Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1581/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51, ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 9 ust. 1 -4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 12 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Protokolant Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. sprawy ze skargi "A" w C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. nr [...] z dnia [...]r.; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej "A" kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przedstawionych wraz ze skargą "A" w C. wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z częścią biurową położony w C. przy ul. [...] realizowany był na podstawie decyzji nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., utrzymanej w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...].

Następnie, w wyniku wznowienia postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił własną decyzję z dnia [...]. oraz decyzję nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. W wyniku rozpoznania odwołania M. U. od tej decyzji, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie.

Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 132/00 uchylona została decyzja Wojewody [...]z dnia [...] r. Wskutek powyższego Wojewoda związany wymienionym wyrokiem decyzją z dnia [...]. uchylił decyzję Nr [...] z dnia [...] r. Prezydenta Miasta C. oraz decyzję nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., nr [...] przenoszącą powyższą decyzję Prezydenta Miasta C. Nr [...] z dnia [...] r. za zgodą M. U. na rzecz A. K., a nadto decyzją tą zatwierdził projekt budowlany wraz z projektem zamiennym, opracowanym w l [...] r. i udzielił A. K. pozwolenia na budowę wymienionego budynku.

Powyższa decyzja Wojewody [...]została wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Ka 2901/01.

Rozpoznając sprawę ponownie po powyższym wyroku, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził, że wobec zrealizowania przedmiotowej inwestycji w znacznej części, rozpatrywanie odwołania od decyzji pierwszej instancji orzekającej o udzieleniu pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Skarga wniesiona na powyższą decyzję przez małżonków J. została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 1 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Gl 440/04.

W związku z powyższym dalsze postępowanie prowadzone było już przez organy nadzoru budowlanego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla miasta C. postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane w stosunku do inwestora, wówczas "B", roboty budowlane związane z budową budynku przy ulicy [...] w C., wskazując na brak pozwolenia na budowę. Następnie, decyzją z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane nakazał inwestorowi dostarczyć projekt budowlany zamienny wraz z analizą zacienienia ,w celu stwierdzenia uciążliwości dla należącego do małżonków J. budynku mieszkalnego, usytuowanego na sąsiedniej posesji - przy ulicy [...]. W dniu [...] r. dostarczono do organu powiatowego wymagane dokumenty, a decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C., w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zatwierdził złożony projekt budowlany zamienny wymienionego budynku oraz zezwolił na wznowienie robót budowlanych w przedmiotowym obiekcie, zobowiązał też inwestora do złożenia wniosku o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu po zakończeniu budowy. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r.

Wskutek skargi R. i E. J., właścicieli sąsiedniej nieruchomości, sprawę rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 154/06 uchylił wymienione powyżej decyzje, tj. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia [...] r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z dnia [...] r., w uzasadnieniu stwierdzając, że organy błędnie przyjęty, iż przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego pozwolenia na budowę, podczas gdy w rzeczywistości pozwolenie na budowę zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

W ocenie Sądu w zasiniałej sytuacji możliwości organu nadzoru budowlanego ograniczały się wydania decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2. Decyzję z ust. 1 art. 51 organ wydaje wtedy, gdy w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że wykonanymi robotami budowlanymi spowodowano nie dające się usunąć naruszenie prawa. Jeżeli jednak postępowanie wyjaśniające wykaże, że jest możliwe doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wówczas właściwy organ jest zobowiązany nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Nie może to jednak oznaczać obowiązku dostarczenia ekspertyz i ocen, gdyż nałożenie takiego obowiązku nie może doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. W toku dalszego postępowania organy powinny dokładnie ustalić, jaka część robót została wykonana w oparciu o ważne pozwolenie na budowę i w stosunku do wykonanych robót, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i w zależności od jego wyniku, organy podejmą decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub pkt. 2 Prawa budowlanego.

W prowadzonym po wydaniu wskazanego wyroku postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta C. decyzją z dnia [...]r., wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, nakazał Inwestorowi, doprowadzenie budynku do zgodności z obowiązującymi przepisami przez rozbiórkę części zachodniej budynku dla odsunięcia go na odległość 3 m od granicy z działką przy ul. [...] . W wyniku rozpatrzenia odwołania wniesionego przez E. i R. J., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił powyższą decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, w uzasadnieniu wskazując na potrzebę uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, poprzez nałożenie na inwestorów obowiązku wynikającego z art. 81c Prawa budowlanego.

Wobec powyższego organ powiatowy postanowieniem z dnia [...] r. nakazał "B w C., na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, dostarczenie ekspertyzy technicznej wykazującej możliwość rozbiórki części zachodniej budynku. Inwestor przedłożył żądaną ekspertyzę.

Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla miasta C. decyzją z dnia [...] r. nakazał inwestorowi, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane, zaniechanie dalszych robót budowlanych. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Następnie postanowieniem z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla miasta C. nakazał inwestorowi uzupełnienie przedłożonej ekspertyzy technicznej wraz z opinią techniczną wykazującą zgodność wybudowanego obiektu z aktualnie obowiązującymi przepisami i uwzględniającej m.in. wszystkie punkty art. 5 Prawa budowlanego, po czym decyzją nr [...] z dnia [...]., działając w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał inwestorowi zaniechanie dalszych robót budowlanych związanych z budową budynku wielorodzinnego wraz z częścią biurową. W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy ponownie uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia (decyzja z dnia [...] r.)

Realizując zalecenia organu drugiej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla miasta C. postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. nakazał inwestorowi dostarczenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczając dla realizacji tego obowiązku termin do dnia [...] r.

Następnie decyzją z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego, na podstawie którego został wybudowany budynek.

W wyniku odwołania R. J. od powyższej decyzji, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, iż niezasadne było nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, a nadto przypomniał swoje stanowisko wyrażone w decyzji poprzednio wydanej w tej sprawie, iż organ powiatowy powinien ustalić, czy przedmiotowy budynek może być, zgodnie z ważną decyzją o warunkach zabudowy, umiejscowiony w granicy z działką sąsiednią. Wskazał także, że twierdzenie Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miejskiego w C. zawarte w piśmie z dnia [...] r., iż dla istniejącego obiektu nie można wydać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest błędne.

Rozpoznając po raz kolejny sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla miasta C. decyzją nr [...] z dnia [...] r. umorzył postępowanie dotyczące budowy wymienionego budynku. W uzasadnieniu organ stwierdził, że cały budynek wybudowano w czasie ważności decyzji o pozwoleniu na budowę i zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, a roboty wykończeniowe prowadzono w czasie ważności decyzji zezwalającej na wznowienie robót budowlanych. W jego ocenie brak jest robót, które wykonywane były nielegalnie, tj. bez pozwolenia na budowę.

Inspektor podniósł, iż prowadząc postępowanie naprawcze na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane organ nadzoru budowlanego nie może żądać od inwestora uzyskania decyzji o warunkach zabudowy (powołał się w tym zakresie na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1451/09). Dalej stwierdził, że doprowadzenie obiektu do zgodności z przepisem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i w tej sprawie wymaga takich właśnie ustaleń. Miasto C. nie posiada planu miejscowego, ale dla przedmiotowej inwestycji wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Pełnomocnik inwestora przedłożył bowiem żądaną decyzję nr [...] z dnia [...] r. Organ wskazał w tym miejscu na przepis art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym jeżeli została wydana decyzja ostateczna o pozwoleniu na budowę to nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy. Dodał, że brak jest w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy podobnego przepisu jak art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w którym ustawodawca wyraźnie formułuje wymóg, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy. W prowadzonym obecnie postępowaniu organ uzyskał aktualną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, potwierdzając, że na wskazanym terenie istnieje możliwość zabudowy budynkiem mieszkalnym, budynkiem usługowym lub o funkcji mieszanej. Nadto organ ustalił, że wskazana jest lokalizacja w pierzei ulicy [...] i dopuszcza się zabudowę przy granicach sąsiednich działek budowlanych. Na podstawie takich ustaleń organ przyjął, że wymieniony budynek został wybudowany zgodnie z § 12 ust. 2 cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

W dalszym ciągu uzasadnienia organ stwierdził, że z poczynionych w trakcie postępowania ustaleń wynika, iż przedmiotowy budynek wzniesiono aż po kalenicę dachu do dnia [...] r. Z dniem [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla miasta C. wstrzymał roboty budowlane z powodu braku pozwolenia na budowę, które zostało wyeliminowane z obiegu prawnego gdy budynek był wybudowany. Wówczas obiekt, po wykonaniu robót zabezpieczających, był w stanie surowym zamkniętym. Z kolei roboty wykończeniowe zrealizowano na podstawie decyzji z dnia [...] r., którą organ powiatowy zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt zamienny i zezwolił na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu drugiej instancji z dnia [...] r., i aż do dnia [...] prowadzono roboty wykończeniowe, czyli w czasie, gdy wymienione decyzje pozostawały w obrocie prawnym, gdyż dopiero wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił tak decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i utrzymaną w nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta C. z dnia [...] r. Dodatkowo podniósł, że już od dnia 12 marca 2007 r. w organie powiatowym złożony był wniosek o pozwolenie na użytkowanie tego budynku.

