Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 939/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków (spr.), Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant st. specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2018 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia (...) lutego 2017 r. nr (...) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi złożonej przez ... Sp. z o.o. (dalej: "Skarżąca", "Strona" lub "Spółka") jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister Rolnictwa", "organ odwoławczy"), z ... lutego 2017 r., nr ..., utrzymująca w mocy decyzję tego organu z ... października 2016 r., nr ..., którą stwierdzono nieważność decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r., nr ..., na podstawie której wpisano Skarżącą do Rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa ... w grupie produktów: "świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone". Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

... grudnia 2013 r. do Urzędu Marszałkowskiego Województwa ... wpłynęło pismo ... Sp. z o. o. informujące o podjęciu przez ten podmiot działań w zakresie uzyskania wpisu do Rejestru Grup Producentów Rolnych, przy którym załączony został wniosek z ... grudnia 2013 r. "o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej spełnianie przez grupę producentów rolnych warunków określonych w art. 3 i 4 oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 o wpis do rejestru grup". Marszałek Województwa ..., po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z ... grudnia 2013 r., nr ..., stwierdził spełnienie przez ... Sp. z o.o. warunków określonych w art. 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz.U. Nr 88, poz. 983, z późn. zm.; dalej: "ustawa o grupach producentów rolnych") oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonał wpisu Strony do Rejestru Grup Producentów Rolnych ze względu na grupę produktów "świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone".

Pismem z ... kwietnia 2016 r. Dyrektor Oddziału Terenowego Agencji Rynku Rolnego w L. zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z prośbą o rozważenie możliwości stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r., nr .... W opinii Dyrektora Oddziału Terenowego ARR ww. decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem dołączona do wniosku Strony "o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej spełnianie przez grupę producentów rolnych warunków określonych w art. 3 i 4 oraz przepisach wydanych na podstawie art. 6 o wpis do rejestru grup" umowa ... Sp. z o.o., zawarta w formie aktu notarialnego Repertorium ..., z ... listopada 2013 r. nie zawierała wszystkich wymaganych ustawą o grupach producentów rolnych elementów, w szczególności wymienionych w art. 4 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5 i 7 tej ustawy. Ponadto, w przesłanym piśmie Dyrektor Oddziału Terenowego ARR poinformował, że po kontroli przeprowadzonej przez Urząd Marszałkowski w dniu ... grudnia 2015 r., Spółka uaktualniła aktem notarialnym Repertorium ... z ... grudnia 2015 r. umowę Spółki jedynie o zapis zobowiązujący wspólników do sprzedaży całości produkcji trzody chlewnej do Grupy.

Zawiadomieniem z ... maja 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi poinformował Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r., nr ... .

Po przeprowadzeniu postępowania, decyzją z ... października 2016 r., nr ..., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r., nr ... w przedmiocie stwierdzenia spełnienia przez ... Sp. z o.o. warunków określonych w art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 6 tej ustawy i dokonania wpisu Strony do Rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa ... w grupie produktów: "świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone".

Opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, Minister Rolnictwa uznał, że ww. decyzja Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Do wniosku takiego organ I instancji zaprowadziła analiza umowy ... Sp. z o.o., sporządzonej w formie aktu notarialnego Repertorium ... z ... listopada 2013 r. Zdaniem organu, umowa nie zawierała wszystkich elementów, które zostały wskazane w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, jako obowiązkowe postanowienia aktu założycielskiego grupy producentów rolnych.

Pismem z ... listopada 2016 r. (data stempla placówki pocztowej w M.) Strona złożyła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Spółka w złożonym wniosku zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: "KPA") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że decyzja Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r. rażąco narusza prawo, podczas gdy z materiału zebranego w sprawie wynika – zdaniem Strony - że organ wydający decyzję w sprawie podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez co wydana przez niego decyzja nie narusza przepisów prawa, a tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W wyniku rozpoznania ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając jako organ II instancji, decyzją z ... lutego 2017 r., nr ..., utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie, stwierdzające nieważność decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że przyczyną unieważnienia decyzji jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA).

