Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 458/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6075 Działalność zawodowa w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 179 ust. 3, art. 180 ust. 1, ust. 3, art. 181 ust. 1 i ust. 3, art. 183 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 31 pkt 6 lit. c)
journal: Dz.U. 2010 nr 47 poz 278
law: Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary dyscyplinarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego A. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z [...] lipca 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. po rozpatrzeniu wniosku A. S. (nazywanego też "Skarżącym") o ponowne rozpatrzenie sprawy objętej decyzją Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2009 r., nr [...], orzekającą o udzieleniu pośrednikowi w obrocie nieruchomościami A. S. kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku, utrzymał w mocy decyzję z [...] listopada 2009 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, powtarzając ustalenia zawarte w decyzji I instancji wskazał, że [...] marca 2006 r. J. I. zawarł z Biurem Obrotu Nieruchomościami "A." w L., reprezentowanym przez właściciela T. S., umowę pośrednictwa, w której powierzył pośrednikowi w obrocie nieruchomościami podjęcie czynności zmierzających do zawarcia umowy zamiany lokalu. W treści umowy pośrednictwa powołano się na licencję zawodową nr [...] oraz polisę ubezpieczeniową seria [...] nr [...]. Umowa pośrednictwa została podpisana przez J. I. oraz T. S., właściciela biura nieruchomości. W dniu [...] marca 2006 r. w biurze nieruchomości "A." doszło do zawarcia umowy przedwstępnej zamiany mieszkań, w wyniku czego J. I. wpłacił tytułem zaliczki na konto firmy "A." kwotę 25 000 zł. Do zawarcia przyrzeczonej umowy zamiany mieszkań nigdy nie doszło, a T. S. nigdy nie rozliczył się z pobranej zaliczki.

Jak podał organ, przedsiębiorca T. S., prowadzący Biuro Obrotu Nieruchomościami "A." w L. nie posiadający licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, zawarł [...] grudnia 2003 r. umowę z K. s.c. z siedzibą w L., na czas nieoznaczony. W ramach tej umowy Biuro Obrotu Nieruchomościami "A." zleciło K. świadczenie usług pośrednictwa, które miał wykonywać osobiście Skarżący, posiadający licencję zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami o numerze [...]. Przedmiotem usług, miało być: (1) wykonywanie czynności zmierzających do zawarcia umów wymienionych w art. 180 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") w brzmieniu ówcześnie obowiązującym, (2) zawieranie w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy T. S. umów pośrednictwa zmierzających do realizacji tych czynności, a także (3) udzielanie mu pomocy prawnej i merytorycznej w prowadzonej działalności.

Organ wskazał, że w okresie od 3 stycznia 2002 r. do 2 stycznia 2009 r. K. s.c, jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, posiadała ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa. W polisach ubezpieczeniowych jako ubezpieczający i ubezpieczony figurowała K. Zdaniem organu, w przypadku kiedy A. S. zobowiązał się świadczyć usługi pośrednictwa osobiście na podstawie umowy cywilnoprawnej, to, on jako pośrednik w obrocie nieruchomościami powinien posiadać ubezpieczenie odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa.

Organ ponadto podniósł, że umowy, którymi posługiwało się Biuro Obrotu Nieruchomościami "A." podpisywane były przez pośrednika w obrocie nieruchomościami A. S. in blanco, czasami w siedzibie firmy, a czasami w K. Organ wskazał, że pośrednik w obrocie nieruchomościami nie uczestniczył bezpośrednio w zawieraniu umów pośrednictwa. Z pisma z [...] października 2008 r. nr [...] Prokuratury Okręgowej w L. wynika, że w miejscu zamieszkania T. S. zabezpieczono druki umów o pośrednictwo podpisane in blanco przez A. S.

W wyniku dokonanych ustaleń organ uznał, że to przedsiębiorca T. S. decydował o tym, nad jakimi czynnościami ma sprawować nadzór pośrednik A. S., a nie odwrotnie. Nadzór ten miał charakter formalno-prawny i polegał na sprawdzaniu stanów prawnych nieruchomości.

