Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 125/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i ust. 3, art. 5a ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzanna Sałuda, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Bielsko-Biała na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 25 listopada 2020 r. nr NPII.4131.1.963.2020 w przedmiocie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), rozstrzygnięciem nadzorczym z 25 listopada 2020r., nr NPII.4131.1.963.2020, na podstawie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Bielsku-Białej (dalej: skarżąca, Rada) z 20 października 2020 r., Nr XXIIl/578/2020, w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta Bielska-Białej, w części § 2 - § 5 i § 12 ust. 6, jako sprzecznej z art. 5 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 20 października 2020 r. Rada Miejska w Bielsku-Białej na podstawie art. 5 a ust. 2 oraz art. 40 ust. 1 i art. 42 u.s.g. podjęła uchwałę, Nr XXIII/578/2020, w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta Bielska-Białej.

W § 2 uchwały Rada Miejska w Bielsku - Białej postanowiła, że:

1. W przypadkach przewidzianych ustawą lub innych sprawach ważnych dla Miasta oraz życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej przeprowadza się konsultacje z mieszkańcami na zasadach i w trybie ustalonym w niniejszej uchwale.

2. W przypadku, gdy obowiązek przeprowadzenia konsultacji wynika z ustawy, niniejszą uchwałę stosuje się w takim zakresie, w jakim jej przepisy nie są sprzeczne z ustawą.

W § 3 uchwały Rada przewidziała, że:

1. Prowadzenie konsultacji ma na celu uzyskanie opinii w sprawach ważnych dla mieszkańców, zwiększając ich zaangażowanie i uczestnictwo w procesie podejmowania rozstrzygnięć bezpośrednio wpływających na sposób i jakość życia mieszkańców.

2. Zebrane w ramach konsultacji opinie mają służyć skuteczniejszemu zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej Miasta.

Następnie przepisami § 4 i § 5 uchwały Rada odniosła się do zakresu podmiotowego konsultacji, przewidując, że:

§ 4. W konsultacjach mogą brać udział wszyscy mieszkańcy, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej.

§ 5. Konsultacje, w zależności od ich przedmiotu, mogą mieć zasięg: 1) ogólnomiejski, 2) lokalny- dotyczący mieszkańców określonego terenu (Osiedla), 3) środowiskowy- jeżeli dotyczą sprawa ważnych dla określonej grupy mieszkańców.

Z kolei, w § 12 ust. 6 uchwały wskazano, że koszty przeprowadzenia konsultacji pokrywa się z budżetu Miasta Bielska-Białej.

Organ nadzoru, pismem z dnia 23 listopada 2020r. wszczął postępowanie nadzorcze o czym zawiadomił Urząd Miejski w Bielsku-Białej, pouczając o prawie złożenia wyjaśnień w sprawie. W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania, pismem z 25 kwietnia 2020 r. złożono wyjaśnienia odnośnie wszczętego postępowania, którego jednak nie dołączono do akt sprawy. Jednak już w tym samym dniu organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzając nieważność części uchwały w ww. zakresie. W ocenie organu nadzoru zakwestionowane regulacje wykraczają poza normę kompetencyjną wyznaczoną treścią art. 5 a u.s.g., na podstawie której przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Bielsku - Białej została podjęta.

Stosownie do treści wskazanego przepisu, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy (ust. 1). Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (ust. 2).

Organ nadzoru wskazał, że kompetencja zawarta w tym przepisie upoważnia radę gminy do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji. Przez zasady należy rozumieć ogólne reguły, w treści których zawarty jest sposób postępowania przy przeprowadzaniu konsultacji. Rada gminy w uchwale powinna m.in. określić: kto inicjuje konsultacje, sposób i formę konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników oraz sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej.

Tym samym Rada działając w oparciu o powyższy przepis ustawy władna jest ustalić jedynie takie unormowania prawne, które mieściłyby się w zakresie przedmiotowym przepisu upoważniającego. Jednocześnie Rada formułując przepisy uchwały nie może regulować ponownie materii, która została wcześniej uregulowana przepisami aktów ustawowych.

Organ nadzoru zauważył, że art. 5 a ust. 1 u.s.g. precyzuje przypadki, w których dopuszczalne jest przeprowadzenie na terytorium gminy konsultacji społecznych. Zgodnie z jego treścią może to nastąpić w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy. Wobec tego ponowne uregulowanie tej materii w akcie prawa miejscowego uznał za niedopuszczalne, zwłaszcza, że przepis uchwały tak jak w przypadku § 2 kwestionowanej uchwały modyfikuje treść ustawową, rozszerzając katalog przypadków przeprowadzenia konsultacji o sprawy ważne dla "życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej".

