Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2136/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 184, art. 204 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 205/16 w sprawie ze skargi S. W. na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 23 listopada 2015 r. nr XIV/202/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od S. W. na rzecz Miasta Białystok kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez S. W. jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 19 maja 2016 roku, którym oddalono skargę w/w na uchwałę Rady Miasta Białystok z dnia 23 listopada 2015 roku nr XIV/2020/15 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następując e ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu 17 stycznia 2011 roku Rada Miasta Białystok podjęła uchwałę nr VI/37/11w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piasta I i Skorupy w Białymstoku (rejon ulic: [...] i [...]). W § 20 powyższej uchwały postanowiono, że na całym obszarze objętym planem zakazuje się lokalizacji:

-1) obiektów budowlanych, których wysokość przekracza rzędną 196 m. n.p.m. z zastrzeżeniem pkt 2,

-2) obiektów budowlanych trudnodostrzegalnych (maszty, wieże itp.), których wysokość przekracza rzędną 186 m. n.p.m.,

-3) obiektów tymczasowych z wyjątkiem wymienionych w tym przepisie w punktach a,b,c oraz d.

Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewody Podlaskiego nr 62 poz. 724.

Uchwałą nr XIV/202/15 z dnia 23 listopada 2015 r. Rada Miasta Białegostoku dokonała zmiany przyjętego wyżej wymienioną uchwałą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Piasta I i Skorupy w Białymstoku (rejon ulic: [...] i [...]). Zmiana polegała na dodaniu do § 20 uchwały zmienianej punktów 4 i 5, co skutkowało powstaniem następującego, zapisu § 20 pkt 4 i 5 uchwały z dnia 17 listopada 2011 r.:

"Na całym obszarze objętym planem zakazuje się lokalizacji: [...]

4) spopielarni zwłok (krematoriów);

5) usług pogrzebowych, z wyjątkiem terenów: 1.2 UOS, 5.3P,U,UC, 5.4,U, UC, 11P,U"

Uchwała zmieniająca została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Wojewody Podlaskiego z 2015 r. pod pozycją 3864.

S. W. w piśmie z dnia 4 stycznia 2016 r. wezwał Radę Miasta Białegostoku do usunięcia naruszenia prawa polegającego na:

- ograniczeniu przysługującego mu prawa własności nieruchomości położonej na obszarze objętym planem miejscowym na skutek zakazania realizacji inwestycji obejmujących prowadzenie spopielarni zwłok (krematoriów) - w sytuacji braku podstaw faktycznych i prawnych do ingerowania w jego prawo;

- bezzasadnym nieuwzględnieniu zgłoszonych przez niego w piśmie z dnia 31 lipca 2015 r. wniosków do projektu planu miejscowego;

- bezzasadnym nieuwzględnieniu zgłoszonych przez niego w piśmie z dnia 13 listopada 2015 r. uwag do projektu planu miejscowego.

Wniósł o uchylenie przepisu § 3 pkt 1 uchwały z dnia 23 listopada 2015 r. w części, w jakiej przepis ten uzupełnia § 20 uchwały z dnia 17 listopada 2011 r. o regulację punktu 4.

Uzasadniając zarzuty wezwania S. W. wskazał, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest wyrazem pewnego konsensusu społecznego i wymaga uprzedniego przeanalizowania nowowprowadzanych zasad kształtowania ładu przestrzennego, to nie może arbitralnie zaspokajać interesów mniejszej grupy społecznej kosztem interesu wspólnoty samorządowej. W jego ocenie, protesty społeczne są niewystarczającym argumentem za wprowadzeniem zmian, zwłaszcza, że zmianom tym nie towarzyszy wypracowanie nowej koncepcji ładu przestrzennego. Ogranicza się nadto możliwość realizacji przedsięwzięć nie wpływających znacząco na środowisko, jak spalarnia, pozostawia się możliwość realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływa na środowisko np. składowania odpadów niebezpiecznych.

S. W. złożył następnie skargę na uchwałę z dnia 23 listopada 2015 r. w zakresie jej § 3 pkt 1. Zarzucił naruszenie prawa materialnego:

- 1) art. 3 ust, 1 w związku z art 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm. - zwanej dalej jako u.p.z.p.) poprzez przekroczenie władztwa planistycznego gminy prowadzącego do nieuzasadnionego ograniczenia praw indywidualnego podmiotu w drodze wydania aktu prawa miejscowego;

- 2) art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 140 Kodeksu cywilnego w związku z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie praw właściciela nieruchomości położonej na obszarze objętym planem miejscowym (przy ul. [...]) w sytuacji, w której nie zachodzi konieczność ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób;

- 3) art. 64 ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ograniczenie wykonywania konstytucyjnego prawa własności w drodze aktu o charakterze podstawowym, o ograniczonym obszarze obowiązywania, w konsekwencji naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa;

- 4) art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przystąpienie do procedury planistycznej w celu ograniczenia praw indywidualnego podmiotu, nie zaś w celu kształtowania ładu przestrzennego;

- 5) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez nieuzasadnienie sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez skarżącego w toku procedury planistycznej.

Wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonym zakresie.

