Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1210/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 24 ust. 5b
journal: Dz.U. 2021 poz 423
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
Teza: Na szczególna uwagę zasługuje treść zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a., wynika bowiem z niego, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wprost zatem z tego przepisu wynika, że upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym. Przed jego wszczęciem, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych.

TEZY

Na szczególna uwagę zasługuje treść zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a., wynika bowiem z niego, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wprost zatem z tego przepisu wynika, że upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym. Przed jego wszczęciem, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

Przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 31 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Go 289/21 w sprawie ze skargi B. A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z dnia [...] stycznia 2021 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze na rzecz B. A. 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 31 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Go 289/21, w sprawie ze skargi B. A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Zielonej Górze z [...] stycznia 2021 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym – uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Gorzowie Wlkp. wszczął postępowanie egzekucyjne skierowane do majątku B. A. na podstawie tytułów wykonawczych o numerach: [...] z dnia [...] października 2007 r. w celu wyegzekwowania zaległości w składkach na ubezpieczenia społeczne za okresy od grudnia 2003 r. do marca 2004 r.

W dniu [...] listopada 2004 r. wpisano hipotekę przymusową na nieruchomości zobowiązanej, dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w celu zabezpieczenia należności objętych ww. tytułami wykonawczymi.

W dniu [...] września 2007 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Gorzowie Wlkp. doręczył zobowiązanej upomnienia zawierające wezwania do zapłaty zaległości w terminie 7 dni, pod rygorem wszczęcia egzekucji. Z akt sprawy wynika, że odpisy ww. tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanej w dniu [...] marca 2020 r. wraz z zawiadomieniem z dnia [...] marca 2020 r. o zajęciu świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego i ubezpieczenia społecznego oraz renty socjalnej.

Następnie, [...] marca 2020 r. strona zgłosiła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, wskazując na przedawnienie zaległości.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2020 r. organ I instancji uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

Zaskarżonym postanowieniem DIAS utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego, w niniejszej sprawie zawieszenie biegu terminu przedawnienia nastąpiło z chwilą doręczenia B. A. upomnień, czyli z dniem [...] września 2007 r. Zgodnie z brzmieniem art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. W związku z tym bieg terminu przedawnienia w odniesieniu do poszczególnych należności rozpoczął się odpowiednio:

- za grudzień 2003 r. - z dniem 13 stycznia 2004 r.

- za styczeń 2004 r. - z dniem 11 lutego 2004 r.

- za luty 2004 r. - z dniem 11 marca 2004 r.

- za marzec 2004 r. - z dniem 14 kwietnia 2004 r.

W związku z tym zawieszenie biegu terminu przedawnienia w odniesieniu do ww. należności z dniem [...] września 2007 r. nastąpiło przed upływem 5-letniego terminu przedawnienia.

Organ stwierdził, że za pierwszą czynność – w rozumieniu art. 24 ust. 5b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 423 ze zm.; dalej: u.s.u.s.), tj. czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony – należy uznać samo wystosowanie do strony upomnień przedegzekucyjnych. Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji, przedmiotowe należności nie uległy przedawnieniu, bowiem bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu z dniem [...] września 2007 r., wskutek doręczenia B. A. upomnień i zawieszenia to trwa nadal z uwagi na niezakończenie postępowania egzekucyjnego.

Uchylając powyższe postanowienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zostało ono wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: k.p.a.), regulujące obowiązki organów administracji publicznej w przedmiocie zgromadzenia wyczerpującego materiału dowodowego i dokonania jego rzetelnej oceny przy poszanowaniu zasady swobody oceny dowodów.

