Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1546/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 43 ust.1 , art. 46 , art. 47
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 , art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.7,28, art. 107 par.3, art. 151 par.1  pkt.1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Magda Froncisz (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi "P." S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej "P." S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697,00 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Tatrzański decyzją z dnia 5 maja 2016 r., znak GG-RSP.6844.4.2015, na podstawie art. 146 § 2 w zw. z art. 151 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji ostatecznej Starosty Tatrzańskiego z dnia 29 czerwca 2015 r. znak: GG-RSP.6844.4.2015 w sprawie wygaśnięcia prawa trwałego zarządu przysługującego Tatrzańskiemu Parkowi Narodowemu (dalej także TPN) w odniesieniu do udziału 278597800/562214400 części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Zakopanem, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr 13137/1, 13137/2, 13138/1, 13140, 13141, 13142, 13143/1, 13144, 13145, 13146, 13147, 13148 oraz 13149, obr. 172, o łącznej powierzchni 789,1329 ha, objętej księgą wieczystą nr NS1Z/00001090/2. Jednocześnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego z dnia 29 czerwca 2015 r., znak: GG-RSP.6844.4.2015.

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskiem z 8 kwietnia 2014 r., znak: DU.0261/40/14 Dyrektor Tatrzańskiego Parku Narodowego wystąpił do Starosty Tatrzańskiego o przekazanie na rzecz Tatrzańskiego Parku Narodowego udziałów w prawie własności m.in. przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z 29 czerwca 2015 r. znak: GG-RSP.6844.4.2015 Starosta Tatrzański orzekł o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu przysługującego Tatrzańskiemu Parkowi Narodowemu w Zakopanem w odniesieniu do udziału 278597800/562214400 części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Zakopanem, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewid. nr 13137/1, 13137/2, 13138/1, 13140, 13141, 13142, 13143/1, 13144, 13145, 13146, 13147, 13148 oraz 13149, obr. 172, o łącznej powierzchni 789,1329 ha, objętej księgą wieczystą nr NS1Z/00001090/2. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 16 lipca 2015 r.

W dniu 26 sierpnia 2015 r. do Starostwa Powiatowego w Zakopanem wpłynął wniosek [....] S. A. (dalej jako [....] .) o wznowienie m. in. postępowania prowadzonego pod znakiem GG-RSP.6844.4.2015 z uwagi na fakt, iż jako strona postępowania [....] S. A. nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu. Uzasadniając swój wniosek [....] S. A. powołała się na przysługujący spółce przymiot strony z racji obowiązującej w odniesieniu do gruntu stanowiącego przedmiot decyzji o wygaszeniu prawa trwałego zarządu umowy dzierżawy zawartej w dniu 2 listopada 2005 r., pomiędzy Skarbem Państwa - Tatrzańskim Parkiem Narodowym, a [....] Spółką z o. o. z siedzibą w Z.

Postanowieniem z 25 września 2015 r., znak: GG-RSP.6844.4.2015 Starosta Tatrzański postanowił o wznowieniu postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r., znak: GG-RSP.6844.4.2015.

Organ uznał, że brak uznania [....] S. A. za stronę toczącego się pod znakiem: GG-RSP.6844.4.2015 w sprawie wygaszenia prawa trwałego zarządu przysługującemu Tatrzańskiemu Parkowi Narodowemu w odniesieniu do ww. udziału w opisanej wyżej części nieruchomości położonej w Zakopanem, stanowiło naruszenie prawa, tj. art. 10, art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej u.g.n.). Dla poparcia swojego stanowiska odwołał się do poglądów wyrażanych w doktrynie.

