Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 152/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz – spr. Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi A S.A. w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2007 r. (data wpływu – 24 grudnia 2007r.) A S.A. w W., reprezentowana przez pełnomocnika – K. S., dokonała w Starostwie Powiatowym w K. zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonania robót budowlanych, polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej typu "[...]" na terenie nieruchomości położonej w K. o nr ewidencyjnym A obręb [...]. Do zgłoszenia dołączono m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt konstrukcyjno-budowlany.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego Starosta [...] decyzją z dnia [...], nr [...], opartą o przepis art. 30 ust. 5 oraz ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw, argumentując w uzasadnieniu, że w świetle projektu inwestycja obejmuje wykonanie robót budowlanych polegających na budowie konstrukcji nośnej tablicy reklamowej, którą stanowią fundament-studnia zapuszczana oraz słup i z tego względu konstrukcja ta jest budowlą nie podlegającą zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzja powyższa została przesłana w dniu 17 stycznia 2008 r. na adres podany przez pełnomocnika Spółki, na co wskazuje zapis w pocztowej książce nadawczej, i doręczona w dniu 4 lutego 2008 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki, na którym zamieszczono ponadto adnotację doręczyciela, opatrzoną datą 21 stycznia 2008 r., o treści: "awizo na żądanie".

Od powyższej decyzji A Spółka Akcyjna wywiodła odwołanie, opatrzone datą 6 lutego 2008 r., w którym wnosiła o uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i umorzenie postępowania, zarzucając bezprawność wniesienia sprzeciwu i jego bezzasadność. W uzasadnieniu podniesiono, iż bieg terminu do wniesienia sprzeciwu kończy się z upływem 30 dni od doręczenia zgłoszenia i w tym czasie decyzja o sprzeciwie musie być doręczona stronie, co potwierdza orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA/Kr 965/02, ONSA 2003 nr 4, poz. 147 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1138/07). Wskazano, iż w niniejszej sprawie 30-dniowy termin upłynął z dniem 23 stycznia 2008 r., stąd brak było prawnych możliwości wniesienia sprzeciwu w dniu 4 lutego 2008 r. Ponadto zarzucono wadliwość zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym i formalnoprawnym wskazując, że przepis art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane wśród budowli wymienia wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, natomiast przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wymaga zgłoszenia instalowania tablic i urządzeń reklamowych z wyjątkiem usytuowanych na obiektach zabytkowych oraz poza obszarem zabudowanym, a objęta zgłoszeniem reklama nie jest usytuowana w żadnym z takich miejsc, wobec czego podlega zgłoszeniu. Poza tym, powołując się na szereg orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wywodzono, że instalacja tablic i urządzeń reklamowych nie wymaga pozwolenia na budowę oraz że fakt trwałego związania z gruntem nie stanowi przesłanki różnicującej w zakresie obowiązku zgłoszenia albo pozwolenia. W końcowej części odwołania podniesiono, że organ pierwszej instancji nie wykazał w żaden sposób, że zgłoszona budowa nie spełnia warunków określonych w przepisach dotyczących zgłoszenia, czym naruszył przepisy art. 6, 7, 8, 9, 11 i 107 K.p.a..

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że co do zasady, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane można rozpocząć na podstawie pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 2 pkt 6 wśród robót nie wymagających pozwolenia wskazane zostało również instalowanie tablic reklamowych, które to roboty, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, wymagają zgłoszenia. Dalej Wojewoda wskazał, że z materiałów złożonych do zgłoszenia wynika, iż inwestor ma zamiar wykonać:

- tablicę reklamową typu [...] z ekranem jednostronnym o wymiarach 6x3 m,

- pionowy element nośny - słup z rury Ø 406 mm o grubości płaszcza 5,6 ze stali St3SX,

- podstawę słupa z blachy stalowej St3S o wymiarach 750x750 mm i grubości 20 mm, mocowaną do słupa żebrami pionowymi z blachy 8×150×250 mm i spoinami pachwinowymi grubości 4 mm

- fundament w postaci studni o wysokości 3,5 m i średnicy 1,5 m z kręgów betonowych lub żelbetowych wypełnionej wewnątrz betonem B15 ze zbrojeniem podłużnym 8 Ø 16 (34GS) strzemionami Ø 8 co 20 cm.

