Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 648/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22, art. 31 ust 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 46a, art. 46b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia działalności gospodarczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. nr [...] z [...] r., orzekającą o nakazaniu zaprzestania działalności polegającej na podawaniu dań i napojów do konsumpcji na miejscu przez K. G. prowadzącego działalność gospodarczą w lokalu gastronomicznym "A" w P.

W uzasadnieniu przedstawił stan faktyczny sprawy.

Stwierdził, że [...] r. uzyskał dowody w postaci materiałów z interwencji Policji z [...]r. potwierdzających obecność w lokalu gastronomicznym prowadzonym przez stronę bardzo dużej ilości osób, tj. około 70, wobec czego podjął w czynności kontrolne. W takcie kontroli stwierdzono naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych polegające na przebywaniu w 4 salach 24 klientów konsumujących napoje oraz posiłki przygotowywane na miejscu.

W związku z dokonanymi ustaleniami, [...]r. PPIS w T. wydał decyzję nakazującą zaprzestania działalności polegającej na podawaniu do konsumpcji na miejscu dań i napojów w salach konsumpcyjnych lokalu gastronomicznego prowadzonego przez skarżącego. Zdaniem organu, naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi polegające na gromadzeniu się osób o nieustalonym stanie zdrowia w bezpośrednim kontakcie w trakcie spożywania napojów i potraw bez zabezpieczenia ust i nosa, rozmawiających przy konsumpcji, siedzących obok siebie.

Od decyzji tej strona wniosła odwołanie.

Rozpoznając je zaskarżoną decyzją [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny ocenił materiał dowodowy, w skład którego wchodziły dokumenty przekazane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. Na jego podstawie nie zgodził się z twierdzeniami strony, że doszło do naruszenia art. 22 Konstytucji i art. 2 w zw. z art. 8 Prawa przedsiębiorców poprzez nieuzasadnione i bezpodstawne ograniczenie wolności prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej oraz art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie skarżącemu zaprzestania serwowania do konsumpcji dań i napojów w sytuacji, gdy organ nie stwierdził w trakcie kontroli naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi.

Organ stwierdził, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, należy między innymi wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w przypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Jako podstawę prawną decyzji w tej sprawie wskazał art. 27 ust. 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Przypomniał, że przesłanką wydania decyzji na podstawie ww. przepisu jest stwierdzenie spowodowania przez naruszenie wymagań sanitarnych i higienicznych "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ustawy nie określa tego, w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Może stanowić ono rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen). Ocena może mieć miejsce w wyniku kontroli, jednakże może być ona autonomicznie dokonana przez organ uprawniony do wydania decyzji. Ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. Ważne jest by nastąpiło naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi.

Decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 stycznia 2017 r., II OSK 2761/15 ratio legis tej regulacji jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie ich wstępnego dokumentowania i rozpoznawania.

W ocenie organu odwoławczego działalność strony w dniach przeprowadzonych interwencji i kontroli objęta była hipotezą art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. Prowadzenie działalności polegającej na umożliwieniu gościom spożywania żywności i napojów na miejscu w restauracji spowodowało zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Zgodnie z obowiązującymi na dzień zaistnienia naruszenia prawa przepisami, przedsiębiorca mógł prowadzić działalność gospodarczą polegającą na przygotowywaniu i podawaniu żywności wyłącznie na wynos. Zakaz ten miał na celu zapobieżenie rozprzestrzenianiu się koronawirusa, który rozprzestrzenia się w zamkniętych pomieszczeniach, gdzie zagęszczają się aerozole wydychane przez ludzi, a warunki tam panujące to najlepsza okazja do zarażenia się. Na potwierdzenie tej tezy powołał się na publikacje naukowe. W związku z powyższym, nie ma praktycznie możliwości działania przez stronę w warunkach tzw. "reżimu sanitarnego", gdyż głównym nośnikiem zakażeń w pomieszczeniach restauracyjnych jest powietrze, a podczas spożywania posiłków niemożliwym jest stosowanie masek ochronnych. Również rozmowy i śmiech wzmaga potencjalną transmisję wirusa.

Organ odwoławczy uznał, że prowadzenie działalności w taki sposób powodowało bezpośrednie narażenie zdrowia i życia ludzi, z uwagi na stworzenie warunków do rozprzestrzeniania się wirusa. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy mają na celu zapobieżenie jego rozprzestrzenianiu się, a przez to ochronę ludzkiego zdrowia i życia. Z tego powodu uznał, że podjęte środki nie są nieproporcjonalne do wagi naruszenia.

