Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 599/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2009-08-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: aret. 12 pkt 5,6 , 8 lit. b-d,  art. 25b ust. 1 i 2, art. 32 ust. 1 i 3, art. 85a ust. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw - tekst jednolity
article: art. 2, art,. 5  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2002 nr 72 poz 665
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 13 maja 2002 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo bankowe.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Rady Powiatu na zarządzenie zastępcze Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem zstępczym z dnia 24 kwietnia 2009 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, działając na podstawie art. 85a ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592, ze zm.), w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów, sejmików województw (Dz. U. 2003, Nr 159, poz. 1547, ze zm., dalej jako: Ordynacja wyborcza) oraz art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Powiatu w Węgorzewie J.K. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że radny ten pełnił funkcję członka Zarządu Banku Spółdzielczego w W. Bank na podstawie umowy z dnia 20 sierpnia 2008 r. realizuje obsługę bankową Powiatu Węgorzewskiego. Wcześniejsza umowa zawarta została w dniu 24 października 2005 r. i w tej dacie radny również był członkiem Zarządu Banku. Powyższe, zdaniem Wojewody, wyczerpuje dyspozycję art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej. Wojewoda powołał na potwierdzenie swojego stanowiska wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 63/08). Stwierdził ponadto, że zgodnie z art. 25b ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, w ciągu 3 miesięcy od dnia 27 listopada 2006 r. (data złożenia ślubowania), tj. do dnia 27 lutego 2007 r., radny powinien był zaprzestać prowadzenia działalności gospodarczej, czego jednak nie uczynił. Rada Powiatu również nie podjęła stosownej uchwały do dnia 27 marca 2007 r., do czego obligował ją art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej. W tej sytuacji organ nadzoru musiał wszcząć procedurę wynikającą z art. 85a ustawy o samorządzie powiatowym.

W złożonej skardze Rada Powiatu w Węgorzewie zarzuciła, że zarządzenie zastępcze zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na błędnej wykładni art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. W uzasadnieniu podniesiono, że wyrok NSA, na który powołał się Wojewoda, dotyczy innej sytuacji faktycznej i prawnej, niż występująca w niniejszej sprawie. Wyjaśniono, że radny J.K. pełni funkcję wiceprezesa banku i do jego zadań należy kierowanie Oddziałem Banku Spółdzielczego w B., natomiast Bankiem Spółdzielczym w W. zarządza Prezes Banku, a w czasie jego nieobecności I Wiceprezes. Te osoby podpisały umowę na obsługę bankową powiatu. Radny J.K. jako wiceprezes faktycznie zarządzający oddziałem w B., nie ma decydującego wpływu na decyzje związane ze składaniem oświadczeń woli w imieniu Banku. Podniesiono również, że o tym, komu powierzyć obsługę bankową budżetu powiatu, decydują przepisy ustawy o finansach publicznych i Prawo zamówień publicznych. Zgodnie bowiem z art. 195 ust. 1 ustawy o finansach publicznych bankową obsługę budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykonuje bank wybrany na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych. Na tej podstawie Bank Spółdzielczy w W. został wybrany do obsługi bankowej powiatu. Tym samym, zdaniem skarżącej, nie można zarzucać, że radny nawet w potencjalny sposób może wykorzystać swój mandat, aby wpływać na działalność gospodarczą banku związaną z obsługą bankową powiatu. Bank dokonuje czynności bankowych tylko na podstawie decyzji uprawnionych podmiotów - w przypadku powiatu - zarządu powiatu (art. 48 ust 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Radny J.K. nie ma natomiast wpływu na podejmowane czynności przez zarząd powiatu, gdyż nie jest członkiem tego organu. Zdaniem Rady, nie można wobec powyższego uznać działalności prowadzonej przez tego radnego za zarządzanie działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko - Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Podniósł ponadto, że bank jest podmiotem gospodarczym (art. 2 Prawa bankowego). Każdy bank, w tym spółdzielczy, prowadzi działalność gospodarczą (art. 6 ustawy z dnia 7 grudnia 2000 r. o funkcjonowaniu banków spółdzielczych w związku z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. nr 173, poz. 1807, ze zm.). Czynności banku określone w art. 5 ust. 1 i 2 Prawa bankowego, określone są bowiem jako działalność gospodarcza (art. 5 ust. 4 Prawa bankowego). Zgodnie z wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r. (II OSK 63/08) obsługa bankowa, finansowa jednostki samorządu terytorialnego spełnia przesłanki z art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda wywiódł ponadto, że

art. 13 ustawy o funkcjonowaniu banków spółdzielczych, ich zrzeszaniu się i bankach zrzeszających upoważnia każdego członka zarządu do wykonywania czynności polegających na zarządzaniu działalnością gospodarczą banku spółdzielczego. Bez znaczenia jest więc okoliczność, że radny pełni funkcję wiceprezesa. Stwierdził również, że niezależnie od stosowania procedur prawa zamówień publicznych, w przypadku wyczerpania dyspozycji art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej, organ nadzoru zobligowany jest wszcząć procedurę przewidzianą art. 85a ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i stwierdzić wygaśnięcie mandatu radnego powiatowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. Radny Rady Powiatu w Węgorzewie J.K. jest członkiem zarządu - wiceprezesem Banku Spółdzielczego w W. od dnia 31 marca 2003 r. (vide: postanowienie Sądu Rejonowego w Olsztynie VIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego z dnia 31 marca 2003 r., sygn. "[...]"). Z postanowienia tego wynika również, że do składania oświadczenia woli w zakresie praw i obowiązków w imieniu Banku uprawnieni są dwaj członkowie zarządu lub członek zarządu i pełnomocnik, albo dwóch pełnomocników ustanowionych bezpośrednio przez zarząd. Bank ten realizuje obsługę bankową Powiatu Węgorzewskiego, od dnia 24 października 2005 r.

