Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 255/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 12, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2011 nr 6 poz 18
law: Ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami  administracyjnymi.
article: art. 33 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: par. 12 ust. 3 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi O. M. na decyzję Wojewody z dnia 22 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego O. M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 lutego 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane), Prezydent Miasta zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. M. i O. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w S. przy ul. Ł .na działce nr [...] km [...].

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi dla przedmiotowej działki ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zawiera analizę przesłaniania i nasłonecznienia dla najbliżej usytuowanego obiektu, znajdującego się na działce nr [...]. Odległości projektowanego obiektu od granic działek budowlanych spełniają wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. - w dalszej części uzasadnienia powoływane jako rozporządzenie) dla działki o szerokości mniejszej niż 16 m. Budynek został zaprojektowany w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] - ze ścianą oddzielenia przeciwpożarowego. Od strony pozostałych działek budynek został zaprojektowany w odległościach odpowiednio 4 m i więcej dla ścian z otworami okiennymi i drzwiami oraz 3 m od granicy dla ścian bez otworów okiennych. Projekt spełnia wymagania w zakresie przepisów przeciwpożarowych. Inwestor dołączył ostateczną decyzję Konserwatora Zabytków dotyczącą przedmiotowej inwestycji. Oświadczył też, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Od powyższej decyzji odwołała się A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w S. podnosząc, że usytuowanie w tak bliskiej odległości od A i w pobliżu toru wyścigowego budynku mieszkalnego i to z oknami wychodzącymi na tor wyścigowy narusza jej interes prawny oraz interes publiczny, utrudniając organizowanie wyścigów. Jej zdaniem, powstanie nowego zabudowania będzie zagrażać bezpieczeństwu koni biorących udział w wyścigach i dżokejów dosiadających koni. Może się również stać podstawą do odebrania Spółce licencji na organizowanie wyścigów. Powyższe uniemożliwi Spółce korzystanie z własnych terenów zgodnie z ich przeznaczeniem, co skutkować będzie nadużyciem prawa (art. 5 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny - Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.). Zdaniem Spółki, usytuowanie przedmiotowego budynku jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem budynku tego nie można uznać za "otoczony zielenią". Odwołująca się stwierdziła także, iż zagospodarowanie otoczenia A powinno być podporządkowane jego funkcji i walorom użytkowym. Zarzuciła nadto, że w projekcie nie ma możliwości zachowania wymaganej powierzchni biologicznie czynnej. Stwierdziła również, iż w sprawie nie mają zastosowania przepisy § 12 pkt 2 i 3 rozporządzenia, ponieważ dla przedmiotowego terenu uchwalono plan miejscowy.

Decyzją z dnia 22 marca 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że działka nr [...] km [...] przy ul. Ł. w S. została objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru ograniczonego od zachodu ulicami B., J., K., od północy M., od wschodu skarpą martwego klifu, od południa sięgaczem ulicy W. i terenami hipodromu, uchwalonego uchwałą Rady Miasta nr [...] z dnia 24 maja 2006 roku plan [...], karta terenu [...]. Planowana inwestycja sąsiaduje z terenem oznaczonym w obowiązującym planie miejscowym dla rejonu A nr [...] - uchwała nr [...] z dnia 20 maja 2005 roku, symbolem [...]. Cały obszar A jest w zasięgu strefy ochronnej krajobrazu zespołu urbanistyczno-krajobrazowego Sopotu wpisanego do rejestru zabytków województwa decyzją nr [...] z dnia 12 lutego 1979 roku. Teren ten jest również w zasięgu strefy "B" ochrony zachowanych elementów zabytkowych, a przedmiot ochrony stanowi historyczny zespół A, który jest wpisany do rejestru zabytków decyzją nr [...] z dnia 25 marca 1997 roku - ochrona pełna, zgodnie z decyzją na działce nr [...] przebiega zewnętrzny obwodowy tor wyścigowy, który podlega ścisłej ochronie konserwatorskiej.

Organ wskazał także, iż analizowany obszar przeznaczony jest pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne wolnostojące wraz z ogrodami "wille w ogrodzie", a projektowaną zabudowę jednorodzinną ukształtowano jako dom otoczony zielenią. Projektowany obiekt stanowi budynek jednorodzinny o funkcji mieszkalnej, jest to dom wolnostojący z garażem jednostanowiskowym w piwnicy. Wysokość najwyższej krawędzi przesłaniających projektowanego budynku: krawędzi dachu, kalenicy oraz attyki ściany szczytowej mierzone od poziomu parteru okien przesłanianych są mniejsze od odległości pomiędzy budynkami. Załączona do projektu budowlanego analiza nasłonecznienia udowadnia, że zgodnie z warunkami technicznymi projektowany obiekt nie przesłania budynku na działce nr [...]. Usytuowanie projektowanego obiektu zapewnia określony w przepisach niezbędny czas nasłonecznienia oraz zapewnia niezbędne oświetlenie dzienne pomieszczenia przeznaczonego na pobyt ludzi dla analizowanego pomieszczenia mieszkalnego w budynku na działce nr [...] zgodnie z warunkami technicznymi.

Wojewoda wskazał również, że dnia 11 października 2011 roku Konserwator Zabytków Miasta - pismem nr [...] pozytywnie zaopiniował koncepcję budowy przedmiotowego budynku w aspekcie studium architektoniczno-krajobrazowego. Wydział Inżynierii i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta dnia 24 listopada 2011 roku (uzgodnieniem nr [...]) pozytywnie zaopiniował plan zagospodarowania dla realizacji budynku mieszkalnego, sposób zagospodarowania wodami opadowymi, zaś Zarząd Dróg i Zieleni (pismem z dnia 18 listopada 2011 roku, nr [...]) poinformował, że zjazd na teren działki nr [...] oznaczony w miejscowym planie jako droga wewnętrzna nie podlega uzgodnieniu.

Organ wyjaśnił także, iż Konserwator Zabytków Miasta - decyzją z dnia 18 stycznia 2012 roku, nr [...] pozwolił na zmianę własnej decyzji ostatecznej z dnia 7 grudnia 2011 roku, nr [...], pozwalającej na budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego na działce nr [...] przy ul. W. w S., w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, wg projektu budowlanego ze stycznia 2012 roku autorstwa mgr inż. E. D. Uznał również, że z analizy załączonej dokumentacji projektowej wynika, że przedmiotowa inwestycja nie wpłynie negatywnie na zachowane historyczne wartości przestrzenne chronionego zespołu urbanistycznego i uwzględniła wymogi A władającego działką sąsiednią i istniejącymi na niej obiektami rejestrowymi.

Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, iż przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ I instancji - stosownie do treści art. 35 ustawy - Prawo budowlane, ma wynikający z ust. 1 pkt 2 powołanego przepisu obowiązek sprawdzenia m. in. zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Do tych przepisów zalicza się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W § 12 rozporządzenia zostały określone warunki usytuowania budynków w stosunku do granicy z działką sąsiednią mające na celu zapewnienie podstawowych warunków użytkowych i bezpieczeństwa w zabudowie, w korelacji do innych przepisów rozporządzenia, dotyczących oświetlenia dziennego pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 13) i nasłonecznienia określonych pomieszczeń (§ 60) oraz bezpieczeństwa pożarowego (§§ 271 i 273), z uwzględnieniem prawidłowości zabudowy danej działki oraz obszaru jej oddziaływania na teren działek sąsiednich. Zdaniem organu odwoławczego, usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego na działce nr [...] budzi wątpliwości. Wojewoda zacytował przepisy § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia i stwierdził, że nieruchomość nr [...], na której zaprojektowano planowany obiekt budowlany, ma kształt nieregularny, a odległości ścian budynku od granic poszczególnych działek wynoszą:

▪ od strony działki nr [...] , której bok działki nr [...] wynosi 21,80 m, odległość wynosi 1,3 m, a jest to elewacja gdzie znajduje się wejście do budynku,

▪ od strony działki nr [...], której bok działki nr [...] wynosi 9,45 m, odległość wynosi 1,5 m wraz z murkiem oporowym zlokalizowanym w granicy nieruchomości,

▪ od strony działki nr [...], której bok działki nr [...] wynosi 10,75 m, odległość wynosi 3,75 m

▪ od strony działki nr [...] (działka A), której bok działki nr [...] wynosi 17,75 m, odległość wynosi 1,5 m.

