Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2328/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję i umorzono postępowanie - art. 145 §3 ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 56 ust. 1, ust. 7
journal: Dz.U. 2020 poz 910
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - tj
article: art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie wydania polecenia usunięcia uchybienia w zakresie treści arkusza organizacji szkoły podstawowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję Ministra Edukacji Narodowej oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] czerwca 2020 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Gminy [...] kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy [...] w marcu 2020 r. skierował do dyrektorów szkół, dla których Gmina jest organem prowadzącym, dokument pt. "Określenie organizacji roku szkolnego oraz zasad przygotowania i opracowania arkusza organizacji szkoły i przedszkola na rok szkolny 2020/2021".

W pkt 1 (liczebność oddziałów), podano, m. in. że "liczba uczniów w oddziale szkoły podstawowej, z wyjątkiem klas, w których liczebność określają przepisy prawa oświatowego, nie może przekraczać 32. W przypadku mniejszej niż 16 liczby uczniów w klasach – tworzy się oddziały klas łączonych z zastrzeżeniem, że liczba uczniów w takim oddziale nie będzie większa niż 25 (klasy I-III) oraz 32 (klasy 4-8).

[...] Kuratora Oświaty decyzją z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]), działając na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz.U. z 2020 r., poz. 910 ze zm.), polecił skarżącej usunięcie uchybienia polegającego na wydaniu dyrektorom pięciu szkół (w [...], w [...], w [...], w [...], w [...]), z naruszeniem art. 10 pkt 1 i art. 110 Prawa oświatowego, wiążących wytycznych w zakresie treści arkusza organizacji szkoły, przez "wycofanie" tego dokumentu i zaprzestanie praktyki wkraczania w kompetencje dyrektorów szkół, w terminie do [...] sierpnia 2020 r.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji podał, że Zasady przygotowywania i opracowywania arkusza organizacji szkoły i przedszkola na rok szkolny 2020/2021", naruszają kompetencje dyrektorów szkół i "w sposób istotny" naruszają prawo, a w szczególności art. 10 ust. 1 oraz art. 57 Prawa oświatowego. Wbrew stanowisku Gminy wyrażonym w piśmie z 25 maja 2020 r. stanowią bowiem wiążące wytyczne dla dyrektorów szkół co do określenia w arkuszu organizacji szkoły organizacji nauczania. Z dokumentu wynika bowiem, że w przypadku mniejszej niż 16 liczby uczniów w klasach, należy zaplanować w arkuszu organizacji szkoły nauczanie w klasach łączonych, z zastrzeżeniem, że liczba uczniów w danym oddziale nie będzie większa niż 25 (klasy I-III) oraz 32 (klasy IV-VIII). Zdaniem [...] Kuratora Oświaty o charakterze tych wytycznych świadczy m. in. sformułowanie: "w przypadku mniejszej niż 16 liczby uczniów w klasach - tworzy się oddział klas łączonych (...)". Organ I instancji stwierdził, że taka organizacja szkół zwiększy różnice w warunkach kształcenia, wychowania i opieki między ośrodkami wielkomiejskimi i wiejskimi i nie stworzy optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej, nie zapewni każdemu uczniowi warunków niezbędnych do jego rozwoju i "nie przyczyni się do ponoszenia jakości pracy szkoły". [...] Kurator Oświaty dodał, że jak wynika z opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], niektóre sale lekcyjne w Szkole Podstawowej w [...] nie posiadają odpowiedniej powierzchni do prowadzenia zajęć dydaktycznych w licznej klasie (28 uczniów).

Kurator Oświaty podniósł, że organ prowadzący szkołę odpowiada za jej działalność i sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów. Zgodnie z art. 57 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 ustawy Prawo oświatowe, nadzorowi podlega m. in. przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów oraz przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji szkoły, zaś w przepisach ustawy oraz aktach wykonawczych do ustawy "nie ma normy kompetencyjnej do unormowania tej kwestii przez organ prowadzący" szkołę. Rozporządzenie MEN z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli (Dz.U. z 2019 r. poz. 502) określa jedynie maksymalną liczbę uczniów w klasach I-III. Mając powyższe na uwadze, organ prowadzący szkołę nie był uprawniony do ustalania wytycznych w zakresie opracowania arkuszy organizacji szkoły, dotyczących minimalnej i maksymalnej liczby uczniów w łączonych klasach.

