Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1892/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 e ust. 3, art. 32, art. 38, art. 103
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 383/13 w sprawie ze skargi P.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia powierzenia obowiązków służbowych oraz dodatku funkcyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 28 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Go 383/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia powierzenia obowiązków służbowych oraz dodatku funkcyjnego, uchylił rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] (pkt I) oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komendant Powiatowy Policji [...] rozkazem personalnym z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], na podstawie art. 6d ust. 1 oraz art. 6e ust. 1 i 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), odwołał [...] P.K. z dniem [...] maja 2011 r. ze stanowiska [...] i z dniem [...] maja 2011 r. przeniósł go do swojej dyspozycji. Na czas pozostawania w dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w [...] organ ten powierzył P.K. pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku [...] Komendy Powiatowej Policji [...]. W okresie pozostawania w dyspozycji przełożonego P.K. otrzymywał uposażenie według 9 (dziewiątej) grupy zaszeregowania i dodatek funkcyjny w kwocie 995 zł miesięcznie.

Przed powołaniem na stanowisko [...] P.K. pełnił służbę na stanowisku [...] Komendy Powiatowej Policji [...] i otrzymywał uposażenie w 11 (jedenastej) grupie zaszeregowania uposażenia zasadniczego z mnożnikiem 1,47 kwoty bazowej w wysokości 2150 zł z dodatkiem funkcyjnym II kategorii w wysokości 750 zł, podwyższonym o kwotę 200 zł do wysokości 950 zł do dnia 30 listopada 2007 r. (k. 65 akt osobowych).

Komendant Powiatowy Policji [...], po upływie sześciomiesięcznego terminu określonego w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2011 roku nr [...] cofnął P.K. z dniem [...] listopada 2011 r. powierzenie obowiązków służbowych na stanowisku [...] Komendy Powiatowej Policji [...] i cofnął dodatek funkcyjny I kategorii w wysokości 995 zł miesięcznie i z dniem [...] listopada 2011 r. mianował na stanowisko [...] Komendy Powiatowej Policji [...] z uposażeniem w 6 (szóstej) grupie zaszeregowania, z mnożnikiem 1,75 kwoty bazowej, tj. 2.670 złotych i przyznał dodatek służbowy w wysokości 500 złotych. Jako podstawę prawną rozkazu personalnego wskazał art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), § 1 ust. 1a pkt 4 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 ze zm.) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie wymagań w zakresie wykształcenia, kwalifikacji zawodowych i stażu służby, jakim powinni odpowiadać policjanci na stanowiskach komendantów Policji i innych stanowiskach służbowych oraz warunków ich mianowania na wyższe stanowiska służbowe (Dz. U. Nr 123, poz. 857 ze zm.).

W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że przeprowadzona analiza kadrowa wykazała, że w Komendzie Powiatowej Policji [...] nie ma równorzędnego stanowiska służbowego w dziewiątej grupie zaszeregowania, na które wyżej wymieniony policjant mógłby zostać mianowany. Stwierdził, że najbardziej zbliżonym do stanowiska zajmowanego przez niego poprzednio przed powołaniem jest stanowisko [...] Komendy Powiatowej Policji [...] z uposażeniem według 6 (szóstej) grupy zaszeregowania oraz dodatek służbowy w wysokości 500 zł miesięcznie. Po przeprowadzonej rozmowie P.K. wyraził zgodę na mianowanie go powyższe stanowisko.

Od powyższego rozkazu personalnego P.K. wniósł odwołanie do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]. Zarzucił, że obniżenie uposażenia na nowym stanowisku nastąpiło z naruszeniem art. 103 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 38 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Wskazał, że w sprawie nie zachodzi żaden z przypadków przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, o których mowa w art. 103 ust. 3 w zw. z art. 38 ust. 1 lub ust. 2 i 3 ustawy o Policji.

Komendant Wojewódzki Policji [...] po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozkazu personalnego podał, że przepisy ustawy o Policji nie określają warunków, jakim powinno odpowiadać "nowe" stanowisko służbowe, na które ma być mianowany policjant po okresie przebywania w dyspozycji na skutek odwołania go z poprzedniego stanowiska, a więc czy ma być to stanowisko równorzędne z dotychczas zajmowanym, wyższe lub niższe.

Zdaniem organu odwoławczego, w takim przypadku przy mianowaniu policjanta na stanowisko służbowe przepis art. 103 ust. 1 ustawy o Policji nie ma zastosowania, gdyż dotyczy wyłącznie policjanta przeniesionego na niższe stanowisko służbowe, a nie policjanta odwołanego z poprzednio zajmowanego stanowiska służbowego. Powołany wyżej przepis nie ma także zastosowania do policjantów przeniesionych na niższe stanowiska służbowe na podstawie art. 38 ust. 1 lub ust. 2 i 3 cytowanej ustawy. Komendant Wojewódzki Policji [...] uznał, że zaskarżony rozkaz personalny jest prawidłowy. Przy jego podjęciu uwzględniono brak możliwości mianowania P.K. na równorzędne stanowisko służbowe, jego kwalifikacje zawodowe i doświadczenie policjanta oraz jego akceptację zaistniałej sytuacji organizacyjno-kadrowej w Komendzie Powiatowej Policji [...].