Organ wskazał nadto, że analizując zgodność inwestycji z obowiązującymi przepisami ustalił, iż odległość między budynkami przy ulicy [...] nr [...] i nr [...] wynosi 8m, co jest zgodne z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Spełnione zostały też warunki ochrony przeciwpożarowej.

W sprawie zacieniania sąsiedniego budynku przez wybudowany obiekt, inwestor przedstawił analizę zacieniania sporządzoną w [...] r., która wykazała, że lokalizacja budynku wielorodzinnego z częścią biurową nie ma żadnego wpływu na zacienianie pokoi mieszkalnych w sąsiadującym budynku mieszkalnym. Posesja sąsiednia ma bezpośredni wjazd na działkę z drogi publicznej oraz ma dostęp do istniejących mediów. Wybudowany obiekt nie powoduje też kierowania wód opadowych na teren sąsiedniej nieruchomości, nie będzie nadto powodował hałasu i drgań większych niż hałas pochodzący z ruchliwej ulicy.

W konsekwencji poczynionych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla miasta C. wskazał, iż nie znalazł podstaw do nałożenia obowiązku wykonania czynności wynikających z art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego. Tym samym brak jest podstaw prawnych uzasadniających wydanie decyzji w oparciu o przepisy merytoryczne, gdyż nie zachodzi żaden z przypadków określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, a samo postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe winno być na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego umorzone.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. J.. Podniósł w nim fakt rozpoczęcia budowy w dniu [...] r. tylko dzięki fałszywym oświadczeniom M. U. oraz nierzetelności pracowników Urzędu Miasta i kontynuowanie przedmiotowej budowy w czasie, gdy obowiązywało postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wstrzymujące wykonanie decyzji. Podkreślił też posadowienie przedmiotowego budynku niezgodnie z prawem oraz brak decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla A. K..

Wobec złożonego przez odwołującego się wniosku o wyznaczenie innego organu do załatwienia tej sprawy, postanowieniem z dnia [...] -*r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił wyłączenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta C..

Z kolei w wyniku rozpoznania wniesionego odwołania organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] r. uchylił wymienioną powyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż w jego przekonaniu umorzenie postępowania było przedwczesne. Organ powiatowy powinien zbadać, jaka dokładnie część robót została wykonana po wyeliminowaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i objąć tak wybudowaną część budynku trybem z art. 51 Prawa budowlanego. Odnosząc się do kwestii decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazał, że istnieje możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku objętego postępowaniem prowadzonym w trybie art. 51 Prawa budowlanego (przywołał w tym miejscu wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 539/12).

W wyniku skargi wniesionej przez A" w C. rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1702/14 uwzględnił skargę uchylając decyzję [...]ego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 września 2013 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ drugiej instancji nie przedstawił przekonujących argumentów pozwalających na ocenę, iż istotnie decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tylko bowiem w takiej sytuacji organ może, uchylając się od merytorycznego rozstrzygnięcia, wydać decyzję kasacyjną. W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji wypełnił nakaz zawarty w wyroku o sygn. akt II SA/Gl 154/06 i ustalił, że wszystkie roboty budowane prowadzone przy budynku wielorodzinnym wraz z częścią biurową przy ulicy [...] w C. wykonane zostały w okresie ważności pozwolenia na budowę, przy czym okres ten objął zarówno czas, w którym w obrocie była ostateczna decyzja w przedmiocie udzielonego pozwolenia, jak i czas, w którym wskutek wyeliminowania decyzji Wojewody [...] w obrocie pozostawała jedynie nieostateczna, udzielająca pozwolenia na budowę decyzja prezydenta Miasta C.. W swojej decyzji organ drugiej instancji nie polemizował z ustaleniami organu pierwszej instancji, wskazując jedynie na potrzebę zbadania, które roboty prowadzone były w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę, a które bez takiej decyzji. Zdaniem Sądu, poprzedni wyrok uchylający nie wskazywał na potrzebę takiego ustalenia, tym bardziej, że w obu przypadkach wykonane prace podlegać muszą trybowi określonemu w art. 51 ust. 1 lub ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zatem rozpoznając ponownie wniesione odwołanie organ odwoławczy winien zanalizować całokształt okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, uwzględniając przedstawione oceny prawne i w zależności od poczynionych ustaleń wydać właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając.

