Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1217/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust 1, art. 4 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 9 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska – Karczewska Sędzia WSA Anna Sękowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 lipca 2020 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 roku, nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta I. stwierdza nieważność § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 6, § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 2 ust. 5, § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, § 6 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w zakresie słów: "przystosowanych do obsługi przez specjalistyczne środki transportu", § 9 ust. 2, § 11 ust. 5, ust. 6 i ust. 14, § 13 ust. 1 i ust. 2, § 14 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i pkt 4, § 14 ust. 4, § 15, § 16 ust. 2 i ust. 3 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...]; II. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

Rada Miasta [...] działając na podstawie art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018, poz. 1454 ze zm.) – dalej: ustawa o utrzymaniu czystości, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019, poz. 506 ze zm.) – 31 maja 2019 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...] (zwanej dalej "Regulaminem").

Prokurator Okręgowy [...] w [...] (dalej Prokurator, skarżący) w piśmie z 29 kwietnia 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę uchwałę. Zarzucił jej istotne naruszenie:

- art. 4 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku – dalej: Konstytucją RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie § 2 ust. 1 pkt 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki do gromadzenia zmieszanych odpadów komunalnych, podczas gdy przepisy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 5 ust. pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości zawierają alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach,

- art. 4 § 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu obowiązku utrzymania pojemników do gromadzenia odpadów komunalnych w odpowiednim stanie sanitarnym i technicznym, co stanowi jedynie powtórzenie treści przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości, bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku,

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w z w. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu właścicieli do utrzymania nieruchomości w należytym stanie sanitarno - porządkowym, podczas gdy w przepisach ustawy brak uprawnienia rady gminy do określenia w jakim stanie ma być utrzymywana nieruchomość,

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 2 ust. 3 na właścicieli nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, wykonawców robót oraz na jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej, obowiązku uprzątania błota, śniegu i lodu z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych przy krawędzi jezdni poza teren przystanku komunikacyjnego w sposób nieutrudniający zatrzymywanie się pojazdów, wysiadanie i wsiadanie pasażerów,

- art. 4 ust. 1, 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nałożenie w § 2 ust. 3 Regulaminu na zarządców dróg i ciągów pieszych obowiązku zapewnienia odpowiedniej liczby koszy ulicznych na drobne odpadki komunalne, wykonanych z materiałów niepalnych, ustawionych w sposób niepowodujący utrudnień w ruchu pieszych i pojazdów,

- art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z § 118, w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 2 ust. 5 Regulaminu treści przepisu zawartego w przepisie art. 5 ust. 4 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości,

- art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i w § 3 ust. 2 Regulaminu wprowadzenie, w sposób nieuprawniony, ograniczenia napraw pojazdów samochodowych tylko do napraw "doraźnych", a także wyłączenie możliwości napraw blacharsko - lakierniczych pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi oraz umożliwienie dokonywania innych napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi pod warunkiem, że nie będą one uciążliwe dla nieruchomości sąsiedzkich, podczas gdy przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenie takich ograniczeń,

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w z w. z§4i§ 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zbędne wskazanie w § 4 ust. 2 Regulaminu, że nieczystości ciekłe, nie odprowadzane do sieci kanalizacyjnej muszą być gromadzone w zbiornikach bezodpływowych, odpowiadającym wymaganiom wynikającym z innych przepisów, w szczególności z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm.),

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i ustalenie w § 6 ust. 1, 3 i 4 Regulaminu wszystkich dopuszczalnych wielkości pojemników, worków i kontenerów na odpady, podczas gdy art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości upoważnia radę gminy jedynie do określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych,

- art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 4 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nakazanie w § 9 ust. 2 Regulaminu stosowania przez właścicieli nieruchomości w odniesieniu do miejsca gromadzenia odpadów komunalnych warunków określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422),

- art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez niewykonanie delegacji ustawowej i brak określenia przez organ gminy w zapisie § 11 ust. 5 Regulaminu, sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości,

- art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 4 ust. 4 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nakazanie właścicielom nieruchomości w § 11 ust. 6 Regulaminu wyliczania nieczystości płynnych według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70),

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zakazanie w § 11 ust. 14 Regulaminu składowania lub magazynowania wszelkich odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, umieszczenia odpadów komunalnych z lokali handlowych, gastronomicznych, usługowych, mieszkalnych i targowisk w koszach ulicznych oraz podrzucania odpadów komunalnych na teren innej nieruchomości i do pojemników na odpady komunalne będące w posiadaniu innego właściciela, podczas gdy zachowania te zostały już zaliczone przez ustawodawcę do katalogu wykroczeń, za które w przepisach prawa powszechnie obowiązującego przewidziano określone sankcje i regulacje te nie mogą być powielone w akcie prawa miejscowego,

- art. 4 § 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w § 13 ust. 1 Regulaminu oraz w § 14 ust. 2 pkt 1 Regulaminu obowiązku zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego, co stanowi powtórzenie treści art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości, bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku,

