Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1069/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 listopada 2021 r. sprawy ze skarg Prokuratora Prokuratury Rejonowej delegowanego do Prokuratury Regionalnej we [...] oraz M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz M. M. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. sygn. akt [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i stwierdziło, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] stanowiła własność R. O. i C. M. z O. i podlega działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

Po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] kwietnia 1948 r. złożonego w trybie art. 7 powołanego dekretu, Prezydium Rady Narodowej [...] orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] odmówiło R. O. i C. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości.

Następnie, po rozpatrzeniu wniosku następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości warszawskiej: B. T., D. T. i Y. E. z dnia [...] sierpnia 2009 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] stwierdziło nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1952 r. ze względu na rażące naruszenie prawa.

Obecnie przedmiotowa nieruchomość, położona przy ul. [...] obejmuje działki ewidencyjne oznaczone nr: [...].

W dniu [...] maja 2017 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął sprzeciw Prokuratora Prokuratury Regionalnej we [...] od decyzji tego organu z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] zawierający wniosek o stwierdzenie jej nieważności. Po przeprowadzeniu z urzędu postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2019 r. [...] stwierdziło nieważność decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zwrócił się M. M., wyrażając niezadowolenie z jej wydania i kwestionując prawidłowość ustaleń, poczynionych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. We wniosku wskazał, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze trafnie zauważyło, że Prezydium Rady Narodowej [...] nie dokonało analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod kątem dotychczasowego sposobu korzystania z gruntu, co powoduje, że stanowisko wyrażone przez ten organ w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. jest wadliwe.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ nadzoru wyjaśnił tryb i zasady prowadzenia postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ przypomniał, że przedmiotem badania, dokonanego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], było w istocie ustalenie, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydana w dniu [...] sierpnia 2010 r. nr [...] jest obarczona jedną z wad, o których mowa jest w art. 156 § 1 kpa. W wyniku poczynionych ustaleń ustalono, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa. Ponownie rozpatrując sprawę, organ nadzoru podzielił to stanowisko. W decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało bowiem, że Prezydium Rady Narodowej odmawiając przyznania dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej prawa własności czasowej, nie odniosło się do warunków zawartych w art. 7 ust. 1 dekretu, tj. do możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a co więcej - organ ten orzekał według planu opracowywanego, a zatem niemającego mocy obowiązującej. Następnie organ nadzoru stwierdził, że w świetle dotychczasowych rozważań odmowa przyznania prawa własności czasowej przedmiotowej nieruchomości z powołaniem się na okoliczność niewynikającą z postanowień obowiązującego planu zabudowania jako jedyną podstawę takiej odmowy pozostaje w sprzeczności dyspozycji art. 7 ust. 2 dekretu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przywołało treść art. 7 powołanego dekretu i odwołując się do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2252/11, wyjaśniło, że warunkiem niezbędnym do przyznania wnioskodawcy prawa do ustanowienia własności czasowej jest zgodność sposobu użytkowania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z planem zagospodarowania przestrzennego. Zgodność ta musiała przy tym dotyczyć planu obowiązującego w chwili rozpoznawania wniosku. Tymczasem w dniu wydania orzeczenia administracyjnego, czyli w dniu [...] lutego 1952 r. obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] stycznia 1949 r. obszaru ograniczonego osiami ulic: [...] i jej przedłużeniem do osi [...], ustalający przeznaczenie terenów, linie rozgraniczające tereny zależnie od ich przeznaczenia oraz okresy i sposoby realizacji planu, opublikowany w Monitorze Polskim z 1949 r. A-2, poz. 19. Fakt obowiązywania tego planu został wyczerpująco opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zaś okoliczności tej strony niniejszego postępowania nie kwestionują. Prezydium Rady Narodowej swoje stanowisko, wyrażone w orzeczeniu administracyjnym z dnia [...] lutego 1952 r. wyrażające się odmową ustanowienia prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu uzasadniło okolicznością, że zgodnie planem zagospodarowania przestrzennego teren nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] jest przeznaczony pod użyteczność publiczną i przydzielony wykonawcy Narodowych Planów Gosp. Dalej organ ten wyjaśnił, że ponieważ korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg. opracowanego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydium Rady Narodowej nie może przyznać dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Z powyższego wynika jednoznacznie, że Prezydium Rady Narodowej odmawiając dotychczasowym właścicielom przedmiotowej nieruchomości przyznania prawa własności czasowej, swoje stanowisko oparło na opracowanym - a więc na obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, uznając, że dotychczasowy sposób korzystania z tego gruntu nie da się pogodzić z przeznaczeniem wedle tego planu.

