Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 142/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 i 25 maja 2006 r. sprawy ze skargi H. F. na uchwałę Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 16 października 2003 r., nr XI/84/2003 w przedmiocie zakładu opieki zdrowotnej 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2) określa, że zaskarżona uchwała w całości nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 16 października 2003 r., Nr XI/84/2003, Rada Powiatu w Kluczborku, opierając się na przepisie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), postanowiła utworzyć spółkę akcyjną pod nazwą A w K. Rada określiła, że celem spółki jest prowadzenie działalności medycznej. Przedmiotem tej działalności jest zaś prowadzenie: stacjonarnej opieki zdrowotnej na oddziałach: wewnętrznym, chirurgii ogólnej, dziecięcym, laryngologicznym, ginekologiczno – położniczo – noworodkowym, intensywnej opieki medycznej i w pracowniach diagnostycznych, prowadzenie przyszpitalnych poradni specjalistycznych, prowadzenie pomocy doraźnej i Zakładu Opiekuńczo – Leczniczego. Wykonanie uchwały, która wchodziła w życie z dniem ogłoszenia, Rada powierzyła Zarządowi Powiatu w Kluczborku.

W dniu 20 kwietnia 2004 r. wpłynęło do Rady Powiatu w Kluczborku pisemne wezwanie H. F., kierowane na podstawie art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym, o usunięcie naruszenia prawa spowodowanego podjęciem m.in. wyżej wymienionej uchwały. Dnia 14 maja 2004 r. Rada Powiatu w Kluczborku wystosowała do skarżącego pismo, w którym uznała wezwanie za bezpodstawne.

Dnia 7 czerwca 2004 r. H. F. wniósł, za pośrednictwem Rady Powiatu w Kluczborku, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na uchwałę Nr XI/84/2003. Wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Zarzucił utworzenie zaskarżoną uchwałą de facto niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, do czego powiat nie jest uprawniony w świetle art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Zdaniem skarżącego, obowiązek nałożony na powiat przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym, może być realizowany jedynie poprzez ustawę o zakładach opieki zdrowotnej. Nie ma tu zastosowania art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym. To, zdaniem skarżącego, wyklucza możliwość utworzenia spółki w celu wykonywania tego zadania. Skarżący stwierdził, iż art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym zakazuje prowadzenia przez powiat działalności gospodarczej, wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, którą to działalność ma prowadzić utworzona spółka. Powołując się na art. 68 Konstytucji RP oraz obowiązek powiatu, określony w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym wskazał, iż w myśl ustawy o zakładach opieki zdrowotnej organy samorządowe mogą tworzyć jedynie publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Podniósł tym samym, iż próba stworzenia przez Powiat Kluczborski niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej w formie nieprzewidzianej prawem narusza jego prawo do ochrony zdrowia, uniemożliwia korzystanie z prawa do bezpłatnej opieki zdrowotnej, a w przyszłości zagraża możliwością utraty mienia społecznego, które powinno służyć ochronie zdrowia i jest wieloletnim dorobkiem całej społeczności lokalnej.

W odpowiedzi na skargę Powiat Kluczborski wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, iż zaskarżoną uchwałą utworzono spółkę akcyjną, której celem jest prowadzenie działalności medycznej. Powołana spółka może z kolei, zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, tworzyć niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej. Tworząc spółkę Rada Powiatu skorzystała z prawa określonego w art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, w celu bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie opieki medycznej. Spełniony zatem został obowiązek określony w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Podjęte przez Radę Powiatu czynności służą ochronie zdrowia i nie zagrażają możliwością utraty mienia społecznego.

W dodatkowym piśmie skierowanym do Sądu, z dnia 20 października 2004 r., skarżący ponowił argumentację, wykazując naruszenie zaskarżoną uchwałą przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, ustawy o samorządzie powiatowym oraz Konstytucji RP. Dodatkowo przedstawił także przesłanki naruszenia interesu prawnego i uprawnienia w zakresie złożonej skargi. W tym celu powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2887/03, w którym Sąd stwierdził nieważność uchwały Rady Powiatu w Kluczborku o likwidacji Samodzielnego Publicznego ZOZ w Kluczborku. Skarżący podniósł, iż w niniejszej sprawie jego interes prawny pozostaje w dużej części analogiczny, albowiem relacja na linii potencjalny pacjent – zakład uległa dalszemu pogorszeniu. Zaznaczył, iż jego interes ma charakter prawny, a nie faktyczny i wywodzi się z przepisów prawa materialnego, tj. Konstytucji (art. 2, 7, 68) i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (art. 8, 38, 43, 54, 55, 60) oraz prawa ustrojowego, tj. ustawy o samorządzie powiatowym (art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 6 ust. 2, art. 8 ust. 1). Jednocześnie wskazał na indywidualny, konkretny, realny oraz aktualny charakter tego interesu, dającego mu legitymację strony postepowania sądowoadministracyjnego.

Pismem z dnia 13 stycznia 2005 r. Powiat Kluczborski poinformował o podjęciu uchwały Rady Powiatu z dnia 24 czerwca 2004 r., nr XIX/140/2004, którą ustalono, że Powiat Kluczborski zachowa własność akcji A S.A. w K. w ilości zapewniającej pełną kontrolę społeczną organów powiatu. Ponadto w uchwale Rada postanowiła, iż nieruchomości i ruchomości niezbędne do prawidłowego prowadzenia działalności medycznej w Niepublicznym Zakładzie Opieki Zdrowotnej – Szpitalu Powiatowym w K., utworzonym przez Spółkę, nie będą zbywane.

