Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 878/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżone postanowienie w całości
Powołane przepisy: article: art. 7,  art. 15,  art. 77 par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel, Sędziowie Sędzia WSA - Olga Białek, Sędzia WSA - Anna Siedlecka (spr.), , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 lutego 2013 r. sprawy ze skargi M. K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu na rzecz skarżącej kwotę 9517 zł (słownie: dziewięć tysięcy pięćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. – powołując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego – po rozpatrzeniu zażalenia M. K. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. nr [...], którym wymierzono M. K. - inwestorowi procesu budowlanego - karę w wysokości 230.000,00 zł (słownie: dwieście trzydzieści tysięcy złotych) z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku przy ul. A. L. [...] we W..

Na uzasadnienie swojego rozstrzygnięcia organ podał, że organ l instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie przystąpienia bez wymaganego pozwolenia do użytkowania rozbudowanej części budynku przy ul. A. L. [...] we W.. Podczas obowiązkowej kontroli rozbudowanej części budynku przy ul. A. L. [...] we W., przeprowadzanej w toku postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, która odbyła się w dniu 4 kwietnia 2012 r. pracownik Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta W. stwierdził użytkowanie obiektu budowlanego objętego ww. postępowaniem. Obowiązkowa kontrola została przeprowadzona w obecności pełnomocnika inwestora. W jej toku stwierdzono i ujęto w protokole obowiązkowej kontroli, iż rozbudowana część obiektu budowlanego przy ul. A. L. [...] we W. jest w pełni użytkowana. Na przygotowanych stanowiskach pracy (biurka, krzesła, komputery), w pomieszczeniach znajdujących się na poszczególnych czterech kondygnacjach obiektu wykonywana była praca, zgodna z celem, dla którego wniesiono przedmiotowy obiekt. Sporządzono dokumentację fotograficzną obrazującą fakt przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części obiektu budowlanego.

W dniu 10.04.2012 r. organ I instancji przeprowadzili kontrolę rozbudowanej części budynku przy ul. A. L. [...] we W.. Kontrola odbyła się w trybie art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego, w myśl którego "organy nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego". Zgodnie z dyspozycją art. 81 a ust. 2 Prawa budowlanego czynności kontrolne przeprowadzone zostały w obecności pełnomocnika inwestora. W toku kontroli stwierdzono użytkowanie pomieszczeń znajdujących się na wszystkich kondygnacjach rozbudowanej części budynku przy ul. A. L. [...] we W. oraz parkingu znajdującego się na zapleczu przedmiotowej nieruchomości. W pomieszczeniach (salach) oznaczonych numerami 22, 28, 123, 130, 223, 230, 323, 330, 401 i 402 obecne były osoby wykonujące pracę biurową, obsługujące komputery, przeprowadzające rozmowy telefoniczne, przygotowujące pisma, korzystające z poczty internetowej, przeprowadzające rozmowy przy stole konferencyjnym. W sali nr 402 pracę wykonywało 9 osób, w sali nr 401 - 6 osób, w sali nr 323 ponad 20 osób, w sali nr 330 ponad 20 osób, w sali nr 230 - ponad 30 osób, w sali nr 223 - około 20 osób. W salach oznaczonych nr 130, 123, 028, 022 także przebywający w nich pracownicy wykonywali pracę biurową. Sale były wyposażone w meble i urządzenia biurowe, osoby w nich przebywające posiadały identyfikatory pracownicze, posługiwały się kodem dostępu do poszczególnych sal z czynnymi stanowiskami pracy. W obrębie pomieszczeń działały urządzenia klimatyzacji i wentylacji. W trakcie kontroli urządzenia ksero znajdujące się na korytarzach poszczególnych kondygnacji były obsługiwane przez pracowników. Użytkowane były także pomieszczenia higieniczno-sanitarne znajdujące się na każdej z kondygnacji rozbudowanej części budynku. Czynny dźwig osobowy transportował osoby na poszczególne kondygnacje budynku. Na parkingu objętym przedmiotową inwestycją znajdującym się na zapleczu posesji przy ul. A. L. [...] znajdowały się samochody osobowe, prawie całkowicie zapełniające dostępne miejsca postojowe. Z dokonanych czynności kontrolnych sporządzono protokół nr [...].

