Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1270/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 1650/20 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz K. S. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 25 marca 2021r., sygn. akt IV SA/Po 1650/20 oddalił skargę K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

K. S., pismem z dnia 26 lutego 2020 r., wniosła o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – matką B. P.

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Burmistrz Gminy O. orzekł o odmowie świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na B. P. – na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. oraz art. 2 pkt 1, art. 3 pkt 2, 11, art. 17 ust. 1 pkt 4, ust 1a, ust. 1b, ust. 5 pkt 1 lit. a, ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 2 i 3, art. 23 ust. 1, 2 art. 29 ust. 1 oraz art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2002 r., poz. 111 – dalej "u.ś.r").

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Lesznie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, po pierwsze, że kryterium momentu powstania niepełnosprawności, wynikające z art. 17 ust. 1b u.ś.r, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności w oparciu o wyrok TK z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). Po drugie, SKO w Lesznie stanęło na stanowisku, że sam fakt pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim z osobą nielegitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności nie eliminuje innych bliskich w sprawie do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, ale tylko wówczas gdy drugi współmałżonek – nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności – nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli (np. stan zdrowia, wiek), a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Zdaniem Kolegium, organ I instancji nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związanych z zaistnieniem podnoszonych w odwołaniu przeszkód faktycznych do sprawowania opieki nad matką wnioskodawczyni przez współmałżonka matki – F. P. Ponadto, organ odwoławczy wskazał, że posiadanie przez wnioskodawczynię uprawnienia do renty nie stanowi przeszkody do ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę rentę, przy czym chodzi o rentę faktycznie otrzymywaną przez wnioskodawczynię, czyli w tzw. wysokości netto (pomniejszoną o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne).

W toku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji wnioskodawczyni przedłożyła orzeczenie z dnia 26 sierpnia 2019 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności jej ojca – F. P., współmałżonka B. P., oraz kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu F. P. z dnia 4 maja 2020 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działający z upoważnienia Burmistrza Gminy O., orzekł o odmowie świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na B. P.

W uzasadnieniu organ wskazał, że niepełnosprawność B. P. powstała po ukończeniu 25 roku życia (art. 17 ust. 1b u.ś.r.), a osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r).

Decyzją z dnia [...] lipca 2020 roku ([...]), na podstawie art. 17 i art. 17b u.ś.r., Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Lesznie utrzymało w mocy w/w decyzję.

Kolegium wskazało, że podstawowym problemem w niniejszej sprawie jest wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Zdaniem SKO w Lesznie, w oparciu o ewoluujące orzecznictwo sądowoadministracyjne, stosując interpretację celowościową i systemową, zgodną z Konstytucją RP, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego stronie mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Pogląd ten ma zastosowanie, zdaniem Kolegium, także do renty rodzinnej, w tym przypadku wdowiej.

Kolegium wskazało jednak, że w okolicznościach niniejszej sprawy, wysokość netto pobieranej przez wnioskodawczynię renty rodzinnej przyznanej przez polskie organy rentowe (1.708,81 zł) i renty przyznanej przez niemiecki organ rentowy (96,88 euro) przekracza wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, co uniemożliwia przyznanie świadczenia w wysokości różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniem rentowym netto.

Taki stan rzeczy uzasadniał, zdaniem SKO, utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

Na w/w decyzję K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r., poprzez uznanie, że samo przekroczenie wysokości pobieranych świadczeń rentowych w stosunku do wysokości kwoty świadczenia pielęgnacyjnego przemawia za odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r. oddalił skargę.

W ocenie Sądu należy przyznać rację stanowisku organów, że fakt ustalenia skarżącej prawa do renty rodzinnej stanowi negatywną przesłankę przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd I instancji wskazał, że dokonując wykładni przepisów stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji kierować się należało nie tylko literalnym brzmieniem przepisów, ale również należało uwzględnić dyrektywy celowościowe i systemowe wykładni.

Sąd podał, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. literalnie stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Natomiast w okolicznościach niniejszej sprawy bezsporne jest, że skarżąca ma ustalone prawo do renty rodzinnej przyznanej na podstawie art. 65 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2018, poz. 1270 ze zm. – dalej "ustawa o emeryturach i rentach z FUS").

