Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 360/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art. 10 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2021 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...], nr [...], 2) umarza postępowanie administracyjne, 3) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. na rzecz W. W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez W. W. jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...], nr [...] w zakresie unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej o nazwie [...], ul. [...] w N., prowadzonego przez skarżącego.

Wydanie tych decyzji poprzedziło postępowanie rozpoczęte kontrolą z dnia [...] przeprowadzoną przez pracowników Stacji Sanepid w N. i funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w N.

Skontrolowano lokal skarżącego, w którym zorganizowana została dyskoteka, na której przebywało około 150 osób siedzących przy stolikach, bufecie, tańczących i słuchających muzyki. Osoby przebywające w lokalu nie posiadały środków ochrony indywidualnej, nie zachowywały dystansu między sobą, spożywały alkohol.

Organ I instancji tego samego dnia wydał decyzję nakazującą unieruchomienie lokalu na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59, ze zm., obecnie t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195, ze zm.) zwana dalej "u.p.i.s" lub "ustawą".

Od tej decyzji odwołanie wniósł W. W., reprezentowany przez pełnomocnika adwokata M. O., zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. poprzez jego niezasadne zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy:

a) przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało naruszenia przez stronę wymagań higienicznych i zdrowotnych, a także bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzi;

b) organ nie wskazał do jakich wymagań higienicznych i sanitarnych strona winna była się zastosować oraz jakiego rodzaju wymagań higienicznych i sanitarnych odnoszących się do strony nie przestrzegał;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, niezapewnieniu stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i niezasadnym zastosowaniu art. 10 § 2 K.p.a. w sytuacji, gdy organ nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne, obiektywne i nie budzące wątpliwości zagrożenia zdrowia i życia ludzi bez przeprowadzania jakichkolwiek badań w zakresie istnienia w obiekcie ogniska zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a strona nie miała możliwości przedstawienia jakichkolwiek innych dowodów niż zebrane przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym;

2. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego do stwierdzenia zaistnienia przesłanek opisanych w art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. w tym:

a) ograniczenie się wyłącznie do włączenia do materiału dowodowego protokołu kontroli nr [...] z dnia [...], dokumentującego kontrolę, która została przeprowadzona w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa,

b) brak przeprowadzenia podczas wymienionej kontroli żadnych badań i zaniechanie pobrania jakichkolwiek próbek, które mogłyby dokumentować występowanie w obiekcie ogniska zakażania wirusem SARS-CoV-2, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niepełny stan faktyczny, który nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w obiekcie prowadzonym przez stronę występuje naruszenie wymagań higienicznych, a także bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi;

3. art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 162 zwana dalej u.p.p.) poprzez odstąpienie od zawiadomienia o zamiarze kontroli stronie postępowania, w sytuacji, gdy organ przed przystąpieniem do kontroli nie dysponował wiarygodnymi informacjami o występowaniu w obiekcie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 48 ust. 1 u.p.p. i art. 25 u.p.i.s. i przeprowadzenia kontroli niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bez udziału osoby upoważnionej przez kontrolowanego, a w konsekwencji do wykorzystania w postępowaniu dowodu, jaki został pozyskany nielegalnie i jako taki nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie;

4. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji w szczególności poprzez brak określenia jakich wymagań higienicznych i zdrowotnych strona nie przestrzegała w dniu [...] w obiekcie, w szczególności brak wskazania powszechnie obowiązujących przepisów prawa nakazujących stronie zastosowanie się do określonych wymagań sanitarnych i higienicznych co w istocie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji;

5. art. 108 § 1 K.p.a. i art. 27 ust. 2 u.p.i.s. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy na terenie obiektu nie stwierdzono żadnego zakażenia wirusem SARS-CoV-2, nie przeprowadzono żadnych badań wskazujących na ryzyko wystąpienia zagrożenia w tym miejscu, a w konsekwencji nakazano z dnia na dzień zamknięcie prowadzonej działalności w sytuacji niezaistnienia do tego przesłanek ustawowych;

6. art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym ingerencję w swobodę prowadzenia przez stronę jej działalności polegające na wydaniu decyzji, która bezterminowo nakazuje zakazanie prowadzenia działalności w obiekcie.

PPIS w N. wydał zaskarżoną decyzję na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. w związku z art. 5 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.) oraz art. 104 § 1 i art. 108 § 1 K.p.a.

Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję I instancji.

Według organu odwoławczego ze zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] jasno wynika, iż "przedsiębiorca otworzył klub w ramach prowadzonej działalności gospodarczej - zorganizował imprezę taneczną (biletowaną), w której uczestniczyło ok. 150 osób, osoby tańczą przy głośnej muzyce bawią się na parkiecie, siedzą przy stolikach i przy bufecie nie zachowując dystansu pomiędzy przebywającymi osobami, nie posiadają środków ochrony indywidualnej - maseczek zakrywających usta i nos. Osoby przebywające w klubie spożywają napoje (w tym alkoholowe). W lokalu panuje tłok. Tym samym przedsiębiorca stworzył realne zagrożenie dla zdrowia przebywających ludzi w zamkniętej przestrzeni w klubie na zakażenie wywołane wysoce zakaźnym wirusem SARS-COV-2, w stanie epidemii na terenie kraju, w związku z szerzeniem się zakażeń wirusem SARS-COV-2, wywołującym chorobę, szczególnie niebezpieczną dla zdrowia publicznego i życia ludzi. W tak dużym skupisku przebywających wspólnie, na małej powierzchni ludzi mogą znajdować się osoby zakażone, które nie wykazują objawów chorobowych lub wykazują lekkie objawy, które to osoby drogą kropelkową mogą przenosić wirusa na inne osoby".

