Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 758/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia NSA Izabella Kulig-Maciszewska (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 23 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 808/12 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpoznania sprawy dotyczącej odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od J. B. na rzecz Burmistrza S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 808/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, rozpoznając skargę J. B., uchylił decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia 7 sierpnia 2012 r., nr [...], uchylającą decyzję Starosty S. z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], którą organ ten odmówił wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta S. polegających na: wykreśleniu z pozycji rejestrowej G.3961 obecnych zapisów dotyczących działek nr [...] o pow. 0,00012 ha i nr [...]o pow. 0,0045 ha jako będących własnością małżonków W. i I. B. oraz wpisaniu jako właściciela, zamiast wymienionych osób, Gminy S.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Starosta S. odmówił wprowadzenia wskazanych wyżej zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu miasta S.. Rozstrzygnięcie to wydano na wniosek Burmistrza S. i w wyniku ustalenia, że decyzją z dnia [...] lipca 1983 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy S. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w S. przy ul. G. i K., oznaczone wówczas jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] oraz stanowiące własność I. i W. B.. Wojewoda Podlaski decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] stwierdził nieważność rozstrzygnięcia z dnia [...] lipca 1983 r. W wykonaniu decyzji Wojewody doszło do wydzielenia z obecnych dróg publicznych – ul. S., dz. nr [...] i ul. G., dz. nr [...] (w skład których weszły wywłaszczone działki) – działki nr [...] i nr [...] odpowiadające poprzednim działkom nr [...] i nr [...]. Podział ten został zatwierdzony decyzją Burmistrza S. z dnia 17 marca 2009 r. Ustalono również, że Sąd Rejonowy w S. w sprawie I Ns 15548/11 oddalił wniosek Powiatu S. o stwierdzenie nabycia spadku po W. B.u. W tych okolicznościach w dniu 24 lutego 2012 r. wprowadzono w ewidencji gruntów zmiany wynikające z decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r., polegające na wykreśleniu jako właściciela działek nr [...] i nr [...] Gminy S., a wpisaniu w jej miejsce małżonków B. Zdaniem organu stanowiło to działanie zgodne ze stanowiskiem WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 62/11 ze skargi J. B. na postanowienie organu nadzoru geodezyjnego i kartograficznego o zawieszeniu postępowania w przedmiocie uwidocznienia skutków decyzji Wojewody w ewidencji gruntów i budynków.

Organ, uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie w kontekście wszystkich powyższych okoliczności, wyjaśnił zasady dokonywania zmian w ewidencji gruntów i budynków podkreślając, że następują one na podstawie prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, ale mają charakter wyłącznie ewidencyjny i nie jest ich rolą przesądzenie o tytułach własności do działek. Postępowanie w przedmiocie zmian w ewidencji gruntów nie służy też ochronie prawa własności, która jest realizowana w innym trybie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina S.. Zdaniem odwołującego się Starosta błędnie zinterpretował wniosek o wszczęcie postępowania jako żądanie wpisania nowego właściciela, podczas gdy zawierał on żądanie ujawnienia w ewidencji Gminy S. jako podmiotu, któremu przysługuje prawo własności do działek nr [...] i nr [...]. Wskazano, że decyzja Wojewody z 2007 r. nie wywołała skutku w postaci powrotu własności tych działek na rzecz małżonków B., bowiem działki stanowią obecnie część drogi gminnej (zostały zaliczone uchwałą rady gminy do kategorii dróg gminnych). Nadto dawna działka nr [...] odpowiada obecnie działce nr [...], natomiast dawna działka nr [...] – działkom: nr [...] przeznaczonej w planie zagospodarowania pod zabudowę jednorodzinną i nr [...] stanowiącej część drogi gminnej. Zdaniem odwołującego się nie jest możliwa sytuacja, w której prawo własności drogi publicznej przysługuje osobie fizycznej. Byłoby to sprzeczne z regulacją art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Gminy, Starosta mógł wpisać małżonków B. jako właścicieli wyłącznie działki nr [...], natomiast w pozostałym zakresie powinien był oddalić wniosek. Zdaniem Gminy również z wyroku w sprawie II SA/Bk 62/11 nie wynikał nakaz wpisania małżonków B. w ewidencji, ale jedynie brak podstaw do zawieszenia postępowania o wprowadzenie zmian w ewidencji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia kończącego sprawę, bowiem nie załączono dokumentu, z którego wynika w jaki sposób Gmina S. nabyła tytuł prawny do działek nr [...] i nr [...]oraz nie oceniono, jaki wpływ ma ten tytuł na status prawny działek nr [...] i nr [...] sprzed dnia [...] lipca 1983 r. Nadto nie uwzględniono w I instancji, że wskutek decyzji Wojewody z dnia [...] października 2007 r. tytuł prawny do działek nr [...] i nr [...] uzyskał Skarb Państwa, co jednak nie wyeliminowało tytułu własności do tych działek Gminy S.. Organ odwoławczy polecił Staroście podjęcie stosownych kroków celem wyjaśnienia wskazanych wątpliwości.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego J. B., wskazując, że w sprawie II SAB/Bk [...]/12 WSA w Białymstoku zobowiązał Starostę S. do załatwienia w terminie miesiąca sprawy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wynikających z decyzji Wojewody Podlaskiego z dnia [...] października 2007 r. W jego ocenie czyni to postępowanie z wniosku Burmistrza S. bezprzedmiotowym. Podczas rozprawy w dniu 31 stycznia 2013 r. skarżący przedłożył kserokopię decyzji Starosty S. z dnia 13 grudnia 2012 r., którą ponownie rozpoznano wniosek Burmistrza S. z dnia 6 czerwca 2012 r. (po wydaniu zaskarżonej, kasacyjnej decyzji) i wprowadzono zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. polegające na wykreśleniu z jednostki rejestrowej G.3961 zapisanych na I. i W. B. działek nr [...] i nr [...], przywróceniu zapisu o zakwalifikowaniu tych działek jako "dróg" oraz wpisaniu Gminy S. jako właściciela tych działek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Oceniając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż jest ona uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja naruszała przepis art. 138 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zobowiązywało sąd do wyeliminowania kwestionowanej decyzji z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na datę zaskarżonej decyzji) organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Chodzi o sytuację, w której w I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, a luki w materiale dowodowym zgromadzonym w I instancji nie mogłyby być – z uwagi na ich szeroki zakres – uzupełnione w II instancji z uwagi na ich istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

W przedmiotowej sprawie jedynym brakiem w zakresie materiału dowodowego, z powodu którego uchylono rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne, było niezałączenie do akt I instancji dokumentu potwierdzającego tytuł własności Gminy S. do działek nr [...] i nr [...]. Zdaniem PWINGiK był to brak uniemożliwiający wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie w II instancji. Sąd nie zgodził się z oceną, że powyższy brak uniemożliwiał merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przed organem odwoławczym. Trafnie zarzucił skarżący, że ustalenie źródła tytułu własności Gminy do działek nr 1562/5 i nr 3393/2 nie wymagało żadnych szeroko zakrojonych działań i mogło nastąpić w szczególności przez wezwanie wnioskodawcy do jego przedstawienia. Również informacje na ten temat zawarte były, jak równie trafnie wskazuje skarżący, w księdze wieczystej działek, w której ujawniono tytuł własności Gminy i jego źródło. Z pewnością z powodu tego braku nie było podstaw do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który dotyczy braków dowodowych zakresowo istotnych dla wydania kończącego rozstrzygnięcia.

Sąd podkreślił też, że z uzasadnienia decyzji obydwu instancji wynika, iż zgromadzono materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia (za wyjątkiem wskazanego wyżej dokumentu stanowiącego tytuł własności Gminy S.), a problem polega wyłącznie na jego kompleksowej ocenie. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie powinien był zatem uchylać sprawy do ponownego rozpoznania, ale we własnym zakresie orzec na podstawie jednego z punktów art. 138 § 1 k.p.a.

Z podanych wyżej powodów bezprzedmiotowe dla oceny legalności zaskarżonej decyzji były, zdaniem Sądu, pozostałe zarzuty J. B. podniesione w skardze.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że na sposób rozpoznania sprawy nie miał wpływu fakt wydania przez Starostę kolejnej decyzji, w postępowaniu prowadzonym ponownie po wydaniu zaskarżonej obecnie decyzji kasacyjnej, bowiem sąd kontroluje kwestionowane rozstrzygnięcie na datę jego wydania.

Ze skargą kasacyjną od powyższego wyroku wystąpił Burmistrz S., domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarga kasacyjna oparta została o podstawę wskazaną w art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., a wyrokowi zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 136 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku niezasadnie uznał, iż brak w aktach organu I instancji dokumentu potwierdzającego tytuł własności Gminy S. do działek nr [...] i nr [...] uniemożliwiał merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w II instancji oraz nieprawidłowo zastosował instytucję decyzji kasacyjnej uregulowaną w art. 138 § 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, iż w ocenie Burmistrza S. literalne art. 138 § 2 i art. 136 k.p.a. wskazuje na fakt, iż ustawodawca używając w obu przepisach słowa "może", pozostawia uznaniu organu odwoławczego przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, z ograniczeniem, iż musi to być postępowanie "dodatkowe" oraz zastrzeżeniem wynikającym z art. 138 § 2 k.p.a., iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Z analizy cytowanych przepisów wcale nie wynika, że organ odwoławczy musi uzupełnić postępowanie dowodowe, które ma charakter "dodatkowy", a jego nieuzupełnienie stanowi na tyle istotne naruszenie przepisów postępowania przez organ odwoławczy, iż powoduje wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego. W ocenie Burmistrza S. przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku interpretacja przedstawiona w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 stycznia 2013 r. pozbawia organ odwoławczy możliwości wyboru, choć brzmienie analizowanych przepisów taki wybór umożliwia. Z faktu, iż organ odwoławczy nie może uzupełnić postępowania dowodowego i materiałów, jeśli nie mieści się to w granicach zakreślonych w art. 136 k.p.a., nie można wysnuć wniosku, iż w każdej innej sytuacji musi to zrobić, skoro ustawodawca pozostawił organowi wybór, poprzez użycie wyrażenia modalnego "może". Interpretacja dokonana przez WSA w Białymstoku jest korzystna dla każdego organu administracyjnego I instancji, ponieważ jeśli sprawa jest skomplikowana do rozstrzygnięcia, organ I instancji celowo nie uzupełni materiału dowodowego o część dowodów, wiedząc, że ciężar uzupełnienia materiału dowodowego i rozstrzygnięcia sprawy będzie ostatecznie spoczywać na organie odwoławczym.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę i w związku z tym podlegała uwzględnieniu, choć nie można zgodzić się ze stanowiskiem reprezentowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję, pozbawił organ skorzystania z uznaniowości rozstrzygnięcia przewidzianej w art. 136 i art. 138 § 2 k.p.a.

Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji i nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, iż wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy i przesłanki uzasadniające wydanie takiej decyzji winny być ściśle stosowane. Jednakże przy ocenie prawidłowości niezastosowania przez organ odwoławczy art. 136 i zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. niezbędne jest odniesienie się do całokształtu sprawy i przeanalizowanie czy zastosowanie przez organ odwoławczy art. 136 k.p.a., a następnie wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego – co do istoty sprawy, nie naruszy w danej sprawie zasady dwuinstancyjności. Niniejsza sprawa dotyczy wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów poprzez ujawnienie Gminy S. jako podmiotu, któremu przysługuje prawo własności działek nr [...]i nr [...]. Natomiast dokumenty, które zdaniem organu odwoławczego są niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku odnoszą się do sposobu nabycia przez Gminę S. tytułu prawnego do przedmiotowych działek. Tych braków w postępowaniu przed organem I instancji nie zakwestionował Sąd, ale uznał, że organ winien w postępowaniu odwoławczym uzupełnić je w trybie art. 136 k.p.a.

Jednakże stwierdzić należy, iż z oczywistych względów są to podstawowe dowody w sprawie i organ I instancji bez ich oceny nie powinien wydawać decyzji w sprawie. Zwłaszcza, że podlegają one analizie w kontekście zawiłości stanu prawnego nieruchomości, co jest znane z urzędu zarówno Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, jak i Wojewódzkiemu Sądowi Naczelnemu w Białymstoku z licznych spraw zawisłych przed tymi sądami.

W sytuacji, gdy organ odwoławczy uzupełnia podstawowe dowody w ramach art. 136, a następnie analizuje całokształt sprawy, i wydaje rozstrzygnięcie merytoryczne co do istoty sprawy, to może dojść do naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia dowodu z zasadniczego dokumentu w sprawie, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem zgodnie z istotą dwuinstancyjności dana sprawa podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu.

Niezależnie od powyższego, wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, fakt wydania przez Starostę kolejnej decyzji w postępowaniu prowadzonym ponownie w wyniku wydania zaskarżonej decyzji odwoławczej, ma znaczenie dla oceny zasadności zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Oczywiste jest, że sąd rozpoznający skargę bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny danej sprawy na dzień wydania zaskarżonego aktu administracyjnego. Jednakże nie można nie zauważyć, że wyjątkowy charakter art. 138 § 2 k.p.a. w powiązaniu z art. 136 k.p.a., ma służyć sprawności i szybkości postępowania administracyjnego, co stanowi realizację zarówno ustawowych jak i konstytucyjnych zasad. W sytuacji gdy już w wykonaniu zaskarżonej decyzji odwoławczej organ I instancji ponownie rozstrzygnął sprawę, rozważenia wymaga ta okoliczność w kontekście również celu jakim ma służyć art. 138 § 2 k.p.a.

Z tych wszystkich względów uznając, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, co uniemożliwia zastosowanie art. 188 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 oraz art. 207 § 2 ww. ustawy orzekł jak w sentencji wyroku. Odstępując od zasadzenia od skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego Sąd wziął pod uwagę jego sytuację materialną.