Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 937/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 40 ust. 4, ust. 5, ust. 8 i ust. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 7, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Dnia 2 marca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, , Asesor WSA Małgorzata Kowalska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 marca 2021 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Wieluniu na uchwałę Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 21 kwietnia 2020 roku nr 116/XV/20 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie gminy Pajęczno stwierdza nieważność § 6 w zakresie sformułowania "kalendarzowy", § 7 i § 8 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

21 kwietnia 2020 r. Rada Miejska w Pajęcznie, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506; zm.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1309, poz. 1571, poz. 1696 i poz. 1815, dalej jako u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 i ust. 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 470, dalej jako u.d.p.), podjęła uchwałę nr 116/XV/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie gminy Pajęczno.

W § 6 uchwały postanowiono, że za niepełny rok kalendarzowy, wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia lub obiektu budowlanego w pasie drogowym.

W § 7 uchwały wskazano, że zajęcie pasa drogowego drogi gminnej przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jako zajęcie pasa drogowego przez

1 dzień.

W § 8 uchwały określono, że za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej o powierzchni mniejszej niż 1 m² lub powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m² stosuje się stawki takie, jak za zajęcie 1 m² pasa drogowego.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Wieluniu zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa tj.:

1) art. 40 ust. 5 u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 6 zaskarżonej uchwały, że za niepełny rok kalendarzowy, wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia lub obiektu w pasie drogowym,

2) art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 7 zaskarżonej uchwały, że zajęcie pasa drogowego drogi gminnej przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień,

3) art. 40 ust. 10 u.d.p. poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego

i wskazanie w § 8 zaskarżonej uchwały, że za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej o powierzchni mniejszej niż 1 m² lub powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętej przez rzut poziomy obiektu budowalnego lub urządzenia mniejszej niż 1 m², stosuje się stawki takie, jak za zajęcie 1 m² pasa drogowego.

Przytaczając treść art. 40 ust. 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9 oraz 10 u.d.p. oraz art. 94 i art. 87 ust. 2 Konstytucji RP skarżący wskazał, iż organ uchwałodawczy wydając uchwałę, która jest aktem prawa miejscowego, ma obowiązek przestrzegania zakresu upoważnienia udzielonego w ustawie w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego. Przepisy takiego aktu nie mogą wykraczać poza granice określone ustawowym upoważnieniem, ich treść może być tylko i wyłącznie wykonywaniem przepisów ustawy. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 513/17). Zatem uchwalana przez radę gminy uchwała dotycząca ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg gminnych, nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 40 ust. 8 u.d.p. Przepis ten stanowi delegację dla wydania aktu prawa niższej rangi. Uchwała rady gminy musi być ponadto zgodna z regulacjami zawartymi w przepisach art. 40 ust. 4,5,6, 9 i 10. Wskazane przepisy ustawy o drogach publicznych nie dają prawa radzie gminy, ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Skarżący wskazał, że w zaskarżonej uchwale organ gminy dokonał istotnego naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych.

W § 6 zaskarżonej uchwały wskazano, że za niepełny rok kalendarzowy, wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia lub obiektu w pasie drogowym.

Tym samym rada miejska przekraczając ustawową delegację zawartą w art. 40 ust 5 u.d.p. dokonała nieuprawnionej modyfikacji ustawowego uregulowania. Odmiennie niż wynika to z ustaw, określiła bowiem wysokość stawek w tym zakresie i odniosła się do terminu "rok kalendarzowy", a nie terminu "rok", który jest wskazany w ustawie. Prokurator podniósł, że początek roku kalendarzowego, nie musi się pokrywać z początkiem zajęcia pasa drogowego. Modyfikacja ta stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ organ uchwałodawczy wykroczył poza przyznane mu ustawą kompetencje i zmienił treść ustawowego uregulowania. Wskazując na orzecznictwo podniósł, że akt niższy rangą niż ustawa, nie może bez upoważnienia ustawowego wprowadzać pojęć nieprecyzyjnych bądź dookreślających znaczenie określeń ustawowych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 czerwca 2018 r. sygn. akt III SA/Po 274/18).

