Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1049/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1  i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 29 stycznia 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Sekretarz sądowy Magdalena Rząsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2016 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kutnie na uchwałę Rady Gminy w Żychlinie z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXXIII/176/13 w przedmiocie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żychlin" 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 3 pkt 3 i 4, § 7, § 12 ust. 1, 2, 4, § 20, § 21 pkt 2 i § 23, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie pkt. 1 nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

W dniu 9 listopada 2015 r. Prokurator Rejonowy w Kutnie, działając na podstawie art. 8 § 1, 50 § 1 i art. 52 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sąd administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późniejszymi zmianami) złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Żychlinie z dnia 27 lutego 2013 r. Nr XXXIII/176/13 w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żychlin.

Powyższej uchwale Prokurator zarzucił, że została podjęta z istotnym naruszeniem prawa tj. poprzez wprowadzenie rozwiązań, które stanowią przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1593 z późniejszymi zmianami), zwanej dalej ustawą poprzez:

a) nałożenie w § 3 ust. 3 i 4 uchwały, na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków podjęcia działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika, jak również obowiązku usuwania z obiektów budowlanych sopli lodu i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami lub drogami.

b) wprowadzenie w § 7 uchwały nowych, niezdefiniowanych pojęć: "ogródek letni", "kawiarenka zimowa", "punkt gastronomiczny".

c) nałożenie w § 12 ust. 1 uchwały na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników tj. ustawienia pojemników w wyznaczonym miejscu w granicach nieruchomości, na utwardzonej nawierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota oraz obowiązku utrzymania miejsca ustawienia pojemników w należytej czystości.

d) obciążenie w § 12 ust. 2 uchwały właścicieli nieruchomości kosztami

przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników.

e) uregulowanie w § 12 ust. 4 w sposób błędny możliwości użyczenia części nieruchomości innemu właścicielowi w zakresie odbioru odpadów.

f) wprowadzenie w § 20 uchwały zakresu wprowadzania zwierząt domowych na tereny służące do zabawy dla dzieci oraz do obiektów użyteczności publicznej.

g) wprowadzenie w § 21 pkt 2 uchwały kryteriów dotyczących postępowania z

obornikiem.

h) niewłaściwe wykonanie w § 23 uchwały obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w części uchwały, tj. przepisów : § 3 ust. 3 i 4, § 7, § 12 ust. 1, 2, 4, § 20, § 21 pkt 2, § 23 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Rada Gminy wydając przepisy prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, zobowiązana jest ściśle uwzględnić wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Prokurator zauważył, że uregulowanie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozwala na stwierdzenie, iż w uchwalanym przez radę regulaminie utrzymywania czystości i porządku na terenie gminy mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wyliczenie zamieszczone w ustępie 2 wymienionego artykułu ustawy ma bowiem charakter wyczerpujący, co oznacza iż w regulaminie nie można zamieszczać postanowień wykraczających poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie też wyliczenie przedmiotu uregulowania regulaminem ma charakter obligatoryjny; co oznacza, iż w treści regulaminu muszą znaleźć się uregulowania odnoszące się do wszystkich ośmiu punktów art. 4 ustawy.

Dalej skarżący wskazał, że w uchwałach nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje ich nieważność.

Prokurator zauważył dodatkowo, iż przepis § 7 uchwały wprowadza nowe, nie zdefiniowane pojęcia: "ogródek letni", "kawiarenka zimowa", " punkt gastronomiczny", wprowadzając tym samym nowe kryteria nieznane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem skarżącego rada gminy nie może zamieścić w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, pod rygorem dopuszczenia się istotnego naruszenia prawa, regulacji wykraczających poza katalog zagadnień określonych w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, czy nie znajdujących uzasadnienia w przedmiotowej delegacji ustawowej.

