Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 524/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Anna Łuczaj Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2007r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 955/05 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] nr [...] i decyzję Prezydenta Warszawy [...] z dnia [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. S.A. z siedzibą w [...] 752 zł (siedemset pięćdziesiąt dwa), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 1 grudnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 955/05 oddalił skargę "A." S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent m. st. Warszawy, po rozpoznaniu wniosku A. S.A., podpisanego przez Dyrektora Regionu Warszawa M. G., o wyrażenie zgody na zajęcie pasa drogowego przy ul. [...] rej. ul. [...] na okres 18 miesięcy w celu posadowienia dwustronnej tablicy reklamowej o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m², decyzją z dnia [...], [...], odmówił wydania zezwolenia na dalsze zajęcie ww. pasa drogowego. W uzasadnieniu wskazał, iż dalsze funkcjonowanie reklamy we wnioskowanej lokalizacji byłoby sprzeczne z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ul. [...] objęta jest całkowitym zakazem umieszczania reklam wielkoformatowych (§ 27 pkt 6 uchwały Nr VI/26/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo z 12 kwietnia 2001 r.). O tym, iż zezwolenie takie nie będzie Spółce wydane została poinformowana decyzją z dnia 1 października 2004 r. Na mocy tej decyzji zezwolono jej na zajęcie odcinka pasa drogowego w okresie od dnia 3 października 2004 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. w celu dokonania formalności związanych z usunięciem obiektu z pasa drogowego, nienarażania jej na straty finansowe związane z natychmiastowym demontażem reklamy.

Pismem z dnia 23 grudnia 2004 r. spółka reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego G. F. złożyła odwołanie wnosząc o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie § 27 pkt 6 cyt. uchwały naruszenie art. 7, 8, 10, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Po rozpoznaniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 127 k.p.a. w związku z art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), oraz art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), orzekło na zasadzie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji. Powołując się na art. 39 ust. 1 pkt 1 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), organ odwoławczy wskazał, że lokalizowanie w pasie drogowym reklam odbywa się na zasadzie wyjątku w szczególnie uzasadnionych wypadkach.

Podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do oceny stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, iż dalsze zajmowanie pasa drogowego z uwagi na jego kolizję z planem zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwe o czym strona została uprzedzona przy wydawaniu poprzedniego zezwolenia na zajmowanie przedmiotowego pasa drogowego. A zatem, zdaniem organu, nie można zgodzić się z twierdzeniem odwołującego się, że nie mógł wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ponieważ co najmniej od czasu wydania poprzedniej decyzji, tj. od dnia 1 października 2004 r. strona postępowania wiedziała, że po grudniu 2004 r. nie będzie możliwe dalsze zajmowanie przez nią pasa drogowego ul. [...] w rej. ul. [...] w Warszawie.

Organ odwoławczy za bezzasadne uznał twierdzenie strony skarżącej, że skoro nośnik reklamowy we wnioskowanej lokalizacji funkcjonuje od 2000 r., to plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony w kwietniu 2001 r. i obowiązujący od 7 sierpnia 2001 r. nie znajduje zastosowania do przedmiotowego nośnika ponieważ § 106 ww. planu wskazuje, że nie znajduje on zastosowania do spraw wszczętych a nie zakończonych przed wejściem w życie planu. W ocenie organu, kolejne wnioski po upływie okresu na jaki wydano zezwolenie wszczynają nowe postępowanie administracyjne, co miało miejsce również w niniejszej sprawie.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi A. S.A. z siedzibą w [...], reprezentowanej przez pełnomocnika radcę prawnego G. F., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła zarzut naruszenia:

1. art. 6 k.p.a. poprzez zastosowanie § 27 pkt 6 uchwały Nr VI/26/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo z 12 kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady Warszawy nr XXXV/199/92 z 28 września 1992 r. w części dotyczącej: terenu ulicy [...] pomiędzy ulicami [...], w gminie Warszawa-Bemowo (publ. Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2001 r. Nr 150, poz. 2106, zwana dalej "uchwałą Nr VI/26/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo"), pomimo:

– uchylenia tej uchwały na skutek ostatecznego uchylenia uchwały Rady Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. w sprawie uchwalenia (zatwierdzenia) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, z dniem 1 stycznia 2004 r. przez art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.),

– zasady lex retro non agit, a to z uwagi na to, że skarżąca umieściła swój nośnik reklamowy w przedmiotowej lokalizacji jeszcze przed wejściem w życie § 27 pkt 6 uchwałą Nr VI/26/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo, a w czasie gdy obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego z 28 września 1992 r., który takiego rodzaju zakazu nie przewidywał;

2. § 27 pkt 6 w zw. z § 27 pkt 4 uchwały Nr VI/26/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r., w części dotyczącej: terenu ulicy [...] pomiędzy ulicami: [...], w gminie Warszawa – Bemowo, opublikowaną w Dz.Urz. Woj. Mazowieckiego z 2001 r. Nr 150, poz. 2106 (zwana dalej "uchwałą Nr VI/26/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo") poprzez błędne przyjęcie, że ww. przepisy zabraniają umieszczenia reklamy Skarżącej w pasie drogowym ul. [...], chociaż dopuszcza to § 27 pkt 4 ww. uchwały;

3. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez uznanie, że nie wystąpił szczególny przypadek do wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego, podczas gdy w niniejszej sprawie taki szczególnie uzasadniony przypadek występuje, zatem organ administracji powinien wydać decyzję zezwalającą na dalsze zajmowanie pasa drogowego;

4. przepisów postępowania administracyjnego, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

– art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony i interesu społecznego,

– art. 10 k.p.a. poprzez uznanie, że organ pierwszej instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu podczas, gdy przed wydaniem decyzji nie dano stronie możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań,

– art. 7 i 77 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

– art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego;

5. art. 19 i 20 ustawy o drogach publicznych poprzez przekroczenie przez zarządcę drogi swoich ustawowo określonych kompetencji do rozpatrywania spraw o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie z dnia 29 września 2005 r. skierowanym do Sądu Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W uzasadnieniu wskazała, że decyzja SKO została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 ust. 2 k.p.a. ponieważ SKO merytorycznie rozpatrzyło odwołanie wniesione przez pełnomocnika G. F., chociaż decyzja zarządcy drogi nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącej M. G., który występował w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Pan M. G., jako Dyrektor Oddziału Regionalnego posiadał pełnomocnictwo zarządu do reprezentowania skarżącej Spółki. Do pisma załączone zostało pełnomocnictwo nr 42 z 2002 r. upoważniające M. G. do reprezentowania spółki m.in. w postępowaniach administracyjnych. Następnie pismem z dnia 6 października 2005 r. strona skarżąca wyjaśniła, iż powyższe pełnomocnictwo nie było załączone do akt administracyjnych. Potwierdziło to również Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą podjętego w sprawie rozstrzygnięcia jest przepis art. 39 ust. 3 ww. ustawy o drogach publicznych. Stanowi on, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym urządzeń lub obiektów niezwiązanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu, jak również umieszczanie takich urządzeń na obiektach mostowych może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi.

Decyzja podejmowana w trybie tego przepisu ma charakter uznaniowy. Decyzje takie pozostają pod kontrolą sądu, jednak kontrola ta zmierza do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami. Sąd pierwszej instancji uznał, iż badaniu podlega zatem, czy przy podjęciu decyzji spełniona została zawarta w art. 7 k.p.a. powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony oraz czy respektowana była konstytucyjna zasada równości wobec prawa. Nadto zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, że stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony (por. art. 10 § 1 i 77 k.p.a.) w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie.

