Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 208/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
Hasła tematyczne: Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art.75  par.1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1540
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia WSA Marek Kraus, Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, , po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 28 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 sierpnia 2021 r. nr SKO.410.135.2021 w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2020 r. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia 13 maja 2021 r. nr F.3120.1774.2021.ŁR 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 30 sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku, działając na podstawie art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 570), art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.), dalej: "O.p.", po rozpatrzeniu odwołania J. R., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Bytowa z dnia 13 maja 2021 r. ustalającą wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2020 r. w wysokości [...] zł i odmawiającą stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2020 r. w kwocie 856,00 zł.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

W dniu 23 marca 2021 r. do Burmistrza Bytowa wpłynął wniosek J. R. o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2020 r., albowiem został on zapłacony w kwocie wyższej niż należna. W uzasadnieniu podatnik wskazał, że po jego stronie spełniony został warunek zwolnienia od podatku od nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, z uwagi na pogorszenie płynności finansowej z powodu pandemii COVID-19, przewidziany w uchwałach Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 1 lipca 2020 r. Nr XX/207/2020 i Nr XXIII/225/2020 z dnia 28 października 2020 r. Wnioskodawca podniósł, iż niezasadnie uchwały te wprowadziły terminy zawite skutkujące brakiem możliwości skorzystania ze zwolnienia po ich przekroczeniu.

Decyzją z dnia 13 maja 2021 r. organ I instancji ustalił J. R. wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2020 r. w wysokości 1284 zł i odmówił stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2020 r. w kwocie 856 zł. Zdaniem organu, wniosek o stwierdzenie nadpłaty został złożony w dniu 23 marca 2021 r., tj. po upływie terminów wskazanych w powołanych uchwałach Rady Miejskiej w Bytowie. Skoro podatnik nie złożył w terminie wynikającym z ww. uchwał niezbędnych dokumentów, nie było podstaw do uwzględnienia wniosku o zastosowanie zwolnienia od podatku od nieruchomości.

W odwołaniu od tej decyzji podatnik podniósł argumenty zawarte wcześniej we wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

Uzasadniając utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Bytowa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku podkreśliło, że zgodnie z art. 15p ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), dalej: "ustawa COVID-19", Rada gminy może wprowadzić, w drodze uchwały, za część roku 2020 oraz za wybrane miesiące pierwszego półrocza 2021 r., zwolnienia z podatku od nieruchomości: gruntów, budynków i budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, wskazanym grupom przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19.

W uchwale, o której mowa w ust. 1, rada gminy może wprowadzić również zwolnienia od podatku od nieruchomości gruntów, budynków i budowli zajętych na prowadzenie działalności przez: 1) organizacje pozarządowe, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, oraz 2) podmioty wymienione w art. 3 ust. 3 ustawy, o której mowa w pkt 1 - których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19 (art. 15p ust 2).

W ocenie Kolegium, powyższy przepis dał radom gmin uprawnienie do podjęcia uchwał w powyżej wskazanym zakresie. Rada Miejska w Bytowie podjęła uchwały z dnia 1 lipca 2020 r. Nr XX/207/2020 i Nr XXIII/225/2020 z dnia 28 października 2020 r. w sprawie zwolnienia od podatku od nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej wskazanych grup przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu COVID-19. W celu uzyskania zwolnienia przedsiębiorca ubiegający się o zwolnienie musiał spełnić wymogi wskazane w uchwałach tj. złożyć organowi podatkowemu wymienione w uchwałach dokumenty we wskazanych tam terminach odpowiednio do dnia 30 września 2020 r. i do dnia 31 grudnia 2020 r.

Przepis art. 15p ustawy COVID-19 nie wprowadził automatycznego zwolnienia od podatku od nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, dał jedynie radom gmin uprawnienie do udzielenia takiego zwolnienia. Uchwały Rady Miejskiej w Bytowie, o których mowa powyżej wprowadziły takie zwolnienie obwarowując możliwość skorzystania ze zwolnienia dokonaniem pewnych czynności przez składającego wniosek o zwolnienie w określonym czasie.