Uzasadniając skargę wskazał, że zgodnie z § 39 ust. 1 uchwały z dnia 17 listopada 2011 r. na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem 5.3P.U.UC dopuszczalna jest m.in. funkcja usługowa. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3 i 5 tej samej uchwały pod pojęciem funkcji usługowej rozumieć należy usługi z zakresu kultu religijnego, w tym m.in. usługi pogrzebowe. Wprowadzone zaskarżoną uchwałą ograniczenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianą powinny być uzasadnione co najmniej jedną ze wskazanych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przesłanek. Taka sytuacja jednak nie zaistniała, zaś zmiana ma na celu wyłącznie uniemożliwienie skarżącemu prowadzenia określonej działalności, która była dopuszczalna w świetle treści planu sprzed dokonania zmiany. Tymczasem, zdaniem skarżącego władztwo planistyczne nie oznacza możliwości arbitralnego ograniczania dotychczasowego sposobu korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ograniczenia wykonywania prawa własności następujące w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są prawnie, w tym konstytucyjnie dopuszczalne, ponadto zaskarżone zmiany nie ingerują w istotę posiadanego przez skarżącego prawa własności, bowiem nie odbierają mu możliwości dysponowania nią. Nadto zakaz prowadzenia działalności w zakresie spopielania zwłok został wprowadzony na całym obszarze zmienianego planu miejscowego ze względu na duży protest społeczny, wynikający m.in. z bliskości dużej ilości domów mieszkalnych jednorodzinnych.

W piśmie z dnia 25 kwietnia 2016 r. udział w sprawie zgłosił Prokurator Prokuratury Rejonowej Białystok - Północ.

Podczas rozprawy w dniu 5 maja 2016 r.:

- pełnomocnik skarżącego złożył dokumenty dotyczące, w jego ocenie, braku szkodliwości spornego budynku krematorium i oświadczył, że inwestycja została zrealizowana, jak też że w świetle obowiązującego prawa we wniosku o pozwolenie na budowę nie ma potrzeby wskazywania konkretnych usług jakie będą prowadzone w budynku;

- pełnomocnicy organu złożyli do akt protest 8 000 mieszkańców przeciwko budowie krematorium oraz informację o wpływie budynków krematoriów na środowisko, jak też wskazali, że skarżący w dniu 17 marca 2015 r. uzyskał pozwolenie na budowę budynku usługowo - handlowego w kategorii 17 prawa budowlanego, a także w kategorii 8, które to kategorie nie obejmują budynków krematoriów, te bowiem mają kategorię 10;

Natomiast Prokurator wskazał, że po raz pierwszy rzeczywisty charakter inwestycji (budynek krematorium) inwestor wskazał w piśmie z dnia 20 listopada 2015 r. stanowiącym wniosek współwłaścicielki o wydanie zaświadczenia o zgodności zamierzonej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego o funkcji handlowo - usługowej na budynek o funkcji krematorium - z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aktualnie toczy się z wniosku Prokuratora postępowanie w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 maja 2016 roku, sygn. akt II SA/Bk 205/16 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji na wstępie stwierdził, że kluczowym zagadnieniem w sprawie ze skargi opartej na art. 101 ust. 1 u.s.g. jest ustalenie naruszenia interesu prawnego skarżącego, co przesądza o istnieniu legitymacji prawnej skarżącego, o sposobie załatwienia skargi przez sąd oraz o granicach sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku zaskarżenia na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g, uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwalifikację naruszeń wyznacza nie art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., ale będący lex specialis wobec tej regulacji przepis art. 28 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym nieważność uchwały rady gminy w całości lub części powodują tylko istotne naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Podkreślił, że od dnia 18 listopada 2015 r. z mocy zmienionego art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nieważność powodują wyłącznie takie naruszenia zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, które są istotne (do dnia zmiany art, 28 ust. 1 wadę nieważności powodowało każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, nawet nieistotne - art. 41 pkt 5 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji, Dz. U. poz. 1777). Zdaniem Sądu I instancji, nowe brzmienie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. ma zastosowanie przy kontroli uchwały zaskarżonej w sprawie niniejszej, która została przyjęta po zmianach obowiązujących od dnia 18 listopada 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że uwzględnienie skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga takiego wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego skarżącego, które jednocześnie kwalifikuje się jako istotne naruszenie prawa będące jednocześnie istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu lub istotnym naruszeniem trybu sporządzania planu. Nie chodzi zatem o każde naruszenie prawa, które skarżący odbiera czy kwalifikuje jako uchybienie jego interesowi prawnemu, ale o takie, które jednocześnie stanowi istotne naruszenie obiektywnego porządku prawnego obowiązującego przy uchwalaniu planu. Jednocześnie w judykaturze wypracowano stanowisko, zgodnie z którym każda regulacja planu miejscowego wprowadzająca zakaz określonego wykorzystania nieruchomości lub w inny sposób prowadząca do ograniczenia możliwości korzystania z nieruchomości, której właściciel musi się wbrew własnej woli podporządkować - prowadzi do naruszenia prawa własności, chronionego konstytucyjnie oraz przez art. 140 Kodeksu cywilnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 17/08). W tym zatem kontekście – zdaniem Sądu I instancji nie można było skarżącemu odmówić, że uchwalona zmiana ingeruje w jego interes prawny jako właściciela działki nr [...], co do której posiadał konkretne plany inwestycyjne i że ingerencja ta jest istotna, bowiem wyklucza realizację na tej działce usług spopielania zwłok. Pozytywnie zatem należało ustalić kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącego, a więc i jego legitymację skargową w niniejszej sprawie.