Zapisy protokołu kontroli potwierdza nagranie wykonane przez funkcjonariusza KPP w N., podczas kontroli w obiekcie [...] w dniu [...].

PPIS w N. na podstawie art. 10 § 2 K.p.a. odstąpił od zasady zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu z uwagi na fakt stworzenia niebezpieczeństwa dla zdrowia ludzi, a sprawa wymagała niezwłocznego załatwienia.

Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W ocenie organu odwoławczego zagrożenie zakażenia wirusem SARS-CoV-2 osób przebywających i bawiących się w obiekcie [...] w N., które z kolei mogłyby stać się źródłem zakażenia kolejnych osób, a nadto przedłużanie postępowania w niniejszej sprawie, powodujące powstanie przekonania społeczeństwa, że nieprzestrzeganie wprowadzonych obostrzeń nie spotyka się z natychmiastową zdecydowaną reakcją organów administracji publicznej, powodowałoby niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, prowadząc do dalszego rozprzestrzeniania się epidemii.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie został również naruszony ani art. 48 ust. 1 u.p.p.", który stanowi, że organ kontroli zawiadamia przedsiębiorcę o zamiarze wszczęcia kontroli, ani też art. 25 ust. 1 u.p.i.s., który to przepis wskazuje na uprawnienia państwowych inspektorów sanitarnych w związku z wykonywaną kontrolą.

Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 11 pkt 4 ustawy p.p. zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli nie dokonuje się, w przypadku gdy przeprowadzenie kontroli jest uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia, zdrowia lub środowiska, a taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Przeprowadzenie niezapowiedzianej kontroli przez pracowników PPIS w N. w dniu [...] było uzasadnione bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia ludzkiego. Powszechnie wiadomym jest, że wskazany stan faktyczny (opisany w protokole kontroli) jakim jest zorganizowanie imprezy w klubie stwarza istotne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego w okresie panującej epidemii i stanowi zagrożenie rozprzestrzeniania się dla wirusa SARS-CoV-2.

Koronawirusem SARS-CoV-2 można się zarazić przede wszystkim poprzez bliski kontakt z osobą zakażoną. Dodatkowo zwrócić należy uwagę, iż zarażają także bezobjawowi nosiciele koronawirusa, czyli osoby, które nie mają żadnych objawów, a mogą zarażać. Zakażenie następuje głównie drogą kropelkową, gdy wydzielina z ust (lub nosa) chorego dotrze do ust, nosa lub oczu osoby zdrowej. Może to mieć miejsce, gdy zakażony kaszle, kicha, mówi, śpiewa czy ciężko oddycha. Patogen bywa też przenoszony poprzez bezpośredni kontakt, np. przy podaniu ręki, obejmowaniu czy całowaniu na powitanie. Koronawirus SARS-CoV-2 w formie aerozolu rozprzestrzenia się również drogą powietrzną, gdzie utrzymuje się do 3 godzin.

Zarażenie wirusem SARS-CoV-2 jest bardziej prawdopodobne, jeśli odległość od osoby zakażonej wynosi mniej niż 1 m. Stąd wzięła się zasada bezpieczeństwa mówiąca o konieczności utrzymywania dystansu fizycznego min. 1,5 m. Badania dotyczące koronawirusów wykazują, że zachowanie odległości równej lub większej niż 1 m, w porównaniu z dystansem mniejszym niż 1 m, obniża ryzyko zakażenia około 5 razy. Ponadto efekt ochronny wzrasta 2-krotnie z każdym dodatkowym metrem dystansu między osobą zakażoną a zdrową.

O zarażenie wirusem wywołującym chorobę COVID-19 łatwiej w pomieszczeniach zamkniętych, zatłoczonych i niedostatecznie wietrzonych, w których spędzamy dużo czasu w bliskiej odległości, np. w restauracjach, siłowniach, klubach nocnych czy biurach. Dlatego w trakcie pandemii rekomendowane jest unikanie dużych skupisk ludzkich, słabo wentylowanych pomieszczeń i długotrwałego kontaktu z innymi osobami.

