Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 96/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 3, art. 2a
journal: Dz.U. 1990 nr 79 poz 464
law: Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 178/09 w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego gruntu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 178/09, w sprawie ze skargi A. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) grudnia 2008 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) października 2008 r. nr (...).

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Decyzją z dnia (...) lipca 1992 r. nr (...) Zarząd Miasta B., powołując się na art. 2 ust. 1- 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464) stwierdził nabycie przez L. P. K. i W. w B. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w B. przy ul. G. obejmujących między innymi działki nr (...) i (...).

O stwierdzenie nieważności wydanej przez Zarząd Miasta B. decyzji uwłaszczeniowej wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. A. J. H. wnioskiem z dnia 14 maja 2008 r. wskazując na przesłankę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Podał, iż on oraz wskazani we wniosku uczestnicy są byłymi współwłaścicielami i spadkobiercami byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, która została wywłaszczona na podstawie decyzji z dnia (...) grudnia 1978 r. Zakwestionowanej decyzji zarzucił rażące naruszenie prawa przez nieuwzględnienie w postępowaniu uwłaszczeniowym interesu byłych właścicieli nieruchomości i ich spadkobierców. Stwierdził, że pierwszy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w dniu 30 maja 1998 r. Na uwłaszczonej nieruchomości ciążyły zatem roszczenia osób trzecich o jej zwrot, gdyż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Skarżący i pozostali uczestnicy zostali pominięci w postępowaniu zakończonym decyzją Zarządu Miasta B. z dnia (...) lipca 1992 r. i pozbawieni prawa do zwrotu nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia (...) października 2008 r. nr (...) odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji. Kolegium stwierdziło, że grunty będące przedmiotem postępowania, w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w zarządzie L. P. K. i W. w B., ustanowionego decyzją Urzędu Miejskiego w B. Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia (...) grudnia 1989 r. znak (...).

Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu byłych właścicieli nieruchomości Kolegium wskazało, że w postępowaniu uwłaszczeniowym organ nie bada podstawy nabycia nieruchomości na własność Skarbu Państwa bądź gminy. Ponieważ ani przed wszczęciem postępowania uwłaszczeniowego, ani w jego trakcie byli właściciele nie wystąpili z żadnym wnioskiem dotyczącym tej nieruchomości, organowi nie były znane osoby, których prawa mogłyby zostać pominięte w prowadzonym postępowaniu. Organ podał, że wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej złożony został w grudniu 1992 r., a zatem przy wydawaniu decyzji uwłaszczeniowej nie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zwróciło uwagę, iż w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Celem takiego postępowania jest jedynie ustalenie, czy decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w tym przepisie. Wskazując na treść art. 2 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r., na podstawie którego została wydana decyzja Zarządu Miasta B. z dnia (...) lipca 1992 r. Kolegium stwierdziło, że nie doszło przy jej wydaniu do rażącego naruszenia prawa i nieuwzględnienia interesu byłych właścicieli nieruchomości w postępowaniu uwłaszczeniowym. Kolegium nie zgodziło się z poglądem strony, że organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe powinien poinformować poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercę o roszczeniu o zwrot nieruchomości. Za nietrafny Kolegium uznało także pogląd, iż osoby te powinny być traktowane jako strony we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości.

Kolegium nie kwestionuje, że nabycie nie może naruszać praw osób trzecich jednak w uchwale Sądu Najwyższego z 27 stycznia 2000 r., na który powołuje się skarżący, Sąd ten stwierdził, że "grunty nie stają się przedmiotem praw określonych w art. 2 ust. 1 i 3 ustawy uwłaszczeniowej, jeżeli 5 grudnia 1990 r. były zbędne na cel określony w decyzji o uwłaszczeniu, a uprawniony złożył wniosek o zwrot nieruchomości". Ustalenie jednak, czy grunty były zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może nastąpić jedynie w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, prowadzonym na wniosek strony. W dacie wydania zakwestionowanej decyzji żadne przepisy nie obligowały organu do badania legalności nabycia gruntów będących przedmiotem przejęcia na własność Skarbu Państwa. Nie sposób zatem uznać, że zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Kolegium nie znalazło podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w oparciu o przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a.

