Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2898/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 38c
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska (spr.), Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2013 r. sprawy ze skargi Powiatu O. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów co do prowadzonego postępowania egzekucyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz skarżącego Powiatu O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...].07.2012 Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. uznał za nieuzasadnione zarzuty zobowiązanego Powiatu [...] ego Starostwa Powiatowego w O. do tytułu wykonawczego z dnia [...].05.2010.

W zarzutach tych zobowiązany zarzucił błąd co do osoby zobowiązanego, gdyż jego zdaniem brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do przyjęcia, że zobowiązanym do zapłaty jest Powiat [...] . W decyzji, będącej podstawą wystawienia zaskarżonego tytułu wykonawczego, jako zobowiązanego do uiszczenia należności z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji wskazano bowiem Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych I. sp. z o.o. w W. . Zdaniem zobowiązanego, postępowanie egzekucyjne powinno zostać skierowane do I. sp. z o.o. Ponadto podniesiono zarzut przedawnienia zobowiązania z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji, gdyż zobowiązania te przedawniają się z upływem 5 lat od daty wymagalności, za co za tym idzie roszczenie uległo przedawnieniu w

2004 roku.

Odnosząc się do zarzutu błędu co do osoby zobowiązanego organ stwierdził, że I. Sp. z o.o. nie może obecnie zostać uznane za zobowiązanego do uiszczenia przedmiotowych należności. W sprawie miało miejsce nieodpłatne przeniesienie prawa własności nieruchomości wskutek umowy z dnia [...].12.1998 o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości Skarbu Państwa, będących wówczas w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwa C. , na podstawie art. 38 c ustawy o lasach. Do przekazania nieruchomości doszło w dniu [...].09.1999 w formie protokołu zdawczo-odbiorczego z zastrzeżeniem, że przekazanie gruntów nastąpiło na rzecz starostwa Powiatowego O. reprezentowanego przez Starostę [...]. Ponieważ nabywcą przedmiotowej nieruchomości było Starostwo Powiatowe, zdaniem organu na tym właśnie podmiocie ciążył obowiązek uiszczania opłat z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji. Tym samym zobowiązanie, wynikające z decyzji z dnia [...].08.1997, przeszło na nabywcę tj. Powiat [...] z mocy prawa. W konsekwencji tytuł wykonawczy został wystawiony na prawidłowo wskazany podmiot, zobowiązany do uiszczenia egzekwowanej należności.

Za bezzasadny organ uznał również zarzut przedawnienia należności określonych w tytule wykonawczym. Zdaniem organu I instancji należności te mają charakter cywilnoprawny, wobec czego zastosowanie znajdują przepisy k.c. dotyczące zawieszenia i przerwania biegu terminu przedawnienia. W sprawie - według organu- doszło do przerwania biegu przedawnienia poprzez uznanie roszczenia przez zobowiązanego oraz poprzez przedsięwzięcie czynności przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia. Zobowiązany kilkakrotnie uznał roszczenia w pismach kierowanych do wierzyciela: ostatnim aktem uznania roszczenia jest pismo zobowiązanego z dnia [...].06.2003, więc na tym etapie przedawnienie mogłoby nastąpić dopiero w 2006 roku, gdyby nie zaistnienie drugiej przesłanki, jaką jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego z inicjatywy wierzyciela przed Urzędem Skarbowym w O. Jako datę jego wszczęcia organ wskazał [...].10.2005, kiedy to naczelnik Urzędu Skarbowego uznał się właściwym do prowadzenia egzekucji w stosunku do Starostwa Powiatowego w O. Umorzenie postępowania w sprawie miało miejsce postanowieniem z dnia [...].02.2010, które stało się prawomocne [...].02.2010. Dlatego przedawnienie nie może nastąpić wcześniej niż w 2013 roku.

Po rozpoznaniu odwołania od postanowienia, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wydał postanowienie dnia [...].09.2012, w którym utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...].07.2012 Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K.

Organ II instancji odniósł się do zarzutu, że nie doszło do przekazania gruntów Starostwu Powiatowemu w O. , gdyż umowa z dnia [...].12.1998 została zawarta pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo C. a Skarbem Państwa, reprezentowanym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w O. W odwołaniu wskazywano, że nie doszło do przekazania gruntu Powiatowi [...], ponieważ Powiat nie był stroną tej umowy. Ponadto czynność ta nie spowodowała przeniesienia prawa własności nieruchomości, gdyż nie dokonano żadnych zmian w księgach wieczystych i innych rejestrach. Zdaniem organu II instancji, na mocy ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną oraz ustawy z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową Państwa, do właściwości starosty przeszły jako zadania z zakresu administracji rządowej, zadania byłych urzędów rejonowych rządowej administracji ogólnej oraz zadania administracji ogólnej oraz zadania i kompetencje kierowników tych urzędów. Tym samym z mocy prawa Powiat [...] , jako następca prawny, stał się stroną umowy z dnia [...] grudnia 1998r. oraz stroną przedmiotowych decyzji. Organ podkreślił też, że Powiat [...] wielokrotnie uznał należności związane z inwestycją, wnosząc o nie naliczanie odsetek z tytułu nieterminowego uregulowania należności. Zatem Powiat [...] przejął zobowiązania wynikające z przedmiotowych decyzji.

Za bezzasadny organ II instancji uznał również zarzut przedawnienia należności, gdyż art. 31 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych został uchylony ustawą z dnia 27.08.2009, wobec braku przepisów intertemporalnych, brak jest podstaw do ewentualnego stosowania tego przepisu do spraw wszczętych i niezakończonych.

W skardze do tutejszego Sądu Powiat [...] Starostwo Powiatowe w O. wniosło o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 12 ust.4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie doszło do nabycia przez skarżącego gruntów wyłączonych z produkcji leśnej, a tym samym skarżący jest zobowiązany do zapłaty należności stwierdzonej tytułem wykonawczym. Ponadto zarzucono naruszenie art.32 ust2 w zw. z art.31 ust 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nieuwzględnienie podniesionego zarzutu przedawnienia należności objętej tytułem wykonawczym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że brak jest podstaw do przyjęcia odpowiedzialności Powiatu [...], gdyż w decyzji, będącej podstawą do wystawienia tytułu wykonawczego, jako zobowiązanego wskazano Przedsiębiorstwo Usług Inwestycyjnych I. , a nie Wojewodę [...] jako reprezentanta Skarbu Państwa- poprzedniego inwestora bezpośredniego inwestycji pod nazwą Magistrala Wodociągowa K., z którą związano obowiązek zapłaty należności, dochodzonej na podstawie zaskarżonego tytułu wykonawczego.

Niezależnie od powyższego skarżący podniósł również, że opłata dochodzona zaskarżonym tytułem wykonawczym uległa przedawnieniu. Zgodnie bowiem z art. 32 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntu leśnych z produkcji, przedawniają się z upływem 5 lat od daty ich wymagalności. Jak wynikało z treści decyzji opłaty miały być uiszczone do [...].06.1999r., uległy one zatem przedawnieniu w 2004 roku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między

innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270 zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Zaskarżone postanowienie musiało zostać wyeliminowane z obrotu prawnego, albowiem wydający je organ naruszył przepisy prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, jak również naruszył przepisy postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu obowiązującym od daty wejścia w życie ustawy do dnia 01.01.2011) świadczenia pieniężne, o których mowa w ust. 1, przedawniają się z upływem 5 lat od dnia ich wymagalności.

Stosownie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2007 r. II OSK 864/06 LEX nr 345960), przepis art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych określa termin przedawnienia należności wymagalnych, ustalonych w decyzji. Wymagalność należności powstaje bowiem, gdy decyzja ustalająca je ma charakter ostateczny. Pięcioletni okres przedawnienia dotyczy wyłącznie świadczeń pieniężnych, ustalonych decyzją ostateczną.

Niezrozumiałe są zatem rozważania organów na temat stosowania do niniejszego zobowiązania przepisów art. 118 i nast. kodeksu cywilnego, dotyczących przedawnienia, a także przerwania i zawieszenia biegu przedawnienia. Skoro bowiem ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawierała wyraźny i nie budzący wątpliwości co do swej treści przepis art. 31 ust 2, ustanawiający termin przedawnienia roszczeń, o których mowa w art. 31 ust, 1 i 23 ustawy, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do stosowania instytucji przedawnienia z innej ustawy. Przepis art. 31 ust 2 stanowi bowiem lex specialis, wykluczający możliwość stosowania innych przepisów, a tym bardziej innych ustaw, do których zresztą brak jakichkolwiek odesłań.

Rozważania na temat cywilistycznego charakteru przedmiotowych należności nie mają dla rozstrzygnięcia sprawy znaczenia o tyle, o ile ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawierała własną regulację terminu przedawnienia należności. Problem prawny w sprawie nie dotyczył charakteru prawnego należności, a tylko terminu ich przedawnienia. Skoro ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych do dnia 01.01.2011 zawierała własny termin przedawnienia, nie budzi wątpliwości, że powstał skutek przedawnienia. Należności zostały bowiem stwierdzone ostatecznymi decyzjami z lat 1997 i 1999, więc bez wątpienia przedawniły się one, a tytuł wykonawczy został wystawiony w odniesieniu do przedawnionych należności.

Trafny jest również drugi z zarzutów skargi, iż nie można się zgodzić z podniesioną w zaskarżonym postanowieniu argumentacją dotyczącą rozumienia pojęcia "zbycie". W szczególności brak podstaw prawnych do twierdzeń, że przekazanie gruntów protokołem zdawczo - odbiorczym z dnia [...] września 1999r., spowodowało automatyczne przeniesienie prawa własności gruntów związanych z prowadzoną inwestycją. Organ sam przyznał, że brak jest jakichkolwiek wpisów w księgach wieczystych oraz ewidencji gruntów i budynków, potwierdzających przeniesienie prawa własności. Organ nie wykazał w jaki sposób doszło do zmiany podmiotu zobowiązanego do uiszczenia opłaty. Tak jak to było już podnoszone przez skarżącego w toku postępowania, w celu prawidłowego zastosowania art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych należy odwołać się do przepisów prawa cywilnego regulujących kwestię zbycia gruntów (nieruchomości), tj. przeniesienia ich własności na podstawie art. 155 i nast. k.c. Oznacza to, iż o zbyciu gruntów można mówić w szczególności w przypadku zawarcia umowy sprzedaży, zamiany, darowizny, ustanowienia użytkowania wieczystego i - co istotne - przy zachowaniu przy tym formy aktu notarialnego. Zmiana osoby zobowiązanej do uiszczania opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji - w świetle treści art. 12 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - odbywa się w trybie regulowanym prawem cywilnym, poprzez zawarcie umowy skutkującej nabyciem gruntów (przeniesieniem prawa własności). Nabywca gruntów wstępuje w prawa i obowiązki zbywającego te grunty - na nabywcę przechodzi obowiązek uiszczania opłat rocznych. Na zbywcy ciąży obowiązek poinformowania o tym nabywcy". Trafnie zarzucił skarżący, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do zbycia gruntów przez wnioskodawcę, czyli PUI "I. " na rzecz Powiatu [...]. Nie doszło również do zbycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa - Wojewody [...] . Podstawą do przejścia obowiązku zapłaty należności za wyłączenie gruntów z produkcji leśnej nie może być samo przejęcie inwestycji do prowadzenia. Brak jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, iż doszło pomiędzy tymi podmiotami do "zbycia" gruntu w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych; samo przejęcie inwestycji do prowadzenia nie skutkuje wstąpieniem Powiatu [...] w miejsce PUI "I. ". W konsekwencji Powiat [...] nie przejął od PUI "I. " - strony postępowania o wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji - zobowiązań względem wierzyciela.

Skarżący trafnie podnosił też, że należności objęte tytułem wykonawczym wystawionym przez wierzyciela należy traktować jako powstałe na mocy decyzji administracyjnych z 1997r., które - tak jak to zostało już wskazane powyżej - zostały

skierowane do PUI "I. " sp. z o. o. Nie są to bowiem należności powstające z mocy prawa. To do PUI "I. " sp. z o. o. była kierowana wszelka korespondencja w sprawie, otrzymywała ona powiadomienia o naliczeniu opłaty za kolejne lata, w dodatku część opłat została uiszczona przez tę spółkę. Postępowanie egzekucyjne winno zatem zostać skierowane w stosunku do tego przedsiębiorstwa a nie do Powiatu [...]. Należy podkreślić, że decyzje z 1999r., na które powołuje się wierzyciel były tylko decyzjami zmieniającymi pierwotne decyzje z 1997, w których to zostało wskazane, że są one wydane na wniosek PUI "I. ". W decyzjach tych - wbrew twierdzeniom organu- została zatem określona strona.

Trafny jest też zarzut skarżącego, że przepis art. 38 c ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jednolity Dz. U. z 2011 r. nr 2, poz. 59 z późn. zm.) nie może być podstawą do przyjęcia, że w przedmiotowej sprawie doszło do nabycia gruntów przez Powiat [...] i nie ma zastosowania w niniejszej sprawie z tej przyczyny, że przewiduje możliwość przeniesienia zarządu, a nie własności pomiędzy jednostkami niemającymi osobowości prawnej. W przedmiotowej sprawie ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych w art. 12 ust. 4 wiąże obowiązek zapłaty należności związanych z wyłączeniem gruntów leśnych z produkcji przez podmiot inny niż wskazany w decyzji, ze zbyciem - nabyciem tych gruntów przez kolejny podmiot Nie odnosi się natomiast w żaden sposób do zmiany zarządcy gruntu. Dodatkowo powołany powyżej przepis art. 38 c o lasach reguluje kwestie zmiany zarządcy nieruchomości następującej pomiędzy jednostkami niemającymi osobowości prawnej. W niniejszej sprawie jako zobowiązany został wskazany Powiat [...] , który ma osobowość prawną podobnie jak Skarb Państwa. Nie ma zatem przesłanek pozwalających na zastosowanie tego przepisu w przedmiotowej sprawie. Nie może on również stanowić uzasadnienia do przyjęcia, że w niniejszej sprawie można mówić o "nabyciu" gruntów przez Powiat [...] , skoro powołany przez organ II instancji przepis odnosi się jedynie do zamiany w zakresie zarządu, a nie właściciela.

Najistotniejszy jednak jest stwierdzony przez Sąd z urzędu brak dokumentu w postaci przejęcia długu inwestora zastępczego tj. I. sp. z o.o. przez inwestora generalnego tj. Wojewodę [...] . Organ w odpowiedzi na skargę powołuje się na to, że inwestor zastępczy, tj. I. sp. z o.o. uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej i leśnej, oraz że obowiązek uiszczenia należności spoczywał na I. . Zdaniem organu w odpowiedzi na wezwanie do zapłaty, skierowane do I. , tenże inwestor zastępczy oraz Starostwo Powiatowe w O. , zwrócili się do Dyrektora RDLP o wyrażenie zgody na przejęcie długu.

Zdaniem Sądu, wywodzenie więc tak daleko idących wniosków, jak obciążenie należnościami, bez zgromadzenia w aktach sprawy dokumentu potwierdzającego przejęcie długów, świadczy o braku zgromadzenia przez organ kompletnego materiału dowodowego. Nie można bowiem domniemywać przejęcia długów. W piśmie I. z [...].11.1999, na które organ powołuje się w odpowiedzi na skargę, nie ma mowy o przejęciu długu, lecz (na s. 2 pisma) widnieje prośba o przeniesienie obowiązku uiszczania opłat rocznych oraz jednorazowej należności na Starostwo Powiatowe w O. Również w drugim z pism, na które powołuje się organ, a które miałyby potwierdzać przejęcie długu, brak jest mowy o przejęciu. Otóż organ powołał się na pismo Starostwa Powiatowego w O. z dnia [...].12.1999. Pismo to zawiera wyjaśnienie, że z powodu wstrzymania inwestycji opłata roczna z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji leśnej nie mogła być zrealizowana przez inwestora zastępczego. Ponadto pismo zawiera prośbę o przesunięcie terminu płatności opłaty i nie wszczynanie postępowania egzekucyjnego w stosunku do inwestora zastępczego I. . Zatem z pisma Starostwa Powiatowego w O. w żaden sposób nie można domniemywać przejęcia długu, zwłaszcza, że wynika z niego nie budząca wątpliwości autora pisma, odpowiedzialność za dług po stronie inwestora zastępczego I. Nie zmienia tej oceny zawarty w piśmie wniosek- prośba o nie wszczynanie egzekucji, skoro wniosek ten dotyczy nie wszczynania egzekucji wobec I. .

Trudno dać wiarę twierdzeniom organu, że Dyrektor RDLP pismem z dnia [...] stycznia 2000 r. "wyraził zgodę na przejęcie długu przez Starostwo". Przedmiotowe pismo Dyrektora RDLP zawiera bowiem stwierdzenie: "RDLP w K. uprzejmie informuje, że obowiązek uiszczania należności wynikających z decyzji o wyłączeniu gruntów leśnych z produkcji spoczywa na Starostwie Powiatowym w [...] . Szczegółowych ustaleń w tej sprawie ze Starostwem dokonano w tut. Dyrekcji". Brak jest w konsekwencji podstawy do twierdzenia, że tym samym nastąpiła zmiana osoby zobowiązanego (dłużnika) zgodnie z art. 519 § 1 k.c. Według art. 519 § 2 pkt 2 k.c., przejęcie długu może nastąpić przez umowę między dłużnikiem a osobą trzecią za zgodą wierzyciela. Brak podstaw do przyjęcia, że taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie dysponuje bowiem dokumentem umowy przejęcia długu, a faktu jej zawarcia- wbrew twierdzeniom organu- nie potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy pisma I. Sp. z o. o. (z dnia [....] listopada 1999 r.) ani Starostwa Powiatowego w O. (z dnia [...] grudnia 1999 r. i [...] stycznia 2000 r.).

Podkreślenia więc wymaga, że twierdzenie organu o przejęciu długu inwestora zastępczego I. przez Starostwo Powiatowe w O. , oparte zostało na domniemaniach, błędnie wywodzonych z treści wskazanych wyżej pism. Ich analiza nie może bowiem prowadzić do wniosku o przejęciu długu. Twierdzenia o przejęciu długu, dokonane przez orzekający w sprawie organ, nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Doszło więc do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.77 par 1 i 107 par 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.