Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1371/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6335 Zwrot nienależnego świadczenia
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f, art. 76 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 17 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 440/19 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 29 lipca 2014 r. do 19 listopada 2014 r. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wr 440/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę W.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych za okres od 29 lipca 2014 r. do 19 listopada 2014 r.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2019 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent lub organ I instancji) orzekł o obowiązku zwrotu przez W.W. (dalej skarżący bądź strona) nienależnie pobranego świadczenia - zasiłku dla bezrobotnych w wysokości 3.585,50 zł brutto, wypłaconego za okres od 29 lipca 2014 r. do 19 listopada 2014 r.

W odwołaniu z 23 lipca 2019 r. skarżący zarzucił decyzji z [...] lipca 2019 r. naruszenie prawa materialnego przez brak zastosowania art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm., dalej upz) i błędne zastosowanie art. 123 § 1 i art. 124 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej kc) przez przyjęcie, że dotychczas podejmowane przez Prezydenta czynności skutkowały przerwaniem biegu przedawnienia, podczas gdy organy administracji nie wszczęły postępowania bezpośrednio zmierzającego do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w terminie 3 lat od wypłaty świadczenia. Przerwy biegu przedawnienia roszczeń powiatowego urzędu pracy, o których mowa w art. 76 ust. 3 upz, nie można upatrywać we wszczęciu postępowania w przedmiocie wydania przez starostę decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 upz pozbawiającej statusu bezrobotnego. Jest to wprawdzie decyzja konieczna do wszczęcia postępowania z art. 76 ust. 1 upz w warunkach, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2 art. 76, nie jest ona jednak decyzją zmierzającą bezpośrednio, a więc zgodnie z wymogami zakreślonymi w art. 123 § 1 [pkt 1] kc do dochodzenia, ustalenia, zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczeń powiatowego urzędu pracy o zwrot nienależnie pobranych świadczeń. Strona miała niepełny (a przez to nieskuteczny i uniemożliwiający prowadzenie działalności gospodarczej) wpis do ewidencji działalności gospodarczej, której w rzeczywistości nigdy nie prowadziła oraz nie uzyskiwała z niej dochodu, a sytuacja, w jakiej się znajdowała, wymagała pomocy.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2019 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda lub organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję z [...] lipca 2019 r.

Wojewoda ustalił, że skarżący zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we [...] 29 lipca 2014 r., uzyskując status osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku od 29 lipca 2014 r. do 28 lipca 2015 r. w kwocie 120 % podstawowej wysokości zasiłku określonego w art. 72 ust. 1 upz, co stanowi 997,40 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych 90 dni posiadania prawa do zasiłku, a następnie 783,20 zł brutto miesięcznie w okresie kolejnych dni posiadania prawa do zasiłku. W dniu rejestracji strona podała w oświadczeniu, że nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Została pouczona m.in. o tym, że bezrobotnym nie może być osoba, która posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne jest obowiązana do zwrotu w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne.

Ostateczną decyzją z [...] listopada 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] listopada 2014 r.) Prezydent orzekł o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku z dniem 20 listopada 2014 r. z powodu podjęcia w tym dniu zatrudnienia (innej pracy zarobkowej).

Dnia 25 listopada 2016 r. i 25 grudnia 2016 r. Prezydent uzyskał z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (dalej CEIDG) dokument, z którego wynika, że od 15 września 1998 r. do 25 listopada 2016 r. skarżący posiadał wpis w ewidencji działalności gospodarczej, ze wskazaną datą rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej od 15 września 1998 r.; skarżący nie złożył wniosku o zawieszenie wykonywania tej działalności.

Prezydent wszczął z urzędu postępowanie wznowieniowe w sprawach: uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 29 lipca 2014 r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku od 29 lipca 2014 r. do 28 lipca 2015 r., zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta z [...] lipca 2014 r. [nr [...], dalej decyzja z [...] lipca 2014 r.]; utraty statusu osoby bezrobotnej oraz utraty prawa do zasiłku z dniem 20 listopada 2014 r. z powodu podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej), zakończonej ostateczną decyzją z [...] listopada 2014 r.

