Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 710/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1b
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędziowie Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 listopada 2020 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 lutego 2020 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej J. R.e kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 28 maja 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia 21 lutego 2020 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

J. R. (dalej jako: "wnioskodawczyni", "skarżąca") w dniu 27 czerwca 2019 r. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką - K. N., wnosząc jednocześnie o uchylenie decyzji dotyczącej przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w przypadku wydania decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne.

Decyzją z dnia 21 lutego 2020 r. [...] Prezydent Miasta W. - na podstawie art. 2 ust. 2, art. 17 i art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 – dalej w skrócie: "u.ś.r.") i art. 2 oraz art. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2014 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 559) i § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej jako: "k.p.a.") - odmówił J. R. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art.17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. na K. N.

W uzasadnieniu wskazano, że wobec matki wnioskodawczyni Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 16 stycznia 2019 r. orzekł o znacznym stopniu niepełnosprawności (po rozpatrzeniu wniosku z dnia 20 listopada 2018 r.), wydając orzeczenie na stałe oraz wskazując w nim, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność.

Mając powyższe na uwadze organ I instancji decyzją z dnia 18 września 2019 r. (nr [...]) odmówił J. R. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, jednakże Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. po rozpatrzeniu odwołania strony decyzją z dnia 14 stycznia 2019 r. [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia ze wskazaniem dotyczącym ustalenia, czy rozmiar sprawowanej opieki (nad osobą bliską a nie nad jej gospodarstwem domowym) w istocie wyklucza podjęcie aktywności zawodowej lub czy był przyczyną rezygnacji z wykonywanych uprzednio zajęć zarobkowych.

W związku z powyższym organ przeprowadził w dniu 29 stycznia 2020 r. wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania K. N, w którym ustalono, że ostatnie zatrudnienie wnioskodawczyni w sklepie obuwniczym na 1/2 etatu trwało do grudnia 2018 r. W trakcie tego zatrudnienia wnioskodawczyni opiekowała się chorą matką. Od grudnia 2018 r. nie podejmowała dalszego zatrudnienia z uwagi na stałą opiekę nad matką. Stwierdzono, że J. R. przyjeżdża do matki codziennie między 8.30 a 9.00 rano, sprawuje wówczas opiekę do godziny 12.00/13.00. Kolejny raz przyjeżdża do matki o godzinie 15.00 i pozostaje z matką do wieczora do godziny 20.00. J. R. oświadczyła, że przyjeżdża także na każdy telefon matki, gdy gorzej się ona poczuje. Zdarzały się również przyjazdy w nocy, gdy zaistniała taka potrzeba. Oświadczyła, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, gdyż matka nie może zostać sama w domu na cały dzień. Zdarza się, że matka gorzej się poczuje, ma zawroty głowy, zachwiania równowagi, wówczas córka jest dyspozycyjna i gotowa do opieki i pomocy matce. Wyjaśniła, że obowiązki we własnych gospodarstwie domowym z jednoczesną opieką nad matką łączy w ten sposób, że opiekę nad dziećmi sprawuje mąż oraz wykonuje on część obowiązków domowych, natomiast starsze dzieci dopilnowują młodszych, a ponadto dzieci często jej towarzyszą, gdy sprawuje ona opiekę nad ich babcią. W miejscu zamieszkania matki wnioskodawczyni przebywa od 8 do 9 godzin dziennie. Rano przygotowuje matce posiłek, dba o jej higienę osobistą; segreguje leki matce do pojemnika; pomaga matce przy ubieraniu, szczególnie przy zakładaniu skarpet, obuwia oraz górnych partii odzieży; smaruje maściami matkę oraz dopilnowuje, by ta wzięła leki. Po południu dopilnowuje, by matka spożyła posiłek, wykonuje także masaże matce (z uwagi na ból kończyn górnych); w razie potrzeby jeździ z matką na badania oraz dojeżdża samochodem do lekarzy specjalistów. Raz na pół roku jeździ z matką do endokrynologa do S.; do pulmonologa do R.; do lekarza okulisty raz na 3 miesiące; do lekarza laryngologa 2 razy w roku do R.; w razie dobrego samopoczucia matki jeździ z nią również do lekarza ogólnego w W. Ponadto matka wnioskodawczyni przejdzie zabieg usunięcia ślinianek w G., gdzie również będzie towarzyszyć jej córka.

