Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 169/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 3 par. 2 pkt 6, art. 7, art. 147
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 3 pkt 1, art. 22 ust. 4, 22 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 2187
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi M. K. i A. K. na zarządzenie Wójta Gminy I. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie gminnej ewidencji zabytków 1/ stwierdza niezgodność z prawem zarządzenia nr [...] Wójta Gminy I. z dnia [...] w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy I. w części dotyczącej poz. [...] załącznika: Wykaz obiektów zabytkowych ujętych w gminnej ewidencji zabytków - budynek mieszkalny, murowany, ob. mieszkalno-handlowy I. ulica [...] [...], dz. geod. Nr [...]; 2/ zasądza od Wójta Gminy I. na rzecz skarżących solidarnie kwotę 814 zł (osiemset czternaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Jak wynika z akt sprawy przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, zarządzeniem Wójta Gminy Iłowo-Osada Nr 35/2018

z dnia 6 sierpnia 2018 r., na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm., aktualnie Dz. U z 2022 r., poz. 559), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 22 ust. 4 i 5 ustawy

z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 z późn. zm., aktualnie: Dz.U. z 2022, poz. 840), dalej jako: ustawa lub

w skrócie: "u.o.z.", przyjęto Gminną Ewidencję Zabytków Gminy Iłowo-Osada w formie zbioru kart adresowych, a wykaz zabytków nieruchomych ujęto w załącznikach

do zarządzenia.

Na powyższe zarządzenie skargę do tutejszego Sądu – po uprzednim wezwaniu Wójta do usunięcia naruszenia prawa – wnieśli M. K. i A. K. (dalej jako: " strona", "skarżący"), zarzucając mu:

1. naruszenie art. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 22 ust. 4 i 5 pkt 3 u.o.z., poprzez ujęcie budynku przy ul. [...] w I. w ww. ewidencji, pomimo że przedmiotowa nieruchomość nie stanowi świadectwa minionej epoki, bądź zdarzenia, których zachowanie leży

w interesie społecznym (nie przeprowadzono w tym kierunku żadnych ustaleń) oraz brak porozumienia co do ujęcia tego obiektu w ewidencji, pomiędzy Wójtem

z Wojewodą, który to fakt winien być udokumentowany w formie pisemnej;

2. naruszenie § 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (w brzmieniu obowiązującym od 2 czerwca 2011 r. do 18 października 2019 r.) i jego załącznika nr 6, poprzez sporządzenie karty adresowej budynku w sposób niezgodny z wzorem, tj. bez własnoręcznego podpisu osoby, która miała opracować przedmiotową kartę;

3. naruszenie § 18 ww. rozporządzenia, poprzez włączenie karty adresowej zabytku nieruchomego do ewidencji, pomimo braku sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym;

4. naruszenie art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-4 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego skarżących, jako właścicieli obiektu,

z interesem publicznym, a tym samym arbitralne przyznanie prymatu ochronie zabytków nad ochroną własności, podczas gdy sama procedura włączenia budynku do ewidencji nie zapewnia właścicielowi żadnej ochrony procesowej jego praw, a ujęcie obiektu

w ewidencji pociąga za sobą liczne ograniczenia w wykonywaniu prawa własności.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności przedmiotowego zarządzenia Wójta

i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Ponadto, z uwagi na fakt, iż Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne o treści: "Czy art. 22 ust. 5 ustawy

o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości poprzez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przez dokonaniem takiego ograniczenia, jest zgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP", wnieśli o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu wydania orzeczenia przez Trybunał.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący pismem z dnia 14 grudnia 2020 r., zwrócili się do Wójta Gminy Iłowo-Osada (dalej jako: "Wójt", "organ") o usunięcie naruszenia prawa, poprzez unieważnienie wpisu umieszczenia budynku przy

ul. [...] w I. z Gminnej Ewidencji Zabytków. Wójt nie przychylił się do stawianych zarzutów, wskazując, że budynek był objęty ochroną jeszcze przed wpisaniem go do Gminnej Ewidencji Zabytków, o czym świadczą zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wskazano w skardze, że wpis taki, powinien być indywidualnie konsultowany

z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków (dalej jako: "Konserwator", "WKZ"), tymczasem organ poinformował skarżących tylko o konsultowaniu gminnej ewidencji zabytków jako całości. W piśmie tym zaznaczono, że organ nie podał żadnych przesłanek, ani nie przedstawił dokumentacji wskazującej na konieczność umieszczenia budynku w ewidencji. Dokumentacji takiej nie przedstawił także Warmińsko-Mazurski Konserwator Zabytków, a nieruchomość nie figuruje w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Ponadto zarzucono, że karta adresowa, która jest jedynym dokumentem potwierdzającym "zabytkowość" obiektu nie zawiera podpisu autora karty, a z jej wzoru wynika, iż jest to element wymagany, zaś imiennie wymieniony autor kart jest

