Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 916/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 1; art. 144
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 80 ust.2 pkt 2; art. 83 ust.2; art. 48 ust.2 i ust.3; art. 28 ust.1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Sekretarz sądowy Marzena Okoń po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 marca 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do przedłożenia określonych dokumentów oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania M. B. (dalej także jako: "inwestor" lub "skarżąca"), utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] lipca 2018 r. znak: PINB [...], wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych i zobowiązujące M. B. do przedłożenia do PINB w L. w terminie do [...] grudnia 2018 r. dokumentów związanych z realizacją budynku gospodarczego usytuowanego na działce o nr [...], położonej w miejscowości O. D. gm. S., w postaci:

1. zaświadczenia Wójta Gminy S. o zgodności budowy budynku z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego ww. obiektu wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przez przepisy szczególne sporządzonego i sprawdzonego przez osoby posiadające uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń, w odpowiednich specjalnościach,

3. zaświadczeń o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego projektantów i sporządzających,

4. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W. O. pismem z dnia [...].01.2018 r. zawiadomił PINB w L., że M. B. prowadzi roboty budowlane przy przedmiotowym budynku przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w L., w dniu [...].02.2018 r. przeprowadzili kontrolę, a w dniu [...].03.2018 r. oględziny przedmiotowej inwestycji. Ustalono, że na przedmiotowej działce realizowany jest budynek gospodarczy o wymiarach 8,6 m x 6.8 m, zlokalizowany ścianą bez otworów okiennych w odległości 3,3 m od granicy z działką o nr [...], oraz wykonane są fundamenty o wym. 2,15 m x 6,8 m, z bloczków betonu komórkowego znajdujące się częściowo poza obrysem tego budynku. Fundamenty usytuowane są w odległości 1,15 m od granicy z działką o nr [...]. Budynek wykonany jest z bloczków belkowych, z dachem wielospadowym, o konstrukcji drewnianej. Dach pokryty jest blachodachówką. Budynek posiada instalację elektryczną. W dniu kontroli M. B. przedłożyła decyzję o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczego, z dnia [...].01.2018 r. znak: [...], wydaną przez Starostę Powiatowego w L. i zatwierdzającą projekt budowlany ww. budynku. M. B. oświadczyła, że roboty budowlane rozpoczęła na przełomie stycznia i lutego 2018 r.

W trakcie przeprowadzonych czynności ustalono, że podczas budowy dokonano odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, polegających na zmianie wymiarów części fundamentów z 1,37 m x 6,88 m na 2,15 m x 6,8 m. Zmiana wymiarów spowodowała usytuowanie ich w odległości mniejszej niż 1,50 m od granicy z działką sąsiednią. W dniu [...].03.2018 r. uzupełniono dowody poprzez ustalenie wysokości budynku gospodarczego. Została zmieniona wysokość budynku w stosunku do wysokości ujętej w projekcie budowlanym.

[...] i W. O. - właściciele działki sąsiedniej oświadczyli, że roboty budowlane przy przedmiotowym budynku p. M. B. rozpoczęła już jesienią 2017 r.

W ocenie organu I instancji zakres realizowanych przez inwestora robót budowlanych stanowił samowolę budowlaną tj. prowadzone były bez pozwolenia na budowę, jak również podczas realizacji robót budowlanych inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zmieniając wysokość budynku i usytuowanie części fundamentów, zmniejszając ich odległość od granicy z działką o nr [...].

W związku z faktem, że budowa budynku gospodarczego wykonana została w warunkach samowoli, postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L., wstrzymał prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał inwestora - M. B. do przedłożenia do PINB w L. w terminie do [...].12.2018 r., dokumentów związanych z budynkiem gospodarczym, usytuowanym na działce o nr [...], położonej w miejscowości O. D..

W wyniku wniesionego zażalenia w sprawie orzekał także [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16.12.2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2250). Zgodnie z art. 26 ust. 2 ww. ustawy w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b Prawa budowlanego, do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienionej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Przytaczając treść art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego organ stwierdził, że budowa budynku gospodarczego o wymiarach 8,6 m x 6,8 m, nie została w świetle art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie jako oczywiste uznać należy, że roboty budowlane wykonane przy przedmiotowym budynku wymagały zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zdaniem organu II instancji zastosowanie w niniejszej sprawie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego było prawidłowe. W tym kontekście organ

podkreślił, iż postępowanie legalizacyjne jest wyłomem w stosunku do ogólnej zasady stosowania środka represji w postaci nakazu rozbiórki obiektów zrealizowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednym z wymogów skuteczności prowadzonego postępowania legalizacyjnego jest złożenie dokumentów, o których mowa w przepisie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Niewywiązanie się z powyższego obowiązku w terminie skutkuje obowiązkiem ciążącym na organie nadzoru budowlanego, nakazania rozbiórki obiektu zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jak wywodził [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydanie postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest obligatoryjnym etapem postępowania legalizacyjnego. Samowola budowlana jest zdarzeniem prawnym o charakterze ciągłym. Powstaje w chwili rozpoczęcia budowy i trwa przez cały czas jej prowadzenia aż do chwili jej likwidacji, a więc do momentu wydania nakazu rozbiórki lub legalizacji samowolnie zrealizowanego obiektu w wyniku wydania pozwolenia na użytkowanie (wyrok NSA z dnia 21.04.2017 r. sygn. akt II OSK 2132/15). Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że postępowanie legalizacyjne może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego.

Z uwagi na powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że organ I instancji zasadnie zastosował przepisy art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast to w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy wyłącznie od inwestora albowiem legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem inwestora, ale uprawnieniem.

Postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostało zaskarżone przez M. B. skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W skardze zarzucono naruszenie przepisów:

• prawa materialnego tj. art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy brak podstaw do zastosowania przewidzianego w ww. przepisach trybu legalizacji wykonywanych robót budowlanych w przypadku legitymowania się inwestora decyzją o pozwoleniu na budowę,

• prawa procesowego art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy upoważnia do zastosowania przepisów art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, a w szczególności oparcie się na przypuszczeniach organu odnośnie rozpoczęcia budowy oraz dokumentów stanowiących podstawę do rozpoczęcia tych prac,

• prawa procesowego art. 81a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie co do okoliczności daty rozpoczęcia budowy na podstawie przypuszczeń organu,

• prawa procesowego art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że Państwu [...] i W. O. przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, pomimo, że nie przysługuje im interes prawny w jej rozstrzygnięciu.

Wskazują na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, ich zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji lub postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego.

Już w tym miejscu należy podkreślić, że ustalenia faktyczne poczynione przez organ administracji znajdują potwierdzenie w niewadliwie zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, wobec czego materiał ten należało uznać za wystarczający do podjęcia prawidłowego i zgodnego z prawem postanowienia w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązku przedstawiania przez inwestora dokumentów niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej.

W myśl przepisu art. 7 k.p.a., organ administracji podejmuje wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, zaś zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a., obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Ocena dowodów powinna być dokonana na podstawie całego zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.).

Organ administracyjny jest więc zobowiązany na podstawie przytoczonych przepisów do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas może ocenić, czy dana okoliczność została wyjaśniona i udowodniona.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył wskazanych reguł postępowania. Organ zebrał wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważył go i poddał ocenie, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ustalił dokładnie stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, mając na względzie treść mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa.

Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ wziął pod uwagę wszystkie okoliczności, oświadczenia i dokumenty świadczące o sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej.

Ustalenia organu w tym zakresie nie budzą zastrzeżeń. Ustalenia te wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.

Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a.

Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Nie można także uznać, by doszło do naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. Prowadzone w sprawie postępowanie nie naruszało zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Brak jest także jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w sprawie organy odstąpiły od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Organ nie naruszył także dyspozycji art. 107 § 3 k.p.a. Wskazać należy, że przepis ten dotyczy decyzji administracyjnej, zaś w sprawie wydano nie decyzję, lecz postanowienie. Nie doszło jednakże także do naruszenia art. 124 § 1 i 2 k.p.a. albowiem uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia zawiera wszystkie elementy wymagane powyższym przepisem.

Organ administracji dokonał także właściwej wykładni przepisów prawa materialnego, jak też prawidłowo zastosował normy prawne do ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako: "prawo budowlane" lub "p.b.").

Wybudowany lub będący w budowie bez wymaganego pozwolenia obiekt budowlany podlega rozbiórce (art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.).

Budowa bez wymaganego pozwolenia na budowę jest klasycznym przykładem tzw. samowoli budowlanej. Działanie takie ma cechy najpoważniejszego naruszenia przepisów prawa budowlanego i w związku z tym najdotkliwiej jest sankcjonowane nakazem rozbiórki obiektu budowlanego.

Art. 48 prawa budowlanego, oprócz norm regulujących nakaz rozbiórki obiektu budowlanego, zawiera także przepisy stanowiące podstawę prawną legalizacji samowoli budowlanych.

Jeżeli bowiem budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych, ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 prawa budowlanego (art. 48 ust. 2 i 3 p.b.).

Celem postępowania legalizacyjnego jest likwidacja samowoli budowlanej poprzez doprowadzenie nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, w tym dostosowanie obiektu do przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz norm techniczno-budowlanych.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowym legalizacja samowoli budowlanej prowadzona na podstawie art. 48 p.b. jest uprawnieniem inwestora, od którego to w dużym stopniu zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy nie. Decyzja inwestora o legalizowaniu samowoli budowlanej implikuje obowiązek wykonania nakazanych czynności, których spełnienie - uzależnione w dużej mierze od inicjatywy i aktywności strony - skutkuje odstąpieniem od orzekania nakazu rozbiórki (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., II OSK 367/16, System Informacji Prawnej LEX nr 2426948).

W przedmiotowej sprawie wszczęto wobec skarżącej postępowanie legalizacyjne wstrzymując prowadzenie robót budowlanych i zobowiązując skarżącą do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b.

U podstaw takiego rozstrzygnięcia legło, zaakceptowane przez organ odwoławczy, ustalenie organu pierwszej instancji co do tego, że zakres realizowanych przez inwestora robót budowlanych stanowił samowolę budowlaną tj. roboty prowadzone były bez pozwolenia na budowę, jak również podczas realizacji robót budowlanych inwestor w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego, zmieniając wysokość budynku i usytuowanie części fundamentów oraz zmniejszając ich odległość od granicy z działką o nr [...].

W sprawie nie budziło przy tym wątpliwości, że co do zasady realizacja tego rodzaju inwestycji jak budowa prowadzona przez skarżącą, wymagała pozwolenia na budowę.

W takiej sytuacji dla oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia konieczne było rozstrzygnięcie tego, czy faktycznie skarżąca rozpoczęła roboty budowlane przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Decyzja o pozwoleniu na budowę, stosownie do art. 28 ust. 1 p.b., jest aktem administracyjnym legitymizującym inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych.

Rozpoczęcie robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę narusza art. 28 ust. 1 p.b. i stanowi samowolę budowlana, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. budowę bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Art. 28 ust. 1 prawa budowlanego do czasu zmiany wprowadzonej nowelą z 20 lutego 2015 r. stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na gruncie tak brzmiącej regulacji nie budziło wątpliwości, że roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji powyższego rozpoczęcie robot budowlanych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę również stanowiło budowę bez wymaganego pozwolenia i wymagało zastosowania sankcji z art. 48 p.b.

Stan taki zmienił się z dniem 28 czerwca 2015 r., gdy z art. 28 ust. 1 p.b. wykreślono słowo "ostatecznej", a przepis ten otrzymał brzmienie: "Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31".

Pomimo, że interpretacja powyższej zmiany budzi wątpliwości w piśmiennictwie prawniczym zdaniem Sądu uznać należy, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym inwestor może co do zasady rozpocząć roboty budowlane na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W konsekwencji też tak rozpoczętej budowy nie można traktować jako budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.

W niniejszym przypadku zastrzeżenie to nie ma żadnego wpływu na wynik sprawy albowiem zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na to, że skarżąca rozpoczęła roboty budowlane jeszcze przed wydaniem nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skarżąca we wniesionym środku zaskarżenia kwestionowała ustalenia faktyczne dokonane przez organy, w tym także podważała wiarygodność przesłuchanych w sprawie świadków.

Oceny dowodów należy dokonać na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału, a więc w sposób dialektyczny, tj. między innymi przez przeciwstawienie sobie wzajemnie sprzecznych środków dowodowych i ocenę ich wiarygodności w kontekście pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie.

Nie dochodzi zatem do sprzeczności ustaleń z treścią zebranego materiału dowodowego, jak też nie będzie przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów, jeżeli ustalenia faktyczne są identyczne tylko z częścią zebranego materiału, a organ w sposób prawidłowy wyjaśni, dlaczego ustalenia swe oparł tylko na tej części materiału dowodowego.

Ma to miejsce wtedy, gdy istnieją dwie grupy przeciwstawnych dowodów, a ustalenia faktyczne z konieczności muszą pozostawać w sprzeczności z jedna z nich.

W granicach swobodnej oceny dowodów organ ma prawo eliminować pewne dowody, tzn. albo nie dawać im wiary, albo uznać je za nieistotne. Musi jedynie swoje stanowisko w tym przedmiocie należycie uzasadnić.

W takiej sytuacji postawienie zarzutu obrazy art. 80 k.p.a. nie może polegać jedynie na zaprezentowaniu przez skarżącego stanu faktycznego przyjętego przez niego na podstawie własnej oceny dowodów; skarżący może tylko wykazywać, posługując się wyłącznie argumentami jurydycznymi, że organ naruszył ustanowione w wymienionym przepisie zasady oceny wiarygodności i mocy dowodów i że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Jeżeli z określonego materiału dowodowego organ wyprowadza wnioski logicznie poprawne i zgodne z doświadczeniem życiowym, to ocena organu nie narusza reguł swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i musi się ostać, choćby w równym stopniu, na podstawie tego materiału dowodowego, dawały się wysnuć wnioski odmienne. Tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami lub gdy wnioskowanie organu wykracza poza schematy logiki formalnej albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia jednoznacznych praktycznych związków przyczynowo-skutkowych, to przeprowadzona przez organ ocena dowodów może być skutecznie podważona.

W niniejszej sprawie skarżąca oprócz swych gołosłownych, tj. nie popartych niczym twierdzeń nie przedstawiła żadnych dowodów, które mogłyby chociażby wskazywać na nieprawdziwość zeznań przesłuchanych świadków i które mogłyby uzasadniać przyjęcie ustaleń odmiennych, od tych wynikających z dowodów zgromadzonych w sprawie.

W sprawie brak było przeciwstawnych i wzajemnie się wykluczających dowodów, jak również jakichkolwiek innych okoliczności mogących podważyć wiarygodność świadków.

Skarżąca nie wykazała, by organ dokonując ustaleń faktycznych uchybił podstawowym kryteriom oceny, tj. zasadom doświadczenia życiowego i innych źródłom wiedzy, regułom poprawności logicznej, właściwemu kojarzeniu faktów i prawdopodobieństwu przyjętej wersji.

Brak jest więc wystarczających podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia paradygmatu oceny wynikającego z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ustalenia organu wynikają bowiem z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu orzeczenia dowodów, zaś wyciągnięte na ich podstawie przez organ wnioski są zgodne z zasadami doświadczenia życiowego i logiczne.

Stwierdzenie takie musi zatem prowadzić do uznania, że brak jest uzasadnionych podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych leżących u istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając zażalenie wniesione przez skarżącą utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji, podzielając w całości ustalenia i oceny tego organu.

Organ pierwszej instancji wprost ustalił, że inwestor rozpoczął budowę budynku bez decyzji o pozwoleniu na budowę, co stanowi samowolę budowlaną.

W pierwszej kolejności w tym kontekście organ odwołał się do zawiadomienia złożonego przez W. O., stwierdzając, że wobec powyższego zachodzi przypuszczenie, że roboty budowlane rozpoczęto przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wniosek taki uznać należy za uprawniony.

Pismo W. O. datowane na dzień 11 stycznia 2018 r. wpłynęło do organu nadzoru budowalnego w dniu 12 stycznia 2011 r. (k.1 akt administracyjnych).

W piśmie tym wprost wskazano, że aktualnie jest budowany murowany budynek na wysokiej podmurówce w pobliżu granicy z działką.

Skoro już w tym piśmie wskazano na wykonanie części budynku to powyższe istotnie wskazuje na to, że co najmniej w tym momencie skarżąca wykonywała już roboty budowlane.

Uznanie, że W. O. zawiadamiałby organ nadzoru budowlanego o nieistniejącym budynku jest sprzeczne tak z logiką, jak i zasadami doświadczenia życiowego. Okoliczność taka byłaby bowiem prosta do stwierdzenia, zaś liczenie na to, że w czasie, który upłynie pomiędzy zawiadomieniem a przeprowadzeniem oględzin inwestor, który faktycznie nie prowadziłby żadnych robót podjąłby takie czynności i wybudowałby obiekt uznać należy za wysoce nieprawdopodobne.

Jeżeli chodzi o czas przeprowadzenia oględzin to wskazać należy, że organ wyznaczył je szybko (wskazując wprawdzie błędną ich datę) natomiast to właśnie skarżąca złożyła wniosek o zmianę terminu oględzin, a więc podjęła czynności prowadzące do opóźnienia terminu przeprowadzenia oględzin (pismo z dnia 31 stycznia 2018 r. – k.11 akt administracyjnych). Zauważyć należy, że z pisma tego wynika również, że organ wskazał skarżącej właściwą datę przeprowadzenia oględzin tj. dzień 9 lutego 2018 r.

W tym kontekście podkreślić należy także, że nielogicznym byłoby gdyby skarżąca, wiedząc już o podjętej kontroli realizacji budynku co najmniej od dnia 22 stycznia 2018 r. (k.3, 9 akt administracyjnych) rozpoczynała budowę przedmiotowego obiektu. Skoro bowiem skarżąca nie dysponowała jeszcze w tym momencie decyzją o pozwoleniu na budowę (która została wydana w dniu 23 stycznia 2018 r.) to oczywiste jest, że w takiej sytuacji skarżąca powstrzymałaby się od rozpoczęcia budowy po to właśnie, by w najprostszy sposób wyjaśnić, że żadne roboty budowlane nie zostały wykonane. Co najmniej zaś skarżąca w takiej sytuacji zadbałaby o to, by zapewnić sobie dowody niezbędne do wykazania faktycznego stanu rzeczy, wykonując chociażby przy pomocy telefonu komórkowego zdjęcia terenu, czy też filmując moment rozpoczęcia robót budowlanych.

Jeżeli chodzi o ten fragment ustaleń organ to istotnie organ posłużył się tu zwrotem "wobec powyższego zachodziło przypuszczenie". Jak należy wnioskować z całości wywodów organu nie chodziło tu jednak o domysł organu, lecz o to, że fakt złożenia przez W. O. pisma nie przesądzał, lecz wskazywał jedynie na to, iż roboty budowalne zostały rozpoczęte jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Ze stwierdzeniem takim należy się zgodzić, albowiem istotnie fakt złożenia przez W. O. tego rodzaju pisma już w dniu 12 stycznia 2011 r. jednoznacznie wskazuje na to, że skarżąca rozpoczęła roboty budowalne jeszcze przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, która wydana została dopiero w dniu 23 stycznia 2018 r.

Co ważne organ pierwszej instancji nie poprzestał tu jedynie na powyższym dokumencie, lecz w celu ustalenia stanu faktycznego przesłuchał w charakterze świadków W. O. i M. O..

Organ wprost także ustalił, że z zeznań tych świadków wynika, iż realizacja przedmiotowego budynku rozpoczęła się już jesienią 2017 r., że w tym czasie wykonano fundamenty oraz ściany z belitu oraz, że były tam wymurowane ściany z belitu, a nie że składowano tam jedynie materiały budowlane.

W ocenie Sądu brak jest podstaw do zakwestionowania takich ustaleń faktycznych albowiem wynikają one z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu decyzji dowodów.

Brak jest też podstaw do podważenia wiarygodności przesłuchanych świadków.

Zeznania te pochodzą od dorosłych osób, będących bezpośrednimi świadkami opisywanych zdarzeń. Zeznania te nie zawierają wewnętrznych sprzeczności. Przeciwnie są one spójne i logiczne. Zeznania przesłuchanych osób są także zgodne ze sobą, wzajemnie się potwierdzając i uzupełniając.

Co ważne zeznania te nie pozostają również w sprzeczności z jakimikolwiek innymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie.

Nie można uznać za okoliczność dyskredytującą wiarygodność zeznań świadka W. O. faktu złożenia przez niego kopii legitymacji sędziowskiej. Jak wynika z akt sprawy kopię takiej legitymacji świadek dołączył jedynie do wniosku o usprawiedliwienie swej nieobecności na wyznaczony przez organ termin przesłuchania podnosząc, że w tym terminie ma wyznaczoną rozprawę, co w takiej sytuacji uznać należy za zrozumiałe.

Podkreślić należy także, że konieczność wszczęcia przedmiotowego postępowania legalizacyjnego nie wynikała z tego jaki zawód wykonuje jeden z przesłuchanych świadków, lecz była spowodowana wyłącznie własnym zachowaniem skarżącej, która rozpoczęła roboty budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i wykonała te roboty odstępując od zatwierdzonego w dalszej kolejności projektu budowalnego i nie zachowując wymaganych odległości od gruntu sąsiedniego.

Nie sposób jest także uznać, jak sugeruje to skarżąca, że dwoje dorosłych osób mogłoby nie dostrzec różnicy pomiędzy składowaniem materiałów budowlanych, a wykonaniem fundamentów budynku i murowanych ścian budynku, zwłaszcza, gdy inwestycja taka realizowana była w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości należącej do świadków.

Końcowo jeszcze raz należy podkreślić, że organ pierwszej instancji nie oparł swojego rozstrzygnięcia jedynie na swoich domysłach, czy przypuszczeniach, lecz na podstawie jednoznacznie wskazanych ustaleń faktycznych wywiedzionych z przeprowadzonych w sprawie i wskazanych w uzasadnieniu postanowienia środków dowodowych.

Podkreślić należy przy tym, że w sprawie nie miał zastosowania przywoływany przez skarżącą art. 81a § 1 k.p.a.

Przepis ten dotyczy sytuacji, w której istnieją niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego. W sprawie takich wątpliwości nie było albowiem w sposób jednoznaczny, na podstawie przeprowadzonych dowodów, ustalono, że inwestor rozpoczął roboty budowalne jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie można zaś niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego utożsamiać z kwestią określonego stopnia precyzyjności dokonywanych ustaleń. Skoro decyzja o pozwoleniu na budową została wydana w dniu 23 stycznia 2018 r. to za wystarczająco precyzyjne i jednoznaczne ustalenia faktyczne uznać należy w takiej sytuacji ustalenia, że roboty te rozpoczęły się jesienią 2017 r. Również bowiem i w takiej sytuacji nie budzi żadnych wątpliwości to, że roboty takie rozpoczęto przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Reasumując należy stwierdzić, że brak jest jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania ustaleń faktycznych leżących u istoty zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Z ustaleń tych wynika, że skarżąca rozpoczęła roboty budowalne jeszcze w 2017 r., co oznacza, że rozpoczęła je jeszcze przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.

Powyższe oznacza, że skarżąca naruszyła dyspozycję art. 28 ust. 1 p.b. dopuszczając się samowoli budowalnej, o której mowa w art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b., tj. budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W tej sytuacji organy były nie tylko uprawnione, ale wręcz zobowiązane do wszczęcia tzw. postępowania legalizacyjnego oraz wydania na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. postanowienia o wstrzymaniu prowadzenie robót budowlanych i zobowiązaniu inwestora do przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b.

W sprawie nie doszło więc także do naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego.

Nie można podzielić także zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego - art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że [...] i W. O. przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, pomimo, że nie przysługuje im interes prawny w jej rozstrzygnięciu.

Postępowanie administracyjne na podstawie art. 48 p.b. jest wszczynane z urzędu przez powiatowego inspektora nadzoru budowlanego lub wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego w zależności od tego, jaki obiekt budowlany ma być przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 83 ust. 1 i 3 pr. bud.).

Tak też i w niniejszej sprawie postępowanie zostało wszczęte przez organ nadzoru budowalnego z urzędu (k.27 akt administracyjnych). Oczywiście u podstaw czynności organu leżały informacje przekazane przez osoby trzecie, jednakże wszczęcie i prowadzenie przedmiotowego postępowania wynikało z własnych prerogatyw organu.

Organ obowiązany był wszcząć i prowadzić to postępowanie z urzędu, niezależnie od tego czy i kto był stroną postępowania lub osobą zawiadamiającą o realizacji inwestycji w sposób niezgodny prawem.

Nawet gdyby więc istotnie [...] i W. O. nie przysługiwał w niniejszym postępowaniu status strony to i tak okoliczność taka nie miałaby żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na marginesie już więc tylko należy zauważyć, że fakt przekroczenia przy realizacji budynku odległości, o których mowa w § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, spowodował, że działka sąsiednia znalazła się w obszarze oddziaływania obiektu, a co zgodnie z art. 28 k.p.a. usprawiedliwiało uznanie [...] i W. O. za strony prowadzonego postępowania.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.