Rozpoznając kolejny raz złożone przez R. J. odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego dla miasta C. z dnia [...] r. umarzającej postępowanie w sprawie budynku wielorodzinnego z częścią biurową, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie zaskarżoną decyzją w punkcie pierwszym uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz w punkcie drugim nałożył na A" z siedzibą w C., jako właściciela działki nr [...] przy ulicy [...], w C., obowiązek rozbiórki budynku mieszkalnego wielorodzinnego w częścią biurową, znajdującego się na wskazanej działce nr [...]. W obszernym uzasadnieniu organ stwierdził, że wydane w sprawie prawomocne wyroki powodują związanie organów nadzoru budowlanego i zgodnie z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nie mogą one orzekać w sposób niezgodny z wytycznymi, oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w ich uzasadnieniach. W omawianej sprawie przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny wielorodzinny wraz z częścią biurową przy ulicy [...] w C., zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego decyzją nr [...] Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r., które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, w drodze decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r.

Prowadząc postępowanie w trybie art. 51 ust. 1 oraz uwzględniając wskazania Sądu w wyroku z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 154/06, iż legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, należało zbadać zgodność spornego budynku pod kątem zgodności jego usytuowania i stanu technicznego z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowy budynek jest niezgodny z obecnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, bowiem narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia. Zgodnie z nim nie jest dopuszczalne sytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3m od granicy z sąsiednią działką budowlaną, a przedmiotowy budynek został zrealizowany w granicy działek nr [...] i nr [...]. W analizowanej sprawie nie można też zastosować § 12 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym sytuowanie budynku w przypadku o którym w ust. 1 pkt 2 dopuszcza się w odległości 1,5m od granicy lub w bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż teren działki nr [...], na której znajduje się sporna inwestycja nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz dla spornej inwestycji nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu będącej w obiegu prawnym w chwili orzekania przez tut. organ. Zdaniem organu decyzja Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji wygasła z mocy prawa, gdyż była ważna do dnia [...] r., a nadto jak wskazał Sąd w wyroku z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1702/13 - dla przedmiotowej inwestycji nie może być wydana decyzja o warunkach zabudowy.

Nie można także w niniejszej sprawie zastosować § 12 ust. 3 rozporządzenia, gdyż odnosi się on do zabudowy jednorodzinnej, podczas gdy przedmiotowy budynek ma być użytkowany jako wielorodzinny. Nadto w sprawie nie zachodzą przypadki określone w poszczególnych punktach 1 do 4 zamieszonych w § 12 ust. 3 rozporządzenia.

Dodatkowo organ drugiej instancji zbadał zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań dla terenu działki nr [...], stanowiącego wiążącą podstawę przy opracowywaniu planów miejscowych, i stwierdził, że w Studium nie ma żadnych postanowień w zakresie dotyczącym dopuszczenia sytuowania budynków w granicy działki.

Ustalono także w toku postępowania, że przedmiotowego budynku nie można doprowadzić w inny sposób do stanu zgodnego z prawem. Potwierdza to znajdująca się w aktach sprawy ekspertyza techniczna ze stycznia 2009 r. pt. "Ekspertyza techniczna konstrukcji budynku mieszkalnego z częścią biurową przy ul. [...] w C. pod kątem możliwości i warunków rozbiórki jego części, na odcinku 3m od granicy zachodniej". Stwierdzono w niej, że skrócenie budynku wiąże się z wyburzeniem skrajnych przęseł - o rozpiętości 3,0m - głównych wieloprzęsłowych podciągów budynku w poziomie stropu nad garażami, co wiąże się ze zmianą schematu statycznego konstrukcji wsporczej, ze zmianą sił wewnętrznych i ze wzrostem wytężenia głównych elementów, jakimi są wieloprzęsłowe podciągi. Likwidacja skrajnego przęsła podciągów żelbetowych w rezultacie może doprowadzić do uszkodzeń konstrukcji lub zagrożenia katastrofą budowlaną. Zatem rozbiórka części budynku stworzy zagrożenie bezpieczeństwa. Stąd w ocenie organu nie można nakazać rozbiórki części spornego budynku w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, bowiem mogłoby to spowodować przekroczenie stanów granicznych nośności pozostałej części budynku, a w konsekwencji mogłoby to doprowadzić do katastrofy budowlanej poprzez zawalenie się całego budynku lub znacznej jego części. W tym zakresie organ odwołał się do treści § 204 rozporządzenia, zgodnie z którym konstrukcja budynku powinna spełniać warunki zapewniające nieprzekroczenie stanów granicznych nośności oraz stanów granicznych przydatności do użytkowania w żadnym z jego elementów i w całej konstrukcji oraz § 203 - w myśl którego budynki i urządzenia z nimi związane powinny być projektowane i wykonywane w taki sposób, aby obciążenia mogące na nie działać w trakcie budowy i użytkowania nie prowadziły do zniszczenia całości lub części budynku, pomieszczeń i odkształceń o niedopuszczalnej wielkości, uszkodzeniu części budynków, połączeń lub zainstalowanego wyposażenia w wyniku znacznych przemieszczeń elementów konstrukcji.

