Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1418/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98a ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 9 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lutego 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2200/12 w sprawie ze skargi Rady Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2200/12 oddalił skargę Rady Gminy P. na zarządzenie zastępcze Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wojewoda M. zarządzeniem zastępczym z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. nr 176, poz. 1190 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Gminy P. R. R.

W uzasadnieniu wskazał, że wymieniony radny pełni funkcję członka zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. Informację tę potwierdza odpis z Krajowego Rejestru Sądowego (KRS).

Podał, że zgodnie z zapisem w KRS, przedmiotem działalności Spółdzielni są usługi transportowe, warsztatowe, jak również działalność handlowo-zaopatrzeniowa w zakresie sprzedaży paliw, części zamiennych, nawozów mineralnych, środków ochrony roślin, drobiu oraz pasz. Spółdzielnia prowadzi więc działalność gospodarczą, polegającą na świadczeniu usług dla rolników, a R. R. zarządza tą działalnością.

Podkreślił, że budynki Spółdzielni usytuowane są na nieruchomości, która jest własnością gminy P., jako mienie komunalne. Nieruchomość ta użytkowana jest przez Spółdzielnię Kółek Rolniczych w P. w zakresie prowadzonej przez tę Spółdzielnię działalności gospodarczej.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem, czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Sankcja za naruszenie zakazu określonego w cytowanym wyżej przepisie wynika z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin (...). Zgodnie z tym przepisem wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia tego "mandatu" z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Radny nie może więc zarządzać działalnością jednostki, która wykonuje swoje statutowe zadania gospodarcze z wykorzystaniem mienia gminnego.

Wojewoda M. wskazał, że R. R., pełniąc równocześnie funkcję radnego Gminy P. oraz członka zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P., naruszył zakaz określony w cytowanych powyżej przepisach, w związku z tym, na podstawie wymienionego wyżej art. 190 ust. 1 pkt 2a, jego mandat wygasł.

Podał, że zgodnie z brzmieniem ust. 2 art. 190 ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin (...) wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada gminy w drodze uchwały najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyn jego wygaśnięcia. Z uwagi na to, że Rada Gminy w P. nie wykonała powyższego obowiązku w ustawowym terminie, Wojewoda M., działając na podstawie art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę, pismem z dnia [...] października 2011r., do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu w terminie 30 dni licząc od dnia doręczenia wezwania. Stwierdzając, że Rada Gminy w P. również i tego obowiązku nie wykonała (albowiem podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. w sprawie niewyrażenia zgody na wygaśnięcie mandatu radnego R. R.), Wojewoda M., na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. powiadomił Ministra Administracji i Cyfryzacji o zamiarze wydania zarządzenia zastępczego, stwierdzającego wygaśnięcie mandatu radnego Gminy P. R. R., a następnie takie zarządzenie wydał.

Powyższe zarządzenie zastępcze Wojewody M. stało się przedmiotem skargi Rady Gminy P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonemu zarządzeniu zastępczemu skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, poprzez niewłaściwą interpretację oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, a także art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin (...), poprzez brak podstaw faktycznych do zastosowania tego przepisu.

Wnosząca skargę stwierdziła, że skoro radny R. R. w 2009 r. ustnie zrzekł się funkcji członka zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P., a swoje oświadczenie woli o rezygnacji przekazał prezesowi Spółdzielni, nie wykonywał żadnych rzeczywistych (realnych) ani faktycznych czynności w opisanym zarządzie, to nie zachodziło jakiekolwiek niebezpieczeństwo uzyskania przez radnego nieuprawnionych korzyści dla siebie, rodziny i gminy. Nadto z uwagi na fakt, że Spółdzielnia nie prowadzi działalności gospodarczej wskazanej przez Wojewodę M., w opisanej sytuacji nie występują przesłanki, określone w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto wskazała, że Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. we wrześniu 2011 r. złożyła wniosek o wykreślenie R. R. z funkcji członka zarządu Spółdzielni, co nastąpiło w dniu [...] listopada 2011 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 402/12 oddalił skargę.

Na skutek wniesionej przez Radę Gminy P. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2357/12 uchylił w/w wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonego zarządzenia zastępczego Wojewody M. wyłącznie w aspekcie formalnym, nie wyjaśniając szeregu istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co może prowadzić do wniosku, że nie rozpoznał istoty sprawy.

