Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 243/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6135 Odpady
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 236 poz 2008
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Katarzyna Korycka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w B. na uchwałę Rady Gminy Brzozie z dnia 27 października 2010 r. nr XXXVII/180/2010 w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i 3, § 3 ust. 4 pkt 1 i 3, § 8 ust. 2, § 13, § 14, § 15 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 uchwały nr XXXVII/180/2010 Rady Gminy Brzozie z dnia 27 października 2010 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Brzozie, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie określonym w punkcie 1 nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

W dniu [...] października 2010 r. Rada Gminy [...] podjęła Uchwałę Nr [...] [...] w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...]. Prokurator Rejonowy w [...] złożył skargę na powyższą Uchwałę, zarzucając naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm., art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. – o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.), § 143 w zw. z § 115, § 116, §118 oraz § 135 – 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), poprzez zamieszczenie w uchwale przepisów regulujących sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady gminy, w tym określenie w § 2 regulaminu wbrew upoważnieniu ustawowemu kręgu podmiotów, które zobowiązane są stosować regulamin, nałożenie w § 3 ust. 1, § 3 ust. 1 pkt 1 i 3, § 3 ust. 4, § 3 ust. 4 pkt 1 i 3, § 8 ust. 2, § 13, § 14 oraz § 15 ust. 1, ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 5 regulaminu na właścicieli nieruchomości nieprzewidzianych przepisami prawa, wynikających z innych ustaw oraz w sposób odmienny, niż wynika to z obowiązujących unormowań, obowiązków i zakazów, do czego rada gminy nie była upoważniona.

Skarżący wskazuje, iż miejscowy prawodawca przekroczył upoważnienie ustawowe wynikające z treści art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. – o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a w szczególności nie dostosował się do wymogów "Zasad techniki prawodawczej", zatem poszczególne jego unormowania obarczone są wadami uzasadniającymi stwierdzenie ich nieważności w trybie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarżący podnosi, iż regulamin w § 2 nieprawidłowo określa adresatów obowiązków w nim wskazanych. Zakres podmiotowy obowiązków wskazanych w ustawie z dnia 13 września 1996 r. – o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wyznacza art. 1 ust. 1 tego aktu prawnego traktując o "obowiązkach właścicieli nieruchomości" (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy), natomiast § 2 regulaminu wbrew delegacji ustawowej wskazuje, iż jego postanowienia obowiązują właścicieli nieruchomości, mieszkańców, osoby przebywające czasowo na terenie gminy oraz przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie utrzymania czystości i porządku. Postanowienie takie jest sprzeczne z uregulowaniami powołanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. Wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 5 tego aktu powinność realizacji innych obowiązków (niż wskazane w ustawie) określonych w regulaminie odnosi się do właścicieli nieruchomości. Za takie podmioty w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy nie mogą być uznani mieszkańcy lub osoby przebywające czasowo na terenie gminy. Skarżący wywodzi, iż przeciwna konstatacja nakładałaby obowiązki na mieszkańców Gminy [...] lub osób przebywających na jej terenie czasowo, nie dysponujących jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości.

Prokurator wskazuje także, iż lokalny prawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości dodatkowe, nieprzewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązki i zakazy, bądź też powtórzył obowiązki i zakazy wynikające z ustawy upoważniającej i innych aktów prawnych, a niekiedy zmodyfikował ich treść, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Skarżący powołuje się na przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którą w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów aktów normatywnych, ponadto w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, nie zamieszcza się także przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub innymi aktami, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. W związku z powyższym skarżący podnosi, iż zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] zawiera regulacje pozostające w sprzeczności ze wskazanymi przepisami powołanego powyżej rozporządzenia z dnia 20 czerwca 2002 r.

