Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1000/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie Sędzia WSA. Wojciech Jarzembski(spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant asystent sędziego Maciej Hoffman po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi K.W., D.R., D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w zakresie uzgodnienia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia [...]czerwca 2013 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz K.W., D.R., D.S. kwoty po 200 (dwieście) złotych na rzecz każdego z nich, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. znak [...] Starosta T., na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., w związku z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, umorzył postępowanie w zakresie uzgodnienia projektu decyzji Wójta Gminy Ł. w sprawie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz trzech budynków garażowo-gospodarczych na działce nr [...] w miejscowości P. gmina Ł.

W uzasadnieniu Starosta T. wskazał, że Wójt Gminy Ł. zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Organ stwierdził, że działkę na której realizowane ma być przedmiotowe przedsięwzięcie w dokumentach ewidencji gruntów oznaczono jako grunty klasy RIIIB. Organ uznał, że w związku ze zmianą ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpiła utrata jego właściwości w zakresie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy na gruntach klas I – III, co skutkuje obowiązkiem umorzenia postępowania. W opinii Starosty zgodnie z nowym brzmieniem art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I – III wymagają zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

W odwołaniu od powyższej decyzji K.W., D.R., D.S. zarzucili naruszenie przepisów postępowania w postaci braku konstytutywnych cech decyzji - nieoznaczenie stron postępowania oraz wydanie decyzji w oparciu o stan prawny inny niż obowiązujący na dzień orzeczenia. Wyjaśnili, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wnieśli [...] maja 2013 r., a zmieniony stan prawny obowiązuje od dnia 26 maja 2013 r., wobec czego Starosta T. winien dokonać uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i nie był władny kończyć postępowania poprzez jego umorzenie. Z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżący wystąpili do innego organu niż Starosta T. i nie on winien decydować o ewentualnym umorzeniu postępowania. Starosta w ramach swoich kompetencji winien dokonać uzgodnienia lub też takiego uzgodnienia odmówić i nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w merytorycznym rozpatrywaniu oraz rozstrzyganiu sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy uznał, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją jest wykorzystywana na cele rolne, bowiem oznaczona jest w ewidencji gruntów i budynków jako użytek RIIIB. Wobec tego w myśl przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody, o której mowa w ust. 2 wskazanego artykułu i dokonuje się go w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w myśl znowelizowanego art. 7 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Ustawa zmieniająca nie zawiera przepisów przejściowych, co w opinii Kolegium jest wyrazem woli ustawodawcy bezpośredniego działania nowego prawa. Istotny jest stan prawny w dacie orzekania, a nie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem organu odwoławczego teren objęty planowaną inwestycją nie uzyskał zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a sam projekt decyzji o warunkach zabudowy stracił na aktualności po dokonaniu wskazanej wcześniej nowelizacji przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z kolei z uwagi na nieaktualność projektu decyzji o warunkach zabudowy, postępowanie przed organem uzgadniającym – Starostą T. stało się bezprzedmiotowe. Kolegium wyjaśniło również, że umorzenie postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, nie oznacza umorzenia postępowania "głównego" zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nadto organ odwoławczy nie podzielił stanowiska skarżących dotyczącego niewskazania stron postępowania w decyzji organu pierwszej instancji, bowiem przepis art. 107 § 1 K.p.a. nie określa konkretnie miejsca, w którym powinny być wskazane strony postępowania. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji bez znaczenia jest, w którym miejscu strony zostaną wymienione, ważne natomiast jest żeby były jednoznacznie określone.

W skardze do WSA K.W., D.R., D.S. wnieśli o uchylenie decyzji SKO z dnia [...] lipca 2013r. jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżących czynności uzgodnieniowe odbywają się w trybie art. 106 K.p.a. i właściwą formą rozstrzygnięcia w takim postępowaniu jest postanowienie, na które służy zażalenie. Organ współdziałający uczestniczy jedynie w czynnościach postępowania administracyjnego, biorąc udział w załatwieniu sprawy przez wyrażenie stanowiska w zakresie swojej właściwości. Stanowisko jakie w formie postanowienia winien zają organ nie rozstrzyga o istocie sprawy ani jej nie kończy. Skarżący ponownie podnieśli, iż Starosta T. w wydanej decyzji nie określił stron postępowania, bowiem w ich opinii za takie określenie nie można uznać wskazania ich w rozdzielniku. Zdaniem skarżących w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego. Z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wystąpili [...] maja 2013 r., Wójt Gminy Ł. skierował do Starosty T. projekt decyzji o warunkach zabudowy w dniu [...] maja 2013 r., a nowy stan prawny obowiązuje od dnia 26 maja 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - zwana dalej w skrócie: "P.p.s.a."), zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości albo w części następuje wyłącznie wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b); inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Sąd stwierdza nieważność zaskarżonego aktu lub stwierdza jego wydanie z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 i 3).

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] lipca 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty T. z dnia [...] czerwca 2013 r., którą organ pierwszej instancji umorzył postępowanie w sprawie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych dla planowanego przez skarżących zamierzenia inwestycyjnego. Rozstrzygnięcia te zapadły w postępowaniu uzgodnieniowym, w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek skarżących przez Wójta Gminy Ł. w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na realizacji trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz trzech budynków garażowo – gospodarczych na działce o nr [...] o pow. [...] ha w miejscowości P., gmina Ł..

W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej: "u.p.z.p.", decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta) po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Przepis art. 53 ust 4 pkt 6 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje konieczność uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Za tego rodzaju nieruchomości uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 z późn.zm.).

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p., stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, w tym m.in. ażeby teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4) oraz by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Przepisami takie stanowią między innymi przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Podkreślenia wymaga, że postępowanie uzgodnieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania głównego tj. dotyczącego decyzji w przedmiocie warunków zabudowy i bezpośrednio nie rozstrzyga o istocie tej sprawy, co słusznie akcentują skarżący. Organ współdziałający na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p, nie jest organem prowadzącym postępowanie w samodzielnej, odrębnej sprawie administracyjnej, lecz jest on jedynie powołany do zajęcia stanowiska w sprawie administracyjnej (głównej), która już zawisła przed innym organem administracyjnym. Stanowisko zajęte przez organ uzgadniający nie załatwia zatem sprawy administracyjnej, ani nie rozstrzyga o jej istocie. Pomimo swojej odrębności, negatywne rozstrzygnięcie postępowania uzgodnieniowego w konsekwencji powoduje, jednak iż niemożliwym jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy w postaci odpowiadającej projektowi tej decyzji przedstawionej organowi do uzgodnienia. Celem procedury uzgodnieniowej przewidzianej w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest kontrola dokonywana przez wyspecjalizowany w danej dziedzinie organ, czy np. nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organ uzgodnieniowy w zakresie swoich właściwości opiniuje projekt decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przez inwestora zamierzenia wyłącznie z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulujących daną kwestię, wskazując na możliwość lub brak możliwości zrealizowania inwestycji. Organ współdziałający zajmuje stanowisko uzgadniając projekt danej decyzji o warunkach zabudowy lub też odmawia takiego uzgodnienia. Uzgadnia on więc pozytywnie lub negatywnie (w zakresie swojej właściwości) konkretną treść projektowanego rozstrzygnięcia.

W rozpoznawanej sprawie Wójt Gminy Ł. prowadząc, na wniosek skarżących, postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz trzech budynków garażowo – gospodarczych na działce nr [...] w miejscowości P., zwrócił się do Starosty T. o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, jako organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Starosta T. natomiast z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych wywiódł, iż nie jest on organem właściwym do uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, tłumacząc to zmianą treści wskazanego przepisu. Wyjaśnił, że w związku ze zmianą przepisów utracił on swoją właściwość w zakresie uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy na gruntach klas I-III, co jego zdaniem skutkować musiało umorzeniem postępowania uzgodnieniowego, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję Starosty T., podzielając stanowisko o bezprzedmiotowości postępowania uzgodnieniowego co do projektu decyzji o warunkach zabudowy, w związku ze zmianą brzmienia art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zakresie stanowiąca podstawę do jego umorzenia z uwagi na brak właściwości starosty w dacie orzekania.

Stanowisko organów orzekających w sprawie, w ocenie Sądu, nie jest prawidłowe.

Ustawa z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w dacie orzekania przez organy tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 z późn.zm.), reguluje zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji i poprawiania wartości użytkowej gruntów (art. 1). Gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy są między innymi grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (art. 2 ust. 1), przy czym nie uważa się za grunty rolne gruntów znajdujących się pod parkami i ogrodami wpisanymi do rejestru zabytków (art. 2 ust. 3). Ochrona gruntów rolnych polega między innymi na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne oraz zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym w skutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2). Przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się, w myśl art. 4 pkt 6 ww. ustawy, ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. W myśl art. 5 ust. 1, jeżeli przepisy ww. ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta.

Z kolei art. 7 ust. 1 ww. ustawy wskazuje, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ust. 2 pkt 1 wskazano natomiast, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I – III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Wskazać należy, że dokonywana w ewidencji gruntów kwalifikacja opiera się na kryteriach obiektywnych, którymi są klasy gruntów wyznaczone po przeprowadzeniu ich gleboznawczej klasyfikacji (art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 z późn.zm.). Przez gleboznawczą klasyfikację gruntów należy rozumieć podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb (art. 2 pkt 12 ww. ustawy). Klasy gleboznawcze poszczególnych użytków – w tym użytków rolnych, ich kontury i oznaczenia przyjmuje się z operatu gleboznawczej klasyfikacji gruntów (§ 66 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), który podlega aktualizacji w trybie przewidzianym w ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Do użytków rolnych zalicza się grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami, rowy – oznaczane odpowiednimi symbolami (§ 68 ust. 1 rozp.) .

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy pierwszej jak i drugiej instancji, nieprawidłowo interpretując przepisy prawa materialnego, błędnie utożsamiają zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, o której mowa w art. 7 ust. 2 ww. ustawy, z uzgodnieniem projektu decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 53 ust 4 pkt 6 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podnoszono, iż uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nie można utożsamiać ze sprawą zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ponieważ zgoda ta jest związana ze zmiana przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że organem właściwym do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne jest organ określony w art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2009 r. sygn. akt II OW 70/09, wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 84/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 168/12, wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Łd 71/11). Starosta T. w przedmiotowej sprawie mylnie określił swoją rolę w postępowaniu uzgodnieniowym jako organu wydającego zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych, w sytuacji gdy jego zadaniem było tylko i wyłącznie uzgodnienie (pozytywne lub negatywne) przedłożonego mu przez Wójta Gminy Ł. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W niniejszym postępowaniu, działając jako organ uzgodnieniowy, starosta nie miał wydawać zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, bowiem stosownie do przywołanego art. 7 ust. 2 pkt 1 starosta nie byłby w tym zakresie organem właściwym. Rolą Starosty T. w przedmiotowym postępowaniu było jedynie przedstawienie opinii w zakresie zgodności planowanej inwestycji z przeznaczeniem gruntów rolnych, na których planowana jest ta inwestycja i określonymi przepisami ich ochrony. W sytuacji natomiast, w której organ uznałby, że planowana inwestycja nie daje się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu określonej kategorii, powinien on odmówić uzgodnienia przedstawionego mu projektu decyzji, co z kolei oddziaływać będzie na rozpatrzenie wniosku inwestorów o wydanie decyzji o warunkach zabudowy przez Wójta Gminy Ł..

Nadto podkreślić należy, iż nie zasługuje na aprobatę stanowisko Starosty T., bezrefleksyjnie zresztą powtórzone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., że zmiana przywołanego powyżej art. 7 dokonana ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r. poz. 503) spowodowała utratę właściwości starosty w zakresie, o którym mowa w art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bowiem również przed dokonaną nowelizacją przepis ten nie przewidywał właściwości starosty w zakresie wydawania ewentualnej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Konsekwencją błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych były wywody Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na temat bezprzedmiotowości postępowania i konieczności jego umorzenia na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Starosta, który był organem właściwym do dokonania uzgodnienia w zakresie o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., jako organ współdziałający winien projekt decyzji uzgodnić pozytywnie lub negatywnie. W sytuacji w której uznałby, że planowanej inwestycji nie da się pogodzić z rolniczym przeznaczeniem przedmiotowej działki winien on odmówić takiego uzgodnienia, co nie oznacza bezprzedmiotowości postępowania uzgodnieniowego. Pamiętać przy tym należy, iż do wydania decyzji o warunkach zabudowy spełnione muszą zostać łącznie przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., w tym w pkt 4. Kwestia ta jednak będzie przedmiotem rozważań organu właściwego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, niemniej jednak stanowisko w tym zakresie, zajęte przez organ uzgodnieniowy będzie miało zasadnicze znaczenie dla wyniku postępowania głównego.

Omówienia w rozpoznawanej sprawie wymaga również forma wydanego przez Starostę T. rozstrzygnięcia, która w ocenie Sądu, nie odpowiada przepisom prawa. Art. 53 ust. 5 u.p.z.p. wskazuje, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Z kolei w art. 106 § 1 K.p.a. wskazano, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ, przewidując w § 5, że zajęcie stanowiska przez organ uzgodnieniowy następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż zasadnie skarżący zarzucają, że organ uzgadniający winien wyrazić swoje stanowisko odnośnie przedmiotu uzgodnienia w formie procesowej – postanowienia. Kodeks postępowania administracyjnego, ani też mające w sprawie zastosowanie przepisy nie przewidują dla dokonania uzgodnienia, czy też jego odmowy formy decyzji administracyjnej, która wszakże zastrzeżona jest dla załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty, bądź innego zakończenia postępowania administracyjnego w danej sprawie. Zastosowana przez Starostę T. forma rozstrzygnięcia rodziła w konsekwencji nieprawidłowe pouczenie strony o przysługującym jej prawie zaskarżenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Na postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym nie przysługiwało bowiem odwołanie, w terminie 14 dni od jego doręczenia, jak w pouczeniu wskazał Starosta T., a zażalenie, dla którego wniesienia ustawodawca przewidział siedmiodniowy termin (art. 141 § 2 K.p.a.).

Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżących dotyczącego skutków prawnych umorzenia postępowania przez Starostę. Z rozstrzygnięcia Starosty T., skarżący nieprawidłowo wywodzą, iż jego skutki prawne obejmują również postępowania główne w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania zapadło w postępowaniu uzgodnieniowym i tylko tego postępowania może ono dotyczyć, na co wskazuje wszakże jednoznacznie jego treść. Jak już powyżej wskazywano, o ile prawidłowo zajęte stanowisko organu współdziałającego niewątpliwie ma wpływ na treść postępowania głównego, to w żadnym wypadku umorzenie postępowania uzgodnieniowego nie powoduje również umorzenia postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy. Właściwym do wydawania rozstrzygnięć kończących postępowanie główne jest w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy Ł. i to ten organ jest władny do ostatecznego rozstrzygnięcia wniosku skarżących.

W ocenie Sądu, nie może również odnieść zamierzonego skutku zarzucany przez skarżących brak wskazania stron, do których jest kierowana decyzja organu pierwszej instancji. Sąd stoi na stanowisku, iż o ile forma rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji w niniejszej sprawy w ww. zakresie nie jest wzorcowa, to w okolicznościach niniejszej sprawy wymienienie stron postępowania w rozdzielniku nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania, które skutkować mogłoby uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przepis art. 107 § 3 nie wskazuje, w którym miejscu decyzji powinny być wskazane strony postępowania. Niezbędnym jest wskazanie stron, do których decyzja jest kierowana. To natomiast w przedmiotowym postępowaniu wątpliwości nie budzi. Skarżący są wymienieni jako strony postępowania uzgodnieniowego, organy obydwu instancji doręczyły im sporne decyzje, które wszakże nie nakładają żadnych obowiązków, ani nie przyznają uprawnień. Rozstrzygnięcie uzgodnieniowe, które winno mieć formę postanowienia, nie wymaga także takiej prezycji w tym zakresie jak np. decyzja podlegająca ewentualnemu wykonaniu w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji.

Niezasadny, w okolicznościach niniejszej sprawy, jest zarzut skarżących dotyczący błędnego stosowania przez organy przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania. Rozstrzygnięcie, który stan prawny winien stosować organ ma znaczenie w rozpatrywanej sprawie, jednak także z innych powodów niż rozważano to w sprawie.

Zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 26 maja 2013 r., jak i po tym dniu, na skutek ww. nowelizacji, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, określona w art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dokonuje się co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn.zm.). Przed nowelizacją, w przypadku gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I - III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha zmiana przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne wymagał uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Z kolei przeznaczenie gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga zgody ministra właściwego do spraw środowiska lub upoważnionej przez niego osoby. W przypadku pozostałych gruntów leśnych - zgody udziela marszałek województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Procedura uzyskania zgody właściwego organu stanowi pierwszy etap i jest konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów oznaczonych powyżej na cele nierolnicze i nieleśne, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W wyniku zmiany dokonanej ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013, poz. 503), która weszła w życie w dniu 26 maja 2013r. zrezygnowano z obszarowego kryterium przewidując, iż generalnie przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne, wymaga zgody właściwego ministra, niezależnie od powierzchni tego gruntu.

Wskazać należy, że występujące w przepisie art. 7 ust. 2 pkt 1 przed nowelizacją sformułowanie "zwarty obszar gruntów projektowanych do takiego przeznaczenia" nie może być interpretowany w ten sposób, iż celem ustawodawcy było zawężenie jego stosowania przepisu tylko do działki geodezyjnej. Obszar ten obejmować więc mógł również kilka działek geodezyjnych, o ile stanowiły one zwarty obszar i przeznaczone są do "odrolnienia" (podobne stanowisko zajmował NSA w wyrokach z dnia 10 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1826/06 oraz z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II OSK 299/09). Zwłaszcza w sytuacji gdy uprzednio dokonano podziału jednej działki o tożsamym rolnym przeznaczeniu na kilka odrębnych działek ewidencyjnych. Odmienna wykładnia przepisów ustawy sprzed jej nowelizacji, poprzez zastosowanie 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych w odniesieniu do każdej z działek z osobna, mogłoby doprowadzić do próby obejścia przepisów prawa. W tezie wyroku z dnia 6 lutego 2009 r. II OSK 113/08 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, "1.Będąca przedmiotem uzgodnienia ocena stanu faktycznego zawartego w przedstawionej staroście dokumentacji uzgadnianej sprawy administracyjnej, nie wynika jedynie z przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie, lecz również ze stanu wiedzy zawartej w prowadzonych ewidencjach i dokumentacji, którą dysponuje organ. 2. Właściciel gruntu rolnego w razie braku planu może dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie ograniczają ustawy. 3. Jeśli zatem właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych."

Marginalnie podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczyć przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Do takiej kategorii gruntów nie należą bez wątpienia grunty kategorii bonitacyjnej III. Analiza uzasadnienia ustawy nowelizującej wskazuje, iż celem ustawodawcy było usunięcie istotnych wątpliwości interpretacyjnych, także na tle orzecznictwa sądów administracyjnych w kwestiach regulowanych przepisami ww. ustawy w zakresie procedury związanej z ubieganiem się przez właścicieli (inwestorów) o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, podlegających szczególnej ochronie - na inne cele.

W kontekście powyższego wskazać należy, że przed tutejszym Sądem zawisło pięć spaw ze skarg K.W., D.R., D.S. na decyzje w analogicznych stanach faktycznych i prawnych (sygn. akt II SA/Bd 998- 1002/13), z analizy akt administracyjnych tych sprawy wynika pośrednio, że skarżący ubiegali się o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie po kilka budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz garażowo-gospodarczych na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów jako użytki rolne RIIIb, położonych w miejscowości P, i oznaczonych numerami działek ewidencyjnych [...] – o pow. [...] ha, [...] – o pow. [...] ha, [...] – o pow. [...] ha, [...] - o pow. [...] ha, [...] – o pow. [...] ha. Nie można wobec tego wykluczyć, że wszystkie powyższe działki ewidencyjne, powstałe zapewne z wyniku podziału 1 działki ewidencyjnej tworzą zwarty obszar gruntów rolnych klasy III projektowany przez inwestorów do przeznaczenia na cele zabudowy mieszkaniowej, w rozumieniu przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych powyżej leśnych w stanie prawnym obowiązującym przez dniem 26 maja 2013r.

Mimo powyżej poczynionych uwag, podzielić należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., iż skoro w ustawie nowelizującej nie zawarto przepisów intertemporalnych, zastosowanie powinny mieć przepisy nowe. Pomimo błędnej wykładni przepisów prawa materialnego co do zakresu postępowania uzgodnieniowego, zasadnie wskazuje Kolegium, iż skoro ustawodawca przemilczał kwestię stosowania nowego prawa, to jego wolą było stosowanie zmienionych przepisów również do spraw już wszczętych, a niezakończonych. Przepis art. 6 K.p.a. nakazuje organom administracji publicznej działać na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w sytuacji zatem, gdy brak jest przepisów intertemporalnych wskazujących, że ustawodawca uznał za zasadne, wyłączenie stosowania nowego stanu prawnego do sytuacji i zdarzeń zaistniałych wczesnej, to w tej kwestii rację należy przyznać Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu. W okolicznościach niniejszej sprawy ponownie jednak podkreślić przyjdzie, iż jej przedmiotu nie stanowi orzekanie w przedmiocie zgody na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele, lecz uzgodnienie przez starostę jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych przedłożonego mu projektu decyzji o warunkach zabudowy, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, a o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 ww. ustawy. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz każdego ze skarżących zwrot poniesionych kosztów postępowania sądowego – uiszczonego wpisu sądowego od skargi (200 zł).