Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 567/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6030 Dopuszczenie pojazdu do ruchu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 105 par.1 i art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge- Lissowska Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz del. NSA Jerzy Solarski(spr.) Protokolant asystent Piotr Baryga po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" Spółki Jawnej z siedzibą w Białymstoku – J.J., S.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1916/10 w sprawie ze skargi "[...]" Spółki Jawnej z siedzibą w Białymstoku – J.J., S.G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz "[...]" Spółki Jawnej kwotę 337 zł (trzysta trzydzieści siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1916/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Spółki Jawnej [...] J.J., S.G. (dalej: Spółka) na decyzję Ministra Infrastruktury (dalej: Ministra) z [...] lipca 2010 r., znak [...] o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie stwierdzenia nieważności świadectw dopuszczenia do przewozu materiałów niebezpiecznych – skargę oddalił.

W uzasadnieniu przedstawiono następującą argumentację faktyczną i prawną: w dniu 21 kwietnia 2001 r. Spółka nabyła pojazd marki [...] nr rej. [...], nr VIN [...], zabudowany cysterną [...] typu [...], nr seryjny [...]. Transportowy Dozór Techniczny dopuszczając ten pojazd do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, wystawił świadectwo nr [...] z [...] października 2001 r., nr [...] z [...] sierpnia 2002 r. oraz nr [...] z [...] września 2003 r. W dniu 26 lutego 2003 r., przeprowadzono komisyjne badania cystern drogowych i w cysternie stwierdzono m.in. brak pasa osłaniającego boki zbiornika wymaganego przepisami ADR. Na tej podstawie pismem z dnia [...] lipca 2004 r., sygn. [...] Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w Warszawie odmówił Spółce wydania zezwolenia na eksploatację przedmiotowej cysterny, gdyż nie spełnia ona wymagań Umowy ADR dotyczących zabezpieczeń przeciwko uderzeniom bocznym i przewróceniu. Stanowisko to zostało podtrzymane przez Dyrektora Oddziału Transportowego Dozoru Technicznego w Warszawie w piśmie z [...] września 2004 r., sygn. [...].

Spółka pismem z 17 kwietnia 2007 r., wezwała Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w Warszawie do zapłaty kwoty 372.046,80 zł "tytułem odszkodowania za szkodę spowodowaną niezasadnym dopuszczeniem do przewozu towarów niebezpiecznych" przedmiotowego pojazdu. Transportowy Dozór Techniczny Oddział Terenowy w Warszawie stwierdził, że wstrzymując eksploatację omawianego urządzenia, kierował się potrzebą zapewnienia bezpiecznego funkcjonowania urządzeń technicznych, ponieważ mogą stworzyć zagrożenie dla zdrowia, życia ludzkiego, mienia lub środowiska.

Następnie Spółka wystąpiła przeciwko Transportowemu Dozorowi Technicznemu do Sądu Okręgowego w Białymstoku z pozwem o zapłatę odszkodowania; wyrokiem z dnia [...] marca 2008 r., sygn. [...], powództwo zostało oddalone. Również apelację skarżącej Spółki oddalił Sąd Apelacyjny w Białymstoku /wyrok z dnia [...] maja 2008 r., sygn. [...]/ podając, że sądy powszechne nie sprawują kontroli decyzji administracyjnych.

Pismem z dnia 3 kwietnia 2009 r., Spółka wystąpiła do Ministra o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych w postaci trzech świadectw dopuszczenia pojazdu marki [...] nr rej. [...], nr V1N [...], do przewozu materiałów niebezpiecznych z 2001, 2002 i 2003 roku, wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z [...] lutego 2010 r., nr [...], Minister umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji, z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Organ stwierdził, że zgodnie z przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 grudnia 2002 r. w sprawie świadectwa dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych (Dz. U. nr 237, poz. 2011, ze zm.), świadectwo dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych, tzw. świadectwo ADR, wydawane jest przez Dyrektora Transportowego Dozoru Technicznego na wniosek posiadacza pojazdu na okres nie dłuższy niż 1 rok. Oznacza to, że w chwili obecnej świadectwa ADR wydane dla Spółki w latach 2001 r., 2002 r. i 2003 r. nie funkcjonują w obrocie prawnym. Żądanie strony dotyczy więc stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, która już została wyeliminowana z obrotu prawnego. Wobec tego zachodzi przedmiotowa niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności świadectw, jako bezprzedmiotowe powinno zostać umorzone, na podstawie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Także postępowanie co do wniosku strony o zobowiązanie Transportowego Dozoru Technicznego do przedłożenia oryginałów 3 w/w świadectw dopuszczenia pojazdu do przewozu niektórych towarów niebezpiecznych również należy uznać za bezprzedmiotowe, gdyż wniosek nie dotyczy indywidualnej sprawy rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, o której mowa w przepisie art. 1 pkt 1 k.p.a.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister, decyzją z [...] lipca 2010 r., Nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z 16 lutego 2010 r., nr [...] o umorzeniu postępowania i powtórzył argumentację prezentowaną we wcześniejszym orzeczeniu. Podkreślono, że w chwili obecnej świadectwa ADR wydane dla Spółki w 2001, 2002 i 2003 roku nie funkcjonują w obrocie prawnym. Upływ oznaczonego w decyzji czasu obowiązywania powoduje eliminowanie świadectw z obrotu prawnego, a co za tym idzie, bezprzedmiotowe jest dalsze postępowanie dotyczące takiej decyzji.

