Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 881/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15, 16
journal: Dz.U. 2007 nr 75 poz 493
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Leszek Kobylski, sędzia WSA Renata Nawrot (spr.), Protokolant ref. staż. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska znak [...] z [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy:

Pismem z 26 czerwca 2009 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (zwany dalej: ZWIOŚ, wnioskodawca) zgłosił Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] (zwany dalej: RDOŚ, organ I instancji) szkodę w środowisku polegającą na występowaniu w wodach ujęcia wody w [...] tri- i tetrachloroetenu oraz 1,2-dichloroetanu w ilościach znacznie przekraczających dopuszczalne zawartości tych substancji dla wody pitnej. We wniosku podał, iż występowanie ww. zanieczyszczeń stwierdzono w ujęciu nr 1 23 maja 2009 r. w efekcie kontroli prowadzonej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (zwany dalej: PPIS). W czasie wcześniejszych kontroli pracowało ujęcie nr 2, w którym przekroczeń tych substancji nie stwierdzono, zatem trudno wskazać kiedy do skażenia wód doszło. Ujęcia te zasilane są wodami opadowymi. W sąsiedztwie ujęcia, w jego strefie pośredniej, funkcjonuje przedsiębiorstwo [...] (zwane także: przedsiębiorstwo, zakład) zajmujące się produkcją impregnowanej i malowanej galanterii ogrodowej. Firma ta funkcjonuje na terenie, w którego sąsiedztwie znajdował się zespół magazynów [...].

Postanowieniem znak: [...] z [...] lutego 2010 r., RDOŚ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Na skutek złożonych zażaleń, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) postanowieniem znak: [...] z [...] maja 2010 r., uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 1311/10 po rozpoznaniu skargi przedsiębiorstwa orzekł o oddaleniu skargi.

Pismem z 6 października 2010 r. Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwane dalej: PWiK, skarżący), zgłosiło wystąpienie szkody w środowisku polegającej na zanieczyszczeniu wód ujęcia nr 2 w [...] 1,2 dichloroetanem. W związku z powyższym RDOŚ postanowieniem znak: [...] z [...] października 2010 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zgłoszonej szkody w środowisku. Na skutek złożonego zażalenia GDOŚ, postanowieniem znak: [...] z [...] kwietnia 2011 r., uchylił skarżone rozstrzygnięcie uznając, że sprawa zanieczyszczenia ujęcia wody nr 1 i nr 2 powinna być rozstrzygnięta w jednym postępowaniu.

Pismem z 11 października 2010 r., Państwowy Instytut Geologiczny - Państwowy Instytut Badawczy w [...] (zwany dalej: PIG) poinformował organ I instancji, że przeprowadził prace na terenie miasta [...].

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji zlecił ([...] stycznia 2011 r.) firmie [...] sp. z o.o. wykonanie sondowań warstwy wodonośnej, w celu zlokalizowania źródła zanieczyszczenia tetrachloroetanem oraz trichloroetanem ujęcia wody podziemnej w [...]. Sprawozdanie z badań zostało złożone [...] maja 2011 r. Wynika z niego, że badania były skupione w rejonie lokalizacji firmy [...] ponieważ dotychczasowe dane wskazywały, że tutaj powinno być zlokalizowane pierwotne ognisko zanieczyszczeń środowiska gruntowo-wodnego węglowodorami chlorowanymi. Ograniczona ilość sondowań nie pozwoliła na rozpoznanie odległego rejonu zrekultywowanego [...] wysypiska. Z dokumentu tego wynika, że zrekultywowany obszar [...] wysypiska odpadów zlokalizowany jest w odległości ok. 1.100 m na wschód od ujęcia wody. Wysypisko zajmowało 2,3 ha i zgromadzono tam ok. 30.000 m3 odpadów. Zrekultywowany teren [...] rejonu ćwiczeń [...] zlokalizowany jest w odległości ok. 900 m na zachód od ujęcia. W tym rejonie stwierdzono zanieczyszczenie środowiska gruntowo-wodnego m.in. tri- i tetrachloetenem. Natomiast w odległości 100 - 300 m na wschód od ujęcia zlokalizowany jest teren zakładu [...]. W rejonie gdzie obecnie funkcjonuje przedsiębiorstwo znajdował się zespół magazynów [...].

Wobec stwierdzenia, że dotychczasowe badania nie określiły ani miejsca występowania ogniska zanieczyszczenia ani podmiotu, który dokonał czynu skutkującego skażeniem wody podziemnej, ani działalności, która byłaby przyczyną zanieczyszczenia ujęcia, RDOŚ pismem z 26 stycznia 2012 r., wystąpił do ZWIOŚ

o przeprowadzenie ponownej interwencyjnej kompleksowej kontroli działalności [...]. Sprawozdanie z kontroli (przeprowadzonej w okresie 6 - 27 marca 2012 r.) wpłynęło do RDOŚ 19 kwietnia 2012 r. Z dokumentu tego wynika, że pobrano próbki wody z 6 piezometrów zainstalowanych na terenie przedsiębiorstwa - badano zawartość 1,2 - dichloroetan, trichloroetylenu oraz tetrachloroetylenu. Kontrola jakości wód podziemnych na terenie zakładu mimo, że wykazała uchybienia w przestrzeganiu wymagań ochrony środowiska, nie potwierdziła przekroczeń dopuszczalnych wartości ww. wskaźników w odniesieniu do wytycznych zawartych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 23 lipca 2008 r. w sprawie kryteriów i oceny stanu wód podziemnych (Dz. U. Nr 143, poz. 896) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 marca 2007 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi (Dz. U. z 2007 r. Nr 61, poz. 417 ze zm.). Badane wody podziemne zakwalifikowane zostały do I i II klasy czystości wód.

W dniu 6 kwietnia 2012 r. do organu I instancji wpłynął wykonany na zlecenie [...] przez Przedsiębiorstwo [...], Przegląd ekologiczny. W ramach przeglądu dokonano m.in. oceny jakości wody podziemnej i gleby na terenie zakładu m.in. w zakresie zawartości tri i tetrachloroetenu oraz innych związków. Jak wynika z tego dokumentu, pod względem zawartości trichloroetenu wody zakwalifikowano do I klasy czystości, natomiast pod względem zawartości tetrachloroetenu do I, II i III klasy czystości w zależności od miejsca poboru próbek. Najwyższa odnotowana wartość stężenia tetrachloroetenu w badanych wodach wynosiła 17, 2 µg/l. Próbka ta została pobrana z piezometru zlokalizowanego na terenie zakładu, pomiędzy halami. Natomiast przeprowadzone badania gleby i ziemi z terenu zakładu nie wykazały obecności tych związków. W zakładzie nie są wykorzystywane i nie były wykorzystywane w przeszłości żadne preparaty zawierające w swoim składzie tri- lub tetrachloroeten. Woda do zakładu dostarczana jest z sieci miejskiej, zarówno do celów socjalnych jak i technologicznych. Istniejąca sieć deszczowa jest nieuporządkowana, niekompletna, a w wielu miejscach niezinwentaryzowana. W wodach pobranych z piezometrów zlokalizowanych na terenie zakładu stwierdzono występowanie niewielkiej ilości tetrachloroetenu, klasyfikującą tę wodę do wód III klasy czystości. Według opiniujących zanieczyszczenia te prawdopodobnie są związane z migracją zanieczyszczeń z obszarów sąsiednich (z kierunku południowo-wschodniego) lub z niewielkimi wyciekami substancji w czasach stacjonowania na tym terenie [...].