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez wskazanie w § 13 ust. 1 Regulaminu, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt, podczas gdy zakres odpowiedzialności osób utrzymujących zwierzęta wynika z aktów prawa powszechnie obowiązujących np. kodeksu wykroczeń, czy kodeksu cywilnego,

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione nadanie w przepisie § 13 ust. 2 kompetencji zarządcy nieruchomości, gdzie zlokalizowane są budynki wielorodzinne, do określania, odrębnym regulaminem, ilości utrzymywanych zwierząt domowych,

- art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 14 ust. 1 Regulaminu osoby utrzymujące zwierzęta domowe, do trzymania ich w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach zabezpieczonych przed ich samodzielnym wydostaniem się na zewnątrz,

- art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i obciążenie w § 14 ust. 2 pkt. 3 Regulaminu osób utrzymujących psy obowiązkiem prowadzenia ich w miejscu publicznym tylko na uwięzi i z nałożonym kagańcem, z możliwością zwolnienia psa z uwięzi tylko w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi i pod warunkiem, że ma on założony kaganiec,

- art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zezwolenie w § 14 ust. 4 Regulaminu osobom utrzymującym psy zwolnienie ich ze smyczy bez kagańca wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób umożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem,

- § 6 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta domowe w § 14 ust. 2 pkt 4 Regulaminu obowiązku sprawowania nad nimi "stałego i skutecznego dozoru", co stanowi pojęcie niedookreślone i nieostre, przez co akt prawa miejscowego pozbawiony jest precyzyjności i czytelności u adresata,

- art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 15 Regulaminu nakazu zabezpieczenia przed wydostaniem się z pomieszczenia gadów, płazów, ptaków i owadów utrzymywanych na obszarze nieruchomości, podczas gdy zwierzęta te nie należą do katalogu "zwierząt domowych";

- art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wprowadzenie w § 16 ust. 2 Regulaminu nakazu odnoszącego się do sposobu trzymania m. in. gołębi, podczas gdy gołębie nie należą ani do katalogu "zwierząt domowych", ani do katalogu "zwierząt gospodarskich",

- art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 16 ust. 2 Regulaminu, że zwierzęta gospodarskie powinny być utrzymywane w sposób niepowodujący uciążliwości takich jak hałas, odory itp., a w § 16 ust. 2 Regulaminu, że określone w tym przepisie rodzaje zwierząt powinny być trzymane tak, aby uciążliwość spowodowana ich utrzymaniem nie wykraczała poza teren nieruchomości, podczas gdy kwestie te uregulowane są w aktach prawa powszechnie obowiązującego m.in. w kodeksie cywilnym i ustawie Prawo o ochronie środowiska,

