Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 233/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 119 pkt 2, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 5 ust.1 pkt 36
journal: Dz.U. 2017 poz 2502
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi "A" w Koronowie na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 grudnia 2019 r., nr (...) w przedmiocie ustalenia opłaty zmiennej za usługi wodne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r. Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie określił za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną za pobór wód podziemnych.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Informacją z dnia 14 listopada 2019 r. (nr (...)) Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - na podstawie art. 272 ust. 17 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 - dalej zwanej jako: "u.p.w.") – ustalił "A" w K. (zwanemu dalej także: "stroną", "skarżącym", "(...)"), w związku z pozwoleniem wodnoprawnym udzielonym przez Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP decyzją z dnia 8 kwietnia 2019 r. (nr (...)) opłatę zmienną w wysokości 3.299 zł za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu Dyrektor wskazał, że opłata zmienna została obliczona zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w. jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności: 94.99.Z (0,115 zł za 1 m³) pomnożonej przez współczynnik różnicujący odpowiadający procesowi uzdatniania (2) i ilości pobranych wód podziemnych (14.343 m³). Wysokość jednostkowej stawki opłaty zmiennej została określona w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a/ rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 - zwanego dalej: "rozporządzeniem"). Do ustalenia wysokości opłaty przyjęto współczynnik różnicujący dla wód, które nie podlegają żadnym procesom uzdatniania lub podlegają wyłącznie dezynfekcji lub demineralizacji albo innym procesom niewymienionym w pkt 2-5 (§ 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia).

Strona złożyła reklamację od informacji ustalającej opłatę zmienną wnosząc o skorygowanie informacji w sposób zgodny ze stanem faktycznym i prawnym, tj. twierdząc, że pobór wód z ujęcia służy dla celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, i odwołują się w tym zakresie do regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Decyzją z dnia 12 grudnia 2019 r. (nr (...)) Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – działając na podstawie art. 273 ust. 6 w zw. z art. 272 ust. 1, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 u.p.w. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej powoływanej jako: "k.p.a.") - określił "A" w K. za okres III kwartału 2019 r. opłatę zmienną w wysokości 3.299 za pobór wód podziemnych.

W uzasadnieniu organ wskazał, że strona w dniu 29 listopada 2019 r. dokonała zapłaty opłaty zmiennej za okres III kwartału 2019 r. w wysokości 3299 zł za pobór wód podziemnych, jak i złożyła reklamację, w której nie zgodziła się z wysokością określonej opłaty zmiennej.

Organ nie uznał reklamacji "A" w K., gdyż zgodnie z art. 272 ust. 1 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³, natomiast jednostkowa stawka opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych określona została w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a/ rozporządzenia i wynosi 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych. "A" w K. wskazało, że ogród działkowy wykorzystuje wodę do celów rolniczych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, dlatego powinien ponosić opłatę w wysokości 0,05 zł za 1 m³ pobranej wody podziemnej, na podstawie punktu 39 § 5 ust. 1 rozporządzenia.

Organ odwołał się w tym zakresie do definicji działalności rolniczej, która została zawarta w art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2174 ze zm.), zgodnie z którą przez "działalność rolniczą" rozumie się produkcję roślinną i zwierzęcą, w tym również produkcję materiału siewnego, szkółkarskiego, hodowlanego oraz reprodukcyjnego, produkcję warzywniczą, gruntową, szklarniową i pod folią, produkcję roślin ozdobnych, grzybów uprawnych i sadowniczą, chów, hodowlę i produkcję materiału zarodowego zwierząt, ptactwa i owadów użytkowych, produkcję zwierzęcą typu przemysłowego lub fermowego oraz chów i hodowlę ryb i innych organizmów żyjących w wodzie, a także uprawy w szklarniach i ogrzewanych tunelach foliowych, uprawy grzybów i ich grzybni, uprawy roślin "in vitro", fermową hodowlę i chów drobiu rzeźnego i nieśnego, wylęgarnie drobiu, hodowlę i chów zwierząt futerkowych i laboratoryjnych, chów i hodowlę dżdżownic, entomofagów i jedwabników, prowadzenie pasiek oraz chów i hodowlę innych zwierząt poza gospodarstwem rolnym oraz sprzedaż produktów gospodarki leśnej i łowieckiej, z wyjątkiem drewna okrągłego z drzew tropikalnych oraz bambusa, a także świadczenie usług rolniczych.