W skardze Spółka wniosła o uchylenie decyzji Ministra oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 2, art. 104 oraz art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem skarżącej Spółki Minister nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że świadectwa stanowią decyzje administracyjne. Takie stanowisko prezentowały sądy powszechne w postępowaniu odszkodowawczym, ale w apelacji skarżąca Spółka to stanowisko Sądu kwestionowała. Organ w niniejszym postępowaniu nie był związany poglądem sądu powszechnego. Przedmiotowe decyzje nie zostały nigdy uchylone, zaś sam fakt upływu czasu, na który zostały wydane, nie może być rozumiany, jako wyeliminowanie decyzji z obrotu. Ponadto, organ nie mógł umorzyć postępowania; w postępowaniu nieważnościowym organ może odmówić wszczęcia postępowania nieważnościowego, wobec jego niedopuszczalności przedmiotowej lub podmiotowej.

W odpowiedzi na skargę, Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty wskazał, że skarżący nie kwestionował dotychczas, że świadectwa mają charakter decyzji administracyjnych. Jednoczenie stwierdził, że świadectwo ADR stanowi decyzję administracyjną.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA skargę oddalił stwierdzając, że dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, prawny charakter świadectw ma marginesowe znaczenie. W tych warunkach pominięta została argumentacja związana z charakterem przedmiotowych świadectw. Zdaniem WSA, organ prowadzący postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji, zobowiązany jest je umorzyć, także wtedy gdyby uznał, że świadectwa nie są decyzjami. Skarżąca Spółka we wniosku o stwierdzenie nieważności świadectw przypisywała im walor decyzji administracyjnych. Także w pkt 3 uzasadnienia skargi określono świadectwa za decyzje. Dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej i poprzedzającej ja decyzji, kluczowe znaczenie ma to, czy prawidłowa jest teza Ministra, zgodnie z którą nie można prowadzić postępowania nieważnościowego wobec aktu, który nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Skierowanie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego lub została z niego wyeliminowana, obliguje organ do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania, stosownie do art. 157 § 3 k.p.a. Jeżeli w wyniku wadliwych ustaleń organ wszczął postępowanie w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Upływ czasu, na który wydano decyzję stanowi o tym, że przestaje ona funkcjonować w obrocie prawnym, zostaje z niego wyeliminowana. Wobec tego, skoro decyzja nie istnieje na skutek jej wygaśnięcia, to brak jest możliwości stwierdzenia jej nieważności. Bezsporne jest to, że z mocy prawa nastąpiło wygaśnięcie świadectw w określonym czasie. Uprzednie wyeliminowanie z obrotu prawnego przedmiotu wniosku o stwierdzenie nieważności spowodowało, że uprawniony organ nie mógł decydować o prawnym losie decyzji w nadzwyczajnym postępowaniu nieważnościowym.

