Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 206/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz - Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia (...) stycznia 2018 r., nr (...) w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w [..] uchwałą z dnia [..] r. Nr [..] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1875) art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) oraz uchwały Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] r. Nr [..], uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [..].

Z treści § 1 opisanej powyżej uchwały wynika, że zmienia się studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [..] dla terenu położonego w [..] przy ul. [..], natomiast w § 2 tej uchwały postanowiono, że załącznikami do niej są: tekst ujednolicony – załącznik nr 1, który zastępuje załącznik nr 1 do uchwały nr [..] Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] roku (pkt 1); ujednolicony rysunek studium – załącznik nr 2, który zastępuje załącznik nr 2 do uchwały nr [..] Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] roku (pkt 2); rozstrzygnięcie w sprawie uwag wniesionych do projektu zmiany studium – załącznik nr 3 (pkt 3).

Uzasadniając rozwiązania przyjęte w studium wyjaśniono, że celem zmiany studium jest zmiana parametrów dopuszczalnej intensywności zabudowy, w tym udziału funkcji mieszkaniowej dla wyodrębnionej części obszaru usługowo-krajobrazowego, położonego w centralnej części miasta [..]. Przedstawiono też istniejący w studium podział na obszary funkcjonalne w grupie obszarów urbanizacji, który obejmuje obszary funkcjonalne: mieszkaniowe, zabudowy letniskowej, koncentracji usług, usługowe krajobrazowe, aktywności gospodarczej, zieleni-kulturowe, infrastruktury technicznej oraz w grupie obszarów chronionych, który obejmuje obszary funkcjonalne: przyrodniczo-krajobrazowe, leśne i rolnicze.

W uzasadnieniu wskazano też, że studium określa wytyczne ustaleń w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów dla poszczególnych kategorii lub grup kategorii użytkowania terenów wyznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego lub innych miejscowych przepisach, w granicach różnych obszarów funkcjonalnych, określonych w studium, niezależnie od obszaru funkcjonalnego, w którego granicach zostaną wyznaczone.

Ponadto z materiałów dokumentujących tryb sporządzania zmiany studium wynika, że został nią objęty obszar położony w centralnej części miasta [..] o powierzchni ok. 3,5 ha, a przedmiotem zmiany jest wprowadzenie korekty w zakresie katalogu dopuszczalnych przeznaczeń terenów dla części obszaru funkcjonalnego, który w dotychczasowym studium był przeznaczony na zabudowę, przy czym tekst studium nie ulega zmianie z wyjątkiem informacji zawartych we wprowadzeniu i w uzasadnieniu rozwiązań przyjętych w studium.

Opisana powyżej uchwała została w dniu [..] r. stosownie do wymogu określonego w art. 90 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym przedłożona Wojewodzie [...] jako właściwemu organowi nadzoru, który w ustawowo zastrzeżonym terminie nie podjął rozstrzygnięcia nadzorczego.

Pismem z dnia [..] r. Wojewoda [..] działając na podstawie art. 93 ust. 1 i art. 94 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [..] Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [..].

Skarżący organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanej powyżej uchwały i alternatywnie o stwierdzenie jej niezgodności z prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, zarzucając jednocześnie Radzie Miejskiej w [..] podjęcie tej uchwały z naruszeniem:

1) art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), w związku z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 142 ze zm.), polegającym na uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy niezapewniającego warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, zgodnych z uchwałą nr [..] Sejmiku Województwa [..] z dnia [..] r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [..] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. [..] z [..] r. Nr [..], poz. [..]);

2) art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska, w związku z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy

o ochronie przyrody, polegającym na uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nieuwzględniającego, wynikających z ustanowienia parku krajobrazowego, ograniczeń ustalonych w planie ochrony [..] Parku Krajobrazowego;

3) art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.), w związku z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, polegającym na nieokreśleniu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu oraz granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów zgodnych z planem ochrony [..] Parku Krajobrazowego.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda [..] wyjaśnił m.in., że przesłanki nieważności uchwały w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy wskazane zostały w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Przeprowadzona w oparciu o ten przepis ocena zgodności z prawem uchwały, spowodowała stwierdzenie, że Rada Miejska w [..], uchwalając studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, naruszyła w sposób istotny zasady jego sporządzania.

Następnie organ nadzoru wskazał, że teren objęty zaskarżoną uchwałą znajduje się w całości w granicach [..] Parku Krajobrazowego, a na jego obszarze obowiązuje plan ochrony [..] Parku Krajobrazowego. Zgodnie z art. 19 ustawy o ochronie przyrody, plan ochrony parku krajobrazowego ustanawia sejmik województwa. Zgodnie z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera: ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych.

Organ nadzoru podkreślił w uzasadnieniu skargi, że w art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody wskazano jednoznacznie, że plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. "Zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, określone w pkt 6, adresowane są do organów uchwalających studia i plany [...]. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., II OSK 2035/09, LEX nr 953008). Plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia będące wiążącymi dyrektywami dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin.

W § 13 i 14 planu ochrony [..] Parku Krajobrazowego zawarto ustalenia dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego obowiązujące na terenie wszystkich gmin, na obszarze których znajduje się [..] Park Krajobrazowy.

W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [..], przed uchwaleniem zaskarżonej uchwały, dla terenu [..] dopuszczono, jako dominujące, usługi z zakresu sportu i rekreacji, turystyki, kultury, gastronomii i rozrywki, zdrowia i opieki społecznej, oświaty, edukacji lub nauki, administracji publicznej lub gospodarczej (biura). Jako jedno z uzupełniających przeznaczeń terenu wskazano rezydencje mieszkalne, ale mogły one być realizowane wyłącznie na działkach nie mniejszych niż 0,8 ha przy zagwarantowaniu zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie minimum 50%.

W wyniku nowelizacji do przeznaczeń dominujących dodano zabudowę letniskową oraz zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Wskazuje to na zasadniczą zmianę przeznaczenia tego terenu, co jest niezgodne z § 13 ust. 1 i 2 planu ochrony [..] Parku Krajobrazowego. Obszar objęty zaskarżoną zmianą studium obejmuje bowiem grunty rolne, zaś § 13 ust. 1 uchwały wskazuje, że zainwestowanie wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, należy lokalizować wyłącznie w granicach obszarów wyznaczonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały oraz zgodnie z określonym w nich przeznaczeniem.

W dniu wejścia w życie planu ochrony obszar znajdujący się w granicach zaskarżonej uchwały miał określony katalog możliwych przeznaczeń dominujących i uzupełniających. Katalog ten w zaskarżonej uchwale został rozszerzony, co jest niezgodne z § 13 ust. 1 planu ochrony [..] Parku Krajobrazowego.

O konieczności pozostawienia bez zmian dotychczasowego katalogu przeznaczeń oraz wskaźników urbanistycznych dla przedmiotowego terenu świadczy także § 13 ust. 2 planu ochrony [..] Parku Krajobrazowego, który nie dopuszcza do rozwoju innych układów urbanistycznych niż realizowane wyłącznie w granicach obszarów wyznaczonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały, w szczególności w zakresie funkcji terenu, wielkości działek, udziału terenów biologicznie czynnych, kubatury i architektury budynków mieszkalnych, usługowych, produkcyjnych i gospodarczych, ogrodzeń i innych elementów zagospodarowania.

Zdaniem Wojewody [..] zaskarżona uchwały znosi – między innymi – konieczność zachowania minimalnej powierzchni działki, na której może być lokowana zabudowa mieszkaniowa (0,8 ha) oraz ograniczenie nakazujące zachowanie co najmniej 50% powierzchni zieleni i wód powierzchniowych (powierzchni biologicznie czynnej), co również świadczy o braku uwzględnienia ustaleń planu ochrony [..] Parku Krajobrazowego w zaskarżonej uchwale. Zdaniem Wojewody [..] w tym stanie rzeczy, stwierdzenie nieważności uchwały nr [..] Rady Miejskiej w [..] z dnia [..] r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [..] jest konieczne, co uzasadnia niniejszą skargę.

Ponadto skarżący organ nadzoru wyjaśnił, że w skardze, z ostrożności procesowej, zawarto roszczenie alternatywne o stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały, a wyjaśniając cel tego sformułowania odnieść należy się do treści art. 94 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano w nim, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 (tj. 7 dni), albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio (ust. 2).

