Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1722/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 146 §2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Łd 969/17 oddalającego sprzeciw [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Łd 969/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Łodzi oddalił sprzeciw [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Wójt Gminy [...] po rozpatrzeniu wniosku [...], ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "Budowa instalacji do uboju zwierząt w [...]", przewidzianej do realizacji w miejscowości [...] na działce nr ewid. [...], w obrębie nr [...][...], gm. [...].

Postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], SKO w [...], w wyniku sprzeciwu Prokuratora Okręgowego w [...], wznowiło postępowanie w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. i wyznaczyło Prezydenta Miasta [...] jako właściwy organ co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej: K.p.a.), Prezydent Miasta [...] stwierdził wydanie ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. z naruszeniem prawa, gdyż została wydana przez organ podlegający wyłączeniu na mocy art. 25 § 1 pkt 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem organu I instancji orzekającego w trybie wznowienia, uchylenie dotychczasowej decyzji nie było jednak możliwe z uwagi na treść art. 146 § 2 K.p.a., bowiem w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W odwołaniu do decyzji Prezydenta Miasta [...], K. W. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołująca się zakwestionowała ustalenia organu, wskazujące na istnienie powinowactwa pomiędzy nią a Wójtem Gminy [...].

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2017 r. SKO w [...], na podstawie art. 138 § 2, art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) – uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy w motywach swej decyzji podkreślił, że rozstrzygnięcie przewidziane w art. 146 § 2 K.p.a. jest dopuszczalne wówczas, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Jak dalej w kontrolowanym obecnie wyroku wywiedziono, ponadto organ II instancji podkreślił, że w ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach za strony postępowania uznano: "I[...]" Sp. z o.o., K. W. i Nadleśnictwo [...]. Natomiast w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2017 r., wydanej w wyniku wznowienia postępowania, jako strona postępowania, w miejsce "[...]" Sp. z o.o., został wskazany [...] Sp. z o.o., tj. podmiot, na który decyzja środowiskowa z dnia [...] sierpnia 2016 r., została przeniesiona decyzją Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...]. Kolegium zaznaczyło, że w postępowaniu wznowieniowym status stron przysługuje stronom postępowania zwykłego oraz innym podmiotom, które wykażą swój interes prawny wynikający z art. 28 K.p.a. W związku z tym, decyzja wydana w postępowaniu wznowieniowym winna być także skierowana do "[...]" Sp. z o.o. - jako strony postępowania głównego zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji, której dotyczy postępowanie wznowieniowe.

Sąd pierwszej instancji przywołał dalsze ustalenia Kolegium, z których wynikało, że zarzuty odwołania kwestionujące istnienie powinowactwa pomiędzy stroną odwołującą się a Wójtem Gminy [...], uznano za niezasadne. Za trafne organ odwoławczy uznał ustalenia organu I instancji, że między Wójtem Gminy a K. W. występuje stosunek powinowactwa uzasadniający wyłączenie się Wójta od orzekania w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań. K. W. jest bowiem żoną brata Wójta Gminy [...] i jednocześnie współwłaścicielką działki nr [...], której dotyczyło postępowanie. Jest to powinowactwo II stopnia, o którym mowa w art. 24 § 1 pkt 2 K.p.a. W motywach decyzji odwoławczej wskazano, że powinowactwo nie wygasa z ani ustaniem małżeństwa, niezależnie od charakteru przyczyny jego ustania (śmierć jednego z małżonków, orzeczenie rozwodu), ani tym bardziej z chwilą ustanowienia rozdzielności majątkowej między małżonkami. Jedynym wyjątkiem jest unieważnienie małżeństwa, które powoduje ustanie powinowactwa ze skutkiem ex tunc.