W skardze kasacyjnej Spółka, reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

I. przepisów postępowania, o których mowa w art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) przyjęcie za prawidłowy stan faktyczny, który ustalił Minister Infrastruktury w zaskarżonej decyzji, mimo braku, z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a., rozważenia przez organ zebranego w sprawie materiału dowodowego i dokonania ustaleń w zakresie zasadności uznania za decyzje administracyjne świadectw dopuszczenia do przewozu materiałów niebezpiecznych, wydanych w latach 2001-2003 w odniesieniu do pojazdu należącego do skarżącego, marki [...] nr rej. [...], nr V1N [...],

b) przyjęcia za prawidłowe ustalenie organu, że decyzje administracyjne w postaci świadectw dopuszczenia do przewozu materiałów niebezpiecznych, wydane w latach 2001-2003 w odniesieniu do pojazdu, należącego do skarżącego, marki [...] nr rej. [...], nr V1N [...], przestały istnieć w obrocie prawnym wskutek upływu okresu ich obowiązywania, co uzasadnia umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

2. art. 134 p.p.s.a poprzez pominięcie rozpatrzenia zarzutów skarżącego dotyczących zasadności uznania w/w świadectw za decyzje administracyjne,

3. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo, że Minister Infrastruktury z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego zebranego, przewidzianego w art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a, w związku z art. 156 § 1 k.p.a., zaniechał dokonania ustaleń dotyczących zasadności uznania za decyzje administracyjne świadectw dopuszczenia do przewozu materiałów niebezpiecznych, wydanych w latach 2001-2003 w odniesieniu do pojazdu, należącego do skarżącego, marki [...] nr rej. [...], nr V1N [...].

