Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 993/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6011 Nałożenie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, rozbiórkę lub użytkowanie
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 51 ust 3 w zw. z art 51 ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 134 § 1 w zw. z art 135, art 141 § 4 w zw. z art 145 § 1 ust 1 lit c , art 3 § 1 i 2 w zw. z art 151 w zw z art 141 § 4 w zw z art 145 § 1 ust 1 lit c , art 3 § 1 i 2 w zw. z art 151, art 106 § 3 i § 5, art 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: M.P. 2010 nr 86 poz 1007 art 15 w zw z art 136 w zw z art 7 i art 77 § 1
law: Uchwała Zgromadzenia Ogólnego Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego  urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Teza: niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U.  z 2000 r., Nr 243, poz. 1623 ), uzasadnia wydanie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego wówczas, gdy przed wydaniem przez organ decyzji podejmowanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązek ten nadal nie jest wykonany.

TEZY

niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U.  z 2000 r., Nr 243, poz. 1623 ), uzasadnia wydanie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego wówczas, gdy przed wydaniem przez organ decyzji podejmowanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązek ten nadal nie jest wykonany.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant sekretarz sądowy Marcin Kowalski po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1903/11 w sprawie ze skargi J. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 1903/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. G. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] wydaną [...] czerwca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego prowadzonego w sprawie realizacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. D. w Warszawie powiatowy organ nadzoru budowlanego decyzją wydaną w dniu [...] września 2010 r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożył na inwestora – Przedsiębiorstwo Budowlane P. Sp. z o.o. obowiązek przedstawienia dokumentacji powykonawczej obejmującej również powykonawczą inwentaryzację geodezyjną budynku w terminie 3 miesięcy od dnia uostatecznienia się tej decyzji. Inwestor wykonał nałożone obowiązki w związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wydaną w dniu [...] maja 2011 r. na podstawie art. 51 ust 3 pkt 1 i art. 55 pkt 1 Prawa budowlanego stwierdził wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2010 r. i nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku. W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy jest prawidłowe i zgodne z prawem, ponieważ wykonanie ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego obliguje organ do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie tego obowiązku. Niedotrzymanie terminu wykonania nałożonego obowiązku nie może być podstawą do wydania w oparciu o przepis art. 51 ust 3 pkt 2 w/w ustawy, decyzji nakazującej zaniechania robót bądź doprowadzenia obiektu lub rozbiórki obiektu, bowiem wyznaczony w decyzji nakładającej obowiązki na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 termin ma jedynie charakter procesowy.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, iż niezachowanie przez inwestora terminu wyznaczonego dla wykonania obowiązku na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie może być podstawą dla wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 w/w ustawy, oraz art. 7, art. 10, art. 15, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 136 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę jako nie zasługującą na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu nadzoru budowlanego wydana na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta była konsekwencją wykonania przez inwestora obowiązków nałożonych decyzją wydaną dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy – tj. przedstawienie organowi dokumentacji powykonawczej (w tym powykonawczej geodezyjnej) budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. D. w Warszawie. Sąd podniósł, że tok postępowania organów nadzoru budowlanego po sprawdzeniu wykonania nałożonych na inwestora obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem określa przepis ust. 3 art. 51 Prawa budowlanego. Z treści tego przepisu wynika, iż po upływie wyznaczonego terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku. Jeżeli obowiązki zostały wykonane, organ stwierdza ten fakt w drodze decyzji. Jeżeli nie, wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W rozpoznawanej sprawie obowiązki nałożone decyzją z dnia [...] września 2010 r. zostały przez inwestora wykonane, wobec czego organ nadzoru budowlanego prawidłowo i zgodnie z treścią art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego decyzją wydaną [...] maja 2011 r. stwierdził fakt ich wykonania. Z treści przepisu jednoznacznie wynika, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku, nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody. Jednocześnie Sąd podkreślił, że bez znaczenia w sprawie pozostaje, że nałożony na inwestora decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego został przez niego wykonany z uchybieniem wyznaczonego terminu. Niedotrzymanie przez inwestora terminu jaki organ wyznaczył mu dla dostarczenia dokumentacji nie może być podstawą do wydania w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu lub jego części, bądź doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, bowiem wyznaczony przez organ nadzoru budowlanego na postawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy termin ma jedynie charakter procesowy. Termin ten może być stosownie do okoliczności sprawy wydłużony na żądanie stron (por. wyrok NSA II OSK 608/08). Skoro zatem w obrocie prawnym obowiązuje decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, której adresat wykonał nałożony w niej obowiązek, istniała w sprawie podstawa do wydania w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 decyzji stwierdzającej wykonanie tego obowiązku, a zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu niezasadnymi są również zarzuty naruszenia przez organy zasad postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. G., reprezentowany przez adwokat K. J., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