Decyzją z [...] stycznia 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] stycznia 2017 r.) Prezydent uchylił ostateczną decyzję z [...] lipca 2014 r. orzekającą o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 29 lipca 2014 r. oraz o przyznaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych od 29 lipca 2014 r. do 28 lipca 2015 r.; odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 29 lipca 2014 r. i umorzył postępowanie w sprawie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 29 lipca 2014 r. do 28 lipca 2015 r.

Decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta z [...] stycznia 2017 r.

Wojewoda wskazał, że Prezydent kontynuując wszczęte 4 stycznia 2017 r. postępowanie wznowieniowe, decyzją z [...] kwietnia 2017 r. uchylił ostateczną decyzję z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie utraty przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 20 listopada 2014 r. z powodu podjęcia zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) i umorzył postępowanie w sprawie utraty statusu osoby bezrobotnej oraz prawa do zasiłku z dniem 20 listopada 2014 r.

W aktach sprawy znajduje się karta wypłat świadczeń, z której wynika, że za okres od 29 lipca 2014 r. do 19 listopada 2014 r. stronie wypłacono zasiłek dla bezrobotnych w łącznej kwocie 3.585,50 zł brutto, tj.: 13 sierpnia 2014 r., za okres od 1 lipca 2014 r. do 31 lipca 2014 r., w kwocie 99,80 zł brutto; 10 września 2014 r., za okres 1 sierpnia 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r., w kwocie 997,40 zł brutto; 10 października 2014 r., za okres od 1 września 2014 r. do 30 września 2014 r., w kwocie 997,40 brutto; 13 listopada 2014 r., za okres od 1 października 2014 r. do 31 października 2014 r., w kwocie 994,90 brutto; 12 grudnia 2014 r., za okres od 1 listopada 2014 r. do 30 listopada 2014 r., w kwocie 496,00 brutto.

Wojewoda podzielił stanowisko Prezydenta i powołując art. 76 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 upz stwierdził, że pobrane przez skarżącego świadczenie, tj. zasiłek dla bezrobotnych, stanowi nienależnie pobrane świadczenie i podlega zwrotowi. Kwota zasiłku pobranego przez skarżącego nie uległa przedawnieniu, bo nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia w wyniku wznowienia postępowania.

Skargę złożył W.W., który wniósł o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2019 r. i umorzenie postępowania.

Skarżący zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego przez brak zastosowania art. 76 ust. 3 upz, błędne zastosowanie art. 123 § 1 i art. 124 § 1 kc, i nałożenie na skarżącego obowiązku zwrotu wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych, podczas gdy roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez osobę uprawnioną, a roszczenia powiatowego urzędu pracy przedawniają się z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty - wobec czego zaskarżona decyzja została wydana po upływie terminu określonego w art. 76 ust. 3 upz. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał stanowisko wyrażone w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem IV SA/Wr 440/19 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem skargi była decyzja Wojewody z [...] sierpnia 2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta z [...] lipca 2019 r. w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, tj. zasiłku dla bezrobotnych za okres od 29 lipca 2014 r. do 19 listopada 2014 r.

Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz, określenie bezrobotny oznacza m.in. osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej, jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Definicja bezrobotnego przyjęta w ustawie po jej nowelizacji, obowiązującej od 1 lutego 2011 r., w kontekście wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie budzi wątpliwości i nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną. W jej świetle status osoby bezrobotnej nie został powiązany z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, co powoduje, że obecnie nie ma potrzeby badania, czy działalność taka jest prowadzona. Bezrobotnym może być osoba, która bądź to nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, bądź to, jeżeli taki wniosek złożyła, to po jego złożeniu zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Prezydent podjął ostateczną i prawomocną [decyzję] z [...] stycznia 2017 r., którą w związku z tym, że wpis skarżącego do ewidencji działalności gospodarczej został dokonany z dniem 15 września 1998 r., zaś 25 listopada 2016 r. dokonano jego wykreślenia z rejestru, po wznowieniu postępowania uznał, że status osoby bezrobotnej skarżący uzyskał bez podstawy prawnej ku temu i odmówił uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 29 lipca 2014 r. Konsekwencją utraty statusu osoby bezrobotnej jest niewątpliwie konieczność zwrotu pobranych w związku z nim świadczeń.

