Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 547/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2011 r. sprawy ze skarg J. T., R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu wniosku E. D-H. i M. H. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku kwiaciarni o część mieszkalno-usługową, na działce [...].

Burmistrz wyznaczył nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącego, przeznaczonego do rozbudowy budynku. Zastrzeżono, że rozbudowę można także cofnąć za lico części istniejącej. Ustalono, że powierzchnia zabudowy działki nie może przekroczyć 66% jej powierzchni. Ustalono szerokość elewacji frontowej na maksymalnie 19 m. Bryła budynku dwukondygnacyjna z drugą kondygnacją w poddaszu użytkowym lub dwie kondygnacje pełne z poddaszem nieużytkowym, wysokość do linii okapu dachu do około 6 m. Kąty nachylenia połaci dachowych głównej dwukondygnacyjnej bryły budynku od około 30° do około 40°. Maksymalna wysokość do kalenicy: 8 m. Wskazano, że części parterowe mogą mieć dachy płaskie lub strome, o niewielkich nachyleniach połaci dachowych dostosowane charakterem do głównej bryły budynku i zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie. Dopuszczono usytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy działki nr 648, jeżeli będzie on przylegał powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce i pod warunkiem, że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy tej działki będzie miała wysokość nie większą niż ma budynek istniejący na działce sąsiedniej.

Organ I instancji napisał, że teren nie znajduje się na obszarze objętym ochroną przyrody ani krajobrazu, a inwestycję należy zaprojektować w sposób nie powodujący ponad przeciętną miarę zakłóceń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich. Nieruchomość jest położona w strefie ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta [...], wpisanego do Rejestru Zabytków pod nr [...] w dniu [...] r. Organ i instancji zastrzegł, że projekt decyzji został uzgodniony z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, nadto uzgodnieniu będzie podlegał architektoniczno-budowlany projekt inwestycji. Ustalono obowiązek zapewnienia minimum dwóch miejsc postojowych w tym minimum jednego miejsca dla osób niepełnosprawnych. Zastrzeżono, że lokalizacja zabudowy bezpośrednio przy granicy będzie możliwa, jeżeli będzie możliwe zaprojektowanie inwestycji zgodnie z przepisami, w szczególności w zakresie niezbędnego oświetlenia i nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Wyjaśniono, że sprawdzenie spełnienia przepisów następuje na etapie wydawania pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Uzasadniając swoją decyzję organ I instancji napisał, że dla terenu objętego wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest możliwe, ponieważ zostały spełnione wszystkie wymogi zawarte w art. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawą dla ustalenia możliwości zabudowy bezpośrednio przy granicy działki nr [...] jest § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie w sprawie warunków technicznych), przy czym ustalono taki sposób lokalizacji zabudowy, dzięki któremu właściciele sąsiednich nieruchomości będą mieli takie same warunki i możliwości zabudowy. Nadto ustalony sposób zabudowy jest charakterystyczny dla zabudowy obszaru analizowanego, w szczególności lokalizacji na działkach znajdujących się w strefie ochrony konserwatorskiej układu urbanistycznego miasta. Działka nr [...] ma funkcję usługowo-mieszkaniową, przy czym parter zabudowy i podwórko wykorzystywane są przede wszystkim pod funkcje usługowe.

Wskazując na negatywne stanowisko właścicieli obu sąsiednich nieruchomości organ I instancji podkreślił, że wydając decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wniosek inwestora oraz racje stron należy rozpatrywać indywidualnie. Na wniosek inwestora ustalono możliwość zabudowy bezpośrednio przy granicy działki na zasadach analogicznych do zasad, jakie ustawodawca zastosował przy lokalizacji zabudowy w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, określonych w § 12 ust. 3 pkt. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Organ I instancji podkreślił, że uznaje to rozwiązanie za sprawiedliwe i korzystne dla zabudowy usługowo-mieszkaniowej. Nadto, takie usytuowanie budynku jest elementem ładu przestrzennego istniejącego w sąsiedztwie planowanej inwestycji.