Uwzględniając powyższe organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przedmiotowej sprawy nie można było umorzyć z uwagi na istnienie spornego budynku, który jest niezgodny z przepisami techniczno- budowlanymi. Dodatkowo organ drugiej instancji podkreślił, iż nie zgadza się z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji, a dotyczącą dopuszczalności usytuowania spornego budynku w granicy działki, co miałoby wynikać z pisma Wydziału Administracji Architektoniczno- Budowlanej Urzędu Miejskiego w C. z dnia [...] r. oraz z decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. zalecającej zabudowę spornego budynku w pierzejach ulicy. [...] w tym zakresie wyrok tut. Sądu z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 154/06.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, A" w C.. Zarzuciła zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uchylenie decyzji nr [...] organu pierwszej instancji z dnia 10 maja 2013 r. umarzającej postępowanie dotyczące budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią biurową przy ulicy [...], obecnie w C. i orzeczenie nakazu rozbiórki tego budynku, co naruszyło zasadę dwuinstancyjności; art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnego poprzez niezastosowanie się do wytycznych wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2014 r.,Sygn. akt II SA/Gl 1702/13, którymi organ był związany; art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie stron o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego i możliwości ostatecznego wypowiedzenia się, co do zgromadzonych dowodów, co wobec faktu prowadzenia przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego naruszyło zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu oraz naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., poprzez błędne przyjęcie, że usytuowanie budynku narusza przepisy rozporządzenia w sposób uzasadniający nałożenie nakazu rozbiórki obiektu; art. 51 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy poprzez wskazanie przedmiotu rozbiórki w rzeczywistości uniemożliwiające jego precyzyjną identyfikację, co w konsekwencji czyni decyzję trwale niewykonalną. Z uwagi na powyższe Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie przedmiotowego budynku wielorodzinnego z częścią biurową, a następnie rozwinęła postawione zarzuty. Podniosła, iż zarówno doktryna jak i orzecznictwo stoją na stanowisku, że w przypadku umorzenia postępowania przez organ pierwszej instancji niedopuszczalnym jest wydanie decyzji reformatoryjnej, gdyż działanie takie powoduje złamanie zasady dwuinstancyjności. Na potwierdzenie tej tezy przywołała orzeczenia sądów administracyjnych,

Wskazując na naruszenie art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Fundacja wskazała, iż w poprzednim wyroku sygn. akt II SA/Gl 1702/13 z dnia 7 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny poczynił ustalenia, które nie zostały z toku nowego postępowania zaakceptowane. Nadto zwróciła uwagę, że wyrokiem tym Sąd nie uchylił decyzji organu pierwszej instancji, przychylając się zarówno do argumentacji dotyczącej interpretacji prawa materialnego, jak również ustalonego stanu faktycznego - w szczególności wykonywania robót budowlanych w okresie obowiązywania pozwolenia na budowę. W ocenie skarżącej dał tym samym Sąd wytyczne w zakresie rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wydanie decyzji reformującej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji co do meritum narusza zasadę dwuinstancyjności, a organ nie zastosował się do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku.

Odnosząc się do naruszenia prawa materialnego Fundacja podkreśliła, że legalizacja obiektu budowlanego prowadzona na podstawie art. 51 Prawa budowlanego polega na doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem, czyli stanu prawnego obowiązującego w dacie legalizacji, a nie w przeszłości. Jak przyjął Sąd w wyroku z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1702/13 postępowanie takie powinno być zakończone jedną z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżąca jednak nie podziela ustaleń i twierdzeń organu drugiej instancji, podobnie jak nie podziela jej organ pierwszej instancji w swojej decyzji. Wskazuje też, że błędne jest rozumowanie tego organu dotyczące braku możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji, przy czym podkreśla, że nie może być mowy o wygaśnięciu wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyż nie zachodzi żaden z przypadków określonych w prawie, czy to w art. 65 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy w art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja z dnia [...] r, został skonsumowana przez decyzję o pozwoleniu na budowę i nie ma podstaw ani do stwierdzenia jej wygaśnięcia (w trybie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), ani do jej uchylenia. W ocenie skarżącej organ winien zatem zbadać zgodność obiektu z decyzją o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, która skonsumowała warunki decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. W przypadku zaś zgodności z decyzją o pozwoleniu na budowę, nie może być mowy o naruszeniu § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Z daleko posuniętej ostrożności Fundacja podniosła także zarzut braku precyzyjnego określenia przedmiotu nakazu, wskazując różne numery przedmiotowego budynku (nr [...]) oraz określając jedynie nr działki, bez podania obrębu, co może nastręczać wątpliwości. przy lokalizacji obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o jej oddalenie. podtrzymując argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie podzielił poglądu skarżącej, iż w niniejszym postępowaniu nie mógł wydać decyzji reformatoryjnej rozstrzygającej co do meritum sprawy. Nie zgodził się także z twierdzeniem skarżącej, iż decyzja Prezydenta Miasta C. o warunkach zabudowy została skonsumowana przez ostateczna decyzję tegoż prezydenta o pozwoleniu na budowę. W pozostałym zakresie organ odwoławczy podtrzymał argumenty, które zawarł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z dnia [...] r. uczestnik postępowania R. J. potwierdził konieczność przeprowadzenia postępowania nie tylko weryfikującego zgodność robót z prawem, ale także pozwalającego na wydanie decyzji legalizującej istnienie obiektu w określonym kształcie. Wskazał na brak możliwości rozmowy w tym zakresie z inwestorem, co powoduje, iż jedyne możliwe rozwiązanie sprawy - to rozbiórka przedmiotowej budowy.