Zgodnie z art. 76 ust. 1 upz, będącym podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do zwrotu, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się, w myśl art. 76 ust. 2 pkt 1 upz, m.in. świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach.

Treść przywołanych przepisów wskazuje, że ustawodawca wprowadza obowiązek zwrotu "nienależnie pobranego świadczenia" a nie "świadczenia nienależnego". Rozróżnienie obu pojęć ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę na błędne utożsamianie pojęcia "świadczenia nienależnego" i "świadczenia nienależnie pobranego". Jak trafnie zauważył WSA w Poznaniu w wyroku z 15.4.2015 r. IV SA/Po 1270/14 (cbosa) "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje m. in. wówczas, gdy świadczenie zostało przyznane i wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. "Świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zaniechania).

Obowiązek zwrotu obciąża tylko tego, kto przyjął świadczenie w złej wierze, wiedząc, że się ono jemu nie należy. Wspomniane rozróżnienie pojęć, przyjęto w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle instytucji zwrotu nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych (wyroki NSA z: 14.12.2009 r. I OSK 826/09; 27.10.2010 r. I OSK 981/10; 4.10.2011 r. I OSK 762/11, cbosa).

Warunkiem orzeczenia o obowiązku zwrotu pobranego świadczenia jest zaistnienie równocześnie dwu przesłanek: obiektywnej, polegającej na tym, że świadczenie wypłacono mimo wystąpienia okoliczności skutkujących utratą prawa do jego pobierania, i subiektywnej, polegającej na tym, że osoba, która świadczenie pobrała była prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących utratę uprawnień do tego świadczenia. Decyzja nakładająca obowiązek zwrotu nienależnie pobranego świadczenia nie jest decyzją uznaniową, lecz ma charakter związany. Organ w prowadzonym postępowaniu obowiązany jest jedynie ustalić, czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania zasiłku, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności oraz czy pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. W razie poczynienia w tym zakresie pozytywnych ustaleń ma obowiązek wydać decyzję nakazującą zwrot nienależnie pobranych świadczeń.

Jeżeli okolicznością powodującą ustanie prawa do pobierania zasiłku jest utrata statusu bezrobotnego, to organ wydający decyzję w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia związany jest w tym zakresie ostateczną decyzją o odmowie przyznania statusu bezrobotnego.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że organy prawidłowo ustaliły brak prawa skarżącego do posiadania tego statusu w spornym okresie. Sąd I instancji stwierdził, że organy ustaliły w sposób należyty, że istnieją przesłanki do żądania zwrotu pobranych przez skarżącego świadczeń.

W dniu rejestracji jako osobę bezrobotną pouczono skarżącego o prawach i obowiązkach bezrobotnego, w "Pouczeniu dla osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku". W pouczeniu tym wskazano m.in.: przesłanki uznania za bezrobotnego; przesłanki utraty statusu bezrobotnego (bezrobotnym nie może być osoba, która posiada wpis do ewidencji działalności gospodarczej); obowiązki bezrobotnego (w tym m. in. wskazanie, że bezrobotny obowiązany jest w ciągu 7 dni powiadomić urząd pracy o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej). Przytoczono treść art. 76 upz - przesłanki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia.

Oceniając treść i zakres tego pouczenia wskazać należy, że były one prawidłowe i skuteczne. W ocenie Sądu I instancji, skarżący otrzymał informację pełną, jasną i nie wymagającą dokonywania jakichkolwiek interpretacji jej treści, a zatem w sposób zrozumiały został pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej i był w pełni świadomy tego, co należy rozumieć pod pojęciem nienależnego świadczenia oraz skutkach i przyczynach, a także możliwości powstania takiej sytuacji. Z akt administracyjnych nie wynika, by w czasie odbierania pouczenia, ani w czasie późniejszym skarżący zgłaszał organowi, że nie rozumie samego pojęcia "bezrobotny", obowiązków bezrobotnego i konsekwencji ich niedotrzymania. Skarżący potwierdził własnoręcznym podpisem ich otrzymanie i zapoznanie się z treścią. Zasadnym było przyjęcie, że niezgłoszenie faktu posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej obciąża negatywnymi skutkami wyłącznie skarżącego.

