Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1091/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2016-03-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 145, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. sprawy ze skarg [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz [...] kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Kielcach decyzją z [...] 2014 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez J.a D.a, D.ę i S.a D.ów, M.ę D.- [...] i J. Ł. od decyzji Wójta Gminy S. z 3 lipca 2014 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 MPa, MOP 6,3 MPa relacji S. - O. o długości 630m, budowie gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 o długości 4,5m, budowie kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu, oznaczenia trasy gazociągu, w miejscowości Kobierniki, gmina S. na działkach nr ewid.: [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.2012, poz. 647 ze zm.), w przypadku braku planu inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W myśl art. 52 ust. 1 tej ustawy ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora.

Kolegium podkreśliło, że organ jest związany granicami tego wniosku, dlatego skoro w rozpoznawanej obecnie sprawie pełnomocnik inwestora we wniosku określił teren inwestycji, to tylko w odniesieniu do tego terenu mogła być wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek inwestora spełniał wymogi art. 52 ust. 2 ww. ustawy. Przewidywał on budowę gazociągu na granicy dwóch gmin: gminy S. oraz gminy S., gdyż inwestycja ta przebiega przemiennie na obszarach obu gmin, a przewidziano ją z uwagi na konieczność wymiany istniejącego, już wyeksploatowanego gazociągu.

W ocenie Kolegium, budowa wnioskowanego gazociągu, (z uwagi na jego parametry, ciśnienie i przekrój) stanowi realizację inwestycji celu publicznego, w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dalej organ odwoławczy zauważył, że wnioskowana inwestycja objęta została decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt rozpatrywanej sprawy wynika, iż wydanie tej decyzji poprzedzone zostało stosownym zawiadomieniem o wszczęciu postępowania podanym do publicznej wiadomości, bo ogłoszonym na stronie internetowej urzędu, czyli w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Nadto, indywidualne zawiadomienia doręczono właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, przez które ma przebiegać projektowany gazociąg. W taki sam sposób zawiadamiano o kolejnych czynnościach podejmowanych w toku postępowania oraz o wydanej decyzji. Do projektu decyzji uzyskano wymagane uzgodnienia, jak również dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wszystko to wskazuje na spełnienie zarówno materialnoprawnych, jak i procesowych warunków do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia projektowanej inwestycji. Kolegium stwierdziło, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego w danym miejscu, inwestycji liniowej - jak w rozpatrywanej sprawie - na danym obszarze, nie podlega swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest zależne od woli właścicieli i innych osób, mających prawa do nieruchomości, na których inwestycja ma być położona. Sama bowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji nie wkracza w sferę wykonywania praw przysługujących do nieruchomości, poza warunkami, które wynikają wprost z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Może natomiast być podstawą do podejmowania kolejnych działań przewidzianych prawem, zmierzających do zrealizowania projektowanej inwestycji, ale tego dokonuje się w odrębnych postępowaniach.

Przechodząc do analizy ochrony interesów osób trzecich Kolegium uznało, że została ona w pełni uwzględniona i zabezpieczona. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, czym podyktowana jest proponowana trasa przebiegu gazociągu. Skoro jednak odwołujący nie wyrażą zgody na realizację ww. inwestycji, to zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądowym celem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości, jak również wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać, przyjmując jako punkt odniesienia przepisy powszechnie obowiązujące oraz wymagania ochrony interesów osób trzecich. Tego typu decyzja ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych i nie wskazuje konkretnego przebiegu trasy gazociągu. Zaproponowane przez inwestora usytuowanie może zostać potraktowanej jedynie postulatoryjnie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, iż na etapie ustalenia inwestycji celu publicznego prawo własności nie jest badane, podobnie na tym etapie nie mogą być badane kwestie odszkodowania.