W świetle dokonanych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia bez wymaganego pozwolenia do użytkowania rozbudowanej części budynku przy ul. A. L. [...] we W.. Do akt postępowania dopuszczone zostały dowody w postaci protokołu z obowiązkowej kontroli rozbudowanej części budynku przy ul. A. L. [...] we W. przeprowadzonej w dniu 4 kwietnia 2012 r. wraz z załącznikami oraz protokół z kontroli z dnia 10 kwietnia 2012 r.

Zawiadomieniem z dnia 10 kwietnia 2012 r., działając zgodnie z art. 77 § 4 k.p.a. poinformowano stronę postępowania o faktach znanych organowi l instancji z urzędu i włączeniu w poczet materiału dowodowego określonych dokumentów. Jednocześnie organ stopnia powiatowego poinformował inwestora o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie przystąpienia bez wymaganego pozwolenia do użytkowania części obiektu budowlanego.

Pismem z dnia 20 kwietnia 2012 r. pełnomocnik inwestora przedstawił organowi l instancji pisemne wyjaśnienia w przedmiotowej sprawie. Wskazał, iż "Pracownicy, których obecność zauważył PINB w Budynku wykonywali czynności administracyjne i teleinformatyczne, w szczególności ustawiali biurka w salach, podłączali sprzęt komputerowy i biurowy (kserokopiarki na korytarzach itp.), instalowali oprogramowania na komputerach, podłączali telefony, sprawdzali ich funkcjonalność tj. zdatność do użytku, poprawiali łącza telekomunikacyjne, sprawdzali możliwość korzystania z toalet itp.". Dodano, iż opisane czynności wykonywali pracownicy Departamentu IT w ramach rozruchu technologicznego budynku, którzy przygotowywali stanowiska do pracy dla pracowników, mających przystąpić do pracy po uzyskaniu przez inwestorkę pozwolenia na użytkowanie budynku. Podniesiono ponadto, iż użytkowany był parking należący do pierwotnej, odebranej już wcześniej części budynku, a nie parking przypisany do rozbudowywanej części obiektu.

W tak kształtującym się stanie faktycznym, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. wydał postanowienie z dnia [...] r. nr [...], którym wymierzono M. K. karę z tytułu nielegalnego użytkowania rozbudowanej części opisanego budynku. Postanowienie to zostało oprotestowane przez M. K., która wniosła zażalenie.

Po rozpatrzeniu sprawy D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zaskarżone zażaleniem postanowienie wydano na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.). Powyższe unormowanie prawne ma zastosowanie w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego ustali, iż przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55 - wówczas organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Dyspozycja powyższego unormowania prawnego zawiera nie tyle uprawnienie organu nadzoru budowlanego do nałożenia kary, co obowiązek podjęcia takiego właśnie rozstrzygnięcia w oparciu o ustalenie zaistniałego stanu faktycznego sprawy, który wyczerpuje hipotezę normy prawnej wyrażonej w omawianym artykule.

W zaistniałym stanie faktycznym sprawy, przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego - zaliczonego do kategorii XVI - oraz objętego uprzednim obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - możliwe było jedynie w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie. Prawo budowlane, bowiem nie przewiduje żadnych innych okoliczności czy zdarzeń, które zwalniałyby Inwestora od obowiązku uzyskania, w zaistniałych okolicznościach, ostatecznej decyzji zezwalającej na użytkowanie. Analiza stanu faktycznego w oparciu o przedstawioną przez organ l instancji dokumentację, wskazuje na jednoznaczność dokonanych ustaleń i prawidłowość przyjętej kwalifikacji stanu faktycznego. W niniejszym przypadku dowodami, na których PINB dla miasta W. oparł swoje rozstrzygnięcie był protokół z obowiązkowej kontroli z dnia 04.04.2012 r., podczas której jednoznacznie ustalono, że na IV kondygnacji - w pomieszczeniu 5.05 (pomieszczenie techniczne) na przygotowanych stanowiskach pracy (biurko, krzesło, komputer) pracuje ok. 10 osób, w pomieszczeniu nr 5.01 jak wyżej. Na pozostałych kondygnacjach wykonywana jest praca na przygotowanych stanowiskach pracy dla celów, dla których wzniesiono przedmiotowy obiekt. W związku z czym organ l instancji zawarł konkluzję, że obiekt jest w pełni użytkowany. W odniesieniu do powyższego, inwestor wniósł do protokołu, że na obiekcie trwa rozruch technologiczny budynku biurowego. Z powyższym stanowiskiem inwestora nie sposób się zgodzić. Powyżej przedstawiony materiał dowodowy jednoznacznie bowiem wskazuje, że podjęte przez inwestora czynności wykraczały poza te, których celem byłoby jedynie przygotowanie obiektu do przystąpienia do użytkowania. Nie sposób nadto stwierdzić, że wykonywanie czynności opisanych w rzeczonym protokole miało charakter jedynie incydentalny i ich wykonywanie zmierzało do przygotowania budynku do użytkowania. Świadczy o tym zapis zawarty w protokole z kontroli dokonanej przez organ l instancji w dniu 10.04.2012 r. Treść tego dokumentu, jak również załączona do niego dokumentacja fotograficzna, nie pozwalają powziąć wątpliwości co do samowolnego przystąpienia przez inwestora do użytkowania rozbudowanej części przedmiotowego obiektu budowlanego.