Przyznał, że właściciel zbierał oświadczenia o stanie zdrowia uczestników. Jednakże brak symptomów chorobowych nie wyklucza infekcji lub nosicielstwa, dodatkowo, nie można wykluczyć zatajenia objawów chorobowych przez osoby obecne w restauracji. Zebranie takich oświadczeń, gdy wiadomo, że osoby bezobjawowe również mogą być źródłem zakażenia, w ocenie organu jest niewystarczające.

Zdaniem [...]PWIS art. 27 ust. 2 ustawy stanowić może samoistną podstawę do wydania decyzji administracyjnej. W tym zakresie powołał się także na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lutego 2011 r., sygn. akt: VI SA/Wa 2622/10.

W skardze na to rozstrzygnięcie strona zarzuciła:

1. naruszenie art. 6 Kpa w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. oraz w zw. z art. 2 w zw. z art. 8 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców przez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, co skutkowało nieuzasadnionym i bezpodstawnym ograniczeniem wolności prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

2. naruszenie art. 27 ust. 2 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nakazaniu skarżącemu zaprzestania prowadzenia działalności; w sytuacji, gdy w toku postępowania administracyjnego nie stwierdzono naruszenia przez skarżącego wymagań higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia łub zdrowia ludzi;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i niedokonanie na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny w przedmiocie udowodnienia faktu naruszenia przez skarżącego wymagań higienicznych i zdrowotnych, a w konsekwencji do błędnego i sprzecznego ze zgromadzonym materiałem dowodowym przyjęcia, że skarżący je naruszył i spowodował bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji w całości i umorzenie postępowania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Stwierdził, że wobec treści art. 38 Konstytucji każdy obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma prawo oczekiwać od organów administracji publicznej poszanowania ich prawa do ochrony życia, co przejawia się w ochronie przed skutkami działań osób, które swoim zachowaniem narażają ich zdrowie - podstawową chronioną prawnie wartość. Na tych samych zasadach każdy ma prawo do ochrony zdrowia (art. 68 ust. 1 Konstytucji), a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (art. 68 ust. 4 Konstytucji RP). Nie zgodził się z twierdzeniem, że działał bez podstawy prawnej, gdyż podstawę taką stanowił art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021r., poz.195) dalej powoływana jako "ustawa o IS", Państwowa Inspekcja Sanitarna jest powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych.

Stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy o IS, jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Dla zastosowania tej regulacji, konieczne jest łączne spełnienie dwóch przesłanek:

- naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych,

- spowodowanie przez to naruszenie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia.

W przedmiocie charakteru decyzji wydanej w oparciu o art. 27 ust. 2 ustawy o IS, wypowiedziały się sądy administracyjne wskazując, że przepis ten stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego do nakazania przewidzianych w nim czynności lub wprowadzenia ograniczeń (tak np. wyrok NSA w sprawie II OSK 2761/15).

WSA w Warszawie w wyroku z 23 lutego 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2622/10 uznał, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy z 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi samodzielną podstawę prawną dla organu sanitarnego nakazania m.in. wycofania z obrotu środka spożywczego lub użytku innego wyrobu, mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi.

Jakkolwiek literalnie ww. wyrok dotyczy wycofania środka spożywczego, a nie nakazu ograniczenia działalności, to jednak wynikająca z niego teza ogólniejsza sprowadza się do uznania dopuszczalności nakładania ograniczeń na podstawie wskazanego przepisu ustawy o IS i znajduje zastosowanie w sprawie.

Z ustaleń organu poczynionych w trybie kontroli wynika, że w lokalu znajdowało się 24 klientów oraz obsługa. Klienci siedzieli przy stolikach obok siebie, w pomieszczeniu, bez osłon ust i nosa.