Powyższy rozkaz personalny stał się przedmiotem skargi P.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, w której zarzucił naruszenie: art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 1a, art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 37 i art. 103 ust. 1 ustawy o Policji w związku z art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) i postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 786/10; art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 16 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.). Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu personalnego w całości.

W uzasadnieniu skargi stwierdził m.in., że powierzenie policjantowi obowiązków służbowych na innym stanowisku jest decyzją administracyjną. Rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 roku nr [...] w chwili obecnej nadal obowiązuje, gdyż nie został uchylony. Oznacza to, że zachodzą przesłanki nieważności określone w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a. które powinny być wzięte pod uwagę pod uwagę przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącego organy stosując niedopuszczalną wykładnię bezpodstawnie przyjęły, że przepisy art. 38 i art. 103 ustawy o Policji nie miały zastosowania w niniejszej sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do pozbawienia go prawa do zachowania uposażenia dla wyższego stanowiska służbowego.

Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Go 93/12 skargę P.K. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oddalił.

W uzasadnieniu wyroku wskazał, że istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy i jakie uprawnienia związane z zajmowanym stanowiskiem i uposażeniem zachowuje policjant odwołany ze stanowiska komendanta komisariatu Policji. Mianowanie P.K. na stanowisko [...] Komendy Powiatowej Policji [...] nastąpiło bowiem w czasie, gdy decyzja o odwołaniu skarżącego z funkcji [...] stała się decyzją ostateczną.

Z przepisów art. 6e ust.1 w zw. z art. 6 d ust. 1 oraz art. 6 e w zw. z art. 6d ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjanta zajmującego stanowisko komendanta komisariatu można odwołać z tego stanowiska w każdym czasie. Policjant odwołany ze stanowiska i przeniesiony do dyspozycji właściwego organu Policji przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Komendant powiatowy Policji, policjanta przeniesionego do swojej dyspozycji, mianuje na nowe stanowisko służbowe. Wskazane przepisy nie określają precyzyjnie warunków, jakim powinno odpowiadać nowe stanowisko służbowe. Odwołany policjant nie traci gwarancji mianowania na stanowisko równorzędne stanowisku zajmowanemu przed powołaniem. Przy mianowaniu uprzednio odwołanego policjanta na nowe stanowisko służbowe organ powinien uwzględnić paramenty stanowiska służbowego, które policjant zajmował przed objęciem stanowiska z powołania. Jeżeli mianowanie policjanta na stanowisko równorzędne wobec stanowiska zajmowanego przed powołaniem nie jest możliwe z przyczyn organizacyjnych, to w grę wchodzić może mianowanie na stanowisko niespełniające wymogów stanowiska równorzędnego. W takiej sytuacji mianowanie powinno być dokonane w trybie określonym w art. 38 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji ( por. wyroki NSA z dnia 8 stycznia 2010r., sygn. akt I OSK 864/09, LEX nr 595580 i z dnia 22 stycznia 201 0r., sygn. akt I OSK 952/09, LEX nr 595640). Jednym z wymogów zastosowania normy przewidzianej w powyższym przepisie jest obowiązek zapewnienia policjantowi – zgodnie z art. 38 ust. 4 ustawy o Policji – możliwości wypowiedzenia się co do mianowania, a w konsekwencji dalszego trwania stosunku służbowego, albowiem w przypadku, gdy nie wyrazi on zgody na mianowanie na niższe stanowisko, może zostać zwolniony ze służby w Policji. Skarżący przyjął do wiadomości istniejącą sytuację kadrową w Komendzie Powiatowej Policji [...] i został zapoznany z warunkami płacowymi, nie wyrażając sprzeciwu na mianowanie na zaproponowane mu stanowisko. Przebieg takiej rozmowy nie został wprawdzie potwierdzony stosownym dokumentem dołączonym do akt sprawy, to jednak zdaniem Sądu pierwszej instancji nie miało to istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skarżącemu jednoznacznie przedstawiono omawianą ofertę, a zatem miał on możliwość wypowiedzenia się w tym zakresie, a tym samym mógł ewentualnie nie wyrazić zgody na mianowanie na zaproponowane mu stanowisko, czy też odnieść się do tej propozycji w innej formie. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że rozkaz personalny w przedmiocie mianowania P.K. na nowe stanowisko służbowe jest prawidłowy. Nowe stanowisko odpowiadało potrzebom służby oraz jest zgodne z kwalifikacjami i doświadczeniem zawodowym policjanta, a wysokość przyznanego uposażenia nie narusza przepisów ustawy o Policji oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat , od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1731 ze zm.)

