Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 213/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6264 Zarząd gminy (powiatu, województwa)
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28aa ust. 9
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor Sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia wotum zaufania dla Burmistrza T. oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr XXXI/210/2020 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 26 sierpnia 2020 r. w sprawie udzielenia wotum zaufania dla Burmistrza Trzemeszna (dalej również jako: "uchwała") wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. art. 28aa ust, 9, art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako "ustawa" albo "u.s.g") poprzez przedłożenie organowi nadzoru uchwały o treści, która nie była przedmiotem obrad oraz głosowania na sesji nr XXXI Rady Miejskiej Trzemeszna w dniu 26 sierpnia 2020 r.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w dniu w dniu 2 września 2020 r. do Wojewody wpłynęła uchwala nr XXXI/210/2020 Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 26 sierpnia 2019 r. w sprawie udzielenia wotum zaufania dla Burmistrza Trzemeszna. Jako podstawę prawną uchwały powołano "art. 18 ust, 2 pkt 4a, art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713)". Z przesłanej do Wojewody dokumentacji tj. m.in. wypisu z protokołu sesji oraz projektu ww. uchwały, która była przedmiotem glosowania wynika, iż uchwała która została przesłana do organu nadzoru różni się treścią od projektu uchwały, który był przedmiotem obrad rady. W ocenie organu nadzoru ingerowanie w treść uchwały będącej przedmiotem obrad rady już po zakończeniu procesu uchwalania uchwały nie znajduje umocowania w prawie. Z przesłanej do organu nadzoru dokumentacji wynika, iż przedmiotem obrad Rady Miejskiej Trzemeszna nie była uchwała w przedmiocie "nieudzielenia wotum zaufania" lecz uchwala w przedmiocie "udzielenia wotum zaufania". Treść § 1 uchwały przesianej do organu nadzoru w dniu 2 września 2020 r. posiadała brzmienie: "Po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy nie udziela się Burmistrzowi Trzemeszna wotum zaufania". Treść § 1 projektu uchwały, która była przedmiotem obrad rady brzmiała natomiast: "Po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy udziela się Burmistrzowi Trzemeszna wotum zaufania". Również treść uzasadnienia do powyższej uchwały różni się od treści uzasadnienia projektu uchwały będącej przedmiotem obrad rady. Z porównania treści obu przepisów wynika, iż już po etapie proeedowania (głosowania) dokonano niedozwolonej modyfikacji treści zapisów uchwały i taką zmienioną uchwalę przesłano do organu nadzoru.

Wojewoda przywołał następnie treść art. 28aa ust. 9 ustawy wskazując, że w świetle powyższego przepisu niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. A więc ustawodawca przewidział zaistnienie pewnej fikcji prawnej polegającej na założeniu, iż została podjęta uchwała o nieudzielaniu wójtowi wotum zaufania w przypadku, gdy uchwała w przedmiocie udzielenia takiego wotum nie została skutecznie podjęta. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, uchwała taka ma charakter szczególny, jako że jej źródłem jest swoiste zaniechanie ustawodawcze organu gminy (które nie powinno jednak być utożsamiane z bezczynnością). Tego typu uchwała - której treścią jest nieudzielenie burmistrzowi wotum zaufania - zaistniała więc z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez radę uchwały o treści poddanej pod glosowanie (o udzieleniu wotum zaufania). Tego rodzaju źródło uchwały nie wpływa jednak odmiennie na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym, wywierając skutki równorzędne z podjęciem przez radę uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania Istnieje zatem swego rodzaju fikcja prawna, która wiąże się z zaistnieniem konkretnego skutku prawnego. Osiągnięcie tego skutku następuje jednak z mocy samego prawa. Tym samym brak jest potrzeby wywoływania kolejnej uchwały tym razem w przedmiocie "nieudzielenia wotum zaufania". Tym bardziej brak jest jakiegokolwiek umocowania prawnego do ingerowania w treść uchwały już po zakończeniu procesu glosowania nad nią. Zarówno bowiem przepisy rangi ustawowej jak i przepisy statutu Gminy Trzemeszno nie przyznają w tym zakresie kompetencji ani Przewodniczącemu Rady ani pracownikom urzędu (Biura Rady). Można by również dokonać wręcz konstatacji, iż przedłożona organowi nadzoru uchwała została podjęta przez podmiot nieuprawniony.

Następnie, odwołując się do przepisów ustawy oraz Statutu Gminy Trzemeszno (uchwala Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 21 sierpnia 2018 r. nr LXV/634/20I8 w sprawie statutu Gminy Trzemeszna) Wojewoda podniósł, że zasadniczo sesje rady odbywają się według wcześniej zaplanowanego harmonogramu, a w przypadku zaistnienia takiej potrzeby rada może wprowadzić zmiany w porządku obrad. Jeśli zatem na sesji rady poddana pod głosowanie uchwala (zgodnie z porządkiem obrad) nie uzyskała wymaganej liczby głosów do jej podjęcia to aby podjąć uchwałę o przeciwnej treści konieczne było dokonanie zmian w porządku obrad i wywołanie uchwały o treści przeciwnej. W przedmiotowej sprawie z protokołu sesji wynika, iż rada w trakcie sesji nie dokonywała zmiany porządku obrad i nie wywoływała nowej uchwały o treści przeciwnej niż ta, która nie uzyskała wystarczającej liczby głosów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Trzemeszna wniosła o jej oddalenie wskazując, że kwestia oceny prawnej zaskarżonej uchwały nie jest wbrew twierdzeniom Wojewody oczywista. Rok wcześniej - w roku 2019 Rada Miejska Trzemeszna w analogicznym stanie faktycznym sporządziła i wysłała Wojewodzie uchwałę o analogicznej treści i wówczas uchwała ta nie została w jakikolwiek sposób zakwestionowana i do dnia dzisiejszego istnieje w porządku prawnym.

Następnie organ wyjaśnił, że przed sporządzeniem zaskarżonej uchwały (już po sesji) w Urzędzie Miejskim Trzemeszna, przy wsparciu radców prawnych rozpoczęła się debata dotycząca prawidłowego sformułowania uchwały. Ścierały się dwa stanowiska: 1) nie zmieniania uchwały - czyli pozostawienie jej w wersji przekazanej i głosowanej przez radnych. Przy tym rozwiązaniu jednak wskazywano na fakt, że skoro uchwała nie została przyjęta to nie ma obowiązku przekazywania jej Wojewodzie. Wówczas Wojewoda nie otrzymałby treści uchwały (nic zostałby o niej zawiadomiony). Wojewodzie zostają bowiem wysłane tylko te uchwały, które otrzymują stosowną większość; 2) wprowadzenie zmian zgodnie z wynikiem głosowania - tak jak to uczyniono w roku poprzednim. Rada Miejska podniosła, że przepis art. 28aa ustawy jest niejasny. Co prawda wprowadza fikcję prawną, że uchwała nie została przyjęła, jednak nie daje radzie żadnych wskazówek w jaki sposób ten akt głosowania ma być stwierdzony, i czy wynik ten ma zostać Wojewodzie przekazany. Wysłanie samej uchwały bez powiadomienia Wojewody o wyniku głosowania może przecież oznaczać wprowadzenie organu nadzoru w błąd, gdyż może on przyjąć, że uchwała została podjęta (uchwała o treści pozytywnej to jest udzielająca absolutorium). Przesyłając uchwałę, która została podjęta, nie informuje się bowiem Wojewody o wyniku głosowania. Istnieje domniemanie, że uchwała przesłana Wojewodzie została podjęta. Tak więc sporządzając uchwałę Rada, jak i jej Przewodniczący kierował się dotychczasową w żaden sposób niezakwestionowaną praktyką, jak i obawą przed wprowadzeniem Wojewody w błąd. Końcowo, Rada Miejska Trzemeszna podkreśliła, że sporządzając zaskarżoną uchwałę działała w dobrej wierze, dążąc do prawidłowego zastosowania przepisów prawa. Przepisy te są jednak trudne do zastosowania w praktyce, albowiem są niejasne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd rozpoznał przedmiotową sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skargę na przedmiotową uchwałę wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 u.s.g.

W związku z tym należy wskazać, że w świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7).

W ocenie skarżącego zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Ze względu jednak na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru nie mógł we własnym zakresie stwierdzić nieważności przedmiotowej uchwały, stąd też - w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g. - wniósł o to do Sądu.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumenty podniesione przez Wojewodę odnoszą się do kwestii formalnych, a więc możliwości podjęcia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania (czy też bardziej szczegółowo – braku zgodności pomiędzy projektem uchwały, a jej finalnym brzmieniem). Wojewoda nie kwestionuje natomiast treści merytorycznej uchwały, a więc prawidłowości jej rozstrzygnięcia, w tym między innymi zasadności argumentacji przyjętej przez Radę Miejską przemawiającej za brakiem udzielenia votum zaufania, jak też czynności podejmowanych przed podjęciem uchwały. Zdaniem Sądu odniesienie się do powyższej kwestii oznaczałoby badanie naruszenia interesu samego adresata zaskarżonej uchwały, którym jest osoba pełniąca funkcję Burmistrza Trzemeszna i wykraczałoby poza zakres sądowej kontroli. Powyższe kwestie mogłyby być przedmiotem kontroli, w przypadku skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Nie można bowiem wykluczyć sytuacji, w której sam zainteresowany nie widzi potrzeby kwestionowania rozstrzygnięcia o odmowie udzielenia mu votum zaufania i w pełni akceptuje rozstrzygnięcie Rady Miejskiej.

W tym miejscu należy zauważyć, że przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy ustala art. 91 u.s.g. Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Mając na względzie tak ustalony zakres kontroli sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż instytucja wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy wprowadzona została do u.s.g. ustawą z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 130, dalej: nowela do u.s.g.). Jedną z istotniejszych nowości wprowadzonych styczniową nowelizacją jest instytucja raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Zanim raport o stanie gminy zostanie rozpatrzony podczas sesji rady gminy, musi on zostać przygotowany i przedstawiony przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w terminie do 31 maja roku następującego po roku, którego dotyczy, o czym wprost stanowi przepis art. 28aa ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 28aa ust. 1 ustawy, wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy (ust. 1). Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (ust. 2). Rada gminy może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu (ust. 3). Rada gminy rozpatruje raport, o którym mowa w ust. 1, podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę (ust. 4). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych (ust. 5). W debacie nad raportem o stanie gminy mieszkańcy gminy mogą zabierać głos (ust. 6).

Przepis art. 28aa ust. 9 i 10 u.s.g. stanowi natomiast, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 03 marca 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 1222/20, Baza NSA, że z powołanych przepisów wynika przede wszystkim, że pomiędzy raportem o stanie gminy, a podjęciem uchwały o wotum zaufania występuje ścisły związek. Powołane przepisy wzajemnie się dopełniają i wynika z nich określona rola i udział różnych podmiotów, tj. rady gminy - organu stanowiącego, wójta - organu wykonawczego oraz mieszkańców gminy, w procesie rozpatrywania raportu o stanie gminy oraz stosowania instytucji wotum zaufania. Zwieńczeniem procedury rozpatrywania raportu o stanie gminy jest podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania. Analiza treści całego przepisu art. 28aa ustawy oraz intencji projektodawców prowadzi do wniosku, że uchwała w tym przedmiocie powinna zostać podjęta przed podjęciem uchwały w sprawie absolutorium.

Choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując powyższe kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności. Konsekwentnie przyjmuje się, że na organach władzy publicznej spoczywa obowiązek uzasadnienia swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Konsekwentnie brak uzasadnienia uchwały rady gminy podjęte na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia.

W tym miejscu powtórzyć należy, że jak powyżej wskazano, zgodnie z art. 28aa ust. 9 ustawy po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wójtowi wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Jest to zatem taka konstrukcja, w której niepodjęcie jednej uchwały jest równoznaczne z podjęciem innej. Procedowanie nad pierwszą z nich wyczerpuje procedurę dla drugiej. Nie ulega wątpliwości, że Rada Miejska nie podjęła uchwały o udzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania, co, jak wynika wprost z zacytowanego tu przepisu, jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Burmistrzowi wotum zaufania. W świetle obowiązujących przepisów nie zachodzi w tym przypadku konieczność odrębnego procedowania nad uchwałą o nieudzieleniu wotum zaufania łącznie z jej odrębnym głosowaniem. Ustawodawca wskazał bowiem, że w pełni procedowana, łącznie z raportem o stanie gminy, ma być uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi wotum zaufania. Ma to zapewne w zamierzeniu ustawodawcy chronić przed powstaniem ewentualnego impasu, gdzie niemożliwe byłoby podjęcie zarówno uchwały o udzieleniu votum zaufania, jak i odmowie udzielenia votum zaufania.