Sąd zauważył, że w chwili powstania zobowiązania obowiązywał przepis art. 24 ust. 4 u.s.u.s., zgodnie z którym należności z tytułu składek ulegały przedawnieniu po upływie 10 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne. Przepis ten uległ zmianie i od dnia 1 stycznia 2012 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 16 września 2011 r. o redukcji niektórych obowiązków obywateli i przedsiębiorców, nowelizująca między innymi u.s.u.s., stanowi, że należności z tytułu składek ulegają przedawnieniu po upływie 5 lat, licząc od dnia, w którym stały się wymagalne, z zastrzeżeniem ust. 5-6. Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1 ustawy nowelizującej do przedawnienia należności z tytułu składek, o którym mowa w art. 24 ust. 4 u.s.u.s., którego bieg rozpoczął się przed dniem 1 stycznia 2012 r., stosuje się przepisy w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą, z tym że bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia 1 stycznia 2012 r. W ustępie 2 ustawodawca wskazał, że jeżeli przedawnienie rozpoczęte przed dniem 1 stycznia 2012 r. nastąpiłoby zgodnie z przepisami dotychczasowymi wcześniej, przedawnienie następuje z upływem tego wcześniejszego terminu. W niniejszej sprawie mamy do czynienia z przypadkiem określonym właśnie w art. 27 ust. 2 ustawy nowelizującej, w świetle którego należałoby przyjąć, że należności z tytułu składek, do opłacenia których skarżąca była zobowiązana uległy przedawnieniu w 2014 roku. Jednakże art. 24 ust. 5b u.s.u.s. stanowi, że bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego. Kwestia sporna w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy upomnienia wystosowane przez organ egzekucyjny do skarżącej i odebrane przez nią w dniu [...] września 2007 r. (data odbioru upomnień pozostaje bezsporna) można uznać za pierwszą czynność w rozumieniu ww. przepisu, która spowodowała zawieszenie biegu terminu przedawnienia.

Dalej WSA wskazał, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1438 ze zm., dalej: u.p.e.a.) egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego oraz inne dane niezbędne do prawidłowego wykonania obowiązku przez zobowiązanego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Z treści tego przepisu wynika, że co do zasady postępowanie egzekucyjne nie może być wszczęte bez wcześniejszego doręczenia ww. upomnienia. Upomnienie jest zatem obligatoryjnym elementem postępowania egzekucyjnego, bez którego skutecznie nie może zostać wszczęta.

W ocenie Sądu I instancji, wystosowane do zobowiązanego upomnienia nie mogą zostać uznane za pierwszą czynność egzekucyjną, zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Co więcej, upomnienie nie jest w ogóle czynnością egzekucyjną; jest kierowane do zobowiązanego przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego. Upomnienie ma walor czysto informacyjny, przypomina bowiem zobowiązanemu o konieczności wykonania nałożonego na niego obowiązku oraz wskazuje na konsekwencje niewykonania obowiązku, czyli wszczęcie egzekucji administracyjnej. Innymi słowy, ma na celu zmobilizowanie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania ciążącego na nim obowiązku. Upomnienie odnosi się wyłącznie do relacji między wierzycielem i zobowiązanym i nie jest czynnością organu egzekucyjnego skierowaną do strony postępowania egzekucyjnego. Nie stanowi ono sensu stricto czynności w postępowaniu egzekucyjnym, a tym bardziej nie jest środkiem egzekucyjnym. Po pierwsze jest to czynność wykonywana przez wierzyciela, a nie przez organ egzekucyjny, a po drugie cel upomnienia różni się od celu postępowania egzekucyjnego, które zmierza już bezpośrednio do przymusowego wyegzekwowania świadczenia, nie zaś do skłonienia zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku.

Wobec powyższego, zdaniem WSA, nie ulega wątpliwości, że wystosowane do B. A. i odebrane przez nią dnia [...] września 2007 r. upomnienia nie stanowiły czynności w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s., która spowodowała zawieszenie biegu terminu przedawnienia, a tym samym pozwoliła na dochodzenie wierzytelności z tytułu niezapłaconych składek po upływie znacznego okresu czasu od dnia, w którym stały się wymagalne. Przypomnieć bowiem trzeba, że tytuły wykonawcze – wystawione w dniu [...] października 2007 r. – zostały doręczone skarżącej dopiero w dniu [...] marca 2020 r., a więc prawie 13 lat później.