z wykształcenia archeologiem, a więc osobą nieodpowiednią do oceny zabytkowości obiektów. Jak podnosili skarżący w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, według ekspertów, najważniejszą wartością zabytku jest jego autentyzm, czyli zachowanie go

w oryginalnym, niezafałszowanym stanie. Tymczasem, sporny budynek tego warunku nie spełnia, gdyż, jak ukazują historyczne zdjęcia, był przynajmniej czterokrotnie przebudowywany.

Podniesiono ostatecznie, że zarządzenie Wójta stanowi akt z zakresu administracji publicznej, który władczo wkracza w uprawnienia właściciela budynku objętego wpisem do Gminnej Ewidencji Zabytków. Wpis taki powoduje powstanie określonej ochrony konserwatorskiej, tzn. w określonych sprawach potrzebne są uzgodnienia konserwatorskie, co niewątpliwie wkracza w uprawnienia właścicielskie, wobec czego bez wątpienia skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że przy podejmowaniu decyzji o włączeniu ww. nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków brano pod uwagę przede wszystkim jej walory zabytkowe. Obiekt ten został uznany za zabytkowy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego

28 kwietnia 2003 r. Nieruchomość ta widniała w wykazie zabytków na terenie Gminy Iłowo-Osada jeszcze przed sporządzeniem Gminnej Ewidencji Zabytków, co potwierdza pismo WKZ z dnia 12 października 2010 r. Wójt nie zgodził się z zarzutem braku uzgodnienia wpisu przedmiotowego budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków

z organem ochrony zabytków, na co wskazuje jego pismo z dnia 27 czerwca 2018 r.,

w którym zwrócił się do WKZ o uzgodnienie projektu Gminnej Ewidencji Zabytków,

a organ konserwatorski pozytywnie odniósł się do tego projektu. Ponadto, projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2003 r., w którym przedmiotowy obiekt został oznaczony jako zabytkowy, podlegał uzgodnieniu

z Konserwatorem. O walorach zabytkowych budynku świadczy także i to, że Wójt kierując się postulatem skarżących, zwrócił się do Konserwatora pismem z dnia

27 kwietnia 2020 r. o wyrażenie zgody na wykreślenie przedmiotowego budynku

z ewidencji, na co ten nie wyraził zgody. Organ nie zgodził się też z zarzutem skargi

o naruszeniu przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego

z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem. Zdaniem organu, karta adresowa budynku została sporządzona zgodnie z wymogami rozporządzenia

i została przesłana Konserwatorowi Zabytków, a włączenie nieruchomości do Gminnej Ewidencji Zabytków nastąpiło przy zachowaniu wszelkich przesłanek i procedur.

Postanowieniem z dnia 29 marca 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 169/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe w sprawie, w związku

z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 2781/17, w którym Sąd ten przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu przytoczone wyżej pytanie prawne. Sprawa ta została zarejestrowana pod sygnaturą

P 12/18 i dotychczas nie została przez Trybunał Konstytucyjny rozpoznana.

W piśmie z dnia 9 lutego 2022 r., skarżący wnieśli o podjęcie zawieszonego postępowania podnosząc, że postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jest bardzo długotrwałe, a tymczasem 30 kwietnia 2022 r. mija termin wykonania zaleceń pokontrolnych zleconych przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponownie podnieśli, że proces wpisywania ich budynku do Gminnej Ewidencji Zabytków był wadliwy. Wskazali, że w Gminie istnieją przynajmniej 4 listy zabytków, które w żaden sposób się nie pokrywają i do których obiekty były wpisywane i wykreślane dowolnie, na co przytaczali konkretne obiekty położone w Gminie. Powoływali się na dokumentację fotograficzną spornego budynku, która ich zdaniem, świadczy o tym, że na skutek licznych przebudów, budynek zatracił cechy autentyzmu. Ponowiono także zarzut braku uprawnień do sporządzania karty adresowej budynku przez osobę będącą

z zawodu archeologiem.

Postanowieniem z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 169/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podjął zawieszone postepowanie sądowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka

w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżone zarządzenie w świetle powołanych wyżej kryteriów, tutejszy Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842

z późn. zm.). Uznać należało, że rozpoznanie sprawy jest konieczne, zaś aktualna sytuacja związana z pandemią COVID-19 uzasadnia przyjęcie, iż przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Nie można było nadto przeprowadzić rozprawy na odległość

z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, ponieważ organ stwierdził, że nie posiada możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy zarządzenia Wójta Gminy Iłowo-Osada Nr 35/2018 z dnia 6 sierpnia 2018 r. w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Iłowo-Osada. Zarządzenie to zostało zaskarżone w części dotyczącej budynku położonego w I. przy ul. [...], ujętego w ww. ewidencji pod numerem [...] załącznika - Wykaz obiektów zabytkowych ujętych w gminnej ewidencji zabytków. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el.). Dlatego przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w tej sprawie objęto wyłącznie legalność wpisu wymienionego budynku; poza granicami rozpoznawanej sprawy pozostaje natomiast kwestia objęcia ochroną konserwatorską innych obiektów włączonych do ewidencji – w tym tych, które skarżący wymieniają w swoim piśmie z dnia 9 lutego

2022 r.

Ostatecznie, przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zaskarżonego aktu wyjaśnić trzeba, że art. 7 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek podejmowania czynności zmierzających do szybkiego załatwienia sprawy. Przepis ten stanowi uściślenie konstytucyjnej, wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, gwarancji rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Obligowało to Sąd do wyważenia celowości dalszego zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, albowiem równie istotne jak trwałość prawomocnych orzeczeń sądowych jest to, aby dostęp do sądu nie utracił dla ochrony interesu prawnego skarżącego znaczenia prawnego.

Od momentu zarejestrowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, które legło u podstaw zawieszenia postępowania w rozpoznawanej sprawie (w dniu

29 sierpnia 2018 r.), do dnia podjęcia postępowania w niniejszej sprawie upłynęły już prawie 4 lata. Jednocześnie do dnia wydawania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie nie wyznaczono nawet terminu rozprawy przed Trybunałem Konstytucyjnym (jak wynika

z portalu www.trybunal.gov.pl). Sąd podjął zatem zawieszone postępowanie, zgodnie

z wnioskiem skarżących, mając na uwadze, aby oczekiwanie na wynik postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym nie doprowadziło do naruszenia samej istoty prawa strony do sądu.

Przystępując do merytorycznej oceny skargi wskazać należy, że podstawę prawną prowadzenia gminnej ewidencji zabytków stanowi art. 22 ust. 4 u.o.z.

Zgodnie z art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia, w gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu

z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Ustawą z dnia 18 marca 2010 r. o zmianie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 75, poz. 474; dalej jako: "nowelizacja z 2010 r." albo "ustawa zmieniająca"), znowelizowano ustawę o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zmieniając znaczenie gminnej ewidencji zabytków. Przed wejściem w życie nowelizacji z 2010 r., gminna ewidencja zabytków była prowadzona dla celów wewnętrznych i miała charakter systematyzujący (porządkujący), stanowiąc podstawę do sporządzania gminnych programów opieki nad zabytkami (A. Ginter, A. Michalak, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX/el.). W obowiązującym przed nowelizacją stanie prawnym ewidencja ta nie kształtowała sytuacji prawnej podmiotów

i nie stanowiła podstawy do zastosowania względem objętego nią obiektu działań

o charakterze władczym. Jednak ustawa zmieniająca wprowadziła istotne zmiany, zmieniając charakter gminnej ewidencji zabytków.

Na skutek ww. zmian, na właścicieli budynków stanowiących zabytek nałożono szereg obowiązków. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej nałożył na wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) obowiązek założenia gminnej ewidencji zabytków,

po przekazaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków, określonego w art. 7 ustawy zmieniającej, w terminie dwóch lat od dnia przekazania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wykazu zabytków. Oznacza to, że samo przekazanie przez WKZ wykazu zabytków wójtowi, nie wywołuje skutku w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków, a jej założenie wymaga aktu organu wykonawczego gminy, z którym jednoznacznie można będzie wiązać skutek w postaci założenia gminnej ewidencji zabytków. W związku z tym, założenie ewidencji następuje w drodze zarządzenia, które stanowi władcze oświadczenie woli właściwego organu, skierowane bezpośrednio na wywołanie określonego skutku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2329/14, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Akt ten, zapewniając warunki prawno-organizacyjne umożliwiające zachowanie zabytków znajdujących się na terenie gminy, władczo wkracza w zespół uprawnień właściciela zabytku, objętego wpisem do gminnej ewidencji. Zarządzenie to jest więc aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, podlegającym kognicji sądu administracyjnego, na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (tak również NSA w wyroku

