Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1583/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt. 1, 58 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 160 ust. 1, art. 189, rt. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia del. WSA Maciej Dybowski Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 18 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 45/12 w sprawie ze skargi J. A. S.-M. na decyzję Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów na następnym roku akademickim postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od J. A. S.-M. na rzecz Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwrócić skarżącemu J. A. S.-M. ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 200 (dwieście) złotych uiszczoną tytułem wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Rektora Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku z [...] listopada 2011 r., nr [...] oraz decyzję Dziekana Wydziału Lekarskiego Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku z [...] października 2011 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów na następnym roku akademickim. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podniósł, że "zaskarżony akt ma charakter indywidualnej sprawy studenta, która załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej, przy odpowiednim stosowaniu k.p.a.".

W obowiązującym stanie prawnym kognicją sądów administracyjnych objęte są w zasadzie wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, jeżeli nie mają charakteru cywilnoprawnego - art. 3 § 2 i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Zgodnie z art. 207 ust. 1 ustawy z 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm. – cyt. dalej jako "Pszw"), w brzmieniu na dzień orzekania przez organ odwoławczy - od decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni, kierownika studiów doktoranckich lub dyrektora jednostki naukowej w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów, a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Niewątpliwie, przywołany przepis nie wymienia expressis verbis wszystkich zdarzeń, które jako indywidualne sprawy studentów winny być załatwiane w drodze decyzji administracyjnych. Przy czym Prawo o szkolnictwie wyższym, w niektórych sytuacji określa wprost, kiedy wydawana jest decyzja, od której przysługuje prawo wniesienia odwołania, a co za tym idzie prawo zaskarżenia do sądu.

Z treści art. 207 ust. 1 Pszw wynika zasada, że w indywidualnych sprawach studenckich stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a. Na tle tego przepisu orzecznictwo sądów administracyjnych do wydarzeń podlegających reżimowi k.p.a. zalicza m.in.: rozstrzygnięcia stwierdzające złożenie egzaminu magisterskiego i postanawiające o nadaniu tytułu magistra (postanowienie NSA z 12 czerwca 1992 r., SAB/Po 41/91, OSP 1994, nr 4, poz. 69; wyrok NSA z 16 grudnia 1998 r., I SA 661/98; uchwała składu siedmiu sędziów SN z 18 listopada 1982 r., III CZP 26/82, OSP 1983, nr 11, poz. 248); decyzja o nadaniu stopnia naukowego (postanowienie NSA z 13 lipca 1983 r., II SA 983/83, OSP 1984, nr 3, poz. 47); decyzja odmawiająca przyjęcia na studia wyższe (wyrok NSA z 29 czerwca 1982 r., II SA 532/82, OSP 1983, nr 1, poz. 20); odmowa lub zwolnienie od uiszczenia opłaty za zajęcia dydaktyczne na studiach zaocznych (postanowienie NSA z 12 stycznia 2000 r., II SA/Wr 499/99, OSP 2000, nr 12, poz. 182 oraz uchwała NSA z 13 października 2003 r. OPS 5/03).

Natomiast do zdarzeń nie podlegających regulacji k.p.a.: zgodę Dziekana na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku tej samej bądź innej uczelni (wyrok NSA z 16 czerwca 1987 r., SA/Wr 227/87); odmowę udzielenia przez organy szkoły wyższej urlopu dziekańskiego studentowi (postanowienie NSA z 12 czerwca 1990 r., SA/Kr 368/90, OSP 1992, nr 2, poz. 26); przyznanie, nieprzyznanie lub cofnięcie stypendium socjalnego studentowi (postanowienie NSA z 16 kwietnia 1987 r., I SA 448/87, OSP 1988, nr 10, poz. 223); ocenę egzaminatora, będącą jego wyłącznym atrybutem (wyrok NSA z 2 grudnia 1994 r., I SA 1636/94, ONSA 1995, z. 4, poz. 176).

Przywołane orzecznictwo dokonuje podziału rozstrzygnięć organów uczelni na akty wewnątrzzakładowe i zewnętrzne (który to podział został przyjęty w doktrynie prawa). Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają - akty zakładowe zewnętrzne czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego. Natomiast akty wewnętrzne są związane z tokiem studiów i procesem dydaktycznym, i dotyczą jednostronnego działania organów uczelni, skierowanego na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach stosunku zakładowego, które nie wypływają na sam byt tego stosunku (tym samym nie wymagają wydania indywidualnej decyzji administracyjnej i nie podlegają reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego). Powyższe kryteria przedmiotowego podziału zasadniczo są akceptowane w judykaturze.

