Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 353/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 119-126
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: Aleksandra Bartczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy pl. [...] we W. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia 2 marca 2022 r. nr 259/2022 w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej jako: "PINB") z 11 stycznia 2022 r. (nr 49/2022) orzeczono o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w kwocie 15 000 zł (piętnaście tysięcy złotych) na Wspólnotę Mieszkaniową przy PI. [...] we W. w związku z egzekucją obowiązku dotyczącego budynku przy PI. [...] we W. Od tego orzeczenia odwołała się strona zobowiązana.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "DWINB"), postanowieniem z dnia 2 marca 2022 r. (nr 259/2022), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową przy PI. [...] we W. zastępowaną przez adw. D. K. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na uzasadnienie organ wskazał, że decyzją z 21 kwietnia 2020 r. (nr 862/2020) PINB nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przy PI. [...] we W. (stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym z usługami w parterze) usunięcie występującego zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w zakresie działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo-kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych w budynku przy PI. [...] we W., poprzez: odłączenie z przewodu kominowego dymowego nr [...] wentylacji wywiewnej kotłowni lokalu usługowego [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...]; odłączenie z przewodu kominowego nr [...] GPW typu "Junkers" w łazience lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu); podłączenie wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] do przewodu kominowego nr [...] (po wcześniejszym odłączeniu od tego przewodu GPW typu "Junkers" zamontowanego w łazience lokalu nr [...]), podłączenie wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] do przewodu kominowego nr [...]; odgruzowanie i udrożnienie przewodu kominowego nr [...]; odłączenie z przewodu kominowego spalinowego nr [...] wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...]; udrożnienie przewodu kominowego nr [...]; odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej kuchni lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...]; podłączenie z przewodu kominowego spalinowego nr [...] wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...]; odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej kuchni lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...]; odłączenie z przewodu kominowego dymowego nr [...] pieca kaflowego w pokoju lokalu nr [...] (piec kaflowy posiada wbudowaną grzałkę elektryczną), wraz z trwałym zamurowaniem wlotu; odłączenie z przewodów kominowych nr [...] i [...] pieców kaflowych w pokojach lokalu nr [...] (piece posiadają wbudowane grzałki elektryczne), wraz z trwałym zamurowaniem wlotów; podłączenie wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] do przewodu kominowego nr [...]; odłączenie z przewodu kominowego nr [...] kuchni węglowej w lokalu nr [...] i wpięcie do tego przewodu wentylacji wywiewnej kuchni lokalu nr [...]; podłączenie wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] do przewodu kominowego nr [...]; odłączenie z przewodu kominowego spalinowego nr [...] wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...]; odłączenie z przewodu kominowego nr [...] GPW typu "Junkers" w kuchni lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...]; odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej przedpokoju lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu; odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej pokoju lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu); odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej kuchni lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu; podłączenie wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] do przewodu kominowego nr [...]; odłączenie z przewodu kominowego spalinowego nr [...] wentylacji wywiewnej WC lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...]; odłączenie z przewodu kominowego nr [...] wentylacji wywiewnej łazienki lokalu nr [...] (wraz z trwałym zamurowaniem wlotu) i wpięcie do przewodu kominowego nr [...]; wykonanie wentylacji wywiewnej w pomieszczeniach łazienek lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...] oraz kuchni lokali mieszkalnych nr [...] i [...] – wpiętej do przewodów kominowych z materiału niepalnego, wyprowadzonych ponad połać dachową, ocieplonych na całej wysokości, o wymiarach przekroju, sposobie prowadzenia i wysokości zapewniających potrzebny ciąg, wymaganą przepustowość oraz spełniających pozostałe wymagania określone w Polskich Normach dotyczących przewodów kominowych. Powyższe obowiązki należało wykonać w terminie: 2 miesięcy od kiedy decyzja stała się ostateczna, w zakresie punktów: 2, 5,6, 7,9,16,22; 6 miesięcy od kiedy decyzja stała się ostateczna, w zakresie punktów: 1,3,4, 8,10,11,12,13,14,15, 17,18,19, 20, 21,23;10 miesięcy od kiedy decyzja stała się ostateczna w zakresie punktu 24. W zakresie punktów 2, 5, 6, 7, 9, 16, 22 decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności.

