Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 225/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 35 ust. 1, 2 i 3, art. 39
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 36,art. 37
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Andrzej Matan Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 261/15 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 września 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 261/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę L.P. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

W dniu 29 września 2014 r. do Starostwa Powiatowego w L. wpłynął wniosek L.P. o wydanie pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej, altany ogrodowej oraz na odbudowę placów, chodników i ogrodzenia. Do wniosku załączono 4 egzemplarze projektu budowlanego oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wezwaniem z dnia 2 października 2014 r., wystosowanym na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., Starosta Lęborski wezwał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku o elementy wskazane w tym postanowieniu. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków w załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokumentacji wskazanych w tym postanowieniu, w terminie 10 dni od daty doręczenia postanowienia.

W piśmie z dnia 22 stycznia 2015 r. inwestor podtrzymał wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, oświadczając że jest on kompletny i spełnia warunki uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W kolejnym piśmie z dnia 30 stycznia 2015 r., odnosząc się do postanowienia Starosty z dnia [...] stycznia 2015 r., inwestor wskazał, że nie było żadnych uchybień. Nadto zażądał, aby z pierwotnego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę wyłączone zostały do odrębnego prowadzenia i zakończenia wydaniem odrębnej decyzji wybrane obiekty mogące samodzielnie funkcjonować, a więc budynek mieszkalny, budynek gospodarczy, altana oraz place, chodniki i ogrodzenia. Stwierdził, że zaprojektowane obiekty są zgodne z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wprowadzonym uchwałą nr XXXII/183/2001 Rady Gminy Wicko z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-turystycznej w miejscowości [...] gm. [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], wydaną m.in. na podstawie art. 35 ust. 1, 2 i 3 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), Starosta Lęborski odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej, altany ogrodowej oraz na odbudowę placów, chodników i ogrodzenia, zlokalizowanych na działce nr [...]. Starosta uznał bowiem, że inwestor nie uzupełnił braków we wniosku i w projekcie, a przedstawionych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. Inwestor nie zaznaczył, który z trzech przedstawionych różnych projektów zagospodarowania działki jest ważny. Inwestor nie skorygował zakresu inwestycji we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, złożonym w dniu 29 września 2015 r., pomimo że w dniu 13 października 2014 r. złożył kolejny wniosek o wydanie pozwolenia na budowę placów, chodników i ogrodzenia na przedmiotowej działce, a w dniu 22 stycznia 2015r. złożył kolejne dwa wnioski – o wydanie pozwolenia na przebudowę altany ogrodowej oraz o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej. Zakresy tych wniosku się pokrywają. Przedstawiony projekt w branży instalacyjnej obu projektowanych budynków oraz adaptacja projektu instalacji elektrycznych budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej zostały podpisane przez osobę, która nie posiada wymaganych uprawnień. Funkcje obu projektowanych budynków (mieszkalny jednorodzinny rekreacji letniej i budynek gospodarczy wystawienniczy i mieszkalny rekreacji letniej) nie są zgodne z funkcjami, które dopuszcza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak jest opinii geotechnicznej oraz warunków technicznych odbioru ścieków, wydanych przez właściciela wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego jest przedstawienie w projekcie, że ścieki z projektowanych obiektów będą odprowadzane do zbiornika szczelnego stalowego na działce. Nie wyjaśniono w projekcie kolizji projektowanego budynku z trzema istniejącymi obiektami oznaczonymi na mapie zasadniczej nr [...],[...] i [...]. Lokalizacja śmietnika na działce nr [...] nie spełnia warunków zapisanych w § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda Pomorski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W ocenie Wojewody decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014 r. o zatwierdzeniu planowanego przez inwestora projektu zagospodarowania działki nie jest dokumentem, który w rozumieniu Prawa budowlanego zezwala na przeprowadzenie inwestycji budowlanej i nie zastępuje decyzji organu architektoniczno-budowlanego. Nadto, zdaniem organu odwoławczego, starosta nie naruszył art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, poszerzając zakres kontroli poza dozwolony prawem zakres oraz zmuszając inwestora do zmiany treści złożonego wniosku. Inwestor bowiem po złożeniu wniosku z dnia 13 października 2014 r., w którym zażądał wyłączenia do odrębnego postępowania sprawy dotyczącej pozwolenia na odbudowę placów, chodników i ogrodzeń, nie skorygował zakresu inwestycji wskazanej we wniosku z dnia 29 września 2014 r. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że Starosta nie wydał w prowadzonej sprawie dwóch postanowień o uzupełnieniu braków formalnych wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, lecz wezwanie w trybie art. 64 § 2 k.p.a., którego inwestor nie wypełnił oraz postanowienie, w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie Wojewody, w postępowaniu przed organem pierwszej instancji nie doszło również do naruszenia art. 7, art. 8, art. 16, art. 77, art. 80, 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 1, 2 i 3 k.p.a. Starosta Lęborski podjął czynności niezbędne do wyjaśnienia stanu faktycznego oraz poinformował inwestora o tych okolicznościach, które mają wpływ na podjęcie rozstrzygnięcia. Wojewoda uznał również, że inwestor: nie uzupełnił wszystkich braków wniosku o wydanie pozwolenia na budowę, do czego został zobowiązany postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., przez co uniemożliwił pozytywne rozpatrzenie złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy uznał jednakże, że inwestor uzupełnił projekt zagospodarowania działki na aktualnej mapie do celów projektowych i tenże projekt zagospodarowania zawiera lokalizację projektowanych obiektów. Bezsporna pozostaje natomiast, jak zaznaczono, kwestia różnych projektów zagospodarowania działki znajdujących się w dokumentacji projektowej. Dalej wskazano, że inwestor nie skorygował zakresu inwestycji we wniosku o pozwolenie na budowę złożonego w dniu 29 września 2014r. pomimo złożenia kolejnych wniosków w dniu 13 października 2014 r. i w dniu 22 stycznia 2015 r.; nie skorygował także wniosku z uwzględnieniem zapisów planu, które dopuszczają na jego działce tylko dwa budynki, a obecnie istnieją już na niej inne budynki; nie uzupełnił charakterystyki energetycznej budynku zgodnie z § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego; nie uzupełnił opisu technicznego o analizę możliwości racjonalnego wykorzystania, o ile są dostępne techniczne, środowiskowe i ekonomiczne możliwości, wysokoefektywnych systemów alternatywnych zaopatrzenia w energię i ciepło; nie przedstawił wymaganej na podstawie § 7 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych opinii geologicznej; nie przedstawił warunków technicznych odbioru ścieków z projektowanych obiektów, wydanych przez właściciela wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Nadto podniesiono, że projekt przewiduje zbyt małą ilość miejsc postojowych. Wojewoda wyjaśnił również, że nie można wydać pozwolenia na posadowienie budynku w tym samym miejscu na którym istnieje inny budynek. Pozwolenie na rozbiórkę winno być uzyskane wcześniej bądź równocześnie z pozwoleniem na budowę nowo projektowanych budynków. W projekcie brak przedstawionej instalacji grzewczej. Lokalizacja śmietnika na działce nr [...] nie spełnia warunków zapisanych w § 23 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

Na decyzję Wojewody Pomorskiego skargę wniósł inwestor zarzucając, iż obie wydane w sprawie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem ich nieważności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wskazał na normy art. 35 ustawy Prawo budowlane, a następnie wyjaśnił, iż decyzja w sprawie pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że w sytuacji gdy inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek. W ocenie Sądu materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy wskazuje, że Starost Lęborski dokonał prawidłowej oceny złożonego przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i prawidłowo zastosował dyspozycję art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Złożony w dniu 29 września 2014 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej i altany ogrodowej oraz na odbudowę placów, chodnika i ogrodzenia nie spełnia wymogów określonych przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-turystycznej w miejscowości [...] gm. [...] uchwalony uchwałą Rady Gminy Wicko z dnia 27 grudnia 2001 r. nr XXXII/183/2001 (Dz.Urz. Woj. Pom. nr 26, poz. 639 ze zm.). Działka nr [...], której dotyczy złożony wniosek, położona jest w planie na terenie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu jako 3.2., w terenie elementarnym oznaczonym symbolem 08.18.UU. Następnie Sąd przytoczył uregulowania miejscowego planu zawarte w § 7 ust. 18 pkt 3.2, § 7 ust. 18 pkt 4.2, § 7 ust. 18 pkt 7.1, § 2 ust. 1 i 2 oraz § 5 i zaznaczył, że na przedmiotowej działce mogłaby powstać zabudowa jedynie w postaci dwóch budynków, mianowicie: budynek główny o funkcji dominującej – komercyjnej, usługowej z towarzyszącymi tej funkcji mieszkaniami albo budynek główny o funkcji zamieszkania zbiorowego o charakterze usługowym oraz drugi budynek o funkcji wyłącznie gospodarczej. Natomiast projektowane obiekty powyższych warunków w sposób oczywisty nie spełniają ani ilościowo, ani też funkcjonalnie. Skarżący domagał się bowiem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej i altany ogrodowej. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 35 ustawy Prawo budowlane nie jest możliwe kwestionowanie treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Temu celowi służy jedynie instytucja skargi przewidziana w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Słusznie zatem, zdaniem Sądu, organ pierwszej instancji, stwierdzając naruszenia w zakresie zgodności projektu budowlanego z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nałożył na skarżącego obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z uwagi zaś na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z treścią powołanego planu – organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ponadto podkreślono, iż do projektu nie załączono projektu wariantowego wraz z analizą i oceną wpływu inwestycji na otaczający krajobraz. Projekt nie zawiera regulacji co do rozmieszczenia miejsc postojowych i nie uwzględnia konieczności odprowadzania ścieków komunalnych do wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej.