Organ II instancji przywołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o grupach producentów rolnych, grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną pod warunkiem, że działa na podstawie statutu lub umowy (akt założycielski), który zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, oprócz wymagań określonych w odrębnych przepisach, powinien zawierać w szczególności:

a) zasady przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania członków z grupy, przy czym minimalny okres członkostwa, który liczy się od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 7 ustawy, nie może być krótszy niż trzy lata działalności grupy, a informacja o zamiarze wystąpienia z grupy powinna być złożona na piśmie co najmniej na 12 miesięcy przed końcem danego roku działalności grupy,

b) zasady zbywania akcji łub udziałów w spółce akcyjnej lub spółce z ograniczoną odpowiedzialnością,

c) wymóg przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów,

d) wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady,

e) zasady dostarczania przez członków grupy informacji dotyczących wielkości sprzedaży i cen uzyskiwanych za produkty, z uwagi na które grupa została powołana, a są sprzedawane poza grupą,

f) zasady tworzenia i wykorzystania funduszu specjalnego, o którym mowa w art. 5 ustawy, jeżeli będzie on utworzony,

g) sankcje wobec członka grupy, który nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków.

Art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o grupach producentów rolnych wyraźnie wskazuje, że przedsiębiorca posiadający osobowość prawną może prowadzić swoją działalność jako grupa producentów rolnych pod warunkiem, że jego akt założycielski zawiera szereg obowiązkowych elementów, wskazanych w przepisach ww. ustawy. Zdaniem organu, a contrario brak w akcie założycielskim postanowień określonych w art. 4 ust. 1 ustawy stanowi naruszenie warunków, dotyczących zasad organizowania się i działania grup producentów rolnych, określonych w art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych. Tym samym w sytuacji, w której podmiot wnioskujący o przyznanie statusu grupy producentów rolnych nie zawarł w swoim akcie założycielskim obligatoryjnych elementów, wymienionych w art. 4 ust. 1 ww. ustawy, marszałek województwa, na podstawie art. 10 ustawy o grupach producentów rolnych, powinien wydać decyzję administracyjną o odmowie stwierdzenia spełnienia przez grupę określonych w ustawie warunków wpisu do rejestru i dokonania wpisu do rejestru.

Minister Rolnictwa w trakcie prowadzonego postępowania i analizy aktu założycielskiego ... Sp. z o.o., tj. umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego Repertorium ... z ... listopada 2013 r. ustalił, że dokument ten nie zawiera postanowień wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, to jest:

1) zasad przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania członków z grupy (art. 4 ust. 1 pkt 1);

2) wymogu przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów (art. 4 ust. 1 pkt 3);

3) wymogu sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstw od tej zasady (art. 4 ust. 1 pkt 4);

4) zasad dostarczania przez członków grupy informacji dotyczących wielkości sprzedaży i cen uzyskiwanych za produkty, z uwagi na które grupa została powołana, a są sprzedawane poza grupą; (art. 4 ust. 1 pkt 5);

5) sankcji wobec członka grupy, który nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków (art. 4 ust. 1 pkt 7).

Powyższe, w opinii organu II instancji, stanowi jednoznacznie o niespełnieniu przez Stronę warunku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o grupach producentów rolnych. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa ..., pomimo niebudzącego wątpliwości uchybienia przepisom ww. ustawy, wydał decyzję na mocy której Skarżąca uzyskała status grupy producentów rolnych i została wpisana do rejestru grup.

Następnie Minister podniósł, że w doktrynie przyjęto, iż rażące naruszenie prawa, będące przyczyną nieważności decyzji występuje wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszelkim przesłankom przepisu nadano prawda albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze. Warszawa 1985 r. s. 237; także wyr. WSA w Warszawie z 28 maja 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 117/14). W tym kontekście organ II instancji zwrócił uwagę, że nadanie ... Sp. z o.o. statusu grupy producentów rolnych uprawniało ten podmiot do ubiegania się o pomoc ze środków publicznych, tj. ulg podatkowych przewidzianych dla grup producentów rolnych w przepisach ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 716) oraz ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 2343), a także w ramach działań realizowanych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności działania 142 "Grupy producentów rolnych". Wobec powyższego, w wyniku oczywistego naruszenia przez organ jednoznacznego przepisu prawa i wbrew wszelkim jego przesłankom, podmiotowi nadano prawa, na podstawie których możliwe było otrzymanie przez niego pomocy publicznej, mimo iż podmiot ten nie spełniał warunków do jej uzyskania.

Minister Rolnictwa ustalił także, że zgodnie z protokołem Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników ... Sp. z o.o. sporządzonym w formie aktu notarialnego Repertorium ... z ... grudnia 2015 r. na mocy uchwały nr ... Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, dokonano zmiany umowy Spółki poprzez dodanie § 10A, zgodnie z którym wspólnicy ... Sp. z o.o. zostali zobowiązani do sprzedaży całości produkcji trzody chlewnej do Spółki i nieprowadzenia sprzedaży bezpośredniej (tzn. niesprzedawania indywidualnie wyprodukowanej przez siebie trzody chlewnej poza Grupę). Jednocześnie w dodanym paragrafie wskazano, że w szczególnych okolicznościach zarząd ... Sp. z o.o. może udzielić wspólnikowi zgody na sprzedaż indywidualnie wyprodukowanej przez niego trzody chlewnej poza Grupę.

W opinii Ministra Rolnictwa, dokonanie przez ... Sp. z o.o. ww. zmian umownych nie miało wpływu na ocenę prawidłowości decyzji Marszalka Województwa ... z ... grudnia 2013 r., a także nie miało wpływu na prowadzone postępowanie zainicjowane wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w postępowaniu nieważnościowym nie jest, co do zasady, dopuszczalne przeprowadzanie nowych dowodów. Zastosowania sankcji nieważności nie można bowiem wyprowadzić z odmiennej oceny materiału dowodowego, na podstawie którego organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10). Przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy, która była już rozstrzygnięta decyzją ostateczną. W związku z tym organ w prowadzonym postępowaniu nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, tylko, mając na uwadze zaskarżoną decyzję, kontroluje, czy jej wydanie może się wiązać z zaistnieniem którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 KPA. Mając na uwadze powyższe, Minister Rolnictwa stwierdził, że w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym słusznie dokonano oceny legalności decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r. na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu zakończonym tą decyzją i w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Zdaniem Ministra Rolnictwa, nie był on uprawniony aby "zmieniać" stan faktyczny z daty wydania przez Marszałka Województwa ... decyzji ostatecznej nr ..., w szczególności uwzględniać zmiany brzmienia umowy ... Sp. z o.o. Innymi słowy, organ odwoławczy wskazał, że dokonanie zmian w umowie Skarżącej nie ma wpływu na ocenę prawidłowości kwestionowanej decyzji Marszałka Województwa ... .

Podsumowując, organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r., nr ..., na podstawie której wpisano Skarżącą do Rejestru Grup Producentów Rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa ... w grupie produktów: "świnie żywe, prosięta, warchlaki, mięso wieprzowe: świeże, chłodzone, mrożone". Minister Rolnictwa uznał, że brak uwzględnienia w umowie Spółki wszystkich elementów, o których stanowi art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i implikuje obowiązek unieważnienia decyzji umożliwiającej dokonanie wpisu Spółki do rejestru grup producentów rolnych.

Pismem z ... marca 2017 r. Strona zaskarżyła ww. decyzję Ministra Rolnictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskutek uznania, że decyzja Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r., nr ..., rażąco narusza prawo, podczas gdy – zdaniem Skarżącej - z materiału zebranego w sprawie wynika, że wobec braku naruszenia prawa o takim charakterze, nie było podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Marszałka Województwa ... .

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wskazane przez Ministra Rolnictwa braki w umowie Spółki "(...) określają wyłącznie stosunki wewnętrzne tychże grup ex nunc (na przyszłość). W kontekście tym trudno przeto twierdzić, iż dana grupa producentów rolnych postępuje niezgodnie z prawem wtedy, gdy działa ona bez powyżej wykazanych postanowień aktu notarialnego, co do których nigdy nie powstała potrzeba ich zastosowania" (s. 5 skargi), a w dalszej jej części wskazano, że nie ma znaczącej różnicy pomiędzy działalnością grup producentów rolnych z umową bez wszystkich postanowień z art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, a działalnością grupy z pozornym wypełnieniem dyspozycji art. 4 ust. 1 tejże ustawy. Zdaniem Strony, prowadzi to do wniosku, iż art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych "(...) nie ma aż tak istotnego znaczenia" (s. 6 skargi). W przeciwnym razie ustawodawca doprecyzowałby sposoby zrealizowania przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych np. w zakresie wysokości sankcji, aby nie dopuścić do nadmiernej dowolności w procesie jej stosowania.

W związku z powyższymi uchybieniami zaskarżonej decyzji, Spółka wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z ... października 2016 roku w całości;

2) umorzenie postępowania administracyjnego prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie stwierdzenia nieważność decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r., nr ...;

3) zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, obejmujących ewentualne koszty zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę, Minister Rolnictwa w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Spór w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy brak ujęcia w umowie założycielskiej ... Sp. z o.o. wszystkich elementów wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa, które uprawnia (zobowiązuje) organ nadzoru do podjęcia nadzwyczajnych kroków w postaci wszczęcia postępowania nieważnościowego i stwierdzenia nieważności decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r., nr ..., na podstawie której wpisano Skarżącą do Rejestru Grup Producentów Rolnych.

