Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 33/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11i ust. 1, art. 11d, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Maria Flisikowska, po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 13 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia 27 listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Gd 33/15

Uzasadnienie

Decyzją z dnia 30 września 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) – dalej w skrócie określanej jako "ustawa" lub "specustawa drogowa", Starosta zezwolił Wójtowi Gminy na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej w miejscowości M. wraz z przebudową infrastruktury technicznej, zatwierdził projekt podziału nieruchomości oraz zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenia na budowę inwestycji.

W rozstrzygnięciu decyzji (pkt 1.2) organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowana droga stanowi alternatywne połączenie drogi wojewódzkiej nr [...] z droga wojewódzką nr [...] z pominięciem miejscowości S. Droga gminna nr [...] stanowi połączenie miejscowości M. z miejscowością Ł. przez drogę gminną nr [...] oraz miejscowości M.z miejscowością Z. przez drogę gminną nr 1[...].

W ramach charakterystyki inwestycji (pkt 1.3 decyzji) organ wyjaśnił, że obecnie droga przebiega przez obszar zabudowy mieszkalnej, projektowany odcinek drogi posiada nawierzchnię gruntową z pospółki i piasku, brak jest uporządkowanego odwodnienia powierzchniowego, podczas opadów deszczu woda tworzy wyżłobienia w nawierzchni żwirowej, istniejące kable telekomunikacyjne kolidują z projektem budowy drogi, wobec czego zachodzi konieczność przebudowy istniejącej infrastruktury technicznej oraz demontażu nieczynnych kabli. Projektowana droga przebiega po istniejącej trasie drogi. Planowane prace budowlane obejmują: wzmocnienie konstrukcji podbudowy, utwardzenie jezdni nawierzchnią bitumiczną, wykonanie rowów oraz ich wzmocnienie, wyminę rury przepustu, wykonanie przepustów pod projektowanymi zjazdami w ciągu projektowanych rowów, korektę łuków poziomych oraz niezbędne poszerzenie jezdni, poboczy i profilowanie skarp.

Organ wskazał, że linie rozgraniczające teren inwestycji zostały przedstawione na mapie w skali 1:500 stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji. Wskazał także, w ramach wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, że inwestycja nie może pozbawić dostępu do drogi publicznej, możliwości przejazdu pojazdów ratowniczych, ani ograniczyć możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Powinna zostać zapewniona ochrona przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu 25 września 2014 r. wpłynęło pismo A. B., w którym wskazał on, że cel publiczny może być zrealizowany poprzez wytyczenie dwóch jednokierunkowych dróg dojazdowych, jednej w dotychczasowym przebiegu drogi na działce nr [...], jako wyjazd na drogę wojewódzką, kolejnej również istniejącej drogi gminnej o nr [...] jako wjazd z drogi wojewódzkiej. Organ pierwszej instancji wskazał, że z pisma Wójta Gminy z dnia 29 września 2014 r. wynika, że nie jest możliwe zastosowanie rozwiązań wskazanych przez stronę, ponieważ jest to niezgodne z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430) Ponadto to do inwestora należy wybór sposobu realizacji inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. B. zarzucił naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, naruszenie art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niezasadne pominięcie dowodu z pisemnych zastrzeżeń strony wobec wniosku sformułowanego przez Wójta Gminy, naruszenie art. 23 specustawy drogowej w związku z art. 112 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.), zwanej dalej "u.g.n.", poprzez niezasadne ich niezastosowanie i wywłaszczenie właścicieli działek pod inwestycję, która nie wymaga, przynajmniej w części, sięgania po przedmiot własności osób trzecich. A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie orzeczenie co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n., który znajduje w niniejszej sprawie zastosowania na mocy art. 23 specustawy drogowej, wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. W ocenie skarżącego, przedstawiony przez niego w toku postępowania inny sposób realizacji celu publicznego, to jest sposób korzystania z obu dróg jest logiczny i czytelny, poprawi mieszkańcom dojazd do działek zlokalizowanych przy drodze o nr [...], a zarazem zwalnia z konieczności płacenia odszkodowań właścicielom wywłaszczanych działek. Relatywnie niewielkie natężenie ruchu lokalnego nie implikuje potrzeby budowy drogi dwukierunkowej. Brak było zatem podstaw do stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ani tez specustawy drogowej. A. B. wskazał, że określony we wniosku rozmiar działki objętej ewentualnym wywłaszczeniem jest większy względem obszaru objętego planem pierwotnym.

