Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1307/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 art. 183 art. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 1 art. 29 ust. 1 pkt 4 art. 50 art. 51
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 143 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 821/17 w sprawie ze skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wyrokiem z dnia 14 grudnia 2017r., sygn. akt II SA/Gl 821/17, oddalił skargę A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki budowli.

Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (t.j. Dz. U. 2016, poz. 290 ze zm.), nakazującą A. W. rozbiórkę samowolnie wybudowanego miejsca na gromadzenie odpadów stałych (śmietnika), na terenie nieruchomości przy ul. [...] (dz. nr [...], obręb ewid. [...]) w [...].

Uzasadniając oddalenie skargi A. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że bezspornym w sprawie jest, iż A. W. na przedmiotowej działce usytuował obiekt określany zarówno w decyzjach, jak też odwołaniu i skardze jako miejsce na odpady stałe (śmietnik). Śmietnik w całości usytuowany jest na terenie działki nr [...]. Według oświadczenia inwestora - A. W., obiekt został wybudowany około 2001-2002 r. Jak wynika z oświadczenia, a także informacji uzyskanej przez organy z Urzędu Miasta w [...], budowy tej inwestor nie zgłosił. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organ II instancji trafnie ocenił, że budowę miejsca składowania odpadów stałych należy traktować jako budowę obiektu małej architektury, która aktualnie, o ile nie jest prowadzona w miejscu publicznym, nie wymaga zgłoszenia, ani tym bardziej pozwolenia (art. 30 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego). Jednocześnie Sąd wskazał, że do dnia 11 lipca 2003 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw, budowa obiektów małej architektury, niezależnie od miejsca budowy, wymagała zgłoszenia, co wynikało z art. 29 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w ówczesnym brzmieniu. Inwestor takiego zgłoszenia nie dokonał, co sam przyznał w czasie kontroli. Skutkuje to koniecznością przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Słusznie zatem organ zastosował tryb tzw. naprawczy tj. art. 50-51 Prawa budowlanego z uwagi na obecne regulacje dotyczące obiektów małej architektury. W ocenie Sądu organ nie naruszył też przepisów przejściowych, jakie towarzyszyły wprowadzeniu ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. Zgodnie z art. 7 ust. 1 noweli, do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, z zastrzeżeniem ust 2. Przepis ten dotyczy jednak trybu prowadzenia postępowania legalizacyjnego, nie zaś oceny samowoli, która w przeszłości miała miejsce. Słusznie więc organ odwoławczy ocenił, że skoro niniejsze postępowanie zostało wszczęte po wejściu w życie nowelizacji, to należy zastosować procedury obecne. W konsekwencji skoro inwestor zrealizował inwestycję samowolnie, to stosownie do przepisów Prawa budowlanego rozważyć należało możliwość legalizacji, która jednak możliwa byłaby jedynie pod warunkiem zgodności inwestycji z planem miejscowym. W przedmiotowej zaś sprawie ustalenia obowiązującego planu miejscowego w ewidentny sposób wykluczają możliwość usytuowania na przedmiotowej działce obiektu, o którym mowa. Śmietnik położony jest na działce o przeznaczeniu 6ZL - tereny lasów, dla którego obowiązują - stosownie do pisma Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. - zgodnie z § 21 uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] następujące ustalenia: dla terenów o symbolach 1ZL - 15ZL ustala się przeznaczenie podstawowe: lasy, co oznacza zachowanie istniejącej zieleni leśnej; przeznaczenie dopuszczalne: drogi wewnętrzne, ścieżki rowerowe, piesze i konne, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, włącznie ze stacjami bazowymi telefonii komórkowej - w ramach jakie umożliwiają przepisy odrębne. Zdaniem Sądu przedmiotowy śmietnik nie kwalifikuje się jako żaden z rodzajów obiektów wskazanych jako przeznaczenie dopuszczalne, nie jest bowiem drogą wewnętrzną, ścieżką rowerową, pieszą lub konną, nie stanowi sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, włącznie ze stacjami bazowymi telefonii komórkowej. Z oczywistych przyczyn nie mieści się też w przeznaczeniu podstawowym - las, gdzie obowiązuje nakaz zachowania istniejącej zieleni leśnej. Nie do przyjęcia jest, zdaniem Sądu, argumentacja pełnomocnika skarżącego, że śmietnik stanowi urządzenie infrastruktury technicznej, nie stanowi bowiem żadnego obiektu umożliwiającego techniczną obsługę nieruchomości, mieszczącego się w szerokim pojęciu uzbrojenia terenu. Wprawdzie uchwała nr [...] Rady Miejskiej w [...] uchwalająca plan miejscowy istotnie nie zawiera definicji urządzeń infrastruktury technicznej, to jednak w § 5 ust. 2 tejże uchwały zapisano, że pozostałe określenia użyte w ustaleniach planu należy rozumieć zgodnie z definicjami zawartymi w obowiązujących przepisach odrębnych. Słusznie zatem organ odwoławczy zaznacza, co stanowi w orzecznictwie kwestię niewątpliwą, że zgodnie z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Nie ma zatem wśród tego wyliczenia miejsc gromadzenia odpadów stałych na potrzeby prywatnej posesji, a zamieszczony spis stanowi zbiór zamknięty. W konsekwencji zgodnie z ww. zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalne usytuowanie na przedmiotowej działce jakichkolwiek nie wyliczonych w planie obiektów. Niemożliwa jest tym samym legalizacja obiektu zrealizowanego samowolnie, a tym samym obowiązkiem organu było nakazanie inwestorowi rozbiórki obiektu. W ocenie Sądu, bez znaczenia są w tej mierze sformułowane w odwołaniu i skardze argumenty dotyczące treści zawartej pomiędzy skarżącym a Nadleśnictwem [...] umowy. Niezależnie bowiem od jej treści umowa nie może liberalizować zapisów planu miejscowego i zezwalać na sprzeczne z planem wykorzystanie terenu. Wbrew twierdzeniom skargi słusznie także organ odmówił wnioskowanego przez pełnomocnika skarżącego zawieszenia postępowania, albowiem spór co do własności działki nie stanowi kwestii wstępnej, która uprawniałaby do zawieszenia.