W tym stanie rzeczy Wojewoda uznał, że zaprojektowana zabudowa pozostaje w kolizji z przepisami rozporządzenia. Organ wyjaśnił przy tym, że na podstawie dyspozycji art. 9 ustawy - Prawo budowlane, w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Na podstawie art. 9 ust. 2 ww. ustawy właściwy organ, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo.

Organ odwoławczy uznał również, że z załączonej dokumentacji wynika, iż powierzchnia całkowita działki nr [...] wynosi 238 mkw., powierzchnia zabudowy 73,25 mkw., dopuszczalna zabudowa działki to 35%. Minimalny procent terenu działki przeznaczony na powierzchnię biologicznie czynną to 60%, czyli dopuszczalna minimalna powierzchnia zielona wynosi 142,8 mkw. W ocenie organu odwoławczego wyliczenia projektanta dotyczące tej kwestii są niejasne biorąc pod uwagę ogólną powierzchnię utwardzoną wraz z patio wynoszącą 27 mkw.

Wojewoda stwierdził również, że organ, który otrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę przy granicy nieruchomości, lub w zbliżeniu do granicy, zwłaszcza wobec kwestionowania takiego usytuowania inwestycji przez właściciela sąsiedniej nieruchomości, powinien wnioskodawcę - stosownie do art. 9 k.p.a., pouczyć o tym, że proponowane usytuowanie obiektu budowlanego powinno być uzasadnione. Kwestia odległości od granicy z sąsiednią nieruchomością jest regulowana przepisami w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w sposób zasadniczy (3 m od granicy - ściana budynku bez otworów), z możliwością stosowania wyjątków, które jednak muszą być usprawiedliwione konkretną sytuacją faktyczną. Nie jest dopuszczalne uwzględnienie interesu tylko jednej ze stron postępowania (inwestora) z podaniem, że wniosek jest zasadny ze względów optymalnych zagospodarowania działki inwestora, bez szczegółowego wyjaśnienia, czy usprawiedliwione jest wyjątkowe, a co za tym idzie priorytetowe, potraktowanie tego wniosku.

Organ odwoławczy stwierdził nadto, że jego postępowanie sprowadza się do kontroli zaskarżonej decyzji organu I instancji w aspekcie przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i ustawie - Prawo budowlane.

W skardze na powyższą decyzję O. M., zarzucając jej rażące naruszenie przepisów prawa materialnego tj. § 12 ust. 3 rozporządzenia, a także przepisów proceduralnych tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie wbrew dowodom zgromadzonym w sprawie, że planowany obiekt budowlany na działce nr [...] usytuowany został w odległości 1,3 m od granicy działki budowlanej nr [...], oraz na przyjęciu wbrew materiałowi dowodowemu zebranemu w sprawie, że wyliczenia projektanta planowanego obiektu na działce nr [...] niejasne w zakresie dotyczącym powierzchni biologicznie czynnej i powierzchni zabudowy tej działki, domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący stwierdził, że organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń faktycznych, a zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym projekt architektoniczno-budowlany oraz projekt zagospodarowania działki nr [...], nie dają podstaw do wniosków jakie tenże organ przedstawił. Skarżący wskazał, że działka nr [...] w żadnym punkcie swej szerokości nie przekracza 16 m. Wynika to z załączonego do akt sprawy projektu budowlanego. Wobec powyższego, zastosowanie znajdują do niej przepisy