Wskazano, że K. N. cierpi na problemy ze wzrokiem. Nie widzi na jedno oko, na drugie widzi bardzo słabo. Po mieszkaniu porusza się samodzielnie, gdyż zna położenie pomieszczeń, przedmiotów, mebli. Na zewnątrz nie wychodzi bez pomocy i wsparcia ze strony córki. Córka prowadzi matkę pod rękę. Matka posiada do dyspozycji także kule łokciowe. Wnioskodawczyni pomaga matce wsiąść do auta, zapiąć pasy oraz pomaga matce przy wysiadaniu z samochodu; prowadzi matkę po schodach i przy schodzeniu ze schodów, gdyż matka nie widzi wszystkich stopni i jest narażona na upadek.

Matka wnioskodawczyni pozostaje w domu sama jedynie na krótki czas w nocy, pozostając w stałym kontakcie telefonicznym z córką. Matka wnioskodawczyni samodzielnie spożywa podane jej posiłki. Córka dozuje jej leki do pojemnika i nadzoruje, by matka je przyjęła.

K. N. ze względu na otwór w plamce prawego oka oraz ograniczone widzenie lewego oka nie jest w stanie wypełnić żadnych dokumentów, jedynie złożyć podpis w miejscu wskazanym przez córkę, dlatego strona załatwia wszelkie sprawy urzędowe matki.

Strona podała, iż nie może podjąć obecnie zatrudnienia, gdyż praca kolidowałaby z opieką nad matką. Podjęcie pracy w mniejszym wymiarze godzin niż cały etat nie pozwoliłby jej w pełni opiekować się matką i być w pełni dyspozycyjnym względem matki.

Organ wskazując na treść art. 17 ust. 1, ust. 1b u.ś.r. stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że strona sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką K. N., spełnia ona przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jednakże odmowa przyznania świadczenia nastąpiła z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Po rozpoznaniu odwołania strony, decyzją z dnia 28 maja 2020 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 1b oraz art. 20 i art. 32 ust. 2 u.ś.r. – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium przywołało treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. i stwierdziło, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji organu I instancji jednoznacznie wskazuje, że przesłanki określone w przepisie zostały w sprawie spełnione. Organ I instancji milcząco także przyjął, że w sprawie spełnione są przesłanki zawarte w art. 17 ust. 1a u.ś.r., dlatego zarzut odwołania co do naruszenia tego przepisu poprzez jego zastosowanie w literalnym brzmieniu jest zdaniem Kolegium bezzasadny.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji w zakresie spełnienia przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w postaci związku przyczynowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni a sprawowaną przez nią opieką nad matką. W tym zakresie Kolegium wyjaśniło, że treść art. 17 ust. 1 u.ś.r. wskazuje, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest świadczeniem należnym za samo sprawowanie opieki, jest to świadczenie należne za rezygnację z aktywności zawodowej wymuszoną koniecznością sprawowania opieki nad najbliższą osobą. Przepis ten ustanawia szereg przesłanek, które muszą zostać spełnione łącznie, aby wnioskodawca mógł otrzymać świadczenie. Główną przesłanką jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, na co wskazują słowa "w celu sprawowania opieki". Rezygnacja z aktywności zawodowej musi być zatem wymuszona przez konieczność sprawowania opieki nad chorym, zaś rozmiar tej opieki musi być na tyle duży, aby uniemożliwiał on podjęcie lub wykonywanie pracy zarobkowej. Jeżeli sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną nie koliduje z wykonywaniem pracy lub potencjalnym podjęciem zatrudnienia, a także w sytuacji, gdy rezygnacja z zatrudnienia nie ma faktycznego związku ze sprawowaniem opieki, bądź osoba sprawująca opiekę nie podejmowała zatrudnienia z innych przyczyn, jak np. braku pracy czy swojego stanu zdrowia, to świadczenie takie nie będzie przysługiwało. Nie każda bowiem rezygnacja z zatrudnienia lub zaniechanie podjęcia pracy będzie podstawą do przyznania świadczenia, lecz wyłącznie takie, których celem jest sprawowanie opieki. Przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego polegająca na "niepodejmowaniu lub rezygnacji z zatrudnienia celem sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny" powinna być rozumiana jako wystąpienie takiej sytuacji, w której sprawowanie osobistych starań o zapewnienie opieki osobie niepełnosprawnej na tyle wypełnia czas osobie sprawującej opiekę, że nie jest ona w stanie podjąć innej stałej aktywności wymagającej jej codziennego i stałego zaangażowania, przez którą należy rozumieć aktywność zawodową.