Powołując się na treść art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ stwierdził, iż nie wszystkie roboty budowlane dotyczące tablic i urządzeń reklamowych są objęte zgłoszeniem, gdyż obowiązek ten dotyczy jedynie robót polegających na instalowaniu. Wskazał, że o tym, czy realizacja urządzenia reklamowego wymaga pozwolenia na budowę czy zgłoszenia, przesądza charakter robót budowlanych niezbędnych do jego wykonania. Podniósł, iż zgłaszana tablica reklamowa składa się z trzech elementów, tj. fundamentu w postaci studni, pionowego elementu nośnego z podstawą oraz ekranu, z których tylko dwa ostatnie zamontowane będą na miejscu budowy za pomocą łączników (śrub montażowych). Natomiast wykonanie fundamentu wymaga przeprowadzenia robót budowlanych polegających na:

- wykonaniu wykopu na głębokość 3,5 m i zapuszczenia w nim pojedynczych kręgów studziennych (przy wysokim poziomie wody gruntowej zachodzi nawet konieczność zapuszczenia kręgów metodą studniarską)

- osadzeniu w studni ( w górnej jej części) zbrojenia pionowego i śrub kotwicznych,

- wypełnieniu studni betonem B15.

Zdaniem Wojewody, powyższych robót nie można zaliczyć do czynności instalowania i są to roboty budowlane wykonywane w miejscu, gdzie ma powstać obiekt. Nie jest również możliwe rozmontowanie fundamentu bez jego uszkodzenia, gdyż zbrojenie pionowe studni znajduje się tylko w górnej jej części. W konkluzji organ stwierdził, iż objęta zgłoszeniem tablica stanowi wolno stojące związane trwale z gruntem urządzenie reklamowe, które zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane jest zaliczane do budowli wymagających pozwolenia na budowę. Odnośnie zarzutu przekroczenia terminu do dokonania zgłoszenia organ odwoławczy stwierdził, iż organ pierwszej instancji wydał decyzję w zakreślonym terminie, gdyż została ona podpisana [...]. i wysłana 17 stycznia 2008 r.

W skardze wniesionej na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A S.A. w W. domagała się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i obciążenia organu kosztami postępowania. W uzasadnieniu, negując skuteczność wniesienia sprzeciwu przez organ pierwszej instancji, wskazała na wadliwość stanowiska organu odwoławczego w kwestii zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu. Na poparcie tych twierdzeń wskazała dodatkowo szereg orzeczeń sądowoadministracyjnych wcześniej nie powołanych w odwołaniu (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 197/2005 i z dnia 19 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 1176/05 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1293/2005, z dnia 17 sierpnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 1751/04, z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 555/04, z dnia 30 marca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 335/04), z których wynika stanowisko, iż wniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni jest skuteczne wówczas, gdy w tym terminie decyzja została doręczona stronie i że w odniesieniu do organów nie ma zastosowania przepis art. 57 § 5 K.p.a. W związku z tym zarzuciła, iż organ odwoławczy naruszył prawo utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną doręczoną po upływie 30-dniowego terminu. Odnośnie merytorycznej treści rozstrzygnięcia skarżąca Spółka zarzuciła jego dowolność, powtarzając i rozwijając argumenty podnoszone już wcześniej w odwołaniu oraz przytaczając kolejne orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wywiodła, że wskazywaną w orzecznictwie zasadą jest, iż urządzenie reklamowe nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i nie ma znaczenia jego wielkość, fakt trwałego połączenia z gruntem lub posadowienia na gruncie czy też na budynku. Zdaniem skarżącej, jedynymi wyłączeniami są opisane w art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i racjonalny ustawodawca nie obejmowałby pozwoleniem obiektów, które wcześniej z takiego obowiązku zwolnił, podczas gdy w zaskarżonej decyzji organ nie wykazał występowania takich przesłanek ani nie zostały wykazał przesłanek określonych w art. 30 ust. 7 tejże ustawy. Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła, iż organ nie próbował nawet uzasadnić swego stanowiska, nie dokonał analizy dowodów oraz nie przeprowadził żadnych dowodów na potwierdzenie swego stanowiska w sprawie, co stanowi naruszenia art. 6, 7, 8, 9, 11 i 107 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie, zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), podkreślić należy, iż ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny, sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, będącego przedmiotem tej oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu na mocy art. 151 P.p.s.a.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżoną decyzją zostało naruszone prawo materialne albo przepisy postępowania w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Od razu wskazać trzeba, iż materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Na gruncie tej ustawy obowiązuje zasada wynikająca z jej art. 28 ust. 1, że roboty budowlane - do jakich w myśl art. 3 pkt 7 należy budowa (czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego, co wynika z art. 3 pkt 6) oraz prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego - można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej ustawodawca dopuścił jednakże wyjątki, wymieniając enumeratywnie w art. 29 ustawy Prawo budowlane obiekty budowlane oraz roboty budowlane nie wymagające pozwolenia na budowę, wskazując jednocześnie w art. 30 ust. 1 te z nich, które mogą być realizowane po wcześniejszym zgłoszeniu właściwemu organowi. Wśród robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę, w art. 29 ust. 2 pkt 6 omawianej ustawy wskazane zostało instalowanie tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W przepisie art. 30 ust. 5 tej ustawy określono, iż zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Z kolei w art. 30 ust. 6 wskazano przypadki obowiązkowego wniesienia przez właściwy organ sprzeciwu, jakimi są sytuacje, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętym obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (pkt 1), gdy budowa lub wykonywanie robot budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy (pkt 2) oraz gdy zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego w miejscu, w którym taki obiekt istnieje (pkt 3). Ponadto w art. 30 ust. 7 wskazano sytuacje uzasadniające możliwość nałożenia przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w odniesieniu do robót budowlanych objętych co do zasady obowiązkiem zgłoszenia.