§ 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Zgodnie z nimi projektowany budynek zaplanowany został w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od działek budowlanych nr [...] oraz nr [...], do których jest zwrócony ścianami bez otworów okiennych i drzwiowych, zaprojektowanymi jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Usytuowanie projektowanego obiektu na działce nr [...] spełnia także przepisy §§ 13, 60 i 271-273 rozporządzenia. Ponadto odległość zaprojektowanego budynku od granicy działki nr [...] nie wynosi 1,3 m, a 3 m i jest to ściana bez otworów okiennych i drzwiowych. Ściana z otworami okiennymi i drzwiowymi (przy wejściu do budynku) znajduje się ponad 4 m od granicy (minimum 4,5 m). Wynika to wprost z załączonego do wniosku o pozwolenie na budowę projektu budowlanego, jego części opisowej (pkt 3.6 - usytuowanie projektowanego obiekt na działce budowlanej nr [...]) oraz części rysunkowej (rysunek Z.1 oraz A.2). Zdaniem skarżącego, organ drugiej instancji dokonał zatem błędnych ustaleń faktycznych, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący wskazał również, że projektowany budynek posiada ścianę z otworami okiennymi zwróconą w stronę działki nr [...], która znajduje się w odległości nie mniejszej niż 4 m (do 6 m) od granicy tej działki. Działka drogowa nr [...] jest drogą wewnętrzną, zamkniętą, wyłącznie obsługującą dwa budynki mieszkaniowe przy ul. Ł. [...] oraz [...]. Natomiast działka drogowa nr [...], od strony wjazdu na działkę nr [...], stanowi łącznik dojazdowy, sięgacz ulicy Ł. Zgodnie z planem miejscowym oraz pismem Zarządu Dróg i Zieleni z dnia 18 listopada 2011 roku jest to droga wewnętrzna i nie jest drogą publiczną. Przepisy nie określają wymaganych odległości nowo projektowanego budynku od granic ww. działek drogowych.

Skarżący zarzucił, iż organ II instancji ograniczył się w uzasadnieniu decyzji do zacytowania treści § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia oraz wskazania najmniejszych odległości krawędzi budynku od działek sąsiednich (z tym, że błędnie jeśli idzie o działkę nr [...]) i oświadczenia, że odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych mogą wynikać tylko z decyzji wydanej przez właściwy organ po uzyskaniu upoważnienia właściwego ministra. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak jaki konkretnie przepis rozporządzenia został naruszony. Przepisy zawarte w § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia mówią o różnych odległościach budynku od granicy sąsiedniej działki budowlanej po spełnieniu warunków w tych przepisach zawartych. W ocenie skarżącego nie wiadomo, czy zarzut organu dotyczy ściany bez otworów okiennych czy z otworami okiennymi, czy jednej z nich. Z niewiadomych przyczyn organ przywołał także przepis zawarty w § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia, który dotyczy rozbudowy i nadbudowy budynku istniejącego. Przywołany przepis nie znajduje zastosowania, gdyż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nowo budowanym obiektem.

W ocenie skarżącego z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że co prawda organ odwoławczy zwrócił uwagę na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie lecz dokonał jego błędnej oceny. Pomyłki dotyczą odczytu danych zawartych w tym materiale. Ponadto ocena ta nie do końca została jasno sprecyzowana, zwłaszcza w kontekście przytoczonych przepisów rozporządzenia. W efekcie nie wiadomo jaki przepis konkretnie został naruszony decyzją organu pierwszej instancji. Pomimo przytoczenia przez organ drugiej instancji pewnych przepisów i powołania się na pewne dane nie do końca jest jasne na jakiej podstawie uchylono decyzję organu pierwszej instancji. Skarżący podkreślił przy tym, że z treści dokumentów załączonych do wniosku o pozwolenie na budowę wynika jednoznacznie, iż zostały zachowane minimalne wymagane odległości ścian projektowanego budynku od granic działek sąsiednich, określone w przepisach. Decyzja wydana przez organ II instancji wynika natomiast z wadliwego odczytania danych zawartych w tej dokumentacji.

