Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 319/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 5, art. 58 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 731/17 w sprawie ze skargi D. W. na uchwałę Rady Gminy w Czarnożyłach z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Czarnożyły postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 731/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę D. W. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

D. W. skierował do sądu administracyjnego skargę na uchwałę Rady Gminy w Czarnożyłach na uchwałę nr [...] Rady Gminy w C. z dnia [...] marca 2004 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Skarżący ograniczył ją do § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały ustanawiającego na całym obszarze planu zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. W ocenie skarżącego kontestowana uchwała narusza:

1. art. 21 w zw. z art. 64 Konstytucji RP, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie przysługującego skarżącemu prawa własności do nieruchomości objętej zapisami planu poprzez wprowadzenie w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały zakazu prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, w tym naruszenie zasady proporcjonalności;

2. art. 22 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczenia dotyczącego sposobu prowadzenia działalności gospodarczej w drodze wprowadzonego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny (§ 12 ust. 1 pkt 6 uchwały) bez istnienia przemawiającego za tak restrykcyjnym ograniczeniem ważnego interesu publicznego;

3. art. 1 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst. Jedn. Dz. U. z 1999 roku, nr 15, poz. 139 ze zm., dalej jako: "u.z.p.") poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy w drodze wprowadzenia zakazu w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały;

4. art. 10 ust. 1 pkt 4 u.z.p. w zw. z § 25 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez posłużenie się w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały wprowadzającym zakaz prowadzenia określonego rodzaju działalności gospodarczej pojęciem "uciążliwości", które jest niezrozumiałe, niejasne i nieprecyzyjne, co jest sprzeczne z zasadą przyzwoitej legislacji oraz zasadą określoności prawa nakazującą formułowanie przepisów jasnych, zrozumiałych dla adresatów, niebudzących wątpliwości w wykładni, a także niepowodujących przez to rozbieżności w ich stosowaniu, pozwalających adresatowi bez trudu określić prawne konsekwencje swojego postępowania oraz obowiązki, którym podlega.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o stwierdzenie nieważności MPZP w części, tj. w zakresie § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały oraz o zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi jej autor stwierdził, że Rada Gminy w C. w dniu [...] marca 2004 roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy C. Uchwała została podjęta na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1073, dalej jako: "u.p.z.p.") w zw. z art. 7, 26 i 28 u.z.p. oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1875 ze zm., dalej jako: "u.s.g.").

Kwestionowana uchwała została podjęta przed dniem 1 czerwca 2017 roku, zatem na mocy art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 roku o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, zastosowanie znajdzie art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu sprzed ww. nowelizacji stanowiący, że warunkiem formalnym wniesienia skargi na akt prawa miejscowego jest bezskuteczne wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wobec tego, skarżący wystosował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w dniu 7 sierpnia 2017 roku.

Uzasadniając naruszenie interesu prawnego skarżący podkreślił, iż jest właścicielem działki gruntu nr ew. [...] położonej w miejscowości S. w gminie C., wchodzącej w skład nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Rejonowego w Wieluniu V Wydział Ksiąg Wieczystych. Wskazana działka gruntu położona jest w granicach objętych zapisami planu miejscowego przyjętego kontestowaną uchwałą. Sięgając do treści art. 140 Kodeksu cywilnego skarżący podkreślił, iż jako właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. Zapis § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały, zgodnie z którym w całym obszarze plan zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, narusza przysługujące skarżącemu na mocy art. 140 Kodeksu cywilnego uprawnienia właścicielskie.

W aktualnym stanie faktycznym, naruszenie interesu prawnego skarżącego związane jest przede wszystkim z brakiem możliwości wykonywania prawa dzierżawy. Na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] maja 2009 roku, skarżący wydzierżawił Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością część działki nr ew. [...] w celu wzniesienia i eksploatacji instalacji (urządzeń) do wytwarzania energii elektrycznej (elektrowni wiatrowej). W umowie skarżący zezwolił dzierżawcy na wzniesienie i eksploatację elektrowni wiatrowej na terenie działki przez okres 25 lat. Na mocy umowy z dnia [...] października 2010 roku umowa dzierżawy została przeniesiona na Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (dalej jako: "dzierżawca").

Realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wiąże się z możliwością wystąpienia określonych, choćby najmniejszych, oddziaływań na tereny sąsiadujące z terenem inwestycji (np. oddziaływań akustycznych), zatem zawarcie w uchwale postanowienia wprowadzającego zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny (w którym pojęcie "uciążliwości" nie zostało zdefiniowane), stanowi istotne ograniczenie wykonywania działalności gospodarczej przez dzierżawcę i może tym samym stanowić przeszkodę do realizacji inwestycji.

Skutkiem wprowadzenia § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały jest toczące się obecnie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi, na działce nr ew. [...].

Ponadto, w odniesieniu do naruszenia interesu prawnego, skarżący podkreślił, iż w rezultacie braku możliwości realizacji inwestycji przez dzierżawcę, nie zostanie zrealizowany cel umowy dzierżawy, co niesie to ze sobą ryzyko rozwiązania umowy dzierżawy. Dodatkowo, sporny zapis planu pozbawia skarżącego możliwości wydzierżawienia nieruchomości innemu dzierżawcy, zatem naruszone zostają uprawnienia właścicielskie skarżącego wynikające z art. 140 KC.

Konkludując powyższe rozważania skarżący napisał, iż jako właściciel działki objętej zapisami planu posiada uzasadniony interes prawny do wniesienia skargi.

W dalszej kolejności skarżący podkreślił, iż wprowadzając mocą § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały, na całym obszarze planu zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny Rada Gminy przekroczyła granice władztwa planistycznego. Analiza bowiem treści zaskarżonego zapisu (do którego nie zostało nawet sporządzone uzasadnienie) wskazuje, że nie została zachowana zasada proporcjonalności. Wprowadzenie tak restrykcyjnego zakazu nie zostało w żaden sposób przez organ uzasadnione, a w szczególności, nie wynika to z dokumentacji planistycznej. Brak jest wykazania, aby za wprowadzeniem takiego zakazu przemawiał którykolwiek z elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.z.p., czyli m.in. wymagania ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury czy wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Rada Gminy nie dokonała należytej oceny i nie wyważyła, czy takie ograniczenie wprowadzone mocą § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały pozostaje w rozsądnej relacji proporcjonalności pomiędzy stosowanymi środkami, a celem, który ma zostać zrealizowany przy użyciu środka, a który niewątpliwie w sposób istotny ogranicza skarżącemu możliwość korzystania z przysługującego mu prawa własności.

Rada Gminy nie zdecydowała się na zdefiniowanie pojęcia "uciążliwości" w treści uchwały, brak jest również w obowiązującym ustawodawstwie definicji określającej to pojęcie, stąd możliwa jest konkluzja, iż uciążliwości to wszelkie oddziaływania mieszczące się nawet w normach. To z kolei oznacza, iż wszelkie emisje winny się zamknąć w granicach działek. W praktyce prowadzić będzie do sytuacji, w której nie będzie możliwości realizacji żadnej inwestycji, która wiązać się będzie np. z jakimkolwiek oddziaływaniem akustycznym, albowiem na granicy działek, do których inwestor posiada tytuł prawny powinny znajdować się izofony mierzonych wartości na poziomie "0", co jest w praktyce niewykonalne (np. szum liści drzew to już kilka lub kilkanaście decybeli).

Niejednoznaczność spornego zapisu uchwały (w tym użycie nieostrego i niedookreślonego pojęcia "uciążliwości") świadczy o naruszeniu prawa i powoduje, iż nie można przyjąć, że wprowadzone przez organ ograniczenie prawa własności jest uzasadnione niezbędnością dla interesu publicznego.

Ponadto, władztwo planistyczne gminy nie może sięgać tak daleko, by wykluczyć możliwość lokalizacji inwestycji, dopuszczonych do realizacji przepisami prawa powszechnego. Wyłączenie możliwości lokalizacji inwestycji, których uciążliwości wykraczałyby poza teren, na którym są prowadzone, nie znajduje uzasadnienia w przepisach obowiązującego prawa. Gmina stanowiąc plan miejscowy obowiązana jest uwzględnić wymagania ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, co oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne zawarte zarówno w u.z.p., jak i w innych przepisach prawa materialnego. W przepisach tych nie ma mowy o obowiązku zamknięcia się oddziaływania przedsięwzięcia w granicach terenu inwestycji. Po to określa się jedynie pewne standardy (np. normy akustyczne), których należy przestrzegać.

