Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1607/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.134 §1,art.141 § 4,art.185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie NSA Jolanta Sikorska ( spr.) NSA Jan Paweł Tarno Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 23 października 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 620/07 w sprawie ze skargi A.S. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz A. S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2007r. sygn. akt. II SA/Wa 620/07 w sprawie ze skargi A. S. na orzeczenie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2007r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia dyscyplinarnego oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku podał, że [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. postanowieniem z dnia [...] września 2006r. wszczął przeciwko A. S. postępowanie dyscyplinarne. Skarżący został obwiniony o to, że: 1) pełniąc służbę [...] Ośrodka Szkolenia Policji w P. w dniu [...] czerwca 2006r., zarządzając dodatkowe zajęcia w czasie pozasłużbowym, nie dokonał obiektywnej i sprawiedliwej oceny zachowania podległych policjantów, stosując zasadę odpowiedzialności zbiorowej w ten sposób, że zarządził bieg słuchaczy [...] kompanii po placu alarmowym, tj. o czyn naruszający art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) w zw. z § 19 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta", 2) pełniąc służbę [...] Ośrodka Szkolenia Policji w P. w dniu [...] czerwca 2006r., zarządzając dodatkowe zajęcia o godz. [...] w czasie pozasłużbowym dla słuchaczy [...] kompanii OSP, naruszył zasady regulaminu wewnętrznego oraz porządek dnia, tj. o czyn naruszający art. 132 ust. 2 ustawy o Policji w zw. z § 38 pkt 1 ppkt 2 regulaminu wewnętrznego Ośrodka Szkolenia Policji w P. z dnia [...] lipca 2005r. stanowiącego załącznik nr 1 i porządek dnia, stanowiącego załącznik nr 2 do rozkazu nr [...] Kierownika Ośrodka Szkolenia Policji w P. z dnia [...] lipca 2005r. w sprawie zasad wprowadzenia regulaminu wewnętrznego i Porządku Dnia dla słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w P., 3) pełniąc służbę dyżurnego Ośrodka Szkolenia Policji w P. w dniu [...] czerwca 2006r., jako przełożony policjantów kompanii [...], nie dał podwładnym przykładu nienagannego zachowania i wykorzystując stanowisko służbowe w celu poniżenia słuchaczy [...] kompanii użył w stosunku do nich słów "z downami nie da się pracować", tj. o czyn naruszający art. 132 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 16 Zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących załącznik do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej".

Następnie [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. - po przeprowadzeniu postępowania dyscyplinarnego - działając na podstawie art. 135j ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.), w dniu [...] grudnia 2006r. wydał orzeczenie nr [...], w którym uznał A. S. winnym popełnienia wyżej opisanych czynów i wymierzył mu karę nagany.

A. S. złożył odwołanie od powyższego orzeczenia, w następstwie, którego Komendant Główny Policji w dniu [...] lutego 2007r. na podstawie art. 135n ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji wydał orzeczenie nr [...], którym utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, po analizie akt postępowania dyscyplinarnego oraz odwołania, zasadne jest stwierdzenie, że organ I instancji, orzekając na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w sposób prawidłowy zakwalifikował czyny zarzucone ukaranemu jako przewinienia dyscyplinarne polegające na nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej, a także naruszeniu dyscypliny służbowej, a ocena ta nie budzi wątpliwości. W związku z zarzutem naruszenia przez organ I instancji w toku prowadzonego postępowania dyscyplinarnego zasad określonych w k.p.a. organ odwoławczy wskazał, że postępowanie dyscyplinarne prowadzone jest na podstawie przepisów rozdziału 10 ustawy o Policji, a zgodnie z art. 135p ust. 1 w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania dyscyplinarnego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego dotyczące wezwań, terminów, doręczeń i świadków z wyłączeniem możliwości nakładania kar porządkowych.

