Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 360/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magda Froncisz Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 25 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Postępowanie w przedmiocie zwrotu części działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] w granicach parceli 1. kat. [....] b. gm. kat. [....] zostało wszczęte na wniosek J.W. z dnia 28 maja 2015 r. Następnie z tożsamymi wnioskami o zwrot ww. nieruchomości wystąpiły inne osoby.

W toku postępowania administracyjnego ustalono, że ww. działka nr [....] o pow. 0,2160 ha obr. [....] jedn. ewid. [....] , ujawniona w księdze wieczystej nr [....] , stanowi własność Gminy Miejskiej K. w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej [....] i licznych osób fizycznych - mieszkańców bloku przy ul. [....] w K.

Starosta [....] postanowieniem z dnia 30 maja 2016r. (znak [....] ) na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. orzekł o zawieszeniu przedmiotowego postępowania z uwagi na śmierć J.S. - jednego ze współużytkowników wieczystych przedmiotowej działki.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Gmina Miejska K. zarzucając organowi powołanie błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. zamiast art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Wskazano, że postępowanie powinno być zawieszone nie ze względu na wystąpienie zagadnienia wstępnego (którego w tej sprawie brak), ale na fakt śmierci strony.

Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 14 lipca 2016r. (znak [....] ) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że stroną przedmiotowego postępowania są następcy prawni J.S. i kwestia wykazania się przez nich stosownymi dokumentami legitymującymi ten fakt stanowi zagadnienie wstępne, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu organ powinien był zwrócić się do S.S. o udzielenie informacji czy toczyło się postępowanie spadkowe po zmarłym J.S. oraz wskazanie jego spadkobierców wraz z danymi adresowymi.

Następnie Starosta K. w postanowieniu z dnia 14 listopada 2016r. (znak .....) orzekł ponownie o zawieszeniu postępowania do czasu ustalenia spadkobierców J.S. , wskazując jako podstawę prawną art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano na podjęte przez Starostę K. czynności zmierzające do ustalenia spadkobierców zmarłego współużytkownika wieczystego działki objętej zwrotem, które jednak nie przyniosły skutku.

Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 25 stycznia 2017r., (znak [....] ) po rozpatrzeniu zażalenia J.W. , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie Starosty K. , jednocześnie orzekając o zawieszeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości w stosunku do udziału [....] części w przedmiotowej nieruchomości do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego J.S. .

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015r., sygn. SK 26/14 (Dz.U. z 2015 r., poz. 1039), którym stwierdzono niekonstytucyjność przepisu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie umożliwia zwrotu udziałów tym uprawnionym, którzy tego żądają. W oparciu o powyższy wyrok, Wojewoda [....] wskazał, że "argumentacja Trybunału Konstytucyjnego prowadzi zatem do wniosku, że co do zasady możliwym jest prowadzenie postępowanie w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w stosunku do ułamkowej części, co w ocenie Wojewody [....] oznacza na gruncie przedmiotowej sprawy, iż możliwym jest prowadzenie postępowania w stosunku do tej części nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, której stan prawny jest uregulowany ".

Na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [....] skargę wniosła Gmina Miejska K. , reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. D.K. , zarzucając mu:

- naruszenie przepisu art. 97 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne przyjęcie, iż w postępowaniu o zwrot nieruchomości dopuszczalna jest "podzielność" przedmiotu postępowania skutkujące zawieszeniem postępowania jedynie do udziału 450/44573 części zmarłego J.S. w prawie

współużytkowania wieczystego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że Wojewoda [....] dokonał zawieszenia postępowania w sposób niezgodny z obowiązującymi uregulowaniami, a stało się to skutkiem przyjęcia, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015r. o sygn. SK 26/14 (Dz.U. z 2015 r., póz. 1039) ma zastosowanie w stanie faktycznym tej sprawy. Zwrócić należy uwagę, iż opisywany wyrok Trybunału nie wypowiada się w żadnym miejscu o podzielności po stronie pasywnej. Strona skarżąca twierdzi, iż w stanie faktycznym sprawy, do czasu ustalenia stanu prawnego nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania jedynie w stosunku do udziału 450/44573 części, gdyż wyrok Trybunału Konstytucyjnego dotyczy sytuacji, w których część z uprawnionych nie może (np. z powodu niemożności wykazania legitymacji), lub nie chce wystąpić z roszczeniem, lub tez nie jest znana pozostałym uprawnionym lub organowi, co uniemożliwia zwrot nieruchomości na rzecz wnioskodawców.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie podnieść należy, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, która nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. Obowiązki organu administracji wynikające z tej zasady obejmują wszystkie fazy postępowania z wyjątkiem obowiązku umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, który dotyczy tylko etapu po zakończeniu postępowania wyjaśniającego, a jeszcze przed wydaniem decyzji, z tym wszakże zastrzeżeniem, iż strona ma uprawnienia do wypowiedzenia się także w toku postępowania wyjaśniającego (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz LEX, 4. wydanie, Warszawa 2011, s. 170).