Burmistrz zaznaczył, że wskazana w decyzji linia zabudowy jest linią nieprzekraczalną, tzn., że nie można budynku zbliżyć do drogi bardziej, niż wskazuje na to ta linia, przy czym w stosunku do tej linii dopuszczono cofnięcie budynku za lico istniejącej zabudowy (za wyznaczoną nieprzekraczalną linię zabudowy). Burmistrz zauważył, że wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy bezpośrednio przy północnej granicy działki jest niezgodne z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm., dalej ustawa o drogach publicznych), który nakazuje usytuowanie obiektu budowlanego w terenie zabudowanym co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy powiatowej. Jednocześnie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych pozwala za zgodą zarządcy drogi, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na usytuowanie obiektu w odległości mniejszej. Zgodę wydaje się przed uzyskaniem przez inwestora pozwolenia na budowę. W ocenie Burmistrza w niniejszej sprawie zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek, bowiem działka położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego. W przypadku braku zgody zarządcy drogi budynek będzie sytuowany, jako cofnięty za nieprzekraczalną linię zabudowy, przy czym szczegółowa lokalizacja budynku nastąpi dopiero przy sporządzaniu projektu budowlanego, na podstawie którego inwestor wystąpi o pozwolenie na budowę.

Od opisanej decyzji odwołanie wnieśli B. C., M. C., D. K. i D. C. wskazując, że nie wyrażają zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. W budynku na działce nr [...] znajduje się okno i przybudowa nie jest możliwa, gdyż spowoduje zaciemnienie pomieszczenia użytkowego. Ewentualna nadbudowa spowoduje brak ciągu w kominie ich budynku znajdującego się w granicy nieruchomości.

Od opisanej decyzji odwołanie wniósł również J. T., wskazując, że organ I instancji sam przyznał w uzasadnieniu swojej decyzji, że budynek nieznacznie, ale przekroczy minimalną odległość 8 m do zewnętrznej krawędzi jezdni. Wyznaczona linia zabudowy nie stanowi przedłużenia linii zabudowy istniejącej na działce odwołującego się. Organ I instancji pozostawił w obrocie prawnym decyzję ostateczną z dnia [...] lipca 2005 r. ustalającą dla przedmiotowej działki warunki zabudowy na rzecz innego wnioskodawcy. Strony nie zostały zawiadomione o wystąpieniu do organów uzgadniających celem dokonania uzgodnień projektu decyzji. Odwołującym się nie wyjaśniano należycie zapytań przedkładanych w toku postępowania. Nie umożliwiono stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Od opisanej decyzji odwołanie złożyła również R. S. wskazując również takie zarzuty jak J. T. Nadto zarzuciła, że ustalony na 66% wskaźnik zabudowy jest zawyżony, a sposób ustalenia wskaźnika jest nieprawidłowy. W ocenie odwołującej się na sąsiednich działkach wskaźnik zabudowy wynosi 35%.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając Kolegium napisało, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, które ustala się na podstawie wyników analizy obszaru, odpowiadającego wymogom § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy). Organ I instancji prawidłowo wyznaczył granice obszaru analizowanego wokół działki, posługując się właściwą mapą. Ustalenia faktyczne z analizy obszaru zostały udokumentowane w formie opisowej oraz fotograficznej, a wnioski z niej wynikające znalazły miejsce w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, sporządzonym przez osobę uprawnioną, o jakiej mowa w art. 60 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stronom postępowania umożliwiono, w trybie art. 10 § 1 kpa wypowiedzenie się zarówno co do przeprowadzonej analizy obszaru jak i projektu decyzji o warunkach zabudowy, bowiem oba te dokumenty znajdowały się w aktach sprawy, gdy wyznaczono termin na zapoznanie się i wypowiedzenie w sprawie zebranego materiału dowodowego, co więcej dokumenty te zostały, na żądanie dostarczone stronom.

Kolegium wskazało, że przepis art. 10 § 1 kpa zakłada, że wyznaczenie stronie terminu do wypowiedzenia się powinno nastąpić bezpośrednio przed wydaniem decyzji, czyli w rozpatrywanej sprawie należałoby taki termin wyznaczyć ponownie (poza terminem wyznaczonym pismem z dnia 08 października 2010 roku). Jednak zgodnie z tezą uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2005 r. sygn. akt FPS 6/04 (publ. ONSAiWSA 2005/4/66) nie każde naruszenie art. 10 § 1 kpa prowadzi samoistnie do uchylenia decyzji, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W każdej sprawie należy indywidualnie badać, czy naruszenie art. 10 § 1 kpa mogło mieć wpływ na jej wynik. W niniejszej sprawie pomiędzy wyznaczeniem stronom terminu a wydaniem decyzji nie uległ zmianie materiał dowodowy na którym oparto rozstrzygnięcie: nie zmieniono wniosku inwestora, nie zmieniono analizy obszaru i nie zmieniono projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w brzmieniu obowiązującym od 17 lipca 2010 r. zażalenie na stanowisko zajęte przez inny organ przysługuje wyłącznie inwestorowi. Stronom została przekazana, przy piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. treść uzgodnień projektu decyzji o warunkach zabudowy z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w Poznaniu.

