Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 899/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 i 36
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 124, 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 64e, 182 § 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich [...] S.A. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Gd 678/20 w sprawie ze sprzeciwu Polskich [...] S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia z 25 lutego 2021r., sygn. akt II SA/Gd 678/20, oddalił sprzeciw Polskich [...] S.A. z siedzibą w K. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W piśmie z dnia 9 marca 2019 r. C. G. zwrócił się do Starosty Kartuskiego o wszczęcie postępowania oraz wydanie, w trybie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), decyzji ustalającej na jego rzecz odszkodowanie w związku ze szkodami powstałymi na nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] oraz [...] położone w S., gmina Ż., wskazując przy tym, że szkoda polegająca na obniżeniu wartości przedmiotowej nieruchomości powstała na skutek wydania przez Naczelnika Gminy Ż., na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, decyzji z dnia [...] listopada 1974 r., nr [...], zezwalającej na wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości napowietrznej linii elektroenergetycznej 400 kV relacji [...].

Odpowiadając na ten wniosek, Polskie [...] S.A. z siedzibą w K. w piśmie z dnia 8 maja 2019 r. wniosła o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego przede wszystkim z uwagi na brak legitymacji wnioskodawcy do żądania odszkodowania, a w dalszej kolejności przedawnienie roszczenia. Wskazano, że właścicielką nieruchomości stanowiącej działki nr [...] oraz [...] była bowiem O. G., a odszkodowanie za obniżenie wartości nieruchomości przysługuje jedynie osobie wywłaszczonej.

Starosta Kartuski decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania z tytułu szkód powstałych na działkach [...] oraz [...] (obecnie działki nr [...]), położonych w obrębie S., gmina Ż.

Organ ustalił, że decyzja Naczelnika Gminy Ż. numer [...] z dnia [...] listopada 1974 r. została wydana na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94 z późn. zm.)

Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, Starosta wskazał na zasadność orzekania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości wskutek zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jak również brak podstaw do uznania przedawnienia takiego roszczenia odszkodowawczego.

Ponadto, Starosta Kartuski ustalił, że na dzień wydania decyzji numer [...] z dnia [...] listopada 1974 r. właścicielami działki numer [...] zapisanej w księdze wieczystej nr [...], byli K. G. oraz jego żona O. G. Wpis prawa własności nastąpił w dniu 9 grudnia 1972 r. na podstawie aktu własności ziemi Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w K. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa nr [...]. Organ zaznaczył, że powyższy stan sprawy pokrywa się z załączonym do decyzji Naczelnika Gminy Ż. nr [...] wykazem właścicieli, użytkowników gruntów, nad którymi przebiega linia elektroenergetyczna 400 kV, gdzie jako właściciel wpisana jest O. G. Natomiast, na dzień wydania w/w decyzji właścicielem działki nr [...] położonej w obrębie S., gmina Ż. była inna osoba fizyczna. K. G. zmarł dnia 1 maja 1985 r., natomiast O. G. zmarła w dniu 7 czerwca 1991 r. Na mocy aktu poświadczenia dziedziczenia Repertorium A nr [...] z dnia [...] czerwca 2019r. spadek po zmarłych na podstawie ustawy nabył w całości C. G.

Starosta podał, że z aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego wyraźnie wynika, że spadkobiercy osoby, która na dzień wydania decyzji ograniczającej prawo własności była właścicielem nieruchomości nie są uprawnieni do otrzymania odszkodowania. W konsekwencji, organ stwierdził brak podstaw do ustalenia odszkodowania na rzecz C. G., gdyż na dzień [...] listopada 1974 r. nie był on właścicielem działek nr [...].

W odwołaniu od tej decyzji C. G. zarzucił naruszenie art. 129 ust 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2 w zw. z art. 21, w zw. z art. 32 ust 1 w zw. z art. 64 ust. 1-2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż prawo do odszkodowania, o którym mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje spadkobiercom właściciela nieruchomości z daty wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, podczas gdy prawidłowa prokonstytucyjna wykładnia wskazanego przepisu, uwzględniająca zasadę demokratycznego państwa prawa, ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz równości wobec prawa, prowadzi do wniosku, iż w razie śmierci właściciela nieruchomości z daty wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, uprawnienie do uzyskania rzeczonego odszkodowania przysługuje spadkobiercom właściciela.

