Postanowienie WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 40/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
658
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: *Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 6 oraz par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Ciołek po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2021 r., na posiedzeniu niejawnym, w sprawie ze skargi Sołtysa Sołectwa M. na bezczynność Gminy S. w przedmiocie przyznania środków z funduszu sołeckiego na rok budżetowy 2021 postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 30 września 2020 r. wpłynął do Wójta Gminy S. wniosek Sołectwa M. w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego na rok budżetowy 2021. Pismem z 6 października 2020 r. (nr PO-OG.0020.1.3.2020.1) Wójt Gminy S., działając na podstawie art. 5 ust. 5 ustawy z 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r., poz. 301 ze zm., dalej także: ustawa), poinformował Sołtysa Sołectwa M. o odrzuceniu wniosku o przyznanie środków z funduszu sołeckiego.

Pismem, które wpłynęło do Urzędu Gminy S. w dniu 14 października 2020 r., Sołtys podtrzymał wniosek sołectwa.

W dniu 11 stycznia 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wpłynęła skarga Sołtysa M. na bezczynność Gminy S. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że Rada Gminy nie zajęła się podtrzymanym przez Sołtysa wnioskiem w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego. W konsekwencji Rada Gminy pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że w dniu 27 października 2020 r. odbyło się posiedzenie Komisji Budżetu i Finansów Rady Gminy S. Komisja, po zapoznaniu się z wnioskiem o przyznanie środków z funduszu sołeckiego na 2021 r. i dokumentacją w tej sprawie odrzuciła wniosek sołectwa, jako niespełniający wymogów formalnych. Wypracowane w sprawie stanowisko Komisji zostało ujęte w formie projektu uchwały i przedłożone Radzie Gminy S.. W dniu 29 października 2020 r. na wspólnym posiedzeniu komisji stałych Rady Gminy S., Przewodniczący Rady Gminy poddał pod głosowanie rozszerzenie porządku obrad o przedstawienie projektów uchwał dotyczących rozpatrzenia wniosków sołectw o przyznanie środków z funduszu sołeckiego na 2021 r. W wyniku głosowania wniosek o rozszerzenie porządku posiedzenia nie zyskał akceptacji. W konsekwencji projekty uchwał nie znalazły się w porządku obrad. W dniu 30 listopada 2020 r. Przewodniczący Rady Gminy wystąpił z pismem do Przewodniczącego Komisji Społecznej oraz Komisji Rozwoju i Ochrony Środowiska o zwołanie w trybie pilnym posiedzeń w sprawie rozpatrzenia projektów uchwał. Posiedzenia poszczególnych komisji zostały zwołane po uwagach zgłaszanych przez radnych w dniu 16 listopada 2020 r. i 19 listopada 2020 r.

Przedłużające się procedowanie skutkowało upływem 30-dniowego terminu na rozpatrzenie podtrzymanego przez Sołtysa wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne, stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4, tj.:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 oraz z 2019 r. poz. 60, 730, 1133 i 2196), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2019 r. poz. 768, 730, 1520, 1556 i 2200), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

a także w sprawach skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, tj. spraw dotyczących pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach, opinii zabezpieczających i odmowy wydania opinii zabezpieczających.

Ponadto sąd administracyjny, na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., rozpoznaje skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Podkreślić należy, że badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest bezczynność Gminy w przedmiocie rozpoznania podtrzymanego przez sołtysa wniosku w sprawie przyznania środków z funduszu sołeckiego. Skargę do Sądu wniósł sołtys reprezentujący sołectwo. W pierwszej kolejności należało zatem rozważyć uprawnienie sołtysa do zaskarżenia bezczynności Gminy.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.), dalej powoływanej jako: "u.s.g.", gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Z kolei zgodnie z art. 36 ust. 1 u.s.g. organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym – sołtys, którego działalność wspomaga rada sołecka.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym sołectwo będące jedynie jednostką pomocniczą nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza także możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2841/2001). Nie ulega także wątpliwości, że konkretne sołectwo i jego organy są w pełni podporządkowane organom gminy na zasadach uregulowanych w statucie sołectwa. Między organami sołectwa i organami gminy zachodzą stosunki wewnętrzne o charakterze ustrojowym.

Samodzielnie - we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą zatem skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. szerzej wyroki NSA z dnia 17 stycznia 2013, sygn. akt I OSK 1592/12, z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1248/91, z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1539/2000, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 414/2006). Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Podobnie rzecz ma się z radą sołecką, której również nie można przypisać legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi, zwłaszcza że zgodnie z art. 36 ust 1 u.s.g. jest to jedynie organ wspomagający działalność sołtysa.

W orzecznictwie reprezentowane jest również stanowisko, zgodnie z którym sołtys jako organ wykonawczy sołectwa, także nie ma legitymacji do wniesienia skargi (por. postanowienie WSA w Gdańsku z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 5/20, postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. Z 26 lutego 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 1/20).

Niezależnie od powołanego wyżej orzecznictwa, którego Sąd generalnie nie kwestionuje, należy wskazać, że oceniając legitymację sołtysa do wniesienia przedmiotowej skargi w tej konkretnej sprawie, należy wziąć pod uwagę specyfikę postępowania dotyczącego ustanawiania funduszu sołeckiego. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim rada gminy rozstrzyga o wyodrębnieniu w budżecie gminy środków stanowiących fundusz, podejmując uchwałę, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu. Środki funduszu przeznacza się na realizację przedsięwzięć, które zgłoszone we wniosku, o którym mowa w art. 5, są zadaniami własnymi gminy, służą poprawie warunków życia mieszkańców i są zgodne ze strategią rozwoju gminy (art. 2 ust.6). Zgodnie z art. 5 ustawy o funduszu sołeckim warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku (ust. 1). Wniosek danego sołectwa uchwala zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa, rady sołeckiej lub co najmniej 15 pełnoletnich mieszkańców sołectwa (ust. 2). Wniosek powinien zawierać wskazanie przedsięwzięć przewidzianych do realizacji na obszarze sołectwa w ramach środków określonych dla danego sołectwa na podstawie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 2, wraz z oszacowaniem ich kosztów i uzasadnieniem (ust. 3). W terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, którego dotyczy wniosek, sołtys przekazuje wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wniosek celem uwzględnienia go w projekcie budżetu gminy (ust. 4). Wójt (burmistrz, prezydent miasta) w terminie 7 dni od dnia otrzymania odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, jednocześnie informując o tym sołtysa (ust. 5). Sołtys może w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji, o której mowa w ust. 5, podtrzymać wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4, kierując go do rady gminy za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). W przypadku podtrzymania wniosku przez sołtysa, rada gminy rozpatruje ten wniosek w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Rada gminy odrzuca wniosek niespełniający warunków określonych w ust. 2-4 lub podtrzymany po terminie, o którym mowa w ust. 6. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy (ust. 9).

Z powyższego wynika, że w budżecie gminy wyodrębnia się środki stanowiące fundusz sołecki. Ustawa o funduszu sołeckim reguluje tryb wyodrębnienia tego funduszu, wskazując kolejne etapy jego ustanawiania i procedurę "odwoławczą". Przepis art. 1 ust. 1 ustawy o funduszu sołeckim zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do podjęcia uchwały, w której wyraża zgodę albo nie wyraża zgody na wyodrębnienie funduszu w roku budżetowym. Czy środki funduszu sołeckiego zostaną przyznane konkretnym sołectwom zależy od tego czy złożony zostanie stosowny wniosek odpowiadający warunkom formalnym zakreślonym w art. 4 ustawy o funduszu sołeckim oraz czy zadania określone we wniosku będą spełniały określone ustawą wymogi. Uprawnionym do złożenia wniosku jest sołectwo, w imieniu którego działa sołtys. W przypadku odrzucenia wniosku przez wójta (odpowiednio burmistrza, prezydenta) ustawa przyznaje sołtysowi prawo do podtrzymanie wniosku i przedłożenia go radzie gminy. Jednocześnie ustawa nakłada na radę gminy obowiązek rozpatrzenia wniosku w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Jeżeli wniosek nie spełnia warunków określonych w ust. 2-4, rada go odrzuca. Wójt (burmistrz, prezydent miasta) związany jest rozstrzygnięciem rady gminy. Rada jest zobowiązana zatem na mocy art. 5 ust. 9 ustawy o funduszu sołeckim do podjęcia w terminie 30 dni od otrzymania wniosku uchwały w przedmiocie jego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu, sołtysowi przysługuje uprawnienie do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie rozpoznania wniosku dotyczącego utworzenia funduszu sołectwa. Uprawnienie takie można wywieść z art. 5 ustawy o funduszu sołeckim, zgodnie z którym warunkiem przyznania w danym roku budżetowym środków z funduszu jest złożenie do wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez sołectwo wniosku. O sposobie rozdysponowania środków funduszu zaś decyduje ostatecznie rada gminy w uchwale budżetowej (art. 5 ust. 11 ustawy o funduszu sołeckim). A zatem na gruncie art. 5 ustawy o funduszu sołeckim zostaje nawiązany stosunek prawny między sołectwem – reprezentowanym przez sołtysa, a organem gminy (por. podobnie NSA w wyroku z 27 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2662/17). Podkreślić przy tym należy, że ustawa o funduszu sołeckim przyznaje sołtysowi określone uprawniania w zakresie składania wniosku, wprowadza też swoistą instancyjność, gdzie w pierwszej kolejności wniosek ocenia wójt (burmistrz, prezydent), a na dalszym etapie rada gminy. W konsekwencji skoro ustawa uprawnia sołtysa do wystąpienia z inicjatywą utworzenia funduszu sołeckiego, to tym samym sołtys ma prawo oczekiwać zakończenia postępowania wszczętego jego wnioskiem. Oczekiwaniu temu odpowiada wynikający z ustawy obowiązek rady podjęcia uchwały w przedmiocie wniosku. W ocenie Sądu podjęta w zakresie wniosku o utworzenie funduszu sołeckiego uchwała może być zaskarżona do sądu przez sołtysa. Legitymacja skargowa wynika ze stosunku prawnego, który nawiązuje się na mocy art. 5 ustawy o funduszu sołeckim między sołtysem a radą oraz z przyznanych sołtysowi na gruncie ustawy o funduszu sołeckim uprawnień w zakresie inicjowania postępowania dotyczącego utworzenia funduszu sołeckiego oraz wnoszenia środków "odwoławczych".

Wskazać przy tym należy, że uchwała rady gminy w sprawie wniosku o utworzenie funduszu sołeckiego jest aktem z zakresu administracji publicznej podjętym przez organ jednostki samorządu terytorialnego, innym niż określone w pkt 5, czyli aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Zauważyć trzeba, że przedmiotem skargi na bezczynność może być natomiast tylko bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Skoro zatem w sprawie bezczynność dotyczyła podjęcia aktu, o którym mowa w pkt 6 art. 3 § 2 p.p.s.a, to tym samym skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 oraz § 3 p.p.s.a.

Na marginesie powyższych uwag należy wskazać, że strona skarżąca ma możliwość zasygnalizowania nieprawidłowego działania rady gminy w trybie określonym w dziale VIII kodeksu postępowania administracyjnego "skargi i wnioski". Zgodnie bowiem z art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Organ właściwy, do którego należy skierować pismo dotyczące braku działania rady gminy, został określony w art. 229 pkt 1 k.p.a.