W sytuacji, gdy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej uzyska informacje o braku należytych warunków sanitarnych, jest uprawniony w trybie art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p. wszcząć kontrolę, bez zawiadomienia przedsiębiorcy, ponadto zgodnie z art. 9 ust. 4 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/625 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie kontroli urzędowych i innych czynności urzędowych przeprowadzanych w celu zapewnienia stosowania prawa żywnościowego i paszowego oraz zasad dotyczących zdrowia i dobrostanu zwierząt, zdrowia roślin i środków ochrony roślin, zmieniające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001, (WE) nr 396/2005, (WE) nr 1069/2009, (WE) nr 1107/2009, (UE) nr 1151/2012, (UE) nr 652/2014, (UE) 2016/429 i (UE) 2016/2031, rozporządzenia Rady (WE) nr 1/2005 i (WE) nr 1099/2009 oraz dyrektywy Rady 98/58/WE, 1999/ 74/WE, 2007/43/WE, 2008/119/WE i 2008/120/WE, oraz uchylające rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 854/2004 i (WE) nr 882/2004, dyrektywy Rady 89/608/EWG, 89/662/ EWG, 90/425/EWG, 91/496/EWG, 96/23/WE, 96/93/WE i 97/78/WE oraz decyzję Rady 92/438/EWG (rozporządzenie w sprawie kontroli urzędowych). Organy Inspekcji Sanitarnej przeprowadzają kontrole bez wcześniejszego uprzedzenia, z wyjątkiem sytuacji, w których uprzednie zawiadomienie jest konieczne, by kontrola urzędowa mogła się odbyć.

Kontrola w dniu [...] została przeprowadzona w obecności K. G. - menagera [...] w N. oraz w obecności Naczelnika Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego KPP w N. W myśl art. 49 ust. 10 u.p.p. w przypadku nieobecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej czynności kontrolne mogą być wszczęte po okazaniu legitymacji służbowej pracownikowi przedsiębiorcy lub osobie zatrudnionej u przedsiębiorcy w ramach innego stosunku prawnego, którzy mogą być uznani za osobę, o której mowa w art. 97 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740), lub w obecności przywołanego świadka, którym powinien być funkcjonariusz publiczny, niebędący jednak pracownikiem organu przeprowadzającego kontrolę.

Brak jest podstaw prawnych, dla których należałoby wykluczyć możliwość dokonania ustaleń stanu faktycznego na podstawie protokołu sporządzonego przez pracownika PSSE w N. oraz nagrań sporządzonych przez funkcjonariusza Policji.

Dlatego zarzut o przeprowadzeniu kontroli niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa bez udziału osoby upoważnionej przez kontrolowanego, a w konsekwencji do wykorzystania w postępowaniu dowodu, który został pozyskany nielegalnie jest niezasadny.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. dokonał rozstrzygnięcia w sprawie poprzez unieruchomienie obiektu użyteczności publicznej o nazwie [...] w N., ul. [...], [...] N., prowadzonego przez przedsiębiorcę W. W. w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu dyskoteki i klubu nocnego, do czasu ustąpienia z przestrzeni publicznej przesłanek zagrażających życiu i zdrowiu ludzi w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2, na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności na podstawie protokołu z kontroli nr [...] z dnia [...] oraz nagrania video sporządzonego przez funkcjonariusza KPP w N. z tejże kontroli.

Przeprowadzona kontrola pracownika PSSE w N. wraz z funkcjonariuszem KPP w N. w dniu [...] stanowiła dla organu I instancji wiarygodne i rzetelne źródło ustalenia stanu faktycznego.

W ocenie organu odwoławczego dokument z przeprowadzonej kontroli w dniu [...] jest czytelny, a jego treść stanowi wiarygodny i niebudzący wątpliwości dowód w niniejszej sprawie. Z protokołu oraz nagrań z przeprowadzonej kontroli jasno wynika, iż została zorganizowana impreza taneczna (biletowana), w której wg protokołu z kontroli uczestniczyło ok. 150 osób, natomiast po przeanalizowaniu materiału filmowego z tego wydarzenia można stwierdzić, że w imprezie tej uczestniczyło nawet więcej niż 150 osób. Osoby te tańczyły przy głośnej muzyce na parkiecie, bez zachowywania odpowiedniego dystansu, siedziały przy stolikach i przy bufecie nie zachowując dystansu pomiędzy przebywającymi osobami, ponadto nie posiadały środków ochrony indywidualnej - maseczek zakrywających usta i nos. W całym lokalu oraz w kolejce do kasy przy wejściu do lokalu panował tłok. Stanowiło to realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi, poprzez możliwość zakażenia wirusem SARS-CoV-2.

Sprawa nie wymagała dalszego wyjaśnienia ani zbierania dodatkowego materiału dowodowego, a tym bardziej badań, które potwierdziłyby wystąpienie w obiekcie ogniska zakażania wirusem SARS-CoV-2.

Organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są kluczowym ogniwem procesu zwalczania zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, co jest szczególnie istotne dla bezpieczeństwa zdrowotnego ludności w stanie epidemii wywołanej przez SARS-CoV-2. Zakażenie SARS-CoV-2 zostało objęte przepisami o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (§ 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 lutego 2020 r. w sprawie zakażenia koronawirusem SARS-CoV-2 - Dz. U. poz. 325, ze zm.), jako wywołujące chorobę szczególnie niebezpieczną i wysoce zaraźliwą w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.).

Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu. Podkreślić należy, że przepis art. 27 ust. 2 ustawy jest przepisem szczególnym, wyposażającym organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 ustawy).

Stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej został ogłoszony z dniem 20 marca 2020 r. na podstawie Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) i obowiązuje do odwołania, a czasowe ograniczenia zostały wskazane w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Z kolei rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, stosownie do którego w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorząd terytorialnego.

Organizując imprezy taneczne skarżący swoim zachowaniem stworzył bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia wielu osób. Organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej wydając decyzję unieruchamiającą zakład [...] oparł się na obowiązujących regulacjach prawnych oraz przede wszystkim kierował się ochroną życia i zdrowia ludzi. Wprowadzony przez ustawodawcę zakaz prowadzenia tego typu działalności jak odwołujący jest rozwiązaniem mającym na celu ograniczenie nawiązywania bezpośrednio kontaktu między ludźmi i tym samym przerwanie potencjalnych dróg szerzenia się zakażenia - wirusem SARS-CoV-2, który wywołuje ostrą chorobę zakaźną układu oddechowego COVID-19.

Należy podkreślić, iż przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi. W przepisie tym mowa jest o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ustawy o PIS nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. Może stanowić ono rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy PIS, lecz może być również wynikiem innych ustaleń (ocen).

W niniejszej sprawie ustalenia te organ poczynił podczas kontroli w obiekcie wraz z funkcjonariuszami Policji, czego niezbitym dowodem jest protokół oraz nagranie video z kontroli.

Odnośnie do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wskazał, iż [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie jest organem kompetentnym do oceny zgodności wprowadzanych w życie regulacji prawnych z Konstytucją Rzeczypospolitej i jest obowiązany stosować obowiązujące przepisy prawa. Do kontroli konstytucyjności prawa uprawnione zostały sądy, to one kontrolują akty prawne pod względem ich zgodności z Konstytucją. Podkreślenia wymaga jednak fakt, że Konstytucja Rzeczpospolitej w art. 31 ust. 1 stwierdza wprawdzie, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej, jednakże art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy są one konieczne dla zdrowia i praw innych osób. Podobnie art. 8 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) stanowi, że niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju (...) ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób. Ten przepis dopuszcza nakładanie przepisami prawa krajowego określonych obowiązków ze względu na konieczność ochrony zdrowia publicznego.

PPIS w N. wydając decyzję nr [...], z dnia [...], działał w oparciu o obowiązujące regulacje prawne, oraz przede wszystkim kierował się ochroną życia i zdrowia ludzi. Konieczne było unieruchomienie obiektu użyteczności publicznej o nazwie [...] w N., prowadzonego przez przedsiębiorcę W. W., w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu dyskoteki i klubu nocnego, do czasu ustąpienia z przestrzeni publicznej przesłanek zagrażających życiu i zdrowiu ludzi w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.

Niezasadne są zarzuty odwołującego się, iż niedopuszczalne jest aby w demokratycznym państwie prawnym ingerować w swobodę prowadzenia przez stronę jej działalności polegającej na wydaniu decyzji, która bezterminowo nakazuje zakazanie prowadzenia działalności w obiekcie. PPIS w N. słusznie wskazał w zaskarżonej decyzji, iż organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej są uprawnione i wręcz zobowiązane do ochrony życia i zdrowia obywateli oraz w celu tych realizacji mogą zastosować środki władcze w postaci decyzji administracyjnych, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów tych decyzji. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W skardze W. W. zaskarżył decyzje organów obu instancji i zarzucił im:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy a to:

1. art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s w zw. z art. 138 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, w której powołane przepisy zostały niezasadnie zastosowanie w sytuacji, gdy:

a) przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało naruszenia przez stronę wymagań higienicznych i zdrowotnych, a także bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia ludzi a przy ponownym rozpoznaniu sprawy w postępowaniu odwoławczym nie przeprowadzono żadnych nowych dowodów;

b) organ nie wskazał do jakich wymagań higienicznych i sanitarnych strona winna była się zastosować oraz jakiego rodzaju wymagań higienicznych i sanitarnych odnoszących się do strony nie przestrzegał;

2. art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że na podstawie tych przepisów możliwym jest nakazanie unieruchomienia obiektu z przyczyn niedotyczących działalności samego obiektu lecz innych występujących na terytorium całego kraju zagrożeń wywołanych rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-CoV-2 niezwiązanych z podstawową działalnością obiektu, a w konsekwencji nakazanie unieruchomienia obiektu na czas, który, w żaden sposób nie zależy od strony postępowania lecz od wystąpienia innych niezależnych od strony okoliczności;

Il. naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, niezapewnieniu stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego i niezasadnym zastosowaniu art. 10 § 2 K.p.a. w sytuacji gdy organ nie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na jednoznaczne, obiektywne i nie budzące wątpliwości zagrożenia zdrowia i życia ludzi bez przeprowadzania jakichkolwiek badań w zakresie istnienia w obiekcie ogniska zakażenia wirusem SARS-CoV-2, a strona nie miała możliwości przedstawienia jakichkolwiek innych dowodów niż zebrane przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym;