W ocenie Sądu trafnie również organy oceniły, że przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania działki nie jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi. Na rysunku projektu zagospodarowania działki nr [...] nie wskazano lokalizacji śmietnika. Wskazując zaś na normę § 8 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego Sąd zauważył, że zasadne było żądanie przez organ w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2015 r. wyjaśnienia kolizji projektowanego budynku z trzema istniejącymi obiektami oznaczonymi na mapie numerami 161, 168 i 172. Nadto do projektu nie została załączona opinia geotechniczna stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463).

Podsumowując Sąd stwierdził, że powyższe braki zawarte w projekcie budowlanym wykonanym dla zamierzenia inwestycyjnego na działce nr [...] uniemożliwiały wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej i altany ogrodowej, a także na odbudowę placów, chodników i ogrodzenia. Rozstrzygając w sprawie organy musiały orzec co do całości złożonego w sprawie wniosku. Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien dysponować pełną wiedzą odnośnie zakresu robót objętych udzielonym pozwoleniem. Wiedzę na ten temat dostarcza nie tylko treść wniosku, która powinna być precyzyjna, ale również treść projektu budowlanego, który powinien zawierać opis planowanych robót budowlanych oraz część rysunkowa stanowiąca odzwierciedlenie tego opisu w formie graficznej.

Natomiast z normy art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane wynika, że to wnioskodawca ma wyłączne prawo do kształtowania treści swojego żądania zawartego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Organ jest związany treścią żądania strony i tylko strona jest uprawniona do zmiany żądania wskazanego wniosku i może to uczynić do czasu wydania decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie brak było podstaw do wyłączenia do odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia co do poszczególnych obiektów budowlanych, jako że zatwierdzeniu podlega projekt budowanych w całości i nie można go w żaden sposób podzielić. Wyjątkiem jest etapowanie przewidziane w art. 33 ustawy Prawo budowlane, które jednakże, jak przyjęto, nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Również późniejsze złożenie przez skarżącego kolejnych wniosków o udzielenie pozwolenia na budowę, a dotyczących tej samej nieruchomości, pozostaje bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. To samo dotyczy wydanej po rozpatrzeniu jednego w tych wniosków decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. udzielającej pozwolenia na budowę dla innego zmierzenia inwestycyjnego, nawet jeżeli zamierzenie to było objęte wnioskiem w tej sprawę. Wręcz przeciwnie, to rozstrzygnięcie podjęte w niniejszej sprawie mogłoby mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny legalności tamtej decyzji, która jednakże pozostaje poza granicami przedmiotowej sprawy.

Nadto Sąd podniósł, że bezspornym jest, iż Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] marca 2014 r. wydał decyzję pozwalającą na budowę obiektów mieszkalnych, altany oraz ogrodzenia na działce nr [...] na terenie założenia pałacowo-parkowego w [...], gmina [...]. Decyzja ta jednakże nie może być uznana za wystarczającą do przeprowadzenia robót budowlanych, jako że nie należy do kompetencji tego organu udzielanie pozwolenia na budowę.

Wbrew zrzutom skargi Sąd nie dopatrzył się również sfałszowania akt sprawy, a dokładnie ani wezwania Starosty Lęborskiego z dnia 2 października 2014 r., ani też postanowienia tego organu z dnia [...] stycznia 2015 r. Naniesione ołówkiem na znajdujące się w aktach administracyjnych treści tych dokumentów dodatkowe numeracje nie świadczą o zmianie ich treści, a jedynie o wyjaśnianiu sprawy w zakresie wynikającym zwłaszcza z treści postanowienia z dnia [...] stycznia 2015 r., co nastąpiło już po jego wydaniu i doręczeniu i miało wyłącznie na celu wydanie ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł inwestor, domagając się orzeczenia nieważności postępowania albo uchylenia wyroku w całości oraz zasądzenia na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Nadto skarżący zawarł wniosek "o wzięcie przez Sąd z urzędu pod rozwagę nieważności postępowania w tej sprawie w oparciu o art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. z uwagi na to, że z przedmiotową sprawą wiąże się w sposób jednoznaczny i bezpośredni zarzut skarżącego o sfałszowaniu dokumentów: zaskarżonej decyzji Starosty Lęborskiego oraz postanowienia Starosty Lęborskiego poprzedzającego wskazaną decyzję.

Skarżący wskazał, że w obiegu prawnym znajdują się dokumenty oznaczone tą samą sygnaturą, ale zawierające odmienne treści.

Organy budowlane obu instancji posługują się dokumentami zawierającymi oznaczenia liczbowe i cyfrowe jakoby używane przez organy budowlane w trakcie postępowania dla oznaczenia jakoby istniejących konkretnych uchybień rzekomo popełnionych przez skarżącego i działającego na jego zlecenie projektanta. Natomiast ww. dokumenty doręczone skarżącemu nie zawierają żadnego oznaczenia ani literowego ani cyfrowego dla oznaczenia wskazanych przez organ braków. Z tych powodów skarżący w trakcie postępowania nie miał możliwości jednoznacznego i niebudzącego wątpliwości odniesienia się do konkretnych usterek, wskazanych przez organy budowlane, gdyż np. jak skarżący mógł i powinien zareagować na żądanie organu budowlanego odniesienia się do oznaczonych literowo i cyfrowo w łącznej ilości kilkudziesięciu jakoby istniejących usterek złożonych projektów budowlanych, skoro doręczone mu przez organ dokumenty były innej treści i nie zawierały ani jednej usterki oznaczonej literowo ani cyfrowo.

WSA w zaskarżonym wyroku przyznał fakt sfałszowania dokumentów, albowiem stwierdził znajdowanie się w aktach dokumentów z naniesionymi poprawkami, które w ocenie nie skarżącego stanowią jednoznaczny dowód sfałszowania dokumentów.

Pracownik organu budowlanego będący funkcjonariuszem publicznym, który dokonał zmiany treści wskazanych dokumentów poprzez naniesienie odręcznych poprawek w treści dokumentu znajdującego się w obiegu prawnym, a następnie, w dalszym postępowaniu administracyjnym poprzez fakt posługiwania się sfałszowanymi dokumentami, dopuścił się czynu z art. 270 k.k. (kto, w celu użycia za autentyczny, podrabia lub przerabia dokument lub takiego dokumentu jako autentycznego używa ...) w zbiegu z art. 271 i 231 k.k.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, iż wprowadzenie wcześniej nie istniejących oznaczeń literowych i cyfrowych do treści dokumentów urzędowych przez funkcjonariusza publicznego, działającego jako organ administracji publicznej, stanowi istotną zmianę treści decyzji administracyjnej, która jest dopuszczalna wyłącznie w drodze wydania nowej decyzji o charakterze zmieniającym decyzję wcześniej wprowadzoną do obiegu prawnego.

Tymczasem organ budowlany w ogóle nie powiadomił skarżącego o dokonanych zmianach w treści dokumentów urzędowych, choć dokumentami z naniesionymi poprawkami posługiwał się w dalszym postępowaniu administracyjnym.

Konsekwencją opisanej sytuacji faktycznej było to, że skarżący do dnia dzisiejszego, tj. do dnia złożenia niniejszej skargi kasacyjnej jest w posiadaniu i posługuje się dokumentami urzędowymi (decyzją i postanowieniem) o treści całkowicie odmiennej niż kopie tych dokumentów znajdujące się w aktach sprawy, objęte postępowaniem sądowo-administracyjnym.

