Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2933/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 145 § 1 pky 1 lit c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 61 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant st. sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "[...] kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", uchylono orzeczenie Zarządu Dzielnicy [...] z [...] stycznia 2017 r. o ustaleniu - na rzecz [...] sp. z o.o. zwanej dalej "Inwestorem" - warunków zabudowy dla inwestycji: budowa tymczasowego pasażu handlowego, wraz z infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działkach i częściach działek nr [...],[...],[...],[...] (obr. [...]), przy [...] i ul. [...] w [...] w pkt 2.1.1 - w zakresie szerokości elewacji frontowej – i orzeczono o ustaleniu szerokości elewacji frontowej dla jednego zespołu pawilonów kontenerowych (6 m ± 20%), zaś - w pozostałej części utrzymano w mocy decyzję organu I. instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonego aktu, po zreferowaniu przebiegu sprawy, przywołano następujące ustalenia faktyczne oraz uwarunkowania prawne:

- zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wskazanych tam warunków,

- sposób ustalania wymagań, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem "o nowej zabudowie",

- § 3 wskazanego rozporządzenia stanowi:

"1. W celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. ",

- z przytoczonych przepisów wynika, że organ administracji, dla obszaru objętego wnioskiem inwestora, wyznacza na mapie w skali 1:500 lub 1:1000 granice obszaru w celu przeprowadzenia analizy i ustalenia czy możliwa jest realizacja planowanej inwestycji, przy zachowaniu niezbędnych warunków, wynikających z pkt 1 art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym; na tak ustalonym obszarze wskazuje się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej i - w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie tych działek - ustala czy projektowana inwestycja spełnia zasady tzw. dobrego sąsiedztwa,

- w przedmiotowej sprawie, w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy, wyznaczono wokół działki inwestycyjnej granice obszaru analizowanego i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwaną dalej "analizą urbanistyczną", w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- granice obszaru analizowanego wkreślone zostały na mapie w skali 1:2000, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; organ I. instancji wskazał, że powyższa okoliczność wynika ze znacznej wielkości obszaru analizowanego; w ocenie organu odwoławczego, uchybienie przepisowi § 9 ust. 3 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez sporządzenie części graficznej analizy na mapie w skali 1:2000 zamiast 1:1000, nie ma wpływu na wynik sprawy i nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji; odnotowano, że w aktach sprawy znajduje się również, załączona przez Inwestora, mapa w skali 1:1000,

- wyznaczenie granic obszaru analizowanego spełnia wymagania określone w § 3 rozporządzenia; Inwestor wskazał we wniosku, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej - al. [...], poprzez drogę wewnętrzną - ul. [...]; tym samym organ prawidłowo przyjął za front działki odcinek A-I,

- ze sporządzonej analizy wynika, że funkcje występujące w obszarze objętym analizą są zróżnicowane; dominuje przy tym funkcja mieszkaniowa wielorodzinna i wielorodzinna, z usługami w parterze; w obszarze analizowanym występują także funkcje: oświatowa, kultu religijnego, handlu, gastronomii, administracji, sportu i rekreacji oraz mieszkaniowa jednorodzinna; występująca w obszarze analizowanym funkcja usługowa występuje albo w parterach budynków wielorodzinnych albo w wolnostojących budynkach usługowych; w obszarze analizowanym znajduje się również targowisko, położone w liniach rozgraniczających ul. [...], przewidziane do likwidacji z uwagi na realizację budowy odcinka [...] Obwodnicy [...]; analiza wykazała, że na sąsiednich działkach - dostępnych z tych samych dróg publicznych - występuje zabudowa o funkcji usługowej, która może stanowić odniesienia dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy; planowana budowa pasażu handlowego zastąpi likwidowane targowisko i stanowić będzie uzupełnienie funkcji podstawowych dla okolicznych mieszkańców; powstające targowisko będzie odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej; wpisze się w istniejącą funkcję analizowanego obszaru,

- odnosząc się w tym miejscu do zarzutów odwołań, w kwestii braku kontynuacji funkcji występującej w obszarze analizowanym wyjaśniono, że wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, z powodu nie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może nastąpić tylko wtedy, gdy w "sąsiedztwie" nie ma żadnej zabudowy, która mogłaby stanowić punkt odniesienia dla decyzji lokalizacyjnej; sąsiedztwo należy rozumieć szeroko - to jest tak dalece jak długo o planowanej inwestycji można powiedzieć, że pozostaje w stosunku do zabudowy dotychczasowej w czytelnych i uporządkowanych relacjach; w warunkach niniejszej sprawy z części graficznej analizy wynika jednoznacznie, że w obszarze analizowanym występuje funkcja usługowa; nie można zatem twierdzić, aby planowana inwestycja nie stanowiła kontynuacji funkcji występującej w obszarze; funkcja usługowa stanowi uzupełnienie, dominującej w obszarze - mieszkaniowej wielorodzinnej; wprowadzenie tymczasowego pasażu handlowego będzie stanowić przestrzeń zastępującą tymczasowo istniejący teren handlowy w tym rejonie - przewidziany do likwidacji w związku z budową obwodnicy,

- w niniejszej sprawie wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy wzdłuż al. [...] na przedłużeniu linii zabudowy [...] (działka ew. nr [...]); natomiast linię zabudowy od strony ul. [...] wyznaczono na przedłużeniu linii zabudowy budynku usługowego, usytuowanego przy zachodniej granicy działki ew. nr [...]; wyznaczenie linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 3 rozporządzenia o nowej zabudowie uniemożliwiałoby realizację inwestycji,

- z analizy urbanistycznej wynika, że średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi 0,3; taki też wyznaczono dla terenu oznaczonego na mapie literami C-D-E-F-G-H-I-I’-C'; przy tym, tak ustalony wskaźnik, obejmuje również zabudowę istniejącą - przewidzianą do zachowania; ustalenie to jest zgodne z § 5 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie,

- z części opisowej analizy urbanistycznej wynika, że szerokość elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym wynosi od 6 m do 151 m; średnia wynosi 42 m.; organ I. instancji ustalił zatem szerokość elewacji frontowej jednego zespołu pawilonów kontenerowych - 42 m z tolerancją 20 %; za front działki przyjęto (zgodnie z wnioskiem Inwestora), odcinek A-I - od strony al. [...]; słusznie podniesiono w odwołaniu, że ustalona w ten sposób szerokość elewacji frontowej jest większa niż szerokość działki, na której planowana jest projektowana inwestycja; w istocie organ I. instancji szerokość elewacji frontowej ustalił od strony ul. [...]; zdaniem organu odwołaczego możliwe jest ustalenie tego parametru zgodnie z wnioskiem Inwestora; w ramach budowy tymczasowego pasażu handlowego planuje on m.in. wybudowanie 60 pawilonów handlowych (kontenery modułowe o wymiarach 2,4 m x 6 m), w czterech zespołach (ciągach); w związku z tym - z uwagi na wielkość i kształt terenu inwestycji oraz ze jej charakter - szerokość od strony al. [...] powinna wynosić 6 m dla jednego zespołu pawilonów kontenerowych z tolerancją 20 %; takie ustalenie nie narusza § 6 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie,

- prawidłowo także (zgodnie z rozporządzeniem o nowej zabudowie) ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) – wskazano, jakie ustalenia w danym zakresie wynikały z analizy urbanistycznej,

- odnosząc się do zarzutu odwołania - wydania decyzji z naruszeniem art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez brak akustycznej klasyfikacji terenu sąsiadującego z inwestycją i wskazania dopuszczalnych norm hałasu, które inwestycja musi dotrzymać, wyjaśniono; dopuszczalne poziomy hałasu w środowisku określono w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112); tym samym brak jest podstaw do orzekania w tym zakresie przez organ administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy; zgodnie z art. 115 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672, ze zm.), organ ochrony środowiska wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie,

- odnosząc się do innych zarzutów odwołań wskazano, że ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 54 pkt 2 lit. d, w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta przepisami prawa budowlanego; postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego, w którym organ bada zamierzenie inwestycyjne w kontekście ładu przestrzennego - czy dana inwestycja i jej funkcja jest dopuszczalna na danym terenie; celem decyzji o warunkach zabudowy jest wytyczenie podstawowych, ogólnych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej; uszczegółowienie następuje na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę; dopiero organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę będzie oceniał, czy projektowany obiekt spełnia warunki określone w prawie budowlanym i przepisach szczególnych, wydanych na jego podstawie (tak wyroki NSA: o sygn. akt II OSK 251/07, opubl. Lex nr 504825, oraz II OSK 2151/12 i 2640/12 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"),

- nie dopatrzono się również naruszenia art. 72 ust. 1 pkt ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o ocenach", poprzez wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy mimo braku przedłożenia przez Inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, zwanej dalej "decyzją środowiskowej"; planowana inwestycja nie należy bowiem do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; tylko w tym przypadku - zgodnie z art. 71 ust. 2 powołanej ustawy - konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej; kwestia ta podlegała ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie; w zapadłym w sprawie wyroku - z 11 kwietnia 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 3250/16); wyjaśnił on, że nie każda decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona decyzją środowiskową; jedynie taka, która dotyczy przedsięwzięcia wymienionego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71), zwanego dalej rozporządzeniem "o podziale przedsięwzięć",

- nie podzielono zarzutów odwołania, co od naruszenia art. 15 ust. 3 pkt 4 w związku z art. 10 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego obejście; z akt sprawy wynika, że planowana powierzchnia sprzedaży nie przekroczy 2000 m2,

- decyzja o warunkach zabudowy nie została wydana z naruszeniem art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec braku uzgodnień z Urzędem Miasta [...] - Biurem Architektury i Planowania Przestrzennego, Wydziałem Planowania Miejscowego; art. 53 ust. 4 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje organy właściwe do uzgodnień w zakresie, o jakim w nim mowa; Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego nie jest organem administracji, lecz komórką organizacyjną Urzędu,

- odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7, 8 i 107 § 1 K.p.a. - poprzez pozostawienie w pkt 2.2.3. decyzji zapisów, które swą strukturą i użytym cudzysłowem wskazują, że nie są rozstrzygnięciem władczym organu, skierowanym do adresata decyzji ale jedynie przytoczeniem wewnętrznych uwag pomiędzy jednostkami organizacyjnymi Zarządu Dzielnicy - wyjaśniono, że ustalenia zawarte w tej jednostce redakcyjnej są rozstrzygnięciem władczym organu I. instancji; wskazuje na to w szczególności jej umieszczenie w sentencji decyzji,

- odnosząc się do zarzutu odwołania, braku spełnienia przesłanek, o których mowa w art. art. 61 ust. 1 pkt 3 i pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuprawnione przyjęcie, że teren planowanej inwestycji jest wystarczająco uzbrojony dla realizacji zamierzenia budowlanego podniesiono, że do wniosku z [...] lutego 2016 r. Inwestor załączył kopie warunków technicznych uzyskanych od gestorów sieci; wynika z nich, że istnieje możliwość przyłączenia planowanej inwestycji do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz do sieci elektroenergetycznej,

- odnosząc się do zarzutów odwołania w kwestii ustalonego współczynnika miejsc parkingowych, wynoszącego 35 miejsc na 1000 m2 powierzchni, które miałoby nastąpić z naruszeniem art. 7, 8 i 107 § 1 K.p.a., poprzez niejednoznaczne wskazanie, czy ilość miejsc parkingowych liczona jest od powierzchni zabudowy, czy planowanej powierzchni sprzedaży, wyjaśniono: skoro w uzasadnieniu decyzji organ I. instancji wskazał, na ustalenie ilości miejsc parkingowych zgodnie z normatywem parkingowym dla funkcji targowiska, wynikającym ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] (tabela nr 24), to nie ulega wątpliwości, że dotyczy powierzchni użytkowej handlu i usług,

- nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.; w sprawie nie występowało bowiem żadne zagadnienie wstępne, skutkujące koniecznością zawieszenia postępowania; w szczególności nie było konieczności uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej; ocena uprzedniej decyzji Kolegium (z [...] października 2016 r.) - kasatoryjnej, została zakończona prawomocnym wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 3250/16,

- odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczącego sporządzenia załączników nr 1 i nr 2 do decyzji organu I. instancji przez osobę nieuprawnioną wyjaśniono, że zarówno jej projekt, jak również załączniki zostały sporządzone przez mgr inż. arch. K. B.; zarzut jest zatem niezasadny,

- w niniejszej sprawie nie było konieczności przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, o co wnioskowała jedna z uczestniczących na prawach strony organizacji społecznych; zgodnie z art. 89 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa; w myśl zaś art. 89 § 2 K.p.a. organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin; w rozpoznawanej sprawie wyczerpujący materiał dowodowy został zgromadzony poza rozprawą, a przeprowadzenie rozprawy nie doprowadziłaby do uproszczenia i przyspieszenia postępowania.

W skardze, uczestnicząca uprzednio na prawach strony w postępowaniu administracyjnym, organizacja społeczna, zwana dalej "Stowarzyszeniem", zarzuciła przede wszystkim naruszenie przepisów postępowania, co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy oraz uzasadnienia orzeczenia jak i przepisów materialnoprawnych, określających zasady ustalenia warunków zabudowy.

Sformułowano następujące szczegółowe zarzuty:

- bezpodstawnie uznano, jakoby przeznaczone do likwidacji obiekt – istniejący bazarek - mógł być punktem odniesienia dla oceny możliwości realizacji planowanej nowej zabudowy; analizą urbanistyczną objęto przy tym zbyt wielki obszar; w pobliżu planowanego obiektu nie ma zabudowy, odpowiadającej mu funkcją i parametrami,

- decyzja o warunkach zabudowy nie jest precyzyjna; w jej treści bowiem wskazano, że teren inwestycji obejmuje także pewne fragmenty wymienionych działek ewidencyjnych, bez ich sprecyzowania; jest to także sprzeczna z treścią wniosku Inwestora; wskazano w nim jako teren inwestycji całe działki,

- nie ustalono w istocie, czy planowany w ramach zamierzenia parking wymaga decyzji środowiskowej; Stowarzyszenie przedstawiło własne szacunki, wywodząc że – jego zdaniem - dla planowanego obiektu konieczne może być 70 miejsc parkingowych, co - wedle wyliczeń – może wymagać terenu o powierzchni powyżej 0,5 hektara; takie przedsięwzięcie, w myśl § 3 pkt 56 lit. b rozporządzenia o podziale przedsięwzięć, wymaga uzyskania decyzji środowiskowej; wobec braku decyzji środowiskowej należało postępowanie zawiesić; nie czyniąc tego naruszono art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.,

- nie wyznaczono prawidłowo wymaganych linii zabudowy,

- brak było podstaw do określenia wskaźnika zabudowy na poziomie 0,3; nie wynika on z analizy urbanistycznej,

- analizę urbanistyczną sporządzono na mapie o niewłaściwej skali - 1 : 2000; nie jest ona czytelna zaś Sąd, orzekając poprzednio w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 3250/16, zwracał uwagę na tą kwestię,

- nie jest dopuszczalne określenie obiektu, dla którego ustalane są warunki zabudowy, mianem tymczasowy; formuły tego rodzaju nie przewiduje ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- wobec procedowania przez Radę Miasta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, organ administracji winien był zawiesić postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy; uchybiono więc zmaganiu art. 62 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym,

- bezzasadnie odstąpiono od przeprowadzenia w danej sprawie rozprawy administracyjnej,

- obejmując decyzją o warunkach zabudowy realizację dojazdu (ciągu pieszo–jezdnego) nie uzyskano zgody zarządcy drogi wewnętrznej (spółdzielnia mieszkaniowa), która ma zostać także wykorzystana dla skomunikowania z drogą publiczną – Al. [...],

- teren nie jest właściwie uzbrojone; nie ma bowiem stosownej, bezpiecznej drogi dojazdowej do planowanego obiektu; kwestii tej nie wyjaśniono w toku postępowania administracyjnego; nie zabezpieczono także stosownie interesów osób trzecich, gdy chodzi o bezpieczeństwo poruszania się na ciągu pieszo – jezdnym, w który zamierza się przekształcić istniejące chodnik, czy zablokowania dojazdu drogą wewnętrzną (intensyfikacja ruchu),

- nie dokonano stosownego uzgodnienia z Biurem Architektury i Planowania Przestrzennego, Wydziałem Planowania Miejscowego [...],

- pominięto w sprawie, że Inwestor, określając zakładaną powierzchnię sprzedaży zakłada obejście rygorów, jakie wiążą się z realizacją obiektów wielkopowierzchniowych - powyżej 2000 m2; świadczy o tym określenie planowanej powierzchni sprzedaży w pobliżu granicy, z założeniem faktycznej realizacji obiektów o większej powierzchni.

Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, zajęte w zaskarżonej decyzji.

W trakcie postępowania, wobec przeniesienia uprawnień z decyzji o warunkach zabudowy z Inwestora na Stowarzyszenie [...] "[...]" (k. 94-95), podmiot ten przystąpił do postępowania w miejsce Inwestora.

Sąd zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć tylko część zarzutów jest zasadna.

Organ odwoławczy trafnie wprawdzie przywołał treść regulacji normatywnych, mających zastosowanie w danej sprawie. Wobec uprzedniego zreferowanie powtarzanie ich byłoby zbędne. Zasadne są jednak wywody skargi, gdzie podnosi się, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w istocie, czy - przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla danej inwestycji - niezbędne było uzyskanie decyzji środowiskowej.

Mylnie przyjął organ administracji, jakoby kwestia ta była już przedmiotem oceny Sądu w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 3250/16. Rozpoznając tamtą sprawę podzielił on bowiem wyłącznie stanowisko organu, że prowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko, co zakończyć się może wydaniem decyzji środowiskowej, wymagane jest wyłącznie dla przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu o podziale przedsięwzięć. Rozważania Sądu w danym zakresie miały jedynie charakter ogólny i abstrakcyjny. Nie sformułował on natomiast oceny, że - w realiach niniejszej inwestycji - procedura tego rodzaju nie będzie w istocie wymagana.

W takiej sytuacji organ odwoławczy, wobec sformułowania przez Stowarzyszenie w odwołaniu konkretnej argumentacji, która miała przemawiać za potrzebą przeprowadzenia procedury oceny oddziaływania na środowisko przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, powinien się do niej odnieść w sposób konkretny. Kwestia ta może mieć bowiem istotny wpływ na wynik sprawy. O ile decyzja środowiskowa byłaby w sprawie wymagana musiałaby być ona przedłożona łącznie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jej postanowienia byłyby wiążące dla organu orzekającego w danej sprawie (art. 72 ust. 3, w zw. z ust. 1 pkt 3 i art. 86 ustawy o ocenach).

Brak odniesienia się przez organ odwoławczy do istotnego zarzutu odwołania, co musiałoby znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (wedle art. 107 § 3, wobec art. 8 ust. 1 i art. 11 K.p.a.), stanowi w takiej sytuacji uchybienie wymogom właściwego wyjaśnienia sprawy (art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.) oraz mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd, rozpoznając niniejszą sprawę, nie był natomiast uprawniony do oceny, czy nie odniesienie się do danych zarzutów odwołania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Oznaczałoby to bowiem zajęcie przezeń merytorycznego stanowiska, w zakresie, w jakim nie wyraził go organ odwoławczy. Prowadziłoby więc do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.).

Przedwczesna byłaby z kolei ocena przez Sąd, czy w sprawie zasadnym byłoby zawieszenie postępowania, wobec braku decyzji środowiskowej.

Trafnie przy tym podniesiono w skardze, że do oceny, czy jest spełnione wymaganie dobrego sąsiedztwa, w myśl art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy określeniu parametrów zabudowy, jak wysokość, szerokość elewacji kształt dachu, nie można nawiązywać do obiektów, które mają być zastąpione noworealizowanym. Celem bowiem ustanowienia zasady dobrego sąsiedztwa jest zapewnienie ładu przestrzennego także w zakresie występujących na danym obszarze form architektonicznych. Oczywiście nie jest możliwe wykreowanie stosownej harmonii zabudowy z obiektem, który ma zniknąć z przestrzeni, wobec realizacji planowanej, nowej zabudowy - nie można tu mówić o kontynuacji parametrów zabudowy. Rolą organów administracji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, jeżeli nie okaże się konieczne uprzednie przeprowadzenie procedury oceny oddziaływania na środowisko, będzie więc określenie, do parametrów jakich obiektów można nawiązać - czy w obszarze analizowanym istnieje inna niż przeznaczona do likwidacji zabudowa bazarku, do której parametrów zabudowy można nawiązać w danej sprawie.

Bezzasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi. Generalnie trafne jest w danym zakresie stanowisko organu. Jego ponowne przytaczanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Reasumując, dodać można wyłącznie, że sformułowane zarzuty są bezzasadne z następujących przyczyn:

- właściwie wyznaczono w danej sprawie granice terenu analizowanego; procedujący w sprawie organ administracji, jak i Sąd rozpoznający skargę, związani są w danym zakresie oceną prawną, wynikającą z wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 3250/16; w orzecznictwie prezentowane są wprawdzie dwa stanowiska co do sposobu wyznaczania granic terenu analizowanego; prezentowane jest także pogląd, że powinny one obejmować figurę geometryczną o szerokości trzykrotności frontu działki inwestycyjnej (tak np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 548/14 i 1299/14 – dostępne w CBOSA), gdy tymczasem - w rozpatrywanej sprawie - sięga on terenów do szerokości siedmiokrotnej, bez wskazania szczególnych względów, które by miały za tym przemawiać. Jednakże odmienne rozumienie wymagań zakreślonych § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie - zasada obejmowania analizą figury o szerokości, co najmniej siedmiokrotności frontu działki - musiał mieć na uwadze Sąd, oceniający legalność uprzednio zaskarżonej decyzji kasatoryjnej; organ odwoławczy uznał tam, że - wobec wadliwie przyjętego usytuowania frontu działki inwestycyjnej (od ul. [...]) analiza jest zbyt wąska; skutkowało to potrzebą wydania decyzji uchylającej orzeczenie organu I. instancji, w celu sporządzenia nowej analizy urbanistycznej; o ile ówcześnie Sąd uważałby za zasadne obejmowanie analizą terenu wyznaczonego figurą geometryczną o szerokości trzykrotności frontu działki inwestycyjnej to - w realiach rozpoznawanej sprawy - uznałby uprzednio sporządzoną analizę za wystarczającą; obejmowała ona bowiem teren o szerokości trzykrotności linii wyznaczonych literami A-I, a więc uznanych wówczas przez organ odwoławczy, a następnie Sąd, jako front działki; bezzasadne są też zarzuty, gdzie upatrywano wadliwości analizy w wyznaczeniu, jako frontu działki, odcinka pomiędzy punktami "A" oraz "I"; na załączniku graficznym nie są one wprawdzie połączone linią; szerokość frontu działki inwestycyjnej, wyznaczoną tymi punktami, zaaprobował uprzednio Sąd,

- trafnie wywodzi organ administracji, że funkcja handlowa i usługowa, gdy chodzi o obiekty związane z zaspokojeniem potrzeb lokalnych, powinna być traktowana jako uzupełniająca dla zabudowy wielorodzinnej, wobec generowania podobnych uciążliwości; funkcja ta zresztą bezspornie występuje na analizowanym terenie,

- nie stanowi uchybienia, wskazanie w części tekstowej decyzji o warunkach zabudowy, że inwestycja ma być realizowana na fragmencie działek; ustalenia w tym zakresie precyzuje bowiem załącznik graficzny, stanowiący jej integralną część (tak art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); wyznaczono tam linie rozgraniczające inwestycji; ewentualna niespójność w danym zakresie decyzji z wnioskiem inwestora mogłaby mieć znaczenie w sprawie, o ile prowadziłoby to w istocie do określenia warunków realizacji inwestycji niezgodnie z jego wolą i byłoby podnoszone przezeń w środkach odwoławczych; sytuacja tego rodzaju nie miała miejsce w niniejszej sprawie,

- w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy wyznaczono linię zabudowy - gdy chodzi o teren, gdzie ma być zrealizowana zabudowa kubaturowa - zarówno od strony al. [...] (co jest wymagane rozporządzeniem o nowej zabudowie, gdzie ustalono reguły w danym zakresie), jak i ul. [...] (czego przepisy tego rozporządzenia nie wykluczają); nie wrysowano linii zabudowy dla fragmentu terenu, gdzie planowana jest realizacja ciągu komunikacyjnego; w danym przypadku – realizacja ciągu – nie będzie pozostawała w związku z kontynuacja funkcji czy parametrów zabudowy (wniosek taki jest uprawniony wobec treści art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); brak zapisów w decyzji co do krawędzi planowanego ciągu, gdy ma być on realizowany w śladzie chodnika (tak pkt 2.6 decyzji o warunkach zabudowy) nie uchybia wymaganiom rozporządzenia o nowej zabudowie,

- organy orzekające w przedmiocie warunków zabudowy mylnie wprawdzie rozumiały pojęcie "wyników analizy", użyte w § 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie; wynikający z samej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 54 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1) - jak i doprecyzowany w § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie - obowiązek przeprowadzenia stosownej analizy, oznacza powinność podjęcia pewnych czynności faktycznych - zgromadzenia szeregu danych oraz ich rozważania, w kontekście wymagań normatywnych dla nowej zabudowy; natomiast sporządzenie dokumentu, określonego przez pracodawcę w § 9 mianem "wyników analizy", stanowi materialne odzwierciedlenie dokonanych czynności faktycznych; nie chodzi tu zaś o zestawienie wyłącznie wniosków z analizy urbanistycznej, będącej innym opracowaniem; znajdą one bowiem odzwierciedlenie bezpośrednio w treści decyzji o warunkach zabudowy; odmienne rozumienie wskazanych regulacji byłoby sprzeczne z zasadą stosowania - w pierwszym rzędzie - wykładni językowej; pojęcie "analiza" oznacza pewną czynność bądź ich szereg - nie zaś dokument; określenie natomiast "wynik analizy", jako załącznik do decyzji, musi oznaczać właśnie dokument, będący zmaterializowanym efektem pewnych czynności faktycznych; za innym rozumieniem nie przemawiają też względy celowościowe; nie sposób bowiem racjonalnemu prawodawcy przypisać woli nakazania załączania do decyzji o warunkach zabudowy dokumentu, z którego treści będzie wynikać wyłącznie, że wynikiem analizy jest określenie parametrów, ustalonych właśnie danym aktem; nie wnosiłoby to nic do sprawy, gdy chodzi o wyjaśnienie przesłanek orzekania; uprawnione jest natomiast przyjęcie, że załączenie wyników analizy urbanistycznej - rozumianej, jako odzwierciedlenie wszystkich czynności, podjętych celem określenia dopuszczalności realizacji zabudowy o określonych funkcjach i parametrach - stanowi sui generis rozwinięcie uzasadnienia decyzji; strony postępowania uzyskają dzięki temu szczegółowe informacje, jaki stan faktyczny oraz przesłanki miał na uwadze organ administracji, zakreślając konkretne warunki zabudowy, wskazane w sentencji decyzji, do której załączono analizę urbanistyczną; w realiach rozpoznawanej sprawy do decyzji o warunkach zabudowy załączono wprawdzie wyłącznie dokument stanowiący wynik analizy urbanistycznej, jako jej streszczenie; sama jednak analiza zawarta jest w aktach sprawy (teczka nr 3 k. 57-61 akt adm.); możliwa jest więc weryfikacja przez Sąd, jak i uprzednio przez strony, mające prawo dostępu do akt sprawy, jakimi przesłankami kierowano się, formułując określone konstatacje; w takiej sytuacji uchybienie, polegające na nie załączeniu właściwej analizy do treści decyzji, nie może być kwalifikowane jako wadliwość, mogąca mieć istotny wpływ na wynik sprawy; z treści właściwej analizy wynika wobec jakiego stanu faktycznego organ uznał, że wskaźnik intensywności zabudowy na analizowanym terenie wynosi średnio 0,3 (taczka nr 3 k. 60 i 60v akt adm.) i tak ją ustalono,

- przyjęty przez organ administracji sposób rozumienia § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie, zaakceptowany następnie przez Sąd orzeczeniem o sygn. akt IV SA/Wa 3250/16, determinuje sytuację, gdy minimalne granicę analizy urbanistycznej nawet dla stosunkowo niewielkiej inwestycji na znaczniejszym terenie, muszą obejmować duży obszar; wnosić wprawdzie wypada, że takiego rozumienia § 3 ust. 2 nie zakładał prawodawca, określając reguły, co do skali map, na których mają być nanoszone wyniki analizy urbanistycznej, gdy jej część graficzna także stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy; w rozpoznawanej sprawie do samej decyzji o warunkach zabudowy załączono mapę w skali 1:2500 (wedle podziałki, zamieszonej w lewym, górnym rogu), która to ma dość znaczny format (określono ją mylnie - jak wskazywano - mianem "wyników analizy"); dołączenie analizy na mapie o skali wskazanej w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wobec § 9 ust. 2 i 3 rozporządzenia o nowej zabudowie) oznaczałoby konieczność rozesłania do stron wraz z decyzją 4 takich arkuszy; wymaganiu temu uchybiono, co jednak nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy; samą analizę sporządzono w istocie na mapie w skali 1:2000 (teczka nr 3 k. 57-58 akt adm.), co także uchybia wymaganiom ustawy (do innych inwestycji niż liniowe najmniejsza skala to 1:1000 – mapy takie znajdują się zresztą w aktach organu); nie może być to jednak istotnym uchybieniem, skoro mapa, gdzie naniesiono wyniki analizy jest - w ocenie Sądu – stosownie do celu czytelna,

- nie ma racjonalnego uzasadnienia dla użycia w opisie, objętego decyzją o warunkach zabudowy, przedsięwzięcia mianem tymczasowe; z decyzji nie wynika bowiem, aby określono nią władczo czas eksploatacji danego obiektu; niemniej użycie takiego określenia nie może mieć istotnego znaczenia dla wyniku sprawy; dla opisanego decyzją obiektu (pasaż handlowy z infrastrukturą) ustalono konkretne warunki jego realizacji,

- w myśl art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszczalne jest zawieszenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wobec prowadzenia procedury planistycznej; o ile zachodzą konkretne przesłanki ku temu organ może więc zawiesić postępowanie; nie odniesienie się jednak do tej kwestii w danym przypadku nie można uznać za istotne uchybienie, zwłaszcza gdy - nawet na etapie wniesienia skargi - Stowarzyszenie nie uprawdopodobniło, aby na dzień orzekania przez organ odwoławczy istniała realna możliwość uchwalenia planu w terminie zakreślonym w danej regulacji (9 miesięcy),

- jak trafnie wskazał organ administracji, w rozpoznawany przypadku nie było obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej; nie uprawdopodobniono też, aby odstąpienie od jej przeprowadzenia, wobec takiej możliwości, mogło mieć istotny wpływ na wynik danej sprawy,

- na etapie ustalenia warunków zabudowy nie mają znaczenia prawa inwestora do gruntu (definicja pojęcia dostępu do drogi publicznej – patrz art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); zakładane korzystanie z fragmentu drogi wewnętrznej, należącej do osoby trzeciej (np. spółdzielni mieszkaniowej) dla skomunikowania określonej inwestycji nie wymaga więc - na etapie ustalania warunków zabudowy - zgody zarządcy drogi,

- w razie zrealizowania przy budowie pasażu handlowego ciągu pieszo-jezdnego, co stanowi integralny element inwestycji, objętej ustaleniem warunków zabudowy (tak pkt 2.6 decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznik graficzny), teren pasażu handlowego będzie skomunikowany z drogą publiczną przy pomocy tegoż ciągu oraz drogi wewnętrznej; zachowane są więc warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2, wobec art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym; wobec stanowiska gestorów sieci wodnokanalizacyjnej i elektrycznej teren inwestycji spełnia też wymaganie określone w art. 61 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy,

- kwestia realizacja ciągu pieszo-jezdnego w sposób zapewniający warunki bezpieczeństwa dla pieszych, pod kątem zachowania stosownych parametrów technicznych, będzie badana na etapie wydania pozwolenia na budowę; nie wchodzi to więc w zakres - na danym etapie procedowania (w przedmiocie warunków zabudowy) - ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w myśl art. 54 pkt 2 lit. d, wobec art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- ewentualne wewnętrzne stanowiska wyrażane przez jednostki organizacyjne gminy (tu Miasta [...]) nie stanowią wymaganych uzgodnień w rozumieniu art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- rolą organu ustalającego warunki zabudowy dla inwestycji o parametrach proponowanych przez inwestora jest jedynie ich określenie, w myśl obowiązujących przepisów prawa; poza granicami sprawy pozostaje więc kwestia, czy wolą inwestora jest w istocie realizacja przedsięwzięcia, zgodnie z warunkami ustalonymi decyzją; naruszenie jej warunków może skutkować natomiast stosownymi sankcjami, w ramach odrębnych procedur administracyjnych.

Sąd nie dostrzegł natomiast z urzędu wad w zaskarżonym akcie, innych niż wskazane wcześniej, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Sąd nie uwzględnił wniosku Stowarzyszenia o uchylenie również decyzji organu I. instancji. Nie wykazano bowiem, ani też Sąd nie dostrzegł z urzędu, aby było to niezbędne dla załatwienia sprawy, w myśl art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302). Przesądzanie takiej potrzeby, przed rozpatrzeniem sprawy we wszystkich istotnych aspektach przez organ odwoławczy, byłoby przedwczesne.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1. sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania w pkt 2 zapadło na podstawie art. 200 wskazanej ustawy. Zasądzone koszty to kwota uiszczona tytułem wpisu.

Rozpatrując ponownie sprawę organy administracji uwzględnią ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.