Organ podkreślił, że na podobnych warunkach jak w umowie pośrednictwa z J. I., została zawarta [...] czerwca 2006 r. umowa pośrednictwa z A. W., która także wpłaciła na rzecz biura nieruchomości środki pieniężne, a do finalizacji transakcji nie doszło. Taką samą umowę przedsiębiorca zawarł [...] września 2006 r. z K. K. Ponadto do Ministerstwa Infrastruktury wpłynęła skarga wraz z załączoną umową pośrednictwa zawartą [...] listopada 2008 r. między M. M., właścicielem Biura Obrotu Nieruchomościami "M." w L., a D. K. Zgodnie z treścią tej umowy pośrednik w obrocie nieruchomościami Skarżący był odpowiedzialny zawodowo za czynności pośrednictwa, określone w tej umowie. Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się wydruki ze stron internetowych biur nieruchomości "M." oraz "E.", w których podawano licencję zawodową o numerze [...] należącą do Skarżącego.

Jednocześnie organ podniósł, że Skarżący rozpoczął [...] czerwca 2006 r. wykonywanie zawodu adwokata w kancelarii adwokackiej w L., przy ul. G. [...]. Zgodnie z Kodeksem Etyki Adwokackiej natomiast, nie wolno łączyć z zawodem adwokata takich zajęć, które kolidowałyby z wykonywaniem zawodu adwokackiego, w szczególności podejmowania się zawodowo pośrednictwa przy transakcjach handlowych.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że wyniki postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez Komisję Odpowiedzialności Zawodowej wskazują, że A. S. naruszył art. 180 ust. 2 u.g.n, poprzez brak bezpośredniego nadzoru nad czynnościami pomocniczymi pośrednictwa wykonywanymi przez inne osoby, art. 180 ust. 8 u.g.n, poprzez łączenie wykonywania zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami w ramach własnej działalności gospodarczej oraz w ramach umowy cywilnoprawnej z innym przedsiębiorcą, art. 181 ust. 1 u.g.n, poprzez brak zachowania szczególnej staranności i przestrzegania przepisów prawa oraz zasad etyki zawodowej przy wykonywaniu czynności pośrednictwa oraz art. 181 ust. 3 u.g.n, poprzez brak obowiązkowego ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa.

Zdaniem organu, błędy i uchybienia w pracy pośrednika w obrocie nieruchomościami Skarżącego wskazują na niewypełnienie przez pośrednika obowiązków określonych w art. 181 u.g.n.

Odnosząc się do wniosku Komisja Odpowiedzialności Zawodowej o zastosowanie wobec pośrednika w obrocie nieruchomościami Skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci pozbawienia licencji zawodowej z możliwością ponownego ubiegania się ojej nadanie, Minister Infrastruktury stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że kara dyscyplinarna w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku, orzeczona w decyzji I instancji, jest rażąco niska w stosunku do błędów i uchybień w pracy pośrednika w obrocie nieruchomościami Skarżącego stwierdzonych w przedmiotowej sprawie.

Przy orzeczeniu kary dyscyplinarnej uwzględniono, że postępowanie pośrednika w obrocie nieruchomościami Skarżącego jest bardzo szkodliwe dla środowiska zawodowego, bowiem wpływa negatywnie na wizerunek zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami w społeczeństwie. Osoba korzystająca z usług pośrednictwa w Biurze Nieruchomości "A." była pozbawiona pomocy osoby z kwalifikacjami potwierdzonymi nadaniem licencji zawodowej, gdyż wszystkie czynności pośrednictwa wykonywał przedsiębiorca T. S., nieposiadający licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami.

Decyzja Ministra Infrastruktury z [...] lipca 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej jako naruszających prawo.

Skarżący zarzucił decyzjom naruszenie:

1. art. 180 ust. 2 u.g.n. przez jego błędną interpretację,

2. art. 180 ust. 7 ustawy przez jego błędną interpretację,

3. art. 181 ust. 3 ustawy, że Skarżący nie posiadał OC,

4. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 31 § 2 k.p.a. przez nie wydanie postanowienia,

5. art. 42 ust.2 Konstytucji RP przez naruszenie prawa do obrony,

6. art. 195 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

7. art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 2 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a.,

8. art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez pozaprawne oparte na domniemaniu ograniczanie wolności wykonywania zawodu.

