Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1005/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezes Instytutu Pamięci Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5a ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1103
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Jolanta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnieniu przez pomnik warunków ustawy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1483/19, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na postanowienie Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], w przedmiocie wyrażenia opinii o niespełnieniu przez pomnik warunków ustawy, uchylił zaskarżone postanowienie.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] zwrócił się do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "Prezes IPN"), o wydanie opinii, czy pomnik "[...]" posadowiony w [...] na Placu [...], na działce nr [...] arkusz mapy nr [...] obręb [...], jest zgodny z art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. z 2018 r. poz. 1103), dalej: "u.z.p.k.".

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. Prezes IPN, działając na podstawie art. 5b ust. 2 u.z.p.k. w związku z art. 106 § 1 oraz art. 124 § 1 i 2 K.p.a., zaopiniował, że pomnik "[...]", posadowiony na Placu [...] w [...], nie spełnia warunków o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.p.k..

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w odniesieniu do powołanego wyżej postanowienia złożyła Gmina [...].

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Prezes IPN utrzymał w mocy uprzednio wydane postanowienie. Organ uznał, że pomnik "[...]", w pełni wpisuje się w kreowanie przez władze Polski Ludowej, zmanipulowanego obrazu historii. Monument upamiętnia bowiem "[...]". O jakich "bohaterów" chodzi w dużym stopniu wyjaśnia data jego odsłonięcia, która oznacza wybuch rewolucji komunistycznej w Rosji związanej z objęciem władzy przez bolszewików i budową państwa totalitarnego opartego na powszechnym terrorze wobec wszystkich obywateli.

Ostateczne postanowienie stało się przedmiotem skargi Gminy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Gmina zarzuciła Prezesowi IPN m in. bezpodstawne zaopiniowanie, że pomnik "[...]" posadowiony na Placu [...] w [...] symbolizuje komunizm, a co za tym idzie nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.p.k., oraz że trudno jest uznać, iż pomnik jest dziedzictwem wartym zachowania, gdyż jego dalsze istnienie jest wręcz przejawem braku szacunku dla dorobku walki Polaków o wolność i niepodległość państwa i narodu polskiego oraz dla pamięci ofiar totalitaryzmu komunistycznego.

W odpowiedzi na skargę Prezes IPN wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Za nie trafny uznał Sąd meriti zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 124 § 1 w związku z art. 28 K.p.a. poprzez nieprawidłowe oznaczenie strony niniejszego postępowania. Stosownie bowiem do art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej: "u.s.g.", wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest przedstawicielem ustawowym gminy (miasta). Oznacza to, że wójt (burmistrz, prezydent miasta), reprezentujący gminę w stosunkach publicznoprawnych, zobowiązany jest (i uprawniony) do reprezentowania gminy w postępowaniu administracyjnym oraz w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Z akt sprawy wynika, że zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezesa IPN z dnia [...] lutego 2019 r., zostało skierowane do Prezydenta Miasta [...], jako do przedstawiciela ustawowego Gminy [...] (będącej właścicielem działki nr [...], obręb [...], na której posadowiony jest pomnik "[...]"), a nie jako do strony postępowania. To bowiem prezydent miasta – organ wykonawczy - w systemie organów gminy jest organem uprawnionym do reprezentacji gminy.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ nie wykazał w sposób przekonujący, że pomnik "[...]", posadowiony na Placu [...] w [...], nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.n.k. Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ powinien przedstawić jednoznaczną, przekonującą ocenę, czy i z jakich konkretnie powodów ww. pomnik nie spełnia warunków z art. 5a ust. 1 u.z.n.k., nie zaś posługiwać się mało precyzyjnymi sformułowaniami (np. "o jakich bohaterów chodzi w dużym stopniu wyjaśnia data (...)"). Ponadto organ w zaskarżonym postanowieniu powinien w sposób rzeczowy odnieść się do wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności do argumentów podnoszonych przez skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca akcentowała bowiem, że organ nie uwzględnił w opinii właściwych pomnikowi zdarzeń z dziejów regionu. W tym zakresie Gmina podnosiła, że: "istotne z punktu pełnej oceny historycznej są zarówno wydarzenia bezpośrednio sprzed daty proklamowania Rad Delegatów Robotniczych, jak i bezpośrednio po ich wyborze, kiedy to nieudany ostatecznie przewrót został stłumiony przez działaczy Polskiej Partii Socjalistycznej.

Zdaniem Sądu meriti z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, aby Prezes IPN w sposób merytoryczny ustosunkował się do ww. argumentów, co stanowi naruszenie art. 124 § 2 K.p.a. Stwierdził jedynie, że "skarżący (...) powołuje się na bliższe lub dalsze asocjacje pomnika z wydarzeniami z 1905 r., lat 1916-1918 czy początku lat 90, choć poza dość ogólnym - charakterystycznym właśnie dla języka propagandy - sformułowaniem napisu na tablicy pamiątkowej umieszczonej na cokole, nie ma żadnych bezpośrednich dowodów na to, których wydarzeń z historii [...] dotyczy upamiętnienie". Jednocześnie zauważył, że: "obecność [...] w treści tablicy upamiętniającej nie może budzić zatem zdziwienia w świetle opisanych wyżej technik manipulacji zbiorową świadomością i pamięcią".

Sąd Wojewódzki podzielił także zarzuty skargi, co do tego, że organ niedostatecznie rozważył i ocenił znaczenie dokonanych w 2006 r. zmian polegających na umieszczeniu na pomniku tablicy pamiątkowej na ścianie cokołu pomnika z napisem: "[...] - twórcom dziejów walk o narodowe i społeczne wyzwolenie" (uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] marca 2006 r.). Zmiany te organ powinien rozważyć w świetle wykładni zawartego w art. 5a ust. 1 u.z.n.k. określenia "pomniki nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń, lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób takiego ustroju propagować" (czas teraźniejszy). W ocenie Sądu pierwszej instancji, chodzi tu o to, że nie mogą w zbiorowej pamięci (świadomości) budzić skojarzeń z komunizmem lub innym ustrojem totalitarnym, ani w inny sposób takiego ustroju propagować. Jest to zatem kwestia faktów - miarodajnego, obiektywnego ustalenia, czy współcześnie sporny pomnik w taki sposób jest odbierany, a więc czy w istocie upamiętnia wydarzenia symbolizujące komunizm.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Prezes Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego:

1) poprzez błędną wykładnię art. 5a ust. 1 u.z.p.k. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – dalej: "P.p.s.a.", poprzez uznanie, że ww. przepis nakłada na organ obowiązek miarodajnego i obiektywnego ustalenia czy współcześnie pomnik będący przedmiotem opinii budzi w zbiorowej pamięci skojarzenia z komunizmem lub innym ustrojem totalitarnym, podczas gdy przepis takiego obowiązku nie nakłada;

2) poprzez błędną wykładnię art. 5a ust. 1 u.z.p.k. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a poprzez uznanie, że na gruncie ww. przepisu możliwość przypisania opiniowanemu pomnikowi cechy upamiętniania bądź propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego zależy od ustalenia czy przedmiotowy pomnik budzi skojarzenia z komunizmem lub innym ustrojem totalitarnym we współczesnym odbiorze społecznym.

II. prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy:

1) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 106 § 4 K.p.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wskutek błędnego uznania, że organ naruszył prawo procesowe w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ współdziałający nie miał obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego a jedynie taką fakultatywną możliwość;

2) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 124 § 2 K.p.a. i uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości wskutek błędnego uznania, że organ nie ustosunkował się w sposób merytoryczny do argumentów strony, podczas gdy stanowisko organu zawiera spójną i merytoryczną ocenę odnoszącą się do argumentacji strony;

3) poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 141 § 4 P.p.s.a. i niedopełnienie przez Sąd I instancji wymogu uzasadnienia przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności nie przedstawienie argumentów prawnych stojących za przyjęciem, że organ naruszył art. 106 § 4 K.p.a. i 124 § 2 K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie na podstawie art. 185 P.p.s.a., zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Dodatkowo na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia w/w wniosku o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od organu na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej Gmina wskazała, że skarżący kasacyjnie wniósł skargę od wyroku nieistniejącego oznaczając, iż jest to skarga od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r., podczas gdy wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Wa 1483/19 został wydany dnia 22 stycznia 2020 r. Oznaczenie daty wyroku, jako "20 lutego" nie może być w przedmiotowej sprawie uznane za oczywistą omyłkę pisarską podlegającą sprostowaniu, w szczególności z uwagi na okoliczność, że wadliwe oznaczenie daty wyroku dotyczy zarówno daty dziennej jak i miesięcznej napisanej słownie, a skarżący kasacyjnie jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. W sytuacji, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami w niej podniesionymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności odnieść należało się do wniosku najdalej idącego, a więc wniosku uczestniczki postępowania Gminy [...] zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o odrzucenie tejże skargi wniesionej przez Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę kasacyjną podanie przez skarżącego kasacyjnie błędnej daty zaskarżonego orzeczenia Sądu pierwszej instancji nie sposób uznać za okoliczność skutkującą koniecznością odrzucenia tego środka odwoławczego. Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna spełnia wszystkie wymogi formalne, jak również zawiera prawidłową sygnaturę orzeczenia Sądu pierwszej instancji, od którego została wniesiona. W istocie błędnie wskazano w skardze kasacyjnej datę zaskarżonego orzeczenia, bowiem podano zamiast "22 stycznia 2020 r." datę "20 lutego 2020 r.", jednakże działanie takie uznać należy co najwyżej za oczywistą omyłkę pisarską wynikającą z braku staranności osoby sporządzającej ten środek zaskarżenia. W żadnym wypadku nie może być to jednak podstawa odrzucenia skargi kasacyjnej, bowiem z jej petitum, gdzie wskazano prawidłową sygnaturę zaskarżonego wyroku oraz z uzasadnienia jasno wynika, którego orzeczenia Sądu pierwszej instancji skarga ta dotyczy. Stąd też wniosek o odrzucenie skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku, a skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, z uwagi na charakter i okoliczności sprawy, należy w pierwszej kolejności odnieść się do podniesionych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż zarzuty naruszenia przepisów postępowania są jedynie pochodną zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego.