W ocenie Sądu kwestionowane przez skarżącą Spółkę rozstrzygnięcie odpowiada tym kryteriom. Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości w działaniu organów, tak gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Organy wydające decyzje w sprawie wbrew zarzutom skargi wyjaśniły motywy rozstrzygnięcia wskazując, iż dalsze zajmowanie pasa drogowego we wnioskowanym rejonie nie jest możliwe z uwagi na zapisy obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. I tak stosownie do treści § 27 pkt 6 uchwały Nr VI/26/01 z dnia 12 kwietnia 2001 r. plan ustala zakaz umieszczania reklam na terenach położonych w liniach rozgraniczających ul. [...], za wyjątkiem tablic reklamowych związanych z ekranami akustycznymi dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz reklam związanych z elementami małej architektury, zgodnie z ustaleniami pkt 4. Ponadto, Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w aktach administracyjnych znajduje się negatywna opinia biura naczelnego architekta miasta co do możliwości zajmowania pasa drogowego na odcinku ul. [...] rej. ul. [...], właśnie z uwagi na zakaz umieszczania reklam wielkoformatowych wynikający z § 27 pkt 6 ww. uchwały.

Sąd nie podzielił jednocześnie stanowiska skarżącego, iż w spornej sprawie nie mają zastosowania postanowienia planu z uwagi na treść § 106 planu, zgodnie z którym nie ma on zastosowania do postępowań wszczętych a nie zakończonych przed wejściem w życie planu. W ocenie Sądu, w przypadku złożenia przez Spółkę wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego następowało wszczęcie postępowania administracyjnego, którego zakończenie następowało w formie decyzji administracyjnej. Podobnie gdy chodzi o ostatni złożony przez Spółkę wniosek z dnia 4 listopada 2004 r. Z tą datą wszczęto nowe postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i brak jest podstaw do przyjęcia jakiejkolwiek kontynuacji postępowania administracyjnego wszczętego na skutek pierwszego wniosku Spółki z 2000 r. Tym samym, w przedmiotowej sprawie wniosek złożony został pod rządami obowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia z § 27 pkt 6 uchwały nie pozostawiają zarządcy drogi wyboru co do treści mogącego zapaść rozstrzygnięcia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził też, że bez znaczenia dla skarżonego rozstrzygnięcia jest fakt, iż wcześniej Spółka otrzymywała zezwolenie na zajęcie wnioskowanego odcinka. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest bowiem ocena postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie wniosku skarżącej Spółki z dnia 4 listopada 2004 r. oraz wydanych w tym postępowaniu decyzji administracyjnych, a w tym zakresie Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów, mających wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że w rozpatrywanej sprawie brak jest również uzasadnionych podstaw, aby skutecznie zarzucić organom obu instancji, że w sposób dowolny i nieuzasadniony odmówiły skarżącej Spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zdaniem Sądu organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a.) oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.). Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a.

Ustosunkowując się do zarzutu skargi odnośnie naruszenia przepisu art. 10 k.p.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż strona skarżąca nie została pozbawiona czynnego udziału w toczącym się z jej wniosku postępowaniu administracyjnym. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Wprawdzie w aktach sprawy brak końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, czym niewątpliwie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. To jednak w ocenie Sądu pierwszej instancji nie miało ono wpływu na wynik rozstrzygnięcia. W sprawie nie prowadzono szczegółowego postępowania dowodowego. Ponadto w związku z otrzymaniem decyzji z dnia 1 października 2004 r. skarżąca zdawała sobie sprawę, iż decyzja może być odmowna, a mimo to z akt sprawy nie wynika, aby Spółka z własnej inicjatywy próbowała zapoznać się z aktami administracyjnymi.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił również stanowiska skarżącej strony odnośnie niewłaściwego doręczenia Spółce decyzji organu pierwszej instancji, co w jej ocenie powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że jedynym adresem jaki widnieje na wniosku z dnia 4 listopada 2004 r. jest adres skarżącej Spółki i na taki też adres doręczono decyzję organu pierwszej instancji. Pomimo tego, iż organ nie wskazał imiennie osoby reprezentującej spółkę, nie poniosła ona z tego tytułu żadnych negatywnych konsekwencji, albowiem odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone w terminie przez profesjonalnego pełnomocnika. Tym samym Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie doręczenie było prawidłowe i skuteczne.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła A. S.A. z siedzibą w [...] i zaskarżając go w całości zarzuciła:

I. naruszenie prawa materialnego:

1) art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2) art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez niezastosowanie, a tym samym poprzez niestwierdzenie, że nie obowiązuje Uchwała Nr VI/26/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r., w części dotyczącej: terenu ulicy [...] pomiędzy ulicami: [...], w gminie Warszawa-Bemowo (zwana dalej Uchwałą),

3) § 27 pkt 6 Uchwały poprzez przyjęcie, że zakaz umieszczania reklam na terenach położonych w liniach rozgraniczających ul. [...] dotyczy również obiektów budowlanych wybudowanych/zainstalowanych przed dniem wejścia w życie Uchwały, tj. przed 7 sierpnia 2001 r.;

II. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwana dalej P.p.s.a., w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) – zwanej dalej "ustawą o P.u.s.a.", poprzez błędną interpretację art. 40 § 2 k.p.a. w zakresie:

a) skutków prawnych niedoręczenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy pełnomocnikowi Skarżącej M. G.,

b) skutków prawnych wniesienia odwołania od decyzji doręczonej Skarżącej z pominięciem pełnomocnika Skarżącej M. G.,

c) skutków prawnych rozpatrzenia ww. odwołania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie poprzez wydanie decyzji z dnia [...], która utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy, co skutkuje utrzymaniem przez WSA w mocy decyzji SKO, wobec której istnieją podstawy do stwierdzenia nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. i 134 k.p.a. Tym samym WSA w ramach badania decyzji SKO pod względem zgodności jej z prawem (stosownie do art. 1 § 2 P.u.s.a.) doszedł do błędnego wniosku, że SKO dochowało wymaganej procedury odnoszącej się do skuteczności doręczenia ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy oraz dopuszczalności odwołania;

2) art. 151 P.p.s.a. (poprzez oddalenie skargi w związku z jej nieuwzględnieniem, chociaż Sąd ten winien skargę uwzględnić, a decyzję SKO uchylić),

3) art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. WSA nie stwierdził nieważności decyzji SKO, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ale za to uznał skuteczność wniesienia odwołania od ww. decyzji Prezydenta m.st. Warszawy

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie zawartego w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych sformułowania "w szczególnie uzasadnionych okolicznościach" oraz relacji pomiędzy art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych a przepisami Uchwały (a w szczególności § 27 pkt 6 Uchwały), co skutkowało nieodniesieniem się do zgłoszonych w skardze do WSA zarzutów.

Powołując się na powyższe naruszenia prawa Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie zbadał, czy orzekające w sprawie organy pierwszej i drugiej instancji rozważyły istnienie lub brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", o czym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, oraz nie zbadał, czy dopuszczalne jest stosowanie przez ww. organy postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Spółka podniosła, że skoro przez 4 lata zarządca drogi stwierdzał istnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" uzasadniającego udzielenie zezwolenia, to nie tylko bez wykazania zmiany okoliczności faktycznych i prawnych, ale nawet bez próby wykazania tych zmian, decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego i Prezydenta m.st. Warszawy muszą być uznane za dowolne. W opinii skarżącej, sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" nie oznacza, że zarządca drogi ma niczym nieograniczoną swobodę rozpatrywania wniosków stron o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Zarządca drogi jest bowiem organem administracji publicznej, który zgodnie z art. 6 k.p.a. winien działać na podstawie prawa. Zarządca drogi, rozpatrując wniosek strony o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, badając czy zachodzi uzasadniony przypadek, winien w pierwszej kolejności odnosić się do przepisów ustawy o drogach publicznych, a w szczególności do art. 39 ust. 1 tej ustawy, z którego wynikają ograniczenia wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego. Te negatywne przesłanki to zdaniem strony niszczenie lub uszkadzanie drogi lub innych urządzeń, zmniejszanie trwałości drogi, i zagrażanie bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Ponadto, strona skarżąca podkreśliła, że w niniejszej sprawie należy brać pod uwagę nie tylko określone w art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zakazy dotyczące działań mających wpływ na pas drogowy, ale również wcześniej wydane decyzje zarządcy drogi oraz stan faktyczny istniejący uprzednio i obecnie.

