Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 957/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-08-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 61 , 52 , 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 10 , art. . 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Anna Pałasz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi M.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 20 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej M.G. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. z dnia [...] czerwca 2008 [...] , ustalił na rzecz W.J. oraz E.H.-J. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Nadbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] obr. [...] w K". W podstawie prawnej decyzji wskazał art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), § 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), §2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) , a także art. 104 k.p.a.

Integralną część decyzji stanowiły załączniki:

Nr 1 - warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej;

Nr 2 - linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w skali 1:1000 wraz z częścią graficzną wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej.

Orzekając w ten sposób podał, że teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59

i następne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W jego toku uzyskano uzgodnienie - postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

z dnia [...] maja 2008r., znak [...], a nadto opinię [...] Zarządu Komunalnego w K. , z dnia 6 listopada 2007r., znak [...] w zakresie terenów przyległych do pasa drogowego oraz opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 8 stycznia 2008r., znak [...], w zakresie obszarów objętych ochroną konserwatorską. Postępowanie pozwoliło na ustalenie, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust.

1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2008r., znak [...] , wniosła w terminie M.G. domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Skarżąca zarzucała, że pomiędzy treścią wniosku, a stanowiącą jego załącznik koncepcją architektoniczną istnieje znacząca rozbieżność. Z treści wniosku wynika bowiem, że przedmiotem postępowania jest jedynie nadbudowa budynku mieszkalnego, natomiast załączona koncepcja architektoniczna obejmuje także wymianę pionów kanalizacyjnych, wymianę całej instalacji elektrycznej oraz remont przewodów spalinowych i wentylacyjnych w całym budynku. Z treści koncepcji wynika również, że istniejący budynek spełnia funkcje usługowe i mieszkalne. Ponadto, na załącznikach do wniosku w postaci mapy sytuacyjno-wysokościowej i mapy ewidencyjnej nie zostały zaznaczone granice obszaru oddziaływania inwestycji, co jest niezgodne ze stanowiskiem doktryny.

W kwestii uchybień przepisom popełnionych już na etapie wstępnym wytknęła także , że pomimo wezwania organu, pełnomocnik inwestorów nie przedłożył oryginału dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, co obligowało do rozważenie, czy w takich warunkach prowadzenie postępowania jest możliwe z uwagi na treść art. 261§ 2 i 4 k.p.a.

Skarżąca zarzuciła dalej, że nie została jej zapewniona możliwość czynnego udziału w sprawie albowiem pomimo złożenia pełnomocnictwa organowi pierwszej instancji nie zostało ono przesłane do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków

w K. W wyniku tego zaniechania postanowienie uzgadniające Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nie zostało skierowane do ustanowionego pełnomocnika.

Nadto, wszystkie strony nie zostały zawiadomione o zebraniu całego materiału dowodowego , a wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nastąpiło przed uprawomocnieniem się postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniającego projekt decyzji. Organ pierwszej instancji otrzymał postanowienie uzgadniające z dnia 13 maja 2008 r. dopiero w dniu 6 czerwca 2008 r., a już po trzech dniach wydał decyzję w sprawie. Prezydent Miasta K. nie uwzględnił zatem, że od powyższego postanowienia strony mogą wnieść zażalenia.

Skarżąca zarzucała również, że załącznikiem do analizowanej decyzji są warunki zabudowy terenu oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej, ale wbrew nazwie wspomniane wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej nie zostały w nim zawarte. Za niewłaściwe należy również uznać określenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez odniesienie jej do wysokości budynku sąsiedniego.

Jedynie na marginesie skarżąca zauważała, że wbrew wymogom z art. 36 § 1k.p.a. organ pierwszej instancji zaniechał zawiadomienia stron o tym, że sprawa nie zostanie załatwiona w terminie.

Po rozpoznaniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak[...], na podstawie art. 54, art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Po omówieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz zasad prowadzenia spraw o ustalenia warunków zabudowy, do której należy niniejsza, wskazało na niżej podane okoliczności.