I) przepisów prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej Prawo budowlane), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i wydanie orzeczenia utrzymującego w mocy decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku przez inwestora, podczas gdy organ błędnie wyłożył przepisy art. 51 ustawy Prawo budowlane uznając, że nawet niewykonanie obowiązku w terminie skutkuje wydaniem decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku, gdyż termin do wykonania obowiązku jest wyłącznie terminem procesowym, a co za tym idzie, rażące przyjęcie przez Sąd i organy administracji, że z uwagi na uznaniowy charakter terminu inwestor nie musi się do niego stosować i czynić mu za dość, gdyż dla organu nie jest ważne kiedy, ale czy w ogóle inwestor wykona obowiązek, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 51 ust 3 Prawa budowlanego przez Sąd i organ II instancji mimo, iż nie było podstaw do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku w terminie na podstawie w/w przepisu, lecz zastosowanie miał art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, z którego należy wywieźć, iż w przypadku niewykonania obowiązku w terminie wyznaczonym przez organ (a zatem braku łącznego spełnienia dwóch przesłanek z art. 51 ust 3 prawa budowlanego), organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

II) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na niedokonaniu przez Sąd pełnej oceny zgodności z prawem skarżonej decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji i niedostrzeżeniu przez Sąd innych uchybień występujących w granicach przedmiotowej sprawy ,a niewskazanych przez skarżącego w skardze, tj.: niedostrzeżenie przez Sąd, iż decyzja z dnia [...] września 2010 r. nr [....] (która stanowiła podstawę do wydania decyzji z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] stwierdzającej wykonanie nałożonego nią obowiązku) została wydana z rażącym naruszeniem prawa mimo, iż organ nie może na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydać decyzji zobowiązującej stronę wyłącznie do wykonania i dostarczenia dokumentacji powykonawczej, gdyż powyższy obowiązek organ może nałożyć ewentualnie w formie postanowienia - a nie decyzji administracyjnej, ponieważ nakładając obowiązek dostarczenia opinii czy ekspertyz organ nie rozpoznaje merytorycznie sprawy i nie rozstrzyga o prawach lub obowiązkach strony, co jednak pozostało bez jakiegokolwiek zainteresowania Sądu. Sąd uchybił przepisom postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie dostrzegł, że wydając decyzję nakładającą obowiązek wykonania i dostarczenia dokumentacji powykonawczej, organ nie wydał rozstrzygnięcia w sprawie w oparciu i w rozumieniu art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, jak również naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy z uwagi na nie zastosowanie przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów wydanych w granicach sprawy, której dotyczyła skarga, jak również pozostawienie bez zainteresowania WINB jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie okoliczności, iż inwestor do dnia dzisiejszego nie wykonał obowiązku \ nałożonego decyzją PINB Nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w postaci uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mimo wydania w/w decyzji PINB oraz WINB z rażącym naruszeniem prawa;

2) art.141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w skutek nie odniesienia się przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska skarżącego wyrażonego w skardze z dnia 3 sierpnia 2011 r. oraz w odwołaniu od decyzji z dnia [...] czerwca 2011 r., tj. nie odniesienie się przez Sąd do przedstawionych przez skarżącego zarzutów naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego oraz oddalenie skargi pomimo przedstawienia oczywistych zarzutów naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów postępowania, co stanowiło uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd nie skontrolował legalności i prawidłowości czynności podejmowanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, na które wskazywał skarżący, a które to czynności dotknięte uchybieniami proceduralnymi mogłyby skutkować uchyleniem decyzji, gdyby Sąd je rozpoznał;

3) art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi skarżącego mimo, że zaskarżona decyzja narusza wskazane przez skarżącego przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy; wadliwe wykonanie przez WSA w Warszawie swego ustrojowego obowiązku zweryfikowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem oraz poprzez oddalenie i skargi pomimo naruszenia przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w/w przepisów k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie całkowity brak merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ II instancji oraz nie przeprowadzenie przez organ II instancji dodatkowego postępowania dowodowego w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie oraz prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów Państwa i naruszający zasady praworządności;

