Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2868/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 100 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2094
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Miron (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 878/20 w sprawie ze skargi S. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lipca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 878/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. A. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] (pkt 1) oraz zasądził od Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców na rzecz skarżącej kwotę 797 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 21 grudnia 2017 r. S. A. (obywatelka [...]) wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w celu wykonywania pracy na rzecz [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35; dalej: ustawa o cudzoziemcach) odmówił stronie udzielenia wnioskowanego zezwolenia stwierdzając, że strona przebywając na terytorium Polski na podstawie wizy typu C wielokrotnego wjazdu ważnej 90 dni w okresie od 15 listopada 2017 r. do 27 lutego 2018 r., wydanej przez konsula Republiki Federalnej Niemiec w T., w celu – względy zdrowotne, wskazując jako miejsce docelowe Republikę Federalną Niemiec, złożyła w Polsce wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na zamiar podjęcia pracy. Tym samym skarżąca nie spełnia wymogów do udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu i nie wykazała, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jej pobyt w Polsce przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Po rozpatrzeniu odwołania S. A. Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemiec wjeżdżający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany m.in. uzasadnić cel i warunki planowanego pobytu. Natomiast zgodnie z art. 60 tej ustawy wizę Schengen lub wizę krajową wydaje się m.in. w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, wykonywania pracy. A zatem samowolna zmiana celu wjazdu i pobytu oznacza próbę obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach. W ocenie organu głównym, zadeklarowanym, docelowym miejscem pobytu strony w krajach strefy Schengen była Republika Federalna Niemiec i strona powinna go wykorzystać w zamierzonym celu – względy zdrowotne. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że skarżąca przekroczyła granicę strefy Schengen w Republice Federalnej Niemiec w dniu 8 grudnia 2017 r. na podstawie wydanej 15 listopada 2017 r. przez konsula Republiki Federalnej Niemiec w T. wizy typu C wielokrotnego wjazdu, z terminem ważności od 15 listopada 2017 r. do 27 lutego 2018 r. na czas pobytu 90 dni. Strona, jak wskazała we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, 8 grudnia 2017 r. wjechała na terytorium Polski, a już 21 grudnia 2017 r. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wskazując jako okoliczność uzasadniającą jej pobyt w Polsce rozpoczęcie pracy w związku z posiadaniem informacji starosty. Informacja starosty dołączona do akt sprawy została wydana na podstawie oferty złożonej w urzędzie pracy przez pracodawcę już 24 sierpnia 2017 r., a zatem przed przyjazdem strony do Polski, a nawet przed wydaniem wizy stanowiącej podstawę jej wjazdu do Polski.

Okoliczności sprawy wskazują na to, że strona, uzyskując niemiecką wizę Schengen w celu – względy zdrowotne, miała pełną świadomość tego, że jej pobyt posłuży całkowicie innemu celowi niż ten wynikający z wizy, a mimo to przed konsulem Republiki Federalnej Niemiec zadeklarowała zamiar przyjazdu do strefy Schengen wyłącznie w celu – względy zdrowotne. Wskazuje na to bardzo krótki okres czasu, w jakim poczyniono wysiłki celem zalegalizowania pobytu strony w Polsce w związku z zamiarem podjęcia tutaj pracy, licząc od dnia jej wjazdu na terytorium strefy Schengen, w tym Rzeczypospolitej Polskiej. Materiał dowodowy wskazuje, że od samego początku (po wjeździe do Polski) strona realizowała swój zamiar rozpoczęcia pracy. Uzyskanie niemieckiej wizy Schengen w celu – względy zdrowotne oraz następujące po przyjeździe zabiegi, mające na celu umożliwienie jej legalnego pobytu w związku z zatrudnieniem i wskazujące ewidentnie na realizację zamiaru podjęcia w Polsce pracy. Udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi ma służyć realizacji celu pobytu jakim jest rzeczywiste wykonywanie pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. W ocenie Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców strona, nie wykazała okoliczności, które uzasadniają jej pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w okresie dłuższym niż 3 miesiące.

S. A. wniosła skargę na powyższą decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, zarzucając naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym w szczególności niewyjaśnienie powodu pobytu skarżącej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz okoliczności zmiany celu pobytu na terytorium Unii Europejskiej;

2) art. 8 § 2 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydawanie odmiennych decyzji przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych;

3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przepisów postępowania w postaci niezapewnienia skarżącej czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienia skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4) art. 107 § 2 i 3 k.p.a. poprzez dowolność w wydawaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy wadliwej decyzji Wojewody [...];

6) art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez ich błędną interpretację co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmawiającej udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy pomimo spełnienia wszystkich przesłanek do jego udzielenia.

Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przywołanym na wstępie wyrokiem z dnia 10 lipca 2020 r. uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. Organ w rzeczywistości nie rozpoznał sprawy w zakresie, który należał do jego kompetencji. Wskutek nieprawidłowej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zaniechał on dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy cudzoziemka spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy i wykonywanie pracy na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na jej wniosek. Uchybienia te powodują, że rozstrzygnięcie o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, z uwagi na zaistnienie przesłanki obligującej do wydania decyzji odmownej, jest przedwczesne.

Sąd przywołał przepisy ustawy o cudzoziemcach wskazane jako materialnoprawna podstawa wydania obu decyzji. Zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy nie spełnia on wymogów udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy ze względu na deklarowany cel pobytu lub okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Organ odwoławczy wskazał, że skoro strona nie wykazała, że posiada cel uzasadniający jej pobyt na terytorium Polski przez okres dłuższy niż 3 miesiące, to odstąpił on od dalszego badania, czy spełnione są wymogi dla deklarowanego przez skarżącą we wniosku celu pobytu czasowego, tj. wykonywania pracy (art. 114 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Oceny, że okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają pobytu cudzoziemki na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące, organ dokonał po ustaleniu, że deklarowany przez skarżącą cel wjazdu do strefy Schengen (względy zdrowotne), który stanowił podstawę do uzyskania wizy, był inny, niż ujawniony przy okazji wystąpienia z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W ocenie Sądu przepis art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Ze stanowiska wyrażonego w odpowiedzi na skargę wynika, że organ dokonując wykładni tego przepisu oparł się na treści art. 57 ust. 1 pkt 3 nieobowiązującej już ustawy z 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach. Sąd podkreślił, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 obecnie obowiązującej ustawy o cudzoziemcach w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W realiach niniejszej sprawy skarżąca, składając przedmiotowy wniosek, zadeklarowała niewątpliwie cel pobytu w postaci pracy i brak jest jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że rzeczywisty cel pobytu (a nie wjazdu) jest inny. Sąd wyjaśnił, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę (treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracji) nie zawierały takiego unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu z turystycznego (na podstawie wizy udzielonej w celu określonym w art. 60 ust. 1 pkt 1 ustawy) na cel zarobkowy.

Sąd zauważył, że dopiero ustawa z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 577) wprowadziła zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach lub przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie w celu turystycznym lub w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół, na podstawie wizy wydanej przez inne państwo obszaru Schengen (nadal nie ma zakazu składania takiego wniosku w przypadku przebywania na podstawie wizy udzielonej ze względów zdrowotnych). Ustawodawca powiązał odmowę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wyłącznie z wizami, które zostały wskazane w dodanych do art. 116 punktach 5 i 6. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. Sąd podkreślił jednocześnie, że nowe przesłanki wyłączające dopuszczalność wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po 27 kwietnia 2019 r. (art. 12 ustawy nowelizującej). Dodał, że wskazana nowelizacja była rezultatem dostrzeżenia przez ustawodawcę problemu tzw. turystyki pobytowej. W ocenie Sądu analiza uzasadnienia ww. nowelizacji prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu.

W konkluzji Sąd uznał, że organy nie zbadały istoty sprawy błędnie przyjmując, że wjazd w oparciu o wydaną przez konsula Republiki Federalnej Niemiec w T. wizę typu C wielokrotnego wjazdu wskazującą cel pobytu – względy zdrowotne stanowił przesłankę odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Tym samym konieczne było uchylenie nie tylko decyzji organów obu instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Wyrok zaskarżył w całości i zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach polegające na błędnym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców błędu w wykładni ww. art. 100 ust. 1 pkt 1, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prawa materialnego była prawidłowa, a skargi składane w podobnych sprawach były już w przeszłości oddalane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie;

II. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego oraz postępowania administracyjnego poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na nieuzasadnionym przypisaniu Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców naruszenia ww. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., do czego miało dojść skutkiem niedokonania czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i zaniechania dokonania wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy z uwagi na konieczność zastosowania w sprawie art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dalsze prowadzenie czynności wyjaśniających w sprawie nie było konieczne;

III. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że:

– treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje podstaw do dokonywania takiej wykładni, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące,

– organ odwoławczy w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie mógł oceniać okoliczności, które mogą stanowić przedmiot innego postępowania administracyjnego i przypisywać sobie kompetencji, do których art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy nie daje upoważnienia, podczas gdy przepisy ww. regulacji nie powinny być wykładane w oderwaniu od innych przepisów regulujących zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców w Polsce, a deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Strona zrzekła się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Rozpoznając w powyższych granicach wniesioną skargę kasacyjną należało uznać, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Analiza zarzutów skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że kwestię sporną w niniejszej sprawie stanowi wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie brak jest podstaw do dokonywania takiej wykładni tego przepisu, która zakłada potrzebę i obowiązek uwzględniania deklarowanego celu wjazdu cudzoziemca na terytorium Polski przy ocenie okoliczności uzasadniających jego pobyt przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Z kolei w ocenie skarżącego kasacyjnie organu prawidłowa wykładnia art. 100 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach wymagała wzięcia pod uwagę brzmienie innych przepisów tej ustawy: art. 25 ust. 1, art. 60 ust. 1 czy art. 302 ust. 1 pkt 15. Jego zdaniem w sprawie należało uwzględnić fakt, że deklarowany cel pobytu, o którym mowa w art. 98 i art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, to cel zgodny z obowiązującymi przepisami prawa, akceptowany przez ustawodawcę, i to nie tylko na płaszczyźnie abstrakcyjnej (jako generalnie dopuszczalny), ale również w konkretnym przypadku. Na tej podstawie organ wywiódł, że nieakceptowana przez przepisy prawa zmiana deklarowanego celu wjazdu lub pobytu – z celu turystycznego na wykonywanie pracy – jest równoznaczna z niewykazaniem okoliczności uzasadniających pobyt cudzoziemca przez okres powyżej 3 miesięcy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest ocena Sądu pierwszej instancji, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest oczywista i w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu na terytorium RP.

Oceniając dopuszczalność zmiany celu pobytu na etapie składania wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy należy dokonać interpretacji przepisów dotyczących tego zezwolenia, zawartych w ustawie o cudzoziemcach. Z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji wynikał obowiązek odmowy wszczęcia postępowania o udzielenie zgody na pobyt w przypadku złożenia wniosku w okresie przebywania na terenie Polski na podstawie wizy Schengen wydanej w celu przyjazdu ze względów humanitarnych z uwagi na interes państwa lub zobowiązania międzynarodowe. Był to jedyny rodzaj wizy, który uniemożliwiał wszczęcie postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Należy podkreślić, że przepisy dotyczące udzielania zgody na pobyt czasowy i pracę nie zawierały unormowania, które zakazywałoby zmiany celu pobytu (innego niż ten wynikający z art. 99 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach) na cel zarobkowy. Potwierdzeniem tego jest treść art. 116 ustawy o cudzoziemcach w brzmieniu obowiązującym w dacie rozstrzygania przez organy administracyjne, który nie przewidywał jako przesłanki odmowy wszczęcia postępowania okoliczności, że w dniu składania wniosku cudzoziemiec przebywał na terytorium Polski na podstawie wizy wydanej w celu turystycznym, odwiedzin u rodziny, załatwienia spraw służbowych czy też ze względów zdrowotnych.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd wojewódzki, że dopiero ustawa z dnia 22 lutego 2019 r. o zmianie ustawy o cudzoziemcach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 577) wprowadziła zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen udzielonej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin lub na podstawie wizy wydanej w celu, o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach. Ustawodawca powiązał odmowę wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wyłącznie z wizami, które zostały wskazane w dodanych do art. 116 punkach 5 i 6. Przepisy nowelizujące art. 116 ustawy o cudzoziemcach weszły w życie 27 kwietnia 2019 r. i mają zastosowanie wyłącznie do spraw wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej (art. 12 ww. ustawy), do których nie należy jednak kontrolowane postępowanie w przedmiocie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy (wszczęte na jej wniosek złożony 21 grudnia 2017 r.). Za taką wykładnią opowiedział się również ustawodawca w uzasadnieniu projektu zmiany art. 116 ustawy o cudzoziemcach (druk sejmowy nr 3072). Analiza tego uzasadnienia prowadzi do wniosku, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisy ustawy o cudzoziemcach nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu. Ustawodawca dostrzegł, że wobec niewprowadzenia takiego zakazu dochodziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców i zjawiska tzw. turystyki wizowej, co uzasadniało zmianę przepisów. W uzasadnieniu projektu wskazano, że obowiązująca wówczas ustawa o cudzoziemcach stała na gruncie szerokiego dostępu cudzoziemców do możliwości zainicjowania postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Zasadą było bowiem to, że cudzoziemiec mógł skutecznie złożyć wniosek o udzielenie tego zezwolenia, jeżeli jego pobyt w Polsce był legalny (art. 105 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach). Biorąc powyższe pod uwagę w projekcie ustawy nowelizującej zaproponowano zmianę w ustawie o cudzoziemcach poprzez dodanie w art. 116 nowej podstawy odmowy wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę wiążącą się z tym, że cudzoziemiec przebywa w Polsce na podstawie wizy Schengen lub wizy krajowej wydanej w celu turystycznym oraz w celu odwiedzin u rodziny lub przyjaciół (art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach).

W rozpoznawanej sprawie za prawidłową należy zatem uznać wykładnię art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę, że – w stanie prawnym obowiązującym na dzień orzekania przez organy – ustawodawca nie wprowadził zakazu zmiany celu pobytu z pobytu ze względów zdrowotnych na związany z wykonywaniem pracy, to należało uznać, że przepisy dopuszczały możliwość takiej zmiany. Nie można przy tym zaaprobować stanowiska organu, że zmiana stanu prawnego dokonana ustawą nowelizującą z dnia 22 lutego 2019 r. polega jedynie na tym, że taki sam stan faktyczny, wcześniej poddawany ocenie z punktu widzenia istnienia przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wynikającej z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w obecnym stanie prawnym uzasadnia już odmowę wszczęcia postępowania. Błędne jest bowiem stanowisko Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, że organy administracji publicznej w poprzednim stanie prawnym miały kompetencję do oceny charakteru i celu pobytu cudzoziemca ubiegającego się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w ramach oceny przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. czy okoliczności stanowiące podstawę ubiegania się przez niego o udzielenie tego zezwolenia nie uzasadniają pobytu w okresie dłuższym niż 3 miesiące na terytorium RP. Oczywiście nie można odmówić orzekającym w sprawie organom słuszności w twierdzeniu, że nie leży w interesie Rzeczypospolitej Polskiej akceptacja dostrzeżonych nadużyć ze strony cudzoziemców, który wjeżdżają do Polski na podstawie wizy wydanej w celu np. odwiedzin czy w celu turystycznym bądź innym celu o charakterze wybitnie nietrwałym (z założenia krótkotrwałym) i wjazd ten następuje jedynie, czy głównie w celu wykonywania pracy, bez zamiaru realizacji celu wskazanego w wizie. Dostrzeżenie tego rodzaju zdarzeń nie może jednak prowadzić do takiej reakcji organów administracji publicznej, która nie ma oparcia w przepisach obowiązującego prawa.

Problem "turystyki wizowej" dostrzegł również ustawodawca i w celu przeciwdziałania temu niepożądanemu zjawisku ustawą nowelizującą z dnia 22 lutego 2019 r. wprowadził zakaz składania wniosku o pobyt czasowy i pracę w sytuacji, gdy cudzoziemiec przebywa na terenie Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wizy Schengen udzielonej w celu turystycznym lub w celu odwiedzin lub na podstawie wizy wydanej w celu o którym mowa w art. 60 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy o cudzoziemcach, wiążąc ww. sytuacje z podstawą do odmowy wszczęcia postępowania (art. 116 ust. 5 i 6). Jednocześnie, jak wynika z przywołanego wcześniej projektu ustawy, ustawodawca miał świadomość, że dotychczasowe przepisy ustawy o cudzoziemcach nie regulowały tej sytuacji, nie wyłączały możliwości zmiany celu pobytu, co doprowadziło do licznych nadużyć ze strony cudzoziemców i wymusiło wspomnianą nowelizację. Podjętą przez orzekające w sprawie organy próbę doraźnej reakcji na dostrzeżoną zmianę celu pobytu cudzoziemki poprzez powiązanie tejże okoliczności z przesłanką odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach należy jednoznacznie ocenić jako zbyt daleko idącą. Podkreślić stanowczo trzeba, że przepis art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach jest jednoznaczny, czytelny i w żadnej mierze nie pozwala na dokonywanie oceny ewentualnej zmiany celu pobytu cudzoziemca w ramach badania, czy okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, nie uzasadniają jego pobytu na terytorium RP przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Sąd pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że treść art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach w żaden sposób nie odnosi się do celu deklarowanego przez cudzoziemca na potrzeby wjazdu do Polski. Okoliczności, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się wyłącznie do tych, które uzasadniają pobyt cudzoziemca, dłuższy niż 3 miesiące i mają związek jedynie z celem deklarowanym we wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w tym przypadku z wykonywaniem pracy na terytorium RP. W świetle powyższego nieuzasadnione okazały się zarzuty dotyczące naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach.

Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, że organy w wyniku błędnej wykładni art. 100 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach nie dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organy zaniechały dokonania czynności zmierzających do ustalenia, czy skarżąca spełnia przesłanki umożliwiające udzielenie jej wnioskowanego zezwolenia. Ograniczyły się do ustalenia, jaki cel pobytu został wskazany podczas ubiegania się o wizę oraz celu, z jakiego ubiega się o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Biorąc pod uwagę, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalna była zmiana celu pobytu na terytorium Polski, organy miały obowiązek merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej. Sąd pierwszej instancji słusznie zatem zauważył, że odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę była przedwczesna.

Odnosząc się na koniec do szeregu wymienionych w skardze kasacyjnej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oddalających skargi na decyzje w podobnych sprawach, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powołanie się na powyższe nie jest miarodajne do stwierdzenia, że jest to praktyka akceptowana przez sądy. Zdecydowana większość z przywołanych wyroków nie zawiera uzasadnienia (sporządzanego na wniosek strony – art. 141 § 2 p.p.s.a.), toteż nie jest możliwa weryfikacja tego, jakiej treści decyzja była przedmiotem zaskarżenia. Fakt zaś, że w jednostkowych sprawach wyrok oddalający skargę na podobną decyzję stał się prawomocny (wobec braku wniesienia skargi kasacyjnej), nie jest równoznaczny ze stwierdzeniem, że określona praktyka rozstrzygania tego typu spraw została zaakceptowana jako prawidłowa w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wskazać należy w tym miejscu, że stanowisko o prawidłowości przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni art. 101 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach wynika także z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki: z dnia 25 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 4050/19 i z dnia 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 116/20; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni je podziela.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Sąd rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w oparciu o art. 182 § 2 tej ustawy.