Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 133/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust.1 pkt 9, art. 4 ust. 2.
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Tomaszewska, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Zalewska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. R.-K. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 28 listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 r. 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego adwokatowi S. B. wynagrodzenie w kwocie 292, 80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej przyznanej z urzędu.


UZASADNIENIE

UZASDNIENIE

We wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2007 r. E. R. - K. wykazała położone w J. trzy działki rolne: działkę A o powierzchni 1,89 ha (w obrysie działki ewidencyjnej nr 234), działkę B o powierzchni 1,2 ha (w obrysie działki ewidencyjnej nr 90) oraz działkę C o powierzchni 2,02 ha (w obrysie działki ewidencyjnej 95). Łącznie zadeklarowana we wniosku powierzchnia działek wyniosła 5,11 ha.

Decyzją z dnia 5 czerwca 2008 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa odmówił wnioskodawczyni przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 oraz nałożył sankcje w łącznej wysokości 615,76 zł, która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik uprawniony jest z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W uzasadnieniu wskazano, że stwierdzona podczas kontroli faktyczna powierzchnia użytkowanej przez wnioskodawczynię działki A wyniosła 1,67 ha. Natomiast działki B i C, wbrew oświadczeniu wnioskodawczyni, były użytkowane przez innego rolnika. W konsekwencji ustalono, że procentowa różnica pomiędzy powierzchnią działek zadeklarowanych (5,11 ha), a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli (1,67 ha) wyniosła 205,99 %.

W złożonym odwołaniu E. R. - K. wniosła o zmianę decyzji organu I instancji i odstąpienie od jej ukarania oraz ustalenie należnych jej świadczeń zgodnie z dopłatą bezpośrednią do gruntów rolnych wg E.F.R. Strona podniosła, że J. S. nieprawnie stwierdził posiadanie spornych działek, gdyż nigdy nie był ich właścicielem, a od 2006 r. nie był także ich dzierżawcą. Skarżąca oświadczyła, że umowa zawarta w 2001 roku została zerwana z nim w 2004 roku, a w 2006 roku wykreślono J. S. z rejestru gruntów. Jednocześnie odwołująca się wskazała, że była i jest zarówno właścicielem jak i użytkownikiem spornych działek oraz, że zleciła koszenie tego gruntu J.S., ustalając z nim wynagrodzenie w postaci zbiorów trawy, które to wynagrodzenie otrzymał. Zdaniem wnioskodawczyni niedopuszczalne jest, aby ponosiła ona konsekwencje bezprawnego dokonania zmiany sposobu użytkowania tego gruntu i posiania bez jej zgody i wiedzy zbóż.

Decyzją z dnia 28 listopada 2008 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy, powołując się na § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. ) wskazał, że płatność ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn. zm.), zwanemu dalej "rolnikiem":

1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391);

2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym".

A zatem, uprawnienie strony do uzyskania płatności powstaje po spełnieniu ustawowych przesłanek koniecznych do przyznania płatności.

Natomiast § 3 ust.1 w/w rozporządzenia stanowi, że wysokość płatności ONW w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn stawek płatności na 1 ha gruntu rolnego i powierzchni deklarowanej przez rolnika do płatności ONW na działkach rolnych.

W sprawach dotyczących udzielania pomocy finansowej na wspieranie działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania objętej planem rozwoju obszarów wiejskich stosuje się przepisy prawa wspólnotowego.

Na podstawie art. 12 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004, pojedynczy wniosek zawiera wszystkie informacje niezbędne do ustalenia uprawnień do otrzymania pomocy, w tym zawiera między innymi: oświadczenie rolnika, że jest świadomy warunków rozpatrywanych programów pomocowych oraz zawiera szczegółowe dane pozwalające na identyfikację wszystkich działek rolnych w gospodarstwie, ich powierzchnię wyrażoną w hektarach, z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku, ich położenie i, w odpowiednich przypadkach, ich użytkowanie.

Zgodnie z art. 23 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, kontrole administracyjne i kontrole na miejscu mają na celu zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

W myśl art. 23 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, Państwa Członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności (ust. 1). Kontrole administracyjne są uzupełniane przez system kontroli na miejscu w celu zweryfikowania kwalifikowania się do pomocy (ust. 2).

