Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 738/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska (spr.),, sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi J. N. i E. Sz. – N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Decyzją znak : [...] z dnia [...] stycznia 2014 r Prezydent Miasta Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji określonej jako: zmiana sposobu użytkowania części parteru budynku usługowo-handlowego na część gastronomiczną, planowanej do realizacji na nieruchomości położonej przy [...] w Ł., obejmującej działki nr [...]. [...], [...], [...].

Od decyzji tej odwołanie złożyli D. i R. W. W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. znak : [...] uchyliło w całości decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, organowi pierwszej instancji. Kolegium zwróciło uwagę m.in. na konieczność :

- wyznaczenia obszaru analizowanego oraz sporządzenia analizy, która będzie odpowiadała zasadom ustalonym w tym przedmiocie;

- respektowania wskazań WSA w Białymstoku (wyrok WSA w Białymstoku z 12 listopada 2013 r., II SA/Bk 639/13), wg którego "w celu ustalenia czy inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy i nawiązuje do zabudowy na sąsiednich działkach należało zbadać nie tylko sposób użytkowania obiektów budowlanych lecz również ustalić czy gabaryty, forma architektoniczna planowanej zmiany sposobu użytkowania odpowiada cechom zabudowy i zagospodarowania terenu analizowanego" i dalej "powinna być dokonana bardziej szczegółowa charakterystyka istniejącej na obszarze analizowanym zabudowy ze wskazaniem na jakich konkretnie działkach, jakie konkretnie budynki się znajdują, jaka jest wielkość tych budynków i przede wszystkim ich funkcja z oznaczeniem konkretnego rodzaju realizowanych tam działań gospodarczych".

Prezydent Miasta Ł., po ponownym rozpoznaniu wniosku inwestora – M. B., decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak : [...], na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61, art. 63 ust. 1. 2 i 4, art. 64 w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647. ze zm.). dalej w skrócie "u.p.z.p." i § 1. § 3-§ 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań, dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). dalej "rozporządzenie", ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Dokonując analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu organ I instancji stwierdził, że nieruchomość obejmująca działki geodezyjne nr [...], [...], [...], [...], zabudowana jest budynkiem handlowo-usługowym, w którym znajduje się na parterze hurtownia zabawek i lokal handlowy, na piętrze dwa lokale gastronomiczne. Planowana jest zmiana sposobu użytkowania części parteru tego budynku na dwa lokale gastronomiczne o łącznej powierzchni użytkowej do 200 m. Funkcja piętra budynku pozostaje bez zmian. Określając warunki oraz szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy organ I instancji wskazał m.in. że przedmiotowa nieruchomość jest zabudowana budynkiem usługowo - handlowym. Inwestycja realizowana będzie w istniejącym budynku i nie spowoduje zmiany jego gabarytów oraz wprowadzenia nowej funkcji. Wnioskowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z funkcją i rodzajem zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Planowane zamierzenie inwestycyjne, stanowiące kontynuację istniejącej zabudowy usługowej, nie powoduje wprowadzenia na działkę nowej zabudowy, w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury Technicznej z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. nr 164, poz. 1589). W związku z powyższym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie stosuje się.

Nadto w uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że :

- z analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym zrealizowana ma być inwestycja oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynika, że nie ma przeciwwskazań do wydania wnioskowanej decyzji, ponieważ spełnione są wszystkie wymagania zawarte w art.61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., - w trakcie prowadzonego postępowania strony nie złożyły zastrzeżeń.

