Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 766/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6330 Status  bezrobotnego
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 pkt 1 loi. f
journal: Dz.U. 2008 nr 69 poz 415
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 26 września 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 274/17 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku, odmowie uznania za osobę bezrobotną i umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt IV SA/Wr 274/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił w całości skargę Z. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o uznaniu za osobę bezrobotną i odmowie przyznania prawa do zasiłku, odmowie uznania za osobę bezrobotną i umorzenia postępowania w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2016 r.), wydaną po wznowieniu z urzędu postępowania, objętego postanowieniem z [...] listopada 2016 r. Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent):

1. uchylił decyzję ostateczną z [...] czerwca 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2012 r.) Prezydenta Miasta [...] w sprawie uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2012 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku; 2. odmówi uznania Z. M. za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2012 r.; 3. umorzył postępowanie w sprawie odmowy przyznania prawa do zasiłku.

W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2016 r. Prezydent poczynił następujące ustalenia: dnia [...] czerwca 2012 r. Z. M. (dalej strona bądź skarżący) zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy we [...] (dalej PUP) jako osoba bezrobotna i złożył oświadczenie, że nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej; decyzją z [...] czerwca 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] uznał skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2012 r. i odmówił skarżącemu przyznania prawa do zasiłku. Dnia [...] września 2016 r. PUP pozyskał dokument z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (dalej CEIDG), z którego wynika, że strona posiadała wpis do ewidencji działalności gospodarczej w okresie od [...] stycznia 1992 r. do [...] listopada 2015 r. ze wskazaną datą rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej od dnia [...] stycznia 1992 r.

W związku z tym, Prezydent postanowieniem z [...] listopada 2016 r. nr [...], wznowił z urzędu postępowanie w sprawie dotyczącej uznania skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2012 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku, zakończonej decyzją ostateczną Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2012 r.

Według Prezydenta, fakt posiadania przez stronę wpisu w CEIDG w dniu [...] czerwca 2012 r. należy uznać za okoliczność nową, nieznaną organowi wydającemu decyzję z [...] czerwca 2012 r. i istotną dla sprawy dotyczącej nabycia przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej w dniu [...] czerwca 2012 r. Organ I instancji przytoczył brzmienie ustawowej definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy [Dz. U. z 2008 r. nr 69, poz. 415 ze zm., dalej upz] i stwierdził, że przepis ten wskazuje, że samo posiadanie wpisu uniemożliwia nabycie statusu osoby bezrobotnej, bez względu na to, czy działalność gospodarcza jest prowadzona. Treść tego przepisu precyzuje, w jakim okresie osoba posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej może jednocześnie posiadać status osoby bezrobotnej, jednakże w przypadku strony przesłanki powyższe nie zachodzą, gdyż nie składała ona wniosku o zawieszenie działalności. W tym zakresie organ powołał się na pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w wyroku z 26.3.2013 r. IV SA/Wr 240/12, w którym stwierdzono, że "zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w wersji obowiązującej od dnia 1 lutego 2011 r., za bezrobotnego nie może być uznana osoba, która złożyła wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej lub po złożeniu takiego wniosku nie zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosku o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął."

Powyższy pogląd wielokrotnie wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, m.in. w wyroku WSA w Krakowie z 31.1.2011 r. III SA/Kr 926/10 stwierdzono, że "art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy kładzie nacisk, już nie na fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, ale już na samo złożenie wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, przez co uzyskanie statusu osoby bezrobotnej zostało obwarowane dalej idącym wymaganiom".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił pogląd, wedle którego nie jest możliwe jednoczesne dysponowanie wpisem do ewidencji działalności gospodarczej i posiadanie statusu bezrobotnego. Sam fakt posiadania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej bez względu na to, czy ta działalność jest prowadzona, stanowi przesłankę uzasadniającą pozbawienie takiej osoby statusu bezrobotnego (wyroki WSA we Wrocławiu z: 26.3. 2013 r. IV SA/Wr 240/12; 12.2.2014 r. IV SA/Wr 599/13; wyrok NSA z 22.12.2011 r. I OSK 1395/11).

Prezydent stwierdził, że w dniu [...] czerwca 2012 r. strona nie spełniała warunków koniecznych do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Powyższe okoliczności nie były znane organowi w chwili wydania decyzji. W myśl art. 151 § 1 pkt 2 kpa istnienie okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 kpa skutkuje uchyleniem wadliwej decyzji ostatecznej i wydaniem orzeczenia rozstrzygającego sprawę administracyjną co do istoty.