Organ zwrócił uwagę, że celem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest określenie możliwych działań inwestora wobec nieruchomości, jak również wskazanie warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać, przyjmując jako punkt odniesienia przepisy powszechnie obowiązujące oraz wymagania ochrony interesów osób trzecich. Tego typu decyzja ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Faktyczne rozpoczęcie robót budowlanych możliwe jest dopiero z chwilą udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. I dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę badane są kwestie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zacytował art. 55 ustawy i stwierdził, że związanie decyzją, o jakim mowa w art. 55 nie oznacza, że organ wydający pozwolenie na budowę jest zobowiązany udzielić pozwolenia na budowę stronie legitymującej się ważną decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Obowiązek wykazania się przez inwestora taką decyzją stanowi jedynie jeden z warunków wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom stron odwołujących się, na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego prawo dysponowania terenem inwestycji na cele budowlane nie stanowi przesądzającego dowodu w sprawie, bowiem kwestie własności, nie były badane.

Zdaniem Kolegium niezasadny jest zarzut dotyczący braku uzgodnienia projektu decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, bowiem zgodnie z treścią art. 53 ust. 5b, przepisu o którym mowa w ust.4 pkt 8, nie stosuje się do inwestycji, dla których przeprowadzono ocenę oddziaływania inwestycji na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach odziaływania na środowisko, w trakcie której uzgodniono realizację przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska.

Niezasadny jest także zarzut odwołania dotyczący braku umieszczenia w decyzji środowiskowej części inwestycji polegającej na budowie gazociągu DN 100, bowiem inwestycja polegająca na budowie gazociągu DN 100, o długości 4,5 m - stanowiąca część zamierzenia inwestycyjnego, znajduje odzwierciedlenie w załączniku graficznym do decyzji znak: [...] Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 8 listopada 2012 r., będącym integralną częścią decyzji środowiskowej.

Skargi na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli J. Ł. oraz wspólnie M.a D. -, J. D., D.a D. i S. D..

Postanowieniem z 26 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygnaturze II SA/Ke 1091/14 ze skargi M.i D. -, J.a D., D.y D., S. D.a i o sygnaturze II SA/Ke 1092/14 ze skargi J. Ł. oraz prowadził je pod sygnaturą II SA/Ke 1091/14.

M.a D. - a, J. D., D.a D. i S. D. zarzucili: naruszenie przepisów prawu materialnego poprzez błędną ich wykładnię oraz odmowę zastosowania lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie:

1) art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zaniechanie wydania przedmiotowej decyzji w porozumieniu z zainteresowanym Burmistrzem Miasta S.,

2) art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że wydanie przedmiotowej decyzji nie wymaga uzgodnienia z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolnicze w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami,

3) art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w sposób niedostateczny warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu poprzez brak wskazania trasy gazociągu DN 100 i trasy światłowodu,

4) art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez określenie w sposób niedostateczny wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, nie zawarcie szczegółowych zapisów dotyczących ochrony przed pozbawieniem właścicieli nieruchomości możliwości korzystania z kanalizacji (szamba) oraz bezpiecznego korzystania z zabudowań mieszkalnych,

5) art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 10 ust. 6 pkt 3 lit. c rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z. 2013 r. poz. 640), poprzez umieszczenie budynku mieszkalnego w pasie budowlano-montażowym gazociągu oraz zawarcie w decyzji sprzecznych ze sobą sformułowań, mianowicie - Projektowany gazociąg wysokiego ciśnienia DN 500 zaprojektowano w przebiegu równoległym w odległości ok. 4 metrów od istniejącego gazociągu DN 350. Strefa kontrolowana gazociągu DN 500 oraz pas budowlano-montażowy zawiera się w istniejącej strefie kontrolowanej gazociągu wysokiego ciśnienia DN 350. Podczas gdy przesunięcie o 4 metry gazociągu DN 500 od gazociągu DN 350 spowoduje również przesunięcie strefy kontrolowanej o 4 metry,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. w szczególności:

1) art. 11 w związku z art. 107 § 3 kpa poprzez nie ustosunkowanie się lub lakoniczne odniesienie się w uzasadnieniu faktycznym decyzji do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony oraz wyartykułowanych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 29.01 2014 r. dotyczących: zaniechania przeprowadzenia przez Wójta Gminy procedury porozumień z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast, ustalenia rodzaju zabudowy dla gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100, nie zawarcie zapisów dotyczących ochrony przed pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz środków łączności, ochrony przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, bezpiecznego korzystaniu z zabudowań mieszkalnych.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z kolei J. Ł. również domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, zarzucił jej naruszenie art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

