Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 4/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 52 ust. 3 art. 2 pkt 1, art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (sprawozdawca) Sędzia NSA Halina Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant Izabela Szczerbińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 marca 2013 r. sprawy ze skargi A.N. i R.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy jednorodzinnej (czterech budynków mieszkalnych wolnostojących) wraz z elementami niezbędnej infrastruktury technicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.N. i R.N. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...] ustalającej na rzecz A.D. i D.D. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy jednorodzinnej (czterech budynków mieszkalnych wolno stojących na działce nr 4/13) wraz z elementami niezbędnej infrastruktury technicznej zlokalizowanej we Wrocławiu przy ul. [...] i ul. [...] na działce nr 4/13 oraz części działek nr 3/4 i 4/14, AM-1, obręb: P., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że opisaną wyżej decyzją Prezydent W. ustalił warunki zabudowy dla zaplanowanej inwestycji. W ocenie organu pierwszej instancji, przedstawionej w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że inwestycja stanowi kontynuację funkcji, cech oraz wskaźników zabudowy w obszarze sąsiednim oraz spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Zdaniem organu, także pozostałe przesłanki ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione. Teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji inwestycji, a inwestycji nie sprzeciwia się żaden przepis odrębny.

Pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie, w ustawowo przepisanym terminie, zaskarżyli A.N. i R.N.. W podniesionych zarzutach strony zwróciły przede wszystkim uwagę na niewłaściwe wyznaczenie wskaźnika zabudowy. W obszarze analizowanym dominują działki z zabudową o wskaźniku 0,10. Nie ma więc uzasadnienia dla lokalizacji inwestycji o wskaźniku na poziomie 0,23. Zdaniem stron także wyznaczenie kalenicy na poziomie do 10 m narusza uwarunkowanie ładu przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zważyło, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego. Zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012, poz. 280) nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 ustawy nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy stanowią o związanym charakterze decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że ilekroć wnioskowana zabudowa jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W rozpatrywanej przez Kolegium sprawie wszystkie przesłanki dla ustalenia warunków zabudowy zostały spełnione.

Działki objęte inwestycją usytuowane są w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, zabudowanych w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W ocenie Kolegium z przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji analizy wynika, że zamierzenie inwestycyjne będzie stanowiło kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest bowiem funkcja mieszkaniowa, z przewagą zabudowy jednorodzinnej. Sporadycznie występuje zabudowa o funkcji gospodarczej. Ustalenie zatem warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej nie naruszy, w ocenie Kolegium, zasady kontynuacji funkcji. Jak zaznaczył organ II instancji, organ lokalizacyjny bierze pod uwagę cały obszar analizowany, nie zaś tylko jego fragment znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której ma być zrealizowana inwestycja. Kontynuacja funkcji, jak podkreśla się w doktrynie, oznacza, że "zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). (...). Jako zasadę można przyjąć, że w zakresie kontynuacji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Z momentem wykazania sprzeczności przestaje ona być dopuszczalna. Jeżeli istniejąca zabudowa realizuje funkcję mieszkaniową, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym. Towarzyszyć takim obiektom może np. sklep osiedlowy, przychodnia lekarska czy urządzenia rekreacyjne (Z Niewiadomski, red. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. C.H.Beck 2011. Komentarz do art. 61, Legalis). W konsekwencji, Kolegium jest przekonane, że zagospodarowanie działki z przeznaczeniem pod cele mieszkalne nie naruszy dotychczasowych uwarunkowań urbanistycznych.

Zastrzeżeń Kolegium nie budzą także ustalenia pozostałych parametrów zabudowy. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2006 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem planistycznym", obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o którą mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4). W rozpatrywanej sprawie wyznaczenie linii zabudowy nastąpiło na podstawie § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia planistycznego. Linia zabudowy od ul. [...] została wyznaczona jako kontynuacja linii zabudowy na działce nr 4/1. Z kolei od ul. [...] linia zabudowy wyznaczona została równolegle, w odległości 6 m od działki drogowej, co jest już powieleniem (lustrzanym odbiciem) linii zabudowy wzdłuż ul. [...].