W tym stanie sprawy RDOŚ postanowieniem znak: [...] z [...] maja 2012 r., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia na podmiot korzystający ze środowiska obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Na skutek złożonego zażalenia GDOŚ postanowieniem znak: [...] z [...] sierpnia 2012 r., utrzymał w mocy skarżone postanowienie organu I instancji. Wyrokiem z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2251/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi skarżącego, uchylił zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji. Wyrokiem 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1074/13, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu odwoławczego orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy (po jej formalnym wszczęciu) organ

I instancji decyzją znak: [...] z [...] sierpnia 2015 r., działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), w związku z art. 24 ust. 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (Dz. U. z 2014 r., poz. 1789 ze zm., zwana dalej: ustawą szkodową), orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że dowody uzyskane przed formalnym wszczęciem postępowania (postanowieniem z [...] marca 2015 r., znak: [...]) nie mogą stanowić jednoznacznej podstawy do stwierdzenia, że to [...] spowodował wystąpienie zanieczyszczenia. Zakład sukcesywnie usuwał wszelkie uchybienia stwierdzone w jego działalności. Natomiast stały napływ zanieczyszczonych wód do ujęcia świadczy o czynnym ognisku zanieczyszczenia, a wyniki badań i kontroli w rejonie zakładu wykluczają by to ognisko znajdowało się na jego terenie. Co prawda wnioski płynące z badań PIG (2011 r.) sugerują inne stanowisko, ale nie znajduje to potwierdzenia w pozostałych badaniach, a opinia PIG nie została wystarczająco uprawdopodobniona. Odnosząc się do dokumentacji zgromadzonej w sprawie po wszczęciu postępowania organ I instancji stwierdził, że analiza tych dokumentów wskazuje, iż środowisko, po opuszczeniu terenu miasta przez wojsko, nie było wolne od zanieczyszczeń. Na terenie [...] stwierdzono zanieczyszczenie wód i gruntów m.in. związkami chlorowcopochodnymi, w tym tri- i tetrachloroetylenem. Związki te dawniej powszechnie stosowano jako rozpuszczalniki do odtłuszczania różnych powierzchni, do czyszczenia [...], w warsztatach samochodowych, myjniach czy pralniach.

Ocenił, że z uwagi na nieudowodnienie żadnemu konkretnemu podmiotowi korzystającemu ze środowiska, działającemu po 30 kwietnia 2007 r. (data wejścia

w życie ustawy szkodowej), spowodowania szkody w środowisku oraz wyniki przeprowadzonych badań, można z dużym prawdopodobieństwem domniemywać, że w jakimś miejscu pod powierzchnią terenu znajduje się ognisko zanieczyszczenia pozostawione tam przez jednostki [...]. Bez znaczenie pozostaje fakt, że teren miasta był poddawany procesom rekultywacji pod koniec lat 90. Doświadczenie życiowe pokazuje, że tereny powojskowe kryją wiele "niespodzianek". W konsekwencji stwierdził, że przepisy ustawy szkodowej nie będą miały zastosowania w części dotyczącej wydania decyzji na podstawie art. 15. W rozpatrywanej sprawie występuje przypadek niezidentyfikowania miejscowo ogniska zanieczyszczenia, nie ustalono kiedy do zanieczyszczenia doszło i nie stwierdzono zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Organ I Instancji nie stwierdził możliwości zastosowania w sprawie art. 16 ustawy szkodowej. Uznał bowiem, że ponieważ zanieczyszczenie środowiska przedmiotowymi związkami stwierdzono w gruncie i w wodach w opracowaniach sprzed 2007 r., to zanieczyszczenia stanowią spuściznę po stacjonujących na tym terenie jednostkach radzieckich. Zanieczyszczenie to należy więc zakwalifikować jako historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi podlegające reżimowi ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., zwane dalej: p.o.ś.).

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i nałożenie na zakład jako podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań naprawczych. Wydanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w jednoznaczny sposób, iż sprawcą przedmiotowej szkody w środowisku jest [...] (obecnie w upadłości likwidacyjnej), gdy tymczasem całokształt okoliczności ustalonych w sprawie potwierdza z wysokim prawdopodobieństwem, że to właśnie w następstwie działań tego podmiotu doszło do zanieczyszczenia ujęcia wody nr 1 i 2 w miejscowości [...] związkami tri- (S i tetrachloroetenu,

2. art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji w której nie ziściły się ku temu przesłanki.

Wskazaną na wstępie i stanowiącą przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzją znak [...] z [...] lutego 2016 r. GDOŚ działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Uzasadniając podjętą decyzję, po przedstawieniu stanu sprawy GDOŚ podał, że zapisy ustawy szkodowej mają zastosowanie do bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub do szkody w środowisku spowodowanych przez działalność podmiotu korzystającego ze środowiska stwarzającą ryzyko szkody w środowisku. Uznał, iż niewątpliwie w sprawie do zdarzenia, jakim było skażenie wód ujęcia tetra- i trichloroetenem doszło na skutek gospodarowania substancjami lub preparatami niebezpiecznymi, o czym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy szkodowej. W trakcie prowadzonego postępowania nie został ustalony sposób tego gospodarowania, o którym mowa w pkt 1 i 2 przywołanego ustępu. Jedynym podmiotem korzystającym ze środowiska (w rozumieniu art. 6 pkt 9 ustawy szkodowej odwołującym się do art. 3 pkt 20 p.o.ś.), działającym na badanym terenie, którego działalność mogła spowodować wystąpienie przedmiotowego zanieczyszczenia, jest [...] zajmujący się wyrobem galanterii drewnianej. Również na podstawie analizy listy podmiotów prowadzących na przedmiotowym terenie działalność nie można wskazać żadnego podmiotu, który w chwili obecnej mógłby odpowiadać za powstałe zanieczyszczenie.

Z tego względu tylko w stosunku do [...], jako podmiotu wskazanego przy dokonaniu zgłoszenia szkody w środowisku dokonano analizy możliwości zastosowania przepisów ustawy szkodowej. Skoro skarżący podtrzymuje swoje stanowisko prezentowane kilkukrotnie w toku postępowania, że sprawcą przedmiotowej szkody

w środowisku jest właśnie przedsiębiorstwo, to postępowanie skupione zostało głównie wokół zakładu jako podmiotu korzystającego ze środowiska.