z 18 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2909/14, LEX nr 2142398). Wskazać przy tym należy, że skutek prawny objęcia nieruchomości zabytkowej ochroną w świetle przepisów u.o.z. wynika nie tyle z czynności materialno-technicznych, polegających na opracowaniu dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączeniu jej do prowadzonego zbioru, ale ze stwierdzenia, że dany obiekt spełnia warunki do ujęcia go w gminnej ewidencji zabytków (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 września 2012 r, sygn. akt II OSK 1950/12, LEX nr 1413428).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący wykazali swój interes prawny, jako właściciele nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków, bowiem wpis taki powoduje ingerencję w prawa właściciela obiektu stanowiącego zabytek w rozumieniu przepisów u.o.z. Trzeba mieć bowiem na względzie – na co słusznie zwrócono uwagę w skardze, że objęcie budynku ochroną konserwatorską, implikuje w określonych wypadkach obowiązek uzyskania uzgodnienia konserwatorskiego wynikającego z Prawa budowlanego, czy też z ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem wpis do gminnej ewidencji zabytków wkracza w uprawnienia właściciela, ograniczając przysługujące mu prawo własności.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 1 u.o.z., zabytek to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Z definicji tej wynika, że o zabytku możemy mówić wówczas, gdy wartości historyczne, naukowe lub artystyczne danej rzeczy ruchomej lub nieruchomej są wyższe niż przeciętne. Przy czym, stwierdzenie, że dany obiekt ma charakter zabytku wymaga dokonania ustaleń w tym zakresie. Jak wywiódł Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 2350/13 (dostępny w CBOSA) mimo, że przepisy u.o.z. nie przewidują, aby ujęcie zabytku

w gminnej ewidencji zabytków stanowiło rozstrzygnięcie podejmowane przez organ gminy w formie decyzji administracyjnej, to wydanie przez organ gminy zarządzenia, opartego na wyznaczeniu określonego obiektu do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków, nie może nastąpić bez zbadania przesłanek uzasadniających przypisanie temu obiektowi wartości zabytkowych. Skoro zarządzenie w omawianym przedmiocie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, to jego wydanie musi być poprzedzone wszechstronnym zbadaniem i analizą okoliczności faktycznych dotyczących wartości zabytkowych obiektu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto, że umieszczając zabytek w gminnej ewidencji zabytków, organ gminy stwierdza, że obiekt ten charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony nieruchomości ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tego rodzaju akt kwalifikujący stwarza wymóg określenia przez organ podstaw sformułowania oceny o wartości zabytkowej obiektu, której poprawność stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego. Prawidłowość zastosowania normy prawa materialnego uzależniona jest w bezpośredni sposób od stwierdzenia, że okoliczności faktyczne odpowiadały hipotezie tejże normy. Reguły rządzące dokonaniem tego rodzaju czynności kształtującej sytuację prawną właściciela nieruchomości, uwzględniając zasadę legalizmu, nie przewidują, by działanie organu w tym zakresie mogło polegać na ujęciu zabytku w gminnej ewidencji zabytków bez jakiejkolwiek analizy potrzeb uzasadniających taką decyzję, jak też jej udokumentowania chociażby w uproszczonej formie. Co więcej, to przed wpisaniem do ewidencji zabytków, organ winien dokonać oceny wartości historycznych, naukowych lub artystycznych układu urbanistycznego. W przeciwnym razie, działanie organu mają charakter dowolny, albowiem nie wyjaśniają, co stanowiło podstawę wyznaczenia określonego układu urbanistycznego, a w konsekwencji również spornego budynku do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków (zob. wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt

II OSK 1703/18, LEX nr 3320507).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotowy obiekt został wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków na podstawie karty adresowej, zawierającej jedynie zdjęcie budynku oraz informację o dacie jego powstania. Nie dowodzi to jednak wartości zabytkowej nieruchomości, nawet jeśli sporządzenie kart adresowych Wójt zlecił pracowni badań i dokumentacji zabytków. Wpis do ewidencji nie może jednak być arbitralny, dokonany bez zbadania wartości zabytkowych nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 1 u.o.z. Wartość zabytkowa obiektu objętego wpisem do ewidencji musi być udokumentowana, choćby w uproszczonej formie. Wynika to z konieczności wykazania spełnienia przez obiekt kryteriów, określonych w ustawowej definicji zabytku. Tutejszy Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone m.in. w wyroku WSA w Krakowie z dnia

