Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 678/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 11, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 10, art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.
article: art. 5 ust. 1 i ust. 4, art. 132 ust. 1, ust. 2 i ust. 3, art. 227
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 481
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 listopada 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku sprawy ze skargi H. S., B. P., D. S., J. S., M. D., R. B., W. M., W. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość i umorzenia postępowania dotyczącego przyznania nieruchomości zamiennej i zwrotu niezagospodarowanej części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących H. S., B. P., D. S., J. S., M. D., R. B., W. M., W. B. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.Dz.U.2016r.23 ze zm.) – w skrócie: "K.p.a." – po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez H. S., W. B., J. S., M. D., B. P., D. S., W. M. i R. B. od decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], nr [...], orzekającej o waloryzacji i wypłacie odszkodowań za wywłaszczoną nieruchomość wraz z odsetkami oraz o umorzeniu postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennych za nieruchomości przejęte w drodze wywłaszczenia, jak również o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu części nieruchomości niezagospodarowanej wywłaszczonej – uchylił w całości ww. decyzję organu I instancji i orzekł o:

1. waloryzacji ustalonych decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] odszkodowań w następującej wysokości:

a. w kwocie 1.931,59 zł (słownie złotych: jeden tysiąc dziewięćset trzydzieści jeden 59/100) za nieruchomość wywłaszczoną od A. B., oznaczoną na planie geodezyjnym nr 4 o pow. 0,2974 ha,

b. w kwocie 3.224,28 zł (słownie: trzy tysiące dwieście dwadzieścia cztery złote 28/100) za nieruchomość wywłaszczoną od S. B., oznaczoną na planie geodezyjnym nr 5 o pow. 0,2601 ha,

2. przyznaniu ustalonej w punkcie la kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz:

a. H. S. w wysokości 482,90 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt dwa 90/100),

b. W. B. w wysokości 482,90 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt dwa 90/100),

c. R. B. w wysokości 482,90 zł (słownie złotych: czterysta osiemdziesiąt dwa 90/100),

d. J. S. w wysokości 120,73 zł (słownie złotych: sto dwadzieścia 73/100),

e. D. S. w wysokości 90,54 zł (słownie złotych: dziewięćdziesiąt 54/100),

f. W. M. w wysokości 90,54 zł (słownie złotych: dziewięćdziesiąt 54/100),

g. M. D. w wysokości 90,54 zł (słownie złotych: dziewięćdziesiąt i 54/100),

h. B. P. w wysokości 90,54 zł (słownie złotych: dziewięćdziesiąt i 54/100),

3. przyznaniu ustalonej w punkcie l b kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz:

a. E. D. w wysokości 1.612,14 zł (słownie złotych: jeden tysiąc sześćset dwanaście 14/100),

b. Z. B. w wysokości 403,02 zł (słownie złotych: czterysta trzy 02/100),

c. M. B. w wysokości 151,14 zł (słownie złotych: sto pięćdziesiąt jeden

14/100),

d. W. B. w wysokości 151,14 zł (słownie złotych: sto pięćdziesiąt jeden

14/100),

e. M. B. w wysokości 151,14 zł (słownie złotych: sto pięćdziesiąt jeden

14/100),

f. S. B. w wysokości 151,14 zł (słownie złotych: sto pięćdziesiąt jeden

14/100),

g. A. W. w wysokości 151,14 zł (słownie złotych: sto pięćdziesiąt jeden

14/100),

h. E. C.w wysokości 151,14 zł (słownie złotych: sto pięćdziesiąt jeden 14/100),

i. M. B. w wysokości 151,14 zł (słownie złotych: sto pięćdziesiąt jeden 14/100),

j. B. P. w wysokości 151,14 zł (słownie złotych: sto pięćdziesiąt jeden 14/100),

4. ustaleniu odsetek ustawowych za opóźnienie w wypłacie odszkodowań ustalonych decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] w następującej wysokości

a. w kwocie 4,19 zł za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego za nieruchomość wywłaszczoną od A. B., oznaczoną na planie geodezyjnym nr 4 o pow. 0,2974 ha,

b. w kwocie 7 zł za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego za nieruchomość wywłaszczoną od S. B., oznaczoną na planie geodezyjnym nr 5 o pow. 0,2601 ha (obecny nr działki 581 o pow. 0,26 ha),

5. przyznaniu ustalonej w punkcie 4a kwoty odsetek za na rzecz:

a. H. S. w wysokości 1,05 zł (słownie: jeden złoty 05/100),

b. W. B. w wysokości 1,05 zł (słownie: jeden złoty 05/100),

c. R. B. w wysokości w wysokości 1,05 zł (słownie: jeden złoty 05/100),

d. J.S. w wysokości 0,28 zł (słownie: zero złotych 28/100),

e. D. S. w wysokości 0,19 zł (słownie: zero złotych 19/100),

f. W. M. w wysokości 0,19 zł (słownie: zero złotych 19/100),

g. M. D. w wysokości 0,19 zł (słownie: zero złotych 19/100),

6. przyznaniu ustalonej w punkcie 4b kwoty odsetek na rzecz:

a. E. D. w wysokości 3,50 zł (słownie: trzy złote 50/100),

b. Z. B. w wysokości 0,86 zł (słownie: zero złotych 86/100),

c. M. B. w wysokości 0,33 zł (słownie: zero złotych 33/100),

d. W. B. w wysokości 0,33 zł (słownie: zero złotych 33/100),

e. M. B. w wysokości 0,33 zł (słownie: zero złotych 33/100),

f. S. B. w wysokości 0,33 zł (słownie: zero złotych 33/100),

g. A. W. w wysokości 0,33 zł (słownie: zero złotych 33/100),

h. E. C. w wysokości 0,33 zł (słownie: zero złotych 33/100),

i. M. B. w wysokości 0,33 zł (słownie: zero złotych 33/100),

j. B. P. w wysokości 0,33 zł (słownie: zero złotych 33/100),

7. zobowiązaniu Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, reprezentującego Skarb Państwa do wypłaty ustalonych w punkcie 1. kwot zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz osób wymienionych w punkcie 2.i 3. oraz do wypłaty ustalonych w punkcie 4 odsetek na rzecz osób wymienionych w punktach 5. i 6. w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszej decyzji,

8. umorzeniu postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennych za nieruchomości przejęte w drodze wywłaszczenia na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...] nr [...] oznaczone jako działki nr 4 o pow. 2974 m2 oraz nr 5 o pow. 2601 m2,

9. umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu niezagospodarowanej części nieruchomości oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr 4 o pow. 2974 m2 i nr 5 o pow. 2601 m2.

