Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 370/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 139, art. 140
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 509 par. 1, art. 520
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.
article: art. 2, art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7, art. 15, art. 77, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Następca prawny właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, który nabył uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przed dniem 15 lutego 2000r, to jest przed wejściem w życie art. 1 pkt 57 lit. c)  ustawy 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U z 2000r. nr 6 poz.70) nowelizującej art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przed ww. datą złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, korzysta z konstytucyjnej ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa.

TEZY

Następca prawny właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, który nabył uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przed dniem 15 lutego 2000r, to jest przed wejściem w życie art. 1 pkt 57 lit. c)  ustawy 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U z 2000r. nr 6 poz.70) nowelizującej art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przed ww. datą złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, korzysta z konstytucyjnej ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 grudnia 2011 r. sprawy ze skarg Miasta P. i "A" Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości; I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego Miasta P. kwotę 200,- (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych oraz na rzecz skarżącej "A" Sp. z o.o. kwotę 457,- (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2010r. Starosta P. na podstawie art. 104 k.p.a. art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 138 ust. 2, art. 139, art. 140 ust. 1-4, w zw z art. 216 ust. 1, art. 217 ust. 1 i 2, art. 227 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2004r nr 261, poz. 2603 ze zm. zwana dalej u.g.n.), orzekł o zwrocie na rzecz R. K. w udziale 1/72 części, J. K. w udziale 1/72 części, Z. S. K. w udziale 1/72 części, M. J.. K. w udziale 1/72 części, L. M. Ł. w udziale 1/540 części, M. L. w udziale 1/540 części, K. P. w udziale 1/720 części, A. B. w udziale 1/720 części, H. M. R. w udziale 1/720 części, S. M. w udziale 1/720 części, B. C. w udziale 1/1080 części, M. S. w udziale 1/1080, M. S. K. w udziale 1/180 części, "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie "B" Sp. z o.o. w W.) w udziale 167/180 części.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż działka nr [...] z arkusza mapy [...] obręb Ł., o powierzchni 222 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...]oraz działka nr [...] z arkusza mapy [...] obręb Ł., o powierzchni 157 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] zostały nabyte przez Skarb Państwa – Zarząd Dróg i Mostów w P. z przeznaczeniem pod poszerzenie ulicy G. i parking. Cel nabycia działek nie został jednak zrealizowany, tym samym nieruchomości te stały się zbędne na cel wywłaszczenia działek. Obie działki zostały wykorzystane na inny cel aniżeli wskazany w aktach notarialnych z 19 września 1977r. i 8 grudnia 1977r. – to jest na budowę kawiarni "C". Nabycie obu działek miało miejsce już w trakcie realizowania ww. inwestycji.

Przepis art. 136 u.g.n. w brzmieniu pierwotnym przewidywał, iż z wnioskiem o zwrot nieruchomości mogli występować poprzedni właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni. Zmiana przepisu, skutkująca możliwością złożenia wniosku wyłącznie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę weszła w życie 15 lutego 2000r. W zgodzie z pierwotnym brzmieniem tego przepisu K. K., C. B., W. N., A. W., J. W. aktami notarialnymi dokonali przeniesienia swoich roszczeń o zwrot udziału wynoszącego 167/180 części każdej z działek. Organ uznał, iż wobec wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 4 stycznia 2000r. sygn. akt K 18/99, w którym stwierdzono, iż u podstaw zasady ochrony praw nabytych znajduje się dążenie do zapewnienia jednostce bezpieczeństwa prawnego i umożliwienia jej racjonalnego planowania przyszłych działań, należało orzec o zwrocie spółce "B" Sp. z o.o. w W. ww. działki w zakresie udziału wynoszącego 167/180.

Organ uznał również na podstawie operatu szacunkowego, iż wobec zmniejszenia wartości obu nieruchomości, nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie odszkodowania za wywłaszczenie obu działek.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli: B. N., R. N., M. R., M. K., R. K., J. W., A. W.. Odwołujący się podnieśli, iż niedopuszczalny był przelew uprawnienia o zwrot nieruchomości, a skoro tak to zwrot nieruchomości musi nastąpić na rzecz odwołujących się, a nie Spółki "B".

Odwołanie od przedmiotowej decyzji wniósł również J. P., pełnomocnik strony – A.F., wskazując, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją.

Odwołanie od opisanej powyżej decyzji Starosty P. wniósł również Prezydent Miasta P., zarzucając, iż obie przedmiotowe działki są zagospodarowane w sposób trwały, a ich zagospodarowanie nie może być usunięte. Zatem zwrot działek nie jest możliwy. Pomimo zrealizowania innego celu publicznego – budowy kawiarni "C" na działkach [...], [...], przedmiotowe działki nie powinny być zwrócone, w sytuacji, w której były niezbędne do realizacji tego celu.