Wbrew zarzutom odwołania, prawidłowo także został ustalony wskaźnik zabudowy. Jak bowiem wynika z § 5 rozporządzenia planistycznego wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeże wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Średni poziom współczynnika zabudowy do powierzchni terenu wynosi 0,12, przy wartościach skrajnych w przedziale od 0,04 do 0,27. W niniejszej sprawie wskaźnik zabudowy został wyznaczony na poziomie - do 0,23, a więc odbiegający od średniego wskaźnika zabudowy. Co jednak ważne, w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wskaźniku 0,2 i wyższym. Co prawda na 29 nieruchomości przyjętych do analizy tylko 3 nieruchomości zabudowane są wskaźnikiem powyżej 0,2 (działka nr 7/2, nr 18/10 i nr 7/11), to - w ocenie Kolegium - planowany obiekt nie naruszy ładu przestrzennego. Jest tak z kliku przyczyn. Po pierwsze, planowanie i zagospodarowanie przestrzenne musi uwzględniać potrzebą ekonomicznego wykorzystania przestrzeni. W szczególności, kwestia ta staje się istotna w warunkach miejskich, gdzie ograniczone są zasoby ziemi przeznaczone do zabudowy. Dlatego też wysoki wskaźnik zabudowy w obszarach wielkomiejskich nie jest niczym wyjątkowym i nadzwyczajnym. Po drugie, zachowanie ładu przestrzennego nie zakłada bezwzględnej konieczności dokonywania kazuistycznych dociekań wobec każdego z parametrów z osobna, ale wymaga kompleksowego spojrzenia na inwestycję w kontekście również systemowo wymownych zmiennych właściwych dla obszaru analizowanego, z uwzględnieniem całości zabudowy, jej charakteru, rodzaju i parametrów. Takie ujęcie pozwala, zdaniem Kolegium, na stwierdzenie, że wyznaczenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,23, znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym oraz przepisach prawa - § 5 ust. 2 rozporządzenia planistycznego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Analizując ustalenia dotyczące szerokości elewacji frontowej, Kolegium także nie stwierdziło, aby przyjęte wartości stanowiły podstawę do przyjęcia twierdzenia o naruszeniu kontynuacji cech zabudowy. Zgodnie z § 6 rozporządzenia planistycznego szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Otóż, w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 15,3 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od około 12,00 m do 18,00 m. Organ wyznaczył minimalną szerokość elewacji frontowej na poziomie do 10 m, a maksymalną - 17 m - dla jednego budynku. Tak więc w niniejszej sprawie został zastosowany § 6 ust. 2 rozporządzenia planistycznego, co zdaniem Kolegium, z uwagi na nieznaczne odchylenia od wartości średniej (zwiększonej lub zmniejszonej o 20%) musi zyskać akceptację organu.

Stosownie do § 7 ust. 1 rozporządzenia planistycznego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Zgodnie z ust. 2 tego paragrafu, wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (§ 7 st. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 7 ust. 4). Zgodnie z danymi wynikającymi z analizy, średni wskaźnik wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyniósł w obszarze analizowanym około 4 m. Organ zaś ustalił wysokość gzymsu na poziomie od 4 m do 6 m, co wykracza poza średnie wartości obszaru analizowanego (około 4 m). Trzeba też spostrzec, że podstawą przyjęcia takich wartości jest zabudowa na działce nr 4/1 przy (róg ul. [...] i [...]) nr 4/5 (przy ul. [...]) oraz nr 3/10 (przy ul. [...]). Są to zabudowania najbliżej położone terenu inwestycji, co w pełni uzasadnia kontynuację takiej wysokości gzymsu.

Analogicznie przedstawia się sytuacja z wysokością kalenicy, z tym jednak zastrzeżeniem, że zgodnie z § 8 rozporządzenia planistycznego wysokość kalenicy budynków ustala się odpowiednio do wysokości występujących w obszarze analizowanym. W obszarze analizowanym, budynki charakteryzują się wysokością kalenicy przy skrajnych wartościach od 4,5 m - 12 m (poz. 16 analizy, działka nr 6/5, poz. 5 analizy, działka nr 18/10). Badając wyniki analizy nie trudno dostrzec, że większość budynków jednorodzinnych charakteryzuje się wysokością kalenicy na poziomie od 7 m do 11 m (około 80%), z bardzo dużą przewagą budynków o wysokości kalenicy 7 m - 10 m. Wysokość kalenicy zabudowy mieszkaniowej ustalona na poziomie do 10 m nawiązuje, zdaniem Kolegium do wysokości budynków sąsiedzkich. W tym zakresie – zdaniem Kolegium - zarzuty odwołania są chybione. Organ nie może bowiem wyznaczając wysokość kalenicy brać pod uwagę pojedynczych nieruchomości. Przepis § 8 rozporządzenia planistycznego nakazuje bowiem ustalenie wysokości kalenicy odpowiednio do wysokości występujących w obszarze analizowanym. To oznacza, że organ musi uwzględnić wysokość kalenicy na każdej działce obszaru analizowanego. Średnia wysokość kalenicy wynosi w obszarze analizowanym około 8,5 m. Organ pierwszej instancji wyliczył średnią wysokość kalenicy na poziomie 7,9 m. Tak rozbieżność pomiędzy ustaleniami Kolegium, a organu pierwszej instancji wynika z faktu, że organ pierwszej instancji do obliczenia średniej wartości uwzględnił budynki z dachem płaskim. W ocenie Kolegium skoro budynki te nie mają kalenicy to nie mogą stanowić podstawy do obliczenia wysokości tej cechy zabudowy. W kontekście powyższego ustalenia kalenicy na poziomie do 10 m nieznacznie przekraczają średnie wartości zabudowy terenu sąsiedzkiego i w ocenie Kolegium nie ma żadnych obaw, aby planowane budynki odgrywały rolę dominanty.

