Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 198/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Beata Łomnicka Protokolant : st. sekr. sąd. Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi [....] Spółka z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 listopada 2014 r., znak: [....] w przedmiocie stwierdzenia częściowego wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją znak: [....] nr [....] , z dnia 6 grudnia 2011 r., działając na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 K.p.a. stwierdził wygaśnięcie własnej decyzji [....] z dnia 19.04.2010 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "remont, przebudowa, nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania na cele usługowe - (hotel) budynku frontowego, oficyn tylnych i .środkowej, zmiana sposobu użytkowania przedproża kamienicy na cele gastronomiczne i rekreacyjne, podpiwniczenie podwórek zachodniego i wschodniego oraz oficyny tylnej zachodniej, wschodniej i środkowej o dwie kondygnacje poniżej terenu, wbudowanie stacji transformatorowej w poziomie podpiwniczenia, zadaszenie podwórek zachodniego i wschodniego, nadbudowa murów granicznych, budowa podwójnego szybu windowego i świetlika dachowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [....] obr. [....] przy [....] w K. W uzasadnieniu tej decyzji Prezydent wskazał, że zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli:

1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę

2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w

wydanej decyzji.

Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.(art. 65 ust 2 ustawy). Od dnia 17 czerwca 2011 r. na terenie objętym ustaleniami ww. decyzji Nr [....] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] uchwalony Uchwałą Rady Miasta K. Nr Xll/131/11 z dnia 13 kwietnia 2011 r. ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [....] z dnia 17 maja 2011 r., Nr 255, póz. 2059. W związku z powyższym koniecznym stało się dokonanie analizy przedmiotowej decyzji na okoliczność, czy warunki w niej ustalone pokrywają się z ustaleniami ww. planu, czy też ustalenia planu są inne, niż ustalenia zawarte w analizowanej decyzji. Po zbadaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji w kontekście ustaleń obowiązującego planu miejscowego, Prezydent stwierdził, że ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji ponieważ określono w niej w inny sposób warunki i szczegółowe zagospodarowanie terenu oraz jego zabudowy. W granicach obszaru objętego miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] ustalono następujące warunki różniące się od warunków określonych w decyzji nr [....] z dnia 19.04.2010 r. Inwestycja objęta wnioskiem położona jest na obszarze, na którym w ww. planie miejscowym wyznaczono tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami (MW/U.13) z podstawowym przeznaczeniem m.in. na zabudowę mieszkaniową wielorodzinną z usługami oraz obiekty i lokale zamieszkania zbiorowego takie jak: hotele, hostele, pensjonaty. Posesja przy pl. [....] objęta jest ochroną konserwatorską pełną. Dla posesji objętych ochroną konserwatorską pełną w planie ustalono m.in. zakaz zabudowy podwórzy i dziedzińców, z dopuszczeniem budowy lub odbudowy (odtworzenia) oficyn zgodnie z ustaleniami szczegółowymi uchwały, lub wynikających z uwarunkowań historycznych. Natomiast w decyzji ustalono m.in, warunki zabudowy dla wnioskowanych zadaszeń podwórek. Ustalono również, że na podstawie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 65 ust. 3 ustawy, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. W przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja, gdzie bezprzedmiotowość decyzji wynika z faktu, iż jej ustalenia nie są tożsame z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to znaczy zmienił się stan faktyczny i prawny, bowiem uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, zaś stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa tj. art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od tej decyzji w wniosła Spółka - [....] domagając się jej uchylenia w całości, w celu zapewnienia stronom udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wydania prawidłowej decyzji stwierdzające wygaśnięcie decyzji nr [....] z określeniem szczegółowego zakresu jej wygaśnięcia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , decyzją z dnia 5 kwietnia 2012 r. znak: [....] uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Od decyzji SKO w K. spółka [....] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie. Sąd ten wyrokiem z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 930/12 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu, że w ramach postępowania wyjaśniającego organ I instancji zgromadził wszystkie dostępne, a mające zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy materiały dowodowe. Sąd zajął stanowisko, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej interpretacji przepisów wywodząc, iż nie jest konieczne wygaszenie przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy w całości, a tylko tych ustaleń, które są inne od przewidzianych w planie, pod warunkiem możliwości współistnienia z planem pozostałych ustaleń, które mogą być realizowane samodzielnie, niezależnie od tych, które z uwagi na postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą z nim współistnieć. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, organ odwoławczy powinien był przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie przez siebie wskazanym, polegające na porównaniu warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji z warunkami wynikającymi z ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie, dopiero w zależności od wyników poczynionych ustaleń co do zakresu i stopnia inności postanowień planu nie dających się pogodzić z ustaleniami przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, podjąć adekwatną decyzję w sprawie, stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 13 marca 2014 r. nr [....] po ponownym rozpatrzeniu odwołania [....] . uchyliło zaskarżoną decyzję organu l instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: stwierdziło z urzędu częściowe wygaśnięcie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r. (nr.....) o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn: "remont, przebudowa, nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania na cele usługowe (hotel) budynku frontowego, oficyn tylnych i środkowej, zmiana sposobu użytkowania przedproża kamienicy na cele gastronomiczne i rekreacyjne, podpiwniczenie podwórek zachodniego i wschodniego oraz oficyny tylnej zachodniej, wschodniej i środkowej o dwie kondygnacje poniżej terenu, wbudowanie stacji transformatorowej w poziomie podpiwniczenia, zadaszenie podwórek zachodniego i wschodniego, nadbudowa murów granicznych, budowa podwójnego szybu windowego i świetlika dachowego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr [....] [....] [....] w K. ", tj. w zakresie warunków dotyczących: -nadbudowy budynku frontowego, -nadbudowy oficyn tylnych i środkowej, -zadaszenia podwórek zachodniego i wschodniego, -rozbudowy istniejących budynków, prowadzącej do zwiększenia powierzchni zabudowy terenu objętego wnioskiem, -nadbudowy murów granicznych. W uzasadnieniu omawianej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż mając na względzie wiążące wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 11 października 2012 r., przystąpił do przeprowadzenia merytorycznej oceny, w jakim zakresie ustalone w przedmiotowej decyzji warunki zabudowy pozostają inne od warunków wynikających z ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [....] . W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Kolegium podkreśliło m.in., iż w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bezprzedmiotowość oznacza koniec możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji. Jednym z przypadków oznaczających bezprzedmiotowość jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Na tle tego przepisu problem interpretacyjny dotyczy rozumienia pojęcia "innych ustaleń" planu miejscowego w stosunku do ustaleń decyzji. W ocenie Kolegium sformułowanie "inne" nie tylko z punktu widzenia wykładni językowej jest pojęciem szerszym niż "sprzeczne" czy nawet "niezgodne". Użycie tego pojęcia w art. 65 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - w kontekście wykładni systemowej i celowościowej - wskazuje w opinii organu odwoławczego na zasadność jego szerokiego rozumienia. W tym zakresie organ II instancji zauważył, iż podnosi się w piśmiennictwie, że pojęcie to należy interpretować szeroko w związku z tym, że jego zastosowanie tworzy wyjątek od zasady inwestowania na podstawie planu miejscowego, a nie decyzji, na obszarach objętych planem. Ustawodawca dopuszcza konkurencję (współistnienie) planu i decyzji (wydanych przed jego wejściem w życie), jako podstaw procesu inwestycyjnego tylko wtedy, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są takie same z tymi, które wynikają z planu" (por. Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 527). W opinii Kolegium, a także zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowym, dopuszczalne jest nie tylko wygaszenie w całości decyzji o warunkach zabudowy, lecz także wygaszenie częściowe w odniesieniu do tych jej ustaleń, które są inne od przewidzianych w planie, pod warunkiem możliwości współistnienia z planem pozostałych ustaleń, które mogą być realizowane samodzielnie niezależnie od tych, których z uwagi na postanowienia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą z nim współistnieć. Dokonując porównania warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji z ww. warunkami wynikającymi z ustaleń obowiązującego planu, Kolegium stwierdziło, że przedmiotowa decyzja musi ulec częściowemu wygaszeniu. W opinii organu II instancji warunki określone w planie w zakresie, w jakim dotyczą nakazu zachowania wysokości budynku frontowych i nakazu zachowana wysokości kalenicy (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit c i d) pozostają zasadniczo odmienne, a przez to "inne" w rozumieniu art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od warunków zawartych w decyzji wz. dopuszczających podniesienie kalenicy budynku frontowego i częściowej nadbudowy budynku frontowego na posesji [....] . W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że w programie inwestycji przewiduje się, że przebudowa i częściowa nadbudowa budynku frontowego na ww. posesji polegać ma na częściowej zmianie geometrii konstrukcji dachu. Zaś warunki zabudowy określone w załączniku nr 1 do decyzji wz., w zakresie geometrii dachu dopuszczają (w pkt e) "dla nadbudowy budynku frontowego wyrównanie wysokości kalenic budynku frontowego - do wysokości istniejącej kalenicy na zachodniej części budynku." Taki zapis decyzji wprowadza dopuszczalność zmiany wysokości kalenicy budynku, a w konsekwencji także zmiany w tej części budynku jego wysokości, a więc zdaniem Kolegium pozostaje w ewidentnej sprzeczności z ww. warunkami planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu odwoławczego na odejście od zachowania dotychczasowej wysokości kalenicy wskazuje także kolejny zapis w decyzji dopuszczający zmianę kąta nachylenia tylnej połaci dachowej jako wynikową z ustalonej wysokości elewacji tylnej i ustalonej wysokości kalenicy. Organ II instancji wskazał również, że ustalenia obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzają dla terenów objętych ochroną konserwatorską pełną, generalny zakaz nadbudowy oficyn. Od zakazu tego wprowadza się wyjątek jedynie w odniesieniu do oficyn objętych ochroną konserwatorską częściową oraz nie podlegających ochronie konserwatorskiej, dla których ustalenia określone są w pkt 2 i pkt 5 planu, pod warunkiem nie przekroczenia wysokości kalenicy budynku frontowego na danej posesji (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit. g). Wyjątek ten należy odnosić do tych poszczególnych oficyn, które mimo znajdowania się na posesji objętej ochroną konserwatorską pełną, spośród takiej ochrony pozostały wyjęte, na rzecz wprowadzenia mniejszych ograniczeń (np. częściowej ochrony konserwatorskiej). Tak na przykład uregulowano w ustaleniach szczegółowych planu ochronę konserwatorską na posesji pl. [....] ( § 67 ust. 3 pkt 2 lit. j, ). Jak jednak wynika z ustaleń szczegółowych planu dotyczących przedmiotowego terenu (§ 67 ust. 3 pkt 2 lit. i) cała posesja [....] objęta została nakazem kształtowania zabudowy z uwzględnieniem pełnej ochrony konserwatorskiej, bez wprowadzenia jakichkolwiek wyłączeń, w odniesieniu do poszczególnych budynków (oficyn) na niej położonych. Dlatego też w odniesieniu do przedmiotowego terenu, zakaz nadbudowy oficyn będzie miał charakter bezwzględny. Z uwagi na powyższe, Kolegium stwierdziło sprzeczność z ustaleniami planu wszystkich warunków zabudowy określonymi w decyzji wz, które regulują możliwość nadbudowy budynków oficyn tylnych i środkowej znajdujących na posesji [....] . Ponadto Kolegium wskazało, że omawiany miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 10 ust. 4 pkt 1 lit. i w odniesieniu do posesji objętych pełną ochrona konserwatorską wprowadza zakaz stosowania zadaszeń wewnętrznych, z dopuszczeniem ich stosowania zgodnie z ustaleniami szczegółowymi. W ocenie Kolegium ponieważ w ustaleniach szczegółowych zawartych w § 67 planu, w odniesieniu do przedmiotowej posesji, nie wprowadzono możliwości stosowania tego rodzaju zadaszeń wewnętrznych, uznać należy, że ustalone w decyzji warunki dopuszczające zadaszenie podwórek zachodniego i wschodniego, mające charakter "zadaszeń wewnętrznych" w rozumieniu definicji z § 4 ust. 1 pkt. 7 planu, pozostają w sprzeczności z warunkami planu. W opinii organu odwoławczego należy uwzględnić też wprowadzony w planie miejscowym zakaz zabudowy podwórzy i dziedzińców, (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit. h), mający zastosowanie do przedmiotowej posesji, z uwagi na brak odmiennych ustaleń szczegółowych, dopuszczających na tym terenie budowę lub odbudowę (odtworzenie) oficyn. Dla przedmiotowej posesji możliwość budowy bądź odbudowy oficyn, nie wynika też z uwarunkowań historycznych. Z takimi ustaleniami planu nie może zatem współistnieć określony w decyzji o warunkach zabudowy warunek dopuszczający zwiększenie powierzchni nowej zabudowy (do 90 %). Zakaz zabudowy podwórzy nie będzie obejmować przewidzianej w decyzji o warunkach zabudowy możliwości budowy windy zewnętrznej w podwórku zachodnim posesji nr [....] , z uwagi na fakt, że zgodnie z § 8 pkt 9 lit. b i d plan dopuszcza lokalizowanie wind i klatek schodowych zewnętrznych od strony podwórców (dziedzińców) na elewacji budynków, a ponadto przewiduje że do powierzchni zabudowy oficyn nie wlicza się wind i klatek schodowych zewnętrznych. Równocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaznaczyło, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wprowadzony jest nakaz ochrony murów granicznych (ogrodzeń) w zakresie kształtu, materiału i gabarytów. Dopuszczona pozostała jedynie możliwość odtworzenia (odbudowy) murów granicznych, o ile wynika to z uwarunkowań historycznych (§ 10 ust. 4 pkt 1 lit. i, j). Przewidziany w decyzji warunek zezwalający na podwyższenie murów granicznych, w opinii Kolegium, godzi w realizację nakazu ochrony zastanych kształtów i gabarytów murów granicznych (zmiana wysokości wpływa na zmianę gabarytów obiektu), a ponadto stanowi wyjście poza dopuszczalną możliwość jedynie odtworzenia (odbudowania) murów granicznych.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły strony postępowania: K.L. oraz [....] w K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 773/14 uchylił przedmiotową decyzję SKO w K. W ocenie Sądu rację ma Kolegium wskazując, że warunki określone w decyzji dopuszczające podniesienie kalenicy budynku frontowego oraz częściowej nadbudowy budynku frontowego, jak również zmianę kąta nachylenia tylnej połaci dachowej pozostają w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rację ma również Kolegium wskazując na sprzeczność decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie dopuszczenia wewnętrznego zadaszenia podwórek z treścią § 10 ust. 4 pkt 1 lit. i planu, który wprowadza zakaz stosowania zadaszeń wewnętrznych. Organ II instancji zasadnie orzekł o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 19 kwietnia 2010 r. (nr......) w zakresie warunków dotyczących nadbudowy murów granicznych. Rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie ustrzegło się jednak błędów natury materialnoprawnej jak i procesowej. W nazwie inwestycji, dla której decyzją z dnia 19 kwietnia 2010 r. ustalono warunki zabudowy, występują pojęcia "remontu", "przebudowy", "nadbudowy", i "zmiany sposobu użytkowania". Zgodnie z § 10 ust. 4 pkt 1 lit. b planu miejscowego na posesjach objętych pełna ochroną konserwatorską (a zatem tak jak w niniejszym przypadku) dopuszcza się możliwość prowadzenia prac konserwatorskich i prac restauratorskich oraz robót budowlanych polegających na przebudowie albo remoncie. W zaskarżonej decyzji Kolegium słusznie wskazało na sprzeczność z zapisami planu tych ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, które odnosiły się do projektowanej nadbudowy, jednakże pomięło zupełnie kwestię rozbudowy, uznając błędnie, że planowane wykonanie podpiwniczenia i budowa kondygnacji podziemnych mieszczą się w przewidzianej w planie miejscowym możliwości prowadzenia robót budowlanych polegających na przebudowie i remoncie. Jak stwierdził sąd, pojęcia przebudowy i remontu, oraz rozbudowy nie mogą być ze sobą utożsamiane. Rozwijając to zagadnienie Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał definicję przebudowy zawartą w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane podkreślając, iż przebudową są takie roboty budowlane, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Natomiast jeśli chodzi o rozbudowę, to w ustawie Prawo budowlane brak jest legalnej definicji tego pojęcia. Jednakże z uwagi na szeroko ugruntowane już orzecznictwo sądowo administracyjne, przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7 a ustawy Prawo budowlane, tj. kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Zmiana tych parametrów, zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane pozwala uznać roboty budowlane za budowę, przez którą stosownie do art. 3 pkt 6 tej ustawy, należy rozumieć m. innymi rozbudowę obiektu budowlanego. Efektem rozbudowy obiektu jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej. Natomiast przy przebudowie może dojść do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, lecz "parametry charakterystyczne", a więc najistotniejsze zachowują wielkość sprzed przebudowy. Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż wykonanie podpiwniczenia podwórek oznacza rozbudowę (a nie przebudowę, jak zakwalifikowało te prace Kolegium). Wykonanie tych prac, bowiem prowadziłoby do zmiany charakterystycznych parametrów tego budynku takich jak kubatura. Co za tym idzie, zgodnie z rozważaniami WSA, decyzja Prezydenta Miasta K. z 19.04.2010 r. ustalająca warunki zabudowy orzekająca o podpiwniczeniu podwórek zachodniego i wschodniego oraz oficyny tylnej zachodniej, wschodniej i środkowej o dwie kondygnacje poniżej terenu, jest sprzeczna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dopuszcza on wykonanie remontu lub przebudowy, nie zaś rozbudowy, którą byłoby wykonanie wnioskowanych przez Inwestora podpiwniczeń. Sąd zwrócił te4ż uwagę na niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia 28 listopada 2014 r. nr [....] działając na podstawie art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 162 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy w ten sposób, że: stwierdziło z urzędu częściowe wygaśnięcie decyzji nr [....] Prezydenta Miasta K. z dnia 19.04.2010 r. wydanej do sprawy Nr [....] , o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn : remont, przebudowa, nadbudowa, rozbudowa i zmiana sposobu użytkowania na cele usługowe (hotel) budynku frontowego, oficyn tylnych i środkowej, zmiana sposobu użytkowania przedproża kamienicy na cele gastronomiczne o rekreacyjne, podpiwniczenie podwórek zachodniego i wschodniego oraz oficyny tylnej zachodniej, wschodniej i środkowej o dwie kondygnacje poniżej terenu, wbudowanie stacji transformatorowej w poziomie podpiwniczenia, zadaszenie podwórek zachodniego wraz z infrastrukturą techniczną na dz. [....] obr. [....] przy [....] w K. ,

tj. w zakresie warunków dotyczących :

a/ częściowej nadbudowy budynku frontowego na posesji nr [....] i [....] (polegającej na częściowej zmianie geometrii konstrukcji dachu)

b/ nadbudowy budynków oficyn na posesji nr [....] i [....] c/ rozbudowy budynku oficyny środkowej na posesji nr [....] wraz ze zmianą

geometrii dachu

d/ rozbudowy ganków kondygnacji drugiej, trzeciej i czwartej w podwórku

zachodnim posesji nr [....]

e/ podpiwniczenia podwórek, oficyn i fragmentu budynku frontowego do

dwóch kondygnacji (budowa i rozbudowa)

f/ zadaszenia podwórek posesji nr [....] i [....]

g/ nadbudowy murów granicznych w granicy z dz. nr [....] i [....]

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podniosło, że w odniesieniu do terenu planowanej inwestycji i znajdujących się na nim obiektów objętych pełną ochrona konserwatorską, w obrocie prawnym pozostają zarówno decyzja Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 19 kwietnia 2010 roku, jak i uchwała Rady Miasta K. nr XII/131/11 z dnia 13 kwietnia 2011 roku dotycząca uchwalenia planu miejscowego dla obszaru [....] , natomiast przeprowadzona przez organ odwoławczy ocena merytoryczna istniejącej decyzji Prezydenta Miasta K. , w kontekście w/w planu miejscowego wykazała, że:

a/ ustalenia zawarte w §10 ust. 4 pkt 1 lit. c i d w powiązaniu z zapisami § 67

ust. 3 pkt. 2 lit. i obowiązującego dla terenu planowanej inwestycji planu

miejscowego są różne w zakresie parametrów kształtujących wysokość budynku frontowego (w tym poziomu jego kalenicy) od zapisów pkt. II. 1.e

załącznika nr 1 do decyzji nr [....] - plan miejscowy nakazuje bowiem w odniesieniu do terenów objętych pełną ochroną konserwatorską zachowanie istniejącej wysokości budynków frontowych oraz ich kształtu dachów i wysokości kalenic, podczas gdy decyzja ustalająca warunki zabudowy dopuszcza nadbudowę budynków na działce nr [....] wiążącą się m.in. ze zmianą poziomu kalenic oraz zmianą kąta nachylenia tylnej połaci dachowej;

b/ ustalenia zawarte w §10 ust. 4 pkt 1 lit. g w powiązaniu z zapisami § 67 ust.

3 pkt. 2 lit. i obowiązującego planu miejscowego wprowadzają dla terenów

objętych pełną ochroną konserwatorską zakaz nadbudowy oficyn (spod którego wyjęte są wyłącznie oficyny objęte ochroną częściową lub całkowicie

wyłączone spod ochrony, z którą to sytuacją w przedmiotowym postępowaniu

nie mamy do czynienia), natomiast zapisy pkt. II. 1.e załącznika nr 1 do decyzji nr [....] dopuszczają nadbudowę oficyn na działce nr [....] ;

c/ ustalenia zawarte w § 10 ust. 4 pkt 1 lit. g i i w powiązaniu z zapisami § 67 ust. 3 pkt 2 lit. i obowiązującego planu miejscowego wprowadzają dla terenów objętych pełna ochrona konserwatorska zakaz zabudowy podwórzy i dziedzińców oraz zakaz stosowania zadaszeń wewnętrznych (spod którego wyjęte są wyłącznie przypadki określone w zapisach szczegółowych, z którymi w przedmiotowym postępowaniu nie mamy do czynienia), natomiast określony w zapisach załącznika nr 1 do decyzji nr [....] zakres planowanej inwestycji przewiduje rozbudowę oficyny środkowej oraz zadaszenie podwórek, a ponadto zapisy pkt. II. 1.b załącznika nr 1 przewidują zwiększenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji do 90% powierzchni działki nr [....] ;

d/ ustalenia zawarte w §10 ust. 4 pkt 1 lit. j w powiązaniu z zapisami § 67 ust. 3 pkt. 2 lit. i obowiązującego planu miejscowego wprowadzają dla terenów objętych pełną ochroną konserwatorską nakaz ochrony murów granicznych w zakresie kształtu, materiału i gabarytów (spod którego wyłączone są jedynie przypadki odtworzenia murów granicznych uzasadnione względami historycznymi, z którymi w przedmiotowym postępowaniu nie mamy do czynienia), natomiast określony w zapisach załącznika nr l do decyzji nr [....] zakres planowanej inwestycji przewiduje nadbudowę murów granicznych w granicy z działkami nr [....] i [....] .Organ wskazał również, że powyższe stanowisko należy uzupełnić o kwestię związaną z rozbieżnościami pomiędzy wymienionymi dokumentami (tj. zapisami planu miejscowego i treścią decyzji wz z dnia 9 kwietnia 2010 r.) w zakresie rozbudowy ganków kondygnacji drugiej, trzeciej i czwartej w podwórku zachodnim posesji nr [....] oraz podpiwniczenia podwórek, oficyn i fragmentu budynku frontowego do dwóch kondygnacji (budowa i rozbudowa). Ustalenia zawarte w § 10 ust. 4 pkt 1 lit. b w powiązaniu z zapisami § 67 ust. 3 pkt. 2 lit. i obowiązującego planu miejscowego wprowadzają dla terenów objętych pełną ochroną konserwatorską możliwość prowadzenia prac konserwatorskich i prac restauratorskich oraz robót budowlanych polegających na przebudowie albo remoncie (z jednoczesną ochroną elewacji frontowych i z dopuszczeniem wykonania zmian wynikających z uwarunkowań historycznych, z którą to sytuacją w przedmiotowym postępowaniu nie mamy do czynienia), nie dopuszczają jednak rozwiązań wykraczających poza wymienione pojęcia przebudowy i remontu. Tymczasem zakres prac budowlanych określony w zapisach decyzji pojęciem rozbudowy wykracza poza obydwie przywołane definicje, ustalona bowiem zapisem art. 3 pkt. 7a ustawy Prawo budowlane definicja przebudowy to "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego", natomiast remont to, zgodnie art. 3 pkt. 8 Prawa budowlanego, "wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym". Jednakże należy podkreślić, że określona w zapisach załącznika nr 1 do decyzji nr [....] "rozbudowa" (mieszcząca się w zakresie określonej w art. 3 pkt. 6 w/w ustawy Prawo Budowlane definicji budowy) nie polega na wykonywaniu w istniejącym obiekcie robót budowlanych mających na celu odtworzenie stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, i wiąże się z ewidentną zmianą charakterystycznych parametrów inwestycji:

a/ rozbudowa ganków kondygnacji drugiej, trzeciej i czwartej w podwórku zachodnim posesji nr [....] powoduje zmianę co najmniej kubatury i powierzchni zabudowy istniejącego obiektu, zgodnie z zapisami pkt. 5.2.1.1,

5.2.3, 5.2.4 oraz pkt. 5.1.2.2 Polskiej Normy nr PN-ISO 9836:1997 oraz § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

b/ podpiwniczenie podwórek, oficyn i fragmentu budynku frontowego do dwóch

kondygnacji powoduje zmianę kubatury obiektu zgodnie z zapisami pkt.·5.2.1.1 i 5.2.2 Polskiej Normy nr PN-ISO 9836: 1997 oraz § 3 pkt 24 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych a także liczby jego kondygnacji. Zgodnie z przywołanym powyżej zapisem § 3 pkt 24 rozporządzenia przez kubaturę brutto budynku rozumie się sumę kubatury brutto wszystkich kondygnacji, stanowiących iloczyn powierzchni całkowitej mierzonej po zewnętrznym obrysie przegród wewnętrznych i wysokości kondygnacji brutto, mierzonej między podłogą na stropie lub warstwą wyrównawczą na gruncie a górną pow. podłogi warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu nad najwyższą kondygnacją, przy czym do kubatury brutto budynku wlicza się kubaturę przejść, prześwitów, i przejazdów bramowych, poddaszy nieużytkowych oraz takich zewnętrznych przekrytych części budynku jak loggie, podcienia, ganki, krużganki, werandy, a także kubaturę balkonów i tarasów mierzoną do wysokości balustrady. Dlatego też zdaniem Kolegium, również projektowana rozbudowa ganków jak i podpiwniczenie podwórek, oficyn i fragmentu budynku do dwóch kondygnacji, stoi w sprzeczności z zapisami planu, bowiem działania zmierzające do realizacji tych zamierzeń nie stanowią ani przebudowy ani też remontu, czyli takich działań, jakie dopuszcza plan. SKO w K. wskazało, że w pozostałej części zapisy decyzji nr [....] są zbieżne z ustaleniami uchwały Rady Miasta K. nr XII/131/11. W związku z powyższym wskazana decyzja powinna zostać utrzymana w mocy w części dotyczącej: a/ przebudowy budynku frontowego na posesji nr [....] , b/ zmiany sposobu użytkowania posesji nr [....] od I piętra do poddasza na funkcję hotelową (hotel), c/ przebudowy i zmiany sposobu użytkowania poddasza posesji nr [....] na funkcję usługową (hotel), d/ budowy doświetlenia w formie świetlika wraz z przebudową istniejącego w budynku frontowym (kontynuacja istniejącego), przy zastrzeżeniu jednak że świetlik ten może być zlokalizowany na budynku frontowym wyłącznie od strony podwórka (dziedzińca); e/ zmiany sposobu użytkowania piwnic wraz z przedprożem posesji nr [....] na funkcję usługową (hotel), f/ budowy stacji trafo w piwnicach, g/ infrastruktury technicznej, h/ budowy podwójnego szybu windowego.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła [....] z siedzibą w K. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1/ art. 139 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem mimo istnienia zakazu reformationis in peius SKO wydało decyzję na niekorzyść odwołującego się;

2/ art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 162 § 1 pk1 K.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji zastosowanie tegoż przepisu tj. wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzji pogarszającej sytuację skarżącego mimo braku spełnienia przesłanek odstąpienia od zakazu reformationis in peius co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji w obecnej treści;

3/ art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 65 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie;

4/ art. 33 ust. 1 w związku z art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie;

5/ art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji błędne zastosowanie.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że wydanie decyzji na niekorzyść odwołującego jest niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym. Ponadto SKO nie wskazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z jakiego powodu mogłoby odstąpić od zakazu reformationis in peius. W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, ani szczególnym interesem społecznym, które uzasadniałyby odstąpienie od tej zasady.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mające wpływ na wynik postępowania.

Przeprowadzona przez sąd kontrola niniejszej sprawy daje podstawy uznać, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżona decyzja odpowiada prawu.

Wskazać przede wszystkim należy, iż organ wydał decyzję po kontroli sprawy przez sąd, jaka dokonała się na skutek rozpoznania skarg K.L. i strony skarżącej w sprawie sygn. akt II SA/Kr 773/14 zakończonej wyrokiem z dnia 31 lipca 2014 r. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wyraźnie wskazał, iż warunki określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dopuszczające podniesienie kalenicy budynku frontowego oraz częściowej nadbudowy budynku frontowego, jak również zmianę kąta nachylenia tylnej połaci dachowej pozostają w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak dopuszczenie wewnętrznego zadaszenia. Sąd podniósł także, iż organ rozpoznając poprzednio sprawę zasadnie orzekł o wygaśnięciu decyzji w zakresie warunków dotyczących nadbudowy murów granicznych. Sąd ponadto stwierdził, iż kontrolowana przez niego decyzja była wadliwa w tym zakresie, w jakim nie wygasiła decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie dopuszczającym rozbudowę obiektu (sąd pojęcie to zdefiniował) tj. wykonania podpiwniczenia i budowy kondygnacji podziemnych. Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż wykonanie podpiwniczenia podwórek oznacza rozbudowę a nie przebudowę obiektu. Wykonanie tych prac, prowadziłoby bowiem do zmiany charakterystycznych parametrów tego budynku takich jak kubatura obiektu.

Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosował się do zaleceń sądu wygaszając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy w takim zakresie, w jakim nakazał mu to sąd. Organ ponadto orzekł o wygaszeniu decyzji w zakresie dopuszczającym możliwość rozbudowy ganków kondygnacji drugiej, trzeciej i czwartej w podwórku zachodnim posesji [....] . Zdaniem sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, decyzja w tym zakresie jest zgodna z prawem. Wprawdzie sąd w sprawie II SA/Kr 773/14 nie nakazał organowi wygasić decyzji w tym zakresie, jednakże wyraźnie wskazał, iż postanowienia planu miejscowego zakazują rozbudowy obiektów. Sąd też przeanalizował pojęcie rozbudowy - jako prac budowlanych prowadzących do zmiany między innymi kubatury budynku oraz wskazał, iż decyzja w kontrolowanej przez siebie sprawie była wadliwa w tym zakresie w jakim nie wygasiła zgody na rozbudowę zabytkowych kamienic. Organ prawidłowo stwierdził wygaśnięcie decyzji także w zakresie nie wskazanym bezpośrednio przez sąd, ale w literalnej zgodzie z zaleceniami sądu w tym zakresie tj. zakresie w jakim decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z zapisami planu miejscowego. Organ zasadnie uznał, iż rozbudowa ganków doprowadzi do najmniej do powiększenia kubatury obiektu a zatem prace takie stałyby w sprzeczności z wymogami, jakie w stosunku do przedmiotowego obiektu wprowadził plan miejscowy. Decyzja organu odpowiadała zatem w pełni zaleceniom jakie sformułował sąd w sprawie II SA/Kr 773/14, które to zalecenia były dla niego wiążące, a ponadto pozostaje w zgodzie z art. 65 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakazuje stwierdzenie jej wygaśnięcia w zakresie w jakim ustalenia planu miejscowego są inne niż ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy. Jak mowa o tym wyżej obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru [....] nie przewiduje na tym obszarze i w stosunku do tych obiektów objętych pełną ochroną konserwatorską możliwości ich rozbudowy.

Wskazać tu należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej ani sąd orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziłoby do niespójności działania systemu władzy publicznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony tyko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, czyniącej pogląd prawny nieaktualnym, a także w razie wzruszenia wyroku w trybie przewidzianym prawem (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2000r. sygn. akt I SA/Ka 2408/98, LEX 44392, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009r. IISA/Ol 443/09).

Zarzut orzekania na niekorzyść strony jest niezrozumiały. Jak mowa o tym wyżej, organ orzekał zgodnie z wiążącymi go zaleceniami sądu a sąd rozpoznający niniejszą sprawę żadnego uchybienia w tym zakresie się nie dopatrzył. Jeżeli intencją skarżącego (aczkolwiek uzasadnienie skargi w tym zakresie jest niejasne) jest to, że wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zaskarżonej decyzji wydane jest w szerszym zakresie niż wygaśnięcie pierwotne w decyzji z dnia 6 grudnia 2011 r., od której to decyzji strona skarżąca złożyła odwołanie to sąd wyjaśnia, iż w efektem tego odwołania było wszczęcie postępowania w którym to postępowaniu została złożona skarga przez inną niż skarżący, stronę postępowania K.L. którą to skargę sąd uwzględnił. W następstwie wyroku, jaki zapadł w rozpoznaniu tej skargi wydana została skarżona decyzja, która w żaden sposób zasady reformationis in peius nie narusza.

Biorąc pod uwagę powyższe, sąd na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił jako niezasadną.