Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 245/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 113 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Spółki z siedzibą w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy sprostowania oczywistej omyłki oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesienia zażalenia przez Spółkę z o.o. z siedzibą w P. – utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] października 2019 r. nr [...], wydane w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki.

Spółka z o.o. z siedzibą w P. (dalej: [...].; inwestor; skarżący) wniosła do tutejszego Sądu skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...].

Zakwestionowane w przedmiotowej skardze rozstrzygnięcia organów administracji zostały wydane w następującym stanie sprawy.

Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej również: Burmistrz; organ I instancji) decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...] (dalej również: decyzja o warunkach zabudowy; decyzja WZ) ustalił na wniosek Spółki . z o.o. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze wraz z parkingami, placami zabaw i rekreacji dla działek o nr geod. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] [podkr. wł. Sądu], [...], [...], [...], [...] w S. przy ul. [...] i ul. [...].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 684/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA w Poznaniu) uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że ze względu na istotne braki w zgromadzonym materiale dowodowym oraz postępowaniu wyjaśniającym "nie sposób (...) kategorycznie przesądzić, czy oznaczenie spornej działki (...) numerem geodezyjnym [[...]] było rzeczywiście wynikiem błędu, i to o charakterze »oczywistej omyłki« – jak twierdzi Inwestor", tym bardziej, że "w aktach sprawy brak jakiejkolwiek wzmianki, aby Inwestor ubiegał się o sprostowanie owej »omyłki« w trybie art. 113 § 1 k.p.a.".

W dniu [...] października 2019 r. do Burmistrza Miasta i Gminy S. wpłynął wniosek Spółki . z o.o. zawierający żądanie sprostowania oczywistej omyłki w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. poprzez zmianę wskazanego w tej decyzji numeru działki z [...] na [...] [podkr. wł. Sądu].

Postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Burmistrz odmówił sprostowania oczywistej omyłki w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. znak [...] o warunkach zabudowy.

W zażaleniu na postanowienie Burmistrza z dnia [...] października 2019 r. Spółka . z o.o. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o sprostowaniu oczywistej omyłki w decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. poprzez zmianę wskazanego w tejże decyzji numeru działki z [...] na [...].

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, Kolegium w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2020 r. podtrzymało stanowisko organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił wykładnię zastosowanego w sprawie przepisu art. 113 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 – dalej: k.p.a.) i wyjaśnił, że co do zasady sprostowaniu podlegają wyłącznie błędy i omyłki oczywiste, możliwe do dostrzeżenia "na pierwszy rzut oka", niedotyczące merytorycznej strony wydanego aktu; nie podlegają zaś sprostowaniu w omawianym trybie błędy i omyłki istotne, których dopuszczono się w stosowaniu prawa. Zdaniem Kolegium, sprostowanie decyzji w tym trybie może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Zarazem organ II instancji stwierdził, że zmiana treści decyzji może nastąpić wyłącznie z zachowaniem trybu określonego we właściwych przepisach proceduralnych. W ocenie Kolegium, "organ administracji publicznej nie może w trybie art. 113 § 1 k.p.a. dokonać sprostowania oczywistej omyłki, skutkującej rozbieżnością pomiędzy treścią żądania wnioskodawcy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz wydaną decyzją o warunkach zabudowy a żądaniem inwestora o sprostowaniu oczywistej omyłki". Posiłkując się poglądami orzecznictwa, organ odwoławczy podkreślił, że nawet pomimo "zewnętrznego" charakteru spornego błędu, zbliżonego w swej istocie do błędu pisarskiego, błąd w numerze działki niesie za sobą bardzo istotne konsekwencje. Dlatego też uznał, że "sprostowanie decyzji w takim zakresie przekracza uprawnienie organu z art. 113 § 1 k.p.a., zwłaszcza z tego względu, że w tym trybie organ nie ma on możliwości korygowania merytorycznej treści swojego rozstrzygnięcia".