Jednakże zdaniem Sądu I instancji, nie można było stwierdzić, że ingerencja w interes prawny skarżącego nastąpiła poza granicami prawa, tj. z istotnym naruszeniem trybu i zasad sporządzania planu, w tym z przekroczeniem granic władztwa planistycznego. Istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego to istotne naruszenie sekwencji czynności jakie zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu a skończywszy na uchwaleniu planu.

Z kolei zasady sporządzania planu miejscowego należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń (por. wyrok z dnia 1 października 2015 r., sygn. akt II OSK 235/15, CBOSA). Dotykają one problematyki związanej z zawartością merytoryczną aktu planistycznego, przyjętymi w nim ustaleniami, a także standardami dokumentacji planistycznej (rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu zagospodarowania przestrzennego). Zdaniem Sądu I instancji, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miało by miejsce wówczas, gdy przyjęte w planie ustalenia nie dadzą się w żaden sposób pogodzić z normami prawnymi wyinterpretowanymi z zasad konstytucyjnych i regulacji ustawowych oraz gdy dokumentacja planistyczna zostanie przygotowana w sposób znacząco naruszający standardy normatywne. Przede wszystkim nie mogły zostać zdaniem Sądu I instancji uwzględnione zarzuty zawarte w punktach 4 i 5 skargi.

Zarzut naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. (punkt 4 skargi) motywowany jest niedostatecznym, nieuwzględniającym szerszej wizji przestrzennej uzasadnieniem przystąpienia do sporządzenia planu, a wyłącznie zamiarem ograniczenia praw indywidualnego inwestora (Skarżącego). Zdaniem Sądu, stanowisko to kwestionuje zarówno prawidłowość trybu jak i zasad sporządzania planu.

Ustosunkowując się do tego zarzutu Sąd I instancji stwierdził, że według akt administracyjnych przed podjęciem w dniu 22 czerwca 2015 r. uchwały nr X/112/15 w sprawie przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, sporządzono analizę zasadności przystąpienia do zmian, w której wskazano, że "Potrzeba sporządzenia zmiany planu wynika z konieczności ograniczenia powstawania zabudowy usługowej o funkcji spopielania zwłok. [...] Przewiduje się wprowadzenie funkcji usługowej z wyłączeniem spopielarni zwłok oraz pozostawienie funkcji produkcyjnej wraz z obiektami handlowymi o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2". Istotnie zatem z akt wynikało, że impulsem wprowadzania uchwalonych zmian był zamiar wykluczenia z terenu objętego zmianami możliwości realizacji usług kremacyjnych i stanowiło to de facto uwzględnienie licznych protestów społecznych. Tak sformułowane uzasadnienie przystąpienia do zmian planu miejscowego pozostaje jednak w granicach prawa, zwłaszcza gdy powiąże się je ze stanowiskiem organu planistycznego sformułowanym w odpowiedzi na skargę i pismach procesowych przedłożonych Sądowi w trakcie postępowania. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. potrzeby interesu publicznego, który zgodnie z art. 2 pkt 4, należy rozumieć jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. Nie może też ujść uwadze, że gmina to wspólnota mieszkańców, a jej zadaniem podstawowym jest zaspokajanie potrzeb tej wspólnoty (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Jak wynika z akt sprawy, w trakcie trwania procedury planistycznej organ gminy dysponował negatywnym, konsekwentnym stanowiskiem społeczności lokalnej zamieszkującej teren objęty zmianami, sprzeciwiającym się realizacji spalarni zwłok. Niewątpliwie rodziło to po stronie władz samorządowych potrzebę uwzględnienia tego stanowiska. Natomiast skarżący nie wykazał się dokumentem, z którego wynikałoby, że dysponuje formalnie, legalnie zagwarantowanym prawem do realizacji tej inwestycji (nie wskazywał na taki dokument ani we wnioskach zgłoszonych po podjęciu uchwały o przystąpieniu do uchwalenia planu, ani w uwagach do projektu planu). Zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że istnieje spór co do legalności podjętych przez niego prac inwestycyjnych. Nie budziło zatem wątpliwości Sądu I instancji, że przystąpienie do sporządzenia zmiany planu miejscowego, mogło być i było motywowane zamiarem uwzględnienia stanowiska społeczności lokalnej, a więc interesem publicznym formułowanym przez tę społeczność (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Nie sposób również przyjąć, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, jak wydaje się sugerować skarżący w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z,.p., że tworzenie prawa miejscowego przybiera cechy indywidualnej decyzji administracyjnej ukierunkowanej na "storpedowanie" rozpoczętej i pochłaniającej określone środki finansowe realizacji interesów konkretnego inwestora. Uchwalone zmiany były motywowane interesem publicznym społeczności lokalnej w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.p.z.p., zaś okoliczność, że oddziałały one jednocześnie negatywnie na zamiary inwestycyjne skarżącego nie oznacza, że były skierowane wyłącznie przeciwko niemu. Stąd też zarzut braku wystarczającej motywacji, czy zasadności przystąpienia do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za bezpodstawny, tym bardziej że uchwalona zmiana dotyczy nie tylko działki nr [...], ale całego obszaru objętego zmianami, a więc dotyczy wszystkich przedsiębiorców, którzy na tym terenie mogli zamierzać realizację inwestycji w postaci spopielarni zwłok.

