Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 803/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2008-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie WSA Piotr Głowacki WSA Barbara Pasternak (spr.) Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 12 kwietnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2004r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku: A. R. z dnia 17 listopada 2003r. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku plombowego z oficyną o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową w parterze wraz z wbudowanymi garażami i miejscami postojowymi na samochody osobowe, urządzeniami towarzyszącymi i wjazdem z ulicy [...]" na terenie położonym przy ul. [...], działka 1, obr. [...], jedn. ewid. [...].

W uzasadnieniu organ l instancji podał, że w dniu 17 listopada 2003r. wpłynął wniosek A. R. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku plombowego z oficyną we wspólnych granicach z działkami: nr 2 od strony zachodniej, nr 3 i 4 od strony wschodniej, nr 5 od strony północnej, o funkcji mieszkalnej wielorodzinnej z częścią usługową w parterze wraz z wbudowanymi garażami i miejscami postojowymi na samochody osobowe, urządzeniami towarzyszącymi i wjazdem z ulicy [...]" na terenie położonym przy ul. [...], działka 1, obr. [...], jedn. ewid. [...]. Organ wskazał, że w związku ze zmianą przepisów § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w kwestii dotyczącej rozstrzygania w decyzji WZiZT o możliwości lokalizacji budynków w granicy działki lub w zbliżeniu do granicy, należy uznać, iż w chwili obecnej organ wydający decyzję WZiZT nie ma delegacji prawnej do rozstrzygania o tak uszczegółowionej lokalizacji obiektu na działce. Prezydent wyjaśnił, że wydając decyzję WZiZT organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w ściśle określonym miejscu na planie zagospodarowania, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów czy granic działki, gdyż wszelkie zagadnienia w tym względzie są rozstrzygane w postępowaniu o pozwolenie na budowę i organ administracji wydający pozwolenie na budowę ocenia, czy planowana inwestycja z uwagi na przepisy normujące odległość między obiektami budowlanymi może być wzniesiona w miejscu wskazanym przez inwestora na planie zagospodarowania działki. Dlatego też zarówno w nazwie inwestycji, jak i przy określaniu rodzaju inwestycji nie ujęto kwestii zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi. Teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W toku postępowania uzyskano wymienione w treści decyzji uzgodnienia lub opinie organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem organu l instancji zostały również spełnione łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a projekt decyzji został sporządzony przez M. J. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów nr [...].

W przedmiocie zgłoszonych zastrzeżeń i uwag organ l instancji wyjaśnił, że większość z nich dotyczy sfery regulowanej przepisami ustawy Prawo budowlane oraz rozporządzenia w/s warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i będą rozpatrywane na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł F. R., podnosząc zastrzeżenia dotyczące: plombowego charakteru budynku w części oficyny, co spowoduje zacienienie mieszkań położonych na parterze i l piętrze w budynku w budynku nr [...], kształtu dachu oficyny zdaniem odwołującego się nie korespondującego z kształtami dachów przy ul. [...], oraz zabytkowego budynku przy ul. [...], oraz wyznaczenie zbyt małej powierzchni biologicznie czynnej, co spowoduje zmniejszenie komfortu życia mieszkańców. Zarzucił również, że WZiZT pomija żądanie i postulaty stałych mieszkańców oraz ich interes, preferuje inwestorów dz. 1, którzy planują budowę w celach komercyjnych a sami mieszkają poza terenami inwestycji. Odwołujący się podtrzymał brak zgody na zajęcie i wykorzystanie drogi biegnącej na działce 2, a graniczącej z działką 6 do celów budowy. Ponadto podniósł, że w decyzji nr [...] nie wykazano jednoznacznie, że droga biegnąca na działce 2 nie ulegnie uszkodzeniu, a droga ta nie nadaje się z uwagi na swoją budowę do wjazdu ciężkich pojazdów typu wywrotki, czy też gruszki z betonem. Odwołujący się zarzucił, że nieprawdą jest stwierdzenie, iż do posesji przy ul. [...], [...] istnieje dojazd od ul. [...]. Strona ubiegająca się o zezwolenie na budowę może co najwyżej uzyskać zgodę od właścicieli nieruchomości na zajęcie drogi czy też jej zmiany.

