Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1661/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 65 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2002 nr 170 poz 1393
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury  oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Stanisław Gronowski Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1928/13 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz D. P. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

W dniu 8 marca 2013 r. o godzinie 16:20 na płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] w miejscowości [...], na odcinku granica [...] - granica [...], zatrzymano do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu osobowego marki Volkswagen Passat o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki Boro o nr rej. [...], którym kierował D. P. (dalej jako skarżący). Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t.

Zainstalowany w pojeździe Inspekcji Transportu Drogowego skaner (DSRC) nie wykrył w kontrolowanym zespole pojazdów urządzenia służącego do poboru opłat elektronicznych (viaBOX), o którym mowa w art. 13i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej jako u.d.p.).

Kontrola pojazdu dokonana w systemie centralnym oraz przeprowadzone oględziny kabiny kierowcy potwierdziły, że zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie viaBOX.

Z podjętych czynności sporządzono protokół oględzin nr [...], zaś ustalenia kontroli utrwalono w protokole z dnia 8 marca 2013 r. Nr [...].

W dniu kontroli przesłuchano w charakterze strony skarżącego, który potwierdził, że w dniu 2 marca 2013 r. o godz. 13:46 prowadził ww. zespół pojazdów, niewyposażony w urządzenie viaBOX.

Skarżący wyjaśnił, że wjechał na drogę objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej w dniu 2 marca 2013 r., uznając, że urządzenie viaBOX na tym odcinku drogi nie jest wymagane.

Pismem z dnia 8 marca 2013 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej (art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.).

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako GITD) na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych.

Pismem z dnia 14 marca 2013 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśniając, że nie był świadomy istnienia obowiązku dokonania opłaty elektronicznej za przejazd na trasie [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], GITD na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej jako k.p.a.), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 u.d.p. oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 ze zm. - dalej jako rozporządzenie w sprawie dróg), art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., dalej jako u.t.d.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu z materiału dowodowego sprawy wynika, że skontrolowany samochód poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu w sprawie dróg bez uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Stroną postępowania administracyjnego był przy tym kierujący kontrolowanym pojazdem samochodowym, stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogły stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, albowiem ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 u.d.p.

Odnosząc się do argumentu o braku wiedzy w zakresie przepisów dotyczących obowiązku uiszczania opłaty elektronicznej GITD, powołując się na art. 83 Konstytucji RP podał, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Podkreślił, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych wszedł w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Strona miała zatem wystarczająco dużo czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi.

Z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wynika, że obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1137), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Dopuszczalna masa całkowita to dopuszczalna największa określona właściwymi warunkami technicznymi masa pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. Przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów sumuje się dopuszczalną masę całkowitą pojazdu samochodowego (niezależnie czy jest to samochód osobowy czy samochód ciężarowy) i przyczepy lub naczepy (niezależnie od tego, czy znajduje się na niej ładunek czy nie).

Skarżący poruszał się zespołem pojazdów o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 4030 kg (samochodem osobowym o DMC równej 2030 kg i przyczepy ciężarowej o DMC równej 2000 kg). Z ustaleń kontroli wynikało, że kierowca naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., co skutkowało nałożeniem na niego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91, poz. 524), przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik: zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie, instaluje urządzenie w pojeździe, wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1, ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

Brak zainstalowania w pojeździe urządzenia viaBOX skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej obowiązany jest do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary administracyjnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Nie ma przy tym znaczenia ani cel dokonywanego przejazdu ani też motywy, którymi kieruje się strona, wjeżdżając na płatne odcinki dróg krajowych.

Także trudna sytuacja materialna nie jest przesłanką umożliwiającą miarkowanie wysokości nałożonej kary pieniężnej. Niemniej jednak strona, zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240) będzie mogła wnioskować o umorzenie w całości albo w części należności z tytułu kary lub też wnosić o odroczenie lub rozłożenie spłaty na raty.

W piśmie z dnia 7 maja 2013 r. pełnomocnik skarżącego potwierdził brak wiedzy kierowcy w zakresie istnienia obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi, wskazując jako przyczynę takiego stanu rzeczy brak odpowiedniego oznakowania odcinka drogi, po którym się poruszał w postaci znaku T-34, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach z dnia 3 czerwca 2011 r. (Dz.U. Nr 124, poz. 702). Tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie. Znak ma informować kierowców, że odcinek drogi, do którego się zbliżają jest płatny, co ma pozwolić na zmianę trasy lub dokonanie opłaty za pomocą urządzenia. Brzmienie rozporządzenia w zakresie znaku - poprzez użyte sformułowanie "umieszcza się" skonstruowane w formie oznajmującej - oznacza normatywny obowiązek umieszczenia tego znaku.