W skardze na postanowienie Kolegium z dnia [...] stycznia 2020 r. Spółka . z o.o. zarzuciła naruszenie następujących przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 113 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez:

- pominięcie, że ocena charakteru omyłki jako oczywistej musi zostać rozpatrzona bez stosowania automatyzmu, w sposób indywidualny, uwzględniający stan faktyczny konkretnej sprawy (m.in. genezę omyłki, treść decyzji podlegającej sprostowaniu, w tym jej załączników graficznych, skutki ewentualnego sprostowania w szczególności w kontekście tego, czy w okolicznościach konkretnej sprawy zmieniłoby ono zakres rozstrzygnięcia),

- pominięcie konkretnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy (m.in. precyzyjnie oznaczony na załączniku graficznym do decyzji teren inwestycji), które przesądzały nie tylko o dopuszczalności, lecz wręcz o konieczności sprostowania decyzji o warunkach zabudowy – "i w efekcie" błędne zastosowanie art. 113 § 1 k.p.a. polegające na "utrzymaniu w mocy decyzji o odmowie sprostowania oczywistej omyłki" w decyzji WZ w stanie faktycznym i prawnym sprawy, "w którym oczywiste jest, że sprostowanie decyzji było i nadal pozostaje konieczne i uzasadnione";

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie "zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa", polegające na bezpodstawnej, naruszającej przepisy prawa i noszącej cechy dowolności odmowie sprostowania decyzji o warunkach zabudowy;

3) art. 9 k.p.a. i wynikającego z tego przepisu obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interesy stron postępowania – poprzez przyjęcie zawężającej i niekorzystnej dla strony interpretacji przepisów prawa, tj. art. 113 § 1 k.p.a., skutkujące bezpodstawną odmową sprostowania decyzji o warunkach zabudowy;

4) art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców w związku z zasadą ogólną wyrażoną w art. 7a § 1 k.p.a. – a to poprzez nierozstrzygnięcie na korzyść strony wątpliwości co do treści normy prawnej art. 113 § 1 k.p.a. w zakresie interpretacji pojęcia "oczywistej omyłki", pomimo że "wynik postępowania ogranicza przyznane jej decyzją o warunkach zabudowy uprawnienia".

W uzasadnieniu skargi Spółka . z o.o. m.in. wskazała okoliczności wystąpienia do organu I instancji o sprostowanie w trybie art. 113 § 1 k.p.a. omyłki związanej z błędnym numerem działki wskazanej w decyzji WZ. Skarżący podniósł, że wniosek ten był związany z prowadzonym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze pod numerem [...] postępowaniem w sprawie stwierdzania nieważności decyzji o warunkach zabudowy, której dotyczy wniosek o sprostowanie oczywistej omyłki. Dodał, że Kolegium, kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 684/17,

w piśmie z dnia [...] września 2019 r. wezwało inwestora do wyjaśnień "czy ubiegał się o sprostowanie omyłki w trybie art.113 § 1 Kpa, związane z numerem działki (zamiast nr [...] winno być [...])".

Zdaniem skarżącego Kolegium, rozpatrując zażalenie na postanowienie organu I instancji, powieliło w zasadzie argumentację tego organu i "nie odniosło się przy tym w żaden sposób do szczególnych okoliczności niniejszej sprawy związanych z tym, że mapa zasadnicza, stanowiąca załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy w sposób jednoznaczny wskazuje teren objęty zamierzoną inwestycją (na którym to terenie inwestycja została później zrealizowana)". Inwestor argumentował również, że "wydając zaskarżone postanowienia, organy nie wzięły w ogóle pod uwagę, w jakich okolicznościach doszło w niniejszej sprawie do omyłki, a zwłaszcza tego, iż nie może budzić żadnych wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla terenu obejmującego działkę [...], co w sposób jednoznaczny wynika z będącej załącznikiem do decyzji mapy zasadniczej stanowiącej jej integralną część (na mapie oznaczono teren inwestycji i w skład tego terenu bez wątpienia wchodzi działka nr [...] - oznaczona jednak omyłkowo numerem [...])". W ocenie skarżącego organy pominęły również, że "o sprostowanie Spółka wystąpiła w związku z toczącą się sprawą o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy", w której to sprawie WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. IV SA/Po 684/17, wskazał, że istotną okolicznością dla jej rozstrzygnięcia może być m.in. to, "czy Inwestor wystąpił o sprostowanie decyzji w zakresie oznaczenia działki (w przedmiotowym wyroku sąd zwrócił uwagę na brak w aktach sprawy mapy, którą można by zidentyfikować jako załącznik do decyzji - brak ten został uzupełniony - w aktach sprawy nieważnościowej prowadzonej przez SKO znajduje się obecnie mapa zasadnicza opieczętowana jako załącznik decyzji - to właśnie na tej mapie - wspomnianej w poprzednim akapicie przedstawiono teren inwestycji objętej decyzją)".