W szczególności:

• w sprawie nie ustalono, w jakiej dacie odbyło się ślubowanie radnego i kiedy upłynął termin 3 miesięcy, w którym radny powinien zrezygnować z prowadzenia działalności,

• nieustosunkowano się w żaden sposób do dowodów i twierdzeń powoływanych przez skarżącą, w szczególności do protokołu z sesji Rady Gminy P. z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz pisma Prezesa Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. z dnia [...] stycznia 2012 r., w których odwoływano się do ustnego oświadczenia o rezygnacji ze stanowiska członka zarządu Spółdzielni z roku 2009 r. Nie oceniono czy była to rezygnacja w terminie określonym w art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej do rad gmin (...) oraz czy była ona skuteczna w związku z art. 49 § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. - Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. nr 188, poz. 1848 ze zm.), zgodnie z którym członków zarządu, w tym prezesa i jego zastępców, wybiera i odwołuje, stosownie do postanowień statutu, rada lub walne zgromadzenie,

• nie wyjaśniono czy faktycznie w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis ten należy widzieć w aspekcie ograniczenia praw i wolności chronionych konstytucyjnie, nie można więc ich stosować w drodze wykładni rozszerzającej w każdym nie do końca wyjaśnionym przypadku, aby nie doprowadzić do sytuacji, kiedy radnymi będą mogli być jedynie emeryci, renciści i bezrobotni, co by stanowiło wypaczenie ratio legis tych przepisów. W związku z tym należało ustalić, w jaki sposób Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. korzysta z mienia gminy, w jakim zakresie Spółdzielnia prowadzi faktyczną działalność gospodarczą oraz w jaki sposób korzysta z mienia komunalnego, czy R. R. prowadził działalność gospodarczą, czy osiągnął dochody z takiej działalności czy zarządzał działalnością gospodarczą, był przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że oceniając zaskarżone zarządzenie zastępcze należało mieć na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2357/12, którym Sąd ten uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 402/12 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, że Sąd I instancji nie orzekł co do tego, czy w okolicznościach tej sprawy radny R. R. prowadził zakazaną działalność, a więc czy były podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia jego mandatu.

Przechodząc do meritum sprawy, Sąd stwierdził, że wygaśnięcie mandatu radnego może nastąpić jedynie w ściśle określonych przypadkach przewidzianych przez ustawy. Jednym z przypadków wygaśnięcia mandatu radnego jest między innymi naruszenie ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. W odniesieniu do radnego gminy, przepisem stanowiącym takie zakazy jest art. 24f ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie do tego przepisu, radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Celem przepisów określanych jako antykorupcyjne (a taki charakter ma m. in. przepis art. 24f ust. 1 powołanej ustawy) jest zapobieganie sytuacjom, w których radni mogliby osiągać jakiekolwiek korzyści z tytułu sprawowanego mandatu. Nie jest celem tego przepisu ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej czy zarządzania taką działalnością przez radnych w ogóle, lecz nie pozwala im rozwijać jej w oparciu o mienie, o którym w ramach swej działalności przedstawicielskiej mają decydować w imieniu i w interesie wszystkich mieszkańców.

Jeżeli radny przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadził działalność gospodarczą (bądź zarządzał taką działalnością lub był przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności), jest obowiązany do zaprzestania prowadzenia tej działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Niewypełnienie obowiązku, o którym mowa w zdaniu pierwszym art. 24f, stanowi podstawę do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w trybie art. 190 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin (...).

Radny Gminy P. R. R. złożył ślubowanie w dniu [...] grudnia 2010 r., na co wskazuje protokół I sesji VI kadencji Rady Gminy w P. z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz załączona do niego lista obecności radnych, które to dokumenty zostały przedstawione Sądowi przy piśmie pełnomocnika Wojewody M. z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. 80 akt sądowych). Bezsporne jest także, że w tej dacie radny był wpisany w Krajowym Rejestrze Sądowym - Rejestr Przedsiębiorców jako członek zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. Termin 3 miesięcy, w którym radny powinien zrezygnować z prowadzenia przedmiotowej działalności upływał [...] marca 2011 r.

Jego wykreślenie z Rejestru nastąpiło dopiero w dniu [...] listopada 2011 r., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla Miasta [...] z tej daty sygn. akt [...] wydanym z wniosku Spółdzielni Kółek Rolniczych w P.

Nie można zgodzić się z tezą, że zaprzestanie przez radnego zarządzania działalnością, o której mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, nastąpiło wraz ze złożeniem Prezesowi Spółdzielni ustnego oświadczenia o rezygnacji ze stanowiska członka zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. Pismo Prezesa Spółdzielni z dnia [...] stycznia 2012 r. o odebraniu od radnego ustnej rezygnacji z członka zarządu w bliżej niesprecyzowanym terminie, tj. w roku 2009 r., o której następnie Prezes zapomniał nie można uznać za skuteczne, gdyż funkcjonowanie organów Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. opiera się na statucie, a także ustawie - Prawo spółdzielcze. Zgodnie z § 31 statutu powoływanie, odwoływanie członków zarządu należy do zakresu działania rady. Posiedzenia rady zwołuje jej przewodniczący lub jego zastępca w miarę potrzeby, co najmniej jednak raz na kwartał oraz na pisemny wniosek 1/3 członków rady (...) lub zarządu. Również analogicznie tę kwestię reguluje przepis art. 49 § 2 ustawy - Prawo spółdzielcze.

Rezygnacja ustna z pełnienia funkcji członka zarządu Spółdzielni złożona jej Prezesowi mogła być zatem skuteczna, gdyby skutkowała wszczęciem procedury odwoławczej. Podnieść należy, że ogólną regułą przyjętą w ustawie o Krajowym Rejestrze Sądowym z dnia 20 sierpnia 1997 r. (Dz. U z 2007 r. nr 168, poz.1186 ze zm.) jest, że wniosek o wpis do Rejestru powinien być złożony w terminie 7 dni od dnia zdarzenia uzasadniającego jego dokonanie, chyba że przepis stanowi inaczej (art. 22). Niewątpliwie zdarzeniem uzasadniającym zmianę jest zmiana zarządu Spółdzielni. Do dnia [...] marca 2011 r. wniosek o wykreślenie R. R. członka zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. nie wpłynął.

Sąd zwrócił uwagę, że deklarowana ustna rezygnacja z funkcji członka zarządu miała miejsce w 2009 r., a więc jeszcze przed wyborami do Rady Gminy, które odbyły się w dniu 21 listopada 2010 r. Radny miał więc czas do dnia [...] marca 2011 r. na wyjaśnienie i uregulowanie swojego członkostwa w zarządzie Spółdzielni. Jednak dopiero po skierowaniu w dniu [...] października 2011 r. przez Wojewodę M. wezwania do Rady Gminy P. o podjęcie uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. opłaciła ([...] października 2011 r.) wniosek o dokonanie zmian w Rejestrze dotyczący wykreślenia R. R., jako członka zarządu.

Dla jednoznacznie sformułowanego zakazu wykorzystywania w działalności gospodarczej mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, nie ma znaczenia fakt, że Spółdzielnia jest mała, zatrudnia tylko 3 pracowników i świadczy jedynie usługi dla rolnictwa w zakresie koszenia zbóż. Istota sprawy sprowadza się do faktu, że radny był członkiem zarządu tej Spółdzielni, który według statutu kierował jej działalnością i reprezentował ją na zewnątrz. Oczywiście należy zgodzić się ze stanowiskiem Prezesa Spółdzielni przedstawionym w piśmie skierowanym do Rady Gminy P. z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. 85 akt sądowych) w związku ze skargą na zarządzenie zastępcze Wojewody M., że R. R. nie posiadał żadnego pełnomocnictwa do samodzielnego działania i zaciągania zobowiązań w imieniu Spółdzielni. Powyższe bowiem wynika z przepisów § 36 i § 37 statutu Spółdzielni. Jednakże należy zaznaczyć, że według tego ostatniego przepisu wymieniony mógł do dnia [...] listopada 2011 r. składać za Spółdzielnię oświadczenia woli wraz z drugim członkiem zarządu.

