Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1482/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2023-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
article: art. 154 i nast.  .
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Asesor WSA Aneta Majowska,, Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant st. sekretarz sądowy Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 8 sierpnia 2022 r. nr SKO.UL/41.7/260/2022/9744/RS w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia 25 maja 2022 r. nr [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 4066,00 (cztery tysiące sześćdziesiąt sześć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta R. (dalej organ, organ pierwszej instancji) decyzją z dnia 25 maja 2022 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), w związku z uchwałą Rady Miasta R. Nr [...] z dnia 11 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. , ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 25 lutego 2021 r., poz. [...], ustalił jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 14.948,40 zł, w związku ze sprzedażą działki o numerze [...] oraz udziału wynoszącego ¼ części w działce o numerze [...] położonych w R. u, które na dzień zbycia stanowiły własność W. S. (dalej skarżący, strona).

W uzasadnieniu wskazano, że po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowana przestrzennego, a przed upływem 5 lat od jego wejścia w życie, strona zbyła nieruchomość stanowiącą jej własność, składającą się z wymienionej działki nr [...] i udziału wynoszącego ¼ części w działce o numerze [...] , położoną w R. u (umowa sprzedaży z 20 kwietnia 2021 r., Repertorium A nr [...]). Pierwotne przeznaczenie wymienionych działek regulował miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadzony uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia 28 maja 2014 r. Według zapisów tego planu działka o nr [...] położona była w terenie ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej o symbolu E23 MZ oraz w przeważającej części w terenie ogrodów przydomowych o symbolu E8 MZ. Natomiast działka nr [...] położona była w terenie dróg publicznych klasy "dojazdowa" o symbolu E22 KDD.

Nowy plan przyjęty uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia 11 lutego 2021 r., wszedł w życie 12 marca 2021 r., a przedmiotowe działki przekwalifikowane zostały na działki znajdujące się na terenie zabudowy mieszkaniowej rodzinnej 71MN (działka nr [...] ) i tereny dróg publicznych klasy drogi dojazdowej (działka nr [...] ) - symbol 35KDD.

Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia 7 lutego 2022 r., sporządzonym przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. K., wartość nieruchomości przed zmianą planu miejscowego szacowanych działek nr [...] i [...] , wynosiła 52.866,00 zł, natomiast po zmianie planu miejscowego według stanu na dzień zbycia nieruchomości – 102.694,00 zł. Wzrost wartości nieruchomości określony został na kwotę 49.828,00 zł, co przy zastosowaniu 30% stawki tej opłaty, dało kwotę opłaty w wysokości 14.949,40 zł.

W ocenie organu wpływ na zmianę wartości nieruchomości miała zmiana przeznaczenia działki nr [...] . Po zmianie planu miejscowego, cała działka znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Nowouchwalony plan zmienił przeznaczenie i zasady zagospodarowania wycenianej nieruchomości w stosunku do planu poprzednio obowiązującego, w szczególności zmieniły się inwestycyjne możliwości przedmiotowej działki. Operat będący opinią biegłego, stanowiący podstawę do ustalenia wysokości jednorazowej opłaty zawiera określenie celu i sposobu wyceny, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości oraz opis przyjętej metody wyceny - podejścia porównawczego metodą skorygowania ceny średniej. W ocenie organu pierwszej instancji, operat został sporządzony przez osobę uprawnioną i spełnia wymagania przewidziane ustawą o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie sposobu wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalono, zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na dzień jej sprzedaży, jako różnicę między wartością nieruchomości ustaloną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia tego terenu obowiązującego przez zmianą planu. Organ wskazał, że biegła w kolejnych pismach (z dnia 17 marca i 28 kwietnia 2022r.) ustosunkowała się do zarzutów strony skarżącej i wyjaśniła zasady dokonania wyceny. W jego opinii operat szacunkowy jest wiarygodny i nie ma wątpliwości, co do jego prawidłowości. Niezadowolenie skarżącego z treści opinii czy też subiektywne przekonanie o jego nieprawidłowości, nie potwierdzone obiektywnymi dowodami, nie może prowadzić do skutecznego jego podważenia.

Odwołanie, pismem z dnia 9 czerwca 2022 r., złożyła strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adwokata. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 10 w związku z art 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie poinformowanie strony o zebraniu w sprawie materiału dowodowego, co uniemożliwiło stronie zajęcie ostatecznego stanowiska w sprawie oraz wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie dowodów,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy,

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak rozważenia konieczności powołania biegłego rzeczoznawcy, celem sporządzenia na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, w sytuacji gdy wydany operat jest niespójny, nierzetelny i chaotyczny, co dyskwalifikuje go jako dowód mający służyć określeniu wartości przedmiotowej nieruchomości,

- art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w uzasadnieniu zbyt ogólnych pojęć co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywatela do organów administracji publiczne oraz uniemożliwia jej kontrolę,

- art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy oraz stanu faktycznego, przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, dokonanie wybiórczej i jednostronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a tym samym niewyjaśnienie przyjętego toku rozumowania i wydanie decyzji na podstawie operatu szacunkowego co do którego strona podniosła szereg zastrzeżeń .