Spółka twierdzi, że nieujęcie w akcie założycielskim (umowie Spółki) wszystkich elementów, o których stanowi ww. przepis ustawy o grupach producentów rolnych, nie stanowi naruszenia prawa, a tym bardziej nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Minister Rolnictwa prezentuje stanowisko rygorystyczne, w myśl którego łączna wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 2 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, prowadzi do wniosku, że wszystkie wskazane w katalogu aktu założycielskiego grupy elementy muszą być w nim ujęte, a uchybienie temu obowiązkowi implikuje obligatoryjną odmowę wpisania grupy do rejestru grup, zaś w sytuacji gdy wydano w tym zakresie decyzję pozytywną – obowiązek stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 KPA.

Sąd w składzie orzekającym przychyla się do stanowiska organu, uznając, że jednoznaczne brzmienie art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych oznacza obowiązek zawarcia wszystkich występujących w tym przepisie elementów w akcie założycielskim grupy producentów rolnych.

Przechodząc do wyłożenia motywów rozstrzygnięcia, w pierwszej kolejności przypomnieć należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie nieważnościowym. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji będąca nadzwyczajnym środkiem weryfikacji decyzji administracyjnych stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 KPA, a służącej takim wartościom, jak ochrona porządku prawnego, ochrona praw nabytych, pewność, stabilność i bezpieczeństwo obrotu prawnego. Z tego powodu tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 KPA, które to przesłanki z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej (por. wyr. WSA w Warszawie z 26 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1547/16).

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA jest rażące naruszenie prawa. Nie każde naruszenie prawa można zakwalifikować jako "rażące". Stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa a charakter tego naruszenia powoduje, że owo rozstrzygnięcie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa.

W postępowaniu toczącym się w trybie nieważnościowym organ nie rozstrzyga o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, lecz jego działanie obejmuje wyłącznie kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 KPA.

W tym miejscu podkreślić należy, że ocena ziszczenia się przesłanek nieważniościowych – w omawianym przypadku przesłanki rażącego naruszenia prawa - prowadzona jest ex post, przy czym oceny decyzji dokonuje się w oparciu o stan faktyczny i prawny z daty jej wydania. Potwierdza to piśmiennictwo (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Komentarz do art. 156 (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, Legalis teza 9 do art. 156) oraz orzecznictwo, w którym szeroką aprobatą cieszy się teza wyroku NSA z 28 listopada 1997 r., sygn. akt III SA 1134/96, ONSA 1998, Nr 3, poz. 101, zgodnie z którą "(...) rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa z dnia wydania tej decyzji; na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa".

Sąd przychyla się do wskazanego wyżej stanowiska judykatury. Ma to dwie konsekwencje dla niniejszej sprawy. Po pierwsze, bez znaczenia dla oceny kontrolowanej decyzji pozostaje zmiana stanu prawnego dokonana ustawą z dnia 11 września 2015 r. o zmianie ustawy o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw oraz ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 1888), na mocy której skreślono pkt 3 i 4 oraz zmieniono pkt 7 art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych. W chwili obecnej akt założycielski nie musi posiadać: wymogu przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów (skreślony pkt 3) oraz wymogu sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady (skreślony pkt 4). Nie ma to znaczenia dla rozpatrywanej sprawy, albowiem nowelizacja weszła w życie 18 grudnia 2015 r., a więc już po dacie wydania decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r. Stan prawny, jaki należy brać pod uwagę przy ocenie tego rozstrzygnięcia, to stan prawny właśnie na dzień ... grudnia 2013 r.

To samo dotyczy stanu faktycznego. Oznacza to, że bez wpływu na ocenę zakwestionowanej przez organy decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r. pozostaje fakt dokonania zmian w umowie Skarżącej. Zgodnie z protokołem Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników ... Sp. z o.o. sporządzonym w formie aktu notarialnego Repertorium ... z ... grudnia 2015 r. na mocy uchwały nr ... Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników, dokonano zmiany umowy Spółki poprzez dodanie § 10A, zgodnie z którym wspólnicy ... Sp. z o.o. zostali zobowiązani do sprzedaży całości produkcji trzody chlewnej do Spółki i nieprowadzenia sprzedaży bezpośredniej (tzn. niesprzedawania indywidualnie wyprodukowanej przez siebie trzody chlewnej poza Grupę). Jednocześnie w dodanym paragrafie wskazano, że w szczególnych okolicznościach zarząd ... Sp. z o.o. może udzielić wspólnikowi zgody na sprzedaż indywidualnie wyprodukowanej przez niego trzody chlewnej poza Grupę. Zmiany umowy (aktu założycielskiego) Grupy miały miejsce pod koniec 2015 r., co powoduje, że nie mogą być one brane pod uwagę przy ocenie legalności decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r.