Skarżący podniósł, że T. S. nie działał w jego imieniu, ponieważ ww. jako przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie przepisu art.179 ust. 3 u.g.n. W związku z tym, zdaniem Skarżącego, T. S. prowadził działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek. Skarżący wskazał, że z biurem nieruchomości "A." – T. S., łączył go stosunek umowy cywilnoprawnej, której przedmiot zawierał postanowienia art. 180 ust. 1 pkt. 1-3 u.g.n. Do obowiązków Skarżącego należało wykonywanie czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Czynności te Skarżący wykonywał osobiście. Organ natomiast, zdaniem Skarżącego, nie zajął się badaniem czy mógł on swoje obowiązki zawodowe wykonywać osobiście w sposób należyty, gdyż z góry założył, że powinien sprawować nadzór, oraz zajął się badaniami nad Kodeksem Etyki Adwokackiej oraz innymi ustaleniami pozostającymi bez związku z przedmiotową sprawą.

Skarżący stwierdził, że pomocnicy (asystenci) mogą działać w imieniu i na rzecz pośrednika. Rygorem odpowiedzialności zawodowej są objęte działania prowadzone w imieniu pośrednika w obrocie nieruchomościami jeśli były wykonywane za jego wiedzą i zgodą. Groźba zastosowania sankcji, zdaniem Skarżącego, dotyczy także przedsiębiorcy, który powierza wykonywanie czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami osobie nieposiadającej licencji zawodowej. Zdaniem Skarżącego, twierdzenie Ministra Infrastruktury, że wykonując zawód u przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, Skarżący musi obowiązkowo nadzorować czynności innych osób w tym również przedsiębiorcę i ponosić za to odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie, jest w sposób bezsporny pozbawione podstaw prawnych. Przepisy konstytucyjne determinują sposób uregulowania wyjątków od zasady wolności wyboru i wykonywania zawodu. Ograniczenia w zakresie tych wolności powinny być ustanowione w ustawie w sposób precyzyjny, a więc zakazane może być jedynie to, co w ustawie zostało wyraźnie i jednoznacznie wyłączone. W związku z powyższym pozostawienie wyboru w sposobie wykonywania czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami przez pośrednika w obrocie nieruchomościami wypełnia jedną z fundamentalnych zasad wynikających z konstytucyjnej zasady wolności wykonywania zawodu, o czym stanowi art. 65 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżący nie zgodził się z zarzutem naruszenia obowiązku posiadanie ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej ponieważ na polisach znajdował się podpis Skarżącego, a ponadto nie mogło to być ubezpieczenie spółki cywilnej ponieważ spółka cywilna nie może posiadać licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami.

Skarżący w kwestii łączenia zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami oraz zawodu adwokata wskazał, że pośrednictwo w obrocie nieruchomościami nie jest zwykłym pośredniczeniem przy transakcjach handlowych. W zawodzie tym bardzo przydaje się wiedza interdyscyplinarna którą posiada adwokat.

Skarżący podniósł ponadto, że orzeczenie o karze musi być następstwem precyzyjnego opisania zaistniałych i nie budzących żadnych wątpliwości naruszeń prawa ze wskazaniem konkretnego naruszenia przepisu czy przepisów. Tymczasem organ, zarzucając Skarżącemu naruszenie art. 181 ust. 1 u.g.n., nie podał których konkretnie zasad etyki nie przestrzegał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2058/11 uchylił decyzję z [...] lipca 2011 r. wraz z decyzją z [...] listopada 2009 r. uznając, że naruszają one przepisy prawa.

Mając na uwadze wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., Sąd I instancji podał, że Minister Infrastruktury w decyzji pierwszoinstancyjnej z [...] listopada 2009r., jak i w decyzji drugoinstancyjnej z [...] lipca 2011 r., nie wskazał ich podstawy prawnej. Podstawą taką nie jest wskazany w decyzjach art. 195a ust. 1 u.g.n., który jest przepisem kompetencyjnym i wskazuje tylko uprawnienie ministra do orzeczenia o zastosowaniu jednej z kar dyscyplinarnych. Nie stanowi podstawy prawnej decyzji.

Sąd I instancji wskazał, że T. S. jako przedsiębiorca prowadził działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami na podstawie art. 179 ust. 3 u.g.n, czyli prowadził działalność gospodarczą we własnym imieniu i na własny rachunek, a nie działał w imieniu Skarżącego.