Z powyższego wynika, że ustalenie kręgu stron postępowania winno być co do zasady jedną z pierwszych czynności wykonywanych przez organ po wszczęciu postępowania, skoro każda ze stron powinna mieć zapewniony udział w postępowaniu już od jego początkowego etapu. Ustalenia tego organ winien natomiast dokonywać w oparciu o regulację art. 28 k.p.a., co oznacza, że przypisanie określonej osobie statusu strony uwarunkowane jest ustaleniem, czy postępowanie to dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tej osoby. Merytoryczna ocena zasadności wniosku inicjującego postępowanie pozostaje zatem bez znaczenia dla określenia kręgu stron postępowania.

W odniesieniu do postępowania prowadzonego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w orzecznictwie przyjmuje się, że status strony w takim postępowaniu przysługuje nie tylko wnioskodawcy, lecz również wszystkim podmiotom praw rzeczowych przysługujących do nieruchomości w chwili rozpatrywania sprawy o jej zwrot, a więc jej aktualnemu właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu oraz podmiotom ograniczonych praw rzeczowych do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2313/99, LEX nr 78955; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 929/10, LEX 953974).

W świetle powyższych rozważań uznać należy, że organ administracyjny prawidłowo w niniejszej sprawie uznał za strony postępowania również współużytkownikom wieczystym nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot.

Istota sporu sprowadza się do dwóch podstawowych kwestii: po pierwsze do dopuszczalności zawieszenia postępowania administracyjnego w przypadku, gdy dopiero po jego wszczęciu postępowania administracyjnego ujawni się okoliczność śmierci jednej ze stron, mająca miejsce przed datą wszczęcia tego postępowania i drugiej kwestii: czy dopuszczalnym jest zawieszenie postępowania w sprawie o zwrot nieruchomości w stosunku do udziału w ww. nieruchomości.

W przedmiotowym postępowaniu zostało ustalone, że jeden ze współużytkowników nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] poł. obr. [....] jedn. ew. [....] - J.S. zmarł 20 lipca 2010r. (przed datą wszczęcia postępowania w tej sprawie) i do daty wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zostali ustaleni jego następcy prawni. W toku postępowania organ administracyjny podjął czynności mające na celu ustalenie spadkobierców po zmarłej stronie. Jedyną informacją jaką uzyskał było to, że prawdopodobnie jedynym spadkobiercą po zmarłym jest jego żona S.S. Jednak S.S. nie odpowiedziała na skierowane do niej pismo w tej sprawie.

Zatem ustosunkowując się do pierwszej z ww. kwestii, wskazać należy, że organ administracji publicznej ma obowiązek ustalić strony postępowania już w chwili jego wszczęcia, a następnie przez cały przebieg postępowania kontrolować, czy miały miejsca przekształcenia podmiotowe i stosownie do tego zawiadamiać o toczącym się postępowaniu osoby, które stały się następcami prawnymi zmarłych lub nabywcami praw, a to zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. W sytuacji, gdy organ administracyjny ujawni dopiero w toku postępowania administracyjnego, że niektóre osoby nie zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu, wówczas ma on dwie możliwości: albo zawiadamia o toczącym się postępowaniu osoby, które dotychczas nie brały w nim udziału i w razie potrzeby ponawia wobec tych osób pewne czynności, albo w razie braku ustalenia takich osób zwraca się do właściwego sądu o ustanowienie kuratora dla osoby nieobecnej (ale żyjącej - art. 34 k.p.a.) bądź w przypadku ujawnienia faktu śmierci - wzywa spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu (art. 97 § 1 pkt 1 in fine k.p.a.). Gdyby takie wezwanie nie było możliwe, wówczas organ zawiesza postępowanie administracyjne do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej osobie lub w sprawach dotyczących spadków nie objętych, korzysta z możliwości wynikających z art. 30 § 5 k.p.a.