Organ nadzoru zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym w decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], w sposób niewłaściwy ustaliło stan faktyczny sprawy, przez co wydało tę decyzję z naruszeniem prawa, które to naruszenie należy zakwalifikować jako rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skład Orzekający w sprawie [...] nie dostrzegł jednak, że na skutek stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1952 r., akt ten wyeliminowano z obrotu prawnego, co pociągnęło za sobą konieczność rozpatrzenia wniosku dekretowego, złożonego przez dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości przez Prezydenta [...]. W konsekwencji rozpatrzenia tego wniosku, Prezydent decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] ustanowił na rzecz Y. E., .B. T. i D. R.prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni [...]m2 położonego przy obecnie [...], działka nr ewid. [...] oraz niezabudowanego gruntu położonego przy obecnie ul. [...], dz. nr [...]. Odmówił zaś ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu działek nr [...]i [...]. Decyzja ta stała się ostateczna. Następnie, aktem notarialnym z dnia [...] lutego 2012 r. M. M., działający w imieniu własnym oraz działając w imieniu i na rzecz B. T., D. T. i Y. E. nabył ogół praw i roszczeń do gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] Prezydent zmienił w trybie art. 155 kpa ostateczną decyzję własną z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], w ten sposób, że prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości ustanowił na rzecz M. M. Następnie w dniu [...] kwietnia 2012 r. została zawarta umowa o oddanie gruntu użytkowanie wieczyste na rzecz M. M.

W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa - w jej efekcie zawarto cywilno-prawną umowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym Kolegium nie jest organem właściwym, aby móc tę umowę rozwiązać. Na poparcie zasadności swojego stanowiska organ nadzoru przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 358/18 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 978/16. Dlatego, mając na względzie przepis art. 158 § 2 kpa, organ nadzoru stwierdził, że jakkolwiek decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], została wydana z naruszeniem prawa, nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Dlatego też, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, należało uchylić w całości decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i stwierdzić, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

Organ nadzoru zaznaczył, że w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej przez M. M. decyzji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], doszłoby w istocie do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonowałyby równolegle dwa orzeczenia administracyjne, rozstrzygające analogiczną sprawę administracyjną - a więc żądanie przyznanie prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, ale w zgoła odmienny sposób. Obok orzeczenia administracyjnego Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...], którym odmówiono R. O. i C. M. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, w obrocie prawnym znajdowałaby się także decyzja Prezydenta z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...], którą ustanowiono na rzecz Y. E., B. T. i D. R. prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2 położonego w [...] przy [...], działka niezabudowanego gruntu położonego w [...] przy ul. [...], dz. nr [...], zmieniona następnie decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], w zakresie zmiany podmiotu, na rzecz którego ustanowiono to prawo. Taka sytuacja powodowałaby, że decyzja z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], dotknięta byłaby wadą, o której mowa jest w art. 156 § 1 pkt 3 kpa, czego z pewnością organ nie mógłby zaakceptować.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Prokurator delegowany do Prokuratury Regionalnej oraz M. M.

W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący Prokurator zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

I – prawa materialnego, czyli:

- art. 156 § 2 in fine w zw. z art. 158 § 2 oraz przy uwzględnieniu art. 156 § 1 pkt 2 in fine kpa poprzez wadliwą wykładnię i wadliwie zastosowanie, polegające na przyjęciu przez organ, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa - w jej efekcie zawarto cywilno-prawną umowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego, przy czym Kolegium nie jest organem właściwym, aby móc tę umowę rozwiązać, przy jednoczesnym uznaniu, że w/w decyzja własna Kolegium została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, prowadzące do błędnego zastosowania w/w norm, polegającego na tzw. błędzie w subsumcji, tj. błędnym uznaniu przez organ stanu faktycznego ustalonego w sprawie za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie art. 156 § 2 in fine kpa, a dotyczącego sytuacji wywołania przez decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] nieodwracalnych skutków prawnych i ograniczenia się do stwierdzenia w sentencji skarżonej decyzji własnej do stwierdzenia, iż w/w decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. została wydana z naruszeniem prawa, lecz nie można stwierdzić jej nieważności, podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w norm prawnych wskazuje, a contrario do procesu logicznego organu, że decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nie można przypisać znamienia nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, co in concreto winno było, przy prawidłowym procesie logicznym organu, prowadzić do wniosku o prawidłowości uprzedniej decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji własnej Kolegium z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] z uwagi na spełnienie przesłanki rażącego naruszenia prawa.

- art. 156 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa poprzez wadliwą wykładnię, polegające na przyjęciu przez organ, iż "w przypadku utrzymania w mocy zaskarżonej przez M. M. decyzji Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] doszłoby w istocie do sytuacji, w której w obrocie prawnym funkcjonowałyby równoległe dwa orzeczenia administracyjne, rozstrzygające analogiczną sprawę administracyjną - a więc żądanie przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, ale w zgoła odmienny sposób. Obok orzeczenia administracyjnego Rady Narodowej [...] z dnia [...] lutego 1952 r., w obrocie prawnym znajdowałaby się także decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Nr [...], którą ustanowiono na rzecz Y. E., B. T. i D. R. prawo użytkowania wieczystego do niezabudowanego gruntu o powierzchni [...] m2, położonego przy [...], działka nr [...]oraz niezabudowanego gruntu położonego przy ul [...], dz. nr [...], zmieniona następnie decyzją tego samego organu z dnia [...] marca 2012 r. w zakresie zmiany podmiotu, na rzecz którego ustanowiono to prawo. Taka sytuacja, zdaniem organu, powodowałaby, że decyzja Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] dotknięta byłaby wadą, o której mowa jest w art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Naruszenie prawa polega na nieprawidłowym przyjęciu tożsamości spraw rozstrzygniętych decyzją z dnia [...] marca 2019 r. oraz decyzją Prezydenta z dnia [...] lutego 2012 r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] marca 2012 r., podczas gdy prawidłowa wykładania, uwzględniająca fakt, że postępowanie administracyjne wszczęte w celu wzruszenia decyzji ostatecznej dotyczy nowej sprawy administracyjnej w stosunku do tej, o której rozstrzygano w ostatecznej decyzji, oraz decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, tj. podstawy prawnej, podstawy faktycznej i treści żądania strony, a res iudicata następuje w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwiema decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, prowadzić winna do wniosku, iż między decyzją z dnia [...] marca 2019 r. oraz decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. nie zachodzi tożsamość spraw administracyjnych nimi rozstrzygniętych, a w konsekwencji brak jest rzekomej przeszkody w postaci przesłanki z art. 156 § 1 pkt 3 kpa w odniesieniu do decyzji z dnia [...] marca 2019 r.

II - przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa poprzez brak poczynienia przez organ jakichkolwiek ustaleń (ani pozytywnych, ani negatywnych) w zakresie ewentualnego dalszego obrotu prawnego na rzecz osób trzecich przedmiotową nieruchomością położoną przy ul. S., mimo obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej oraz swobodnej oceny dowodów oraz ujęcia ustaleń w ramy uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący Prokurator przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu złożonej skargi skarżący M. M. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

- art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 158 § 2 kpa i w konsekwencji przyjęcie, że decyzja z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], która orzekała nieważność orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1952 r., została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy prawidłowa wykładania tego przepisu prowadzi do wniosku, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo orzekło o nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lutego 1952 r. i tym samym nie zachodzą przesłanki do zakwalifikowania jej jako posiadającą wady prawne uzasadniające stwierdzenie jej nieważności,

- art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i oparcie decyzji na wybiórczym materiale dowodowym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brakiem rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy i wyczerpujący, a mianowicie poprzez niedostateczne wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, w tym w szczególności poprzez wybiórczą a nie całościową ocenę prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], co ma swe odzwierciedlenie w brakach w uzasadnieniu decyzji,

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 kpa poprzez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] i orzeczenie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] była i jest prawidłowa, a tym samym postępowanie w przedmiocie jej nieważności należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania, a także zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na obie skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2021 r. sygn. akt 1528/20 Sąd postanowił połączyć sprawy o sygn. akt 1069/20 i 1528/20 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, i prowadzenia pod jedną sygn. akt I SA/Wa 1069/20.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na częściową zasadność obydwu skarg.

Przede wszystkim podkreślić należy, że podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt 2 kpa, z którego treści wynika, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i piśmiennictwie, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa, uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 1 stycznia 1991 r. sygn. akt III ARN 41/90 OSAP nr 11). Przy czym wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 kpa, generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, istnienie ewentualnych wad prawnych kontrolowanej decyzji musi znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją powołanej zasady. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych, ciężkich wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w tym przepisie. Organ orzekający nie jest natomiast władny rozstrzygnąć sprawy zakończonej kontrolowaną decyzją co do jej istoty, gdyż postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji nie może zastępować postępowania odwoławczego lub go powtarzać (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2003 r. sygn. akt III SA 1473/01, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 sierpnia 1987 r. sygn. akt IV SA 393/97, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r. sygn. akt III ARN 70/95, OSN 1996 r. nr 18, poz. 258). W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania, organ nadzoru co do zasady nie gromadzi nowych dowodów, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych zawartej w art. 16 § 1 kpa, może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym od postępowania odwoławczego i kontrola instancyjna oraz sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Należy raz jeszcze podkreślić, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem nadzorczym i nie stanowi kolejnej instancji zwykłego postępowania administracyjnego.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest wydana w trybie art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] uchylająca decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], którą organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] i jednocześnie stwierdzająca, że kontrolowana w tryb nadzoru decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] została wydana z naruszeniem prawa, ale nie można stwierdzić jej nieważności ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych.

Oznacza to, że niniejsze postępowanie nadzorcze dotyczyło kontroli w trybie nadzwyczajnym innego postępowania, które także toczyło się w trybie nadzoru (tzw. nadzór nad nadzorem), zakończonego ostateczną decyzją administracyjną. Obecnie organ nadzoru rozstrzygał zatem kwestię, czy wydając w 2010 r. w trybie nadzoru orzeczenie administracyjne, organ nadzoru rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy też nie naruszył.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. Stąd też badanie, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, jest prowadzone na podstawie jednoznacznie brzmiącego przepisu oraz stanu faktycznego, ustalonego na dzień wydania decyzji. Decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to także, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 kpa ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Należy przy tym pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach pięćdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować bezpośrednio i bezrefleksyjnie obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym organ nadzoru winien jedynie badać, czy wydając decyzję organ naruszył w sposób rażący (w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa) obowiązujący ówcześnie porządek prawny. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru, kwalifikowane naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r. sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. Kontrolując w trybie nadzoru postępowanie nadzorcze, organ może oceniać w kontekście rażącego naruszenia prawa jedynie działanie organu orzekającego pierwotnie w trybie nadzoru. W tej sytuacji ponowne badanie prawidłowości pierwotnej decyzji w ramach "nadzoru nad nadzorem", jak to zostało już wyjaśnione powyżej, co do zasady nie wchodzi w zakres ponownego postępowania nadzorczego.

