Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 915/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 4
journal: Dz.U. 2009 nr 72 poz 619
law: Ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego.
article: § 51
journal: Dz.U. 2009 nr 147 poz 1193
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i  zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 - Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót  produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów  rybackich 2007-2013".

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 17 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 19 stycznia 2011 r. sygn. akt V SA/Wa 1677/10 w sprawie ze skargi A. K. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1677/10, oddalił skargę A. K. na pismo Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych, z następującym uzasadnieniem.

Pismem z dnia 30 listopada 2009 r. A. K. (dalej: skarżący) złożył w [...] Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach środka 2.2 "Działania wodno-środowiskowe" objętego Programem Operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013".

Skarżący dwukrotnie (14 grudnia 2009 r. oraz 19 stycznia 2010 r.) został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Po uzupełnieniu braków w dniu 28 stycznia 2010 r. wniosek skarżącego stał się poprawny i kompletny.

Skarżący pismem z dnia [...] marca 2010 r. został poinformowany o odmowie przyznania pomocy z powodu braku dostępności środków finansowych w ramach PO RYBY w zakresie środka 2.2 "Działania wodno-środowiskowe". W podstawie prawnej odmowy przyznania pomocy wskazano art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. o wspieraniu zrównoważonego rozwoju sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. U. Nr 72, poz. 619 ze zm., dalej: ustawa z dnia 3 kwietnia 2009 r.), w związku z § 51 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty i zwracania pomocy finansowej na realizację środków objętych osią priorytetową 2 – Akwakultura, rybołówstwo śródlądowe, przetwórstwo i obrót produktami rybołówstwa i akwakultury, zawartą w programie operacyjnym "Zrównoważony rozwój sektora rybołówstwa i nadbrzeżnych obszarów rybackich 2007-2013" (Dz. U. Nr 147, poz. 1193 ze zm., dalej: rozporządzenie z dnia 7 września 2009 r.).

Skarżący w dniu 15 kwietnia 2010 r. wezwał Prezesa ARiMR do usunięcia naruszenia prawa poprzez stwierdzenie bezskuteczności czynności odmowy przyznania pomocy finansowej i jej przyznanie zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie.

Prezes ARiMR pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. poinformował skarżącego o negatywnym rozpatrzeniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu, że wniosek skarżącego stał się kompletny, a więc nadawał się do przyznania skarżącemu pomocy finansowej, dopiero w chwili wykonania drugiego wezwania. W ocenie Sądu nie można zarzucić Agencji, aby jej wezwania były nadmiernie rozciągnięte w czasie i uniemożliwiały szybkie uzupełnienie wniosku przez skarżącego, bowiem za każdym razem sprawdzenie wniosku i wystosowanie wezwania trwało kilkanaście dni, co mieści się w pojęciu działania bez zbędnej zwłoki.

Wobec faktu, że ilość środków może nie być wystarczająca do wypłacenia pomocy wszystkim zainteresowanym, przyjęto zasadę, że pomoc jest przyznawana zgodnie z kolejnością złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie. Ponieważ skarżący złożył prawidłowy i kompletny wniosek o dofinansowanie dopiero w dniu 28 stycznia 2010 r., a dofinansowanie przyznano tylko tym wnioskodawcom, którzy złożyli poprawne wnioski do dnia 28 grudnia 2009 r., to nieprzyznanie skarżącemu dofinansowania ze względu na brak środków finansowych jest zgodne z przepisem art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. W ocenie Sądu gdyby wniosek złożony przez skarżącego w dniu 30 listopada 2009 r. był od razu poprawnie wypełniony i zawierał niezbędne załączniki, skarżący uzyskałby pomoc.

Sąd nie stwierdził, aby przyjęta zasada pierwszeństwa naboru wniosków naruszała zasadę równości obywateli wobec prawa z art. 32 Konstytucji. Według WSA ściśle określone zasady oceny formalnej wniosków o dofinansowanie i ich konsekwentne przestrzeganie w ramach dokonywanej oceny, ma na celu właśnie zapewnienie tych samych reguł wobec wszystkich beneficjentów, a zastosowane rozwiązanie jest transparentne i czytelne.