Dalej organ II instancji wskazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy czyni argumentację zażalenia całkowicie bezzasadną. Zdaniem organu argument, że pomieszczenia były jedynie przygotowywane do przyszłego użytkowania, pozostaje w oczywistej sprzeczności z ustaleniami dokonanymi przez organ l instancji podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 04.04.2012 r. oraz 10.04.2012 r. Inwestor nie posiadał bowiem w tym czasie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która została dopiero wydana przez PINB dla miasta W. w dniu 11.04.2012 r. Organ nadzoru budowlanego w takiej sytuacji, jest z mocy prawa zobligowany do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie można więc, w świetle przedstawionego stanu faktycznego niniejszej sprawy - dywagować o błędnym zastosowaniu czy też błędnej wykładni art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, gdyż przeczą temu fakty.

Podkreślono również, że obojętna dla kwalifikacji prawnej stanu faktycznego pozostaje okoliczność, czy z rozbudowanej części parkingu korzystał sam inwestor, czy też inne podmioty. Zgodnie z treścią art. 57 ust. 1 i 3 ustawy Prawo budowlane, to na inwestorze ciąży obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o udzielenia pozwolenia na użytkowanie. Tym samym to inwestor jest zobowiązany do uzyskania takiego zezwolenia. W konsekwencji, to inwestor odpowiada za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie.

Przechodząc do analizy wysokości wymierzonej kary, wyjaśniono, że do kary z tytułu nielegalnego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W konsekwencji wysokość kary stanowi dziesięciokrotność iloczynu stawki opłat (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Wysokość stawki opłat uregulowana jest ustawowo (art. 59f ust. 2 Prawa budowlanego) i wynosi 500 zł, natomiast kategorie obiektu, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy Prawo budowlane. Podkreślenia wymaga również fakt, że w myśl art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, karę stanowi suma kar obliczonych dla różnych kategorii. Jak słusznie zauważył organ I instancji - bazując na danych zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym - kubatura rozbudowanej części budynku wynosi 21.776,60 m3 (strona 12 projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] r.). Powyższe dane obrazują także rysunki nr 2A-7A projektu budowlanego. A zatem współczynnik wielkości obiektu (w) jest równy 2,5 (przedział > 10.000 m3). Ponadto zgodnie zdanymi zawartymi w projekcie budowlanym na wskazaną kubaturę składa się powierzchnia pomieszczeń biurowych i pomocniczych budynku należącego do kategorii XVI (budynki biurowe i konferencyjne), gdzie współczynnik kategorii obiektu (k) równy jest 12, nie zaś do kategorii XVII (budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe) - dla której współczynnik ten jest wyższy i wynosi 15. Przy obliczaniu wysokości kary organ l instancji zastosował pierwszy współczynnik, korzystniejszy dla inwestora. Powierzchnia dróg dojazdowych, parkingów i ścieżek objętych inwestycją wynosi natomiast 5.074 m2 (strona 7 projektu budowlanego), stąd też współczynnik wielkości obiektu (w) w stosunku do tej części inwestycji wynosi 2,0 (> 5.000 - 10.000 m2). Współczynnik kategorii obiektu (k) dla kategorii XXII (place składowe, postojowe, składowiska odpadów, parkingi) - według załącznika do ustawy Prawo budowlane - wynosi 8,0. Ponadto stawka opłaty w wysokości 500 zł, zgodnie z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, ulega w przypadku kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części 10 -krotnemu podwyższeniu. Przyjmując zatem kategorię XVI i XXII dla obliczania kary, należy również stwierdzić, że pozostałe przyjęte przez organ l instancji niezbędne dane obliczeniowe, tj. dla kategorii XIV współczynnik kategorii obiektu - 12, współczynnik wielkości obiektu - 2,5 - kubatura 21.776,60m3, a dla kategorii XXII współczynnik kategorii obiektu - 8, współczynnik wielkości obiektu - 2,0 - powierzchnia 5.074 m2 - uznano za prawidłowe.