Odwołanie wniósł również M. N., poprzez pełnomocnika, zarzucając, iż poprzedni współwłaściciel nieruchomości W. N. zwrócił się pismem z dnia 23 grudnia 1997r., do Zarządu Miasta P. o wyrażenie zgody na cesję uprawnień do wystąpienia z żądaniem o zwrot nieruchomości. Wobec tego, iż Zarząd Miasta P. udzielił takiej zgody dopiero po pół roku, należy zdaniem odwołującego się uznać, iż ww. gmina udzielenia takiej zgody odmówiła. Zdaniem pełnomocnika, w tym stanie rzeczy uprawnionym do złożenia wniosku był W. N., a po jego śmierci, jego spadkobiercy.

Decyzją z dnia [...] 2011r. Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o zwrocie nieruchomości położonych w P., oznaczonych geodezyjnie jako działka nr [...] z arkusza mapy 10 obręb Ł., o powierzchni 222 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] oraz działka nr [...] z arkusza mapy [...] obręb Ł., o powierzchni 157 m2, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] na rzecz A. M. W.. w udziale 560/2160 części, J. N. W. w udziale 60/2160 części, A. M. F. w udziale 411/2160 części , B. W. N. w udziale 411/2160 części, R. N. w udziale 411/2160 części, M. P. N. w udziale 411/2160 części, K. P. w udziale 3/2160 części, M. A. B. w udziale 3/2160 części, H. R. w udziale 3/2160 części, S. M. w udziale 3/2160 części, R. K. w udziale 35/2160 części, J. K. w udziale 35/2160 części, Z. K. w udziale 35/2160 części, M. K. w udziale 15/2160 części, L. Ł. w udziale 4/2160 części, M. L. w udziale 4/2160 części, B. C. w udziale 2/2160 części, M. S. w udziale 2/2160 części, A. M. R. w udziale 120/2160 części, M. S. K. w udziale 12/2160 części, K. K. w udziale 120/2160 części.

Organ II instancji orzekł jednocześnie o niezobowiązywaniu ww. osób do zwrotu należności określonych w art. 140 ust. 1-4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne z wniosku "B" Sp. z o.o. w W., o zwrot nieruchomości zapisanych w księgach wieczystych KW nr [...] oraz KW nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, iż nie budzi żadnych wątpliwości to, iż przedmiotowe działki kwalifikują się do zwrotu. Materiał dowodowy nie wymagał uzupełnienia, a zatem organ II instancji mógł, na podstawie art. 138 k.p.a. uchylając zaskarżoną decyzję orzec co do istoty sprawy. Organ odwoławczy podkreślił, iż organy zobowiązane są podejmować decyzje biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy z chwili podejmowania tegoż rozstrzygnięcia. Z tego też powodu nie podzielił stanowiska zawartego w zaskarżonej decyzji, iż możliwe jest dokonanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz "B" Sp. z o.o. w W., która to spółka nie jest spadkobiercą poprzednich właścicieli. Organ odwoławczy uznał, iż Starosta P. winien zastosować przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. w jego brzmieniu z chwili wydawania decyzji. Wojewoda Wielkopolski orzekł zatem o zwrocie obu działek na rzecz poprzednich właścicieli i ich spadkobierców.

Bezprzedmiotowym - zdaniem organu - stało się postępowanie w sprawie wniosku "B" Sp. z o.o. w W. o zwrot nieruchomości i postępowanie to należało umorzyć. Wojewoda – podobnie jak Starosta P. – uznał, iż wobec zmniejszenia wartości obu nieruchomości, nie ma podstaw do orzeczenia o zwrocie odszkodowania za wywłaszczenie obu działek.

Skargi na powyższą decyzję, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli: Miasto P. i "B" Sp. z o.o. w W..

Miasto P. zarzuciło: naruszenie przepisów art. 7, art. 15, art. 28, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a także art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konkluzji wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Starosty P. z [...] 2010r. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż obie przedmiotowe działki są zagospodarowane w sposób trwały, a ich zagospodarowanie nie może być usunięte. Zatem zwrot działek nie jest możliwy. Pomimo zrealizowania innego celu publicznego – budowy kawiarni "C" na działkach [...], [...], przedmiotowe działki nie powinny być zwrócone, w sytuacji, w której były niezbędne do realizacji tego celu. Wojewoda błędnie ustalił krąg osób uprawnionych do otrzymania zwracanych działek, albowiem W. N., K. K., C. B., A. W. i J. W. zbyli swoje roszczenia do występowania o zwrot ww. działek, na rzecz "D" S.A w Ł.. Nadto Wojewoda ustalając ponownie krąg osób uprawnionych, obliczając na nowo przysługujące im udziały oraz pozyskując dokumenty z Archiwum Zakładowego Urzędu Miasta w P., naruszył zasadę dwuinstancyjności, a powinien uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozP. organowi I instancji.