Wiedzą notoryjną jest, że przebywanie w bliskim kontakcie i zamkniętym pomieszczeniu wielu osób stoi w sprzeczności z wiedzą medyczną i zaleceniami WHO (przytoczonymi przez organ w decyzji II instancji), a wydanymi w związku z pandemią koronawirusa i w celu ograniczenia jej rozprzestrzeniania. Natomiast umożliwienie takiego kontaktu poprzez otwarcie lokalu dla konsumentów w celu spożywania w nim posiłków i serwowanie dań do konsumpcji na miejscu wskazuje, że niewątpliwie doszło do naruszenia powszechnie znanych każdemu przeciętnemu obywatelowi wymagań higienicznych i zdrowotnych mających zapobiegać rozprzestrzenianiu się wirusa. Stanowi to naruszenie owych wymagań, a jednocześnie spełnienie przesłanki pierwszej. Również notorią powszechną objęta jest wiedza o śmiertelności spowodowanej zakażeniem wirusem i powikłaniach po przechorowaniu. Taki stan faktyczny czyni uprawnionym stwierdzenie, że wskutek ww. naruszenia doszło do powstania bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Fakt, że osoby te poprzez fakt przebywania w lokalu w sposób dorozumiany godziły się na możliwość zakażenia nie ma w sprawie znaczenia. Ryzyko takie podejmowały nie tylko te osoby, ale narażały wszystkich innych, z którymi miały następnie kontakt. Źródłem zakażenia są bowiem także osoby bezobjawowe i będące w okresie inkubacji choroby. Uwzględniając zatem łącznie wiedzę o sytuacjach sprzyjających zakażeniu, skalę oraz długotrwałość sytuacji epidemicznej (w Polsce oficjalnie od marca 2020 r.), a także fakt uznania zakażenia koronawirusem za chorobę zakaźną, nie może być wątpliwości, że także niezależnie od wprowadzenia konkretnych przepisów zawierających nakazy i zakazy istniały podstawy do zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy. Zatem stanowisko PPWIS o możliwości zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy jako samodzielnej podstawy prawnej decyzji Sąd uznał za zasadne. Pogląd aprobujący tę tezę wyraził także WSA w Białymstoku w wyroku z 24 czerwca 2021r. sygn. akt II SA/Bk 393/21. Znajduje on także potwierdzenie w wyroku NSA z 26 stycznia 2017 r. II OSK 2761/15, zgodnie z którym ratio legis regulacji zawartej w art. 27 ustawy z 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego już na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń.

Zaskarżona decyzja nie narusza także zasady proporcjonalności, która nakazuje organom administracyjnym użycie jedynie takich środków, które są niezbędne dla osiągnięcia konkretnego celu, jak najmniejszym kosztem dla jednostek. Celem tym była ochrona zdrowia i życia ludzi i powrót do normalnego funkcjonowania całego społeczeństwa poprzez jak najszybsze zwalczenie epidemii i ograniczenie jej skutków zdrowotnych i społecznych. Jeśli dla osiągnięcia tego celu konieczne było czasowe ograniczenie działalności gospodarczej skarżącego, który miał przecież możliwość jej prowadzenia w formie wydawania posiłków na wynos czy dowóz, to takiego ograniczenia nie można uznać za naruszające wspomnianą zasadę.

Podnieść wreszcie trzeba, że inne chronione konstytucyjnie wartości przemawiają za możliwością wprowadzenia ograniczenia wolności jednostek w interesie dobra powszechnego. W szczególności stosownie do art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji, każdy ma prawo do ochrony zdrowia, a władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Organ był zatem nie tylko uprawniony, ale zobowiązany do podjęcia działań przeciwdziałających takim niekorzystnym skutkom, a ocena konstytucyjności aktów wykonawczych do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi winna przebiegać z uwzględnieniem owych innych konstytucyjnych wartości. Natomiast ich ważenie musi prowadzić do wniosku, że zdrowie i życie jest wartością nadrzędną w stosunku do prawa do prowadzenia działalności gospodarczej.

Prowadzi to do uznania za nieuzasadnione zarzutów wyrażonych w pkt. 2 skargi.

W skardze strona podniosła, że "nawet w tych szczególnych czasach ludzie maja ze sobą styczność na różnych płaszczyznach życia prywatnego i zawodowego – w miejscu pracy, w szkole, w sklepie czy też w komunikacji miejskiej". Odnośnie przytoczonych przez stronę przykładów nie sposób nie zauważyć, że konieczność zdecydowanej walki z epidemią skutkowała wprowadzeniem ograniczeń we wszystkich ww. sferach: tam, gdzie to było możliwe, wprowadzona została praca zdalna, szkoły i wyższe uczelnie także przeszły na system nauczania zdalnego, w sklepach wprowadzone zostały limity klientów, którzy mogli przebywać w nich jednocześnie, podobnie przewidziano limit pasażerów w środkach komunikacji. Natomiast z treści skargi wydaje się wynikać, że zdaniem skarżącego, tylko jego nie obejmują żadne zakazy czy limity.