Odnośnie zaś przedstawionej przez skarżącego listy podpisów osób opowiadających się za budową spopielarni zwłok, Sąd stwierdził, że nawet pobieżna analiza tej listy uprawnia do wniosku, iż znajdują się na niej podpisy osób niezamieszkujących terenu objętego zmianami i nie można zarzucić organowi, iż w tym konkretnym przypadku przedłożył interes mieszkańców terenu bezpośrednio objętego zmianami nad interes mieszkańców spoza tego terenu.

W kwestii naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. polegającego na nieuzasadnieniu sposobu rozpatrzenia uwag skarżącego do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (projektu uchwały zmieniającej), Sąd I instancji wskazał, że uwagi te (k. 20 akt adm.) zostały rozpoznane negatywnie zarządzeniem Prezydenta Miasta Białegostoku nr [...]z dnia [...] listopada 2015 r. Zawiera ono uzasadnienie identyczne, jak uzasadnienie zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...]rozpoznające negatywnie wnioski skarżącego zgłoszone po opublikowaniu uchwały o przystąpieniu do zmiany planu. Organ planistyczny przyznał, że na podjęcie działań planistycznych co do obszaru osiedli Skorupy i Piasta, miały wpływ liczne wnioski i protesty lokalnej społeczności, zaś obowiązkiem władz samorządowych jest zwrócenie szczególnej uwagi przy kształtowaniu polityki przestrzennej miasta na usługi typu spopielanie zwłok. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że rozpatrzenie uwag Skarżącego nie zostało uzasadnione.

Za bezpodstawne Sąd I instancji ocenił także zarzuty dotyczące naruszenia zasad sporządzania planu, polegające na przekroczeniu granic władztwa planistycznego i uchybieniu normom z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji RP. Uzasadnienie tych zarzutów sprowadza się do wskazania, że przekroczono granice władztwa planistycznego, bowiem bezpodstawnie ograniczono skarżącego w wykonywaniu jego prawa własności do działki, zaś ograniczenie to ma charakter nieproporcjonalny i narusza zasadę równości wobec prawa. Zgodnie z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p., gmina posiada samodzielność planistyczną zwaną władztwem planistycznym, która umożliwia ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Kluczowym elementem władztwa planistycznego jest uprawnienie do władczej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności nieruchomości, co jednoznacznie wynika art. 6 ust. 1 ustawy planistycznej. Nie oznacza to jednak pełnej swobody gminy w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. Ingerencja w prawo własności nie może godzić w jego istotę, następować na podstawie norm niejasnych umożliwiających różnorodną interpretację co do sposobu tej ingerencji; norm, które są wynikiem braku należytego wyważenia interesu społecznego i interesu indywidualnego, norm wprowadzających ograniczenia nadmierne w stosunku do zamierzonego celu. Z takimi normami w sprawie niniejszej nie mamy do czynienia. Działka Skarżącego nr [...] jest położona na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem 5.3 P, U, UC. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 3, 7 i 8 zmienianego planu symbole te oznaczają: P – tereny produkcyjne, w tym lokalizację baz, składów, rzemiosła, warsztatów naprawczych; U tereny usług, w tym z zakresu, o którym mowa w pkt 4, 5 i 6 (oświata; kult religijny; sport, rekreacja i turystyka); UC - tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2. Stosownie zaś do § 39 ust. 1 i 2 zmienianego planu, tereny oznaczone m.in. symbolem 5.3 P, U, UC przeznacza się pod zabudowę produkcyjną i usługową oraz obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2 000 m2; w ramach przeznaczenia uzupełniającego dopuszcza się lokalizację funkcji mieszkaniowej. W tym kontekście Sąd I instancji uznał, że wprowadzona zmiana wykluczająca możliwość realizacji spopielarni zwłok i usług pogrzebowych (tych ostatnich z wyjątkiem terenów: 1.2 UOS; 5.3 P, U, UC; 5.4 P, U, UC; 11 P,U) - dotyczy całego obszaru objętego planem, tj. części osiedla Piasta I i Skorupy w Białymstoku, a więc -tak jak już Sąd w niniejszym uzasadnieniu wskazywał - nie tylko działki skarżącego, ale wszystkich terenów objętych zmienianym planem, w tym wszystkich przedsiębiorców czy inne osoby posiadające zamiary inwestycyjne na obszarze zmienianego planu. Nie może być zatem mowy o naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), skoro wszyscy na obszarze zmienianego planu zostali poddani tym samym ustaleniom, niezależnie od ich ujawnionych lub nieujawnionych zamiarów inwestycyjnych związanych z realizacją usług spopielania zwłok.

