Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 257/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51a
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.
article: art. 105, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania W. W., opiekuna prawnego Ł. W., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta C. z [...] września 2018 r. w przedmiocie odmowy skierowania do Środowiskowego Domu Samopomocy (dalej także jako: ŚDS) w C. oraz umorzyło w całości postępowanie pierwszej instancji.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] maja 2017 r. W. W. wystąpiła o skierowanie jej syna do ŚDS w C..

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Prezydent Miasta C. odmówił skierowania Ł. W. do ŚDS w C..

W uzasadnieniu organ powołał się na poczynione w sprawie ustalenia, z których wynikało, że Ł. W. ma 26 lat i zamieszkuje z matką W. W., która jest jego opiekunem prawnym. Rodzina utrzymuje się ze świadczenia emerytalnego matki oraz renty socjalnej, rodzinnej i dodatku pielęgnacyjnego syna. Łączny miesięczny dochód netto rodziny wynosi [...] zł. Z dołączonego do wniosku orzeczenia Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w C. z [...] kwietnia 2014 r. wynika, że Ł. W. jest osobą upośledzoną umysłowo w stopniu głębokim, ponadto stwierdzona została padaczka, dna moczanowa oraz alergia. Wymaga stałego nadzoru i pomocy innych osób, nie mówi, jest mało samodzielny w zakresie samoobsługi tj. próbuje się rozbierać, ubiera się z pomocą drugiej osoby, wymaga pomocy przy korzystaniu z toalety, je samodzielnie łyżką ale nie potrafi gryźć i żuć pokarmów, dlatego spożywa je rozdrobnione, podczas tej czynności wymaga nadzoru innej osoby, porusza się samodzielnie, ale często domaga się podtrzymywania za rękę przez opiekuna.

Powołując się na art. 51a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1508, ze zm.; dalej jako: u.p.s.) oraz wyjaśnienia zawarte w piśmie L. Urzędu Wojewódzkiego w L. z [...] listopada 2016 r. (w których wskazano m.in. na ograniczenie możliwości kierowania do środowiskowych domów samopomocy osób z bardzo szerokim spektrum schorzeń i niepełnosprawności, gdyż placówki te nie mają bowiem możliwości zapewnienia takim osobom indywidualnej opieki i rehabilitacji - opieki 1 pracownik na 1 uczestnika), organ I instancji stwierdził, że brak jest możliwości zapewnienia właściwej opieki Ł. W. w ŚDS w C. i odmówił skierowania do placówki.

Od powyższej decyzji nie wniesiono odwołania.

Pismem z [...] czerwca 2017 r. W. W. zwróciła się z ponowną prośbą o skierowanie syna do ŚDS w C., powołując się m.in. na informacje, że w placówce będzie utworzony nowy oddział dla osób dorosłych z dużą niepełnosprawnością sprzężoną.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. organ I instancji umorzył postępowanie z powodu prawomocnego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z [...] czerwca 2017 r., dotyczącej skierowania Ł. W. do ŚDS w C.. Od decyzji nie wniesiono odwołania.

Pismem z [...] sierpnia 2018 r. W. W. zwróciła się o ponowne rozpatrzenie sprawy umieszczenia jej syna w ŚDS w C., podnosząc, że decyzję o odmowie przyjęcia do placówki podjęto zbyt pochopnie, z obawy że syn nie nadaje się do placówki i w sposób naruszający prawa osoby niepełnosprawnej.

Decyzją z [...] września 2018 r. Prezydent Miasta C. odmówił skierowania Ł. W. do ŚDS w C.. W uzasadnieniu organ powołał się na analogiczne ustalenia faktyczne i argumenty jak we wcześniejszej decyzji, z [...] czerwca 2017 r.

Od powyższej decyzji W. W. wniosła odwołanie, podnosząc, że nie ma żadnych podstaw do odmowy umieszczenia syna w placówce, w orzeczeniu o niepełnosprawności z [...] grudnia 2014 r. wskazano na potrzebę korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, ponadto kwestia zakresu działalności placówki leży w gestii kierownictwa, nie ma potrzeby zatrudniania terapeutów w stosunku jeden do jednego.