W ocenie Prokuratora w niniejszej sprawie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do nałożenia w § 3 ust. 3 i 4 uchwały na właścicieli nieruchomości nowych dodatkowych obowiązków, które nie wynikają z treści ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości w § 3 pkt. 4 uchwały dodatkowe obowiązki usuwania z obiektów budowlanych sopli lodu i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami lub drogami, po uprzednim upewnieniu się, że czynność ta nie zagraża pieszym i pojazdom.

Ponadto w § 12 ust. 1, 2 i 4, uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości szereg szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników, do których zbierane są odpady, jak również nałożono obowiązki dotyczące zapewnienia odpowiedniego stanu sanitarnego tych miejsc. Nałożenie powyższych obowiązków - zdaniem Prokuratora - również nie mieści się w kompetencjach rady gminy, bowiem nie posiada ona upoważnienia ustawowego do ich nakładania. Błędne jest również uregulowanie wprowadzone w § 12 ust. 4 uchwały w przedmiocie możliwości użyczenia części nieruchomości innemu właścicielowi w zakresie odbioru odpadów.

Prokurator stanął na stanowisku, iż przekroczenie upoważnienia ustawowego również stanowią zapisy § 20 uchwały wprowadzające zakaz wyprowadzania zwierząt domowych na tereny służące do zabawy dla dzieci oraz do obiektów użyteczności publicznej jak i nałożenie w § 21 pkt 2 uchwały, dodatkowych obowiązków dotyczących składowania obornika. Uchwała zawiera w tym zakresie powtórzenie regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1992 r. o ochronie zwierząt, która określa warunki utrzymywania zwierząt oraz składowania odchodów pochodzenia zwierzęcego.

Prokurator zarzucił także, iż w § 23 uchwały w sposób błędny Rada Gminy wykonała obowiązek wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Żychlinie wniosła o umorzenie w całości postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na podjęcie nowej uchwały uwzględniającej zarzuty podniesione w skardze oraz nieobciążanie Rady Miejskiej w Żychlinie kosztami niniejszego postępowania.

Organ wyjaśnił, iż mając na względzie zasadność zarzutów Prokuratora co do postanowień § 3 ust. 3 i 4, § 7, § 12 ust. 1, 2 i 4, § 20, § 21 pkt 2 oraz § 23 zaskarżonej uchwały - Rada Miejska w Żychlinie nową Uchwałą Nr XIV/63/15 z dnia 4 grudnia 2015 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żychlin, zmieniła Uchwałę Nr XXXIII/176/13 Rady Miejskiej w Żychlinie z dnia 27 lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Żychlin". W nowej uchwale brak jest zaskarżonych postanowień w zakresie:

a) nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków podjęcia działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika, usuwania z obiektów budowlanych sopli lodu i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami lub drogami,

b) wprowadzenia niezdefiniowanych pojęć: "ogródek letni", "kawiarenka zimowa", "punkt gastronomiczny",

c) nałożenia na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników oraz obowiązku utrzymania miejsca ustawienia pojemników w należytej czystości,

d) nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązków pokrywania kosztów przygotowania i utrzymania miejsca ustawienia pojemników,

e) dopuszczenia możliwości użyczenia części nieruchomości innemu właścicielowi w zakresie odbioru odpadów,

f) zakazu wyprowadzania zwierząt domowych na tereny służące do zabawy dla dzieci oraz do obiektów użyteczności publicznej,

g) wprowadzenia kryteriów dotyczących postępowania z obornikiem,

h) niewłaściwego wykonania obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności.

W niniejszej sprawie skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a jej wniesienie nie było ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Odnosząc się do wniosku organu o umorzenie postępowania z uwagi na uchylenie zakwestionowanych przepisów, wyjaśnić należy, że uchylenie wywołuje skutek tylko ex nunc, czyli od momentu wejścia w życie uchwały uchylającej. Powyższe oznacza, że uchylenie aktu nie prowadzi do jego eliminacji z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Wobec powyższego nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania, która miałaby uzasadniać umorzenie. Natomiast skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest jej usunięcie z obrotu prawnego ex tunc, od początku, co pozwala na sanowanie sytuacji w całej rozciągłości.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały stanowią przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Art. 4 ust. 2 ustawy stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

5) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Ponadto regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy (art. 4 ust. 2a).

