Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 867/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1-11
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Maria Bohdanowicz Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Anna Lisowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr XLI/226/2010 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz za umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam I. stwierdza nieważność § 2 ust. 2, § 3 ust. 2 i § 4 ust. 2 zaskarżonej uchwały, II. określa, że zaskarżona uchwała w zakresie wskazanym w punkcie I. wyroku nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Dnia [...] kwietnia 2010 roku Rada Miejskiej, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz.U.Nr 142, póz. 1591 z 2001 r. ze zm) oraz art. 40 ust.3, ust.8 i ust.9 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 rok nr 19 póz. 115 ze zm.), podjęła uchwałę Nr XLI/226/2010 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz za umieszczanie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam

Uchwała powyższa opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 15 czerwca 2010r. (Dz. U. Lubus. Nr 53, poz. 752 z 2010 r.).

W dniu 10 grudnia 2010 roku do tutejszego Sądu wpłynęła skarga Prokuratora Okręgowego na powyższą uchwałę w części dotyczącej jej § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 4 ust. 2. Skarżący Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 40 ust. 3, ust 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), polegające na przekroczeniu przez Radę Miejską, we wskazanych przepisach zaskarżonej uchwały, upoważnienia ustawowego, którego zakres określają powołane powyżej przepisy ustawy o drogach publicznych. W związku z powyższym Prokurator, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie jej § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, § 4 ust. 2.

Prokurator wskazał, że w § 2 ust. 2 tej uchwały Rada Miejska postanowiła, że dla prowadzenia robót - remontów i inwestycji własnych Gmina w pasie drogowym dróg gminnych, opłata za jego zajęcie wyniesie 0,00 zł. W § 3 ust. 2 uchwalono, że przy umieszczaniu urządzeń obcych w ramach zadań własnych gminy, nie związanych z funkcjonowaniem drogi, stawki określone w ust. 1 wynoszą 0,00 zł. W § 4 ust. 2 uchwalono, że za zajęcie pasa drogowego przez obiekty budowlane nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego znajdujących się w granicach targowiska miejskiego stawki określone w ust. 1 wynoszą 0,00 zł.

Skarżący odwołał się do treści zawartej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych delegacji ustawowej upoważnia do ustalenia, wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 3 tej ustawy ,,za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę", co oznacza, że w związku z zajęciem pasa drogowego istnieje obowiązek odpłatności. Wysokość tej odpłatności, stosownie do art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Powołany powyżej przepis art. 40 ust. 8 określa także maksymalne stawki opłat. Stawki te mogą być różnicowane przy uwzględnieniu enumeratywnie wyliczonych w ust. 9 art. 40 ww ustawy czynników, które organ stanowiący powinien uwzględnić przy ustalaniu stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Artykuł 40 ust. 8 jednoznacznie wskazuje zakres kompetencji Rady Miejskiej, która była upoważniona do ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Tymczasem ustalając stawkę opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego w wysokości 0,00 zł Rada Miejska wprowadziła faktycznie zwolnienie od opłaty, co oznacza, że przekroczyła udzielone organowi upoważnienie ustawowe.

Zdaniem Prokuratora gdyby ustawodawca chciał upoważnić organy uchwałodawcze jednostek samorządu terytorialnego do wprowadzania zwolnień przedmiotowych czy też podmiotowych, to ustanowiłby normę kompetencyjną w tym zakresie.

Ponadto należy mieć na uwadze, że opłaty za zajęcie pasa drogowego stanowią dochód gminy. Jednostki samorządu terytorialnego, realizując nałożone na nie zadanie publiczne, nie mogą rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ bez uzasadnionej przyczyny zmniejszałyby swoje możliwości realizacji zadań.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska nie podzieliła poglądu Prokuratora Okręgowego i wniosła o jej nieuwzględnienie i umorzenie postępowania.