Zastrzeżeń składu orzekającego nie budzą także ustalenia rodzaju dachu, kąta nachylenia połaci dachowych i ułożenia kalenicy. Zgodnie z § 8 rozporządzenia planistycznego, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji ustalił rodzaj dachu spadzistego - tzn. dwuspadowy, z kalenicą równoległą do frontu działki. Kąt nachylenia połaci dachowych ustalono na poziomie od 30° do 50°. Każdy z wariantów inwestycji znajduje umocowanie w wynikach analizy funkcji i cech zabudowy. Dominują bowiem dachy dwu i wielospadowe z układem kalenicy prostopadłym lub równoległym. Średni kąt nachylenia wynosi około 40°, z dominującymi dachami o nachyleniu połaci od 35° do 45°. W tych okolicznościach, bezspornie ustalenia geometrii dachu stanowią kontynuację zabudowy obszaru analizowanego.

Badając dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej, Kolegium stwierdziło, że warunek ten został spełniony. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Teren objęty inwestycją ma dostęp do drogi publicznej - ul. [...], poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...] - działka nr 4/14 oraz ul. [...]. Także układ drogowy wypełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (zob. umowa z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji z dnia 7 grudnia 2011 r. (k.18); pismo T.D. S.A. z dnia 25 października 2011 r. (k.12); pismo DSG Sp. z o.o. z dnia 25 października 2011 r. (k.12); pismo ZDIUM z dnia 14 października 2011 r. (k.9)).

Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów. Zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Tak więc wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod ochrony. W ocenie Kolegium, ustaleniu warunków zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Reasumując, jak wynika z akt sprawy, opisane wyżej przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Działki sąsiadujące z działką, na której ma być dokonana inwestycja, dostępne z tej samej drogi publicznej, są bowiem zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Działka ta ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego. Teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzji ustalającej warunki zabudowy nie sprzeciwia się też żaden przepis odrębny.

Badając legalność ustaleń zawartych w pierwszoinstancyjnym rozstrzygnięciu, Kolegium stwierdziło, że ustalenia te odpowiadają obowiązującym przepisom. Zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Szczegółowy sposób zapisywania ustaleń decyzji lokalizacyjnej określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589), dalej określone też jako "rozporządzenie nomenklaturowe". Organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył inwestycję - "zespołu zabudowy jednorodzinnej (czterech budynków mieszkalnych wolno stojących na działce nr 4/13) wraz z elementami niezbędnej infrastruktury technicznej" - co jest zgodne z wnioskiem Inwestorów. Zasadnie też organ ustalił parametry inwestycji, co już zostało wyżej wyjaśnione. W ocenie Kolegium, ustalenia odnoszące się do wymagań ochrony interesu osób trzecich w sposób zupełny chronią interesy wszystkich stron postępowania. Stosowanie do § 2 pkt 7 rozporządzenia nomenklaturowego ustalenia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich zapisuje się w szczególności poprzez określenie warunków ochrony przed: a) pozbawieniem: dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, b) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, c) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Wbrew zarzutom odwołania, ustalenia dotyczące ochrony osób trzecich są wystarczające, w tym w szczególności odnoszące się do pozbawienia dostępu do drogi i infrastruktury technicznej. Badając ustalenia decyzji lokalizacyjnej w zakresie obsługi komunikacyjnej, skład orzekający stwierdził, że odpowiadają one przepisom prawa. Teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej – ul. [...] przez drogę wewnętrzną ul. [...] i ul. [...] od tych ulic będzie odbywała się także obsługa komunikacyjna.

Stosownie do treści § 4 pkt 6 rozporządzenia nomenklaturowego ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji zapisuje się poprzez określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Nie budzi zatem wątpliwości, że organ ma obowiązek wskazać liczbę miejsc parkingowych. Rozporządzenie oraz ustawa nie wskazuje jednak w jaki sposób należy wyliczyć wskaźnik miejsc parkingowych. Pozostawione to zostało uznaniu organu administrującego, który biorąc pod uwagę, charakter inwestycji oraz całokształt sprawy ustala wiążąco liczbę miejsc parkingowych. W rozpatrywanej sprawie organ lokalizacyjny ustalił liczbę miejsc parkingowych na poziomie 1 miejsca parkingowego na 1 mieszkanie. Dodatkowo organ pierwszej instancji ustalił, że wygospodarowanie miejsc parkingowych, Inwestor obowiązany jest dokonać na terenie objętym inwestycją. Zdaniem składu orzekającego ustalenia decyzji wyczerpują potrzeby miejsc parkingowych przyszłej inwestycji.

W rozpatrywanej sprawie Kolegium nie dopatrzyło się też żadnych uchybień procesowych w toku pierwszoinstancyjnego postępowania. Wniosek inwestora spełniał wymogi art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ prawidłowo zawiadomił strony o wszczęciu postępowania oraz o jego zakończeniu i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Ustalenie stron postępowania, zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego i proceduralnego.