Gmina [...] wniosła odwołanie od tej decyzji, w którym zarzuciła, że została wydana z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP, art. 10 pkt 1 w zw. z art. 110 ustawy Prawo oświatowe oraz art. 8 k.p.a. Odwołująca się stwierdziła m. in., że Gminy realizując własną politykę oświatową, powszechnie opracowują mniej lub bardziej sformalizowane dokumenty, określane jako "wytyczne w sprawie organizacji szkół" na kolejny rok szkolny, mając na uwadze m. in. możliwości finansowe. Skarżąca podniosła, że w piśmie z [...] maja 2020 r. skierowanym do organu I instancji, wyjaśniła, że sporny dokument nie wkracza w kompetencje dyrektorów szkół, określone w art. 110 ust. 2 Prawa oświatowego, ponieważ zawiera jedynie wskazówki i rekomendacje w sprawie sporządzania arkuszy organizacji szkoły i został przekazany do szkół jako informacje "do wykorzystania", ma "charakter intencyjny, nie prawny". Gmina [...] dodała, że za zapewnienie dzieciom poczucia bezpieczeństwa odpowiedzialny jest dyrektor szkoły (art. 68 ust. 6 Prawa Oświatowego), a nie organ prowadzący szkołę, który sprawuje nadzór w tym zakresie (art. 57 ust. 2 pkt 2 ustawy) oraz że stwierdzenie organu, że połączenie klas będzie zwiększać różnice w warunkach kształcenia, wychowania i opieki między ośrodkami wielkomiejskimi i wiejskimi i nie stworzy optymalnych warunków realizacji działalności dydaktycznej, wychowawczej, opiekuńczej, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Połączenie klas, zaplanowane przez dyrektorów szkół na rok szkolny 2020/2021 znajduje umocowanie w art. 96 ust. 4 Prawa oświatowego oraz § 13 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia MEN z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli. Gmina dodała, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. przyznał, że przepisy prawa nie regulują maksymalnej liczebności klas IV-VIII, ani minimalnej powierzchni przypadającej na jednego ucznia.

Minister Edukacji Narodowej decyzją z [...] września 2020 r., po rozpoznaniu odwołania Gminy [...] od decyzji [...] Kuratora Oświaty z [...] czerwca 2020 r. (nr [...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji powołał art. 110 ustawy Prawo oświatowego, dotyczący procedury opracowania przez dyrektora szkoły (przedszkola) i zatwierdzenia przez organ prowadzący arkuszy organizacji szkoły oraz § 17 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia MEN z 28 lutego 2019 r., dotyczące treści arkusza organizacji szkoły. Wyjaśnił, że arkusz organizacji szkoły zawiera wszystkie kluczowe dane i informacje dotyczące organizacji pracy szkoły i określa w szczególności planowany przebieg nauczania, zatrudnienie nauczycieli (ich liczbę, kwalifikacje oraz rodzaj prowadzonych przez nich zajęć i liczbę godzin tych zajęć), liczbę pracowników administracji i obsługi oraz liczbę oddziałów poszczególnych klas, liczbę uczniów w poszczególnych oddziałach, wymiar zajęć edukacyjnych dla poszczególnych oddziałów, przy czym z ust. 4 § 17 wynika, że jest to katalog otwarty (zwrot "w szczególności"), co oznacza, że dyrektor szkoły może zamieścić w arkuszu organizacji szkoły inne "informacje", o ile nie stoją one w sprzeczności z nałożonymi na niego zadaniami w zakresie zapewnienia uczniom i nauczycielom bezpieczeństwa w czasie zajęć szkolnych (art. 68 ust. 1 pkt 6 Prawa oświatowego). Dyrektor szkoły zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 3 ustawy sprawuje opiekę nad uczniami, stwarza warunki harmonijnego rozwoju psychofizycznego poprzez działania prozdrowotne, zaś planując organizację pracy szkoły w danym roku szkolnym, zobowiązany jest wziąć pod uwagę uwarunkowania lokalowe, pozwalające na zachowanie bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Minister zgodził się z odwołującą Gminą, że za zapewnienie poczucia bezpieczeństwa dzieci uczących się w klasach łączonych ponosi odpowiedzialność dyrektor szkoły (art. 68 ustawy). Potwierdzeniem tej odpowiedzialności był sprzeciw Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], wobec konieczności zastosowania się do wytycznych zawartych w dokumencie "Określenie organizacji roku szkolnego oraz zasad przygotowywania i opracowania arkusza organizacji szkoły i przedszkola na rok szkolny 2020/2021" opracowanego przez Gminę [...], który polecał dyrektorom szkół zaplanowanie w arkuszu organizacji szkoły w roku szkolnym 2020/2021 nauczanie w klasach łączonych (połączenie oddziałów rożnych klas na niektórych zajęciach edukacyjnych, bez względu na liczebność połączonych klas oraz uwarunkowania lokalowe i powierzchnię sal lekcyjnych). Organ odwoławczy dodał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w piśmie z [...] kwietnia 2020 r. stwierdził, że co prawda obowiązujące przepisy nie regulują maksymalnej liczebności klas IV-VIII ani minimalnej powierzchni przypadającej na jednego ucznia, "to jednak nie można uznać tego stanu za właściwy", gdyż nadmierne zagęszczenie klas nie sprzyja komfortowi pracy uczniów i nauczycieli i efektywnej pracy oraz prawidłowemu rozwojowi fizycznemu. Zdaniem inspektora, niektóre sale lekcyjne w tej szkole nie posiadają odpowiedniej powierzchni do prowadzenia zajęć dydaktycznych dla oddziału liczącego 28 uczniów Mimo to, Burmistrz Gminy "nie zrezygnował" z wytycznych w odniesieniu do Szkoły Podstawowej w [...].

