Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 533/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, art. 9 ust. 1
journal: Dz.U. 1969 nr 27 poz 216
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 30 czerwca 1969 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi.
article: art. 16
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Joanna Ołdakowska po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2007/16 w sprawie ze skargi O. D., H. B. i L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od O. D., H. B. i L. K. solidarnie na rzecz Ministra Inwestycji i Rozwoju kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2007/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi O. D., H. B. i L. K., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1972 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lęborku określiło na podstawie art. 8 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, ze zm.) granice terenu przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe. Wśród nieruchomości podlegających przejęciu na rzecz Skarbu Państwa wyszczególniono m.in. nieruchomość stanowiącą własność W. D., ozn. jako parcele [...] o pow. [...]ha i nr [...] o pow. [...]ha.

Uchwałą nr 67/393/71 z dnia 16 sierpnia 1971 r. (Dz. Urz. Woj. Rady Narodowej w Gdańsku Nr 15, poz. 102) Prezydium Powiatowej Rady podwyższyło ośmiokrotnie stawki odszkodowań za nieruchomości przejęte na obszarze wsi S., gromada [...], pow. Lęborski.

Decyzją z [...] grudnia 1972 r. [...] Prezydium Powiatowej Rady przyznało odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z 1961 r. w związku z uchwałą z dnia 6 listopada 1972 r., w tym za nieruchomość stanowiącą własność W. D., ozn. jako parcele nr [...] i [...] o łącznej powierzchni [...]m2 - w kwocie 3.948,80 zł (pkt 7). W decyzji wskazano, że przejęta nieruchomość stanowi grunt niezabudowany – rolę klasy VI.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. nr [...] wystąpili następcy W. D. – O. D., H. B. i L. K.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda Pomorski odmówił stwierdzenia nieważności omawianej decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. w zakresie pkt 7.

W uzasadnieniu Wojewoda Pomorski podał, że działki nr [...] i [...], położone we wsi S. zostały przejęte na podstawie art. 8 ust. 1 – 3 ustawy z 1961 r., a zgodnie z art. 9 tej ustawy "za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się na i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy".

Wobec powyższego Wojewoda stwierdził, że wymóg przeprowadzenia rozprawy poprzedzającej wydanie decyzji w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte na własność Państwa na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 20 sierpnia 1970 r. wynika z § 1 ust. 2 tego rozporządzenia, w którym zawarto odesłanie, w zakresie ustalenia odszkodowania, do zasad określonych w przepisach ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Według Wojewody odesłanie to obejmuje m.in. art. 21 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., z którego to przepisu wynika, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii powołanych biegłych.

Dalej wywiódł, że z uzasadnienia decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady z dnia [...] grudnia 1972 r. wynika, że "przy ustalaniu wysokości odszkodowania przyjęto stawki ustalone uchwałą z dnia 16 sierpnia 1971 r., które dla wsi S. wg występujących na przejętych gruntach klasy i użytków wynoszą: - rola klasy VI – 3,20 zł za 1m2".

W ocenie Wojewody wydanie zarządzenia (uchwały) nie zwalniało organu ze spełnienia pozostałych wymogów zawartych w ustawie wywłaszczeniowej, w tym szczególnie powołania biegłego i przeprowadzenia rozprawy. Skorzystanie z uprawnienia zawartego w art. 9 ust. 2 ustawy z 1961 r., pozwalało jedynie na zastosowanie innych stawek do wyliczenia odszkodowania.

Jednocześnie Wojewoda przyznał, że nie odnalazł archiwalnych dokumentów związanych z ustaleniem odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jednym z dokumentów jest kserokopia decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady, z [...] grudnia 1972 r., którą orzeczono o odszkodowaniu.

Analizując sformułowania zawarte w ww. decyzji, oraz krótki odstęp czasu między ogłoszeniem uchwały o przejęciu działek nr [...] i [...] a wydaniem decyzji odszkodowawczej (18 dni) jak również brak w jej uzasadnieniu jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzeniu dowodu z opinii rzeczoznawców, Wojewoda wskazał, że powyższe wskazuje na obliczenie wysokości odszkodowania bezpośrednio przez organ administracji, co oznacza, że zostało ono ustalone sprzecznie z trybem ustanowionym w art. 21 ustawy wywłaszczeniowej.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, Wojewoda stwierdził, że naruszenia, do których prawdopodobnie doszło przy wydawaniu decyzji, tj. ustalenie wysokości odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy odszkodowawczej i bez uzyskania opinii biegłego nie miały charakteru rażącego, bowiem decyzja Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady z dnia [...] grudnia 1972 r. w zakresie pkt 7, która ustalała odszkodowanie zgodnie z decyzją nie naruszała prawa w takim stopniu, że nie daje się to pogodzić ze społeczno-gospodarczymi skutkami takiej decyzji.

Organ odnosząc się do uchwały z dnia 16 sierpnia 1971 r. zwrócił także uwagę na specyfikę opinii, wydawanych na potrzeby wywłaszczenia pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r.

W podsumowaniu Wojewoda podkreślił, że brak rozprawy czy brak opinii biegłego nie mógł się przełożyć na wysokość odszkodowania, a tym samym nie doszło do rażącego naruszenia art. 21 ustawy wywłaszczeniowej. Nie doszło również do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji Kierownika Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady z dnia [...] grudnia 1972 r. w zakresie pkt 7 tej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosły O. D., H. B. i L. K.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stawka odszkodowania dla gruntu rolnego klasy VI, okręg IV, strefa wiejska (dla parametrów przedmiotowej nieruchomości), określoną została na 4000 zł/ha. Za powierzchnię 0,1234ha podstawowa kwota odszkodowania wynosiła zatem 493,60 zł. Kwota ta podlegała ośmiokrotnemu powiększeniu w związku z wydaniem uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lęborku z dnia 16 sierpnia 1971 r. w przedmiocie podwyższenia stawek odszkodowania. Kwota odszkodowania należna za przedmiotową nieruchomość wynosiła tym samym 3.948,80 zł.

Dalej Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził, że wobec prawidłowego określenia wysokości odszkodowania należnego W. D. nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów regulujących ustalanie wysokości odszkodowania za grunty przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z 31 stycznia 1961 r.

Odnosząc się do zarzutu skarżących zawartych w odwołaniu, że w toku postępowania odszkodowawczego nie przeprowadzono rozprawy, a także nie posłużono się opinią biegłego, organ odwoławczy wskazał, że w tym zakresie nie podziela poglądu organu wojewódzkiego, że doszło do popełnienia ww. uchybień, tym bardziej gdy pogląd taki miałby wynikać z przypuszczeń lub domniemań.

Ponadto w sprawie nie ma możliwości dokonania pełnej oceny legalności decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r., albowiem niemożliwe okazało się odnalezienie akt archiwalnych dotyczących przedmiotowego odszkodowania. W aktach sprawy znajduje się jedynie uwierzytelniona kopia egzemplarza ww. decyzji, wysłanego do B. M. Jednocześnie organ powołał się na pogląd akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, że niezachowanie się akt archiwalnych po kilkudziesięciu latach od wydania decyzji nie może prowadzić do domniemania, że doszło do rażącego naruszenia prawa.

Zarzut stawiany przez skarżących w głównej mierze według Ministra sprowadza się do domniemania, że skoro akt archiwalnych nie udało się odnaleźć, to należy domniemać, że nigdy nie zostały sporządzone takie dokumenty jak: opinia biegłego, zawiadomienie o rozprawie, protokół z rozprawy odszkodowawczej. Dalej podał, że z tym poglądem nie sposób się zgodzić, albowiem jest on sprzeczny z zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Ustawodawca świadomie ograniczył możliwość eliminowania z obrotu prawnego decyzji ostatecznych, kierując się dbałością o bezpieczeństwo obrotu prawnego.

Z treści samej decyzji odszkodowawczej nie można wyprowadzić wniosku, że nie doszło do przeprowadzenia rozprawy ani też wniosku, że kwoty odszkodowań nie zostały określone przez biegłego. Również za istotne Minister uznał, że do stwierdzenia nieważności niezbędne jest ustalenie, że ewentualna wada ma charakter rażący, zaś w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż przedmiotowa decyzja z [...] grudnia 1972 r. w rozważanej części została wydana z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji w trybie art. 156 k.p.a., przy czym nie zaszła również żadna z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły O. D., H. B. i L. K., zarzucając naruszenie:

1) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a.;

2) art. 86 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.;

3) art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że na podstawie art. 16 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości tryb ustalania i wypłaty odszkodowania został przekazany do uregulowania odrębnym aktem rangi aktu wykonawczego. W tym zakresie Minister Rolnictwa wydał rozporządzenie z dnia 20 sierpnia 1970 r. w sprawie odszkodowania za przejęte na własność Państwa tereny budowlane oraz zbywania działek budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. Nr 22, poz. 183). W ocenie Sądu analiza tego rozporządzenia prowadzi do wniosku, że jedyną regulacją odnoszącą się do trybu wydawania decyzji w sprawie odszkodowania jest § 1 ust. 2 stanowiący, że ustalanie i wypłata odszkodowania następuje na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wygłaszania nieruchomości.

W przekonaniu Sądu oznacza to, jeśli chodzi o tryb postępowania, że konieczne jest systemowe podejście do całokształtu przywołanych regulacji prawnych. Skoro ustawa z 1961 r. odsyła w art. 9 ust. 1 do ustawy z 12 marca 1958 r. jako regulującej kwestię odszkodowania, to również w tym zakresie konieczne jest tożsame rozumienie przepisów o wywłaszczaniu, co implikuje stwierdzenie, że także w zakresie trybu prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania znajdą zastosowanie przepisy ustawy z 1958 r. Odmienna interpretacja tych przepisów powodowałoby sytuację, że w żadnym akcie, zarówno ustawowym, jak i wykonawczym nie zostałby uregulowany tryb postępowania w sprawach wywłaszczenia dokonanego w oparciu o ustawę z 1961 r.

W ocenie Sądu organy miały obowiązek zbadania, czy decyzja o odszkodowaniu została wydana po przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, w jakim trybie doszło do ustalenia odszkodowania czy został powołany biegły, a następnie czy została przeprowadzona rozprawa, na której został wysłuchany tenże biegły. Obowiązkiem organu było przy tym ustalenie wyłącznie, czy decyzja administracyjna w dacie jej podjęcia była dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Niemniej jednak rolą organu nadzoru było ustalenie, czy zostały zachowane wszystkie wymogi zawarte w ustawie z 1958 r., w tym dotyczące trybu ustalania odszkodowania. Wniosek taki Sąd wyprowadził z regulacji zawartych w ustawie z 1961 r. oraz wykładni systemowej wszystkich zastosowanych norm, w tym przepisów wykonawczych.

Sąd zwrócił ponadto uwagę, że wniosek strony skarżącej dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. Taką datę przyjął również Wojewoda Pomorski. Natomiast organ odwoławczy – Minister uznał, iż jest to data [...] grudnia 1972 r., nie wyjaśniając przy tym dlaczego tak uznał, skoro z wniosku skarżących, z decyzji organu I instancji oraz odwołania wynikało, że wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że organ odwoławczy nie rozpoznał istoty sporu. Nie wypowiedział się przy tym na jakiej podstawie doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów regulujących ustalanie wysokości odszkodowania za grunty przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z 1961 r. Wprawdzie powołał przepisy ustawy z 1961 r., przepisy ustawy z 12 marca 1958 r., przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 24 lipca 1972 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, ale nie odniósł się do kwestii zastosowania powyższych przepisów w sytuacji dokonania ustalenia, że nie doszło do naruszenia żadnego z przepisów regulujących ustalanie wysokości odszkodowania za grunty przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z 1961 r. Minister podał także W. D. otrzymał prawidłowo określoną wysokość odszkodowania, bowiem kwota 493,60 zł podlegała ośmiokrotnemu powiększeniu.

Z kolei w zakresie braku przeprowadzenia rozprawy i powołania biegłych - odwołał się do braku akt archiwalnych oraz samej decyzji odszkodowawczej, że z jej treści nie można wyprowadzić wniosku iż nie doszło do rozprawy ani że kwoty odszkodowań nie zostały określone przez biegłego.

W ocenie Sądu organ odwoławczy przyjmując, że sporna decyzja nie jest obarczona wadą nieważności czego domaga się strona skarżąca, pominął w swoich rozważaniach okoliczność adnotacji znajdującej się na przedmiotowej decyzji pod pouczeniem o możliwości złożenia odwołania. Otóż wyraźnie zaznaczono, iż przy ustalaniu wysokości odszkodowania przyjęto stawki ustalone uchwałą Nr 67/393/71 PPRN w Lęborku z dnia 16 sierpnia 1971 r.

Konkludując, niewątpliwie dotychczasowe poszukiwania akt archiwalnych nie doprowadziły do ich odnalezienia, co powoduje trudności interpretacyjne, słusznie także wywodzi Minister, że w orzecznictwie akceptowany jest pogląd, że niezachowanie akt archiwalnych nie może prowadzić do domniemania, iż doszło do naruszenia prawa, niemniej rację mają skarżący podnoszący naruszenie przepisów postępowania w zaskarżonej decyzji, że organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny decyzji z 1972 r. nie przedstawiając przy tym argumentacji prawnej. Minister nie wypowiedział się przy tym czy w sprawie niniejszej znajdują zastosowanie przepisy ustawy z 12 marca 1958 r. jako regulującej kwestię odszkodowania, co ma zasadnicze znaczenie.

Zdaniem Sądu oznacza to konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania nadzorczego pod kątem rażącego naruszenia przepisów ustawy z 1961 r. w związku z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśni także datę spornej decyzji, odnośnie której wnioskodawcy złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności.

Skargę kasacyjną od ww. wyroku wniósł Minister Infrastruktury i Budownictwa, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, co przejawia się w nietrafnym uznaniu, że organ nadzoru obowiązany był ocenić, czy w sprawie przedmiotowego odszkodowania zastosowanie miały przepisy proceduralne zawarte w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), podczas gdy kwestia ta pozbawiona jest znaczenia, gdyż nie zachowały się akta archiwalne, które umożliwiłyby ocenę zachowania procedury przewidzianej w ustawie z dnia 12 marca 1958 r.;

b) art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi przez błędną wykładnię, co przejawia się w:

- nietrafnym uznaniu, że do odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. zastosowanie miały również inne przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.), a nie tylko przepisy rozdziału II, określające zasady określania odszkodowania;

- błędnym uznaniu, że przepisy proceduralne ustawy z dnia 12 marca 1958 r. mogły być stosowane wprost do postępowania o przyznanie odszkodowania w trybie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez:

- błędne uznanie, że niewyjaśnienie przyjęcia daty "[...] grudnia 1972 r." jako daty wydania przedmiotowej decyzji odszkodowawczej, zamiast daty "[...] grudnia 1972 r.", przyjętej przez Wojewodę, stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- błędne uznanie, że organ nie wyjaśnił kluczowych dla sprawy kwestii, tj. przede wszystkim kwestii zachowania wymogów proceduralnych przy wydaniu kontrolowanej decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. oraz przepisów regulujących wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości, podczas gdy wszystkie okoliczności istotne dla oceny legalności decyzji z dnia [...] grudnia 1972 r. zostały w sposób wystarczający wyjaśnione;

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. przez niewystarczająco wnikliwą analizę akt sprawy i wyprowadzenie na ich podstawie błędnych wniosków, w tym przez niestaranną lekturę decyzji organu odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r.;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez niewskazanie, jakie konkretnie przepisy postępowania zostały naruszone przy wydaniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r.

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zaniechanie oceny, czy decyzja z dnia [...].12.1972 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz przez zaniechanie oceny trafności wywodów organu odwoławczego w tym zakresie;

e) art. 141 § 4 w zw. 153 P.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) przez uchylenie decyzji bez rozważenia całokształtu sprawy i bez sformułowania oceny prawnej umożliwiającej wydanie prawidłowej decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ, co stoi w sprzeczności z zasadą rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, gdyż zmierza do nieuzasadnionego wydłużenia postępowania.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych,

3) rozpoznanie sprawy na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną O. D., H. B. i L. K. wniosły o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zostały one oparte na obu podstawach kasacyjnych, wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. i okazały się zasadne.

Przypomnieć zatem trzeba, że podstawę prawną kontrolowanej w trybie nieważnościowym decyzji, to jest decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Lęborku z dnia [...]grudnia 1972 r. o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, stanowiącą uprzednio własność W. D. oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łacznej powierzchni [...]ha objetej ksiegą wieczystą nr [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216). W art. 9 ust. 1 ww. ustawy, postanowiono , że za grunty przejęte na własność Państwa odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z uwzględnieniem postanowień niniejszej ustawy. W ust. 2 ww. artykułu, ustawodawca przewidział natomiast, iż prezydium powiatowej rady narodowej mogło w drodze uchwały ustalić dla obszaru wsi lub określonego obszaru powiatu wyższą stawkę odszkodowania za grunt, niż przewidywały to przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości, nie wyżej jednak od przeciętnej ceny rynkowej. Podejmowana w tej sprawie jednak uchwała nie mogła dotyczyć pojedynczej nieruchomości.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego, przedstawiona wyżej regulacja prawna świadczyła o tym, że w takiej sytuacji jak przedmiotowa, skoro ustalenie wysokości odszkodowania musiało być poprzedzone obliczeniem stawki podstawowej, w drodze przewidzianego w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94) przepisu art. 21, zgodnie z którym odszkodowanie ustalało się na podstawie opinii biegłych powołanych przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej i jej wysłuchaniu na rozprawie, to należało uznać, że - wbrew stanowisku Ministra - ustawa ta nie przewidywała żadnego trybu uproszczonego, a w konsekwencji powinna mieć zastoswanie procedura ustalania odszkodwania okreśona w ustawie z 12 marca 1958 r.

Zdaniem Ministra natomiast, przejmowanie terenów - w trybie ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - miało charakter uproszczony a zatem nie wymagało przeprowadzenia procedury, przewidzianej dla wywłaszczania nieruchomości, unormowanej w ustawie z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podobnie też uproszczony charakter miało przyznanie odszkodowania. Jego ustalenie następowało bowiem po przemnożeniu powierzchni nieruchomości i stawki, określonej w obowiązujących tabelach. Ponadto organ podkreślał również, że zasady, dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowania, do których odwoływał się przepis art. 9 ust. 1 ustawy z 1969 r., zostały zawarte w ustawie wywłaszczeniowej z 1958 r. w rozdziale drugim, zatytułowanym "Odszkodowanie", natomiast postępowanie wywłaszczeniowe było uregulowane w przepisach rozdziału 3-ego tej ustawy i to te przepisy zawierały wymogi, jakie winna spełnić decyzja wywłaszczeniowa, w tym obowiązek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie nie należało zatem stosować wszystkich przepisów ustawy o wywłaszczeniu nieruchomości a jedynie przepisy rozdziału traktującego o zasadach ustalania odszkodowania tj. rozdziału drugiego.