Wyrokiem z dnia 3 lutego 2005 r., sygn. akt II SA/Op 201/04, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku, powołując się na przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził, iż skarżący nie spełnił wszystkich wymienionych w tym przepisie przesłanek, warunkujących uzyskanie legitymacji do zaskarżenia uchwały organu powiatu do sądu administracyjnego. Sąd uznał, iż wprawdzie skarżący wezwał bezskutecznie Radę Powiatu do usunięcia naruszenia prawa, jednakże nie wykazał, iż został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Sąd dostrzegł, iż nie można na podstawie powołanego przepisu zaskarżyć uchwały tylko dlatego, że skarżący uważa, iż narusza ona prawo. Jednym z istotnych warunków uznania skargi za zasadną jest bowiem, w myśl art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, wykazanie przez skarżącego, że doszło do naruszenia jego interesu prawnego bądź uprawnienia. Sąd przychylił się do stanowiska wyrażanego na gruncie orzecznictwa NSA, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Wyjaśnił przy tym, iż źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawna ogólna albo też jednostkowa i konkretna. Interes prawny, a także uprawnienie powinny natomiast mieć charakter osobisty i wynikać z przepisów prawa materialnego. Sąd wskazał, iż powołany przez skarżącego przepisy art. 8 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej oraz art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym, nie zawierają unormowań, w oparciu o które można byłoby skutecznie żądać działania organu zmierzającego do zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia działalności organu sprzecznej z potrzebami danej osoby. Co do powołanych w skardze art. 68 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdził z kolei, iż bezspornie zapewniają one obywatelom prawo do opieki zdrowotnej. Uznał jednak, iż zaskarżona uchwała o utworzeniu spółki akcyjnej, nie pozbawia skarżącego prawa do tej opieki. Z treści zaskarżonej uchwały wynika bowiem, iż przedmiotem działalności utworzonej spółki są świadczenia zdrowotne. Ponadto w uchwale nie wprowadzono żadnych ograniczeń w dostępie do tych świadczeń. Sąd nie zaaprobował również argumentu skargi, że zaskarżona uchwała de facto tworzy niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. Jak stwierdził, dopiero bowiem powstała na mocy zaskarżonej uchwały osoba prawna może utworzyć niepubliczny zakład opieki zdrowotnej. W przedmiotowej sprawie należy więc mówić o zamiarze, a nie fakcie. Tym samym argumenty wywodzące, iż na mocy uchwały skarżący został pozbawiony prawa do opieki zdrowotnej są chybione. Przyjmując, iż w niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, przez przywołane przepisy Sąd uznał jednocześnie, iż na ocenę niniejszego rozstrzygnięcia nie może mieć wpływu, podnoszony przez skarżącego fakt niekwestionowania interesu prawnego i jego naruszenia w innej sprawie rozstrzyganej przez tut. Sąd. Zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał naruszenia swojego interesu prawnego lub uprawnienia polegającego na istnieniu związku między zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną sytuacja prawną, który to związek winien istnieć w chwili obecnej, powodując następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień. W ocenie sądu w tym zakresie bez znaczenia pozostaje w szczególności fakt posiadania mandatu radnego.