WSA zajął w odniesieniu do powyżej opisanej sprawy błędne stanowisko, przy tym pozbawione jakiejkolwiek podstawy prawnej, które w ocenie skarżącego rażąco narusza prawo, a to art. 110 k.p.a. Norma powołanego przepisu stanowi, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia.

Powołana norma w ogóle nie dopuszcza sytuacji, iż doręczona decyzja administracyjna może zostać w jakiejkolwiek części zmieniona na potrzeby lub dla wygody pracownika organu, albo z jakiejkolwiek innej przyczyny leżącej po stronie organu.

Powołana norma winna być stosowana wprost, co w konsekwencji oznacza, że w trakcie niniejszego postępowania sądowo-administracyjnego obowiązujący jest tekst decyzji doręczonej skarżącemu.

Ponieważ organy administracji publicznej oparły swoje postępowanie na treści decyzji sfałszowanej w organie budowlanym, przeto postępowanie administracyjne obciążone jest wadą nieważności.

WSA w zaskarżonym wyroku winien szczegółowo zbadać i ocenić podniesiony zarzut nieważności - od czego uchylił się.

Gdyby zgodzić się ze stanowiskiem WSA wyrażonym w zaskarżonym wyroku, w odniesieniu do zarzutu sfałszowania dokumentów przez pracowników organu budowlanego, to należałoby przyznać, iż każdy urzędnik państwowy posiada niezbywalne prawo do nanoszenia poprawek na dokumencie urzędowym, w odniesieniu do którego jest niezadowolony, aby w dalszym postępowaniu kierować się już nie oryginalną treścią dokumentu urzędowego, lecz jego treścią sfałszowaną.

W świetle powyższego podniesiony zarzut nieważności postępowania jest słuszny i uzasadniony.".

Zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 16¹ k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na objęciu ochroną prawną wynikającą z powołanego przepisu wyłącznie decyzji Starosty Lęborskiego o odmowie wydania pozwolenia na budowę na działce nr [...], utrzymanej zaskarżoną decyzją Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r., pomimo, iż decyzja przedmiotowa jest sprzeczna z decyzją wcześniejszą Wojewody Pomorskiego działającego przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w oparciu o ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.) z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę obiektów mieszkalnych, altany oraz ogrodzenia na działce nr [...] na terenie założenia pałacowo-parkowego w [...], gmina [...] wpisanego do rejestru zabytków i zatwierdzeniu projektów budowlanych wymienionych w treści tejże decyzji.

W konsekwencji powyższego obecnie w obiegu prawnym w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżącego, oznaczonej nr [...], wpisanej do rejestru zabytków, w obiegu prawnym funkcjonują dwie wzajemnie wykluczające się decyzje, a to:

- decyzja o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydana przez Wojewodę Pomorskiego działającego poprzez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na mocy lex specialis jako, że obszar planowanej budowy stanowi zabytek wpisany do rejestru zabytków. Decyzja o pozwoleniu na budowę posiada status decyzji ostatecznej, na mocy której skarżący nabył prawa (tu: prawo do budowy oraz zatwierdzenia projektów budowlanych).

- decyzja Starosty Lęborskiego o odmowie zatwierdzenia projektów budowlanych (wcześniej zatwierdzonych przez Wojewodę Pomorskiego, w imieniu którego działa Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków) i o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę (objęta niniejszym postępowaniem);

- art. 155 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na uchyleniu się przez Sąd od rozstrzygnięcia, w jaki sposób skarżący może zrealizować nabyte prawo (do budowy i o zatwierdzeniu przedłożonych projektów budowlanych) na mocy decyzji ostatecznej Wojewody Pomorskiego działającego przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o pozwoleniu na budowę;

- art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że kontrolowana decyzja o odmowie pozwolenia na budowę jest zgodna z szczegółowymi warunkami planu miejscowego, co nie jest zgodne z obowiązującym stanem prawnym;

W odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru zabytków dokonanie oceny zgodności przedłożonej dokumentacji budowlanej z planem miejscowym oraz przepisami ustawy o ochronie zabytków (której podlega obszar planowanej inwestycji, tj. działka nr [...]) stanowi wyłączną kompetencję Wojewody realizowaną przez konserwatora zabytków.

Organy budowlane szczebla podstawowego i wojewódzkiego nie są powołane do rozstrzygania w odniesieniu do materii ustawowej objętej ustawą z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

WSA rażąco naruszył prawo w ten sposób, że winien był przy orzekaniu oprzeć się na rozstrzygnięciach ustawowych ustawy o ochronie zabytków, które mają pierwszeństwo przed przepisami Prawa budowlanego.

- art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie i błędne zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, że organ budowlany uprawniony jest do prowadzenia własnego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków, których końcowe rozstrzygnięcie może być odmienne niż decyzje służb konserwatorskich.

Norma art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że prowadzenie robót budowlanych /.../ na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Norma art. 39 ustawy Prawo budowlane nie zawiera uprawnienia do zaskarżenia decyzji służb konserwatorskich przez organy budowlane, co w praktyce oznacza, że decyzja konserwatora zabytków opatrzona klauzulą ostateczności winna być przez organ budowlany w całości wypełniona.

Powyższe stanowisko jest tym bardziej słuszne, że właściwy konserwator zabytków powiadomił organ budowlany Starostę Lęborskiego zarówno o wszczęciu postępowania, jak i o jego zakończeniu, poprzez wydanie decyzji pozwolenia na budowę oraz zatwierdzenia przedłożonych przez skarżącego 4 (czterech) odrębnych dokumentacji budowlanych, wymienionych w treści powołanej decyzji konserwatora zabytków.

Na mocy przepisów k.p.a. organ budowlany mógł uczestniczyć w postępowaniu prowadzonym przez konserwatora zabytków, ale organ – Starosta Lęborski tego nie uczynił.

Tym samym organ budowlany – Starosta Lęborski utracił możliwość wpłynięcia na treść decyzji konserwatora zabytków o pozwoleniu na budowę.

Ustawodawca w zacytowanej normie art. 39 ustawy Prawo budowlane w ogóle nie dopuścił możliwości rozstrzygania przez organ budowlany w sposób odmienny od decyzji konserwatora zabytków.

Ustawodawca nic wskazał też drogi zaskarżenia przez organ budowlany tzw. pozwoleń na prowadzenie robót budowlanych (w znaczeniu ustawy).

- art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6, 7, 36, 37 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że inwestor nie spełnia warunków uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym organ budowlany może odmówić wydania pozwolenia na budowę.

Skarżący wskazuje, że przedłożona przez niego dokumentacja budowlana w całej rozciągłości spełnia warunki uzyskania pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami ustawy o ochronie zabytków, a do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dołączone egzemplarze dokumentacji budowlanej zatwierdzone przez konserwatora zabytków oraz dołączona została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana przez konserwatora zabytków.

Stanowisko organu administracji budowlanej, jak i wyrok Sądu, są w oczywisty sposób błędne, albowiem w odniesieniu do obszarów zabytkowych i zabytków przepisy prawa budowlanego i rozporządzeń wydanych na jego podstawie, w szczególności odnoszące się do zasad współczesnego projektowania, nie mają zastosowania, a co najważniejsze, z samej swej istoty nie mogą być stosowane. Trudno bowiem sobie wyobrazić, że to urzędnik starostwa (organu budowlanego), a nie konserwator decyduje, które z rozwiązań technicznych zawartych w projekcie są słuszne i konieczne do zachowania z uwagi na walory zabytku.

Czy na Wawelu winny być zainstalowane windy, dlatego że Wawel posiada więcej niż 5 kondygnacji, a wówczas przepisy nakładają obowiązek instalacji wind osobowych?

Czy w kościele św. Elżbiety we Wrocławiu, kościele Mariackim w Krakowie, kościele Mariackim w Gdańsku i innych, kręte i wąskie schody prowadzące na wieże powinny zostać natychmiast przebudowane, gdyż są niezgodne z obowiązującymi rozporządzeniami co do szerokości biegów schodowych i obowiązku projektowania spoczników schodowych co pół piętra?

Czy Złota uliczka w Pradze powinna być wyburzona, bo żaden z parametrów tych budynków i pomieszczeń w nim znajdujących się, nie jest zgodny z obowiązującymi normami budowlanymi?

