Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 26/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2022 roku sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postepowania odwoławczego w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania A. D. od decyzji Wójta Gminy S. nr [...] z dnia [...] września 2021 r., umorzyło postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku rozpatrzenia wniosku P. sp. z o. o. z siedzibą w W. Wójt Gminy S. decyzją [...] z dnia [...] września 2021r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na "budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...], nr [...], na części działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...], w obrębie W. , w gm. S.".

Odwołanie od tej decyzji wniosła A. D. podnosząc że jest właścicielem działek w obrębie ewidencyjnym W. oznaczonych numerami [...] i [...] wpisanych do księgi wieczystej [...] oraz dz. nr [...] i [...] wpisanych do księgi wieczystej nr [...] W/W działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej stacji bazowej, której pole elektromagnetyczne będzie na nie oddziaływało. Jedna z wiązek jest wprost skierowana na jej nieruchomość.

Następnie organ wskazał, iż podstawę prawną dla ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego (tak jak i warunków zabudowy) stanowią przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz.741). Ponieważ w tych przepisach nie określono w jaki sposób należy ustalać strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie określono kryteriów kwalifikowania jako strony takiego postępowania, to strony postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ustala się na podstawie art.28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm.- dalej jako "k.p.a.").

Kolegium wyjaśniło, że w myśl tego przepisu stronami są podmioty, którym przysługuje prawo własności, prawo użytkowania wieczystego lub ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, na którą oddziaływać ma planowana inwestycja. Chodzi tutaj o oddziaływanie poprzez emisje, które miałyby ograniczać sprawowanie władztwa nad nieruchomością.

Organ zaznaczył, iż w związku z tym, że A. D. nie wykazała swojego interesu prawnego do udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie A. D. przysługuje prawo własności działek nr [...], [...], [...] i [...], które są położone w pobliżu działki nr [...], położonej w obrębie W. , to jednak nie sposób się dopatrzeć jakichkolwiek emisji z planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, które ograniczałyby A. D. w sprawowaniu władztwa nad swoimi działkami. Kolegium zauważyło, że w ogóle nie możemy mieć tutaj do czynienia z emisjami w postaci zanieczyszczeń, hałasu, substancji do powietrza (np. zapachów). Uciążliwość tego rodzaju inwestycji, czyli stacji bazowej telefonii komórkowej sprowadza się do emitowania pola elektromagnetycznego. Kolegium stwierdziło, że pośród zebranego w sprawie materiału dowodowego nie ma dowodu, z którego wynikałoby, iż należące do A. D. nieruchomości znajdują się w zasięgu emisji pola elektromagnetycznego planowanej stacji bazowej telefonii komórkowej, które - co istotne - ograniczałoby jej władztwo nad tymi nieruchomościami.

Kolegium zauważyło, że w przedłożonych aktach znajduje się m. in. opracowanie zatytułowane "Kwalifikacja przedsięwzięcia wykonana zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. 2019 poz.1839). W tymże opracowaniu podniesiono, że "Eksploatacja przedmiotowej stacji bazowej, wiąże się jedynie z występowaniem w otoczeniu anten stacji bazowej w odległości do kilkudziesięciu metrów od anten niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego o wartościach przekraczających wartość dopuszczalną gęstości mocy promieniowania elektromagnetycznego. Obszary o przekroczonej gęstości mocy PEM występują w miejscach niedostępnych dla ludności, w wolnej przestrzeni, dla których stosowne przepisy prawne nie definiują norm środowiskowych - dopuszczalnych poziomów pólelektromagnetycznych charakteryzowanych przez dopuszczalne wartości parametrów fizycznych PEM.".

Kolegium wyjaśniło, że ten dokument został sporządzony na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021r., poz.247 ze zm.). W tej ustawie statuowano - obowiązujący w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - przepis zawierający przesłanki prawne, kryteria kwalifikowania podmiotów jako strony takiego postępowania. Mianowicie art.74 ust.3a tej ustawy stanowi, że stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art.81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:

- przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

- działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub

- działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem.

