Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 482/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 r. sprawy ze skargi J. O. i S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. O. i S. G. solidarnie kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] uznającą, że J. O. i S. G. wykorzystali nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], działka ewidencyjna nr [...], przed upływem 5 lat licząc od dnia przekształcenia, na inne cele niż cel, który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty (pkt 1 decyzji) oraz zobowiązującą J. O. i S. G. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, w wysokości [...] zł (pkt 2 decyzji).

Z uzasadnienia tego rozstrzygnięcia wynika, że Prezydent miasta W. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekł o przekształceniu przysługującego J. O. i S. G. prawa użytkowania wieczystego w prawo własności opisanej na wstępie nieruchomości (pkt 1 decyzji), określił opłatę za przekształcenie w wysokości [...] zł (pkt 3 decyzji) oraz udzielił bonifikaty od opłaty wskazanej w pkt 3 w wysokości 76%, tj. w kwocie [...] zł (pkt 4 decyzji). Podstawą udzielenia bonifikaty było wykorzystywanie nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe.

Zawiadomieniem z dnia 22 lipca 2015 r. organ I instancji poinformował J. O. i S. G. o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie zwrotu udzielonej bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności, gdyż przed upływem 5 lat od dnia przekształcenia nieruchomość została przeznaczona na inne cele niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty (niemieszkaniowe). Decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] Prezydent miasta W. uznał, że J. O. i S. G. wykorzystali przedmiotową nieruchomość przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, na inne cele niż cel, który stanowił podstawę udzielenia bonifikaty oraz zobowiązał J. O. i S. G. do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, w wysokości [...] zł.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, J. O. i S. G. złożyli odwołanie. W uzasadnieniu zarzucili organowi I instancji:

I - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że do wykorzystania nieruchomości na inne cele niż te, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, tj. do wykorzystania nieruchomości na cele niemieszkalne, dochodzi już przez sam fakt zarejestrowania w miejscu zamieszkania działalności gospodarczej osoby fizycznej, podczas gdy:

a) przez wykorzystanie nieruchomości na inne cele należy rozumieć jedynie taką zamianę przeznaczenia nieruchomości, która powoduje, że nieruchomość nie jest wykorzystywana w ten sposób, w jaki była wykorzystywana poprzednio, tj. że całkowicie przestała pełnić funkcje mieszkalne,

b) przez wykorzystanie nieruchomości na cele niemieszkalne należy rozumieć faktyczne wykonywanie pod tym adresem działalności gospodarczej i świadczenie usług w celach zarobkowych a nie wyłącznie wykorzystanie adresu w celu zarejestrowania działalności i posługiwania się tym adresem w urzędach,

II - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa wobec niedokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nierozpoznania wszystkich dowodów zgromadzonych aktach sprawy, tj.:

- pominięcie oświadczeń złożonych przez osoby, które jako zamieszkujące/pracujące w sąsiedztwie przedmiotowej nieruchomości dysponują wiedzą o faktycznym sposobie jej wykorzystywania,

- dokonanie oceny materiału dowodowego, tj. wyjaśnień złożonych w toku postępowania przez stronę, z przekroczeniem granicy swobodnej oceny i uznanie, że dowodzą one, że nieruchomość była wykorzystana na cele inne niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, podczas gdy z wyjaśnień tych wynika, że nieruchomość nie była wykorzystywana na cele prowadzonej działalności gospodarczej, a jedynie adres nieruchomości został wykorzystany w celu zarejestrowania działalności oraz że strony zaprzestały wykorzystywać budynek przy ul. [...] na cele, które stanowiły podali udzielenia bonifikaty, tj. na cele mieszkalne,

III - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust 15 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w związku z art. 107 kpa, wobec rozstrzygnięcia niniejszej sprawy z nieuwzględnieniem stanu faktycznego, jaki występował na dzień wydawania decyzji i pominięcie faktu, że w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej w zakresie działalności skarżących, tj. E. J. O. i S. G. figuruje adres miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przy ul. [...], a co za tym idzie, wydanie decyzji na podstawie stanu faktycznego, który nie istniał na dzień orzekania przez organ,

IV - naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 kpa, wobec nieudzielenia stronom należytej i wyczerpującej informacji o prowadzonym postępowaniu, w szczególności niepouczenie stron o przysługującym prawie wystąpienia z wnioskiem o odstąpienie od zwrotu bonifikaty, co wywołało dla stron negatywne skutki w postaci zobowiązania do zwrotu kwoty równiej kwocie udzielonej bonifikaty.