Odnosząc powyższe do sprawy należy stwierdzić, że w przypadku ujawnienia już w toku postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu nieruchomości faktu, że jedna za stron zmarła jeszcze przed wszczęciem postępowania, czynności organu administracji uzależnione są od tego, czy dysponuje on wiedzą co do spadkobierców po zmarłej osobie: jeżeli organ wie, kto jest spadkobiercą, to powinien wezwać takiego spadkobiercę do udziału w postępowaniu, jeżeli zaś nie ma takiej wiedzy - postępowanie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. do chwili ujawnienia spadkobierców.

W przedmiotowej sprawie bezsporny jest fakt, że J.S. zmarł zanim zostało wszczęte to postępowanie. W takiej sytuacji organ administracyjny prawidłowo rozważył zasadność zawieszenia postępowania. Jednakże w zaistniałej sytuacji, jako ewentualną podstawę zawieszenia organ winien brać pod uwagę nie przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ale art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.

Powołany przez organy obu instancji przepis art. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. pozwala na zawieszenie postępowania administracyjnego w przypadku, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Tym zagadnieniem wstępnym miałoby być, jak wskazał Wojewoda [....] w zaskarżonym postanowieniu (str. 2 uzasadnienia) – okoliczności związane z ustaleniem spadkobierców po J.S.

W ocenie Sądu pogląd ten jest błędny.

Zagadnienie wstępne, o którym mówi przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. to okoliczność, która ma wpływ na sposób załatwienia sprawy. Zagadnienie wstępne ma wiec charakter "materialny", a nie procesowy. Ustalenie zaś kręgu stron w postępowaniu w niniejszej sprawie nie ma charakteru materialnego i nie wpływa na treść takiej decyzji.

Nadto ta sama okoliczność nie może być traktowana jako umożliwiająca zawieszenia postępowania na podstawie dwóch różnych przepisów. Skoro ustawodawca wyraźnie wskazał w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jako podstawę zawieszenia postępowania śmierć strony i brak możliwości wezwania do udziału spadkobierców zmarłej osoby, to niewątpliwie ustawodawca zdawał sobie sprawę, że jest instytucja stwierdzenia nabycia spadku. Gdyby to miało być potraktowane jako zagadnienie prejudycjalne, to zbędnym byłby art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Taki bowiem przypadek uregulowany byłby właśnie w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Analogicznie przypadki z art. 97 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. stanowią odrębne przesłanki zawieszenia postępowania, a z ich treści wynika, że istotą tego zawieszenia jest brak orzeczenia sądowego stwierdzającego czy to ustanowienie opiekuna, czy też kuratora. To także można by, w rozumieniu skażonego organu administracyjnego, kwalifikować jako zagadnienie prejudycjalne, ale nie jest to prawidłowa wykładnia.

Należy zwrócić również uwagę na jeszcze jeden problem. Otóż w przypadku zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wystąpić do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, iż już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Organ prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości nie jest uprawnionym do wszczyna postępowania sądowego w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Także organ ten nie mógłby skutecznie zobowiązać inną osobę, nie będąca nawet potencjalnie spadkobiercą lub uprawnioną do zachowku (także zapisobiorcą, nabywcą spadku) do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia spadku.

Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2000 r., sygn. akt IV CKN 470/00, opub. w LEX nr 52484 wyraził pogląd, że "przyznanie zbyt szerokiemu kręgowi osób uprawnienia do składania wniosków o zmianę postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku pociągałoby za sobą dopuszczenie do ingerowania w układy rodzinno-osobiste i majątkowe osób trzecich - obcych, bez należytego usprawiedliwienia w kategoriach obiektywnego interesu. Takie uprawnienie procesowe służy w obecnym stanie prawnym prokuratorowi, jako strażnikowi porządku prawnego". Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 433/07, opub. w LEX nr 497677 wyraził stanowisko, że "to okoliczności faktyczne każdej konkretnej sprawy decydują o przyjęciu, czy wnioskodawca jest "zainteresowanym", w rozumieniu art. 679 k.p.c., czy też nie, oraz że prawo, o którym mowa w tym przepisie, musi być skonkretyzowane i realne, a wpływ na nie wyniku postępowania spadkowego rzeczywisty. Zawsze zatem uzasadnieniem legitymacji do złożenia wniosku z art. 679 k.p.c. jest istnienie rzeczywistego, o charakterze obiektywnym interesu prawnego".

