Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 865/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...].04.2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w R., działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia [...] marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, z późn. zm.), § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346), w związku z częścią I pkt 1 tabeli lp. 3 załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2014 r., poz. 1565, z późn. zm.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie z dnia [...].05.2015 r., zmienił P. K. (nr identyfikacyjny: 0. ) wysokość premii zalesieniowej, począwszy od 2015 r., przyznanej na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesienie nr [...] z dnia [...].11.2011 r. - kwota premii zalesieniowej została ustalona w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w związku z § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 10 marca 2015 r., zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346), w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany w wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 308, z późn. zm.), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Zdaniem organu I instancji niezbędne jest wyjaśnienie, iż dla gruntów do których przyznana została pomoc na zalesianie w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, a które kwalifikują się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ustanowiona została nowa stawka premii zalesieniowej wynosząca [...] zł/ha.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. K. wniósł o jej uchylenie w całości i w konsekwencji umorzenie postępowania prowadzonego przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odwołujący nie zgodził się ze zmniejszeniem wysokości premii zalesieniowej; według strony zaskarżona decyzja rażąco narusza obowiązujące przepisy poprzez naruszenie praw słusznie nabytych oraz jawne pogwałcenie zasady zaufania obywateli do państwa. Przez zmniejszenie wysokości premii zalesieniowej, zdaniem odwołującego doszło do znacznego pogorszenia sytuacji prawnej i finansowej strony. Tymczasem przyjęte uprzednio zasady przyznawania pomocy finansowej winny być wiążące dla organu i innych instytucji państwowych na czas określony w tejże decyzji. Rolnik na te warunki się zgodził i podjął decyzję o przystąpieniu do programu na okres 15 lat. Obecnie Kierownik BP ARiMR w R. bez względu na obowiązujący porządek prawny dokonał zmiany ostatecznej i prawomocnej decyzji, naruszając zasadę praworządności i zaufania obywatela do władzy publicznej.

Skarżący zwrócił uwagę, że zgodnie z zasadą państwa prawa należy mieć na uwadze ochronę prawną istniejącej w tym zakresie ekspektatywy wynikającej wprost z decyzji, gdyż poszczególne jednostki (beneficjenci pomocy) spełnili jej wszystkie przesłanki zawarte w obowiązujących regulacjach. Wprowadzona obecnie zmiana jawnie narusza i przeczy powyższym zasadom, a nadto wykracza przeciwko dobru obywateli. Obniżenie wysokości premii zalesieniowej może w konsekwencji skutkować szerokim załamaniem gospodarczym i doprowadzić do niewypłacalności wielu podmiotów. Zdaniem strony obniżenie premii zalesieniowej nie może być skutecznie zrekompensowane stawką dopłat bezpośrednich do tych samych gruntów, w stosunku do których zmniejszono stawkę premii zalesieniowej. Stawka JPO jest zmieniana corocznie i zależy m.in. od kursu euro, natomiast premia zalesieniowa została pomniejszona o sztywną kwotę w stosunku do każdego hektara nieruchomości. Aktualna polityka rolna UE przewiduje wypłacanie dopłat bezpośrednich jedynie do 2021 r. i zdaniem strony rolnicy nie mają żadnej gwarancji co do uzyskania płatności bezpośrednich po roku 2021, co miałoby stanowić ochronę ich praw, tymczasem okres 15 - letniej pomocy w niniejszej sprawie upływa dopiero w roku 2027.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346). Przepis § 2 w/w rozporządzenia stanowi, że w przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608 ze zm.), kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1551), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem.

Zgodnie z załącznikiem nr 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 153) wysokość premii zalesieniowej w przypadku gruntów niekwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wynosi 1 580 zł/ha, natomiast wysokość premii zalesieniowej w przypadku gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego [...] zł/ha.

Zwrócono uwagę, że grunty o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE1 nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi, że płatności bezpośrednie są przyznawane rolnikowi, jeżeli łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha. Natomiast ust. 2 ww. artykułu określa, iż pomimo niespełnienia warunku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, płatności bezpośrednie są przyznawane, jeżeli:

. rolnik spełnia warunki do przyznania płatności związanych do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz

. łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Mając na uwadze powyższe, Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdził, że począwszy od 2015 r. kierownik biura powiatowego zmienia decyzję o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej przy uwzględnieniu niższej stawki wynoszącej [...] zł/ha, w odniesieniu do zalesionych gruntów zapewniających prawo do przyznania jednolitej płatności obszarowej w roku 2008 oraz przy spełnieniu warunku określonego w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1551). W związku z powyższym organ I instancji zobowiązany był do zweryfikowania w odniesieniu do działek zalesionych nie wcześniej niż jesienią 2008 r., które w roku 2008 zapewniały prawo do jednolitej płatności obszarowej, spełnianie warunku o którym mowa w art. 7 ww. ustawy. Warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli:

. łączna powierzchnia gruntów objętych obszarem zatwierdzonym będących w posiadaniu tego rolnika jest nie mniejsza niż 1 ha, lub

. rolnik spełnia warunki do przyznania płatności do zwierząt i złożył wniosek o przyznanie tych płatności oraz łączna kwota płatności bezpośrednich, przed zastosowaniem art. 63 rozporządzenia nr 1306/2013, wynosi co najmniej równowartość w złotych kwoty 200 euro.

