Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 150/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a, art. 232 par. 1 pkt 1;
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1.
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędzia WSA Ewa Janowska Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić B. S. i A. S., solidarnie, kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi skarga B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy.

Rada Miejska w Głuchołazach w dniu 8 października 2002 r. podjęła uchwałę Nr LII/320/2002 w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy. Przedmiotowa uchwała obejmowała obszar w granicach administracyjnych Gminy Głuchołazy, w tym m.in. miasto Głuchołazy oraz sołectwo Podlesie. Prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 176/16 (poprzednia sygn. akt II SA/Op 69/12 i II SA/Op 353/13), stwierdzone zostało wydanie z naruszeniem prawa ww. uchwały w części załącznika graficznego obejmującego teren działek o nr ewid. a, b, c, d, e, f – obręb [...], oznaczonego symbolem "ZB/P,S", jako teren obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów, magazynów i usług handlu hurtowego.

Podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone zostało działaniami z zakresu procedury planistycznej:

Rada Miejska w Głuchołazach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) podjęła w dniu 30 października 2007 r. uchwałę, nr XIV/108/07, o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy. W § 2 tej uchwały wskazano, że przedmiotem zmiany Studium jest lokalizacja zabudowy mieszkalno-rekreacyjnej z dopuszczeniem funkcji pensjonatowej i hotelarskiej we wsi Podlesie. Na załączniku nr 1 do uchwały wyznaczony został obszar objęty zmianą Studium w granicach sołectwa Podlesie.

Następnie, Burmistrz Głuchołaz podejmował kolejne czynności w trybie prac planistycznych związanych ze zmianą studium, które to zmiany ostatecznie uchwalone zostały zaskarżoną uchwałą z dnia 29 czerwca 2011 r., nr X/109/11, podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W § 2 uchwały wskazano, że jej integralnymi częściami są: tekst jednolity Studium - stanowiący załącznik nr 1, rysunek zmiany studium – stanowiący załącznik nr 2 oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany studium – stanowiące załącznik nr 3. W złączniku nr 3 przedstawiony został wykaz nieuwzględnionych uwag wniesionych do projektu studium, w którym pod L.p. 4, 12, 22 i 27 ujęte zostały także uwagi zgłoszone przez B. S. i A. S.

Pismem z dnia 19 listopada 2011 r. B. i A. S. wezwali Radę Miejską w Głuchołazach do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego podjęciem uchwał z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002 oraz z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11. W uzasadnieniu wskazali na sprzeczność uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r. z załącznikiem nr 3 do tej uchwały, stanowiącym "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium", w zakresie przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem "ZB/PS". Podkreślili, że na terenie przy ul. [...], oznaczonym w studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, zakład produkcyjny, skład, magazyn, czy też hurtownia, gdyż uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną. Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., gdyż w sposób niebudzący wątpliwości została poświadczona w niej nieprawda, co może stanowić przestępstwo z art. 271, 272 i 273 Kodeksu karnego. Z tych samych przyczyn domagali się uchylenia również uchwały z dnia 8 października 2002 r.

Pismem z dnia 20 grudnia 2011 r. B. i A. S. wnieśli skargę na uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11 oraz z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002. Żądając stwierdzenia niezgodności z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania, zaskażonym uchwałom zarzucili poświadczenie nieprawdy. Wskazali, że są właścicielami nieruchomości o numerze ewidencyjnym g położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy symbolem "ZB.MN - zabudowa mieszkalna jednorodzinna", która przylega do terenu działek o numerach ewidencyjnych a, b, c, d, e i f w [...] przy ul. [...], oznaczonych w Studium jako kompleks terenu o symbolu "ZB/PS - tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno-architektonicznej — zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego". Stosownie do tego podnieśli, że w załączniku nr 3 do uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r., nr X/109/11, stanowiącym "Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium" pod Lp. 4, 12, 19, 21, 22 i 27 umieszczono niezgodny z prawdą zapis, że "Teren oznaczony symbolem ZB/PS stanowi w studium teren istniejącego zakładu przemysłowego". W samej treści uchwały dla terenu "ZB/PS" umieszczono natomiast niezgodny z prawdą zapis, że "tereny zabudowane i zainwestowane o poprawnej strukturze urbanistyczno- architektonicznej - zagospodarowanie do zachowania (tereny obiektów i urządzeń produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)"produkcyjnych, tereny obiektów i urządzeń składów, magazynów i usług handlu hurtowego)" - co sugeruje, jakoby te obiekty produkcyjne, składy, magazyny i hurtownie istniały na tym terenie legalnie. Wskazali, że na terenie przy ul. [...], oznaczonym w Studium symbolem "ZB/PS" nie istnieje żaden zakład przemysłowy, zakład produkcyjny, skład, magazyn czy też hurtownia - gdyż uciążliwa działalność gospodarcza prowadzona w tych obiektach jest samowolą budowlaną, która od początku jej rozpoczęcia jest nielegalna i niezgodna z prawem. Skarżący zaznaczyli, że o takim stanie niejednokrotnie informowali urzędników, radnych i architektów, przekazując im stosowne w tym zakresie decyzje nadzoru budowlanego oraz wyroki sądów powszechnych i administracyjnych. Dodatkowo podnieśli także, że w uchwale Rada Miejska w Głuchołazach nie określiła w sposób wymagany prawem przeznaczenia terenu o symbolu "ZB/PS".

W dniu 18 stycznia 2012 r. Rada Miejska w Głuchołazach podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania skarżących do usunięcia naruszenia prawa w uchwałach z dnia 8 października 2002 r. i z dnia 29 czerwca 2011 r., a także uchwałę Nr [...] o przekazaniu skargi B. i A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu.

W odpowiedzi na skargę, pismem z dnia 18 stycznia 2012 r. Rada Miejska w Głuchołazach wniosła o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie, oraz zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko Rada argumentowała, że skarżący nie posiadają interesu prawnego w zaskarżeniu uchwał, gdyż postanowienia studium kierowane są do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych. Postanowienia te nie są natomiast adresowane, ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Ponadto, za brakiem interesu prawnego skarżących przemawia także fakt, że zarzuty skargi dotyczą oznaczenia w studium nieruchomości, które nie są ich własnością. Organ nie zgodził się również z zarzutami skargi, że oznaczenie w treści uchwał symbolem "ZB/PS" nieruchomości nr a, b, c, d, e i f, nie jest zgodne z prawdą. Wskazał, że na etapie sporządzania studium na spornym terenie prowadzona była działalność gospodarcza, a organy kompetentne do przygotowania i uchwalenia Studium nie są władne do rozstrzygania, czy spełnione zostały warunki z prawa budowlanego

Sprawa ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11, zarejestrowana została w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 28/12, a w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 14 lutego 2012 r., ze sprawy tej wyłączono do osobnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawę ze skargi B. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002, która została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Op 69/12.

W piśmie procesowym z dnia 12 lutego 2012 r. skarżący wyjaśnili, że zaskarżają nie tylko uchwałę z dnia 29 czerwca 2011 r., ale również uchwałę z dnia 8 października 2002 r., co jest uzasadnione tym, że w uchwale tej zatwierdzono mapę będącą jedynym istniejącym załącznikiem, na której po raz pierwszy w sposób niezgodny z prawdą wpisano i wyrysowano, że na sąsiednim terenie, tj. działkach nr a, b, c, d, e i f istnieją zakłady produkcyjne.

W piśmie z dnia 2 kwietnia 2012 r. pełnomocnik Gminy Głuchołazy podtrzymał w całości stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci postanowienia o odmowie wszczęcia dochodzenia w sprawie [...], na okoliczność bezzasadności zarzutów podniesionych przez skarżących. Wyjaśnił, że postanowienie to wydane zostało w związku z zarzutem skarżących dotyczącym poświadczenia nieprawdy w dokumentach urzędowych.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2012 r. skarżący ustosunkowując się do odpowiedzi organu na skargę, podtrzymali swoje stanowisko co do niezgodnego z prawem użytkowania terenów sąsiadujących z ich nieruchomością oraz nieprawidłowego oznaczenia tych terenów w Studium.

Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 28/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz., 270, ze zm.) zawiesił postępowania w niniejszej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego w sprawie ze skargi B. S. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002.

W dniu 3 kwietnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wydał postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania sądowego w niniejszej sprawie. Sprawa wpisana została w repertorium sądowym pod nową sygn. akt II SA/Op 150/17.

Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r., nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska wobec wyroku WSA w Opolu z dnia 27 października 2016 r., skarżący podtrzymali skargę i wywody w niej zawarte. Skarżący zwrócił uwagę na tzw. władztwo planistyczne, składając do akt sprawy pisemne oświadczenie oraz kopię zdjęć terenu na okoliczność, iż organ podejmował czynności zmierzające do zafałszowania rzeczywistego sposobu zagospodarowania terenu. Wyjaśniał skarżący, że jego działka zaznaczona jest [...] i położona jest na zdjęciu terenu MN oznaczonym [...]. Wysoka zabudowa mieszkaniowa zaznaczona jest [...]. Zauważa, że w zaskarżonej uchwale z 2011 r. doszło do zmiany przeznaczenia obszaru zaznaczonego na złożonych zdjęciach [...] z wysokiej zabudowy na niską zabudowę mieszkaniową.

Skarżąca poparła stanowisko małżonka.

Skarżący oświadczyli, że okazane zdjęcie jest zdjęciem mapy, która wisi cały czas w urzędzie i która obrazuje sposób zagospodarowania gminy oraz, że obszar związany ze zmianą studium - załącznik nr 1 do uchwały z 30 października 2007 r. - nie jest powiązany w żaden sposób z obszarem, na którym zamieszkują. Odległość pomiędzy wsią [...], a [...] jest spora - kilka kilometrów. Nadto, skarżący zgodnie oświadczyli, że zmiana studium objęta zaskarżoną uchwałą nie dotyczyła absolutnie ich terenu, a jedynie [...]. Wyjaśnili też, że skarżą uchwałę z 2011 r. w zakresie zmiany studium, jako mieszkańcy Gminy, gdyż otrzymali od Gminy informację, że mogą składać wnioski i uwagi do zmiany studium. Pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane po uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność zaskarżonego aktu.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała rady gminy podjęta w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Kompetencje do podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego określone zostały w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 446 z póżn. zm.), zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podjęcie takiej uchwały następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualnie Dz. U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm.), która w art. 3 ust. 1 stanowi, że uchwalanie Studium należy do zadań własnych gminy. Z art. 9 ust. 5 tej ustawy wynika, że Studium nie jest aktem prawa miejscowego, a jego uchwalenie należy do właściwości rady gminy. W tym kontekście nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.

Tryb zaskarżania do Sądu uchwały organu gminu podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej ustalony został w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Termin do wniesienia takiej skargi wynika z art. 53 § 2 P.p.s.a. który stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (por. uchwała NSA z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 dostępna na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej, jako CBOSA).

W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi do Sądu dochowali trybu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa wnosząc do organu pismo z dnia 19 listopada 2011 r. Na wezwanie to organ odpowiedział odmownie uchwałą z dnia 18 stycznia 2012 r., a tym samym skarga, która wpłynęła do organu dnia 21 grudnia 2011 r., złożona została także, w wymaganym terminie 60 dni od dnia wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

Badając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym legitymację skargową skarżących Sąd uznał jednak, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, przez co nie posiadają oni legitymacji do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11, w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Głuchołazy i wobec tego skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.

Oceniając legitymację procesową skarżących, stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podkreślić trzeba, że tylko i wyłącznie przyjęcie, że skarżący posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i stwierdzenie, że doszło do naruszenia tego interesu prawnego, bądź uprawnienia daje skarżącemu podstawę do tego, aby Sąd rozpoznał sprawę i orzekł o tym, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia, nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyroki NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. OSK 1437/04 i z dnia 3 września 2004 r., sygn. OSK 476/04, postanowienie NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II OSK 1992/16 - CBOSA).

Interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest kategorią normatywną z zakresu prawa materialnego. Jego źródło stanowi norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Innymi słowy jest to interes, któremu obowiązujące przepisy prawa materialnego przyznały ochronę prawną. Brak ochrony w przepisach prawa powoduje z kolei, że skarżący podmiot ma wyłącznie interes faktyczny, który nie korzysta z ochrony prawnej i nie daje legitymacji do zaskarżania uchwały organu gminy. Mieć interes prawny to bowiem tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Źródłem interesu prawnego nie może być przy tym procedura uchwałodawcza, a błędy proceduralne nie wystarczają dla uruchomienia merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. O ile, bowiem w toku procedury może dojść do naruszenia interesu prawnego, jego źródła poszukiwać należy poza tymi regulacjami.