Skarżący podniósł również, że organ pominął również, że do złożenia wniosku o sprostowanie omyłki w trybie art. 113 § 1 k.p.a., doszło na skutek wezwania uczynionego przez Kolegium w piśmie z dnia [...] września 2019 r. w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, której dotyczy przedmiotowy wniosek. Kwestionując brak uwzględnienia takiego kontekstu sprawy, inwestor stwierdził, że "uzasadnienia obu postanowień abstrahują od okoliczności faktycznych sprawy i ograniczają się w zasadzie do zacytowania niekorzystnych dla Spółki stanowisk sądów administracyjnych w różnych sprawach związanych ze sprostowaniem decyzji, wydanych jednak w odmiennych okolicznościach faktycznych niż sprawa niniejsza". Ponadto zwrócił uwagę na to, że w przepisach prawa "nie został sformułowany zakaz sprostowania przywołanych w sentencji decyzji numerów działek" i nie da się również takiego zakazu, jak sugerują organy obu instancji, wyprowadzić z istoty "oczywistej omyłki". Dalej argumentował w tym względzie, że jest "wręcz przeciwnie, o tym czy omyłka ma charakter oczywisty decydują zawsze okoliczności konkretnej sprawy", co zobowiązuje organ do przeprowadzenia szczegółowej analizy w tym zakresie. Skarżący podniósł również, że "w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w pewnych wypadkach, możliwym jest sprostowanie decyzji w zakresie numeru działki i nie wolno stosować (tak jak uczyniły to błędnie organy orzekające w niniejszej sprawie), jakiegokolwiek automatyzmu w tej materii [...], nie każde sprostowanie sentencji decyzji wiąże się bowiem z merytoryczną zmianą rozstrzygnięcia".

W odpowiedzi na skargę organ II instancji "w całej rozciągłości" podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie Sąd zbadał zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2019 r. (aktu administracyjnego o charakterze procesowym), wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. Akt ten dotyczył sprostowania w trybie art. 113 § 1 k.p.a. oczywistej omyłki decyzji o warunkach zabudowy, bliżej opisanej w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia.

Przedstawiając wyniki przeprowadzonej kontroli, trzeba w pierwszej kolejności wyjaśnić, że w pełni podziela te pogląd ogólne co od wykładni przepisu art. 113 § 1 k.p.a., według których sprostowanie decyzji w trybie art. 113 § 1 k.p.a może dotyczyć tylko nieistotnych wadliwości decyzji, polegających na prostowaniu błędów pisarskich i rachunkowych oraz innych oczywistych omyłek. Oczywistość błędu pisarskiego, rachunkowego czy też innego, wynikać powinna bądź z natury samego błędu, bądź z porównania rozstrzygnięcia z uzasadnieniem, treścią wniosku czy też innymi okolicznościami.

Podstawowym wyznacznikiem oczywistości omyłki pisarskiej w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. jest zatem możność natychmiastowego i niepozostawiającego jakichkolwiek wątpliwości wykrycia uchybienia w drodze nawet powierzchownego zestawienia treści rozstrzygnięcia z dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy (por. wyrok NSA wyrok z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 2040/14 – orzeczenie to i wszystkie dalsze powołane w niniejszym uzasadnieniu są dostępne w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolejnym kryterium jest wpływ sprostowania na treść rozstrzygnięcia. Sprostowanie nie może bowiem prowadzić do zmiany merytorycznej orzeczenia (por. np. wyroki NSA z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1467/10 i 8 października 2014 r. sygn. akt II OSK 777/13). Tylko w takich warunkach może zatem dojść do sprostowania osnowy lub uzasadnienia decyzji w sytuacji, gdy mimo wynikającej z treści całej decyzji, pełnej wiedzy i woli organu administracyjnego co do przedmiotu sprawy (treści żądania strony) i sposobu rozstrzygnięcia, dojdzie do niezgodności pomiędzy tą wiedzą i wolą a częściowym wyrażeniem tego na piśmie. Tak popełniony błąd może podlegać sprostowaniu przez organ w każdym czasie na zasadzie określonej w art. 113 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r. sygn. akt II GSK 827/12).

Poza tym należy również podkreślić, że przedmiotem poczynionych w niniejszym uzasadnieniu rozważań nie jest ocena, czy błąd zawarty w decyzji WZ nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r. co do ewidencyjnego oznaczenia jednej z działek objętych terenem inwestycji, określonej nieprawidłowo jako nr [...] zamiast nr [...], powinien być rozważany w kategoriach wady nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Nie jest to bowiem objęte przedmiotem niniejszego postępowania i leży poza granicami sprawy. Niemniej jednak zagadnienia dotyczące domniemanej wadliwości decyzji o warunkach zabudowy zostaną poruszone w niniejszym postępowaniu, jakkolwiek rozważania te posłużą wyłącznie ocenie, czy stwierdzony błąd decyzji, której dotyczy wniosek o jej sprostowanie, może być naprawiony w drodze wydania postanowienia na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. Wynika to z tego, że usunięcie wad nieistotnych następuje w trybie rektyfikacji decyzji (art. 113 k.p.a.), który ze względu na rodzaj wadliwości decyzji, nie może prowadzić do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. Jak już wspomniano, oczywistość błędu nie może budzić wątpliwości, zaś podstawą klasyfikacji wadliwości aktu administracyjnego jest wpływ wad – a raczej brak ich wpływu – na treść rektyfikowanego aktu. Wadliwość istotna może z kolei spowodować wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego przy zastosowaniu środków zwyczajnych (tryb odwoławczy) lub nadzwyczajnych (szczególne tryby weryfikacji decyzji), na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny chociażby w wyroku z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1451/10. Jedynie na marginesie warto zauważyć, że nie każdy istotny błąd zawarty w decyzji administracyjnej, a tym bardziej błąd proceduralny, może być uznany za wadę kwalifikowaną zawartą w katalogu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest też jedynym nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji. Ze względu na granice niniejszej sprawy nie ma potrzeby dalszego przybliżania tej problematyki i prezentowania rozważań, które ze swej istoty nie mogłyby wiązać organów właściwych do przeprowadzenia tego rodzaju szczególnych postępowań.

Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że zgadza się ze skarżącym co do tego, że sformułowanych w judykaturze poglądów opowiadających się przeciw możliwości sprostowania omyłek polegających na błędnym oznaczeniu numeru działki "nie można odnosić do każdego przypadku sprostowania niejako mechanicznie, a więc bez uwzględniania takich konkretnych okoliczności analizowanego przypadku, które wymagają indywidualnego rozważenia". Zdaniem Sądu, jeżeli z akt postępowania jednoznacznie wynika jakiej działki postępowanie dotyczyło, można w pewnych warunkach "omyłkowo wskazany w decyzji numer działki sprostować". Nie sposób też polemizować ze stanowiskiem (również popartym przykładami orzecznictwa), że "charakter stwierdzonej w decyzji omyłki lub błędu musi być przeanalizowany w odniesieniu do każdej indywidualnej sprawy administracyjnej" i "analizy takiej nie może zastąpić oparcie się na stanowisku orzecznictwa wypracowanym w odmiennych stanach faktycznych". Rzecz jednak w tym, że zastosowanie właśnie tych standardów oceny możliwości sprostowania błędu zawartego w decyzji administracyjnej w realiach niniejszej sprawy nie mogło doprowadzić do rezultatu zgodnego z oczekiwaniami strony. Charakter błędu zawartego w decyzji WZ co do oznaczenia numeru jednej z działek objętych terenem inwestycji nie pozwalał na jego usunięcie w drodze zastosowania instytucji z art. 113 § 1 k.p.a.

Pomimo "zewnętrznego" charakteru spornego błędu, wynikającego nie z omyłki strony czy organu, lecz z nieprawidłowego oznaczenia numeru działki na kopii mapy zasadniczej – a która to omyłka popełniona przy oznaczaniu numeru działki na załączniku mapowym (graficznym) jest zbliżona w swej istocie do błędu pisarskiego – zawarty w decyzji o warunkach zabudowy błąd w numerze działki niesie za sobą bardzo istotne konsekwencje (por. wyrok NSA z dnia z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2222/11). Oznaczenie numeru działki ewidencyjnej w decyzji o warunkach zabudowy stanowi jeden z zasadniczych elementów rozstrzygnięcia. Wynika to z treści art. 59 ust. 1 oraz art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 – dalej: u.p.z.p.). Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. akt II OSK 743/17, teren inwestycji będący przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy może składać się z jednej działki lub większej liczby działek ewidencyjnych. Przewidziany w art. 52 ust. 2 pkt 1 i art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. obowiązek określenia granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy oraz linii rozgraniczających teren inwestycji na etapie wydawania decyzji powinien być realizowany z wykorzystaniem danych dotyczących działek ewidencyjnych uwidocznionych na stosownej mapie (mapie odpowiadającej wymogom określonym w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.).

Dodać należy, że przepisy ustawy planistycznej, mające zastosowanie do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (odpowiednio zatem – decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy), należy interpretować systemowo, a więc przy uwzględnieniu Prawa budowlanego, które w przypadku występowania o pozwolenie na budowę dla wybranych obiektów lub zespołu obiektów wymaga przedstawienia projektu zagospodarowania działki (budowlanej) lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego, z obowiązkiem m.in. określenia granic działki lub terenu (art. 33 ust. 1 i art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tak samo jak decyzja udzielająca pozwolenia na budowę, nie jest decyzją abstrakcyjną, lecz zawsze konkretną. Konkretyzacja zakresu takiej decyzji następuje m.in. przez określenie rodzaju zagospodarowania terenu i rodzaju budowy oraz miejsca jej wykonywania (na konkretnie wskazanym terenie obejmującym jedną lub więcej działek geodezyjnych). Oznacza, że oznaczenie numeru działki w ramach terenu, którego dotyczy zmiana sposobu zagospodarowania i na którym mają być prowadzone roboty budowlane, stanowi istotny element rozstrzygnięcia, gdyż konkretyzuje dopuszczalność zmiany sposobu zagospodarowania i odpowiednio prowadzenia robót budowlanych. Następuje to przez określenie sposobu zagospodarowania i rodzaju robót budowlanych oraz miejsca i położenia obiektu budowlanego, którego dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1534/08 oraz powołane tam stanowisko orzecznictwa i literatury przedmiotu). Tylko oczywiście błędne w stosunku do żądania strony, przedmiotu sprawy i zgromadzonego materiału procesowego określenie numeru działki, której dotyczy istota rozstrzygnięcia, może być w pewnych warunkach uznane za błąd formalny organu podlegający sprostowaniu w trybie przewidzianym w art. 113 § 1 k.p.a. Stąd też sprostowanie decyzji o warunkach zabudowy w ten sposób, że w jej treści zamiast podanego numeru jednej – lub więcej – z działek ewidencyjnych organ właściwy wpisałby prawidłowe numery działek byłoby dopuszczalne tylko wtedy, gdyby nie prowadziło w istocie do merytorycznej zmiany tego rodzaju decyzji (por. stanowisko NSA wyrażone w wyrokach z dnia 31 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1747/17 i 20 lutego 2019 r. sygn. akt II OSK 821/17). Tak w niniejszej sprawie nie było, o czym jednoznacznie świadczą okoliczności, w jakich doszło o wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Po pierwsze, brak jest podstaw do przyjęcia, że organ I instancji omyłkowo posługiwał się błędnym numerem działki nr [...]. Błąd w oznaczeniu części terenu inwestycji, który w rzeczywistości miał obejmować działkę nr [...], pozostawał bowiem w związku z treścią wniosku inwestora z dnia [...] marca 2006 r., zmienionego w dniu [...] maja 2006 r. (k. 103 i 130 akt adm. sprawy głównej), czytanego łącznie z charakterystyką inwestycji (k. 45 i 100) oraz z dołączoną do wniosku kopią mapy zasadniczej do celów projektowych w skali 1:500. Przywołana charakterystyka inwestycji, w odniesieniu do oznaczenia terenu objętego wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, jednoznacznie wskazuje m.in. działki nr [...] i [...], które zostały również zaznaczone na kopii mapy zasadniczej (k. 102).

Po drugie, naniesione na przedmiotową mapę zestawienie działek objętych inwestycją wskazuje wprawdzie działki nr [...] i [...], a nie działkę nr [...], jednakże nie zmienia to faktu, że w ramach terenu inwestycji jedną z działek oznaczono na mapie numerem geodezyjnym [...]. Stąd też nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, że "mapa zasadnicza, stanowiąca załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy, w sposób jednoznaczny wskazuje teren objęty zamierzoną inwestycją (na którym to terenie inwestycja została później zrealizowana)". Mapa ta zawiera bowiem zaznaczenie terenu inwestycji obejmujące działkę oznaczoną na tej mapie numerem geodezyjnym [...], a zarazem ma naniesione "Zestawienie działek według numerów", w którym pod poz. 17 wskazano inną działkę niż odwzorowana na mapie, tj. działkę nr [...]. Mapa ta zawierała zatem poważną nieścisłość, skoro uwidocznione na niej odwzorowanie graficzne jednej z działek objętych terenem inwestycji zostało oznaczone innym numerem działki niż numer, którym ta działka w rzeczywistości jest oznaczona w ewidencji gruntów i budynków, wskazany w naniesionym na mapie zestawieniu działek. Zawarty w tejże mapie błąd dotyczył wadliwości dokumentu wchodzącego w skład materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Trzeba też podkreślić, że postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy było finalnie prowadzone w stosunku do terenu obejmującego działkę oznaczoną nr [...], a nie [...] (k. 103). Inwestycja w takim kształcie została objęta analizą urbanistyczną (k. 126) i uzgodnieniami w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. (k. 130, 138), co znalazło swoje pełne odzwierciedlenie w projekcie decyzji, a następnie w osnowie i uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., a także w załącznikach graficznych do tej decyzji (k.137 i nast.).

Po trzecie, nawet jeżeli w dacie składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy działka nr [...] obiektywnie nie istniała (a wcześniej wprawdzie istniała, jednakże dotyczyła zupełnie innego gruntu), to posłużenie się przez inwestora, a następnie przez organ kopią mapy zasadniczej, która zawierała w sobie wspomniany błąd co do oznaczenia jednej z działek objętych terenem inwestycji, dotyczyło sfery ustaleń faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że nie była to omyłka popełniona przez organ przy określaniu numeru działki, lecz błąd w zakresie ustalenia stanu faktycznego co do terenu inwestycji. Był on skutkiem wskazania przez inwestora właśnie takiego oznaczenia działki we wniosku o ustalenie warunków zabudowy (zmodyfikowanym w toku postępowania) i oparcia się przez organ w toku postępowania na kopii mapy zasadniczej zawierającą nieścisłości w tym zakresie. Błąd taki może być przyrównany do sytuacji, w której inwestor posłużył się częściowo nieaktualną kopią mapy zasadniczej. Tymczasem kopia mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., na której przedstawiane są wyniki analizy oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu, jest jednym z podstawowych dokumentów w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, pozwalających na stwierdzenie spełnienia wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jej treść i forma nie może być niejednoznaczna i budząca wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2018 r. sygn. akt II OSK 1032/16).