Brak takiej informacji poprzez zaniechanie umieszczenia wspomnianego znaku, z jednoczesnym nałożeniem na kierowcę obowiązku samodzielnej znajomości odcinków płatnych, w sposób rażący narusza zasadę zaufania do państwa oraz zasadę demokratycznego państwa prawa.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję GITD z dnia 29 kwietnia 2013 r., formułując w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozstrzygnięciu organu zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego: art.13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty pomimo braku oznaczenia odcinka drogi informującego o obowiązku jej uiszczenia,

2. przepisów postępowania: art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz brak poczynienia ustaleń w zakresie braku oznaczeń na drodze publicznej informujących o obowiązku uiszczenia opłaty, a także dotyczących okoliczności dokonywania przejazdu przez skarżącego oraz możliwości posiadania przez niego świadomości o konieczności uiszczenia opłaty.

W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd drogą krajową ma charakter szczególny, w praktyce dotyczy on podmiotów, które profesjonalnie zajmują się transportem drogowym. Skarżący nie jest zawodowym kierowcą, nie prowadzi żadnej działalności gospodarczej czy zawodowej, która obejmowałaby transport drogowy, zaś dokonywany przez niego przejazd zespołem pojazdów miał charakter całkowicie incydentalny i związany był z koniecznością przetransportowania samochodu na przyczepie do zakładu naprawczego.

Znajomość samej zasady wynikającej z przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. wymaga od użytkownika dróg znajomości załącznika do rozporządzenia w sprawie dróg krajowych, który przyjmuje jedynie 9 dróg krajowych, na których pobierana jest opłata - i to jedynie na ich wybranych odcinkach. Nakładanie więc na kierowcę niezawodowego, niezajmującego się transportem drogowym, dokonującego przejazdu incydentalnego, obowiązku znajomości odcinków płatnych dróg krajowych, nie może zyskać aprobaty.

Skarżący zaznaczył, że na odcinku drogi, po którym się poruszał, nie zostały umieszczone znaki T-34, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury zmieniającym rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Zgodnie z jego brzmieniem tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie. Znak ten ma informować kierowców, że odcinek drogi, do którego się zbliżają jest płatny, co ma pozwolić im na zmianę trasy lub dokonanie stosownej opłaty za pomocą urządzenia. Brak takiej informacji poprzez zaniechanie umieszczenia znaku drogowego, z jednoczesnym nałożeniem na kierowcę obowiązku samodzielnej znajomości odcinków płatnych, w sposób rażący narusza zasadę zaufania do państwa oraz zasadę demokratycznego państwa prawa. Brzmienie rozporządzenia w zakresie komentowanego znaku - poprzez użyte sformułowanie "umieszcza się" skonstruowane w formie oznajmującej - oznacza normatywny obowiązek umieszczenia tego znaku. Nie do zaakceptowania jest tym samym sytuacja, w której państwo nie realizuje własnego obowiązku, przez co wprowadza w błąd obywatela, a następnie nakłada na niego z tego tytułu karę pieniężną.

Zdaniem skarżącego dla zastosowania art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. i nałożenia kary pieniężnej, nie jest wystarczające stwierdzenie samego tylko faktu dokonania przejazdu bez wymaganej opłaty - co stanowiłoby ograniczenie się do językowej wykładni wskazanego przepisu - lecz niezbędne jest stwierdzenie, że odcinek drogi krajowej, przez który następował przejazd, był należycie oznaczony za pomocą przewidzianych przepisami znaków drogowych. Konstatacja taka stanowi rezultat uzupełnienia wykładni językowej o wynik interpretacji funkcjonalnej. Celem komentowanego kompleksu przepisów nie jest wymierzanie kar, ale zagwarantowanie, że opłata będzie uiszczana na odcinkach, które przewidują odpowiednie przepisy. Obowiązek ponoszenia opłat musi być jednak skorelowany z odpowiednimi działaniami państwa, które będzie informowało o jego istnieniu na danym odcinku drogi. W przeciwnym wypadku, na obywatela przerzuca się daleko idące wymogi, z jednoczesnym ograniczeniem roli państwa do aparatu opresji i egzekwowania kar za zaniechania, o których obywatel w sposób usprawiedliwiony i wynikający z zasad doświadczenia życiowego, nie wiedział.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 lutego 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1928/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję GITD z dnia [...] marca 2013 r.