Wojewoda Pomorski, zaskarżoną sprzeciwem decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, uchylił w całości decyzję Starosty Kartuskiego z dnia [...] września 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda wskazał, że art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie tej ustawy, czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu, ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. W związku z tym, Wojewoda uznał, że brak jest przeszkód do rozstrzygnięcia o odszkodowaniu, na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., za ograniczenie prawa własności nieruchomości oznaczonych w dniu ograniczenia jako działki nr [...] oraz nr [...], położonych w S., gmina Ż. w związku z budową linii energetycznej na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Ż. nr [...] z dnia [..] listopada 1974 r., mimo że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Ponadto, Wojewoda Pomorski uznał, że roszczenia powstałe z tytułu ograniczenia prawa własności nie podlegają przedawnieniu. W tym zakresie wskazał, że w zakres odszkodowania uregulowanego w art. 36 ustawy z 1958 r. wchodziła zarówno rekompensata za straty doraźne, tj. w uprawach, plonach i zasiewach, jak i wszelkie szkody wynikające z utrudnień związanych z posadowieniem na nieruchomości urządzeń przesyłowych, w tym zmniejszenie jej wartości. Podkreślono, że przedawnienie w prawie administracyjnym występuje tylko jeśli przepis prawa tak stanowi.

Zdaniem Wojewody, ustalenie i wypłata odszkodowania jest możliwa także w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego. W przypadku dziedziczenia na nabywcę przechodzi bowiem ogół praw i obowiązków zbywcy, w tym także prawo do uzyskania odszkodowania za wywłaszczenie (względnie ograniczenie) prawa własności nieruchomości. Prawo to (do odszkodowania) nie wynika z samego faktu nabycia konkretnej nieruchomości, ale wstąpienia w ogół praw i obowiązków wywłaszczonego. Zdaniem organu z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie adresatem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości była O. G. Zgodnie jednakże z aktem własności ziemi z dnia [...] grudnia 1972 r., działkę nr [...] położoną w S., nadano K. G. i O. G. Oboje więc, byli osobami wywłaszczonymi, jako współwłaściciele nieruchomości w dniu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. K. G. zmarł, a zgodnie z przedstawionym dokumentem spadkowym spadek po nim odziedziczyli O. G. i C. G., w udziałach wynoszących po 1/2 części spadku. Następnie, dokumentem spadkowym, poświadczono, że spadek po O. G., zmarłej dnia 17 czerwca 1991 r., dziedziczy w całości C. G.

Wojewoda Pomorski zauważył, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zaistniała rozbieżność stanowisk, dotycząca przyznania odszkodowania spadkobiercom osób, którym ograniczono prawo własności, jednakże, zgodnie z najnowszym orzeczeniem z dnia 27 sierpnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1840/19, uprawnieni do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz art. 128 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, są także następcy prawni wywłaszczonego właściciela na zasadzie sukcesji uniwersalnej. Tym samym organ II instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie, wnioskodawca C. G. jako spadkobierca po K. G. i O. G., jest uprawniony do uzyskania odszkodowania za ograniczenie prawa własności nieruchomości, oznaczonej ówcześnie jako działka nr [...], położonej w S., gmina Ż.

Wojewoda zauważył, że podstawowe znaczenie w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, na podstawie decyzji wydanej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już ustalone i wypłacone w przeszłości. W tym celu, Wojewoda uważa za konieczne przeprowadzenie postępowania pod kątem poszukania decyzji orzekającej o ustaleniu odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiących ówcześnie działki nr [...] oraz [...]. Zdaniem organu powyższe determinuje zakres sprawy, bowiem ustalenie odszkodowania na drodze administracyjnej oznacza, iż drugi raz nie może toczyć się postępowanie w tym zakresie.

W ocenie Wojewody, Starosta Kartuski nie przeprowadził wystarczającego postępowania pod kątem odnalezienia decyzji ustalającej odszkodowanie za ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem organu II instancji ewentualne dokumenty w tej sprawie mogą posiadać: Pomorski Urząd Wojewódzki czy Archiwum Państwowe w Gdańsku. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji powinien wystąpić do właściwego miejscowo w tym czasie Sądu Rejonowego, o sprawdzenie czy w związku z wydaną decyzją Naczelnika Gminy Ż. nr [...] z dnia [...] listopada 1974 r. nie zostało złożone odszkodowanie do depozytu sądowego. W przypadkach bowiem odmowy przyjęcia odszkodowania, przez osoby objęte decyzją o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, kwoty te mogły trafić do depozytu sądowego.