Odnośnie fragmentu uzasadnienia zaskarżonej decyzji odnoszącego się do powierzchni zabudowy działki oraz części terenu biologicznie czynnego skarżący wskazał, że organ drugiej instancji nie przytoczył przepisu, z którego ma wynikać taki obowiązek. Skoro przedstawione zostały pewne wymogi, co do zagospodarowania działki nr [...], organ drugiej instancji powinien wskazać na źródło prawa, określające procentowe możliwości zabudowy jej powierzchni. Skarżący zaznaczył przy tym, że zaprojektowane na poddaszu patio znajduje się całkowicie w obrysie budynku, którego powierzchnia zabudowy wynosi 73,25 mkw., co stanowi 30,8% powierzchni całkowitej działki wynoszącej 238 mkw. Wobec powyższego powierzchnia patio (10 mkw.) nie powiększa powierzchni zajętej pod zabudowę. Skarżący powołał się na treść § 3 pkt 22 rozporządzenia, zgodnie z którym powierzchnię biologicznie czynną stanowi teren z nawierzchnią ziemną urządzoną w sposób zapewniający naturalną wegetację, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią, nie mniej jednak niż 10 mkw., oraz wodę powierzchniową na tym terenie. Z części opisowej projektu

(pkt 3.5 - charakterystyczne parametry techniczne projektowanego obiektu) oraz części rysunkowej (rys. Z.1) wynika, że na powierzchnię biologicznie czynną składa się:

▪ 147,50 mkw. krzewów, drzew i trawników (w tym pochylnia do garażu zaprojektowana jako powierzchnia zielona na gruncie rodzimym, ślady zjazdu utwardzone ekokratką trawnikową),

▪ 8,20 mkw. nawierzchni typu HanseGrand na gruncie rodzimym (chodnik),

▪ 5,00 mkw. powierzchni patio na poddaszu w systemie ekstensywnym ZinCo o konstrukcji stropu odwróconego, czyli stropodachu zapewniającego naturalną wegetację.

Wobec powyższego powierzchnia samych trawników i nasadzeń wynosi 62% ogólnej powierzchni działki, co już spełnia wymóg zachowania minimum 60% powierzchni biologicznie czynnej określony w uzasadnieniu decyzji organu drugiej instancji. Uwzględniając natomiast dodatkowe 13,20 mkw. zaprojektowanej powierzchni biologicznie czynnej jej łączny udział w całości powierzchni działki nr [...] wyniesie 67,5%. Skarżący podniósł również, że projekt zagospodarowania działki nr [...], w tym wymóg dotyczący powierzchni biologicznie czynnej, został pozytywnie uzgodniony przez Wydział Inżynierii i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta, co organ drugiej instancji słusznie zaznaczył w uzasadnieniu decyzji. Wywody organu drugiej instancji w sprawie powierzchni działki biologicznie czynnej uznać należy zatem za niejasne z przyczyn wymienionych powyżej. Błędna analiza danych zawartych w projekcie doprowadziła do nietrafnych wniosków uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Wobec powyższego brak jest podstaw do stawiania zarzutu decyzji organu I instancji, iż nie uwzględniła ona wymogów dotyczących powierzchni biologicznie czynnej.

Skarżący wskazał także na niezasadny zarzut podniesiony w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji jakoby projektowany budynek posiadał okna od strony działki nr [...], będącej własnością A spółka z o. o. w S. W punktach 3.6 i 4.8.3.2 części opisowej projektu szczegółowo opisane zostały zaprojektowane przeszklenia otworów w ścianach oddzielenia przeciwpożarowego (zgodnie z § 232 ust 6 rozporządzenia, np. luksfery, czy cegła szklana), które nie stanowią otworów okiennych. Są one wykonane z materiału przepuszczającego do wewnątrz budynku światło i stanowią element konstrukcyjny ściany pełnej, dodatkowo będą pokryte powłoką antyrefleksyjną tak, aby nie oślepiały koni i jeźdźców na torze. Powyższe rozwiązanie także zostało pozytywnie zaopiniowane przez rzeczoznawcę budowlanego ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych w ekspertyzie technicznej załączonej do projektu (załącznik nr K.3).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity:

Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako k.p.a.), zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W ocenie Sądu skorzystanie z dyspozycji powyżej zacytowanego przepisu jest możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części, jedynie bowiem w takiej sytuacji można stwierdzić, że konieczny do wyjaśnienia przez organ I instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który nie tylko kontroluje decyzję organu I instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną.

Należy bowiem wskazać, iż obowiązkiem organu odwoławczego jest przede wszystkim ponowne wyjaśnienie i rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, co zapewniają przepisy kształtujące postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest jedynie weryfikacja decyzji organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 roku, wydanym w sprawie o sygnaturze akt V SA 721/92 (ONSA z 1992 roku, nr 3-4, poz. 95), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone". Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się zatem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Powyższy wyrok został wprawdzie wydany gdy art. 138 § 2 k.p.a. miał nieco inne brzmienie niż obecnie, jednak jest nadal aktualny. Zmieniając treść art. 138 § 2 k.p.a. z dniem 11 kwietnia 2011 roku (ustawą z dnia 3 grudnia 2010 roku zmieniającą m. in. k.p.a. - Dz. U. z 2011 roku, nr 6, poz. 18), ustawodawca pozostawił bowiem w niezmienionym brzmieniu zarówno art. 15 k.p.a., jak i art. 136 k.p.a. Stosownie do treści tego ostatniego artykułu, organ odwoławczy jest uprawniony do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, jak również uprawniony do zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji.

Przywołane przepisy obowiązują również w postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. - dalej jako ustawa - Prawo budowlane). Na tle powyższych rozważań, za sprzeczne z przedstawioną koncepcją postępowania odwoławczego, należało uznać stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w którym organ odwoławczy wyjaśnił, że jego postępowanie sprowadza się do kontroli zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji w aspekcie przepisów zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i ustawie - Prawo budowlane. Wbrew bowiem powyższemu stanowisku organu odwoławczego, jego obowiązkiem nie była wyłącznie kontrola zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji, lecz przede wszystkim ponowne rozpatrzenie sprawy będącej przedmiotem postępowania, a więc rozpatrzenie wniosku inwestora o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, a w tym zakresie analiza zgromadzonego materiału dowodowego i ocena, czy jest on wystarczający dla dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Jeżeli materiał dowodowy okazałby się niepełny jedynie w niewielkim zakresie, organ odwoławczy byłby uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 k.p.a. Dopiero zaś gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy okazałby się mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, możliwe byłoby podjęcie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a.

Podkreślić w tym miejscu należy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż w istocie Wojewoda uznał decyzję organu pierwszej instancji, a co za tym idzie również zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany, za naruszające przepisy prawa jedynie w dwóch aspektach.

W pierwszym z nich przyjął, że określone w projekcie budowlanym, sporządzonym dla przedmiotowej inwestycji, odległości budynku od granic nieruchomości zostały przyjęte niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm. - dalej w skrócie jako rozporządzenie). W tym zakresie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia, a następnie przedstawił przyjęte przez siebie odległości projektowanego budynku od granic nieruchomości i ocenił je jako niezgodne z przepisami rozporządzenia, nie wskazując jednak, jakie konkretnie przepisy zostały naruszone i w jaki sposób.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zgodnie z przytoczonymi przez organ odwoławczy przepisami § 12 ust. 3 pkt 1 i 3 rozporządzenia: "W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: pkt 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m; pkt 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedna kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych".

Organ odwoławczy - wskazując na wyżej wymienione przepisy, obowiązany był wyraźnie określić, które z nich (w jego ocenie) zostały naruszone i w jaki sposób. Takiego wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Przy czym oczywistym pozostaje, iż przepis § 12 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia nie mógł mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem reguluje on dopuszczalne sposoby rozbudowy i nadbudowy budynku istniejącego. Tymczasem przedmiotem rozpoznawanej sprawy był nowo projektowany budynek. Nie wiadomo zatem z jakiej przyczyny organ przywołał ww. przepis w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ponadto ustalenia organu odwoławczego, w zakresie przyjętych odległości budynku od granic działki, po pierwsze w żaden sposób nie zostały przez organ uzasadnione, a po drugie - nie znajdują w całości potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. Organ nie wyjaśnił również, czy - tak jak organ I instancji - uznał, że szerokość działki objętej inwestycją jest mniejsza niż 16 m, a to ustalenie niewątpliwie ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie z uwagi na treść przepisu zawartego w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia.