Przytoczone wyliczenie elementów, które zawierać musi uchwalony przez gminę regulamin (art. 4 ust 2 ustawy) ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący gminy musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jednocześnie należy podkreślić, iż naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Nie można też dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Prokurator zaskarżył w szczególności § 3 pkt 3 regulaminu, który stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego przez podjęcie działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika. Z woli ustawodawcy w regulaminie należy określić wymagania odnośnie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego (art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy). "Uprzątać" wg słownika języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego oznacza "doprowadzać coś do porządku, oczyszczać z czegoś, usuwać skąd coś, co nie powinno się tam znajdować". Przywołany przepis więc w istocie mówi o usuwaniu błota, lodu, śniegu i innych zanieczyszczeń i oczyszczaniu chodnika, co przy okazji może być jedną z form podjęcia działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika. Faktem notoryjnie znanym jest to, że likwidację lub ograniczenie śliskości chodnika można uzyskać także przez posypanie solą drogową, piaskiem lub popiołem. Jednak tych działań - w świetle analizowanej ustawy - regulamin nie może nakazać. Mówiąc wprost, ustawa nie upoważnia rady do nałożenia obowiązku podjęcia działań likwidujących lub ograniczających śliskość chodnika.

Prokurator zarzucił również przekroczenie delegacji ustawowej poprzez uchwalenie w § 3 pkt 4 regulaminu dodatkowych obowiązków w postaci usuwania z obiektów budowlanych sopli lodu i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami lud drogami, po uprzednim upewnieniu się, że czynność ta nie zagraża pieszym i pojazdom. Należy tę regulację porównać z art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy, a ponadto z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i w konsekwencji dostrzec, że ustawodawca nakłada obowiązek w węższym zakresie i zobowiązuje do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości. Właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zatem ustawa zezwala, aby w regulaminie określić obowiązki usuwania zanieczyszczeń z części nieruchomości, które służą do użytku publicznego. Zgodnie z zasadą superficies solo cedit – obiekt budowlany jest częścią nieruchomości, to jednak jego część znajdująca się ponad chodnikiem usytuowana, ponad strefą użytku publicznego, nie mieści się w dyspozycji omawianej normy art. 4 ust. 2 pkt 1b ustawy, bowiem nie służy do użytku publicznego. W ramach delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy nie mieści się uprawnienie rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku usuwania nawisów śnieżnych i sopli z obiektów budowlanych, np. dachów i gzymsów. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie może bowiem wprowadzać obowiązku uprzątania przez właściciela nieruchomości śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości nie służących do użytku publicznego. Za taką strefę nie można uznać zaś obiektów budowlanych bądź ich części jeśli miałyby wystawać nad ciągami komunikacyjnymi powszechnie dostępnymi (vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 20 listopada 2013 r., II SA/Go 869/13; wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2015r., II SA/Łd 515/15; www.cbois.nsa.gov.pl). Poza tym wydaje się, że kwestia ta w wystarczającym stopniu uregulowana jest w art. 61 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany: zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury (...), w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska. W konsekwencji za istotnie naruszający prawo należało uznać przepis § 3 pkt 4 regulaminu.

W dalszej kolejności Prokurator zakwestionował § 7 uchwały poprzez wprowadzenie nowych niezdefiniowanych pojęć: "ogródek letni", "kawiarenka zimowa", "punkt gastronomiczny". Zaskarżony przepis brzmi: właściciel nieruchomości, na której znajduje się ogródek letni, kawiarenka zimowa lub punkt gastronomiczny zobowiązany jest do wyposażenia tych obiektów w pojemniki do zbierania odpadów, gwarantujące możliwość zbierania wszystkich odpadów powstających w związku z ich funkcjonowaniem oraz do utrzymywania czystości i porządku. Również i w tym zakresie skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych powodów niż wskazano w skardze.

Rozważając podniesiony zarzut naruszenia prawa poprzez wprowadzenie pojęć wykraczających poza katalog zagadnień z art. 4 ust. 2 analizowanej ustawy należy zwrócić uwagę na charakter przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2002r., Nr 100, poz. 908 ze zm.) Co prawda, zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, lecz stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość. Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zaszła taka sytuacja. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 2 analizowanej ustawy regulamin określa wymagania odnośnie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach i liczby osób korzystających z tych pojemników. Z tego względu skład orzekający uznał, że wprowadzenie postanowienia w regulaminie adresowanego do właścicieli nieruchomości, na których znajduje się ogródek letni, kawiarenka zimowa lub punkt gastronomiczny w zakresie obowiązku wyposażenia tych obiektów w pojemniki do zbierania odpadów, gwarantujące możliwość zbierania wszystkich odpadów powstających w związku z ich funkcjonowaniem stanowi w istocie wypełnienie delegacji ustawowej do określenia adekwatności pojemników na odpady w zależności od ich źródła, ilości i liczby osób korzystających. Zatem nie sposób się zgodzić z Prokuratorem, iż w tym miejscu rada gminy przekroczyła upoważnienie do uchwalenia regulaminu. Jednak błędem rady gminy było to, iż wprowadzając pojęcia nowe, niestosowane dotąd w porządku prawnym, nie uchwaliła jednocześnie ich definicji legalnych.

W § 146 zasad techniki prawodawczej określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Jeżeli określenie wieloznaczne występuje tylko w jednym przepisie prawnym, jego definicję formułuje się tylko w przypadku, gdy wieloznaczności nie eliminuje zamieszczenie go w odpowiednim kontekście językowym (§ 146 ust. 2)

Innymi słowy, umieszczenie definicji określenia użytego w akcie prawnym jest niezbędne tylko wtedy, gdy dane pojęcie jest wieloznaczne, nieostre, niezrozumiałe lub użyte w nowym znaczeniu. Gdy żadna z tych sytuacji nie występuje, a w szczególności określenie jest używane w znaczeniu potocznym, podstawowym, powszechnie przyjętym, tworzenie definicji nie jest niezbędne (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2014 r., II GSK 2393/13, Lex nr 1450757). Na tle powyższej uwagi powstaje wątpliwość w jakich obiektach rada widziała desygnaty pojęć "ogródka letniego" i "kawiarenki zimowej" skoro zostały one wyłączone z pojęcia "punkt gastronomiczny". Sformułowanie "ogródek letni, kawiarenka zimowa lub punkt gastronomiczny" w miejsce "ogródek letni, kawiarenka zimowa lub inny punkt gastronomiczny" sugeruje, że desygnaty tych dwóch pierwszych pojęć stanowią zbiory rozłączne ze zbiorem desygnatów pojęcia "punkt gastronomiczny". Powyższe uzasadnia zapytanie czy zatem pojęć tych użyto w znaczeniu potocznym, czy jednak w inny sposób, który wymagałby zdefiniowania. Z tego względu Sąd uznał, iż wprowadzenie określeń, których użycie nastąpiło w sytuacji sugerującej znaczenie inne niż powszechnie przyjęte, spowodowało po stronie rady gminy konieczność uchwalenia ich definicji legalnych.