W skardze kasacyjnej H. F. podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 12 pkt 8 lit. g, art. 79 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 38 ust. 4 i 5 w zw. z art. 53 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1991 r. Nr 91, poz. 408 ze zm.), art. 68 w zw. z art. 2 Konstytucji RP, art. 3 ust. 1 i art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2000 r. Nr 62, poz. 718) oraz naruszenie przepisów postępowania – art. 151 i art. 147 w zw. z art. 50 § 1 i 2, art. 3 § 1, art. 106 § 3 w zw. z art. 101 § 1 pkt 2 i 2 i art. 141 § 2 i 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie wniósł o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, podtrzymując stanowisko wyrażone w skardze i pismach procesowych, dodatkowo przytoczył obszerną argumentację na poparcie swojego stanowiska. Przeciwstawiając się poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, że skoro w dacie podjęcia uchwały nie został utworzony niepubliczny zoz, to do naruszenia prawa nie doszło podniósł, iż Sąd nie uwzględnił, że jedynym i naturalnym skutkiem podjęcia uchwały, jest powołanie w drodze aktu notarialnego, publicznego ZOZ (do czego już doszło), a więc do powstania skutku, którego dotyczyły wywody skarżącego. Fakt ten wynikał już w trakcie podejmowania uchwały, skoro w uzasadnieniu projektu stwierdzono, że do prowadzenia działalności spółka akcyjna utworzy następnie niepubliczny ZOZ. Nie godząc się z przedstawioną przez Sąd wykładnią przepisu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, prowadzącą w ocenie skarżącego do konstatacji, że o naruszeniu interesu skarżącego można by mówić, kiedy w wyniku realizacji uchwały doszłoby do powstania uszczerbku zdrowotnego lub majątkowego, skarżący podkreślił, że przepis ten zawiera w sobie dwie normy prawne, które mogą mieć zastosowanie kumulatywne, o czym przesądza użycie zaimka lub. Wskazał, iż właśnie na tę drugą normę (dotyczącą naruszenia uprawnienia) wielokrotnie zwracał uwagę w wystąpieniach do Sądu, co zostało jednak przez Sąd zignorowane. Zauważył ponadto, iż obie normy dają legitymację do wniesienia skargi wyłącznie wskutek naruszenia sfery prawnej skarżącego, nie zaś jego sfery dóbr osobistych czy majątkowych. Skarżący wyjaśnił, iż wskazana norma znajduje konkretyzację w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, która stwarza dla mieszkańców obwodu lub rejonu pierwszeństwo uzyskania świadczeń zdrowotnych przed innymi osobami. Art. 38 ust. 4 ustawy gwarantuje pierwszeństwo przyjęć, ust. 5 bezpłatność świadczeń zdrowotnych. Oba przepisy dotyczą wyłącznie publicznych zakładów opieki zdrowotnej. Gwarancji takich nie daje natomiast, stanowiący podstawę działania spółki kapitałowej A S.A., Kodeks spółek handlowych. Skarżący wskazał, iż zaskarżoną uchwałą utworzono spółkę, której celem jest utworzenie niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Skutkiem tego następuje bezprawne przeniesienie zadań i środków na ich realizację ze sfery publicznej służby zdrowia, z której skarżący ma uprawnienie i pierwszeństwo do korzystania, do sfery niepublicznej, nastawionej na komercyjny zysk, zagrożonej upadłością i tym samym utratą publicznego majątku. Skarżący zwrócił uwagę, iż akceptacja stanowiska organu powoduje powstanie pozasystemowego niepublicznego ZOZ- u, przejmującego zadania władzy publicznej, z jednoczesnym zrzeczeniem się uprawnień i obowiązków w zakresie ochrony i promocji zdrowia przez podmiot, na który obowiązki takie nałożyła ustawa o samorządzie powiatowym. Uderza to tym samym w uprawnienia i interes prawny (a nie faktyczny) mieszkańców powiatu, którzy uprawnienia do podważenia tego rodzaju poczynań mają wyłącznie na drodze skargi do sądu administracyjnego. Powołując się na wywody zamieszczone w uzasadnieniu wyroków Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2004 r., sygn. K 31/02 (OTK – A 2004 r., nr 9, poz. 91) oraz 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03 (OTK – A z 2004 r., nr 1, poz. 1) skarżący stwierdził, iż system opieki zdrowotnej w Polsce jest koherentny i opiera się na zagwarantowanym Konstytucją i realizowanym ustawą o samorządzie powiatowym, w normatywnym i racjonalnym powiązaniu z ustawą o zakładach opieki zdrowotnej (w szczególności z art. 8, 43 i 60), prawie podmiotowym każdego obywatela do publicznej i nieodpłatnej opieki zdrowotnej. Zabezpieczeniem procesowym prawa podmiotowego do pozytywnych świadczeń ze strony państwa (w tym realizującego państwowe zadania samorządu powiatowego) jest właśnie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Systemowe i organizacyjne ukształtowanie ochrony zdrowia na zasadzie podziału na publiczne i niepubliczne jednostki organizacyjne powoduje z kolei, że nie tylko przesunięcie w sferze zadań i majątków, ale i każda zmiana w sferze organizacji publicznej służby zdrowia w postaci tworzenia placówek niepublicznych i wyposażanie jej w publiczny majątek, uzasadnia możliwość wniesienia skargi na podstawie art. 87, przez każdego mieszkańca powiatu, objętego działaniem publicznej służby zdrowia. Zakres skutków takiego przesunięcia, dotykającego całej wspólnoty mieszkańców, nie zezwala bowiem na zawężenie kręgu uprawnionych do zaskarżenia, tylko do wojewody i prokuratora. W ocenie skarżącego naruszenie w niniejszej sprawie art. 53 lit. a ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej polega na tym, że wyłącznie w przypadku likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jego majątek, po zaspokojeniu wierzytelności staje się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego, a o jego przeznaczeniu decyduje podmiot, który go utworzył. Skarżący zwrócił uwagę, iż wyrokiem z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2887/03, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu stwierdził nieważność uchwały z dnia 19 listopada 2003 r. w sprawie likwidacji SP ZOZ w Kluczborku. Tym samym nie została spełniona ustawowa przesłanka pozwalająca zdecydować o majątku publicznym. Zaskarżona uchwała wchodzi bowiem w ciąg czynności o charakterze wieloetapowym, zmierzających do dokonania transformacji prawnoorganizacyjnej w zakresie realizacji obowiązku ochrony zdrowia przez samorząd powiatowy. Na skutek wyroku SP ZOZ jest instytucją nadal prawnie istniejącą. Powiat nie ma zatem prawa do tworzenia jego sukcesorów oraz dysponowania i prywatyzowania należącego do niego mienia. Skarżący dostrzegł, iż w niniejszej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków opisanych w art. 53 lit. a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 Konstytucji RP, skarżący dostrzegł, iż przepis ten ma charakter ochronny i stanowi barierę dla przekształceń form prawnoorganizacyjnych w służbie zdrowia. Zauważył przy tym, iż w odniesieniu do publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie ma regulacji prawnej rangi ustawowej pozwalającej na przekształcenie ich w spółki osobowe, czy też handlowe. W kwestii naruszenia Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego skarżący stwierdził, iż wyrok Sądu narusza wskazany akt, ponieważ sprawa ma publicznoprany charakter, a wobec tego szeroki krąg adresatów. Mieszkańcy powiatu posiadają legitymację w sprawie z uwagi na to, iż zlikwidowanie publicznej jednostki i utworzenie niepublicznego zoz, prowadzącego działalność gospodarczą, narusza ich interes w świetle art. 3 ust. 1 EKST, mający walor interesu prawnego. Powołując na poparcie przytoczonej tezy wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1670/99 (niepubl.) skarżący spostrzegł, iż orzeczenie to wyjaśnia także wykładnię art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, odwołując się przy tym do art. 4 ust. 6 EKST, który przewiduje obligatoryjny tryb konsultacji, której to w niniejszej sprawie Rada Powiatu nie zastosowała. Argumentując swoje stanowisko w sprawie, skarżący przytoczył liczne orzecznictwo NSA. Powołał się również na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 grudnia 1993 r., sygn. akt III ARN 51/93 wyrażający tezę, iż za naruszającą interes prawny należy uznać uchwałę, która została podjęta z naruszeniem prawa lub bez wyraźnej podstawy prawnej. Odwołując się do tego wyroku przyznał, iż podobną konkluzję należy wysunąć także w odniesieniu do uprawnienia będącego elementem składowym szerszej kategorii pojęciowej, jaką jest prawo podmiotowe. Powołane przepisy prawa sprawiają, iż ma ona indywidualny, konkretny, realny i aktualny interes prawny, który legitymuje do wniesienia skargi. Skarżący wywodził, iż Sąd pominął fakt wydania zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej. Zauważył, iż zgodnie z przepisem art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącym podstawę prawną uchwały, do wyłącznej kompetencji Rady Powiatu pozostawiono sprawy tworzenia i przystępowania do spółek. Interpretacja WSA odnośnie roli i charakteru prawnego tego przepisu pozostaje zdaniem skarżącego w sprzeczności z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i NSA, w zakresie katalogów norm ogólnych, wyłącznie o charakterze ustrojowo – kompetencyjnym, zawartych we wszystkich trzech ustawach składających się na prawo samorządu terytorialnego. Skarżący zauważył, iż źródłem istnienia i odrębności samorządu terytorialnego jest jego pozytywne unormowanie prawne. Dlatego też, każde władcze działanie organów musi mieć swoją wyraźną i szczegółową podstawę prawną w ustawie. Jak zaznaczył, teza ta stanowi potwierdzenie dotychczasowej linii orzecznictwa, wyrażonej między innymi w uchwale TK z dnia 27 września 1994 r., sygn. W 10/93. Uznać zatem należy, iż powiat nie może wykraczać poza ustawowo określoną listę jego zadań w drodze rozszerzania ich przez same organy samorządowe. Odnosząc się do podniesionego zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego wskazał, iż wydając wyrok Sąd naruszył przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 38 ust. 4 i 5 oraz art. 53 a, przemawiającego za bezprawnością zaskarżonej uchwały. Uchybił także przepisowi art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu (...), z uwagi na bezpodstawne nieuwzględnienie wniosku dowodowego strony skarżącej, o przeprowadzenie dowodu ze statutu SP ZOZ, statutu A S.A. oraz księgi rejestrowej. Naruszenie przepisu art. 101 § 1 pkt 2 polegało z kolei na nieutrwaleniu wniosku dowodowego w protokole. W konkluzji skargi kasacyjnej, skarżący przyznając, że zaskarżona uchwała ma charakter przepisów prawa miejscowego powtórzył, iż legitymację do jej zaskarżenia posiada każdy członek wspólnoty samorządowej. Jednocześnie wywiódł, iż konsekwencją tego winno być – po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania – stwierdzenie jej nieważności, jak również uwzględnienie faktu nieopublikowania jej w Wojewódzkim Dzienniku Urzędowym i tym samym stwierdzenie naruszenia art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 43 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Powiat Kluczborski wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o samorządzie powiatowym. Podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w sprawie wyjaśnił, iż świadczenie usług przez Spółkę zapewnia obywatelom niezależnie od ich sytuacji materialnej, równy dostęp do świadczeń w ramach kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia, co jest zgodne z art. 68 Konstytucji RP. W związku z tym, żaden obywatel nie został pozbawiony nieodpłatnej służby zdrowia. O zachowaniu ciągłości w nieodpłatnym świadczeniu usług medycznych świadczy z kolei fakt, iż SP ZOZ w likwidacji zakończył działalność medyczną 10 kwietnia 2004 r., a 11 kwietnia 2004 r. działalność swą już rozpoczął Niepubliczny ZOZ, utworzony przez Spółkę A. Strona wskazała ponadto, iż dnia 24 czerwca 2004 r. Rada Powiatu podjęła dodatkowo uchwałę nr XIX/140/2004, zapewniając sobie dostęp do informacji dotyczących kondycji ekonomicznej spółki oraz ustalając, że nieruchomości niezbędne do prowadzenia działalności medycznej ZOZ – Szpital Powiatowy w Kluczborku, nie będą zbywane. Powiat stwierdził także, iż niezasadny jest zarzut podjęcia uchwały bez wyraźnej podstawy prawnej, bowiem działanie powiatu znajduje uzasadnienie w ustawie o samorządzie powiatowym.

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 566/05, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, zasądzając jednocześnie od Rady Powiatu w Kluczborku na rzecz H. F. koszty postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż bez względu na granice skargi kasacyjnej Sąd II instancji z urzędu uwzględnia przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stwierdził, iż w niniejszej sprawie należało przyjąć nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym z uwagi na to, że rozpoznanie skargi i wydanie wyroku nastąpiło pomimo, iż pełnomocnik Powiatu Kluczborskiego nie był należycie umocowany. Odnosząc się do przyczyny nieważności postępowania Sąd wyjaśnił, iż reprezentujący Radę Powiatu radca prawny – D. K., na rozprawie poprzedzającej wydanie zaskarżonego wyroku, legitymował się jedynie pełnomocnictwem podpisanym przez Przewodniczącego Rady – Macieja Mularczyka. Do pełnomocnictwa tego nie została jednak załączona uchwała Rady Powiatu udzielająca takiego pełnomocnictwa, bądź upoważniająca Przewodniczącego Rady do udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu. Powołując przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), NSA wskazał, iż organami powiatu są Rada Powiatu i Zarząd Powiatu. Zaznaczył przy tym, iż tylko pierwszy z wymienionych organów posiada kompetencje stanowiące, wymienione w art. 12 ustawy, które realizuje poprzez podejmowanie uchwał. Jednocześnie Sąd spostrzegł, iż zgodnie z art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, uprawnionym do reprezentowania powiatu na zewnątrz jest starosta. Wprawdzie starosta udzielił w niniejszej sprawie pełnomocnictwa radcy prawnemu D. K., jednakże obejmowało ono tylko reprezentowanie strony przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Co do kompetencji przewodniczącego Sąd zaznaczył, iż jego zadania, ściśle określone przez ustawę, ograniczają się wyłącznie do organizowania pracy rady oraz prowadzenia obrad (art. 14 ust. 3 ustawy). Tym samym nie ma on uprawnienia do reprezentowania powiatu, ani też Rady Powiatu. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/00, Sąd podkreślił, iż dopuszczalne jest wniesienie skargi przez przewodniczącego rady, ale tylko wówczas, gdy uprzednio rada ta podjęła uchwałę, upoważniającą przewodniczącego do tej czynności. Ocenił jednocześnie, iż wymóg ten odnieść należy także do udziału przedstawiciela rady w postępowaniu sądowoadministracyjnym, gdy skargę wniosła inna osoba. Uchylając wyrok Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż podniesione w skardze zarzuty będą wymagały wnikliwego zbadania przy ponownym rozpoznaniu. Uznał bowiem, iż nie do zaakceptowania jest stanowisko Sądu I instancji sprowadzające się do oceny legalności zaskarżonej uchwały w oderwaniu od następujących po niej działań i aktów Rady Powiatu, prowadzących – wbrew obowiązującym przepisom – do przekształcenia Samodzielnego Publicznego ZOZ w Kluczborku w Niepubliczny ZOZ. Sąd dostrzegł, iż na uwagę zasługuje argumentacja skarżącego dotycząca art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Odnosząc się do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408, ze zm.), ze wskazaniem na art. 8 ust. 1 pkt 3 i ust 2 oraz art. 53 ust. 1 i art. 53 ust. 1 ustawy, stwierdził ponadto, iż z regulacji tych wynika zakaz powoływania, wyposażania w mienie i finansowania przez jednostki samorządu innych, niż publiczne zakładów opieki zdrowotnej. Zauważył, iż dobitnie świadczy o tym również przepis art. 8 ust. 1 a ustawy. Sad odwoławczy uznał, iż utworzenie zaskarżoną uchwałą spółki, sprzeciwia się obowiązującemu porządkowi prawnemu, zaś działania rady jawią się jako oczywisty przypadek obejścia prawa. Przyznał przy tym, iż nie sposób oceniać zaskarżonej uchwały w oderwaniu od innych aktów Rady Powiatu i oceny legalności tych działań. Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skoro wojewódzki sąd administracyjny stwierdził nieważność uchwał Rady Powiatu w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego ZOZ, to podobnej analizy, co do interesu skarżącego oraz naruszeń prawa, winien dokonać w odniesieniu do zaskarżonej uchwały, zwłaszcza w zakresie art. 68 ust. 2 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zasadnicze znaczenie przy ponownym rozpoznaniu ma przepis art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Według tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kierując się normą zawartą w przytoczonym przepisie należało przede wszystkim wyeliminować uchybienie skutkujące nieważność dotychczasowego postępowania, tj. nienależyte umocowanie pełnomocnika Powiatu Kluczborskiego. Do takiego wyeliminowania doszło. Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania Powiat Kluczborski udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu M. K. w sposób przewidziany przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.). Zaskarżona jednostka samorządu terytorialnego uczyniła to poprzez Starostę, czyli organ uprawniony do reprezentowania Powiatu na zewnątrz (art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Niezależnie od tego, Rada Powiatu Kluczborskiego, uchwałą z dnia 27 kwietnia 2006 r., nr XXXVIII/273/2006, w sprawie udzielenia pełnomocnictwa, udzieliła radcy prawnemu M. K., upoważnienia do reprezentowania Rady Powiatu w Kluczborku w postępowaniu przed tut. Sądem, w rozpatrywanej sprawie. Oba pełnomocnictwa nadto zawierały upoważnienie pełnomocnika do udzielania dalszych pełnomocnictw. Takie dalsze pełnomocnictwa zostały przez radcę prawnego M. K. udzielone i w postępowaniu wystąpili pełnomocnicy upoważnieni przez tegoż radcę. Jest niewątpliwe, że zarówno radca prawny M. K., jak i radca prawny S. T. oraz adwokat P. I. spełniają wymogi określone przepisem art. 35 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Udzielenie dalszego pełnomocnictwa radcy prawnemu S. T. oraz adwokatowi P. I. pozostaje w zgodzie z art. 35 oraz art. 39 pkt 2 tej ustawy, zaś do udzielenia dalszego pełnomocnictwa aplikantowi adwokackiemu M. J. uprawnia przepis art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie ograniczył oceny prawnej do przyczyny uchylenia zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku I instancji. Wyraził swój pogląd na niektóre aspekty legalności zaskarżonej uchwały i uprawnienia do zakwestionowania tej legalności przez mieszkańców Powiatu Kluczborskiego. Za niewystarczająco umotywowane uznał stanowisko sądu I instancji w przedmiocie braku naruszenia interesu prawnego skarżącego. Nawiązując bowiem do prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 2887/03, stwierdzającego nieważność uchwały Rady Powiatu w Kluczborku z dnia 19 lipca 2003 r., w sprawie likwidacji Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, w którym to wyroku dopatrzono się naruszenia interesu prawnego skarżących, stwierdził że takiej samej analizy należy dokonać w odniesieniu do zaskarżonej uchwały z dnia 16 października 2003 r., zwłaszcza w zakresie prawidłowej oceny przesłanki naruszenia uprawnień mieszkańców powiatu do świadczeń publicznej służby zdrowia, realizowanych zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 68 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przytoczenie wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego w omawianej kwestii jest o tyle potrzebne, że w ten sposób odczytać można wyraźnie stanowisko tego Sądu, sprowadzające się do utożsamienia naruszenia interesu prawnego skarżącego z naruszeniem uprawnienia mieszkańca Powiatu Kluczborskiego do świadczeń publicznej służby zdrowia, realizowanych zgodnie z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. Nadto, zaskarżona uchwała poddana została ocenie z punktu widzenia wskazanej w art. 68 ust. 2 normy konstytucyjnej i jej odniesień w aktach normatywnych niższej rangi, a nie tylko tych norm prawa powszechnie obowiązującego, które wyposażają powiat w uprawnienia prawnoorganizacyjne. Zastrzegając przeniesienie dalszych uwag dotyczących uznania za niewystarczające powiązania zaskarżonej uchwały jedynie z ustawą o samorządzie powiatowym i z ustawą z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.) do dalszej części rozważań przyjdzie stwierdzić, że mieszkaniec powiatu ma interes prawny, w rozumieniu art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, do zaskarżenia uchwały o utworzeniu spółki akcyjnej, której celem jest prowadzenie działalności medycznej, w miejsce zlikwidowanego publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Bycie mieszkańcem powiatu, którego organ podejmuje uchwałę w sprawie z zakresu administracji publicznej jest, zdaniem składu orzekającego, okolicznością istotną dla przyjęcia interesu prawnego w zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 maja 2004 r., sygn. akt II SA 4452/03, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 146716). Nie jest to natomiast warunek wystarczający. Źródłem interesu prawnego lub prawa jest zawsze norma prawa materialnego. Zawarte w ustawach samorządowych tzw. normy zadaniowe, mówiące o zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty, nie dają z reguły podstaw do konstruowania indywidualnych praw i żądań, ani nie legitymują do zaskarżania uchwał w takich sprawach (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda 2005/7-8/69). Zgodzić się także trzeba z poglądem, że skarga wniesiona na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nie ma charakteru actio popularis, przeto do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 1999 r., sygn. akt II SA/Ka 2458/98, Wokanda 2000/3/37). Konieczne jest wykazanie przez skarżącego nie tylko, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego lub uprawnienia, ale także wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA 2005/1/2; wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Z takim naruszeniem uprawnienia skarżącego, jako członka wspólnoty samorządowej (mieszkańca powiatu) mamy do czynienia w sprawie weryfikowanej niniejszym postępowaniem sądowym. Uprawnienie skarżącego wynika nie tylko z normy o charakterze zadaniowym, sformułowanej w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Jak już wyżej zasygnalizowano, źródłem prawa podmiotowego skarżącego jest także norma konstytucyjna zawarta w przepisie art. 68 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis ten stanowi, że obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały oraz w dniu wniesienia skargi była to ustawa z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 ze zm.). Zgodnie z art. 2 tej ustawy, ubezpieczeni mają prawo do korzystania ze świadczeń zdrowotnych w ramach ubezpieczenia zdrowotnego na zasadach określonych w ustawie. Obowiązki w zakresie ochrony zdrowia ubezpieczonych wykonują m.in. jednostki samorządu terytorialnego (art. 3 tejże ustawy). Ustawa definiowała, w art. 6, pojęcie ubezpieczonych. Są to m.in. osoby posiadające obywatelstwo polskie, podlegające obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego lub ubezpieczające się dobrowolnie. Skarżący jest obywatelem polskim i należał do osób wymienionych w art. 9 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym w Narodowym Funduszu Zdrowia, podlegających obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Był więc stroną stosunku między świadczeniodawcą i pacjentem, w ramach powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego, który to stosunek można określić jako pozaumowne zobowiązanie opieki zdrowotnej (patrz: Jan Jończyk "Problem odpowiedzialności w powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym", Prawo i Medycyna 2001/10/21; por. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 stycznia 2004 r., sygn. akt K 14/03, OTK-A 2004/1/1). Zgodnie z art. 5 pkt 25 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, świadczeniodawcą był m.in. zakład opieki zdrowotnej, wykonujący zadania określone w jego statucie. Takie same uregulowania, w zakresie prawa ubezpieczonych do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, podlegania pracowników obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego i realizowania świadczeń na rzecz ubezpieczonych przez świadczeniodawcę w postaci zakładu opieki zdrowotnej, zawiera ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze świadczeń publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 października 2004 r., a więc po wniesieniu skargi w niniejszej sprawie. W szczególności potwierdza to treść przepisów art. 2 ust. 1 pkt 1, art. 5 pkt 41 lit. a, art. 15 i art. 66 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 91, poz. 408 ze zm.), zakład opieki zdrowotnej jest wyodrębnionym organizacyjnie zespołem osób i środków majątkowych utworzonym i utrzymywanym w celu udzielania świadczeń zdrowotnych i ochrony zdrowia jest. Zgodnie zaś z przepisem art. 33 ust. 1 tej ustawy, świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, osobom ubezpieczonym udziela publiczny zakład opieki zdrowotnej. Ustanowiona w art. 5 oraz art. 38 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej rejonizacja określa szczególną pozycję osób zamieszkałych w obwodzie szpitalnym, obwodzie lub rejonie zakładu opieki zdrowotnej.

Zaskarżona uchwała, rozpatrywana jako część działań Powiatu zmierzających do przekształcenia istniejącego, zgodnego z art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, ustawą o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia i ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, sytemu zapewnienia mieszkańcom Powiatu Kluczborskiego świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, w system świadczeń udzielanych przez świadczeniodawcę niepublicznego, nie tylko dotyczy uprawnień skarżącego do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, ale także te uprawnienia narusza. Wystarczy powiedzieć, na co zwrócił uwagę skarżący, że rygorom art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poddane zostały publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Odnotować można, przy okazji, że art. 60 ust. 6 tej ustawy nie został uznany za sprzeczny z art. 167 ust. 1 Konstytucji (patrz: wyrok TK z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt K 31/02, OTK- A 2004/9/91). Godna zauważenia natomiast, dla niniejszych rozważań, jest wypowiedź Trybunału zawarta w uzasadnieniu przywołanego wyroku, iż jednostka samorządu terytorialnego jest także bezpośrednim adresatem art. 68 ust. 2 Konstytucji RP. Wracając do przepisu art. 60 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej stwierdzić przyjdzie, że zabezpieczenie interesów pacjentów przewidziane w tym przepisie nie odnosi się do podmiotów funkcjonujących w oparciu o wynik finansowy (spółek akcyjnych i zakładów opieki zdrowotnej przezeń utworzonych).

Uchwała "samoograniczająca" z dnia 24 czerwca 2004 r. nie sanuje negatywnych skutków zaskarżonej uchwały w omawianym zakresie. Po pierwsze, podjęta została już po rozpoczęciu działalności przez Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej utworzony przez Spółkę. Po drugie, uprawnienia spółki komunalnej w zakresie wnoszenia wkładów oraz obejmowania akcji, określone są, zgodnie z art. 12 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 ze zm.), przepisami Kodeksu cywilnego oraz ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych (Dz. U. Nr 94, poz. 1037 ze zm.) z zastrzeżeniem przepisów ustaw samorządowych i ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Zbycie akcji w takich spółkach regulują przepisy art. 12 ust. 2 – 4 ustawy o gospodarce komunalnej, a co za tym idzie przepisy działu IV ustawy o komercjalizacji i prywatyzacji, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce komunalnej. Warto zwrócić uwagę na to, że przepisy te rolę zgromadzenia wspólników i organu uprawnionego do zbywania akcji przypisują organowi wykonawczemu, a nie stanowiącemu powiatu. Zgodnie zaś z art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w sprawach, m.in. zasad nabywania i zbywania akcji. Przedmiotem weryfikacji w niniejszej sprawie nie jest w/w uchwała Rady Powiatu z dnia 24 czerwca 2004 r. Jeśli jednak w ocenie Powiatu uchwała ta jest wyrazem kontroli Rady nad udzielaniem świadczeń zdrowotnych mieszkańcom po utworzeniu Spółki, to w świetle przywołanych przepisów ustawy o gospodarce komunalnej jest niewątpliwe, że czynności prawne w imieniu spółki komunalnej podejmują jej organy, które działają na podstawie przepisów prawa. Wszelkie zaś zakazy i ograniczenia pod adresem organów spółki kapitałowej, ze strony organów jednostki samorządu terytorialnego, muszą znajdować podstawę w przepisach prawa cywilnego, handlowego i samorządowego. W szczególności, uprawnienie rady powiatu do określania zasad zbycia akcji, nie oznacza uprawnienia do sformułowania zakazu zbywania akcji w ogóle. Byłoby to sprzeczne z zasadą zbywalności akcji, wyrażoną w art. 337 § 1 Kodeksu spółek handlowych (inną kwestią są możliwe ograniczenia tej zasady). Podobnie sprzeczne z prawem byłoby sformułowanie, w oparciu o kompetencję do określania zasad zbycia nieruchomości, generalnego zakazu zbywania nieruchomości stanowiącej składnik mienia powiatu (art. 57 § 1 i art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego). W rezultacie okazuje się, że spółka kapitałowa, nawet spółka komunalna, jest na tyle suwerennym uczestnikiem obrotu prawnego, że nie poddaje się działaniom władczym, o ile są one sprzeczne z normami cywilnoprawnymi, w tym przepisami prawa spółek.

W sposób oczywisty także opisane przekształcenie pozostaje w sprzeczności z hipotezą art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, która warunkuje likwidację publicznego zakładu opieki zdrowotnej zapewnieniem osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego, nieprzerwanego udzielania takich świadczeń. W ocenie składu orzekającego, z przepisu tego wynika, że mają to być nie tylko takie same rodzajowo świadczenia, ale także świadczenia finansowane ze środków publicznych, udzielane przez publiczny zakład opieki zdrowotnej (w tym przypadku zakład, dla którego organem założycielskim jest jednostka samorządu terytorialnego). Od obowiązku jednostki samorządu terytorialnego w tym zakresie, sformułowanego m.in. w art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, nie uwalnia tej jednostki możliwość likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej (por. uzasadnienie w/w wyroku TK z dnia 12 października 2004 r., sygn. akt K 31/02, OTK-A 2004/9/91).

Obok uchybień prawa wprost skutkujących naruszenie uprawnień skarżącego, jako członka wspólnoty samorządowej i strony stosunku opieki zdrowotnej, zaskarżona uchwała obarczona jest innymi naruszeniami prawa powszechnie obowiązującego, które zresztą pozostają w związku z nieuprawnioną ingerencją Powiatu w ten stosunek. Uchybienia te dotyczą podstawy prawnej uchwały. W ocenie Sądu, przepis art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym nie stanowi wystarczającej podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały. Jest to przepis kompetencyjny, wskazujący na wyłączną właściwość rady powiatu, w zakresie podejmowania uchwał w sprawach majątkowych powiatu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Ta norma kompetencyjna nie może być wykorzystana w sposób sprzeczny z normami ustawowymi regulującymi sposób działania powiatu w wykonaniu konkretnego zadania nałożonego przepisem art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wyraźnie przecież, jak podkreślił, w ślad za skarżącym, Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lutego 2006 r., przepis art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym nawiązuje do zadań powiatu określonych ustawami. Jeśli chodzi o zadanie publiczne polegające na promocji i ochronie zdrowia, formę organizacyjną jednostek udzielających ubezpieczonym świadczeń zdrowotnych, przewiduje przepis art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Tą formą jest publiczny zakład opieki zdrowotnej. Z zestawienia norm art. 68 ust. 2 Konstytucji RP, art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 8 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wynika, że jedyną dopuszczalną jednostką organizacyjną jaką może utworzyć powiat, w celu wykonania zadania promocji i ochrony zdrowia, jest publiczny zakład opieki zdrowotnej. W konsekwencji, powiat nie jest uprawniony do utworzenia innych jednostek organizacyjnych, mających jakąkolwiek rolę do odegrania w tym zakresie, w szczególności nie może utworzyć niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, ani spółki akcyjnej, powołanej w celu utworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej. Ocenę tę wzmacnia brzmienie art. 50 ust. 1 oraz art. 53 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Warto wreszcie podkreślić, iż jak zauważył w uzasadnieniu kasacyjnego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, zakaz tworzenia niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej w oparciu o środki publiczne, został sformułowany także w hipotezie art. 8 ust. 1a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

Odczytanie uprawnienia zawartego w art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym łącznie z normą art. 4 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, prowadzi nie tylko do wniosku o braku podstaw do tworzenia jakichkolwiek jednostek organizacyjnych, do których utworzenia nie uprawnia powiatu ustawa o zakładach opieki zdrowotnej. Nadto, wykładnia językowa i systemowa wspomnianych przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i norm ustawy o zakładach opieki zdrowotnej prowadzi do konstatacji, że powiat może podejmować, w dziedzinie przekształceń publicznych zakładów opieki zdrowotnej, tylko takie działania, jakie zostały przewidziane w przepisach Rozdziału 2 Działu II ustawy o zakładach opieki zdrowotnej – Tworzenie, statut, przekształcenie i likwidacja publicznego zakładu opieki zdrowotnej (art. 36 – 43 ustawy). Z przepisów tych wynika uprawnienie powiatu do utworzenia publicznego zakładu opieki zdrowotnej, do jego likwidacji albo przekształcenia. To ostatnie pojęcie nie może abstrahować od dopuszczalnych form prowadzenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej (art. 35b i c ustawy). Podjęcie zaskarżonej uchwały o utworzeniu spółki akcyjnej, której celem ma być prowadzenie działalności medycznej, jako działanie mające doprowadzić do utworzenia przez powiat niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej, w miejsce likwidowanego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, nie mieści się w katalogu czynności przewidzianych w art. 36 – 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i jako takie jest, także z tego punktu widzenia, pozbawione podstawy prawnej.

Reasumując dwie ostatnie uwagi przyjdzie stwierdzić, że rada powiatu może podjąć, na podstawie art. 12 pkt 8 lit. g ustawy o samorządzie powiatowym, uchwałę o utworzeniu spółki, w celu realizacji zadania publicznego wymienionego w art. 4 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, jeśli pozwalają na to normy materialne i kompetencyjne ustaw regulujących szczegółowo dziedziny życia społecznego, co do których nałożono na powiat te zadania publiczne. Ograniczone znaczenie przepisu kompetencyjnego odnoszącego się do rozdziału właściwości organów jednostki samorządu terytorialnego, w zderzeniu ze szczególnymi normami materialno – kompetencyjnymi, nie jest w orzecznictwie kwestionowane (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2000 r., sygn. akt IV SA 1366/00, niepublikowany, treść zamieszczona w Systemie Informacji Prawnej LEX nr 77633; wyrok NSA z dnia 27 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Rz 1075/94, niepublikowany, Wspólnota 1997/13/26; wyrok NSA z dnia 7 września 2001 r., sygn. akt I SA 920/01, ONSA 2002/4/152; wyrok NSA z dnia 29 grudnia 1993 r., sygn. akt III SA 720/93, niepublikowany, Wspólnota 1994/17/18; wyrok NSA z dnia 23 marca 2000 r., sygn. akt II SA/Ka 2407/99, niepublikowany, OSS 2000/4/113).

Na uboczu zauważyć można, iż w podobny sposób, jak prawo do ochrony zdrowia, ustawodawca unormował realizację konstytucyjnego prawa do nauki (art. 70 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), poprzez przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), w szczególności art. 5 ust.3 tej ustawy.

Zdaniem Sądu, do podjęcia zaskarżonej uchwały nie upoważniał Rady Powiatu w Kluczborku także przepis art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej. Jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki akcyjne działające w sferze użyteczności publicznej, jednak u podstaw ich aktywności w tej dziedzinie musi istnieć upoważnienie w normie prawnej, regulującej świadczenie przez samorząd konkretnej usługi powszechnej. Zdolność jednostki samorządu terytorialnego do tworzenia spółek kapitałowych nie ma charakteru absolutnego i ograniczona jest przez szereg przepisów o charakterze administracyjnym (patrz: C. Banasiński [w] C. Banasiński, M. Kulesza "Ustawa o gospodarce komunalnej. Komentarz", Dom Wydawniczy ABC, 2002, teza 9 do art. 9). Jak wskazano wyżej, wykonywanie przez powiat zadań w zakresie promocji i ochrony zdrowia dopuszczalne jest tylko w formach przewidzianych w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej.

Odnosząc się do argumentacji zaskarżonego Powiatu, nawiązać trzeba do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 22 września 2004 r., sygn. akt I PZP 6/04 (OSNP 2005/1/1). Wbrew stanowisku organu, w przywołanej uchwale nie tylko nie zaakceptowano tezy o prawnej dopuszczalności tworzenia przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki prawa handlowego, która następnie mogłaby utworzyć niepubliczny zakład opieki zdrowotnej, ale wprost zauważono, że uchwała SN z dnia 22 września 1995 r., sygn. akt II CZP 115/95 (OSNC 1996/1/6), była podjęta w innym stanie prawnym. Nadto Sąd Najwyższy stwierdził, że koncepcje umożliwienia wykonywania jednostkom samorządu terytorialnego zadań z zakresu świadczenia usług zdrowotnych i ochrony zdrowia w formie tzw. spółek prawa handlowego typu non profit lub spółek użyteczności publicznej były i są zgłaszane, lecz nie zostały jednak w praktyce ustawodawczej - jak dotychczas - urzeczywistnione. Według Sądu Najwyższego, zapobieganiu praktykom zmierzającym do zmiany statusu publicznego zakładu opieki zdrowotnej, ma służyć regulacja art. 8 ust. 1 lit. a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. Konieczne jest zaakcentowanie, iż identyczna jest, w tym zakresie, ocena prawna przedstawiona w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 566/05, który to wyrok został wydany w niniejszej sprawie. Nie sposób poza tym nie skonstatować, iż zarówno w/w uchwała SN z dnia 22 września 2004 r., jak i wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II PZP 10/05 (Biul. SN 2006/2/24), stanowią wypowiedzi na tle przepisu art. 4 lit. a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym systemie kształtowania przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.), który dodany został do tej ustawy na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 45). Przepis art. 4 lit. a reguluje zaś przyrost wynagrodzeń pracowników samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej, a nie tworzenie jednostek organizacyjnych powołanych do wykonania zadania promocji i ochrony zdrowia.

W świetle powyższych uwag zrozumiałe staje się niewystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunały Konstytucyjnego, z pytaniem prawnym wnioskowanym przez Powiat Kluczborski. Dodać jeszcze można, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy znaczenie ma zgodność wskazanych we wniosku organu przepisów ustawy o samorządzie powiatowym i ustawy o zakładach opieki zdrowotnej z art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, a nie z art. 7 Konstytucji RP. Co do tej zgodności, w istotnej relacji ustawy zasadniczej i obu ustaw, skład orzekający nie miał zaś wątpliwości.

Sąd nie podzielił natomiast poglądu skarżącego o należeniu zaskarżonej uchwały o utworzeniu spółki akcyjnej do aktów prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przede wszystkim uchwała ta nie ma charakteru abstrakcyjnego. Charakter taki może mieć dopiero statut niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej utworzonego przez spółkę akcyjną, określający rodzaje i zakres udzielanych świadczeń zdrowotnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 16 marca 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 3095/01, OSS 2004/3/68). Ocena ta potwierdza natomiast bezprawność zaskarżonej uchwały, która skutkuje, w ten sposób, przeniesienie kompetencji do określania zakresu świadczeń zdrowotnych, a więc uprawnień realizowanych wobec nieograniczonego kręgu adresatów i niewyczerpujących się w jednorazowym zastosowaniu, z organu jednostki samorządu terytorialnego na rzecz podmiotu niepublicznego – spółki prawa handlowego. Skutek ten nie jest rozważany tylko jako możliwe następstwo zaskarżonej uchwały. Został on zrealizowany poprzez akt notarialny z dnia 27 listopada 2003 r., Repertorium A nr [...] Notariusza A. S., na mocy którego założyciele A S.A. w K., działając w imieniu Powiatu Kluczborskiego i w wykonaniu zaskarżonej uchwały z dnia 16 października 2003 r., uchwalili statut Spółki.

Rację natomiast należy przyznać skarżącemu, gdy twierdzi, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej uchwały z prawem, a nie z praktyką stosowaną przez organy niektórych jednostek samorządu terytorialnego.

Z powyższych względów należało, na mocy art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały. Orzeczenie o niewykonywaniu uchwały wynika z art. 152 tej ustawy.

W postępowaniu sądowym nie żądano uiszczenia przez skarżącego kosztów sądowych (wpisu od skargi i wpisu od skargi kasacyjnej). Zgodnie bowiem z art. 239 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strony skarżące działanie lub bezczynność organu w sprawach dotyczących świadczeń leczniczych. Zaskarżonym działaniem może być nie tylko decyzja, ale także uchwała jednostki samorządu terytorialnego, wymieniona w § 2 ust.1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Jak wynika z powyższych rozważań, Sąd przyjął, że zaskarżona uchwała dotyczy świadczeń zdrowotnych, w rozumieniu art. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a więc także świadczeń leczniczych. Dla jasności zauważyć warto, iż przepis art. 239 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie zwalnia od obowiązku uiszczenia kosztów sądowych zaskarżonego organu. Uwaga ta odnosi się do wpisu od ewentualnej skargi kasacyjnej.