Za niezasadne Sąd uznał zawarte w skardze Prokuratora zarzuty dotyczące rażącej wadliwości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. W ocenie Sądu w tym zakresie zasadne są zarzuty zawarte w skardze M. M. odnoszące się do zakwestionowania prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...].

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że problematyka przeznaczenia gruntów warszawskich w planie zagospodarowania przestrzennego pod użyteczność publiczną i wpływ tegoż przeznaczenia na możliwość realizacji roszczeń dekretowych została wyjaśniona w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej, samo przez się, nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w art. 7 dekretu nie posłużono się konstrukcją prawną, że odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej (cele publiczne), ale konstrukcją, według której przyznanie lub odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu (prawa wieczystej dzierżawy) zostały uzależnione od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego (wcześniej planem zabudowania). Przyjęta konstrukcja prawna zakładała zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej (cel publiczny), da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Tak więc oceny braku możliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela z celami użyteczności publicznej dokonywać należało w oparciu o kryteria obiektywne. Organ w postępowaniu zwykłym, dokonując ustaleń, o których mowa, winien był czynić to pod kątem tego, czy grunt może być, a nie że jest bądź będzie, wykorzystywany przez byłego właściciela (jego następców prawnych) na cele określone w planie. W tej sytuacji odmowa przyznania prawa własności czasowej dotychczasowym właścicielom na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu mogła opierać się tylko i wyłącznie na dokonanych przez organ dekretowy ustaleniach dotyczących konkretnych zapisów obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z obowiązującym w czasie wydawania decyzji z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] orzecznictwem sądów administracyjnych brak wykazania w decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej planu, z którym nie można było pogodzić korzystania z gruntu przez dotychczasowych właścicieli, uzasadnia zakończenie postępowania nadzwyczajnego i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 kpa (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 135/98, 12 lutego 2008 r. sygn. akt I OSK 1069/07, 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1152/08, 25 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1096/10 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia: 27 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1136/09, 29 października 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 66/09; 30 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1459/09, 11 lutego 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1182/09). Wystarczającą podstawą stwierdzenia nieważności takiego orzeczenia dekretowego było zatem ustalenie, że organ odmawiając prawa własności czasowej, nie wskazał planu, z którym niezgodne miało być korzystanie z gruntu, nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania wyjaśniającego oraz nie ustalił, w jaki sposób dotychczasowi właściciele chcieli korzystać z nieruchomości oraz dlaczego to korzystanie nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości. Taka właśnie sytuacja zaistniała natomiast w sprawie rozpatrywanej przez organ nadzoru w 2010 r. Oznacza to, że nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego dla danej nieruchomości, niewyjaśnienie sposobu korzystania z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela i możliwości pogodzenia tego korzystania z przeznaczeniem nieruchomości, mogły przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ administracji wydający orzeczenie dekretowe. W tej sytuacji, w rozpatrywanej sprawie, organ nadzoru miał podstawy do uznania, że organ rozstrzygający merytorycznie wniosek dekretowy w postępowaniu zwykłym rażąco naruszył prawo, nie prowadząc żadnego postępowania wyjaśniającego i powołując się na opracowany plan bez podania atrybutów umożliwiających jednoznacznie jego zidentyfikowanie. W takiej bowiem sytuacji obowiązkiem organu nadzoru było stwierdzenie nieważności takiego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa (uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08). Jak wynika z akt sprawy, orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1952 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu nieruchomości warszawskiej nie zawiera w treści swego uzasadnienia żadnego wyjaśnienia, dlaczego organ ten przyjął, że korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem tej nieruchomości wynikającym z planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydium nie wskazało planu zagospodarowania przestrzennego ustalającego przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości i w żaden sposób nie wyjaśniło, w jaki sposób dotychczasowi właściciele chcieli korzystać z nieruchomości oraz dlaczego to korzystanie nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości określonym zapisami planu zagospodarowania przestrzennego. Brak jest zwłaszcza informacji wskazującej, treść jakiego planu zagospodarowania przestrzennego stała się podstawą wydanej tej decyzji. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1152/08, skoro w postępowaniu poprzedzającym wydanie odmownej decyzji dekretowej nawet nie wskazano na plan zagospodarowania, z którym niezgodne miało być korzystanie z gruntu, to okoliczność tę słusznie uznano za rażące naruszenie prawa w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że w sprawie zakończonej orzeczeniem administracyjnym odmawiającym przyznania użytkowania wieczystego brak jest w ogóle jakichkolwiek ustaleń organu dekretowego w zakresie możliwości bądź braku możliwości korzystania przez dotychczasowego właściciela z przedmiotowej nieruchomości i ustaleń, czy takie korzystanie da się, czy też nie da pogodzić z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie chodzi tu jednie o sam fakt możliwości pogodzenia bądź nie, lecz o gruntowne zbadanie tej okoliczności i rzetelne, racjonalne uzasadnienie odmowy. Przedmiotowe orzeczenie nie zawiera w tym zakresie żadnego uzasadnienia. Sprowadza się ono w istocie jedynie do stwierdzenia, że zgodnie z opracowanym planem zagospodarowania przestrzennego teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony jest pod użyteczność publiczną.