Sąd wskazał, że ARiMR przyznaje pomoc w ramach dostępnych środków, co oznacza, że spełnienie kryteriów otrzymania pomocy finansowej nie daje jeszcze potencjalnemu wnioskodawcy praw podmiotowych do otrzymania pomocy. ARiMR musi posiadać środki finansowe na przyznanie pomocy. Wynika to – oprócz wskazanych polskich przepisów – także z motywu nr 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE Nr L 223 z dnia 15 sierpnia 2006 r., s. 1), w którym zaleca się ustanowienie pułapów wkładu Europejskiego Funduszu Rybackiego w odniesieniu do całości wydatków publicznych na daną oś priorytetową. Sąd I Instancji podkreślił, że w żadnym razie wyczerpanie środków finansowych przeznaczonych na finansowanie określonego środka nie stanowi naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Dzięki stworzeniu jednolitej procedury i jednolitych zasad przyznawania pomocy zasada równości jest w pełni realizowana – wobec wszystkich wnioskodawców stosowano taką samą miarę przy rozdzieleniu środków finansowych.

WSA zwrócił uwagę, że skarżący podpisał oświadczenie, iż znane mu są zasady przyznawania pomocy określone w rozporządzeniu z dnia 7 września 2009 r., a więc wiedział, że zgodnie z § 51 tego aktu wykonawczego pomoc jest przyznawana do wyczerpania środków finansowych, zgodnie z kolejnością złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie. Bezpodstawne zatem jest jego żądanie, aby pomoc finansowa była przyznawana proporcjonalnie do ilości złożonych wniosków i żądanych kwot dofinansowania oraz limitu pomocy przyznanej w ramach danego środka.

Sąd nie podzielił także zarzutu skargi, że § 51 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r. został wydany bez upoważnienia ustawowego i tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przepis ten bowiem wskazuje, że pomoc nie może zostać przyznana w sytuacji wyczerpania środków finansowych oraz w jakiej kolejności weryfikowane są wnioski o dofinansowanie projektu. Nie jest to w żadnym razie tryb dotyczący postępowania w przypadku przekroczenia limitu środków, wręcz przeciwnie z przepisu tego wynika zasada określająca w jakiej kolejności należy przyznawać pomoc w przypadku dostępności środków finansowych.

Sąd uznał także, że zarzut naruszenia art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. poprzez niepodanie przyczyny odmowy przyznania pomocy finansowej jest chybiony, ponieważ w zaskarżonym piśmie wyraźnie wskazano przyczynę odmowy przyznania pomocy finansowej – brak dostępności środków finansowych. Sąd zgodził się z zarzutem, iż organ winien szerzej przytoczyć dane dotyczące wyczerpanych środków i ilości złożonych wniosków, jednakże brak w tym zakresie nie stanowi istotnego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu.

Skargą kasacyjną A. K. zaskarżył powyższe orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. oraz art. 2 i art. 32 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nieprzyznanie skarżącemu dofinansowania ze względu na brak środków finansowych pomimo złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie jest zgodne z prawem i nie została tym samym naruszona zasada równości obywateli wobec prawa oraz praworządności;

postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r., poprzez oddalenie skargi i uznanie, że organ administracji nie naruszył zasady praworządności;

postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. art. 92 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez oddalenie skargi i uznanie, że treść § 51 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r. nie wykracza poza upoważnienie zawarte w art. 19 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r.;

postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ p.p.s.a. w zw. z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864/2) oraz art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE Nr L 223 z 15 sierpnia 2006, str. 1), poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie doszło do selektywnego przyznania pomocy publicznej i zakłócenia konkurencji w zakresie wymiany handlowej między państwami członkowskimi;

prawa materialnego, tj. § 51 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r., poprzez błędną wykładnię i uznanie, że momentem decydującym o przyznaniu dofinansowania jest wyłącznie chwila złożenia prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku.

Autor skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że odmowa przyznania prawa pomocy – na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy – nie narusza art. 32 Konstytucji ani też art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Twierdząc, że § 51 krajowego aktu wykonawczego narusza zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) strona wnosząca skargę kasacyjna podnosiła, że skoro przepisy nie wskazują terminu końcowego składania wniosków - to osoby, które złożyły taki wniosek, powinny być traktowane tak samo i w równym stopniu powinny mieć prawo do dofinansowania (proporcjonalnie).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono też, że przyznawanie dofinansowania według kolejności uzupełnienia wniosków nie jest transparentne i czytelne. Uznanie, że momentem decydującym o przyznaniu dofinansowania jest moment złożenia prawidłowo wypełnionego i kompletnego wniosku w praktyce oznacza, że był to moment, w którym wnioskodawca uzupełnił swój wniosek w sposób satysfakcjonujący Prezesa Agencji. Tryb rozpatrywania wniosków ma zatem charakter uznaniowy i prowadzi do nierównego traktowania wnioskodawców - z naruszeniem zasada równości i praworządności.

Zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - wobec regulacji zawartej w art. 8 Konstytucji RP - Sąd powinien odstąpić o stosowania przepisu niezgodnego z Konstytucją. Podniesiono przy tym, że wykładnia § 51 rozporządzenia, przyjęta przez Sąd I instancji, prowadzi do naruszenia zasady praworządności i równości obywateli. Nadto przepis ten - z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji RP - wykracza poza ramy upoważnienia i de facto reguluje tryb postępowania w przypadku przekroczenia limitów (art. 8 ust. 5 ustawy). Sąd I instancji miał więc obowiązek odmówić zastosowania § 51 rozporządzenia w związku z art. 92 ust. 1 i art. 8 ust. 2 Konstytucji, a oddalając skargę naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnośnie do zarzutu zawartego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej wskazano, że sąd krajowy ma zastosować przepisy prawa wspólnotowego nie stosując sprzecznego z nim przepisu prawa krajowego. Wywodzono jednocześnie, że art. 107 TFUE określa dozwoloną pomoc publiczną. Istotą zakazanej pomocy publicznej jest m.in. selektywność. Zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie mamy do czynienia z wybiórczym przyznawaniem pomocy, gdyż skarżący – mimo że spełnił warunki jej otrzymania – pomocy nie otrzymał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej - którymi na mocy art. 183 § 1 Naczelny Sąd Administracyjny jest związany - nie są usprawiedliwione. Tym samym skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Postawione Sądowi I instancji zarzuty dotyczą w głównej mierze naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. - a zatem przepisu, zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Nie ulega tymczasem wątpliwości, że będący przedmiotem zaskarżenia do WSA akt - informacja o odmowie przyznania pomocy, określona art. 14 ust. 4 ustawy o wspieraniu zrównoważonego sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego - nie jest decyzją ani postanowieniem. Tak więc art. 145 p.p.s.a. nie mógł zostać zastosowany w sprawie. Nie można zatem Sądowi I instancji zarzucić, że z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. wadliwie nie stwierdził uchybienia przez organ przepisom prawa materialnego.

Wobec podniesionych w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. zarzutów naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a., skargę kasacyjną można na oprzeć naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza przy tym niewłaściwe odczytanie treści przepisu. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega natomiast na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej – względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej - wskazując na uchybienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. - nie sprecyzował prawem przewidzianej formy naruszenia przepisu. Skład orzekający NSA uznał jednak, że - mimo tej niewątpliwej wadliwości podstawy kasacyjnej - zarzut może zostać poddany kontroli. Stwierdzenie, że naruszenie przepisów nastąpiło poprzez oddalenie skargi, wobec błędnego uznania, że nieprzyznanie dofinansowania jest zgodne z prawem, pozwala bowiem przyjąć, że zarzut w istocie dotyczy wadliwego zastosowania art. 14 ust. 4 powołanej ustawy.

Zgodnie z tym przepisem "W przypadku gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy lub został wyczerpany limit środków, o którym mowa w art. 8 ust. 2 lub 3 - wnioskodawcę informuje się, w formie pisemnej, o odmowie przyznania pomocy, podając przyczyny tej odmowy". Z kolei - stosownie do przywołanego art. 8 - pomoc w ramach programu operacyjnego jest przyznawana do wysokości limitu stanowiącego równowartość w złotych kwoty w euro określonej w przepisach wydanych na podstawie ust. 1 na poszczególne środki, o których mowa w art. 3 (ust.2), a wniosek instytucji pośredniczącej minister właściwy do spraw rybołówstwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych może wyrazić zgodę na przyznawanie pomocy do określonej wysokości, przekraczającej wysokość limitu, o którym mowa w ust. 2 (ust.3).

W sprawie żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zmierza do podważenia ustaleń faktycznych. Na etapie postępowania kasacyjnego wiąże zatem stan faktyczny, zgodnie z którym dofinansowanie przyznano wnioskodawcom, którzy złożyli poprawne wnioski do 28 grudnia 2009 r., skarżący zaś złożył prawidłowy i kompletny wniosek 28 stycznia 2010 r. i w tej dacie brak już było środków finansowych.