Zastrzeżeń nie budzi także ustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, albowiem odbyło się ono z poszanowaniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz innych przepisów proceduralnych wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wyznaczony obszar analizy funkcji i cech zabudowy odpowiada rygorom §3 rozporządzenia planistycznego. W myśl § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia planistycznego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wskazanych wyżej warunków, o których wyżej mowa. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

W rozpatrywanej sprawie front wynosi około 52 m. W konsekwencji obszar analizowany należałby wyznaczyć w odległości około 160 m od terenu inwestycji. Obszar analizowany wyznaczony w rozpatrywanej sprawie wynosi od około 160 m do 250 m od terenu inwestycji. Zdaniem Kolegium wyznaczony obszar analizowany spełnia kryteria sąsiedztwa i może stanowić podstawę do ustalenia funkcji i cech nowej zabudowy. Obszar ten mógł zatem stanowić podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz stanowić podstawę do ustalenia zasad zagospodarowania terenu inwestycji. Analizując dalej zaskarżoną decyzję, Kolegium stwierdziło, że ocena materiału dowodowego nie wychodzi poza granice swobodnej oceny materiału dowodowego. Wyciągnięte wnioski są logiczne, spójne, konsekwentne i zgodne z doświadczeniem życiowym. Skład orzekający, dokonując bowiem własnej oceny materiału dowodowego, doszedł do takich samych wniosków, jak organ pierwszej instancji. Także uzasadnienie pierwszoinstancyjnego rozstrzygnięcia jest zgodnie z wymogami art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. Prawidłowo organ wskazał ustalenie faktyczne i motywy prawne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia.

W skardze na powyższą decyzję A. i R.N. zarzucili jej naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że ustalenie rażąco odmiennych warunków zabudowy od zabudowy na obszarze analizowanym, nie narusza zasad dobrego sąsiedztwa, podczas gdy powyższe stoi w oczywistej sprzeczności z wykładnią językową przepisu;

2. § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowych zabudowań i zagospodarowania terenu, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że wskaźnik intensywności zabudowy dla działki nr 4/13 jest zgodny z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem § 5 ust. 1 rozporządzenia, podczas gdy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, co oznacza, że przyjęty przez organ wskaźnik jest rażąco zawyżony;

3. § 7 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej nowej zabudowy jest przedłużeniem tych krawędzi odpowiednio dla istniejących zabudowań na działkach sąsiednich, podczas gdy wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zabudowań sąsiednich jest zdecydowanie niższa;

4. § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że geometria dachu planowanej nowej zabudowy, w tym w szczególności wysokość kalenicy jest zgodna z geometrią dachów zabudowań występującą w obszarze analizowanym, podczas gdy wysokość głównej kalenicy nowej zabudowy jest zdecydowanie wyższa.

Ponadto skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj.:

1. art. 6 k.p.a. poprzez niezastosowanie przez organ właściwych przepisów prawa,

2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwiania sprawy, w tym w szczególności, czy wydane warunki zabudowy są zgodne z parametrami i wskaźnikami działek sąsiednich,

3. art. 8 k.p.a. poprzez podejmowanie w toku postępowania działań, które naruszyły zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a to poprzez zastosowanie na wniosek inwestora przepisów prawa przewidujących sytuacje wyjątkowe, w sytuacji gdy nie istniały ku temu żadne podstawy,

4. sprzeczność w ustaleniach organu odwoławczego ze zgromadzonym materiałem dowodowym poprzez niepoparte materiałem dowodowym, że na obszarze analizowanym uzasadnione jest lokalizacja zespołu zabudowy jednorodzinnej (czterech budynków wolnostojących) na działce nr 4/13,