Sąd I instancji wskazał ponadto, że słusznie zarzucił Skarżący, że umowa z [...] grudnia 2003 r. nie obejmowała lokali tzw. kwaterunkowych, podlegających odrębnym regulacjom prawnym. Skarżący wyjaśnił, że żadnych czynności odnośnie lokalu J. I. nie podejmował

Sąd I instancji podniósł również, że to przedsiębiorca T. S. decydował o tym, nad jakimi czynnościami ma sprawować nadzór pośrednik nieruchomości Skarżący, a nie odwrotnie. Powyższe, zdaniem Sądu, wynika z analizy treści umowy z [...] grudnia 2003 r., zawartej pomiędzy T. S. a K. s.c. W związku z tym, nie można czynić zarzutu pośrednikowi nieruchomości, że nie sprawował on nadzoru. Ponadto, z żadnego z zapisów ww. umowy ani z przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika, że pośrednik w obrocie nieruchomościami – Skarżący - któremu przedsiębiorca T. S. zlecił świadczenie usług pośrednictwa, miałby kontrolować zlecającego. Organ nie wskazał również, aby przedsiębiorca T. S. posiadał pisemne upoważnienie od pośrednika w obrocie nieruchomościami Skarżącego do wykonywania czynności pomocniczych pod jego nadzorem.

W związku z powyższym Sąd I instancji stwierdził, że Minister Infrastruktury nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy, a zatem przedwczesne jest badanie ewentualnych naruszeń przepisów prawa materialnego

Pismem z [...] czerwca 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł skargę kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2058/11, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1270/12 uchylił zaskarżony wyrok z dnia 16 kwietnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2058/11 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że postępowanie dotyczyło wszczętego postępowania z tytułu odpowiedzialności zawodowej licencjonowanego pośrednika w obrocie nieruchomościami Skarżącego w związku ze skargą J. I. z [...] października 2006 r. Domagał się on podjęcia działań ze strony S. w L., a mającej na celu niezwłoczny zwrot od przedsiębiorcy T. S., właściciela Biura Obrotu Nieruchomościami, zaliczki w kwocie 25.000,00 zł, i działań zmierzających do odebrania licencji nr [...] pośrednikowi, w imieniu którego działał T. S.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał następnie, że przepis art. 183 ust. 1 u.g.n określił, że pośrednik w obrocie nieruchomościami niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 181, podlega odpowiedzialności zawodowej. W ust. 2 określono zaś, że wobec takiego pośrednika mogą być orzeczone, z tytułu odpowiedzialności zawodowej, kary dyscyplinarne wymienione tam enumeratywnie. W pkt 3 wymieniono zawieszenie licencji zawodowej na okres od 3 miesięcy do 1 roku. Oznacza to, że o ile w ust. 1 tego przepisu jest mowa o niewypełnieniu obowiązków, o których mowa w art. 181 u.g.n, podlega odpowiedzialności zawodowej. Przepis wymienionego wyżej art. 181 ust. 1 u.g.n stanowi, że pośrednik w obrocie nieruchomościami jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 180 ust. 1 i ust. 1a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Zobowiązany jest on także do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności. Przepis ten wskazuje, w jaki sposób pośrednik powinien wykonywać czynności w nim wskazane. Omawiany przepis określa zatem obowiązki pośrednika, przy czym art. 179 ust. 1 i 2 u.g.n określił co to jest pośrednictwo w obrocie nieruchomościami, a ust. 2 określił pośrednika w tym obrocie jako osobę fizyczną posiadającą licencję zawodową nadaną w trybie przepisów rozdziału IV niniejszego działu. W myśl art. 180 ust. 1, pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polega na zawodowym wykonywaniu przez pośrednika w obrocie nieruchomościami czynności zmierzających do zawarcia przez inne osoby umów. Przepis ten określa w pkt 1 do 4 rodzaj umów. Natomiast w ust. 2 tego przepisu określono, że pośrednik wykonuje te czynności osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Z kolei z treści art. 180 ust. 3 u.g.n wynika, że zakres czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami określa umowa pośrednictwa, która wymaga formy pisemnej pod rygorem nieważności i w umowie wskazuje się w szczególności pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie, numer jego licencji zawodowej oraz oświadczenie o posiadanym ubezpieczeniu odpowiedzialności cywilnej za szkody wyrządzone w związku z wykonywaniem czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Treść powyższych uregulowań oznacza, że organ uprawniony do prowadzenia postępowania, o jakim mowa w art. 183 ust. 1 u.g.n, zobowiązany jest badać czy konkretny pośrednik wykonywał czynności zawodowe określone w art. 180 ust. 1 i ust. 1a u.g.n z naruszeniem art. 180 ust. 2 u.g.n, a w konsekwencji czy dopełnił obowiązki, które nakłada na niego przepis art. 181 ust. 1 u.g.n. Treść tych regulacji oznacza, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 183 ust. 1 ustawy należy ustalić i ocenić, czy działania podejmowane przez pośrednika odnośnie wykonywanych czynności zawodowych pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, były czynnościami faktycznie przez niego wykonywanymi bądź bezpośrednio nadzorowanymi w sposób realny, w znaczeniu jakie mu nadaje przepis art. 180 ust. 2 u.g.n.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia powyższych przepisów oznacza, że kwestię wykonywania czynności zawodowych u pracodawców bądź też nadzorowania prac przez pośrednictwo w obrocie nieruchomościami przez pośrednika, należy rozpatrywać w kontekście jego odpowiedzialności zawodowej. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej co do naruszenia art. 183 ust. 2 u.g.n, a stanowisko w tym zakresie zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji za błędne. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do przyjęcia, że organ nie wskazał podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł również, że odmienna ocena zgromadzonych w sprawie przez organ dowodów, zaakceptowana przez Sąd pierwszej instancji w świetle zarzutów skargi kasacyjnej wskazuje na uchybienia w ocenie tego materiału dowodowego. Zarzuty wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprowadzały się w istocie do kwestionowania oceny ustalonego stanu faktycznego. Podniesione zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania powodują uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Podkreślenia również wymaga, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że nie może się on kierować dowolnymi wnioskami wywiedzionymi z akt sprawy, musi postępować zgodnie ze wskazaniami dokonanymi przez Sąd II instancji. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy bowiem rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez sąd mają moc wiążącą (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07).