Na tych podstawach sformułowano wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu Spółka przedstawiła szczegółowo stan faktyczny sprawy i wskazała, że Minister nie poczynił ustaleń na okoliczność czy przedmiotowe świadectwa dopuszczenia pojazdu należącego do skarżącego, marki [...], nr rej. [...], nr V1N [...], służącego do przewozu materiałów niebezpiecznych, wydane w 2001 r., 2002 r. i 2003 r., są decyzjami administracyjnymi. Stanowisko to WSA uznał za prawidłowe. Dla Spółki nie ulega również wątpliwości, że w chwili wszczynania przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, niezależnie od tego czy następuje to na wniosek czy z urzędu, obowiązkiem organu jest ustalenie, czy sprawa została rozstrzygnięta decyzją administracyjną lub innym aktem, w stosunku do którego może być wszczęte to postępowanie. Tego rodzaju okoliczności należą do istotnych w sprawie, wobec czego obowiązek organu dokonania ustaleń w tym zakresie wynika z art. 77 § 1 k.p.a. Wyjaśnienie motywów tych ustaleń powinno być dokonane, w przypadku rozstrzygnięcia sprawy decyzją administracyjną, w jej uzasadnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ze stwierdzenia Sądu, że "skarżąca Spółka we wniosku o stwierdzenie nieważności świadectw przypisywała im walor decyzji administracyjnych, podobnie w pkt 3 uzasadnienia skargi do tutejszego Sądu, określa świadectwa jako decyzje", można wnosić, że wskazane okoliczności zwolniły Sąd od obowiązku rozważenia i ustalenia czy przedmiotowe świadectwa są decyzjami administracyjnymi, w szczególności z obowiązku kontroli ustaleń organu w tym zakresie, a właściwie braku tych ustaleń. W sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązkiem organu jest ustalenie czy akt administracyjny, który jest przedmiotem postępowania, jest decyzją administracyjną. Dla tego obowiązku nie ma znaczenia, jakie stanowisko zajmuje strona postępowania. Skarżąca kasacyjnie kwestionuje także stanowisko WSA, według którego brak potrzeby dokonywania ustaleń w przedmiocie zasadności uznania świadectw dopuszczenia pojazdu skarżącego do przewozu materiałów niebezpiecznych za decyzje administracyjne, wynika z tego względu, że zarówno w przypadku braku podstaw do zaliczenia tych świadectw do decyzji administracyjnych, jak również w wypadku uznania za takie decyzje, postępowanie w sprawie stwierdzenia ich nieważności należało umorzyć z powodu bezprzedmiotowości. Dla poparcia tego wniosku podniesiono, iż uzasadnienie decyzji administracyjnej, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., powinno wskazywać właściwą przyczyną rozstrzygnięcia. W przypadku, gdy to samo rozstrzygnięcie można oprzeć na kilku, wzajemnie wykluczających się przyczynach, koniecznym jest ustalenie tej z nich, która w ocenie organu, zachodzi w danej sprawie. W okolicznościach niniejszej sprawy, taka konieczność według Spółki zachodzi z tego względu, że ustalenie charakteru przedmiotowych świadectw, tj. zaliczenia ich do decyzji administracyjnej bądź braku podstaw do takiego uznania, ma dla skarżącego istotne znaczenia prawne, a nie tylko faktyczne. Podniesiono, że od tej kwestii zależy możliwość dochodzenia przed sądem powszechnym szkody wywołanej wydaniem wadliwych świadectw, przewidzianej w art. 160 k.p.a. Sąd Apelacyjny w Białymstoku prawomocnym wyrokiem z dnia [...] maja 2008 r., sygn. akt [...], oddalił apelację Spółki od wyroku sądu I instancji oddalającej powództwo o odszkodowanie wyłącznie z tego powodu, że przedmiotowe świadectwa, rozumiane jako decyzje administracyjne, nie zostały uznane za nieważne lub wydane z naruszeniem prawa, co oznacza brak legitymacji procesowej biernej pozwanego Transportowego Dozoru Technicznego w Warszawie. Nie jest zasadnym ustalenie Sądu, że przedmiotowe świadectwa nie istnieją w obrocie prawnym, w związku z czym bezprzedmiotowe jest postępowanie o stwierdzenie ich nieważności. W tym zakresie skarżący podtrzymuje swoje stanowisko zawarte w skardze do sądu I instancji (pkt 3 uzasadnienia skargi). O wyeliminowaniu decyzji z obrotu prawnego można jedynie mówić w takich sytuacjach, gdy doszło do tego na skutek działań organu, przewidzianych w odpowiednim trybie prawnym. Chodzi tu o takie sytuacje, gdy decyzja zostanie uchylona - następstwem czego jest wyeliminowanie jej z obrotu prawnego - na skutek uchylenia decyzji w postępowaniu odwoławczym czy też uchylenia jej w trybie wznowienia postępowania. Przedmiotowe decyzje, których stwierdzenia nieważności domaga się Spółka, nie zostały nigdy uchylone w postępowaniu odwoławczym czy też w trybie wznowienia postępowania, nie ulega żadnej wątpliwości, iż decyzje te w dalszym ciągu obowiązują w obrocie prawnym. Sam fakt upływu czasu, na który decyzja została wydana nie może być rozumiany, jako jednoczesne wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Upływ okresu czasu obowiązywania decyzji, na który została wydana, jest zupełnie czym innym, niż wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Te dwie sytuacje nie są względem siebie równoznaczne i tożsame w świetle prawa. Argumentując naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., podniesiono, że z powołanego przepisu wynika obowiązek sądu rozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie rozpoznał zarzutów skarżącego dotyczących braku, dokonania przez organ ustaleń w zakresie zasadności uznania za decyzje administracyjne przedmiotowych świadectw dopuszczenia pojazdu do przewozu materiałów niebezpiecznych. Jest to istotne uchybienie, albowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, że Sąd podzielił stanowisko organu, że świadectwa te są decyzjami administracyjnymi. Sąd I instancji nie dostrzegł uchybienia organu w zakresie naruszenia, wynikającego z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., obowiązku rozważenia i ustalenia zasadności uznania przedmiotowych świadectw za decyzje administracyjne, jako okoliczności istotnych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Sąd niezasadnie oddalił skargę, mimo że były uzasadnione podstawy do jej uwzględnienia. Dlatego według Spółki WSA dopuścił się naruszenia art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. organ stwierdził, że omawianie charakteru prawnego świadectw nie ma istotnego znaczenia dla sprawy, skoro Spółka przypisywała świadectwom walor decyzji administracyjnych. Jeżeli przyjąć, że przedmiotowe świadectwa nie są decyzjami administracyjnymi, to nie można domagać się stwierdzenia ich nieważności i postępowanie, jako bezprzedmiotowe, należałoby umorzyć. Co do zarzutu naruszenia art. 134 p.p.s.a. to byłby on skuteczny, gdyby Sąd uczynił przedmiotem rozpoznania inną sprawę administracyjną niż ta, co do której wniesiono skargę. Natomiast ewentualny brak odniesienia się do jakiegoś zarzutu nie stanowi naruszenia art. 134 p.p.s.a. W toku postępowania administracyjnego nie pojawiła się potrzeba wyjaśniania, że przedmiotowe świadectwa są decyzjami administracyjnymi. Skarżący opierał swój wniosek o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przepis ten odnosi się do decyzji administracyjnych. Według Ministra świadectwo wydawane na podstawie umowy europejskiej dotyczącej międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzonej w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2002 r. nr 194, poz. 1629) i ustawy z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 199 poz. 1671, ze zm.), stanowi decyzję administracyjną o charakterze deklaratoryjnym. Ponieważ przepisy prawa administracyjnego określając rozstrzygnięcia organów administracji publicznej, używają często takich pojęć jak: zezwolenie, pozwolenie, zgoda, orzeczenie, koncesja, to o istocie aktu prawnego powinna przesądzać jego treść, a nie forma. Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego aktu, jako decyzji, jeżeli jest to akt rozstrzygający, co do istoty indywidualną sprawę należącą do właściwości organów administracji publicznej lub w inny sposób kończący sprawę w danej instancji. W niniejszej sprawie chodzi o świadectwa ADR. Wydanie świadectwa stanowi rozstrzygnięcie właściwego organu. Jest to akt sformalizowany, jednak ten fakt nie odbiera świadectwu charakteru decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do przepisu art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył się do rozpoznania zarzutów, które skarga kasacyjna oparła na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Kontrolowane przez WSA postępowanie nadzwyczajne wszczęte zostało pismem Spółki z dnia 3 kwietnia 2009 r., skierowanym do Ministra, zawierającym żądanie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych w postaci trzech świadectw ADR z 2001, 2002 i 2003 roku o dopuszczeniu pojazdu marki [...] nr rej. [...], nr V1N [...], do przewozu materiałów niebezpiecznych. Minister nie kwestionując, że świadectwa ADR są decyzjami administracyjnymi, umorzył postępowanie, gdyż decyzje wydane w 2001, 2002 i 2003 roku nie funkcjonują już w obrocie prawnym. Według organu, upływ czasu oznaczonego w każdej z tych decyzji – 1 rok – spowodował wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Oznacza to przedmiotową niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, ze skutkiem w postaci umorzenia postępowania, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. WSA w zaskarżonym wyroku, mimo zarzutu skargi, uchylił się od rozstrzygnięcia, czy świadectwa ADR są decyzjami administracyjnymi reprezentując pogląd, że dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji w sprawie umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., charakter prawny świadectw ma marginesowe znaczenie.

