Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 59/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: § 9 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20 i art. 22
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.M. i P. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1371/12 w sprawie ze skargi A.M. i P.M. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego 1. uchyla zakażony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz A.M.i P.M. solidarnie kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 77 i 78 oraz § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. i P.M. o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] przeznaczonego do obsługi komunikacyjnej działek [...] położonych w miejscowości M. w związku z planowana lokalizacją stacji paliw na ww. działkach, nie zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że działki nr [...] graniczą ze sobą. Stanowią współwłasność A. i P. M. i obecnie nie są zabudowane. Teren obejmujący ww. działki przylega bezpośrednio do drogi krajowej nr [...] oraz drogi lokalnej – ulicy Wieczorka. Działka nr [...] stanowi, zgodnie z zapisami aktu notarialnego repetytorium A nr [...], wewnętrzną drogę dojazdową zapewniającą połączenie tego terenu z drogą publiczną – ulicą W.

Na wymienionych działkach inwestor planuje budowę stacji paliw. Inwestycja ta pozostaje w zgodzie z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta M. – symbol [...] – tereny usług handlu, rzemiosła gastronomii i obsługi komunikacyjnej.

Jednocześnie organ wskazał, że natężenie ruchu na tym odcinku [...] zgodnie z Generalnym Pomiarem Ruchu z roku 2010 wynosi około 36,0 tys. pojazdów na dobę w przekroju drogi (w tym około 2,3 tys./dobę stanowią pojazdy ciężkie), natomiast zgodnie z pomiarem z roku 2005 natężenie ruchu wynosiło około 29 tys. pojazdów na dobę. Powyższe dane świadczą o znacznej tendencji wzrostowej natężenia ruchu. W tych warunkach obsługa planowanej inwestycji za pośrednictwem zjazdu publicznego z drogi krajowej wymaga wyposażenia go w dodatkowe pasy ruchu (pas wyłączenia i pas włączenia) o normatywnych długościach. Takie rozwiązanie zostało zaproponowane przez inwestorów, jednakże koliduje z nim istniejąca bramownica poboru opłat. Dopiero jej przebudowa pozwoli na wydanie pozytywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie złożonego wniosku.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli A. i P. M., po rozpoznaniu którego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad decyzją z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...] na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając decyzję organ podał, że droga krajowa nr [...] zakwalifikowana została Zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, do dróg głównych ruchu przyspieszonego (droga klasy GP). Zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Jak wskazał organ, w niniejszej sprawie dojazd do działek może odbywać się za pośrednictwem działki nr [...] (będącej również własnością A. i P. M.), poprzez którą możliwy jest dostęp do drogi gminnej (ul. W.). Powyższe potwierdza znajdujący się w aktach sprawy akt notarialny Repertorium A nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. z którego wynika, że "powstanie działka gruntu stanowiąca pas równoległy do działki nr [...], który będzie łącznie z działką nr [...] stanowił drogę dojazdową do działki [...], o szerokości minimum siedmiu metrów".

Wobec powyższego organ uznał, że udzielenie zgody na wykonanie zjazdu publicznego w sytuacji, gdy działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej – oznaczałoby oczywiste naruszenie § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Powodowałyby także zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej nr [...], na której na analizowanym odcinku występuje bardzo duże nasilenie ruchu drogowego.

Wskazując na poczynione ustalenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wyjaśnił, że jako organ administracji publicznej działa w ramach tzw. uznania administracyjnego i wyważając wnikliwie słuszny interes strony przyznał ostatecznie prymat ważnemu inwestorowi społecznemu, którego wyznacznikiem jest bezpieczeństwo ruchu drogowego i obowiązek ograniczania liczy potencjalnych miejsc kolizji i zderzeń drogowych.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli A. M. i P. M.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

- obrazę przepisów postępowania administracyjnego przez :

• brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy i niepodjęcie żadnych czynności w celu wyjaśnienia czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny w sytuacji, w której prowadzić ma on do stacji paliw przeznaczonej do obsługi uczestników ruchu na drodze krajowej nr 81,

• nierozpoznanie sprawy co do istoty, z pominięciem planowanej na nieruchomościach skarżących inwestycji dotyczącej budowy stacji paliw,