Mając na uwadze treść skargi i argumenty podnoszone w odpowiedzi na skargę, należy uznać, iż rozpoznanie sprawy i skargi sprowadza się do rozstrzygnięcia na gruncie ustawy Prawo budowlane dwóch kwestii, z których pierwszą jest zagadnienie dotyczące zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie art. 30 ust. 5 tejże ustawy, natomiast drugą - odpowiedź na pytanie, czy objęte zgłoszeniem roboty budowlane miały polegać na instalowaniu tablicy albo urządzenia reklamowego w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy.

Tak określona kolejność badania przez Sąd prawidłowości zaskarżonej decyzji uzasadniona jest tym, że już samo stwierdzenie przekroczenia przez organ terminu do wniesienia sprzeciwu przesądzałoby o naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i skutkowałoby uchyleniem decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. Dopiero zatem stwierdzenie spełnienia tegoż wymogu pozwala na dalsze badanie zasadności skargi pod względem merytorycznym, tj. ustalanie, czy objęta zgłoszeniem tablica informacyjna wymaga pozwolenia na budowę czy jedynie zgłoszenia.

Przystępując do rozważań nad pierwszym z zasygnalizowanych zagadnień, którego skutki są najdalej idące, odnotować przyjdzie, iż na tle przepisów ustawy Prawo budowlane przewidujących sprzeciw organu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazywano, iż zarówno 30-dniowy termin określony w art. 30 ust. 5 tej ustawy Prawo budowlane, jak i 21-dniowy termin wynikający z jej art. 54 ust. 1, są terminami prawa materialnego i oznaczają, że w tych ramach czasowych, liczonych od przyjęcia zgłoszenia, organ administracji jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu, a upływ terminu oznacza brak możliwości jego wniesienia. Na gruncie powołanych przepisów prezentowano wskazywany przez skarżącą Spółkę pogląd, iż określony w nich termin jest terminem na załatwienie sprawy przez organ i sprzeciw wniesiony zostaje dopiero z dniem doręczenia decyzji stronie. Zauważyć w związku z tym należy, iż tę linię orzeczniczą przełamuje nowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym dostrzega się, iż z uwagi na terminologię używaną świadomie i odróżnianą przez ustawodawcę na gruncie ustawy Prawo budowlane, pojęcie "wniesienia" sprzeciwu należy rozpatrywać w oderwaniu od doręczenia decyzji o sprzeciwie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 79/06, System Informacji Prawnej LEX nr 319177 oraz "Prawo budowlane pod redakcją A. Glinieckiego" Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 167-170 i z dnia 13 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 445/06, niepubl.). W orzeczeniach tych podkreśla się, że ustawodawca połączył zgłoszenie dokonywane przez stronę z czynnością "doręczenia", natomiast sprzeciw organu - z czynnością "wniesienia" (art. 30 ust. 5) albo tożsamą z nią czynnością "zgłoszenia" (art. 54 ust. 1). Taka redakcja oznacza, że czynność przypisana każdemu z tych podmiotów ma zostać dopełniona przez nie w określony sposób. O ile dla zgłoszenia przez stronę nie jest wystarczające tylko wniesienie ale musi to nastąpić poprzez doręczenie organowi zgłoszenia, to nie można oczekiwać, iż "wniesienie" sprzeciwu przez organ nastąpi z datą jego doręczenia inwestorowi, gdyż takiego wymogu ustawodawca nie nakłada, zwłaszcza, że w praktyce występuje rozbieżność pomiędzy datą wydania decyzji i datą jej doręczenia. Na odrębność pomiędzy wydaniem i doręczeniem decyzji zwrócono uwagę również w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2007 r. (sygn. akt I FPS 5/07, ONSAiWSA 2008 nr 2, poz. 22). W uzasadnieniu tej uchwały wyrażono pogląd, odnoszący się wprawdzie do uregulowań zawartych w ustawie Ordynacja podatkowa, jednak – zdaniem Sądu – zachowujący aktualność również na gruncie ustawy Prawo budowlane, iż wydanie decyzji nie oznacza jej doręczenia. Poglądy o braku podstaw do utożsamiania czynności wydania decyzji z jej doręczeniem wyrażane były również w orzecznictwie wydawanym na tle art. 107 § 1 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 714/05, ONSAiWSA 2006 nr 5, poz. 132), w którym uznawano, iż data wydania (sporządzenia) decyzji, odpowiadająca w razie wątpliwości dacie umieszczonej na tej decyzji, jest czynnością procesową niosącą określone skutki prawne m.in. w zakresie prawidłowości oznaczenia podstawy prawnej i ustalenia stanu prawnego oraz faktycznego obowiązującego w tejże dacie, jak również w zakresie wyznaczenia terminu, w którym sprawa powinna być załatwiona, natomiast i inne skutki wywołuje doręczenie decyzji, powodujące m.in. wejście decyzji do obiegu prawnego oraz wyznaczające początek biegu terminów do wniesienia środków zaskarżenia. Odnotować poza tym należy, iż w powołanej wyżej uchwale z dnia 17 grudnia 2007 r. podkreślono autonomiczność regulacji procesowych zawartych w ustawie Ordynacja podatkowa, akcentując konieczność uwzględnienia literalnego brzmienia określeń wynikających ze szczególnych przepisów proceduralnych zawartych w tej ustawie. Analogiczne stanowisko, dotyczące odrębności uregulowań procesowych zamieszczonych w ustawie Prawo budowlane i ich pierwszeństwa przed unormowaniami ogólnymi procedury administracyjnej, określonymi K.p.a., zawarte zostało w powoływanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2005 r. (sygn. akt II OSK 197/05, System Informacji Prawnej LEX nr 196647).