4) art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. polegające na zastosowaniu przez Sąd błędnych kryteriów oceny dowodów oraz przekroczenia granicy swobodnej oceny dowodów przejawiające się w naruszeniu obowiązku wyprowadzenia z materiału dowodowego wniosków logicznych i spójnych t.j. nie przeprowadzenie z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do akt sprawy (a ponadto całkowicie pominiętego także przez organ II instancji), t.j. nie przeprowadzenie dowodu z protokołu z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień z dnia 16 maja 2011 r., podczas gdy z treści niniejszego dokumentu wynika, iż inwentaryzacja budowlana nie została doręczona przez inwestora w terminie i dnia 18 kwietnia 2011 r. nie znajdowała się w aktach sprawy pomimo, że pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. skarżący został poinformowany o zakończeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, co przesądza o tym, iż inwestor nie wykonał w terminie, do dnia 28 lutego 2011 r. nałożonego obowiązku, a organ wprowadził w błąd skarżącego informując go w dniu 16 maja 2011 r., iż inwentaryzacja powykonawcza złożona została w dniu 5 kwietnia 2011 r. oraz ponownie powołując się na inny termin dostarczenia dokumentów w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 maja 2011 r., podając, iż "inwestor wykonał nałożone obowiązki i przedłożył inwentaryzację geodezyjną powykonawczą przyjętą do zasobu geodezyjnego w dniu 23 marca 2011 r. pod nr [...] i inwentaryzację, budowlaną powykonawczą ". Powyższe ma istotne znaczenie dla niniejszej sprawy, gdyż może stanowić o rażących uchybieniach organów administracji, ponieważ zarówno na dzień 28 lutego 2011 r. oraz na dzień 18 kwietnia 2011 r., nie istniały rzeczywiste okoliczności uprawniające do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust 3 pkt 1 prawa budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; ewentualnie w razie niepodzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skarżącego w przedmiocie uchybień procesowych o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty zgodnie z art. 188 p.p.s.a. Nadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd uznał, iż nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 3 ustawy Prawo budowlanego, podczas gdy literalna wykładnia tego przepisu każe przyjąć, że jeżeli po upływie wyznaczonego terminu obowiązki nie zostały wykonane, to organ stwierdza ten fakt w drodze decyzji. W niniejszej sprawie Sąd zauważa tylko jedną z dwóch wymienionych w przepisie przesłanek. Pomija istotną dyspozycję omawianego artykułu, który stanowi również o decyzji, którą wydaje się w razie, gdy po upływie wyznaczonego przez organ terminu obowiązki nie zostały wykonane, co ma właśnie miejsce w przedmiotowej sprawie. Skarżący zgodził się ze stanowiskiem Sądu i organu II instancji, że termin z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest terminem procesowym, ale uważa, że nie oznacza to, iż termin ten traktować można zupełnie dowolnie, skoro w ust. 3 pkt 2 niniejszego artykułu, ustawodawca stanowi o sankcjach w postaci wydania stosowanych decyzji "jeżeli po upływie terminu" dojdzie do "niewykonania obowiązku". Gdyby przyjąć założenie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie, to należałoby uznać, iż terminy wyznaczane przez organ - mające charakter terminów procesowych — nie mają żadnej mocy; prawnej, a obywatele nie są zobowiązani do ich przestrzegania, bowiem w razie ich uchybienia nie poniosą żadnych konsekwencji prawnych. Zdaniem skarżącego nie zaistniały podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o stwierdzeniu wykonania obowiązku, lecz zastosowanie miał art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w związku z niewykonaniem w terminie obowiązków nałożonych w decyzji z dnia [...] września 2010 r. określającej termin wykonania tych obowiązków w ciągu trzech miesięcy od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna (czy też w terminie przedłużonym przez organ). Skarżący powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 108/07, w którym przywołano pogląd doktryny (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s, 543).

Ponadto skarżący zauważył, że organ wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wydłużające termin wykonania obowiązku na wniosek Przedsiębiorstwa Budowlanego P. Sp. z o.o. uzasadniając je lakonicznie -"prośbę o przedłużenie terminu do spełnienia obowiązku, zobowiązany motywuje przedłużającą się chorobą projektanta dokumentacji powykonawczej trakcie jej wykonywania". W ocenie skarżącego niewykonanie takiego obowiązku nie można tłumaczyć chorobą projektanta, ponieważ inwestor mógł zlecić w takiej sytuacji sporządzenie dokumentacji innemu profesjonaliście, a ponadto nie można uznać, iż choroba ta trwała 3 miesiące (można nawet uznać, iż istnieje prawdopodobieństwo, że inwestor z własnej winy uchybił terminowi, zlecając zbyt późno projektantowi wykonanie dokumentacji). Okoliczność ta stanowi ponadto naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 58 § 1 k.p.a., poprzez uznanie przez organy administracji i Sąd, że zwolnienie lekarskie załączone do wniosku o przedłużenie terminu do dostarczenia dokumentów, bez podania innych okoliczności, które usprawiedliwiałyby uchybienie terminowi początkowemu, jest uprawdopodobnieniem braku winy w uchybieniu terminu do złożenia dokumentów, wbrew utrwalonemu w orzecznictwie poglądowi, że samo zwolnienie lekarskie nie jest potwierdzeniem braku winy w uchybieniu terminu, gdyż nie wyklucza możliwości dokonania czynności procesowej przez inwestora przy pomocy innej osoby. A zatem organy administracji obydwu instancji naruszyły prawo materialne, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący przytoczył tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt: II OSK 134/06,, iż "decyzja wydawana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową, lecz wynikającą wprost z przepisów ustawy. A zatem organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do jej podjęcia w każdym przypadku stwierdzenia niewykonania obowiązków nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy".