W uzupełnieniu odwołania zarzucono ponadto naruszenie art. 59 ust. 1 oraz art. 64 w związku z art. 54 pkt. 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 7, art. 10, oraz art. 75, i następnych kpa. Zdaniem skarżącego w zakresie ochrony powietrza i ochrony przed hałasem winien być sporządzony raport wpływu na środowisko planowanej inwestycji. Co do treści Opinii Wydziału Gospodarki Komunalnej i Ochrony Środowiska UM z dnia [...] lipca 2004r. w zakresie ochrony środowiska odwołujący się podniósł, że nie umożliwiono mu zapoznania się z jej treścią oraz, że wbrew twierdzeniom organu, dom położony przy ul. [...] nr [...] w K. wraz z ogrodem w granicach działki nr 7 obr. [...] wpisany jest do rejestru zabytków nieruchomych pod numerem rejestru [...], a w aktach sprawy brak dokumentów poświadczających okoliczność właściwego powiadomienia stron postępowania o jego przebiegu, wydanych opiniach itd., do czego organ l instancji był zobowiązany na mocy art. 10 kpa. Odwołujący się zarzucił także, że uzgodnienia i opinie dokonane przed odpowiednie organy w toku postępowania nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania, co jest naruszeniem zasady udziału strony w postępowaniu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 12 kwietnia 2005r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 52, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi l instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego, stwierdziło że zaskarżoną decyzję należało uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Zdaniem Kolegium, analizę obszaru pod kątem wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy przeprowadzono w sposób nieco wybiórczy i odnosi się wrażenie, że działki, którym zbadano wskaźniki zabudowy, wybrano dowolnie. Brakuje wyjaśnień, dlaczego te, a nie inne lub wszystkie znajdujące się w sąsiedztwie działki poddano weryfikacji i zbadano ich współczynnik. Przykładem wskazanej powyżej wybiórczości jest podanie wskaźnika działki nr [...] usytuowanej w znacznej odległości od terenu inwestycji, dla której zresztą omawiany wskaźnik jest znacznie wyższy i wynosi 70%. W stanowiących załącznik decyzji wynikach analizy ustalono wysokość przedmiotowego wskaźnika dla projektowanej inwestycji do 68%, podczas gdy przy obliczeniu średniej z podanych w spornej decyzji wskaźników wynika, że wynosi on około 40%. Ze względu na charakter inwestycji (budowę w granicach działek) dopuszczono możliwość zwiększenia wskaźnika, nie podając jednak do jakiej wysokości wzrost może nastąpić. Nie wiadomo więc na jakich dokładnie podstawach oparta jest ostateczna wielkość przedstawiona w wynikach owej analizy.

Wątpliwości Kolegium wzbudziło również ustalenie w wynikach analizy powierzchni obszaru biologicznie czynnego na poziomie nie mniej niż 5 %. W samej analizie jedynie wspomniano, że udział powierzchni biologicznie czynnej jest bardzo zróżnicowany i wynosi na działce sąsiadującej zabudowanej budynkiem jednorodzinnym 0%, podczas gdy na działkach zabudowanych obiektami jednorodzinnymi jest wyższy i wynosi około 30 %. Nie wykazano więc w sposób precyzyjny, co uzasadnia tak ustaloną (5%) wysokość powierzchni biologicznie czynnej.

W nawiązaniu do usytuowania planowanego budynku Kolegium podkreśliło, że organ l instancji używa pojęcia budynku plombowego. Definicja plomby funkcjonowała w nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Obecnie pojęcie zabudowy plombowej oznacza wypełnienie luki w istniejącej zwartej zabudowie, gdzie wszystkie budynki przylegają do siebie. Tymczasem w analizowanej sprawie planowany budynek od strony zachodniej, tj. od strony działki nr 2 z przyczyn obiektywnych nie będzie przylegał do istniejącej zabudowy. Z analizy akt sprawy wynika ponadto, że w przedmiotowym terenie znajduje się bardzo zróżnicowana zabudowa. Istniejące budynki mają często charakter wolnostojących, często są "zbliźniaczone" lub też występują działki niezabudowane. W szczególności taka sytuacja występuje przy ulicy [...], gdzie właśnie planuje się usytuowanie przedmiotowej inwestycji. Nie można więc uznać w sposób jednoznaczny, że w obszarze analizowanym przeważa zabudowa zwarta, a jedynie działka nr 1 jest niezabudowana i można byłoby dokonać wypełnienia istniejącej luki.