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim stwierdził, że niezasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 103 ust. 1 ustawy o Policji. Powołany przepis dotyczy bowiem policjanta przeniesionego na niższe stanowisko służbowe, a nie policjanta który został odwołany z poprzedniego stanowiska i przeniesiony do dyspozycji przełożonego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 170 p.p.s.a w związku postanowieniem WSA w Białymstoku z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Bk 786/10 wyjaśnił, że powołane wyżej postanowienie nie zostało wydane w indywidualnej sprawie P.K., wobec tego w rozpoznawanej sprawie nie wiązało ono Sądu w żadnym zakresie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, skarżący również niezasadnie zarzuca, iż zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a., czyli w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o powierzeniu P.K. pełnienia na czas pozostawania w dyspozycji przełożonego obowiązków służbowych na stanowisku [...] Komendy Powiatowej Policji regulował odmienną sytuację faktyczną i prawną niż późniejszy rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] o cofnięciu wcześniej powierzonych obowiązków oraz mianowaniu na nowe stanowisko służbowe.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P.K. reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie:

- prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 6 ust. 1, art. 6 e ust. 1 i 3, art. 32 ust. 1, art. 28 ust. 1 i 1 a, art. 38 ust. 2 pkt 4, art. 37 i art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji w związku z art. 2, art. 7, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych;

- mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj. art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim.