Stwierdzenie bycia "zarządzającym działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga uzasadnienia, że dana osoba podejmowała konkretne czynności wchodzące w zakres "zarządzania". "Zarządzenie działalnością gospodarczą" polega na posiadaniu kompetencji do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności. Takie kompetencje posiadał radny, jako członek zarządu Spółdzielni, który jest organem uprawnionym do kierowania i reprezentowania (§ 34 i § 35 statutu Spółdzielni). Nie jest wobec tego istotne, czy skarżący figurując w Rejestrze jako członek zarządu Spółdzielni podejmował jakieś konkretne czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1895/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Sąd zwrócił uwagę na nieścisłość, jaka pojawiła się w związku z informacją zawartą w powołanym piśmie Prezesa Spółdzielni z dnia [...] stycznia 2013 r., że radny nie pobierał żadnych diet ani innych świadczeń ze Spółdzielni w latach 2009, 2010, 2011, a jego oświadczeniami majątkowymi składanymi w związku z pełnioną funkcją, które są umieszczone na BIP Gminy P. Otóż w oświadczeniach złożonych za lata 2009, 2010, a także 2011 podał on, że uzyskiwał środki pieniężne od Spółdzielni Kółek Rolniczych. Fakt ten zadeklarował w punkcie VIII oświadczenia zatytułowanym "inne dochody osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej".

Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie zawierają własnej definicji pojęcia działalności gospodarczej do jakiego odwołuje się art. 24f ust. 1 tej ustawy i w tym zakresie, biorąc pod uwagę założenie racjonalności prawodawcy, znaleźć winny zastosowanie przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, jako podstawowego aktu prawnego regulującego zagadnienia związane z prowadzeniem takowej działalności. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj. Dz. U. z 2010 r. nr 220, poz. 1447 ze zm.), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. Dla uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest zatem łączne zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych: zarobkowości, zorganizowania i ciągłości. Brak którejkolwiek z nich oznacza zaś, że dana działalność nie może być zakwalifikowana do kategorii działalności gospodarczej. Działalność gospodarcza z wykorzystaniem mienia gminnego musi być zatem nastawiona na osiąganie zysku, w tym przede wszystkim zysku osiąganego z powodu bieżącego wykorzystania do celów gospodarczych składników mienia i praw majątkowych. Tym samym tylko prowadzenie tak rozumianej działalności gospodarczej podlegać będzie ograniczeniom określonym w art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Jak wynika z danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym – Rejestrze Przedsiębiorców, jak również z pisma Prezesa Spółdzielni z dnia [...] stycznia 2013 r. Spółdzielnia prowadziła działalność polegającą na świadczeniu usług dla rolników, co niewątpliwie mieści się w pojęciu działalności gospodarczej. Należy zauważyć, że nastawienie na zysk, jako wyznacznik prowadzenia działalności gospodarczej nie oznacza, że w przypadku osiągania strat działalność ta traci taki charakter. Zatem Spółdzielnia osiągając straty jest nadal podmiotem prowadzącym działalność gospodarczą. Dowodem potwierdzającym aktywność prawną i ekonomiczną Spółdzielni w latach 2009 - 2011 jest także Z-06 Sprawozdanie o pracujących, wynagrodzeniach i czasie pracy dołączone do pisma Prezesa Spółdzielni z dnia [...] stycznia 2013 r. (k. 87-90, 92-95 akt sądowych).

Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. wykorzystuje mienie Gminy P. w ten sposób, że zarówno jej działalność jak i siedziba jest posadowiona na działce nr [...] o powierzchni 1,05 ha położonej w P., przy ul. [...] będącej własnością Gminy P. Sąd ustalił ten fakt na podstawie znajdującego się w aktach administracyjnych pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] sierpnia 2011 r. do J. P. Sekretarza Stanu w Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Aktualność zawartych w nim danych na dzień wydania zaskarżonego aktu potwierdził pełnomocnik Rady Gminy P. na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. Ponadto powyższe znajduje także odzwierciedlenie we wpisach dotyczących siedziby i adresu Spółdzielni dokonanych w Rejestrze Przedsiębiorców.

Fakt wykorzystywania mienia gminnego jest więc oczywisty i pozostaje w związku funkcjonalnym z zarządzaniem taką działalnością gospodarczą.

Sankcją za złamanie zakazu, wynikającego z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest zgodnie z art. 190 ust. 1 wygaśnięcie mandatu radnego. Wygaśnięcie mandatu stwierdza rada gminy w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyn wygaśnięcia mandatu. Jeżeli właściwy organ gminy, wbrew obowiązkowi wynikającemu z przepisu art. 190 ust. 2 tej ustawy, nie podejmuje uchwały w zakresie dotyczącym wygaśnięcia mandatu radnego, wojewoda wzywa organ gminy do podjęcia stosownego aktu w terminie 30 dni. W razie bezskutecznego upływu tego terminu wojewoda, po zawiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze - stosownie do art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda M. prawidłowo zinterpretował i zastosował w sprawie normę art. 24f ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin (...).

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Rada Gminy P., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów oraz sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176, poz. 1190 ze zm.) - poprzez wadliwe ich zastosowanie, co doprowadziło do nieuzasadnionego stwierdzenia, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. R. w Radzie Gminy P.;

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 i art. 190 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie zgłoszonych dowodów przez skarżącą Radę Gminy w postaci sprawozdań, bilansów oraz rachunków zysków i strat Spółdzielni za okres od 2009 r. do 2012 r. i wadliwą w związku z tym ocenę zakresu działalności Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. i zakresu udziału w niej przez radnego R. R.;

3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 106 § 3 i art. 113 § 1 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie nieścisłości w zakresie informacji zawartych w piśmie Prezesa Spółdzielni z dnia [...] stycznia 2013 r. a danymi z Oświadczeń majątkowych radnego R. R. zamieszczonymi w BIP-ie w zakresie źródła i podstawy rzeczowej otrzymywanych środków pieniężnych a umieszczonych w pkt. VIII pt. "inne dochody osiągane z tytułu zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej";

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 60, art. 65 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) oraz art. 48 § 1 i art. 49 § 1 i § 2 ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003r. Nr 188, poz. 1848 ze zm.) poprzez ich wadliwe zastosowanie i nieuwzględnienie faktu złożenia przez radnego R. R. oświadczenia woli o rezygnacji w 2009 r. z zajmowanej funkcji członka zarządu Spółdzielni, co miało istotny wpływ na odmowę uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozstrzygnięcia zastępczego Wojewody M. z dnia grudnia 2011 r. Nr [...];

5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez odmowę uchylenia rozstrzygnięcia zastępczego Wojewody M. z dnia [...] grudnia 2011 r. Nr [...].

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie rozstrzygnięcia zastępczego Wojewody M. z dnia grudnia 2011 r. i uwzględnienie skargi w całości wraz z zasądzeniem na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie za postępowanie przed WSA w Warszawie zgodnie ze złożonym zestawieniem w kwocie łącznej 1.292,99 zł oraz za postępowanie kasacyjne wg norm prawem przepisanych, ujmując w nich także koszty zastępstwa procesowego, ewentualnie o uchylenie skarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w sprawie wg norm prawem przepisanych, ujmując w nich także koszty zastępstwa procesowego z ustaleniem, że skarżone rozstrzygniecie zastępcze nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku - zgodnie z art. 152 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarżąca kasacyjnie Rada Gminy podnosi, że w postępowaniu przed Wojewodą M., jak też i przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie wadliwie oceniono, przez co nie uwzględniono wyjaśnień tak radnego R. R., jak też i zgłoszonych dowodów w postaci wyjaśnień Prezesa Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. w zakresie terminu i formy złożenia przez radnego oświadczenia o rezygnacji z funkcji członka zarządu tej Spółdzielni. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że zarówno radny, jak też Prezes Spółdzielni Kółek Rolniczych w P. potwierdzili fakt złożenia tej rezygnacji w formie ustnej w 2009 roku. Skarżąca wywodzi, że R. R. jest prostym, niewykształconym człowiekiem, któremu obce są niuanse form czynności prawnych w zakresie składania oświadczeń woli, stąd też składając rezygnację w formie ustnej osobie właściwej, tj. Prezesowi Spółdzielni Kółek Rolniczych i nie biorąc następnie udziału w pracach Spółdzielni sądził on, że oświadczenie woli o rezygnacji z członka Spółdzielni złożone w 2009 roku jest prawnie skuteczne.

Odnosząc się do argumentacji skargi kasacyjnej w zakresie skuteczności złożonej przez R. R. rezygnacji z funkcji członka zarządu Spółdzielni Kółek Rolniczych w P., wskazać należy, że ze względu na obowiązujące formalne procedury dotyczące odwoływania członków zarządu Spółdzielni, uregulowane w statucie tej Spółdzielni, jak i w ustawie - Prawo spółdzielcze, nie można uznać złożonej rezygnacji za prawnie skuteczną. Stosownie bowiem do § 31 statutu Spółdzielni powoływanie, odwoływanie członków zarządu należy do zakresu działania rady. Posiedzenia rady zwołuje jej przewodniczący lub jego zastępca w miarę potrzeby, co najmniej jednak raz na kwartał oraz na pisemny wniosek 1/3 członków rady (...) lub zarządu. Analogicznie tę kwestię reguluje przepis art. 49 § 2 ustawy - Prawo spółdzielcze, który stanowi, że członków zarządu, w tym prezesa i jego zastępców, wybiera i odwołuje, stosownie do postanowień statutu, rada lub walne zgromadzenie. Podkreślenia także wymaga, że R. R., pełniąc funkcję członka zarządu, powinien mieć świadomość, jakie są wymogi formalne dotyczące funkcjonowania organów Spółdzielni. W niniejszej sprawie wymogów tych nie spełnia złożenie rezygnacji z pełnionej funkcji członka zarządu dokonane w formie ustnej. Trafnie Sąd I instancji zwrócił także uwagę, że podnoszona okoliczność złożenia ustnej rezygnacji z funkcji członka zarządu miała miejsce w 2009 r., a więc jeszcze przed wyborami do Rady Gminy, które odbyły się w dniu 21 listopada 2010 r. Radny złożył ślubowanie w dniu [...] grudnia 2010 r., miał więc czas do dnia [...] marca 2011 r. na wyjaśnienie i uregulowanie swojego członkostwa w zarządzie Spółdzielni. Jednak dopiero po wezwaniu Rady Gminy P. przez Wojewodę M., pismem z dnia [...] października 2011 r., do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego, Spółdzielnia Kółek Rolniczych w P. opłaciła ([...] października 2011 r.) wniosek o dokonanie zmian w Krajowym Rejestrze Sądowym dotyczący wykreślenia R. R. z funkcji członka zarządu tej Spółdzielni.

Odnosząc się zaś do podniesionych w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczących prowadzenia przez Spółdzielnię działalności w bardzo ograniczonym zakresie i nieprzynoszącej zysków, wskazać należy, że okoliczności te nie powodują utraty przez Spółdzielnię statusu podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą. Wskazać także należy, że R. R. będąc członkiem zarządu tej Spółdzielni, który kierował jej działalnością i reprezentował ją na zewnątrz, stosownie do § 34 i § 35 statutu Spółdzielni, był uprawniony do składania za Spółdzielnię oświadczeń woli wraz z drugim członkiem zarządu. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, stwierdzenie bycia "zarządzającym działalnością gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego" w rozumieniu art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie wymaga uzasadnienia, że dana osoba podejmowała konkretne czynności wchodzące w zakres "zarządzania". "Zarządzenie działalnością gospodarczą" polega bowiem na posiadaniu kompetencji do podejmowania wiążących decyzji w zakresie prowadzonej działalności.

Wskazać należy, że art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Konsekwencją naruszenia zakazu określonego w tym przepisie jest wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 190 ust 1 pkt 2a ustawy ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa. Wygaśnięcie mandatu radnego stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu (art. 190 ust. 2). W sytuacji natomiast, gdy rada gminy mimo zaistnienia ustawowych przesłanek do wydania uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, nie wyda takiej uchwały w określonym terminie wojewoda po uprzednim wezwaniu organu gminy do podjęcia odpowiedniego aktu, wydaje zarządzenie zastępcze w tym zakresie. Powołane przepisy regulują procedurę postępowania w przypadku stwierdzenia okoliczności powodujących wygaśnięcie mandatu radnego. Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej rozważania stwierdzić należy, że powyższe przepisy nie zostały naruszone, ani przez Sąd I instancji, ani przez Wojewodę M.

Wskazać także należy, że Sąd I instancji, będąc związany stosownie do art. 190 p.p.s.a. wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II OSK 2357/12, wyjaśnił wyczerpująco wskazane przez NSA istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktyczne.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.