Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 275/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar, Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, (sprawozdawca), Asesor WSA Anna Kuczyńska-Szczytkowska, Protokolant: specjalista Renata Pawlak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi R. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 19 stycznia 2021 r. nr SKO 4161/10/2020 w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi gminnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z 20 listopada 2020 r. nr DR.4315.5.14.19-20; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu na rzecz strony skarżącej kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (Samorządowe Kolegium Odwoławcze, Kolegium, SKO, organ II instancji) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie Dz. U z 2021 r. poz. 735, dalej k.p.a.) w związku z art. 154 § 1 k.p.a. oraz art, 29 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470 ze zm. dalej u.d.p.), po rozpatrzeniu odwołania R. D. (skarżący, strona, odwołujący) utrzymało w mocy decyzję z (...) listopada 2020 r. ((...))., którą Prezydent Miasta W. (organ I instancji) odmówił zmiany własnej decyzji z (...) lutego 2019 r. ((...)) w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej A. P. (dz. nr (...) ob. (...) P.) na teren nieruchomości (...) obr. (...) P. w W. i odmówił uchylenia własnej decyzji z (...) lutego 2019 r. ((...)) w sprawie wyrażenia zgody na lokalizacje zjazdu z drogi gminnej A. P. (dz. nr (...) ob. (...) P.) na teren nieruchomości (...) obr. (...) P. w W..

Do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia doszło przy zaistnieniu następującego stanu faktycznego.

Decyzją z (...) lutego 2019 r. Prezydent Miasta W. na podstawie art. 29 ust. 1 i ust. 4 ustawy o drogach publicznych, po rozpatrzeniu wniosku R. D. o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi gminnej A. P. (nr (...)) - do działki o nr (...) obr. (...) P. w W., nie udzielił zezwolenia na lokalizację tego zjazdu. Strona nie wniosła odwołania od powyższej decyzji.

Pismem z 30 czerwca 2019 r. strona skierowała wniosek w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z (...) lutego 2019 r. w trybie art. 154 § 1 k.p.a.

W dniu 31 lipca 2019 r. Prezydent Miasta W. wydał decyzję odmowną w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji z dnia (...) lutego 2019 r. W wyniku wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z 26 września 2019 r.) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku strony Prezydent Miasta W. decyzją z (...) października 2019 r. ponownie odmówił zmiany lub uchylenia decyzji z dnia (...) lutego 2019 r. Po wniesionym kolejnym odwołaniu strony Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po raz kolejny decyzją z (...) grudnia 2019 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Po kolejnym uchyleniu organ I instancji przeprowadził wizję lokalną w terenie. W trakcie, której ustalono, że działka nr (...) obr (...) P. będąca własnością strony graniczy bezpośrednio z drogą gminną ul. A. P. ( dr nr (...)) oraz z drogą wewnętrzną dz. nr (...) obr (...) P. o szerokości w granicach pasa drogowego 8,0 m. Zgodnie z oświadczeniem strony, zawartym w protokole z oględzin, powyższa droga nie spełnia parametrów drogi wewnętrznej i nie daje możliwości skomunikowania z działką nr (...) obr (...) P..

Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę prezydent Miasta W. decyzją z (...) marca 2020 r. ponownie odmówił zmiany lub uchylenia decyzji z dnia (...) lutego 2019 r. W wyniku następnego odwołania SKO (decyzją z (...) lipca 2020 r.) uchyliło decyzję Prezydenta Miasta W..

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zwrócił się do Komendy Miejskiej Policji Zarządu Dróg Komunikacji i Utrzymania Miasta o przedłożenie informacji dotyczących: ilości wypadków i kolizji drogowych na całym odcinku drogi gminnej A.P. w okresie od stycznia 2017 do sierpnia 2020 r. z udziałem pieszych, rowerzystów, motocyklistów oraz pojazdów osobowych i ciężarowych i pozostałych, okoliczności wypadków, analizy wypadków. Organ zlecił ponadto przedsiębiorcy P.P. H.U. M. D. R. wykonanie pomiaru natężenia ruchu na A. P. w 2020 r.