Kontrole administracyjne, zgodnie z art. 24 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, pozwalają na wykrycie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych.

Każda kontrola na miejscu, zgodnie z art. 28 cyt. wyżej rozporządzenia, stanowi przedmiot raportu, umożliwiającego zapoznanie się ze szczegółami przeprowadzonych kontroli. Sprawozdanie wskazuje, między innymi:

a) skontrolowane systemy pomocy i wnioski;

b) obecne osoby przy kontroli;

c) skontrolowane działki rolne, zmierzone działki rolne, wyniki pomiarów zmierzonej działki rolnej oraz wykorzystane metody pomiarowe;

d) czy powiadomiono rolnika o wizycie i jeśli tak okres wcześniejszego powiadomienia.

Zgodnie z załączonym do akt sprawy raportem z kontroli na miejscu w przedmiotowej sprawie stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej A wynosi 1,89 ha i jest mniejsza od zadeklarowanej wynoszącej 1,67 ha.

Dnia 26 września 2007 r. E. R. - K. złożyła druk korekty wniosku, którym zmieniła powierzchnię działki rolnej A z 1,89 ha na 1,74 ha.

W wyniku przeprowadzonej dnia 29 maja 2008 r. rozprawy administracyjnej stwierdzono, że działki rolne B i C, położone na działkach ewidencyjnych nr 90 i 95, nie były użytkowane przez rolnika.

W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że w trakcie przeprowadzonej rozprawy administracyjnej stwierdzono, że rolnik nie był użytkownikiem, a zatem nie utrzymywał zgodnie z normami spornych gruntów położonych na działkach ewidencyjnych nr 90 i 95, co strona potwierdziła w złożonym odwołaniu stwierdzając, że J. S. dokonał bezprawnie zmiany sposobu użytkowania spornego gruntu i posiał bez jej zgody i wiedzy zboża. W trakcie rozprawy administracyjnej strona potwierdziła także fakt, że nie użytkowała spornych działek - stwierdzając, że od 2004 roku J .S. użytkował grunty tj. działki ewidencyjne 90 i 95 na podstawie ustnej z nią umowy. W roku gospodarczym 2007 na działkach posiane było zboże. Strona wyjaśniła, że nie znała się na tym i nie wiedziała jakie gatunki zbóż siał, opryskiwał i zbierał J. S. Powyższe potwierdził J. S. oświadczając, że wykonywał na zlecenie J. S. zabiegi agrotechniczne i udostępniał mu sprzęt oraz środki ochrony roślin. Z kolei, J. S. stwierdził, że używał dostarczonych przez J. S. środków ochrony roślin i materiału siewnego oraz korzystał z jego pomocy. Zdaniem organu, zaistniały zatem w przedmiotowej sprawie podstawy do wykluczenia z płatności działek rolnych B i C, położonych na działkach ewidencyjnych nr 90 i 95.

Odnosząc się do zawartego w odwołaniu oświadczenia strony, że J. S. nieprawnie stwierdził posiadanie w/w działek spornych, gdyż nie jest ich właścicielem ani dzierżawcą, organ odwoławczy stwierdził, że płatności przyznawane są zgodnie z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. przy czym płatność z tytułu ONW przysługuje posiadaczowi działek rolnych, który spełnia określone przez ten przepis warunki. W kontekście powyższego organ podkreślił, że posiadanie nie jest prawem, jest stanem faktycznym. Dla posiadania istotne jest istnienie dwóch elementów - corpus i animus, tj. faktycznego władztwa nad rzeczą z zamiarem jej posiadania, co wynika z art. 336 Kodeksu cywilnego (Dz. U. 1964 r. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Dlatego uprawnionymi do uzyskania płatności do gruntów rolnych są właściciele gospodarstw rolnych, ale także inne osoby, które władają nimi z innych tytułów, np. dzierżawy, użytkowania, użyczenia lub nawet bez tytułu prawnego. Niemniej płatność na jedną działkę rolną może być przyznana tylko jednemu rolnikowi.

Według organu zastosowanie w rozporządzeniu terminu "posiadacz" a nie "właściciel" nie kładzie nacisku na legitymowanie się prawem własności w stosunku do zgłaszanych działek rolnych, ale raczej takie faktyczne władztwo osoby nad rzeczą, które pozwoli utrzymywać grunty rolne zgodnie z normami.

W trakcie postępowania stwierdzono, że E. R. - K. nie użytkuje spornych gruntów, a zatem nie utrzymuje ich zgodnie z normami. W rezultacie grunty te wyłączono z płatności. Tym samym, powierzchnia zadeklarowana we wniosku o przyznanie pomocy finansowej z tytułu gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2007 wynosiła, w przypadku jednolitej płatności obszarowej, 5,11 ha, zaś powierzchnia stwierdzona w wyniku przeprowadzonych kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu wynosiła 1,67 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, tj. stanowi 205,99 % powierzchni stwierdzonej.

Wobec powyższego, prawidłowo organ I instancji odmówił rolnikowi przyznania płatności oraz nałożył sankcje na podstawie art. 16 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich - w odniesieniu do państw członkowskich stosujących system jednolitej płatności obszarowej przewidziany w art. 143b rozporządzenia (WE) nr 1782/2003. Zgodnie z art. 16 ust. 3 cytowanego wyżej rozporządzenia, jeżeli zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004 o więcej niż 30 %, beneficjenta wyklucza się z otrzymania pomocy, do której beneficjent byłby uprawniony na mocy tego artykułu, na dany rok kalendarzowy w zakresie danych działań. Jeżeli różnica wynosi więcej niż 50 %, beneficjenta dodatkowo wyklucza się z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Zgodnie z art. 16 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 r.:

- kwota wynikająca z wykluczeń przewidzianych w ust. 3 akapit drugi i ust. 5 podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach wszystkich działań wsparcia ustanowionych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono rozbieżność. Jeżeli ta kwota nie może zostać w pełni odliczona od tych płatności pomocowych, pozostające saldo zostaje anulowane.

A zatem stwierdzony w sprawie procent zawyżenia skutkuje odmową przyznania płatności oraz nałożeniem stosownych sankcji.

Organ odwoławczy podkreślił, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji organ I instancji błędnie powołał przepisy dotyczące skutków wykrycia zawyżenia powierzchni - tj. art. 51 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. U. UE L 141 z 30.04.2004 r. ze. zm.) oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców (Dz. Urz. WE nr L 345 z 20.11.2004 r. ze zm.), jednak w jego ocenie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR poprawnie wydał rozstrzygnięcie odmawiające stronie przyznania pomocy i nałożył sankcje, aczkolwiek w decyzji w podstawie prawnej i w uzasadnieniu zawarto inne podstawy prawne.

W kontekście powyższego organ przypomniał, że w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji strona złożyła korektę, w której zmieniła powierzchnię działki rolnej A z 1,89 ha na 1,74 ha oraz działki rolnej C z 2,02 ha na 1,91 ha i jednocześnie załączyła oświadczenie, w którym podtrzymała złożoną we wniosku deklarację i stwierdziła, że na działce ewidencyjnej nr 90 użytkuje rolniczo 1,20 ha, jak deklarowała we wniosku i to podtrzymywała. Po dokonaniu weryfikacji w/w dokumentów organ uznał, że intencją strony było podtrzymanie deklaracji działki rolnej B oraz zmiana powierzchni działek rolnych A i C - mimo, że w tym oświadczeniu podtrzymała złożoną we wniosku obszarowym deklarację, bowiem strona w dalszej części przedmiotowego oświadczenia odniosła się do działki ewidencyjnej nr 90. W ocenie organu, gdyby intencją strony było podtrzymanie całej złożonej we wniosku deklaracji, fakt ten nie miałby wpływu na wydane rozstrzygnięcie, gdyż w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono powierzchnię działki rolnej A wynoszącą 1,67 ha, a więc mniejszą niż określiła strona, zaś działki rolne B i C zostały w całości wykluczone w wyniku przeprowadzonej rozprawy administracyjnej.

Organ zauważył, że zgodnie z art. 28 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 należy rolnikowi umożliwić podpisanie raportu z kontroli na miejscu oraz umożliwić mu dodanie do niego swoich spostrzeżeń. W przypadku wykrycia nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopię raportu z przeprowadzonej kontroli. Jeżeli kontrolę na miejscu przeprowadza się metodą teledetekcji zgodnie z art. 32, Państwa Członkowskie nie mają obowiązku umożliwić rolnikowi lub jego przedstawicielowi podpisania raportu z kontroli, o ile kontrola z wykorzystaniem teledetekcji nie wykryje żadnych nieprawidłowości. Jeżeli kontrole takie wykazują nieprawidłowości, umożliwia się rolnikowi podpisanie raportu z kontroli zanim właściwe władze wyciągną wnioski z jej wyników co do możliwych zmniejszeń płatności lub wykluczeń z płatności.

W przedmiotowej sprawie zgodnie z załączoną do akt sprawy notatką z dnia 22 września 2007 r. nie przeprowadzono spotkania z uwagi na brak kontaktu z producentem, przy czym telegram potwierdzający tą okoliczność został nadany do strony dnia 4 grudnia 2007r.,a zatem w terminie późniejszym. Niemniej jednak w ocenie organu odwoławczego, sytuacja ta nie miała wpływu na odmowę przyznania płatności stronie i nałożenie sankcji. Tym bardziej, że raport z kontroli został stronie doręczony i miała ona możliwość wniesienia uwag. Strona nie wniosła uwag odnośnie przeprowadzonej kontroli w trakcie postępowania prowadzonego przez organ I instancji ani w trakcie postępowania odwoławczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. R. - K. zarzuciła organom, że oparły wydane w sprawie decyzje na błędnie ustalonym stanie faktycznym.

Skarżąca wskazała, że prawidłowo zadeklarowała powierzchnię działki A, ponieważ część działki ewidencyjnej o numerze 234 w J. stanowi także 800 m² drogi, objętej podatkiem gruntowym, na równi z pozostałą częścią działki.

W odniesieniu do dwóch pozostałych działek o nr 90 i 95 r., skarżąca ponownie podkreśliła, że prowadzone na jej gruntach bezprawne działania J. S. nie powinny mieć wpływu na ocenę zasadności i prawidłowości złożonego przez nią wniosku, skoro za jej zgodą łąki kosił i wypasał na nich zwierzęta J. S. W ocenie skarżącej powyższe nie stoi na przeszkodzie uznaniu, że jest ona faktycznym użytkownikiem działek, ponieważ ustnie zawarta z J. S. umowa była podyktowana koniecznością wywiązywania się z warunkujących przyznanie dopłat obowiązków (obowiązek corocznego koszenia łąk do dnia 31 lipca), przy braku własnych maszyn rolniczych i była umową, za którą zleceniobiorca otrzymywał wynagrodzenie w postaci trawy i siana dla zwierząt.

Jednocześnie skarżąca podniosła, że J. S. samowolnie "robił co chciał na polu", a ona "bała się wyjść na własne pole, bo przy polu stoją dwie ambony strzelnicze dla myśliwych, a P. S. jest myśliwym". Strona stwierdziła także, że rozmowa z Panem S. w Biurze Powiatowym ARiMR powinna zakończyć się "po wulgaryzmach". Dodatkowo skarżąca wyjaśniła, że od 2005 r. działki nie zmieniły przeznaczenia i w dalszym ciągu są łąkami zmiennymi, stwierdzając, że w związku z powyższym wydane decyzje są dla niej krzywdzące i nieuzasadnione, w rezultacie czego wniosła o ich uchylenie ( oddalenie ) i wypłatę płatności na rok 2007. Strona oświadczyła również, że została wpisana jako współwłaścicielka do księgi wieczystej i posiada pełnomocnictwo z dnia 25 lipca 2008 r. do dysponowania spadkiem po zmarłym mężu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. pełnomocnik strony ustanowiony z urzędu poparł skargę i dodatkowo podniósł zarzut naruszenia art.7 i 9 kpa, podkreślając, że gdyby skarżąca została poinformowana przez organ o skutkach złożonego wniosku, być może taki wniosek by wycofała. Wskazał również, że organy podatkowe nie rozpatrzyły kwestii samoistnego posiadania i kwestii zarządu przedmiotowymi działkami rolnymi, co skutkuje wadliwością zakwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej przez badanie zgodności zaskarżonych decyzji i postanowień z prawem. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., określanej dalej jako p.p.s.a.). Ponieważ prawo wspólnotowe począwszy od dnia 1 maja 2004 r. stało się częścią polskiego porządku prawnego, dokonywana przez Sąd ocena legalności decyzji dotyczy jej zgodności z prawem stanowionym, tak przez polskiego ustawodawcę, jak i ustawodawcę wspólnotowego.

Z przepisu art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą skargi. Jego wykładnia wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony granicą praw i obowiązków Sądu wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami mianowicie: legalnością działań organu podatkowego oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Powyższe oznacza, że Sąd naruszyłby ten przepis jedynie wówczas, gdyby przekroczył określone wyżej granice danej sprawy albo gdyby ograniczył się w ocenie legalności tylko do zarzutów i wniosków skargi.

Tak rozumiejąc swoją rolę Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Odnosząc się na wstępie do pierwszego ze sformułowanych w skardze zarzutów, Sąd wskazuje, że pojęcie działki rolnej, o której mowa w przepisach o dopłatach do gruntów rolnych nie jest równoznaczne z pojęciem działki ewidencyjnej. Przez działkę rolną należy bowiem rozumieć tylko ten obszar gruntu rolnego, który jest rolniczo uprawniany. Dla potrzeb dopłat do gruntów rolnych podstawowe znaczenie ma bowiem rzeczywisty obszar gruntu rolnego tj. obszar, na którym jest prowadzona określona uprawa. W tym zakresie Sąd w pełni podziela wyrażone w wyroku NSA z dnia 20 grudnia 2007 r. Sygn. akt II GSK 259/07 stanowisko, że pomiędzy tymi dwoma pojęciami (działka ewidencyjna a działka rolna) mogą zachodzić różnorodne relacje, obejmujące m.in. te sytuacje, gdzie tylko część działki ewidencyjnej można uznać za działkę rolną. W takim przypadku wykazanie przez producenta jako uprawnionej do dopłaty całej powierzchni działki ewidencyjnej, stanowi sankcjonowane przez prawo naruszenie, polegające na zawyżeniu powierzchni działki rolnej. Sytuacja taka ma miejsce również w przedmiotowej sprawie.

Z wypisu z rejestru gruntów niewątpliwie wynika, że powierzchnia działki ewidencyjnej w J. nr 234 wynosi łącznie 1,89 ha, na którą składają się różnego rodzaju użytki i klasy gruntów, w tym 0.08 ha drogi. Ewidencyjna powierzchnia działki jest zatem bezsporna. Nie pozwala to jednak na automatyczne przyjęcie, aby całe 1.89 ha było zajęte na produkcję rolną. Poza wchodzącą w skład działki powierzchnią drogi, która obiektywnie nie mogła być wykorzystywana pod uprawy i wypas zwierząt, konieczne było poczynienie przez organy dodatkowych ustaleń faktycznych opartych na zdjęciach satelitarnych działki i jej pomiarach w terenie. Dane zawarte w ewidencji gruntów i rejestrze gruntów mają bowiem charakter pomocniczy, a ich głównym celem jest raczej określenie położenia działek rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego oraz ich ilości na poszczególnych działkach ewidencyjnych. W tym miejscu wskazać należy, że według pkt 24 preambuły rozporządzenia Komisji (WE) Nr 2419/2001 z dnia 11 grudnia 2001 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli niektórych wspólnotowych systemów pomocy ustanowionych rozporządzeniem Rady (EWG) nr 3508/92 (Dz.U.UE.L.01.327.11), kontrole na miejscu dotyczące obszaru polegają nie tylko na weryfikacji i dokonaniu pomiaru zgłoszonych działek rolnych na podstawie posiadanego materiału graficznego, zdjęcia lotniczego itd., lecz także na fizycznej inspekcji działek w celu weryfikacji zgłoszonej uprawy i jej jakości oraz rzeczywistych rozmiarów działek rolnych. Według art. 22 ust. 2 tego rozporządzenia całkowity obszar działki rolnej może być brany pod uwagę pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie ze zwyczajowymi normami w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach uwzględniany jest rzeczywiście użytkowany obszar. Z powyższej regulacji wynika, że weryfikacja danych obszarowych działek rolnych wskazanych we wniosku producenta rolnego o przyznanie płatności, nie następuje na podstawie danych zawartych w ewidencjach i rejestrach, lecz przede wszystkim na podstawie kontroli na miejscu, a w szczególności fizycznej inspekcji działek, co do rzeczywistego obszaru zgłoszonych upraw. Pozostaje to w bezpośrednim związku z przedstawioną wyżej definicją działki rolnej.

W przedmiotowej sprawie zdjęcia i pomiary wykazały, że w obrębie działki ewidencyjnej nr 234 w J., tylko 1, 67 ha powierzchni można uznać za działkę rolną. Ustalenie, że strona zawyżyła powierzchnię użytkowanego rolniczo gruntu, do której przysługiwały jej dopłaty, nie może być zatem kwestionowana tylko z tego powodu, że strona skarżąca opłaca podatek gruntowy od całej powierzchni działki ewidencyjnej nr 234, w tym wchodzącej w jej skład drogi. Warunkiem przyznania dopłat nie jest opłacanie podatku gruntowego, ale użytkowanie gruntu rolnego. Strona skarżąca nie wskazała zatem okoliczności, które mogłyby skutecznie podważyć wynik kontroli opartej na zdjęciach i terenowych pomiarach działki.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie dotyczy jednak ustaleń faktycznych związanych z działkami rolnymi oznaczonymi we wniosku strony skarżącej jako działki rolne B i C. W ocenie organów strona skarżąca nie była uprawniona do aplikowania o dopłaty do wymienionych działek, ponieważ nie była ich faktycznym użytkownikiem. W ocenie strony skarżącej fakt samowolnego użytkowania należących do niej działek przez innego rolnika nie mógł natomiast pozbawić jej prawa do dopłat, ponieważ pomimo sprzecznych z jej wolą działań J. S., ona także w dalszym ciągu użytkowała działkę, przy pomocy J. S.

Zgodnie z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 ( Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. ), płatność przysługuje rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha;

Biorąc pod uwagę powyższe, ograny prawidłowo przyjęły, że prawo do dopłat do gruntów rolnych położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania przysługuje posiadaczowi działek, w rozumieniu ich faktycznego użytkownika. Na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, w ocenie Sądu, prawidłowo również przyjęły, że użytkownikiem tym był J. S., a nie strona skarżąca.

Zgodnie z art. 336 Kodeksu Cywilnego posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, kto nią faktycznie włada jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie jest więc stanem faktycznym, ponieważ posiadaczem jest ten, kto rzeczą faktycznie włada, a więc ją fizycznie użytkuje. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że zarówno posiadanie samoistne, jak i zależne może być posiadaniem bezprawnym lub prawnym. Jest ono bezprawne, gdy nie wynika z prawa własności czy innego stosunku prawnego, a posiadanie prawne to posiadanie zgodne ze stanem prawnym. Samoistnym posiadaczem prawnym będzie zatem właściciel, a bezprawnym tzw. nieformalny nabywca nieruchomości, złodziej, paser. Zależnym posiadaczem prawnym jest z kolei na przykład dzierżawca, a bezprawnym taka osoba, która włada rzeczą jak dzierżawca, ale nim nie jest. Jeżeli zatem dana osoba faktycznie włada rzeczą i ją użytkuje, jest ona jej posiadaczem, niezależnie od tego czy pozostaje ona w dobrej czy złej wierze - a więc również wtedy, gdy użytkuje daną rzecz wbrew wiedzy i woli właściciela.