Prokurator objął skargą również § 12 ust. 1, 2, 4 regulaminu, co do których zasadnie zarzucił przekroczenie delegacji ustawowej. Ustalenie w § 12 ust. 1 uchwały, że pojemniki powinny być ustawione w wyznaczonym miejscu w granicach nieruchomości w miarę istniejących możliwości na utwardzonej nawierzchni, zabezpieczonej przed zbieraniem się wody i błota; miejsce ustawienia pojemników właściciel nieruchomości jest obowiązany utrzymać w należytej czystości nie znajduje oparcia w przepisach art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy i art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. Jeśli zaś chodzi o treść § 12 ust. 2 regulaminu wskazującego, iż właściciele ponoszą koszty przygotowania i utrzymania miejsc ustawienia pojemników, stwierdzić należy, że stanowi on również przekroczenie regulacji ustawowej. Zaznaczyć należy, że obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki oraz zapewnienia miejsca gromadzenia odpadów komunalnych wynikający z przepisów rangi ustawowej i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015r. poz. 1422 ze zm.) nie uprawnia rady miejskiej do określania obowiązku właścicieli nieruchomości ponoszenia kosztów przygotowania i utrzymania miejsc ustawienia pojemników. Powyższe uwagi, dotyczące przekroczenia delegacji ustawowej, analogicznie odnoszą się do § 12 ust. 4 regulaminu, który stanowi, że w przypadku, gdy niemożliwe jest ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości dopuszcza się ich ustawienie na terenie innej nieruchomości, położonej w niedalekim sąsiedztwie, wyłącznie za zgodą jej właściciela.

Odnosząc się do § 20 regulaminu, stanowiącego, że nie wolno wprowadzać zwierząt domowych na tereny służące do zabawy dla dzieci oraz do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak schroniska, lecznice, wystawy, itp. Postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów przewodników. Należy zgodzić się z Prokuratorem, iż także w tym zakresie rada gminy przekroczyła delegację ustawową. Ustawodawca nie upoważnił bowiem rady gminy do sformułowania definitywnego zakazu wprowadzania zwierząt domowych na określone tereny, lecz do określenia obowiązków ich właścicieli w celu ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku -art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 507/13, www.cbois.nsa.gov.pl).

Przekroczenia delegacji ustawowej Prokurator słusznie dopatrzył się również w treści § 21 pkt 2 regulaminu, który stanowi: na terenach położonych w granicach administracyjnych miasta przeznaczonych w Studium pod zabudowę zagrodową określono, iż obornik pochodzący z hodowli, gromadzony poza pomieszczeniami dla zwierząt, powinien być składowany w sposób minimalizujący uciążliwości zapachowe dla sąsiednich nieruchomości oraz niepowodujący zanieczyszczenia środowiska. Powyższe stanowi powtórzenie istniejącej regulacji prawnej, bowiem kwestia przechowywania nawozów naturalnych została już uregulowana w ustawie z 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. z 2015r., poz. 625). Ponadto w tym miejscu zaakcentowania wymaga, iż cały przepis § 21 regulaminu jawnie stoi w sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 7 analizowanej ustawy. Ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Natomiast Rada Gminy w Żychlinie określiła wymagania dla terenów przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, która ze swej definicji jest związana z produkcją rolniczą. Ten ostatni wniosek płynie z treści § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, że zabudowę zagrodową stanowią w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Na koniec Prokurator zarzucił błędne określenie terminów deratyzacji w § 23 regulaminu, który mówi, że obowiązkowej deratyzacji przeprowadzanej co najmniej raz w roku dokonuje się w okresie między 15 kwietnia a 15 maja. Zgodzić należy się z tym zarzutem, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy, ustawodawca upoważnił radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zaskarżony przepis wskazał obszary podlegające deratyzacji, lecz zamiast wymaganego terminu jej dokonania, wskazał na okres stanowiący miesięczny przedział czasowy, co stanowi o niewłaściwym wykonaniu obowiązku wskazania terminów przeprowadzenia deratyzacji. Postanowienia regulaminu winny być czytelne i jednoznaczne, uniemożliwiające stosowanie sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego. A więc termin deratyzacji winien wynikać jasno z regulaminu, bo w przeciwnym wypadku nie wiadomo, do czyjego uznania pozostawiono jego sprecyzowanie. Oznacza to, iż obowiązek wynikający z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy nie został przez Radę Gminy Żychlin wypełniony.

W tym stanie rzeczy uznając skargę Prokuratora za zasadną oraz stwierdziwszy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Żychlinie we wskazanych przepisach (§ 3 pkt 3 i 4, § 7, § 12 ust. 1, 2 i 4, § 20, § 21 i § 23) naruszyła prawo, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

LS