Z kolei, określenie w przepisie § 3 uchwały celu prowadzonych konsultacji społecznych oraz ich skutków w sferze zaspokajania potrzeb wspólnoty samorządowej Miasta, jak również w § 12 ust. 6 uchwały określenie zasad pokrywania kosztów przeprowadzenia konsultacji społecznych wykraczają poza delegację ustawową określoną w art. 5 a ust. 2 u.s.g. Termin "tryb" w języku polskim rozumiany jest m.in. jako "ustalony porządek, zwyczaj załatwiania określonych spraw; metoda postępowania; sposób, system" (Słownik Języka Polskiego, pod red. M. Szymczaka, Warszawa 1983, t. III, s. 540). Termin "tryb" w języku prawniczym oznacza najczęściej procedurę rozpatrywania określonych spraw (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 grudnia 2000 r., sygn. akt U 2/00, OTK 2000/8/296, Dz.U. 2000/110/1178). Przez "tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami" należałoby rozumieć określony sposób (model) postępowania mieszkańców prowadzący do wyrażenia opinii, zdania czy stanowiska mieszkańców w danym przedmiocie. Natomiast termin "zasady" rozumiany jest jako "prawo rządzące jakimiś procesami, zjawiskami; też: formuła wyjaśniająca to prawo", "norma postępowania", "ustalony na mocy jakiegoś przepisu lub zwyczaju sposób postępowania w danych okolicznościach", "podstawa funkcjonowania lub konstrukcji czegoś" (cyt. "Słownik Języka Polskiego", t. III.). Zasady w ujęciu języka prawnego wyrażają z reguły wartości, które prawodawca uważa za szczególnie doniosłe i co do których chce, by były respektowane przy realizowaniu określonej instytucji prawnej, tu: w procesie przeprowadzanych konsultacji społecznych. Przy czym zarówno zasady jak i tryb jak wynika z normy przepisu upoważniającego - powinny dotyczyć tylko i wyłącznie czynności prawnej, którą są konsultacje z mieszkańcami. Próby uregulowania zagadnień, które tą czynnością nie są należy uznać za przekroczenie delegacji ustawowej.

Granice normy kompetencyjnej wynikającej z treści art. 5 a u.s.g. opierają się na kryterium podmiotowym i przedmiotowym. Kryterium przedmiotowe określa zakres spraw, jakie mogą zostać poddane konsultacjom. Przepis wskazuje tutaj na sprawy określone w innych ustawach i sprawy ważne dla gminy. Z kolei kryterium podmiotowe wyznacza krąg osób, które mogą wziąć udział w konsultacjach.

Z art. 5 a u.s.g. wprost wynika, że zakresem podmiotowym konsultacji są objęci tylko i wyłącznie mieszkańcy gminy. Oznacza to, że w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami nie można stanowić przepisów, które by wyznaczały zakres podmiotowy konsultacji. Krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach został określony przez samego ustawodawcę. Są nimi mieszkańcy gminy, czyli osoby zamieszkujące w miejscowości położonej na jej obszarze z zamiarem stałego pobytu (por. wyrok WSA w Opolu z 13 czerwca 2006 r., II SA/Op 213/06). Z powyższym stanowiskiem koresponduje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 maja 2012 r. (sygn. akt III SA/Lu 236/12). W wyroku tym Sąd stwierdził, że uprawnienie rady gminy do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji oznacza, iż rada gminy w drodze uchwały powinna określić m.in. sposób, a także termin i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników i formę ich przekazania do wiadomości społeczności lokalnej. W pojęciu zasad i trybu przeprowadzania konsultacji nie mieści się natomiast doprecyzowanie postanowieniami uchwały rady gminy kategorii osób uprawnionych do udziału w konsultacjach. Tym samym przepis § 4 uchwały należy uznać za niezgodny z prawem, z racji przekroczenia granic upoważnienia ustawowego.