Zdaniem organu odwoławczego, wbrew twierdzeniom inwestorki, aby dla właściwego organu nadzoru budowlanego powstał obowiązek wynikający z art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, wystarczy sam fakt stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu, nie mają przy tym znaczenia okoliczności podnoszone w złożonym środku zaskarżenia, bowiem organ l instancji ponad wszelką wątpliwość dowiódł, iż inwestor samowolnie przystąpił do użytkowania rozbudowanej części budynku przy ul. A. L. [...] we W..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisane na wstępie postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. wniosła M. K..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła rażące naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz w konsekwencji także naruszenie prawa materialnego.

W skardze wskazano na naruszenie zasady dochodzenia prawdy obiektywnej tj. art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 136 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na: niepodjęciu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w tym zignorowaniu wyjaśnień skarżącej i przedstawionych przez nią wniosków dowodowych, a także na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie na podstawie art. 77 KPA w zw. 136 KPA obowiązkowi w tym zakresie. Za nieprawidłowe uznano przyjęcie za "jednoznaczne" i zaniechanie dalszych wyjaśnień, ustaleń w zakresie podstawowych i kwestionowanych przez skarżącą kwestii w toku całego postępowania. Wskazane naruszenie nastąpiło – zdaniem autora skargi – przede wszystkim poprzez pominięcie w całości (brak w aktach) kluczowego pisma skarżącej z dnia 5 września 2012 r., doręczonego organowi dnia 7 września 2012 r. i zawierającego analizę techniczną przedmiotowej inwestycji sporządzoną przez architekta A. K. i potwierdzającą, że parking, którego nielegalne użytkowanie organ rzekomo ustalił w toku sprawy, jest parkingiem "starym", legalnie funkcjonującym i nieobjętym inwestycją.

Zdaniem skarżącej wybiórcze zebranie dowodów, w tym szczątkowej dokumentacji fotograficznej rzekomo stwierdzającej kluczowe dla sprawy okoliczności w sposób niedający podstawy do rzetelnych ustaleń, bez wskazania przedmiotu tej dokumentacji; całkowite pominięcie innych dowodów, w tym w szczególności zeznań niezależnych świadków, ewentualnie opinii biegłych w zakresie przedmiotu postępowania, tj. faktu i sposobu rzekomego nielegalnego użytkowania i to mimo kwestionowania przez skarżącą ustaleń od początku całego postępowania było błędne. Zdaniem skarżącej wydanie postanowienia w oparciu o postępowanie dowodowe zmierzające wyłącznie do uzasadnienia tez postawionych przez organy obu instancji na początku postępowania, przy jednoczesnym niekwestionowaniu wyjaśnień i twierdzeń, w tym dowodów odnoszących się do formy i zakresu czynności wykonywanych w spornym okresie w części pomieszczeń przez osoby instalujące i sprawdzające działanie urządzeń również było nieprawidłowe.

Następnie wskazano na naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów tj. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego przez dokonanie całkowicie dowolnej, nieprawidłowej i wybiórczej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie, skutkujące błędnym ustaleniem stanu faktycznego, czyli ustaleniem, że w przedmiotowej sprawie "jednoznacznie" doszło do nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku i parkingu, podczas gdy do nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku i parkingu nie doszło, a cały szereg dowodów i twierdzeń przeciwnych został w zaskarżonym postanowieniu zignorowany (jako pominięty w aktach, nieskomentowany lub niezauważony), pomimo że stanowi to naruszenie fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego.

Dalej podniesiono zarzut naruszenia zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania tj. art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasady pogłębiania zaufania tj. art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezamieszczenie w aktach sprawy Analizy Technicznej doręczonej organowi przez skarżącą. Wskazano, że przyjęcie przez Kancelarię Ogólną organu pisma skarżącej z dnia 5 września 2012 r. zawierającego Analizę Techniczną nastąpiło dnia 7 września 2012 r., ale dokumentu tego nie dołączono do akt sprawy. O powyższym naruszeniu strona nie została poinformowana przez organ oraz dowiedziała się dopiero na etapie przed sądowym podczas przeglądania akt sprawy przed wniesieniem niniejszej skargi.

