Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1347/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 50
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 3 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Konstancin Jeziorna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1748/07 w sprawie ze skargi Gminy Konstancin Jeziorna na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1748/07 oddalił skargę wniesioną przez Gminę Konstancin-Jeziorna na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o pozwolenie na budowę. W uzasadnieniu tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Starosta Piaseczyński decyzją z dnia [...] września 2005 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. j. pozwolenia na budowę wytwórni mas bitumicznych – etap I, w tym budynku socjalnego, otaczarki, kontenera portierni, zasieków do składowania kruszywa, rampy do dozatorów kruszywa, szamba szczelnego o pojemności 8,00 m3, zbiornika gazu płynnego o pojemności 80, 00 m3 na działkach ew. nr 6/6, 6/8, 7/5, 7/6 obręb 02-01 przy ul. [...] w K.-J..

Wojewoda Mazowiecki, po wszczęciu z urzędu postępowania nadzwyczajnego, decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdził nieważność powyższej decyzji podnosząc, że w dniu udzielenia pozwolenia na budowę na terenie objętym inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] i terenów przyległych, zgodnie z którym przedmiotowe działki były przeznaczone pod zabudowę o funkcji gospodarczej, usługowej i magazynowej, na terenie tym dopuszczalna była wysokość zabudowy do 12 m (wysokość kalenicy), a projektowany obiekt (otaczarka) ma mieć wysokość 25,50 m. Zgodnie z planem inwestycje na tym terenie winny być podłączone do oczyszczalni ścieków, pozwolenie na budowę zaś przewidywało budowę szamba. Nadto, planowana inwestycja zaliczana jest do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wbrew zastrzeżeniom planu w tym zakresie.

Na skutek odwołania wniesionego przez [...] Sp. j. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. uchylił decyzję Wojewody Mazowieckiego i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] września 2005 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, iż pozwolenie na budowę nie narusza postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a planowana inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko. Stwierdził również, że maksymalna wysokość zabudowy 12 m odnosi się do budynków, a otaczarka nie jest budynkiem, natomiast budowa szamba jest konieczna z uwagi na brak możliwości podłączenia nieruchomości do kanalizacji.

Na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Gmina Konstancin – Jeziorna wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ponosząc, że skoro decyzja została jej doręczona jest więc stroną postępowania. W ocenie skarżącej zaskarżony akt sankcjonuje przedsięwzięcie sprzeczne z miejscowym planem, zagrażające zdrowiu mieszkańców terenów sąsiadujących z planowaną inwestycją.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że Gmina Konstancin – Jeziorna nie była stroną postępowania, a decyzja została jej doręczona tylko jako organowi administracji, na terenie którego planowana jest inwestycja. W piśmie procesowym z dnia 8 maja 2008 r. [...] Sp. j. wskazała na brak interesu prawnego w sprawie po stronie Gminy Konstancin- Jeziorna wnosząc również o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pisemnych motywach wyroku oddalającego skargę stwierdził, że skarżąca Gmina nie legitymuje się interesem prawnym we wniesieniu skargi, nadto nie brała ona udziału jako strona w postępowaniu administracyjnym. Sąd ten powołując się na zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 2007, poz. 2016 ze zm.), dalej w skrócie Prawo budowlane, definicję strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę podniósł, iż właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości, wynikające z konkretnego przepisu prawa, daje podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Sąd zauważył, że w sprawie ustalono, iż obszar oddziaływania obiektu obejmuje działki nr 6/6, 6/8, 7/5, 7/6 i 6/7 z obrębu 02-01 w K.-J.. Nadto, zgodnie z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piasecznie z dnia [...] lipca 2005 r., wszelkie zmiany i uciążliwości związane z funkcjonowaniem wytwórni zamkną się w granicach działki zakładu. Tymczasem żadna z powyższych działek nie stanowi własności skarżącej Gminy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego choć w postępowaniach dotyczących stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę krąg podmiotów może być szerszy od kręgu podmiotów, które brały udział jako strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, lecz podstawą ustalenia czy dany podmiot legitymuje się przymiotem strony pozostaje zawsze wykazanie się przez niego interesem prawnym w sprawie.

Powołując się na wypracowaną przez orzecznictwo oraz doktrynę definicję "interesu prawnego" Sąd pierwszej instancji wskazał, iż właściciel nieruchomości sąsiedniej może mieć interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości w zakresie możliwości jej zagospodarowania. Nadto, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zarząd sprawują państwowe jednostki organizacyjne, które zarządzają nieruchomościami w imieniu Skarbu Państwa. Natomiast gmina, aby być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, winna legitymować się prawem własności, a takiego prawa, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarżąca w obszarze oddziaływania obiektu nie posiada. Nie była ona stroną w sprawie o pozwolenia na budowę, a Sąd ten nie dopatrzył się również, aby przymiot ten wykazała w sprawie stwierdzenia nieważności tego pozwolenia.