Z akt sprawy nie wynika, aby uchwały podlegały badaniu przez organ nadzoru, czy też, aby kwestia ich legalności została poddana kontroli sądu administracyjnego. Wobec powyższego uchwały te zachowały moc obowiązującą. Kolegium zaś nie posiada kompetencji do kwestionowania ważności aktów prawa miejscowego i nie ma prawa oceniać zgodności z prawem aktów prawa miejscowego z aktami wyższego rzędu.

Ponadto warunkiem wejścia w życie źródeł powszechnie obowiązującego prawa, a więc również aktów prawa miejscowego, jest ich ogłoszenie. Jest to warunek obowiązywania aktu, tj. objęcia go domniemaniem powszechnej znajomości prawa. Publikacja prawa ma znaczenie nie tylko dla dopuszczalności wymuszenia podporządkowania się określonym przepisom, ale także dla realizacji zasady jasności prawa, stabilizacji sytuacji prawnej obywatela, ochrony jego praw i wolności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji w całości i orzeczenie istnienia nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2020 w kwocie 856 zł, z jednoczesnym ustaleniem wysokości podatku od nieruchomości za rok 2020 w kwocie [...]zł, ewentualnie uchylenie decyzji obu instancji w całości i przekazanie sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Słupsku do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie:

- art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm.), dalej: "u.p.o.l." poprzez ich pominięcie i przyjęcie, iż normy ustawowe wynikające z przywołanych przepisów zostały skutecznie zastąpione przez normy aktu niższego rzędu czyli aktu prawa miejscowego - uchwały rady gminy;

2. naruszenie przepisów regulujących tryb postępowania w sprawach podatkowych:

- art. 72 § 1 pkt 1 i art 79 § 2 O.p. poprzez przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy przepisy dotyczące nadpłaty w podatku od nieruchomości za rok 2020r. nie mają zastosowania;

- art. 2a O.p. nakazującego - w przypadku niedających się usunąć wątpliwości w zakresie prawa podatkowego, do jego interpretacji na korzyść podatnika;

- art. 210 § 4 w zw. z art. 235 O.p., poprzez brak - wbrew powinności odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zarzutów i pozostałych kwestii podnoszonych w odwołaniu.

W uzasadnieniu odwołano się m.in. do zapisów uchwał Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 1 lipca 2020r. nr XX/207/2020 oraz z dnia 28 października 2020r. nr XXIII/225/2020 w przedmiocie zwolnień z podatku od nieruchomości związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, grupy przedsiębiorców, których płynność finansowa uległa pogorszeniu w związku z ponoszeniem negatywnych konsekwencji ekonomicznych z powodu Covid-19, podkreślając, że stosowanie zasad prawa podatkowego w tym prawa do stwierdzenia nadpłaty zostało wyłączone, pomimo iż norma kompetencyjna przyznała organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego jedynie uprawnienie do stanowienia zwolnień podmiotowych związanych z epidemią COVID-19, zaś art. 15p ustawy COVID-19, nie daje radzie gminy umocowania do ustalania trybu postępowania w sprawie zwolnień, a w szczególności uzależniania możliwości skorzystania ze zwolnienia od złożenia wniosku.

W ocenie skarżącego w bardzo ogólnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ nie odniósł się, do podnoszonych w odwołaniu argumentów, w tym zasad stosowania norm interpretacyjnych w kontekście przepisów O.p. i u.p.o.l..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, ale z przyczyn innych niż w niej podniesione, które to Sąd uwzględnił z urzędu niezależnie od jej treści, kierując się art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "p.p.s.a."

Wobec stwierdzonych nieprawidłowości, dla prawidłowego załatwienia sprawy Sąd za konieczne uznał uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku, utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Bytowa z 13 maja 2021 r., którą w wyniku złożonego wniosku z 23 marca 2021 r. ustalono skarżącemu zobowiązanie podatkowe w podatku od nieruchomości za 2020 r. w wysokości [...] zł oraz odmówiono stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2020 r. w kwocie [...] zł.

Słusznie zauważa skarżący, że w myśl art. 6 ust. 3 u.p.o.l. , jeżeli w trakcie roku podatkowego zaistniało zdarzenie mające wpływ na wysokość opodatkowania w tym roku, a w szczególności zmiana sposobu wykorzystywania przedmiotu opodatkowania lub jego części, podatek ulega obniżeniu lub podwyższeniu, poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło to zdarzenie.

Stosownie zaś do art. 6 ust. 6 u.p.o.l. osoby fizyczne, z zastrzeżeniem ust. 11, są obowiązane złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub od dnia zaistnienia zdarzenia, o którym mowa w ust. 3.

W niniejszej sprawie istotnym jest, że skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2020 r. z powołaniem na art. 72 § 1 pkt 1 O.p., gdyż w jego ocenie został on zapłacony w kwocie wyższej niż należna.

Sąd zauważa, że w myśl art. 72 § 1 pkt 1 O.p. nadpłatą jest kwota nadpłaconego i nienależnie zapłaconego podatku. Kwotą nadpłaconą podatku jest kwota nadwyżki dokonanej przez podatnika wpłaty nad wynikającą z ustawy lub decyzji podatkowej kwotę podatku. Podatek nadpłacony to podatek zapłacony w kwocie wyższej niż należna. Podatek zapłacony nienależnie to kwota uiszczona przez podatnika w sytuacji, gdy nie było ustawowego obowiązku jej zapłacenia albo obowiązek ten istniał, ale wygasł. Przepis art. 72 § 1 pkt 1 O.p. przewiduje dwie sytuacje wystąpienia nadpłaty: albo (1) podatnik wpłacił kwotę wyższą niż kwota podatku, którą wyznacza ustawa podatkowa lub decyzja podatkowa (także decyzja ustalająca – art. 21 § 1 pkt 2 O.p.), a zatem powstaje kwota nadpłacona, albo (2) podatnik uiszcza kwotę tytułem podatku, w sytuacji gdy obowiązek podatkowy nie istniał lub wygasł.

Podatnik, dążący do zainicjowania postępowania podatkowego w przedmiocie nadpłaty dysponuje uprawnieniem przyznanym w art. 75 § 1 i 2 O.p. W świetle tego przepisu prawa wniosek o stwierdzenie nadpłaty nie może być stosowany przez podatników w odniesieniu do nadpłat podatków powstających po doręczeniu decyzji ustalającej zobowiązanie podatkowe (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.). W myśl art. 75 § 1 O.p. jeżeli podatnik kwestionuje zasadność pobrania przez płatnika podatku albo wysokość pobranego podatku, może złożyć wniosek o stwierdzenie nadpłaty podatku.

Identyczne uprawnienie przysługuje, zgodnie z art. 75 § 2 O.p., podatnikom, płatnikom i inkasentom oraz osobom, które były wspólnikami spółki cywilnej w momencie rozwiązania spółki w zakresie zobowiązań spółki. Płatnik lub inkasent jest uprawniony do złożenia wniosku o stwierdzenie nadpłaty, jeżeli wpłacony podatek nie został pobrany od podatnika.

Analizowany przepis O.p. nie przewiduje jednak możliwości wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nadpłaty w podatku, który powstaje w sposób przewidziany w art. 21 § 1 pkt 2 O.p. (takim podatkiem jest podatek od nieruchomości w przypadku osób fizycznych – art. 6 ust. 7 u.p.o.l.)

Podatnik, kwestionujący kwotę podatku wynikającą z decyzji ustalającej (art. 21 § 1 pkt 2 O.p.), nie może formułować wniosku o stwierdzenie nadpłaty, o którym mowa w art. 75 § 1 i 2 O.p. Przysługują mu jedynie środki prawne w postaci zainicjowania postępowania odwoławczego lub trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych (art. 240, art. 247, art. 254 O.p.). Dopiero skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej lub jej zmiana, może spowodować powstanie po stronie organu podatkowego obowiązku zastosowania art. 74a O.p. i ewentualne określenie nadpłaty.

Przeciwna wykładnia art. 75 § 1 i 2 O.p. doprowadziłaby do tego, że instytucja stwierdzenia nadpłaty mogłaby być wykorzystywana do wzruszania ostatecznych decyzji ustalających, wydanych na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 O.p., a nawet decyzji wymiarowych (art. 21 § 3 O.p.). Tymczasem tryb postępowania podatkowego zmierzający do stwierdzenia nadpłaty nie jest nadzwyczajnym środkiem prawnym, dzięki któremu można wzruszyć ostateczne decyzje podatkowe, gdyż środki te określone zostały enumeratywnie w przepisach rozdziałów 17, 18 i 19 ordynacji podatkowej (por. wyrok NSA z dnia 3 lutego 2006 r., II FSK 206/05; L. Etel, Komentarz do art. 75 ustawy - Ordynacja podatkowa, Lex nr 145136).

Reasumując, w świetle wykładni systemowej art. 75 § 1 i 2 O.p. nieskuteczne jest złożenie wniosku o stwierdzenie nadpłaty, w sytuacji gdy kwota zobowiązania wynika z decyzji podatkowej, o której mowa w art. 21 § 1 pkt 2 O.p. Podatnik może uzyskać zwrot podatku określonego w takiej decyzji jedynie wówczas, gdy doprowadzi do jej uchylenia lub zmiany w drodze odwołania lub jednego z trybów nadzwyczajnych (art. 240, 247, 254 O.p.), a organy podatkowe nie są upoważnione do wcześniejszego prowadzenia postępowania w przedmiocie nadpłaty, które podatnik próbuje zainicjować poprzez sformułowanie wniosku o stwierdzenie nadpłaty.

Natomiast w przypadku kiedy to każdy z właścicieli nieruchomości wpłaciłby całą kwotę podatku od nieruchomości, ustaloną w decyzji podatkowej, organ podatkowy jest zobligowany do wszczęcia postępowania w przedmiocie nadpłaty z urzędu, zgodnie z obowiązkiem ciążącym na nim na mocy art. 74a O.p.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji, decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. wydaną na podstawie art. 21 § 1 pkt 2 O.p. ustalił już skarżącemu zobowiązanie w podatku od nieruchomości za 2020 r., przy czym decyzja ta została zmieniona decyzją z dnia 16 czerwca 2020 r. na podstawie art. 254 § 1 O.p.

W takiej sytuacji jako niezgodne z prawem należało ocenić utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia Burmistrza Bytowa z dnia 13 maja 2021 r. ponownie ustalającego wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości za 2020 r. w wysokości 1284,00 zł i odmawiającego stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2020 r. w kwocie 856,00 zł. Nie do zaakceptowania jest bowiem sytuacja, w której istnieją w obrocie prawnym wydane kolejno po sobie decyzje tego samego organu, które rozstrzygają tę samą kwestię, dotyczącą ustalenia wymiaru podatku od nieruchomości za 2020 r.

Jak już bowiem podkreślono, podatnik kwestionujący kwotę podatku, wynikającą z decyzji ustalającej art. 21 § 1 pkt 2 O.p., nie może formułować wniosku o stwierdzenie nadpłaty, o którym mowa w art. 75 § 1 i 2 O.p.. Przysługują mu jedynie środki prawne w postaci zainicjowania postępowania odwoławczego lub trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznych (art. 240, art. 247, art. 254 O.p.). Dopiero skuteczne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ustalającej lub jej zmiana, może spowodować powstanie po stronie organu podatkowego obowiązku zastosowania art. 74a ustawy i określenie nadpłaty, która powinna być zwrócona z urzędu po spełnieniu warunków określonych przez art. 76 § 1-4 O.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2015 r. sygn. akt II FSK 1315/15, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Gd 1691/17, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z kolei art. 75 § 4a O.p. na który powoływał się organ I instancji przewiduje, że w decyzji stwierdzającej nadpłatę organ podatkowy określa wysokość zobowiązania podatkowego w prawidłowej wysokości w takim zakresie, w jakim powstanie nadpłaty jest związane ze zmianą wysokości zobowiązania podatkowego. W zakresie, w jakim wniosek jest niezasadny, organ odmawia stwierdzenia nadpłaty.

Wspomniany przepis określa zatem, iż w decyzji stwierdzającej nadpłatę organ podatkowy określa wysokość zobowiązania podatkowego w prawidłowej wysokości ale jedynie w takim zakresie, w jakim powstanie nadpłaty jest związane ze zmianą jego wysokości – co nie miało miejsca w realiach niniejszej sprawy.

Przechodząc do zarzutów sformułowanych w skardze, Sąd zauważa, że w zasadniczej mierze były one nakierowane na wykazanie niezgodności przepisów uchwał Rady Miejskiej w Bytowie z dnia 1 lipca 2020r. nr XX/207/2020 oraz z dnia 28 października 2020r. nr XXIII/225/2020 z art. 15p ustawy COVID-19.

Nie negując co do zasady poglądów wyrażanych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że art. 15p ust. 1 ustawy COVID-19 nie stanowi podstawy prawnej do wprowadzania przez organ stanowiący gminy w uchwale w sprawie zwolnienia z podatku od nieruchomości terminu do złożenia odpowiednich dokumentów (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 336/21) oraz, że art. 15 ust. 2 ustawy COVID-19 uprawnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia z podatku od nieruchomości , natomiast nie upoważniał do wprowadzenia warunkowego uzyskania tego zwolnienia, od złożenia wymienionych dokumentów i wprowadzenia regulacji dotyczących weryfikacji zasadności korzystania ze zwolnienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4906/21), Sąd orzekający w niniejszej sprawie zauważa, że kontrolując legalność decyzji, której przedmiotem jest w istocie rozstrzygnięcie o istnieniu podstaw do zastosowania zwolnienia z podatku od nieruchomości, nie jest władny rozstrzygać kwestii zgodności z prawem uchwały - jako aktu prawa miejscowego. Przepisy prawa przewidują bowiem odrębny tryb zaskarżania uchwał organu gminy. Ponadto badanie przez Sąd w niniejszym postępowaniu zgodności z prawem kwestionowanych przez skarżącą zapisów uchwały wykracza poza określone granice rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej.

W orzecznictwie ugruntowane jest już stanowisko, że sąd administracyjny może odmówić zastosowania przepisu podustawowego, który był podstawą rozstrzygnięcia w sprawie, jeżeli stwierdzi, że przepis ten jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją. Z kolei zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Na sprawę w rozumieniu materialnym składają się elementy przedmiotowe i podmiotowe, przy badaniu tożsamości sprawy zatem należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw i obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. Granice sprawy wyznacza istota stosunku administracyjnoprawnego, podlegającego załatwieniu danym, zaskarżonym rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym. Natomiast według art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Nie było zatem podstaw w tym postępowaniu do analizowania dopuszczalności odmowy zastosowania postanowień wskazywanych przez skarżącego uchwał Rady Miejskiej w Bytowie z powodu ich niezgodności z ustawą. Przepis art. 135 p.p.s.a. nie powinien służyć obejściu rygorów dotyczących zaskarżania aktów i czynności, które mogą być przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w innej sprawie. Uchwała rady gminy jako akt prawa miejscowego może być bowiem przedmiotem odrębnej skargi do sądu (vide art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Dz.U. z 2022 r., poz. 559) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2248/18; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach: z dnia 15 czerwca 2021 r., sygn. akt I SA/Gl 201/21 oraz z dnia 10 sierpnia 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 316/20, publ. j.w.).

W tych okolicznościach pozostałe zarzuty skargi należało ocenić jako przedwczesne. W dalszym postępowaniu organ będzie zobowiązany uwzględnić powyższe stanowisko prawne.

Z wyżej przedstawionych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz - na podstawie art. 135 p.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 265).