Zdaniem autora skargi opisane w niej rażące naruszenia prawa procesowego skutkowały błędnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane, tj. zastosowanie tego przepisu pomimo, że nie zostały wypełnione przesłanki określone w jego hipotezie, tj. nie doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania rozbudowanej części budynku i parkingu przy ul. A. L. [...] we W., co w konsekwencji czyni nieuzasadnionym wymierzenie skarżącej kary z tego tytułu. Wskazano również na naruszenie art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyiaśnienie w uzasadnieniu postanowienia przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej wyjaśnieniom Strony, zgodnie z którymi osoby przebywające na terenie rozbudowanej części budynku wykonywały jedynie czynności techniczne i nie korzystały z rozbudowanej części budynku zgodnie z przeznaczeniem, natomiast auta zaparkowane na rzekomo rozbudowanej części parkingu były zaparkowane na starszej, nieobjętej rozbudową części parkingu. Zarzucono nadto naruszenie art. 138 § 1 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy pierwszoinstancyjnego postanowienia, podczas gdy zachodziły przesłanki uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości. Powyższe zarzuty odnoszą się również pośrednio do postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji, utrzymanego zaskarżonym postanowieniem.

Mając na uwadze podniesione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta W. i umorzenie postępowania w całości. Zażądała zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych oraz wstrzymania wykonalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w całości.

Zawnioskowano w skardze o przeprowadzenie przez Sąd dowodów (które są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie powodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie) na podstawie art. 106 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z następujących dokumentów tj.: a) poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pisma M. K. z dnia 5 września 2012 r. złożonego w organie dnia 7 września 2012 r. załączającego do akt sprawy analizę techniczną sporządzoną przez architekta A. K.; b) fotokopii wykonanej przez skarżącą dnia 13.11.2012 r. znajdującej się w aktach sprawy mapy dot. rozbudowy budynku przy ul. A. L. [...] we W. wraz z infrastrukturą techniczną z uwagami naniesionymi przez skarżącą; c) poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii mapy przedstawiającej nieruchomość przy ul. A. L. [...] we W. wraz z oznaczonymi rozbudowanymi częściami parkingu wraz z uwagami naniesionymi przez skarżącą; d) fotografii ponumerowanych kolejno od nr 1 - 5, wykonanych przez skarżącą według stanu na dzień 22.11.2012 r. dokumentujących rozbudowaną część parkingu objętą inwestycją z uwagami naniesionymi przez skarżącą.

Podniesiono dalej, że treść protokołów kontroli sporządzonych przez organ I instancji jest lakoniczna, w szczególności brak jakichkolwiek konkretnych odniesień do oznaczenia pomieszczeń, kondygnacji, szczegółowych ustaleń. Treść protokołu została w całości przez skarżącą zakwestionowana. Pomimo wielu wniosków i twierdzeń skarżącej organy obu instancji ograniczyły się do formalnego wydania postanowienia o charakterze rozliczenia kary, a całkowicie zignorowały zasady postępowania, w tym obowiązek ustalenia prawdy w zakresie kluczowych dla sprawy okoliczności tj. jakie pomieszczenia i jaki parking były kontrolowane, kto przebywał w konkretnie wskazanych pomieszczeniach i co w nich robił, w jakim związku są te czynności z przeznaczeniem rozbudowanej części budynku. Należy przy tym podkreślić, że w sporze chodzi o zgodną z prawem rozbudowę istniejącego budynku i działającego przedsiębiorstwa, zatem staranność z jaką należy dokonywać ustaleń i ocen nie jest taka sama jak przy nowych budynkach.

Tymczasem – zdaniem skarżącej – w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić, jakie pomieszczenia znajdują się na fotografiach w aktach sprawy, czy osoby na fotografiach wykonywały czynności przygotowawcze do rozpoczęcia użytkowania rozbudowanej części budynku czy inne, a jeżeli inne, to jakie. Podkreślono, że bez wątpienia sfotografowany parking nie jest parkingiem objętym kontrolą - co zostało wykazane w Analizie technicznej złożonej przez skarżącą w ramach postępowania, której to opinii organ nie tylko nie rozważył jako dowodu w postępowaniu, ale nawet nie uwzględnił w aktach sprawy.