W ocenie Kolegium wątpliwości budzi fakt, czy na terenie inwestycji możliwe jest usytuowanie budynku o takich parametrach i takim charakterze, jak to inwestor założył we wniosku, z uwagi na rozmiary działki. Odnosząc się do stanowiska organu l instancji, iż zarzuty dotyczące usytuowania budynku podniesione przez strony w toku postępowania, a w większości powtórzone w treści odwołania, będą stanowić przedmiot wnikliwej analizy na etapie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, Kolegium tylko częściowo podzieliło ten pogląd, ponieważ w świetle art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę i jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Związanie organu administracji architektoniczne - budowlanej powyższą decyzją oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w tej decyzji i należy przyjąć, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, jeżeli adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego. W konsekwencji, jeżeli organ gminy ustala warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego określając, że na ściśle określonym terenie możliwe jest usytuowanie obiektu o wskazanych parametrach architektonicznych, to w ten sposób niejako determinuje organ architektoniczne - budowlany w zakresie wydania pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Dlatego też Kolegium nie podziela poglądu, że wszystkie zarzuty natury nieprawidłowej lokalizacji planowanego budynku i niezachowania wymaganych prawem odległości mogą stanowić przedmiot tylko i wyłącznie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium, uzasadnienie decyzji organu l instancji szczególnie w kontekście podniesionych przez strony zarzutów jest zbyt lapidarne i w zasadzie nie odnosi się do istoty podniesionych problemów.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących uzgodnienia warunków zabudowy z innymi organami, Kolegium częściowo podzieliło to stanowisko zwracając uwagę organowi l instancji na konieczność rozważenia, czy teren nie jest objęty opieką konserwatorską i czy nie jest wymagana w związku tym opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z uwagi na usytuowanie w pobliżu budynku wpisanego do rejestru zabytków. Odnośnie uzyskanego uzgodnienia zarządcy drogi, Kolegium podkreśliło, że uzgodnień tych co do zasady dokonuje się w trybie art. 106 kpa, o czym stanowi art. 53 ust.5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium, mając na względzie analizę całokształtu przepisów planowaniu przestrzennym, status Zarządu Dróg i Komunikacji w K. oraz regulację kpa, stanęło na stanowisku, że uzgodnienia tego należy dokonać w drodze postanowienia doręczanego wszystkim stronom postępowania, nie zaś w formie opinii.

W konsekwencji w takich sytuacjach nie ma prawnego obowiązku doręczenia tych opinii stronom postępowania, ponieważ stanowią one element prowadzonego postępowania wyjaśniającego przez jeden i ten sam organ administracji publicznej, a strona ma zapewnione ustawowo prawo do zapoznania się z aktami sprawy w każdym etapie jego prowadzenia. Niewątpliwie ewentualne uniemożliwienie stronie zapoznania się z tym elementem postępowania wyjaśniającego stanowi naruszenie zasad ogólnych kpa i nie powinno mieć miejsca zaś w przypadku, gdyby konieczna byłaby opinia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków niewątpliwie, jest to wydawana w oparciu o art. 106 kpa opinia innego organu i winna ona zostać stronie doręczona, jak również strona ma prawo złożenia zażalenia w tym przedmiocie.

W odniesieniu natomiast do postanowienia Wojewody oraz postanowienia Zarządu Województwa zarzuty odwołującego się Kolegium uznało za uzasadnione, ponieważ wskazane postanowienia uzgadniające doręczone zostały jedynie inwestorowi oraz organowi prowadzącemu postępowanie główne, przez co rzeczywiście naruszone zostały interesy pozostałych stron postępowania. Jednakże z uwagi na fakt, że w dniu wydania decyzji przez organ l instancji uzgodnienia te co do zasady nie były już wymagane, uchybienie to pozostaje bez znaczenia co do oceny całości prowadzonego postępowania. Kolegium wyjaśniło też kwestia niewyrażenia zgody przez strony postępowania na zajęcie działki nr 2 do celów budowy, pozostaje poza kognicją Kolegium, jak również poza zakresem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Podsumowując Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu z uwagi na uchybienia w zakresie analizy architektoniczne - budowlanej, wątpliwą kwalifikację plombowego charakteru planowanej zabudowy, nieprawidłową formę opiniowania przez zarządcę drogi, a mało wyczerpujące ustosunkowanie się do zarzutów podniesionych przez strony w toku postępowania. Ponadto Kolegium wyraziło wątpliwość, czy inwestycja o takich jak w sentencji parametrach może zostać usytuowana we wskazanym obszarze (na działce o powierzchni 331 m2) w zgodności z wymogami planowania przestrzennego, a także z poszanowaniem uzasadnionych interesów osób trzecich, których nie można pomijać również na etapie ustalania warunków zabudowy.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła A. R., zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 52, art. 53 ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; rozporządzenia Ministra Infrastruktury z w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; § 12 i 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 7 kwietnia 2004r. zmieniającym wymienione rozporządzenie (Dz. U. Nr 109, poz. 1156) oraz przepisów postępowania a to art. 77§ 1 i 138 § 2 kpa.