Powyższe pytania wydawać by się mogły retorycznymi, gdyby nie treść zaskarżonego wyroku, który w swej istocie odmawia konserwatorowi zabytków prawa decydowania o zabytkach, a prawo to przenosi w ręce urzędników organów budowlanych, którzy nie posiadają najczęściej żadnej wiedzy, kompetencji, i, co najważniejsze, ustawowej delegacji do decydowania w odniesieniu do zabytków.

W tym miejscu poddać należy pod rozwagę normę zawartą w art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków, która stanowi: "uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjecie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami prawa budowlanego."

O jakich zatem przepisach prawa budowlanego mowa jest w zacytowanej normie lex specialis?

Odpowiedź na to pytanie zawarta jest w przepisie art. 39 ustawy Prawo budowlane i tylko w nim. Żaden inny przepis Prawa budowlanego nie odnosi się do kwestii zabytków wpisanych do rejestru zabytków.

Z zestawienia norm obu powołanych powyżej rozstrzygnięć ustawowych wynika, że ich duchem było zachowanie swoistej jednolitości prawnej pozwalającej na jej zachowanie przy równoczesnym zachowaniu odrębności wynikającej z lex specialis.

W dużym uproszczeniu przyjąć należałoby, że organ budowlany otrzymał ustawowy obowiązek powtórzenia w treści własnej decyzji o pozwoleniu na budowę wszystkich zapisów decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej przez wojewodę działającego poprzez konserwatora zabytków.

Słuszności powyższego stanowiska dowodzi, iż ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości ani nie określił trybu podważenia przez organ budowlany treści decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w odniesieniu do zabytków przez właściwego konserwatora zabytków, co wprost wynika z art. 39 ustawy Prawo budowlane;

- art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię wskazanego przepisu dokonaną przez WSA w zaskarżonym wyroku, że skarżącemu nie przysługuje prawo do żądania wydania odrębnych decyzji w odniesieniu do poszczególnych, wskazanych przez niego obiektów.

Błędności prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia Sądu dowodzi zarówno treść zdania drugiego wskazanego przepisu, jak i fakt, że skarżący pomimo toczącej się sprawy zażądał od Starosty Lęborskiego – w odrębnych postępowaniach – wydania odrębnych pozwoleń na budowę niektórych obiektów objętych niniejszą skargą kasacyjną, i pozwolenie na budowę uzyskał, co dowodzi, że w oparciu o złożoną dokumentację, pozwolenia na budowę winny mu zostać wydane również w niniejszym postępowaniu.

- art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i stosowanie wskazanego przepisu, polegające na dopuszczeniu wydawania przez organ budowlany załatwiający sprawę, dwóch postanowień wydawanych w długim odstępie czasu i zawierających wskazanie całkowicie odmienne nieprawidłowości i uchybień, podczas gdy norma powołanego przepisu dopuszcza możliwość wydania przez organ budowlany wyłącznie jednego postanowienia i wyznaczenia jednego terminu do usunięcia wskazanych uchybień przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę.

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 33 ust. 1 zdanie 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 104 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez WSA skargi skarżącego w sytuacji, gdy decyzja Wojewody Pomorskiego została wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegającym na błędnym ustaleniu przez organy budowlane i Sąd stanu faktycznego w sprawie, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie:

WSA w zaskarżonym wyroku błędnie ustalił stan faktyczny poprzez przyjęcie, że skarżący złożył wniosek do Starosty Lęborskiego o wydanie pozwolenia na budowę w dniu 29 września 2014 r., w następstwie czego organy budowlane uprawnione były do wydania decyzji załatwiającej sprawę (zaskarżonej do WSA) w oparciu o treść tego właśnie wniosku (tj. z dnia 29 września 2014 r.).

Dowód: Zdanie pierwsze uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA

Poczynione przez Sąd ustalenie faktyczne jest nie tylko całkowicie błędne, ale też niezgodne z treścią skargi skierowanej do WSA.

Skarżący co prawda złożył w dniu 29 września 2014 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, dołączając do wniosku komplet wymaganych prawem dokumentów, ale następnie, w dniu 13 października 2014 r. (data wpływu do Starostwa Lęborskiego), skarżący złożył wniosek zmieniający i precyzujący treść wniosku uprzednio złożonego (w dniu 29 września 2014 r.) o wydanie pozwolenia na budowę.

Tym samym nastąpiło wycofanie z obiegu prawnego wniosku z dnia 29 września 2014 r. i zastąpienie go przez wniosek z dnia 13 października 2014 r.

Organy budowlane w związku z powyższym prowadziły odrębne postępowania pod odrębnymi sygnaturami.

Dowody:

dwa postanowienia Wojewody Pomorskiego z dnia [...].12.2014 r. w sprawach:

A/ [...] (dotyczyło wniosku z dnia 29 września 2014 r.)

o uznaniu przez Wojewodę Pomorskiego zażalenia złożonego przez skarżącego za zasadne. Administracyjną kontynuacją ww. postanowienia było postanowienie Starosty Lęborskiego z dnia [...] stycznia 2015 r.

B/ [...] (dotyczyło wniosku z dnia 13 października 2014 r.)

o uznaniu przez Wojewodę Pomorskiego zażalenia złożonego przez skarżącego za zasadne. Administracyjną kontynuacją ww. postanowienia było postanowienie Starosty Lęborskiego z dnia [...] stycznia 2015 r.

Badane decyzje oraz wyrok WSA związane są z wnioskiem skarżącego z dnia 29 września 2014 r. (powyżej oznaczonym literą "A").

Natomiast postępowanie administracyjne, którego dotyczyły czynności wskazane powyżej (oznaczone literą "B") formalnie nigdy nie zostało zakończone wydaniem decyzji administracyjnych żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia 13 października 2014 r.

Zgadzając się – co do zasady – z wywodami Sądu, iż to obywatel (tu: skarżący) określa treść własnych żądań i wiąże nimi organ załatwiający sprawę, to wskazać należy, że w przedmiotowej sprawie Sąd przeoczył, iż organy budowlane załatwiły sprawę w sposób pozorny.

Organy budowlane w ogóle nie załatwiły sprawy wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 13 października 2014 r., po prostu sprawę tę "zagubiły", czego konsekwencją jest fakt, że na dzień złożenia skargi kasacyjnej wniosek skarżącego z dnia 13 października 2014 r. pozostaje formalnie niezałatwiony.

Organy budowlane oraz WSA załatwiły w postępowaniu sądowo- administracyjnym sprawę wniosku skarżącego z dnia 29 września 2014 r., który to wniosek został wycofany przez skarżącego z obiegu prawnego w dniu 13 października 2014 r., co w konsekwencji oznacza, że całe postępowanie sądowo-administracyjne jest nieważne, albowiem było prowadzone bez wniosku wszczynającego i wbrew woli skarżącego.

We wniosku zmieniającym (tym z dnia 13 października 2014 r.), skarżący w sposób istotny i zasadniczy zmienił treść wniosku, a mianowicie zażądał wydania odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę w odniesieniu do odrębnych dokumentacji budowlanych, zatwierdzonych uprzednio przez konserwatora zabytków.

Każda z tych dokumentacji budowlanych stanowiła odrębną i kompletną całość w znaczeniu przepisów prawa budowlanego, uprawniającą skarżącego do żądania wydania przez organ odrębnych pozwoleń na budowę.

Powyższe oświadczenie skarżącego nie jest wywodem prawnym sporządzonym na potrzeby procesowe, lecz zostało zrealizowane w praktyce.

W trakcie niniejszego postępowania administracyjno-sądowego, skarżący złożył ponownie w Starostwie Lęborskim każdą z dokumentacji obiektu: place i chodniki, obiektu: odbudowa ogrodzenia, obiektu: budynek gospodarczy (uprzednio wpiętych do jednego tomu stanowiących załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę z dnia 13 października 2014 r.).

Skarżący uzyskał żądane pozwolenia na budowę oraz zrealizował inwestycje objęte wymienionymi pozwoleniami na budowę.

Powyższa okoliczność dowodzi niezbicie, że pozwolenia na budowę winny mu zostać wydane wiele miesięcy wcześniej, w oparciu o żądania zawarte we wniosku z dnia 13 października 2014 r.

Powtórnie złożone dokumentacje budowlane, stanowiące załączniki, w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, do powtórnie złożonych wniosków wszczynających, w żadnym szczególe nie różniły się bowiem od dokumentacji budowlanej stanowiącej załącznik do wniosku z dnia 13 października 2014 r., tj. objętego niniejszą skargą kasacyjną.