"B" Sp. z o.o. w W. zaskarżyła przedmiotową decyzję w całości, zarzucając:

- naruszenie przepisu materialnego – art. 28 k.p.a. w zw z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na orzeczeniu zwrotu nieruchomości na rzecz osób, które zbyły to uprawnienie a tym samym utraciły interes prawny do bycia stroną przedmiotowego postępowania.

- naruszenie prawa materialnego – art. 136 ust. 3 u.g.n., w zw. z art. 1 pkt 57 c) ustawy z 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U nr 6, poz. 70), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu, iż hipoteza normy prawnej wynikającej z tego przepisu, w zakresie w jakim określa krąg podmiotów uprawnionych do wystąpienia z żądaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, odnosi się do postępowań zwrotowych, wszczętych przez następców prawnych poprzednich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, niebędących ich spadkobiercami, przed dniem 15 lutego 2000r,

- naruszenie prawa procesowego to jest art. 8 k.p.a., polegające na prowadzeniu postępowania w sposób ograniczający zaufanie obywateli do organów administracji publicznej.

W konkluzji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 136 ust. 3 u.g.n. zmienionego przez art. 1 pkt 57 c) ustawy z 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, odwołując się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania pełnomocnik R. N. podniósł, iż W. N. zwrócił się pismem z dnia 23 grudnia 1997r. do Zarządu Miasta P. o wyrażenie zgody na cesję uprawnień do wystąpienia z żądaniem o zwrot nieruchomości. Wobec tego, iż Zarząd Miasta P. udzielił takiej zgody dopiero po pół roku, należy zdaniem pełnomocnika uznać, iż ww. gmina udzielenia takiej zgody odmówiła. Zdaniem pełnomocnika, w tym stanie rzeczy uprawnionym do złożenia wniosku był W. N., a po jego śmierci, jego spadkobiercy. W konkluzji pełnomocnik R. N. wniósł o oddalenie obu skarg.

Pismem z dnia 19 października 2011r. skarżąca spółka "B" podniosła, iż wobec okresu świątecznego, termin jaki wyznaczył W. N., w opisanym powyżej piśmie z dnia 23 grudnia 1997r, kierowanym do Zarządu Miasta P., był terminem nieodpowiednim, a w konsekwencji, przyjąć należy, iż termin taki w ogóle nie został przez W. N. zastrzeżony. Skarżąca wskazała również, iż w jej ocenie zgoda Zarządu Miasta P. na przeniesienie uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości, dotyczyła zarówno działki nr [...] i [...]. Nadto wskazała, iż wyrazić należy wątpliwość, czy wobec braku zobowiązania przez organy wnioskodawców domagających się zwrotu nieruchomości, do zwrotu równowartości odszkodowania za wywłaszczenie, nie należy przyjąć, że dług wobec Miasta P. nie istniał, a zatem nie była potrzebna zgoda na przeniesienie uprawnień do żądania zwrotu nieruchomości na rzecz skarżącej Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skargi okazały się zasadne, choć nie wszystkie podniesione w nich zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Kontrola ta obejmuje badanie, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Kontrola wojewódzkiego sądu administracyjnego stosownie do unormowania art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) obejmuje wszystkie, a nie tylko podniesione w skardze kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym. Obejmuje więc to, czy organy administracji dokonały prawidłowych ustaleń odnośnie do obowiązywania zastosowanych norm prawnych, czy normy te właściwie zinterpretowały i czy nie naruszyły zasad ustalania określonych faktów za udowodnione.

Okolicznością niekwestionowaną było ustalenie przez Wojewodę Wielkopolskiego udziałów poszczególnych współwłaścicieli działek o nr [...] i [...], którzy zbyli ww. nieruchomości na podstawie ustawy z 12 marca 1958r. a także ustalenie spadkobierców zmarłych współwłaścicieli. Już w tym jednakże miejscu należy zaznaczyć, iż w toku postępowania sądowego ustalono, iż Z. S. K. zmarł 28 czerwca 2005r (skrócony odpis aktu zgonu, k. 232 akt sądowych). Okoliczność ta nie była znana organom w toku postępowania administracyjnego. Już z tego powodu, iż organ drugiej instancji orzekł o zwrocie nieruchomości na rzecz osoby nieżyjącej, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.

