Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 575/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 94, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 10 ust. 1 pkt 1,6 oraz ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 października 2014 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Łowieckiego - Zarządu Okręgowego na uchwałę Rady Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r., nr XXVIII/392/08 w przedmiocie zmiany Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta oddala skargę.


UZASADNIENIE

Dnia 12 maja 2014 r. do Rady Miasta wpłynęło wezwanie Polskiego Związku Łowieckiego - Zarządu Okręgowego do usunięcia naruszenia prawa dokonanego uchwałą nr XXVIII/392/08 Rady Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r. w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta. Pełnomocnik wnioskodawcy stwierdził, że uchwała narusza interes prawny jego klientów, jak również została podjęta z naruszeniem art. 10 ust. 1 pkt 1, 6 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu przestrzennym, jak również z naruszeniem rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe ( Dz. U. nr 132 poz. 1479 określane dalej jako rozporządzenie MON z dnia 4 października 2001 r. ), a w drodze analogii również strzelnice myśliwskie.

Pismem z dnia [...] maja 2014 r. Przewodniczący Rady Miasta poinformował pełnomocnika skarżącego, że Rada Miasta na LXVII sesji w dniu 27 maja 2014 r. pozostawiła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa bez rozpatrzenia ze skutkiem jego nieuwzględnienia. Pismo to doręczono skarżącemu dnia 3 czerwca 2014 r.

Polski Związek Łowiecki - Zarząd Okręgowy, powołując się na przepis art. 94 i 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z póź. zm. określanej dalej jako u.s.g.) wniósł skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r. nr XXVIII/392/08 w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta, zarzucając jej naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1, 6 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia MON z dnia 04 października 2001r. i wniósł o stwierdzenie jej niezgodności z prawem w części dotyczącej działki nr [...] przy ul. [...], jak również działek o nr [...].

Jednocześnie strona skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący wskazał, że na mocy aktu notarialnego rep. A [...] nabył w dniu [...] września 1994r. od Skarbu Państwa nieruchomość zabudowaną budynkami strzelnicy na cele statutowe Polskiego Związku Łowieckiego, które decyzją Urzędu Miejskiego z dnia [...] maja 2000 r. zostały dopuszczone do użytkowania jako strzelnica myśliwska. Podkreślił, że obiekty tego typu jak strzelnica łowiecka winny być budowane i eksploatowane zgodnie z przepisami szczególnymi w tym zakresie, jak również zabudowa sąsiadująca ze strzelnicami powinna być projektowana i wznoszona w oparciu o przepisy szczególne. Takim przepisem jest cytowane na wstępie wniosku rozporządzenie MON z 04 października 2001 r., którego § 22 stanowi, iż w strefach ochronnych wokół strzelnicy nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na pobyt ludzi, zaś § 26 stawia również określone wymogi w zakresie projektowania dróg dojazdowych w strefach ochronnych, które znajdą tu zastosowanie zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku NSA w Gdańsku z dnia 14 listopada 2001 r. ( sygn. akt II SA/Gd 1673/99) . Oznacza to, że na etapie przygotowania dokumentu studium uwarunkowań powinno się wziąć pod uwagę okoliczności znane Urzędowi Miasta z urzędu, tj. fakt istnienia strzelnicy i konieczność takiego kształtowania ładu przestrzennego, który uwzględnia tą okoliczność i respektuje przepisy szczególne w tym zakresie. Żaden z dokumentów przygotowywanych przez Urząd Miasta w prognozach oddziaływania na środowisko, czy też analizy studium nie uwzględnia faktu istnienia strzelnicy, nie odnosi się do zagrożeń związanych z wykonywaniem strzelań przy użyciu ostrej amunicji myśliwskiej, co stwarza realne niebezpieczeństwo dla osób zamieszkujących na działkach znajdujących się w strefie ochronnej. Skarżący podkreślił, iż przedmiotem niniejszego wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały powinny być : działka 468 - własność wnioskodawcy, jak również działki znajdujące się w promieniu strefy ochronnej o nr [...]. Przepisy szczególne, które muszą mieć zastosowanie również do strzelnic myśliwskich mają na celu zabezpieczenie i wyeliminowanie zagrożeń dla ludzi i umożliwienie bezpiecznego eksploatowania obiektów strzeleckich zarówno garnizonowych, jak i myśliwskich.