Jak z powyższego zatem wynika, kwestia wykładni art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi - w kontekście regulacji zawartej w art. 21 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. - nie jest rzeczą oczywistą. Pewne racje bowiem przemawiają za jednym, jak i za drugim poglądem. Podnieść bowiem trzeba, że - jak podkreśla się w literaturze przedmiotu - wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, postępowanie, regulowane ustawą z dnia 31 stycznia 1961 r., mogło być prowadzone w trybie tzw. uproszczonym. W postępowaniu takim skracane bowiem były niektóre terminy, określone ustawowo dla dokonania pewnych czynności urzędowych oraz istniała możliwość podjęcia w niektórych sprawach łącznej decyzji (vide: Stefan Mizera i Walenty Ramus - "Ewidencja i gospodarka terenami - Zbiór przepisów z objaśnieniami", Wyd. Prawnicze, Warszawa 1978, str. 373). Nie można zatem wykluczyć, że wprowadzenie w art. 9 ust. 2 omawianej ustawy możliwości podwyższenia wysokości należnego odszkodowania miało właśnie na celu uproszczenie, a przez to przyspieszenie procedury odszkodowawczej. Okoliczność tę wydaje się potwierdzać zatem właśnie fakt, że przepisy ww. ustawy odwoływały się nie tyle do ustawy gruntowej z 1958 r. w ogólności a tylko do zawartych w tej ustawie zasad ustalania i wypłaty odszkodowania, a więc do regulacji zawartych w rozdziale II "Odszkodowania". ( tak między innymi w wyroku NSA z dnia 7 czerwca 2018r. sygn.akt I OSK 1750/16, w wyroku NSA z dnia 17 lipca 2018r. sygn.akt I OSK 2040/16).

Dla rozpoznawanej zaś sprawy rozstrzygające znaczenie miała okoliczność, że wyżej wskazane przepisy ustawy z 1961 r. musiały być interpretowane przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Wprawdzie to ostatnie pojęcie nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Skoro więc w niniejszej sprawie wykładnia prawa materialnego, to jest przepisów ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi w kontekście regulacji zawartej w art. 21 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. nie była oczywista, to nie można było twierdzić, że kwestionowana w trybie nieważnościowym decyzja rażąco - w rozumieniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - naruszała prawo. W rezultacie zatem należało uznać, że prawidłowo organ II instancji Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy decyzje decyzję organu wojewódzkiego odmówiajacą stwierdzenia niewaznosci decyzji w części dotyczacej przyznania odszkodowania.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 800/13, z dnia 10 lipca 2012 r., I OSK 1274/11, z dnia 1 czerwca 2016 r., I OSK 2084/14). W związku z tym brak rozprawy, czy też brak biegłego na rozprawie, przy braku możliwości zmiany dokonanej przez niego wyceny, nie miał wpływu na wysokość ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu odszkodowania. Dlatego też, o ile można by w takim przypadku mówić o naruszeniu art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ale tylko w przypadku gdy postępowanie było prowadzone w trybie zwyklym, jednak naruszenie to nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tylko rażące naruszenia prawa stanowi przesłankę w postępowaniu nadzorczym.

Mając zaś na uwadze, że wniosek o stwierdzenie niewaznosci decyzji został złożny w dniu 21 stycznia 2015 r., a więc ponad czterdzieści lat od wydania decyzji (z dnia [...] grudnia 1972 r.) zasadnym jest odwołanie się do wyroku Trybynału Konstyucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn.akt. P 46/13 (Dz.U 2015.702), w którym Trybunał orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny między innymi podniósł, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. W sytuacji, w której występuje nagromadzenie powyższych okoliczności, zasada praworządności nie służyłaby realizacji zasady pewności prawa.

W takich okolicznosciach, zarzuty skargi kasacyjnej okazaly się zasadne, mając zaś na uwadze treśćart.188 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarzony wyrok i na podstawie art.151 i art.193 P.p.s.a oddalił skargę. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na art. 203 pkt 2 P.p.s.a.