Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1309/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184 , 111 par 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 113 par 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Małgorzata Miron /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 749/11 w sprawie ze skargi B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011r., nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości w decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Sygnatura akt II OSK 1309/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę B. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości w decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał na następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Wójt Gminy Kuźnica decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] ustalił na wniosek B. G. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego na działce o nr ewid. [...] w K. przy ul. [...]. Wnioskiem z dnia 20 kwietnia 2011 r. B. G. zwróciła się do Wójta Gminy Kuźnica o wyjaśnienie wątpliwości dotyczącej opisanej powyżej decyzji. Istota problemu opisanego we wniosku sprawdzała się do tego, czy budynek gospodarczy objęty ww. decyzją może obejmować pomieszczenie garażowe, czy też funkcja budynku gospodarczego wyklucza lokalizowanie w nim takich pomieszczeń. Wskazując na to zagadnienie wnioskodawczyni podniosła, że nie może uzyskać stosownego pozwolenia na budowę.

Wójt Gminy Kuźnica postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] rozstrzygnął o braku podstaw do wyjaśnienia wątpliwości w zakresie opisanym we wniosku, argumentując, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jest czytelna, zgodna z wnioskiem i nie wymaga dodatkowych wyjaśnień. Wyjaśnił dodatkowo, że w świetle obowiązującego prawa decyzje o warunkach zabudowy nie rozstrzygają o konkretnym przeznaczeniu każdego pomieszczenia w budynku, a kwestie te regulowane są dopiero przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła B. G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ przypominał treść art. 113 § 2 k.p.a. podkreślając, że zakres wyjaśnienia wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia, a organ nie ma prawa czynić wyjaśnień poza granicami tej decyzji. Jak podkreśliło dalej Kolegium wykładnia dokonywana w trybie wskazanego przepisu nie może prowadzić do uzupełnienia poprzedniego rozstrzygnięcia, a organ nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, tylko do wyjaśnienia, jak rozumiał własną decyzję. W przedmiotowej sprawie strona wystąpiła o ustalenie, czy w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy na budowę budynku gospodarczego może uzyskać pozwolenie na budowę garażu. W ocenie Kolegium organ I instancji prawidłowo odmówił wyjaśnienia decyzji w tak sformułowanym zakresie, wskazując, że decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na wniosek strony, a organ wydający decyzję jest tym wnioskiem związany. Skoro wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2007 r. dotyczył budynku gospodarczego murowanego bez określenia przeznaczenia, to zakres przedmiotowy decyzji nie mógł być inny. Skoro decyzja z dnia [...] września 2007 r. jest jednoznaczna, to organ I instancji słusznie stwierdził, że nie wymaga dodatkowych wyjaśnień.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniosła B. G., zarzucając mu naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji w sytuacji, gdy sprawa zażalenia została załatwiona postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia;

- art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zignorowanie przez Kolegium naruszenia prawa w postanowieniu Wójta z dnia [...] maja 2011 r. polegającego na sprzeczności treści sentencji postanowienie z jego uzasadnieniem;

- art. 113 § 2 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez odmowę wyjaśnienia treści decyzji;

- naruszenie zasady udziału w postępowaniu wszystkich stron postępowania.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej podkreślił, że definicja budynku gospodarczego zawarta w decyzji ustalającej warunki zabudowy stwarza dowolną interpretację, albowiem jedni twierdzą, że w budynku gospodarczym możliwe jest lokalizowanie pomieszczenia garażowego, a inni, że zmienia to przeznaczenie. Końcowo pełnomocnik skarżącej stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu w sprawie wyjaśnienia treści postanowienia brała udział jedynie skarżąca, a nie brały w nim udziału inne strony występujące w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, co stanowi rażące naruszenie prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, cytując treść art. 113 § 2 k.p.a. stanowiącego postawę prawną rozstrzygnięcia, wskazał, że wyjaśnienie wątpliwości, o których mowa w tym przepisie, nie może prowadzić do nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, a także nie może powodować zmian merytorycznych treści decyzji, ani korekty. Sąd ocenił jako trafne stanowisko Kolegium, że organ administracji nie jest powołany do interpretacji treści decyzji z zastosowaniem zasad wykładni prawa, ale jest uprawniony i obowiązany wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję. Zakres wyjaśnienia decyzji administracyjnej jest wyznaczony zakresem rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia. Organ nie ma prawa dokonywać wyjaśnień poza granicami decyzji, gdyż naruszałby w ten sposób tożsamość sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym. Nadto organ nie może też udzielać stronom odpowiedzi na pytania stawiane we wniosku o wyjaśnienie decyzji, które wychodzą poza treść i zakres oraz takich, które w istocie nie dotyczą wątpliwości co do jej treści. Sąd podkreślił, że w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie można zmieniać decyzji, ani jej uzupełniać, nie można dokonywać nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego czy też dostosowywać jej do wymogów ukształtowanych zmienionym już po jej wydaniu stanem prawnym. Wyjaśnienie treści decyzji ma na celu jedynie usunięcie niejasności w użytych w decyzji sformułowaniach i nie może przerodzić się w ponowne merytoryczne rozpatrywanie sprawy, gdyż skutkowałoby to w istocie naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) i w praktyce stanowiłoby dokonywanie modyfikacji decyzji w sytuacji, gdy nie został wniesiony środek odwoławczy.

We wniosku o wyjaśnienie treści decyzji ustalającej warunki zabudowy budynku gospodarczego skarżąca domagała się od organu doprecyzowania pojęcia budynku gospodarczego poprzez określenie, czy funkcja gospodarcza budynku umożliwia zrealizowanie w nim garażu. W ocenie Sądu tak sformułowany wniosek wykracza ewidentnie poza ramy postępowania uregulowanego w art. 113 § 2 k.p.a., albowiem w wyniku jego uwzględnienia doszłoby do zmiany rozstrzygnięcia określonego w decyzji z dnia [...] września 2007 r. Sąd podkreślił, że Kolegium słusznie zauważyło, iż decyzja ustalająca warunki zabudowy wydawana jest wyłącznie na wniosek strony, a organ wydający decyzję jest nim bezwzględnie związany. Skarżąca stosowny wniosek złożyła w dniu 20 sierpnia 2007 r. żądając ustalenia warunków zabudowy właśnie dla budynku gospodarczego murowanego, bez określenia jego przeznaczenia. Taki też był zakres decyzji wydanej przez organ ustalający warunki zabudowy. Wydana w tym zakresie decyzja jest jednoznaczna i nie wymaga dodatkowych wyjaśnień oraz interpretacji. W konsekwencji skoro w chwili rozpatrywania sprawy organ opierał się na wniosku strony, to nie musiał rozważać, czy planowany przez stronę budynek gospodarczy będzie mógł być wykorzystywany jako garaż, czy nie. Jeżeli natomiast skarżąca była niezadowolona z zakresu rozstrzygnięcia, to mogła wnieść stosowny środek odwoławczy, a następnie skargę do sądu administracyjnego. Nieskorzystanie z opcji odwołania spowodowało, że decyzja ustalająca warunki dla realizacji budynku gospodarczego stała się ostateczna i jeżeli skarżąca aktualnie zweryfikowała swoje plany inwestycyjne i w miejsce planowanego budynku gospodarczego chciałaby zrealizować garaż, to powinna wystąpić o ustalenie nowych warunków zabudowy, a nie z wnioskiem o wyjaśnienie treści decyzji, której rozstrzygnięcie jest – w ocenie Sądu – jednoznaczne.

Sąd nie podzielił też zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a., albowiem postanowienie z dnia [...] lipca 2011 r. o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia na pismo Wójta Gminy Kuźnica nie zakończyło – jak wywodzi to autor skargi – postępowania w sprawie dotyczącej zaskarżonego postanowienia. Zakres przedmiotowy obu postanowień nie jest tożsamy, zatem brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone postanowienie dotknięte jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Sąd nie uwzględnił także zarzutu dotyczącego naruszenia zasady udziału w postępowaniu wszystkich stron postępowania, albowiem, wbrew wywodom pełnomocnika skarżącej, fakt, iż nie brały w nim udziału strony występujące w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, nie miało wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, które – co należy wyraźnie podkreślić – dotyczyło wyjaśnienia treści decyzji ustalającej warunki zabudowy, a nie pozwolenia na budowę.

W tym stanie rzeczy Sąd wojewódzki, działając w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

B. G. złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 lutego 2012 r., zaskarżając powyższy wyrok w całości.

W skardze zarzucono naruszenie art. 141 § 4 a ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów prawa formalnego polegających na:

1) niezastosowaniu art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a poprzez niepołączenie postępowań sądowych w jedno postępowanie, pomimo iż dotyczyły one tej samej sprawy,

2) błędnym rozstrzygnięciu, że brak udziału w postępowaniu administracyjnym wszystkich stron postępowania nie ma wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, co narusza wyrażoną w art. 28 k.p.a. regułę, iż w postępowaniu administracyjnym biorą udział wszystkie strony postępowania,

3) nieuznaniu pisma Wójta Gminu Kuźnica zawierającego rozstrzygnięcie załatwione w drodze postanowienia za postanowienie organu, co narusza art. 123 k.p.a. i 124 § 1 k.p.a., a w konsekwencji skutkuje uznaniem kolejnego rozstrzygnięcia z dnia [...] maja 2011 r. za wydane zgodnie z prawem.

4) odmowie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji, co narusza art. 113 § 2 k.p.a.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że w sprawie odmowy wyjaśnienia decyzji o warunkach zabudowy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przeprowadził 2 odrębne postępowania zakończone wyrokami z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie II SA/Bk 748/11 i II SA/Bk 749/11. Oba wyroki dotyczą tej samej sprawy i tego samego zażalenia z dnia 8 maja 2011 r. Dodatkowe zażalenie z dnia 19 maja 2011 r. jest jedynie uzupełnieniem zażalenia poprzedniego. Rozbicie sprawy na 2 odrębne postępowania powoduje dodatkowe zagmatwanie i skomplikowanie sprawy. Te dwa postępowania są ze sobą ściśle związane i opierają się na tych samych dokumentach. Rozbicie sprawy rodzi przypuszczenia, poprzez rozdzielenie dokumentów do każdej ze spraw, że ani jedne ani drugie akta nie są kompletne, co nie pozwala na pełną ocenę przeprowadzonych postępowań jak i wydanych rozstrzygnięć. Dopiero pełna ocena na podstawie całości zgromadzonych w jednej sprawie akt pozwoliłaby Sądowi na dokonanie pełnej kontroli działalności organu kolegialnego.

Rozpatrzenie sprawy w jednym postępowaniu uzasadniają również względy ekonomiki procesowej, jak też urzeczywistniłoby to zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 7 p.p.s.a. Z tych powodów odstąpienie Sądu od połączenia spraw w jedno postępowanie mogło mieć wpływ na niepełną kontrolę sądową, a tym samym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych samych względów rozdzielenie przez Kolegium sprawy na dwa postępowania było nieuzasadnione, na co, wykonując kontrolę działalności organu, Sąd nie zwrócił uwagi.