Art.74 ust.3a swoje obecne brzmienie (wyżej przytoczone) otrzymał z dniem 24 września 2019r., na mocy art. 1 pkt 17 lit. d ustawy z dnia 19 lipca 2019r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019r., poz.1712).

Kolegium podkreśliło, że w każdym z trzech postępowań: w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sprawie wydania pozwolenia na budowę status strony takiego postępowania ustala się odrębnie, w oparciu o przepisy właściwe dla danego postępowania; nie jest prawidłowym "mieszanie" tych trzech sposobów ustalania statusu strony, posługiwanie się kryteriami z jednego postępowania w innym postępowaniu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła A. D. podnosząc, iż została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Skarżącej naruszone zostały zarówno zasady ogólne postępowania administracyjnego, jak i szczegółowe instytucje prawne tej procedury, co skutkuje jej nieważnością.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca wskazała, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze błędnie przyjęło, że promieniowanie elektromagnetyczne, które będzie emitowane przez stację bazową będzie w granicach dopuszczalnych. Stacja będzie budowana w dolinie, a jej dom i nieruchomości znajdują się na skraju doliny na wysokości pierwszego rzędu anten, w dodatku w pobliżu znajdują się już wieże telekomunikacyjne w bliskiej odległości od jej nieruchomości. SKO błędnie przyjęło, że opracowanie przedstawione przez inwestora jest obiektywne, podczas, gdy jest wprost odwrotnie i nie wskazuje ono na kumulowanie się pól elektromagnetycznych oraz nie uwzględnia ukształtowania terenu miejscowości W. . Ponieważ Wójt Gminy S. nie zlecił wykonania pomiarów PEM, które określa rozporządzenie Ministra Klimatu z dnia 17 lutego 2020 r. w sprawie sposobów sprawdzania dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. poz. 258), dlatego błędne jest stwierdzenie SKO, że poziom promieniowania na jej nieruchomości jest dopuszczalne ( naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. ). Pod uwagę należy wziąć również możliwość pochylenia osi wiązki - zarówno elektrycznego, jak i mechanicznego. W dodatku pole elektromagnetyczne niedopuszczalne przepisami może znajdować się maksymalnie dwa metry nad miejscami dostępnymi dla ludzi, zgodnie z w/w rozporządzeniem.

Uzasadnienie decyzji w sposób bardzo lakoniczny i enigmatyczny praktycznie wymykający się kontroli instancyjnej i sądowoadministracyjnej, stanowi już samo w sobie naruszenie przepisów postępowania - zwłaszcza art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca wskazała, iż Wójt prowadząc to postępowanie w sposób rażący naruszył tym samym przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a..

Zdaniem Skarżącej Inwestor wybrał najgorszą dla ludzi lokalizację z możliwych, planując budowę wieży w dolinie umieszczając nadajniki na dwóch wysokościach, gdzie w odległości 40 metrów od wieży już znajduje się pierwszy dom, tworząc z istniejącymi wieżami trójkątny obszar, w którym mieszkają ludzie. Ekspozycja na promieniowanie ze stacji bazowej jest ciągła i przymusowa przez 24 godziny na dobę i dotyczy wszystkich bez wyjątku, w tym małych dzieci, niemowląt i płodów znajdujących się w łonie matki. Nie jest to telefon komórkowy z którego korzystanie nie jest obowiązkowe, w dodatku budowana stacja będzie miała wysokość 70 metrów nad poziomem gruntu nadajniki będą umieszczone już na wysokości 40 metrów i będzie z pewnością emitowała silne promieniowanie, które się skumuluje z innymi. SKO oparło się na dokumentach, w których nie wskazano, jak dokonano obliczeń twierdząc, że na jej nieruchomości pole elektromagnetyczne nie będzie przekraczało dopuszczalnych norm.

Skarżąca zwróciła uwagę, iż w toku postępowania zaniechano dokonania istotnych czynności (m. in. pomiarów) w zakresie oceny kumulacji pól elektromagnetycznych uwzględniając sąsiednie stacje bazowe znajdującej się odpowiednio 205 m oraz 450 m od planowanej wieży (naruszenie art. 84 k.p.a.). Sporządzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wyłącznie na podstawie materiałów przedstawionych przez inwestora narusza art. 8 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. poprzez rozstrzyganie na podstawie opinii reprezentanta inwestora, który nie jest biegłym sądowym (wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 801/14; z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14 - CBOSA).

