Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 46/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: Art. 135, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: Art. 6, art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 128, art. 129
journal: Dz.U. 2020 poz 1359
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1359).
article: Art. 32  ust. 1, art. 190
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Czarny-Drożdżejko Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 listopada 2021 r. nr [...] w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 15 listopada 2021 r. znak [...], wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącego A. B. od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] 2021 r. nr [...] odmawiającej przyznania A. B. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką S. B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 111), Rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1466), oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką S. B., która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 1 b ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia, 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Kryterium to nie zostało spełnione, ponieważ niepełnosprawności matki skarżącego nie powstała przed 18 czy 25 rokiem życia.

Od powyższej decyzji, w ustawowym terminie, odwołał się skarżący podnosząc, że opiekuje się matką całodobowo i z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie powołało treść art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 111) i orzekło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. Organ odwoławczy powołał treść art. 61, art. 128 i art. 129 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy i wskazał, że w niniejszej sprawie obowiązek alimentacyjny dotyczy skarżącego względem jego matki S. B., która jest wdową.

Organ wskazał, że zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 23 sierpnia 2021 r. znajdującym się w aktach sprawy S. B. została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Data powstania niepełnosprawności została określona jako rok 2021, czyli niepełnosprawność powstała w 82 roku życia matki skarżącego. Skarżący wskazał, iż zrezygnował i nie podejmuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad matką.

Kolegium zwróciło uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - przywołanego także w odwołaniu od zaskarżonej decyzji – podnosząc, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skutkiem wejścia w życie niniejszego wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy. Ustawodawca do dnia wydania niniejszej decyzji nie "poprawił" w/w stanu prawnego w kierunku naszkicowanym przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że data ustalenia niepełnosprawności S. B. nie była negatywną przesłanką w przedmiocie wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

Badając akta przedmiotowej sprawy i konfrontując ustalony stan faktyczny organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione pozostałe przesłanki pozwalające na przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Materiał zgromadzony w sprawie nie przekonuje do uznania zasadności twierdzenia skarżącego o niepodejmowaniu zatrudnienia w związku z opieką nad matką. Zarówno we wniosku, jak i odwołaniu nie podano żadnych okoliczności dotyczących sprawowania opieki, w wywiadzie środowiskowym poza ogólnikowym stwierdzeniem o sprawowaniu opieki nie wskazano żadnych czynności, które pomogłyby ustalić niemożność podjęcia zatrudnienia z powodu opieki nad matką. Mając na uwadze prawne przesłanki istnienia obowiązków opiekuńczych, alimentacyjnych i zgodnie z zasadami współżycia wątpliwości budzi żądanie wniosku wobec braku wskazania, w jaki sposób niepodejmowanie zatrudnienia jest związane z opieką nad matką w zakresie przekraczającym wykonywanie ciążących na skarżącym obowiązków alimentacyjnych wynikających z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

Na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący A. B., który zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony co do władzy publicznej i wydanie przedmiotowej decyzji bez całościowego wyjaśnienia sprawy,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, tj. wadliwie ustalenie, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego nie wypełniają mu całego dnia i nie są realną przeszkodą do wykonywania pracy,

- naruszenie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez uznanie, iż skarżący nie wypełnia przesłanek związanych z zakresem opieki sprawowanej nad niepełnosprawną matką, a co za tym idzie niezastosowanie tegoż przepisu,

- naruszenie art. 81a k.p.a. poprzez uznanie, iż niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego dotyczącego sposobu i okoliczności sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką, należy rozstrzygać na niekorzyść strony, nie kierując się przy tym życiową wiedzą i logiką.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz decyzji ją poprzedzającej decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie skarżącemu prawa do wnioskowanego świadczenia od dnia złożenia wniosku.

Skarżący zarzucił, że organ I instancji, jak również organ odwoławczy naruszyły art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania strony co do władzy publicznej i wydanie przedmiotowej decyzji bez całościowego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem skarżącego żaden z organów nie pochylił się nad rzetelnym wyjaśnieniem sprawy, wywiad środowiskowy przeprowadzony był pobieżnie, nie rozpytano go w zakresie czynności, które wykonuje w związku z opieką nad mamą, a także czasu, jaki na to codziennie przeznacza. Tym samym naruszono art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o błędne ustalenia faktyczne, tj. wadliwe ustalenie, że czynności opiekuńcze wykonywane przez skarżącego nie wypełniają mu całego dnia i nie są realną przeszkodą do wykonywania pracy.

Skarżący wskazał, że jego mama od 2011 roku leczy się psychiatrycznie, bierze też bardzo silne leki na depresję i nadciśnienie tętnicze. W 2013 roku doznała złamania szyjki udowej prawej i wprawiono jej endoprotezę biodra prawego, co spowodowało u niej ograniczenia ruchowe. Z dużym trudem porusza się nawet przy pomocy kul, nie mówiąc już o wstawaniu i siadaniu. Aby skorzystać z ubikacji musi mieć specjalną poduszkę, którą ma pomóc jej w tej czynności, a i tak konieczna jest asysta. Skarżący szczegółowo opisał zakres opieki nad matką i podkreślił, że pozostawienie jej samej w domu zagrażałoby jej zdrowiu, a nawet życiu.

Skarżący podkreślił, że matka wymaga wsparcia systemu środowiskowego w samodzielnej egzystencji oraz wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby. Z zaświadczenia lekarskiego o stanie zdrowia matki wydanego w dniu 15 i 27 czerwca 2021 r. wynika, również jednoznacznie, że zdiagnozowano u niej zespół otępienny, zaburzenia depresyjne, stwierdzono, że wymaga opieki osoby drugiej ze względu na niemożliwość samodzielnej egzystencji, jak również ustalono, że doszło do istotnego pogorszenia zdrowia matki. Na marginesie zaznaczył, iż na stałe zamieszkuje z matką.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną matką skarżącego.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 615, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.

W postępowaniu administracyjnym zostało ustalone, że matka skarżącego S. B. legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności z dnia 23 sierpnia 2021 r., którym została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Data powstania niepełnosprawności została określona jako rok 2021, czyli niepełnosprawność powstała w 82 roku życia S. B.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Rację ma zatem organ odwoławczy, a skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub jej pomijać. Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008).

Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

W przywołanym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony.

Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

W powyższym zakresie stanowisko organu I instancji było błędne, natomiast stanowisko organu odwoławczego prawidłowe.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r.

- Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Natomiast stosownie do art. 17 ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: 1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; 3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Przesłanki wyłączające przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego określone zostały m.in. w ustępie 5 pkt 2 ww. artykułu, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu.

Przyznanie prawa do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi pewną formę rekompensaty, udzielanej przez Państwo osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny względem osoby niepełnosprawnej, w zamian za rezygnację albo niepodejmowanie zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad tą osobą niepełnosprawną.

W celu uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego należy wykazać, że osoba ubiegająca się o nie stale i osobiście opiekuje się bliską osobą niepełnosprawną. Fundamentalną jest tu kwestia, czy taka opieka stanowi przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej, a tym samym musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rezygnacją czy niepodejmowaniem zatrudnienia a sprawowaną opieką. Innymi słowy rezygnacja z pracy zawodowej musi nastąpić w celu sprawowania opieki.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż "na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, nie jest bowiem przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku rodzica względem dziecka, a lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Zasada ta dotyczy też niewątpliwie małżonków. Świadczenie pielęgnacyjne nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 stycznia 2018 r., IV SA/Gl 639/17, LEX nr 2437760).

Z akt sprawy wynika, że matka skarżącego S. B. jest osobą nie w pełni samodzielną w czynnościach dnia codziennego. Z akt sprawy oraz twierdzeń skarżącego wynika, że S. B. od 2011 roku leczy się psychiatrycznie z powodu depresji, zażywa leki przeciwdepresyjne oraz na nadciśnienie tętnicze. W 2013 roku doznała złamania szyjki udowej prawej i ma endoprotezę biodra prawego, co powoduje ograniczenia ruchowe. Nadto S. B. ma niedosłuch, nosi dwa aparaty słuchowe.

Z przeprowadzonego przez organ wywiadu środowiskowego wynika, że opiekę nad S. B. sprawuje wyłącznie skarżący, który jest kawalerem i zamieszkuje wspólnie matką. Opieka jest sprawowana od sierpnia 2020 r. Wcześniej skarżący pracował we Włoszech, po powrocie do Polski nie podjął pracy. Oświadczył, że podjęcie pracy nie było możliwe z uwagi na sprawowanie opieki nad matką. S. B. wymaga stałej opieki i wsparcia innej osoby. Skarżący wykonuje wszystkie czynności opiekuńcze, w szczególności podaje leki, przygotowuje i podaje posiłki, pierze, zapewnia opiekę medyczną, pomaga w czynnościach higienicznych, załatwia sprawy urzędowe.

