Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1073/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kaliszu na uchwałę Rady Gminy Lisków z dnia 28 grudnia 1999 r. nr X/65/99 w przedmiocie ustalenia opłat za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzenie ścieków do kanalizacji ogólnospławnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

W dniu 28 grudnia 1999 r. Rada Gminy w Liskowie (dalej: "Rada Gminy") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g."), a także art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. Nr 9, poz. 43 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce komunalnej", w skrócie: "u.g.k.") – podjęła Uchwałę Nr X/65/99 w sprawie ustalenia opłat za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzanie ścieków do kanalizacji (dalej: "Uchwała"). W § 1 oraz § 2 Uchwały ustalono opłaty za, odpowiednio, wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz wprowadzanie ścieków do kanalizacji. Przepis § 3 stanowił zaś, że ustala się stawki opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej w następującej wysokości: (1.) 1000 zł za jedno przyłącze do istniejącej powyżej 5 lat linii wodociągowej w miejscowościach: Lisków, Żychów, Zakrzyn, Koźlątków, Nadzież, Ciepielew, Trzebienie, Swoboda, Józefów, Budy Liskowskie cz. I, Strzałków i Chrusty; (2.) 2000 zł za jedno przyłącze do nowo wybudowanej linii wodociągowej w pozostałych miejscowościach przez okres 5 lat od daty odbioru wodociągu tj. we wsiach: Małgów, Pyczek, Madalin, Zakrzyn, Zakrzyn Kolonia, Annopol i Wygoda; (3.) 1000 zł za 1 przyłącze do nowo powstałej posesji. Z kolei w § 4 Uchwały ustalono opłatę za przyłącze do sieci kanalizacyjnej w kwocie 250 zł od gospodarstwa domowego. W § 5 Uchwały określono zaś termin i sposób zapłaty, a w jej § 6 powierzono wykonanie Uchwały Zarządowi Gminy. Przepis § 7 stanowił, że Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą od 1 stycznia 2000 r. i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy w Liskowie oraz w poszczególnych sołectwach. Ostatni, ósmy paragraf Uchwały stanowił, iż traci moc uchwała Nr III/27/98 Rady Gminy w Liskowie z dnia 29 grudnia 1999 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę pobieraną z urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz opłat za wprowadzanie ścieków do kanalizacji.

Pismem z dnia 13 września 2012 r., znak: Pa 24/12, Prokurator Rejonowy w Kaliszu (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisaną wyżej Uchwałę, zaskarżając jej § 3 i 4 jako wydane "bez właściwej podstawy prawnej tj. bez delegacji do jej wydania w przepisie prawa miejscowego". Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 1996 r. "w sprawie zaopatrzenia w wodę i urządzenia kanalizacyjne oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków" [powinno być: "w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz zasad ustalania opłat za wodę i wprowadzanie ścieków" – uw. Sądu] (Dz. U. Nr 151, poz. 716 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie RM z 18.12.1996 r.") – poprzez uznanie, że przepisy te stanowią podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały Rady Gminy obowiązku ponoszenia odpłatności za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej – Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 i 4 zaskarżonej Uchwały.

W uzasadnieniu Skarżący stwierdził, że Uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny. Jej adresatem są wszystkie podmioty dokonujące podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej stanowiącej własność gminy, którym nakazano określone zachowanie, tj. obowiązek uiszczenia wskazanej w Uchwale kwoty. Adresaci Uchwały określeni zostali generalnie, a nie imiennie. Dyspozycja Uchwały określiła postępowanie adresata i miała zastosowanie do wielu powtarzalnych okoliczności. Zgodnie zaś z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, jeżeli akt prawotwórczy (uchwała gminy) zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego.

Zdaniem Prokuratora powołane w zaskarżonej Uchwale przepisy prawa, tj. art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 18.12.1996 r., nie mogą stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku do ponoszenia opłat za wykonanie przyłącza wodociągowego. W polskim systemie prawnym żaden przepis nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji prawnych powszechnie obowiązujących.

Art. 18 ust. 1 u.s.g. jest ogólną normą kompetencyjną, która określa, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Treść tego przepisu należy interpretować jedynie jako zasadę domniemania kompetencji rady gminy mieszczących się w granicach wyznaczonych zakresem działania gminy. Podobnie ust. 2 pkt 8 art. 18 u.s.g. – który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach – jest jedynie regulacją prawa ustrojowego określającą w sposób ogólny zadania publiczne, których wykonanie powierzono samorządowi terytorialnemu. Przepis ten nie może być podstawą uchwały rady gminy do nałożenia na mieszkańców gminy dodatkowych obciążeń finansowych za podłączenie do istniejącej sieci wodociągowej.

Zdaniem Skarżącego przepisem takim nie może być również art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. – zgodnie z którym na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać przepisy gminne w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej - zawiera on bowiem generalne upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy gminy. Takiej podstawy nie może stanowić również § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 18.12.1996 r.

W ocenie Prokuratora, opłaty ustalone zaskarżoną Uchwałą mają cechy jednostronnie narzuconej mieszkańcom gminy Lisków (dalej: "Gmina") daniny publicznej i jakkolwiek nie mają cech świadczenia podatkowego, to jednak są wymuszone obowiązującymi standardami życia (tzw. przymus życiowy), korzystanie bowiem przez mieszkańca Gminy z urządzenia komunalnego jest oczywistą koniecznością. Opłaty te zostały ustalone w stałej kwocie i odnoszą się do każdorazowego włączenia się do istniejącej sieci wodociągowej. Dlatego można w niniejszej sprawie nie można uznać opłaty "przyłączeniowej" za świadczenie dobrowolne.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie od Skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania.

Uzasadniając Rada Gminy podniosła, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych stanowi, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., jedno z zadań własnych gminy. W art. 9 u.s.g. ustawodawca zawarł upoważnienie dla gmin do zawierania umów z innymi podmiotami w celu realizacji tych zadań.

Dalej podkreślono, że powszechnie stosowaną przez gminy praktyką było podejmowanie lokalnych inicjatyw inwestycyjnych poprzez tworzenie tzw. Społecznych Komitetów Budowy, w ramach których inicjowano realizację niektórych inwestycji wspólnie z gminą. Finansowanie inwestycji odbywało się z budżetu gminy przy udziale środków mieszkańców wpłacanych na podstawie umów cywilnoprawnych. Wpłaty mieszkańców gminy przeznaczone były na sfinansowanie przede wszystkim przyłączy wodociągowych, tj. odcinków przewodu łączącego wewnętrzną sieć wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług z siecią wodociągową. Samo podpisywanie umów było całkowicie dobrowolne. Mieszkańcy poszczególnych sołectw Gminy Lisków na zebraniach wiejskich wyrażali wolę powierzania realizacji indywidualnych przyłączy wodociągowych Gminie za pośrednictwem wykonawców realizujących gminną sieć wodociągową. Deklarowali równocześnie swój udział w postaci środków finansowych na pokrycie kosztów realizacji przyłączy wodociągowych od sieci głównej do wodomierza w swych budynkach. Nie bez znaczenia, w ocenie organu, jest również fakt, iż Gmina składała wnioski o dofinansowanie inwestycji w instytucjach zewnętrznych, gdzie warunkiem przyznania dofinansowania był udział środków własnych zarówno tych przeznaczonych z budżetu Gminy, jak i pochodzących z dobrowolnych wpłat mieszkańców. Natomiast, wbrew twierdzeniom Skarżącego, zaskarżony akt w § 3 nie obligował mieszkańców w żaden sposób do dokonywania wpłat na realizację przez Gminę zadania inwestycyjnego wodociągowania. Nie uzależniał też wykonania czynności obciążającej Gminę, tj. sieci wodociągowych w poszczególnych sołectwach od przystąpienia mieszkańców i podpisania umów cywilnoprawnych. Przy braku takich deklaracji i umów Gmina i tak realizowała sieci główne, bez przyłączy. Podsumowując ten fragment rozważań Rada Gminy stwierdziła, że opłaty przewidziane w § 3 Uchwały nie miały cech jednostronnie narzuconej mieszkańcom Gminy daniny publicznej wymuszonej standardami życia, lecz stanowiły element realizacji woli mieszkańców Gminy.

Nie bez znaczenia, zdaniem organu, pozostaje również fakt, że Uchwała była objęta kontrolą Wojewody, jako organu sprawującego nadzór prawny nad działalnością Gminy, i nie została zakwestionowana.

Odnosząc się zaś bezpośrednio do zarzutu braku przepisu prawa stanowiącego podstawę do nałożenia w drodze uchwały rady gminy opłat, o których mowa w § 3 Uchwały, Rada Gminy wskazała, że podstawę taką stanowi § 3 rozporządzenia RM z 18.12.1996 r., z upoważnieniem zawartym w obowiązującym wówczas art. 107 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne (Dz. U. Nr 38, poz. 230 z późn. zm.; dalej: "Prawo wodne z 1974 r.", w skrócie "pr.wod.1974"), w odniesieniu do zbiorczych urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych stanowiących własność gminy w związku z art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g. Zarazem zastrzegła, że nawet gdyby przyjąć za Skarżącym, iż nie jest to wystarczająca podstawa, to odnośną kompetencję można wywieść z obowiązującej wówczas ustawy o gospodarce komunalnej, która, w myśl jej art. 1, określa zasady i formy gospodarki komunalnej, polegającej na wykonywaniu przez gminę zadań własnych wymienionych w art. 7 ust. 1 u.s.g. i obejmującej w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia powszechnie dostępnych usług. Według art. 4 u.g.k., jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, rada gminy jest uprawniona m.in. do określania wysokości cen i opłat albo sposobu ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, przy czym uprawnienia te może powierzyć organowi wykonawczemu gminy. Przepis ten dotyczy m.in. zadań wymienionych w art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., tj. zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych. Wszystko to, zdaniem Rady Gminy, uzasadnia wniosek o oddalenie skargi.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, pismem z dnia 13 grudnia 2012 r., pełnomocnik organu poinformował, że Uchwała nie była publikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (k. 74 akt sądowych).

Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. Prokurator podtrzymał żądania skargi. Natomiast pełnomocnik organu wniósł o odrzucenie skargi – motywując swój wniosek tym, że Uchwała nie jest aktem prawa miejscowego i nie została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, a Prokurator wniósł skargę z przekroczeniem sześciomiesięcznego terminu zakreślonego w art. 53 p.p.s.a. – względnie o umorzenie postępowania. Na wypadek zaś nieuwzględnienia powyższego zarzutu wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów (k. 80–81 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 02 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 312; wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008, II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"), oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr X/65/99 w sprawie ustalenia opłat za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzanie ścieków do kanalizacji. Już w tym miejscu należy podkreślić, że pomimo, iż skargą Prokuratora objęte zostały jedynie przepisy § 3 i 4 Uchwały, to z uwagi na stwierdzoną przez Sąd wadliwość określenia w Uchwale sposobu jej ogłoszenia – o czym szerzej mowa w dalszej części uzasadnienia – Sąd był zobligowany wyjść poza granice skargi i orzec z urzędu o bycie prawnym całej Uchwały. Takie działanie, choć ma niewątpliwie charakter wyjątkowy, to jednak jest w pełni dopuszczalne, co znajduje potwierdzenie w tych wypowiedziach doktryny i orzecznictwa, w których wyraźnie podkreśla się, że nawet jeśli organ nadzoru nie zaskarży wszystkich sprzecznych z prawem postanowień aktu, sąd może z urzędu stwierdzić nieważność pozostałych, sprzecznych z prawem norm zawartych w akcie (tak R. Lewicka, Kontrola prawotwórstwa administracji o charakterze powszechnie obowiązującym, Warszawa 2008, s. 232–233; podobnie wyrok NSA z 11.05.1993 r., SA/Wr 258/93, z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSP 1995/3/52).

Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 u.s.g., art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. (a nie jak błędnie wskazano w skardze: art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 18.12.1996 r.). Jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika organu, Uchwała nie została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Nic nie wiadomo także o tym, aby została ona opublikowana w prasie. W każdym razie taka forma publikacji nie została wskazana w § 7 Uchwały określającym sposób jej ogłoszenia. Zaskarżona Uchwała została formalnie uchylona przez uchwałę Nr XV/88/2000 Rady Gminy Lisków z dnia 18 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzanie ścieków do kanalizacji (co Sądowi wiadomym jest z urzędu – z akt sprawy o sygn. IV SA/Po 1072/12). Ubocznie należy zauważyć, że kwestia dalszego obowiązywania Uchwały nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Jak się bowiem przyjmuje w orzecznictwie, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę. Skutki stwierdzenia nieważności uchwały, polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są bowiem dalej idące niż uchylenie uchwały, które wywiera skutki dopiero od daty uchylenia (por.: uchwała TK z 14.09.1994 r., W 5/94, OTK 1994/2/44; wyrok NSA z 22.03.2007 r., II OSK 1776/06, CBOSA). Nie ulega zaś wątpliwości, że zaskarżona Uchwała była stosowana w okresie od 01 stycznia do 31 grudnia 2000 r., stanowiąc wówczas podstawę do naliczania i pobierania wskazanych w niej opłat.

Podobnie nie stanowi przeszkody w merytorycznym rozstrzygnięciu niniejszej sprawy fakt, iż – jak wskazano w odpowiedzi na skargę – zaskarżona Uchwała była objęta kontrolą sprawowaną przez organ nadzoru (właściwego wojewodę) i nie została przez ten organ zakwestionowana. Nadzór sprawowany przez wojewodę oraz kontrola sądowoadministracyjna są to bowiem dwa odrębne tryby weryfikacji prawidłowości uchwał samorządowych, z których pierwszy nie wyklucza ani nie zastępuje drugiego. W szczególności okoliczność poddania zaskarżonej uchwały rady gminy kontroli ww. organu nadzoru nie stwarza stanu res iudicata w stosunku do tych uregulowań uchwały, co do których wojewoda nie stwierdził prawomocnie nieważności (tak też wyrok WSA z 30.04.2009 r., II SA/Sz 994/08, CBOSA). Tym bardziej niewydanie w ogóle rozstrzygnięcia nadzorczego w odniesieniu do danego aktu nie tworzy domniemania prawidłowości tego aktu i nie jest równoznaczne z wiążącym ustaleniem, że akt ten jest zgodny z prawem (podobnie P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, uw. 4 do art. 92).

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały należy podzielić stanowisko Skarżącego, że uchwała ta wykazuje cechy aktu prawa miejscowego. Jak bowiem trafnie wskazano w skardze, jeżeli akt prawotwórczy (tu: uchwała rady gminy), zawiera co najmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to jest to akt prawa miejscowego (zob. wyrok NSA z 05.04.2002 r., I SA 2160/01, LEX nr 81765). Nie ulega zaś wątpliwości, że adresat Uchwały został określony w sposób generalny (tj. poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie "z imienia") – jest nim każdy podmiot pobierający wodę z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę (§ 1) lub wprowadzający ścieki do kanalizacji (§ 2), podłączający swą nieruchomość do sieci wodociągowej (§ 3) lub przyłączający ją do sieci kanalizacyjnej (§ 4). A nakazywane Uchwałą, powinne zachowanie się adresata (obowiązek uiszczenia ustalonej opłaty) miało aktualizować się w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach (odpowiednio, w przypadku: pobrania wody z gminnego urządzenia zbiorowego zaopatrzenia w wodę, wprowadzenia ścieków do kanalizacji, podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej lub przyłączenia jej do sieci kanalizacyjnej), nie zaś w jednej konkretnej sytuacji – co przesądza o abstrakcyjnym charakterze tego nakazu (normy). Godzi się jeszcze podkreślić, że pogląd kwalifikujący uchwałę rady gminy nakładającą obowiązek uiszczenia opłat za przyłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej ma charakter aktu prawa miejscowego, jest powszechnie przyjmowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. m.in.: wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75; wyrok NSA z 29.08.2006 r., II OSK 730/06, CBOSA; a także wyroki WSA: z 23.01.2012 r., II SA//Kr 1688/11, CBOSA; z 28.02.2012 r., II SA//Kr 1687/11, CBOSA; z 04.10.2012 r., IV SA/Po 439/12, CBOSA; z 26.09.2012 r., IV SA/Po 586/12, CBOSA; z 16.10.2012 r., II SA/Łd 687/12, CBOSA).

Wbrew stanowisku pełnomocnika organu, dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego nie ma znaczenia sposób jej ogłoszenia, a w szczególności to, czy została opublikowana w dzienniku urzędowym. Kwestia dochowania wymaganego sposobu (trybu) ogłoszenia ma jedynie znaczenie dla oceny, czy dana uchwała może być uznana za akt normatywny obowiązujący, który wszedł w życie. Potwierdza to treść przepisów art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, w myśl których warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie, przy czym zasady i tryb ogłaszania aktów normatywnych określa ustawa. Zagadnienie to zostanie rozwinięte w dalszej części uzasadnienia.

Skoro zaskarżona Uchwała musi być traktowana jak akt prawa miejscowego, to nie znajdują do niej zastosowania ograniczenia przewidziane dla innych, niż akty prawa miejscowego, aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, w:

a) art. 53 § 3 zd. pierwsze p.p.s.a. – w myśl którego prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka mogą wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi;

b) art. 94 ust. 1 in principio u.s.g. – statuującego zasadę, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia.

Wobec powyższego wniosek pełnomocnika organu o odrzucenie skargi względnie umorzenie postępowania nie zasługiwał na uwzględnienie.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego, jakim jest również zaskarżona Uchwała, należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały – w tym przypadku: nakładające obowiązek uiszczenia opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej (§ 3) oraz za przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej (§ 4) – winny przede wszystkim znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej zawierającym stosowne upoważnienie do ich ustanowienia. Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie", przy czym zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Cytowany przepis odsyła w szczególności do ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 40 ust. 1 głosi, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, "na podstawie upoważnień ustawowych". Innymi słowy, samorząd gminny jest legitymowany do stanowienia aktów prawa miejscowego tylko wówczas i w takim zakresie, który bezpośrednio wynika z treści woli ustawodawcy wyrażonej w upoważnieniu ustawowym. Powyższa reguła dotyczy także nakładania na obywateli jakichkolwiek obowiązków. W doktrynie i orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że nakładanie ciężarów, w tym opłat, nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego (por. wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75, z glosą aprobującą W. Chróścielewskiego i J.P. Tarno, tamże). W tym kontekście wymaga zbadania, czy przepisy przywołane jako podstawa prawna wydania Uchwały, formułują wyraźne upoważnienie do regulowania materii unormowanej w jej § 3 i 4.

W ocenie Sądu trafny jest zarzut Prokuratora, iż Uchwała w zaskarżonej części została wydana bez wymaganego upoważnienia ustawowego.

W szczególności żaden z powołanych w Uchwale przepisów – tj. art. 18 ust. 1 i 2 pkt 8 u.s.g., art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. ani też art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. – nie uprawniał organów gminy do uregulowania w formie aktu prawa miejscowego kwestii opłat za podłączenie nieruchomości do sieci wodociągowej lub za jej przyłączenie do sieci kanalizacyjnej.

Przede wszystkim takiego uprawnienia nie sposób wyprowadzić z art. 18 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z 13 grudnia 2000 r. (II SA 2320/00, OSP 2002/6/75), że wyrażone w tym przepisie tzw. domniemanie kompetencji rady służy rozdzieleniu jej kompetencji od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może więc wszystko to, co nie zostało zastrzeżone dla zarządu czy wójta albo burmistrza, pod warunkiem, że te działania w ogóle mieszczą się w zakresie działania gminy. Jak powiedziano wyżej, żadna ustawa nie upoważnia gminy generalnie do nakładania na jej mieszkańców danin publicznych. Gdyby za taką podstawę ustawową potraktować art. 18 ust. 1 u.s.g., zbędne okazałyby się przepisy rozdziału 4 tej ustawy, określające kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego.