5. art. 107 § 3 k.p.a poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli ponadto, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie warunków zabudowy na budowę zespołu zabudowy jednorodzinnej (czterech budynków wolnostojących) na działce nr 4/13 o charakterze i parametrach całkowicie odmiennych od zabudowy znacząco przeważającej na obszarze analizowanym. Obszar analizowany jest obszarem niskiej zabudowy. Znajdują się na nim jedynie domy jednorodzinne wolnostojące o średniej wysokości kalenicy 7,9 m posadowione na dużych działkach, które stanowiły uprzednio tereny ogrodnicze zgodnie ze studium uwarunkowania obowiązującego na tym terenie. Decyzja zezwalająca na wybudowanie zespołu budynków jednorodzinnych o max wysokości do 10 m, pośród osiedla domków jednorodzinnych sprzeciwia się w/w przepisowi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżona decyzja narusza również § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowych zabudowań i zagospodarowania terenu w zakresie wskaźnika zabudowy. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Od organów zajmujących się tą problematyką obywatel oczekuje postępowania zapewniającego ciągłość kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, niewątpliwie bowiem chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 w/w ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie i terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Mając powyższe na uwadze organ przystąpił do ustalenia wskaźnika kształtowania zabudowy i ładu przestrzennego stosownie do w/w paragrafu, który stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ I instancji w swej analizie stanowiącej podstawę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczył średni wskaźnik na poziomie 0,12. Jak wskazali skarżący, dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Zasadą jest, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu stanowi średni wskaźnik tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszczalne są odstępstwa od tej zasady, jednak tylko gdy wynika to z dokładnej analizy i wymaga prawidłowego i popartego dowodami uzasadnienia. Organ tego nie uczynił. W decyzji o warunkach zabudowy organ stwierdził, że w/w wskaźnik ustala nie na podstawie § 5 ust. 1, ale § 5 ust. 2, podając jako jedyne uzasadnienie zamierzenie inwestora. Ten sposób procedowania narusza zaufanie obywatela do organów administracji zarówno lokalnych jak i państwowych. Zachodzi obawa, że na danym obszarze w sposób prawie dowolny dojdzie do całkowitej zmiany intensywności zabudowy. Obywatel, który zdecydował się osiedlić na danym terenie ze wszystkimi tego konsekwencjami (plusami i minusami) nie może być pewien, czy na przestrzeni kilku lat miejsce osiedlenia okaże się całkowicie inne niż to które kiedyś wybrał. Jak zwrócili uwagę skarżący, przedmiotowe postępowanie nie dotyczy sytuacji, kiedy ktoś kupił działkę i pragnie na niej wybudować swój przyszły dom. Tu mamy do czynienia z inwestycją typu deweloperskiego, które na tym terenie do tej pory nie występowały. Organ bezkrytycznie określił zawyżony wskaźnik zabudowy tylko dlatego, że wymagał (oczekiwał) tego inwestor. W decyzji SKO argumentem na tak wyznaczony wskaźnik w wysokości 0,23 poparty jest bardzo lakonicznym uzasadnieniem. Ponadto w swojej decyzji stwierdza, że "ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, nie naruszy zdaniem Kolegium, zasady kontynuacji funkcji", co jest sprzeczne z wydanymi warunkami zabudowy, które dotyczą budowy zespołu zabudowy jednorodzinnej (czterech budynków mieszkalnych wolnostojących). Stopień dowolności organu narusza zasady współżycia społecznego z uwagi na ogromne dysproporcje pomiędzy wartościami średnimi wyliczonymi w analizie, a określonymi w decyzjach (organu pierwszej i drugiej instancji). Organ powołuje się na potrzebę ekonomicznego wykorzystania przestrzeni oraz definicje obszaru wielkomiejskiego, nie biorąc pod uwagę istniejącego dotychczas wykorzystania terenu. Takie rozumowanie może – zdaniem skarżących - doprowadzić do sytuacji, że wkrótce na terenie analizowanym pojawią się całe osiedla domów jednorodzinnych lub wielorodzinnych. Proste zestawienie wskaźników (0,12 oraz 0,23) uprawnia do stwierdzenia o braku podstaw do określenia wskaźnika zabudowy w wysokości większej niż średni.

Reasumując, skarżący stwierdził, że pomiędzy średnim wskaźnikiem zabudowy na terenie analizowanym a wskaźnikiem ustalonym w decyzjach jest rażąca różnica. SKO stwierdza, że "na 29 nieruchomości przyjętych do analizy tylko 3 nieruchomości zabudowane są wskaźnikiem powyżej 0,2". W dodatku jedna z nich na działce 18/10 tylko dlatego, że znakomitą większość zabudowy zajmuje "tunel foliowy" do upraw płodów rolnych. Wobec faktu braku przedstawienia przez oba organy odpowiedniego materiału dowodowego oraz uzasadnienia określony w decyzji Nr [...] wskaźnik zabudowy należy uznać – zdaniem skarżących - za zawyżony i niezgodny z przepisem § 5 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zaskarżaniu podlega podobna dowolność w ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W decyzji o warunkach zabudowy organ określił średnią wysokość krawędzi na poziomie 3,8 m. Następnie organ w swej decyzji zwiększył wysokość do 6 m, powołując się na potrzebę inwestora, nie uzasadniając ją żadnymi innymi dowodami, co jest sprzeczne z § 7 ust. 4 rozporządzenia. SKO w swojej decyzji na poparcie takiej tezy wskazał budynek na działce 4/5, który należy do skarżących. Budynek ten – jak podnieśli skarżący - posiada górną krawędź elewacji frontowej na wysokości poniżej 4 m, zgodnie z definicją, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków posiadających połacie dachowe z główną kalenicą o przebiegu równoległym do frontu działki liczona jest do poziomu okapu połaci dachowych. Zatem ustalenie tak wysokiego wskaźnika na terenie zabudowy jednorodzinnej skutkować będzie nie tylko chaosem przestrzennym, ale i pogorszeniem życia mieszkańców. Organ określił wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jako kontynuację zabudowy wzdłuż ulicy [...], jednak wartość liczbową tej wysokości określił odnosząc się do budynków, które mają okapy (gzymsy) prostopadłe do ulicy [...], co jest oczywistą sprzecznością. Zatem także i ten parametr nie może być uznany choćby za logiczny.

Kolejnym wskaźnikiem, który podlega zaskarżeniu jest wysokość głównej kalenicy ustalona przez organ zgodnie z § 8 rozporządzenia na wysokość 10 m. W decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że średnia wysokość kalenicy głównej na terenie analizowanym wynosi 7,9 m. SKO natomiast zmieniło tę wartość (na większą) 8,5 m, uzasadniają pominięciem budynków z dachem płaskim. SKO nie wskazało, które to z 29 budynków wziętych do analizy posiada dachy płaskie. Skarżący zamieszkują ten teren od 13 lat i według swej wiedzy na analizowanym terenie nie ma budynków z dachem płaskim. Organ II instancji sam zmienił wysokość na większą, chyba tylko na potrzeby uzasadnienia przyjętej przez organ I instancji wartości 10 m. Określona w decyzji wartość 10 m jako wysokość kalenicy głównej to ponad 2 m więcej niż kalenica większości budynków na analizowanym obszarze. Budynki projektowane według takiego parametru odegrają rolę dominanty, powodując zaburzenie ładu przestrzennego.

W kwestii uzbrojenia terenu zarówno organ I , jak i II instancji, całkowicie pomija kwestię ścieków sanitarnych. Na analizowanym obszarze brak kanalizacji sanitarnej. W innych decyzjach dotyczących tego samego obszaru (np. Prezydent W. [...] z dnia 17 października 2011 r., [...] z dnia 17 kwietnia 2012 r.) określano konieczność wykonania zbiorników bezodpływowych (z uwagi na wysoki poziom wód gruntowych) na ścieki sanitarne - 1 na 1 dom. Tu tak ważna sprawa ścieków sanitarnych została pominięta.

SKO jako organ II instancji w sposób lakoniczny i ogólnikowy odniósł się do przedmiotowej sprawy, a ponadto przekroczył granice swobodnej oceny materiału dowodowego, co spowodowało – zdaniem skarżących - wydanie decyzji w sprzeczności z parametrami zabudowy dotychczas istniejącej. Swoją decyzją zezwala na "wejście" developerów z budową osiedli domków o dużej intensywności zabudowy na teren dotychczas zarezerwowany dla właścicieli działek z posadowionym jednym domem. Narusza to – jak wskazali skarżący – ich prawa materialne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest więc zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w/w ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd uznał, że skarga A. i R.N. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia ani prawa materialnego ani przepisów postępowania administracyjnego, dające podstawę do jej uchylenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.". I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie zaś z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Jak wynika natomiast z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Powyższe przepisy oznaczają, że ilekroć planowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa, organ lokalizacyjny ma obowiązek wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy, zaś w sytuacji stwierdzenia, że nie zostały spełnione wymagania określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów odrębnych organ lokalizacyjny zobowiązany jest wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie (o czym poniżej). Na takie stwierdzenie pozwala lektura tekstowej części analizy, która umożliwiła określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Należy w tym miejscu bowiem zauważyć, że na podstawie ust. 6 art. 61 u.p.z.p. Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), zwane dalej "rozporządzeniem". Rozporządzenie to – w myśl § 1 - określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych).

Na mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p.. Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia na kopiach opisanej wyżej mapy.

W rozpoznawanej sprawie ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji zlokalizowanej we W. przy ul. [...] i ul. [...] na działce nr 4/13 oraz części działek nr 3/4 i 4/14, AM-1, obręb: P., nastąpiło w decyzji wydanej przez Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...]. Integralne części tej decyzji stanowią załączniki: cześć graficzna decyzji – kopia mapy zasadniczej w skali 1:500 (załącznik nr 1), cześć tekstowa wyników analizy (załącznik nr 2) oraz część graficzna analizy (załącznik nr 3). Analizując opisane wyżej załączniki przedmiotowej decyzji, stwierdzić należy, że decyzja ta spełnia wymogi określone w § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia.

Front działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, tj. działki nr 4/13, wynosi 52 m. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości od około 160 m do 250 m od terenu inwestycji, co jest istotne z uwagi na to, że obszar ten stanowi podstawę do ustalenia stanu zagospodarowania działek sąsiednich oraz do ustalenia zasad zagospodarowania terenu planowanej inwestycji.

Obecnie działka nr 4/13 nie jest zabudowana. W obszarze analizowanym funkcją dominującą jest mieszkalnictwo jednorodzinne. Zetem pod względem planowanej funkcji i sposobu zagospodarowania występującego w tym rejonie planowane przedsięwzięcie polegające na budowie zespołu zabudowy jednorodzinnej (czterech budynków mieszkalnych wolnostojących) jest dopuszczalne.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (§ 4 ust. 3 rozporządzenia). Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia). W rozpatrywanej sprawie na działce nr 4/13 wyznaczono dwie linie zabudowy w odległości 6 m od ulic:

– [...] (działka nr 4/14), zgodnie z przepisem § 4 ust. 1, jako przedłużenie istniejącej linii zabudowy wzdłuż zachodniej części ul. Brzostowskiej,

– [...] (działka 3/4), zgodnie z przepisem § 4 ust. 4, wyznacza się linię zabudowy w odległości 6,0 m od granicy pomiędzy działkami nr 4/13 i 3/4 takiej samej jaką wyznacza się od granicy pomiędzy działkami 4/13 i 4/14.

Linią taką charakteryzuje się budynek na działce nr 4/1 oraz budynki na działkach nr 4/3, 4/5 i 3/12.

Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 5). Średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi do 0,12; zainwestowanie na działkach w obszarze analizowanym jest mocno zróżnicowane (wskaźniki zabudowy dla poszczególnych nieruchomości mieszczą się w rozległym przedziale od 0,04 do 0,27 – pkt 1 części tekstowej wyników analizy). Należy tutaj zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie nie wyznaczono wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na poziomie średniego wskaźnika, a skorzystano z możliwości dopuszczonej w ust. 2 § 5 rozporządzenia i wskaźnik ten wyznaczono na poziomie do 0,23, który mieści się w granicach wskaźnika zabudowy istniejących na analizowanym obszarze poszczególnych nieruchomości, tj. od 0,04 do 0,27. Jak wskazało Kolegium - w obszarze analizowanym znajdują się budynki o wskaźniku 0,2 i wyższym i choć na 29 nieruchomości przyjętych do analizy tylko 3 nieruchomości zabudowane są wskaźnikiem powyżej 0,2 (działka nr 7/2, nr 18/10 i nr 7/11) to pozwala to na stwierdzenie, że – jak to słusznie stwierdziło Kolegium - planowany obiekt nie naruszy ładu przestrzennego. Tym samym zarzut skargi naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia należało uznać za nieuzasadniony.

Wbrew twierdzeniom skarżących wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu nie musi zostać wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, bowiem wyżej powołany przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. A z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Odnośnie zaś stwierdzenia zawartego w decyzji organu odwoławczego, że "ustalenie warunków zabudowy dla budynku jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, nie naruszy zdaniem Kolegium, zasady kontynuacji funkcji", należy wskazać, że jest ono zapisem omyłkowo umieszczonym w uzasadnieniu, bowiem – jak jednoznacznie wynika z akt sprawy – planowana inwestycja obejmuje budowę czterech budynków mieszkalnych wolnostojących. To naruszenie nie mogło mieć więc – w świetle całokształtu sprawy – wpływu na wynik sprawy.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (§ 6 ust. 1 rozporządzenia). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2 § 6). W niniejszej sprawie średnia szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi 15,3 m, co przy tolerancji 20% pozwala na ustalenie wartości w przedziale od około 12,00 m do 18,00 m. Wyznaczona dla planowanej inwestycji szerokość elewacji frontowej mieści się w tych granicach, bowiem inwestor przewiduje elewację frontową każdego z budynków o szerokości od 10,0 do 17 m.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (ust. 2). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym (ust. 3). Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 4). W niniejszej sprawie średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w obszarze analizowanym wynosi ok. 3,8 m. Działki sąsiednie są zabudowane, ale wysokość gzymsów istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok. Inwestor przewiduje natomiast realizację budynku o wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od 4,0 m do 6,0 m. Budynek mieszkalny jednorodzinny znajdujący się na działce nr 4/1 (czyli od strony głównej drogi publicznej - ul. [...]) posiada gzyms na wysokości 6 m. Wobec powyższych faktów organ uznał, że wnioskowana przez inwestora wysokość gzymsu w przedziale od 4 do 6 m nie zaburzy w żaden sposób ładu przestrzennego zastanego w obszarze analizowanym. Przy tym wskaźniku dopuszczono wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, odstępując tym samym od wyznaczenia jego wysokości według wskazań w § 7 ust. 1 i 3. Jak wskazało Kolegium - podstawą przyjęcia takich wartości jest zabudowa na działce nr 4/1 przy (róg ul. [...] i [...]), nr 4/5 (przy ul. [...]) oraz nr 3/10 (przy ul. [...]). Są to zabudowania najbliżej położone terenu inwestycji, co w pełni uzasadnia kontynuację takiej wysokości gzymsu. Takie rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami u.p.z.p., co czyni zarzut naruszenia § 7 ust. 1 rozporządzenia nieuzasadnionym.

Paragraf 8 rozporządzenia stanowi, że geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie – jak wynika z decyzji organu II instancji - średnia wysokość głównej kalenicy wynosi 8,5 m, jednakże w obszarze analizowanym budynki charakteryzują się wysokością kalenicy przy skrajnych wartościach od 4,5 m do 12 m (poz. 16 analizy, działka nr 6/5, poz. 5 analizy, działka nr 18/10). Z analizy wynika, że większość budynków jednorodzinnych charakteryzuje się wysokością kalenicy na poziomie od 7 m do 11 m (około 80%), z bardzo dużą przewagą budynków o wysokości kalenicy od 7 m do 10 m. Budynek usytuowany na działce nr 4/1 posiada kalenicę na wysokości 10,0 m. Wysokość kalenicy planowanej inwestycji ustalono zaś na poziomie do 10 m, co pozwala na stwierdzenie, że zostały spełnione warunki z w/w przepisu § 8 rozporządzenia, w którym jest mowa o ustalaniu wysokość głównej kalenicy odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Tym samym nie sposób zgodzić się z zarzutem skarżących, że wysokość głównej kalenicy nowej zabudowy jest zdecydowanie wyższa, bowiem przepis ten nie stanowi o ustalaniu wysokości głównej kalenicy jako średniej. Ustalenie wartość 10 m jako wysokość kalenicy głównej dla planowanej inwestycji mieści się w granicach wysokości głównej kalenicy dachów występujących na obszarze analizowanym.

Ponadto ustalono kąt nachylenia połaci dachowej w części dwuspadowej: od 35° do 50° i geometrię dachu jako dach dwuspadowy lub wielospadowy. Te parametry mieszczą się granicach występujących na obszarze analizowanym dachów, bowiem dominują wśród nich dachy dwuspadowe (7) i wielospadowe (19) (ponadto występują dachy płaskie (3), mansardowy (1)). Średni kąt nachylenia wynosi około 40°, z dominującymi dachami o nachyleniu połaci od 35° do 45°. W tych okolicznościach, bezspornie ustalenia geometrii dachu stanowią kontynuację zabudowy obszaru analizowanego.

Uwzględniając powyższe ustalenia należało stwierdzić, że spełniono warunki określone w powołanym wyżej rozporządzenia. Takie stwierdzenie prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi naruszenia przepisów rozporządzenia są niezasadne. Zgodnie z art. 2 pkt 1 u.p.z.p. ilekroć w ustawie jest mowa o "ładzie przestrzennym" - należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. W ocenie Sądu warunki zabudowy określone przez organy orzekające w niniejszej sprawie nie naruszą tak określonego "ładu przestrzennego".

Przechodząc natomiast do oceny spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., Sąd stwierdził, że działka objęta planowaną inwestycją usytuowana jest w sąsiedztwie działek dostępnych z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający określić wymagania w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Co pozwala na stwierdzenie, że spełniono warunek, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Ponadto planowana inwestycja ma dostęp do drogi publicznej od strony ul. Polanowickiej poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...] - działka nr 4/14 oraz ul. [...]. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Taki układ drogowy wypełnia warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p..

Także uzbrojenie terenu jest wystarczające dla realizacji przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego (art. 61 ust. 1 pkt 3 i art. 61 ust. 5 u.p.z.p.) - umowa z Miejskim Przedsiębiorstwem Wodociągów i Kanalizacji z dnia 7 grudnia 2011 r., pismo T.D. S.A. z dnia 25 października 2011 r., pismo DSG Sp. z o.o. z dnia 25 października 2011 r., pismo ZDIUM z dnia 14 października 2011 r..

Ponadto przedmiotowy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) przepisów ustawy nie stosuje się do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne położonych w granicach administracyjnych miast. Tak więc wszystkie grunty w obrębie administracyjnym miasta zostały wyłączone spod ochrony.

W kwestii zgodności z przepisami odrębnymi zapisano, że żaden z przepisów odrębnych nie sprzeciwia się realizacji inwestycji objętej decyzją (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

W ocenie Sądu z przeprowadzonej przez organy analizy wynika, że zamierzona inwestycja – wbrew twierdzeniom skarżących - będzie stanowiła kontynuację dotychczasowej funkcji w terenie. Z pkt. 1 tekstowej części analizy, zatytułowanego "Charakterystyka zabudowy działek sąsiednich wraz z uśrednieniem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.)", wynika, że funkcją dominującą jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z uzupełniającą: garażową i gospodarczą, zaś planowana inwestycja obejmuje budowę zespołu zabudowy jednorodzinnej, tj. czterech budynków wolnostojących.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że w/w przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie.

Ponadto co stwierdzono powyżej, należy zauważyć, że w myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W niniejszej sprawie projekt decyzji został uzgodniony z Marszałkiem Województwa D. (postanowienie z dnia 11 maja 2012 r. Nr [...]). Opinie wydał także ZDiUM (pismo z dnia 14 października 2011 r.).

Wobec spełniania przez planowaną inwestycję wszystkich warunków z art. 61 u.p.z.p. organ I instancji nie mógł podjąć innego rozstrzygnięcia jak o ustaleniu warunków zabudowy na rzecz A. i D.D. zgodnie z ich wnioskiem. Stosownie bowiem do przepisu art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Należało zatem uznać, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu. A w takiej sytuacji organ odwoławczy rozpatrując ponownie merytorycznie sprawę w jej całokształcie, nie mógł podjąć innej decyzji, jak o utrzymaniu jej w mocy. Uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji jest wadliwa. Natomiast podjęcie przez organ I instancji decyzji nienaruszającej przepisy postępowania administracyjnego ani przepisy prawa materialnego, obliguje organ odwoławczy do utrzymania decyzji pierwszoinstancyjnej w mocy.

Art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia natomiast organ odwoławczy do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ w sytuacji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Taka sytuacja nie zaistniała jednak w niniejszej sprawie.

Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 138 k.p.a., organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie, obowiązany jest rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i zarzuty podniesione przez strony postępowania oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. W rozpatrywanej sprawie, czyniąc zadość tej zasadzie, po rozpatrzeniu sprawy w pełnym zakresie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. utrzymało decyzję Prezydenta W. w mocy. Poczyniona kontrola instancyjna organu odwoławczego, obejmująca zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę stanu faktycznego, w ocenie Sądu, została przeprowadzona zgodnie z przepisami i zasadami procedury administracyjnej. Tym samym wydano decyzję zgodną z prawem. Czyni to jednocześnie zarzuty skarżących naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. nieuzasadnionymi.

Uwzględniając powyższe rozważania - w ocenie Sądu - decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. została wydana zgodnie z prawem. Rozpatrując niniejszą sprawę oraz badając tylko i wyłącznie pod względem zgodności podjętych przez organy administracji rozstrzygnięć z przepisami prawa materialnego i przepisami postępowania administracyjnego, obowiązującymi w dacie ich wydania, nie dopatrzono się uchybień, które uzasadniałyby jej uchylenie.

Skarga nie mogła być zatem uwzględniona, co obligowało do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.