Organ odwoławczy wskazał jedynie przyjęte przez siebie odległości ścian projektowanego budynku od granic sąsiednich działek. Odnośnie odległości od granicy z działką nr [...] organ uznał, iż wynosi ona 1,3 m, podczas gdy z rysunku planu zagospodarowania działki stanowiącego element projektu budowlanego wynika, że odległość ta wynosi co najmniej 3 m. O tyle od granicy oddalona jest ściana budynku bez otworów okiennych i drzwiowych, zaś część ściany z otworami okiennymi i drzwiowymi (w pionie nad wejściem do budynku) oddalona jest od granicy tej działki o ponad 4 m.

Odnośnie odległości projektowanego budynku od granicy z działką nr [...] organ odwoławczy prawidłowo wskazał, że wynosi ona 1,5 m. Przyjmując jednak za organem I instancji, iż szerokość działki objętej inwestycją nie przekracza 16 m, takie ustalenia projektu budowlanego nie naruszałyby § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia. Przy takiej szerokości działki dopuszczalne bowiem byłoby usytuowanie przedmiotowego budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...], skoro ściana budynku zwrócona w tę stronę została zaprojektowana jako ściana bez otworów okiennych i drzwiowych.

Powyższe uwagi odnoszą również do przyjętej w projekcie budowlanym odległości budynku od granicy z działką nr [...], która - jak stwierdził organ odwoławczy - wynosi 1,5 m. Przyjęte rozwiązanie także spełnia wymogi zawarte w § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, albowiem również ta ściana została zaprojektowana jako ściana bez otworów okiennych i drzwiowych. Stanowi ona bowiem ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, w której zaprojektowano przeszklone otwory wypełnione w klasie odporności ogniowej E30 lub z zastosowaniem tożsamych rozwiązań stałych urządzeń gaśniczych tj. kurtyn przeciwpożarowych wodnych. Otwory wypełnione materiałem przepuszczającym światło zaprojektowano jako elementy konstrukcyjne ściany pełnej.

Z powyższych uwag wynika zatem, że organ odwoławczy częściowo dokonał błędnych ustaleń co do rzeczywistej odległości projektowanego budynku od granic z sąsiednimi działkami. W tym zakresie nie wskazał przy tym na jakich dowodach oparł swoje ustalenia, co z jednej strony utrudniało pełną sądową kontrolę decyzji pod względem zgodności z prawem, a z drugiej uniemożliwiło stronie podjęcie polemiki z treścią decyzji. Odnośnie zaś prawidłowych ustaleń co do pozostałych odległości obiektu od sąsiednich działek organ odwoławczy nie wskazał przepisów prawa, które zostałyby naruszone ustaleniami projektu budowlanego w tym zakresie. Powyższe stanowi uchybienie przepisom postępowania, a w szczególności art. 7 k.p.a., albowiem obowiązkiem organu administracji publicznej, również organu drugiej instancji, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Stan faktyczny sprawy powinien być przy tym, w myśl art. 77 § 1 k.p.a. oparty na całokształcie materiału dowodowego. Ustalenia faktyczne oparte na niepełnym materiale dowodowym albo oparte na okolicznościach, które nie znajdują w nim potwierdzenia, są ustaleniami dowolnymi sprzecznymi z wyrażoną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Prawidłowo ustalony stan faktyczny powinien znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji, które powinno zawierać m. in. wskazanie faktów, które organ uznał z udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz w uzasadnieniu prawnym, które powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.).

Opisane powyżej uchybienia przepisom postępowania miały miejsce również w odniesieniu do drugiego aspektu sprawy, który stał się podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a mianowicie stwierdzenia organu odwoławczego, że wyliczenia projektanta, w zakresie przeznaczenia terenu na powierzchnię biologicznie czynną, są niejasne. Poprzestanie bowiem na tego rodzaju stwierdzeniu przeczy wymogom stawianym przez ww. przepisy postępowania. Obowiązkiem organu odwoławczego było stanowcze ustalenie stanu faktycznego i dokonanie oceny w przedmiocie spełnienia przez przedłożony przez inwestora projekt budowlany wymagań w zakresie zapewnienia powierzchni biologicznie czynnej. Jeżeli organ odwoławczy ustaliłby, że projekt budowlany nie zachowuje wymogów w tym zakresie, to powinien wskazać przepisy, na których tę ocenę opiera, czego nie uczynił.