Komendant Wojewódzki Policji [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1228/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim. W uzasadnieniu wyroku podał, że przede wszystkim zasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia przesłanek podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przyjął, że P.K. w sposób bezsporny został zapoznany nie tylko z sytuacją kadrową w Komendzie Powiatowej Policji [...] oraz warunkami płacowymi obowiązującymi na zaoferowanym mu stanowisku służbowym, ale także w całości zaakceptował złożoną mu propozycję.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego takie założenia są całkowicie dowolne i w związku z tym nieuprawnione, gdyż wynikają wyłącznie z domysłów Sądu pierwszej instancji oraz twierdzeń organów zawartych w motywach podjętych przez nie decyzji. W aktach sprawy nie ma bowiem jakichkolwiek dowodów wskazujących na fakt przeprowadzenia z policjantem powoływanej rozmowy kadrowej. Bez wyjaśnienia tej okoliczności nie można bezkrytycznie zakładać, że przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej doszło do takiego spotkania, jaki był ewentualny jego przebieg oraz że skarżący rzeczywiście w całości zaakceptował propozycję swego przełożonego, jeżeli nawet została mu ona przedstawiona. Sąd pierwszej instancji nie zauważył przy tym, że w świetle regulacji zawartej w art. 38 ust. 2 pkt. 4 i ust. 4 ustawy o Policji zgody zainteresowanego policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe nie można domniemywać. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości także co jej zakresu. Istotne jest nie tylko to, czy policjant zaaprobował sam zamiar przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, ale czy jego akceptacja dotyczyła również przewidywanych na tym stanowisku warunków płacowych. Nie można ponadto przywiązywać – jak to czyni Sąd pierwszej instancji – zbyt dużej wagi do tego, że przed wydaniem decyzji Komendanta Powiatowego Policji [...] policjant nie podejmował żadnych działań sprzeciwiających się ewentualnemu jego przeniesieniu. Po pierwsze nie wiadomo, czy w ogóle wiedział o takich zamierzeniach, a po drugie sam fakt złożenia przez niego odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej dowodzi, że nie godził się na przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe, a przede wszystkim na tak znaczne obniżenie mu uposażenia. Do tych kwestii Sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się w motywach zaskarżonego wyroku, co wskazuje jednoznacznie, iż nie wyjaśnił w dostateczny sposób motywów podjętego rozstrzygnięcia.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że kontroli kasacyjnej nie poddaje się również stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim co do kontrolowanych przezeń decyzji w części dotyczących uposażenia należnego na stanowisku, na które P.K. został przeniesiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczono się do lakonicznego i ogólnikowego stwierdzenia, że decyzje organów Policji są zgodne z wymogami przewidzianymi w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego oraz że przyjęty mnożnik kwoty bazowej odpowiada grupie zaszeregowania przewidzianej dla stanowiska zastępcy dyżurnego komendy powiatowej Policji, natomiast nie wskazano konkretnych przepisów regulujących powołane zagadnienie i nie podano żadnych argumentów mających potwierdzać tezę Sądu pierwszej instancji o legalności kontrolowanych działań także w tym zakresie.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zobowiązany był wyjaśnić, dlaczego uważa, że w przypadku przeniesienia na niższe stanowisko służbowe policjanta odwołanego wcześniej z funkcji kierowniczej zastosowanie mają jedynie przepisy art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy o Policji, a nie także art. 103 ust. 1 tejże ustawy. Przeprowadzenie wnikliwej analizy stanu prawnego było niezbędne, gdyż stanowisko Sądu pierwszej instancji odnośnie sytuacji prawnej policjanta odwołanego ze stanowiska wydaje się niespójne. Z jednej strony Sąd ten stoi na stanowisku, że przepisy art. 6c-6e ustawy o Policji kompleksowo uregulowały zagadnienie tej grupy policjantów, z drugiej zaś strony dopuszcza jednak stosowanie do nich niektórych tylko (przez siebie wybranych) przepisów odnoszących się do przenoszenia policjantów na inne stanowiska służbowe. Taki brak konsekwencji może być wynikiem tego, że Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że przepis art. 6e ust. 3 ustawy o Policji reguluje uprawnienia odwołanych policjantów wyłącznie we wskazanym tam czasie po przeniesieniu ich do dyspozycji przełożonego, stanowiąc, że ci policjanci zachowują prawo do uposażenia w wysokości przysługującej im przed odwołaniem. Przepis ten gwarantuje wspomnianym policjantom przez 6 miesięcy uposażenie w pełnej wysokości, czyli w wysokości, jaką otrzymywali piastując stanowisko, na które zostali powołani. Z przepisu tego nie wynikają zaś żadne wyłączenia do stosowania do tych policjantów pozostałych przepisów regulujących kwestie przenoszenia na inne stanowiska służbowe, w tym związane z tym zagadnieniem kwestie płacowe. Nie można zatem zakładać, na co trafnie zwrócił uwagę skarżący kasacyjnie, że do odwołanych policjantów przy przenoszeniu ich na niższe stanowisko służbowe zastosowanie mają przepisy art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy o Policji, lecz nie stosuje się do nich art. 103 ust. 1 tej ustawy. Poziom zagwarantowanego tym ostatnim przepisem uposażenia jest inny niż w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji. O ile art. 6e ust. 3 tej ustawy zapewnia prawo do uposażenia w pełnej wysokości, to art. 103 ust.1 ustawy dotyczy wyłącznie prawa do zachowania stawki uposażenia zasadniczego. Z ust. 3 art. 103 ustawy wynika przy tym, że przepisu ust. 1 nie stosuje się tylko do policjantów przenoszonych na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 1 lub ust. 2 pkt 2 i 3 oraz policjantów przeniesionych na własną prośbę. Oznaczać to może, że jeżeli odwołany ze stanowiska policjant został najpierw przeniesiony do dyspozycji, a następie ma być przeniesiony na niższe stanowisko służbowe w pozostałych sytuacjach, to przepis art. 103 ust. 1 może mieć do niego zastosowanie. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał pozbawić te grupę przenoszonych policjantów przewidzianych tam gwarancji, to niewątpliwie przewidziałby to wprost, podobnie jak uczynił to w stosunku do policjantów wymienionych w art. 103 ust. 3 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych i Sądu Najwyższego prezentowany jest pogląd, że przepisy płacowe, w tym dotyczące uposażenia policjantów i funkcjonariuszy innych służb mundurowych muszą być stosowane ściśle. Niedopuszczalna jest nie tylko ich wykładnia rozszerzająca. Nie można w tym zakresie stosować także interpretacji zawężającej. Jeżeli zatem ustawodawca zamierza z jakichkolwiek przyczyn zróżnicować uprawnienia finansowe określonej grupy osób, to powinien to uczynić wyraźnym przepisem. Nie można w drodze wykładni przypisywać ustawodawcy intencji co do zawężenia podmiotowego lub przedmiotowego zakresu danej regulacji płacowej, jeżeli on sam takiej woli wprost nie wyraził. Zamiar wszelkich takich ograniczeń powinien być rozważany i realizowany już na etapie redagowania tekstu prawnego, nie zaś wywodzony w drodze wykładni przepisu prawnego już ustanowionego.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do powyższych kwestii. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim nie dołożył zatem należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przy sporządzaniu pisemnych jego motywów, co wskazuje na mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przede wszystkim art. 141 § 4 p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania i przeanalizować wszystkie okoliczności sygnalizowane w skardze, a następnie sporządzić uzasadnienie wyroku zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Powołując treść art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. stwierdził, że rozważania na temat legalności zaskarżonego rozkazu personalnego muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1228/12.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku dokonał wykładni przepisu art. 38 ust 2 pkt 4 i ust 4 ustawy o Policji, wyrażając pogląd, że zgody zainteresowanego policjanta na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe nie można domniemywać. Zgoda ta musi być wyrażona jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości także co jej zakresu. Istotne jest nie tylko to, czy policjant zaaprobował sam zamiar przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe, ale czy jego akceptacja dotyczyła również przewidywanych na tym stanowisku warunków płacowych.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, w aktach osobowych skarżącego, brak jest dokumentu, z którego w sposób wyraźny i jednoznaczny wynika zgoda P.K. na propozycję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe oraz zaszeregowanie do niższej grupy uposażenia zasadniczego. Brak takiej zgody, w świetle wyżej powołanej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jako że bez zgody policjanta przeniesienie na niższe stanowisko nie jest możliwe. W takich warunkach wydane w sprawie rozkazy personalne Komendanta Wojewódzkiego Policji [...], jak i Komendanta Powiatowego Policji [...], nie mogą się ostać.