Uzasadniając kolejną odmowną decyzję z (...) listopada 2020 r. organ I instancji powołał się na otrzymane dane z Komendy Policji oraz od przedsiębiorcy M. instancji i wskazał, między innymi, że wydanie zgody na lokalizację zjazdu zgodnie z wnioskiem stanowiłoby naruszenie art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych w związku z § 9 ust. 1 pkt.4 oraz 113 ust.7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, dalej rozporządzenie). Ponadto organ I instancji wskazał, że nieruchomość oznaczona jako działka nr (...), obr. (...) P. ma zapewniony dojazd do drogi publicznej poprzez inne drogi. Zdaniem organu I instancji trybu określonego w art. 154 k.p.a. nie można traktować jako służącego do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej już decyzją ostateczną, do której strona nie wniosła odwołania, a istota tego postępowania sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie tzn. czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji dotychczasowej. Organ I instancji uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 154 §1 k.p.a. i decyzja z dnia 15 lutego 2019 roku w sprawie nie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej ul. A. P. na teren nieruchomości (...) obr.(...) P. w W. nie może być zmaniona w tym trybie.

Zaskarżoną decyzją SKO w W. nie przychyliło się do odwołania strony i utrzymała decyzję Prezydenta Miasta W. (...) listopada 2020 r. w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji podkreślił, że kluczową kwestią dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest ustalenie, czy w sprawie zachodzą, w oparciu o art.154 k.p.a., przesłanki formalno-prawne zmiany lub uchylenia decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia (...) lutego 2019 roku o odmowie wnioskowanej przez R. D. lokalizacji zjazdu. SKO podkreśliło, że zmiana lub uchylenie decyzji w oparciu o art 154 k.p.a., może być dokonane w granicach stanu faktycznego sprawy będącej przedmiotem postępowania zwyczajnego, jednak z uwzględnieniem przesłanek, o których mowa w tym przepisie czyli przy przyjęciu, że za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji przemawia interes społeczny łub słuszny interes strony. W konsekwencji Samorządowe Kolegium w W. przypomniało, że organ I instancji był zobligowany nie tylko do rozpatrzenia samego istnienia powołanych wyżej przesłanek zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art.154 k.p.a. ale istnienia ich w kontekście braku kolizji interesu społecznego lub słusznego interesu strony, przemawiających za zmianą lub uchyleniem ostatecznej decyzji z (...) lutego 2019r., w związku z treścią przepisów prawa materialnego tj. ustawy o drogach publicznych. SKO przywołało orzecznictwo sądów administracyjnych, przypominając, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mające zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, stanowią swoistą formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii. Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do zmiany czy uchylenia decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia (...) lutego 2019 roku albowiem przemawia za tym konieczność zapewnienia bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego a. P. w W.. W opinii SKO o negatywnym wpływie ewentualnej zgody na skomunikowanie działki należącej do strony, działki nr (...), obr.(...) P. z droga gminna nr (...). P. w W., świadczy przede wszystkim przeprowadzona przez organ I instancji analiza natężenia ruchu drogowego na A. P. w W., a także informacja Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w W., z których wynika, występujący na przestrzeni kilku ostatnich lat: znaczny, 51 % wzrost natężenia ruchu, a także wzrost zdarzeń drogowych spowodowanych nieustąpieniem pierwszeństwa przejazdu.

Ponadto Kolegium w składzie obecnie orzekającym uznało także, iż odmowa zmiany ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia (...) lutego 2019 r. nie naruszy w sposób rażący słusznego interesu Strony, albowiem sporna działka, stanowiąca własność strony posiada dostęp do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną, działkę nr (...), stanowiącą własność Gminy W. o czym zdaniem SKO świadczy materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji.

Z powyższą decyzją nie zgodziła się strona i wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W skardze zarzucono:

1. naruszenie art. 7, art, 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) sprzeczne z ustalonym stanem faktycznym i zgromadzonym materiałem dowodowym twierdzenie, iż działka ewidencyjna o numerze (...) wpisana do księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w W., VII Wydział Ksiąg Wieczystych pod numerem (...) posiada dostęp do drogi publicznej, co uzasadnia odmowę zmiany łub uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. w sprawie o numerze (...) z dnia (...) lutego 2019 r.;

b) sprzeczne ze zgromadzonym materiałem dowodowym twierdzenie, iż planowana lokalizacja zjazdu publicznego do Działki nr (...) z drogi gminnej – A.P. w W. (z działki nr (...) obręb (...) P.) wywierałaby negatywny wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz na warunki w ruchu drogowym,

2. naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez odmowę dokonania zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji Dyrektora Zarządu Dróg, Komunikacji i Utrzymania Miasta w W. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta W. w sprawie o numerze (...) z dnia (...) lutego 2019 r., w sytuacji gdy za zmianą lub uchyleniem tej decyzji przemawia słuszny interes Skarżącego.

Konsekwentnie skarżący wniósł o:

uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2019 r. a ponadto, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchylenie - także w całości:

1) decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia (...) lutego 2019 r.,

2) decyzji Prezydenta Miasta w W. z dnia (...) listopada 2020 r.,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

W pismach procesowych skarżący ponawiał kwestie, braku dostępu do drogi spornej działki (nr (...) obr. (...)). Skarżący ponownie kwestionował również przydatność danych statystycznych przedstawionych przez Komendę Policji w W. dotyczących zdarzeń na a. P. wobec oceny możliwości udzielenia zgody na sporny zjazd w kontekście bezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Przedmiotem rozpoznania w postępowaniu zainicjowanym skargą R. D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z (...) stycznia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta W. z (...) listopada 2020 r., wydaną na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. którą odmówiono stronie zmiany i uchylenia decyzji z (...) lutego 2019 r., w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej aleja P. (dz. nr (...) ob. (...) P.) na teren nieruchomości (...) obr. (...) P. w W..

Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił więc przepis art. 154 § 1 k.p.a., zgodnie z którym, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W opinii Sądu orzekającego w tej sprawie decyzjami nietworzącymi praw dla strony są decyzje odmowne dla strony.

Należy jednak przypomnieć, że przepis art. 154 k.p.a. normuje instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony. Przepis ten przewiduje możliwość usuwania z obrotu prawnego decyzji wyłącznie ze względu na wystąpienie jednej ze wskazanych przesłanek: zaistnienia interesu społecznego lub gdy przemawia za tym słuszny interes strony. Chodzi zatem o takie decyzje, które organ administracji uzna z różnych względów za niecelowe lub sprzeczne z zakreśloną linią postępowania w sprawach danego rodzaju. Nie ma natomiast decydującego znaczenia to, czy decyzja ostateczna jest zgodna czy też sprzeczna z prawem (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996 r., sygn. akt III SA 1214/95, LEX nr 27429). Uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie ww. przepisów nie wiąże się z oceną tej decyzji jako nieprawidłowej (tak teza pierwsza wyroku NSA z 18 czerwca 1999 r., sygn. akt III SA 7391/98, LEX nr 46236). Wadliwość takiej decyzji może polegać co najwyżej na nieodpowiednim rozumieniu (w zakreślonych prawem granicach) interesu społecznego lub słusznego interesu strony (zob. wyrok NSA z 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1434/97, LEX nr 48678).

Za uchyleniem lub zmianą decyzji musi przy tym przemawiać obiektywna, społeczna akceptacja dla takiego wyjątkowego działania organu, a nie subiektywne przekonanie strony o słuszności swojej potrzeby (zob. wyroki NSA: z 12 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 561/14, LEX nr 2002198; z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 650/19, LEX nr 3034330). W postępowaniu w trybie komentowanego przepisu właściwy organ nie dokonuje bowiem kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (zob. wyrok NSA z 13 sierpnia 1997 r., sygn. akt III SA 854/96, LEX nr 30615). Pamiętać również należy, że jeżeli chodzi o przesłankę interesu społecznego lub słusznego interesu strony należy zauważyć, że zastosowanie przez ustawodawcę spójnika "lub" oznacza, że wystarczające do wzruszenia decyzji w trybie art. 154 § 1 k. p. a. są racje interesu społecznego bądź też jedynie wzgląd na słuszny interes strony. Interes społeczny lub słuszny, a więc kwalifikowany, interes strony powinien być ustalony w danej sprawie i musi nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dla oceny zaistnienia ww. interesów jest wyważenie ich wzajemnie w realiach konkretnej sprawy.

Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art.154 k. p. a. jest ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, a zatem przesłanek, o jakich mowa w tymże przepisie, nie zaś kolejne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i kolejna kontrola merytoryczna decyzji ostatecznej. W postępowaniu toczącym się w trybie art.154 k.p.a. nie dokonuje się ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją. Jest to postępowanie nowe, w którym badane są tylko i wyłącznie przesłanki z art. 154 § 1 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem - w przeciwieństwie do postępowania głównego zakończonego decyzją ostateczną - nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz zweryfikowanie decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się więc do rozstrzygnięcia zagadnienia, czy nie wyrażenie, zgody na lokalizację zjazdu z drogi gminnej A. P. w W. (działka drogowa nr (...) obręb (...) P.) do działki nr (...) obręb (...) P. jest zgodne z interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

Sąd ponownie poskreśla, że pojęcie interesu publicznego oraz słusznego interesu strony powinno być odczytywane w realiach konkretnej sprawy. Skarżący wnosił o wydanie zezwolenia na lokalizacje zjazdu z drogi publicznej, aby móc pełni korzystać ze swojej własności nieruchomości gruntowej, w swoim wniosku zaznaczył, że działka nie jest skomunikowana z drogą gminną, a brak wjazdu na posesję uniemożliwia mu przyszła inwestycję. Podstawą jego żądania była treść art. 29 ust. 1 i 4 u.d.p. Stosowanie do treści tych regulacji, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu w drodze decyzji administracyjnej zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu (art. 29 ust. 1). Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (art. 29 ust. 4).

Decyzje wydawane na podstawie tych przepisów są co prawda decyzjami uznaniowymi, co oznacza, że zarządca drogi może, ale nie musi wyrazić zgody na lokalizację zjazdu. Jednak co wymaga podkreślenia granice uznania są określane przez interes społeczny i słuszny interes wnioskodawcy ubiegającego się o uzyskanie zgody na lokalizację zjazdu z drogi, a także obowiązujące przepisy - ograniczenia wynikające z warunków technicznych, zawartych rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W myśl § 77 rozporządzenia zjazd z drogi powinien być zaprojektowany i wybudowany w sposób odpowiadający wymaganiom wynikającym z jego usytuowania i przeznaczenia, a w szczególności powinien być dostosowany do wymagań bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony, oraz do wymagań ruchu pieszych. Z powyższej regulacji wynika, że dobrem chronionym ( interesem publicznym) jest bezpieczeństwo ruchu na drodze. Obszerne orzecznictwo sądowe, z którym Sąd orzekający w pełni się zgadza, potwierdza, że przesłanka względów bezpieczeństwa publicznego jest podstawową dyrektywą, jaką powinien kierować się organ orzekając w sprawie wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu. Jak trafnie stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zasady bezpieczeństwa w ruchu drogowym, mające zastosowanie przy rozstrzyganiu sprawy zezwolenia na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, stanowią swoistą formę ograniczenia uprawnień właścicieli nieruchomości przylegających do drogi publicznej danej kategorii. Jednak nie może ujść uwadze Sądu, że organ rozpoznający sprawę musi prawidłowo uzasadnić tak zgrabnie sformułowaną tezę odnosząc ją do realiów niniejszego postępowania, w przeciwnym razie doszłoby do sytuacji, że organ działający w ramach przyznanych mu kompetencji zacząłby być w swoich rozstrzygnięciach arbitralny, a za arbitralnością często skrywa się dowolność nie znajdująca oparcia w przepisach obowiązującego prawa. Posługując się hasłem "bezpieczeństwa ruchu na drodze" w każdej sytuacji mógłby wpływać (ograniczając możliwość korzystania z własności) na słuszny interes strony.