Nadto skarżący podniósł, że brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.u.s.a.) zaskarżony akt, czynność lub bezczynność organu administracji publicznej. W uchwale NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (ONSAiWSA 2010/1/1). Także w orzecznictwie, które ukształtowało się na tle art. 51 ustawy o NSA uznawano, że niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi powoduje, że sąd ma obowiązek rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją z punktu widzenia zgodności z prawem całego postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., II SA 915/97 i 919/97, OSP 1999, z. 4, poz. 79, z glosą J. Borkowskiego, tamże, s. 204 i n.). W niniejszej sprawie Sąd nie zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł w ogóle wydać decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nakładając na inwestora obowiązki wyłącznie w takiej postaci, t.j. wykonania inwentaryzacji powykonawczej. Skoro nie można było w ogóle wydać decyzji administracyjnej (decyzji nr [...] z dnia [...] września 2010 r.), to nie było także podstaw, aby wydać decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2011 r., która stwierdzała wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2010 r. Skarżący podzielił pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowany w wyroku z dnia 28 września 2000 r., (sygn. akt: II SA/Lu 930/99), zgodnie z którym decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 2 Prawo budowlane nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Skarżący podniósł, że stanowisko doktryny, jak też dominujący kierunek orzecznictwa wskazują, że tak, jak w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją Prawa budowlanego tak i teraz nie można ograniczać obowiązku wykonania określonych czynności - mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem - tylko do nakazania przedstawienia dokumentacji w postaci opinii, ekspertyz i ocen. W sytuacji "gdy roboty budowlane zostały już wykonane - w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, to podstawą prawną do nałożenia obowiązku dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz jest przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organy administracji architektonicznej, budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 k.p.a., lecz jest uzupełnieniem materiału dowodowego i dlatego właściwa jest forma postanowienia a nie decyzji ( wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1780/04). Dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych dokumentów, ekspertyz, ocen organ nadzoru budowlanego na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego powinien podjąć decyzję w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącego skoro decyzja PINB z dnia [...] września 2010 r. nakładała na inwestora wyłącznie obowiązki formalne należy uznać, iż w świetle przepisów art. 51 Prawa budowlanego nie było to dopuszczalne. Gdyby Sąd poddał kontroli postępowanie administracyjne (całe postępowanie w jego granicach), właściwie ocenił stan faktyczny i zastosowanie przez organy administracji do niniejszego stanu faktycznego przepisy prawa materialnego, to powinien zauważyć, iż ewentualne wezwanie strony do dostarczenia inwentaryzacji powykonawczej powinno nastąpić na mocy postanowienia, a nie decyzji administracyjnej. Dostrzeżenie tego rodzaju uchybień powinno skutkować na każdym etapie postępowania uchyleniem takiej decyzji. Skoro Sąd oddalił skargę w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jej uwzględnienia, to naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarżący podniósł nadto, że WINB jak i WSA w Warszawie nie dostrzegli, iż wykonaniu nie uległ jeszcze jeden nałożony na inwestora obowiązek w postaci uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego przy ul. D. w Warszawie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. skarżący wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się w należyty sposób do żadnego wskazanego w skardze zarzutu. Sąd wskazał jedynie lakonicznie, że "W ocenie Sądu niezasadnymi są również zarzuty naruszenia przez organy zasad postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy". W kwestii niewłaściwie i nierzetelnie przeprowadzonego postępowania dowodowego — w szczególności w zakresie, w jakim chodzi o dowód z protokołu z dnia 16 maja 2011 r. znajdujący się w aktach sprawy - WSA w Warszawie pozostawił niniejsze kwestie bez żadnego rozpoznania, nie argumentując w żaden sposób swego stanowiska oraz nie odnosząc się do stanowiska skarżącego oraz wskazanych przez skarżącego nieprawidłowości. Sąd całkowicie nie odniósł się do zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a., art. 136 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 10 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze uchybienia organu WSA w Warszawie winien był wydać wyrok na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. W ocenie skarżącego zaskarżone rozstrzygnięcie Sądu nie zostało obszernie i wyczerpująco uzasadnione. WSA w Warszawie skupił uwagę wyłącznie na zarzucie prawa materialnego bez poddania kontroli (a przynajmniej bez przedstawienia skarżącemu wyników i ocen tej kontroli) naruszenia przepisów postępowania. Tym samym doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Kolejny zarzut - naruszenia art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a., w zw. z art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - skarżący upatruje w tym, iż Sąd nie dokonał należycie kontroli działalności administracji publicznej. MWINB dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenia nie zostały dostrzeżone przez Sąd. Ponadto skarżący podnosił w skardze z dnia 8 sierpnia 2011 r. naruszenie przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia skarżącemu możliwości zapoznania się przed wydaniem decyzji z całością zebranego materiału dowodowego. Przedstawione przez skarżącego okoliczności jednoznacznie wskazują, że albo żądane dokumenty nie zostały do dnia 18 kwietnia 2011r. doręczone organowi — a skarżący został wprowadzony w błąd przez organ administracji publicznej wobec wskazania przez organ za termin doręczenia niniejszych dokumentów dzień 5 kwietnia 2011 r. - albo zostały przed skarżącym zatajone. Wobec takich okoliczności organ rażąco naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Skarżący podkreślił, że powyższe naruszenia przepisów postępowania mające charakter istotny winny skutkować uwzględnieniem skargi przez Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Po pierwsze nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Przepis art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 243, poz. 1623 ) stanowi, iż po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku ( pkt 1) albo, w przypadku nie wykonania obowiązku nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ( pkt 2).

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się błędnej wykładni powyższego przepisu.

Rację ma pełnomocnik skarżącego, że w niniejszej sprawie nie ma sporu między stronami co do charakteru terminu z art. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a spór dotyczy konsekwencji prawnych niedochowania przez inwestora tegoż terminu.

Termin, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter procesowy. I tak też zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji.

Przyjęcie stanowiska, że powyższy termin ma charakter procesowy, rodzi pytanie - jak organ nadzoru budowlanego powinien postąpić, kiedy inwestor wykonuje wprawdzie obowiązek ( obowiązki) nałożone decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, lecz wykonuje ten obowiązek( te obowiązki ) po upływie zakreślonego przez organ terminu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, przepis art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane należy interpretować w ten sposób, że niewykonanie obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 243, poz. 1623 ), uzasadnia wydanie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane decyzji nakazującej zaniechanie robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego wówczas, gdy przed wydaniem przez organ decyzji podejmowanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązek ten nadal nie jest wykonany.

Skoro powyższy termin ma charakter procesowy to oznacza, iż termin ten może zostać przedłużony ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 608/08 - LEX nr 558432; z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1816/06 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych ). Termin wykonania obowiązków nakładanych na inwestora pozostawiony został uznaniu organu, przy czym termin ten winien być określony z poszanowaniem zasady działania bez zbędnej zwłoki i uwzględniać warunki techniczno – organizacyjne wykonania obowiązków.

Przypomnieć też należy, iż termin procesowy nie ma takiego skutku jak termin materialno – prawny. Upływ terminu materialno – prawnego powoduje wygaśnięcie uprawnień z nim związanych, co oznacza, że już nie można powoływać się na te uprawnienia i z konkretnego prawa już nie można skorzystać. Upływ zaś terminu procesowego nie skutkuje wygaśnięciem określonych uprawnień.

W rozpatrywanym przypadku, tj. w przypadku regulacji prawnej zawartej w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, upływ terminu zakreślonego przez organ nadzoru budowlanego nie powoduje, że wygasa obowiązek inwestora wykonania obowiązków nałożonych przez organ i uprawnienie strony do wykonania nałożonych na nią czynności (np. złożenia dokumentów, których żądał organ) lub robót budowlanych. A zatem, jeżeli inwestor uchybi wprawdzie wyznaczonemu przez organ terminowi, ale wykona nałożony na niego obowiązek przed wydaniem przez organ decyzji podejmowanej w trybie art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, to wówczas samo niedochowanie terminu procesowego z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, nie może być samoistną podstawą do wydania decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego ( art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane).

Za taką wykładnią przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane przemawia również sformułowanie art. 51 ust. 3 ustawy. A mianowicie, przepis art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane stanowi, że organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, po upływie terminu lub na wniosek inwestora.

Już zatem sam ustawodawca przewidział, że organ może sprawdzić wykonanie obowiązku po upływie terminu ( lub na wniosek inwestora ), a nie w czasie biegu tego terminu. Jednocześnie z brzmienia tego przepisu nie wynika w jakim czasie po upływie terminu określonego w decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, organ może dokonać tego sprawdzenia.

Ponadto przepis art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane nie jest skonstruowany tak, że organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, jeżeli inwestor nie wykona obowiązku w terminie, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2. Przepis ten nie mówi: jeżeli inwestor nie wykona obowiązku w terminie określonym w decyzji wydanej w trybie ust. 1 pkt 2, lecz tylko mówi: w przypadku niewykonania obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2. A więc przepis ten nie wiąże w sposób jednoznaczny, wyraźny, nakazu wydania przez organ decyzji z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane z samym niedochowaniem terminu – jak rozumie ten przepis skarżący. W tym stanie prawnym powyższych przepisów nie można interpretować w taki sposób - w drodze wykładni rozszerzającej - który doprowadzi do tego, że w wyniku wykładni do przepisów zostanie wprowadzona przesłanka pozaustawowa, w więc przesłanka, która nie jest przesłanką ustawową wynikającą z tych przepisów.