Z tych względów Prezydent uchylił decyzję ostateczną orzekającą o uznaniu strony za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2012 r. i odmowie przyznania prawa do zasiłku; odmówił uznania za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2012 r.; umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku, co jest konsekwencją specyficznej regulacji prawnej przyjętej przez ustawodawcę w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia. Jeżeli w wyniku wznowionego postępowania strona utraciła status osoby bezrobotnej, to powstaje sytuacja, w której postępowanie w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku staje się bezprzedmiotowe. W takim przypadku zgodnie z art. 105 kpa postępowanie podlega umorzeniu. W związku z powyższym brak przedmiotu postępowania, czyli konkretnej sprawy administracyjnej, będącej konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, wskazuje na bezprzedmiotowość tegoż postępowania

W odwołaniu decyzji z [...] grudnia 2016 r. strona podniosła, że w dniu [...] czerwca 2012 r., po dostarczeniu do urzędu pracy świadectw pracy i okazaniu dowodu osobistego, wypełniła kwestionariusz osobowy nie zaznaczając tylko odpowiedzi odnośnie prowadzenia działalności gospodarczej. Odwołujący wywodził, że rejestracji jako osoba bezrobotna dokonał dwukrotnie: [...] września 2010 r. i [...] sierpnia 2011 r., i nie pamiętał, jakie wówczas składał oświadczenia. Podał, że w czasie prowadzenia działalności kilkakrotnie ją zawieszał, by ponownie ją odwiesić; osoba, która go rejestrowała jako bezrobotnego wykonała telefon do Izby Skarbowej w celu potwierdzenia prowadzenia przez niego działalności gospodarczej. Po zakończonej rozmowie telefonicznej zwróciła się do niego i powiedziała, że "... Może Pan podpisać Oświadczenie, nie prowadzi Pan działalności gospodarczej..." i tak też uczynił, podpisując oświadczenie bez odznaczenia odpowiedzi "Tak" lub "Nie". Odwołujący podniósł, że z pozyskanej dnia [...] stycznia 2017 r. informacji z CEIDG wynika, że z dniem [...] grudnia 1998 r. zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej, dlatego wydanie przez organ I instancji zaskarżonej decyzji uważa za bezzasadne.

Decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2016 r. W motywach decyzji ostatecznej Wojewoda przywołał brzmienie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz. Określenie bezrobotny oznacza m.in. osobę niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie, albo innej pracy zarobkowej, jeżeli nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Samo posiadanie wpisu uniemożliwia nabycie statusu osoby bezrobotnej. Z informacji CEIDG jednoznacznie wynika, że strona rejestrując się w urzędzie pracy w dniu [...] czerwca 2012 r. miała wpis do ewidencji działalności gospodarczej i nie zgłosiła zawieszenia wykonywania tej działalności. Art. 2 ust. 1 pkt 2 lit f upz, odwołuje się jedynie do samego faktu posiadania takiego wpisu i nie obliguje organu do weryfikacji jego poprawności. W przypadku powoływania się przez stronę na nieprawidłowości w zakresie istniejącego wpisu, Powiatowy Urząd Pracy we [...] nie jest właściwy do przeprowadzania postępowania wyjaśniającego i ewentualnej korekty tego wpisu. Zgodnie z przepisami regulującymi prowadzenie działalności gospodarczej, to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek aktualizacji danych zawartych we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej.

Z informacji CEIDG wynika, że wpis został dokonany w dniu [...].01.1992r. r., a wykreślony w dniu [...].09.2016 r. Podejmując decyzję o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, zainteresowany jednocześnie przyjął na siebie pewne obowiązki, w tym obowiązek dopełnienia wszelkich formalności związanych z późniejszym jego wykreśleniem. Niezłożenie przez stronę wniosku o wykreślenie działalności gospodarczej przed rejestracją w urzędzie pracy, należy uznać za brak należytej staranności w działaniu , do którego jako przedsiębiorca był obowiązany.

