Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1385/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2, art. 6 ust. 3, ust. 4 i ust. 5, art. 6 c ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Gminy S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 786/18 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "T." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. na uchwałę Rady Gminy S. z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Rady Gminy S. na rzecz Przedsiębiorstwa [...] "T." Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. .


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2019 r. sygn. II SA/Gd 786/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] "T." Sp. z o. o. z siedzibą w Ł. (dalej w skrócie: "skarżąca Spółka") na uchwałę Rady Gminy S. (dalej w skrócie: "Rada Gminy") z dnia [...] września 2018 r. Nr [...] w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy S. - stwierdził nieważność § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały i zasądził od Gminy na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Skarżąca Spółka działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 z późn. zm. - dalej: "u.s.g.") wniosła do WSA skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] września 2018 r. w sprawie ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy S. (dalej: "Uchwała" lub "Regulamin") - zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do tej uchwały. Zaskarżonej uchwale zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6c ust. 2 oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2022 r., poz. 1297 z późn. zm. - dalej: "u.u.c.p.g."), poprzez ustalenie minimalnej ilości pojemników w odniesieniu do kryterium powierzchni nieruchomości niezamieszkałej i w konsekwencji uzależnienie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi również od tego kryterium, podczas gdy u.u.c.p.g. przewiduje jedynie możliwość ustalenia opłaty dla terenów niezamieszkałych jako iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a nadto określa jedynie rodzaj i minimalną pojemność, warunki rozmieszczenia i utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym pojemników przy uwzględnieniu enumeratywnie wymienionych czynników, wśród których nie znajduje się kryterium powierzchni nieruchomości;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2a u.u.c.p.g. poprzez nieuwzględnienie przed stanowieniem aktu prawa miejscowego kryterium średniej ilości odpadów komunalnych wytworzonych w gospodarstwach domowych lub innych źródłach, co znajduje odzwierciedlenie w przyjęciu niedopuszczalnego kryterium powierzchni i skutkuje brakiem ekwiwalentności opłat za wykonaną przez Gminę usługę;

3) naruszenie § 135 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) w zw. z art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. poprzez zamieszczenie w § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do Uchwały przepisu aktu prawa miejscowego z przekroczeniem ustawowej delegacji.

Stawiając powyższe zarzuty skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do Uchwały.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wyjaśniła, że jest właścicielem nieruchomości położonej na terenie Gminy S. (wieś K.), na której prowadzi działalność gospodarczą w formie usług hotelowych. Jako podmiot wytwarzający odpady, jest adresatem norm prawa zawartych w u.u.c.p.g. oraz w Regulaminie. Na nieruchomości, z uwagi na charakter prowadzonej działalności gospodarczej, nie zamieszkują mieszkańcy, a odpady gromadzone są w sposób selektywny i nieselektywny. Wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla tej nieruchomości została naliczona za pojemnik, których pojemność i ilość odpowiada wielokrotności litrów na każdy m2 powierzchni użytkowej budynku związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Zdaniem skarżącej Spółki, ustanowienie w Uchwale kryterium powierzchni użytkowej nieruchomości przy ustaleniu ilości pojemników w swej istocie stanowi dodatkowe kryterium, skutkujące obciążeniem Spółki znacznie wyższą opłatą za gospodarowanie odpadami, niż w przypadku zadeklarowanej przez Spółkę liczby pojemników, co narusza zarówno zasadę równości, jak i praworządności. Skarżąca Spółka dodała, że w porównaniu do poprzednio obowiązującej uchwały z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...], Rada Gminy dodatkowo dodała określenie powierzchni nieruchomości wskazując na powierzchnię użytkową budynku związaną z prowadzeniem działalności gospodarczej. Tym samym zastosowała pojęcie identyczne jak w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych (art. 1a ust. 5 tej ustawy). Powyższe zrównanie kryteriów dla odmiennych sytuacji (w pierwszym przypadku podatku od nieruchomości, a w drugim opłaty za gospodarowanie odpadami) jest w ocenie skarżącej Spółki niedopuszczalne.

Skarżąca Spółka podała, że w 2014 r. w deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami deklarowała powierzchnię 550 m2, jako powierzchnię, na której powstają odpady, a w związku z rozbudową obiektu, od 2018 r. powierzchnię 765 m2. Zgodnie z Uchwałą, na potrzeby ustalenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami powinna być wzięta cała powierzchnia nieruchomości zgodnie z kryteriami podatku od nieruchomości, tj. 3.712,25 m2, co skutkuje znacznym wzrostem opłaty za gospodarowanie odpadami nie znajdującym odzwierciedlania w rzeczywistych potrzebach Spółki.