1. ust 4 pkt 6 art. 53 w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2, art., 75 ust 6, art. 82 ust 1-2 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko poprzez ustalenie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i wyrażenie zgody na lokalizację w ramach sieci uzbrojenia terenu: "gazociągu wysokiego ciśnienia DN100 zasilającego stację redukcyjno-pomiarową w S.u przy ul. Mickiewicza", podczas gdy decyzja [...] z 17 listopada 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawiera udzielenia zgody na tego rodzaju inwestycję; takie działanie prowadzi do uznanie, iż w tym zakresie brak było wymaganych prawem uzgodnień, co stanowi o wadliwości rozstrzygnięcia i jest podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 kpa);

2. ust. 4 pkt 8 art. 53 ww. ustawy poprzez brak uzgodnienia zaskarżonej decyzji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

3. nie przedstawienie uczestnikom postępowania, w czasie prowadzonej rozprawy administracyjnej w dniu 4 listopada 2013 r., zakresu zmian zabudowy i zagospodarowania terenu, które zostały przedstawione przez inwestora w odniesieniu do wniosków uprzednio składanych, co do przebiegu trasy gazociągu, co w konsekwencji prowadziło to do sytuacji, w której uczestnicy postępowania nie mieli możliwości wnoszenia zarzutów i zastrzeżeń do nowego przebiegu trasy gazociągu.

Nadto skarżący wniósł o dopuszczenie dowodów z akt sprawy Sądu Rejonowego w S.u I Wydział Cywilny, sygn. akt [...] na okoliczność treści złożonego wniosku o ustanowienie służebności oraz dokumentacji, w tym map załączonych do wniosku, a wskazujących przebieg inwestycji budowy gazociągu DN 500, oraz na okoliczność, iż inwestor na żadnym etapie postępowania nie wskazywał w projekcie inwestycji budowy gazociągu DN100;

- mapy projektowanego gazociągu DN 500 z dnia 12.2012 w odniesieniu do działek nr 1 oraz nr 9 położonych w Kobiernikach, na okoliczność wskazań w toku postępowania administracyjnego przebiegu projektowanego gazociągu oraz na okoliczność braku wskazania, co do projektu realizacji budowy gazociągu DN 100.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej 17 marca 2016 r. Sąd postanowił dopuścić dowód z decyzji Burmistrza Miasta S.a z 24 września 2013 r., znak [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tą ostateczną decyzją Burmistrz Miasta S.a po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki Gazownictwa Spółki z o.o. w T. z 27 czerwca 2013 r., ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującej budowę – gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 z rurociągiem kablowym – światłowodowym – relacji S. – O. - na działce o nr ewid. – [...] – obręb 3 – od ul. Rokitek do ul. Mickiewicza w granicach oznaczonych linią przerywaną i cyframi 1-25 w S.u. Z decyzji tej wynika, że długość projektowanego gazociągu DN 500 ma wynosić 840 mb sieci gazowej, a długość gazociągu DN 100, który zasili stację redukcyjno-pomiarową przy ulicy Mickiewicza będzie wynosić ok. 20 mb.

Nie wynika z tych dokumentów natomiast, aby w toku postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji doszło do porozumienia z wójtem gminy S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że organy obu instancji zaniechały dokonania ustaleń, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż mogły doprowadzić bądź do uznania, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ niewłaściwy w sprawie, bądź że decyzja ta narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do treści art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647), zwanej dalej ustawą o planowaniu, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do: 1) inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim – wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa; 2) inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta; 3) inwestycji celu publicznego na terenach zamkniętych – regionalny dyrektor ochrony środowiska. W ust. 3 tego przepisu określono, że w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana ta inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast.

Rozpatrujące sprawę organy z naruszeniem art. 7 kpa zaniechały dokonania w sprawie niezbędnych ustaleń w kierunku stwierdzenia, czy ostatnio przytoczony przepis miał w sprawie zastosowanie i jakie z tego wynikają konsekwencje. W efekcie przepis ten nie został zastosowany, choć okoliczności sprawy wskazują, że powinien być podstawą dla ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy oraz sposobu współdziałania organu właściwego z organem sąsiadującej gminy, na której obszarze przedmiotowa inwestycja również jest planowana.

