] pokazuje, że nie ma tam wzmianki, iż całość lub jakikolwiek fragment raportu stanowi "tajemnicę przedsiębiorcy". Zauważył, że zgodnie z § 9 punkt 3 ww. umowy Ministrowi przysługują następujące prawa do sporządzonego na jej podstawie raportu: "Wykonanie, wystawienie, wyświetlenie, odtworzenie oraz nadawanie i reemitowanie a także publiczne udostępnianie utworu w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp w miejscu i w czasie przez siebie wybranym na użytek zamawiającego oraz organów władzy publicznej w związku z wykonywanymi zadaniami". Sformułowanie "publiczne udostępnianie utworu w taki sposób, aby każdy mógł mieć do niego dostęp" jednoznacznie sugeruje, że wykonawca raportu (K.) godził się na to, że raport będzie jawny. Jakkolwiek z kolejnego zdania wynika, iż będzie to "na użytek zamawiającego oraz organów władzy publicznej w związku z wykonywanymi zadaniami", to jednak podkreślić należy, że zadaniem administracji publicznej jest należyte informowanie opinii publicznej.

Odnośnie umowy nr [...] skarżący wskazał, iż wyjaśnienia wymaga kwestia, czy rzeczywiście w umowie są postanowienia w jakikolwiek sposób ograniczające ich udostępnienie opinii publicznej. Jak stwierdził bowiem Minister Aktywów Państwowych zarówno sama umowa, jak i raport będący wynikiem I etapu prac, został odebrany. Nastąpiło więc przeniesienie praw na zamawiającego. Trudno też stwierdzić jakie szkody po stronie Spółki mogłoby spowodować ujawnienie analiz i prognoz zawartych w raporcie.

Skarżący zaznaczył, iż dokonując oceny stanowiska organu Sąd powinien rozważyć interes K. (o ile rzeczywiście tajemnica została zastrzeżona) oraz interes publiczny. Ujawnienie motywów, przesłanek i kosztów powstania Narodowej Agencji Bezpieczeństwa Energetycznego, które powinny znaleźć się w raporcie K., bez wątpienia leży w interesie publicznym, natomiast w razie ujawnienia raportu trudno mówić o jakiejkolwiek wymiernej stracie Spółki, przed którą należałoby ją uchronić. Przedsiębiorca, podejmujący współpracę z podmiotem, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje środkami publicznymi, ma (lub powinien mieć) świadomość, że działalność tego podmiotu podlega zasadzie jawności.

W odpowiedzi na skargę Minister Aktywów Państwowych wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Zaznaczył, iż skarżący, pomimo podniesienia zarzutów naruszenia prawa przez organ, nie wyjaśnił, na czym w istocie naruszenie to polegało. Stwierdził nadto, że zaskarżona decyzja zawiera uzasadnienie wskazujące z jakich powodów uznano poszczególne informacje za tajemnicę przedsiębiorstwa, co było niezbędne dla podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Aktywów Państwowych z dnia [...] lipca 2021 r. została wydana z naruszeniem prawa.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne.

Z kolei informacja publiczna, w myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to każda informacja o sprawach publicznych. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które z mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych "informację publiczną" definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych o charakterze publicznym (por. wyroki NSA: z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357; z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 2093/14; z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1574/19, publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, co nie było kwestią sporną. Minister Aktywów Państwowych - stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 u.d.i.p. - jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, znajdującej się w jego posiadaniu, zaś przedmiot wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2021 r. objęty zaskarżoną decyzją, tj. opracowania zamówione na potrzeby Ministerstwa Aktywów Państwowych, będące przedmiotem umowy nr [...] oraz nr [...], jak i treść samej umowy nr [...], posiadają walor informacji publicznej. Wnioskowane informacje (dokumenty) sporządzone zostały bowiem w wyniku zamówienia złożonego przez organ administracji publicznej w ramach wykonywania zadań publicznych i stanowią wynik zadysponowania majątkiem publicznym (art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, pkt 4 lit. a, pkt 5 lit. a i d u.d.i.p.).

Dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, co potwierdza treść art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konkretyzację ww. przepisu stanowi art. 5 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2).

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej z uwagi na objęcie jej tajemnicą przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie przepisy określające tryb dostępu do informacji publicznej powinny być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować obywatelom, innym osobom i jednostkom szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki winny być rozumiane wąsko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 678/11; publ. CBOSA). Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga zatem: a) odniesienia się do definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa, b) zbadania treści żądanej informacji w świetle przesłanek zamieszczonych w tej definicji, c) wykazania, że zaistniały wszystkie wymienione w niej przesłanki, niezbędne dla wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej na podstawie powyższego przepisu.