Dnia 8 stycznia 2021 r. PINB wezwał zobowiązaną do udzielenia informacji i przedłożenia dokumentów na temat wykonania nakazu.

W odpowiedzi na wezwanie, dnia 26 stycznia 2021 r. strona zobowiązana poinformowała PINB o opracowaniu dokumentacji projektowo - kosztorysowej na wykonanie wewnętrznej CO i CWU wraz z adaptacją pomieszczenia na węzeł oraz o uzyskaniu warunków technicznych przyłączenia budynku do miejskiej sieci cieplnej.

Zobowiązana zastrzegła, że stara się o uzyskanie dotacji z programu KAWKA w celu zmiany dotychczasowego systemu ogrzewania oraz zamierza rozpocząć podejmowanie uchwały remontowej. Załączono do tego pisma uchwałę nr 1/2021 z 8 stycznia 2021 r. w sprawie wykonania remontu przewodów kominowych. Jednocześnie wniesiono o zmianę ww. decyzji poprzez przedłużenie terminu wykonania obowiązków do dnia 31 grudnia 2021 r.

W związku z powyższym. PINB wydał decyzję z 2 marca 2021 r. (nr 523/2021) odmawiającą zmiany decyzji nakazowej w zakresie przedłużenia terminu wykonania robót budowlanych w niej określonych do dnia 31 grudnia 2021 r. Od tego rozstrzygnięcia zobowiązana odwołała się do DWINB, który decyzją z 10 maja 2021 r. (nr 507/2021) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Na decyzję DWINB Wspólnota Mieszkaniowa przy pl. [...] we W. wniosła środek zaskarżenia w postaci skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, która to sprawa zakończona została prawomocnym wyrokiem tut. Sądu z dnia 10 marca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 319/22.

Wobec ustalenia, że nakaz nie został wykonany PINB skierował dnia 12 marca 2021 r. do Wspólnoty Mieszkaniowej przy PI. [...] we W. upomnienie (nr 34/2021), którym wezwano do wykonania obowiązku.

Poinformowano także o możliwości wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przypadku niewykonania nakazu oraz możliwości zastosowania środków egzekucyjnych. Upomnienie doręczono zobowiązanej wspólnocie dnia 18 marca 2021 r.

W odpowiedzi Wspólnota Mieszkaniowa przy PI. [...] we W. poinformowała o podjęciu stosownej uchwały oraz podpisaniu umowy nr [...] z wykonawcą robót budowlanych, które mają polegać na remoncie przewodów kominowych. Określono także termin zakończenia tych prac do 31 maja 2021 r. Nadto wskazano na podpisanie przez wspólnotę uchwały nr [...] w sprawie podłączenia budynku do miejskiej sieci ciepłowniczej, które przyczyni się do realizacji wszystkich obowiązków wskazanych w decyzji PINB. Dołączono również kserokopię ww. umowy, uchwały oraz pisma skierowanego do Gminy Wrocław w sprawie złożenia podpisu pod uchwałami.

PINB jeszcze kilkukrotnie wzywał Wspólnotę Mieszkaniową przy pl. [...] we W. do udzielenia informacji i przedłożenia dokumentu w zakresie wskazania terminów realizacji obowiązków, przy czym w piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r. Wspólnota wskazała, m.in. że wszystkie nakazy z decyzji PINB nr 862/2020 z dnia 21 kwietnia 2020 r., są w miarę możliwości sukcesywnie realizowane. Podkreślono, że Wspólnota nie uchyla się od wykonania nakazów. Wskazano również, że system kominowo - grzewczy w niewłaściwym układzie, w stosunku do wymagań przepisów technicznych, istniał jeszcze przed powstaniem Wspólnoty Mieszkaniowej. Właściciele i lokatorzy podejmowali czynności mające na celu modernizację lub "usprawnienie" systemów ogrzewania w poszczególnych lokalach, w tym mieściła się także ingerencja w istniejący system kominów i podłączeń. W ww. piśmie wskazano roboty budowlane i czynności wykonane w ostatnich latach. Wszystko to wymagało znacznego wysiłku finansowego. Powołano się również na panującą w kraju sytuację epidemiologiczną, która utrudnia i opóźnia podejmowanie konkretnych działań. Równocześnie wskazano, że obecnie Wspólnota skupiają się na opracowaniu ostatecznej powykonawczej i aktualnej ekspertyzy kominiarskiej w zakresie przewodów kominowych i podłączeń ukazującej zaistniałe zmiany oraz występujące jeszcze zagrożenia, ostatecznym wykonaniu prac usprawniających na podstawie ww. ekspertyzy oraz wykonaniu CO i CWU wraz z podłączeniem budynku do miejskiej sieci cieplnej w terminie do lipca 2022 r.

Po przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy PINB stwierdził, że nie można odkładać wykonania nakazanych obowiązków aż do lipca 2022 r., czyli do kiedy to Wspólnota Mieszkaniowa przy PI. [...] we W. planuje wykonać CO i CWU wraz z podłączeniem budynku do Miejskiej sieci cieplnej. W związku z powyższym PINB dnia 11 stycznia 2022 r. wydał postanowienie (nr 49/2022), którym nałożył na Wspólnotę Mieszkaniową przy PI. [...] we W. grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 15 000 zł (słownie: piętnaście tysięcy złotych) oraz wezwał do wpłacenia nałożonej grzywny w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia, a także do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym z 11 stycznia 2022 r. (nr 1/2022) w terminie 3 miesięcy od dnia doręczenia tego postanowienia.

W terminie przewidzianym na wniesienie środka zaskarżenia, rozstrzygnięcie to zostało oprotestowane przez Wspólnotę Mieszkaniową przy PI. [...] we W. reprezentowaną przez adw. D. K.

DWINB po rozpoznaniu sprawy, stwierdził, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2022 r. poz. 479, dalej jako: "u.p.e.a.").

W motywach postanowienia DWINB stwierdził, że PINB prawidłowo uznał, że przesłankę uchylania się zobowiązanej Wspólnoty Mieszkaniowej przy PI. [...] we W. od wykonania obowiązku, należy rozpatrywać przy uwzględnieniu okoliczności w jakich został nałożony egzekwowany obowiązek. PINB zwrócił uwagę, że wydanie decyzji zawierającej egzekwowane obowiązki jest związane z nieodpowiednim stanem technicznym budynku przy PI. [...] we W., który może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia. W takich okolicznościach obowiązek powinien zostać wykonany bez zbędnej zwłoki. Tymczasem jak stwierdził DWINB w sprawie do takiej zwłoki doszło. Akta sprawy wskazują, że organ - działający jako wierzyciel - długo zwlekał z podjęciem czynności egzekucyjnych, co dawało stronie zobowiązanej możliwość wywiązania się z określonego w sentencji ww. decyzji obowiązku. PINB wielokrotnie powielał swoje wezwania w sprawie udzielenia informacji i udostępnienia dokumentów w zakresie aktualnych postępów w realizacji nakazu, jak i do udzielenia informacji i udostępnienia dokumentów w zakresie zakresu i rodzaju robót wykonywanych na podstawie dokumentów (uchwał i umów), które Zobowiązana dostarczała do PINB. Organ zwlekając z podjęciem działań egzekucyjnym brał niewątpliwie pod uwagę fakt, że nakaz może być w trakcie realizacji i oczekiwał na przedłożenie dowodów świadczących o realizacji obowiązków w pełnym zakresie. Nadto, jak wskazał DWINB, zgodnie z przepisami wszczęcie postępowania egzekucyjnego poprzedzone zostało upomnieniem i wielokrotnymi szansami, w postaci wezwań do udostępnienia ww. informacji, ze strony organu - będącego wierzycielem, które umożliwiały wykonanie nakazanych obowiązków bez wszczęcia egzekucji, jednak nie zmobilizowało to Wspólnoty do efektywnego działania, przynoszącego oczekiwane skutki w postaci pełnego wykonania nakazanych obowiązków w sprawie usunięcia występującego zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w zakresie działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo - kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych w budynku przy PI. [...], poprzez wykonanie robót budowlanych wskazanych w 24 punktach decyzji PINB nr 862/2020 z dnia 21 kwietnia 2020 roku. DWINB podkreślił, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 