Podkreślić należy także, że skoro w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, to podmiot wnoszący skargę winien wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją. Musi, zatem udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Ustalenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie odbywa się wyłącznie na poziomie normatywnym, lecz wymaga skonfrontowania treści normy prawnej z określonym stanem faktycznym. Skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. może zatem wieść ten kto wykaże, że jego interes znajduje ochronę w aktualnie funkcjonującym porządku prawnym i został naruszony kwestionowaną uchwałą rady gminy. Inaczej mówiąc, strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia ją np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Interes prawny musi być również aktualny, a nie ewentualny, a więc zaistniały w dniu wnoszenia skargi. Poza tym, interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi mieć też charakter realny, co oznacza, że skarżona uchwała musiałaby wprost i bezpośrednio oddziaływać na prawo (uprawnienie) wnoszącego skargę, poprzez pozbawienie lub ograniczenie go w wykonywaniu tego prawa.

Oceniając w niniejszej sprawie legitymację procesową skarżących w kontekście przedstawionych rozważań Sąd uznał, że skarżący nie wykazali, aby zaskarżona uchwała dotyczyła i naruszała ich interes prawny.

Dostrzec należy bowiem, że skarżący kwestionując uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 29 czerwca 2011 r., Nr X/109/11, swój interes prawny do wniesienia skargi wywodzą z prawa własności działki nr g położonej w granicach administracyjnych Gminy [...], na obszarze objętym zapisami Studium Gminy [...] i który oznaczony został symbolem ZB/MN. Naruszenie interesu prawnego skarżący wiążą natomiast z oznaczeniem w Studium obszaru działek sąsiadujących z ich nieruchomością (nr a, b, c, d, e i f) symbolem ZB/PS. Zaskarżona uchwała, która co należy podkreślić została podjęta w przedmiocie zmiany uchwalonego wcześniej Studium, nie dotyczyła jednak obszaru Gminy [...], na którym znajduje się działka skarżących oraz wskazane działki sąsiednie, a kwestionowane przez skarżących zapisy Studium - dotyczące przeznaczenia wskazanych działek, nie zostały wprowadzone zaskarżoną uchwałą.

Z uchwały Rady Miejskiej w Głuchołazach podjętej dnia 30 października 2007 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium (Nr XIV/108/07) wynika, że zainicjowana tą uchwałą zmiana Studium dotyczyła wyłącznie lokalizacji zabudowy mieszkalno-rekreacyjnej z dopuszczeniem funkcji pensjonatowej i hotelarskiej we wsi Podlesie i zgodnie z załącznikiem do tej uchwały zmiana obejmowała teren w granicach administracyjnych sołectwa Podlesie. Wskazana uchwała, jako intencyjna, wyznaczała zakres planowanych zmian objętych procedurą planistyczną, która zakończona została podjęciem zaskarżonej uchwały. Przyjąć zatem należy, że wprowadzone tą uchwałą zmiany Studium nie dotyczyły nieruchomości stanowiącej własność skarżących oraz nieruchomości sąsiednich, których oznaczenie w Studium symbolem ZB/PS skarżący kwestionowali. W szczególności uznać należało, że zmiany dokonane na mocy zaskarżonej uchwały nie obejmowały zapisów Studium co do oznaczenia spornych terenów sąsiadujących z nieruchomością skarżących, tj. symbolu "ZB/PS". Uwzględnić w tym zakresie przede wszystkim należy, że prawomocnym wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Op 176/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu rozpoznając skargę B. i A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002, w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Głuchołazy stwierdził, że uchwała ta została wydana z naruszeniem prawa w części załącznika graficznego obejmującego teren działek o numerach ewidencyjnych: a, b, c, d, e, f - obręb [...], oznaczony symbolem "ZB/P,S" jako teren obiektów i urządzeń produkcyjnych, składów, magazynów i usług handlu hurtowego. Na zasadzie art. 170 P.p.s.a. orzeczenie to jest wiążące. Z treści podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia w sposób jednoznaczny wynika natomiast, że kwestionowany przez skarżących zapis dotyczący oznaczenia zagospodarowania istniejącego na działkach a, b, c, d, e i f położonych w granicach administracyjnych Gminy [...] symbolem ZB/PS wprowadzony został uchwałą Rady Miejskiej w Głuchołazach z dnia 8 października 2002 r., Nr LII/320/2002, a nie uchwałą zaskarżoną w niniejszej sprawie i Sąd dokonał już jego oceny w sprawie ze skargi na tę uchwałę.