Niezależnie od oceny charakteru prawnego art. 27 ust. 2 ustawy o IS należy wskazać, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 grudnia 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020r., poz. 2316) do dnia 28 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 i 2112). Stosownie do przepisów tej ostatniej ustawy:

Art. 46a. W przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie zaś z art. 46b pkt 2 w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Natomiast stan epidemii wprowadzono w Polsce rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r., (Dz. U. z 2020, poz. 491 ze zm.), które weszło w życie w tym samym dniu. Z powyższego w ocenie Sądu wynika, że w dniu, w którym organ stwierdził nieprzestrzeganie wymagań higienicznych i zdrowotnych, niezależnie od art. 27 ust. 2 ustawy o IS stanowiącej samodzielną podstawę do wydania decyzji nakazującej wstrzymanie działalności w zakresie podawania potraw na miejscu, istniało w obrocie prawnym także rozporządzenie zakazujące takiej działalności.

Zostało ono wydane na podstawie aktu rangi ustawowej i w granicach zawartego w nim upoważnienia. Skoro bowiem przepisy rozporządzenia ustanawiały jedynie czasowe i zakresowe ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej, to brak jest podstaw do uznania, że wykracza ono poza upoważnienie ustawowe.

Sąd orzekający podziela w tej mierze stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z 8 lipca 2021r. sygn. akt IV SA/Po 425/21 czy w wyroku WSA w Białymstoku z 24 czerwca 2021r. sygn. akt II SA/Bk 393/21.

Faktem jest, że upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia jest lakoniczne, tym niemniej zawiera konieczne elementy: wskazuje bowiem organ upoważniony do wydania aktu prawnego i zakres upoważnienia – możliwość wprowadzenia czasowego (a więc nie stałego) ograniczenia (czyli nie całkowitego zakazu) określonych zakresów działalności. Przy ocenie kompletności delegacji ustawowej nie można bowiem pomijać faktu, że rozwiązania legislacyjne zostały wprowadzone w związku z ogólnoświatową pandemią nieznanym dotąd patogenem, na który w dacie ich podjęcia nie było żadnych leków ani środków zaradczych w postaci szczepionki, a sytuacja epidemiczna była dynamiczna i nieprzewidywalna. Z jednej strony zatem nie było możliwe ściślejsze sformułowanie ram ustawowych, nie było bowiem wiadomo jak sytuacja epidemiczna się rozwinie. Z drugiej strony bieżące reagowanie na tę dynamicznie zmieniającą się sytuację było konieczne dla skuteczności walki z epidemią zagrażającą zdrowiu i życiu milionów ludzi – co należy uznać za cel nadrzędny. Natomiast uwzględniając długotrwałość procesu legislacyjnego działanie w tym zakresie parlamentu poprzez wydawanie ustaw nie zapewniałoby skuteczności walki z epidemią. Jej szybkie opanowanie leżało zaś niewątpliwie w interesie powszechnym, w tym również podmiotów gospodarczych, aby możliwe było możliwie najszybsze zniesienie ograniczeń.

W kontekście zasady proporcjonalności należy rozważyć także zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia zasad Konstytucyjnych wyrażonych w art. 22 i 31 ust. 3 Konstytucji stanowiących odpowiednio:

Art. 22. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Art. 31.

3. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Odnośnie cytowanych przepisów zauważyć należy, że pierwszy z nich zamieszczony został w Rozdziale I – Rzeczpospolita, drugi zaś w Rozdziale II – Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela.

Z powyższego, zdaniem Sądu, wynika, że art. 22 dotyczy pewnych zasad ogólnych, w tym swobód gospodarczych. Wraz z nim w Rozdziale I zamieszczona została m.in. zasada społecznej gospodarki rynkowej, ochrona własności i prawa dziedziczenia czy ochrony pracy, art. 23 Konstytucji określa gospodarstwo rodzinne jako podstawę ustroju rolnego. Natomiast art. 31 obejmuje prawa obywatelskie, a prawo prowadzenia działalności gospodarczej takim prawem nie jest. Prowadzi to do wniosku, że oba powołane przepisy odnoszą się do innego rodzaju swobód. Wszak działalność gospodarczą mogą prowadzić nie tylko osoby fizyczne, którym przysługują prawa obywatelskie, ale także spółki, spółdzielnie czy fundacje. Dlatego przyznanie osobie fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą ochrony wynikającej z art. 31 ust. 3 Konstytucji, z której nie mogą korzystać inni uczestnicy obrotu gospodarczego naruszałoby zasadę równości wobec prawa.