Ponadto odwołujący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z:

a) oświadczenia M. V. - pomocy domowej skarżących na okoliczność, że przy ul. [...] skarżący nie prowadzili faktycznie działalności gospodarczej; nie przyjmowali klientów - w szczególności J. O. nie prowadziła zajęć z języka angielskiego, lecz prowadziła je faktycznie w budynku przy ul. [...] lok. [...], zaś S. G. nie wykorzystywał nieruchomości przy ul. [...] do świadczenia usług informatycznych lecz świadczył usługi na rzecz podmiotu trzeciego – [...] w biurze tego podmiotu, a w konsekwencji na okoliczność wykorzystywania przez skarżących przedmiotowej nieruchomości wyłącznie w celach mieszkaniowych,

b) faktur rozliczeniowych za media na okoliczność, że skarżący nie rozliczali w ramach prowadzonej działalności gospodarczej kosztów związanych z utrzymaniem budynku mieszkalnego przy ul. [...] ani jego części, a w konsekwencji na okoliczność wykorzystywania przez nich nieruchomości wyłącznie w celach mieszkaniowych,

c) wydruku z CEIDG dotyczącego S. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą S. G. D. wraz z historią zmian w rejestrze,

d) wydruku z CEIDG dotyczącego J. O. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą E. J. O. wraz z historią zmian w rejestrze (dowody opisane w pkt c i d na okoliczność, że w dniu wydania decyzji przez Zarząd Dzielnicy [...] miasta W. skarżący nie mieli zarejestrowanych działalności gospodarczych pod adresem: [...] ul.[...], a w konsekwencji na okoliczność, że decyzja została wydania na gruncie nieaktualnego stanu faktycznego).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] zawiesiło postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia wniosku J. O. i S. G. o odstąpienie od żądania zwrotu bonifikaty. Zarząd Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmówił odstąpienia od żądania zwrotu zwaloryzowanej bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości udzielonej odwołującym się.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie, stwierdziło, że jest ono nieuzasadnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ II instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2016 r. stanowił art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 83, ze zm.) i przywołał treść tego przepisu. Organ odwoławczy podkreślił, że stosownie do § 1 ust. 1 uchwały Rady miasta W. z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. [...]) wyraża się zgodę na udzielanie osobom fizycznym 60% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy. Zatem jednym z warunków wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty jest wykorzystywanie nieruchomości zabudowanej wyłącznie na cel mieszkaniowy, który był spełniony w dniu przekształcenia, czyli w dniu wydania przez Prezydenta miasta W. decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. W dniu 18 sierpnia 2014 r. J. O. rozpoczęła wykonywanie działalności gospodarczej pod nazwą E. J. O. Z wydruku z CEIDG wynika, że jako adres głównego miejsca wykonywania działalności i adres do doręczeń wskazano ul. [...] w W. (brak adresu dodatkowych miejsc wykonywania działalności). W dniu 14 września 2014 r. w CEIDG dokonano zmiany poprzez dodanie adresu dodatkowego miejsca wykonywania działalności - ul. [...], lok. [...] w [...], a od dnia 18 września 2015 r. do chwili obecnej w CEIDG ujawniony jest wyłącznie adres ul. [...], lok. [...] w [...]. Ponadto według danych z CEIDG w dniu 1 stycznia 2013 r. wykonywanie działalności gospodarczej pod nazwą S. G. D.T. rozpoczął S. G.. Z wydruku z CEIDG wynika, że jako adres głównego miejsca wykonywania działalności i adres do doręczeń wskazano ul. [...] w [...]. (brak adresu dodatkowych miejsc wykonywania działalności). W dniu 1 sierpnia 2014 r. w CEIDG dokonano zmiany poprzez dodanie adresu dodatkowego miejsca wykonywania działalności - ul.