W rozpatrywanej sprawie, mając na względzie specyfikę planowanego zamierzenia obejmującego nadbudowę istniejącego obiektu, parametrem urbanistycznym, który odgrywa kluczowe znacznie w sprawie był wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji oraz geometrii dachu. Dlatego też słusznie podniesiono w analizie, że zachowanie porządku formalnego istniejącej zabudowy jest możliwe pod warunkiem nieprzekroczania przez części elewacji planowanej nadbudowy wysokości elewacji budynku nr [...], wykonania dachu nawiązującego formalnie do dachów w obszarze, bez elementów stanowiących kontynuację elewacji tak, aby nie zwiększyć jej wysokości ponad górną krawędź elewacji pierzei ulicy. Brak podstaw do zakwestionowania ustalenia przedmiotowego wskaźnika w zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim należy zauważyć, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do gzymsu wieńczącego elewację wyznaczono maksymalnie do wysokości gzymsu elewacji budynku przy ul. [...], pod warunkiem, że ewentualne lukarny będą cofnięte w stosunku do płaszczyzny elewacji na głębokość minimum 1m. W przypadku realizacji lukarn znajdujących się w licu elewacji lub w cofnięciu niniejszym niż 1 m od jej lica wyznaczono maksymalną wysokość elewacji do okapu lub gzymsu pod okapem do 15 m. Również wskazany w decyzji wskaźnik geometrii dachu uwzględnia i kontynuuje istniejący ład przestrzenny. Wysokość głównej kalenicy jest nie większa niż kalenicy budynku przy ul. [...]

Załącznik graficzny do decyzji jest prawidłowy i obejmuje właściwie zaznaczony obszar analizowany.

Sama analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie również nie budzi wątpliwości zarówno pod względem merytorycznej, jak również formalnoprawnej poprawności. Generalna konkluzja pozwala na ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Zdaniem organu odwoławczego zarzuty skarżącej pozostają bez merytorycznego wpływu na wynik sprawy. Co prawda pomiędzy datą wydania postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] maja 2008r. uzgadniającego projekt decyzji, a datą wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2008r. upłynął nieznaczny okres czasu i Prezydent Miasta K. powinien wstrzymać się z wydawaniem decyzji kończącej postępowanie do czasu uzyskania przez postanowienie waloru ostateczności, niemniej jednak z całokształtu okoliczności sprawy uchybienie to pozostało bez znaczenia dla wyniku postępowania, tym bardziej, że organ uzgadniający podzielił pogląd organu załatwiającego sprawę główną. Postanowienie to zresztą Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. niezwłocznie doręczył pełnomocnikowi skarżącej, gdy tylko powziął informację o tym, że działa ona w sprawie przez pełnomocnika.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r., znak [...], M.G. domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, jak również zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżąca zarzucała :

- naruszenie art. 7, 8, 10, 11 i 77 k.p.a., polegające na uchybieniu zasadzie czynnego udziału strony w sprawie, niewyczerpującym zebraniu i zbadaniu materiału dowodowego, na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny

z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz na niewystarczającym wyjaśnieniu stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zamiast jego uchylenia.

W uzasadnieniu skargi podnosiła podobnie jak w odwołaniu, że Prezydent Miasta K. zaniechał przesłania do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. informacji o ustanowienia przez skarżącą pełnomocnika w sprawie. Pełnomocnictwo zostało przedłożone do akt sprawy w dniu 28 marca 2008 r., a w wyniku zaniechania organu pierwszej instancji postanowienie uzgadniające Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. nie zostało skierowane do ustanowionego pełnomocnika. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nastąpiło przed uprawomocnieniem się postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków uzgadniającego projekt decyzji. Prezydent Miasta K . nie uwzględnił, że od powyższego postanowienia strony mogą wnieść zażalenia. Wydanie decyzji przed rozpatrzeniem zażalenia na postanowienie innego organu w przedmiocie jej uzgodnienia, bądź odmowy takiego uzgodnienia, stanowi naruszenie art. 106 k.p.a.

Powtarzała dalej zawarte uprzednio w odwołaniu zarzuty dotyczące braku załącznika do decyzji mającego stanowić wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz wadliwego określenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez odniesienie jej do wysokości budynku sąsiedniego. Zwracała też uwagę, że decyzja dopuszcza realizację tarasu nad głównym budynkiem od strony podwórza na wysokości 1m poniżej kalenicy dachu budynku przy ul. [...] lub niżej. Z treści decyzji organów obu instancji nie wynika przy tym, czy na obszarze analizowanym znajduje się obiekt budowlany posiadający taki taras, zaś przedmiotowa okoliczność jest istotna z punktu widzenia treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady zachowania ładu przestrzennego.