Podkreślono, że skarżąca konsekwentnie stoi na stanowisku, iż w przedmiotowej sprawie: nie doszło do nielegalnego użytkowania rozbudowanej części budynku, a osoby, których obecność stwierdzono w rozbudowanej części budynku nie korzystały z budynku w celu zgodnym z jego przeznaczeniem, tj. w celach biurowo-usługowych. Wskazane osoby nie świadczyły usług i nie wykonywały pracy biurowej: byli to pracownicy techniczni dokonujący "rozruchu technologicznego budynku biurowego", a więc wykonujący czynności stanowiące element procesu budowlanego - podłączający komputery do sieci wewnętrznej, do sieci Internet, do drukarek, podłączający telefony itd., co jest uzasadnione tym, że skarżąca przygotowywała się do rozpoczęcia użytkowania rozbudowanej części budynku, na które miała - zgodnie z informacjami uzyskanymi przez skarżącą od organu l instancji -uzyskać pozwolenie "na dniach". Skarżąca nie potwierdza tym samym, że fotografie prezentują nową część budynku, bo tego nie da się ustalić. Stwierdzono, że nie doszło do nielegalnego użytkowania parkingu - parking, którego użytkowanie nastąpiło i którego fotografia znajduje się w aktach sprawy jest parkingiem, który nie stanowił nowej, rozbudowanej części parkingu w ramach Inwestycji, natomiast stanowił część parkingu, na którego użytkowanie Skarżąca uzyskała pozwolenie lata temu.

Konkludując, istotą sporu jest zbadanie w ramach kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, czy zaskarżone postanowienie i ewentualnie postanowienie je poprzedzające zostały wydane zgodnie z prawem, z tym że podstawowy ciężar oceny leży w sferze zarzutów dotyczących naruszeń zasad postępowania, a zakres zarzutów i ich waga jest znaczna, konkretna i uzasadnia żądania skarżącej.

Odpowiadając na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia, zgodnie z wnioskiem skarżącej zawartym w skardze.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 14 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, a pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Sąd dopuścił dowody z dokumentów wnioskowane przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie musiało zostać uchylone.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy zauważyć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia kryterium legalności w niniejszej sprawie jest zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W., którym utrzymano w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. o wymierzeniu kary za przystąpienie do użytkowania obiektów budowlanych bez wymaganego pozwolenia. Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie wydano z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144, art. 77 § 1, art. 7 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Należy bowiem powiedzieć, że wydanie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. jest możliwe wyłącznie, gdy organ I instancji prawidłowo zastosował w sprawie przepisy prawa materialnego, co oznacza w praktyce, że organ II instancji dochodzi do analogicznych ustaleń. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej obecnie sprawie organ II instancji nieprawidłowo zastosował art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Na uwzględnienie zasługują bowiem dwa zasadnicze zarzuty skarżącej, a mianowicie, że organ II instancji pominął kwestię zbadania, czy rzeczywiście przystąpiono do użytkowania rozbudowanego parkingu oraz kwestię tego, jaką wartość i moc dowodową ma złożona do akt w dniu 7 września 2012 r. (na etapie postępowania zażaleniowego) analiza techniczna sporządzona przez uprawnionego architekta. Brak rozważań organu II instancji w tym zakresie stanowił naruszenie zasady dążenia do ustalenia prawdy materialnej i zasady rozważenia całego materiału dowodowego przed wydaniem rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu stwierdzone uchybienia miały wpływ na wynik sprawy administracyjnej, albowiem od kwestii przekonującego ustalenia, jakie części obiektów budowlanych były samowolnie użytkowane zależy wysokość wymierzanej kary, o której mowa w przepisach Prawa budowlanego.

Po dokonaniu analizy doręczonych Sądowi akt administracyjnych i dowodów dopuszczonych na rozprawie Sąd doszedł do przekonania, że na podstawie fotografii, na której oparł się organ I instancji (dołączona do protokołu kontroli z 10 kwietnia 2012 r.), przedstawiającej zaparkowane samochody nie sposób bezspornie ustalić, że pojazdy znajdują się na rozbudowanej, a nie na "starej", części parkingu. Wątpliwości w tym zakresie skarżąca podnosiła na etapie postępowania zażaleniowego przedkładając analizę techniczną, z której wniosków wynika, że parking na 141 miejsc wzdłuż południowej granicy działki (bliżej alei J. S.), nie był objęty rozbudową. W tym stanie rzeczy organ nie odnosząc się do tego zarzutu w sposób merytoryczny na etapie postępowania zażaleniowego uchybił wskazanym przepisom postępowania administracyjnego i nieprawidłowo zastosował normę prawa materialnego. Organ II instancji nie przeanalizował należycie tego zagadnienia, w efekcie czego nie można przyjąć, iż doszło do prawidłowego wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania parkingu.