Z tego też powodu przepisy art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu przestrzennym i przepisy szczególne narzucają na organy samorządu szczególne obowiązki w zakresie planowania przestrzennego w sąsiedztwie takich obiektów.

Jednocześnie skarżący podkreślił, ze wskazana w skardze uchwała w swojej części opisanej w petitum skargi naruszyła interes prawny skarżącego, albowiem zgodnie z "art. 34 ust. 7" ustawy z dnia 13 stycznia 1995 r Prawo łowieckie. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1226 określanej dalej jako u.p.ł. ) ustawowym zadaniem Polskiego Związku Łowieckiego jest prowadzenie i organizacja szkoleń strzeleckich. Zadania te winny być realizowane w sposób bezpieczny i niezagrażający osobom postronnym, w tym również mieszkańcom nieruchomości sąsiednich. Niestety naruszenie obowiązków w zakresie wytyczenia strefy ochronnej spowodowało, iż wykonywanie zadań statutowych PZŁ nie jest możliwe, zaś mieszkańcy okolicznych posesji są zagrożeni w trakcie wykonywania strzelań. Tak więc naruszenie interesu prawnego wnioskodawcy wynika wprost z niezastosowania się przy planowaniu przestrzennym do przepisów szczególnych w zakresie eksploatacji strzelnic.

W odpowiedzi na skargę organ wskazał, iż dnia 19 sierpnia 2008 r. Rada Miasta podjęła uchwałę w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta. Zaskarżona uchwała została przedstawiona Wojewodzie, który pismem nr [...] z dnia [...] października 2009 r. na podstawie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził jej zgodność z prawem. Jednocześnie organ nadmienił, że studium w późniejszym czasie było trzykrotnie zmieniane. Zmiany te obejmowały tylko część ustaleń tego dokumentu i zostały uchwalone uchwałami Rady Miasta: nr III/19/2010 z dnia 21 grudnia 2010 r., nr LXIV/556/2014 z dnia 25 marca 2014 r. i nr LXVIII/ 599/2014 z dnia 24 czerwca 2014 r. Żadna z wyżej wymienionych uchwał nie dotyczyła zmiany funkcji terenu będącego przedmiotem skargi.

Organ podkreślił, że procedura sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwalonego uchwałą nr XXVIII/392/08 z dnia 19 sierpnia 2008 r. została przeprowadzona prawidłowo, zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dokument ten uwzględnia wszystkie wymogi wyżej wymienionej ustawy i odpowiednich rozporządzeń, w szczególności rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. Nr 118, poz. 1233), określającego standardy dokumentacji planistycznej.

Odnosząc się do obowiązku wykazania – stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g. – naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia organ wskazał, iż w przypadku skarg na uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przyjmuje się, iż interes taki wywieść można przede wszystkim z norm kształtujących prawo własności lub inne prawa przyznające skarżącemu tytuł prawny do nieruchomości. Zdaniem skarżącego uchwała nr XXVIII/392/08 Rady Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r. naruszyła interes prawny Polskiego Związku Łowieckiego poprzez ograniczenie możliwości wykonywania jego zadań statutowych, w szczególności prowadzenia i organizacji szkoleń strzeleckich. W ocenie organu skarżący nie wykazał bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną indywidualną sytuacją prawną. Tym samym nie wykazał, iż posiada interes prawny legitymujący go do złożenia skargi. W konsekwencji skarżący nie wykazał również naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia. Należy podkreślić, że złożona skarga dotyczy nie tylko działki nr [...], położonej w [...], będącej w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Łowieckiego, ale także 83 działek położonych w jej pobliżu. Tylko 7 z tych działek jest gruntami komunalnymi, kolejne 4 należą do firm i instytucji, a pozostałe należą do właścicieli prywatnych. Wiele z tych działek jest zabudowanych domami jednorodzinnymi, których właściciele domagają się likwidacji istniejącej strzelnicy.

Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy i nie stanowi prawa miejscowego. Nie przesądza o jednoznacznym przeznaczeniu poszczególnych nieruchomości, ponieważ taką rolę pełni dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Studium wskazuje jedynie kierunki polityki przestrzennej rozwoju gminy, które w opinii rady tej gminy są najbardziej pożądane i nie zawiera ono postanowień jednoznacznie uniemożliwiających stronie skarżącej wykonywania przysługującego jej prawa własności. Dopóki ustalenia studium nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, a tym samym wpłynąć bezpośrednio na prawa i obowiązki skarżącego.

Podstawowym zarzutem podnoszonym w skardze jest brak uwzględnienia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, uchwalonym uchwalą m XXVIII/392/08 z dnia 19 sierpnia 2008 r. istniejącej strzelnicy myśliwskiej na działce nr [...] położonej przy ul. [...], stanowiącej własność Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Łowieckiego, a także nie ustanowienie od tej strzelnicy strefy ochronnej na nieruchomościach sąsiednich. W związku z tym skarżący wskazał na naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 i 6 oraz ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przytoczony w skardze art. 10 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określa minimalny, ale obligatoryjny zakres merytoryczny studium i zawiera otwarty katalog uwarunkowań i głównych treści studium. Wśród uwarunkowań wymienione zostały m.in. dotychczasowe przeznaczenie, zagospodarowanie i uzbrojenie terenu (pkt 1) oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia (pkt 6). W ramach kierunków zagospodarowania ustawa nakazuje natomiast m.in. wyznaczenie granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych ( pkt 15 ).

Skarżone studium zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym również wskazane powyżej. Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego ujęte są w tomie I studium w formie tekstowej, tabelarycznej i graficznej. Kierunki zagospodarowania przestrzennego w formie tekstowej i tabelarycznej stanowią tom II, natomiast rysunki są odrębnym załącznikiem. W poszczególnych rozdziałach i załącznikach Studium odniesiono się do wszystkich wymienionych w art. 10 ustawy elementów studium.

Odnosząc się zatem do zarzucanego w skardze naruszenia zapisów art. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. braku uwzględnienia dotychczasowego przeznaczenia, zagospodarowania i uzbrojenia terenu oraz zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia, należy stwierdzić, że jest on bezzasadny. Uwarunkowania zawierane w studium to opisane w sposób obiektywny okoliczności faktyczne już istniejące w chwili sporządzenia tego dokumentu, niezależne od woli gminy. Kierunki zagospodarowania przestrzennego są natomiast wyrazem prowadzonej przez gminę polityki przestrzennej i stanowią ustalone przez radę gminy wytyczne, wiążące przy sporządzaniu planów miejscowych. Świadomość istniejących uwarunkowań, wynikających np. z dotychczasowego zagospodarowania danego terenu nie musi jednak przekładać się automatycznie na zachowanie takiego zagospodarowania w dokumentach planistycznych. Rada gminy, w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego, może bowiem dokonać zmian i przekształceń w tym zakresie, jeżeli taki kierunek polityki przestrzennej uzna za uzasadniony. Fakt istnienia strzelnic na terenie miasta został odnotowany w § 5 tomu I studium. Ostatecznie Rada Miasta przesądziła jednak o innej funkcji dla tych terenów.

Działka nr [...] położona przy ul. [...], będąca w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Łowieckiego zlokalizowana jest w granicach osiedla mieszkaniowego. Teren ten od wielu lat w kolejnych dokumentach planistycznych przeznaczany był pod rozwój takiego właśnie budownictwa i aktualnie w dużej mierze zabudowany jest domami jednorodzinnymi. W obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta, uchwalonym uchwałą nr XXVIII/392/08 Rady Miasta z dnia 19 sierpnia 2008 r. teren przedmiotowej strzelnicy zlokalizowany jest w jednostce C1/12.M3, określonej jako teren dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami, dla której możliwe jest przeznaczenie zamienne na teren dominacji zabudowy usługowej komercyjnej. Pozostałe wymienione w skardze działki zlokalizowane są w części w wyżej wymienionej jednostce C1/12.M3 i w części w jednostce C1/11.M1, wskazanej jako teren dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Przed uchwaleniem zaskarżonego studium obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania miasta uchwalone uchwałą Rady Miejskiej nr XXIV/256/2000 z dnia 28 marca 2000 r. W dokumencie tym działka nr [...] położona przy ul. [...] była zlokalizowana w jednostce określonej jako obszar rozwoju zabudowy jednorodzinnej "[...]".