Skarga kasacyjna jeden z zarzutów opiera na naruszeniu tego właśnie przepisu, a także naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie.

Trafne jest stanowisko skarżącej Spółki, że wyjaśnienie czy świadectwa są decyzjami administracyjnymi ma na gruncie rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie. Wprawdzie we wniosku Spółka świadectwa ADR określiła jako decyzje administracyjne, co zostało przez Ministra zaakceptowane, to jednak w skardze do WSA charakter prawny świadectw ADR został przez wnioskodawcę w niezrozumiały sposób poddany pod wątpliwość. Zarzut tej treści obligował jednak WSA do jednoznacznej oceny przyjętego przez Ministra stanowiska o decyzyjnym charakterze objętych wnioskiem z dnia 3 kwietnia 2009 r. rozstrzygnięć – świadectw ARD z 2001, 2002 i 2003 roku. Tylko bowiem w przypadku stwierdzenia, że powyższe świadectwa są decyzjami administracyjnymi względnie postanowieniami, możliwym byłoby prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia ich nieważności, co wynika wprost z art. 156 i art. 126 k.p.a. W przeciwnym wypadku, gdyby świadectwa ADR były innymi aktami, np. zaświadczeniami, postępowanie o stwierdzenie nieważności, jako bezprzedmiotowe, podlegałoby umorzeniu, oczywiście przy takiej tylko argumentacji.

Tymczasem WSA podzielając stanowisko organu o bezprzedmiotowości postępowania, uchylił się od oceny charakteru świadectw ADR, co stanowi o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. II FSP 8/09 /ONSAiWSA 2010/3/39/, przepis ten stanowić może samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak już wyżej wskazano, WSA dokonując oceny zaskarżonej decyzji nie rozstrzygnął, czy świadectwa ADR są decyzjami administracyjnymi a więc na zajął stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Przy przyjęciu w ślad za Ministrem, że świadectwa ADR są decyzjami administracyjnymi, trafnie skarga kasacyjna formułuje zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., poprzez akceptację przez WSA poglądu o bezprzedmiotowości postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, która wygasła na skutek upływu czasu.

