Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2528/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust.1, art. 15c, 22a, 24a
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] grudnia 2018 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez W. T. decyzją z [...] października 2020 r.(nr [...]), Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, utrzymał w mocy swoją decyzję z [...] grudnia 2018 r. (nr [...]) o odmowie wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), na podstawie art. 8a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył przepis prawa będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji i stwierdził, że zawiera dwie nieostre przesłanki formalne: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r. oraz trzecią - tzw. "szczególnie uzasadniony przypadek".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podał, że "krótkotrwałość" (służby) i "rzetelność" (wykonywania zadań i obowiązków) są pojęciami nieostrymi. Organ przywołał leksykalne synonimy: "krótkotrwałości" (chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny) oraz "rzetelności" (m. in. gorliwy, niestrudzony, solidny, staranny, sumienny). Zdaniem organu, krótkotrwałość służby należy oceniać przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym (jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa), a dodatkowo proporcjonalnie (w stosunku do całości okresu służby byłego funkcjonariusza). Funkcjonariusz rzetelnie wykonujący zadania i obowiązki to funkcjonariusz, który sumiennie, solidnie i dokładnie wykonuje obowiązki służbowe. Postawa rzetelnego funkcjonariusza cechuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację obowiązków, ale także wykazywanie inicjatywy w służbie oraz gotowość do realizacji zadań dodatkowych. Zdaniem organu, "narażenie zdrowia i życia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako "czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza", przy czym chodzi tu o zagrożenie inne niż normalne, potencjalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia, a więc zagrożenie rzeczywiste i wyjątkowe.

Organ podniósł, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie są dostateczną podstawą do wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów regulujących zasady wyliczenia świadczenia (emerytury, renty inwalidzkiej, renty rodzinnej) w obniżonej wysokości. Uprawnienie z art. 8a ust. 1 ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" służby jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", przy czym wykonywanie obowiązków służbowych w sposób rzetelny i z najwyższym zaangażowaniem, wyróżnienia i awanse w służbie nie świadczą jeszcze o zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku". Z istoty każdej służby wynika powinność funkcjonariusza do realizowania powierzonych zadań z najwyższą starannością.

Minister Spraw i Wewnętrznych i Administracji przenosząc te rozważania natury ogólnej, na grunt rozpatrywanej sprawy, stwierdził, że służba skarżącego (od [...] lutego 1986 r. do [...] stycznia 1990 r.) na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, nie była służbą krótkotrwałą (tymczasową), zarówno w ujęciu bezwzględnym (3 lata, 11 miesięcy i 7 dni), jak i w odniesieniu do ponad 23-letniego okresu całej jego służby (stanowiła ok. 17 % łącznego okresu jego służby). W orzecznictwie przyjmuje się, że za krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę niedługą, epizodyczną, doraźną. W. T. w 1985 r. składał podanie o przyjęcie do pracy w MO, mimo to w 1986 r. rozpoczął służbę na stanowisku [...] Grupy [...] Służby Bezpieczeństwa w sposób świadomy i czerpał z tego określone, wymierne korzyści materialne. Nie była to służba podjęta przypadkowo i przez ten prawie czteroletni okres służby skarżący "z całą pewnością" dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem. Organ dodał, że skarżący zakończył służbę na rzecz totalitarnego państwa nie z własnej woli, ale z powodu likwidacji i transformacji struktur formacji, związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

W uzasadnieniu decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podniósł, że z pism Komendanta Głównego Policji z [...] marca 2018 r. i Komendanta Powiatowego Policji w [...] z [...] lutego 2018 r. nie wynika, aby W. T. w czasie służby w Policji uchylał się od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Przeciwko skarżącemu nie toczyły się postępowania karne, karno-skarbowe czy dyscyplinarne. Organ dodał, że w zasobach archiwalnych nie ma zaświadczenia stwierdzającego, że skarżący pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, uzasadniających podwyższenie emerytury na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.). Służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariusza i to potencjalne zagrożenie nie wypełnia przesłanki art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że W. T. w okresie od [...] lutego 1986 r. do [...] stycznia 1990 r. pełnił służbę w jednostkach organizacyjnych SB RUSW w [...]: na stanowisku [...] Grupy [...], a następnie inspektora Referatu studiów i Analiz, co oznacza, że był funkcjonariuszem operacyjnym, merytorycznym, "wykonującym zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa", a nie "obowiązki techniczne, niewymagające zaangażowania". W okresie lipiec-grudzień 1989 r. był słuchaczem Studium Podyplomowego WSO MSW w [...], a więc instytucji enumeratywnie wymienionej w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, co prowadzi do wniosku, że okres ten stanowi okres służby na rzecz totalitarnego państwa.

W rozpatrywanej sprawie przesłanki przewidziane w art. 8a ust. 1 i pkt 2 ustawy nie zostały spełnione, a tym samym nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", pozwalający na wyłączenie stosowania wobec W. T. art. 15c art. 22a i art. 24a ustawy. Organ dodał, że nie bez znaczenia dla oceny zaistnienia (a raczej niezaistnienia) przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest treść opinii służbowej o skarżącym za okres służby od [...] lutego 1986 r. do [...] lutego 1989 r. Z dokumentu tego wynika, że W. T. umiejętnie współpracował z pionami MO i SB uzyskując informację z zakresu przestępczości pospolitej, prezentował właściwą postawę polityczną i światopoglądową, uczestniczył aktywnie w działalności Koła ZSMP, by kandydatem na członka PZPR, co nakazuje domniemywać, że utożsamiał się z ustrojem totalitarnym.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że jest związany treścią informacji o pełnieniu służby, sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Według art. 13a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sporządza i przekazuje organowi emerytalnemu informację o przebiegu służby i wskazuje w niej okresy służby na rzecz totalitarnego państwa. Jeżeli skarżący nie zgadza się z tą informacją, to powinien podnieść ten zarzut w postępowaniu odwoławczym od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego, wydanej przez Dyrektora ZER MSWiA.

W. T. w skardze na tę decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, podniósł m. in. że jego służba przed 31 lipca 1990r. była krótkotrwała oraz że "rozpatrywanie czasu pełnienia służby w SB bez wzięcia pod uwagę jakie obowiązki i zadania się wykonywało, jest bez sensu", a stwierdzenie organu, że pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa jest dla niego krzywdzące. Skarżący podkreślił, że jako funkcjonariusz grupy [...] SB zajmował się sektorem rolnictwa. W. T. dodał, że po dniu 12 września 1989 r. pełnił służbę na stanowiskach oficerskich w Policji, w pionie prewencji, przeszedł na emeryturę w stopniu [...] Policji, zaś w służbie był nagradzany i odznaczany Brązowym Krzyżem Zasługi, Brązowym Medalem "Za zasługi dla obronności kraju", Brązową Odznaką "Zasłużony Policjant".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zaskarżona przez W. T. decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] października 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z [...] grudnia 2018 r. naruszają prawo i dlatego jego skarga zasługuje na uwzględnienie.

W zaskarżonej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że art. 8a ust. 1 ustawy zawiera dwie przesłanki formalne wyłączenia stosowania wobec byłego funkcjonariusza przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej: krótkotrwałość służby przed 31 lipca 1989 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków w służbie po 12 września 1989 r., których dopiero łączne spełnienie pozwala na ocenę zaistnienia przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku. Organ uznał, że w przypadku skarżącego przesłanka określona w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy nie została spełniona, a tym samym nie ma podstaw do wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Stanowisko organu nie jest prawidłowe.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Naczelny Sąd Administracyjny dokonując wykładni art. 8a ust. 1 ustawy wywiódł, że "szczególnie uzasadniony przypadek" stawowi jedną przesłankę obejmującą swym zakresem sytuacje wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2. W wyroku z dnia 24 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1976/19 wywiódł, że łączne spełnienie przez skarżącego przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy. Wskazuje na to poprzedzające pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 wyrażenie "ze względu", które wprost nakazuje uznanie, że łączne wystąpienie obu wymienionych w przepisie warunków stanowi podstawę do zastosowania wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa z art. 8a ust. 1 ustawy. W orzecznictwie dotyczącym tej problematyki NSA odwołując się do zasady sprawiedliwości społecznej przyjmuje ponadto, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego (por. np. np. wyrok z dnia 12 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1976/19 oraz z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Zatem organ oceniając spełnienie przez uprawnionego warunków do wydania wobec niego decyzji z art. 8a ust. 1 ustawy, powinien zbadać nie tylko występowanie okoliczności dotyczących krótkotrwałej służby i rzetelnego wykonywania zadań, ale również ocenić, w sytuacji gdy nie zostaną one spełnione, czy nie występują inne szczególne okoliczności pozwalające na zastosowanie dobrodziejstwa z art. 8a ustawy. Takie rozumienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" oznacza, że informacja z Instytutu Pamięci Narodowej, o której mowa w art. 13a ustawy nie stanowi niepodważalnego i ostatecznego orzeczenia przesadzającego kwestie związane z pełnieniem służby przez byłego funkcjonariusza na rzecz totalitarnego państwa. W istocie, co wynika z treści art. 13a ust. 1 ustawy taka informacja ma jedynie charakter dokumentu urzędowego potwierdzającego fakt oraz okres służby w wymienionych w art. 13b ustawy instytucjach i formacjach. Powyższa informacja natomiast nie przesądza o tym, czy służba w tym okresie miała charakter realizacji zadań polegających na bezpośrednim zaangażowaniu w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru. Informacja sporządzana na podstawie art. 13a ustawy stanowi zatem dokument urzędowy. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 76 § 1 i 2 k.p.a., dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania lub inne podmioty w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Nie wyłącza to jednak możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści tych dokumentów (art. 76 § 3 k.p.a.). Kodeks postępowania administracyjnego nie wprowadza ograniczeń w odniesieniu do środków dowodowych, które organ orzekający może dopuścić w celu obalenia mocy dowodowej dokumentów urzędowych. Domniemanie zgodności z prawdą dokumentu urzędowego może być obalone wszelkimi środkami dowodowymi, jednakże strona, która zaprzecza prawdziwości dokumentu urzędowego, powinna tę okoliczność udowodnić. W razie zaś obalenia domniemania zgodności z prawdą lub domniemania prawdziwości dokumentu urzędowego nie może on być potraktowany jako dowód w sprawie.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji oparł zaskarżoną decyzję na stwierdzeniu, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa nie była krótkotrwała. W uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił jednak dostatecznie, jakimi kryteriami się kierował, dochodząc do wniosku, że z perspektywy ponad 23-letniej służby skarżącego, 3 lata, 11 miesięcy i 7 dni to okres zbyt długi, aby uznać go za krótkotrwały. Zdaniem Sądu, twierdzenie organu, że W. T. podjął służbę w strukturach SB w sposób świadomy i czerpał z tego określone, wymierne korzyści materialne, nie stanowi uzasadnienia do stwierdzenia zaistnienia przesłanki krótkotrwałości służby, podobnie jak stwierdzenie, że przez prawie czteroletni okres służby skarżący "z całą pewnością" dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań i ich charakterem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwraca uwagę, że w orzecznictwie (por. np. powołany wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r.) przyjmuje się, że w określonych stanach faktycznych nie ma przeszkód do kwalifikowania służby kilkuletniej jako mającej charakter "krótkotrwały" w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy. W tym zakresie warto przypomnieć, że jako pewnego rodzaju wskazówkę interpretacyjną wskazywano w trakcie prac nad treścią art. 8a ustawy, że 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby (por. zapis posiedzenia Komisji Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr 76) i Komisji Polityki Społecznej i Rodziny (nr 55) z dnia 14 grudnia 2016 r. Sejm VIII Kadencji, s. 19). Tak więc w sytuacji, gdy okres służby w organach wymienionych w art. 13b ustawy jest stosunkowo krótki w stosunku do okresu całej służby skarżącego można uznać, że spełniona została przesłanka z art. 8a ust 1 pkt 1 ustawy.

Z kolei w odniesieniu do kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", należy stwierdzić, że brak jest powodów, aby kryterium rzetelności rozumieć inaczej niż w sposób standardowo przyjęty w języku polskim. Działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285). Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") mogą przemawiać za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Prowadzi to do wniosku, że narażenie zdrowia i życia nie jest niezbędne dla stwierdzenia, że funkcjonariusz pełnił służbę rzetelnie (wzorowo). Narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności.

Sąd zwraca uwagę, że uzasadnienie decyzji uznaniowej (a z taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie) powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu, powinno z niego wynikać, ze wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok NSA z dnia 17 marca 2010 r. sygn. akt II GSK 491/09, wyrok NSA z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10). Ze względu na konstytucyjną ochronę wolności i praw jednostki możliwość korzystania przez organ z uznania administracyjnego w takich sprawach podlega szczególnym ograniczeniom (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19). Kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości (z preambuły Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że obejmuje ona prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, a wśród nich prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązkiem organu jest - po przeprowadzeniu postępowania w sprawie i stwierdzeniu, że w stosunku do określonej osoby zaistniała ustawowa przesłanka wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy, tj. przesłanka "szczególnie uzasadnionych przypadków" - każdorazowe wykazanie w tej sytuacji kryteriów przyjętego rozstrzygnięcia, w tym zwłaszcza kryteriów, którymi organ kierował się odmawiając wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy. Kryteriów wyboru konsekwencji dostarczają również zasady ogólne k.p.a., w tym zwłaszcza zasada wyważania interesów: indywidualnego i publicznego, wyrażona w art. 7 k.p.a. Rozstrzygnięcie podejmowane w granicach upoważnienia do uznania nie może być rozstrzygnięciem dowolnym, którego argumentacja sprowadzałaby się do stwierdzenia, że skoro organ "może, to nie musi".

Nie można tracić z pola widzenia, że Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów Izby Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN z dnia 16 września 2020 r., sygn. akt III UZP 1/20, stwierdził, że kryterium "służby na rzecz totalitarnego państwa", określone w art. 13b ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, powinno być oceniane na podstawie wszystkich okoliczności sprawy, w tym także na podstawie indywidualnych czynów i ich weryfikacji pod kątem naruszenia podstawowych praw i wolności człowieka.

Poczynione uwagi prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Jak już powiedziano, organ nie wyjaśnił w sposób przekonujący z jakich względów uznał, że w przypadku skarżącego służba na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, nie może być rozumiana jako krótkotrwała. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podkreślał konieczność indywidualnego podejścia do każdej sprawy, jednakże wbrew prezentowanemu stanowisku nie wyjaśnił, na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej, z jakich względów przyjął, że okres 3 lat i 11 miesięcy służby nie może być uznany za krótkotrwały, zwłaszcza w odniesieniu do trwającego łącznie ponad 23-letniego okresu służby skarżącego w formacjach mundurowych, a także w odniesieniu do znacznej przewagi okresu jego służby w Policji w stosunku do okresu służby przed dniem 31 lipca 1990 r. Z ustaleń organu wynika, że stosunek służby na rzecz totalitarnego państwa do całego okresu służby skarżącego wynosi ok. 17 %. Przy czym, jak zaznaczono powyżej, w trakcie prac legislacyjnych nad treścią art. 8a ustawy zaopatrzeniowej wskazywano, że co najmniej 20% całego okresu służby funkcjonariusza można uznać za okres krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

W świetle powyższego nie można uznać, aby organ w sposób należyty rozważył, czy sytuacja skarżącego stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ww. ustawy. Podkreślić w tym miejscu należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że łączne spełnienie przez wnioskodawcę przesłanek "krótkotrwałej służby" oraz "rzetelnego wykonywania zadań" - oznacza, że wystąpił "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a ponadto że "szczególnie uzasadniony przypadek" może wystąpić również wówczas, gdy były funkcjonariusz nie spełnia warunków określonych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy, jednakże jego służba w formacjach wymienionych w art. 13b ustawy nie charakteryzowała się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego. Zdaniem Sądu, twierdzenie organu, że W. T. wykonywał zadania związane z istotą funkcjonowania Służby Bezpieczeństwa", a nie "obowiązki techniczne, niewymagające zaangażowania" tylko dlatego, że pełnił służbę na stanowisku inspektora Grupy [...] (odpowiedzialnej za zadania operacyjne związane z [...]) a następnie inspektora Referatu Studiów i Analiz, nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy. W ocenie Sądu informacje zawarte w opiniach służbowych o skarżącym z [...] lutego 1987 r. i [...] czerwca 1988 r. że W. T. należycie wywiązywał się z obowiązków służbowych, był sumienny, zaangażowany w służbie i kulturalny oraz posiadał predyspozycje do pracy operacyjnej, a jego postawa ideowo-moralna nie budziła zastrzeżeń, nie uzasadniają wystarczająco stwierdzenia organu, że jego służba była ukierunkowana "na rzecz" państwa totalitarnego, w rozumieniu zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w powołanych wyrokach.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Podda ocenie okoliczności tej konkretnej sprawy administracyjnej w świetle przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby skarżącego, jego postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki. Oceny tej organ powinien dokonać również w kontekście czasu trwania służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z czasem jej pełnienia przed 30 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy przypadek skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Minister musi rozważyć okoliczności podniesione przez skarżącego we wniosku o wydanie decyzji, dotyczące jego służby przez 31 lipca 1990 r. oraz w demokratycznej Polsce (w tym otrzymane wyróżnienia i nagrody, m. in. Brązowy i Srebrny Krzyż Zasługi), mogące wskazywać na to, że nie był przeciętnym funkcjonariuszem. Można tylko przypomnieć, że z przepisu art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (Dz. U. z 2020 r., poz. 138) wynika, że Krzyż Zasługi jest nagrodą dla osób, które położyły zasługi dla Państwa lub obywateli spełniając czyny przekraczające zakres ich zwykłych obowiązków, a przynoszące znaczną korzyść Państwu lub obywatelom. Organ uzasadni decyzję w sposób odpowiadający wymogom art. 107 § 3 k.p.a., tj. m.in. wskaże fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji, stanowiące wyraz zindywidualizowanej oceny przypadku wnioskodawcy, nie powinno pozostawiać wątpliwości dlaczego organ rozstrzygnął sprawę strony w taki, a nie inny sposób.

Biorąc to wszystko pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja z [...] grudnia 2018 r. zostały wydane z naruszeniem art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. i dlatego działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 powołanej ustawy.