Następnie odnosząc się jeszcze do zarzutu skargi, że organ II instancji nie włączył do akt spornej analizy technicznej, Sąd nie może tego zarzutu podzielić, albowiem dokument ten znajduje się w aktach administracyjnych organu wojewódzkiego doręczonych Sądowi. Należy jednak podzielić zarzut skarżącej, iż organ II instancji nie rozważył, czy analiza techniczna złożona w dniu 7 września 2012 r. przez skarżącą ma dla organu wartość dowodową, a co za tym idzie, czy okoliczności w niej powoływane zasługują na uwzględnienie czy też na dezaprobatę. Postępowanie takie naruszyło zasadę rozważenia całości materiału dowodowego i spowodowało, iż nie sposób ocenić, czy organ przeanalizował argumenty podnoszone w omawianym dokumencie. To zaś stanowi naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie sposób uchwycić toku rozumowania organu, który odnosiłby się do argumentów skarżącej wyrażonych w wyjaśnieniach uzupełniających złożonych w dniu 7 września 2012 r. Zgodnie z art. 15 k.p.a. strona ma zaś prawo do dwukrotnego zbadania jej sprawy przed organy obu instancji.

Odnosząc się natomiast do pozostałych argumentów skarżącej wskazać należy, iż organ II instancji co do zasady odniósł się do nich na etapie postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, zdaniem Sądu, że z doświadczenia życiowego wynika, iż "rozruch technologiczny" odbywać może się w budynkach, w których znajdują się instalacje służące do wytwarzania czy przetwarzania dóbr, którego dokonuje się w sposób mechaniczny, czy szerzej fizyczny. Tymczasem faktem powszechnie znanym jest, że skarżąca prowadzi działalność gospodarczą o charakterze biurowo-finansowym, co zaś oznacza w niniejszej sprawie, że biurka, kserokopiarki, komputery i telefony, o ile są zainstalowane i podłączone do odpowiednich sieci, służą wykonywaniu tego typu działalności gospodarczej. Ze znajdujących się w aktach administracyjnych fotografii wynika, iż osoby przebywające w kontrolowanych pomieszczeniach nie były ubrane w odzież roboczą i nie wykonywały czynności konserwacyjno-technicznych dopuszczalnych na terenie budowy, a zatem nie było potrzeby – na etapie postępowania przed organami obu instancji – dalszego roztrząsania (dowodzenia) kwestii charakteru ich obecności w budynku. Warto jednak zauważyć – w kontekście zarzutów skargi – że rolą organu winno być bardziej precyzyjne oznaczenie, w jakim zakresie i które konkretnie pomieszczenia sfotografowano przy dokonywaniu kontroli, co z kolei winno być ujęte w uzasadnieniu postanowienia kończącego postępowanie w sprawie.

Co do dalszych zarzutów skargi, wobec uchylenia zaskarżonego postanowienia, ich analiza nie była konieczna na obecnym etapie, jednak organ odwoławczy będzie się do nich odnosił rozpatrując sprawę ponownie. W dalszym postępowaniu organ II instancji w szczególności odniesie się szczegółowo i z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego do argumentów zażalenia skarżącej oraz jej wyjaśnień uzupełniających i analizy technicznej sporządzonej przez architekta A. K.. Organ ustali ponad wszelką wątpliwość, czy i jaka część rozbudowanego parkingu została objęta nielegalnym użytkowaniem i oceni, czy organ I instancji dokonał w tym zakresie prawidłowych ustaleń. Organ winien również odnieść się do kwestii, czy materiał fotograficzny organu I instancji jest kompletny i czy istotnie może stanowić dowód w niniejszym postępowaniu. Przebieg rozważań organu znaleźć winien odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia, które zakończy postępowanie wywołane zażaleniem skarżącej na postanowienie organu I instancji.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku ma źródło w art. 152 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę kosztów postępowania (pkt III sentencji) składają się kwota 2300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi, kwota 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 7200 zł za czynności adwokata z tytułu zastępstwa prawnego, ustalona stosownie do przepisu § 6 pkt 7 w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).