Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1162/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska po rozpoznaniu w dniu 23 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 1150/19 w sprawie ze skargi M.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Sz 1150/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę M.Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] października 2019 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej Kolegium), na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej kpa), stwierdziło niedopuszczalność odwołania M.Z. (dalej skarżący) od decyzji Starosty [...] (dalej Starosta) z [...] września 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2019 r.), wydanej na podstawie art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm., dalej ups), o umieszczeniu H.Z. (dalej zainteresowany bądź ojciec) w Domu Pomocy Społecznej w [...] (dalej DPS), wskazując na brak po stronie skarżącego legitymacji procesowej do złożenia odwołania od wskazanej decyzji.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją z [...] września 2019 r. Starosta umieścił H.Z. w Domu Pomocy Społecznej w [...]. Decyzję wydano w rezultacie rozpatrzenia wniosku z 2 sierpnia 2019 r. H.Z. o umieszczenie go w DPS oraz po uprzednim wydaniu na podstawie art. 54 ust. 1 i 2, art. 59 ust. 1 ups przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] decyzji z [...] sierpnia 2019 r. o skierowaniu H.Z. do DPS.

Od decyzji z [...] września 2019 r. odwołanie wniósł M.Z., który - powołując się na fakt, że jest synem H.Z. - zarzucił organom rażące naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 28 kpa, przez naruszenie jego prawa, jako strony postępowania o umieszczenie zainteresowanego w domu pomocy społecznej, do czynnego udziału w tym postępowaniu, w sytuacji, gdy nie zachodzą przesłanki opisane w art. 10 § 2 kpa. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpatrzenia.

Kolegium stwierdziło niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze podmiotowym, stwierdzając, że odwołującemu się nie przysługiwał przymiot strony postępowania w sprawie umieszczenia ojca w domu pomocy społecznej, a zatem brak jest po jego skarżącego legitymacji procesowej do złożenia odwołania od podjętej w tym przedmiocie decyzji.

Postępowanie administracyjne w powyższej sprawie wszczęto na wniosek H.Z. Świadczenia pomocy społecznej udzielane są na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego (art. 102 ust. 1 ups). W ocenie Kolegium, w sytuacji, gdy odwołujący nie jest ani nie był przedstawicielem ustawowym ojca w tym postępowaniu, w oczywisty sposób nie ma legitymacji procesowej. Interes prawny odwołującego, o którym mowa w art. 28 kpa, mógłby dotyczyć jego ewentualnego obowiązku ponoszenia opłat za pobyt ojca w DPS, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i 3 ups, jednakże kwestia odpłatności osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups stanowi podstawę do wszczęcia odrębnego postępowania w tym zakresie, bądź zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ups, bądź dochodzenia zwrotu udzielonych świadczeń z pomocy społecznej w trybie art. 104 ups.

Postępowanie w sprawie umieszczenia w domu pomocy społecznej należy do kategorii postępowań w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w rozumieniu art. 100 i nast. ups. Stroną takiego postępowania w rozumieniu art. 28 kpa jest zasadniczo tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia, bowiem tylko jego interesu prawnego dotyczy to postępowanie. Wskazuje na to art. 102 ust. 1 ups, który określa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, a zarazem wskazuje krąg stron tego postępowania - podmiotów legitymujących się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Z art. 102 ust. 1 i art. 54 ust. 2 ups wynika prymat woli i aktywności samej osoby zainteresowanej przyznaniem świadczeń na podstawie ustawy. Inna osoba może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej wyłącznie za zgodą samego zainteresowanego. Najważniejsza jest wola osoby zainteresowanej. Zindywidualizowany interes osoby zainteresowanej legitymizuje tylko ją do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, do udziału w postępowaniu i uzyskania rozstrzygnięcia (wyrok WSA w Gdańsku z 8.6.2011 r. II SA/Gd 378/11). Skoro odwołującemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu o umieszczenie ojca w DPS, organ I instancji nie miał obowiązku zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu, w tym umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, zgodnie z art. 10 § 1 kpa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M.Z. zarzucił postanowieniu z [...] października 2019 r. naruszenie:

1. art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że zstępnemu osoby umieszczanej w domu pomocy społecznej, w sytuacji, gdy emerytura pobiera[na] przez tę ostatnią, nie wystarcza na pokrycie opłat za pobyt w tego typu placówce, nie przysługuje interes prawny w sprawie, mającej za przedmiot umieszczenie rodzica w DPS;

2. art. 134 kpa przez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy - przy zastosowaniu prawidłowo zinterpretowanego art. 28 kpa - nie zachodziła niedopuszczalność odwołania;

3. art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284, dalej EKPC), przez pozbawienia zstępnego osoby umieszczanej w domu pomocy społecznej efektywnego środka odwoławczego, w sytuacji, gdy emerytura pobiera[na] przez tę osobę nie wystarcza na pokrycie opłat za pobyt w DPS.

Skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego postanowienia; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego [zwrotu] kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że analiza przepisów ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza jej art. 59 ust. 1 i 2, prowadzi do wniosku, że pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych: decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej, decyzji o umieszczeniu w tym domu i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w placówce.

Skoro mamy w tym przypadku do czynienia z trzema różnymi decyzjami administracyjnymi - a jak wynika z art. 104 kpa, każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę - to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne (o skierowanie do domu pomocy społecznej, o umieszczenie w dps, o ustalenie odpłatności za pobyt w dps), a co za tym idzie - trzy postępowania administracyjne kończące się odpowiednio wydaniem każdej z wymienionych decyzji. Krąg stron każdego z tych postępowań ustalany jest odrębnie na podstawie ogólnej formuły z art. 28 kpa - w myśl której stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek - wraz z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi ze szczególnych uregulowań ustawy o pomocy społecznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że "interes prawny jest określany jako osobisty, konkretny i aktualny, prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony. Istnieje on więc wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnoprawnym". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego. Nie ma przy tym znaczenia, czy interes prawny danego podmiotu został naruszony, a jedynie, czy interes taki mu przysługuje.

Z art. 60 ups wynika, że "umieszczenie" [winno być "pobyt"] w domu pomocy społecznej jest odpłatn[y]. Obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu,..., 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej [- przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność.] (art. 61 ust. 1 ups). Z unormowań tych wynika dla skarżącego obowiązek wnoszenia opłat[y] za pobyt ojca w DPS, o ile spełnione zostaną pozostałe przesłanki ustawowe. Przyjęta kolejność podmiotów obowiązanych do wnoszenia opłaty uwzględnia treść art. 128, 129 i 130 ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r. poz. 682 ze zm.), regulujących obowiązek alimentacyjny.

Sam obowiązek uiszczania przez osobę wymienioną w art. 61 ust. 1 ups opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wynika z mocy ustawy, z umowy czy decyzji. Zawarcie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ups, czy wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups służy jedynie skonkretyzowaniu tego obowiązku, albo - inaczej mówiąc - określeniu wysokości opłaty wnoszonej za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej (uchwała składu 7 sędziów NSA z 11.6. 2018 r. I OPS 7/17 [dalej uchwała I OPS 7/17, ONSAiWSA 2018/5/77], wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 11.4.2019 r. IV SA/GI 1029/18). Chybiony jest argument Kolegium, że obowiązek ponoszenia opłat[y] za pobyt w domu pomocy społecznej przez zstępnych, stanowi przedmiot odrębnej sprawy. O ile bowiem jest to stwierdzenie prawdziwe, to organ II instancji nie dostrzega, że obowiązek [wnoszenia] przez osobę wymienioną w art. 61 ust. 1 ups opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej wynika z mocy ustawy, a postępowanie, na które powołuje się Kolegium, ma na celu jedynie jego konkretyzację. Decyzja wydana w takim postępowaniu ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co ma pierwszorzędne znaczenie dla oceny interesu prawnego zstępnych w postępowaniu o umieszczenie rodziców w domu pomocy społecznej. W sytuacji, gdy emerytura otrzymywana przez beneficjenta nie pokrywa całego kosztu za pobyt w dps, nałożenie na jego zstępnego obowiązku odpłatności za pobyt w dps jest bardzo realne.

Nie ma znaczenia fakt, że w przedmiocie ponoszenia opłat wydawana jest odrębna decyzja. Skoro z chwilą umieszczenia w dps powstaje obowiązek wniesienia opłaty za pobyt, to tylko na etapie rozstrzygania o umieszczeniu podopiecznego w dps zstępny może skutecznie dochodzić zasadności umieszczenia w dps. Podobny pogląd wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego: w Warszawie z 9.4.2015 r. VIII SA/Wa 1137/149; w Krakowie z 19. 11.2015 r. III SA/Kr 409/15.

Skarżący wskazał, że skoro z chwilą umieszczenia ojca w dps, powstanie w stosunku do niego obowiązek wniesienia opłaty za jego pobyt w tej placówce, to niewątpliwie postępowanie w tym przedmiocie dotyczy jego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Stanowisko Kolegium jest wielkim uproszczeniem istotnego problemu prawnego występującego w niniejszej sprawie.

Konsekwencją naruszenia art. 28 jest także naruszenie art. 134 kpa.

Zapatrywanie przyjęte przez Kolegium i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 8.6.2011 r. II SA/Gd 378/11 pozostaje w sprzeczności z art. 13 EKPC. Przepis ten przewiduje, że każdy, czyje prawa i wolności zawarte w EKPC zostały naruszone, ma prawo do skutecznego środka odwoławczego do właściwego organu państwowego także wówczas, gdy naruszenia dokonały osoby wykonujące swoje funkcje urzędowe.

Skoro umieszczenie w domu pomocy społecznej, wobec wysokości osiąganej przez osobę umieszczaną w takiej placówce, skutkuje powstaniem po stronie zstępnego obowiązku wniesienia opłaty, to de iure rozstrzygnięcie o umieszczeniu tej osoby w domu pomocy ma bezpośredni wpływ na mienie jej zstępnego, które podlega ochronie z mocy art. 1 Protokołu nr 1 do EKPC, sporządzonego w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. (Dz.U. z 1995 r. nr 35, poz. 175, dalej Protokół nr 1).

W konsekwencji zstępny winien mieć zapewnione prawo do skutecznego środka odwoławczego od takiego rozstrzygnięcia. Środek ten, zgodnie z art. "14" [winno być "13"] EKPC winien być "skuteczny". W ocenie skarżącego, efektywność środka odwoławczego w takiej sytuacji wymaga, by zstępny, na którym w razie umieszczenia jego rodzica w domu pomocy społecznej będzie ciążył obowiązek wniesienia do opłat za pobyt w tej placówce, mógł kwestionować samą zasadność umieszczenia. Nie spełnia wymogów wynikających z art. "14" [winno być "13"] EKPC możliwość odwołania się do decyzji wydanej na podstawie art. 104 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 ups. W postępowaniu tym badaniu podlega jedynie wysokość dochodów uzyskiwanych przez osobę obowiązaną, względnie przesłanki zwolnienia z opłaty z art. 63 ups. Jeżeli zstępny nie może kwestionować samego umieszczenia rodzica w domu społecznej, mimo że ma ono charakter prejudykatu w postępowaniu o ustalenie opłaty, trudno mówić o "skuteczności środka odwoławczego", do zapewnienia czego Rzeczpospolita Polska zobowiązana jest z mocy prawa międzynarodowego.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest postanowienie organu odwoławczego stwierdzającego niedopuszczalność odwołania skarżącego od decyzji organu pomocy społecznej o umieszczeniu jego ojca w domu pomocy społecznej, o co ten zwrócił się do organu, a organ, po zbadaniu wszystkich okoliczności sprawy uznał, że zachodzą wymienione w ustawie podstawy do pozytywnego załatwienia jego wniosku.

W ocenie organu, w tej sprawie skarżącemu nie przysługiwał status strony postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa, wobec czego nie ma on legitymacji procesowej do wniesienia odwołania od owej decyzji. W ocenie skarżącego, posiada on interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, wynikający z faktu, że jako zstępny H.Z. może być obciążony obowiązkiem partycypowania w kosztach jego pobytu w dps, który to obowiązek wynika z mocy prawa.

W ocenie Sądu I instancji, w sporze tym racja jest po stronie organu.

W świetle przepisów ustawy o pomocy społecznej adresatami świadczeń z pomocy społecznej są w zasadzie osoby fizyczne, ale mogą też być rodziny, o ile będzie to wynikało z konkretnego przepisu. Świadczenie polegające na umieszczeniu osoby w domu pomocy społecznej ma charakter ściśle indywidualny. Jest ono adresowane do konkretnej osoby fizycznej, nie stanowi zaś pomocy świadczonej rodzinie w rozumieniu art. 6 pkt 14 ustawy z dnia 4 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 [ze zm.]). Zasadniczą rolę odgrywa tu sytuacja osobista osoby ubiegającej się o umieszczenie w domu pomocy społecznej, a w szczególności jej stan zdrowia i związana z tym konieczność zapewnienia intensywnej (całodobowej) opieki. Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o umieszczenie w domu pomocy społecznej członkom rodziny zainteresowanego. I to zarówno rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej, jak i ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy.

Żaden z przepisów ustawy o pomocy społecznej, w tym przywołane przez skarżącego art. 60 i 61 ust. 1, nie stanowią podstawy do wywodzenia przez niego własnego interesu prawnego do zaskarżenia decyzji o umieszczeniu jego ojca w dps. Interes taki nie wynika, wbrew twierdzeniom skargi, z możliwości ewentualnego obciążenia odwołującego się odpłatnością za pobyt ojca w dps. Obowiązek ponoszenia kosztów za pobyt w dps przez zstępnych, mimo jego związania z umieszczeniem osoby zainteresowanej w domu pomocy społecznej, stanowi przedmiot odrębnej sprawy, rozstrzyganej w oparciu o inną podstawę prawną i inne przesłanki. Nie istnieje żadna podstawa prawna uzasadniająca dopuszczenie osób ustawowo obowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu osoby korzystającej z dps, do współdecydowania o skierowaniu lub umieszczeniu w takim domu. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z 8.6.2011 r. II SA/Gd 378/11. Decyzja w zakresie umieszczenia osoby zainteresowanej w domu pomocy społecznej zależy wyłącznie od obiektywnych przesłanek oraz jej woli i uznania przez organ, że osoba ta spełnia ustawowe warunki umieszczenia w dps. Podniesione w odwołaniu argumenty o możliwości powstania dla odwołującego obowiązku wniesienia opłaty za pobyt ojca w dps przemawiają wyłącznie za posiadaniem przez odwołującego, jako zstępnego obowiązanego do alimentacji, interesu faktycznego, a nie prawnego, który zasługiwałby na ochronę w postępowaniu o umieszczenie jego wstępnego w dps, a tym samym nadawał odwołującemu status strony takiego postępowania.

Stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie... (art. 28 kpa). Interes lub obowiązek, o którym mowa w tym przepisie, prócz cech bezpośredniości (tj. odnoszenia się do praw lub obowiązków osoby wnoszącej odwołanie) musi cechować się aktualnością.

W rozpatrywanej sprawie cechy te nie zachodzą. Decyzja, od której skarżący wniósł odwołanie nie zawiera rozstrzygnięcia odnoszącego się bezpośrednio do skarżącego. Skarżący powołuje się na możliwość obciążenia go kosztami, ale potencjalna możliwości obciążenia zstępnego taką opłatą nie spełnia warunku aktualności, a zatem skarżącemu nie można przypisać posiadania interesu prawnego wynikającego z art. 28 kpa. Wbrew twierdzeniu skargi, decyzja o nałożeniu na konkretną osobę obowiązku partycypowania w koszach pobytu osoby w dps, względem której ma obowiązek alimentacyjny, ma charakter "konstytucyjny, a nie dokumentacyjny" [zapewne winno być "konstytutywny, a nie deklaratoryjny"].

Skargę kasacyjną wywiódł M.Z., reprezentowany przez r. pr. E.K., zaskarżając wyrok II SA/Sz 1150/19 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego

a. art. 28 kpa przez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że zstępnemu osoby umieszczanej w domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy emerytura pobiera[na] przez tę ostatnią, nie wystarcza na pokrycie opłat[y] za pobyt w tego typu placówce, nie przysługuje interes prawny w sprawie, mającej za przedmiot umieszczenie rodzica w domu pomocy społecznej;

b. art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. nr 61 poz. 284), przez pozbawienie zstępnego osoby umieszczanej w domu pomocy społecznej efektywnego środka odwoławczego w sytuacji gdy emerytura pobiera[na] przez tę osobę nie wystarcza na pokrycie opłat[y] za pobyt w domu pomocy społecznej;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez oddalenie skargi, gdy badane przez sąd I instancji postanowienie obarczone było wadą polegającą na naruszeniu art. 134 kpa przez jego zastosowanie, w sytuacji gdy - przy zastosowaniu prawidłowo zinterpretowanego art. 28 kpa - nie zachodziła niedopuszczalność odwołania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie; zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 28 kpa okazał się nieusprawiedliwiony.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tym samym skarżący, jako zstępny osoby skierowanej do domu pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ups), nie ma interesu prawnego w postępowaniu o umieszczenie osoby bliskiej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 2 zd. 1 ups). Ustalenie obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej osoby skierowanej, stanowi o interesie faktycznym skarżącego, a nie prawnym, w kontrolowanej sprawie. Podmiot występujący z wnioskiem o wszczęcie postępowania - każdego, zwykłego czy nadzorczego - jak i z odwołaniem od decyzji zapadłej w postepowaniu zwykłym, musi legitymować się interesem prawnym. Brak bezpośredniości wpływu sprawy o umieszczenie ojca skarżącego do domu pomocy społecznej na podstawie art. 59 ust. 2 ups, nie pozwala uznać skarżącego za stronę kontrolowanego postępowania (wyrok NSA z: 8.3.2013 r. I OSK 1634/12, Lex 2204264; 17.3.2015 r. I OSK 2229/13, Lex 1676017; 5.10.2016 r. I OSK 338/15, Lex 2168098).

Sąd I instancji trafnie uznał, że skarżący nie wykazał, że z przepisów, na których oparta była decyzja z [...] września 2019 r., może wywieść swój interes prawny. Wojewódzki Sąd słusznie uznał, że jedyną stroną decyzji z [...] września 2019 r., umieszczającej zainteresowanego w DPS w [...], był ojciec skarżącego, bowiem to ojciec został zakwalifikowany, jako spełniający warunki wskazane w art. 54 ust. 1 ups, zgodnie z którym osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej.

W istocie to przepisy prawa materialnego (art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 2 ups) przesądzały o legitymacji procesowej, o interesie prawnym, z niego bowiem wynikało uprawnienie domagania się skierowania do domu pomocy społecznej a następnie umieszczenia w domu pomocy społecznej. Uprawnienie takie mogło służyć tylko osobie spełniającej przesłanki przewidziane w art. 54 ust. 1 ups, a takie spełniał w dniu wydania decyzji z [...] września 2019 r. ojciec skarżącego. Wyłącznie do ojca była skierowana decyzja w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej. Adresatem decyzji był H.Z. jako osoba wymagająca zapewnienia jej opieki, której nie mogła uzyskać w miejscu zamieszkania. To ojciec, jako mający interes prawny, wynikający z przepisów ustaw ww., był stroną postępowania zwykłego i tylko on ma legitymację do wniesienia odwołania od decyzji o umieszczeniu go w DPS w [...].

W istocie umieszczenie na podstawie art. 59 ust. 2 ups danej osoby, spełniającej przesłanki z art. 54 ust. 1 ups, w domu pomocy społecznej oraz ustalenie odpłatności za ten pobyt, zwłaszcza w odniesieniu do jej krewnego wymienionego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, stanowi przedmiot dwu odrębnych (acz funkcjonalnie powiązanych) spraw administracyjnych.

Analiza przepisów ustawy o pomocy społecznej, a zwłaszcza jej art. 59 ust. 1 i 2, prowadzi do wniosku, że pobyt mieszkańca w DPS jest poprzedzony wydaniem co najmniej trzech decyzji administracyjnych: 1 - decyzji o skierowaniu do dps; 2 - decyzji o umieszczeniu w dps; 3 - decyzji ustalającej opłatę za pobyt w dps. Skoro mamy w tym przypadku do czynienia z trzema różnymi decyzjami administracyjnymi, a każda decyzja zasadniczo załatwia (rozstrzyga) odrębną sprawę (art. 104 kpa) - to oznacza, że w istocie występują tu trzy sprawy administracyjne: 1 - o skierowanie do dps; 2- o umieszczenie w dps; 3 - o ustalenie odpłatności za pobyt w dps, a co za tym idzie - trzy odrębne postępowania administracyjne, kończące się odpowiednio wydaniem właściwej przedmiotowo decyzji.

Krąg stron każdego z tych postępowań, znajdujących oparcie w różnych przepisach prawa materialnego, ustalany jest odrębnie na podstawie ogólnej formuły z art. 28 kpa - w myśl której: "Stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek" – z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi ze szczególnych uregulowań ustawy o pomocy społecznej.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie umieszczenia w DPS należy do kategorii postępowań w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w rozumieniu art. 100 i nast. ups. Zasadą jest, że stroną takiego postępowania jest tylko podmiot bezpośrednio zainteresowany przyznaniem danego świadczenia (wyroki WSA w: Szczecinie z 12.5.2010 r. II SA/Sz 231/10; Gdańsku z 8.6.2011 r. II SA/Gd 378/11, cbosa; I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, Wolters Kluwer 2014, s. 408-411, przy czym podmiotem tym w przypadku skierowania do dps jak i umieszczenia w dps jest wyłącznie osoba ubiegająca się o umieszczenie w dps, nie zaś rodzina) - tylko bowiem interesu prawnego tej osoby, w rozumieniu art. 28 kpa, dotyczy to postępowanie.

Wskazuje na to już treść art. 102 ust. 1 ups, w myśl którego: "Świadczenia z pomocy społecznej są udzielane na wniosek osoby zainteresowanej, jej przedstawiciela ustawowego albo innej osoby, za zgodą osoby zainteresowanej lub jej przedstawiciela ustawowego". Ów przepis określa sposoby wszczęcia postępowania w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, a zarazem wskazuje krąg stron tego postępowania, tj. podmiotów legitymujących się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa.

Z art. 102 ust. 1 ups (oraz art. 54 ust. 2 in fine i art. 59 ust. 2 ups) wynika prymat woli i aktywności samej osoby zainteresowanej przyznaniem świadczeń z pomocy społecznej. Inna osoba może złożyć wniosek o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej wyłącznie za zgodą bezpośrednio zainteresowanego. Najważniejsza jest wola osoby zainteresowanej. Zindywidualizowany interes osoby zainteresowanej legitymizuje tylko ją do wszczęcia postępowania w sprawie przyznania świadczeń z pomocy społecznej, do udziału w postępowaniu i uzyskania rozstrzygnięcia (wyrok WSA z 8.6.2011 r. II SA/Gd 378/11).

Za tak wąskim ujęciem kręgu stron postępowania w sprawach świadczeń z zakresu pomocy społecznej przemawia dodatkowo treść art. 100 ust. 1 ups, zgodnie z którym w tego rodzaju postępowaniu "należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych, a w szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia." W istotnej mierze to właśnie wzgląd na konieczność zapewnienia ochrony dóbr osobistych beneficjentów świadczeń pomocowych, w tym zwłaszcza ich danych osobowych, uzasadnia zawężenie kręgu stron postępowania z zakresu pomocy społecznej w zasadzie tylko do adresatów tej pomocy. W toku takiego postępowania może być bowiem (i zwykle bywa) przetwarzanych szereg danych osobowych, traktowanych na gruncie przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) [Dz. Urz. UE L 119 z 04.05.2016, str. 1; dalej RODO] jako dane podlegające szczególnej (wzmożonej) ochronie - tzw. dane wrażliwe (sensytywne). Katalog takich danych zawierają art. 9 ust. 1 i art. 10 RODO, które wyszczególniają m.in. dane osobowe ujawniające pochodzenie rasowe lub etniczne, dane dotyczące zdrowia - rozumiane szeroko jako "dane osobowe o zdrowiu fizycznym lub psychicznym osoby fizycznej - w tym o korzystaniu z usług opieki zdrowotnej - ujawniające informacje o stanie jej zdrowia" (art. 4 pkt 15 RODO) i dane osobowe dotyczące wyroków skazujących i czynów zabronionych lub powiązanych środków bezpieczeństwa. Potwierdza to treść art. 100 ust. 2 ups, mocą którego ustawodawca zezwolił podmiotom i osobom realizującym zadania w zakresie pomocy społecznej określone w ustawie na przetwarzanie danych osobowych osób, do których stosuje się ustawę, oraz członków ich rodzin w zakresie i celu niezbędnych do realizacji zadań wynikających z ustawy.

