Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1529/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie NSA Barbara Adamiak del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2414/12 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2013 r. oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2012 r.

w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie II etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielofunkcyjnej z funkcjami usługowymi, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami, dojazdami, dojściami, oświetleniem zewnętrznym i innymi elementami zagospodarowania terenu na części działek nr ew.: [...] położonych przy ul. [...] w Warszawie, Dzielnicy [...].

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] S.A.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie umorzyło postępowanie odwoławcze. Organ odwoławczy wskazał, że określenie czy dany podmiot jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy odbywa się na podstawie art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. [...] S.A. jest posiadaczem działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Spółka posiada tytuł prawny do tej działki oparty na stosunku zobowiązaniowym. Treścią tego stosunku jest w szczególności prawo używania przez skarżącą i czerpania przez nią pożytków ze wskazanej wyżej działki. Ponadto, m.st. Warszawa zobowiązane jest do ustanowienia na rzecz skarżącej prawa użytkowania wieczystego, po zaistnieniu określonych zdarzeń. Zobowiązanie to nie zostało wykonane.

W ocenie SKO w Warszawie z umowy polegającej na udostępnianiu rzeczy, bez przenoszenia jej własności, nie wynika uprawnienie strony takiej umowy do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Interes prawny musi bowiem mieć źródło w prawie materialnym, a nie w stosunku zobowiązaniowym. W szczególności taki interes może wynikać z prawa własności czy prawa użytkowania wieczystego – a więc z praw rzeczowych, znajdujących źródło w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny.

W związku z tym organ stwierdził, że [...] S.A. legitymuje się jedynie interesem faktycznym, a nie prawnym, co obligowało do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę na decyzję SKO w Warszawie wniosła [...] S.A. Podnosząc szereg zarzutów naruszenia przepisów postępowania Spółka wskazała, że jest posiadaczem nieruchomości o nr ew.: [...]. Jej interes prawny wynika z umowy leasingowej, zawartej z m.st. Warszawą, nazwanej przez strony "umową o oddanie do odpłatnego korzystania mienia miasta". Zgodnie z treścią tej umowy skarżąca ma roszczenie przeciwko m.st. Warszawie o ustanowienie użytkowania wieczystego na rzecz Spółki. Po ustanowieniu tego prawa budynki, budowle i urządzenia, wybudowane na nieruchomości, przejdą na własność skarżącej. W związku z tym, postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego [...] S.A. Interes ten polega na "możliwości realizacji uprawnienia do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na nieruchomościach i przeniesienia na własność budynków i urządzeń na nich położonych". Innymi słowy, w ocenie skarżącej, z roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego można wywodzić interes prawny Spółki do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W ocenie skarżącej SKO w Warszawie błędnie przyjęło, że interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie może wynikać ze stosunku zobowiązaniowego. Nie można z góry zakładać, że każdy, kto legitymuje się uprawnieniem na podstawie prawa zobowiązań nie jest stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Możliwe jest bowiem, że zamierzenia inwestycyjne będą wpływać na sferę uprawnień obligacyjnych. Jak wskazała skarżąca, budowa drogi na nieruchomości, której Spółka jest posiadaczem, będzie oddziaływać negatywnie na tę nieruchomość.

Zdaniem [...] S.A. istnienie interesu prawnego skarżącej w sprawie wynika w szczególności z wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie z dnia [...] listopada 2008 r. (sygn. akt [...]). Zgodnie z treścią uzasadnienia tego orzeczenia, umowa między skarżącą a m.st. Warszawą nosi cechy umowy zbliżonej do umowy leasingu. Wynika z niej dodatkowa "opcja" ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej i przeniesienia prawa własności budynków. Umowa ta przewiduje również stosunki prawne między stronami po zakończeniu odpłatnego korzystania z nieruchomości, a przed ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego. Skarżąca zarzuciła, że SKO w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniosło się do wskazanego wyżej wyroku Sądu Okręgowego w Warszawie. Co więcej, w ocenie skarżącej jej interes prawny wynika także z uprawnień przysługujących jej jako posiadaczowi nieruchomości. Ochrona posiadania wynika z prawa materialnego, więc skarżąca jest stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skarżąca stwierdziła ponadto, że SKO w Warszawie zakwalifikowało wyżej wymienioną umowę cywilnoprawną jako umowę dzierżawy, co jest nieuzasadnione. Jest to bowiem umowa o oddanie do odpłatnego korzystania mienia miasta, a nie umowa dzierżawy. W treści skargi podniesiono ponadto, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. wpływa na interes skarżącej, ponieważ część działki znajdującej się we władaniu skarżącej, została przeznaczona pod infrastrukturę i komunikację. Skutkuje to ograniczeniem możliwości korzystania z tej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 1 marca 2013 r. uczestnik postępowania Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie skargi. Ponadto stwierdził, że działka, którą włada skarżąca jest objęta terenem inwestycji, dla której ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy nie jest istotne czy wnioskujący o ustalenie tych warunków dysponuje prawem do nieruchomości. Jest to badane dopiero w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Tak więc, w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy fakt posiadania nieruchomości nie rodzi interesu prawnego, nawet jeżeli nieruchomość ta znajduje się na terenie inwestycji. Uczestnik postępowania wskazał również, że z faktu dysponowania jedynie roszczeniem o prawo użytkowania wieczystego nie wynika interes prawny w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Co więcej, skarżąca błędnie wywodzi swój interes prawny z faktu posiadania nieruchomości – ponieważ posiadanie jest jedynie stanem faktycznym. W celu potwierdzenia swojej argumentacji Prezydent m.st. Warszawy powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że istotą problemu prawnego w niniejszej sprawie jest kwestia, czy [...] S.A. ma w świetle art. 28 k.p.a. status strony w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. Chodzi o stwierdzenie, czy postępowanie to dotyczy interesu prawnego Spółki. Przy czym, jak zaznaczył Sąd, interes prawny w postępowaniu administracyjnym wymaga istnienia normy prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie której można żądać skutecznie czynności organu, z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między powszechnie obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego. Innymi słowy, podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do kwestionowania zapadłych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć.

Interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z przepisów prawa materialnego administracyjnego, lecz także z prawa materialnego cywilnego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma utrwalony dorobek orzeczniczy sądów administracyjnych, dotyczący możliwości uznania dzierżawcy za stronę w postępowaniu administracyjnym. W tej mierze powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1529/07, w którym stwierdzono, że dzierżawca posiada jedynie prawo do używania i pobierania pożytków z dzierżawionej rzeczy, wyprowadzane z treści umowy dzierżawy. Źródłem jego uprawnień jest więc wprost stosunek prawny łączący go z właścicielem nieruchomości. Jego interes polega na utrzymywaniu stanu niezakłóconego korzystania z dzierżawionej rzeczy i pobierania z niej pożytków. Jest to jednak interes o charakterze faktycznym (ekonomicznym), a nie prawnym, nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost – niezależnie od stosunków łączących go z właścicielem – dawałaby dzierżawcy prawo do gruntu. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że powyższa ocena daje się w pełni odnieść do stron umów innych niż dzierżawa, polegających na przyznaniu prawa używania i czerpania pożytków z nieruchomości, w tym do umów nienazwanych.

Nie ulega wątpliwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że od interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, czyli stan, w którym określony podmiot wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że SKO w Warszawie prawidłowo przyjęło, iż natura posiadanego przez skarżącą interesu nie umożliwia jej występowania w postępowaniu administracyjnym odwoławczym od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. w charakterze strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca jest bowiem jedynie stroną umowy z m.st. Warszawą, nazwanej "umową o oddanie do odpłatnego korzystania mienia miasta". Nie ma przy tym żadnego znaczenia czy umowa ta jest leasingiem, dzierżawą, czy podobna jest do leasingu czy do dzierżawy itd. Istotny pozostaje fakt, że jest ona źródłem jedynie praw zobowiązaniowych między stronami umowy i nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego. Sąd stwierdził zatem, że organ odwoławczy zasadnie przyjął brak istnienia po stronie skarżącej interesu prawnego, bowiem interes Spółki nie ma źródła w żadnej normie prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności nie wynika z posiadania nieruchomości, bowiem posiadanie jest jedynie stanem faktycznym, a nie prawnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 106/06, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Przy tym kwestia czy posiadaczowi samoistnemu nieruchomości przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 61/10 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/) nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż skarżąca z całą pewnością nie jest posiadaczem samoistnym nieruchomości objętej terenem inwestycji.

W ocenie Sądu, roszczenie o ustanowienie prawa dzierżawy przysługujące skarżącej nie może powodować, że zostanie ona uznana za stronę postępowania administracyjnego. Interes prawny nie może być bowiem uzasadniony okolicznościami przyszłymi, a zwłaszcza niepewnymi. Ten pogląd dotyczy przewidywanego nabycia przez skarżącą prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Dopiero gdyby skarżąca rzeczywiście była już użytkownikiem wieczystym gruntu, mogłaby zostać uznana przez SKO w Warszawie za stronę postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżąca niewątpliwie może twierdzić, że posiada interes w postępowaniu o ustalenie warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie II etapu zespołu zabudowy mieszkaniowej, wielofunkcyjnej z funkcjami usługowymi, garażami podziemnymi, infrastrukturą techniczną, drogami, dojazdami, dojściami, oświetleniem zewnętrznym i innymi elementami zagospodarowania terenu na części działek nr ew.: [...] położonych przy ul. [...] w Warszawie, Dzielnicy [...]. Jednakże, interes strony umowy zobowiązaniowej, w przeciwieństwie do interesu właściciela czy użytkownika wieczystego, nie jest prawnie chroniony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W rezultacie przybiera postać interesu faktycznego, a ten nie daje legitymacji do występowania w postępowaniu odwoławczym od decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W związku z powyższym, Sąd podzielił ocenę SKO w Warszawie, zgodnie z którą [...] S.A. nie miała interesu prawnego, a w konsekwencji nie posiadała również statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. Nie jest przy tym wątpliwe stanowisko, zgodnie z którym wszczęcie postępowania odwoławczego na żądanie nielegitymowanego podmiotu jest podstawą do wydania decyzji o umorzeniu takiego postępowania. W związku z tym, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. o umorzeniu postępowania odwoławczego jest zgodna z prawem, a w szczególności z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.10 § 1, art. 127 § 1 w związku z art. 28 k.p.a. Zgodnie z twierdzeniem skarżącej, naruszenie art. 28 k.p.a. prowadziłoby do naruszenia art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.10 § 1, art. 127 § 1 k.p.a. Skoro więc nie miało miejsca, nie sposób stwierdzić, że spowodowało dalsze uchybienia. Jak wynika z powyższego, zaskarżona decyzja nie narusza także w żaden sposób art. 336 i nast. ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93, ze zm.), dotyczących ochrony stanu faktycznego, jakim jest posiadanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził również, że nie znajduje uzasadnionych podstaw zarzut skarżącej, że SKO w Warszawie dopuściło się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 2 i 3 k.p.a. przez brak jakiegokolwiek rozważenia okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika bowiem jednoznacznie, że organ odwoławczy przeprowadził wyczerpujące i poprawne logicznie rozumowanie, opierając je na uzasadnionych faktycznie i prawnie przesłankach. Umorzenie postępowania odwoławczego nastąpiło w wyniku przyjęcia słusznej oceny o braku interesu prawnego po stronie skarżącej i w konsekwencji niedopuszczalności uznania jej za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stanowisko to i rozumowanie za nim stojące, Sąd w pełni podzielił.

Brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku [...] S.A. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła następujące zarzuty:

I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak należytej kontroli przez sąd administracyjny działalności organów administracji obu instancji, w sytuacji braku przeprowadzenia przez te organy dostatecznie wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało wadliwym stwierdzeniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż zapadłe decyzje są zgodne z prawem, co z kolei miało istotny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonych decyzji pomimo braku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz braku wyczerpującego i wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, co miało niebagatelny wpływ na wydane w sprawie rozstrzygnięcie;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 10, art. 79 i art. 81 k.p.a. poprzez niezagwarantowanie skarżącej możliwości udziału w przeprowadzanych czynnościach dowodowych, a przede wszystkim poprzez oddalenie skargi skarżącego skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie umarzającej postępowanie odwoławcze, przez co pogwałcona została fundamentalna zasada czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, co z kolei miało istotny wpływ na wynik sprawy.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. niezastosowanie przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy przepisu art. 336 i n. Kodeksu cywilnego a przez to dowolne i błędne przyjęcie, że sposób zagospodarowania terenu narusza interesy prawne jedynie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiednich nieruchomości, z całkowitym pominięciem interesów posiadacza nieruchomości sąsiedniej, którym to posiadaczem z całą pewnością jest skarżąca Spółka,

2. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwe zastosowanie a mianowicie dokonanie błędnej subsumcji i przyjęcie, iż w przedmiotowym stanie faktycznym należało odmówić przymiotu strony skarżącemu pomimo, iż postępowanie dotyczy jego interesu prawnego, co stanowi zawężającą wykładnię prawa do sądu – jak również zaprzeczenie domniemaniu dopuszczalności drogi sądowej skarżącemu oraz prawa do procesu przed organami administracji wyznaczonego przez przepis art. 1 k.p.a.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie – uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty. Ponadto wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent m.st. Warszawy wniósł o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, podstawy, na których oparta została skarga kasacyjna uznać należy za nieusprawiedliwione.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały w istocie do zakwestionowania stanowiska, jakie zajął w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji opierającego się na stwierdzeniu, iż [...] S.A. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla części działek nr ew. [...] położonych przy ul. [...] w Warszawie, z uwagi na fakt, iż interes Spółki nie znajduje źródła w przepisach obowiązującego prawa. W ocenie Sądu, interesu prawnego nie można wywodzić z przedstawionej "umowy o oddanej do odpłatnego korzystania mienia miasta", ta bowiem jest źródłem jedynie praw zobowiązaniowych między stronami.

Nie zgadzając się z powyższym pełnomocnik Spółki w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzi, iż sposób zagospodarowania powyższej działki narusza interes prawny Spółki jako posiadacza gruntu, który z przyczyn nie leżących po jego stronie nie może zrealizować swojego uprawnienia związanego z powstaniem ograniczonego prawa rzeczowego – prawa użytkowania wieczystego. Wywodzi przy tym, że Spółka jest posiadaczem nieruchomości na podstawie stosunku obligacyjnego wynikającego z zawartej umowy o oddanie do odpłatnego korzystania mienia Miasta z dnia [...] sierpnia 1996 r., nie sposób więc dla tej umowy stosować przepisów dotyczących umowy dzierżawy. Umowa ta, w jego ocenie, ma raczej charakter umowy leasingu. Co więcej, podkreślono, że Spółka wniosła wszystkie raty dotyczące odpłatnego korzystania z nieruchomości, a więc na mocy postanowień umowy, powinna stać się właścicielem przedmiotowego mienia i użytkownikiem wieczystym gruntu. Do spełnienia tego warunku pozostał jedynie formalny aspekt w postaci podpisania aktu notarialnego, do którego z nieznanych skarżącej przyczyn Miasto nie przystąpiło.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zaprezentowane w skardze kasacyjnej argumenty za nieuzasadnione. Podkreślić trzeba, że status strony w postępowaniu administracyjnym można wyprowadzić jedynie z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu prawnego bądź obowiązku. Norma taka powinna stanowić podstawę do skutecznego żądania czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądania zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W okolicznościach niniejszej sprawy zgodzić się trzeba z Sądem I instancji, iż charakter umowy cywilnoprawnej, na mocy której skarżąca Spółka korzysta z udostępnionej jej odpłatnie przez Miasto Stołeczne Warszawa nieruchomości, nie pozwala na przyjęcie, by realizacja zamierzenia inwestycyjnego wpływała na określone umową jej uprawnienia, te bowiem są jedynie uprawnieniami pochodnymi. Nie ma przy tym znaczenia, czy zawartą umowę można nazwać umową dzierżawy, czy też, jak wnosi autor skargi kasacyjnej, umową leasingu. Jak przyjął Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV CSK 425/10 (OSNC-ZD 2012/2/27) o rodzaju posiadania nie decyduje świadomość tego, czy posiadacz jest przekonany o swoich właścicielskich uprawnieniach, czy też nie, kwestia ta ma bowiem znaczenie jedynie dla określenia, czy jest posiadaczem w dobrej bądź złej wierze. W orzeczeniu tym Sąd nie zgodził się z twierdzeniem, że obowiązek zapłaty wynagrodzenia za korzystanie z cudzego gruntu nie kreuje charakteru posiadania jako zależnego. Stwierdził zatem, że posiadacz, który bądź z własnej woli, bądź na podstawie orzeczenia sądowego płaci właścicielowi za korzystanie z rzeczy, nie może być uznany za takiego, który nie ma potrzeby liczenia się z uprawnieniami właścicielskimi innej osoby, choćby korzystał z niej z wyłączeniem innych osób, pobierał pożytki i dochody, a nawet uważał się za uprawnionego do rozporządzania nią. Płacenie wynagrodzenia za korzystanie z cudzego gruntu wyklucza możliwość uznania posiadania tego gruntu za prowadzące do zasiedzenia posiadanie właścicielskie. W świetle powyższego próba wywodzenia interesu prawnego Spółki z art. 336 i n. Kodeksu cywilnego pozostać musiała bezskuteczna. Bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostawały również powoływane przez autora skargi kasacyjnej okoliczności odpłatnego korzystania przez Spółkę z przekazanej nieruchomości, jak również eksponowany w skardze kasacyjnej fakt gotowości ze strony Spółki do przystąpienia do umowy o przekazanie własności mienia, z którego dotychczas korzystała, oraz użytkowania wieczystego gruntu. Nie zmienia to bowiem aktualnej sytuacji prawnej Spółki, która w dalszym ciągu pozostaje w stosunku prawnym łączącym ją z właścicielem nieruchomości. Powyższe pozbawia Spółkę skutecznego wywodzenia interesu prawnego, a jedynie świadczy o dysponowaniu interesem faktycznym. Ten zaś nie daje legitymacji do skutecznego wystąpienia z żądaniem dokonania w trybie odwoławczym kontroli decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] maja 2012 r. ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Nie ma bowiem normy prawa materialnego, która wprost – niezależnie od stosunków łączących Spółkę z właścicielem – dawałaby jej prawo do gruntu. W tej sytuacji nie sposób za autorem skargi kasacyjnej przyjąć, że odmawiając Spółce przymiotu strony Sąd I instancji naruszył art. 28 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

W sytuacji zatem prawidłowego – co wykazano powyżej - stwierdzenia, że skarżąca Spółka nie wykazała interesu prawnego upoważniającego ją do udziału w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zasadnym było oddalenie skargi przez Sąd I instancji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o umorzeniu postępowania odwoławczego. Powyższe świadczy o braku usprawiedliwienia dla podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W tej sytuacji jako nieuzasadnione należy uznać pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Z tych względów należało uznać, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.