Podał, iż [...] przyjmując zlecenie organu I instancji na sondowanie warstwy wodonośnej mające na celu zlokalizowanie ogniska zanieczyszczenia wytypowała potencjalne źródła skażenia wód. Były nimi: rekultywowany obszar [...] składowiska odpadów, zakład [...], który funkcjonuje w miejscu gdzie znajdował się zespół magazynów [...] oraz zrekultywowany rejon ćwiczeń wojsk chemicznych położony na zachód od ujęcia wody. Ideą przeprowadzonych sondowań było zlokalizowanie ogniska zanieczyszczeń przez opróbowanie warstwy wodonośnej w górę dopływających strumieni wody (linii prądu). Linie prądu przyjęto zgodnie z wynikami badań modelowych uzyskanych przez PIG. Na tej podstawie wykluczono wpływ na ujęcie rejonu ćwiczeń wojsk chemicznych ponieważ jest on położony na zachód od ujęcia (pomimo wcześniejszego stwierdzenia w gruncie tego rejonu tetracnloroetenu). Jako dwa pozostałe potencjalne źródła zanieczyszczeń należało więc przyjąć zakład [...] oraz byłe składowisko odpadów wojsk radzieckich. Organ przypomniał, że zakład drzewny funkcjonuje na terenie zajmowanym do 1993 r. przez [...], na którym to terenie funkcjonowały m.in. magazyny, ale także warsztaty i inne obiekty. Nie można również wykluczyć zanieczyszczenia wód jako efektu nieprawidłowo prowadzonej gospodarki odpadami (sugerowane przez PIG zakopanie pojemników z odpadami ewentualnie wylewanie tychże odpadów niebezpiecznych). Celem zlokalizowania źródła zanieczyszczenia przeprowadzono sondowania do głębokości 20 m. W wyniku sondowań prowadzonych przez [...] precyzyjnie pobierano próbki wody z oddzielnych interwałów głębokości (co 0,5 - 1,5 m). Taki pobór prób umożliwił sprawdzenie, w wytypowanym miejscu, występowania badanych zanieczyszczeń na całej głębokości danego sondowania. Na tej podstawie wnosić można czy określone w sondowaniu miejsce jest bliżej czy dalej pierwotnego źródła zanieczyszczeń. Dla określenia tego istotne znaczenie mają głównie sondowania D-1, D-6 oraz D-7 jako te, które obrazują rozkład zanieczyszczeń w wodach podziemnych. Otóż sondowanie D-1 położone jest poza terenem zakładu drzewnego na kierunku spływu wód w stronę [...], sondowanie D-6 zlokalizowane jest na terenie ujęcia wody od strony tego zakładu, a D-7 na zachód od ujęcia wody. Spośród tych sondowań najwyższe stężenia zanieczyszczeń stwierdzono w otworze D-1 gdzie zanotowano sumę tri- i tetrachloroetenu o wartości 28.382 µg/l. Najwyższe, stwierdzone w tych badaniach stężenie zanieczyszczeń w D-6 wynosiło 2.619 µg/l, a w sondowaniu D-7 tylko 47,3 µg/l. Podkreślenia wymaga, że stężenia te w obrębie jednego sondowania (z różnych interwałów głębokości) podlegają bardzo dużym wahaniom, co może być spowodowane m.in. różnicami w budowie warstwy wodonośnej. W sondowaniu D-1 wartości te wahają się od 33,8 µg/l do wspomnianego stężenia 28 382 µg/l występującego na głębokości 11 m. W sondowaniu D-6 bezpośrednio przylegającym do ujęcia od strony [...] najwyższe stężenie zarejestrowano na głębokości 17 - 18 m. Na terenie zakładu wykonano sondowania D-2, D-3, D-4 i D-5. Podwyższone stężenia węglowodorów chlorowanych stwierdzono wyłącznie w sondowaniu D-3 (najwyższa wartość 24,7 µg/l na głębokości 12-13 m), a także w dwóch z sześciu piezometrów przy czym w porównaniu do wartości z D-1 czy nawet D-6 stężenia te mimo, że podwyższone, nie są wysokie. W przypadku sondy D-6 rozmieszczenie stężeń tri- i tetrachloroetenu zwiększa się ku dołowi, co jest charakterystyczne dla migracji zanieczyszczeń cięższych od wody cieczy organicznych czyli właśnie badanych substancji. Taki rozkład zanieczyszczeń może świadczyć, że mamy tu do czynienia z wtórnym ogniskiem zanieczyszczenia, które powstało w wyniku migracji z pierwotnego ogniska. Rozmieszczenie maksymalnych stężeń zanieczyszczeń w sondzie D-1 zaobserwowano na głębokości 11, a następnie 18 m. Wysokie stężenia badanych wskaźników mogą świadczyć o tym, że rejon ten nie jest odległy od pierwotnego ogniska zanieczyszczeń. Na podstawie wykonanych badań stwierdzić można, że w strumieniu wód podziemnych płynącym w kierunku ujęcia wody występuje strefa podwyższonych stężeń badanych zanieczyszczeń, mniej więcej na linii od sondowania D-1, poprzez D-6 do sondy D-7. W rejonie ujęcia i południowo-zachodniego krańca zakładu strefa ta ulega rozszerzeniu i sięga od sondy D-8 na północy do D-6 na południu. Natomiast na terenie [...] najwyższe stwierdzone stężenia występujące w sondzie D-3 oraz piezometrach PE i PE-4 są znacznie niższe od tych uzyskanych w D-1 i D-6. Zanieczyszczenia występują w południowo-zachodnim rogu zakładu. Ze względu na stosunkowo niskie stężenia oraz ich lokalizację należy wnioskować, że jest to wtórne zanieczyszczenie. Jego występowanie należy wiązać raczej z migracją chmury węglowodorów chlorowanych z rejonu sondowania D-1 zlokalizowanego ok. 100 m na południowy-wschód od zakładu. Natomiast zanieczyszczenie występujące w D-7 pozwala przypuszczać, że zanieczyszczenie przeszło poza linię ujęcia. Studnie ujęcia na skutek pompowania wody tworzą barierę hydrodynamiczną zatrzymującą lub znacznie ograniczającą dalszy przepływ chmury zanieczyszczeń. Analiza rozkładu przestrzennego zanieczyszczeń nie wskazuje na to, że zanieczyszczenie tri- i tetrachloroetenem pochodzi z terenu [...]. Dopływa ono do studni ujęcia wykazujących najwyższe stężenia zanieczyszczeń z południowego-wschodu, z rejonu sondowania D-1 omijając zakład od południa swym głównym strumieniem. A zatem pierwotne źródło zanieczyszczeń leży w górę linii prądu dopływających do sondy D-1, być może z rejonu byłego [...] składowiska odpadów. Nie jest przesądzone, że to właśnie wspomniane składowisko jest źródłem zanieczyszczenia. Równie prawdopodobna może być sugerowana przez PIG możliwość zakopania pojemników z odpadami czy też ich wylewanie. Jednak nie ulega wątpliwości, że źródło to nie znajduje się na terenie [...]. Powyższe w ocenie GDOŚ wyklucza możliwości zastosowania w sprawie art. 15 ustawy szkodowej.

Organ odwoławczy podał, iż według opinii PIG (z 16 grudnia 2011 r.) do zanieczyszczenia mogło dojść na skutek zakopywania lub wylewania ciekłych odpadów niebezpiecznych. Sugestia ta powstała na skutek informacji pozyskanej od anonimowych osób (leśników), którzy twierdzili, że w pewnym obszarze dochodziło do wielokrotnego, lokalnego "wypadania" nasadzeń leśnych. W miejscach tych pobrano próbki gruntów do badań i stwierdzono w nich nieznaczne ilości badanych zanieczyszczeń. Według PIG potwierdza to tezę, że w rejonie tym mogło dochodzić do wylewania substancji zawierających chlorowcopochodne ewentualnie do zakopywania pojemników z takimi substancjami. Zdarzenia takiego nie można wykluczyć. Analizując sprawozdanie z prac prowadzonych przez PIG zauważył, że prace te były prowadzone w trzech etapach, przy czym tylko w etapie II i III do badań pobierano próbki gruntu. Z analizy tej wynika, że w badanych próbkach gruntu występują "nieznaczne stężenia" zanieczyszczeń, są to ilości śladowe. Wskazał, że PIG nie odniósł się do tego, w którym etapie badań pobierane były omawiane próbki gruntu.

Wyjaśnił dalej, iż w sprawie nie stwierdzono by przedsiębiorstwo stosowało preparaty zawierające tri- ani tetrachloroeten. Powyższe wynika z kontroli ZWIOŚ potwierdzone zostało przeglądem ekologicznym wykonanym przez firmę [...]. Również badania gruntu prowadzone przez tę firmę na terenie zakładu nie wykazały zanieczyszczeń badanymi substancjami. Nie ma powodów do podważania tych ustaleń. Wprawdzie w próbkach kąpieli impregnacyjnych pobranych właśnie w trakcie wspomnianej kontroli stwierdzono obecność tetrachloroetenu w stężeniu 4300 µg/l, ale nie przesądza to o fakcie stosowania takich preparatów przez zakład. Jak wynika z materiału dowodowego, stężenia w wodzie surowej mogą być znacznie wyższe od tych stwierdzonych w kąpielach (por. sonda D-1 - 20 597 µg/l tetrachloroetenu). Ponadto wartości stężeń zanieczyszczeń występujących w wodzie ze studni ujęcia podlegają znacznym wahaniom: od wartości 1 µg/l do kilku tysięcy µg/l (dane PWiK). Nie można więc wykluczyć, że zanieczyszczenie to pochodzi z wody, szczególnie przy uwzględnieniu ustalenia, że zakład drzewny nie stosuje preparatów zawierających tę substancję.

Odnosząc się do kwestii stwierdzenia przez ZWIOŚ w jednej z próbek gruntu (pochodzącej z rejonu odpływu wód opadowych w kierunku ujęcia wody) obecności tetrachloroetenu (zanieczyszczenia), podał, iż według wyjaśnień ZWIOŚ (pismo z [...] czerwca 2009 r.), w trakcie kontroli pobrano do badania próbkę gruntu pochodzącą

z miejsca, w którym po opadach deszczu tworzy się zastoisko wodne i stwierdzono

w niej obecność tetrachloroetenu. Jest to pojedyncza próbka i daleko idące wnioskowanie na tej podstawie nie może być przyjęte. Należy przy tym uwzględnić właściwości chemiczne obydwu związków zanieczyszczających wody ujęcia. Związki te podlegają przemianom w zależności od warunków w jakich się znajdują. Tetrachloroeten w warunkach redukcyjnych przechodzi przez trichloroeten, dichloroetan, chlorek winylu i eten do metanu. Natomiast w warunkach utleniających jest trwały. Obydwa badane związki charakteryzują się innym czasem połowicznego zaniku. W przypadku trichloroetenu jest to okres 0,1 - 2,5 roku, a w przypadku tetrachloroetenu czas ten wynosi 0,5 - 6 lat, przy czym w warunkach utleniających związek ten jest trwały. Z tego wynika, że tetrachloroeten jest związkiem wykazującym większą trwałość niż trichloroeten. Również opóźnienie tych przemian wywołane sorpcją może być większe (dolna granica) w przypadku tetrachloroetenu (2,7 - 5,9 raza) niż w przypadku trichloroetenu (1,1 - 7 razy). Zatem rozkład tych substancji jest uzależniony od warunków zewnętrznych, i na podstawie uzyskanego w badaniu wyniku nie można wnosić o okresie jaki upłynął od czasu zastosowania związku do wykrycia go w gruncie. Ponadto w określonej próbce trichloroeten występuje zawsze w znacznie mniejszej ilości niż tetrachloroeten. Analogiczna sytuacja do opisanej występuje

w próbkach wody pobranej z sondy D-2, D-3, D-5 czy piezometrów PE-5, PE-4,

w których stwierdzono obecność wyłącznie tetrachloroetenu. W próbkach z cytowanych otworów i sondowań zawartość tetrachloroetenu jest stosunkowo niska w porównaniu do pozostałych badanych miejsc. W każdej z tych próbek stwierdzono obecność tetrachloroetenu przy braku trichloroetenu, co może świadczyć o tym, że tetrachloroeten nie uległ przemianie w trichloroeten, niekoniecznie z powodu zbyt krótkiego czasu przeznaczonego na jego przemianę. Ponadto, w stosunku do zawartości tetra- trichloroeten występuje w znacznie niższych stężeniach, co może skutkować jego niewykryciem w badanej próbce. Dlatego nie można na podstawie jednej próbki gruntu zanieczyszczonej wodą wnosić, że źródłem zanieczyszczenia jest działalność [...]. W zakładzie stwierdzono szereg nieprawidłowości i zaniedbań, nie można jednak wnioskować na tej podstawie, że bezpośrednim tj. pierwotnym źródłem zanieczyszczenia jest działalność przedsiębiorcy. Zakład zlecił wykonanie przeglądu ekologicznego, który został opracowany przez firmę [...]. Opracowanie zostało poprzedzone badaniami próbek wody oraz gruntu pobranych z odwiertów wykonanych na terenie zakładu. Wprawdzie w pobranych próbkach wody stwierdzono niewielką obecność tetrachloroetenu, jednak jest to ilość, która nie świadczy o tym, że źródłem zanieczyszczenia jest zakład.

Także badania PIG, nie dają podstaw do odpowiedzialności zakładu. Opinia PIG sugeruje, że obszar zakładu jest prawdopodobnym źródłem skażenia ujęcia, a jednoznacznie wyklucza, że źródłem tego skażenia mogłoby być poradzieckie składowisko odpadów. Zdaniem GDOŚ woda badana przez PIG wykazuje najwyższe zanieczyszczenie tetra- i trichloroetenem w otworze badawczym nr 8 zlokalizowanym na południowy-wschód od zakładu drzewnego, analogicznie jak sondowanie D-1 [...], w którym również stwierdzono najwyższe stężenia tych zanieczyszczeń. Spośród próbek pobranych z otworu nr 8 z głębokości 13, 15, 17 i 19 m największym stężeniem charakteryzowała się próbka pobrana z głębokości 13 m. Natomiast [...] najwyższe stężenia w sondowaniu D-1 stwierdziła na głębokości 11 m. Badania te więc nie wykluczają się, a raczej są ze sobą zbieżne. Różnią się natomiast wnioskami. W ocenie organu odwoławczego twierdzenie PIG o tym, że to [...] jest źródłem zanieczyszczenia sformułowane na podstawie takich danych jest nieuprawnione. Najwyższe stężenia badanych zanieczyszczeń występują poza terenem zakładu, na kierunku napływu do niego wód. Jak już wspomniano wcześniej zakład nie stosował - jak wynika z wszelkich uzyskanych informacji - środków zawierających badane związki. Nie można więc wnioskować, że to właśnie ten zakład jest źródłem zanieczyszczenia pochodzącego z wylewania lub zakopywania preparatów chemicznych. To, że na badanym terenie funkcjonuje [...] nie upoważnia do twierdzenia, że doprowadził on do skażenia ujęcia wód poprzez wylewanie czy zakopywanie odpadów. Podkreślił, że teren ten przez wiele lat był użytkowany przez [...], w tym jednostki wojsk chemicznych. Wskazał także, iż nie można jednoznacznie jako źródła zanieczyszczenia wykluczyć [...] składowiska odpadów położonego na wschód od terenu [...], bowiem składowisko to nie zostało w całości opróbowane. [...] nie pobierała prób w górę linii prądu dopływających do sondowania D-1, co zostało zasugerowane przez autorów opracowania jako działania konieczne do podjęcia w celu zlokalizowania źródła zanieczyszczenia. Natomiast PIG rzeczywiście takie próby pobrał na linii przebiegającej wzdłuż zachodniej granicy składowiska, a niesięgającej jego południowo-zachodniego krańca. Jak wynika z opisu badań, w etapie I (obejmującym wspomniane opróbowanie) odwiercono osiem otworów wiertniczych przy użyciu świdra ślimakowego. Taka metoda wierceń mogła prowadzić do wymieszania gruntu, a więc uzyskania próbki uśrednionej. Ponadto sam pobór z określonych głębokości nie może dawać jednoznacznego obrazu występowania zanieczyszczeń. Próby bowiem nie były pobierane z poszczególnych interwałów głębokości. Próbki były pobierane z następujących głębokości: 13 m - 1 próbka; 15 m - 3; 17,19, 21 i 22 m - 1 próbka. W ocenie organu odwoławczego tak pobrane próbki nie są i nie mogą być jednoznacznym dowodem wykluczającym składowisko odpadów jako źródło zanieczyszczenia. Tak więc w tym zakresie na pewno wyniki badań I przeprowadzone na ich podstawie wnioskowanie, dokonane przez [...] są bardziej wiarygodne niż wyniki przedstawione przez PIG, a zaprezentowane przez ten ostatni wnioski budzą poważne wątpliwości.

