Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 942/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24, art. 25, art. 26
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo WSA Mariusz Kotulski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2014 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy i Miasta decyzją z dnia 30 grudnia 2013 r., znak [...] na podstawie art. 59 ust. 1 oraz art 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 12 czerwca 2012 r. poz. 647) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku R. Z., A. P., P. B. i J. B. - w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla Inwestycji polegającej na budowie czterech zagród rolniczych -siedlisk (budynek mieszkalny + budynek gospodarczy) na działce nr [...] w obrębie J., gmina [...] oraz podział nieruchomości na cztery działki siedliskowe oraz budową wjazdu indywidualnego z drogi gminnej dz. o nr [...] - odmówił ustalenia warunków zabudowy dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego z uwagi na nie spełnienie wymogów art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że teren inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, nie jest również objęty obowiązkiem sporządzenia planu. W planie miejscowym, który utracił moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym teren inwestycji nie był przeznaczony na realizację zadań rządowych.

Wskazano dalej na treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym organ ustalił, że

1. Działka inwestycyjna stanowi nieruchomość przyległą do drogi gminnej (dz. nr [...]) od strony wschodniej. Działka inwestycyjna nr [...] jest niezabudowana. Wzdłuż drogi gminnej (dz.nr [...]) jest zlokalizowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zabudowa mieszkaniowa występuje od strony północno-wschodniej i południowej w odległości ok. 50 m od działki inwestora i jest dostępna z drogi gminnej. Jednocześnie badano kontynuację funkcji w kontekście charakteru zabudowy - zabudowa zagrodowa, gdzie przyjmuje się, iż zabudowa zagrodowa służy prowadzeniu działalności gospodarczej i stanowi miejsce zamieszkania i pracy rolnika. Organ przypomniał, że jeżeli mamy do czynienia z zabudową zagrodową a powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, to nie znajduje zastosowanie zasada dobrego sąsiedztwa tzn. prowadzenie inwestycji budowlanych związanych z gospodarstwem nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani dostosowania do istniejącej zabudowy. W toku postępowania badano czy inwestor spełnia te przesłanki. Organ przyjął, iż dopuszcza się rozproszoną zabudowę zagrodową po dokonaniu stosownej oceny. Przedłożone dokumenty wnioskodawców (decyzje -świadczące, iż wnioskodawcy są rolnikami: wójta gminy [...], wójta gminy [...]- 2 decyzje, Burmistrza gminy [...]) potwierdzają iż inwestorzy posiadają i przekraczają średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, która w gminie [...] wynosi 4,52 ha. W związku z powyższym, stwierdza się, że inwestor przy realizacji zabudowy zagrodowej nie wymaga spełnienia warunku określonego w art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczący kontynuacji funkcji.

2.Działka inwestycyjna przylega bezpośrednio do drogi gminnej (dz. nr [...]).

3.Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - warunek ten jest spełniony. Wnioskodawca przedłożył zapewnienie dostawy mediów w zakresie energii elektrycznej, wody i odbioru ścieków.

4. Badając pozostałe przesłanki wynikające z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uznano, że teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, bowiem działka inwestycyjna nr [...] posiada powierzchnie 0,5800 ha, na którą składają się grunty orne RI o pow. 0,1400 ha oraz R ll o pow. 0,4400 ha - teren inwestycji w nieobowiązującym planie nie był objęty zgodą na cele nierolnicze i nieleśne.

Analiza sytuacji prawnej związanej z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych wykazuje, iż do dnia 26 maja 2013 r. istniała możliwość wydania stosownej decyzji zgodnie z przepisami art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) tj. jeżeli teren objęty wnioskiem nie był większy od 0,5 ha. W dniu 26 maja tj. wejścia w życie ustawy z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, wskazana możliwość realizacji inwestycji została wykluczona - w/w artykuł wyraźnie ograniczył możliwość realizacji jakichkolwiek inwestycji na terenach RI-III cyt. "grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I-III- wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi". Od tej zasady ustawodawca wprowadził odstępstwo, które mówi, iż osoba posiadająca status rolnika - posiadająca powyżej 1 ha gruntów rolnych na terenie gminy - może starać się o zabudowę działki bez zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych o ile realizacja inwestycji spełnia warunki art. 61 ust 1 pkt 1-5.

Analiza dokumentów- decyzji wójta gminy [...], wójta gminy [...], Burmistrza gminy [...] wskazują iż wnioskodawcy nie są rolnikami na terenie gminy. Wskazane gminy, na których wnioskodawcy są rolnikami nie są gminami ościennymi, w żaden sposób powiązanymi z działką nr [...].

Analiza wniosku, a w szczególności projektu zagospodarowania wykazuje, iż całość jest wydzieleniem 4 działek pod realizację 4 budynków mieszkalnych. Przedłożony wniosek wykazał lokalizację 4 budynków mieszkalnych i 4 budynków gospodarczych nazwanych siedliskami rolniczymi. Przedłożone elewacje budynków wskazują iż są to wyłącznie budynki mieszkalne a pokazany na projekcie zagospodarowania budynek gospodarczy nazwany przez wnioskodawców siedliskiem rolniczym - jest budynkiem garażowym. W/w potwierdza przedłożony projekt-murator GC32. Tym samym organ wykazał, iż działka nie stanowi zorganizowanej całości gospodarczej jako pewna całość produkcyjna i nie stanowi zorganizowanej całości jako zagroda rolnicza.

Jednocześnie ewentualna realizacja zabudowy zagrodowej wskazuje, że gospodarstwo rolne może mieć jedną działkę siedliskową (a nie cztery), by mogła ona korzystać z przywileju braku uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi dla terenu Rll. Organ przyjął, iż właściciel gruntu rolnego w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może dążyć do zmiany społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa własności, jednak tylko w takich granicach, w jakich prawa własności do tego gruntu nie naruszają ustawy. Skoro działka nie stanowi zorganizowanej całości stanowiącej zagrodę rolniczą tym samym nie upoważnia wnioskodawców do korzystania z przywilejów i zwolnienia ze spełnienia art. 61 ust 1 pkt 4.

5. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Teren objęty inwestycją znajduje się poza wyznaczonymi obszarami Natura 2000, poza obszarem ochrony konserwatorskiej, poza obszarem górniczym. Ponadto na obszarze inwestycji występują urządzenia melioracji wodnych, inwestycja znajduje się w zasięgu oddziaływania rzeki [...] (działka nr [...]) będącej w administracji Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Inspektorat Rejonowy w K.. Obowiązują przepisy Prawa Wodnego - potwierdzone pismem Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w K. Inspektorat Rejonowy w K. znak: [...] z dnia 19.11.2013 r. Ustalono, że inwestycja wypełnia warunki wymienione w art. 61 ust.1 pkt 1, 2, 3, 5. Organ nie ma wątpliwości co do charakteru tego terenu -jest to teren rolny - możliwy do przekształcenia wyłącznie poprzez procedurę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie organu wyważanie interesów (ochrona gruntu i możliwość jego zabudowy) nie jest tu doktrynalnie kontestowane.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył R. Z., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez inny organ niż Burmistrz Gminy i Miasta. Decyzji organu I instancji zarzucił naruszenie:

- art. 6 - 11 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (dalej k.p.a.), tj. zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz budowania zaufania, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach nie znajdujących oparcia w prawie, jak również niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, a także wydaniu decyzji przez organ, który powinien podlegać wyłączeniu od rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

- art. 24 - 27 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ wyłączony od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, bowiem stronami niniejszego postępowania są osoby bliskie (najbliżsi krewni i powinowaci) zastępcy Kierownika organu l instancji, który w trakcie rozpoznawania sprawy pełnił przez pewien czas obowiązki kierownika organu, a samo "zwrotne" przekazanie przez organ wyższego stopnia sprawy do ponownego rozpoznania przez Burmistrza Gminy i Miasta nastąpiło bezprawnie. Ponadto nie może ulegać wątpliwości, iż wszyscy pracownicy Urzędu Miasta i Gminy [...] powinni zostać wyłączeni od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, bowiem okoliczności rozpatrywania sprawy mającej wpływ na interesy zastępcy kierownika organu, uprawdopodabnia możliwość niezachowania przez nich bezstronności przy załatwianiu sprawy;

- art. 35 - 36 k.p.a., poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy, które związane było z bezprawnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, pomimo że wcześniej został od wyłączony, a sprawa została przekazana do rozpatrzenia Wójtowi Gminy i to ten organ pozostaje kompetentny do załatwienia przedmiotowej sprawy;

- art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, polegającym na przyjęciu, że Skarżący i pozostali wnioskodawcy nie zamierzają realizować zabudowy zagrodowej (siedliska) związanego z gospodarstwem rolniczym;

- art. 61 ust. 1 pkt 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezzasadne przyjęcie, że planowania inwestycji stanowi przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, podczas gdy zakłada budowę zagród rolniczych - siedlisk, a więc przeznaczenie gruntu na cele rolnicze. Naruszenie tego przepisu polega również na bezpodstawnym wyprowadzeniu wymogu posiadania przez uczestników na terenie Gminy i Miasta [...] gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha gruntów rolnych, podczas gdy wymóg taki nie wynika z przepisów analizowanej ustawy.

- art. 2 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy mają zamiar zrealizować inwestycję polegającą na przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze

- art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez bezprawne ograniczenie Skarżącemu i pozostałym wnioskodawcom możliwości zagospodarowania terenu w granicach jego społeczno - gospodarczego przeznaczenia i w ten sposób ograniczenie ich w prawie własności gruntu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją dnia 7 maja 2014 r., znak [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium powołało się na art. 4 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podkreślono, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym między innymi - wskazanego w punkcie 1 - warunku zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedniej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie ma zastosowania - wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - warunek zabudowania co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, podlega analizie z punktu widzenia spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co oznacza odstąpienie od ustalania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa. W związku z powyższym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy zagrodowej na obszarze gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie w przypadku, gdy brak jest zabudowanej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe wskazać należy, że zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym możliwe jest wyłącznie wówczas, gdy planowana zabudowa zagrodowa ma powstać w związku z funkcjonowaniem gospodarstwa rolnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy zatem rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 14 listopada 2012 r., II SA/Sz 866/12, LEX nr 1241500). Za gospodarstwo rolne należy więc uważać grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. W związku z powyższym przyjąć należy, iż zastosowanie wyjątku od zasady określania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa jest możliwe, gdy inwestor faktycznie prowadzi gospodarstwo rolne lub jest legitymowany do prowadzenia takiego gospodarstwa. Konieczne jest zatem ustalenie, że planowana zabudowa stanowić będzie faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest lub będzie działalność o charakterze rolniczym. Zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym służyć ma bowiem prowadzeniu rolniczej działalności gospodarczej i stanowić ma miejsce zamieszkania rolnika (por.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., V SA/Wa 362/06, LEX nr 232951; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 kwietnia 2010 r., II SA/Gd 447/09, LEX nr 576267; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 listopada 2011 r., IV SA/Po 911/11, LEX nr 1154914).

Wykluczyć należy natomiast zastosowanie regulacji art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w przypadku, gdy planowana inwestycja ogranicza się wyłącznie do realizacji obiektów, które samodzielnie lub łącznie z już istniejącymi obiektami nie mogą być sklasyfikowane jako zabudowa zagrodowa. W gospodarstwie rolnym zabudowa zagrodowa służy bowiem działalności gospodarczej, a fakt zamieszkania wynika z faktu prowadzenia gospodarstwa rolnego, a więc jest od niego ściśle zależny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., V SA/Wa 362/06, LEX nr 232951).