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że w odwołaniu od decyzji organu I instancji H. S., W. B., J. S., M. D. B. P., D. S., W. M. i R. B. wyraźnie zaznaczyli, iż zaskarżają decyzję Starosty [...] w całości "tj. w zakresie wszystkich punktów decyzji". Odwołujący zarzucili, ze odszkodowanie za wywłaszczenie powinno odpowiadać realnej wartości wywłaszczonej nieruchomości lub być co najmniej ekwiwalentne, ustalone na podstawie opinii biegłego. W niniejszej sprawie zwaloryzowane odszkodowanie w żadnym stopniu nie odpowiada obecnej wartości nieruchomości. Podniesione również zostało, iż stronom przysługuje prawo żądania nieruchomości zamiennych zgodnie z art. 131 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wskazano, iż nie zachodzi tożsamość sprawy pomiędzy niniejszym postępowaniem w przedmiocie zwrotu nieruchomości a postępowaniem zakończonym decyzją z dnia [...].

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...], nr [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położone w Z. pow. P., oznaczone jako działki nr 4 o pow. 2974 m2 oraz nr 5 o pow. 2601 m2. Działka nr 4 stanowiła własność A. B. zaś działka nr 5 S. B. Jednocześnie ustalono na rzecz A. B. i S. B. odszkodowanie odpowiednio w wysokości 3.568,80 zł oraz 5.957,20 zł. Ww. decyzja jest ostateczna.

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił na jakiej podstawie ustalono krąg spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonych nieruchomości i przedstawił stan faktyczny sprawy z którego wynikało, że pierwotny wniosek inicjujący niniejsze postępowanie datowany jest na dzień 12 lipca 2002r. i złożony został przez R. B., W. B., J. S., H. S., B. B. i E. D. Sformułowane zostało w nim żądanie zwrotu niewykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości, przyznania odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennych. Powyższy wniosek został potraktowany przez Starostę [...] wyłącznie jako podanie o zwrot części wywłaszczonego gruntu. Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości wywłaszczonych położonych w Z., gm. D. o pow. 2974 m2 i o pow. 2601 m2. Orzeczeniem z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej odmówił zwrotu części nieruchomości wywłaszczonych pod budowę szkoły, położonych w Z. gm. D., stanowiących działkę nr 4 o pow. 2974 m2 (obecny nr 577) i działkę nr 5 o pow. 2601 m2 (obecny nr 581). Z uzasadnienia decyzji wynika, iż z ww. postępowania wyłączono do odrębnego sprawę przyznania odszkodowania lub nieruchomości zamiennej z uwagi na złożenie przez strony drugiego wniosku z dnia 12 sierpnia 2002r. Z odwołania od ww. decyzji wynikało, iż wniosek z dnia 12 sierpnia 2002r., uważany dotychczas przez organ za wszczynający niniejsze postępowanie, był wnioskiem uzupełniającym złożonym "z ostrożności procesowej". Ostateczną decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...].

Organ II instancji stwierdził, że z powyższych dokumentów wynika zatem jednoznacznie, iż wnioskiem wszczynającym niniejsze postępowanie było pismo z dnia 12 lipca 2002r., z którego pierwotnie prowadzone było wyłącznie postępowanie w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonych nieruchomości, a następnie po złożeniu przez W. B., H. S., J. S., R. B., E. D. i B. B. pisma z dnia 12 sierpnia 2002r. prowadzone były dwa odrębne postępowania: w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości (sygn. akt [...]) oraz wypłaty odszkodowania lub przyznania nieruchomości zamiennych (sygn. akt [...], później [...]).

W powołanym wyżej piśmie z dnia 12 sierpnia 2002r. żądanie określone zostało jako wniosek o wypłatę odszkodowania w stosownej wysokości lub przyznanie nieruchomości zamiennych za wywłaszczone nieruchomości oznaczone jako działki nr 4 i nr 5. W sposób tożsamy sformułowane żądanie zostało w piśmie H. S., W. B., J. S., R. B., E. D. oraz spadkobierców B. B. tj. Z. B., M. B., S. B., M. B., W. B., A. W., E. C., M. B. i B. B. z dnia 3 października 2007r.

W wyroku z dnia 9 listopada 2005r., sygn. akt II SA/Łd 380/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, iż wniosek skarżących powinien być rozpatrzony jako wniosek o wypłatę odszkodowania przyznanego decyzją o wywłaszczeniu z dnia [...] przy uwzględnieniu waloryzacji.

Następnie w trakcie prowadzonego postępowania wnioskodawcy wskazywali, iż chcą ustalenia odszkodowania według wartości nieruchomości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu, po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego (pismo z dnia 6 lipca 2009r.). Na rozprawie administracyjnej w dniu 16 listopada 2009r. H. S., Z. B., W. B., R. B., W. B. i M. B. zgłosili żądanie przyznania nieruchomości zamiennych o powierzchni podobnej do nieruchomości wywłaszczonych, ewentualnie zwrotu niezagospodarowanych części nieruchomości.

W wyroku z dnia 17 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Łd 535-536/10, WSA w Łodzi przesądził, iż spór dotyczy nie ustalenia odszkodowania, a wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Jednocześnie wskazał, iż należy ustalić, czy wnioskodawcy domagają się też ustalenia odsetek ustawowych oraz zaznaczył, że został zgłoszony wniosek o zwrot niewykorzystanej części nieruchomości, który winien być sprecyzowany i rozstrzygnięty przy uwzględnieniu dotychczasowych ustaleń i przebiegu postępowania.

Na rozprawie administracyjnej w dniu 5 maja 2011r. H. S., W. B., Z. B., M. B. i W. B. wnieśli o zwrot części nieruchomości niezagospodarowanej lub przyznanie nieruchomości zamiennych lub wypłatę odszkodowania w wysokości 5000,00 zł za 1 ar i nie wyrazili zgody na wypłatę ustalonego w decyzji wywłaszczeniowej odszkodowania w zwaloryzowanej wysokości. Następnie w pismach z dnia 13 lutego 2012r. oraz 20 marca 2012r. W. B., H. S., J. S., R. B., Z. B., B. P., M. B., M. B., M. B., S. B., E. C., W. B. i A. W. zażądali wypłaty odszkodowania w wysokości 5000,00 zł za 1 ar wraz z odsetkami za zwłokę lub przyznania nieruchomości zamiennych, lub zwrotu niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości. E. D. w osobnym piśmie z dnia 14 lutego 2012r. ograniczyła swoje żądanie do uzyskania zwaloryzowanej kwoty odszkodowania wraz z odsetkami za zwłokę, po czym w piśmie z dnia 3 lipca 2014r. wniosła też o zwrot niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości.

W piśmie z dnia 18 lutego 2015r. W. B., H. S., R. B., W. B., A. W., M. B., S. B., Z. B., E. C., B. P. oraz spadkobiercy J. S., tj. J. S., B. P., D. S., W. M. i M. D., wnieśli o zwrot niezagospodarowanej części nieruchomości i wypłatę odszkodowania za część zagospodarowaną lub wypłatę odszkodowania za część niezagospodarowaną i zagospodarowaną oraz wypłatę odszkodowania wyliczonego przy uwzględnieniu aktualnych cen rynkowych.