Tym samym należałoby stwierdzić, że wykładnia art. 1025 k.c. wraz z art. 669 k.p.c. prowadzi do wniosku, że wnioskodawcą w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia spadku może być każda osoba, która może wchodzić w rachubę jako spadkobierca ustawowy bądź testamentowy oraz osoba, która ma możliwość uzyskania określonych uprawnień wynikających z otwarcia spadku (np. zapisobiorca).

Do tego kręgu nie można będzie, zaliczyć składającego wniosek zwrot nieruchomości, a to dlatego, że prowadzenie postępowania w tej sprawie nie ma nic wspólnego z ustaleniem osoby uprawnionej do dziedziczenia. Gdyby więc uznać pogląd skarżonego organu administracyjnego za trafny, to organ administracyjny - w razie ujawnienia śmierci strony - zawieszałby postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości w związku z zaistnieniem zagadnienia wstępnego i ani sam nie mógłby skutecznie wystąpić do sądu spadku o stwierdzenie nabycia spadku, ani też nie mógłby skutecznie zobowiązać wnioskującego o zwrot do złożenia takiego wniosku. Taka wykładnia doprowadziłaby do sprzeczności przepisów w jednym akcie prawnym.

Nadto, Sąd przychyla się do poglądu, że w toku postępowania administracyjnego dopuszczalnym jest ustalanie przez organ spadkobierców zmarłej strony również w inny sposób, niż tylko poprzez sądowe stwierdzenie nabycia spadku (notarialny akt dziedziczenia).

Sądowi orzekającemu w tej sprawie znane są poglądy wyrażanie w wyrokach sądów administracyjnych, zgodnie z którymi tylko sądowe stwierdzenie nabycia spadku (aktu poświadczenia dziedziczenia) stanowi dowód ustanowienia spadkobierców po zmarłej osobie i dopóki takiego dowodu strona nie przedłoży, dopóty postępowanie winno być zawieszone (np. tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 510/08, opub. w LEX nr 560157; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 marcac2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 42/12, opub. w CBOSA).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie tego stanowiska nie podziela.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie (podkreślenie składu Sądu) spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a., a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe.

Artykuł 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nakazuje organowi administracyjnemu w pierwszej kolejności stwierdzenie faktu śmierci strony, a potem wezwania spadkobierców osoby zmarłej do udziału w postępowaniu. Dopiero wtedy gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności określone w art. 30 § 5 k.p.a. lub postępowanie nie może być umorzone jako bezprzedmiotowe - organ administracji zawiesza postępowanie. Tym samym zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne wtedy, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony przez organ nastręcza trudności i osób tych nie można zawiadomić o toczącym się postępowaniu.

Takie stanowisko także jest prezentowane w orzecznictwie sądowym. Np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2000 r., sygn. akt I SA 972/99, opub. w LEX nr 55748 zawarł tezę, zgodnie z którą "śmierć strony w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracyjny bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. (w sprawach dotyczących spadków nie objętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator), a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracyjny zawiesza postępowanie. Zatem zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu.". Analogiczne stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 14/11, opub. w LEX nr 993229; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 2317/05, opub. w LEX nr 342689; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 sierpnia 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 653/04, opub. w LEX nr 2206071; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1621/09, opub. w LEX nr 750701.

Tak więc pogląd zawarty w tym wyroku znajduje także potwierdzenie w stanowisku orzecznictwa sądów administracyjnych (w szczególności w wyr. WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1637/12 oraz z dnia 25 kwietnia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 327/16).

Niezależnie od powyższego Sąd, rozpoznając skargę, doszedł do wniosku, że zaskarżone postanowienie narusza prawo także z tego powodu, że organ administracyjny zawiesił postępowanie w "w stosunku do udziału 450/44573 cz. ww. nieruchomości, do czasu ustalenia spadkobierców zmarłego J.S".

Przypomnieć w tym miejscu należy, że postępowanie z wniosku m.in. J.W. prowadzone jest w przedmiocie zwrotu części działki nr [....] obr. [....] jedn. ewid. [....] .

Zdaniem Sądu, całkowicie błędna i niedopuszczalna jest przyjęta przez Wojewodę [....] konstrukcja "podzielności" przedmiotu postępowania i jego zawieszenie jedynie w odniesieniu do udziału w prawie współużytkownika wieczystego osoby zmarłej.

Uzasadniając zastosowanie powyższej swoistej konstrukcji, organ II instancji powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 lipca 2015r., sygn. SK 26/14, (Dz. U. z 2015 r., poz. 1039), który zapadł na kanwie zupełnie innej pod względem faktycznym sprawy.

Trybunał Konstytucyjny w obszernym uzasadnieniu wyroku wskazał między innymi:

"Niesprawiedliwy jest przede wszystkim rozkład obowiązków w tym zakresie między wnioskodawcą i organami. To wnioskodawca, którego aktualnie nic już nie łączy z pozostałymi byłymi współwłaścicielami (po wywłaszczeniu węzeł prawny współwłasności został bowiem rozwiązany, a byli współwłaściciele lub ich spadkobiercy nie mają względem siebie żadnych praw lub obowiązków), jest zmuszony odnaleźć wszystkich uprawnionych (czasem nieznanych nie tylko z miejsca pobytu, ale i co do tożsamości), udowodnić ich legitymację do udziału w postępowaniu (czyli np. na własny koszt przeprowadzić konieczne postępowania spadkowe i przedłożyć odpowiednie dokumenty) oraz uzyskać ich zgodę na wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości (i - co za tym idzie - zwrot nieruchomości zastępczej i odszkodowania uzyskanego za tę nieruchomość). Tymczasem organy państwa w całym tym postępowaniu mogą zachowywać się całkowicie biernie i są zobligowane jedynie do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia braków formalnych wniosku o zgodę wszystkich uprawnionych (...). Rażąco krzywdzące dla wnioskodawców jest także to, że - nawet przy dochowaniu najwyższej staranności oraz znacznym nakładzie sił i środków - nie mają oni gwarancji pozytywnego rozpatrzenia własnego wniosku o zwrot udziału w nieruchomości. Pozostałe osoby uprawnione zawsze mają prawo odmówić (także per facta concludentia) przyłączenia się do wniosku o zwrot nieruchomości, a wnioskodawca nie dysponuje żadnymi instrumentami wpływu na tę decyzję. Wbrew sugestiom zawartym w niektórych orzeczeniach sądów administracyjnych (...) nie może on w szczególności uzyskać orzeczenia zastępczego w trybie art. 199 k.c. Osoby wywłaszczone nie są już współwłaścicielami nieruchomości i nie podlegają przepisom prawa rzeczowego dotyczącym współwłasności (a więc m.in. roszczenia o zwrot udziału w nieruchomości nie można ujmować w kategoriach czynności przekraczających zarząd rzeczą wspólną, do których - na mocy art. 199 k.c. - wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli). Dodatkową okolicznością pogarszającą sytuację wnioskodawców jest także to, że w praktyce mogą oni być praktycznie bezterminowo "zakładnikami" pozostałych uprawnionych (niezidentyfikowanych lub niechętnych zwrotowi).

Poza sytuacją określoną w art. 136 ust. 5 u.g.n. (wygaśnięcie roszczenia o zwrot w wypadku niezgłoszenia go w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu), realizacja roszczeń zwrotowych nie jest w żaden sposób ograniczona w czasie. Każdy z uprawnionych może także do zakończenia postępowania zwrotowego zmienić zdanie, ponieważ nie jest związany swoją wcześniejszą decyzją."

Trybunał Konstytucyjny konkludując stwierdził, iż niezgodne z konstytucją jest uzależnianie prawa do zwrotu na rzecz byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców, od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców, gdyż prawo byłego współwłaściciela (lub jego spadkobiercy) do zwrotu utraconego przez niego udziału we współwłasności nieruchomości ma charakter "innego prawa majątkowego" w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Rozważania Trybunału Konstytucyjnego mają charakter uniwersalny i wynika z nich pogląd, że w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, brak wniosku wszystkich uprawnionych lub brak udziału w sprawie ich następców prawnych, nie może stać na przeszkodzie orzeczeniu o zwrocie części nieruchomości na rzecz tych podmiotów, które w postępowaniu uczestniczą i zwrotu nieruchomości dochodzą.

Z lektury powyższego wyroku w sposób oczywisty wynika, że dotyczy on kwestii legitymacji strony czynnej (tj. osób wnioskujących o zwrot nieruchomości), a w żadnym razie nie odnosi się do zaistniałego w przedmiotowej sprawie problemu "podzielności" czy współuczestnictwa po stronie biernej (tj. aktualnych właścicieli czy współużytkowników objętej wnioskowanej do zwrotu nieruchomości). Zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wnioskowanie organu odwoławczego, oparte o konstatacje płynące z powyższego rozstrzygnięcia TK było co najmniej nieuprawnione, bowiem wyrok ten dotyczył zupełnie innego zagadnienia. Nie do przyjęcia jest pogląd Wojewody [....] , że udział każdej ze stron może być przedmiotem osobnego rozpatrywania.

