Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 687/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 36 ust. 1 pkt 5, art. 54, art. 55
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kamil Buliński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 725/12 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 25 lipca 2012 r. nr WOP.7721.89.2012.TN w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania parkingu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 687/13

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 25 lipca 2012 r. (znak WOP.7721.89.2012.TN) w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania parkingu oddalił skargę.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z dnia 6 września 2011 r. Starosta Bielski zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej w B. pozwolenia na budowę parkingu na 32 miejsca postojowe wraz z miejscami postojowymi dla osób niepełnosprawnych, dróg dojazdowych, studzienek ściekowych z przykanalikami do kanalizacji deszczowej oraz przebudowy istniejącego chodnika przy ulicy O. [...] i [...] w B. na działce nr [...] oraz na budowę nowego zjazdu na działce B/3. Organ administracji architektoniczno-budowlanej zakwalifikował obiekt do kategorii IV oraz wskazał w treści decyzji, że inwestor nie jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jest natomiast zobowiązany przed przystąpieniem do użytkowania zawiadomić właściwy organ nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy.

W dniu 17 maja 2012 r. inwestor zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o zakończeniu budowy prowadzonej na podstawie ww. decyzji.

Decyzją z dnia 4 czerwca 2012 r. organ nadzoru budowlanego, powołując się na art. 54 ustawy - Prawo budowlane, zgłosił sprzeciw wobec zamiaru przystąpienia do użytkowania parkingu. W uzasadnieniu decyzji wyraził stanowisko, że parking na 32 miejsca postojowe należy zakwalifikować do kategorii XXII obiektów budowlanych, przystąpienie do użytkowania których to obiektów wymaga - w świetle treści art. 55 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowalne] - uzyskania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na użytkowanie.

Inwestor złożył odwołanie od powyższej decyzji, w którym podniósł, że kwalifikacji inwestycji do właściwej kategorii obiektów budowlanych dokonał organ architektoniczno-budowlany udzielając pozwolenia na budowę. Wprowadzony Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23.06.2003 r. wzór decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę przewiduje jako jeden z elementów koniecznych, wskazanie kategorii obiektu budowlanego. Ponadto z art. 36 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane wynika, że udzielając pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany obligatoryjnie zamieszcza w decyzji informację o obowiązkach i warunkach przewidzianych w art. 54 lub 55 ustawy - Prawo budowlane. W sprawie niniejszej organ architektoniczno-budowlany nałożył na inwestora jedynie obowiązek zawiadomienia o zakończeniu budowy. Odwołujący się uznał, że organ nadzoru budowlanego nie miał uprawnień do zakwestionowania określonej przez starostę kategorii obiektu budowlanego. Ponadto zgłaszając sprzeciw jedynie wobec przystąpienia do użytkowania parkingu, nie objął rozstrzygnięciem całości inwestycji, gdyż pominął drogi dojazdowe, studzienki ściekowe z przykanalikami do kanalizacji deszczowej oraz przebudowę chodnika i budowę zjazdu. Podnosząc brak podstaw do merytorycznego badania przez nadzór budowlany elementów decyzji o pozwoleniu na budowę, odwołujący powołał się na rozważania zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 556/10. Dodał też, że uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera wyjaśnienia podstaw dokonanej kwalifikacji inwestycji do kategorii XXII obiektów budowlanych oraz że wyrażony sprzeciw naruszył zasadę działania inwestora w zaufaniu do organów administracji. Końcowo podkreślił, że zasadniczym elementem realizowanej inwestycji była budowa nowego zjazdu do drogi publicznej, a nie przebudowa miejsc postojowych, gdzie istniała już infrastruktura budowlana.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Białymstoku decyzją z dnia 25 lipca 2012 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia stwierdził, że nie ma wątpliwości, iż przedmiotowy parking należy do XXII kategorii obiektów budowlanych, a przystąpienie do użytkowania obiektu takiej kategorii wymaga pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane. Informacja zawarta w decyzji o pozwoleniu na budowę, że inwestor jest jedynie zobowiązany do zawiadomienia o zakończeniu budowy nie stanowiła rozstrzygnięcia, a wyłącznie pouczenie, które nie wiąże organów nadzoru budowlanego i nie może zwolnić inwestora od ustawowych obowiązków. Zdaniem organu II instancji, nie ma też przeszkód prawnych do zgłoszenia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy jedynie w określonym zakresie, węższym niż zakres udzielonego pozwolenia na budowę.

W skardze na powyższą decyzje inwestor – Spółdzielnia Mieszkaniowa w B. podniosła następujące zarzuty:

- naruszenia art. 33 ust. 1 zd. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez objęcie sprzeciwem jedynie części inwestycji objętej pozwoleniem na budowę;

- naruszenia art. 84a ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 80 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez uznanie kompetencji organu nadzoru budowlanego do dokonania zmiany treści ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę obiektu o określonej w pozwoleniu kategorii;

- naruszenia art. 54 ustawy - Prawo budowlane poprzez oparcie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy bez podważenia legalności budowy inwestycji lub zarzucenia wykonania inwestycji niezgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, ale wyłącznie w oparciu o wzruszenie ostatecznej decyzji Starosty Bielskiego o pozwoleniu na budowę;

- naruszenia przez organ II instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo;

- naruszenia art. 16 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest ostateczna, a zatem jej wzruszenie może nastąpić jedynie na zasadach i w oparciu o przepisy wskazane w art. 16 k.p.a.;

- naruszenia art. 155 k.p.a. poprzez zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę przy braku legitymacji organu nadzoru budowlanego do dokonywania zmiany decyzji organu architektoniczno-budowlanego;

- naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuzasadnione i pozbawione podstawy prawnej kwestionowanie przez organ nadzoru budowlanego przypisanej ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, kategorii obiektu budowlanego;

- naruszenie art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że decyzja ostateczna rozstrzyga sprawę w całości co do istoty.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący powołał się na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 632/11 i wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zaskarżonym wyrokiem z dnia 18 grudnia 2012 r. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd meriti stwierdził, że nie podziela zarzutów strony skarżącej jakoby wyrażenie przez organ nadzoru budowlanego sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy parkingu, będącego jednym z obiektów budowlanych objętych pozwoleniem na budowę z dnia 6 września 2011 r. nastąpiło z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wskazał, że zakończenie budowy obiektu budowlanego wiąże się z ustawowym obowiązkiem inwestora bądź zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy bądź, w przypadkach określonych art. 55, ustawowym obowiązkiem wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, w odniesieniu do obiektów wymagających zawiadomienia o zakończeniu budowy, po upływie terminu 21 dni na ewentualne zgłoszenie sprzeciwu wobec zawiadomienia, a w odniesieniu do obiektów wymagających uzyskania pozwolenia na użytkowanie, dopiero po uzyskaniu takiej decyzji. Od dnia 31 maja 2004 r. przypadki, w których istnieje obowiązek uzyskania decyzji na użytkowanie obiektu budowlanego, wymienia wprost ustawa - Prawo budowlane w art. 55. Przed tą datą o nałożeniu obowiązku uzyskania pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego decydował organ architektoniczno-budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę, kierując się względami bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź ochrony środowiska (art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane). Po tej dacie organ architektoniczno-budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę ogranicza się do zamieszczenia informacji o obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 ustawy - Prawo budowlane (aktualne brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że w świetle ustawy - Prawo budowlane, zadania i kompetencje wynikające z art. 54 i art. 55 powoływanej ustawy, tj. związane z egzekwowaniem prawidłowego zakończenia procesu budowy obiektu budowlanego, należą do wyłącznej właściwości powiatowego inspektora nadzoru budowlanego (art. 83 ust. 1 ustawy). Powiatowy inspektor nadzoru budowlanego ma zatem obowiązek poddania sprawdzeniu każdego zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego pod kątem wystarczalności tak wyrażonego zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu, co oznacza, że w stosunku do objętych pozwoleniem na budowę obiektów ustawowo zaliczonych do kategorii, dla których zastrzeżono wymóg uzyskania pozwolenia na użytkowanie, jest obowiązany zgłosić sprzeciw. Badanie przez organ nadzoru budowlanego zawiadomienia o zakończeniu budowy dotyczy bowiem kompletności zawiadomienia w rozumieniu art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane oraz poprawności w znaczeniu wystarczalności dla przystąpienia do użytkowania obiektu.

Sąd meriti odwołał się przy tym do uzasadnienia wyroku NSA z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 602/10, w którym NSA stwierdził, że zamieszczona w decyzji o pozwoleniu na budowę wzmianka o kategorii obiektu budowlanego ma charakter wyłącznie informacyjny, związany z informacją o obowiązkach inwestora z art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Jak w związku z tym wyjaśnił, zamieszczenie kategorii obiektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę wynika z zastosowania się przez organ architektoniczno-budowlany do treści Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127). Z wzoru decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że jednym z elementów decyzji jest określenie kategorii obiektu (obiektów), którego (których) dotyczy pozwolenie. Kategorie obiektów budowlanych zostały wymienione w załączniku do ustawy - Prawo budowlane, do którego to załącznika odsyła stosowany przez organ nadzoru budowlanego przepis art. 55 ustawy. Zaliczenie do konkretnej kategorii obiektów budowlanych jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów i stanowi okoliczność stwierdzaną obiektywnie. W konsekwencji przypisanie budynkowi kategorii obiektu w pozwoleniu na budowę nie ma charakteru konstytutywnego a wyłącznie charakter informacyjny, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może być związany tak przypisaną kategorią, zwłaszcza wtedy, gdy – jak wywiódł NSA we wskazanym wyroku – rodzaj obiektu i jego parametry w sposób oczywisty nie przystają do przypisanej mu kategorii w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro zatem wskazana w pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego nie ma charakteru konstytutywnego, jej podważenie przez organ nadzoru budowlanego na etapie przystępowania do użytkowania obiektu, nie wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę (wyrok NSA z 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 106/10, w którym Sąd stwierdził, że wyłączona jest możliwość skutecznego żądania zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie kategorii obiektu budowlanego).

Sąd meriti wyjaśnił przy tym przyczyny dla których nie przychylił się do odmiennego stanowiska wyrażonego w wyroku NSA z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 632/11, na który powoływała się strona skarżąca, a który to wyrok stanowi o wiążącej dla organów nadzoru budowlanego, kategorii obiektu budowlanego ustalonej w pozwoleniu na budowę. Sąd tego stanowiska nie podzielił uznając, że wypowiedz organu architektoniczno-budowlanego może mieć charakter jedynie informacyjny. Zauważył przy tym, że nawet opowiedzenie się za tak prezentowanym poglądem, nie mogłoby w okolicznościach niniejszej sprawy mieć "przełożenia" na wynik postępowania albowiem ustalona w decyzji Starosty Bielskiego z dnia 6 września 2011 r. o pozwoleniu na budowę IV kategoria obiektu budowlanego odnosi się wyłącznie do jednego z obiektów budowlanych objętych pozwoleniem, jakim jest zjazd na działce B/3. Z treści pozwolenia na budowę wynika, że zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia dotyczyło budowy: parkingu na 32 miejsca postojowe, dróg dojazdowych, studzienek ściekowych, przebudowy chodnika i budowy nowego zjazdu. Już z samego faktu, że pozwoleniem na budowę objęto kilka obiektów budowlanych, kategorię właściwą dla każdego z nich należało określić odrębnie. Wzór decyzji o pozwoleniu na budowę wyraźnie bowiem wskazuje, że decyzja powinna określać kategorię obiektu budowlanego bądź kategorie obiektów budowlanych w zależności od treści zamierzenia inwestycyjnego.

Z dopuszczonego przez Sąd meriti dowodu z treści zatwierdzonego projektu budowlanego wynikało, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedziły dwie odrębne decyzje o warunkach zabudowy: jedna dotycząca warunków zabudowy dla budowy parkingu z miejscami postojowymi dla niepełnosprawnych, dróg dojazdowych, studzienek ściekowych z przykanalikami do kanalizacji deszczowej oraz przebudowy chodników na działce A i druga dotycząca warunków zabudowy dla budowy zjazdu publicznego na części działki B/3. Kategorie obiektów budowlanych zamieszczone w załączniku do ustawy - Prawo budowlane przypisują elementom dróg publicznych i kolejowych dróg szynowych, jak skrzyżowania i węzły, wjazdy, zjazdy, przejazdy, perony i rampy – kategorię IV, natomiast placom składowym, postojowym, składowiskom odpadów i parkingom – kategorię XXII. Jednocześnie w treści art. 55 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane dla obiektów budowlanych przypisanych kategorii XXII zastrzeżony został obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanie którego wymaga przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego obligatoryjnej kontroli stosownie do treści art. 57 ust. 6 ustawy i 59 ust. 1 ustawy.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku pełnomocnik skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu:

1. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 33. ust. 1 zd. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie oraz przyjęcie, że kategoria obiektów powinna być przyjęta dla każdego obiektu odrębnie, a w konsekwencji oddalenie skargi, a tym samym utrzymanie w mocy decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Białymstoku z dnia 25 lipca 2012 r., która to utrzymywała w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego,

b) art. 84 a ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 1 w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich nieuwzględnienie przy rozstrzyganiu, skutkujące brakiem uznania przez Sąd I instancji, iż poza kompetencją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego leżało dokonanie zmiany w zakresie wskazanej w ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę kategorii budowlanej obiektu;

c) art. 54, art. 55, art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez niewłaściwe zastosowanie, niewłaściwe określenie kategorii obiektu budowlanego, uznanie informacyjnego charakteru zaszeregowania obiektu w decyzji o pozwoleniu na budowę, przypisanie kompetencji i w okolicznościach danej sprawy możliwości zgłoszenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego sprzeciwu, a w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym decyzji naruszającej art. 57 ust. 6 i art. 59 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy obiekt jest obiektem kategorii IV, a nie XXII.

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy p.p.s.a., poprzez niezastosowanie i pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która narusza przepisy prawa materialnego;

b) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w zw. z art. 16 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie tj. pominięcie faktu, iż ww. decyzja Starosty Bielskiego z dnia 4 czerwca 2012 r. jest decyzją ostateczną w rozumieniu tego przepisu i ewentualne jej wzruszenie, oparte na stwierdzeniu w jej treści błędu polegającego na niewłaściwym wskazaniu kategorii obiektu budowlanego może nastąpić jedynie na zasadach i w oparciu przepisy w tym artykule wskazane; co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera zarzutów usprawiedliwiających uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 powołanej ustawy, skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (ust. 1), a ponadto przez naruszenie przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (ust. 2).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W przypadku jednak sformułowania zarzutów w oparciu o art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., lecz przedstawianymi jako skutek naruszeń prawa materialnego, prowadzący do niesłusznego, zdaniem autora skargi kasacyjnej, oddalenia przez Sąd I instancji skargi strony i utrzymania zapadłych przed organami administracji orzeczeń, nie ma podstaw do odrębnego rozpoznawania takiego zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zarzut taki nie dotyczy w istocie naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji, lecz jest konsekwencją utrzymania w mocy zapadłych rozstrzygnięć, z czym nie zgadza się autor skargi kasacyjnej, prezentujący inny pogląd w sferze prawa materialnego niż ten, który przyjęto za podstawę wyroku.

Taki właśnie charakter mają zarzuty naruszeń prawa procesowego w niniejszej sprawie, gdyż ich skuteczność jest uzależniona od oceny naruszeń prawa materialnego. Nie mogły zostać zaś one uznane za usprawiedliwione, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego, o czym będzie mowa dalej.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego wskazać należy, iż zasadniczy spór w niniejszej sprawie koncentruje się wokół dwóch zasadniczych zagadnień. Po pierwsze, kwestii, czy organ nadzoru budowalnego może w ramach procedury dopuszczenia obiektu do użytkowania zmienić ustaloną przez organ architektoniczno-budowlany kategorię obiektu budowlanego, inaczej rzecz ujmując, czy organ nadzoru jest związany ustaleniem przez organ architektoniczno-budowlany kategorii obiektu. Po drugie natomiast, czy dopuszczalne jest ustalenie odrębnych, różnych kategorii dla poszczególnych obiektów w ramach realizacji jednego zamierzenia inwestycyjnego?