862/2020 z dnia 21 kwietnia 2020 roku, z uwagi na zawieszenie terminów procesowych w dniach 31 marca 2020 r. - 23 maja 2020 r., stała się ostateczna 9 czerwca 2020 r. Roboty budowlane należało wykonać zatem w zakresie punktów 2, 5, 6, 7, 9, 16, 22 do dnia 10 sierpnia 2020 r., w zakresie punktów 1, 3, 4, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 23 do dnia 9 grudnia 2020 r.. a w zakresie punktu 24 do dnia 9 kwietnia 2021 r. Jak wynika z akt sprawy Wspólnota, względem nakazanych obowiązków, zawiadomiła najemców lokali mieszkalnych nr 2 i 13, których właścicielem jest Gmina Wrocław, do zaprzestania użytkowania urządzeń grzewczych, których funkcjonowanie stwarza zagrożenie dla życia, do czasu uporządkowania podłączeń lokali do przewodów kominowych. Kolejno, podjęto uchwałę nr 1/2021 z 8 stycznia 2021 r. w sprawie wykonania remontu przewodów kominowych. DWINB wskazał również na znajdującą się w aktach umowę nr [...] z dnia 9 marca 2021 r. z wykonawcą robót budowlanych, które miały polegać na remoncie przewodów kominowych, wskazującą termin zakończenia tych prac do 31 maja 2021 r., przedłużony następnie do dnia do 16 lipca 2021 r. oraz uchwałę nr 4/2021 z dnia 10 lutego 2021 r w sprawie podłączenia budynku do miejskiej sieci ciepłowniczej, która przyczynić miała się do realizacji wszystkich nałożonych obowiązków. Jak wskazał DWINB Wspólnota powołała się także na uchwałę nr 2/2021 z 3 lutego 2021 r. w sprawie przystąpienia do uciepłownienia nieruchomości w ramach programu KAWKA. DWINB podkreślił, iż wykonanie nakazanych robót ma za zadanie usunąć zagrożenie wynikające z nieprawidłowości w zakresie działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo - kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych, a tymczasem podejmowane przez Wspólnotę Mieszkaniową przy PI. [...] we Wrocławiu działania nie przynoszą oczekiwanych rezultatów. W ślad za PINB organ odwoławczy wskazał, że w pierwszej kolejności należało wykonać roboty, które mają usunąć stan niezgodności z prawem, a dopiero później dokonywać czynności nieobjętych decyzją, na które powołuje się Skarżąca. W ocenie DWINB wykonanie przez Wspólnotę części obowiązków nie wyeliminowało zagrożenia. Dopóki nakaz nie zostanie zrealizowany w całości nadal występuje zagrożenie życia i zdrowia ludzkiego oraz bezpieczeństwa mienia. Bierność Wspólnoty uzasadniała prawną interwencję organu egzekucyjnego. W ocenie DWINB podjęte kroki przez Wspólnotę Mieszkaniową nie wpływają w żaden sposób na eliminację występującego zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi, stąd też biorąc pod uwagę potrzebę pilnego wyeliminowania zagrożenia nie można przychylić się do twierdzeń Wspólnoty Mieszkaniowej i zgodzić się na dodatkową zwłokę w wykonaniu nakazu. Odnosząc się natomiast do zażalenia, DWINB wskazał, iż argumenty, dotyczących zasadności egzekucji i stwierdzenia uchylania się przez Wspólnotę Mieszkaniową od obowiązku, a także uciążliwości środka egzekucyjnego, wyjaśniono powyżej. DWINB zauważył również, że jak wynika z art. 130 § 1 i § 2 k.p.a., decyzja administracyjna, która stała się ostateczna, podlega wykonaniu. Zdaniem DWINB, dopóki istnieje w obrocie prawnym decyzja PINB z dnia 21 kwietnia 2020 r. (nr 862/2020), to wynikające z niej obowiązki muszą być wykonane, a w razie bezczynności zobowiązanego wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonych obowiązków.