Przedstawione wyżej poglądy, w ocenie Sądu, zasługują w pełni na aprobatę. Na ich tle należy uznać, iż analiza językowa wskazuje, że w przepisie art. 30 ust. 5 zd. 2 ustawy Prawo budowlane ustawodawca posłużył się pojęciem "wniesienia" sprzeciwu, które nie jest tożsame z pojęciem "wydania" decyzji o sprzeciwie ani z jej doręczeniem. Na poparcie tego stanowiska wskazać należy, iż użycie przez ustawodawcę w powyższym przepisie terminu "wniesienie" nie jest odosobnione, gdyż został on użyty także w art. 30 ust. 2 i 6, a nadto w art. 71 ust. 3, 4 i 5 tej ustawy. Niezależnie od tego, w szeregu przepisów ustawy Prawo budowlane wprowadzone jest pojęcie wydania decyzji, funkcjonujące – jak wskazano już wyżej – nie tylko w tej ustawie ale również w przepisach K.p.a. Ponadto, zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można nie dostrzegać, że w sytuacji gdy uznaje on za pożądane i doniosłe pod względem prawnym związanie skutków wydanego przez organ aktu z jego doręczeniem stronie, wówczas wskazuje to w sposób czytelny, jak ma to miejsce zarówno w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, gdzie obok wniesienia sprzeciwu mowa jest równocześnie o doręczeniu zgłoszenia, jak i w analogicznie brzmiącym przepisie art. 54 tej ustawy, a ponadto w art. 50 ust. 4, stanowiącym, iż postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność po upływie 2 miesięcy od jego doręczenia, jak również w art. 50a pkt 2 odnoszącym się do decyzji o nakazie rozbiórki części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia. Poza tym podnieść należy, że niewątpliwie wprowadzenie instytucji zgłoszenia robót budowlanych oraz precyzyjne zakreślenie 30-dniowego terminu na wypowiedzenie się organu w kwestii dopuszczalności zgłoszenia, miało na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu inwestycyjnego w odniesieniu do inwestycji o mniejszym ciężarze gatunkowym. Uznanie jednak, że powyższy termin upływa z chwilą doręczenia decyzji o sprzeciwie, skutkowałoby tym, że termin wyznaczony dla organu przez ustawodawcę doznawałby znacznego skrócenia, i to nawet o połowę, w przypadku doręczenia zastępczego albo w razie konieczności awizowania przesyłki. Na gruncie obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, obligującego organ w wymienionych tam przypadkach do wniesienia sprzeciwu, nie można aprobować sytuacji, by prawidłowa i pełna realizacja zadań przez organ uzależniona była od okoliczności niemożliwych do przewidzenia i całkowicie od niego niezależnych, tj. od szybkości działania jednostek świadczących usługi pocztowe albo starań strony mających na celu opóźnienie odbioru korespondencji. W tych warunkach precyzyjne wyznaczenie ram czasowych, w których organ mógłby podejmować przewidziany prawem środek zapobiegający realizacji inwestycji objętych - pomimo dokonanego przez inwestora zgłoszenia - obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, stawałoby się niemożliwe.

