Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 154/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 ust. 3 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Wojciech Wycichowski (spr.) Protokolant Specjalista Izabela Adamowicz po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2022 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Ewy Łady i M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia 8 lipca 2021 r., nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E.Ł. i M. Ł. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco:

E. Ł. i M. Ł. (dalej: "Strona", "Skarżący") są właścicielami nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr [..]-[..]., położone w miejscowości O. obręb S. Działki te powstały w wyniku podziału działki nr [..] dokonanego na wniosek Skarżących z 2007 r.

W 2016 r. Gmina (dalej: "Gmina") realizowała inwestycję polegającą na budowie sieci wodociągowej na działkach nr [..]-[..]

w miejscowości O. Prace prowadzone były na podstawie zgłoszenia robót budowlanych w Starostwie Powiatowym z dnia 13 stycznia 2016 r. Prace prowadził wyłoniony przez Gminę wykonawca na podstawie umowy z dnia 14 lipca 2016 r., a zostały one odebrane protokołem odbioru z dnia 7 września 2016 r.

W dniu 25 lipca 2018 r. Gmina złożyła w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego zawiadomienie o zakończeniu ww. budowy, tj. sieci wodociągowej na działkach nr [..]-[..].

Pismem z dnia 14 października 2020 r. Wójt, na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.) - dalej: "k.p.a.", zawiadomił Skarżących o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr [..]

o powierzchni 1.070 m2), położonej w miejscowości O. obręb S., na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej.

W piśmie tym Wójt poinformował Stronę, że został wykonany operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości według stanu przed wybudowaniem sieci wodociągowej (63.280 zł) oraz według stanu po jej wybudowaniu (65.390 zł). Organ pierwszej instancji poinformował Skarżących, że z operatem szacunkowym mogą się zapoznać w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Wskazano również sposób wyliczenia kwoty opłaty adiacenckiej.

Zawiadomienie z dnia 14 października 2020 r., pomimo dwukrotnego awizowania, nie zostało odebrane przez Skarżących, w związku z czym Wójt uznał je za doręczone

w trybie art. 44 k.p.a.

Decyzją z dnia 1 grudnia 2020 r. Wójt, na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 u.g.n., ustalił Skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 1.055 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr [..] o powierzchni 1.070 m2) położonej w miejscowości O. obręb S., wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej.

W wyniku wniesionego od powyższej decyzji odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z dnia

28 kwietnia 2021 r. uchyliło ją w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał m.in., że ze znajdującego się w aktach sprawy dokumentu w postaci zawiadomienia z dnia 25 lipca 2018 r. o zakończeniu budowy sieci wodociągowej nie wynika, jakim nieruchomościom dzięki tej inwestycji stworzono warunki podłączenia do sieci wodociągowej. Kolegium poleciło Wójtowi wyjaśnić tę kwestię. Organ odwoławczy zobowiązał również organ pierwszej instancji do dokonania

w wydanej decyzji oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Za niewystarczające

w tym zakresie uznano powołanie się przez Wójta na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy.

Po przekazaniu akt sprawy organowi pierwszej instancji pismem z dnia 31 maja 2021 r. poinformował on Skarżących, że mogą wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów. Wójt ponownie poinformował, że w sprawie został wykonany operat szacunkowy określający wartość rynkową nieruchomości według stanu przed wybudowaniem sieci wodociągowej (63.280 zł) oraz według stanu po jej wybudowaniu (65.390 zł), z którym Strona może się zapoznać w siedzibie urzędu gminy w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. Wskazano również sposób wyliczenia kwoty opłaty adiacenckiej.

Pismem z dnia 24 czerwca 2021 r. Skarżący zgłosili Wójtowi swoje uwagi podnosząc m.in., że nie zgadzają się z naliczeniem opłaty adiacenckiej. Wskazali, że nigdy nie podpisali dokumentu z dnia 2 listopada 2015 r. zezwalającego na wejście na teren działki nr [..]. Skarżący wskazali również na swoje problemy zdrowotne (zabieg stawu kolanowego M. Ł.), które znacząco utrudniają możliwość zapoznania się z operatem w siedzibie urzędu gminy.

Decyzją z dnia 8 lipca 2021 r. Wójt, na podstawie art. 145, art. 146 i art. 148 u.g.n., ustalił Skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 1.055 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr [..] o powierzchni 1.070 m2) położonej w miejscowości O. obręb S., wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, że stworzenie warunków podłączenia do sieci dla działki [..] nastąpiło 27 lipca 2018 r. Ustalenia tego Wójt dokonał na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia 20 lipca 2018 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z informacją o oddaniu sieci wodociągowej do użytkowania. Z zawiadomienia tego wynika, że budowa sieci nastąpiła m.in. na działce nr [..], która stanowi poszerzenie drogi gminnej ul. P. Stanowiąca własność Strony działka nr [..] sąsiaduje z działką nr [..]. Wskazano,

że sieć wodociągowa poprowadzona w działce nr [..] przebiega wzdłuż wydzielonych działek nr [..]-[..]. Jakkolwiek zatem zgłoszenie z dnia 20 lipca 2018 r. literalnie nie obejmuje działki nr [..], gdyż nie przebiega przez nią przedmiotowa sieć, potwierdza ono fakt stworzenia warunków do podłączenia do sieci dla tej działki.

Organ pierwszej instancji wskazał, że prace związane z budową sieci wodociągowej na działkach nr [..]-[..] w miejscowości O. były prowadzone na podstawie zgłoszenia robót budowlanych w Starostwie Powiatowym z dnia 13 stycznia 2016 r. Podstawą prowadzenia prac była umowa z dnia

14 lipca 2016 r. zawarta pomiędzy Gminą i wybranym wykonawcą, prace zostały odebrane protokołem odbioru z dnia 7 września 2016 r. Wójt zwrócił uwagę, że w oświadczeniu

z dnia 2 listopada 2015 r. współwłaściciele działki nr [..] (m.in. E. i M. Ł.) wyrazili zgodę na wybudowanie na terenie działki nr [..] sieci wodociągowej oraz przyznali prawo do dysponowania gruntem na cele budowlane.

Organ pierwszej instancji podał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków

(Dz. U. z 2020 r., poz. 2028) - dalej: "u.z.z.w.", realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się

o przyłączenie nieruchomości do sieci. A zatem, koszty przyłączenia nieruchomości do sieci ponosi jej właściciel, a nie inwestor budowy sieci wodociągowej (tj. Gmina).

Wójt wskazał następnie, że w myśl art. 148 ust. 4 u.g.n. na poczet opłaty adiacenckiej zalicza się wartość świadczeń pieniężnych wniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym brak jest możliwości odliczenia poniesionych świadczeń niepieniężnych.

Organ pierwszej instancji podniósł, że wartość nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu sieci wodociągowej została ustalona w operacie szacunkowym wykonanym w dniu 10 września 2020 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Wójt zaznaczył, że dokonał sprawdzenia i oceny wykonanego operatu pod względem formalnym i zgodności z przepisami prawa. Oceniając wykonaną przez rzeczoznawcę opinię organ pierwszej instancji stwierdził, że jest ona logiczna i wiarygodna; słusznie zastosowano podejście porównawcze metody korygowania ceny średniej na podstawie analizy obrotu rynkowego dużej ilości nieruchomości, będących przedmiotem obrotu rynkowego na terenie gminy w okresie przed wybudowaniem i po wybudowaniu sieci wodociągowej na osiedlu powstałym z podziału nieruchomości należącej do Skarżących. W związku z tym Wójt nie stwierdził konieczności uzupełnienia operatu ani udzielenia wyjaśnień co do jego treści.