[...], lok. [...] w [...], a od dnia 18 września 2015 r. do chwili obecnej w CEIDG ujawniony jest wyłącznie adres ul. [...], lok. [...] w W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1829, ze zm.) w art. 2 definiuje działalność gospodarczą jako zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową, wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Przywołał definicję przedsiębiorcy w rozumieniu tej ustawy (art. 4 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej) i warunków umożliwiających podjęcie przez niego działalności gospodarczej (art. 14 ust. 1-2, art. 25 ust. 1 pkt 1 i 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Organ uznał, że ustawa o swobodzie działalności gospodarczej w art. 25 ust. 1 pkt 5 rozróżnia adres miejsca wykonywania działalności gospodarczej od adresu do doręczeń. Jednocześnie wykonywanie działalności gospodarczej oznacza, że istnienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej nie przesądza wprawdzie o faktycznym prowadzeniu tej działalności, ale prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji jest traktowana jako prowadząca działalność gospodarczą. Zdaniem organu odwoławczego domniemanie to nie zostało w toku postępowania obalone przez skarżących w całości, mimo iż odwołujący oświadczyli, że zarejestrowali działalność gospodarczą przy ul. [...] ze względów praktycznych, natomiast działalność gospodarczą prowadzą przy ul.[...], wskazanym w CEIDG jako adres dodatkowego miejsca wykonywania działalności. Organ wskazał, że z art. 33 zdanie pierwsze ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wynika domniemanie, że dane wpisane do CEIDG są prawdziwe. Skoro zatem od dnia zarejestrowania w CEIDG działalności gospodarczej skarżący mają w CEIDG status podmiotów aktywnych, należy domniemywać, że działalność swoją wykonują. Ocena, czy działalność gospodarcza rzeczywiście jest wykonywana, należy do sfery ustaleń faktycznych, a istnienie wpisu do ewidencji nie przesądza o faktycznym prowadzeniu działalności gospodarczej, jednakże wpis ten prowadzi do domniemania prawnego, według którego osoba wpisana do ewidencji, która nie zgłosiła zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej, jest traktowana jako prowadząca taką działalność. Natomiast z wydruku CEIDG wynika, że J. O. prowadzi działalność gospodarczą w postaci nauki języka angielskiego, która może być świadczona zarówno w siedzibie świadczeniodawcy, jak i na terenie innych podmiotów gospodarczych. Z załączonych do sprawy dokumentów (umowy najmu, umowy franczyzy i sprzedaży, umowy przeniesienia praw i obowiązków z umowy franczyzy, oświadczenia wiceprezesa zarządu [...] Sp. z o.o. z dnia [...] stycznia 2016 r.) wynika również, że J. G. nie wykonywała działalności gospodarczej (prowadzenie szkoły językowej) przy ul. [...], a w lokalu przy ul. [...], a wpis w CEIDG jako adresu miejsca wykonywania działalności gospodarczej przy ul. [...] wynikał z braku tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] w dniu dokonania wpisu w CEIDG, tj. w dniu 6 sierpnia 2014 r. Jednakże, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, na podstawie przedstawionych w trakcie prowadzonego postępowania dokumentów nie można stwierdzić, że zostało obalone domniemanie wykonywania przez S. G. działalności gospodarczej przy ul. [...]. Według danych z CEIDG S. G. prowadzi działalność gospodarczą związaną z doradztwem w zakresie informatyki. Organ odwoławczy podkreślił, że według Słownika Języka Polskiego "doradzać" oznacza "udzielić porady, wskazać sposób postępowania w jakiejś sprawie". Doradztwo jest udzielaniem fachowych zaleceń, porad, zwłaszcza ekonomicznych, finansowych, a przez doradcę rozumie się tego, kto udziela porad, doradza. Z opisu działalności oznaczonej w PKD kodem 62.02.Z wynika, że działalność taka może być prowadzona poza siedzibą podmiotu, na rzecz którego usługa jest świadczona, a więc pod adresem podanym jako miejsce wykonywania działalności. Zwrócił uwagę, że S. G. rozpoczął wykonywanie działalności gospodarczej w dniu 1 stycznia 2013 r., a umowa najmu lokalu przy ul. [...] została podpisana w dniu [...] czerwca 2014 r., a ponadto w jej § 2 ust. 1 określone zostało przeznaczenie