W szczególności zakresem podmiotowym takiej uchwały nie mogą zostać objęte podmioty, które wśród mieszkańców danej gminy z uwagi na określoną cechę podmiotową tworzą określoną grupę społeczną. Za takie niewątpliwie należy uznać natomiast "grupy środowiskowe". Fakt, że dana grupa złożona jest z mieszkańców gminy nie stanowi wystarczającej podstawy dla przyznania tej grupie szczególnych uprawnień konsultacyjnych. Stricte społeczny charakter konsultacji, o których mowa w art. 5 a u.s.g., wyłącza taką możliwość. Interpretując ten przepis trzeba mieć bowiem na względzie art. 1 ust. 1 u.s.g., wedle którego wspólnota samorządowa składa się z mieszkańców gminy jako takich, a nie cechujących się danym przymiotem czy przynależnością do określonego środowiska. Wspólnota samorządowa funkcjonuje z mocy prawa. Tworzy ją każdy mieszkaniec gminy niezależnie od własnej woli i przynależności do określonej grupy czy organizacji. Tak pojmowany udział jednostkowy przesądza o charakterze społecznym konsultacji, o których mowa w art. 5 a ustawy o samorządzie gminnym. Nie mogą brać w nich udziału grupy środowiskowe, lecz indywidualne jednostki będące mieszkańcami gminy. Z przepisu art. 5 a u.s.g. jednoznacznie wynika, że jedynym kryterium określającym osoby uprawnione do wzięcia udziału w konsultacjach jest fakt pozostawania mieszkańcem gminy. Mając powyższe na uwadze, przepisy § 5 uchwały jako naruszające art. 5 a ust. 2 u.s.g. organ uznał za istotnie sprzeczne z prawem. Organ nadzoru uznał zatem, że uchwała, Nr XXIII/578/2020, Rady Miejskiej w Bielsku- Białej z 20 października 2020 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta Bielska-Białej, w części §2-§5 i §12 ust. 6 istotnie narusza prawo, a tym samym stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w tym zakresie uznał za uzasadnione i konieczne.

Dodał, że stwierdzenie nieważności uchwały, zgodnie z art. 92 ust. 1 u.s.g., wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa, w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Prezydent Miasta Bielsko-Biała, zaskarżył w całości ww. Rozstrzygnięcie Nadzorcze Wojewody Śląskiego z 25 listopada 2020 r.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie:

1.art. 5 a ust. 1 i 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym polegającego na błędnym uznaniu przez organ nadzoru, że Rada Miejska w Bielsku - Białej w sposób istotny naruszyła wskazany przepis wykraczając poza normę kompetencyjną wyznaczoną treścią art. 5 a u.s.g. oraz poprzez uregulowanie ponownie materii, która wcześniej uregulowana została przepisami aktów ustawowych,

2. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej w Bielsku - Białej jest sprzeczna z prawem.

Wskazując na postawione zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości i zasądzenie kosztów postępowania..

Uzasadniając skargę, podniosła że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14) oraz jeżeli uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego.

Art. 5 a ust. 1 u.s.g. stanowi, że "w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy." Rada Miejska w Bielsku-Białej uchwaliła z kolei w § 2 ust. 1 uchwały, że : " w przypadkach przewidzianych ustawą lub innych sprawach ważnych dla Miasta oraz życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej przeprowadza się konsultacje z mieszkańcami na zasadach i w trybie uchwalonym w niniejszej uchwale". Kwestionowany zapis § 2 ust.1 uchwały, w istocie stanowi powtórzenie zapisu ustawowego, ale zostało podyktowane względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Nie stanowi kwestionowany zapis rozszerzenia katalogu przypadków przeprowadzenia konsultacji albowiem zapis "innych sprawach ważnych dla życia i funkcjonowania wspólnoty samorządowej" zawiera się w " innych sprawach ważnych dla gminy". W katalogu ważnych spraw Miasta zawierają ważne dla sprawy wspólnoty samorządowej. Wskazany paragraf nie narusza istotnie prawa, a ponadto szereg opublikowanych w Województwie Śląskim uchwał gmin i miast zawiera analogiczne lub podobne zapisy, wobec których organ nadzoru nie dopatrzył się nieważności.

Strona skarżąca dalej podniosła, że organ nadzoru w zawiadomieniu nie wskazał żadnych argumentów za stwierdzeniem nieważności zapisu § 2 ust.2 kwestionowanej uchwały, który stanowi: "w przypadku, gdy obowiązek przeprowadzenia konsultacji wynika z ustawy, niniejsza uchwałę stosuje się w takim zakresie, w jakim jej przepisy nie są sprzeczne z ustawą".

W ocenie strony skarżącej, zapisy § 3 oraz § 12 ust.6 nie wykraczają poza delegację ustawową co stanowić mogłoby błąd istotny kwestionowanych zapisów. Wszystkie przepisy przytoczonej wyżej uchwały zawierają zapisy dotyczące celu prowadzonych konsultacji, którym jest zebranie opinii i uwag mieszkańców w temacie prowadzonych konsultacji. Za niezasadny uznała zarzut, iż kwestionowany zapis § 4 w brzmieniu: " w konsultacjach mogą brać udział wszyscy mieszkańcy, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej" stanowi istotne naruszenie prawa uprawniające organ nadzoru do stwierdzenia jego nieważności. Brak istotności zarzutu wynika wprost z art. 5 a ust.2 u.s.g., gdzie mowa o mieszkańcach gminy.

Przepis art. 5 a u.s.g. może odnosić się zarówno do ogółu mieszkańców gminy, mieszkańców określonego obszaru gminy, jak i określonej liczby mieszkańców, w zakresie zainteresowania której pozostaje konsultowana sprawa (por. ustawa o samorządzie gminnym - Komentarz pod red. prof. zw. dr. hab. R. Hausnera, prof. zw. dr. hab. Z. Niewiadomskiego- Wyd. C.H.Beck - Warszawa 2011). Stąd Rada uprawniona była do wskazania w § 5 zasięgów konsultacji: ogólnomiejskiego, lokalnego i środowiskowego. Zapis taki ani nie stanowi ograniczenia podmiotowego, ani nie przekracza granic upoważnienia ustawowego.

Ponadto strona skarżąca zauważyła, że organ nadzoru nie kwestionuje przy tym zapisu § 7 ust. 4 pkt 2 uchwały, w którym Rada Miejska postanowiła, że wniosek o przeprowadzenie konsultacji zgłoszony przez grupę mieszkańców powinien zawierać zasięg konsultacji. Analogiczne niekwestionowane zapisy zawiera uchwała w § 7 ust. 1 ( w uchwale Rada określa zasięg konsultacji) oraz § 7 ust. 2 uchwały, gdzie wskazuje się, że jednostki pomocnicze Miasta określają we wniosku zasięg konsultacji.

Dalej wskazała, że zapis dotyczący zasięgu środowiskowego został wprowadzony do kwestionowanego § 5 uchwały w związku z uwagami mieszkańców zgłoszonymi w procesie konsultacji projektu uchwały, a żaden przepis prawa nie zabraniał uwzględnienia takiego postulatu. Przeprowadzenie konsultacji społecznych wśród określonych grup środowiskowych jest przydatne dla uzyskania pogłębionej wiedzy o poglądach specyficznych grup społecznych i ich potrzebach, trudnych do ustalenia w trakcie konsultacji przeprowadzanych przy udziale wszystkich mieszkańców społeczności lokalnej. Ustalenie podmiotów, na które będzie oddziaływało konsultowane rozwiązanie zagwarantuje uzyskanie bardziej adekwatnych rezultatów. Ponadto strona zauważyła, że podobny zapis funkcjonował w dotychczas obowiązującej uchwale Rady Miejskiej Bielska-Białej z dnia 20 lutego 2007 r. w sprawie określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Miasta Bielska-Białej ( Dz. U. Woj. Śl nr 54 poz. 1176).

Organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując zasadność oraz prawidłowość stanowiska podjętego w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Odnosząc się do postawionych w skardze zarzutów wskazał i wyjaśnił ich bezzasadność. W przedstawionej argumentacji szeroko przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z 25 listopada 2020 r., nr NPII.4131.1.963.2020, stwierdzające nieważność uchwały Nr XXIIl/578/2020 Rady Miejskiej w Bielsku-Białej z 20 października 2020 r. w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami miasta Bielska-Białej, w części § 2 - § 5 i § 12 ust. 6, jako sprzecznej z art. 5 a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy należy stwierdzić, że zaskarżony akt nadzoru wydano z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 87 u.s.g.). Ponadto, jak stanowi art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z treści przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny na podstawie innych kryteriów. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Z kolei, zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W kontrolowanej sprawie, organ nadzoru, pismem z 23 listopada 2020 r. zawiadomił Radę Miejską w Bielsku-Białej o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności w części, uchwały z 20 października 2020 r. i jednocześnie pouczył stronę o prawie złożenia wyjaśnień w tej sprawie. Strona skarżąca podniosła, że w dniu 25 listopada 2020 r. złożyła w tej sprawie wyjaśnienia, czego organ nie kwestionuje, jednak w wydanym rozstrzygnięciu z tego samego dnia tj. 25 listopada 2020 r. w żaden sposób nie odnosi się do stanowiska zajętego przez stronę. Akta nadesłane przez organ nie zawierają wyjaśnień strony, nie zawierają dokonywanych w sprawie doręczeń korespondencji, są niekompletne i już z tej przyczyny stanowiska stron wymykają się spod kontroli Sądu. Można jedynie przypuszczać, że skoro wyjaśnienia zostały złożone w tym samym dniu, w którym organ nadzoru arbitralnie wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, to nie były one przedmiotem analizy organu lub też wyjaśnienia strony skarżącej i rozstrzygniecie nadzorcze minęły się ze sobą.

Procedura podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych nie jest wyczerpująco uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym. Przepis art. 91 ust. 5 u.s.p. stanowi, że odpowiednio stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie zastosowanie znajdują zwłaszcza przepisy, które formułują ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym wyrażoną w art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Jednym z najistotniejszych elementów powołanej zasady jest obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.). Przy czym, nie chodzi tu jedynie o formalne zawiadomienie, lecz o powiadomienie, że z tą datą organ jest gotowy do przyjmowania dowodów, wniosków i wyjaśnień w sprawie. W tej sprawie organ pouczył o możliwości złożenia wyjaśnień, ale uczynił to w terminie, w którym to prawo zostało naruszone.

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda Śląski stwierdzając nieważność uchwały w części, wskazał, że organ uchwałodawczy ustanawiając przedmiotową uchwałę w istotny sposób naruszył prawo bowiem zakwestionowane zapisy uchwały są sprzeczne z art. 5 a u.s.g. W ocenie organu nadzoru postanowienia uchwały, których nieważność stwierdził w sposób istotny naruszają prawo, bowiem regulacje te wykraczają poza normę kompetencyjną wyznaczoną treścią art. 5 a u.s.g.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, stanowisko organu i jego argumentacja są nieprzekonujące. Organ nadzoru uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sposób bardzo ogólnikowy podważył treść postanowień uchwały.

Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest nieprawidłowe, gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały rady gminy w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. Jedynie w oczywistych sytuacjach można by uznać, że sąd administracyjny mógłby oddalić skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze, które mimo niepełnego uzasadnienia odpowiada prawu. Nie jest to jednakże dopuszczalne wówczas, gdy naruszenie prawa nie jest oczywiste i gmina podejmuje skuteczną z tym zarzutem polemikę (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2018r., sygn.. II OSK 786/18).

Słusznie skarżąca zauważyła, że samo powtórzenie treści przepisu ustawy nie jest podstawą do stwierdzenia nieważności takiego zapisu, zwłaszcza, że czasem może mieć charakter porządkujący akt prawa miejscowego, a takie stanowisko znajduje akceptację w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Organ nie wyjaśnił dlaczego nieważny jest w jego ocenie § 2 ust. 2 uchwały. Należy zauważyć, że Uchwała Rady Miejskiej z 20 października 2020 r. jest skierowana do wszystkich mieszkańców, czego w ocenie Sądu nie ograniczają w żaden sposób zapisy określające zasięg konsultacji. Zasięg konsultacji nie wyklucza przecież możliwości udziału w nich wszystkich chętnych mieszkańców, także spoza określonego terenu. Organ nie wskazał również dlaczego postanowienie uchwały stanowiące o kosztach przeprowadzenia konsultacji, które będą pokrywane z budżetu Miasta Bielska - Białej zawarte w uchwale w sposób istotny narusza prawo.

Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, a zarzuty organu nadzoru powinny być konkretne i weryfikowalne. Samo stwierdzenie, że zakwestionowane zapisy wykraczają poza normę kompetencyjną wyznaczoną treścią art. 5 a u.s.g. jest niewystarczające, zwłaszcza, że przepis art. 5a u.s.g. zezwalający na przeprowadzanie konsultacji z mieszkańcami gminy w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy sprawach upoważnia radę gminy do określenia w uchwale zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji. To zadanie strona skarżąca wykonała i tym samym zrealizowała delegację ustawową określoną w ww. przepisie art. 5 a u.s.g. Zarzuty zmierzające do stwierdzenia nieważności postanowień uchwały muszą być uzasadnione i oparte na wykazanym przez organ nadzoru istotnym naruszeniu prawa. Stosując środek nadzorczy uprawniony do tego organ jest zobowiązany w sposób nie budzący wątpliwości do wykazania sprzeczności postanowień badanej uchwały z prawem, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone, oraz wypływające z nich dyrektywy wykładni.

Zarzuty podniesione w skardze okazały się zatem uzasadnione, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze zostało niewyczerpująco i nieprzekonująco uzasadnione.

Podsumowując, Sąd w składzie orzekającym uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez Wojewodę Śląskiego art. 5 a ust. 1 i 2 oraz art. 91 ust. 1 u.s.g. są uzasadnione. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie były załączone do skargi uchwały innych jednostek samorządu terytorialnego, których Sąd nie analizował i nie porównywał co wykraczałoby poza zakres przedmiotowej sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 148 p.p.s.a. uchylił zaskarżony akt nadzoru. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.