Przy czym w odniesieniu do pojęcia odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. w orzecznictwie wskazuje się również na kwestię zapewnienia studentowi gwarancji procesowych. I tak, Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 30 listopada 2011 r., I OSK 2204/11podniósł, że "nakaz odpowiedniego stosowania k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora, chyba że szczególne cech sprawy wprost to uniemożliwiają". Dalej zaś "Odmowa organu szkoły zwolnienia od opłaty za studia jest aktem indywidualnym, który należy traktować jak decyzję administracyjną (bo tak chce ustawodawca), ale właśnie w płaszczyźnie gwarancji procesowych studenta. W szczególności student musi mieć możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia ponieważ ma ono znaczenie dla jego praw i obowiązków".

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 sierpnia 2010 r., I OSK 673/10uznał, że sprawa zaliczenia semestru studiów przez dziekana ma charakter indywidualnej sprawy studenta, która załatwiana jest w drodze decyzji administracyjnej, przy odpowiednim stosowaniu k.p.a. Zaliczenie jest aktem indywidualnym, który należy traktować jako decyzję administracyjną, przede wszystkim ze względu na gwarancje procesowe studenta, który powinien mieć możliwość zaskarżenia takiego rozstrzygnięcia. Ponadto rozstrzygnięcie kreuje jego sytuację prawną na zewnątrz, w szczególności umożliwia kontynuowanie studiów w ramach kolejnego semestru i "przenosi" studenta do kolejnego etapu kształcenia. Również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z 31 sierpnia 2011 r., IV SA/Wr 373/11 uznał, że - "Decyzja organu szkoły wyższej podjęta w sprawie zaliczenia semestru oraz w sprawie rejestracji na następny semestr jest decyzją podjętą przez organ uczelni w indywidualnej sprawie dotyczącej praw i obowiązków studenta jako podmiotu praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danej szkoły wyższej. (...) stosuje się do nich odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego. Powyższe stanowisko w niczym nie uchybia określonej przepisami ustawy o szkolnictwie wyższym autonomii szkół wyższych".

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy uznać, że akt odmawiający skarżącemu udzielenia warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów na drugim roku jest aktem indywidualnym, który należy traktować jako decyzję administracyjną, nie tylko w płaszczyźnie gwarancji procesowych. Akt ten ma bowiem znaczenie dla jego praw i obowiązków jako studenta. Kreuje jego sytuację prawną uniemożliwiając mu studiowanie na drugim roku studiów. Ponadto rozstrzygnięcie to nie jest obojętne dla jego obowiązków, zwłaszcza obowiązków finansowych. W kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji, nie tylko odmówiono skarżącemu udzielenia warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów lecz zobowiązano - do uiszczenia opłaty w wysokości ustalonej zgodnie z zgodnie z § 26 ust. 1 Regulaminu studiów. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że rozstrzygnięcie organu uczelni wyższej w przedmiocie opłat za studia jest indywidualnym aktem władztwa zakładowego, do którego stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Przechodząc do dalszych rozważań, to odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. oznacza konieczność zachowania przez organ minimum procedury administracyjnej niezbędnej do załatwienia sprawy i zagwarantowania ustawowych uprawnień strony. Z tych względów postępowanie w sprawie odmowy warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów na drugim roku, powinno zachować ogólne cechy postępowania administracyjnego i respektować jego podstawowe zasady.

Organizację i tok studiów oraz związane z nim prawa i obowiązki studenta określa regulamin studiów - art. 160 ust. 1 Pszw. Stosownie zaś do § 91 pkt 1 Statutu Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego - organizację i tok studiów oraz związane z nim prawa i obowiązki studenta w Uczelni określa regulamin studiów uchwalony przez Senat Uczelni. Podstawę zaskarżonej decyzji odmownej stanowił § 26 ust. 5 Regulaminu Studiów Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego z dnia 28 września 2009 r. - tekst jednolity, stanowiący załącznik do uchwały Nr 13/2011 Senatu GUM z dnia 28 marca 2011 r. - zgodnie z którym, warunek nie powinien być udzielany w przypadku przedmiotów wiodących danego roku, chyba, iż przemawia za tym wyjątkowa sytuacja zdrowotna lub socjalna studenta. Listę przedmiotów wiodących dla danego roku podaje Dziekan.