Z powyższych względów nie można podzielić poglądu skarżącego, iż przepis art. 51 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane powinien być wykładany w ten sposób, że jeśli inwestor nie spełni łącznie dwóch przesłanek – wykonanie obowiązku i dochowanie terminu - to organ winien wydać decyzję z art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane. Nie można skutecznie twierdzić – jak czyni skarżący – że wykonanie przez inwestora nałożonego obowiązku po terminie rodzi po stronie organu nadzoru budowlanego obowiązek wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, a tym samym uniemożliwia organowi wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane ( stwierdzenie wykonania obowiązku ).

Na uzasadnienie powyższego poglądu skarżący powołał się w skardze kasacyjnej na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2007r. Wprawdzie omyłkowo podano sygnaturę akt II OSK 134/06 zamiast sygnatury akt II OSK 1340/06, to jednak strona przytoczyła tezę, a więc zidentyfikowanie tegoż wyroku nie nasuwało trudności i możliwe jest odniesienie się do tego argumentu strony.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zajął stanowisko, iż decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, akceptuje ten pogląd. Jest bowiem oczywiste, że jeśli inwestor nie wykona obowiązku nałożonego decyzją podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, to organ nie ma innego uprawnienia jak tylko wydać decyzję przewidzianą w art. 51 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, przy czym należy uwzględnić omówione wyżej kwestie niedotrzymania terminu .

Jednocześnie należy podkreślić, iż strona nie zauważyła, że w sprawie, w której wydany został powyższy wyrok ( sygn. akt II OSK 1340/06 ) stan faktyczny był odmienny od stanu faktycznego rozważanej sprawy. W sprawie o sygn. akt II OSK 1340/06 inwestor zobowiązany został do wykonania wielu obowiązków i z tych wielu obowiązków złożył tylko 4 egz. projektu, natomiast nie złożył ekspertyzy budowlanej stanu technicznego, inwentaryzacji wykonanych robót, opinii i uzgodnień oraz projektu organizacji robót. A więc w wyroku przywołanym przez stronę inwestor wykonał po terminie tylko jeden z nałożonych obowiązków, a pozostałych obowiązków nie wykonał ani w terminie, ani po terminie. I dlatego powoływanie się na ten wyrok i wywodzenie, że w niniejszej sprawie organy powinny, tak jak w tamtej sprawie, nakazać rozbiórkę, nie może znaleźć akceptacji.

Skoro termin z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane ma charakter procesowy, to ten termin może być przedłużony na wniosek strony. Organ dysponuje tzw. luzem administracyjnym, gdyż zakres i bieg tego terminu nie wynika wprost z przepisu prawa, lecz z woli organu administracji.

W niniejszej sprawie organ skorzystał z tego uznania określając termin w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i później przedłużając ten termin na wniosek inwestora.

Inwestor wykonał nałożone na niego obowiązki po upływie zakreślonego, przedłużonego przez organ terminu, a przed wydaniem przez organ I instancji decyzji z dnia [...] maja 2011r. o stwierdzeniu wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], utrzymanej w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. Nr [...].

W tej sytuacji rację ma Sąd pierwszej instancji, że bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy pozostaje okoliczność, że obowiązek, nałożony na inwestora decyzją wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, został wykonany z uchybieniem zakreślonego terminu.

W tym stanie rzeczy chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane przez ich niewłaściwe zastosowanie.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 134 § 1 w związku z art. 135 p.p.s.a.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl zaś art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

Sąd administracyjny jest zatem uprawniony do oceny legalności postanowień i decyzji zapadłych wcześniej, tj. przed wydaniem zaskarżonej do Sądu decyzji, jeśli akty te mieszczą się w granicach danej sprawy.

Nie ma racji skarżący, że obowiązek, który został nałożony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z dnia [...] września 2010 r., Nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r. Nr [...], winien zostać nałożony postanowieniem a nie decyzją. Obowiązek ten dotyczy wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego wielorodzinnego.

W tym miejscu przypomnieć należy, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane został poddawany wielokrotnym nowelizacjom.

Orzeczenia, na które powołuje się skarżący w skardze kasacyjnej dotyczą stanu prawnego sprzed nowelizacji, kiedy punkt 2 przepisu art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane brzmiał:" nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem". W czasie obowiązywania art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w takim brzmieniu sądy administracyjne wskazywały, iż nałożenie obowiązku przedstawienia określonych dokumentów takich jak inwentaryzacja powykonawcza, opinia czy ekspertyza techniczna nie jest nałożeniem obowiązku wykonania określonych czynności w rozumieniu tegoż przepisu. Żądanie przedstawienia takich dokumentów ma bowiem na celu zebranie materiału dowodowego i samo ich przedstawienie nie może doprowadzić wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Możliwość żądania przez organy nadzoru budowlanego dokumentów, ekspertyz i ocen uregulowana została w art. 81c Prawa budowlanego. Na podstawie tego przepisu organ administracji, w drodze postanowienia, może nałożyć obowiązek dostarczenia odpowiednich dokumentów. Przedmiotowe dokumenty, ekspertyzy czy oceny mogą stanowić podstawę do podjęcia przez organ rozstrzygnięcia co do istoty sprawy tj. wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Nałożenie zatem obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winno polegać na wskazaniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, gdyż dopiero wykonanie tego typu obowiązków może spowodować doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

W dacie wydania w niniejszej sprawie decyzji ( 2010 r. ) nakładającej na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej (obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego wielorodzinnego ) obowiązywał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu:" nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania". Pod rządem art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w tym brzmieniu Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje w orzecznictwie jednolite stanowisko, że w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przemawia za tym odpowiednie stosowanie art. 51 ust. 3. Na mocy art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz nakładają w drodze decyzji ( por. wyroki NSA: z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 167/06 - ONSAiWSA 2007/6/132; z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 165/10 - LEX nr 952971; z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1497/10 - LEX nr 1151905).

A zatem, w stanie prawnym jaki obowiązywał w dacie podjęcia w przedmiotowej sprawie decyzji, nakładającej na inwestora obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej inwentaryzację budowlaną powykonawczą oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą budynku mieszkalnego wielorodzinnego, organy nadzoru budowlanego uczyniły prawidłowo nakładając ten obowiązek w drodze decyzji. Dodatkowo zauważyć należy, iż decyzja organu II instancji zawierała pouczenie, że od tej decyzji strona może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w terminie 30 dni od daty jej doręczenia za pośrednictwem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przypomnieć też należy, że stosownie do art. 173 § 1 p.p.s.a. od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Strona z tych możliwości - przysługujących jej uprawnień - nie skorzystała. W obrocie prawnym funkcjonuje decyzja wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, której adresat wykonał nałożony na niego obowiązek.

Podnoszona zaś w skardze kasacyjnej okoliczność braku zainteresowania ze strony WINB i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie okolicznością, iż inwestor nie uzyskał pozwolenia na użytkowanie, tj. nie wykonał obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją dla m.st. Warszawy z dnia [...] maja 2011 r. stwierdzającą wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] września 2010 r., nie dotyczy oceny legalności zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji, ale jej wykonania.

Nieusprawiedliwiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przez co należy rozumieć możliwość takiego oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na treść zaskarżonego aktu, że gdyby ich nie było to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p. p. s. a., aczkolwiek jest lakoniczne i nie odpowiada na wszystkie zarzuty skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał podstawę prawną wyroku ( art. 151 p.p.s.a.) i wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nawiązuje w dostateczny sposób do podstawy materialnoprawnej decyzji, a dokonana przez Sąd pierwszej instancji ocena postępowania administracyjnego nie nosi znamion dowolności. Lakoniczność uzasadnienia nie miała wpływu na wynik sprawy i z tego powodu nie może stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż Sąd pierwszej instancji wypowiedział się odnośnie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, a więc dotyczących wykonania nałożonego na inwestora obowiązku, a także wyjaśnił charakter terminu wyznaczanego przez organ nadzoru budowlanego do wykonania nałożonych obowiązków ( termin procesowy) i zajął prawidłowe stanowisko, że niedotrzymanie terminu zakreślonego przez organ do wykonania nałożonego na inwestora obowiązku nie miało w tej sprawie wpływu na rozstrzygnięcie sprawy – podjęcie przez organ decyzji w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez J. G. nie oznacza, że takie uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom ustawowym i nie stanowi naruszenia wskazanych wyżej przepisów.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 w związku z art. 151 p.p.s.a. i w związku z art. 15, art. 136, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz zarzut naruszenia art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. skarżący upatruje w tym, że organ II instancji nie przeprowadził dodatkowego postępowania dowodowego, a także Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził z urzędu dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do akt sprawy ( dokumentu pominiętego także przez organ II instancji), tj. dowodu z protokołu z przyjęcia ustnie złożonych wyjaśnień z dnia 16 maja 2011 r., z którego wynika, iż inwentaryzacja budowlana nie została doręczona przez inwestora w terminie i dnia 18 kwietnia 2011 r. nie znajdowała się w aktach sprawy mimo, że pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. skarżący został poinformowany o zakończeniu przez organ postępowania wyjaśniającego. To zdaniem skarżącego przesądza o tym, iż inwestor nie wykonał w terminie do dnia 28 lutego 2011 r. nałożonego obowiązku, a organ wprowadził w błąd skarżącego informując w dniu 16 maja 2011 r. o złożeniu inwentaryzacji powykonawczej w dniu 5 kwietnia 2011 r. a nadto w uzasadnieniu decyzji z dnia 24 maja 2011 r. podał inny termin dostarczenia dokumentów.

Z uwagi na powyższe zarzuty podkreślić należy, iż stosownie do art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy (...). Aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania jest więc materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji w toku postępowania administracyjnego. Nadto, Sąd bierze pod uwagę fakty powszechnie znane (art. 106 § 4 p.p.s.a.) oraz może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające - wyłącznie z dokumentów i to pod warunkiem, że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie ( art. 106 § 3 p.p.s.a. )

W niniejszej sprawie protokoły, które sporządził organ nadzoru budowlanego z oświadczeń skarżącego, odnośnie przeglądania akt, braku inwentaryzacji w aktach sprawy i innych kwestii, znajdują się w aktach administracyjnych. To zaś oznacza, że dokumenty te stanowią materiał dowodowy sprawy. Skoro zaś dokumenty te stanowią materiał dowodowy sprawy to nie zachodzi potrzeba – jak postuluje skarżący - ich dopuszczenia jako dowodu.

Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego. Nie oznacza to jednak, że Sąd pierwszej instancji nie może podzielić stanowiska organów co do oceny tego materiału dowodowego. Okoliczność, iż Sąd akceptuje ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy i podjęte rozstrzygnięcie nie oznacza automatycznie, że dopuścił się naruszenia wskazanych wyżej przepisów procedury sądowoadministracyjnej.

Jeżeli dokumenty, na które powołuje się strona wnosząca skargę kasacyjną znajdują się w aktach administracyjnych, a zatem podlegają ocenie Sądu pierwszej instancji w ramach kontroli legalności decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego to ich nieuwzględnienie bądź nieuprawniona ocena w kontekście przepisów prawa znajdujących zastosowanie w sprawie może - w zależności od sytuacji - stanowić podstawę do konstruowania zarzutu naruszenia prawa materialnego bądź naruszenia odpowiednich przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie dokumenty, na które powołuje się skarżący, dotyczą niezachowania przez inwestora terminu zakreślonego przez organ do wykonania nałożonego na inwestora obowiązku. Zaznaczyć należy, iż zarówno organy nadzoru budowlanego jak i Sąd pierwszej instancji, przyznały wykonanie obowiązku przez inwestora po upływie terminu i wyraziły trafny pogląd, że niedotrzymanie tego terminu pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Nadto, aby zarzucić Sądowi pierwszej instancji przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego konieczne jest prawidłowe skonstruowanie zarzutu kasacyjnego. A mianowicie, pamiętać należy, iż przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. zawiera odesłanie nie tylko do art. 106 § 3 p.p.s.a. (ustanawiającego kompetencję do przeprowadzenia ograniczonego postępowania dowodowego w postępowaniu przed sądem administracyjnym ), ale i do przepisów k.p.c. Przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. nie stanowi samodzielnej podstawy kasacyjnej. Przewiduje jedynie, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. To zaś oznacza, iż aby zarzucić Sądowi przekroczenie granic swobodnej oceny materiału dowodowego, strona winna powiązać przepis art. 106 § 5 p.p.s.a. z odpowiednim przepisem kodeksu postępowania cywilnego np. art. 233 § 1 k.p.c., który stanowi, iż Sąd ocenia wiarygodność i moc dowodów według własnego przekonania, na podstawie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału. Podkreślić należy, iż przepis art. 233 § 1 k.p.c. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. może zostać naruszony tylko wówczas, gdy Sąd przeprowadza uzupełniające postępowanie dowodowe, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 roku, II CK 372/05, LEX nr 172186).

W niniejszej sprawie zarzut skargi kasacyjnej przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów nie został prawidłowo skonstruowany, a tym samym nie może odnieść zamierzonego skutku. Nadto Sąd pierwszej instancji nie przeprowadzał uzupełniającego postępowania dowodowego, o jakim mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. i – jak już wyżej wskazano – nie było potrzeby przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż dokumenty wskazane przez skarżącego znajdują się w aktach sprawy.

Do lakonicznego uzasadnienia Sądu pierwszej instancji dodać należy, że J. G. po raz pierwszy został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy w dniu 5 kwietnia 2011 r. Skarżący – powołując się na wskazany wyżej protokół z dnia 18 kwietnia 2011 r. - podnosi, że podczas przeglądu akt sprawy nie stwierdził, aby w aktach znajdowała się inwentaryzacja. Jest też pismo inwestora z prezentatą kancelarii PINB, że w dniu 5 kwietnia 2011 r. dokumentacja ta została złożona. Miesiąc później od pierwszego zawiadomienia, czyli 4 maja 2011 r., organ ponownie powiadomił skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami i że inwentaryzacja znajduje się w aktach sprawy. A więc niezależnie od tego czy inwentaryzacja była czy nie w aktach sprawy w dniu 18 kwietnia 2011 r., to skarżący poprzez drugie zawiadomienie miał możliwość zapoznania się z całością akt sprawy, w tym i z inwentaryzacją

Z powyższych względów stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie brak jest naruszeń prawa, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.) oddalił skargę kasacyjną.