W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, co oznacza, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wykazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawień indywidualnych obywateli. Ingerencja w sposób wykonywania prawa własności, jak i w możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, musi mieścić się w granicach wyznaczonych interesem publicznym. W sprawie brak jest zaś wyczerpującej argumentacji ze strony organu, a która wykazywałaby, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, a w ramach tego, aby rozważyła wszystkie inne warianty, a przyjęte rozwiązanie planistyczne w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach.

Rada Gminy ustalając kwestionowany w skardze zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, zdaniem skarżącego, nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego oraz naruszyła zasadę proporcjonalności i zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej, zatem naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego, co uzasadnia stwierdzenie nieważności spornego zapisu uchwały.

Następnie skarżący podkreślił, iż przepisy prawa miejscowego muszą być sformułowane w sposób precyzyjny i czytelny. Adresat takiego przepisu powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, bądź jakie uprawnienia na mocy tego przepisu mu przysługują. Z kolei organ stosujący przepis musi wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepisy o niedookreślonej (niewystarczająco określonej) lub niezrozumiałej treści należy uznać za sprzeczne z zasadą poprawnej legislacji (art. 2 Konstytucji RP). Reguły konstruowania aktów normatywnych zostały wyrażone w rozporządzeniu w sprawie zasad techniki prawodawczej, który znajdzie zastosowanie do aktów prawa miejscowego (§ 143 rozporządzenia). W ocenie skarżącego, zapis § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały nie spełnia wymogów poprawnej legislacji, a pojecie "uciążliwości" jest niejasne i niedookreślone.

W uchwale brak jest definicji tego pojęcia, nie jest ono również zdefiniowane w obowiązującym ustawodawstwie, stąd pytanie, jak należy je interpretować, tj. jakiego rodzaju oddziaływania składają się na pojęcie "uciążliwości", w tym czy chodzi o wszelkie możliwe immisje, o których mowa w art. 144 Kodeksu cywilnego, czy jakiekolwiek oddziaływanie kwalifikować należy jako "uciążliwe", tzn. czy to jest tylko takie, które przekracza określone normy czy także takie, które się w normach mieści. Zatem, jakie są kryteria ustalenia, że dane oddziaływanie ma charakter uciążliwy i jakie są normy, w których takie oddziaływanie takiego charakteru nie ma. To w oczywisty sposób powoduje, iż nie jest do końca jasne dla adresatów tej normy, jakie zasady zagospodarowania terenu ich obowiązują, a zatem jakie są ich prawa i obowiązki wynikające z tego zapisów planu miejscowego. Taki zapis pozostaje również w sprzeczności m.in. z § 25 rozporządzenia, który stanowi, iż przepis prawa materialnego powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować (przepis podstawowy).

Sporny zapis uchwały pozostaje w sprzeczności z innym postanowieniem tego planu. Skoro w § 12 ust. 1 pkt 1 uchwały dopuszcza realizację na terenie całego planu dróg, stacji paliw i autogaz oraz urządzeń infrastruktury technicznej, które stanowią z natury rzeczy działalność gospodarczą o uciążliwości niejednokrotnie wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, to niezrozumiałym jest ustanowienie w pkt 6 generalnego zakazu prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Powoduje to wewnętrzną sprzeczność tego zapisu uchwały i uzasadnia stwierdzenie jego nieważności.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w C. wniosła o jej odrzucenie, względnie o jej oddalenie.

W ocenie organu powodem odrzucenia skargi jest okoliczność, iż została ona złożona przedwcześnie, bowiem skarżący nie czekał na stanowisko organu w odniesieniu do wezwania do usunięcia naruszeń prawa, zatem w dacie wystąpienia ze skargą nie została spełniona przesłanka bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazana w art. 101 ust. 1 u.s.g.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ wyjaśnił, iż elektrownia na działce skarżącego została wybudowana i jest użytkowana, a umowa dzierżawy została skutecznie przeniesiona w dniu [...] października 2010 roku na inny podmiot – Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością.

Skarżący powołuje się na naruszenie, kwestionowanym ustaleniem art. 140 Kodeksu cywilnego, ale wbrew jego twierdzeniom, zawierając umowę dzierżawy (a następnie przenosząc ją na inny podmiot) skarżący, w sposób nieskrępowany swe prawo dotychczas wykonuje. Wobec tego nie nastąpiło ani prawne ani też faktyczne uniemożliwienie wykonywania prawa własności w najszerszym rozumieniu obowiązujących przepisów.

W § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały sformułowano zakaz prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Wspomniany zakaz został umieszczony w Rozdziale IV uchwały zawierającym ustalenia ogólne z zakresu ochrony środowiska. Zostało w nim użyte również niedookreślone, zdaniem skarżącego, pojęcie "uciążliwości", którego interpretacja może prowadzić do rozbieżności w jego rozumieniu, ze względu na brak zdefiniowania tego pojęcia w słowniczku pojęciowym (§ 2 uchwały). Według językowego znaczenia "uciążliwy" to wymagający fizycznego wysiłku, trudny do zniesienia lub przykry, męczący i dokuczliwy (Słownik języka polskiego PWN, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, str. 416). Pojęcie "uciążliwości" zostało użyte w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały w odniesieniu do działalności gospodarczej, przez którą, w myśl art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 roku o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 1829 ze zm.) należy rozumieć zarobkową działalność wytwórczą, budowlaną, handlową, usługową oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodową wykonywaną w sposób zorganizowany i ciągły. Jak podkreślił organ, wyjaśnienia wymaga, czy w spornym zapisie chodzi o uciążliwości ponadnormatywne, czyli przekraczające normy oddziaływań określone w obowiązujących przepisach prawa, czy też o wszelkie uciążliwości, nawet nieprzekraczające granic normatywnie określonych, odczuwane (bądź mogące być odczuwane) przez określone (bądź nieokreślone) podmioty jako przykre, dokuczliwe, trudne do zniesienia. Pojęcie uciążliwości należy bezwzględnie odczytywać zgodnie z zasadą sensum, non verba spectamus. W intencji organu sporny zapis odnosi się do uciążliwości o cechach mierzalnych, czyli takich dla których odpowiednie przepisy prawa materialnego określają nie tylko sposób pomiaru, ale również dopuszczalne normy emisji do środowiska. Określone przepisami prawa materialnego normy jakości środowiska (np. normy hałasu, normy stężenia substancji i energii wprowadzanych do powietrza i ziemi) winny w tym przypadku stanowić punkt odniesienia do oceny, czy działalność gospodarcza spowoduje powstanie uciążliwości wykraczających poza granice nieruchomości objętej tą działalnością. Trudno bowiem wywodzić, że w analizowanym § 12 ust. 1 pkt 1 i pkt 6 uchwały chodzi o każde uciążliwości, nawet zamykające się w granicach obowiązujących norm, ponieważ prowadziłoby to do konieczności oparcia się o kryterium sprowadzające się do subiektywnego odczucia danego podmiotu co do występowania uciążliwości, a nie na kryterium obiektywnym, możliwym do ustalenia i zastosowania w każdym konkretnym przypadku. Takie rozumienie uciążliwości spowodowanych prowadzeniem działalności gospodarczej uniemożliwiałoby realizację na obszarze objętym planem każdego przedsięwzięcia, które powoduje jakiekolwiek uciążliwości, co stoi w sprzeczności z przyjęciem założenia racjonalnego prawodawcy, którego celem winno być tworzenie prawa możliwego do zrealizowania. Tylko prawnie określone normy poszczególnych oddziaływań stanowić mogą miarodajne źródło wiedzy o wpływie planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz ewentualnych ograniczeniach w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Za takim rozumieniem pojęcia "uciążliwości" przemawia dodatkowo fakt, że sporny przepis nawiązuje swoją treścią do uregulowań art. 144 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 519 ze zm.). Zgodnie z nim eksploatacja instalacji powodująca wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, emisję hałasu oraz wytwarzanie pól elektromagnetycznych nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącym obszarów ograniczonego użytkowania), powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny. Przepis ten wyznacza granice oddziaływania emisji spowodowanych funkcjonowaniem instalacji poprzez odwołanie się do standardów jakości środowiska, uregulowanych przez obowiązujące przepisy prawa. Przepis § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały koresponduje z wymaganiami narzuconymi przez art. 144 Prawa ochrony środowiska, bowiem prowadzi do praktycznej ich realizacji. Z powyższych rozważań – zdaniem organu – wynika, że zakaz określony w § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały dotyczy lokalizacji przedsięwzięć, które podczas ich eksploatacji będą wykraczały ponadnormatywnym oddziaływaniem poza granice działki lub działek, do których inwestor ma tytuł prawny.

Zasada proporcjonalności, której złamanie skarżący zarzuca, nakazuje organom użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu. Celem organu było "przekształcenie zainwestowania na obszarze gminy w sposób umożliwiający wyznaczenie nowych terenów budowlanych i poprawę ładu przestrzennego, przy minimalizacji wzajemnych konfliktów i optymalizacji korzyści, wynikających ze wspólnych działań" (§ 3 uchwały). Takie przekształcenie w większości wypadków wiąże się z możliwościami powstawania konfliktów pomiędzy dotychczas użytkującymi przestrzeń, a jej nowym zagospodarowaniem. W szczególności takie konflikty mogą mieć miejsce w sąsiedztwie terenów prawem chronionych, ale również o funkcjach wrażliwych, gdy wprowadza się w nich przeznaczenia komercyjne. W tym celu organ stanowiący sformułował w uchwale ogólną zasadę dotyczącą działalności gospodarczej. Wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny oznaczało (i oznacza), zakaz przekraczania dopuszczalnych wartości emisji akustycznej, elektromagnetycznej czy innych, określonych w przepisach odrębnych, poza granicami realizowanej inwestycji. Wobec tego organ nie zgodził się z zarzutem naruszenia zasady proporcjonalności, ponieważ ta regulacja ma na celu wprowadzenie dla wszystkich inwestorów tych samych zasad – zakazu przekraczania prawnie dopuszczonych wartości wszelkich emisji. W żadnym razie więc nie można uznać ograniczenia uciążliwości rozumianej w ten sposób za "tak restrykcyjne ograniczenie", a tym bardziej wprowadzone bez ważnego interesu publicznego. Interesem publicznym jest przestrzeganie obowiązującego prawa, w tym prawa do zagospodarowania każdej nieruchomości przez każdego jej właściciela w granicach określonych przez ustawy oraz zasady współżycia społecznego (art. 3 u.z.p.).

Sięgając do poglądów judykatury organ podkreślił, iż umieszczanie takich określeń jak "działalność nieuciążliwa" jest w pełni dopuszczalne i zgodne z prawem. Rada gminy może w planie miejscowym posługiwać się pojęciem działalność nieuciążliwa pomimo tego, że taka definicja legalna obecnie nie obowiązuje. Skoro pod pojęciem działalności nieuciążliwej należy rozumieć każdą inną działalność niż wymienione w odrębnych przepisach przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, to działalnością uciążliwą są takie, które są w nich wymienione.

W obecnym stanie prawnym, ustaleń o uciążliwościach niewykraczających poza granice działki lub działek do których inwestor posiada tytuł prawny już się nie stosuje. Związane jest to ze znacznym stopniem uszczegółowienia przepisów z zakresu ochrony środowiska. Aktualnie, jak wcześniej wspomniano, zamiast tego typu ustaleń formułuje się zakazy, nakazy bądź dopuszczenia w nawiązaniu do przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 roku w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz standardów emisyjnych zawartych w innych przepisach odrębnych z dziedziny ochrony środowiska. Obowiązujący plan miejscowy został uchwalony nie tylko przed wydaniem ww. rozporządzenia ale także jego poprzedników z 2004, 2005 i 2009 roku.

Skarżący podniósł, że skutkiem wprowadzenia kwestionowanego ograniczenia jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi, na działce nr ew. [...] uzyskanej przez dzierżawcę. Jednak, na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2015 roku, sygn. akt II SA/Łd 77/15, Samorządowe Kolegium Odwoławcze zostało zobowiązane do ponownego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, w tym w szczególności do zbadania zgodności decyzji z § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały. Stwierdzenie nieważności ww. decyzji będzie miało bezpośrednie przełożenie na możliwość zgodnej z prawem eksploatacji inwestycji przez dzierżawcę na działce skarżącego. Odnosząc się do tej kwestii organ przyznał rację skarżącemu, jednakże podkreślił, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało interpretacji zapisu § 12 uchwały w sposób, który podziela organ. Do dokonania tej interpretacji, Kolegium zostało zobligowane ww. wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi po oddaleniu skarg kasacyjnych przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 roku, sygn. akt II OSK 2114/15.