2. art. 7 i 77 K.p.a. poprzez brak zebrania wystarczającego materiału dowodowego do stwierdzenia zaistnienia przesłanek o opisanych w art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. w tym:

a) ograniczenie się wyłącznie do włączenia do materiału dowodowego protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] dokumentującego kontrolę, która została przeprowadzona w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa,

b) nieprzeprowadzenie podczas wymienione kontroli żadnych badań i zaniechanie pobrania jakichkolwiek próbek, które mogłyby dokumentować występowanie w obiekcie ogniska zakażania wirusem SARS-CoV-2,

a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o niepełny stan faktyczny, który nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, że w obiekcie prowadzonym przez stronę występuje naruszenie wymagań higienicznych a także bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi;

3. art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p. poprzez odstąpienie od zawiadomienia o zamiarze kontroli stronie postępowania, w sytuacji, gdy organ przed przystąpieniem do kontroli nie dysponował wiarygodnymi informacjami o występowaniu w obiekcie bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 48 ust. 1 u.p.p. i art. 25 u.p.i.s. i przeprowadzenia kontroli niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, bez udziału osoby upoważnionej przez kontrolowanego, a w konsekwencji do wykorzystania w postępowaniu dowodu, jaki został pozyskany nielegalnie i jako taki nie powinien być brany pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie;

4. art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a. poprzez brak dostatecznego uzasadnienia faktycznego zaskarżonej decyzji w szczególności poprzez brak określenia jakich wymagań higienicznych i zdrowotnych strona nie przestrzegała w dniu [...] w obiekcie, w szczególności brak podania powszechnie obowiązujących przepisów prawa nakazujących stronie zastosowanie się do określonych wymagań sanitarnych i higienicznych co w istocie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji;

5. art. 108 § 1 K.p.a. i art. 27 ust. 2 u.p.i.s. poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności w sytuacji, gdy na ternie obiektu nie stwierdzono żadnego zakażenia wirusem SARS-CoV-2, nie przeprowadzono żadnych badań wskazujących na ryzyko wystąpienia zagrożenia w tym miejscu, a w konsekwencji nakazano z dnia na dzień zamknięcie prowadzonej działalności w sytuacji niezaistnienia do tego przesłanek ustawowych;

6. art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niedopuszczalną w demokratycznym państwie prawnym ingerencję w swobodę prowadzenia przez stronę jej działalności polegającą na wydaniu decyzji, która bezterminowo nakazuje zakazanie prowadzenia działalności w obiekcie.

Wskazując na te zarzuty skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ewentualnie:

2. uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie;

3. wstrzymanie wykonalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. nr [...] z dnia [...] znak [...] wobec niebezpieczeństwa wyrządzenia stronie znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł, że decyzja nakazująca unieruchomienie obiektu użyteczności publicznej o nazwie [...] w N. została wydana pochopnie, w istocie bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego w oparciu o materiały z kontroli, która została przeprowadzona niezgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa.

Organ dokonał błędnej wykładni przepisów art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. w zakresie w jakim stwierdził, że na podstawie tych przepisów możliwym jest unieruchomienie obiektu z przyczyn niedotyczących samego obiektu lecz innych występujących na terytorium całego kraju zagrożeń wywołanych rozprzestrzenieniem się wirusa SARS-Cov-2 niezwiązanych z podstawową działalnością obiektu, a w konsekwencji nakazał unieruchomienie obiektu na czas, który, w żaden sposób nie zależy od strony postępowania lecz od wystąpienia innych niezależnych od strony okoliczności, a nawet nie da się jednoznacznie zidentyfikować terminu na jaki obiekt ma być unieruchomiony ani zdarzenia od jakiego zajścia można ponownie uruchomić obiekt.

Organ nie wyjaśnił bowiem w zaskarżonej decyzji ani w decyzji ją poprzedzającej co będzie zdarzeniem skutkującym możliwością ponownego uruchomienia obiektu. Z samej sentencji decyzji trudno bowiem wywnioskować, czy organowi chodziło o uchylenie rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491) czy też uchylenia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316), które nie obowiązywało już w dacie wydania decyzji przez organ II instancji, a może osiągnięcia określonego pułapu zakażeń w skali kraju.

Powyższe czyni wydaną decyzję całkowicie arbitralną.

W tym kontekście dokonanie przez organ zarówno I i II instancji konstatacji, że na podstawie art. 27 ust. 1 i 2 u.p.i.s. może dokonać bezterminowego unieruchomienia obiektu do czas ustąpienia czynników zewnętrznych obiektu, który jest unieruchamiany jest zdecydowanym rażącym nadużyciem prawa.