SKO napisało, że w rozpatrywanej sprawie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalane są dla rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku, zatem przepisy rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy należy stosować z uwzględnieniem parametrów istniejącego budynku. Ponieważ przepisy § 4 ust. 4 i § 5 ust. 2 tego rozporządzenia dopuszczają odstępstwa przy wyznaczaniu obowiązującej linii nowej zabudowy oraz przy wyznaczaniu wskaźnika wielkości nowej zabudowy, a w załączonej do decyzji analizie odstępstwa te udokumentowano i uzasadniono, argumenty odwołujących się są nieuzasadnione. Wbrew poglądom odwołujących się w sprawie nie zaistniały przesłanki do wygaszenia wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem nie zaistniały przypadki określone w art. 65 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie Kolegium na tym etapie postępowania ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności będące przedmiotem badania organów administracji architektoniczno-budowlanej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. T. wniósł o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych. Skarżący wskazał na nieprzestrzeganie zasady merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy. Kolegium nie udzieliło skarżącemu żadnej informacji w związku z zadanym pytaniem na temat przeprowadzenia dowodów w zakresie maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy dla przedmiotowej działki, która została wskazana w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy odmówił wydania z akt sprawy kopii wniosku o ustalenie warunków zabudowy ze wszystkimi załącznikami. W żadnej z wydanych decyzji nie wyjaśniono, jaka jest podstawa prawna braku konieczności uzyskania dla tego terenu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i/lub leśnych na cele nierolnicze i/lub nieleśne. Kolegium nie wyjaśniło okoliczności przekroczenie linii zabudowy w stosunku do wymagań art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, na co wskazywano już w odwołaniu, oraz nie odniosło się do zarzutu braku powiadomienia strony skarżącej o wystąpieniu do Zarządu Powiatu oraz do kwestii zjazdu na teren działki. Kolegium nie wyjaśniło dalszego istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydanej dla przedmiotowej działki na wniosek innego wnioskodawcy w sytuacji gdy podmiot posiadający tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o zmianę warunków zagospodarowania tego terenu. Skarżący nie został zawiadomiony o wystąpieniu do organów uzgadniających celem dokonania uzgodnień projektu decyzji, przez co organ I instancji pozbawił skarżącego prawa do czynnego udziału na tym etapie postępowania. W ocenie skarżącego została naruszona tzw. zasada dobrego sąsiedztwa poprzez niezgodne z prawem wyznaczenie linii zabudowy oraz przekroczenie linii zabudowy w stosunku do wymagań prawa w obu decyzjach dla przedmiotowej działki. Nadto skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego ze wskazanych przez siebie dokumentów.

Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła również R. S., domagając się stwierdzenia nieważności obu wydanych w sprawie decyzji jako rażąco naruszających prawo i wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca powtórzyła w części argumenty i zarzuty podniesione przez J. T. Bez wyjaśnienia nie uwzględniono wniosku strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego urbanisty na okoliczność prawidłowego wyznaczenia maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy i odpowiedniego ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki. Skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie przeczytało jej odwołania, bowiem ograniczyło się do stwierdzenia, że jej odwołanie jest identyczne co do treści jak odwołanie J. T. W związku z tym nie wyjaśniono w sposób poprawny okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących zarzutów podniesionych w jego treści. Kolegium nie przeprowadziło we własnym zakresie postępowania wyjaśniającego ograniczając się do wydania swojej decyzji w oparciu o decyzję organu I instancji. Skarżąca powtórzyła, w ślad za swoim odwołaniem, że przyjęty wskaźnik powierzchni zabudowy jest zawyżony, a obszar przyjęty do analizy jest nieprawidłowo wyznaczony. Nadto nie została wyznaczona ilość miejsc parkingowych dla planowanej inwestycji.

W odpowiedzi na skargi organ administracji wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 547/11 sąd zarządził połączenie sprawy ze skargi J. T., zarejestrowanej pod sygnaturą akt IV SA/Po 547/11 i sprawy ze skargi R. S. zarejestrowanej pod sygnaturą akt IV SA/Po 548/11 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia i połączone sprawy prowadzić dalej pod sygnaturą akt IV SA/Po 547/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi podlegają oddaleniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153,poz.1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynika sprawy. Wyjaśnić należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowiły przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa ta określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań. Stosownie zaś do treści art. 1 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury.

Z cytowanych przepisów wywieść zatem można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym, a to zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie " ładu przestrzennego", stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i m. innymi wymagania kompetencyjno-estetyczne (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2004).

