Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1606/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art 12 ust 5, art 18 ust 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art 138 § 2, 77, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 130 ust 2 , art 134 ust 1, 156 ust 1 , 154
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art 151 a § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 9 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o. w W. od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], orzekającą w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Powyższa decyzja Ministra została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w gminie [...], obręb [...], oznaczona jako działka nr [...], o pow. [...] (KW Nr [...]) została objęta decyzją Wojewody [...] z dnia [...] września 2005 r., nr [...], o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej [...] na odcinku od węzła "[...]" w [...] do węzła "[...]" w [...] wraz z węzłem z autostradą [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2006 r., nr [...].

Wskazana nieruchomość została opisana w księdze wieczystej Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], w której jako właściciel wpisany został Skarb Państwa, reprezentowany przez Prezydenta Miasta [...], a jako użytkownik wieczysty A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W dziale III ww. księgi wieczystej wpisano ograniczone prawa rzeczowe: 1) nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebność drogi pasem o szerokości sześciu metrów wzdłuż południowej granicy działki [...] wpisanej w tej księdze wieczystej na rzecz każdoczesnych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości; 2) nieodpłatną i nieograniczoną w czasie służebność drogi pasem o szerokości sześciu metrów wzdłuż południowej granicy działki [...] objętej niniejszą księgą wieczystą na rzecz każdoczesnych właścicieli i użytkowników wieczystych działki nr [...], objętej księgą wieczystą nr [...]. W Dziale IV wpisane zostały: hipoteka umowna kaucyjna do kwoty [...] zł na rzecz G. P. Sp. z o.o. w [...], hipoteka umowna kaucyjna do kwoty [...] zł na rzecz C. D. Sp. z o.o. w [...] oraz hipoteka przymusowa do kwoty [...] zł na rzecz Z. G.

Na wniosek Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2007 r., następnie uzupełniony, Wojewoda [...] zawiadomieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wszczął postępowanie wywłaszczeniowe odnośnie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...], organ wojewódzki orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na opisanej na wstępie nieruchomości położonej w [...] oraz o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego oraz prawo własności składnika budowlanego, znajdującego się na ww. nieruchomości.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], uchylił decyzję Wojewody [...] w opisanej powyżej części i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. odwołanie złożył Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zarzucając naruszenie:

1) art. 128 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 121, dalej powoływana jako ugn), poprzez brak ustalenia wartości wszystkich hipotek i służebności obciążających przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego, a także poprzez brak zmniejszenia odszkodowania o kwotę równą wartości tych praw,

2) art. 128 ust. 2 ugn w zw. z art. 61 §1 kpa, poprzez bezzasadne przyjęcie na str. 8 decyzji, że wniosek GDDKiA nie zawiera w sobie żądania wywłaszczenia ograniczonych praw rzeczowych,

3) art. 157 ust. 1 i 4 ugn, poprzez brak zlecenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r. organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, pomimo faktu, że operat ten wykazuje wartość wyższą o ponad [...] zł od wcześniejszego opracowania w sprawie,

4 ) art. 134 ust. 1 i 2 ugn, poprzez nieuwzględnienie w procesie wyceny nieruchomości sposobu jej użytkowania, obciążeń faktycznych i prawnych oraz jej stanu, a w szczególności wartości hipotek i służebności obciążających nieruchomość,

5) art. 153 ust. 1 ugn, poprzez uznanie, że wszystkie przyjęte przez biegłego do porównania transakcje spełniają kryterium podobieństwa, a także przyjęcie, że biegły dokonał prawidłowej korekty ceny ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej,

6) § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że określenie wartości przedmiotowego odszkodowania nie było możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a w konsekwencji zastosowanie niewłaściwej metodologii wyceny wartości nieruchomości,

7) art. 80 kpa, poprzez nieprawidłowe uznanie, że operat szacunkowy z dnia [...] listopada 2016 r., pomimo jego oczywistych błędów, może stanowić podstawę decyzji, a także poprzez uznanie, że operat ten jest zupełny, logiczny i wiarygodny,

