Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1936/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77, art. 80, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Maria Tarnowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. K. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

W związku z pismem J. W. z dnia 31.12.2009 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]w dniu 10.03.2010 r. przeprowadził czynności kontrolne na działce nr [...]położonej w N.przy ul. [...], w trakcie których stwierdzono, że na długości 57,00 m poziom nawierzchni gruntowej ulicy [...] jest powyżej cokołu betonowego ogrodzenia z siatki w/w działki stanowiącej własność J. W.. Ponadto organ powiatowy stwierdził, że na nawierzchni ulicy [...]jest pospółka, a nie grunt rodzimy. J. W. oświadczyła, że nawiezienie pospółki na grunt ul. [...] miało miejsce we wrześniu i październiku 2009 r.

PINB w [...]postanowieniem Nr [...]z dnia [...].12.2010 r. zobowiązał Wójta Gminy [...]do dostarczenia oceny technicznej sposobu zabezpieczenia zalewania wodami opadowymi i wodami roztopowymi działki J. W. położonej w N.przy ul. [...] w związku ze wzmocnieniem nawierzchni ulicy [...]kruszywem naturalnym (pospółka) na wysokości w/w posesji.

W dniu 16.03.2012 r. Wójt Gminy [...] przedłożył kompletną wymaganą ocenę techniczną.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]decyzją Nr [...]z dnia [...].04.2013 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości N. gm. [...].

[...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2013r. Nr [...]po rozpatrzeniu odwołania J. W. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]Nr [...]z dnia [...].06.2013 r., znak: [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości N. gm. [...].

Organ odwoławczy wskazał, że w przedłożonej przez Wójta Gminy [...] ocenie technicznej sposobu zabezpieczenia przed zalewaniem działki nr geod. [...]w miejscowości N. opracowano dwa warianty dla zabezpieczenia przed zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi w/w działki: wariant I - wybudowanie kanału deszczowego Dn 300 i Dn 400 o długości ok. 900,0 m ulicą [...] od skrzyżowania z ul. [...]poprzez działki nr [...],[...]i [...]z wylotem do rowu łączącego się z rzeką [...]. Rozwiązanie to umożliwi zebranie wód opadowych i roztopowych z ul. [...], Terenu przyległego z południowej strony oraz drogi oznaczonej nr ewid. [...] (...).; wariant II - zakłada wykonanie rowu ok. 15,0 m wzdłuż ul. [...], oraz ułożenie przepustu pod drogę o wykonanie 20,0 m rowu na działce oznaczonej nr [...]. Wody spływać będą do istniejącej sadzawki i wsiąkać w przepuszczalny grunt terenu leśnego. Rozwiązanie to wymaga zgody właściciela działki na którą byłyby sprowadzane wody (...) ".

W dniu 14.03.2012r. Wójt Gminy [...] przedłożył notatkę sporządzoną m. in. przez autorów omawianej oceny technicznej, tj. mgr inż. W. K. i M. J. P. w której stwierdzono, że Gmina [...] wykonała w styczniu 2012 r. rozwiązania II wariantu odwodnienia proponowanego w w/w ocenie technicznej. Następnie w marcu 2012 r. poddano ocenie skuteczność funkcjonowania zastosowanego rozwiązania i ustalono, że wody z działki nr [...]spływają poprzez wykonany rów otwarty do studni osadnikowej, a następnie przepustem pod ulicą [...]skierowane są na przeciwległą stronę ulicy [...]. Stwierdzono prawidłową skuteczność wykonanego odwodnienia.

Organ odwoławczy zauważył, że omawiany dokument sporządzony został przez osoby ze stosownymi uprawnieniami i zgodnie z wymogami określonymi w przepisach Prawa budowlanego. Organ odwoławczy nie widzi podstaw do kwestionowania dokumentacji wykonanej przez osoby o odpowiednim przygotowaniu zawodowym.

W skardze skierowanej do Sądu strona podniosła, że działania organów nie rozwiązały problemu zalewania jej działki.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik z urzędu wskazał, że organy administracyjne w toku prowadzonych postępowań bezspornie ustaliły, iż nieruchomość stanowiąca własność Skarżącej oznaczona nr ewid. [...]położona w miejscowości N.przy ul. [...] jest notorycznie zalewana wodami opadowymi i roztopowymi. Organy administracji bezspornie ustaliły również, iż powyższe jest skutkiem podniesienia poziomu nawierzchni ulicy [...]i nawiezienia na nią pospółki niestanowiącej gruntu rodzimego, co oznaczało, że na ww. ulicy prowadzone były roboty budowlane.