Nadto nie można było przyjąć, że skarżący charakteryzował się cechą, która uzasadniała jego wyjątkowe potraktowanie i uznanie, że jego sytuacja prawna była inna niż pozostałych przedsiębiorców na terenie objętym zmianami (cecha relewantna uzasadniająca ewentualne odstąpienie od realizacji zasady równości). Jak to już również podkreślał Sąd I instancji, skarżący nie legitymował się żadnym dokumentem odróżniającym jego sytuację prawną od sytuacji prawnej innych podmiotów objętych ustaleniami planu. Uzyskał on pozwolenie na budowę budynku handlowo - usługowego w kategorii XVII oraz VIII prawa budowlanego, które obejmują: handel, gastronomię, usługi (kategoria XVII); inne budowle (kategoria VIII). Tymczasem to kategoria X obejmuje obiekty kultu religijnego jak kościoły, kaplice, klasztory, cerkwie, zbory, synagogi, meczety oraz domy pogrzebowe, krematoria (vide załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Oznacza to, że skarżący nie miał prawnie zagwarantowanej możliwości realizacji spopielarni zwłok na działce nr [...], co potwierdza, że nie wyróżniała go istotna cecha uzasadniająca potraktowanie jego sytuacji prawnej w sposób wyjątkowy na tym terenie, inny niż pozostałych przedsiębiorców i uzasadniający odstąpienie od zasady równości.

Niewątpliwie – zdaniem Sądu I instancji - wprowadzona zmiana nie naruszała też zasady proporcjonalności w odniesieniu do interesu prawnego skarżącego, bowiem w żaden sposób nie pozbawiała go możliwości wykorzystania działki na cele budowlane lub usługowe, jak i też realizacji funkcji mieszkaniowej.

Za nieuzasadniony Sąd I instancji uznał również zarzut dotyczący niekonsekwencji planistycznej organu. Z jednej strony zakazano usług spopielania zwłok, a z drugiej nie zakazano, a tym samym dopuszczono realizację przedsięwzięć oddziałowujących na środowisko (np. składowanie niebezpiecznych odpadów) Zdaniem Sądu, powyższy zarzut odwołujący się do przepisów dotyczących ochrony środowiska i nieprawidłowej realizacji tej ochrony naruszającej interes indywidualny skarżącego - pozornie nosi cechy słuszności, bowiem rozpatrywany wyłącznie w oparciu o dokumentację planistyczną sporządzoną przed podjęciem zaskarżonej uchwały faktycznie może wywoływać wrażenie, iż działanie organów pianistycznych nie było do końca przemyślane. Dokonując oceny tego zarzutu Sąd I instancji podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie z dnia 5 maja 2016 r., iż faktycznie w aktualnie obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) nie wymieniono krematoriów (usług spopielania zwłok) - vide § 2 i § 3 rozporządzenia, odmiennie niż w poprzednio obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) - spopielarnie zwłok (krematoria) były wymienione w § 3 ust. 1 pkt 67 jako urządzenia mogące znacząco oddziaływać na środowisko i mogące wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Aktualnie obowiązujące rozporządzenie wyłączyło zatem formalnie krematoria spod możliwości kontroli środowiskowej przewidzianej w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Taki stan prawny może budzić zastrzeżenia, zwłaszcza w kontekście treści art. 6 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 850/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. dotyczącego trwałych zanieczyszczeń organicznych (Dz. Urz. L. 158 z dnia 30 kwietnia 2004 r.), który zobowiązuje Państwa Członkowskie do uwzględnienia konieczności stosowania takich urządzeń, które nie powodują powstawania i uwalniania substancji wymienionych w załączniku III do rozporządzenia nr 850/2004 (dioksyny, furany, hekschlorobenzen). Tymczasem, jak wykazał organ, krematoria - według obowiązującej w Polsce od dnia 21 stycznia 2009 r. Konwencji Sztokholmskiej z dnia 22 maja 2001 r. w sprawie trwałych zanieczyszczeń organicznych (Dz. U. z 2009 r, nr 14, poz. 76) - są wymienione jako źródło niezamierzonego uwalniania takich szkodliwych substancji (załącznik C część III d). Nadto dla potwierdzenia własnej argumentacji organ planistyczny przedstawił dwie publikacje naukowe. W kontekście powyższego wskazać należy, że niezależnie od tego, czy faktycznie doszło, jak twierdzi organ, do zaniechania prawodawczego w polskim porządku prawnym, wskutek czego istnieje luka w prawnym zabezpieczeniu środowiska przyrodniczego i ludzkiego, procedura planistyczna przeprowadzona w sprawie niniejszej posiada szerokie i rozbudowane uzasadnienie odwołujące się do argumentów obiektywnych i prawnych, uzasadniające wprowadzenie zakazu prowadzenia usług spopielania zwłok na objętym zaskarżonym planie obszarze. Nadto dowodzi, iż przeprowadzono proces ważenia interesu publicznego i interesu indywidualnego skarżącego. Przyjęte rozwiązanie zostało uargumentowane, a argumentacji tej nie sposób zakwestionować, także dlatego, że odwołuje się do przesłanek celowościowych, które wymykają się kontroli sądu administracyjnego.