Uwzględniając powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu podkreślono, że organ błędnie przeprowadził postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie, gdyż strona nie miała możliwości wzięcia w pełni czynnego udziału w tym postępowaniu. Podniesiono, że stronie nie doręczono zawiadomienia o zebraniu w sprawie materiału dowodowego wraz z umożliwieniem zapoznania się z aktami postępowania. Uniemożliwiono tym samym przedłożenie przez nią dalszych dowodów. Zakwestionowano również, że w sprawie doszło jedynie do faktycznego wzrostu wartości nieruchomości, a także zmiany cech użytkowych nieruchomości w stosunku do przeznaczenia wynikającego z poprzednio obowiązującego planu miejscowego. W ocenie skarżącego nie doszło do wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości. Okoliczności sprawy przeczą by doszło do zrealizowania jakiegokolwiek zysku przez właściciela nieruchomości. Sprzedaż nastąpiła bowiem w dniu 20 kwietnia 2021 r., czyli zaledwie 3 tygodnie po wejściu w życie nowego planu, a stąd zbyt daleko posuniętym pozostaje uznanie, iż zmiana przeznaczenia nieruchomości doprowadziła do wzrostu jej wartości w dacie jej sprzedaży, tym bardziej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystania.

Końcowo zakwestionowano ustalenia dokonane w oparciu o operat szacunkowy, wskazując że nie zawiera on logicznego uzasadnienia dla zawartych w nim tez.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej: Kolegium, organ odwoławczy, organ drugiej instancji), zaskarżoną obecnie decyzją z dnia 8 sierpnia 2022 r., nr SKO.UL/41.7/260/2022/9744/RS, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W pierwszej kolejności organ przywołał regulację art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącą podstawą wydania kwestionowanej decyzji. Następnie odwołał się do ustaleń planów miejscowych, wskazując na przeznaczenie spornej działki według planu z 2014 r. (uchwała nr [...]) oraz planu z 21 lutego 2021 r. (uchwała nr [...] r.). Przeznaczenie to nie było tożsame. Stwierdzając, że podstawę do ustalenia wartości nieruchomości stanowi operat szacunkowy, odwołał się do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji podał, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji prawidłowo określa wysokość jednorazowej opłaty planistycznej, a postępowanie w tej sprawie przeprowadzono z poszanowaniem norm Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do prawidłowości operatu szacunkowego i stwierdził, iż spełnia on wymogi dla uznania go za opinię biegłego, a tym samym za dowód w sprawie. Podkreślił, że zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości ustalona została na dzień sprzedaży tj. 20 kwietnia 2021 r., zaś stan nieruchomości (stan przedmiotu wyceny) na dzień wejścia w życie planu tj. 12 marca 2021 r. Kolegium wyjaśniło, że w niniejszej sprawie nie jest dopuszczalne ustalanie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości objętej planem, o co wnosił pełnomocnik. Ustalenie faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości, następuje jedynie w przypadku pojawienia się tzw. luki planistycznej, a zatem sytuacji gdy dana nieruchomość nie była objęta przepisami jakiegokolwiek planu miejscowego, co nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Badaniu bowiem podlega okoliczność czy nowy plan z 2021 r. wprowadził korzystniejsze dla właściciela przeznaczenie jego nieruchomości i czy wiązało się to ze zwiększeniem jej wartości, w stosunku do poprzednio obowiązującego planu.

Odnośnie zarzutu co do jakości operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie, organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżącego. Wskazał, że po szczegółowym zapoznaniu się z operatem i dokonaniu analizy pod kątem zgodności z przepisami nie znalazł powodów do negowania jego wartości dowodowej. Zakwestionowanie operatu przez stronę postępowania nie oznacza, że jest on dotknięty wadami, tym bardziej, że nie przedstawiono jakiegokolwiek argumentu merytorycznego. W ocenie organu odwoławczego operat stanowi dowód, który w sposób nie budzący wątpliwości wskazuje, iż zmiana planu miejscowego wpłynęła na wzrost wartości wycenianej nieruchomości. Organ odwoławczy nie stwierdził, by operat ten sporządzony został z naruszeniem prawa, ani też by zawierał niejasności. Zasadnie zatem organ pierwszej instancji przy jego uwzględnieniu dokonał wymaganej analizy oraz wnikliwie ją uzasadnił. Nie zaistniały zatem przesłanki do powoływania innego biegłego w celu ponownej wyceny nieruchomości. Organ odwoławczy dodał, że jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania jego prawidłowości na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyjaśnił, że skorzystanie z tej możliwości zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu.