Z akt sprawy wynikało bezsprzecznie, że skarżący dokonując rejestracji w PUP w dniu [...] czerwca 2012 r. miał wpis do ewidencji działalności gospodarczej z datą rozpoczęcia tejże działalności wskazaną na dzień [...] stycznia 1992 r. Informację o tym fakcie, organ zatrudnienia uzyskał dnia [...] września 2016 r. i chociaż skarżący jako datę zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej wskazał dzień [...] grudnia 1998 r., to do dnia wykreślenia wpisu z rejestru - do dnia [...] listopada 2015 r. - nie spełniał warunku, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz, koniecznego do uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Istniała podstawa do uchylenia decyzji z [...] czerwca 2012 r. i do wydania orzeczenia o odmowie uznania zainteresowanego za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2012 r. i do umorzenia postępowania w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotny.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący zarzucił, że organy w decyzjach (w stosunku do trzech wydanych pierwotnych decyzji) "przeciwstawiają jeden i ten sam szablon, gubiąc się w zaistniałych faktach: czas rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej 1992-01-[...], oraz datę wykreślenia wpisu z rejestru 2015-11-[...]. Datę zaprzestania wykonywania działalności 1988-12-[...] tylko nadmieniają, nie istotną w temacie. Datą rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej 1992-01-[...], próbują zmienić w końcu wydane swe pierwotne postanowienia nie podają innej przyczyny". Skarżący podniósł, że "nie podejmował żadnej zarobkowej pracy, zwłaszcza poprzez własną firmę a więc nie prowadził działalności gospodarczej. Aktywa jak i pasywa dla Zakładu Projektowo-Wdrożeniowego [...] dla tych okresów nie istnieją, nie ma żadnego ruchu w dokumentach (...). Firma z datą 1998-12-[...] zaprzestała wykonywania działalności gospodarczej."

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wraz z uzasadniająca je argumentacją. Podniósł, że od dnia 1 lutego 2011 r. samo posiadanie wpisu uniemożliwia nabycie statusu osoby bezrobotnej. Bez znaczenia jest fakt nie prowadzenia działalności gospodarczej przez osobę, brak odprowadzanych składek do ZUS i podatków do Urzędu Skarbowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem IV SA/Wa 274/17 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżoną decyzję wydano w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. Decyzja została wydana w trybie nadzwyczajnym - po wznowieniu postępowania administracyjnego z urzędu.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania sprawy i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją administracyjną ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją podjęto, było dotknięte wadliwością. Instytucja wznowienia postępowania stanowi odstępstwo od zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. Wadliwość postępowania administracyjnego, musi mieć charakter kwalifikowany, a jej rodzaje zostały wyczerpująco wskazane w przepisach prawa procesowego. W postępowaniu zwykłym przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie w trybie przewidzianym w prawie procesowym i zgodnie z przepisami prawa materialnego sprawy administracyjnej. W postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania, przedmiotem postępowania jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Postępowanie to ma własną odrębną podstawę prawną i polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej ostateczną decyzją w celu sprawdzenia, czy któraś z wad wymienionych w art. 145 § 1 kpa nie wpłynęła na treść decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Jedną z obligatoryjnych podstaw wznowienia przewiduje art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Stosownie do art. 151 kpa, organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa wydaje decyzję, w której:

1) odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a, lub 145b albo

2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a lub 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W analizowanej sprawie kluczową kwestią jest właściwa interpretacja ustawowej definicji osoby bezrobotnej zawartej w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w szczególności pod kątem przesłanki dotyczącej wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Definicja osoby bezrobotnej w omawianym zakresie podlegała w ostatnich latach istotnej ewolucji. Pod rządami ustawy z dnia 29 grudnia 1989 r. o zatrudnieniu (Dz. U. nr 75, poz. 446 ze zm.) o uznaniu za osobę bezrobotną nie decydował fakt wpisania jej do ewidencji, lecz faktyczne prowadzenie przez tę osobę działalności gospodarczej. W rozumieniu wyżej wskazanej ustawy, bezrobotnym była osoba pozostająca bez pracy i zarejestrowana we właściwym urzędzie zatrudnienia, zdolna do pracy i gotowa do jej podjęcia w ramach stosunku pracy, o ile nie pobierała emerytury, nie była właścicielem lub posiadaczem gospodarstwa rolnego i nie prowadziła działalności gospodarczej lub nie podlegała ubezpieczeniu społecznemu z innego tytułu. Owa definicja nie wiązała uzyskania statusu bezrobotnego z zarejestrowaniem działalności gospodarczej, a z faktycznym jej prowadzeniem. Kolejna regulacja - ustawa z dnia 16 października 1991 r. o zatrudnianiu i bezrobociu (Dz. U. nr 106, poz. 457 ze zm.) wprowadziła bardziej rozbudowaną definicję bezrobotnego, uzależniając możliwość uzyskania statusu bezrobotnego od dalszych przesłanek. Bezrobotną mogła stać się, w rozumieniu tej ustawy, osoba nieprowadząca pozarolniczej działalności gospodarczej lub niepodlegająca ubezpieczeniu społecznemu z tytułu innej działalności. Następnym aktem regulującym przedmiotową materię stała się ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnianiu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1996 r. nr 47, poz. 211 ze zm.), znacznie zaostrzająca wymagania dotyczące uzyskania statusu bezrobotnego. W rozumieniu tej ostatniej regulacji bezrobotnym mogła być osoba która, prócz spełnienia innych ustawowych przesłanek, nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, albo nie podlegała - na podstawie odrębnych przepisów - obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników, lub zaopatrzenia emerytalnego.