Nadto Sąd stwierdził, że w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego, niemniej jednak brak uzasadnienia uchwały, a zwłaszcza całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu, nie sposób bowiem dokonać oceny jej legalności. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasad zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek uzasadniania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej (vide wyrok z dnia 23 maja 2013 r., i OSK 240/13, CBOSA). W sprawie niniejszej uzasadnienie uchwały zmieniającej plan miejscowy jest możliwe do wyprowadzenia z całokształtu dokumentacji i bynajmniej nie wskazuje ono na ukierunkowany wyłącznie na skarżącego zamiar wykluczenia realizacji spopielarni.

Wbrew stanowisku skarżącego przyjęte rozwiązanie planistyczne wpisuje się także w założenia "Prognozy oddziaływania na środowisko projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" z dnia 5 października 2015 r. Na stronie 9 Prognozy wskazano, że "W wyniku realizacji ustaleń planu nie przewidywano zagrożeń względem znaczącego niekorzystnego wpływu na środowisko oraz zdrowie i życie ludzi". Wpisująca się we władztwo planistyczne możliwość kształtowania ładu przestrzennego, w tym możliwość ograniczenia realizacji pewnych inwestycji nie musi bezpośrednio korespondować z treścią rozporządzenia wskazującego, które inwestycje są inwestycjami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko. Innymi słowy, skorzystanie z władztwa planistycznego oznacza, że można zakazać realizacji także takich inwestycji, które nie zostały formalnie uznane za negatywnie znacząco oddziałujące na środowisko.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S.W. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

-1) naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez pominięcie, że zaskarżona uchwala jest nieważna z racji na istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego i istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a to:

-a) art. 6 ust. 1 i art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 i art. 32 ust 1 Konstytucji RP poprzez istotne naruszenie zasady uwzględniania w planie prawa własności niedopuszczalne ograniczenie praw właściciela nieruchomości położonej w obszarze objętym planem miejscowym:

- w sytuacji, w której w sprawie nie zachodzi konieczność ochrony bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób;

- w drodze aktu o charakterze podstawowym, o ograniczonym obszarze obowiązywania, w konsekwencji naruszenie zasady równości obywateli wobec prawa;

b) art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasady uwzględniania w planie prawa własności, która to zasada, w przypadku zmiany planu, winna objawiać się dopuszczalnością zmiany w sytuacji wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających zmianę ładu ukształtowanego dotychczasowym brzmieniem planu, które w sprawie niniejszej nie miały miejsca;

c) art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i 19. ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasady abstrakcyjnego kształtowania planem przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania i zabudowy poprzez przystąpienie do procedury, w toku której wskazano, że celem zmiany nie jest zmiana przeznaczenia terenu oraz finalnie dokonanie zmiany jego przeznaczenia poprzez określenie rodzaju działalności na nim niedopuszczalnej bez ponowienia procedury;

d) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasady abstrakcyjnego kształtowania planem przekroczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania i zabudowy poprzez ograniczenie praw indywidualnego podmiotu w drodze wydania aktu prawa miejscowego i w tym celu przystąpienie do zmiany planu;

e) art. 20 ust. 1 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez istotne naruszenie zasady zapewnienia społeczeństwu czynnego udziału w procedurze planistycznej poprzez:

- brak uzasadnienia sposobu rozpatrzenia uwag zgłoszonych przez skarżącego w toku procedury planistycznej,

- brak zawarcia w uchwale uzasadnienia dokonywanej zmiany z rozpatrzeniem interesów podmiotów, na których prawa zmiana może oddziaływać.

- 2) naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) w postaci:

-a) art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie przy czynieniu ustaleń o faktach, dowodu, z dopuszczonej przez Sąd I instancji w trybie uzupełnienia materiału - ekspertyzy dotyczącej parametrów technicznych piecy kremacyjnych;

-b) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się przez Sąd I Instancji do wszystkich zarzutów zawartych w skardze.

-c) naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w z w. z art. 3 §§ 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, choć narusza ona normy powołane w pkt I lit a) - e).

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Białystok wnosiła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną podkreślono że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gminie przysługuje władztwo planistyczne w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ramach, którego na jej obszarze między innymi występują ograniczenia w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Wprowadzając zakaz wykonywania usług w zakresie spopielania zwłok nie naruszono zasady równości określonej w art. 32 Konstytucji RP i zachowano zasadę proporcjonalności, wyważając zarówno interes publiczny, jak i indywidualny skarżącego, rozpatrzono wszystkie uwagi zgłaszane przez skarżącego w toku procedury uchwalania zmiany planu miejscowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwana dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w przedmiotowej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący w ramach powyższej podstawy powołał się na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl powołanego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Art. 141 § 4 p.p.s.a. można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Sama okoliczność, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się szczegółowo do wszystkich argumentów strony, stanowi istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko w sytuacji, gdy taka wadliwość mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zarzuty w tym zakresie nie są jednak skuteczne, gdy mimo nieprawidłowego nawet uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 p.p.s.a.). Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej nawet oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w tym zakresie. Skarżący podnosząc powyższy zarzut, wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów zawartych w skardze. Jednak ten zarzut kasacyjny nie został bliżej sprecyzowany, w szczególności w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano do jakich zarzutów zawartych w skardze Sąd I instancji się nie odniósł oraz jaki to miało ewentualny wpływ na rozstrzygnięcie. Zgodnie z dotychczas wyrażanym jednolitym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego warunkiem koniecznym do dokonania kontroli zaskarżonego orzeczenia sądu wojewódzkiego jest przede wszystkim poprawne pod względem formalnym skonstruowanie podstaw kasacyjnych. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu "niewłaściwego zastosowania" przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2018r., sygn. akt II 0SK 3113/17, Lex nr 2496931). Tym warunkom nie odpowiada podniesiony w niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nadmienić należy, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w cytowanym wyżej przepisie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak natomiast powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale nie mających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por.wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2018r., sygn. akt II OSK 2476/17, Lex 2502512).

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały mimo naruszenia przez organ wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego. Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. ma charakter przepisu kompetencyjnego, który sam przez się nie może stanowić skutecznej podstawy kasacyjnej. Podnosząc taki zarzut, skarga kasacyjna powinna jednocześnie wskazać konkretne przepisy prawa dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego, które zostały naruszone w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkować musi stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały albo stwierdzenie, że została wydana z naruszeniem prawa. Jak wyżej wskazano w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia zasadności zarzutów skargi dotyczących naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego w stopniu skutkującym konieczność stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.ps.a., podnieść należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie wskazywano, że przepis art. 3 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy i wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji. Żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 p.p.s.a. nie odnosi się wprost do sposobu procedowania przed sądem administracyjnym (por. wyrok NSA z 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087). Zarzut naruszenia tego przepisu ustrojowego mógłby być powołany w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 30 maja 2012 r., sygn. akt I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile byłby powiązany z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 277/07, LEX nr 481336). Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłaby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. W niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie powiązał naruszenie powyższego przepisu z naruszeniem przepisów prawa materialnego, a nie procesowego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. poprzez pominięcie przy dokonywaniu ustaleń o faktach dowodu z przedstawionej przez stronę ekspertyzy dotyczącej parametrów technicznych pieców krematoryjnych to wskazać należy, że Sąd I instancji przeprowadził w oparciu o powołany przepis dowód uzupełniający z powyższego dokumentu, co strona przyznała w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 12 skargi kasacyjnej). Sam fakt przeprowadzenia dowodu uzupełniającego nie przesądza, że okoliczności z niego wynikające będą stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Tak jak każdy inny dowód podlega on ocenie zgodnie z kryteriami określonymi w przepisach kodeksu postępowania cywilnego, co wynika jednoznacznie z art. 106 § 5 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przestawił rozważania dotyczące wpływu krematorium na środowisko i zdrowie ludności zamieszkującej w pobliżu takich obiektów i wskazał na jakich oparł się dokumentach. Ocena zgromadzonego w tym zakresie materiału dowodowego odpowiada kryterium określonemu w art. 233 § 1 k.p.c. Strona skarżąca w ramach omawianego zarzutu kasacyjnego nie przedstawiła okoliczności pozwalających na podważenie tej oceny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego należy uznać za nie posiadające usprawiedliwionych podstaw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku miał podstawy do przyjęcia, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, że organ gminy jakim jest Rada Miasta Białystok nie przekroczyła, zmieniając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, granic ingerencji w prawo własności, ani nie nadużyła władztwa planistycznego wprowadzając na terenie objętym postanowieniami tego planu zakaz lokalizacji spalarni zwłok (krematorium) oraz usług pogrzebowych, z tym, że ten ostatni zakaz nie dotyczy terenów oznaczonych jako 1.2UOS, 5.3.P,U,UC, 5.4P,U,UC oraz 11P,U. Konstytucja RP chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. W art. 64 Konstytucji RP ochroną taką objęto prawo własności. Ochrona własności czy prawa użytkowania wieczystego nie może być rozumiana krańcowo. Nie każda ingerencja w sferę tych praw stanowi naruszenie Konstytucji. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru nad drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza ograniczenia dotyczące możliwości określonej zabudowy, a tym samym prowadzenia określonej działalności , co pociąga za sobą skutek w postaci ograniczenia prawa własności skarżącego do określonej nieruchomości gruntowej, to nie jest to takie ograniczenie, które prowadziłoby do wyłączenia możliwości korzystania z tej nieruchomości i ograniczenia te znajdują uzasadnienie zarówno w przepisach Konstytucji (art. 64 ust. 3 i art. 31 ust. 3 ), jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. (art. 6 ust. 1 i art. 15 ust. 1 pkt 9). Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że prawo własności może być ograniczone w zakresie w jakim nie narusza on istoty prawa własności, a przepis art. 31 ust. 1 stanowi, że ograniczenie z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanowione, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia, moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Zgodnie natomiast z postanowieniami art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Gmina realizując politykę przestrzenną ma obowiązek przy uchwalaniu planu miejscowego uwzględnić nie tylko kwestie wynikające z ochrony prawa własności, ale też inne wartości wynikające z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego. Brzmienie przepisów u.p.z.p. jednoznacznie wskazuje, że prawo własności nie uzyskało prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do pozostałych wartości określonych w powołanym przepisie, w szczególności w odniesieniu do potrzeb interesu publicznego, ochrony zdrowia i środowiska. Przyjęte w ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy, interesu publicznego i interesu indywidualnego. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesu indywidualnego) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że organy gminy wprowadzając sporny zakaz lokalizacji na całym terenie objętym postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozważył wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstającą sytuację konfliktową rozstrzygnął zgodnie z obowiązującym prawem. Uwzględniając interes publiczny, których wyrazem był protest zgłoszony przez około 8000 osób zamieszkujących na obszarze objętym postanowieniami przeciwko budowie krematorium, organ uwzględnił warunki życia mieszkańców tego obszaru, aspekt kulturowy, socjologiczny i psychologiczny. Uczynienie w okolicznościach niniejszej sprawy nadrzędnego interesu publicznego nad interesem indywidualnym skarżącego został w sposób należyty umotywowany. Wbrew stanowisku skarżącego, organ planistyczny i Sąd I instancji rozważył interes indywidualny, jak i interes publiczny w zakresie zaspokojenia potrzeb wspólnoty w zakresie adekwatnego wykorzystania przestrzeni. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 u.p.z.p.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennego nie uzależniają skuteczności zmiany postanowień miejscowego planu od wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności uzasadniających taką zmianę. Taką zmianę uprawniony organ może dokonać w każdym okresie obowiązywania planu, z zachowaniem procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w ramach przysługującego mu władztwa planistycznego uzna to za konieczne. W powołanej ustawie brak jest przepisów, które uzależniałby możliwość zmiany planu zagospodarowania przestrzennego tylko i wyłącznie od wystąpienia okoliczności nadzwyczajnych uzasadniających taką zmianę.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej zgodnie z którym ograniczenie prawa własności skarżącego nastąpiło w drodze aktu o charakterze podustawowym, co skutkować miało naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie własności może nastąpić tylko w drodze ustawy. Stosowne przepisy u.p.z.p regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związany z tym prawem, prawo zabudowy. Nie sposób zatem przyjmować, że plan zagospodarowania przestrzennego wydany przez właściwe organów wydany w zgodzie z przepisami u.p.z.p., prowadzi do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Tymi przepisami, są w szczególności art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p.