Przed wskazaniem argumentów przeczących bezprzedmiotowości takiego postępowania, należy przypomnieć istotę instytucji stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej. Otóż decyzja wydawana na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. stwierdza nieważność w sposób kwalifikowany wadliwego aktu z dniem jego wydania (ex tunc). Jest to decyzja deklaratoryjna, a zatem jej wydanie powoduje zniesienie skutków prawnych decyzji wadliwej powstałych w czasie, gdy była ona aktem ważnym. Decyzja, która utraciła ważność po upływie czasu w niej oznaczonego funkcjonuje, jak trafnie zauważa Spółka, w obrocie prawnym. Utrata ważności decyzji oznacza tylko tyle, że po oznaczonej w niej dacie nie wywołuje ona skutków przez prawo przewidzianych. Innymi słowy, taki akt nie może być powoływany za podstawę nawiązywania stosunków prawnych, co jest konsekwencją upływu z góry ustalonego okresu czasu.

Przy takim charakterze i skutkach decyzji "nieważnościowej", akceptacja przez WSA stanowiska zaprezentowanego przez Ministra w zaskarżonej decyzji prowadziłaby do wniosku, że Spółka nie posługiwała się w latach 2001, 2002 i 2003 ważnymi świadectwami, gdyż po upływie roku, straciły one ważność. Brak tych świadectw mógłby rodzić istotne dla Spółki sankcje prawne. Dlatego nie można z góry zakładać, że aktu administracyjnego nieskutecznego w dniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie można wyeliminować z obrotu prawnego. W tym wypadku chodziłoby m.in. o wyeliminowanie negatywnych następstw, jakie powstały w czasie ważności aktu. Wyraźnie pominięto, że decyzja w okresie swej ważności mogła spowodować szkodę, której naprawienia może domagać się jej adresat. Warto dodać w tym miejscu argument płynący z art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692). W myśl tego przepisu: do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy art. 417, art. 419, art. 420, art. 4201, art. 4202 i art. 421 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz art. 153, art. 160 i art. 161 § 5 ustawy, o której mowa w art. 2, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Natomiast według skreślonego przez przepisy powołanej ustawy art. 160 § 1 k.p.a.: Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. Świadectwa, których unieważnienia domaga się Spółka zostały wydane przed wejściem w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 162, poz. 1692), a to oznacza, że w sytuacji uznania świadectwa za decyzje administracyjne, nie można wykluczyć ewentualności zastosowania art. 160 k.p.a.

Reasumując: specyfika postępowania uregulowanego w art. 156 do 159 k.p.a. nie pozwala za bezprzedmiotowe uznać postępowania prowadzonego przeciw decyzji, która wygasła w wyniku upływu czasu. Utrata ważności nie powoduje bowiem zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym. Można się na nią powoływać, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej przewidzianej w przepisach, za jej nieposiadanie.

Wyżej omówione naruszenia przepisów postępowania przesądzają o zasadności zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy WSA odniesie się przede wszystkim do zarzutu, czy świadectwa ADR z 2001, 2002 i 2003 roku, tak jak przyjął Minister, są decyzjami administracyjnymi. W przypadku podzielenia poglądu Ministra o decyzyjnym charakterze świadectw, uwzględni wskazania co do braku podstaw do umorzenia postępowania z powodu bezprzedmiotowości.

Końcowo wskazać należy, że w okresie wydawania świadectw, których postępowanie dotyczy, obowiązywała ustawa z dnia 21 grudnia 2000 r. o dozorze technicznym /Dz. U. nr 122, poz. 1321 ze zm./. Ustawa ta wchodząc w życie z dniem 1 stycznia 2001 r., utworzyła Transportowy Dozór Techniczny – TDT - / art. 42 ust. 1/, któremu do zakresu działania przypisała m.in. wydawanie świadectw dopuszczenia pojazdów do przewozu niektórych materiałów niebezpiecznych, na podstawie odrębnych przepisów /art. 44 ust. 1 pkt 2 ustawy/. Jednocześnie ustawa o dozorze technicznym w art. 14 ust. 1 stwierdzała, że urządzenia techniczne objęte dozorem technicznym, z wyjątkiem urządzeń, o których mowa w art. 15 ust. 1, mogą być eksploatowane tylko na podstawie decyzji zezwalającej na ich eksploatację, wydanej przez organ właściwej jednostki dozoru technicznego. Natomiast przepisami odrębnymi, na podstawie których wydawano świadectwa, była najpierw ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz. U. nr 98, poz. 602, ze zm./ z przepisami wykonawczymi, a od dnia 1 stycznia 2003 r. – ustawa z dnia 28 października 2002 r. – o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych /Dz. U. nr 199, poz. 1671, ze zm./ oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy.

Ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się usprawiedliwione, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w wyroku, w oparciu o przepis art. 185 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.