Prokurator wskazuje, że jako przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. należy traktować zawarty w § 3 ust. 1 regulaminu obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie sanitarno – higienicznym, który to obowiązek został już uregulowany w innym akcie prawnym, tj. art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wskazany w § 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarno – porządkowym i technicznym, co stanowi niemalże dosłowne powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r., czy też określony w § 8 ust. 2 regulaminu zakaz bezpośredniego odprowadzania ścieków pochodzących z mycia pojazdów poza myjniami do zbiorników wodnych lub gruntu, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne, bądź wynikający z § 15 ust. 1 ciążący na właścicielach i opiekunach zwierząt domowych obowiązek dochowania środków ostrożności, co w istocie stanowi zmodyfikowane powtórzenie normy prawnej z zakresu prawa wykroczeń tyczącej się obowiązku zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, tj. art. 77 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. – Kodeks wykroczeń.

Skarżący dostrzegł, iż Rada Gminy [...] w § 3 ust. 1 pkt 3 regulaminu z niezrozumiałych powodów rozszerzyła obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń danej, ściśle określonej kategorii chodników do konieczności uprzątnięcia zanieczyszczeń ze wszystkich chodników bezpośrednio przylegających do nieruchomości.

Prokurator zwrócił uwagę, iż w § 13 regulaminu Rada Gminy [...] zawarła regulację odbiegającą od unormowań zawartych w art. 6 ust. 1 i 6 ustawy upoważniającej. Zgodnie z tymi przepisami gmina jest obowiązana zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Prokurator wywodzi, iż zaskarżona uchwała wiąże podjęcie przez gminę tych działań już wtedy, gdy właściciel nieruchomości nie udokumentuje korzystania z rzeczonych usług, a nie, gdy takiej umowy nie zawarł. Ponadto § 13 regulaminu traktuje o przejęciu przez gminę obowiązku usuwania i unieszkodliwiania odpadów, podczas gdy art. 6 ust.1 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. stanowi o zorganizowaniu odbierania odpadów. Prokurator podnosi, iż Gmina nie jest uprawniona do przejęcia tego obowiązku, ponadto ustawa w odniesieniu do tego zagadnienia mówi o odbieraniu odpadów, a nie o ich usuwaniu oraz unieszkodliwianiu.

Skarżący podnosi, iż §14 regulaminu stanowi niedokładne powtórzenie treści art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r., przepis traktuje m.in. o stawkach za usługi usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, ustawa upoważniająca zaś odnosi się do usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych.

Prokurator zauważył, że rozdział V zawiera przepisy wydane z wyraźnym przekroczeniem delegacji ustawowej, w § 15 ust. 2 pkt 2 bowiem uchwałodawca przewidział możliwość puszczania psów luzem, pod warunkiem, że są one m.in. pod nadzorem właściciela. Skarżący wskazuje, iż treść art. 4 ust. 2 pkt 6 mówi o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe, zaś kwestionowany przez skarżącego przepis ogranicza wymieniony obowiązek do właściciela zwierzęcia. Ponadto zauważa, iż treść § 15 ust. 3 pkt 1 regulaminu zawiera zakaz wprowadzania zwierząt na tereny placów gier, zabaw i piaskownic dla dzieci, kąpielisk, boisk szkolnych oraz innych miejsc objętych takim zakazem. Skarżący wskazuje, iż jest to dodatkowy obowiązek, do którego nałożenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony.

Skarżący wskazał, iż § 15 ust. 4 i 5 regulaminu zostały wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do unormowania w drodze uchwały spraw związanych z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt, co należy do zadań własnych gminy. Kwestie te uregulowane już zostały w art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt.

Skarżący kwestionuje też zawarte w zaskarżonej uchwale regulacje tyczące się obowiązków gmin określonych w § 3 ust. 4. Podnosi, iż przepis upoważniający nie zezwala gminie na unormowanie w uchwale tych zagadnień, bowiem zadania gminy określone zostały w Rozdziale 2 ustawy upoważniającej. Ponadto część tych obowiązków stanowi niedokładne powtórzenie zapisów ustawy.