Zdaniem organu odwoławczego analiza wszystkich składanych w trakcie prowadzonego postępowania pism, odwołań oraz oświadczeń wnioskodawców prowadzi do przekonania, iż chcą oni uzyskać odszkodowanie wyliczone według obowiązujących obecnie zasad ustalania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, tj. odpowiadające aktualnej wartości nieruchomości. W związku z powyższym w piśmie z dnia 28 marca 2017r. Wojewoda [...] wyjaśnił spadkobiercom A. B. i S. B., iż odszkodowanie za wywłaszczenie zostało już ustalone przez organ administracji ostateczną decyzją i w związku z tym spełnienie ich oczekiwań co do ustalenia na nowo odszkodowania w oparciu o obowiązujące obecnie przepisy i określone w nich zasady (w tym m. in. powołanie biegłego z zakresu szacowania wartości nieruchomości) jest niemożliwe dopóki w obrocie prawnym taka decyzja funkcjonuje. Strony poinformowane zostały o przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego trybach wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji odszkodowawczej. Spadkobiercy A. B. i S. B. zostali jednocześnie wezwani do jednoznacznego wskazania, czy podtrzymują wszystkie dotychczas zgłoszone żądania tj. wypłaty odszkodowania ustalonego w decyzji z uwzględnieniem waloryzacji, ustalenia odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania, przyznania nieruchomości zamiennych oraz zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości, czy też wycofują dotychczas zgłoszone wnioski i żądają wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Prezydium Rady Narodowej w Łodzi z dnia [...], nr [...], w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W odpowiedzi na ww. wezwanie H. S., W. B., J. S., M. D., B. P., D. S. W. M. i R. B., a więc wszystkie strony, które zakwestionowały decyzję Starosty [...] z dnia [...]., nr [...], wskazały, iż w pełni podtrzymują wniosek o przyznanie i wypłatę odszkodowania w stosownej wysokości tj. o wypłatę odszkodowania przyznanego decyzją wywłaszczeniową jednak przy uwzględnieniu prawidłowej, odpowiedniej i słusznej waloryzacji. Podtrzymali również żądanie o ustalenie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania, przyznania nieruchomości zamiennych oraz zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości.

Biorąc pod uwagę powyższe pismo stron odwołujących się oraz uwzględniając to, iż pozostałe osoby nie odwołały się od decyzji organu I instancji, a więc zgadzają się z podjętym rozstrzygnięciem, Wojewoda stwierdził, że przedmiot niniejszego postępowania został przez Starostę [...] prawidłowo ustalony. Słusznie zatem decyzja organu I instancji rozstrzyga w kwestii waloryzacji odszkodowania, odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania, przyznania nieruchomości zamiennych oraz zwrotu niezagospodarowanej części wywłaszczonej nieruchomości. Organ odwoławczy w całości podzielił argumentację Starosty [...] w zakresie zgłoszonego żądania przyznania nieruchomości zamiennych za nieruchomości wywłaszczone. Ostateczną decyzją z dnia [...] rozstrzygnięto już bowiem o ustaleniu i przyznaniu na rzecz A. B. i S. B. odszkodowania w formie pieniężnej, a zatem obecnie nie jest możliwe ponowne orzekanie w przedmiocie odszkodowania wyrażonego w formie przyznania nieruchomości zamiennej. W tym zakresie postępowanie jest bezprzedmiotowe, co potwierdził też WSA w Łodzi w wyroku z dnia 17 listopada 2010r., wydanym w niniejszej sprawie.

W ocenie organu II instancji Starosta [...] prawidłowo orzekł także o umorzeniu postępowania w przedmiocie zwrotu niezagospodarowanych części wywłaszczonych nieruchomości. Analiza dokumentacji załączona do akt sprawy zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...], nr [...], potwierdziła tożsamość przedmiotu zgłoszonego roszczenia, podstawy prawnej rozstrzygnięcia, stanu faktycznego, przy czym podkreślono, iż chodzi tu o fakty prawotwórcze. Organ odwoławczy stwierdził, że zachodzi również tożsamość podmiotowa, pomimo iż obecnie nieruchomość stanowi własność nie podmiotu publicznoprawnego, a osób fizycznych. Sprawy są bowiem tożsame co do podmiotów także wtedy, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny (w odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych, a takim jest prawo własności).

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015r., poz. 1774 z późn. zm.) – w skrócie: "u.g.n." – wysokość odszkodowania ustalona w drodze decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. W przytoczonym przepisie ustawodawca przyznał osobie wywłaszczonej roszczenie o waloryzację ustalonego odszkodowania. Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego, a niewypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników. Zaznaczono przy tym należy, iż przepis art. 132 ust. 3 u.g.n. ma także zastosowanie do odszkodowania za wywłaszczenie, ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Waloryzacja ustalonego odszkodowania za wywłaszczony grunt jest sprawą z zakresu administracji publicznej, a tym samym jej realizacja winna nastąpić w drodze decyzji. Publicznoprawny charakter odszkodowania za wywłaszczony grunt przesądza o tożsamym charakterze jego waloryzacji, która sprowadza się w istocie do przeliczenia wysokości rekompensaty. Roszczenie o waloryzację nie jest roszczeniem samoistnym, lecz związanym z roszczeniem głównym, jakim jest ustalenie odszkodowania za odebraną własność. Skoro określenie odszkodowania jest sprawą administracyjną, to taki charakter ma także sprawa dotycząca jego przerachowania. Na administracyjny charakter sprawy waloryzacji ustalonego odszkodowania za wywłaszczony grunt wskazał też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wydanym w niniejszej sprawie orzeczeniu z dnia 9 listopada 2005r.

Organ odwoławczy podkreślił dalej, że istotną kwestią w postępowaniu o waloryzację jest określenie, czy ustalone w decyzji administracyjnej odszkodowanie zostało wypłacone. Pomimo podjętych przez organ I instancji czynności mających na celu ustalenie kwestii wypłaty ustalonego odszkodowania nie odnaleziono dokumentów świadczących o realizacji orzeczenia Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...], nr [...], czy to poprzez jego wypłatę na rzecz uprawnionych osób, czy też poprzez złożenie ustalonej kwoty odszkodowania do depozytu sądowego (co byłoby równoznaczne ze spełnieniem świadczenia odszkodowawczego). Organ odwoławczy wystąpił również do Archiwum Państwowego w Ł. Oddział S., gdzie przechowywane są akta Narodowego Banku Polskiego Oddział w W. z zapytaniem, czy ww. instytucja posiada dokumenty związane z wypłatą na rzecz A. B. oraz S. B. odszkodowania za nieruchomość położoną w Z. Ze znajdujących się w materiale dowodowym dokumentów związanych z wywłaszczeniem ww. gruntu wynikało, iż zobowiązana do wypłaty ustalonego odszkodowania Dyrekcja Budowy A w W. posiadała konto w NBP [...]. W piśmie z dnia 22 grudnia 2016r. Archiwum Państwowe w Ł. Oddział w S. poinformowało, że nie zostały odnalezione żadne dokumenty dotyczące ww. kwestii.

Wojewoda stwierdził, że w świetle powyższego, biorąc pod uwagę wszystkie zgromadzone w sprawie dokumenty uznać należało za Starostą [...], iż ustalone decyzją z dnia [...] odszkodowanie na rzecz A. B. w kwocie 3568,20 zł oraz na rzecz S. B. w kwocie 5957,20 zł nie zostało wypłacone i podlega waloryzacji.