Skargą kasacyjną A. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że budowa wymagała dokonania przez inwestora zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej;

2) przepisów prawa materialnego, tj. § 21 uchwały nr [...] Rady Miejskiej

w [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu obejmującego dzielnicę [...] w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że miejsce do odbioru odpadów nie może zostać zakwalifikowane jako urządzenie infrastruktury technicznej;

3) przepisu prawa materialnego tj. art. 50 i 51 ustawy - Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że niezgodność inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia wszczęcie postępowania legalizacyjnego.

Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i zaskarżonych decyzji organów administracji II i I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że poza sporem w niniejszej sprawie jest to, że przedmiotowy obiekt budowlany jest obiektem małej architektury. Wątpliwości budzi jednak data wybudowania obiektu. Z uzasadnienia decyzji PINB wynika, że "wg oświadczenia inwestora" budowa śmietnika nastąpiła w roku 2015 r. Tymczasem [...]WINB przyjął, że z treści protokołu kontroli wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w latach 2001- 2002 i uznał, że ten okres jest faktycznym okresem budowy obiektu. Przyjęcie, że budowa nastąpiła po dniu 11 lipca 2003 r. tj. po wejściu w życie ustawy z dn. 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, wiązałaby się z przyjęciem, iż wyczerpanie przez inwestora jakiejkolwiek drogi administracyjnej (czy to w formie zgłoszenia, czy to w formie uzyskania pozwolenia na budowę) byłoby zbędne. Tymczasem sam inwestor nie ma pewności kiedy doszło do wzniesienia obiektu budowlanego. Podczas kontroli PINB podał on jedynie "orientacyjnie’’, że miało to miejsce ok. 2001/2002 r. Tak ogólnie określona data wzniesienia obiektu budowlanego nie może jednak stanowić podstawy do uznania, iż "z pewnością" nastąpiło to przed 11 lipca 2003 r., zwłaszcza, że organ administracji I instancji wskazuje na rok 2015. Brak możliwości stanowczego ustalenia przez organ nadzoru budowlanego, kiedy budowa taka miała miejsce wyklucza, zdaniem skarżącego, możliwość zastosowania względem niego sankcji w postaci nakazu rozbiórki tego obiektu. Skarżący podkreślił, że w obowiązującym porządku prawnym już 15 lat temu ustawodawca zrezygnował z konieczności dokonywania zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej budowy obiektów małej architektury, jakim niewątpliwie jest ww. śmietnik. Skarżący nie podzielił również interpretacji przez Sąd I instancji § 21 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 października 2007r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu obejmującego dzielnicę [...] w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego, przedmiotowy obiekt budowlany może zostać zakwalifikowany do urządzeń infrastruktury technicznej. Skarżący zaznaczył, że Sąd I instancji pominął okoliczność, że w myśl § 57 uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2007r. nr [...] uchwała ta weszła w życie w dniu, który nastąpił po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Tymczasem przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony przed tą datą. Gdyby przyjąć, iż celem wyczerpania procedury legalizacyjnej określonej w art. 50 - 51 Prawa budowlanego konieczne byłoby zapewnienie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, należałoby przyjąć, że zastosowanie miałby znaleźć akt prawa miejscowego nieobowiązujący w chwili wzniesienia obiektu budowlanego (obiekt powstał około 5 lat przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Nawet zatem gdyby przyjąć, że budowa śmietnika stoi w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego, to w chwili, w której była ona wznoszona plan taki nie obowiązywał. Inwestor nie mógł zatem naruszyć jego postanowień.

Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.) przedmiotową sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii, w związku z czym przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Przede wszystkim należy podzielić przyjęte przez Sąd pierwszej instancji – za organami nadzoru budowlanego - stanowisko, zgodnie z którym przedmiotowy śmietnik będący obiektem małej architektury, został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej. Jak wynika bowiem z ustaleń organów, opartych przede wszystkich na oświadczeniu samego inwestora - udokumentowanym w protokole z oględzin robót budowlanych lub obiektu budowlanego z dnia 3 listopada 2016 r. nr 220/16 - będące przedmiotem postępowania miejsce na odpady zostało wykonane ok. 2001/2002 r. Obiekt ten został wybudowany bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W tych okolicznościach sprawy oceny, czy przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, organy nadzoru budowlanego zasadnie dokonały w oparciu o stan prawny obowiązujący w dacie budowy tego obiektu, tj. w świetle stanu prawnego obowiązującego przed wejściem w życie nowelizacji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, dokonanej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718), tj. przed dniem 11 lipca 2003 r. Ocena, czy sporne roboty budowlane, w wyniku których powstał przedmiotowy śmietnik, zostały wykonane w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane (bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia), dokonywana jest bowiem na podstawie stanu prawnego obowiązującego na dzień wykonania tych robót. To przepisy prawa budowlanego obowiązujące w dacie budowy określonego obiektu budowlanego decydują o tym, czy w tej dacie inwestor mógł wznieść legalnie obiekt budowlany bez konieczności legitymowania się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę lub bez konieczności dokonania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, czy też warunkiem legalnej budowy było uzyskanie przed rozpoczęciem robót budowlanych ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jednocześnie wskazać należy, że jeśli obiekt stanowi samowolę budowlaną, to do oceny jej legalizacji stosuje się przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji przez organ nadzoru budowlanego i te przepisy decydują o losach samowoli budowlanej.

Mając powyższe na uwadze należy wskazać – jak zasadnie przyjął [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] i Sąd pierwszej instancji - że stosownie do treści art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia [...] lipca 2003r. (t.j. Dz.U. z 2000r., Nr 106, poz.1126), budowa obiektów małej architektury wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Z uwagi na niedokonanie przez inwestora zgłoszenia robót budowlanych, w wyniku których powstał przedmiotowy obiekt na odpady, uznać należy, że stanowi on samowolę budowlaną.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, że organ I instancji wskazał jako datę budowy 2015r. wskazać należy, że wprawdzie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2017 r. zawarł stwierdzenie: "Wg. oświadczenia inwestora obiekt został wybudowany w lipcu 2015r. bez zgody administracji architektoniczno-budowlanej", to jednak treść oświadczenia skarżącego (inwestora) nie odpowiada temu stwierdzeniu organu. A mianowicie, treść protokołu oględzin z dnia 3 listopada 2016 r. świadczy o wadliwym przytoczeniu oświadczenia inwestora przez organ I instancji. Według udokumentowanego w tym protokole oświadczenia inwestora, w lipcu 2015 r. powstał "obiekt dobudowany do budynku mieszkalnego", a nie przedmiotowe miejsce na odpady. "Miejsce na odpady stałe zostało wykonane ok 2001.2002r." Na powyższą okoliczność zwrócił uwagę organ odwoławczy, zasadnie wskazując na treść protokołu zawierającego oświadczenie inwestora.

Zwrócić też należy uwagę na niekonsekwencję autora skargi kasacyjnej, który w uzasadnieniu tej skargi podnosi, że inwestor nie ma pewności kiedy doszło do wzniesienia obiektu budowlanego i podczas kontroli PINB podał jedynie orientacyjnie, że miało to miejsce ok 2001/2002 i wobec tego nie może to stanowić podstawy do uznania, iż z pewnością nastąpiło to przed 11 lipca 2003r., a następnie w innym miejscu uzasadnienia wskazuje, że "obiekt powstał około 5 lat przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", tj. uchwały Rady Miejskiej w [...] z dnia 11 października 2007 r. nr [...] (str. 4 i 5 skargi kasacyjnej).

