Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 110/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 94, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1-2, art. 5 ust. 1, 3 i 7, art. 3 ust. 2 pkt 12
journal: Dz.U. 2012 poz 391
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Miejskiej w Sędziszowie z dnia 31 sierpnia 2012r. Nr XXIV/170/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w brzmieniu nadanym uchwałą Rady Miejskiej w Sędziszowie z 29 sierpnia 2014r. Nr XLV/353/2014 w przedmiocie ogłoszenia tekstu jednolitego tego regulaminu stwierdza nieważność § 2 pkt 5, 19, 21, 22, 25, 29, 30, 31, 32, 33, 34, § 11 ust. 1 pkt 7, 8, 9, 11, 12, 15, 22, § 13 pkt 1 i 4, § 25 ust. 2, § 35 ust. 1-4 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 31 sierpnia 2012 r., nr XXIV/170/2012, Rada Miejska w Sędziszowie, powołując w podstawie prawnej art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, uchwaliła Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Sędziszów, stanowiący załącznik do ww. uchwały. W dniu 29 sierpnia 2014 r. Rada Miejska w Sędziszowie podjęła uchwałę nr XLV/353/2014 w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego ww. regulaminu, powołując w podstawie prawnej art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym. Ogłoszenie nastąpiło w formie obwieszczenia Rady Miejskiej z dnia 29 sierpnia 2014 r., zgodnie z brzmieniem załącznika do niniejszej uchwały.

W § 2 regulaminu ("słowniczku"), w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 29 sierpnia 2014 r., prawodawca gminny ustalił m.in., że ilekroć w regulaminie jest mowa o: właścicielach nieruchomości – należy przez to rozumieć także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomościami mającymi obowiązek realizować obowiązku w zakresie utrzymania czystości i porządku (pkt 5); odpadach komunalnych – odpady powstające w gospodarstwach domowych, a także odpady niezwierające odpadów niebezpiecznych pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych (pkt 19); odpadach podlegających biodegradacji – odpady kuchenne, odpady zielone, papier i makulaturę nie opakowaniowe, opakowania z papieru i tektury, tekstylia oraz części z drewna, odpadów wielkogabarytowych i budowlanych (pkt 21); odpadach zielonych – frakcję odpadów roślinnych ulegających biodegradacji, powstających m.in. w wyniku pielęgnacji i uprawy ogrodów, parków i terenów zielonych (pkt 22); odpadach niebezpiecznych – frakcje składające się na odpady komunalne, a więc np.: baterie, akumulatory, świetlówki, resztki farb, lakierów, rozpuszczalników, środków do impregnacji drewna, olejów mineralnych i syntetycznych, benzyn, leków, opakowania po środkach ochrony roślin, nawozach, opakowania po aerozolach, zużyte opatrunki pochodzące z domu (pkt 25); nieczystościach ciekłych – ścieki gromadzone przejściowo w zbiornikach bezodpływowych (pkt 29); zbiornikach bezodpływowych – instalacje i urządzenia przeznaczone do gromadzenia nieczystości ciekłych w miejscu ich powstania (pkt 30); stacjach zlewnych – instalacje i urządzenia zlokalizowane przy kolektorach sieci kanalizacyjnej służące do przyjmowania nieczystości ciekłych dowożonych pojazdami asenizacyjnymi z miejsc gromadzenia (pkt 31); zwierzętach domowych – każde zwierzę utrzymywane lub przeznaczone do utrzymywania przez człowieka, w szczególności w jego otoczeniu domowym, dla osobistej przyjemności i dla towarzystwa (pkt 32); zwierzętach gospodarskich – zwierzęta utrzymywane w celach hodowlanych i produkcyjnych (pkt 33); zwierzętach bezdomnych – zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale pozostawały (pkt 34).

W § 11 ust. 1 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do zapewnienia utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości i częściach nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego poprzez m.in.: przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie równoczesnym z zamieszkaniem w przypadku budowy nowego przyłączenie budynku, modernizacji lub generalnego remontu (pkt 7); przyłączenie nieruchomości do nowo budowanej sieci kanalizacyjnej w terminie 24 miesięcy od daty oddania sieci do użytkowania w przypadku nieruchomości zamieszkałych w tej dacie (pkt 8); usuwanie ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów, ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp., umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami prawa, umieszczanie ww. jest dozwolone tylko w miejscach do tego przeznaczonych (pkt 9); utrzymywanie nieruchomości zabudowanych i niezabudowanych w stanie wolnym od zachwaszczenia, w tym niszczenia roślin powodujących zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi (pkt 11); utrzymywanie odłogowanych nieruchomości rolnych w stanie wolnym od zachwaszczenia (pkt 12); utrzymywanie czystości na przystankach, torowiskach, w przepustach, przejściach, pod mostami i wiaduktami, itp. (pkt 15); zgłaszanie do Zakładu Usług Komunalnych w Sędziszowie faktu zauważenia bezdomnego psa (pkt 22).

W § 13 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do: uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, niezwłocznie po opadach i w miarę potrzeby (pkt 1); likwidowania śliskości na drogach publicznych, wewnętrznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych (pkt 4).

W § 25 ust. 2 regulaminu zobowiązano właścicieli nieruchomości do przechowywania umów odbioru nieczystości ciekłych oraz dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych, w celach kontrolnych przez okres dwóch lat.

W § 34 ust. 1 regulaminu właścicieli nieruchomości zobowiązano do przeprowadzania deratyzacji, w zabudowie zagrodowej w miarę potrzeb (pkt 1), w zabudowie wielorodzinnej 2 razy w roku (pkt 2): 1 termin: marzec – kwiecień, 2 termin: listopad – grudzień. Prawodawca gminny ustalił przy tym, że do zwalczania gryzoni należy używać preparatów (trutek) ogólnodostępnych, zatwierdzonych przez ministerstwo zdrowia o wysokiej skuteczności i relatywnie małej toksyczności dla środowiska naturalnego (ust. 2). Wykonanie obowiązku deratyzacji właściciele nieruchomości powinni przeprowadzić przy pomocy przeszkolonych osób (ust. 3). Kosztami przeprowadzenia deratyzacji obciążono właściciela nieruchomości (ust. 4).

W dniu 11 stycznia 2018 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na uchwałę z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr XLV/353/2014, w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego regulaminu, w zakresie § 2 pkt 5, 19, 21, 22, 25, 29, 30, 31, 32, 33, 34, § 11 ust. 1 pkt 7, 8, 9, 11, 12, 15, 22, § 13 pkt 1 i 4, § 25 ust. 2 i § 35 ust. 1-4 regulaminu. Zaskarżonej w tym zakresie uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

– art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RO oraz § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez powtórzenie w postanowieniach § 2 pkt 5, 19, 21, 22, 25, 29, 30, 31, 32, 33, 34 regulaminu definicji pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustawach;

– art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z § 135 rozporządzenia w sprawach "Zasad techniki prawodawczej" poprzez zamieszczenie w postanowieniach § 11 ust. 1 pkt 7, 8, 9, 11, 12, 15, 22, § 13 pkt 1 i 4, § 25 ust. 2 i § 35 ust. 1-4 regulaminu przepisów regulujących sprawy w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wykraczających poza upoważnienie ustawowe.

W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 29 sierpnia 2014 r. w zaskarżonej części.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że szczegółowe obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku określa art. 5 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 5 ust. 5 tej ustawy nakazuje realizację innych obowiązków określonych w regulaminie, jednak nie mogą one wykraczać poza kwestie ściśle wskazane w delegacji ustawowej do wydania regulaminu, tj. art. 4 ust. 2 omawianej ustawy.

Zdaniem Prokuratora art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy nie upoważnia rady gminy do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku koszenia traw i chwastów, utrzymywania odłogowych nieruchomości rolnych w stanie drożności i wykoszenia, usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków, utrzymywania czystości na przystankach, torowiskach, w przepustach, przejściach pod mostami i wiaduktami, zgłaszania faktu zauważania bezdomnego psa. Przepisy te nie uprawniają też rady gminy do wskazywania terminu przyłączenia nieruchomości do istniejącej lub budowanej sieci kanalizacyjnej. Nie dają również podstaw do nałożenia obowiązku usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz likwidowania śliskości na drogach publicznych. Delegację ustawową przekracza również obowiązek przechowywania dokumentów potwierdzających uiszczenie opłaty za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych przez okres dwóch lat. Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również poprzez określenie obowiązków związanych z deratyzacją. Rada gminy uprawniona jest bowiem wyłącznie do ustalenia obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji.

W odniesieniu do definicji zawartych w § 2 regulaminu Prokurator wskazał, że definicje nieczystości ciekłych, stacji zlewnych, właścicieli nieruchomości i zbiorników bezodpływowych znajdują się w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, definicje zwierząt bezdomnych, domowych i gospodarskich – w ustawie o ochronie zwierząt, a definicje odpadów zielonych, gospodarowania odpadami, odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji i odpadów niebezpiecznych – w ustawie o odpadach. Powtórzenie definicji zamieszczonych w ustawach uznawane jest w orzecznictwie za przekroczenie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Sędziszowa wniósł o umorzenie postępowania, ponieważ Rada Miejska w Sędziszowie, podzielając co do zasady stanowisko Prokuratora, zobowiązała się poprawić treść regulaminu utrzymania czystości i porządku eliminując w najbliższym czasie zaskarżone zapisy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że Wojewoda Świętokrzyski, jako organ nadzoru, nie wniósł zastrzeżeń do zaskarżonej uchwały. Funkcjonuje ona w obrocie prawnym i nie budzi kontrowersji społeczności lokalnej. Przytoczenie w uchwale definicji ustawowych było zaś konieczne dla uczynienia z niej aktu czytelnego i zrozumiałego. Powołując się na orzecznictwo organ uznał za dopuszczalne przeniesienie definicji z innych aktów prawnych, o ile jest to uczynione w sposób dosłowny. Z tego względu zamierza doprowadzić przedmiotowy regulamin do poprawności legislacyjnej. Wskazał, że na 11 kwestionowanych definicji 3 zastosowane są prawidłowo. W pozostałych odstępstwa są nieistotne.

Odnosząc się do zarzutu przekroczenia kompetencji ustawowych poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości określonych obowiązków, organ wyjaśnił, że kwestionowane zapisy uwzględniają rzeczywiste potrzeby i sygnały płynące od samych mieszkańców.

W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2018 r. Prokurator wyjaśnił, że jego skarga dotyczy uchwały z dnia 31 sierpnia 2012 r., nr XXIV/170/2012 w brzmieniu nadanym uchwałą z dnia 29 sierpnia 2014 r., nr XLV/353/2014.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej "Ppsa", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 5 tej ustawy, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie art. 53 § 3 Ppsa prokurator jest uprawniony do wniesienia skargi, przy czym w przypadku skargi na akty prawa miejscowego nie jest ograniczony jakimkolwiek terminem. Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, o czym wprost stanowi art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2012 r., poz. 391), dalej jako "ustawa".

Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały Sąd stwierdził, że brak było podstaw prawnych (upoważnienia ustawowego) do zawarcia w § 2 pkt 5, 19, 21, 22, 25, 29, 30, 31, 32, 33, 34, § 11 ust. 1 pkt 7, 8, 9, 11, 12, 15, 22, § 13 pkt 1 i 4, § 25 ust. 2 i § 35 ust. 1-4 regulaminu kwestionowanych zapisów, co przesądza o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w tym zakresie (art. 147 § 1 Ppsa).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 567), uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por.: Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały należy mieć też na uwadze zasadę praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP. Wymaga ona, aby materia regulowana wydanym aktem prawa wynikała z upoważnienia ustawowego, nie przekraczała zakresu tego upoważnienia, ale także realizowała wszystkie obowiązki z upoważnienia tego wynikające. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2), są aktami normatywnymi niższego rzędu, które powinny być zgodne z aktami prawnymi wyższego rzędu.

Organ uchwałodawczy gminy ma zatem obowiązek przestrzegać zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, przepisy tego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, a ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

W rozpoznawanej sprawie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 ustawy. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przyznane radzie gminy kompetencje do uchwalenia regulaminu ograniczone zostały do ustalenia w jego treści jedynie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy i w zakresie ściśle określonym w ustawie. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania, jest zamknięty, tak jak w art. 4 ust. 2 ustawy, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. II OSK 2012/12).

Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje więc radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając regulamin, rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich zagadnień enumeratywnie wymienionych w powołanym przepisie. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z dnia 9 września 2014 r. sygn. II OSK 654/14; z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. II OSK 2012/12).

Rozważając podniesiony w skardze zarzut dotyczący powtórzenia w regulaminie definicji ustawowych, należy wyjaśnić charakter przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908). Przepisy te nie kreują upoważnienia do tworzenia prawa. Stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa, których naruszenie nie przesądza o sprzeczności uregulowań z prawem. Oznacza to tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane. Naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje natomiast wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, w której prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

Stosownie do § 137 załącznika do ww. rozporządzenia, zatytułowanego "Zasady techniki prawodawczej", w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Dodatkowo podkreślić należy, że narusza powszechnie obowiązujący porządek prawny w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już zamieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Przedmiotowy regulamin stanowi prawo miejscowe, które powinno zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm zawartych w innych przepisach. Takie "powtarzanie" przepisów za innymi aktami prawnymi, wyższego rzędu, pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony.

Należy również mieć na uwadze, że interpretacja zawartych w regulaminie definicji ustawowych dokonywana jest w kontekście uchwały, w której je powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim definicji ustawowych.

Istotne naruszenie prawa organu w ww. zakresie wynika z braku delegacji ustawowej opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do formułowania definicji własnych wskazanych pojęć oraz do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych (por. wyroki NSA: z dnia 14 października 1999 r., sygn. II SA/Wr 1179/90; z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 170/10).

W świetle powyższego należało uznać za nieważne postanowienia § 2 pkt 5, 19, 21, 22, 25, 29, 30, 31, 32, 33, 34 regulaminu zaskarżone w skardze. Definicje nieczystości ciekłych, stacji zlewnych, właścicieli nieruchomości i zbiorników bezodpływowych znajdują się już bowiem w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, definicje zwierząt bezdomnych, domowych i gospodarskich – w ustawie o ochronie zwierząt, a definicje odpadów zielonych, gospodarowania odpadami, odpadów komunalnych, odpadów ulegających biodegradacji i odpadów niebezpiecznych – w ustawie o odpadach.

Zasadny jest również zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez nałożenie obowiązków, o których mowa w § 11 pkt 7, 8, 9, 11, 12, 15 i 22 regulaminu. Jeśli chodzi o pkt 7 i 8, to kwestie przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej są uregulowane w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a ustawodawca w art. 4 tej ustawy nie ustanowił kompetencji do regulowania tych kwestii w regulaminie utrzymania czystości i przodku na terenie gminy. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach odrębnych. W przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1-4, wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję nakazującą wykonanie obowiązku (ust. 7).

Z powyższej regulacji wynika, że obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej wynika wprost z przepisów prawa. Zatem nałożenie powyższego obowiązku w regulaminie wraz ze wskazaniem terminu, w którym ma nastąpić to przyłączenie, stanowi nieuprawnione powtórzenie oraz modyfikację przepisów ustawowych. Przesłankami, od których spełnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, są: istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz niezrealizowanie przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia. Uregulowanie realizacji obowiązku przyłączenia do sieci kanalizacyjnej w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie, podjęte bez wyraźnej postawy prawnej, stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością wyeliminowania tych zapisów uchwały.

Ustawodawca nie upoważnił również prawodawcy gminnego do nałożenia obowiązku usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i innych obiektów ogłoszeń, plakatów, napisów, rysunków itp. (§ 11 pkt 9), utrzymywania nieruchomości w stanie wolnym od zachwaszczenia, w tym niszczenia roślin powodujących zagrożenie (pkt 11), utrzymywania odłogowanych nieruchomości rolnych w stanie wolnym od zachwaszczenia (pkt 12), utrzymywania rowów melioracyjnych, odwadniających przy torach i drogach w stanie drożności i wykoszenia (pkt 13). Tak szeroki zakres obowiązków w zakresie utrzymania porządku i czystości niewątpliwie nie znajduje oparcia w art. 4 ust. 2 ustawy. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy uprawnia jedynie do ustalania wymagań w zakresie utrzymania porządku i czystości dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Kwestionowane zapisy uchwały ingerują w prawo własności narzucając właścicielom określony sposób postępowania z nieruchomościami stanowiącymi ich własność.

Rada Miejska nie była również upoważniona to nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku utrzymania czystości na przystankach, torowiskach, itp. (§ 11 pkt 15). Przepis art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, że uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska. Natomiast z art. 3 ust. 2 pkt 12 ustawy wynika, że to do obowiązków gminy należy utrzymywanie czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz które są położone na jej obszarze przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg. Brak jest również podstaw ustawowych do nałożenia obowiązku zgłaszania faktu zauważenia bezdomnego psa (pkt 22). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do nałożenia obowiązków w zakresie ochrony przed zagrożeniami dla ludzi ze strony zwierząt domowych wyłącznie na osoby utrzymujące takie zwierzęta.

Jeśli chodzi o zapisy § 13 pkt 1 i 4 regulaminu, to powtórzono tu istniejące regulacje ustawowe zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy i w sposób nieuprawniony je zmodyfikowano. Nałożono bowiem na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników przylegających bezpośrednio do nieruchomości, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie, iż ma to nastąpić niezwłocznie po opadach i wprowadzając jednocześnie zbyt ocenne i niewymierne ustawowo pojęcie "w miarę potrzeby" - dodatkowo przy pominięciu zapisu, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Ustanowiona przez Radę Miejską niezwłoczność działania nie mieści się w granicach upoważnienia ustawowego, pominięto istotną treść art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a użycie zwrotu "w miarę potrzeby" osłabiło ustawowy wydźwięk obowiązku powstającego z mocy ustawy. W konsekwencji, redakcja omawianego przepisu może adresata wprowadzać w błąd co do samej ustawowej normatywnej treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Co do obowiązku likwidowania śliskości na drogach publicznych, wewnętrznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych, to ww. przepis ogranicza jednoznacznie powinności właścicieli nieruchomości w odniesieniu do terenu położonego poza granicami ich nieruchomości, po pierwsze wskazując przestrzeń, którą mają się oni zajmować (chodnik w podanym wyżej ścisłym rozumieniu) oraz po drugie określając czynności, które mają oni wykonywać (uprzątnięcie zanieczyszczeń). Tymczasem § 13 pkt 4 regulaminu rozszerza te obowiązki w obu aspektach. Mowa w nim mianowicie nie o chodnikach, lecz o drogach publicznych, ulicach i placach, na których właściciele nieruchomości muszą dodatkowo – więc niezależnie od ich uprzątnięcia, jak tego wymaga ustawa – "likwidować śliskość".

W obrocie prawnym nie może się ostać również § 25 ust. 2 regulaminu nakładający na właścicieli nieruchomości obowiązek przechowywania umów na odbiór nieczystości ciekłych i dowodów uiszczania opłat przez okres za odbiór odpadów i nieczystości ciekłych przez okres 2 lat, do czego ustawa nie upoważnia.

Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło również w § 35 ust. 1-4 regulaminu nakładającym na właścicieli nieruchomości obowiązek przeprowadzania deratyzacji. Żaden bowiem przepis nie upoważnia rady gminy do wskazania podmiotu zobowiązanego do przeprowadzania deratyzacji, a w szczególności do nałożenia takiego obowiązku na właścicieli nieruchomości. Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 rada gminy jest zobowiązana tylko do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Wyznaczenie obszaru deratyzacji nie obejmuje aspektu podmiotowego przez wprowadzenie zapisu, że na terenie nieruchomości deratyzacja przeprowadzana jest przez właściciela. Taki przepis regulaminu stanowi przekroczenie delegacji ustawowej (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016 r., sygn. II OSK 3026/14). Poza tym regulamin nakłada na właścicieli nieruchomości ciężary związane z kosztami przeprowadzenia deratyzacji, czego ustawa nie przewiduje.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 2 pkt 5, 19, 21, 22, 25, 29, 30, 31, 32, 33, 34, § 11 ust. 1 pkt 7, 8, 9, 11, 12, 15, 22, § 13 pkt 1 i 4, § 25 ust. 2 i § 35 ust. 1-4 regulaminu na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.