Podstawy odpowiedzialności skarżącego wynikały z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., przewidującego, iż korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Według art. 13ha ust. 1 u.d.p. opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, to jest w rozporządzeniu w sprawie dróg.

W myśl art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Bezsporne jest to, iż podczas skanowania pojazdu skarżącego za pomocą urządzenia DSRC stwierdzono, że nie posiadał on urządzenia viaBox niezbędnego do uiszczenia opłaty elektronicznej. Powyższe ustalenie potwierdziła kontrola kabiny pojazdu. Bezsporne jest także i to, że skarżący wykonując przejazd zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony odcinkiem drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu w sprawie dróg, był zobligowany do poniesienia opłaty elektronicznej.

Stwierdzenie to nie oznacza jednak w realiach niniejszej sprawy, że uchybienie obowiązkowi w zakresie posiadania wymaganego przez prawo urządzenia niezbędnego do uiszczenia opłaty elektronicznej, czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na stronę karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Mając na uwadze wyjaśnienia strony przedstawione w piśmie z dnia 7 maja 2013 r. jak również uzasadnienie skargi, w których strona wskazała na brak znaku informującego o pobieraniu opłaty za wjazd na płatny odcinek drogi, rozstrzygnięcia wymagała kwestia, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. winno być odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania pozostaje bez wpływu na wymierzenie kary.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 23 sierpnia 2013 r. w sprawach o sygn. II GSK 1692/12, II GSK 935/12, II GSK 1467/12 i II GSK 2045/12 zaprezentował tezę, iż "Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku".

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że "na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. zostało wydane rozporządzenie w sprawie dróg. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku nr 1, jak również klasy GP i G określonych w załączniku nr 2.

Z kolei rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm. - wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym) określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku, z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia w sprawie znaków i sygnałów drogowych napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany przez § 1 pkt 2 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 124, poz. 705).

Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

W powołanych orzeczeniach NSA wskazał także, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania tabliczkami T-34 dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34 stanowią bowiem dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjęcie decyzji, co do wyboru drogi: płatnej bądź bezpłatnej. Znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje zatem odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. Przepis art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych wyraźnie stanowi, że za przejazd po drodze krajowej pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną: 1) bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł, 2) bez uiszczenia opłaty w pełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.

Obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty. Znak T-34 łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią art. 7 ust. 1 Prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 r. (sygn. P 9/03). Zdaniem TK pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Językowa wykładnia treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Jeżeli bowiem zastanowić się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak informujący o początku pasa ruchu powolnego).

W konsekwencji umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty, skutkującą wymierzeniem mu kary pieniężnej.

W ocenie WSA obowiązkiem organu ponownie badającego niniejszą sprawę będzie zatem ustalenie, czy droga, po której skarżący dokonywał przejazdu była prawidłowo oznakowana. Wprawdzie prawo administracyjne negatywne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia przepisu prawa, jednakże zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawnego i zaufania do jego organów nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, że korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiódł Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając je w całości.

Wyrokowi WSA zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., taki warunek nie wynika i nie da się go wywieść również z art. 2 Konstytucji RP;

2) art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie tegoż obowiązku) od ustawienia znaku drogowego, tj. od elementu niepewnego, zależnego wyłącznie od woli zarządcy drogi krajowej, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a tym samym niweczy ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wyłącznie od elementu pewnego, który może ustalić niejako "z góry" bez potrzeby sprawdzania go na każdym odcinku, bowiem wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących oraz rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 u.d.p., co narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego;

3) § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką informującą o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, który zdaniem WSA zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania;

4) § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż ustawienie znaku drogowego z tabliczką informującą o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej na odcinku drogi krajowej jest elementem koniecznym do stwierdzenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy powyższe przepisy nie składają się na zakres obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej.