Na decyzję Kolegium A. H. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n.") w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. polegające na ustanowieniu użytkowania wieczystego, które naruszało prawa osób trzecich,

2) naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 10 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 200 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r., polegające na braku powiadomienia osób mających status strony o toczącym się postępowaniu w sprawie stwierdzenia nabycia przez L. P. K. i W. w B. prawa użytkowania wieczystego gruntów położonych w B. przy ulicy G.,

Zdaniem skarżącego, oba naruszenia powinny, na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Zarządu Miasta B. z dnia (...) lipca 1992 r. w części dotyczącej stwierdzenia nabycia przez L. P. K. i W. w B. prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki nr (...) i (...) położonych w B., przy ul. G. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2008 r. oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że decyzja uwłaszczeniowa obarczona jest istotną wadą prawną, jeżeli 5 grudnia 1990 r. grunty podlegające uwłaszczeniu były zbędne na cel określony we wcześniejszej decyzji wywłaszczeniowej. Uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich, a art. 200 u.g.n. wprost odwołuje się do rozwiązań ustawy z 1990 r. oraz do zdarzeń i stanów prawnych powstałych pod jej rządami. Organ prowadzący postępowania uwłaszczeniowe badając kwestię zaistnienia podstaw prawnych do uwłaszczenia (w tym przypadku Zarząd Miasta B.) powinien zatem zbadać również, czy uwłaszczenie nie naruszy praw osób trzecich. W realiach przedmiotowej sprawy Zarząd Miasta B. powinien w ramach badania wspomnianej okoliczności stwierdzić, czy powstały materialnoprawne przesłanki zwrotu nieruchomości, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Skarżący na poparcie swojego stanowiska powołał orzecznictwo w tych sprawach oraz na poglądy doktryny. Wskazał, że w wyroku z dnia 27 stycznia 2000 r. (sygn. akt III ZP 14/99) Sąd Najwyższy nie sprecyzował terminu złożenia wniosku warunkującego niedopuszczenie do uwłaszczenia. Można zatem przyjąć, że złożenie tego wniosku nie musiało nastąpić w żadnej określonej dacie, zwłaszcza że skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie mogło podlegać żadnym ograniczeniom w czasie. Były właściciel nieruchomości wywłaszczonej jest więc stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez państwową osobę prawną prawa użytkowania wieczystego gruntów (własności budynków, lokali i innych urządzeń), bowiem postępowanie to dotyczy niewątpliwie interesu prawnego byłego właściciela lub jego następcy prawnego, który powinien być zawiadomiony o wszczęciu tego postępowania. W sytuacji, gdy osoby trzecie mające status strony nie brały udziału w postępowaniu, to skutkiem prawnym jest nieważność decyzji wydanej w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z dnia 23 lipca 2009 r. pełnomocnik skarżącego dodatkowo podniósł, że poprzednik prawny L. P. K. i W. Sp. z o. o. w B. przed 1990 rokiem posiadał status prawny przedsiębiorstwa państwowego, którego organem założycielskim i organem sprawującym nadzór był Prezydent Miasta B. Z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa stał się przedsiębiorstwem komunalnym, a w dniu 29 czerwca 1992 r. został przekształcony w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy B.. Na potwierdzenie powyższych okoliczności skarżący dołączył wykaz z księgi rejestrowej nr (...), odpis pełny KRS L. P. K. i W. sp. z o.o. w B., fragment strony internetowej z Biuletynu Informacji Publicznej Leśnego Parku Kultury i Wypoczynku oraz powołał akt Rep. A nr (...) z dnia (...) czerwca 1992 r. o przekształceniu przedsiębiorstwa komunalnego w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Skarżący wskazał, że powyższe zmiany własnościowe mają istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ przedsiębiorstwo komunalne nie mogło być podmiotem uwłaszczonym w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. L. P. K. i W. nie był po 27 maja 1990 r. państwową osobą prawną. Natomiast uwłaszczenie komunalnych osób prawnych stało się możliwe dopiero od dnia 23 grudnia 1992 r. w wyniku nowelizacji ustawy z dnia 29 września 1990 r. dokonanej ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455). Z tej przyczyny, zdaniem skarżącego, wydanie decyzji uwłaszczeniowej przed dniem 23 grudnia 1992 r. skutkuje rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) października 2008 r. podając, iż w toku kontroli legalności zaskarżonych decyzji stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Sąd stwierdził, że dowody dostarczone przez skarżącego przy piśmie procesowym z dnia (...) lipca 2009 r. nie były znane organom w dniu orzekania w przedmiotowej sprawie. Dokumenty te zostały ujawnione na etapie postępowania sądowego, a więc w chwili, gdy zaskarżona decyzja była już decyzją ostateczną. Są to dokumenty wskazujące na przekształcenia własnościowe, polegające na tym, iż z mocy prawa powstało przedsiębiorstwo komunalne, które to zostało przekształcone z dniem 29 czerwca 1992 r w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Dowody dostarczone przez stronę skarżącą są więc nowymi dowodami istniejącymi w dniu wydania decyzji, które nie były znane organowi, który wydał decyzję. Nowe dowody są istotne w świetle rozpoznawanej sprawy z tego względu, że uwłaszczenie zostało dokonane w dniu 29 lipca 1992 r., natomiast z mocy prawa L. P. K. i W. w B. stał się 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwem komunalnym, które następnie z dniem 29 czerwca 1992 r. stało się jednoosobową spółką z ograniczoną odpowiedzialnością na skutek przekształcenia aktem przekształcenia z przedsiębiorstwa komunalnego. Zestawienie powyższych dat wskazywałoby, że w dniu wydawania decyzji uwłaszczeniowej 29 lipca 1992 r. L. P. K. i W. w B., nie był już przedsiębiorstwem komunalnym. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu pierwszej instancji, nie zostały zbadane przekształcenia własnościowe. Spełnienie zatem przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w związku z ujawnieniem na etapie postępowania sądowego nowych dowodów skutkuje orzeczeniem uwzględniającym skargę.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze Sąd uznał je za niezasadne. W kwestii ochrony praw osób trzecich przy uwłaszczeniu Sąd wskazał, iż kluczowe znaczenie w sprawie ma data złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że na dzień 5 grudnia 1990 r. nie wpłynął do właściwego organu żaden pochodzący od osoby legitymowanej wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Także w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej nie toczyło się postępowanie o zwrot nieruchomości. Sąd przyznał rację skarżącej, że rozstrzygnięcie roszczenia o zwrot nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem uwłaszczeniowym, gdyż uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W rozpoznawanej sprawie jednak organ nie wiedział o istniejącym interesie prawnym osób trzecich. Nie miał też obowiązku ustalać z urzędu prawa tych osób, ponieważ postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stosownie do z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczyna się na wniosek, a nie z urzędu.

