Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 327/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 2, art. 145 a par. 2, art. 146 par. 1, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Gabriela Nowak WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant referent stażysta Andżelika Abramowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2016 r. sprawy ze skarg Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K., Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r. nr 4 [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpatrzeniu wniosków Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa reprezentowanego przez Prezydenta Miasta K., decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. o odmowie uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r., nr [...], stwierdzająca nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działki nr [...] i [...] o łącznej pow. [...] ha: - w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] i nr [...] w budynku położonym na zabudowanej działce nr [...] o pow. [...] ha wraz z przynależnymi udziałami we współwłasności działki nr [...] oraz współwłasności w niewydzielonych częściach wspólnych została wydana z naruszeniem prawa, - w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. wystąpił Prezydent Miasta K. działający w imieniu Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa. Jako podstawę wniosku wskazano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, orzekający o niezgodności art. 156 § 2 Kpa, w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, z art. 2 Konstytucji RP.

Wobec tego, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony przez stronę postępowania, w terminie przewidzianym w art. 145 a § 2 Kpa, ze wskazaniem podstawy wznowienia określonej w art. 145 a § 1 Kpa, Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z dnia [...] lipca 2015 r. wznowił postępowanie.

Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Minister zauważył, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu swojego wyroku wprost wyjaśnił, iż niniejszy wyrok zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 Kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych, służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. wystąpił Prezydent Miasta K. działający w imieniu Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wyróżnia się różne rodzaje orzeczeń. Minister stanął na stanowisku, że przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest zakresowy o pominięciu prawodawczym, co w praktyce oznacza, że skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności pominięcia prawodawczego jest jedynie zobowiązanie ustawodawcy do dokonania odpowiednich zmian w przepisach objętych kontrolą Trybunału Konstytucyjnego.

Zatem przedmiotowy wyrok z dnia 12 maja 2015 r. nie powoduje uchylenia niekonstytucyjnego przepisu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu", zastrzegając, że niniejszy wyrok nie przesądza jaki termin ma być brany pod uwagę, jak również nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Aktualne brzmienie art. 156 § 2 Kpa nie zawiera upoważnienia dla organu do dokonania oceny kryterium "znaczny upływ czasu" dla zaistnienia negatywnej przesłanki w stwierdzeniu nieważności.

Ponadto decyzja komunalizacyjna ma charakter stricte deklaratoryjny. Nie jest ona źródłem nabycia prawa własności przez gminę i nie kreuje tego prawa. Jej celem jest potwierdzenie faktu nabycia prawa, a poprzez to umożliwienie gminie skutecznego powoływania się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. W związku z tym przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie.

Gdyby jednak uznać, iż decyzja komunalizacyjna ma charakter mieszany, tj. deklaratoryjno-konstytutywny, Minister wskazał, iż uzasadniając podjęte w sprawie o sygn. akt P 46/13 rozstrzygnięcie Trybunał posłużył się nieostrą przesłanką "znaczny upływ czasu". Trybunał zastrzegając, iż przedmiotowy wyrok nie przesądził jaki termin ma być brany pod uwagę, nie dał wskazówek dla organów stosujących prawo do jego ustalenia. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że z uwagi na zakres konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 Kpa dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi wadami. Zatem istnieje poniekąd swoboda w wyborze instrumentów prawnych służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Uwzględniając powyższe w odniesieniu do przedmiotowej sprawy Minister stwierdził, że upływ czasu jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r., nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie były kwestie związane z wykładnią art. 5 ust. 1 ustawy, ale ustalona w toku postępowania nadzorczego okoliczność, iż tytuł prawny we wskazanym przez organ zakresie do nieruchomości zabudowanej przy ul. ul. [...] w K. na dzień 27 maja 1990 r. przysługiwał osobie ﬁzycznej, a nie Skarbowi Państwa.

Uwzględniając powyższe, a także konieczność porządkowania i stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych (co miał na względzie Trybunał Konstytucyjny) Minister nie znalazł w okolicznościach niniejszej sprawy podstaw do wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. we wskazanym zakresie.

Reasumując, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził brak podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 2 Kpa w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) w zw. z art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) oraz art. 2 Konstytucji RP (zasada pewności prawa oraz zasada zaufania obywatela do państwa). W skargach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podnieśli, że zarówno Gmina Miejska K., jak i Skarb Państwa - Prezydent Miasta K. stoją na stanowisku, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, stworzyło po stronie organów administracji publicznej stosujących art. 156 § 2 Kpa obowiązek modyfikacji - pomimo braku zmiany samego literalnego brzmienia wskazanego przepisu - dotychczasowej jego wykładni i przewartościowania istniejących w tym kontekście poglądów. Od daty ogłoszenia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 156 § 2 Kpa należy odczytywać w związku z zawartymi w nim tezami, a zatem w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz upływu znacznego okresu czasu, norma mająca stanowić podstawę rozstrzygnięcia w takiej sprawie winna być odczytywana nie wyłącznie na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 Kpa, lecz jej dyspozycja winna uwzględniać także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w sentencji przywołanego wyroku. Zgodnie z tak prawidłowo ustaloną normą kompetencja organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dezaktualizuje się w przypadkach równoczesnego spełnienia dwóch przesłanek: 1) gdy od wydania decyzji - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - upłynął znaczny okres czasu oraz 2) gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. O poprawności powyższego stanowiska świadczy uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, które na stronie 3 zaskarżonej decyzji zostało przywołane nierzetelnie, poprzez pominięcie tego akurat fragmentu, który "nie pasował" do rozstrzygnięcia.

Otóż faktycznie w części 10.6 uzasadnienia prawnego Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 Kpa w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i jako taki nie oznacza derogacji tego przepisu. Zarazem jednak Trybunał Konstytucyjny w tym właśnie miejscu uzasadnienia prawnego wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in ﬁne Kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Dla skarżących jest oczywiste, że ten nakaz dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in ﬁne Kpa z uwzględnieniem stanowiska Trybunału przedstawionego we wskazanym wyroku nie jest kierowany do ustawodawcy (ten ma bowiem obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 Kpa, przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), lecz do podmiotów stosujących prawo i dotyczy właśnie tego okresu stosowania wskazanych przepisów, który poprzedzał będzie działania ustawodawcy podjęte w wykonaniu obowiązku wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Za poprawnością wyrażonego na wstępie stanowiska przemawiają także wypowiedzi doktryny oraz orzecznictwa. Art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP nie różnicują mocy obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, z uwagi na treść, czy też formułę sentencji. Każdy negatywny wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutek prawny - w każdym takim przypadku dochodzi zatem do modyﬁkacji prawa. Dotyczy to również tzw. wyroków zakresowych lub interpretacyjnych, a także tzw. wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego. Tak więc także takie wyroki mogą stanowić podstawę dla wznowienia postępowania administracyjnego i w jego następstwie do rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy przy zastosowaniu przepisu objętego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwzględnieniem treści tego wyroku.

Skarżący wyrazili pogląd, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia powoduje utratę mocy obowiązującej normy wadliwie ukształtowanej (tj. obarczonej luką zidentyﬁkowaną wskutek podniesionego zarzutu pominięcia).

Podsumowując, skarżący stwierdzili, że nie budzi żadnej wątpliwości, iż Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjną normę prawną, która dopuszcza stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Oznacza to, ni mniej ni więcej, że po wznowieniu postępowania Minister powinien przeprowadzić postępowanie, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy z pominięciem w/w niekonstytucyjnej normy prawnej - co w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga rozstrzygnięcia, czy upływ przeszło 14 lat od daty wydania decyzji komunalizacyjnej stanowi znaczny upływ czasu. Faktem przy tym jest, że na chwilę obecną ustawodawca nie wykonał obowiązku nałożonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, nie określił jak należy ustalać, czy doszło do znacznego upływu czasu od wydania decyzji dotkniętej wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Oznacza to, li tylko tyle, że rozumienie tego pojęcia winno zostać ustalone przez organ administracji publicznej w ramach wykładni przepisów prawa przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/12 (dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in ﬁne Kpa nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa).