Organ wniósł o:

1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania,

2) zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie organu, Sąd pierwszej instancji dokonał niedopuszczalnej modyfikacji treści przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 u.d.p. błędnie powołując się na art. 2 Konstytucji RP. Ustawodawca nie uzależnił obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym bardziej sankcji za jej nieuiszczenie) od ustawienia znaku drogowego. Takiego stwierdzenia brak jest w obowiązujących przepisach prawnych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r. sygn. akt P 36/12 zaznaczył, iż stosowanie prokonstytucyjnej metody wykładni prawa jest obowiązkiem sądów i że ten rodzaj wykładni powinien uzyskać pierwszeństwo przed wykładnią językową, gdy nie pozwala ona na ustalenie rzeczywistego znaczenia normy prawnej, a także funkcjonalną czy systemową. Nie może jednak prowadzić do tworzenia nowej normy prawnej - uzupełniania lub poprawiania prawodawcy. Trybunał przypomniał wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2011 r., sygn. P 33/09 pogląd, że wątpliwości interpretacyjne mogą być tolerowane w większym stopniu w prawie prywatnym (prawo cywilne, prawo rodzinne, prawo handlowe), a w mniejszym stopniu w prawie publicznym, przy czym w tym ostatnim wypadku rozróżnić należy między prawem administracyjnym, prawem podatkowym i prawem karnym, gdyż poziom wymaganej jednoznaczności i precyzji ulega podwyższeniu w każdej z kolejno wymienionych dziedzin prawa.

Dodatkowo Sąd I instancji dokonując prawotwórczej wykładni art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. poprzez dodanie treści uzależniających obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej od drogowego znaku z tabliczką T-34, również błędnie zinterpretował samo pojęcie drogowego znaku zakazu, nieprawidłowo przyjmując, iż taki charakter ma właśnie znak drogowy z tabliczką T-34. Definicja drogowego znaku zakazu ma bowiem charakter normatywny i wynika z nienasuwającej wątpliwości delegacji ustawowej art. 7 ust. 2 p.r.d. Ponadto w drodze wykładni nie jest możliwe przypisywanie znakom drogowym jakiegokolwiek innego znaczenia, od tego które wynika z treści rozporządzenia ws. znaków i sygnałów drogowych np. w zakresie zobowiązania do określonego zakazu, tj. tworzenie nowych znaczeń znaków drogowych nie wynikających z treści ww. rozporządzenia.

Prawodawca wprowadził legalną definicję znaku drogowego zakazu. Zatem znaki drogowe, które nie zostały zakwalifikowane do tej kategorii nie mogą mieć takiego charakteru. Tym samym WSA naruszył zasady obowiązujące w zakresie kwalifikacji prawnej drogowego znaku zakazu, bowiem uznał za znak drogowy zakazu znak, który nie został z woli prawodawcy do tej kategorii zakwalifikowany. Nie ulega wątpliwości, że interpretator zawsze jest bezwzględnie związany definicjami legalnymi. Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że jeżeli dane pojęcie zostało zdefiniowane w tekście prawnym, to nie powinno się dokonywać interpretacji w oparciu o reguły języka potocznego, lecz wykorzystywać dyrektywy języka prawnego.

Znaki drogowe kwalifikowane są do odpowiednich kategorii. Znaki zakazu i znaki informacyjne zawierają w sobie kwalifikację prawną. Jeżeli konkretny znak nie został do takiej kategorii zaliczony, to nie może się nim stać w drodze wykładni, bowiem celem definicji legalnej jest właśnie ograniczenie znaczenia danego pojęcia jedynie do tego wyraźnie określonego przez prawodawcę. Rodzaje znaków zakazu zostały zatem szczegółowo wymienione w ww. rozporządzeniu, a zawarte w nim wyszczególnienie ma charakter zamknięty.

Tym samym, nie można podzielić stanowiska WSA, że element tego znaku zawiera w sobie element zakazu, skoro nie został na podstawie delegacji ustawowej zaliczony do takiej kategorii. Błędne jest twierdzenie Sądu pierwszej instancji, iż skarżący nie naruszył swoim zachowaniem dyrektyw postępowania wynikających z norm prawnych określający zasady ruchu na drogach publicznych. To bowiem art. 7 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym zawiera wyraźną delegację ustawową do określenia w drodze rozporządzenia znaków i sygnałów obowiązujących w ruchu drogowym, ich znaczenia i zakresu obowiązywania. Powołanie się na przepis art. 2 Konstytucji jest nieuprawnione, skoro definicja znaku zakazu jest definicją normatywną wywiedzioną z wyraźnej delegacji ustawowej. Nie jest zaś możliwe bez zakwestionowania przekroczenia delegacji ustawowej art. 7 ust. 2 p.r.d. kwestionowanie przepisów wykonawczych i ich znaczenia, wydanych na podstawie ww. upoważnienia.

