Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 85/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 15 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1613/13 w sprawie ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 24 października 2012 r. nr XXI/166/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1613/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Mazowieckiego na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 24 października 2012 r., nr XXI/166/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rada Gminy Izabelin w dniu 24 października 2012 r. podjęła uchwałę nr XXI/166/12 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Laski dla ul. Cyklistów wraz z terenem przyległym, Etap I. Wojewoda Mazowiecki w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą uchwałę podniósł, że zgodnie z ustaleniami § 8 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 oraz § 9 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 uchwały miejscowy plan zagospodarowania przeznaczył obszary położone w Kampinoskim Parku Narodowym na cele inne niż służące celom parku narodowego bez uzyskania odstępstwa wymaganego na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) od zakazów, o których mowa w art. 15 ust 1 pkt 1 tej ustawy. Tereny oznaczone symbolem UT zostały przeznaczone pod zabudowę usługową dla potrzeb obsługi rynku turystycznego i rekreacyjnego, a tereny pod modernizację, rozbudowę i budowę systemów komunikacji oznaczono symbolem KDL. Takie przeznaczenie terenów jest w ocenie organu nadzoru sprzeczne z ustawą o ochronie przyrody, ponieważ w parkach narodowych możliwa jest budowa i przebudowa tylko takich obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, które służą celom parku narodowego. Wojewoda podniósł także, że uzgodnienie projektu planu dokonane przez Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego nie jest tożsame z uzyskaniem zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Zezwolenie takie nie zostało uzyskane, więc Gmina Izabelin nie mogła przeznaczyć terenów Kampinoskiego Parku Narodowego na cele inne, niż służące celom parku narodowego.

Wobec powyższego Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały, zarzucając jej naruszenie art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, powołując się na niezgodność projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 20 sierpnia 2013 r. organ podtrzymał swoje stanowisko. Wójt Gminy Izabelin powołał się na kompetencję gminy do kształtowania jej ładu przestrzennego i wskazał, że w opinii organu planistycznego, jakim jest Rada Gminy, projekt planu miejscowego był zgodny z ustaleniami studium. Organ w procedurze planistycznej uzgodnił projekt planu z Dyrektorem Kampinoskiego Parku Narodowego. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę zaznaczono, że przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wymagane uzyskanie zgody Ministra Środowiska, ponieważ obowiązek uzyskania takiej zgody, jak wynika z art. 15 ust. 1 i ust. 3 ustawy o ochronie przyrody dotyczy budowania obiektów budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody cele ochrony przyrody są m.in. realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego, występuje o uzgodnienie projektu planu do dyrektora parku narodowego w zakresie ustaleń planu, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Prawidłowo zatem Wójt Gminy Izabelin wystąpił o uzgodnienie projektu planu do Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego. Uzgodnienie w tym wypadku ma zapewnić gwarancję realizacji celów ochrony przyrody na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego był jedynym organem władnym do wydania uzgodnienia, ponieważ to do jego zadań należy zgodnie z art. 8e ust. 1 ustawy o ochronie przyrody realizacja ustaleń planów lub zadań ochrony parku narodowego oraz wydawanie zarządzeń dotyczących funkcjonowania parku narodowego, w tym określających sposoby udostępniania obszarów parku narodowego.

