Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1084/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 3 w zw. z art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, asesor WSA Elżbieta Granatowska, , Protokolant spec. Agnieszka Wrzodak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2022 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

VII SA/Wa 1084/22

UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2022 r., Nr [...], Wojewoda [...] (dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 ust. 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176, dalej: "zrid"), po rozpatrzeniu odwołania M S od decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., Nr [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowie dróg gminnych Nr [...] ulicy [...] i Nr [...] ul. [...] wraz z budową drogowych obiektów inżynierskich i infrastruktury technicznej". W dniu 4 stycznia 2022 r. do organu wpłynęło odwołanie M S od decyzji ww. decyzji Starosty [...].

Wojewoda [...] ustalił, że skarżący nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek objętych decyzją Starosty [...]. jak również nie przedstawił dowodów potwierdzających na istnienie praw rzeczowych do żadnej z działek objętych decyzją. Zatem obowiązany był ustalić, w oparciu o art. 28 k.p.a., czy ww. osobę można uznać za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W związku z powyższym organ wezwał wnioskodawcę do złożenia wyjaśnień i przedstawienia dokumentów mających na celu wykazanie przymiotu strony w ww. postępowaniu Przy piśmie z dnia 11 kwietnia 2022 r. złożono pisemne wyjaśnienie, wskazując, że skarżący nie jest właścicielem, współwłaścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek, których dotyczy zaskarżona decyzja. Jest natomiast "właścicielem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], tj. działki sąsiedniej dla realizowanej inwestycji i ją zamieszkuje." Następnie Wojewoda [...] umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, iż uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Za niedopuszczalne należy uznać rozpatrzenie odwołania, które zostało złożone przez podmiot nie będący stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Organ II instancji kierując się unormowaniami zawartymi w art. 11d ust. 5 oraz art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. b, c oraz e-h zrid, jak również wypracowanym w tym zakresie orzecznictwem, poza właścicielami lub użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji zrid, interes prawny w tym postępowaniu mają również jako "pozostałe strony": podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi, publiczne jednostki organizacyjne nie posiadające osobowości prawnej mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie oraz podmioty dla których w decyzji zrid ustala się ograniczenia ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Ponadto organ podkreślił, że w sprawach dotyczących szczególnych regulacji prawnych dotyczących prowadzenia inwestycji infrastrukturalnych (tzw. specustaw), konieczne jest - w aspekcie ustalania katalogu stron - ścisłe wykładanie art. 28 k.p.a. Zbyt szerokie określanie katalogu stron w takich postępowaniach mogłoby bowiem zagrozić sprawności tych postępowań.

Organ odwoławczy, analizując materiał dowodowy, stwierdził, że M S nie jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. W związku z tym, że przymiot strony skarżącego nie wynikał z przysługującego mu prawa własności, czy innego prawa rzeczowego do nieruchomości objętych inwestycją, organ odwoławczy obowiązany był ustalić, w oparciu o art. 28 k.p.a. czy skarżący winien być uznany za stronę postępowania. Powołując się na orzecznictwo, Wojewoda [...] wskazał, iż organ odwoławczy nie może działać z urzędu. Dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Powyższe wynika z art. 127 § 1 k.p.a. zgodnie z którym od decyzji wydanej w pierwszej instancji odwołanie służy stronie. Nie jest zatem dopuszczalne rozpatrzenie przez organ odwoławczy odwołania pochodzącego od osoby nie będącej stroną postępowania, względnie podmiotem na prawach strony.".

Organ zauważył, że M S nie figuruje jako właściciel ani użytkownik wieczysty jakiejkolwiek nieruchomości objętej wnioskiem o wydanie decyzji o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również brak jest w aktach sprawy dokumentów potwierdzających, iż skarżącemu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi teren. Ponadto nieruchomość skarżącego tj. działka nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] i znajdujący się na niej budynek mieszkalny, nie sąsiaduje bezpośrednio z projektowaną inwestycją.

Organ podkreślił, że przedłożony przez skarżącego materiał dowodowy nie dowodzi, iż posiada on interes prawny, gdyż podnoszone przez niego kwestie dotyczą wyłącznie aspektów techniczno-projektowych oraz środowiskowych realizowanej inwestycji drogowej. Organ zauważył, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym opartym na prawie materialnym, lecz jedynie subiektywnym przekonaniem, że winien być stroną postępowania w sprawie zezwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Zdaniem organu, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje wola, czy subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako "interes prawny".