Przepis art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu wskazuje, który organ jest właściwy do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy. Kryterium rozstrzygającym jest tutaj wielkość obszaru położonego na terenie gmin, na którym ma być inwestycja realizowana. Do wyliczenia większej części, o jakiej mowa w art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu, stosować należy normy obszarowe. Jeżeli pojawi się wątpliwość w tym zakresie, jej rozstrzygnięcia dokona wspólny organ wyższego stopnia lub – w jego braku sąd administracyjny, o czym stanowi art. 22 § 1 pkt 1 kpa (por. Dariusz Kałuża, Decyzja o warunkach zabudowy. LexisNexis 2014. Rozdział 6. Pkt 2.).

Warunkiem wstępnym aktualizującym konieczność oceny sprawy z punktu widzenia właściwości organów dwóch lub więcej gmin, na których obszarze planowana jest inwestycja celu publicznego w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu jest to, czy planowana inwestycja celu publicznego rzeczywiście wykracza poza obszar jednej gminy. Pozornie wydawać by się mogło, że skoro zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o planowaniu, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, to wyłącznie od treści tego wniosku zależy, czy hipoteza normy kompetencyjnej zawartej w art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu będzie w danej sprawie wypełniona. W ocenie Sądu jednak, taka wykładnia może w niektórych sprawach prowadzić do konsekwencji sprzecznych z celem regulacji zawartej w art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu, którym jest spójność decyzji ustalających lokalizację inwestycji stanowiących całość gospodarczą, a także zapewnienie ochrony praw osób trzecich, a zwłaszcza właścicieli nieruchomości, na których inwestycja ma być zlokalizowana, lub na które będzie oddziaływać. Dopuszczenie bowiem po stronie wnioskodawcy dowolności w zakresie podzielenia inwestycji, zwłaszcza stanowiącej z technologicznego, konstrukcyjnego, czy gospodarczego punktu widzenia całość, mogłoby prowadzić do omijania normy przewidzianej w art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu, a w praktyce do uczynienia jej regulacją "martwą".