Jak wyjaśniała, wszystkie wskazane wyżej uchybienia dokonane przez organ pierwszej instancji zostały podniesione w odwołaniu jednakże nie zostały one uwzględnione przez organ odwoławczy. W związku z powyższym organ odwoławczy, poprzez utrzymanie w mocy błędnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, zamiast jego uchylenia, naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

M.G. zakwestionowała też sposób określenia kręgu stron postępowania, stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie powinien był kierować się jedynie położeniem konkretnych nieruchomości w stosunku do działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz winien wyznaczyć krąg podmiotów legitymowanych do udziału w sprawie na podstawie art. 28 k.p.a. Tymczasem z akt sprawy i uzasadnienia decyzji ustalającej warunki zabudowy nie wynika, aby organ przeprowadził jakąkolwiek głębszą analizę w celu prawidłowego wyznaczenia kręgu stron . Uchybienie organu administracji publicznej skutkujące brakiem umożliwienia stronie czynnego udziału w sprawie może mieć bardzo istotne konsekwencje dla przedmiotowej sprawy uwagi na teść art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem skarżącej, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zwiera praktycznie żadnego z elementów, wymienionych w art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta K. ograniczył się bowiem do przywołania treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzając jedynie, że wynikające z ustawy przesłanki zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Nie wskazał jakimi motywami kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji, jakie przesłanki ustalone w analizie przemawiają za możliwością kilkakrotnego zastosowania klauzuli umożliwiającej inne wyznaczenie parametrów zabudowy wskazywanych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku, niż wynika to z reguł ogólnych. Zaskarżona decyzja została zatem wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.) oraz wszechstronnego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Tym samym naruszono także zasady ogólne, którymi organ powinien kierować się w postępowaniu administracyjnym - art. 6, 7, 8, 11 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wnosiło o jej oddalenie, podtrzymują stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności

z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych nie obowiązywał miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, , które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej

w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji

o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , zam. zb. LEX nr 171198 ) – " Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) uzależnia zmianę

w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania

i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też słusznie uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , zam. zb. LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1401/06, zam. zb. LEX nr 394807).

W świetle brzemienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy jeżeli spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas natomiast wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu .

Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. Zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z drugiej zaś strony przepisy aktu wykonawczego nie mogą pozostawać w sprzeczności, ani podlegać interpretacji niezgodnej z normami zawartymi w akcie rangi ustawowej.

Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 u.p.z.p., jak i treść powołanego uprzednio aktu wykonawczego , który w tytule oraz §1 wskazuje, że określa on jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania : linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także odnośnie sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8.

W szczególności zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie

w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., o ile dostępne są z tej samej drogi publicznej. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych, zwłaszcza przy zabudowie rozproszonej.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego - zwłaszcza w sytuacji, gdy tworzy się go o promieniu większym niż przewidziany wprost w przepisach wykonawczych, winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Wyznaczenie obszaru analizowanego w granicach większych niż ustawowe minimum nie może jednak zależeć ani od zamiarów inwestora, ani od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych wielu różnych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji. Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający winien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora.

Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego - tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, decyduje o rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, które ma realizować wymogi dobrego sąsiedztwa. Stanowi ono też jedną z gwarancji realizacji zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego oraz przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć .

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu poszczególnych parametrów dla inwestycji, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny, tj. poprzez podanie w wartościach liczbowych (zob. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 946/04, Lex Omega nr 214349 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 września 2011r., sygn. akt II SA/Kr 252/11, dostępny w bazie orzeczeń pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i równocześnie maksymalnych (do), co wymaga uzasadnienia. Natomiast z przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników, czy wielkości poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, albo poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości, jak np. "istniejąca wysokość", "obecna szerokość", względnie wprowadzanie budzącego wątpliwości , niedookreślonego pojęcia " około". Pozostawienie inwestorowi zbyt dużej dowolności i swobody może bowiem prowadzić do zaburzenia ładu przestrzennego - np. przez realizację obiektów zbyt niskich w stosunku do otoczenia, gdy określono tylko ich maksymalną wysokość. Błędnym jest także określanie parametrów zamiast w konkretnych jednostkach miary poprzez ogólne odwołanie się do wysokości, szerokości frontu – i.t.p., na działkach sąsiednich, które to parametry, niezależnie od wpływu inwestora, mogą ulegać zmianie już po wydaniu decyzji warunkach zabudowy skutkiem działań osób trzecich. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego, analiza winna obejmować wszelkie informacje z zakresu art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Niezależnie od kwestii wynikających z wiążących uzgodnień i przepisów odrębnych, analiza winna podawać konkretne dane, o których mowa w § 4 – 7 rozporządzenia. Treść

i konstrukcja powołanych przepisów naprowadza, że obowiązują tu również zobiektywizowane, podane wprost przez ustawodawcę standardy uznane za gwarancje zachowanie ładu przestrzennego, które określono w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Ustawodawca dopuszcza odstąpienie od reguł określonych w § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia wykonawczego w konkretnym przypadku uzasadnionym wynikami analizy. Takie rozwiązanie jest podyktowane względami celowości, zaś stwarza możliwość pełnej realizacji zamierzeń wnioskodawcy w zakresie podawanych przez niego parametrów inwestycji, o ile nie sprzeciwiają się powyższemu względy wymienione w art. 1 ust. 2 u.p.z.p.