Odnosząc się do zawartej w skardze argumentacji strony skarżącej Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że samo doręczenie gminie zaskarżonego aktu nie stanowi wystarczającej przesłanki do uznania jej za stronę postępowania nieważnościowego. Zgodnie bowiem z art. 66 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80. poz. 717 ze zm.), organy wydające decyzje indywidualne w sprawach z zakresu administracji publicznej, które dotyczą zagospodarowania terenu są obowiązane do przesyłania odpisów tych aktów do organu wykonawczego gminy. Powiadomienie to nie oznacza, w ocenie tego Sądu, uznania za stronę postępowania. Sąd przywołał także regulację art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego uważając, iż wskazane w tym przepisie przekazanie organom decyzji o pozwoleniu na budowę, następuje nie z uwagi na to, że są stronami postępowania, lecz dlatego, że prowadzą rejestry takich decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organy prowadzące postępowanie nadzorcze przesyłając do wiadomości skarżącej Gminie decyzję o unieważnieniu pozwolenia na budowę, nie doręczały jej zatem jako stronie postępowania, lecz podmiotowi wykonującemu zadania publiczne w zakresie zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji rozważył również kwestię skutków prawnych pozycji gminy jako dysponenta władztwa planistycznego, uznając, iż wspomniane przepisy dają jedynie podstawę do posiadania przez gminy stosownej wiedzy zawartej w decyzjach oraz prowadzenia stosownych rejestrów. Nie stanowią zatem podstawy do przyjęcia, iż władztwo to jest źródłem interesu prawnego do inicjowania czy udziału gminy w charakterze strony w indywidualnych sprawach o wydanie pozwolenia na budowę lub też postępowań nadzwyczajnych w takich sprawach.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że Gmina Konstancin – Jeziorna nie wykazała interesu prawnego, co skutkowało brakiem legitymacji do wniesienia przez nią skargi i stanowiło podstawę do jej oddalenia bez merytorycznego badania zarzutów skargi.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła Gmina Konstancin-Jeziorna. Wnosząca skargę kasacyjną powołując się na podstawy z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną oparła o następujące zarzuty:

1. naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 7 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez nieprawidłowe ustalenie, iż wnosząca skargę nie jest stroną postępowania administracyjnego;

2. naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 50 Ppsa, polegające na uznaniu, iż podmiot występujący w sprawie jako skarżący nie legitymował się interesem prawnym we wniesieniu skargi.

Podnosząc te zarzuty skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na nieprawidłową interpretację przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, wskazując na jej zawężający charakter, prowadzący do odebrania gminie jakiegokolwiek wpływu na działania inwestycyjne mające miejsce na "jej terenie". Tymczasem efekty oddziaływania tychże inwestycji mogą spowodować po stronie wspólnoty samorządowej rozliczne, negatywne skutki, mające wpływ na jakość życia mieszkańców gminy, których interesy obowiązana jest chronić. W ocenie kasatora Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo uznał, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Piasecznie z dnia 13 lipca 2005 r. jest jedynym i niepodważalnym wyznacznikiem zakresu oddziaływania inwestycji. Nadto, w ustawie Prawo budowlane brak jest definicji pojęcia "zarządu" w rozumieniu wskazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który dokonując przedmiotowej wykładni nie wyjaśnił jej podstaw. Tymczasem w obszarze oddziaływania planowej inwestycji znajdują się nieruchomości – działki nr 9/1, 9/2 i 9/3, którymi skarżąca zarządza jako samoistny posiadacz. Działki te graniczą z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja.

Skarżąca nie zgadzając się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji dotyczącym określenia zasięgu oddziaływania inwestycji ograniczonego do działek nr 6/6, 6/8, 7/5, 7/6 i 6/7 z obrębu 02-01 w K.-J., podniosła, iż oddziaływanie inwestycji na działki sąsiednie, w tym również nieruchomości przez nią zarządzane, jest oczywiste, podobnie jak jej negatywny charakter dla okolicznych mieszkańców.