Decyzją z dnia 27 listopada 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że specustawa drogowa ma szczególny charakter z uwagi na cel, któremu służy, to jest uproszczenie procedur dotyczących wydawania aktów administracyjnych warunkujących rozpoczęcie budowy drogi publicznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestora - Zarządu Powiatu spełnia wszystkie wymogi przewidziane w przepisach

art. 11d ust. 1 ustawy oraz zawiera wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 11f ust. 1 ustawy. Zawiera ona mapę przedstawiająca proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami i opiniami.

Organ wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowiskiem (w uzasadnieniu przywołano stosowne orzeczenia), przepisy specustawy drogowej nie upoważniają organów do oceny racjonalności czy słuszności rozwiązań projektowych przyjętych we wniosku o udzielanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest bowiem pogląd, w myśl którego starosta, zgodnie z przepisami tej ustawy, nie jest upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań.

Wojewoda dodał, że art. 112 ust. 3 u.g.n. nie może być zastosowany w niniejszej sprawie, gdyż postępowanie toczyło się w oparciu o rozwiązania zawarte w specustawie drogowej. Stosownie do treści art. 23 tej ustawy tylko w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 (nabywanie nieruchomości pod drogi) stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei zgodnie

z art. 2 pkt 11 u.g.n. nie narusza ona innych ustaw w zakresie dotyczącym gospodarki nieruchomościami, a w szczególności specustawy drogowej. Tylko w przypadku wyraźnego odesłania do odpowiedniego przepisu u.g.n. oraz w zakresie nieuregulowanym w tych przepisach, można stosować przepisy u.n.g. Ponadto decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości w myśl art. 12 ust. 1 ustawy. W decyzji tej nie dochodzi jednak do wydzielenia odrębnych nieruchomości. Nie jest to bowiem przedmiotem zawartego w niej orzeczenia, lecz stanowi skutek powstający z mocy prawa z chwilą, gdy decyzja stanie się ostateczna. Nie ma zatem podstaw do zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 112 ust. 3 u.g.n. Wojewoda dodał, że wnioskodawca odniósł się do zarzutów skarżącego dotyczących możliwości ewentualnej zmiany lokalizacji przedmiotowej drogi.

Organ uznał za niezasadne zarzuty pominięcia dowodu z pisemnych zastrzeżeń strony oraz naruszenia art. 10 § 1 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję A. B. zarzucił jej naruszenie art. 23 specustawy drogowej poprzez błędne tego przepisu niezastosowanie i nierozważenie celowości lokalizacji inwestycji drogowej na działkach osób trzecich w kontekście art. 112 ust. 3 u.g.n., naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez pobieżne, a nie wyczerpujące zebranie niezbędnego materiału dowodowego, w szczególności odstąpienie od ustalenia zasadności inwestycji drogowej w świetle wszystkich wartości i interesów wymienionych w art. 11f ust. 1 ustawy oraz naruszenie art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania z zupełnym pominięciem racji i twierdzeń skarżącego, jako strony postępowania administracyjnego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że decyzją z dnia 30 września 2014 r. organ pierwszej instancji udzielił swego zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w zakresie budowy drogi gminnej w miejscowości M., co faktycznie implikuje potrzebę wywłaszczenia za odszkodowaniem części działek objętych decyzją. Uznając stan faktyczny za bezsporny skarżący podkreślił, że wywłaszczenie nieruchomości może zostać dokonane tylko i wyłącznie na ściśle określone cele, które zostały szczegółowo wskazane w ustawie o gospodarowaniu nieruchomościami. Skarżący wskazał, że jakkolwiek budowa czy modernizacja drogi jest inwestycją celu publicznego, to zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. - a przepisy tej ustawy z mocy art. 23 specustawy drogowej znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie - wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Cel publiczny którego dotyczyłoby postępowanie wywłaszczeniowe mógł być zrealizowany w inny sposób, opisany w toku postępowania przez stronę.

W ocenie skarżącego, brak było zatem przesłanek faktycznych do zastosowania w niniejszym stanie faktycznym u.g.n., ani też specustawy drogowej. Cel publiczny może być równie skutecznie zrealizowany w inny sposób, nie naruszający niczyich praw własności. Dodał, że wielokrotnie występował do Gminy z propozycją dobrowolnego oddania potrzebnej pod drogę działki w zamian za nieruchomość zamienną, a określony we wniosku rozmiar działki objętej ewentualnym wywłaszczeniem jest większy względem obszaru objętego planem pierwotnym.

