Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2456/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 11 marca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 2842/11 w sprawie ze skargi Wspólnoty A. w W. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 roku nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 2456/12

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 8 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty A. w W.na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następuję okoliczności faktyczne i prawne:

Prezydent. m.st. Warszawy, postanowieniem z dnia [ czerwca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 82 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie inwestycji projektowanej na nieruchomościach położonych w rejonie ulicy [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wnioskiem z dnia 16 czerwca 2011 r. wystąpił do właściwego Sądu Rejonowego o udzielenie informacji na temat ustalenia następców prawnych zmarłego K.F., występującego jako strona w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, dotyczącym zespołu budynków na terenie nieruchomości położonych w rejonie ulicy Leśnej Polanki w Warszawie.

Zażalenie na powyższe postanowienie organu I instancji złożyła B. S.A. zarzucając naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a także brak sprecyzowania treści rozstrzygnięcia postanowienia.

Wojewoda Mazowiecki, z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 2 kpa, postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...] uchylił ww. postanowienie z uwagi na naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 w zw. z art. 107 § 3 kpa.

Wojewoda Mazowiecki podał, że do organu odwoławczego wpłynęły trzy postanowienia jednakowej treści Prezydenta m.st. Warszawy o numerach [...], [...], [...], wydane w dniu [...] czerwca 2011 r., a organ I instancji nie przekazał do organu II instancji całości akt administracyjnych spraw. Organ odwoławczy zgodził się ze spółką, że postanowienia organu I instancji nie precyzują treści rozstrzygnięcia poza stwierdzeniem w osnowie postanowienia, że postępowanie ulega zawieszeniu. Nie sprecyzowano również przedmiotu postępowania, określając go ogólnikowo jako " projektowaną inwestycję", położoną "w rejonie ul. [...]", bez podania numerów ewidencyjnych działek, których dotyczy. Natomiast określenie przedmiotu jako "zespołu budynków" nie czyni zadość wymaganiom wypływającym z przepisów Prawa budowlanego, bowiem innym rygorom prawnym będą podlegały zespoły budynków mieszkalnych czy handlowych, a innym - produkcyjnych.

Wojewoda zaznaczył, że w każdym z postanowień organ I instancji przywołuje art. 97 § 1 pkt 1 kpa, bez jakiegokolwiek odniesienia się do stanu faktycznego sprawy, co narusza art. 107 § 3 kpa. W zaskarżonym postanowieniu nie tylko nie wskazano, na jakiej podstawie uznano zmarłego K.F. za stronę postępowania, ale nawet nie podano numeru nieruchomości, której zmarły był właścicielem. Skoro zaś Prezydent m.st. Warszawy wydał trzy postanowienia i każde dotyczy "zespołu budynków", czyli trzech odrębnych postępowań administracyjnych, to trudno przyjąć, że organ I instancji prawidłowo ustalił obszar oddziaływania obiektów "zespołu budynków" będących przedmiotem rozstrzygnięcia i co się z tym wiąże prawidłowo ustalił strony postępowania, jeżeli przyczyną uzasadniającą zawieszenie postępowania jest, jak wskazano w uzasadnieniach ww. postanowień, w każdym wypadku śmierć tej samej strony.

