Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 526/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2023-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b i d, ust. 2b pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom Sędzia WSA Anna Strzelec Protokolant Starszy asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia 22 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania P. D., Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty Tomaszewskiego z dnia 13 czerwca 2022 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków w zakresie powierzchni oraz użytków gruntowych działek nr [...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...] R. , jednostka ewidencyjna [...] T. L. obszar wiejski i odmówił aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], położonymi w R. , w oparciu o żądanie P. D., o "odszukanie granic działki [...] (...) sprzed modernizacji i podzielenie po połowie" z zachowaniem starej granicy widocznej w terenie.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W latach 2016 – 2018 Starosta Tomaszewski (dalej jako "organ I instancji") przeprowadził modernizację ewidencji gruntów i budynków m. in. obrębu ewidencyjnego [...] R. , wchodzącego w skład jednostki ewidencyjnej [...] T. L. obszar wiejski.

Pismem z dnia 23 sierpnia 2019 r. P. D. (dalej jako skarżący) wniósł do organu I instancji "o ponowne wytyczenie granic" działki nr [...] położonej w R. wskazując, że w trakcie przeprowadzonej modernizacji granice działki zostały wyznaczone w sposób odmienny od dotychczasowego, mimo braku zmiany powierzchni użytkowej. Zdaniem strony szerokość działki od strony drogi uległa zmianie w stosunku do pierwotnej, w sposób niekorzystny dla strony.

Pismem z dnia 5 września 2019 r. Starosta [...] (dalej jako "organ I instancji") zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.

W dniu 27 stycznia 2021 r. do organu ewidencyjnego wpłynęło kolejne pismo skarżącego, w którym podtrzymał swoje stanowisko zawarte we wniosku podkreślając, że wnosi o "utrzymanie granic pomiędzy (...) działkami jakie były przed modernizacją".

W toku prowadzonego postępowania, na wezwanie organu do złożenia wyjaśnień, wykonawca prac geodezyjnych związanych z modernizacją ewidencji gruntów i budynków obrębu R. pismem z dnia 29 stycznia 2021 r., wskazał że dla ww. działek należy przeprowadzić czynności ustalenia przebiegu granic na gruncie. Z czynności geodezyjnych przeprowadzonych na gruncie, wykonawca prac sporządził operat techniczny "z rozpatrzenia zastrzeżenia złożonego do operatu opisowo-kartograficznego", który został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 30 marca 2021 r. za numerem [...]

Decyzją z dnia 31 maja 2021 r., nr [...] Starosta Tomaszowski orzekł o aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie R. , jednostka ewidencyjna T. L. w jednostce rejestrowej nr [...] w działce nr [...] o powierzchni 0,61 ha polegającej na zmianie powierzchni działki na 0,5977 ha oraz wykazaniu użytku gruntowego R/RV - grunty orne o pow. 0,1412 ha, R/RIVb - grunty orne o pow. 0,0761 ha oraz R/RIVa - grunty orne o pow. 0,3804 ha, zgodnie z operatem technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 marca 2021 r. za numerem [...] Ponadto orzekł o ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działki ewidencyjnej numer [...] z działkami sąsiednimi numer: [...], [...], [...] i [...] zgodnie z operatem technicznym przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30 marca 2021 r. za numerem [...] Decyzja ta została uchylona decyzją Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w L. z dnia 23 lipca 2021 r. nr [...]

Pismem z dnia 23 listopada 2021 r. wykonawca prac modernizacyjnych poinformował organ ewidencyjny, że dla ww. działek należy przeprowadzić po raz kolejny czynności ustalenia granic na gruncie. Z ww. czynności geodezyjnych przeprowadzonych na gruncie, wykonawca prac sporządził operat techniczny "z rozpatrzenia zastrzeżenia złożonego do operatu opisowo-kartograficznego", który został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 13 maja 2022 r. za numerem [...]

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 13 czerwca 2022 r., Starosta Tomaszowski orzekł o aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym [...] R. , jednostka ewidencyjna [...] T. L. obszar wiejski, w ten sposób, że:

- dla jednostki rejestrowej nr [...], figurującej na P. D., w działce nr [...] zmienić powierzchnię z 0,61 ha na 0,6005 ha oraz wykazać użytki gruntowe: RIVa - grunty orne o powierzchni 0,3806 ha, RlVb - grunty orne o powierzchni 0,0750 ha i RV - grunty orne o powierzchni 0,1449 ha,

- dla jednostki rejestrowej nr [...], figurującej na J. G., w działce nr [...] zmienić powierzchnię z 0,61 ha na 0,6004 ha oraz wykazać użytki gruntowe: RIVa – grunty orne o powierzchni 0,3739 ha, RIYb - grunty orne o powierzchni 0,0702 ha i RV - grunty orne o powierzchni 0,1563 ha

Jednocześnie organ orzekł o wykazaniu przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] zgodnie z protokołem z ustalenia przebiegu granic działek ewidencyjnych z dnia 23 lutego 2022 r. oraz szkicem granicznym, zawartymi w operacie technicznym przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 13 maja 2022 r. za numerem [...]