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył J. N. W ocenie odwołującego w zaskarżonej decyzji nieprawdziwie wskazano, że inwestycja realizowana w:istniejącym budynku nie spowoduje zmiany jego gabarytów oraz wprowadzenia nowej funkcji. Podkreślił, że istniejące lokale gastronomiczne na piętrze przedmiotowego budynku funkcjonują bez żadnych zezwoleń gdyż decyzja o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] kwietnia 2013 r., ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania piętra budynku usługowo-handlowego z hurtowni zabawek i lokalu handlowego na dwa lokale gastronomiczne, została wyrokiem WSA w Białymstoku uchylona (sygn. akt. II SA/Bk 639/13 z dnia 12 listopada 2013 r.). Nadto inwestor wnioskiem z dnia [...] listopada 2007 r. wystąpił o udzielenie pozwolenie na użytkowanie obiektu z przeznaczeniem na sklep meblowy i hurtownię zabawek. Zatem sporządzona analiza nie wskazuje na kontynuację funkcji gastronomicznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie I – instancyjne. W uzasadnieniu podano, że w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p. co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86. wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W przedmiotowej sprawie ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części parteru budynku usługowo - handlowego, w którym znajduje się hurtownia zabawek i lokal handlowy, na dwa lokale gastronomiczne o łącznej powierzchni użytkowej do 200m2, planowanej do realizacji na nieruchomości położonej przy [...] w Ł., na działkach nr [...]. [...], [...], [...]. W ocenie organu odwoławczego decyzja w tym zakresie nie narusza prawa. Wskazano, że wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w; zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. I tak ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w punktach od 1 do 5 ww.regulacji. Warunki te dotyczą kontynuacji istniejącej już zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2) oraz zapewnienia wystarczającego uzbrojenia terenu (pkt 3). Ponadto ustawa stawia warunek, by teren nie wymagał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (pkt 4); a także, by decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5). Wskazano przy tym, że z uwagi na charakter projektowanego zamierzenia inwestycyjnego - zmiana sposobu użytkowania części parteru bez zmiany (wbrew twierdzeniom odwołującego) gabarytów i innych wskaźników budynku istniejącego - bezprzedmiotowa jest analiza części parametrów architektoniczno - urbanistycznych zabudowy, wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W przedmiotowej sprawie artykuł ten ma zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Odnosząc się do poszczególnych wymagań organ odwoławczy stwierdził, że zostały one w sprawie spełnione gdyż:

- po pierwsze - w celu ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wokół działek objętych wnioskiem wyznaczono na kopii mapy zasadniczej w skali 1: 1 000 granice obszaru analizowanego w odległości min.153,0 m, tj. w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek (ok.51,0 m). Zważywszy na fakt. że zabudowana nieruchomość położona jest m.in. w obszarze istniejącej zabudowy usługowej o różnorakim przeznaczeniu i mieszkaniowej jednorodzinnej, organ właściwie uznał, że wyznaczony obszar jest wystarczający do określenia zakresu kontynuacji funkcji. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno do wyznaczonych granic obszaru analizowanego jak i do przeprowadzonej analizy odwołujący nie zgłosił żadnych zastrzeżeń;

- po drugie - działki, na których planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji mają dostęp do drogi publicznej - istniejącymi zjazdami publicznymi z [...] (droga wojewódzka nr [...] - działka nr [...]). Zatem inwestor ma zapewniony, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., dostęp do drogi publicznej;

- po trzecie - budynek wyposażony jest we wszystkie niezbędne do jego funkcjonowania urządzenia infrastruktury technicznej;

- po czwarte - teren realizacji inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, gdyż działki są wyłączone z produkcji rolnej - teren budowlany;

- po piąte - w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy określono warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi, wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W ocenie Kolegium organ I instancji w sposób należyty, biorąc pod uwagę etap procesu inwestycyjnego, jakim jest decyzja o warunkach zabudowy, określił wymogi co do ochrony interesów osób trzecich, wskazując na konieczność projektowania i budowy w sposób określony w przepisach oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej zapewniając poszanowanie, występujących w zasięgu oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich;

- po szóste - decyzja jest zgodna przepisami odrębnymi;

- po siódme - organ I instancji prawidłowo ustalił rodzaj zabudowy - jako zabudowa usługowa i funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu - rozumianą (zgodnie z rozporządzeniem) jako sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W celu ustalenia, czy inwestycja spełnia wymóg kontynuacji funkcji zabudowy i nawiązuje do zabudowy na sąsiednich działkach organ I instancji wskazał m.in. jakie konkretnie budynki się znajdują w obszarze analizowanym na poszczególnych działkach, jakie są ich parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu i jaka jest ich funkcja. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się notatka służbowa spisana w dniu [...] i [...] kwietnia 2014 r., w której organ I instancji wskazał i potwierdził, iż na działkach nr [...], [...], [...], [...], przy [...] w istniejącym budynku usługowo-handlowym znajdują się na drugiej kondygnacji dwa lokale gastronomiczne: Pizzeria "D." o pow. użytkowej ok.250 m i Pub "H." o pow. użytkowej ok.250 m". Faktu istnienia powyższych lokali gastronomicznych nie kwestionuje odwołujący.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożyli E. S. – N. i J. N. Zarzucili naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

