Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2669/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. R., M. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 211/16 w sprawie ze skargi M. R., M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Po 211/16, oddalił skargę M.R., M.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. M.R. i M.R., powołując się na treść art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83) - zwanej dalej ustawą o przekształceniu, zwrócili się do Prezydenta Miasta [...] o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, będącej własnością Miasta [...], położonej w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, którego odrębna własność została ujawniona w Kw [...]. Wnioskodawcy wskazali, iż są na prawach ustawowej wspólności majątkowej małżeńskiej właścicielami położonych w tym budynku mieszkalnym lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...], stanowiących odrębne nieruchomości, dla których Sąd Rejonowy w P. [...] Wydział [...] prowadzi księgi wieczyste odpowiednio Kw [...] oraz Kw [...]. W związku z powyższym, jak wskazali, są także użytkownikami wieczystymi nieruchomości wpisanej w Kw [...] w uwagi na udział w nieruchomości wspólnej. Wskazali także, że nabyli własność powołanych powyżej lokali mieszkalnych nr [...] i [...] na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2014 r., Rep. [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - zwanej dalej Kpa oraz art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 1 ust. 3, art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o przekształceniu, Prezydent Miasta [...] odmówił przekształcenia prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości KW nr [...] przysługującego M. i M. R. w prawo własności.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, organ wskazał, że mocą umowy z dnia [...] marca 1912 r., zawartej na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego niemieckiego z 1896 r. (BGB), ustanowiono dla przedmiotowej nieruchomości na okres 100 lat prawo zabudowy. Następnie, na wniosek A. G. z dnia [...] marca 2007 r. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent orzekł o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Prezydent wyjaśnił, że ostateczna decyzja administracyjna o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej, który to wpis ma charakter konstytutywny. Prawo użytkowania wieczystego powstaje w dniu dokonania wpisu w księdze wieczystej, lecz jego skuteczność rozciąga się od daty złożenia wniosku. Dalej Prezydent wskazał, że wnioskodawcy nabyli prawo użytkowania wieczystego na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2014 r. a prawo to powstało na podstawie decyzji Prezydenta z dnia [...] lipca 2010 r. W konsekwencji Prezydent uznał, że wniosek nie spełnia przesłanki określonej w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, ponieważ możliwość przekształcenia dotyczy wyłącznie tych użytkowników wieczystych, których prawo istniało w dniu wejścia w życie tej ustawy, czyli w dniu 13 października 2005 r. Skarżących, jak wskazał organ, nie dotyczy przy tym wyjątek określony w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. Organ wyjaśnił w tym miejscu, że przepis art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu nie tworzy samodzielnej podstawy do żądania przekształcenia a musi on bowiem być odczytywany w powiązaniu z treścią art. 1 ust. 1 tej ustawy, który wymaga, aby prawo użytkowania wieczystego istniało w dniu wejścia w życie ustawy o przekształceniu z 2005 r. Mając powyższe na uwadze, Prezydent stwierdził niespełnienie przesłanek ustawowych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli wnioskodawcy zarzucając, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa, gdyż błędnie uznano, że brak posiadania statusu użytkownika wieczystego przez wnioskodawców w dniu wejścia w życie ustawy wyłącza prawo przekształcenia użytkowania w prawo własności. Zdaniem wnioskodawców, jako nabywcy użytkowania wieczystego, kontynuują oni tytuł prawny, jaki nabyli od sprzedawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium uznało bowiem, że ani wnioskodawcy, ani ich poprzednik prawny nie byli użytkownikami wieczystymi nieruchomości objętej postępowaniem w dniu [...] października 2005 r. a w sprawie nie zachodzą okoliczności, które wyłączałyby to czasowe ograniczenie. Kolegium wskazało, że przekształcenie prawa zabudowy w prawo wieczystego użytkowania nastąpiło w trybie administracyjnym, na podstawie konstytutywnej decyzji administracyjnej. Dopiero w momencie, w którym decyzja o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego stała się ostateczna powstało prawo użytkowania wieczystego. Zdaniem Kolegium osoby fizyczne, które stały się użytkownikami wieczystymi w wyniku przekształcenia prawa zabudowy dokonanego na podstawie art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami i spełniają warunki określone w ustawie o przekształceniu, mogą żądać przekształcenia prawa wieczystego użytkowania tych nieruchomości we własność, co oznacza, iż muszą spełnić m. in. wymóg istnienia prawa użytkowania wieczystego w określonej dacie. Warunek ten zostałby spełniony gdyby poprzednik odwołujących się uzyskał decyzję przekształcającą prawo zabudowy w prawo użytkowania wieczystego przed datą 13 października 2005 r., co jednak nie miało w sprawie miejsca. Prawo użytkowania wieczystego powstało po dniu 13 października 2005 r., zatem poprzednikowi odwołujących się nie przysługiwało prawo wystąpienia z żądaniem przekształcenia w trybie ustawy o przekształceniu. Według Kolegium oznacza to, że strony również takiego prawa nie mogły "przejąć" wraz z nabyciem prawa użytkowania wieczystego w 2014 r.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] M.R. i M.R. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnosząc o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, oraz o przeprowadzenie dowodu z dokumentu wydruku z internetowego Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych nieruchomości o nr KW [...] oraz [...], na okoliczność, że skarżący są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...].

W ocenie skarżących zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie, czy skarżący są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...], a zatem czy prawo użytkowania wieczystego ustanowione dla tej nieruchomości musiało powstać przed dniem 13 października 2005 r., co doprowadziło do przyjęcia, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...] musiało powstać przed dniem 13 października 2005 r., podczas gdy skarżący są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...], a zatem ograniczenie co do powstania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przed 13 października 2005 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Uzasadniając podniesione zarzuty, skarżący wskazali, że są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...]. Przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy na rzecz poprzedników prawnych skarżących ustanowione zostało prawo zabudowy. Na mocy przepisów prawa organy administracji publicznej były zobowiązane do przekształcenia z urzędu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Organy administracji zaniechały przekształcenia prawa zabudowy nieruchomości o nr KW [...] w prawo użytkowania wieczystego. W konsekwencji dopiero w 2010 r. prawo zabudowy zostało przekształcone w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zaniechania organów władzy publicznej nie mogą pociągać za sobą negatywnych konsekwencji dla obywateli. Podkreślili także, że są właścicielami lokali, z własnością których związany jest udział w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości o nr [...]. Zdaniem skarżących z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do zasady mogą wystąpić osoby, które najpóźniej w dniu 13 października 2005 r. złożyły wniosek do sądu wieczystoksięgowego o dokonanie wpisu w dziale II księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego. Ograniczenie to nie dotyczy jednak osób, o których mowa w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. Skarżący są następcami prawnymi, właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, a zatem mogą oni wystąpić z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nawet wówczas, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w KW nr [...] po dniu 13 października 2005 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem, gdyż organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, procedowały w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego oraz prawidłowo powołały i zastosowały przepisy ustawy dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, w jej brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania wniosku skarżących.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie jest sporny między stronami i podzielił ustalenia faktycznie dokonane przez organy obu instancji, przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą swoich rozważań.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżących, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności co do zasady mogą wystąpić osoby, które najpóźniej w dniu 13 października 2005 r. złożyły wniosek do sądu wieczystoksięgowego o dokonanie wpisu w dziale II księgi wieczystej prawa użytkowania wieczystego, jednakże ograniczenie to nie dotyczy osób, o których mowa w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu, do których zaliczyć należy skarżących.

Sąd I instancji wyjaśnił, że mocą umowy z dnia [...] marca 1912 r. ustanowiono dla przedmiotowej nieruchomości na okres 100 lat prawo zabudowy. Na wniosek z dnia [...] marca 2007 r. decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. Prezydent orzekł o przekształceniu prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Na mocy umowy z dnia [...] listopada 2014 r., zawartej z osobą fizyczną - poprzednim użytkownikiem wieczystym, skarżący stali się właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...]. Wniosek o przekształcenie złożony został w dniu [...] lutego 2015 r. i był rozpatrywany w trybie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości.