W zaskarżonym wyroku, Sąd w sposób bardzo niekonsekwentny, nielogiczny i niespójny zarazem wywodzi, że organ był związany treścią wniosku złożonego przez skarżącego, ale równocześnie Sąd pominął, iż organ nie rozstrzygał co do treści wniosku zmieniającego, lecz rozstrzygnął – wbrew żądaniu skarżącego – co do treści wniosku pierwotnego.

Dowod na powyższe jest, iż nawet, w pierwszym zdaniu uzasadnienia wyroku, Sąd wskazał na fundamentalnie błędne uzasadnienie faktyczne co do wniosku wszczynającego; dla Sądu wnioskiem wszczynającym był wniosek w jego treści z dnia 29 września 2014 r., który w momencie złożenia przez skarżącego wniosku zmieniającego treść żądania stał się nieaktualny i nieważny.

Gdyby Sąd był konsekwentny i kierował się w rozstrzygnięciu własnymi wywodami, to powinien orzec, że badane decyzje zostały wydane wbrew żądaniu zawartemu we wniosku z dnia 13 października 2014 r.

Skarżący podniósł zarzut, że organ budowlany w ogóle nie przyjął do załatwienia treści wniosku o wydanie pozwolenia na budowę w formie nadanej wnioskowi przez skarżącego w dniu 13 października 2014 r., ale organ budowlany załatwił sprawę poprzez wydanie jednej ogólnej, a zdaniem skarżącego, wręcz ogólnikowej decyzji odnoszącej się do wniosku z dnia 29 września 2014 r., podczas gdy skarżący żądał, we wniosku z dnia 13 października 2014 r., wydania czterech odrębnych decyzji, mogących podlegać odrębnemu zaskarżeniu.

Skoro zatem Sąd słusznie wywiódł, że organ budowlany jest związany treścią wniosku złożonego przez skarżącego, to dlaczego Sąd powstrzymał się od wskazania, że tenże organ budowlany załatwiał sprawę wbrew żądaniu wniosku, a przy tym dlaczego w zaskarżonym wyroku Sąd powołał się, w poczynionych – błędnych – ustaleniach faktycznych na wniosek skarżącego, ten z dnia 29 września 2014 r., który został z obiegu prawnego wycofany kolejnym wnioskiem, tym z dnia 13 października 2014 r.

W konkluzji:

Jako wniosek wszczynający załatwienie sprawy pozwolenia na budowę, winien być uważany wniosek skarżącego złożony w Starostwie w Lęborku w dniu 13 października 2014 r., albowiem poprzez złożenie tego wniosku skarżący wycofał z obiegu prawnego wniosek z dnia 29 września 2014 r.

Okoliczności tej ani organ, ani WSA nie przyjęły w poczynionych ustaleniach faktycznych, choć konsekwencją wskazanej okoliczności faktycznej jest konieczność uznania, że sprawa nadal nie jest załatwiona.

Zdaniem skarżącego nie stanowi załatwienia sprawy wydanie przez organ decyzji odnoszącej się do treści wniosku wycofanego z obiegu prawnego.

Zdaniem skarżącego zarówno postępowanie administracyjne, jak i sądowe są bezprzedmiotowe, albowiem nie odnoszą się do złożonego przez skarżonego wniosku, oraz opierają się na fałszywych okolicznościach faktycznych.

Wyżej przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej zostały przytoczone in extenso za skargą kasacyjną.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie zawarł argumenty na poparcie ww. podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania.

Skarżący kasacyjnie w petitum wniesionego środka odwoławczego przywołuje zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. podnosząc, iż w toku postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi doszło do sfałszowania dokumentów, a to zaskarżonej decyzji Starosty Lęborskiego oraz postanowienia Starosty Lęborskiego poprzedzającego wskazaną decyzję. Zdaniem skarżącego kasacyjnie cytat: "organy budowlane obu instancji posługują się dokumentami zawierającymi oznaczenia liczbowe i cyfrowe jakoby używane przez organy budowlane w trakcie postępowania dla oznaczenia jakoby istniejących konkretnych uchybień rzekomo popełnionych przez skarżącego i działającego na jego zlecenie projektanta. Natomiast ww. dokumenty doręczone skarżącemu nie zawierają żadnego oznaczenia ani literowego ani cyfrowego dla oznaczenia wskazanych przez organ braków" - koniec cytatu. Tym samym ten zarzut nieważności postepowania odniesiono do czynności, które miały miejsce w toku postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania sądowoadministracyjnego zachodzi jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. Do sytuacji przewidzianej w wymienionym przepisie dochodzi wówczas, gdy na skutek uchybień procesowych strona nie wzięła udziału w postępowaniu sądowym lub istotnej jego części, jaką jest rozprawa. O naruszeniu przepisów postępowania prowadzących do "pozbawienia możności obrony swych praw" można mówić wówczas, gdy zaistniałe uchybienia proceduralne godzą bezpośrednio w uprawnienia procesowe strony, zwłaszcza prawo do udziału w rozprawie (patrz: wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r. sygn. akt II OSK 980/16, publikowany na stronie orzeczenia.nas.gov.pl). Generalnie jednak strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, gdy na skutek uchybień procesowych sądu nie brała udziału w postępowaniu lub istotnej jego części i nie miała możliwości usunięcia skutków tych uchybień na kolejnych rozprawach poprzedzających wydanie orzeczenia kończącego postępowanie w danej instancji. Generalnie przesłanki nieważności o jakich wspomina przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. dotyczą postępowania przed sądem administracyjnym, a nie dotyczą postępowania administracyjnego, gdyż do tego odnoszą się przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. Wskazywanie zatem na wady postępowania administracyjnego polegające, w ocenie strony, na sfałszowaniu dokumentów, nie mogły doprowadzić do uznania, iż w tej sprawie skarżący został pozbawiony możliwości obrony swych praw przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gdańsku. Wprost przeciwnie z analizy akt sądowych sprawy wynika, iż w tym zakresie nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu prawa. Zatem kwestia podnoszonego zarzutu sfałszowania dwóch dokumentów z akt administracyjnych sprawy poprzez ich dodatkowe oznaczenie (ołówkiem - przypomnienie NSA) literowe i cyfrowe nie stanowi wady nieważności o jakiej mowa w tym przepisie art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Poza tym, w rozpoznawanej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Te zaś uzasadniały przyjęcie stanowiska, iż skarga kasacyjna w całości nie posiada usprawiedliwionych podstaw, dlatego też nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niespornym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy jest to, iż inwestor wnioskiem z dnia 29 września 2014 r. wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej, altany ogrodowej oraz na odbudowę placów, chodników i ogrodzenia na działce nr [...] w obr. [...] w jednostce ewidencyjnej [...]. Działka nr [...]na terenie założenia pałacowo-parkowego w [...] gmina [...], stanowiąca własność skarżącego kasacyjnie objęta jest ochroną konserwatorską – patrz decyzja z dnia [...] sierpnia 1987 r. nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków, pozycja rejestru zabytków woj. pomorskiego [...]. Nadto bezspornym jest, iż Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w dniu [...] marca 2014 r. wydał inwestorowi decyzję pozwalającą na budowę obiektów mieszkalnych, altany oraz ogrodzenia na działce nr [...]na terenie założenia pałacowo-parkowego w [...], gmina [...] – ustalając ważność tej decyzji na dzień 2 czerwca 2017 r. Natomiast organy architektoniczno- budowlane po przeprowadzeniu postępowania w przedmiocie zakreślonym wnioskiem inwestora wydały rozstrzygnięcie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę spornej inwestycji wobec braków złożonej dokumentacji oraz ich nieuzupełnienia, do czego skarżący kasacyjnie był zobowiązany na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem Starosty Lęborskiego z dnia [...] stycznia 2015 r.