Pełnomocnik Skarżącej wskazuje, iż znajdujące się w aktach sprawy ocena techniczna z dnia 12 marca 2012 r. jak i notatka z dnia 14 marca 2012 r. wskazują wyłącznie na sposoby, w jakie nieruchomość stanowiąca własność Skarżącej a oznaczona nr ewid. [...]położona w N. może zostać zabezpieczona przed mającym miejsce zalewaniem jej wodami opadowymi i roztopowymi, natomiast nie może ona stanowić dowodu, iż poprzez opracowanie ww. oceny technicznej wskazana wyżej nieruchomość faktycznie została zabezpieczona przed jej zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi. Nadto pełnomocnik Skarżącej podnosi, iż dowodu na powyższą okoliczność nie może stanowić również notatka służbowa sporządzona przez autorów przedmiotowej oceny technicznej. Dowód na tę okoliczność winien być przeprowadzony przez organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie. Zaś jedynym sposobem ustalenia skuteczności wybranego rozwiązania zabezpieczenia nieruchomości Skarżącej byłoby tylko i wyłącznie przeprowadzenie oględzin tej nieruchomości.

Pełnomocnik Skarżacej wskazał również, że podstawą do umorzenia postępowania w sprawie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi nieruchomości nr ewid. [...]położonej w N.przy ui. [...] a stanowiącej własność Skarżącej była notatka z dnia 14 marca 2012 r. sporządzona przez autorów oceny technicznej sposobu zabezpieczenia nieruchomości Skarżącej przed skutkami zalewania jej wodami roztopowymi. Przedmiotowa notatka, nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu 76 § 1 k.p.a. i tym samym nie mogła ona stanowić dowodu tego, co zostało w niej stwierdzone.

Pełnomocnik Skarżącej podniósł również, że ustalenia czy postępowanie administracyjne w sprawie zalewania nieruchomości Skarżącej mogło się odbyć poprzez dokonanie oględzin na nieruchomości Skarżącej, które mogły by ewentualnie potwierdzić oświadczenia złożone w notatce z dnia 14 marca 2012 r. albo poprzez zlecenie opracowani opinii przez odpowiedniego specjalistę. Jednocześnie należy wskazać, że zgodnie z dyspozycją art. 7, 9 i 77 § 1 k.p.a. ciężar udowodnienia, że zagrożenie zalewania wodami opadowymi i roztopowymi nieruchomości stanowiącej własność Skarżącej nie ustało nie mógł być przerzucony na Skarżącą.

Do Sądu wpłynęło również pismo Wójta Gminy [...]z dnia [...]lutego 2014r. [...], w którym wniósł o oddalenie skargi J. W.. Zdaniem Wójta skarga jest nieuzasadniona, a organ nadzoru budowlanego prawidłowo przyjął, że nie mają podstaw do wydawania nakazów w stosunku do urządzonego sposobu odprowadzania wód opadowych i roztopowych. Zdaniem Wójta w omawianej sytuacji nie doszło do naruszenia prawa i dlatego organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do działania w trybie administracyjnym.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniosł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.Dz.U. 2012, poz. 270) zw. dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

W ocenie Sądu, postępowanie na podstawie, którego wydano zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji jest obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego, gdyż organ orzekający w sprawie nie dopełnił obowiązku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia. Obowiązek organu administracji państwowej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych ze sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa, wynika z zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim gwarancje zawarte w przepisach regulujących postępowanie dowodowe. Zgodnie z uregulowaniami zawartymi w Dziale II k.p.a. organ administracji w toku postępowania administracyjnego jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego. Istotą tego postępowania jest ustalenie wszelkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, po to, by następnie dokonać ich oceny pod kątem przepisów materialno-prawnych.

W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie organów nadzoru budowlanego oparte zostało na ustaleniach oceny technicznej wykonanej na zlecenie Gminy [...], na notatce służbowej pracowników Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 31.01.2013r. oraz notatki sporządzoną m. in. przez autorów omawianej oceny technicznej, tj. mgr inż. W. K. i M. J. P. w której stwierdzono, że Gmina [...]wykonała w styczniu 2012 r. rozwiązania II wariantu odwodnienia proponowanego w w/w ocenie technicznej.

Z oceny technicznej wynikało, że rzeczywiście ma miejsce zalewanie działki skarżącej nr ew. [...]przy ul. [...], a spowodowane jest to likwidacją rowu od przepustu pod ul. [...], zabudową i podwyższeniem terenu sąsiednich działek oraz nawiezieniem gruntu na ul. [...]. Do tak ustalonego stanu faktycznego organ zastosował przepis art. 105 k.p.a. umarzając postępowanie w sprawie .

Tymczasem z oświadczeń Skarżącej zawartych w odwołaniu oraz w skardze wynika, że działka nr [...]przy ul. [...]jest nadal zalewana.