Przechodząc do zasadniczego elementu sporu w niniejszej sprawie, a więc do oceny regulacji art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o grupach producentów rolnych, grupa producentów rolnych prowadzi działalność jako przedsiębiorca mający osobowość prawną pod warunkiem, że działa na podstawie statutu lub umowy (aktu założycielskiego), który, zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy, oprócz wymagań określonych w odrębnych przepisach, powinien zawierać w szczególności:

a) zasady przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania członków z grupy, przy czym minimalny okres członkostwa, który liczy się od dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 7 ustawy, nie może być krótszy niż trzy lata działalności grupy, a informacja o zamiarze wystąpienia z grupy powinna być złożona na piśmie co najmniej na 12 miesięcy przed końcem danego roku działalności grupy,

b) zasady zbywania akcji łub udziałów w spółce akcyjnej lub spółce z ograniczoną odpowiedzialnością,

c) wymóg przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów,

d) wymóg sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstwa od tej zasady,

e) zasady dostarczania przez członków grupy informacji dotyczących wielkości sprzedaży i cen uzyskiwanych za produkty, z uwagi na które grupa została powołana, a są sprzedawane poza grupą,

f) zasady tworzenia i wykorzystania funduszu specjalnego, o którym mowa w art. 5 ustawy, jeżeli będzie on utworzony,

g) sankcje wobec członka grupy, który nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że – na dzień ... grudnia 2013 r. - akt założycielski ... Sp. z o.o., sporządzony w formie aktu notarialnego Repertorium ... z ... listopada 2013 r. nie zawierał postanowień wskazanych w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych, to jest:

1) zasad przyjmowania do grupy nowych członków oraz występowania członków z grupy (art. 4 ust. 1 pkt 1);

2) wymogu przynależności tylko do jednej grupy w zakresie danego produktu lub grupy produktów (art. 4 ust. 1 pkt 3);

3) wymogu sprzedaży przez członków grupy całości produktów lub grupy produktów za pośrednictwem grupy oraz odstępstw od tej zasady (art. 4 ust. 1 pkt 4);

4) zasad dostarczania przez członków grupy informacji dotyczących wielkości sprzedaży i cen uzyskiwanych za produkty, z uwagi na które grupa została powołana, a są sprzedawane poza grupą; (art. 4 ust. 1 pkt 5);

5) sankcji wobec członka grupy, który nie wypełnia nałożonych na niego obowiązków (art. 4 ust. 1 pkt 7).

Powyższemu nie przeczy w żaden sposób Skarżąca, której argumentacja sprowadza się raczej do próby "umniejszenia" znaczenia obowiązku zawarcia w akcie założycielskim wszystkich elementów, które wymienia art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych. Służą temu, cytowane wyżej, fragmenty skargi (szczególnie s. 5-6), w których Strona podnosi, że gdyby ustawodawca "uznawał" wszystkie elementy wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych za istotne, to sprecyzowałby sposoby realizacji przedmiotowego przepisu. Zdaniem Sądu, trudno uznać przedstawiony argument za słuszny. Nie każdy przepis prawa musi być obłożony jasną i bezpośrednią sankcją. Wręcz przeciwnie, istnieje cała grupa przepisów, które należą do doktrynalnej kategorii lex imperfecta, a więc przepisów wobec których nie przewidziano żadnej sankcji za ich niedochowanie. Dotyczy to w pierwszej kolejności prawa ustrojowego. Przykładowo, zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 392), członek Rady Ministrów reprezentuje w swoich wystąpieniach stanowisko zgodne z ustaleniami przyjętymi przez Radę Ministrów. Ustawodawca nie przewidział żadnej sankcji za naruszenie tego przepisu. Nie oznacza to jednak, że przepis ten "nie obowiązuje", czy też że ma "nieistotne znaczenie". Wyprowadzenie takich wniosków prowadziłoby w istocie do zachwiania całego systemu prawa i uznania, ze część przepisów jest "nieobowiązująca", czy "mniej ważna". Na wykładnię taką nie ma miejsca w demokratycznym państwie prawnym.