Przepis art. 111 § 1 p.p.s.a zezwala na połączenie oddzielnych spraw w celu ich łącznego rozpoznania, a także rozstrzygnięcia, jeżeli mogły one być objęte jedną skargą. I taki przypadek w sprawie występuje. Podobnie przepis art. 111 § 2 p.p.s.a pozwala na łączenie spraw, jeżeli są ze sobą w związku. Nie można mieć żadnych wątpliwości, że oba postępowania są ze sobą ściśle związane, a nawet nierozdzielne.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z art. 151 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie wskazała, że w prowadzonych postępowaniach przez organy zarówno I jak i II stopnia brała udział tylko B. G., nie brały udziału inne strony postępowania (sąsiedzi). Pominięcie stron postępowania w prowadzonym postępowaniu skutkuje wznowieniem postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. Dodała także, że w innym postępowaniu z udziałem B. G. o wyjaśnienie treści decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku prowadziło postępowanie z udziałem wszystkich stron postępowania, nie tylko strony wnioskującej o wyjaśnienie treści decyzji. Kolegium nawet zażądało sądowego ustanowienie kuratora spadku dla nieżyjącego właściciela sąsiedniej nieruchomości.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 151 p.p.s.a., polegającym na nieuznaniu pisma Wójta Gminy Kuźnica zawierającego rozstrzygnięcie załatwiane w drodze postanowienia za pełnoprawne postanowienie, co narusza art. 123 i 124 § 1 k.p.a., a konsekwencji skutkuje uznaniem kolejnego rozstrzygnięcia z dnia 16 maja 2011 r. za wydane zgodnie z prawem, skarżąca wskazała, powołując się na stanowiska prezentowane w orzecznictwie i doktrynie, że pisma zawierające rozstrzygnięcie załatwiane w drodze postanowienia lub decyzji, o ile zawierają minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako rozstrzygnięcie organu, są postanowieniami lub decyzjami. Takimi konstytutywnymi elementami jest oznaczenie strony, oznaczenie organu, rozstrzygnięcie oraz podpis organu lub urzędnika upoważnionego do podpisywania rozstrzygnięć w imieniu organu. Wszystkie te elementy zawiera pismo Wójta Gminy Kuźnica z dnia 4 maja 2011 r., a zatem takie pismo, pomimo niezachowania formy przewidzianej prawem, jest rozstrzygnięciem organu. Autor skargi podkreśłił także, że w późniejszym postępowaniu Wójt Gminy traktował wydane pismo jako swoje rozstrzygnięcie, czego dowodem jest skorzystanie z instytucji samokontroli przewidzianej w art. 132 k.p.a., która to instytucja może być stosowana jedynie do wydanych decyzji lub postanowień, a ponadto przekazał zażalenie do organu zażaleniowego.

Następnie skarżąca wskazała, że postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. zostało wydane z rażącym, oczywistym naruszeniem prawa, albowiem zostało wydane po tym, jak organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę uprzednio postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r. i przekazał sprawę – po wniesieniu zażalenia organowi drugiej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, nie będąc związany granicami skargi, tego aspektu sprawy nie rozważył.

Dodatkowo skarżąca wskazała, że zażalenie, podobnie jak odwołanie, oparte jest na zasadzie skargowości, co oznacza, że postępowanie zażaleniowe może być wszczęte tylko i wyłącznie przez uprawniony podmiot — stronę postępowania. Zatem postępowanie zażaleniowe wszczyna tylko i wyłącznie zażalenie wniesione przez stronę i to w określonym terminie. Nigdy nie może być ono wszczęte z urzędu. Organ bez zażalenia strony nie może wszczynać postępowania zażaleniowego i korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego, w tym podejmować rozstrzygnięć odwoławczych lub zażaleniowych. Biorąc pod uwagę zasadę skargowości to strona decyduje, czy wniesione zażalenie jest formalnym odwołaniem, czy pismem strony lub uzupełnieniem zażalenia poprzedniego, jak to ma miejsce w sprawie. Nie można mieć żadnych wątpliwości, że pismo strony z dnia 19 maja 2011 r. nie jest zażaleniem na wydane postanowienie, lecz uzupełnieniem zażalenia poprzedniego. Zatem Kolegium Samorządowe nie miało legitymacji i podstaw prawnych, wobec braku zażalenia strony, do wydawania postanowienia zażaleniowego z dnia 29 lipca 2011 r. W takiej sytuacji organ powinien był w postanowieniu zażaleniowym uchylić wydane postanowienie, a Sąd wojewódzki, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, winien był błąd ten zauważyć, czym uchybił obowiązkowi kontroli działalności wyrażonej w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącej stanowisko Sądu wojewódzkiego, że Kolegium nie uznało pisma z dnia 4 maja 2011 r. za postanowienie, jest błędne i nieoparte na faktach.

Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem Sądu wskazującym, że dla zlokalizowania w budynku gospodarczym garażu niezbędne jest pozyskanie nowej decyzji ustalającej warunki zabudowy albowiem – w jej ocenie - § 102 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie pozwala na lokalizowanie garażu w budynku gospodarczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Badając sprawę w takim zakresie należało uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie ma racji skarżąca kasacyjnie wskazując, iż Sąd pierwszej instancji wadliwie oddalił skargę, mimo iż zaskarżone do tego Sądu rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku zostało wydane z naruszeniem prawa uzasadniającym jego uchylenie.

W szczególności prawidłowa jest ocena Sądu co do tego, że pismo z dnia 4 maja 2011 r. nie jest postanowieniem. Wprawdzie, co do zasady rację ma skarżąca kasacyjnie wskazując, że zarówno pisma zawierające rozstrzygnięcie załatwiane – zgodnie z przepisami prawa materialnego – w drodze decyzji lub postanowienia, jeżeli zawierają minimum elementów pozwalających na zakwalifikowanie ich jako rozstrzygnięcie organu są postanowieniami lub decyzjami (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 28 maja 2013 r. w sprawie II GSK 383/12, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże w niniejszej sprawie wskazane pismo nie ma takiego charakteru. Rację ma bowiem Sąd wojewódzki twierdząc, że pismo to miało charakter jedynie informacyjny. Taką ocenę uzasadnia zawarte na jego wstępie stwierdzenie organu: "w odpowiedzi na wniosek z dnia 19 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy Kuźnica informuje (...)". Nie ulega wprawdzie wątpliwości, że wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji wymagał załatwienia w formie postanowienia, jednakże brak jest podstaw do uznania, że pierwsze pismo organu skierowane do strony w przedmiocie tego wniosku stanowi rozstrzygnięcie w prawnie przewidzianej formie. Przy ocenie, czy dane pismo, pomimo braku wszystkich elementów aktu administracyjnego, faktycznie taki akt stanowi, nie można pominąć innych aktów wydanych w wyniku rozpoznania danego wniosku strony, które stanowią o intencji organu co do formy rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie organ administracji postanowieniem z dnia 16 maja 2011 r., działając w oparciu o art. 113 § 2 k.p.a., rozpoznał wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji. W tej sytuacji nie można zarzucić Sądowi wojewódzkiemu, że błędnie ocenił charakter pisma z dnia 4 maja 2011 r. Takiej ocenie nie przeczy także fakt przekazania zażalenia z dnia 8 maja 2011 r. organowi odwoławczemu. Nie może bowiem ujść uwadze, że pismo to zostało zatytułowane: "zażalenie", natomiast w art. 133 k.p.a., który odpowiednio ma zastosowanie do postanowień, ustawodawca nałożył na organ administracji publicznej obowiązek przesłania zażalenia wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. To na tym ostatnim organie ciąży obowiązek oceny, czy rozstrzygnięcie, którego zażalenie dotyczy, stanowi akt administracyjny, od którego przysługuje środek odwoławczy. Okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają dodatkowo twierdzenie o informacyjnym charakterze pisma z dnia 4 maja 2011 r., gdy weźmie się pod uwagę, że postanowienie z dnia 16 maja 2011 r. zostało wydane po wniesieniu przez skarżącą w zażaleniu z dnia 8 maja 2011 r. zarzutu dotyczącego bezczynność organu pierwszej instancji. Nie bez znaczenia dla takiej oceny pozostaje również fakt, że wniosek o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji z dnia 10 września 2007 r. jest kolejnym wnioskiem B. G. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku wskazało, że decyzja o warunkach zabudowy "jest napisana w sposób jasny i zrozumiały i nie wymaga wyjaśnienia". Pismo z dnia 4 maja 2011 r. stanowi de facto powtórzenie stanowiska organu wyrażonego w tym rozstrzygnięciu.

W konsekwencji powyższego, wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, skoro pismo z dnia 4 maja 2011 r. nie jest postanowieniem, to prawidłowo organ w wyniku rozpoznania wniosku o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji rozstrzygnął w dniu 16 maja 2011 r. w formie postanowienia.

Nie można także podzielić stanowiska skarżącej co do tego, że jej pismo z dnia 19 maja 2011 r. nie stanowi zażalenia na postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. lecz jest jedynie uzupełnieniem wcześniej złożonego zażalenia z dnia 8 maja 2011 r. Sam fakt, że w zażaleniu tym zawarty jest wniosek o jego rozpoznanie łącznie z zażaleniem z dnia 8 maja 2011 r., nie stanowi o tym, że późniejsze pismo ma stanowić jedynie uzupełnienie wcześniej złożonego środka odwoławczego. Tym samym nieuprawnione jest twierdzenie skarżącej, że Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia prawa, mimo że decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa, jako że została wydana "bez zażalenia".

W tym stanie rzeczy nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 151 p.p.s.a. i w zw. z art. 123 i 124 § 1 k.p.a.

Nie ma także racji skarżąca kasacyjnie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały warunki do uchylenia przez Sąd wojewódzki decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., jako że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Powyższego naruszenia skarżąca upatruje w pominięciu przez organy administracji pozostałych stron postępowania (właścicieli sąsiednich nieruchomości). Nie przesądzając, czy podmioty te faktycznie zostały pominięte przez organy administracji, podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest w sposób jednolity pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i w zw. z art. 126 k.p.a. należy wykładać w ten sposób, że również w postępowaniu przed sądem administracyjnym uwzględniona być musi wola podmiotu, którego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone. W związku z tym sąd administracyjny, rozpoznając skargę wniesioną przez podmiot, który brał udział w postępowaniu administracyjnym, nie może uwzględnić skargi wyłącznie z powodu naruszenia prawa do udziału osoby niewnoszącej skargi (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 21 października 2009 r. II OSK 1628/08, OSP 2011, z. 2 poz. 23, oraz w wyroku z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie II OSK 361/11 dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutu związanego z brakiem udziału w postępowaniu innych podmiotów, a Sąd wojewódzki z urzędu, mimo treści art. 134 § 1 p.p.s.a., również nie może uwzględnić takiego naruszenia prawa.

Nie ma także racji skarżąca, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 111 § 1 i 2 p.p.s.a.

Zgodnie z treścią pierwszego z tych przepisów Sąd zarządza połączenie kilku oddzielnych spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, jeżeli mogły być objęte jedną skargą. Drugi z tych przepisów stanowi natomiast, że Sąd może zarządzić połączenie kilku oddzielnych spraw, jeżeli pozostają one ze sobą w związku. W doktrynie podkreśla się, że powyższe unormowanie podyktowane jest ekonomią procesową. Sprawy rozpoznane wyrokami II SA/Bk 748/11 i II SA/Bk 749/11 niewątpliwie pozostają ze sobą w związku, jednakże powyższe nie obligowało Sądu do połączenia tych spraw, skoro przedmiotem skargi były 2 różne rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Biorąc pod uwagę, że sprawy te, mimo braku zarządzenia o ich połączeniu w oparciu o art. 111 § 2 p.p.s.a. rozpoznane zostały przez Sąd w tym samym składzie, na tej samej rozprawie (co wynika z protokołów rozpraw z dnia 7 lutego 2012 r.), nie można skutecznie zarzucić Sądowi naruszenia przepisów postępowania i to w stopniu, który miałby istotny wpływ na wynik sprawy.

I wreszcie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, prawidłowe jest stanowisko Sądu wojewódzkiego, że uwzględnienie wniosku skarżącej o wyjaśnienie treści decyzji z dnia 10 września 2007 r. prowadziłoby do zmiany treści tej decyzji. Ww. decyzja, wydana na skutek wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla budynku gospodarczego, jest jasna w swej treści. Natomiast w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i doktrynie przyjmuje się, że wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji konieczne jest jedynie wtedy, gdy jest ona niejednoznaczna i dotknięta zawiłością utrudniającą ustalenie sensu rozstrzygnięcia. Niewątpliwie taka sytuacja nie zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Ustalenie, czy na podstawie powyższej decyzji skarżąca może zrealizować również pomieszczenie garażowe, winno nastąpić na dalszym etapie inwestycyjnym - udzielenia pozwolenia na budowę.

Z tych względów, uznając ze zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.