Zarządca drogi rozpatrując wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w kontekście art. 39 ust. 3 winien mieć na względzie art. 8 k.p.a. oraz to, że postępowanie winno być prowadzone w taki sposób, aby pogłębić zaufanie strony do organów administracji państwa. Nie jest zatem dopuszczalna sytuacja, że w tym samym stanie faktycznym raz organ może wydać zezwolenie, a raz może nie wydać, bez bliższego merytorycznego uzasadnienia.

W ocenie skarżącej, wydanie w trybie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych decyzji uznaniowej wymaga, aby zarządca drogi nie tylko powołał się na treść art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, czy też na fakt uprzedzenia skarżącej o tym, że następna decyzja w sprawie będzie odmowna, ale również na tym, aby rozważył wszystkie okoliczności faktyczne i prawne i przedstawił je w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżąca Spółka wskazała także, iż art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w ogóle nie nawiązuje do postanowień ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Trudno jest zatem uznać, że podstawę do stosowania przez zarządcę drogi przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego może stanowić sformułowanie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach".

Podkreśliła, iż postanowienia Uchwały dotyczą przeznaczenia i zagospodarowania terenów w przyszłości, na co wskazuje § 106 Planu. A tym samym, gdy zajęty pod nośnik reklamowy teren jest już "zagospodarowany" w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to trudno jest zaakceptować zastosowanie Planu do nośnika reklamowego skarżącej, tj. obiektu budowlanego, który został wybudowany zgodnie z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami ustawy – Prawo budowlane, które to przepisy obowiązywały w 2000 roku.

Strona skarżąca powołując się na art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazała również, iż analiza treści tego przepisu uzasadnia twierdzenie, że § 27 pkt 6 uchwały Nr VI/26/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo nie obowiązuje już od 1 stycznia 2004 r. Taki wniosek wynika z faktu, że uchwałą Nr VI/26/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo dokonano zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy w części dotyczącej: terenu ul. [...] (...) zatwierdzonego uchwałą Rady Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. Świadczy o tym przede wszystkim tytuł uchwały z 2001 r. i zawarte w nim słowa "w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy (...)". Tak więc do 31 grudnia 2003 r. obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zmieniony tylko uchwałą z 12 kwietnia 2001 r. Skoro od samego początku był to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed 1 stycznia 1995 r., to zachował on moc tylko w zakresie ściśle określonym w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona skarżąca podniosła, że w zaskarżonym wyroku brak jest natomiast w ogóle odniesienia do kwestii obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla lokalizacji nośnika reklamowego [...] w rej. [...], w wersji określonej w § 27 pkt 3, 4, 5, 6 Uchwały Nr VI/26/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo z dnia 12 kwietnia 2001 r., chociaż zarzut tego rodzaju został zgłoszony w skardze.

Uzasadniając zarzut naruszenia § 27 pkt 6 Uchwały, który stwierdza, że plan ustala zakaz umieszczania reklam na terenach położonych w liniach rozgraniczających ul. [...], za wyjątkiem tablic reklamowych związanych z ekranami akustycznymi dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz reklam związanych z elementami małej architektury, zgodnie z ustaleniami pkt 4, skarżąca Spółka wskazała, że interpretacja literalna sformułowania "Plan ustala zakaz umieszczania reklam" prowadzi do wniosku, że organ uchwałodawczy miał na myśli zakaz stawiania/lokowania nowych reklam. Gdyby uchwałodawca zamierzał objąć ww. zakazem również funkcjonujące reklamy, wówczas wprowadziłby odpowiedni zapis, np. w postaci: "Plan ustala zakaz funkcjonowania dotychczasowych i umieszczania nowych reklam ...." Skoro brak jest takiego rodzaju zapisu oraz przyjmując, że wykładnia rozszerzająca postanowień Uchwały jest niedopuszczalna z uwagi na to, że jej przepisy stanowią ograniczenie zarówno własności jak i swobody działalności gospodarczej, pozostaje przyjąć, że sam uchwałodawca zamierzał objąć ww. zakazem tylko nowe nośniki reklamowe.