Z orzecznictwa sądów wynika, że budowa bazy nadajników powoduje spadek wartości pobliskich nieruchomości (70 m wieża za oknem) poprzez powszechną wiedzę o emisji pola elektromagnetycznego, a także pogorszenie walorów krajobrazowych otoczenia, stwierdzenie o spadku wartości pobliskich nieruchomości jest obiektywne i mierzalne. Uwzględniając oddziaływanie planowanej inwestycji dla wielu mieszkańców W. i P. jest zaskoczeniem wydanie zgody na budowę wieży przez Wójta bez wykonania żadnego własnego ustalenia, pomiarów, żadnego spotkania.

Skarżąca podniosła, iż jest właścicielką pobliskich nieruchomości, które po przeprowadzeniu pomiarów na Geoportalu są oddalone o 91 metrów od planowanej wieży i w dodatku znajdują się na innej wysokości niż podstawa wieży. Inwestor w dodatku nie uwzględnił dróg publicznych które są miejscami dostępnymi dla ludzi które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej wieży i na różnych wysokościach względem podstawy wieży.

Skarżąca zaznaczyła, iż Kolegium powinno wiedzieć stosując art. 28 k.p.a., że ustalając strony postępowania nie można ograniczać się do wąskiego grona działek bezpośrednio przyległych z planowaną inwestycją, lecz powinno spojrzeć na zagadnienie szerzej uwzględniając pole elektromagnetyczne i np. spadek wartości działek.

Skarżąca dodatkowo podniosła, iż M. L., który ma dom po drugiej stronie drogi publicznej na działce [...] wnosi sprzeciw i nie został zawiadomiony prawidłowo przez Wójta o postępowaniu (jego dom znajduje się 50 metrów od planowanej wieży), podobnie jak S. T. właściciel działki [...], a także M. C. właścicielka działki [...], która mieszka w domu oddalonym o 65 metrów od lokalizacji planowanej inwestycji. Wójt nie określił prawidłowo stron postępowania przed wydaniem decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji.

Postanowieniem z dnia z dnia [...] lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił I. T., M. T., S. T., A. T., Z. C. oraz M. C. dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie zatem z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (ust. 3).

Na mocy powołanego wyżej art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o umorzeniu postępowania odwoławczego od decyzji Wójta w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stacji bazowej telefonii komórkowej.

Należy zaznaczyć, że organ w zaskarżonej decyzji rozważał wyłącznie kwestię możliwości uznania Skarżącej za stronę postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego stacji bazowej telefonii komórkowej. W konsekwencji również Sąd w niniejszym postępowaniu sądowym był władny rozpoznawać i rozstrzygać jedynie tę kwestię tj. legitymacji Skarżącej do udziału w charakterze strony. Dlatego poza zakresem niniejszego postępowania sądowego pozostaje ocena prawidłowości decyzji organu I instancji. Z powyższych względów Sąd nie jest uprawniony do oceny zarzutów skargi stawianych przeciwko decyzji organu I instancji.

Oceniając zatem kwestię legitymacji Skarżącej do brania udziału w postępowaniu, a przede wszystkim do złożenia odwołania od decyzji Wójta, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż postępowanie w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego prowadzone jest w oparciu o przepisy uistawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293; w skrócie "u.p.z.p.").

W myśl art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie.

Treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. uzasadnia wniosek, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są przede wszystkim właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja celu publicznego. Inne podmioty mogą być także stronami tego postępowania, ale tylko wówczas, gdy spełnione są ogólne warunki z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm. – dalej jako "k.p.a.")

W myśl tego przepisu: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek."

Istotą interesu prawnego, o jakim mowa w art. 28 k.p.a., jest ustalenie związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawną a sytuacją konkretnego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu – strony postępowania. Podkreślenia wymaga, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy interes prawny tej osoby został naruszony, a jedynie to, czy interes taki jej przysługuje (por. wyrok NSA z 09 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13, dostępny w Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej w skrócie "CBOSA").