Taka sytuacja zachodzi zdaniem Sądu w niniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt kontrolowanego postępowania, a także z decyzji Burmistrza Miasta S. z dnia 24 września 2013 r., znak [...], dowód z której Sąd dopuścił na rozprawie w dniu 17 marca 2016 r. w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., świadomym zamysłem tego samego inwestora inicjującego oba te postępowania, tj. Spółki Gazownictwa Spółki z o.o. w T., było podzielenie inwestycji polegającej na budowie jednego i tego samego odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji S.- O., mającego przebiegać wzdłuż granicy pomiędzy gminami S. i S., przemiennie na terenie jednej lub drugiej gminy, na dwa różne przedsięwzięcia według formuły polegającej na objęciu wnioskiem skierowanym 2 lipca 2013 r. do Wójta Gminy S. tych fragmentów planowanej inwestycji, które mają być zlokalizowane na działkach położonych na terenie gminy S., a wnioskiem, który został złożony w dniu 27 czerwca 2013 r. do Burmistrza Miasta S.a tej części planowanego gazociągu, która ma się znaleźć na działkach położonych na terenie gminy S.. W konsekwencji takiego podziału jednej, w istocie inwestycji celu publicznego mającej być zlokalizowaną na obszarze dwóch sąsiadujących gmin, doszło do rozpoznania w dwóch osobnych sprawach, przed dwoma różnymi organami oraz bez wykazania obligatoryjnego współdziałania (art. 51 ust. 3 in fine ustawy o planowaniu), pomiędzy tymi organami, do wydania dwóch decyzji administracyjnych. Prawomocną decyzją z dnia 24 września 2013 r. Burmistrz Miasta S.a ustalił warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującej budowę na 47 działkach położonych w obrębie 3 w S.u, od ulicy Rokitek do ul. Mickiewicza gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 o długości ok. 840 mb z rurociągiem kablowym – światłowodowym – relacji S. – O. oraz budowę odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 o długości ok. 20 mb, który zasili stację redukcyjno-pomiarową przy ulicy Mickiewicza w S.u. Natomiast ostateczną decyzją z dnia 21 października 2014 r., SKO w Kielcach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z 31 lipca 2014 r., ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego, polegającą na budowie na 50 działkach położonych miejscowości Kobierniki, gmina S., gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji S. – O., o długości ok. 630 m, gazociągu wysokiego ciśnienia DN 100 o długości 4,5 m i kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu. Analiza tych dwóch decyzji, a zwłaszcza załączników graficznych do nich prowadzi do wniosku, że prawie na całej długości planowanego gazociągu granice terenu objętego wnioskiem oraz granice obszaru jego oddziaływania wyznaczają pas gruntu znajdujący się równocześnie na obszarze gminy S. i S.. Na wielu odcinkach gazociągu natomiast, jego strefy kontrolowane położone są zarówno na obszarze gminy S., jak i gminy S.. Przykładowo można tu wskazać sąsiadujące ze sobą działki nr [...] położoną na terenie S.a, obręb 3, objętą decyzją Burmistrza Miasta S.a z 24 września 2013 r. oraz działkę nr [...] położoną na obszarze gminy S., obręb Kobierniki, objętą decyzją Wójta tej gminy zaskarżoną w niniejszej sprawie. Wynikły z nieprawidłowego rozdzielenia wniosków dotyczących tej samej inwestycji brak ustalenia i udziału w sprawie zakończonej kontrolowaną przez Sąd decyzją, właściciela działki nr [...] /1 położonej w S.u, obręb 3, pozbawił go możliwości działania w niniejszej sprawie mimo ewidentnego interesu prawnego, jaki posiada z racji przysługującej mu własności działki w obszarze oddziaływania i strefie kontrolowanej projektowanego gazociągu. Podobna sytuacja dotyczy wielu innych właścicieli nieruchomości położonych na obszarze S.a, obręb 3. W szczególności skarżący M.a D.-a oraz D.a i S. D., jako właściciele działek oznaczonych numerami [...] położonych w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, nie biorąc udziału w postępowaniu dotyczącym lokalizacji projektowanego gazociągu na obszarze sąsiadujących z ich działkami działek nr [...] położonych na obszarze S.a, obręb 3, nie mieli żadnego wpływu na lokalizację tego gazociągu ustaloną w tamtej sprawie.

Powyższe uwagi prowadzą do wniosku, że projektowana inwestycja celu publicznego wykracza poza obszar gminy S., gdyż planowana jest na terenie biegnącym wzdłuż granicy pomiędzy tą gminą, a gminą S.. Taka konstatacja wyczerpuje hipotezę normy kompetencyjnej zawartej w art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu, aktualizując potrzebę stwierdzenia, organ której z tych dwóch gmin był właściwy do rozpatrzenia takiego wniosku. Mimo wynikającej z obu analizowanych decyzji sugestii, że dłuższy odcinek planowanego gazociągu będzie przebiegał na obszarze gminy S., niż na obszarze gminy S. (840 mb i 630 m), Sąd nie był wstanie jednoznacznie stwierdzić tej okoliczności z braku w aktach sprawy jakichkolwiek ustaleń i wyliczeń w tym zakresie. Podzielając przytoczony wyżej pogląd doktryny, że do wyliczenia większej części, o jakiej mowa w art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu należy stosować normy obszarowe, Sąd wyraża pogląd, że chodzić tu będzie o porównanie powierzchni części działek znajdujących się w granicach terenu objętego wnioskami i obszarami oddziaływania projektowanej inwestycji, znajdującymi się na obszarze obu sąsiadujących ze sobą gmin, a nie o porównanie powierzchni całych działek ewidencyjnych, na których planowane jest usytuowanie projektowanego gazociągu, bądź jego strefy kontrolowanej, czy też obszaru oddziaływania. Dopiero powyższa ocena pozwoli ustalić, który organ; Wójt Gminy S., czy też Burmistrz Miasta S.a był właściwy do przeprowadzenia postępowania i wydania decyzji ustalającej lokalizację planowanej inwestycji celu publicznego.