W okolicznościach badanej sprawy podstawą materialnoprawną przyznania skarżącemu statusu bezrobotnego stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, powyższa ustawa została zmieniona ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 176, poz. 1243, dalej nowela sierpniowa). Art. 2 ust. 1 pkt 2 upz, w brzmieniu wówczas obowiązującym, stanowił że bezrobotny - oznacza osobę, o której mowa w art. 1 ust. 3 pkt 1 i 2 lit. a-g lub lit. i, j, l, lub cudzoziemca - członka rodziny obywatela polskiego, niezatrudnioną i niewykonującą innej pracy zarobkowej, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej, albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie tego wymiaru czasu pracy, nieuczącą się w szkole, z wyjątkiem uczącej się w szkole dla dorosłych lub przystępującej do egzaminu eksternistycznego z zakresu tej szkoły lub w szkole wyższej gdzie studiuje w formie studiów niestacjonarnych, zarejestrowaną we właściwym dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukującą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, spełniającą dodatkowe kryteria zawarte w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. a-k. Z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz wynika, że za bezrobotnego uznana może być osoba, która - przy spełnieniu innych przesłanek - nie posiada wpisu do ewidencji działalności gospodarczej albo nie podlega, na podstawie odrębnych przepisów, obowiązkowi ubezpieczenia społecznego, z wyjątkiem ubezpieczenia społecznego rolników.

Zgodnie z obowiązującym od dnia 1 lutego 2011 r. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz, bezrobotnym może być osoba, która nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Oznacza to, że od dnia 1 lutego 2011 r. przesłanki warunkujące uzyskanie statusu bezrobotnego uległy dalszemu zaostrzeniu, bowiem bezrobotnym może być osoba, która: nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. Przepis ów w brzmieniu przytoczonym wyżej obowiązywał w dacie orzekania o statusie skarżącego jako bezrobotnego.

Skoro istotą postępowania wznowieniowego jest powrót sprawy do postępowania zwykłego, to wydanie decyzji następuje tak, jakby sprawa nie była jeszcze rozstrzygana w danej instancji. Oznacza to, że w postępowaniu wznowieniowym należy stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie orzekania, zgodnie z zasadą legalizmu określoną w art. 6 kpa, stanowiącą o działaniu organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Odstępstwo od tej zasady będzie miało miejsce jedynie w odniesieniu do decyzji deklaratoryjnych, to jest decyzji stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocą ex tunc. Rozstrzygnięcie w przedmiocie statusu bezrobotnego należy zaliczyć do decyzji deklaratoryjnych, gdyż decyzja organu stwierdza jedynie fakt uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, potwierdzając tym samym, że danej osobie przysługuje taki status, wywołując skutek prawny wstecz, to jest od momentu, w jakim stan prawny zaistniał.

W kontrolowanej sprawie stosowane winny być przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji objętej wznowieniem (wyrok NSA z 27.7.2010 r. I OSK 529/10, Lex 745255). Prawidłowo organy obu instancji oceniły sytuację skarżącego według przepisów obowiązujących w dacie składania przez niego wniosku o przyznanie statusu osoby bezrobotnej. Z akt sprawy wynika, że rejestracja skarżącego w charakterze osoby bezrobotnej miała miejsce w dniu [...] czerwca 2012 r., co zostało potwierdzone decyzją z [...] czerwca 2012 r. o uznaniu z tym dniem skarżącego jako osoby bezrobotnej. W momencie rejestracji skarżącego zapoznano z treścią obowiązujących przepisów dotyczących statusu osób bezrobotnych. Z załączonych do akt sprawy dokumentów jednoznacznie wynika, że skarżący przy rejestracji w urzędzie pracy złożył - pouczony o odpowiedzialności karnej z art. 233 § 1 kodeksu karnego za składanie fałszywych zeznań - pisemne oświadczenie, w którym podał, że nie złożył wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej (oświadczenia strony z [...] czerwca 2012 r.). W tym samym dniu podczas rejestracji skarżący otrzymał do wiadomości i własnoręcznie podpisał "Pouczenie dla bezrobotnego bez prawa do zasiłku", w którym oświadczył, że został pouczony o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej, w tym m.in. dotyczących osoby, która dokonała wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W treści tych oświadczeń wskazano wyraźnie i jednoznacznie, że chodzi o nieposiadanie wpisu, nie zaś o zaprzestanie (nieprowadzenie) działalności gospodarczej.

Definicja bezrobotnego przyjęta w ustawie o promocji zatrudnienia po jej nowelizacji obowiązującej od dnia 1 lutego 2011 r. w kontekście wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie budzi wątpliwości i nie pozostawia miejsca na swobodę interpretacyjną. W jej świetle status osoby bezrobotnej został powiązany nie z faktem rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej, bez potrzeby badania, czy działalność taka rzeczywiście jest prowadzona. Bezrobotnym bowiem może być osoba, która: nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis: zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej. W aktach niniejszej sprawy brak jest dowodu na to, by skarżący składał wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej. Z wypisu CEIDG wynika, że wpis skarżącego do ewidencji działalności gospodarczej został dokonany z dniem [...] stycznia 1992 r.; z dniem [...] grudnia 1998 r. zgłoszono zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej; w dniu [...] listopada 2015 r. dokonano wykreślenia wpisu z rejestru. Trafnie organy orzekające w sprawie uznały, że w okresie od dnia [...] stycznia 1992 r. do dnia [...] listopada 2015 r. skarżący posiadał wpis do CEDIG ze wskazaną datą rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej od dnia [...] stycznia 1992 r. i brak wpisów o zawieszeniu działalności.

Art. 33 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. nr 155, poz. 1095 ze zm., dalej usdg), w którym ustawodawca sformułował zasadę domniemania prawdziwości danych, wedle której dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Jeżeli do CEIDG wpisano dane niezgodnie z wnioskiem lub bez tego wniosku, osoba wpisana do CEIDG nie może zasłaniać się wobec osoby trzeciej, działającej w dobrej wierze, zarzutem, że dane te nie są prawdziwe, jeżeli po powzięciu informacji o tym wpisie zaniedbała wystąpić niezwłocznie z wnioskiem o jego sprostowanie, uzupełnienie lub wykreślenie. W związku z powyższym organy orzekające w sprawie były związane treścią wpisu skarżącego do CEIDG i nie mogły poczynić własnych ustaleń, odmiennych niż dane w nim zawarte. Tym samym zgłoszenie przez skarżącego zarzutu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej w grudniu 1998 r., nie mogło odnieść oczekiwanego przez niego skutku. Jedyną właściwą drogą do potwierdzenia przez skarżącego faktu wyrejestrowania przez niego działalności gospodarczej już w 1998 r. byłoby złożenie do CEIDG wniosku o wykreślenie istniejącego wpisu. Art. 30 ust.1 pkt 2 usdg wprost nakłada na przedsiębiorcę obowiązek złożenia wniosku o jego wykreślenie z CEIDG w terminie 7 dni od dnia trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej. Podmiot decydujący się na rozpoczęcie wykonywania działalności gospodarczej winien cechować się znajomością przepisów regulujących zasady i wymogi prowadzenie tej działalności, w tym wymogi i formę zakończenia tej działalności . Przedsiębiorca nie może przerzucać na organy odpowiedzialności i obowiązków związanych ze znajomością przepisów w tym zakresie.

Ciężar wykazania istnienia ewentualnego błędu w CEIDG spoczywał wyłącznie na skarżącym i wyklucza możliwość wszczęcia tego postępowania z urzędu przez organy urzędu pracy. Dopiero sprostowanie informacji znajdującej w CEIDG dałoby podstawę do odmiennego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Skoro skarżący dokonał w dniu [...] listopada 2015r. wykreślenia działalności gospodarczej, to formalnie potwierdził jej prowadzenie w okresie od dnia [...] stycznia 1992 r. do dnia [...] listopada 2015 r. Oceny tej nie zmienia fakt, że w 1998 r. zaprzestał wykonywania działalności gospodarczej. Istotne znaczenie ma fakt braku zadbania przez skarżącego o wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej przed dniem rejestracji w urzędzie pracy. W rezultacie na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych wydruku z CEIDG i oświadczeń skarżącego należało uznać, że skarżący w dniu [...] czerwca 2012 r. nie spełniał przesłanek określonych w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz do uzyskania statusu osoby bezrobotnej ze względu na istniejący wpis do CEIDG. W związku z tym w ujawnionych okolicznościach sprawy organ obowiązany był do wznowienia postępowania w sprawie, a organom orzekającym nie można zarzucić braku należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, skoro nie istnieją podstawy do kwestionowania prawdziwości danych zawartych w CEIDG.