Odmienne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi do kuriozalnej wręcz sytuacji, gdzie pomimo orzeczenia przez Trybunału Konstytucyjnego o niekonstytucyjności określonej normy prawnej - który to wyrok ma przecież moc powszechnie obowiązującą (por. art. 190 ust. 1 Konstytucji RP) organy administracji publicznej w dalszym ciągu miałby rozstrzygać sprawy administracyjne z zastosowaniem niekonstytucyjnej normy prawnej, a przewidziana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP możliwość wznowienia postępowania administracyjnego byłaby iluzoryczna, gdyż nie mogłaby doprowadzić do uchylenia decyzji wydanych na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej (ewentualnie nie mogłaby prowadzić do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa wobec oparcia jej na niekonstytucyjnej normie prawnej). Taka marginalizacja znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wydaje się pozostawać nie do zaakceptowania w państwie, które jeszcze mieni się państwem prawa (art. 2 Konstytucji RP). Dlatego też Gmina Miejska K. oraz niezależnie Skarb Państwa - Prezydent Miasta K. zaskarżoną decyzję uważają za wadliwą.

Skarżący będąc przekonanymi o poprawności stanowiska, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 stworzyło po stronie organów administracji publicznej stosujących art. 156 § 2 Kpa obowiązek modyﬁkacji jego dotychczasowej wykładni, wskazują, że spełnione były przesłanki dezaktualizujące możliwość stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] z powodu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W dacie wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ([...] czerwca 2010 r.) upłynęło już przeszło 14 (czternaście) lat, a zatem w ocenie skarżących upłynął znaczny okres czasu, o jakim mówi Trybunał Konstytucyjny. W ocenie skarżących, decyzja komunalizacyjna ma mieszany charakter, to jest ma charakter deklaratoryjno-konstytutywny i jako taka winna być kwaliﬁkowana jako decyzja będąca podstawą nabycia prawa (uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 382/15, LEX nr 1776306, który nie tylko wskazał, że skutek decyzji komunalizacyjnej winien być postrzegany w szerszym aspekcie, tj. w aspekcie deklaratoryjno-konstytutywnym, lecz nadto wskazał, że właśnie z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, niedopuszczalne jest, jako oparte na niekonstytucyjnym przepisie, stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej po znacznym upływie czasu).

W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

W piśmie z dnia 4 maja 2016 r. uczestnik postępowania J.T. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu uczestnik wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 156 § 2 Kpa w zakresie określonym przez Trybunał Konstytucyjny zobowiązuje ustawodawcę do wprowadzenia regulacji ograniczającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszący się do konieczności dokonania wykładni art. Art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa z uwzględenieniem zasad wynikających z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP jest adresowany do ustawodawcy, wskazując kierunek zmiany ustawodawczej. Organy administracji nie są zatem do samodzielnego wypełniania luki ustawodawczej, kreowania definicji "znaczny upływ czasu". Trzeba też wskazać, że w sprawie w której orzekał Trybunał Konstytucyjny chodziło o upływ kilkudziesięciu lat tymczasem w niniejszej sprawie chodzi o upływ 14 lat. WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 lutego 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1429/15 uznał, że wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje zmiany normatywnej. Brak też podstaw do przyjęcia, że decyzja komunalizacyjna jest decyzją wywołującą skutki polegające na nabyciu prawa lub ekspektatywy, ponieważ ma charakter deklaratoryjny. We wskazanej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego sprawie wadliwa decyzja była następstwem błędnej wykładni przepisu prawa, gdzie prawidłowa wykładnia ukształtowała się po ponad 40 latach. W niniejszej sprawie wadliwość decyzji komunalizacyjnej wynikała z tego, że nieruchomość była własnością osób fizycznych, a nie Skarbu Państwa. Gmina uczestniczyła w tym postępowaniu komunalizacyjnym, wiedząc o uzasadnionych wątpliwościach, co do stanu prawnego nieruchomości, a zatem nie nabyła mienia w dobrej wierze. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. jest zatem całkowicie nieadekwatny do niniejszej sprawy.