W konkluzji należy uznać, iż skoro wniesienia sprzeciwu nie można utożsamiać z doręczeniem, to datę wniesienia sprzeciwu należy sytuować pomiędzy datą wydania decyzji o sprzeciwie, czyli jej podpisania, a datą jej doręczenia. Z tego względu przy ustalaniu daty wniesienia sprzeciwu w odniesieniu do decyzji o sprzeciwie przesłanej pocztą, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, należy brać pod uwagę datę nadania tej decyzji w urzędzie pocztowym. Podkreślić należy, iż pojęcie "wniesienia" jest jednoznacznie regulowane i interpretowane na gruncie przepisów dotyczących środków odwoławczych, w tym również skarg i skarg kasacyjnych. Obowiązują w tym zakresie zasady dotyczące obliczania terminów określone w art. 57 § 5 K.p.a. oraz art. 83 § 3 P.p.s.a., w których mowa o nadaniu (oddaniu) pisma w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego (urzędzie pocztowym). Prezentowane stanowisko jest zbieżne z poglądem prawnym wyrażonym w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., zgodnie z którym 30-dniowy termin z art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane "jest przez organ wnoszący sprzeciw do zgłoszenia budowy zachowany, o ile w terminie 30 dni od daty przyjętej za początek biegu tego terminu, nastąpi wniesienie sprzeciwu zgodnie z zasadą przewidzianą w art. 57 § 5 K.p.a.".

Na gruncie rozpoznawanej sprawy bezspornym jest, że zgłoszenie przez skarżącą Spółkę zamiaru realizacji tablicy informacyjnej doręczone zostało organowi pierwszej instancji w dniu 24 grudnia 2007 r., zatem termin do wniesienia sprzeciwu upływał z dniem 23 stycznia 2008 r. Skoro decyzja o wniesieniu sprzeciwu została nadana w polskiej placówce pocztowej operatora publicznego w dniu 17 stycznia 2007 r., zatem przez organ pierwszej instancji zachowany został termin do wniesienia sprzeciwu określony w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Przedmiotowa decyzja została przy tym przesłana na adres wskazany przez pełnomocnika (odmienny niż adres Spółki) i tam (po awizowaniu "na żądanie" w dniu 21 stycznia 2008 r.) doręczona w dniu 4 lutego 2008 r. osobie uprawnionej do odbioru przesyłek pod tym adresem. Decyzja ta dotarła przy tym niezwłocznie do pełnomocnika, który w przepisanym terminie wniósł odwołanie zawarte w piśmie datowanym już na 6 lutego 2008 r.

Z przedstawionych wyżej względów nie można podzielić argumentów skargi dotyczących negowania skuteczności wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o wniesieniu sprzeciwu w sprawie zgłoszenia budowlanego z uwagi na niezachowanie trzydziestodniowego terminu wynikającego z tego przepisu.

Przechodząc z kolei do oceny zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym, należy stwierdzić, iż organ odwoławczy uznał za uzasadnione działanie oparte o przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż przyjął, że zgłoszony obiekt jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, a planowane prace polegają na wykonaniu robót budowlanych na miejscu, w postaci fundamentu będącego studnią zagłębioną w gruncie, co nie mieści się w hipotezie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i wymaga pozwolenia na budowę, a nie zgłoszenia.

Odnosząc się do kwalifikacji zgłoszonych robót należy uznać, iż objęta zgłoszeniem tablica, którą należy zakwalifikować jako wolnostojące urządzenie reklamowe, jest bezspornie obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdyż tylko wówczas, w świetle treści art. 1 tej ustawy, podlega jej regulacjom. Stwierdzić poza tym przyjdzie, że jeśli urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, stanowi budowlę, a zatem obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane; w przeciwnym wypadku, tj. w razie braku trwałego związania z gruntem, stanowi tymczasowy obiekt budowlany, o jakim mowa w art. 3 pkt 5 tej ustawy.

W ocenie Sądu, należy w pełni podzielić stanowisko organu, gdyż nie ulega wątpliwości, że realizacja przedmiotowego urządzenia nie stanowiła instalacji, o jakiej mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, lecz mogło do niej dojść w następstwie robót budowlanych polegających na budowie, przez którą - stosownie do art. 3 pkt 7 tej ustawy - należy rozumieć m.in. wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu na własnym fundamencie, a nie jego instalowanie na innym obiekcie, czy instalacji na gruncie jako samodzielnego obiektu.