W świetle przedstawionych zmian regulacji prawnej i wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz, pozbawiona znaczenia prawnego jest podnoszona przez skarżącego okoliczności zaprzestania (nieprowadzenia) przezeń działalności gospodarczej, jak i ewentualny zarzut, że wpis winien był zostać usunięty z urzędu. W stanie prawnym obowiązującym w dacie rejestracji skarżącego w urzędzie pracy fakt zgłoszenia zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej nie był równoznaczny z dokonaniem wykreślenia wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. W myśl brzmienia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz w wersji obowiązującej od dnia 1 lutego 2011 r., za bezrobotnego nie może być uznana osoba, która złożyła wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej lub po złożeniu takiego wniosku, nie zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosku o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął. Posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz, nie może być wówczas rozumiane inaczej, niż posiadanie wpisu w charakterze przedsiębiorcy, od dnia określonego we wniosku jako dzień podjęcia wykonywanie działalności gospodarczej. Uchylenie decyzji pozbawiającej statusu osoby bezrobotnej jest możliwe, jeśli mimo wpisu do działalności, osoba z dniem wydania decyzji o uznaniu za bezrobotnego nie podjęła jeszcze działalności gospodarczej, gdyż zgodnie z art. 14 ust. 1 usdg wskazała datę późniejszą jej podjęcia niż data wpisu do ewidencji działalności. Okoliczność ta nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie.

Art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz w brzmieniu obowiązującym w dacie rejestracji skarżącego jako bezrobotnego - w dniu [...] czerwca 2012 r. - wykluczał możliwość przyznania statusu bezrobotnego osobie posiadającej aktywny wpis do ewidencji działalności gospodarczej. Dokonanie wykreślenia wpisu z ewidencji działalności gospodarczej z dniem [...] listopada 2015 r. sprawia, że w sprawie istniały podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego w zakresie przyznania skarżącemu statusu osoby bezrobotnej (i pochodnych od niej spraw) z uwagi na okoliczności nie znane wcześniej organowi. W konsekwencji prawidłowo organ I instancji postanowił wznowić postępowanie administracyjne w sprawie decyzji z [...] czerwca 2012 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną z dniem [...] czerwca 2012r.

Ustalony stan faktyczny sprawy, nie podważony skutecznie przez skarżącego, dawał podstawy do wznowienia postępowania, a następnie uchylenia decyzji, na mocy których skarżącego uznano za osobę bezrobotną i przyznano mu prawo do zasiłku.

Skargę kasacyjną wywiódł Z. M., reprezentowany przez r. pr. Ł. L., zaskarżając wyrok IV SA/Wr 274/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

I. prawa materialnego:

1. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie zaistniały materialnoprawne przesłanki do wydania przez Powiatowy Urząd Pracy we [...] decyzji skreślającej skarżącego z dniem [...] czerwca 2012 r. z listy osób bezrobotnych;

2. art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sprawie zaistniały materialnoprawne przesłanki do uznania, że skarżący nie był w dacie decyzji osobą bezrobotną, mimo że treść przepisu w brzmieniu od 1 lutego 2011 r. obejmowała skarżącego jako osobę bezrobotną;

II. przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik sprawy - art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji w sytuacji, gdy PUP przekroczył granice swobodnej oceny dowodów na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że skarżący nie był w okresie od [...] czerwca 2012 r. do [...].06.2016 r. osobą bezrobotną, podczas gdy najpóźniej od [...] lutego 2011 r. był osobą bezrobotną.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania; zasądzenie w myśl art. 203 "ust." 1 ppsa na rzecz organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej; zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; w przypadku uwzględnianie skargi kasacyjnej, o odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Oba zarzuty naruszenia prawa materialnego należało rozpoznać łącznie, bowiem autor skargi kasacyjnej w obu zarzutach z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa) wskazuje te same wzorce kontroli.

Zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa zostały postawione niestarannie, bowiem autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, w brzmieniu z jakiej daty art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz miałby w kontrolowanej sprawie znaleźć zastosowanie. Ponieważ Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że w przedmiotowej sprawie, w której kontrolowana była decyzja podjęta w trybie wznowieniowym, wzorcem kontroli był art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji objętej wznowieniem (wyrok NSA z 27.7.2010 r. I OSK 529/10), zatem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 257, poz. 1725, dalej nowelizacja grudniowa) i od tej daty (1 lutego 2011 r.) bezrobotnym może być osoba, która m. in. nie złożyła wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej albo po złożeniu wniosku o wpis zgłosiła do ewidencji działalności gospodarczej wniosek o zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej i okres zawieszenia jeszcze nie upłynął, albo nie upłynął jeszcze okres do, określonego we wniosku o wpis do ewidencji gospodarczej, dnia podjęcia działalności gospodarczej.