Pismem z dnia 5 września 2022 r., skargę na powyższą decyzję złożyła strona, działając przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżając ją w całości, zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez uznanie przez organ odwoławczy, że prawidłowo rozpatrzono zebrany w sprawie materiał dowodowy, podczas gdy zaniechano przeprowadzenia postępowania dowodowego i przyjęto za własne ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji,

- art. 7, art. 77 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak rozważenia powołania innego biegłego rzeczoznawcy, w sytuacji gdy operat szacunkowy sporządzony w sprawie jest niespójny, nierzetelny i chaotyczny, a także poprzez ustalenie że wzrosła wartość nieruchomości sprzedanej przez skarżącego na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie może prowadzić do takich wniosków,

- art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 175 ust. 1 i art. 174 ust. 3 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie iż okoliczność wzrostu wartości nieruchomości została udowodniona operatem szacunkowym, co do którego istnieją wątpliwości dotyczące zastosowanych metod ustalenia wartości nieruchomości,

- art. 7, art. 8 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, gdy niewyjaśnione zostały istotne okoliczności sprawy, przekroczono granicę swobodnej oceny dowodów i zastosowano jednostronną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

- art. 7 w związku z art. 136 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak uzupełnienia materiału dowodowego sprawy i uznanie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego, za dowód wiarygodny,

a także naruszenia prawa materialnego , tj.:

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i ocenę, że w sprawie doszło do wzrostu wartości nieruchomości,

- art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez uznanie że organy nie mają kompetencji do oceny opinii rzeczoznawcy, w sytuacji gdy dowód z operatu szacunkowego podlega takim samym kryteriom oceny jak inne dowody w sprawie.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ja decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu powtórzono poprzednią argumentację, podkreślając wady, niedokładności i niespójność operatu szacunkowego będącego podstawą kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wskazano, że wobec biegłej sporządzającej operat szacunkowy w niniejszej sprawie wszczęte zostało postępowanie z tytułu odpowiedzialności zawodowej, które do dnia złożenia niniejszej skargi nie zostało zakończone. Zwrócono uwagę na okoliczność, że wartość nieruchomości kształtowana jest nie tylko według jej statusu planistycznego, czym kierowały się organy w sprawie, ale również przez inne elementy. Operat szacunkowy powinien przedstawiać realną wartość nieruchomości, nie zaś wartość wynikającą z zapisów planu miejscowego, które nie zostaną zrealizowane. Zakwestionowano wzrost wartości nieruchomości, wynikający ze zmiany jej przeznaczenia, wskazując że na jej terenie nie jest możliwe przeprowadzenie ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej, z uwagi na konieczność zachowania na działce stref biologicznie czynnych oraz określony w planie maksymalny wskaźnik zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Na rozprawie w dniu 27 stycznia 2023 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zwartą w niej argumentację. Wyjaśnił, iż posiedzenie Komisji Odpowiedzialności Dyscyplinarnej wyznaczone zostało na dzień 10 lutego 2023 r. Dodał, że przygotowany w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy i nie wykazuje rzeczywistego wzrostu wartości nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej w aspekcie zarzutów podniesionych w skardze oraz wziętych pod rozwagę przez Sąd z urzędu wykazała, iż nie odpowiadają one prawu.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 503), a w szczególności art. 36 ust. 4, według którego, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Uwzględniając powyższe, podkreślenia wymaga fakt, iż ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie powyższego przepisu musi zostać poprzedzone stwierdzeniem zaistnienia kumulatywnie przesłanek, a mianowicie:

- nastąpiła zmiana bądź uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego,

- miało miejsce zbycie nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika;

- nastąpił wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą ;

- w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości;

- zbycie tej nieruchomości nastąpiło przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu

Stwierdzenie, iż chociażby jedna z tych przesłanek nie została spełniona, uniemożliwia ustalenie opłaty planistycznej. W przeciwnym wypadku wydanie decyzji w przedmiocie tej opłaty ma charakter obligatoryjny. Pomocniczymi w zakresie ustalenia tej opłaty są przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.jedn. Dz.U. z 2021, r., poz. 1555).