Następnie Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. Sąd wyjaśnił przy tym, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawa o przekształceniu osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. W myśl art. 1 ust. 2 tej ustawy z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić m.in. osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego. Do tej kategorii należy zaliczyć skarżących. Z art. 1 ust. 3 z kolei wynika, iż z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. W art. 1 ust. 4 ustawodawca wprowadził zasadę, zgodnie z którą m.in. przepisy ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. W niniejszej sprawie miało miejsce następstwo prawne. Sąd stwierdził, że niewątpliwie w art. 1 ust. 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości chodzi o każdy rodzaj następstwa prawnego - tak pod tytułem ogólnym, jak i szczególnym i nie ma żadnych podstaw do innej wykładni tego pojęcia. Pod pojęciem następstwa prawnego, o którym mowa w tym przepisie, należy rozumieć zarówno następców prawnych na zasadzie sukcesji generalnej, jak i sukcesji syngularnej. Aby jednak osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej, mogła żądać przekształcenia nabytego prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy o przekształceniu. W stosunku do skarżących konieczności spełnienia tych wymogów nie zmienia art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu. Sens tego przepisu jest taki, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez następcę prawnego może nastąpić po 13 października 2005 r., co nie pozbawia go uprawnienia do żądania przekształcenia. Warunkiem jednak nadal pozostaje, aby prawo użytkowania wieczystego przysługiwało w dniu 13 października 2005 r. poprzednikowi prawnemu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że orzekające w sprawie organy słusznie uznały, że skoro przysługujące poprzednikowi prawnemu skarżących prawo użytkowania wieczystego powstało dopiero na mocy decyzji z 2010 r. to nie została spełniona jedna z przesłanego skuteczności żądania przekształcenia tego prawa w prawo własności.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że opieszałość organów dotycząca przekształcenia prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego nie może odbijać się negatywnie na sytuacji prawnej skarżących, Sąd wskazał, że kwestia ta nie może być przedmiotem postępowania w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy o przekształceniu. W tym zakresie strona nie pozostaje jednak pozbawiona ochrony prawnej i roszczeń odszkodowawczych, dochodzonych jednak w innych postępowaniach.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M.R. i M.R. wnieśli skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucili, że wyrok Sądu I instancji wydany został z naruszeniem:

1. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit e p.p.s.a. w zw. z art 134 § 1 p.p.s.a. – poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., w sytuacji gdy przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa, polegającym na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych, do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, poprzez niewyjaśnienie, czy skarżący są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...], a zatem czy prawo użytkowania wieczystego ustanowione dla tej nieruchomości musiało powstać przed dniem 13 października 2005 r., co doprowadziło do przyjęcia, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...] musiało powstać przed dniem 13 października 2005 r., podczas gdy skarżący są właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego nieruchomości o nr KW [...], a zatem ograniczenie co do powstania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości przed 13 października 2005 r. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., w sytuacji gdy przedmiotowe decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 Kpa, art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa w zw. z § 8 rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania polegające na nieustaleniu charakteru decyzji (deklaratoryjny, czy konstytutywny), która powinna zostać wydana na podstawie § 8 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji, czy prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nie powstało z mocy prawa już w 1962 r.;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r., w sytuacji gdy decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2015 r. została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości;

2. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 3 w zw. z ust. 4 ustawy o przekształceniu – poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że aby osoba, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej, mogła żądać przekształcania nabytego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, podmiot, od którego prawo to nabyła musi spełniać kryteria określone w art. 1 ust. 1, ust. 1a lub ust. 2 ustawy o przekształceniu, a konieczności spełnienia tych wymogów nie zmienia art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu, gdyż przepis ten wskazuje że nabycie prawa użytkowania wieczystego przez następcę prawnego może nastąpić po 13 października 2005 r., jednak prawo użytkowania wieczystego musi przysługiwać jego poprzednikowi prawnemu w dniu 13 października 2005 r., podczas gdy właściciele lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego, mogą wystąpić z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nawet wówczas, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w księdze wieczystej po dniu 13 października 2005 r., a w konsekwencji również ich następcy prawni mogą wystąpić z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wówczas, gdy prawo użytkowania wieczystego zostało wpisane w księdze wieczystej po dniu 13 października 2005 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podniesionych zarzutów i w pełni podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń dotyczących istotnych okoliczności stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z ustaleń tych wynika, że na podstawie umowy z dnia [...] marca 1912 r., zawartej na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego niemieckiego z 1986 r. (BGB), ustanowiono dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], prawo zabudowy na okres 100 lat. Następnie, na wniosek A. G. z dnia [...] marca 2007 r., Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., wydaną na podstawie art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzekł o przekształceniu przysługującego wnioskodawczyni prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. Skarżący są natomiast właścicielami lokali mieszkalnych nr [...] i [...] położonych w budynku mieszkalnym znajdującym się na tej nieruchomości a także użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości. Prawa te skarżący nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2014 r., Rep. A nr [...].

Zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej nie zawierają zaś okoliczności, które wskazywałyby, że przedstawiony stan faktyczny sprawy nie został ustalony dokładnie i wyczerpująco oraz że zachodzi potrzeba dokonania jakichkolwiek dalszych ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Wbrew zarzutom skarżących, tak orzekające w sprawie organy, jak i Sąd I instancji, uwzględniły w stanie faktycznym sprawy, że skarżący są właścicielami lokali mieszkalnych nr [...] i [...] położonych w budynku mieszkalnym znajdującym się na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], a także użytkownikami wieczystymi tej nieruchomości a prawo to skarżący nabyli w dniu [...] listopada 2014 r. na podstawie umowy sprzedaży Rep. A nr [...]. W sprawie uwzględniono również, że prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], na rzecz A. G. ustalone zostało decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r., która wydana została na podstawie art. 209 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na wniosek A. G. z dnia [...] marca 2007 r. Do tej pory A. G. przysługiwało do przedmiotowej nieruchomości prawo zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnia przy tym, że przepis art. 209 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.) stanowi, że osoby, które uzyskały prawo zabudowy nieruchomości ustanowione przed dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy (Dz. U. Nr 50, poz. 280), mogą żądać przekształcenia tego prawa w użytkowanie wieczyste. Przekształcenie następuje w drodze decyzji właściwego organu, w której określa się także warunki użytkowania wieczystego, z zachowaniem zasad określonych w art. 62. Decyzja stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. A. G. prawo zabudowy przedmiotowej nieruchomości uzyskała w dniu [...] marca 1912 r. i z okoliczności sprawy nie wynika, aby przysługujące jej prawo zabudowy zostało przekształcone w prawo użytkowania wieczystego na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 26 stycznia 1962 r. w sprawie zmiany niektórych praw do gruntu na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania (Dz.U. Nr 15, poz. 67). Niewątpliwie zaś w rozporządzeniu tym określono przypadki i warunki zamiany prawa zabudowy w prawo użytkowania wieczystego. W szczególności zaś przepis § 8 tego rozporządzenia przewidywał możliwość zamiany z urzędu prawa zabudowy, ustanowionego przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o prawie zabudowy, na prawo wieczystego użytkowania lub użytkowania, co następowało w drodze decyzji organu gospodarki mieszkaniowej prezydium powiatowej (miejskiej) rady narodowej, ale tylko jeżeli nie stały temu na przeszkodzie plany zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem nie została wydana decyzji o zamianie prawa zabudowy na prawo użytkowania wieczystego, to prawo zabudowy pozostawało w dotychczasowym kształcie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle takich okoliczności niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, który prawidłowo uznał, że skoro przysługujące poprzednikowi prawnemu skarżących prawo użytkowania wieczystego powstało na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2010 r. to nie jest możliwe przekształcenie tego prawa w prawo własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności (Dz.U. z 2012 r., poz. 83 ze zm.) na wniosek skarżących, którzy prawo to nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] listopada 2014 r. Na dzień 13 października 2005 r. dla nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], na działce nr [...], nie było bowiem ustanowione prawo użytkowania wieczystego na rzecz poprzednika prawnego skarżących.

Art. 1 ust. 1 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym dla potrzeb niniejszej sprawy, stanowił zaś, że osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności.

Ponadto, art. 1 ust. 2 stanowił, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić:

1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego;

2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

Zgodnie z treścią art. 1 ust. 3 z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2.

Z kolei, art. 1 ust. 4 stanowił, że przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

Zauważyć przy tym należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 marca 2015 r. , sygn. akt K 29/13, orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisów art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw. Trybunał podkreślił, że rozwiązanie przyznające znacznie rozszerzonemu kręgowi podmiotów możliwości przekształcenia rażąco narusza interesy gospodarcze jednostek samorządu terytorialnego. Wskazał przy tym, że skutkiem wyroku jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, w której do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania odszkodowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela przy tym stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że co prawda art. 1 ust. 4 ustawy stanowi, że przepis art. 2 pkt 1 tej ustawy stosuje się także do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dacie 13 października 2005 r., ale w sytuacji następstwa prawnego, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, samo prawo użytkowania wieczystego musiało istnieć w dniu wejścia w życie ustawy (tak też NSA w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1310/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W takiej bowiem sytuacji przepis art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości nie stanowi autonomicznej podstawy do żądania przekształcenia i powinien być interpretowany łącznie z treścią ust. 2 tego artykułu. Nadto, w wyroku z dnia 25 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1565/15 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że treść art. 1 ust. 4 ustawy o przekształceniu odnosi się do "osób, które prawo użytkowania wieczystego (...) uzyskały", w związku z czym przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przyznaje on uprawnienie wyłącznie tym podmiotom, na rzecz których prawo to pierwotnie, po dniu 13 października 2005 r. zostało przyznane, co tym samym wyklucza jego zastosowanie do następców prawnych takich osób.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.