Z tych powodów podnoszone w skardze zarzuty przekroczenia władztwa planistycznego poprzez nieuprawnione i zbyt restrykcyjne sformułowanie zapisów kwestionowanego ustalenia obowiązującego planu, niedookreśloności użytych w nim terminów, jak też domniemanej szkody poniesionej (czy też ewentualnie możliwej do poniesienia) przez skarżącego, zdaniem organu, nie znajdują uzasadnienia prawnego ani też faktycznego.

Wprowadzając sankcje nieważności jako następstwo naruszenia prawa ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Jednak podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Tylko zapisy planu sprzeczne z powszechnie obowiązującymi przepisami, nie dające się pogodzić z istniejącym porządkiem prawnym oraz nie znajdujące uzasadnienia w ochronie takich wartości jak bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności albo wolności i praw innych osób, mógłby stanowić podstawę stwierdzenia ich nieważności, co w sprawie nie zachodzi.

Postanowieniem z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 731/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę D. W. na uchwałę Rady Gminy w C. z dnia [...] marca 2004 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W uzasadnieniu postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przepisem szczególnym w rozumieniu zacytowanego przepisu jest art. 101 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym, który w brzmieniu obowiązującym w dacie wniesienia skargi stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Mając na uwadze treść tego przepisu Sąd stwierdził, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy akt ten narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli, czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Ze sformułowania art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika bowiem, że nie jest to skarga powszechna służąca każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Interes prawny musi być nadto aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu.

Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego, zaś o skuteczności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługującej podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest zatem wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Na gruncie przedmiotowej sprawy, Sąd, badając kwestię legitymacji do wniesienia skargi w kontekście dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy oraz okoliczności podnoszonych przez stronę uznał, że kwestionowana uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącego, jako właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie objętym planem, w tym podlegającego ochronie na podstawie art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego.

Jak wynika z akt sprawy działka skarżącego o nr ew. [...] położona jest obszarze ww. planu i przeznaczona jest na cele rolnicze. Grunt ten ma w ewidencji gruntów oznaczenie [...], co oznacza, że sporna działka stanowi gleby orne średniej jakości, lepsze. Zasadniczy jednak spór w sprawie – jak wynika z argumentacji jej autora – związany jest z zapisem § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały, który wskazuje, iż na całym obszarze plan zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny.

W ocenie Sądu, uchwała poprzez wprowadzenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, nie zmienia w jakikolwiek sposób sytuacji prawnej skarżącego, gdyż nie prowadzi do odjęcia czy ograniczenia jego prawa własności do działki nr ew. [...] jak i nie uniemożliwia korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej dotychczasowym przeznaczeniem, czyli przeznaczeniem rolnym. Żaden z przepisów uchwały nie ustala względem działki strony jakichkolwiek nakazów czy zakazów, w tym zakazu zabudowy. Uchwała nie ogranicza wykorzystania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, stąd argumentacja strony wskazująca na naruszenie przysługującego skarżącemu prawa własności, czy naruszenie władztwa planistycznego, jest prawnie irrelewantna dla oceny naruszenia interesu prawnego. W rezultacie nie sposób uznać, aby uchwała ingerowała w sposób wykonywania przysługującego stronie prawa własności do działki i negatywnie wpływała ma sposób jej zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutu przedwczesności skargi, który w odpowiedzi na skargę podniósł organ administracji Sąd stwierdził, że istotnie załączone do akt administracyjnych dokumenty potwierdzają, iż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wpłynęło do organu w dniu 11 sierpnia 2017 roku, a skarga w dniu 14 sierpnia 2017 roku. Sąd wskazał, że co do tej kwestii zwrócić należy uwagę na treść uchwały 7 sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2016 roku, sygn. I FPS 1/16, w której wyjaśniono, że art. 53 § 2 P.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., skargę można wnieść najwcześniej następnego dnia po dniu wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, nie czekając na doręczenie odpowiedzi organu na to wezwanie.