Skoro oba warunki do uznania świadczenia za nienależnie pobrane zostały spełnione, słusznie organy zobowiązały skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych w kwocie w nich określonej. Decyzje te w niczym nie naruszają prawa materialnego, stanowiącego podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia sprawy, jak i przepisów postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, koncentrujących się na wykazaniu słuszności twierdzenia, że roszczenie z tytułu zasiłku uległo przedawnieniu, podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 76 ust. 3 upz, roszczenia z tytułu zasiłków... finansowanych z Funduszu Pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia spełnienia warunków do ich nabycia przez uprawnioną osobę, a roszczenia powiatowego urzędu pracy ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia ich wypłaty. Stosownie do art. 76 ust. 5 upz, w zakresie nieuregulowanym w ust. 2-4 stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, dotyczące przerwania biegu terminu przedawnienia.

Wedle art. 123 § 1 kc, bieg przedawnienia przerywa się: 1) przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia; 2) przez uznanie roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje, 3) przez wszczęcie mediacji.

Odpowiednie stosowanie przepisów oznacza bądź stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami, a w pewnych okolicznościach może w ogóle wykluczać ich stosowanie. Właściwe przeniesienie zasad przewidzianych w art. 123 [§ 1] kc nie może nastąpić bez uwzględnienia specyfiki postępowania administracyjnego, w toku którego organ ma prawo dochodzić należności od osób, które pobrały nienależne świadczenie, gdyż okoliczności i warunki umożliwiające powiatowemu urzędowi pracy do formalnego określenia (decyzją) wysokości nienależnie pobranego świadczenia są zgoła odmienne od tych, które mogą skutecznie przerwać bieg terminu przedawnienia roszczenia w procedurze cywilnej.

Przyjęcie tezy, że czynnością bezpośrednio zmierzającą do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń jest jedynie wszczęcie właściwego postępowania orzekającego o obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń niewątpliwie stawiałoby powiatowy urząd pracy w sytuacji daleko gorszej od sytuacji wierzyciela w postępowaniu cywilnym, co byłoby w sprzeczności z interesem społecznym, przejawiającym się w dążeniu do odzyskania nienależnie pobranych świadczeń z Funduszu Pracy.

Odpowiednio stosując rozwiązania związane z przedawnieniem roszczeń zawarte w art. 123 § 1 kc, za czynność bezpośrednio związaną z odzyskaniem przez powiatowy urząd pracy nienależnie pobranych świadczeń, można uznać wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania (wyrok: WSA w Opolu z 25.9.2012 r. II SA/Op 292/12; WSA w Szczecinie z 10.3.2010 r. II SA/Sz 1298/09), dotyczącego statusu osoby bezrobotnej i związanych z nim świadczeń. Niezasadny jest podniesiony przez skarżącego zarzut dotyczący przedawnienia roszczenia określonego przez organ I instancji i utrzymanego w mocy zaskarżoną decyzją.

O ile w postępowaniu cywilnym za czynność bezpośrednio związaną z dochodzeniem roszczenia może być uznane wniesienie powództwa, to wydanie decyzji administracyjnej o zwrocie świadczeń uwarunkowane jest uprzednim przeprowadzeniem złożonej procedury, zainicjowanej wdrożeniem postępowania wznowieniowego, w wyniku którego musi nastąpić wyeliminowanie z porządku prawnego decyzji przyznającej stronie status osoby bezrobotnej i związane z tym świadczenia.

Art. 76 ust. 1 upz, stanowiący o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, nie daje możliwości odstąpienia przez organ administracji od żądania ich zwrotu. Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie albo, po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy, umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli występuje jedna z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 upz. Skarżący może ubiegać się w odrębnym postępowaniu o odroczenie płatności, rozłożenie jej na raty albo umorzenie nienależnie pobranego świadczenia.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy w sposób prawidłowy nałożył, w oparciu o art. 76 [ust. 1 i] ust. 2 pkt "1 i" 2 upz, obowiązek zwrotu nienależnie pobranego przez skarżącego świadczenia.