Na rozprawie w dniu 8 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej Fundacji podtrzymał skargę oraz zawarte w niej argumenty. Oświadczył, iż w jego przekonaniu wytyczne zawarte w poprzednim wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wskazywały jedynie na uchybienia proceduralne w rozpoznaniu sprawy, które w toku ponownego postępowania należało usunąć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu legalizacyjnym dotyczącym budowy budynku wielorodzinnego wraz z częścią biurową na działce nr [...] położonej w C. przy ulicy [...] obecnie przy ulicy [...] , a realizacja tej budowy była już przedmiotem wyrokowania tak Naczelnego Sądu

Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. z siedzibą w Gliwicach, jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Istotne dla niniejszego postępowania są dwa ostatnie wydane w sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, a mianowicie wyrok z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gl 154/06 oraz ostatni wyrok z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 1702/13. Analiza uzasadnień powyższych wyroków musi doprowadzić do stwierdzenia, że zostały w nich wskazane zasady i tryb postępowania organów nadzoru. W obu wymienionych wyrokach Sąd wskazał w uzasadnieniu, że w toku dalszego postępowania organy mają obowiązek ustalić, jaka część robót została wykonana w oparciu o ważne pozwolenie na budowę i w stosunku do wykonanych robót, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w zależności od jego wyniku, podjąć decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 1 lub pkt. 2 Prawa budowlanego.

Trzeba przy tym pamiętać, że przepis art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność była przedmiotem zaskarżenia. Dokonując oceny postępowania organu, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji należy więc dokonać oceny, czy orzekające w sprawie organy odniosły się do wskazań zawartych w tym wyroku i wyjaśniły podnoszone w sprawie wątpliwości.

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga musiała zostać uwzględniona, choć Sąd w składzie orzekającym nie podzielił jej wszystkich zarzutów.

Wskazać w pierwszej kolejności trzeba, iż celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zatem uniknięcia rozbiórki obiektów budowlanych we wszystkich tych przypadkach, gdy zostały one wzniesione zgodnie z zasadami sztuki budowlanej i nie naruszają obowiązujących przepisów, w tym o planowaniu przestrzennym. Dotyczy to tym bardziej przypadków, gdy tak jak w niniejszej sprawie, obiekt budowany był na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, które dopiero następnie, w wyniku dalszego postępowania, zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

W analizowanej sprawie wykonując zalecenia zawarte w powołanych powyżej wyrokach organ pierwszej instancji – Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta C. ustalił, i co trzeba wyraźnie podkreślić, do ustaleń tych organ odwoławczy nie wnosił zastrzeżeń, że przedmiotowy budynek wielorodzinny wraz z częścią biurową wzniesiono aż po kalenicę dachu do dnia [...] r., czyli w czasie gdy pozostawało w obrocie prawnym pozwolenie na budowę udzielone decyzją Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r. Dopiero bowiem decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę, a fakt ten potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r., oddalając skargę E. J. i R. J. na wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...] (sygn. akt II SA/Gl 440/04).

Wobec uchylenia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany przez organ architektoniczno- budowlany - Wojewodę [...], postępowanie dotyczące przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią biurową przy ulicy [...] nr [...] przekazane zostało do organu nadzoru budowlanego - Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C.. W czasie gdy organ ten wstrzymał roboty budowlane właśnie z powodu wyeliminowania z obiegu prawnego pozwolenia na budowę (z dniem [...] r.), to budynek był już wybudowany, jak ustaliły organy nadzoru budowlanego obiekt, po wykonaniu robót zabezpieczających, był w stanie surowym zamkniętym. Z kolei roboty wykończeniowe zrealizowano na podstawie decyzji z dnia [...] r., którą organ powiatowy zatwierdził przedłożony przez inwestora projekt zamienny i zezwolił na wznowienie robót budowlanych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją organu [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., i aż do dnia [...] r. prowadzono roboty wykończeniowe, czyli w czasie, gdy wymienione decyzje pozostawały w obrocie prawnym, gdyż dopiero wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił tak decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i utrzymaną w nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta C. z dnia [...] r.

