Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2117/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, 5 ust 1 pkt 9, 28 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 23 sierpnia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1524/15 w sprawie ze skargi M. Ł. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. Ł. kwotę 750 (siedemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1524/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. Ł. (dalej określanego jako Skarżący) na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:

Pismem z dnia 3 sierpnia 2010 r., Spółdzielnia [...] przy ul. [...] w [...] (dalej określana jako inwestor), złożyła wniosek o zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu i wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wraz z garażem podziemnym, usługami w parterach (budynki [...],[...],[...]) z zagospodarowaniem terenu, sieciami zewnętrznymi, wjazdami w rejonie ulic [...], [...], [...] w [...] na działkach wskazanych we wniosku.

Postanowieniem z dnia [...] września 2012 r. Starosta [...] zawiesił to postępowanie. W wyniku zażalenia inwestora Wojewoda Mazowiecki uchylił je w całości postanowieniem z dnia [...] października 2012 r. Powyższe postanowienie Wojewody Mazowieckiego zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2835/12, uchylił zaskarżone postanowienie. Następnie Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] września 2012 r. o zawieszeniu postępowania.

Przed wydaniem wyroku z dnia 30 grudnia 2013 r. przez WSA w Warszawie, decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie do Wojewody Mazowieckiego złożyli: L. P., A. R., M. Ł., M. M., M. K., A. P., W. P., E. P., G. D., M. C. i M. S. Wojewoda zawiesił to postępowanie postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. Następnie organ podjął z urzędu przedmiotowe postępowanie odwoławcze postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r.

Po podjęciu zawieszonego postępowania, Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 12 sierpnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w [...] wpłynęło pismo inwestora z dnia 11 sierpnia 2014 r. dotyczące modyfikacji wniosku z dnia 3 sierpnia 2010 r. polegającej na tym, że wnioskodawca "cofa wniosek o zatwierdzenie PZT w części dotyczącej sieci zewnętrznych zgodnie z zakresem wydanych decyzji pozwoleń na budowę (...) oraz w części dotyczącej wjazdów w rejonie ulic [...], [...] (dot. punktu A wniosku); cofa wniosek o zatwierdzenie PZT dotyczący budynku gospodarczego wraz z zagospodarowaniem terenu, sieci zewnętrznych, wjazdami, przy ul. [...] (dot. punktu B wniosku); cofa wniosek o zatwierdzenie PZT dotyczący placu przed Kościołem [...] wraz z zagospodarowaniem terenu, sieciami zewnętrznymi (dot. punktu C wniosku); cofa wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej wraz z garażem podziemnym, usługami w parterach - budynki [...],[...],[...] - w części dotyczącej sieci uzbrojenia zewnętrznego - zgodnie z zakresem wydanych decyzji pozwoleń na budowę (...) oraz w części dotyczącej wjazdów w rejonie ulic [...], [...]; w związku z decyzjami i modyfikacjami - modyfikuje granice terenu inwestycji w ten sposób, że: dla granic opracowania PZT wskazuje działki o numerach ewidencyjnych: [...] w obrębie [...]; [...] w obrębie [...]; [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], z obrębu [...] w rejonie ulic [...], [...], [...] na terenie [...] ".

W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta [...] odmówił podjęcia zawieszonego w dniu [...] września 2012 r. postępowania. Na postanowienie Starosty [...] inwestor złożył zażalenie, w wyniku którego Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia [...] września 2014 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na ww. postanowienie Wojewody Mazowieckiego skargę do WSA w Warszawie złożyli M. Ł. i B. G. (sygn. akt VIII SA/Wa 2732/14).

Starosta [...] postanowieniem z dnia [...] października 2014 r. podjął zawieszone postępowanie, a postanowieniem z dnia [...] października 2014 r., nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonego projektu budowlanego poprzez dostarczenie szeregu dokumentów, m.in. aktualnych wypisów z ewidencji gruntów i budynków, ekspertyzy technicznej stanu obiektów i budynków istniejących, dokumentacji dotyczącej zachowania historycznego fragmentu muru z tablicą pamiątkową; uzupełnienie braku na mapie do celów projektowych, przedłożenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy - Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] o zezwoleniu na roboty budowlane, dokumentu stwierdzającego prawomocność decyzji Dyrektora [...] w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] o zwolnieniu z zakazu wykonywania robót na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią; wyjaśnienie, dlaczego wnioskuje się o zatwierdzenie zagospodarowania działki [...], jeżeli wydano pozwolenie na budowę na terenie tej działki, przedłożenie decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] zatwierdzającej projekt prac geologicznych, wskazanie dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do złożonego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania niektórymi działkami.

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Od tej decyzji odwołanie wnieśli: Komitet [...] w [...] reprezentowany przez M. Ł., A. P., A. R. i L. P., wnosząc o jej uchylenie w całości i zaniechanie dalszego procedowania w związku z toczącą się sprawą w WSA w Warszawie. W ocenie A. P., A. R. i L. P. w przedmiotowej sprawie inwestor przekroczył zasady zwykłego zarządu w kwestii dysponowania gruntem na potrzeby planowanej inwestycji.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2015 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm., obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.; dalej powoływanej jako K.p.a.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazał, że inwestor spełnił wymogi nałożone przepisami art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 oraz art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa), a więc organ I instancji nie miał podstaw prawnych do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w jego ocenie zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r., nr [...] o warunkach zabudowy oraz z decyzją Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] zezwalającą na realizację zabudowy mieszkaniowej z garażem i usługami - budynki [...], [...], [...] w rejonie ulic [...] i [...] w [...]. Ponadto projekt budowlany został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, które złożyły oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także projekt ten posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia. Spełniony też został wymóg zachowania min. 25% (projekt przewiduje 29%) powierzchni biologicznie czynnej, zapewniona jest drożność ciągów komunikacyjnych w związku z projektowaną drogą pożarową łączącą ul. [...] i [...].

Następnie wskazał, że organ I instancji zasadnie ocenił, że nowa zabudowa nie wpłynie negatywnie na zabudowę istniejącą. Opinia techniczna dotycząca wpływu nowej zabudowy na zabudowę sąsiadującą oraz ekspertyzy stanu technicznego istniejących obiektów sąsiadujących spełniają wymogi § 206 w związku z § 204 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że po modyfikacji pierwotnego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę inwestor zrezygnował z koncepcji wykorzystania części działki nr ewid. [...] przy ul. [...] na potrzeby przedmiotowej inwestycji. Z tego powodu mieszkańcy budynku wielorodzinnego na tej nieruchomości nie mogą już występować jako współwłaściciele czy współużytkownicy wieczyści nieruchomości objętej inwestycją. Słusznie natomiast organ I instancji odmówił przyznania statusu strony uczestnikom postępowania administracyjnego: współużytkownikom wieczystym oraz właścicielom działek nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z uwagi na modyfikację wniosku przez inwestora tak, że wymienione działki znalazły się poza obszarem inwestycji, nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością objętą inwestycją i nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji.

Organ odwoławczy wskazał także, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 grudnia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2835/12, dotyczył wniosku przed modyfikacją, a nie wniosku zmodyfikowanego pismem inwestora, a zatem dotyczył sytuacji, gdy inwestycja była planowana na terenie, gdzie część mieszkańców miała udział w użytkowaniu wieczystym nieruchomości i odrębną własność lokalu, a nie wyrażała zgody na umieszczenie w ich działkach zmodernizowanej infrastruktury technicznej uzbrojenia podziemnego. Oznaczało to czynność przekraczającą zwykły zarząd i wymagało jednomyślności wszystkich uprawnionych, a w przypadku jej braku - zastępczej zgody wyrażonej przez sąd. Przedstawiony do zatwierdzenia zmodyfikowany projekt budowlany obejmuje wyłącznie tereny należące do Spółdzielni.

Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r., zarzucając jej naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 ustawy. Podkreślił, że nie ustały przesłanki negatywne, które powinny skutkować odmową wydania decyzji przez organ. Nie ustalono rzeczywistego wpływu budowy nowych budynków na już istniejącą zabudowę, jak też faktu projektowania zabudowy na terenach zalewowych. W konsekwencji pomimo istnienia formalnej akceptacji projektu od poprzedniej decyzji odmownej nie zmieniły się żadne elementy, które pozwoliłyby na stwierdzenie, że istnieje podstawa do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Skarżący nie zgodził się z oceną Wojewody Mazowieckiego, że zatwierdzony projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami zawartymi w decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o warunkach zabudowy oraz z decyzją Stołecznego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2014 r. zezwalającą na realizację zabudowy mieszkaniowej z garażem i usługami - budynki [...],[...],[...] w rejonie ulic [...] i [...]. Zdaniem skarżącego organ nie wziął pod uwagę mogącej w ten sposób powstać zbyt zagęszczonej zabudowy mieszkaniowej, możliwości wpływu na stabilność istniejących budynków nowo powstałej inwestycji, zaburzenia założeń architektonicznych istniejącego osiedla i wreszcie pogorszenia warunków życia w związku z częściową likwidacją istniejącej zieleni.

Wojewoda Mazowiecki w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 5 maja 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że skarżący zamieszkuje w budynku przy ul. [...], gdzie posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego i stosowny udział w nieruchomości. Budynek ten jest budynkiem wielomieszkaniowym posadowionym na działce nr [...], która po modyfikacji przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę znajduje się poza obszarem inwestycji. Z opinii technicznej dotyczącej oceny wpływu realizacji projektowanego zespołu mieszkaniowego ul. [...]/[...] na zabudowę sąsiednią oraz z ośmiu ekspertyz dotyczących obiektów sąsiednich wynika m.in., że budynek mieszkalny przy ul. [...] usytuowany na działce nr [...] znajduje się poza drugą strefą oddziaływania wykopu pod nową inwestycję.

W świetle zaś art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji jest niewystarczające, aby można było być stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Konieczne jest w tym zakresie wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na sąsiednią nieruchomość, a w przypadku tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego konieczne jest wykazanie, że inwestycja będzie oddziaływała na taki lokal. Wtedy dopiero można byłoby uznać, że właścicielowi lokalu mieszkalnego przysługuje interes prawny do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, że lokal skarżącego M. Ł. nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, bowiem sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie korzystania przez skarżącego z jego lokalu.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego adwokatem, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 5 maja 2016 r., zaskarżając to orzeczenie w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzuty procesowe.

Pierwszy zarzut materialnoprawny odniesiono do art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy i wskazano na błędne przyjęcie, że lokal skarżącego w budynku przy ul. [...] nie znajduje się w sferze oddziaływania inwestycji, a tym samym skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu, gdyż nie ma on interesu prawnego. Drugi zarzut odniesiono do art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy i wskazano na nieuwzględnienie, że w sprawie doszło do naruszenia przez organ administracji publicznej interesów osób trzecich.

Z kolei pierwszy zarzut procesowy odniesiono do art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy, niewyjaśnienie stanu faktycznego, a także zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność podniesionych przez skarżącego zarzutów, przyjmując bezkrytycznie, że nieruchomość skarżącego leży poza oddziaływaniem planowanej inwestycji. Drugi zarzut procesowy wskazuje na naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że w sprawie nie zaistniały przyczyny skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji i przekazaniem do ponownego rozpoznania.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z orzeczeniem o kosztach postępowania kasacyjnego na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i orzeczenie co do istoty sprawy wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych na podstawie art. 188 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przytoczył treść art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy i wskazał, że ten ostatni przepis nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, do których należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego oraz inne przepisy szczególne. Powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że wyznaczając obszar oddziaływania obiektu, organ powinien uwzględniać nie tylko usytuowanie budynku w odniesieniu do sąsiednich działek, ale i funkcję, przeznaczenie, formę oraz konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne, w szczególności sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. W przytoczonym orzecznictwie sądów administracyjnych stwierdzono także, że samo zachowanie wymaganych odległości w zakresie sytuowania budynku na działce nie oznacza, że podmioty mające tytuł prawny do działek znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego, a zatem nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W procesie zmierzającym do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na działki znajdujące się w otoczeniu projektowanego obiektu, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na teren otaczający działkę inwestora w związku z zamiarem jej realizacji. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości projektowany obiekt może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji powinien mieć możliwość sprawdzenia - poprzez udział w postępowaniu o pozwolenie na budowę - czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane oraz czy jego prawa nie zostaną naruszone dopuszczeniem do realizacji inwestycji.

Pełnomocnik wskazał, że Sąd I instancji nie dokonał należytej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, bowiem zbyt ogólnikowo uznał, że skarżącemu nie przysługuje status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, gdyż przedsięwzięcie nie spowoduje jakichkolwiek ograniczeń w zakresie korzystania z lokalu. Mylnie uznał także, że skoro inwestor zrezygnował z koncepcji wykorzystania części działki o nr ew. [...], to nie może być mowy, aby w takim wypadku doszło do oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżącego. Takie stanowisko jest błędne, ponieważ ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zawarta w art. 3 pkt 20 ustawy, nie daje podstaw do takiego zawężającego rozumienia tego określenia.

Inwestor, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik omówił dotychczasowy przebieg postępowania, stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej i skonstatował, że projekt został tak zmodyfikowany, że obejmuje wyłącznie tereny należące w 100 % do Spółdzielni lub tereny gdzie zgoda współuprawnionych została zastąpiona przez orzeczenie sądu wyrażające zgodę na realizację infrastruktury podziemnej. Spółdzielnia dokonała analizy oddziaływania inwestycji na tereny okoliczne poprzez zlecenie wykonania opinii technicznej (kwiecień 2010 r. i listopad 2014 r.), której rzetelności i wiarygodności nikt nie podważył. Ponadto pełnomocnik wskazał, że obawy, iż okoliczny teren będzie zbyt gęsto zabudowany, a zagęszczenie spowoduje dodatkowy hałas itp. oparte są na subiektywnej ocenie skutków inwestycji, a próba wstrzymania rozbudowy osiedla wpisuje się w standardowe zachowania sąsiedzkie przy planowaniu dodatkowych inwestycji w terenie zabudowanym. Stwierdził, że profesjonalny pełnomocnik skarżącego nie wskazał żadnego przepisu, który w jego ocenie mógłby zostać naruszony lub pominięty. Zarzut skarżącego, że nie był stroną postępowania nie oznacza, że nie miał możliwości uczestniczenia w toku postępowania zarówno administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Rozpoznanie skargi kasacyjnej rozpocząć należy od uwagi, że Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę wyłącznie z tej przyczyny, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej, w konsekwencji nie rozpoznał merytorycznie skargi pozostawiając poza zakresem kontroli sądowej kwestię zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, którą zatwierdzony został projekt budowlany i udzielono inwestorowi pozwolenia na budowę. Zarzuty skargi kasacyjnej i to w ramach obu podstaw kasacyjnych zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji w tym zakresie, aczkolwiek poza podstawami kasacyjnymi znalazł się kluczowy w sprawie przepis art. 50 § 1 P.p.s.a., także Sąd I instancji oddalając skargę w części zawierającej rozważania nie przywołał tego przepisu postepowania.

Legitymacja skargowa wiąże się z uprawnieniem do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Przepis art. 50 § 1 P.p.s.a. przyznaje takie uprawnienie m.in. każdemu, kto ma w tym interes prawny. Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., sygn. akt OPS 1/04 (ONSAiWSA 2015 r. nr 4, poz. 6) obowiązkiem sądu już na wstępnym etapie postępowania jest zbadanie, czy skarga została wniesiona przez uprawniony podmiot. Tylko bowiem osoba, która legitymuje się takim interesem może skutecznie wnieść skargę i domagać się ochrony swojego interesu prawnego przed sądem administracyjnym.

Pojęcie interesu prawnego nie zostało zdefiniowane w przepisach prawa. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że interes prawny wnoszącego skargę winien znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 461/06, LEX nr 339469, z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 3247/15, LEX nr 2434234). Interes prawny musi więc wynikać z konkretnej normy prawa materialnego, musi być przy tym indywidualny, realny w sensie obiektywnym oraz znajdować uzasadnienie w okolicznościach faktycznych sprawy. Zatem w takim ujęciu posiadanie interesu prawnego to możliwość wskazania konkretnego przepisu, którego normatywna treść upoważnia do realizacji swego uprawnienia.

Jednakże w pojęciu interesu prawnego mieści się nie tylko materialna, ale również formalna legitymacja skargowa. Wyrażany jest pogląd, że interes prawny, o jakim mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. może mieć swoje źródło w przepisach postępowania, a nawet w przepisach ustrojowych. W piśmiennictwie przyjęto nawet, że przepis art. 50 P.p.s.a wprowadził nową, oddzielną kategorię interesu prawnego, jakim jest interes we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego (por. J. Zimmermann w glosie do postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 sierpnia 2004 r., sygn. akt OZ 340/04, OSP 2005 r. nr 4, s. 21). Postępowanie sądowoadministracyjne nie jest kontynuacją postępowania administracyjnego, zatem co do zasady legitymacja procesowa strony nie może być utożsamiana z legitymacją skargową. Jednakże w procesie dokonywania oceny, czy wnoszący skargę do sądu posiada własny interes prawny musi zostać wzięte pod uwagę, czy osoba ta traktowana była przez organ za stronę postępowania, a jeśli tak - z jakich powodów, w szczególności w czym ta osoba upatrywała naruszenie własnego interesu, nadto czy rozpoznawano jej wnioski i ustosunkowywano sie do jej twierdzeń, czy doręczano jej pisma stron i decyzje, czy osoba ta składała środki odwoławcze i czy zostały merytorycznie rozpatrzone. Innymi słowy, czy osoba ta powołując się potrzebę ochrony własnego interesu aktywnie uczestniczyła w postępowaniu i wykazywała związek między chronionym przez przepisy prawa jej interesem, a mającym zapaść rozstrzygnięciem. Pozytywna odpowiedź winna prowadzić do wniosku, że taki podmiot posiada uprawnienie do zgłoszenia żądania zbadania legalności aktu administracyjnego wydanego w postępowaniu administracyjnym, pomijając sytuacje, gdy w sposób oczywiście wadliwy i nieuzasadniony taka osoba uznana została przez organ za stronę postępowania. Przyjęcie poglądu odmiennego byłoby sprzeczne z istotą sądowej kontroli działalności administracji publicznej i w sposób nieusprawiedliwiony pozbawiałoby taką osobę prawa do sądu, gwarantowanego przez art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Zawężenie więc rozumienia pojęcia interes prawny, o jakim mowa w art. 50 § 1 P.p.s.a. wyłącznie do przypadków, gdy podmiot wnoszący skargę wwywodzi swój interes z przepisu materialnoprawnego, za czym opowiada się Sąd I instancji, ze wskazanych przyczyn nie znajduje usprawiedliwienia.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania było zatwierdzenie przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są - oprócz inwestora - właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Definicję tego pojęcia zawiera z kolei art. 3 pkt 20 ustawy, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 9 października 2007 r., sygn.akt II OSK 1321/06, LEX nr 347049 i z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10 (ONSAiWSA 2012 r. nr 4, poz. 69) stwierdził, a pogląd ten należy podzielić, że wyznaczenie takiego obszaru winno nastapić biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego sie w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, a w procesie wyznaczania tak rozumianego obszaru oddziaływania nie chodzi o wykazanie negatywnego wpływu inwestycji na znajdujące sie w otoczeniu nieruchomości, lecz o możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody, gleby, ograniczenie dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a ograniczenia te wynikają z szeregu przepisów odrębnych, nie tylko techniczno - budowlanych (por szerzej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1344/14, LEX nr 2034062, z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 827/15 (ONSAiWSA 2018 r. nr 3, poz. 49). Wpływ inwestycji na otoczenie obejmuje więc szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości sąsiednie. Inwestor ma prawo zabudowy gruntu, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami (art. 4 ustawy), zaś właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu mają prawo oczekiwać poszanowania ich uzasadnionych interesów (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy).