Niewątpliwie powyższa regulacja wprowadza zakaz udzielania warunku w przypadku przedmiotów wiodących, jednak przewiduje wyjątek w sytuacji, gdy przemawia za tym wyjątkowa sytuacja zdrowotna lub socjalna studenta. Bezspornym było, że skarżący w roku akademickim 2010/2011 rozpoczął naukę na Wydziale [...], kierunek [...] na Gdańskim Uniwersytecie Medycznym. Poza sporem było również, że nie zdał egzaminu z [...]. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, powołując się na okoliczność niezdania przez skarżącego egzaminu z przedmiotu wiodącego, w żaden sposób nie uzasadniły w swoich rozstrzygnięciach, że [...] jest przedmiotem wiodącym (co też w skardze podniósł skarżący, zarzucając brak jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego lub faktycznego tej okoliczności). Postępowaniem tym organy naruszyły niewątpliwe dyspozycję art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Brak jest bowiem w tym zakresie uzasadnienia prawnego zapadłego rozstrzygnięcia - wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto w uzasadnieniu decyzji Rektora wskazano treść § 26 ust. 5 Regulaminu, jednak bez ostatniego zdania - zgodnie z którym Listę przedmiotów wiodących dla danego roku podaje Dziekan, zaś organ pierwszej instancji nie przywołał tej treści w ogóle. Dopiero na skutek zarzutu skargi w toku postępowania sądowego wyjaśniono m.in., że listę przedmiotów wiodących dla danego roku podaje Dziekan - § 26 ust. 5 Regulaminu, a w wykonaniu tej delegacji Dziekan Wydziału Lekarskiego ogłosił w serwisie extranetowym GUMed listę przedmiotów wiodących.

Niezależnie od powyższego, to organ pierwszej instancji w uzasadnieniu ograniczył się jedynie do wskazania, że "zgodnie z regulaminem GUMed wpis warunkowy na rok następny nie może być udzielany w przypadku przedmiotów wiodących danego roku. [...] jest jednym z przedmiotów wiodących I roku [...]". Podobnie organ odwoławczy przywołując okoliczności przywołane w odwołaniu, dokonał konstatacji "Jednakże w ocenie Rektora powyższe okoliczności nie mogą zostać uwzględnione ponieważ warunek nie powinien być udzielony w przypadku przedmiotów wiodących". W decyzjach organów obu brak jest odniesienia się do przesłanek zawartych w 26 ust. 5 Regulaminu, które mogą w drodze wyjątku przemawiać za udzieleniem warunku, a mianowicie: wyjątkowej sytuacji zdrowotnej lub socjalnej studenta. Obie decyzje nie zawierały jakiejkolwiek oceny złożonego przez skarżącego wniosku (zwłaszcza pod kątem istnienia lub nie istnienia przedmiotowych przesłanek). A przecież w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Rektor wyraźnie wskazał, że "student złożył podanie o warunkowy wpis na II rok studiów w roku akademickim 2011/12, powołując się na wyjątkową sytuację osobistą i finansową, podnosząc jedynie, że okoliczności nie mogą zostać uwzględnione, ponieważ warunek nie powinien być udzielony w przypadku przedmiotów wiodących.

Tym samym, organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 26 ust. 5 Regulaminu. Ponadto dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. To na organie administracji publicznej ciąży obowiązek prowadzenia postępowania dowodowego. Zaniechanie jakiegokolwiek wyjaśnienia okoliczności, dotyczących sytuacji zdrowotnej i socjalnej studenta powoduje, że obie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stoi na straży praworządności i podejmuje kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Przede wszystkim jednak organy dopuściły się naruszenia przepisu art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które wymaga by uzasadnienie faktyczne decyzji w szczególności zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne, wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Taka wadliwość decyzji skutkuje również niemożnością poddania pełnej i prawidłowej kontroli legalności przez Sąd.