Właściwej podstawy nie stanowi również art. 18 ust. 2 pkt 8 u.s.g., zgodnie z którym rada gminy ma wyłączną kompetencję do podejmowania "uchwał w sprawach podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach". Ograniczenie kompetencji rady do podejmowania uchwał w sprawach podatków i opłat "w granicach określonych w ustawach" oznacza, że rada, podejmując uchwałę w tym zakresie, musi działać w ramach obowiązującego prawa. Wynika stąd, że gmina nie może wprowadzać podatków (opłat) nieprzewidzianych ustawami, nie dysponuje bowiem pozaustawowym "władztwem podatkowym" (zob. wyrok NSA z 23.11.1993 r., SA/Kr 1312/93, "Przegląd Orzecznictwa Podatkowego" 1994/6/103).

W nawiązaniu do powyższego Sąd zauważa, że Rada Gminy nie wskazała żadnych "przepisów odrębnych", które upoważniałyby ją do unormowania materii objętej Uchwałą w zaskarżonej części. Zdaniem Sądu, nie ma przepisów ustawowych, które uprawniałyby organy gminy do uregulowania, w formie aktu prawa miejscowego, kwestii finansowego uczestnictwa mieszkańców gminy w budowie sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. wyrok NSA z 09.11.2011 r., II OSK 1671/11, CBOSA; wyrok WSA z 04.10.2012 r., IV SA/Po 439/12, CBOSA). W szczególności podstawy takiej nie dawały obowiązujące w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały przepisy Prawa wodnego z 1974 r., ani ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 561 z późn. zm.; dalej: "ustawa o gospodarce nieruchomościami", w skrócie: "u.g.n.") – do których Sąd nawiąże jeszcze w dalszej części uzasadnienia.

Godzi się podkreślić, że nawet uchwały będące podstawą realizacji zadań inwestycyjnych, podejmowane przez rady gminy w sprawie sposobu i zakresu realizowania przedsięwzięć, obejmujących budowę sieci kanalizacyjnych i wodociągowych, nie mogą wprowadzać dla mieszkańców gminy opłat jako formy udziału w kosztach budowy tej infrastruktury (tak trafnie J. Rotko [w:] P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Warszawa 2011, s. 105). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 kwietnia 2011 r. (II SA/Kr 175/11, CBOSA), że ewentualne sfinansowanie przynajmniej części kosztów budowy sieci organy gminy mogą uzyskać albo w drodze opłat adiacenckich (czyli już po wybudowaniu sieci), albo też zarządzając przeprowadzenie referendum w sprawie samoopodatkowania się mieszkańców właśnie na cel budowy sieci [w referowanym przypadku: sieci kanalizacyjnej, ale dotyczy to odpowiednio także budowy sieci wodociągowej – uw. Sądu]. Inne formy mniej lub bardziej ukrytego finansowania przez wspólnotę samorządową zadań gminy – niezależnie czy dokonywane w drodze aktów administracyjnych, czy też umów praw cywilnego – nie mogą być dowolnie kreowanie przez organy samorządu.

W świetle powyższego nie sposób uznać za przekonujące wyjaśnień zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika, iż ustalenie opłat przewidzianych w zaskarżonych przepisach Uchwały miało stanowić formę dobrowolnego współuczestnictwa mieszkańców w realizowanych przez Gminę inwestycjach. Przeciwko przyjęciu tezy o dobrowolnym charakterze tak ustalonych opłat "przyłączeniowych" przemawia już powszechnie wiążący charakter zaskarżonej Uchwały – będącej, jak to wyżej wspomniano, aktem prawa miejscowego – oraz kategoryczne brzmienie jej przepisów § 3 i 4, które nie przewidywały żadnych ulg ani zwolnień z obowiązku ponoszenia tych opłat. Dalszych argumentów dostarcza konstatacja, że – jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie – tego rodzaju opłatom towarzyszy zwykle swoisty "przymus życiowy", gdyż korzystanie przez mieszkańca z takich urządzeń komunalnych jawi się zasadniczo jako oczywista konieczność. Już z tych powodów opłaty "przyłączeniowej" nie można uznać za świadczenie zupełnie dobrowolne (zob. wyrok NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75). Co więcej, w świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czynności i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r. Nr 391) – obowiązującej od 01 stycznia 1997 r. – podłączenie nieruchomości do istniejącej kanalizacji sanitarnej jest prawnym obowiązkiem mieszkańca, obwarowanym karą grzywny przewidzianą w art. 10 ust. 2 tej ustawy.

Ponadto nie sposób także uznać za zasadny argumentu organu, iż wprowadzenie zaskarżonych opłat było formą finansowego udziału mieszkańców w przygotowaniu (pozyskaniu dofinansowania) lub realizacji inwestycji, w szczególności w ramach tzw. społecznych komitetów budowy, skoro z treści § 3 Uchwały jasno wynika, że opłaty nie dotyczyły sieci (linii) "projektowanych" lub "budowanych", ale już "wybudowanych", a przy tym nie tylko "nowo wybudowanych" (§ 3 pkt 2 Uchwały), lecz także istniejących, i to nawet od ponad 5 lat (§ 3 pkt 1 Uchwały). Na marginesie należy zauważyć, że wyszczególnione w załączonych do odpowiedzi na skargę kopiach dokumentów (tj. "Umowy w sprawie zaangażowania środków własnych Mieszkańca w realizację gminnej inwestycji infrastrukturalnej w zakresie budowy sieci wodociągowej wraz z przyłączami..." oraz "Dobrowolnej wpłaty") kwoty opłat nie odpowiadają tym, jakie wynikają ze stawek opłat określonych w Uchwale, co nakazuje przyjąć, iż załączniki te dokumentują inne zdarzenia gospodarcze niż uregulowano w Uchwale.