Nie jest dopuszczalne nadawanie znakom drogowym dodatkowego, nieznanego ww. rozporządzeniem znaczenia (np. zobowiązania do określonego zachowania). Jeżeli bowiem dane znaczenie dla określonego znaku drogowego nie zostało przypisane przez prawodawcę, to oznacza to, że takiego znaczenia znak drogowy otrzymać nie może.

Znaczenie drogowego znaku zawierającego tabliczkę z napisem T-34 zostało zinterpretowane przez WSA w sposób prawotwórczy. Jakkolwiek znak drogowy (bez względu na jego charakter) i tak nie stanowi elementu składającego się na treść normy prawnej statuującej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz sankcji za jej nieuiszczenie wynikającej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

Przepisy prawa nie zawierają jakiegokolwiek stwierdzenia, z którego można byłoby wywodzić uzależnienie uiszczenia opłaty elektronicznej od ustawienia znaku drogowego. Konkretyzacja obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej nie wynika ze znaku drogowego, ale z treści rozporządzenia wydanego w oparciu o delegację z art. 13ha ust. 6 u.d.p. Gdyby tak było, to znak drogowy wprowadzałby nowy, nieznany element do obowiązku uiszczenia opłaty drogowej. Tak jednak nie jest bowiem odcinki dróg krajowych, na których istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, określone są w rozporządzeniu.

Sposób poboru opłat zaprezentowany w uzasadnieniu wyroku, uzależniający obowiązek jej uiszczenia od ustawienia znaku drogowego, w istocie pogarsza sytuację kierujących pojazdami. To bowiem istnienie obowiązku wynikającego z ustawy ma zabezpieczyć interesy kierujących pojazdami. Podmioty obowiązane do uiszczenia opłaty elektronicznej na podstawie powszechnie obowiązującego aktu prawnego są w stanie ustalić jaką trasę wybrać, aby ominąć drogi krajowe, na których istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej lub też z pełną świadomością dokonać przejazdu po drogach krajowych na których ten obowiązek istniej. Uzależnienie zaś tak, jak wskazał to Sąd pierwszej instancji, od tego czy znak drogowy informujący o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej został ustawiony czy nie, całkowicie niweczyłoby ochronę kierujących pojazdami przed działaniami zarządców dróg, bowiem pomimo tego, że drogi krajowe oraz ich odcinki, za które pobiera się opłatę elektroniczną muszą być wymienione w akcie powszechnie obowiązującym jakim jest rozporządzenie, to jednak przy tak przyjętej interpretacji znaczenia znaku drogowego z tabliczką T-34, nie wiadomo by było czy pobiera się na nich opłatę elektroniczną, czy też nie. Dodatkowo kierujący pojazdami byliby często zaskakiwani ustawianymi znakami drogowymi. Droga krajowa lub jej odcinek, na której nie byłoby znaku, w ciągu jednego dnia zamieniałby się w trasę, na której taki obowiązek powstaje. Nie należy również zapominać o chaosie, jaki powstałby w związku z rozliczaniem pobranych i wymaganych opłat elektronicznych.

Podsumowując organ zauważył, iż przy prawidłowo ustalonym i niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy wskazane naruszenia przepisów prawa materialnego miały istotny wpływ na jej wynik, bowiem kwestia znaku drogowego nie ma znaczenia prawnego dla obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, ani nie wypływa na wymierzenie kary pieniężnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Ustawienie znaku drogowego zawierającego informację o obowiązku ponoszenia opłat elektronicznych, nie jest elementem kreującym taki obowiązek. Jego brak nie jest okolicznością faktyczną, przy zaistnieniu której ustawodawca zwalniałby z sankcji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną D. P. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu stanowiska wskazał, iż spór prawny koncentruje się na kwestii relacji między nieumieszczeniem znaku drogowego informującego o odcinku płatnym drogi publicznej a możliwością nałożenia kary administracyjnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd. Stanowisko organu stanowi - zdaniem skarżącego - w istocie rzeczy polemikę nie tylko z kwestionowanym rozstrzygnięciem ale także z utrwalonym sposobem wykładni przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., jak i wypracowanym na tle jego stosowania orzecznictwem NSA.