Reasumując stwierdził, że prowadzone postępowanie nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia podmiotu korzystającego ze środowiska odpowiedzialnego za powstałą szkodę w środowisku, w tym również nie stwierdzono aby podmiotem tym był [...]. Tylko jednoznaczne ustalenie, że określony podmiot korzystający ze środowiska odpowiedzialny jest za powstanie szkody, co możliwe jest wyłącznie przy stwierdzeniu niewątpliwego związku przyczynowego pomiędzy prowadzoną przez niego działalnością, a szkodą w środowisku, daje podstawy do wydania na podstawie art. 15 ustawy szkodowej decyzji nakładającej obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Brak wykazania w postępowaniu takiego jednoznacznego dowodu powoduje, że wspomniany przepis nie ma zastosowania.

W takiej sytuacji twierdzenie skarżącego, że w najbliższej okolicy nie ma innych podmiotów prowadzących formalnie działalność nie zasługuje więc na uwzględnienie. Nie chodzi wyłącznie o działalność prowadzoną legalnie, bowiem żaden przepis ustawy szkodowej nie uzależnia jej zastosowania od legalności działań podmiotu.

Wyjaśnił, iż zaskarżone rozstrzygnięcie odnosić się może wyłącznie do możliwości zastosowania art. 15 ustawy szkodowej. Organ I instancji umarzając postępowanie w sposób nieuprawniony wykroczył poza zakres prowadzonego postępowania dokonując analizy możliwości zastosowania w sprawie art. 16 ustawy szkodowej.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego:

1. art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., polegające na przyjęciu, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika w jednoznaczny sposób, iż sprawcą przedmiotowej szkody w środowisku jest [...] (obecnie w upadłości likwidacyjnej), gdy tymczasem całokształt okoliczności ustalonych w sprawie potwierdza z wysokim prawdopodobieństwem, że to właśnie w następstwie działań tego podmiotu doszło do zanieczyszczenia ujęcia wody nr 1 i 2 w miejscowości [...] związkami tri- i tetrachloroetenu;

2. art. 105 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji w której nie ziściły się ku temu przesłanki;

3. art. 15 i art. 16 w związku z art. 24 ust. 5 i 7 ustawy szkodowej oraz art. 138 §

1 pkt 2 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez przyjęcie w uzasadnieniu decyzji organu

I instancji, że do przedmiotowej szkody w środowisku nie ma zastosowania art. 16 ustawy szkodowej, gdyż szkoda ta może być spowodowana funkcjonowaniem na terenie [...] wojsk [...] przed [...] kwietnia 2007 r. (akapit czwarty, str. 10 i następne do str. 12 oraz pkt 2-5, str. 12-13 uzasadnienia tej decyzji), oraz nieuchylenie decyzji RDOŚ przez organ odwoławczy w powyższym zakresie, i przyjęcie w uzasadnieniu, iż przedwczesnym jest ocena stanu faktycznego sprawy, co do przypisania sprawstwa szkody w środowisku (str. 26 uzasadnienie tej decyzji), gdy tymczasem ocena tych okoliczności (tj. wystąpienia szkody w środowisku oraz wyłączenia zastosowania powołanej ustawy "w ogólności", a więc w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 1), była elementem wstępnej oceny zgłoszenia szkody w środowisku, które to zgłoszenie zostało uznane przez organ I instancji za zasadne i skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie szkody

w środowisku, a nadto, gdy sądy administracyjne rozstrzygające niniejszą sprawę przesądziły także o wystąpieniu w przedmiotowym przypadku szkody

w środowisku i konieczności zastosowania rzeczonej ustawy "w ogólności".

Uzasadniając ww. zarzuty skarżący podał, że potencjalnie możliwe są dwa warianty działania w niniejszej sprawie. Pierwszy, za którym odpowiada się skarżący, iż ocena zastosowania ustawy szkodowej "w ogólności" dokonywana jest tylko raz, tj.

w ramach oceny zasadności zgłoszenia dokonanego na podstawie art. 24 ust. 1 tej ustawy (łącznie w odniesieniu do procedury z art. 15 i 16 ustawy szkodowej). Jeżeli zatem organ wszczął postępowanie w sprawie nałożenia obowiązku naprawienia szkody na konkretny podmiot korzystający z środowiska (procedura z art. 15 ustawy szkodowej), to znaczy, że przesądził on już o wystąpieniu szkody w środowisku oraz zastosowaniu rzeczonej ustawy "w ogólności" (art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 4 pkt 1 ustawy szkodowej), także na potrzeby procedury z art. 16 ustawy szkodowej. W takim przypadku organ zobowiązany jest do samodzielnego naprawienia szkody jeżeli zagraża ona życiu lub zdrowi ludzi albo grozi powstaniem nieodwracalnych szkód w środowisku - art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej (niezależnie od toczącego się postępowania w sprawie nałożenia obowiązku naprawienia szkody na konkretny podmiot). Jeżeli nie zachodzą te okoliczności, to RDOŚ - w myśl art. 16 pkt 1 - zobowiązany jest "automatycznie" do samodzielnego naprawienia szkody w środowisku, gdy w administracyjnym toku instancji przesądzone zostanie, że nie można nałożyć obowiązku naprawienia szkody na konkretny podmiot korzystający ze środowiska (zgodnie z art. 15 ustawy szkodowej). Innymi słowy, po wszczęciu procedury z art. 15 ustawy szkodowej, nie już dopuszczalne ponowne badanie zasadności zgłoszenia szkody w środowisku, w zakresie: jej wystąpienia oraz zastosowania ustawy "w ogólności" (gdyż organ już to przesądził). Organ może już tylko samodzielnie naprawić szkodę w środowisku, czyniąc to niezwłocznie (art.16 pkt 2 ustawy) albo po umorzeniu postępowania z art. 15 (art. 16 pkt 1 ustawy szkodowej). Jeżeli RDOŚ nie naprawia szkody w środowisku podmiotowi zgłaszającemu szkodę przysługuje skarga na bezczynność.