Zdaniem Sądu, wyniki wykładni przeprowadzonej przy użyciu dyrektyw literalnych i celowościowych prowadzą do spójnego wniosku, że celem świadczeń rodzinnych było zabezpieczenie osób rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W ocenie Sądu, stanowiska tego nie zmienia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. SK 2/17. Pomimo bowiem, że stwierdza on niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami ustawy zasadniczej (w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy), to pośrednio też dowodzi prawidłowości rezultatów wykładni przeprowadzonej na tle obowiązującego brzmienia tego przepisu.

Ponadto Sąd dodał, że znany jest mu spór, który wywiązał się w judykaturze dotyczący wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a) u.ś.r. co do tego, czy narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej niż to świadczenie. Część sądów akcentowała istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia i dokonując interpretacji art. 17 ust. 5 u.ś.r przy użyciu narzędzi tzw. wykładni dynamicznej, uwzględniającej aktualne potrzeby systemu prawnego akcentowała, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono 420 zł. Ustalenie to prowadziło do wniosków, których Sąd Wojewódzki nie podzielił – że w obecnych realiach pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekuna otrzymującego świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości.

Zdaniem Sądu nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i renty rodzinnej, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Wskazano, że taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Sąd wskazał, że zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Przepisy każdej z w/w ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 u.ś.r., czy art. 96 ustawy o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Dlatego też Sąd I instancji podzielił stanowisko doktryny, co do tego, że odstąpienie od literalnego brzmienia art. 17 u.ś.r., czego wprost domaga się skarżąca, skutkowałoby wprowadzeniem do porządku prawnego nowego świadczenia, a mianowicie "wyrównawczego świadczenia pielęgnacyjnego", które jest nieznane ustawie o świadczeniach rodzinnych. To natomiast oznacza, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do tego samego wniosku, tj. że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do renty rodzinnej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości. Sąd podkreślił, że intencją ustawodawcy jest zabezpieczenie osób rezygnujących z aktywności zawodowej, w celu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Skarżąca ma tymczasem ustalone prawo do renty rodzinnej, której celem jest właśnie zapewnienie środków utrzymania.

Ponadto, Sąd wskazał, że niezależnie od wystąpienia w badanej sprawie przesłanki negatywnej przyznania wnioskowanego świadczenia, w okolicznościach tej sprawy nie ziściła się również przesłanka pozytywna przyznania wnioskowanego świadczenia. Na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje bowiem osobom, na których z woli ustawodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli nie podejmują lub "rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności. Sąd zauważył, że tak jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie renty rodzinnej oraz świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem renta rodzinna jest świadczeniem zapewniającym środki utrzymania. Z zatrudnienia zrezygnować mogą (odpowiednio go nie podejmować) tylko osoby aktywne zawodowo dla których praca jest głównym źródłem utrzymania. Zdaniem Sądu, pomimo, że sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza ona konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli jednakowych praw i obowiązków. Natomiast osoby mające ustalone prawo do świadczenia zapewniającego środki utrzymania (renty rodzinnej), a opiekujące się niepełnosprawnymi członkami swoich rodzin nie pozostają w takiej samej sytuacji jak osoby, które takiego prawa nie nabyły.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z [...] lipca 2020 r. i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy O. z [...] czerwca 2020 r. Ewentualnie, gdyby w/w wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na pobieranie przez skarżącą renty rodzinnej, tj. poprzez przyjęcie, że na gruncie powołanego przepisu pobieranie przez skarżącą renty rodzinnej stanowi przesłankę do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, podczas gdy przesłanką negatywną dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wymienioną w tym przepisie jest pobieranie renty rodzinnej przyznanej w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno – rentowym, a nie samej renty rodzinnej, która jest innym świadczeniem od renty rodzinnej pobieranej z zbiegu z innym świadczeniem emerytalno – rentowym, co spowodowało również błędne przyjęcie, że w sprawie nie występuje związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją z podejmowania zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że należy podzielić poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej. Potrzeba takiego działania wynika – w ocenie skarżącej – ze zmiany relacji pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że aktualnie świadczenie pielęgnacyjne wynosi 1.971,00 zł. Zdaniem skarżącej, intencją ustawodawcy było zatem, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ) u.ś.r. prawo do świadczenia pielęgnacyjnego jest wyłączone w przypadku osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury. Zatem, osobie posiadającej uprawnienie do jednego ze świadczeń wymienionych w w/w przepisie, należy przyznać świadczenie pielęgnacyjne, w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością tego świadczenia wynikającą z ustawy i pobieranym świadczeniem emerytalnym lub rentowym.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Przed przystąpieniem do oceny podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., należy podkreślić, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ dokonał prokonstytucyjnej wykładni wskazanego przepisu, zaś powodem nieuwzględnienia żądania skarżącej, jak wynika to wprost z uzasadnienia tej decyzji, było wyłącznie to, że: "Wysokość netto pobieranej przez skarżącej renty rodzinnej przyznanej przez polskie organy rentowe (1708,81 zł) i renty przyznanej przez niemiecki organ rentowy (96,88 euro) przekracza wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, co uniemożliwia przyznanie świadczenia w wysokości różnicy między świadczeniem pielęgnacyjnym a świadczeniami rentowymi netto". Z tego powodu organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ta też okoliczność stała się przedmiotem skargi skierowanej do Sądu Wojewódzkiego. W skardze tej pełnomocnik zarzucił naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., poprzez uznanie, że samo przekroczenie wysokości pobieranych świadczeń rentowych w stosunku do wysokości kwoty świadczenia pielęgnacyjnego przemawia za odmową przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W żadnym fragmencie skargi pełnomocnik skarżącej nie zarzucał naruszenia zasad konstytucyjnych, jak przyjął to Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, bo też w tej kwestii organ odwoławczy dokonał prokonstytucyjnej wykładni wskazanego przepisu, powołując się na kilka orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Sąd I instancji nie odnosząc się do istoty problemu w sprawie, wynikającego ze skargi poczynił rozważania dotyczące wykładni art. 17 ust. 5 lit. a) u.ś.r. i to wykładni niekorzystnej dla skarżącej, sprzecznej zresztą z powołanym przez organ odwoławczy orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego. W dacie podejmowania przez Sąd I instancji znane były już wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na konieczność celowościowej, prokonstytucyjnej wykładni omawianego przepisu, nie poprzestającej na wyłącznie literalnym brzmieniu przepisu (por. wyroki z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 757/19; 8 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1546/19; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20).