Powyższa definicja wpisuje się w zakres punktu 39 § 5 ust. 1 rozporządzenia. Przyjmując natomiast stanowisko "A" w K. należałoby założyć, że rodzinne ogrody działkowe prowadzą działalność rolniczą, podczas gdy art. 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j.: Dz. U. 2017 r., poz. 2176 – dalej w skrócie "u.r.o.d.") definiuje rodzinne ogródki jako urządzenia użyteczności publicznej, służące zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnej poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do rodzinnych ogrodów działkowych oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia.

Ponadto - w myśl § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia - pobór wód podziemnych lub powierzchniowych następuje do innych celów, niż wymienione w punktach 1-35 rozporządzenia, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności. Polska Klasyfikacja Działalności, w sekcji S i dalej: 94.99.Z zawiera przykładowe formy działalności organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowanych: działalność organizacji niezwiązanych bezpośrednio z partią polityczną, wspierających inicjatywy społeczne poprzez edukację, wpływy polityczne, gromadzenie funduszy itp., takich jak: organizacje wspierające inicjatywy mieszkańców lub ruchy protestacyjne, organizacje ekologiczne i działające w celu ochrony środowiska, organizacje wspierające działalność stowarzyszeń regionalnych i edukacyjnych, gdzie indziej niesklasyfikowane, organizacje mające na celu ochronę i poprawę sytuacji pewnych grup specjalnych, np. grup etnicznych i mniejszościowych, stowarzyszenia patriotyczne, włączając stowarzyszenia kombatantów, działalność stowarzyszeń konsumentów, działalność związków motorowych, działalność stowarzyszeń kultywujących kontakty towarzyskie, takie jak kluby rotariańskie, loże itp., działalność związków młodzieżowych, organizacji studenckich, klubów i bractw itp., działalność stowarzyszeń agitujących do działalności kulturalnej, rekreacyjnej oraz hobbystycznej (innej niż sporty i gry), np.: koła poetyckie i literackie, kluby książki, kluby historyczne, koła działkowców, kluby filmowe, koła fotograficzne, muzyczne i artystyczne, kluby kolekcjonerskie, kluby środowiskowe itp., działania wspierające myślistwo i łowiectwo, działalność związaną z przyznawaniem dotacji przez organizacje członkowskie i inne. Wspomniane formy działalności nie stanowią zamkniętego katalogu, wymienionego enumeratywnie.

Charakter "A" w K. wpisuje się w Polską Klasyfikację Działalności, w sekcję S - 94.99.Z, co potwierdza treść pozwolenia wodnoprawnego z dnia 8 kwietnia 2019 r. (znak: (...)), wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na pobór wód podziemnych dla potrzeb nawadniania upraw ogródków działkowych, w okresie od 1 kwietnia do 31 października każdego roku, w ilościach: CW/s = 0,024 m³/s, CW/d = 110,0 m³/d, QdoP/rok= 23.100,0 m³/rok.

Opłata została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty zmiennej, wynoszącej 0,115 zł, pomnożonej przez ilości pobranych wód podziemnych w ilości 14.343 m³ oraz współczynnik różnicujący wynoszący 2.

"A" w K. zaskarżył powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych, a także o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

- § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a/ rozporządzenia poprzez jego wadliwe zastosowanie w sprawie;

- § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia poprzez jego niezastosowanie w sprawie;

- art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej i wadliwe ustalenie stanu faktycznego poprzez uznanie, że skarżący nie wykorzystuje wód podziemnych na cele rolnicze.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że ani ustawa - Prawo wodne, ani rozporządzenie nie zawierają legalnej definicji "celów rolniczych". W związku z tym w pełni zasadne jest odwołanie się w tym zakresie do przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 6 tej ustawy gruntami rolnymi w rozumieniu powołanej ustawy są grunty rodzinnych ogrodów działkowych. Z kolei zgodnie z art. 4 pkt 6 tej ustawy "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Jeżeli zatem zajęcie gruntu przez rodzinny ogród działkowy przesądza o tym, że staje się on gruntem rolnym, to nie jest możliwe, aby funkcjonowanie ogrodu na tym gruncie następowało na "cele nierolnicze". Z powyższego wynika zatem, że wykorzystanie gruntu na potrzeby rodzinnego ogrodu działkowego jest w bezpośredni sposób związane z jego wykorzystaniem na cele rolnicze.

Przewidziana w ww. ustawie ochrona gruntów rolnych wykorzystywanych przez rodzinne ogrody działkowe polega na: 1) ograniczaniu przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów ROD oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi; 3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów ROD na cele rolnicze; 4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych; 5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi. Zatem grunty zajmowane przez rodzinne ogrody działkowe jako grunty rolne podlegają daleko idącej ochronie na podstawie ww. ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem są one przeznaczone na cele rolnicze.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych (wyrok NSA w Warszawie w uchwale 5 sędziów z dnia 11 maja 1998 r., sygn. akt OPK 40/97 oraz WSA w Gdańsku z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 733/09) wskazano, że zabudowanie gruntów rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej nie zmienia ich przeznaczenia, a zatem ewentualne zabudowanie rodzinnych ogrodów działkowych altanami ogrodowymi również nie wpływa na zmianę przeznaczenia gruntu na cel inny niż rolniczy.

Zgodnie z art. 5 u.r.o.d. rodzinne ogrody działkowe stanowią tereny zielone i podlegają ochronie przewidzianej w przepisach o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także w przepisach dotyczących ochrony przyrody i ochrony środowiska. Zgodnie z art. 12 u.r.o.d. na terenie rodzinnych ogrodów działkowych obowiązuje zakaz zamieszkiwania oraz prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej. Wyklucza to zatem wykorzystywanie wody na powyższe cele, co uzasadnia twierdzenie, że w rodzinnych ogrodach działkowych woda wykorzystywana jest na cele rolnicze.

Wobec powyższego uznać należy, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, czym naruszył art. 7, art. 75 oraz art. 77 k.p.a. Wadliwe jest bowiem stanowisko organu, że skarżący nie pobiera wody na cele rolnicze, lecz na inne cele, bliżej niesprecyzowane w zaskarżonej decyzji.

Podkreślić należy również, że nawadnianie gruntów rodzinnych ogrodów działkowych na których znajdują się liczne nasadzenia (m.in. drzewa, krzewy, kwiaty, rośliny ozdobne), a także uprawy ogrodnicze jest koniecznością i wpływa pozytywnie nie tylko na bezpośrednich użytkowników poszczególnych działek (działkowców), ale także na całą społeczność lokalną. Pozytywny wpływ rodzinnych ogrodów działkowych na otoczenie, zwłaszcza w warunkach miejskich jest bezdyskusyjny, albowiem stanowią one tereny zielone przyczyniające się do poprawy jakości powietrza, a więc bez wątpienia istotnego problemu dzisiejszych czasów.

Skarżący podnosi również, że błędny jest sposób powoływania się przez organ na przepisy ustawy o podatku od towarów i usług (dalej: ustawa o VAT). Wprawdzie rację ma organ uznając, że należy poszukiwać definicji "celów rolnych" poza ustawą - Prawo wodne, to jednak bezpośrednie odwoływanie się do art. 2 pkt 15 ustawy o VAT nie jest wprost możliwe, albowiem przewiduje on definicję "działalności rolniczej", a nie definicję "celów rolniczych". Pojęcia te nie są tożsame. Zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w interpretacji podatkowej z dnia 21 czerwca 2016 r. przez Dyrektora Izba Skarbowa w Poznaniu (nr [...]) "cele rolnicze wykłada się szerzej niż samą działalność rolniczą, np. o prowadzenie ogródków przydomowych lub działkowych". Działalność rolnicza zawsze będzie opierać się o cele rolnicze, jednak cele rolnicze nie zawsze będą związane stricte z działalnością rolniczą.

Niezależnie jednak od powyższego uznać należy, że skarżący, poprzez działkowców korzystających z działek w rodzinnych ogrodach działkowych (art. 2 pkt 1 i pkt 5 u.r.o.d.), wykorzystuje wodę na cele rolnicze związane z uprawami rolnymi i uprawami roślin. W wyroku z dnia 18 października 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I FSK 571/15) uznał, że dzierżawa gruntu przeznaczonego pod przydomowe ogródki działkowe i zieleń wykorzystywane na cele rolnicze, korzysta ze zwolnienia od podatku od towarów i usług niezależnie od tego, czy dzierżawca jest rolnikiem ryczałtowym, czy też osobą wykorzystującą produkty rolne pochodzące z uprawy tego gruntu jedynie na własne potrzeby (konsumpcję). NSA uznał, że wytwarzanie przez takie osoby produktów rolnych na ich własne potrzeby nie oznacza, że ich ogrody przydomowe nie będą służyły celom rolniczym.

Powyższe powinno znaleźć zastosowanie również w niniejszej sprawie, co prowadzić musi prowadzić do wniosku, że rodzinne ogrody działkowe wykorzystują wodę na cele rolnicze, a co dodatkowo potwierdza treść pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego skarżący pobiera wody podziemne, które zostało mu udzielone "dla potrzeb nawadniania upraw ogródków działkowych", co w świetle powołanego wyroku NSA stanowi "cel rolniczy".

Bezzasadne – w ocenie skarżącego - jest także odwoływanie się przez organ do Polskiej Klasyfikacji Działalności powołanej w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne. Zawarte w nim określenie "do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności" dotyczy innych niż wymienione w pkt 1-35 celów produkcyjnych, wytwórczych, budowlanych i usługowych. Gdyby bowiem uznać, że § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia dotyczy wszystkich pozostałych działalności sklasyfikowanych w PKD (a PKD klasyfikuje wszelkie przejawy działalności), to bezprzedmiotowe były pozostałe punkty, tj. § 5 ust. 1 pkt 37-41. Cała sekcja "A" Polskiej Klasyfikacji Działalności dotyczy bowiem rolnictwa (uprawy rolne, uprawa roślin, rozmnażanie roślin, chów i hodowla zwierząt). Gdyby przyjąć tok rozumowania zawarty w zaskarżonej decyzji, to do rolnictwa powinien znaleźć zastosowanie § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, gdyż nie zostało wymienione w pkt 1-35, a jest określone w PKD. Taka interpretacja jest oczywiście błędna. Oczywistym jest, że uprawy rolnicze wymagają nawadniania gruntów i upraw, zatem zastosowanie musi znaleźć § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia. W przeciwnym wypadku przepis ten byłby bezprzedmiotowy, czego nie da się pogodzić z założeniem istnienia racjonalnego ustawodawcy. Tytułem analogicznego przykładu można również wskazać § 5 ust. 1 pkt 37 rozporządzenia dotyczący produkcji energii w elektrowni wodnej, pomimo, że produkcja takiej energii nie została wymieniona w pkt 1-35, a jest sklasyfikowana w PKD (35.11.Z).

Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżący korzysta z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z dnia 8 kwietnia 2019 r., wydanego przez Dyrektora Zarządu Zlewni PGW WP, na podstawie którego skarżący uzyskał uprawnienie do poboru wód podziemnych z ujęcia na dz. Nr [...] w obrębie geodezyjnym K., gmina K., powiat bydgoski, w okresie od 1 kwietnia do 31 października każdego roku. Oznacza to, że zgodnie z art. 298 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. skarżący został zobowiązany do ponoszenia opłaty za usługi wodne. W ocenie organu nie można stronie skarżącej przypisać działalności rolniczej lub leśnej, analiza wpisu w KRS strony skarżącej nie pozwala na taką interpretację przedmiotu jej działalności. Cele działania organizacji zostały jasno i klarownie wypisane w Dziale 3 rubryce 3 odpisu właściwego KRS (przesłanego przez stronę skarżącą). Organ stoi na stanowisku, że zastosowanie winna znaleźć stawka wskazana w § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia, gdyż nie można skarżącemu przypisać działalności rolniczej i używania pobieranej wody w takim właśnie celu. Niewątpliwie opłata zmienna ma charakter zindywidualizowany oparty o mierzalne wartości - pobranej wody. Jeżeli dany podmiot dokonuje poboru wody powinien liczyć się z uiszczeniem stosownej opłaty. Nie ma w ocenie organu możliwości uniknięcia fiskalnego aspektu korzystania z usługi wodnej (jaką niewątpliwie jest pobór wody podziemnej dokonywany przez skarżącego). Stawka proponowana przez skarżącego za pobór wody, stosowana dla rolnictwa i leśnictwa nie jest możliwa do zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi skarżący uczynił decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 12 grudnia 2019 r., mocą której – w następstwie nieuznania wniesionej reklamacji – orzekł o określeniu skarżącemu opłaty zmiennej za okres III kwartału 2019 r.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm. – dalej jako: "u.p.w.") oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2502 – dalej zwanego "rozporządzeniem z dnia 22 grudnia 2017 r.").

