Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 1935/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Monika Nowicka (spr.) Asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2005 r. sprawy ze skargi G.O. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa I Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości została wydana z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

I SA 1935/03

UZASADNIENIE

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego G.O. wniósł o uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z dnia [...] grudnia 2002 r. [...] stwierdzającą wydanie z naruszeniem prawa przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. w dniu [...] lipca 1955 r. orzeczenia nr [...] wywłaszczeniu nieruchomości położonej w S. o powierzchni [...] m kw.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż ponieważ w sprawie zachodził nieodwracalny skutek prawny nie było możliwe stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium WRN w B..

W związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2004 r. reformy sądownictwa administracyjnego niniejsza skarga stała się - z mocy przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ) – przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie przez organy materiału dowodowego orzeczeniem Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lipca 1955 r. orzeczono – na zasadzie przepisu art. 1, 10 i 21 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych ( Dz. U. Nr 4, poz. 31 z 1952 r. ) - o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa – [...] Zakładów [...] – Przedsiębiorstwa Państwowego w S. opisanej na wstępie nieruchomości, stwierdzając przy tym, że stanowi ona własność M.B..

Wnioskiem z dnia 4 lutego 2002 r. G.O. wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia, podnosząc, iż wywłaszczona nieruchomość nie stanowiła – w dacie wywłaszczenia - wyłącznej własności M.B. a pozostawała we współwłasności rodzeństwa M.B. i G.O. a także ich matki Z.O..

W związku z powyższym zostało wszczęte postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia o wywłaszczeniu i decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa stwierdził, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach i ocenach:

Opierając się na treści aktu notarialnego z dnia 3 sierpnia 1936 r. nr [...] organ ustalił, iż przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez G.O., który zmarł w dniu 2 maja 1945 r. Na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w S. z dnia [...] stycznia 1960 r. sygn. akt [...] spadek po nim nabyli: żona Z. O., córka M.B. z d. O. oraz syn G.O..

W dniu 6 lutego 1977 r. zmarła Z.O. a spadek po niej nabyły dzieci tj. G.O. i M.B. natomiast w dacie 31 grudnia 1993 r. zmarła M.B. zaś prawa spadkowe po niej zostały stwierdzone na rzecz córki Z.B. i syna W.B. ( postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] czerwca 1994 r. sygn. akt [...] ).

Jak z powyższego wynika choć przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie jej wywłaszczenia współwłasność spadkobierców G.O. w postępowaniu wywłaszczeniowym brała udział jedynie M.B..

Zaniechanie przez organ wywłaszczeniowy czynności zmierzających do ustalenia w sposób bezsporny właścicieli nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast potraktował jako rażące naruszenie przepisu art. 17 ust. 3 pkt 4 i 5 powołanego wyżej dekretu o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zgodnie bowiem z tym przepisem ubiegający się o wywłaszczenie miał obowiązek załączyć do wniosku odpis z księgi wieczystej lub odpis ze zbioru dokumentów albo – w przypadku ich braku – zaświadczenie właściwego sądu powiatowego stwierdzające prawo własności nieruchomości objętej wnioskiem.

W postępowaniu wywłaszczeniowym dokumenty takie nie zostały złożone a osobę właściciela oparto na treści pism Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S..

Ponadto wskazano, że zgodnie z treścią przepisu art. 18 ust. 1 w/w dekretu prezydium wojewódzkiej rady narodowej miało obowiązek zawiadomienia właściciela nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Z akt archiwalnych wynika, że zawiadomienie takie zostało doręczone jedynie M.B..

Stwierdzono również, że brak jest także dowodu, aby – stosownie do przepisu art. 21 ust. 1 dekretu – została przeprowadzona w postępowaniu wywłaszczeniowym rozprawa administracyjna.

Organ zauważył też, iż wg art. 8 ust. 1 dekretu, wykonawca narodowych planów gospodarczych miał obowiązek, przed wszczeciem postępowania wywłaszczeniowego, wezwać właściciela nieruchomości, niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość dobrowolnie. W przedmiotowej sprawie zakończonej wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu wezwanie takie zostało skierowane jedynie do M.B. z pominięciem pozostałych współwłaścicieli.

Stwierdzone wyżej wady orzeczenia z dnia [...] lipca 1955 r. – zdaniem organu – miały charakter wad, o których mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ponieważ jednak, wywłaszczona nieruchomość, oznaczona obecnie jako działki ewidencyjne nr [...] i [...], została oddana w wieczyste użytkowanie osobom fizycznym tj. L. i A. małżonkom B. w 1996 r. która to okoliczność – zgodnie z poglądem wyrażonym przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 28 maja 1992 r. sygn. akt AZP 4/92 ( OSNC 1992/12/211) – stanowiła przeszkodę do stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia z 1955 r. - skutkowało to, na zasadzie przepisu art. 156 § 2 k.p.a., stwierdzeniem, że orzeczenie to zostało wydane z naruszeniem prawa.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy G.O. domagał się jej uchylenia twierdząc, że w niniejszej sprawie nie zachodził nieodwracalny skutek prawny. Przywołał w tym miejscu uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. sygn. akt OPS 14/99 dopuszczającą możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarb Państwa nabył nieruchomość, jeżeli oddanie tej nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej nastąpiło w toku postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Ponadto stwierdził, że decyzja o wywłaszczeniu była bezskuteczna, co jego zdaniem potwierdziło orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] marca 1960 r. nr [...] zezwalające na podział działki nr [...] stanowiącej własność spadkobierców G.O..

Przytoczył także orzecznictwo Sądu Najwyższego, zgodnie z którym nabycie użytkowania wieczystego w drodze ustanowienia go przez odpowiedni organ Państwa co do nieruchomości nie będącej własnością państwową nie jest możliwe, choćby nawet nabywca działał – będąc w dobrej wierze – w zaufaniu do księgi wieczystej.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, w szczególności podtrzymując pogląd o zaistnieniu w tej sprawie nieodwracalnego skutku prawnego..

Odnosząc się zaś do argumentów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ zauważył, iż orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości było w pełni wykonalne bowiem dotyczyło przejścia przysługującego spadkobiercom G.O. prawa własności działki na

Rzecz Skarbu Państwa na podstawie obowiązujących w dacie orzekania o wywłaszczeniu przepisów prawa. Natomiast – zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sadu Administracyjnego - trudności faktyczne w wyegzekwowaniu wykonania decyzji, wynikające z negatywnego stanowiska jej adresatów lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności decyzji i nie uzasadniają stwierdzenia jej nieważności z tego tytułu.

Organ nie dopatrzył się także by przedmiotowe orzeczenie dotknięte było wadą wymienioną w przepisie art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a., gdyż nie zostało stwierdzone przez sąd, że wykonanie tegoż orzeczenia wywołałoby czyn zagrożony karą.

Niezależnie jednak od rodzaju wady, którą orzeczenie to jest dotknięte organ stwierdził, że okoliczność, iż wywołało ono skutek nieodwracalny skutkuje jedynie stwierdzeniem, że zostało ono wydane z naruszeniem prawa.

Odnosząc się do orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1960 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ustali, że orzeczenie to nie rozstrzygało o kwestiach własnościowych gruntu stanowiącego działkę nr [...] a jedynie zezwalało na jego podział.

Stwierdzono także, iż w przedmiotowej sprawie nie miał zastosowania pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. gdyż ustanowienie prawa wieczystego użytkowania na spornym gruncie nastąpiło w dniu 25 lipca 1994 r. zaś postępowanie nadzorcze zostało wszczęte w dniu 4 lutego 2002 r. i nie jest ono tożsame z postępowaniem o zwrot nieruchomości, które to postępowanie zostało zakończone wydaniem w dniu [...] września 1994 r. decyzji przez Kierownika Urzędu Rejonowego w S.. Ponadto organ nie znalazł także podstaw do zastosowania w sprawie orzecznictwa Sadu Najwyższego dotyczącego ustanowienia prawa wieczystego użytkowania na gruncie nie stanowiącym własności państwowej, gdyż w stanie faktycznym będącym przedmiotem rozpoznania, grunt na którym prawo takie zostało ustanowione był gruntem państwowym.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Sądu, w której G.O. domagał się jej uchylenia.

W skardze zarzucił "bezskuteczność i bezwzględną nieważność" orzeczenia o wywłaszczeniu, gdyż w 1960 r. zostało wydane orzeczenie zezwalające spadkobiercom G.O. na podział działki nr [...] a zdaniem skarżącego, orzeczenie zezwalające na podział eliminowało z obrotu prawnego decyzję o wywłaszczeniu.

Ponadto skarga zarzuciła też naruszenie przez organ przepisu art. 1036 kc .

Skarżący podtrzymał też swój argument podniesiony w odwołaniu, że w sprawie nie zachodził skutek nieodwracalny, gdyż uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r. zawierała pogląd, że "nie można przesądzać o tym, że zawsze decyzja wywłaszczeniowa wywołuje nieodwracalne skutki prawne". a wg skarżącego decyzja wywłaszczeniowa nie wywołała żadnych skutków prawnych.

W pozostałej części skarga zarzucała także nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] lipca 1994 r. o ustanowieniu prawa wieczystego użytkowania oraz wadliwość umowy sprzedaży zawartej w dniu 11 stycznia 1996 r. przez małżonków B. z Wojewódzkim Przedsiębiorstwem [...] w B. w upadłości jako zawartej z naruszeniem przepisów o prawie pierwokupu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uznać za nieuzasadnioną i z tego powodu podlegała oddaleniu.

Zaskarżona decyzja została wydana po wszechstronnym wyjaśnieniu sprawy i zarzuty zawarte w skardze skutecznie nie podważają jej legalności. Rozpatrując przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się także innych wadliwości zapadłego rozstrzygnięcia, które miałyby wpływ na jego treść.

Za trafne należy w szczególności uznać stanowisko organu, iż w niniejszej sprawie zachodził nieodwracalny skutek prawny.

Wprawdzie w aktach sprawy brak jest deklaratoryjnej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1994 r. stwierdzającej powstanie z mocy prawa wieczystego użytkowania na rzecz Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa [...] w B., ale znajduje się w nich poświadczona kserokopia odpisu z księgi wieczystej nr [...] oraz kserokopia aktu notarialnego o sprzedaży tego prawa małżonkom B., które to dokumenty potwierdzają nabycie prawa wieczystego użytkowania przez Przedsiębiorstwo a następnie dowodzą, że sprzedaż tego prawa nastąpiła w 1996 r. a wpis do księgi wieczystej osoby nabywcy został dokonany 8 maja 1996 r.

Powyższe zatem wskazuje, że w dacie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o wywłaszczeniu gruntu już od kilku lat było na nim ustanowione prawo wieczystego użytkowania, które podlegało obrotowi prawnemu.

Ponieważ zgodnie z treścią powołanej wyżej uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., przywoływanej następnie w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym m. in. w wyroku z dnia 13 października 1999 r. IV SA 1038/97 LEX nr 48680, pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego należy rozumieć jako niemożność przywrócenia poprzedniego stanu prawnego przez organy administracji państwowej w formach prawnych właściwych tej administracji i w trybie postępowania jej przypisanym, trzeba uznać, że po zawarciu przez strony umowy notarialnej przenoszącej prawo wieczystego użytkowania i po dokonaniu wpisu osoby nabywcy w księdze wieczystej, organy administracji publicznej nie mają możliwości prawnych "przywrócenia" pierwotnego stanu rzeczy.

W tym miejscu wypada zaznaczyć, podzielając pogląd zawarty w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest innym postępowaniem niż postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Nieuzasadniony jest także pogląd skarżącego, że wydanie orzeczenia w 1960 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej zezwalającego na podział działki nr [...] powoduje taki skutek, iż decyzja wywłaszczeniowa utraciła moc i stała się niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. a zatem przedmiotowy grunt nie stał się w rezultacie własnością Skarbu Państwa a co za tym idzie nie powstało w ogóle na nim prawo wieczystego użytkowania.

Wprawdzie z akt sprawy nie wynika w jakich okolicznościach doszło do wydania w/w orzeczenia w 1960 r. ( należy jedynie domniemywać, że zostało wydane omyłkowo, w skutek zaniedbań w urzędzie ), ale z całą pewnością orzeczenie to nie skutkuje "unieważnieniem" decyzji wywłaszczeniowej. Takiego trybu postępowania nie przewidywało – jak sugeruje się to w skardze – ani rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym ( Dz. U. Nr 36, poz. 341 ) ani aktualny kodeks postępowania administracyjnego. Przepisy obu tych aktów prawnych w sposób dokładny i precyzyjny określają sytuacje, w których decyzja administracyjna staje się ostateczną i w jakim jedynie trybie może wówczas podlegać weryfikacji.

Wspomniane orzeczenie zostało wydane w innej sprawie administracyjnej i odnosiło się w swym rozstrzygnięciu do kwestii podziału geodezyjnego. Nie rozstrzygało natomiast - co słusznie organ zauważył – o problemie własności gruntu. Z tego powodu nie może stanowić dowodu, że w dacie jego wydawania przedmiotowy grunt nie stanowił własności państwowej.

Z tych względów przytaczane przez skarżącego orzecznictwo nie było adekwatne do stanu faktycznego jaki zaistniał w tej sprawie.

Za nietrafne należało także potraktować zarzuty odnoszące się do decyzji uwłaszczeniowej Wojewody z 1994 r. oraz aktu notarialnego z 1996 r. o sprzedaży prawa wieczystego użytkowania.

Przedmiotowe postępowanie dotyczyło stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej i ta decyzja była w nim przedmiotem oceny.

Kwestia ważności i prawidłowości aktu notarialnego może być natomiast rozpatrywana jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia przez organy art. 1063 k.c. należy stwierdzić, iż zarzut ten był całkowicie chybiony, gdyż wydając zaskarżoną decyzję organ przyznał, że decyzja o wywłaszczeniu rażąco naruszała przepisy prawa właśnie z tego m. in. powodu, że nie była adresowana do wszystkich spadkobierców G.O. a skierowano ją jedynie do M.B..

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.