W rozpoznawanej sprawie przy wydawaniu decyzji z dnia (...) lipca 1992 r. organ nie dopuścił się naruszenia interesu osób trzecich, zatem decyzja ta nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. H., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z (...) października 2008 r. z tej przyczyny, iż w momencie wydania decyzji uwłaszczeniowej L. P. K. i W. w B. nie był już przedsiębiorstwem komunalnym, podczas gdy uchylenie wskazanych decyzji powinno nastąpić ze względu na fakt, iż w dniu 29 lipca 1992 r. L. P. K. i W. w B. nie posiadał statusu państwowej osoby prawnej, co w konsekwencji oznacza niedokonanie należytej sądowej kontroli działalności Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B.,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b, art. 141 § 4, art. 3 § 1 w zw. z art. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r., polegające na wyrażeniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku błędnej oceny prawnej i błędnych wskazań co do dalszego postępowania, tj. błędnego wskazania, iż w momencie wydania decyzji uwłaszczeniowej L. P. K. i W. w B. nie był już przedsiębiorstwem komunalnym, podczas gdy uchylenie wskazanych decyzji powinno nastąpić ze względu na fakt, iż w dniu 29 lipca 1992 r. L. P. K. i W. w B. nie posiadał statusu państwowej osoby prawnej,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. art. 141 § 4 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. polegające na uchyleniu obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z pominięciem przyczyny, iż uwłaszczenie narusza prawa osób trzecich, także gdy wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego, a w konsekwencji na błędnym uznaniu, że w powyższym zakresie decyzja uwłaszczeniowa nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa;

2. naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, tj.:

1) art. 8 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w zw. z art. 2 ust. 1 i 3 oraz art. 2a ustawy z dnia 29 września 1990 r., polegające na przyjęciu, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na fakt, iż w momencie jej wydania L. P. K. i W. w B. nie był już przedsiębiorstwem komunalnym, podczas gdy w istocie przyczyną zaistnienia tego naruszenia była okoliczność, iż w dniu 29 lipca 1992 r. L. P. K. i W. w B. nie posiadał statusu przedsiębiorstwa państwowego;

2) art. 200 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. polegające na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, iż uwłaszczenie nie narusza praw osób trzecich, również gdy wniosek o zwrot nieruchomości został złożony po zakończeniu postępowania uwłaszczeniowego, a w konsekwencji na błędnym uznaniu, iż w powyższym zakresie decyzja uwłaszczeniowa Zarządu Miasta B. z dnia (...) lipca 1992 r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa.