Zwrócono również uwagę, że w rozpatrywanej sprawie Kierownik BP ARiMR w R. ustalił, iż obszar o powierzchni 19,37 ha zalesiony jesienią 2011 r. zapewniał w 2008 r. prawo do jednolitej płatności obszarowej i jednocześnie w roku 2015 producent spełnia warunki do przyznania płatności bezpośrednich. W wyniku rozpatrzenia wniosku obszarowego, w dniu [...].04.2016 r. Kierownik BP ARiMR w R. wydal decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Przedmiotową decyzją Kierownik BP ARiMR w R. przyznał stronie JPO m.in. do działki rolnej E o powierzchni 19,37 ha położonej na działce ewidencyjnej nr [...]. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo zaskarżoną decyzją zmniejszył wysokość premii zalesieniowej od 2015 r. do kwoty [...]zł (19,37 ha x [...] zł).

Przechodząc do zarzutów odwołania, organ odwoławczy wskazał, że nie zasługują one na uwzględnienie, gdyż zgodnie z art. 16 Kpa decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Zawarta w tym przepisie zasada trwałości decyzji administracyjnych jest związana z konstytucyjną zasadą ochrony praw słusznie nabytych, stanowiąca element konstrukcji demokratycznego państwa prawnego. O ile zasada ochrony praw dobrze nabytych ma wymiar materialnoprawny, o tyle zasada trwałości decyzji ostatecznych ma wymiar formalnoprawny. Uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej w aspekcie formalnoprawnym rodzi materialnoprawny skutek w postaci cofnięcia nabytych praw lub ich odmiennego ukształtowania. Niczym nieuzasadnione jest oczekiwanie, że raz ukształtowane prawa i obowiązki nigdy nie ulegną zmianie. Zasada ochrony praw dobrze nabytych, jako jeden z istotnych filarów współczesnej koncepcji państwa prawa, nie jest bowiem zasadą wszechogarniającą i bezwzględną. Zmiana warunków społecznych lub gospodarczych może wymagać zmiany sytuacji prawnej jednostek, w tym również zniesienia lub ograniczenia dotychczas posiadanych praw. Ocena dopuszczalności zmian zależy od treści tych zmian i sposobu ich wprowadzenia z uwzględnieniem całokształtu okoliczności oraz konstytucyjnego systemu wartości. Zasada ochrony praw nabytych zakazuje jedynie arbitralnego znoszenia lub ograniczania nabytych praw podmiotowych.

Organ odwoławczy podniósł, że organy ARiMR zgodnie z art. 6 Kpa działają na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym organ I instancji rozpatrując sprawę wniosku o wypłatę pomocy na zalesianie gruntów rolnych zobowiązany był uwzględnić wprowadzone przez prawodawcę zmiany w przepisach dotyczących ww. programu, co jak wynika z akt sprawy zostało dokonane.

Organ odwoławczy wyjaśnił ponadto, że premia zalesieniowa stanowi rekompensatę utraconych dochodów, wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne. Stawka tej premii (1 580 zł/ha) została wyliczona z uwzględnieniem (rekompensatą) utraconej średniej płatności bezpośredniej, gdyż dotychczas zgodnie z przepisami wspólnotowymi nie można było wypłacać płatności bezpośrednich do zalesionych gruntów. Zmiana wysokości premii zalesieniowej podyktowana była implementacją rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 13007/2013, na mocy przepisów którego od 2015 r. do kwalifikującego się hektara do płatności bezpośrednich zaliczamy m.in. grunty zalesione zgodnie z art. 43 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005, czyli zalesienia gruntów rolnych w ramach PROW 2007-2013, o ile obszary te zapewniały rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Producenci rolni począwszy od 2015 roku uzyskali tym samym możliwość ubiegania się o jednolitą płatność obszarową do zalesionych od 2008 roku gruntów (deklaracja JPOL). W celu zapewnienia przez państwo członkowskie braku nadkompensacji (wypłaty płatności bezpośrednich do gruntów, które komponent płatności bezpośrednich mają wliczony w stawkę premii zalesieniowej - podwójne finansowanie) prawodawca dokonał zmiany przepisów rozporządzenia i zmniejszył wysokość stawki premii zalesieniowej dla gruntów, które kwalifikują się do JPO z 1 580 zł/ha do 1 190 zł/ha. Nowa stawka jest rekompensatą za utracone dochody z działalności rolniczej i nie uwzględnia komponentu, jakim są płatności bezpośrednie, gdyż w tym przypadku nie można mówić o utraconych korzyściach z tego tytułu.

Podkreślono również, iż pomimo zmniejszenia stawki premii zalesieniowej zmiana ta, w ostatecznym rozrachunku jest korzystna dla beneficjentów, gdyż w kalkulacji stawek premii zalesieniowej dla PROW 2007-2013 uwzględniono utratę średniej stawki płatności bezpośrednich. Średnia ta jest niższa, niż wysokość płatności bezpośrednich, które w 2015 r. były przyznawane do tych gruntów.

W skardze do sądu P. K. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a.; uchylenie decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 k.p.a., § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2015 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346), dalej jako "Rozporządzenie z dnia 10 marca 2015 roku" oraz w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji administracyjnej w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. nr 0028-2011-004882 z dnia 10 listopada 2011 r., co było działaniem nieuprawnionym z uwagi na brak podstawy prawnej wymienionej w art. 16 ust. 1 k.p.a. do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej oraz ze względu na brak wskazania podstawy prawnej decyzji zmieniającej decyzję ostateczną;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie skutkujące brakiem uchylenia decyzji organu I instancji i brakiem umorzenia postępowania prowadzonego przed w/w organem, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, skutkujące nieuprawnioną zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej w wyniku bezpodstawnego uznania, że zachodzą przesłanki do reasumpcji decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. o numerze 0. z dnia [...] listopada 2011 r.;

4. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 2, art. 7, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483), dalej jako "Konstytucja" w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie wbrew obowiązującemu porządkowi prawnemu - skutkujące nieuzasadnioną zmianą ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której Skarżący uzyskał uprawnienie do otrzymywania premii zalesieniowej (w konkretnie określonej wysokości i przez określony czas), co stanowi jaskrawy wyraz braku poszanowania praw nabytych (majątkowych) P. K..

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący zwrócił uwagę, że zmiana, czy wzruszenie decyzji ostatecznej, może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych - bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów (art. 16 ust. 1 k.p.a.), dlatego podstawą do zmiany (czy też wzruszenia w innym trybie) ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w toku postępowania administracyjnego musi być przepis rangi ustawowej - "...może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych", natomiast w niniejszej sprawie podstawą do zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której P. K. nabył prawo do otrzymywania premii zalesieniowej w łącznej wysokości [...] złotych rocznie przez okres 15 lat od dnia wykonania zalesienia, był przepis rangi podustawowej - tj. § 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 r. Organy administracji publicznej orzekające w tej sprawie nie przywołały innej (wskazanej w art. 16 ust. 1 k.p.a.) podstawy prawnej, która dałaby im rzeczywistą, zgodną z prawem, możliwość zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w stosunku do skarżącego.

Ponadto zaznaczono, że kodeks postępowania administracyjnego w art. 155 przewiduje możliwość zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, na podstawie której strona nabyła prawo. Jednakże możliwość reasumpcji takiego aktu administracyjnego uzależniona została m.in. od uzyskania zgody strony na dokonanie zmiany, a także konieczna jest tożsamość organu administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną z organem administracji, który miałby dokonywać zmiany tejże ostatecznej decyzji.

W niniejszej sprawie w przekonaniu skarżącego nie można mówić o spełnieniu ww. przesłanek, bowiem zarówno P. K. nie wyraził zgody (ani wyraźnie, ani w sposób dorozumiany) na zmniejszenie wysokości przyznanej mu premii zalesieniowej począwszy od 2015 r., wręcz przeciwnie - skarżący nie zgodził się z takim rozstrzygnięciem Kierownika BP ARiMR w R.. Ponadto, jego zdaniem nie ma tutaj tożsamości procedujących organów administracji, tj. organu, który wydał ostateczną decyzję pierwotną (Kierownik BP ARiMR w B.) oraz organu, który wydał decyzję zmieniającą decyzję ostateczną (Kierownik BP ARiMR w R.). Zatem, mając na uwadze literalną treść art. 155 k.p.a. i jedynie odpowiednie stosowanie art. 154 § 2 k.p.a. (w szczególności w aspekcie wskazania "właściwego organu") zdaniem strony skarżącej należy uznać, iż w niniejszej sprawie nie można było zastosować przedmiotowego sposobu i trybu zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej.

Opisane powyżej działanie organu I instancji w zakresie dowolnej zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej oraz potwierdzające je stanowisko organu II instancji stanowiło w ocenie skarżącego niejako błąd pierwotny w procedowaniu tychże organów, gdyż przedmiotowy błąd wywołuje bezpośredni wpływ na wynik sprawy, a także jednocześnie determinuje powstanie kolejnych uchybień w toku rozpoznawania sprawy. Poprzez całkowicie dowolną zmianę decyzji administracyjnej Kierownika BP ARiMR w B. o numerze 0028-2011-004882 z dnia [...] listopada 2011 r. przez Kierownika BP ARiMR w R. (brak wskazania odpowiedniej podstawy prawnej zmniejszenia wysokości premii zalesieniowej należnej skarżącemu) doszło zdaniem skarżącego do pogwałcenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego - w szczególności zasady legalizmu i praworządności działania organów, zasady pogłębiania zaufania obywateli do działalności Państwa; ponadto w przedmiotowej sprawie istotnie naruszone zostały konstytucyjne prawa jednostki - w szczególności prawo własności i ochrona praw słusznie nabytych.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Pismem procesowym z dnia [...] listopada 2016 r. skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz argumentację przedstawioną w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Ponadto zwrócił uwagę, że jego zarzut, związany z niewłaściwym zastosowaniem § 2 rozporządzenia z dnia [...] marca 2015 r., nie dotyczy jedynie kwestii nadrzędności ustawy nad rozporządzeniem. Opierając się na dyrektywach wykładni językowej przy ustalaniu treści normy jaka miała zostać zawarta w spornym przepisie podkreślił, że przepisu § 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 r. nie można uznać za materialnoprawną podstawę do wydania skarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego, przepis ten ma charakter przepisu procesowego, a nie przepisu prawa materialnego. Celem tego przepisu jest wyłącznie wyznaczenie podmiotu, który w ramach władztwa administracyjnego będzie właściwy do podjęcia stosownych czynności zmierzających do zmiany decyzji ostatecznych (pogląd ten potwierdza stanowisko J. Borkowskiego odnośnie charakteru art. 154 i art. 155 k.p.a.; w: Zmiana i uchylenie ostatecznych decyzji administracyjnych, Warszawa 1967). Jako że przepis ten wyznacza wyłącznie podmiot właściwy do wydania decyzji zmieniającej, nie można traktować go jako materialnej podstawy wydania decyzji zmieniającej. Przepis ten nie przewiduje także podstaw zmiany decyzji ostatecznej, a więc sytuacji, która ma być przyczyną jej zmiany.

Ponadto skarżący wskazał, że przepis art. 29 ustawy PROW nie przewiduje delegacji do uregulowania w rozporządzeniu właściwego ministra podstaw (przesłanek) zmiany dotychczasowych decyzji wydanych przez kierowników biur powiatowych i dyrektorów oddziałów regionalnych Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a argumentację skarżącego dodatkowo potwierdza treść art. 21 ust. 1 i art. 21 ust. 5 ustawy PROW.

Z analizy ustawy PROW zdaniem skarżącego wynika, że przewiduje ona modyfikację zasad kodeksowych przy zmianie decyzji ostatecznych, przy czym modyfikacja ta jest możliwa dzięki odesłaniu z przepisu art. 163 k.p.a. Taka modyfikacja dotyczy zasad określonych w art. 155 k.p.a., gdzie rozszerza się krąg podmiotów, które mogą zmienić decyzję ostateczną i przyznaje stosowną kompetencję organowi wyższego stopnia. Zatem, decyzja może zostać zmieniona także bez zgody podmiotu, który nabył prawa, jeśli nie ograniczy to nabytych przez niego praw. W przedmiotowej ustawie brak innych modyfikacji zasad ogólnych odnoszących się do zmiany decyzji administracyjnej, na podstawie której strona uzyskała prawo. Gdyby faktycznie przepis § 2 rozporządzenia miał być podstawą wydania decyzji i pozwalał na przyjęcie innych reguł postępowania, niż ustawodawca wskazał w art. 21 ust. 5, w ocenie skarżącego rozporządzenie, na które powołuje się organ, musiałoby taką modyfikację wprowadzać. Z treści przepisu § 2 rozporządzenia, ani innych przepisów, nie można wyinterpretować takiej intencji ministra.

Ponadto skarżący zaznaczył, że możliwość uchylenia lub zmiany aktu administracyjnego zgodnie z art. 155 k.p.a. uzależniona została od uzyskania zgody strony na dokonanie zmiany, a także tożsamości organu administracji publicznej, który wydał decyzję ostateczną z organem administracji, który miałby dokonywać zmiany tejże ostatecznej decyzji, natomiast w niniejszej sprawie nie można mówić o spełnieniu tych przesłanek, bowiem zarówno P. K. nie wyraził zgody (ani wyraźnie, ani w sposób dorozumiany) na zmniejszenie wysokości przyznanej mu premii zalesieniowej począwszy od 2015 roku, wręcz przeciwnie - skarżący nie zgadza się z takim rozstrzygnięciem Kierownika BP ARiMR w R.. Ponadto, nie ma tutaj tożsamości procedujących organów administracji, tj. organu, który wydał ostateczną decyzję pierwotną (Kierownik BP ARiMR w B.) oraz organu, który wydał decyzję zmieniającą decyzję ostateczną (Kierownik BP ARiMR w R.). Zatem, mając na uwadze literalną treść art. 155 k.p.a. i jedynie odpowiednie stosowanie art. 154 § 2 k.p.a. (w szczególności w aspekcie wskazania "właściwego organu") zdaniem skarżącego należy uznać, iż w niniejszej sprawie nie można było również zastosować przedmiotowego trybu zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej.

Skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organu, jakoby w niniejszej sprawie nie zachodził przypadek ograniczenia nabytych praw rolnika (skarżącego). Organ II instancji podniósł, że w ramach wsparcia finansowego na rzecz rolników przekształcających swoje użytki rolne w grunty leśne, mogą oni otrzymywać płatności bezpośrednie, jednak zdaniem strony skarżącej pominięto tutaj kilka dość istotnych kwestii: przyznanie płatności bezpośredniej następuje każdorocznie na wniosek rolnika, przy czym nie ma on gwarancji, tak jak to miał w związku z wydaną decyzją zalesieniową, uzyskania wsparcia oraz uzyskania go w wysokości co najmniej równej utraconej części premii zalesieniowej w ramach zmiany rozporządzenia Ministra Rolnictwa z 10 marca 2015 r. Wysokość płatności bezpośredniej jest bowiem uzależniona od wysokości kursu waluty euro na dzień 30 września danego roku - wysokość płatności bezpośredniej jest więc obarczona ryzykiem kursowym, co nie występuje przy premii zalesieniowej ustalonej decyzją.

Decyzje wydane przez organy obu instancji w przekonaniu skarżącego stoją w sprzeczności z zasadą określoną w art. 21 ust. 5 ustawy, bowiem ograniczają w sposób oczywisty prawa nabyte skarżącego. Nie można w rozporządzeniu z dnia 10 marca 2015 r. odszukać przepisów, które wskazują, że w konkretnych okolicznościach organ administracji jest uprawniony do zmiany decyzji z urzędu, z pominięciem zasady wyrażonej w art. 155 k.p.a. i art. 21 ust. 5 ustawy. Art. 29 ustawy PROW w przekonaniu strony nie daje podstaw do przyjęcia, iż w rozporządzeniach wydanych na jego podstawie i w jego wykonaniu, przy zmianie decyzji ustalającej, można dokonać modyfikacji zasad ogólnych zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego i zasady wyrażonej w art. 21 ust. 5 ustawy.

Dokonując egzegezy stanu prawnego w ocenie skarżącego nie można przyjąć nadrzędności przepisów rozporządzenia względem ustawy, czy kodeksu. Tym samym nieprawidłowa jest interpretacja o nadrzędności § 2 rozporządzenia z dnia 10 marca 2015 r. nad regulacjami art. 21 ust. 5 Ustawy PROW i art. 155 k.p.a., dlatego w niniejszej sprawie zachodzi kolizja przepisów wynikających z ustaw (ustawy PROW i KPA) z przepisem rozporządzenia. Zdaniem skarżącego, w niniejszej sytuacji, dla rozstrzygnięcia kolizji przepisów winna mieć zastosowane następująca zasada: lex posterior inferior non derogat legi superiori priori. Tym samym, organ stosując prawo, winien zastosować w pierwszej kolejności normę wynikającą z aktu wyższego rzędu (ustawa), mimo że przepis ten został wcześniej uchwalony, niż normę wynikającą z aktu niższego rzędu (rozporządzenie), chociaż został on wprowadzony do systemu prawa później.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz.1066) i art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd bada zaskarżone orzeczenie pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, zarówno materialnym, jak i procesowym, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest zmiana decyzji przyznającej premię zalesieniową. Premia zalesieniowa to jedna z form pomocy na zalesianie opisana w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego, stanowiącego, że premia ta stanowi zryczałtowaną płatność z tytułu utraconych dochodów wynikających z przeznaczenia gruntów rolnych na grunty leśne w przeliczeniu na hektar zalesionych gruntów, wypłacaną corocznie przez 15 lat, licząc od dnia wykonania zalesienia. Taka też premia została przyznana skarżącemu decyzją z [...] listopada 2011 r. Zgodnie z załącznikiem nr [...] rozporządzenia część I pkt 1 Lp. 3, premia ta wynosiła [...] zł/ha na rok.

W dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 10 marca 2015 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2015 r., poz. 346, dalej: "rozporządzenie zmieniające"). Mocą § 1 pkt 4 tego rozporządzenia wprowadzono nowe stawki premii zalesieniowej, tj. 1.190 zł/ha w przypadku gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i 1.580 zł. w przypadku gruntów niekwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z § 2 rozporządzenia zmieniającego, kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zmienia decyzję o przyznaniu tej pomocy w części dotyczącej premii zalesieniowej przez dokonanie zmiany wysokości tej premii przysługującej od roku, w którym rolnik, któremu ta pomoc została przyznana, spełnił warunki określone w art. 7 ust. 1 pkt 2 lub ust. 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 308), uwzględniając odpowiednią stawkę określoną w załączniku nr 4 do rozporządzenia zmienianego w § 1 w brzmieniu nadanym niniejszym rozporządzeniem. Dotyczy to przypadku gdy pomoc na zalesianie gruntów rolnych w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 została przyznana do gruntów, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.).

Grunty, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, to każdy obszar, który zapewnił rolnikowi prawo do płatności w 2008 r. w ramach systemu płatności jednolitych lub systemu jednolitej płatności obszarowej określonych, odpowiednio, w tytule III oraz IVa rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 i który w okresie, w którym mają zastosowanie odnośne zobowiązania danego rolnika, jest zalesiony zgodnie z art. 31 rozporządzenia (WE) nr 1257/1999 lub art. 43 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 lub w ramach systemu krajowego, którego warunki są zgodne z art. 43 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub art. 22 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

W sprawie nie jest sporne, że grunty objęte premią zalesieniową są gruntami, o których mowa w powyższym art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia nr 1307/2013 oraz że do gruntów tych przyznane zostały na 2015 r. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Oznacza to, że wypełniła się dyspozycja, o której mowa w § 2 rozporządzenia zmieniającego i wobec tego stanu Kierownik ARiMR wydał decyzję zmieniającą wysokość premii zalesieniowej przyznanej na podstawie decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie.

Na tym tle pojawiła się wątpliwość w zakresie przyznania kompetencji kierownikowi biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa do zmiany ostatecznej decyzji o przyznaniu pomocy na zalesienie na podstawie rozporządzenia a nie ustawy oraz zarzut skarżącego, że zmiana decyzji o przyznaniu pomocy na zalesianie w części dotyczącej premii zalesieniowej pozbawia go praw nabytych i przy uwzględnieniu niższej stawki w odniesieniu do zalesionych gruntów zapewniających prawo do przyznania jednolitej płatności obszarowej, powoduje niepewność co do przyznania płatności bezpośrednich, uwzględniających premię zalesieniową.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zmiany dostosowują przepisy rozporządzenia zalesieniowego do przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 608, ze zm.), będącego materialnoprawnym źródłem uprawnienia. Od 2015 r., do kwalifikującego się hektara do płatności bezpośrednich można zaliczyć m.in. grunty zalesione zgodnie z art. 43 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW) (Dz. Urz. UE L 25 z 28.01.2011 r., str. 8), czyli zalesienia gruntów rolnych w ramach PROW 2007-2013, o ile obszary te zapewniły rolnikowi prawo do płatności w 2008 roku w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej. Projekt rozporządzenia miał na celu zmianę obecnie obowiązującej stawki premii zalesieniowej, wypłacanej w ramach działania zalesieniowego do gruntów, które od roku 2015 kwalifikują się do płatności bezpośrednich. Nastąpiła bowiem konieczność redukcji przyznanych stawek z powodu braku podstaw do podwójnej wypłaty tego świadczenia. Do 2015 r., zgodnie z przepisami wspólnotowymi nie było można wypłacać płatności bezpośrednich do zalesionych gruntów. W związku ze zmianą przepisów wspólnotowych w tym zakresie, tj. umożliwieniem od 2015 r. wypłaty płatności bezpośrednich do gruntów objętych zobowiązaniem zalesieniowym, czyli tych do których wypłacane są corocznie premie zalesieniowe, zaszła więc konieczność ustanowienia nowej wysokości stawki premii zalesieniowej dla zalesionych gruntów, do których mogą być przyznane płatności bezpośrednie. Skutkiem braku działań zmierzających do zmiany ww. stawki premii zalesieniowej byłoby podwójne finansowanie, tj. z uprzednio przyznanych premii oraz wypłata płatności bezpośrednich do gruntów, które komponent płatności bezpośrednich mają wliczony w przyznawaną do nich premię zalesieniową .

W ślad za zmianą PROW 2007-2013, zaszła konieczność zmiany załącznika nr 4 do rozporządzenia zalesieniowego, gdzie w tabeli dla schematu I: Zalesianie gruntów rolnych, wprowadzono nowe brzmienie Lp 3 określające wysokość stawki premii zalesieniowej.

W rozpoznawanej sprawie na mocy decyzji ostatecznej przyznano skarżącemu premię zalesieniową. Oznacza to, że jednocześnie powstały skutki związane z ochroną decyzji ostatecznych określone w art. 16 k.p.a., a więc ograniczenie możliwości wzruszenia takiej decyzji. Przepisy k.p.a. przewidują możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo- art. 155 k.p.a. Inną możliwość daje art. 163 k.p.a. o ile możliwość zmiany czy uchylenia decyzji przewiduje przepis szczególny.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, zaskarżona decyzja nie pozbawia prawa do premii zalesieniowej lecz prawo do takiej premii, przepisy odrębne przeniosły do rozstrzygnięć w sprawie płatności bezpośrednich. W sytuacji, gdy przepisy procedury wskazują na tworzenie praw nabytych na podstawie przepisów odrębnych, stanowiąc jednocześnie podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznej, zastosowanie znajduje art. 163 k.p.a. Przepis ten stanowi pozakodeksową możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, gdyż możliwość wzruszenia takiej decyzji wnika z przepisu odrębnego. Art. 163 jest przepisem odsyłającym i przewiduje możliwość uchylenia lub zmiany decyzji na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale zatytułowanym "uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności", o ile przewidują to przepisy szczególne. W takim przypadku konieczne jest ustalenie czy istnieją przepisy odrębne przyznające prawo i dopuszczające wzruszenie decyzji ostatecznej, na podstawie której strona nabyła prawo. Podstawę prawną będą zatem stanowić przepisy odrębnych ustaw (lub aktów wykonawczych do ustaw). Poszukując zatem podstawy do wzruszenia decyzji ostatecznej w przepisach odrębnych, należy odwołać się do cytowanego już rozporządzenia 1307/2013 będącego bezpośrednim źródłem prawa i ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173, ze zm., dalej: ustawy PROW), w szczególności art. 20 i 29 oraz aktu wykonawczego do tej ustawy.

Rozporządzenie zmieniające zostało wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy Minister właściwy do spraw rozwoju wsi określa, w drodze rozporządzenia:

1) szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w szczególności:

a) tryb składania wniosków o przyznanie pomocy,

b) szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie pomocy,

c) szczegółowe wymagania, jakim powinna odpowiadać umowa - w przypadku działań, w ramach których pomoc jest przyznawana na podstawie umowy,

d) działania i przypadki, w których następca prawny wnioskodawcy albo nabywca gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmujący posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może, na swój wniosek, wstąpić do toczącego się postępowania na miejsce wnioskodawcy oraz warunki i tryb wstąpienia do tego postępowania,

e) działania i przypadki, w których następcy prawnemu beneficjenta albo nabywcy gospodarstwa rolnego lub jego części albo przedsiębiorstwa lub jego części albo przejmującemu posiadanie gospodarstwa rolnego lub jego części może być przyznana pomoc oraz warunki i tryb przyznania tej pomocy

- mając na względzie zapewnienie prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań.

Co do zasady w języku prawniczym pojęcie "trybu" jest rozumiane najczęściej jako procedura rozpatrywania określonych spraw - co oznacza, że nie może być ono odnoszone do metody działania organów władzy publicznej rozumianej jako zbiór materialnoprawnych zasad - pojęcie zaś "(szczegółowych) warunków" jako określenie zasad regulujących określone zagadnienie. W związku z tym, w sytuacji gdy przesłanki nabycia prawa są określone w ustawie upoważniającej, to operowanie klauzulą "szczegółowych warunków" nie powinno być rozumiane jako określenie odnoszące się do materialnoprawnych przesłanek nabycia danego prawa, które określone zostały w ustawie. Oznacza to, że zakres materii przekazanej do uregulowania rozporządzeniem przy zastosowaniu zabiegu polegającego na określeniu jej, jako "szczegółowy tryb i warunki", nie może być odczytywany w sposób, który w związku z treścią rozporządzenia wydanego w oparciu o tak określone upoważnienie ustawowe, niweczyłby realizację przesłanek nabycia praw określonych w samej ustawie, czy tak jak rozpoznawanym przypadku, akcie wspólnotowym.

Jednocześnie należy zwrócić uwagę na końcowy zapis cytowanego przepisu rozporządzenia, który wyraźnie formułuje element celowości regulacji wykonawczej, mającej zapewnić prawidłową realizację programu i specyfikę poszczególnych działań. Oczywista jest też konieczność zastosowania w sposób bezpośredni rozporządzenia 1307/2013 w tym jego art. 32. Zmiana warunków przyznania pomocy nie może zmierzać do podwójnego przyznania płatności – w oparciu o przyznane prawo z dotychczasowej decyzji i jednocześnie w ramach jednolitej płatności. W tych okolicznościach zapewnienie prawidłowej realizacji programu przy uwzględnieniu specyfiki działań uprawnia w ocenie Sądu delegowany organ do odczytania delegacji jako upoważnienia do odpowiadającego ww. celom weryfikacji uprawnień a w konsekwencji wzruszenia poprzedniej decyzji dotyczącej omawianego przedmiotu. Odwołując się do rozporządzenia 1307/2013 należy podkreślić, że stosownie do art. 288 akapit 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej-(TFUE) - rozporządzenie wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich. Zasada bezpośredniego stosowania prawa wspólnotowego wynikająca expressis verbis z tego przepisu wyprowadzona jest też, w drodze wykładni, z art. 91 Konstytucji RP, z którego wyprowadza się nie tylko zasadę bezpośredniego stosowania rozporządzeń unijnych, ale też zasadę pierwszeństwa tych rozporządzeń w wypadku kolizji z ustawami krajowymi. Innymi słowy, w polskim porządku prawnym przyjęto regułę, że w przypadku rozbieżności pomiędzy przepisami prawa krajowego a prawem wspólnotowym, jeżeli tej rozbieżności nie da się usunąć w drodze wykładni, to zastosowanie ma zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego i to niezależnie od rangi porównywanych norm.

Ponadto rozporządzenie, które ze swej istoty jest stosowane bezpośrednio oraz obowiązuje w wewnętrznym porządku prawnym państwa członkowskiego, z zasady wywołuje także skutek bezpośredni. Takie podejście zostało utrwalone również w judykaturze TSUE, który odwołując się do brzmienia art. 288 TFUE (dawny art. 189 TWE) podkreślił, że "z powodu swojego charakteru oraz swojej funkcji w systemie źródeł prawa UE rozporządzenia wspólnotowe wywołują skutek bezpośredni i są przez to zdolne do tworzenia indywidualnych praw, które muszą być chronione przez sądy krajowe. Skutkiem rozporządzenia wspólnotowego, jak postanowiono w art. 189 TWE (obecnie art. 288 TFUE), jest zatem zapobieganie przyjmowaniu jakiegokolwiek środka legislacyjnego, nawet jeśli jest on przyjmowany później, który jest niezgodny z jego postanowieniami" (wyrok z 14 grudnia 1971 r. w sprawie C-43/71, Politi s.a.s. przeciwko Ministero delle Finanze della Repubblica Italiana, ECR 1971, s. 1039; wyrok z 17 maja 1972 r. w sprawie C-93/71, Orsolina Leonesio przeciwko Ministero del'Agricoltura e Foreste della Repubblica Italiana, ECR 1972, s. 287). W podobny sposób TSUE uznał, iż "rozporządzenie, ze względu na jego szczególny charakter oraz miejsce w systemie źródeł prawa wspólnotowego, jest bezpośrednio skuteczne ze skutkiem natychmiastowym i przyznaje podmiotom indywidualnym prawa, które sądy krajowe mają obowiązek chronić" (wyrok z 10 października 1973 r. w sprawie C-34/73, Fratelli Variola S.p.A. przeciwko Amministrazione italiana delle Finanze, ECR 1973, s. 981, wyrok z 26 lutego 1976 r. w sprawie C-65/75, Riccardo Tasca, ECR 1976, s. 291).

W tych warunkach rozporządzenie zmieniające miało podstawę w akcie wspólnotowym i przepisie ustawy PROW a minister nie przekroczył udzielonego mu upoważnienia.

Jak wskazano na wstępie w dniu 15 marca 2015 r. weszło w życie rozporządzenie zmieniające, które w § 1 pkt 4 zmieniło stawkę na kwotę 1.190 zł – dla gruntów kwalifikujących się na podstawie art. 32 ust. 2 lit. b ppkt ii rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 do jednolitej płatności obszarowej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a więc uwzględniające regulację wspólnotową.

Podstawą zmiany wysokości premii zalesieniowej jest przepis art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy PROW. Użyte w tym przepisie pojęcie "szczegółowe warunki i tryb przyznawania (...) pomocy" przy uwzględnianiu celu regulacji, należy uznać, że obejmuje swoim znaczeniem stanowienie o zmianie stawki pomocy (§ 1 pkt 4 rozporządzenia) i czynnościach organu będących skutkami tej zmiany czyli wydania decyzji zmieniających decyzje (§ 2 rozporządzenia). Minister upoważniony do określania szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy mógł w rozporządzeniu zmienić stawkę pomocy oraz zawrzeć kompetencję do wydawania decyzji zmieniającej decyzję ostateczną.