Wyniki analizy stanowią uzasadnienie między innymi dla rozstrzygnięcia obejmującego wiążące ustalenia dla działki objętej wnioskiem w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub trenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. O ile ustalenie warunków w decyzji następuje w sposób odmienny od określonego w tych przepisach, wyniki analizy w myśl § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust.2 , § 7 ust. 4 muszą dodatkowo zawierać szczegółowe dane stanowiące uzasadnienie dla odstąpienia od standardów wynikających z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Nie jest wykluczona przy ustaleniu w decyzji warunków zabudowy modyfikacja podanych we wniosku parametrów inwestycji, o ile nie będzie prowadzić w skutkach do jakościowej zmiany planowanego zamierzenia.

Sam wniosek winien spełniać wymogi określone w art. . 52 ust. 2 u.p.z.p., w myśl którego wniosek powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z rozporządzeniami wykonawczymi wydanymi na jej podstawie wprowadza dodatkowe wymogi, jakie winna spełniać decyzja o warunkach zabudowy.

I tak , stosownie do art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

- warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

- ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

- obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

- wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

- ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Regulacja zawarta w art. 54 pkt 3 u.p.z.p. naprowadzenie na wprowadzenie załącznika graficznego do decyzji. O konieczności sporządzenia innych załączników stanowi dalej przepis § 9 rozporządzenia, przewidując, że wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Przepisy te wskazują, że prawodawca odróżnia jako odrębne dokumenty samą decyzję o warunkach zabudowy (zawierającą część tekstową i graficzną, którą stanowi kopia mapy z oznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) od załączników, za które uznaje wyniki analizy obejmujące tekst oraz część graficzną. Z cytowanych regulacji, jak również z brzmienia art. 107§1 k.p.a. wynika, że ustalenie warunków zabudowy stanowi rozstrzygnięcie zwarte w decyzji, a nie w załączniku, nie mniej jednak brak jest przeszkód prawnych by wyodrębnić je w postaci dodatkowego załącznika stanowiącego integralną część decyzji. Przy wprowadzeniu takiego załącznika tylko wyjątkowo można uznać za nieruszające przepisów połączenie go z wynikami analizy – część tekstowa, albowiem taki zabieg może prowadzić do niemożności jednoznacznego określania, które fragmenty uznać za rozstrzygnięcie, a które za uzasadnienie, czemu odpowiada rola załącznika tekstowego. Takich komplikacji nie powoduje zazwyczaj połączenie w jednym dokumencie załączników graficznych w postaci linii rozgraniczających teren inwestycji i wyniki analizy w części graficznej .

W stanie faktycznym niniejszej sprawy należy także zwrócić uwagę na treść przepisów art. 53 ust. 3- 5a u.p.z.p. , które stosuje się również do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. , decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków - w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych formami ochrony zabytków, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, z późn. zm.) oraz ujętych w gminnej ewidencji zabytków.

Uzgodnienia, o którym mowa w powyższych przepisach, dokonuje się zgodnie z art. 106 § 1 - § 5 k.p.a. Stosownie do art. 106 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (§2). Organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3). W myśl art. 106 § 4 k.p.a., organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie, co wynika z art. 106 § 5 k.p.a.

Z przytoczonych przepisów wynika, że postępowanie wpadkowe, toczące się przed organem uzgadniającym kończy rozstrzygnięcie mające formę postanowienia, na które służy zażalenie. Wobec tego postanowienie, wydawane przez organ uzgadniający w pierwszej instancji, nie jest ostateczne i może być skutecznie kwestionowane przez strony postępowania. Należy zatem uznać, że organ, prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy

i obowiązany do uzyskania postanowienia organu współdziałającego może oprzeć swoją decyzję dopiero na takim postanowieniu uzgadniającym, które posiada walor ostateczności. Walor ostateczności ma postanowienie organu pierwszej instancji, które w terminie nie zostało zaskarżone przez strony postępowania, albo postanowienie organu drugiej instancji wydane w wyniku rozpatrzenia zażalenia.

