Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1248/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1248/18

UZASADNIENIE

W dniach 14 września 2016 r. i 26 stycznia 2017 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrole w sprawie budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego na działce nr 5187/2 w [...] oraz muru usytuowanego w granicy działki nr 5187/2 i 5186/2.

Następnie, po dokonaniu dodatkowych ustaleń w sprawie, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył w całości postępowanie "w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych" dotyczących realizacji opisanych wyżej obiektów, zlokalizowanych na działce nr 5187/2, stanowiącej własność MW MW. Zdaniem organu I instancji, budynek mieszkalny oraz mur ogrodzenia realizowane są zgodnie z dokumentacją projektową, co zostało potwierdzone m.in. poprzez sporządzenie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Budynek garażu realizowany jest natomiast zgodnie z przyjętym bez sprzeciwu zgłoszeniem, zaś wiata przy budynku garażowym nie stanowi obiektu budowlanego i nie podlega reżimowi ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.). W ocenie organu oznaczało to, że w opisywanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a zatem prowadzone postępowanie administracyjne uznać należało za bezprzedmiotowe.

Uwzględniając odwołanie MB, decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] uchylił opisaną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji nie poczynił wystarczających ustaleń w sprawie, aby można było uznać, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Zdaniem WINB, wiata razem z budynkiem gospodarczym stanowi jedną całość jako obiekt budowlany i biorąc pod uwagę całą powierzchnię zabudowy budynku oraz wiaty, taki obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec zaś przyjętego bez sprzeciwu zgłoszenia, sprawa ta wymaga rozpatrzenia w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), w tym poddania wybudowanego budynku ocenie zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Z 2015 r. poz. 1422 z późn. zm.).

W odniesieniu do budynku mieszkalnego oraz muru zrealizowanego w granicy organ odwoławczy podniósł, że przyjęcie bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu ww. budowy ze strony organu nadzoru budowlanego nie przesądza – jak błędnie przyjął organ I instancji – że inwestycja został zrealizowana zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem budowlanym. Z akt sprawy wynika natomiast, że teren działki nr 5187/2 został podniesiony. Zdaniem WINB, organ I instancji w tym zakresie nie przeprowadził żądnego postępowania. Nie ustalił również, czy cokół ogrodzenia nie stanowi muru oporowego, a co za tym idzie, czy nie zabezpiecza on gruntu działki nr 5187/2 przed osuwaniem się na działkę nr 5186/2. Tym bardziej, że w projekcie zagospodarowania terenu zaprojektowane zostało podniesienie cokołu ogrodzenia wraz z ukształtowaniem terenu przejazdu do budynku, jednak nie podane zostały żadne rzędne terenu, które wskazywałyby jak zostało zaprojektowane ukształtowanie terenu.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), nałożył na MW MW obowiązek dostarczenia ekspertyzy muru oporowego (ogrodzenia), zlokalizowanego na działce nr 5187/2, przy granicy działki nr 5186/2 w [...]. Uwzględniając zażalenie zobowiązanej, rozstrzygnięcie to zostało uchylone postanowieniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji nie wyjaśnił czy sporny obiekt pełni funkcję muru oporowego czy ogrodzenia, co w konsekwencji doprowadziło do wydania postanowienia z naruszeniem art. 81c ust. 2 ww. ustawy. Stwierdzony stan faktyczny sprawy nie uprawniał natomiast do przyjęcia, że w realiach opisywanej sprawy zachodzi konieczność przedstawienia ekspertyzy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie muru oporowego i ogrodzenia na działce nr 5187/2, zlokalizowanego przy granicy z działką nr 5186/2 w [...].

Organ I instancji podał, że sporny mur został zrealizowany w oparciu o wydaną przez Starostę [...] decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...]. W zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano m.in. podniesienie cokołu ogrodzenia wraz z ukształtowaniem terenu przejazdu przy budynku. Ponadto projekt przewidywał podniesienie istniejącego cokołu ogrodzenia od strony działki nr 5186/2 ponad poziom terenu, w celu ograniczenia spływu wód z działki nr 5187/2. Ustalono, że na obiekt został zrealizowany na przełomie 2012 i 2013 r., a prowadzone wówczas roboty budowlane polegały na rozbiórce istniejącego drewnianego ogrodzenia, wykonaniu betonowego fundamentu i cokołu z bloczków betonowych i betonu, na których zamontowano słupki metalowe i zamocowano do nich elementy z metalowej siatki zgrzewanej.