Drugi wariant, do którego dążą organy, zakłada że niezależnie od dokonanej już oceny zasadności zgłoszenia szkody w środowisku (postępowania wstępnego), a tym samym pomimo wszczęcia postępowania o nałożenie obowiązku w myśl art. 15 ustawy szkodowej, RDOŚ (po umorzeniu postępowania z art. 15 ustawy szkodowej) może (ponownie) ocenić to, czy szkoda w środowisku wystąpiła i czy ustawa ma zastosowanie "w ogólności", tym razem dla potrzeb procedury z art. 16 ustawy szkodowej (samodzielnego obowiązku naprawienia szkody). Przyjęcie takiego założenia oznacza jednak, że aktualizuje się statuowany art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej obowiązek, rozstrzygnięcia o zasadności dokonanego przez skarżącego zgłoszenia w kontekście zastosowania art. 16 ustawy szkodowej. Dopóki zatem organ nie rozstrzygnie o odmowie wszczęcia postępowania na skutek zgłoszenie szkody w środowisku w kompleksowy sposób (tj. zarówno co do procedury z art. 15, jak i art. 16 ustawy szkodowej), dopóty pozostaje on w bezczynności (czego organ odwoławczy już nie zauważył).

Skarżący wskazał, że w wyniku postępowania prowadzonego wobec [...] jako podmiotu korzystającego z środowiska, o nałożenie obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych, wydana została przez organ I instancji decyzja umarzająca to postępowanie. W decyzji tej, oprócz tego, że RDOŚ przesądził, iż zakład nie jest odpowiedzialny za powstanie szkody objętej niniejszym postępowaniem, zawarto rozstrzygnięcie w przedmiocie zastosowania art. 16 ustawy szkodowej. W ocenie organu I instancji, nie ciąży na nim obowiązek naprawienia przedmiotowej szkody w środowisku, gdyż jest ona następstwem albo działalności niegospodarczej bliżej nieokreślonego podmiotu (a więc nie jest skutkiem działalności podmiotu korzystającego ze środowiska) albo jej przyczyną są okoliczności mające miejsce przed dniem [...] kwietnia 2007 r. - szkoda jest konsekwencją niezgodnego

z prawem (bliżej nieokreślonego) działania wojsk [...], stacjonujących przed laty na terenie [...]. Zatem RDOŚ upatruje wyłączenia zastosowania ustawy szkodowej.

Powyższe stanowisko jest zdaniem skarżącego nieuprawnione, bowiem ocena przez organy obu instancji zastosowania "w ogólności" ustawy szkodowej nie jest już dopuszczalna (naruszałaby zasadę pogłębionego zaufania do organów administracji publicznej). Zdaniem skarżącego, RDOŚ zobowiązany był do naprawienia szkody od samego początku, tj. po zgłoszeniu wystąpienia szkody w środowisku, gdyż zagrażała ona życiu i zdrowiu ludzi - odbiorców usług, którym skarżący dostarcza wodę do spożycia (przesłanka z art. 16 pkt 2 ustawy szkodowej). Powyższe oznacza, że RDOŚ pozostaje w bezczynności nie naprawiając szkody.

GDOŚ utrzymując w mocy decyzję organu I Instancji wskazał, że mało prawdopodobnym jest by to [...] był sprawcą szkody w środowisku. GDOŚ mimo, że zgodził się ze skarżącym, iż RDOŚ nie powinien był rozstrzygać o dopuszczalności zastosowania art. 16 ustawy szkodowej, nie uchylił w tym zakresie uzasadnienia przedmiotowej decyzji.

Zdaniem skarżącego najbardziej prawdopodobnym z nich w świetle zebranego materiału dowodowego, doświadczenia życiowego i zasad logiki jest wariant, według którego do zanieczyszczenia ujęć wody nr 1 i 2 w miejscowości [...] doszło w następstwie niewłaściwego postępowania z substancjami niebezpiecznymi wykorzystywanymi przez [...] (obecnie w upadłości likwidacyjnej) w prowadzonej przez nie działalności gospodarczej.

W ocenie skarżącego w świetle zasad logiki, doświadczenia życiowego i przede wszystkim zgromadzonego materiału dowodowego wykluczone jest, żeby za rzeczonym zanieczyszczeniem ujęć wody nr 1 i 2 w miejscowości [...] stało wojsko [...]. Wariant ten nie może się ostać, gdy uwzględni się chwilę wystąpienia przedmiotowej szkody w środowisku oraz fakt, że najpierw doszło do zanieczyszczenia jednego ujęcia, a dopiero później do zanieczyszczenia drugiego.

Skarżący kwestionuje decyzję organu odwoławczego, gdyż ten mimo, że uznał za niedopuszczalne rozstrzyganie przez RDOŚ kwestii zastosowania art. 16 ustawy szkodowej, utrzymał w mocy te decyzje, zamiast ją uchylić, przynajmniej w zakresie części uzasadnienia. Przypomniał, iż zaskarżył uzasadnienie decyzji organu I instancji, w zakresie w jakim organ ten wypowiedział się, co do braku podstaw do zastosowania art. 16 ustawy szkodowej z uwagi na przesłanki, o których mowa w art. 4 pkt 1 tej ustawy (tj. z tego powodu, że szkoda w środowisku zaistniała przed [...] kwietnia 2007 r. lub wynika z działalności, która została zakończona przed tym dniem), albo z uwagi na to, że zaistniała szkoda jest następstwem działalności niegospodarczej niezidentyfikowanego podmiotu (art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy). Ponadto, skarżący nie godzi się z poglądem wyrażonym przez organ odwoławczy, o dopuszczalności "ponownej" oceny zastosowania "w ogólności" ustawy szkodowej w ramach procedury z art. 16 ustawy szkodowej, z pominięciem otrzymania w tym względzie przez skarżącego jakiegokolwiek rozstrzygnięcia.

Jeżeli zatem w przedmiotowym przypadku RDOŚ wszczął postępowanie

w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ustawy szkodowej (co uczynił postanowieniem z 13 marca 2015 r.), to przesądził tym samym, że zgłoszenie skarżącego było "zasadne". To zaś oznacza, że RDOŚ musiał wcześniej przesądzić,

o tym że w przedmiotowym przypadku ustawa szkodowa ma zastosowanie

"w ogólności", w tym że mamy do czynienia ze szkodą w środowisku (zgodnie

z definicją zawartą w art. 6 pkt 11, co przesądza jednocześnie o tym że wyrządził ją jakiś podmiot korzystający ze środowiska w ramach działalności gospodarczej stwarzającej ryzyko szkody) oraz ze szkoda ta zaistniała po 30 kwietnia 2007 r. Tym samym, nie jest już możliwe ponowne ocenianie tej okoliczności, tym razem przez pryzmat zastosowania procedury z art. 16 ustawy szkodowej, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych.

Uważa, że dostateczny wyraz, co do tego, że organy nie mogą ponownie oceniać okoliczności wstąpienia szkody w środowisku i zastosowania "w ogólności" ustawy szkodowej "dał NSA w wyroku wydanym w niniejszej sprawie, gdy nie uwzględnił zarzutu kasacyjnego GDOŚ dotyczącego naruszenia art. 16 w związku z art. 35 (obecnie art. 4 pkt 1) ustawy szkodowej.

W kontekście powyższego niedopuszczalne jest stanowisko GDOŚ, które zakłada, że nie ma podstaw do przeprowadzania postępowania administracyjnego, co do samodzielnego obowiązku naprawienia szkody przez RDOŚ. W świetle powyższego, efektem takiego postępowania winno być (co najmniej) wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej.