W chwili nabywania przez skarżącego działki nr [...] tj. w 1994 r., obowiązywał miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], uchwalony uchwałą nr XXIV/223/92 Rady Miasta z dnia 25 czerwca 1992 r. (Dz. Urz. Woj. Ziel. Nr 10 poz. 138). Zgodnie z tym planem teren strzelnicy zlokalizowany był w jednostce oznaczonej symbolem 196 - US, opisanej jako teren istniejącej zabudowy myśliwskiej (strzelnica), dla którego ustalona była adaptacja obiektów i urządzeń, a także konieczność wyprowadzenia zabezpieczeń, z uwagi na projektowaną w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową. Jednakże Rada Miasta konsekwentnie w kolejnych dokumentach planistycznych uznawała, że w celu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i ich mienia konieczna jest docelowa likwidacja istniejącej strzelnicy. Natomiast do czasu zmiany jej lokalizacji po stronie właściciela leży konieczność wprowadzenia stosownych zabezpieczeń, które umożliwią funkcjonowanie sąsiadujących terenów mieszkaniowych. W związku z tym ani w skarżonym studium, ani w pozostałych dokumentach planistycznych nie wyznaczono stref ochronnych, tym bardziej że przepisy prawa nie określają takich stref dla strzelnic myśliwskich. Przywoływane przez Polski Związek Łowiecki rozporządzenie MON z dnia 4 października 2001 r. określa strefy ochronne, ale wyłącznie dla strzelnic położonych na obszarze garnizonu wojskowego, tj. na terenie zamkniętym. Obiekt omawianej strzelnicy myśliwskiej przy ul. [...] nie posiada takiego statusu, a zatem nie podlega regulacjom przytoczonego rozporządzenia i jednocześnie nie może być wyznaczony w studium jako teren zamknięty wraz ze strefą ochronną. Tym samym bezzasadny jest również podniesiony w skardze zarzut niewyznaczenia w myśl art. 10 ust. 2 pkt 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granic terenów zamkniętych i ich stref ochronnych. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta wskazuje takie tereny, ale w ich ramach nie występuje przedmiotowa strzelnica myśliwska.

Ponadto organ podkreślił, że procedura realizacji studium trwała od 2003 r., kiedy to Rada Miasta podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania tego dokumentu. Wówczas po raz pierwszy zbierane były wnioski do studium. Z uwagi na przedłużającą się procedurę, zbieranie wniosków zostało powtórzone w 2007 r. Wszystkie złożone terminowo pisma zostały rozpatrzone przez Prezydenta Miasta. Opracowany projekt atudium został wyłożony do publicznego wglądu, a w trakcie wyłożenia zorganizowana została dyskusja publiczna nad przyjętymi w projekcie rozwiązaniami. W czasie przygotowywania projektu studium do uchwalenia, Polski Związek Łowiecki wyniósł pismo w sprawie wprowadzenia w tym dokumencie zapisu o obiekcie sportowo - rekreacyjnym "Strzelnica Myśliwska" na terenie działki nr [...] położonej w [...]. Pismo to nie zostało jednak rozpatrzone, ponieważ było złożone poza terminem wskazanym do składania wniosków i uwag. W odpowiedzi poinformowano o tym fakcie, jak również dodano, że teren osiedla [...], w granicach którego zlokalizowana jest działka nr [...] objęty jest procedurą zmiany planu, w związku z czym wniosek zostanie włączony do tej procedury. Jednocześnie poinformowano, że zgodnie z przepisami prawa projekt planu zostanie wyłożony do publicznego wglądu. W tym czasie zainteresowani będą mogli się z nim zapoznać, wziąć udział w dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami, a w wyznaczonym terminie złożyć ewentualne uwagi. Z możliwości tej Polski Związek Łowiecki nie skorzystał.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia istnienia przedmiotowej strzelnicy myśliwskiej w prognozie oddziaływania na środowisko, organ wskazał, że według stanu prawnego na czas sporządzania omawianego studium nie było wymogu opracowania takiego dokumentu. Studium zostało uchwalone 19 sierpnia 2008 r., natomiast dopiero ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 poz. 1235 - tekst jednolity z póź. zm.) narzuciła obowiązek sporządzenia takiej prognozy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje :

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podstawą prawną, która umożliwia zaskarżenie do sądu administracyjnego powyższego aktu jest art. 101 ust. 1 u.s.g., który stanowi, iż każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przesłankami skutecznego wniesienia skargi i podważenia aktu organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Skarżący wyczerpał wymóg wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę wniesiono w terminie przewidzianym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. określanej dalej jako p.p.s.a ).

Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g., interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to winno istnieć w momencie zaskarżenia aktu, a nie wystąpić dopiero w przyszłości. Kwestionując akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. , zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze. Do wniesienia skargi nie legitymuje zatem sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. II SA 1410/01, LEX nr 53376, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 LEX nr 322175).

Reasumując niewykazanie takiego naruszenia interesu - bezpośredniego, rzeczywistego i aktualnego w dacie wnoszenia skargi, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną skarżącego, prowadzić musi do oddalenia skargi na uchwałę.

Ponadto sąd związany jest granicami sprawy, które w przypadku kontroli studium są wyznaczone przez zakres naruszenia interesu prawnego i uprawnień skarżącego. Skarżący nie mają bowiem interesu prawnego w zaskarżeniu całego studium oraz w kwestionowaniu ustaleń w odniesieniu do nieruchomości innych osób, a także do powoływania się na naruszenie procedury przy sporządzaniu studium bez wykazania naruszenia własnego interesu prawnego.

Studium - w myśl art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z póź. zm określanej dalej jako u.p.z.p..) – nie jest aktem prawa miejscowego, powszechnie obowiązującym. Takim aktem jest tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Studium jest aktem polityki przestrzennej, aktem prawa, ale tylko wewnętrznego, wiążącego jedynie organy gminy. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru gminy lub dla jego fragmentów jest pozostawione woli rady gminy, która - uchwalając taki plan - musi zapewnić jego zgodność z postanowieniami studium. Studium nie wywołuje skutków właściwych dla miejscowego planu i nie kształtuje sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości .

Zdaniem Sądu, co do zasady możliwe jest wniesienie w trybie art. 101 u.s.g. skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd ten jest dominujący, głównie za sprawą wzmocnienia przepisami u.p.z.p. stopnia związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na gruncie przepisów powyższej ustawy uzyskuje rangę znacznie poważniejszą w stosunku do - mającego tę samą nazwę - studium konstruowanego na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z póź. zm.). Pozostaje ono wprawdzie nadal aktem wewnętrznie obowiązującym, niemającym – jak już powyżej wskazano - charakteru powszechnie obowiązującego aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), jednakże wzmocnieniu ulega wpływ treści studium na treść uchwalanych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Argumentem decydującym dla określenia skutków prawnych uchwalenia studium jest fakt związania organu ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. stanowi bowiem, że "ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych" ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 359/07; z dnia 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1191/08). Należy przy tym podkreślić również, że podzielając pogląd, że uchwały rady gminy w sprawie studium mogą być zaskarżone do sądu na podstawie art. 101 u.s.g., w orzecznictwie wskazuje się , że prawdopodobieństwo powodzenia takiej skargi jest niewielkie, tym bardziej kiedy wnoszący skargę ma trudności w wykazaniu swojego interesu prawnego, nie mówiąc już o jego naruszeniu. Słusznie zwraca się bowiem uwagę, że postanowienia studium nie mają charakteru normatywnego. Postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Na taki charakter studium, jako aktu planistycznego wewnętrznego wskazują też jego funkcje. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o naruszeniu interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy w tym zakresie, może zatem jedynie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, przez co jednak nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2007r., sygn. akt II OSK 614/07). Stąd też bezpośrednie kształtowanie przez studium sytuacji prawnej właścicieli nieruchomości może mieć miejsce jedynie w wyjątkowych przypadkach trudnych do wyobrażenia. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości sam przez się nie może stanowić o naruszeniu ich interesu w rozumieniu art. 101 u.s.g. ( por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2012 r. , sygn. akt II OSK 2687/11 ) .

Należy także zwrócić uwagę, że w wyniku nowelizacji ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dokonanej na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130, poz. 871), związki pomiędzy studium, a planem miejscowym zostały przez ustawodawcę ponownie rozluźnione. Zgodnie bowiem z obecnym brzmieniem art. 20 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy jest obowiązana do zbadania, czy ustalenia projektu planu nie naruszają ustaleń studium, a nie do ustalania istnienia zgodności z ustaleniami studium. Przy czym zaskarżone studium oraz plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony na podstawie tego zaskarżonego studium ( uchwała RM nr LI/660/09 z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...], Osiedla [...] oraz polany położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] - Dz.Urz. Woj. Nr 108 po.z 1443 ) zostały podjęte jeszcze przed wejściem w życie powyższej nowelizacji art. 20 u.p.z.p.

Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakładają na gminy obowiązek uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy (art. 87 ust. 4 u.p.z.p. ). Gminy nie mają natomiast obowiązku uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w ustawach szczególnych ( np. tereny uzdrowisk). Bardzo często zdarzają się sytuacje, iż pomimo uchwalenia studium gmina nie podejmuje działań zmierzających do uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla terenów objętych zakresem studium. W takim wypadku studium nie ma żadnego wpływu na sytuację prawną właścicieli nieruchomości, gdyż nie można mówić o naruszeniu ich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. w sytuacji, gdy naruszenie to jest jedynie potencjalne. Reasumując, stwierdzić należy, iż wykazanie przez stronę wnoszącą skargę na uchwałę rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy naruszenia jej interesu prawnego jest – co do zasady – możliwe dopiero po wejściu w życie planu miejscowego uwzględniającego postanowienia tego studium. Skarga na studium powinna być więc wnoszona łącznie ze skargą na plan miejscowy w sytuacji, gdy kwestionowane przez stronę zapisy planu wynikają wprost z zapisów studium. Natomiast w przypadku skargi na studium wniesionej przed uchwaleniem na jego podstawie planu miejscowego, wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. postanowieniami tego studium będzie możliwe tylko w wyjątkowych sytuacjach ( por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2014 r., II OSK 2797/12). Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem - jak wspomniano powyżej zaskarżone studium było podstawą do uchwalenia powołanego planu zagospodarowania przestrzennego z 2009r., a skarżący jednocześnie ze skargą na studium, wniósł również skargę na uchwałę RM nr LI/660/09 z dnia 25 sierpnia 2009 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] oraz polany położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...]. Sprawa zarejestrowana jest pod sygn. akt II SA/Go 572/14 i postępowanie w tej sprawie jest zawieszone postanowieniem z dnia 30 października 2014 r.

Przenosząc powyższe rozważanie dotyczące interesu prawnego na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, iż skarżący nie wykazał, aby doszło naruszenia jego interesu prawnego zaskarżonym studium.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, iż w chwili kiedy skarżący nabywał prawo własności budynków i prawo użytkowania wieczystego nieruchomości na której znajduje się przedmiotowa strzelnica, obowiązywał na tym terenie plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą RM z dnia 25 czerwca 1992 r. nr XXIV/223/92 w sprawie uchwalenia miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] ( Dz. U. Woj. nr 10 , poz. 138 ). Zgodnie z tym planem nieruchomość, na której znajduje się przedmiotowa strzelnica, położona była w jednostce oznaczonej symbolem "196-US" z następującym przeznaczeniem "Teren istniejącej strzelnicy myśliwskiej. Adaptacja obiektów i urządzeń. Konieczność wprowadzenia zabezpieczeń z uwagi na projektowaną w sąsiedztwie zabudowę mieszkaniową". Natomiast plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą RM z dnia 28 czerwca 2005 r. nr XLVI/425/05 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i polany położonej w obrębie ewidencyjnym nr [...] ( Dz. Urz. Woj. nr 58 , poz. 1181 ), przewidywał dla powyższej nieruchomości, położonej w jednostce oznaczonej symbolem "UC 2" , przeznaczenie pod usługi komercyjne dla których obowiązują ustalenia jak dla jednostki "UC1" (§ 12 pkt 1 uchwały), z zaznaczeniem, iż dopuszcza się tymczasowe przeznaczenie terenu pod funkcję sportową – strzelnica, do czasu realizacji ustaleń przypisanych dla tej jednostki ( § 12 pkt 2 uchwały ) . Ustalenia dla jednostki "UC1" w powyższym planie (§ 11 uchwały ) były następujące :