Wskazał, że organ pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy zobowiązany będzie poczynić szczegółowe ustalenia w kwestii, czy [...] P.K., zgodnie z obowiązkiem wynikającym z art. 38 ust. 2 pkt 4 w zw. z ust. 4 ustawy o Policji, przedstawiono propozycję przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, z jednoczesnym zaszeregowaniem do niższej grupy uposażenia zasadniczego oraz czy taką zgodę wyraził i to w sposób wyżej określony. W przypadku, gdy organ odnajdzie dokument zawierający jednoznaczną i niebudzącą wątpliwości zgodę na propozycję przeniesienia [...] P.K. na niższe stanowisko służbowe, wraz z zaszeregowaniem do niższej grupy uposażenia, wówczas wyda rozkaz personalny w granicach złożonej propozycji i jej akceptacji. Podkreślił, że dokumentu nie może zastąpić domniemanie wywiedzione z zachowania policjanta.

Jeżeli w wyniku postępowania wyjaśniającego podjętego przez organ okaże się, że [...] P.K. nie wyraził w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości zgody na omawianą zmianę, wówczas Komendant Powiatowy Policji [...] zobowiązany jest powtórzyć całą procedurę, jaka następuje po upływie okresu 6 miesięcy pozostawania policjanta w dyspozycji przełożonego, w warunkach o jakich mowa w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji. Powtarzając tę procedurę organ zastosuje się do wskazań dotyczących sposobu wyrażenia zgody na zmianę zaszeregowania na niższe stanowisko służbowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim podał również, iż skarżącego wraz ze zmianą stanowiska służbowego na niższe zaszeregowano do niższej grupy uposażenia zasadniczego. W tym przedmiocie Naczelny Sąd Administracyjny, we wskazanym wyżej wyroku, dokonał wiążącej wykładni przepisów dotyczących tej kwestii stwierdzając, że przepis art. 6e ust. 3 ustawy o Policji reguluje uprawnienia odwołanych policjantów wyłącznie we wskazanym tam czasie po przeniesieniu ich do dyspozycji przełożonego, stanowiąc że ci policjanci zachowują prawo do uposażenia w wysokości przysługującej im przed odwołaniem. Przepis ten gwarantuje wspomnianym policjantom przez 6 miesięcy uposażenie w pełnej wysokości, czyli w wysokości, jaką otrzymywali piastując stanowisko, na które zostali powołani. Z przepisu tego nie wynikają natomiast żadne wyłączenia do stosowania do tych policjantów pozostałych przepisów regulujących kwestie przenoszenia na inne stanowiska służbowe, w tym związane z tym zagadnieniem kwestie płacowe. Nie można zatem zakładać, że do odwołanych policjantów przy przenoszeniu ich na niższe stanowisko służbowe zastosowanie mają przepisy art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy, lecz nie stosuje się do nich art. 103 ust. 1 ustawy. Poziom zagwarantowanego tym ostatnim przepisem uposażenia jest inny niż w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji. O ile art. 6e ust. 3 ustawy zapewnia prawo do uposażenia w pełnej wysokości, to art. 103 ust. 1 dotyczy wyłącznie prawa do zachowania stawki uposażenia zasadniczego. Z art. 103 ust. 3 ustawy wynika, że przepisu ust. 1 nie stosuje się tylko do policjantów przenoszonych na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 1 lub ust. 2 pkt 2 i 3 oraz policjantów przeniesionych na własna prośbę. Oznaczać to może, że jeżeli odwołany ze stanowiska policjant został najpierw przeniesiony do dyspozycji, a następie ma być przeniesiony na niższe stanowisko służbowe w pozostałych sytuacjach, to przepis art. 103 ust. 1 może mieć do niego zastosowanie. Gdyby bowiem ustawodawca zamierzał pozbawić tę grupę przenoszonych policjantów przewidzianych tam gwarancji, to niewątpliwie przewidziałby to wprost, podobnie jak uczynił to w stosunku do policjantów wymienionych w art. 103 ust. 3 ustawy o Policji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro [...] P.K. zamierzano przenieść na niższe stanowisko służbowe na podstawie art. 38 ust. 2 pkt 4, to organ z mocy art. 103 ust. 3 wyłączającego możliwość zastosowania art. 103 ust. 1 omawianej ustawy, pozbawiony był podstawy prawnej do jego zaszeregowania do niższej grupy uposażenia zasadniczego. Organ, prowadząc ponownie postępowanie, zastosuje się także do powyższego wskazania dotyczącego uposażenia zasadniczego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sad Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c w związku z art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Komendant Wojewódzki Policji [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez jego zastosowanie i w rezultacie uwzględnienie skargi w sytuacji, w której zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji [...] z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] nie naruszają przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w tym m.in. art. 38 i art. 103 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. Nr 43, poz. 227 z 2007 r. ze zm.),