wynajmowanego lokalu - "do wykorzystania na cele prowadzenia szkoły języków obcych", a więc na cel niezwiązany z prowadzoną działalnością gospodarczą przez S. G. Z zaświadczenia kierownika ds. Kadr i Płac [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] października 2015 r. nie wynika, od jakiej daty S. G. świadczy usługi na rzecz Spółki, jak również nie wynika, że S. G. nie świadczył usług na rzecz innych podmiotów niż [...] Sp. z o.o. W piśmie z dnia 9 stycznia 2016 r. skarżący oświadczył; że z dniem 1 stycznia 2013 r. zmienił formę współpracy z [...] Sp. z o.o. z umowy o pracę na świadczenie usług na rzecz powiązanego podmiotu [...] Sp. z o.o. Charakter wykonywanych usług na rzecz usługobiorcy kategorycznie wymagał, aby były one wykonywane w siedzibie zlecającego, tj. w biurze [...] Sp. z o.o., a nie w miejscu zamieszkania S. G. Wskazanie w CEIDG adresu wykonywanej przez S. G. działalności gospodarczej miało więc charakter wyłącznie formalny, porządkowy, konieczny do zarejestrowania działalności. Jednakże do akt sprawy nie zostały załączone dokumenty, które potwierdzałyby datę rozpoczęcia współpracy przez S. G. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą S. G. D.T. ze Spółką [...], jak również potwierdzające, że obowiązkiem S. G. było wykonywanie usług w siedzibie Spółki. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wykonywanie działalności gospodarczej przez S. G. przy ul. [...] w [...]. nie pozwala na stwierdzenie, że nieruchomość ta była wykorzystywana "wyłącznie na cel mieszkaniowy", lecz na cel mieszkaniowy i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozostałe dowody załączone do sprawy, tj. oświadczenia osób fizycznych, rachunki za media, nie są w ocenie organu wystarczające do uznania, że od dnia 1 stycznia 2013 r. do dnia dokonania w CEIDG zmiany adresu wykonywania działalności gospodarczej przez S. G., nie wykorzystywał on przedmiotowej nieruchomości na inny cel niż wyłącznie cel mieszkaniowy. Podmioty prowadzące działalność gospodarczą nie mają obowiązku rozliczać kosztów związanych z utrzymaniem nieruchomości, która jest wykorzystywana na cele mieszkalne i niemieszkalne w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a jedynie posiadają takie prawo. Zdaniem organu II instancji dokonanie zmiany przez odwołujących adresu głównego miejsca wykonywania działalności, adresu dodatkowego miejsca wykonywania działalności i adresu do korespondencji na adres: ul. [...] nie konwalidują jednakże dokonanego przez S. G. naruszenia warunku udzielenia bonifikaty, jakim było wykorzystywanie nieruchomości zabudowanej wyłącznie na cele mieszkaniowe, która to zmiana nastąpiła przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia. Organ podkreślił, że żądanie zwrotu bonifikaty jest obligatoryjne i nie zależy od uznania organu. W tej sytuacji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia 17 stycznia 2017 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli J. O. i S. G. W jej uzasadnieniu podnieśli zarzuty tożsame z zarzutami zawartymi w złożonym odwołania. Podkreślili, że przedmiotowa nieruchomość nie była wykorzystywana na cele prowadzonej działalności gospodarczej, a jedynie adres nieruchomości został wykorzystany w celu zarejestrowania działalności. Skarżący nie zaprzestali wykorzystywać nieruchomości na cele mieszkalne. W oparciu o przedstawione zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek częściowo z innych powodów niż w niej podniesione.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz.83, ze zm.). Zgodnie z jego treścią organ, o którym mowa w art. 3 ust. 1 tej ustawy, żąda zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli osoba, na rzecz której zostało przekształcone prawo użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, zbyła lub wykorzystała nieruchomość na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. (...) W szczególnie uzasadnionych przypadkach organ może odstąpić od żądania zwrotu bonifikaty, za zgodą odpowiednio wojewody, rady lub sejmiku.

Przedmiotem sporu w rozpatrywanej sprawie jest uznanie przez organy obu instancji, że w przypadku skarżących spełnione zostały przesłanki określone w art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Jak wynika z niekwestionowanych w sprawie ustaleń dotyczących stanu faktycznego, skarżący na mocy decyzji Prezydenta miasta W. z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] przekształcili posiadane prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W. przy ulicy [...] w prawo własności. Równocześnie, na wniosek skarżących, od ustalonej w tej sprawie opłaty za przekształcenie udzielona została, na podstawie art. 4 ust. 7 powołanej ustawy, bonifikata od opłaty przekształceniowej w wysokości 76%, czyli w wysokości [...] zł. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2010 r.

W ocenie organów orzekających skarżący (w ocenie organu I instancji oboje, a w ocenie organu II instancji jedynie skarżący S. G.) na skutek zarejestrowania w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej Rzeczypospolitej Polskiej (CEIDG), jako adresu prowadzonej działalności, nieruchomości położonej przy ulicy [...], spełnili przesłanki do wystąpienia, w oparciu o powołany art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., z żądaniem zwrotu udzielonej bonifikaty. Z tym stanowiskiem nie zgadzają się skarżący, wywodząc, że udowodnili przedłożonymi dokumentami, że nie prowadzili pod wskazanym adresem żadnej działalności gospodarczej. Fakt podania do CEIDG ul. [...] jako adresu, pod którym prowadzona jest działalność w W., miało charakter wyłącznie formalny, porządkowy i niezbędny do zarejestrowania działalności. Oświadczyli, że nigdy w okresie od dnia 19 listopada 2010 r. "żadne prace czy usługi nie były wykonywane na nieruchomości przy ul.[...]". Na dowód prawdziwości swoich twierdzeń skarżący przedstawili posiadane dokumenty (w tym oświadczenia osób trzecich).