Oznacza to, że orzeczenie to nie spełnia przesłanek art. 7 ust. 2 powołanego dekretu, a tym samym w sposób rażący narusza prawo. Obowiązkiem bowiem organu było nie tyle wykazanie konkretnego przeznaczenia nieruchomości w obowiązującym planie, a wskazanie istnienia przeszkód do uwzględnienia złożonego wniosku dekretowego. Jeżeli organ dekretowy nie zbadał przeznaczenia nieruchomości, co było w myśl art. 7 ust. 2 dekretu warunkiem prawidłowego rozpatrzenia wniosku o przyznanie własności czasowej, to niewątpliwie, jak wyżej wyjaśniono, naruszył przepisy rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym nakazujące dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 44 i art. 75 ust. 1 i 2). Powyższe naruszenia musiały w konsekwencji prowadzić do rażącego naruszenia art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Skoro bowiem organ dekretowy w trakcie postępowania nie ustalił przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, to nie posiadał on wzorca do prawidłowego wskazania niemożliwości pogodzenia korzystania z gruntu przez wnioskodawcę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 97/10).

W ramach omawianego stanowiska judykatury brak było także przesłanek, aby wymagać od organu nadzoru prowadzenia postępowania w celu ewentualnego wykazania, że w kontrolowanym postępowaniu powinna była zapaść decyzja o podobnej treści jak kontrolowana. W szczególności nie przyjmowano, aby organ nadzoru miał obowiązek badania, czy z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, którego organ dekretowy nie przywołał, można było wywnioskować, że wykluczał on jednak możliwość użytkowania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Oznaczałoby to ponowne merytoryczne prowadzenie kontrolowanego postępowania, z przekroczeniem zakresu kontroli wynikającego z art. 156 kpa.

Sądowi znana jest późniejsza, odmienna linia orzecznicza, zgodnie z którą brak wskazania w decyzji danych dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego jest z pewnością wadliwy, ale nie można tej wady traktować jako rażąco naruszającej prawo, gdyż plan taki był aktem normatywnym, powszechnie obowiązującym w stosunkach lokalnych. Treść jego była ogólnie dostępna i opublikowana (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 14 marca 2008 r. sygn. akt I OSK 431/07, 25 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 766/10 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1421/09). Jednakże w rozpatrywanej sprawie, jak wynika z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], nie chodzi jedynie o niewskazanie danych dotyczących planu zagospodarowania przestrzennego lecz fakt, że wydając przedmiotowe orzeczenie organ dekretowy w ogóle nie przeprowadził żadnego postępowania mającego na celu ustalenie, w jaki sposób dotychczasowi właściciele chcieli korzystać z nieruchomości oraz dlaczego to korzystanie nie dało się pogodzić z przeznaczeniem nieruchomości z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, jeśli jak w niniejszej sprawie, organ orzekający w trybie nadzoru przychylił się do jednej z dwóch możliwych, istniejących interpretacji prawa, to takiego działania organu nie można uznać za rażące naruszenie prawa. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią niebudzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku zastosowania jednego z możliwych do zastosowania wariantów wykładni danego przepisu. Oznacza to, że do zakresu ciężkiego, kwalifikowanego naruszenia prawa nie należy naruszenie będące wynikiem wadliwej wykładni przepisu prawa materialnego. Rażące naruszenie prawa, które zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji, to naruszenie normy prawa materialnego niebudzącej wątpliwości interpretacyjnej. Rażące naruszenie prawa zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 13 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 713/18, 18 maja 2021 r. sygn. akt III OSK 423/21 oraz np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 300/21).