W uzasadnieniu podniesiono, że Kolegium nie jest uprawnione samodzielnie podważać ustalenia dokonane w analizie urbanistyczno - architektonicznej wykonanej zgodnie z przepisami w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury skoro analiza niejako zastępuje ustalenia planu, którego nie ma. Zdaniem skarżącej przyjmując, iż możliwa jest w drodze kontroli instancyjnej ocena merytoryczna analizy, należałoby konsekwentnie przy istnieniu planu zagospodarowania przestrzennego poddawać takiej kontroli ustalenia merytoryczne planu, czego się nie czyni. Skarżąca podniosła, że skuteczne zakwestionowanie merytoryczne owej analizy może nastąpić jedynie przez wykazanie jej wadliwości w drodze opinii osoby posiadającej analogiczne uprawnienia i szczegółową wiedzę techniczną jak autorka analizy, gdyż przy przyjęciu odmiennej koncepcji to organ wydający decyzję WZiZT sam dokonywałby takiej analizy bez konieczności wykonywania jej przez uprawnionego architekta.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko Kolegium odnośnie konieczności analizy położenia planowanej inwestycji już na etapie wydawania decyzji WZIZT i wskazała, ze przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez organ l instancji, czyli po zmianie dokonanej rozporządzeniem z 7 kwietnia 2004r. Zdaniem skarżącej organ II instancji dokonał ocen materiału dowodowego w wielu wypadkach bez szczegółowego zapoznania się z owym materiałem, na co w skardze zostały wskazane konkretne przykłady.

Ponadto skarżąca zarzuciła, że wbrew stanowisku organu II instancji nie istnieje w przedmiotowej sprawie konieczność dokonania uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego z konserwatorem zabytków, co potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się aktach sprawy. Ponadto inwestycje planowane na przedmiotowym obszarze w czasie obowiązywania planu zagospodarowania przestrzennego Miasta nie podlegały konieczności dokonania uzgodnień w zakresie ochrony konserwatorskiej (poza inwestycją zrealizowaną na działkach bezpośrednio przylegających do działki.

Skarżąca nie zgadza się ze stanowiskiem organu II instancji, iż uzgodnienie układu drogowego winno nastąpić w drodze postanowienia, a nie w formie pisemnej opinii. Wbrew stanowisku Kolegium status Zarządu Dróg i Komunikacji w [...] przesądza właśnie o niemożności opiniowania w drodze postanowienia. Zarząd Dróg i Komunikacji nie jest organem administracji samorządowej czy też rządowej. Organem jest Prezydent Miasta wydający decyzje ustalającą warunki zabudowy, trudno więc by tenże Prezydent wydawał postanowienie opiniujące jego późniejszą decyzję.

Odnośnie braku konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko należy stwierdzić, że dla tego typu inwestycji takie opracowanie nie jest wymagane, a odpowiedź jest zawarta w załączniku nr 1 do decyzji organu l instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach tej kontroli sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.).

Skarga, jako nie mająca usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest rozstrzygnięciem opartym na przepisie art. 138 § 2 kpa, a więc decyzją kasacyjną, skutkującą przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona, bowiem przepis powyższy, w powiązaniu z regulacją wynikającą z art. 136 kpa, przyjmuje jako przesłankę wydania decyzji kasacyjnej sytuację, w której "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Organ odwoławczy podejmując tego rodzaju decyzję, nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, bowiem nie jest to możliwe bez uprzedniego pełnego wyjaśnienia wszystkich jej okoliczności faktycznych. Oznacza to również, że podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została podjęta przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo, z następujących przyczyn :