Na tle cytowanych przepisów w orzecznictwie sądowym zasadnie wskazuje się, że stronami w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego są: inwestor (który nie musi mieć tytułu prawnego do nieruchomości, której dotyczy jego wniosek) oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości objętych inwestycją. Stronami tego postępowania mogą być również właściciele i użytkownicy wieczyści działek sąsiednich oraz, w zależności od okoliczności, właściciele i użytkownicy wieczyści działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. O interesie prawnym tych ostatnich przesądza jednak, co do zasady, zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości (por. wyroki WSA: z 24.01.2017 r., IV SA/Wa 2802/16; z 19.04.2017 r., II SA/Po 842/16 – CBOSA – i przywołane w nich dalsze orzeczenia). Źródłem interesu prawnego strony są w takim przypadku przede wszystkim cywilnoprawne przepisy o prawie własności i jego ochronie, a zwłaszcza art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (ówcześnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, z późn. zm.; w skrócie "k.c."), na podstawie których określony podmiot może domagać się ochrony prawnej.

Należy przy tym podkreślić, że same tylko przepisy Kodeksu cywilnego "definiujące" prawo własności (art. 140 i art. 143 k.c.), czy wprowadzające ogólny zakaz zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 k.c.), nie są wystarczające dla wyznaczenia prawnie relewantnego obszaru oddziaływania. Zastosowanie przepisu art. 144 k.c. – pomijając nawet utrzymującą się wciąż dyskusyjność dopuszczalności jego stosowania przy wyznaczaniu kręgu stron postępowania administracyjnego (por. w tej kwestii np. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, uw. 24 do art. 28, i tam przywołane dalsze wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwo) – nie jest wprost uzależnione od odległości występującej pomiędzy nieruchomościami, w tym sensie, że immisje mogą dotykać nieruchomości nawet znacznie oddalonych od źródła oddziaływań (zob.: S. Rudnicki, Sąsiedztwo nieruchomości. Problematyka prawna, Kraków 1998, s. 23, A. Sylwestrzak [w:] M. Balwicka-Szczyrba, G. Karaszewski, A. Sylwestrzak, Sąsiedztwo nieruchomości, Komentarz, Warszawa 2014, uw. II.1. do art. 144 k.c.). Poza tym, wbrew potocznym intuicjom, ochrona przewidziana w tym przepisie nie odnosi się wyłącznie do ponadprzeciętnych zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości "już dokonanych" (w znaczeniu: immisji już zachodzących), ale także – jak zauważa się w doktrynie – do sytuacji, gdy nie doszło jeszcze do naruszenia własności w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz podejmowane są czynności przygotowawcze, które, po ich ukończeniu, mogą umożliwić takie naruszenia (immisje), jak np. rozbudowa zakładu przemysłowego czy wznoszenie urządzeń lub budowli mogących generować uciążliwe oddziaływania (por. A. Wilk, Ochrona własności nieruchomości przed immisjami w prawie polskim, Warszawa 2016, s. 183-184 i 138-139).

Zdaniem Sądu dla oceny legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym istotne jest, aby owe uciążliwe immisje (ich poziom) były określone normami prawnymi, gdyż oddziaływanie musi być sprawdzalne. Tylko wówczas możliwe jest obiektywne ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Z tych też względów nie można uznać, że na tle art. 28 k.p.a. w zw. z art. 144 k.c. źródłem interesu prawnego może być jakiekolwiek oddziaływanie projektowanej inwestycji, także niemające charakteru "ponadprzeciętnego". Godzi się zauważyć, że już z treści art. 144 k.c. wynika expressis verbis, iż prawnie relewantne odziaływanie musi przekraczać określoną "miarę" (cyt.: "przeciętną, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych"). Organy administracji z pewnością nie są powołane do ustalania takiej miary w konkretnym przypadku, gdyż spory na tym tle mają charakter cywilny, do których rozstrzygania powołane są sądy powszechne. A organy administracji publicznej nie mają kompetencji do samodzielnego rozstrzygania spraw o charakterze cywilnym, zastrzeżonych do właściwości sądów powszechnych (por. m.in. wyroki NSA: z 10.05.2006 r., I OSK 755/05; z 16.03.2011 r., II FSK 1981/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1995/09; z 16.03.2011 r., II FSK 1996/09; z 01.08.2013 r., I FSK 864/13; z 09.12.2014 r., II OSK 1226/13; z 25.04.2017 r., I OSK 1909/15; z 13.12.2017 r., I OSK 389/16 – dostępne w CBOSA). Z tych względów w postępowaniu administracyjnym niezbędne jest, co do zasady, odwoływanie się do bardziej zobiektywizowanych "miar" poszczególnych rodzajów "uciążliwości", wynikających zwłaszcza z ustanowionych norm lub standardów.