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r., P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej, zawartych w jednej ustawie), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda – mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, nb 432, 433, przypis 17; dalej M. Zieliński, Wykładnia...).

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że trafnie organy orzekające w sprawie uznały, że w okresie od dnia [...] stycznia 1992 r. do dnia [...] listopada 2015 r. skarżący posiadał wpis do Ewidencji Działalności Gospodarczej ze wskazaną datą rozpoczęcia wykonywania działalności gospodarczej od dnia [...] stycznia 1992 r.

W rozpoznawanej sprawie wnioski płynące z wykładni językowej są tożsame z wnioskami wynikającymi z wykładni systemowej, jak i celowościowej.

Prawidłowe rozumienie wpisu do ewidencji, przy wynikającej z przepisów o działalności gospodarczej treści wpisu, możliwe jest przy uwzględnieniu systemu norm regulujących określoną instytucję prawa materialnego, w tym wypadku art. 14 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.).

Art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz w brzmieniu obowiązującym do 31 stycznia 2011 r., jednoznacznie wskazuje, że negatywną przesłanką statusu bezrobotnego nie jest faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej, ale posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie opowiada się za poglądami wyrażanymi dotychczas w orzecznictwie (m. in. wyrok NSA z 9.12.2010 r., I OSK 1256/10, cbosa). Spór o to, jaka okoliczność jest rozstrzygająca dla uzyskania statusu bezrobotnego: domniemanie wykonywania działalności gospodarczej wynikające z wpisu do ewidencji, czy faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej, trwał w trakcie obowiązywania poprzedniej ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 1995 r. nr 1, poz. 1 ze zm.) i w trakcie obowiązywania ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Niezależnie do różnego brzmienia przepisu definiującego pojęcie bezrobotnego, w orzecznictwie przeważał pogląd o decydującym znaczeniu wpisu do ewidencji, przy czym nie wykluczono możliwości obalenia, wynikającego z wpisu do ewidencji, domniemania wykonywania działalności (uchwała NSA z 16.12.1996 r. OPS 5/96, ONSA 1997/2/47).

Stan prawny, w którym domniemanie wykonywania działalności gospodarczej, wynikające z wpisu do ewidencji, mogło być obalone, jeżeli osoba wykazała, że nie podjęła pozarolniczej działalności od dnia wskazanego w zgłoszeniu do ewidencji do dnia wyrejestrowania tej działalności, obowiązywał do 25 października 2007 r. Nowela sierpniowa art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz, która weszła w życie 26 października 2007 r. wzmacniała znaczenie tego domniemania. W tej sytuacji ustalenie okoliczności, czy dana osoba jest przedsiębiorcą, czy bezrobotnym, zależało wyłącznie od treści wpisu do ewidencji i domniemania wynikającego z tego wpisu.

W dacie wejścia w życie noweli sierpniowej, obowiązywał art. 14 ust. 1 usdg, stanowiący, że przedsiębiorca może podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do rejestru przedsiębiorców w Krajowym Rejestrze Sądowym albo w Ewidencji Działalności Gospodarczej, zwanej dalej "ewidencją". W myśl art. 14 ust. 2 usdg, wpisowi do ewidencji podlegali przedsiębiorcy będącymi osobami fizycznymi (podobna była regulacja art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. - Prawo o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 101, poz. 1178 ze zm.).

Mając na uwadze treść art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz, art. 14 ust. 1 i 2 oraz Rozdział 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, z uwzględnieniem art. 66 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. nr 173, poz. 1808), należy przyjąć, że z wpisania przedsiębiorcy do ewidencji wynikało domniemanie powodzenia przezeń działalności gospodarczej od chwili dokonania tego wpisu.

Stan prawny w tym zakresie zmienił się z dniem 31 marca 2009 r., kiedy, na mocy art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o zmianie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 18, poz. 97) wszedł w życie znowelizowany przepis art. 14 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Na mocy zmienionego art. 14 ust. 1 usdg, przedsiębiorca mógł podjąć działalność gospodarczą w dniu złożenia wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej. W myśl dodanego art. 14 ust. 3 usdg, przedsiębiorca miał prawo we wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej określić późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej, niż dzień złożenia wniosku. O ile przedsiębiorca z tego prawa skorzystał i określił we wniosku późniejszy dzień podjęcia działalności gospodarczej, domniemanie wynikające z takiego wpisu oznaczało, że przedsiębiorca podejmie wykonywanie działalności gospodarczej z dniem określonym we wniosku. W konsekwencji domniemanie to wskazuje na uzyskanie statusu przedsiębiorcy z dniem określonym we wniosku jako dzień podjęcia działalności gospodarczej. Posiadanie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz, nie może być wówczas rozumiane inaczej, niż posiadanie wpisu w charakterze przedsiębiorcy od dnia określonego we wniosku jako dzień podjęcia wykonywania działalności gospodarczej.