Aby sprostać powyższym wymaganiom, ustawodawca w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ustanowił w przepisie art. 53 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy, obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikającej z przepisów odrębnych. Kluczowym przepisem jest art. 61. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, który uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od łącznego spełnienia wymogów, określonych w poniższych punktach:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Ustawodawca, ww. przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnił zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących już cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem, bowiem tegoż przepisu jest zagwarantowane ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Szczególny sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą stanu zastanego, określony został w ww. rozporządzeniu w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, będącym przepisami wykonawczymi do ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym a wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy. Na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 tegoż rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia, na kopiach opisanej wyżej mapy.

W niniejszym postępowaniu sąd skontrolował pod kątem legalności decyzję Kolegium utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie budynku kwiaciarni o część mieszkalno-usługową. W uznaniu sądu w świetle przedstawionych powyżej przepisów prawa zarzuty obu skarg są chybione.

Zaskarżona decyzja zawiera załącznik do decyzji w postaci kopii mapy zasadniczej w skali 1: 500 z linią rozgraniczającą teren inwestycji oraz nieprzekraczalną linią zabudowy (opisaną jako załącznik nr 1), kolejny załącznik przedstawiający analizę i wyniki analizy w formie tekstowej (opisaną jako załącznik nr 2) oraz kolejną kopię mapy zasadniczej w skali 1:500 z zaznaczonym obszarem analizowanym i zaznaczoną linią rozgraniczającą teren inwestycji (opisaną jako załącznik nr 3). Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust.1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka ma od frontu szerokość około 33 m, trzykrotna szerokość działki objętej wnioskiem wynosi około 99 m. Wyznaczenie obszaru analizowanego w promieniu 100 metrów jest zatem prawidłowe. Sąd może zweryfikować poprawność analizy urbanistycznej przez pryzmat pozostałych załączników w sprawie i uzasadnienie do decyzji.

Sąd podziela konkluzję Kolegium, że nie każde naruszenie art. 10 § 1 kpa prowadzi samo przez się do uchylenia decyzji, ale tylko takie, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, mając przy tym na względzie, że przywołana przez Kolegium uchwała składu siedmiu sędziów NSA dotyczyła naruszenie przez organ odwoławczy art. 200 § 1 ustawy - Ordynacja podatkowa. Materiał dowodowy na którym organ I instancji oparł rozstrzygnięcie nie uległ zmianie, zatem brak wyznaczenia terminu na wypowiedzenie się bezpośrednio przed wydaniem decyzji nie miał wypływu na wynik sprawy.

Kolegium słusznie wskazało na przepis art. 53 ust. 5 w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji przez organ I instancji. Zgodnie z tym przepisem od uzgodnień, których pozytywne dokonanie jest niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zażalenie przysługuje jedynie inwestorowi. W związku z tym pozostałe strony postępowania mogą jedynie asystować tym postępowaniom, zapoznając się z wynikami uzgodnień. Jak wynika z akt sprawy treść uzgodnień projektu została stronom przekazana przy piśmie z dnia [...] listopada 2010 r.

Kolegium trafnie wskazało, że skoro przedmiotem sprawy jest rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku, to przepisy rozporządzenia w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy należy stosować z uwzględnieniem parametrów istniejącego budynku. Nadto przepisy dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy niż przedłużenie lub dostosowanie istniejącej linii zabudowy na działkach sąsiednich, jeżeli wynika to z analizy oraz dopuszczają wyznaczenie innego wskaźnika wielkości nowej zabudowy niż średniego wskaźnika tej wielkości jeżeli – znowu – wynika to z analizy. Przedmiotowa działka ma dotychczasowy wskaźnik powierzchni zabudowy 14%. Na działkach o takim samym przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym w obszarze analizowanym, średni wskaźnik wynosi 40%, przy czym, co jest kluczowe dla przyjętej oceny, jest on silnie zróżnicowany, bowiem waha się od 21% powierzchni zabudowy do 66% powierzchni zabudowy. Stąd zezwolenie na zabudowanie właśnie 66% powierzchni działki (191,4 m2) w ocenie sądu jest dopuszczalne. Współbrzmi z tym ustaleniem zalecenie przyjęcia jak najszerszej elewacji frontowej, a to ze względu na konieczność nawiązania do zabudowy w bezpośrednim sąsiedztwie i zabudowy historycznej.

Ustawodawca przesądził w art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy (doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości). W związku z tym dopuszczalne jest toczenie się, nawet równolegle kilku postępowań odnośnie tego samego obszaru, zaś adresat decyzji nie musi się legitymować prawem do nieruchomości. Wygaszenie takiej decyzji następuje tylko jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę bądź dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W związku z tym podnoszony w odwołaniach a później w skargach zarzut naruszenia prawa z uwagi na pozostawanie w obrocie prawnym wcześniej wydanej decyzji o warunkach zabudowy, jest bezzasadny.