Odwołując się do art. 5 ust. 1 i 4 u.g.n. organ II instancji wskazał, że z uwagi na fakt, iż do chwili obecnej nie zostały ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki zmian cen nieruchomości gruntowych, organ I instancji prawidłowo przyjął dla określenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w orzeczeniu z [...] wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych zamieszczonych ogłaszanych przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim, a wcześniej w Dzienniku Urzędowym GUS. Wielkości poszczególnych wskaźników przyjętych do ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania w niniejszym postępowaniu dostępne są na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego stat.gov.pl. Poczynając od dnia 1 stycznia 1995r. Narodowy Bank Polski dokonał ekwiwalentnej denominacji złotego, wprowadzając do obrotu pieniężnego nową polską jednostkę pieniężną zatem przy wyliczeniu zwaloryzowanej kwoty odszkodowania zostały uwzględnione uregulowania ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o denominacji złotego (Dz.U. Nr 84, poz. 386 z późn. zm.).

Następnie organ II instancji wyjaśnił, że przedmiotem waloryzacji jest ustalona w decyzji z dnia [...] kwota odszkodowania na rzecz A.B. wynosząca 3.568,80 zł oraz kwota 5957,20 przyznana S. B. Powołując się na art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r., Nr 18, poz. 94), na podstawie której ustalono odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, Wojewoda wskazał, że decyzja z dnia [...] została opatrzona klauzulą ostateczności, nie została jednak wpisana data, od której decyzja stała się ostateczna. Na decyzji widnieje jednak informacja, iż została wysłana dnia 20 marca 1965r. (sobota). Przyjąć należy, iż doręczona mogła być najwcześniej dnia 22 marca 1965r. i od tej daty należy liczyć 14 dni, w trakcie których można było złożyć odwołanie od decyzji. Upływ terminu na wniesienie odwołania nastąpił 5 kwietnia 1965r. a więc najwcześniej decyzja mogła się stać ostateczna w dniu 6 kwietnia 1965r. (a nie jak przyjął organ I instancji 5 kwietnia). Wypłata odszkodowania powinna nastąpić do dnia 6 lipca 1965 r. i od tej daty należało zatem zwaloryzować przyznaną kwotę. Waloryzacji dokonano od roku 1966 z uwagi na brak publikowania w latach 60-tych miesięcznych wskaźników cen towarów i usług. Zwaloryzowana kwota odszkodowania powinna być aktualna na dzień wydania decyzji.

Dalej Wojewoda [...] szczegółowo przedstawił sposób zwaloryzowania odszkodowań ustalonych w decyzji z dnia [...] w oparciu o roczne oraz miesięczne wskaźniki cen towarów i usług i wyjaśnił, że niewypłacone na rzecz A. B. odszkodowanie po waloryzacji oraz denominacji wynosi 1931,59 zł. Taką też kwotę należało wypłacić na rzecz jego spadkobierców, proporcjonalnie do posiadanych przez nich udziałów tj. H. S. (udział 1/4), W. B. (udział 1/4), R. B. (udział 1/4) J. S. (udział 4/64), W. M. (udział 3/64), B. P. (udział 3/64), M. D. (udział 3/64) i D. S. (udział 3/64). Natomiast niewypłacone na rzecz S. B. odszkodowanie po waloryzacji oraz denominacji wynosi 3224,28 zł. Taką też kwotę należało wypłacić na rzecz jego spadkobierców, proporcjonalnie do posiadanych przez nich udziałów tj. E. D. (udział 1/2), Z. B. (udział 8/64), A. W. (udział 3/64), E. C. (udział 3/64), B. B. (udział 3/64), M. B. (udział 3/64), W. B. (udział 3/64), M. B. (udział 3/64), S. B. (udział 3/64) i M. B. (udział 3/64).

Organ odwoławczy wyjaśnił , że waloryzacja nie służy weryfikacji wysokości ustalonego odszkodowania, nie jest związana z szacowaniem nieruchomości i nie ma prowadzić do określenia jej wartości, to zostało już bowiem uczynione wcześniej w decyzji. Na etapie waloryzacji nie podlega już ocenie, czy ustalone w decyzji odszkodowanie istotnie odzwierciedlało wartość rynkową działki i czy odzwierciedla ją kwota zwaloryzowana. Wielkość waloryzowanej kwoty podlegającej wypłacie jest pochodną ustalonego odszkodowania i zastosowanych współczynników służących waloryzacji. W postępowaniu o waloryzację odszkodowania nie jest dopuszczalne ponowne postępowanie zmierzające do ustalenia wartości nieruchomości przy uwzględnieniu aktualnych cen nieruchomości. Aktualna wartość nieruchomości brana jest bowiem pod uwagę przez organ już przy ustalaniu odszkodowania, natomiast waloryzacja jest jedynie urealnieniem tak ustalonego odszkodowania za pomocą ściśle określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami mechanizmów.

Organ II instancji wskazał również, że zgodnie z art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 481 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2017r., poz. 459 z późn. zm.) jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Wojewoda podniósł, że odsetki i waloryzacja to są dwie odrębne instytucje prawne. Waloryzacja oznacza urealnienie już ustalonego a niewypłaconego odszkodowania przy zastosowaniu odpowiednich wskaźników. Zabezpiecza ona interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je. Natomiast skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, czyli niewywiązania się przez dłużnika z obowiązku wobec wierzyciela w terminie, regulują przepisy kodeksu cywilnego (w tym art. 481 § 1), które na mocy odesłania zawartego w art. 132 ust. 2 u.g.n. należy stosować odpowiednio. Z art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego wynika, że odsetki należą się wierzycielowi w każdym wypadku opóźnienia niejako automatycznie i stanowią dla dłużnika sankcję za sam fakt niespełnienia świadczenia w terminie (w tym wypadku wypłaty odszkodowania), chociażby dłużnik nie popadł w zwłokę.

Organ odwoławczy podkreślił, że z zestawienia art. 132 ust. 2 u.g.n. oraz art. 481 § 1 k.c. wprost wynika, iż odsetki ustala się od kwoty ustalonej pierwotną decyzją odszkodowawczą. Uprawnienie wierzyciela z art. 481 § 1 k.c. powstaje wyłącznie wówczas, gdy dłużnik nie wykona zobowiązania pieniężnego w terminie. Odsetki są świadczeniem ubocznym, zależnym od istnienia i wymagalności długu podstawowego, jakim w omawianej sprawie są kwoty odszkodowania ustalone na rzecz A. B. i S. B. w decyzji z [...] Odsetki są wymagalne od bezskutecznego upływu terminu spełnienia świadczenia głównego. Termin wypłaty ustalonego odszkodowania upłynął dnia 6 lipca 1965r. a zatem odsetki należą się za okres od dnia 7 lipca 1965r. do dnia wypłaty, w niniejszej decyzji uwzględniono okres do dnia jej wydania. Nie mogą być zatem liczone odsetki od kwoty waloryzacji, gdyż to nie z zapłatą waloryzacji dłużnik się opóźnił. Zwaloryzowane odszkodowanie nie było zaległością i nie było wymagalne od 7 lipca 1965r., ale dopiero od dnia wykonania decyzji stanowiącej o waloryzacji. Waloryzacja jest uaktualnieniem na dany dzień, w okolicznościach sprawy, ustalonej wysokości rekompensaty. Waloryzacja powoduje, że kwota ustalonego odszkodowania realnie odpowiadać będzie wartości odebranego prawa na dzień zwaloryzowania tej kwoty. Waloryzacja związana jest ze zwiększeniem siły nabywczej pieniądza rozciągniętym w czasie i stanowi uaktualnienie ustalonej wysokości rekompensaty. Odsetki od kwoty zwaloryzowanej wynoszącej odpowiednio 1931,59 zł i 3222,28 zł byłyby należne dopiero w przypadku niewypłacenia tej właśnie kwoty w terminie wskazanym w niniejszej decyzji. Ponadto, z brzmienia art. 132 ust. 2 u.g.n. nie wynika obowiązek ustalania odsetek od wcześniej zwaloryzowanej kwoty należności głównej.

Przyznanie zatem przez Starostę [...] odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu to przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny. Ma ono miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i owo naruszenie prawa prowadzi do niemożności zaakceptowania takiej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. W ocenie Wojewody [...] decyzja organu I instancji rażąco narusza przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. oraz art. 481 § 1 Kodeksu cywilnego. Starosta naliczył bowiem odsetki od kwoty zwaloryzowanej, która nie jest jeszcze wymagalna i nie stanowi zaległości, a tym samym nie może być mowy na etapie wydawania decyzji o opóźnieniu w jej wypłacie. Odsetki mogły być naliczone wyłącznie od kwoty ustalonej w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] Powyższe powoduje, iż decyzja organu I instancji przyznaje stronom uprawnienie, które nie znajduje uzasadnienia w przepisach prawa, nie ma przesłanek do orzekania o ustaleniu odsetek od kwoty zwaloryzowanej. W tym zakresie decyzja wydana została bez podstawy prawnej.

Następnie organ II instancji przedstawił szczegółowo sposób obliczenia wysokości podlegających naliczeniu odsetek ustawowych i wyjaśnił, że wysokość stopy odsetek podawana jest w skali roku, a kwota ustalonych odsetek stanowi iloraz składający się z iloczynu kwoty zaległości, liczby dni zwłoki i wysokości stopy odsetek oraz liczby dni w ciągu roku. W związku z tym Wojewoda stwierdził, że kwota odsetek od kwoty należnej A. B. wynoszącej 3568,80 zł do dnia 31 grudnia 1994r. wynosiła 26566,63 zł, co po denominacji dało wynik 2,66 zł. Od dnia 1 stycznia 1995r. odsetki wynoszą 1,53 zł. Łącznie zatem spadkobiercom A. B. przysługuje kwota odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji z dnia [...] w wysokości 4,19 zł, którą należy przyznać stosownie do posiadanych przez nich udziałów. Kwota odsetek od kwoty należnej S. B. wynoszącej 5957,20 do dnia 31 grudnia 1994r. wynosiła 44346,22 zł, co po denominacji dało wynik 4,43 zł. Od dnia 1 stycznia 1995r. odsetki wynoszą 2,57 zł. Łącznie zatem spadkobiercom S. B. przysługuje kwota odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania ustalonego w decyzji z dnia [...] w wysokości 7 zł, którą należy przyznać stosownie do posiadanych przez nich udziałów.

Na koniec Wojewoda wskazał, że do wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania oraz wyliczonych odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie ustalonego decyzją z dnia [...] odszkodowania zobowiązano Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej jako reprezentanta Skarbu Państwa. Nieruchomości, których dotyczy niniejsze postępowanie wywłaszczone zostały na rzecz Skarbu Państwa na mocy ostatecznej decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] Stosownie do treści art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.) zobowiązania i wierzytelności rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990r. oraz zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń sądowych i decyzji administracyjnych przejmuje Skarb Państwa.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wnieśli H. S., W. B., J. S., M. D., B. P., D. S. oraz R. B. zarzucając naruszenie:

- art. 5, art. 128, art. 129, 130, 132 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne ustalenie wysokości odszkodowania zwaloryzowanego o wskaźnik zmian cen towarów i usług konsumpcyjnych, który nie pokrywa się ze wskaźnikiem zmian cen nieruchomości, a stosowanie tego pierwszego przy waloryzacji za wywłaszczoną nieruchomość jest niekorzystne dla skarżących, w sytuacji, gdy organ ten, ustalając wysokość zwaloryzowanego odszkodowania - po rozważeniu interesów stron i zgodnie z zasadami współżycia społecznego, winien zmienić wysokość lub sposób spełnienia świadczenia pieniężnego (analogicznie do art. 3581 KPC), ustalając je w oparciu na przykład o minimalne wynagrodzenie za pracę czy też ceny złota;

- obrazę art. 2, art. 21 ust. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarżącym nie przyznano słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, a ustalone odszkodowanie jest rażąco niskie w porównaniu do aktualnej wartości nieruchomości, którą skarżący szacują na 70.000,00 zł;

- interesu prawnego skarżących przejawiającego się w braku możliwości otrzymania słusznego odszkodowania oraz w ryzyku otrzymania odszkodowania w zmniejszonej i nieadekwatnej wartości do wartości wywłaszczonej nieruchomości

- błędne przyjęcie za podstawę zaskarżonego orzeczenia, iż wolą wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu było jedynie uzyskanie należnego im odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość odpowiadającego aktualnej wartości nieruchomości, podczas gdy w szeregu pism składanych do organów administracyjnych akcentowali oni także, iż chęć otrzymania niewykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości lub przyznania nieruchomości zamiennych;

- bezpodstawne umorzenie postępowania w sprawie przyznania nieruchomości zamiennych za nieruchomości przejęte w drodze wywłaszczenia na podstawie decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia [...], nr [...] oznaczone jako działki nr 4 o pow. 2974 m2 oraz nr 5 o pow. 2601 m2;

- bezpodstawne umorzenie postępowania w sprawie zwrotu niezagospodarowanej części nieruchomości oznaczonych w dacie wywłaszczenia jako działki nr 4 o pow. 2974 m2 oraz nr 5 o pow 2601 m2.

Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez niezebranie całego materiału dowodowego oraz niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, zaniechanie ustalenia odszkodowania na podstawie opinii biegłego do spraw szacowania wartości nieruchomości oraz waloryzowania kwot, których wysokość ustalono ponad 50 lat temu, w sytuacji, a także poprzez niewskazanie jakie okoliczności w sprawie zostały udowodnione i na podstawie jakich dowodów;

b) art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a., przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności nienależyte wyjaśnienie dlaczego organ uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie ma potrzeby dopuszczenia dowodu z opinii biegłego, jak również na jakiej podstawie wnioskodawcy nie mogą w sposób skuteczny żądać zwrotu niewykorzystanej części nieruchomości, jak również przyznanie nieruchomości zamiennych;

c) art. 9 i 10 K.p.a. poprzez nieinformowanie stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na wysokość odszkodowania oraz pozbawienie stron czynnego udziału w sprawie i uniemożliwienie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego do spraw szacowania wartości nieruchomości oraz waloryzacji kwot, których wysokość ustalono wiele lat temu.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i nakazanie organowi administracyjnemu wypłaty odszkodowania w kwocie nie mniejszej niż 70.000,00 zł, orzeczenie o zwrocie niewykorzystanej części wywłaszczonej nieruchomości wraz z dopłatą stosownego odszkodowania lub przyznanie nieruchomości zamiennej.

Ponadto skarżący wnieśli o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów procesu według norm przepisanych.

Ponadto na rozprawie w dniu 26 października 2017 roku skarżąca H. S. oświadczył, iż cała wywłaszczona nieruchomość miała powierzchnię 0,73 ha, szkoła wraz z budynkiem gospodarczym została zrealizowana na 14 arach, zaś właścicielom i ich następcom nie umożliwiono odzyskania nieruchomości po sprzedaż szkoły.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Dodatkowo organ zaznaczył, że w świetle art. 5 u.g.n. brak jest podstaw do ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania w oparciu o minimalne wynagrodzenie za pracę czy też ceny złota. Ponadto stosownie do art. 132 ust. 3 u.g.n w postępowaniu dotyczącym ustalenia zwaloryzowanego odszkodowania nie ma potrzeby powoływania rzeczoznawcy majątkowego oraz przeprowadzania dowodu z operatu szacunkowego określającego wartość wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Uwzględniając skargę na decyzję sąd uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz.U2017.1369 ze zm.) – dalej powoływanej jako: "p.p.s.a".

Na podstawie art. 134 § 1 ww. ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z tym przepisem, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosi strona w skardze. Z drugiej strony ograniczają sąd granice danej sprawy administracyjnej. W realiach niniejszej sprawy oznacza to, że kontroli sądu poddane zostało postępowanie dotyczące waloryzacji odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości nr 4 i 5 w Z. pow. [...].

Skarga jest uzasadniona, mimo iż większość podniesionych w niej zarzutów jest nietrafna.

I tak nietrafny jest zarzut bezpodstawnego umorzenia postępowania w zakresie żądania wydania nieruchomości zamiennych. Jak słusznie wywiódł Wojewoda, w sytuacji, gdy doszło do wywłaszczenie nieruchomości i ustalenia odszkodowania ostateczną decyzją, wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j.Dz.U.1961.18.94, dalej jako ustawa o wywłaszczeniu z 1958 roku), żądanie wydania nieruchomości zamiennych nie może odnieść skutku. Jak wynika wprost z normy art. 10 ustawy o wywłaszczeniu z 1958 roku, w określonych w tym przepisie przypadkach ustawodawca przewidział możliwość przyznania nieruchomości zamiennej zamiast odszkodowania. Nie ulega jednak wątpliwości, że były to roszczenia alternatywne – o wydaniu nieruchomości zamiennej organ orzekał, jeśli nie ustalał odszkodowania. Tym samym z chwilą ustalenia w decyzji wywłaszczeniowej w trybie powyższej ustawy odszkodowania i wskazania osób uprawnionych do jego otrzymania ustawała możliwość zgłoszenia wniosku o wydanie nieruchomości zamiennej. Innymi słowy brak podstaw prawnych do rozważania kwestii wydania nieruchomości zamiennej w sytuacji, gdy odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone ostateczną decyzją. Z tych względów umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1k.p.a. nie narusza prawa.

Podobnie nie może odnieść skutku zarzut niezasadnego umorzenia postępowania w zakresie zwrotu części niezagospodarowanej nieruchomości. Żądanie to zostało rozstrzygnięte odmowną decyzją Starosty [...] z dnia [...] ([...]), utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Wojewoda przesądził, że obie sporne działki –nr 4 i nr 5 zostały w całości wykorzystane pod budowę szkoły już w latach 60. Skargi na powyższe rozstrzygnięcia zostały oddalone prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w sprawach II SA/Łd 1326/01 i II SA/Łd 1327/01. W związku z zarzutami skarżących w tej kwestii wskazać warto, że ocenie podlegało pierwotne wykorzystanie nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Bez wpływu na wnioski w tym zakresie pozostają późniejsze zmiany czy to w zakresie własności nieruchomości czy też , c do zasady, sposobu jej wykorzystywania.

Wbrew zarzutom skargi, trafnie też organy ustaliły, że przedmiotem postępowania jest wypłata zwaloryzowanego odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną. Bezspornie ostateczną decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Ł. z dnia [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa dwie nieruchomości w Z. powiat [...], oznaczone jako działki nr 4 o pow. 2974 m2 (własność A. B.) oraz działki nr 5 opow. 2601 m2 (własność S. B.). Decyzją tą ustalono też odszkodowanie na rzecz A. B. w kwocie 3.568,80 zł oraz na rzecz S. B. w kwocie 5.957,20 zł. Organy przyjęły też, że brak dowodów potwierdzających wypłatę powyższych kwot. Wobec powyższego żądanie zgłaszane przez spadkobierców właścicieli nie może zostać zakwalifikowane - wbrew ich oczekiwaniom – jako żądanie ponownego ustalenia i wypłaty odszkodowania. Tę kwestię przesądził już zresztą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 9 listopada 2005 roku w sprawie II SA/Łd 380/05, wskazując, że istnienie w obrocie prawnym ww decyzji Prezydium WRN w Ł. z dnia [...] przesądza o zakresie postępowania. Ponadto, na co słusznie zwrócił też uwagę Wojewoda, dopóki powyższa decyzja nie zostanie skutecznie wyeliminowana z obrotu prawnego, bezskuteczne są zarzuty stron co do wysokości ustalonego w niej odszkodowania. Tym samym pozbawione podstawy prawnej są wnioski skarżących o ponowne ustalenie wysokości należnego odszkodowania na podstawie opinii rzeczoznawcy do spraw wyceny nieruchomości i zarzuty naruszenia zasad postępowania przez pominięcie takiego dowodu i w tym kontekście zarzut wadliwego ustalenia odszkodowania. Nie mogą się zatem ostać zarzuty naruszenia w tym kontekście art. 5, 124, 128, 129, 132 ust.3 u.g.n.. W szczególności przepisy art. 124, 128 i 129 u.g.n. dotyczą zasad ustalania odszkodowania, co pozostaje poza rozważaniami organów, jak i sądu w niniejszej sprawie z przyczyn wskazanych wyżej.

Skarżący nie mają również racji, zarzucając organom naruszenie art. 21 Konstytucji przez pozbawienie ich prawa do słusznego odszkodowania poprzez odmowę ponownego ich ustalenia. Niweczy ten zarzut powoływana wielokrotnie decyzja Prezydium WRN w Ł. z [...], którą ostatecznie ustalono wartość odszkodowania. Skarżący jak dotychczas nie podjęli nawet próby jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Ta więc obecnie rozpoznaniu podlega jedynie żądanie wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania. Podstawę orzekania stanowi przepis art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t.Dz.U.2016.2147 ze zm., dalej jako u.g.n.), zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania (art. 132 ust. 3 u.g.n.). Istnienie decyzji ustalającej odszkodowanie przy braku jego wypłaty warunkuje możliwość waloryzacji (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 czerwca 2008 r., II SA/Gd 118/08, LEX nr 566746).

Waloryzacja dotyczy zatem takich sytuacji, jaka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, gdy ustalone odszkodowanie nie zostanie wypłacone w terminie. Przy czym poza sporem obecnie jest, że norma zawarta w art. 132 ust. 3 u.g.n. ma także zastosowanie do odszkodowania ustalonego na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów o wywłaszczeniach, a więc także przepisów ustawy wywłaszczeniowej z 1958r.

Istotą waloryzacji jest dostosowanie przyznanego świadczenia do zmiany wartości nieruchomości lub zmiany wartości pieniądza w czasie, waloryzacja oznacza urealnienie wartości ustalonego odszkodowania. Ustawodawca w przepisie art. 132 ust. 3 u.g.n. przyjął bowiem, że wartość rzeczywiście wypłaconego odszkodowania ma odpowiadać wartości nabywczej odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, a nie wartości nominalnej. Tylko takie uregulowanie odpowiada bowiem konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania. (T. Woś, Wywłaszczenie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2007, s. 183). Waloryzacja odszkodowania następuje zawsze od momentu jego ustalenia (daty wydania decyzji wywłaszczeniowej lub odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania) do dnia zapłaty odszkodowania, bez względu na to, czy podmiot zobowiązany opóźnia się w jego zapłacie (M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 1999, s. 286, tak eż WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 28 października 2009 r., II SA/Po 237/09, LEX nr 573824). Waloryzacja zabezpiecza zatem interes wierzyciela przez danie mu gwarancji, że mimo opóźnienia w zapłacie odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości (wyrok NSA z 7 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2378/00, Lex nr 81740).

Jednakże w żadnym razie waloryzacja nie może stanowić postępowania prowadzącego de facto do ponownego ustalenia wysokości odszkodowania ( tak WSA w Łodzi w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Łd 419/13, Lex nr 1453091). Nie chodzi także o dostosowanie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania do wartości rynkowej nieruchomości w chwili jego wypłaty. Wysokość odszkodowania ustala się bowiem według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.). Nie mogą zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 5, 128, art. 129 , art. 130, art. 132 ust.3 u.g.n.

Przy tym ustawa o gospodarce nieruchomościami w art. 5 reguluje w sposób autonomiczny i wyczerpujący zasady waloryzacji odszkodowań. Stanowi on, co następuje:

"art. 5. 1. Waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków.

2. Prezes Głównego Urzędu Statystycznego ogłasza, w formie obwieszczenia, w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", wskaźniki zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, nie później niż w terminie 4 miesięcy od zakończenia kwartału, którego te wskaźniki dotyczą, z podziałem na województwa.

3. W przypadku gdy dla danego kwartału nie ogłoszono wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie za ten kwartał dokonuje się przy zastosowaniu ostatniego ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźnika zmian cen nieruchomości dla danego rodzaju nieruchomości.

4. W przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

5. W przypadku gdy nieruchomość składa się z co najmniej dwóch części odpowiadających różnym rodzajom nieruchomości, waloryzacji, o której mowa w ust. 1, dokonuje się przy zastosowaniu średniej ważonej wskaźników zmian cen nieruchomości właściwych dla każdej z części tej nieruchomości, przyjmując za wagi powierzchnię poszczególnych części."

Jak wiadomo, Prezes Głównego Urzędu Statystycznego do dnia wydania decyzji w niniejszej sprawie nie publikuje wskaźników zmian cen nieruchomości. W takiej sytuacji ma zastosowanie ust.4, czyli waloryzacja wg wskaźnika wzrostu cen towarów i usług. To uregulowanie budzi kontrowersje, bowiem wzrost wartości nieruchomości nie jest tożsamy ze wzrostem cen towarów i usług. Niemniej Trybunał Konstytucyjny dwukrotnie już wypowiadał się o zgodności z Konstytucją mechanizmu waloryzacji, zastosowanego obecnie w art. 5 ust.4 , a do nowelizacji u.g.n. w 2015 roku w art. 227 tej ustawy.

Tak więc nie może się ostać zarzut zastosowania niewłaściwych, niesprawiedliwych dla skarżących wskaźników waloryzacyjnych, zostały one bowiem przyjęte na podstawie obowiązującej ustawy. Przyjęcie wskaźników waloryzacji na podstawie wskaźnika cen towarów i usług znajduje uzasadnienie w regulacji cytowanego art. 5 ust.4 u.g.n.

Natomiast zastrzeżenia sądu budzi okres waloryzacji, początkowa data, od której organ winien odszkodowanie ustalone decyzją z [...]. Dokonując waloryzacji kwot odszkodowań za obydwie nieruchomości organ odwoławczy jako pierwszy rok waloryzowania kwoty przyjął rok 1966. Tymczasem, jak ustalił sam organ, decyzja z dnia [...] stała się ostateczna z dniem [...]. W ocenie sądu to od tej daty przyznane odszkodowanie winno zostać zwaloryzowane, a nie, jak twierdzi organ od dnia 6 lipca 1965 roku. Wojewoda powołuje się na przepis art. 12 ut.1 ustawy o wywłaszczeniu z 1958 roku, który określa termin wypłaty odszkodowania na trzy miesiące od uprawomocnienia się orzeczenia o odszkodowaniu. Jednakże w ocenie sądu istotne dla ustalenia początkowej daty zasady waloryzacji są unormowania art. 132 ust 1 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami z 1997 roku w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy w sprawie niniejszej, skoro to według tej ustawy dokonujemy waloryzacji świadczenia, nieprzewidzianej w ustawie z 1958 roku. Zgodnie z art. 132 ust. 3 u.g.n. wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Stosownie zaś do art. 132 ust.1 u.g.n. zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b (ust.1), które to dwa unormowania nie mają zastosowania, dotyczą bowiem innego stanu faktycznego. Zgodnie z ogólną zasadą kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja podlega wykonaniu z chwilą uzyskania waloru ostateczności, to jest kiedy orzekł organ odwoławczy, bądź bezskutecznie upłynął termin do złożenia odwołania.

Z powyższych uwag wynika, że wypłata odszkodowania winna nastąpić do dnia 20 kwietnia 1965 roku, to jest z upływem 14 dni od dnia, w którym organ przyjął, ze stała się ona ostateczna. Od tej daty winna rozpocząć się waloryzacja świadczenia, jest ona bowiem niezależna od opóźnienia w wypłacie. Podobnie orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w powołanym już wcześniej wyroku z dnia 28 października 2009 roku II SA/Po 237/09, LEX nr 573824 stwierdził, że waloryzacja odszkodowania następuje zawsze od momentu jego ustalenia do dnia zapłaty odszkodowania, bez względu na to, czy podmiot zobowiązany opóźnia się w jego zapłacie". Momentem ustalenia odszkodowania jest zaś bez wątpienia data ostatecznej decyzji.