Zdaniem skarżącego w zaskarżonej uchwale naruszono również art. 40 ust. 4 u.d.p. poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego. W § 7 zaskarżonej uchwały postanowiono, że zajęcie pasa drogowego drogi gminnej przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Natomiast zapis ustawy w art. 40 ust. 4 wskazuje, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień. Przepis uchwały w istocie stanowi powtórzenie części art. 40 ust. 4 u.d.p. Prokurator wskazał, że zgodnie z § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2020 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283), w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

W ocenie skarżącego z podobnym naruszeniem przepisu prawa mamy do czynienia w § 8 zaskarżonej uchwały, który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej o powierzchni mniejszej niż 1 m² lub powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętej przez rzut poziomy obiektu budowalnego lub urządzenia mniejszej niż 1 m², stosuje się stawki takie, jak za zajęcie 1 m² pasa drogowego. Prokurator stwierdził, iż zapis uchwały narusza przepis art. 40 ust. 10 u.d.p. Stanowi on bowiem powtórzenie i modyfikację art. 40 ust. 10 u.d.p. Zgodnie zaś z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa sądów administracyjnych, powtarzanie i modyfikację w aktach prawa miejscowego przepisów zawartych w aktach hierarchicznie wyższych należy uznać za niedopuszczalną (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 533/15). Powtarzanie regulacji ustawowych, ich modyfikacja czy uzupełnienie przez przepisy uchwały może prowadzić do odmiennej, czy wręcz sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji. Prokurator podkreślił, że powtórzony lub zmodyfikowany przepis, będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, a to może prowadzić do co najmniej częściowej zmiany intencji prawodawcy.

Wskazując na powyższe Prokurator Rejonowy w Wieluniu wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Pajęcznie w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., z uwagi na skierowanie pod obrady Rady Miejskiej w Pajęcznie projektu uchwały zmieniającej uchwałę Nr 116/XV/20 Rady Miejskiej w Pajęcznie z dnia 21 kwietnia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie gminy Pajęczno, która uwzględnia wszystkie zarzuty wskazane w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) - dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jak stanowi art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę będącą aktem prawa miejscowego, stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

W niniejszej sprawie kontroli sądowoadministracyjnej poddana została uchwała Rady Miejskiej w Pajęcznie z 21 kwietnia 2020 r. Nr 116/XV/20 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na terenie gminy Pajęczno.. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.

Przypomnieć należy, że art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.) - dalej również "u.s.g." przyznaje gminie prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze ich obowiązywania. Zawarte w zaskarżonej uchwale normy prawne określające wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na terenie Gminy Pątnów niewątpliwe mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób zachowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne.

Podkreślić również należy, że zgodnie z zasadą praworządności organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie obowiązującego prawa. Zasadę tę wyraża art. 7 Konstytucji RP. Przepis ten zawiera normę zakazującą domniemywania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak również regulowanie raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice upoważnienia ustawowego do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Ustanawiając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tym zakresie należy odwołać się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Na gruncie przepisów u.s.g. przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy: naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest jednak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r. sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Z kolei naruszenia o charakterze nieistotnym są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. W świetle powołanego przepisu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 5 u.d.p. opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 (umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim.

W niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w Wieluniu zaskarżył następujące przepisy uchwały nr 116/XV/20:

1.) § 6;

2.) § 7;

3.) § 8.

Ad 1.)

Zgodnie z treścią § 6 zaskarżonej uchwały za niepełny rok kalendarzowy, wysokość rocznych stawek obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia lub obiektu budowlanego w pasie drogowym.

Poprzez dodanie w wymienionym przepisie wyrażenia "kalendarzowy" doszło do wykroczenia poza granice upoważnienia ustawowego.

Z przepisu art.40 ust.5 u.d.p. wynika, że rada gminy została uprawniona do ustalenia opłaty za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym przez okres krótszy niż rok. Delegacja ustawowa nie odnosi się zatem do "roku kalendarzowego" umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lecz jedynie do "roku". Dodanie w § 6 zaskarżonej uchwały przymiotnika "kalendarzowy" jest zatem dodaniem określenia nieprzewidzianego ustawą upoważniającą. Pojęcie "rok", o którym mowa w art.40 ust.5 u.d.p. nie musi odpowiadać pojęciu "rok kalendarzowy", które to pojęcie obejmuje okres od 1 stycznia do 31 grudnia. Rada Miejska w Pajęcznie poprzez dodanie wyrażenia "kalendarzowy" wykroczyła poza przyznane jej kompetencje co stanowi istotne naruszenie prawa. Uzasadniało to stwierdzenie nieważności § 6 uchwały w zakresie sformułowania "kalendarzowy".