Skarżący wskazał, że przyjęcie stanowiska organu odwoławczego czyniłoby postępowanie odwoławcze fikcją, gdyż weryfikacji podlegałyby tylko aspekty formalnoprawne decyzji, po wtóre - przebieg realizowanej drogi pozostawałby poza wszelką kontrolą tak administracyjną, jak i sądową. Pozbawianie obywateli ich nieruchomości następowałoby arbitralne z pominięciem konstytucyjnych i cywilnoprawnych zasad poszanowania i ochrony prawa własności.

Skarżący stwierdził, że art. 11f ust 1 specustawy drogowej narzuca organowi badanie planowanej inwestycji drogowej w aspekcie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Analizy takiej w istocie nie przeprowadzono (brak dokumentu który by to potwierdzał), zatem wywody w tym zakresie zawarte w obu decyzjach są tylko deklaracją intencji, nie zaś stwierdzeniem realnego faktu, potwierdzonego dowodami o charakterze obiektywnym.

Nie zgodził się skarżący z zaprezentowanym przez Wojewodę poglądem o braku zastosowania w sprawie generalnego odesłania, do u.g.n., zawartego w art. 23 ustawy. Twierdzenie to nie zostało w żaden sposób uzasadnione, a jego rozstrzygnięcie jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie.

W skardze wskazano, że postępowanie organów obu instancji stoi w sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, które organy te bezwzględnie winny respektować, w szczególności - z określonymi w art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. Przebiegu inwestycji nikt ze skarżącym ani innymi mieszkańcami w żaden sposób nie konsultował. Brak alternatywy dla inwestycji drogowej uzasadniany jest zdarzeniami faktycznymi (dokonana wcześniej modernizacja innego odcinka drogi w pobliżu), na które żadna z zainteresowanych stron nie miała wpływu. Artykułowanie faktów dokonanych na potwierdzenie celowości inwestycji związanej z wywłaszczeniem wskazuje na zorientowanie organu na istniejący już stan drożni, nie zaś na interesy okolicznych mieszkańców czy jakiekolwiek inne wartości prawnie chronione.

Dodał skarżący, że rozwiązanie szczególne, jakim niewątpliwie jest specustawa drogowa - z założenia stosowane do realizacji inwestycji szczególnie pilnych i szczególnie ważnych oraz społecznie doniosłych - zastosowane zostało do zbudowania trzeciorzędnej w istocie co do swego znaczenia drogi gminnej, z której korzystać będzie bardzo ograniczony krąg osób (kilkanaście rodzin). Sama droga powstała ze środków pomocowych służących na polepszenie dostępu do gruntów rolnych - co samo w sobie nie polega na prawdzie, gdyż droga prowadzi do nielicznych obejść, nie zaś pól uprawnych. W ocenie skarżącego nie służy budowaniu autorytetu władzy publicznej sięganie po tego typu szczególne rozwiązania prawne w sprawach o niskim, pomijalnym wręcz znaczeniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ww. ustawy).

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji wydanych w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) – zwanej dalej jako "ustawa" lub "specustawa drogowa". Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, ustawa ta ma szczególny charakter, gdyż jej celem jest stworzenie prawnych instrumentów, zapewniających sprawny przebieg inwestycji drogowych. Inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej, zatem jest inwestycją określonego celu publicznego, jakim jest właśnie droga publiczna. Specyfika uregulowań zawartych w tej ustawie wyraża się w uproszczeniu postępowania administracyjnego w sprawach związanych z nabyciem nieruchomości oraz dysponowaniem nimi przez inwestora na cele budowy drogi publicznej. Skróceniu czasu wydawania rozstrzygnięć dotyczących realizacji dróg publicznych służy przede wszystkim połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu podziału nieruchomości, przejmowaniu jej na własność publiczną i zatwierdzaniu projektu budowlanego oraz udzielaniu pozwolenia na budowę. Interes społeczny i gospodarczy, który znajduje oparcie w tym akcie prawnym, i który w tym wypadku ma prymat nad słusznym interesem strony, przemawia za szybką i sprawną budową drogi. Z tych przyczyn, z jednej strony ustawodawca znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, natomiast z drugiej zdecydowanie ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). A zatem – zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

Przepis art. 35 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane stanowi, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 6; wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Przepis art. 32 ust. 4 cyt. ustawy stanowi zaś, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oraz złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Należy przy tym zauważyć, że z art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wynika, iż w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Specustawa drogowa zawiera również szczegółowe regulacje dotyczące prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (vide art. 12 ust. 3 i 4 ustawy), a także szczególne regulacje dotyczące zakresu wniosku o pozwolenie na budowę składanego w jej trybie oraz sposobu powiadamiania stron o wszczęciu i toku postępowania.