W ocenie organu I instancji, z samego założenia projektowego podniesienia poziomu terenu działki nr 5187/2 bez ingerencji w teren działki nr 5186/2 wynika, że realizacja projektowanego podwyższenia cokołu stanowi wykonanie muru oporowego, pomimo braku użycia tego określenia w projekcie budowlanym. Tym samym uznać należało, że przedmiotowy mur został wykonany legalnie – na podstawie udzielonego inwestorom pozwolenia na budowę. Na podstawie przeprowadzonych oględzin, dokumentacji powykonawczej przedstawionej przez inwestorów oraz oświadczenia osoby pełniącej funkcje kierownika budowy spornego muru stwierdzono, że budowla znajduje się w należytym stanie technicznym, została wykonana prawidłowo i nadaje się do użytkowania. To zaś zdaniem PINB powoduje, że postępowanie prowadzone w przedmiocie tego muru oporowego uznać należało za bezprzedmiotowe, gdyż brak było podstaw do powzięcia dalszych czynności w ramach sprawowanego nadzoru.

Skarżąca wniosła odwołanie od tej decyzji, zarzucając wydanie jej w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Zdaniem odwołującej mur oporowy pełni zupełnie inną funkcję niż ogrodzenie, a zatem nie sposób uznać uwzględnionego w projekcie budowlanym cokołu jako muru oporowego. Ponadto na budowę muru oporowego wymagane jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, którego w opisywanej sprawie nie wydano. Oznacza to, że sprawa muru wina zostać rozpoznana w oparciu o przepisy art. 48 ustawy Prawo budowlane. Nie ma przy tym znaczenia, że inwestor lub kierownik budowy traktuje cokół jak mur oporowy. Ponadto, zdaniem odwołującej, organ nadzoru budowlanego winien sam dokonać kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, a nie posiłkować się ekspertyzami inwestora, które noszą charakter dokumentów prywatnych.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r. nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, sporna konstrukcja stanowi mur ogrodzeniowy a nie jak wskazał organ I instancji – mur oporowy. Wprawdzie z uwagi na zaprojektowane podwyższenie terenu działki nr 5187/2 wykonany mur może przenosić dodatkowo napór nawiezionej na działkę inwestorów ziemi, jednakże jest to funkcja wtórna, wynikająca z zatwierdzonego projektu budowlanego. Powstanie różnicy w wysokości terenu po obu stronach muru przewidziane było bowiem w zatwierdzonym pozwoleniem na budowę projekcie budowlanym. Sam fakt wzniesienia ogrodzenia na terenie o różnym ukształtowaniu działek nie skutkuje uznaniem, że w sprawie mamy do czynienia z murem oporowym. Zasadniczym wszak celem wykonanych przez inwestorów robót budowlanych była budowa ogrodzenia, a nie wzniesienie muru oporowego. Wobec zaś ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, że wykonane ogrodzenie nie narusza również przepisów techniczno – budowlanych oraz zostało wykonane prawidłowo pod względem sztuki budowlanej, słusznie organ I instancji uznał, że prowadzone postępowanie podlega umorzeniu w całości jako bezprzedmiotowe.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skardze na tę decyzję MB wniosła o poddanie jej kontroli Sądu oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie skarżącej organ odwoławczy dokonał błędnej kwalifikacji spornego obiektu budowlanego, gdyż przedmiotowy mur pełni przede wszystkim funkcję oporową, a funkcja ogrodzenia jest w realiach opisywanej sprawy funkcją dodatkową. Potwierdził to biegły w sporządzonej ekspertyzie wskazując, że mur może pełnić funkcję ściany oporowej, przejmującej napór gruntu ze strony działki nr 5187/2, bez konieczności przebudowy lub wzmocnień, jednakże pod warunkiem niezmienności czynników, a zwłaszcza odsłaniania jego fundamentu. Niemniej jeżeli obiekt pełniący funkcję muru oporowego pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, to nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W realiach opisywanej sprawy oznacza to, że inwestycja stanowi samowolę budowlaną.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.)– zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 27 [...] 2018 r. wydane zostały z naruszeniem prawa.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało umorzone w całości wobec uznania przez organy, że podwyższenie terenu działki nr 5187/2 było przewidziane w pozwoleniu budowlanym, a mur ogrodzeniowy spełnia założenia przewidziane w projekcie budowlanym i nie można traktować go jako muru oporowego, bowiem przeniesienie naporu nawiezionej ziemi jest w istocie funkcją wtórną.

W ocenie Sądu taka kwalifikacja wzniesionego obiektu w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest nieprawidłowa.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, ze zm.) nie zawiera legalnej definicji "muru oporowego". Posługuje się natomiast pojęciem "konstrukcji oporowej", zaliczając ją do budowli wymienionych w art. 3 pkt 3, przez które rozumie się każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury. Wykonywanie obiektu budowlanego w postaci konstrukcji oporowej nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę(art. 29 ust. 1 i 2) ani nie zostało objęte obowiązkiem zgłoszenia (art. 30 ust. 1)., a zatem ma do niego zastosowanie art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z 21.11.2006 r., II OSK 1371/05, System orzecznictwa Lex nr 318327).

W praktyce często zdarza się, że tego typu obiekt usytuowany jest w granicy działek, pełniąc również rolę ogrodzenia. W orzecznictwie ukształtował się jednolity pogląd, że w sytuacji gdy ogrodzenie, które zostało wykonane na granicy różnicy poziomów gruntu, przytrzymuje wyżej położony grunt przed osypywaniem, stanowi w istocie konstrukcję oporową ( por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10.02.2005 r., II SA/Gd 2753/01, wyrok NSA z dnia 21.03.2006 r., II OSK 667/05, wyrok WSA w Krakowie z dnia 8.10.2008 r., II SA/Kr 704/08, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 18.05.2010 r., II SA/Rz 152/10 – wszystkie orzeczenia dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie też przyjmuje się, że decydujące znaczenie przy kwalifikowaniu muru jako oporowego ma funkcja jaką on pełni. Konstrukcje oporowe (mury oporowe) mają przede wszystkim za zadanie zabezpieczanie terenu przed osuwaniem się gruntu, z terenu położonego wyżej, podczas gdy ogrodzenia oddzielają od siebie części terenu. Jeżeli dominującą funkcją konstrukcji jest zabezpieczanie przed osuwaniem się ziemi, na co może wskazywać również charakter użytych do jej wzniesienia materiałów zapewniających stabilność - należy uznać, że stanowi ona mur oporowy. Z punktu widzenia prawa budowlanego obiekt budowlany należy kwalifikować, przede wszystkim ze względu na jego przeznaczenie, czyli funkcję jaką ma pełnić (patrz: wyrok WSA w Białymstoku z 15.04.2010 r., sygn. akt II SA/Bk 54/10). Nie ma przy tym znaczenia, że obiekt taki, usytuowany pomiędzy dwoma działkami, traktuje się jako ogrodzenie. Nawet jeśli obiekt postawiony na granicy działki i będący murem oporowym, pełni jednocześnie funkcję ogrodzenia, nie korzysta on ze zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę w myśl art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane (por. poprzednio powoływane orzeczenia oraz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11.03.2009 r. II SA/Gd 467/08).

W rozpoznawanej sprawie inwestorzy uzyskali w dniu 14 czerwca 2012 r. pozwolenie na budowę obejmujące budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, gazową, wentylacji mechanicznej i centralnego ogrzewania oraz przyłączami (wodociągowym, kanalizacji sanitarnej i gazowym) na działkach nr 5187/2, 5187/1 i 5173/6.

Z jego analizy, w tym także z analizy projektu zagospodarowania działki nie wynika jednak by pozwolenie to obejmowało budowę muru oporowego, pomimo braku takiego wyraźnego określenia - jak przyjął organ I instancji. Nie można także wywodzić legalności wybudowanego muru z argumentacji organu II instancji, który wskazuje, że mur ten jest w istocie murem ogrodzeniowym, natomiast powstanie różnicy wysokości terenu na działkach 5187/2 i 5186/2 było przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, który zakładał również odgrodzenie obu sąsiadujących działek ogrodzeniem na cokole, przy czym cokół należało podwyższyć w stosunku do istniejącego uprzednio. Sam zaś fakt wzniesienia ogrodzenia na terenie o takim ukształtowaniu nie skutkuje, zdaniem WINB przyjęciem, że mamy do czynienia z murem oporowym.

W ocenie Sądu argumentacja ta, wywodząca legalność muru ogrodzeniowego z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i poszukująca potwierdzenia w projekcie zagospodarowania działki 5187/2, nie jest właściwa.

Przede wszystkim nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wzniesiony przez MW MW mur jest wyłącznie częścią ogrodzenia, nie zaś murem oporowym. Funkcja w/w obiektu, który oddziela teren działek 5187/2 i 5186/2 wynika ze stanu faktycznego – ukształtowania terenu i wykonanych robót, które polegały na znacznym podwyższeniu terenu działki inwestorów. Znajduje to potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy (protokoły oględzin, mapy, szkice, fotografie) – ustalenia wskazują, że maksymalna wysokość cokołu wynosi 1,54 m. Funkcja oporowa wynika też wprost z ekspertyzy technicznej, która została włączona w poczet materiału dowodowego – biegły wskazał na taki charakter muru podkreślając, że podwyższony teren działki inwestora tworzy skarpę w stosunku do terenu działki sąsiedniej (działki skarżącej).

Wszystkie te okoliczności przesądzają zdaniem Sądu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z murem, który stanowi konstrukcję oporową, bowiem wspiera powierzchnię terenu podwyższoną znacznie w stosunku do poziomu pozostałego gruntu.

Nie można zgodzić się też z poglądem, że podwyższenie terenu w granicy działek 5187/2 i 5186/2 wynika z projektu zagospodarowania działki. Mowa jest w nim jedynie o podwyższeniu cokołu ogrodzenia ponad poziom terenu, tak by ograniczyć spływ wód na działkę 5186/2, natomiast wysokość maksymalna podniesienia terenu – 1 m nie ma odniesienia do terenu w granicy działek. Wręcz przeciwnie – z dokumentu tego wynika, że podniesiony teren należy ukształtować poprzez spadek w kierunku granicy działek 5186/2 i 5187/2 ("Teren pomiędzy projektowanym budynkiem a granicą z działką sąsiednią (nr ewid. 5186/2) uformować w spadku w kierunku północno – zachodnim (w głąb swojej działki)".).

Wskazuje to zdaniem Sądu na naruszenie przepisów postępowania – art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego oraz art. 105 § 1 k.p.a. poprzez uznanie bezprzedmiotowości postepowania w sytuacji, gdy inwestorzy nie posiadali pozwolenia na budowę przedmiotowego muru oporowego, a zatem organy winny zastosować przepisy art. 48 Prawa budowlanego i wdrożyć procedurę legalizacyjną.

Wyjaśnienia wymaga też kwestia prowadzonego postępowania – wszczęto je pierwotnie w zakresie legalności budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, muru oporowego oraz budynku garażu z wiatą na działce 5187//2, natomiast po uchyleniu rozstrzygnięcia Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją kasacyjną z dnia [...] sierpnia 2018 r., wydawane decyzje dotyczyły już wyłącznie muru oporowego, choć w aktach sprawy brak jest adnotacji, że pozostałe kwestie zostały wyłączone do odrębnych postępowań.

W wszystkich tych przyczyn, uznając, że decyzje organów obu instancji naruszają ww. przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił je w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a., uwzględniając w tym zakresie wniosek zawarty w skardze.