Wojewoda [..] zwrócił uwagę, że w dacie złożenia niniejszej skargi upłynął już rok od podjęcia uchwały, zatem zasadne jest rozważenie skutków prawnych, jakie należy wiązać ze istnieniem przesłanek do stwierdzenia nieważności uchwały.

Wskazał jednocześnie, że uchwała podjęta w dniu [..] r. została przedłożona Wojewodzie [..], wraz z dokumentacją prac planistycznych, w dniu 15 lutego 2018 r., a więc z uchybieniem terminu wyznaczonego w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny "przekroczenie 7 dniowego terminu na przekazanie kompletnej uchwały wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych, uprawnia do stwierdzenia nieważności uchwały, nie będącej aktem prawa miejscowego, także po upływie 1 roku od daty ich podjęcia" (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2018 r., II OSK 2053/16).

Skarżący organ nadzoru wyjaśnił dodatkowo, że alternatywne żądanie skargi zostało sformułowane na wypadek, gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie podzielił stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do bezterminowej możliwości stwierdzania nieważności uchwały niebędącej aktem prawa miejscowego, w przypadku gdy uchybiono terminowi jej przedłożenia organowi nadzoru.

W doręczonej Sądowi w dniu 25 marca 2019 r. odpowiedzi na skargę Gmina [..] wniosła o oddalenie skargi w całości.

W uzasadnieniu wniosku działający imieniem Gminy [..] Burmistrz Miasta i Gminy [..] wyjaśnił m.in., że zarzut wskazujący na naruszenie art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska w związku z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody nie został żaden sposób uzasadniony, bowiem skarżący nie określił w jaki sposób zawarte w studium przeznaczenie terenu miałoby powodować negatywne skutki dla możliwości zapewnienia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności przez zapewnianie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych, które zostały przyjęte w planie ochrony [..] Parku Krajobrazowego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 73 ust. 1 pkt.1 Prawa ochrony środowiska w związku z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody oraz zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy z dnia o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody organ gminy stwierdził, że zarzuty te są chybione gdyż wskazane przepisy ustawowe odnoszą się nie do studium przyjętego uchwałą, ale dotyczą wyłącznie treści planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu lub projektu planu miejscowego. W tej sytuacji związanie organu gminy przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały wskazanymi przepisami prawa nie występowało i nie daje podstaw do stawianych zarzutów.

Ponadto w odpowiedzi na skargę zwrócono uwagę, że rozstrzygnięcia nadzorcze wojewody albo orzeczenia sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwał w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem pozostałe naruszenia prawa (niewymienione w powołanym wyżej przepisie) należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por.: T. Bąkowski: Komentarz do art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Zakamycze, 2004). Wskazano też, że w toku procedury przygotowawczej wszelkie wymogi zostały spełnione. Nie doszło do naruszenia żadnych zasad przy sporządzaniu studium, zachowana została procedura, a swoje opinie wyraziły wszystkie ustawowo do tego zobowiązane organy, przy czym zgodnie z uzyskaną w toku prac planistycznych opinią Dyrektora [..] Dyrekcji Ochrony Środowiska we [..], opiniując projekt zmiany Dyrektor brał pod uwagę istnienie na terenie objętym zaskarżoną uchwałą [..] Parku Krajobrazowego i dokonał weryfikacji projektowanej zmiany pod tym kątem oraz wyraził pozytywną opinię co do projektu zmiany.

W dalszej części odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [..] wskazał, że Wojewoda [..] zarzuca naruszenie szeregu przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez nieuwzględnienie zapisów uchwały w sprawie ustanowienia planu ochrony [..] Parku Krajobrazowego. Jako zarzuty wskazuje: naruszenie § 13 i § 14 Planu ochrony [..] Parku Krajobrazowego, które znajdują się w rozdziale 7 "Ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gmin: [..] oraz [..] oraz do planu zagospodarowania przestrzennego województwa [..], dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych". Wskazał też, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody plan ochrony dla parku krajobrazowego zawiera:

1) cele ochrony przyrody oraz przyrodnicze, społeczne i gospodarcze uwarunkowania ich realizacji;

2) identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczania istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków;

3) wskazanie obszarów realizacji działań ochronnych;

4) określenie zakresu prac związanych z ochroną przyrody i kształtowaniem krajobrazu;

5) wskazanie obszarów udostępnianych dla celów naukowych, edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, amatorskiego połowu ryb i dla innych form gospodarowania oraz określenie sposobów korzystania z tych obszarów;

6) ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych;

7) określenie granic stref ochrony krajobrazów stanowiących w szczególności przedpola ekspozycji, osie widokowe, punkty widokowe oraz obszary zabudowane wyróżniające się lokalną formą architektoniczną, wyznaczonych w obrębie krajobrazów priorytetowych, zidentyfikowanych w ramach audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, istotnych dla zachowania walorów krajobrazowych parku krajobrazowego, wraz ze wskazaniem które z zakazów, wymienionych w art. 17 ust. la, obowiązują w danej strefie;

8) wykaz obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym.

Według zaś art. 24 ust. 4a Plan ochrony dla parku krajobrazowego, w części dotyczącej:

1) określenia granic stref, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 7,

2) wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym, o których mowa w art. 20 ust. 4 pkt 8,

3) wprowadzenia zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1a

- jest aktem prawa miejscowego.

Organ gminy podkreślił, że zapisy planu ochrony [..] Parku Krajobrazowego, których nieuwzględnienie zarzuca skarżący nie są przepisami prawa miejscowego, a ponadto oświadczył, że nie zgadza się z zarzutami skarżącego, że powyższe zapisy nie były wzięte pod uwagę przy sporządzaniu projektu uchwały i przy przeprowadzaniu procedury uchwalania oraz są z nimi niezgodne. Wynika to wprost z opinii [..] Dyrektora Ochrony Środowiska we [..].

W dalszej argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy [..] zarzucił, że ustalenia zawarte w § 14 ust. 2 pkt 2, 4, 5, 6, lit. b pkt 7, 11 i 12 załącznika nr 1 do uchwały Sejmiku Województwa [..] z dnia [..] r. Nr [..] w sprawie ustanowienia planu ochrony dla [..] Parku Krajobrazowego wykraczają poza zakres uprawnień nadanych Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005 r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego, dokonywania zmian w tym planie oraz ochrony zasobów, tworów i składników przyrody i przedstawił argumentację odnoszącą się do tej kwestii.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 24 lipca 2019 r. pełnomocnik Wojewody [..] oświadczył, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i cofa wniosek o zasądzenie na rzecz organu nadzoru kosztów postępowania.

Pełnomocnik Gminy [..] podtrzymał twierdzenia zawarte w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto postanowieniem ogłoszonym na rozprawie Sąd zobowiązał pełnomocnika Wojewody [..] do doręczenia w terminie 7 dni jednolitego tekstu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sobótka i odroczył termin ogłoszenia orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Stosownie do art. 184 (im limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami odpowiedniej procedury, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakresem tak sprawowanej kontroli objęte zostały również akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 powołanej powyżej ustawy procesowej).

Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 wskazanej powyżej ustawy), przy czym stosownie do art. 134 § 1 powoływanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawę prawną.

W przypadku nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala – odpowiednio – w całości lub części (art. 151 ustawy).

W rozpoznawanej sprawie skarga Wojewody [..], działającego jako organ nadzoru, wniesiona została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przyznane tym przepisem organowi nadzoru uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy ten organ przed upływem trzydziestu dni od dnia przedłożenia mu przez organ gminy uchwały nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym tzn. nie stwierdził nieważności tej uchwały.

Po upływie tego terminu organ nadzoru uznając wadliwość kwalifikowaną uchwały, wymagającą – w jego ocenie – jej wyeliminowania z obrotu prawnego, powinien zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Zgodnie ze wskazanym powyżej przepisem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Przywołany akt ustrojowy wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa, przy czym przepis art. 91 ust. 4 powoływanej ustawy stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Rozważając treść przywołanych powyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustawowa nie typizuje naruszeń prawa kwalifikowanych jako istotne, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 omawianej ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy.