Skarżąca Spółka podkreśliła, że art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. wskazuje elementy regulaminu, które mają charakter obligatoryjny i enumeratywny, w tym rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów oraz precyzyjnie wskazane okoliczności mające znaczenie przy ustaleniu ww. kryteriów, natomiast w żadnym zakresie ustawa ta nie odwołuje się do powierzchni nieruchomości. Spółka wskazała, że kwestia wielkości pojemników na odpady została wprawdzie objęta upoważnieniem rady gminy do ustalenia minimalnej pojemności pojemników, to jednak rada gminy zobowiązana jest do dokonania ustaleń w oparciu o średnią ilość odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź innych źródłach oraz liczby osób korzystających z tych pojemników zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2a i 2b u.u.c.p.g. Tymczasem w niniejszym przypadku Rada Gminy nie wykazała, że ustalone wartości przyjęte w Uchwale znajdują odniesienie do średniej ilości wytwarzanych śmieci, gdyż wprost wskazała, że wyłącznym kryterium dla ustalenia ilości pojemników jest powierzchnia nieruchomości. Rozwiązanie przyjęte w Uchwale uniemożliwia w istocie zrealizowanie dyspozycji ustawowej poprzez zadeklarowanie przez podmiot wytwarzający odpady liczby pojemników wedle art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. i zgodnie z jego zapotrzebowaniem.

Skarżąca Spółka wskazała, że w przypadku terenów niezamieszkałych bardzo często ma miejsce sytuacja, w której powierzchnia użytkowa nieruchomości jest znaczna i w żadnej mierze nie znajduje realnego odniesienia do ilości wyprodukowanych odpadów, a w konsekwencji powierzchnia nie jest kryterium miarodajnym. Zwyczajowym i najczęściej stosownym kryterium w praktyce dla terenów niezamieszkałych jest przyjęcie średniej ilości wytwarzanych odpadów, bądź liczby osób z nich korzystających, bądź kryterium równoważnego.

Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, twierdząc, że przy ustalaniu zasad utrzymywania czystości i porządku na terenie Gminy nie przekroczono granicy delegacji ustawowej do stanowienia w tym zakresie przepisów prawa miejscowego. Rada Gminy wskazała, że kryterium powierzchni użytkowej budynków (lokali użytkowych) zajętych na cele prowadzenia działalności gospodarczej dotyczące przedsiębiorców, wynika wprost z art. 6j ust. 5 u.u.c.p.g. Skoro bowiem nawet dla nieruchomości tylko w części zamieszkałej, a w części zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej, u.u.c.p.g. zezwala gminom na ustalenie sposobu opłaty (ilości pojemników) zależnie od wielkości powierzchni lokalu użytkowego, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, to nie może budzić żadnych wątpliwości ustalenie tożsamego sposobu obliczania opłaty od położonych na niezamieszkałych nieruchomościach budynków (lokali użytkowych) w całości zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej.

Rada Gminy podkreśliła, że wynikająca z art. 6j ust. 3 u.c.p.g. zasada, umożliwiająca deklarowanie według swobodnego uznania przez właściciela nieruchomości w całości zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej ilości pojemników potrzebnych do gromadzenia odpadów komunalnych, miałaby zastosowanie tylko wtedy, gdyby rada gminy nie postanowiła w uchwale, o mocy aktu prawa miejscowego, zróżnicować tryb ustalania opłaty za gospodarowanie takimi odpadami na nieruchomościach niezamieszkałych, na których takie odpady powstają, według czterech racjonalnych kryteriów uwzględniających charakter i przeznaczenie takiej nieruchomości oraz sposób jej używania. Dlatego też skoro Państwo przekazało gminom do zadań własnych nierentowną i bardzo uciążliwą dziedzinę gospodarowania na ich terenie odpadami komunalnymi oraz upoważniło gminy do ustalania w tym zakresie stanowiących akty prawa miejscowego przepisów w formie regulaminów, to dysponując w imieniu wspólnot samorządowych finansami publicznymi, są one zobowiązane do ustalania na swoim terenie w miarę samofinansującego się systemu gospodarowania odpadami, co w sposób oczywisty wyłącza możliwość rezygnacji z ustalonego dla przedsiębiorców kryterium obligatoryjnej ilości pojemników na odpady zależnej od powierzchni użytkowej budynku zajętego na cele prowadzonej działalności gospodarczej. Rada Gminy zwróciła uwagę, że takiego rozwiązania prawnego nie kwestionuje żaden inny przedsiębiorca prowadzący na terenie Gminy działalność gospodarczą.

Końcowo Rada Gminy stwierdziła, że pozostawienie swobodnemu uznaniu przedsiębiorców ilości pojemników potrzebnych do wywozu odpadów komunalnych z nieruchomości zajętych na cele prowadzenia działalności gospodarczej prowadziłoby do obciążania budżetu gminy częścią kosztów gospodarowania odpadami, które powinni ponosić przedsiębiorcy.

Opisanym na wstępie wyrokiem, WSA stwierdził nieważność § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do Uchwały i zasądził od Gminy na rzecz skarżącej Spółki kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że wymogi formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. zostały spełnione. Zaskarżona uchwała dotyczy ustalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, w granicach której znajduje się nieruchomość wskazywana przez skarżącą Spółkę, jako miejsce prowadzenia przez nią działalności gospodarczej.

WSA wskazał, że upoważnienie do stanowienia aktu prawa miejscowego w postaci regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie zawarto w art. 4 ust. 1 i 2 u.u.c.p.g. Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące m. in. rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników (art. 4 ust. 2 pkt 2). WSA podzielił zarzut skarżącej Spółki, że Rada Gminy naruszyła powyższe uregulowanie, albowiem przed stanowieniem aktu prawa miejscowego nie uwzględniła kryterium średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych lub innych źródłach.

WSA zaznaczył, że wyliczając komponenty uchwały o regulaminie utrzymania porządku i czystości w gminie ustawodawca nie posłużył się zwrotem "w szczególności" ani podobnym, co należy rozumieć w ten sposób, że wyliczenie zamieszczone w art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że w uchwalonym przez radę gminy regulaminie nie wolno zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 tej ustawy, a z drugiej strony - w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 u.u.c.p.g. WSA wskazał, że w judykaturze podkreśla się, że rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akty prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący samorządu musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, aby nie narazić się na zarzut jego przekroczenia.

Badając treść zaskarżonej uchwały WSA uznał, że Rada Gminy wyszła poza kompetencje przyznane jej na podstawie art. 4 ust. 2 u.c.p.g., wprowadzając w § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do Uchwały regulacje w sposób niedopuszczalny modyfikujące normy prawne zawarte w ustawie upoważniającej.

Zdaniem WSA w zaskarżonej uchwale Rada Gminy - wykraczając poza zakres upoważnienia ustawowego - wprowadziła dodatkowe kryterium ustalenia minimalnej pojemności pojemnika (a w konsekwencji wysokości opłaty za odbiór odpadów komunalnych) dla powierzchni użytkowej budynku związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej, tj. powiązała wielokrotność litrów pojemnika z metrami powierzchni nieruchomości. WSA nie zgodził się z Radą Gminy, że do przyjęcia takiego sposobu ustalenia minimalnej pojemności pojemnika upoważnia art. 6j ust. 5 u.u.c.p.g. Regulacja ta odsyła do ust. 4 art. 6j ustawy, tj. do nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 1 (nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy), a w części nieruchomość, o której mowa w art. 6c ust. 2 (nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne), a więc do innej kategorii niż wskazane w art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. Tak więc u.u.c.p.g. pod względem naliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dzieli nieruchomości na trzy kategorie: nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (tzw. nieruchomości zamieszkałe), nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (tzw. nieruchomości niezamieszkałe) i nieruchomości, które w części stanowią nieruchomość, na której zamieszkują mieszkańcy, a w części stanowią nieruchomość, na której nie zamieszkują mieszkańcy (tzw. nieruchomości mieszane). Jako przykład tej drugiej kategorii nieruchomości WSA wskazał np. budynki użyteczności publicznej, placówki oświatowe, lokale handlowe, gastronomiczne, zakłady rzemieślnicze, usługowe, produkcyjne, hotele, szpitale, akademiki, internaty, ogródki działkowe, targowiska, cmentarze itp. Z kolei przykładem nieruchomości mieszanej będzie budynek wielolokalowy składający się zarówno z lokali mieszkalnych, jak i lokali niemieszkalnych (np. usługowych).

WSA stwierdził, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał zastrzec, że przewidziany w art. 6j ust. 5 u.u.c.p.g. sposób obliczania opłaty można odnosić zarówno do nieruchomości mieszanych, jak i do nieruchomości niezamieszkałych, zapewne by to uczynił. Wobec braku takiego zastrzeżenia, rozszerzająca wykładnia spornej regulacji jest nieuprawniona.

Podsumowując WSA wskazał, że ustawodawca w art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. uregulował jednoznacznie, jakie parametry normatywne stanowią składowe opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Są to: liczba pojemników i stawka opłaty. A zatem zapis § 12 ust. 1 pkt 1 Regulaminu uzależniający wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od liczby pojemników z odpadami powstałymi na danej nieruchomości, stawki opłaty oraz od powierzchni tej nieruchomości, a nie - jak wynika z ustawy - od zadeklarowanej liczby pojemników oraz stawki opłaty za pojemnik o danej pojemności, zdaniem WSA pozostaje w sprzeczności z postanowieniem art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g.

Rada Gminy wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6c ust. 2, art. 6j ust. 3 i ust. 5 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że Rada Gminy nie może ustanowić w trybie przepisów prawa miejscowego równych zasad odpłatności za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla wszystkich przedsiębiorców prowadzących na jej terenie działalność gospodarczą, w sytuacji, gdy część z nich prowadzi działalność na tzw. nieruchomościach niezamieszkałych, a część na tzw. nieruchomościach mieszanych (w części zamieszkałych a tylko w części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej).

Wobec powyższego Rada Gminy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesowych w postępowaniu skargowym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Gminy podała, że ustalając w Regulaminie zasady odpłatności dla przedsiębiorców za gospodarowanie przez nich odpadami komunalnymi, miała przede wszystkim na względzie zasadę równości wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, dlatego też ustaliła dla wszystkich przedsiębiorców jednolite i wyłączające możliwość nadużyć zasady odpłatności z tego tytułu, uzależniając jej wysokość nie od deklarowanej przez przedsiębiorców według ich uznania ilości pojemników ale od powierzchni użytkowej zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej czy to tzw. nieruchomości niezamieszkałej czy też tzw. nieruchomości mieszanej.

Zdaniem Rady Gminy wbrew poglądowi WSA, nie ustanowiła ona dodatkowego kryterium ustalania minimalnej pojemności pojemnika, a w konsekwencji wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą na nieruchomościach niezamieszkałych, wykraczając tym samym poza delegację ustawową, albowiem kryterium powierzchni użytkowej budynków (lokali użytkowych) zajętych na cele prowadzenia działalności gospodarczej przez przedsiębiorców wynika wprost z przepisu art. 6j ust. 5 u.u.c.p.g. Skoro bowiem dla nieruchomości tylko w części zamieszkałej, a w części zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej, u.u.c.p.g. zezwala gminom na ustalenie sposobu opłaty zależnie od wielkości powierzchni lokalu użytkowego, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, to nie powinno budzić żadnych wątpliwości ustalenie tożsamego sposobu obliczania opłaty od położonych na niezamieszkałych nieruchomościach budynków (lokali użytkowych) w całości zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej.

Dlatego też korzystając z upoważnienia zawartego w art. 6c ust. 2 i 3 u.u.c.p.g. Rada Gminy w § 12 ust. 1 Regulaminu ustaliła właścicielom nieruchomości, na których stale nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, według czterech kryteriów minimalną wielkość pojemnika przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych. Pierwsze kryterium dotyczy nieruchomości zajętych na cele prowadzenia działalności gospodarczej, dla których ustalono pojemnik odpowiadający wielokrotności 2 litrów na każdy 1 m2 powierzchni użytkowej nie mniej niż jeden pojemnik o pojemności 120 litrów. Pozostałe trzy kryteria dotyczą nieruchomości letniskowych, nieruchomości zajętych na cmentarze oraz nieruchomości zajętych na cele użyteczności publicznej.

Zdaniem Rady Gminy zasada wynikająca z art. 6j ust. 3 u.u.c.p.g. umożliwiająca deklarowanie według swobodnego uznania przez właściciela nieruchomości w całości zajętej na prowadzenie działalności gospodarczej ilości pojemników potrzebnych do gromadzenia odpadów komunalnych miałaby zastosowanie tylko wtedy, gdyby nie postanowiła ona w uchwale o mocy aktu prawa miejscowego zróżnicować trybu ustalania opłaty za gospodarowanie takimi odpadami na nieruchomościach niezamieszkałych, na których takie odpady powstają, według czterech racjonalnych kryteriów uwzględniających charakter i przeznaczenie takiej nieruchomości oraz sposób jej używania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca Spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Oś argumentacji skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że w oparciu o postanowienia art. 6j ust. 5 u.c.p.g. rada gminy jest uprawniona do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, dla właścicieli nieruchomości, na których stale nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, minimalnej pojemności pojemnika przeznaczonego do zbierania niesegregowanych odpadów, jako wielokrotność 2 litrów na każdy m2 powierzchni użytkowej budynku związanej z prowadzeniem działalności gospodarczej.

Stanowisko skarżącej kasacyjnie jest błędne.

Przeprowadzona w dalszej części uzasadnienia analiza przepisów u.c.p.g. uwzględnia stan prawny obowiązujący na dzień podjęcia uchwały z 27 września 2018 roku.

Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy należy zadań własnych gminy, w ramach którego ma ona obowiązek objąć wszystkich właścicieli nieruchomości systemem gospodarowania odpadami komunalnymi – art. 3 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. Zorganizowanie przez gminę odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy jest obligatoryjne, natomiast odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a na których powstają odpady komunalne, zależy od decyzji jej organu stanowiącego – art. 6c ust. 1 i ust. 2 u.c.p.g. Podjęta w tym przedmiocie uchwała rady gminy może obejmować systemem gospodarowania odpadami komunalnymi wszystkich właścicieli nieruchomości niezamieszkałych lub właścicieli określonych nieruchomości, w szczególności nieruchomości, na których jest prowadzony określony rodzaj działalności – art. 6c ust. 3 u.c.g.

Ustawodawca rozróżnił metody ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zależności od charakteru nieruchomości. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości zamieszkałych przez mieszkańców stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego- oraz stawki opłaty – art. 6j ust. 1 u.c.p.g. Dopuszczono jednocześnie możliwość różnicowania stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Rada gminy ma również możliwość uchwalenia jednej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego – art. 6j ust. 2 u.c.p.g..

W odniesieniu do nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustala się jako iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty, ustalonej za pojemnik o określonej pojemności – art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Właściciel nieruchomości niezamieszkałej przez mieszkańców jest obowiązany złożyć do organu wykonawczego gminy deklarację o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w terminie 14 dni od dnia powstania na tej nieruchomości odpadów komunalnych. W deklaracji należy podać dane niezbędne do określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz samą wysokość tej opłaty – art. 6m ust. 1 i ust. 1a u.c.p.g.

Z powyższego wynika zatem, że to właściciel nieruchomości niezamieszkałej przez mieszkańców dokonuje "samoobliczenia" wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosując proste działanie przemnożenia zadeklarowanej ilości pojemników na odpady przez ustaloną stawkę. Treść art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6k ust. 1 pkt 2 i art. 6m ust. 1 i ust. 1a u.c.p.g. nie pozwala na wariantowość ich interpretacji i wywodzenie, że w stosunku do nieruchomości niezamieszkałych przez mieszkańców opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi można ustalać inaczej niż jako iloczyn zmiennych wskazanych w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. W szczególności podstaw takich nie daje powołany w skardze kasacyjnej art. 6j. ust. 4 i ust. 5 u.c.p.g.

Jak wynika z art. 6j ust. 4 u.c.p.g. w przypadku tzw. nieruchomości mieszanych - w części zamieszkałych przez mieszkańców, a w części niezamieszkałych przez mieszkańców - opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z ust. 1-3 (art. 6j). Regułą jest zatem, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do takich nieruchomości stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie ze sposobami obliczeń tej stawki tak dla nieruchomości zamieszkałych (art. 6j. ust. 1 i 2) jak i niezamieszkałych (art. 6j ust. 3). Tout court, dla nieruchomości mieszanych przyjmuje się "mieszany" sposób obliczenia opłaty za gospodarowanie odpadami.

