Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 638/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 136 ust. 3, art. 137
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 254/15 w sprawie ze skargi A. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 listopada 2015 r. oddalił skargę A. A. na decyzję Wojewody Pomorskiego z [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

A. A. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...], przejętą na własność Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości". We wniosku podniosła, że pomimo upływu 30 lat od wywłaszczenia na nieruchomości nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, tj. budowa parku rekreacyjnego.

Starosta [...], działając na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (D. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", decyzją z [...] września 2011 nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że działka objęta wnioskiem o zwrot nieruchomości obecnie wchodzi w skład działek o numerach [...],[...] i [...]. Działki nr [...] i nr [...] stanowią własność Gminy [...], a działka nr [...] stanowi własności osoby fizycznej. Ponadto przedmiotowa nieruchomość zajęta jest obecnie pod chodnik betonowy, stanowiący ciąg pieszy łączący ul. [...] z ul. [...], oraz parking samochodowy. Organ ustalił, że nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości na podstawie aktu notarialnego z [...] sierpnia 1976 r. Rep. A nr [...] na cele użyteczności publicznej pod rygorem wywłaszczenia. W umowie sprzedaży nie został określony cel publiczny w sposób szczegółowy, jednakże z przedłożonych przez Burmistrza Miasta [...] dokumentów wynika, że po nabyciu działki przez Skarb Państwa, zostały na nich urządzone tereny rekreacyjne. Organ uznał, że budowa terenów, w tym parków rekreacyjnych, mieści się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej. Kolejno organ ustalił, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż na tym terenie powstał park rekreacyjny. Obecne wykorzystywanie działek na parking nie ma znaczenia dla uznania zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości, gdyż przeznaczenie działki zmieniło się później.

Od decyzji powyższej A. A. wniosła odwołanie.

Wojewoda Pomorski decyzją z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2011 r.

A. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 586/12 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] września 2011 r. Sąd uznał, że organy prawidłowo ustaliły, że działka nr [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na lokalizację "parku rekreacyjnego", które to określenie, wobec braku jego legalnej definicji, można obecnie utożsamiać z określeniem "terenów zieleni" zdefiniowanych w art. 5 ust. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651), jako "tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzysząca ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym". Jednakże, jak wskazał Sąd, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie nie pozwala na jednoznaczną ocenę zrealizowania celu wywłaszczenia. Oznaczenie nieruchomości w "Inwentaryzacji urbanistycznej do planu szczegółowego i rewaloryzacji Śródmieścia [...]" samo w sobie nie świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia, gdyż nie wyjaśniono jak został zagospodarowany teren działki nr [...] po jej przejęciu na własność Skarbu Państwa, tj. czy na tym terenie rzeczywiście urządzono teren zielony, czy też jako teren "parków i zieleńców" określono obszar porośnięty dziką roślinnością w takim stanie, jaki został przejęty od poprzedniego właściciela. Karta pocztowa i pisma Z. K., właścicielki sąsiedniej nieruchomości, która również została przejęta na cel urządzenia parku rekreacyjnego, nie mogą stanowić przekonywującego dowodu realizacji celu wywłaszczenia. Karta pocztowa wprawdzie obrazuje teren zagospodarowanej zieleni, ale na jej podstawie nie można określić jaką część dawnej działki nr [...] przedstawia. Pisma zaś Z. K. mówiące o urządzeniu terenu rekreacji na sąsiednich nieruchomościach, wobec wywłaszczenia większej liczby działek na cel związany z realizacją parku (działki o numerach [...],[...],[...] i [...]), nie świadczą o tym, że taki teren został urządzony właśnie na działce skarżącej. We wskazaniach co do dalszego postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził konieczność ustalenia przez organ administracyjny jak była zagospodarowana nieruchomość skarżącej w chwili jej przejęcia przez Skarb Państwa, jaki teren został przejęty na cel związany z realizacją parku i jakie działania w przeszłości zostały podjęte w celu urządzenia na tym obszarze terenu zielonego. Organy zostały zobowiązane również do precyzyjnego ustalenia aktualnego położenia terenu dawnej działki nr [...] i wyjaśnienia sposobu jej zagospodarowania i stanu sprzed realizacji parkingu.

Starosta [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] grudnia 2014 r. nr [...] odmówił A. A. zwrotu nieruchomości gruntowej położonej w [...], obręb [...], działki oznaczonej nr [...] – obecnie części działek nr [...],[...] i [...] stanowiących własność Gminy Miejskiej [...]. Organ uznał, że dowody zebrane w ponownie przeprowadzonym postępowaniu dowodowym świadczą, że cel wywłaszczenia został zrealizowany. Obecne zaś wykorzystanie działek na parking nie może mieć znaczenia dla uznania zasadności roszczenia o zwrot nieruchomości, a ponadto w chwili obecnej działki te nadal przeznaczone są na cel użyteczności publicznej.

A. A. wniosła odwołanie od powyższej decyzji.

Wojewoda Pomorski decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że skoro działka nr [...] została przejęta przez Skarb Państwa w dniu [...] sierpnia 1976 r. na cele użyteczności publicznej – lokalizacja parku rekreacyjnego, natomiast na podstawie ww. inwentaryzacji urbanistycznej wiadomo, że 5 lat później na jej terenie znajdowały się "parki i zieleńce", oraz przesłuchani w sprawie świadkowie oświadczyli, że prace związane z utworzeniem terenu zieleni zostały podjęte od razu po przejęciu nieruchomości, to oznacza, że cel wywłaszczenia został na przedmiotowej nieruchomości zrealizowany. Odnosząc się do kwestii obecnego zagospodarowania działki, na terenie której obecnie w znacznej części znajduje się parking samochodowy, a w pozostałej części stanowi ona własność osób trzecich, organ odwoławczy podkreślił, że fakt ten nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem wykładnia art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia.

A. A. wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Pomorski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 25 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 254/15 oddalił powyższą skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11 i wskazał, że w świetle jego treści, przy jednoczesnym uwzględnieniu oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 grudnia 2012 r., prawidłowe są ustalenia organów administracyjnych, że cel określony w umowie został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, czyli przed [...] stycznia 2011 r. Oznacza to, że nieruchomość nie podlega zwrotowi w trybie art. 137 u.g.n.

Sąd podkreślił, że w świetle art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", zarówno organy, jak i Sąd związane są oceną prawną wyrażoną w wyroku z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 586/12 dotyczącą zdefiniowania określenia "park rekreacyjny" oraz przyjętego przez ten Sąd celu wywłaszczenia, którym było urządzenie parku rekreacyjnego, nie zaś, jak twierdziła skarżąca, budowa parku rekreacyjnego. Sąd uznał, że postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organy administracyjne doprowadziło do prawidłowych ustaleń, zgodnie z którymi na terenie dawnej działki nr [...], przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot, jak i przed dniem wejścia w życie u.g.n., zrealizowano cel wywłaszczenia polegający na urządzeniu na niej parku rekreacyjnego w rozumieniu przyjętym w ww. wyroku. Materiał zgromadzony w aktach sprawy potwierdza zaś ustalenia organów administracyjnych, że po zawarciu umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości przystąpiono do realizacji celu wywłaszczenia, tj. do urządzenia na tym obszarze terenów zielonych, stanowiących park rekreacyjny i cel ten zrealizowano. Wskazują na to w szczególności zeznania świadków, jak i karta pocztowa z naniesionym obszarem działki nr [...], zdjęcia lotnicze z wyrysowanymi granicami działki nr [...] obrazujące sposób zagospodarowania działki w 1968 r oraz 1984 r. oraz "Inwentaryzacja urbanistyczna do planu szczegółowego i rewaloryzacji [...]". Z całości materiału dowodowego wynika, że na terenie całej działki nr [...] urządzono w połowie lat siedemdziesiątych teren zieleni i był on w tym miejscu zachowany przez kilka lat. Sąd uznał, że ustalony na podstawie przedstawionego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy został zatem prawidłowo oceniony przez organy obu instancji.

Dodatkowo WSA w Gdańsku wyjaśnił, że w sprawie bezsporne jest, że w dniu [...] września 2002 r. Gmina Miasta [...] zbyła osobie trzeciej działkę nr [...], której część stanowiła część dawnej działki nr [...], objętej wnioskiem skarżącej. Powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 Sąd wskazał, że nawet w przypadku uznania w postępowaniu administracyjnym, że przesłanki zwrotu nieruchomości zostały spełnione ustalenie, że nieruchomość została zbyta osobie trzeciej, skutkowałoby koniecznością wydania decyzji odmownej.

A. A., reprezentowana przez radcę prawnego P. K., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. W skardze wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

1) naruszenie prawa procesowego w postaci:

a) art. 153 P.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że ocena prawna, która wiąże organy i sąd w dalszym postępowaniu, stanowi pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 grudnia 2012 r., że pojęcie "parku rekreacyjnego" z umowy sprzedaży stanowiącej podstawę wywłaszczenia, można utożsamiać z terminem "terenów zieleni" zdefiniowanym w art. 5 pkt. 21 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody;

b) art. 153 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", poprzez pominięcie wskazania z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 grudnia 2012 r., że ustalenia dotyczące sposobu i terminu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości muszą być bardzo wnikliwe i dokładne, w konsekwencji dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny dowolnej i sprzecznej z ww. wskazaniem oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy dotyczącej tego, że na wywłaszczonej nieruchomości powstał park rekreacyjny i co za tym idzie zrealizowano cel wywłaszczenia, które to ustalenia organów w rzeczywistości nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym;

c) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w następstwie braku jego zastosowania, w sytuacji gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny przemawiał za ich zastosowaniem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 wskazanej ustawy, należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

W dalszej części uzasadnienia wyroku dla ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosowany będzie skrót tożsamy ("P.p.s.a.") ze skrótem stosowanym w części historycznej uzasadnienia dla wskazanej ustawy obowiązującej na dzień orzekania przez organy administracyjne i Sąd Wojewódzki. Przepisy powyższej ustawy powołane dalej w uzasadnieniu wyroku nie uległy bowiem zmianie.

Istota sprawy - uwzględniając przywołane podstawy skargi kasacyjnej - sprowadza się do rozstrzygnięcia przede wszystkim o zasadności zarzutu naruszenia art. 153 P.p.s.a., skoro w granicach sprawy orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 586/12. Zgodnie z cyt. przepisem "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis ten formułuje zasadę związania wyrokiem, w zakresie związania nim samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu. Zarówno organ administracji, jak i sąd administracyjny, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2017 r. sygn. akt II OSK 2902/15 niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej wskazaną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., ponieważ art. 153 P.p.s.a. należy uznać za przepis prawa materialnego. Kształtuje on bowiem rozstrzygnięcie sądu w postępowaniu wszczętym na skutek powtórnego zaskarżenia danego aktu lub czynności organu administracji publicznej. Mówiąc innymi słowy, sąd administracyjny nie może przyjąć innego znaczenia mającego zastosowanie w sprawie przepisu, niż ustalone w ocenie prawnej zawartej w uzasadnieniu prawomocnego wyroku (por. J. P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja. Teoria-Dydaktyka-Praktyka" 2011, Nr 4 (24), s. 193). Stanowisko, wedle którego przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter materialnoprawny, a jego naruszenie może być podnoszone w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., prezentowane jest także w judykaturze (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 kwietnia 2014 r., II GSK 224/13, LEX nr 1485518, z 20 czerwca 2012 r., I OSK 953/11, LEX nr 1216586). Podniesienie zarzutu naruszenia przepisu art. 153 P.p.s.a. i potraktowanie tego zarzutu przez autora skargi kasacyjnej w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie uniemożliwia rozpoznania go, skoro ze sposobu sformułowania tego zarzutu w petitum skargi kasacyjnej, jak i z jej uzasadnienia jasno wynika, w czym upatruje uchybienie temu przepisowi, wywodząc faktycznie jego niezastosowanie przez ponownie orzekający w sprawie sąd wojewódzki.

Zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. wskazany w pkt 1 lit a i b skargi kasacyjnej jest niezasadny. Skarga kasacyjna zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu błędne uznanie, że jest związany poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 586/12 co do zdefiniowania określenia "park rekreacyjny", które to określenie zawarte jest w umowie sprzedaży z [...] sierpnia 1976 r. Umowa zaś nie zawiera przepisów prawa i co za tym idzie jej wykładnia nie jest wiążąca dla organów i sądów w dalszym postępowaniu. Stanowisko skarżącego kasacyjnie jest błędne, gdyż nie uwzględnia tego, że w umowie sprzedaży oraz w powiązaniu z pismem z [...] sierpnia 1976 r. nr [...] został wskazany cel przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Cel ten określony jako "lokalizacja parku rekreacyjnego" stanowi zaś element stanu faktycznego ustalonego przez organy administracyjne i zaakceptowanego przez Sąd Wojewódzki w wyroku z [...] grudnia 2012 r. Sąd w wyroku tym wskazał, że prawidłowo organy administracyjne ustaliły, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta z przeznaczeniem na lokalizację "parku rekreacyjnego". Określeniu temu, wobec braku jego legalnej definicji, Sąd nadał znaczenie normatywne odwołując się do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, tj. do zdefiniowanego w art. 5 ust. 21 określenia "terenów zieleni" jako "tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi, pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzysząca ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym". Tak rozumiany cel nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości stanowi ocenę prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a. Wyznacza bowiem w okolicznościach sprawy sposób rozumienia przesłanki "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia określonej w art. 137 u.g.n., a konkretnie jak należy rozumieć sposób realizacji celu wywłaszczenia.

Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 153 P.p.s.a., rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna może też jednak dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 października 2014 r. sygn. akt II FSK 2523/12).

Nie można też przyznać racji skarżącej kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki dokonał dowolnej i sprzecznej ze wskazaniami zawartymi w wyroku z 12 grudnia 2012 r. oceny ustaleń faktycznych poczynionych przez organy administracyjne odnośnie do okoliczności powstania na wywłaszczonej nieruchomości parku rekreacyjnego i w konsekwencji zrealizowania celu wywłaszczenia (zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy oraz z art. 80 K.p.a.). Wskazanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w wyroku z 12 grudnia 2012 r. co do tego, że "ustalenia dotyczące sposobu i terminu zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości muszą być bardzo wnikliwe i dokładne", zostało zrealizowane. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował ocenę organów administracyjnych, że okoliczności zrealizowania celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku o jej zwrot oraz przed dniem wejścia w życie u.g.n. na podstawie całokształtu materiału dowodowego zostały udowodnione. W szczególności prawidłowo Sąd przyjął, że potwierdzeniem zrealizowania celu wywłaszczenia są "Inwentaryzacja urbanistyczna do planu szczegółowego i rewaloryzacji [...]" sporządzona w październiku 1981 r., gdzie w dacie jej sporządzenia wskazano, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona była jako "SP", tj. "tereny parków i zieleńców", karta pocztowa, na której naniesiono przybliżony obszar działki nr [...] i która obrazuje teren stanowiący park – zieleniec, a także pisma Z. K. i M. K. wskazujące, że wywłaszczone działki [...] i [...] (dawniej oznaczone numerami [...] i [...]) oraz działki nr [...] uczyniono terenem rekreacji, a następnie urządzono parking dla autobusów PKS. Dowody te zakwestionowane przez Sąd Wojewódzki w wyroku z 12 grudnia 2012 r. jako niewystarczające do ustalenia tego jak w istocie została zagospodarowana działka nr [...] po jej przejęciu na własność Skarbu Państwa, zostały uzupełnione w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym, a okoliczności, które poświadczają zostały potwierdzone zeznaniami świadków: R. K. - kierownika Wydziału Budownictwa i Gospodarki Mieszkaniowej w Urzędzie Miasta w [...], Z. H., H. K., R. O. - dyspozytora, wiceprezesa RSP [...] w [...] prowadzącej działalność w zakresie rekultywacji, transportu i budownictwa, W. C. – Naczelnika Miasta i Gminy [...] w latach 1972-1985 oraz Z. C. Ze zgodnych zeznań większości świadków jednoznacznie wynika, że na całym terenie spornej działki urządzony był teren zieleni – park rekreacyjny. Na realizację celu wywłaszczenia po zawarciu umowy sprzedaży nieruchomości wskazują też zdjęcia lotnicze pozyskane z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej. Pierwsze ze zdjęć pochodzi z roku 1968 i obrazuje stan zagospodarowania nieruchomości na kilka lat przez nabyciem jej przez Skarb Państwa. Potwierdza ono, że na terenie dawnej działki nr [...] znajdowała się łąka. Drugie zdjęcie z 1984 r., wykonane już po utwardzeniu terenu dla postoju autobusów, obrazuje natomiast, że na fragmencie działki nr [...] widać jeszcze teren rekreacji i ścieżki dla pieszych.

Ustalony na podstawie zebranego materiału dowodowego stan faktyczny sprawy został zatem prawidłowo oceniony przez organy administracyjne i przyjęty przez Sąd Wojewódzki. Istotne dla sprawy okoliczności zostały wyjaśnione, w tym sposób zagospodarowania nieruchomości po przejęciu jej przez Skarb Państwa, określenie terenu, jaki został przejęty na cel związany z realizacja parku rekreacyjnego, określenie działań podjętych po przejęciu nieruchomości w celu urządzenia na tym obszarze terenu zielonego, a także stan nieruchomości przed realizacją na niej parkingu dla autobusów PKS. Tak ustalone okoliczności sprawy pozwalają na uznanie, że wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku z 12 grudnia 2012 r. zostały spełnione, a ocena tych okoliczności odpowiada ocenie prawnej zawartej w tym wyroku. Zakres oceny prawnej obejmuje bowiem także sposób interpretacji prawa, ocen faktów i - w konsekwencji - kierunek wyniku sprawy administracyjnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny okoliczności dotyczących sposobu zagospodarowania nieruchomości pozwalając sobie na uzupełnienia, domniemania i uogólnienia zupełnie nie znajdują potwierdzenia.

Skarga kasacyjna nie podważyła zatem w sposób skuteczny ustalenia, że cel wywłaszczenia został na nieruchomości zrealizowany, co oznacza, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną. W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w następstwie braku jego zastosowania, również nie mógł być skuteczny. Dodatkowo trzeba zauważyć, że argumentacja na poparcie tego zarzutu przeczy wcześniejszemu stanowisku autora skargi kasacyjnej. Wskazano bowiem w skardze, że stan faktyczny został prawidłowo ustalony i przemawiał za zastosowaniem art. 136 ust. 3 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n. w związku z art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wskazać ponadto należy, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek prawny powinna zawierać stosownie do art. 176 P.p.s.a. m.in. uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Nie można uznać za spełnienie tego warunku odsyłanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do argumentacji zawartej w piśmie stanowiącym skargę z dnia [...] kwietnia 2015 r. wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku od decyzji Wojewody Pomorskiego z [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne.

Z powyższych przyczyn orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a. o oddaleniu skargi kasacyjnej.