Zgodnie z art. 11d ust. 1 ustawy, wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej musi zawierać w szczególności: mapę w skali co najmniej 1: 5000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, oraz istniejące uzbrojenie terenu; analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi; mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, sporządzone zgodnie z odrębnymi przepisami; określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu; cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu, opinie organów wymaganych przepisami szczególnymi; wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne.

Z art. 11d ust. 5 ustawy wynika zaś, że starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyła zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, oraz zawiadamia pozostałe strony w drodze obwieszczeń, w starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że inwestor ubiegając się o wydanie decyzji zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej złożył wszystkie dokumenty wymienione w art. 11d ustawy. Strony nie kwestionowały także, że organ I instancji dopełnił obowiązków wynikających z art. 11d ust. 5 ustawy. Również Sąd w tym zakresie nie dopatrzył się żadnych uchybień. Jak wynika bowiem z akt postępowania administracyjnego inwestor tj. Wójt Gminy, do wniosku załączył wymagane przepisami opinie, informację o planowanym przedsięwzięciu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z zaznaczonym przebiegiem drogi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, a także projekt budowlany wielobranżowy dla przedmiotowej inwestycji. Przedłożony przez inwestora projekt budowlany posiada wymagane opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz stosowną informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto projekt ten sporządzony został przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie. Projektanci złożyli przewidziane prawem budowlanym oświadczenia, jak również zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane. Należy przy tym zauważyć, że w decyzji organ pierwszej instancji słusznie wyjaśnił, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (por. § 3 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.)

W trakcie prowadzonego postępowania Starosta - zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 5 ustawy, odpowiednimi obwieszczeniami i zawiadomieniami powiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania zgody na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. Starosta - działając na podstawie art. 10 k.p.a., powiadomił również strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie. Zawiadomił także strony i obwieścił publicznie o wydaniu decyzji w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja czyni również zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 ustawy, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. W decyzji określono szczegółowo wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi. Linie rozgraniczające teren inwestycji zostały przedstawione na mapie w skali 1:500, przedstawiającej przebieg projektowanej drogi i stanowiącej załącznik do omawianej decyzji. Określono także warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa.

W zaskarżonej decyzji zawarto również wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalono bowiem, że inwestycja nie może pozbawić dostępu do drogi publicznej, możliwości przejazdu pojazdów ratowniczych, ani ograniczyć możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności. Powinna zostać zapewniona ochrona przed zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleby, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłóceniami elektrycznymi i promieniowaniem.

W decyzji dokonano zatwierdzenia podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy. Oznaczono również nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W tym zakresie stwierdzono m.in., że z nieruchomości oznaczonej jako nr [...] wydzielono działkę nr [...], którą przeznaczono pod realizację przedmiotowej inwestycji drogowej i która staje się z mocy prawa własnością Gminy z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. Określono także szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii. W decyzji określono nadto ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e, f, g i h ustawy, z uwagi na konieczność przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy dróg innych kategorii poza liniami rozgraniczającymi teren inwestycji. Zezwolono również na wykonanie obowiązków, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. e i f ustawy, pozwalając na przebudowę sieci i dróg innych kategorii.

Z treści skargi i pism skarżącego złożonych w toku sprawy wynika, że skarżący naruszenia przepisów w tej sprawie (w szczególności art. 11f ust. 1 pkt 4 ustawy) dopatruje się w tym, że organy obu instancji nie uwzględniły jego wniosku dotyczącego alternatywnego przebiegu przedmiotowej inwestycji drogowej. Skarżący uważa, że realizacja tej inwestycji nie wymaga pozbawienia go prawa własności części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] (po podziale działki nr [...]). W jego ocenie, wystarczającym rozwiązaniem będzie wytyczenie (zamiast drogi dwukierunkowej na działce nr [...] oraz na działce gminnej nr [...]) dwóch dróg jednokierunkowych – jednej po dotychczasowej drodze oznaczonej jako działka nr [...], a drugiej po działce gminnej nr [...].

Kontrolując zaskarżone decyzje organów obu instancji w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że powyższe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Organy prawidłowo bowiem zaakceptowały przebieg inwestycji drogowej ustalonej przez projektanta w projekcie budowlanym i zgodnej z koncepcją zaplanowaną przez inwestora publicznego.