Kolegium stwierdziło, że J. R., jako córka osoby objętej opieką, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, niepozostającej w związku małżeńskim, mieści się w kręgu osób uprawnionych wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., jednak w ocenie organu w tej sprawie nie zachodzi związek przyczynowy pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad matką. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, aby strona zrezygnowała z posiadanego zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki; nie wynika również, aby rozmiar i zakres opieki wymuszał na wnioskodawczyni rezygnację z podjęcia pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 22 u.ś.r. zatrudnienie lub inna praca zarobkowa to wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Umowa zlecenia lub umowa o dzieło, w odróżnieniu od umowy o pracę, pozwalają wykonawcy na swobodne dysponowanie czasem wykonania tej umowy.

Kolegium wskazało, że z akt sprawy wynika, iż do grudnia 2018 r. wnioskodawczyni łączyła zatrudnienie na pół etatu z opieką nad matką. Powiatowy Zespół Orzekania ds. Niepełnosprawności w W. ustalił datę powstania niepełnosprawności w stopniu znacznym na 20 listopada 2018 r. (dzień złożenia wniosku), co oznacza, że złożona do wniosku o ustalenie stopnia niepełnosprawności dokumentacja medyczna sporządzona przed tym dniem wykazywała schorzenia, które pozwalały na ustalenie takiego stopnia niepełnosprawności. Matka wnioskodawczyni wymagała zatem opieki jeszcze przed listopadem 2018 r. Zgromadzony materiał dowodowy, w tym w szczególności w postaci wyjaśnienia wnioskodawczyni, nie wskazuje, aby stan podopiecznej pogorszył się w taki sposób, że wymagała ona opieki w zwiększonym rozmiarze po grudniu 2018 r. Chora jest w miarę samodzielna, może poruszać się swobodnie po mieszkaniu, nie wymaga karmienia, nie jest osobą leżącą na stałe, jest zdolna do samoobsługi w zakresie czynności fizjologicznych. Niewątpliwie chora wymaga stałej pomocy i opieki innej osoby, jest to cecha znacznego stopnia niepełnosprawności, jednak czynności opiekuńcze związane z osobą chorą nie wymuszają na opiekunce poświęcenia im aż 8 lub 9 godzin dziennie. Większość dnia opieki zajmują czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego matki, co należy do rutynowych czynności dnia codziennego każdej osoby posiadającej gospodarstwo domowe, w tym pracującej. Wizyty lekarskie są rzadkie, spacery i opiekę w zakresie higieny, podawania lekarstw, lektury, pomocy w wypełnieniu dokumentów można przy sprawnej organizacji połączyć z pracą chociażby na pół etatu, zajmującą 4 godziny dziennie — co miało już wcześniej miejsce. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji nie ocenił materiału dowodowego w sposób logiczny, dając bezkrytycznie wiarę twierdzeniom wnioskodawczyni o niemożności podjęcia pracy zarobkowej w związku z opieką, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że pomiędzy brakiem aktywności zawodowej wnioskodawczyni a opieką występuje związek przyczynowy.

Wobec powyższego Kolegium uznało, że w tej sprawie nie istnieje związek przyczynowy pomiędzy brakiem zatrudnienia wnioskodawczyni a sprawowaniem przez nią opieki nad matką, co oznacza niespełnienie w sposób łączny przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zawartych w art. 17 ust. 1 u.ś.r., co skutkuje odmową przyznania prawa do wnioskowanego świadczenia opiekuńczego.