Wskazać w tym miejscu należy, że uchwalenie i wejście w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne, było wynikiem realizacji spoczywającego na Polsce obowiązku implementacji do krajowego porządku prawnego Dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. WE L 327 z 22.12.2000, str. 1, z późn. zm. – Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 5, str. 275). Z art. 9 ww. Dyrektywy wynika postulat wprowadzenia systemowego rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi poprzez zbudowanie systemu usług wodnych opartego na zasadzie zwrotu kosztów usług wodnych i korzystaniu z wód poza zwykłym lub powszechnym korzystaniem (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Go 950/18, LEX nr 2622799).

Konsekwentnie zatem, w przepisach ustawy - Prawo wodne wprowadzono katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami, który przyczynić ma się do efektywnego i sprawnego gospodarowania zasobami wodnymi oraz do wydatkowania środków na działania związane z zapewnieniem dostępności wód o odpowiednich parametrach jakościowych i we właściwej ilości.

Zgodnie z treścią art. 35 ust. 3 pkt 1 u.p.w. usługi wodne obejmują pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Z kolei zgodnie z art. 267 u.p.w. instrumenty ekonomiczne służące gospodarowaniu wodami stanowią m.in. opłaty za usługi wodne (pkt 1). Stosownie do art. 268 ust. 1 u.p.w. opłaty za usługi wodne uiszcza się m.in. za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (ust. 1 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 270 ust. 1 u.p.w. opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy wodę podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów wód podziemnych (ust. 6 tego przepisu).

Stosownie do art. 272 ust. 1 u.p.w. wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych lub wód powierzchniowych, wyrażonej w m³, przy czym – stosownie do ust. 10 - ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał. W myśl natomiast art. 272 ust. 17 u.p.w. wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-7 i 9, ustalają Wody Polskie oraz przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne, w formie informacji, zawierającej także sposób obliczenia tej opłaty. Z kolei – na mocy art. 273 ust. 1 u.p.w. - podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, o której mowa w art. 271 ust. 1 oraz w art. 272 ust. 17 albo 22, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty. W razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne (art. 273 ust. 5 u.p.w.), natomiast w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 u.p.w.).

Zgodnie z art. 298 pkt 1 u.p.w. opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na uregulowanie prawne wynikające z art. 389 pkt 1 u.p.w., zgodnie z którym, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne.

Takie pozwolenie – co wynika z akt sprawy - posiada podmiot skarżący. Mianowicie, decyzją Dyrektora zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 kwietnia 2019 r. (nr (...)) zostało udzielone "A" w K. pozwolenie wodnoprawne na pobór wód podziemnych, wydane na okres do dnia 28 lutego 2039 r.

Strona skarżąca nie kwestionowała okoliczności wydania ww. decyzji. Przyjąć zatem należało, że skarżący "A" ma prawnie zagwarantowaną możliwość korzystania z wód podziemnych w zakresie poboru tych wód, z czego faktycznie korzysta, o czym świadczy oświadczenie skarżącego ROD z dnia 14 października 2019 r. o ilości pobranych wód podziemnych w II kwartale 2019 r. (14.343 m³), stanowiące podstawę przyjętych przez organ w niniejszej sprawie wyliczeń prowadzących do określenia wysokości opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych (zgodnie z art. 552 ust. 2a, ust. 2b i ust. 2d u.p.w.).

Jeżeli zatem skarżący jest niewątpliwie podmiotem korzystającym z usług wodnych w rozumieniu ustawy – Prawo wodne, to z mocy art. 298 pkt 1 u.p.w. ciąży na nim obowiązek ponoszenia opłaty za usługi wodne.

Przechodząc do oceny prawidłowości zastosowania przez organ stawki opłaty za usługi wodne, a w konsekwencji wyliczenia należnej za okres III kwartału 2019 r. opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych, należy powtórzyć, że wysokość opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i ilości pobranych wód podziemnych, wyrażonej w m³ (art. 272 ust. 1 u.p.w.).

Wysokość stawek opłat za usługi wodne została określona w rozporządzeniu z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne w formie opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych, w którym m.in. określono jednostkowe stawki opłat za usługi wodne do innych celów niż wymienione w lit. a-zi, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. zj/ tego rozporządzenia).

W § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. wskazano, że jednostkowe stawki opłat za usługi wodne za pobór wód w formie opłaty zmiennej, w zależności od ilości pobieranych wód w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, wynoszą m.in.:

pkt 36) do innych celów niż wymienione w pkt 1-35, określonych w Polskiej Klasyfikacji Działalności: a) 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych, b) 0,057 zł za 1 m³ pobranych wód powierzchniowych;

pkt 39) do celów rolniczych lub leśnych za pobór wód podziemnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, pobranych za pomocą urządzeń pompowych - 0,05 zł za 1 m3 pobranych wód podziemnych.

W ocenie strony skarżącej organ przy ustaleniu wysokości opłaty zastosował błędnie stawkę określoną w § 5 ust. 1 pkt 36 lit. a/ rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., gdyż grunty będące w posiadaniu podmiotu skarżącego są gruntami rolnymi i - jako grunty wykorzystywane na potrzeby rodzinnych ogrodów działkowych – są w bezpośredni sposób związane z wykorzystywaniem ich na cele rolnicze, dlatego w stosunku do nich winna zostać zastosowana stawka opłaty wynikająca z § 5 ust. 1 pkt 39 ww. rozporządzenia.

W ocenie Sądu stanowisko skarżącego ROD jest błędne.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że nie sposób celów rolniczych (lub leśnych), o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., zrównywać (utożsamiać) z celami Rodzinnych Ogrodów Działkowych. Podstawowe cele ROD zostały wskazane w art. 3 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2176 – dalej zwanej: "u.r.o.d.") i są nimi m.in.: zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych (pkt 1). Jakkolwiek "prowadzenie upraw ogrodniczych" stanowi niewątpliwie wycinek aktywności rolniczej polegającej na uzyskiwaniu z prowadzonych upraw określonych płodów rolnych, to jednak nie można tracić z pola widzenia tego, że aktywność ta nie jest prowadzona w celach rolniczych czyli – w ocenie Sądu - w celach związanych z produkcją roślinną lub zwierzęcą, lecz – co wynika z charakteru ROD - w celach związanych z zaspokajaniem wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb użytkowników ROD (działkowców) i ich rodzin. Te cele nie są równoznaczne z "celami rolniczymi", o jakich mowa w § 5 ust. 1 pkt 39 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r.

W ocenie Sądu taka wykładnia jest zgodna także z upoważnieniem ustawowym, na podstawie którego wydane zostało rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2017 r. (tj. na podstawie art. 277 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2 lit. b-d u.p.w.), w którym w sposób wyraźny dopuszczono możliwość różnicowania wysokości stawek opłat w zależności od m.in. przeznaczenia pobieranej wody (art. 277 ust. 2 pkt 2 lit. c/ in fine). Oczywistym być musi, że pobór wody związany z celami rolniczymi, a więc z działalnością mającą na celu produkcję rolno-zwierzęcą, w sposób uzasadniony może następować na warunkach uprzywilejowanych, aniżeli w przypadkach korzystania z wód służących przede wszystkim realizacji celów rekreacyjno-wypoczynkowych.

Na "rolniczy cel" gruntów użytkowanych przez rodzinne ogrody działkowe nie mogą też wskazywać – na co się powołuje skarżący – uregulowania wynikające z ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 ze zm. – dalej w skrócie: "u.o.g.r.l."). Co prawda art. 2 ust. 1 pkt 6 u.o.g.r.l. stanowi, że gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty rodzinnych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych, to jednak art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wskazuje, że ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taką samą ochroną, jak gruntów rolnych i leśnych, ma na celu ograniczanie przeznaczania gruntów ROD na cele nierolnicze lub nieleśne, co jednak nie oznacza, że grunty te służą celom rolniczym. Należy zauważyć, że definicja gruntów rolnych statuowana w art. 2 ust. 1 u.o.g.r.l. nie jest normatywnie jednolita, jako że efektywnie w sposób rolniczy mogą być użytkowane tylko grunty rolne określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa (pkt 8), natomiast pozostałe grunty, tj. pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa (pkt 2), pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu (pkt 3), pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych (pkt 4), parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5), pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi (pkt 7), torfowisk i oczek wodnych (pkt 9) i pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych (pkt 10), z założenia, nie mogą służyć rolniczemu ich wykorzystaniu, co nie odbiera im normatywnego charakteru gruntów rolnych. Wobec powyższego należy stwierdzić, że istota ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych sprowadza się do uregulowania zasad dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych przed ich przeznaczeniem na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 4 pkt 6), ale z przepisów tej ustawy nie da się wyinterpretować pojęcia "celów rolniczych", tym bardziej że ustawa ta takim pojęciem się nie posługuje. Objęcie zatem terenów rodzinnych ogrodów działkowych taka samą ochroną jak gruntów rolnych i leśnych nie oznacza, że tereny rodzinnych ogrodów działkowych są wykorzystywane do celów rolniczych. Tym bardziej wobec wprowadzonego w art. 12 u.r.o.d. na terenach rodzinnych ogrodów działkowych zakazu prowadzenia działalności gospodarczej lub innej działalności zarobkowej, obejmującego również działalność rolniczą oraz w świetle ustawowych celów rodzinnych ogrodów działkowych określonych w art. 3 u.r.o.d. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 98/20, LEX nr 2979188).

W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącego – prezentowane przez organ stanowisko w kwestii zastosowanej w niniejszej sprawie stawki opłaty za pobór wody potwierdza też treść Polskiej Klasyfikacji Działalności, do której to odsyła § 5 ust. 1 pkt 36 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r., a w szczególności to, że działalność ta - jak przyjął organ - określona została w grupie 94.99.Z.

Polska Klasyfikacja Działalności została wprowadzona na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. Nr 251, poz. 1885 ze zm.). W poz. 94.99.Z PKD (tj. Dział 94 "DZIAŁALNOŚĆ ORGANIZACJI CZŁONKOWSKICH", Klasa 99 "Działalność pozostałych organizacji członkowskich, gdzie indziej niesklasyfikowana", Podklasa Z), wskazano, że obejmuje ona m.in. "działalność stowarzyszeń agitujących do działalności kulturalnej, rekreacyjnej oraz hobbystycznej (innej niż sporty i gry), np.: koła poetyckie i literackie, kluby książki, kluby historyczne, koła działkowców, kluby filmowe, koła fotograficzne, muzyczne i artystyczne, kluby kolekcjonerskie, kluby środowiskowe itp.".

W ocenie Sądu taki opis działalności, odnoszący się do "stowarzyszeń agitujących m.in. do działalności rekreacyjnej", z przykładowym wskazaniem, że mogą to być "koła działkowców", niewątpliwie koresponduje z działalnością Rodzinnych Ogrodów Działkowych, które - jako jednostki organizacyjne PZD czyli Stowarzyszenia Ogrodowego w W., mając za podstawowe cele działalności m.in. zaspokajanie wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb społeczeństwa poprzez umożliwianie prowadzenia upraw ogrodniczych czy też kształtowanie zdrowego otoczenia człowieka (art. 3 pkt 1 i 9 u.r.o.d.) - należy zaliczyć do takich właśnie organizacji członkowskich ("agitujących do działalności rekreacyjnej") w rozumieniu Polskiej Klasyfikacji Działalności. Wymieniony w cytowanej Podklasie PKD przykład "kół działkowców" – w ocenie Sądu - dość jednoznacznie z kolei wskazuje, że chodzi tu o aktywność (działalność) organizacji działkowców, w co niewątpliwie wpisuje się działalność prowadzona w formie Rodzinnych Ogrodów Działkowych. Nie jest to zatem działalność rolnicza, do której odnosi się Dział 1 PKD.

Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, zastosowanie przy wyliczeniu przez organ wysokości należnej opłaty zmiennej stawki określonej w § 5 ust. 1 pkt 36 (nie zaś w pkt 39) rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r. (tj. 0,115 zł za 1 m³ pobranych wód podziemnych) było prawidłowe.

W konsekwencji przyjąć należy, że organ zaskarżoną decyzją w sposób prawidłowy orzekł o określeniu wobec strony skarżącej opłaty zmiennej w wysokości 3.299 zł za pobór wód podziemnych za III kwartał 2019 r. – tj. 0,115 zł x 2 (czyli współczynnik różnicujący zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 grudnia 2017 r.) x 14.343 m³ = 3.298,89 zł (czyli 3.299 zł po zaokrągleniu).

Mając powyższe na uwadze Sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł, jak w sentencji.