Podsumowując Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał, a także Sąd nie stwierdził, aby postanowienia zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ingerowały bezpośrednio w sposób wykonywania przysługującego stronie prawa własności do działki nr ew. [...], czy też powodowały uciążliwości lub zakłócenia w korzystaniu oraz zagospodarowaniu tej nieruchomości. Oznacza to, że po stronie skarżącego brak jest naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., co wyłącza możliwość dokonania merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skargę odrzucił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę kasacyjną wniósł D. W. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez nieprawidłowe uznanie, że po stronie skarżącego kasacyjnie jako właściciela nieruchomości objętej zaskarżonym miejscowym planem brak jest naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z uwagi na to, że:

– działka skarżącego kasacyjnie przeznaczona jest na cele rolnicze, a zatem,

– nie ma do niej zastosowania zaskarżone postanowienie miejscowego planu, to jest § 12 ust. 1 pkt 6 miejscowego planu o zakazie prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości przekraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, gdyż nie prowadzi do odjęcia czy ograniczenia jego prawa własności do jego nieruchomości, jak i nie uniemożliwia korzystania z tej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, czyli przeznaczeniem rolnym, podczas gdy:

– § 47 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu wynika, że działka skarżącego kasacyjnie znajduje się w obszarze miejscowego planu, który dopuszcza przeznaczenie uzupełniające w postaci realizacji sieci napowietrznych i podziemnych infrastruktury technicznej oraz związanych z nim urządzeń, a zatem dopuszcza korzystanie z nieruchomości w innym celu niż rolniczym, w tym umożliwia prowadzenie działalności gospodarczej na działce skarżącego kasacyjnie, do czego aktualnie działka jest wykorzystywana, co wynika z akt sprawy, a w konsekwencji,

– zaskarżone postanowienie miejscowego planu ma wpływ na sytuację prawną skarżącego kasacyjnie oraz narusza jego interes prawny, gdyż uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem uzupełniającym określonym w § 47 ust. 1 pkt 2 miejscowego planu, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało uznaniem skargi za niedopuszczalną i jej bezpodstawnym odrzuceniem;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 58 §1 pkt 5a P.p.s.a. poprzez brak odniesienia się i nieuprawnione pominięcie argumentacji skarżącego kasacyjnie wykazującej naruszenie jego interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie, że skarżący kasacyjnie nie dowiódł naruszenia jego interesu prawnego, podczas gdy zarówno w uzasadnieniu skargi, jak i w piśmie z dnia [...] października 2017 r. szczegółowo wykazane zostało, w jaki sposób zaskarżone postanowienie miejscowego planu narusza jego interes prawny jako właściciela działki objętej tym planem, co miało wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby Sąd odniósł się do argumentacji skarżącego kasacyjnie, to miałby podstawy do uznania, że wykazał on, iż zaskarżone postanowienie miejscowego planu wpływa na jego sytuację prawną oraz narusza jego interes prawny, a co nie doprowadziłoby wówczas do wydania nieprawidłowego rozstrzygnięcia, to jest rozstrzygnięcia, co do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy C. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez D. W. oparta została na usprawiedliwionych podstawach.

Za zasadny uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1875 z późn. zm.). Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ww. ustawy każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia ma miejsce wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas istniejący. Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że nie został naruszony interes prawny skarżącego kasacyjnie dający mu prawo wniesienia skargi na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie ma interes prawny, gdyż miejscowy plan zagospodarowania reguluje sposób zagospodarowania należącej do niego nieruchomości. Interes ten, zdaniem NSA, został naruszony uregulowaniami zawartymi w tym planie, gdyż ograniczone zostały możliwości zagospodarowania jego nieruchomości. Zasadnie skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że należąca do niego działka ma nie tylko przeznaczenie rolnicze ale również uzupełniające. Zgodnie z tym uzupełniającym przeznaczeniem można na niej realizować sieci napowietrzne i podziemne infrastruktury technicznej a także związane z nim urządzenia. Urządzenia związane z infrastrukturą techniczną mogą być urządzeniami, których praca będzie skutkowała powstaniem uciążliwości wykraczającej poza granice jego działki np. w postaci hałasu. Wprowadzenie zakazu działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek skutkuje tym samym ograniczeniem możliwości zagospodarowania należącej do skarżącego kasacyjnie nieruchomości i przyjęte w miejscowym planie rozwiązanie narusza jego interes prawny. Naruszenie interesu prawnego nie jest oczywiście równoznaczne z naruszeniem prawa jednakże naruszenie to oznacza, że skarżący był uprawniony do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego i nie było podstaw do odrzucenia jego skargi. Skarga ta powinna zostać merytorycznie rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. ust 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym sam w sobie był wystarczający do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Tym samym odnoszenie się do pozostałych podniesionych zarzutów było zbędne.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.