• brak wykazania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr 81 w przypadku lokalizacji wnioskowanego zjazdu,

• nieuwzględnienie słusznego interesu strony postępowania, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego:

- obrazę przepisów prawa materialnego przez wydanie decyzji negatywnej w sytuacji, gdy planowana przez wnioskodawcę inwestycja i projektowanie w związku z tym usytuowanie i budowa zjazdu z drogi krajowej nr [...], jest zgodna z wymogami określonymi w § 77, § 78, § 110 oraz § 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, a także nie zachodzą żadne okoliczności negatywne, wymienione w § 9 ust. 1 pkt 3 i § 113 ust. 7 ww. regulacji.

Zdaniem skarżących organ całkowicie pominął cel, jakiemu służyć ma lokalizacja zjazdu. Usytuowanie na wskazanych nieruchomościach stacji paliw oznacza, że muszą do niej dojeżdżać nie tylko samochody osobowe, ale także cysterny powyżej 3,5 t., co nie jest możliwe z dróg lokalnych.

W ocenie skarżących organ wydając zaskarżoną decyzję nie rozważył należycie słusznego interesu strony, co oznacza, że przekroczył granice uznania administracyjnego. Nie odniósł się także do stanowiska wyrażonego w decyzji pierwszoinstancyjnej, w której wskazano tylko na konieczność przesunięcia bramownicy, jako warunku wydania zgody.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 2 października 2012 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1371/12, oddalił skargę.

Na wstępie uzasadnienia wyroku wyjaśnił, że decyzja w sprawie wyrażenia zgody na budowę lub przebudowę zjazdu, podejmowana w oparciu o art. 29 ust.1 i 4 ustawy o drogach publicznych, wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że organ może – ale nie musi – wyrazić zgodę na budowę lub przebudowę zjazdu. Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem zgodność z prawem podjętego rozstrzygnięcia, nie wnika natomiast w jego celowość. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydawaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, tak że nie można postawić zarzutu dowolności. W takim przypadku badaniu podlega, czy przy podjęciu decyzji został uwzględniony słuszny interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy respektowano konstytucyjna zasadę równości wobec prawa (art. 7 k.p.a.). Sam wybór rozstrzygnięcia dokonywany przez organ na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolę sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie dokonana przez organ ocena materiału dowodowego nie budziła zastrzeżeń Sądu pierwszej instancji. Niesporne było w sprawie, że droga krajowa nr [...] została zakwalifikowana jako droga główna ruchu przyśpieszonego klasy GP. Tym samym zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., stosowanie zjazdów z tej drogi powinno mieć charakter wyjątkowy, gdy brak innej możliwości dojazdu lub, gdy nie jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

Jak wskazał WSA, z akt postępowania wynika, że działki nr ew. [...] stanowiące własność skarżących i graniczące ze sobą mają dostęp do drogi publicznej – przez działkę nr [...], która stanowi drogę wewnętrzną dojazdową zapewniającą połączenie z drogą lokalną – ul. W. Oznacza to, że przedmiotowe nieruchomości mają zapewnioną obsługę komunikacyjną. Z ustaleń organu wynika nadto, że na wskazanym odcinku drogi krajowej nr [...] znacznie wzrosło natężenie ruchu drogowego, które w roku 2010 wyniosło ok. 36 tys. pojazdów na dobę w przekroju drogi (w tym ok. 2,3 tys. stanowią pojazdy ciężkie).

Sąd pierwszej instancji wskazał w związku z powyższym, że zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznać ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy ustawy o drogach publicznych oraz akty wykonawcze do tej ustawy.

W tych okolicznościach WSA uznał, że ustalony stan faktyczny pozwalał na przyjęcie, iż wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki skarżących stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Była to jego zdaniem wystarczająca przesłanka do uznania, że interes społeczny nie zezwalał na uwzględnienie wniosku skarżących.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności, ustalił stan faktyczny sprawy i prawidłowo zastosował się do zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym dając pierwszeństwo ważnemu interesowi społecznemu nad interesem jednostki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli A.M. i P.M., zaskarżając go w całości.

Rzeczonemu wyrokowi postawiono szereg zarzutów.

Po pierwsze, naruszenie art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy zaskarżona decyzja wydana została z przekroczeniem granic uznania administracyjnego, będącego następstwem naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., czego wyrazem ma być sprzeczność decyzji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Mikołów (uchwała Rady Miejskiej Mikołowa Nr XXVIII/416/2004; Dz. Urz. Woj. Śląskiego Nr 6, poz. 102 z dnia 12 stycznia 2005 r.) oraz brak dokładnej analizy stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, w jakim podstawą wydania skarżonego rozstrzygnięcia są jedynie ustalenia w przedmiocie potencjalnego dostępu nieruchomości skarżących do drogi publicznej poprzez ul. W. w M., tj. z pominięciem przeznaczenia nieruchomości określonego w planie miejscowym, uwarunkowań wynikających z ich lokalizacji bezpośrednio przy [...], planowanej inwestycji i związanej z tym niedopuszczalności wykorzystania potencjalnego dostępu do drogi publicznej poprzez ul. W. w M..

Ponadto miało dojść do niewykazania okoliczności zagrożenia bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...] w przypadku lokalizacji tam wnioskowanego zjazdy do nieruchomości skarżących i niepodjęcie żadnych czynności w celu wyjaśnienia całości okoliczności celem wszechstronnej oceny, czy wnioskowany zjazd można uznać za niedopuszczalny w sytuacji, w której prowadzić ma on do stacji paliw przeznaczonej do obsługi podróżnych na [...]. Wyrazem tego ma być powoływanie się wyłącznie na generalną przesłankę bezpieczeństwa ruchu na drodze z pominięciem jakichkolwiek okoliczności faktycznych ustalonych w toku postępowania uzasadniających prawidłowość tezy będącej podstawą wydania decyzji negatywnej.

Po drugie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez WSA przez brak odniesienia się przez Sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi.

Po trzecie, naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w zw. z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez przyjęcie, iż jedynym warunkiem dopuszczalności lokalizacji zjazdu z drogi klasy GP jest całkowity brak dostępu do nieruchomości do drogi publicznej, gdyż w przeciwnym przypadku imperatywem wyłącznym jest interes społeczny wyrażany przez klauzulę generalną bezpieczeństwa w ruchu drogowym, podczas gdy ww. rozporządzenie dopuszcza lokalizację zjazdu do nieruchomości z drogi klasy GP również wówczas, gdy nie jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację mającą przemawiać za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Istota zarzutów skarżącychych sprowadza się do niedostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organy art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430) oraz przepisów postępowania wyjaśniającego (art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.). Miało do niego dojść poprzez uznanie przez organ drugiej instancji, iż wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu publicznego z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] położonej w miejscowości M., w związku z planowana lokalizacją stacji paliw na ww. działkach, stanowi niebezpieczeństwo w ruchu drogowym, a nadto nie jest możliwe, gdyż działka ma już dostęp do drogi gminnej (przez drogę wewnętrzną).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazane zarzuty są zasadne, a zatem skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony. W myśl zaś § 9 ust. 1 pkt 3 cytowanego rozporządzenia, "w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego (...) stosowanie na drodze klasy GP zjazdów jest dopuszczalne wyjątkowo, gdy brak innej możliwości dojazdu lub nie jest uzasadnione bądź możliwe wykonanie albo wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości".

Nie powinno budzić wątpliwości, że art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, w związku użytym w przepisie słowem "może", wyraża konstrukcję uznania administracyjnego po stronie organu. Zgodnie z jednolitym i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, a także stanowiskiem doktryny prawa, oznacza to, że wydawana w jego ramach decyzja administracyjna powinna cechować się szczególnie starannym uzasadnieniem prawnym i faktycznym, umożliwiającym jej właściwą kontrolę (zob. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2014 r. o sygn. akt I OSK 1786/12, LEX nr 1446529).

Granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu (wjazdu) z drogi, a także obowiązujące przepisy. Podlega ono ograniczeniom wynikającym z warunków technicznych, zawartych w cyt. rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 ww. ustawy, nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach i w sposób zagrażający bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną.

Podkreślić w tym miejscu należy zatem, że naczelną zasadą przy wyrażaniu zgody na wykonanie nowego zjazdu z drogi jest rzeczywiście zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, która może ograniczać uprawnienia właściciela nieruchomości w swobodnym korzystaniu ze swojej własności (zob. wyrok NSA z 31 marca 1999 r. sygn. II SA 188/99; wyrok NSA z 23 grudnia 2004 r. sygn. OSK 986/04). Prymat zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym nad słusznym interesem wnioskodawcy jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zob. np. wyroki NSA: z 8 lutego 2012 r. sygn. I OSK 276/11; z dnia 12 maja 2011 r. sygn. I OSK 1068/10, LEX nr 863287, z dnia 13 lipca 2010 r. sygn. I OSK 1243/09, LEX nr 594986, czy też z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 1148/06, LEX nr 382712). Innymi słowy, organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem wnikliwego postępowania dowodowego.

Spostrzec trzeba, że zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) przez organy Państwa, czego wyrazem jest m.in. prawna regulacja lokalizacji zjazdów z dróg, stanowi wyraz konstytucyjnej zasady ochrony życia, wyrażonej w art. 38 Konstytucji, jak również nakazu zapewniania bezpieczeństwa obywateli, zawarowanego w art. 5 Konstytucji. Z tego względu zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będąca jedną z determinant decyzji wydawanej na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, ma trwałe źródło konstytucyjne. Ze względu zatem na swoją rangę, ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli – także w aspekcie rozwiązań zwiększających bezpieczeństwo na drogach – w sytuacjach kolizyjnych zdecydowanie przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności.

Z powyższych ustaleń wynika, że organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady k.p.a. oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego Kodeksu – uzasadnić.

Przenosząc powyższe ustalenia na grunt analizowanej sprawy administracyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena zaskarżonej decyzji administracyjnej – dokonana przez sąd pierwszej instancji – nie realizuje dyspozycji przepisów prawa.

Wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, w przedmiotowej sprawie nie zostały przez organ w dostatecznym stopniu ustalone okoliczności faktyczne pozwalające ocenić, że lokalizacja zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działki nr [...] będzie stwarzać zagrożenie bezpieczeństwa ruchu na drodze krajowej nr [...], co – zdaniem sądu pierwszej instancji – miało być odpowiednio wyjaśnione w zaskarżonej decyzji.

Organ oparł swoją decyzję na spostrzeżeniu, że na ww. drodze występuje bardzo duże nasilenie ruchu drogowego, w związku z czym wnioskowane wybudowanie zjazdu mogłoby powodować zagrożenie dla ruchu na drodze krajowej nr [...]. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, takie twierdzenie nie jest wystarczające, a przełożenie natężenia ruchu drogowego na poziom bezpieczeństwa na danej drodze nie jest automatyczne. Należy zaznaczyć, że na gruncie analizowanej sprawie nie zostało to zagadnienie w sposób zindywidualizowany wyjaśnione. Kwestia, czy projektowany zjazd będzie stwarzał niebezpieczeństwo dla ruchu drogowego, wymaga tymczasem każdorazowo wnikliwego rozważenia przez organ w warunkach konkretnej, indywidualnej sprawy i jej okoliczności faktycznych. Istnieją bowiem istotnie takie sytuacje, kiedy zjazd będzie utrudniał płynność rzeczonego ruchu i zwiększał niebezpieczeństwo na drodze, ale nie można wykluczyć i takich stanów faktycznych, w których konstrukcja zjazdu nie będzie negatywnie wpływać na bezpieczeństwo na danych odcinku drogowym. Wyjaśnienie tego wymaga np. przeprowadzenia przez organ symulacji lub odwołania się do danych empirycznych zebranych dla analogicznych przypadków. Skoro organ twierdzi w uzasadnieniu decyzji, że wyrażenie zgody "powodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego dla wszystkich użytkowników drogi krajowej", to powinien precyzyjnie wskazać, na czym tę tezę konkretnie opiera – na jakich danych i dowodach, przez kogo przeprowadzonych i zebranych.

Jak wskazał organ pierwszej instancji, zjazd z drogi krajowej nr [...] w miejscu wnioskowanym przez skarżących wymaga wyposażenia go w dodatkowe pasy ruchu (pas wyłączenia i pas włączenia) o normatywnych długościach. Takie rozwiązanie zostało zresztą zaproponowane przez inwestorów, jednakże koliduje z nim istniejąca bramownica poboru opłat. Skarżący zadeklarowali, że mogą przebudować ową bramownicę tak, aby uniknąć wskazanej kolizji. Co więcej, we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 5 grudnia 2011 r. wyrazili pełną gotowość do pokrycia kosztów wynikających z przebudowy bramownicy, jak i kosztów związanych z przerwą w jej funkcjonowaniu przez czas niezbędny do dokonania przebudowy, a ponadto zadeklarowali nieodpłatne ustanowienie koniecznych służebności gruntowych. Organ powinien zatem wyjaśnić, czy po przebudowie bramownicy i budowie dodatkowych pasów ruchu – zajdą takie zmiany w ruchu drogowym, które stwarzać będą rzeczywiste niebezpieczeństwo dla niego. Zaniechanie tego – wbrew twierdzeniu organu wyrażonemu w decyzji – ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarazem zakres, forma i sposób przebudowy – w świetle zasad k.p.a. – mogą być przedmiotem ustalenia przez organ ze stroną w toku postępowania, tak aby ewentualna zgoda nie rzutowała negatywnie na bezpieczeństwo w ruchu drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zaznacza, że dla poparcia swojego twierdzenia Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie przedstawił w sprawie żadnych konkretnych danych, ani wyników analiz czy symulacji. Nie sposób zatem uznać, że dochował on obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.), wyjaśnienia swojej decyzji w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), w tym przesłanek którymi się kierował (art. 11 k.p.a.). Trudno z tych względów także przyjąć, że wskazany organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), oceniając na podstawie jego całokształtu, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Twierdzenia organu słusznie mogą jawić się jako nie dość udowodnione, by nie rzec – gołosłowne.

Warto także zwrócić uwagę, że organ powinien był rozważyć, czy wyjątkową sytuacją uzasadniającą wyrażenie zgody na lokalizację zjazdu, unormowaną w § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., w której nie jest uzasadnione wykorzystanie istniejącej drogi klasy D lub L do obsługi przyległych nieruchomości, nie jest stan, w którym zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na danej działce umożliwiono lokalizację stacji benzynowej, jeżeli realizacja tej – planowanej przez wnioskodawców – inwestycji jest logicznie zasadna głównie dla obsługi drogi krajowej. Wykorzystanie, o którym mowa w przepisie, musi być bowiem analizowane z uwzględnieniem przeznaczenia prawnego nieruchomości. Mając na uwadze art. 7 k.p.a., jeżeli takiej lokalizacji zjazdu nie sprzeciwiają się wymogi bezpieczeństwa w ruchu drogowym – co jak wspomniano powinno być przedmiotem wnikliwej analizy organu – to organ powinien wyrazić zgodę na jego lokalizację. Wówczas bowiem interes stron w postaci prowadzenia zgodnej z prawem działalności biznesowej – chroniony także na poziomie konstytucyjnym przez art. 20 i 22 Konstytucji – może być uznany za słuszny interes indywidualny niepozostający w kolizji z interesem społecznym. Co więcej, w analizowanym przypadku to lokalizacja stacji benzynowej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – lecz bez zjazdu na sąsiadującą drogę krajową – może powodować naruszenie interesu społecznego, gdy z jednej strony członkowie społeczeństwa korzystający z drogi krajowej zostają pozbawieni możliwości korzystania ze stacji benzynowej mającej także i pozytywne aspekty dla bezpieczeństwa ruchu drogowego (możliwość odpoczynku kierowców, zakupu wyżywienia, zgłoszenia awarii czy problemów na drodze itd.), a z drugiej ruch pojazdów dowożących do stacji materiały łatwopalne (cystern) zostaje przesunięty na drogi niższych kategorii, w dodatku do tego nie przeznaczone. Organ ważąc wpływ zjazdu na bezpieczeństwo w ruchu drogowym powinien wziąć pod uwagi nie tylko wynikające z tego rozwiązania wady, ale także korzyści dla bezpieczeństwa, jakie może przynieść funkcjonowanie stacji benzynowej.

Trudno zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, wyrażonym w uzasadnieniu decyzji, że "indywidualny interes strony jest zabezpieczony w zasadniczym stopniu przez zapewnienie obsługi komunikacyjnej przedmiotowej nieruchomości poprzez dostęp do drogi gminnej ul. W. za pomocą drogi wewnętrznej zlokalizowanej na działce nr [...] będącej własnością stron", skoro interes strony w postaci planowanej inwestycji w stację benzynową – zgodnej z przepisami prawa, w tym miejscowego – nie będzie miał podstaw do realizacji. Naturalnie, nad tym interesem może przeważać kwestia bezpieczeństwa i płynności ruchu drogowego, jednak nie neguje samego jego charakteru i treści (istoty). Nie sposób twierdzić – jak czyni to organ w uzasadnieniu decyzji – że interes ten może zostać zaspokojony przez istniejący dostęp do drogi wewnętrznej. Nadmienić należy, że – jak wynika z akt sprawy (k. 39 akt sądowych) – na przywołanej ulicy W. obowiązuje zakaz pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, co wykluczałoby np. dojazd do stacji cystern z paliwem, stawiając jej funkcjonowanie pod znakiem zapytania.

Należy też dodać, że w świetle § 9 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. istnienie dojazdu do działki z innej drogi nie może się automatycznie przekładać (jak przyjął organ) na odmowę wyrażenia zgody przez organ na lokalizację zjazdu, gdyż – co wynika już z literalnej treści tego przepisu – w wyjątkowych przypadkach jest możliwe wyrażenia takiej zgody. Jak była mowa, organ musi rozważyć, czy w analizowanej sprawie zachodzi taki wyjątkowy (z uwagi na interes stron, sytuację sąsiedzką, przeznaczenie terenu, projektowaną inwestycję, lokalizację gruntu, parametry drogi, postawę wnioskodawców, warunki lokalne, potrzeby kierowców itd.) przypadek.

Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zwraca także uwagę, że podstawa decyzji odmownej w pierwszej instancji jest różna od podstawy decyzji odmownej w drugiej instancji. Oznacza to, że odmienny był zakres sprawy wymagający wyjaśnienia. Przy zajętym przez niego stanowisku, organ powinien był zatem rozważyć skorzystanie w sprawie z art. 138 § 2 k.p.a., także w celu zapewnienia stronom postępowania prawa do dwuinstancyjnego postępowania (art. 15 k.p.a.), tj. aby mogli w toku instancji podnieść swoje argumenty względem stanowiska organu. Jest to tym istotniejsze, że analiza akta administracyjnych sprawy nie wskazuje, iż organ drugiej instancji prowadził uzupełniające postępowanie dowodowe.

Konkludując, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zastosował art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., opierając się na dalece niewyczerpująco zebranym materiale dowodowym, co znalazło odbicie w niedostatecznie szczegółowym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wady przeprowadzonego postępowania rzutują zatem na prawidłowość osnowy decyzji, dla której organ nie ustalił wymaganych podstaw w materiale dowodowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonany przez organ proces subsumpcji przepisów materialnoprawnych do stanu faktycznego sprawy może być zatem wadliwy na skutek nie dość zupełnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. braku odpowiednich danych, dowodów. Wady w zakresie uzasadnienia decyzji nie pozwalają zaś ustalić, czy nie doszło do przekroczenia determinowanych także zasadami k.p.a. granic uznania administracyjnego. Zarazem organ dokonał błędnej wykładni ww. § 9 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. przyjmując, że w sytuacji, gdy działka ma zapewniony dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej, to wydanie zgody na lokalizację z tej działki zjazdu na drogę krajową stanowiłoby naruszenie ww. przepisu rozporządzenia.

Wskazanych uchybień procedury, rzutujących istotnie na rozstrzygnięcie organu, oraz wadliwej wykładni prawa przez organ – nie dostrzegł Wojewódzki Sąd Administracyjny. W związku z tym dokona on ich analizy ponownie rozpoznając sprawę.

Odnosząc się do zarzutu kasacyjnego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż orzeczenie zawiera wszystkie wymagane elementy. Uzasadnienie zaś wyroku, mimo rzeczywiście swej lakoniczności, odpowiada prawu, gdyż umożliwiało kontrolę kasacyjną. Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, będzie miał jednak obowiązek wnikliwie odnieść się do zarzutów skargi z uwzględnieniem zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w niniejszym orzeczeniu.

Mając wszystko to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.