Niewątpliwie dane sensytywne, takie zwłaszcza jak dane o stanie zdrowia, są także przetwarzane w postępowaniu w sprawie umieszczenia osoby w dps, skoro ustawową przesłanką takiego umieszczenia, jest właśnie stan zdrowia tej osoby podlegającą badaniu w postępowaniu na podstawie art. 54 ust. 1 ups.

Na tle przepisów ustawy o pomocy społecznej wyróżnić można sytuacje, w których adresatami świadczeń z pomocy społecznej są osoby fizyczne, ale mogą też być rodziny, o ile będzie to wynikało z konkretnego przepisu (S. Nitecki, Pomoc społeczna, Wrocław 2012, s. 102 i nast.). Analizowane świadczenie, polegające na umieszczeniu osoby w dps (art. 54 ust. 1 i art. 59 ust. 2 w zw. z art. 3 ups), ma charakter zindywidualizowany, adresowany do konkretnej osoby fizycznej, nie stanowi zaś pomocy świadczonej rodzinie (w rozumieniu art. 6 pkt 14 ups). Zasadniczą rolę odgrywa tu sytuacja osobista osoby ubiegającej się o takie świadczenie, a w szczególności jej stan zdrowia i związana z tym konieczność zapewnienia intensywnej (całodobowej) opieki.

Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej (art. 54 ust. 1 ups). Osobę zainteresowaną kieruje się do domu pomocy społecznej po uzyskaniu jej zgody lub zgody jej przedstawiciela ustawowego na umieszczenie w takim domu (ust. 2 in fine).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku trafnie wskazał, że z cytowanej regulacji wynika, po pierwsze, że na gminie spoczywa obowiązek umieszczenia opisanej w przepisie osoby w dps, jeżeli osoba ta wymaga całodobowej opieki, której nie można jej zapewnić w miejscu zamieszkania poprzez usługi opiekuńcze. Nadto, w sytuacji niczym nieograniczonej możliwości podejmowania działań prawnych, a zatem posiadania pełnej zdolności do czynności prawnych, wola osoby zainteresowanej uzyskaniem tego świadczenia z pomocy społecznej, przy spełnieniu materialnych przesłanek jej uzyskania, ma znaczenie kluczowe (wyrok z 8.6.2011 r. II SA/Gd 378/11; wyrok WSA w Poznaniu z 16.7.2020 r. IV SA/Po 49/20, cbosa).

Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanych wyrokach II SA/Gd 378/11 i IV SA/Po 49/20, że żaden z przepisów prawa nie przyznaje uprawnienia do udziału w postępowaniu o przyznanie tego konkretnego świadczenia dla indywidualnego zainteresowanego, członkom jego rodziny. I to zarówno rodziny w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej (art. 6 pkt 14), jak i ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r. poz. 682 ze zm., dalej kro). Mimo, że skarżący, jako osoba blisko spokrewniona, pozostaje dla swego ojca rodziną w znaczeniu kodeksowym, to jego wola - pozostająca, jak można przypuszczać, w sprzeczności z wolą ojca – jest prawnie obojętna dla oceny materialnych przesłanek udzielenia przedmiotowego świadczenia.

Skarżący nie może wywodzić swego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa ani z art. 102, ani z art. 54 ust. 1 i 2, ani z art. 59 ust. 2, ani z art. 60, ani z art. 61 ust. 1 pkt 2 ups, do kwestionowania w drodze odwołania decyzji o umieszczeniu jego ojca w dps.

Interes prawny nie wynika także z możliwości ewentualnego obciążenia skarżącego jako zstępnego osoby umieszczonej w dps opłatą za pobyt ojca w dps. Innymi słowy, źródła interesu prawnego nie może stanowić art. 61 ust. 1 ups, zgodnie z którym obowiązani do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu..., 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Obowiązek wnoszenia opłaty za pobyt w dps przez zstępnych (dzieci), mimo jego związania z umieszczeniem osoby zainteresowanej w dps, stanowi przedmiot innej sprawy, rozstrzyganej w oparciu o odrębną od art. 54 czy art. 59 ust. 2 ups podstawę prawną i odrębne przesłanki. Nie istnieje podstawa prawna uzasadniająca dopuszczenie osób ustawowo obowiązanych do partycypowania w kosztach pobytu osoby korzystającej z dps, do współdecydowania o skierowaniu lub umieszczeniu w takim domu (wyrok II SA/Gd 378/11).

Obowiązek (współ)ponoszenia kosztów pobytu w dps przez członków rodziny osoby kierowanej (art. 61 ust. 1 pkt 2 ups), wykazuje istotne cechy obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu art. 128 i nast. kro, o czym świadczy zarówno krąg podmiotów obowiązanych (małżonek, zstępni, wstępni) i przedmiot tego obowiązku (ponoszenie kosztów utrzymania osoby uprawnionej, związanych z jej pobytem w dps), a także miarkowanie jego rozmiaru w zależności od sytuacji majątkowej obowiązanego (art. 61 ust. 2 pkt 2 ups). Zasadą jest, że zakres kodeksowego obowiązku alimentacyjnego zależy wyłącznie od dwu czynników: 1. "usprawiedliwionych potrzeb" uprawnionego do alimentacji; 2. zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego (art. 135 § 1 kro). Katalog potrzeb ("usprawiedliwionych") podlegających zaspokojeniu w drodze obowiązku alimentacyjnego nie zależy przy tym od woli podmiotu obowiązanego, ale wyłącznie od czynników obiektywnych, takich jak m.in. podmiotu uprawnionego wiek, stan zdrowia, wykształcenie itp. (M. Andrzejewski w: red. H. Dolecki i T. Sokołowski, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 911, uw. 3 do art. 135). Rola podmiotu obowiązanego ogranicza się w tym przypadku tylko do (współ) finansowania takich potrzeb.

Ta cecha obowiązku alimentacyjnego, odpowiednio odniesiona do analizowanej tu instytucji (współ)ponoszenia kosztów pobytu członka rodziny w DPS, stanowi dodatkowe, aksjologiczne wsparcie dla zaprezentowanego wyżej stanowiska odmawiającego osobie obowiązanej do ponoszenia kosztów tego pobytu, prawa współdecydowania - a co za tym idzie: prawa udziału (ujmowanego w kategoriach interesu prawnego) - w postępowaniu rozstrzygającym kwestię konieczności umieszczenia jej krewnego w dps. Decyzja w tym zakresie zależy wyłącznie od wystąpienia okoliczności obiektywnych, wskazanych w art. 54 ust. 1 ups i zgody bezpośrednio zainteresowanego uzyskaniem skierowania. W postępowaniu o umieszczenie w dps osoby spełniającej przesłanki z art. 54 ust. 1 ups, podnoszone przez skarżącego argumenty finansowe przemawiają wyłącznie za posiadaniem przez skarżącego interesu faktycznego, a nie prawnego, który zasługiwałby na ochronę w tym postępowaniu, a tym samym nadawał skarżącemu status strony (art. 28 kpa) takiego postępowania.

Mając na względzie cele, jakim służą indywidualne świadczenia z pomocy społecznej - w szczególności umożliwienie osobom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 ups) i wsparcie osób w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka (art. 3 ust. 1 ups) - postępowania w sprawach o umieszczenie w dps winna cechować szczególnie wysoka sprawność działania i szybkość (niezwłoczność) udzielanej pomocy. Tymczasem poszerzenie kręgu stron w takich sprawach, dochowaniu tych koniecznych cech postępowania z pewnością by nie służyło.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje stanowisko, że osoby obowiązane do ponoszenia opłat za pobyt krewnego w dps nie są stronami postępowań o skierowanie tego krewnego do dps, umieszczenie w dps, czy postępowań nadzwyczajnych dotyczących tego rodzaju spraw (wyrok NSA z: 8.3.2013 r. I OSK 1634/12, Lex 2204264; 17.3.2015 r. I OSK 2229/13, Lex 1676017; 5.10.2016 r. I OSK 338/15, Lex 2168098; 13.10.2017 r. I OSK 2449/16, cbosa).

Zrzut naruszenia art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993 r. nr 61 poz. 284) nie zasługiwał na uwzględnienie.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że art. 13 EKPC (podobnie jak art. 14) nie ma samoistnego bytu prawnego, a jedynie uzupełnia on zakres ochrony, wynikający z poszczególnych postanowień Konwencji, które gwarantują poszczególne prawa i wolności jednostki. Zarzut naruszenia art. 13 musi zawsze pojawiać się na tle zarzutu naruszenia jednego z innych materialnych postanowień Konwencji. Nie gwarantuje prawa do środka odwoławczego we wszystkich sytuacjach, gdy rozstrzygnięcie władcze nie dotyczy sfery objętej prawami i wolnościami chronionymi przez Konwencję (P. Hofmański, A. Wrobel w: red. L. Garlicki, Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Komentarz do artykułów 1-18, t. I, C.H. Beck 2010, s. 725, nb 3). Autor skargi kasacyjnej w zarzutach naruszenia konkretnego przepisu Konwencji chroniącego konkretne prawo lub wolność chronione przez Konwencję nie wskazał. Wymogu wskazania zarzutu naruszenia jednego z innych materialnych postanowień Konwencji nie spełnia ogólnikowe przywołanie "art. 1 protokołu nr 1 do EKPC" (s. 6 p. 28 skargi kasacyjnej), skoro kontrolowana sprawa nie dotyczy poszanowania mienia ani pozbawienia własności skarżącego jako osoby fizycznej. W uzasadnieniu wskazuje na "IV. Zarzut naruszenia art. 14 EKPC", który podobnie jak art. 13 EKPC, podlega zasadzie akcesoryjności. W kontrolowanej sprawie nie doszło do jakiejkolwiek dyskryminacji skarżącego, w tym z powodów wymienionych w art. 14 Konwencji.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 134 i art. 28 kpa

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji było jedynie postanowienie organu odwoławczego, podjęte na podstawie art. 134 kpa. Art. 134 kpa stanowi: "Organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.".

Podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 134 kpa. Przepis ten dotyczy pierwszego etapu postępowania odwoławczego, w którym następuje badanie wniesionego środka odwoławczego pod względem formalnym. Na tym etapie organ odwoławczy jest obowiązany ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Negatywny wynik badania wstępnego skutkuje wydaniem jednego z dwu wymienionych w art. 134 kpa rozstrzygnięć - stwierdzenia niedopuszczalności odwołania lub stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tryb i termin wniesienia odwołania reguluje art. 129 § 1 i 2 kpa, stanowiąc, że odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, w terminie 14 dni od daty jej doręczenia.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych (ta druga sytuacja w kontrolowanej sprawie nie miała miejsca). Przyczyny podmiotowe pozostają w bezpośrednim związku z przyznaniem jednostce statusu strony. Organ odwoławczy nie może przejąć rozpoznania sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z urzędu, a wyłącznie na żądanie strony. Obowiązany jest dokonać oceny, czy jednostka żądająca udzielenia jej obrony przez ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie ma status strony. Sam udział w postępowaniu przed organem I instancji nie przesądza interesu prawnego jednostki w sprawie. Jedynie gdy jednostka jest adresatem uprawnienia lub obowiązku określonego w rozstrzygnięciu, przysługuje jej legitymacja procesowa, zaangażowanie jednostki do postępowania w sprawie bez podstaw do wyprowadzenia z przepisów prawa interesu prawnego, daje jej interes prawny w żądaniu podważenia mocy rozstrzygnięcia. Wymaga to ustalenia, czy jednostka wnosząca odwołanie ma status strony, zgodnie z art. 28 (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 734, nb 2, 4).

"Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn przedmiotowych, jak też z przyczyn podmiotowych... Do podmiotowych przyczyn niedopuszczalności odwołania zalicza się przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji bądź przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych" (wyrok NSA z 11.12.2007 r. II OSK 1661/06, Lex 425381, aprobowane przez A. Wróbla w: M. Jaśkowska, M. Wilbrand-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2020, uw. 3 do art. 134).

Zgodnie z art. 127 § 1 kpa odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Organ odwoławczy orzeka w formie postanowienia o niedopuszczalności z tej przyczyny, że osoba wnosząca odwołanie nie ma legitymacji do wniesienia tego środka prawnego, ponieważ nie jest stroną w rozumieniu art. 28. Przeciwne stanowisko odwołuje się do koncepcji subiektywnej strony, która nie daje się utrzymać na gruncie przepisu art. 28 kpa, a nadto uznaje za wiążące dla organu odwoławczego zawarte w odwołaniu twierdzenia strony, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku w tym znaczeniu, że organ drugiej instancji jest obowiązany rozpatrzyć to odwołanie i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Gdyby to stanowisko uznać za trafne, wówczas praktycznie organ odwoławczy nie mógłby orzekać o niedopuszczalności odwołania wniesionego przez osobę w sposób oczywisty niebędącą stroną w rozumieniu art. 28 kpa, bowiem nawet ogólnie wyrażone niezadowolenie tej osoby z wydanej decyzji czyni z niej stronę postępowania odwoławczego w znaczeniu subiektywnym. Należy także podkreślić, że kwestia legitymacji procesowej do wniesienia odwołania jest zagadnieniem proceduralnym, co podkreśla NSA w uzasadnieniu powołanej uchwały, a właściwą formą rozstrzygania tych kwestii są postanowienia (art. 123; A. Wróbel - op. cit., uw. 6 do art. 134 i argumenty przywołane przez Komentatora, które NSA w niniejszym składzie podziela).

Dla uniknięcia zbędnych powtórzeń, należy w tym miejscu przywołać wyżej przedstawione argumenty dotyczące braku naruszenia art. 28 kpa.

Skoro nie doszło do naruszenia art. 134 i 28 kpa, to Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

Skarga kasacyjna na podstawie art. 184 ppsa podlegała oddaleniu.