Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2253/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1, art. 19, art. 20 pkt 3, art. 17
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 156 par. 2 pkt 2 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia[...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2013r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] zmienionej decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...]

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Nieruchomość położona w Gminie B., w obrębie [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę [...] odcinka obwodnicy północnej aglomeracji [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2012r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności ww nieruchomości oraz powiększył odszkodowanie o kwotę równą 5% wartości nieruchomości zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych tj. o kwotę [...] zł, jak również zobowiązał Prezydenta Miasta B. jako zarządcę drogi krajowej w mieście na prawach powiatu do wypłaty odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji nie zostało wniesione odwołanie wobec czego stała się ona ostateczna w dniu 28 lutego 2012r.

Wnioskiem z dnia 2 marca 2012r. Prezydent Miasta B., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 155 k.p.a. zwrócił się do Wojewody [...] o zmianę ww decyzji poprzez ustalenie terminu na wypłatę odszkodowania do dnia 30 listopada 2012r.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2012r. odmówił zmiany decyzji, a następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012r. i orzekł o zmianie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. w zakresie pkt 4 w ten sposób, że zobowiązał Prezydenta Miasta B. do zapłaty odszkodowania jednorazowo w terminie do dnia 30 listopada 2012r.

Wnioskiem z dnia 24 lipca 2012r. Prezydent Miasta B. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, ze analiza sporządzonego operatu szacunkowego z dnia 25 lipca 2011r. wykazała, że został on sporządzony prawidłowo. Ponadto wyjaśniono, że Wojewoda [...] prawidłowo wskazał, iż podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta B.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił Prezydent Miasta B. podnosząc, że decyzja Wojewody [...] jest trwale niewykonalna oraz że Minister w żaden sposób nie odniósł się do argumentacji zawartej we wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, ze w decyzji z dnia [...] lutego 2013r. prawidłowo wskazano, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] nie jest obarczona żadną kwalifikowaną wadą dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Organ nadzoru wskazał, że zgodnie z treścią art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013r. poz. 687) koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Nie ulega wątpliwości w ocenie Ministra, że użyte w powołanym przepisie sformułowanie "koszty nabycia nieruchomości pod drogę, w tym odszkodowania" obejmuje również obowiązek wypłaty odszkodowania z tytułu przejęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Organ nadzoru stwierdził, że przywołany przepis nie określa podmiotu zobowiązanego do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, lecz odsyła w tym zakresie do uregulowań zawartych m.in. w ustawie z dnia 16 grudnia 2005r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. nr 267, poz. 2251 ze zm.). Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 ww ustawy zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi finansowane są-przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia- w odniesieniu do dróg krajowych, przez samorząd województwa-w odniesieniu do dróg wojewódzkich, przez samorząd powiatowy-w odniesieniu do dróg powiatowych. Stosownie do ust. 2 zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Natomiast w myśl ust. 3 w granicach miasta na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania , budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast. Minister wskazał, że biorąc pod uwagę odesłanie zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. należy uznać, że podmioty te zobowiązane są do ponoszenia kosztów nabywania nieruchomości pod drogi, a więc także do wypłaty odszkodowania. Organ nadzoru podniósł, że ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. stanowi w art. 1 ust. 2, że w odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi. Minister wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 115 ze zm.), w granicach miasta na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie zaś z art. 20 pkt 17 ustawy o drogach publicznych do zarządcy drogi należy nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości. W związku z powyższym zarówno zabezpieczenie jak i wypłata środków należy do właściwego zarządcy drogi. Minister stwierdził, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której realizacja inwestycji drogowej finansowana jest ze środków budżetu gminy i uprawnionym do uzyskania odszkodowania jest Gmina Bytom. Organ nadzoru stwierdził, że podmiotem zobowiązanym do wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę w mieście na prawach powiatu jest prezydent tego miasta, a przepisy prawa nie ustanawiają w tym względzie żadnego wyjątku. W związku z powyższym, zdaniem Ministra, nie można uznać, że w rozpoznawanej sprawie nieprawidłowo zobowiązano Prezydenta Miasta B. do wypłaty odszkodowania na rzecz Gminy B..

Jednocześnie organ podkreślił, że poza zakresem zainteresowania organów ustalających odszkodowanie pozostaje kwestia obowiązków podatkowych powstałych na skutek wypłaty należnego odszkodowania. Minister wyjaśnił, że w postępowaniu o ustalenie odszkodowania może dojść do konfuzji podmiotu uprawnionego do jego otrzymania i zobowiązanego do jego wypłaty. Dochodzi wówczas do sytuacji, w której podmiot musi wypłacić odszkodowanie sam sobie. Taka sytuacja w ocenie Ministra nie prowadzi do niewykonalności decyzji, bowiem decyzja trwale niewykonalna to taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. Niewykonalność decyzji spowodowana jest istnieniem przeszkód w jej wykonaniu, które znamionują dwie cechy: istniały już w dacie wydania decyzji i są nieusuwalne przez cały czas, a miarodajny jest stan rzeczy istniejący w dacie wydania decyzji. Minister podniósł, że trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Natomiast trudności techniczne lub ekonomiczne, choćby bardzo poważne, w wyegzekwowaniu wykonania obowiązku nałożonego decyzją, jak również negatywne stanowiska jej adresatów lub innych osób i zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy, nie stanowią o niewykonalności obowiązku. Konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia jak też względy techniczne i ekonomiczne, utrudniające wykonanie decyzji, nie mogą być uznane zdaniem organu za przesłankę niewykonalności decyzji.