- art. 4 ust. 1 i 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i zobowiązanie w § 16 ust. 3 Regulaminu osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich, jako bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z [...] maja 2019 r. oraz skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta [...] (dalej Rada, organ) wniosła o oddalenie skargi w zakresie § 2 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 oraz ust. 3, § 3 ust. 2, § 6 ust. 1, 3 i 4, § 9 ust. 2, § 11 ust. 5, § 14 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i pkt 4 oraz ust. 4, § 15, § 16 ust. 2 i ust. 3 Regulaminu oraz o uwzględnienie skargi w zakresie § 2 ust. 1 pkt 16, ust. 3 i ust. 5, § 4 ust. 2, § 11 ust. 6 i ust. 14, § 13 ust. 1, § 14 ust. 2 pkt 1, § 16 ust. 2 Regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) – dalej: P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego, na mocy art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., poddane zostały także akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego (tj. aktem prawa miejscowego gminy) jest m. in. regulamin utrzymania czystości i porządku, obowiązujący na terenie danej gminy. Skoro jako akt prawa miejscowego przyjmuje formę uchwały właściwej rady gminy, to podlega kognicji Sądu Administracyjnego. Na mocy art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2018, poz. 1454 ze zm.) – dalej: u.c.p.g. ustawodawca przyznał radzie gminy uprawnienie do uchwalania regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Ów regulamin stanowi uszczegółowienie obowiązków ciążących na gminie m. in. w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a zarazem obowiązków i uprawnień właścicieli nieruchomości. Rada gminy może zatem w pewnym zakresie – także związanym z odbiorem, segregacją i pozbywaniem się odpadów komunalnych - ingerować w sferę uprawnień i obowiązków właścicieli nieruchomości. Z jednej strony właściciele nieruchomości mają obowiązek pozbycia się odpadów komunalnych i prawo żądania ich odbioru przez gminę, a z drugiej strony na gminach ciąży obowiązek odebrania wytworzonych przez mieszkańców odpadów komunalnych. Trzeba jednocześnie nadmienić, że wprowadzając sankcję nieważności - jako następstwo naruszenia przepisu prawa - ustawodawca nie określił rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią te naruszenia prawa, które mogą być uznane za rażące. Wskazuje na to art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019, poz. 506) - dalej u.s.g., zgodnie z którym uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji będzie chodziło więc również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. 2016, poz. 283) – dalej z.t.p. Uchybienie zasadom techniki prawodawczej należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa. W orzecznictwie sądowym, do naruszeń prawa dających podstawę do zastosowania sankcji nieważności zalicza się: naruszenie właściwości organu, brak podstawy do podjęcia danego rodzaju uchwały, przekroczenie granic wyznaczonej przepisami prawa regulacji, błędną wykładnię przepisu prawa, dającą podstawę do podjęcia uchwały w zakresie merytorycznej treści regulacji, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Co istotne, w akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać - a tym bardziej modyfikować - przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. § 118 w zw. z § 143 z.t.p.). Takie powtórzenie jest uznawane za zabieg niedopuszczalny, traktowany w dominującym nurcie orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych jako istotne naruszenie prawa. Zasadniczo więc unormowania aktu prawa miejscowego, zawierające powtórzenie regulacji ustawowych oraz ich modyfikację – naruszają art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997, Nr 78, poz. 483), stanowiąc uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź z przekroczeniem jego granic. Podkreślenia wymaga, że sformułowane w art. 4 ust. u.c.p.g. wyliczenie, stanowiące element normy kompetencyjnej, ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i powinno być interpretowane ściśle. Co ma zatem zasadnicze znaczenie, artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany został przez ustawodawcę. W każdym wypadku oznaczałoby to bowiem wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących: a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a, b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Wobec przytoczonej regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. oraz mając na względzie zarówno poglądy doktryny jak i orzecznictwa, nie można podzielić zarzutu Prokuratora, że wszystkie wskazane w skardze przepisy zaskarżonego Regulaminu, ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa. Spośród postawionych zarzutów, Sąd dopatrzył się rażącego naruszenia prawa w postaci przekroczenia delegacji ustawowej w zapisach § 2 ust. 1 pkt 4 i pkt 6, § 2 ust. 3, § 2 ust. 4, § 2 ust. 5, § 3 ust. 2, § 4 ust. 2, § 6 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w zakresie słów: "przystosowanych do obsługi przez specjalistyczne środki transportu", § 9 ust. 2, § 11 ust. 5, ust. 6 i ust. 14, § 13 ust. 1 i ust. 2, § 14 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i pkt 4, § 14 ust. 4, § 15, § 16 ust. 2 i ust. 3 przedmiotowego Regulaminu i w tej części stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] maja 2019 r. Nr [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta [...]. Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, że zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności § 2 ust. 1 pkt 4 Regulaminu, w którym nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania pojemników do gromadzenia odpadów w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym. W tym zakresie Rada Miasta przytoczyła w Regulaminie dosłowną treść art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. bez konkretyzacji i uszczegółowienia wskazanego w tym przepisie ustawy obowiązku. Należy mieć na uwadze, że realizując dyspozycję przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. rada gminy powinna w regulaminie przykładowo nałożyć na właścicieli nieruchomości obowiązek cyklicznego mycia urządzeń do zbierania odpadów. Stanowi to konieczne rozwinięcie i konkretyzację obowiązku ustawowego - utrzymywania wskazanych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, który w przeciwnym razie byłby jedynie martwym zapisem. Przepis art. 4 ust. 2 zd. 1 u.c.p.g. wyraźnie stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terminie gminy co należy rozumieć jako uszczegółowienie ogólnych zapisów ustawowych zawartych w art. 4a upoważniających gminę w poszczególnych zakresach do uregulowania tych zasad (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2011 r., II OSK 469/11, LEX 863288). Jednocześnie w dalszej części Regulaminu (§ 2 ust. 1 pkt 6) nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie sanitarno - porządkowym. Rada Miasta na podstawie delegacji ustawowej nie jest uprawniona do określania sposobu, w jaki właściciel ma utrzymywać własną nieruchomość. Jak słusznie wskazał Prokurator organ uchwałodawczy wprowadzając tę regulację w Regulaminie w sposób nieuprawniony wkroczył w sferę własności poprzez ograniczenie sposobu korzystania z rzeczy, nakazując właścicielowi w jaki sposób ma z tej rzeczy korzystać. Ponadto użyte w § 2 ust. 1 pkt 6 Regulaminu sformułowany zapis "należyty stan sanitarno - porządkowy" jest nieostry i niejasny, czym może wprowadzać w błąd adresatów normy co do kryteriów sanitarnych i porządkowych. Podobnie – zdaniem Sądu - regulacje § 2 ust. 3, ust. 4 i ust. 5 Regulaminu rażąco naruszyły obowiązujące prawo. W § 2 ust. 3 Regulaminu Rada Miasta zobowiązała właścicieli nieruchomości przeznaczonych do użytku publicznego, wykonawców robót oraz jednostki użytkujące tereny służące komunikacji publicznej do uprzątania błota, śniegu i lodu z przystanków komunikacyjnych oraz dróg publicznych. Niewątpliwie Rada Miasta na mocy art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. jest uprawniona do szczegółowego określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości, służących do użytku publicznego. Delegacja ta nie odnosi się jednak do określania Regulaminem zasad utrzymania porządku na drogach publicznych i przystankach komunikacyjnych. Drogi publiczne oraz przystanki komunikacyjne są nieruchomościami publicznymi, a więc w całości służącymi do użytku publicznego, a nie tylko w części. Drogi publiczne, zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985, Nr 14, poz. 60 ze zm.), odpowiednio do kategorii drogi stanowią własność Skarbu Państwa, samorządu województwa, powiatu lub gminy (art. 2a ustawy o drogach publicznych). Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g. nie stanowi upoważnienia dla rady miasta do nakładania obowiązków na Skarb Państwa, czy samorząd województwa lub powiatu. Zgodnie z tym przepisem rada gminy miała w Regulaminie określić obowiązki porządkowe (konkretnie dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń) właścicieli nieruchomości prywatnych na częściach tych nieruchomości, które służą do użytku publicznego (np. wjazd na posesję). Ponadto art. 5 ust. 4 u.c.p.g. wprost wskazano, że obowiązki utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych należą do zarządu drogi. Zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 12 u.c.p.g. obowiązkiem gminy jest utrzymanie czystości i porządku na przystankach komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest gmina oraz które są położone na jej obszarze przy drogach publicznych bez względu na kategorię tych dróg. Organ uchwałodawczy miasta uregulował w Regulaminie kwestie, które są już odpowiednio uregulowane w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Należy zatem podzielić stanowisko Prokuratora, że przepis § 2 ust. 3 Regulaminu został wydany bez upoważnienia ustawowego i stanowi nieuprawnioną modyfikację części regulacji zawartych w ustawie o utrzymaniu porządku i czystości w gminach. Z kolei Rada Miasta uchwalając przepis § 2 ust. 4 Regulaminu wyszła poza ustawowy katalog przedmiotowo-podmiotowy dotyczący treści regulaminu czystości i porządku, czym przekroczyła delegację ustawą. We wskazanej regulacji Rada Miasta nałożyła na zarządców dróg i ciągów pieszych obowiązek zapewnienia odpowiedniej liczby koszy ulicznych na drobne odpadki komunalne, wykonanych z materiałów niepalnych, ustawionych w sposób niepowodujący utrudnień w ruchu pieszych i pojazdów. Art. 4 ust. 2 i 2a u.c.p.g. zawiera zamknięty katalog materii jakie powinny (art. 4 ust. 2 u.c.p.g.) i jakie mogą (art. 4 ust. 2a u.c.p.g.) zostać uregulowane przez radę gminy w regulaminie czystości i porządku. W żadnym z tych przepisów nie upoważnia się rady do nałożenia w regulaminie czystości i porządku obowiązków związanych z zapewnieniem koszy ulicznych na zarządców dróg. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu miejscowego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Rada Miasta wychodząc poza ustawowy katalog przedmiotowo-podmiotowy dotyczący treści regulaminu czystości i porządku przekroczyła delegację ustawą. Natomiast w § 2 ust. 5 Regulaminu nakładającym na zarządcę dróg obowiązek pozbycia się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej Rada Miasta powtórzyła treść art. 5 ust. 4 pkt 2 u.c.p.g., co jest sprzeczne z § 118 w związku z § 143 z.t.p. Ponadto prawodawca miejscowy nie był upoważniony do wprowadzania regulacji nakładających na zarządów dróg obowiązki w zakresie usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń, a zatem uczynił to bez delegacji ustawowej.