Z kolei w ust. 5 art. 6j u.c.p.g., ustawodawca dał organowi możliwość odejścia od ww. "mieszanego" sposobu obliczenia opłaty i ustalenie jej zgodnie z metodą jej obliczania przyjętą dla nieruchomości zamieszkałych (ust. 1, 2 art. 6j) albo dla niezamieszkałych (ust. 3 art. 6j), z tym, że w przypadku ustalenia metody obliczania opłaty zgodnie z ust. 1 pkt 3 dla części nieruchomości, na której jest prowadzona działalność, uwzględnia się powierzchnię użytkową lokalu. Tym samym, w stosunku do nieruchomości mieszanych, ustawodawca dopuścił możliwość ustalenia opłaty tak, jakby cała nieruchomość była zamieszkana, a zatem jako iloczyn łącznej powierzchni lokali mieszkalnych i powierzchni lokali, w których prowadzona jest działalność oraz stawki opłaty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma żadnych podstaw, aby przyjąć, że unormowania dotyczące nieruchomości mieszanych, o których mowa w art. 6j ust. 4 u.c.p.g. można było stosować do nieruchomości niezamieszkałych, o których mowa w art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Zakres stosowania norm zrekonstruowanych w oparciu o te przepisy jest rozłączny. Zgodnie z konstytucyjnym paradygmatem kompetencji normotwórczej proklamowanym w art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Organy samorządu terytorialnego, wydając akty prawa miejscowego, nie posiadają zatem swobody kształtowania ich treści, gdyż muszą poruszać się w ramach przyznanego im upoważnienia ustawowego. Przełożenie tych rygorów systemowych na grunt niniejszej sprawy musi oznaczać, że rada gminy nie może ustalić opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi według wzorców innych, niż wynikających bezpośrednio z ustawy.

Postanowienia § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały z dnia 27 września 2018 r. rażąco naruszają art. 6j ust. 3 w zw. z art. 6m ust. 1a u.c.p.g. Wymuszają bowiem na właścicielu nieruchomości niezamieszkałej złożenie deklaracji, w której zobowiązany jest podać powierzchnię lokalu użytkowego, a nie jak wymaga tego art. 6j ust. 3 u.c.p.g. zadeklarowaną liczbę pojemników na odpady. W konsekwencji zobowiązują go do podania liczby pojemników na odpady nie zgodnie z ustalonym przez siebie przewidywanym zapotrzebowaniem, lecz zgodnie z przyjętych w uchwale wzorem, jako wielorodność 2 litrów na każdy 1m2 powierzchni użytkowej budynku związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą. Finalnie może to prowadzić do takich układów faktycznych, w których właściciel nieruchomości będzie musiał zadeklarować ilość pojemników na odpady zupełnie nieadekwatną do prowadzonej działalności. Może bowiem faktycznie wytwarzać odpady, albo w ilości mniejszej, albo większej niż ta, która wynika z ilości pojemników zadeklarowanych zgodnie z kwestionowanym § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały.

Podsumowując, zobowiązanie właściciela nieruchomości niezamieszkałej do zadeklarowania ilości pojemników na odpady nie w oparciu o ustalone przez siebie zapotrzebowanie, lecz jako iloczyn powierzchni użytkowej budynku związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą i 2 litrów na każdy m2 tej powierzchni, jest niedopuszczalne, albowiem wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 6j ust. 3 u.c.p.g.

Dla porządku i uzupełnienia należy dodać, że stosownie do postanowień art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. w regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy rada gminy ma obowiązek podać rodzaj i minimalną pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunki rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników.

Rozwiązanie przyjęte w zakwestionowanym § 12 ust. 1 pkt 1 załącznika do uchwały nie uwzględnia średniej ilości odpadów wytwarzanych na nieruchomościach niezamieszkałych, wprowadzając w to miejsce zmienne niedopuszczone ustawowo.

Z wyłożonych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6c ust. 2, art. 6j ust. 3 i ust. 5 u.c.p.g.

Nie można pozytywnie zweryfikować również zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa, wyartykułowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji. W tym kontekście uwzględnić trzeba, że ustrojodawca dopuszcza różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów prawa, o ile nie cechują się tą samą cechą relewantną (istotną). Na gruncie analizowanych w niniejszej sprawie przepisów u.c.p.g. cechą istotną, uzasadniającą normatywną dyferencjację metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, był charakter nieruchomości, na których te odpady powstają. Do naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zatem nie doszło.

Opierając się na przyjętych ocenach prawnych Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 204 kpt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz. U. 2018 r. poz. 265 ze zm.