Rozpatrując ten spór, Sąd uznał, że w świetle zebranych w analizowanej sprawie materiałów dowodowych oraz treści argumentów zawartych przez organy obu instancji w uzasadnieniach wydanych rozstrzygnięć nie można podzielić poglądu organów orzekających, z którego wynika, że już z samego faktu zarejestrowania w CEIDG adresu nieruchomości ul. [...] jako adresu, pod którym prowadzona jest działalność gospodarcza, bezspornie wynika, że spełnione zostały przesłanki z art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. uzasadniające wystąpienie przez właściwy organ z żądaniem zwrotu udzielonej bonifikaty.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie zdefiniował użytego w art. 4 ust. 15 tej ustawy pojęcia "wykorzystania nieruchomości" na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty. Nie sposób zatem jednoznacznie, jedynie w oparciu o wykładnię językową tego przepisu, rozstrzygnąć, czy w przepisie tym chodzi o faktyczne wykorzystanie przedmiotowej nieruchomości przed upływem 5 lat, licząc od dnia przekształcenia, na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, czy też wystarczające jest uprawdopodobnienie lub domniemanie (jak uczyniły to w rozpatrywanej sprawie organy orzekające) potencjalnej możliwości wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na inne cele niż cele, które stanowiły podstawę udzielenia bonifikaty, niezależnie od tego, czy w rzeczywistości wykorzystanie takie miało miejsce, a jeśli miało, to czy charakter tego wykorzystania uzasadnia zastosowanie przewidzianej w art. 4 ust. 15 sankcji. Rozstrzygniecie tego zagadnienia jest natomiast w ocenie Sądu podstawową kwestią, która ma bezpośredni wpływ na ocenę prawidłowości działań i podjętych przez organy rozstrzygnięć w rozpatrywanej sprawie.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu dla prawidłowego zrozumienia powołanego przepisu niezbędne jest ustalenie celu udzielenia przedmiotowej bonifikaty. W rozpatrywanej sprawie bonifikata mogła być udzielona, ponieważ na dzień przekształcenia przedmiotowa nieruchomość była zabudowana i wykorzystywana na cel mieszkaniowy. Bonifikata została udzielona na podstawie obowiązującej wówczas uchwały Rady miasta W. z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] w sprawie wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty osobom fizycznym od opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. Urz. Woj.[...]). Paragraf 1 ust. 1 tej uchwały stanowił, że wyraża się zgodę na udzielanie osobom fizycznym 60% bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości zabudowanych i wykorzystywanych wyłącznie na cel mieszkaniowy. Sąd nie ma wątpliwości, że w tym przypadku udzielenie bonifikaty wiązało się z wykorzystaniem nieruchomości wyłącznie na cele mieszkaniowe. Zastrzeżenie w uchwale tak sformułowanego warunku oznacza, że z woli organu uchwałodawczego warunek wykorzystania nieruchomości na cele mieszkaniowe należy rozumieć ściśle. Jednakże nie może to oznaczać, że jakiekolwiek zdarzenie faktyczne, które można by było zinterpretować jako wykorzystanie nieruchomości na cel niezwiązany z celem mieszkaniowym, oznacza przekreślenie celu, w jakim bonifikata została udzielona. Nie można zaaprobować poglądu, że nawet incydentalne wykorzystanie nieruchomości w sposób odbiegający od "wyłącznie mieszkaniowego", jest wystarczające do zastosowania sankcji przewidzianej w powołany art. 4 ust. 15 (np. udzielenie noclegu grupie pielgrzymów nie oznacza automatycznie prowadzenia działalności hotelowej, zorganizowanie spotkania dawnych znajomych nie oznacza prowadzenia działalności gastronomicznej, nawet sporadyczne "załatwianie" spraw służbowych, np. takich jak odbieranie telefonów, przechowywanie ważnej dokumentacji, nie oznacza automatycznie prowadzenia w domu biura). Przyjęcie odmiennego poglądu stanowiłoby zbyt rygorystyczne rozumienie omawianych przepisów prawa, które niweczyłoby cel omawianej regulacji.

Sąd nie podziela wyrażonego we wcześniejszym wyroku tutejszego Sądu z dnia 27 stycznia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1504/15 poglądu, że "sam fakt wskazania adresu wykonywania działalności gospodarczej w należącym do przedsiębiorcy budynku mieszkalnym oznacza, że ten budynek, a dokładniej rzecz ujmując, zabudowana nią nieruchomość w sposób faktyczny i prawny wykorzystywana jest także na inne cele niż li tylko mieszkaniowe". W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie fakt wykorzystywana nieruchomości na cel inny niż mieszkaniowy musi wynikać z jednoznacznych i konkretnych ustaleń organów, nie może mieć jedynie charakteru domniemania prawnego, wynikającego z analizy przepisów innych ustaw, ponadto musi podlegać ocenie organu, czy ustalony sposób wykorzystania nieruchomości uzasadnia zastosowanie przepisu art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W tej kwestii nie może być stosowany żaden automatyzm. Każda sprawa winna być rozstrzygana indywidualnie w zależności od konkretnie ustalonego przez organ rzeczywistego stanu faktycznego.

