Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2468/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 153 ust.1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 703/11 w sprawie ze skargi Z.F. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 703/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Z. F., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2010 r., nr [...]. Sąd stwierdził też, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, a także zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...], zmienioną decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] nieruchomość położona w W., gmina Leżajsk, oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,1863 ha została przeznaczona pod budowę I etapu obwodnicy miasta Leżajsk, w ciągu drogi krajowej Nr 77 Lipnik - Przemyśl odcinek od km 94+968 do km 99+067 wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, budowlami i urządzeniami budowlanymi.

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Wojewoda Podkarpacki orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Z. F. w kwocie 58.890,00 zł za przejęte z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawo własności wskazanej wyżej nieruchomości. Wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 27 lipca 2010 r.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Z. F., zarzucając nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. Skarżący podniósł, że działka nr [...] powstała w wyniku podziału działki nr [...] na trzy odrębne nieruchomości o nr: [...], [...] i [...]. Przed podziałem działka nr [...] stanowiła nieruchomość rolną, jednak była ona uzbrojona we wszystkie niezbędne media, zaś formalnością byłoby przekwalifikowanie jej na działkę budowlaną. Ponadto podniósł, że w wyniku podziału nieruchomości, na potrzeby przedmiotowej inwestycji, w jego posiadaniu pozostały działki nr [...] oraz nr [...]. Działka nr [...] spełnia wszelkie wymogi dla potrzeb budowlanych i stanowi pewną wartość na rynku, jednak poprzez sąsiedztwo z planowaną obwodnicą traci ona znacznie na atrakcyjności jako działka budowlana. Natomiast działka nr [...] straciła wszelkie wymogi działki budowlanej, bowiem jej kształt po podziale uniemożliwia zabudowę na cele mieszkalne. W związku z powyższym Z. F. wskazał na konieczność podwyższenia odszkodowania za przejętą nieruchomość i ustalenie jej w kwocie adekwatnej do wartości nieruchomości, a także zwrócił się o wykup pozostałych działek przez Skarb Państwa.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] września 2010 r., uznając stanowisko organu pierwszej instancji za prawidłowe.

Dokonując oceny prawidłowości sporządzonego w sprawie operatu Minister podkreślił, iż w informacjach wstępnych biegły wskazał, że przedmiotem oszacowania jest prawo własności nieruchomości położonej na terenie wiejskim zabudowanym, w pewnym oddaleniu od centrum, nieruchomość znajduje się na terenach wykorzystywanych obecnie na cele rolnicze, w otoczeniu wycenianych działek znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, tereny wykorzystywane rolniczo, tereny leśne oraz tereny łąk i pastwisk. Biegły wskazał też, że w dokumentach planowania przestrzennego teren, na którym leży wyceniana działka nie występuje. Zanotowana zaś ilość transakcjami gruntami podobnymi do przedmiotu wyceny i przeznaczonymi pod drogi publiczne pozwala na zastosowanie metody korygowania ceny średniej. Ceny nieruchomości podobnych były badane w okresie od stycznia 2009 r. do dnia wyceny. Rzeczoznawca majątkowy stwierdził, że w okresie badania na zdefiniowanym wyżej obszarze rynku lokalnego, ceny jednostkowe nieruchomości przeznaczonych pod drogi wahały się od około 14 zł do około 65 zł za 1 m². Na podstawie analizy zachowań rynku oraz przeanalizowanych danych transakcyjnych określone zostały cechy rynkowe, mające wpływ na wartość nieruchomości na badanym rynku. Cechom tym przypisano wagi adekwatne do wpływu wywieranego na ceny w obrocie rynkowym. Autor zaliczył do nich: dostępność, lokalizacja, przeznaczenie, stan. Do ostatecznej analizy biegły przyjął 14 transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. Jednostkowe ceny analizowanych nieruchomości podobnych na rynku lokalnym wahały się od 13,98 zł do około 64,52 zł. W oparciu o cenę maksymalną i minimalną uzyskaną za nieruchomości podobne biegły określił cenę średnią 1 m² gruntu na kwotę 38,94 zł, która została skorygowana współczynnikiem 0,812 uwzględniającym cechy rynkowe. Ostatecznie wartość 1 m² gruntu została oszacowana na kwotę 31,61 zł. Wartość działki nr [...] została oszacowana na kwotę 58.890,00 zł.