Autor skargi kasacyjnej zaakcentował następnie, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę szczególnego statusu i zadań gminy, jako działającej na określonym terytorium wspólnoty samorządowej, realizującej powierzone jej zadania celem ochrony interesów mieszkańców. Powołując na regulację ustawy o samorządzie gminnym skarżąca akcentując przysługujące jej ustawowo władztwo w zakresie gospodarki nieruchomościami na jej terenie, podniosła, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył rolę gminy w tym zakresie jedynie do posiadania niezbędnej wiedzy oraz prowadzenia wymaganych rejestrów. Tym samym Sąd ten wyłączył po stronie gminy możliwość wpływania na ład przestrzenny w inny sposób niż uchwalanie planu miejscowego, mimo, że winna ona posiadać środki umożliwiające egzekwowanie ładu przestrzennego. Źródła w tym zakresie skarżąca upatruje w możliwości uczestniczenia w postępowaniach sądowych i administracyjnych dotyczących wspólnoty i obszaru objętego jej władztwem. Zaskarżony wyrok narusza zatem art. 7 ustawy o samorządzie gminnym, uniemożliwiając gminie wykonywanie powierzonego jej zadania.

W przekonaniu wnoszącej skargę kasacyjną Sąd naruszył art. 50 Ppsa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem występuje po stronie Gminy zarówno interes w prowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak również interes w doprowadzeniu decyzji do stanu zgodności z porządkiem prawnym, co w jej ocenie, wypełnia przesłanki legitymacji skargowej w świetle tego przepisu.

Pismem z dnia 18 sierpnia 2008 r. [...] Sp. j. udzielając odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej odrzucenie z uwagi na niedochowanie jej wymogów formalnych w zakresie określenia strony skarżącej (niewskazanie, że Gmina jest reprezentowana przez Burmistrza zastępowanego przez radcę prawego, lecz określenie wprost, że Gminę reprezentuje fachowy pełnomocnik). Nadto, niewłaściwie zostały skonstruowane podstawy kasacyjne skargi i ich uzasadnienie, bowiem skarżąca wniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co z uwagi na brak alternatywy w ujmowaniu tej podstawy uniemożliwia Sądowi drugiej instancji merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu. Odnosząc się zaś do drugiej podstawy skargi kasacyjnej zwrócono uwagę na brak w zakresie wskazania i uzasadnienia przez skarżącą naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 Ppsa. Jednocześnie w przypadku przyjęcia, że skarga kasacyjna odpowiada wymogom formalnym, wystąpiono z wnioskiem o jej oddalenie uznając za słuszne stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie braku interesu prawnego Gminy Konstancin-Jeziorna, uprawniającego ją do wniesienia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Niniejszą sprawę, wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, należało więc rozpoznać w granicach postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Na wstępie rozważań zauważyć jednak przyjdzie, że brak jest podstaw do przyjęcia, by skarga kasacyjna zawierała nieusuwalne braki powodujące konieczność jej odrzucenia, co zasugerował uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Przede wszystkim należy wskazać, że skarżącym jest Gmina Konstancin-Jeziorna reprezentowana przez Burmistrza Miasta, stosownie do wymogu zawartego w art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), który udzielił pełnomocnictwa procesowego sporządzającemu skargę kasacyjną radcy prawnemu. Aczkolwiek w ramach pierwszej z podstaw kasacyjnych kasator zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego przejawiające się zarówno w błędnej wykładni, jak i niewłaściwym zastosowaniu przywołanych norm materialnoprawnych, to tylko z tego powodu nie dyskwalifikuje to skargi kasacyjnej. Możliwe jest bowiem naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie wskutek dokonania błędnej wykładni (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 873/05 – Lex nr 194866). Z kolei ocena, czy autor skargi kasacyjnej wykazał naruszenie konkretnego przepisu postępowania należy do merytorycznego badania zarzutu w granicach przytoczonej podstawy kasacyjnej.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przepisu art. 50 Ppsa należy stwierdzić, iż nie został on poprawnie zredagowany. Wymieniony przepis zawiera dwie jednostki redakcyjne. § 1 tego przepisu stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a ponadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z kolei w myśl § 2 uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wobec tego, że z petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienia wynika, że w ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony nie dostrzegł interesu prawnego po stronie Gminy Konstancin-Jeziorna do wniesienia skargi, należało uznać, iż postawiony zarzut w rzeczy samej odnosi się do naruszenia art. 50 § 1 Ppsa. Trafnie przyjął Sąd, że interes prawny musi znajdować podstawę w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie od dawna ukształtowany jest pogląd, że mieć interes prawny oznacza odnaleźć i wskazać konkretną normę prawną, która w sposób bezpośredni, realny i indywidualny stwarza uprawnienie do realizacji korzyści, w tym wypadku uprawnienie do zaskarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Interes prawny może również mieć swe źródło w przepisach o postępowaniu, co jednakże także rodzi potrzebę wskazania tego przepisu.

Wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował skutecznie stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że Gmina Konstancin-Jeziorna wnosząc skargę na decyzję wydaną w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie o pozwolenie na budowę nie wykazała swego interesu prawnego, a tym samym legitymacji skargowej. Chybiony jest zarzut, by Sąd w sposób wadliwy odczytał sens i znaczenie normy wypływającej z treści art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zatem by dopuścił się błędnej wykładni tego przepisu. Przytoczony przepis prawa budowlanego stanowiący, że stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, niewątpliwie jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, niepowodującym jednak wyłączenia stosowania ostatnio powołanego przepisu. Jak wyjaśnił już Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 233/08, niepubl. wzajemna relacja między obu regulacjami jest tego rodzaju, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zawęża stosowanie art. 28 Kpa, ale nie sprawia, że wskazany przepis nie ma zastosowania w zakresie ustalania stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

W tym kontekście za słuszny należy uznać pogląd Sądu pierwszej instancji, że podmioty wskazane w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane mające tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 20 tej ustawy w postaci własności, użytkowania wieczystego lub zarządu są – oprócz inwestora – stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Zgodzić się przy tym trzeba ze stanowiskiem, że sam fakt posiadania nieruchomości w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, nie powiązany z przysługiwaniem tytułu prawnego do nieruchomości, o którym mowa w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nie prowadzi do uznania posiadacza za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonując analizy prawnej powołanego ostatnio przepisu miał w polu widzenia, że w postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, stroną mogą być nie tylko podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym na prawach strony, ale również inne osoby, wszak z zastrzeżeniem, że wykażą swój interes prawny.

Nie mogą odnieść skutku związane z tym zagadnieniem dalsze zarzuty autora skargi kasacyjnej zmierzające do wykazania, że Gmina Konstancin-Jeziorna posiada tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, a czego nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji, jako że tego rodzaju zarzuty nie mogą być realizowane w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego, lecz wyłącznie naruszenia przepisów postępowania, np. art. 141 § 4, art. 134 § 1 Ppsa. Kasator w granicach podstawy naruszenia przepisów postępowania nie zgłosił zaś takich zarzutów.

Nie jest usprawiedliwiony kolejny zarzut naruszenia art. 7 w związku z art. 2 ust. 1 i 2 oraz art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pierwszy z wymienionych przepisów w ust. 1 określa, że zaspokojenie zbiorowych potrzeb wspólnot, należy do zadań własnych gminy, a w szczególności zadania te obejmują sprawy wyszczególnione w 20 punktach. Pomijając już kwestię, że sporządzający skargę kasacyjną będący profesjonalnym pełnomocnikiem nie zadbał by wskazać, która konkretnie jednostka przepisu art. 7 ustawy o samorządzie gminnym miała zostać naruszona przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to stwierdzić przyjdzie, że upatrywanie w przepisach ustrojowych dotyczących gminy interesu prawnego do występowania w postępowaniu administracyjnym w indywidualnej sprawie na prawach strony nie znajduje uzasadnienia. Istotnie, mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1), a gmina posiadając osobowość prawną wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 2 ust. 1 i 2). Sprawy dotyczące ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska, przyrody i gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1) należą do zadań własnych gminy. Jednakże zadania te gmina realizuje w trybie i na zasadach określonych w przepisach szczególnych. Wskazać więc przyjdzie, że ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego (art. 4

ust. 1, art. 14 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zatem poprzez uchwalenie planu miejscowego gmina realizuje swe własne zadanie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy.

Całokształt przedstawionych rozważań skłania do konkluzji, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się również naruszenia art. 50 § 1 Ppsa przyjmując, że skarżąca Gmina nie wykazała interesu prawnego, tym samym uprawnienia do wniesienia skargi. Zgodnie z tym co już na wstępie powiedziano, interes prawny może mieć swe źródło nie tylko w normie materialnoprawnej, ale także w przepisach o postępowaniu. W tym kontekście również zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że sam fakt doręczenia Gminie decyzji administracyjnej w prowadzonym postępowaniu nie mógł kreować jej interesu prawnego. Gmina nie uzyskuje przymiotu strony tylko z tego powodu, że organ administracji doręczył jej decyzję w trybie art. 66 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też art. 38 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Nawet wadliwe potraktowanie gminy jako strony postępowania administracyjnego i skierowanie do niej decyzji samo przez się nie przesądza o interesie prawnym w rozumieniu art. 50

§ 1 Ppsa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSA i WSA 2005, nr 4, poz. 62) "tylko podmiot rzeczywiście i obiektywnie legitymujący się interesem prawnym może domagać się jego ochrony przed Sądem administracyjnym, bez względu na to, czy jest to Sąd I, czy II instancji".

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.