Biorąc pod uwagę, iż znajdujące się w aktach sprawy ocena techniczna z dnia 12 marca 2012 r. jak i notatka z dnia 14 marca 2012 r. wskazują wyłącznie na sposoby, w jakie nieruchomość stanowiąca własność Skarżącej, a oznaczona nr ewid. [...]położona w N. może zostać zabezpieczona przed mającym miejsce zalewaniem jej wodami opadowymi i roztopowymi, stwierdzić należy , że nie może ona waloru dowodu, iż wskazana wyżej nieruchomość faktycznie została zabezpieczona przed jej zalewaniem wodami opadowymi i roztopowymi. Słusznie pełnomocnik Skarżącej podnosi, iż dowodu na powyższą okoliczność nie może stanowić również notatka służbowa sporządzona przez autorów przedmiotowej oceny technicznej. Dowód na tę okoliczność winien być przeprowadzony przez organy administracyjne prowadzące postępowanie w sprawie. Zaś jedynym sposobem ustalenia skuteczności wybranego rozwiązania zabezpieczenia nieruchomości Skarżącej byłoby tylko i wyłącznie przeprowadzenie oględzin tej nieruchomości z udziałem wszystkich stron postępowania.

Jak stwierdził jeden z uczestników postępowania, Wójt Gminy [...], w piśmie z dnia 26 lutego 2014r. Przedmiotem kontroli organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie była prawidłowość zastosowanego sposobu odprowadzania wód opadowych. W ramach czynności kontrolnych organ wezwał uczestnika do przedłożenia oceny technicznej sposobu zabezpieczenia przed zalewaniem działki o numerze ewid. [...], położonej w miejscowości N.. Na podstawie przedłożonej oceny technicznej sporządzonej przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz informacji z dnia 14 marca 2012 roku sporządzonej przez autorów oceny technicznej stwierdzono prawidłową skuteczność wykonanego odwodnienia.

Organy nadzoru budowlanego był władny uznać przedłożoną ocenę techniczną za miarodajną i mógł nałożyć na zarządcę drogi określone obowiązki wynikające z prawa budowlanego a następnie sprawdzić realizację nałożonych obowiązków. Tymczasem organ nie tylko nie nałożył takich obowiązków ale również sprawdził w sposób pobieżny, a więc niezgodny z zasadami k.p.a. stan drogi przed wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego uznając, że sprawy nie ma , że dalsze procedowanie jest bezprzedmiotowe.

Podnieśc jednak należy, że w postępowaniu odwoławczym organ dokonuje weryfikacji dotychczasowej procedury postępowania, jak również wykorzystanych w rozstrzygnięciu przepisów prawa materialnego. Dokonując weryfikacji organ odwoławczy powinien zbadać zarzuty strony, a w uzasadnieniu decyzji administracyjnej odnieść się do nich, szczególnie jeśli zarzuty dotyczą sposobu zastosowania przepisów prawa. Uzasadnienie powinno wyjaśniać zatem wszystkie okoliczności sprawy i podniesione zarzuty. Braki w uzasadnieniu powodują, iż nie można określić przesłanek, którymi kierował się organ odwoławczy za prawidłowe. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób nie uwzględnić skargi i nie podzielić stanowiska pełnomocnika strony skarżącej dot. m. innymi naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Zatem każdy dowód jaki mógłby przybliżyć organ prowadzący postępowanie ku prawdzie, powinien być przeprowadzony, chyba że przeprowadzone już postępowanie dowodowe potwierdziło okoliczności, które mają być dowiedzione wnioskami dowodowym zgłaszanymi przez stronę. Szczególnie dotyczy to sytuacji, kiedy strona zgłasza wniosek dowodowy na istotne w sprawie okoliczności, co do których to organ administracji sformułował odmienne stanowisko. Jeżeli strona wskazuje dowód, który ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przy czym jest zgłoszony na tezę dowodową odmienną, taki dowód powinien być przeprowadzony przez organ (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2002 r. sygn. akt I SA/Ka 2164/00 ONSA 2003/1/33).

W orzecznictwie sądowo-administracyjnym i literaturze przedmiotu ugruntowało się stanowisko, podzielane przez skład orzekający w niniejszej sprawie, zgodnie z którym zaniechanie przez organ administracji podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Stosownie bowiem do przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a i 80 k.p.a., podstawą niewadliwej decyzji administracyjnej w każdej sprawie może być tylko ocena zgromadzonego przez organ administracyjny pełnego materiału dowodowego, pozwalającego na ustalenie zgodnego bądź zbliżonego do rzeczywistości stanu faktycznego sprawy.

W niniejszej sprawie ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez Powiatowego i Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego była zdaniem Sądu nieobiektywna, gdyż dokonano ją przez pryzmat okoliczności przytoczonych przez jedną stronę postępowania, a mianowicie zarządcy drogi.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny mieć na względzie, iż dopiero po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego będą mogły stwierdzić czy w sprawie zaistniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na użytkowanie, czy też zaistniała konieczność orzeczenia rozbiórki obiektu, przede wszystkim zaś ustalić prawidłowe przepisy prawa materialnego w oparciu, o które organ wyda orzeczenie merytoryczne.

Niepodjęcie przez organy administracji państwowej czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji I instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c p.p.s.a. W pkt II wyroku orzeczono na podstawie art. 152 ustawy. Koszty zasądzono na podstawie art. 200 p.p.s.a.