Wskazać należy, że zgodnie z przedstawionym już przez organ odwoławczy stanowiskiem dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, organ orzekający o lokalizacji drogi w trybie specustawy drogowej nie posiada kompetencji do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, czy też do zmiany proponowanych rozwiązań, co do jej przebiegu. Niedopuszczalna jest również ocena racjonalności czy też słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora, bowiem miałaby ona charakter pozaprawny. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje zarządca (wnioskodawca) i to on wybiera najbardziej korzystne rozwiązanie lokalizacyjne i techniczno-wykonawcze. Oceniając czy decyzja lokalizacyjna w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich należy zatem mieć na względzie, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jej interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 762/13, Baza Orzeczeń LEX nr 1367353; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 sierpnia 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 323/08, Baza Orzeczeń LEX nr 566729, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2416/10 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 645/10, oba orzeczenia dostępne na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, a także sądy administracyjne obu instancji w orzeczeniach przywołanych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego). Należy przy tym zauważyć, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku przedstawienia rozwiązań wariantowych, alternatywnych. Organ właściwy do zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dokonuje jedynie sprawdzenia, czy wniosek spełnia ustawowe wymogi, czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i czy dotyczy dróg publicznych, a pozytywna ocena w tym zakresie nakłada obowiązek wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej.

Sąd, co do zasady, podziela to stanowisko, z zastrzeżeniem, że organ wydający decyzję nie jest związany wnioskiem w sposób bezwzględny i ingerencja organu w ocenę przebiegu drogi jest w wyjątkowych sytuacjach możliwa na płaszczyźnie celowości realizacji inwestycji drogowej. Odmowa uwzględnienia wniosku może zatem nastąpić w sytuacji niewątpliwej zbędności inwestycji drogowej w danej lokalizacji. Takie rozwiązanie z jednej strony zabezpiecza sprawną realizację celów specustawy, a z drugiej strony umożliwia ingerencję organu w przypadkach szczególnych, w których w istocie uznać należy, że z uwagi na zbędność drogi w konkretnej lokalizacji złożenie wniosku o relację inwestycji drogowej nie jest uzasadnione celami publicznymi. W niniejszej sprawie realizacja planowanej drogi niewątpliwie jest uzasadniona celami publicznymi. Zatem brak było podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku na tej podstawie.

Wskazany zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można w niniejszej sprawie organom architektoniczno-budowlanym skutecznie zarzucić naruszenia prawa (w tym przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a.) poprzez odstąpienie od ustalenia zasadności przedmiotowej inwestycji drogowej, jak również poprzez pominięcie racji i twierdzeń skarżącego co do alternatywnego przebiegu inwestycji (art. 8 i art. 9 k.p.a.). Pozytywne uwzględnienie propozycji skarżącego prowadziłoby do nieuprawnionej przepisami prawa ingerencji w konkretne rozwiązania przewidziane w projekcie – dotyczące szerokości i organizacji ruchu na drodze oznaczonej jako działka nr [...] i wydzielona działka nr [...], w sytuacji gdy rola organu w przedmiotowej sprawie ogranicza się do skontrolowania projektu architektoniczno-budowlanego z punktu widzenia warunków określonych w art. 35 ustawy - Prawo budowlane.

Należy przy tym podkreślić, że specustawa drogowa normuje w sposób szczególny postępowanie i tryb w związku z wnioskiem inwestora o zgodę na realizację inwestycji. Z art. 11c ustawy wynika, że do postępowania w sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Pominięcie propozycji skarżącego co do kształtu inwestycji ma swoje źródło w sposobie regulacji specustawy drogowej, która co do zasady przyznaje prymat interesowi publicznemu w miejsce interesu prywatnego poszczególnych właścicieli nieruchomości wydzielonych pod planowana inwestycję drogową, chyba że naruszenie ich interesu prawnego ma miejsce w sposób niezgodny z prawem.

Zdaniem Sądu, nie sposób uznać, że zaskarżona decyzja narusza interes prawny skarżącego w sposób niezgodny z prawem. Żaden przepis prawa materialnego nie upoważnia skarżącego bowiem do żądania od inwestora planującego inwestycję w zakresie wykonania drogi publicznej (a co za tym idzie, również od organu zatwierdzającego projekt budowlany dotyczący takiej inwestycji) zlokalizowania jej w innym miejscu (na działce nr [...]) czy też do ograniczenia zakresu inwestycji tylko do nieruchomości gminnych (tj. do działki nr [...]) bez wykorzystania części działki skarżącego (działka nr [...]- po wydzieleniu działka nr [...]) w celu wykonania drogi dwukierunkowej. Dodać należy, że wydzielenie działki stanowiącej wąski pas gruntu o powierzchni stanowiącej piąta część dotychczasowej działki skarżącego, który to grunt przylega bezpośrednio do działki drogowej gminnej (nr [...]) nie stanowi rażąco nadmiernej ingerencji w przysługujące skarżącemu prawo własności. Nie stanowi zatem niczym nieuzasadnionego wyzucia z przysługujących mu z tego tytułu uprawnień. Dodać należy, że realizacja inwestycji w kształcie proponowanym przez skarżącego prowadziłoby do konieczności wykonania inwestycji na dłuższym odcinku (zarówno na działce nr [...], jak i na działce nr [...]), co niewątpliwie wiązałoby się dla inwestora publicznego z wyższymi kosztami. Trzeba przy tym podkreślić, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany przewiduje wydzielenie podobnych działek (pasów gruntu) nie tylko kosztem nieruchomości skarżącego, lecz również szeregu innych właścicieli z terenu omawianej inwestycji.