a) art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 u.p.z.p., poprzez błędną wykładnię polegająca na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy decyzja ta godzi w zasadę ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju poprzez pogłębienie zróżnicowania terenu, na którym ma być sytuowana inwestycja tj. lokale gastronomiczne usytuowane w części parteru w zabudowie mieszkaniowej;

b) art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. d u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy poprzez ich niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu w decyzji ustalającej warunki zabudowy ochrony przed uciążliwościami powodowanymi w szczególności przez hałas w sytuacji, gdy charakter wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania uzasadniał poczynienie ustaleń w tym zakresie;

c) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na utrzymaniu w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji gdy zmiana sposobu użytkowania parteru narusza chroniony prawem interes publiczny oraz interes osób trzecich, w szczególności interes właścicieli sąsiednich nieruchomości;

d) § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez ich niezastosowanie polegające na braku sporządzenia bliższej charakterystyki istniejącej na obszarze analizowanym ze wskazaniem na jakich konkretnie działkach, jakie konkretnie budynki się znajdują, jaka jest wielkość tych budynków i przede wszystkim ich funkcja z oznaczeniem konkretnego rodzaju realizowanych tam działań gospodarczych;

e) art. 2, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy w niniejszej sprawie nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa i wynikającej z niej zasady ochrony praw nabytych, polegającej na nieuwzględnieniu interesu osób trzecich.

II. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

f) art. 8 i 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opierając się na zbyt ogólnych twierdzeniach, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

g) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

h) art. 15 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieustosunkowaniu się przez organ II instancji do kwestii podniesionych w odwołaniu przez skarżących.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania w sprawie na ich rzecz wraz z kosztami zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podano, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględniła informacji o działkach zabudowanych w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Podkreślono, że zabudowana nieruchomość położona jest przede wszystkim w obszarze istniejącej zabudowy mieszkaniowej. Organ II instancji błędnie podtrzymał stanowisko organu I instancji w zakresie właściwie wyznaczonego obszaru, który jest wystarczający do określenia zakresu kontynuacji funkcji. Na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne w mniejszym zaś zakresie budynki mieszkalno-usługowe. W niniejszej sprawie planowana jest zmiana części parteru na część gastronomiczną o łącznej powierzchni 200 m2, co według skarżących powinno zostać poprzedzone bardziej szczegółową charakterystyką istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy. Powinna być określona wielkość budynków a przede wszystkim ich funkcja z oznaczeniem konkretnego rodzaju realizowanego działania gospodarczego. Nadto zarzucono błędne określenie wymogów związanych z ochroną interesów osób trzecich. Zdaniem skarżących organy powinny przeanalizować podnoszony przez nich zarzut nadmiernego hałasu i wibracji w ich budynku. Podnieśli, że na skutek prowadzenia za ścianą lokali gastronomicznych nie są w stanie w pełni korzystać z posiadanej nieruchomości.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna. Należy przypomnieć, że przedmiotem kontrolowanej przez Sąd decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części parteru budynku usługowo-handlowego na część gastronomiczną przy niezmienionych zewnętrznych gabarytach budynku. Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647) zwanej dalej: u.p.z.p., dla takiej inwestycji jest wymagane uzyskanie, w drodze decyzji, ustalenie warunków zabudowy, jeżeli nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., sprowadzające się do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektoniczno-urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1 tzw. zasada dobrego sąsiedztwa), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Należy przy tym zaznaczyć, że dla zmiany sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, zbędna jest analiza parametrów architektoniczno-urbanistycznych budynku (analiza linii zabudowy, wskaźników wielkości powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości, rodzaj i geometria dachów na działkach sąsiednich), natomiast analizy wymaga zakres kontynuacji funkcji zabudowy.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. (Dz. . Nr 164, poz. 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Paragraf 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza obszar wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w paragrafie 3 ust. 2 rozporządzenia.

W rozpoznawanej sprawie, wydanie decyzji przez organ I instancji, było poprzedzone analizą funkcji terenu (sporządzoną przez uprawnionego architekta), a wyniki analizy w formie opisowej i graficznej zostały dołączone do decyzji. Analiza funkcji terenu wskazuje jednoznacznie, że jest to teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej. Usługi gastronomiczne mieszczą się w pojęciu: usługa.

Przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. W orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem czy obowiązkiem kopiowania istniejącej zabudowy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zatem wystarczające będzie, że nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i że można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy (por. wyroki: NSA z dnia 18.06.2008r. sygn. akt II OSK 58/07, WSA w Gdańsku z dnia 19.12.2007r. sygn. akt II SA/Gd 269/07, WSA w Warszawie z dnia 20.12.2007r. sygn. akt IV Sa/Wa 1060/07 i z dnia 12.12.2008r. sygn. akt VIII Sa/Wa 446/08, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony wokół działek inwestora zgodnie z wymogami ww. rozporządzenia w odległości 153 m (nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek – 51 m), przy czym za front działek uznano granicę terenu inwestycji przylegającą bezpośrednio do pasa drogowego [...]. Obszar ten obejmuje nie tylko działki położone po tej samej stronie ulicy ([...]), co działki inwestora, ale również po jej przeciwnej stronie. Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym wynika, że na tym obszarze występuje zróżnicowana zabudowa: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wraz z towarzyszącą zabudową gospodarczą, zabudowa usługowa – sklepy, hurtownie i skład budowlany, gastronomia, inna zabudowa (teren jednostki wojskowej) oraz teren inwestycji – istniejący budynek handlowo-usługowy. W rozpoznawanej sprawie organy administracji uwzględniły w przeprowadzonej analizie, iż na analizowanym obszarze występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Zasadnie uznały spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wyjaśnić raz jeszcze należy, iż wynikająca z tego przepisu zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że w rozpoznawanej sprawie dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ścisłe rozumianej kontynuacji funkcji dominującej – funkcji mieszkaniowej. Organy wzięły pod uwagę, że taka funkcja zabudowy (mieszkalna) występuje na analizowanym obszarze, a także że jest funkcją dominującą. Za zgodne z zasadą dobrego sąsiedztwa należy jednak uznać określenie warunków zabudowy dla kontynuacji funkcji zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym – w tym przypadku zabudowy usługowej z zakresu gastronomii, która wpisuje się w funkcję usługową występującą na terenach sąsiednich.

W ocenie Sądu, zostały spełnione wszystkie wymogi, w świetle art. 61 ust. 1 u.p.z.p. do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, zarówno z pkt. 1 tego przepisu, jak też pozostałych (które nie były sporne): dostępność do drogi publicznej, uzbrojenie budynku, brak potrzeby uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, brak naruszenia przepisów odrębnych.

Sąd nie podziela zarzutów skargi, co do naruszenia przepisów art. 61 ust. 1 w zw. z art. 1 u.p.z.p. i § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (wymienionych w pkt a, d skargi), ponieważ wydając zaskarżoną decyzję organy nie doprowadziły do naruszenia zasady ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Natomiast charakterystyka istniejącej zabudowy, w analizowanym terenie, była prawidłowa. Jak już wyżej wskazano, analiza funkcji terenu (str. 71 akt administracyjnych) szczegółowo wskazuje przeznaczenie terenu, numery działek oraz charakter obiektów, które są tam zlokalizowane. Są to obiekty mieszkalne i usługowe. Rodzaj usług (jak uzasadniono powyżej) nie musi być tożsama z usługą gastronomiczną, którą inwestor planuje w spornym budynku.

Także, nie sposób zgodzić się z nieuwzględnieniem w decyzji ochrony interesów osób trzecich poprzez nieustalenie uciążliwości zwłaszcza hałasu dla skarżących, jako właścicieli sąsiednich nieruchomości (pkt b, c, e skargi), a nadto zaśmiecanie ich posesji (twierdzą, że znajdują na własnej działce pety, puszki, butelki, co utrudnia wykonywanie ich prawa własności). W punkcie 5 decyzji zostały wyszczególnione "wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich", gdzie organ zawarł wytyczne dla projektanta i realizatora inwestycji, która ma być zgodna z przepisami Prawa budowlanego i warunkami technicznymi. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób. Pamiętać jednak należy, że ochrona interesów osób trzecich w tym postępowaniu nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym z zakresu prawa budowlanego. Badanie, czy planowana inwestycja wpłynie na poziom hałasu będącego następstwem wprowadzenia funkcji gastronomicznej, wykracza poza materię postępowania o ustalenie warunków zabudowy i jest możliwe dopiero na etapie ewentualnego postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania parteru budynku. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżących i otoczenia. Decyzja ta określa jedynie, czy dana inwestycja jest w danym miejscu możliwa i jeśli tak – jakie warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy są dopuszczalne. Na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich jest ograniczona i nie może być rozciągana na okoliczności związane ze zgodnością z przepisami prawa budowlanego. Kwestie dotyczące wpływu planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i jej zgodności z warunkami techniczno-budowlanymi są rozstrzygane w odrębnym postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania, zatem nie mieszczą się w granicach postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy.

W ocenie Sądu, nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazują na niedostosowanie się organów do przepisów art. 8, 107 § 3, 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 oraz 15 k.p.a., ale w uzasadnieniu skargi nie powołują konkretnych okoliczności tych uchybień. Powtarzającym się zarzutem jest nieustosunkowanie się organu odwoławczego do wszystkich argumentów odwołania, z czym nie sposób się zgodzić. Otóż odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...].05.2014 roku zostało wniesione przez J. N. i zawiera kilkanaście zdań, informujących o tym że na piętrze tego samego budynku funkcjonują nielegalnie lokale gastronomiczne, co miałoby rzutować na niewłaściwe odstąpienie organu od ustalania kształtowania ładu przestrzennego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze ustosunkowało się do tego zarzutu na str. 5 uzasadnienia decyzji, natomiast treść uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyjaśnia, jakie elementy w analizie terenu były rozpatrywane w aspekcie zachowania funkcji planowanej inwestycji (nie chodziło, bowiem, o ład przestrzenny w sensie gabarytów budynku, który istniał wcześniej). Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy uważając, że organy wyczerpująco zebrały materiał dowodowy i poddały go ocenie prawnej w sposób prawidłowy.

Końcowo, należy ustosunkować się do stanowiska pełnomocnika skarżących (wyeksponowanego na rozprawie sądowej) a polegającego na zarzucie obejścia prawa przez inwestora, który w sposób cykliczny występuje o zmianę sposobu użytkowania poszczególnych części tego samego budynku. Aby zapoznać się z treścią analogicznych decyzji dotyczących warunków zabudowy dla tego samego obiektu, Sąd dopuścił dowód z akt o sygnaturze II SA/Bk 693/12 i II SA/Bk 694/12. Decyzje w powyższych sprawach dotyczyły, odpowiednio, ustalenia warunków zabudowy w zakresie nadbudowy tarasu, zmiany sposobu użytkowania części piętra budynku z funkcji usługowo-handlowej na gastronomiczno-handlową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargi na pozytywne dla inwestora decyzje, zaś Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne skarżących na wyroki sądowe.

Trzecia sprawa o sygnaturze akt II SA/Bk 639/13 dotyczyła warunków zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania piętra budynku z funkcji hurtowni zabawek i handlu na funkcję gastronomiczną. W tym przypadku sąd administracyjny I instancji uchylił pozytywną decyzję z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych, zaś Naczelny Sąd Administracyjny przychylił się do tego rozstrzygnięcia. W efekcie inwestorzy uzyskali zmianę sposobu użytkowania w/w części budynku poprzez złożenie zgłoszenia.

W ocenie Sądu, uzyskanie przez inwestora kilku decyzji o warunkach zabudowy na zmianę sposobu użytkowania poszczególnych części tego samego budynku nie jest obejściem prawa, bowiem nie jest znany Sądowi przepis, który zabraniałby takiego postępowania. Nadto, organ rozpoznający wniosek inwestora jest nim związany co oznacza, że nie może podjąć dowolnej decyzji, wykraczając poza treść wniosku. Na ten temat wypowiedział już swoje stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny, w analogicznej sprawie, o sygnaturze II SA/Bk 694/12 (II OSK 840/13) stwierdzając, iż nie ma podstaw prawnych do powiązania badanej sprawy z inną sprawą o tym samym charakterze. Ustalenie warunków zabudowy dla jednej inwestycji nie ma żadnego wpływu na sprawę ustalenia warunków zabudowy dla drugiej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy jedynie przesądza, czy zamierzona przez inwestora zmiana przeznaczenia terenu jest dopuszczalna na konkretnym obszarze.

Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela wyżej wyrażone stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270).