Nie mają również uzasadnionych podstaw zarzuty dotyczące naruszenia art. 4 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 1 i art. 19 ust. 1 u.p.z.p., które to zarzuty sprowadzają się w niniejszej sprawie do stwierdzenia, że poprzez zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło de facto tylko i wyłącznie do ograniczenia indywidualnego prawa skarżącego. Jak już wyżej wskazano uchwalone zmiany były motywowane interesem publicznym społeczności lokalnej, zaś okoliczność, że jednocześnie oddziaływały one negatywnie na zamiary inwestycyjne skarżącego nie oznacza, że były one skierowane wyłącznie przeciwko niemu. Zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą dotyczą nie tylko własności skarżącego, ale całego obszaru objętego planem, a więc dotyczą wszystkich właścicieli nieruchomości położonych na tym obszarze. Dotyczą one wszystkich, którzy by zamierzali na tym terenie realizować inwestycję w postaci spopielarni zwłok. Jednocześnie, jak zasadnie stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżący nie charakteryzował się cechą, która uzasadniałby jego wyjątkowe potraktowanie i uznanie, że jego sytuacja prawna była inna niż pozostałych przedsiębiorców na terenie objętym zmianami. Nie legitymował się w szczególności dokumentem odróżniającym jego sytuację prawną od sytuacji prawnej innych podmiotów objętych postanowieniami planu. Legitymował się jedynie pozwoleniem na budowę budynku handlowo- usługowego w kategorii XVII oraz VIII, których to budynków nie dotyczą postanowienia zaskarżonej uchwały. Krematoria – spopielarnie zwłok są zaliczane do kategorii X budynków (załącznik do ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane). Podnieść również należy, że w niniejszej sprawie nie stanowiła przedmiotu oceny legalność prowadzonej przez skarżącego inwestycji, w szczególności czy jest realizowana zgodnie z wcześniej wydaną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielonym pozwoleniu na budowę.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzić należy, że uwagi do wyłożonego projektu planu miejscowego zgłoszone przez skarżącego zostały rozpoznane negatywnie zarządzeniem Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 20 listopada 2015 roku, które zawiera uzasadnienie.

Odnośnie zarzutu braku uzasadnienia do uchwały Rady Miasta Białystok w sprawie zmiany przedmiotowego planu miejscowego wskazać należy, że projekt uchwały przekazany Radzie do uchwalenia takie uzasadnienie zawierał, w którym wskazano cele jej podjęcia, sposoby rozpatrzenia uwag i skutki finansowe. Brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały jest sytuacją niepożądaną z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP), jednakże możliwość ustalenia argumentacji jaką kierował się organ ją podejmując, z całokształtu materiałów przedstawionych przez organ planistyczny sanuje tę nieprawidłowość. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że stanowiło to istotne naruszenie zasad lub trybu sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, uznając iż podniesione w skardze zarzuty kasacyjne nie mają uzasadnionych podstaw orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w pkt I wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono jak w pkt II wyroku na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając od skarżącego na rzecz Miasta Białystok kwotę 240 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, tj. wynagrodzenia pełnomocnika organu będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) .