8) art. 107 § 3 i art. 11 kpa, poprzez brak rzetelnego dokonania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oceny ww. operatu szacunkowego,

9) art. 7 i 77 §1 kpa, poprzez niepodjęcie wszystkich wymaganych czynności celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowej nieruchomości, w tym wartości hipotek i służebności obciążających nieruchomość,

10) art. 8 i 10 kpa, poprzez prowadzenie postępowania przez organ w sposób niebudzący zaufania strony do władzy publicznej, a zwłaszcza brak zasygnalizowania, że w ocenie organu wymagany jest dodatkowy wniosek strony,

11) art. 9 kpa w zw. z art. 157 ust. 1 ugn, poprzez brak pouczenia strony o jej uprawnieniu do zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego.

Minister Inwestycji i Rozwoju, na skutek rozpoznania powołanego odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w myśl art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 154, poz. 958) dla przedsięwzięć drogowych, dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi, stosuje się przepisy dotychczasowe. Ponadto stosownie do treści art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2006 r. Nr 220, poz. 1601 ze zm.) do nieruchomości objętych decyzjami o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, wydanymi na podstawie dotychczasowych przepisów, stosuje się przepisy rozdziału 3 ustawy, o której mowa w art. 1, w jego dotychczasowym brzmieniu.

Minister podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako: specustawa drogowa) do ustalenia odszkodowania stosuje się w sposób odpowiedni przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Przy czym określenie wysokości odszkodowania zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego (art. 156 ust.1 ugn). Jednocześnie, zdaniem Ministra, należy mieć na względzie treść art. 134 ust. 1 ugn, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalana jest, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, na podstawie wartości rynkowej nieruchomości. Z kolei art. 135 w ust. 1 wskazuje, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie jest możliwe określenie jej wartości rynkowej, ponieważ tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Dodatkowo art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nakazuje, aby wysokość odszkodowania ustalana była według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalanie wysokości odszkodowania.

Wobec powyższego Minister wskazał, że operat szacunkowy nieruchomości jest kluczowym dowodem w postępowaniu w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przejęcie tej nieruchomości na cel publiczny. Przy czym zakres oceny przez organ tego dowodu jest ograniczony i sprowadza się przede wszystkim do jego oceny formalnej, tj. zgodności z przepisami określającymi sposób wykonania operatu oraz przyjętą metodologię. Organ nie może ingerować w merytoryczną treść operatu, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Rzeczą organu administracji jest zatem w głównej mierze zbadanie, czy operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z przepisami, czy opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości oraz czy jest logiczny i zupełny.

Minister zauważył, że w niniejszej sprawie podstawę dla ustalenia odszkodowania stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] listopada 2016 r. przez rzeczoznawcę majątkowego A. O. Organ odwoławczy szczegółowo przedstawił dane zawarte w operacie i wskazał, że jego analiza wykazała na nieprawidłowości, które dyskwalifikują ten operat jako opinię o wartości nieruchomości. Zastrzeżenia budzi przede wszystkim ustalone przez biegłą przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Na stronie [...] operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy wskazała bowiem, że wśród gruntów przyległych przeważały nieruchomości o przeznaczeniu komercyjnym do zainwestowania: handlowo-usługowym i przemysłowo usługowym. Natomiast na stronie [...] operatu w punkcie [...]. "Opis działek" wskazała, że bezpośrednie sąsiedztwo działki stanowią tereny zurbanizowane przemysłowo-usługowe zabudowane biurowcami, halami magazynowymi i produkcyjnymi oraz place składowe. Przy czym, zdaniem Ministra, na podstawie zamieszczonych w operacie szacunkowym informacji trudno jednoznacznie przesądzić jakie było przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Ponadto zastrzeżenia organu odwoławczego budzi również dobór nieruchomości podobnych, w tym zwłaszcza transakcji dotyczącej nieruchomości o cenie maksymalnej. Jak wynika z opisu zamieszczonego na stronie 24 operatu szacunkowego nieruchomość o cenie maksymalnej to kompleks działek z niezbędną infrastrukturą położony przy drodze międzynarodowej przy zjeździe na tereny komercyjne. Natomiast w przypadku wycenianej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy na stronie [...] operatu szacunkowego wskazała, że jest to nieruchomość niezabudowana, nieużytkowana, słabo zagospodarowana, nieogrodzona, częściowo porośnięta pojedynczymi drzewami. Jednocześnie stan zagospodarowania i użytkowania biegła oceniła jako zły. W związku z czym Minister przypomniał, że w myśl art. 4 pkt 16 ugn przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Biegła do porównania przyjęła natomiast skrajnie różne nieruchomości, tj. posiadające zupełnie odmienny stan zagospodarowania i infrastrukturę. Zdaniem Ministra okoliczność ta budzi wątpliwości co do rzetelności sporządzonej wyceny przedmiotowej nieruchomości. Przyjęcie jako materiał porównawczy tak bardzo różnych nieruchomości grozi bowiem ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie, wpływa negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.