Pośrednio potwierdza to przepis art. 74 ust. 3a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283, z późn. zm.; w skrócie "u.u.i.ś.") – dodany z dniem [...] stycznia 2018 r. – który stanowi (w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2019 r.), że: "Stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę, z zastrzeżeniem art. 81 ust. 1. Przez obszar ten rozumie się:

1) przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obszar znajdujący się w odległości 100 m od granic tego terenu;

2) działki, na których w wyniku realizacji, eksploatacji lub użytkowania przedsięwzięcia zostałyby przekroczone standardy jakości środowiska, lub

3) działki znajdujące się w zasięgu znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia, które może wprowadzić ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, zgodnie z jej aktualnym przeznaczeniem."

Oczywiście, cytowany przepis – który za prawnie relewantne dla ustalenia kręgu stron postępowania uznaje tylko oddziaływanie znaczące, tj. takie, które może prowadzić do przekroczenia na danej nieruchomości standardów jakości środowiska lub do ograniczeń w jej aktualnym zagospodarowaniu – nie znajduje wprost zastosowania w kontrolowanej sprawie. Może stanowić jednak istotną wskazówkę co do sposobu wyznaczania kręgu stron w innych postępowaniach podejmowanych w ramach procesu inwestycyjnego, w zakresie, w jakim krąg ten miałby być ustalany w oparciu o potencjalne, negatywne oddziaływanie ("uciążliwości") inwestycji na środowisko, w tym na otaczające ją nieruchomości. Trudno bowiem uznać, że dla konkretnej inwestycji krąg stron postępowania w sprawie lokalizacyjnej– w zakresie, w jakim miałby być on ustalany w oparciu o przewidywane negatywne, "środowiskowe" oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości sąsiednie (tu zwłaszcza poprzez promieniowanie elektromagnetyczne) – może być znacząco szerszy, niż w zwykle (w odniesieniu do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko) poprzedzającym je postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań danej inwestycji, w którym wszak takie oddziaływanie się bada i zmierza do jego redukcji. Już wzgląd na wyniki wykładni systemowej przemawiają przeciwko takiemu wnioskowi.

Jednakże w ocenie Sądu posiłkowe stosowanie omawianej regulacji nie oznacza, iż krąg stron postępowania należy ustalać w oparciu o ww. przepis art. 74 ust. 3a u.u.i.ś., a należy to czynić, jak wskazano wyżej, w oparciu o art. 28 k.p.a.

Wobec powyższego ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, organ musi zatem badać, czy i jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji. Granice oddziaływania wyznacza oddziaływanie polegające m.in. na emitowaniu pola elektromagnetycznego, zanieczyszczeń czy powodowaniu nadmiernego hałasu. W pojęciu oddziaływania mieści się więc rzeczywisty wpływ na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem przeznaczonym pod inwestycję.

W odniesieniu do inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sposób ustalenia kręgu stron postępowania jawi się jako dość skomplikowany, gdyż wiąże się z koniecznością wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu przy uwzględnieniu dość licznych przepisów odrębnych. Jeśli idzie jednak o najistotniejszą (najbardziej uciążliwą, zwłaszcza w odbiorze społecznym) postać oddziaływania takiej inwestycji na otoczenie – tj. odziaływanie PEM – to w tym zakresie z pewnością kluczowe znaczenie mają przepisy normujące dopuszczalne poziomy pól elektromagnetycznych w środowisku.

W kontrolowanej sprawie są to przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz.U. z 2019, poz. 2448), jak i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2019 r., poz. 1839).

Z przepisów tych wynika, że istotnymi parametrami, mającymi znaczenie przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu stacji bazowej telefonii komórkowej, są moc EIRP, tj. równoważna moc promieniowana izotropowo, oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny (przy uwzględnieniu azymutu i nachylenia).

W związku z tym obszar oddziaływania projektowanej inwestycji stacji bazowej powinien być określony z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności oraz miejsc, które są lub mogą być zabudowane.

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że kryterium, które głównie powinno decydować o tym, czy określona nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej, jest jej położenie w strefie o gęstości pola elektromagnetycznego większej niż 10 W/m2 (dopuszczalne natężenie pola elektromagnetycznego – rozporządzenie Ministra Zdrowia), emitowanego przez nadajniki tejże stacji.

Zgodnie bowiem z art. 143 k.c. w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią. Z kolei § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065; w skrócie "rozporządzenie MI z 2002 r.") stanowi, że: "Budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych".

Oznacza to, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 10 W/m2, a strefy tych pól wykraczać będą w granice działek sąsiednich (choćby w przestrzeń ponad nimi), to właściciele (użytkownicy wieczyści) tych działek doznają ograniczenia w zagospodarowaniu należącego do nich terenu, co jednocześnie powodować będzie, że należąca do nich nieruchomość pozostawać będzie w prawnie relewantnym obszarze oddziaływania ww. obiektu (por. wyroki NSA: z 30.04.2015 r., II OSK 2376/13; z 18.09.2015 r., II OSK 174/14 – dostępne w CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż inwestor do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego załączył kwalifikację przedsięwzięcia oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000, na której zaznaczono granice terenu objętego wnioskiem, obszar przeznaczony pod lokalizację stacji bazowej oraz co najważniejsze z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy granice obszaru oddziaływania planowanej inwestycji.

Z kwalifikacji przedsięwzięcia załączonej do wniosku wynika, że miejsca dostępne dla ludności występują poza osiami głównych wiązek promieniowania anten sektorowych, w zakresie odległości wyznaczonych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r.

Analiza załącznika graficznego sporządzonego na kopii mapy zasadniczej wskazuje, iż zasięg występowania promieniowania elektromagnetycznego o wartości większej niż dopuszczalna wartość obejmować będzie wyłącznie działkę [...]. Ponadto należy wskazać, iż zasięg osi głównych wiązek promieniowania anten rozsiewczych, ustalonych zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów wynosi 70 m od środka elektrycznego anteny sektorowej ( zob. rys. 2 –akta administracyjne ).

Wobec powyższego, mając na uwadze, iż Skarżąca interes prawny wywodzi z faktu bycia właścicielem działek o nr [...], [...], [...] i [...] oddalonych - zgodnie z twierdzeniami skargi - od inwestycji o ponad 90 m uznać należy, że stanowisko organu o braku interesu prawnego Skarżącej jest w pełni uzasadnione.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, iż w świetle wyżej omówionych dokumentów nieruchomość stanowiąca własność Skarżącej w ogóle nie jest objęta zasięgiem ponadnormatywnego promieniowania elektromagnetycznego pochodzącego od projektowanej stacji bazowej, a co za tym idzie nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W tym miejscu odnosząc się do zawartego w skardze twierdzenia o bliskości zabudowy innych osób w odniesieniu do planowanej inwestycji wskazać należy, iż kwestia ewentualnego interesu prawnego tych osób nie jest przedmiotem zainteresowania w niniejszej sprawie.

Sąd dokonując kontroli zaskarżonej decyzji nie dopatrzył się naruszenia przez nią wskazanych w skardze przepisów postępowania, a które to miałoby uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, wobec prawidłowego umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na fakt wniesienia odwołania przez osobę nie będącą stroną postępowania, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.