Z podobnych przyczyn w niniejszej sprawie nie można było odwołać się do poglądu zawartego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1062/16, odnoszącego się do ww. rozstrzygnięcia TK, w którym Sąd ten stwierdził: "wykładając art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, odmiennie niż uznały skarżone organy w kontrolowanym postępowaniu, że jednak możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w jej ułamkowej części, a także, iż każdemu ze współwłaścicieli (bądź ich spadkobierców) przysługuje samodzielna legitymacja procesowa w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości pozwalająca mu domagać się zwrotu jego udziału w prawie własności przedmiotowej nieruchomości.

Wobec powyższego w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, stosowanie art. 97 § 1 pkt. 1 Kpa dozna – jak w niniejszej sprawie - poważnych ograniczeń, co najmniej do czasu przyjęcia przez ustawodawcę nowych rozwiązań prawnych w tego rodzaju sprawach, na konieczność przyjęcia których również wskazał Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku. Nie jest bowiem możliwe zdaniem Sądu, odnoszenie wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego uzasadnienia wyłącznie do momentu składania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Rozważania tam zawarte winny mieć również zastosowanie do sytuacji już trwającego postępowania, gdy po myśli art. 97 § 1 pkt. 1 Kpa, "wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe". Wówczas organ winien wyodrębnić do osobnego postępowania sprawę udziałów "spadkobierców zmarłej strony" i tę sprawę zawiesić, a wobec pozostałych, znanych stron (byłych właścicieli lub ich spadkobierców) prowadzić nadal postępowanie i rozstrzygnąć o zwrocie lub odmowie zwrotu przysługujących im udziałów w objętej wnioskiem nieruchomości".

W ocenie Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [....] stanowi rekapitulację poglądów zawartych w wyroku TK z dnia 14 lipca 2015r., sygn. SK 26/14 oraz nawiązującego do tego rozstrzygnięcia wyroku WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Kr 1062/16, które zapadły na kanwie innego stanu faktycznego sprawy i poruszały problem prawny dotyczący legitymacji czynnej osób wnioskujących o zwrot nieruchomości.

Podsumowując, w toku ponownego rozpoznania przedmiotowej sprawy organ administracyjny obowiązany będzie do ustalenia pełnego i aktualnego kręgu stron w sprawie o zwrot ww. nieruchomości. Zawieszenie zaś tego postępowania, stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., możliwe będzie dopiero wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (wyczerpane zostały dostępne organowi środki do ich ustalenia). Wymaga to także właściwego przepływu informacji do i od innych wydziałów UM K. (np. Wydział Podatków i Opłat, Wydział Geodezji), które również muszą posiadać informację o aktualnym stanie własnościowym nieruchomości (chociażby dla prawidłowego ustalenia adresatów podatku od nieruchomości i opłaty z tytułu użytkowanie wieczystego) oraz ewentualnie będą musiały podjąć stosowne działania w tym zakresie wyjaśniające a nawet dyscyplinujące spadkobierców zmarłego J.S. , np. S.S. skoro dotychczas nie współpracuje ona z organem administracyjnym i nie podaje podstawowych, wiadomych jej informacji.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy rzeczą organu pierwszej instancji będzie w pierwszej kolejności zwrócenie się do potencjalnych spadkobierców zmarłych stron postępowania (w drodze pisemnej bądź poprzez osobiste stawiennictwo), zaś w braku jakiejkolwiek odpowiedzi bądź odpowiedzi negatywnej, iż nie są w stanie określić następców prawnych zmarłego, możliwe będzie dopiero zawieszenie postępowania. Zwrócić także należy uwagę, że ze zwrotnych potwierdzeń odbioru zaskarżonego postanowienia Wojewody [....] wynika, że zmarli także M.K. oraz K.B. – co także będzie wymagało ustalenia następców prawnych po tych osobach.

Wobec powyższego postanowienie jako naruszające przepisy postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, zostało uchylone na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., a postanowienie organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Orzeczenie o kosztach postępowania, zawarte w pkt II sentencji, znajduje natomiast uzasadnienie w dyspozycji art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.