Ad 2)

Zgodnie z treścią § 7 zaskarżonej uchwały zajecie pasa drogowego drogi gminnej przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

Wymieniony przepis powtarza uregulowanie ustawowe określone w art.40 ust.4 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie zaś z treścią § 118 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016r. poz.283 ze zm.) w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawowych. W orzecznictwie sądów administracyjnych jest powszechnie przyjęty pogląd, że powtarzanie w uchwałach organów gminy uregulowań ustawowych jest istotnym naruszeniem prawa. Uchwała rady gminy nie może bowiem regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie, gdyż mogłoby to prowadzić do sytuacji, w której powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co mogłoby skutkować całkowitą lub częściową zmianą intencji prawodawcy. Podkreślenia wymaga również, że w orzecznictwie dopuszcza się w drodze wyjątku możliwość powtarzania w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny i jeżeli jest to uzasadnione względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego, jednakże i w takich sytuacjach winno się raczej poprzestać na odesłaniu do odpowiednich uregulowań ustawowych, celem uniknięcia ewentualnych istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu dana norma prawna (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje na gruncie danego aktu prawa miejscowego. (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 132/18, wyroki WSA w Poznaniu z: 22 kwietnia 2015 r., IV SA/Po 1284/14; 3 lutego 2015 r., IV SA/Po 582/14; z 14 czerwca 2018 r., IV SA/Po 431/18; wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11).

W niniejszej sprawie Rada Miejska w Pajęcznie nie uzasadniła, że w przypadku § 7 miała miejsce sytuacja wyjątkowa skutkująca koniecznością powtórzenia uregulowania ustawowego określonego w art.40 ust.4 u.d.p. W kwestii tej w ogóle się nie wypowiedziała. W związku z czym sąd uznał, że powtórzenie w § 7 uchwały uregulowania ustawowego stanowi istotne naruszenie prawa co uzasadniało stwierdzenie nieważności tego przepisu.

Ad 3)

Zgodnie z treścią § 8 zaskarżonej uchwały za zajęcie pasa drogowego drogi gminnej o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego drogi gminnej zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się stawki takie, jak za zajęcie 1m2 pasa drogowego.

Wymieniony przepis stanowi powtórzenie art.40 ust.10 ustawy o drogach publicznych z pewnymi modyfikacjami. Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach niedopuszczalne jest powtarzanie uregulowań ustawowych w aktach prawa miejscowego. Niedopuszczalne jest również modyfikowanie uregulowań ustawowych gdyż organ jednostki samorządu terytorialnego nie jest do tego uprawniony. W związku z czym sąd uznał, że doszło do przekroczenia upoważnienia ustawowego określonego w art.40 ust.4 u.d.p. co uzasadniało stwierdzeniem nieważności § 8 zaskarżonej uchwały.

Sąd uznał, że bez znaczenia pozostaje fakt, że zaskarżone przepisy § 6, § 7 i § 8 uchwały nr 116/XV/20 zostały uchylone. Nie czyni to bezprzedmiotowym postępowanie sądowe w niniejszej sprawie. Faktycznie skutki prawne uchylenia lub zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne, a więc uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki uchwały uchylającej lub zmieniającej uchwałę pierwotną obejmują wyłącznie okres od momentu jej wejścia w życie (skutek ex nunc). Natomiast nieważność uchwały sprzecznej z przepisami prawa rozciąga się na cały okres obowiązywania tego aktu, poczynając od momentu jego uchwalenia (skutek ex tunc), co może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu (por. wyroki NSA z dnia 11 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 1316/19 i z dnia 27 września 2007 r. sygn. akt OSK 1046/07; wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 40/20, w Lublinie z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 92/13, CBOSA).

Reasumując sąd uznał, że skarga jest uzasadniona. Przepisy § 6 w zakresie sformułowania "kalendarzowy", § 7 i § 8 uchwały nr 116/XV/20 wydano z istotnym naruszeniem prawa. W związku z czym, na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a., sąd stwierdził ich nieważność w zaskarżonym zakresie.

Niniejszą sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 poz. 374 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie przeprowadzenie rozprawy, z uwagi na istniejącą pandemię, mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla stron. Nadto należy podnieść, że w WSA w Łodzi nie ma możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z czym sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

e.o.