Ponadto wskazano, że kwestionowana decyzja MSWiA z dnia [...] czerwca 2010 r. została doręczona wszystkim stronom postępowania przed ponad 5 laty. Wobec tego nie może nastąpić uchylenie tej decyzji zgodnie z art. 146 § 1 Kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie są uzasadnione.

Poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 orzekający o tym, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, mógł stanowić podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego, zakończonego decyzją ostateczną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. Nie jest również kwestionowane to, że wniosek o wznowienie postępowania z dnia [...] czerwca 2015 r. był dopuszczalny w kontekście przepisu art. 145a § 2 Kpa, skoro został złożony w terminie 1 miesiąca od daty jego wejścia w życie wskazanego wyżej wyroku (21 maja 2015 r.) z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym z 2015 r. pod poz. 702.

W niniejszej sprawie istota sporu pomiędzy skarżącymi, a organem dotyczy natomiast tego, czy w tej konkretnej sprawie potwierdziła się wskazywana we wniosku o wznowienie postępowania podstawa wznowienia, tj. czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 jest adekwatny do niniejszej w tym sensie, że winien stanowić podstawę do uchylenia kwestionowanej decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. na podstawie art. 145a § 1 Kpa i umożliwić wydanie na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 Kpa decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy nieważnościowej.

Na wstępie Sąd zwraca uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie uchylił przepisu art. 156 § 2 Kpa. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 Kpa dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w przepisie art. 156 § 2 Kpa ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa), po znacznym upływie czasu (ponad 60 latach) od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia przez pomiot prywatny prawa lub ekspektatywy. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 156 § 2 Kpa rzutuje na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 156 § 2 Kpa na tle konkretnej sprawy. W ramach wykładni tych przepisów istotne znaczenie ma wynik ważenia zasad konstytucyjnych. Zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP (zasady legalizmu) oraz zasad bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa), wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP.

W przypadku, gdy dojdzie do kolizji tych zasad na tle stosowania art. 156 Kpa, danie prymatu zasadzie praworządności w konkretnej sprawie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, za wyjątkiem sytuacji nagromadzenia się w sprawie nadzorczej takich okoliczności: 1) decyzja rażąco naruszająca prawo przez wiele lat korzystała z domniemania zgodności z prawem, 2) wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ekspektatywy, 3) przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji, 4) istnieją trudności dowodowe w prowadzeniu postępowania nadzwyczajnego. W tego typu sprawie stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem się na zasadę praworządności naruszałoby przepis art. 2 Konstytucji RP poprzez nadmierne ograniczenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa.

Zdaniem Sądu, na gruncie niniejszej wskazywany przez Gminę Miejską K. i Skarb Państwa – reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie mógł doprowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

W sprawie nadzorczej zakończonej wyżej wymienioną decyzją kontroli podlegała decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. wydana na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzja tego rodzaju ma charakter deklaratoryjny, stwierdza wystąpienie w dacie 27 maja 1990 r. zdarzenia prawnego w postaci nabycia przez właściwą gminę, z mocy samego prawa, z tym dniem prawa własności do konkretnego mienia ogólnonarodowego. Decyzja komunalizacyjna nie kreuje zatem dla jej adresatów praw i obowiązków z zakresu prawa materialnego, które podlegałyby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie nie wystąpił także przypadek niedookreśloności przesłanki będącej podstawą częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1996 r. W sprawie nieważnościowej powodem uznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa było to, że w dacie 27 maja 1990 r. nieruchomości oznaczone w 1996 r. jako działki nr [...] i [...] w dniu 27 maja 1990 r. nie były w całości własnością państwową, jak tego wymagał przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji nadzorczej nieruchomość ta w dacie komunalizacji w części była własnością osób fizycznych – spadkobierców po L. R., którzy w 2007 r. swe prawa do przedmiotowej nieruchomości i roszczenia sprzedali J. T. Rażące naruszenie prawa miało zatem charakter oczywisty, ponieważ wydanie decyzji komunalizacyjnej pozostawało w ewidentnej sprzeczności z treścią przepisu art. 5 ust. 1, będącego podstawą materialnoprawną stwierdzenia nabycia mienia przez Gminę K. Nie można zatem przyjąć, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej po kilkunastu latach stanowiło daleko idącą ingerencję w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa), o których mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Nie można też pominąć tego, że w uzasadnieniu wskazany wyżej wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że realizacja zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) nakazująca eliminację z obrotu prawnego każdej decyzji naruszającej prawo musi podlegać ograniczeniom, z uwagi na zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem, a państwem przejawia się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono pułapką dla obywatela, który układał swe sprawy w danym momencie w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki swych działań i że następstwa tych działań będą uznane przez późniejszy porządek prawny. Przykładem takiej pułapki może być nieograniczona czasowo możliwość wzruszania prawomocnych decyzji powodująca stan niepewności i brak stabilizacji sytuacji prawnej jednostki. Wskazany wyżej wyrok Trybunału konstytucyjnego ma zatem zastosowanie do sytuacji, w której poprzez nieograniczoną czasowo możliwość stwierdzania nieważności decyzji naruszone mogą być prawa obywatela, z których korzystał on przez wiele lat.

Tymczasem w niniejszej sprawie Gmina Miejska K. i Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania zamierzają doprowadzić do tego, aby wyłączyć możliwość stwierdzenia w całości nieważności decyzji komunalizacyjnej celem obrony interesów publicznoprawnych, kosztem obywatela dochodzącego swoich praw do odzyskania mienia, co pogarsza sytuację prawną jednostki i w żaden sposób nie realizuje zasady zaufania obywatela do państwa. Uszło więc uwadze skarżących, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi (por. wyrok NSA z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15), co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając to wszystko na uwadze Sąd podziela stanowisko Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji i J. T., że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie miał przełożenia na niniejszą sprawę i wobec tego organ naczelny zasadnie zastosował przepis art. 151 § 1 pkt 1 Kpa i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r.

Odnosząc się do zarzutów skarg Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że przedmiotowy wyrok TK powoduje utratę mocy obowiązującej art. 156 § 2 Kpa jako normy wadliwie ukształtowanej (obarczonej luką). W uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 wskazano (pkt 10.6.), że wyrok ma charakter zakresowy, o pominięciu prawodawczym i nie oznacza derogacji art. 156 § 2 Kpa, a stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania z art. 156 § 2 Kpa o ograniczenia możliwości stwierdzania nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo gdy od jej wydania upłynął znaczny okres czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Sąd nie podziela stanowiska skarżących, że na podstawie wskazywanego wyroku TK organ po wznowieniu postępowania winien przeprowadzić postępowanie, co do istoty sprawy i ocenić, czy upływ ponad 14 lat od daty wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej stanowi "znaczny upływ czasu", wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14 wskazany wyrok TK adresowany jest do ustawodawcy, aby ten dokonał stosownych zmian w prawie. NSA uznał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa nie można określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W tej sytuacji nie można uznać, że organ nadzoru, bez uprzedniej stosownej zmiany art. 156 § 2 Kpa, był kompetentny samodzielnie określić na potrzeby niniejszej sprawy, że upływ ponad 14 lat stanowił znaczny upływ czasu i uniemożliwiał stwierdzenie w całości nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.

Odnosząc się natomiast do stanowiska J. T. odnośnie zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 146 § 1 Kpa Sąd zwraca uwagę, że skoro wskazywana we wniosku wznowieniowym podstawa wznowienia nie potwierdziła się, to organ zobligowany był do zastosowania w sprawie przepisu art. 151 § 1 pkt 1 Kpa. Zastosowanie przepisu art. 146 § 1 Kpa aktualizowałoby się dopiero wówczas, gdyby organ stwierdzi istnienie podstaw do uchylenia decyzji, lecz – z uwagi na przedawnienie wynikające z art. 146 § 1 Kpa – nie mógłby zastosować przepisu art. 151 § 1 pkt 2 Kpa. Wówczas organ ograniczyłby się w decyzji do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (art. 151 § 2 Kpa).

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.