Ponadto prokurator w uzasadnieniu wskazał, iż § 3 ust. 4 pkt 4 regulaminu (skarżącemu prokuratorowi chodziło zapewne o regulację zawartą w § 3 ust. 4 pkt 3 regulaminu, a ujęcie w uzasadnieniu zamiast § 3 ust. 4 pkt 3 – § 3 ust. 4 pkt 4 regulaminu uznać należało za oczywistą omyłkę) stanowi nieścisłe powtórzenie art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. – o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z uchwały wynika bowiem, że do obowiązków gminy należy zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt, natomiast ustawa stanowi o zapewnieniu przez gminę realizowania tych czynności, a nie ich wykonywania. Ponadto skarżący podnosi, iż podobnie rzecz się odnosi do § 3 ust. 4 pkt 1 regulaminu – ustawa stanowi o tworzeniu przez gminę warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy), zaś uchwała mówi o ciążącym na gminie obowiązku zbierania i pozbycia się odpadów. Zdaniem skarżącego w sposób dyskryminacyjny traktowane są osoby prowadzące placówki handlowe, bowiem do obowiązków gminy nie należy zbieranie i opróżnianie pojemników na odpady usytuowanych przy tych placówkach. Ograniczenie takie nie dotyczy placówek usługowych, co również zdaniem skarżącego prowadzi do nierównego traktowania przedsiębiorców w zależności od rodzaju prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

Skarżący podkreśla, iż kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały Rady Gminy [...] wykraczają poza upoważnienie ustawowe, zatem wydane zostały z istotnym naruszeniem prawa. Prokurator wskazuje, iż błędy zaistniałe w regulaminie są o tyle istotne, bowiem w przypadku naruszenia zakwestionowanych w skardze nakazów i zakazów przez ich adresatów, mogą oni zostać pociągnięci do odpowiedzialności za wykroczenie określone w art. 10 ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. – o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanych unormowań zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o uznanie, że zarzuty określone przez Prokuratora Rejonowego w skardze dotyczące: § 2, § 3 ust. 1 pkt 1 i 3, § 3 ust. 4 pkt 1, § 8 ust. 2, § 14, § 15 ust. 2 pkt 2 i § 15 ust. 3 pkt 1 regulaminu nie zostały wydane z istotnym naruszeniem prawa i nie dają podstawy do stwierdzenia ich nieważności. Ponadto Rada Gminy w pozostałej części dotyczącej § 3 ust. 4 pkt 3, § 13, § 15 ust. 1 i § 15 ust. 4 i ust. 5 uznała skargę prokuratora za zasadną.

W odpowiedzi na skargę, w odniesieniu do § 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu, Rada gminy wywodzi, iż należy wprost w prawie miejscowym, którym ma być regulamin i którego treść łatwiej dociera do mieszkańca gminy, łatwiej niż ustawy, wyjaśnić, że obowiązkiem właściciela nieruchomości na terenie gminy jest wyposażenie w pojemniki określone w uchwale rady gminy. Nieujęcie tego zapisu, jak i obowiązku wyposażenia nieruchomości w stosowne urządzenia czyni przepis niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, do jakiej jest stanowiony. Podnosi ponadto, iż sztywne trzymanie się poprawności legislacyjnej uczynić może nieczytelność uchwały, spowodować jej niezrozumienie przez mieszkańców gminy zwłaszcza w sytuacji, gdy wprost nie określi się obowiązków właścicieli nieruchomości czy innych zobowiązanych.

Rada gminy nie zgadza się ze stanowiskiem skarżącego, iż w § 3 ust. 1 pkt 3 regulaminu rada gminy z niezrozumiałych powodów rozszerzyła obowiązek zawarty w ustawie. Zdaniem Rady powyższy przepis regulaminu zgodny jest z upoważnieniem ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b.

Rada Gminy podnosi, iż regulamin nie dyskryminuje osób prowadzących placówki handlowe, przy których są usytuowane urządzenia do zbierania odpadów przez określenie, że na osobach tych ciąży obowiązek zbierania odpadów. Rada wskazuje, iż zwyczajowo przyjęte jest to, że przy sklepach spożywczych usytuowane są pojemniki na odpady i w interesie wszystkich, a zwłaszcza właścicieli sklepów jest by pojemniki były przy sklepie i by właściciele sklepów opróżniali pojemniki. Rada gminy podkreśla, iż to są powszechne zwyczaje i takie zwyczaje nie tylko warto szanować, ale i uwzględniać w prawie miejscowym.

Rada kwestionuje zarzut prokuratora dotyczący naruszenia art. 29 ust.1 pkt 2, art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne przez wprowadzenie w regulaminie zakazu bezpośredniego odprowadzania ścieków pochodzących z mycia pojazdów poza myjniami do zbiorników wodnych lub gruntu. Rada podnosi, iż skarżący nie wskazuje konkretnego przepisu art. 39, a także art. 40 prawa wodnego, a przepisy te wskazują kilka (art. 40) czy kilkanaście sytuacji prawnych.

Rada gminy odnosząc się do § 14 regulaminu podnosi, iż ujęcie tego zapisu ma charakter tylko informacyjny. Ponadto Rada Gminy uważa, że poinformowanie adresatów regulaminu, że stawki opłat ponoszonych przez właścicieli nieruchomości za świadczenia usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, opróżniania zbiorników bezodpływowych, transportu nieczystości nie są dowolne i że rada może, ale odrębną uchwałą określić górne stawki, których uprawnieni przedsiębiorcy zajmujący się tymi usługami nie mogą przekroczyć. Rada wywodzi, iż zapis ten aczkolwiek – ustawa nie upoważniła do jego ujęcia w regulaminie nie jest poważnym naruszeniem ustawy i nie nakłada na adresatów regulaminu jakichkolwiek obowiązków.

W odniesieniu do § 15 regulaminu Rada podnosi, iż zarzut można uznać za częściowo słuszny. Przepis jednak uznano za wymagający częściowego zmodyfikowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Na wstępie, mając na względzie treść odpowiedzi na skargę Sąd podkreśla, że jak wskazuje art. 4 ust. 1 ustawy – o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego, i jako taki przynależy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawodawca w ustawie zasadniczej wyznaczył tym samym aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa, akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu. Źródłem ustanowienia aktu prawa miejscowego, w tym regulaminu czystości i porządku w gminie, nie mogą być "powszechne zwyczaje". Oznaczałoby to bowiem, że źródłem uchwalonego przez radę gminy aktu prawa miejscowego jest zwyczaj miejscowy, a nie upoważnienie ustawowe – co wprost jest sprzeczne z cytowanym art. 94 Konstytucji RP. Konieczność przestrzegania ograniczeń wynikających z granic upoważnienia ustawowego oraz zasady hierarchiczności źródeł prawa jest obowiązkiem prawnym, wynikającym z treści ww. przepisów Konstytucji RP. Organom wolno nakładać obowiązki tylko i wyłącznie na podstawie upoważnienia ustawowego, natomiast obywatel może podejmować wszystkie czynności nie zakazane przez prawo (zasada wolności).

Konsekwencją wspomnianego na wstępie wyznaczenia przez ustawodawcę w art. 94 Konstytucji RP stanowionym przez organy samorządu terytorialnego aktom prawa miejscowego konkretnego miejsca w hierarchii źródeł prawa – zależność od źródeł prawa wyższego rzędu – jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 13 września 1996 r. Podkreślenia wymaga, iż każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10). Regulamin, jako akt prawa miejscowego jest częścią systemu źródeł prawa. Winien zatem tworzyć całość z innymi elementami tego systemu, tj. z ustawami, rozporządzeniami, uchwałami organów samorządu terytorialnego, itd. Zgodnie z regułami legislacji, nie może być natomiast opisem ustaw czy rozporządzeń, swego rodzaju "podręcznikiem" dla obywatela, zapobiegającym takiej sytuacji kiedy mieszkaniec gminy, dla zorientowania się w ciążących na nim obowiązkach, zmuszony jest do analizy przepisów ustawowych i wykonawczych, niejednokrotnie rozsianych po licznych aktach prawnych. Fakt, iż obecna legislacja jest rzeczywiście bardzo obszerna i skomplikowana nie uzasadnia naruszenia prawnych reguł tworzenia prawa miejscowego. Wobec czego nie można zgodzić się z twierdzeniem Rady Gminy, iż sztywne trzymanie się poprawności legislacyjnej może spowodować nieczytelność uchwały i spowodować jej niezrozumienie przez mieszkańców gminy.