Wracając do weryfikacji wskazanych przez organ podstaw prawnych zaskarżonej Uchwały należy stwierdzić, że również powołany w niej art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., w myśl którego na podstawie ustawy o samorządzie gminnym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej". W ocenie Sądu zaskarżona Uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje rady ustalone przepisami art. 40 u.s.g. – nie posiada wyraźnego upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.), nie należy też do kategorii aktów prawnych określających zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g.). W orzecznictwie powszechnie bowiem przyjmuje się, że w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mieści się wprowadzanie opłat za korzystanie z nich (zob. np. wyroki NSA: z 31.05.1996 r., I SA/Łd 65/96, ONSA 1997/2/88; z 16.12.1996 r., II SA/Kr 1377/96, CBOSA; z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002/6/75).

Podobnie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie mógł stanowić właściwej podstawy dla przyjęcia regulacji zawartej w zakwestionowanych postanowieniach § 3 i 4 Uchwały. W myśl przywołanego przepisu (w brzmieniu obowiązującym w dniu uchwalenia Uchwały): "Jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o: (...) wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego". Cytowany przepis doczekał się wielu komentarzy, które w swej wymowie są jednolite – art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może stanowić podstawy do podjęcia przez radę gminy uchwały nakładającej obowiązek uiszczenia opłaty w określonej wysokości w związku z przyłączeniem się do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej (por. m. in. wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 17 maja 2002 r. (I SA 2793/01, CBOSA), iż przepisu art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie można w żadnym względzie uznać za podstawę prawną nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych [odpowiednio: kanalizacyjnych – uw. Sądu] lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń", stąd art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. nie może być właściwą podstawą nałożenia na obywateli w drodze aktu prawa miejscowego obowiązku ponoszenia ww. opłat (zob. wyrok WSA z 28.01.2011 r., II SA/Kr 1133/10, CBOSA). Tym bardziej, że przepis ten nie stanowi podstawy do podejmowania uchwał o charakterze aktu prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 29.11.2001, SA/Wr 1415/01, CBOSA; wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA).

Sąd nie dopatrzył się również podstaw do podjęcia przedmiotowej uchwały w innych przepisach prawa obowiązującego w chwili podejmowania Uchwały.

W szczególności nie stanowią jej, powołane w odpowiedzi na skargę, przepisy art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g. oraz art. 9 ust. 1 u.s.g., gdyż mają one charakter regulacji ustrojowych i same w sobie nie wyrażają upoważnienia do uchwalania aktów prawa miejscowego (por. wyrok WSA z 26.09.2012 r., IV SA/Po 586/12, CBOSA).

Jak to już wyżej zasygnalizowano, kompleksową regulację dotyczącą usług komunalnych o charakterze użyteczności publicznej w zakresie zaopatrzenia w wodę i kanalizacji zawierało, w dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały, Prawo wodne z 1974 r. Ustawa ta nie zawierała jednak norm kompetencyjnych upoważniających do ustalania przez radę gminy odpłatności za przyłączenie do wodociągu lub kanalizacji (tak też wyrok WSA z 28.02.2012 r., II SA/Kr 1687/11, CBOSA). Przewidywała ona wykonanie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych miast oraz państwowych jednostek organizacyjnych gospodarki rolnej na koszt budżetu państwa (art. 99 ust. 1 pr.wod.1974), zaś urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorczych urządzeń kanalizacyjne wsi – na koszt budżetu państwa za zwrotem części kosztów przez zainteresowanych właścicieli nieruchomości, przy czym wykonywanie urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę wsi obejmowało również doprowadzenie sieci wodociągowej na teren nieruchomości i założenie jednego punktu poboru wody (art. 99 ust. 2 pr.wod.1974). W art. 107 ust. 3 pkt 2 pr.wod.1974 przewidziana została delegacja ustawowa do wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia określającego zasady ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń określonych w art. 99 ust. 2 i 5 pr.wod.1974 oraz stosowania ulg i zwolnień od tych kosztów. W dacie podjęcia zaskarżonej Uchwały obowiązywało wydane na tej podstawie rozporządzenie RM z 18.12.1996 r., które nie tylko, że nie przewidywało kompetencji gminy w zakresie ustalania i poboru opłat "przyłączeniowych", ale – w odróżnieniu od poprzedzającego go rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 grudnia 1986 r. w sprawie urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych oraz opłat za wodę i wprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 47, poz. 234 z późn. zm.) – w ogóle nie normowało kwestii takich opłat (verba legis: "zasad ustalania i pokrywania części kosztów wykonania urządzeń"). W szczególności powołany w odpowiedzi na skargę przepis § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 18.12.1996 r. dotyczył jedynie ustalania opłat "za wodę pobieraną" oraz za "ścieki wprowadzane", a więc ewidentnie nie odnosił się do opłat "przyłączeniowych".

Podstawy do wydania zaskarżonych regulacji nie mogły również stanowić przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami (tak też wyrok WSA z 23.01.2012 r., II SA/Kr 1688/11, CBOSA). Ustawodawca określił w nich zasady finansowego uczestnictwa właścicieli nieruchomości w budowie urządzeń infrastruktury technicznej, w tym zakładania instalacji wodociągowych i kanalizacyjnych, poprzez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Jest to, co do zasady, jedyna prawna możliwość obciążenia właściciela nieruchomości z tytułu wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli w skutek budowy wzrosła wartość nieruchomości. Tryb obciążania i ustalania opłat adiacenkich regulowały (i nadal regulują) przepisy omawianej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jej przepisów, a zwłaszcza z art. 145 ust. 1 u.g.n. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały), wynika, że to nie organ uchwałodawczy gminy, jakim jest rada gminy, lecz jej organ wykonawczy (wójt, burmistrz, prezydent miasta) może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W dodatku może to uczynić jedynie w nieprzekraczalnym terminie 3 lat od zaistnienia ww. zdarzeń (art. 145 ust. 2 u.g.n.), gdy tymczasem zaskarżona Uchwała przewidywała w § 3 pobór opłat za podłączenie do sieci wodociągowej nawet po 5 i więcej latach od jej wybudowania.

Podsumowując ten fragment rozważań: ponieważ zaskarżona Uchwała w poddanym przez Prokuratora kontroli Sądu zakresie, obejmującym jej § 3 i 4, podjęta została bez podstawy prawnej – a wada taka mieści się w kategorii istotnych naruszeń prawa – zatem nie mogła się w tej części ostać w obrocie prawnym.

Sąd jednak nie mógł poprzestać na stwierdzeniu nieważności Uchwały jedynie w zaskarżonej części, lecz dostrzegłszy potencjalną wadliwość przepisu § 7 Uchwały, określającego sposób jej ogłoszenia, był zobligowany do wyjścia poza granice skargi i wzięcia pod rozwagę z urzędu także tej kwestii. Zamieszczenie bowiem w uchwale postanowień normujących jej ogłoszenie w sposób niezgodny z odnośnymi regulacjami ustawowymi w tym zakresie skutkuje nieważnością takiej uchwały w całości (por.: wyrok NSA z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009/6/118; a także wyroki WSA: z 09.09.2009 r., II SA/Bd 585/09, CBOSA; z 21.10.2009 r., II SA/Bd 642/09, CBOSA). Podobny pogląd wyraził w doktrynie P. Chmielnicki, który podkreślił, że "[j]eżeli określony przejaw aktywności organów jednostek samorządu terytorialnego zostanie zakwalifikowany jako kategoria aktu prawa miejscowego, to w przypadku niedochowania trybu określonego w art. 42 u.s.g. powoduje nieważność aktu" (P. Chmielnicki [w:] Ustawa o samorządzie gminnym..., s. 490).

Przepis art. 42 ust. 1 u.s.g. – w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały – stanowił, że przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty, a także przez ogłoszenie w lokalnej prasie, chyba że przepisy prawa stanowią inaczej. W odniesieniu do zaskarżonej Uchwały nie obowiązywał żaden szczególny przepis prawa, który określałby odmienny sposób jej promulgacji. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 12 kwietnia 1995 r. (SA/Sz 94/95, "Finanse Komunalne" nr 5/1995, s. 76-77), że użyty w cytowanym przepisie spójnik »a także« oznacza, iż muszą być zastosowane obie formy podania treści uchwały do wiadomości publicznej, tj. rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych (lub inny sposób miejscowo przyjęty) i ogłoszenie w lokalnej prasie. Niezastosowanie jednej z tych form skutkuje brakiem podstawy do uznania tego aktu za obowiązujący. Podobne stanowisko na tle konstrukcyjnie analogicznej regulacji dotyczącej obecnie promulgacji przepisów porządkowych (tj. przepisu art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, dalej w skrócie "u.o.a.n.") zajęli w doktrynie m.in. D. Dąbek (Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 234) oraz G. Wierczyński (Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2009, uw. 2 do art. 14 u.o.a.n.).

Odmienny pogląd został wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z 07 lipca 2011 r. (II CSK 440/10, LEX nr 1050457), w myśl którego przepis art. 42 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. przewidywał trzy alternatywne sposoby ogłoszenia aktu prawnego – rozplakatowanie obwieszczeń w miejscu publicznych, ogłoszenie w inny sposób zwyczajowo przyjęty, a także ogłoszenie w miejscowej prasie – mające równorzędne znaczenie, a dokonanie wyboru co do zastosowania któregoś z nich pozostawione zostało podmiotowi stanowiącemu prawo miejscowe. W ocenie SN do takiego wniosku prowadzi wykładnia art. 42 u.s.g. dokonana w oparciu o dyrektywy językowe, zwłaszcza znaczenia użytych w nim spójników "lub" i "a także".

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę zaprezentowanego wyżej stanowiska SN ani jego uzasadnienia nie podziela, dochodząc do przekonania, że względy wykładni językowej przemawiają raczej za przyjęciem, iż na tle analizowanego brzmienia art. 42 ust. 1 u.s.g. dla prawidłowego ogłoszenia uchwały rady gminy o charakterze aktu prawa miejscowego niezbędne było w każdym przypadku, co do zasady, jej ogłoszenie w lokalnej prasie. Przemawia za tym fakt, iż, z jednej strony, użyty w analizowanym przepisie zwrot "a także" pełni niewątpliwie funkcję spójnika koniunkcji (zob. A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2006, s. 65), a z drugiej – w sposób bardziej wyraźny niż należące do tej samej kategorii spójniki "i" lub "oraz" oddziela (przeciwstawia) część zdania znajdującą się przed nim (tu: "przepisy gminne ogłasza się przez rozplakatowanie obwieszczeń w miejscach publicznych lub w inny sposób miejscowo przyjęty"), od tej części zdania, która została umieszczona po nim (tu: "przez ogłoszenie w lokalnej prasie) (por. H. Jadacka, Poradnik językowy dla prawników, Warszawa 2006, s. 60-61). W rezultacie to właśnie spójnikowi "a także" należy przypisać funkcję spójnika głównego, nadającego kształt całemu zdaniu złożonemu tworzącemu analizowany przepis (por. A. Malinowski, Redagowanie tekstu prawnego. Wybrane wskazania logiczno-językowe, Warszawa 2006, s. 141), i w konsekwencji uznać, iż przepis ten wyraża koniunkcję jednego z alternatywnych sposobów ogłoszenia ujętych przed spójnikiem tym spójnikiem oraz sposobu określonego po nim. Stąd wniosek, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2000 r., w braku przepisu szczególnego, prawidłowe ogłoszenie przepisu gminnego (aktu prawa miejscowego według aktualnej nomenklatury) wymagało dochowania jednego z następujących alternatywnych sposobów ogłoszenia:

a) pierwszego, polegającego na rozplakatowaniu obwieszczeń w miejscach publicznych, z jednoczesnym ogłoszeniem w lokalnej prasie; albo

b) drugiego, polegającego na ogłoszeniu w inny, niż rozplakatowanie obwieszczeń, sposób miejscowo przyjęty, z jednoczesnym ogłoszeniem w lokalnej prasie.

Ubocznie należy wskazać, że w wyroku z dnia 07 lipca 2011 r. o sygn. II CSK 411/10 (LEX nr 1050456) Sąd Najwyższy zajął bardziej zniuansowane stanowisko niż zaprezentowane we wcześniej cytowanym wyroku SN z tego samego dnia, lecz o sygn. II CSK 440/10 (LEX nr 1050457). Stwierdził mianowicie, że "[m]ożliwy jest wybór jednego z trzech sposobów opublikowania przepisów gminnych, a w każdym razie nie jest konieczne zawsze ogłoszenie obwieszczenia w prasie. Wyrażenie «a także» nie oznacza takiego obowiązku, lecz raczej wyjątkową potrzebę opublikowania w prasie przepisów gminnych wtedy, gdy ze względu na treść przepisów i krąg adresatów (np. w sprawie podatków lokalnych) byłyby one kierowane do ogółu obywateli, których powszechnie by one dotyczyły." W niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że ustalone w zaskarżonej Uchwale opłaty miały właśnie tego rodzaju charakter – były kierowane do ogółu obywateli, których powszechnie dotyczyły. Zatem także na gruncie przywołanego poglądu SN uzasadnione byłoby oczekiwanie ich opublikowania w prasie.

Jak z wynika z przyjętej tu wykładni art. 42 ust. 1 u.s.g., w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej Uchwały wymagane było m.in. opublikowanie aktu prawa miejscowego ("przepisu gminnego") w lokalnej prasie. Ponieważ zaś § 7 Uchwały przewidywał jej ogłoszenie jedynie na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy oraz w poszczególnych sołectwach – co przyjdzie zakwalifikować jako "inny miejscowo przyjęty sposób ogłoszenia" w rozumieniu art. 42 ust. 1 u.s.g. (co potwierdził na rozprawie pełnomocnik organu) – to naruszał on tym samym przywołany przepis ustawy o samorządzie gminnym w stopniu istotnym. To z kolei pociągało za sobą nieważność całej Uchwały.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej Uchwały w całości.

Z uwagi na to, iż w dacie wyrokowania Uchwała nie była aktem obowiązującym – juz choćby z tego względu, iż została formalnie uchylona uchwałą nr XV/88/2000 Rady Gminy Lisków z dnia 18 grudnia 2000 r. w sprawie ustalenia opłat za wodę pobieraną z gminnych urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę i opłat za wprowadzanie ścieków do kanalizacji – nie zachodziła potrzeba zamieszczania w wyroku rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a.