Skarżący wskazał iż w sprawie nie doszło prawotwórczej wykładni przepisów prawa przez WSA. Orzeczenie Sądu pierwszej instancji oraz powoływane rozstrzygnięcia NSA akcentują konieczność zrównoważenia obowiązków państwa i obywatela. Zgodne ze standardami konstytucyjnymi demokratycznego państwa prawnego, w duchu którego interpretowane winny być przepisy obowiązujących aktów prawnych niższych rzędów, państwo powinno egzekwować obowiązek w sytuacji, gdy samo także wywiązało się ze związanej z nim powinności, która je obciąża. Takim obowiązkiem jest bez wątpienia prawidłowe oznaczenie drogi publicznej. Jak wskazywano w wywiedzionej skardze, zgodnie z treścią rozporządzenia Ministra Infrastruktury zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych, znak T-34, umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie. Użyte sformułowanie "umieszcza się", jako skonstruowane w formie oznajmującej, statuuje normatywny obowiązek zarządcy drogi, do jego umieszczenia. Skoro więc organy państwa nie realizują na danym odcinku drogi, prawnego obowiązku jego właściwego oznaczenia, to niedopuszczalne jest wymaganie wykonywania obowiązku uiszczenia opłaty przez obywateli.

Za nietrafne skarżący uznał zapatrywanie organu o zbędności umieszczania znaku T-34, wobec zapewnienia ochrony obywatelom, wskutek uregulowania płatnych odcinków dróg w treści rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Wskazanie odcinków płatnych, zawarte jest w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dróg. Załącznik ten wymienia jedynie 9 dróg krajowych, na których pobierana jest opłata i to jedynie na ich wybranych odcinkach. Wymóg znajomości tych odcinków przez obywatela, który dokonuje przejazdu incydentalnego nie będąc kierowcą zawodowym, jest wymogiem absurdalnym, a jego ochrona w ten sposób ma tylko i wyłącznie charakter pozorny.

Jednocześnie twierdzenie, że przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia znacznie pogarsza sytuację kierujących pojazdami, nie jest możliwe do obrony. Wykładnia ta nie uchyla faktu uregulowania odcinków dróg płatnych w przepisach powszechnie obowiązujących, ale przyjmuje, że nakładanie kar za przejazd bez wymaganej opłaty tymi z nich jest dopuszczalne, jeżeli zostały oznaczone zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wykładnia ta wzmacnia więc pozycję obywatela.

Skarżący podkreślił także, iż argumentacja organu zmierzająca w kierunku ukazania chaosu wynikającego z przyjęcia przedstawionej przez WSA wykładni art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, nie może zyskać aprobaty. Została ona w całości oparta o niezrozumiałe i niezgodne z rzeczywistością przekonywanie, iż umieszczenie znaku drogowego T-34 na każdym wjeździe na drogę, na której pobierana jest opłata elektroniczna jest zadaniem niewykonalnym, przekraczającym możliwości Rzeczpospolitej Polskiej. Tymczasem organy państwa bez wątpienia są w stanie umieszczać na drogach publicznych znaki ograniczające prędkość lub instalować skomplikowane urządzenia rejestrujące przekroczenie prędkości. Umieszczenie więc znaku T-34, co wymaga działania na o wiele mniejszą skalę - na wybranych odcinkach dróg w skali całego, kraju - nie jest więc niewyobrażalnym przedsięwzięciem. Spełnienia takiego obowiązku można rozsądnie oczekiwać ze strony państwa. Jednocześnie jest on - jak wskazywano wyżej - obowiązkiem normatywnym. Jego wykonanie przez zarządców dróg, będzie skutkowało niezaistnieniem wszystkich negatywnych konsekwencji oraz problemów praktycznych, na które wskazywał organ administracyjny w skardze kasacyjnej.

Reasumując, z podstawowych zasad polskiego porządku prawnego, określającego relację między państwem a obywatelem, wynika lojalność wobec obywatela - nie obarczanie go konsekwencjami zaniedbań organów państwa. W niniejszej sprawie, skoro organ państwa miał obowiązek umieszczenia znaku T-34, to obywatel nie widząc takiego oznaczenia na drodze którą się poruszał, mógł działać w zaufaniu do powyższego i nie uiszczać wymaganej opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, biorąc jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki zostały kompleksowo wymienione w § 2 powołanego artykułu. W niniejszej sprawie nie występuje jednak żadna z wad, która mogłaby stanowić o nieważności postępowania sądowego prowadzonego przez WSA w Warszawie.

Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, iż środek ten zarzuca zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego co oznacza, iż stan faktyczny sprawy jest niekwestionowany.

Sformułowane w środku odwoławczym zarzuty w istocie zmierzają do wykazania, iż kara za brak uiszczenia opłaty elektronicznej jest niezależna od ustawienia na płatnym odcinku drogi znaku T-34 (w ocenie kasatora nie jest on jej warunkiem), czy też - ujmując problem szerzej - od wywiązania się przez zarządcę drogi z obowiązków informacynych w tym zakresie. Skarżący kasacyjnie kwetionuje także przypisywanie znakowi T-34 cech znaku zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty, informującego jednocześnie kierującego pojazdem, iż wjechał na płatny odcinek drogi.

Zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za chybione.

Niewątliwe jest, iż obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, zwłaszcza z kwalifikacji określonego odcinka drogi jako odpłatnego. Niemniej jednak organ myli się twierdząc, iż prawidłowe oznakowanie drogi nie ma jakiegokolwiek znaczenia dla obowiązku uiszczenia opłaty, a w konsekwencji nie ma znaczenia dla wymierzanej kary w razie niewykonania tego obowiązku przez korzystającego z drogi.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy pojazdów samochodowych (w tym zespołu pojazdów o DMC powyżej 3,5 tony) po drogach krajowych lub ich odcinkach.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 r. wydano rozporządzenie w sprawie dróg. Zgodnie z jego § 2 opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach, mających odpowiednią klasę (katalog dróg i odcinków został określony w załącznikach do rozporządzenia).

Z kolei w rozporządzeniu w sprawie znaków i sygnałów drogowych określono znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 tego rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Z § 65 ust. 3 wynika natomiast, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie ma jakichkolwiek wątpliwości, iż powyższe unormowania zobowiązały zarządców dróg do prawidłowego oznakowania tabliczkami T-34 pozostających pod ich nadzorem dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Celem takiego działania jest przekazanie użytkownikom dróg informacji, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Konsekwencją umieszczenia tych znaków ma być więc umożliwienie uczestnikom ruchu wyboru drogi, którą chcą jechać (płatnej bądź bezpłatnej). Znak drogowy T-34 wskazuje zatem odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata, informując jednocześnie, iż przejazd po drodze tak oznaczonej bez uiszczenia opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści wskazanego znaku. Obok więc funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera w istocie zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty (zobowiązanie do określonego zachowania tj. uiszczenia opłaty za przejazd).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Znaki mogą przy tym łączyć w sobie kilka funkcji pomimo, że przyporządkowane są z założenia do jednej z grup. Takie też stanowisko prezentuje Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P 9/03). Językowa wykładnia treści wskazanego przepisu nie wklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Regułą jest (w sensie normatywnym) konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, tworzących normatywną całość. Takim przykładem są niektóre znaki informacyjne, które służyć mogą dekodowaniu norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów wprost nie wyraża (chodzi o znak tzw. buspas).

W konsekwencji umieszczona pod znakiem z numerem drogi tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinki drogi, co do zasady uniemożliwia jej użytkownikowi ustalenie momentu początkowego ciążących na nim obowiązków. W takiej sytuacji faktycznej nie może on dokonać odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Tym samym, "korzystającego" z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można - co do zasady - obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać mu z tego powodu kary pieniężnej.

Niewątpliwe jest, iż w prawie administracyjnym ujemne konsekwencje wiążą się z faktem obiektywnego naruszenia przepisów prawa, a nie ich naruszeniem w sensie subiektywnym. Niemniej jednak standardy demokratyczne i zaufanie do organów państwa zakazują karania korzystających z dróg publicznych, którzy stosują się do znaków drogowych, których właściwy organ w odpowiednim czasie nie zaktualizował, przez co mógł "nie poinformować" użytkowników o odpłatności drogi, którą się poruszają.

Znaczenie normy wywiedzionej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych powinno być widziane w powiązaniu także z innymi przepisami prawa oraz wynikającymi z nich celami. Z uwagi na istotę kary administracyjnej, którą jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, jako niezgodną z art. 2 Konstytucji RP należy traktować taką wykładnię art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektyw postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Jeżeli w sprawie mamy do czynienia z niedopełnieniem obowiązku prawidłowego oznakowania drogi, to organy państwa nie mogą wymagać od obywateli odpowiedniego zachowania, skoro same nie realizują nałożonych na nie obowiązków. Przekonanie takie wynika z faktu, iż jednostce należy zagwarantować możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych jej zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Generalna reguła wskazuje więc, iż niewywiązanie się z obowiązków leżących po stronie państwa nie może negatywnie oddziaływać na obowiązki obywateli, zaś samo wymienienie odcinków płatnych dróg krajowych w załączniku do rozporządzenia nie spełnia warunku poinformowania o istniejących obowiązkach (powoływanie się przez organ na zasadę ignorantia iuris nocet jest w tym przypadku nieuprawnione).