W wyrokach tych, dostrzegając potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej, odstąpiono od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu rozumienia przepisu, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej. Podkreślono, że potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu 8 listopada 2021 r. w Monitorze Polskim (M.P. 2021 r., poz.1021) ukazało się Obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022. Od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119 zł miesięcznie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Odwołując się w powyższych wyrokach do podstawowych zasad konstytucyjnych uznano, że wyłącznie literalna wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych wyżej wyrokach podkreślił, że za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Naczelny Sąd Administracyjny zwracał również uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę ( rentę rodzinną) w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury (renty rodzinnej) opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

W przywołanych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za taką wykładnią omawianego przepisu, która umożliwia osobie uprawnionej dokonanie wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W powołanych sprawach wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 u.ś.r., czy art. 95 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS) wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury i renty przyznawanych i wypłacanych przez różne organy jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. Osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera rentę rodzinną, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do renty rodzinnej na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury (renty rodzinnej) zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty rodzinnej) poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS).

Stanowisko to podziela również Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Sąd I instancji dokonał zatem błędnej wykładni zarzucanego w skardze kasacyjnej art.17 ust.5 pkt 1 a u.ś.r., lecz co więcej nie rozpoznał w istocie podstawowego zarzutu skargi. Zarzut ten dotyczył zaś tego, czy w sytuacji gdy świadczenia rentowe skarżącej przekraczają wysokość świadczenia pielęgnacyjnego według przepisów obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji możliwe jest uwzględnienie wniosku skarżącej, z czym wiąże się także rozważenie, czy tzw. renta wdowia przysługująca skarżącej na podstawie prawa niemieckiego powinna być brana pod uwagę dla kwalifikacji renty rodzinnej, jako pobieranej w zbiegu w rozumieniu art.97 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Wypowiadanie się w tych kwestiach na obecnym etapie postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny, wobec braku odniesienia się do tej kwestii przez Sąd I instancji, mogłoby skutkować zarzutem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego.

Wobec tego, ponownie rozpoznając sprawę, Sąd I instancji weźmie pod uwagę poczynione wyżej rozważania i rozpozna skargę.

Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Na zasadzie art.207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od organu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego a to z powodu tego, że przyczyny uchylenia zaskarżonego wyroku nie leżały wyłącznie po stronie organu.