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, iż aktem notarialnym z dnia 20 kwietnia 2021 r. Rep A nr [...] skarżący sprzedał nieruchomość składającą się z działki nr [...] oraz udziału wynoszącego ¼ w działce nr [...] . Fakt sprzedaży wymienionej nieruchomości nastąpił przed upływem pięciu lat od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. uchwały Rady Miasta R. z dnia 21 lutego 2021r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części miasta R. obejmującej obszar dzielnicy [...] (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z 2021 r., poz. [...]).

Według tego planu, który wszedł w życie z dniem 12 marca 2021 r, przedmiotowa nieruchomość - tj. działka nr [...] położna została w całości w terenie oznaczonym symbolem 71MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a działka nr [...] - w terenie oznaczonym symbolem 35KDD - tereny dróg publicznych klasy drogi dojazdowe.

W poprzednio obowiązującym do dnia 11 marca 2021 r. planie (zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta R. nr [...] z dnia 26 maja 2014 r.) przedmiotowy teren położony był - działka nr [...] w dwóch jednostkach, tj. w terenie oznaczonym symbolem E23 MZ - tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej oraz w większej części w terenie o symbolu E8 ZM - tereny ogrodów przydomowych, a działka nr [...] - w strefie o symbolu E22- KDD - tereny publicznych dróg klasy "dojazdowa".

Nie ulega więc wątpliwości, iż w przypadku jednej z działek, a mianowicie działki nr [...] nie jest to przeznaczenie tożsame.

Zasadne i niezbędne zatem dla ustalenia przedmiotowej opłaty było wykazanie, iż w związku z uchwaleniem obecnie obowiązującego planu miejscowego wartość tej nieruchomości faktycznie wzrosła. Niezbędne jest także to, aby w planie określono stawkę opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Jest to istotne, a nie zostało do końca wyjaśnione i ustalone przez orzekające w sprawie organy, podczas gdy skarżący zarzuca, iż działka położona jest na terenach, gdzie nie została ustalona stawka procentowa służąca naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości, co dawało "biegłemu rzeczoznawcy pole do nadużyć w przedmiocie ustalenia rzekomego wzrostu wartości nieruchomości". Na poparcie swego stanowiska odwołuje się do pisma z dnia 18 listopada 2021 r. Z treści tego pisma wynika jednak, że "działki nr [...] i nr [...] w R. znajdują się w terenach, gdzie ustalano stawkę procentową, służącą naliczeniu opłaty związanej ze wzrostem wartości nieruchomości", ale nie wynika dokładnie jaka jest to stawka. Sprawy tej organy nie wyjaśniły więc dokładnie i nie ustaliły tego w sposób nie budzący wątpliwości.

Dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości, w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowym dowodem, jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W operacie tym rzeczoznawca winien wykazać wzrost wartości nieruchomości w związku ze zmianą dotychczasowego przeznaczenia tej nieruchomości w uchwalonym planie. W świetle art. 37 ust. 1 ustawy wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy M. K. z dnia 7 lutego 2022 r., który był podstawą wydanych decyzji. Według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Przy czym operaty szacunkowe niewątpliwie oceniane są przez organy, a następnie przez sąd administracyjny pod względem spełnienia określonych warunków formalnych. Organ na podstawie tego dokumentu może też samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo złożenia wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3065/14).

Wobec jednoznacznego ustalenia potwierdzono, że zapisy nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostawiły niezmienione przeznaczenie działki nr [...] (w obu planach znajdowała się ona w terenie dróg publicznych klasy dojazdowa), a zmieniło się przeznaczenie działki nr [...] , która w wyniku nowego planu w całości położona została w terenie (symbol 71MN) przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, podczas gdy w poprzednim planie w części działka ta znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem E23 MZ tereny ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej, a w części w strefie E8 ZM - tereny ogrodów przydomowych. Nie jest to zatem przeznaczenie identyczne. W przygotowanym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym rzeczoznawca ustalając wartość nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (według nowego planu) oraz pod ekstensywną zabudowę mieszkaniową przyjmuje do porównania te same nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym (zob. tabelę na stronie 14). Nie wyjaśniła przy tym biegła czy przeprowadzona analiza pozwalała przyjąć, iż nieruchomości o przeznaczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz ekstensywnej zabudowy mieszkaniowej (także wielorodzinnej) osiągają taki sam poziom cen. Z przygotowanego operatu nie wynika, by przeprowadzona została taka analiza cen, gdyż nie wskazano w wymienionej tabeli czy są to nieruchomości o zabudowie jednorodzinnej czy zabudowie ekstensywnej - wielorodzinnej. Dodatkowo należy podnieść, że wskazane w tabeli na stronie 14 operatu nieruchomości posiadają bardzo różną powierzchnię od najmniejszej 508m² do największej 2016m².