Minister wskazał, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy winien każdorazowo zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych, jak i na istotne cechy różniące te nieruchomości. Przy wycenie nieruchomości nie można pomijać żadnych elementów istotnych, które mogą wpływać na jej wartość. Co prawda dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, w myśl art. 153 ust. 1 ugn, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od nieruchomości wycenianej, jednakże korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej. Przy czym nieruchomością podobną, zgodnie z definicją sformułowaną w art. 4 pkt 16 ugn, jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Podobieństwo nieruchomości w świetle zapisów zawartych w operacie szacunkowym nie może budzić żadnych wątpliwości.

W ocenie Ministra wskazane przez niego uchybienia w operacie szacunkowym powodują, że nie można uznać aby wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona prawidłowo, co dyskwalifikuje opisany operat szacunkowy jako dowód w sprawie. W konsekwencji prowadzi to istotnych nieprawidłowości postępowania organu wojewódzkiego, który swoje rozstrzygnięcie oparł o ten dowód.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy zwrócił również uwagę na kwestię związaną z ograniczonymi prawami rzeczowymi ustanowionymi na opisanej nieruchomości, tj. hipotekami. Zdaniem Ministra zasada niepodzielności hipoteki oznacza bowiem, że hipoteka obejmuje nieruchomość wraz z przynależnościami i utrzymuje się na niej jako na całości aż do zupełnego wygaśnięcia wierzytelności, którą zabezpiecza. W razie podziału nieruchomości hipoteka dotychczas obciążająca nieruchomość, obciąża wszystkie nieruchomości utworzone przez podział, stając się hipoteką łączną. Natomiast co do samej dopuszczalności wywłaszczenia hipoteki, bez względu na jej charakter i okoliczności sprawy, Minister wskazał, że hipoteka, jako ograniczone prawo rzeczowe, podlega wywłaszczeniu (art. 112 ust. 2 ugn), gdyż taka możliwość nie jest wyłączona w przepisach. Zatem celowe i uzasadnione jest udzielenie wierzycielowi hipotecznemu ochrony w postaci poddania hipoteki wywłaszczeniu oraz ustalenie na jego rzecz odszkodowania. Przez wywłaszczenie nieruchomości wierzyciel hipoteczny w sposób faktyczny traci bowiem ustanowione na jego rzecz prawo, bez odrębnego wywłaszczenia tego prawa. Ustaje zatem możliwość skutecznego realizowania praw wynikających z hipoteki. Wobec czego, w ocenie organu drugiej instancji, w przypadku istnienia hipotek, postępowanie wywłaszczeniowe powinno być dodatkowo poprzedzone przedstawieniem wierzycielom hipotecznym oferty, na podstawie której zajmą stanowisko w kwestii zgody na odjęcie prawa rzeczowego jakim jest hipoteka. Natomiast w sytuacji braku takiej zgody organ wojewódzki powinien wyznaczyć termin do zawarcia umowy, a następnie wszcząć postępowanie wywłaszczeniowe zmierzające do przymusowego odjęcia tego prawa oraz ustalenia odszkodowania. Według Ministra sentencja decyzji organu pierwszej instancji powinna rozstrzygać o wywłaszczeniu hipoteki oraz o odszkodowaniu za jej wywłaszczenie. Tym samym w przypadku istnienia hipoteki na wywłaszczanej nieruchomości, wierzyciel powinien uczestniczyć w postępowaniu wywłaszczeniowym, a zgodnie art. 128 ust. 2 ugn w zw. z art. 23 specustawy odszkodowanie przyznane właścicielowi powinno być pomniejszone o wartość ograniczonego prawa rzeczowego, ustaloną na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej. Wywłaszczona nieruchomość powinna być więc wolna od obciążeń.

Minister podkreślił, że na gruncie niniejszej sprawy Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r., następnie uzupełnionym, wystąpił o wywłaszczenie jedynie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na przedmiotowej nieruchomości jak również postępowanie ofertowe, poprzedzające złożenie wniosku o wywłaszczenie, dotyczyło jedynie użytkownika wieczystego, tj. A. sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Tym samym nie było podstaw do orzekania o ustaleniu odszkodowania na rzecz wierzycieli hipotecznych. Jednak skoro hipoteki ustanowione na przedmiotowej nieruchomości nadal ją obciążają, to Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad powinien w celu ustalenia odszkodowania wystąpić do wierzycieli hipotecznych z ofertą, a jeżeli następnie jeśli oferta ta nie zostanie przyjęta, powinien wystąpić z wnioskiem o wywłaszczenie ograniczonych praw rzeczowych.

Reasumując, wobec przedstawionych wyżej okoliczności, Minister decyzją z dnia [...] maja 2019 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Sprzeciw od decyzji Ministra do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła A. sp. z o.o. w [...]. Kwestionowanemu orzeczeniu administracyjnemu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 138 § 2 kpa w związku z art. 80 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu przez organ II instancji decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy poziom koncentracji (niekwestionowanej kompletności) przez tenże organ całego materiału dowodowego, na podstawie którego organ I instancji wydał uchylone orzeczenie administracyjne, jak również zobowiązanie przez organ II instancji biegłego rzeczoznawcy do wydania aktualizacji operatu szacunkowego, skutkującego posiadaniem aktualnej wyceny nieruchomości, uzasadniało wydanie orzeczenia administracyjnego co do istoty sprawy;

2) naruszenie art. 138 § 2 kpa z art. 84 §1 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ II instancji w sposób rażący wykroczył poza dopuszczalne granice dokonania oceny materiału dowodowego, do oceny którego wymagane jest posiadanie wiedzy specjalistycznej, co w konsekwencji naruszenia tego przepisu przez organ II instancji spowodowało wydaniem decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy w oparciu o dostępne narzędzia oceny wiarygodności dowodu, a to jest sprawdzenia: - czy operat szacunkowy sporządzony przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego jest sporządzony zgodnie z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, - czy opiera się na kompletnych i prawidłowych danych wyjściowych oraz - czy jest logiczny i zupełny, możliwe było dokonanie oceny wiarygodności materiału dowodowego oraz wydanie orzeczenia w przedmiocie sprawy a nie orzeczenia kasacyjnego;

3) art. 138 § 2 kpa w związku art. 157 ugn w związku z art. 84 kpa poprzez jego niezastosowanie polegające na tym, że organ II stopnia podejmując wątpliwość co do rzetelności wyceny nieruchomości a tym samym wysokości należnego Spółce odszkodowania nie zwrócił się o wydanie innego operatu szacunkowego do wskazanego przez siebie rzeczoznawcy majątkowego lecz skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w sytuacji gdy dyspozycja art. 157 ugn dopuszcza zlecenie przez organ administracji przed którym toczy się postępowanie wykonania operatu szacunkowego przez innego rzeczoznawcę majątkowego bądź zlecenia oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, co skutkowałoby możliwością uzyskania przez organ II instancji wystarczającej wiedzy i materiału dowodowego, umożliwiającego wydanie orzeczenia administracyjnego co do istoty sprawy;

4) art. 138 § 2 kpa w związku z art. 128 ust. 2 ugn w związku z art. 23 specustawy drogowej, w związku z art. 80 kpa, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że organ II instancji uznał, że niezbędnym jest ustalenie wartości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami ustalonymi na wywłaszczonej nieruchomości a tym samym wskazał, że stanowi to podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, w sytuacji gdy organ II instancji posiadając pełen materiał dowodowy wskazujący na to, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad we wniosku wszczynającym postępowanie wywłaszczeniowe części nieruchomości, oddanych wnoszącemu sprzeciw w użytkowanie wieczyste, pod drogi publiczne nie wniósł o wywłaszczenie ograniczonego prawa rzeczowego - hipoteki obciążającej nieruchomości, z których część objęta była wnioskiem o podział i wywłaszczenie a tym samym, w myśl art. 128 ust. 2 w oparciu o zebrany materiał dowodowy nie było podstaw do uznania konieczności ustalenia wartości wierzytelności zabezpieczonych hipotekami w celu pomniejszenia wartości przyznanego odszkodowania, a tym samym nie było podstaw do wydawania orzeczenia kasacyjnego.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. w całości.

W odpowiedzi na sprzeciw Minister wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2019 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości przejętej pod inwestycję drogową i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Podstawę materialnoprawną decyzji Ministra stanowi art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ może zatem wydać tego rodzaju decyzję jedynie wówczas, gdy do rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest uprzednie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem pierwszej instancji w całości lub w znacznej części.

W przedmiotowej sprawie decyzja organu pierwszej instancji dotyczyła ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości objętej decyzją o realizacji inwestycji drogowej. Wobec tego, postępowanie toczyło się na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (tzw. specustawy drogowa).

Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania stosuje się w sposób odpowiednio przepisy ugn, z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Określenie wysokości odszkodowania zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego. Natomiast szczegółowe wytyczne w zakresie sposobu sporządzenia operatu szacunkowego nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Jednocześnie zgodnie z art. 134 ust. 1 ugn, wysokość odszkodowania ustalana jest, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, na podstawie wartości rynkowej nieruchomości. Przepis art. 135 w ust. 1 wskazuje natomiast, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie jest możliwe określenie jej wartości rynkowej, ponieważ tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Ponadto, stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Według treści art. 156 ust. 1 ugn, rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Operat ten może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (art. 156 ust. 3 ugn). Dodatkowo, w myśl art. 156 ust. 4 ugn, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 ugn.

Operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do treści art. 77 kpa. W szczególności na podstawie art. 80 kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość operatu, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w przepisach ugn i przepisach rangi wykonawczej, ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości. W razie wątpliwości organy administracji mogą żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia operatu, udzielenia wyjaśnień, co do jego treści, a w konsekwencji również mogą odmówić mu mocy dowodowej. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organ rozpoznający sprawę na podstawie tego dokumentu nie mógł samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej i ewentualnie żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu albo wyjaśnień, co do jego treści (wyrok NSA z 8 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 773/17). Organ nie może co prawda wkraczać w merytoryczną specjalistyczną zawartość operatu, ale zobligowany jest ocenić, czy spełnia on wymogi zawarte w przepisach prawa oraz czy jest spójny, kompletny i logiczny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. m.in. wyrok NSA z 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 378/10).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że operat szacunkowy, będący podstawą określenia przez organ pierwszej instancji wysokości odszkodowania, został sporządzony w dniu [...] listopada 2016 r., a następnie w dniu [...] czerwca 2018 r. opatrzony klauzulą potwierdzającą aktualność tego operatu. Zatem w dacie orzekania przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji operat szacunkowy był aktualny i stanowił kluczowy dowód postępowania, wpływając bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego (podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania jak i zobowiązanych do jego wypłaty). Fakt ten powoduje natomiast, że organy miały obowiązek wyczerpująco ustosunkować się do takiego dowodu, dokonując oceny jego przydatności i poprawności w celu ustalenia, czy został należycie sporządzony oraz uzasadniony - a konsekwencji weryfikacji jego wiarygodności. Ocena ta nie może opierać się wyłącznie na zbadaniu przesłanek formalnych (por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 758/17). Fakt, że rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, nie zwalnia – jak to zostało uprzednio wspomniane - organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Co prawda to do rzeczoznawcy majątkowego należy wybór metody i techniki szacowania, jednak nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organach spoczywa bowiem obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (art. 4 pkt 16 ugn). Operat powinien zawierać precyzyjne informacje na temat powodów, dla których do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości. Przy czym podobieństwo nie może budzić wątpliwości, ponieważ musi być możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne do siebie oraz ustalenia, dlaczego biegły przyjął takie, a nie inne nieruchomości do porównania. Ponadto operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne i zawierać prawidłowe dane dotyczące szacowanej nieruchomości.

Wobec przedstawionych powyżej rozważań Sąd w pełni podzielił stanowisko Ministra Inwestycji i Rozwoju, obszernie przedstawione oraz uzasadnione w decyzji z dnia [...] maja 2019 r., w kwestii nieprawidłowości przedmiotowego operatu szacunkowego, dyskwalifikujących go jako dowód stanowiący wiarygodną opinię o wartości nieruchomości. Zastrzeżenia budzi przede wszystkim ustalone przez biegłą przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych przy jednoczesnym braku przekonywującego uzasadnienia jej twierdzeń. Na podstawie zamieszczonych w operacie szacunkowym informacji trudno jest jednoznacznie przesądzić jakie było przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych. Podobne zastrzeżenia budzi również dobór nieruchomości podobnych, w tym zwłaszcza transakcji dotyczącej nieruchomości o cenie maksymalnej. Biegła przyjęła do porównania nieruchomości, których podobieństwa nie wykazała, a w dodatku nieruchomości te zdają się nie być podobne (posiadają całkowicie odmienny stan zagospodarowania i infrastrukturę). Powyższe - jak zasadnie wskazał Minister - poddaje w wątpliwość rzetelność sporządzonej wyceny w świetle brzmienia § 36 powołanego uprzednio rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. oraz przepisów ugn. Przyjęcie jako materiał porównawczy tak bardzo różnych nieruchomości jest zupełnie niezrozumiałe i nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach sprawy, a ponadto grozi ryzykiem wystąpienia poważnego błędu w wykonanych obliczeniach

- wpływając negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.

W związku z opisaną sytuacją należy stwierdzić, że Wojewoda nienależycie przeprowadził postępowanie dowodowe w zakresie zbadania prawidłowości i wiarygodności operatu szacunkowego z dnia [...] listopada 2016 r., czym naruszył art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. Przy czym niezbędność sporządzenia nowego operatu szacunkowego leży w gestii organu pierwszej instancji, a ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 564/09). W związku z tą okolicznością Sąd za przedwczesne uznał odnoszenie się do zagadnień dotyczących hipoteki poruszonych w sprzeciwie wniesionym na decyzję wydaną, na podstawie art. 138 § 2 kpa. Materia ta zostanie bowiem poddana ocenie organu pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym. W tej sytuacji, mimo że organ odwoławczy przedstawił swoje stanowisko odnośnie podnoszonych również w odwołaniu kwestii związanych z hipoteką, to jednak organ pierwszej instancji sprawę w jej całokształcie rozstrzygał będzie na nowo, w myśl zasady swobodnej oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 kpa, mając na względzie stosowne przepisy prawa oraz utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji.