Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 871/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kamieniecka po rozpoznaniu w dniu 27 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale IV w sprawy ze skargi A. P., M. P. i A. P. na czynność Prezydenta W. z dnia 14 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie propozycji innego mniejszego lokalu niż obecnie jest zajmowany postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Pismem z dnia 17 listopada 2021 r. A. P., M. P. i A. . (dalej: skarżący, strony) zastępowani przez zawodowego pełnomocnika wnieśli do tut. Sądu skargę na pismo Prezydenta W. z dnia 14 października 2021 r. nr [...], w którym organ w zamian za dotychczas zajmowany przez strony bez tytułu prawnego lokal przy ul. [...] we W. zaproponował im mniejszy lokal nr [...] przy ul. [...] we W. Strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie wskazany akt wydany w ramach postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej p.p.s.a.). Wnosząc o uchylenie zaskarżonej czynności strony zarzuciły naruszenie przepisów postępowania tj: - art. 104 k.p.a. w zw. z art. 107 k.pa., w postaci braku wydania decyzji administracyjnej w zakresie wniesionego przez strony wniosku o uregulowanie sytuacji prawnej lokalu i zawarcie ze stronami umowy najmu lokalu socjalnego, w sytuacji gdy organ po wszczęciu postępowania administracyjnego winien: przeprowadzić postępowanie dowodowe następnie dokonać analizy postanowień aktów prawa miejscowego w sposób obiektywny i rzetelny, następnie umożliwić stronom wypowiedzenie się przed zakończeniem postępowania dowodowego oraz wydać decyzje administracyjną - co w efekcie nigdy nie nastąpiło; pomimo złożonego wniosku o zawarcie umowy lokalu socjalnego organ postępowania nie wydał aktu administracyjnego; - art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w postaci dokonania przez organ dowolnej a nie swobodnej oceny dowodów w postaci uznania, że lokal mieszkalny zajmowany obecnie przez strony postępowania jest lokalem zbyt dużym, w sytuacji gdy organ zdaje się nie dostrzegać, że strony spełniają wszelkie przesłanki zawarcia z nimi umowy najmu (co z resztą sam stwierdza); organ nadto, pomija okoliczność tego rodzaju, że w lokalu będącym przedmiotem sporu zamieszkują obecnie trzy osoby, a nie jak twierdzi organ - dwie; organ jedynie lakonicznie stwierdza, że w jego ocenie lokal mieszkalny jest za duży nie precyzując de facto co przez to stwierdzenie rozumie; - art. 7 k.p.a., w zw. z art. 6 k.p.a., w zw. z art. 7 a § 1 k.p.a., poprzez pogwałcenie de facto przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego; organ na gruncie niniejszej sprawy w sposób bardzo abstrakcyjny uzasadnił swoje stanowisko dotyczące wielkości lokalu, wskazał stronom mniejszy lokal mieszkalny, bez wydania uprzednio decyzji w zakresie wniosku o zawarcie umowy najmu ze stronami; co istotne organ w dotychczasowej korespondencji ze stronami przywołuje już dawno nieobowiązujący akt prawa miejscowego - uchwałę Rady Miasta Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r., XXXVII/2420/05; -art. 7 k.p.a. poprzez niezachowanie proporcji pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem strony; organ nie uwzględnił ani okoliczności, że strony zajmują rzeczony lokal od wielu pokoleń, nie posiadają żadnych zadłużeń czynszowych oraz że lokal ten jest wielkościowo odpowiedni dla trzech dorosłych osób; -art. 11 k.p.a., w postaci braku wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy. Ponadto zaskarżonej czynności zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r., o ochronie praw lokatorów, poprzez niezastosowanie tej regulacji przez organ, a w zasadzie przemilczenie o fakcie wejścia w stosunek najmu z mocy prawa co najmniej jednej ze stron – A. P. (dalej wnioskodawczyni, skarżąca); W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie podnosząc, że przedmiot skargi nie podlega kognicji sądu administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek skarżących nie dotyczy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego Gminy W., lecz wstąpienia w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym najemcy – W. K. Wyjaśniono, że wnioskodawczyni zwróciła się do Gminy o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w budynku przy ul. [...] we W. wnioskiem z dnia [...] marca 2014 r. Wnioskodawczyni została poinformowana przez Wydział Lokali Mieszkalnych Urzędu Miejskiego W., że brak jest podstaw do uregulowania sytuacji prawnej ww. mieszkania w świetle art. 691 Kodeksu cywilnego, bowiem wnioskodawczyni nie należy do kręgu osób uprawnionych do wstąpienia w najem powyższego lokalu. Wobec braku osób uprawnionych do wstąpienia w najem lokalu, sprawę rozpatrzono w oparciu o przepisy prawa miejscowego wynikające z wówczas obowiązującej uchwały nr XXXVII/2420/05 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 21 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Doln. z 2013 r. poz. 4430 z późn. zm.) w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy W. Już wówczas, poinformowano skarżącą, że zgodnie z wyżej powołaną uchwałą Gmina może, pod warunkiem braku zaległości w opłatach za lokal oraz spełnienia kryteriów dochodowych, zawierać umowy najmu na czas nieoznaczony z osobami nie posiadającymi tytułu prawnego do innego lokalu, zameldowanymi i zamieszkującymi w przedmiotowym lokalu co najmniej 5 lat. Jednakże w przypadku, gdy zajmowany lokal posiada zbyt dużą powierzchnię użytkową w przeliczeniu na członka gospodarstwa domowego, Gmina może zaproponować zawarcie umowy najmu lokalu o mniejszej powierzchni, co potwierdzano w dalszych pismach kierowanych do Skarżącej w tej samej sprawie. Nadto wobec faktu stwierdzenia zalegania w opłatach za użytkowanie mieszkania, brak było możliwości podjęcia dalszych czynności. W piśmie z dnia 21 stycznia 2015 r. skarżąca deklarowała, że dokonała spłaty zadłużenia. W związku z brakiem uregulowania zaległości w opłatach Wydział Lokali Mieszkalnych prowadzący postępowanie, zgodnie z przyjętą procedurą, wniósł do Wydziału Prawnego tutejszego Urzędu prośbę o wystąpienie na drogę postępowania sądowego o nakazanie skarżącym wydania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego przy ul. [...] we W. Uregulowanie zaległości w postępowaniu restrukturyzacyjnym i udzielona przez Gminę ulga w spłacie zadłużenia spowodowała, że skarżąca ponownie zwróciła się do Gminy, pismem z dnia 26 października 2020 r., o zawarcie umowy najmu zajmowanego lokalu przy ul. [...] we W. i składając na wezwanie organu wymagany komplet dokumentów. W konsekwencji organ z chwilą dysponowania odpowiednim dla rodziny Skarżących lokalem, pismem z dnia 14 października 2021 r., złożył (będącą przedmiotem skargi) propozycję zawarcia umowy najmu lokalu przy ul. [...] we W., która nie została przyjęta przez skarżących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2021r. , poz. 137) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi regulowane jest przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( j.t. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. dalej p.p.s.a.). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt.1 tej ustawy sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie wyłącznie w sprawach ściśle przez ustawę określonych. Rolą sądu administracyjnego jest więc uprzednie zbadanie każdej z wniesionych skarg pod względem jej dopuszczalności. Dopiero stwierdzenie, że dana sprawa podlega kognicji sądów administracyjnych będzie otwierało drogę do merytorycznej oceny kwestionowanego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Na wstępie należy podkreślić, że regulacje prawne dotyczące wynajmowania lokali komunalnych, w tym także i nabywania prawa do lokali socjalnych, zawarte są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 124 ze zm.) oraz w podjętych na jej podstawie aktach prawa miejscowego, w rozpatrywanej sprawie była to Uchwała nr XXII/601/20 z dnia 30 kwietnia 2020 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Wrocław (Dz. Urz. Woj. Doln. Z 2020 r. poz. 3076 ze zm.) dalej: uchwała.

Kontrola sprawowana przez sądy administracyjne nie obejmuje jednak wszystkich aktów i czynności podejmowanych w związku z gospodarowaniem mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, ustawa o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego nie daje podstaw prawnych do załatwienia sprawy przyznania lokalu (zawarcia umowy najmu lokalu) w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Zapewnienie lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednakże samo zawarcie umowy najmu lokalu, jest załatwiane w formie cywilnoprawnej (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 415/09, z dnia 28 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 799/09, z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 679/07 oraz z dnia 22 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 362/10).Zauważyć również należy, że zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy. Następnie wniosek, jest rozpoznawany przez organ, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, bowiem organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych, z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest natomiast z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu. Wbrew wywodom skargi rozpatrywana sprawa, jak wynika z analizy akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę i obszernego stanowiska organu przedstawionego w tym piśmie, w istocie dotyczy ewentualnej niezgodności z prawem oferty skierowanej do skarżących tj. propozycji zawarcia umowy najmu lokalu przy ul. [...] we W. wydanej w reakcji na wniosek strony z dnia 14 grudnia 2020 r. o uregulowanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego po zgonie najemcy. Zaskarżona czynność znajdująca swoje odzwierciedlenie w piśmie z dnia 14 października 2021 r. o nr [...] nie może być rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, gdyż nie należy do właściwości sądu administracyjnego.

Sąd podziela w całości słuszność stanowiska zajętego w tej kwestii przez Prezydenta Miasta W., przedstawionego w odpowiedzi na skargę. Podstawą działań organu był w tej sprawie przepis § 13 uchwały, który stanowi, że poza przypadkami określonymi w art. 691 Kodeksu cywilnego Gmina może, pod warunkiem braku zaległości w opłatach za lokal oraz spełnieniu kryterium dochodowego określonego w § 7 ust. 2 pkt 3 uchwały, zawrzeć umowę najmu na czas nieoznaczony z osobą nieposiadającą tytułu prawnego do innego lokalu, zameldowaną i zamieszkującą w przedmiotowym lokalu co najmniej 3 lata. Na poczet 3 letniego okresu zameldowania i zamieszkiwania zalicza się okres zameldowania i zamieszkiwania w wykwaterowanym lub zamienionym lokalu. Jednak w związku z treścią § 15, Gmina może zaproponować zawarcie umowy najmu lokalu o mniejszej powierzchni w przypadku, gdy lokal zajmowany przez osobę, o której mowa w § 13 i § 14 pkt 2 i 3, posiada powierzchnię wyższą od normatywnej powierzchni użytkowej wskazanej w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (tj. Dz. U. 2021 poz. 2021). Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania, bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy, poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy właścicielem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez właściciela lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane, jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się od właściciela będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1381/13). Określenie w § 13 uchwały kręgu osób, z którymi może być zawarta umowa najmu po opuszczeniu lokalu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, jest związane z odrębnym trybem najmu takich lokali w stosunku do ogólnych zasad. W stanie faktycznym niniejszej sprawy skarżący nie domagali się przyznania na zasadach ogólnych jakiegokolwiek lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Przedmiotem wniosku było bowiem oddanie w najem konkretnego lokalu, w którym zamieszkiwali już od dłuższego czasu, początkowo w oparciu o umowę najmu zawartą przez gminę z nieżyjącym już najemcą, następnie zaś bez tytułu prawnego. W związku z tym udzielonej przez organ w dniu 14 października 2021 r. odpowiedzi na wniosek skarżącej nie można było uznać za wiążące rozstrzygnięcie w sprawie zakwalifikowania jej do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wskazane pismo stanowiło jedynie – na co trafnie zwrócił uwagę organ – ofertę najmu konkretnego lokalu mieszkalnego w oparciu o szczególne przesłanki wiążące się ze śmiercią dotychczasowego najemcy, a w konsekwencji zajmowaniem lokalu bez tytułu prawnego. Organ wykonawczy gminy nie realizował więc w tym zakresie zadania publicznego polegającego na zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych członka wspólnoty samorządowej, lecz działał w sferze stosunków własnościowych tj. w sferze cywilnoprawnej. Pismo z dnia 14 października 2021 r. należało zatem zakwalifikować jako akt o charakterze cywilnoprawnym, odnoszący się wprost do kwestii zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu na podstawie szczególnych warunków, nie zaś jako rozstrzygnięcie o zakwalifikowaniu skarżącej do przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy w oparciu o ogólne przesłanki określone w obowiązującej uchwale. Reasumując należało stwierdzić, że zakwestionowane pismo nie stanowiło aktu bądź czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż nie zostało wydane w sprawie z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Nie można było go uznać także za innego rodzaju rozstrzygnięcie podlegające właściwości sądu administracyjnego. W takiej sytuacji Sąd zobligowany był do odrzucenia wniesionej skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji postanowienia.