W tym stanie faktycznym skarżący kasacyjnie wskazuje na sprzeczność decyzji organów architektoniczno-budowlanych (decyzji Starosty Lęborskiego z dnia [...] lutego 2015 r. oraz decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r.) z decyzją Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014r. i wyprowadza z tego zarzut naruszenia art. 16 k.p.a. (przywołano wprawdzie błędnie art. 16¹ k.p.a. – lecz nie ma takiej jednostki redakcyjnej) albowiem cytat: "decyzja o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydana przez Wojewodę Pomorskiego działającego poprzez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na mocy lex specialis jako, że obszar planowanej budowy stanowi zabytek wpisany do rejestru zabytków. Decyzja o pozwoleniu na budowę posiada status decyzji ostatecznej, na mocy której skarżący nabył prawa (tu: prawo do budowy oraz zatwierdzenia projektów budowlanych)"- koniec cytatu. Dodatkowo podniesiono w kasacji zarzut naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie i błędne zastosowanie, polegające na wadliwym przyjęciu, że organ budowlany uprawniony jest do prowadzenia własnego postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę w odniesieniu do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków, których końcowe rozstrzygnięcie może być odmienne niż decyzje służb konserwatorskich. Zdaniem skarżącego kasacyjnie ustawodawca w art. 39 ustawy Prawo budowlane w ogóle nie dopuścił możliwości rozstrzygania przez organ budowlany w sposób odmienny od decyzji konserwatora zabytków. Kolejnymi zarzutami odnoszącymi się do tej kwestii są zarzuty naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że kontrolowana decyzja o odmowie pozwolenia na budowę jest zgodna z szczegółowymi warunkami planu miejscowego, co nie jest zgodne z obowiązującym stanem prawnym, gdyż jak podkreślono w odniesieniu do zabytków wpisanych do rejestru zabytków dokonanie oceny zgodności przedłożonej dokumentacji budowlanej z planem miejscowym oraz przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami której podlega obszar planowanej inwestycji stanowi wyłączną kompetencję Wojewody realizowaną przez konserwatora zabytków. Tym samym zarzucono, że organy budowlane szczebla podstawowego i wojewódzkiego nie są powołane do rozstrzygania w odniesieniu do materii ustawowej objętej ustawą z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nadto podniesiono zarzut obrazy art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 6, 7, 36, 37 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że inwestor nie spełnia warunków uzyskania pozwolenia, na budowę i w związku z tym organ budowlany może odmówić wydania pozwolenia na budowę. Skarżący kasacyjne przyjmuje, że przedłożona przez niego dokumentacja budowlana w całej rozciągłości spełnia warunki uzyskania pozwolenia na budowę, jest zgodna z przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę zostały dołączone egzemplarze dokumentacji budowlanej zatwierdzone przez konserwatora zabytków oraz dołączona została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, wydana przez konserwatora zabytków. Dlatego też podniesiono w złożonym środku odwoławczym, że ustawodawca w ogóle nie przewidział możliwości ani nie określił trybu podważenia przez organ budowlany treści decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej w odniesieniu do zabytków przez właściwego konserwatora zabytków, co wprost wynika z art. 39 ustawy Prawo budowlane.

Ta kategoria zarzutów powyżej przywołanych, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje całkowicie nieusprawiedliwiona.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

To, że przedłożona przez skarżącego kasacyjnie decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków była ostateczna nie jest kwestionowane w sprawie, niemniej jednak decyzja ta w żadnym wypadku nie dawała prawa do rozpoczęcia prac budowlanych na realizację obiektów mieszkalnych, altany oraz ogrodzenia na działce nr [...] jakie objęte były zgodą organu konserwatorskiego, ani też nie rodziła po stronie organów architektoniczno-budowlanych bezwzględnego obowiązku wydania pozytywnej decyzji o zatwierdzeniu przedłożonego projektu i udzielenia pozwolenia na budowę na realizację przedmiotowego zamierzenia. Słusznie uznano bowiem w tej sprawie, iż decyzja organu konserwatorskiego nie może być uznana za wystarczającą do przeprowadzenia robót budowlanych, jako że nie należy do kompetencji tego organu udzielanie pozwolenia na budowę. Jak wynika z utrwalonych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądów - patrz wyrok z dnia 29 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1346/14 publikowany w zbiorze LEX nr 2034063, pozwolenie konserwatorskie nie jest decyzją administracyjną uprawniającą jej adresata do wykonywania robót budowlanych przy zabytku. Pozwolenie to, stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, warunkuje jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a więc decyzji zezwalającej na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że na podstawie art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (który dotyczy podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru) wykonanie robót budowlanych przy zabytku wymaga zgody organu konserwatorskiego niezależnie od postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi. Celowości takiego rozwiązania należy poszukiwać w art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który dla prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wprowadza wymóg uprzedniego uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie uzależniają możliwości wykorzystania przysługujących organom instrumentów nadzoru konserwatorskiego od legalności prowadzonych prac budowlanych pod względem wymogów stawianych przez ustawę Prawo budowlane. Działania organów konserwatorskich nakierowane są bowiem stricte na eliminowanie działań mogących doprowadzić do uszczerbku wartości zabytkowej (patrz wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3/15 publikowany w zbiorze LEX nr 2169182).

Stąd też norma art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dla prowadzenia robót budowlanych przy zabytku wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Z kolei uzyskanie tego pozwolenia nie uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych. Stosownie bowiem do art. 36 ust. 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. W art. 2 ust. 1 powołanej wyżej ustawy wskazuje się ponadto, że ustawa ta nie narusza przepisów ustawy Prawo budowlane. Zatem pozwolenie konserwatorskie nie jest decyzją administracyjną uprawniającą jej adresata do wykonywania robót budowlanych przy zabytku, co już wyżej wskazano, natomiast pozwolenie to, stosownie do art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, warunkuje jedynie możliwość uzyskania pozwolenia na budowę, a więc decyzji zezwalającej na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego (patrz norma art. 3 pkt 12 ustawy Prawo budowlane).

Co do zasady obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków spoczywa na inwestorze i powinien być wykonany przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków. Oznacza to, że każde prace ingerujące w substancję zabytkową obiektu wymagać będą uzyskania pozwolenia organu konserwatorskiego. Takie pozwolenie w tej sprawie właśnie uzyskał skarżący kasacyjnie decyzją organu konserwatorskiego z dnia [...] marca 2014 r. Następie złożony został wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. To po wszczęciu postępowania uruchomionego wnioskiem strony z dnia 29 września 2014 r. o wydanie pozwolenia na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej, altany ogrodowej oraz na odbudowę placów, chodników i ogrodzenia na działce nr [...] w obr. [...] w jednostce ewidencyjnej [...], organy architektoniczno- budowlane uprawnione były do przeprowadzenia właściwego postępowania w tym zakresie i takie postępowanie w efekcie zostało przeprowadzone. Odmienne stanowisko skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na uwadze treść art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, że zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymogami ochrony środowiska, jak również zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno-budowlanymi sprawdza organ właściwy w sprawie wydania pozwolenia na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej organy ochrony zabytków (organy konserwatorskie o jakich mowa w art. 89 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), w tym również działający w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków wykonujący w tym zakresie zadania i kompetencje w imieniu Wojewody, nie są uprawnione ani też powołane do badania zgodności inwestycji z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podobnie jak nie są te organy ochrony zabytków właściwe do badania, czy planowana inwestycja narusza uregulowania warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, skoro zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami techniczno-budowlanymi, zawsze sprawdza organ właściwy w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Stąd też decyzja Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2014 r. nie mogła w żaden sposób odnieść się do zgodności planowanej inwestycji z przepisami prawa miejscowego, gdyż ten obowiązek spoczywał na organach architektoniczno-budowlanych.

Dlatego też, w tych okolicznościach sprawy, Starosta Lęborski dokonując oceny złożonego przez stronę wniosku o wydanie przedmiotowego pozwolenia na budowę, uznając, iż dokumentacja ta nie odpowiada w pełni wymogom z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i stwierdzając zaistnienie naruszeń w tym zakresie, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na skarżącego kasacyjnie szereg obowiązków tj. usunięcia nieprawidłowości i braków w załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokumentacji w terminie 10 dni od daty doręczenia postanowienia. Takie stanowisko organu architektoniczno-budowlanego pierwszej instancji nie ma nic wspólnego z nieuprawionym weryfikowaniem decyzji organu konserwatorskiego, gdyż organy konserwatorskie, jak i architektoniczno-budowlane, mają inny zakres przedmiotowego rozstrzygania. Działania powyżej opisane Starosty Lęborskiego stanowiły realizację obligatoryjnych zadań tego organu wynikających z przepisów ustawy Prawo budowlane, w tym w szczególności z art. 35 tej ustawy, a zatem nie można mówić w tym zakresie o naruszeniu art. 16 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji zaprezentowane w motywach kwestionowanego wyroku, iż materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy wskazuje, że Starosta Lęborski dokonał prawidłowej oceny złożonego przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i prawidłowo zastosował dyspozycję art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Ocena legalności zaskarżonej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej, altany ogrodowej oraz na odbudowę placów, chodników i ogrodzenia, zlokalizowanych na działce nr [...], w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy, wskazuje jednoznacznie, iż złożony przez inwestora w dniu 29 września 2014 r. wniosek o wydanie pozwolenia na realizację spornej inwestycji nie spełniał w szczególności wymogów określonych przez przepisy prawa miejscowego obowiązującego na terenie gminy gdzie inwestycja miała być realizowana, a to uchwały nr XXXII/183/2001 Rady Gminy Wicko z dnia 27 grudnia 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-turystycznej w miejscowości [...] gm. [...] (Dz.Urz. Woj. Pom. nr 26, poz. 639 ze zm.). Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż działka nr [...], której dotyczy złożony wniosek, położona jest w planie na terenie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu jako 3.2., w terenie elementarnym oznaczonym symbolem 08.18.UU. Dla tego terenu w zakresie ustaleń szczegółowych, § 7 ust. 18 punkt 3.2. stanowi, że w ustaleniach kompozycji urbanistycznej kompozycja zespołu zabudowy (w rozumieniu planu) na terenie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego na rysunku planu jako 3.2. jest niezgodna z planem. Obowiązuje likwidacja zabudowy istniejącej w dniu uchwalenia planu. Kompozycja ogrodu winna nawiązywać do kompozycji parku dworskiego.