Skarżąca podała ponadto, że do zadań radnego J.K. należy wyłącznie kierowanie Oddziałem Banku Spółdzielczego w B., wobec czego nie ma on decydującego wpływu na treść oświadczeń woli składanych w imieniu Banku. Bankiem Spółdzielczym w W. zarządza bowiem jego prezes, a w czasie jego nieobecności - I wiceprezes. Te osoby podpisały umowy na obsługę bankową Powiatu Węgorzewskiego.

Kwestią sporną jest natomiast, czy w tych okolicznościach radny naruszył zakaz, przewidziany w art. 25b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie

z innymi osobami z wykorzystaniem mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat,

a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem

w prowadzeniu takiej działalności. Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 1, jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności gospodarczej w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 Ordynacji wyborczej (ust. 2). Zgodnie natomiast z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Jeżeli właściwy organ powiatu, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej, w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, nie podejmuje uchwały, wojewoda wzywa organ powiatu do podjęcia odpowiedniego aktu w terminie 30 dni, zaś w razie bezskutecznego upływu terminu określonego w ust. 1, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze (art. 85a ust. 1 i ust. 2 ustawy

o samorządzie powiatowym).

Zasadnie podniósł Wojewoda, że bank jest osobą prawną prowadzącą działalność gospodarczą, polegającą m.in. na przyjmowaniu wkładów pieniężnych, prowadzeniu innych rachunków bankowych, udzielaniu kredytów, udzielaniu i potwierdzaniu gwarancji bankowych oraz otwieraniu i potwierdzaniu akredytyw, czy przeprowadzaniu bankowych rozliczeń pieniężnych. Wynika to wprost z art. 2 i art. 5 ust. 1 i 4 Prawa bankowego.

W art. 12 pkt 5, 6 i 8 lit. b - d ustawy o samorządzie powiatowym zastrzeżono natomiast, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy m.in. uchwalanie budżetu powiatu, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały

w sprawie udzielenia lub nieudzielania absolutorium dla zarządu z tego tytułu, podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu dotyczących m.in. emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu, zaciągania długoterminowych pożyczek i kredytów, ustalania maksymalnej wysokości pożyczek

i kredytów krótkoterminowych zaciąganych przez zarząd oraz maksymalnej wysokości pożyczek i poręczeń udzielanych przez zarząd w roku budżetowym. W wykonywaniu wymienionych kompetencji rady powiatu uczestniczą wszyscy radni. Nie ma przy tym znaczenia, że oświadczenia woli w sprawach majątkowych w imieniu powiatu składają dwaj członkowie organu wykonawczego powiatu (art. 48 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym). Przypomnieć bowiem należy, że zarząd powiatu wykonuje uchwały rady powiatu i zadania powiatu określone przepisami prawa, a w realizacji zadań podlega wyłącznie radzie powiatu, co wynika z art. 32 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym.

Niewątpliwie to, że obsługa finansów powiatu prowadzona jest w oparciu o umowę

z bankiem, który został wybrany na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych i Prawie zamówień publicznych, nie wyłącza możliwości dokonywania przez bank wszelkich czynności przewidzianych prawem bankowym, do których bank ten jest uprawniony – czyli prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd podziela stanowisko zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 63/08, że w świetle przepisów Prawa bankowego i ustawy o samorządzie powiatowym, radny będący prezesem banku sprawującego obsługę jednostki samorządu, w której uzyskał mandat, zarządza działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia powiatu. Przy czym należy podnieść, że z Krajowego Rejestru Sądowego nie wynika, aby którykolwiek wiceprezes Banku Spółdzielczego w W. – członek jego zarządu był ograniczony w możliwości składania oświadczeń woli w zakresie praw i obowiązków

w imieniu Banku. Kwestia, czy faktycznie radny J.K. wykonuje takie uprawnienia tylko w ograniczonym zakresie, jest bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Wygaśnięcie mandatu wiąże się w świetle obowiązujących przepisów z samym łączeniem działalności gospodarczej (zarządzaniem nią) z wykorzystaniem mienia powiatu. Nie jest tu niezbędne wykazywanie, że rzeczywiście radny wykorzystując mandat wpływa na działalność gospodarczą prowadzoną z wykorzystywaniem mienia powiatu. Nie budzi bowiem wątpliwości, że ustawodawca ustanawiając art. 25b ustawy o samorządzie powiatowym dążył do stworzenia gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego. Regulacja ta ma chronić interes publiczny, polegający na zapobieżeniu angażowania się radnych – jako osób piastujących stanowiska publiczne – w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich bezstronność czy uczciwość oraz podważać autorytet organów, w których działają i osłabiać zaufanie wyborców do prawidłowego funkcjonowania tych organów.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że radny będąc członkiem zarządu banku spółdzielczego zarządzał działalnością gospodarczą, w której wykorzystywane jest mienie gminy. Naruszył tym samym zakaz ustanowiony w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, który jednoznacznie zabrania zarządzania taką działalnością. Skoro zaś Rada Powiatu nie podjęła uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, prawidłowo Wojewoda wydał w tym przedmiocie zarządzenie zastępcze na podstawie art. 85a ust. 1

i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.