W uchwale siedmiu sędziów z dnia 9 listopada 1998r., sygn. akt OPS 8/98 (ONSA 1999/1/7), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, wydanie decyzji przed rozpoznaniem zażalenia na postanowienie w przedmiocie zajęcia stanowiska, o którym mowa w art. 106 § 5 k.p.a. narusza przepis art. 106 § 1 k.p.a. Podobnie

w wyroku z dnia 13 stycznia 2009r., sygn. akt II OSK 1792/07, Lex Omega nr 486226, sąd ten przyjął, że organ właściwy może wydać decyzję w sprawie wymagającej współdziałania po zakończeniu postępowania organu współdziałającego, a zatem gdy zapadło ostateczne postanowienie. W orzecznictwie wskazuje się też, że stanowisko innego organu, które zostało wyrażone w formie postanowienia, staje się podstawowym materiałem dowodowym w sprawie administracyjnej, czasem przesądzającym lub wręcz determinującym jej końcowe rozstrzygnięcie, stając się - gdy jest to stanowisko wiążące - elementem podstawy prawnej tego rozstrzygnięcia. Organ administracji prowadzący postępowanie główne może więc korzystać z materiału dowodowego dopiero wówczas, gdy nie ma wątpliwości dotyczących jego treści ani wątpliwości co do tego, czy treść uzgodnienia nie ulegnie zmianie. Dopóki postanowienie zawierające uzgodnienie innego organu nie jest ostateczne, dopóty nie ma stanu pewności w tym zakresie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Łd 251/08, Lex Omega nr 519057; podobnie Naczelny Sąd Administracyjny

w wyroku z dnia 26 listopada 1999r., sygn. akt IV SA 1512/98, Lex Omega nr 48178). Podzielając powołane poglądy stwierdzić należy, że naruszeniem prawa procesowego – i to mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro ewentualne wydanie postanowienia o odmowie uzgodnienia projektu decyzji zamyka drogę do pozytywnego załatwienia wniosku inwestora – jest załatwienie sprawy przez organ właściwy w drodze decyzji, ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, kiedy postanowienie organu współdziałającego nie posiada jeszcze waloru aktu administracyjnego ostatecznego.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy niezbędnym jest dalej zwrócenie uwagi na art. 7 k.p.a , w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom Ii II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji – jest nadto ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów i wniosków podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, zaś brak takich wypowiedzi stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14.04.2005r. III SA/Wa 180/05, Lex Omega nr 166546 ).

Wskazane wyżej zasady dotyczą wszelkich kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym także dokonania ustaleń dotyczących kręgu stron.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto z uwagi na interes prawny bądź obowiązek żąda czynności organu.

Organy administracji publicznej mają zatem obowiązek zbadać, jakie podmioty posiadają interes prawny w konkretnym postępowaniu, zawiadomić je o wszczęciu postępowania (art. 61 § 1 i 4 k.p.a.) , zapewnić możliwość czynnego udziału

w sprawie (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz następnie doręczyć wydane decyzje (art. 109 §1 k.p.a.). Uchybienie powyższym przepisom stanowi wadę kwalifikowaną skutkującą wystąpieniem przesłanki do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Nadto, skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną, stanowi wadę kwalifikowaną prowadzącą do jego nieważności (art. 156 § pkt 4 k.p.a.).

Wady postępowania, polegające na naruszeniu art. 10 i art. 28 k.p.a. mogą mieć dwojaki skutek prawny. Jeżeli organy nie poczyniły ustaleń w kwestii kręgu stron, jak również nie zgromadziły na tę okoliczność odpowiednich dowodów, stan taki prowadzi do naruszenie przepisów proceduralnych - art. 7 k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. , zaś jego wystąpienie może mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast jeżeli zgromadzony w sprawie materiał pozwala stwierdzić, że osoba (osoby), którym przysługiwał przymiot strony postępowania, została bez własnej winy w nim pominięta i nie wzięła w nim udziału, uchybienie takie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy administracji publicznej naruszyły powołane wyżej przepisy prawa procesowego i prawa materialnego w stopniu, uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak

i poprzedzającego ją rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

W szczególności powyższe dotyczy naruszenia art. 106 § 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. z uwagi na wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bez uzyskania ostatecznego postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Pierwszą czynnością Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. było w niniejszej sprawie wydanie w dniu 8 stycznia 2008r. opinii znak [...], w której wypowiedział się on negatywnie co do projektu (k. [...] akt administracyjnych). Po zmianie koncepcji przez inwestora, Wojewódzki Konserwator Zabytków wydał w dniu 13 maja 2008r. postanowienie znak [...] w którym uzgodnił przedłożony projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (k. [...] akt administracyjnych). Postanowienie to wpłynęło do organu pierwszej instancji w dniu 4 czerwca 2008r. Prezydent Miasta K. , nie podejmując żadnych działań w celu ustalenia, czy postanowienie organu współdziałającego stało się ostateczne ani nawet, czy zostało prawidłowo doręczone wszystkim stronom postępowania, dnia 9 czerwca 2008r. wydał decyzję, ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. , wydając w dniu 20 kwietnia 2009 r. zaskarżoną decyzję znak [...], pomimo zarzutów odwołania, nie podjęło żadnych działań zmierzających do wyjaśnienia, kwestii prawidłowości dokonanego uzgodnienie z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w K. . Zarzucane w odwołaniu uchybienie mogło istotnie wpłynąć na wynik sprawy, skoro między innymi od stanowiska organu uzgadniającego zależała możliwość wydania decyzji, ustalającej warunki zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy zanim postanowienie konserwatora zabytków stało się ostateczne należy uznać bowiem za przedwczesne. Niezrozumiałe i pozbawione podstaw są dywagacje organu odwoławczego, który uznał to naruszenie prawa za nie mające znaczenia, dodając jednocześnie, że stanowiska organu właściwego oraz organu uzgadniającego były zbieżne.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego zostało złożone do akt sprawy ostateczne postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 9 czerwca 2010r., znak [...]), którym organ drugiej instancji uchylił postanowienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków,

z dnia 13 maja 2008r., znak [.,..]. Na marginesie można dodać, że z kolejnego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, wydanego dnia 31 stycznia 2011r. ,znak [...] wynika, że Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...] września 2010r., znak [...], odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W tej sytuacji nie można uznać, że uchybienie polegające na niewstrzymaniu się przez organ pierwszej, a portem także drugiej instancji z wydaniem decyzji do czasu, aż postanowienie organu współdziałającego stanie się ostateczne pozostawało bez znaczenia dla wyniku postępowania.

Analiza decyzji, ustalającej warunki zabudowy wskazuje, że za zasadne należy uznać również kolejne zarzuty skargi.

Decyzja organu pierwszej instancji wbrew wymogom z art. 7. k.p.a., art. 77§ 1 k.p.a. , art. 80 k.p.a oraz art. 107 § 1 k.p.a. 1 i 3 k.p.a zawiera lakoniczne uzasadnienie. Sprowadza się ono do krótkiego stwierdzenia, że z uwagi na brak planu miejscowego należało przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 59 i n. u.p.z.p., powołania uzyskanych opinii i uzgodnień, przytoczenia przesłanek ustalenia warunków zabudowy, informacji o autorze projektu decyzji oraz adnotacji o braku uwag stron. Sposób sporządzenia Załącznik nr 1 do decyzji nazwanego - "Warunkami zabudowy oraz wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej" (k. [...] akt administracyjnych) narusza w sposób istotny art. 107 § 1 k.p.a. oraz uprzednio wskazane przepisu szczególne dotyczące wymogów oraz składników decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 u.p.z.p. , § 9 rozporządzenia, albowiem na podstawie tak sporządzonego załącznika nie sposób jednoznacznie ustalić, w których fragmentach zawiera on ustalenie warunków zabudowy stanowiące rozstrzygnięcie , a w których wyniki analizy, będące z istoty uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia. Wobec braku w tym załączniku jakichkolwiek ustaleń na temat linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich czy geometrii dachu, występujących na obszarze analizowanym, można odnieść wrażenie, że Załącznik nr 1 - wbrew nazwie – nie zawiera w ogóle wyników analizy urbanistyczno – architektonicznej.

Utworzenie jednego załącznika graficznego do decyzji nie stanowi istotnego uchybienia obowiązującym przepisom.