Skarżący organ zarzuca uznanie, że Sąd Wojewódzki błędnie uznał, iż możliwość przypisania opiniowanemu pomnikowi cechy upamiętniania bądź propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego, zależy od ustalenia czy przedmiotowy pomnik budzi skojarzenia z komunizmem lub innym ustrojem totalitarnym we współczesnym odbiorze społecznym. Wskazać należy, że z treści postanowień art. 5a i 5b u.z.p.k. wynikają następujące okoliczności:

- usunięcie pomnika nakazuje w drodze decyzji administracyjnej Wojewoda (jeżeli zatem spełnione są wszystkie przesłanki do usunięcia pomnika decyzja organu w tym zakresie jest obligatoryjna. Świadczy o tym zwrot imperatywny: "nakazuje".

- wydanie decyzji o usunięciu pomnika wymaga opinii IPN wskazującej, czy dany pomnik upamiętnia osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani czy w inny sposób takich ustrojów nie propaguje (opinia IPN jest zatem warunkiem koniecznym do wydania decyzji o usunięciu pomnika, o czy świadczy zwrot: "wymaga");

- nakaz nie dotyczy pomników, które:

a) nie są wystawione na widok publiczny;

b) znajdują się na terenie cmentarzy albo innych miejsc spoczynku;

c) są wystawione na widok publiczny w ramach działalności artystycznej, edukacyjnej, kolekcjonerskiej, naukowej lub o podobnym charakterze, w celu innym niż propagowanie ustroju totalitarnego;

d) są wpisane - samodzielnie albo jako część większej całości - do rejestru zabytków (regulacja ta zawiera wyjątki, po spełnieniu których pomniki symbolizujące/propagującej komunizm nie będą usuwane).

Trzeba wyraźnie zaznaczyć, że w postępowaniu o wydanie decyzji o nakazaniu usunięcia pomnika dochodzi do współdziałania organów przed wydaniem rozstrzygnięcia. Z mocy prawa wydanie decyzji o usunięciu pomnika wymaga uprzedniego uzyskania opinii Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej, że pomnik nie spełnia warunków określonych w art. 5a ust. 1 u.z.p.k. Opinia Instytutu Pamięci Narodowej, stanowiąc prawem przewidzianą formę działania organu administracji publicznej, powinna być czytelna i nie wzbudzać wątpliwości co do przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Przede wszystkim powinna być należycie uzasadniona poprzez przedstawienie faktów historycznych dotyczących analizowanego obiektu. To, że przepisy u.z.p.k. nie precyzują formy, w jakiej opinia dotycząca usunięcia pomnika powinna zostać podjęta, a w każdym razie nie przewidują dla niej formy postanowienia, o którym mowa w art. 106 K.p.a. i tym samym stosowania wprost przepisów K.p.a., nie oznacza, że Instytut Pamięci Narodowej jest zwolniony od zawarcia w jej uzasadnieniu argumentacji, która doprowadziła go do zajęcia określonego stanowiska w sprawie (por. M. Makowski, M. Makowska, Komentarz do ustawy Komentarz do ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki, wyd. II, LEX/el 2019 r.). Brak należytego wskazania motywów wydania opinii czyniłoby iluzorycznym także poddanie takiej opinii kontroli sądowej, przez co byłoby sprzeczne z zasadą wynikającą z art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sprawowania przez sądy administracyjne wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem. Podkreślić trzeba, że kontrola działalności administracji publicznej ma na celu zapewnienie prawa do sądu, a więc jest sprawowana jako wymiar sprawiedliwości w stosunku do podmiotów, które tej sprawiedliwości przed sądem dochodzą. Ponadto z prawa do sądu musi wynikać materialna i rzeczywista możliwość poszukiwania ochrony w danej sprawie, a nie tylko formalna dostępność do sądu (zob. M. Jaśkowska, Konstytucyjnoprawne podstawy sądownictwa powszechnego i administracyjnego oraz delimitacja właściwości tych sądów, [w:] Aktualne problemy rozgraniczenia właściwości sądów administracyjnych i powszechnych, Warszawa 2011, s. 18-20).

Postępowanie w przedmiocie wydania opinii w sprawie dotyczącej usunięcia pomnika w zakresie administracyjnego toku instancji jest uregulowane w ustawie z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1882) – dalej: "ustawa o IPN". Zgodnie z brzmieniem art. 43 ust. 1 ustawy o IPN postępowanie w sprawach uregulowanych w ustawie prowadzi się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że strony postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ wydający decyzję mają zapewniony czynny udział w postępowaniu wszczętym przed organem współdziałającym w dacie doręczenia żądania, o którym mowa w art. 106 § 3 K.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 5a ust. 1 u.z.p.k. pomniki nie mogą upamiętniać osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm lub inny ustrój totalitarny, ani w inny sposób propagować taki ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w tym artykule miałoby miejsce wówczas, gdyby pomnik był symbolem ustroju totalitarnego (np. komunizmu) lub propagatorem takiego ustroju. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na użyte w ww. przepisie sformułowania:

- "propaguje komunizm" - skoro jasnym celem ustawy jest wyeliminowanie zjawiska "propagowania komunizmu", to aby dany pomnik uznać za symbolizujące określony system polityczny, musi zostać ponad wszelką wątpliwość wykazane, że jego symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzy się społeczeństwu z tym systemem;

- "symbolizuje komunizm" - mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 u.z.p.k. nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy większego marginesu uznania, co jednak powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 u.z.p.k. (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3079/18, LEX nr 2673707).

Istotne jest również w świetle powyższych wywodów, jak jest oceniany dany pomnik w konkretnej społeczności lokalnej (ocena, czy dana data stanowi symbol komunizmu, nie może abstrahować od kojarzenia tej daty przez daną społeczność; dopiero sytuacja, w której dane wydarzenie jest powszechnie rozpoznawalne przez mieszkańców gminy jako symbol komunizmu, uzasadnia ingerencję organów (por. wyrok NSA z 20 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 3228/18, LEX nr 2646679). Zatem, aby pomnik był uznany za symbol ustroju totalitarnego musi zostać bezspornie wykazane, że upamiętnia on osobę, organizację, wydarzenie lub datę stanowiące właśnie taki symbol. Pomnik symbolizuje ustrój totalitarny, jeżeli jest on jednoznacznie kojarzony z danym ustrojem, a przez to identyfikowany z daną ideologią. Tylko wówczas można stwierdzić, że pomnik symbolizuje ustrój totalitarny (komunizm).

Jak wynika z akt sprawy sporny pomnik został odsłonięty w dniu [...] listopada 1970 r. w ramach obchodów 53 rocznicy wybuchu rewolucji bolszewickiej w Rosji. Na cokole pomnika umieszczono napis – "[...]", a w obrębie pomnika miała znajdować się także tablica o treści: "[...]". Fakt istnienia tablicy o powyższej treści potwierdza Karta Ewidencyjna miejsca pamięci narodowej o nr [...], która została utworzona przez istniejący swego czasu przy Wojewodzie [...] - Wojewódzki Komitet Ochrony Pamięci Walk i Męczeństwa. W 2006 r. Rada Miejska w [...] przyjęła uchwalę Nr [...] z dnia [...] marca 2006 r. (prawidłowa data to [...] marca 2006 r. - uwaga Sądu), na mocy której umieszczono na pomniku tablicę o treści: "[...]"

W świetle powyższego, za zasadne uznać należy stanowisko Sądu pierwszej instancji niewyjaśnienia i niedokonania przez opiniujący Instytut, oceny wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem organ nie wykazał w sposób przekonujący, że sporny pomnik posadowiony na Placu [...] w [...], nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.p.k. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że organ w zaskarżonym postanowieniu powinien w sposób rzeczowy odnieść się do wszystkich aspektów sprawy, w tym w szczególności do argumentów podnoszonych przez skarżącą Gminę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżąca akcentowała bowiem, że organ nie uwzględnił w opinii, właściwych pomnikowi zdarzeń z dziejów regionu. W tym zakresie podnosiła, że: "istotne z punktu pełnej oceny historycznej są zarówno wydarzenia bezpośrednio sprzed daty proklamowania Rad Delegatów Robotniczych, jak i bezpośrednio po ich wyborze, kiedy to nieudany ostatecznie przewrót został stłumiony przez działaczy Polskiej Partii Socjalistycznej. Wybór w dniach 5 - 7 listopada 1918 r., spośród przedstawicieli lewicowych ugrupowań (Polska Partia Socjalistyczna, Polskie Związki Zawodowe, Socjaldemokracja Królestwa Polskiego i Litwy, PPS-Lewica), członków Rad Delegatów Robotniczych, data ich ukonstytuowania z pominięciem przedstawicieli wygranego PPS-u (8 listopada 1918 r.), a także odzyskanie w dniu 9 listopada 1918 r. przydzielonego mandatu przez PPS i Kazimierza Kuczewskiego w ramach Rady Komisarzy Ludowych, doprowadziły do uznania przez samoorganizujące się władze polskie z terenu [...], Tymczasowego Rządu Ludowego Republiki Polskiej pod przewodnictwem Ignacego Daszyńskiego (tzw. rząd lubelski). W ostatecznym rozrachunku listopadowej drogi do odzyskania niepodległości utworzone na terenie [...] struktury poparły powołany przez Józefa Piłsudskiego niepodległościowy i lewicowy rząd Jędrzeja Moraczewskiego. Nie obeszło się jednak bez sporów i walk w regionie zarówno z ugrupowaniami prokomunistycznymi jak i prawicowymi, a kolejne lata potwierdzały, że w zależności od dominacji na polu politycznym wymienione siły starały się zatrzeć dokonania jednych z pierwszych w Polsce zorganizowanych sił propaństwowych końca zaborów, które powstały na terenach [...]. Przykładem braku pełnej wiedzy historycznej i niezrozumienia procesu odzyskiwania niepodległości na terenach byłych ziem zaboru rosyjskiego jest nieprawidłowa interpretacja terminów "rady delegatów robotniczych" oraz "[...]". Nadto Gmina podnosiła, że: "w trakcie postępowania Prezes IPN nie uwzględnił powiązania z pomnikiem listopadowych wydarzeń z 1905 r., gdy w trakcie pierwszych dwóch tygodni tego miesiąca na terenie ziem [...] Komitety Obywatelskie zorganizowały wystąpienie przeciwko władzom carskim. W efekcie wydarzeń z dnia 1 listopada 1905 r. władza na terenie miast i osiedli [...] przeszła w ręce robotników. Wydarzenia związane z powstaniem [...], będące pierwszą próbą utworzenia zalążków polskich organów samorządowych i administracyjnych, zorganizowane zostały pod sztandarami PPS, które miały od zawsze kolor czerwony. Głównymi aktorami wydarzeń listopadowych z 1918 r. byli działacze PPS, którzy akcentując hasła lewicowe i niepodległościowe doprowadzili do bezkrwawego uznania rządów krajowych. Wśród aktywistów politycznych początku XX wieku można wymienić wiele postaci, które w kolejnych dziesięcioleciach odgrywały bardzo istotną rolę w życiu politycznym Polski. Tytus Filipowicz i Józef Marecki - Montwiłł, to wywodzący się z dąbrowskiej szkoły górniczej "Sztygarki" działacze PPS". Rację ma zatem Sąd Wojewódzki, że bez rozstrzygnięcia powyższych wątpliwości co najmniej za przedwczesne uznać należy jednoznaczne stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że pomnik "[...]" symbolizuje komunizm.

Wbrew zarzutom skargi należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zaskarżone postanowienie zostało wydane bez dostatecznego rozważenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, co stanowiło naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie jest przekonujące, tym samym nie spełnia wymogów z art. 124 § 2 K.p.a. Prezes IPN nie wyjaśnił w sposób pogłębiony, z jakich powodów przedmiotowy pomnik nie spełnia warunków, o których mowa w art. 5a ust. 1 u.z.p.k. Tym samym wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 5a ust. 1 u.z.p.k. oraz art. 106 § 4 K.p.a. i art. 124 § 2 K.p.a nie mogły zostać uznane za zasadne.

Nie ma również usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W niniejszej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie znajduje zastosowania, bowiem Sąd Wojewódzki w sposób kompleksowy i spójny wskazał przebieg postępowania administracyjnego, a następnie przeprowadził rozważania dotyczące stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, o czym Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 184 P.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.