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji przyjął że sporna lokalizacja zjazdu zagrozi bezpieczeństwu drogowemu opierając się na opracowaniu wyników pomiarów natężenia ruchu drogowego wykonanego przez prywatnego przedsiębiorcę prowadzącego działalność pod firmą P.P.H.U. M. D. R. w jednym punkcie A. P. na terenie miasta W. w 2020 r. Z treści opracowania wynika, że pomiaru dokonano w jednym punkcie Alei, jednego dnia, w godzinach od 6:00 do18:00. Organ powołał się ponadto na danych statycznych ilości zdarzeń drogowych jakie miały miejsce na A. P. w W. w okresie od stycznia 2017 r. do sierpnia 2020 r. uzyskanych z Komendy Miejskiej Policji w W.. Pomimo kwestionowania wskazanych danych przez skarżącego, który słusznie zauważył, że: "w analizie przygotowanej przez P.P.H.U. M. brak jest wniosków końcowych. Brak jest też jakichkolwiek danych porównawczych. Skąd bowiem wiadomo, że suma pojazdów 3814 w ciągu 12 godzin w punkcie pomiarowym to duże natężenie, czy małe natężenie? Organ - w uzasadnieniu skarżonej decyzji - wyciąga przed nawias tylko ww. łączną sumę pojazdów, niemniej przy braku danych porównawczych - choćby z innych lokalizacji na A. P., gdzie zjazdy się znajdują - nie można wyciągnąć jednoznacznych wniosków." (str. 5 uzasadnienia odwołania). Strona odniosła się również do danych uzyskanych z Komendy Policji i trafnie wskazała: że "dane statystyczne przedstawione przez Komendę Miejską Policji w W. dotyczą zdarzeń drogowych na całej A. P., a nie tylko w okolicy Działki nr (...), czy też pobliskiego skrzyżowania z ul. W.", strona również zauważyła, że "na skrzyżowaniu z ul. W. bezpośrednio sąsiadującym z proponowaną przez Odwołującego lokalizacją zjazdu z Działki nr (...) doszło w badanym okresie niemal 3 lat jedynie do dwóch zdarzeń drogowych i to mających charakter kolizji" skarżący wskazał również, że: "w badanym okresie trzech lat doszło do 24 zdarzeń drogowych związanych z nieustąpieniem pierwszeństwa przejazdu, niemniej jednak zdaniem strony nie wystąpiły one w okolicy Działki nr (...)." (str. 6 uzasadnienia odwołania). Pomimo wskazanych zarzutów Kolegium nie odniosło się do nich powtarzając za organem I instancji, że: "O negatywnym wpływie ewentualnej zgody na skomunikowanie działki należącej do wnioskodawcy, zdaniem Kolegium świadczy przede wszystkim przeprowadzona przez organ I instancji analiza natężenia ruchu drogowego na A. P. w W., a także informacja Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Miejskiej Policji w W., z których wynika, występujący na przestrzeni kilku ostatnich lat znaczny, 51 % wzrost natężenia ruchu, a także wzrost zdarzeń drogowych (wypadki, kolizje) spowodowanych nieustąpieniem pierwszeństwa przejazdu" takie uzasadnienie decyzji odmownych nie jest wystarczające Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie organu musi dawać podstawy do przekonania strony o słuszności swojego stanowiska, rozstrzygnięcie musi wskazywać stronie dlaczego organ postąpił tak, a nie inaczej. Zdaniem Sądu uzasadnienie zaskarżone decyzji tych warunków nie spełnia. W sprawie brak jest analizy bezpieczeństwa w ruchu drogowym na spornym odcinku, poprzedzonej badaniem tego natężenia ruchu w różnych okresach czasu i na różnych odcinkach tej drogi, brak porównania ruchu pojazdów na podstawie różnorodnych danych, którymi powinien dysponować organ dokonujący oceny jakości bezpieczeństwa na drodze na wydzielonym odcinku. W opinii Sądu wykonany przez prywatnego przedsiębiorcę pomiar natężenia ruchu na podstawie konkretnego wąskiego zakresu tego pomiaru takiej analizy (opracowania nie zastąpi). Podobnie Sąd zgadza się z zarzutami strony odnośnie danych uzyskanych z Komendy Miejskiej Policji w W., która przedstawiła dane zgodnie z prośbą zawartą w piśmie z (...) września 2020 r. ZDKiUM w W.. W opinii Sądu zakres danych jakich domagał się organ I instancji nie pozwalał na prawidłowego (pełne, wyczerpujące) zanalizowanie bezpieczeństwa/niebezpieczeństwa na drodze przy działce (nr (...)) skarżącego. Dane wskazane przez Policję nie są zdaniem Sądu wystarczające dla przyjęcia, że lokalizacja zjazdu z A. P. na działkę skarżącego zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, są to dane zbyt mało precyzyjne dla przyjęcia tak jednoznacznych twierdzeń., w konsekwencji prawidłowej oceny interesu publicznego w tej sprawie.

Istotnym biorąc pod uwagę art. 154 § 1 k.p.a. jest przedstawienie prawidłowej oceny słusznego interesu strony w realiach rozpoznawanej sprawy, w celu prawidłowego wyważenia obu interesów. Zdaniem Sądu i w tej części uzasadnienia organ administracji zawiódł. Zarówno Prezydent Miasta W. jak i Samorządowe Kolegium Odwoławczego w W. przyjęli, że działka nr (...) pomimo braku wyrażenia zgody na lokalizację zjazdu z a. P. i tak ma dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzna działkę nr (...) stanowiącą własność Gminy W.. SKO wskazywało na ww. okoliczność pomimo konsekwentnych twierdzeń strony skarżącej, która od wystąpienia w styczniu 2019 r. z wnioskiem o lokalizację spornego zjazdu konsekwentnie twierdziła, że działka nr (...) nie ma dostępu do drogi publicznej i wskazywała na fakt wygaśnięcia zgody udzielonej skarżącemu w 2010 r. na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej (dz. Nr (...) obręb (...) P.). Skarżący konsekwentnie wskazywał, że nie miał żadnego wpływu na utrzymanie i stan techniczny, w jakim się znajdowała działka nr (...) stanowiąca własność Gminy W., a tym samym skarżący nie miał i nie ma możliwości zagwarantowania sobie faktycznego dojazdu przez tę działkę do własnej nieruchomości. Skarżący podkreślał, że w obrębie działki nr (...) przepływa potok S., znajduje się tam niewielki mostek, mur oporowy i rosną drzewa, które skutecznie utrudniają dostęp do działki nr (...), co czyni wykonanie zjazdu niemożliwym. Powyższe ma podstawowe znaczenie dla oceny słusznego interesu skarżącego będącego właścicielem nieruchomości gruntowej, gdyż realny brak dostępu do drogi publicznej ogranicza możliwość korzystania przez stronę z prawa własności tej nieruchomości.

W konsekwencji organ nie rozważył w realiach konkretnej sprawy, czy spełnione zostały przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Oznacza to, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k. p. a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organ przeprowadzi postępowanie zgodnie z wymogami wynikającymi z powołanych wyżej przepisów k.p.a., biorąc pod uwagę stanowisko Sądu wyrażone w uzasadnieniu.

W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosków dowodowych skarżącego wskazać należy, że stosownie do treści art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające, ale może to być wyłącznie dowód z dokumentu. Sąd nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi i pism procesowych dokumentów. Wskazać należy, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym dopuszczalne jest przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, ale tylko w sytuacji, jeżeli jest to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania sądowego. Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten Sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać Sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że Sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. W orzecznictwie przyjęty został pogląd, że jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, Sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2000 r. sygn. akt FSA 1/00 nie publ.).