Sąd podziela stanowisko Wojewody, że uchwała - której treścią jest nieudzielenie burmistrzowi wotum zaufania - powstaje z mocy prawa, na skutek niepodjęcia przez radę uchwały o treści poddanej pod glosowanie (o udzieleniu wotum zaufania). Tego rodzaju źródło uchwały nie wpływa jednak odmiennie na prawo do wniesienia na nią skargi do sądu administracyjnego, skoro pozostaje ona w obrocie prawnym, wywierając skutki równorzędne z podjęciem przez radę uchwały o nieudzieleniu burmistrzowi wotum zaufania. Istnieje zatem swego rodzaju fikcja prawna, która wiąże się z zaistnieniem konkretnego skutku prawnego. Jednakże w przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania przeredagowanie uchwały poprzez wskazanie, że podjęto uchwałę o odmowie udzielenia wotum zaufania nie może być postrzegane w kategoriach rażącego naruszenia prawa.

Przyjmując powyższe stanowisko należy mieć na względzie, jak zasadnie wskazano w odpowiedzi na skargę, że w sytuacji, gdy uchwała o wotum zaufania nie została przyjęta to nie ma obowiązku przekazywania jej Wojewodzie, a ewentualne przekazanie samej uchwały bez powiadomienia Wojewody o wyniku głosowania (do czego gmina nie jest uprawniona) mogłoby wprowadzać organ nadzoru w błąd, gdyż mógłby on przyjąć, że została podjęta uchwała o treści pozytywnej to jest uchwała udzielająca absolutorium. Innymi słowy, fikcja prawna z art. 28aa ust. 9 ustawy powoduje, że w obrocie prawnym, jako akt wywołujący skutki prawne, pozostaje uchwała o udzieleniu wotum zaufania, która nie została podjęta. To może wywoływać konfuzję nie tylko w relacjach między radą gminy a wojewodą, ale również dla osób trzecich. Po drugie – jak wyżej wskazano, uchwała powinna zostać uzasadniona. Przyjęcie stanowiska Wojewody o niemożności przyjęcia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania skutkowałoby de facto brakiem uzasadnienie

Niewątpliwie niepodjęcie uchwały w przedmiocie udzielenia wotum zaufania nie jest podjęciem uchwały w przedmiocie nieudzielenia prezydentowi wotum zaufania - jest tylko równoznaczne z podjęciem takiej uchwały. Wniosek powyższy płynie bezpośrednio z treści art. 28aa ust. 9 ustawy. Ale by takie stwierdzenie mogło być uzasadnieniem dla stwierdzenia nieważności uchwały o odmowie stwierdzenia wotum zaufania konieczne jest dalsze poprowadzenie tej myśli w kierunku wykazania istotnego naruszenia prawa, czego nie sposób wywieść. Wyrażenie stanowiska w formie uchwały, w której wskazano, że nie udziela się Burmistrzowi wotum zaufania nie może być postrzegane w charakterze naruszenia rażącego, tym bardziej, że jak wyżej wskazano, tylko ta druga treść uchwały zapobiega ewentualnej konfuzji oraz umożliwia zachowanie spójności pomiędzy treścią uchwały, a jej uzasadnieniem.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zmiana § 1 uchwały przesianej do organu nadzoru w dniu 2 września 2020 r. która posiada brzmienie: "Po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy nie udziela się Burmistrzowi Trzemeszna wotum zaufania", w stosunku do § 1 projektu uchwały, która była przedmiotem obrad rady, gdzie wskazano, że "Po przeprowadzeniu debaty nad raportem o stanie gminy udziela się Burmistrzowi Trzemeszna wotum zaufania" nie stanowi rażącego naruszenia, a wniesiona skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.