Minister podkreślił, że analiza sporządzonego operatu szacunkowego wskazuje, że został on sporządzony prawidłowo. Odpowiada on przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 roku. Organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych uchybień dotyczących przeprowadzonego postępowania, jak również w zakresie dokonanej wyceny wywłaszczanej nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutów co do utraty wartości pozostałych działek Minister wyjaśnił, że ustawa o gospodarce nieruchomościami wyraźnie wskazuje, iż odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z jego częściami składowymi. Brak jest więc możliwości ustalenia odszkodowania za zmniejszenie powierzchni pozostałej części nieruchomości i zmianę jej kształtu oraz ewentualne niedogodności wynikające z sąsiedztwa obwodnicy. Minister podniósł, iż odszkodowanie ustala się według wartości nieruchomości, a nie szkody, jaką poniesie skarżący wskutek utraty tej nieruchomości. Odnosząc się z kolei do żądania wykupu przez Skarb Państwa działek, nr [...] i [...], organ odwoławczy wskazał, że żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, dlatego też może być dochodzone wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. F., reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając rozstrzygnięciu zarzucenie:

– art. 21 ust. 2 Konstytucji RP nakazującego ochronę własności i zezwalającego na pozbawienie własności jedynie za słusznym odszkodowaniem;

– art. 134 ust.1 w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), poprzez wydanie decyzji opartej na niewłaściwie sporządzonym operacie, zawierającym zaniżone współczynniki gradacji wartości nieruchomości;

– § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. na 207 poz. 2109 ze zm.) poprzez oparcie decyzji Wojewody Podkarpackiego i zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury na błędnie sporządzonym operacie szacunkowym w zakresie przyjętych do porównania nieruchomości, które nie spełniają warunku podobieństwa do nieruchomości szacowanych;

– art. 80 k.p.a. na skutek pominięcia przez organy orzekające obowiązku wyjaśnienia i rozważenia, czy materiał porównawczy zastosowany przez rzeczoznawcę był odpowiedni i wystarczający do skorzystania z zastosowanej metody wyceny;

– art. 10 k.p.a. w zakresie prawa strony skarżącej do zapoznania się z treścią operatu szacunkowego i pominięcie tak przez Wojewodę Podkarpackiego jak i organ drugiej instancji wniesionych do niego zastrzeżeń przed wydaniem decyzji ustalającej wysokość należnego odszkodowania;

– art. 89 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie obowiązku przeprowadzenia rozprawy wobec zachodzącej potrzeby uzgodnienia interesów stron postępowania przy udziale biegłego sporządzającego operat szacunkowy, co do którego skarżący wnosił i wnosi istotne zastrzeżenia.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że biegły błędnie przyjął wskaźniki gradacji wartości nieruchomości obniżając tym samym wysokość należnego skarżącemu odszkodowania. Skarżący wskazał też, że uwzględniając przedstawione błędy operatu szacunkowego przyjąć należy, iż wartość odszkodowawcza za przejętą nieruchomość tylko z powodu przyjęcia nieprawidłowych wskaźników gradacji została w istotny sposób obniżona, co skutkuje obniżeniem odszkodowania o kwotę 13.655,00 zł. Jednocześnie skarżący podkreślił, że do ustalenia wielkości odszkodowania za nieruchomość biegły przyjął zaniżoną średnią cenę jednostkową gruntu, wynikającą z cen transakcyjnych nieruchomości "rzekomo" porównywalnych. Biegły całkowicie błędnie przyjmuje do porównania nieruchomość o powierzchni zaledwie 17 m² czy też 21 m², których dobór zaprzecza wręcz zasadom logiki wyceny, biorąc pod uwagę powierzchnie tych działek w stosunku do wycenianej, której powierzchnia wynosi 1.863 m². Nie można bowiem uznać, że takie nieruchomości są porównywalne do nieruchomości wycenianej, bowiem o podobieństwie świadczy również powierzchnia działek. W operacie szacunkowym brak jest również ustaleń co do wyposażenia porównywanych działek w urządzenia infrastruktury technicznej, a są to istotne cechy wpływające na możliwość przyjęcia nieruchomości do porównania.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę, wskazał, iż pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne jest porównywanie ich do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje. Biegły wskazał, że istniały transakcje podobnymi nieruchomościami na rynku lokalnym i w konsekwencji wycenę gruntu przeprowadził w podejściu porównawczym, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca, wybrał czternaście nieruchomości podobnych pod względem lokalizacji. Powyższe nieruchomości są w przedziale obszarowym od 17 m² do 586 m². Przy czym trzynaście nieruchomości ma powierzchnię poniżej 207 m². Nieruchomość objęta wyceną wynosiła zaś 1.863 m². Taki dobór nieruchomości, przy uznaniu za podobne nieruchomości zróżnicowanych tak obszarowo, budził zastrzeżenia Sądu.

Sąd podkreślił, że pojęcie znaczeniowe nieruchomości podobnej wyjaśnia art. 4 pkt 16 u.g.n. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej, należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Niewątpliwie o podobieństwie w tym przypadku świadczy lokalizacja i przeznaczenie, nie mniej jednak, zdaniem Sądu, istotną przesłanką wpływającą na wartość nieruchomości jest jej wielkość, czyli "inna cecha", o której mowa powołanym przepisie. W sprawie niniejszej nie została więc wyjaśniona w sposób jednoznaczny kwestia dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne trzynastu nieruchomości o powierzchni od 17 do 206 m² z nieruchomością o powierzchni 1.863 m². Tej nieprawidłowości w operacie nie dostrzegły organy obu instancji.

Ponadto, zdaniem Sądu, w operacie nie zamieszczono informacji na temat pozostałych działek, które objęte były badaniem, z wyjątkiem działki o powierzchni 31 m² i 72 m² co uniemożliwia należytą kontrolę wyników badania. Obowiązek zamieszczenia tych danych w operacie wynika z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Ich pełna dostępność czyni także zadość wymogom z art. 8, 9, 11 k.p.a. Stanowi też wyraz realizacji zasady zawartej w art. 7 k.p.a., zmierza bowiem do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Opinia powinna zatem zawierać takie uzasadnienie, które pozwoliłoby dokonać analizy logiczności i poprawności wniosków.

Za nietrafny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. w zakresie prawa strony skarżącej do zapoznania się z treścią operatu szacunkowego, bowiem w aktach sprawy administracyjnej znajduje się zawiadomienie z dnia 1 stycznia 2010 r., w którym Wojewoda Podkarpacki informuje Z. F. o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie, w tym z operatem szacunkowym oraz możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Z kolei zarzut, iż operat szacunkowy zawiera istotne błędy merytoryczne, z uwagi na fakt, iż biegły przyjął niewłaściwe wskaźniki gradacji wartości nieruchomości odnosi się do kwestionowania tych elementów operatu szacunkowego, które wymagają wiadomości specjalnych co do szacowania nieruchomości i dlatego nie mógł być oceniany przez organy jak również przez sąd administracyjny.

Sąd podzielił także stanowisko wyrażone przez Ministra Infrastruktury, iż ewentualne roszczenia co do nabycia części pozostałej nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Infrastruktury, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o obie podstawy z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

– art. 153 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędne przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy obowiązany był uwzględnić w procesie wyceny cechę "wielkość",

– § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez uznanie, iż rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest do zamieszczania w operacie szacunkowym szczegółowej charakterystyki wszystkich nieruchomości porównawczych,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., w sytuacji gdy – wbrew stanowisku Sądu – organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego pod względem jego zgodności z przepisami u.g.n. i rozporządzenia, uznając, że operat ten spełnia wszystkie wymagania określone tymi przepisami

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż dobór cech nieruchomości porównywanych w operacie pozostawiony został rzeczoznawcy majątkowemu, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. W wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007 roku sygn. akt: I SA/Wa 873/07 i z dnia 10 grudnia 2010 r., sygn. akt: I SA/Wa 1682/10 stwierdzono, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, a już zwłaszcza dotyczące doboru cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości, wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracji publicznej nie ma podstaw do podważenia. Dopiero po ustaleniu katalogu cech różnicujących nieruchomości możliwe jest dobranie do porównań nieruchomości podobnych. W art. 4 pkt 16 u.g.n. ustawodawca wyraźnie wskazał, iż pod pojęciem "nieruchomości podobnej" należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Zauważyć trzeba, iż zawsze o podobieństwie nieruchomości decydować będą takie cechy jak położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Natomiast inne cechy nieruchomości, w tym powierzchnia, mogą determinować ich podobieństwo, o ile rzeczoznawca majątkowy uzna, że cecha taka wpływa na wartość nieruchomości na badanym rynku transakcyjnym. Tym samym pozbawione racji są twierdzenia Sądu jakoby w procesie wyceny w podejściu porównawczym przepisy art. 153 w zw. z art. 4 pkt 16 u.g.n. nakazywały przyjmować do porównań transakcje nieruchomościami, których powierzchnia jest do siebie zbliżona. Nie ulega wątpliwości, że zarówno z powołanych przepisów prawa, jak i zasad logiki wynika, iż wycena nieruchomości winna być sporządzona w oparciu o prawidłowo dobrany materiał porównawczy. Nie oznacza to jednak, że do porównania należy przyjmować nieruchomości wyłącznie identyczne z przedmiotem wyceny. Nie wszystkie bowiem kryteria będą miały przełożenie na jej wartość. Wpływ na to może mieć wiele czynników. Ważne, żeby wszystkie te aspekty znalazły swoje odzwierciedlenie w operacie szacunkowym. Jeżeli zatem biegły w toku wyceny uzna, iż jakaś cecha nieruchomości nie ma wpływu na jej wartość, to bezcelowym jest przyjmowanie tej cechy do analizy, czy też nawet literalne wskazywanie o jej nieprzydatności. Dość, aby biegły wyjaśnił jakie cechy mają wpływ na wartość nieruchomości i w oparciu o te kryteria dokonał prawidłowej wyceny.

Podkreślono też, że z bogatego doświadczenia organu wynika., iż cecha określana jako "wielkość" lub "powierzchnia" nie jest zazwyczaj uwzględniana w procedurze wyceny nieruchomości drogowych. W ocenie większości rzeczoznawców majątkowych nie wpływa ona na wartość nieruchomości przeznaczonych pod budowę dróg. Wynika to z faktu, iż wielkość działki przeznaczonej pod budowę drogi jest wynikiem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Działka ta bowiem została wydzielona na skutek ww. decyzji, a co za tym idzie jest w całości przeznaczona pod inwestycję drogową. Możliwość zrealizowania inwestycji drogowej nie jest uzależniona zatem od wielkości działki. Wielkość wpływa na wartość tych nieruchomości, których wykorzystanie w konkretny sposób uzależnione jest od określonej powierzchni działki.

W ocenie kasatora za bezzasadny należy również uznać zarzut nie zamieszczenia informacji na temat pozostałych działek, które objęte były badaniem. Nie można zgodzić się z zaprezentowanym przez Sąd stanowiskiem, iż obowiązek ten wynika z § 56 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Zgodnie z treścią tego przepisu w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Z treści tego przepisu nie można wywodzić obowiązku zamieszczania w. operacie szacunkowym szczegółowej charakterystyki wszystkich nieruchomości znajdujących się w zbiorze nieruchomości porównawczych. W przedmiotowej sprawie biegły dokonał charakterystyki miejscowości W., w której położona jest wyceniana nieruchomość oraz miasta Leżajska. Rzeczoznawca majątkowy przedstawił również przebieg analizy rynku nieruchomościami podobnymi do przedmiotu wyceny. Na podstawie przeprowadzonego badania rynku biegły wyodrębnił reprezentatywne transakcje nieruchomościami podobnymi oraz wskazał jakie cechy wpływają na wartość nieruchomości należących do tej kategorii, a także zbadał wpływ czasu na ceny nieruchomości. Biegły przedstawił również szczegółową charakterystykę nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej. W ocenie kasatora nie można zgodzić się z opinią Sądu, iż brak szczegółowych danych o pozostałych nieruchomościach porównawczych, uniemożliwia kontrolę wyników badania. Jak wynika z treści operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy w oparciu o cenę maksymalną i minimalną określił cenę średnią, a następnie cechom tych nieruchomości przypisał konkretne wartości współczynników korygujących. Ostatecznie wartość 1 m² gruntu została oszacowana jako iloczyn ceny średniej oraz sumy współczynników korygujących. Tym samym dokładna znajomość cech pozostałych nieruchomości znajdujących się w zbiorze nieruchomości podobnych nie jest konieczna do zbadania zgodności sporządzonego operatu szacunkowego z przepisami prawa, albowiem nie wywierają one bezpośredniego wpływu na proces wyceny, a tym samym na oszacowaną wartość nieruchomości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako ustawa P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 ustawy P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

W tym miejscu przytoczyć należy treść art. 153 ust. 1. u.g.n. zgodnie z którym określenie wartości nieruchomości przy podejściu porównawczym następuje przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Ustalenia tej wartości dokonuje rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisach rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy stanowi dowód tego, jaką wartość przedstawia dana nieruchomość. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie odszkodowania. Podlega on – wbrew stanowisku jakie Minister Infrastruktury wyraził w skardze kasacyjnej – ocenie organu administracji w toku postępowania administracyjnego, tak jak każdy inny środek dowodowy.

Przepis § 55 ust. 2 wskazanego rozporządzenia stanowi, że operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Przepis § 56 ust. 1 określa jakie dane ujęte w operacie winny obrazować sposób dokonania wyceny nieruchomości. Wśród nich w pkt 7 wymieniono między innymi analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny. Z analizy wskazanych powyżej norm wynika, że operat szacunkowy winien zatem zawierać dane niezbędne do oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu w warunkach danej sprawy.

W przeciwnym razie weryfikacja dokonanej wyceny staje się niemożliwa.

W przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonując wyceny zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Według art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Prawidłowe określenie cech charakteryzujących nieruchomości pozwala na trafne zakwalifikowanie ich jako podobnych do nieruchomości poddawanej wycenie. Z tego też względu cechy wszystkich nieruchomości podobnych winny być szczegółowo opisane w operacie szacunkowym. Brak zaś możliwości zapoznania się z cechami indywidualizującymi nieruchomości, które zostały wytypowane jako podobne, skutecznie podważa wiarygodność dokonanej wyceny i całego operatu szacunkowego. Uniemożliwia tak stronom jak i organom oraz sądowi skontrolowanie przyjętych do porównania działek. Na brak takiego opisu w operacie sporządzonym w sprawie niniejszej wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zastrzeżenia Sądu w tym względzie okazały się zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni uzasadnione. Rzeczoznawca dokonał dokładnego opisania jedynie dwóch nieruchomości, na podstawie których ustalono cenę maksymalną i minimalną. Pozostałe nieruchomości, które brane były pod uwagę przy porównaniu, opisano jedynie w sposób bardzo ogólnikowy, nie pozwalający na prawidłową ocenę, czy w istocie mogły być one uznane za nieruchomość podobną do będącej przedmiotem wywłaszczenia. Przy zastosowanej metodzie( korygowania ceny średniej ) jest to tym bardziej istotne, jeśli weźmie się pod uwagę, iż w świetle §4ust.4 rozporządzenia warunkiem przeprowadzenia w oparciu o nią wyceny jest znajomość cen transakcyjnych co najmniej kilkunastu nieruchomości podobnych. Wystarczy zatem zakwestionowanie podobieństwa kilku z nich, by w przedmiotowej sprawie skorzystanie z tej metody uznać za niedopuszczalne. W świetle wykazania przez sąd I instancji wadliwości operatu w tym względzie za odpowiadające prawu uznać należało uchylenie z tego powodu decyzji organów obu instancji i to pomimo braku podstaw do zakwestionowania działań organów ze względu na przyjętą do porównania wielkość działek. Wskazywany przepis art. 4 pkt.16 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi o cechach wpływających na wartość nieruchomości, które jednak w okolicznościach konkretnej sprawy mogą być różne. W kontrolowanym operacie zaś rzeczoznawca wyraźnie zaznaczył na stronie 9 i 10, iż przeanalizowane transakcje wskazują, że na badanym rynku cechami różnicującymi działki, mającymi wpływ na wartość nieruchomości są jej dostępność, lokalizacja, przeznaczenie i stan. Jak wynika z powyższych wywodów "wielkości" działki rzeczoznawca nie uznał jako cechy różnicującej nieruchomości należące do porównywalnego zbioru. Wywody rzeczoznawcy znajdują potwierdzenie w zestawieniu tabelarycznym, stanowiącym załącznik 14.2 do operatu., z którego analizy wynika brak zależności pomiędzy ceną a powierzchnią przyjętych do porównania działek.

Mając na względzie powyższe nie sposób przyjąć, by w okolicznościach niniejszej sprawy operat okazał się nieprawidłowy z uwagi na przyjęcie do porównania 14 działek o znacznie mniejszej niż wyceniana wielkości.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było zatem podstaw do sformułowania przez sąd I instancji stanowiska co konieczności przyjęcia wielkości działki jako cechy wpływającej w rozważanym przypadku na wartość wycenianej nieruchomości. Sądowa ocena działań organu w tym względzie pozostawała w sprzeczności z art. 153 ust.1 w związku z art. 4 pkt.16 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wadliwość ta nie mogła jednak doprowadzić do uchylenia wyroku sądu I instancji, który słusznie uznał, że w sprawie organy dopuściły naruszenia normy zawartej w § 56 ust.1pkt.7 rozporządzenia w związku z art. 153 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie braku podstaw do zamieszczania szczegółowych informacji w operacie co do charakterystyki wszystkich 14 nieruchomości przyjętych do porównania.

Oznacza to tym samym, iż wbrew skardze kasacyjnej za zasadne uznać należało także zarzucenie naruszenia przez organy obu instancji art. 7,77§1, 80 kpa z uwagi na nie poczynienia wszystkich niezbędnych ustaleń poprzez brak charakterystyki 14 nieruchomości przyjętych do porównania. Dokonana w takim stanie sprawy ocena materiału dowodowego jawi się jako niekompletna.

W tym stanie rzeczy przyjąć należało, że wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiadał prawu i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.