Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1992/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: § 2, § 3, § 4 w zw. z załącznikiem 1
journal: Dz.U. 2011 nr 80 poz 433
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej
article: art. 2 pkt 33, art. 7 ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: § 6.3.7.9.
journal: Dz.U. 2003 nr 220 poz 2181
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów  drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 20 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 lipca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2312/11 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez należnej opłaty 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. M. kwotę 650 (sześćset pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z [...] lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2312/11, oddalił skargę B. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej.

Sąd I instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] sierpnia 2011 r., na drodze krajowej [...] klasy [...] pomiędzy węzłem [...]. i węzłem [...]., dokonano kontroli przy użyciu urządzenia D., tj. skanera znajdującego się w mobilnej jednostce kontrolnej, z której to kontroli sporządzono protokół (podpisany bez zastrzeżeń przez kierowcę) potwierdzający, iż w kontrolowanym pojeździe o nr rej. [...] brak jest urządzenia systemu elektronicznego poboru opłat. Kierowca przesłuchany jako świadek wyjaśnił, iż nie wiedział, że porusza się drogą objętą elektronicznym systemem poboru opłat, a pojazd, którym kierował nie został wyposażony w urządzenie viaBOX. Oświadczył, iż zlecenie na wykonanie przewozu otrzymał od swoich przełożonych z firmy G. B. Ł. sp. z o.o.

W uzasadnieniu decyzji, wskazano, że zgodnie z art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p., za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną bez uiszczenia tej opłaty wymierza się karę pieniężną w wysokości 3 000 zł. Natomiast zgodnie z art. 13 ust 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są zobowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się zespół pojazdów składających się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

B. M. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 6, art. 7 oraz 77 k.p.a., a także art. 18 ust. 1 pkt. 9 u.d.p. poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu wniosku skarżący podał, że droga, po której poruszał się pojazd nie była należycie oznakowana, jak również, że w stosunku do drogi [...] nie ma niepłatnej drogi alternatywnej, którą można dojechać do P. T..

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazał, że kontrolowany pojazd poruszał się po drodze krajowej wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wymienione są wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433). Za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Badając sprawę organ nie podzielił argumentacji skarżącego i stwierdził, że nie może ona stanowić podstawy do umorzenia nałożonej kary pieniężnej, gdyż za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. ustawodawca nie przewidział okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej.

Dalej, Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż od [...] lipca 2011 r. system poboru opłat za przejazd po drogach krajowych, oparty na kartach opłat drogowych (tzw. "winietach"), został zastąpiony przez system elektronicznego poboru opłat. Ponadto, protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w świetle art. 76 § 1 k.p.a., zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone, zaś jego podpisanie bez zastrzeżeń, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów braku oznaczenia charakteru drogi (droga płatna) organ podniósł, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za przejazd którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na które powołuje się strona, mają charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu.

Dodatkowo organ odwoławczy wskazał, że B. M. nie miał w pojeździe urządzenia służącego do poboru ustalania wymaganej opłaty elektronicznej. Zatem nawet przy znaku informacyjnym o poborze opłaty, nie mógłby dokonać jej uiszczenia, a przecież zdecydował się na przejazd drogą wymienioną w rozporządzeniu z dnia [...] marca 2011 r.

Zgodnie z rozporządzeniem z dnia [...] marca 2011 r., kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, wymienionych w rozporządzeniu, na których pobiera się opłatę elektroniczną.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 5 u.d.p. organ wyjaśnił, że wbrew przekonaniu strony art. 5 u.d.p. zawiera jedynie wykaz dróg, które zalicza się do dróg krajowych, natomiast nie zawiera przepisu nakazującego zapewnienie kierowcom dróg alternatywnych w stosunku do dróg płatnych. Na kontrolujących nie spoczywał obowiązek zbadania, czy okoliczne drogi były w chwili kontroli przejezdne, a postępowanie zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów Konstytucji RP oraz k.p.a.

B. M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zaskarżając decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 u.p.d. w zw. z art. 18 ust. 1 pkt 9 u.d.p. w zw. z § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Ministra Spraw wewnętrznych i administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych w związku z przepisem § 1 p. 2.6.3.7.9. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drodze publicznej przez ich niezastosowanie w sytuacji braku oznakowania drogi jako tej, na której pobierane są opłaty za przejazd. Naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. polegające na braku doręczenia zaskarżonej decyzji ustanowionemu pełnomocnikowi skarżącego. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a. przejawiające się w ich niezastosowaniu, a polegającym na pominięciu prawidłowej oceny zeznań skarżącego oraz naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji podał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908, ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Zespół pojazdów skarżącego przekraczał DMC 3,5 t posiadając masę całkowitą 4 200 t.

Zgodnie z ustaleniami kontroli skarżący nie uiścił wymaganej opłaty w systemie elektronicznym za przejazd na drodze krajowej [...] Klasy [...] chociażby z tego względu, że jego pojazd nie był wyposażony w urządzenie informujące o wniesieniu takiej opłaty.

Sąd I instancji podzielił pogląd organu, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywę określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio ze znakiem drogowym. Status dróg określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej. Skarżący przed rozpoczęciem przejazdu winien zapoznać się z tym aktem normatywnym i wybrać odpowiednią trasę, tak aby nie narazić się na sankcje finansowe. Kontrola została przeprowadzona zgodnie z przepisami a kontrolowany mógł złożyć do protokołu kontroli uwagi własne, a podpisując dokument zgodził się na ustalenia kontroli.

Odnosząc się do zarzutu art. 40 § 2 k.p.a. – niedoręczenie decyzji ustanowionemu przez skarżącego pełnomocnikowi – skład orzekający zauważył, że zarzut ten nie odnosi się do decyzji wydanej przez organ I instancji, gdyż w tym postępowaniu pełnomocnik nie został jeszcze ustanowiony, dlatego tę decyzję skarżący otrzymał osobiście. Skarżący następnie ustanawiając pełnomocnika przekazał decyzję pierwszoinstancyjną pełnomocnikowi, który wniósł od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Główny Inspektor Transportu Drogowego wydał decyzję ostateczną i wysłał ją kierując na prawidłowo zaadresowany adres pełnomocnika skarżącego i jego nazwisko – dowodem jest prawidłowo wypełniony dokument zwrotnego poświadczenia odbioru decyzji. Z przyczyn bliżej nieznanych decyzja została dostarczona omyłkowo przez Pocztę Polską na adres skarżącego.

W związku z zarzutem skarżącego z art. 40 § 2 k.p.a. nie bez znaczenia jest również i ta okoliczność, iż w realiach niniejszej sprawy fakt błędnego dostarczenia przez Pocztę Polską decyzji nie spowodowało pozbawienie skarżącego prawa do sądu. Skarżący niezwłocznie podjął obronę w celu uchronienia się od negatywnych dla niego skutków decyzji ostatecznej przekazując pismo pełnomocnikowi, który wniósł w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W.. W związku z tym błędne doręczenie decyzji, który to błąd nastąpił na drodze samego jej dostarczenia, a nie na skutek nieprawidłowego zaadresowania (skierowania) decyzji przez organ administracji, nie spowodowało dla skarżącego negatywnych skutków procesowych uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego lub uchylenia zaskarżonej decyzji, czego domagał się skarżący.

WSA nie podzielił również zarzutu skarżącego zmierzający do obciążenia odpowiedzialnością solidarną Głównego Inspektora Transportu Drogowego za niewykonanie zadań przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad tj. prawidłowego oznakowania drogi, po której poruszał się skarżący. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji rozpoznawał sprawę dot. kary pieniężnej, skarżącego za niewniesienie wymaganej opłaty za przejazd po drodze krajowej, a nie sprawy dotyczącej oznakowania drogi.

Reasumując, Sąd I instancji dodał, że interpretacja przepisów ustawy o drogach publicznych dotyczących opłaty elektronicznej nie budzi wątpliwości zaś długi okres vacatio legis ustawy nowelizacyjnej pozwalał na zapoznanie się z nowymi uregulowaniami, które jednakowo dotyczą wszystkich korzystających z dróg publicznych poruszających się pojazdami przekraczającymi dopuszczalną masę całkowitą powyżej 3,5 tony.

B. M. na powyższe orzeczenie złożył skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skargą kasacyjną zarzucono naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj.:

- przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez naruszenie przez Sąd I instancji zasady orzekania na podstawie akt sprawy, zasady orzekania przez Sąd I instancji w granicach sprawy oraz zasady niezwiązania zarzutami skargi, które miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że w przypadku dogłębnego rozważenia kwestii nieoznaczenia drogi w sposób przewidziany w § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170 poz. 1393 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie znaków), Sąd I instancji uchyliłby zaskarżoną decyzję;

- przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w wyniku zaakceptowania naruszenia przez organ art. 7, 8, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), które miało wpływ a wynik sprawy w ten sposób, że Sąd zaakceptował błędnie ustalony stan faktyczny w postaci nieocenienia przez organ braku znaku drogowego T-34;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, tj. szerokie odniesienie się do kwestii drugorzędnej, tj. przepisów regulujących działalność Poczty Polskiej, przy całkowitym pozostawieniu bez szerszej analizy kwestii podstawowej, tzn. nieoznakowania drogi, które miało wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że w sytuacji rozważenia wskazanego problemu prawnego Sąd powinien był dojść do odmiennych wniosków i uchylić zaskarżoną decyzję;

2. prawa materialnego, tj.:

- błędną wykładnię § 2, 3, 4 w związku z załącznikiem nr 1 pkt 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. nr 80 poz. 433; dalej rozporządzenie w sprawie dróg krajowych) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że prawidłowe jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd po drogach wymienionych w załączniku nr 1 do rozporządzenia w sytuacji, gdy droga taka nie została oznaczona odpowiednią tablicą informacyjną (T-34);

- błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przepisu § 65 ust. 3 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170 poz. 1393 ze zm.; dalej rozporządzenie w sprawie znaków) w związku z art. 7 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym, polegające na błędnym wyłożeniu treści wynikającej z umieszczonego odpowiednio znaku informacyjnego;

- art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskie poprzez przyjęcie, że niewykonanie przez obywatela obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd drogą płatną w sytuacji, gdy droga ta z winy organu administracji publicznej została niewłaściwie oznakowana powoduje nałożenie na obywatela kary;

- art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że niewykonanie obowiązku wynikającego z przepisów rozporządzenia - dla organu: obowiązek odpowiedniego oznakowania drogi, a dla obywatela: obowiązek uiszczenia opłaty za przejazd po drogach płatnych, może w rozpoznawanej sprawie skutkować negatywnymi konsekwencjami jedynie dla obywatela, a nie dla organu oraz poprzez przyjęcie, że w rozpoznawanej sprawie zaniechanie organu nie miało wpływu na wynik sprawy, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu spowodowałaby przyjęcie przez Sąd I instancji, że w sytuacji niewykonania obowiązku umieszczenia na drodze znaku informacyjnego przez organ oraz podlegającego mu zarządcę drogi, niemożliwe jest ukaranie obywatela za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za przejazd;

- § 2, 3, 4 oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. nr 80 poz. 433; dalej rozporządzenie w sprawie dróg krajowych) poprzez przyjęcie, że kierujący pojazdem drogowym powinien był znać na pamięć wszystkie płatne odcinki dróg krajowych w Polsce;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił obszerne uzasadnienie wniesionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie stwierdzić, że w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyraził pogląd, iż obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane z oznakowaniem drogi. Ponadto Sąd I instancji podniósł, że bezwzględną przesłanką odpowiedzialności podmiotu wykonującego przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej jest stwierdzenie nieprzestrzegania określonego prawem obowiązku uiszczenia stosownej opłaty za ten przejazd. Tym samym w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. o zakwalifikowaniu określonej kategorii drogi krajowej, za przejazd którą pobiera się opłatę elektroniczną nie decyduje ustawiony przy drodze znak drogowy lecz przepisy ustawy o drogach publicznych, a także przepisy wykonawcze wydane na podstawie tej ustawy.

Niewątpliwie należy podzielić stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, a wskazujące na to, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma kwestia związana z odpowiedzią na pytanie, czy przesłanką mającą znaczenie dla wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie wpływu na wymierzenie kary.

W takim stanie rzeczy koniecznym jest przedstawienie regulacji prawnych dotyczących obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Z treści art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 roku – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, dalej prawo o ruchu drogowym), za które uważa się także zespół pojazdów, składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

Jednocześnie należy przypomnieć, że na podstawie ustawowej delegacji zawartej w art. 13ha ust. 6 ustawy o drogach publicznych, w dniu 22 marca 2011 roku zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach klasy A i S określonych w załączniku numer 1 do rozporządzenia, jak również klasy GP i G określonych w załączniku numer 2 do rozporządzenia.

Natomiast rozporządzenie Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 roku w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U.Nr.170, poz. 1393) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 prawa o ruchu drogowym - określa znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku z wyjątkiem znaków ostrzegawczych, wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Natomiast z § 65 ust. 3 rozporządzenia wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c, E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznakowanym pobiera się opłatę elektroniczną. Przepis ten został dodany na podstawie rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 roku zmieniającego rozporządzenie w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz.U. Nr.124, poz. 705).

Podkreślić także należy, że na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 ustawy prawo o ruchu drogowym, uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 roku określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz.U. Nr.220, poz. 2181). Następnie na mocy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 roku zmieniającego wyżej wymienione rozporządzenie ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującej samodzielnie (§ 6.3.7.9.)

Powyższe regulacje jednoznacznie wskazują, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu drogowego podjęcie decyzji o wyborze drogi, płatnej czy bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku.

W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacyjną, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania.

Zgodnie z treścią art. 7 ust. 1 prawo o ruchu drogowym, znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Wykładnia językowa cytowanego przepisu nie daje podstaw do kwestionowania rozwiązania polegającego na połączeniu w treści znaku kilku funkcji. Wymienione w tym przepisie funkcje znaków zostały ujęte w postaci alternatywy zwykłej, co oznacza, że znak może pełnić kilka funkcji w nim określonych. Za taką wykładnią przepisu art. 7 ust. 1 prawa o ruchu drogowym opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2004 roku sygn. akt P 9/03. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pogląd, że poszczególne kategorie znaków drogowych wymienione w treści art. 7 ust. 1 ustawy wykluczają się nie jest uzasadniony. Wykładnia językowa treści tego przepisu nie wyklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Ponadto Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że zastanawiając się nad rolą normatywną znaków drogowych, to regułą jest konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, wzajemnie się uzupełniających. Trybunał wskazał na przykłady znaków informacyjnych, które także służyć mogą do dekodowania norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów expressis verbis nie wyraża (np. znak informujący o początku pasa ruchu dla autobusów, znak początek pasa ruchu powolnego).

W tym stanie rzeczy, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

Podkreślić należy, że prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji publicznej.

Pamiętać także należy o tym, że przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, a zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w połączeniu z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z treścią art. 2 Konstytucji RP, jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji , która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikającej z norm prawnych określających zasady ruchu drogowego. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji RP zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14.06.2000 r. sygn. akt P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz.138).

Podsumowując dotychczasowe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. Ta kwestia jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Niewątpliwie celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd I instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP.

Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Przyjęcie, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie naruszenia prawa materialnego, a jednocześnie uznanie za niezasadne zarzutów podniesionych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., pozwoliło Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a.

Podkreślić należy, że w rozpoznawanej sprawie pozostaje niespornym, że korzystający z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony był zobligowany do poniesienia opłaty. Ta nie budząca wątpliwości okoliczność nie oznacza jednak, w realiach tej sprawy, że uchybienie temu obowiązkowi czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na skarżącego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Z przyczyn bowiem wyżej wskazanych zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zapadła z naruszeniem prawa materialnego, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.