Zasadne jest też stanowisko Prokuratora odnośnie § 3 ust. 2 Regulaminu, który ogranicza możliwość napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi wyłącznie do miejsc, w których prace związane z naprawą pojazdów nie będą uciążliwie dla sąsiednich nieruchomości, naprawy zaś mają sprowadzać się do "doraźnych". Taki zapis nie jest jednak wadliwy - jak wskazuje Prokurator – dlatego, że wkracza w domenę regulacji prawa cywilnego. Regulacje zawarte w Regulaminie mają bowiem zupełnie inny charakter niż regulacja art. 144 k.c., która daje podstawę dochodzenia roszczeń w procesie odszkodowawczym i służy ustaleniu bezprawności czynu. W art. 144 k.c. określono granicę służącą do oceny dopuszczalności immisji - jako przeciętną miarę, ustalaną przy pomocy dwóch kryteriów: społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, że uwzględniając treść art. 144 k.c., świadomie dał organowi stanowiącemu gminy prawo i obowiązek do określenia szczegółowych zasad, wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Gdyby racjonalny ustawodawca uznał, że regulacje art. 144 k.c. są wystarczające dla określenia stosunków sąsiedzkich, nie wprowadzałby przepisów ustanawiających delegacje takie, jak w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Nadto, uchwała w tym zakresie nie wprowadziła zakazu, a jedynie wskazuje, że warunkiem podejmowania danych prac jest brak uciążliwości dla sąsiednich nieruchomości. Cel regulacji, do których uprawniony i zobowiązany jest organ stanowiący gminy – tj. ochrona przed uciążliwością dla nieruchomości sąsiednich wyraźnie wskazuje na uzupełniający, wobec art. 144 k.c., charakter regulacji ustanowionych na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. Mimo to Sąd dostrzegł konieczność stwierdzenia nieważności całego ust. 2 § 3 z uwagi na posłużenie się w nim pojęciem nieostrym, charakteryzującymi dopuszczalne naprawy jako "doraźne", co może wywoływać poważne trudności interpretacyjne adresatów tego aktu prawnego i w konsekwencji nie pozwala na właściwe stosowanie wskazanej normy. Brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia jak prawodawca lokalny rozumie to pojęcie. W praktyce, dla jednych osób "doraźna" naprawa może trwać kilka minut i nie wiązać się np. z emisją hałasu, podczas gdy dla innych obiektywnie "doraźna" naprawa może stanowić poważne i długotrwałe wyzwanie, powiązane z wytwarzaniem hałasu. W tym kontekście należy odwołać się do § 6 rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w którym sformułowano generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie, jednoznacznie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Ten zapis – w ocenie Sądu – warunku tego nie spełnia, przez co zachodziła konieczność stwierdzenia nieważności całego ust. 2 § 3 Regulaminu.

Należy też podzielić stanowisko Prokuratora, że istotnie naruszającymi prawo są również postanowienia § 4 ust. 2 Regulaminu, albowiem Rada Miasta nałożyła w akcie prawa miejscowego na adresatów wymogi wskazane w ustawie Prawo budowlane. W myśl § 4 pkt 4 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać przepisów nakazujących stosowanie innych aktów normatywnych.

Rada Miasta nie posiadała również delegacji ustawowej w zakresie określenia standaryzacji pojemników i worków przeznaczonych do selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. nakłada na organ uchwałodawczy gminy obowiązek określenia minimalnej pojemności pojemników lub worków, bez możliwości określenia ich maksymalnej pojemności, tym bardziej bez prawa do standaryzacji wielkości używanych na terenie gminy pojemników i worków. Tymczasem Rada Miasta [...] w § 6 ust. 1 Regulaminu ustaliła, że dla potrzeb selektywnej zbiórki odpadów komunalnych w zabudowie jednorodzinnej stosuje się worki foliowe w określonych w tym przepisie kolorach oraz o pojemności 120 l, a na bioodpady - 60 l. W § 6 ust. 3 Regulaminu, że "dla potrzeb selektywnej zbiórki odpadów w zabudowie wielorodzinnej stosuje się pojemniki o pojemności 120 l, 240 l, 1100 i oraz pojemniki typu "dzwon" (...)". Sposób w jaki określono wielkość worków, pojemników i koszy wykracza poza ramy delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., skoro ustawodawca przewidział w przepisie wyłącznie określenie minimalnej wielkości, a przez określenie w § 6 pkt 4 "lub więcej", nastąpiło uznanie prawidłowości ustalenia zgodnego z powyższą regulacją. Ponadto regulacja § 6 ust. 4 Regulaminu w zakresie, w jakim mowa jest, że pojemniki i kontenery powinny być przystosowane do obsługi przez specjalistyczne środki transportu. Pojęcie to jest nieostre i ogólnikowe i może wprowadzić adresata w błąd co do sposobu rozumienia powyższych kryteriów. Uchwałodawca nie wskazał w sposób precyzyjny o jaki sprzęt chodzi i jakie konkretnie właściwości mają mieć pojemniki. Takie zaś skonstruowanie przepisów uchwały stoi w sprzeczności z art. 4 § 2 pkt 2 u.c.p.g. w z w. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 6 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej w z w. z art. 2 Konstytucji RP. Rada Miasta nie była zatem uprawnia do wprowadzenia jednolitych pojemności pojemników, worków i kontenerów, ograniczając ich maksymalną pojemność, jak również w sposób nieprecyzyjny wskazała kryteria środków transportu, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 6 ust. 1, ust, 3 i ust. 4 Regulaminu w zakresie określonym punktem I sentencji wyroku.

W § 9 ust. 2 Regulaminu Rada Miasta nakazała właścicielom nieruchomości w odniesieniu do miejsca gromadzenia odpadów komunalnych stosowanie warunków określonych w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Z kolei w § 11 ust. 6 Regulaminu nakazała wyliczanie nieczystości płynnych według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody (Dz. U. Nr 8, poz. 70). Art. 4 ust. 2 zd. 1 u.c.p.g. stanowi, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terminie gminy, co należy rozumieć jako uszczegółowienie ogólnych zapisów ustawowych zawartych w art. 4a upoważniających gminę w poszczególnych zakresach do uregulowania tych zasad (zob. już powoływany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 469/11). Należy podzielić stanowisko strony skarżącej, że odwołanie się w Regulaminie do przepisów wskazanych rozporządzeń Ministra Infrastruktury w żaden sposób nie konkretyzuje obowiązków wskazanych w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g.. Dodatkowo powielanie w akcie prawa miejscowego obowiązków nałożonych aktem prawa powszechnie obowiązującym jakim jest rozporządzenie ministra jest niezgodne § 4 pkt 4 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie Zasad techniki prawodawczej.