Jak wynika z przedłożonego operatu biegła dla wyliczenia wartości przedmiotowej nieruchomości przyjęła podejście porównawcze przy wykorzystaniu nieruchomości podobnych. Podobieństwo nieruchomości jest kategorią prawną, zdefiniowaną w art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z nim przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (tak też E. Klat – Górska, Komentarz do art. 4 ustawy; LEX-el.).

Stąd też operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 135/12). Podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ strona musi mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie, i ustalenia, dlaczego biegła przyjęła takie, a nie inne nieruchomości do porównania.

Tymczasem rzeczoznawca, oceniając stan według aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz według poprzedniego planu zagospodarowania przestrzennego przyjęła do porównania ten sam zestaw nieruchomości, nie uzasadniając dlaczego uznała je za podobne. Nadto do porównań przyjęto, działki o dużej rozpiętości powierzchniowej od najmniejszej 508m² do 2016m², podczas gdy działka nr [...] jest wielkości 650m², a część tej działki według starego planu o przeznaczeniu pod zabudowę ekstensywną - tylko 272m², czyli może poza czterema działkami, przyjęto do porównań działki o powierzchni znacznie większej niż działka wyceniana. Organ pierwszej instancji nie podjął w tym zakresie wymaganej analizy, a wydane rozstrzygnięcie zaakceptował organ odwoławczy, poprzestając na stwierdzeniu, iż podziela stanowisko organu pierwszej instancji co do poprawności przygotowanego w sprawie operatu, bez wszechstronnego i należytego wyjaśnienia w tym zakresie.

Podobny zarzut można postawić w stosunku do zbioru nieruchomości położonych w terenach zieleni i rolnych, wskazanych w tabeli na stronie 16 operatu, przyjętych dla ustalenia wartości części działki nr [...] w części 378m² położonej w terenie oznaczonym symbolem E8 ZM tereny ogrodów przydomowych. Przyjęte do porównań działki, może poza jedną (432m²) są znacznie większe - tj. od 1250m² do 8585m². Także w przypadku tych nieruchomości nie wyjaśniono, dlaczego właśnie uznano je za reprezentatywne i podobne do działki wycenianej.

Orzekające w sprawie organy, tak organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie dokonały oceny w tym zakresie i nie wyjaśniły, czy nieruchomości ujęte w operacie szacunkowym spełniają ustawowe kryterium podobieństwa, o którym stanowi art. 4 pkt 16, do którego nawiązano w art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także w § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości oraz sporządzania operatu szacunkowego.

W konsekwencji powyższego, za zasadny należało uznać zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego ponieważ organy nie dokonały właściwej oceny przygotowanego w sprawie operatu szacunkowego i oparły się na niewystarczających ustaleniach faktycznych w zakresie przyjęcia ostatecznej konkluzji o braku wadliwości operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia przez organy wysokości opłaty jednorazowej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania.

Zobowiązanie podmiotu do zapłaty określonej kwoty wymaga przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego i uwzględnienia podstawowych zasad procesowych. Tymczasem te nie zostały zachowane. Stosownie bowiem do art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje jedną z najważniejszych zasad postępowania, jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozumianej jako ocena tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, Lex-el.; Cz. Martysz, Komentarz do art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex-el.). Wszystkie powołane wyżej przepisy znajdują na mocy art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego odpowiednie zastosowanie przed organem odwoławczym.

Naruszenie wyżej wskazanych przepisów proceduralnych prowadzi w efekcie do naruszenia zasady praworządności (art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej (art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego), a także zasady z art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy.

W tym miejscu podnieść należy, że dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych przez stronę został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącym, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Zatem w przypadku ewentualnych zastrzeżeń co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, strona sama może skorzystać z opcji oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Nie jest przy tym zasadne domaganie się powołania nowego biegłego w celu przygotowania nowego operatu szacunkowego.

Wskazane powyżej uchybienia wymienionym przepisom postępowania oraz art. 138 §1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji także przepisom prawa materialnego - tj. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2022r., poz. 329 ze zm.) O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, opłatę skarbową i koszty zastępstwa procesowego Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cytowanej ustawy z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.jedn. Dz.U. 2015 r. poz. 1800).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Po wykonaniu prawidłowego operatu przez innego rzeczoznawcę należy go ocenić w sposób spełniający wymagania prawne, biorąc pod uwagę ewentualne dodatkowe, merytoryczne wyjaśnienia osoby sporządzającej operat, jeśli będzie on budził wątpliwości strony.