W przedmiotowej sprawie organy nie zidentyfikowały podmiotu korzystającego ze środowiska, więc RDOŚ jest obowiązany do samodzielnego przeprowadzenia działań naprawczych. Jest do tego zobowiązany także i z tego powodu, że zanieczyszczenie ujęć wody nr 1 i 2 w miejscowości [...] zagraża życiu i zdrowiu mieszkańców zaopatrywanych w wodę z tych ujęć (samodzielna przesłanka zastosowania art. 16 ustawy szkodowej).

Skarżący podał, iż kwestionuje ustalenia faktyczne w tym zakresie poczynione przez organ I instancji i organ odwoławczy (które sugerują, że możliwym jest przypisanie sprawstwa szkody wojsku [...]), wskazując że bardziej prawdopodobne jest to, że szkodę wyrządził niezidentyfikowany podmiot korzystający ze środowiska, niż to, że jest ona następstwem działalności wojsk [...] zakończonej przed [...] kwietnia 2007 r.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy

i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem decyzja GDOŚ odpowiada prawu.

Stanowiąca przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie decyzja GDOŚ z [...] lutego 2016 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, orzeka o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Zgodnie z przepisem art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć od każdego zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku. Zgłoszenie powinno,

w miarę możliwości, zawierać dokumentację potwierdzającą wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku i wskazanie odpowiedzialnego podmiotu korzystającego ze środowiska, a w przypadku zgłoszenia dotyczącego szkody w powierzchni ziemi - nazwy substancji powodujących ryzyko oraz wyniki badań zanieczyszczenia gleby i ziemi tymi substancjami, wykonanych przez uprawnione laboratorium (ust. 4). Organ ochrony środowiska, uznając za uzasadnione zgłoszenie, o którym mowa w ust. 1, postanawia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2, albo w przypadkach, o których mowa w art. 16, podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze. Przepisy art. 17 stosuje się odpowiednio (ust. 5). Organ ochrony środowiska odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie (ust. 7).

Zgodnie z treścią art. 15 ust. 1 ustawy szkodowej jeżeli podmiot korzystający ze środowiska lub w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 2, podmiot korzystający ze środowiska lub władający powierzchnią ziemi nie podejmie działań zapobiegawczych lub nie uzgodni działań naprawczych, organ ochrony środowiska: 1) wzywa

do przedłożenia w określonym terminie wniosku o uzgodnienie warunków

przeprowadzenia odpowiednio działań zapobiegawczych lub naprawczych; 2) jeżeli nie przedłożono wniosku zgodnie z wezwaniem - w drodze decyzji, nakłada obowiązek przeprowadzenia działań. W decyzji, o której mowa w ust. 1 pkt 2, organ ochrony środowiska określa odpowiednio: 1) zakres i sposób przeprowadzenia działań zapobiegawczych, w tym czynności zmierzające do ograniczenia oddziaływania na środowisko; 2) stan, do jakiego ma zostać przywrócone środowisko; 3) zakres i sposób przeprowadzenia działań naprawczych, a w przypadku szkody w środowisku

w powierzchni ziemi - ustala plan remediacji (ust. 2).

Przepis art. 16 ustawy szkodowej stanowi, że organ ochrony środowiska podejmuje działania zapobiegawcze lub naprawcze, jeżeli: 1) podmiot korzystający ze środowiska nie może zostać zidentyfikowany lub nie można wszcząć wobec niego postępowania egzekucyjnego, lub egzekucja okazała się bezskuteczna; 2) z uwagi na zagrożenie dla zdrowia ludzi l kwestia, czy dany podmiot korzystający ze środowiska spowodował bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę w środowisku winna być wyjaśniana po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji

w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych.

Na wstępie rozważań sądu, przypomnieć należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku sygn. akt II OSK 1074/13, od wyroku oddalającego skargę kasacyjną tj. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2251/12 (w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie).

Otóż NSA wyraźnie zaznaczył, iż: "kwestia, czy dany podmiot korzystający ze środowiska spowodował bezpośrednie zagrożenie szkodą w środowisku lub szkodę

w środowisku winna być wyjaśniana po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia działań zapobiegawczych lub naprawczych. Prowadzenie tego typu ustaleń, w sytuacji, w której nie budzi wątpliwości wystąpienie bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody

w środowisku i istnieje podmiot korzystający ze środowiska, z którego działalnością może wiązać się powstanie szkody, nie może toczyć się przed wszczęciem postępowania. Zasadność zgłoszenia o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku nie zależy od tego, czy w toku dalszego postępowania dojdzie do ustalenia podmiotu korzystającego ze środowiska odpowiedzialnego za tą szkodę. Za takim stanowiskiem przemawia przepis art. 24 ust. 5 w zw. z art. 16 omawianej ustawy. Ustawodawca przewidział bowiem, że mogą wystąpić sytuacje, w których nie będzie możliwe zidentyfikowanie podmiotu korzystającego ze środowiska, bądź konieczne będzie niezwłoczne podjęcie działań

z uwagi na zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub możliwość zaistnienia nieodwracalnych szkód w środowisku. W takiej sytuacji skutek zgłoszenia jest taki, że organ obowiązany jest podjąć działania zapobiegawcze lub naprawcze z urzędu. Działania takie organ będzie obowiązany podjąć również wówczas, kiedy po wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 nie dojdzie do zidentyfikowania podmiotu korzystającego ze środowiska".

Wobec zarzutów wyrażonych w skardze konieczne jest także przypomnienie konkluzji stanowiska zaprezentowanego w powyższym wyroku cyt: "Wobec tego organy ponownie rozpatrując sprawę nie będą związane oceną wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Rzeczą organów natomiast będzie wszczęcie i przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie,

w toku którego dokonają ustaleń, czy podmiot korzystający ze środowiska jest sprawcą szkody. Negatywny wynik tych ustaleń będzie uzasadniał umorzenie tego postępowania, co nie będzie zwalniało organów od rozważenia, czy zachodzi konieczność podjęcia z urzędu działań zapobiegawczych lub naprawczych".

Niewątpliwie w kontekście zarzutów skarżącego wyjaśnić należy, iż organ ochrony środowiska jest obowiązany przyjąć zgłoszenie o wystąpieniu bezpośredniego zagrożenia szkodą w środowisku lub szkody w środowisku od każdego zgłaszającego. Po przyjęciu zgłoszenia organ ochrony środowiska zobligowany jest na podstawie art. 24 ust. 5 wydać postanowienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji, nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych kub naprawczych (o której mowa w art. 15 ustawy). Natomiast w przypadku przeciwnym organ mając na względzie ust. 7 odmawia wszczęcia postępowania w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że możliwe jest także umorzenie postępowania, i stanowisko takie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. akt II OSK 1074/13 z 21 listopada 2014 r.

Mając na uwadze wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego, w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia stanowisko skarżącego odnoszącego się do oceny wyrażonej w uzasadnieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2251/12, skoro rozpoznając skargę kasacyjną NSA wyraźnie zaznaczył, że organy ponownie rozpatrując sprawę nie będą związane oceną wyrażoną przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku.

Stwierdzić zatem należy, że organy ochrony środowiska uwzględniły wytyczne NSA w zakresie oceny prawnej. Postępowanie zostało wszczęte w niniejszej sprawie, dokonano oceny i możliwości zastosowania art. 15 ustawy szkodowej i następnie wykluczając przesłanki zastosowania przepisu, organ umorzył postępowanie.