Reasumując stwierdzić należy, że w sprawie nie doszło do naruszenia wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Zgodnie bowiem z art. 11e ustawy, nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Organ orzekający może więc korygować w prowadzonym postępowaniu oraz w wydanej decyzji projektowane zamierzenie inwestycyjne o kształcie określonym we wniosku jedynie wtedy, gdy będzie go uprawniał do tego przepis obowiązującego prawa i to w sposób nakazujący ustalenie takich okoliczności lub parametrów inwestycji drogowej, które są wiążące niezależnie od przyjętych we wniosku. Jak to już bowiem wskazywano powyżej, organy wydające decyzje o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są uprawnione i zarazem zobowiązane jedynie do oceny prawnej całości przedsięwzięcia inwestycyjnego i dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę. Nie mogą natomiast dokonywać oceny słuszności, racjonalności lub opłacalności zamierzenia inwestycyjnego wnioskowanego przez inwestora. W szczególności, organy orzekające nie mogą odmówić wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej, jeżeli wersja ta nie narusza obowiązującego prawa. Tylko bowiem stwierdzenie przez organy orzekające, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa (normę wynikającą z określonych przepisów prawa), zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej. Taka odmowa dla przykładu następuje w przypadku, gdy z przeprowadzonej w trakcie postępowania o wydanie decyzji oceny oddziaływania na środowisko okaże się, że projektowana inwestycja może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie są spełnione przesłanki określone w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody – Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. (tak Marian Wolanin w: "Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz", Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2009, str. 125).

Należy przy tym zauważyć również, że w niniejszej sprawie, mając na uwadze treść wskazywanego przez skarżącego art. 7 i art. 77 k.p.a., a także wypełniając obowiązek przewidziany art. 8 i art. 9 k.p.a., podjęto kroki mające na celu wyjaśnienie stronie postępowania przyjętych przez inwestora rozwiązań.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że do organu I instancji w toku postępowania wpłynęło pismo skarżącego, w którym przedstawił on swoją koncepcję inwestycji objętej wnioskiem. Wbrew zarzutom skarżącego organy obu instancji odniosły się do tego pisma, albowiem uzyskały stanowisko Wójta Gminy odnoszące się do propozycji skarżącego i podzieliły przedstawioną przez inwestora argumentację. Sprowadza się ona do wykazania zasadności realizacji inwestycji we wnioskowanej wersji z uwagi na konieczność kontynuacji wcześniej wykonanych prac drogowych na działkach o numerach [...] i [...], a ponadto do wykazania braku podstaw do realizacji dróg jednokierunkowych w związku z brzmieniem przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd stwierdził nadto, że Trybunał Konstytucyjny postanowieniem z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13, umorzył postępowanie ze skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności:

1) art. 1, art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 i art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) w zakresie, w jakim ustawodawca nie uregulował przesłanki materialnoprawnej "niezbędności danej nieruchomości na realizację inwestycji celu publicznego" dającej organom administracji publicznej instrument do kontroli wniosku inwestora inwestycji drogowej w zakresie lokalizacji przedmiotowej inwestycji, a co za tym idzie niezbędności wywłaszczenia danej nieruchomości dla realizacji celu publicznego,

z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

2) art. 23 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim regulacja tego przepisu oraz przyjmowana na jego gruncie interpretacja prowadzi do uznania, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej nie stosuje

się art. 112 ust. 3 u.g.n. (przesłanki niezbędności nieruchomości dla realizacji inwestycji drogowej), z art. 2, art. 20, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji,

3) art. 1, art. 11a ust. 1 i art. 11f ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim wykładnia wymienionych przepisów prowadzi do uznania, że wojewoda w postępowaniu administracyjnym, w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest związany wnioskiem inwestora w ten sposób, że poza jego oceną pozostaje kwestia zasadności przyjętych rozwiązań co do lokalizacji inwestycji drogowej oraz, że analiza przebiegu inwestycji powinna być dokonywana nie w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ale w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji,