Decyzją z [...] grudnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchyliło w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję z [...] września 2018 r. oraz umorzyło w całości postępowanie pierwszej instancji.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Kolegium stwierdziło, że zaskarżoną odwołaniem decyzją z [...] września 2018 r. organ I instancji orzekł w sprawie, która została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Ostateczne rozstrzygnięcie z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie wniosku strony o skierowanie syna do ŚDS w C. stanowiło przeszkodę do rozpoznania ponownego wniosku złożonego [...] sierpnia 2018 r. i prowadzenia postępowania administracyjnego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Decyzja ta dotyczyła bowiem tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego i faktycznego. Oceny powyższej nie zmienia fakt, że doszło do zmiany sytuacji dochodowej rodziny strony wynikającej podwyżki otrzymywanych świadczeń. Sytuacja dochodowa rodziny nie jest bowiem okolicznością, która mogła mieć wpływ na decyzję w przedmiocie skierowania syna skarżącej do ŚDS w C.. Miałaby znaczenie przy wydawaniu decyzji odpłatności. Strona nie przedłożyła żadnych nowych dokumentów, które wskazywałyby na zmianę stanu faktycznego sprawy. We wniosku wszczynającym postępowanie domagała się ponownego rozpatrzenia sprawy umieszczenia syna w ŚDS w C. twierdząc, że odmowa skierowania została podjęta pochopnie. Przyznała jednocześnie że prawdą jest fakt, że w placówce nie ma odpowiedniego oddziału dla osób, które ukończyły 25 lat i mają głębokie zaburzenia psychiczne i ruchowe. Kolegium zauważyło, że syn wnioskodawczyni ukończył aktualnie 27 lat i jest upośledzony umysłowo w stopniu głębokim.

Zdaniem Kolegium w sprawie zaistniały przesłanki pozwalające uznać, że postępowanie organu I instancji dotyczące wniosku o skierowanie syna wnioskodawczyni do placówki jest bezprzedmiotowe. Tak długo, jak w obrocie prawnym istnieje wskazana decyzja, rozstrzygająca w sposób ostateczny daną sprawę, kolejne postępowanie w tej samej materii jest bezprzedmiotowe. Dopiero ewentualna eliminacja tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego dawałaby możliwe ponownego rozstrzygnięcia wniosku.

Od decyzji Kolegium skargę do sądu administracyjnego wniósł Rzecznik Praw Obywatelskich, zarzucając naruszenie:

(1) art. 105 § 1 k.p.a. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sytuacji, gdy kwestia skierowania osoby z niepełnosprawnością do ŚDS została wcześniej rozstrzygnięta w sposób ostateczny poprzez wydanie decyzji odmownej, to brak jest podstaw do wydania kolejnej decyzji w sprawie skierowania do środowiskowego domu samopomocy na podstawie nowego wniosku, a w konsekwencji błędne uznanie, że sam fakt uprzedniego negatywnego rozstrzygnięcia sprawy o skierowanie do ŚDS przesądza - z uwagi na tożsamość sprawy - o bezprzedmiotowości postępowania prowadzonego w tej sprawie w przyszłości, co z kolei stanowi przesłankę umorzenia postępowania;

(2) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i błędne przyjęcie, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji z [...] czerwca 2017 r. o odmowie skierowania Ł. W. do ŚDS w C. zwalniało organ procedujący nad kolejnym wnioskiem o skierowanie do tej placówki z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego i niebudzącego wątpliwości ustalenia elementarnych w sprawie okoliczności faktycznych, tj. przede wszystkim, czy w sprawie faktycznie zachodzi res iudicata i czy nowy wniosek inicjował w istocie sprawę identyczną pod względem przedmiotowym jak i podmiotowym ze sprawą rozstrzygniętą uprzednio decyzją ostateczną; ponadto organ błędnie uznał, że złożenie nowego wniosku o skierowanie do ŚDS nie rodzi skutków prawnych w postaci obowiązku merytorycznego załatwienia sprawy i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z aktywności w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; uchybienia te skutkowały załatwieniem sprawy w sposób kolidujący ze słusznym interesem strony;

(3) art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na brak adekwatnego uzasadnienia decyzji przejawiający się w niewyczerpującym i nieprzekonującym wyjaśnieniu motywów wydanego rozstrzygnięcia.

W uzasadnieniu Rzecznik wskazał, że z perspektywy spojrzenia systemowego na działania organów podejmowane w sprawie, trzeba uznać, iż wydane w sprawie decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania. Za ich wydaniem nie przemawiał również słuszny interes strony, a wręcz przeciwnie, wydane rozstrzygnięcia doprowadziły do sytuacji, w której osoba z niepełnosprawnością od lat pozostaje poza systemem wsparcia środowiskowego. Środowiskowe domy samopomocy - ostatnie ogniwo dziennego wsparcia systemu opieki społecznej, są szansą dla osób z niepełnosprawnością na lepsze funkcjonowanie i zapobiegają ich izolacji. Opiekun prawny Ł. W., W. W. bezskutecznie ubiega się o skierowanie podopiecznego do ŚDS od 2017 r. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania w państwie prawa. W ocenie Rzecznika działania organów naruszają prawa osób niepełnosprawnych określone w Konwencji ONZ o prawach osób z niepełnosprawnościami sporządzonej w Nowym Jorku dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012 r. poz. 1169), ratyfikowanej przez [...] dnia [...] września 2012 r., której celem jest ochrona i zapewnienie pełnego i równego korzystania z praw człowieka i podstawowych wolności przez osoby z niepełnosprawnościami na równi ze wszystkimi innymi obywatelami.

Zdaniem Rzecznika w sprawie nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, nie wystąpiła bowiem żadna sytuacja, która w sposób oczywisty stanowiłaby przeszkodę do merytorycznego rozpoznania wniosku z [...] sierpnia 2018 r., a tym bardziej stanowiłaby podstawę do umorzenia postępowania. Strona wskazała uprawnienie Ł. W. do ubiegania się o skierowanie do ŚDS, a ustawową przesłanką wynikającą z przepisów prawa materialnego jest fakt bycia osobą z niepełnosprawnością i konieczność korzystania z systemu wsparcia środowiskowego.

W ocenie Rzecznika, organ I instancji bezpodstawnie przyjął, że Ł. W. nie może uzyskać skierowania do ŚDS, Prezentowana przez organ argumentacja decyzji odmownej nie ma normatywnego umocowania. Twierdzenia organu, że ŚDS w C. ze względu na brak warunków lokalowych i ograniczoną liczbę zatrudnionych pracowników nie ma możliwości przyjmowania osób z niepełnosprawnością sprzężoną o zwiększonych potrzebach do prowadzenia terapii

i wymagających szczególnego nadzoru nie zostały wsparte żadnymi przepisami prawa, z których by wynikało, że prawo dopuszcza wydanie decyzji odmownej w takie sytuacji. Wręcz przeciwnie, z treści § 7 ust. 4 Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 grudnia 2010 r. w sprawie środowiskowych domów samopomocy (Dz. U. z 2010 r., Nr 238, poz. 1586, ze zm.; dalej jako: rozporządzenie w sprawie ś.d.s.) wynika, że można dokonać skierowania do domu prowadzonego przez inną gminę lub inny powiat niż gmina lub powiat właściwe ze względu na miejsce zamieszkania wnioskującego. Powyższych uchybień nie dostrzegł i nie skorygował organ II instancji, przyjmując także wadliwie, że zaistniała przesłanka bezprzedmiotowości postępowania uzasadniająca uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.

Zdaniem Rzecznika fakt, iż w sprawie o skierowanie Ł. W. do ŚDS została wydana już decyzja ostateczna odmawiająca skierowania, nie może stanowić przesłanki do uznania, że w sprawie będącej przedmiotem wniosku z

[...] sierpnia 2018 r. zachodzi tożsamość sprawy. Tym samym brak jest przesłanek do przyjęcia, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej. Kolegium błędnie przyjęło, że wniosek W. W. o skierowanie syna do ŚDS został rozstrzygnięty ostateczną decyzją z [...] czerwca 2017 r. Wskazaną decyzją rozstrzygnięto o braku uprawnienia Ł. W. do skierowania do środowiskowego domu samopomocy w dacie składania wniosku. Kwestia uprawnienia do uzyskania skierowania na podstawie wniosku z [...] sierpnia 2018 r. nie była wówczas przedmiotem rozważań organu, gdyż wniosek złożony w 2017 r. w żaden sposób nie mógł wyprzedzać faktów i wybiegać w przyszłość. W przypadku decyzji odmownej należy przyjąć, że każdorazowo W. W. w zasadzie po raz pierwszy występowała o skierowanie syna do ŚDS, które - zgodnie z obowiązującymi przepisami - nie może być wydane na okres dłuższy niż 3 miesiące. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do uznania, że kwestia prawa do skierowania do ŚDS na skutek wniosku z dnia [...] sierpnia 2018 r. została kiedykolwiek rozstrzygnięta. Wadliwa jest tym samym konkluzja organu II instancji, że wydanie kolejnej decyzji oznaczałoby, że w stosunku do jednego świadczenia funkcjonowałyby dwie odrębne decyzje. Organ pominął zupełnie okoliczność, że okresy domagania się skierowania do placówki są całkowicie różne. Niedopuszczalne tym samym było wydanie decyzji o umorzeniu postępowania I instancji i doprowadzenia do sytuacji, że wniosek z dnia [...] sierpnia 2018 r. nie został w ogóle rozpoznany. Akceptacja przywołanego wyżej stanowiska organu odwoławczego prowadziłaby w istocie do wyeliminowania z kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o skierowanie do ŚDS wszystkich osób, których uprawnienie do skierowania było kiedykolwiek przedmiotem badania organów. W sytuacji Ł. W. uniemożliwiałoby uzyskanie kiedykolwiek w przyszłości wnioskowanego skierowania pomimo spełnienia kryteriów ustawowych. Dlatego Rzecznik stoi na stanowisku, że złożenie przez W. W. wniosku o skierowanie syna do ŚDS i uzyskanie decyzji odmownej w roku 2017, nie może uniemożliwiać uzyskania skierowania na podstawie kolejnego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami, choć zupełnie innymi, dotknięta jest również decyzja wydana w

I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.).

W odniesieniu do decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Sąd podzielił podniesione w skardze zarzuty, że wbrew argumentacji organu, w zaistniałej sprawie nie można mówić o zaistnieniu stanu powagi rzeczy osądzonej, który uniemożliwiał merytoryczne rozpatrzenie wniosku W. W.

z [...] sierpnia 2018 r. o skierowanie jej syna do Środowiskowego Domu Samopomocy w C..

W rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić jej specyficzny charakter. W sprawach z zakresu pomocy społecznej, nie można stosować podejścia formalistycznego. Formalizm procesowy musi w tych sprawach ustąpić konieczności realizacji celów pomocy społecznej, które są wyrażone nie w postaci bliżej niesprecyzowanych, niewiążących postulatów, ale mają formę norm prawnych, wywodzonych z przepisów o ogólnym brzmieniu, ale wymagających konkretyzacji w każdej konkretnej, indywidualnej sprawie. Orzekając w sprawach z zakresu pomocy społecznej należy zatem kierować się dyrektywami wskazującymi, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc ma zapobiegać tym trudnym sytuacjom życiowym, których beneficjenci nie będą w stanie samodzielnie pokonać, poprzez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób

i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust. 2). Pomoc społeczna ma umożliwić jej beneficjentom życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1). Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3), z zastrzeżeniem jednak, że granicą uwzględniania potrzeb potencjalnych beneficjentów są z jednej strony cele pomocy, z drugiej jednak również możliwości pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.).

W ocenie Sądu, rację ma Rzecznik, że zbyt mechaniczne odwołanie się do argumentu powagi rzeczy osądzonej może prowadzić w istocie do tego, że dla Ł. W. zostanie definitywnie zamknięta droga do skorzystania ze wsparcia, które jest mu przynależne i konieczne, co potwierdza chociażby orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z [...] grudnia 2014 r. (k. 3 akt adm.), w którym wskazano m.in., że Ł. W. wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej i inne podmioty.

Biorąc pod uwagę przytoczone wyżej, prawne dyrektywy orzekania w sprawach z zakresu pomocy społecznej, w ocenie Sądu nazbyt sztywne podejście Kolegium nie może doprowadzić do tego, że odmowa przyjęcia Ł. W. do ŚDS w C., na skutek ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2017 r., w sposób trwały

i nieodwracalny wyklucza możliwość ponownego ubiegania się o tą formę wsparcia. Jest to tym bardziej istotne, że rodzi to niebezpieczeństwo naruszenia praw osób niepełnosprawnych, gwarantowanych na poziomie tak krajowym (art. 69 Konstytucji RP), jak i międzynarodowym (powoływana przez Rzecznika Konwencja ONZ z 2006 r. o prawach osób niepełnosprawnych).

Należy mieć na uwadze fakt, że W. W. złożyła wniosek w dniu [...] sierpnia 2018 r., a zatem po ponad roku od wydania ostatecznej decyzji

z [...] czerwca 2017 r. W związku z tym nie można opierać się na zawartym w piśmie stwierdzeniu, że matka skarżącego "wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy umieszczenia jej syna" w ŚDS. Po pierwsze, wniosek został sformułowany przez osobę nie mającą fachowej wiedzy prawniczej, nie można zatem przywiązywać nadmiernej wagi do jego aspektu formalnego, zwłaszcza biorąc pod uwagę wskazaną już wyżej konieczność odejścia od nadmiernego rygoryzmu i formalizmu w sprawach z zakresu pomocy społecznej. Po drugie, taka interpretacja nader otwartego sformułowania zawartego we wniosku jest skrajnie niekorzystna dla potencjalnego beneficjenta pomocy, zamykając mu definitywnie drogę do uzyskania wsparcia, bez merytorycznego rozpatrzenia wniosku.

W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, że wskazując na brak elementu "nowości" (brak zmiany elementów podmiotowych, przedmiotowych, stanu faktycznego

i prawnego sprawy) w porównaniu do stanu objętego rozstrzygnięciem zawartym w ostatecznej decyzji z [...] czerwca 2017 r., Kolegium odwołało się do stwierdzenia, że zmienił się jedynie dochód rodziny, trafnie przy tym zauważając, że jest to okoliczność nie mająca znaczenia dla rozstrzygnięcia o istocie sprawy, gdyż nie stanowi przesłanki rozstrzygnięcia o skierowaniu do ŚDS (dochód wpływa jedynie na wysokość odpłatności za usługi świadczone w ośrodku wsparcia – zob. art. 51b u.p.s.). Oceniając argumentację Kolegium trzeba jednak sięgnąć do treści decyzji organu I instancji

z [...] czerwca 2017 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji obszernie powoływał się na argumentację podniesioną w piśmie L. Urzędu Wojewódzkiego z [...] listopada 2016 r., zawierającego ogóle wyjaśnienia co do zasad kierowania osób do ŚDS. Rozstrzygnięcie organu opiera się w dużej mierze na ogólnych wywodach, dotyczących w ogóle charakteru wsparcia udzielanego przez tego rodzaju placówki. W rozstrzygnięciu tym brakuje istotnych elementów oceny indywidualnego, konkretnego przypadku. W decyzji nie ma żadnych ustaleń co do możliwości udzielenia wsparcia przez konkretną placówkę wskazaną we wniosku, w szczególności, nie wskazano, jaki jest to typ domu (biorąc pod uwagę kwalifikację z § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ś.d.s.), jakie są warunki personalne i techniczne, którym dysponuje dom, jakie jest jego obciążenie beneficjentami (jaka jest liczba osób korzystających z usług placówki, jaka jest relacja do zatrudnionego personelu). Podobnie, w odniesieniu do drugiego kluczowego aspektu sprawy – potrzeb Ł. W., uzasadnienie (poza opisem stanu zdrowia, wynikającego z załączonej dokumentacji), organ I instancji organ ograniczył się do nader ogólnikowego stwierdzenia (w istocie nawiązującego do argumentacji zawartej w piśmie z LUW), że brak jest możliwości zapewnienia właściwej opieki w tej placówce osobie z tego rodzaju niepełnosprawnością i schorzeniami. Trudno w tej sytuacji mówić o wszechstronnej ocenie odniesionej do potrzeb konkretnej osoby.

W konsekwencji, jeżeli decyzja organu I instancji z [...] października 2017 r. opiera się na ogólnych sformułowaniach, nie odnoszących się do konkretnych szczegółowych uwarunkowań dotyczących zarówno potrzeb osoby niepełnosprawnej, jak i warunków, jakimi dysponuje wskazana we wniosku placówka, trudno wywodzić z tego tezę, że ocena organu jest objęta powagą rzeczy osądzonej. W szczególności, jeżeli w pierwotnej decyzji zabrakło ocen odnoszących się do indywidualnych potrzeb

i możliwości, trudno formułować tezę, że stan sprawy w tym zakresie nie zmienił się po upływie ponad roku. W tej sytuacji nie można zgodzić się z argumentacją Kolegium, że w sprawie zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej.

Konkludując: w szczególnych warunkach rozpoznawanej sprawy trzeba uznać, że nie doszło do powstania powagi rzeczy osądzonej, Kolegium nieprawidłowo zastosowało art. 138 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 105 k.p.a.

Z kolei w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta C., w ocenie Sądu, należy stwierdzić, że decyzja ta została wydana z naruszeniem z jednej strony przepisów prawa materialnego, tj. art. 51a ust. 1 i 2 u.p.s., z drugiej, z naruszeniem podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego, tj. zasady prawdy materialnej (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) oraz zasady uwzględniania słusznego interesu stron, do granic kolizji z interesem publicznym (art. 7 k.p.a.).

Decyzja w sprawie skierowania do ŚDS musi opierać się na kryteriach prawnych, wyrażonych w art. 51a ustawy oraz rozporządzeniu wykonawczym. Adresatem tej formy pomocy mają być osoby, które w wyniku upośledzenia niektórych funkcji organizmu lub zdolności adaptacyjnych wymagają pomocy do życia w środowisku rodzinnym

i społecznym, w szczególności w celu zwiększania zaradności i samodzielności życiowej, a także ich integracji społecznej (art. 51a ust. 1 u.p.s.). Są to zarówno osoby przewlekle psychicznie chore; osoby z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu głębokim, znacznym i umiarkowanym, a także osoby z niepełnosprawnością intelektualną w stopniu lekkim, jeżeli jednocześnie występują inne zaburzenia, zwłaszcza neurologiczne; osoby wykazujące inne przewlekłe zaburzenia czynności psychicznych, które zgodnie ze stanem wiedzy medycznej są zaliczane do zaburzeń psychicznych, z wyłączeniem osób czynnie uzależnionych od środków psychoaktywnych (§ 2 pkt 5 rozporządzenia, w aktualnym brzmieniu, obowiązującym od [...] stycznia 2019 r.; zmiana dotyczyła jedynie stosowanej terminologii – zamiast "osoby upośledzone", wprowadzono pojęcie "osoby z niepełnosprawnością intelektualną").

Istota wsparcia udzielanego przez środowiskowe domy samopomocy polega na świadczeniu usług w ramach indywidualnych lub zespołowych treningów samoobsługi

i treningów umiejętności społecznych, polegających na nauce, rozwijaniu lub podtrzymywaniu umiejętności w zakresie czynności dnia codziennego i funkcjonowania w życiu społecznym (art. 51a ust. 2 u.p.s.). W zależności od kategorii beneficjentów (osób, dla których są przeznaczone) prawodawca wyróżnił cztery kategorie domów - dla osób przewlekle psychicznie chorych (typ A); dla osób z niepełnosprawnością intelektualną (typ B); dla osób wykazujących inne przewlekłe zaburzenia czynności psychicznych (typ C); dla osób ze spektrum autyzmu lub niepełnosprawnościami sprzężonymi (typ D; por. § 3 ust. 1 rozporządzenia, w brzmieniu aktualnym, obowiązującym od [...] czerwca 2019 r.).

Z istotnych dla rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie kwestii dotyczących szczegółów realizacji tych funkcji należy wskazać, że w przypadku osób, które po raz pierwszy wystąpiły o skierowanie do domu, decyzję o skierowaniu do domu wydaje się na czas określony, nie dłuższy niż 3 miesiące, konieczny do dokonania przez zespół wspierająco-aktywizujący oceny możliwości zaproponowania osobie indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego oraz okresu, jaki będzie niezbędny do jego realizacji (§ 7 ust. 6 rozporządzenia). Indywidualny plan postępowania wspierająco-aktywizującego prawodawca zdefiniował jako ustalony, odpowiednio do potrzeb i możliwości psychofizycznych każdego uczestnika, rodzaj i zakres usług świadczonych w domu (§ 2 pkt 1). Po dokonaniu wskazanej wyżej oceny oraz przygotowaniu indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego osobę kieruje się do domu na czas określony, uzgodniony z kierownikiem domu, niezbędny do realizacji indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego. Okres, na jaki osoba została skierowana do domu, może być przedłużony, w szczególności w sytuacji braku postępów w realizacji indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego, okresowego braku możliwości skierowania osoby do innego ośrodka wsparcia, domu pomocy społecznej lub warsztatu terapii zajęciowej albo braku możliwości zatrudnienia, w tym w warunkach pracy chronionej na przystosowanym stanowisku pracy (§ 7 ust. 7 i 8 rozporządzenia).

Biorąc pod uwagę przywołane przepisy, dotyczące adresatów oraz form wsparcia udzielanego przez środowiskowe domu samopomocy, jak również dyrektywę dostosowania pomocy z jednej strony do potrzeb potencjalnego beneficjenta, z drugiej do możliwości pomocy społecznej, należy wskazać na dwa argumenty, które przesądzają zdaniem Sądu o niezgodności z prawem decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] września 2018 r. o odmowie skierowania Ł. W. do ŚDS w C..

Po pierwsze, ocena stanu faktycznego i prawnego sprawy dotyczącej skierowania do ŚDS musi mieć charakter zindywidualizowany, musi odnosić się z jednej strony do uzasadnionych potrzeb osoby niepełnosprawnej, z drugiej do warunków, a jakich funkcjonuje placówka, w której pomoc ma być udzielona. W tym kontekście trzeba zauważyć, że decyzja z [...] września 2018 r. opiera się na takich samych argumentach, jak decyzja z [...] czerwca 2017 r., a zatem obarczona jest tymi samymi wadami, które zostały wytknięte wyżej. Ocena organu nie ma w istocie wymaganego indywidualnego charakteru, opiera się na odwołaniu do treści pisma L. Urzędu Wojewódzkiego z [...] listopada 2016 r., zawiera ogólne wywody dotyczące charakteru wsparcia udzielanego przez środowiskowe domy samopomocy. Tak jak w przypadku decyzji z [...] czerwca 2017 r., w decyzji nie ma żadnych ustaleń co do możliwości udzielenia wsparcia przez tą konkretną placówkę, w szczególności, nie wskazano, jaki jest to typ domu, jakie są warunki personalne i techniczne, którym dysponuje dom, jakie jest jego obciążenie beneficjentami.

Podobnie, w odniesieniu do drugiego kluczowego aspektu sprawy – potrzeb Ł. W., trzeba przywołać te same uwagi krytyczne, co w odniesieniu do decyzji z [...] czerwca 2017 r.: w uzasadnieniu ograniczono się do nader ogólnikowego stwierdzenia (w istocie nawiązującego do argumentacji zawartej w piśmie z LUW), że brak jest możliwości zapewnienia właściwej opieki w tej placówce osobie z tego rodzaju niepełnosprawnością i schorzeniami. Trudno w tej sytuacji mówić o ocenie odniesionej do potrzeb konkretnej osoby.

W tym kontekście, nawet bez pogłębionej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, można wskazać pewne istotne argumenty: rozporządzenie nie wyklucza, a wręcz wskazuje, że odbiorcami usług domu (uczestnikami w rozumieniu tego aktu prawnego) są również osoby niepełnosprawne, wymieniając również niepełnosprawnych w stopniu głębokim (art. 2 pkt 5). Ponadto typ B domu obejmuje osoby z każdą postacią niepełnosprawności, bez jej różnicowania.

Z dokumentów dotyczących stanu zdrowia Ł. W. wynika konieczność korzystania z systemu wsparcia, w tym w postaci usług terapeutycznych

i rehabilitacyjnych. Jak już wskazano wyżej, w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności z [...] grudnia 2014 r., stwierdzono m.in., że Ł. W. wymaga korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, przez co rozumie się korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych świadczonych przez sieć instytucji pomocy społecznej i inne podmioty. Nie sposób również pominąć orzeczenia z [...] kwietnia 2014 r. o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych zespołowych i indywidualnych (k. 9-10 akt adm.). Organ I powołując się na ten dokument wskazał wyłącznie na wynikającą z niego tezę o niesamodzielności beneficjenta, uniemożliwiającej udzielenie mu pomocy we wnioskowanej formie. Tymczasem w zaleceniach zawartych w tym dokumencie wskazano m.in. na potrzebę udziału w zespołowych zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych; na konieczność rozwijania umiejętności komunikowania się z otoczeniem (nauka nawiązywania kontaktów, kształtowanie sposobu komunikowania się z otoczeniem, wykorzystywaniem alternatywnych metod komunikacji) oraz – co szczególnie istotne – na kształtowanie umiejętności współżycia w grupie. Podobnie, w zaświadczeniu lekarza psychiatry z [...] maja 2017 r. (k. 11 akt adm.) wskazano, że pacjent wymaga zajęć terapeutycznych w celu rozwijania umiejętności komunikacji, stymulacji rozwoju psychicznego, wspierania w samodzielnej egzystencji, usprawnienia ruchowego i psychomotorycznego. Stwierdzenia te podważają zasadność tezy, która pojawia się z wywiadzie środowiskowym z [...] maja 2017 r. (k. 15 akt adm.: "Poinformowano o możliwości skorzystania z pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych"), że odpowiednią i wystarczającą formą pomocy mogłyby być specjalistyczne usługi opiekuńcze, udzielane wszak w formie indywidualnej, a zatem niezapewniającej rehabilitacji w zakresie kompetencji socjalnych.

Ponadto, z powoływanej dokumentacji obrazującej stan zdrowia Ł. W. wynika, że wymaga on pomocy przy podstawowych czynnościach życiowych, ale nawet nie posiadając fachowej wiedzy można stwierdzić, że pomoc przy prostych czynnościach obsługowych (jedzenie, ubieranie się, korzystanie z toalety) nie wymaga stałej obecności pracownika (w relacji jeden do jednego) i to wyspecjalizowanego, czyli posiadającego kwalifikacje zawodowego określone w § 10 ust. 1 rozporządzenia. Trzeba w tym kontekście podkreślić, że jak wynika z § 10 ust. 3 rozporządzenia, w domu mogą być zatrudniani również inni pracownicy, niezbędni do prawidłowego funkcjonowania domu. Co więcej, choć Ł. W. jest dotknięty niepełnosprawnością w stopniu głębokim, to nie jest to niepełnosprawność sprzężona, przy czym trzeba nadmienić, że nowy typ domów (D), wprowadzony

od 6 czerwca 2019 r. (rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej

z 16 maja 2019 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie środowiskowych domów samopomocy; Dz. U. z 2019 r., poz. 967), jest przeznaczony również dla osób z niepełnosprawnościami sprzężonymi, a zatem, w aktualnym stanie prawnym, nawet takie osoby nie są wykluczone z analizowanej formy wsparcia (oczywiście z zastrzeżeniem, że chodzi o dom o odpowiednim typie, zapewniający odpowiednie warunki udzielenia pomocy.

Drugi argument przesądzający o wadliwości decyzji z [...] września 2018 r. odnosi się do kwestii kompetencji do dokonywania ocen w zakresie potrzeb osoby niepełnosprawnej oraz możliwości udzielenia tej osobie odpowiedniego wsparcia w danej placówce. Zdaniem Sądu dokonywanie ocen w tym zakresie, przez osoby zatrudnione w organach pomocy społecznej, które (podobnie jak sąd administracyjny) nie dysponują odpowiednią wiedzą specjalistyczną z zakresu pedagogiki specjalnej, psychiatrii i innych dziedzin wiedzy koniecznych w tym przypadku, rodzi zawsze niebezpieczeństwo dokonania ocen błędnych, opartych na kryteriach nie mających związku z potrzebami osób niepełnosprawnych, ale wynikających z ograniczonych środków publicznych. W związku z tym należy wskazać na przywołany wyżej § 7 ust. 6 rozporządzenia, z którego wynika, że przyjęcie do ŚDS następuje początkowo na czas określony, nie dłuższy niż 3 miesiące. Jest to swoisty "okres próbny", konieczny do dokonania przez zespół wspierająco-aktywizujący oceny możliwości zaproponowania osobie indywidualnego planu postępowania wspierająco-aktywizującego oraz okresu, jaki będzie niezbędny do jego realizacji. Wynika z tego, że prawodawca wskazał właśnie zespół wspierająco-aktywizujący, składający się z założenia z osób dysponujących odpowiednią wiedzą fachową, jako najbardziej kompetentny do oceny tego, czy istnieje możliwość zapewnienia danej osobie niepełnosprawnej, odpowiedniego wsparcia w danym ośrodku.

Konkludując należy podkreślić, że zdając sobie sprawę z ograniczonych i nie zawsze wystarczających środków, jakie otrzymują gminy i powiaty na realizację zadań zleconych z zakresu pomocy społecznej osobom niepełnosprawnym (art. 18, art. 51c u.p.s.), nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba niepełnosprawna zostanie pozbawiona wsparcia aktywizującego i dostosowującego, pomimo że przepisy prawa dają jej takie prawo, a dokumenty dotyczące stanu zdrowia sporządzone przez kompetentne podmioty wskazują na potrzebę takiej formy pomocy. Mając na uwadze wspomnianą już wyżej dyrektywę (mającą postać wiążącej normy prawnej, a nie postulatu), że granicą uwzględnienia potrzeb potencjalnego beneficjanta są zarówno cele, jak i możliwości pomocy, Sąd uznał za konieczne uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji organu I instancji, aby zobowiązać organy do dokonania ponownej, bardziej wnikliwej oceny wszystkich okoliczności tego konkretnego przypadku.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: p.p.s.a.), sąd uchylił wydane w sprawie decyzje organów obydwu instancji.

Rozstrzygnięcie Sądu skutkuje koniecznością ponownego rozpatrzenia wniosku W. W. z [...] sierpnia 2018 r. o skierowanie jej syna Ł. do ŚDS w C. przez organ I instancji. Organ powinien przede wszystkim zindywidualizować swoją ocenę – odnieść ją zarówno do indywidualnych potrzeb tej konkretnej osoby niepełnosprawnej, jak i do konkretnych warunków funkcjonowania tego konkretnego ośrodka wsparcia. Rozstrzygnięcie musi stanowić wyraz ważenia między z jednej strony uzasadnionymi potrzebami osoby niepełnosprawnej, z drugiej, konkretnymi możliwościami udzielenia pomocy społecznej. Należy zdecydowanie uniknąć sytuacji, w której po stronie beneficjenta pomocy pozostaną niezaspokojone potrzeby pomimo prawnych i faktycznych możliwości jej udzielenia.

Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.