Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1174/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. S. i J. S. na uchwałę Rady Gminy Szubin z dnia 24 lutego 1999 r. nr IV/40/99 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. S. i J. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 1999r. w sprawie zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz. [...] ze zm.), wskazując naruszenie interesu prawnego skarżących wyrażającego się, w szczególności, w ustaleniu: nieprzekraczalnej linii zabudowy 18 metrów od linii rozgraniczającej działkę z ulicą zbiorczą o symbolu A 62 KZt i 50 m od linii rozgraniczającej cmentarz 25.17 ZC (§ 4 pkt 2 uchwały), obowiązku zachowania 70% działki biologicznie czynnej -zieleń ozdobna lub użytkowa (§ 4 pkt 5 uchwały) oraz obowiązku odprowadzania wód opadowych do gruntu (§ 4 pkt 8 uchwały), co stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakresie nakazującym w planowaniu przestrzennym wyważenie interesu publicznego i prawa własności oraz naruszenie, w związku z obowiązkiem wyważenia ww. prawa i interesu, zasady proporcjonalności obowiązującej w działaniu Rady Miejskiej, w tym w planowaniu przestrzennym.

Uzasadniając interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, skarżący wskazali, że są współwłaścicielami nieruchomości, której dotyczy zaskarżony akt prawa miejscowego, działki nr [...] położonej w S., oznaczonej symbolem A 66MN, dla której Sąd Rejonowy IV Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą [...]. Skarżący wskazali ponadto na zasadę ochrony własności, zakaz naruszania istoty prawa własności, zasadę proporcjonalności oraz powołane w art. 31 ust. 3 Konstytucji wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w prawa właściciela (bezpieczeństwo lub porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób), szczególnie podkreślając zasadę proporcjonalności, która w ich ocenie została przez organ naruszona i konieczność uwzględniania prawa własności.

Skarżący wskazali, że z uwagi na utratę mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta z dnia [...] lipca 1991r. bezprzedmiotowe są przepisy prawa miejscowego zawarte w uchwale nr [...] z dnia [...] lutego 1999r. w zakresie, w jakim wynikały one z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] lipca 1991r., a pozostawienie ich w mocy stoi w sprzeczności z zasadą kształtowania ładu przestrzennego. W szczególności zasadę tę, zdaniem skarżących naruszają postanowienia uchwały, w jakich ustaliła ona:

1. nieprzekraczalną linię zabudowy 18 m od linii rozgraniczającej działkę z ulicą zbiorczą o symbolu A 62 KZt i 50 m od linii rozgraniczającej cmentarz 25.17 ZC (pkt 2 uchwały); na chwilę obecną bowiem brak jest planu zagospodarowania przewidującego powstanie drogi zbiorczej, jak również planu przewidującego budowę cmentarza;

2. obowiązek zachowania 70% działki biologicznie czynnej; ww. parametr skarżący uznali za zawyżony w rażący sposób z uwagi na treść § 39 i następny rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; skarżący wskazali, iż wysokie minimalne wartości wskaźnika w miejscowych planach zapisywane są np. dla terenów o funkcjach rekreacyjnych, której to funkcji przedmiotowy teren nie posiada;

3. sposób odprowadzania wód opadowych; skarżący przywołali § 28 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazując, że warunek odprowadzania wód opadowych jedynie do gruntu jest, w świetle obowiązujących aktualnie przepisów niecelowy, w szczególności w sytuacji, gdy właściciel planuje odprowadzanie przynajmniej części wód opadowych do sieci kanalizacyjnej, co należy, w ocenie skarżących, uznać za korzystniejsze, z punktu widzenia środowiska i interesu publicznego.

W dalszej części skargi skarżący wskazali, że wyczerpali środki zaskarżenia przysługujące w niniejszej sprawie, wniesienie skargi bowiem poprzedzone zostało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uwzględnienie. Organ wskazał, że przedmiotowa zmiana planu odwołuje się do miejscowego planu ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Miasta, uchwalonego przez Radę Miejską Uchwałą nr [...] z dnia [...].07.1991 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] r. Nr [...], poz. [...]). Wyżej wskazany plan miejscowy na mocy art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc w dniu [...].07.2003 r. Organ wskazał, że zmiana planu miejscowego uchwalona w dniu [...] lutego 1999 r. uchwałą Nr [...] jest ściśle powiązana z zapisami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego i stanowi jego nieodłączny i funkcjonalny element, wobec czego, zdaniem organu, należy rozważyć jej uchylenie. Skarżona uchwała nie ma kontynuacji w przestrzeni i brak jest możliwości prawidłowego zagospodarowania objętego nią terenu. Zapisy jej odnoszą się ściśle do ustaleń planu ogólnego i w obecnym stanie prawnym obowiązująca zmiana planu nie pozwala na jego realizację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.

Jednocześnie, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie jest skarga skarżących wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Nie budzi wątpliwości, że uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Pozostałe wymogi formalne do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. także zostały spełnione, gdyż skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które zostało przesłane do organu. W przedmiotowej sprawie został również zachowany ustawowy, 60-dniowy termin do wniesienia skargi.

Przed przystąpieniem do oceny merytorycznej skargi, Sąd obowiązany jest również do sprawdzenia, czy zaskarżona uchwała narusza interes prawny-skarżących M. J. S. oraz J. S., co dawałoby stronom legitymację do jej wniesienia. Wynika to z tego, że legitymacja do wniesienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale podmiotowi, którego interes prawny został naruszony skarżonym aktem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 nr 8, poz. 4). Składając skargę w trybie art. 101 u.s.g. skarżący musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, to znaczy, iż zachodzi związek polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej (zob. wyrok Sądu Najwyższego z 7 marca 2003 r., III RN 42/02, OSNP 2004/7/114).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Mimo, że naruszenie interesu prawnego lub prawa daje stronom prawo do zaskarżenia uchwały z zakresu administracji publicznej, nie oznacza automatycznego uwzględnienia skargi. Musi bowiem zostać wykazane, że naruszenie interesu prawnego skarżących związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 796/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA").

W przedmiotowej sprawie kontroli Sądu został poddany akt prawa miejscowego - Uchwała Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 1999 r. w sprawie zmian miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta (publ. [...]), która obowiązuje od [...] czerwca 1999 r. , i zmieniła uchwałę Rady Miejskiej z [...].07.1991 r. Nr [...] (publ. Dz.Urz.Woj. [...]), która obowiązywała do [...] grudnia 2003r.

Skarżący są właścicielami działki nr [...] położonej w S., oznaczonej według zaskarżonego m.p.z.p. symbolem A 66MN. We wnioskach skargi domagają się stwierdzenia nieważności § 4 Rozdziału 2 ww. uchwały, który stanowi, że teren działki nr [...] położonej w S., oznaczonej symbolem A 66 MN, przeznacza się na cele zabudowy mieszkaniowej (załącznik Nr 1).

W skardze skarżący wskazali na naruszenie ich interesu prawnego wyrażającego się, w szczególności, w ustaleniu:

1. nieprzekraczalnej linii zabudowy 18 metrów od linii rozgraniczającej działkę z ulicą zbiorczą o symbolu A 62 KZt i 50 m od linii rozgraniczającej cmentarz 25.17 ZC (§4 pkt 2 uchwały),

2. obowiązku zachowania 70% działki biologicznie czynnej -zieleń ozdobna lub użytkowa (§4 pkt 5 uchwały),

3. obowiązku odprowadzania wód opadowych do gruntu (§4 pkt 8 uchwały).

Zdaniem skarżących, powyższe regulacje aktu prawa miejscowego stanowią naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zakresie nakazującym w planowaniu przestrzennym wyważenie interesu publicznego i prawa własności. Powodują również naruszenie, w związku z obowiązkiem wyważenia ww. prawa i interesu, zasady proporcjonalności obowiązującej w działaniu Rady Miejskiej, w tym w planowaniu przestrzennym.

Ponadto skarżący wskazują, że z uwagi na fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta S. z dnia [...] lipca 1991r. utracił moc uchwała narusza art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie nakazującym uwzględnienie w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego.

W ocenie Sądu zarzuty i stanowisko skarżących wyrażone w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.), a nie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – obecnie Dz.U. z 2018, poz.1945).

W dacie uchwalenia zaskarżonej uchwały nie obowiązywały przepisy powołanej w skardze ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawa z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: "u.z.p."), zawierała odmienne od ustawy z 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej : "u.p.z.p") uregulowania prawne.

Skarżący reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika podnieśli w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w zakresie nakazującym w planowaniu przestrzennym wyważenie interesu publicznego i prawa własności oraz naruszenie, w związku z obowiązkiem wyważenia ww. prawa i interesu, zasady proporcjonalności obowiązującej w działaniu Rady Miejskiej, w tym w planowaniu przestrzennym. Ponadto dodali, że z uwagi na fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta z dnia [...] lipca 1991r. utracił moc, uchwała narusza art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie nakazującym uwzględnienie w planowaniu przestrzennym ładu przestrzennego.

Przepis podniesiony w zarzutach skargi określa zakres spraw regulowanych u.p.z.p. Nakazuje uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazanych w nim wartości. Wartości te nie zostały przy tym określone enumeratywnie, to jest szczegółowym wyliczeniem, lecz jedynie przykładowo z dodaniem wskazania, że podane przykłady określonych wartości powinny być uwzględniane "zwłaszcza", czyli w istocie przed innymi niewymienionymi z nazwy.

Powyższy zarzut skargi wniesionej na podstawie art. 101 u.s.g. nie mógł odnieść zamierzonego skutku ponieważ nie wskazuje naruszenia prawa materialnego na podstawie ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym przez uchwalony akt prawa miejscowego.

Przepisy powyższej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym wskazują na "władztwo planistyczne", które stanowi kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z interesem publicznym kształtowania polityki przestrzennej. Zgodnie z art. 33 u.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja "władztwa planistycznego" oznacza przy tym, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic "władztwa planistycznego". Prawo własności jest co prawda najsilniejszym prawem podmiotowym, korzystającym z najszerszych gwarancji ustawowych i ponadustawowych, jednak nie ma charakteru absolutnego i nieograniczonego. Ograniczenia te dopuszcza Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, zgodnie z którym własność może być ograniczona, tyle, że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności.

Skarżący i organ błędnie zasadność skargi opierają na badaniu jej legalności z obecnie obowiązującym stanem prawnym. Ogólne odwołanie się w skardze do naruszenia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazuje co najwyżej na naruszenie interesu faktycznego, a nie prawnego.

Sąd administracyjny bada legalność aktu prawa miejscowego w zakresie zgodności z obowiązującym stanem prawnym na dzień jego uchwalenia, a więc wydania. W wyniku uwzględnienia skargi Sąd wydaje wyrok na podstawie art. 147 p.p.s.a.

W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art.147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia).

Zmiany stanu prawnego po uchwaleniu aktu prawa miejscowego nie powodują automatycznie jego nieważności. Powinny jednak stanowić w razie konieczności podstawę dla organów stanowiących samorządu terytorialnego do podjęcia aktów zmieniających, które dostosują prawo miejscowe do obowiązującego stanu prawnego w ten sposób, aby nie było kolizji w przepisach.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wyjaśnić, że zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc. Uchylenie wyraźne wynika z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2003r., Nr 80, poz.717), gdzie postanowiono, że traci moc ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, Nr 41, poz. 412 i Nr 111, poz. 1279, z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 109, poz. 1157 i Nr 120, poz. 1268, z 2001 r. Nr 5, poz. 42, Nr 14, poz. 124, Nr 100, poz. 1085, Nr 115, poz. 1229 i Nr 154, poz. 1804 oraz z 2002 r. Nr 25, poz. 253, Nr 113, poz. 984 i Nr 130, poz. 1112), z zastrzeżeniem ust. 2.

W ust. 2 postanowiono, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego gmin, o których mowa w art. 87 ust. 3, przepisy art. 31a ustawy wymienionej w ust. 1 zachowują moc do czasu utraty mocy albo uchylenia tych planów.

Z kolei art. 87 ust. 2 u.p.z.p. stanowi, że plany zagospodarowania przestrzennego województw uchwalone po dniu 1 stycznia 1999 r. zachowują moc.

Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę podziela pogląd, że właściciel nieruchomości położonej na obszarze planu ma co do zasady interes prawny w kwestionowaniu postanowień tego planu odnoszących się do tej nieruchomości, chyba że nie następuje zmiana dotychczasowego przeznaczenia terenu (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 czerwca 2016 r., II OSK 2593/14 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 sierpnia 2016 r., II OSK 1719/16 – CBOSA).

Do oceny interesu prawnego nie ma znaczenia przeznaczenie tego terenu w poprzednio obowiązującym ogólnym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta S. uchwalonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 1991 r. (Dz.Urz.Woj. [...]) .

Sporny plan w § 4 dla działki nr [...] wprowadził zmiany do planu ogólnego oraz rysunków w następujący sposób: "Teren działki nr [...] położonej w S., oznaczonej symbolem A 66 MN, przeznacza się na cele zabudowy mieszkaniowej (załącznik Nr 1). Obowiązują następujące ustalenia:

1) dopuszcza się podział na działki pod warunkiem, że każda działka musi mieć bezpośredni dojazd do drogi publicznej i szerokość minimum 20m,

2) nieprzekraczalna linia zabudowy 18 m od linii rozgraniczającej działkę z ulicą zbiorczą o symbolu A 62 KZt i 50 m od linii rozgraniczającej teren cmentarz 25.17 ZC,

3) wysokość budynków - do dwóch kondygnacji; dopuszcza się dodatkową kondygnację w postaci poddasza użytkowego,

4) dopuszcza się budowę garażu i budynku gospodarczego pod warunkiem, że będą stanowiły jedną bryłę z budynkiem mieszkalnym,

5) minimum 70% działki musi być biologicznie czynna (zieleń ozdobna lub użytkowa),

6) zaopatrzenie w wodę z sieci wodociągowej na warunkach gestora sieci; sieć uzbroić w hydranty i zasuwy przeciwpożarowe; do czasu realizacji cmentarza na terenie wsi W. oznaczonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy S. symbolem 25.17 ZC dopuszcza się zaopatrzenie w wodę z lokalnej studni,

7) odprowadzenie ścieków do kanalizacji miejskiej; czasowo dopuszcza się odprowadzenie ścieków do szczelnych zbiorników gromadzenia nieczystości ciekłych; jeżeli ich ilość przekracza 2m3/dobę niezbędna jest pozytywna opinia właściwego terenowo państwowego inspektora sanitarnego,

8) odprowadzenie wód opadowych do gruntu,

9) gromadzenie odpadów stałych w zamykanych przenośnych pojemnikach - wywóz odpadów z pojemników na miejsce wskazane przez Urząd Gminy i Miasta,

10) ogrzewanie budynków lokalne - należy stosować paliwa o niskiej zawartości siarki,

11) zasilanie w energię elektryczną linią kablową niskiego napięcia, którą należy wyprowadzić ze stacji "O." (stację dostosować do zwiększonego poboru mocy); oświetlenie wewnętrzne i zewnętrzne zaprojektować i wykonać z możliwością wykorzystania do potrzeb O.C.,

12) w przypadku natrafienia na obiekt archeologiczny, prace należy wstrzymać do czasu wykonania dokumentacji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W § 9 aktu uchwalono : "Dokonać następujących zmian w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta uchwalonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] lipca 1991 r. (Dz.Urz.Woj. [...]):

1) rysunek planu zmienić zgodnie z załącznikami Nr 1 i Nr 2 do uchwały,

2) w tekście planu:

a) skreślić pozycję C 30 P,

b) dodać pozycje; A 66 MN, C 30 U/M, C 45 MN/U i C 46 KD z następującą treścią: "Obowiązują ustalenia uchwały Nr [...] Rady Miejskiej z [...] lutego 1999".

Sąd zgadza się z tym, że skoro postanowienia planu dotyczą nieruchomości skarżących, to ograniczają jej prawo własności. Samo ograniczenie prawa własności nie jest wystarczającą przesłanką do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, jakim jest plan.

Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994r. w art. 27 ust. 1 stanowiła, że naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W zarzutach skargi skarżący nie wykazali naruszenia trybu postępowania oraz właściwości organów.

Zaskarżona uchwała na podstawie art. 12 ust. 1 u.z.p. została poprzedzona uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oceniając legalność planu miejscowego należy brać pod uwagę wymagania proceduralne i zasady określone w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto normy prawa materialnego obowiązujące w chwili podjęcia Uchwały (zgodnie z zasadą legalizmu przewidzianą m. in. w art. 7 Konstytucji RP oraz powszechnie przyjętą zasadą prawa tempus regit actum- czas rządzi czynnością).

Tak więc skarżący reprezentowani w sprawie przez profesjonalnego pełnomocnika nie zarzucili w skardze uchybień w trakcie procedowania nad planem miejscowym. Również Sąd z urzędu nie dostrzegł istotnych uchybień procedury planistycznej, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu. Pojęcie "trybu postępowania" użyte w art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest kategorią szerszą niż tryb sporządzania planu sformułowany w art. 18 tej ustawy i mieści się w nim również zakaz nadużywania władztwa planistycznego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2789/13, CBOSA).

Prawo własności nie jest prawem absolutnym. Wręcz przeciwnie, jak każde prawo o charakterze majątkowym podlega ograniczeniom. Zgodnie art. 140 k.c., w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Jednym z dopuszczalnych przez prawo ograniczeń prawa własności jest możliwość uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako przepisy prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy kształtują ład przestrzenny i treść prawa własności (zob. np. art. 1 ust. 2, art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1 u.z.p.). Przyznanie gminie prawa do kształtowania treści prawa własności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest zgodne z Konstytucją RP (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 8 kwietnia 2000 r., SK 23/98, OTK 2000/3/93). Za nadużycie władztwa planistycznego uznaje się nadmierną ingerencję w sferę prawa własności, która to ingerencja nie pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia (por. np. wyrok NSA z 12 stycznia 2016 r., II OSK 1132/14, CBOSA). Inaczej rzecz ujmując, w aspekcie zarzutu nadużycia władztwa planistycznego okolicznością istotną jest, czy doszło do należytego wyważania interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Dla procesu ważenia interesów indywidulanych i zbiorowych istotne znaczenie mają w szczególności postanowienia art. 1 ust. 2 u.z.p., które wskazują na wartości, które winny być uwzględniane w wykonywaniu władztwa planistycznego.

W procesie uchwalania planów miejscowych pod rządami przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywała procedura planistyczna, która zezwalała właścicielom nieruchomości wpływać na kształtowanie polityki przestrzennej przez gminę poprzez ochronę interesu prawnego. Istniała prawna możliwość sprzeciwienia się przekroczeniu "władztwa planistycznego".

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 u.z.p. istniał obowiązek zawiadomienia na piśmie o terminie wyłożenia projektu planu:

a) właścicieli lub władających nieruchomościami, których interes prawny może być naruszony ustaleniami planu,

b) właścicieli nieruchomości, od których może być pobrana opłata, o której mowa w art. 36 ust. 3,

c) osoby, których wnioski nie zostały uwzględnione w projekcie planu, uzasadniając odmowę ich uwzględnienia,

Projekt planu i prognoza były wykładane do publicznego wglądu, na okres co najmniej 21 dni, a o wyłożeniu ogłaszano w sposób określony w pkt 1, co najmniej na 7 dni przed wyłożeniem, a także zapewniano informację o wyłożonym projekcie i umożliwiano uzyskanie, za zwrotem kosztów, kopii, wypisów i wyrysów ( art. 18 ust. 2 pkt 6 u.z.p.). Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8 u.z.p. przyjmowane były protesty, o których mowa w art. 23 ust. 1 i zarzuty, o których mowa w art. 24 ust. 1, a po upływie terminów, o których mowa w art. 23 ust. 2 i art. 24 ust. 2, rozpatrywane były, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do projektu planu i przedstawiane radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu. Podejmowane akty w tym zakresie były zaskarżane do sądów administracyjnych.

Przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym gwarantowały ochronę praw właścicielom oraz innym podmiotom. Zgodnie z art. 23 u.z.p. protest mógł wnieść każdy, kto kwestionował ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. Protest należało wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu.

O uwzględnieniu bądź odrzuceniu protestu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały.

Gwarancje właścicieli wynikały z art. 24 u.z.p. Przepis ten stanowił, że zarzut może wnieść każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu (ust. 1). Zarzut należało wnieść na piśmie, w terminie nie dłuższym niż 14 dni, po upływie okresu wyłożenia projektu (ust. 2). O uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzygała rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne (ust. 3). Uchwałę o odrzuceniu zarzutu w całości lub części, wnoszący zarzut mógł zaskarżyć do sądu administracyjnego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia (ust. 4).

Wobec powyższego dla oceny zarzutu nadużycia władztwa planistycznego ma istotne znaczenie również okoliczność, czy skarżący lub ich poprzednicy prawni zgłaszali zarzuty lub protesty wobec projektu planu (por. np. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1933/11, CBOSA). W świetle akt planistycznych oraz oświadczeń stron podczas rozprawy należy przyjąć, że skarżący nie podejmowali działań zmierzających do zmiany projektu planu w trybie uprawnień przewidzianych w art. 23 i 24 u.z.p. W trakcie prac planistycznych nie podnosili nadmiernej ingerencji w sferę prawa własności/.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zmiana koncepcji zagospodarowania nieruchomości, która następuje po wielu latach od uchwalenia planu nie może, prowadzić do stwierdzenia, że interes strony został w nieuprawniony sposób naruszony kwestionowanym przez nią, dopiero obecnie, zapisem planu. Może jedynie ubiegać się o zmianę planu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. II OSK 1933/11 LEX nr 1152101). Ustawodawca zdecydował o zachowaniu mocy obowiązującej planów miejscowych uchwalonych pod rządami ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Oznacza to, że także obowiązują załączniki graficzne do tych planów, mimo że nie odpowiadają one obecnie obowiązującym wymogom prawa w zakresie skali planu. Istotne jest przy tym, że ustawodawca, mimo zmiany wymogów formalnych co do załączników graficznych, nie nałożył na gminy obowiązku dostosowania dotychczasowych planów do obecnego stanu prawnego (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r. , sygn. akt II OSK 313/10, LEX nr 950522).

W ocenie Sądu, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały okoliczność, że uchwała z dnia 5 lipca 1991r. utraciła moc obowiązującą z upływem 2003 r. Należy zwrócić uwagę na treść zaskarżonej uchwały , która w dacie podjęcia pozwalała na jej samodzielne stosowanie w obrocie prawnym a poprzednia uchwała jeszcze obowiązywała do 2003r. Uchwała z 24 lutego 1999r., regulująca przeznaczenie terenu stanowiącego działkę skarżących zawiera wszystkie niezbędne elementy, które w myśl art. 10 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pozwalały na traktowanie jej, jako uchwały w sprawie planu miejscowego. Na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały obowiązywał niewygasły m.p.z.p. wprowadzony w drodze uchwały Nr 21 poz. 177 z dnia 5 lipca 1991r., który posiadał oznaczenia ulicy zbiorczej o symbolu A 62 KZt i linię rozgraniczającą teren cmentarz 25.17 ZC.

Zarzuty skargi są nietrafione. Nie zachodziła bowiem w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały sprzeczność z przepisami prawa. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązujące w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały w § 28 ust. 1 stanowiło, że działka budowlana, na której są sytuowane budynki, powinna być wyposażona w odrębną kanalizację deszczową lub przyłączona do kanalizacji ogólnospławnej.

W razie braku kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, dopuszcza się odprowadzanie wód opadowych na własny teren (ust. 2). Warunki określone w ust. 1 i 2 nie dotyczą zabudowy jednorodzinnej, zagrodowej i rekreacyjnej (ust. 3).

W § 39 prawodawca wskazał, że na działkach budowlanych, przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zespoły zabudowy wielorodzinnej, budynki zakładów opieki zdrowotnej (z wyjątkiem przychodni) oraz oświaty i wychowania, co najmniej 25% powierzchni należy przeznaczyć pod zieleń i na rekreację (ust. 1). W decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ gminy może określić inny niż w ust. 1 procent udziału terenów zieleni, jeżeli wynika to z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (ust. 2).

Zaskarżony m.p.z.p. jest sprzed 20 lat. W tym okresie nastąpił zapewne rozwój terenów wówczas nim objętych. To gmina nie nadążyła za zmianą przepisów prawa.

W przypadku m.p.z.p., podjętych w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) tylko naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tak stanowił bowiem, art. 27 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący uprawnienia w dochodzeniu swoich racji mogli oprzeć na art. 3 tej ustawy, który stanowił, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny,

2) ochrony własnego interesu prawnego, przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Kierując się zasadami określonymi w art. 3 u.z.p. kontrola legalności zaskarżonej uchwały, w związku ze skargą wniesioną na podstawie art. 101 u.s.g., nie wykazała naruszenia ustawowych uprawnień władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2016 r. sygn. akt II OSK 418/15 -LEX nr 2237955).

Wprowadzenie w art. 27 ust. 1 u.p.z. obowiązku stwierdzenia nieważności uchwały w razie naruszenia trybu postępowania jest uzasadnione tym, że plan miejscowy kształtuje sposób wykonywania prawa własności. Niezbędne jest zatem zagwarantowanie ochrony praw podmiotów, które mogą zostać naruszone w wyniku sporządzenia planu miejscowego poprzez zapewnienie im możliwości udziału w procedurze sporządzania planu miejscowego (patrz. wyrok NSA W-wa z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II OSK 1422/12) - LEX nr 1971169.

Skarżący, domagając się w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie podnieśli zarzutu opartego na podstawie art. 27 u.z.p. Nie wykazali, że przy uchwalaniu planu doszło do naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 u.z.p.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku.