Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4357/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia NSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 7 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. i P.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2783/17 w sprawie ze skargi D.C. i P.Z. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2783/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D.C. i P.Z. (dalej zwane "skarżącymi" lub "skarżącymi kasacyjnie") na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Odział Wywłaszczeń (dalej "PWRN") decyzją z [...] lutego 1959 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej wg księgi hipotecznej własność A. i I.P. (pkt 2 orzeczenia).

Wnioskiem z 3 października 2011 r. D.C. i K.P., wykazując następstwo prawne po poprzednich właścicielach ww. nieruchomości, wystąpiły z żądaniem stwierdzenia nieważności punktu 2 ww. orzeczenia, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. wskazując na rażące naruszenie prawa poprzez skierowanie kwestionowanego orzeczenia do zmarłego A.P. oraz rażące naruszenia art. 3 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto wnioskodawczynie zarzuciły brak zawarcia umowy sprzedaży w związku z wyrażoną zgodą spadkobierców A.P., brak powiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy, błędne wskazanie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, brak wypłaty odszkodowania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych Odział Wywłaszczeń z [...] lutego 1959 r. nr [...] (pkt 2 orzeczenia).

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją złożyły D.C. i P.Z., będąca spadkobierczynią K.P.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości własną decyzję z [...] lipca 2016 r. i ponownie odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczenia.

Organ wyjaśnił, że wywłaszczenia ww. nieruchomości oraz przyznania z tego tytułu odszkodowania dokonano na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 17, poz. 70) - dalej zwanej "ustawą z 1958 r.". Dalej Minister wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy wnioskodawcą wywłaszczenia w niniejszej sprawie były [...] Zakłady Gastronomiczne Przedsiębiorstwo Państwowe w [...] (dalej zwane "Przedsiębiorstwem"). Ponadto ustalił, że z wniosku wywłaszczeniowego z 17 lipca 1958 r. oraz z uzasadnienia spornej decyzji z 1959 r. wynika, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była realizacja narodowych planów gospodarczych tj. budowa zakładu gastronomicznego w [...]. Niezbędność wywłaszczonej nieruchomości na wskazany cel potwierdza decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z [...] listopada 1957 r. Nr [...] zatwierdzająca lokalizację szczegółową budowy [...] Zakładów Gastronomicznych. Ponadto jak wynika z akt archiwalnych sprawy, inwestorem naczelnym inwestycji (a tym samym wywłaszczenia) był Wojewódzki Zarząd Handlu, podlegający Ministerstwu Handlu Wewnętrznego. Powyższe zdaniem organu dowodzi, że inwestycja mieściła się w zatwierdzonym planie gospodarczym. Minister powołał się przy tym na orzecznictwo, zgodnie z którym inwestycja polegająca na budowie restauracji, a więc ogólnodostępnego zakładu żywienia zbiorowego w znanej miejscowości o charakterze turystycznym, mieściła się w celu użyteczności publicznej, o którym mowa w 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. w zw. z art. 320 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 ze zm.).

Odnosząc się do zarzutu skarżących wydania orzeczenia z 1959 r. w oparciu o nieistniejącą w obrocie prawnym uchwałę Rady Ministrów z [...] czerwca 1951 r. Nr [...], organ wskazał, że z treści kwestionowanego orzeczenia nie wynika, aby orzekając o wywłaszczeniu organ wywłaszczeniowy wymienił jako podstawę prawną ww. uchwałę. Tym samym kwestia jej obowiązywania nie podlegała ocenie w tym postępowaniu.

Z uwagi na powyższe organ uznał, że przesłanka określona w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. została spełniona.

Jak zwrócił uwagę organ w aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające wystąpienie do właścicieli ww. nieruchomości z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, jednakże brak kompletnych akt archiwalnych nie powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z akt sprawy, w szczególności z oświadczenia spisanego 30 maja 1958 r. przez Z.P., działającego w imieniu własnym oraz w imieniu spadkobierców A.P. (ujawnionego w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości) wynika, że współwłaściciele wyrazili zgodę na zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży, za ustaloną przez nich cenę w kwocie [...] zł. Natomiast późniejsza korespondencja prowadzona pomiędzy wnioskodawcą wywłaszczenia a współwłaścicielami nieruchomości, w tym m.in. pism z 24 lipca 1958 r., 6 sierpnia 1958 r. oraz 1 października 1958 r., wskazuje, że doszło do porozumienia i obopólnej zgody na zawarcie umowy sprzedaży za cenę 140 zł/m2. Jednakże ostatecznie nie doszło do realizacji umowy kupna-sprzedaży. Przedsiębiorstwo, mimo bowiem, że wyraziło zgodę na cenę, która odpowiadała współwłaścicielom, nie uzyskało aprobaty swoich władz wyższych. W tej sytuacji - w ocenie organu - wnioskodawca wywłaszczenia poczynił starania w celu dobrowolnego nabycia nieruchomości objętych wnioskiem wywłaszczeniowym, zatem rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy z 1958 r.

Stosownie do art. 15 ustawy z 1958 r. zachowany wniosek wywłaszczeniowy Przedsiębiorstwa z 17 lipca 1958 r. prawidłowo wskazywał oznaczenie nieruchomości, cel wywłaszczenia wraz z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości, powierzchnię nieruchomości oraz dotychczasowy sposób jej zagospodarowania. Ponadto organ stwierdził, że spełnione zostały wymogi art. 16 ww. ustawy. Pismem z 10 września 1958 r. PWRN zawiadomiło o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego mającego na celu odjęcie prawa własności m.in. nieruchomości oznaczonej, jako działka ew. nr [...] oraz o wyznaczonej na [...] września 1958 r. rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Ponadto z ww. zawiadomienia wynika, że wysłano je do Prezydium Gromadzkiej Rady Narodowej w [...] w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Z zachowanych zwrotnych potwierdzeń odbioru wynika, że współwłaściciele nieruchomości odebrali zawiadomienie o rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej w dniu [...] września 1958 r., zatem 2 dni przed wyznaczonym terminem rozprawy. Jednakże zdaniem organu podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania (art. 16 ust. 1, art. 17 ust 1, art. 18 ust. 2 i art. 28 ust. 1 ustawy z 1958 r.), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania.

W niniejszej sprawie stosownie do art. 21 ustawy z 1958 r. organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy przeprowadził stosowną rozprawę w dniu [...] września 1958 r. Jak wynika z protokołu tej rozprawy wzięli w niej udział przedstawiciel wnioskodawcy oraz biegły rzeczoznawca, nie byli zaś obecni współwłaściciele nieruchomości. W archiwalnych aktach sprawy zachowała się opinia szacunkowa sporządzona 6 października 1958 r. przez M.K. biegłego rzeczoznawcę z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], która zawiera wyliczenia m.in. wartości gruntu oznaczonego, jako działka nr [...]. Podstawą obliczenia wysokości odszkodowania za grunt był art. 8 ust. 6 ustawy z 1958 r. Za podstawę wyliczenia odszkodowania rzeczoznawca przyjął koszt wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego na terenie miasta [...] tj. [...] zł. Biegły wskazał, że za podstawę ustalenia odszkodowania przyjęto kwotę w wysokości 10% kosztu wybudowania domu jednorodzinnego pięcioizbowego na terenie miasta [...], który wynosił [...] zł. Taka też kwota została przyznana spadkobiercom właścicielki nieruchomości w decyzji z 1959 r. Odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia zostało ustalone zatem na podstawie obowiązujących ówcześnie przepisów prawa oraz na podstawie opinii biegłego i po przeprowadzeniu rozprawy.

Kwestionowane orzeczenie z 1959 r. zawiera ustalenie przedmiotu wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych, zatem w ocenie organu spełnia wszystkie wymagania określone w art. 22 ustawy z 1958 r.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skierowania orzeczenia z 1959 r. do nieżyjącego w dacie wywłaszczenia współwłaściciela nieruchomości – A.P. Minister wskazał, że organ wywłaszczeniowy umieścił w opisie nieruchomości informację o A.P., jako ujawnionym w księdze wieczystej współwłaścicielu 1/2 części wywłaszczanej nieruchomości, co miało jedynie charakter informacyjny, a tym samym nie przesądza o przymiocie strony postępowania. Ponadto zarówno wnioskodawca wywłaszczenia, jak i organ wywłaszczeniowy, wiedzieli o śmierci ujawnionego w księdze wieczystej właściciela A.P., a także o jego spadkobiercach. Rokowania przeprowadzano bowiem ze spadkobiercami ww. właściciela, a zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej oraz orzeczenie z 1959 r. doręczono I.P., Z.P. oraz W.P., co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy zwrotne potwierdzenia odbioru. Dodatkowo organ wywłaszczeniowy przyznając odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, uczynił to na rzecz spadkobierców A.P.

Z uwagi na powyższe organ stwierdził ponownie, że orzeczenie z 1959 r. nie jest obarczone wadami wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które uzasadniałaby stwierdzenie jego nieważności. Jednakże zaskarżona decyzja z [...] lipca 2016 r. została skierowana do K.P., która - jak wynika z aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] sierpnia 2014 r. (Rep. A Nr [...]) - zmarła [...] lipca 2014 r. Spadek po niej nabyła jej córka P.Z. Wobec tego z uwagi na skierowanie decyzji z [...] lipca 2016 r. do osoby zmarłej, której nie przysługiwały już uprawnienia strony postępowania, organ uznał za zasadne uchylenie zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2016 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły D.C. i P.Z.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Sąd I instancji skargę oddalił. Podniósł, że organ trafnie wywiódł, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie może stanowić podstawy dla oceny, jakoby decyzję z 1959 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa. Sąd przyjmując argumentację organu za własną, ponowne jej przytaczanie uznał za bezzasadne.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji wskazał, że z treści decyzji z 1959 r. nie wynika aby skierowano ją do osoby nieżyjącej. Wniosku takiego nie sposób oprzeć wyłącznie na tym, że opisując wywłaszczoną nieruchomość wskazano, jako jednego z właścicieli, ujawnionych w księgach hipotecznych, osobę nieżyjącą (str. 1 decyzji). Wprawdzie w tabeli, gdzie wskazano zmarłą osobę użyto zwrotu o odjęciu własności wyżej wymienionym osobom, jednakże w innym fragmencie tego aktu wskazuje się orzekając m.in. o odszkodowaniu, że dotyczy on w istocie spadkobierców zmarłych osób (str. 2). Niewątpliwie wadą spornej decyzji jest brak wskazania w niej wprost osób uprawnionych do odszkodowania. Mówi się o uprawnieniach spadkobierców osób z pkt 2 decyzji, w sytuacji gdy jeden ze wskazanych tam współwłaścicieli żył. Sąd uznał to za objaw braku należytej staranności i dokładności przy redagowaniu decyzji. Jednak wskazana wadliwość badanego aktu nie mogła być oceniana jako kwalifikowana. Nie pociągała ona za sobą skutków niemożliwych do zaakceptowania - faktycznego pozbawienia uprawnionych do odszkodowania w wysokości przewidzianej ówczesnymi regulacjami. Analogicznie, jako oczywiście wadliwego, nie można było uznać braku wskazania w decyzji z 1959 r. terminu wypłaty odszkodowania. Brak rozstrzygnięcia w tym zakresie oznacza, że decyzja w kwestii uprawnienia do odszkodowania rodziła skutki prawne dla stron od dnia jej uprawomocnienia. Nie podnoszono nawet w sprawie, aby w następstwie braku określenia terminu w decyzji z 1959 r., czy braku sprecyzowania uprawionych, uniemożliwiono uprawnionym pobranie odszkodowania.

Sąd I instancji stwierdził również, że za wadę kwalifikowaną nie można było uznać wystąpienia uchybień na etapie, gdy wnioskodawca wywłaszczenia podejmował próby nabycia nieruchomości w drodze umowy. Potencjalne wadliwości procedowania na tym etapie nie mogą mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Ówczesne regulację przewidywały, że cena, jaka może być zaoferowana w ramach procedury cywilnoprawnej, musi odpowiadać ewentualnie uzyskanej w procedurze przymusowego wywłaszczenia - w drodze wydania decyzji administracyjnej (art. 6 ust. 1 zd. 1 in fine ustawy z 1958 r.). Przyjęcie przez ówczesnego prawodawcę tego rodzaju rozwiązania świadczy o tym, że procedura wstępna - propozycja dobrowolnego odsprzedania - nie miała służyć ochronie praw właścicieli, w kontekście uzyskania wyższego odszkodowania, lecz wyłącznie zwolnieniu organów administracji z konieczności procedowania w sprawie wywłaszczenia, gdy nieruchomość mogła być nabyta w celu realizacji planu gospodarczego dobrowolnie.

W skardze podnoszono także, że - na etapie negocjacji, w ramach procedury dobrowolnego nabycia - uzgodniono kwotę, za którą Przedsiębiorstwo ostatecznie nie nabyło jednak nieruchomości, co stanowi o kwalifikowanej wadliwości. Jednocześnie nie zakwestionowano wywodów organu, że odszkodowanie o znacznie niższej wysokości zostało określone w decyzji z 1959 r., zgodnie z obowiązującymi ówcześnie regułami. Zasadnie zauważają skarżące, że - gdyby nieruchomość została nabyta w trybie dobrowolnej sprzedaży - sytuacja byłaby dla wywłaszczonych korzystniejsza. Do zawarcia umowy jednak nie doszło, a nieruchomość została ostatecznie nabyta w drodze wywłaszczenia wobec wydania decyzji z 1959 r., za cenę określoną zgodnie z przepisami prawa. Nie sposób w takiej sytuacji upatrywać rażącego naruszenia ówczesnego prawa.

Za chybione Sąd uznał zarzuty skargi kwestionujące nabycie gruntów w celu realizacji konkretnego planu gospodarczego. Sama okoliczność, że w gospodarce planowej wystąpiono o wywłaszczenie, a więc formalnie zapewnione były stosownymi planami środki na realizację danego przedsięwzięcia, oraz wydano uprzednio decyzję o lokalizacji szczegółowej, pozwala domniemywać, że realizacja danej inwestycji musiała być ujęta w stosownych planach choć, nie wymieniono ich w uzasadnieniu decyzji z 1959 r. Ponadto charakter inwestycji - usługi gastronomiczne w centralnej części miejscowości turystyczno-wypoczynkowy - wobec szerokiego zakresu działań państwa, obejmujących ówcześnie gospodarką planową, przemawia za domniemaniem ujęcia przedsięwzięcia w stosownych planach. Konstatacji tej nie podważa - eksponowane w skardze - powoływanie się przez organ wywłaszczeniowy na treść uchwały Rady Ministrów, której - gdy chodzi o problematykę rozwoju infrastruktury turystycznej [...] - nie podjęto. Sąd zaznaczył przy tym, że inne dokumenty zawarte w archiwalnych aktach sprawy, wskazują na błędne cytowanie przez organ wywłaszczeniowy danych, dotyczących istotnej w sprawie uchwały – chodziło prawdopodobnie o uchwałę Prezydium Rządu nr [...] o rozbudowie [...] nie zaś Rady Państwa. Świadczy o tym m.in. treść uzasadnienia wniosku o zezwolenie na natychmiastowe zajęcie nieruchomości (k. 119 t. 3 akt administracyjnych). Okoliczność ta umknęła uwadze organu orzekającego w przedmiocie nieważności. Nie mogło to mieć jednak żadnego istotnego znaczenia dla treści jego rozstrzygnięcia, gdzie trafnie odmówiono stwierdzenie nieważności decyzji z 1959 r.

Sąd nie uznał także za wadę kwalifikowaną braku wskazania w uzasadnieniu decyzji z 1959 r., że to właśnie teren wywłaszczony był niezbędny dla realizacji danego przedsięwzięcia. Było ono bowiem objęte także innym rozstrzygnięciem – decyzją o lokalizacji szczegółowej. Organ orzekający w przedmiocie wywłaszczenia był uprawniony do przyjęcia, że kwestia zasadności danej lokalizacji konkretnego przedsięwzięcia wymagającego wywłaszczenia, była już rozważana na etapie wydania pozostającej w obrocie decyzji lokalizacyjnej. Na gruncie ówczesnych regulacji przyjęcia tego rodzaju koncepcji nie sposób kwalifikować, jako rażąco sprzecznego z porządkiem prawnym. Brak rozważenia w treści uzasadnienia zaskarżonego aktu kwestii niezbędności wywłaszczenia danej nieruchomości nie można kwalifikować, jako oczywistego naruszenie ówczesnych regulacji.

W ocenie Sądu I instancji trafnie również wywiódł Minister, że uchybienia skutkujące ograniczeniem możliwości udziału stron w postępowaniu - a nawet jego uniemożliwieniem - stanowić mogą podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), a nie przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji.

Z uwagi na powyższe Sąd uznał za chybione zarzuty naruszenia przepisu prawa materialnego zakreślającego przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem nie ujawniono rażącego naruszenia obowiązujących ówcześnie regulacji materialnoprawnych. Procedując w przedmiocie nieważności nie naruszono też przepisów postępowania, gdy chodzi o obowiązek wnikliwego rozpoznania sprawy oraz stosownego uzasadnienia rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku wywiodły skarżące. Zaskarżając wyrok w całości, zarzuciły naruszenie:

I. przepisów postępowania tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wynikającego z niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w sytuacji, gdy orzeczenie z 1959 r., zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, o czym świadczy skierowanie go w zakresie odjęcia własności do osoby nieżyjącej - A.P., natomiast odnośnie odszkodowania - do "Spadkobierców", nie zaś do właścicieli wywłaszczanej nieruchomości tj. I.P., Z.P., W.P. i małoletniej D.P. reprezentowanej przez matkę - I.P.;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 153 P.p.s.a. polegające na ich niezastosowaniu i zapoznaniu mocy wiążącej orzeczenia NSA z 17 stycznia 2017 r. (sygn. akt I OSK 666/15), który w identycznym stanie faktycznym i prawnym, bowiem dotyczącym tego samego orzeczenia PWRN z 1959 r., stwierdził, że "Orzeczenie w części wywłaszczeniowej zostało skierowane do osoby nieżyjącej, niebędącej właścicielem, a w części odszkodowawczej do jej spadkobierców i to jest przesadzające o ich wadach, które należy zakwalifikować jako rażące.". Powołana wyżej sprawa jest bowiem identyczna z niniejszą, a zapatrywanie prawne w niej wyrażone powinno być uznane za wiążące w tej sprawie;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżanego orzeczenia podstawy i przyczyn nierozpoznania w toku postępowania zarzutów skarżących na decyzję Ministra z dnia [...] sierpnia 2017 r., a w szczególności brak odniesienia się w sposób rzetelny i pełny do zarzutu naruszenia przez organ administracyjny art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ponadto Sąd w uzasadnieniu posługuje się ciągiem domniemań na niekorzyść skarżącej, w sytuacji gdy jeśli istniały dowody, to one powinny być podstawą ustaleń, a jeśli ich nie było, to Sąd nie jest uprawniony do zastępowania ich dowolnymi i niczym nie popartymi domniemaniami.

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na nieuchyleniu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji, mimo błędnej i sprzecznej z ww. przepisami oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, dokonanej przez organ w zaskarżonej decyzji, przejawiającej się w przyjęciu, że nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele wymienione w art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r., mimo, że tak faktycznie nie było, gdyż:

a) nie istniały żadne prawnie doniosłe przesłanki, jak i dokumenty (tj. np. zatwierdzony plan gospodarczy), które mogłyby być podstawą do uznania, że objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było wg ww. ustawy dopuszczalne,

b) powoływana przez PWRN, uchwała Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 1951 r., nr [...], będąca podstawą ww. orzeczenia nie została nigdy wydana. Wątpliwości co do braku takiej uchwały, która miałaby stanowić "podstawę prawną wywłaszczenia" w istocie nie istnieją, gdyż uchwała o tym numerze [...] dotyczy nie nieruchomości w [...] a umów na kontraktację rzepaku,

c) na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] września 1958 r., w trybie art. 20 ust. 2 ustawy z 1958 r., wnioskodawca nie wykazał, że rozporządza odpowiednimi środkami lub zdolnością kredytową na zapłatę odszkodowania za nieruchomość, która miała zostać wywłaszczona, w sytuacji gdy wywłaszczenie zawsze jako zasada było dokonywane za odszkodowaniem.

II. prawa materialnego, tj.:

1) art. 4 ustawy z 1958 r. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd I instancji, że dopuszczalne było odjęcie w trybie wywłaszczenia prawa własności A.P., jako osoby nieżyjącej,

2) art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że nie zachodziło rażące naruszenie prawa jako podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji z 1959 r.,

3) art. 1, art. 3 ust. 1, art. 4, art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zostały kumulatywnie spełnione wszystkie materialno-prawne przesłanki wywłaszczenia i zgodnie z wymogami prawa dokonano wywłaszczenia nieruchomości w sytuacji, gdy owe przesłanki nie zostały spełnione, a w szczególności:

a) nie istniał zatwierdzony plan gospodarczy, którego wykonaniu wywłaszczenie miało służyć; ponadto sam cel wywłaszczenia nie realizował żadnego planu gospodarczego rangi państwowej, lecz miał charakter błahy, partykularny jaką była deklarowana przez Przedsiębiorstwo chęć wybudowania restauracji na cudzym gruncie pod tytułem darmym;

b) PWRN wydając orzeczenie ominęło obligatoryjną fazę cywilno-prawną postępowania wywłaszczeniowego, a polegającą na zawarciu przez Przedsiębiorstwo z właścicielami nieruchomości tzw. umowy wywłaszczeniowej, w sytuacji gdy owi właściciele, wyrazili zgodę nie tylko na dobrowolną sprzedaż, ale także na zaproponowaną cenę, a do transakcji tej nie doszło z przyczyn całkowicie leżących wyłącznie po stronie wnioskodawcy; w konsekwencji niedopełnienia elementarnych wymogów wywłaszczenia odjęcie własności nieruchomości nastąpiło w trybie nieznanym ustawie z 1958 r. i przyznanie jej bez podstawy prawnej tytułem darowizny Przedsiębiorstwu;

4) art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1, 2 ustawy z 1958 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że niezachowanie jakichkolwiek ustawowych terminów odnośnie zawiadomienia właścicieli wywłaszczanej nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, jak i wyznaczonym terminie rozprawy, nie stanowi przeszkody do wydania orzeczenia wywłaszczeniowego; zawiadomienie o wszczęciu postępowania i wyznaczeniu rozprawy właściciele otrzymali w dniu 22 września 1958 r., tj. na 2 dni przed terminem rozprawy ustalonym na dzień [...] września 1958 r., co przedstawiono w piśmie Z.P. do PWRN z dnia 23 września 1958 r.

5) art. 20 ust. 2 ustawy z 1958 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oparcie rozstrzygnięcia na gołosłownych deklaracjach wnioskodawcy bez ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na wskazane przez niego cele.

Mając powyższe na uwadze wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancje, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto wniesiono o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał niniejszą sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Uzasadnione zatem było wydanie zarządzenia w dniu 18 czerwca 2021 r. o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne na podstawie powyższego przepisu. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej. W tej szczególnej sytuacji rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym było rozsądnym kompromisem pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 Konstytucji RP) oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej zwanej "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podnosząc zarzutu naruszenia prawa materialnego z art. 174 pkt 1 P.p.s.a. należy wskazać, czy naruszenie polegało na błędnej wykładni, czy na niewłaściwym zastosowaniu tego prawa. W pierwszym przypadku należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest - zdaniem skarżącego kasacyjnie - prawidłowa. Naruszenie przepisu prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, tj. gdy stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi przewidzianemu w hipotezie obowiązującej normy prawnej. Strona zobowiązana jest więc do wskazania, dlaczego do przyjętego przez sąd I instancji stanu faktycznego nie może być zastosowany wskazany przepis materialnoprawny stanowiący podstawę orzekania.

Z kolei podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy zwrócić uwagę, że podstawą skargi kasacyjnej może być tylko takie naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu, musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.

Jak wspomniano wyżej granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy kasacyjne. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Dlatego obowiązkiem strony jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej. Z uwagi na wymogi formalne, które musi spełniać skarga kasacyjna, a także skutki niedochowania tych wymogów, w szczególności mających charakter konstrukcyjny i dotyczących podstaw kasacyjnych, wprowadzono przymus adwokacko-radcowski w celu zapewnienia stronie niemającej odpowiedniego przygotowania prawniczego możliwości skutecznego wniesienia takiego sformalizowanego środka odwoławczego.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji to nadzwyczajne postępowanie, które ma odrębną podstawę prawną, a przedmiotem tego postępowania jest zbadanie, czy decyzja nie jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego powodu postępowanie to nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. Przesłanki określone w art. 156 § 1 K.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Wady decyzji - co wymaga podkreślenia - muszą tkwić w samej decyzji i godzić w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi się postępowania dowodowego. Przedmiotem rozpoznania w tym trybie jest ustalenie czy decyzja, co do której skierowano żądanie stwierdzenia nieważności jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad, wyliczonych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a.

Skarga kasacyjna i podniesione w niej zarzuty są niezasadne, a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni zgadza się z wyrokiem Sądu pierwszej instancji, który prawidłowo dokonał kontroli zaskarżonej decyzji.

Przechodząc do zarzutu skargi kasacyjnej wskazującego naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. wynikającego z niezastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sytuacji, gdy orzeczenie z 1959 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, należy stwierdzić, że nie został on prawidłowo sformułowany. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd stwierdza nieważności zaskarżonej decyzji, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Powołany przepis stanowi zatem uprawnienie sądu do stwierdzenia nieważności zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, w sytuacji gdy występują przesłanki z art. 156 § 1 K.p.a. W niniejszej sprawie ocenie Sądu I instancji podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...} sierpnia 2017 r., która została zaskarżona do tego Sądu, natomiast orzeczenie z 1959 r. było przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie nadzorczym przez ten organ. Tymczasem skarżące kasacyjnie uzasadniając powyższy zarzut koncentrują się na wykazaniu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) przy wydawaniu orzeczenia z 1959 r., a nie zaskarżonej decyzji. Prezentowane uzasadnienie jest zatem nieadekwatne do stawianego zarzutu.

Niezależnie od powyższego w kontekście pozostałych zarzutów wskazać należy, że orzeczenie z 1959 r. w treści pkt 2 podaje współwłaścicieli wywłaszczanej nieruchomości, w tym zmarłego A.P., zgodnie z wpisem do księgi wieczystej. Jednocześnie z orzeczenia tego wynika, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane spadkobiercom po A.P. oraz współwłaścicielce nieruchomości. Tym samym adresatem kwestionowanego orzeczenia nie była osoba zmarła, ale spadkobiercy zmarłego współwłaściciela i współwłaścicielka nieruchomości, będąca jednocześnie też spadkobierczynią zmarłego. Z akt administracyjnych niezbicie bowiem wynika, że orzeczenie zostało doręczone spadkobiercom A.P. tj. I.P., W.P. i Z.P. Z tych względów organy administracji orzekające w postępowaniu nadzwyczajnym i Sąd I instancji uznali, że postępowanie wywłaszczeniowo-odszkodowawcze toczyło się w stosunku do osób żyjących i z ich udziałem.

O ile rzeczywiście należy zgodzić się ze stanowiskiem, że decyzja powinna być wydana w stosunku do aktualnego na datę wywłaszczenia właściciela nieruchomości, to jednak należy także uwzględnić racje ekonomiczne lub gospodarcze, które decyzja wywołała oraz ustalić, czy rzeczywiście stwierdzone naruszenia mają znacznie większą wagę, niż stabilność ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Nieważna bowiem jest decyzja, która w sposób rażący narusza prawo, a jej skutki są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasad praworządności.

Należy przyznać, że w istocie, A.P. – ówczesny współwłaściciel działki – zmarł w dniu [...] grudnia 1952 r., a więc przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto z akt sprawy wynika, że postanowienie spadkowe zostało przeprowadzone przez Sąd Powiatowy dla M. [...] w [...], pod sygn. akt [...] Ns [...], a spadek po zmarłym A.P. nabyli I.P. oraz dzieci spadkodawcy Z.P., W.P. i małoletnia D.P. Okoliczność ta znana była organowi, który z uwagi na ten fakt w części odszkodowawczej orzeczenia przyznał je spadkobiercom zmarłego oraz I.P. Decyzja z 1959 r. została również doręczona I.P., która jednocześnie była przedstawicielem ustawowym małoletniej D.P., oraz Z.P. i W.P. Należy podkreślić, że Z.P. bardzo aktywnie uczestniczył w każdym etapie postępowaniu występując w imieniu własnym oraz pozostałych spadkobierców.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela linię orzeczniczą sądów administracyjnych, zgodnie z którą, skierowanie decyzji w stosunku do osoby zmarłej jest co do zasady kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa niezależnie od tego, czy wynikało ono z uchybień organu prowadzącego postępowanie. Jest to uzasadnione ustaniem zdolności prawnej osoby fizycznej z chwilą śmierci, co w konsekwencji powoduje, że w stosunku do osoby zmarłej nie można wszcząć i prowadzić postępowania administracyjnego i wydać decyzji.

Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie. Zgodzić się trzeba z Sądem I Instancji, że wymienienie w decyzji wywłaszczeniowej współwłaścicieli nieruchomości według treści księgi wieczystej, w tym nieżyjącego A.P., było jedynie elementem opisu wywłaszczanej nieruchomości, a z rozdzielnika egzemplarzy pism organu wynikało, że organ wywłaszczeniowy kierował korespondencję do spadkobierców znanych mu z adresów zamieszkania (w trybie indywidualnego doręczenia). Należy podkreślić, że spadkobierca wchodzi w prawa i obowiązki zmarłego z chwilą otwarcia spadku, czyli z chwilą jego śmierci.

Wobec powyższego należy uznać, że w niniejszej sprawie, fakt związany z wydaniem postanowienia spadkowego nie ma pierwszorzędnego znaczenia. Orzeczenie o stwierdzeniu praw do spadku ma bowiem charakter deklaratoryjny a nie prawnokształtujący. Potwierdza jedynie skutek, jaki powstał w dacie śmierci osoby, której to postępowanie dotyczy (potwierdza krąg spadkobierców). Stwierdzić zatem należy, że wskazanie w treści decyzji osoby zmarłej w sytuacji, gdy jednocześnie w postępowaniu brali udział następcy prawni zmarłej strony, nie może stanowić podstawy do stwierdzenia, że mamy do czynienia z przesłanką z art. 156 § 1 K.p.a. (por. wyroki NSA z 17 listopada 2010 r., sygn. I OSK 129/10, z 14 czerwca 2018 r., sygn. I OSK 2788/16, z 30 kwietnia 2020 r., sygn. I OSK 4096/18, z 24 października 2019 r. sygn. akt I OSK 43/19).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takich okolicznościach pozostawienie orzeczenia wywłaszczeniowo-odszkodowawczego w obrocie prawnym nie godzi w obowiązujący porządek prawny. Ostatecznie bowiem orzeczenie wywłaszczeniowe zostało skierowane do podmiotu uprawnionego tj. spadkobierców, co w świetle art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie stanowi przesłanki do stwierdzenia nieważności i czyni zadość zgodności orzeczenia z obowiązującym porządkiem prawnym. Jest także do zaakceptowania z punktu widzenia prawidłowych skutków ekonomicznych, jakie wywołała decyzja. Ponadto zauważenia wymaga, że postępowanie spadkowe zostało przeprowadzone niemal 7 lat przed wydaniem orzeczenia z 1959 r. - jak wskazał autor skargi kasacyjnej – a mimo to spadkobiercy nie dopilnowali by znalazło to odzwierciedlenie w zapisach księgi wieczystej wywłaszczonej nieruchomości.

Bezzasadny okazał się także zarzut skargi kasacyjnej w postaci naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 P.p.s.a., gdyż wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2017 r. sygn. akt I OSK 666/15 wydany został wprawdzie w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego samego orzeczenia z 1959 r., ale w odniesieniu do innej nieruchomości tj. działki nr [...] położonej w [...] oraz odrębnych stron postępowania (pkt 1 decyzji z [...] lutego 1959 r.). Powyższy wyrok wydany zatem został w odrębnej sprawie i tym samym ocena prawna w nim zawarta nie może być wiążąca w niniejszej sprawie. Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte jest bowiem ponowne orzekanie w tej samej sprawie.

Nie można też zaskarżonemu wyrokowi postawić skutecznie zarzutu art. 141 § 4 P.p.s.a. Zaskarżony wyrok spełnia wszelkie wymogi określone w tym przepisie. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera bowiem zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko skarżącego oraz podstawę prawną rozstrzygnięcia. Natomiast zarzut naruszenia ww. przepisu może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Z taką jednak sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r. sygn. akt FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 P.p.s.a. zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, bądź argumentów podniesionych w odpowiedzi na skargę, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie dostatecznie pozwalają ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwalają na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji zapadłych w postępowaniu nieważnościowym, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Zwrócić należy uwagę, że wyeliminowanie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej w oparciu o przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę rażącego naruszenia prawa winno następować tylko w okolicznościach niewątpliwych. Przyjmuje się, iż nie jest dopuszczalne przyjęcie rażącego naruszenia prawa, gdyby miało ono być oparte wyłącznie na domniemaniach, wnioskowaniach czy też przypuszczeniach. W szczególności gdy dotyczy to oceny tego czy doszło do rażącego naruszenia prawa, w sytuacji gdy z uwagi na znaczny upływu czasu od podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia nie zachowały się pełne akta administracyjne.

Należy podkreślić, że przepisy ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dopuszczały możliwość przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego względem nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Potwierdza to regulacja art. 15 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy przewidująca przypadek, gdy nie można ustalić właściciela (a wywłaszczenie, zgodnie z art. 4 tej ustawy polega na odjęciu lub ograniczeniu prawa własności), art. 19 ww. ustawy przewidującego równoczesny udział w postępowaniu osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej i osoby wykazującej swoje prawo do nieruchomości, art. 6 ust. 4 ustawy z 1958 r. zwalniający ubiegającego się o wywłaszczenie z obowiązku przeprowadzenia rozprawy, jeżeli w szczególności osoba właściciela nie jest znana. W konsekwencji art. 22 ust. 1 ustawy z 1958 r. określając elementy, jakie powinno zawierać orzeczenie o wywłaszczeniu, nie wskazuje na konieczność zindywidualizowania osoby wywłaszczanej. W zakresie orzekającym o wywłaszczeniu orzeczenie powinno zawierać określać przedmiot wywłaszczenia i ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie wnioskodawcy wywłaszczenia, ustalenie odszkodowania i terminu jego zapłaty, wymienienie uprawnionych do odszkodowania. W tym kontekście ujawnienie w wykazie wywłaszczanych nieruchomości danych osobowych osoby ujawnionej jako właściciel w księdze wieczystej, nie może być traktowane jako skierowanie decyzji do osoby zmarłej, zatem nie narusza też w rażący sposób przepisów regulujących treść orzeczenia o wywłaszczeniu. Oczywiście przepisy ustawy z 1958 r. regulujące postępowanie wywłaszczeniowe, nakładały na wnioskodawcę wywłaszczenia obowiązek wskazania we wniosku osoby właściciela i jego adresu, jeżeli jest znany, lub posiadacza nieruchomości, jeżeli nie jest nim ujawniony w księdze wieczystej właściciel, a osoby właściciela nie można ustalić (art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy). Dysponując wiadomością o śmierci współwłaściciela ujawnionego w księdze wieczystej, na etapie postępowania zwykłego można zakładać obowiązek podjęcia kroków w celu ujawnienie posiadacza nieruchomości, jak też wykazania, że osoby aktualnego właściciela nie można ustalić. W konsekwencji również organ wszczynający postępowanie zobowiązany był dokonać zawiadomień posiadacza nieruchomości (art. 16 ust. 1 ww. ustawy). Są to jednak obowiązki o charakterze procesowym, których waga dla postępowania nadzwyczajnego musi być oceniana przez pryzmat przesłanki nieważności w postaci rażącego naruszenia prawa. Wobec tego zarzut naruszenia art. 4 ustawy z 1958 r. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W doktrynie prawa administracyjnego wskazuje się, iż z zasady instytucja nieważności decyzji administracyjnej dotyczy naruszeń prawa materialnego. Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. Nie są to wady ze swojej istoty o charakterze proceduralnym, gdyż usuwanie tego rodzaju wad dokonywane jest w oparciu o przepisy dotyczące wznowienia postępowania (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 713). Analogicznie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, wskazano, że zasadniczo w art. 156 K.p.a. opisane są wady decyzji o charakterze materialnoprawnym, zaś wady o charakterze proceduralnym usuwane są w osobnym trybie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 K.p.a. Należy jednak zauważyć, że niektóre wady proceduralne mogą być przyczyną powstania wad materialnoprawnych. Zatem, co do zasady, naruszenia procedury nie mogą stanowić samoistnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli już są przytaczane jako uzasadnienie stwierdzenia nieważności decyzji, to łączy się je z wadami materialnoprawnymi. Istotne znaczenie ma bowiem ocena wpływu naruszenia procedury administracyjnej na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie.

Ewentualne naruszenia w toku postępowania zwykłego obowiązków procesowych związanych z ustaleniem kręgu osób uprawnionych do udziału w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogą w sprawie zostać uznane za prowadzące do rażącego naruszenia praw materialnego i skutkujące wydaniem decyzji sprzecznej z wymogami prawa, jak wyżej bowiem wskazano, indywidualizacja właściciela wywłaszczanej nieruchomości nie stanowiła koniecznego elementu orzeczenia o wywłaszczeniu. W tej sytuacji należy zgodzić się ze stwierdzeniem Ministra, że podanie nazwiska ujawnionego w księdze wieczystej współwłaściciela nieruchomości może być potraktowane jako dane dodatkowo identyfikujące nieruchomość. Wszak zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 3 ustawy z 1958 r., do wniosku należało dołączyć poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności i obciążenia. Nie można pomijać, że zgodnie z ówcześnie obowiązującym przepisem art. 29 § 1 dekretu z 11 października 1946 r. Prawo o księgach wieczystych (Dz. U. Nr 57, poz. 320), właściciel nieruchomości był zobowiązany ujawnić swoje prawo w księdze wieczystej, czego spadkobiercy współwłaściciela ujawnionego w księdze wieczystej nie dopełnili.

Z podanych względów za skuteczne nie mogły zostać uznane zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim Sąd I instancji kontrolował decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia orzekającego w wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem.

Dalej wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony państwa albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach realizacyjnych. Wynikająca z tego przepisu przesłanka niezbędności nieruchomości na cele użyteczności publicznej niewątpliwie została spełniona, o czym świadczy zarówno decyzja o lokalizacji szczegółowej z [..] listopada 1957 r. nr [...] zatwierdzająca lokalizacje szczegółową, wniosek wywłaszczeniowy z dnia 17 lipca 1958 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego jak i sama treść decyzji wywłaszczeniowej. Ponadto jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego oraz uzasadnienia orzeczenia z 1959 r., celem wywłaszczenia nieruchomości była realizacja narodowych planów gospodarczych, a mianowicie budowa zakładu gastronomicznego w [...]. W sprawie inwestorem naczelnym inwestycji (a co tym samym wywłaszczenia) był Wojewódzki Zarząd Handlu, podlegający Ministerstwu Handlu Wewnętrznego, co słusznie dowodzi, że inwestycja mieściła się w zatwierdzonym planie gospodarczym, bowiem narodowe plany gospodarcze były instrumentem gospodarki nakazowej, w której centralnie decydowano o alokacji środków, przeznaczonych na inwestycje. Zgodnie również z orzecznictwem inwestycja polegająca na budowie ogólnodostępnego zakładu żywienia zbiorowego w znanej miejscowości o charakterze turystycznym mieściła się w celu użyteczności publicznej. Odnosząc się do zarzutu wydania orzeczenia z 1959 r. w oparciu o nieistniejącą w obrocie prawnym uchwałę Rady Ministrów z [...] czerwca 1951 r. Nr [...] wskazać należy, że jak słusznie zauważył Sąd I instancji, z akt archiwalnych wynika, że wywłaszczenie realizowało wykonanie uchwały Prezydium Rządu Nr [...] "O rozbudowie [...]". W tym stanie sprawy zdaniem NSA, brak jest uzasadnionych podstaw do postawienia zarzutu, że decyzja wywłaszczeniowa będąca przedmiotem postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie nie spełniła kryterium niezbędności i to nie tylko na cele użyteczności publicznej, ale także dla realizacji narodowych planów gospodarczych.