Sąd podniósł, że stosownie do art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody zabrania się budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że zakaz dotyczy budowy lub przebudowy, a nie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Jednocześnie dopiero na etapie uzyskania pozwolenia na budowę można mówić o konieczności uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, wydawanego przez ministra właściwego do spraw środowiska po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego, na odstępstwa od wskazanego wyżej zakazu budowy i przebudowy. Również art. 15 ust. 7 pkt 3-5 ustawy o ochronie przyrody wskazuje, że wniosek o wydanie zezwolenia zawiera w szczególności: cel wykonania wnioskowanych czynności wraz z uzasadnieniem, opis planowanych czynności oraz lokalizację wykonywania planowanych czynności. Wobec powyższego w ocenie Sądu słusznie w odpowiedzi na skargę gmina stwierdziła, że wydanie zezwolenia na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie dotyczy procedury planistycznej. Potwierdza to nie tylko art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, gdzie mowa jest o budowie i przebudowie, a nie o przeznaczeniu terenów na cele zabudowy, ale również art. 15 ust. 7 pkt 3-5 tej ustawy, gdzie wyraźnie wskazano, że wniosek o wydanie zezwolenia powinien zawierać skonkretyzowane oznaczenie planowanego przedsięwzięcia. Indywidualna inwestycja zlokalizowana na terenie Kampinoskiego Parku Narodowego w części objętej przedmiotowym planem będzie wymagała stosownego zezwolenia ministra, ale gmina nie może na etapie procedury planistycznej wnioskować o wydanie zezwolenia in abstracto dla całego obszaru. Trudno sobie bowiem wyobrazić, że gmina przy sporządzaniu planu przewiduje wszystkie możliwe inwestycje na danym terenie i występuje o zezwolenie do ministra właściwego do spraw środowiska przedstawiając we wniosku hipotetyczne inwestycje.

Sąd podzielił również stanowisko Gminy Izabelin co do oceny zgodności projektu planu ze studium. Podniesiono, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania stanowi wyraz polityki przestrzennej gminy, ujmuje ją kierunkowo, a nie docelowo. W myśl art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rada gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny projektu planu miejscowego (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, uwagi do art. 20, teza 1). Stopień związania planu miejscowego ustaleniami studium uzależniony jest od szczegółowości zapisów studium, co oznacza, że związanie to może być silniejsze lub słabsze. Związanie to odnosić należy do szczegółowości zapisów studium dającego organom planistycznym większą lub mniejszą możliwość uszczegółowiania przeznaczenia danego obszaru w planie miejscowym (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 20 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 886/12).

Doprecyzowanie uregulowań studium w projekcie planu co do przeznaczenia terenów położonych w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego wymagało dokonania stosownego uzgodnienia. Jednocześnie w procedurze planistycznej prawidłowo uzgodniono projekt planu z Dyrektorem Kampinoskiego Parku Narodowego. Wobec tego niesłuszny jest w ocenie Sądu pierwszej instancji zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ Rada Gminy Izabelin prawidłowo podjęła uchwałę z dnia 24 października 2012 r., korzystając z przyznanych jej kompetencji oceny zgodności studium i projektu planu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda Mazowiecki zaskarżając go w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wojewody Mazowieckiego, tj. w odniesieniu do zawartego w tekście planu miejscowego oraz na rysunku planu przeznaczenia terenów oznaczonych symbolem UT oraz symbolem KDL, położonych w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego, na cele inne niż służące celom parku narodowego bez uzyskania, wymaganego na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r. poz. 627 z późn. zm.), zezwolenia ministra właściwego do spraw środowiska od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm,) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130 poz. 871).

W oparciu o powyższe Wojewoda Mazowiecki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt: IV SA/Wa 1613/13 i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, na podstawie an. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie Wojewody Mazowieckiego z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wprost wynika zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, a przyznana radzie gminy kompetencja w zakresie uchwalania planu miejscowego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), nie oznacza zupełnej dowolności. Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiona jest na podstawie upoważnienia ustawowego i jako akt prawa miejscowego ma charakter powszechnie obowiązujący. Akt ten nie może zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ wykonawczy gminy sporządza projekt planu miejscowego m.in. zgodnie z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem. W planie miejscowym zaś, w ramach wymagań ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych (art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) określa się obowiązkowo m.in.: - "(...) granice i sposoby zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie, ustalonych na podstawie odrębnych przepisów (...)" – art. 15 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; "szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy" - art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto na podstawie an. 6 ust. 1 pkt 1 i pkt 5 ustawy o ochrony przyrody, parki narodowe i obszary Natura 2000 są formami ochrony przyrody chronionymi na podstawie tej ustawy. Stosownie do wymogu art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 z późn. zm.), ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy o ochronie przyrody parku narodowego i obszaru Natura 2000 oraz ich otulin, uwzględnia się w szczególności w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z ustaleniami § 8 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 uchwały oraz § 9 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 uchwały, obszar objęty planem znajduje się w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego i w granicach obszaru Natura 2000. Według rysunku planu - załącznika Nr 1 do uchwały, stanowiącego integralną część uchwały, granice Kampinoskiego Parku Narodowego stanowią jednocześnie granice obszaru Natura 2000. Według ustaleń § 4 pkt 1 1it. a i lit. b uchwały, tereny oznaczone w planie symbolem UT zostały przeznaczone pod zabudowę usługową dla potrzeb obsługi ruchu turystycznego i rekreacyjnego, zaś tereny oznaczone symbolem KDL - pod modernizację, rozbudowę i budowę systemów komunikacji. W ustaleniach szczegółowych uchwały skonkretyzowano ustalenia dotyczące przeznaczenia terenów UT. Wedle ustaleń § 8 ust. 1 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 1 uchwały, przeznaczeniem podstawowym terenów UT są: ośrodki wypoczynkowe, hotele, motele, pensjonaty, gospodarstwa agroturystyczne. Natomiast jako przeznaczenie towarzyszące dla tych terenów ustalono w § 8 ust. 1 pkt 2, § 9 ust. 1 pkt 2 uchwały: gastronomię, garaże, miejsca postojowe, zieleń urządzoną, obiekty malej architektury, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Wskazane ustalenia możliwości realizacji zabudowy usługowej dla potrzeb obsługi ruchu turystycznego i rekreacyjnego i układu drogowego na obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego wprost zatem naruszają art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

W ocenie organu skarżącego kasacyjnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. Z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody nie musi bowiem wynikać wprost, że dotyczy on przeznaczania terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika natomiast, że organ wykonawczy gminy sporządza plan zgodnie z zapisami studium i z przepisami odrębnymi. Przepisy odrębne, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to szereg aktów normatywnych, zarówno ustaw, rozporządzeń, a także aktów prawa miejscowego, których przepisy mogą kształtować ustalenia planu miejscowego. Sporządzanie projektu planu zgodnie z "przepisami odrębnymi" to również uwzględnienie zasady, zgodnie z którą "akty prawa miejscowego nie mogą regulować materii należących do przepisów wyższego rzędu i nie mogą być sprzeczne z nimi" (wyrok NSA z dnia 16 marca 2001 r., IV SA 385/99).

Z przytoczonej regulacji prawnej wynika co do zasady, że w parkach narodowych oraz rezerwatach przyrody nie jest możliwa realizacja zabudowy. Wyjątkiem od ww. reguły, na czym Sąd pierwszej instancji opiera swoje stanowisko, jest uzyskanie stosownego zwolnienia od takiego zakazu w drodze indywidualnego zezwolenia wydawanego przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska, po zasięgnięciu opinii dyrektora parku narodowego. Stosownie do art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody minister właściwy do spraw środowiska może zezwolić na odstępstwo od zakazów, o których mowa w ust. 1, jeżeli jest to uzasadnione: 1) potrzebą ochrony przyrody, wykonywaniem badań naukowych, celami edukacyjnymi, kulturowymi, turystycznymi, rekreacyjnymi lub sportowymi lub celami kultu religijnego i nie spowoduje to negatywnego oddziaływania na przyrodę parku narodowego lub 2) potrzebą realizacji inwestycji liniowych celu publicznego, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i po zagwarantowaniu kompensacji przyrodniczej w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.).

Powyższe zezwolenie wydawane jest na wniosek inwestora, dopiero na etapie procesu inwestycyjnego. Wnioskodawca, właściciel działki sporządza odpowiedni wniosek, który zgodnie z art. 15 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody zawiera m.in.: cel wykonania wnioskowanych czynności z uzasadnieniem, opis planowanych czynności, lokalizacje wykonywania planowanych czynności, opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na przyrodę parku narodowego. Decyzje wydawane na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody mają charakter warunkowy, a ich skuteczność uzależniona została od przeprowadzenia przez inwestora działań kompensujących utratę wartości przyrodniczych danego obszaru. W związku z tym, aby decyzja taka mogła podlegać wykonaniu, już w samej decyzji powinno być określone, na czym mają polegać te działania kompensacyjne.

W zasadzie, aby decyzja była wykonalna, precyzyjnie powinno być w niej określone, jakie czynności mają być wykonane, aby zezwolenie mogło wywołać skutki prawne. Ustawodawca nie określił jednak, na czym mają polegać działania kompensacyjne oraz w jaki sposób organ administracji powinien ustalić ich zakres. Na organie spoczywa obowiązek wykazania, w oparciu o ustalony stan faktyczny, że nałożone obowiązki (działania kompensacyjne), ich charakter i zakres odpowiadają utraconym wartościom przyrodniczym danego obszaru. Działania kompensacyjne co do zasady powinny być realizowane na obszarze objętym działaniem inwestora. Nie można jednak wykluczyć wskazania innego miejsca na terenie parku narodowego, jeżeli np. utrata wartości przyrodniczych w miejscu realizacji inwestycji ma charakter nieodwracalny. Kompensacja przyrodnicza nie może być jednak rozumiana w sposób dowolny, gdyż pojęcie to należy do języka prawnego zgodnie z postanowieniami art. 3 pkt 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Przez kompensację przyrodniczą rozumie sie zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. W związku z tym zakres obowiązków nałożonych na adresata decyzji powinien dokładnie odpowiadać utraconym wartościom. Nadto w zezwoleniu na odstępstwo od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wskazuje się warunki realizacji tego odstępstwa wynikające z potrzeb ochrony przyrody. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że decyzje wydawane na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody są wydawane po zasięgnięciu opinii właściwego miejscowo dyrektora parku narodowego. Zezwolenie ministra właściwego do spraw ochrony środowiska ma więc charakter warunkowy. Jego skuteczność jest uzależniona od przeprowadzania przez inwestora działań kompensujących utratę wartości przyrodniczych danego obszaru. Zezwolenie na odstępstwo od zakazów wydaje sie w drodze decyzji administracyjnej na czas określony nie dłuższy niż 5 lat (art. 15 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody).

W przeciwieństwie do stanowiska Sądu pierwszej instancji, w ocenie skarżącego co do zasady i w odniesieniu do przepisu art. 15 ust 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, w parkach narodowych winien obowiązywać zakaz m.in. sytuowania obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, taką bowiem zasadę ustanawia sam ustawodawca. Zatem z planu miejscowego winno jednoznacznie wynikać, że obszary położone w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego nie podlegają zabudowie. Zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami decyzje administracyjne zezwalające na odstępstwo od zakazu zabudowy są czasowe i wydawane każdorazowo na konkretną inwestycję i to inny organ niż Rada Gminy Izabelin decyduje o jej lokalizacji i możliwości jej zrealizowania. Zatem wskazywanie w planie miejscowym obszarów parku narodowego, jako terenów inwestycyjnych, pod realizacje m.in. zabudowy usługowej dla potrzeb obsługi ruchu turystycznego i rekreacyjnego i układu drogowego, w tym wyznaczanie tzw. ruchu budowlanego, poprzez określenie na rysunku planu miejscowego nieprzekraczalnych linii zabudowy, a także wskaźników i parametrów kształtujących zabudowę na takich obszarach, narusza kompetencje ministra właściwego do spraw ochrony środowiska, który w tej sprawie nie jest w jakikolwiek sposób związany ustaleniami planu miejscowego. Rolą ministra właściwego do spraw ochrony środowiska jest bowiem dokonanie oceny, czy planowana realizacja konkretnej inwestycji nie wywoła negatywnego oddziaływania na przyrodę w parku narodowym.