Na tej podstawie wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) grudnia 2008 r. i z dnia (...) października 2008r., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kosztów postępowania w sprawie, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Uzasadniając podniesione zarzuty pełnomocnik skarżącego argumentował, że zasadnicze znaczenie dla ustalenia, czy decyzja uwłaszczeniowa z dnia (...) lipca 1992 r. dotknięta jest rażącym naruszeniem prawa ma fakt, czy we wskazanej dacie L. P.K. i W. w B. miał status państwowej osoby prawnej, czy też nie. Drugorzędne jest natomiast to, czy podmiot ten był wówczas przedsiębiorstwem komunalnym, spółką z ograniczoną odpowiedzialnością, czy też jakąkolwiek inną jednostką organizacyjną. Poprzednik prawny L. P. K. i W. Sp. z o.o. w B. przed 1990 r. posiadał status prawny przedsiębiorstwa państwowego, którego organem założycielskim i organem sprawującym nadzór był Prezydent Miasta B.. Następnie jednak z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwo to stało się przedsiębiorstwem komunalnym (art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.), a z kolei z dniem 29 czerwca 1992 r. zostało przekształcone aktem przekształcenia z przedsiębiorstwa komunalnego w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością ze 100% kapitałem Gminy B.. Należy zatem przyjąć, iż od dnia 27 maja 1990 r. doszło do istotnych przekształceń własnościowych - komunalizacji i powstania ex lege przedsiębiorstwa komunalnego. Przedsiębiorstwo komunalne nie stanowiło jednak państwowej osoby prawnej, o której mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Tym samym nie mogło nabyć użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. Uwłaszczenie komunalnych osób prawnych stało się możliwe dopiero od dnia 23 grudnia 1992 r. na podstawie art. 2a dodanego w ustawie z dnia 29 września 1990 r. Nowelizacja wprowadzona już po wydaniu decyzji uwłaszczeniowej potwierdza, że ustawodawca wyraźnie rozróżnia pojęcia państwowej osoby prawnej i komunalnej osoby prawnej. Nie można więc pojęcia państwowej osoby prawej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. odnosić do przedsiębiorstwa komunalnego, czy spółki gminnej z ograniczoną odpowiedzialnością.

Skoro więc decyzja uwłaszczająca L. P. K. i W. w B. została wydana przed dniem 23 grudnia 1992 r. (dokładnie 29 lipca 1992 r.) to należy uznać, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co na mocy art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Wbrew temu jednak, co zdaje się sugerować Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, naruszenie to nie wynika z faktu, że L. P. K. i W. nie był wówczas przedsiębiorstwem komunalnym lecz z faktu, że nie posiadał on wówczas statusu prawnego przedsiębiorstwa państwowego.

Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zaskarżonych decyzji administracyjnych w oparciu o okoliczność, która w realiach przedmiotowej sprawy pozbawiona jest doniosłości prawnej, skutkowało tym, że poza przedmiotem rozpoznania Sądu pozostało, iż decyzja uwłaszczeniowa została wydana w stosunku do podmiotu nie będącego już przedsiębiorstwem państwowym. Tym samym nie została w pełni zrealizowana w pełni sądowa kontrola zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. Ma to z kolei - na zasadzie art. 153 P.p.s.a. - przełożenie na zakres związania organu administracji oceną prawną wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w zw. art. 141 § 4 i art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 200 ust. 4 u.g.n. w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. skarżący powołał uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 27 stycznia 2000 r., III ZP 14/99 (OSNAPiUS 2008/8/294), w której nie przesądzono, że ochrona praw osób trzecich przed ich naruszeniem aktualizuje się jedynie w przypadku, gdy wniosek o zwrot nieruchomości został złożony przed zakończeniem postępowania uwłaszczeniowego. Skoro zatem uwłaszczenie nie mogło naruszać praw osób trzecich, to organ prowadzący postępowanie uwłaszczeniowe badając istnienie przesłanek uwłaszczenia powinien zbadać również to, czy uwłaszczenie nie naruszy praw osób trzecich. Naruszenie praw osób trzecich, o którym mowa w powołanych przepisach, to kategoria obiektywna, niezależna od jakichkolwiek czynności procesowych, w tym w szczególności od złożenia (czy też niezłożenia) wniosku o zwrot nieruchomości. Decyzja uwłaszczeniowa narusza bowiem prawa osób trzecich zarówno wtedy, gdy wniosek o zwrot został złożony, jak i wtedy gdy nie został on złożony.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a., tj. na podstawie odnoszącej się do naruszenia prawa materialnego, a także na podstawie dotyczącej naruszenia przepisów postępowania. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty skierowane zostały jednak nie wobec sentencji zaskarżonego wyroku, która orzeka o uchyleniu obu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Miasta B. z dnia (...) lipca 1992 r. w przedmiocie uwłaszczenia b. przedsiębiorstwa państwowego L. P. K. i W. w B. w zakresie działek nr (...) i (...), ale kwestionują przedstawioną w uzasadnieniu wyroku przyczynę takiego rozstrzygnięcia, a także przyjętą przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ocenę prawną legalności decyzji o uwłaszczeniu. Zarzuty skargi kasacyjnej jak i ich argumentacja, zmierzają zatem nie do uchylenia zaskarżonego wyroku, ale do uchylenia obu zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu L. P. K. i W., w zakresie wskazanym we wniosku inicjującym postępowanie nieważnościowe, jednak z innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Istota zagadnienia sprowadza się w tej sytuacji do oceny, czy podstawa rozstrzygnięcia przyjętego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku oraz jego uzasadnienie są prawidłowe w świetle uznanych za niesporne okoliczności niniejszej sprawy.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia (...) października 2009 r. wraz z decyzją ją poprzedzającą uznając, że na etapie rozpoznawania skargi wniesionej na decyzję ostateczną wyszły na jaw nowe dowody istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nieznane organowi w dniu wydawania decyzji, co skutkuje wadliwością dającą podstawę do uchylenia obu decyzji organu w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Za nowe dowody ujawnione już po wydaniu zaskarżonej decyzji Sąd I instancji uznał przedstawione przez skarżącego A. H. w postępowaniu sądowym dokumenty wskazujące na to, że z dniem 27 maja 1990 r. L. P. K. i W. w B. stał się przedsiębiorstwem komunalnym, a następnie na mocy aktu przekształcenia z dnia 29 czerwca 1992 r. - jednoosobową spółką z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy B.. Z dowodów tych Sąd I instancji wyprowadził wniosek, że "w dniu wydawania decyzji uwłaszczeniowej 29 lipca 1992 r. L. P. K. i W. w B. nie był już przedsiębiorstwem komunalnym". Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśnia jednak, jakie znaczenie miała powyższa okoliczność dla oceny istnienia, bądź nieistnienia przesłanek uwłaszczenia L. P. K. i W. w B. z dniem 5 grudnia 1990 r., poprzestając na stwierdzeniu, że skoro przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie zostały zbadane przez organ administracji przekształcenia własnościowe, a strona skarżąca ujawniła je na etapie postępowania sądowego, to należało uchylić decyzje organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.

Stwierdzić należy, że powyższe ustalenia Sądu I instancji, jak i wysnute na tej podstawie wnioski są błędne. Po pierwsze - ustalenie, iż w dniu 29 lipca 1992 r., tj. w dniu wydania decyzji uwłaszczeniowej, L. P. K. i W. w B. nie był przedsiębiorstwem komunalnym, nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia kwestii legalności decyzji uwłaszczeniowej. Ze względu na treść art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. ważne jest natomiast, że w dniu 5 grudnia 1990 r. L. P. K. i W. w B. nie był już "państwową osobą prawną inną niż Skarb Państwa", a więc podmiotem, w stosunku do którego - stosownie do brzmienia art. 2 ust. 1 powołanej ustawy - mogło nastąpić z tym dniem uwłaszczenie z mocy prawa. Wobec L. P. K. i W. w B. do dnia (...) grudnia 1992 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 7 października 1992 r. zmieniającej ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 91, poz. 455) nie mogła być zatem wydana decyzja wojewody stwierdzająca uwłaszczenie na zasadach określonych w art. 2 ust. 1-3 oraz ust. 6 i 9 ustawy z 29 września 1990 r.

Po drugie - Sąd I instancji wadliwie zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd administracyjny obowiązany jest uchylić zaskarżoną decyzję w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Niezbędną przesłanką pozwalającą sądowi uchylić zaskarżoną decyzję z uwagi na zaistnienie okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania jest również stwierdzenie, że powstanie tej okoliczności jest rezultatem naruszenia prawa przez organ. Naruszeniem tym, jak wskazał Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, było niezbadanie przez organ administracji w toku postępowania nadzorczego przekształceń własnościowych podmiotu uwłaszczonego.