Dodatkowo, jak stwierdziło Kolegium, w tej sprawie zachodzi przesłanka negatywna przyznania świadczenia, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Kolegium wyjaśniło przy tym, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, natomiast w punkcie 8. uzasadnienia wyroku wskazał jednak na skutki tego wyroku pisząc, że: "Skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie «prawa» do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki". Trybunał wyjaśnił zatem dostatecznie i wiążąco, że skutkiem tego wyroku nie jest powstanie prawa opiekuna do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli niepełnosprawność chorego powstała w wieku dorosłym.

Mając na uwadze powyższy wyrok organ odwoławczy stwierdził, że nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b u.ś.r., która nadal obowiązuje, a skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie jest uchylenie tego przepisu, ani powstanie prawa opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych do świadczenia. Wyrok ten jest wiążący dla organów administracji także w zakresie uzasadnienia tego wyroku i wskazanych w nim skutków wyroku.

Z treści orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności K. N wynika natomiast, że nie jest możliwe ustalenie daty powstania niepełnosprawności. Wobec braku dowodu na to, że niepełnosprawność osoby objętej opieką powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, nie można przyjąć, że w sprawie z pewnością nie występuje negatywna przesłanka przyznania prawa do świadczenia zawarta w nadal obowiązującym przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ustalenie daty powstania niepełnosprawności należy do kompetencji powiatowego zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności.

J. R. zaskarżyła powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, jak również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji poprzez:

- zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K38/13) doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki;

- błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną tylko przez część doby nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

W skardze wskazano, że z normy prawa zawartej w art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Wbrew twierdzeniom organu II instancji przepis ten nie uzależnia otrzymania przedmiotowego świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. W przedmiotowej sprawie skarżąca sprawuje opiekę nad matką, która to opieka wiąże się z rezygnacją przez nią z zatrudnienia

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej powoływanej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie organy zgodnie odmówiły skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 17 ust. 1b u.ś.r. - z załączonego do akt sprawy orzeczenia o stopniu o niepełnosprawności wynika bowiem, że w przypadku K. N nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności a ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 20 listopada 2018 r. Tym samym w ocenie organów w oparciu o orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności nie można ustalić, czy niepełnosprawność K. N powstała w okresach wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. dodatkowym powodem uzasadniającym konieczność odmowy przyznania świadczenia jest brak spełniania przez wnioskodawczynię przesłanki z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., to jest z uwagi na brak istnienia związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy zapewnieniem przez wnioskodawczynię niepełnosprawnej matce opieki a zaprzestaniem przez nią aktywności zawodowej. W ocenie Kolegium ponadto zakres obowiązków w ramach sprawowanej opieki nie uniemożliwia skarżącej podjęcia aktywności zawodowej choćby w niepełnym wymiarze czasu.

W myśl art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. - dalej jako: "u.ś.r."), świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 2) opiekunowi faktycznemu dziecka; 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W ocenie Sądu, choć istotnie – jak wynika z treści orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 16 stycznia 2019 r. (nr PZON.71.1781.18) wydanego na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. – pomimo wskazania wobec K. N (matki skarżącej), że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność (ustalony znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od 20 listopada 2018 r.), to jednak okoliczność ta nie mogła mieć znaczenia przy ocenie spełnienia przez skarżącą przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności tych wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest bowiem wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r., poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

W niniejszej sprawie organy uznały, że z uwagi na fakt, iż ustalenie znacznego stopnia niepełnosprawności matki skarżącej, urodzonej w 1940 r. nastąpiło od dnia 20 listopada 2018 r., zaś nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, to tym samym skarżąca nie spełnia określonego w art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunku do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) nie zmienia w tym zakresie jej sytuacji prawnej.

Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W niniejszej sprawie organy z tego obowiązku się nie wywiązały.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Zaistniała zatem w omawianym zakresie podstawa do uwzględnienia skargi, bowiem przedmiotowym wyrokiem Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją RP przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, który stanowił podstawę orzekania w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego należy odkodować podstawę prawną dla rozstrzygnięcia żądania strony z tych przepisów normujących daną instytucję materialnoprawną, które nie utraciły cechy zgodności z Konstytucją. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie nie dostrzega powodu do zmiany dotychczasowej linii orzecznictwa, tym bardziej, że także Naczelny Sąd Administracyjny jednolicie ją akceptuje (zob. w tej materii m.in.: wyrok z dnia 5 września 2017 r., sygn. akt I OSK 2370/16 oraz wyrok z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1079/17).