W wyroku z 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1270/12, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, należy ocenić odpowiedzialność pośrednika posiadającego licencję zawodową, gdyż wszczęte postępowanie dotyczyło oceny jego odpowiedzialności zawodowej. Niewątpliwie, ponownie należy przeanalizować umowę z dnia 2 grudnia 2003 r. łączącą przedsiębiorcę z pośrednikiem w obrocie nieruchomościami, mając na uwadze przepisy prawa materialnego, które zostały omówione wyżej. Ponowna ocena powyższych wywodów winna być dokonana oczywiście w kontekście zasadności zarzutów sformułowanych w skardze". Sąd również zauważył, że treść przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie oznacza, że: "(...) w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 183 ust. 1 ustawy należy ustalić i ocenić, czy działania podejmowane przez pośrednika odnośnie wykonywanych czynności zawodowych pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, były czynnościami faktycznie przez niego wykonywanymi bądź bezpośrednio nadzorowanymi w sposób realny, w znaczeniu jakie mu nadaje przepis art. 180 ust. 2 ustawy".

Zgodnie z art. 183 ust. 1 u.g.n. pośrednik w obrocie nieruchomościami niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 181, podlegał odpowiedzialności zawodowej. W niniejszej sprawie organ orzekł wobec Skarżącego karę dyscyplinarną, o której mowa w art. 183 ust. 2 pkt 3 u.g.n., za naruszenie przepisów art. 180 ust. 2 i ust. 8 oraz art. 181 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 180 ust. 2 u.g.n. pośrednik wykonywał czynności, o których mowa w ust. 1, osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Czynności te miał wykonywać, w świetle art. 181 ust. 1 u.g.n. zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej, a także będąc zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonywał te czynności. Zakres czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami określał art. 180 ust. 1 u.g.n. stanowiąc, że pośrednictwo w obrocie nieruchomościami polega na zawodowym wykonywaniu przez pośrednika w obrocie nieruchomościami czynności zmierzających do zawarcia przez inne osoby umów:

1) nabycia lub zbycia praw do nieruchomości;

2) nabycia lub zbycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej;

3) najmu lub dzierżawy nieruchomości albo ich części;

4) innych niż określone w pkt 1-3, mających za przedmiot prawa do nieruchomości lub ich części.

Z tym jednak zastrzeżeniem, że w roku 2003, kiedy Skarżący podpisał umowę z przedsiębiorcą T. S., przepis ten nie zawierał regulacji zawartej w przytoczonym powyżej pkt 4.