Skargę na powyższe postanowienie wniosła Wspólnotę Mieszkaniową przy PI. [...] we W. (dalej jako: "skarżąca") reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. polegające na naruszeniu zasady swobodnej oceny dowodów i dokonaniu jej w sposób dowolny, sprzeczny z zasadami doświadczenia życiowego oraz z zebranym materiałem dowodowym w sprawie, objawiające się przyjęciem, iż Wspólnota Mieszkaniowa przy PI. [...] we W. uchyla się od obowiązków nałożonych na nią decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia nr 862/2020 z dnia 21 kwietnia 2020 r.;

2. naruszenie przepisu postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 2 u.p.e.a. poprzez zastosowanie uciążliwego dla Wspólnoty Mieszkaniowej przy PI. [...] we W. środka egzekucyjnego, który nie prowadzi do wykonania nałożonych obowiązków;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 § 3 u.p.e.a w zw. z art. 125 u.p.e.a. poprzez zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia w sytuacji, gdy dalsze stosowanie, czy też utrzymywanie choćby hipotetycznej groźby jej zastosowania jest sprzeczne z istotą tego środka, jawi się jako bezcelowe i bezprzedmiotowe oraz narusza zasadę niezbędności postępowania egzekucyjnego;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ powinien je uchylić i umorzyć z uwagi na jego bezprzedmiotowość wynikającą z braku realizacji przesłanki uzasadniającej wszczęcie postępowania egzekucyjnego w administracji tj. "uchylania się od wykonania obowiązku" w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto szczegółową argumentację na temat wskazanych zarzutów, w tym m.in. podniesiono, że wobec aktywności skarżącej nie można postawić jej zarzutu uchylania się od wykonania obowiązku w rozumieniu art. 6 § 1 u.p.e.a, wskazując przy tym na szereg czynności podjętych w sprawie mających na celu wykonanie nałożonych obowiązków. Wskazano również, że w ocenie skarżącej wysokość grzywny jest rażąco wygórowana, a kwota ta mogłaby zostać przeznaczona na przeprowadzenie przez skarżącą bieżących spraw. W uzasadnieniu podniesiono również, że zastosowany środek egzekucyjny był w okolicznościach sprawy bezcelowy.

W rezultacie wniesiono o: uchylenie zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, umorzenie postępowania administracyjnego w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia w całości w trybie art. 61 § 2 i 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 18 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Wr 353/22 tut. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia.

Sąd na rozprawie uwzględnił wniosek skarżącej i przeprowadził dowody uzupełniające z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Przy czym w myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r. poz. 329, ze zm., dalej jako – "p.p.s.a."), rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną jednakże powyższe regulacje nie pozwalają sądowi na stosowanie przy orzekaniu zasad współżycia społecznego lub zasad słuszności. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach.

Dokonując zatem, w myśl powyższych wskazań, oceny zaskarżonego postanowienia co do jego zgodności z prawem, Sąd doszedł do przekonania, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Objęte sądową kontrolą postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wydane zostało w ramach postępowania prowadzonego na podstawie przepisów u.p.e.a. Zaskarżonym postanowieniem DWINB utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji nakładające na stronę skarżącą grzywnę w celu przymuszenia w kwocie 15 000 zł jako środek dyscyplinujący stronę zobowiązaną do realizacji obowiązków określonych w decyzji PINB z dnia 21 kwietnia 2020 r. (nr 862/2020).

