Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1549/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 105 pkt 10, art 76, art 1 ust 1
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.
article: art. 7, art 77
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 491/11 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 491/11 oddalił skargę S. B. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze Służby Celnej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., wydaną na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.- dalej powoływana jako ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r.) zwolnił S. B. ze służby w Izbie Celnej w B. z dniem doręczenia niniejszej decyzji, które miało miejsce w dniu 5 listopada 2010 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że na skutego prowadzonego przeciwko funkcjonariuszowi śledztwa o popełnienie przestępstwa z art. 228 § 1 kk w związku z art. 12 kk w związku z art. 65 § 1 kk. na mocy decyzji z dnia 31 października 2008 r. został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na okres 3 miesięcy. Okres ten decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. został następnie przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Łączny dwunastomiesięczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych upłynął, a prowadzone przeciwko niemu śledztwo nadal się toczyło. Zatem wypełniona została dyspozycja przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r., wedle którego funkcjonariusza można zwolnić ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia.

W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustala obligatoryjne (art. 104) i fakultatywne (art. 105) przesłanki rozwiązania z funkcjonariuszem celnym stosunku służbowego. Jedną z przyczyn fakultatywnego zwolnienia, ze służby, zgodnie z art. 105 pkt 10 ustawy, jest upływ 12-miesięcznego okresu zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że wskazany okres zawieszenia upłynął, bowiem początkowy 3 miesięczny okres zawieszenia na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. przedłużono do czasu zakończenia postępowania karnego. Przyczyną zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych było wszczęcie postępowania karnego o popełnienie przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego. Prokuratura Apelacyjna w Lublinie pismem z dnia [...] października 2010 r. poinformowała, że śledztwo prowadzone przeciwko S. B. nadal jest w toku. Nie ulega wątpliwości, że przyczyna zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej również została spełniona.

Ponadto w ocenie organu odwoławczego istotne jest to, że uznaniowej decyzji pierwszoinstancyjnej nie można zarzucić cech dowolności. Zawieszenie funkcjonariusza w obowiązkach służbowych, poprzez "blokadę etatu" związaną z jednoczesnym odsunięciem od wykonywania czynności służbowych, stanowi istotne utrudnienie w organizacji pracy w Izbie Celnej w B. oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych. Przepisy ustawy o Służbie Celnej nie przewidują bowiem pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza niemogącego pełnić służby. Nie można więc przyjąć, że brak było związku między okresem zawieszenia funkcjonariusza celnego, a wpływem tego zawieszenia na organizację służby. Organ I instancji powołał się na tę okoliczność w uzasadnieniu swojej decyzji, jednoznacznie wskazując, że z uwagi na fakt zawieszenia skarżącego w czynnościach służbowych pozostali funkcjonariusze zmuszeni są do wykonywania jego obowiązków służbowych, co utrudnia prawidłową organizację służby oraz właściwą realizację zadań wynikających z ustawy o Służbie Celnej.

Szef Służby Celnej stwierdził również, że organ I instancji przeprowadził wystarczające postępowanie dowodowe, gdyż zgodnie z art. 7 i 77 § 1 kpa podjął niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawidłowego załatwienia sprawy. Organ przyznał, że funkcjonariusze celni ponoszą w części negatywne konsekwencje zawieszenia w pełnieniu obowiązków, jednakże decyzja zwalniająca ze służby definitywnie nie zamyka im w przyszłości powrotu do Służby Celnej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł S. B. Zarzucił rażące naruszenie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. poprzez błędne jego zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] stycznia 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa oraz przez wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego. Naruszenia art. 105 pkt 10 autor skargi dopatrywał się również w jego błędnej wykładni i uznaniu, że zwolnienie ze służby w trybie tego przepisu może nastąpić mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych. Dodatkowo zarzucono naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) skargę S. B. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zwolnienie funkcjonariusza celnego dopuszczalne jest między innymi w sytuacji określonej w art. 105 ust. 10 ustawy o Służbie Celnej. Zatem nieuprawniony jest wyrażany w skardze pogląd, że organ związany jest określoną w postanowieniu o zawieszeniu w obowiązkach służbowych przyczyną zawieszenia, w sensie czasu trwania tej przyczyny. Powyższy przepis wskazuje na obligatoryjne zaistnienie dwóch przesłanek umożliwiających wdrożenie fakultatywnego trybu rozwiązania z celnikiem stosunku służbowego. Pierwszą przesłankę stanowi upływ okresu zawieszenia i warunek ten w przypadku skarżącego bezspornie został spełniony, gdyż okres zawieszenia go w obowiązkach służbowych znacznie przekroczył okres 12 miesięcy. Druga przesłanka to dalsze trwanie przyczyny skutkującej zawieszeniem, co w przypadku skarżącego także zachodzi, albowiem w dacie orzekania przez organ o zwolnieniu skarżącego ze służby nadal toczyło się przeciwko niemu postępowanie karne.

W ocenie WSA w Warszawie decyzja o zwolnieniu ze służby została prawidłowo wyważona z uwzględnieniem interesów strony i organu. Trafnie przy tym organ wykazał, powołując się na trudną sytuację kadrową, dlaczego wybrał opcję niekorzystną dla skarżącego. Nie można także podzielić poglądu skarżącego, że zaskarżona decyzja narusza zasady domniemania niewinności. W tym aspekcie sprawy Szef Służby Celnej trafnie wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. (K 1/04), w którym w kontekście zasady domniemania niewinności podniesiono, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno – prawnego charakteru samej funkcji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł S. B., reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, bądź też jego uchylenia i rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 P.p.s.a.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego-art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej w związku z przepisem art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 tekst jednolity ze zm.) poprzez błędną wykładnię tj.:

a) uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych’

b) uznanie, że możliwe było wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w B. decyzji z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] w sprawie zwolnienia ze służby, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] stycznia 2009 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa,

c) uznanie, że wydanie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej z dnia [...] grudnia 2010r., nr [...] nastąpiło w granicach uznania administracyjnego, co narusza w szczególności art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie zrealizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez pominięcie w zakresie kontroli naruszenia przez organ przepisów art. 6, 7, 77 § 1, 80,107 § 3 k.p.a., w tym:

a) uznanie, że decyzja organu administracyjnego nie nosiła cech dowolności i że zapadła po zebraniu w sprawie całego materiału dowodowego i dokonaniu wyboru sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym rozważeniu i przeanalizowaniu okoliczności sprawy,

b) uznanie, iż organ w przedmiotowej sprawie należycie rozważył i przeanalizował okoliczności sprawy, podczas gdy organ ograniczył się do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań; stwierdzenie, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy organ administracji publicznej nie wskazał, na jakich dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom,

c) uznanie, iż organ należycie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że organ stosując przepis art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, nie zrealizował swej kompetencji w zakresie obowiązków wynikających z uznania administracyjnego, a tym samym nie wykonał tego upoważnienia co do istoty. Organ instrumentalnie zastosował wskazany przepis, uznając go za uprawnienie do samowolnego i w istocie zautomatyzowanego działania, bez zachowania elementarnych warunków formalnych podejmowania decyzji uznaniowej. Tym samym nastąpiło przekroczenie celu i zdań postawionych przed organem w normie upoważniającej. Nadto Dyrektor Izby Celnej wydał decyzję o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem postanawiając o zwolnieniu skarżącego ze służby, dyrektor wydał decyzję, która jest w sposób oczywisty sprzeczna z treścią decyzji o przedłużeniu okresu zawieszenia. Toczące się postępowanie karne bowiem nie zostało zakończone. Szef Służby Celnej, nie dostrzegając wskazanych uchybień, utrzymał w mocy niezgodną z prawem decyzję. W efekcie w obrocie prawnym istnieją dwie sprzeczne w treści decyzje- jedna zawieszająca funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego oraz decyzja o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby.

W ocenie skarżącego kasacyjnie celem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej nie jest sankcjonowanie zawieszonego funkcjonariusza, który objęty jest domniemaniem niewinności. W tym wypadku sytuacja funkcjonariusza jest przypadkiem szczególnym uprawniającym organ do przedłużenia zawieszenia tego funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Jest to celowe ze względu na wynik prowadzonego postępowania karnego. W niniejszej sprawie skarżący otrzymując decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, został poinformowany, że przez ten czas będzie otrzymywał połowę wynagrodzenia, zaś po zakończeniu okresu zawieszenia może otrzymać stosowne wyrównanie uposażenia. Zwolnienie ze służby, w tym wydanie decyzji sprzecznej w treści z decyzją o przedłużeniu zawieszenia, zdaniem skarżącego narusza w tym zakresie jego prawa podmiotowe.

Nadto Sąd I instancji nie wypowiadając się na temat materiału dowodowego, milcząco przyznał, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej, na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie. Należy podnieść, że organ II instancji nie rozważył wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędnie uzasadnił wydaną decyzję, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego. WSA w Warszawie nieprawidłowo uznał, że decyzja Dyrektora Izby Celnej realizuje zasadę proporcjonalności. Organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. W przedmiotowej sprawie organ wziął jedynie pod uwagę rzekomy interes społeczny, nie rozważając słusznego interesu skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w treści art. 183 § 2 P.p.s.a., a tym samym przedmiotowa skarga kasacyjna mogła być analizowana wyłącznie w zakreślonych w niej granicach.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna rozpatrywana w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty te sprowadzają się w istocie do kwestionowania prawidłowości wykładni i zastosowania przez organy celne przepisu art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, na podstawie którego rozwiązano z S. B. stosunek służbowy. Zgodnie z powołanym przepisem funkcjonariusza celnego można zwolnić ze służby w przypadku upływu okresu 12 miesięcy zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny takiego zawieszenia. Wydanie decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego jest zatem ograniczone po pierwsze upływem okresu 12 miesięcy zawieszenia, a po drugie trwającą nadal przyczyną zawieszenia celnika w pełnieniu obowiązków służbowych.

Regulacja ta oznacza, że funkcjonariuszom zawieszonym w pełnieniu obowiązków służbowych ustawodawca przyznał pewną ochronę przed zwolnieniem ich ze służby, jednocześnie ustalając, że takie gwarancje mają jednak tylko charakter czasowy i rozciągają się na maksymalnie na okres 12 miesięcy takiego zawieszenia. Tylko przed końcem wspomnianego okresu niedopuszczalne jest zwolnienie zawieszonego funkcjonariusza ze służby. Po upływie tego okresu właściwy organ może już z celnikiem rozwiązać stosunek służbowy, z tym że zobowiązany jest ustalić, czy wystąpiły wszystkie okoliczności składające się na wspomniane ustawowe przesłanki zwolnienia funkcjonariusza ze służby.

Z niekwestionowanych w niniejszej sprawie okoliczności faktycznych wynika, że S. B. został zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych od dnia 31 października 2008 r. z uwagi na toczące się przeciwko niemu postępowanie karne. Wszczęte przeciwko niemu śledztwo w dniu 2 listopada 2010 r. nie zostało jeszcze zakończone. Zatem w dniu, w którym Dyrektor Izby Celnej w B. wydał decyzję o zwolnieniu skarżącego ze służby, bezspornie upłynął już 12-miesieczny okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych i nie ustała jeszcze przyczyna stanowiąca podstawę takiego zawieszenia.

Spełnienie wskazanych przesłanek uprawniało organ celny do rozwiązania ze S. B. stosunku służbowego, ale wbrew twierdzeniom kasatora okoliczności te nie były jedynym powodem zwolnienia celnika ze służby. Organy celne orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo bowiem zwróciły uwagę na to, że art.105 pkt. 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. przewiduje jedną z fakultatywnych a nie obligatoryjnych przyczyn rozwiązania z funkcjonariuszem stosunku służbowego, Unormowanie to przy spełnieniu przewidzianych w nim przesłanek nie nakłada na organ bezwzględnego obowiązku zwolnienia celnika ze służby, jednakże uprawnia go do podjęcia takiego rozstrzygnięcia, a tym samym przyznaje mu kompetencje do orzekania w tym zakresie w ramach tzw. uznania administracyjnego.

W związku z powyższym kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie czy organy administracyjne prawidłowo i zgodnie z przepisami procedury administracyjnej zastosowały tzw. uznanie administracyjne, w ramach którego została wydana decyzja o zwolnieniu skarżącego ze służby. Zauważyć przy tym należy, że uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego. Taki zakres swobody decyzyjnej (władzy dyskrecjonalnej) nie stanowi jednak przyzwolenia na nieograniczoną dowolność i arbitralność działania. Uznanie administracyjne charakteryzuje się bowiem tym, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru pozytywnego lub negatywnego dla rozstrzygnięcia dla strony. Jednakże wybór ten poprzedzać musi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i przeprowadzenie wnioskowania opartego na zasadach logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. Orzekanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego ograniczone jest ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności określonym w art. 7 kpa kryterium uwzględniania interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron- interesu obywatela z interesami publicznymi, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów. W orzecznictwie przyjmuje się przy tym, że w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (wyrok SN z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, publ.OSNCP 1994/9/181).

Oceniając w tych kategoriach rozstrzygnięcia w przedmiocie zwolnienia S. B. ze służby, wbrew twierdzeniom skarżącego, organom celnym nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy te, co wynika z motywów podjętych przez nie decyzji, w dostateczny stopniu rozważyły bowiem sytuację osobistą, zawodową i finansową funkcjonariusza, ale zmuszone były także mieć na uwadze względy interesu społecznego przejawiającego się w konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji zdań jednostki, w której skarżący pełnił służbę. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Służba Celna jest jednolitą formacją mundurową utworzoną w celu zapewnienia ochrony i bezpieczeństwa obszaru celnego Wspólnoty Europejskiej. Po przystąpieniu do Unii Europejskiej wschodnia granica Polski stanowi obecnie zewnętrzną granicę Unii i fakt ten w sposób oczywisty wpłynął na zwiększenie obowiązków szeroko rozumianej Służby Celnej. Zwiększeniu uległ zarówno zakres kontroli towarów celnych na zewnętrznej granicy europejskiego obszaru celnego wykonywanych przez funkcjonariuszy celnych, jak też zakres obowiązków dotyczących nadzoru wykonywanego nad funkcjonariuszami przez określone organy Służby Celnej. Działania te wymagają planowania i organizowania obowiązków służbowych w sposób wpływający na jak najbardziej efektywne wykorzystanie posiadanych etatów. Stan taki niewątpliwie zakłóca długotrwałe zawieszenie w pełnieniu obowiązków służbowych niektórych funkcjonariuszy blokujących etaty i brak możliwości zatrudnienie na ich miejsca innych osób. Wymusza to ponadto dodatkowe obciążenie pracą innych funkcjonariuszy i w znacznym stopniu wpływa na dezorganizację pracy poszczególnych jednostek Służby Celnej oraz możliwość wywiązywania się przez nie z ustawowych obowiązków. Zatem nie może ulegać wątpliwości, że w sytuacji powszechnie znanych problemów kadrowych Służby Celnej, w tym występujących także na obszarze działania Izby Celnej w B., dalsze pozostawanie w służbie celnika, który został zawieszony w czynnościach służbowych i czynności tych ze wspomnianego powodu nie pełni przez 2 lata, czyli przez czas znacznie przekraczający ustalony przez ustawodawcę maksymalny 12-miesięczny okres ochronny, stanowi nie rzekome – jak twierdzi skarżący- lecz realne i bardzo istotne zagrożenie dla interesu społecznego, gdyż w sposób oczywisty dezorganizuje prace służb omawianej formacji i w znacznym stopniu utrudnia wywiązywanie się przez te służby z powierzonych im zadań publicznych.

Należy także mieć na uwadze charakter stosunku prawnego łączącego skarżącego z omawianą formacją oraz wynikające stąd prawa i obowiązki stron. Stosunki służbowe nie są stosunkami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnoprawnych, powstających w drodze powołania, w związku z dobrowolnym zgłoszeniem się do służby. Specyfika statusu funkcjonariuszy służb mundurowych była niejednokrotnie tematem rozważań Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniach swoich orzeczeń zwracał przy tym uwagę, że kandydat do publicznej służby mundurowej od momentu powołania musi poddać się regułom pełnienia służby nacechowanej istnieniem specjalnych uprawnień, ale też wymagającej spełnienia szczególnych cech personalnych, kwalifikacyjnych czy charakterologicznych, pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, a także bardziej rygorystycznym niż w przypadku stosunków pracy zasadom utraty statusu osoby wykonującej zadania publiczne (vide wyrok TK z dnia 14 grudnia 1999 r., sygn. akt SK 14/98, wyrok TK z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/05). W tego typu sprawach aktualność zachowuje ponadto pogląd funkcjonujący w sądownictwie administracyjnym, zgodnie z którym dobro Służby Celnej wymaga, aby w gronie funkcjonariuszy celnych znajdowały się osoby wolne od jakichkolwiek podejrzeń, czemu ustawodawca dał wyraz w art. 76 ustawy o Służbie Celnej, ustanawiając wymóg, aby funkcjonariusze tworzący tę służbę mieli nieposzlakowaną opinię (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 327/11). Skoro skarżącemu przedstawiono zarzut popełnienia przestępstwa przeciwko Służbie Celnej, której jest on funkcjonariuszem, to waga i rodzaj zarzucanego mu czynu dają podstawy do powzięcia wątpliwości co do dochowania wymogu nieposzlakowanej opinii niezbędnej do dalszego pełnienia służby w omawianej formacji.

Zaznaczyć ponadto należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych nie obejmuje celowości wyboru przez organ administracji publicznej konkretnego rozstrzygnięcia, ale ogranicza się do zbadania, czy wybór ten nie nosi cech dowolności. Przedmiotem oceny sądu, jest kwestia czy organ zebrał w sprawie cały materiał dowodowy i dokonał wyboru sposobu jej rozstrzygnięcia po wszechstronnym rozważeniu okoliczności sprawy, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnił w sposób wymagany przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji, w pełni uwzględniając przy tym unormowania zawarte w art,7 i art. 77 § 1 kpa. Biorąc pod uwagę niesporne okoliczności sprawy, Sąd I instancji zasadnie w działaniach organów celnych nie dopatrzył się złamania prawa. Przy wydaniu decyzji w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby nie doszło bowiem do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a przeprowadzone postępowanie i podjęte decyzje spełniały standardy procesowe wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego.

Za nietrafny należy również uznać zarzut, który koncentruje się wokół kwestii dopuszczalności zwolnienia funkcjonariusza Służby Celnej ze służby w sytuacji, gdy wydana została decyzja o przedłużeniu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej funkcjonariusza celnego zawiesza się w pełnieniu obowiązków służbowych na czas nie dłuższy niż 3 miesiące, w razie wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego w sprawie o przestępstwo popełnione umyślnie, ścigane z oskarżenia publicznego. W myśl art. 23 ust. 3 w szczególnie uzasadnionych wypadkach okres zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych można przedłużyć do czasu zakończenia postępowania karnego. Należy z całą doniosłością podkreślić, że przedłużenie okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie stanowi negatywnej przesłanki do zastosowania art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, o ile spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie. Skoro zasadą jest zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach służbowych na okres nie dłuższy niż 3 miesiące, a przedłużenie tego okresu wymaga wydania odrębnej decyzji i zawsze następuje do czasu zakończenia postępowania karnego (na czas bliżej nieokreślony), to przyjęcie wykładni zaprezentowanej w skardze kasacyjnej (że w przypadku przedłużenia okresu zawieszenia niedopuszczalne jest zwolnienie ze służby na podstawie art. 105 pkt. 10 ustawy), świadczyłoby o tym, że w istocie to nie organy celne lecz organy wymiaru sprawiedliwości prowadzące postępowanie karne miałyby przesądzać o okresie zatrudnienia funkcjonariusza zawieszonego w obowiązkach służbowych, a tym samym, że regulacja zawarta w omawianym przepisie praktycznie stałaby się bezprzedmiotowa. W takiej sytuacji przesłanka zwolnienia ze służby, jaką jest upływ 12 miesięcy zawieszenia w czynnościach służbowych, które może nastąpić wyłącznie do czasu zakończenia postępowania karnego, byłaby niepotrzebna, bowiem data zwolnienia funkcjonariusza determinowana byłaby wyłącznie przez datę zakończenia postępowania karnego, podczas gdy celem omawianego przepisu jest umożliwienie zwolnienia funkcjonariusza wobec którego postępowanie karne nie zostało zakończone, pomimo że od chwili zawieszenia go w czynnościach służbowych upłynęło ponad 12 miesięcy. Innymi słowy chodzi o stworzenie możliwości rozwiązania stosunku służbowego z funkcjonariuszem, który od ponad roku czasu nie pełni służby (vide wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 832/11).

Chybione jest także odwoływanie się przez skarżącego do ochrony praw nabytych oraz zasady domniemania niewinności. Po pierwsze, jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, prawo do zajmowania urzędu czy stanowiska w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się między innymi do sfery prawa administracyjnego. Po drugie zaś niezależnie od konsekwencji w sprawach karnych, w których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie prawomocny wyrok w sprawie karnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 października 2004 r. K 1/04 OTK-A 2004/9/93).

Ponadto karnoprawna zasada domniemania niewinności nie może być rozumiana tak szeroko, jak tego oczekuje skarżący. Bezpośrednie uregulowanie w przepisach konstytucyjnych zasady procesu karnego, jaką jest domniemanie niewinności, niewątpliwie świadczy o rozszerzeniu jej zastosowania. Nie oznacza to jednak rozciągnięcia tej gwarancji konstytucyjnej na wszystkie postępowania, w których stosowane są jakiekolwiek środki przewidujące dla adresata orzeczenia jakiekolwiek sankcje i dolegliwości. Konstytucyjna zasada domniemania niewinności musi być rozumiana jako wykluczająca uznanie winy i odpowiedzialności karnej bez postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem karnym. Nie może być jednak rozumiana w taki sposób, który wykluczałby wiązanie z samym faktem toczącego się postępowania karnego jakichkolwiek konsekwencji prawnych oddziaływujących na sytuację podejrzanego lub oskarżonego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. SK 15/02,OTK ZU nr 9/A/2003, poz. 103).

Z powyższych względów zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że Sąd I instancji należycie ocenił działanie organów celnych, orzekających o zwolnieniu skarżącego ze służby, przyjmując za prawidłowe w świetle okoliczności faktycznych sprawy twierdzenie, że interes skarżącego sprowadzający się do pozostawienia go w Służbie Celnej nie mógł zyskać prymatu nad interesem i dobrem służby.

Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za niezasadne, orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.