W konsekwencji powyższego w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r.

Niezasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. Na podstawie powyższego przepisu ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości, za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka mogła być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. A zatem już na etapie wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości cena kupna nieruchomości powinna być ustalona, z uwzględnieniem zasad szacunkowych, określonych w art. 8 tej ustawy, na podstawie opinii biegłego z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej i nabywca nie mógł zapłacić ceny wyższej od ustalonej według powołanej wyżej ustawy. Inwestor po uzyskaniu decyzji lokalizacyjnej i dokonaniu w miarę możliwości pomiarów nieruchomości niezbędnej do realizacji określonych zadań, obowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za cenę określoną według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do urzędu spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. (por. W. Ramus - Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.). Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Z tych względów opinia szacunkowa biegłych sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również wiążąca w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, jeśli nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości. Organ wywłaszczeniowo-odszkodowawczy obowiązany był sprawdzić, czy biegły zastosował właściwe zasady szacunkowe do poszczególnych kategorii nieruchomości i ich części składowych (por. wyrok NSA z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1144/08). Z uwagi na powyższe nie może uznać, że wywłaszczenia dokonano bez podstawy prawnej tytułem darowizny na rzecz inwestora. Co prawda inwestor odstąpił od zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży, a nieruchomość została ostatecznie nabyta w drodze wywłaszczenia, to jednak cena została określoną zgodnie z przepisami prawa. Nie sposób w takiej sytuacji upatrywać rażącego naruszenia ówczesnego prawa. Jak trafie stwierdzono w zaskarżonym wyroku w ramach gospodarki planowej, gdzie samodzielność przedsiębiorstw była ograniczona, wobec kompetencji struktur nadrzędnych, odstąpienie od wynegocjowanych warunków, wobec sprzeciwu jednostki nadzorczej, można ewentualnie kwalifikować, jako następstwo braku możliwości nabycia nieruchomości w drodze umowy między stronami.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia nie mogą stanowić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego (art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r.), które dotyczą procesowych obowiązków organu względem strony, związanych z zapewnieniem jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Pogląd ten dominuje w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyroki NSA: z 16 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 533/96, Lex 45664; z 23 marca 1998 r., sygn. akt IV SA 1005/96, Lex 45675; z 6 czerwca 2002 r., sygn. akt I SA 2644/00, z 27 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1549/04, Lex 179110; wyrok WSA w Warszawie z 21 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA 1738/03). Skład orzekający w niniejszej sprawie pogląd ten w pełni podzielił. Z powyższych względów niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia ww. przepisów.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 20 ust. 2 ustawy z 1958 r., należy wskazać, że zgodnie z jego treścią orzeczenie zapadało na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. Mając powyższe na uwadze wyjaśnić należy, że przepisy analizowanej ustawy nie określały sposobu przeprowadzenia i utrwalenia procesu ustalenia czy wywłaszczana nieruchomość jest rzeczywiście niezbędna na cele wskazane we wniosku o wywłaszczenie. Powyższe powoduje, że przeprowadzenie powyższej analizy mogło odbyć się przez ustalenie, że określony teren został przeznaczony na konkretny cel, a jego realizacja wymaga przejęcia przez Skarb Państwa, gdyż brak przejęcia nieruchomości uniemożliwi osiągnięcie zamierzonego celu (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06). Ustalenie bowiem, że realizacja tego celu nie może odbyć się bez przejęcia określonej nieruchomości wskazuje na spełnienie warunku niezbędności na cel wywłaszczenia. Zaznaczyć przy tym należy, że organ wywłaszczeniowy dysponował stosunkowo szeroką swobodą w zakresie oceny niezbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia. Przed wydaniem decyzji mógł bowiem zgodnie z treścią art. 20 ust. 3 ww. ustawy zarządzić ponowne rozpatrzenie przez właściwe organy celowości i prawidłowości lokalizacji oraz ewentualne przedstawienie przez wnioskodawcę możliwości innej lokalizacji, a także wystąpić do ministra właściwego dla wnioskodawcy o oświadczenie się co do niezbędności objęcia wywłaszczeniem nieruchomości w rozmiarze określonym we wniosku o wywłaszczenie. Wskazana powyżej swoboda i możliwość weryfikacji lokalizacji czy nawet zarządzenia zmiany tej lokalizacji uzasadniają twierdzenie, że dla przyjęcia, że przesłanka niezbędności została zrealizowana, nie było konieczne ustalenie, że planowana inwestycja mogła być realizowana tylko w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę i wystarczające było przyjęcie przez organ wywłaszczeniowy, że lokalizacja inwestycji realizującej cel wywłaszczenia jest w określonym miejscu uzasadniona na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 749/16). W aktach sprawy znajduje się decyzja z [...] listopada 1957 r. o lokalizacji szczegółowej budowy zakładów gastronomicznych, co potwierdza niezbędność wywłaszczonej nieruchomości na wskazany cel. W świetle powyższych wywodów za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 20 ust. 2 ustawy z 1958 r.

Wobec powyższych ustaleń stwierdzić należy, że Sąd I instancji zasadnie przyjął, że objęta skargą decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa wydana została w zgodzie z obowiązującym prawem prawidłowo ustalając, że decyzja z 1959 r. nie była obarczona wadliwością skutkującą stwierdzeniem jej nieważności.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.