Analizując zarzuty obu skarg sąd ocenia, że są one bezzasadne. Organ I instancji należycie uzasadnił, a Kolegium wyraźnie podzieliło powody ustalenia możliwości zabudowy bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. W ocenie sądu argument o takich samych warunkach i możliwości zabudowy swoich działek przez właścicieli sąsiednich nieruchomości jest uprawniony i ma sens. Odnośnie wątpliwości co do przekraczania przez narożnik planowanego budynku linii 8 metrów, to umknęły uwadze skarżących dwa fakty. Po pierwsze, organ I instancji nakreślił dwa możliwe scenariusze wydarzeń, w tym również przewidział sytuację, w której zarządca drogi odmówi swojej zgody na usytuowanie budynku w odległości mniejszej od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej. Wówczas budynek będzie usytuowany jako cofnięty za nieprzekraczalną linię zabudowy. Po drugie, przedmiotowa działka oraz działki skarżących znajdują się na obszarze starówki, w strefie ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego. Osoby przygotowujące projekt decyzji organu I instancji stały przed niełatwym zadaniem pogodzenia rozwiązań historycznych istniejących na sąsiednich działkach ze współczesnymi przepisami prawa, mając nadto na względzie, jak wskazano wyżej, zachowanie ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju. Właśnie z uwagi na nietypowe sytuacje, ustawodawca zezwala na wyjątki z tym, że rolą organów administracji jest wówczas należyte uzasadnienie przyjętego rozstrzygnięcia. Sąd podkreśla, że Burmistrz należycie uargumentował swoje stanowisko. Zasadnie podkreślił przy tym, że szczegółowe rozwiązania, uwzględniające stanowisko i interesy zarządcy drogi oraz interesy użytkowników drogi, zostaną przyjęte dopiero na etapie pozwolenia na budowę. Nadto należy wskazać, że umknęło uwadze skarżących i to wyjaśnienie Burmistrza, że nieprzekraczalna linia zabudowy oznacza wyłącznie zakaz zbliżenia budynku do drogi, natomiast nie stoi na przeszkodzie odsunięciu budynku od drogi.

Odnośnie zarzucanych Kolegium uchybień proceduralnych to skarżąca trafnie podkreśla odrębność części argumentów swojego odwołania od argumentów z odwołania J. T. Jest to niewątpliwy dowód powierzchownego potraktowania złożonych w sprawie odwołań. Skarżąca wywodzi jednak zbyt daleko idące zarzuty z samego zaistnienia tego uchybienia. Nie zapoznanie się (nie przeczytanie) części zarzutów nie może być, samo z siebie, powodem uchylenia decyzji organu odwoławczego. Niezadowolenie z decyzji wydanej w pierwszej instancji uzewnętrznione we wniesionym skutecznie odwołaniu, jest warunkiem wszczęcia postępowania odwoławczego. Z woli ustawodawcy odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia i wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 kpa). W niniejszej sprawie jest to oczywiste. Analizując zaś zasadę dwuinstancyjności to sąd podziela dość powszechny pogląd, że organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć całą sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota dwuinstancyjności w postępowaniu administracyjnym polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, a nie na kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1705/09, lex nr 746742). Ten pogląd jest korzystniejszy dla stron, bowiem nakłada na organ odwoławczy znacznie większe obowiązki niż tylko ocena argumentów odwołania oraz uwalnia strony od ryzyka pominięcia zarzutu istotnego. W ocenie sądu w niniejszej sprawie Kolegium wydało prawidłowe rozstrzygnięcie, zasadnie utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Zatem powierzchowne przestudiowanie odwołań, choć naganne, nie może być wystarczającym powodem uchylenia prawidłowej decyzji Kolegium. Z tych samych powodów również zarzuty braku udzielenia informacji oraz odmowy wydania kopii poszczególnych dokumentów z akt sprawy przez Kolegium nie mogą spowodować obalenia decyzji Kolegium.

Odnośnie zarzutu braku uzasadnienia statusu terenu dla którego została wydana decyzja, sąd wskazuje, że ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nakazał każdorazowe sprawdzanie, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, aby podkreślić prawną ochronę gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia i zapobiec zabudowywaniu gruntów rolnych i leśnych. Ta regulacja koresponduje z regulacją ustawy z dnia 03 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j. Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.). Pomimo zatem tego, że grunty takie są chronione odrębnymi przepisami, to każdorazowy nakaz sprawdzenia statusu działki, choćby i położonej w centrum dużego miasta wynika z wagi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.