Z akt postępowania administracyjnego nie wynika, czy skarżący jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji wobec matki S. B.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Z treści art. 129 § 1 k.r.o. wynika zaś, że obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi; krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (§ 2).

Niemożność sprawowania osobistej opieki przez dzieci osoby niepełnosprawnej z uwagi na zatrudnienie czy inne okoliczności osobiste i rodzinne, nie zwalnia z obowiązku alimentacyjnego, którego celem jest dostarczanie środków niezbędnych do egzystencji osoby uprawnionej. Przy czym obowiązek alimentacyjny może polegać albo na świadczeniu określonych sum pieniężnych, albo na dostarczaniu w naturze określonych rzeczy, albo na osobistych staraniach.

Ustawodawca wskazując katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego nie pozostawił organom dowolności w przyznawaniu tego świadczenia, dowolnością tą nie dysponują także osoby z kręgu rodziny, które nie mogą wskazać, komu ich zdaniem należy przyznać świadczenie. W sytuacji, w której osoby zobowiązane do alimentacji z różnych przyczyn nie świadczą opieki nad osobą jej wymagającą, mogą swój obowiązek alimentacyjny realizować nie poprzez starania osobiste, a poprzez przykładowo opłacenie osoby trzeciej, która tę opiekę zapewni.

W realiach niniejszej sprawy organy nie poczyniły ustaleń, czy skarżący jest jedyną osobą zobowiązaną do alimentacji wobec S. B. Konieczne jest zatem poczynienie tychże ustaleń w ponownie prowadzonym postępowaniu.

Przede wszystkim należy podnieść, że w okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem Sądu nieuzasadnione jest stanowisko organu o braku bezpośredniego związku między koniecznością stałej opieki nad matką a tym, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia, przynajmniej wobec zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Trafnie bowiem podnosi skarżący, że nie został w pełni ustalony stan faktyczny w zakresie czynności podejmowanych przez skarżącego w związku ze sprawowaniem opieki. Należy przy tym zauważyć, że czynności domowe takie jak sprzątanie, pranie, palenie w piecu w celu ogrzania mieszkania, robienie zakupów, opłacanie rachunków stanowią normalne prace, które prawdopodobnie podejmowałaby również jako osoba czynna zawodowo, nie mając obowiązku opieki nad niepełnosprawną matką. Załatwianie spraw urzędowych, opłacanie rachunków czy dowożenie na wizyty lekarskie to czynności wykonywane sporadycznie. Organy winy zatem ustalić, czy skarżący wykonuje w związku ze stanem zdrowia matki takie ekstraordynaryjne, szczególne czynności, pochłaniające tyle czasu, by niemożliwe było podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyjaśnień ustawowych nie zawiera definicji sprawowania opieki, ale już z jej art. 17 ust. 1 wynika, iż aby można było mówić o opiece w jej rozumieniu musi ona być stała lub długoterminowa. Te określenia wskazują, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2.02.2017 r., sygn. akt I OSK 2201/15). Organy nie kwestionowały faktu, że skarżący opiekuje się matką, a z wywiadu przeprowadzonego w postępowaniu wynika, że opieka ta ma charakter stały. Brak jednak szczegółowych ustaleń co do zakresu podejmowanych w ramach opieki czynności, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.). Należy przy tym podkreślić, że S. B. – jak wynika z dołączonego do skargi zaświadczenia o stanie zdrowia z 27.06.2021 r. - cierpi na depresję, w związku z czym oceny jej stanu w zakresie zdolności do podejmowania samodzielnych czynności należy dokonywać z uwzględnieniem specyfiki tego schorzenia. Fakt, iż S. B. nie jest osobą leżącą również nie przesądza z góry, iż jest ona w stanie funkcjonować samodzielnie.

Zdaniem Sądu zarzuty skargi są uzasadnione, organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób umożliwiający podjęcie rozstrzygnięcia zgodnego z zasadą prawdy obiektywnej. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy dokonają ustaleń stanu faktycznego sprawy zgodnie ze wskazaniami jak wyżej.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a.