Nadto przedmiotem ustaleń planu miejscowego nie może być regulacja wskazująca na kompensację przyrodniczą, w tym na obszarze wykraczającym poza obszar objęty działaniem inwestora, a zatem odstępstwo od zakazów wynikających z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, ustalone w uchwale dla terenów 1UT, 2UT, 3UT oraz 1KDL, 2KDL i 3KDL, jest bezwarunkowe i nie uwzględnia potrzeb ochrony przyrody, a także co do zasady ustalone jest na czas nieokreślony. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono także, że wydana na podstawie art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody opinia właściwego miejscowo dyrektora parku narodowego jest najsłabszą formą współdziałania pomiędzy organami administracyjnymi, gdyż minister właściwy do ochrony środowiska wydając decyzję nie jest związany stanowiskiem zaprezentowanym w opinii. Tym bardziej minister właściwy do spraw ochrony środowiska nie jest związany uzgodnieniem Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego, dokonanym postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny.

Wojewoda Mazowiecki zwrócił uwagę, że ustalenia wynikające z planu mogą skutkować uznaniem przez przeciętnego odbiorcę tego planu, że każda nieruchomość na terenach 1UT, 2UT, 3UT, znajdująca się w obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego jest przeznaczona pod zabudowę usługową dla potrzeb obsługi ruchu turystycznego i rekreacyjnego. Zarówno bowiem z ustaleń szczegółowych tekstu uchwały, jak i jej części graficznej wynika możliwość zabudowy. Natomiast każda nieruchomość na terenach 1KDL, 2KDL i 3KDL, znajdująca się w obszarze Kampinoskiego Parku Narodowego jest przeznaczona pod modernizację, rozbudowę i budowę systemów komunikacji. Przy czym, jak wspomniano wyżej, tylko decyzja uzyskana od ministra właściwego do spraw ochrony środowiska (art. 15 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody) będzie ww. nieruchomość taką czyniła, przy równoczesnych warunkach, o których mowa w art. 15 ust. 7 pkt 7 i ust. 8 ww. ustawy.

Biorąc pod uwagę ustalone w planie przeznaczenie terenów oraz fakt, że obszar objęty planem (za wyjątkiem części terenu 3KDL - ul. Pomidorowa) znajduje się w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego i w granicach obszaru Natura 2000, jak również obowiązujące w związku z powyższym przepisy ustawy o ochronie przyrody (art. 15 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy), organ nadzoru dla oceny zgodności z prawem ustaleń planu, przy zastosowaniu zasady proporcjonalności podjął działania zmierzające do ustalenia, czy zakaz zabudowy został wyznaczony na mocy odrębnej decyzji administracyjnej, a plan potwierdza jedynie aktualny stan prawny i faktyczny w tym zakresie.

Z dokumentacji prac planistycznych wynika jedynie, że rozwiązania przyjęte w projekcie planu, uzyskały niżej wymienione uzgodnienia wymagane na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, tj.:

- uzgodnienie Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego - postanowienie z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], dokonane na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny,

- uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie – postanowienie z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], dokonane na podstawie art. 30 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, w zakresie wpływu ustaleń planu na cele ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Kampinoska PLC 140001 oraz ograniczeń wynikających z utworzenia na danym terenie tej formy ochrony przyrody.

Ponadto grunty leśne, wymagające zmiany przeznaczenia, uzyskały zgodę na zmianę ich przeznaczenia na cele nieleśne decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, projekt planu miejscowego w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny, wymaga uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń planu, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę parku narodowego. W ocenie skarżącego kasacyjnie, uzgodnienie projektu planu dokonane przez Dyrektora Kampinoskiego Parku Narodowego nie jest jednak tożsame z uzyskaniem możliwego zezwolenia właściwego ministra do spraw środowiska na odstępstwa od zakazów, o których mowa w art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono również, że naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 28. ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jest konsekwencją naruszenia przepisów odrębnych przez ustalenia zawarte w uchwale Nr XXI/166/12 w związku z przeznaczeniem terenów położonych w granicach Kampinoskiego Parku Narodowego pod zabudowę usługową dla potrzeb obsługi ruchu turystycznego i rekreacyjnego oraz pod modernizację, rozbudowę i budowę systemów komunikacji, tj. na cele inne niż służące celom parku narodowego. Zasady sporządzania planu miejscowego, o jakich mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. W przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca nie wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 164 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego sporządzonej w Strasburgu w dniu 15 października 1985 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), bezspornym pozostaje fakt, że społeczności lokalne mają, w zakresie określonym prawem, swobodę działania w każdej sprawie, która nie jest wyłączona z ich kompetencji lub nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy. Władztwo planistyczne nie ma jednak charakteru absolutnego, zaś jego ograniczenia określone zostały ustawowo - w omawianej sprawie poprzez zakazy wynikające literalnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

Z powyższych względów, zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co skutkowało oddaleniem skargi organu. Sąd pierwszej instancji uznał bowiem, że plan miejscowy nie podlega rygorom przepisu odrębnego, tj. art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Izabelin wniosła w pierwszej kolejności o odrzucenie skargi jako sporządzonej z naruszeniem art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. z pominięciem wskazania właściwych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Wskazanie w skardze kasacyjnej art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez dokładnego sformułowania treści zarzutu i opisania, jaki to miało wpływ na orzeczenie Sądu nie spełnia wymogów art. 176 cyt. ustawy, zwłaszcza że w skardze kasacyjnej nie wskazano, w jaki sposób Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit.a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a treść podniesionego zarzutu nie pokrywa się w pełni z treścią uzasadnienia skargi kasacyjnej.

W razie nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi kasacyjnej, w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego przed NSA wg norm przepisanych wraz z podatkiem od towarów i usług.

W ocenie organu nie znajduje podstaw prawnych teza skargi kasacyjnej, że kompetencja ministra właściwego do spraw środowiska do wyrażenia zgodny na odstępstwo od zakazu wymienionego w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody dotyczy nie tylko procesu inwestycyjno-budowlanego, ale także procedur planistycznych.

Podniesiono, że odrębność procedury inwestycyjno-budowlanej od procedury planistycznej wynika wprost z regulacji ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Z przepisu art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, z jakimi organami należy dokonać uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 17 pkt 6 lit. b), a jakie tylko go opiniują (art. 17 pkt 6 lit. a). Na Iiście tej nie znajduje sie minister właściwy do spraw środowiska, a przywoływany przez skarżącego Wojewodę przepis art. 17 pkt 6 lit. b tiret drugi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołujący sie do przepisów odrębnych nie obejmuje swoją dyspozycją kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska wskazanych w art. 15 ust. 3 o ochronie przyrody, z tego względu, że nie odnosi sie do procedury uzgadniania planu zagospodarowania przestrzennego, a do przepisów dotyczących wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. przepisu art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W odniesieniu do tej konkretnej sprawy, z uwagi na okoliczność, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego znajduje sie na obszarze parku narodowego, jego projekt został uzgodniony z Dyrektorem Kampinoskiego Parku Narodowego w trybie art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody. Postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego uzgodnił przesłany projekt planu dotyczący wsi Laski dla ul. Cyklistów wraz z terenem przyległym, Etap I, w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny. Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego, mając na względzie swoje ustawowe kompetencje pismem z dnia 11 Iutego 2013 r. skierowanym do Wojewody Mazowieckiego wyjaśnił dlaczego podjął decyzję o uzgodnieniu planu, tłumacząc, że obszar objęty planem miejscowym jest położony w graniach Kampinoskiego Parku Narodowego i jest to pas Ieśnych działek należących do właścicieli prywatnych, a w związku z postępującą urbanizacją na terenie gminy Izabelin oraz poprawieniem układu komunikacyjnego w tej części gminy konieczne jest przekształcenie dotychczasowego ciągu pieszo-jezdnego zwanego ul. Cyklistów w ulicę o podwyższonych parametrach drogi obwodowej. Decyzję swoją konsultował z Radą Naukową Kampinoskiego Parku Narodowego, od której uzyskał opinię pozytywną i dlatego uznał, że inwestycja ta nie będzie naruszała art. 15 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody i projekt planu uzgodnił.

Projekt miejscowego planu został uzgodniony przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie - postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] w zakresie wpływu ustaleń planu na cele ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza Kampinoska PLC 140001 oraz ograniczeń wynikających z utworzenia na danym terenie tej formy ochrony przyrody.

Dodatkowo podniesiono w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz z zasady Iegalizmu (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że kompetencji organów administracji nie można domniemywać, ani też stosować wykładni rozszerzającej przy analizie ich kompetencji. W tej konkretnej sprawie należy zatem uznać, że ministrowi właściwemu do spraw środowiska nie przysługuje kompetencja do uzgadniania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren położony w granicach parku narodowego. Jest to wyłączna kompetencja dyrektora parku narodowego. Minister właściwy do spraw środowiska będzie mógł zrealizować swoje kompetencje w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy jest zadaniem własnym gminy i w związku z tym gmina i jej samodzielność podlegają w tym zakresie ochronie prawnej. Przyjęcie stanowiska Wojewody Mazowieckiego oznaczałoby naruszenie samodzielności planistycznej gminy, która w ramach zadań własnych zajmuje sie sprawami ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia.

Skarga kasacyjna spełnia wymogi określone w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem nie był uzasadniony wniosek o jej odrzucenie – zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną - ze względu na niewskazanie właściwych podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia. Wojewoda Mazowiecki działając na podstawie art. 174 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i zarzucając błędną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) nie wskazał wprawdzie w treści zarzutu na czym polega błędna wykładnia powyższych przepisów, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że strona skarżąca nie podziela poglądu Sądu pierwszej instancji, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody "wyraźnie wskazuje, że zakaz dotyczy budowy lub przebudowy, a nie przeznaczenia terenów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" i stoi na stanowisku, że prawidłowe rozumienie powyższego przepisu powinno być odczytywane w kontekście art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z których wynika, że organy w procesie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązane są kształtować treść planu zgodnie z przepisami odrębnymi, do których zalicza się również ustawa o ochronie przyrody. W konsekwencji w ocenie strony skarżącej kasacyjnie z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wynika zakaz wprowadzania do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulacji sprzecznych z ustawowym zakazem "budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody" w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody.

Wyżej przedstawiony zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię jest uzasadniony.

Z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 z późn. zm.) wynika zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody. Wyjątki od tego zakazu określa art. 15 ust. 2 cyt. ustawy, a tryb uzyskiwania zezwoleń na odstępstwa od powyższego zakazu regulują przepisy art. 15 ust. 3-8 ustawy o ochronie przyrody. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, czyli aktem rangi podustawowej, to nie może być sprzeczny z normami ustawowymi i musi znajdować podstawę w upoważnieniu ustawowym, a rada gminy nie może przekroczyć granic tego upoważnienia. Zakres upoważnienia ustawowego wyznaczający dopuszczalną treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.). Z regulacji tej wynika obowiązek kształtowania treści planu w zgodzie z przepisami odrębnymi, zwłaszcza w zakresie granic i sposobów zagospodarowania terenów lub obiektów podlegających ochronie oraz szczególnych warunków zagospodarowania terenów i ograniczenia w ich użytkowaniu, włącznie z zakazem zabudowy. Również z art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 250 z późn. zm.) wynika, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody m.in. parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru Natura 2000. Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody musi być zatem uwzględniany w procesie planistycznym, a jego treść nie może być pomijana w kształtowaniu treści planu miejscowego.