W myśl art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Według art. 119 § 2 u.p.e.a., grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że grzywna, jest środkiem egzekucyjnym o charakterze dyscyplinującym, mającym na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania ciążącego na nim obowiązku, tak aby zamiast jej zapłaty wykonał obowiązek (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r. sygn. akt II OSK 3124/17, publ. CBOSA). Treść normatywna art. 119 u.p.e.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca, pozostawiając organowi egzekucyjnemu swobodę wyboru środków egzekucyjnych, w pewnym zakresie wskazuje organowi okoliczności, które powinien rozważyć decydując się na zastosowanie określonego środka. W tym zakresie organ powinien kierować się zasadami celowości, skuteczności, niezbędności i proporcjonalności bacząc, by wobec zobowiązanego stosować tylko dolegliwość, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku (wyroki NSA: z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2315/10; z 10 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 518/11; z 26 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1387/10, publ. CBOSA). Zastosowanie grzywny w celu przymuszenia powinno mieć miejsce w sytuacji, gdy grzywna w celu przymuszenia może go zmusić do realizacji wymaganego obowiązku własnymi środkami. Stosując ten środek egzekucyjny organ musi zatem rozważyć dokładnie i oznaczyć taką wysokość grzywny, która służyć będzie realizacji celu jaki przyświeca postępowaniu egzekucyjnemu, tj. skłonieniu zobowiązanego, który nałożonego decyzją ostateczną obowiązku nie realizuje dobrowolnie, do wykonania ciążącej na nim powinności. Jednocześnie nie można zapominać, że z dniem 12 lipca 2014 r. weszła w życie nowelizacja u.p.e.a., na mocy której dodano przepis art. 128 § 1a u.p.e.a., stanowiący, że postanowienie informujące, że obowiązek objęty tytułem wykonawczym zostanie w trybie postępowania egzekucyjnego wykonany zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, zawiera również wskazanie przybliżonej kwoty kosztów wykonania zastępczego. Porównanie owej przybliżonej kwoty wykonania zastępczego z kwotami grzywien, którymi można obciążyć stronę zobowiązaną powinno być dla organów kryterium warunkującym wybór najbardziej adekwatnego środka egzekucyjnego, który pozwoli na jak najszybsze wykonanie wszystkich obowiązków z decyzji nakazowej.

Odnosząc się do samego faktu nałożenia grzywny w celu przymuszenia Sąd miał na uwadze, że nałożone na skarżącą obowiązki wynikały z przepisów ustawy Prawo budowlane. Przepisy u.p.e.a. w sposób szczególny określają egzekucję tego rodzaju obowiązków. Po pierwsze, zgodnie z art. 121 § 4 u.p.e.a., jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Po drugie, zgodnie z art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a., postanowienie o nałożeniu grzywny powinno zawierać wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów Prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze. Jednocześnie z art. 121 § 2 u.p.e.a. wynika, że każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł.

W ocenie Sądu uzasadnienie wysokości nałożonej grzywny jest rozsądne i przekonywujące. Podkreślenia wymaga, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą, lecz formą nacisku mającą na celu skłonienie zobowiązanego poprzez dolegliwość finansową do określonego zachowania się. Stanowi ona wystarczającą dolegliwość, by spełnić zadanie polegające na zmobilizowaniu zobowiązanego do zintensyfikowania działań (faktycznych i ewentualnie prawnych) - skuteczniejszych niż dotychczas stosowane - które prowadziłyby do wykonania obowiązku nałożonego decyzją administracyjną. Grzywna nie będąc karą musi być bowiem dla strony zobowiązanej na tyle dotkliwa, aby zobowiązany wybrał rozwiązanie polegające na dobrowolnym wykonaniu obowiązku we własnym zakresie. Na te okoliczności słusznie zwrócono uwagę w obu kontrolowanych postanowieniach i są to zasadnicze okoliczności jakimi organ winien kierować się ustalając wysokość grzywny.

W rozpatrywanej sprawie organy egzekucyjne poczyniły w uzasadnieniach postanowień w przedmiocie nałożenia grzywny stosowne rozważania i wykazały zasadność jej nałożenia, czym wypełniono wymóg art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. Zdaniem Sądu rozpatrującego skargę, grzywna jest w realiach niniejszej sprawy odpowiednia do przymuszenia zobowiązanego do wykonania nałożonych obowiązków. Trzeba także pamiętać, że grzywna nakładana w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie jest świadczeniem bezzwrotnym. W razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte, grzywny podlegają umorzeniu (art. 125 § 1 u.p.e.a.) a nadto na wniosek zobowiązanego który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości (art. 126 u.p.e.a.). Z przepisów tych należy wyprowadzić wniosek, że grzywna w celu przymuszenia nie jest karą pieniężną w ścisłym sensie, a jedynie środkiem zmierzającym do wywarcia presji na zobowiązanego.

Wbrew twierdzeniom skarżącej w okolicznościach niniejszej sprawy zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia nie było bezzasadne. Przypomnieć wypada, że przedmiotowe obowiązki, wyszczególnione w decyzji PINB z dnia 21 kwietnia 2020 r. (nr 862/2020) odnosiły się zasadniczo do kwestii działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń grzewczo-kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych. Terminy ich realizacji (po uzyskaniu przymiotu ostateczności decyzji) określone zostały jako odpowiednio 2 miesiące w zakresie punktu: 2, 5, 6, 7, 9, 16, 22; 6 miesięcy w zakresie punktów: 1, 3, 4, 8, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 19, 20, 21, 23; oraz 10 miesięcy od kiedy decyzja stała się ostateczna w zakresie punktu 24. W zakresie punktów 2, 5, 6, 7, 9, 16, 22 decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Z ustaleń PINB wynika, że nie doszło do pełnego wykonania obowiązków, czego zresztą nie kwestionuje skarżąca, wskazując że podejmowane są działania celem realizacji nałożonych na nią obowiązków decyzją PINB z dnia 21 kwietnia 2020 r. (nr 862/2020). W niniejszej sprawie niesporne jest zatem, że skarżąca do dnia wszczęcia postępowania egzekucyjnego, nie wykonała wszystkich nałożonych na nią obowiązków, których celem było usunięcie występującego zagrożenia wynikającego z nieprawidłowości w zakresie działania instalacji wentylacyjnej, urządzeń - grzewczo-kominowych oraz podłączeń do przewodów kominowych w budynku przy pl. [...] we W. W takiej sytuacji podejmowane, po terminach określonych w decyzji, czynności dla wykonania nałożonych obowiązków, nie mogą mieć wpływu na ocenę legalności nałożonej na skarżącego grzywny w celu przymuszenia. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że wykonanie tylko części obowiązków (nawet w znacznym zakresie) nie oznacza, że wierzyciel może odstąpić od obowiązku egzekucji w sytuacji, gdy dla wykonania pozostałych obowiązków nie podjęto skutecznych działań. Nie wystarczy także podejmowanie istotnych kroków zmierzających do wykonania nakazanych obowiązków. Celem nałożenia grzywny jest bowiem doprowadzenie do pełnego wykonania obowiązków wynikających z wydanego nakazu, a nie podjęcie kroków, które mają dopiero doprowadzić do takiego wykonania. Dopóki ciążący na zobowiązanym obowiązek nie zostanie w pełni wykonany, organ egzekucyjny zobowiązany jest do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Samo zaś podjęcie przez zobowiązanego działań zmierzających do wykonania obowiązku, które jednak okażą się nieskuteczne, nie uzasadnia odstąpienia od egzekucji obowiązku nałożonego ostateczną decyzją.

W realiach niniejszej sprawy PINB zasadnie wszczął postepowanie egzekucyjne aby zmobilizować stronę do wykonania wszystkich obowiązków nałożonych decyzją ostateczną. Grzywna w celu przymuszenia w ustalonej w postanowieniu wysokości nie jest więc bezzasadna, lecz stanowi jak najbardziej uzasadniony prawem przewidziany środek, z którego organ skorzystał nie naruszając obowiązujących przepisów. Na obecnym etapie, nie jest bowiem rzeczą skarżącego decydowanie o tym, kiedy i w jakim zakresie wykona on spoczywający na nim obowiązek. Jeżeli nie został on zrealizowany w całości, to obowiązkiem PINB wynikającym z art. 6 § 1 u.p.e.a. było podjęcie czynności zmierzających do jego przymusowego wykonania (zob. wyrok NSA z dnia 25.09.2018, II OSK 2401/16, publ. CBOSA).

Jakkolwiek jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie obowiązki nałożone na Wspólnotę zostały wykonane w całości i obecnie oczekuje ona na inwentaryzację wykonanych prac to stwierdzić należy, że nie kwestionuje to w żaden sposób prawidłowości jej uprzedniego nałożenia w dacie orzekania przez organy. Co więcej nałożona na skarżącą grzywna przyniosła zamierzony skutek w postaci zmobilizowania skarżącej do zintensyfikowania działań prowadzących do zrealizowania nałożonych na nią obowiązków.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym zgodnie z art. 151 p.p.s.a orzeczono w sentencji wyroku