W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że stan faktyczny ustalony w sprawie odpowiada unormowaniu art. 14 ust. 4 ustawy. Z tego punktu widzenia zarzut wadliwego zastosowania przepisu jest chybiony. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu oraz z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika w sposób jednoznaczny, że jako podstawę prawną odmowy przyznania pomocy finansowej - oprócz art. 14 ust. 4 ustawy - wskazano także § 51 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 7 września 2009 r.

Odnośnie ostatniego z powołanych przepisów autor skargi kasacyjnej postawił zarzut błędnej jego wykładni. Zarzutu wadliwego zastosowania tego przepisu Sądowi I instancji nie postawiono.

Zgodnie z § 51 wskazanego aktu wykonawczego pomoc w ramach środków, o których mowa w § 1 (w tym na działania wodno-środowiskowe), jest przyznawana do wyczerpania środków finansowych, zgodnie z kolejnością złożenia prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego wniosku o dofinansowanie.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego brzmienie cytowanego uregulowania nie pozostawia wątpliwości, że przy przyznawaniu pomocy w ramach środków - do wyczerpania środków finansowych - decyduje kolejność złożenia wniosku prawidłowo wypełnionego i kompletnego. Tym samym postawiony Sądowi I instancji zarzut błędnej wykładnia § 51 rozporządzenia przez przyjęcie, że momentem decydującym o przyznaniu dofinansowania jest chwila złożenia wniosku prawidłowo wypełnionego i kompletnego, nie znajduje usprawiedliwienia.

Oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia ww. przepisów prawa materialnego - a to art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r. i § 51 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r. - strona wiąże też z naruszeniem Konstytucji RP. Zarzut sprecyzowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że w ocenie strony odmowa przyznania pomocy na podstawie art. 14 ust. 4 ustawy nastąpiła z naruszeniem zasady równości obywateli oraz zasady praworządności, przy czym powołano art. 2 i 32 w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Tak postawiony zarzut nie znalazł rozwinięcia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co - z racji powoływanej już zasady związania sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - utrudnia jego szczegółowe rozważenie. Skład orzekający w pełni podziela pogląd, że warunkiem uznania, że strona powołuje jedną z podstaw kasacyjnych jest bowiem wskazanie nie tylko, które przepisy ustawy (oznaczone numerem artykułu ze sprecyzowaną jednostką redakcyjną: paragraf, ustęp) zostały naruszone, ale także na czym naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy (v. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 1208/10).

Tak więc odnośnie do przedstawionego wyżej zarzutu wskazać można jedynie, że - choć zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy zasadniczej, przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej - to jednak zasada bezpośredniego stosowania Konstytucji nie w każdym przypadku oznacza uprawnienie sądu administracyjnego do kontroli przepisów ustawy. Do tego powołany jest bowiem Trybunał Konstytucyjny. Domniemanie zgodności przepisów z konstytucją może być obalone jedynie wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego (v. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 101/10).

Z kolei bezpośrednie zastosowanie przepisu Konstytucji - zamiast norm ustawowych - możliwe jest, gdy przepis Konstytucji stanowi wprost o prawach i obowiązkach i - jako taki - mógłby stanowić samodzielną podstawę rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa. Zgodzić należy się z tym, że samoistne stosowanie norm Konstytucji może mieć miejsce, jeżeli są one wystarczającą i jedyną podstawą podjęcia aktu prawnego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że objęty zarzutami skargi kasacyjnej art. 2 Konstytucji (zasada państwa prawnego) jak i art. 32 ustawy zasadniczej (zasada równości wobec prawa) nie stanowią takich norm.

Bezpośrednie stosowanie Konstytucji oznacza wprawdzie także zasadność dokonywania wykładni przepisów ustawy w zgodzie z Konstytucją. Z uwagi na brak zarzutu wadliwej (w tym niekonstytucyjnej) wykładni art. 14 ust. 4 ustawy – rozważania w tym zakresie naruszałyby związanie granicami skargi kasacyjnej.