Z niekwestionowanych ustaleń Sądu wynika, że skarżący jest właścicielem jednego z lokali mieszkalnych w budynku wielomieszkaniowym oraz współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...], na której położony jest ten budynek. Działka nr [...] sąsiaduje z terenem inwestycji. W toku całego postępowania, od chwili jego wszczęcia, skarżący był traktowany przez organy administracyjne jako strona postępowania. Nie utracił tego przymiotu po modyfikacji wniosku przez inwestora, zaś istnienie własnego interesu prawnego upatrywał w konieczności znoszenia immisji ponad przeciętną miarę, które powstaną po zrealizowaniu inwestycji m.in. na sąsiedniej nieruchomości. W ocenie organu I instancji obszar oddziaływania obiektu obejmuje m.in. teren działki nr [...], na której zlokalizowany jest wymieniony powyżej budynek wielomieszkaniowy, a swemu stanowisku w tym względzie organ ten dał wyraz w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. (k. 3 i 4). Pomijając zasadność rozstrzygnięcia zawartego w pkt III tej decyzji, w ocenie organu I instancji osoby mające tytuł prawny do innych nieruchomości, leżących poza wyznaczonym obszarem oddziaływania obiektu, nie mają przymiotu strony. Pośród wymienionych w tym rozstrzygnięciu nieruchomości brak jest działki oznaczonej nr [...]. Organ odwoławczy nie podważył tych ustaleń, skoro w wyniku odwołania wniesionego m.in. przez skarżącego ponownie rozpoznał sprawę merytorycznie odnosząc się także do zarzutów zawartych w odwołaniu. Nie może ujść z pola widzenia również i ta istotna okoliczność, że legitymacja skargowa nie została zakwestionowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postępowaniu ze skargi skarżącego na postanowienie organu wydane w granicach tej sprawy już po modyfikacji wniosku przez inwestora (sygn. akt VII SA/Wa 2732/14). Także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną skarżącego wniesioną od wyroku WSA w Warszawie w powołanej sprawie (sygn. akt II OSK 2934/15).

Rozważania powyższe prowadzą do wniosku, że wbrew poglądowi Sądu I instancji skarżący wykazał, iż posiada legitymację skargową. Należy się zgodzić z wnoszącym skargę kasacyjną, że Sąd I instancji nie rozważając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazanych okoliczności, mogących przemawiać za istnieniem po stronie skarżącego legitymacji skargowej, dopuścił się naruszenia art. 141 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło wywrzeć wpływ na końcowy wynik sprawy. W pisemnych motywach orzeczenia kończącego postępowanie winny bowiem zostać przedstawione i rozważone wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia, których zabrakło. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony jest w takiej sytuacji postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 3 pkt 20 ustawy, gdyż definicja pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" nie dawała podstaw do tak zawężającego jego rozumienia. W konsekwencji podzielić także należało stanowisko o naruszeniu art. 28 ust. 2 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy, skoro w stanie faktycznym sprawy należało przyjąć, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, stąd skarżącemu po zakończeniu postępowania administracyjnego, w którym brał aktywny udział powołując się potrzebę ochrony jego interesu prawnego, służy legitymacja skargowa i domaganie się zbadania legalności zaskarżonej decyzji. Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., który nie został powiązany z żadnym z przepisów procedury sądowoadministracyjnej, a Sąd I instancji przepisu tego nie stosował, tym samym nie mógł go naruszyć.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Oznacza to, że sprawa wraca na etap rozpoznania skargi od decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie może już być kwestionowane, że skarżący posiada legitymację skargową, rzeczą Sądu będzie więc merytoryczne rozpoznanie sprawy przez dokonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 1 P.p.s.a. Koszty te obejmują opłatę kancelaryjną od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku, wpis od skargi kasacyjnej, wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.