W ocenie Rady przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych określa przesłanki, które jednostka samorządu terytorialnego winna uwzględnić przy ustaleniu stawki opłat za zajęcie pasa drogowego. Rada Miejska w uchwale nr XLI/226/10 ustalając stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego, tymi przesłankami się kierowała, albowiem ustaliła stawkę w wysokości 0,00 zł . W przekonaniu tego organu, zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 ustawy O drogach publicznych, ustalając wysokość stawki, nie można wyjść poza granice określone w tym przepisie, możliwe natomiast jest zastosowanie stawki zerowej, na co wskazuje brak zakreślenia przez ustawodawcę dolnej granicy stawki

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – powoływanej jako: "ppsa" ).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi Prokuratora, żądającego stwierdzenia nieważności części aktu podjętego przez Radę Miejską z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr XLI/226/2010 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz za umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Kompetencja prokuratora do wniesienia skargi wywodzi się z przepisu art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 roku

o prokuraturze (Dz.U. z 2008 roku, Nr 7, poz. 39 ze zm.), który stanowi, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru;

w wypadku uchwały organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

W myśl art. 147 § 1 ppsa sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu powiatu wyznaczają przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 roku Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Zgodnie z przepisem art. 79 ust. 1 zdanie 1 tej ustawy, uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W orzecznictwie sądowym i doktrynie przyjmuje się, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii "istotnych", rażących naruszeń prawa, za które uznaje się uchybienia, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Naczelną zasadą demokratycznego państwa prawnego jest działanie organów władzy publicznej w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji takiego organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Zgodnie z art. 94 Konstytucji R.P. organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Akty prawa miejscowego winny być podejmowane w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną rangi ustawowej. Zasadą prawa administracyjnego,

w perspektywie konstytucyjnej, jest zakaz domniemania kompetencji. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią albo upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej), albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych ( por. wyrok z dnia 4 kwietnia 2008 roku w spr. II OSK 102/08, NZS 2008/5/103 ).

W tym zakresie w orzecznictwie sądowym za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały. Wskazuje się tu, że akt prawa miejscowego nie może naruszać nie tylko przepisów ustawy, zawierających delegacje do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią.

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie

i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym radzie powiatu, na podstawie upoważnień ustawowych, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na jego obszarze. Akty prawa miejscowego jako akty hierarchicznie podporządkowane ustawom mogą być zatem stanowione jedynie w granicach delegacji ustawowej, i nie mogą w sposób dowolny i odmienny kształtować kwestii, które zostały uregulowane w sposób wyczerpujący w ustawie.

Aktem prawa miejscowego jest każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszącym się do indywidualnie oznaczonego podmiotu lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym, wydany przez ustawowo wskazany organ administracji. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała odpowiada temu kryterium. Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdej osoby zajmującej pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest Miasto. Okolicznością niesporną jest, iż zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania lecz mogła być wykorzystywana w nieograniczonej liczbie przypadków. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy.

Z wymienionego przepisu wynika, iż istnieje obowiązek uregulowania ustawą wszystkich istotnych elementów stosunku daninowego takich jak określenie podmiotu oraz przedmiotu opodatkowania, stawek czy też zasad przyznawania ulg i umorzeń. Tylko niektóre zagadnienia mogą zostać uregulowane przez akty wykonawcze wydawane w ramach upoważnienia ustawowego o ile nie mają one charakteru zasadniczego, stanowią jedynie dopełnienie regulacji ustawowej i tylko w zakresie nie przesądzającym o istotnych elementach konstrukcji daniny. Taki pogląd wyraził Trybunał Konstytucyjny w wyrokach z 6 marca 2002r. w sprawie P 7/00 (OTK nr 2

z 2002r. poz.13) i z 9 lutego 1999r. w sprawie U 4/98 (OTK nr 1 z 1999r. poz.4).

Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotu kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie wskazać należy w pierwszej kolejności, iż zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego w świetle powołanych wyżej przepisów. Uregulowania zawarte w omawianej uchwale mają przez to charakter generalny czyli odnoszący się do pewnej kategorii potencjalnych adresatów, nie zaś do indywidualnie oznaczonego podmiotu ). Uregulowania uchwały odnoszą się bowiem do każdego podmiotu zajmującego pas drogowy dróg gminnych, dla których zarządcą jest organ gminy. Zaskarżona uchwała nie ma jednorazowego zastosowania lecz może być wykorzystywana

w nieograniczonej liczbie przypadków. Nadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie

z treścią art. 217 Konstytucji nakładanie podatków, innych danin publicznych, określanie podmiotów, przedmiotów opodatkowania i stawek podatkowych, a także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków następuje w drodze ustawy. Nie ulega wątpliwości, iż opłata za zajęcie pasa drogowego jest daniną publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Jest to bowiem obowiązkowe świadczenie pieniężne przewidziane na rzecz gminy w razie zajęcia pasa drogowego i jest ono uiszczane przez każdy podmiot dokonujący takiego zajęcia na terenie gminy.

Zasadnicze elementy opłaty zostały uregulowane w ustawie o drogach publicznych. Po myśli art. 40 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku O drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia przedmiotowej uchwały (Dz.U. z 2007 roku Nr 19, poz.115 z późn.zm.), zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie to dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym,

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego,

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych

z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam,

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 ww. ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Kwestię sposobu obliczania przedmiotowej opłaty regulowały kolejne ustępy art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Przedmiot sporu pomiędzy stronami biorącymi udział w rozpoznawanej sprawie, dotyczy zakresu upoważnienia jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości stawek opłaty za zjecie pasa drogowego, w szczególności określenia jej dolnej granicy. Sprowadza się odpowiedzi na pytanie, czy według upoważnienia zawartego w art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku O drogach publicznych, stawka ta może być określona na poziomie "0" zł. Według zawartego w odpowiedzi na skargę stanowiska Rady, ustalenie opłaty za zajęcie pasa drogowego na poziomie "0" mieści się w granicach upoważnienia ustawowego. Zdaniem zaś Prokuratora ustalenie stawki opłaty na tym poziomie narusza w sposób istotny art. 40 ust. 8 ustawy O drogach publicznych.

Nie można zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Radę Miejską, że skoro w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych ustawodawca określił tylko maksymalną wysokość stawki opłaty, a nie określił stawki minimalnej, to stawka ta mogła być równa "0".

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy O drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Stosownie do art. 40 ust. 3 tej ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Natomiast zgodnie z ust. 8 art. 40 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Opłatę, o której mowa w art. 40 ust. 3 ustawy, ustala, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (art. 40 ust. 11 ustawy o drogach publicznych).

Z przytoczonych przepisów ustawy o drogach publicznych wynika, że rada miasta, jako organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, dla dróg których ta jednostka jest zarządcą ustala wysokość stawek opłata za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Powołane przepisy ustawy o drogach publicznych określają górne granice stawki opłaty za zjecie pasa drogowego, nie ustalają stawek minimalnych. Niemniej brak dolnej granicy tej stawki opłaty, nie oznacza, że swoboda rady miasta przy jej ustalaniu jest nieograniczona. Zdaniem orzekającego w sprawie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez radę miasta zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty.

Wyliczone za zajęcie pasa drogowego opłaty są przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc dochód miasta. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca

w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do określania wysokości stawek opłaty za zjecie pasa drogowego drogi, której jest zarządcą. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie miastu realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nimi zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą ponad wszelką wątpliwość dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02/, LEX nr 126802).

Trafnie wskazano we wniesionej skardze, że ustalenie przez Radę Miejską

stawki "0" zł za zjecie jednego 1 m2 pasa drogowego jest równoznaczne

z zwolnieniem z tej opłaty, z zaniechaniem pobierania jej przez powiat. Takiemu celowi z całą pewnością nie mogło służyć upoważnienie dla Rady Miejskiej zamieszczone w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. Za tym argumentem przemawia wykładnia przepisów ustalających charakter tej opłaty.

Sformułowanie art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, "za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę", wskazuję, że to zajęcie związane jest z obowiązkiem odpłatności, czyli z wymiernym wydatkiem finansowym, którego wysokość, stosownie do art. 40 ust.11 ustawy, ustala w drodze decyzji właściwy zarządca drogi przy udzielaniu zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jej pobieranie jest obligatoryjne. To prowadzi do wniosku, że ustalenie wysokości stawki opłaty na poziomie 0 zł równoważne jest z zaniechaniem pobierania tej opłaty na terenie powiatu, co oznacza zniesienie obowiązku nałożonego przez ustawę. Przemawia za takim stanowiskiem również to, że ustawodawca nie przewidział zwolnienia z opłaty, której zakres przedmiotowy określony jest w art. 40 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, wprowadził jedynie możliwość zróżnicowanie stawki opłaty, z uwagi na przesłanki wskazane w art. 40 ust. 9 tej ustawy.

Rada Miasta we wskazanych w skardze przepisach dla prowadzonych robót – remontów i inwestycji własnych w pasie drogowym dróg gminnych (§ 2 ust. 2), przy umieszczaniu urządzeń obcych w ramach własnych gminy, nie związanych

z funkcjonowaniem drogi (§3 ust. 2), zajęcie pasa drogowego przez obiekty budowlane nie związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego znajdujących się w granicach targowiska miejskiego (§ 4 ust. 2) wprowadziła stawkę wynoszącą 0.00zł.

W konsekwencji tych ustaleń należy stwierdzić, że uchwała Rady Miasta

ustalająca, na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w wysokości "0" zł, jest wydana z naruszeniem tego przepisu. Zakres udzielonego upoważnienia nie przewiduje bowiem wprowadzenia zwolnienia z opłaty, natomiast ustalenie stawki na poziomie 0 zł jest faktycznym wprowadzeniem zwolnienia od tej opłaty (podobnie wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Wrocławiu z dnia 2 lutego 20006 roku w spr. IV SA/wr 465/04 i z dnia 26 września 2006 roku w spr. III SA/Wr 344/06, w Szczecinie z dnia 3 marca 2010 roku w spr. II SA/Sz 746/10 w Gorzowie Wlkp z dnia 27 października 2010 roku w spr. II SA/Go 719/10 i z nia 2 grudnia 2010 roku w spr. 773/10 ).

W ocenie Sadu delegacja zawarta w przepisie art. 40 ust 8 ustawy O drogach publicznych, nie daje możliwości stosowania zwolnienia od opłat ; przeciwnie

z dyspozycji zawartej w przepisie art. 40 ust. 3 tej ustawy expressis verbis wynika obowiązek pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Uznać należy w tym stanie, że przy ustalaniu stawki opłaty przez Radę Miasta zaskarżonej części uchwały mamy do czynienia z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, a tym samym z naruszeniem art. 7 i 94 Konstytucji. Z zgodnie z postanowieniami tego ostatniego artykułu, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, iż uchwała Rady Miejskiej

z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr XLI/226/2010 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oraz za umieszczenie w nim urządzeń infrastruktury technicznej, obiektów budowlanych nie związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam w zaskarżonej części a to § 2 ust. 2, § 3 ust. 2, §4 ust. 2 od daty jej uchwalenia w istotny sposób narusza przepis art. 40 ust. 3,ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku O drogach publicznych. W tym stanie rzeczy Sąd, z powołaniem się na przepis art. 147 § 1 ppsa, stwierdził nieważność powyższej uchwały w zaskarżonej części.

Sąd orzekł o wstrzymaniu zaskarżonego aktu, w części określonej w pkt l wyroku na podstawie art. 152 pppsa. Zakres zastosowania przepisu art. 152 ppsa dotyczy wykonalności w szerokim jej sensie. Zwrot "w razie uwzględnienia skargi sąd

w wyroku określa, czy i w jakim zakresie akt lub czynność nie mogą być wykonane", użyty w komentowanym przepisie, należy zatem traktować jako synonim określenia "czy i w jakim zakresie zawieszona jest moc ( skutek prawny ) aktu lub czynności".

W tej sytuacji to, czy konkretny akt poddaje się wykonaniu w sensie czynienia użytku z uprawnienia bądź wypełnienia obowiązku z niego wynikającego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia, o którym stanowi wymieniony przepis ( zob. Z. Kmieciak, glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2004 r., OSK 591/04, publ. OSP 2005/4/50; także R. Sawuła, Stosowanie art. 152 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wybrane zagadnienia, PiP z 2004/8/71 i powołane tam poglądy).