W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu Skarżący wskazali m.in. na panującą pandemię i związane z tym utrudnienia w dostępie do urzędów administracji publicznej oraz na trudności w poruszania się M. Ł., który przebył zabieg wszczepienia endoprotezy prawego kolana. Zdaniem Skarżących Wójt powinien był przesłać im operat szacunkowy (chociaż jego kserokopię) albo powinien stanowić on załącznik do decyzji. Skarżący wskazali, że Gmina dwukrotnie (w 2006 r. i w 2015 r.) modernizowała sieć wodociągową, ale za każdym razem pomijała ich działki. Odwołujący podali, że w 2015 r. na własny koszt chcieli podłączyć działki do sieci wodociągowej, zrobili w tym celu mapę do celów projektowych, którą bezpłatnie przekazali Gminie. Zwracali się w tej sprawie do Wojewody i dopiero po tej interwencji coś zaczęło się w sprawie dziać. Skarżący powtórzyli, że nigdy nie podpisali dokumentu z dnia 2 listopada 2015 r. zezwalającego na wejście na teren działki nr [..]. Zdaniem Strony jest to dokument sfałszowany i zawiadomili o tym fakcie organy ścigania. Skarżący wskazali również,

że jeszcze przed formalnym zawiadomieniem organu nadzoru o zakończeniu budowy sieci wodociągowej Gmina wydawała warunki podłączenia do tej sieci. W ocenie Strony sieć wodociągowa została odebrana faktycznie we wrześniu 2016 r., zaś formalne jej zgłoszenie po prawie dwóch latach do organu nadzoru uznano za niedopuszczalne. Ponieważ sieć wodociągowa została wybudowana i odebrana 7 września 2016 r. wymierzanie opłat adiacenckich uznano za niezgodne z prawem, gdyż minęły już 3 lata od tego faktu. Końcowo podniesiono, że operaty szacunkowe powinny zostać sporządzone

w 2015 r. (przed budową sieci) i w 2016 r. (po jej wybudowaniu).

Kolegium nie podzieliło argumentacji odwołujących się uznając za prawidłowe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia 22 grudnia 2021 r. organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania. Odwołując się do treści przepisów u.g.n. Kolegium wskazało, kto jest zobowiązany do poniesienia opłaty adiacenckiej, czym jest stworzenie warunków do podłączenia do sieci kanalizacyjnej oraz jaki jest termin na wydanie decyzji

w przedmiocie tej opłaty. Organ odwoławczy podniósł, że Wójt miał 3 lata na wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie stworzenie tych warunków nastąpiło 27 lipca 2018 r., a wszczęcie z urzędu postępowania miało miejsce 14 października 2020 r., a więc nie doszło do przekroczenia terminu opisanego

w art. 145 ust. 2 u.g.n. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że przepisy u.g.n. nie wprowadzają wymogu wydania decyzji w terminie 3 lat, a jedynie zawiadomienia

o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie.

Odnosząc się do wysokości stawki procentowej Kolegium podało, że do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą

w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania

z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy

w drodze uchwały (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Organ odwoławczy wskazał, że Rada Gminy uchwałą nr XI/122/2001 z dnia 6 czerwca 2001 r. (Dz. Urz. Woj. z 2001 r. Nr 59, poz. 657) ustaliła maksymalną wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynoszącą 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Oceniając sporządzony w sprawie operat szacunkowy Kolegium wskazało,

że zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021 r., poz. 555) - dalej: "rozporządzenie". Organ odwoławczy podał, że biegła przyjęła do porównania przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej oraz po jej wybudowaniu bardzo dużo nieruchomości porównawczych z gminy z okresu od 2016 r. do 2018 r. Do porównania przed wybudowaniem sieci kanalizacyjnej przyjęto transakcje nieruchomościami pozbawione sieci wodociągowej, a do porównania po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej przyjęto transakcje nieruchomościami z dostępem do sieci wodociągowej, co Kolegium uznało za prawidłowe. Zaznaczono, że skoro biegła przyjęła do porównania transakcje nieruchomościami z lat 2016-2018, to - wbrew twierdzeniom Skarżących - nie doszło do podwyższenia wartości ich działki wskutek wzrostu cen nieruchomości w wyniku upływu czasu. Organ odwoławczy pozytywnie ocenił sporządzony w sprawie operat szacunkowy. Jego zapisy nie wzbudziły zastrzeżeń Kolegium pod względem merytorycznym

i formalnym. W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca dokonał właściwego wyboru podejścia oraz przyjął adekwatne metody i techniki szacowania, stosując podejście porównawcze przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Biegła uwzględniła

w operacie warunki przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Wywód dokonany przez rzeczoznawcę uznano za przeprowadzony zgodnie z zasadami logiki i racjonalności.

Końcowo Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy nie obligują organu wydającego decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej do doręczenia stronom operatu szacunkowego, ani też dołączenia go jako załącznika do decyzji. Jedynie na wniosek strony organ może doręczyć stronom operat szacunkowy. Wskazano, że Wójt pouczył Skarżących

o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, a pismo zawierało dane kontaktowe (w tym numer telefonu) do pracownika referatu zajmującego się sprawą. Skarżący mogli tym samym podjąć kontakt, aby uzyskać informację w sprawie udostępnienia operatu szacunkowego.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Strona zarzuciła, że Gmina nie wykonuje swoich ustawowych obowiązków w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę

i zbiorowego odprowadzania nieczystości. Wskazano, że od 2006 r. do 2016 r. Gmina realizowała co najmniej trzy modernizacje wodociągu, ale nigdy nie dotyczyły one działek stanowiących własność Skarżących.

Strona zakwestionowała datę formalnego zawiadomienia o zakończeniu budowy sieci wodociągowej (27 lipca 2018 r.) wskazując, że jest to wybieg Gminy, aby zmieścić się w ustawowym terminie, bo gdyby sieć była oddana do użytku w rzeczywistym czasie, czyli po wykonaniu i odebraniu prac (w 2016 r.) to termin na wszczęcie postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej by przepadł.

Skarżący wskazali, że 26 czerwca 2016 r., bez jakiegokolwiek powiadomienia i ich zgody, wykonawca sieci wodociągowej wszedł na uprawianą rolniczo działkę i zniszczył zasiane zboże. Skarżący powtórzyli, że nie podpisywali oświadczenie z dnia 2 listopada 2015 r. Zdaniem Skarżących ich podpisy zostały metodą techniczną przeniesione na to oświadczenie.

Strona zakwestionowała również rzetelność operatów szacunkowych wskazując,

że sporządzenie ich po 4 latach jest obarczone dużym błędem, ponieważ upływ czasu bez wątpienia wpływa na wartość działek. Skarżący powtórzyli, że operaty szacunkowe powinny zostać sporządzone w 2015 r. (przed budową sieci) i w 2016 r. (po jej wybudowaniu).

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Podkreślono, że istotne znaczenie ma formalne stworzenie warunków podłączenia działek do gminnej sieci wodociągowej, a nie faktyczne wybudowanie wodociągu. Zdaniem organu odwoławczego okoliczność wybudowania wodociągu dwa lata wcześniej od oddania go do użytku nie wpływa na decyzję

w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

W piśmie z dnia 17 marca 2022 r. Skarżący podali, że złożyli zawiadomienie

o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na sfałszowaniu ich podpisów na oświadczeniu z dnia 2 listopada 2015 r. zezwalającego na wejście na działkę nr [...]. Wskazali również, że posiadają dokumenty świadczące o tym, iż Gmina wydawała warunki techniczne do podłączenia do wody dużo wcześniej niż w lipcu 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalił i zważył, co następuje:

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia

25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności

z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia,

że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) P.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 P.p.s.a. wynika z kolei, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym, sąd ma prawo i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został

w skardze podniesiony.