Odnośnie zaś do zarzutu zastosowania sprzecznego z ustawą zasadniczą § 51 rozporządzenia z dnia 7 września 2009 r. trzeba zauważyć, że istotnie w myśl art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania, przy czym upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia a także zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Skoro jednak - stosownie do przytaczanego już wyżej art. 14 ust. 4 ustawy - przyznawanie pomocy następuje do wyczerpania limitu środków, to dookreślenie, że decyduje kolejność złożenia wniosku, prawidłowo wypełnionego i udokumentowanego, mieści się – zdaniem składu orzekającego NSA - w zakresie delegacji do określenia szczegółowych warunków przyznawania pomocy. Wbrew wywodom zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak tym samym podstaw do postawienia Sądowi I instancji skutecznego zarzutu, że powinien był odmówić zastosowania § 51 rozporządzenia.

Fakt, że prawodawca w celu wykonania ustawowej zasady przyznawania pomocy do wyczerpania limitu środków, przyjął kolejność składania wniosków - nie zaś (jak chciałaby strona) proporcjonalny podział pomiędzy wszystkich, którzy z wnioskiem wystąpili - nie świadczy o niekonstytucyjności regulacji. W szczególności nie można się zgodzić ze stanowiskiem, że regulacja ta narusza zasadę równości. Zgodnie z art. 32 Konstytucji RP "Wszyscy są równi wobec prawa. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne". W ocenie NSA regulacja zawarta w § 51 rozporządzenia nie nasuwa jednak wątpliwości, że znajduje zastosowanie jednakowo wobec wszystkich podmiotów, które wystąpiły z wnioskiem o przyznanie pomocy.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie uzasadnia też zarzut naruszenia art. 14 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 kwietnia 2009 r., przez uznanie, że organ nie naruszył zasady praworządności, a zatem przez niewłaściwe jego zastosowanie. Zgodnie bowiem z art. 14 ust. 1 ustawy do postępowań w sprawach przyznawania pomocy na podstawie umowy o dofinansowanie (jak w tej sprawie) nie stosuje się Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępnienia akt, a także skarg i wniosków. Tym samym przyjąć należy, że wprowadzenie w objętym zarzutami skargi kasacyjnej art. 14 ust. 2 pkt 1 zasady, że organ stoi na straży praworządności stanowi pewną modyfikację zasady, wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 6 k.p.a. W ocenie NSA nie ulega jednak kwestii, że - podobnie jak według ogólnych zasad postępowania administracyjnego - także na gruncie ustawy o wspieraniu zrównoważonego sektora rybackiego z udziałem Europejskiego Funduszu Rybackiego "obowiązek stania na straży praworządności" sprowadza się do działania przez organy na podstawie przepisów prawa. Wobec powyższego - w świetle przedstawionych dotychczas rozważań nad zasadnością podstaw skargi kasacyjnej - skoro brak było podstaw do stwierdzenia, że organy działały sprzecznie z prawem, zarzut sprecyzowany w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej uznać trzeba za chybiony.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 ust. 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej oraz art. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego - poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie doszło do selektywnego przyznania pomocy publicznej i zakłócenia konkurencji w zakresie wymiany handlowej między państwami członkowskimi - autor skargi kasacyjnej wskazał, że sąd krajowy ma zastosować przepisy prawa wspólnotowego nie stosując sprzecznego z nim przepisu prawa krajowego.

Poza sporem art. 7 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 wskazuje, że do pomocy udzielanej przez państwa członkowskie na rzecz przedsiębiorstw sektora rybactwa zastosowanie ma m.in. art. 87 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE), a obecnie 107 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Formułując w podstawach skargi kasacyjnej zarzut naruszenia ostatniego z wymienionych przepisów autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, którego z jego ustępów zarzut dotyczy. Wobec przytoczenia w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionowanej regulacji można przyjąć, że zarzut dotyczy art. 107 ust. 1 TFUE.

Zgodnie z tym przepisem "Z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w niniejszym Traktacie, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna ze wspólnym rynkiem w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi".

Z jego treści wynika zatem, że skierowany jest do państw członkowskich i jako taki nie wywołuje skutku bezpośredniego i nie tworzy praw indywidualnych. Wbrew wywodom skargi kasacyjnej nie stanowi więc regulacji, która mogłaby zostać zastosowana w miejsce przepisu prawa krajowego, ewentualnie sprzecznego z prawem unijnym.

Już z tych względów omówiony zarzut nie mógł wywołać oczekiwanego skutku.

W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych podstaw - podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.