Zdaniem organu odwoławczego, w świetle wskazanych przez organ I instancji przepisów, nie ulega wątpliwości, że ukarany, jako pełniący służbę dyżurnego w dniu zdarzenia był bez wątpienia przełożonym słuchaczy kompanii [...]. Nie można bowiem realizować zadań dyżurnego jakiejkolwiek jednostki organizacyjnej Policji bez wykorzystania relacji przełożony - podwładny, wynikającej z organizacji hierarchicznej. Ponadto organ podał, że rozstrzygnięcie organu I instancji uwzględnia stopień zawinienia, okoliczności popełnienia przewinienia dyscyplinarnego, jego skutki, w tym następstwa dla służby, pobudki działania, a także dotychczasowy przebieg służby. Jednakże fakt, że obwiniony dopuścił się popełnienia przewinienia dyscyplinarnego w obecności słuchaczy i na ich szkodę, winien stanowić podstawę wymierzenia kary surowszej, zwłaszcza że nie dopatrzono się przyczyn łagodzących bądź jakichkolwiek innych okoliczności usprawiedliwiających takie postępowanie obwinionego. Zgodnie z dyspozycją art. 135n ust. 6 ustawy o Policji w postępowaniu odwoławczym wyższy przełożony nie może wymierzyć surowszej kary dyscyplinarnej, chyba że zaskarżone orzeczenie rażąco narusza prawo lub interes służby. Jednakże ze względu na to, że orzeczeniu organu I instancji nie można zarzucić wyżej wskazanych uchybień, a także uwzględniając zakaz reformationis in peius, odstąpiono od zmiany zaskarżonego orzeczenia.

A. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie Komendanta Głównego Policji, domagając się jego uchylenia. W skardze zarzucił, że poprzez błędną wykładnię organ naruszył art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji w zw. z § 16 i § 19 zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004r. Nr 1, poz. 3), w zw. z § 38 pkt 1 ppkt 2 rozkazu nr [...] Kierownika Ośrodka Szkolenia Policji w P. z dnia [...] lipca 2005r. w sprawie wprowadzenia regulaminu wewnętrznego i porządku dnia dla słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w P., w zw. z § 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), w zw. z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 21 Komendanta Głównego Policji z dnia 21 maja 1993r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji, w zw. z art. 10 ustawy z dnia 21 lipca 1995r. o zmianie ustaw: o Urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 104, poz. 515), które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 134h ust. 1, art. 135g ust. 1 i art. 135i ust. 1 ustawy o Policji. Zdaniem skarżącego wyżej określone zarzuty miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Ponadto odniósł się wyczerpująco do zarzutów podniesionych w skardze.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Sąd ten wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2002r. Nr 7, poz. 58 ze zm.) policjant odpowiada dyscyplinarnie za popełnienie przewinienia dyscyplinarnego, polegającego na naruszeniu dyscypliny służbowej lub nieprzestrzeganiu zasad etyki zawodowej. Naruszenie dyscypliny służbowej stanowi czyn policjanta polegający na zawinionym przekroczeniu uprawnień lub niewykonaniu obowiązków wynikających z przepisów prawa lub rozkazów i poleceń wydanych przez przełożonych uprawnionych na podstawie tych przepisów (ust. 2). Według mającego zastosowanie w sprawie przepisu art. 132 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji naruszeniem dyscypliny służbowej jest w szczególności niedopełnienie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa. Fakt ten może być podstawą wszczęcia i prowadzenia postępowania dyscyplinarnego, a w konsekwencji prowadzić do wydania w tym przedmiocie orzeczenia. Przy odpowiedzialności dyscyplinarnej nie ma znaczenia to, czy działanie lub zaniechanie konkretnej osoby było zamierzone, czy też nie. Jeśli dochodzi do przewinienia służbowego, wówczas samo naruszenie obowiązków służbowych albo przekroczenie uprawnień określonych w przepisach prawa może skutkować zastosowaniem tej odpowiedzialności. Istotę postępowania dyscyplinarnego scharakteryzował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2001r. sygn. K. 22/00 (OTK ZU nr 3/2001, s. 266-268), w którym wskazał, że "deontologia postępowania dyscyplinarnego jest inna niż postępowania karnego. Łączy się ona przede wszystkim ze szczególnym charakterem niektórych zawodów oraz zasadami funkcjonowania konkretnych korporacji zawodowych. Ukształtowane w ich ramach reguły deontologiczne ukierunkowane są przede wszystkim na obronę honoru i dobra zawodu. Stąd też odpowiedzialność dyscyplinarna związana może być z czynami, które nie podlegają odpowiedzialności karnej. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego nie oznacza, że postępowanie dyscyplinarne staje się postępowaniem karnym". W ramach postępowania dyscyplinarnego mieści się także odpowiedzialność za czyny nie mające znamion przestępstw, a które uchybiają godności lub regułom wykonywania danego zawodu. Taka sytuacja w ocenie Sądu I instancji zaistniała w niniejszej sprawie.