Organ wyjaśnił, że z uwagi na brak wiarygodnych dokumentów pozwalających na określenie przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami, zasadnym było dokonanie ponownego ustalenia przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...], podczas którego wykorzystano jedynie szkice połowę zawarte w operacie z pomiaru do ewidencji gruntów oraz mapę ewidencyjną w skali 1:5000. Organ ewidencyjny wskazał, że wykonawca prac geodezyjnych dokonując analizy dokumentacji podziałowej działki nr [...], pozyskanej z akt sprawy znak: Ns [...], stwierdził, że nie jest ona wystarczająco wiarygodna i może służyć jedynie jako materiał pomocniczy. W wyniku przeprowadzonej procedury, przebieg granic pomiędzy przedmiotowymi działkami został ustalony na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, co zostało potwierdzone własnoręcznymi podpisami P. D. oraz J. G., złożonymi zarówno do protokołu z ustalenia przebiegu granic, jak i na szkicu granicznym. Organ podkreślił, że wnioskodawca w dalszym ciągu nie akceptuje granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami, jednak nadal nie dostarczył nowej dokumentacji geodezyjnej, podważającej informacje zawarte w nowoprzyjętym operacie technicznym sporządzonym w ramach rozpatrzenia zastrzeżenia złożonego do operatu opisowo-kartograficznego.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z dnia 22 sierpnia 2022 r. Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2022 r., nr [...] oraz odmówił aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków dotyczących przebiegu granic pomiędzy działkami ewidencyjnymi nr [...] i [...], położonymi w obrębie ewidencyjnym [...] R. , jednostka ewidencyjna [...] T. L. obszar wiejski, w oparciu o żądanie P. D. o odszukanie granic działki [...] sprzed modernizacji i podzielenie po połowie z zachowaniem starej granicy widocznej w terenie.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że obowiązkiem organu, do którego wpływa podanie, jest dokładne ustalenie treści żądania wnioskodawcy. Wniosek strony wyznacza granice sprawy podlegającej rozpoznaniu i rozstrzygnięciu w drodze decyzji, a konsekwencją wszczęcia postępowania na żądanie strony jest związanie organu administracyjnego zakresem tego żądania.

Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo ustalił zakres żądania wniesionego we wniosku z dnia 23 sierpnia 2019 r., w którym wnioskodawca wnosi o "odszukanie granic działki nr [...] (...) i podzielenie po połowie". Bezspornym jest, że żądanie strony, zawarte we wniosku inicjującym postępowanie, doprecyzowanym późniejszymi pismami, dotyczy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki ewidencyjnej nr [...], powstałej w wyniku podziału geodezyjnego archiwalnego, jakim jest wspomniana dokumentacja geodezyjna sporządzona w ramach podziału działki nr [...] (nr [...]), wchodząca częściowo w skład akt organu I instancji. Odszukanie granic i podzielenie wzdłuż po połowie z zachowaniem starej granicy miedzy widocznej w terenie miałoby polegać na wykazaniu granic zgodnie z archiwalną dokumentacją, sporządzoną przed przeprowadzoną modernizacją ewidencji gruntów i budynków w ramach podziału działki nr [...].

Organ odwoławczy wyjaśnił, że aktualizacja danych ewidencyjnych obejmuje wymianę (uaktualnienie) danych ewidencyjnych, polegającą na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych oraz usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych, ale tylko takich, które mają charakter oczywistych – w świetle złożonych dokumentów – pomyłek. Rolą organu ewidencyjnego nie jest natomiast weryfikacja wcześniejszych wpisów, gdyż działanie takie odbywa się w trybie weryfikacji danych z urzędu. Wskazał również, że stosownie do art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k., aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w przypadkach wymienionych w lit. a-h, w tym na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (lit. h), następuje w drodze czynności materialno-technicznej, natomiast w pozostałych przypadkach – w drodze decyzji administracyjnej.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta Tomaszowski, chcąc sprostać żądaniom strony, zlecił wykonanie opracowania mającego na celu weryfikację danych zawartych w ewidencji gruntów. Wynikiem tych działań jest operat techniczny zaewidencjonowany w PODGiK w T. L. pod nr [...] w dniu [...] maja 2022 r., który potwierdził dotychczasowy stan w zakresie przebiegu granic oraz powierzchni działek. Organy ewidencyjne, dokonując ewentualnej aktualizacji ewidencji, nie są jednak uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty. Na wniosek strony dokonuje się jedynie zmiany danych, objętych tą ewidencją, wynikających z nowych zdarzeń oraz prostuje błędy w przypadku, gdy wynika to z dostępnej bądź przedłożonej dokumentacji. Nie może to się natomiast odbywać na podstawie powtórnej oceny archiwalnych dokumentów. Z tych samych względów aktualizacja danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków nie mogła również nastąpić na podstawie dokumentów powstałych w ramach podziału działki nr [...]. Operat techniczny sporządzony w ramach podziału działki nr [...], nie został odnaleziony w zasobie PODGiK w T. L., jak również brak jest informacji o wpisaniu go do składnicy geodezyjnej w dniu 20 czerwca 1964 r. za numerem [...]. Dokumenty, na podstawie których działki nr [...] i [...] zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków, tj. postanowienie Sądu Powiatowego w T. L. z dnia 9 września 1964 r. sygn. akt: Ns [...] oraz postanowienie Sądu Powiatowego w T. L. z dnia 18 października 1968 r. sygn. akt: Ns [...], akt własności ziemi z dnia 11 lutego 1974 r. Nr [...] dotyczący działki nr [...] oraz mapa ewidencyjna nr [...]/9/77, stanowią natomiast dokumenty archiwalne.

Organ wskazał ponadto, że podstawy do wydania decyzji administracyjnej w sprawie aktualizacji danych ewidencyjnych nie mógł stanowić operat techniczny zaewidencjonowany w PODGiK w T. L. pod nr [...] w dniu 13 maja 2022 r., bowiem art. 24 ust. 2b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.), dalej jako "p.g.k.", takiej możliwości nie przewiduje. Aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego następuje w drodze czynności materialno-technicznej.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że należało uchylić decyzję organu I instancji i odmówić aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, na podstawie art. 24 ust. 2c p.g.k.

Nie godząc się z takim rozstrzygnięciem P. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Skarżący podniósł, że wbrew jego oczekiwaniom "granica działki nr [...] nie została odnaleziona i podzielona wzdłuż po połowie". Wyjaśnił, że działka została nabyta postanowieniem Sądu w T. L. w roku 1968. Skarżący stał się właścicielem działki w 2007 r. W 2017 r. przeprowadzono modernizację działki, granica pozostała bez zmian. W roku 2019 r. właściciel działki [...] przeprowadził rozgraniczenie, w wyniku którego zmieniła się szerokość działek – działka [...] miała 14 m szerokości, zaś działka nr [...] 9,80 m. Decyzją z dnia 23 lipca 2021 r. organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji w tym zakresie. 25 lutego 2021 r., gdy na działkach zalegał śnieg, przeprowadzono ponownie prace na gruncie, w wyniku czego dodano działce strony 2 m kosztem zabranych 6 arów, z czym skarżący się nie zgodził bowiem ustalona powierzchnia działki nie stanowi połowy pierwotnej działki [...] Kolejne prace na gruncie również miały miejsce w zimie – 23 luty 2022 r. Skarżący podniósł, że ponownie nie wzięto pod uwagę stanu na gruncie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Kontrolowana decyzja zapadła w następstwie rozstrzygnięcia wniosku P. D. o wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie przebiegu granicy działek ewidencyjnych nr [...] stanowiącej własność J. G. z działką nr [...] stanowiącą własność P. D. położonych w R. poprzez odnalezienie granicy działki nr [...] (...) sprzed modernizacji i podzielenie jej po połowie z zachowaniem starej granicy widocznej w terenie.

Takie żądanie wniosku zakreśliło zarówno przedmiot sprawy, w granicach którego powinien orzekać Starosta [...], oraz stanowiło podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organu drugiej instancji. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją zapadło bowiem w oparciu o regulacje zawarte w ustawie z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2020 r. poz. 782 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2021 r., poz. 1390 ze zm.), przytaczanego dalej jako rozporządzenie.

Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy przez ewidencję gruntów należy rozumieć system informacyjny zapewniający gromadzenie, aktualizację oraz udostępnianie, w sposób jednolity dla kraju, informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych podmiotach władających lub gospodarujących tymi gruntami, budynkami lub lokalami. W orzecznictwie podkreśla się, że ewidencja jest rejestrem obejmującym dane wynikające ze stosownej dokumentacji i podlegające aktualizacji na podstawie dokumentów wyszczególnionych w art. 24 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK [...], LEX nr 552264). Oznacza to, że ewidencja ma charakter wtórny w stosunku do tych dokumentów, odzwierciedla jedynie ich treść i nie kreuje nowych stanów prawnych, nie potwierdzonych w dokumentacji, na podstawie której dokonuje się wpisu do ewidencji.

Stan faktyczny ustalony w zaskarżonej decyzji wynika z akt administracyjnych i Sąd przyjął go jako podstawę swoich rozważań prawnych. Nie był on również kwestionowany przez strony. Spór w sprawie sprowadzał się natomiast do odpowiedzi na pytanie, czy w oparciu o dokumenty, na które skarżący powołał się w swoim wniosku, organ ewidencyjny mógł – pozostając w zgodzie z prawem - wprowadzić żądane zmiany poprzez aktualizację danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków.

Jako podstawę aktualizacji tych danych wnioskodawca wskazał dokumentację geodezyjną sporządzoną w ramach podziału nieruchomości nr [...] (nr [...]). Podział tej nieruchomości na dwie działki nastąpił w sprawie, która toczyła się przed Sądem Rejonowym w T. L. o zniesienie współwłasności (sygn. akt Ns 551/63).

Sąd podziela w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, że dokumenty, które skarżący wskazał we wniosku o dokonanie zmian nie mogły stanowić podstawy aktualizacji ewidencji gruntów i budynków w świetle przepisów ustawy oraz rozporządzenia.

Rozstrzygające o wyniku sprawy są w szczególności regulacje zawarte w art. 24 ust. 2a i 2b ustawy, w których znajduje się zamknięty katalog dokumentów, w oparciu o które dokonuje się aktualizacji informacji zawartych w ewidencji.

Z przepisów tych wynika, że aktualizacja ewidencji następuje z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt 1) bądź na wniosek właścicieli nieruchomości lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania (art. 24 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1).

Informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu, jeżeli zmiany tych informacji wynikają z: przepisów prawa (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. a), dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4 (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b), materiałów zasobu (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. c), wykrycia błędnych informacji (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. d). Zgodnie z art. 24 ust. 2b ustawy, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno-technicznej w przypadkach wymienionych w art. 24 ust. 2b pkt 1 pod lit. a) -h), lub w drodze decyzji administracyjnych – w pozostałych przypadkach.

Rodzaj informacji, jakie obejmuje ewidencja, wymieniono w art. 20 ust. 1 pkt 1 – 3 ustawy. Są to dane dotyczące: - położenia gruntów, ich granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty (pkt.1).

Przywołane przepisy wskazują, że istotą ewidencji gruntów - zgodnie z jej nazwą – jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynków. W orzecznictwie podkreśla się techniczno-deklaratoryjną funkcję ewidencji gruntów i budynków i jej informacyjny charakter. Wpis w ewidencji gruntów nie kreuje bowiem stanu prawnego (np. nie przyznaje prawa własności) lecz jedynie potwierdza istniejący stan prawny. Ewidencja gruntów nie ma charakteru prawotwórczego - nie tworzy nowego stanu prawnego choćby był on zgodny z życzeniem wnioskodawcy, lecz jedynie potwierdza stan prawny wynikający z dokumentów (por. np. NSA w wyroku z dnia 14 kwietnia 2015 r. I OSK 1718/15, CBOSA). W konsekwencji rolą ewidencji gruntów i prowadzących je organów nie jest rozstrzyganie sporów własnościowych a więc tego, komu przysługuje prawo własności a także jaki jest jego zasięg lub jakie są jego ograniczenia.

Sama procedura aktualizacji danych ewidencyjnych ma sformalizowany charakter – przepisy wyraźnie precyzują kiedy i pod jakimi warunkami aktualizacja operatu jest możliwa. Przede wszystkim jest to wymiana (uaktualnienie) danych ewidencyjnych polegająca na wprowadzeniu nowych informacji wynikających z dokumentów źródłowych. W pojęciu aktualizacji mieści się również - co trafnie podnosi skarżący – usuwanie (prostowanie) błędnych wpisów znajdujących się w bazie danych ewidencyjnych. Możliwość taką przewiduje przywołany wcześniej art. 24 ust. 2 a pkt 1 lit. d p.g.k., zgodnie z którym, informacje zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji z urzędu jeżeli zmiany tych informacji wynikają z wykrycia błędnych informacji. Aktualizacja operatu ewidencyjnego polega zatem na zastąpieniu dotychczasowych zapisów ewidencji nowymi lub na ich zmodyfikowaniu. Każdorazowo konieczność dokonania aktualizacji powinna być jednak przez wnioskodawcę udokumentowana. Brak wymaganej prawem dokumentacji prowadzić zaś musi do odmowy wprowadzenia zmian w operacie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący domagając się sprostowania istniejącego obecnie w ewidencji przebiegu granicy działki nr [...] od strony działki nr [...], nie uzasadnił swojego żądania dokumentami źródłowymi potwierdzającymi zaistnienie nowego zdarzenia prawnego ustalającego w sposób odmienny, niż uwidoczniony w ewidencji na skutek przeprowadzonej modernizacji, przebieg tej granicy. Nie było zatem możliwe zaktualizowanie ewidencji (zastąpienia dotychczasowego przebiegu granicy) zgodnie z wnioskiem strony w oparciu o dokumenty źródłowe. Mając jednak na uwadze, że skarżący odwoływał się do archiwalnej dokumentacji, tj. do decyzji podziałowej z 1964 r. domagając się wprowadzenia granicy zgodnie z tym historycznym opracowaniem geodezyjnym, rozważania wymagało, czy podstawę dla dokonania aktualizacji mógł stanowić przywołany wcześniej przepis art. 24 ust. 2 a pkt 1 lit. d p.g.k., który dotyczy aktualizacji ewidencji w przypadku wykrycia błędnych informacji. Aktualizacja w powyższym trybie dokonywana jest jednak przez organ z urzędu a nie na wniosek zainteresowanego podmiotu. Jednakże Starosta [...] zwrócił się do wykonawcy modernizacji M. Sp. z o. o. z prośbą o zajęcie stanowiska w przedmiocie granicy ewidencyjnej między przedmiotowymi działkami oraz przeprowadzenie pełnej analizy wiarygodności dokumentacji zgromadzonej w zasobie Państwowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Tomaszowie Lubelskim z uwzględnieniem dokumentacji geodezyjnej sporządzonej w ramach podziału działki nr [...] (nr [...]), a w razie konieczności sporządzenie nowej dokumentacji geodezyjnej.

Zgodnie z § 31 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 21 lipca 2021 r. ewidencja gruntów i budynków (Dz.U. z 2021r., poz. 1390 dalej jako; rozporządzenie lub egib) jeżeli brak jest dokumentacji lub materiałów, o których mowa w § 30, albo zawarte w nich dane nie pozwalają na odtworzenie położenia granic z dokładnością właściwą dla szczegółów I grupy określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 p.g.k., dane dotyczące położenia granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku pomiarów geodezyjnych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic. Z uwagi na brak wiarygodnych dokumentów pozwalających na określenie przebiegu granic pomiędzy przedmiotowymi działkami, geodeta wykonujący prace modernizacyjne w ramach rękojmi na wykonane prace modernizacyjne, uznał za zasadne ustalenie przebiegu granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] według wskazań właścicieli. Geodeta dokonując analizy dokumentacji podziałowej działki nr [...], pozyskanej z akt sprawy znak: Ns 551/63, stwierdził, że nie jest ona wystarczająco wiarygodna i może służyć jedynie jako materiał pomocniczy, tak też może zostać wykorzystana mapa ewidencyjna w skali 1:5000 i szkice polowe zawarte w operacie z pomiaru do ewidencji gruntów. W wyniku przeprowadzonej procedury, przebieg granic pomiędzy przedmiotowymi działkami został ustalony na podstawie zgodnych wskazań właścicieli nieruchomości, co zostało potwierdzone własnoręcznymi podpisami P. D. oraz J. G., złożonymi zarówno do protokołu z ustalenia przebiegu granic, jak i na szkicu granicznym. Powierzchnia działki nr [...] została ustalona na 0,6004 ha, natomiast powierzchnia działki [...] wynosiła 0,6005 ha. Sporządzona przez M. Sp. z o. o. nowa dokumentacja geodezyjna została przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 13 maja 2022 r. za numerem [...] Pomimo, że pełnomocnik wnioskodawcy nie zaakceptował granicy określonej w dokumentacji geodezyjnej przyjętej 13 maja 2022 r. do PZGK, Starosta wydał decyzję z dnia 13 czerwca 2022 r.

Prawidłowo organ odwoławczy wskazał, iż wniosek strony mógł stać się dla Starosty [...] tylko sygnałem dla wszczęcia postępowania z urzędu. Przy ocenie, czy organ odnosząc się do żądania ściśle określonego we wniosku o wszczęcie postępowania działał w jego granicach, należy mieć na uwadze, że możliwość aktualizacji ewidencji gruntów i budynków celem wyeliminowania błędnych danych, w dużej mierze zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a więc nie tylko od rodzaju i charakteru błędnej informacji, ale również od rodzaju danych zgromadzonych w bazie oraz od zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych. Dlatego przy ocenie, czy możliwa jest aktualizacja jakiej żąda skarżący – celem wyeliminowania błędnych (jak twierdzi) danych – istotne są okoliczności faktyczne i prawne zaistniałe w tym konkretnym przypadku. Chodzi więc nie tylko o to, jakich danych ewidencyjnych dotyczy informacja traktowana jako błędna ale również o dokumenty które stanowiły podstawę wpisu do bazy danych. Stąd też aktualizacja najczęściej dokonywana jest w związku z nowymi zdarzeniami prawnymi, które uzasadniają dokonanie nowych wpisów, może również polegać na dokonaniu nowego wpisu celem wyeliminowania danych błędnych. Jak jednak wskazuje się w orzecznictwie dokonywanie zmian w ewidencji gruntów i budynków przez korygowanie błędów jest możliwe o ile pozostaje to w zgodzie ze stanem prawnym, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć. Ponadto istotna jest także treść żądania strony zawarta we wniosku o dokonanie aktualizacji i dokumenty potwierdzające żądanie strony.

Mając powyższe na uwadze zauważyć należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy dokonanie zmiany w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granicy działki nr [...] w sposób postulowany przez skarżącego (tak aby odpowiadała ona stanowi wynikającemu z podziału działki nr [...] w 1964 r.) byłoby nieprawidłowe. Granica działki nr [...] wynikająca z postanowienia sądu (nie przedstawiono dowodu by wykonane zostało na gruncie postanowienie przez komornika z udziałem geodety), na odcinku wskazanym przez skarżącego, przebiegła ewidencyjnie inaczej niż obecnie na gruncie. Jednak przy ocenie możliwości jej aktualizacji - na zasadzie skorygowania błędu (jak domaga się tego skarżący) - nie można pomijać istotnych okoliczności faktycznych i prawnych ujawnionych w ewidencji i rzutujących na jej obecny przebieg. Kluczowe znaczenie mają tu zdarzenia prawne które nastąpiły po postanowieniu Sądu Rejonowego 1964 r. i w oparciu o dokumentację geodezyjną oraz inne materiały przyjęte do zasobu, znalazły swoje odzwierciedlenie w ewidencji. Wypada przypomnieć, iż działki nr [...] i [...] zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w T. L. z dnia 9 września 1964 r., sygn. akt: Ns 551/63, oraz postanowienia Sądu Powiatowego w Tomaszowie Lubelskim z dnia 18 października 1968 r., sygn. akt: Ns 416/68 i na podstawie powyższego dla działki nr [...] został wydany dnia 11 lutego 1974 r. Akt Własności Ziemi Nr [...] Stan wynikający z tych postanowień został uwzględniony podczas przeprowadzonych pomiarów do uwłaszczeń i znalazł odzwierciedlenie w sporządzonej w tym celu mapie ewidencyjnej wpisanej do ewidencji za nr [...]/9/77. Również wykonane w latach 2016-2018 postępowanie modernizacyjne i uzyskany od geodety - wykonawcy prac modernizacyjnych w okresie rękojmi, operat techniczny wpisany do zasobu za nr [...] zawiera punkty graniczne przedmiotowych działek oznaczone wymaganymi atrybutami w zakresie źródła ich pozyskania oraz dokładności położenia, co skutkowało obliczeniem powierzchni działki i wykazaniem jej w hektarach z precyzją zapisu 0,0001 ha. Zastosowana metoda obliczania powierzchni działki za pomocą współrzędnych punktów załamania granic jest dokładniejsza niż uprzednio stosowane metody obliczania powierzchni bez jednoznacznego ustalania granic i ich punktów załamania.

Ponieważ operat ten nie uzyskał akceptacji skarżącego, gdyż jego zdaniem nie reguluje sprawy zgodnie z żądaniem wnioskodawcy zawartym we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie prawidłowo organ odwoławczy, uchylił decyzję organu pierwszej instancji dokonującą aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków w obrębie ewidencyjnym R. , jednostce ewidencyjnej T. L. obszar wiejski, dla jednostki rejestrowej nr [...], wskazującej P. D., w zakresie powierzchni oraz użytków gruntowych działki nr [...] oraz dla jednostki rejestrowej nr [...], figurującej na Pana J. G., w zakresie powierzchni oraz użytków gruntowych działki nr [...] oraz w sprawie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków przebiegu granic działek ewidencyjnych nr [...] i [...] zgodnie z operatem technicznym przyjętym do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu 13 maja 2022 r. za numerem [...] i odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków w drodze decyzji administracyjnej.

W niniejszej sprawie organ nie mógł dokonać aktualizacji ponieważ nie zaistniały ku temu przesłanki określone w art. 24 ust. 2a u.p.g.k.

W niniejszej sprawie organ trafnie również przyjął, że nie można dokonać aktualizacji w oparciu o powołany przez skarżącego dokument, gdyż nie jest to dokumentacja geodezyjną, w aktach sądowych i w państwowym zasobie geodezyjnym nie zachowała się dokumentacja z podziału działki [...], nawet gdyby przyjąć, że takowy operat istniał, to ma charakter archiwalny w stosunku do zmodernizowanej ewidencji gruntów i budynków dla obrębu R. . W orzecznictwie przyjmuje się, iż dokumenty określające poprzedni stan prawny działek gruntu nie stanowią podstawy zarejestrowania tego stanu w ewidencji gruntów i budynków, jeżeli stan późniejszy został stwierdzony kolejnym dokumentem, z którym ustawodawca związał skutek wiążącego ustalenia stanu prawnego danych działek gruntu (uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z 8 listopada 2010 r. IV SA/Wa 1558/10, Lex 758828, aprobowany przez E. Stefańską w: red. J. Lang, J. Maćkowiak, T. Myśliński, E. Stefańska, Prawo geodezyjne i kartograficzne. Komentarz, Wolters Kluwer 2018, s. 343, uw. 11 oraz wyrok NSA z 18.12.2019 r., I OSK 3227/18, LEX nr 3111322. Wobec powyższego trafnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zauważa się, że organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania sporów o prawo własności, o granice czy powierzchnie ich działek, lecz jedynie do zbadania, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadne jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 565/15, Wyrok WSA w Krakowie z 16.05.2017 r., III SA/Kr 1582/16, LEX nr 2296947).

W świetle opisanych wyżej zdarzeń oraz cytowanego powyżej orzecznictwa należy zgodzić się organem odwoławczym, że w zaistniałym stanie prawnym dokonanie zmiany w ewidencji gruntów, polegające na korygowaniu błędu przez wprowadzenie przebiegu granicy wynikającej z dokumentacji archiwalnej (z 1964r.), nie byłoby zgodne z istniejącym stanem prawnym. Takie działanie tworzyłoby bowiem nowy stan prawny, a nie odtwarzałoby stanu prawnego wynikającego z aktualnej dokumentacji źródłowej. Tymczasem - jak już to podkreślono - organy prowadzące ewidencję gruntów nie mają kompetencji do podejmowania rozstrzygnięć o charakterze prawotwórczymi, w tym do rozstrzygania w kwestii zasięgu prawa własności. Obowiązek utrzymywania ewidencji gruntów w stanie aktualności, nie może być też postrzegany jako automatyczne "prostowanie" wszelkich danych operatu i na każde żądanie wnioskodawcy, zwłaszcza, jeżeli jak w niniejszej sprawie, miałoby to skutkować de facto ustalaniem stanu własności. W orzecznictwie sądowadministracyjnym wskazuje się, że aktualizacja ewidencji poprzez usunięcie błędu może dotyczyć tylko błędów oczywistych, czyli takich które można dostrzec z łatwością bez konieczności prowadzenia szczegółowego postępowania dowodowego (por. NSA w wyroku dnia 24 maja 2019 r., I OSK 1951/17, CBOSA). Organ ewidencyjny nie może zatem uwzględnić wniosku podmiotu, który żąda wprowadzenia zmian przebiegu granicy działek ewidencyjnych które są sporne i nie wynikają wprost z dokumentów mogących stanowić podstawę aktualizacji. Nie można stawiać znaku równości pomiędzy prostowaniem błędnych wpisów w ewidencji a merytorycznym ustalaniem przez organy ewidencyjne przebiegu granicy pomiędzy sąsiadującymi działkami. Nie jest to rola organów prowadzących ewidencję gruntów i budynków, które rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające (tak NSA w wyroku z dnia 19 stycznia 1998 r. II SA 123/97, LEX nr 41277).

Zakres działania Służby Geodezyjnej i Kartograficzne określony jest ustawą, nie uprawnia do rozstrzygania sporów natury cywilnoprawnej dotyczących przebiegu granicy działki ewidencyjnej. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że przebieg granicy widniejący w ewidencji gruntów powinien być inny, a jedynym prawidłowym aktem określającym przebieg tej granicy jest postanowienie z 1964 r., to może podjąć starania zmierzające do uzyskania korzystnych dla siebie rozstrzygnięć o charakterze cywilnoprawnym, poprzez inicjowanie odpowiednich postępowań administracyjnych i sądowych. Dopiero akty uzyskane na skutek tych postępowań – w zależności od ich wyniku – mogłyby stanowić (jako nowe zdarzenia prawne) podstawę wpisu do ewidencji prowadzącego do zmiany przebiegu granicy na spornym odcinku.

Kwestionując operat nr [...] sporządzony przez organ z urzędu obrazujący przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...] i chcąc skorzystać z możliwości jakie dają przepisy ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne oraz rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, skarżący powinien przedłożyć odpowiednie dokumenty które w świetle art. 24 ust. 2b pkt 1 p.g.k oraz § 30 rozporządzenia mogłyby stanowić podstawę aktualizacji przebiegu spornego odcinka granicy. Organy prawidłowo ustaliły jednak, że skarżący takich dokumentów nie przedstawił tylko powoływał się na postanowienie podziałowe z 1964 r. Tym samym nie dążył on do zaktualizowania danych w ewidencji w oparciu o nowe zdarzenia, które uzasadniałaby wprowadzenie żądanych zamian, lecz do wprowadzenia danych w oparciu o dokumentację archiwalną. W orzecznictwie wskazuje się natomiast, że skoro zgodnie z art. 22 ust. 2 p.g.k. na wniosek strony można wprowadzić do ewidencji gruntów jedynie zmiany nieaktualnych już danych objętych tą ewidencją wynikające z nowych zdarzeń prawnych, to tym samym niedopuszczalne jest weryfikowanie tych wpisów na podstawie powtórnej oceny wyłącznie archiwalnej dokumentacji (por. wyrok z dnia 17 lutego 2022. II SA/Łd 863/21 CBOSA). Skoro skarżący nie przedłożył stosownej dokumentacji określonej w art. 24 ust. 2 b pkt 1 p.g.k. i § 30 rozporządzenia to uwzględnienie jego żądania nie było możliwe.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani prawa procesowego w stopniu mogącym wpłynąć na rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy prawidłowo ocenił, że uwzględnienie wniosku skarżącego nie jest możliwe, gdyż nie przedłożył on dokumentacji (wskazanej w przywołanych przepisach ustawy i rozporządzenia) uprawniającej do wprowadzenia zmiany w zakresie przebiegu granicy działki. W tym kontekście niezasadne okazały się zarzuty skargi. Organ prawidłowo ocenił, że pomimo, iż żądanie zostało określone przez skarżącego jako "odszukanie granic działki [...] sprzed modernizacji i podzielenie jej po połowie" w istocie dotyczyło ono zmiany zasięgu prawa własności co do działek nr [...] i nr [...]. W związku z powyższym oceniając żądanie skarżącego - z przyczyn wcześniej omówionych - organ nie naruszył przepisów p.g.k. Sąd nie dostrzegł także naruszenia przepisów prawa procesowego. Zaskarżona decyzja nie narusza zasad wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. Materiał dowodowy jest kompletny i został zgromadzony w sposób wystarczający do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy odniósł się do argumentów przytoczonych przez skarżącego w odwołaniu. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. i w ocenie Sądu jest wyczerpujące. Organ szeroko opisał dotychczasowy stan faktyczny sprawy oraz przedstawił zgromadzone w postępowaniu materiały dowodowe które zostały uwzględnione przy orzekaniu, obszernie przedstawił podstawy materialnoprawne podjętego rozstrzygnięcia oraz ich wykładnię, odniósł kluczowe ustalenia faktyczne do obowiązujących regulacji i przedstawił wynikające z tego wnioski przywołując na ich poparcie tezy orzecznictwa, wyjaśnił także przyczyny które uniemożliwiają uwzględnienie wniosku skarżącego. Organ odniósł się również do zarzutów odwołania wyjaśniając które uznaje za uzasadnione a które i z jakich względów za nieuzasadnione. Fakt, że skarżący nie zgadza się z argumentacją organu nie świadczy o wadliwości uzasadnienia decyzji. Nie doszło tym samym również do naruszenia wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Okoliczność, że skarżący nie zgadza się z powyższą oceną, nie czyni skargi zasadną. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że postępowanie w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów zostało uregulowane w ustawie Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków. To te przepisy w pierwszej kolejności regulują zasady postępowania. Stąd też w przypadku postępowania administracyjnego w sprawie ewidencji gruntów nie można, tak jak w przypadku innych postępowań administracyjnych, poprzestać tylko na odwołaniu się do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Organ prawidłowo zastosował właściwe przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zasada dwuinstancyjności postępowania nakłada na organ II instancji obowiązek ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy ma zatem prawo i obowiązek uwzględnić przy rozstrzyganiu sprawy, wynikające z materiału dowodowego istotne okoliczności faktyczne i prawne – także te które zostały pominięte przez organ I instancji. W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie stworzył "nowego wątku sprawy" - nie oparł się na nowym dowodzie - lecz podjął rozstrzygnięcie po uwzględnieniu i ocenie wszystkich dotychczas zebranych w sprawie dowodów. Skoro zarzuty skargi okazały się nietrafne a sąd nie stwierdził istnienia innych wad, które decydowałyby o konieczności wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, to na podstawie powyższego przepisu należało orzec jak w sentencji.

Stosownie do treści art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala, Sąd oddalił skargę.