Reasumując Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że śmierć strony jest niewątpliwie okolicznością uzasadniającą zawieszenie postępowania administracyjnego, to jednak wady formalne (brak określenia przedmiotu postępowania, brak określenia terenu którego dotyczy, nie wskazanie w treści postanowienia wnioskodawcy) oraz prawne (nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 kpa) uzasadniają uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Wspólnota A. w W. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 97 § 1 pkt 1 i art. 107 § 1 kpa oraz art. 15 kpa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że warunkiem sine qua non zawieszenia postępowania w oparciu o art. 97 § 1 pkt 1 kpa jest bezwzględne stwierdzenie przez organ, iż podmiot, który zmarł jest stroną toczącego się przed tym organem postępowania. Jak wynika z treści trzech postanowień Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. przed organem tym toczą się trzy postępowania, których przedmiotem są inwestycje polegające na budowie zespołu budynków na terenie nieruchomości położonych w rejonie ulicy L. Brak oznaczenia numerów działek ewidencyjnych, na których projektowany jest konkretny etap budowy, dla którego wydana ma być oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę uniemożliwia ustalenie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Konsekwencją jest brak możliwości ustalenia prawidłowego kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę w charakterze strony w rozumieniu art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadając się w wyroku z dnia 1 października 2010 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1529/09, której przedmiotem była decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2008 r. w sprawie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę kolejnego etapu inwestycji B. S.A w rejonie ulicy [...] wyraźnie wskazał, iż w sprawie, która dotyczy budowy dużego osiedla mieszkaniowego, przy czym budowa jest podzielona na kilka etapów i dla każdego z nich wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę, powinna być przez organ I instancji przeprowadzona analiza kręgu podmiotów, które pozostają w obszarze oddziaływania danego etapu. W każdej z tych spraw mogą poza inwestorem, występować jako strony inne podmioty, których prawo do udziału w postępowaniu podlega ocenie w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Zasadnie więc organ odwoławczy podnosi, iż przedwczesne jest zawieszenie postępowania administracyjnego z powodu śmierci K.F., skoro organ nie wskazał, którego etapu budowy dotyczy dane rozstrzygniecie, jaki w nim ustalono obszar oddziaływania projektowanej inwestycji i co najważniejsze, czy K.F. był jego stroną.

Powyższe wątpliwości w ocenie Sądu I instancji uzasadniały uchylenie postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał, iż organ odwoławczy dysponował aktami administracyjnymi uzupełnionymi przez organ I instancji przy pismach z dnia 26 lipca 2011 r. oraz z dnia 29 lipca 2011 r., a więc przed wydaniem zaskarżonego postanowienia, co czyni bezzasadnym zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wspólnota A. w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, podniosła zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 kpa poprzez nierozważnie i brak oceny wszystkich istotnych aspektów sprawy;

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy p.u.s.a. i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez dokonanie wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także przez niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że organ nadzoru nie naruszył przepisów, co skutkowało oddaleniem skargi;

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaszły podstawy do oddalenia skargi, podczas gdy w danym stanie faktycznym za wydaniem wyroku uwzględniającym skargę powinna iść prawidłowa ocena faktów i dowodów oraz właściwe ustalenie skutków prawnych wydanego w sprawie postanowienia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej oceny faktów i dowodów oraz nie ustalił skutków prawnych podjętego w sprawie postanowienia, nie zaistniały więc przesłanki do oddalenia skargi. Nie dokonał również kontroli działania organu pod względem zgodności z prawem, uzasadnienie wyroku nie wyjaśnia wyczerpująco stanowiska Sądu i w zasadzie nie wskazuje na podstawę rozstrzygnięcia. Skarżąca zwróciła uwagę, że podstawą postanowienia Wojewody Mazowieckiego był art. 138 § 1 pkt 2 kpa, co oznacza, że organ obowiązany był do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania, tymczasem ograniczył się do analizy argumentów podniesionych przez stronę, nie dysponując pełnymi aktami administracyjnymi, czym naruszył również art. 15 kpa.

Powołując takie argumenty w ramach podstawy kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. S.A. wniosła o jej oddalenie. Spółka podniosła, że skarga wniesiona została przez podmiot, który nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, mimo że postanowienie Wojewody Mazowieckiego zostało doręczone skarżącej Wspólnocie. Nieruchomość Wspólnoty Mieszkaniowej nie graniczy z terenem inwestycji, jest od niego znacznie oddalona, nie leży nawet w tej samej jednostce planistycznej. Dotychczas nie został wyznaczony i uzasadniony prawnie obszar oddziaływania inwestycji, nie jest wiadomym, na jakiej podstawie Wspólnota została uznana za stronę postępowania administracyjnego. W ocenie Spółki skoro nie została wskazana prawna przyczyna uznania skarżącej Wspólnoty za stronę postępowania, to skarga powinna zostać oddalona. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej Spółka stwierdziła, że nie zostało wykazane, jaki wpływ na wynik sprawy mogły mieć zgłoszone uchybienia. Skarga kasacyjna nie spełnia zatem wymogów ustawowych przewidzianych dla tego rodzaju środka zaskarżenia. Uzasadnienie skargi kasacyjnej stanowi polemikę z ustaleniami stanu faktycznego i oceną dowodów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Została ona oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które nie mogą jednak wywołać zamierzonego rezultatu w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku.

Przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu I instancji stało się postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia 28 października 2011 r., uchylające na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 1 kpa, postanowienie Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2011 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie inwestycji projektowanej na nieruchomościach położonych w Warszawie przy ul. [...]. Przyczyną uchylenia postanowienia organu I instancji był m.in. fakt, że organ ten nie wykazał, iż zmarły K.F. był prawidłowo uznany za stronę toczącego się postępowania dotyczącego inwestycji przy ul. [...].

W świetle zarzutów skargi kasacyjnej odniesienia wymagają dwie kwestie: po pierwsze, prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego, po drugie - prawidłowość orzekania o samym tylko uchyleniu postanowienia organu I instancji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

Punkt wyjścia do rozważań w rozpoznawanej sprawie stanowić musi treść art. 97 § 1 pkt 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron (...). W przypadku zawieszenia postępowania obowiązkiem organu badającego sprawę zawieszenia postępowania w toku instancji oraz sądu administracyjnego w toku sądowej kontroli zaskarżonego postanowienia jest ustalenie, czy organ administracji zasadnie zawiesił postępowanie, a więc czy wystąpiła przesłanka zawieszenia. W przypadku art. 97 § 1 pkt 1 kpa przedmiotem ustalenia będzie fakt, czy zmarłemu przysługiwał przymiot strony postępowania administracyjnego.

Odpowiedzi zatem wymaga pytanie, czy organ administracyjny prawidłowo uznał za stronę K.F., a w konsekwencji, czy zasadnie zawiesił postępowanie z uwagi na jego śmierć. W tym miejscu należy wskazać, że w przypadku zawieszenia postępowania co do zasady nie ustala się odrębnego kręgu stron tegoż postępowania, gdyż jest to wciąż to samo postępowanie. Nie oznacza to jednak, że wykluczone jest zakwestionowanie posiadania przymiotu strony przez osobę, której śmierć stała się przesłanką zawieszenia postępowania. Śmierć osoby, która stroną postępowania nie jest nie może być bowiem podstawą do zawieszenia tego postępowania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawie istnieją jednak liczne wątpliwości, czy w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę prawidłowo, w oparciu o art. 28 ustawy Prawo budowlane, został ustalony krąg stron. Zgromadzony materiał aktowy nie pozwala przy tym na jednoznaczne ustosunkowanie się nie tylko do kwestii uznania za stronę K.F. (obecnie jego następcy), ale i twierdzeń wyrażonych w odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczących posiadania przymiotu strony samej Wspólnoty Mieszkaniowej. Powyższe wątpliwości potwierdzają zatem zasadność uchylenia przez Wojewodę Mazowieckiego postanowienia z dnia [...] czerwca 2011 r. o zawieszeniu postępowania. Jeżeli bowiem organ odwoławczy uzna, iż postanowienie o zawieszeniu postępowania było wadliwe lub brak było podstaw do zawieszenia postępowania, jest uprawniony do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 kpa. Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że postanowienie Wojewody Mazowieckiego odpowiada prawu.

Ponadto nie można również tracić z pola widzenia i tej okoliczności, że postanowienie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego było postanowieniem wpadkowym w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Z chwilą ustalenia następców prawnych K.F. przesłanka, jaką kierował się Prezydent m.st. Warszawy ustała i postępowanie toczyło się z udziałem M.F. W konsekwencji kwestia zasadności zawieszenia postępowania i prawidłowość uchylenia postanowienia o zawieszeniu dawno straciła na aktualności i de facto pozostaje bez wpływu na postępowanie zasadnicze.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa okazały się niezasadne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 i 7 kpa oraz art. 151 p.p.s.a., to Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do ich oceny dokonanej w odpowiedzi B. S.A. na skargę kasacyjną, że stanowi ona w zasadzie polemikę z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku. Skarżąca kasacyjnie nie wskazała bowiem na czym konkretnie polega zarzucane naruszenie prawa i jaki istotny wpływ mogło mieć ono na wynik sprawy. Ponadto nie uszło uwadze Sądu, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor skoncentrował się na przedstawieniu zagadnień natury teoretycznej, co nie znalazło przełożenia na okoliczności rozpoznawanej sprawy. Nie sposób zatem ustosunkować się do tych zarzutów z użyciem jurydycznej argumentacji.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.