Podsumowując tę część rozważań Sądu należy wskazać, że organy obu instancji wadliwie przyjęły, że skarżąca nie może uzyskać wnioskowanego świadczenia ze względu na to, iż niepełnosprawność jej matki nie powstała przed upływem okresów wskazanych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły prawo materialne poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Przechodząc do rozważenia zasadności drugiego ze zgłoszonych w skardze zarzutów, tj. naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez przyjęcie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G., że w sprawie nie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną a niemożnością podjęcia zatrudnienia przez skarżącą, na wstępie podkreślenia wymaga, że związek ten nie został w istocie zakwestionowany przez organ I instancji pomimo tego, że organ ten został zobowiązany do powtórnego rozpoznania sprawy, w tym do uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia, czy "rozmiar sprawowanej opieki (nad osobą bliską a nie nad jej gospodarstwem domowym) w istocie wyklucza podjęcie aktywności zawodowej lub czy był przyczyną rezygnacji z wykonywanych uprzednio zajęć zarobkowych".

Fakt zakwestionowania istnienia wskazanego związku pomiędzy brakiem aktywności zawodowej skarżącej a sprawowaną nad niepełnosprawną matką opieką nie został wskazany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a wręcz przeciwnie z treści uzasadnienia wynika, że organ I instancji uznał, iż wnioskodawczyni spełnia przesłanki przyznania świadczenia z art. 17 ust. 1 u.ś.r. ustalając, że K. N. wymaga pomocy osoby drugiej w codziennym funkcjonowaniu i pomoc tę uzyskuje od córki, która w tym celu od grudnia 2018 r. w pełni zrezygnowała z wykonywanej do tego czasu na pół etatu pracy.

Przyjęcie przez organ I instancji, że w sprawie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją i niepodejmowaniem pracy a opieką nad bliską osoba niepełnosprawną, nie wynika - jak podnosi Kolegium - z błędnej (nielogicznej) oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, na podstawie zebranych w sprawie dokumentów, w ocenie Sądu, nie sposób przyjąć, aby stan zdrowia K. N był na tyle dobry, a wykonywane przy niej przez opiekuna czynności na tyle zwykłe, by mogła ona przez większość czasu funkcjonować bez opieki drugiej osoby w wymiarze, który pozwalałby opiekunowi choć w części na równoległe podjęcie pracy. W tym zakresie, biorąc pod uwagę zarówno treść przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego, jak i treść orzeczenia o ustaleniu znacznego stopnia niepełnosprawności, zdaniem Sądu, za nieuprawnione należy uznać stwierdzenie przez Kolegium, że "chora jest w miarę samodzielna i może poruszać się swobodnie po mieszkaniu", wraz z konstatacją, że skoro K. N. nie wymaga karmienia, nie jest osobą leżącą na stałe i jest zdolna do samoobsługi w zakresie czynności fizjologicznych, to nie ma potrzeby sprawowania nad nią opieki przez 8-9 godzin dziennie. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie uwzględnił, że - jak wynika z akt sprawy - K. N. jest osobą praktycznie niewidomą i z tej głównie przyczyny wynika jej niepełnosprawność. W ramach przeprowadzonego w sprawie wywiadu środowiskowego ustalono bowiem, że K. N. cierpi na schorzenie wzroku, zaćmę, zerwanie siatkówki, ma otwór w plamce prawego oka i pomimo wykonanych trzech kolejnych operacji dotyczących wzroku, z uwagi na wskazane schorzenia, na jedno oko w ogóle nie widzi, a na drugie w stopniu bardzo znikomym. Zdolność widzenia chorej jest zatem znacznie ograniczona, co stanowi istotną przeszkodę w codziennym funkcjonowaniu, również w zakresie czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (tym bardziej, że niepełnosprawna matka skarżącej mieszka oddzielne i prowadzi własne gospodarstwo domowe). Przeprowadzający wywiad pracownik socjalny nie wskazał przy tym, aby K. N. swobodnie poruszała się po mieszkaniu lecz, że mieszkanie jest jedyną przestrzenią, gdzie może jeszcze poruszać się sama (tj. bez pomocy drugiej osoby), tylko dlatego, że zna ona położenie poszczególnych przedmiotów, mebli i układ pomieszczeń. Poza mieszkaniem chora z uwagi na to, że nie widzi, nie porusza się już bowiem w ogóle samodzielnie i wymaga stałej asysty innej osoby. Zdaniem Sądu oczywistym jest przy tym, że z uwagi na tak poważne problemy z widzeniem, chora wymaga stałej asysty nie tylko przy poruszaniu się, ale także przy wykonywaniu całego szeregu innych czynnościach, tak wykonywanych w domu, jak i poza domem. Przede wszystkim zaś okoliczność, że matka skarżącej wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji wynika z orzeczenia Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 16 stycznia 2019 r. – a więc wyspecjalizowanej do oceny niepełnosprawności jednostki orzeczniczej – która orzekła o zaliczeniu K. N do znacznego stopnia niepełnosprawności z dniem 20 listopada 2018 r., stwierdzając jednocześnie, że osoba ta z uwagi na znacznie ograniczone możliwości samodzielnej egzystencji, wymaga stałej/długotrwałej opieki lub pomocy ze strony innej osoby. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1172 ze zm.) w związku z art. 3 pkt 21 lit. a/ u.ś.r. do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Pojęcie niezdolności do samodzielnej egzystencji należy zaś odnieść do osób, u których występuje naruszenie sprawności organizmu w stopniu uniemożliwiającym zaspokajanie bez pomocy innych osób podstawowych potrzeb życiowych, za które uważa się przede wszystkim samoobsługę, poruszanie się i komunikację (art. 4 ust. 4 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych).

Niezrozumiałe jest też przy tym założenie organu odwoławczego, że dla przyjęcia, iż opieka wyklucza możliwość zatrudnienia, konieczne jest wykonywanie w jej ramach innych czynności niż te związane z codziennym funkcjonowaniem osoby niepełnosprawnej. Prawdą jest, że przygotowywanie posiłków i ich podawanie, sprzątanie domu, czy zakupy są czynnościami dnia codziennego. Pomoc osobie niewidomej w poruszaniu się po domu i poza nim, pomoc przy czynnościach higienicznych, spożywaniu posiłków, zażywaniu leków, ubieraniu się, rozbieraniu, można zaś traktować jako czynność dnia codziennego, ale dotyczącą codzienności opiekunów osób niepełnosprawnych, które to czynności w połączeniu z czynnościami dotyczącymi zajmowania się domem, mogą wypełniać cały dzień. W przedmiotowej sprawie skarżąca opiekuje się matką w powyżej wskazany sposób przez 8–9 godzin dziennie. Zdaniem Sądu, już z uwagi na sam charakter schorzeń, na które cierpi K. N., nie można uznać, aby opieka ta mogła być tak radykalnie skrócona, by skarżąca mogła wygospodarować - jak sugeruje Kolegium - przynajmniej 4 dodatkowe godziny na świadczenie pracy zawodowej bez uszczerbku dla zapewniania osobie niepełnosprawnej należytej opieki.

Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę w pełni zgadza się z tym, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest kierowane do wszystkich opiekunów osób niepełnosprawnych, lecz tylko do tych z nich, którzy sprawując opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, czynią to w tak dużym - a wynikającym ze stopnia niepełnosprawności osoby, którą się opiekują - zakresie i rozmiarze, że opieka ta nie pozwala na podjęcie przez nich innej pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma być bowiem rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji sprawowania opieki, jednak z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu analizowanego przepisu, musi być to opieka stała i długoterminowa. W przedmiotowej spawie skarżąca nie mieszka z matką pod adresem przy ul. [...] W., lecz wraz ze swoimi dziećmi, a także mężem (z którym pozostaje w separacji), pod adresem przy ul. [...] w W. Jednocześnie jednak ustalono, że skarżąca zasadniczo dwa razy dziennie odwiedza matkę w celu sprawowania opieki przez łącznie 8 do 9 godzin. Skarżąca towarzyszy więc matce na co dzień. Jeżeli zaś wymaga tego sytuacja, to przychodzi do matki także w nocy, w sytuacji, gdy matka zawiadomiła ją telefonicznie o takiej potrzebie. Zdaniem Sądu nie powinno zatem budzić wątpliwości, że skarżąca sprawuje wobec matki stałą i bezpośrednią opiekę. Jednocześnie – co należy podkreślić - art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie i przez całą dobę (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2019 r.; sygn. akt I OSK 3946/18). Zauważyć jednocześnie należy, że skarżąca i jej matka, choć nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego, to zamieszkują blisko siebie, w obrębie tej samej miejscowości. Odległość nie stanowi więc w tym przypadku realnej przeszkody w sprawowaniu codziennej, stałej opieki nad osobą niepełnosprawną.

Podsumowując tę część rozważań Sąd wskazuje, że o istnieniu związku przyczynowo–skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki przesądza w istocie to, jaki jest rzeczywisty zakres tej opieki i jednocześnie jakie są potrzeby danej osoby niepełnosprawnej, wynikające z posiadanych przez nią konkretnych schorzeń. Jak wskazano wyżej powyższe ustalenia w przedmiotowej sprawie w wyczerpujący sposób można było poczynić na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, obejmującego orzeczenie o stopniu niepełnosprawności oraz wywiad środowiskowy, co – w ocenie Sądu - prawidłowo uczynił organ I instancji.

Sąd nie podziela także stanowiska organu odwoławczego, aby w sprawie nie wystąpił związek przyczynowo-skutkowy w zakresie "powiązania" momentu rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia (grudzień 2018 r.) z podjęciem przez nią pełnej opieki nad niepełnosprawną matką. W tym zakresie Kolegium bowiem podkreśliło, że do grudnia 2018 r. skarżąca łączyła zatrudnienie na pół etatu z opieką nad matką, co w ocenie organu odwoławczego mogło być nadal kontynuowane, ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby w tym czasie wystąpiło jakiekolwiek pogorszenie zdrowia K. N, czyli by od grudnia 2018 r. niepełnosprawna matka wymagała opieki w zwiększonym rozmiarze. Kolegium stwierdziło bowiem, że schorzenia, w związku z wystąpieniem których orzeczono, że znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 20 listopada 2018 r., musiały powstać wcześniej, skoro wskazana data jest jednocześnie datą złożenia wniosku o wydanie przedmiotowego orzeczenia. Nie negując faktu, że K. N. z pewnością już od wielu lat była osobą chorą i wymagającą opieki, dostrzec jednak należy, że twierdzenie Kolegium zostało oparte na błędnym założeniu, że zintensyfikowanie opieki nad chorym zawsze musi być wynikiem pogorszenia się jego stanu zdrowia. Zwiększenie wymiaru opieki może zaś wynikać też z tego, że wcześniej opieka nie była w ogóle świadczona lub świadczona w mniejszym rozmiarze niż tego rzeczywiście wymagały potrzeby danej osoby niepełnosprawnej. W przedmiotowej sprawie nie jest kwestionowane, że w grudniu 2018 r. skarżąca niewątpliwie zrezygnowała z pracy i od tej pory sprawuje opiekę nad matką przez 8-9 godzin dziennie, co jak wskazano wyżej – jest, tak co do rozmiaru i zakresu wykonywanych w ramach tej opieki, adekwatne do rodzaju schorzeń na jakie cierpi K. N.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla żadnych ram czasowych, co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki, bowiem jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia wystąpi on o to świadczenie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 218/20). Zdaniem Sądu podobnie nie można uzależniać przyznania świadczenia od tego, czy opiekun rozpoczął pełne i właściwe sprawowanie opieki nad chorym zanim zrezygnował z pracy i zanim wobec osoby wymagającej opieki wydano orzeczenie zaliczające ją do znacznego stopnia niepełnosprawności, do czego w istocie sprowadza się prezentowane przez Kolegium stanowisko. W sprawie należało bowiem ustalić wyłącznie to, czy w chwili rezygnacji skarżącej z zatrudnienia, K. N. była osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, legitymującą się w tym zakresie orzeczeniem wraz ze wskazaniami konieczności sprawowania nad nią stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy przez inną osobę w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji niepełnosprawnej, a także to, czy bezpośrednio po rezygnacji z pracy skarżąca podjęła się sprawowania stałej i adekwatnej do niepełnosprawności matki opieki nad nią. Wystąpienie obu wskazanych okoliczności, co zostało odzwierciedlone w materiale dowodowym niniejszej sprawy, wykluczało możliwość twierdzenia, aby pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a opieką nad bliską osobą niepełnosprawną nie występował związek przyczynowo-skutkowy.

Oceniając zgodność z prawem przeprowadzonego postępowania administracyjnego, nie można też przeoczyć, że przesłanka nieistnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez skarżącą a sprawowaniem opieki nad matką, nie stanowiła podstawy do odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia przez organ I instancji. Nie można zatem uznać, aby w tym zakresie sprawa została rzeczywiście dwukrotnie rozpoznana, zgodnie z wynikającą z art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Okoliczność ta przełożyła się bezpośrednio na brak możliwości odniesienia się przez skarżącą w odwołaniu do kwestii dotyczących zakresu sprawowanej nad matką opieki, jej stanu zdrowia oraz związku skutkowo-przyczynowego. Zarzuty w tym zakresie skarżąca mogła podnieść zatem dopiero na etapie postępowania sądowego.

Dokonana jednak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmienna ocena tej kwestii od oceny przeprowadzonej przez organ I instancji, jak wskazano wyżej, nie znajduje w istocie przekonującego oparcia w materiale dowodowym, jaki został w sprawie zgromadzony i z tego powodu nie może być uznana za prawidłową.

Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Stosownie zaś do art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Organ odwoławczy nie dokonał rozważenia całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także wszystkich wynikających z niego okoliczności faktycznych w ich wzajemnym powiązaniu i całokształcie. Przede wszystkim nie wykazał, z jakich względów odmówił wiarygodności ustaleniom dokonanym w ramach wywiadu środowiskowego, w tym wnioskom poczynionym przez pracownika socjalnego przeprowadzającego w dniu 29 stycznia 2020 r. w miejscu zamieszkania K. N ten wywiad, w zakresie pozwalającym i wskazującym na ustalenie, że skarżąca od czasu rezygnacji z pracy w grudniu 2018 r. sprawuje nad swoją matką rzeczywistą, stałą, konieczną i adekwatną do stopnia jej niepełnosprawności opiekę, której rozmiar nie pozwala jej powrócić czy też podjąć na nowo zatrudnienia.

W konsekwencji, w ocenie Sądu, w omawianym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G. naruszyło – w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy - zasadę swobodnej oceny dowodów, tj. art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. nie wyjaśniając w istocie z jakich powodów odmówiło wiarygodności i mocy dowodowej wnioskom pracownika socjalnego odnoszącym się do jego ustaleń poczynionych w trakcie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, jak również treści orzeczenia Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia 16 stycznia 2019 r., zaliczającego K. N. do znacznego stopnia niepełnosprawności, a tym samym stwierdzającego brak jej zdolności do samodzielnej egzystencji warunkującej konieczność zaspakajania podstawowych potrzeb życiowych (m.in. samoobsługi i poruszania się) przy pomocy innych osób.

Z powyższych względów Sąd - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (punkt 1. sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (punkt 2. sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się wynagrodzenie reprezentującego skarżącą adwokata ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej, badając czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 u.ś.r., przy uwzględnieniu zakresu, w jakim przepis ten został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), a także uwzględniając dokonaną przez Sąd wykładnię art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wskazującą jakie kwestie i okoliczności są rzeczywiście fundamentalne dla stwierdzenia wystąpienia w sprawie związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem pracy a opieką nad niepełnosprawną matką skarżącej. Organy winny mieć przy tym na względzie także to, że będą rozpoznawać wniosek skarżącej o przyznanie świadczenia już po raz trzeci. Ważne zatem pozostaje, aby działały w sprawie wnikliwie i szybko, szczególnie, że skarżąca oczekuje na rozpoznanie swojego wniosku od czerwca 2019 r., a w sprawie został zebrany wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia materiał dowodowy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).