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż spór w niniejszej sprawie dotyczył legalności sprzeciwu organu nadzoru budowlanego w stosunku do zawiadomienia o zakończeniu budowy parkingu, będącego jednym z obiektów budowalnych objętych pozwoleniem na budowę. W realiach sprawy organ nadzoru zgłosił sprzeciw jedynie w stosunku do samego parkingu nie kwestionując zawiadomienia o zakończeniu budowy w stosunku do pozostałych obiektów realizowanych w ramach tej samej inwestycji.

Zgodnie z odnośnymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo budowalne], zakończenie budowy obiektu budowlanego wiąże się z ustawowym obowiązkiem inwestora bądź zawiadomienia właściwego organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, bądź w przypadkach określonych art. 55 ustawy – Prawo budowlane, ustawowym obowiązkiem wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Z treści art. 55 wskazanej ustawy wynika, że "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych."

Organ architektoniczno-budowalny wydając decyzję o pozwoleniu na budowę zakwalifikował budowany obiekt do jednej kategorii, tj. kategorii IV. Skarżący kasacyjnie wywodzi w związku z tym, że takie określenie kategorii obiektu budowlanego jest wiążące dla organu nadzoru budowlanego i tenże organ decydując o dopuszczeniu do użytkowania obiekt nie może zmienić jego kategorii.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest to stanowisko prawidłowe. Sąd kasacyjny w pełni zgadza się z twierdzeniami Sądu I instancji, że w aktualnym stanie prawnym zawarta w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę informacja o ciążącym na inwestorze obowiązku uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu nie ma waloru władczego rozstrzygnięcia ze strony organu, ale stanowi jedynie element informacyjny dotyczący obowiązków wynikających wprost z przepisów ustawy. O takim informacyjnym charakterze tego pouczenia przesądza wprost aktualne brzmienie art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane. Związane ono jest z informacją o obowiązkach inwestora wynikających z art. 54 i art. 55 ustawy - Prawo budowlane. Zwrócić bowiem należy uwagę, iż zaliczenie do konkretnej kategorii obiektów budowlanych jest skutkiem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów i stanowi okoliczność stwierdzaną obiektywnie. W konsekwencji przypisanie budynkowi kategorii obiektu w pozwoleniu na budowę nie ma charakteru konstytutywnego a wyłącznie charakter informacyjny, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie może być związany tak przypisaną kategorią, zwłaszcza wtedy, gdy – jak trafnie zauważył już NSA w wyroku z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 602/10 – rodzaj obiektu i jego parametry w sposób oczywisty nie przystają do przypisanej mu kategorii w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z taką sytuacją mamy natomiast niewątpliwie do czynienia w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy jedynie, iż zamierzenie budowlane dotyczyło budowy parkingu, dróg dojazdowych, studzienek ściekowych oraz przebudowy istniejącego chodnika, jak również zjazdu na drogę. Jak zatem widać z powyższego nie mieliśmy tutaj do czynienia z jednorodną inwestycją, obejmowała ona bowiem różne obiekty, jak wynika z załącznika do ustawy – Prawo budowlane mogące być zakwalifikowane do różnych kategorii obiektów budowlanych. W szczególności dotyczyło to parkingu i zjazdu na drogę, co do których to obiektów załącznik wprost wskazywał inne kategorie zaszeregowania (parking – kategoria XXII, a zjazd – kategoria IV). Zatem, skoro wskazana w pozwoleniu na budowę kategoria obiektu budowlanego nie ma – jak wskazano powyżej - charakteru konstytutywnego, jej podważenie przez organ nadzoru budowlanego na etapie przystępowania do użytkowania obiektu, nie wymaga zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przyjąć wobec tego należało, że organ nadzoru budowlanego dopuszczający obiekt do użytkowania nie jest związany przypisaną temu obiektowi w decyzji o pozwoleniu na budowę kategorią i może określić ją na podstawie własnych ustaleń, zwłaszcza w sytuacji, w której rodzaj obiektu i jego parametry (jak to miało miejsce w niniejszej sytuacji faktycznej) w oczywisty sposób nie przystają do przypisanej mu w tej decyzji kategorii. Takie działanie organu nie będzie naruszało zasady trwałości decyzji ostatecznej i nie będzie prowadziło do obejścia wymogów i obowiązków związanych z postępowaniem w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę. Zakwestionowanie bowiem przypisanej kategorii obiektu budowlanego (mającej wyłącznie charakter informacyjny) w żadnym razie nie wpłynie na merytoryczną treść samego rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę.

W ślad za Sądem meriti powtórzyć należy, że również Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela odmiennego w tym względzie stanowiska wyrażonego przez inny skład NSA (wyrok z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 632/11), na który powoływała się strona skarżąca kasacyjnie. W wyroku tym NSA wypowiedział się za związaniem organów nadzoru budowlanego kategorią obiektu budowlanego ustaloną uprzednio w pozwoleniu na budowę. W tym zakresie orzekający w tej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego w pełni podziela rozważania zaprezentowane przez Sąd I instancji i przyjmuje je jako swoje. Trafnie bowiem zauważył WSA w Białymstoku, że nawet opowiedzenie się za tak prezentowanym poglądem, nie mogłoby w okolicznościach niniejszej sprawy mieć "przełożenia" na wynik postępowania albowiem ustalona w decyzji Starosty Bielskiego o pozwoleniu na budowę IV kategoria obiektu budowlanego odnosi się wyłącznie do jednego z obiektów budowlanych objętych pozwoleniem, jakim jest zjazd. Z faktu natomiast, że pozwoleniem na budowę objęto kilka obiektów budowlanych, kategorię właściwą dla każdego z nich należało określić odrębnie. Wzór decyzji o pozwoleniu na budowę wyraźnie wskazuje, że decyzja powinna określać kategorię obiektu budowlanego bądź kategorie obiektów budowlanych w zależności od treści zamierzenia inwestycyjnego. Istotne znaczenie ma przy tym fakt, iż z dopuszczonego przez Sąd meriti dowodu z treści zatwierdzonego projektu budowlanego wynikało, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę poprzedziły dwie odrębne decyzje o warunkach zabudowy: jedna dotycząca warunków zabudowy dla budowy parkingu z miejscami postojowymi dla niepełnosprawnych, dróg dojazdowych, studzienek ściekowych z przykanalikami do kanalizacji deszczowej oraz przebudowy chodników i druga dotycząca warunków zabudowy dla budowy zjazdu publicznego na części działki B/3.

Dalej zauważyć należy, że w treści art. 55 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, dla obiektów budowlanych przypisanych do kategorii XXII zastrzeżony został obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanie którego wymaga przeprowadzenia przez organ nadzoru budowlanego obligatoryjnej kontroli stosownie do treści art. 57 ust. 6 i art. 59 ust. 1 powoływanej ustawy.

Skoro zatem dokonane zawiadomienie o zakończeniu budowy, obiektywnie nie było wystarczające dla przystąpienia do użytkowania jednego z obiektów budowlanych objętych pozwoleniem, organ nadzoru budowlanego odpowiedzialny za rozpoczęcie użytkowania obiektów budowlanych należycie wybudowanych, nie mógł milcząco zaakceptować zamiaru użytkowania tego obiektu bez poddania go koniecznej kontroli. Z tych przyczyn wniesienie sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy w odniesieniu do parkingu nie naruszyło prawa.

Zasadnie tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę Spółdzielni Mieszkaniowej zgadzając się z rozstrzygnięciami organów administracji w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie przystąpienia do użytkowania parkingu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega oddaleniu.