Z przedstawionych wyżej względów zarzut naruszenia art. 30 ust. 1 pkt 4 ustawy - Prawo budowlane jest chybiony.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia § 21 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2007 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu obejmującego dzielnicę [...] w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że miejsce do odbioru odpadów nie może zostać zakwalifikowane jako urządzenie infrastruktury technicznej.

W tym miejscu należy podkreślić, że inną kwestią jest ocena, czy obiekt budowlany wymagał pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia zamiaru jego budowy – tu decyduje prawo budowlane obowiązujące w czasie budowy (jak już wyżej wskazano), a inną jest kwestia oceny zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym. Organy administracji publicznej orzekając w przedmiocie samowoli budowlanej winny mieć na uwadze zgodność budowy z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie wydania decyzji przez te organy, a w razie braku planu - z ostateczną decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzją o ustaleniu warunków zabudowy. Obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Chodzi więc o zgodność albo z planem miejscowym, albo z "generalnym" porządkiem planistycznym. Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami jak i obowiązującym prawem lokalnym. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenie w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Podkreślić należy, iż ustawodawca warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy uczynił zgodność tej budowy z ustaleniami tego planu, a wynika to z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, który jednoznacznie stanowi, iż organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Pod pojęciem "stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć nie tylko zgodność inwestycji z przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi, ale i z przepisami z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, a więc z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym akt prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: u.p.z.p. A zatem, stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane oznacza również zgodność z obowiązującymi na danym terenie przepisami określającymi ład przestrzenny. Do przepisów tych zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na terenie, na którym wzniesiony został przedmiotowy obiekt obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla terenu obejmującego dzielnicę [...]. Lokalizacja spornego obiektu na odpady jest niezgodna z ustaleniami obowiązującym na tym terenie planu miejscowego. Śmietnik jest bowiem położony na terenie, którego głównym przeznaczeniem są – zgodnie z ustaleniami zawartymi w § 21 tej uchwały - lasy, a dopuszczalnym: drogi wewnętrzne, ścieżki rowerowe, piesze i konne oraz sieci i urządzenia infrastruktury technicznej, włącznie ze stacjami bazowymi telefonii komórkowej - w ramach jakie umożliwiają przepisy odrębne (teren oznaczony symbolem 6ZL). Lokalizacja przedmiotowego obiektu nie mieści się zatem zarówno w ustalonym tą uchwałą przeznaczeniu podstawowym, jak i dopuszczalnym. Przy czym podkreślenia wymaga, że zasadnie przedmiotowego śmietnika organy nie zakwalifikowały jako urządzenia infrastruktury technicznej, do których - stosownie do treści art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - zaliczyć można takie obiekty jak drogi oraz wybudowane pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewody lub urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne. Kwestionowanie w tych okolicznościach przez skarżącego ustaleń organów oraz stanowiska Sądu pierwszej instancji odnośnie niezgodności wzniesionego na działce nr [...] w [...] (obręb ewid. [...]) obiektu małej architektury (śmietnika) z ustaleniami planu miejscowego jest nieusprawiedliwione. Rację ma Sąd pierwszej instancji i organy nadzoru budowlanego, że śmietnik będący obiektem małej architektury nie stanowi urządzenia infrastruktury technicznej.

Nie mógł także odnieść zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 50 i art. 51 ustawy - Prawo budowlane.

Zarzut ten nie jest prawidłowo skonstruowany. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej nie pozwala na "poprawianie" zarzutów postawionych przez stronę. W przypadku artykułu, który składa się z dwu lub więcej jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów, paragrafów) wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazano konkretny przepis naruszony przez Sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu, itd. Strona skarżąca kasacyjnie winna sformułować skargę kasacyjną w taki sposób, aby umożliwić Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do kwestii objętych zarzutami. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił Sąd pierwszej instancji i uzasadnienia ich naruszenia, czego w przypadku przywołanych powyżej zarzutów nie uczyniono.

Przepisy art. 50 i art. 51, składają się z kilku ustępów, a ustępy dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne, regulujące odmienne kwestie. W skardze kasacyjnej, w omawianym zarzucie nie wskazano jednak, której z jednostek redakcyjnych art. 50 i art. 51 tej ustawy dotyczy ten zarzut.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.