Odwołując się do treści art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r., Nr 224, poz. 1337) i art. 46 ust. 3 u.g.n. organ wskazał, że nie budzi wątpliwości fakt, iż wygaśnięciu z mocy prawa uległa również umowa dzierżawy z [....] 2005 r. zawarta pomiędzy dawną spółką z o. o. [....] , a Skarbem Państwa - Tatrzańskim Parkiem Narodowym. Nie jest możliwe ustanowienie użytkowania wieczystego na gruntach, których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest współwłaścicielem z osobą fizyczną lub prawną (por. wyrok NSA z 28 września 2000 r., I SA 1398/99). Skoro na gruncie obowiązującego porządku prawnego nie można doprowadzić do takiego rozporządzania prawami do gruntu, które prowadziłoby do powstania współwłasności i współużytkowania wieczystego na tym samym gruncie, zachodzi sytuacji wyjątkowa, w której z uwagi na szczególne okoliczności, z dniem wejścia w życie cytowanej wyżej ustawy o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw, doszło do wygaśnięcia prawa trwałego zarządu Tatrzańskiego Parku Narodowego, a nie powstało w to miejsce i nie zostało nabyte prawo użytkowania wieczystego. Wobec powyższego Starosta Tatrzański wystąpił w dniu 14 sierpnia 2014 r. do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o darowiznę na rzecz Tatrzańskiego Parku Narodowego udziałów w nieruchomościach położonych w granicach tegoż parku ustalonych Rozporządzeniem Rady Ministrów z 1 kwietnia 2003 r. w sprawie Tatrzańskiego Parku Narodowego (Dz. U. Nr 65/2003, poz. 599), w odniesieniu do których park ten sprawuje trwały zarząd.

Organ podsumował, że decyzja Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r. znak: GG-RSP.6844.4.2015 wydana została z naruszeniem prawa, a to: art. 10, art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 46 ust. 3 u.g.n. poprzez brak uznania spółki [....] S. A. za stronę postępowania. Jednocześnie organ doszedł do wniosku, że naruszenie przepisów proceduralnych nie miało wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaszenia prawa trwałego zarządu, gdyż kwestie te ustawodawca przesądził w ustawie. Gdyby nawet organ uchylił zaskarżoną decyzję, to podjęte nowe rozstrzygnięcie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty Tatrzańskiego złożyła spółka [....] S.A. w Z. , zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem organ l instancji pominął fakt, iż jego decyzja z 29 czerwca 2015 r. została wydana bez podstawy prawnej, a ponadto orzekała o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu przysługującego TPN w sytuacji, gdy prawo to w odniesieniu do gruntów zajętych pod obiekty [....] i na gruntach z nimi związanych oraz na gruntach nie służących celom parku narodowego nie mogło przysługiwać TPN; art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a i art. 47 ust. 2 u.g.n. poprzez odmowę uchylenia kwestionowanej decyzji z uwagi na powołanie w jej podstawie przepisu art. 47 ust. 2 u.g.n., a w uzasadnieniu faktu wszczęcia kontrolowanego postępowania na wniosek TPN - podczas gdy ww. przepis dotyczy zupełnie innej sytuacji, niż rozstrzygana w sprawie, a wniosek TPN nie dotyczył wygaszenia trwałego zarządu, a przekazania TPN udziałów w prawie własności opisanej powyżej nieruchomości; art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez całkowity brak rozpatrzenia i odniesienia się do argumentacji oraz dowodów przedstawionych przez [....] S. A., a wykazujących, iż na gruntach zajętych pod obiekty [....] i na gruntach z nimi związanych, Tatrzańskiemu Parkowi Narodowemu nie przysługiwało prawo trwałego zarządu (wcześniej zarządu), a zatem nie było można orzec o jego wygaszeniu.

Ponadto strona odwołująca się zarzuciła naruszenie prawa materialnego, a to: art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw poprzez utrzymanie w mocy kwestionowanej decyzji, co oznacza przyjęcie przez organ l instancji, że istniała podstawa prawna do wydania tej decyzji w sytuacji, gdy omawiane prawo trwałego zarządu wygasło z mocy prawa; art. 10 ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie ww. ustawy zmieniającej (1 stycznia 2012 r.) - poprzez przyjęcie, iż TPN przysługiwało prawo trwałego zarządu w odniesieniu do udziału w przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy oddane w trwały zarząd parkowi narodowemu zostały z mocy ustawy wyłącznie nieruchomości służące realizacji celów parku narodowego, a zatem TPN nie mógł nabyć trwałego zarządu tych części nieruchomości, które służyły innym celom, np. prowadzeniu kolei linowych, czy celom turystycznym.

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 11 października 2016 r., znak: WS-VI.7581.10.2016.MK, na podstawie art. 9a u.g.n. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., uchylił w całości zaskarżoną decyzję z dnia 5 maja 2016 r., znak GG-RSP.6844.4.2015 i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r. znak: GG-RSP.6844.4.2015, stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu przysługującego Tatrzańskiemu Parkowi Narodowemu w odniesieniu do udziału 278597800/562214400 części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Zakopanem, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr: 13137/1, 13137/2, 13138/1, 13140, 13141, 13142, 13143/1, 13144, 13145, 13146, 13147, 13148 oraz 13149, obr. 172, o łącznej powierzchni 789,1329 ha, objętej księgą wieczystą nr NS1Z/00001090/2.

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności przedstawił uregulowania prawne dotyczące wznowienia postępowania. Wyjaśnił, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną można podzielić na dwie fazy, z których pierwsza polega na badaniu formalnych podstaw wznowienia, a w drugiej prowadzone jest postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek spółki [....] SA. (aktualnie [....] S.A.), oparty o podstawę wznowieniową wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Interes prawny, określony w art. 28 K.p.a, ma charakter materialnoprawny, czyli oparty jest na normach administracyjnego prawa materialnego, gdzie istnieje norma prawna, przewidująca w określonym stanie faktycznym i prawnym, w odniesieniu do konkretnego podmiotu, wydanie decyzji o określonej treści. Podstawę wydania kwestionowanej decyzji Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r. znak: GG-RSP.6844.4.2015 stanowiły przepisy art. 47 u.g.n. Wnioskodawca wznowienia jako źródło swojego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r. wskazał przepis art. 46 ust. 3 u.g.n.

Organ II instancji odwołał się do poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 4 czerwca 2009 r., sygn.: II SA/Kr 441/09, gdzie stwierdzono, że nie ma interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym o wygaśnięcie trwałego zarządu dzierżawca nieruchomości, w stosunku do której wygasł trwały zarząd (względnie podmiot, który twierdzi, że jest dzierżawcą lecz nie potrafi tego wykazać), ponieważ skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawa, a nie na mocy decyzji administracyjnej. Powyższy pogląd zaaprobował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z 24 sierpnia 2010 r., sygn.: l OSK 1405/09, oddalił skargę kasacyjną od ww. orzeczenia. W świetle przedstawionych wywodów sądów administracyjnych organ II instancji stwierdził, że wnioskodawcy wznowienia nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r., a tym samym brak było podstaw do rozstrzygania istoty przedmiotowej sprawy.

Spółka [....] S.A. w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 11 października 2016 r., znak: WS-VI.7581.10.2016.MK, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Tatrzańskiego z 5 maja 2016 r., znak GG-RSP.6844.4.2015, a także stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r., znak GG-RSP.6844.4.2015 stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu przysługującego TPN i zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

- art. 46 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 28 w zw. z art. 147 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że na mocy w/w przepisu u.g.n. [....] S.A. - dzierżawcy nieruchomości oddanej w trwały zarząd, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie wygaszenia trwałego zarządu dotyczącego tej nieruchomości, podczas gdy wygaśnięcie tego prawa ma oczywisty wpływ na sferę praw i obowiązków dzierżawcy nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a zatem [....] S.A. powinna zostać zaliczona do kręgu stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r., znak GG-RSP.6844.4.2015 i tym samym przysługuje jej interes prawny w żądaniu jego wznowienia.

Naruszenie w/w przepisów miało wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuzasadnionej, w realiach niniejszej sprawy, odmowy rozpoznania przez organ administracyjny jej istoty.

2. naruszenie przepisów postępowania a to:

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia po wznowieniu postępowania w/w ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r. pomimo, iż wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez uprawniony podmiot - stronę mającą interes prawny zarówno w postępowaniu "głównym" jak i wznowieniowym, a w/w decyzja Starosty Tatrzańskiego wydana została z uzasadniającym jej uchylenie (a wręcz stwierdzenie nieważności) naruszeniem przepisów prawa, tj. z naruszeniem:

a. art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz niektórych innych ustaw w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - Decyzja nr 1 jest wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ została wydana bez podstawy prawnej, tj. nie istniała podstawa prawna do wydania decyzji orzekającej o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu przysługującego TPN, gdyż prawo to, zgodnie z w/w przepisem Zm.u.o.p.

wygasało z mocy prawa i nie ma żadnej normy prawnej, która byłaby podstawą do wydawania decyzji administracyjnej orzekającej o wygaszeniu w/w prawa;

b. art. 10 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie u.o.p. (1 maja 2004 r.) do dnia wejścia w życie Zm.u.o.p. (1 stycznia 2012 r.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. - Decyzja nr 1 jest wadliwa i powinna zostać

wyeliminowana z obrotu prawnego ponieważ przyjęto w niej, że TPN

przysługiwało prawo trwałego zarządu w odniesieniu do udziału 278597800/562214400 części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewid. nr 13137/1, 13137/2, 13138/1, 13140, 13141, 13142, 13143/1, 13144, 13145, 13146, 13147, 13148 oraz 13149, obr. 172, o łącznej powierzchni 789,1329 ha, objętej księgą wieczystą nr NS1Z/00001090/2, podczas

gdy oddane w trwały zarząd parkowi narodowemu zostały z mocy ustawy

wyłącznie nieruchomości służące realizacji celów parku narodowego, a zatem

TPN nie mógł nabyć trwałego zarządu tych części nieruchomości, które

służyły innym celom, np. prowadzeniu [....] , czy celom turystycznym.

Prawo to w odniesieniu do gruntów zajętych pod obiekty [....] i na

gruntach z nimi związanych oraz na gruntach nie służących celom parku

narodowego, nie mogło przysługiwać TPN, a zatem w w/w części decyzją z 29 czerwca 2015 r., orzeczono o prawie nieistniejącym.

c. art. 61 § 1 K.p.a. i art. 47 ust. 2 u.g.n. - decyzja z 29 czerwca 2015 r. jest wadliwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, ponieważ jako podstawę prawną jej wydania wskazano art. 47 ust. 2 u.g.n., a w uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek TPN, podczas gdy w/w przepis dotyczy zupełnie innej sytuacji, niż rozstrzygnięta decyzją z 29 czerwca 2015 r., a wniosek TPN nie dotyczył wygaszenia trwałego zarządu, a przekazania TPN udziałów w prawie własności opisanej powyżej nieruchomości;

Naruszenie w/w przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuzasadnionej, w realiach sprawy, odmowy rozpoznania przez organ administracyjny jej istoty i odmowy wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji z 29 czerwca 2015 r.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono rozwinięcie ww. zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

Rola sądu administracyjnego sprowadza się zatem do skontrolowania działania lub zaniechania organów administracji publicznej. Sądy administracyjne nie są natomiast kolejną instancją w sprawach należących do właściwości tych organów i nie zastępują ich w załatwianiu spraw, wobec czego nie są uprawnione co do zasady do podejmowania merytorycznych rozstrzygnięć w sprawach podlegających ich ocenie.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W pierwszej kolejności należy rozstrzygnąć kwestię, co do której zarysowała się rozbieżność w stanowisku samych organów, a mianowicie, czy [....] S.A. (obecnie [....] S.A.), jako dzierżawcy nieruchomości, przysługiwał status strony w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia prawa trwałego zarządu przysługującego innemu podmiotowi.

Rozważania w tym względzie należy poprzedzić przedstawieniem uregulowań prawnych. I tak zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), dalej u.g.n., jednostka organizacyjna, na rzecz której ustanowiono trwały zarząd ma prawo oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie (...). Wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umów najmu, dzierżawy lub użyczenia z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd, była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona (art. 46 ust. 3 u.g.n.). Z kolei stosownie do art. 47 ust. 2 u.g.n. – powołanego w podstawie prawnej decyzji z 29 czerwca 2015 r. – właściwy organ wydaje decyzję o wygaśnięciu trwałego zarządu, na wniosek jednostki organizacyjnej, po uzyskaniu możliwości zagospodarowania nieruchomości, w ciągu 18 miesięcy od dnia złożenia wniosku, o którym mowa w ust. 1, tj. wniosku o wydanie decyzji o wygaśnięciu tego zarządu do całej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się dla niej zbędna.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowały się dwa odmienne stanowiska odnośnie tego, czy podmiotom wymienionym w art. 43 ust. 1 pkt 3 u.g.n. przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym wygaśnięcia prawa trwałego zarządu na wniosek uprawnionej jednostki organizacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 25 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1995/06, przyjął, że dzierżawca nie jest stroną postępowania administracyjnego, zakładając, że skutek wypowiedzenia umowy dzierżawy występuje z mocy samego prawa, a nie z mocy decyzji. Taki pogląd został podzielony również przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 sierpnia 2010 r., sygn. I OSK 1405/09.

Sąd przychyla się jednak do odmiennego stanowiska zaprezentowanego m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 22 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2240/05, w którym sąd stwierdził, że: "w sprawie, w której organ orzeka o wygaszeniu trwałego zarządu w stosunku do określonej nieruchomości, a która to nieruchomość obciążona była prawem dzierżawy, co w konsekwencji skutkuje wygaśnięciem z mocy ustawy dotychczas posiadanych przez dzierżawcę do niej praw, dzierżawca ma status strony w tego rodzaju postępowaniu. Wygaszenie trwałego zarządu bezsprzecznie oddziałuje bowiem na jego sferę prawną, a więc – zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. – postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego".

Należy w tym miejscu zważyć, że stroną, stosownie do art. 28 K.p.a. jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym przez interes prawny rozumieć należy interes indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny musi być wywiedziony zatem z konkretnego przepisu prawa materialnego. Tak rozumiany interes prawny w sprawie dotyczącej wygaszenia trwałego zarządu, wbrew temu co twierdzi organ II instancji, ma - w ocenie Sądu - także podmiot, który dzierżawi objętą trwałym zarządem nieruchomość. Przepisem prawa materialnego, z którego wynika jego interes prawny legitymujący go do uczestniczenia w postępowaniu jest zaś art. 46 ust. 3 u.g.n. Zważyć bowiem należy, że w myśl tego przepisu wygaśnięcie trwałego zarządu jest równoznaczne z wypowiedzeniem umowy najmu, dzierżawy lub użyczenia, z zachowaniem trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia, jeżeli nieruchomość, w stosunku do której wygasł trwały zarząd była wynajęta, wydzierżawiona lub użyczona. Przepis ten wpływa zatem bezpośrednio i wprost na dotychczasowa sytuację prawną dzierżawcy – strony skarżącej, pozbawiając go przysługującego mu i podlegającego dotąd ochronie prawa dzierżawy, bez możliwości przeciwdziałaniu temu na jakiejkolwiek innej drodze prawnej, niż w postępowaniu administracyjnym w sprawie dotyczącej wygaszenia trwałego zarządu. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela przy tym poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1995/06 (Lex nr 456445), iż ze względu na to, że skutek prawny w postaci wypowiedzenia umowy dzierżawy następuje z mocy prawa, a nie na mocy decyzji administracyjnej, to dzierżawca nie ma interesu prawnego w rozstrzygnięciu sprawy toczącej się pomiędzy Skarbem Państwa i trwałym zarządcą, a ewentualnej ochrony prawnej może on poszukiwać przed sądem powszechnym. Zważyć bowiem należy, że przed sądem powszechnym dzierżawca mógłby w takiej sytuacji dochodzić wyłącznie roszczeń odszkodowawczych, związanych z przedwcześnie wypowiedzianą umową. Nie mógłby natomiast skutecznie bronić się przed samym jej wypowiedzeniem, skoro skutek ten następuje ex lege. Jedyną zatem możliwością ochrony jego praw jako dzierżawcy, a tym samym uzyskania możliwości dalszej kontynuacji wykonywania umowy dzierżawy (a więc także prowadzenia działalności gospodarczej na dzierżawionym gruncie), jest zakwestionowanie legalności decyzji o wygaszeniu trwałego zarządu, której wydanie jest równoznaczne z wypowiedzeniem tej umowy. Pozbawienie w takiej sytuacji dzierżawcy prawa strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o wygaszenie trwałego zarządu, oznacza w rzeczywistości brak możliwości jakiejkolwiek weryfikacji tej decyzji i tym samym podważenia samego wypowiedzenia umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości. Jak podkreślił zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1843/10 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanego w zbliżonym stanie faktycznym, sytuacja w której podmiot nie ma żadnej możliwości weryfikacji wypowiedzenia umowy dzierżawy jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawnym. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przychylając się tym samym do analogicznego, zaakceptowanego przez NSA, poglądu wyrażonego w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2010 r., w sprawie o sygn. I SA/Wa 2155/09, a także w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2011r., w sprawie o sygn. I SA/Wa 38/11.

Zatem w sytuacji zaistniałej w rozpoznawanej sprawie wygaśnięcie trwałego zarządu nieruchomością ma niewątpliwy wpływ na sferę praw i obowiązków dzierżawcy nieruchomości oddanej w trwały zarząd i zgodnie z brzmieniem art. 28 K.p.a. postępowanie takie dotyczy również interesu prawnego dzierżawcy, co z kolei prowadzi do konieczności uznania go za stronę takiego postępowania administracyjnego.

Należy więc stwierdzić, że skoro orzeczenie w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu wprost wpływa na prawa i obowiązki dzierżawcy, bowiem skutek wypowiedzenia umowy z zachowaniem trzymiesięcznego terminu wypowiedzenia następuje z momentem, gdy decyzja taka staje się ostateczna, to powyższe przesądza o przyznaniu dzierżawcy statusu strony w postępowaniu. Taki pogląd dominuje również w doktrynie (por. Bończak-Kucharczyk Ewa, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz; opublikowano: LEX/el. 2017, Klat-Górska Elżbieta, Klat-Wertelecka Lidia, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, opublikowano: LEX 2015).

W tym stanie rzeczy za zasadny należało uznać zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 46 ust. 3 u.g.n. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że stronie skarżącej – wnioskodawcy wznowienia – nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r., a tym samym błędne uznanie, że brak było podstaw do rozstrzygania istoty przedmiotowej sprawy.

Naruszenie tych przepisów miało z kolei istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do nieuzasadnionego, w realiach niniejszej sprawy, zastosowania przez organ odwoławczy art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. i odmowę, w oparciu o ten przepis, uchylenia ostatecznej decyzji Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r. znak: GG-RSP.6844.4.2015, stwierdzającej wygaśnięcie prawa trwałego zarządu przysługującego Tatrzańskiemu Parkowi Narodowemu w odniesieniu do udziału 278597800/562214400 części nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w Zakopanem, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr: 13137/1, 13137/2, 13138/1, 13140, 13141, 13142, 13143/1, 13144, 13145, 13146, 13147, 13148 oraz 13149, obr. 172, o łącznej powierzchni 789,1329 ha, objętej księgą wieczystą nr NS1Z/00001090/2.

Decyzja organu odwoławczego jest zatem wadliwa i podlegała uchyleniu.

Prawidłowo natomiast organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z 29 czerwca 2015 r. z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., tj. pominięcie w postępowaniu [....] S.A. (obecnie [....] S.A.).

Zarazem jednak rozstrzygniecie zawarte w decyzji Starosty Tatrzańskiego z 5 maja 2016 r. budzi poważne zastrzeżenia. Organ stwierdził, że ostateczna decyzja Starosty Tatrzańskiego z 29 czerwca 2015 r. znak: GG-RSP.6844.4.2015 została wydana z naruszeniem prawa, a to: art. 10, art. 61 § 4 K.p.a. oraz art. 46 ust. 3 u.g.n. poprzez brak uznania spółki [....] S.A. za stronę postępowania. Jednocześnie doszedł do wniosku, że naruszenie przepisów proceduralnych nie miało wpływu na merytoryczną treść rozstrzygnięcia w przedmiocie wygaszenia prawa trwałego zarządu, gdyż kwestie te ustawodawca przesądził w ustawie. Zdaniem organu, gdyby nawet organ uchylił zaskarżoną decyzję, to podjęte nowe rozstrzygnięcie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które jest zgodne z prawem.

W związku z powyższym należy przypomnieć, że w podstawie decyzji z dnia 29 czerwca 2015 r. powołano art. 47 ust. 2 u.g.n., zgodnie z którym decyzja wydawana jest na wniosek jednostki organizacyjnej. Z decyzji z 29 czerwca 2015 r. wynika jednak, że wnioskiem inicjującym postępowanie w sprawie wygaśnięcia trwałego zarządu był wniosek z dnia 8 kwietnia 2014 r., znak DU.0261/40/14. Zarazem jednak, na co należy zwrócić uwagę, analiza pisma znajdującego się na k. 42 akt administracyjnych II instancji – przesłanego zresztą na wyraźne żądanie Wojewody, bowiem nie ma go w aktach sprawy I instancji – prowadzi do wniosku, że przedmiotem ww. wniosku, skierowanego do Starosty Tatrzańskiego, była prośba TPN o przekazanie przez Skarb Państwa - w drodze darowizny na cel publiczny, w trybie art. 13 ust. 2 u.g.n. - na rzecz Tatrzańskiego Parku Narodowego części udziałów Skarbu Państwa we własności nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby Tatrzański Park Narodowy składał jeszcze inny wniosek, bądź też doprecyzowywał opisane wyżej żądanie w taki sposób, aby można było uznać, że wnosi o wydanie decyzji w przedmiocie wygaśnięcia trwałego zarządu.

Nadto trzeba wskazać, że - w ocenie Sądu - uzasadnienie decyzji organu I instancji nie odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Stosownie do tego przepisu uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązkiem organu jest zatem ustalenie i rozważanie stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonanie subsumcji tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione, a rozstrzygnięcie, poparte logicznymi argumentami, powinno być ich konsekwencją.

W niniejszej sprawie decyzja z dnia 5 maja 2016 r. została wydana w wyniku wznowienia postępowania w związku z pominięciem w postępowaniu głównym strony postępowania [....] S.A. We wniosku z dnia 20 sierpnia 2015 r., inicjującym postępowanie nadzwyczajne, [....] S.A. wskazywały na wadliwość decyzji z 29 czerwca 2015 r., kwestionując przysługiwanie Tatrzańskiemu Parkowi Narodowemu prawa trwałego zarządu w odniesieniu do całości ww. działek. Zdaniem spółki prawo to, w odniesieniu do gruntów zajętych pod obiekty [....] i na gruntach z nimi związanych oraz na gruntach nie służących celom parku narodowego nie mogło przysługiwać Tatrzańskiemu Parkowi Narodowemu. W ocenie Sądu rozpatrzenie sprawy w ramach wznowionego postępowania nie może sprowadzać się do iluzorycznej kontroli prawidłowości wcześniejszego rozstrzygnięcia, jakie zapadło w sprawie. Przyznanie statusu strony pominiętemu wcześniej podmiotowi obliguje organ do wyczerpującego ustosunkowania się do prezentowanego przez wnioskodawcę stanowiska, nieznanego wcześniej organowi. Tymczasem organ I instancji w rozpoznawanej sprawie nie ustosunkował się w żaden sposób do twierdzeń zawartych we wniosku o wznowienie postępowania. Brak właściwego uzasadniania decyzji Starosty narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi już samą w sobie podstawę do uchylenia przez Sąd zaskarżonych decyzji.

Wątpliwości budzi również wydanie decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a to wobec brzmienia ustawy z 18 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody i niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2011 r., Nr 224, poz. 1337), która w art. 7 ust. 1 zawierała następującą regulację: "Z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy parki narodowe będące państwowymi osobami prawnymi nabywają z mocy prawa prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oddanych dotychczas w trwały zarząd parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi oraz własność położonych na tych nieruchomościach budynków i innych urządzeń oraz lokali (pkt 1). Decyzje o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz parków narodowych będących państwowymi jednostkami budżetowymi wygasają z mocy prawa (pkt 2)". Stanowisko organu I instancji jest niejasne; z jednej strony wydaje bowiem decyzję, która ma niewątpliwie charakter konstytutywny, o wygaśnięciu - na wniosek strony - prawa trwałego zarządu przysługującego TPR w Zakopanem, z drugiej zaś strony odwołuje się do przepisów, które przewidują skutek wygaśnięcia decyzji z mocy prawa.

Dlatego też, na podstawie art. 135 P.p.s.a., Sąd uchylił także decyzję Starosty Tatrzańskiego z dnia 5 maja 2016 r., ze względu na naruszenie art. 6, 7, 8, 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, jakie były podstawy faktyczne i prawne do wydania decyzji o wygaśnięciu prawa trwałego zarządu.

Tym samym, niezależnie od wagi pozostałych podniesionych w skardze zarzutów, zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja Starosty Tatrzańskiego z dnia 5 maja 2016 r., nie mogą się ostać. Jednocześnie w kontrolowanej sprawie, wywołanej wznowieniem postępowania zakończonego decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 29 czerwca 2015 r., Sąd nie orzekał w kwestii nieważności tej ostatniej. Będzie ona bowiem, we wznowionym postępowaniu administracyjnym, przedmiotem ponownej kontroli organów administracji.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji, po skompletowaniu akt sprawy (część dokumentów o zasadniczym znaczeniu dla sprawy znajduje się w aktach drugiej instancji w formie uwierzytelnionych kserokopii), wyda decyzję, w której, z zastosowaniem poglądu prawnego wyrażonego powyżej, zostaną wyeliminowane wady wytknięte w niniejszym orzeczeniu.

Wobec powyższego, z uwagi na naruszenie ww. przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, Sąd orzekł jak w pkt I sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 zł. Na zasądzoną kwotę składa się uiszczony wpis od skargi w wysokości 200 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.