Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 653/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Skarżony organ: Izba Skarbowa
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 653/05 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 12 stycznia 2007 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Maria Zawadzka, Sędziowie: WSA Anna Znamiec, Asesor WSA Beata Cieloch (spr), Protokolant: Bożena Wąsik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2007 r., sprawy ze skargi Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Rzeszowie, na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie, z dnia 1 kwietnia 2005 r. nr [...], w przedmiocie zwrotu tytułu wykonawczego, I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej w Krakowie na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 100 zł (sto złotych).


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 15 lutego 2005 r. (nr [...]) Naczelnik Urzędu Skarbowego w Wadowicach zwrócił Wojewódzkiemu Inspektoratowi Transportu Drogowego w Rzeszowie tytuł wykonawczy o nr [...]. W uzasadnieniu organ podatkowy wskazał, że w przypadku braków formalnych tytułu wykonawczego, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji i zwraca tytuł wierzycielowi w celu ich usunięcia. Tytuł wykonawczy został wydany celem dochodzenia kary pieniężnej, nałożonej decyzją z dnia 28.09.2004 r., która ma charakter konstytutywny i tworzy dla podmiotów, po jej doręczeniu obowiązek zapłaty należności. Ponadto podniesiono, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania zobowiązania przesłał do zobowiązanego upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. W przepisach przewidujących wyjątki od tej zasady nie zostały wymienione należności pieniężne ustalone w orzeczeniu, ani kary pieniężne nakładane na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Zatem wysłanie upomnienia przed wszczęciem postępowania było obowiązkowe.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego w Rzeszowie wskazał, że zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541 ze zm.) egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, o ile należność pieniężna została określona w orzeczeniu albo zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania. Wskazał, że art. 93 ust. 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 roku Nr 204 poz. 2088 ze zm.) nadaje decyzji o nałożeniu kary pieniężnej rygor natychmiastowej wykonalności, z tym, że przedsiębiorca krajowy zobowiązany jest uiścić karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia. Spoczywa na nim także obowiązek niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary organowi, który ją nałożył. Uznać więc należy, że na zobowiązanym ciąży ustawowy obowiązek uiszczenia należności, bez konieczności kierowania do niego przez wierzyciela odrębnego wezwania. Wskazuje też, że kara nakładana jest w drodze decyzji administracyjnej (czyli orzeczenia), dochodzi do jednoznacznego określenia konkretnej wysokości należności pieniężnej, co jest zgodne jest z hipotezą § 13 pkt 1 w/w rozporządzenia. Tak więc wierzyciel zwolniony jest z obowiązku przesyłania zobowiązanemu upomnienia.

Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Izby Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia 1.04.2005 r. nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podniósł, że wskazana w tytule wykonawczym kara pieniężna została nałożona w drodze decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Decyzja ta ma charakter konstytutywny, tzn. tworzy dla podmiotu obowiązek zapłaty należności, ale dopiero po jej doręczeniu. Wcześniej wspomniane rozporządzenie wśród przypadków, w których egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia, nie wymienia należności ustalonych w orzeczeniu, ani kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym.

Na decyzję tą skargę wniósł Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego podnosząc, iż terminologia przyjęta w Ordynacji podatkowej może znaleźć zastosowanie wyłącznie w zakresie prawa podatkowego. W żadnej z ustaw nie ma jakiejkolwiek normatywnej wskazówki (normy prawnej wynikającej wprost lub dającej się wyinterpretować z przepisów) pozwalającej na stwierdzenie, że nomenklatura ta powinna być wykorzystana w zakresie stosunków prawnych regulowanych przez inne ustawy, w tym między innymi przez ustawę o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wniosek ten jest tym bardziej oczywisty, że wynikający z art. 1 Ordynacji podatkowej zakres przedmiotowy regulacji jest odmienny od zakresu przedmiotowego wskazanego w art. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Konstatację powyższą potwierdza również treść § 13 rozporządzenia, który nie trzyma się konsekwentnie terminologii właściwej dla przepisów podatkowych. Faktem jest, że w § 13 pkt 1 użyto pojęcia należności pieniężnej określonej w orzeczeniu, ale już w odniesieniu do należności wymienionych w § 13 pkt 3, powstających w drodze orzeczeń konstytutywnych (a wiec ustalających wysokość należności) pojęcie orzeczenia ustalającego nie występuje. W przepisie tym wskazano na grzywny, kary i koszty, które są w drodze mandatów i orzeczeń nakładane, wymierzane lub orzekane. W żadnym przypadku należności te nie są ustalane. Biorąc pod uwagę powyższe, nie można - wbrew twierdzeniom zaskarżonego postanowienia przyjąć, że § 13 pkt 1 rozporządzenia poprzez użycie wyrazu "określona" dotyczy tylko orzeczeń deklaratoryjnych. Skarżący odwołał się do wykładni językowej (wobec braku definicji normatywnej), cytując za Uniwersalnym Słownikiem Języka Polskiego pod redakcją prof. Stanisława Dubisza Wydawnictwa Naukowego PWN, że wyraz "ustalić" oznacza - "szczegółowo coś określić (określać), rozstrzygnąć (rozstrzygać)". Przyjął więc, że wyraz "ustalić" i "określić" są synonimami. Tak więc pojęcie "należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu" jest tożsame z ujętym w § 13 pkt 1 powołanego rozporządzenia, pojęciem "należności pieniężnych określonych w orzeczeniu". Stąd przepis ten ma zastosowanie również do należności wynikających z kar pieniężnych nałożonych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. Niezależnie od powyższego podstawą do stwierdzenia braku obowiązku doręczenia upomnienia może być także, w opinii skarżącego, § 13 pkt 2 rozporządzenia. W przepisie tym mowa jest o sytuacji, gdy zobowiązany ma ustawowy obowiązek obliczenia lub uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania. Z uwagi na użycie spójnika "lub" przepis ten dotyczy przypadku, gdy zobowiązany ma obowiązek 1) obliczenia i uiszczenia, 2) tylko obliczenia, 3) tylko uiszczenia należności pieniężnej. Stosownie do art. 93 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, z tym że przedsiębiorca krajowy uiszcza nałożoną karę pieniężną w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia i spoczywa na nim obowiązek niezwłocznego przekazania dowodu uiszczenia kary pieniężnej organowi, który ją nałożył (art. 93 ust. 4). W konsekwencji przedsiębiorca zobowiązany został przepisem rangi ustawowej do uiszczenia należności pieniężnej bez wezwania, przy czym zaznaczono, że wpłata nastąpić ma nie później, niż w 21 dniu od nałożenia kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał dotychczas zaprezentowane stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zasadą jest, zgodnie z art. 15 § 1 powołanej ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, że egzekucja może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie. Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22.11.2001 r. w § 13 wymienia rodzaje należności pieniężnych, do których egzekucja administracyjna może być wszczęta z pominięciem doręczenia upomnienia.

Wśród wymienionych wyjątków, nie przewidziano należności pieniężnych ustalonych w orzeczeniu (w drodze wydania decyzji konstytutywnej), ani kar pieniężnych nakładanych na podstawie ustawy o transporcie drogowym. W takim przypadku wysłanie do zobowiązanego upomnienia przed wystawieniem tytułu wykonawczego było konieczne.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W rozpatrywanej sprawie należy, zdaniem Sądu, podzielić pogląd strony skarżącej dotyczący braku obowiązku legitymowania się dowodem przesłania upomnienia, w związku z wystawieniem tytułu wykonawczego dotyczącego egzekwowania kary pieniężnej nałożonej na dłużnika decyzją z dnia 28.09.2004 roku.

Konstatacja taka wynika z analizy przepisów regulujących zasady prowadzenia egzekucji administracyjnej, głównie zaś z art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z treści pierwszego z nich wynika, że przesłanie upomnienia jest niezbędnym warunkiem wszczęcia postępowania egzekucyjnego, pod warunkiem jednak, że przepis szczególny nie rozstrzyga kwestii upomnienia w sposób inny niż wynika to z ogólnej zasady. Wniosek taki można wywieść też z innych regulacji przepisów ustawy egzekucyjnej, a zwłaszcza z treści art. 27 § 3, zgodnie z którym do tytułu wykonawczego wierzyciel dołącza dowód doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podaje w tytule wykonawczym podstawę prawną braku tego obowiązku. Przepisami szczególnymi regulującymi prowadzenie egzekucji administracyjnej jest wcześniej wspomniane rozporządzenie Ministra Finansów, w którym określone zostały należności pieniężne, z których egzekucja może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia min.: w przypadku, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu (§13 pkt 1 powołanego rozporządzenia).

Istotne jest, w świetle tej regulacji, ustalenie charakteru prawnego aktu wydanego przez Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, a zwłaszcza ustalenie, czy: po pierwsze, decyzja rozstrzyga (określa) o należności pieniężnej, po drugie, czy decyzja jest orzeczeniem.

Ustalenie istnienia tych dwóch okoliczności łącznie przesądza, zdaniem Sądu, o istnieniu przesłanek wymienionych w § 13 pkt 1 rozporządzenia, a w konsekwencji o braku obowiązku doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a więc możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego, bez dowodu jego doręczenia.

Rozstrzygając to zagadnienie, zasadne było, zdaniem Sądu, wskazanie na uregulowanie zawarte w art. 93 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym "uprawnieni do kontroli mają prawo nałożyć na przedsiębiorcę wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej".

Przenosząc powyższą regulację na § 13 pkt 1 rozporządzenia, należy zauważyć, że kara pieniężna jest w ocenie Sądu należnością pieniężną, a decyzja administracyjna jest orzeczeniem. Zasadnie skarżący podniósł, że w przypadku, gdy przepis prawa nie określa znaczenia danego słowa, jego treść należy rozumieć zgodnie z zasadami wykładni językowej, a więc nałożenie kary pieniężnej stanowi de facto określenie lub ustalenie jej wysokości w drodze decyzji administracyjnej.

Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także, w ocenie Sądu, regulacja zawarta w treści art. 93 ustawy o transporcie drogowym, z którego wynika, że decyzji o nałożeniu kary pieniężnej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. Uregulowanie dotyczące przedsiębiorców krajowych, zawarte w ust. 4 wskazanego przepisu, a dotyczące uiszczenia przez tych przedsiębiorców nałożonej kary w terminie 21 dni od dnia jej wymierzenia z obowiązkiem przekazania dowodu tego uiszczenia organowi, wskazuje, że to na podmiocie zobowiązanym ciążą powinności, a skoro tak, to należy przyjąć, że obowiązek organu został zawężony - w przypadku nałożenia kary pieniężnej - tylko do jej wymierzenia i wystawienia mułu wykonawczego. Uregulowanie bowiem w ustawie o transporcie drogowym odmiennych zasad związanych z wykonaniem decyzji (co do zasady wykonalność dotyczy decyzji ostatecznych) wskazuje na celowy zabieg ustawodawcy oraz na nadanie tym decyzjom szczególnej mocy, a w konsekwencji szczególnego trybu ich egzekwowania. Zarówno bowiem rygor natychmiastowej wykonalności, jak i obowiązek - w odniesieniu do przedsiębiorców krajowych - uregulowania należności w terminie 21 dni od dnia wymierzenia kary oraz przekazanie dowodu uiszczenia organowi wyłączają - w ocenie Sądu - obowiązek doręczenia upomnienia, gdyż de facto przyjęcie takiego sposobu postępowania skutecznie wyeliminowałoby rozwiązania przyjęte w ustawie o transporcie drogowym, a w konsekwencji pozbawiłoby mocy prawnej rygoru natychmiastowej wykonalności lub ustawowego obowiązku uregulowania wymierzonej kary pieniężnej w terminie 21 dni. Dodatkowo należy w tym miejscu wskazać, iż podobne stanowisko zostało wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych - wyrok WSA w Gliwicach I SA/Gl 1114/05.

W ocenie Sądu, stanowisko wyrażone przez organy podatkowe, że "należności określone w orzeczeniu" dotyczą decyzji deklaratoryjnych, oparte zostało w głównej mierze na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.), a więc akcie prawnym regulującym sposoby powstawania zobowiązań podatkowych. Należy jednak zauważyć, że przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do niej mają zastosowanie nie tylko do egzekucji obowiązków wynikających z decyzji podatkowych, to po pierwsze, a po drugie, przepisy te nie wprowadzają podziału na sposób powstania należności, określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, w sytuacji gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. Ani przepis art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowił podstawę regulacji zawartej w § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, ani też wskazany § 13 pkt 1 nie wprowadzają żadnego podziału na decyzje określające, czy ustalające, stąd skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do zaaprobowania powyższego poglądu, na którym w całości oparł się zarówno organ egzekucyjny - wydając postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego, jak i nadzoru - wydając postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie.

Z tych też względów, w rozpatrywanej sprawie, wystawienie tytułu wykonawczego przez Podkarpacki Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego nie wymagało wcześniejszego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, a skoro tak, to postanowienie o zwrocie tytułu wykonawczego, z uwagi na brak upomnienia, naruszyło przepisy prawa materialnego - art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji § 13 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Reasumując, mając na uwadze podniesione wyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach postępowania postanowił zgodnie z art. 200 tej ustawy.