Analiza treści powyższego załącznika naprowadza jednak, że granica obszaru analizowanego została wyznaczona szerzej, niż wynikałoby to z wymogów § 3 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p., tj. w odległości większej, niż trzykrotna szerokość frontu działki i większej niż 50 metrów. Taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego nie został uzasadniony ani w samej decyzji, ani w wynikach analizy, co stanowi naruszenie zasad z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uchybienie to ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tym bardziej, że jak wynika ze znajdującej się w aktach analizy urbanistyczno-architektoniczna (k. [...]) nie odnosi się ona do całości tak wyznaczonego obszaru. W punkcie 3.e znalazły się ustalenia dotyczące wyłącznie działek nr [...] ,[...] [...] natomiast co do pozostałych wskazano, że nie stanowią bezpośredniego sąsiedztwa, ponieważ są bardziej odległe. Z przepisów, dotyczących sposobu sporządzania analizy nie wynika, by organ administracji mógł się ograniczyć do czynienia ustaleń w odniesieniu do jakiejś części obszaru analizowanego. Z istoty tego obszaru wynika, że analizie winny być poddane parametry zabudowy na wszystkich działkach, wchodzących w jego skład. Tymczasem sposób działania organu administracji publicznej w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, że najpierw wyznaczył on obszar analizowany zbyt szeroko, w żaden sposób tego nie uzasadniwszy, by następnie w jego ramach przyjąć obszar węższy i dopiero ten drugi rzeczywiście poddać analizie. Tak sporządzona analiza budzi wątpliwości i jest wewnętrznie sprzeczna.

Naruszeniem przepisów jest również to, że ustalone warunki zabudowy nie mogą nie spełniając wymogu stanowczości i konkretności wydanego rozstrzygnięcia. W punkcie II.1.e – geometria dachu – znalazło się ustalenie wysokości głównej kalenicy, planowanych elementów realizowanych ponad kalenicą oraz poziomu tarasu w relacji do odpowiednich parametrów sąsiedniego budynku przy ul. [...]. Taki sposób ustalenia warunków zabudowy nie odpowiada wymogom prawa materialnego, jest niekonkretny i niestanowczy, zwłaszcza, że parametry budynku sąsiedniego - w tym jego wysokość, mogą ulegać zmianie. Ustalenie warunków zabudowy w tym zakresie powinno być wyrażone wartościami liczbowymi.

Tych wszystkich uchybień nie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaś uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za prawidłowe powieliło wytykane błędy oraz wydało decyzję z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1k.p.a.

Zastrzeżenia musi budzić również sposób, w jaki organy obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające odnośnie kręgu stron. Zwraca przede wszystkim uwagę to, że karty akt administracyjnych zawierające dane na ten temat, nie zostały w sposób właściwy uporządkowane i połączone ze sobą, co w sposób znaczący utrudnia weryfikację ustaleń organu co do stron postępowania administracyjnego. Można również uznać, że taki sposób prowadzenia akt sam w sobie narusza zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu, utrudniając im lub nawet uniemożliwiając właściwe zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem . Oceniając zaś poszczególne materiały, jakie zostały zgromadzone w zakresie określenia kręgu stron trzeba zauważyć, że Prezydent Miasta K. oparł swoje ustalenia nie na wypisach z rejestru gruntów, ale na wydrukach komputerowych "raport z rejestru gruntów", nie stanowiących dokumentów urzędowych. Część ustaleń - znana pośrednio poprzez rozdzielniki do pism decyzji - nie wynika nawet z tych materiałów, opatrzonych częstokroć jakimiś zmianami. Nadto, raport z rejestru dla działek [...] ,[...] w obrębie [...]wskazuje jako jej właściciela (lub współwłaściciela) A. sp. z o.o. w K. (k [...] akt administracyjnych). W aktach znajduje się również pismo z dnia 15 kwietnia 2008r., skierowane do wymienionej spółki, z którego wynika, że na podstawie aktualnych wypisów z rejestru gruntów organ stwierdził, iż spółka ta nie jest już właścicielem wskazanej działki (k. [...] akt administracyjnych). Jednakże zmiana właściciela działki wynika nie z wypisów z rejestru gruntów, a zatem z dokumentów urzędowych, a jedynie z kolejnych raportów (k. [...] akt administracyjnych). Wypisów z rejestru gruntów, na które się powołuje organ, brak w aktach sprawy. Na podstawie wymienionych raportów z rejestru gruntów organy administracji publicznej za strony postępowania uznały między innymi B.R. (działka nr [...]) oraz A. i H.T. (działka nr [...]). Analiza akt administracyjnych wskazuje, że żadna z tych osób nie brała udziału w postępowaniu, ponieważ – wobec braku prawidłowych adresów zamieszkania – nie została im skutecznie doręczona jakakolwiek korespondencja. Skoro całość postępowania wyjaśniającego co do kręgu stron została oparta na danych nie wynikających z dokumentów urzędowych nie jest możliwe stanowcze stwierdzenie wystąpienia w sprawie wady kwalifikowanej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Niemniej jednak, gromadząc materiał dowodowy we wskazany sposób, nie czyniąc w uzasadnieniu wydanych decyzji ustaleń co do kręgu stron, w tym nie odnosząc się co do przyczyn prowadzenie postępowania pomimo nieskuteczności doręczeń dla B.R. , A.T. i H.T. organy obu instancji art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. , co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wadą decyzji organu drugiej instancji w świetle brzmienia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. jest dodatkowo nie odniesienie się do zarzutów odwołania dotyczących wewnętrznych sprzeczności w treści wniosku i załączników pod katem rzeczywistego zamiary inwestorów oraz rodzaju zabudowy, której on dotyczy , konsekwencji dla dopuszczalności prowadzenia postępowania faktu nieprzedłożenia przez pełnomocnika inwestorów oryginału dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, czy skutków niezawiadomienia stron przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego.