Stwierdzić należy, że powtarzanie i uzupełnianie w przepisach regulaminu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" – w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Co więcej, sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu.

Przedmiotem skargi złożonej w niniejszej sprawie przez Prokuratora Rejonowego w [...] jest uchwała Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] października 2010 roku w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...], w treści której skarżący zwrócił uwagę na popełnione przez uchwałodawcę istotne naruszenia prawa. Zarzuty dotyczą kilku aspektów.

Badając zaskarżoną uchwałę, wskazać trzeba, że wydający ją organ zamieścił w uchwale przepisy regulujące sprawy wykraczające poza upoważnienie ustawowe rady gminy, czym naruszył przepisy art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. – o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz § 143 w zw. z § 115, § 116, § 118 oraz § 135 – 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

Za zasadny należy uznać zarzut prokuratora kwestii rozszerzenia katalogu podmiotów obowiązanych do stosowania regulaminu, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi w art. 1 ust. 1 " o obowiązkach właścicieli nieruchomości" (w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy) dotyczących utrzymania czystości i porządku, regulamin natomiast w § 2 nieprawidłowo określa adresatów obowiązków w nim wskazanych. Przepis § 2 regulaminu wbrew delegacji ustawowej wskazuje, iż jego postanowienia obowiązują właścicieli nieruchomości, mieszkańców, osoby przebywające czasowo na terenie gminy oraz przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie utrzymania czystości i porządku. Postanowienie takie uznać należy za sprzeczne z regulacją ustawy z dnia 13 września 1996 r. – o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wynikająca z art. 5 ust. 1 pkt 5 tego aktu prawnego powinność realizacji innych obowiązków (niż wskazane w ustawie) określonych w regulaminie odnosi się do właścicieli nieruchomości. Za takie podmioty w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy nie mogą być uznani mieszkańcy lub osoby przebywające czasowo na terenie gminy.

Za niezasadne uznać należy także nałożenie przez Radę na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie zostały przewidziane przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Brak jest bowiem podstawy do nakładania na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków. Z analizy uregulowań zaskarżonego aktu prawa miejscowego wynika, iż lokalny prawodawca nałożył na właścicieli nieruchomości dodatkowe, nieprzewidziane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa obowiązki i zakazy, bądź też powtórzył obowiązki i zakazy wynikające z innych aktów prawnych, a także zmodyfikował ich treść, co nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Zgodnie z § 137 i § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w aktach prawa miejscowego nie powtarza się przepisów innych aktów normatywnych. Treść § 115 i § 135 w zw. z § 143 powołanego rozporządzenia stanowi, iż w aktach prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Zgodnie natomiast z § 116 i §136 w zw. z § 143 rozporządzenia, w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów niezgodnych z ustawą upoważniającą lub z innymi ustawami i ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi, chyba że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala. Zaskarżona uchwała Rady Gminy [...] zawiera regulacje pozostające w sprzeczności ze wskazanymi przepisami ww. rozporządzenia.

Ponadto, ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 5 ust. 1 pkt 4 w sposób jasny uregulowała ciążący na właścicielach nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z danej, ściśle określonej kategorii chodników, tymczasem Rada Gminy [...] w § 3 ust. 1 pkt 3 regulaminu rozszerzyła ten obowiązek do konieczności uprzątnięcia zanieczyszczeń ze wszystkich chodników bezpośrednio przylegających do nieruchomości.

Za trafny należy uznać także zarzut skargi nieuprawnionego nałożenia obowiązku, który został już nałożony w akcie powszechnie obowiązującym. Brak jest podstawy do ich powtarzania, konkretyzowania czy zmiany. Jako przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. należy traktować zawarty w § 3 ust. 1 regulaminu obowiązek utrzymania nieruchomości w należytym stanie sanitarno - higienicznym, który to obowiązek został już uregulowany w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, wskazany w § 3 ust. 1 pkt 1 regulaminu obowiązek wyposażenia nieruchomości w urządzenia służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywania tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarno - porządkowym i technicznym, co stanowi niemalże dosłowne powtórzenie treści art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r., czy też określony w § 8 ust. 2 regulaminu zakaz bezpośredniego odprowadzania ścieków pochodzących z mycia pojazdów poza myjniami do zbiorników wodnych lub gruntu, które to zagadnienia w sposób szczegółowy uregulowane są w art. 29 ust. 1 pkt 2, art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, bądź wynikający z § 15 ust. 1 ciążący na właścicielach i opiekunach zwierząt domowych obowiązek do zachowania środków ostrożności, co w istocie stanowi niedokładne powtórzenie normy prawnej z zakresu prawa wykroczeń dotyczącej obowiązku zachowania zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, o czym stanowi art. 77 kodeksu wykroczeń. Rada gminy wyszła zatem poza upoważnienie ustawowe, wchodząc w materię już uregulowaną ustawami.

Zasadny jest zarzut naruszenia prawa przez § 13 Regulaminu Rada Gminy [...] zawarła regulację odbiegającą od unormowań zawartych w art. 6 ust. 1 i 6 ustawy upoważniającej. Zgodnie z tymi przepisami gmina jest obowiązania zorganizować odbieranie odpadów komunalnych oraz opróżnianie zbiorników bezodpływowych w przypadku właścicieli nieruchomości, którzy nie zawarli umów w zakresie odbierania odpadów komunalnych lub w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Zaskarżona uchwała wiąże podjęcie przez gminę tych działań już wtedy, gdy właściciel nieruchomości nie udokumentuje korzystania z rzeczonych usług (a nie, gdy takiej umowy nie zawarł). W § 13 regulaminu stanowi o przejęciu przez gminę obowiązku usuwania i unieszkodliwiania odpadów, podczas gdy art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. stanowi o zorganizowaniu odbierania odpadów. Gmina nie jest uprawniona do przejęcia tego obowiązku, ponadto ustawa w odniesieniu do tego zagadnienia stanowi jedynie o odbieraniu odpadów, a nie o ich usuwaniu oraz unieszkodliwianiu.

Odnośnie § 14 regulaminu zważyć należy, iż stanowi on niedokładne powtórzenie treści art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Kwestionowany przepis traktuje między innymi o stawkach za usługi usuwania i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, ustawa upoważniająca zaś odnosi się jedynie do usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych.

W rozdziale V regulaminu zawarto obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe. Zawiera on również przepisy wydane z wyraźnym przekroczeniem delegacji ustawowej. W § 15 ust. 2 pkt 2 uchwałodawca przewidział możliwość puszczania psów luzem, pod warunkiem, że są one m.in. pod nadzorem właściciela. Treść art. 4 ust. 2 pkt 6 mówi o obowiązkach osób utrzymujących zwierzęta domowe, zaś kwestionowany przez skarżącego przepis ogranicza wymieniony obowiązek (będący jednocześnie uprawnieniem) do właściciela zwierzęcia. Dosłowna jego treść wskazuje, iż psa luzem może puszczać jego właściciel, zaś możliwość ta jest wykluczona w stosunku do innych osób utrzymujących zwierzęta domowe.

Treść z kolei §15 ust. 3 pkt 1 regulaminu zawiera zakaz wprowadzania zwierząt na tereny placów gier, zabaw i piaskownic dla dzieci, kąpielisk, boisk szkolnych oraz innych miejsc objętych takim zakazem. Jest to obowiązek, do którego nałożenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest upoważniony. Pojęcie "utrzymanie porządku" ogranicza się do gromadzenia, zbierania i usuwania odpadów komunalnych, nie zaś do zakazu wyprowadzania psów na teren szkół, przedszkoli, placów zabaw, piaskownic, boisk i innych terenów sportowych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 19 sierpnia 2008r., II SA/Lu 485/08).

Za wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej uznać należy unormowania § 15 ust. 4 i 5 regulaminu. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do unormowania w drodze uchwały spraw związanych z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt, co należy do zadań własnych gminy. Kwestie te uregulowane już zostały w art. 11 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt oraz wydanym na jego podstawie rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt. Wprawdzie na podstawie powołanego przepisu ustawowego rada gminy uprawniona jest w drodze uchwały do uregulowania spraw związanych z wyłapywaniem bezdomnych zwierząt i rozstrzyganiem o dalszym postępowaniu z tymi zwierzętami, jednakże nie może tego czynić w oparciu o delegację ustawową przewidzianą w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Prokurator Rejonowy w [...] kwestionuje też zawarte w zaskarżonej uchwale regulacje tyczące się obowiązków gminy określone w § 3 ust. 4. Przepis upoważniający nie zezwala gminie na unormowanie w uchwale tych zagadnień, bowiem zadania gminy określone zostały w Rozdziale 2 ustawy upoważniającej. Ponadto, część tych obowiązków stanowi powtórzenie zapisów ustawy. Ponadto przepis § 3 ust. 4 pkt 3 regulaminu stanowi nieścisłe powtórzenie art. 3 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Z uchwały wynika bowiem, że do obowiązków gminy należy zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt, natomiast ustawa stanowi o zapewnieniu przez gminę realizowania tych czynności, a nie ich wykonywania. Odnośnie z kolei § 3 ust. 4 pkt 1 regulaminu należy wyjaśnić, iż ustawa w artykule 3 ust. 2 pkt 1 stanowi o tworzeniu przez gminę warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku, natomiast uchwała mówi o ciążącym na gminie obowiązku zbierania i pozbycia się odpadów. Ponadto, co wskazał prokurator, w sposób dyskryminacyjny traktowane są podmioty prowadzące placówki handlowe, bowiem do obowiązków gminy nie należy zbieranie i opróżnianie pojemników na odpady usytuowanych przy tych palcówkach. Ograniczenie takie nie dotyczy jednak placówek usługowych, co prowadzi do nierównego traktowania przedsiębiorców w zależności od rodzaju prowadzonej przez nich działalności gospodarczej.

Wskazać należy, iż stanowiąc przepisy prawa miejscowego w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, organ uchwałodawczy musi formułować zawarte w nich postanowienia na podstawie i w granicach udzielonego mu w tym przedmiocie upoważnienia ustawowego – pogląd taki wyrażony i ugruntowany został w licznym orzecznictwie sądowym. Wszelkie odstępstwa od delegacji ustawowej skutkować muszą wyeliminowaniem zaskarżonych przepisów uchwały z obrotu prawnego.

Stwierdzić należy, iż kwestionowane zapisy uchwały Rady Gminy [...] wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z dyspozycji art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wskazane naruszenia są o tyle istotne, bowiem w przypadku naruszenia zakwestionowanych w skardze nakazów i zakazów przez ich adresatów, mogą oni zostać pociągnięci do odpowiedzialności za wykroczenie określone w art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W tym stanie rzeczy uznając skargę Prokuratora Rejonowego w [...] za zasadną, stwierdziwszy że zaskarżona uchwała Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2010 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy [...] we wskazanych powyżej przepisach naruszyła prawo. Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygnięcie w pkt 2 opierając na przepisach art. 152 tej ustawy.