Skarżący podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.p.i.s. "W razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień". Znamienne w niniejszej sprawie jest, że organ I instancji mimo wydania decyzji nie wskazał jakim obowiązkom higienicznym i sanitarnym strona uchybiła. Organ ograniczył się do przepisania informacji znajdującej się w protokole kontroli, że "osoby tańczą przy głośnej muzyce bawią się na parkiecie, siedzą przy stolikach i przy bufecie nie zachowując dystansu pomiędzy przebywającymi osobami, nie posiadając środków ochrony indywidualnej - maseczek zakrywających usta i nos". Powyższe zostało w pełni zaaprobowane przez organ lI instancji i inkorporowane do zaskarżonej decyzji.

Organ nie wyjaśnił na jakiej podstawie przedsiębiorca ma wymagać od osób znajdujących się w obiekcie noszenia środków ochrony osobistej i zachowania dystansu, a w konsekwencji nie wskazał jakie powszechnie obowiązujące przepisy prawa nakazują noszenie środków ochrony osobistej w klubach nocnych i dyskotekach. Tym samym uzasadnienie zaskarżonej decyzji skupia się na ogólnikach a nie odnosi się do konkretnej sytuacji zastanej w niniejszej sprawie, co stwarza wrażenie, że decyzja w niniejszej sprawie została przygotowana zanim doszło do kontroli u przedsiębiorcy, co musi powodować konstatację, że postępowanie przed organem II instancji sprowadzało się do zaaprobowania ustaleń organu I instancji. Co więcej ani organ I, ani II instancji nie rozważył możliwości wyeliminowania rzekomo występujących naruszeń w sposób ustalony w art. 27 ust. 1 u.p.i.s., lecz od razu zdecydował o unieruchomieniu obiektu.

Dla unieruchomienia obiektu użyteczności publicznej, na podstawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. ustawodawca wymaga od organu stwierdzenia bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia. Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 30 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 481/20 "Warunkiem zastosowania art. 27 ust. 2 ustawy z 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest po pierwsze, zaistnienie naruszenia oraz po drugie, co wymaga podkreślenia, zaistnienie stanu, który spowodował bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Taki stan natomiast występuje w przypadku istotnego naruszenia lub takiego, którego nie można usunąć na zasadach określonych w art. 27 ust. 1 tej ustawy". Ponadto tylko naruszenie wymagań higienicznych i zdrowotnych - a nie wątpliwości co do ewentualnego naruszenia - może być przesłanką stanowczego orzeczenia wydanego na podstawie art. 27 ust. 1 u.p.i.s. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 642/19).

Organ I instancji, a w konsekwencji również organ II instancji, nie wykazał natomiast, że w dniu [...] w obiekcie zaistniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Z protokołu kontroli wynika, że podczas kontrolni nie wykonano żadnych pomiarów badań ani nie pobrano próbek do badań laboratoryjnych. W tej sytuacji nie można więc stwierdzić, tak jak czynią to organy inspekcji sanitarnej w zaskarżonej decyzji, że w dniu [...] w obiekcie, którego unieruchomienie nakazano znajdowała się jakakolwiek osoba zakażona wirusem SARS-CoV-2.

Tylko bowiem w przypadku stwierdzenia, że w obiekcie znajduje się osoba zakażona wirusem stwierdzić można, że zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi jest bezpośrednie - realne. W innym przypadku można mówić co najwyżej o zagrożeniu abstrakcyjnym możliwym do wystąpienia.

Organ przyznaje, że nie wie czy akurat w dniu [...] w obiekcie znajdowały się osoby zarażone wirusem SARS-CoV-2, lecz z góry zakłada, że taka sytuacja miała miejsce. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N., pomimo posiadania możliwości weryfikacji przesłanek do wydania decyzji z art. 27 ust. 2 u.p.i.s. zaniechał przeprowadzenia najistotniejszego w sprawie dowodu, weryfikującego bezpośredniość występowania zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi w obiekcie. Na podobnej zasadzie stwierdzić przecież można, że w urzędzie Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. również pracuje naraz wiele osób jest to duże skupisko ludzi i mogą tam znajdować się osoby zakażone, które nie wykazują objawów chorobowych lub wykazują lekkie objawy. Mimo tego nie nakazano unieruchomienia tego urzędu.

Powyższe wykazuje absurdalność zarzutów kierowanych przez organ I instancji pod adresem strony postępowania. Oto bez żadnych dowodów w oparciu wyłącznie o bezpodstawne twierdzenia organ ingeruje w prawa i wolności jednostki, zabraniając stronie prowadzenia działalności.

Dodatkowo wskazać można, że w dniu [...] w województwie opolskim odnotowano tylko 44 nowe przypadki zakażeń, co stanowi najmniejszy wskaźnik nowych zakażeń w kraju, zaś wskaźnik liczby osób zakażonych na 10 tys. mieszkańców wynosił ok. 0,41. Zatem statystyczna szansa na to, że w grupie 150 osób znajduje się osoba zakażona wirusem jest bliska zeru bowiem w województw nie zakaża się nawet jedna osoba na każde 10 000 mieszkańców. Pokazuje to jak bardzo abstrakcyjna a nie bezpośrednia była możliwość zakażenia się wirusem w dniu [...] w obiekcie, którego unieruchomienie nakazał organ I instancji.

Powyższe dotyczy także zastosowania przez organ I instancji przy kontroli art. 48 ust. 11 pkt 4 u.p.p. Zdaniem skarżącego organ przed wszczęciem kontroli nie miał wiarygodnej informacji, że w dniu [...] w obiekcie będzie przebywała osoba zakażona wirusem SARS-CoV-2, a zatem organ nie mógł jednoznacznie stwierdzić, że w tym dniu w obiekcie występować będzie bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi. W konsekwencji niezgodnie z przepisami organ nie zawiadomił strony o zamiarze przeprowadzenia kontroli, a czynności wykonane podczas kontroli, która ze względu na powyższe odbyła się bez udziału strony były wykonywane niezgodnie z obowiązującymi przepisami. Istotnym w niniejszej sprawie jest również fakt, że w ocenie strony niniejsza decyzja stanowi próbę ominięcia konstytucyjnych wymogów co do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej.

Organ I instancji powinien zatem, zarówno zamierzając dokonać kontroli przedsiębiorcy, jak i później wydać decyzję tak głęboko ingerującą w konstytucyjne prawa i wolności jednostki, zgromadzić ku temu istotny materiał dowodowy czego zaniechano w niniejszej sprawie.

W konsekwencji decyzje są błędne i zostały wydane bez zebrania odpowiedniego materiału dowodowego, bez rozważenia okoliczności sprawy, w oparciu o całkowicie abstrakcyjne dowody. Ze względu na charakter błędów organu I i II instancji sprawia, że nie mogą być naprawione, a zatem decyzja winna ulec uchyleniu a całe postępowanie podlega umorzeniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i w całości odwołał się do motywów zaskarżonej decyzji odwoławczej.

Postanowieniem z dnia 30 lipca 2021 r. WSA w Opolu wstrzymał wykonanie decyzji I i II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

I. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) dalej w skrócie: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

II. Zgodnie ze stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonych decyzji art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 195, ze zm.) – nadal dalej jako "u.p.i.s." lub "ustawa", w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, produktu kosmetycznego lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań; decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu (ust. 2).

W okolicznościach kontrolowanej sprawy organ I instancji powołując się na fakt wprowadzenia rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. stanu epidemii na terenie Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 491) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 nakazał decyzją zaprzestania działalności w klubie skarżącego.

W uzasadnieniu wskazano, że prowadzenie działalności objętej decyzją spowodowało bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi wskutek narażenia na rozprzestrzenianie się wirusa SARS-CoV-2. Organ I instancji przyjął w decyzji, że samo "prowadzenie działalności" w klubie spowodowało bezpośrednie zagrożenie zdrowia i życia ludzi.

III. Decyzja organu I instancji stanowiła następstwo kontroli sanitarnej przeprowadzonej [...]. Zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162, ze zm.) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych został ustanowiony w § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316), zwanego dalej też "rozporządzeniem z 21 grudnia 2020 r.", obowiązującego w chwili przeprowadzania kontroli i wydawania decyzji przez organ I instancji oraz § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 447), zwanego dalej też "rozporządzeniem z 26 lutego 2021 r.", obowiązującego w chwili orzekania przez organ II instancji (choć nie powołanymi przez organy obu instancji w podstawach prawnych i uzasadnieniach zaskarżonych decyzji).

Jakkolwiek wprost ani w rozstrzygnięciu, ani w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie powołano § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r., to w istocie, stwierdzenie podczas kontroli naruszenia właśnie tego przepisu, spowodowało wydanie przez organ I instancji decyzji nakazującej zaprzestanie działalności w [...].

IV. W pierwszej kolejności podnieść należy, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia stanowisko, że sędziowie nie są związani rozporządzeniami, jako aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP gwarantuje niezawisłe orzekanie przez to, że wskazuje iż sędziowie podlegają tylko Konstytucji i ustawom. Sędzia każdego sądu, w tym sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą.

Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10 NSA stwierdził, że "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet, jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja RP jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji. (...) Ocena sądu administracyjnego, sprowadzająca się do uznania, iż przepis rozporządzenia, stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia administracyjnego jest niezgodny z Konstytucją RP i ustawą oraz oparta na tej ocenie odmowa stosowania takiego przepisu w rozpoznawanej sprawie oznacza zatem, że rozstrzygnięcie administracyjne zostało wydane z naruszeniem określonych przepisów prawa rangi konstytucyjnej lub ustawowej. Wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)".

Takie uprawnienie sądów administracyjnych znalazło potwierdzenie m. in. W wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją RP, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją RP. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, Nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany".

Sąd orzekający w sprawie wskazuje w tym zakresie także na argumentację Sądu Najwyższego podniesioną w wyroku z dnia 16 marca 2021 r., sygn. II KK 74/21, a którą w pełni podzielił. W szczególności Sąd Najwyższy zawarł ocenę prawną w zakresie działania organów na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych, przekroczenia granic delegacji ustawowej i ujemnych konsekwencji za naruszenie przepisów rangi ustawy.

V. Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

Istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej dla każdego na równych prawach (art. 2 Prawa przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 21 grudnia 2020 r. i rozporządzeniem z dnia 26 lutego 2021 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP.

Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP.

Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.

Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP.

W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Wolność ta dotyczy również braku warunków prowadzenia działalności gospodarczej jakimikolwiek ograniczeniami. Ograniczenie wolności konstytucyjnej, powinno wynikać z ustawy, a nie z aktu podustawowego.

W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 22 Konstytucji RP, nie w ustawie, ale w rozporządzeniu powoduje niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją RP

VI. Sądy rozpatrujące sprawę, stosując przepisy rozporządzeń, muszą badać, czy organ stanowiący te przepisy działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów rozporządzenia należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podustawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego.

Podkreślenia wymaga, że sądy, stosując przepisy rozporządzenia, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te, są zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji RP, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom podmiotowym (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowym (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i zakresowym (wskazanie podstawowych treści uregulowania). Nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i daje podstawę stwierdzenia niekonstytucyjności. Niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, [Legalis wyd/El]).

Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyroki NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, z 18 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 633/13, opubl. w CBOSA na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

VII. Sąd dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawnych przez pryzmat regulacji konstytucyjnych uznał, że § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. którego naruszenie de facto zarzucono stronie skarżącej, i które stanowiło uzasadnienie zastosowania w badanej sprawie art. 27 ust. 2 u.p.i.s. - wyżej wskazanym zasadom konstytucyjnym nie odpowiada.

W sprawie należy zważyć, że zastosowanie art. 27 ust. 2 ustawy zostało uzasadnione naruszeniem przez stronę wymagań higienicznych i zdrowotnych - polegających na prowadzeniu zarejestrowanej działalności gospodarczej ,czym miano spowodować bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego.

Sąd orzekający podkreśla, że zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu: dyskotek i klubów nocnych lub działalności, która polega na udostępnieniu miejsca do tańczenia organizowanego w pomieszczeniach lub w innych miejscach o zamkniętej przestrzeni, z wyłączeniem sportowych klubów tanecznych został ustanowiony aktem rangi podustawowej (tj. § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., następnie powtórzony w § 9 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 26 lutego 2021 r.).

Wymaga też podniesienia, że przepis § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. został wprowadzony na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845, ze zm.). Przepisy stanowiące delegacje ustawowe do wydania rozporządzeń wykonawczych zostały dodane do ustawy z 5 grudnia 2008 r. w marcu 2020 r. Stosownie do art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1) i czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2).

Powołane rozporządzenie z 21 grudnia 2020 r. oparto na regulacji art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy".

Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców".

Oba te upoważnienia ustawowe pozwalały ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2) oraz ograniczyć funkcjonowanie określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3). Nie pozwalały one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniach a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej (w tym zakresie szerzej w wyroku WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20, opubl. CBOSA).

W ocenie Sądu orzekającego w sprawie, nie budzi wątpliwości, że skoro – z literalnie wyrażonej woli ustawodawcy, Rada Ministrów wykonując delegację ustawową, może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń), czy też ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy (art. 46 ust. 4 pkt 3 tej ustawy), to w konsekwencji nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów we wskazanym ustawowo zakresie.

Taką interpretację zastosowanych w sprawie przepisów potwierdza wykładnia przeprowadzona nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych. Zarówno w art. 46, jak i w art. 46b ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń, ustawodawca posługuje się zarówno terminem "ograniczenia", jak i "zakazu" działalności – rozróżniając te dwa terminy (por. np. art. 46 ust. 4 pkt 3 oraz art. 46b pkt 1, pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń).

VIII. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Przy tym Sądowi meriti znane jest stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r., sygn. akt II GSK 673/21).

Sąd w składzie rozpoznającym sprawę przyjmuje, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego w tym wypadku konieczne jest zastosowanie poza językową, także wykładni systemowej oraz funkcjonalnej. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą natomiast do wniosku, że zakaz prowadzenia dyskotek i klubów nocnych z § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r. został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Jeżeli zapisem § 10 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 21 grudnia 2020 r., bez upoważnienia ustawowego, ustanowiono zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to naruszenie takiego przepisu nie mogło pociągać za sobą sankcji. Taka sytuacja nakazywała uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji.

IX. Jednocześnie Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, iż wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 P.p.s.a. uzasadniająca umorzenie postępowania administracyjnego. Przepis ten jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 K.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje przypisany organowi obowiązek. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc postępowanie bez rozstrzygania sprawy co do jej istoty (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca umożliwił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania (por. uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Druk sejmowy Nr 1633 i 2538, VII kadencja, s. 17).

Umorzenie postępowania nie zależy więc od woli sądu, lecz od stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, co występuje w rozpatrywanej sprawie. Jeżeli nie nastąpiło naruszenie prawa podlegające karze pieniężnej, to nie jest możliwe dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiocie jej nałożenia i postępowanie administracyjne należało umorzyć w całości.

X. Mając na względzie powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 P.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach Sąd orzekł w pkt 3 sentencji na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku. z art. 205 § 2 P.p.s.a. zasądzając zwrot wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.