Wojewoda [...] wskazał na fakt, że budowa drogi oraz jej późniejsze użytkowanie, tj. ruch drogowy i związane z tym niedogodności, z konieczności będą miały pewien wpływ na otaczający teren. Nie oznacza to jednak jeszcze, że właściciele czy użytkownicy wieczyści wszystkich okolicznych nieruchomości posiadają każdorazowo interes prawny w sprawie dotyczącej realizacji inwestycji drogowej.

Wskazany przez skarżącego interes prawny wynikający z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, w ocenie Wojewody [...] nie może stanowić podstawy legitymacji do występowania jako strony postępowania administracyjnego. Również wskazanie kwestii naruszenia § 11 ust 1 oraz ust 2 pkt 2, § 323 ust 1, § 325 i § 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), nie stanowi interesu prawnego Skarżącego. Jak sam wskazuje, działka nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] i znajdujący się na niej budynek mieszkalny, nie sąsiaduje bezpośrednio z projektowaną inwestycją bowiem położony jest kilkanaście metrów od realizowanej inwestycji. Okoliczność zagrożenia przekroczeniem dopuszczalnych norm hałasu emitowanego do środowiska czy drgań (wibracji), nie może być brany pod uwagę przy wyznaczaniu obszaru oddziaływania inwestycji, a tym samym - nie może uzasadniać przyznania statusu strony w postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie decyzji zrid.

Organ II instancji wskazał, że wobec braku przymiotu strony skarżącego w niniejszym postępowaniu, organ nie mógł merytorycznie odnieść się do jego zarzutów zawartych w odwołaniu i oceniać prawidłowości wydanej przez Starostę [...] z dnia [...] grudnia 2021 r., Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na "Rozbudowie dróg gminnych Nr [...] ulicy [...] i Nr [...] ul. [...] wraz z budową drogowych obiektów inżynierskich i infrastruktury technicznej".

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M S, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia decyzji Starosty [...], oraz zasądzenia kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zarzucił kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 kpa oraz w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 74 ust. 3a pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez pominięcie przez organ odwoławczy faktu, że osoba będąca stroną postępowania w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji, posiada jednocześnie przymiot strony w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu statusu strony i umorzenia niniejszego postępowania odwoławczego, zamiast uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w związku z § 3 ust. 1 pkt 62 oraz ust. 2 pkt 1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i w związku z art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nie uwzględnienie że niniejsza inwestycja drogowa należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a skarżący przedmiotową decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (jako jednocześnie strona postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach) posiada status strony w postępowaniu o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej - co doprowadziło do niezgodnego z prawem umorzenia postępowania odwoławczego zamiast uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 28 k.p.a., w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i w związku z:

art. 112 i art. 113 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w związku z § 7 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku,

§ 11 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2, § 323 ust. 1, § 325 oraz § 326 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- poprzez ich niezastosowanie i uznanie że skarżący nie posiada przymiotu strony podczas gdy realizacja inwestycji spowoduje ograniczenia w możliwości zabudowy nieruchomości skarżącego a zatem skarżący jest stroną postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej również z tego względu - co doprowadziło do niezgodnego z prawem umorzenia postępowania odwoławczego, zamiast uchylenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 i art. 64 ust. 1d ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko , w związku z art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, co skutkowało brakiem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, która to decyzja została wydana pomimo braku wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzonej oceną oddziaływania na środowisko inwestycji (zgodnie z wiążącym postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]),

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z następującymi przepisami Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie:

§ 54 ust. 2 pkt 2, "

§ 12 ust. 1,

§ 151 pkt 2,

§ 101 ust. 2 pkt. 3,

§ 150 ust. 1 i 2.

- co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji przewidującej budowę drogi o zaniżonych parametrach nośności, skrajni niezgodnej z obowiązującymi przepisami technicznymi oraz w oparciu o wadliwy projekt budowlany, tj. budowę inwestycji o parametrach niezgodnych z przepisami technicznymi,

- art. 7, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a, w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez brak analizy przez organ odwoławczy całokształtu niniejszej sprawy i oparcie się na wadliwych ustaleniach organu pierwszej instancji bez własnej weryfikacji w tym zakresie, oraz brak uzasadnienia w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021r., poz. 137), sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.). sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] maja 2022r., umarzająca postępowanie odwoławcze na skutek wniesienia odwołania przez M S od decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2021r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na " rozbudowie dróg gminnych Nr [...] ulicy [...] i Nr [...] ulicy [...] wraz z budową drogowych obiektów inżynierskich i infrastruktury technicznej".