20 października 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 707/20 (publ. LEX Nr 3090194), iż brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie. Obowiązek ustalenia i wykazania przesłanek zasadności wpisu do gminnej ewidencji zabytków wynika też z § 18 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. z 2011 r. Nr 113, poz. 661), w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego zarządzenia, zgodnie z którym wójt (burmistrz, prezydent miasta) włącza kartę adresową zabytku nieruchomego do gminnej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie adresowej są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. W aktach rozpoznawanej sprawy nie ma natomiast dowodów, umożliwiających stwierdzenie, czy organ temu obowiązkowi zadośćuczynił. Brak jest bowiem jakichkolwiek dokumentów wskazujących na przesłanki, którymi kierował się Wójt ujmując przedmiotowy obiekt w ewidencji zabytków. W związku z tym, kontrolowane działanie organu należało ocenić jako dowolne i naruszające prawo.

Wyjaśnić natomiast należy, że tutejszy Sąd za bezzasadny uznał zarzut skargi, dotyczący nieprawidłowego uzgodnienia wpisu przedmiotowego budynku do gminnej ewidencji zabytków z organem ochrony zabytków. Przepis art. 22 ust. 5 pkt 3 u.o.z., nie precyzuje w jaki sposób i w jakiej formie ma dojść do porozumienia wójta

z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zatem, w ocenie Sądu, wystarczające jest współdziałanie przeprowadzone w niniejszej sprawie, polegające na wystosowaniu przez Wójta pisma z dnia 27 czerwca 2018 r., w którym zwrócił się on do WKZ

o uzgodnienie projektu gminnej ewidencji zabytków, a organ konserwatorski pozytywnie odniósł się do tego projektu (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 713/15, LEX nr 2205388).

Nie można podzielić również zarzutu skargi odnośnie do braku posiadania odpowiednich kwalifikacji przez osobę, która sporządziła kartę adresową przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu, nie stał na przeszkodzie dokonania tej czynności fakt, że autor karty jest z wykształcenia archeologiem. Archeologia to nauka o przeszłości, poznawanej na podstawie badań materialnych pozostałości działań ludzkich (zob. Encyklopedia PWN, dostępna pod adresem: https://encyklopedia.pwn.pl). Ze względu na cel tej dyscypliny, archeologia ściśle łączy się z historią. I choć pierwotnie zajmowała się jedynie najdawniejszymi dziejami człowieka, obecnie wspomaga również rekonstrukcję czasów historycznych, w tym także i najnowszych. Co więcej, specjaliści ds. zabytków nieruchomych w Wojewódzkim Urzędzie Ochrony Zabytków mogą być absolwentami m.in. archeologii, co wynika z archiwalnych ogłoszeń o konkursach na to stanowisko. Uznać więc należy, że archeolog posiada specjalistyczną wiedzę

i kwalifikacje, by móc sporządzić kartę adresowa nieruchomości.

Odnosząc się zaś do zarzutu związanego z brakiem podpisu autora karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego, tutejszy Sąd stwierdził, że istotnie jest to uchybienie formalne. Wzór karty, stanowiący załącznik do ww. rozporządzenia przewiduje bowiem, że dokument ten powinien być opatrzony datą i podpisem. Brak ten jednak, w ocenie Sądu, nie ma wpływu na rozstrzygnięcie w sytuacji, gdy nie ma żadnych wątpliwości, kto kartę sporządził i wynika to z innych dokumentów.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja zaistniała i nie było kwestionowane kto dokument ten sporządził; sami skarżący wskazywali bowiem w skardze imiennie autora karty.

Jednakże mając na względzie pozostałe, opisane wyżej naruszenia prawa, dotyczące braku ustalenia i wykazania przesłanek uzasadniających dokonanie wpisu nieruchomości skarżących do Gminnej Ewidencji Zabytków, dają podstawę do wyeliminowania zaskarżonego zarządzenia z obrotu prawnego.

Ponadto, podnieść należy końcowo, że - w ocenie Sądu - prawdą jest, iż właściciel nieruchomości wpisanej do gminnej ewidencji zabytków nie ma zapewnionych de facto gwarancji proceduralnych, co powoduje niezapewnienie należytego stopnia ochrony prawa własności.

Wobec tego Sąd stwierdził, że zarządzenie wójta, w części dotyczącej wpisania przedmiotowej nieruchomości położonej przy ul. [...] w I. do gminnej ewidencji zabytków, nastąpiło z naruszeniem prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak

w sentencji wyroku.

Sąd nie stwierdził nieważności zarządzenia, gdyż zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W myśl ust. 2, jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności

z prawem.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).