Regulacja § 11 ust. 5 Regulaminu przyjęta przez Radę Miasta nie określa w sposób precyzyjny i konkretny sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości, co może budzić poważne wątpliwości u adresatów normy prawnej. Brak jednoznacznego brzmienia przepisu prawa miejscowego uzasadnia jego wyeliminowanie, celem uniknięcia wprowadzania w błąd adresatów.

W § 11 ust. 14 Regulaminu Rada Miasta zakazała: 1) składowania lub magazynowania wszelkich odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych, 2) umieszczenia odpadów komunalnych z lokali handlowych, gastronomicznych, usługowych, mieszkalnych i targowisk w koszach ulicznych, 3) podrzucania odpadów komunalnych na teren innej nieruchomości i do pojemników na odpady komunalne będące w posiadaniu innego właściciela. Zachowania wymienione przez radę gminy w § 11 ust. 14 Regulaminu zostały zaliczone przez ustawodawcę do katalogu wykroczeń albo przestępstw, za które w przepisach prawa powszechnie obowiązującego przewidziano określone sankcje. Zgodnie z art. 26. ust 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. 2019, poz. 701) posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. W art. 26 oraz 26a ustawy o odpadach wskazano cały mechanizm administracyjny w przypadku nieusunięcia odpadów z miejsc do tego nieprzeznaczonych. Nielegalne składowanie odpadów w miejscach do tego nieprzeznaczonych może stanowić jedno z kilku wykroczeń wymienionych w ustawie z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz. U. 2013, poz. 482 ze zm.). Wykroczenia te to: zanieczyszczanie lub zaśmiecanie miejsca publicznego, w szczególności drogi, ulicy, placu ogrodu, trawnika czy zieleńca (art. 145 Kodeksu wykroczeń ), wyrzucanie na cudzy grunt polny kamieni, śmieci, padliny i nieczystości (art. 154 § 2 Kodeksu wykroczeń), zanieczyszczanie gleby, wody w lasach albo wyrzucanie tam śmieci (art. 162 § 1 Kodeksu wykroczeń), składowanie, zatapianie lub zakopywanie odpadów w lesie (art. 162 § 2 Kodeksu wykroczeń). Jeżeli składowanie odpadów może zagrozić życiu lub zdrowiu wielu osób lub spowodować zniszczenie w świecie roślinnym lub zwierzęcym w znacznych rozmiarach, jest ono wówczas przestępstwem penalizowanym przez ustawodawcę przepisem art. 183 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. 88, poz.553 ze zm.). Powielanie w akcie prawa miejscowego przepisów prawa powszechnie obowiązujących nie jest prawidłowe, co uzasadniało stwierdzenie nieważności § 11 ust. 14 Regulaminu.

W § 13 ust. 1 Regulaminu Rada Miasta zobowiązując osoby utrzymujące zwierzęta domowe do zachowania bezpieczeństwa i środków ostrożności, zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością tych zwierząt dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego powtórzyła treści art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego obowiązku. Rada Miasta nie dokonała więc uszczegółowienia w tym zakresie. Nadto takiej samej treści regulację zawarto w par. 14 ust. 2 Regulaminu. Nadto w § 13 ust. 1 Regulaminu wskazano, że osoby utrzymujące zwierzęta domowe ponoszą pełną odpowiedzialność za zachowanie tych zwierząt. Rada Miasta zawierając w Regulaminie taki przepis przekroczyła delegację ustawową, albowiem w art. 4 u.c.p.g. brak upoważnienia dla organu gminy do nałożenia na osoby utrzymujące zwierzęta odpowiedzialności za ich zachowanie. Ponadto odpowiedzialność właściciela za trzymane zwierze domowe została uregulowana w aktach prawa powszechnie obowiązującego w tym w kodeksie cywilnym (np. art. 431 k.c.) albo w kodeksie wykroczeń (np. art. 77 k.w.). W § 13 ust. 2 Regulaminu Rada Miasta postanowiła, iż w przypadku nieruchomości, na której zlokalizowane są budynki wielorodzinne, ilość utrzymywanych zwierząt domowych, określa zarządca nieruchomości odrębnym regulaminem. Ustawa u.c.p.g. nie nakłada kompetencji w tym zakresie na zarządcę, ani nie formułuje postulatów w zakresie pożądanej ilości zwierząt domowych, a nadto regulacja ta wkracza w sferę praw własności. W § 14 ust. 1 Regulaminu zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta domowe, do trzymania ich w pomieszczeniach zamkniętych lub na ogrodzonych nieruchomościach zabezpieczonych przed ich samodzielnym wydostaniem się na zewnątrz. W § 14 ust. 4 Regulaminu zaś zezwolono osobom utrzymującym psy zwolnienie ich ze smyczy i kagańca wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób umożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Nadto w § 14 ust. 2 pkt 4 Regulaminu nałożono na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązek sprawowania nad nimi "stałego i skutecznego dozoru" (z zastrzeżeniem ust. 3). Określając wskazane obowiązki określonego zachowania się właścicieli na terenie ich nieruchomości Rada wkracza w sferę ich prawa własności. Z tego względu kluczowym jest, by wszelkie ograniczenia wprowadzane przez radę na terenach nieruchomości miały swoje uzasadnienie w normie prawnej, na podstawie której zostały ustanowione oraz były niezbędne i konieczne dla osiągnięcia celu regulaminu. Konstruując postanowienia regulaminu rada powinna przestrzegać zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z tą zasadą: "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw". Zasada proporcjonalności pozwala wprowadzać ograniczenia praw i wolności jednostki wtedy, gdy tylko dana regulacja jest w stanie doprowadzić do założonych skutków, jej wprowadzenie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest połączona, a efekty wprowadzonej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06, OTK-A 2008/1/20). W regulaminie należało określić ogólne zasady utrzymywania zwierząt domowych zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Nie można zaś było nakazać osobom je utrzymującym ogrodzenia nieruchomości w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający swobodny dostęp osób trzecich. Dodatkowo sformułowanie "osoby trzecie" jest pojęciem ogólnikowym, nieostrym i adresat ww. normy prawa miejscowego nie do końca wie, co należy przez nie rozumieć. W kwestii konieczności zaopatrywania nieruchomości w oznakowaną tabliczkę z stosownym ostrzeżeniem należy stwierdzić, że taki obowiązek dotyczy wyłącznie miejsc publicznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 21 marca 2018 roku, sygn. akt II SA/Bd 1273/17, LEX Nr 2495319). Przepis § 14 ust. 4 Regulaminu nie może stanowić realizacji upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Rada ma kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, dlatego też wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Tymczasem § 14 ust. 4 Regulaminu nakłada dla właściciela nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa, na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Powyższe świadczy o przekroczeniu delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 383/19, publ. LEX Nr 2754282). Przedmiot regulacji § 14 ust. 4 Regulaminu należy zatem ocenić jako przekraczający granice upoważniania ustawowego, gdyż prawodawca lokalny wkracza w nim w sferę prawa własności nieruchomości rozstrzygając normatywnie o możliwości zwolnienia psów ze smyczy jako dozwolonej wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczki ze stosownym ostrzeżeniem. Przepis ten wkracza w sferę prywatnoprawną statusu właścicieli psów i innych zwierząt domowych. Poza tym przeważającym argumentem należy też wskazać, że omawiany przepis nie kategoryzuje zwierząt pod względem stopnia zagrożenia jakie mogą stwarzać w związku z czym nie spełnia wymogów zasady proporcjonalności. Treść powołanej regulacji wkracza w materię ustawową uregulowaną w art. 10a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. 2019, poz. 122) - dalej u.o.z., zgodnie z którym zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna, a zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Przepis § 14 ust. 4 Regulaminu stanowi w pewnym zakresie powtórzenie regulacji ustawowej zakłócając tym samym hierarchię źródeł prawa.

W § 14 ust. 2 pkt 3 Regulaminu obciążono osoby utrzymujących psy obowiązkiem prowadzenia ich w miejscu publicznym tylko na uwięzi i z nałożonym kagańcem. Nałożenie ograniczenia na osoby utrzymujące zwierzęta domowe prowadzenia ich w miejscu publicznym ich na uwięzi zostało sformułowane w sposób wadliwy, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, z naruszeniem przepisów ustawy o ochronie zwierząt oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (tak w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 727/19, LEX Nr 2735760).

W § 15 Regulaminu Rada zobowiązała osoby utrzymujące na obszarze nieruchomości gady, płazy, ptaki i owady do ich zabezpieczenia przed wydostaniem się z tych pomieszczeń. Delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. odnosi się zaś wyłącznie do zwierząt domowych, a nie zwierząt nieudomowionych, jakimi są wskazane w regulaminie gady, płazy, ptaki i owady, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Przez zwierzęta domowe rozumie się bowiem zwierzęta tradycyjnie przebywające z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 u.o.z.). Wobec tego i w tym wypadku Gmina wykroczyła poza zakres swych kompetencji. Fakt, że niektóre osoby traktują wskazane w regulaminie gatunki jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i pełnienia funkcji zwierząt domowych, dotrzymujących ludziom towarzystwa czy zaspokajających potrzeby emocjonalne człowieka.

Odnosząc się do regulacji zawartych w § 16 ust. 2 Regulaminu należy pojęcie "zwierzęta gospodarskie" definiować w oparciu o regulacje ustawy o ochronie zwierząt. Z kolei ustawa o ochronie zwierząt, przepisem art. 4 pkt. 18, odsyła w zakresie definicji zwierząt gospodarskich do przepisów ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 roku o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich (Dz. U. Nr 133, poz. 921 ze zm.), gdzie ustawodawca za zwierzęta gospodarskie uznaje: koniowate - gatunków: koń i osioł, bydło - gatunków: bydło domowe i bawoły, jeleniowate - z gatunków: jeleń szlachetny, jeleń sika i daniel utrzymywane w warunkach fermowych w celu pozyskania mięsa lub skór, jeżeli pochodzą z chowu lub hodowli zamkniętej, o których mowa w przepisach prawa łowieckiego, albo chowu lub hodowli fermowej, drób, świnie; owce; kozy, pszczołę miodną (Apis mellifera), zwierzęta futerkowe; drób - ptaki gatunków: kura, kaczka, kaczka piżmowa, gęś, gęś garbonosa, indyk, przepiórka japońska, perlica oraz utrzymywany w warunkach fermowych struś; zwierzęta futerkowe - lisa pospolitego, lisa polarnego, norkę amerykańską tchórza, jenota, nutrię szynszylę i królika - utrzymywanych w celu produkcji surowca dla przemysłu futrzarskiego, mięsnego i włókienniczego. Przepisy ustawy o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 wskazują w sposób enumeratywny rodziny zwierząt, które zakwalifikowane są jako zwierzęta gospodarskie. W katalogu tym nie znajdują się gołębie, co uniemożliwia taką ich kwalifikację (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2012 roku, sygn. akt II OSK 2023/12, LEX Nr 1291953). Ponadto w § 16 ust. 2 Regulaminu wskazano, że zwierzęta gospodarskie powinny być utrzymywane tak, aby uciążliwość spowodowana ich utrzymaniem nie wykraczała poza teren nieruchomości. Zgodnie zaś z art. 144 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Prawo sąsiedzkie dotyczy sytuacji, w których wzajemne oddziaływanie na siebie gruntów może rodzić sprzeczne interesy. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania regulacji kodeksowych dotyczących prawa sąsiedzkiego w akcie prawa miejscowego (np. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 784/14, LEX nr 1602367; wyrok WSA w Łodzi z 13 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 434/15, LEX nr 1792844; wyrok WSA w Olsztynie z 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 136/13, LEX nr 1299550).

Z kolei § 16 ust. 3 Regulaminu zobowiązano osoby utrzymujące zwierzęta gospodarskie do trzymania pszczół w ulach, ustawionych w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich. Nakaz, aby pszczoły trzymać w ulach zasadniczo mieści się w delegacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. Natomiast nakazanie, aby ule były ustawione: "w odległości co najmniej 10 m od granicy nieruchomości w taki sposób, aby wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości sąsiednich", bezprawnie ingeruje w stosunki sąsiednie. Trzeba mieć na uwadze, że w zależności od odległości ustawienia uli od nieruchomości sąsiedniej, ewentualne zakłócenia powodowane hodowlą pszczół mogą zostać zakwalifikowane "bądź jako immisje pośrednie, bądź jako immisje bezpośrednie. Jest to jednak sfera prawa prywatnego, a nie publicznego. § 16 ust. 3 Regulaminu również stanowi bezprawne wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 u.c.p.g.

W ocenie składu orzekającego nie ma cech rażącego (istotnego) naruszenia prawa kwestionowany przez Prokuratora zapis art. § 2 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, z którego wynika, że na właścicielach nieruchomości ciąży obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki do gromadzenia zmieszanych odpadów komunalnych. Prokurator podniósł, że przepisy art. 4 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 5 ust. 1 u.c.p.g. zawierają alternatywę zbierania odpadów komunalnych w pojemnikach lub workach. Należy jednak wskazać, że w dacie podejmowania uchwały w sprawie przyjęcia Regulaminu, w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie było w ogóle mowy o workach, a wyłącznie o pojemnikach. Kwestia dotycząca worków pojawiła się dopiero w wyniku nowelizacji ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, która weszła w 6 września 2019 r. Stosownie zaś do treści art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej (ustawa z dnia 19 lipca 2019 r.) "Rada gminy jest obowiązana dostosować uchwały wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym do przepisów ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym

niniejszą ustawą, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy." Oznacza to, iż Rada Miasta ma czas na dostosowanie przepisów Regulaminu do aktualnie obowiązujących przepisów ww. ustawy do dnia 6 września 2020 r. Zarzut Prokuratora w tym zakresie, co najmniej należy uznać za przedwczesny. Naruszenia też nie można przypisać całej treści § 6 ust. 4 Regulaminu z powodu przyczyny wskazanej w część rozważań Sądu dotyczących zakwestionowanych regulacji § 6.

W tym stanie rzeczy, Sąd mając na względzie zakres i wagę stwierdzonych naruszeń prawa, którym przypisać należało cechę istotności - uznał, że uchwała w wykazanej części dotknięta została wadą nieważności (pkt I sentencji wyroku) i co do niej orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. W pozostałej części Sąd skargę oddalił skargę - na podstawie art. 151 P.p.s.a.