Rozpoznając sprawę Sąd podzielił pogląd prezentowany w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, wg którego odesłanie zawarte w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie uprawnia do stosowania w zakresie oceny wadliwości uchwały lub zarządzenia organu gminy art. 156 § 1 kpa, ustanawiającego w sposób taksatywny przypadki kwalifikowanej wadliwości orzeczenia administracyjnego, obligującej właściwy organ do stwierdzenia jego nieważności. Wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy.

Do tej kategorii naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej podjęcia określonego rodzaju uchwały, podjęcie uchwały o treści nie przewidzianej w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., Nr 4 poz. 2; wyrok WSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.). Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy, Sąd rozpoznając sprawę prowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa, uwzględniając przedmiot zaskarżonej uchwały i jej podstawę materialnoprawną, którą stanowił przepis art. 12 pkt 1 powołanej na wstępie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Uchwała, której legalność kwestionuje Wojewoda [..] wniesioną skargą podjęta została w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Możliwość kontrolowania jej zgodności z prawem przez sąd administracyjny wynika – jak wskazano już wcześniej w uzasadnieniu – z przepisu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a dyspozycja ustawodawcy dotycząca formuły tej kontroli zawarta została w przepisie art. 147 § 1 tej ustawy, który nie może być rozpatrywany bez jego powiązania ze szczególnymi regulacjami określającymi podstawy stwierdzenia nieważności danych aktów.

Istotne jest również, że rozpoznając skargę na uchwałę podjętą w sprawie studium lub planu miejscowego sąd administracyjny zobowiązany jest zastosować przepis art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że istotne naruszenie zasad sporządzania tych aktów (tj. planu miejscowego lub studium), istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

Wskazany przepis ustanawia zatem dwie zasadnicze przesłanki zgodności uchwały w przedmiocie studium lub planu miejscowego z prawem. Pierwszą z nich – materialnoprawną – należy odnosić do problematyki merytorycznej, a więc zawartości tego aktu (część tekstowa i graficzna oraz załączniki), jego ustaleń i postanowień, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast druga przesłanka ma charakter formalnoprawny i odnosi się do sekwencji czynności, podejmowanych przez organy planistyczne i zmierzających do uchwalenia studium (np. wyrok NSA: z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2348/12; z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08).

Należy też zwrócić uwagę, że nie każde naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego albo trybu ich sporządzania skutkować będzie stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać zakwalifikowane jako istotne, czyli takie które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania studium lub planu miejscowego. W judykaturze administracyjnej uznano bowiem zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie zasadnie, że określenie "istotny" to kwalifikator wyrażający konieczność oceny ewentualnego wpływu uchybienia na treść uchwały, a zarazem obowiązek wyrażenia i zachowania pewnych proporcji pomiędzy wagą lub skalą stwierdzonych uchybień a skutkami zastosowania sankcji nieważności (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 527/18).

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą skargę prawidłowe jest również stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym do kategorii "istotnych" naruszeń prawa należy zaliczyć naruszenie "znaczące" wpływające na treść uchwały, dotyczące meritum sprawy, zatem takie naruszenie prawa które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa (np. wyrok NSA z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2828/16, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 605/17, Lex nr 2507602).

W tak określonych warunkach prawnych Sąd uznał, że wniesiona na opisywaną wcześniej uchwałę Rady Miejskiej w [..] w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [..] skarga, w której Wojewoda [..] zarzucił istotne naruszenie zasad sporządzania studium nie zasługuje na uwzględnienie, mimo rozważenia w toku dokonywanych w sprawie czynności rozpoznawczych powołanego wcześniej przepisu art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd nie dopatrzył się naruszenia zaskarżoną uchwałą, zmieniającą studium dla terenu położonego w [..] przy ul. [..] w sposób przyjęty tym aktem, przepisu art. 72 ust. 1 pkt 5 ustawy – Prawo ochrony środowiska, wcześniej powołanej, zgodnie z którym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarką zasobami środowiska w szczególności przez zapewnienie ochrony walorów krajobrazowych środowiska i warunków klimatycznych. Sformułowany w petitum skargi zarzut nie został zresztą – jak zauważono w odpowiedzi na skargę – umotywowany w uzasadnieniu skargi, poza odwołaniem się do przepisu art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody określającego merytoryczne elementy planu ochrony dla parku krajobrazowego, którego adresatem jest organ uprawniony do podjęcia uchwały w sprawie planu ochrony parku krajobrazowego. Niezależnie od tego Sąd rozważając i oceniając tę kwestię nie znalazł podstaw dla potwierdzenia zasadności zarzutu organu nadzoru w tym zakresie.