W konkluzji organ odwoławczy podzielił stanowisko [...] Kuratora Oświaty, że Gmina nie była legitymizowana do ustalenia dla dyrektorów szkół, dla których jest organem prowadzącym, zasad przygotowywania i opracowywania arkuszy organizacji szkoły na rok szkolny 2020/2021 r. oraz że uczyniła to z naruszeniem art. 10 ust. 1 oraz art. 57 Prawa oświatowego. W myśl art. 10 ust. 1 ustawy, organ prowadzący szkołę jest obowiązany zapewnić warunki działania szkoły, w tym bezpieczne i higieniczne warunki nauki, wychowania i opieki oraz jej obsługę administracyjną i finansową. Zgodnie z art. 57 ust. 1 i ust. 2 ustawy, organ prowadzący sprawuje nadzór nad działalnością szkoły w zakresie spraw finansowych i organizacyjnych, w zakresie określonym w tym przepisie. Minister dodał, że skoro przepisy prawa (rozporządzenie MEN z 28 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowej organizacji publicznych szkół i publicznych przedszkoli) wskazują jedynie liczbę uczniów w oddziale klasy I-III (25), to nie ma podstaw prawnych do określenia limitów liczebności klas przez organ prowadzący szkołę.

Minister Edukacji Narodowej zgodził się z organem I instancji, że sporny dokument, określający zasady przygotowania i opracowania arkuszu organizacji szkoły, miał charakter władczy i wiążący – określał obowiązki jego adresatów (dyrektorów szkół) w zakresie sporządzenia arkuszy organizacji szkoły. Świadczą o tym, zdaniem organu odwoławczego, użyte w treści dokumentu sformułowania ("należy sporządzać", "wprowadza się liczebność", "tworzy się". "etat bibliotekarza planuje się w szkołach liczących co najmniej 370 uczniów") oraz odpowiedź Dyrektora Miejskiego Ośrodka Obsługi szkół w [...], skierowana do dyrektora Szkoły Podstawowej w [...], w którym stwierdził, że "projekt arkusza nie jest zgodny z przekazanymi zasadami opracowania arkusza na rok szkolny 2020/2021; klasy V,VI należy połączyć wg rozporządzenia w sprawie szczegółowej organizacji (...) ze względu na liczebność oddziałów". Minister odwołał się do art. 68 ustawy Prawo oświatowe, w którym zostały określone (w sposób przykładowy) kompetencje dyrektora szkoły, i stwierdził, że organ prowadzący szkołę nie posiada prawa do wydania dokumentów wiążących dyrektorów szkół, określających kwestie związane z organizacją szkoły, ponieważ ustalenie wytycznych w tym zakresie należy do dyrektora szkoły.