W skardze kasacyjnej z 22 maja 2012 r., Rektor Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku zaskarżył w całości powyższy wyrok, zarzucając mu nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. z uwagi na niedopuszczalność drogi sądowej w niniejszej sprawie, a naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 207 ust. 1 Pszw prowadzące do nieważności postępowania, poprzez błędne uznanie, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji dziekana jest sprawą administracyjną, w związku z czym wymagającą rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej przy odpowiednim zastosowaniu k.p.a., co skutkowało wydaniem zaskarżonego wyroku, pomimo braku kognicji sądu administracyjnego,

2) art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie nie jest decyzją administracyjną,

3) art. 207 ust. 1 Pszw poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, że sprawa będąca przedmiotem zaskarżonej decyzji jest sprawą administracyjną, w związku z czym wymagała rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej przy odpowiednim zastosowaniu k.p.a. a zapadłe rozstrzygnięcia jako decyzje administracyjne mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i odrzucenie skargi oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, gdyż zaskarżony akt nie dotyczy sprawy, która powinna być załatwiona w drodze decyzji administracyjnej przy odpowiednim stosowaniu k.p.a. Z treści przepisu art. 3 p.p.s.a., wynika, iż kognicji sądów administracyjnych podlega kontrola działalności administracji publicznej w sprawach, które mają charakter spraw administracyjnych. Wskazany przez sąd I instancji pogląd, zgodnie z którym w obowiązującym stanie prawnym kognicją sądów administracyjnych objęte są w zasadzie wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, jeśli nie mają charakteru cywilnoprawnego, odnosi się do organów administracji publicznej. Tymczasem uniwersytet, tak jak każda uczelnia wyższa, jest zakładem administracyjnym, a więc jednostką organizacyjną nie będącą organem państwowym ani organem samorządu, nie podlegającą władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawującą funkcję administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego, powołaną do wykonywania zadań publicznych i uprawnioną do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 30 kwietnia 2009 r., III SA/Lu 462/08).

Konsekwencją powyższego jest to, że ani dziekan, ani rektor uczelni nie są organami administracji publicznej, o których mowa w art. 1 k.p.a. Przepis art. 60 ust. 6 Pszw stanowi bowiem, że rektor i kierownicy podstawowych jednostek organizacyjnych uczelni są organami jednoosobowymi uczelni. Zarówno Rektor, jak i Dziekan są zatem organami jednoosobowymi uczelni publicznej, które jednocześnie tylko w zakresie przewidzianym w przepisach Pszw pełnią także funkcję organów administracji publicznej, z uwagi na powierzone uczelniom publicznym zadania publiczne i uprawnienia do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych, będąc zobowiązanymi, zgodnie z przepisem art. 207 Pszw, do decyzji, o których mowa w art. 169 ust. 10 i 11 oraz art. 196 ust. 3, decyzji podjętych przez organy uczelni w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów a także w sprawach nadzoru nad działalnością uczelnianych organizacji studenckich oraz samorządu studenckiego i doktoranckiego, stosować odpowiednio przepisy k.p.a. oraz przepisy o zaskarżaniu decyzji do sądu administracyjnego.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 207 ust. 1 Pszw ogólnym zwrotem "w indywidualnych sprawach studentów i doktorantów" mogłoby, bez jednoczesnego uwzględnienia specyfiki uczelni wyższej jako zakładu administracyjnego z zagwarantowaną ustawowo autonomią oznaczać, że w zasadzie każda sprawa konkretnego studenta rozpatrywana przez organ uczelni wymagałaby odpowiedniego stosowania k.p.a. Dotyczyłoby to zatem także zdarzeń wskazanych przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, które zostały zaliczone w orzecznictwie do zdarzeń nie podlegających regulacji przepisów k.p.a. (zgoda dziekana na podjęcie dodatkowych studiów na innym kierunku, odmowę udzielenia przez organ szkoły wyższej urlopu dziekańskiego studentowi, ocenę egzaminatora, będącą jego wyłącznym atrybutem czy przyznanie, nieprzyznanie lub cofnięcie stypendium socjalnego). Tak jednak nie jest, albowiem judykatura mając na uwadze specyfikę uczelni wyższej jako zakładu administracyjnego i jej autonomię dokonała podziału rozstrzygnięć organów uczelni na akty zakładowe zewnętrzne (rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształcaniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego i podlegające w związku z tym reżimowi k.p.a.) oraz akty zakładowe wewnętrzne (rozstrzygnięcia związane z tokiem studiów i procesem dydaktycznym, dotyczące jednostronnego działania organów uczelni skierowane na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków, które nie wpływają na sam byt tego stosunku, w związku z czym nie podlegające przepisom k.p.a.).