Naruszenia art. 3 ust. 1 P.p.s.a. przez Sąd pierwszej instancji Spółka upatruje w tym, że Sąd nienależycie przeprowadził kontrolę decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w odniesieniu do dochowania przez niego procedury (przepisów art. 40 § 2 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a., art. 134 k.p.a.). Zdaniem skarżącej Sąd błędnie zinterpretował art. 40 § 2 k.p.a., co miało następnie swój skutek co do nieuwzględnienia skargi, a tym samym jej oddalenia.

W ocenie Spółki, przyjęcie błędnej interpretacji art. 40 § 2 k.p.a. w odniesieniu do skutków prawnych doręczenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy bezpośrednio skarżącej, chociaż w postępowaniu uczestniczył pełnomocnik skarżącej M. G., miało swój skutek również co do naruszenia przez WSA innych przepisów P.p.s.a., a mianowicie art. 145 § 1 pkt 2 oraz art. 151 P.p.s.a.

Spółka wskazała, że stosownie do art. 40 § 2 k.p.a., gdy w postępowaniu pojawi się pełnomocnik strony, decyzje doręcza się pełnomocnikowi ze skutkami prawnymi dopiero z momentem doręczenia. O tym, że doręczenie, pomimo faktu, że jest czynnością materialno-techniczną, wywiera istotny wpływ na postępowanie niech świadczy art. 110 k.p.a., według którego organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, jeżeli przepisy nie stanowią inaczej. Oprócz skutków prawnych doręczenia decyzji, a odnoszących się do organu, należy wziąć pod uwagę skutki doręczenia decyzji w stosunku do strony. Najważniejszym przepisem jest tutaj, zdaniem strony skarżącej art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie lub gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Z uwagi na tę okoliczność nie można przyjmować, że każde "dostarczenie" decyzji administracyjnej stronie należy uznać za doręczenie. Doręczeniem będzie bowiem takie "dostarczenie" decyzji stronie, które jest zgodne przede wszystkim z regulacją działu I rozdziału 8 k.p.a..

Spółka zwróciła również uwagę, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż skoro Spółka wniosła odwołanie w ciągu 14 dni, od daty doręczenia jej decyzji, to weszła ona do obrotu prawnego, bowiem to nie fakt wniesienia odwołania, jest przesłanką do uznania, że nastąpiło "doręczenie decyzji", ale to czy zrobiono to prawidłowo, a więc czy decyzję doręczono pełnomocnikowi, tj. M. G. Zdaniem Spółki odwołanie zostało wniesione od jeszcze nieobowiązującej i nie istniejącej prawnie decyzji pierwszej instancji. Rozpatrzenie takiego odwołania jest rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. A zatem Sąd pierwszej instancji nie musi kierować się tym, czy skarżąca poniosła negatywne konsekwencje z tytułu niedoręczenia decyzji organu pierwszej instancji jej pełnomocnikowi.

Skarżąca Spółka podniosła również zarzut, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał interpretacji zwartego w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych sformułowania "w szczególnie uzasadnionych okolicznościach" oraz relacji pomiędzy tym przepisem, a postanowieniami Uchwały, a w szczególności § 27 pkt 6 Uchwały, czym naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Przytoczenie przez Sąd przepisu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, zacytowanie komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego oraz powołanie się na § 27 pkt 6 Uchwały nie daje w ogóle wyjaśnienia najważniejszych zagadnień prawnych w przedmiotowej sprawie, a tym samym niemożliwa jest ocena zasadności rozumowania Sądu na użytek rozstrzygnięcia w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne. Oparto ją na obu, przewidzianych przepisem art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawach kasacyjnych.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut.

Jako nietrafny ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez błędną interpretację art. 40 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W myśl art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Skuteczne zakwestionowanie prawidłowości sprawowanej kontroli przez sąd administracyjny pierwszej instancji jest możliwe w przypadku wskazania przepisów prawa, które ten sąd naruszył, a następnie powiązanie zarzutów z nimi związanych z odpowiednimi normami prawa procesowego bądź materialnego, które wadliwie zastosowano w postępowaniu administracyjnym. Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut warunków tych nie spełnia. Zarzut naruszenia art. 40 Kodeksu postępowania administracyjnego odnosi się do postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny stosuje przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem nie mógł naruszyć przepisu, którego nie stosował.

Z kolei przepis art. 1 § 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...).

Natomiast zgodnie z § 2 art. 1 cyt. ustawy kontrola, o której mowa w § 1, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie pierwszego z powołanych przepisów stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji władczo rozstrzygnął spór co do treści stosunku publicznoprawnego, a więc tym samym wymierzył sprawiedliwość.

Ponadto wskazać należy, że naruszenie § 1 nie może stanowić samoistnej podstawy naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, o którym mowa w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. bez wskazania konkretnej normy procesowej, która została naruszona. Z kolei w zakresie zarzutu naruszenia § 2 art. 1 powołanej ustawy zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zatem tego unormowania nie naruszył. Natomiast to, czy ocena legalności decyzji administracyjnej była prawidłowa, czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej uniemożliwia dokonanie oceny jego zasadności.

Jako chybiony ocenić należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 40 Kodeksu postępowania administracyjnego. W świetle art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W ocenie skarżącej skoro decyzja organu pierwszej instancji została doręczona bezpośrednio skarżącej a nie jej pełnomocnikowi, to nie weszła do obrotu prawnego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji organu odwoławczego. Zauważyć jednak należy, iż w piśmie procesowym z dnia 6 października 2005 r., (k. 64 akt) autor skargi kasacyjnej przyznał, iż M. G. w postępowaniu administracyjnym pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej nie złożył. Brak było zatem podstawy prawnej do doręczenia mu przedmiotowej decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 151 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż wbrew art. 176 P.p.s.a. zarzut ten nie został uzasadniony. Powołanie podstawy kasacyjnej nie może być gołosłowne bez wymaganego uzasadnienia.

Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. przypomnieć należy, iż z art. 141 § 4 P.p.s.a. wynika obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji zawarł niezbędne elementy uzasadnienia. W związku z tym uznać należy, iż zarzut ten nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, iż trafny jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Przepis ten stanowi, iż obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r. zachowują moc do czasu uchwalenia nowych planów jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2003 r. Analiza tego przepisu uzasadnia twierdzenie, iż § 27 pkt 6 uchwały Nr VI/26/01 Rady Gminy Warszawa-Bemowo z dnia 12 kwietnia 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Rady Warszawy nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. w części dotyczącej terenu ulicy [...] pomiędzy ulicami: [...], w gminie Warszawa-Bemowo, który ustalał zakaz umieszczania reklam na terenach położonych w liniach rozgraniczających ul. [...], z wyjątkiem tablic reklamowych związanych z ekranami akustycznymi dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz reklam związanych z elementami małej architektury, zgodnie z ustaleniami pkt 4 od stycznia 2004 r. nie obowiązywał. Wskazać należy, iż decyzje wydane w tej sprawie mają daty [...] i [...], a w ich uzasadnieniach ograniczono się do stwierdzenia, że dalsze funkcjonowanie reklamy we wskazanej lokalizacji byłoby sprzeczne z obowiązującym na tym terenie planem zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym ul. [...] objęta jest całkowitym zakazem reklam wielkoformatowych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, że zaskarżony wyrok został wydany jedynie z naruszeniem wskazanego przepisu prawa materialnego. Skorzystano zatem z uprawnienia określonego w art. 188 P.p.s.a. i uchylono zaskarżony wyrok i rozpoznano sprawę, mimo że skarżący o to nie wnosił. W świetle art. 188 w związku z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany wnioskiem co do sposobu uwzględnienia skargi. Omówione naruszenie prawa materialnego dotyczyło nie tylko zaskarżonego wyroku ale również wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Mając powyższe na uwadze naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. a orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego oraz kosztach postępowania przed Sądem pierwszej instancji orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 193 P.p.s.a.