Ponadto, wskazać należy, że – wbrew twierdzeniom Strony – ustawodawca zastrzega bardzo wyraźną sankcję za niedochowanie wszystkich elementów aktu założycielskiego, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych. Zgodnie bowiem z art. 10 tej ustawy, w przypadku niespełniania przez wnioskodawcę warunków określonych w art. 3 albo art. 3a lub w przepisach wydanych na podstawie art. 6 ustawy, dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję o odmowie: 1) uznania grupy, 2) dokonania wpisu grupy do rejestru grup. Przypomnieć zaś należy, że jednym z warunków, które wymienia art. 3 ustawy o grupach producentów rolnych jest obowiązek działania na podstawie statutu lub umowy, spełniających wymagania określone w art. 4 ustawy (art. 3 ust. 1 pkt 2). Nie ma więc mowy o braku sankcji za naruszenie ww. przepisów, czy tez ich "umniejszonym" znaczeniu. Argumentacja skargi nie pozwala na jej zaaprobowanie.

Rozważyć jeszcze należy, czy brak zawarcia w umowie (akcie założycielskim) wszystkich elementów prawem pożądanych (art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych), jest "aż" rażącym naruszaniem prawa, z czym nie zgadza się Strona. Jak wskazał NSA w wyroku z 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1531/94, ONSA 1996 r., Nr 1, poz. 37: "(...) rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, a przy tym takie które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Jak wskazuje się w piśmiennictwie podstawą zastosowania omawianej przesłanki nieważnościowej (art. 156 § 1 pkt 2 KPA) może być naruszenie niebudzącego wątpliwości stanu prawnego, nie zaś jedynie odmienna wykładnia prawa (zob. A. Wiktorowska, Stwierdzenie nieważności decyzji (w:) Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe, egzekucyjne i przed sądami administracyjnymi, red. M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 254). W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że ustawa wymaga uwzględnienia w umowie (akcie założycielskim) elementów, które wymienia art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych. Zdaniem składu orzekającego, przepis ten jest w tym zakresie jednoznaczny, wyraźnie nakazujący umieszczenie w umowie (akcie założycielskim) konkretnych elementów. Istota sprawy nie dotyczy więc interpretacji (wykładni) konkretnego przepisu (np. któregoś z elementów wywodzonych z art. 4 ust. 1 ww. ustawy), ale kwestii charakteru (obligatoryjnego lub fakultatywnego) zawarcia w umowie (akcie założycielskim) elementów, które wymienia art. 4 ust. 1 ustawy o grupach producentów rolnych. Ustawa posługuje się sformułowaniem "powinien zawierać w szczególności", a więc ustanawia obowiązek umieszczenia pewnych kwestii w akcie założycielskim. Przepis jest jasny, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a jego niedopełnienie skutkuje uznaniem, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa.

Dodatkowo, podnieść należy, że – poza argumentem naruszenia jednoznacznego przepisu prawa, jako przyczyny nieważnościowej - już wiele lat temu sformułowano koncepcję upatrującą podstawy do stwierdzenia nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa w skutkach społeczno-gospodarczych ocenianego aktu (zob. A. Zieliński, O "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA, PiP 2/1986, s. 104 i n.). Rozpatrując niniejszą sprawę w tym ujęciu, rację ma Minister Rolnictwa, który podnosi, że nadanie ... Sp. z o.o. statusu grupy producentów rolnych uprawniało ten podmiot do ubiegania się o pomoc ze środków publicznych, tj. ulg podatkowych przewidzianych dla grup producentów rolnych w przepisach ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, a także w ramach działań realizowanych w Programie Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w szczególności działania 142 "Grupy producentów rolnych" (zob. s. 7 zaskarżonej decyzji). Stwierdzić więc można, że rażące naruszenie prawa przez zaskarżoną decyzję aktualizuje się także w ujęciu społeczno-gospodarczym i polega na niesprawiedliwym przyznaniu podmiotowymi gospodarczemu uprawnień (przywilejów), których nie powinien on uzyskać, albowiem nie spełnił opisanych w prawie wymogów. Także i ten element stanu faktycznego i prawnego sprawy przesądza – zdaniem Sądu – o prawidłowej kwalifikacji decyzji Marszałka Województwa ... z ... grudnia 2013 r., jako rażąco naruszającej prawo.

Reasumując podnieść należy, że w kontrolowanym postępowaniu organ nie dopuścił się zarzucanego skargą naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Również Sąd nie dostrzegł jakiegokolwiek uchybienia skutkującego koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), skargę oddalił.