Zdaniem Trybunału ewentualne pominięcie ustawodawcze, na które wskazywał inicjator kontroli konstytucyjnej, miałoby polegać na nieokreśleniu materialnoprawnej przesłanki przeniesienia własności każdej konkretnej nieruchomości na potrzeby realizacji inwestycji drogowej. Trybunał wyjaśnił, że: "żaden ze wskazanych przez skarżącą przepisów ustawy o inwestycjach drogowych nie dotyczy przesłanek nabywania nieruchomości. Są to regulacje kompetencyjne (art. 11a ust. 1), proceduralne (art. 11f ust. 1 i art. 23) oraz określające konsekwencje wydania zezwolenia na realizację inwestycji (art. 12). Żaden z tych przepisów nie formułuje przesłanek wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w aspekcie nabycia konkretnej nieruchomości na cele takiej inwestycji. Również analiza pozostałych regulacji ustawy o inwestycjach drogowych pokazuje, że ustawa ta nie zawiera materialnoprawnych przesłanek przejmowania nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej. Rozdział 2a dotyczący postępowania poprzedzającego rozpoczęcie robót budowlanych koncentruje się na treści wniosku w sprawie uzyskania zezwolenia, koniecznej dokumentacji projektowej, zasadach opiniowania wniosku oraz treści zezwolenia. Natomiast rozdział 3 ustawy o inwestycjach drogowych, który dotyczy nabywania nieruchomości, zawiera regulacje odnoszące się do przejęcia nieruchomości pod drogi, a więc zasady przeniesienia własności, termin przejęcia nieruchomości oraz kwestię ustalania i wypłaty odszkodowania dla byłych właścicieli. Tak więc z treści ustawy o inwestycjach drogowych nie da się zrekonstruować normy prawnej, na której niepełną treść wskazuje skarżąca.".

W ocenie Trybunału: "ustawa o inwestycjach drogowych zawiera szereg unormowań szczególnych co do przygotowania i prowadzenia inwestycji. Trybunał podkreślił, że podstawowe normy dotyczące wywłaszczeń są nadal zawarte w u.g.n. Zasady uzyskiwania nieruchomości określone w tej ustawie dotyczą obszernego katalogu celów publicznych, których podstawowe rodzaje zostały określone w art. 6 u.g.n. Budowa dróg publicznych wszelkich kategorii jest jednym z kilkunastu celów publicznych, do których należy także m.in. budowa linii kolejowych, lotnisk, czy zapewnienie obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, szkół czy domów opieki społecznej. W tym kontekście wątpliwości Trybunału nie budziło, że ustawa o inwestycjach drogowych zawiera odrębne regulacje prawne dotyczące pozyskiwania nieruchomości na realizację jednego z uznanych celów publicznych. Aby zapewnić odpowiednie tempo realizacji inwestycji drogowych, które stanowią istotny element infrastruktury państwa, ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie regulacji szczególnych, zawierających rozwiązania odrębne.".

Trybunał dodał, że: "W uzasadnieniu projektu ustawy o inwestycjach drogowych (druk sejmowy nr 858/IV kadencja) wskazywano, że celem tej regulacji jest zdecydowane uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Jest to niezbędny warunek rozwoju cywilizacyjnego i społecznego Polski, biorąc pod uwagę istniejące zapóźnienia" Wskazał, że regulacje służące przyspieszeniu budowy dróg były już przedmiotem oceny konstytucyjności. W wyroku Trybunału z 6 czerwca 2006 r. o sygn. K 23/05 (OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62), dotyczącym ustawy o inwestycjach drogowych, stwierdzono m.in., że "ze względu (...) na priorytetowy interes publiczny, jakim jest niewątpliwie poprawa infrastruktury drogowej w Polsce, i konieczność racjonalnego wykorzystania unijnych środków finansowych, możliwe są odstępstwa, a nawet wyłączenia stosowania niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowych. Ustawodawca korzysta w tym zakresie z szerokiej swobody, ograniczonej jedynie zasadami konstytucyjnymi".

Istotą ustawy o inwestycjach drogowych w zakresie nabywania nieruchomości jest wykazywanie niezbędności inwestycji drogowej dla realizacji celów publicznych, a nie ocena konieczności wywłaszczenia każdej konkretnej nieruchomości. Jest to jeden z elementów uproszczenia procedury prowadzącej do wydania zezwolenia na budowę drogi.

W niniejszej sprawie nie można pominąć wydanego w pełnym składzie Trybunału wyroku z 16 października 2012 r. o sygn. K 4/10 (OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106), który odnosił się do ustawy o inwestycjach drogowych. Sprawa rozstrzygnięta we wskazanym wyroku dotyczyła innych przepisów tej ustawy, ale istota problemu konstytucyjnego jest tożsama.

Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ze względu na sprawne realizowanie ważnego celu publicznego, jakim jest rozbudowa infrastruktury drogowej, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszczenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Co więcej, ograniczenia te są zgodne z zasadą proporcjonalności, ponieważ "budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności (art. 31 ust. 3 Konstytucji); jest kwestią dobra wspólnego".

Trybunał wyjaśnił, że wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych. W konsekwencji Trybunał stwierdził, że w przepisach zaskarżonych w niniejszej sprawie nie występuje pominięcie ustawodawcze. Skoro bowiem w ustawie o inwestycjach drogowych ustawodawca zrezygnował z określenia materialnoprawnych przesłanek nabywania nieruchomości, to nie można zasadnie twierdzić, że regulacja ta jest niepełna.

Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II OPS 2/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.gov.pl) odmówił podjęcia uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Czy przesłanki niezbędności i celowości realizacji inwestycji publicznej w kształcie przedstawionym przez inwestora, mieszczą się w zakresie oceny przez organ administracji publicznej wniosku inwestora o wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (art. 11a specustawy drogowej), pod kątem spełniania przez ten wniosek dopuszczalności wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i art. 112 ust. 3 u.g.n.?"

W uzasadnieniu postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny powołując się także na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, wyjaśnił m.in., że: "Budowa bezpiecznych dróg w Polsce stanowi nadal priorytetowy cel publiczny, gdyż jest konieczna zarówno dla ochrony środowiska, jak i zdrowia, wolności i praw konstytucyjnych całych społeczności. Trybunał Konstytucyjny trafnie zwrócił uwagę, że po pierwsze, drogi są budowane nie w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych; po drugie, uproszczona procedura wywłaszczenia z mocy prawa podczas realizacji inwestycji liniowych, obejmujących wiele nieruchomości, jest metodą skuteczną; po trzecie, lokalizacja (wytyczenie) drogi niejako narzuca listę nieruchomości, które muszą być zajęte, a zatem wywłaszczone. Jeżeli przyjmujemy, że przebieg drogi jest wyznaczony w sposób racjonalny przez grono specjalistów z zakresu transportu, geologii, ochrony środowiska, musimy przyjąć nieuchronność zajęcia ściśle oznaczonych gruntów pod budowę drogi. Trzeba mieć na względzie liniowy charakter inwestycji drogowych, który dyktuje w sposób naturalny pewne rozstrzygnięcia, w szczególności co do wyboru nieruchomości objętych decyzją i - w następstwie jej wydania - wywłaszczonych. Przy założonym przebiegu drogi - z jednej strony, wybór działek, przez które ma ona przebiegać, jest bardzo ograniczony albo wręcz wybór taki nie istnieje, z drugiej strony specustawy drogowej całą inwestycję. Należy ponadto mieć na uwadze, że wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej składa zarządca drogi (dla dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, dla dróg wojewódzkich - zarząd województwa, dla dróg powiatowych - zarząd powiatu, a dla dróg gminnych - odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta)."

Podniesiony w skardze braku zastosowania w przedmiotowej sprawie – toczącej się na gruncie przepisów specustawy drogowej – przepisu art. 112 ust. 3 u.g.n. jest niezasadny Przepis ten nie znajduje zastosowania w tym postępowaniu z uwagi na odrębną regulację w tym zakresie zawartą w specustawie drogowej. Art. 23 tej ustawy zawiera odesłanie do u.g.n. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3, dotyczącym nabywania nieruchomości pod drogi. Przepisy zawarte w tym rozdziale są w istocie konsekwencją uwzględnienia wniosku o realizację inwestycji drogowej na podstawie przepisów rozdziału 2a ustawy i dotyczą podziału nieruchomości oraz przejścia prawa własności nieruchomości. Przepisy te wskazują przesłankę nabycia nieruchomości w art. 12 ust. 4 stanowiącym, że nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa:

1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych,

2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych.

Art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej stanowi natomiast, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Wyznaczenie nieruchomości przeznaczonych pod drogi następuje zatem, zgodnie z wolą ustawodawcy na etapie stosowania prze organ przepisów rozdziału 2a, który w przeciwieństwie do rozdziału 3 nie zawiera odesłania do przepisów u.g.n., na co słusznie wskazał organ w zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skarżącego nie znajdują oparcia w przepisach prawa. Sąd nie dostrzegł również z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy i z tych przyczyn - na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę jako bezzasadną oddalił.