Podstawa prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. , który znajduje zastosowanie w przypadku, w którym odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Przy czym Sąd orzekający podziela tezę wyrażonej w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego OPS 16/98, wedle której stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Stosownie do treści art. 127 § 1 k.p.a. prawo do wniesienia odwołania przysługuje bowiem wyłącznie stronie. Należy przy tym podkreślić, że prawo do wniesienia odwołania służy nie tylko stronie, która brała udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, ale także stronie, która nie brała udziału w tym postępowaniu. Oznacza to, że odwołanie może wnieść także podmiot, który mógł być stroną w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wojewoda [...] powyższe dostrzegł i za konieczne uznał w pierwszej kolejności rozważenie, czy odwołujący się mają przymiot strony w sprawie, a analiza jaką w tym zakresie przeprowadził była wyczerpująca.

Po rozpatrzeniem odwołania podmiotu, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, a organ stwierdzi w wyniku jego rozpatrzenia, że ta jednostka nie ma w danej sprawie indywidualnej interesu prawnego lub obowiązku to organ odwoławczy wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, wyd. 5, Warszawa 2007, s. 281 - 282).

W ocenie Sądu dokonana przez organy ocena przymiotu strony skarżącego jest prawidłowa, zaś zaskarżona decyzja została wydana w zgodzie z normą art. 138 § 1 pkt 3 kpa w związku z art. 28 k.p.a.

Stosownie do treści art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Źródłem interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze przepis prawa materialnego, odnoszący się do sfery prawnej podmiotu i wywierający bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków podmiotu. Aby określony podmiot mógł być uznany za stronę postępowania administracyjnego musi istnieć przepis prawa materialnego wskazujący, że interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym.

Tak więc istotą więc sporu w sprawie niniejszej było ustalenie czy M S posiada przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji drogowej, zakończonym decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021r.

Przypomnieć trzeba, że decyzja organu I instancji została wydana w ramach procedury przewidzianej w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 176.). Stosowanie przepisów tej ustawy wymaga uwzględnienia jej charakteru prawnego, bowiem została ona uchwalona w celu uproszczenia i przyspieszenia procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Specyfika ustawy powoduje, że organ orzekający nie posiada kompetencji nie tylko do dokonywania oceny racjonalności czy słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora w zakresie usytuowania i przebiegu drogi, ale nie może również wkraczać w merytoryczną ocenę wyspecjalizowanych organów środowiskowych, co słusznie zostało zaakcentowane w zaskarżonej decyzji. Organy nie mogły zatem określić warunków realizacji inwestycji zasadniczo inaczej, niż ustalił je inwestor w przedłożonej do weryfikacji dokumentacji.

Sąd w pełni podziela ustalenia i argumentację organu odwoławczego, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Ocenia je jako prawidłowe, wyczerpujące, oraz mające pełne zastosowanie w rozpoznawanej skardze, albowiem w zasadniczej części zarzuty skargi stanowią ponowienie argumentacji zawartej w odwołaniu.

Przede wszystkim wskazać trzeba, że specustawa drogowa nie zawiera katalogu podmiotów, którym oprócz inwestora przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 11c tej ustawy w tym postępowaniu stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy, co oznacza, że katalog podmiotów, którym przysługuje przymiot strony należy ustalać w oparciu o art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Świadczy o tym art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, z którego wynika, że jedynie w sprawach nieuregulowanych w niniejszej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, z wyjątkiem art. 28 ust. 2. Nie można także nie zauważyć, że przepisy art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 3 i art. 12 ust. 4f w związku z art. 11c specustawy drogowej, kształtują pojęcie strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie omawianej specustawy drogowej, skoro wskazują kogo należy zawiadomić o wszczęciu postępowania i komu doręczyć decyzję (art. 61 § 4, art. 109 k.p.a.).

W ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza interes oparty na przepisie prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Wykazanie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu. Podkreśla się przy tym, że od tak pojmowanego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, to jest sytuację, w którym podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednak nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa mogącymi stanowić podstawę do skutecznego żądania konkretnych czynności organu administracji. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną danego podmiotu prawa, polegającego na tym, że decyzja administracyjna może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie prawa materialnego.

Skarżący swój interes prawny do kwestionowania decyzji zezwalającej na realizację opisanej inwestycji drogowej wywodził z własności działki o nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w [...], która jednak nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji drogowej ( vide analiza geoportalu).