Jeśli chodzi natomiast o przyczynę wznowienia postępowania dającą podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., to w rozpatrywanej sprawie, zdaniem Sądu I instancji, podstawa wznowienia wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. ziściła się poprzez ujawnienie istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, lecz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Pociąga to za sobą konieczność wyjaśnienia przewidzianej w 145 § 1 pkt 5 K.p.a. podstawy wznowienia postępowania administracyjnego. Powołany przepis pozwala wznowić postępowanie, jeżeli wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, ale nieznane organowi, który wydał decyzję. Okoliczność faktyczna w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. to okoliczność dotycząca stanu faktycznego sprawy, a zatem zdarzenie niezależne ani od treści przepisów prawa ani od wykładni prawa. Fakt, że na mocy art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) przedsiębiorstwa państwowe, dla których funkcje organu założycielskiego pełniły terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego, stały się z dniem 27 maja 1990 r. przedsiębiorstwami komunalnymi, nie może być uznany za nową okoliczność faktyczną, nieznaną organowi wydającemu decyzję w sprawie uwłaszczenia. Nową okolicznością faktyczną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie jest także fakt, iż przepis art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r. w dniu wydania zakwestionowanej przez skarżącego decyzji o uwłaszczeniu (29 lipca 1992 r.), nie dawał podstaw do uwłaszczenia podmiotu będącego komunalną osobą prawną. Charakteru "nowych dowodów" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. nie mają dokumenty dotyczące przekształcenia przedsiębiorstwa komunalnego, jakim był L. P. K. i W. w B. w jednoosobową spółkę Gminy B.. Nie trzeba dodawać, iż nie do przyjęcia jest, że te - według Sądu I instancji - "nowe" okoliczności i dowody mogłyby być nieznane Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w B. kontrolującemu legalność decyzji uwłaszczeniowej. Stan prawno-organizacyjny podmiotu komunalnego oraz jego przekształcenia powinny być z urzędu znane Kolegium prowadzącemu postępowanie nadzorcze. Sąd I instancji nie miał więc podstaw do przyjęcia, że ujawnienie prawno-organizacyjnej formy L. P. K. i W. w B. nastąpiło dopiero po przedstawieniu przez skarżącego stosownych dowodów na tę okoliczność. W tej sytuacji należy uznać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy błędnie uznał powyższe okoliczności za wypełniające przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a., co skutkowało niewłaściwą kwalifikacją wadliwości zaskarżonej do sądu decyzji nadzorczej.

Niemniej jednak należy stwierdzić, że Sąd I instancji prawidłowo w sentencji wyroku uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wraz z poprzedzającą ją decyzją tego organu, gdyż odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej z dnia 29 lipca 1992 r. organ nie wziął pod uwagę zasadniczego dla oceny legalności decyzji uwłaszczeniowej prawno-organizacyjnego statusu L. P. K. i W. w B. na dzień wydania tej decyzji, na co Sąd I instancji zwrócił wprawdzie uwagę, lecz błędnie okoliczność tę potraktował jako dającą podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przy błędnym uzasadnieniu zaskarżony wyrok odpowiada jednak prawu.

Jeśli chodzi o dalsze zarzuty procesowego zgłoszone w ramach podstaw kasacyjnych przez pełnomocnika skarżącego w pkt 1, 2 i 5 petitum skargi kasacyjnej uznać należy, iż nie mogły być one skuteczne. Zarzuty te wskazują na uchybienia, które nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, bowiem nawet gdyby podzielić wyrażone w nich stanowisko, to i tak rozstrzygnięcie byłoby takie, do jakiego zmierza skarżący.

Co do zarzutów odnoszących się do prawa materialnego, to należy stwierdzić, że zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej polega na nieporozumieniu. Sąd I instancji nie wyraził bowiem poglądu, jaki przypisuje mu autor skargi kasacyjnej. Sąd ten w żadnym razie nie przesądził, że decyzja uwłaszczeniowa została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Powyższe nie pozwala na ocenę zasadności tego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 200 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r. Naczelny Sąd Administracyjny uznał za przedwczesne wyrażenie przez Sąd I instancji stanowiska w kwestii praw osób trzecich przy wydawaniu decyzji w przedmiocie uwłaszczenia. Kwestia ta, z uwzględnieniem okoliczności przedmiotowej sprawy, będzie ponownie przedmiotem rozważań przez organ administracji. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał ocenę zarzutu zawartego w pkt 4 petitum skargi kasacyjnej za zbędną.

Z tych wszystkich względów, mając na uwadze treść art. 184 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji.