Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1233/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 1e
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 154, art. 157
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art.7, art. 77 par.1, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit.c, art. 135, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 56 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 555
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t. j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2022 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu przejścia z mocy prawa własności nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz skarżącego Z. M. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], Starosta K., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej "k.p.a."), art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4f, ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e, ust. 3 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1363 ze zm., dalej "specustawa") oraz art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 132 ust. 1a i ust. 5, art. 133 ust. 1 pkt 1 oraz art. 156 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm., dalej "u.g.n."):

1. Ustalił dla Z. M. - dotychczasowego właściciela nieruchomości oznaczonej działką nr [...] o pow. [...] ha, obręb G., gmina K. odszkodowanie z tytułu nabycia tej nieruchomości przez Powiat K. z mocy prawa, na podstawie ostatecznej decyzji Starosty K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] K. - G. na odcinku od pętli autobusowej do skrzyżowania z ul. C. w G. - w wysokości [...] zł brutto równej wartości wywłaszczonych gruntów określonych przez rzeczoznawcę majątkowego M. K. (uprawnienia zawodowe nr [...]) w operacie szacunkowym z dnia [...] grudnia 2020 r.

2. Stwierdził, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w pkt 1 decyzji została ustalona według stanu nieruchomości w dniu wydania przez Starostę K. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz jej wartości na dzień wydania niniejszej decyzji (art. 18 ust. 1 specustawy).

3. Ustalił, że odszkodowanie, o którym mowa w pkt 1 decyzji wypłaci jednorazowo Zarząd Powiatu w K. Z. M. w wysokości [...] zł brutto we wskazany przez niego sposób, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

4. Zobowiązał Z. M. do przedłożenia Zarządowi Powiatu w K. informacji o formie dokonania wypłaty odszkodowania, o którym mowa w pkt 3, w terminie 7 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji. Jeżeli Z. M. nie przedłoży wskazanej informacji - zobowiązuje się Zarząd Powiatu w K. do wpłaty należnego mu odszkodowania do depozytu sądowego (art. 133 ust. 1 pkt 1 u.g.n.).

5. Odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości określonych w art. 140 ust. 2 u.g.n.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], znak: [...], zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] K.-G., na odcinku pętli autobusowej do skrzyżowania z ul. C. w G. , przeznaczył w całości pas drogi powiatowej działkę nr [...] o pow. [...] ha, która przeszła z mocy prawa na własność Powiatu K. za odszkodowaniem, z dniem, w którym ww. decyzja stała się ostateczna (tj. 17 maja 2019 r.). Wobec tego, pismem z 19 września 2019 r., wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne, w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość, na rzecz dotychczasowego właściciela. Jednocześnie powołano biegłego rzeczoznawcę majątkowego M. K., celem wydania opinii w zakresie określenia wartości przedmiotowej nieruchomości. W dniu 17 grudnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy sporządziła operat szacunkowy. Jednakże w związku z upływem ważności operatu szacunkowego, biegła w dniu 15 grudnia 2020 r. przedłożyła nowy operat szacunkowy z dnia 9 grudnia 2020 r., określając wartość wywłaszczonych gruntów działki nr [...] na kwotę [...]zł.

Zdaniem organu I instancji, operat szacunkowy z dnia 9 grudnia 2020 r. został sporządzony prawidłowo. Dotyczy to zarówno zgodności z przepisami prawa jak również logicznego i spójnego zastosowania przez biegłą założeń dotyczących poszczególnych cech rynkowych, wobec czego może stanowić dowód co do wartości działki. Podkreślił, że wysokość odszkodowana spełnia wymogi z art. 18 ust. 1 specustawy, gdyż została ustalona według stanu nieruchomości w dniu wydania przez Starostę K. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz jej wartości na dzień wydania niniejszej decyzji. Jednakże informacja Zarządu Dróg Powiatowych w K. o braku wydania przedmiotowej nieruchomości spowodowała, że organ nie mógł powiększyć jej wysokości odszkodowania o kwotę odpowiadającą 5% wartości nieruchomości.

Z. M. (dalej "skarżący") w odwołaniu od przedmiotowej decyzji podniósł, że nie może zgodzić się z ustaloną przez organ I instancji wysokością odszkodowania i wniósł liczne zastrzeżenia względem operatu szacunkowego, będącego podstawą ustalenia odszkodowania, w tym co do: stabilności cen transakcyjnych, określenia wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a nie przy przyjęciu przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych; przyjęcia do porównania transakcji, które były "wymuszone na cele wywłaszczeniowe", braku wskazania numeru działek przyjętych do porównania. Podkreślił, że organ opierał się tylko na opinii rzeczoznawcy, któremu starostwo zleca do wykonywania wyceny, stąd też można mieć wątpliwości co do jego niezależności.

Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2021 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Powiat K. nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, obr. ewidencyjny G. , gmina K. i jednocześnie orzekł o niepowiększaniu ustalonego odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, w związku z niespełnieniem warunków określonych w art. 18 ust. 1e specustawy. Zobowiązał także Zarządu Powiatu w K. do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

Uzasadniając decyzję Wojewoda stwierdził, że choć zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie, to istnieją inne wady, które skutkują koniecznością zmiany sentencji decyzji organu I instancji.

Wyjaśnił, że podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia na własność Powiatu K. przedmiotowej nieruchomości stanowi aktualny operat szacunkowy z 9 grudnia 2020 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. K.. Sporządzony przez biegłą operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Ma on więc szczególną wartość dowodową, która istotnie wpływa na treść decyzji ustalającej odszkodowanie, co jednak nie oznacza, że jest dla organu administracji wiążący. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Aby dokonać oceny operatu szacunkowego sporządzonego w celu określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu przejęcia prawa nieruchomości - należy mieć na uwadze zarówno przepisy u.g.n., specustawy oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555 - dalej "rozporządzenie").

Dokonując oceny operatu organ podkreślił, że niewątpliwie przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, skoro była położona na terenach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującym w dniu wydania decyzji, pod inwestycję drogową. Do wyceny nieruchomości tego rodzaju odnosi się przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Stąd wartość rynkową takiej nieruchomości określa się przyjmując nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

W świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca, rzeczoznawca majątkowy zamieściła bowiem w operacie bazę transakcji działkami drogowymi), umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Biegła w operacie ustaliła, że przedmiotowa działka położona jest w południowo-wschodniej części G. . Jest działką niezabudowaną, położoną w terenie uzbrojonym w sieć wodociągową, kanalizacyjną, energetyczną i gazową. Dojazd do działki następuje ul. K., z nawierzchnią asfaltową. W najbliższym sąsiedztwie od strony północnej występują tereny niezabudowane przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami. Od wschodu i zachodu teren niezabudowany przeznaczony pod drogę i zabudowę jednorodzinną z usługami, dalej zabudowa jednorodzinna. Od południa po drugiej stronie ulicy K. jest ścieżka rowerowa, chodnik a za nią tereny niezabudowane przeznaczone pod mieszkalnictwo jednorodzinne z usługami. W kierunku południowego wschodu, zaczyna się teren lasu. Działka leży bezpośrednio przy ul. K., w odległości ok. 900 m od plaży licząc w linii prostej, a od strony południowej rów. Na działce są liczne niepielęgnowane zakrzaczenia, samosiejki nie przedstawiające żadnej wartości, teren zachwaszczony. Biegła ustaliła również, że przez teren działki przechodzi kablowa sieć elektroenergetyczna i telefoniczna oraz posadowione są 2 lampy oświetleniowe uliczne z okablowaniem. Rzeczoznawca wskazała, że sieci kablowe nie stanowią części składowych nieruchomości, gdyż są własnością przedsiębiorstwa przesyłowego. Biegła wyceniła natomiast 2 lampy oświetleniowe posadowione na wycenianej nieruchomości, wskazując jednocześnie, że z pisma z 16 grudnia 2019 r. Zarządu Dróg Powiatowych w K. wynika, że wszystkie lampy stanowią własność Gminy K..

Rzeczoznawca stwierdziła, że w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa działka leżała w terenie obowiązującego planu miejscowego, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] sierpnia 2006 r. ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Z. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] września 2006 r. Zgodnie z ustaleniami. planu działka nr [...] była objęta terenem oznaczonym symbolem 01KDG - droga publiczna, kategorii powiatowej, klasy drogi głównej, numer [...] K.-D.. Wobec tego wartość należało określić na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości nabywanych pod drogi (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Badaniem objęto więc transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości drogowych jakie zanotowano w G. w okresie 2020-2019 roku. W badanym okresie nie zanotowano żadnej transakcji na nieruchomość drogową, na której byłyby lampy oświetleniowe i składniki roślinne, zanotowano natomiast jedną transakcję drogową. Wobec ograniczonego rynku analizę rozszerzono o rok 2018, 2017 i 2016. W latach 2016-2020 w wyniku dokonanej analizy rynku odnotowano ceny jednostkowe: 121,27 zł/m2; 120 zł/m2; 120 zł/m2; 152,84 zł/m2; 106,43 zł/m2; 129,87 zł/m2; 106,95 zł/m2; 79,32 zł/m2. Badając rynek lokalny - w miejscowości G. utworzono zbiór nieruchomości drogowych o cenie minimalnej 79,32 zł/m2 i cenie maksymalnej 152,84 zł/m2 i na ich podstawie dokonano określenia wartości rynkowej prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Biegła zbadała jak upływ czasu wpływał na poziom cen gruntów niezabudowanych w G. . Przeprowadzona analiza wykazała, że ceny w G. pozostają na stabilnym poziomie, dlatego nie skorygowano cen transakcyjnych ze względu na upływ czasu. Nadto biegła stwierdziła, że na badanym rynku nieruchomości drogowych na poziom cen wpływ mają takie cechy jak: położenie w 60% i warunki dojazdu w 40%. Wskazała ponadto, że wszystkie nieruchomości drogowe położone były w terenie w pełni uzbrojonym, dlatego cecha ta nie różnicowała cen transakcyjnych w zbiorze nieruchomości porównawczych. W operacie szacunkowym została określona wartość odtworzeniowa nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, ponieważ, ze względu na rodzaj nieruchomości i brak ich obrotu nie można było określić jej wartości rynkowej. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości oddzielnie określono wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Przy określaniu wartości odtworzeniowej nieruchomości za koszt nabycia gruntu przyjęto wartość rynkową gruntu o takich samych cechach. Wartość tę określono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Do określenia zaś wartości części składowych (budowli) zastosowano podejście kosztowe, metodę kosztów odtworzenia, technikę wskaźnikową. Sporządzając operat, ustalono zakres i ceny obowiązujące na rynku nieruchomości drogowych, wykluczając w świetle regulacji § 36 ust. 4 ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, czego w istocie domagał się odwołujący. W zbiorze cen porównawczych uwzględniono ceny transakcyjne nieruchomości nabywanych w celu realizacji inwestycji drogowych.

Organ II instancji wskazał, że rzeczoznawca poprawnie ustaliła stan nieruchomości, wskazała istotne daty i zastosowała prawidłową normę materialnoprawną, tj. § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przy czym rzeczoznawca majątkowy według swej wiedzy specjalistycznej decyduje o doborze obiektów porównawczych. Organy administracji mogą natomiast oceniać, czy przyjęte do wyceny nieruchomości były adekwatne do przedmiotu wyceny i można je było uznać za podobne. Rzeczoznawca zasadnie przyjęła do analizy rynek lokalny, położony w obrębie G., jako najbardziej porównywalny do nieruchomości wycenianej. Nieusprawiedliwiony zatem okazał się zarzut określenia wartości nieruchomości na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a nie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, jak oczekiwałby tego skarżący. Brak jest również dostatecznych podstaw do tego, aby umowy mające za przedmiot grunty przeznaczone pod budowę dróg, wyłączać z kategorii umów rynkowych, skoro kontrakty takie są elementem rynku nieruchomości.

Organ odwoławczy za dopuszczalne uznał także dokonywanie przez rzeczoznawcę majątkowego porównań transakcji mających miejsce dalej niż dwa lata wstecz od daty wyceny. Stanowi to co prawda odstępstwo od generalnej zasady, iż do porównania przyjmuje się transakcje najbliższe okresowi wyceny, ale w realiach tej sprawy jest to uzasadnione i dopuszczalne. Argument, iż niewystarczająca ilość transakcji działkami drogowymi była przyczyną objęcia analizą rynku dłuższego okresu uznano za niezasadny. Rzeczoznawca wskazała precyzyjnie, że ze względu na stabilność cen transakcyjnych w analizowanym okresie, nie korygowano cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Na potwierdzenie, iż ceny nieruchomości niezabudowanych w G. pozostają na stabilnym poziomie biegła dokonała analizy, którą przedstawiła na wykresach. Nadto rzeczoznawca majątkowy nie ma obowiązku wskazania w operacie szacunkowym numeru działki przyjętej do porównania. Cechy nieruchomości porównawczych oraz opisy tych cech zostały zawarte w operacie szacunkowym, zaś dodatkowe wyjaśnienia w kwestii doboru nieruchomości porównawczych rzeczoznawca majątkowy zawarła w piśmie z 28 lipca 2021 r. Wprawdzie operat szacunkowy zawierał dwie niejasności, ale stanowiły one omyłkę pisarską, na co wskazała biegła w piśmie z 28 lipca 2021 r. W konsekwencji w ocenie Wojewody, przedłożona opinia biegłego czyni zadość obowiązującym przepisom prawa oraz jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Organ podkreślił, że jeżeli skarżący miał zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to mógł skorzystać - na mocy art. 157 u.g.n.- z możliwości jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

Organ podkreślił, że skarżący zapoznał się tak z aktualnym operatem szacunkowym oraz jego wcześniejszą wersją i wnosił liczne uwagi, do których to biegła odniosła się wyczerpująco w piśmie z 12 października 2020 r. Z uwagi na dalsze zastrzeżenia do operatu Starosta K. przeprowadził rozprawę, na której biegła wyjaśniła wszelkie wątpliwości. Z kolei w piśmie z dnia 12 maja 2021 r. odniosła się do poruszanych w trakcie rozprawy kwestii dotyczących transakcji położonych w U. . Zdaniem organu, podstawę odrzucenia dowodu w postaci operatu szacunkowego nie mogą stanowić sugestie strony dotyczące niezależności, czy bezstronności rzeczoznawcy wynikającej ze zlecania jej wycen, przez organ I instancji, od wielu lat. W aktach sprawy znajduje się bowiem oświadczenie biegłej z dnia 14 października 2019 r., że nie podlega wykluczeniu z postępowania na podstawie art. 24 § 1 i § 2 k.p.a. w związku z art. 82, art. 84 § 2 k.p.a. i art. 176 u.g.n.

Zwrócono natomiast uwagę, że organ I instancji w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela nie uwzględnił w nim wartości lamp oświetleniowych znajdujących się na nieruchomości objętej wyceną i stanowiących jej część składową, choć przepisy wyraźnie wskazują, że odszkodowanie należy się za nieruchomość rozumianą jako grunt wraz z częściami składowymi. Tymczasem lampy oświetleniowe, jak wskazał sam rzeczoznawca w operacie, stanowią część składową nieruchomości, nie są więc częścią przedsiębiorstwa przesyłowego. Poza tym organ I instancji nie zawarł również rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy powiększenia odszkodowania o dodatkową kwotę 5 %. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1e specustawy w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Zarząd Dróg Powiatowych w K. pismem z dnia 15 stycznia 2021 r., poinformował organ I instancji, że właściciel nieruchomości nie złożył oświadczenia o wcześniejszym przekazaniu nieruchomości, celem powiększenia o 5 % wartości odszkodowania. Z uwagi na to, że z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa inwestycja drogowa została zrealizowana, organ odwoławczy zwrócił się o wskazanie z jaką datą inwestor rozpoczął prace na przedmiotowej działce. Pismem z 9 sierpnia 2021 r., Zarząd Dróg Powiatowych podał, że przekazanie placu budowy wykonawcy robót, a więc przebudowa drogi powiatowej nr [...] w G. (w tym działka nr [...] w G. ) została rozpoczęta 28 listopada 2019 r. Decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna z dniem 17 maja 2019 r. Z akt sprawy zgromadzonych w niniejszym postępowaniu wynika więc, że nie zostały spełnione warunki określone w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Ponadto Starosta K. - w świetle art. 133 u.g.n. - nie miał podstaw do ujęcia w sentencji decyzji rozstrzygnięcia, w którym zobowiązuje skarżącego do przedłożenia Zarządowi Powiatu w K. informacji o formie dokonania wypłaty odszkodowania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia decyzji, a w przypadku gdyby nie przedłożył wskazanej informacji - do zobowiązania Zarządu Powiatu w K. do wpłaty należnego odszkodowania do depozytu sądowego.

Skarżący zaskarżył decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, kwestionując wysokość ustalonego odszkodowania. W skardze podniósł, że organy nie dokonały właściwej weryfikacji operatu szacunkowego, skoro skupiły się na potwierdzeniu wywodów zawartych w operacie i bezkrytycznym przyjęciu analiz obliczeniowych jak i bazy nieruchomości podobnych. Skarżący podkreślił, że rzeczoznawca nie podała danych o nieruchomościach podobnych (nr działek), ani treści aktów notarialnych, choć w oparciu o te informacje można byłoby zweryfikować w jakich warunkach odbywały się transakcje i kto dokonywał wycen nieruchomości dla celów wywłaszczeniowych. Wątpliwości - w ocenie skarżącego - budzi również fakt, że biegła w nowym operacie wartość gruntów określiła na takim samych poziomie jak z 2016 r., twierdząc, że rynek jest ustabilizowany. Wyjaśnił, że jako długoletni mieszkaniec G. jest dobrze zorientowany co do kwestii cen gruntowych w tej nadmorskiej nieruchomości oraz ich ciągłego wzrostu. Podkreślił, że do porównania wybrano trzy nieruchomości z okresu od 3 do 4,5 roku przejęte pod drogi publiczne, gdzie nabywcą była gmina, a zatem wszystkie te transakcje były wymuszone, zaś wysokość odszkodowania wynikała nie z negocjacji, lecz operatów szacunkowych. Powyższe dowodzi, że wycena nie spełnia wymogów prawnych, gdyż nie ustala wartości rynkowej nieruchomości. Nawet jeśli na terenie G. była zbyt mała ilość transakcji to – według skarżącego – należało analizę rozszerzyć o rynek okolicznych gmin, np. U. , gdzie gmina wykupuje grunt pod drogi za ceny znacznie wyższe. Podkreślił, że zgłaszał zastrzeżenia co do operatu szacunkowego, jednakże te nie zostały dostrzeżone i należycie zweryfikowane, tym samym nie dochowano obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył co następuje:

Na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Wniesiona skarga okazała się zasadna, jakkolwiek nie wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania z tytułu wywłaszczenia prawa własności nieruchomości i przejęciem jej przez Powiat K. na podstawie ostatecznej decyzji Starosty K., celem realizacji inwestycji drogowej.

Na potrzeby prowadzonego postępowania sporządzony został operat szacunkowy (dwukrotnie), którego wartość dowodową kwestionuje skarżący podnosząc, że oceny tego dokumentu powinny dokonywać osoby posiadające wiedzę biegłych rzeczoznawców majątkowych, a w razie konieczności winno się dopuścić sporządzenie kolejnego operatu. Przede wszystkim krytyczne uwagi skarżącego odnoszą się do ustalenia wartości nieruchomości i przyjętych przez rzeczoznawcę transakcji, które stanowiły podstawę określenia tej wartości.

Z zarzutami skarżącego w tym zakresie należy się zgodzić jedynie częściowo. Rację ma bowiem organ wskazując, że wycena nieruchomości ma walor opinii biegłego, a zatem do jej sporządzenia wymagane są wiadomości specjalne. Dowód ten podlega ocenie organu, jak każdy inny dowód w sprawie, jednak ocena ta jest ograniczona do zbadania, czy dokument ten zawiera wszystkie niezbędne dane, czy jego treść jest spójna i logiczna, a wypływające z operatu wnioski znajdują oparcie w jego treści. Organ nie może jednak kwestionować merytorycznej zawartości operatu, jako, że do jego sporządzenia niezbędne jest posiadanie wiadomości specjalnych. Nie może zatem organ ingerować w dobór podejścia, metody badawczej i techniki szacowania nieruchomości przyjętej przez biegłego (art. 154 u.g.n.), to bowiem stanowi wyłączną kompetencję biegłego. Podobnie nie może organ kwestionować przyjęcia do porównania określonych nieruchomości, o ile zostało to w treści operatu opisane i uzasadnione przez biegłego. Dopuszczalne jest jednak żądanie od biegłego wyjaśnienia kwestii spornych, nieścisłości, czy błędów dostrzeżonych przez organ.

Nie ma racji skarżący, wywodząc, że do oceny operatu szacunkowego niezbędne jest posiadanie wiadomości specjalnych, porównywalnych z wiedzą biegłego. Po pierwsze takiego obowiązku nie nakładają na organ przepisy prawa, a po wtóre, gdyby oceniający operat musiał dysponować wiadomościami , które posiada biegły, to wówczas zbędne byłoby zwracanie się przez organ do biegłych rzeczoznawców. Operat szacunkowy mógłby wykonać organ we własnym zakresie. Należy przyjąć, że organy prowadzące postępowanie administracyjne dysponują stosownymi kompetencjami, pozwalającymi na dokonanie oceny operatu szacunkowego według wskazanych wyżej kryteriów. Przy czym zaznaczyć należy, że ocena ta nie może być oceną dowolną, bowiem organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winien szczegółowo uzasadnić w jaki sposób jej dokonał i z jakich względów uznał, że dokument ten może stanowić podstawę ustalenia wysokości odszkodowania.

W przypadku, gdy rzetelność operatu budzi wątpliwości strony postępowania, ma ona możliwość zwrócenia się, na podstawie art. 157 u.g.n. o dokonanie jego oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, o czym skarżący słusznie został pouczony przez organ.

W badanej sprawie rzecz dotyczyła nieruchomości przejętej pod drogę, przy czym takie jej przeznaczenie przewidziano w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zatem, jak trafnie zauważył organ zastosowanie znalazł § 36 ust. 4 rozporządzenia, według którego, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W badanej sprawie możliwe było określenie wartości rynkowej nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, bowiem – jak wskazała biegła takie transakcje miały miejsce. Co prawda rozszerzono okres czasu przyjmując transakcje dokonane wcześniej aniżeli w okresie jednego roku od dnia wydania decyzji, mocą której doszło do wywłaszczenia nieruchomości, jednak zważywszy na wskazywaną przez biegłą stabilność cen nieruchomości w przyjętym do porównania okresie, był to zabieg dopuszczalny.

Nie wyjaśniła jednak biegła z jakimi przesłankami kierowała się wybierając do porównania trzy spośród ośmiu transakcji wymienionych w treści operatu. Ceny transakcyjne tych nieruchomości zawierały się w przedziale od 79,32 zł/m2 do 152,84 zł/m2, przy czym biegła do porównania wybrała trzy nieruchomości – dwie o cenach 120 zł/m2 i jedną o cenie 106,43 zł, pomijając transakcje z ceną wyższą, np. o cenie 129,87 zł/m2, czy 106,95 zł/m2, co niewątpliwie mogło mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości.

Jednocześnie należy zauważyć, że te ostatnie transakcje zostały dokonane pomiędzy osobami fizycznymi, co przeczy tezie skarżącego, iż wszystkie wymienione w operacie transakcje były "wymuszone" na cele wywłaszczeniowe, co miało wpływ na ustalenie wartości, a w konsekwencji wysokość odszkodowania. Analiza operatu wskazuje, że ceny działek przeznaczonych na cele drogowe sprzedawanych pomiędzy osobami fizycznymi nie odbiegają znacząco wysokością od cen w transakcjach pomiędzy gminą i osobami fizycznymi.