Jak słusznie podkreślił organ odwoławczy – skarżący nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym żadnej z działek objętych decyzja Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021r., ani działek sąsiadujących z przedmiotową inwestycją.

Sam skarżący swój interes prawny – jak wyjaśnił w piśmie z dnia 11 kwietnia 2022r.- opiera na art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, art. 112 i art. 113 ust 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r Prawo ochrony środowiska, w związku z § 11 ust 1 i 2 , § 325 i 326 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz art. 5 ust 1 pkt 9 i art. 5 ust 1 pkt 1 lit a, d, e ustawy Prawo budowlane , a także art. 74 ust 3a w związku z art. 72 ust 1 pkt 10 i art. 72 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 3 ust 1 pkt 62 i ust 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że interes prawny określony w art. 28 k.p.a. musi być zindywidualizowany, a więc podmiot ubiegający się o uznanie go za stronę postepowania musi wykazać, że naruszenie wskazanej normy prawnej będzie miało wpływ na jego indywidualną sytuację prawną. W żadnym przypadku, skarżący takiego wpływu nie wykazał, wyliczając jedynie przepisy prawa materialnego, które w jego ocenie zostały naruszone przez organ I instancji przy wydawaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2021r.

Zgodnie z art. 140 i 144 k.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (art. 140 k.c.) Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.). Art. 140 k.c. stanowi definicję prawa własności i triady uprawnień właścicielskich; jako taki nie podlega "stosowaniu" przez kogokolwiek, a nadto stanowi wprost, że prawo własności nie jest absolutne i podlega ograniczeniom wynikającym m.in. z ustaw – w tym ze szczególnej regulacji jaką jest ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Jeśli chodzi natomiast o wywodzenie przez skarżącego swego interesu prawnego z art. 140 i art. 144 k.c., to pomimo tego, iż nawet w skardze wskazano na konieczność rozpatrywania tych przepisów w łącznym powiązaniu z przepisami Prawa budowlanego – powiązania takiego nie wykazano. Skarga zawiera tylko ogólnikowe stwierdzenia na temat immisji w postaci hałasu i które – jak wskazano w skardze – mają przekraczać przeciętną miarę dla zabudowy jednorodzinnej, choć nie wykazano, aby nawet potencjalnie taka sytuacja będzie miała miejsce. Ponadto skarżący nie wskazał żadnego przepisu prawa cywilnego, który w odniesieniu do planowanej inwestycji ograniczał by im swobodne korzystanie z ich nieruchomości. Ograniczeń takich nie wprowadzają przepisy art. 140 i 144 k.c. Określają one bowiem jedynie granice prawa własności, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne. Sąd w składzie orzekającym stoi na stanowisku, że immisje sąsiedzkie po zrealizowaniu projektowanego obiektu , jeśli powodują po stronie skarżącego ( co nie zostało w żaden sposób wykazane) uciążliwość w korzystaniu z ich prawa własności, skutkować mogą powstaniem po ich stronie ewentualnych roszczeń cywilnoprawnych, nie oddziałujących tym niemniej na oceniany w postępowaniu status strony postępowania oparty na normie art. 28 k.p.a. Przepisy Kodeksu cywilnego (art.140, 143 czy 144) oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (art. 64 ust. 3), aby mogły stanowić podstawę do uznania skarżącego za stronę postępowania administracyjnego, muszą zostać powiązane z przepisem Prawa budowlanego, który w związku z działaniem inwestora spowodował ograniczenie prawa skarżącego do zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem. Przepisy prawa cywilnego same w sobie mogą być źródłem wyłącznie roszczeń o charakterze cywilnoprawnym.

Podzielić należy natomiast stanowisko skarżącego, że z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego wynika konieczność zapewnienia poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Jednakże przepis ten wymaga uwzględnienia jedynie takich interesów osób trzecich, które znajdują oparcie w przepisach prawa, bowiem ochrona wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego nie ma charakteru absolutnego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 24 stycznia 2018 r., II SA/Gd 572/17).

W ocenie Sądu również § 323, § 325 i § 326 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może być źródłem interesu prawnego skarżącego gdyż wymienione przepisy określają zasady projektowania budynków mieszkalnych, a przedmiotem zaskarżonej decyzji jest inwestycja mająca za przedmiot rozbudowę drogi ( per analogia vide wyrok NSA z dnia 22 marca 2016r. , II OSK 1822/14).

Nie mogły także stanowić źródła interesu prawnego skarżącego, wywody o immisji hałasu i drgań związanego z działalnością już funkcjonującego innego odcinka drogi w [...]. Zgodzić trzeba się ze stanowiskiem, wedle którego zamiarem ustawodawcy było oparcie interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na realizacje inwestycji drogowej wyłącznie na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego dotyczących ochrony własności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016r., II OSK 1365/14 oraz z dnia 25 września 2007 r., II OSK 1241/06, LEX nr 374699).

Realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019r., poz. 1839) jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymagającej stosownie do art. 71 ust. 2 u.d.u.o.ś. uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - jeśli dotyczy realizacji drogi o nawierzchni twardej o całkowitej długości przedsięwzięcia powyżej 1 km lub obejmuje obiekty mostowe w ciągu drogi o nawierzchni twardej, wyłączeniem przebudowy dróg i obiektów mostowych, służących do obsługi stacji elektroenergetycznych i zlokalizowanych poza obszarami objętymi formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.

Jak wynika z przedłożonego do akceptacji projektu budowlanego rozbudowy dróg gminnych ul. [...]i ul. [...] w [...], planowana inwestycja ma długość 512 m, przy całkowitej długości rozbudowanych i budowanych dróg wynoszącej 984 m, natomiast zaprojektowany tunel nie jest obiektem mostowym o którym mowa w cytowanym rozporządzeniu.

Prezydent Miasta [...] postanowieniem Nr [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach uznając, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest wymagane uzyskanie takiej decyzji, a co za tym idzie także obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Od powyższego rozstrzygnięcia M S wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Do chwili wydania zaskrżonej decyzji Wojewody [...], SKO nie wydało rozstrzygnięcia, które wskazywałoby czy uznało skarżącego za stronę postępowania środowiskowego, a co za tym idzie –wbrew zarzutom skargi- nie można automatycznie uznać , ze skarżący ma przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na realizacje inwestycji drogowej. Tym bardziej, że krąg podmiotów w postępowaniu środowiskowym jest, z uwagi na charakter tego postępowania, znacznie szerszy niż krąg pomiotów uczestniczącym w postępowaniu inwestycyjnym na podstawie specustawy drogowej.

W toczącym się postępowaniu przed SKO w [...] dopiero zostanie wyjaśnione czy planowane zamierzenie inwestycyjne wymaga czy też nie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a jego ostateczny wynik może mieć znaczenie dla ewentualnego postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji z dnia [...] grudnia 2021r. To w merytorycznym postępowaniu "środowiskowym" ocenie podlegać będzie związanie organu budowlanego postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] maja 2021r.

Konkludując, powtórzyć należy, że nie wystarczy samo subiektywne przekonanie właściciela nieruchomości pozostającej w bliskiej odległości z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu administracyjnym. Potencjalna możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać występowanie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi w każdym przypadku wiązać się z potrzebą zbadania w postępowaniu administracyjnym zakresu tego oddziaływania w powiązaniu z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji.

Również ewentualna utrata czy też obniżenie wartości nieruchomości należącej do skarżącego mogą być ocenianie wyłącznie w kategorii interesu faktycznego- majątkowego, a nie interesu prawnego.

Odnosząc się natomiast do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia przepisów Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( § 54 ust. 2 pkt 2, § 12 ust. 1, § 151 pkt 2, § 101 ust. 2 pkt. 3, § 150 ust. 1 i 2), to należy wskazać , że dotyczą one merytorycznej prawidłowości decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2021r. i nie mogły być przez organ rozważane na etapie ustalania interesu prawnego skarżącego.

Argumentacja dotycząca merytorycznej wadliwości wydanej decyzji Nr [...] z [...] grudnia 2021r. pozostawała poza granicami sprawy niniejszej, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie prawidłowość dokonanej w przedmiotowym stanie faktycznym, wykładni art. 28 k.p.a, a w konsekwencji zasadność zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., bowiem stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. ( por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98 - ONSA 1999/4/119).

Zasadnym jest więc wniosek organu odwoławczego, iż skarżący nie wykazał żadnej normy prawa materialnego, która pozostawałaby w związku z badaną decyzją i dawałoby skarżącemu przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Tymczasem to na podmiocie, który domaga uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno – prawną w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z tych wszystkich względów, Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami. Administracyjnymi ( Dz.U z 2022r., poz. 329).