W niniejszej sprawie Skarżący, prowadząc firmę K. s.c. z siedzibą w L., zawarł [...] grudnia 2003 r. umowę z T. S. prowadzącym Biuro Obrotu Nieruchomościami "A." w L., nie posiadającym licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W ramach tej umowy Biuro Obrotu Nieruchomościami "A." zleciło firmie Skarżącego świadczenie usług pośrednictwa, które miał wykonywać osobiście Skarżący, posiadający licencję zawodową w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami o numerze [...]. Przedmiotem usług, miało być: (1) wykonywanie czynności zmierzających do zawarcia umów nabycia lub zbycia praw do nieruchomości, nabycia lub zbycia własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego, spółdzielczego prawa do lokalu użytkowego lub prawa do domu jednorodzinnego w spółdzielni mieszkaniowej, najmu lub dzierżawy nieruchomości, (2) zawieranie w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy T. S. umów pośrednictwa zmierzających do realizacji tych czynności, lub za pomocą upoważnionych, przeszkolonych pracowników biura nieruchomości, a także (3) udzielanie mu pomocy prawnej i merytorycznej w prowadzonej działalności.

Na podstawie powyższej umowy Skarżący umożliwił przedsiębiorcy T. S. prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu nieruchomościami mimo, że nie posiadał on licencji zawodowej w tym zakresie co, w ocenie Sądu, było zgodne z normą wynikającą z art. 179 ust. 3 u.g.n.

Z przytoczonego zapisu umowy wynika, że Skarżący zobowiązał się do wykonywania czynności z zakresu obrotu nieruchomościami. Z wyjaśnień Skarżącego zawartych w skardze wynika, że czynności te wykonywał osobiście i nie może ponosić odpowiedzialności za czynności T. S. podejmowane w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami bez jego wiedzy i upoważnienia. W ocenie Sądu jednak, Skarżący swoim działaniem umożliwił przedsiębiorcy T. S. podejmowanie czynności w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami bez wiedzy i upoważnienia Skarżącego.

Z akt sprawy wynika, że umowy pośrednictwa zawierał przedsiębiorca T. S. Podkreśla to również Skarżący w skardze wskazując, że umowy o pośrednictwo w obrocie nieruchomościami zawierał przedsiębiorca, a nie licencjonowany pośrednik co wynika z komparycji tych umów. Ponieważ wzorce umów w oparciu o które przedsiębiorca zawierał z klientami biura umowy pośrednictwa dotknięte były wadą opisaną w art. 180 ust. 3 u.g.n., czyli brakiem nazwiska licencjonowanego pośrednika, jak podnosi Skarżący, jego podpis konwalidował przedmiotowe umowy. Skarżący zatem, jak też wynika z zeznań przedsiębiorcy, bądź później akceptował umowy, bądź też wcześniej podpisywał się na niewypełnionym druku umowy, co z kolei potwierdzają ustalenia Prokuratury Okręgowej w L. Szczególnie ta druga sytuacja mogła stwarzać możliwość dokonywania czynności z zakresu obrotu nieruchomościami przez przedsiębiorcę T. S. bez nadzoru Skarżącego z naruszeniem wymogów wykonywania czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, o których mowa w art. 181 ust. 1 u.g.n.

Odnosząc powyższą okoliczność do treści przepisu art. 180 ust. 2 u.g.n. należy wskazać, że Skarżący mógł wykonywać czynności z zakresu obrotu nieruchomościami przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze, jednakże musiało się to odbywać pod bezpośrednim nadzorem Skarżącego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera legalnej definicji pojęcia czynności pomocniczych, o których mowa w przytoczonym przepisie. W ocenie Sądu, jednak naruszeniem normy wynikającej z niniejszego przepisu będzie umożliwienie przez pośrednika w obrocie nieruchomościami dokonania czynności z zakresu obrotu nieruchomościami osobie nieuprawnionej, bez wymaganego, wynikającego z tego przepisu, nadzoru.

Podkreślenia wymaga, że w wyroku z dnia 12 października 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 846/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że: "W szczególności firmowanie swoim nazwiskiem pracy dwóch biur nieruchomości i brak należytego nadzoru nad osobami dokonującymi faktycznie czynności pośrednictwa stanowi oczywiste naruszenie art. 181 ust.1 ugn. Działanie takie i brak należytego nadzoru stwarzałby niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody klientom biur".

W niniejszej sprawie akceptowanie następcze zawartych umów pośrednictwa, jak również podpisywanie niewypełnionych druków umowy pośrednictwa, umożliwiło przedsiębiorcy T. S. dokonywanie faktycznie czynności pośrednictwa.

Istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma również treść art. 180 ust. 3 u.g.n., stanowiąc m.in., że w umowie pośrednictwa wskazuje się w szczególności pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za jej wykonanie wraz z numer jego licencji zawodowej. Z powyższego przepisu jednoznacznie wynika, że niezależnie od tego kto formalnie zawarł umowę pośrednictwa, pośrednik czy przedsiębiorca, za jej wykonanie zawodowo odpowiadał wskazany w umowie licencjonowany pośrednik. W aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajdują się trzy umowy pośrednictwa podpisane przez Skarżącego jako pośrednika w obrocie nieruchomościami odpowiedzialnego zawodowo za ich wykonanie, które jednak nie zostały wykonane. Umowy te, w ocenie Sądu, same w sobie dowodzą naruszenia przez Skarżącego art. 181 ust. 1 u.g.n., na podstawie którego Skarżący zobowiązany był do działania nie tylko zgodnego z przepisami prawa, standardami zawodowymi, zasadami etyki zawodowej, ale również do działania ze szczególną starannością w zgodzie z zasadą ochrony interesu osób, z którymi zostały podpisane przedmiotowe umowy. Podkreślenia wymaga, że umowa z [...] grudnia 2003 r. łącząca Skarżącego z T. S. nie obejmowała umów zamiany nieruchomości. Podkreśla to również sam Skarżący w zeznaniach zawartych w protokole przesłuchania świadka z [...] sierpnia 2008 r., znajdującym się w aktach administracyjnych sprawy. Tymczasem wspomniane trzy umowy pośrednictwa (z [...] marca 2006 r. z J. I.; z [...] czerwca 2006 r. z A. W. oraz z [...] września 2006 r. z K. K.), obejmowały również czynność zamiany nieruchomości. Skarżący zatem nie przywiązywał zbyt dużej wagi do treści podpisywanych umów pośrednictwa.

Odnośnie umowy pośrednictwa z J. I. z [...] marca 2006 r. Skarżący ponadto wskazał, że umowa ta z racji, iż dotyczyła obligacyjnego prawa do lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy L., nie mieściła się w przedmiocie umowy łączącej Skarżącego z przedsiębiorcą z [...] grudnia 2003 r. Skarżący twierdzi, że w przedmiotowej sprawie nie podejmował żadnych czynności pośrednictwa w obrocie nieruchomościami o czym poinformował przedsiębiorcę T. S. W ocenie Sądu, skoro Skarżący podpisał przedmiotową umowę, a następnie doszedł do wniosku, iż z takich czy innych względów, nie będzie dążył do jej wykonania, nie powinien poprzestać na poinformowaniu o tym przedsiębiorcy T. S., lecz powinien tę umowę rozwiązać. Skarżący, na podstawie art. 181 ust. 1 u.g.n. zobowiązany był do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, z którymi podpisał umowę pośrednictwa, a nie przedsiębiorcy T. S.

Skarżący podnosi w skardze, że nie upoważnił przedsiębiorcy T. S. do wykonywania w jego imieniu czynności z zakresu obrotu nieruchomościami, w związku z czym nie może ponosić odpowiedzialności za działania w tym zakresie przedsiębiorcy. W przeciwnym razie każdy mógłby twierdzić, że pracuje pod nadzorem pośrednika w obrocie nieruchomościami. Sąd zwraca jednak uwagę, że Skarżący nie został pociągnięty do zawodowej odpowiedzialności za działania przedsiębiorcy, a już tym bardziej za zły stan finansów przedsiębiorcy. Kara dyscyplinarna została nałożona na Skarżącego za Jego własne działania, polegające na braku sprawowania bezpośredniego nadzory nad działaniami w zakresie obrotu nieruchomościami przedsiębiorcy oraz za niezachowanie standardów zawodowych pośrednika w obrocie nieruchomościami, wynikających z art. 181 ust 1 u.g.n. Z całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, wynika, że Skarżący, pozostawił przedsiębiorcy zbyt dużą, jeżeli nie całkowitą, swobodę w obrocie nieruchomościami pod jego licencją zawodową. Ujawniło się to poprzez szereg nadużyć popełnionych przez przedsiębiorcę w momencie, gdy jego firma popadła w kłopoty finansowe. Nie te nadużycia jednak były podstawą pociągnięcia do odpowiedzialności dyscyplinarnej Skarżącego.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 181 ust. 3 u.g.n. dotyczącego obowiązkowego ubezpieczenia się pośrednika w obrocie nieruchomościami, Sąd zauważa, że z przepisu jednoznacznie wynika, że ubezpieczeniu podlegał pośrednik w obrocie nieruchomościami. Można w tym miejscu jedynie powtórzyć za Skarżącym, że spółka cywilna nie może posiadać licencji zawodowej pośrednika w obrocie nieruchomościami.

Uwzględniając powyższe, trudno zgodzić się ze Skarżącym, iż organ podejmując zaskarżoną decyzję dopuścił się naruszenia art. 65 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez przyjęcie że, Skarżący musi obowiązkowo nadzorować czynności innych osób w tym również przedsiębiorcę i ponosić za to odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. W ocenie Sądu taki właśnie obowiązek ciążył na pośredniku w obrocie nieruchomościami, który swoim podpisem na umowie pośrednictwa, umożliwiał danemu przedsiębiorcy, nie posiadającemu zawodowej licencji, prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu nieruchomościami.

Niezależnie od powyższego, Sąd zauważa, że jedną z podstaw orzeczenia o zastosowaniu wobec Skarżącego kary dyscyplinarnej w postaci zawieszenia licencji zawodowej na okres jednego roku, było naruszenie art. 180 ust. 8 u.g.n., poprzez łączenie wykonywania zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami w ramach własnej działalności gospodarczej oraz w ramach umowy cywilnoprawnej z innym przedsiębiorcą. Powyższy przepis jednak został uchylony przez art. 31 pkt 6 lit. c ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47 poz. 278), która weszła w życie 10 kwietnia 2010 r. Jednocześnie ustawodawca nie zawarł w powyższej ustawie żadnych przepisów intertemporalnych dotyczących postępowań dyscyplinarnych i postępowań o nałożenie kary dyscyplinarnej. W związku z powyższym do postępowań takich należy stosować przepisy w brzmieniu nadanym im wspomnianą nowelizacją, z której wynika natomiast, iż po 10 kwietnia 2010 r. nie obowiązywał zakaz łączenie wykonywania zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami w ramach własnej działalności gospodarczej oraz w ramach umowy cywilnoprawnej z innym przedsiębiorcą. Dodać nadto należ, że zmiana treści art. 180 ust. 7, dokonana omawianą ustawą o świadczeniu usług na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, polegająca na zastąpieniu występującej w tym przepisie "alternatywy rozłącznej", "alternatywą łączną", wprost umożliwiła łączenie wykonywania zawodu pośrednika w obrocie nieruchomościami w ramach własnej działalności gospodarczej oraz w ramach umowy cywilnoprawnej z innym przedsiębiorcą stanowiąc, że: "Pośrednik w obrocie nieruchomościami wykonuje zawód:

1) prowadząc działalność gospodarczą w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, lub

2) w ramach stosunku pracy lub umowy cywilnoprawnej u podmiotu prowadzącego działalność w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami".

W niniejszej sprawie, decyzja I instancji, w której Minister Infrastruktury orzekł wobec Skarżącego karę dyscyplinarną, zapadła [...] listopada 2009 r., natomiast decyzja II instancji, utrzymująca w mocy decyzję I instancji, została wydana [...] lipca 2011 r. Minister Infrastruktury, wydając decyzję z [...] lipca 2011 r. powinien był uwzględnić przedmiotową zmianę przepisów i umorzyć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jako bezprzedmiotowe postępowanie dyscyplinarne w zakresie naruszenia przez Skarżącego art. 180 ust. 8 u.g.n.

W świetle powyższego, jak również z uwagi na fakt, że Sąd ocenia decyzję pod względem formalno-prawnym nie dokonując samodzielnych ustaleń faktycznych, należałoby ustalić czy nałożona na Skarżącego kara dyscyplinarna w stosunku do pozostałych trzech naruszeń, byłaby nadal adekwatna. W ocenie Sądu jednak, organ powinien uwzględnić zmianę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, dokonaną ustawą z dnia 13 czerwca 2013 r. o zmianie ustaw regulujących wykonywanie niektórych zawodów (Dz. U. poz. 829) oraz unormowania przejściowe zawarte w art. 36 ust. 1 tej ustawy.

Sąd stwierdza, że wydając zaskarżoną decyzję organ naruszył przepisy prawa materialnego poprzez uznanie, że Skarżący dopuścił się naruszenia prawa materialnego tj. art. 180 ust. 8 u.g.n., podczas gdy w chwili wydawania decyzji II instancji przepis ten nie obowiązywał oraz naruszenie prawa procesowego poprzez niezastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 209 p.p.s.a.