Nie jest rzeczą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zastępowanie organów administracji publicznej wykonywaniu ich kompetencji orzeczniczych. Wszystkie wskazane wyżej uchybienia przepisom prawa materialnego oraz przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego. Taka kontrola, następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu ( por. wyrok NSA z 10.02.1981r. , SA 910/80, ONSA 1981, nr 1 , poz. 7 oraz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz pod red. T. Wosia , WP LexisNexis W-wa 2005 str. 145 t. 14

Mając powyższe na uwadze, uznając , że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a " i " c " p.p.s.a., zaś rzeczą organów administracji publicznej przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie wydanie stosownego rozstrzygnięcia po eliminacji wytkniętych uchybień.

Podstawę prawną orzeczenia zawartego w pkt II. sentencji wyroku stanowi art. 152 p.p.s.a. Wprowadzenie zakazu, o którym mowa w tym punkcie wyroku zapobiega zaś możliwości wykonania zaskarżonej decyzji w okresie do uprawomocnienia się wyroku. W doktrynie wskazuje się trafnie, że wykonanie aktu administracyjnego oznacza spowodowanie, sprowadzenie w sposób dobrowolny lub w trybie przymusowym, takiego stanu w rzeczywistości społecznej, który jest zgodny z treścią aktu. Ten stan w rzeczywistości społecznej, którego spowodowanie nakazuje akt administracyjny, stanowi przedmiot jego wykonania. Przedmiotem wykonania aktu administracyjnego jest więc każde zachowanie się podmiotu zobowiązanego do jego wykonania, polegające na działaniu, zaniechaniu określonego działania, znoszeniu zachowań innych podmiotów, a nawet świadczeniu w rozumieniu prawa cywilnego. Akt administracyjny zostaje wykonany, gdy rzeczywisty stan stosunków społecznych odpowiadać będzie stanowi określonemu w nim jako powinny. Wśród aktów administracyjnych kwalifikujących się do wykonania wymienia się akty : zobowiązujące; ustalające dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania; na podstawie których określony podmiot uzyskuje uprawnienie i mocą których zostaje na niego nałożony obowiązek; na podstawie których jedne podmiot jest do czegoś zobowiązany a drugi wyłącznie uprawniony. Wstrzymanie wykonania aktów administracyjnych może dotyczyć tylko wyżej wymienionych aktów, które kwalifikują się do dobrowolnego lub przymusowego wykonania ( tak. T. Woś, Postępowanie sądowo administracyjne T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, LexisNexis, Wydanie 3, str.183-184 ).

Przypisy kształtujące charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy na gruncie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają do stwierdzenia, że taka decyzja podlega wykonaniu. Jak już wspomniano uprzednio, w przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a wręcz przeciwnie, kształtują one prawa i obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestorów prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany . Decyzje o warunkach zabudowy wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Krąg stron tego ostatniego postępowania , który określa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz.U.z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn zm. ) jest co do zasady węższy niż przewidziany w art. 28 k.p.a. Powyższe powoduje, że dla stron postępowania innych niż inwestor, ten właśnie etap - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy, może zamykać drogę do bezpośrednią kwestionowania dopuszczonej nią zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w kolejnej fazie procesu inwestycyjnego, pomimo gwarantowanej w art. 6 ust. 2 p.z.p. ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych, która winna być realna.

W tej sytuacji wykonanie przez inwestora przed uprawomocnieniem się wyroku decyzji o warunkach zabudowy, polegające na wystąpieniu z wnioskiem o pozwolenia na budowę, czy dalej na zrealizowaniu inwestycji na podstawie aktu administracyjnego, który narusza przepisy prawa w stopniu uzasadniającego jego eliminację z obrotu prawnego, może prowadzić zarówno do niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, jak i spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla stron postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, zobligowanych do znoszenia zachowań inwestora powodujących zmianę zagospodarowania terenu.

O kosztach postępowania orzeczono jak w pkt. III. sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.