Odnosząc się do zarzutu skargi, stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu, w którym organ umorzył postępowanie (w wyniku wszczętego konkretnego postępowania), nie jest możliwe jednocześnie podjęcie działań przez organ tzw. działań naprawczych przez sam organ i tym samym zastosowanie art. 16 ustawy szkodowej. Słusznie stwierdził w tym zakresie organ odwoławczy, że ewentualne podjęcie działań zapobiegawczych lub naprawczych wykracza poza zakres umorzonego postępowania.

Tym samym Sąd nie podziela argumentów skargi odnoszących się do bezczynności organu w zakresie niepodjęcia działań naprawczych w postępowaniu

w którym wydano rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania. Zatem za słuszne należy uznać stanowisko organów ochrony środowiska, iż działania zapobiegawcze czy naprawcze wykraczają poza nieniniejsze postępowanie. Niewątpliwie takie działania mogą zostać podjęte ale w odrębnym postępowaniu prowadzonym z urzędu

w przedmiocie odnalezienia źródła zanieczyszczenia. Również NSA w przedmiotowej sprawie wskazał, że zgłoszenie wystąpienia szkody w środowisku dokonywane na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy szkodowej ukierunkowane jest na wydanie decyzji na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, zaś jeśli nie jest to możliwe, to obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania i rozważenie możliwości zastosowania art. 16.

Na marginesie powyższej kwestii wypada jeszcze skonstatować, iż organ odwoławczy uznał twierdzenia organu I instancji za przedwczesne w zakresie rozważań i możliwości zastosowania art. 16 ustawy szkodowej w niniejszym postepowaniu. O ile organ I instancji wskazywał na sprawcę szkody wojska [...], to GDOŚ nie podzielił tych wywodów. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy odniósł się do powyższego zagadnienia i wyjaśnił, iż RDOŚ w sposób nieuzasadniony wypowiedział się co możliwości zastosowania art. 16 ustawy szkodowej. Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że przedwczesne jest w jego ocenie wnioskowanie

o źródle zanieczyszczenia w działalności wojsk [...], a także jednoznaczne tego wykluczenie.

Bezzasadny jest zarzut skarżącego sprowadzający się do kwestionowania stanowiska organu, uwzględniającego wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za zbędne w tej sytuacji należy uznać odnoszenie się do wywodów zawartych

w skardze, iż organ powinien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Co dalej, zaznaczyć należy, że prawidłowo organy wywiodły, iż wszczęcie postępowania w sprawie co miało miejsce w niniejszym przypadku, nie jest równoznaczne z dokonaniem oceny i uznaniem zgłoszenia za zasadne, a tym samym przesądzenie o konieczności zastosowania ustawy szkodowej. Brak zasadności zgłoszenia powoduje skutek wynikający z art. 24 ust. 7 ustawy szkodowej czyli wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postepowania.

W niniejszym postępowaniu wszczęcie i przeprowadzenie postępowania

w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy szkodowej wynikało z uzasadnienia wyroku NSA. A zatem zasadność zgłoszenia i w rezultacie wszczęcie postępowania, powodowało, że istniało prawdopodobieństwo wystąpienia

w sprawie szkody w środowisku.

Chybiony jest zarzut, że całokształt okoliczności ustalonych w sprawie potwierdza z wysokim prawdopodobieństwem, że to właśnie w następstwie działań [...] doszło do zanieczyszczenia ujęcia wody nr 1 i 2 w miejscowości [...] związkami tri- i tetrachloroetenu;

Skarżący wskazuje, że do szkody w środowisku doszło w 2009 r. (bo przeprowadzone w 2008 r. badania nie wykazały zanieczyszczenia wód, a prowadzone w 2009 r. takie zanieczyszczenia stwierdziły), zaś stwierdzić należy, iż GDOŚ wyjaśnił że analizy wód pod kątem zawartości tych zanieczyszczeń po raz pierwszy wykonane były w 2008 r. i rzeczywiście nie wykazały obecności tych zanieczyszczeń. Jednak jak podaje organ były to badania dotyczące pracującego wówczas ujęcia nr 2, a pobór dotyczył wody wymieszanej i nastąpił u odbiorcy wody. Pierwszy raz występowanie zanieczyszczeń stwierdzono w wodzie z wodociągu w 2009 r. przy pracującym ujęciu nr 1, a więc są to sytuacje nieporównywalne i na pewno nie można na tej podstawie twierdzić, że dopiero w 2009 r. woda została zanieczyszczona badanymi związkami. Słusznie w tej sytuacji wywodzi GDOŚ, że aktualnie nie można ustalić daty powstania zanieczyszczenia wód (chyba że możliwe byłoby to na podstawie modelu matematycznego opracowanego po odnalezieniu źródła zanieczyszczenia).

Zasadnie i logicznie przyjmuje organ odwoławczy iż w badaniu Wojewódzkiej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej przeprowadzonym w czerwcu 2009 r. w wodzie pochodzącej z ujęcia nr 2 również nie stwierdzono występowania tych zanieczyszczeń pomimo, że w prowadzonych równolegle badaniach wody z ujęcia nr 1 zanieczyszczenie występowało. Zatem zgodzić się należy ze stwierdzeniem GDOŚ, iż przeprowadzone postępowanie nie doprowadziło do jednoznacznego ustalenia podmiotu korzystającego ze środowiska odpowiedzialnego za powstałą szkodę

w środowisku, a zwłaszcza, że tym podmiotem był [...].

Organ odwoławczy przedstawił w uzasadnieniu decyzji szczegółową analizę przeprowadzonych badań przez [...], opinię PIG oraz badania przeprowadzone przez firmę [...], co doprowadziło organ odwoławczy do powzięcia wniosków końcowych.

Strona skarżąca natomiast opierając się na własnych stwierdzeniach i wnioskach uważa, że najbardziej prawdopodobnym sprawcą szkody jest [...] i w przekonaniu Sądu poglądu tego nie można zaakceptować. Skoro organy nie ustaliły w sposób jednoznaczny, po przeprowadzonym postępowaniu, że sprawcą szkody jest podmiot wskazany przez skarżącego, prawidłowe okazało się umorzenie postępowania.

Słuszny jest pogląd GDOŚ, iż należy odróżnić datę wystąpienia szkody

w środowisku od daty jej stwierdzenia.

Reasumując w kontekście powyższych wywodów, nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji o umorzeniu przedmiotowego postępowania w następstwie przyjęcia, że brak przesłanek w sprawie wydania decyzji nakładającej na podmiot korzystający ze środowiska obowiązek przeprowadzenia działań zapobiegawczych i naprawczych.

W ocenie Sądu, wbrew zarzutom skargi, organy dokładnie wyjaśniły stan faktyczny sprawy, poddały analizie całość materiału dowodowego zgromadzonego

w sprawie, co odzwierciedla treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organy wskazały dowody w oparciu o które podjęły rozstrzygnięcie i dlaczego innym dowodom odmówiły wiarygodności. W ocenie Sądu organy orzekające w niniejszym postępowaniu starannie prowadziły postępowanie, dążyły do uzyskania wyczerpującego i pełnego materiału dowodowego. Nie można zatem skutecznie zarzucić organom naruszenia art. 7, 8, 12 § 1, 77, 80 k.p.a. Wreszcie samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.