Do takich wniosków doprowadziły Sąd rozważania, na wstępie których zauważyć przyjdzie, że planowana tablica reklamowa zaprojektowana została jako obiekt wolnostojący, co wynika wprost z treści projektu kontrukcyjno-budowlanego dołączonego do zgłoszenia. Wynika z niego ponadto, że zamiarem inwestora było posadowienie na opisanej nieruchomości tablicy informacyjnej składającej się z ekranu jednostronnego o wymiarach 6,0x3,0 m oraz słupa nośnego osadzonego (zakotwionego) na fundamencie w postaci studni zapuszczanej w grunt o głębokości 3,5 m i średnicy zewnętrznej 1,5 m. Płaszcz tej studni miał zostać wykonany z kręgów betonowych lub żelbetowych wypełnionych wewnątrz betonem ze zbrojeniem podłużnym. Autor projektu wskazał w nim poza tym, że studnia fundamentowa winna zostać "wprowadzona w grunt na ścisło z zamuleniem ewentualnych kawern pomiędzy płaszczem studni i przylegającym gruntem (..). W przypadku natrafienia na poziomie posadowienia na grunty nienośne, należy je usunąć, a wyrobisko wypełnić piaskiem zagęszczonym mechanicznie (...) lub betonem".

Odnośnie oceny sposobu związania planowanego urządzenia reklamowego z gruntem zauważyć w tym miejscu wypada, iż na tle ustawy Prawo budowlane przesłanka trwałego związania z gruntem jest kategorią ustawową, do której w opozycji pozostaje użyte przez ustawodawcę w art. 3 pkt 5 oraz w art. 29 ust. 1 pkt 12 pojęcie niepołączenia trwałego z gruntem. Zdaniem składu orzekającego, cecha trwałego związania z gruntem winna być ustalana z uwzględnieniem zarówno rozwiązań technicznych zastosowanych przy realizacji obiektu, jak i przeznaczenia obiektu oraz parametrów istotnych z punktu widzenia tego przeznaczenia. W tym zakresie zidentyfikować należy się ze stanowiskiem, wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że o tym, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem, czy też nie, nie decyduje metoda i sposób związania z gruntem, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 923/05, niepubl.). W niniejszej sprawie dla ustabilizowania urządzenia reklamowego przewidziano osadzenie go w fundamencie zagłębionym na 3,5 m w gruncie, będącym studnią wypełnioną betonem, co wynika w sposób jasny i czytelny zarówno z opisu konstrukcji, jak i ze schematu oraz z rysunku nr 03-00, które są zawarte w projekcie konstrukcyjno-budowlanym. Opisany w projekcie konstrukcyjno-budowlanym sposób realizacji urządzenia reklamowego, mający nastąpić poprzez jego wzniesienie od podstaw na własnym fundamencie (a nie np. poprzez przywiezienie z innego miejsca i ustawienie na wskazanej działce w K.) wskazuje, że urządzenie to nie jest przeznaczone do podnoszenia i przenoszenia z miejsca na miejsce, ale do postawienia na jakiś czas w określonym miejscu z zapewnieniem konstrukcji bezpiecznej stabilności, poprzez osadzenie jego fundamentu głęboko w gruncie, co w przekonaniu Sądu spełnia przesłankę trwałego połączenia z gruntem. Dokonaną przez organ kwalifikację objętego zgłoszeniem obiektu jako budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane należy uznać zatem za uzasadnioną, zwłaszcza, że w przepisie tym, wśród przykładowego wyliczenia obiektów odpowiadających definicji budowli, ustawodawca wymienił również wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że powyżej dokonanej kwalifikacji skarżąca Spółka w zasadzie nie kwestionuje, wskazując jednak, iż fakt trwałego związania z gruntem nie stanowi przesłanki różnicującej w zakresie obowiązku zgłoszenia albo pozwolenia na budowę. Takiego stanowiska skład orzekający w niniejszej sprawie nie podziela, uznając, iż w przepisach art. 3 pkt 3 i art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane mowa jest o dwóch różnych rodzajach urządzeń reklamowych. Z tego względu już samo zakwalifikowanie urządzenia reklamowego jako budowli z art. 3 pkt 3 tej ustawy wyłącza możliwość jego realizacji w ramach zgłoszenia. Należy mieć na uwadze, iż definicję robót budowlanych ustawodawca zawarł w przytoczonym już wyżej przepisie art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane, jednak wśród wymienionych tam robót nie będących budową brak jest pojęcia "instalacja". Przepis ten wymienia natomiast pojęcie "montaż". W świetle uregulowań omawianej ustawy nie może być jednak żadnych wątpliwości, że roboty polegające na instalowaniu urządzeń reklamowych ustawodawca traktuje jako rodzaj robót budowlanych. Z zestawienia przepisów art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 2 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wynika, że roboty budowlane polegające na budowie urządzenia reklamowego wymagają pozwolenia na budowę, natomiast wykonywanie robót polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych wymaga zgłoszenia tych robót. Prowadzi to do wniosku, że nie wszystkie roboty budowlane dotyczące tablic i urządzeń reklamowych objęte są zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, ale tylko te, które są instalowane na obiektach budowlanych albo są wolnostojace i nie związane trwale z gruntem. Zdaniem Sądu, przyjętym przez ustawodawcę wyznacznikiem uzasadniającym wyłączenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest jedynie przedmiot robót budowlanych, tj. wszystkie tablice i urządzenia reklamowe, jak to wywodzi skarżąca Spółka, przytaczając orzecznictwo sądowoadministracyjne, ale rodzaj prac wykonywanych przy wnoszeniu tablic i urządzeń reklamowych. Z tego względu obowiązek zgłoszenia dotyczy jedynie robót polegających na ich instalowaniu, co a contrario implikuje stwierdzenie, że roboty budowlane, które nie polegają na instalowaniu tablicy lub urządzenia reklamowego, wymagają pozwolenia na budowę.

Na gruncie powołanych wyżej przepisów, istotnego znaczenia nabiera prawidłowe rozumienie pojęć "instalacja" oraz "montaż", które nie zostały wyjaśnione przez ustawodawcę w przepisie art. 3 ustawy Prawo budowlane, zawierającym słowniczek określający definicje legalne pojęć na użytek tej ustawy. W związku z tym koniecznym staje się odkodowanie treści tych pojęć zgodnie z utrwaloną w orzecznictwie zasadą interpretacji, przyznającą pierwszeństwo wykładni językowej przed pozajęzykowymi metodami wykładni, tj. wykładnią systemową bądź funkcjonalną, które mogą jednakże wzmacniać wyniki wykładni językowej. W tej sytuacji, określając zakres znaczeniowy pojęcia "instalowanie", użytego w przepisie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, odnieść się należy zarówno do znaczenia tego słowa w języku potocznym, jak i do sposobu użycia tego słowa przez ustawodawcę w innych przepisach ustawy Prawo budowlane. Stosownie do powyższego uznać trzeba, że "instalowanie" oznacza "zakładanie, montowanie urządzeń technicznych (por. "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod red. St. Dubisza, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. I, s. 1221), natomiast "montaż" to "składanie maszyn, aparatów, urządzeń z gotowych części; zakładanie, instalowanie urządzeń technicznych" (tamże t. II s. 712), łączenie oddzielnych części w całość (por. "Słownik wyrazów obcych" pod red. J.Tokarskiego, PWN Warszawa 1989, s. 490). W związku z przytoczonymi definicjami nie sposób nie zauważyć, że pojęcie "montaż" i "instalacja" są bliskoznaczne i odnoszą się do takiego sposobu działania, w efekcie którego z niezależnie od siebie istniejących części powstaje wytwór będący zupełnie nową całością. Zaakcentować należy, iż w ujęciu lingwistycznym pojęcie "instalowania" nie występuje jako synonim pojęcia "budowanie". Z językowym rozumieniem pojęcia "instalowania" koresponduje również jego wykładnia systemowa w ramach ustawy Prawo budowlane. Wychodząc z zasady, że dla zapewnienia spójności regulacji prawnej należy przypisywać to samo znaczenie pojęciu używanemu kilkakrotnie tym samym akcie prawnym, a szczególnie pojęciu użytemu kilkakrotnie w tym samym przepisie, wskazać należy, iż w ustawie Prawo budowlane pojęciem "instalowania" ustawodawca posłużył się przede wszystkim w sposób zakładający związek instalowanego elementu (urządzenia) z istniejącym już obiektem, regulując kolejno: instalowanie krat na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt. 14), instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15), instalowanie krat na budynkach mieszkalnych wielorodzinnych, użyteczności publicznej i zamieszkania zbiorowego oraz obiektach wpisanych do rejestru zabytków, instalowanie urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych, instalowanie na obiektach budowlanych urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne (art. 30 ust. 1 pkt 3). Biorąc pod uwagę treść art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz treść przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stwierdzić należy, że pojęcia "budowy" i "instalowania" pozostają względem siebie w opozycji, gdyż ich zakresy są rozłączne. Ustawodawca wyraźnie sytuuje "instalowanie" w ramach robót budowlanych innych niż budowa. W związku z tym należy przyjąć, że gdyby wolą ustawodawcy było objęcie zwolnieniem z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy także budowy wolnostojących urządzeń reklamowych związanych trwale z gruntem, o jakich mowa w art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, użyłby on właśnie tego nie budzącego wątpliwości pojęcia, zamiast niezdefiniowanego pojęcia "instalowanie". Z tych względów przytaczana w skardze interpretacja pojęcia "instalowanie", użytego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, prowadząca do rozszerzenia jego zakresu znaczeniowego również na "budowę", nie jest zgodna zarówno z potocznym znaczeniem tego słowa, jak i ze znaczeniem nadanym mu przez ustawodawcę w innych przepisach wymienionej ustawy.

Podsumowując ten fragment rozważań stwierdzić należy, że o właściwym zakwalifikowaniu robót budowlanych przy realizacji urządzenia reklamowego decyduje projektowana technologia wykonania tych robót. Jeśli zatem urządzenie reklamowe, nie będące budowlą związaną trwale z gruntem, ma powstać w wyniku instalacji w wyżej przedstawionym rozumieniu, tj. na skutek złożenia go z kilku osobnych części, w następstwie ich połączenia (montażu), co jednocześnie przesądza o tym, iż może być ono poddane również i odwrotnemu procesowi rozinstalowania poprzez rozłączenie tych części bez ich uszkodzenia, a następnie ponownie zainstalowane w innym miejscu, to takie roboty wyczerpują treść art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane i podlegają zgłoszeniu.

Z uwagi na dotychczas powiedziane należy przyjąć, że budowa wolnostojącego, związanego trwale z gruntem urządzenia reklamowego, usytuowanego w określonym miejscu, będącego budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nie jest instalowaniem i nie korzysta ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę przewidzianego w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Odnotować trzeba, że podobne poglądy wyrażane były już w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 1509/06, nie publ. i z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 931/05, System Informacji Prawnej LEX nr 1196769). W pierwszym z powołanych wyroków stwierdzono ponadto, że przy kwalifikacji prawnej pod względem konieczności uzyskania pozwolenia bądź zgłoszenia na realizację danego obiektu (urządzenia reklamowego) należy uwzględniać również przepis art. 5 ustawy Prawo budowlane, w świetle którego nie jest obojętna wielkość tego urządzenia oraz cechy konstrukcyjne.

W świetle powyższego stwierdzić przyjdzie, że organy architektoniczno-budowlane prawidłowo ustaliły, iż zgłoszony w niniejszej sprawie przez skarżącą Spółkę zamiar podjęcia robót budowlanych polegających na budowie tablicy reklamowej wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, co w świetle art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Prawo budowlane uzasadnia wniesienie sprzeciwu. Ponadto – wbrew twierdzeniom skargi – zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie można zarzucić braku uzasadnienia prawnego i faktycznego odnośnie kwalifikacji zgłoszonych robót. Zarzut taki może dotyczyć wprawdzie decyzji organu pierwszej instancji, w której w sposób ogólnikowy wskazano jedynie, iż projektowana tablica informacyjna jest budowlą nie korzystającą ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co mogło zostać zakwalifikowane jako naruszenie art. 7 i art. 107 § 1 K.p.a., jednak tę wadliwość usunął organ odwoławczy, który z mocy kompetencji płynących z zasady dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.) oraz z art. 138 K.p.a., jest uprawniony i zobowiązany do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej w jej całokształcie i wydania jednego z rozstrzygnięć określonych w ostatnio powołanym przepisie. Do istoty uprawnień i kompetencji organu odwoławczego należy zatem również korygowanie wad prawnych kwestionowanej decyzji organu pierwszej instancji, do jakich należy sanowanie wadliwości polegającej na niewyczerpującym uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia.

Nie można również uznać zasadności zarzutów skargi, dotyczących naruszenia przepisu art. 30 ust. 7 ustawy Prawo budowlane oraz niewyjaśnienia stanu faktycznego i przepisów postępowania. W ocenie Sądu, Wojewoda [...] prawidłowo uznał zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy za wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie zaistniała sugerowana w skardze potrzeba przeprowadzania postępowania wyjaśniającego. Dokonana przez organ odwoławczy ocena prawna przedmiotowej sprawy, w tym interpretacja art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, chociaż odmienna od wywodzonej przez skarżącą Spółkę, nie jest równoznaczna z naruszeniem wskazanych przepisów. W szczególności ustalenie, iż projektowana tablica informacyjna jest budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane i nie korzysta ze zwolnienia wynikającego z art. 29 ust. 2 pkt 6 tej ustawy uzasadniała zastosowanie przepisu art. 30 ust. 6 pkt 1, co tym samym wyłączyło postulowaną w skardze konieczność rozważenia przesłanek do zgłoszenia sprzeciwu określonych w art. 30 ust. 7 tejże ustawy.

Mając na uwadze podaną wyżej argumentację oraz przedstawione rozważania faktyczne i prawne, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.