Na zakończenie Minister Edukacji Narodowej podał, że Gmina nie miała "kompetencji" do decydowania o ustaleniu na potrzeby sporządzania arkuszy organizacji szkoły, jednolitych wytycznych dla dyrektorów szkół, dla których jest organem prowadzącym, zasad organizacji nauczania w klasach łączonych, zgodnie z którą, jeżeli liczba uczniów w oddziale jest mniejsza niż 16, należy wprowadzić organizację nauczania w klasach łączonych. Według art. 96 ust. 4 Prawa oświatowego, organizację nauczania w klasach łączonych dopuszcza się w szkołach podstawowych działających w szczególnie trudnych warunkach demograficznych lub geograficznych. Decyzja o takiej organizacji nauczania powinna być poprzedzona dokładną analizą spełnienia przez szkołę (po połączeniu klas) odpowiednich warunków kształcenia i zapewnienia bezpieczeństwa uczniom i być podejmowana w odniesieniu do każdej szkoły indywidualnie, bowiem każda szkoła dysponuje innym zapleczem kadrowym, lokalowy i dydaktycznym.

Gmina [...] w piśmie z 19 października 2020 r. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na opisaną decyzję Ministra Edukacji Narodowej z [...] września 2020 r. Skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 8 § 1 k.p.a., art. 10 pkt 1 w zw. z w. z art. 110 Prawa oświatowego i art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 k.p.a. i wniosła o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji [...] Kuratora Oświaty oraz o zasądzanie kosztów postępowania.

Gmina podniosła, że wskazówki i rekomendacje w sprawie arkuszy organizacji szkoły w roku szkolnym 2020/2021 przekazane zostały do szkół jako informacje "do wykorzystania", stanowiące podstawę "do weryfikacji, ustaleń i doprecyzowania", przez to nie wkraczały w kompetencje dyrektorów szkół określone w art. 110 ust. 2 Prawa oświatowego. Miały one na celu usprawnić planowanie i kontrolę realizacji planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych w zakresie finansowo- administracyjnym, co wynika bezpośrednio z art. 57 ust. 1, a pośrednio z art. 110 ust. 3 powołanej ustawy. Przekazanie dyrektorom szkół "Zasad przygotowywania i opracowywania...." w niczym nie naruszało przepisów rozporządzenia MEN z 28 lutego 2019 r. Wytyczne te nie stanowiły aktu kierownictwa wewnętrznego wydanego przez Burmistrza, miały charakter intencyjny, zaś arkusze organizacji szkoły zostały sporządzone w oparciu o przepisy prawa, a nie wytyczne organu prowadzącego. Wytyczne miały na celu wskazanie sposobu wypełnienia arkuszy organizacji szkoły ujednolicenie procesu przygotowania przez dyrektorów szkół arkuszy organizacyjnych, których ocena jest "wyłączną kompetencją" Burmistrza.

Skarżąca dodała, że [...] Kurator Oświaty nie kwestionował skierowanych do dyrektorów placówek oświatowych przez inne Gminy (organy prowadzące szkoły) podległe jego właściwości, rożnego rodzaju wytycznych, instrukcji, informacji i uczynił to jedynie w stosunku do Gminy [...]. Jednostki samorządu terytorialnego powinny mieć wpływ na kształt arkuszy organizacji prowadzonych przez siebie szkół i w takim działaniu nie należy upatrywać uzurpacji władzy i chęci ograniczenia kompetencji dyrektorów szkół. Unifikacja arkuszy organizacyjnych szkół na terenie danej Gminy jest pożądana z punktu widzenia organizacji i planowania budżetu gminy.

Gmina [...] w skardze do Sądu odwołała się do art. 56 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe i stwierdziła, że zawarte w nim sformułowanie "prowadzenie (...) działalności" zakłada pewien stan powtarzalności, ciągłości i nie ma zastosowania w przypadku "incydentalnego" naruszenia prawa.

Minister Edukacji i Nauki (następca prawny Ministra Edukacji Narodowej) w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, m. in. że dokument, w którym skarżąca Gmina określiła zasady przygotowywania i opracowania arkusza organizacji szkoły i przedszkola na rok szkolny 2020/2021, rozstrzyga o określonych obowiązkach jego adresatów (dyrektorów szkół), zawiera kategoryczne sformułowania i nie stanowi niewiążących wytycznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 27 lipca 2000 r. sygn. akt III SA/Gd 566/20 (w sprawie ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze którym Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza wprowadzającego zmiany do wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę), stwierdził, że wytyczne nie są aktem o charakterze wyłącznie organizacyjnym, lecz mają charakter zewnętrzny, władczy, nakładają na dyrektorów szkół określone obowiązki. "Wytyczne" z definicji zawierają wezwanie do określonego postępowania, zgodnego z zapatrywaniem w tym przedmiocie tego podmiotu, który je formułuje. W sytuacji, w której adresatem wytycznych burmistrza są instytucje mu podległe, nie sposób mówić o zajęciu przez organ w tym zakresie niewiążącego stanowiska (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2828/16).