W obecnym stanie prawnym tajemnicę przedsiębiorcy określa się, na użytek ograniczenia dostępu do informacji publicznej, przez odesłanie do art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z treścią tego przepisu przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Zaznaczyć należy, że celem ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji jest ochrona swobody działalności gospodarczej przez zapewnienie prawidłowości funkcjonowania i działania podmiotów gospodarczych w warunkach wolnej konkurencji i dostępu do rynku na równych prawach. Jednym z przewidzianych tą ustawą instrumentów zwalczania i zapobiegania nieuczciwej konkurencji w działalności gospodarczej jest ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa. Zastosowanie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. definiującego pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy, również w sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej, musi zatem mieć na uwadze wynikające z tego uwarunkowania. Określone informacje podlegają ochronie w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa, jeżeli mają dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą w tym znaczeniu, że ujawnione mogłyby być wykorzystane przez innego, konkurencyjnego przedsiębiorcę kosztem interesów posiadacza informacji, z narażeniem go na - dający się oszacować i wykazać - uszczerbek ekonomiczny. Inaczej mówiąc, sens i potrzeba ochrony określonych informacji w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa istnieje wówczas, gdy ujawnienie tych informacji może negatywnie wpłynąć - przynajmniej potencjalnie - na interesy przedsiębiorcy pogarszając, czy zagrażając jego pozycji ekonomicznej względem konkurentów rynkowych. Wynika z tego oczywisty związek pomiędzy ochroną tajemnicy przedsiębiorstwa a warunkami gospodarczymi, w których prowadzi ono swoją działalność. Tej ochrony wymaga przedsiębiorca działający w warunkach rynkowych, których podstawową cechą jest konkurencyjność.

W orzecznictwie sądowym na podstawie art. 11 ust. 2 u.z.n.k. formułuje się tezę, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny - informacja o określonej treści, mająca wartość gospodarczą oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności. Informacja staje się "tajemnicą", gdy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niedostępnej dla osób trzecich.

Oba te elementy - przesłanki uznania określonej informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa - mają charakter obiektywny. Stwierdzenie ich istnienia nie może opierać się wyłącznie na przekonaniu samego przedsiębiorcy, wymaga odwołania się do konkretnych okoliczności faktycznych. Uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zatem zawierać argumentację polegającą na przytoczeniu okoliczności wskazujących, że informacja zasługująca na ochronę ma dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą i że przedsiębiorca podjął odpowiednie kroki zapewniające zachowanie jej w poufności. Nie jest wystarczające samo oświadczenie przedsiębiorcy, że informacje stanowią dla niego wartość gospodarczą i w czym się ona wyraża (por. np. wyroki NSA z dnia 27 października 2017 r., sygn. akt I OSK 3176/15; z dnia 10 stycznia 2014 r., sygn. akt I OSK 2143/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Go 197/20; publ. CBOSA). Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ponadto wykazać, że zachowanie tej tajemnicy w korelacji do konstytucyjnej zasady jawności ma większą doniosłość, niż racje przemawiające za udostępnieniem informacji.

Oparcie decyzji na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy wymaga wykazania, że istnienie tej tajemnicy jest rzeczywiste i niewątpliwe. Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. Nie wystarczy, by żądana informacja dotyczyła przedsiębiorcy, tj. by odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i była wolą przedsiębiorcy objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych. Niewątpliwie w przypadku kolizji prawa do tajemnicy przedsiębiorcy z prawem do informacji publicznej nie można przyjąć a limine, że prawo przedsiębiorcy do zachowania tajemnicy ma zawsze pierwszeństwo przed prawem do informacji publicznej. Tajemnica przedsiębiorcy z uwagi na ochronę innych zasad i wartości konstytucyjnych może być przedmiotem ingerencji. Wkraczanie w tę sferę musi być jednak dokonywane w sposób ostrożny i wyważony, z należytą oceną racji, które przemawiają za taką ingerencją (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych (wybrane problemy), ZNSA 1/2014, s. 23).

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Minister uznał, że przesłanka formalna tajemnicy przedsiębiorcy została w niniejszej sprawie spełniona, bowiem zarówno w stosunku do opracowań sporządzonych na podstawie umów nr [...] i nr [...] (I etap prac), jak i treści samej umowy nr [...], przedsiębiorca (Spółka K.) wyraził wolę zachowania ww. dokumentów w poufności, poczynił bowiem zastrzeżenie, że są one kwalifikowane jako "tajemnica przedsiębiorcy". Powyższe stanowisko organu znajduje potwierdzenie we wnioskowanych dokumentach, z którym Sąd zapoznał się stosownie do utrwalonego w tym względzie poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego.