Sąd a quo wskazał, iż zasadniczym powodem, dla którego uwzględniono odwołanie był brak podzielenia oceny organu I instancji, iż skoro decyzja dotychczasowa Wójta Gminy [...] była poprzedzona wydaniem przez ten organ niezaskarżalnego postanowienia, stwierdzającego brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, z dnia [...] sierpnia 2016 r., to okoliczność ta skutkuje brakiem możliwości uchylenia takiego postanowienia w ramach m. in. postępowania wznowieniowego. Brak prawnej możliwości uchylenia w/w postanowienia – w ocenie organu I instancji – powoduje, że nawet w przypadku uchylenia dotychczasowej decyzji w obrocie prawnym pozostawałoby nadal postanowienie, w którym nie stwierdzono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Kolegium nie podzielając tego wywodu Prezydenta Miasta [...] przywołało treść art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1405, Udiś), który stanowi, że obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy wskazywał, iż z kolei zgodnie z art. 65 ust. 2 ww. ustawy na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, przysługuje zażalenie. Ponadto w ocenie tego organu, według art. 63 ust. 2 ww. ustawy postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z przedstawionej regulacji – zdaniem Kolegium, przywołanym w uzasadnieniu kontrolowanego obecnie wyroku – wynikać ma niewątpliwie, że prawodawca przewiduje możliwość kwestionowania w formie zażalenia jedynie postanowienia nakładającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Skoro w art. 63 ust. 1 Udiś prawodawca użył zwrotu "stwierdza w drodze postanowienia", wskazując że na to postanowienie służy zażalenie, i jednocześnie w kolejnym ustępie artykułu stanowi, że postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, to należy uznać to za celowy zabieg legislacyjny, akcentujący odrębność procedur w zakresie wydawania tych postanowień. Postanowienie wydane na podstawie art. 63 ust. 2 Udiś jest postanowieniem wydawanym w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. Droga do jego kwestionowania, mimo braku możliwości zaskarżenia odrębnym zażaleniem, nie jest jednak zamknięta. Może być ono bowiem zaskarżone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym bowiem zakresie regulacja Udiś – w opinii SKO w [...] – nie wyłącza ogólnych przepisów K.p.a. Zgodnie zaś z art. 142 K.p.a. postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Powołany przepis daje bowiem możliwość podniesienia w odwołaniu od decyzji zarzutów wobec wydanego w toku postępowania postanowienia, na które nie służyło zażalenie. Organ odwoławczy ustosunkowuje się zaś do tych zarzutów w uzasadnieniu swojej decyzji bez obowiązku formalnego uchylania postanowienia w przypadku podzielenia zarzutów odwołania. Z podzieleniem zarzutów odwołania, w ocenie SKO w [...], wiąże się bowiem automatyczne wyeliminowanie poprzedzającego uchyloną decyzję pierwszoinstancyjną niezaskarżalnego postanowienia. Skoro więc, efektem uznania odwołania za uzasadnione oprócz uchylenia decyzji organu I instancji jest również wyeliminowanie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 Udiś, to tym samym postanowienie takie nie może stanowić przeszkody do ewentualnego uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, o ile rzecz jasna w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego podjęcie takiego rozstrzygnięcia będzie uzasadnione. Przyjęcie za słuszne stanowiska zawartego w decyzji organu I instancji o związaniu organu niezaskarżalnym postanowieniem wydanym na podstawie art. 63 ust. 2 Udiś byłoby, w ocenie Kolegium, równoznaczne z uznaniem tego postanowienia nie tylko za rozstrzygające sprawę co do istoty, ale także stanowiłoby akceptację dla braku możliwości zweryfikowania tego rodzaju postanowienia w jakikolwiek sposób. Nie taki jednak był kontekst celowościowy regulacji zawartych w Udiś.

W rozpatrywanej sprawie, co podkreślono, organ I instancji nie dokonał analizy materiału dowodowego i nie dokonał weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, przyjmując, że weryfikacja ta nie jest możliwa z uwagi na pozostające w obrocie prawnym postanowienie stwierdzające brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W ocenie Kolegium, okoliczność ta nie uzasadniała wydania decyzji na podstawie art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., gdyż obowiązek zastosowania przesłanki negatywnej z art. 146 § 2 K.p.a. powstaje dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podjąłby decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej. W przedmiotowej sprawie kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu I instancji.

Od ostatecznej decyzji SKO w [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła [...] Sp. z o.o. z/s w [...], (dawniej [...] Sp. z o.o.), zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 146 § 2 K.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja inna, niż odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także proceduralny charakter naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ wydający decyzję, w sprawie której postępowanie zostało wznowione, wskazują bezsprzecznie, że Prezydent Miasta [...] w wyniku wznowienia postępowania mógłby wydać wyłącznie decyzję odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i o zasądzenie od organu zwrotu na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniosło o oddalenie skargi.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił sprzeciw, uznając wpierw że skarga ta w istocie stanowiła ten środek zaskarżenia.

Sąd ten wskazał, że z dniem 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017, poz. 935, dalej "ustawa nowelizująca"), która wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa). Zgodnie z art. 9 pkt 7 ustawy nowelizującej, w dziale III ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodano rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". W myśl nowowprowadzonego art. 64a od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Dalej sąd wojewódzki wywiódł, iż zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy Ppsa w brzmieniu dotychczasowym. Z przepisu tego wynika jednocześnie, że do spraw wszczętych po wejściu w życie ustawy nowelizującej stosuje się nowe przepisy. Ponieważ zarówno doręczenie zaskarżonej decyzji, jak i wniesienie środka zaskarżenia od decyzji nastąpiło już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, zastosowanie do niniejszej sprawy, w ocenie WSA w Łodzi, znajdzie ustawa – Ppsa, objęta tekstem jednolitym opublikowanym w Dz. U. z 2017 r., poz. 1369.

Sąd pierwszej instancji wskazał dalej, że wprawdzie skarżąca Spółka, błędnie pouczona przez organ odwoławczy, zamiast sprzeciwu wniosła skargę na decyzję kasacyjną, w terminie przewidzianym dla skarg, jednakże z uwagi na wspomniane błędne pouczenie, brak było podstaw do traktowania sprzeciwu jako spóźnionego (w tym zakresie powołano się na postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2017r., II OZ 1206/17, z dnia 29 listopada 2017r., II OZ 1463/17, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa,gov.pl).

Wskazano dalej, że według nowego brzmienia przepisów Ppsa sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 Ppsa). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 Ppsa).

Zdaniem sądu wojewódzkiego kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli takiego rozstrzygnięcia sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem.

Obszernie powołując się na dorobek judykatury, WSA w Łodzi wywodził, iż na tle przepisu art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ I instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy, a decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie. W sprzeczności z cyt. przepisem pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a.

Przywołując treść art. 138 § 2 k.p.a. sąd a quo reasumował, wskazując że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

W dalszych motywach tego wyroku sąd wojewódzki eksponował obowiązki organów obu instancji w aspekcie zasady prawdy materialnej, w jego zasadna była konkluzja Kolegium, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne, naruszało zasady procedowania, co mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Organ I instancji, prowadząc wznowione postępowanie i rozstrzygając na podstawie art. 146 § 2 K.p.a. ograniczył się bowiem, na co trafnie wskazać miało SKO w [...], jedynie do ustalenia istnienia podstawy wznowienia, konkludując o konieczności wydania tożsamej decyzji z uwagi na wiążące postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], którym postanowiono nie nakładać obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do uboju zwierząt w [...]. Nie rozpoznał zatem Prezydent Miasta [...] istoty sprawy, prezentując błędny pogląd o wiążącym i determinującym rozstrzygnięcie charakterze postanowienia, wydanego w toku postępowania przez podlegający wyłączeniu organ. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji niemal w całości, w zakresie obejmującym nie tylko istnienie postaw wznowienia lecz również rozpoznanie istoty sprawy z udziałem wszystkich stron postępowania.

Odnosząc się o zarzutów sprzeciwu wskazano, że możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej była wyłączona z uwagi na nierozpoznanie przez Prezydenta Miasta [...] istoty sprawy, Kolegium nie mogło zaś przeprowadzić koniecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie (jak wspomniano, w całości), bowiem stanowiłoby to naruszenie art. 15 K.p.a.

W konkluzji, uznając, że zaskarżona decyzja nie uchybia normie "art. 138 § 2 Ppsa" (co należy potraktować jako oczywisty błąd sądu wojewódzkiego, w istocie zapewne chodziło o art. 138 § 2 K.p.a., skoro art. 138 § 2 Ppsa nie dzieli się na paragrafy – uwaga Sądu), na podstawie art. 151a § 2 Ppsa orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] Sp. z o.o. w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która zaskarżyła ww. wyrok w całości i na podstawie "art. 176 § 1 p. 2 w zw. z art. 174 p. 2" Ppsa zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci "art. 145 § 1 p. c)" Ppsa przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2017 r., polegających na naruszeniu art. 146 § 2 K.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja inna, niż odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy, a także proceduralny charakter naruszenia prawa, jakiego dopuścił się organ wydający decyzję, w sprawie, której postępowania zostało wznowione, wskazują bezsprzecznie, że ww. naruszenia nie miały żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, a Prezydent Miasta [...] w wyniku wznowienia postępowania mógłby wydać wyłącznie decyzję odpowiadającą w swej istocie decyzji dotychczasowej, która jest zgodna z prawem materialnym.

Na podstawie art. 185 Ppsa w zw. z art. 176 "§ 1 p. 3" Ppsa strona skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi, ewentualnie, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 151a § 2 Ppsa wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez jego uwzględnienie i uchylenie ww. decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2017 r.

Na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, wg norm przepisanych.

W przypadku merytorycznego rozpoznania skargi, na podstawie art. 200 Ppsa w zw. z art. 193 Ppsa, Spółka wnosi również o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącej kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego.

W związku z art. 182 § 2 Ppsa strona wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, pomimo tego, że organ I instancji w sposób błędny uzasadnił wydaną decyzję, wskazując na niezaskarżalność postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., samo rozstrzygnięcie co do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa jest zasadne i nie powinno ulec uchyleniu w zaskarżonej decyzji SKO w [...]. W skardze kasacyjnej odnosząc się do treści art. 146 § 2 K.p.a., powołano się na kilka orzeczeń sądowych, w tym na jeden z nieprawomocnych wyroków WSA w Warszawie, a także przywołano wyimek z opracowania komentarzowego do K.p.a. Skarżąca kasacyjnie przywołała ponadto treść decyzji dotychczasowej wydanej przez Wójta Gminy [...] i wywodziła, iż brak jest dowodów lub opinii świadczących, iż ustalenia zawarte w tej decyzji są wadliwe lub nieprawdziwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. z 2018, poz. 1302) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów..

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej powołany został tylko jeden zarzut, na podstawie "art. 174 p. 2 Ppsa (prawdopodobnie skrót "p." oznaczać ma punkt) , tj. zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji "art. 145 § 1 p. c)" Ppsa przez oddalenie skargi, mimo jej zasadności i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku wydawania zaskarżonej decyzji SKO w [...] z dnia [...] października 2017 r., polegających na naruszeniu art. 146 § 2 K.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, że w niniejszej sprawie w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść decyzja inna, niż odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Autor skargi kasacyjnie wskazał, że naruszony został "art. 145 § 1 p. c)" Ppsa. Należy stwierdzić, że ustawa Ppsa nie zawiera takiej jednostki redakcyjnej. Niemniej jednak wskazanie w skardze kasacyjnej, że WSA w Łodzi miał dopuścić się naruszenia przepisów postępowania przez niedostrzeżenie naruszenia przepisów proceduralnych przez Kolegium, pozwala na przyjęcie, że skarżący w istocie zarzuca, że WSA naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) Ppsa, zgodnie z którym sąd uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w razie stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, innych niż dających podstawę do wznowienia postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki WSA w Łodzi nie dostrzegł naruszenia przez Kolegium przepisu art. 146 § 2 K.p.a.

W odniesieniu do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że odwołując się do ujemnej przesłanki procesowej skutkującą niedopuszczalnością uchylenia decyzji, ponieważ mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, organ powinien wykazać, że nawet gdyby uchylił decyzję z powodów procesowych, które mogłoby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem materialnym (por. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 7 czerwca 2006 r., sygn. akt VII SA/WA 444/06, LEX nr 213991). Jeżeli natomiast podczas wznowionego postępowania okaże się, że poprzednio wydana decyzja była wadliwa materialnie, a nie tylko formalnie (przez wadę procesową powodującą wznowienie), to organ prowadzący postępowanie wznowione nie może zastosować trybu z art. 146 § 2 K.p.a. Zwrotu "decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej" nie można interpretować niezgodnie z zasadą legalności, czyli tak, że jeżeli tylko zasadniczy sens decyzji pozostaje bez zmian – jak to starał się przedstawić organ I instancji – to można zignorować jej wady materialne. W pojęciu «odpowiadania w swej istocie» dawnej decyzji (art. 146 § 2 K.p.a.) przez tę, która może zapaść w sprawie po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, nie mieści się czysto mechaniczne porównanie dwóch rozstrzygnięć, lecz ocena ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z 19 listopada 1992 r., sygn. akt SA/Kr 914/92, PS 1994, Nr 7-8, s. 159; R. Stankiewicz, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 623-624).

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta [...], odwołując się do przesłanki z art. 146 § 2 K.p.a., nie wykazał w dostateczny sposób, że w wyniku uchylenia decyzji dotychczasowej mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Wskazać bowiem należy, że istotą wznowionego postępowania jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Jeżeli organ stwierdzi występowanie którejkolwiek z kwalifikowanych wad proceduralnych, o których mowa w art. 145 § 1 K.p.a., to jest obowiązany badać sprawę tak, jak gdyby nie była ona w ogóle rozpoznana. Bada na nowo okoliczności faktyczne sprawy i wszystkie jej uwarunkowania prawne. Oznacza to, że przy rozstrzyganiu sprawy "na nowo" organ uwzględnia ten stan faktyczny i prawny, jaki występuje w chwili podejmowania decyzji z art. 151 K.p.a. Skoro bowiem postępowanie zwykłe okazuje się być dotknięte ciężką kwalifikowaną wadą proceduralną przewidzianą w art. 145 § 1 K.p.a. powodującą wzruszenie decyzji ostatecznej, to eliminując tę wadę (przykładowo zapewniając udział pominiętej stronie) należy rozpoznać sprawę tak jakby nie była ona przedmiotem wcześniejszego rozpoznania (por. prawomocny wyrok WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2014 r., II SA/Gd 517/14, LEX nr 1603581). Prezydent Miasta [...] zasady tej nie stosował – ograniczył się bowiem, co trafnie także dostrzegł organ odwoławczy i sąd pierwszej instancji, jedynie do ustalenia istnienia podstawy wznowienia, konkludując o konieczności wydania tożsamej decyzji z uwagi na wiążące postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nie rozpoznał zatem istoty sprawy, prezentując błędny pogląd o wiążącym i determinującym rozstrzygnięcie charakterze postanowienia, wydanego w toku postępowania przez podlegający wyłączeniu organ. W sytuacji, gdy wnioski dowodowe i twierdzenia stron nie zostały uwzględnione i gdy tym samym nie został zebrany w sprawie pełny materiał dowodowy, a co za tym idzie nie dokonano weryfikacji decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym, nie można przyjąć, że nie mogłaby zapaść inna decyzja niż kwestionowana w podaniu o wznowienie postępowania (por. też artykuł B. Adamiak, Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 1997, nr 4, s. 23). W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego przesłanka ustanowiona w art. 146 § 2 K.p.a. może być uzasadniona tym, że przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest nie tylko ustalenie przyczyn wznowienia, ale ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Dopiero wówczas, gdy w wyniku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy organ administracji publicznej podejmie decyzję w treści odpowiadającą decyzji dotychczasowej, obowiązany jest zastosować przesłankę negatywną z art. 146 § 2 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie kwestia ta nie była przedmiotem oceny organu I instancji, zaś sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że SKO w [...] nie mogło przeprowadzić koniecznego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie, bowiem stanowiłoby to naruszenie art. 15 K.p.a. Dodatkowo, z uwagi na treść art. 151a § 1 Ppsa, sąd wojewódzki ograniczył swą kontrolę do weryfikacji zaskarżonej decyzji z punktu widzenia treści art. 138 § 2 K.p.a., zarzutu zaś naruszenia tego przepisu w skardze kasacyjnej nie podnoszono.

Skoro skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.