Minister Edukacji i Nauki dodał, że dyrektorzy szkół w Gminie [...] zobowiązani byli do zastosowania w praktyce wytycznych do arkuszy organizacyjnych szkół, gdyż miały one formę polecenia służbowego. Niezastosowanie się do wytycznych skutkowało m. in., jak wynika z akt sprawy, poleceniem skierowanym przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Obsługi Szkół w [...] do Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] (pismo z [...] kwietnia 2020 r.), nakazującym dostosowanie arkusza organizacji szkoły do wytycznych dotyczących arkusza organizacji.

Organ podniósł, że Wytyczne naruszają art. 10 i art. 57 ustawy Prawo oświatowe. Organ prowadzący szkołę sprawuje jedynie nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i organizacyjnych. Wytyczne ingerują w sposób nieuprawniony w rolę dyrektorów szkól, którzy stosownie do art. 68 ust. 1 pkt 6 ustawy zobowiązani są do zapewnienia uczniom i nauczycielom bezpieczeństwa w czasie zajęć szkolnych.

Minister Edukacji i Nauki odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 ustawy stwierdził, że przepis ten został prawidłowo zastosowany. Skierowanie do dyrektorów szkół prowadzonych przez Gminę wytycznych co do treści arkuszy organizacji szkół, stanowi naruszenie przepisów Prawa oświatowego przez organ prowadzący szkoły, przy czym naruszenie to jest istotne i nie jest jednorazowe, albowiem jego skutki mogą dotyczyć organizacji szkoły przez co najmniej cały rok szkolny 2020./2021. Minister dodał, że organ prowadzący szkołę nie usunął uchybienia polegającego na wydaniu dyrektorom szkół wiążących wytycznych w zakresie treści arkusza organizacji szkoły, albowiem nie wycofał tego dokumentu, mimo wszczęcia przez kuratora oświaty postępowania w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, z innych jednakże powodów niż w niej podniesione. Sąd administracyjny rozstrzyga bowiem co do zasady w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).

Przedmiotem skargi jest decyzja z [...] września 2020 r., którą Minister Edukacji Narodowej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję [...] Kuratora Oświaty z [...] czerwca 2020 r., wydaną na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe, zwierającą polecenie usunięcia przez skarżącą uchybienia polegającego na wydaniu dyrektorom pięciu szkół (w [...], w [...], w [...], w [...], w [...]), z naruszeniem art. 10 pkt 1 i art. 110 Prawa oświatowego, dokumentu pt. "Określenie organizacji roku szkolnego oraz zasad przygotowania i opracowania arkusza organizacji szkoły i przedszkola na rok szkolny 2020/2021", zawierającego, zdaniem organu wiążące wytyczne w zakresie treści arkusza organizacji szkoły, przez "wycofanie" tego dokumentu i zaprzestanie praktyki wkraczania w kompetencje dyrektorów szkół, w terminie do [...] sierpnia 2020 r.

Głównym motywem wydania tej decyzji i jednocześnie przedmiotem sporu w rozpatrywanej przez Sąd sprawie jest kwestia kompetencji organu prowadzącego szkołę do wydania takich wytycznych, które w ocenie organu nie mają podstawy prawnej, są wiążące dla szkół – ich adresatów i wkraczają w ich kompetencje.

Zdaniem Sądu w tej sprawie rozważenia wymaga jednak problem dalej idący, dotyczący kompetencji organu nadzoru pedagogicznego – kuratora oświaty - do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w takiej sprawie i wydania na podstawie art. 56 ust. 1 Prawa oświatowego decyzji nakazującej organowi prowadzącego szkołę "wycofanie" jego władczego (jak organy obu instancji same to przyznają) aktu należącego niewątpliwie do sfery administracji publicznej. Wątpliwości co do tego wynikają z treści art. 56 ust. 7, który stanowi, że przepisów ust. 1 i 6 nie stosuje się, jeżeli naruszenie, o którym mowa w ust. 1, nastąpiło w uchwale lub zarządzeniu organu jednostki samorządu terytorialnego. W tym przypadku kurator oświaty jest obowiązany niezwłocznie powiadomić o tym naruszeniu wojewodę. Według tego przepisu kurator oświaty nie ma więc kompetencji do stosowania środków przewidzianych w art. 56 ust. 1 ustawy, jeżeli organ prowadzący szkołę naruszył prawo w uchwale lub zarządzeniu.

Nie ulega wątpliwości, że dokument organu wykonawczego gminy, którego dotyczyła zaskarżona decyzja nie został formalnie określony jako zarządzenie. Konieczne jest jednak rozważenie, czy w istocie, ze względu na jego cechy nie był zarządzeniem.

Sądowi rozpatrującemu tę sprawę znane są poglądy (rozbieżne) na temat pojęcia zarządzenia jako jednostronnego, publicznoprawnego aktu działania monokratycznego wykonawczego organu gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Wynikają one głownie z niedostatków legislacyjnych, które ujawniły się wraz z zastąpieniem kolegialnego organu wykonawczego gminy organem jednoosobowym. W obecnym stanie prawnym ustawa o samorządzie gminnym używa określenia "zarządzenie" tylko w odniesieniu do kilku przypadków w niej określonych. Nie wypowiada się natomiast co do nazwy jednostronnych, władczych aktów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) podejmowanych w innych przypadkach, mieszczących się w sferze jego publicznoprawnego działania jako organu wykonawczego gminy, (poza tymi, które stanowią decyzje administracyjne). Na tle tego stanu prawnego w piśmiennictwie prawniczym przeważa pogląd, że zarządzenie jest prawną formą działania wójta, która może być zastosowana tylko w sprawach wyliczonych przez ustawodawcę W konsekwencji nadzorowi sprawowanemu przez wojewodę podlegają tylko te zarządzenia, które zostały wydane w sprawach, w których ustawodawca posługuje się pojęciem zarządzenia (P. Chmielnicki, komentarz do art. 91 u.s.g., Lex).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się natomiast, że przez zarządzenia wójta gminy należy rozumieć wszystkie akty wójta poza decyzjami administracyjnymi - bez względu na nazwę, jaką wójt nada swemu rozstrzygnięciu, o ile spełniają kryteria (warunki) pozwalające uznać określony akt za zarządzenie. O tym, czy mamy do czynienia z zarządzeniem wójta nie decyduje zatem wyłącznie ustawodawca, lecz również treść i charakter aktu – jego jednostronny i władczy charakter oraz przynależność do publicznoprawnej sfery działania tego organu.

Stąd też w orzecznictwie tych sądów od dawna dominuje pogląd, że mimo, że ustawa (zarówno ustawa z 1991 r. o systemie oświaty, jak i obecna ustawa Prawo światowe) nie określa aktów powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska zarządzeniami, są to w istocie zarządzenia podlegające kompetencjom organu nadzorczego i kontroli sądów administracyjnych. W wyroku z 30 czerwca 2004 r. (OSK 439/2004, LexisNexis nr 2126253) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odwołanie dyrektora szkoły następuje w formie zarządzenia wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Powołanie bądź odwołanie dyrektora szkoły jest sprawą z zakresu administracji publicznej ze wszystkimi tego konsekwencjami, łącznie z ingerencją nadzorczą wojewody. (zob. też wyroki NSA: z 15.02.2006 r., I OSK 1373/05, LEX nr 194878; z 27.02.2002 r., II SA 2629/01, Pr. Pracy 2003/2, s. 35; z 31.08.2004 r., OSK 460/04, LEX nr 156420, a także postanowienie SN z 13.01.2000 r., III RN 123/99). Można dodać, że ten pogląd o charakterze prawnym aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania z tego stanowiska spotkał się również z akceptacją w piśmiennictwie prawniczym (M. Pilich, Prawo oświatowe. Komentarz, wyd. II, 2021r., komentarz do art. 62 tej ustawy).

Idąc tą drogą należy rozważyć, czy sporny dokument zawierający wytyczne w sprawie organizacji roku szkolnego oraz zasad przygotowania i opracowania arkusza organizacji szkoły i przedszkola na rok szkolny 2020/2021 ma cechy pozwalające uznać go za zarządzenie w znaczeniu materialnym, podlegające nadzorowi wojewody i zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Kwestia ta była już rozpatrywana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę przywołał wyrok WSA w Gdańsku z 27 lipca 2000 r. sygn. akt III SA/Gd 566/20 w sprawie ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, którym Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność zarządzenia Burmistrza wprowadzającego zmiany do wytycznych do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę), uznając, że wytyczne mają charakter zewnętrzny, władczy, nakładają na dyrektorów szkół określone obowiązki. Według tego Sądu w sytuacji, w której adresatem wytycznych burmistrza są instytucje mu podległe, nie sposób mówić o zajęciu przez organ w tym zakresie niewiążącego stanowiska.

Szerzej wypowiedział się w tej materii NSA w wyroku z 29 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2828/16. Spór w tej sprawie sprowadzał się do ustalenia, czy wytyczne do sporządzania arkuszy organizacyjnych szkół i przedszkoli stanowiły zarządzenie w myśl przepisów ustawy o samorządzie gminnym i w związku z tym mogły podlegać nadzorowi wojewody. NSA stwierdził, że nienazwanie określonego aktu wójta zarządzeniem nie pozbawia go cech zarządzenia, ponieważ nie nazwa aktu, ale jego treść - zawartość merytoryczna – przesądza o prawnym charakterze tego aktu. Zarządzenie, jako akt, o którym mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie ogranicza się wyłącznie tylko do zarządzeń w sprawach wyliczonych w ustawie o samorządzie gminnym. NSA zaakceptował ocenę Sądu I instancji, że sporne wytyczne określają obowiązki adresatów - dyrektorów szkół w zakresie sporządzania arkuszy organizacyjnych. Rozstrzygają o określonych obowiązkach ich adresatów, mają charakter władczy i mimo, że nie są nazwane "zarządzeniem" ich treść daje podstawę do uznania, że są zarządzeniem organu gminy, podlegającym kontroli organu nadzoru.

Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę podziela te poglądy sądów administracyjnych co do charakteru prawnego wytycznych skierowanych do dyrektorów szkół w sprawie organizacji roku szkolnego oraz zasad przygotowania i opracowania arkusza organizacji szkoły i przedszkola. Uznaje je zatem za zarządzenie organu wykonawczego gminy w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. podlegające kompetencjom nadzorczym wojewody.

W konsekwencji, w myśl przytoczonego już art. 56 ust. 7 ustawy Prawo oświatowe sporny akt burmistrza nie podlega kompetencjom kuratora oświaty określonym w art. 56 ust. 1 tej ustawy.

Sąd w tej sprawie nie może dokonać merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, podjętej przez organ niewłaściwy, odnieść się do kwestii, czy sporne wytyczne naruszają prawo. Kontrola legalności tego aktu – w istocie zarządzenia burmistrza może być bowiem przeprowadzona w trybie nadzoru nad działalnością gminną (art. 91 ust. 1 lub art. 93 ust. 1 u.s.g.)

Jedynie na marginesie Sąd zauważa, że w postanowieniu NSA z 23 lutego 2021 r. sygn. akt III OSK 3299/21 ten Sąd wyraził pogląd, że zatwierdzenie arkusza organizacji szkoły podstawowej nie stanowi zarządzenia o jakim mowa w art. 93 ust. 1 i 94 ust. 1 i 2 u.s.g. a także aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podejmowanego w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Pogląd ten dotyczy jednak innego aktu organu prowadzącego szkołę niż akt, który stanowi przedmiot rozpatrywanej sprawy. W ocenie NSA owo "zatwierdzenie" nie mogło być uznane za zarządzenie ponieważ nie było rozstrzygnięciem o charakterze władczym.

Mając to wszystko na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, jako wydane z naruszeniem art. 56 ust. 1 i 7 ustawy Prawo oświatowe. Ze względu na to, że nie jest dopuszczalne przeprowadzenie kontroli zarządzenia Burmistrza Miasta i Gminy [...] w sprawie określenia organizacji roku szkolnego oraz zasad przygotowania i opracowania arkusza organizacji szkoły i przedszkola na rok szkolny 2020/2021 w trybie postępowania administracyjnego, Sąd działając na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne w tej sprawie.