Gdyby jednak nawet za trafne uznać stanowisko Wojewody, że początkową datą waloryzacji jest 6 lipca 1965 roku to i tak nie sposób zgodzić się na liczenie waloryzacji od roku 1966. Nie jest przekonujący argument Wojewody, że na przeszkodzie stoi brak publikacji miesięcznych wskaźników zmian cen towarów i usług w tym okresie. Ustawodawca w art. 5 ust.4 u.g.n. odsyła w sposób ogólny do wskaźników zmian cen towarów i usług, nie precyzując czy mają być to wskaźniki roczne, półroczne czy miesięczne. W takiej sytuacji, zwłaszcza gdy okres do waloryzacji wynosił ponad 8 miesięcy (licząc od 20.04.1965r) czy chociażby pół roku (od 6 lipca 1965), organ winien rozważyć proporcjonalne zastosowanie wskaźnika rocznego. Nadmiernym pokrzywdzeniem uprawnionych do odszkodowania byłoby dodatkowe ograniczenie waloryzacji, nawet przez krótki okres. Już bowiem samo stosowanie wskaźnika, który z założenia ustawodawcy miał pełnić rolę instrumentu tymczasowego, a na skutek wieloletnich zaniechań organów państwowych stał się jedyną podstawą waloryzacji rodzi u skarżących poczucie pozbawienia ich słusznych uprawnień. Jakkolwiek sąd akceptuje co do zasady stanowisko organu odwoławczego, iż w sprawie waloryzacji w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami wiadomości specjalne nie są konieczne, a tym samym organ jest władny samodzielnie dokonać waloryzacji, to jednak w razie wątpliwości nie ma przeszkód do skorzystania z opinii biegłego. Za tezą powyższą przemawia fakt, że w sporach cywilnych i gospodarczych sądy powszechne korzystają z opinii biegłych dla ustalenia zwaloryzowanych wartości pieniężnych.

Tak więc sposób obliczenia waloryzacji, z uwagi na ustaloną datę początkową, jak i nieuzasadnioną tezę o niemożności dokonania waloryzacji za proporcjonalny okres 1965 roku doprowadził do wadliwego ustalenia zwaloryzowanych odszkodowań za obydwie nieruchomości, co skutkuje koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji. W ocenie sądu bowiem uchybienia organu odwoławczego w zakresie mechanizmu waloryzacji naruszają w sposób istotny dyspozycję art. 5 ust.4 u.g.n., prowadząc do nieprawidłowego wyliczenia kwot zwaloryzowanych odszkodowań.

Kolejne zastrzeżenia budzi sposób obliczenia odsetek. Przysługują one niezależnie od waloryzacji odszkodowania, co wynika wprost z unormowań art. 132 ust.2 i ust.3 u.g.n. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 7 maja 2002 r., I SA 2378/00, LEX nr 81740, waloryzacja i skutki zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania to dwa odrębne zagadnienia. Skutki opóźnienia w zapłacie odszkodowania określa art. 481 § 1 k.c. Według tego przepisu, jeżeli dłużnik opóźnia się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego, wierzyciel może żądać odsetek za czas opóźnienia, chociażby nie poniósł żadnej szkody i chociażby opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik odpowiedzialności nie ponosi. Tak więc żądanie odsetek nie jest zależne od poniesienia przez wierzyciela szkody jako następstwa opóźnienia. Wynika z tego, że odsetki należą się wierzycielowi w każdym przypadku opóźnienia niejako automatycznie i stanowią dla dłużnika sankcję za sam fakt niespełnienia świadczenia w terminie, chociażby dłużnik nie popadł w zwłokę. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania jest roszczeniem akcesoryjnym, a wiec związanym z roszczeniem głównym. Obowiązek zapłaty odsetek jest wszak pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Akcesoryjność roszczenia o odsetki oznacza, że przysługują one od określonej kwoty odszkodowania. Odsetki są pochodną sumy głównej. Suma główna zaś podlega corocznej waloryzacji, należnym odszkodowaniem stało się odszkodowanie waloryzowane, co oznacza, że organ popadał w opóźnienie w stosunku do tej właśnie, waloryzowanej kwoty odszkodowania. Skoro tak, to opóźnienie należy wiązać z należnym, a więc zwaloryzowanym odszkodowaniem. Naliczenie odsetek od nominalnej kwoty odszkodowania nie znajduje uzasadnienia w świetle regulacji art. 132 ust.3 u.g.n. Doprowadziło ono zresztą do uzyskania takich sum, które jawią się wręcz jako irracjonalne, zważywszy na ponad pięćdziesięcioletni okres opóźnienia, nawet uwzględniając konieczną denominację. Z powyższych względów właściwym wydaje się sposób liczenia odsetek dokonany przez organ I instancji. Podobną zasadę obliczenia odsetek w trybie art. 132 ust. 2 u.g.n. przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 5 września 2010 w sprawie IV Po 406/10, LEX nr 758498), który w uzasadnieniu pisze o odsetkach od zwaloryzowanego niewypłaconego odszkodowania. Na podstawie wyliczeń dokonanych przez organ I instancji zauważyć wypada, że kwota naliczonych odsetek będzie stanowiła znaczącą część sumy odszkodowania, nie należy jednak zapominać o wieloletnim okresie opóźnienia. Łącznie z kwotą waloryzacji suma odsetek spowoduje faktyczne urealnienie należnych odszkodowań. Powyższe prowadzi do wniosku, że wyliczenie odszkodowania co do wysokości należnych odsetek nastąpiło z naruszeniem art. 132 ust. 2 u.g.n.

Należy też zauważyć, że organ II instancji, dokonując reformacji decyzji na niekorzyść osób odwołujących się od orzeczenia pierwszoinstancyjnego, winien był ze szczególną starannością dążyć do przejrzystego i klarownego wyjaśnienia kierujących nim motywów, aby uczynić zadość zasadzie przekonywania, wyrażonej w art. 11 k.p.a.

Reasumując powyższe rozważania, wbrew zarzutom skargi trafnie organy ustaliły, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie nie może być ponowne ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone, co do których organ ostateczną decyzją z [...] ustalił odszkodowanie. Przesądzona została już też ostateczną decyzją kwestia zwrotu całych nieruchomości, jak i niewykorzystanych wg skarżących części. W tym zakresie oczywiście uzasadnione było umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Natomiast niezależnie od uzasadnienia skargi w tym zakresie zasadny okazał się zarzut ustalenia należnych zwaloryzowanych odszkodowań z uchybieniem art. 5 ust.4 i art. 132 ust.2 i 3 u.g.n. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji uzupełni postępowanie wyjaśniające z uwzględnieniem zawartych w niniejszym uzasadnieniu wskazań i wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Z uwagi na powyższe należało uchylić zaskarżoną decyzję na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. O kosztach postępowania, na które składa się uiszczony solidarnie wpis sądowy w wysokości 207 zł orzeczono z mocy art. 205 p.p.s.a.

M.K.