W tej sytuacji jako chybione należy uznać twierdzenia organu, iż dla odpowiedzialności za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej żadnego znaczenia nie ma znak T-34, albowiem w przepisie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jego umieszczenie na drodze nie jest przewidziane jako warunek kary. NSA podkreśla, iż znaczenia przepisów prawnych nie można ustalać w oderwaniu od innych przepisów prawa, tworzących całość pod względem logicznym i funkcjonalnym.

Tym samym, w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP należy zauważyć, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest, co do zasady, istnienie stanu zgodnego z zasadami państwa prawnego tj. odpowiednie oznakowanie drogi umożliwiające korzystającym sprecyzowanie ciążącego na nich obowiązku uiszczenia opłaty.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, iż skarżący korzystając z płatnego odcinka drogi publicznej, jadąc zespołem pojazdów o DMC powyżej 3,5 tony, zobowiązany był do uiszczenia stosownej opłaty. Brak uiszczenia opłaty nie uprawniał jednak organów, sam przez się, do ukarania skarżącego, zwłaszcza w kontekście jego wyjaśnień w kwestii oznakowania trasy przejazdu podniesionych w piśmie z dnia 7 maja 2013 r. Powyższe nie oznacza bynajmniej, iż Sąd nie dostrzega wcześniejszych wyjaśnień złożonych przez skarżącego w dniu 8 marca 2013 r. (w trakcie kontroli drogowej), w których wskazywał on na brak wiedzy o obowiązujących przepisach jako przyczynę nieuiszczenia opłaty za wjazd na płatny odcinek drogi zespołem pojazdów przekraczającym DMC 3,5 tony, a nie na niewłaściwe oznakowanie drogi. W ponownym postępowaniu więc organ przede wszystkim podejmie próbę ustalenia, czy odcinek drogi był w dacie wjazdu skarżącego oznaczony znakiem T-34. Stosowne informacje organ może próbować uzyskać u zarządcy drogi. Nadto organ ustali, czy na całej trasie przejazdu skarżącego płatnym odcinkiem drogi nie umieszczono znaków T-34. NSA zwraca bowiem uwagę, iż skoro znaki te pełnią funkcję informacyjną i nakazującą uiszczenie opłaty albo opuszczenie drogi płatnej i w praktyce umieszczane są odcinkowo (w uproszczeniu przy wjazdach/zjazdach z dróg), to istotne z punktu widzenia niniejszej sprawy jest ustalenie, czy zarządca drogi dopełnił ciążących na nim obowiązków umieszczenia znaków na całej długości drogi w punktach jej krzyżowania z drogami niepłatnymi. Zgodnie z niekwestionowanym nawet przez skarżącego stanowiskiem, kierujący pojazdem widząc znak T-34 otrzymuje informację o tym, że właśnie rozpoczyna się droga, za którą należy uiścić opłatę elektroniczną. W braku stosownego urządzenia (viaBoxu), skarżący powinien więc zjechać z drogi płatnej i kontynuować podróż jeżeli na trasie jego przejazdu pojawił się znak T-34, którego wcześniej nie było w miejscu wjazdu na drogę płatną.

Na marginesie NSA podkreśla także, iż o ile zasadą jest, że brak właściwego oznakowania płatnej drogi znakiem T-34 uniemożliwia automatyczne nałożenie z tego tytułu kary, o tyle wyjątkiem od tej zasady jest sytuacja, w której brak takiego znaku nie będzie oznaczał wyłączenia odpowiedzialności za przejazd bez uiszczenia opłaty. Nie bez znaczenia dla administracyjnej odpowiedzialności z tego tytułu pozostaje okoliczność świadomości kierującego o obowiązku uiszczenia opłaty, nawet w sytuacji braku znaku T-34 np. z powodu jego nieuprawnionego usunięcia z drogi, pod warunkiem jego wcześniejszego ustawienia. Jeżeli organ ustali, iż kierujący wjechał na drogę płatną mając świadomość jej odpłatności (a na to może wskazywać np. jego ukaranie w przeszłości za przejazd bez opłaty), i nie uiścił opłaty, to w takiej sytuacji brak znaku T-34 nie będzie stanowił przeszkody do nałożenia kary. Wykładnia przepisów nie może prowadzić do sytuacji, w której w jej wyniku dozwolone zostaną zachowania sprzeczne z porządkiem prawnym.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) i § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013, poz. 490 ze zm.).