Sąd z urzędu zważył, iż w aktach organów administracji publicznych brak było dokumentu zawierającego oświadczenie o żądaniu zwrotu przedmiotowych nieruchomości pochodzącego od M. K. (wniosku o zwrot nieruchomości). Sąd zważył jednakże, iż osoba ta w toku długoletniego postępowania konsekwentnie występowała jako wnioskodawczyni, (między innymi ustanowiła w celu dochodzenia swego roszczenia pełnomocnika) i jako wnioskodawczyni była traktowana przez organy. W piśmie z dnia 9 września 2009r. Wojewoda Wielkopolski wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty, które w sposób jednoznaczny dokumentują wyrażenie przez M. K. żądania zwrotu przedmiotowych nieruchomości. W związku z ww. okolicznościami a w szczególności z powodu długotrwałości postępowania, Sąd uznał, iż dokument taki istniał, lecz zaginął. W każdym jednak przypadku, wola M. K. odzyskania przedmiotowych nieruchomości była oczywista, potwierdzana w korespondencji M. K. i jej pełnomocnika, nadto wola ta przez nikogo nie była kwestionowała. Zamiar odzyskania nieruchomości będących przedmiotem niniejszej sprawy M. K. potwierdziła w piśmie procesowym z 13 października 2011r. (k.198 akt sądowych).

Powyższa okoliczność nie stanowiła zatem przeszkody do prowadzenia postępowania administracyjnego o zwrot nieruchomości, a wnioski o zwrot złożyli wszyscy współwłaściciele, bądź ich spadkobiercy i następca prawny.

Zgodnie z art. 136 ust. 1 i 3 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. dotyczy warunku zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia. Stosownie do jego treści nieruchomość spełnia ten warunek, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu oraz pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. W przypadku gdy zwrot dotyczy nieruchomości zakupionej przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. – warunek 7 i 10 lat należy odnosić do daty zawarcia umowy sprzedaży. Jeżeli zatem warunek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. wystąpi, a poprzedni właściciel lub jego spadkobierca wystąpi o zwrot, przesądza to o konieczności uwzględnienia tego wniosku za zwrotem odszkodowania lub otrzymanej nieruchomości zamiennej.

Na przedmiotowych wywłaszczonych działkach nie został zrealizowany cel wywłaszczenia – nie pobudowano parkingu ani nie poszerzono ulicy G.. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika jednoznacznie, iż jeszcze przed wywłaszczeniem obu działek realizowano na tych nieruchomościach inny cel – budowę kawiarni "C".

Dla pełnego obrazu stanowisk dotyczących analizowanej kwestii wskazać należy na obecny w orzecznictwie pogląd (na który powołuje się skarżąca gmina), iż przesłanką odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może być również trwałość zagospodarowania tj. taki stan, w którym przedmiotowego zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości nie daje się usunąć (vide wyrok NSA z 22.03.2006 r., I OSK 623/05, Lex nr 198167). Orzecznictwo nie jest w tym zakresie konsekwentne, szereg sądów nie podziela tego poglądu przede wszystkim dlatego, że mająca rangę konstytucyjną zasada zwrotu nie może, doznawać wyjątków wyprowadzanych w drodze interpretacji. Również w późniejszych w stosunku do powyższego wyroku NSA w sprawie I OSK 623/05 orzeczeniach sądy administracyjne potwierdzały, że art. 136 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 137 zawierają normy bezwzględnie obowiązujące i muszą być interpretowane ściśle, bez dokonywania jakichkolwiek odstępstw (vide powoływany już wyrok NSA w sprawie I OSK 2[...]0). Przepisy te nie wprowadzają innych przesłanek zwrotu niż wskazane w art. 137 u.g.n. i żaden przepis prawa nie łączy kwestii dopuszczalności zwrotu z charakterem zagospodarowania zrealizowanego poza celem wywłaszczenia (wyrok NSA z 16.06.2009 r., I OSK 1020/08, CBOSA). Wskazuje się wręcz, że w żadnym przypadku podstawą odmowy nie jest trwałe zagospodarowanie terenu, inne niż zgodne z celem wywłaszczenia (wyrok WSA w Rzeszowie z 16.02.2011 r., II SA/Rz 1251/10, CBOSA).

Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie o sygn. I OSK 219/08, iż stosownie do przepisu art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu z rozliczeniem wedle reguł zawartych w art. 140 tej ustawy . Wywłaszczenie jest niewątpliwie szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego , jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych , których inaczej nie da się zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana do innych celów niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w przepisie art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jego ratio legis , np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych , które nie mogą być zrealizowane w inny sposób jak przez odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W przedmiotowej sprawie powyższa wątpliwość w istocie nie zachodzi. Powtórzyć należy, iż do zagospodarowania działek (niezgodnego z celem wywłaszczenia) doszło jeszcze przed samym wywłaszczeniem - zrealizowano inwestycję budowy kawiarni, a w takiej sytuacji w żadnym wypadku nie zachodzi okoliczność wyłączająca dopuszczalność zwrotu nieruchomości. Skoro bowiem w stosunku do nieruchomości, na których znajdowała się już trwała zabudowa, dokonano wywłaszczenia na cel budowy parkingu i poszerzenia ulicy, a następnie po wywłaszczeniu cel ten nie został nigdy zrealizowany, to zaistniała wskazana w art. 137 u.g.n. przesłanka zbędności nieruchomości na cel wskazany przy wywłaszczeniu. Pogląd ten jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych. Zatem zdaniem Sądu działki będące przedmiotem sprawy podlegają zwrotowi, bowiem nie wykorzystano ich na cel wywłaszczenia (stały się dla tego celu zbędne). Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżącej Gminy, iż Wojewoda uchybił przepisom art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. skoro w zaskarżonej decyzji orzekł o zwrocie działek trwale zagospodarowanych.

Bez znaczenia dla przedmiotowej kwestii jest wskazywana przez skarżące Miasto P. przesłanka "więzi gospodarczej" zabudowy znajdującej się na działkach [...], [...] i [...]. Ewentualny zwrot zabudowanej nieruchomości, nie narusza praw właścicieli działek sąsiednich w zakresie w jakim znajdująca się na tych nieruchomościach zabudowa jest ze sobą funkcjonalnie powiązana. Jakiekolwiek kwestie związane z przebudową, rozbudową czy też rozbiórką znajdujących się na działkach obiektów, są regulowane przez przepisy odrębne.

Okolicznością kwestionowaną przez byłych właścicieli i ich spadkobierców była możliwość przeniesienia roszczenia o zwrot nieruchomości. Zdaniem Sądu takie przeniesienie uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości jest dopuszczalne, w drodze sukcesji syngularnej i tym samym możliwe było orzeczenie zwrotu nieruchomości na rzecz podmiotu niebędącego ani wywłaszczonym ani spadkobiercą, (por. art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu pierwotnym, do dnia 15 lutego 2000r.).

Stwierdzając powyższe Sąd podzielił stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte w uchwale z dnia 18 kwietnia 1996r, III CZP 29/96, LEX nr 24192, w której stwierdzono między innymi: Uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być skutecznie przeniesione na rzecz innej osoby w drodze przelewu, a więc w drodze cesji przewidzianej w art. 509 § 1 k.c. (...) Przewidziane w art. 69 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie jest wierzytelnością w ścisłym znaczeniu tego słowa, i to nie tylko z tego względu, że nie wynika ono bezpośrednio z prawa zobowiązań (w doktrynie i orzecznictwie ugruntował się bowiem pogląd, że przepisy o cesji wierzytelności stosować także należy w drodze analogii do przejścia również innych praw, nie wyłączając praw rzeczowych). Istota rzeczy polega na tym, że uprawnienie do żądania zwrotu nie jest uprawnieniem jednostronnym, lecz prawem powiązanym ściśle z zobowiązaniem. Uprawniony do żądania zwrotu występuje nie tylko w charakterze osoby, którą można traktować jako wierzyciela, lecz również jako dłużnik Skarbu Państwa zobowiązany do rozliczenia się z pobranego odszkodowania, w tym także do rozliczenia się z otrzymanej nieruchomości zamiennej jeżeli nadanie takiej nieruchomości miało miejsce). Dokonanie rozliczenia musi przy tym nastąpić - zgodnie z art. 48 ust. 1 cyt. ustawy - w postępowaniu dotyczącym zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli nie została ona wykorzystana na cele, dla których została wywłaszczona i musi być objęta jedną decyzją. Jak się przy tym powszechnie przyjmuje, wyzbycie się poprzedniego właściciela nadanej mu w postępowaniu wywłaszczeniowym nieruchomości zamiennej, może stanowić podstawę do odmowy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Właściwość zobowiązania obu stron zarówno postępowania wywłaszczeniowego, jak i postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości wywłaszczonej przesądza w takim wypadku o niedopuszczalności dokonania przelewu uprawnień przysługujących jednej stronie bez zgody strony drugiej. Nie wchodzi zatem możliwość zastosowania art. 509 § 1 k.c. normującego cesję wierzytelności, czyli możliwość jej przelewu bez zgody dłużnika, a więc drugiej strony stosunku zobowiązaniowego. Cesja dotyczy bowiem wyłącznie wierzytelności, której przelew nie powoduje zmiany zobowiązania i nie pogarsza sytuacji drugiej strony jako dłużnika.

Podniesione argumenty uzasadniają, zdaniem Sądu Najwyższego, stanowisko, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie może być przeniesione na osobę trzecią w drodze przelewu, a więc na podstawie art. 509 § 1 k.c. Odpowiedź negatywna odnośnie do możliwości przenoszenia uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej w drodze cesji (przelewu wierzytelności) nie przesądza o niemożliwości przeniesienia powyższego uprawnienia, będącego niewątpliwie prawem majątkowym, na rzecz osoby trzeciej za zgodą Skarbu Państwa jako drugiej strony stosunku zobowiązaniowego, powstałego na skutek niewykorzystania przez Skarb Państwa wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na cel wskazany w decyzji wywłaszczeniowej. Przeciwnie, możliwość taką należy wyraźnie dopuścić. Zakazu nie zawierają żadne przepisy (art. 519 k.c. dopuszcza nawet umowną zmianę dłużnika z tym zastrzeżeniem, że wymaga zgody wierzyciela). Pogląd powyższy Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełnio podziela. Podobne stanowisko zajął Sąd Najwyższy w wyroku z 15 października 2004r. II CK 86/04, (LEX nr 589966).

Przeniesienie roszczenia mogło być zatem dokonane tylko pod warunkiem uzyskania zgody Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego uprawnionych do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

Wojewoda Wielkopolski uznał, iż wobec nowelizacji art. 136 ust. 3 u.g.n i przesądzenia przez ustawodawcę, że tylko na rzecz poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy może nastąpić zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego organy administracji publicznej zobowiązane są podejmować rozstrzygnięcie biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny rozpoznawanej sprawy z chwili podejmowania tegoż rozstrzygnięcia. W konsekwencji Wojewoda uznał, iż nie jest możliwe orzeczenie zwrotu przedmiotowej nieruchomości na rzecz "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie "B" Sp. z o.o. w W.), który to podmiot nie jest ani uprzednim właścicielem, ani spadkobiercą. Stanowiska tego Sąd nie podzielił. Zauważyć należy, iż "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie "B" Sp. z o.o. w W.) nabył w sposób zgodny z prawem uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, a następnie złożył w siedzibie organu stosowny wniosek o zwrot tychże nieruchomości i to w terminie, w którym opisany powyżej art. 136 ust. 3 u.g.n umożliwiał dokonanie zwrotu nieruchomości nie tylko na rzecz poprzedniego właściciela lub spadkobiercy, ale także na rzecz następcy prawnego. Zatem złożywszy ww. wniosek "A" sp. z o.o. z siedzibą w W. (obecnie "B" Sp. z o.o. w W.), na podstawie obowiązujących w dacie złożenia wniosku przepisów, miała prawo oczekiwać orzeczenia o zwrocie nieruchomości także na rzecz tej spółki. Spółka ta, wspólnie z pozostałymi uprawnionymi osobami, które również złożyły analogiczny wniosek, podjęła więc wszelkie niezbędne kroki prawne, w celu uzyskania zwrotu nieruchomości. Już po złożeniu ww. wniosku zmienił się wyżej opisany przepis art. 136 ust. 3 u.g.n. wykluczając z kręgu podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, następcę prawnego innego niż spadkobierca.

Sąd zważył, iż mimo zmiany przepisów z uwagi na konieczność zapewnienia ochrony praw nabytych przez Spółkę, wykluczona jest w niniejszym stanie faktycznym taka interpretacja zmiany art. 136 ust. 3 u.g.n. wprowadzonej ustawą z dnia 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U z 2000r. nr 6 poz.70), iżby przyjąć, że nową ustawę stosuje się do wszczętych już postępowań o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, albowiem naruszona w ten sposób zostałaby konstytucyjna zasada ochrony praw nabytych. Stwierdzając powyższe zwrócić należy uwagę na analogiczne stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone na gruncie ww. ustawy nowelizującej, w wyroku z 10 kwietnia 2006r. (SK 30/04; publ. OTK-A 2006/4/42, Dz.U.RP 2006/64/456).

Nadmienić należy, iż ustawodawca, nadając nowe brzmienie art. 136 ust. 3 u.g.n., nie ustanowił odrębnych przepisów przejściowych, regulujących zagadnienia intertemporalne towarzyszące omawianej zmianie.

Zasada ochrony praw nabytych nakazuje chronić prawa słusznie nabyte przed natychmiastowym działaniem nowego prawa niekorzystnym dla obywatela – nawet jeżeli cele nowej regulacji są należycie uzasadnione – poprzez umożliwienie zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji i odpowiednie rozporządzenie swoimi prawami. Poprzedniczka prawna spółki "B" działała w zaufaniu do obowiązującego prawa i nie odzyskała przedmiotowych nieruchomości, tylko z powodu przedłużającego się postępowania organów administracji publicznej.

Zasada ochrony praw nabytych jest zasadą konstytucyjną, wyprowadzaną kolejno z zasady niedziałania prawa wstecz, zasady praworządności materialnej oraz zaufania obywatela do państwa i obowiązującego. Trybunał Konstytucyjny wskazywał, iż zasada ochrony praw nabytych jest jedną z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, kardynalną i fundamentalną zasadą państwa prawa. W orzecznictwie i piśmiennictwie wywodzi się przedmiotową zasadę z art. 2 Konstytucji RP i wysłowionej w nim zasadzie państwa prawnego oraz — w odniesieniu do praw majątkowych — także z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP.

Skoro zatem z zasady państwa prawnego — wynika nakaz ochrony prawa jednostki przed arbitralnym ich naruszaniem i ich bezpieczeństwa prawnego oraz zapewnienia stabilności prawa, to z zasady państwa prawnego można wywieść normę instrumentalnego zakazu arbitralnego znoszenia i naruszania praw nabytych oraz normę instrumentalnego nakazu każdorazowego rozważenia, czy zniesienie (zmniejszenie) określonego prawa nie jest arbitralne i czy mieści się w granicach określonych konstytucją.

Istotą tej zasady jest zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych, zarówno publicznych jak i prywatnych, przysługujących jednostce lub innym podmiotom występującym w obrocie prawnym. Zasadą ochrony praw nabytych objęte są zarówno prawa nabyte w drodze skonkretyzowanych decyzji przyznających świadczenia, jak i prawa nabyte zgodnie z ustawą przez zgłoszenie wniosku o ich przyznanie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że odstąpienie od zasady ochrony praw nabytych jest dopuszczalne tylko w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada prawno konstytucyjna.

O naruszeniu tej zasady można mówić w przypadku zniesienia lub ograniczenia prawa podmiotowego lub maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tego prawa, (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 marca 2011r. w sprawie o sygn. K 23/09). Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w ww. sprawie tylko w sytuacji gdy w chwili wejścia w życie nowego przepisu nie było możliwości efektywnego nabycia prawa nie mogą powstać maksymalnie ukształtowane ekspektatywy tego prawa, (podobnie Michał Jackowski "Ochrona praw nabytych polskim systemie konstytucyjnym" Przegląd Sejmowy 1(84)/2008). Stanowisko to jest respektowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, (np. postanowienie WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 616/09, Wyrok WSA w Kielcach - I SA/Ke 276/08).

W przedmiotowej sprawie istniała konkretnie sformułowana procedura w celu uzyskania prawa do zwrotu nieruchomości. Co więcej, ww. Spółka z procedury tej skorzystała i poczyniła wszelkie prawem przewidziane kroki w celu uzyskania prawa własności nieruchomości. Do takiej właśnie sytuacji ma w pełni zastosowanie konstytucyjna zasada ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa.

Reasumując i podzielając zarzut wskazany w pkt. 2 skargi Spółki "B", Sąd zważył, iż następca prawny właściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy, który nabył uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przed dniem 15 lutego 2000r, to jest przed wejściem w życie art. 1 pkt 57 lit. C) ustawy 7 stycznia 2000r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U z 2000r. nr 6 poz.70) nowelizującej art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przed ww. datą złożył wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości, korzysta z konstytucyjnej ochrony maksymalnie ukształtowanej ekspektatywy prawa.

Wojewoda nie dostrzegł jednej jeszcze kwestii. Odmienna wykładnia doprowadziłaby do paradoksalnej sytuacji, iż w przedmiotowej sprawie, nikt nie mógłby wystąpić z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Przeniesienie uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości było bowiem skuteczne, a obecne brzmienie przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. wyklucza możliwość wystąpienia z wnioskiem przez następcę prawnego innego niż spadkobierca. Zatem "B" Sp. z o.o. w W. jako następca prawny niebędący spadkobiercą właścicieli, wniosku takiego nie mógłby skutecznie złożyć, a poprzednim właścicielom i ich spadkobiercom reprezentującym 167/180 części udziałów w nieruchomościach, uprawnienie to już nie przysługiwało, wobec skutecznego jego zbycia na rzecz "B". Wniosek o zwrot nieruchomości muszą złożyć wszyscy poprzedni właściciele lub ich spadkobiercy, a zatem wobec ww. okoliczności, w ogóle nie byłoby możliwe złożenie wniosku o zwrot przedmiotowych działek.

W tym stanie rzeczy możliwe jest dokonanie zwrotu nieruchomości również na rzecz Spółki "B".

Zasadnym zatem był sformułowany przez skarżących Miasto P. i Spółkę "B" zarzut naruszenia art. 136 ust. 3 u.g.n. i błędnego określenia kręgu osób uprawnionych do zwrotu nieruchomości. Powyższe naruszenie przepisu materialnego było niewątpliwie istotne i miało wpływ na treść rozstrzygnięcia. W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a) p.p.s.a. musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, (pkt. 1 wyroku).

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska zawartego w piśmie pełnomocnika Spółki "B" z dnia 19 października 2011r. k.235 akt sądowych, jakoby termin wyznaczony Zarządowi Miasta P. do wyrażenia zgody na przelew uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości był nieodpowiedni w kontekście treści art. 520 kc. W doktrynie przyjmuje się, iż w zakresie terminu na wyrażenie zgody, wskazanym w art. 520 kc zarząd miasta należy traktować identycznie jak inne podmioty prawa. Z tego też powodu powoływanie się na okoliczność sposobu pracy Zarządu Miasta P. w okresie międzyświątecznym, przy ocenie odpowiedniości terminu, jest niezasadne. W ocenie Sądu ze Statutu Miasta P. w brzmieniu obowiązującym w grudniu 1997r. (dostępny w Internecie), wynika jednoznacznie, iż podjęcie uchwały w przedmiocie wyrażenia lub niewyrażenia zgody na analogiczne żądanie, było możliwe nawet w tym samym dniu, w którym wniosek wpłynął.

Powyższa okoliczność pozostaje bez znaczenia wobec innego spostrzeżenia Sądu, sygnalizowanego przez pełnomocnika skarżącej Spółki. Wobec stwierdzenia przez organy obu instancji braku długu byłych właścicieli wobec Miasta P. z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, brak było podstaw do uzyskania zgody Zarządu Miasta P., na przeniesienie uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości. Skoro bowiem nie było długu, nie było również obowiązku wyrażenia zgody przez "wierzyciela" na takie przeniesienie. Stanowisko przeciwne doprowadziłoby do sankcjonowania fikcji prawnej. Oczywistym jest, iż w grudniu 1997r okoliczność ta nie była przesądzona, stąd niejako "na wszelki wypadek", do Zarządu Miasta P. wpłynął wniosek o wyrażenie zgody na przeniesienie ww. uprawnienia.

Reasumując Sąd uznał – podobnie jak organy obu instancji – iż w przedmiotowej sprawie doszło do skutecznego przeniesienia przez część właścicieli i spadkobierców uprawnień do żądania zwrotu nieruchomości, najpierw na rzecz "D" S.A. z siedzibą w Ł., a następnie na rzecz "E" sp. z o. o. ("E" sp. z o. o. została przekształcona w 1999r. na "A" sp. z o.o., a następnie w 2006r. na "B" sp. z o.o.).

Nie można zgodzić się natomiast z zarzutem naruszenia przez organ odwoławczy art. 15 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Na podstawie art. 136 k.p.a. jedynie w niewielkim stopniu Wojewoda Wielkopolski uzupełnił materiał dowodowy. Na marginesie należy zauważyć, iż pozyskane dokumenty archiwalne nie wniosły nic nowego do sprawy. W takiej sytuacji organ II instancji mógł wydać decyzję reformatoryjną, uprawniał go do tego przepis art. 138 §1 pkt 2 k.p.a. Celowość wydania takiej decyzji wynikała również z długotrwałości postępowania administracyjnego, w którym strony od wielu już lat oczekują na ostateczne jej zakończenie. W konsekwencji nie może być też mowy o naruszeniu zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a.

Nie można również skutecznie zarzucić organom naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. W przedmiotowej sprawie zgromadzono pełen materiał dowodowy, a uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło wyłącznie na skutek naruszenia przepisu prawa materialnego. Również podnoszony przez Miasto P. zarzut błędnego podania w zaskarżonej decyzji, imienia M. A. B. – jako oczywista omyłka pisarska, nie mogła zostać uznana jako naruszenie prawa procesowego.

Nie można zgodzić się z zawartym w skardze Spółki "B" zarzutem naruszenia art. 8 k.p.a. Zdaniem Sądu nie ma przesłanek pozwalających na uznanie, iż organy w toku postępowania administracyjnego naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli, a zarzuty w tym zakresie są gołosłowne.

Rozpoznając ponownie odwołania od decyzji organu I instancji, Wojewoda Wielkopolski zobowiązany będzie uwzględnić ww. uwagi i zapatrywania prawne Sądu przedstawione szczegółowo w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania, w tym o kosztach zastępstwa procesowego, Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 przywołanej ustawy p.p.s.a. natomiast o wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono w pkt. III sentencji wyroku w oparciu o art. 152 p.p.s.a.