Dlatego, w ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie organy orzekające winny były wnikliwie rozważyć i ustalić, czy, a jeśli tak, to w jakim stopniu skarżący faktycznie wykorzystali przedmiotową nieruchomość na cel odmienny od zadeklarowanego (mieszkaniowego) i czy w tej sytuacji uzasadnione jest zastosowanie przepisu art. 4 ust. 15 powołanej ustawy. Niedopuszczalne jest w ocenie Sądu poprzestanie przez organy orzekające, jak to miało miejsce w rozpatrywanej sprawie, jedynie na wywiedzionych z przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. z 2016 r. Dz. U. poz. 1829, ze zm.) domniemaniach, szczegółowo opisanych w uzasadnieniu wydanych rozstrzygnięć. Błędem jest także ograniczenie przez organ przeprowadzonego postępowania dowodowego jedynie do analizy zapisów CEIDG oraz stwierdzenie, że skarżący mają obowiązek zwrotu kwoty uzyskanej bonifikaty ponieważ "Domniemanie to nie zostało w toku postępowania obalone przez skarżących w całości" (str. 4 uzasadnienia decyzji organu II instancji). Należy zwrócić uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze z faktu wpisu do CEIDG wywodzi domniemanie, że skarżący prowadzą działalność gospodarczą, który to fakt nie był przez strony kwestionowany. Skarżący konsekwentnie twierdzą, że co prawda, rejestrując działalność gospodarczą, podali adres zamieszkania jako adres prowadzenia działalności gospodarczej, jednakże w budynku mieszkalnym pod tym adresem od początku nie zamierzali i faktycznie nigdy nie prowadzili działalności gospodarczej. Zdaniem skarżących charakter prowadzonej przez nich działalności był tego rodzaju, że związane z nią czynności były wykonywane w innym miejscu niż miejsce zamieszkania, a zadeklarowane miejsce prowadzenia działalności gospodarczej miało charakter jedynie formalny. W tej sytuacji niezbędne jest ustalenie, czy zakres, w jakim sporna nieruchomość była przez skarżących ewentualnie wykorzystywana do celów związanych z działalnością gospodarczą, jest wystarczający do uznania, że nieruchomość przestała być wykorzystywana na cel "wyłącznie mieszkaniowy", zwłaszcza jeśli, jak w przypadku skarżącego, prowadzona działalność gospodarcza ma w rzeczywistości charakter "samozatrudnienia" i wiąże się ze świadczeniem usług zbliżonych do czynności wykonywanych w ramach stosunku pracy dla tego samego podmiotu.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż w trakcie rozpatrywania przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej poza naruszeniem przepisów prawa materialnego (czyli art. 4 ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości) naruszyły również przepisy postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie (art. 7 kpa). Art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Dlatego też zbadanie podniesionych zagadnień było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości wszczęcia i przeprowadzenia kwestionowanego postępowania. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy, rozpatrując sprawę, nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien raz jeszcze wnikliwie przeprowadzić postępowanie dowodowe w celu ustalenia wszystkich okoliczności, które są istotne do prawidłowego i bezspornego ustalenia faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości skarżących w ustawowo wskazanym okresie. Dopiero w oparciu o tak ustalony stan faktyczny, biorąc pod uwagę poczynione przez Sąd rozważania i dokonaną wykładnię prawa, organ oceni, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały przesłanki z art. 4 pkt 15 powołanej ustawy. W szczególności organ zbada, czy, a jeśli tak to jaka część nieruchomości i w jakim okresie oraz w jaki sposób została faktycznie (a nie potencjalnie) wykorzystywana na cel inny niż mieszkaniowy. Ponadto ustalając stan faktyczny, w zgodzie z treścią z art. 7, 77 § 1 oraz 80 kpa, organ wyjaśni skarżącym, jakie uzupełnienie przedstawionych przez nich dowodów byłoby konieczne w celu pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie zaś z art. 107 § 3 kpa decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Oznacza to, że nie wystarczy jedynie stwierdzenie przez organ orzekający, że jakieś dowody go nie przekonują lub ogólnikowe stwierdzenie, że złożone przez stronę dowody są niewystarczające. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie musi bowiem wyjaśnić stronom postępowania, dlaczego organ konkretnych dowodów nie uznał za wystarczające albo nie dał im wiary.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1369, ze zm.) orzekł jak w sentencji.