Skargę kasacyjną wywiódł W.W., reprezentowany przez adw. E.S., który zaskarżając w całości wyrok IV SA/Wr 440/19, zarzucił wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego przez:

1. brak zastosowania art. 32 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.) przez uznanie, że doszło do przerwania biegu przedawnienia przez Powiatowy Urząd Pracy przez wszczęcie dnia 4 stycznia 2017 r. postępowania wznowieniowego w przedmiocie uznania za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku oraz utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu podjęcia zatrudnienia - podczas gdy postępowanie nie zmierzało bezpośrednio do wyegzekwowania świadczenia, a należy przyjąć, że urząd jest podmiotem profesjonalnym i nie powinien być faworyzowany w dochodzeniu roszczeń i winien wszcząć takie postępowanie we właściwym terminie, co nie nastąpiło;

2. nieprawidłową wykładnię art. 76 ust. 3 upz (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.) w zw. z art. 123 § 1 i art. 124 § 1 kc i przyjęcie, że skarżący jest obowiązany do zwrotu wypłaconego zasiłku dla bezrobotnych w okresie od 29 lipca 2014 r. do 19 listopada 2014 r., podczas gdy roszczenia z tytułu zasiłków, stypendiów i innych świadczeń pieniężnych finansowanych z Funduszu Pracy uległy przedawnieniu, a organ I instancji nie dokonał skutecznego przerwania biegu przedawnienia, bo nie wszczął postępowania bezpośrednio zmierzającego do zwrotu świadczenia, a jedynie 4 stycznia 2017 r. wszczął postępowanie wznowieniowe w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku oraz utraty statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z powodu podjęcia zatrudnienia;

3. błędną wykładnię art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 176 poz. 1243) w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 upz (Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.) i przyjęcie, że osoba, która posiada niepełny wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nigdy nie prowadziła działalności gospodarczej nie może uzyskać statusu osoby bezrobotnej oraz że osoba która pobrała świadczenie nienależne była prawidłowo pouczona o okolicznościach powodujących ustanie prawa do świadczeń, podczas gdy wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu winna prowadzić do przyjęcia, że odmowę uzyskania statusu osoby bezrobotnej otrzymać winna osoba wpisana do ewidencji działalności gospodarczej i wykonywać faktycznie tę działalność gospodarczą i uzyskiwać z niej dochody a jej wpis również winien spełniać przesłanki do prowadzenia działalności gospodarczej;

II. przepisów postępowania - art. 3 § 1 i 2 pkt 1, art. 1 § 2, art. 145 § 1 lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 § 1 i 2 kpa przez brak zastosowania i zaniechanie wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i oddalenie skargi na decyzję z [...] sierpnia 2019 r., mimo że w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego i dokonano analizy stanu faktycznego z pominięciem słusznego interesu strony w załatwieniu sprawy, a w szczególności pominięcia okoliczności, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej był nieskuteczny, wpis nie przeszedł weryfikacji, a skarżący nigdy nie podejmował działalności gospodarczej i nie osiągał żadnego dochodu oraz przez przyjęcie [, że] dokonane przez urząd pouczenia osoby bezrobotnej z prawem do zasiłku były jasne i klarowne w zakresie okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczeń, podczas gdy przepisy ustawy o "bezrobotnych" [winno być "promocji zatrudnienia"] ulegały zmianom, których zmiany były trudne do wychwycenia dla laika i skarżącego nie powinny obciążać negatywne konsekwencje zaistniałych zdarzeń.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu; ewentualnie - w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, zaś doszło jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego - o rozpoznanie skargi w trybie art. 188 ppsa i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, polegającego na uchyleniu zaskarżonego orzeczenia i uchyleniu decyzji z [...] sierpnia 2019 r. i poprzedzającej ją decyzji z 5 lipca 2019 r.; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego stosowania zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16).

Zarzuty i ich uzasadnienie winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 175 § 1-3 ppsa).

Art. 8 kpa składa się z 2 paragrafów, zaś art. 138 § 1 kpa składa się z 3 punktów, o różnej zawartości normatywnej. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który paragraf (punkt) autorka skargi kasacyjnej miała na uwadze, podnosząc ów zarzut. Powyższych wątpliwości nie można rozwiązać - w ww. zakresie - przez analizę treści zarzutu zawartego w pkt II petitum skargi kasacyjnej oraz jego uzasadnienia. Dlatego zarzuty naruszenia "art. 8 kpa" i "art. 138 § 1 kpa" nie nadawały się do rozpoznania.

W pkt II petitum skargi kasacyjnej sformułowany został zarzut naruszenia "art. 1 § 2". Nie został jednak przy tym wskazany żaden akt normatywny, którego częścią byłaby wskazana jednostka redakcyjna. Z kontekstu wynika, że chodzić może o ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz art. 1 ppsa nie dzieli się na mniejsze jednostki redakcyjne, w tym na paragrafy. Z tego względu zarzut naruszenia "art. 1 § 2" nie mógł zostać rozpoznany.

Błędnie w skardze kasacyjnej został postawiony zarzut naruszenia "art. 145 § 1 lit. c ppsa", nie ulega jednak wątpliwości, że intencją skarżącego kasacyjnie było wskazanie "art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa", dlatego też w tym zakresie zarzut ten został rozpoznany (pkt II petitum skargi kasacyjnej).

Z zarzutu ujętego w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej i jego uzasadnienia wynika z kolei, że zarzut naruszenia "art. 123 § 1 kc" (art. 123 § 1 kc składa się z 3 punktów, o odmiennej treści normatywnej) został ograniczony do art. 123 § 1 pkt 1 kc i w tym zakresie został on rozpoznany.

W zarzutach ujętych w pkt I.1, pkt I.2 i pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej zostały wskazane nieprawidłowe teksty jednolite ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji był to Dz. U. z 2019 r. poz. 1482, nie zaś "Dz. U. z 2018 r. poz. 1265 ze zm.", który przestał obowiązywać z dniem 8 sierpnia 2019 r. Mimo tej niedokładności, zarzuty naruszenia wskazanych w zarzutach przepisów upz nadawały się do rozpoznania (uchwała I OPS 10/09).

Zarzuty ujęte w pkt I.1 i pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej, ze względu na ich charakter, należało rozpoznać łącznie.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946, dalej Konstytucja RP) w zw. z art. 76 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482) (pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej) i art. 76 ust. 3 upz (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482) w zw. z art. 123 § 1 pkt 1 i art. 124 § 1 kc (pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej).

Ustawodawca w art. 76 ust. 5 upz nakazał w sprawach dotyczących m.in. nienależnie pobranych świadczeń odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących przerwania biegu terminu przedawnienia. Jak wynika z art. 123 § 1 pkt 1 kc, bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Przeniesienie zasad przewidzianych w art. 123 kc nie może nastąpić bez uwzględnienia specyfiki postępowania administracyjnego, w toku którego organ ma prawo dochodzić należności od osób, które pobrały nienależne świadczenie. Sytuacja podmiotu występującego z określonym roszczeniem na gruncie procedury cywilnej jest zasadniczo inna od sytuacji urzędu pracy w zakresie odzyskania świadczeń nienależnie pobranych. W postępowaniu cywilnym za czynność bezpośrednio związaną z dochodzeniem roszczenia może być uznane złożenie pozwu z wyartykułowanym w nim roszczeniem, bez względu na wynik sprawy. Z kolei w postępowaniu administracyjnym organ przed wydaniem decyzji orzekającej o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia, a nawet przed wszczęciem postępowania w tym zakresie, musi wzruszyć i w prawie przewidzianym trybie wyeliminować decyzję przyznającą prawo do danego świadczenia. Co więcej, rozstrzygnięcie w tym przedmiocie winno mieć przymiot ostatecznego.

W wyroku z 18.5.2020 r. I OSK 1638/19 (Lex 3039400) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że odpowiednio stosując rozwiązania związane z przedawnieniem roszczeń zawarte w art. 123 § 1 kc, za czynność bezpośrednio związaną z odzyskaniem przez urząd pracy nienależnie pobranych świadczeń, można uznać wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania (tak też orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 19.11.2020 r. I OSK 1145/20 i 17.12.2020 r. I OSK 1329/20).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku I OSK 1638/19. Do przedawnienia uregulowanego w art. 76 ust. 3 upz (uchwała SN z 12.7.2018 r. III CZP 5/18, OSNC 2019/5/54, aprobowana przez J. Gudowskiego, Kodeks cywilny. Orzecznictwo, piśmiennictwo, Tom I, Część ogólna, Wolters Kluwer 2018, w uwagach do art. 118 - omyłkowo wskazana jako "wyrok"), na mocy art. 76 ust. 5 upz, należy odpowiednio stosować przepisy Kodeksu cywilnego. W przypadku sprawy administracyjnej w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego zasiłku dla bezrobotnych, czynnością przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia jest wznowienie postępowania w przedmiocie uznania skarżącego za osobę bezrobotną i przyznania prawa do zasiłku. Wznowienie postępowania umożliwia uchylenie ostatecznej decyzji przyznającej zasiłek, a w konsekwencji - zobowiązanie do jego zwrotu. Odpowiednie stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego w kontekście przerwania terminu przedawnienia musi uwzględniać różnice między procedurą cywilną a administracyjną, w tym rozumienie wyrażenia "czynność przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia".

W niniejszej sprawie nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia, przeto zastosowanie znalazł art. 124 § 1 kc (po każdym przerwaniu przedawnienia biegnie ono na nowo). Dnia 4 stycznia 2017 r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta z [...] lipca 2014 r. nr [...], którą uznano skarżącego za osobę bezrobotną z dniem 29 lipca 2014 r. i przyznano prawo do zasiłku od 29 lipca 2014 r. do 28 lipca 2015 r. (postanowienie Prezydenta z [...] stycznia 2017 r. nr [...]).

W sprawie nie został naruszony art. 32 ust. 2 Konstytucji. Nie zostało wykazane, że skarżący kasacyjnie był dyskryminowany w jakikolwiek sposób. Bieg terminu przedawnienia został ustalony zgodnie z obowiązującym prawem, z uwzględnieniem specyfiki postępowania administracyjnego (art. 76 ust. 5 upz w zw. z art. 123 § 1 pkt 1 i art. 124 § 1 kc).

Art. 3 § 1 ppsa reguluje ogólną właściwość sądów administracyjnych przez wskazanie, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś w art. 3 § 2 pkt 1 ppsa ustawodawca sprecyzował, że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Naruszenie omawianych przepisów można byłoby skutecznie zarzucić, jeśli Sąd I instancji nie dokonałby kontroli zaskarżonej decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie WSA przeprowadził ocenę legalności zaskarżonej decyzji, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, przekonująco przedstawiając motywy zajętego stanowiska, odwołując się przy tym do wskazanego w ustawie kryterium zgodności działań administracji z prawem. Sam fakt, że ocena zaskarżonej czynności dokonana przez Sąd I instancji jest odmienna od tej, jakiej oczekiwałby skarżący kasacyjnie, nie może stanowić o naruszeniu przez Sąd art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ppsa.

Art. 3 § 1 ppsa zakreśla granice właściwości sądu administracyjnego do dokonywania kontroli legalności działalności administracji publicznej, nadto uprawnia do stosowania przewidzianych w ustawie środków. Jest to przepis, który w zasadzie może być naruszony w wyjątkowych tylko wypadkach, a to np. w razie zastosowania niewłaściwego środka kontroli. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m. in. w wyroku z 9.8.2016 r. II OSK 2929/14, Lex 2119367, art. 3 § 1 ppsa zawiera normę o charakterze ustrojowym, więc przesłanka wskazująca na naruszenie go mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Przepis ten nie zawiera wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Żadna z tych sytuacji w wyroku IV SA/Wr 440/19 nie miała miejsca.

Zarzuty, ujęte w pkt I.3 i pkt II petitum skargi kasacyjnej, ze względu na ich charakter, należało rozpoznać łącznie.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2007 r. nr 176 poz.1243) w zw. z art. 76 ust. 2 pkt 1 upz (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482) (pkt I.3 petitum skargi kasacyjnej) i art. 145 § 1 [pkt 1] lit. c ppsa w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 138 § 2 kpa.

Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach (art. 76 ust. 2 pkt 1 upz).