Nawet gdyby powyższy wniosek uznać za nieuprawniony i stanąć na stanowisku, że do analizowanego stanu faktycznego znajdują zastosowanie zarówno art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji, to należałoby uznać, że art. 22 Konstytucji stanowi lex specialis jako wprost odnoszący się do swobody działalności gospodarczej. W takim zaś wypadku – w myśl zasady wykładni prawa, że lex specialis derogat legi generali – wyłączałby on zastosowanie art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprost dotyczy on bowiem do swobody działalności gospodarczej, podczas gdy drugi odnosi się do ogółu swobód obywatelskich.

Ustalenie to ma zaś istotne skutki prawne. O ile bowiem ograniczenie swobód z art. 31 może być ustanawiane "tylko w ustawie", o tyle art. 22 mówi wprowadzaniu ograniczeń "w drodze ustawy". Natomiast Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006r. o sygn. akt P 24/05, OTK-A2006/7, poz. 87 wskazał, że użyte w art. 22 Konstytucji sformułowanie "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Otwiera to drogę do wprowadzenia ograniczeń wprowadzonych na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, jakie daje formuła użyta w art. 22 Konstytucji. Natomiast przewidziany w art. 22 Konstytucji wymóg ważnego interesu publicznego uznać należy za spełniony, gdyż konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 22 Konstytucji, uzasadniającego ograniczenie wolności działalności gospodarczej (tak S. Trociuk "Prawa i wolności w stanie epidemii", Woters Kluwer, Warszawa 2021r., str. 84).

Również zatem wykładnia w cyt. przepisów Konstytucji prowadzi do wniosku, że wprowadzenie ograniczeń w trybie rozporządzenia nie narusza Konstytucji, co zarzucała strona w pkt. 1 skargi.

Faktem jest, że – jak podnosił skarżący w skardze – organ nie przytoczył żadnego przepisu, który zakazywałby prowadzenia stronie działalności gospodarczej. Jest to konsekwencją uznania art. 27 ust. 2 ustawy o IS za samoistną podstawę do nałożenia zakazów, a stanowisko to Sąd orzekający podziela. Nawet jednak gdyby uznać ten pogląd za wadliwy, to brak powołania przepisu wprowadzającego ograniczenia i zakazy w treści decyzji nie jest wystarczający dla stwierdzenia działania organu bez podstawy prawnej. Działanie bez podstawy prawnej oznacza bowiem stan, gdy nie istnieje w systemie prawnym norma mogąca stanowi podstawę określonego rozstrzygnięcia, a nie sytuację, gdy przepis taki istnieje, a jedynie nie został powołany w jego treści. Stanowiłoby to co prawda naruszenie przepisu materialnego art. 107 § 1 Kpa, określającego konieczne elementy decyzji. Tym niemniej, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) sąd uchyla decyzję w powodu naruszenia prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy.

Nie uznał również Sąd zasadności zarzutu z pkt. 3. czyli naruszenia art. 80 Kpa poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i przyjęcie, że skarżący naruszył wymagania zdrowotne i spowodował zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Stan faktyczny został ustalony prawidłowo. Dowodami w sprawie stały się notatki policyjne, w tym także z interwencji w lokalu [...]r. w związku z zajściem wywołanym przez agresywnego, rannego mężczyznę, notatka [...] Urzędu Celno-Skarbowego z [...]r., stwierdzająca niezastosowanie się [...]r. do ograniczeń wynikających z wystąpienia stanu epidemii (karta 17 akt), protokół kontroli przeprowadzonej przez organ [...]r., które potwierdzały, że lokal działał nie tylko w systemie "na wynos", lecz przebywały w nim osoby konsumujące przy stolikach. Natomiast fakt, że gromadzenie się ludzi w pomieszczeniach stanowi zagrożenie epidemiczne jest wiadomy notoryjnie, skoro ograniczenia związane z pandemią zostały wprowadzone w wielu krajach. Nadto organ powołał się i przytoczył w decyzji publikacje naukowe potwierdzające ten fakt.

Podsumowując, w ocenie Sądu, postępowanie przed organami zostało przeprowadzone prawidłowo, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.