Dokonując kontroli prawidłowości wydanych w sprawie rozstrzygnięć Sąd doszedł do wniosku, że naruszają one prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania ich z obrotu prawego. Jednakże z innych przyczyn aniżeli wskazane w skardze.

Aktem poddanym sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 grudnia 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 8 lipca 2021 r. ustalającą Skarżącym opłatę adiacencką w wysokości 1.055 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości (działki nr [..] o powierzchni 1.070 m2), położonej w miejscowości O. obręb S., wskutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do gminnej sieci wodociągowej.

Podstawę prawną powyższych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 143-148 u.g.n. Przepisy te mieszczą się w rozdziale 7 tej ustawy zatytułowanym "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

W art. 143 ust. 1 u.g.n. ustawodawca określił zasady uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej stanowiąc, że przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne.

Zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n. właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Obowiązek ten odnosi się również do użytkowników wieczystych na zasadach określonych w art. 144 ust. 2 u.g.n.

Opłata adiacencka została zdefiniowana w u.g.n. jako opłata ustalona w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłata ustalona w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości (art. 4 pkt 11). Przez "budowę urządzeń infrastruktury technicznej" art. 143 ust. 2 u.g.n. rozumie budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Z przytoczonych wyżej regulacji wynika zatem, że w przypadku, gdy urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego (np. gminy) właściciele nieruchomości obowiązani są uczestniczyć w kosztach budowy tych urządzeń przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, zgodnie z art. 143 ust. 1 w zw. z art. 144 u.g.n. Opłatę adiacencką ustala

w drodze decyzji wójt (burmistrz albo prezydent miasta) każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej (art. 145 ust. 1 u.g.n.). Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia takich warunków, jeżeli w dniu ich stworzenia obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokość stawki procentowej tej opłaty (art. 145 ust. 2 u.g.n.), przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 50% (art. 146 ust. 2 u.g.n.). Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, co następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 146 ust. 1 i 1a u.g.n.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może zatem nastąpić, gdy spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki: 1) zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej (wybudowano infrastrukturę techniczną z udziałem środków publicznych), 2) nie upłynął okres 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do wybudowanej infrastruktury technicznej, 3) nastąpił wzrost wartości nieruchomości wskutek wybudowania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, 4) w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej.

Ponadto, z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich, jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji, niezależnie od tego, czy właściciele (użytkownicy wieczyści) skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń. Opłata adiacencka jest bowiem niezależna od woli korzystania z urządzeń przez właściciela i podlega ustaleniu bez względu na to, czy właściciel nieruchomości przejawia wolę korzystania z urządzeń (zob. wyrok NSA z dnia

19 czerwca 2015 r. sygn. akt I OSK 2337/13, wszystkie przywołane w niniejszym uzasadnieniu wyroki są dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest, że w dniu 6 czerwca 2001 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XI/122/2001 w sprawie wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wskazana uchwała jest aktem prawa miejscowego, funkcjonuje

w obrocie prawnym (została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z 2001 r. Nr 59 pod poz. 657) i została przywołana w decyzjach organów obu instancji jako podstawa ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej.

Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie potwierdza, że doszło do wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej - podziemnej sieci wodociągowej na działkach nr [..]-[..] w miejscowości O. Działka nr [..] sąsiaduje z będącą własnością Skarżących działką nr [..]. Inwestycja ta została zrealizowana przy udziale środków publicznych (gminnych).

Odnosząc się do pozostałych przesłanek ustalenia opłaty adiacenckiej należy wskazać, że z analizy przepisów art. 145 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 146 ust. 3 u.g.n. wynika,

iż istotne znaczenie dla możliwości ustalenia opłaty adiacenckiej ma określenie daty stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Data ta ma decydujące znaczenie dla ustalenia, czy i kiedy rozpoczął lub zakończył swój bieg określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz czy nastąpił wzrost wartości nieruchomości, tj. czy wystąpiła różnica wartości przed stworzeniem tych możliwości i po ich stworzeniu. Początkowa data biegu tego terminu w każdej sprawie powinna być ustalana indywidualnie, bo zależy m.in. od rodzaju i trybu realizacji inwestycji

(por. E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LEX/el. 2022).

Odnosząc się w tym miejscu do stanowiska strony skarżącej, że decydująca powinna być data faktycznego odbioru sieci wodociągowej (co miało miejsce we wrześniu 2016 r.), a nie data jej formalnego zgłoszenia (co nastąpiło w lipcu 2018 r.), należy wskazać, że u.g.n. nie definiuje pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", jednak

art. 148b ust. 1 tej ustawy stanowi, że ustalenie to następuje na podstawie odrębnych przepisów. Odrębnymi przepisami w powyższym rozumieniu są przepisy branżowe dotyczące poszczególnych rodzajów obiektów (urządzeń) infrastrukturalnych, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W odniesieniu do urządzeń wodociągowych tymi odrębnymi przepisami będą ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane

(Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.) - dalej: "Prawo budowlane", oraz u.z.z.w.

Zgodnie z art. 15 ust. 4 u.z.z.w. przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług.

W przypadku urządzeń wodociągowych datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 u.z.z.w., będzie nie data odbioru robót, ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia wodociągowego. Dopiero od tej daty będzie istniała możliwość świadczenia usług

i użytkowanie sieci wodociągowej. Decydujące znaczenie ma wobec tego nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie może funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego (zob. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 716/15 oraz przywołane w nim orzecznictwo).

Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do korzystania z nowo wybudowanych urządzeń sieci wodociągowej jest data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tych urządzeń, ustalona według przepisów Prawa budowlanego, co zgodnie z treścią zgłoszenia dokonanego w odniesieniu do sieci wybudowanej w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 25 lipca 2018 r.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie zachowany został trzyletni termin przewidziany dla wszczęcia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej, którego bieg, zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., rozpoczął się w dniu stworzenia warunków do podłączenia do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, tj. w dniu 25 lipca 2018 r., i upłynął w dniu 25 lipca 2021 r. Organ pierwszej instancji zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania pismem z dnia 14 października 2020 r., które zostało Skarżącym doręczone (w trybie art. 44 k.p.a.) w dniu 3 listopada 2020 r., a więc przed upływem wskazanego wyżej terminu.

W tych okolicznościach ustalenie opłaty adiacenkiej zależało jeszcze od wykazania przez powołanego rzeczoznawcę majątkowego w sporządzonej opinii wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej.

Należy podkreślić, że operat szacunkowy jest w zasadzie jedynym i obligatoryjnym dowodem w sprawie o ustalenie opłaty adiacenckiej. Wycena nieruchomości jest zadaniem wymagającym wiedzy specjalnej, którą nie dysponują organy administracji publicznej. Dlatego też ustawodawca w art. 146 ust. 1a u.g.n. powierzył szacowanie wartości nieruchomości rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 tej ustawy sporządzają swoją opinię w postaci operatu szacunkowego. Ocena dowodu z operatu szacunkowego zbliżona jest do oceny dowodu z opinii biegłego (art. 84 § 1 k.p.a.), bowiem pełni podobną rolę (zob. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15). Nie oznacza to jednak, że jest on wyłączony spod oceny organu administracji prowadzącego postępowanie, w którym ma on być podstawą ustaleń faktycznych. Do oceny operatu szacunkowego, tak jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego,

a także art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, że organ administracji powinien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego

w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Zarówno organy administracji publicznej, jak

i sądy administracyjne rozpoznające sprawę mają zatem obowiązek ocenić dowodową wartość operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. Oceny takiej dokonuje się pod względem formalnym, co obejmuje badanie, czy operat został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków.

Zasady sporządzania operatu zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" u.g.n., tj. w przepisach od art. 149 do art. 159.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników,

o których mowa w art. 154 (ust. 3). Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej,

że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony,

w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 (ust. 4).

Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że organy ustalające wysokość opłaty

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powinny orzekać na podstawie aktualnego operatu szacunkowego, przy czym dotyczy to nie tylko organu pierwszej instancji, ale również organu drugiej instancji, co wynika z treści art. 15 i art. 138 k.p.a. (zob. wyroki: WSA

w Poznaniu z dnia 20 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 933/20, WSA w Szczecinie z dnia

14 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 824/19, czy WSA w Gliwicach z dnia 28 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 344/19). Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania

(art. 15 k.p.a.) organ odwoławczy zobligowany jest do powtórnego, merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez ten organ, a nie tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Wobec tego materiał dowodowy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania.

W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy został sporządzony w dniu

10 września 2020 r., a zatem mógł być wykorzystany do 10 września 2021 r. Co prawda

w chwili orzekania przez organ pierwszej instancji (8 lipca 2021 r.) był on aktualny, jednakże na chwilę orzekania przez organ odwoławczy (22 grudnia 2021 r.), operat ten funkcjonował w obrocie prawnym ponad 12 miesięcy (z akt sprawy nie wynika, aby został on zaktualizowany przez rzeczoznawcę majątkowego), przez co był już nieaktualny. Zaskarżona decyzja została zatem wydana w oparciu o materiał, który nie mógł stanowić dowodu w sprawie. Tym samym Kolegium, niezgodnie z treścią art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., uczyniło podstawą swych ustaleń nieaktualny operat szacunkowy.

W ocenie Sądu orzekanie przez organ odwoławczy na podstawie nieaktualnego operatu szacunkowego to uchybienie istotne i nie pozwalające na merytoryczne rozstrzygnięcie, czy dane stanowiące podstawę wyceny i w efekcie oparta na nich wysokość opłaty adiacenckiej są zgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Sąd administracyjny nie jest przy tym uprawniony do samodzielnej oceny, czy uległa zmianie wartość nieruchomości określona w opinii rzeczoznawcy, która w świetle art. 156 ust. 3 u.g.n. straciła aktualność i obowiązany jest opinię tę uaktualnić, w sposób określony

w art. 156 ust. 4 tej ustawy.

W odniesieniu do znajdującego się w aktach sprawy dokumentu - oświadczenia

z dnia 2 listopada 2015 r. o wyrażeniu zgody na zaprojektowanie i wybudowanie na terenie działki nr [..] sieci wodociągowej, na którym znajdujące się podpisy Skarżących zostały - w ich ocenie - sfałszowane, należy wskazać, że kwestia ta nie mogła podlegać badaniu

w ramach niniejszego postępowania. Zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak

i w postępowaniu sądowym Skarżący konsekwentnie wskazywali, że złożyli do organów ścigania zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa polegającego na sfałszowaniu ich podpisów na tym oświadczeniu, jednakże dla sądu administracyjnego wiążące są jedynie ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa (art. 11 P.p.s.a.). Jeżeli zainicjowane wnioskiem Skarżących postępowanie zakończy się wydaniem takiego wyroku Skarżący będą mogli skorzystać z nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnych, jakim jest wznowienie postępowania.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., uchylił zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt zwróci się do rzeczoznawcy majątkowego

o sporządzenie aktualnego operatu szacunkowego. Dokonując oceny tego operatu organ pierwszej instancji weźmie m.in. pod uwagę, że przy określaniu wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej uwzględnia się nie tylko odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej, ale również warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń (§ 40 ust. 2 rozporządzenia).

Ponadto wyrok zawiera rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, które Sąd, zgodnie z art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 P.p.s.a., zasądził na rzecz strony skarżącej od organu administracji publicznej.[pic]