Uchylając zaskarżone postanowienie, Sąd zauważył, że do rozważenia w niniejszej sprawie pozostaje jeszcze kwestia możliwości przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego z przedmiotu objętego hipoteką. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ II instancji wskazał bowiem, że w dniu [...] listopada 2004 r. wpisano hipotekę przymusową na nieruchomości B. A., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...] w celu zabezpieczenia należności objętymi wskazanymi w sprawie tytułami wykonawczymi. W świetle art. 24 ust. 5 u.s.u.s. nie ulegają przedawnieniu należności z tytułu składek zabezpieczone hipoteką lub zastawem, jednakże po upływie terminu przedawnienia należności te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu do wysokości zaległych składek i odsetek za zwłokę liczonych do dnia przedawnienia. W swoich rozważaniach organy nie zawarły żadnych uwag co do tego, czy w niniejszej sprawie możliwe jest zastosowanie powyższego przepisu i przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego wobec nieruchomości skarżącej objętej hipoteką i wyegzekwowanie w ten sposób wierzytelności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS w Zielonej Górze, wnosząc o jego uchylenie w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

1) przepisu prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez jego błędna wykładnię skutkującą niezastosowaniem ww. przepisu w przedmiotowej sprawie, i związanym z tym niesłusznym przyjęciu, przez Sąd, że wystosowane do B. A. i odebrane przez nią dnia [...] września 2007 r. upomnienia nie stanowiły czynności w rozumieniu ww. przepisu, która spowodowała zawieszenie biegu terminu przedawnienia, co uniemożliwia dochodzenie przedmiotowych wierzytelności, podczas gdy w świetle ww. przepisu wystosowanie do skarżącej wypełnia przesłankę czynności zmierzających do wyegzekwowania należności, wywołało skutek prawny w postaci w zawieszenia biegu terminu przedawnienia i w konsekwencji dochodzenie wierzytelności jest możliwe;

2) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 1, art. 80 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd, iż postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej naruszało ww. zasady ogólne, podczas gdy organ zgromadził w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy, dokonując jego rzetelnej oceny przy poszanowaniu zasady swobody oceny dowodów, a dokonana przez organ odmienna ocena dowodów nie oznacza naruszenia reguł postępowania dowodowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. A., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione przez skarżący kasacyjnie organ zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

W zarzutach tych organ wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa o postępowaniu.

W pierwszym z zarzutów powołał naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 5b u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą niezastosowaniem przedmiotowego przepisu w sprawie i związanym z tym niesłusznym przyjęciem przez Sąd, że wystosowane do zobowiązanej i odebrane przez nią dnia [...] września 2007 r. upomnienia nie stanowiły czynności w rozumieniu ww. przepisu, która spowodowała zawieszenie biegu terminu przedawnienia, co uniemożliwia dochodzenie przedmiotowych wierzytelności, podczas gdy w świetle ww. przepisu wystosowanie do skarżącej upomnień spełnienia przesłankę czynności zmierzających do wyegzekwowania należności i wywołało skutek prawny w postaci zawieszenia biegu terminu przedawnienia, a w konsekwencji dochodzenie wierzytelności jest możliwe.

W drugim zarzucie organ powołał się na naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niesłuszne przyjęcie przez Sąd, że postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej naruszało ww. zasady ogólne, podczas gdy organ zgromadził w sprawie wyczerpujący materiał dowodowy dokonując jego rzetelnej oceny przy poszanowaniu zasady swobodnej oceny dowodów, a dokonana przez organ odmienna ocena dowodów nie oznacza naruszenia reguł postępowania dowodowego.

Z postawionych zarzutów wynika zatem, że organ kwestionuje stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji, że doręczenie upomnienia, o którym mowa w art. 15 u.p.e.a. nie skutkuje zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności z tytułu składek w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s. Organ uważa zaś, że doręczenie upomnienia zobowiązanej stanowi pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, co implikuje zawieszenie biegu terminu przedawnienia tych należności.

W ocenie NSA, rację w tym sporze należy przyznać zobowiązanej i Sądowi I instancji, który rozstrzygając sprawę stwierdził, że doręczenie upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a. nie stanowi pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek na ubezpieczenie w rozumieniu art. 24 ust. 5b u.s.u.s.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w myśl art. 24 ust. 5b u.s.u.s. w brzmieniu obowiązującym w dacie doręczenia upomnień bieg terminu przedawnienia zostaje zawieszony od dnia podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której dłużnik został zawiadomiony, do dnia zakończenia postępowania egzekucyjnego.

Natomiast zgodnie z art. 15 § 1 u.p.e.a. w brzmieniu z daty doręczenia zobowiązanej upomnień egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Rozstrzygając powstały spór należy dokonać wnikliwej analizy powołanych przepisów. Dokonać ich łącznej wykładni ze względu na zaistniały w sprawie stan faktyczny. Zauważyć zatem należy, że celem art. 15 § 1 u.p.e.a. jest dobrowolne wykonanie obowiązku. Przekonuje do tego treść powołanego przepisu, z której to wynika, że egzekucja administracyjna może być wszczęta, w sytuacji gdy wierzyciel prześle zobowiązanemu pisemne upomnienie zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Zatem dopiero po przesłaniu dłużnikowi upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego – przymusowego wydobycia długu. Doręczenie upomnienia ma charakter informacyjny przypominający o powinności spełnienia zobowiązania. Nie stanowi stricte działania egzekucyjnego. Podkreślenia wymaga to, że upomnienie doręczane jest przez wierzyciela, a nie przez organ egzekucyjny. Działania organu zmierzające do odzyskania długu niewątpliwie należą do działań egzekucyjnych. Można w ich zakresie mówić o czynnościach zmierzających do wyegzekwowania należności.

Na szczególna uwagę zasługuje treść zdania drugiego art. 15 § 1 u.p.e.a., wynika bowiem z niego, że postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. Wprost zatem z tego przepisu wynika, że upomnienie, czy raczej doręczenie upomnienia przez wierzyciela zobowiązanemu, jest czynnością realizowaną poza postępowaniem egzekucyjnym. Przed jego wszczęciem, dopiero bowiem po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia możliwe jest wszczęcie postępowania egzekucyjnego.

W ocenie NSA, podczas wykładni art. 24 ust. 5b u.s.u.s. podkreślenia wymaga to, że przepis ten nie stanowi o pierwszej czynności zmierzającej do wykonania obowiązku tylko o pierwszej czynności zmierzającej do wyegzekwowania obowiązku. Upomnienie zaś zmierza do wykonania obowiązku – dobrowolnego wykonania. Nie stanowi ono działania zmierzającego do przymusowego wykonania zobowiązania, co cechuje stricte działania egzekucyjne.

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Już z art. 1 pkt 1 u.p.e.a. należy wyprowadzić wniosek o pierwszeństwie dobrowolnego wykonania obowiązku przed przymusem egzekucyjnym, który oprócz tego, że powoduje dolegliwość dla zobowiązanego, to również angażuje w znacznym stopniu aparat administracji publicznej oraz generuje koszty (por. R. Hauser i W. Piątek, w: red. R. Hausera, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 121). Wypada zatem przywołać treść art. 1 pkt 1 u.p.e.a., z którego to wynika, że ustawa określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zaś pkt 2 art. 1 u.p.e.a. stanowi, że ustawa określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2. Jednoznacznie zatem ustawodawca wskazał już w art. 1 u.p.e.a. na działania wierzyciela, które stanowią czynności odrębne od czynności organów egzekucyjnych, o których mowa w art. 1 pkt 2 u.p.e.a. Rozróżnił tym samym postępowanie wierzyciela zmierzające do dobrowolnego wykonania zobowiązania od czynności organu egzekucyjnego nacechowanych przymusem, zmierzającym do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków.

Celem instytucji upomnienia "przedegzekucyjnego", uregulowanej w art. 15 u.p.e.a., jest skłonienie zobowiązanego do dobrowolnego wykonania określonego obowiązku i tym samym niedoprowadzenie do wszczęcia egzekucji. W tym kontekście samo – stanowiące istotę treści upomnienia – zagrożenie egzekucją ma doprowadzić zobowiązanego do wykonania obowiązku (por. analogicznie: Z. Leoński w: R. Hauser, Z. Leoński, A. Skoczylas "Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz", Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2008 r., s. 65 oraz D. Jankowski: "Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji", Wydawnictwo UNIMEX Wrocław 2005 r., s 165). Upomnienie przypomina przy tym nie o obowiązku, który znany jest zobowiązanemu co najmniej z podstawy do wystawienia tytułu wykonawczego, to jest na przykład z decyzji podatkowej lub dokumentów wymienionych w art. 3a. u.p.e.a., ale o powinności jego wykonania, które – również w interesie strony – może być dobrowolne, ale zagrożone jest realizacją w drodze egzekucji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 618/08, LEX nr 512826).

Pomocniczo można wskazać, że upomnienie, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., nie ma charakteru władczego. Jest czynnością wierzyciela skierowaną do zobowiązanego, zawierającą informację o możliwości dobrowolnego wykonania przez niego zobowiązania. Charakter tej czynności, wymagającej osobistego działania zobowiązanego oraz umiejscowienie jej w stadium poprzedzającym wszczęcie egzekucji, wyklucza działanie zobowiązanego za pośrednictwem pełnomocnika (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II FSK 3197/14, LEX nr 2175724). Ustanowienie przez zobowiązanego pełnomocnika w postępowaniu egzekucyjnym może nastąpić dopiero po doręczeniu mu odpisu tytułu wykonawczego, ponieważ dopiero wtedy zostaje wszczęta egzekucja administracyjna, której stroną jest zobowiązany. Skoro na wcześniejszym etapie postępowania, poprzedzającym wszczęcie egzekucji, zobowiązany stroną tego postępowania nie jest, nie może też ustanowić pełnomocnika, któremu należałoby doręczyć pismo zawierające upomnienie przewidziane w art. 15 § 1 u.p.e.a. Prawidłowe jest zatem doręczenie tego pisma bezpośrednio zobowiązanemu (por. wyrok NSA z dnia 22 września 2020 r., sygn. akt II FSK 1705/18, LEX nr 3062667).

Warunkiem wszczęcia egzekucji jest przesłanie przez wierzyciela dłużnikowi pisemnego upomnienia zawierającego wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Natomiast wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (por. wyrok NSA z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2200/18, LEX nr 2735745). Jak bowiem wynika z art. 1a pkt 2 u.p.e.a. przez czynność egzekucyjną rozumie się wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego. Upomnienie natomiast ma na celu skłonienie zobowiązanego do wykonania obowiązku bez wszczynania postępowania egzekucyjnego, w którym to dopiero stosuje się środki egzekucyjne (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1361/16, LEX nr 2495109).

P. Przybysz w komentarzu do art. 15 u.p.e.a. zauważa, że ustawodawca przywiązuje wielką wagę do dobrowolnego wykonywania obowiązków, o czym świadczy nakaz umorzenia postępowania egzekucyjnego w przypadku braku upomnienia zobowiązanego, jeśli upomnienie takie było obligatoryjne (zob. art. 59 § 1 pkt 7 u.p.e.a.). Istnieją zatem podstawy do twierdzenia, że art. 15 u.p.e.a. zawiera normę o charakterze zasady ogólnej – zasadę zagrożenia (upomnienia). Zasada ta przejawia się także w przepisach szczegółowych, dotyczących środków egzekucyjnych. Warto w tym miejscu zauważyć, że postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym zawiera m.in. wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie zostanie zastosowany określony środek egzekucyjny (zob. art. 122 § 2 pkt 2 u.p.e.a. dotyczący grzywny w celu przymuszenia, art. 139 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dotyczący odebrania rzeczy ruchomej, art. 143 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dotyczący odebrania nieruchomości oraz opróżnienia lokalu i innych pomieszczeń, art. 150 § 1 pkt 2 u.p.e.a. dotyczący przymusu bezpośredniego). Jedynie postanowienie o zastosowaniu wykonania zastępczego nie zawiera takiej formuły. Może ono za to zawierać wezwanie zobowiązanego do wpłacenia w oznaczonym terminie określonej kwoty tytułem zaliczki na koszty wykonania zastępczego (art. 128 § 2 u.p.e.a.) oraz nakaz dostarczenia przez zobowiązanego posiadanej dokumentacji, a także posiadanych materiałów i środków przewozowych, niezbędnych do zastępczego wykonania egzekwowanej czynności (art. 128 § 3 u.p.e.a.). Zasada zagrożenia (upomnienia) stanowi element zasady ogólnej nakłaniania zobowiązanego do dobrowolnego wykonania obowiązku (zob. komentarz do art. 6). Upomnienie zobowiązanego przez wierzyciela nie jest czynnością dokonaną w postępowaniu egzekucyjnym. Odmienny pogląd, zawarty w wyroku WSA w Warszawie z 29.03.2007 r., I SA/Wa 1870/06, LEX nr 315969, należy uznać za incydentalny i nieodzwierciedlający zasadniczej linii orzecznictwa. Należy podnieść, że ze stwierdzenia zawartego w art. 15 § 1 u.p.e.a., iż pisemne upomnienie wierzyciela skierowane do zobowiązanego zawiera wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, wynika wprost, że upomnienie jest czynnością wierzyciela poprzedzającą wszczęcie postępowania egzekucyjnego (por. P. Ostojski, Instytucja upomnienia w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Sam. Teryt. 2011/2, s. 62, a także P. Przybysz, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, wyd. IX, stan prawny 16 listopada 2020 r., Opublikowano: WKP 2021).

Wobec przedstawionej argumentacji przez pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, o której mowa w art. 24 ust. 5b u.s.u.s., należy rozumieć czynność zmierzającą bezpośrednio do wyegzekwowania zobowiązania, realizowaną w toku egzekucji, a zatem może to być wystawienie tytułu wykonawczego, dokonanie zajęcia, np. rachunku bankowego, czyli dokonanie stricte czynności egzekucyjnych. Wystawienia i doręczenia upomnienia (art. 15 u.p.e.a.) nie można zatem uznać za pierwszą czynność egzekucyjną skutkującą zawieszeniem biegu terminu przedawnienia należności składkowych.

W świetle powyższego, NSA w składzie rozpoznającym sprawę, nie podziela poglądu prezentowanego w orzecznictwie niektórych Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, iż doręczenie upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1 u.p.e.a., stanowi pierwszą czynność zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek. Stanowisko to motywowane jest twierdzeniem, że postępowanie rozpoczęte bez doręczenia upomnienia podlega umorzeniu. Wobec czego upomnienie to należy uznać za obligatoryjny element postępowania egzekucyjnego, bez którego egzekucja skutecznie nie może być wszczęta i prowadzona. Jest więc ono pierwszą i do tego konieczną czynnością zmierzającą do wyegzekwowania należności z tytułu składek, skoro bez doręczenia upomnienia wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie byłoby możliwe (tak np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. akt I SA/Po 829/10, LEX nr 1150528). Także motywowane jest poglądem nawiązującym do porównania treści art. 24 ust. 5b ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych z brzmieniem art. 70 § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r. poz. 900 ze zm.). Na gruncie zobowiązań podatkowych ustawodawca wyraźnie wskazał, że bieg terminu przedawnienia przerywa dopiero zastosowanie środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 21 listopada 2019 r., sygn. akt III SA/Po 608/19, LEX nr 2754160). Krótko z uwagi na wcześniej przedstawioną argumentację dodać w tym względzie jeszcze należy, że doręczenie upomnienia nie następuje w toku egzekucji i nie stanowi ono środka egzekucyjnego, o którym zobowiązany musi być powiadomiony. Zaś środki egzekucyjne w egzekucji należności składkowych są stosowane przez organ egzekucyjny po wszczęciu postępowania egzekucyjnego.

Ze względu na powyższe postawione zarzuty kasacyjne należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego w wysokości 360 zł orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).