Reasumując Minister stwierdził, że analiza kwestionowanej decyzji i całości akt sprawy nie wskazuje aby decyzja ta obarczona była jakąkolwiek kwalifikowaną wadliwością dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta B. zarzucając jej brak odniesienia się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, dotyczącej w szczególności twierdzenia, że kwestionowana decyzja nie może zostać wykonana ze względu na tożsamość podmiotu zobowiązanego do wypłaty odszkodowania oraz podmiotu uprawnionego do jego otrzymania. Skarżący podniósł, że budżet wierzyciela jak i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania jest w istocie tożsamy co doprowadzi do konfuzji praw czyli wygaśnięcia zobowiązania na skutek zjednoczenia długu i wierzytelności w jednej osobie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [..] z dnia [...] lutego 2012r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012r. poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Wyjaśnić trzeba, że będąca przedmiotem kontroli tutejszego Sądu decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, które - obok postępowania wznowieniowego - jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych. Prowadząc postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia) organ administracji publicznej nie przeprowadza ponownie postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, lecz bada wyłącznie, czy objęty tym postępowaniem akt administracyjny dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zdaniem Sądu trafne jest stanowisko organu administracyjnego o braku jakichkolwiek przesłanek do uznania, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2012r. zmieniona decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012r. objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była obarczona którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a prowadzących do stwierdzenia jej nieważności.

Za prawidłowe należy uznać, wbrew zarzutom skargi, wywody prawne przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczące podmiotu uprawnionego i zobowiązanego do wypłaty odszkodowania. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.), a także organy właściwe w tych sprawach. W odniesieniu do dróg innych niż zarządzane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uprawnienia, obowiązki i zadania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynikające z niniejszej ustawy wykonuje właściwy zarządca drogi (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogi publiczne dzielą się na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe, gminne. Z przepisu art. 19 ust. 1 tej ustawy wynika zaś, że zarządcą drogi jest organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony drogi. Przy czym w myśl art. 19 ust. 5 powołanej ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu, zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta. Zgodnie natomiast z art. 20 pkt 3 i 17 tej ustawy, do obowiązków zarządcy drogi należy m.in. pełnienie funkcji inwestora oraz nabywanie nieruchomości pod pasy drogowe dróg publicznych i gospodarowanie nimi w ramach posiadanego prawa do tych nieruchomości.

Zauważyć także trzeba, że stosownie do treści art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Powołany przepis art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie określa zatem podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów nabycia nieruchomości pod drogi, w tym kosztów odszkodowania, odsyłając w tym zakresie m.in. do przepisów ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego.

Przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. Nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi zaś, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz zarządzania nimi, finansowane są - w odniesieniu do dróg krajowych - przez ministra właściwego do spraw transportu za pośrednictwem Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowych spółek specjalnego przeznaczenia, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - przez samorząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - przez samorząd powiatowy. W myśl natomiast art. 3 ust. 3 tej ustawy, w granicach miast na prawach powiatu zadania w zakresie finansowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania, ochrony i zarządzania drogami publicznymi, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, finansowane są z budżetów tych miast.

Powołane wyżej przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. jednoznacznie określają zatem podmioty zobowiązane do finansowania zadań związanych z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem, ochroną oraz zarządzeniem określoną kategorią dróg. Przy czym podkreślić trzeba, że reguły wynikające z powyższych przepisów stosuje się także – zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. – do finansowania kosztów nabycia nieruchomości pod drogi. Stanowisko to nie narusza art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2010r. nr 80, poz. 526 ze zm.).

Poglądy takie prezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie już we wcześniejszych wyrokach i należy uznać je za jednolite i ugruntowane ( np. wyrok z dnia 18 kwietnia 2013r. sygn. akt I SA/Wa 1910/12, z dnia 31 stycznia 2013r. sygn. akt I SA/Wa 2055/12, z dnia 24 lipca 2013r. sygn. akt I SA/Wa 704/13, cbois.nsa.gov.pl).

Ze zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie materiału dowodowego wynika, że objęta zaskarżoną decyzją nieruchomość, przeznaczona decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, pod budowę drogi krajowej, położona jest w granicach Gminy Miasta B., które – co nie ulega wątpliwości – jest miastem na prawach powiatu. Oczywiste zatem jest, że stosownie do treści powołanych wyżej przepisów, tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia16 grudnia 2005 r. i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość, przejętą pod budowę drogi krajowej, powinno być wypłacone przez Prezydenta Miasta B.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że stanowisko organów, co do podmiotu zobowiązanego do wypłacenia odszkodowania jest zgodne z prawem. Niezasadnie zatem skarga zarzuca naruszenie wskazanych w niej przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do jej uwzględnienia.

Nie znajdują także uzasadnienia zarzuty, związane z rzekomą niewykonalnością decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Niewykonalność decyzji jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności. Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. W istocie rzeczy niewykonalność decyzji z przyczyn prawnych mieści się w przesłance z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, M. Jaśkowska, A. Wróbel, Zakamycze 2005, wyd. II). Z kolei niewykonalność faktyczna oznacza brak możliwości wykonania decyzji z przyczyn technicznych. Żadna z takich sytuacji zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi. Tym samym brak jest podstaw do twierdzenia, że kwestionowana decyzja jest dotknięta wadą niewykonalności.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela dotychczasową linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, że decyzji nie można uznać za niewykonalną tylko dlatego, iż jej wykonanie wywoła niekorzystne skutki ekonomiczne dla strony.(por. Wyroki NSA z dnia 3 czerwca 2008r. sygn. akt II OSK 590/07 Lex nr 484998, z dnia z dnia 29 września 2010r. sygn. akt GSK 686/09 Lex nr 746103).

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.