Na podstawie tych ustaleń, jak podkreślono powyżej nie kwestionowanych przez organ odwoławczy, nie można uznać działania inwestora przedmiotowego budynku jako dokonanego w warunkach samowoli.

Dokonując jednak oceny zgodności tego budynku z obowiązującymi przepisami organ odwoławczy, przeciwnie niż ustalił to organ pierwszej instancji, doszedł do przekonania, że przedmiotowy budynek jest niezgodny z obecnie obowiązującymi przepisami prawa budowlanego, bowiem narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 2 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Organ odwoławczy przywołując treść wskazanego przepisu dokonał jego dokładnej analizy stwierdzając ostatecznie, że nie zachodzi żadem z przypadków, który umożliwiałby legalizację przedmiotowego budynku.

Nie wziął jednak organ drugiej instancji pod uwagę możliwości uzyskania przez inwestora zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych. Art. 5 Prawa budowlanego stanowi, że obiekt należy projektować i budować m.in. w sposób określony w przepisach przywołanego powyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury, tzn. z zachowaniem określonym tym przepisem odległości od granicy działki, przy czym art. 9 ust. 1 stwierdza, iż przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, wskazując, że odstępstwo to nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia (...). Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych problematyczna jest kwestia, czy zgoda na takie odstępstwo może być udzielona wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, a więc w przypadku przyszłych inwestycji, czy także po wykonaniu robót budowlanych czy to wskutek wykonania decyzji pozwalającej na budowę, czy też zrealizowanych w warunkach samowoli budowlanej na etapie legalizacji samowoli budowlanej. W orzecznictwie brak jest jednolitości poglądów na ten temat. Sąd dostrzega, iż dominujące pozostaje nadal stanowisko, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych po wykonaniu robót budowlanych, czy to wskutek wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też zrealizowanych samowolnie, to jednak pojawiają się również poglądy odmienne, które dopuszczają zastosowanie instytucji uregulowanej w art. 9 Prawa budowlanego również w postępowaniu legalizacyjnym do obiektów zrealizowanych. W uzasadnieniu tego stanowiska podkreśla się, że chociaż literalna wykładnia art. 9 ust. 3 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, iż możliwość uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych istnieje wyłącznie w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, to jednak przy wykładni tego przepisu należy dać prymat wykładni celowościowej.

Możliwość udzielania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych w toku postępowania legalizacyjnego nie oznacza oczywiście, że w każdej sprawie organ nadzoru budowlanego ma obowiązek występowania do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia takiej zgody. Wystąpienie z tego rodzaju wnioskiem jest uzależnione od istnienia w danej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1951/08, z dnia 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1098.12 czy z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II OSK 542/13).

Co do zasady projekt budowlany może być zatwierdzony tylko wówczas, gdy jest zgodny z przepisami, w tym przepisami techniczno- budowalnymi (art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Jeśli jednak ubiegający się o wydanie pozwolenia na budowę uzyska zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno - budowlanych, to otwiera to możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego, który nie spełnia wprost wynikających z tych przepisów wymogów. Zgoda na odstępstwo zastępuje wówczas przepis rozporządzenia. Instytucja zgody na odstępstwo jest częścią porządku prawnego, a jej zastosowanie może spowodować, że przepisy rozporządzenia, w danej konkretnej sytuacji, zostaną zastąpione normą indywidualną dostosowaną do konkretnej sytuacji. Decyzja legalizująca samowolę budowlaną wydawana w postępowaniu legalizacyjnym jest w istocie odpowiednikiem decyzji o pozwoleniu na budowę, przy czym w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę dokonywana jest kontrola uprzednia inwestycji, zaś w postępowaniu legalizacyjnym - jej kontrola następcza. Dokonując takiej kontroli organ administracji oceniając możliwość doprowadzenia tego obiektu do stanu zgodnego z prawem powinien uwzględnić instytucję zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, o której mowa w art. 9 ust. 1 do 4 ustawy Prawo budowlane. Wykładnia funkcjonalna przywołanego powyżej art. 9 przemawia za możliwością stosowania wynikającej z jego treści instytucji zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych nie tylko na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, ale także w postępowaniu dotyczącym legalizacji zrealizowanego obiektu budowlanego, gdy decyzja o pozwoleniu na jego budowę została uchylona po wykonaniu robót budowlanych. Celem przepisów pozwalających na legalizację takich robót budowlanych jest bowiem możliwość pozostawienia w użytkowaniu obiektów budowlanych, jeśli ich konstrukcja i umiejscowienie nie naruszają obowiązujących przepisów prawa. Postępowanie legalizacyjne służy bowiem ocenie, czy zrealizowany obiekt budowlany wykonany został zgodnie z przepisami prawa i nie ma podstaw do różnicowania oceny zgodności inwestycji z przepisami techniczno- budowlanymi w zależności od tego, na jakim etapie ta ocena następuje. Nie ma wiec przeszkód do dokonania na etapie postępowania legalizacyjnego oceny zgodności z przepisami techniczno- budowanymi zrealizowanego obiektu budowlanego w powiązaniu z możliwością uzyskania zgody na odstępstwo od tych przepisów. Przesłanką uzyskania zgody na odstępstwo jest wyłącznie istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego wyrażenie takiej zgody, a istnienie tej przesłanki nie jest uzależnione od terminu złożenia wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo.

Zwolennicy tego stanowiska wskazują, że wynikający z art. 9 ust. 3 ustawy wymóg, by złożenie do ministra wniosku o udzielenie zgody na odstępstwo nastąpiło przed wydaniem pozwolenia na budowę, jest zaszłością historyczną, a nie celowym zamierzeniem ustawodawcy. Miał on uzasadnienie, gdy nie istniała instytucja legalizacji samowoli budowlanej. Istniejące sformułowanie "wniosek do właściwego ministra o udzielenie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych powinien być złożony przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę" nie oznacza, że upoważnienie to może być udzielone wyłącznie na etapie toczącego się postępowania o wydanie pozwolenia. Tak określony "termin" nie może być przeszkodą w skorzystaniu przez stronę postępowania z możliwości uzyskania zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych w postępowaniu dotyczącym legalizacji zrealizowanej inwestycji. Należy dodać, że z wnioskiem o wydanie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo może także wystąpić sam organ administracji prowadzący postępowanie legalizacyjne, by po uzyskaniu takiego upoważnienia - udzielić zgody na odstępstwo.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że organ drugiej instancji dokonał wnikliwej i dokładnej analizy zapisów § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie, a także dokładnie zbadał pozostałe zgromadzone w sprawie dokumenty, w tym także zapisy obowiązującego Studium uwarunkowań dla terenu działki nr [...], stanowiące wiążącą podstawę przy opracowywaniu planów miejscowych, stwierdzając, że w Studium nie ma żadnych postanowień w zakresie dotyczącym dopuszczenia sytuowania budynków w granicy działki. Ustalono także w toku postępowania m.in. na podstawie przygotowanej "Ekspertyzy technicznej konstrukcji budynku mieszkalnego z częścią biurową przy ul. [...] w C.", że brak jest możliwości częściowej rozbiórki przedmiotowego obiektu na odcinku 3m od granicy zachodniej, gdyż likwidacja skrajnego przęsła podciągów żelbetowych może doprowadzić do uszkodzeń konstrukcji i zagrożenia katastrofą budowlaną.

Uwzględniając zatem jednocześnie szczególną sytuację, gdy inwestor rozpoczął prace budowlane i kontynuował je w czasie obowiązywania uzyskanego pozwolenia na budowę, które dopiero następnie, już po wybudowaniu w stanie surowym obiektu, zostało wyeliminowane z obiegu prawnego, organ odwoławczy, a także organ pierwszej instancji nie dostrzegły i nie rozpatrzyły okoliczności związanych z możliwością zastosowania na tym etapie postępowania instytucji odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych.

Zdaniem Sądu, taka sytuacja umożliwia przyjęcie poglądu, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający rozważenie skorzystania z instytucji odstępstwa w postępowaniu naprawczym, oczywiście nie przesądzając treści mającego zapaść rozstrzygnięcia.

Rozpoznając zatem ponownie sprawę organy dokonają analizy całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy uwzględniając przy tym możliwość wystąpienia do właściwego ministra z wnioskiem o uzyskanie upoważnienia do wyrażenia zgody na odstępstwo od przepisów techniczno- budowlanych, względnie zobowiążą do takiego wystąpienia inwestora, a następnie w zależności od uzyskanych dokumentów ponownie rozstrzygną w sprawie wydając odpowiednią decyzję i należycie ją uzasadniając.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzekano na podstawie art. 200 cytowanej powyżej ustawy oraz w związku z § 14 ust. 2c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.jedn. Dz.U z 2013 r., poz. 490).