- art. 190 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1228/12 dokonał wiążącej w niniejszej sprawie wykładni art. 38 ust. 2 i 4 oraz art. 103 ustawy o Policji zgodnie z którą wymienione przepisy mają zastosowanie do kształtowania stosunku służbowego policjanta po uprzednim jego odwołaniu ze stanowiska komendanta komisariatu Policji i przeniesieniu do dyspozycji komendanta powiatowego Policji w trybie art. 6e ustawy o Policji, podczas gdy takiej wykładni Naczelny Sąd Administracyjny nie poczynił,

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn uzasadniających stanowisko, że w okolicznościach sprawy miał zastosowanie art. 38 ust. 2 i 4 oraz art. 103 ustawy o Policji,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 38 ust. 2 i 4 oraz art. 103 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. Nr 43, poz. 227 z 2007 r. ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymienione przepisy dotyczą także przypadków nowego kształtowania stosunku służbowego policjanta po uprzednim jego odwołaniu ze stanowiska komendanta komisariatu Policji i przeniesieniu do dyspozycji komendanta powiatowego Policji w trybie art. 6e ustawy o Policji,

- art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 oraz art 103 ust. 1 i 3 ustawy o Policji, poprzez ich błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że normy wyrażone tymi przepisami należy zastosować w przypadku nowego kształtowania stosunku służbowego policjanta P.K. po uprzednim odwołaniu go ze stanowiska [...] i przeniesieniu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji [...].

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdził, że dokładna analiza uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie prowadzi do wniosku, że zaprezentował wykładnię art. 38 ust. 2 i 4 oraz art. 103 ustawy o Policji zgodnie z którą wymienione przepisy mają zastosowanie do kształtowania stosunku służbowego policjanta po uprzednim jego odwołaniu ze stanowiska komendanta komisariatu Policji i przeniesieniu do dyspozycji komendanta powiatowego Policji w trybie art. 6e ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy o Policji jedynie co do zakresu i formy "zgody" przenoszonego policjanta. Dokonanie przedmiotowej wykładni Sąd uznał za wskazane z racji stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim o zasadności zastosowania w badanej sprawie art. 38 ust. 2 i 4 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny powstrzymał się od oceny tej ostatniej problematyki z powodu braku wyjaśnienia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przesłanek przedstawionego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny nie poczynił także wiążącej wykładni, że art. 103 § 1 i 2 ustawy o Policji dotyczy również sytuacji stanowienia o stosunku służbowym policjanta uprzednio odwołanego zgodnie z art. 6e ustawy o Policji. Wykazał jedynie niespójność stanowiska Sądu pierwszej instancji i zaakcentował zależność, że uznanie w niniejszej sprawie zasadności stosowania art. 38 ust. 2 ustawy o Policji implikuje możliwość zastosowania art. 103 ust 1 ustawy o Policji oczywiście w innych sytuacjach niż wynika to z ust. 3 tego przepisu.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, nieuprawnione jest budowie tezy, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1228/12 zmienił dotychczas prezentowane stanowisko, że w sytuacji w której znalazł się P.K. nie ma zastosowania art. 38 i 103 ustawy o Policji (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2002 r. II SA 3768/01, wyrok NSA z dnia 30 marca 2001 r. II SA 1505/00).

Sąd pierwszej instancji mylnie uznając, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wiążącej wykładni w powyższym zakresie odstąpił od wyjaśnienia przesłanek zastosowania art. 103 i 38 ustawy o Policji, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a.

Ustosunkowując się do podnoszonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim argumentów świadczących, jakoby rozkaz personalny o mianowaniu P.K. na niższe stanowisko służbowe naruszał przepisy ustawy o Policji, tj. art. 38 ust. 2 i 4 oraz art. 103 § 1 i 3 stwierdził, że tryb powoływania na stanowisko komendanta komisariatu Policji i odwoływania z tego stanowiska odbiega od trybu mianowania na stanowisko służbowe i zwalniania ze stanowiska. Dlatego też w stosunku do P.K. nie zastosowano postanowień art. 38 omawianej ustawy, gdyż dotyczą one ściśle określonych przypadków i nie można ich odnieść do sytuacji, w jakiej znalazł się wymieniony policjant. Z uwagi na fakt, iż P.K. po odwołaniu ze stanowiska [...] został przeniesiony do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji [...], zachodziła konieczność ustalenia na nowo stosunku służbowego. W zaistniałej sytuacji kształtowanie stosunku służbowego, a w związku z tym określenie stanowiska służbowego może wynikać tylko z zapisu art. 6e ust.3 ustawy o Policji, który stwierdza, iż policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska. W związku z ustaleniem tej zasady przepis ten daje materialnoprawne podstawy do realizacji przez Komendanta Powiatowego Policji kompetencji określonych w art. 32 z zakresu mianowania, przenoszenia i zwalniania policjantów ze stanowisk służbowych, bez wskazania w tym przedmiocie określonych wymogów.

Powyższe wynika stąd, że ustawa o Policji nie reguluje wprost warunków przenoszenia i mianowania na poszczególne stanowiska policjantów odwołanych w trybie art. 6e omawianej ustawy. Przepisy ustawy o Policji dotyczące powołania na stanowiska komendantów Policji i odwołania z tych stanowisk są przepisami szczególnymi w stosunku do przepisów Rozdziału 5 tej ustawy, albowiem określają one szczególny tryb powołania i odwołania tylko z tych stanowisk. Odwołani policjanci pozostają w dalszym ciągu w służbie. Wobec tego nie ma do nich zastosowania przepis art. 38 tej ustawy określający przypadki, w jakich policjant jest przenoszony lub może być przenoszony na niższe stanowisko służbowe oraz art. 103 tejże ustawy regulujący prawo do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku, w przypadku przeniesienia policjanta na stanowisko służbowe zaszeregowane do niższej grupy uposażenia zasadniczego.

Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] mianowanie P.K. na stanowisko [...] Komendy Powiatowej Policji [...] odbyło się zgodnie z prawem, a w sytuacji, w której się on znalazł, nie miały zastosowania art. 38 i 103 ustawy o Policji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Przy czym istota podniesionych w niej zarzutów sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który przy uwzględnieniu dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1228/12 wykładni art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 oraz art. 103 ust. 1 i ust. 3, a także art. 6e ust. 3 ustawy o Policji uznał, że w stosunku do P.K. mają zastosowanie przepisy art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 oraz art. 103 ust. 1 i ust. 3 ustawy o Policji, a zatem mianowanie go na niższe stanowisko służbowe powinno nastąpić za jego zgodą, przy zachowaniu prawa do stawki uposażenia pobieranego na poprzednio zajmowanym stanowisku i uchylił rozkazy personalne organów obu instancji.

W ocenie autora skargi kasacyjnej kształtowanie stosunku służbowego P.K. po odwołaniu ze stanowiska [...] i upływie sześciomiesięcznego terminu określonego w art. 6e ust. 3 ustawy o Policji wymagało określenia na nowo jego stanowiska służbowego w drodze mianowania na podstawie art. 32 tej ustawy. Wobec tego art. 38 i art. 103 omawianej ustawy nie mają zastosowania w sprawie.

Ocenę zasadności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów należy poprzedzić kilkoma uwagami natury ogólnej. W świetle art. 6e ust. 3 ustawy o Policji odwołanie policjanta ze stanowiska komendanta komisariatu Policji oznacza jedynie odwołanie ze stanowiska, albowiem nadal pozostaje on w służbie. Przełożony policjanta uprawniony do odwołania ze stanowiska przenosi policjanta do swojej dyspozycji. Policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Po upływie tego okresu następuje konieczność określenia odwołanemu policjantowi przez organ uprawniony nowego stanowiska służbowego. Zauważyć należy, iż z powołanego przepisu nie wynikają żadne wyłączenia w zakresie stosowania do tych policjantów pozostałych przepisów regulujących zagadnienie przenoszenia na inne stanowiska służbowe oraz związanych z tym kwestii uposażenia. Brak szczegółowego unormowania warunków przenoszenia i mianowania odwołanego policjanta na stanowisko służbowe nie oznacza, że ustawodawca pozostawił organowi Policji swobodę w dalszym usytuowaniu go w służbie, która daje możliwość mianowania tego policjanta na stanowisko niższe wobec zajmowanego przed powołaniem. Do ustalenia statusu prawnego odwołanego policjanta należy zatem stosować zasady ogólne wyrażone w art. 32 i 38 ustawy o Policji.

Przypadki, w których dochodzi do zmiany (modyfikacji) lub rozwiązania stosunku służbowego policjanta są wymienione w przepisach rozdziału 5 omawianej ustawy. Zmiana treści stosunku służbowego policjanta poprzez przeniesienie na inne stanowisko w ujęciu materialnoprawnym może polegać na jego awansowaniu, przeniesieniu go na inne stanowisko równorzędne lub przeniesieniu na stanowisko niższe. W tym stosunku służbowym, także w świetle art. 38 ust. 1-4 ustawy o Policji nie występuje postać jego modyfikacji określona przez organ jako przeniesienie czy mianowanie na nowe stanowisko (por. Tadeusz Kuczyński: Właściwość sądu administracyjnego w sprawach stosunków służbowych, Kolonia Limited, Wrocław 2000, s. 110).

Ustawa o Policji przewiduje przekształcenie stosunku służbowego policjanta w formie decyzji, od której przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego, a jeżeli ustawa zastrzega decyzję dla Komendanta Głównego Policji, to od takiej decyzji służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych (art. 32 ust. 1, 2 i 3 cyt. ustawy).