Nie jest również trafny argument, iż w sąsiednich miejscowościach działki pod drogi nabywane są po znacznie wyższych cenach. Cena nieruchomości jest uzależniona od wielu czynników, między innymi, od położenia, przeznaczenia w planie miejscowym, wielkości nieruchomości. Niewątpliwie wpływ na cenę może mieć także atrakcyjne położenie miejscowości, w której znajduje się nieruchomość. Zatem wszystkie te czynniki składają się na ustalenie wartości nieruchomości i nie ma prostego przełożenia pomiędzy cenami nieruchomości w różnych miejscowościach.

Nie ma też racji skarżący, że brak jest możliwości zweryfikowania podanych w operacie danych. Biegła wskazała bowiem w operacie dane nieruchomości, które wzięła pod uwagę, a w piśmie z dnia 28 lipca 2021 r. dodatkowo również numery aktów notarialnych, które dotyczyły wskazanych w operacie transakcji. Nie miała natomiast obowiązku przytaczania treści aktów notarialnych. Zgodnie z § 56 ust. 1 rozporządzenia w operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym:

1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny;

2) określenie celu wyceny;

3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości;

4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości;

5) opis stanu nieruchomości;

6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości;

7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania;

9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Przywołany przepis w pkt 3 nakłada na biegłego obowiązek wskazania źródła danych o nieruchomości – co biegła w niniejszej sprawie uczyniła, a nie przytaczania jego treści.

Wywody skarżącego w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Sąd, badając sprawę poza granicami skargi, do czego uprawnia art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 – j.t.) , dalej jako "p.p.s.a.", dostrzegł uchybienie w zakresie zastosowania art. 18 ust. 1e specustawy. Przepis ten stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

W badanej sprawie organ odwoławczy przyjął, że brak jest podstaw do powiększenia wysokości odszkodowania w oparciu o otrzymaną od Zarządu Dróg Powiatowych w K. informację z dnia [...] stycznia 2021 r., z której wynika, że właściciele nieruchomości nie złożyli oświadczenia o wcześniejszym przekazaniu swoich nieruchomości celem powiększenia odszkodowania. Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił się o informację, kiedy nastąpiło przekazanie placu budowy. Z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w K. z dnia 9 sierpnia 2021 r. wynika, że przekazanie placu budowy nastąpiło w dniu 28 listopada 2019 r., podczas gdy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna w dniu 17 maja 2019 r. Powyższe ustalenia doprowadziły organ do wniosku, iż nie zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 18 ust. 1e specustawy.

W ocenie Sądu konkluzja ta była przedwczesna, bowiem z akt sprawy, w szczególności z operatu szacunkowego, jak również informacji uzyskanych z Zarządu Dróg Powiatowych wynika, że na terenie przekazanej nieruchomości znajdowały się lampy oświetleniowe, które zostały zainstalowane jako oświetlenie drogowe przez gminę K.. Lampy te nie zostały zdemontowane i w dalszym ciągu są użytkowane.

Zdaniem Sądu świadczyć to może o tym, że nieruchomość przed jej formalnym przejęciem w związku z realizacją inwestycji drogowej nie była użytkowana przez dotychczasowego właściciela i po rozbudowie drogi w dalszym ciągu pełni dotychczasową funkcję pasa, na którym zamontowane jest oświetlenie drogowe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3775/18, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazuje się, że "przesłanki do uzyskania podwyższonego o 5% odszkodowania są spełnione również, gdy bez czynienia przeszkód przez byłego właściciela nieruchomości dochodzi do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Zwraca się przy tym uwagę, że przepisy nie przewidują żadnej szczególnej formy wydania nieruchomości. W szczególności nie jest wymagane sporządzenie protokołu zdawczo-odbiorczego ani złożenie jednostronnego oświadczenia woli o przekazaniu nieruchomości. Również bierne zachowanie polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień właścicielskich oznaczać może przekazanie władztwa faktycznego."

Ten aspekt sprawy nie został przez organ dostatecznie zbadany, co w połączeniu ze wskazanymi wyżej zastrzeżeniami do operatu szacunkowego stanowiło podstawę do uznania, iż doszło w niniejszej sprawie do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji przesądziło o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o przepis art. 200 przywołanej ustawy.