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy wskazać należy, iż z materiału dowodowego zalegającego w aktach sprawy wynika wyłącznie okoliczność posiadania przez Inwestorów gruntów sklasyfikowanych jako rolne i leśne, co potwierdzają decyzje w sprawie wymiaru podatku. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, iż posiadanie gruntu rolnego i leśnego nie może być utożsamiane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Organ I instancji nie poczynił natomiast ustaleń czy Inwestorzy faktycznie prowadzą gospodarstwo rolne lub są legitymowani do prowadzenia takiego gospodarstwa. Nadto organ nie ustalił, czy planowana zabudowa stanowić będzie faktyczną bazę i zaplecze gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest lub będzie działalność o charakterze rolniczym, przy czym przedmiotowe ustalenia są szczególnie istotne z uwagi na odległość terenu planowanej inwestycji od gruntów rolnych i leśnych wskazanych przez Inwestorów.

W związku z powyższym Kolegium przekazało sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, który winien w szczególności ustalić czy w sprawie zachodzą opisane powyżej przesłanki do zastosowania art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Negatywne ustalenia w tym zakresie winny skutkować przeprowadzeniem postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy na zasadach ogólnych, a więc także z uwzględnieniem - ujętej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zasady dobrego sąsiedztwa. Natomiast pozytywne ustalenia wiązać będą się z przeprowadzeniem postępowania z pominięciem zasady dobrego sąsiedztwa. Nadto ustalenie, że planowana zabudowa stanowi zabudowę zagrodową skutkować będzie interpretacją art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego bezstronności pracowników Urzędu Miasta i Gminy, Kolegium wskazało, że brak jest uzasadnienia dla obligatoryjnego wyłączenie organu I instancji od załatwiania przedmiotowej sprawy. Zgodnie bowiem z art. 25 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych: (pkt 1) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3; (pkt 2) osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3. Podnoszona przez Odwołującego okoliczność, że rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy ma wpływ na interesy zastępcy kierownika organu nie wypełnia żadnej ze wskazanych powyżej przesłanek wyłączenia organu.

Powyższą decyzję Kolegium zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. Z., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. W skardze powtórzył zarzuty odwołania tzn. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 6 - 11 ustawy Kodeks Postępowania Administracyjnego (dalej k.p.a.), tj. zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz budowania zaufania, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach nie znajdujących oparcia w prawie, jak również niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym sprawy, a także wydaniu decyzji przez organ, który powinien podlegać wyłączeniu od rozpoznania i rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

2. art. 24 - 27 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ wyłączony od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, bowiem stronami niniejszego postępowania są osoby bliskie (najbliżsi krewni i powinowaci) zastępcy Kierownika organu l instancji, który w trakcie rozpoznawania sprawy pełnił przez pewien czas obowiązki kierownika organu, a samo "zwrotne" przekazanie przez organ wyższego stopnia sprawy do ponownego rozpoznania przez Burmistrza Gminy i Miasta nastąpiło bezprawnie. Ponadto nie może ulegać wątpliwości, iż wszyscy pracownicy Urzędu Miasta i Gminy powinni zostać wyłączeni od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, bowiem okoliczności rozpatrywania sprawy mającej wpływ na interesy zastępcy kierownika organu, uprawdopodabnia możliwość niezachowania przez nich bezstronności przy załatwianiu sprawy;

3. art. 35 - 36 k.p.a., poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy, które związane było z bezprawnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi, pomimo że wcześniej został od wyłączony, a sprawa została przekazana do rozpatrzenia Wójtowi Gminy i to ten organ pozostaje kompetentny do załatwienia przedmiotowej sprawy;

4. art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, polegającym na przyjęciu, że Skarżący i pozostali wnioskodawcy nie zamierzają realizować zabudowy zagrodowej (siedliska) związanego z gospodarstwem rolniczym;

5. art. 61 ust. 1 pkt 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezzasadne przyjęcie, że planowania inwestycji stanowi przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, podczas gdy zakłada budowę zagród rolniczych - siedlisk, a więc przeznaczenie gruntu na cele rolnicze. Naruszenie tego przepisu polega również na bezpodstawnym wyprowadzeniu wymogu posiadania przez uczestników na terenie Gminy i Miasta gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha gruntów rolnych, podczas gdy wymóg taki nie wynika z przepisów analizowanej ustawy.

6. art. 2 Ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy mają zamiar zrealizować inwestycję polegającą na przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze

7. art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez bezprawne ograniczenie Skarżącemu i pozostałym wnioskodawcom możliwości zagospodarowania terenu w granicach jego społeczno - gospodarczego przeznaczenia i w ten sposób ograniczenie ich w prawie własności gruntu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. 2012 poz 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dokonana w powyższym zakresie kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że jest ona prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. W znacznej części odnoszą się one do decyzji organu I Instancji i są powieleniem odwołania złożonego uprzednio przez skarżącego od decyzji organu I Instancji.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest kasacyjna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], uchylająca do ponownego rozpoznania decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech zagród rolniczych - siedlisk (budynek mieszkalny + budynek gospodarczy) wraz z budową wjazdu indywidualnego z drogi gminnej oraz podział nieruchomości na cztery działki siedliskowe.

Najdalej idącym zarzutem skargi jest zarzut naruszenia przepisów postępowania tj. art. 24 – 27 Kpa poprzez wydanie decyzji przez organ wyłączony od rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Nie jest on zdaniem Sądu uzasadniony.

W niniejszej sprawie wydane zostało postanowienie SKO w [...] z dnia 15 maja 2013r. wyznaczające na podstawie art. 24 i art. 25 Kpa Wójta Gminy jako organ właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy. Postanowienie to wydane zostało ze względu na określony, istniejący w jego dacie stan faktyczny tj. czasowe przejęcie obowiązków burmistrza Gminy i Miasta przez jego zastępcę J. P. na podstawie art. 28g ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2013 poz.594). Żona J. P., M. P. jest stroną postępowania. Z chwilą gdy ustała przyczyna wyłączenia organu, tj. gdy burmistrz Gminy i Miasta powrócił do pełnienia swoich obowiązków, sprawa została przekazana (powróciła) do organu właściwego, a postanowienie SKO w [...] stało się bezprzedmiotowe. Wskazać należy, że przyczyna wymieniona w art. 24 § 1 pkt. 2 Kpa jest przyczyną wyłączenia, która powstaje z mocy samego prawa, a postanowienie wydawane w trybie art. 26 Kpa nie służy wyłączeniu lub odmowie wyłączenia pracownika będącego piastunem funkcji organu od rozpoznania sprawy, a jedynie wskazaniu organu, który sprawą się zajmie niejako "w zastępstwie" organu pierwotnie właściwego. Przy czym organem tym co do zasady jest organ wyższego stopnia nad organem załatwiającym sprawę (w niniejszej sprawie organem tym byłoby SKO w [...]); organ ten ma jednak uprawnienie do wyznaczenia innego podległego sobie organu. W procedurze administracyjnej – w przeciwieństwie do procedury cywilnej, gdzie obowiązuje zasada zgodnie z którą " Sąd właściwy w chwili wniesienia pozwu pozostaje właściwy aż do ukończenia postępowania, choćby podstawy właściwości zmieniły się w toku sprawy" (art. 15 § 1 Kpc) - organ administracyjny jest obowiązany badać swoją właściwość na każdym etapie postępowania. Skoro przyczyny wyłączenia a pośrednio i wyznaczenia innego organu odpadły, organem właściwym stał się Burmistrz Gminy i Miasta.

Odnosząc się do zarzutów prawa materialnego wskazać należy, co następuje. Po myśli art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm.), wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie natomiast z ust. 4 tego przepisu, przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

W pierwszej kolejności wskazać należy na wykładnię celowościową przywołanego przepisu ust. 4, którego zadaniem jest - w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego na siedlisko tj. miejsce zamieszkania oraz bazę i zaplecze tego gospodarstwa. W sytuacji gdyby przepisu tego nie było, posadowienie zabudowań mieszkalnych i gospodarczych w obszarach rolnych, rzadko zabudowanych byłoby niemożliwe, ze względu na brak możliwości nawiązania do jakiejkolwiek zabudowy, w użytkowanej rolniczo okolicy. Wskazać też należy, że przepis ten ma na celu umożliwienie rolnikom zorganizowania sobie "miejsca pracy" które - ze względu na charakter działalności rolniczej - jest równocześnie związane z miejscem zamieszkania. Zgodzić się należy z organem II instancji, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Zgodnie z art. 553 Kodeksu Cywilnego, za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Dalej wskazać należy, że przepisy prawa nie zawierają definicji legalnej pojęcia "działki siedliskowej", ani "siedliska". Zgodnie z uchwałą Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, OSN 1970/3/39, za działkę siedliskową uważa się działkę pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego. (uchwala Sądu Najwyższego z 13 czerwca 1984 r., III CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). Siedlisko (zabudowa zagrodowa) ma być inwestycją trwałą, która po jej wybudowaniu będzie już w terenie istniała w sposób w czasie nieograniczony. Ma zatem służyć trwale prowadzonemu gospodarstwu rolnemu o stosunkowo dużej powierzchni. Uzyskanie warunków zabudowy dla zabudowy siedliskowej zagrodowej ma służyć zorganizowaniu prawidłowej gospodarki rolnej. Na etapie ustalania warunków zabudowy organ powinien czuwać i badać, czy zamierzenie inwestora deklarowane jako siedlisko rolnicze związane z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, rzeczywiście służy funkcji deklarowanej - prowadzeniu gospodarstwa rolnego, a nie jest w istocie zabudową mieszkaniową.

Skarżący złożył (wraz z trzema innymi osobami) wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla czterech siedlisk tj. czterech domów jednorodzinnych z budynkami gospodarczymi, które mają zostać posadowione na czterech działkach, które mają powstać wyniku podziału jednej działki objętej wnioskiem tj. działki nr [...] obr. [...].

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, aby wnioskodawcy mogli skorzystać z dobrodziejstwa wyjątkowego przepisu art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będą obowiązani wykazać istnienie czterech gospodarstw rolnych funkcjonalnie związanych z planowanym siedliskiem, przekraczających (każde z nich) średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...]. Nie byłoby bowiem zasadne obliczanie powierzchni dla jednego gospodarstwa rolnego skoro planowane są cztery siedliska. Okoliczność tą organy będą obowiązane wziąć pod uwagę w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Wskazać dalej należy, że wynik postępowania zależeć będzie od ustalonego stanu faktycznego związanego z ustaleniem przesłanek wynikających z art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli organ potwierdzi istnienie czterech gospodarstw rolnych funkcjonalnie związanych z planowanymi siedliskami o wymaganej powierzchni – wówczas możliwe będzie ustalenie warunków zabudowy bez uwzględniania zasady "dobrego sąsiedztwa". Wówczas też – jak słusznie podaje organ II Instancji – organ obowiązany będzie przyjąć interpretację art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którą gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Jeżeli natomiast wspomniane wyżej warunki określone w art. 61 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zostaną przez organ potwierdzone, wówczas warunki zabudowy mogą być ustalone na zasadach ogólnych tj. z zastosowaniem zasady dobrego sąsiedztwa oraz z przyjęciem, że budownictwo jednorodzinne nie może powstać na terenach rolnych klasy I i II w przypadku gdy w obszarze tym nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza takie grunty na cele nierolne (po uzyskaniu uprzedniej zgody rolnej wydanej przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi) .

Należy przy tym podkreślić, iż sam fakt posiadania przez inwestorów gruntów rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie nie może stawiać ich w uprzywilejowanej sytuacji w stosunku do pozostałych inwestorów, niezależnie od tego jaki rodzaj inwestycji planują. W przypadku bowiem, gdyby planowana inwestycja nie została zakwalifikowana do zabudowy zagrodowej, inwestorzy musieliby spełnić wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie jest tym samym zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ II Instancji (gdyż to ta właśnie decyzja podlega zaskarżeniu) art. 61 ust. 1 pkt 4 Ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez bezzasadne przyjęcie, że planowania inwestycji stanowi przeznaczenie gruntu na cele nierolnicze, podczas gdy zakłada budowę zagród rolniczych – siedlisk oraz art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez przyjęcie, że wnioskodawcy mają zamiar zrealizować inwestycję polegającą na przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze. Organ II instancji dostatecznie jasno i precyzyjnie wyjaśnił błędy popełnione przez organ I Instancji oraz kierunek postępowania organu I Instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Natomiast zarzut "bezpodstawnego wyprowadzeniu wymogu posiadania przez uczestników na terenie Gminy i Miasta gospodarstwa rolnego o powierzchni co najmniej 1 ha gruntów rolnych, podczas gdy wymóg taki nie wynika z przepisów analizowanej ustawy" nie dotyczy zaskarżonej decyzji ale decyzji organu I Instancji.

Nie znajduje także uzasadnienia zarzut naruszenia art. 21 i art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez bezprawne ograniczenie Skarżącemu i pozostałym wnioskodawcom możliwości zagospodarowania terenu w granicach jego społeczno - gospodarczego przeznaczenia i w ten sposób ograniczenie ich w prawie własności gruntu. Zarzut ten jest niezrozumiały, gdyż działka objęta zamierzeniem inwestycyjnym nie stanowi własności wnioskodawców (w tym skarżącego ) dlatego decyzja ta już choćby z tego powodu prawa własności tych osób naruszyć nie może. Co do społeczno - gospodarczego przeznaczenia nieruchomości to można tylko nadmienić że jest to grunt rolny o najwyższych klasach bonitacyjnych więc jego społeczno - gospodarczym przeznaczeniem jest przeznaczenie rolne. Nadto decyzja uchylająca decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy w ogóle nie może naruszyć prawa własności w żaden sposób.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez oparcie rozstrzygnięcia na błędnie ustalonym stanie faktycznym, polegającym na przyjęciu, że Skarżący i pozostali wnioskodawcy nie zamierzają realizować zabudowy zagrodowej (siedliska) związanego z gospodarstwem rolniczym oraz zarzut naruszenia art. 6 - 11 Kpa tj. zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz budowania zaufania, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na przesłankach nie znajdujących oparcia w prawie, jak również niewłaściwie ustalonym stanie faktycznym sprawy. Organ II Instancji ustaleń takich nie poczynił, nakazując jedynie przeprowadzenie stosownego postępowania dowodowego organowi I Instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu. Samodzielne dokonywanie tak dalece idących ustaleń przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Zarzuty dotyczące naruszenia art. 35 - 36 k.p.a., poprzez rażące naruszenie terminów załatwienia sprawy nie mogą odnieść skutku gdyż środkiem prawnym dla zwalczania bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania jest skarga na bezczynność lub przewlekłość postępowania, która rozpatrywana jest w trybie art. 149 p.p.s.a. Nadto zarzuty te skierowane są wobec organu I Instancji.

Kontrolowana decyzja odpowiada zatem zdaniem Sądu prawu a skarga nie jest zasadna z przyczyn wyżej powołanych, dlatego na zasadzie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.