Po czwarte, wszystkie powyżej przedstawione argumenty prowadzą do wniosku, że przedmiotowy błąd, "zewnętrzny" względem organu rozstrzygającego sprawę, dotyczy kwestii proceduralnej prawidłowości decyzji pierwotnej, gdyż ma związek z obowiązkami organu w zakresie gromadzenia materiału dowodowego i ustalania istotnych okoliczności faktycznych, które w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy powinny być dokonywane na podstawie kopii odpowiedniej mapy (co od zasady – mapy zasadniczej), która odzwierciedla aktualny i rzeczywisty stan geodezyjny co do położenia i oznaczenia działek gruntu. Jak już wspomniano, uchybienia w tym zakresie, nawet będące skutkiem "błędu zewnętrznego" bądź mylnego wyobrażenia o stanie faktycznym albo prawnym, nie podpada pod pojęcie błędu czy omyłki w rozumieniu art. 113 § 1 k.p.a. W przypadku wad istotnych decyzji, właściwy tryb weryfikacji decyzji nie może być zastąpiony przez tryb rektyfikowania wad nieistotnych (usuwania błędów, omyłek). Innymi słowy, instytucja sprostowania oczywistej omyłki nie może służyć konwalidacji popełnionego przez organ istotnego błędu proceduralnego (por. wyroki NSA z dnia 4 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 581/06 i 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1815/06).

Wszystko, co zostało powyżej powiedziane, świadczy o tym, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji są merytorycznie prawidłowe. Przy ich wydawaniu nie popełniano błędu w wykładni lub zastosowaniu przepisu art. 113 § 1 k.p.a. W szczególności nie doszło też do naruszenia zasady wyrażonej w art. 9 k.p.a. Przepis ten nie formułuje takiego "obowiązku dbałości przez organy administracji publicznej o interesy stron postępowania", który miałby polegać na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z przepisami prawa. Stanowiłoby to bowiem naruszenie innych zasad wyrażonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. (zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej). Stanowisko organów rozstrzygających w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki nie świadczyło też o przyjęciu "zawężającej i niekorzystnej dla strony interpretacji przepisów prawa, tj. art. 113 § 1 k.p.a.", lecz znajdowało swoje umocowanie w prawidłowej i utrwalonej już wykładni tego przepisu, jak i było osadzone w realiach przedmiotowej sprawy.

Co się zaś tyczy domniemanych uchybień w zakresie zastosowania przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. trzeba zauważyć, że zaskarżone postanowienie Kolegium zostało wydane w konkretnej sprawie i pomimo zwięzłości i syntetyczności rozważań w dostatecznym stopniu odniosło się do okoliczności rozpatrywanej sprawy. Warto w szczególności zaznaczyć, że Kolegium zwróciło uwagę na to, że pomimo "zewnętrznego" charakteru stwierdzonego błędu jego konsekwencje nie pozwalają na sprostowanie oczywistej omyłki w trybie art. 113 § 1 k.p.a., które skutkowałoby rozbieżnością pomiędzy treścią wniosku inwestora uwzględnionego przez organ w decyzji o warunkach zabudowy a żądaniem dotyczącym sprostowania oczywistej omyłki.

Przedstawiona w niniejszym uzasadnieniu analiza okoliczności faktycznych sprawy w pełni potwierdza stanowisko organu odwoławczego. Analizę taką przedstawił również organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] października 2019 r. Poczynione przez tutejszy Sąd spostrzeżenia dotyczące okoliczności faktycznych sprawy były zgodne z tymi, jakie zaprezentował Burmistrz Miasta i Gminy S.. Z całą pewnością nie można ich uznać za poczynione na zasadzie automatyzmu i oderwania od realiów sprawy. W takich warunkach, skoro Kolegium podzieliło w tej sprawie stanowisko zajęte przez organ I instancji, ewentualne niedostatki uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organu II instancji nie mogły być uznane za mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na pozostałe zarzuty skargi trzeba podkreślić, że to właśnie stan faktyczny konkretnej sprawy – m.in. geneza omyłki, treść decyzji podlegającej sprostowaniu, w tym jej załączników graficznych i skutki ewentualnego sprostowania – wskazuje jednoznacznie, że na skutek uwzględnienia wniosku inwestora o sprostowanie oczywistej omyłki doszłoby do niedopuszczalnej w omawianym trybie merytorycznej zmiany rozstrzygnięcia zawartego w decyzji o warunkach zabudowy. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie abstrahuje od konkretnych okoliczności faktycznych przedmiotowej sprawy. Stanowisko skarżącego co do tego, że teren inwestycji został precyzyjnie oznaczony na załączniku graficznym do decyzji nie uwzględnia faktu, że elementem tego oznaczenia jest przede wszystkim wskazanie prawidłowego numeru geodezyjnego działki odwzorowanej na kopii mapy zasadniczej.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. warto zauważyć, że zasada ta ma aktualnie inną treść niż wskazana przez stronę skarżącą. Przepis ten aktualnie postuluje obowiązek wzbudzania zaufania uczestników postępowania administracyjnego do organów władzy publicznej, nie zaś "pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa". Niezależnie od tej kwestii należy podkreślić, że nie można organowi skutecznie przypisać naruszenia przywołanej zasady, jeżeli wydane przez organ rozstrzygnięcie jest zgodne z przepisami prawa, ugruntowaną wykładnią i praktyką stosowania konkretnej instytucji prawnej.

Na koniec pozostało ustosunkować się do zarzutu naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292) w związku z zasadą ogólną wyrażoną w art. 7a § 1 k.p.a., które to przepisy mają analogiczne brzmienie (z czego pierwszy znajduje stosowanie w stosunku do przedsiębiorców, a drugi jest przepisem ogólnej procedury administracyjnej). Wystarczającą odpowiedzią na ten zarzut jest stwierdzenie, że obiektywnie nie istnieją tego rodzaju wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 113 § 1 k.p.a. w zakresie interpretacji pojęcia "oczywistej omyłki", które mogłyby zostać rozstrzygnięte na korzyść strony (będącej w tym wypadku przedsiębiorcą). Kwestie wykładni tego przepisu zostały odpowiednio przedstawione we wcześniejszych rozważaniach. Poza tym przedmiotem postępowania rektyfikacyjnego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. nie jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia. Tryb ten jest bowiem zarezerwowany jedynie do usuwania nieistotnych, oczywistych błędów zawartych w rozstrzygnięciach administracyjnych, natomiast nałożenie lub ograniczenie praw i obowiązków jest przedmiotem decyzji (merytorycznych) wydawanych w postępowaniach zwykłych lub nadzwyczajnych. Warto też mieć na uwadze, że taki wynik postępowania rektyfikacyjnego, który byłby zgodny z żądaniem inwestora, miałby bezpośredni wpływ na sporne interesy stron i osób trzecich, skoro dotyczyłby treści decyzji o warunkach zabudowy, a prawidłowo dokonane sprostowanie błędów i omyłek stałoby się integralną częścią treści decyzji [tak A. Borkowski [w:] B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019, komentarz do art. 113).

Podsumowując, wszystko to, co zostało powyżej przedstawione, świadczy o zasadności odmowy uwzględnienia wniosku inwestora i sprostowania na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. oczywistej omyłki w decyzji o warunkach zabudowy. Decyzja, której dotyczyło żądanie sprostowania, nie zawierała tego rodzaju błędu będącego skutkiem oczywistej omyłki lub innej niedokładności, który mógłby zostać naprawiony w drodze zastosowania instytucji rektyfikacji decyzji. Stąd też sprostowanie przedmiotowej decyzji w tym trybie było niedopuszczalne.

W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm.).