Sąd przyjmując taką ocenę uwzględnił również uzgodnienie projektu przedmiotowej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [..] dokonane przez [..] Dyrektora Ochrony Środowiska we [..] w dniu [..] r. i opinię tego organu przedstawioną piśmie z dnia [..] r.

Uzasadniając swoją akceptację dla przedłożonego do uzgodnienia projektu zmiany studium organ uzgadniający podał m.in., że teren objęty przedmiotowym projektem zmiany studium znajduje się w strefie [..] – obszarów zainwestowanych albo wskazanych do zainwestowania w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, nie wymagających zmiany przeznaczonej funkcji.

Organ podał również, że celem zmiany studium jest zmiana parametrów dopuszczalnej zabudowy, w tym udziału funkcji mieszkaniowej dla wyodrębnionej części obszaru funkcjonalnego usługowo-krajobrazowego (UK1), a mając na uwadze uwarunkowania przyrodnicze terenu oraz charakter i niewielką skalę wprowadzonej nowej zabudowy mieszkaniowej, ustalenia projektu zmiany studium nie powinny wpłynąć negatywnie na cele ochrony [..] Parku Krajobrazowego.

Organ uzgadniający stwierdził też w uzasadnieniu, że z uwagi na charakter terenu objętego zmianą studium, w tym brak istniejących skupisk zadrzewień na terenach wskazanych pod nowe zainwestowanie oraz nieuciążliwy charakter planowanej nowej zabudowy, realizacja ustaleń projektu zmiany studium nie będzie sprzeczna z zakazami obowiązującymi na terenie Parku.

Sąd uwzględniając w swojej ocenie treść uzgodnienia [..] Dyrektora Ochrony Środowiska we [..] zwrócił też uwagę, że w judykaturze administracyjnej stanowisko właściwego organu zajmowane w ramach procedury przygotowywania projektu studium lub planu miejscowego traktowane jest jako szczególny rodzaj środka nadzoru prewencyjnego nad samorządem terytorialnym, o którym stanowi art. 89 ustawy o samorządzie gminnym (np. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 527/18).

Zdaniem Sądu nie zasługiwał także na akceptację zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska, z którego treści jednoznacznie wynika – co wskazano też w odpowiedzi na skargę, że odnosi się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 3 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującego zakres przedmiotowy również planu miejscowego, a nie studium, jak prawidłowo zauważono w odpowiedzi na skargę.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością – w ocenie Sądu – istotną był szczególny status terenu objętego zmianą studium przyjętą zaskarżoną uchwałą, wynikający z jego lokalizacji w obszarze [..] Parku Krajobrazowego, dla którego plan ochrony określony został uchwałą Nr [..] Sejmiku Województwa [..] z dnia [..] roku.

Uchwała ta – zgodnie z treścią art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody – zawiera ustalenia dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, stanowiące treść § 13 tego aktu. (Wskazywany w skardze przepis § 14 uchwały zawiera regulację dotyczącą miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, a nie studiów uwarunkowań.)

W przepisie tym (tj. w § 13 uchwały) Sejmik Województwa [..] określając obowiązujące na terenie całego [..] Parku Krajobrazowego ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.in. gminy [..] postanowił, m.in., że:

1) zainwestowanie wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, należy lokalizować wyłącznie w granicach obszarów wyznaczonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obowiązujących w dniu wejścia w życie uchwały oraz zgodnie z określonym w nich przeznaczeniem, o ile lokalizacja nie jest sprzeczna z przepisami odrębnymi oraz zastrzeżeniem zapisów § 14 ust. 4;

2) nie dopuszcza się do rozwoju innych układów urbanistycznych, niż realizowane w granicach obszarów o których mowa w ust. 1, w szczególności w zakresie funkcji terenu, wielkości działek, udziału terenów biologicznie czynnych, kubatury i architektury budynków mieszkalnych, usługowych, produkcyjnych i gospodarczych, ogrodzeń i innych elementów zagospodarowania;

3) przy planowaniu nowego zainwestowania należy dążyć do nierozpraszania zabudowy.

Zdaniem Sądu materiał sprawy, na podstawie którego orzeka sąd administracyjny i który był akceptowany przez skarżący organ nadzoru nie uprawnia do uznania, że zaskarżona uchwała narusza w sposób zarzucony w skardze przywołane postanowienie planu ochrony Parku.

Należy zwrócić uwagę, że Wojewoda [..] formułując zarzuty skargi nie określił danych identyfikacyjnych studium, które obowiązywało w dacie wejścia w życie uchwały Sejmiku ustanawiającej plan ochrony Parku ani nie przywołał postanowień studium wówczas obowiązujących odnoszących się do terenu będącego przedmiotem zaskarżonej uchwały, oznaczonych symbolem [..] (obszary funkcjonalne usługowo – krajobrazowe).

Akta sprawy, w tym załącznik tekstowy i graficzny zaskarżonej uchwały wskazują, że teren objęty zmianą studium znajduje się w obszarze poprzednio przeznaczonym pod zainwestowanie (zabudowę), a zmiana ta nie spowoduje rozwoju innego niż zrealizowany w tym obszarze układu urbanistycznego, w szczególności w zakresie funkcji terenu, wielkości działek, udziału terenów biologicznie czynnych, kubatury i architektury budynków.

Zważyć przy tym należy, że ustalenia dla obszarów funkcjonalnych usługowo-krajobrazowych oznaczonych symbolem [..] o treści istniejącej w załączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały są identyczne z postanowieniami dotyczącymi tak oznaczonych obszarów w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [..] przyjętych uchwałami Rady Miejskiej w [..]: Nr [..] z dnia [..] r., Nr [..] z dnia [..] r., Nr [..] z dnia [..]r. i Nr [..] z dnia [..] r.

Natomiast ustalenia odnoszące się do obszarów funkcjonalnych usługowo – krajobrazowych oznaczonych symbolem [..] o treści istniejącej w złączniku nr 1 do zaskarżonej uchwały są tożsame z istniejącymi w odniesieniu do tak oznaczonych obszarów w załączniku nr 1 do uchwały Rady Miejskiej w [..] Nr [..] z dnia [..] r., zastąpionym załącznikiem nr 1 do uchwały zaskarżonej.

Oznacza to, że dokonaną zaskarżoną uchwałą zmianą studium nie rozszerzono katalogu możliwych przeznaczeń dominujących i uzupełniających poprzez dodanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy letniskowej, bowiem taki rodzaj zabudowy był uwzględniony już w studium o treści przyjętej uchwałą z [..] r.

W obszarach oznaczonych symbolem [..] nie zniesiono też obowiązku zachowania jako minimalnej powierzchni działki 0,8 ha przyjętej dla zabudowy mieszkaniowej o charakterze rezydencyjnym ani nie zmieniono ograniczenia nakazującego zachowanie co najmniej 50 % powierzchni zieleni lub wód powierzchniowych, o czym świadczy treść załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały – obszary urbanizacji, pkt 1.2.4 i pkt 1.2.4.A.

Sąd nie stwierdził również istotnego naruszenia trybu podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wobec przedstawionych powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - uznając, że zaskarżona uchwała nie narusza prawa w sposób określony w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – stosownie do przepisu art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że wbrew twierdzeniom skarżącego organu nadzoru materiał sprawy uprawnia do uznania, że zaskarżona uchwała wraz z dokumentacją planistyczną została przekazana w dniu 6 lutego 2018 r. Wojewodzie [..], a nie w dniu 15 lutego 2018 r., zatem z zachowaniem terminu wskazanego w art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Ta okoliczność wykluczała możliwość stwierdzenia nieważności tej uchwały nawet w przypadku uznania przez Sąd jej kwalifikowanej wadliwości i przy uznaniu upływu rocznego terminu od jej podjęcia za okoliczność nie wymagającą uwzględnienia.

H.B.18.09.2019 r.