Wskazać w tym miejscu również należy, że w przedmiotowym postępowaniu nie była wyłączona możliwość przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowych dowodów, chociażby w drodze uzyskania dodatkowych wyjaśnień od inwestora lub autora projektu, czy też autora ekspertyzy technicznej (zawartej w załączniku nr K.3 projektu budowlanego) celem ustalenia rzeczywistych braków projektu, koniecznego zakresu jego ewentualnego uzupełnienia, wyjaśnienia pewnych nieścisłości, bądź niedokładności, a nawet częściowego jego uzupełnienia przy wykorzystaniu trybu określonego w art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy uprawniony jest do merytorycznej zmiany decyzji organu pierwszej instancji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Obowiązkiem organu odwoławczego jest przy tym dokonanie ponownej, samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy i zgromadzonego materiału dowodowego, na który w zasadzie składa się wyłącznie stanowiący podstawę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę projekt budowlany wraz z wymaganymi w art. 33 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane dokumentami. Ocena zgodności z prawem przedłożonego projektu budowlanego jest przedmiotem postępowania organów administracji architektoniczno-budowlanej obu instancji, co oznacza, że nie każda nieścisłość projektu budowlanego, wymagająca uzupełnienia lub poprawienia, skutkuje obowiązkiem organu odwoławczego zastosowania

art. 138 § 2 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że zgodnie z zasadą szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.), organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Jeżeli w ocenie organu odwoławczego projekt budowlany zawiera pewne niejasności lub uchybienia przepisom prawa, które mogłyby został wyeliminowane przez inwestora, lub nie cechuje się szczegółowością niezbędną - zdaniem organu - ze względu na przedmiot sprawy albo też zawiera błędy, czy też nieścisłości wymagające wyjaśnienia, to organ winien te nieścisłości czy też uchybienia wyjaśnić, przede wszystkim zobowiązując inwestora do uzupełnienia projektu.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż powyżej stwierdzone chybienia organu odwoławczego stanowiły podstawę do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów art. 7, art. 77 § 1,

art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również przepisów dotyczących bezpośrednio zasad postępowania odwoławczego, to jest art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostało bowiem w żaden sposób wykazane, że w niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które uzasadniłoby ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w zakresie, który miałby istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera także czytelnego i jasnego przedstawienia stanowiska odwoławczego w sprawie. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia wadliwości projektu dotyczące odległości ścian budynku od granic działek sąsiednich nie znajdują przy tym potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym, a te, które zostały prawidłowo oparte na danych zawartych w projekcie budowlanym, nie zostały prawidłowo ocenione jako naruszające prawo. Podnoszone zaś wątpliwości organu odwoławczego co do zachowania wymaganej powierzchni biologicznie czynnej powinny były zostać wyjaśnione w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego prowadzonego w trybie art. 136 k.p.a.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 roku, poz. 270) uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku

z art. 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.), zasądzając zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 500 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 257 zł (w tym 17 zł z tytułu zwrotu kosztów uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda Pomorski uwzględni powyższe uwagi, zgodnie z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W szczególności, ponownie rozpatrując odwołanie uczestnika postępowania A Spółki z o. o. w S., organ odwoławczy weźmie pod uwagę, że w razie zaistnienia przesłanek do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia, uzasadnienie wydanej decyzji winno w sposób jasny, precyzyjny i niepozostawiający wątpliwości określać naruszenia jakich przepisów postępowania dopuścił się organ pierwszej instancji oraz wskazywać na konkretne przepisy prawa, których naruszenie uzasadnia zakwestionowanie rozwiązań projektowych przyjętych przez inwestora. Organ weźmie również pod uwagę, że obowiązujący dla obszaru, na którym znajduje się nieruchomość skarżącego, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miasta z dnia z 24 maja 2006 roku, nr [...], został uchylony uchwałą Rady Miasta z dnia 3 stycznia 2012 roku, nr [...] (vide § 13 uchwały Rady Miasta z dnia 3 stycznia 2012 roku, nr [...], opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z dnia 21 lutego 2012 roku, pod pozycją 739).