1) wymagania:

a) lokalizacja obiektów handlu, gastronomii, turystyki, komunikacji, centr wystawienniczych, instytucji finansowych w zależności od potrzeb użytkownika;

b) maksymalna wysokość obiektów - dwie do trzech kondygnacji nadziemnych;

c) konieczność zapewnienia niezbędnej ilości miejsc parkingowych w granicach działki;

2) dopuszcza się lokalizację :

a) usług publicznych;

b) mieszkań na drugiej lub trzeciej kondygnacji;

c) dróg dostawczych, komunikacji pieszej i miejsc postojowych;

d) urządzeń i sieci infrastruktury technicznej dla obsługi terenu;

3) zakazuje się lokalizacji:

a) obiektów handlowych o powierzchni sprzedażowej powyżej 400 m2;

b) usług należących do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

c) instalacji należących do przedsięwzięć powodujących przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem do którego właściciel ma tytuł prawny;

d) usług związanych z obsługą komunikacji, w tym stacji benzynowych;

4) warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń, o których mowa w pkt 2 lit. a, b jest to, aby stanowiły uzupełnienie lub wzbogacenie podstawowego przeznaczenia terenu. Zapis o tymczasowej lokalizacji strzelnicy, a mianowicie jedynie do czasu realizacji ustaleń przypisanych dla tej jednostki oznaczonej symbolem "UC2", wynikał z zakazu lokalizowania strzelnic na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, wynikającego z § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 4 kwietnia 2000r. w sprawie wymagań w zakresie ochrony środowiska dotyczących budowy i użytkowania strzelnic (Dz. U nr 27, poz. 341). Plan zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. przewidywał bowiem – jak powyżej wskazano – iż na terenie nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowa strzelnica, oprócz zabudowy pod usługi komercyjne również możliwość lokalizacji mieszkań ( § 12 pkt 1 w zw. z § 11 pkt 2 lit b uchwały ) .

Z powyższych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. jednoznacznie wynika, iż jeszcze przed uchwaleniem zaskarżonego studium przeznaczenie spornego terenu uległo zmianie w stosunku do planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w chwili nabywania nieruchomości, na której znajduje się sporna strzelnica, przez Polski Związek Łowiecki. Ma to istotne znaczenie, gdyż wywodzenie naruszenia interesu prawnego przez studium można doszukiwać się w sytuacji znaczącej zmiany przeznaczenia terenu, mniej korzystnej w stosunku do poprzednio obowiązującego przeznaczenia . A z taką sytuacją w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia. Zważyć bowiem należy, iż z zaskarżonego studium wynika, iż nieruchomość na której znajduje się sporna strzelnica, położona jest w jednostce oznaczonej jako C1/12.M3 (str. 167 tom II Kierunki zagospodarowania przestrzennego - załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały), przeznaczonej na teren dominacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami z możliwością przeznaczenia zamiennego – teren dominacji zabudowy usługowo – komercyjnej, czyli przeznaczenie to jest zbliżone z tym, które zostało określonego w planie zagospodarowania przestrzennego z 2005 r. Ostatecznie w planie zagospodarowanie przestrzennego z 2009r. sporny teren został przeznaczony pod teren zabudowy usługowej ( § 24 w zw. z § 4 ust 2 pkt 4 uchwały RM nr LI/660/09 z dnia 25 sierpnia 2009 r. – teren oznaczony symbolem A8/4 UU ).

Ponadto zaskarżone studium nie mogło naruszać interesu prawnego skarżącego z jeszcze innego powodu. Oceniając bowiem stopień związania studium i planu należy zatem mieć na uwadze, że studium jest aktem odmiennym od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tworzonym na podstawie innej procedury i o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest zatem uzależniony od szczegółowości zapisów tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 maja 2012 r., sygn. II OSK 574/12, LEX nr 1217253 ). W zaskarżonym studium zastrzeżono w odniesieniu jednostki oznaczonej symbolem C1/12.M3, że "istniejące przeznaczenie możliwe do zachowania lub dopuszczone do zmiany w przyszłych miejscowych plan zagospodarowania przestrzennego, które można realizować etapowo". Tym samym decyzję co do ostatecznego zachowania istniejącego stanu terenu studium, obejmującego sporną nieruchomość pozostawiono organowi uchwałodawczemu gminy na etapie już uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem w tym zakresie zaskarżone studium - przenoszące ostateczny wybór co do zachowania istniejącego stanu, na dalszy etap procedury planistycznej - nie mogło bezpośrednio wpływać na sytuację prawną skarżącego, a w konsekwencji naruszać jego interesu.

W związku z powyższym na etapie uchwalania studium Rada Miejska nie miała podstaw do zakreślania stref ochronnych na podstawie § 20 i nast. rozporządzenia MON z dnia 4 października 2001r., w czym skarżący upatruje naruszenia swego interesu. Zresztą w ocenie Sądu stosowanie tychże przepisów do strzelnic innych (w niniejszej sprawie strzelnicy myśliwskiej), niż zdefiniowane w § 2 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia. Jego przedmiotowy zakres obejmuje bowiem wyłącznie strzelnice garnizonowe, zlokalizowane na obszarach garnizonów wojskowych, na terenach zamkniętych (§ 12 rozporządzenia MON z dnia 4 października 2001r.) tj. na terenach o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, którym status ten został nadany przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych - art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne – tekst jednolity Dz.U. nr 193 z 2010r., poz.1287 ze zm. ( por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 września 2014r., II SA/Łd 460/14 ) , a takim statusem niewątpliwie nie legitymuje się sporny teren. Zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażanym przez tenże sam Polski Związek Łowiecki (tyle tylko, iż w sprawie II SA/Łd 460/14), iż stosowanie per analogiam przepisów rozporządzenia MON z dnia 4 października 2001r. do obiektów, będących strzelnicami sportowymi jest ograniczeniem praw i wolności obywatelskich ( wolności zabudowy działki, do której inwestor posiada prawo do dysponowania na cele budowlane) i sprzeczne z konstytucyjną zasadą państwa demokratycznego ( art. 2 Konstytucji). Nie sposób natomiast podzielić stanowiska skarżącego doszukującego się naruszenia jego interesu prawnego przez zakwestionowane zapisy studium, przejawiające się w uniemożliwieniu mu realizacji ustawowego obowiązku prowadzenia i organizacji szkoleń (art. 34 pkt 7 u.p.ł.) , które to zadanie winno być realizowane w sposób bezpieczny dla osób postronnych. Zważyć bowiem należy, iż zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji ( Dz. U z 2012 r., poz. 576 ze zm.) strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, iż możliwość negatywnego oddziaływania strzelnicy, zwłaszcza w zakresie możliwości wydostawania się pocisków, powinna się zamykać w obrębie samej strzelnicy i podmiot ją prowadzący jest obowiązany zapewnić taką jej organizację, aby powyższy obowiązek zachowania bezpieczeństwa był bezwzględnie realizowany. Z obowiązku tego nie zwalniałoby go nawet zapewnienie przez gminę dodatkowego obszaru chronionego wokół strzelnicy w akcie wewnętrznej polityki planistycznej jakim jest studium.

W związku z tym uznać należało, iż nie doszło do wykazania naruszenia aktualnego interesu prawnego skarżącego, opartego na konkretnym przepisie prawa materialnego, a w konsekwencji brak było podstaw do odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi, dotyczących naruszenia zasad i trybu sporządzenia zaskarżonego studium.

Mając na uwadze powyższe Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.