Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2656/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 3 pkt 12
journal: Dz.U. 2021 poz 710
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 lutego 2022 r. sprawy ze skargi T. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2021 r. znak: [...] w przedmiocie uzgodnienia zamierzenia budowlanego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. Minister Kultury Dziedzictwa Narodowego i Sportu po rozpoznaniu zażalenia Pana T. B., na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].06.2021 r. nr [...], odmawiające uzgodnienia pozwolenia na budowę czterech budynków usługowych (biurowych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w S. na działce nr ew. [...] obręb S. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 710), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333) oraz art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem z dnia [...].06.2021 r. nr [...], odmówił uzgodnienia pozwolenia na budowę czterech budynków usługowych (biurowych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w S. na działce nr ew. [...] obręb S. W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest w obrębie historycznego układu ruralistycznego wsi S. oraz parku krajobrazowego, który figuruje w wykazie zabytków, o którym mowa w art. 7 i 8 ustawy z dnia 18.03.2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Zwrócono uwagę, iż powyższy teren został ponadto objęty ochroną konserwatorską w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...].09.2013 r. nr [...] (obszar ww. parku, strefa "B" ochrony konserwatorskiej). [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odnotował, że planowana budowa przewidziana jest w obrębie historycznego parku krajobrazowego, pochodzącego z XIX w., w sąsiedztwie stawów. Podkreślono, iż ww. założenie parkowe, obok folwarku, stanowi jeden z najbardziej znaczących elementów układu przestrzennego S. W przekonaniu organu pierwszej instancji, powyższy miejscowy plan dopuszcza na terenie jednostki terytorialnej, w której leży działka objęta inwestycją, lokalizację wyłącznie jednego budynku, o określonych w tym akcie parametrach - dwuspadowej geometrii dachu (kąt nachylenia połaci 38° - 45°), a także o pokryciu dachu z dachówki ceramicznej lub cementowej w kolorze ceglastym i o matowej powierzchni. Organ ten stwierdził, iż powyższe ustalenia planu mają na celu umożliwienie rewitalizacji parku, przy ograniczeniu powierzchni i intensywności zabudowy na tym terenie. Uznano, iż przedłożony projekt budowlany jest niezgodny z ww. ustaleniami miejscowego planu oraz nie koresponduje z historyczną architekturą występującą na terenie Szymanowa.

Pan T. B., wniósł, z zachowaniem ustawowego terminu, zażalenie na powyższe orzeczenie. W przekonaniu strony, interpretacja ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaprezentowana w zaskarżonym orzeczeniu, jest nieuzasadniona. Skarżący uznał, iż projektowane działania są zgodne z ww. aktem prawa miejscowego.

Ponadto, inwestor przedłożył pismem z dnia 19.07.2021 r. opinię Starosty T. (pismo z dnia 15.07.2021 r.), w myśl której, planowana inwestycja jest zgodna z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, jak również pismo Wójta Gminy W. z dnia 19.07.2021 r., wyrażające pozytywną ocenę projektowanych prac, jako wpisujących się w okoliczną zabudowę i stanowiących urozmaicenie terenu.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego organ drugiej instancji wskazał, że w myśl art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Stosownie do zapisu art. 8 ustawy z dnia 18.03.2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu utworzenia gminnej ewidencji zabytków, pozwolenia na budowę i rozbiórkę wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 powyższej ustawy.

W aktach sprawy udokumentowano, iż działka, na której planowane są omawiane roboty budowlane, znajduje się na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi Szymanów, który został ujęty w ww. wykazie zabytków. Jednocześnie, z przekazanego materiału dowodowego wynika, iż posesja ta leży w granicach historycznego parku krajobrazowego ujętego w powyższym zbiorze, będącego częścią zespołu dworskiego w S. umieszczonego na tejże liście.

Zgodnie z przedłożoną dokumentacją projektową, wykonaną przez P. Sp. z o. o., intencją inwestora jest budowa na przedmiotowej posesji zespołu czterech obiektów o funkcji usługowej - biurowej, z których każdy posiada rzut prostokąta, zgrupowanych w sposób nieregularny w obrębie utwardzanego terenu poprzedzonego wjazdem. Budynki te mają zostać przekryte częściowo dachem płaskim, częściowo dachem dwuspadowym o kącie nachylenia połaci 38° (wyłącznie w centralnej partii bryły). Dodatkowo powyższa część dachu o stromej geometrii ma zostać przesłonięta ścianami elewacji tworzącymi rodzaj attyk. Projektowane ściany zewnętrzne posiadają nieregularne podziały kompozycyjne, silnie skontrastowane kolorystycznie, oraz otwory elewacyjne o zróżnicowanym wykroju.

Dla działki nr ew. [...] obręb S. obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie S. o nazwie [...], przyjęty uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...].09.2013 r. nr [...]. Obszar zabytkowego parku krajobrazowego, chronionego na podstawie ustaleń tego aktu, nie został oznaczony w załączniku graficznym do ww. planu. Teza organu pierwszej instancji, iż inwestycja leży na terenie ww. założenia parkowego - w rozumieniu planu - nie została zatem potwierdzona (pomimo, iż o przynależności ww. działki do obszaru historycznego parku świadczy całokształt materiału dowodowego sprawy). Jednocześnie, fakt przyporządkowania działce nr ew. [...] obręb S., funkcji: tereny zabudowy usługowej oraz ustalenia zawarte w § 19 ww. planu, wykluczają intencję prawodawcy, by obszar ten miał zachować charakter parkowy.

Niemniej jednak, nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowa posesja położona jest w obrębie strefy "B" ochrony konserwatorskiej wyznaczonej w powyższym planie. Zgodnie z § 11 ust. 2 omawianego aktu, na terenie tym obowiązuje m. in. zachowanie historycznych linii zabudowy, zharmonizowanie nowej i przebudowywanej zabudowy z historyczną kompozycją przestrzenno-architektoniczną w zakresie lokalizacji, rozplanowania, skali, ukształtowania bryły, w tym kształtu i wysokości dachu, poziomu posadowienia parteru, użytych form architektonicznych, podziałów otworów okiennych i drzwiowych, materiału oraz przy nawiązaniu do historycznej zabudowy danej miejscowości, w tym stosowanie dachów dwuspadowych, symetrycznych, o kącie nachylenia połaci w przedziale 38° - 45° i pokryciu z dachówki ceramicznej w kolorze ceglastym matowym. Maksymalną wysokość nowej zabudowy na tym terenie określono na 9 m. Zaznaczono, iż elewacje należy kształtować w nawiązaniu do rozwiązań stosowanych w występujących we wsi budynkach historycznych o zachowanych walorach architektonicznych, w zakresie podziałów, detalu, kolorystyki, użytych materiałów elewacyjnych - wymagane elewacje tynkowane lub ceglane. Obowiązuje zakaz używania tworzyw sztucznych jako materiałów okładzinowych. Określono, iż należy stosować kolory pastelowe, zgaszone, nawiązujące do historycznej kolorystyki budynków.

Z ustaleń dla jednostki terenowej 7U, wskazanych w § 19 ww. planu, wynika z kolei, iż na obszarze omawianej działki, zabudowa winna mieć charakter wolnostojący, być oparta na rzucie prostokąta i posiadać powierzchnię zabudowy nie większą niż 12 x 8 m, jak również wysokość do 9 m. Obowiązuje na tym terenie stosowanie dachów dwuspadowych o kącie nachylenia połaci w przedziale 38° - 45° pokryciu z dachówki ceramicznej lub cementowej w kolorze ceglastym matowym. Dopuszcza się okładzinę z cegły licówki i lukarny w dachu. Określono ponadto intensywność zabudowy w przedziale 0,01 do 0,5, jak również wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej na 30 % powierzchni działki.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu wskazał, iż dla uznania zgodności zaprojektowanej inwestycji z aktem prawa miejscowego nie jest wystarczające spełnienie wymagań szczegółowych dla odpowiednich jednostek planistycznych w zakresie funkcji, linii zabudowy, liczby kondygnacji, formy dachu, powierzchni biologicznie czynnej czy wskaźnika zabudowy etc. Należy mieć na uwadze, że inwestycja winna spełniać również wymagania ogólne planu w zakresie ochrony i zasad kształtowania ładu przestrzennego oraz wymagania w zakresie ochrony środowiska kulturowego, w tym przypadku ustalenia w zakresie ochrony zabytków i dziedzictwa kulturowego. Taki sposób interpretacji ustaleń miejscowego planu został przedstawiony w postanowieniu Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].01.2019 r. Jego prawidłowość została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.08.2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 574/19. którym organ sądowy oddalił skargę na ww. orzeczenie organu drugiej instancji. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, iż ustalenia dla jednostki 7U przewidziane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w obrębie S. o nazwie [...], winny być odczytywane w kontekście ustaleń planu o charakterze ogólnym, w tym przypadku w świetle wymogów stawianych odnośnie do kształtowania zabudowy na obszarze strefy "B" ochrony konserwatorskiej.

Zgodnie z przepisem art. 3 pkt 12 ww. ustawy, historyczny układ ruralistyczny jest to przestrzenne założenie wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Ochrona takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego dawnego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, a także podstawowych cech zabudowy i cennych obiektów historycznych. Oznacza to między innymi utrzymanie w niezmienionym kształcie: rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, układu i sposobu zagospodarowania poszczególnych parceli, a także zachowanie gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu, jak również oryginalnej formy i substancji budowlanej poszczególnych historycznych obiektów znajdujących się na terenie założenia. Nowa zabudowa realizowana na terenie takiego założenia przestrzennego nie musi powtarzać wprost rozwiązań architektonicznych historycznych obiektów zgrupowanych na terenie układu, niemniej powinna respektować podstawowe zasady dotyczące kształtowania bryły i wykończenia budynków stanowiących oryginalne komponenty ww. zabytku obszarowego.

Historyczny układ ruralistyczny miejscowości S. posiada bardzo znaczący udział historycznej zabudowy, zorganizowanej zazwyczaj w klasyczne zagrody wiejskie. Dominujący typ budownictwa to budynek murowany o zwartej bryle na planie prostokątna, przekryty dachem dwuspadowym o stromej geometrii i pokryciu z dachówki ceramicznej. W obrębię historycznej zabudowy, tynkowanej lub o licu ceglanym, występuje skromny detal architektoniczny kształtowany w tynku i cegle (najczęściej gzymsy). Wartości zabytkowe ww. założenia ruralistycznego podnosi fakt zachowania w obrębie układu pozostałości zespołu dworskiego należącego historycznie do rodu [...], na który składają się: park krajobrazowy, brama wjazdowa z fragmentem ogrodzenia i furtką, mauzoleum rodowe, a także powiązany funkcjonalnie z tym kompleksem folwark.

Działka objęta inwestycją położona jest na terenie zajmowanym historycznie przez ww. park krajobrazowy. Z danych zawartych w ewidencji ww. zabytku, wykonanej w 1985 r., wynika, iż przynajmniej jeden ze stawów posadowionych na obszarze posesji, ma charakter historyczny i jest integralnym elementem dawnej kompozycji parkowej.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie do niemożliwości realizacji wnioskowanej inwestycji.

Wskazał, że projektowany zespół budynków stanowić będzie element wyraźnie dysharmonizujący w pejzażu architektonicznym wsi, ukształtowanym historycznie. Rozplanowanie obiektów na działce (nieregularne zgrupowanie w obrębie utwardzonego terenu w centralnej partii posesji) nie posiada analogii w dawnym zagospodarowaniu miejscowości, na które składa się zabudowa zagrodowa, folwarczna i związana z zespołem dworskim, należącym historycznie do rodziny [...]. Silnie skontrastowana, nieregularna kompozycja elewacji planowanych obiektów oraz geometria dachu (połączenie dachu płaskiego i dachu stromego) kłóci się z modułem kształtowania wszystkich zabudowań historycznych zlokalizowanych w S.

Powyższe cechy projektowanych budynków przesądzają również o niezgodności przedłożonego projektu budowlanego z ustaleniami dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej zawartymi w § 11 ww. miejscowego planu. Projekt nie respektuje historycznej kompozycji przestrzenno-architektonicznej wsi w zakresie lokalizacji i rozplanowania zabudowy oraz ukształtowania bryły poszczególnych budynków, w tym kształtu ich dachu (dach częściowo płaski), jak również użytych form architektonicznych (skontrastowanie kolorystyczne tynków, asymetryczny rysunek elewacji, znacząca powierzchnia przeszkleń), a także podziałów otworów okiennych i drzwiowych. Projektowane działania stać będą zatem w wyraźnej sprzeczności z przywołanymi ustaleniami miejscowego planu.

W myśl art. 7 pkt 4 i art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są jedną z form ochrony zabytków. W planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, jak również zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dokumencie tym określa się również obowiązkowo zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na danym terenie. Ustalenia sposobu zagospodarowania terenu w gminie, podjęte uchwałą Rady Gminy są wiążące dla organów stosujących prawo w sprawach indywidualnych (np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 04.03.2015 r., sygn. akt II Sa/Gd 807/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16.01.2019 r., sygn. II SA/Łd 887/18).

Obowiązek zbadania zgodności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz wydania orzeczenia zgodnego z ustaleniami tego planu ciąży także na organie ochrony zabytków. Organ konserwatorski, rozpatrujący sprawę wniosku o uzgodnienie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę, w myśl art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nie może wydać rozstrzygnięcia, które byłoby sprzeczne z ustaleniami planu. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27.08.2019 r. sygn. akt. VII SA/Wa 348/19, odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą [..] stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, w szczególności stanowić podstawę prawną treści uzgodnienia dokonywanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, ponieważ plan miejscowy, pozostając jedną z form ochrony zabytków [...] przesądza wiążąco o sposobie ochrony zabytku.

Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu, rozpatrując niniejszą sprawę, dokonał wykładni ustaleń ochrony konserwatorskiej zawartych w powyższym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi S. w odniesieniu do projektowanych działań i uznał, iż inwestycja w zaproponowanym kształcie narusza powyższe ustalenia.

Odnosząc się do treści przywołanego pisma Starosty [...] z dnia 15.07.2021 r., wskazano, iż organ ten nie uwzględnił w swojej opinii ustaleń dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej zawartych w ww. planie oraz dokonał bardzo pobieżnej analizy zakresu planowanej inwestycji, nie biorąc pod uwagę zaprojektowanego rozmieszczenia zabudowy na działce, nieregularnej, zgeometryzowanej kompozycji elewacji poszczególnych budynków oraz zastosowania dachu płaskiego na części bryły tychże obiektów.

Ustosunkowując się z kolei do załączonego przez skarżącego pisma Wójta Gminy W. z dnia 19.07.2021 r., organ drugiej instancji stwierdził, iż dokument ten nie zawiera żadnej merytorycznej argumentacji.

Skargę na to postanowienie złożył T. B. Zaskarżając je w całości

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucam naruszenie:

1. Art. 7, 77 § 1 i 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) (dalej: k.p.a.) w zw. z § 11 ust. 2 pkt 4,5,6,7, i 8 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwalą Rady Gminy [...] z dnia [...].09.2013 r. nr [...] poprzez dokonanie błędnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji ustalenie stanu faktycznego i wydanie rozstrzygnięcia arbitralnego, nieuzasadnionego i w oparciu o niepełny obraz sprawy, podczas gdy wobec faktu posługiwania się przez organ II instancji pojęciami ogólnymi i nieostrymi, organ ten zobowiązany był do dokładnego i wyczerpującego wykazania sprzeczności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z Planem Miejscowym, co w rzeczywistości nie nastąpiło, bowiem organ nie przedstawił argumentacji i posługiwał się ogólnikami, tym samym stwierdzić należy, że brak było podstaw do odmowy uzgodnienia projektu;

2. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego, z pominięciem dokonania oceny i analizy zabudowy znajdującej się we wsi i bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, skutkującej arbitralnym i nieuzasadnionym uznaniu, że projekt budowlany jest niezgodny z Planem Miejscowym w tym istniejącą historyczną zabudową wsi, podczas gdy koncepcja architektoniczna obiektu, w tym w zakresie elewacji i bryły, pozostaje w zgodzie z istniejącą zabudową wsi;

3. art. 11,15, 7, 77 § 1 i 80 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieodniesienie się do argumentacji Skarżącego, a w szczególności całkowite pominięcie, że wbrew twierdzeniom organu, w projekcie zostały uwzględnione założenia części ogólnej Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...].09.2013 r. nr [...] (dalej: Plan Miejscowy, MPZP), w tym w szczególności wymogi przyjęte dla strefy "B" ochrony konserwatorskiej, co spowodowało, że organ II błędnie instancji uznał, iż nie jest możliwa realizacja wnioskowanej inwestycji;

Mając na uwadze powyższe, na podst. art. 106 §3, 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. oraz art. 200 p.p.s.a wnosił o:

1. dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zestawienia fotografii obiektów znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu, na którym ma powstać projektowana inwestycja z portalu Gooogle maps celem wykazania faktu:

a. iż elewacja budynku w zakresie kolorystyki oraz kształtu jest zgodna z istniejącą we wsi zabudową;

b. iż planowana inwestycja jest zgodna Planem Miejscowym;

jednocześnie wskazał, że dowody te są niezbędne dla właściwego rozpoznania sprawy i nie spowodowuje przedłużenia postępowania.

2. uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu W. nr [...] z dnia [...].10.2021 r. i poprzedzającego go postanowienia organu I Instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego i Sportu z [...] października 2021 r. jak i na postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].06.2021 r., odmawiające uzgodnienia pozwolenia na budowę czterech budynków usługowych (biurowych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w S. nie naruszają prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie

Sąd nie uwzględnił przy tym wniosków dowodowych zwartych w skardze uznając, że nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Wnioski te mogły być zgłaszane przez skarżącego w trakcie postępowania przed organami administracji. Postępowanie dowodowe przed Sądem jest natomiast ograniczone do dowodów z dokumentów, ma charakter uzupełniający i wyjątkowy. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zgłoszone dowody nie są na tyle istotne aby zachodziła konieczność ich przeprowadzenia.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych postanowień stanowiły przepisy art. 39 ust. 3 ustawy - Prawo Budowlane oraz przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

I tak, zgodnie z art. 3 pkt 1 u.o.z.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. W myśl art. 3 pkt 2 ww. ustawy, zabytek nieruchomy oznacza nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1.

Stosownie do treści art. 4 pkt 1-3 u.o.z.o.z. ochrona zabytków polega, w szczególności, na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu: zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie; zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, a także udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków.

Wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa (art. 22 ust. 2 u.o.z.o.z.). Natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (art. 22 ust. 4 ustawy).

Z kolei art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje, że w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków.

Stosownie do zapisu art. 8 ustawy z dnia 18.03.2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do czasu utworzenia gminnej ewidencji zabytków, pozwolenia na budowę i rozbiórkę wydaje się po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do zabytków znajdujących się w wykazie, o którym mowa w art. 7 powyższej ustawy.

Umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków lub wskazanym wyżej wykazie, organ gminy urzędowo, że obiekt (obszar) charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości (por. wyroki NSA: z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 2189/13; z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1446/16, CBOSA).

W sprawie nie jest sporne, że działka, na której planowane są omawiane roboty budowlane, znajduje się na terenie historycznego układu ruralistycznego wsi S., który został ujęty w ww. wykazie zabytków. Jednocześnie, z przekazanego materiału dowodowego wynika, iż posesja ta leży w granicach historycznego parku krajobrazowego ujętego w powyższym zbiorze, będącego częścią zespołu dworskiego w S. umieszczonego na tejże liście.

Odnosząc się do zasadności odmowy uzgodnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że uzgodnienie z konserwatorem zabytków, dokonywane w trybie art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego ma na celu uzyskanie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej stanowiska profesjonalnego organu ochrony konserwatorskiej w zakresie dopuszczalności określonych robót budowlanych. W niniejszej sprawie uzgodnieniu podlegały roboty budowlane polegające na budowie czterech budynków usługowych (biurowych) wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną.

Wymaga w tym miejscu wyjaśnienia, że procedura uzgodnieniowa, o której mowa w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego zasadniczo nie jest uzależniona od zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można jednak pominąć tej okoliczności, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego są uchwalane w uzgodnieniu między innymi z wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków.

Wynika z tego, że organy ochrony konserwatorskiej swoje stanowisko co do sposobu ochrony historycznego układu ruralistycznego wsi S. i historycznego parku krajobrazowego ujętych w zbiorze, będącego częścią zespołu dworskiego w S. określiły w procedurze tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą z dnia [...].09.2013 r. nr [...].

Nie może zatem budzić wątpliwości to, że organy dokonując uzgodnienia zamierzenia inwestycyjnego na podstawie art. 39 Prawa budowlanego odnosiły się do formy ochrony zabytków ustalonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którą przecież same określiły.

Z tego względu należało zaakceptować stanowisko organu I instancji jak i stanowisko organu odwoławczego oceniającego zgodność zamierzonej inwestycji z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej przewidzianej w art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego z zasadami tej ochrony określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Niemniej w kontekście tych uwag za słuszne należało też uznać stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wskazującego na niezgodność zamierzenia z ochroną konserwatorską parku krajobrazowego. Wadliwość w tym zakresie miejscowego planu nie pozbawia ochrony tego obszaru ujętego we wskazanym wcześniej wykazie w oparciu o art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego.

Mając to na uwadze, w szczególności to, że forma ochrony parku krajobrazowego ustalona w miejscowym planie wynika z wcześniejszego stanowiska

[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wyartykułowanego przy uchwalaniu planu, należało podzielić argumentację organu I instancji co do niezgodności planowanej inwestycji z zasadami ochrony konserwatorskiej parku krajobrazowego.

Odnosząc się natomiast do pozostałej argumentacji organu odwoławczego Sąd uznaje ją za prawidłową.

W szczególności, w ocenie Sądu zamierzona inwestycja stanowić będzie element wyraźnie dysharmonizujący w pejzażu architektonicznym wsi, ukształtowanym historycznie. Rozplanowanie obiektów na działce (nieregularne zgrupowanie w obrębie utwardzonego terenu w centralnej partii posesji) nie posiada analogii w dawnym zagospodarowaniu miejscowości, na które składa się zabudowa zagrodowa, folwarczna i związana z zespołem dworskim. Silnie skontrastowana, nieregularna kompozycja elewacji planowanych obiektów oraz geometria dachu (połączenie dachu płaskiego i dachu stromego) kłóci się z modułem kształtowania wszystkich zabudowań historycznych zlokalizowanych w S.

Projekt nie respektuje historycznej kompozycji przestrzenno-architektonicznej wsi w zakresie użytych form architektonicznych (skontrastowanie kolorystyczne tynków, asymetryczny rysunek elewacji, znacząca powierzchnia przeszkleń), a także podziałów otworów okiennych i drzwiowych.

W zasadzie odwracając nieco sprawę można zasadnie twierdzić, że trudno znaleźć w projektowanej inwestycji elementy nawiązujące do historycznej zabudowy wsi Szymanów.

Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie nie podziela tezy przytoczonej przez stronę skarżącą pochodzącą z uzasadnienia orzeczenia WSA w Warszawie o sygn. akt VII SA/Wa 645/19 w rozumieniu zaprezentowanym w skardze.

Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. celem objęcia ochroną konserwatorską układu urbanistycznego lub ruralistycznego jest zachowanie najcenniejszych elementów historycznego układu przestrzennego miasta lub wsi, określonego przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, ich przebieg, szerokość i przekrój, kształty i wielkości działek oraz sposób ich rozplanowania, charakter zabudowy, gabaryty budynków, ich forma elewacji, pokrycia dachowego. Istotne jest również wzajemne oddziaływanie przestrzeni oraz współzależność zabudowy, zieleni i otwartej przestrzeni.

W przypadku ochrony obszarowej za kluczową wartość należy uznać spójny, składający się na całość zabytkowy ład przestrzenny.

W związku z tym różnorodność zabudowy, podkreślana w skardze nie stanowi wartości chronionej w przypadku realizacji nowej zabudowy na terenie objętym ochroną konserwatorską.

Reasumując stwierdzić należy, że wbrew stanowisku strony skarżącej zaskarżone postanowienie wydane zostało z poszanowaniem zasad ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego i bez przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), organy I i II instancji kierowały się regułami dowodowymi określonymi w art. 7 i 77 k.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonego postanowienia odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że organy ochrony konserwatorskiej nie dokonały w tym zakresie dowolnej oceny, lecz zajęły stanowisko w oparciu o zgromadzone materiały historyczne a wyrażone stanowisko jest wynikiem analizy dokonanej przez specjalistyczny i fachowy organ. Sąd podziela stanowisko organu II instancji, że takiego przymiotu nie mają pisma Starosty i Wójta, które zostały złożone w toku postępowania.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).