Zauważyć przyjdzie, że wprawdzie na załączniku nr 2 do uchwały z dnia 29 czerwca 2011 r. - zmieniającej Studium, sporny teren nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżących oznaczony został symbolem ZB/PS, jednak załącznik ten zawiera oznaczenia obszarów nie tylko dokonanych w wyniku przeprowadzonej zmiany Studium, ale także tych obszarów, które wprowadzono uchwałą z dnia 8 października 2002 r. Załączona mapa, która obok tekstu jednolitego Studium stanowi część integralną zaskarżonej uchwały, odzwierciedla oznaczenia aktualne po dokonanej zmianie Studium, tj. te które wprowadzono już wcześniej i które nie zostały zmienione, jak również te wprowadzone na skutek zmian dokonanych zaskarżoną uchwałą. Takie oznaczenie nie może jednak prowadzić do uznania, że zaskarżoną uchwałą przyjęto oznaczenie terenu w sąsiedztwie nieruchomości skarżących symbolem "ZB/PS", skoro takie przeznaczenie tego terenu określone zostało już w uchwale z dnia 8 października 2002 r. i przeniesione jedynie zostało jako nadal aktualne na rysunek stanowiący złącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały.

Z przedstawionych względów brak jest podstaw do uznania, że zaskarżona uchwała z dnia 29 czerwca 2011 r. dotyczyła interesu prawnego skarżących i naruszała ich interes prawny w związku z oznaczeniem symbolem ZB/PS terenu działek nr a, b, c, d, e i f, położonych na obszarze w granicach administracyjnych Gminy [...] skoro zmiany wprowadzone w Studium zaskarżoną uchwałą, nie obejmowały oznaczenia terenu tych działek, ani oznaczenia nieruchomości skarżących. Powyższe, w ocenie Sądu, uprawniało stwierdzenie, że skarżący nie wykazali naruszenia swojego indywidualnego interesu prawnego, który wywodzili z prawa własności nieruchomości pozostającej poza obszarem objętym zmianą studium. Konsekwencją tego było uznanie, że nie przysługuje im w niniejszej sprawie legitymacja skargowa na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Ustalenie braku legitymacji procesowej powoduje z kolei, że Sąd nie może badać legalności zaskarżonego aktu w kontekście procedury i zasad jego podjęcia. Uruchamiana w trybie 101 ustawy o samorządzie gminnym kontrola sądowa może być bowiem wszczęta jedynie przez podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Dopiero też uznanie, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego, umożliwia dokonanie merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały (por. wyroki NSA z dnia 23 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2451/11, z dnia 15 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2813/14 i z dnia 3 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1869/13 - CBOSA).

Brak legitymacji procesowej skarżącego, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., natomiast odrzuceniem skargi.

Wyjaśnić w tym miejscu przyjdzie, że na dzień wniesienia skargi w niniejszej sprawie w orzecznictwie sądowym utrwalony był pogląd, zgodnie z którym ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę skutkowało oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem. Ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), wprowadzono jednak przepis art. 58 § 1 pkt 5a, na podstawie którego sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Sąd odrzuca skargę postanowieniem, a odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym (art. 58 § 3 P.p.s.a.). W uzasadnieniu projektu ww. ustawy wskazano, że powyższa zmiana ma na celu dostosowanie przepisów P.p.s.a. do tzw. ustaw samorządowych, które określają przedmiot skargi do sądu administracyjnego, krąg podmiotów posiadających legitymację do wniesienia skargi w tych sprawach i przesłanki tej legitymacji. Zatem zestawienie regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z obowiązującym obecnie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. prowadzi do wniosku, że naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę jest warunkiem wstępnym merytorycznego rozpoznania skargi na akty wymienione w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. Z kolei niewykazanie przez skarżącego takiego naruszenia stanowi podstawę nie do oddalenia skargi, ale do jej odrzucenia.

W myśl art. 2 w zw. z art. 1 pkt 19 powołanej powyżej ustawy zmieniającej przepis art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy. Z tego też względu w niniejszej sprawie, stwierdzając brak legitymacji procesowej skarżących, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., w pkt 1 postanowienia orzeczono o odrzuceniu skargi. Zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w pkt 2 orzeczono natomiast o zwrocie uiszczonego przez skarżących solidarnie wpisu sądowego od skargi.