Skarżący nadużył pełnionej funkcji jako [...] Ośrodka Szkolenia Policji w P., przekraczając swoje uprawnienia. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje na popełnienie przez skarżącego zarzucanych mu czynów. Dowodzą tego zarówno zeznania świadków oraz inne dowody zebrane w sprawie. Brak jest podstaw do kwestionowania powołanych dowodów, zwłaszcza że wiarygodność świadków w żaden sposób nie została podważona. Sąd I instancji podał, że wnikliwie przeanalizował całość materiałów zgromadzonych w postępowaniu dyscyplinarnym i nie stwierdził uchybień w zakresie zbierania dowodów, ani też nie dopatrzył się błędów w ustaleniach faktycznych, jak również w niewłaściwym stosowaniu przez organ przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Zarzuty skarżącego w tym zakresie uznano za chybione. Organy obu instancji prawidłowo zebrały i oceniły dowody, zasadnie uznając, że skarżący dopuścił się naruszenia dyscypliny służbowej.

Powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 grudnia 1998r. Sąd I instancji wskazał, że nawiązanie szczególnego stosunku pracy, właściwego tylko dla niektórych grup zawodowych spełniających ważne, z punktu widzenia interesu publicznego, role w państwie, powoduje konieczność określenia szczególnego trybu dyscyplinowania członków korporacji, w ramach której działają, gdy ich zachowanie uchybia obowiązkom lub godności wykonywanego zawodu (sygn. K. 41/97, OTK ZU nr 7/1998, s. 117).

Podkreślił, że funkcjonariuszy Policji obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i byłoby nie do pogodzenia z podstawowymi zasadami, na których opiera się działanie Policji, aby fakt naruszenia prawa przez funkcjonariusza Policji nie pociągał za sobą skutków w stosunku służbowym. W niniejszej sprawie postawiony i potwierdzony zarzut naruszenia dyscypliny służbowej, w sposób niebudzący wątpliwości, wskazywał na konieczność zastosowania środka dyscyplinarnego.

Oceniając pozostałe podniesione w skardze zarzuty jako niezasadne wyjaśnił, że Policja, jako uzbrojona formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest jedną z instytucji, która dysponuje bardzo dolegliwymi dla obywatela środkami realizacji władztwa państwowego. Szczególna rola społeczna tej grupy zawodowej i jej zhierarchizowana struktura wymaga dla jej skutecznego i prawidłowego działania przestrzegania innych, poza normami prawa karnego i prawa o wykroczeniach, przepisów i zasad. Objęcie policjantów odpowiedzialnością dyscyplinarną uzasadnia społeczna rola tej formacji, charakter powierzonych zadań i kompetencji oraz związane z działalnością Policji publiczne zaufanie. Służyć ma również przeciwdziałaniu takim zachowaniom, które mogłyby pozbawić ją wiarygodności w oczach opinii publicznej, zwłaszcza że wiele uprawnień przyznanych Policji pozwala na ingerowanie w sferę obywatelskich wolności i praw.

Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji, powołując się na przepis art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

A. S. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżył wydany w sprawie wyrok w całości. Powołując się na przepis art. 174 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podniósł w niej zarzut:

1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 4, art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. z 2007r. Dz. U. Nr 43, poz. 277) w związku z § 16 i § 19 Zasad etyki zawodowej załącznik do Zarządzenia Nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" w związku z § 38 pkt 1 ppkt 2 Regulaminu Wewnętrznego Ośrodka Szkolenia Policji w P. z dnia [...] lipca 2005r. stanowiącego załącznik nr 2 Rozkazu Nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu wewnętrznego i porządku dnia dla słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w P. w związku z § 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia MSWiA z 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261) i § 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.), w związku z § 1 pkt 1 Zarządzenia Nr 21 Komendanta Głównego Policji z 20 maja 1993r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (opublikowane wewnętrznie) w związku z art. 10 ustawy z dnia 21 lipca 1995r. o zmianie ustaw: o urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej, oraz o niektórych innych ustawach (Dz. U. Nr 104, poz. 515) w związku z § 133 Zasad techniki prawodawczej załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. Nr 100, poz. 908) w związku z art. 93 ust. 2 Konstytucji RP,

2. naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 132 ust. 1 i 2 ustawy o Policji w związku z § 16 i § 19 Zasad etyki zawodowej w związku z § 38 pkt 1 ppkt 2 Regulaminu Wewnętrznego Ośrodka Szkolenia Policji w P. z dnia [...] lipca 2005r. stanowiącego załącznik nr 1 i Porządku Dnia stanowiącego załącznik do Rozkazu Nr [...] w sprawie wprowadzenia regulaminu wewnętrznego i porządku dnia dla słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w P. oraz § 1 pkt 1 Zarządzenia Nr [...] KGP w sprawie organizacji hierarchicznej w Policji,

3. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 1, art. 3 § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 134h ust. 1, art. 135g ust. 1 i 2, art. 135i ust. 1 ustawy o Policji, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powołując się na powyższe, na podstawie art. 185 § 1 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania niezbędnego do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że po przeanalizowaniu uzasadnienia wyroku Sądu I instancji stwierdza, że Sąd ten nie wyjaśnił dogłębnie stawianych przez skarżącego zarzutów. Ograniczył się do ogólnikowych stwierdzeń nie popartych żadnymi faktami, dowodami i przepisami prawa. Sąd ten rozpatrzył sprawę jednostronnie, nie uwzględniając dowodów przemawiających na korzyść skarżącego, jak zeznania świadków - słuchaczy zeznających na korzyść skarżącego, potwierdzających niesubordynację słuchaczy, fakt nieprzesłuchania w postępowaniu osób postronnych, nieuwzględnienie w tej materii wniosków dowodowych skarżącego, rozstrzygnięcie istniejących wątpliwości (część zeznań słuchaczy na jego korzyść, a część zeznań słuchaczy na jego niekorzyść) jedynie na niekorzyść skarżącego mimo obowiązku prawnego rozstrzygania ich na jego korzyść (art. 135g ust. 2 ustawy o Policji w związku z art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem w ogóle nie rozstrzygnął następujących kwestii prawnych:

1. Czy Zarządzenie nr [...] KGP z dnia [...] maja 1993r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji nadal obowiązuje prawnie. Zdaniem skarżącego Zarządzenie to nie obowiązuje, gdyż utraciło moc prawną na podstawie art. 10 ustawy z dnia 21 lipca 1995r. o zmianie ustaw: o Urzędzie Ministra Spraw Wewnętrznych, o Policji, o Urzędzie Ochrony Państwa, o Straży Granicznej oraz o niektórych innych ustawach (Dz. U. Nr 104, poz. 515). Powołał się w tej mierze na opinię prawną z 8 stycznia 2002r. Biura Studiów i Ekspertyz Sejmu RP skierowaną do posła A. B. oraz artykuł Aleksandra Babińskiego pt.: "Wątpliwości co do stosowania zarządzenia w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji" publ. W miesięczniku "Policja" nr 1-2/2003 str. 38-39, Wyd. WSO - Szczytno, którą załączył do skargi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej oznacza to, że w sprawie skarżącego nie można zastosować definicji przełożonego zawartej w § 1 pkt 1 wyżej wymienionego Zarządzenia nr 21 KGP.

2. Sąd I instancji nie rozstrzygnął kwestii prawnej, czy kierownik Ośrodka Szkolenia Policji w P. mógł w oparciu o § 9 ust. 2 Regulaminu Ośrodka Szkolenia Policji w P. z dnia [...] lipca 2005r. wydanego na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o Policji przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji wydać przepis prawa w postaci Regulaminu Wewnętrznego Ośrodka Szkolenia Policji, Porządek Dnia wraz z Rozkazem nr [...] kierownika Ośrodka Szkolenia Policji w P. w sprawie wprowadzenia regulaminu wewnętrznego i porządku dnia dla słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w P. W ocenie skarżącego kierownik Ośrodka Szkolenia Policji w P. nie posiadał i nie posiada uprawnień ustawowych do wydawania przepisów prawa, co oznacza, że Regulamin Wewnętrzny Ośrodka Szkolenia i Rozkaz nr [...] kierownika Ośrodka Szkolenia Policji w P. nie może być podstawą prawną ukarania skarżącego, gdyż nie jest przepisem prawa chyba, że prawa powielaczowego. Z powyższego wynika, że postawiony skarżącemu zarzut II naruszenia dyscypliny służbowej przez skarżącego jest bezpodstawny, gdyż zarzucano skarżącemu naruszenie przepisów, które nie są przepisami prawa. Słuszność powyższego poglądu potwierdza, zdaniem skarżącego, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 8 października 2002r. syg. akt K 36/00, art. 93 ust. 2 Konstytucji RP i § 133 Zasad techniki prawodawczej.

3. Sąd I instancji nie rozważył również kwestii prawnej, czy w rozumieniu § 16 i § 19 Zasad etyki zawodowej policjanta załącznik do Zarządzenia Nr [...] KGP z [...] grudnia 2005r. skarżący był przełożonym słuchaczy Ośrodka Szkolenia Policji w P., wykonując obowiązki nieetatowego dyżurnego OSP. W świetle obowiązujących przepisów § 1 pkt 5 i 6 rozporządzenia MSWiA z 2 września 2002r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. Nr 151, poz. 1261 i § 2 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z 17 czerwca 2002r. w sprawie opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji oraz formularza opinii służbowej (Dz. U. Nr 98, poz. 890 ze zm.) definiujących przełożonego w Policji (bezpośredniego i właściwego w sprawach osobowych), nieetatowego dyżurnego OSP i wykładowcę OSP w rozumieniu powyższych przepisów nie można, zdaniem skarżącego, uznać za przełożonego słuchaczy OSP, co oznacza, że skarżącemu niebędącemu przełożonym policjantów bezpodstawnie przedstawiono I i II zarzut dotyczący nieprzestrzegania § 16 i § 19 Zasad etyki zawodowej.

4. Sąd I instancji nie rozstrzygnął również, czy nieetatowy dyżurny, który w ocenie przełożonych służbowych był przełożonym słuchaczy, mógł zastosować środki dyscyplinujące wobec niesubordynacji słuchaczy (niewykonywanie poleceń służbowych dyżurnego OSP) poprzez przeprowadzenie dodatkowych zajęć - musztry. Zgodnie z § 8 pkt 4 Regulaminu Ośrodka Szkolenia Policji z dnia [...] lipca 2005r. wydanego na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o Policji przez [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w P., kierownik OSP został uprawniony do stosowania środków wychowawczych w stosunku do słuchaczy. Oznacza to, że nieetatowy dyżurny, który w świetle przepisów wewnętrznych podczas nieobecności kierownika OSP zastępuje go, też ma prawo do ich stosowania. Komendant nie sprecyzował, jakie to mają być środki, co oznacza, że mogą to być wszelkie współmierne - a takim była musztra - środki służące do zdyscyplinowania niesubordynacji policjantów. Biorąc powyższe pod uwagę stwierdzić należy, że skarżący nie przekroczył swoich uprawnień, gdyż zastosował wobec niezdyscyplinowanych słuchaczy środki wychowawcze przewidziane powyższym Regulaminem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę tylko enumeratywnie wymienione przesłanki nieważności postępowania wskazane w § 2 tego przepisu, które w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nie występują. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd I instancji, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Skargę kasacyjną kierowaną do Naczelnego Sądu Administracyjnego można, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego polegającą na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. w związku z tym, w pierwszej kolejności wymaga oceny zawarty w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny I instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które naruszył sąd, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym.

Wnoszący skargę kasacyjną, jako podstawę złożonej skargi kasacyjnej wskazał mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a to art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 1, art. 3 § 3, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134h ust. 1, art. 135g ust. 1 i 2, art. 135i ust. 1 ustawy o Policji.

Zarzut ten uznać należy za usprawiedliwiony. Istotą sądowej kontroli aktu administracyjnego, a takim niewątpliwie jest orzeczenie dyscyplinarne wydane na podstawie ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (t.j. z 2002r. Dz. U. Nr 7, poz. 58 ze zm.), jest ocena zgodności lub niezgodności zaskarżonego aktu administracyjnego z normami prawa materialnego oraz normami prawa procesowego stanowiącymi podstawę jego wydania. W tym celu Sąd administracyjny dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Następnie ocenia prawidłowość zastosowania odpowiednio rozumianego przepisu prawnego do ustalonego stanu faktycznego sprawy. Badając legalność zaskarżonego aktu w tym drugim aspekcie Sąd musi więc odnieść się do ustaleń faktycznych dokonanych w postępowaniu administracyjnym. W tym sensie Sąd administracyjny zajmuje się kwestią ustaleń faktycznych sprawy i weryfikuje ich prawidłowość. Dokonywana przez sądy administracyjne kontrola zgodności z prawem zaskarżonego aktu (decyzji), do czego sądy te są powołane w myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, nie może być przeprowadzona bez odwołania się do przepisów prawnych, na podstawie których akt ten został wydany. Ocena legalności aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej), wydanego w postępowaniu administracyjnym w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują ich sądową kontrolę, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie w związku z art. 138 ustawy o Policji, musi być zatem dokonana również z punktu widzenia zgodności tego aktu (decyzji) z przepisami tejże ustawy, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a.

W wyroku z dnia 15.02.2006r. sygn. I OSK 468/05 (LEX nr 196298) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Sąd administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod kątem jego zgodności z prawem ocenia, czy jest on zgodny z przepisami obowiązującego prawa, w tym z przepisami regulującymi postępowanie, w którym akt ten został wydany, chociaż przepisów tych w postępowaniu sądowoadministracyjnym bezpośrednio do kontroli legalności zaskarżonego aktu nie stosuje. Kontroli tej Sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Dokonując kontroli pod względem legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, Sąd administracyjny nie może więc kontroli tej dokonywać (w oderwaniu) z pominięciem przepisów prawa stanowiących podstawę wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., którego zarzut naruszenia w skardze kasacyjnej podniesiono, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten oznacza, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 u.s.a.) dokonywana jest przez sąd w pełnym zakresie. W wyroku z dnia 11.04.2007r. sygn. II OSK 610/06 (LEX nr 337811) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Granice zaskarżenia nie zawsze pokrywają się z granicami rozpoznania sprawy przez sąd, te ostatnie są często szersze od zakresu zaskarżenia. Dzięki przepisowi art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd I instancji jest zatem nie tylko uprawniony do wykroczenia poza granice zaskarżenia, lecz ma taki obowiązek. Uchybienie temu obowiązkowi stanowi natomiast naruszenie przytoczonego przepisu."

Uzasadnienie zaś wydanego w sprawie przez Sąd administracyjny wyroku winno odpowiadać wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten wymienia trzy elementy, które muszą się znaleźć w uzasadnieniu wyroku, a mianowicie:

- opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego;

- prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania;

- stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Zaprezentowanie stanowiska strony zawierające jej zarzuty podniesione skardze nie wyczerpuje pojęcia z art. 141 § 4 p.p.s.a. o treści "przedstawienie zarzutów podniesionych w skardze", albowiem pojęcie to oznacza także rozważenie wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy.

W wyroku z dnia 26.07.2007r. sygn. I OSK 1281/06 (LEX nr 362061) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "W uzasadnieniu wyroku sądu ważnym jest wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd I instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Kontrolując zaskarżone akty, wojewódzkie sądy administracyjne powinny poddać je głębokiej i wszechstronnej analizie zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego wniesionej do sądu sprawy. Ponadto, sąd I instancji powinien poddać gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, w których są wątpliwości, w których ustalenia organów są odmienne od wniosków i twierdzeń stron postępowania. Treść tych ustaleń powinna zostać zamieszczona w uzasadnieniu wyroku. Z uzasadnienia orzeczenia powinno wynikać przy tym, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi zgromadzonymi w sprawie. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie i jednoznacznie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa."

Zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, że rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił wyżej wskazanym przepisom prawa, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił nie tylko naruszenie przez organ prowadzący postępowanie dyscyplinarne zaskarżonym orzeczeniem wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego, mających stanowić podstawę materialnoprawną wydanego w sprawie orzeczenia dyscyplinarnego, ale także naruszenie przepisów ustawy o Policji regulujących postępowanie dyscyplinarne wobec policjantów. Zakwestionował też prawidłowość zebrania materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanej przez organ oceny tego materiału. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z naruszeniem wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, w tym wskazanych przepisów ustawy o Policji, w uzasadnieniu wyroku nie przeprowadził prawidłowej kontroli zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego. Nie rozpoznał podniesionych w skardze zarzutów. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, by Sąd ten poddał gruntownej ocenie wszystkie aspekty sprawy, co do których skarżący zgłosił zarzuty i co do których ustalenia organów były odmienne od wniosków i twierdzeń skarżącego. Uzasadniając zaskarżony wyrok, którym oddalił skargę, Sąd ten przywołał jedynie treść art. 132 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji oraz dwa wyroki Trybunału Konstytucyjnego i stwierdził, że skarżący nadużył pełnionej funkcji jako [...] Ośrodka Szkolenia Policji w P., przekraczając swoje uprawnienia. Podał, że wnikliwie przeanalizował całość materiałów zgromadzonych w postępowaniu dyscyplinarnym i nie stwierdził uchybień w zakresie zbierania dowodów ani też nie dopatrzył się błędów w ustaleniach faktycznych, jak również w niewłaściwym stosowaniu przez organ przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, choć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizy tej zabrakło. W świetle powyższego Sąd ten uznał zarzuty skarżącego za chybione. Pozostałe zarzuty skargi ocenił także jako nieuzasadnione, powołując się na funkcje i cele Policji. Tej treści lakoniczne uzasadnienie zaskarżonego wyroku, narusza art. 134 § 1 p.p.s.a. i nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., czyniąc niemożliwym przeprowadzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowej kontroli zaskarżonego wyroku. Uchybienie wskazanym w skardze kasacyjnej przepisom postępowania, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy skutkowało konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, co orzeczono na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.

Dodać należy, że uzasadnienie Sądu, którego rozstrzygnięcie jest następnie weryfikowane przez Sąd wyższej instancji ma za zadanie przede wszystkim powołać w nim argumenty, które są przekonywujące i trafne w danych okolicznościach, tak aby strona była przeświadczona, że Sąd rozpoznający jej sprawę jest przekonany o trafności swego rozstrzygnięcia, nawet gdyby się z nim nie zgadzała. Dlatego też uzasadnienie Sądu ma być jasne oraz zwięzłe, ale musi zawierać ocenę, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest pełny, czy został zebrany prawidłowo i jest wystarczający do wymaganego przez prawo ustalenia podstawy faktycznej decyzji oraz, czy rozpoznając sprawę organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia. Musi także zawierać odniesienie do zarzutów podniesionych w skardze i zawierać cenę tych zarzutów pod względem ich wpływu na wynik postępowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wymogów tych nie spełnia, przez co narusza wspomniany przepis prawa. Wobec zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zbędnym jest na obecnym etapie postępowania odnoszenie się do zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, skoro nie został w sposób nie budzący wątpliwości ustalony przez Sąd I instancji stan faktyczny sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powinien dokonać kontroli zaskarżonego orzeczenia dyscyplinarnego i prawidłowości przeprowadzonego przez organ postępowania dowodowego oraz zastosowanych przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę jego podjęcia, a w uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku, w razie jego sporządzenia, odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w skardze.

Podstawą orzeczenia o kosztach był art. 203 pkt 1 p.p.s.a.