I tak np. w wyroku z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 191/13 (publ. CBOSA) NSA wskazał, iż kontrola sądowa podejmowanych działań w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, z uwagi na tajemnice ustawowo chronione musi być pełna, a zatem musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Ewentualne przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów, których udostępnienia odmawia się wnioskodawcy, nie oznacza, że strona będzie mogła się z nimi zapoznać w ramach prawa do przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty te nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego.

W ocenie Sądu, co najmniej przedwczesne jest jednak stanowisko organu, że wobec dokumentów objętych zaskarżoną decyzją spełniona została przesłanka materialna tajemnicy przedsiębiorcy. Jak już wyżej wskazano, to na organie spoczywa obowiązek wykazania, że tajemnica przedsiębiorcy - również w aspekcie materialnym - ma charakter obiektywny, rzeczywisty i konkretny. To organ ma obowiązek wykazać, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą. Niezbędne jest zatem wskazanie czego konkretnie tajemnica przedsiębiorstwa ma dotyczyć, które dokumenty, bądź fragmenty dokumentów, żądanych zagadnień czy pytań są tajemnicą (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 lutego 2007 r., sygn. akt V CSK 444/06, publ. LEX nr 449836). Nie wystarczy zatem, jak uczynił to organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zawarcie ogólnych twierdzeń, że wnioskowane informacje stanowią dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą, a ich ujawnienie mogłoby spowodować dla przedsiębiorcy szkodę osłabiając jego sytuację na rynku, na którym działa. Tak ogólna ocena co do spełnienia przesłanki materialnej tajemnicy przedsiębiorcy mogłaby w istocie mieć zastosowanie we wszystkich przypadkach. Ma bowiem charakter "uniwersalny", nie odnosi się natomiast do indywidualnej sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] maja 2021 r.

Jak wynika z treści art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., a zatem powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p., ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać konkretną, przekonującą argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie obu przesłanek - formalnej i materialnej. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o wymagającym uchylenia decyzji naruszeniu art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem w zaskarżonej decyzji brak jest adekwatnego rozważenia, czy żądana informacja publiczna jest informacją objętą tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 w związku z art. 11 ust. 2 u.z.n.k. w aspekcie materialnym tej tajemnicy.

W świetle powyższego Sąd nie mógł dokonać oceny, czy prawidłowe było przyjęcie przez organ, że żądana informacja korzysta z ochrony ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Sąd nie może zastępować organu w dokonywaniu kluczowych ustaleń faktycznych co do istnienia przesłanek ograniczenia dostępu do informacji publicznej określonych w u.d.i.p. To na organie spoczywa bowiem obowiązek rozpoznania wniosku informacyjnego, a w przypadku odnowy udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji administracyjnej - należyte jej uzasadnienie, odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., które umożliwi adresatowi decyzji, a następnie ewentualnie sądowi administracyjnemu, poznanie przesłanek podjętego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że braki uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie mogą być konwalidowane na etapie odpowiedzi na skargę, a taką właśnie próbę podjął organ. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym odrębnym od zaskarżonego aktu administracyjnego i nie podlega kontroli Sądu. Nie jest bowiem środkiem wyjaśnienia motywów rozstrzygnięcia, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu tego aktu. Prawidłowość uzasadnienia decyzji jest kluczowa dla jej oceny, co akcentowano już powyżej, gdyż w przeciwnym razie wymyka się spod kontroli Sądu.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a w konsekwencji z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co skutkowało jej uchyleniem.

Rozpoznając ponownie wniosek z dnia [...] maja 2021 r. w omawianym zakresie organ uwzględni dokonaną ocenę prawną. Dokona analizy i oceny, czy w odniesieniu do żądanych dokumentów spełnione zostały łącznie przesłanki formalna i materialna tajemnicy przedsiębiorcy. W zależności od wyników tejże oceny organ podejmie stosowne czynności na gruncie u.d.i.p. Zważy przy tym, że udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej, zaś odmowa jej udostępnienia przybiera postać decyzji administracyjnej, która winna spełniać wymogi określone w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z odrębnościami wynikającymi z art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 zł), Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. jak w punkcie 1 sentencji wyroku.