Dostosowanie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nastąpiło na mocy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r., którą zmieniono art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz. Jak podano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej ustawę o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, wprowadzone zmiany miały na celu jedynie doprecyzowanie, w jakim okresie osoba posiadająca wpis do ewidencji działalności gospodarczej może jednocześnie posiadać status bezrobotnego. Związane to było - jak się wskazuje w uzasadnieniu projektu - ze zgłaszanymi wątpliwościami interpretacyjnymi. Z uwagi na powyższe określono, że osoba, która przy składaniu wniosku o wpis do ewidencji działalności gospodarczej oznaczyła późniejszy termin podjęcia tej działalności, może posiadać status bezrobotnego, aż do dnia wskazanego we wpisie jako dzień podjęcia działalności. Doprecyzowano, że można posiadać status bezrobotnego, posiadając wpis do ewidencji działalności gospodarczej w okresie, w którym zgłoszono zawieszenie prowadzenia działalności. Przyjęte rozwiązania nie są nowym, korzystniejszym unormowaniem, a tylko doprecyzowaniem art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz w odniesieniu do stanu, który istniał w systemie prawa od 31 marca 2009 r.

Analiza art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz w brzmieniu obowiązującym od 26 października 2007 r. prowadzi do wniosku, że celem tego przepisu jest wyłączenie z grona osób bezrobotnych osób prowadzących działalność gospodarczą, przy czym za takie osoby należy uważać osoby wpisane do ewidencji działalności gospodarczej. Cel główny powyższego przepisu, jak wskazywało wieloletnie funkcjonowanie podobnych norm, jest trudny do osiągnięcia, gdy bada się faktyczne wykonywanie działalności gospodarczej. Z tego powodu przyjęto domniemanie wynikające z wpisu do ewidencji (wyrok NSA z 31 maja 2012 r., I OSK 2298/11, cbosa).

Przyjęte w niniejszej sprawie przez Sąd I instancji rozumienie art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz jest zgodne z językową treścią tej normy, doprecyzowaną normami systemowymi i nie jest sprzeczne z celem tego przepisu. Jednocześnie nie stwarza wątpliwości interpretacyjnych oraz trudności związanych ze stosowaniem prawa, które wywołałaby możliwość wykazywania, że mimo wpisu działalność gospodarcza nie jest faktycznie wykonywana.

Autor skargi kasacyjnej nie podnosi skutecznie argumentów, prowadzących do odmiennego rezultatu wykładni art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. f upz, niż zaprezentowane w zaskarżonym wyroku.

Zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa nie został w żaden sposób uzasadniony, a Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł naruszenia wskazanych wzorców kontroli. Załączone do skargi kasacyjnej odpisy dokumentów nie prowadzą do odmiennych ustaleń w zakresie faktów istotnych dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, niż te, które prawidłowo aprobował Sąd I instancji wyrokiem IV SA/Wr 274/17. Sąd I instancji, a wcześniej organy nie były uprawnione do oceny prawidłowości wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, gdyż kompetencje w tym zakresie zarezerwowane są dla organu rejestrowego. Autor skargi kasacyjnej bezpodstawnie przyjmuje, że "P.U.P. W. przekroczył granice swobodnej oceny dowodów na skutek bezpodstawnego przyjęcia, iż skarżący nie był w okresie od [...].06.2012 r. do [...].06.2016 r. osobą bezrobotną...", gdyż stanowisko organów obu instancji, trafnie aprobowane zaskarżonym wyrokiem, nie było wynikiem naruszenia norm procesowych, a było rezultatem prawidłowego aktu subsumcji. Prawidłowość ustaleń faktycznych oraz ocenę tych ustaleń można zwalczać jedynie za pomocą zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazując przy tym, że określone uchybienia proceduralne mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa – czego w niniejszej skardze kasacyjnej zabrakło). Nie można natomiast tego skutecznie czynić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa), w tym przez kwestionowanie błędnej wykładni tego praw (wyrok NSA z 6.3.2013 r. II GSK 2212/11, Lex 1340123).

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.