Zasadniczymi problemami wyłaniającymi się w rozpoznawanej sprawie, zarówno w wyniku analizy zaskarżonej, oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak i treści zarzutów zawartych w skardze, są kwestie dotyczące kompetencji organu odwoławczego do kwestionowania prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ustalającego warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.:"budowa budynku plombowego.......", oraz ustalenia faktyczne organu pierwszej instancji, w wyniku których takiej treści rozstrzygnięcie zostało podjęte. Punktem wyjścia do rozważań w tym przedmiocie musi być stwierdzenie dotyczące charakteru, oraz mocy wiążącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o której mowa w przepisach art. 59 i nast. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. nr 80, póz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawa p.z.p., w oparciu o której to przepisy toczyło się postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek skarżącej. Jak wynika z treści art. 59 ust. 1 ww. ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Powyższe, w związku z treścią art. 4 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 2 ustawy oznacza, że zasadą jest, iż ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego, oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącym aktem prawa miejscowego ( art. 14 ust. 8 ustawy p.z.p.), zawierającym ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Natomiast w przypadku braku planu miejscowego funkcje aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmują decyzje administracyjne, tj. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz decyzje ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. dr hab. Z. Niewiadomskiego , 3 wydanie, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określa wyłącznie sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora. Celem takiej decyzji - jako aktu stosowania prawa - jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami, tj. z przepisami ustaw szczególnych. Nie jest jej zadaniem - jak w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustanowienie i kształtowanie ładu przestrzennego. Próby określenia decyzji, o których mowa w art. 59 p.z.p. jako substytutu planu miejscowego są pozbawione podstaw (tak. Z. Niewiadomski, op. cit. Kom. do art. 59 ustawy, oraz NSA w postanowieniu 7 sędziów, z 18.07.2005 r., II OPS 3/05, ONSA/WSA 2006/1/2). Dlatego też za całkowicie nieuzasadnione należy uznać twierdzenia skargi, oraz zarzut w niej zawarty, iż skoro "analiza niejako zastępuje ustalenia planu" to nie do przyjęcia jest merytoryczna ocena tej analizy w drodze kontroli instancyjnej, skoro kontroli takiej nie poddaje się ustaleń merytorycznych planu. Za błędne, bo nie znajdujące oparcia w przepisach ustawy o p.z.p., ani rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku m.p.z.p. należy uznać także stanowisko skarżącej, jakoby skuteczne zakwestionowanie sporządzonej w sprawie analizy mogło nastąpić jedynie w drodze opinii osoby posiadającej analogiczne uprawnienia i szczegółową wiedzę techniczną jak autorka analizy, oraz że obowiązująca regulacja przewiduje konieczność wykonywania analizy przez uprawnionego architekta, jak i to, że autor analizy ponosi odpowiedzialność za samodzielne kształtowanie rozwiązań, o których mowa w przepisach ww. rozporządzenia.

Z przepisu art. 60 ust. 4 ustawy wynika, że sporządzenie projektu decyzji (nie zaś sporządzenie analizy) o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów lub architektów, a więc osobie profesjonalnie przygotowanej do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, która nie musi, ale może być pracownikiem administracji. Cel powyższej regulacji wydaje się być oczywisty, polega on bowiem na zapewnieniu odpowiedniego poziomu merytorycznego decyzji, zgodnie z wiedzą fachową projektanta (urbanisty), na obszarach pozbawionych planu miejscowego. Regulacja taka jest również konsekwencją koniecznej treści decyzji, która winna być zgodna z art. 54 ustawy. Natomiast z treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. (wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy p.z.p ) wynika, że analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy przeprowadza organ, na wyznaczonym przez siebie obszarze analizowanym wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jak więc słusznie zauważa się w Komentarzu do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod. red. prof. dr hab. Z. Niewiadomskiego (op. cit, kom. do art. 50) nie ma formalnego obowiązku przynależności autora analizy do jednej z izb samorządu zawodowego, jednak kwestia, kto powinien sporządzać analizę budzi w praktyce wątpliwości, wobec trudności w rozdzieleniu czynności sporządzania projektu decyzji od czynności sporządzania analizy, dodatkowo uwzględniając fakt, iż wyniki przeprowadzonej analizy zawierające część graficzną i część tekstową stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Skoro wyniki analizy stanowią załącznik do decyzji, której projekt sporządza osoba, o której mowa w art. 60 ust. 4 ustawy p.z.p., racjonalne i uzasadnione charakterem decyzji wz, oraz szczególną w stosunku do przepisów kpa procedurą wydawania takich decyzji jest powierzanie przez organy w praktyce sporządzania analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia osobom posiadającym profesjonalne przygotowanie do prac planistycznych i projektowych, mającym przygotować projekt decyzji. Nie można się więc zgodzić ze stanowiskiem skarżącej, iż organ nie posiada kompetencji do merytorycznego kwestionowania, czy w ogóle kontroli sporządzonej analizy, a tym celom mogłaby służyć jedynie opinia osoby o analogicznych kompetencjach do kompetencji osoby, która sporządziła analizę. Wynika to również z faktu, że analiza, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26. 08. 2003 r. nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu przepisów kpa, lecz jak już wyżej wskazano, obowiązek jej sporządzenia jest elementem szczególnej procedury wydawania decyzji o ustalaniu warunków zabudowy. Podkreślić należy, iż właściwymi do wydawania decyzji ustalających warunki zabudowy są organy, o których mowa w przepisie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy p.z.p.(tj. wójt, burmistrz albo prezydent miasta, wojewoda na terenach zamkniętych) zaś osoby, o których mowa w art. 60 ust. 4 ustawy nie mogą być traktowane jako organy właściwe w sprawach ustalania warunków zabudowy. Projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy, będący wynikiem (m. in.) sporządzonej analizy, podlega kontroli i akceptacji organu, który nie może działać w tym przypadku bezkrytycznie i ponosi odpowiedzialność za całe rozstrzygnięcie (por. T. Bąkowski [w:] Komentarzu do art. 50 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Zakamycze 2004, System Informacji Prawnej Lex (LexOmega) 43/2008, również wyrok WSA w Krakowie z dnia 31.10.2007 r., II SA/Kr 740/06, Lex nr 394801).

Z powyższych rozważań, jak i z zasady dwuinstancyjności wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na skutek wniesionego środka zaskarżenia, było zobowiązane nie tylko do kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale przede wszystkim do ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 2 kpa.. Stanowisko i poglądy prawne wyrażone przez Kolegium uznać należy za prawidłowe, jakkolwiek w niektórych fragmentach uzasadnienia wyrażone w sposób - jedynie pod względem redakcyjnym, bądź stylistycznym - niezbyt stanowczy ( np. "analizę sporządzono w sposób nieco wybiórczy", "odnosi się wrażenie, że działki(...) wybrano dowolnie, "wątpliwości budzi" - dot. ustalenia powierzchni obszaru biologicznie czynnego, rozmiarów inwestycji, "wydaje się, że pojęcie zabudowy plombowej..." - str. 6, 7 uzasadnienia). Wada powyższa nie przesądza jednak o tym - wbrew stanowisku zawartemu w skardze - iż u podstaw zaskarżonej decyzji legły wyłącznie wątpliwości składu orzekającego Kolegium. Zdaniem sądu stanowić ona może jedynie podstawę do sformułowania zarzutu naruszenia przepisu art. 107 § 3 kpa, w zakresie dotyczącym obowiązku organu przekonania stron postępowania o zasadności przyjętego rozstrzygnięcia i jego argumentacji, które to naruszenie nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, a więc nie może stanowić podstawy do uwzględnienia skargi, w świetle treści art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c).

Zgodnie z powołanym już wyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. analiza, o której mowa w tym przepisie przeprowadzona winna być na obszarze analizowanym, którego granice wyznacza się stosownie do ust. 2 tego przepisu. Oznacza to obowiązek poddania analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy całego obszaru analizowanego, czyli wskazanych cech wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego. W przeciwnym wypadku obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego nie miałby żadnego racjonalnego uzasadnienia i nie stanowiłby elementu procedury zmierzającej do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwzględnieniem wymogów zachowania ładu przestrzennego oraz zasady dobrego sąsiedztwa. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę ustala się parametry mającej powstać zabudowy, o których mowa w rozporządzeniu.

Słusznie Kolegium wskazało, że wyznaczenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki albo terenu ( § 5 rozporządzenia) nastąpiło w sposób nieprawidłowy. W punkcie 3 c. analizy wskazano jedynie (nieprecyzyjnie) na wielkość tego wskaźnika co do pięciu dowolnie wybranych działek spośród obszaru analizowanego, w tym ze wskazaniem na działkę nr 8, o 70-cio procentowym wskaźniku, położoną w znacznym oddaleniu od terenu zamierzonej inwestycji, o minimalnych gabarytach. Nie poddano analizie pozostałych działek leżących w obszarze analizowanym. W rezultacie tego błędnego podejścia, nie wiadomo jaką wielkość ma średni wskaźnik dla obszaru analizowanego, stanowiący podstawę wyznaczenia go dla nowej zabudowy, zgodnie z 5 ust. 1 rozporządzenia. Z całą pewnością podkreślenia wymaga, czego nie zauważa Kolegium, że analiza, zaakceptowana przez organ pierwszej instancji wychodzi z błędnego, niedopuszczalnego i sprzecznego z 5 ust. 2 rozporządzenia założenia, że "ze względu na charakter inwestycji (budowa w granicach działek) zasadnym wydaje się możliwość zwiększenia tego wskaźnika" - pkt. 3 c. analizy). Otóż zgodnie z tym przepisem, dopuszczalność wyznaczenia innego niż w 5 ust. 1 wskaźnika powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, musi wynikać z analizy, o której mowa w 3 ust. 1, i jednocześnie tylko z tej analizy może wynikać, nie zaś z treści wniosku dotyczącego zamierzenia inwestycyjnego. Takie podejście narzuciło nieuzasadnioną wynikiem analizy wielkość wskaźnika, nie mającego zatem nic wspólnego z istniejącą na danym terenie intensywnością zabudowy, czyli ze wskazaniami obowiązującego przepisu rozporządzenia. Organ pierwszej instancji całkowicie bezkrytycznie przyjął treść i wynik analizy w powyższym zakresie, co sprawiło, że w istocie to nie organ ale osoba sporządzająca analizę i projekt decyzji, oraz osoba składająca wniosek w sprawie, zadecydowały o treści jednego z warunków przyszłej zabudowy. W tym tylko kontekście (nieprawidłowo wyznaczonego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy) odczytane być może stwierdzenie Kolegium dotyczące "wątpliwości" co do możliwości usytuowania planowanej inwestycji na działce stanowiącej teren objęty wnioskiem inwestora.

Identyczne przyczyny spowodowały obarczenie decyzji organu pierwszej instancji wadą polegającą na użyciu w jej sentencji określenia "budynek plombowy", co jest sprzeczne z postanowieniami przepisu art. 54 ustawy p.z.p. Przepis ten określa formalne wymogi odnoszące się do wydawanej decyzji, które organ powinien uwzględnić redagując ostateczny kształt decyzji, oraz wskazuje na zakres ingerencji organu w sferę praw inwestora, poprzez przedstawienie zasad i warunków dopuszczalnych przedsięwzięć projektowanych wobec danego terenu. Stanowi on regulację treści decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (oraz o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), jednocześnie wyznaczając zakres badania sprawy przez organ, oraz zakres dopuszczalnych przez ustawę rozstrzygnięć. Przekroczenie tych zakresów skutkuje wadliwością decyzji, co miało miejsce w przypadku rozstrzygnięcia wydanego przez organ pierwszej instancji. Twierdzenia Kolegium odnośnie definicji i pojęcia budynku plombowego są prawidłowe. Należy jednak dodatkowo wskazać, że pojęcie to nie posiada definicji prawnej i jest pojęciem nieostrym. Używane jest w dwojakim znaczeniu - "plomby architektonicznej" i "plomby urbanistycznej". Wziąwszy powyższe pod uwagę, użycie przez organ pierwszej instancji w sentencji decyzji określenia "budynek plombowy", przy całkowitym braku wyjaśnienia w uzasadnieniu znaczenia i zasadności jego użycia, stanowi wadę decyzji organu pierwszej instancji, słusznie zauważoną przez organ odwoławczy. Uzasadnienia decyzji tego organu nie wskazuje również, że rodzaj zabudowy wskazany (całkowicie nieprecyzyjnie) w rozstrzygnięciu miałby wynikać z przeprowadzonej analizy obszaru analizowanego, skoro osoba sporządzająca analizę sugerowała się określeniem "budynek plombowy" użytym przez inwestora we wniosku wszczynającym postępowanie. Natomiast z załączonej do decyzji mapy stanowiącej załącznik graficzny nie wynika, by teren analizowany zabudowany był zabudową zwartą. Kolegium dotyczące W powiązaniu z treścią wniosku inwestora, wynikami analizy i ustalonymi warunkami zabudowy (dot. wskaźników intensywności, oraz pow. biologicznie czynnej), oraz wynikającym z art. 55 ustawy p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 związaniem organu wydającego pozwolenie na budowę treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, pomimo wyraźnego podkreślenia w uzasadnieniu organu pierwszej instancji, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza o dopuszczalności inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów czy granic stwierdzić należy, że decyzja wydana przez Prezydenta Miasta działającego jako organ pierwszej instancji nie mogła być utrzymana w mocy przez organ odwoławczy i stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji w tej kwestii uznać należy za słuszne. Wobec niejasnej treści określenia "budynek plombowy" nie wiadomo w efekcie, jakiej treści ustaleniem byłby związany organ budowlany obowiązany do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z treścią decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu warunków zabudowy oznacza, że organ ten nie może kształtować warunków zabudowy odmiennie od ustalonych w powyższej decyzji, zaś adresat decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzyskuje uprawnienie do ubiegania się o takie pozwolenie. Dlatego organ w decyzji o warunkach zabudowy nie może określać tych warunków przy użyciu pojęć niejasnych lub niedookreślonych. Natomiast ze stanowiska skarżącej prezentowanego w toku postępowania, jak i wyrażonego w skardze wynika, że pojęcie "budynku plombowego" interpretuje skarżąca jako budowę bezpośrednio przy granicach działki, na co wskazuje zawarta w skardze szczegółowa analiza przestawionego projektu w kontekście warunków z § 12 rozporządzenia ws warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz stwierdzenie, że zamierzona budowa warunki te spełnia. Stwierdzić w końcu należy, iż organ wydający warunki zabudowy nie jest bezwzględnie związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, a tym bardziej użytymi we wniosku określeniami i opisami. Granice związania wnioskiem inwestora wyznacza przeznaczenie projektowanych obiektów budowlanych, oraz funkcje, jakie mają one pełnić (por. wyrok WSA w Warszawie z 4.10.2007 r., IV SA/Wa 1381/07, Lex nr 394823). Wynika to przede wszystkim z charakteru i celu decyzji, jaką jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, która wydawana jest w wyniku zbadania zgodności złożonego wniosku z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustaw szczególnych, oraz aktów wykonawczych do tych ustaw, nie zaś przepisów Prawa budowlanego i przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie.

Już powyższe wady decyzji organu pierwszej instancji uprawniały Samorządowe Kolegium Odwoławcze do uchylenia zaskarżonej decyzji. Rodzaj tych uchybień wskazywał bowiem na konieczność sporządzenia prawidłowej analizy, pozbawionej wad, o których mowa wyżej. Konieczność ta powodowała, iż zrealizowany był warunek uchylenia zaskarżonej decyzji, o którym mowa w art. 138 § 2 kpa. W tej sytuacji nie może mieć wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji niesłuszny pogląd Kolegium dotyczący konieczności dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy p.z.p. z Zarządem Dróg i Komunikacji w K., w trybie art. 106 kpa, ani pogląd o konieczności dokonania uzgodnienia z wojewódzkim konserwatorem zabytków, co jest przedmiotem skargi. Skoro bowiem organem uprawnionym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego wskazanego we wniosku, zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 ustawy p.z.p. był Prezydent Miasta, zaś właściwym zarządcą wszystkich dróg publicznych w granicach miasta [...]- miasta na prawach powiatu (art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych, Dz.U. nr 204 z 2004 r., poz. 2086) jest prezydent miasta, to tym samym do wydania ww decyzji jak i dokonania uzgodnienia w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego jest ten sam organ tj. Prezydent Miasta. Dlatego też brak w powyższych okolicznościach podstaw do podejmowania odrębnego postanowienia przez prezydenta miasta na prawach powiatu w przedmiocie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 9 ustawy p.z.p. Natomiast w kwestii konieczności dokonania uzgodnienia, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt. 2 ustawy p.z.p. stwierdzić należy, że w aktach sprawy istotnie brak dokumentu wskazującego na zakres terenu, o którym mowa w art. 3 pkt. 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2003 r. nr 162, poz. 1568), tj. załącznika do decyzji WKZ z dnia 6.05.1991 r. (k. 185 akt administracyjnych). Jednak że z treści tej decyzji wynika, że dom przy ul. [...] w K. została wpisany do rejestru zabytków miasta [...] wraz z ogrodem w granicach działki nr 7, Obr. [...]. Zatem ustalenie w warunkach zabudowy (zał. nr 1 do decyzji organu l instancji, k. 173), dotyczące warunków ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury, mimo lakonicznego uzasadnienia uznać należy za prawidłowe. Przyznać należy jednak, że dokument wskazujący na wpis budynku nr [...] do rejestru zabytków dołączony został do akt sprawy dopiero przez odwołującego się.

Skarżąca podnosząc powyższe dwa zarzuty nie zauważa jednak, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę, zaś nie może ingerować w rozstrzygnięcie sprawy przez ten organ. O treści rozstrzygnięcia sprawy przekazanej w trybie art. 138 § 2 kpa do ponownego rozpoznania decyduje wyłącznie organ pierwszej instancji, który winien dokonać tego rozstrzygnięcia samodzielnie, bez jakiegokolwiek wpływu w tym zakresie organu odwoławczego. Prezydent Miasta nie jest więc związany poglądem wyrażonym przez Kolegium w przedmiocie formy dokonania uzgodnienia, w szczególności wobec utrwalonego już stanowiska orzecznictwa w tym przedmiocie.

Uwzględnienie skargi przez sąd administracyjny następuje w przypadkach wskazanych w przepisie art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy czym przy braku istniejących podstaw do wznowienia postępowania, bądź podstaw, o których mowa w pkt. 2 i 3 tego przepisu, naruszeniem prawa skutkującym uwzględnieniem skargi jest takie naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a) i inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c), w przypadku braku stwierdzenia powyższych naruszeń skarga nie może być uwzględniona. Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W oparciu zatem o powyższe, na zasadzie art. 151 ustawy p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.