Z powyższego wynika, że z indywidualną sprawą studenta w rozumieniu art. 207 ust. 1 Pszw, do której należy stosować odpowiednio przepisy k.p.a. będziemy mieli do czynienia w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie organu uczelni będzie dotyczyło sfery praw i obowiązków studenta oraz będzie wywierać bezpośredni skutek na zewnątrz powodując nawiązanie, odmowę nawiązania, przekształcanie bądź rozwiązanie stosunku zakładowego. Z niezrozumiałych zatem powodów, Sąd I instancji pomimo zaakceptowania wyżej wskazanego podziału na akty zakładowe wewnętrzne i zewnętrzne oraz kryteriów tego podziału uznał, iż rozstrzygnięcie organów w przedmiocie odmowy udzielenia studentowi zgody na warunkowe podjęcie studiów na drugim roku jest aktem zakładowym zewnętrznym. Tytułem uzasadnienia sąd wskazał, iż jest to akt indywidualny, który należy traktować jako decyzję administracyjną, gdyż ma znaczenie dla praw i obowiązków odwołującego się jako studenta oraz kreuje jego sytuację prawną uniemożliwiając mu studiowanie na drugim roku. Sąd nie wyjaśnił, jaki akt ten wywiera skutek na zewnątrz, choć zgodnie z akceptowanym także przez Sąd podziałem, właśnie ten skutek tak naprawdę odróżnia akt zakładowy zewnętrzny od wewnętrznego.

Z powyższym stanowiskiem Sądu nie sposób się zatem zgodzić, bowiem do uznania danego rozstrzygnięcia za akt zakładowy zewnętrzny wymagane jest aby rozstrzygnięcie to miało znaczenie dla praw i obowiązków studenta i wywierało bezpośredni skutek na zewnątrz powodując nawiązanie, odmowę nawiązania, przekształcanie bądź rozwiązanie stosunku zakładowego. Tymczasem decyzja Dziekana nie wykreowała nowego stosunku prawnego pomiędzy studentem i uczelnią, nie rozwiązała go ani też nie przekształciła w sposób wywierający skutki prawne na zewnątrz uczelni (skarżący student nadal jest bowiem studentem Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku na Wydziale [...], gdyż na swoją prośbę otrzymał zgodę Dziekana na powtarzanie I roku studiów w roku akademickim 2011/2012 decyzją z [...] października 2011r. nr [...] (przedmiotowa decyzja w aktach osobowych studenta), czego Sąd I instancji w ogóle nie zauważa.

Zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia spełniają wszystkie kryteria umożliwiające zaliczenie je do aktów zakładowych wewnętrznych: są związane z tokiem studiów i procesem dydaktycznym, dotyczą jednostronnego działania organów uczelni skierowanego na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków, które nie wpływają na sam byt tego stosunku. Istotnym jest także, iż podstawę do ich wydania stanowią nie przepisy powszechnie obowiązującego prawa materialnego, lecz aktu zakładowego (wewnętrznego uczelni) - regulaminu studiów. Zgodnie bowiem z art. 160 ust, 1 Pszw, organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Jak trafnie wskazał NSA w postanowieniu z 19 maja 2010 r., I OSK 774/10 możliwość uregulowania organizacji i toku studiów oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Decyzja administracyjna może być wydana jedynie wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taką formę działania organu. Oznacza to konieczność wskazania wyraźnego przepisu powszechnie obowiązującego prawa materialnego jako podstawy prawnej decyzji podjętej przez organy uczelni w indywidualnej sprawie studenta. Tymczasem kwestie związane z rozstrzygnięciami w przedmiocie warunkowego wpisu na następny rok jako związane z tokiem studiów, zostały przez ustawodawcę pozostawione do uregulowania w regulaminie studiów. W rozpoznawanej sprawie przepisy Pszw nie dawały organom uczelni podstawy prawnej do rozstrzygania o warunkowym zezwoleniu na podjęcie studiów na następnym roku. Ta kwestia uregulowana została w akcie wewnętrznym, jakim jest Regulamin Studiów, zatwierdzony uchwalą Senatu GUMed. Na możliwość uzyskania warunkowego wpisu na następny rok studiów zezwala przepis § 26 Regulaminu. Są to niewątpliwie przepisy wewnątrzzakładowe i nie mogą być one uznane za powszechnie obowiązujące. Wobec tego nie mogą stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej. Zatem również z tego punktu widzenia decyzji Rektora GUMed nie można uznać za decyzję administracyjną, lecz akt wewnątrzzakładowy niepodlegający sądowej kontroli.

Skoro w niniejszej sprawie przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku było rozstrzygnięcie podjęte w ramach ww. władztwa wewnętrznego, które nie jest decyzją administracyjną, to należało uznać, że nie mogło ono być poddane kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego (por. uzasadnienie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 19 maja 2010 r., I OSK 774/10). Decyzja zakładowa, dotycząca toku studiów, do której nie stosuje się odpowiednio przepisów k.p.a., ani przepisów o zaskarżaniu ich do sądu administracyjnego, nawet jeśli - zgodnie z art. 70 ust. 2 Pszw, służy od niej odwołanie do rektora, nie jest decyzją administracyjną. Z samego faktu, iż akt ten nazwany jest decyzją nie można wyciągać wniosku, że jest to decyzja, o jakiej mowa w art. 104 § 2 k.p.a. i art. 3 § 2 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Rozważając kwestię dopuszczalności skargi na decyzję organów szkoły wyższej w przedmiocie odmowy warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów na II roku należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze, że uczelnia wyższa jest zakładem administracyjnym. Jest to więc jednostka organizacyjna nie będąca organem państwowym ani organem samorządu, która została powołana do wykonywania zadań publicznych i jest uprawniona do nawiązywania stosunków administracyjnoprawnych. Zakład administracyjny (publiczny) jako jedna z form decentralizacji nie podlega władzy hierarchicznej organów administracji rządowej i sprawuje funkcje administracji publicznej samodzielnie, korzystając z władztwa zakładowego. Istotę władztwa zakładowego stanowi zakres upoważnień dla organów zakładu do jednostronnego kształtowania stosunków prawnych z użytkownikami zakładu (w tym wypadku ze studentami), jak również z osobami, które znalazły się na terenie zakładu w innym charakterze. W zakładzie administracyjnym proces realizacji zadań publicznych przebiega w obrębie szeroko pojętej jego organizacji. Wynika to z faktu, że grupa społeczna złożona z użytkowników zakładu administracyjnego ma zawsze (w danym przedziale czasu) charakter mniej lub bardziej zamknięty (por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08).

Wnioski te znajdują potwierdzenie w regulacji ustawowej. Zgodnie z art. 160 ust. 1 Pszw, organizację i tok studiów oraz związane z nimi prawa i obowiązki określa regulamin studiów. Jednocześnie, stosownie do treści art. 189 wskazanej ustawy, student jest obowiązany postępować zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów. W szczególności obejmuje to obowiązek uczestniczenia w zajęciach dydaktycznych i organizacyjnych zgodnie z regulaminem studiów, składania egzaminów, odbywania praktyk i spełniania innych wymogów przewidzianych w planie studiów, przestrzegania przepisów obowiązujących w uczelni. Wstępując zatem w szeregi destynatariuszy Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego, J. A. S.-M. składając ślubowanie zobowiązał się do podania reżimowi studiów wynikającemu z obowiązującego w tej uczelni regulaminu studiów. Musi zatem liczyć się tym, że jego wnioski w sprawach objętych tokiem studiów będą podlegały ocenie Dziekana, a w razie uznania ich za "nieuzasadnione" zostaną rozpatrzone negatywnie, co będzie jednakże podlegać kontroli Rektora.

Mówiąc innymi słowy, z chwilą przyjęcia danej osoby w poczet użytkowników zakładu, staje się ona podmiotem praw i obowiązków, które przysługują bądź obciążają użytkowników danego zakładu. Te prawa i obowiązki wynikają zarówno z przepisów powszechnie obowiązujących (ustaw i aktów normatywnych wykonawczych), jak i ze statutów oraz regulaminów zakładowych. Użytkownika, który dobrowolnie przystąpił do zakładu administracyjnego (np. studenta), wiążą również przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych, ponieważ jego wniosek o przyjęcie jest równocześnie wyrażeniem zgody na poddanie się reżimowi prawnemu obowiązującemu w danym zakładzie (uchwała NSA z 13 października 2003 roku OPS 5/03), co zresztą później potwierdza on w formie składanego ślubowania.

Możliwość uregulowania organizacji i toku studiów przez organy uczelni oznacza, że ustawodawca nie zdecydował się poddać wszystkich decyzji podejmowanych w indywidualnych sprawach studentów kontroli sądów administracyjnych. Kognicji sądów administracyjnych podlegają decyzje mające podstawę prawną w ustawie, w szczególności w Prawie o szkolnictwie wyższym. I tak, w drodze decyzji administracyjnej organy uczelni mają obowiązek rozstrzygać np. w sprawach: przyjęcia na studia (art. 169 ust. 10 i 11), stypendiów (np. socjalnych, (art. 175 ust. 3), skreślenia z listy studentów (art. 190), czy stwierdzenia nieważności postępowania w sprawie nadania tytułu zawodowego (art. 193). Wynika stąd wniosek, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego – por. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08, jako że są one decyzjami administracyjnymi.

Od powyżej wymienionych odróżnić należy rozstrzygnięcia organów szkoły znajdujące podstawę prawną w wewnętrznych źródłach prawa, np. w regulaminie studiów. Skoro nie są to przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej (nie mają charakteru zewnętrznego). Zatem w niniejszej sprawie, decyzję o odmowie J. A. S.–M. udzielenia warunkowego zezwolenia na podjęcie studiów na następnym roku akademickim należało uznać za sprawę związaną z tokiem studiów, bo nie pozbawiała go ona statusu studenta Wydziału Lekarskiego Gdańskiego Uniwersytetu Medycznego w Gdańsku. Ten jednostronny akt organów uczelni jest aktem wewnętrznym również ze względu na jego przedmiot. Został on bowiem skierowany na wywołanie konkretnych i indywidualnie oznaczonych skutków prawnych, w ramach istniejącego stosunku zakładowego, przy czym zawarte w nim rozstrzygnięcie nie wypłynęło na istnienie tego stosunku. Dopiero skreślenie z listy studentów ma charakter zewnętrzny i może zostać zaskarżone do sądu administracyjnego.

Słusznie podkreśla się w orzecznictwie, że brak poddania wszystkich decyzji organów uczelni dotyczących indywidualnych spraw studentów i doktorantów wynika z przyznania szkołom wyższym autonomii, a nakaz odpowiedniego stosowania K.p.a. należy rozumieć w ten sposób, że wszystkie gwarancje, jakie przysługują adresatowi decyzji administracyjnej na podstawie kodeksu, powinny mieć także zastosowanie do decyzji rektora chyba, że szczególne cechy sprawy wprost to uniemożliwiają – por. np. wyrok WSA w Białymstoku z 15 lipca 2008 r., II SA/Bk 320/08, podobnie WSA w Gdańsku z 15 października 2009 r., III SA/Gd 152/09. Niemniej jednak samo nakazanie odpowiedniego stosowanie kodeksu postępowania administracyjnego nie może przesądzać dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego

W konsekwencji należało uznać, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 ustawy - Prawo o szkolnictwie wyższym mają usprawiedliwione podstawy. Skoro ustawa - Prawo o szkolnictwie wyższym nie przesądza o tym, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wyrażenia zgody na warunkowe podjęcie studiów na następnym roku akademickim następuje w formie decyzji administracyjnej, to rozstrzygnięcie to jest aktem wewnątrzzakładowym, na który nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zaś nakaz odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ma jedynie na celu zapewnienie gwarancji proceduralnych również przy podejmowaniu decyzji o charakterze wewnątrzzakładowym.

Natomiast, zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie akty zakładowe zewnętrzne, czyli rozstrzygnięcia, które mają znaczenie dla praw i obowiązków studenta, a przesądzające o nawiązaniu, odmowie nawiązania, przekształceniu bądź rozwiązaniu stosunku zakładowego, a więc zmieniające jego status prawny, ponieważ są one podejmowane w drodze decyzji administracyjnej.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 189 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

O zwrocie opłaty uiszczonej tytułem wpisu od skargi Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.