Powołany wyżej przepis jest normą kompetencyjną określającą, który przełożony jest właściwy do podjęcia decyzji o przeniesieniu policjanta na inne stanowisko służbowe w ramach pełnionej służby. Natomiast nie zawiera przesłanek uzasadniających jej wydanie i kwestię tę pozostawia uznaniu przełożonego. W konsekwencji oznacza to, że właściwy przełożony może dokonać przekształcenia stosunku służbowego policjanta bez jego zgody tylko w odniesieniu do stanowiska równorzędnego.

W orzecznictwie przyjmuje się, że decyzja o przeniesieniu policjanta może przybrać formę zwolnienia z dotychczas zajmowanego stanowiska z jednoczesnym mianowaniem na nowe stanowisko. Przy czym stanowisko równorzędne oznacza przeniesienie na stanowisko o identycznych parametrach uposażenia zasadniczego, takim samym dodatku służbowym i stopniu etatowym. Decyzja w tym przedmiocie powinna być szczegółowo uzasadniona. W przypadku mianowania na stanowisko służbowe policjanta uprzednio odwołanego należy uwzględniać parametry stanowiska służbowego, jakie zajmował on w służbie przed objęciem stanowiska z powołania.

Jedyne ograniczenie w zakresie zmiany stosunku służbowego zawiera art. 38 ustawy o Policji, który reguluje przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe i uzależnia podjęcie takiej decyzji od zaistnienia przesłanek ustawowych określonych w tym przepisie (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 891/09 LEX nr 595594). W art. 38 ust. 1 i 2 ustawy o Policji, wymieniono w sposób wyczerpujący obligatoryjne i fakultatywne przesłanki uzasadniające przeniesienie policjanta na niższe stanowisko służbowe. Przepis ten przewiduje w ust. 1 obligatoryjne przeniesienie na niższe stanowisko służbowe w przypadku wymierzenia kary dyscyplinarnej wyznaczenia na niższe stanowisko służbowe. Natomiast w ustępie 2 i 3 wskazuje na możliwość przeniesienia na niższe stanowisko służbowe w przypadkach wyraźnie w nich określonych. Stosownie do ust. 4 powoływanego przepisu policjant, który nie wyraził zgody na przeniesienie na niższe stanowisko z przyczyn określonych w ust. 2, może być zwolniony ze służby. Oznacza to, że organ przed przeniesieniem policjanta na niższe stanowisko służbowe z powodu likwidacji zajmowanego stanowiska służbowego lub z innych przyczyn uzasadnionych potrzebami organizacyjnymi, gdy nie ma możliwości mianowania go na inne równorzędne stanowisko jest zobligowany do zapoznania go ze zmianą warunków służby i stosownie do art. 38 ust. 4 tej ustawy, uzyskania jego zgody.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że podniesione w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 190.p.p.s.a., art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., jak i przepisów prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 i 4 oraz art. 103 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię i art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 oraz art. 103 ust. 1 i 3 tej ustawy, poprzez ich błędne zastosowanie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Związanie wykładnią prawa dokonaną w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji w praktyce oznacza, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpoznając sprawę, nie może jej pominąć. Nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania i kontestowania.

Nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji, przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, może stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie naruszenia art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego wyroku.

Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w następujących przypadkach: zmiany stanu faktycznego, zmiany stanu prawnego oraz w przypadku podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, do którego to stanowiska zastosował się wojewódzki sąd administracyjny (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

W rozpoznawanej sprawie żaden z powołanych przypadków nie wystąpił. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz że nie można było oprzeć skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W niniejszej sprawie kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej został poddany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim, wydany na skutek ponownego rozpoznania sprawy przekazanej temu Sądowi w oparciu o przepis art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1228/12 przesądził, że Sąd pierwszej instancji naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonał również wykładni prawa – art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 oraz art. 103 ust. 1 i ust. 3, a także art. 6e ust. 3 ustawy o Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności wskazał na potrzebę wyjaśnienia przez organy, czy mianując skarżącego na niższe stanowisko służbowe uwzględniły regulację zawartą w art. 38 ust. 2 pkt 4 i ust. 4 ustawy o Policji i uzyskały na to jego zgodę. Natomiast w kwestii zastosowania w sprawie art. 103 ust. 1 i niezastosowania art. 103 ust. 3 tej ustawy przedstawił dokonaną w powołanym wyroku Sądu drugiej instancji wykładnię tych przepisów.

Zauważyć należy, iż zaprezentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej wskazana wykładnia prawa wiązała w tej sprawie Sąd pierwszej instancji i wiązała również strony postępowania, które stosownie do zakazu określonego w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. nie mogły oprzeć skargi kasacyjnej na podstawach z nią sprzecznych. Tymczasem w rozpoznawanej skardze kasacyjnej analiza wszystkich zarzutów obejmujących naruszenie prawa materialnego, jak i zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania, prowadzi do konstatacji, że stanowią one polemikę z wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku, co w świetle art. 190 in fine p.p.s.a. uznać należy za niedopuszczalne.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.