Konieczność przeprowadzania w sprawie inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy analizy i oceny, czy w sprawie zachodzi sytuacja określona w art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu, została dostrzeżona również w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle analogicznych stanów faktycznych (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 czerwca 2008 r., II SA/Gd 253/08, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2008 r., II SA/Kr 739/06, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 czerwca 2012 r., IV SA/Po 1301/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 sierpnia 2014 r., II SA/Bk 402/14). Sąd dostrzegł również, że w sprawie o sygnaturze II SA/Ke 716/13, WSA w Kielcach w wyroku z dnia 24 października 2013 r., a NSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 907/14 oddalającym skargę kasacyjną od wyroku WSA w Kielcach, na tle sprawy dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 relacji S. - O., (a więc tego samego, którego częścią jest planowany w niniejszej sprawie odcinek gazociągu) wraz z linią światłowodową i odcinkami gazociągu wysokiego ciśnienia DN 80 i DN 50 przebiegających przez teren obrębów Ćmielów, Brzóstowa, Jastków, Wojnowice i Wólka Wojnowska, wyrazili pogląd, że odnośnie objętego wnioskiem w tamtej sprawie odcinka gazociągu położonego w całości na terenie jednej gminy Ć., nie było podstaw do wnioskowanego przez skarżącą w tamtej sprawie zastosowania art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu, co miałoby być uzasadnione koniecznością kierowania się całością zamierzenia inwestycyjnego, dotyczącego gazociągu na linii S.-O., a nie jego fragmentu, nie mającego żadnego znaczenia, który nie będzie mógł służyć żadnemu celowi, zwłaszcza publicznemu. W związku z tym należy zauważyć istotną różnicę pomiędzy niniejszą sprawą, a sprawą rozpoznaną pod sygnaturą II SA/Ke 716/13. Zakresem wniosku w ostatnio wymienionej sprawie był bowiem objęty wyłącznie odcinek gazociągu relacji S. - O., który w całości, łącznie z jego strefą kontrolowaną i obszarem oddziaływania znajdował się na obszarze jednej gminy. Tymczasem przedmiotem niniejszej sprawy był, jak to już wyżej wykazano, jeden odcinek gazociągu relacji S. - O., planowany do wybudowania na terenie dwóch sąsiadujących ze sobą gmin, wzdłuż granicy pomiędzy tymi gminami, który to odcinek ma być usytuowany naprzemiennie raz na obszarze jednej, a raz na obszarze drugiej gminy. Takie specyficzne usytuowanie powoduje, że budowy tego odcinka gazociągu nie można traktować jako dwóch odrębnych inwestycji położonych na terenie dwóch sąsiednich gmin, co również już wyżej zostało bliżej wyjaśnione. Dlatego rozstrzygnięcie zapadłe w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 907/14, nie mogło wpłynąć na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

W związku z brakiem wyjaśnienia powyższej kluczowej kwestii, tylko ubocznie można zauważyć, że w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie zostało wykazane współdziałanie Wójta Gminy S. z Burmistrzem Miasta S.a, o którym mowa w art. 51 ust. 3 in fine ustawy o planowaniu. Za dowód takiego współdziałanie nie może w szczególności być uznane nie mające odzwierciedlenia w aktach sprawy twierdzenie organu II instancji zawarte w odpowiedzi na skargę, że takie porozumienie miało miejsce. Należy odnotować, że w doktrynie zostały przedstawione przynajmniej trzy możliwości zakwalifikowania formy tego współdziałania.

W pierwszej kolejności możliwe jest potraktowanie go jako klasycznego uzgodnienia administracyjnego znanego z art. 106 k.p.a. Przy zastosowaniu tej wykładni wątpliwości budzi jednak brak konsekwencji ustawodawcy. Patrząc na problem systemowo, należy podkreślić, że gdyby racjonalny ustawodawca zakładał konieczność uzgodnienia, wskazałby to przez odwołanie do art. 106 k.p.a. Jeśli przyjąć, że stanowisko o uzgodnieniowym charakterze porozumienia jest prawidłowe, wątpliwości budzi moment, w którym uzgodnienie takie powinno być dokonane. Sens współdziałania zakłada bowiem pewną ciągłość w całym okresie procedowania nad wnioskiem, tymczasem postanowienie uzgodnieniowe wydawane jest w określonym momencie.

Druga koncepcja zakłada, że organy administracji powinny działać w formach przewidzianych przez prawo administracyjne. Taką formą będzie postanowienie. Ponieważ w przepisie art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu nie zawarto odniesienia do art. 106 k.p.a., podstawą do wydania tego postanowienia powinny być art. 123 i nast. k.p.a. Przyjęcie tego rozwiązania wykluczałoby m.in. zażalenie na to postanowienie. Zażalenie przysługuje jedynie wówczas, gdy wynika to z przepisu prawa (art. 141 k.p.a.). Przy tej koncepcji aktualne pozostaje postawione wyżej pytanie o właściwy moment do wydania postanowienia.

Według trzeciego stanowiska porozumienie powinno być rozumiane jako swoiste cywilistyczne ułożenie ram współpracy przez organy. Przy takim rozumieniu organy wykonawcze wszystkich gmin ustalałyby zasady współpracy zaraz po wszczęciu postępowania, a zwieńczeniem byłoby zaakceptowanie tych zasad przez organy współdziałające (por. Dariusz Kałuża, Decyzja o warunkach zabudowy. LexisNexis 2014. Rozdział 6. Pkt 2.).

Nie przesądzając formy współpracy, jaka powinna mieć w niniejszej sprawie miejsce (choć najbardziej przekonująca wydaje się druga z przedstawionych koncepcji), należy zauważyć, że żadna z wymienionych form współdziałania organów sąsiadujących ze sobą gmin S. i S. nie została w niniejszej sprawie wykazana. Warto przy tym dostrzec niekonsekwencję w działaniu organu II instancji rozstrzygającego sprawę. Z jednej strony bowiem nie analizując sprawy pod kątem właściwości w sprawie organu jednej tylko z sąsiadujących gmin organ zdaje się przyjmować, że objęta zgłoszonym w niniejszej sprawie wnioskiem inwestycja nie wykracza poza obszar gminy S., a z drugiej organ starał się wyjaśnić, że decyzję podjęto w porozumieniu z zainteresowanym Burmistrzem Miasta S.a, co jest wymagane tylko w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy.

Bezpodstawne uznanie przez organy rozstrzygające sprawę, że art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu nie ma w sprawie zastosowania, spowodowało brak jakichkolwiek ustaleń odnośnie obszaru, na jakim ta inwestycja jest planowana, a w konsekwencji brak oceny, czy Wójt Gminy S. rzeczywiście był właściwy do rozpatrzenia sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali więc kierując się powyższymi uwagami, na obszarze której gminy; S., czy S., znajduje się największa część terenu, na którym ma być realizowana inwestycja objęta wnioskami z 2 lipca 2013 r. i z 27 czerwca 2013 r. skierowanymi do Wójta Gminy S. i do Burmistrza Miasta S.a, i w zależności od wyniku tych ustaleń rozpatrzy sam całą sprawę, lub przekażę ją według właściwości Burmistrzowi Miasta S.a. W razie stwierdzenia własnej właściwości do rozpoznania całości sprawy, Wójt Gminy S. zawiadomi właściwe według art. 157 § 1 kpa samorządowe kolegium odwoławcze o potrzebie rozważenia stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta S.a, znak: UA.6733.11.2013 z dnia 24 września 2013 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Wnioskodawcę natomiast wezwie do zmodyfikowania złożonego w sprawie wniosku w celu objęcia nim całej planowanej inwestycji celu publicznego, rozdzielonej obecnie na dwa wnioski. Rozpatrując taki zmodyfikowany wniosek organ I instancji będzie pamiętał o konieczności wydania decyzji w takiej sprawie w porozumieniu z Burmistrzem Miasta S.a.

Uwzględniając powyższe rozważania WSA w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję SKO w Kielcach oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy S..

Ze względu na sposób rozstrzygnięcia sprawy i przedstawione wyżej powody wydania wyroku uchylającego zaskarżone decyzje, przedwczesne było odnoszenie się do zarzutów zawartych w obu skargach.

Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej M.i D.-iej kwotę 757 zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożył się uiszczony przez tę skarżącą wpis od skargi oraz koszty zastępstwa radcowskiego i opłata skarbowa od pełnomocnictwa.