Istotnym jest treść § 7 ust. 18 punkt 4.2. wskazanego planu gdzie w ustaleniach form zabudowy na terenie wydzielenia wewnętrznego oznaczonego jako 3.2. dopuszcza się lokalizację nowej zabudowy spełniającej następujące wymogi:

a) dopuszcza się lokalizację dwóch budynków, tj. budynku głównego w części północno-zachodniej działki i budynku gospodarczego w części południowo-zachodniej działki. Zasady lokalizacji obu budynków określa rysunek planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy;

b) architektura budynków winna nawiązywać do architektury zabytkowego pałacu;

c) dla budynku głównego maksymalne wymiary wynoszą 10 m na 18 m, wysokość 8,5 m;

d) dla budynku gospodarczego maksymalne wymiary wynoszą 6 m na 12 m, wysokość 5,5 m.

Z kolei w § 7 ust. 18 pkt 7.1. planu przyjęto, że projekty przedsięwzięć inwestycyjno-budowlanych polegających na budowie, odbudowie, rozbudowie, przebudowie i modernizacji obiektów budowlanych sporządza się wariantowo wraz z analizą i oceną wpływu inwestycji na otaczający krajobraz, określającą sposób realizacji wymogów kompozycji urbanistycznej i form zabudowy, które to opracowanie inwestor, po pozytywnym zaopiniowaniu przez Zarząd Gminy i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków przedstawia wraz z wnioskiem o wydanie stosownej decyzji. Analizując zaś pozostałe rozwiązania szczegółowe omawianego planu należy przyjąć, iż dla terenu elementarnego 08.18.UU. nie zawarto żadnych innych ustaleń funkcjonalnych poza zarezerwowaniem terenu, oznaczonego na rysunku planu jako 1.1. KWD, dla ulicy wewnętrznej z obowiązkiem zachowanie szerokości w liniach rozgraniczających istniejącej w dniu uchwalenia planu drogi. Tym samym zasadnie przyjęto w okolicznościach tej sprawy, że w związku z tym należało odwołać się do przepisów ogólnych planu, a wynika to przecież wprost z § 2 ust. 1 i 2 omawianej uchwały, który stanowi, że dla każdego obszaru objętego planem uchwalonym niniejszą uchwałą obowiązują równocześnie ustalenia ogólne OG, o których mowa w § 5, ustalenia morfoplanistyczne, o których mowa w § 6 i ustalenia szczegółowe, o których mowa w Rozdziale 2. Ustalenie ogólne obowiązuje, jeżeli ustalenie morfoplanistyczne lub ustalenie szczegółowe regulujące tę samą materię nie stanowi inaczej. Ustalenie morfoplanistyczne obowiązuje jeżeli ustalenie szczegółowe regulujące tę samą materię nie stanowi inaczej. Brak ustaleń na poziomie ustaleń ogólnych, morfoplanistycznych lub szczegółowych – należących do którejś z grup, o których mowa w § 1 ust. 1 lub 2 oznacza, że nie wprowadza się żadnych regulacji na tym poziomie. Obowiązują ustalenia pozostałych poziomów.

W tym miejscu należy zatem odnieść się do rozwiązań w zakresie ustaleń ogólnych – OG oraz ustaleń morfoplanistycznych. "Ustalenia ogólne – OG" zostały zawarte w § 5 uchwały, który stanowi w punkcie 1 "w ustaleniach funkcjonalnych1.1. Wyklucza się lokalizację funkcji komercyjnych (w rozumieniu planu) przemysłowych, magazynowych i składowych". Z kolei w jednostce redakcyjnej 1.2. wskazano, że w budynkach wielorodzinnych przeznaczenie pomieszczeń na lokale użytkowe dopuszcza się pod warunkiem zapewnienia bezpośredniego wejścia (dojścia) od ulic i placów ogólnodostępnych i niezależnego od wejścia (dojścia), z którego korzystają mieszkańcy budynku, a w jednostce redakcyjnej 1.3. przyjęto zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej (w rozumieniu planu).

W § 6 uchwalono "Ustalenia morfoplanistyczne" dla poszczególnych stref morfoplanistycznych wyróżnionych w planie, obowiązujących na obszarze całego miasta. W § 6 ust. 1 pkt 1 dla strefy UU, uchwalono następujące funkcjonalne ustalenia morfoplanistyczne planu - ustalenia funkcjonalne -1:

1.1. Funkcja dominująca (w rozumieniu planu): komercyjna (w rozumieniu planu) usługowa.

1.2. Spośród funkcji komercyjnych (w rozumieniu planu) dopuszcza się lokalizację wyłącznie usług i niezbędnych urządzeń infrastruktury technicznej.

1.3. Wyklucza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej. Mieszkania dopuszcza się wyłącznie jako towarzyszące obiektom usługowym.

1.4. Dopuszcza się lokalizację budynków zamieszkania zbiorowego o charakterze usługowym takich jak: hotele, motele, pensjonaty, domy wypoczynkowe, schroniska turystyczne. Pozostałe formy budynków zamieszkania zbiorowego są wykluczone.

Istotnym z punktu legalności zaskarżonej decyzji jest także rozwiązanie zawarte w § 5 ust. 8 pkt 8.4. planu, które reguluje nadto, że realizacja każdego nowego obiektu, rozbudowa, modernizacja lub zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego, jest uwarunkowana umieszczeniem na terenie inwestycji odpowiedniej dla jego prawidłowego funkcjonowania ilości miejsc postojowych. Z kolei, § 5 ust. 9 pkt 9.5. omawianego planu stanowi, że wyklucza się lokalizację nowej zabudowy bez odprowadzenia ścieków komunalnych do wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Oczyszczalnia ścieków zlokalizowana jest poza obszarem objętym niniejszym planem.

Te przywołane wyżej rozwiązania planistyczne stanowiące przepisy prawa miejscowego, będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły (art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) prowadzą do jednoznacznej konkluzji, że na przedmiotowej działce mogłaby powstać nowa zabudowa jedynie w postaci dwóch budynków, a mianowicie: budynek główny o funkcji dominującej – komercyjnej, usługowej z towarzyszącymi tej funkcji mieszkaniami albo budynek główny o funkcji zamieszkania zbiorowego o charakterze usługowym oraz drugi budynek o funkcji wyłącznie gospodarczej. Natomiast, co słusznie przyznał Sąd pierwszej instancji projektowane obiekty powyższych warunków w sposób oczywisty nie spełniają ani ilościowo, ani też funkcjonalnie. Skarżący domagał się bowiem pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej i altany ogrodowej.

Ponadto, należy zaaprobować pogląd organów administracji podzielony także przez Sąd pierwszej instancji, że do projektu nie załączono projektu wariantowego wraz z analizą i oceną wpływu inwestycji na otaczający krajobraz. Projekt nie zawiera regulacji co do rozmieszczenia miejsc postojowych i nie uwzględnia konieczności odprowadzania ścieków komunalnych do wiejskiej sieci kanalizacji sanitarnej. Jedynie dodatkowo wskazać należy, iż trafnie również organy oceniły, że przedstawiony przez inwestora projekt zagospodarowania działki nie jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi, precyzyjnie opisanymi w zaskarżonym wyroku.