Podsumowując, Sąd uznał, że Prokurator w sprzeciwie z [...] maja 2017 r. skutecznie nie wykazał, aby kwestionowana przez niego ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]obarczona była takimi rażącymi wadami, które uzasadniałyby konieczność wycofania jej z obiegu prawnego. Tego rodzaju wada nie dostrzega również Sąd. Oznacza to, że zapadłe w wywołanym tym sprzeciwem postępowaniu nadzorczym decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającym na zastosowaniu dyspozycji normy prawnej w tym przepisie ujętej w stanie faktycznym hipotezą tej normy nie objętym.

W tej sytuacji badanie podniesionej przez Prokuratora w złożonej skardze kwestii istnienia bądź nieistnienia nieodwracalnych skutków prawnych jest zbędne. Jedynie na marginesie wyjaśnić należy, że nawet gdyby jedynie hipotetycznie przyjąć, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] była wadliwa, to wówczas należałoby podzielić pogląd zawarty w skardze Prokuratora dotyczący nieprawidłowego rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zakresie uznania wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych na skutek wydania przez ten organ decyzji nadzorczej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...]. Zagadnienie nieodwracalności skutków prawnych decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 2 kpa było już przedmiotem rozważań w orzecznictwie zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (w szczególności wyrok z dnia 23 listopada 1987 r. sygn. I SA 1406/86, ONSA 1987, z. 2, poz. 81, w którym wyrażony został pogląd, że nieodwracalność skutków prawnych występuje zwłaszcza wówczas, gdy przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub podmiot, któremu prawo przysługiwało, utracił zdolność do zachowania tego prawa albo wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa), jak i Sądu Najwyższego (zwłaszcza uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. sygn. III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211 i OSP 1993, nr 5, poz. 104). W uchwale tej wyrażono stanowisko, że: "Odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego decyzji trzeba rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, tzn. umocowanie do stosowania władczych i jednostronnych prawnych form działania. A więc, jeśli cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie "nieodwracalny" (...) Jest to nieodwracalność skutku prawnego względna w tym znaczeniu, że "odwrócenie" tego skutku jest prawnie niedostępne dla organu administracji publicznej działającego w granicach obowiązywania norm prawa publicznego, w formach prawnych właściwych dla tej administracji i w trybie postępowania przypisanym tejże administracji." W konsekwencji powyższego decyzja wywołała nieodwracalny skutek prawny wtedy, "gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji"; "skutek prawny decyzji, który może być odwrócony na podstawie norm prawa prywatnego przez sąd, dla organu administracji publicznej - tylko ze względu na zakres jego kompetencji - będzie nieodwracalny". W rozpatrywanej sprawie niewątpliwie obrót prawny przedmiotową nieruchomością warszawską nie nastąpił na skutek wydania decyzji nadzorczej z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...], lecz może on być ewentualnie wynikiem wydania przez Prezydenta [...] decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] (wraz z decyzją zmieniającą) w przedmiocie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu nieruchomości warszawskiej.

Ponownie rozpatrując złożony sprzeciw, organ nadzoru weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.