W przedmiotowej sprawie ustalono, że w 2007 r. właścicielem działek nr 90 i 95 w J. była skarżąca wraz z pozostałymi spadkobiercami po zmarłym W. R. Działki nie były objęte umową dzierżawy z J. S., która została uprzednio zerwana, a dzierżawca wykreślony z ewidencji gruntów. W ocenie Sądu organy zasadnie przyjęły, że działki w dalszym ciągu były użytkowane przez J. S., ponieważ fakt ten został potwierdzony tak przez niego samego, jak i potwierdzony przez stronę skarżącą, podnoszącą tę okoliczność jako główny zarzut przeciwko zaskarżonej decyzji. Jak zaś wskazano wyżej fakt, iż J. S. siał, uprawiał i zbierał zboże na działkach 90 i 95 bez zgody ich właścicieli, pozostaje bez wpływu na stwierdzenie, że niewątpliwie, choć bezprawnie, użytkował on te działki, a więc był ich posiadaczem. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, organy poprawnie przyjęły, że okoliczność, iż E. R. - K. była użytkownikiem spornych działek nie została udowodniona. Skarżąca wskazała, że użytkowała sporne działki jako pastwiska, przy czym z powodu braku własnych maszyn rolniczych oraz zwierząt hodowlanych w celu ich użytkowania, zgodnie z wymogami pozwalającymi na uzyskanie dopłat, korzystała z pomocy J. S., który odpłatnie i na jej zlecenie kosił łąki oraz wypasał na nich swoje zwierzęta. Organy zasadnie uznały jednak twierdzenie strony skarżącej za niewiarygodne, w oparciu o oświadczenie J. S., który zeznał, że wszystkie prace rolnicze na działkach 90 i 95 r. w J. wykonywał na zlecenie J. S., a prace te dotyczyły uprawy zbóż.

Stwierdzając, że działki B i C były użytkowane przez innego rolnika, organy miały obowiązek uznać, że ich powierzchnia nie mogła być wykazana w złożonym przez skarżącą wniosku. Zasadnie zatem przyjęły, że w stosunku do powierzchni stwierdzonej, powierzchnia wykazana we wniosku została zawyżona o cześć powierzchni działki ewidencyjnej nr 234 oraz całość powierzchni działek ewidencyjnych. 90 i 95. Ponieważ zawyżenie to czterokrotnie przekroczyło 50 % kolejnym obowiązkiem organu było wydanie decyzji odmawiającej przyznania płatności na rzecz skarżącej i nałożenie sankcji na podstawie art. 16 ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzania procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Wbrew przekonaniu pełnomocnika strony, organ odwoławczy prawidłowo rozpatrzył kwestie posiadania działek rolnych na gruncie § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. Przepis ten w pkt 2 wyraźnie mówi o posiadaczu działek rolnych, a nie o zarządcy tych działek. Brak rozróżnienia tych pojęć oznacza, że podmiotem uprawnionym do przyznania pomocy obszarowej jest wyłącznie rolnik, który rzeczywiście prowadzi uprawy na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania i to niezależnie od tego, czy jest właścicielem takich działek.

W ocenie Sądu, niezgodnie ze stanowiskiem skarżącej, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, przy uwzględnieniu wszystkich rządzących nim zasad, w tym zasady prawdy obiektywnej i zasady swobodnej oceny dowodów. Podnoszona przez stronę okoliczność, że działki były użytkowane bezprawnie nie mogła bowiem podważyć, a przeciwnie, potwierdziła fakt, że posiadaczem działek nie byli ich właściciele, ale J. S.

Odnosząc się do sformułowanego na rozprawie przez pełnomocnika strony zarzutu naruszenia przez organy zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 9 Kpa, wskazać należy, że z akt sprawy wynika, iż organ I instancji dążąc do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wezwał skarżącą pismem z dnia 19 września 2007 r. do złożenia wyjaśnień w przedmiocie wykrytych nieścisłości w jej sprawie obszarowej ( które szczegółowo opisano ) i pouczył, że ich niezłożenie będzie miało wpływ na wysokość przyznanej płatności. Analiza akt administracyjnych nie potwierdza, żeby organy nie informowały strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jej praw w toczącym się postępowaniu, co więcej, skarżąca nie żądała od organu udzielenia wspomnianych informacji. Należy mieć na uwadze, że granice obowiązku organu wyznaczają granice uprawnień stron do domagania się udzielenia określonej informacji. Twierdzenie pełnomocnika strony, że gdyby skarżąca została poinformowana o skutkach swojego wniosku, to być może wniosek ten by cofnęła, należy uznać zdaniem Sądu, za bezzasadne, zwłaszcza w kontekście składanych przez nią w toku postępowania oświadczeń, sprzecznych z ustalonym w sprawie stanem faktycznym.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie § 19 w związku z § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz.U.Nr 163, poz.1348 ze zm ).