Dlatego też, w tych okolicznościach sprawy, prawidłowo Starosta Lęborski w kontekście wymagań art. 35 ustawy Prawo budowlane, stwierdzając w szczególności naruszenia w zakresie zgodności projektu budowlanego z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. nałożył na skarżącego kasacyjnie obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. Z uwagi zaś na stwierdzenie, że planowana inwestycja nie jest zgodna z treścią powołanego planu – organ zobligowany był do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści wyżej wymienionego przepisu jednoznacznie wynika, że jeżeli na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy, to na organie rozpatrującym taki wniosek spoczywa obowiązek sprawdzenia rozwiązań i założeń przedstawionego projektu budowlanego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym więc, z przepisu art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane a contrario wynika, że jeżeli projekt budowlany jest niezgodny z uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lub też gdy obowiązujący plan miejscowy nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie objętym wnioskiem, bądź też zakazuje lokalizacji takich inwestycji na tym terenie, to organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnicze znaczenie dla wydania decyzji odmownej w tej sprawie na podstawie art. 35 ust. 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane miała właśnie okoliczność nieuzupełnienia nieprawidłowości i braków przedłożonej dokumentacji, w szczególności w zakresie zgodności opisanej wyżej, a planowanej inwestycji w kontekście rozwiązań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zabudowy mieszkaniowo-turystycznej w miejscowości [...] gmina [...].

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię i stosowanie wskazanego przepisu, polegające na dopuszczeniu wydawania przez organ budowlany załatwiający sprawę, dwóch postanowień wydawanych w długim odstępie czasu i zawierających wskazanie całkowicie odmienne nieprawidłowości i uchybień, podczas gdy norma powołanego przepisu dopuszcza możliwość wydania przez organ budowlany wyłącznie jednego postanowienia i wyznaczenia jednego terminu do usunięcia wskazanych uchybień przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę.

Nie budzi wątpliwości w tej sprawie, co potwierdzają akta administracyjne, iż na skutek wniosku inwestora z dnia 29 września 2014 r. wezwaniem z dnia 2 października 2014 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., Starosta Lęborski zobowiązał inwestora do uzupełnienia złożonego wniosku o elementy wskazane w tym postanowieniu. Jednakże wezwanie w tym trybie jest wezwaniem nieskutecznym, niemającym zastosowania do postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W takim wypadku należy bowiem zastosować przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane gdyż z zastosowaniem tejże normy można wiązać skutek tam przewidziany – odmowę udzielenia pozwolenia na budowę. Zresztą skarżący kasacyjnie, skutecznie zakwestionował tę wadliwą czynność organu pierwszej instancji – patrz postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. Dlatego też pismem z dnia 30 grudnia 2014 r. Starosta Lęborski zawiadomił o wszczęciu postępowanie w tej sprawie. Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości i braków, w załączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę dokumentacji, wskazanych w tym postanowieniu, w terminie 10 dni od daty doręczenia postanowienia. Tym samym w tej sprawie wydano jedno właściwe postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a więc zarzut czyniony w tym zakresie nie jest usprawiedliwiony.

Nieusprawiedliwione są także przedstawione zarzuty dotyczące naruszenia art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane jak i naruszenia tej normy prawa materialnego w zw. z art. 104 k.p.a. oraz w zw. z art. 151 p.p.s.a.

Przepis art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wyraża zasadę, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia inwestycyjnego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt pozwolenie na budowę może na wniosek inwestora dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Przez pojęcie zamierzenia inwestycyjnego należy rozumieć zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt, ale również więcej niż jeden obiekt. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że pozwolenie na budowę powinno obejmować całe zamierzenie inwestycyjne, a tylko w przypadku zamierzenia wieloobiektowego może być dzielone – patrz wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1472/10, publikowany w zbiorze LEX 1134662. Jednakże etapowanie nie może prowadzić do obejścia prawa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie co prawda złożył w dniu 29 września 2014 r. wniosek o wydanie pozwolenia na budowę, dołączając do wniosku komplet wymaganych prawem dokumentów, ale następnie w dniu 13 października 2014 r. (data wpływu do Starostwa Lęborskiego), złożył wniosek zmieniający i precyzujący treść uprzednio złożonego wniosku z dnia 29 września 2014 r. o wydanie pozwolenia na budowę. Zatem, zdaniem wnoszącego środek odwoławczy, tym samym nastąpiło wycofanie z obiegu prawnego wniosku z dnia 29 września 2014 r. i zastąpienie go przez wniosek z dnia 13 października 2014 r. Z takim stanowiskiem nie można się jednak zgodzić. Analiza akt przedmiotowej sprawie prowadzi do wniosku, iż skarżący kasacyjnie nie wycofał skutecznie z obiegu prawnego wniosku z dnia 29 września 2014 r. Nie ograniczył (wycofał) też na żadnym etapie sprawy złożonego projektu budowlanego obejmującego przecież całe zamierzenie budowlane, tj. budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego rekreacji letniej, budynku gospodarczego wystawienniczego i mieszkalnego rekreacji letniej, altany ogrodowej oraz odbudowy placów, chodników i ogrodzenia. Jednakże nawet gdyby teoretycznie przyjąć dopuszczalność etapowanie w przypadku spornej inwestycji objętej wnioskiem inwestora z dnia 29 września 2014 r., to analiza akt sprawy prowadzi do konkluzji, iż takiego skutecznego wniosku dotyczącego pojedynczego zamierzenia inwestycyjnego wraz z projektem zagospodarowania działki dla całego zamierzenia inwestycyjnego w niniejszej sprawie nie złożono. Samo wskazywanie na ograniczenie wniosku jest w tej sytuacji niewystarczające, jeżeli nie zostaną złożone odpowiednie, właściwe dla wniosku, egzemplarze projektu budowlanego (patrz art. 33 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). W tej sprawie złożony projekt, co jest niesporne, obejmuje całe zamierzenie inwestora objęte wnioskiem z dnia 29 września 2014 r., zatem w tej sytuacji nie można skutecznie mówić o ograniczeniu żądania, a zatem należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż w niniejszej sprawie brak było podstaw do wyłączenia do odrębnego postępowania i rozstrzygnięcia co do poszczególnych obiektów budowlanych, jako że zatwierdzeniu podlegał projekt budowanych w całości.

Całkowicie chybiony jest w tej sprawie zarzut zamieszczony w skardze kasacyjnej niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji art 155 k.p.a. polegający na uchyleniu się przez Sąd od rozstrzygnięcia, w jaki sposób skarżący może zrealizować nabyte prawo (do budowy i o zatwierdzeniu przedłożonych projektów budowlanych) na mocy decyzji ostatecznej Wojewody Pomorskiego działającego przez Pomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o pozwoleniu na budowę. Przede wszystkim sąd administracyjny dokonuje w ramach sądowej kontroli wyłącznie oceny legalności zaskarżonego akt, nie stosuje przepisów prawa materialnego gdyż to należy do organów administracji. W sprawie tej tryb nadzwyczajny zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. (zmiana lub uchylenie przez organ administracji ostatecznej decyzji, na mocy której strona nabyła prawa za jej zgodą) nie był stosowany przez organy administracji, a zatem Sąd pierwszej instancji w tym zakresie nie mógł się wypowiadać. Zaś zarzucanie Sądowi pierwszej instancji jego niezastosowania, w sytuacji gdy stosowany jest wyłącznie przez organ administracji, czyni tak postawiony zarzut całkowicie nieusprawiedliwionym.

Reasumują zaznaczyć należy, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie albowiem, co do zasady, zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Zdaniem składu orzekającego w tej sprawie wobec niezasadności skargi wniesionej do Sądu pierwszej instancji trafnie Sąd ten zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., stąd też zarzut skargi kasacyjne w tym zakresie również nie zasługiwał na uwzględnienie.

Na marginesie czynionych rozważań, jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie można uznać by w przedmiotowej sprawie doszło do sfałszowania dokumentów, bowiem nie zostało to stwierdzone w uprawnionej formie przez właściwy organ. Nadto naniesione ołówkiem dodatkowe oznaczenia liczbowe i cyfrowe na znajdujące się w aktach administracyjnych treści dokumentów wskazanych przez skarżącego kasacyjnie, już po ich doręczeniu, nie świadczą o tym, że zmieniona została treść tych dokumentów. W tym zakresie nie można zatem mówić o naruszeniu prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołane w skardze kasacyjnej zarzuty, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jawią się jako nieusprawiedliwione, co uzasadniało oddalenie wniesionej skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.