Wyprowadzenie wniosku, że § 2 rozporządzenia zmieniającego wydany został w zgodzie z upoważnieniem ustawowym prowadzi do możliwości uznania, że jest on przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego. Z treści tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II K.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne.

Skoro zmiana decyzji ostatecznej nastąpiła w powiązaniu z art. 163 K.p.a., to nie mogła nastąpić na podstawie art. 155 K.p.a., stanowiącego, że organ wyższego stopnia może zmienić decyzję ostateczną w sprawie przyznania pomocy, na mocy której strona nabyła prawo, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to nabytych przez nią praw. Zarzuty skarżącego, że nie wyraził zgody są więc bezprzedmiotowe a zarzut naruszenia tego przepisu bezzasadny.

Oceniając jednocześnie zakres odesłania w powiązaniu z kompetencjami Agencji określonymi w ustawie należy podkreślić, że stosownie do art. 21 ust 1 ustawy dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W art. 1 ust 1 ustawy określa się zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanego dalej "programem", określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005", oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia.

Stosownie do art. 20 ust. 1 ustawy z 7.03. 2007 r. pomoc w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2, 3, 6, 7 oraz 9-15, (pkt 15 - obejmujący zalesianie gruntów) jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej.

Właściwym w sprawach dotyczących przyznawania pomocy w drodze decyzji administracyjnej jest :

1) kierownik biura powiatowego Agencji - w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3, 9 oraz 11-15 (zalesianie);

W decyzji w sprawie przyznania pomocy w ramach działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12, 14 i 15 (zalesianie) określa się również zmniejszenia pomocy i wykluczenia z tej pomocy, jeżeli te zmniejszenia i wykluczenia wynikają z przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz ustala się kwotę podlegającą odliczeniu na podstawie przepisów Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, jeżeli zachodzą przesłanki ustalenia tej kwoty określone w tych przepisach.

Na kompetencję zaś organu określonego w art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy tj. kierownika biura powiatowego agencji jako organu właściwego do zmiany decyzji ostatecznej wymienionego w rozporządzeniu wskazuje też pośrednio ust. 8 art. 20 zawierający dodatkowe obowiązki procesowe w przypadku:

1) wszczęcia z urzędu postępowania o uchylenie decyzji, o której mowa w ust. 4 (w przypadku działań, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 12-15), jej zmianę, stwierdzenie jej nieważności lub wygaśnięcia,

W konsekwencji zarzut braku podstawy prawnej do wydanego rozstrzygnięcia i naruszenia przepisu art. 16 § 1 K.p.a. pozbawiony jest podstaw.

Sąd nie podziela też zarzutu bezprawnego uszczuplania nabytego decyzją ostateczną uprawnienia, polegającego na otrzymywaniu przez 15 lat premii zalesieniowej w konkretnej wysokości, a następnie zmniejszenia tych kwot.

Jak wynika z rozporządzenia zalesieniowego i rozporządzenia zmieniającego, stawka premii zalesieniowej została zmniejszona z [...] zł/ha na rok do [...] zł/ha na rok. Nie można jednak pominąć, że § 2 rozporządzenia zmieniającego stanowi o dokonaniu zmiany wysokości premii zalesieniowej wiążąc tą okoliczność z uprawnieniem do otrzymywania płatności bezpośrednich. O ile więc stawka premii zalesieniowej zmalała o [...] zł/ha rok, to jednocześnie rolnik pozbawiony tej części stawki nabył prawo do jednolitej płatności obszarowej.

Argumenty skarżącego dotyczące ochrony praw nabytych okazały się nieprzekonywujące wobec konkluzji, że zmiana wysokości premii zalesieniowej wiąże się dla skarżącego z korzyściami finansowymi związanymi z jednoczesnym przyznaniem jednolitej płatności obszarowej.

Podsumowując, prawidłowa jest decyzja organu zmieniająca decyzję o przyznaniu premii zalesieniowej. Brak powołania w podstawach prawnych przepisu art. 163 K.p.a. nie wpłynął na ich prawidłowość, ponieważ właściwie wskazano w nich przepis § 2 rozporządzenia zmieniającego, będącego przepisem szczególnym, o którym mowa w art. 163 K.p.a.

Wbrew zarzutom skargi, nie doszło do naruszenia przepisów Konstytucji RP, a kwestionowane przez skarżącego rozporządzenie zmieniające wydane zostało w zgodzie z upoważnieniem wynikającym z ustawy PROW. Skarżący jest uprawniony do otrzymania jednolitej płatności obszarowej do zalesionego gruntu z uwagi na fakt, że do tej formy płatności brane są pod uwagę grunty zalesione od jesieni 2008 r. (kwalifikujące się do JPO w 2008 r.). Stosując dyspozycję zawartą w § 2 rozporządzenia zmieniającego organ zmniejszył począwszy od 2015 r. wysokość premii zalesieniowej uwzględniając stawkę określoną w rozporządzeniu zmieniającym. Grunty zalesione zostały również wskazane przez skarżącego do jednolitej płatności obszarowej jako JPO-L i grunty te zostały objęte płatnością (na mocy decyzji w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), przy uwzględnieniu stawki jednolitej płatności obszarowej.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. oddalił skargę.