Sąd I instancji omyłkowo wskazał, że art. 76 ust. 2 pkt 1 upz był podstawą materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia (s. 6 - akapit 1 in fine, s. 10 - akapit 1 uzasadnienia wyroku IV SA/Wr 440/19), skoro Wojewoda w decyzji z [...] sierpnia 2019 r. wskazał art. 76 ust. 2 pkt 2 upz (przepis ten wskazał również organ I instancji). Naruszenie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 76 ust. 2 pkt 2 upz, za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone na podstawie nieprawdziwych oświadczeń lub sfałszowanych dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd powiatowego urzędu pracy przez osobę pobierającą to świadczenie.

W dniu zarejestrowania się skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy - 29 lipca 2014 r. - art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz obowiązywał w brzmieniu: [osoba] "nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: - zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo - nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej" (Dz. U. z 2013 r. poz. 674 ze zm., ost. zm. Dz. U. z 2014 r. poz. 598).

Na przeszkodzie do uzyskania statutu bezrobotnego był sam fakt złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej (pozostałe przypadki określone w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz nie zaszły w niniejszej sprawie). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, nieistotny był wpis, jego kompletność, faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej czy uzyskiwanie z niej dochodu, gdyż omawiany przepis nie uzależnia bycia bezrobotnym od wpisu, lecz od samego złożenia wniosku o wpis.

Wyrokiem z 28 listopada 2018 r. I OSK 974/18 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną W.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2017 r. IV SA/Wr 298/17 w sprawie ze skargi W.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego i zasiłku dla bezrobotnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku I OSK 974/18 wskazał, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej skarżący został pouczony o sytuacji prawnej, gdyż w momencie rejestracji został zapoznany z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych i oświadczył, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej.

Sąd I instancji uwzględnił, że od 1 lutego 2011 r. przesłanki warunkujące uzyskanie statusu bezrobotnego, a przewidziane w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz uległy dalszym zmianom i zgodnie z nowym brzmieniem tego przepisu bezrobotnym mogła być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis w brzmieniu obowiązującym w dniu rejestracji skarżącego w Powiatowym Urzędzie Pracy, zgodnie z którym bezrobotny oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, ... zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Wobec jednoznacznej treści powyższego przepisu, w brzmieniu - co należy podkreślić - znajdującym zastosowanie w sprawie, okolicznością relewantną było samo złożenie przez skarżącego wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej w sytuacji gdy skarżący nie wniósł o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i nie określił innego terminu jej podjęcia. Tylko tę okoliczność winny wziąć pod uwagę organy orzekające w sprawie, co też nastąpiło.

Wobec jednoznacznej treści art. 2 ust 1 pkt 2 lit. f upz w sprawie istotne było jedynie ustalenie czy skarżący złożył wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Potwierdzenie złożenia takiego wniosku znajduje się w CEIDG i okoliczności tej skarżący nie kwestionował. Organ nie był obowiązany do czynienia dalszych ustaleń, w tym do ustalania czy wpis do ewidencji był skuteczny i prawidłowy oraz czy skarżący podjął działalność gospodarczą. Te okoliczności nie miały znaczenia w sprawie, z uwagi na znajdującą w niej zastosowanie normę prawa materialnego, przesądzającego znaczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni stanowisko wyrażone w wyroku I OSK 974/18. Skarżący kasacyjnie złożył nieodpowiadające prawdzie oświadczenie, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, mimo stosownego pouczenia w tym zakresie i ze świadomością konsekwencji z tego wynikających.

Organy obu instancji prawidłowo ustaliły powyższą okoliczność, nie naruszając art. 6, art. 7, art. 77 § 1 kpa. Organy winny uwzględnić - w myśl art. 7 kpa - słuszny interes obywateli. Załatwienie niniejszej sprawy według żądania skarżącego kasacyjnie nie byłoby jednak uwzględnieniem jego "słusznego" interesu, gdyż byłoby to działanie wbrew przepisom prawa. Organy władzy publicznej działają zaś na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP; art. 6 kpa).

Sąd I instancji zasadnie zastosował art. 151 ppsa, wobec czego nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Organ II instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 138 § 2 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 in fine ppsa, oddalił skargę kasacyjną.