Z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody wynika zakaz wprowadzania do treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego regulacji sprzecznych z ustawowym zakazem "budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody" w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody, chyba że zakaz ten nie obowiązuje z mocy art. 15 ust. 2 cyt. ustawy lub został objęty zezwoleniem na odstępstwa od niego na podstawie art. 15 ust. 3-8 ustawy o ochronie przyrody. O odstępstwach tych rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej minister właściwy do spraw środowiska, co oznacza, że inne organy – w braku podstawy ustawowej – nie są kompetentne do wiążącego wyłączenia zakazów, o jakich mowa w art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, a zwłaszcza kompetencja taka nie wynika z art. 10 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody, który stanowi, że "projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku narodowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego". Uzgodnienie ani nie zastępuje, ani nie wyłącza konieczności uzyskania decyzji ministra właściwego do spraw środowiska o odstępstwach od zakazu budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego albo rezerwatu przyrody, w parkach narodowych oraz w rezerwatach przyrody.

Sąd pierwszej instancji dokonując błędnej wykładni art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie znalazł podstaw do jego zastosowania w niniejszej sprawie w procesie kontroli sądowoadministracyjnej uchwały Rady Gminy Izabelin z dnia 24 października 2012 r., nr XXI/166/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie objętym skargą organu nadzoru, przy tym stanowisko swoje oparł na stwierdzeniu, że to uzgodnienie projektu planu przez właściwy organ ma zapewniać gwarancję realizacji celów ochrony przyrody, a właściwy organ, tj. Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego uzgodnił projekt przedmiotowego planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji w procesie dokonanej w zaskarżonym wyroku wykładni wskazanych wyżej przepisów nie uwzględnił i nie poddał analizie okoliczności, że w toku procedury planistycznej Dyrektor Kampinoskiego Parku Narodowego przed wydaniem w dniu [...] października 2011 r. postanowienia uzgadniającego projekt planu wydał wcześniej w dniu 12 września 2011 r. postanowienie o odmowie uzgodnienia przedłożonego projektu planu. Postanowienie z dnia 12 września 2011 r. zostało wprawdzie uchylone postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., jednak Sąd pierwszej instancji nie ocenił prawidłowości postanowienia uzgadniającego z dnia [...] października 2011 r. z punktu widzenia zachowania wymogów procedury planistycznej, a mimo to jego treść przyjął jako podstawę dla oceny prawidłowości zastosowania przez organ art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Wadliwość wykładni tego przepisu przejawia się zatem również w tym, że wykładnia ta determinująca sposób jego zastosowania została dokonana w oderwania od istotnych okoliczności rozpoznawanej sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy Sąd pierwszej instancji mając na uwadze wyżej wskazaną wykładnię art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w związku z art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 7 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oceni zgodność z prawem zaskarżonych przez organ nadzoru regulacji uchwały Rady Gminy Izabelin z dnia 24 października 2012 r., nr XXI/166/12 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego również z punktu widzenia przepisów regulujących procedurę planistyczną.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając, że skarga kasacyjna ma uzasadnioną podstawę, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Należy zwrócić uwagę, że podmiotem kwestionującym legalność uchwały zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji był organ nadzoru, który ma kompetencje do wyeliminowania z obrotu prawnego uchwały jednostki samorządu terytorialnego bez konieczności uruchamiania kontroli sądowoadministracyjnej. Podnoszony w skardze do Sądu pierwszej instancji, a następnie w skardze kasacyjnej problem wykładni przepisów prawa, nie był okolicznością, której stwierdzenie i rozwiązanie wiązało się z koniecznością przekroczenia 30 dniowego terminu na zrealizowanie kompetencji nadzorczych. Skoro więc przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego było nieusprawiedliwione przez organ nadzorczy niezrealizowanie kompetencji nadzorczych, które skutkowało koniecznością wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a następnie w związku z wadliwym orzeczeniem tego sądu, koniecznością wniesienia skargi kasacyjnej uwzględnionej przez Naczelny Sąd Administracyjny, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążać organ, którego uchwałę zaskarżono, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z zasady kompetencyjności wynika obowiązek realizowania kompetencji przez organy administracji publicznej. Niekwestionowana możliwość zaskarżenia przez organ nadzoru uchwały lub zarządzenia organu gminy do sądu powinna być stosowana wyjątkowo i zawsze uzasadniana ważnymi względami wykazującymi powody niezastosowania w sprawie przez organ jego kompetencji nadzorczych.