Ponadto, Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sporządzenie operatu szacunkowego powinno zaś odbyć się na etapie postępowania przed organem I instancji. Niedopuszczalne jest bowiem wykonanie go na etapie postępowania odwoławczego. Naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 k.p.a.

W konsekwencji, Wojewoda uznał, że organ I instancji naruszył art. 6 i art. 7 k.p.a., a sprawę należy ponownie rozpatrzyć w jej całokształcie, po dokładnym ustaleniu stanu faktycznego, z uwzględnieniem obecnie obowiązujących przepisów.

We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciwie Polskie [...] S.A. z siedzibą w K. wniosła o uchylenie decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lipca 2020 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 lutego 2021 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw.

W ocenie Sądu, wskazane przez Wojewodę Pomorskiego okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Decyzja Starosty Kartuskiego z dnia [...] września 2019 r. wydana została bowiem z naruszeniem przepisów postępowania, wynikającym z naruszenia prawa materialnego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma niewątpliwie istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sąd wskazał, że organy obu instancji prawidłowo stwierdziły, zgodnie z dominującym w orzecznictwie poglądem, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy kwalifikować jako jeden ze sposobów wywłaszczenia, gdyż wiąże się z trwałością stanu, jaki stwarza decyzja organu, obejmując sobą każdoczesnego właściciela nieruchomości, której dotyczy oraz każdoczesnego przedsiębiorcę przesyłowego wstępującego w miejsce pierwotnego adresata decyzji.

Zdaniem Sądu konsekwencją powyższego wniosku jest stwierdzenie, że do stosunków powstałych pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości należy stosować przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zauważa się, że art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości odpowiada w swej treści przepisowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego też, nie budzi obecnie wątpliwości, że w sprawie wniosku o ustalenie odszkodowania za grunt wywłaszczony w trybie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości zastosowanie znajdzie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd podkreślił, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jeżeli bowiem zarówno poprzednia ustawa, pod rządami której ograniczono prawo własności, jak i obecna ustawa, przewidują odszkodowanie z tego tytułu, nie sposób bronić poglądu o nieprzysługiwaniu tego odszkodowania.

Ponadto, Sąd wskazał, że przepis ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, który przewidywał odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 tej ustawy, przewidywał dwa rodzaje odszkodowania – za straty wynikłe z działań związanych z zakładaniem i przeprowadzeniem na nieruchomościach m.in. przewodów służących do przesyłania energii elektrycznej (art. 36 ust. 1) oraz za straty w zasiewach, uprawach i plonach (art. 36 ust. 2). Przy czym, ustawodawca wskazał wyraźnie, że jedynie dochodzenie odszkodowania, o którym mowa w ust. 2 ograniczone jest w czasie do 3 lat od powstania szkody, z czego nie można jednak wywodzić generalnej zasady przedawnienia roszczenia odszkodowawczego przysługującego w związku z działaniami określonymi w art. 35 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wobec tego, rozpatrując wniosek o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości - w ocenie Sądu - organ powinien rozpatrzyć, czy żądanie to zasadne jest zarówno w zakresie strat za działania, jak i strat za zasiewy. Zdaniem Sądu, Wojewoda trafnie wskazał, że zawarte w art. 36 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości pojęcie "straty" powinno być interpretowane przez pryzmat art. 361 § 2 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza, że może ono obejmować także zmniejszenie aktywów, polegające w tym wypadku na zmniejszeniu wartości nieruchomości. Chodzi bowiem między innymi o zmniejszenie aktywów poszkodowanego właściciela, a zmniejszenie wartości nieruchomości jest właśnie zmniejszeniem jednego z aktywów, to jest tego, którym jest ta nieruchomość.

Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do zasady przyjmuje się, że odszkodowanie ustalane na drodze administracyjnej (decyzją administracyjną) nie podlega przedawnieniu.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie prawidłowo Wojewoda Pomorski wskazał, że odszkodowanie za ograniczenie prawa własności przysługuje również spadkobiercom osoby wywłaszczonej. Stanowisko organu I instancji w tym zakresie było natomiast nieprawidłowe, aczkolwiek Sąd przyznał, że istotnie, w kwestii tej prezentowane były w orzecznictwie różne poglądy. Kwestia ta została wyjaśniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20, w której stwierdzono, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) może być od dnia 1 stycznia 1998 r. ustalone na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) dla spadkobiercy właściciela nieruchomości wymienionej w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Sąd wskazał, że bezspornie, ani uchwały Sądu Najwyższego ani uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią źródeł prawa powszechnie obowiązującego w Polsce. Natomiast, nie można pominąć pośredniej mocy wiążącej uchwał abstrakcyjnych, rozumianej w ten sposób, że stanowisko przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w treści danej uchwały będzie wiązało wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych do czasu, gdy nie nastąpi zmiana tego stanowiska Zgodnie bowiem z treścią art. 269 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi.

Tym samym Sąd I instancji stwierdził, że będąc związanym stanowiskiem wyrażonym w powołanej wyżej uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20 i w pełni aprobując wyrażony w niej pogląd, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, podzielił ocenę Wojewody co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobierców właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Prawidłowo przy tym, w ocenie Sądu, Wojewoda wskazał na potrzebę ustalenia czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jednocześnie Sąd podkreślił, że kwestia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy jest kluczowa dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Powinna stanowić pierwszą okoliczność, o jakiej przesądzić powinien organ I instancji, bowiem determinuje ona pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i losy rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wniosku stron. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony.

Sąd wskazał, że rozważał, w ramach oceny argumentów sprzeciwu, czy organ odwoławczy był uprawniony do zastosowania art. 136 k.p.a. Sąd ocenił, że w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania. Dlatego też, zdaniem Sądu, postępowanie wyjaśniające nie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, gdyż nie chodzi o jego uzupełnienie, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. To zaś prowadzi do wniosku, że uzasadnione było w okolicznościach niniejszej sprawy skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a.

Ponadto, w ocenie Sądu prawidłowe jest także stanowisko Wojewody w kwestii ewentualnej potrzeby sporządzenia operatu szacunkowego. Organ odwoławczy słusznie zauważył, że zlecenie wykonania operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rozpatrując sprawę w zakresie określonym art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, to znaczy naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., Wojewoda doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie, przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Biorąc pod uwagę brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyły Polskie [...] S.A. z siedzibą w K., reprezentowane przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku, przeprowadzenie rozprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej "p.p.s.a."), przez dokonanie wykładni przepisów, które mogą mieć zastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sąd rozpoznając sprzeciw od decyzji powinien oceniać jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a.;

2. naruszenie art. 151a § 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie sprzeciwu Spółki w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. dojść do wniosku, że decyzja Wojewody Pomorskiego została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 K.p.a., art. 136 § 1 K.p.a oraz art. 138 § 1 i § 2 K.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie powyższych zarzutów. Ponadto, zakwestionowała dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię przepisów prawa materialnego. Podniesiono, że na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości nie dochodziło do wywłaszczenia sensu stricto, a jedynie do ograniczenia (a nie pozbawienia) praw właściciela nieruchomości. To, w ocenie Spółki poddaje w wątpliwość, czy w obecnym stanie prawnym art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami może stanowić podstawę rozpoznania wniosku o przyznanie odszkodowania za wywłaszczenie dokonane w oparciu o art. 35 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Wskazano, że decyzja z [...] listopada 1974 r. została wydana w oparciu o art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem, w ocenie skarżącej kasacyjnie, to na podstawie przepisów tej ustawy należy dokonywać analizy zasadności wniosku o wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie. Podano, że warunkiem uzyskania odszkodowania za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości było złożenie przez właścicieli czasowo zajętej nieruchomości wniosku o odszkodowanie lub zawarcie pomiędzy stronami wzajemnego porozumienia. Taki obowiązek wynikał wprost z ustawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie spółki, skoro postępowanie o odszkodowanie nie było częścią postępowania wywłaszczeniowego, to nie można utożsamiać z nim daty wydania decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie linii energetycznej ani też wybudowanie tej linii. Podano, że do skutecznego zainicjowania mogłoby dojść wówczas, gdy ówczesny właściciel nieruchomości złożył wniosek o wypłatę tego odszkodowania. Natomiast w niniejszej sprawie wnioskodawca nie zdołał udowodnić, że jego poprzednik prawny taki wniosek złożył. Wobec tego skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że brak wniosku złożonego w trybie określonym w art. 36 u.z.t.w.n. skutkuje obecnie brakiem możliwości wypłaty odszkodowania. Zdaniem Spółki, gdyby intencją ustawodawcy było stosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do ustalenia odszkodowania za ograniczenie prawa własności w związku z budową ciągów technicznych w oparciu o art. 35 u.z.t.w.n., to znalazłaby ona swój wyraz w przepisach przejściowych. Takiego przepisu jednak brak.

Wskazano, że nieuwzględnienie przez WSA zarzutu przedawnienia roszczenia doprowadziło do powstania sytuacji, w której roszczenie o odszkodowanie za ograniczenie prawa własności nieruchomości podlega reżimowi prawa cywilnego (podlega dziedziczeniu), a jednocześnie nie podlega innym przepisom kodeksu cywilnego (przedawnienie). Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, bezpodstawne jest twierdzenie Sądu I instancji, że z zebranego dotychczas materiału dowodowego nie wynika wprost, czy w odniesieniu do przedmiotowych działek nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Skarżąca stwierdziła, że mając na uwadze znaczny upływ czasu od chwili wybudowania przedmiotowej linii oraz przekształcenia podmiotowe po stronie spółki, nie można uznać, iż brak stosownej dokumentacji świadczącej o wypłacie odszkodowania na rzecz uczestnika stanowi obecnie podstawę do wypłaty takiego odszkodowania. Zdaniem skarżącej Spółki, w niniejszej sprawie za istotne należy uznać oświadczenie E. R., wieloletniego pracownika [...] S.A., który w oświadczeniu notarialnym z dnia 23 czerwca 2016 r. wskazał, że wypłaty odszkodowań za dokonane zniszczenia nieruchomości były wypłacane na rzecz właścicieli obciążonych nieruchomości.

Wskazano, że w niniejszej sprawie organ I instancji prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, jak również właściwe przeprowadził postępowanie wyjaśniające co do wskazanych okoliczności i oceny przedłożonych dowodów, zaś decyzja Wojewody Pomorskiego jest całkowicie bezzasadna i niewłaściwa. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, jeżeli organ odwoławczy uznał, iż zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności powinien rozważyć zastosowanie art. 136 § 1 K.p.a., a nie przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest bowiem dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z wnioskiem o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie należy wskazać, że zgodnie z art. 181 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na rozprawie w składzie trzech sędziów, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Natomiast skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2a p.p.s.a.) i orzeka w składzie jednego sędziego (§ 3 in principio).

Przedmiotem oceny dokonanej w zaskarżonym wyroku była decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – decyzja kasatoryjna. Powoduje ona przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z uwagi na dostrzeżone uchybienia w prowadzonym przez ten organ postępowaniu.

W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 K.p.a.

Wobec powyższego zadaniem Sądu I instancji była ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Potwierdza to brzmienie art. 64e "p.p.s.a.", który wskazuje, że rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważa się, że rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego, tym niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie.

Podkreślić należy, że zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego, które powinny przeprowadzić organy administracji wyznaczają przepisy prawa materialnego mogące znaleźć zastosowanie w danej sprawie. Zatem oceniając, czy zostały należycie wyjaśnione okoliczności sprawy konieczne do jej rozstrzygnięcia, nie można abstrahować od przepisów prawa materialnego. Przepis art. 64e p.p.s.a. należy zatem rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie ( por. wyrok NSA z 13 lutego 2019 r., sygn. II OSK 132/19).

W rozpoznawanej sprawie konieczne było odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te miały wpływ na ocenę postępowania organu I instancji.

W niniejszej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek spadkobiercy właściciela przedmiotowej działki o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu zmniejszenia wartości tej nieruchomości na skutek udzielenia zezwolenia na czasowe jej zajęcie przez przedsiębiorstwo energetyczne w związku z budową i przeprowadzeniem linii elektroenergetycznej. Podstawą prawną zezwolenia wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy Ż. z dnia [...] listopada 1974 r. był art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Natomiast zgłoszone roszczenie odszkodowawcze zostało oparte na obecnie obowiązujących przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami. Różnica stanowisk między organem I i II instancji co do zakresu koniecznych ustaleń faktycznych w tej sprawie ma swoje źródło w odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 35 i 36 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Spór w tej kwestii dotyczy w szczególności tego, czy uprawnionym do odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości może być aktualny właściciel nieruchomości (spadkobierca), czy tylko właściciel gruntu, który doznał ograniczenia tego prawa.

Powyższe zagadnienie, z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych zostało, jak słusznie to wskazał Sąd I instancji, wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OPS 1/20. Powołana uchwała potwierdza ugruntowane już w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajduje zastosowanie do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie tej ustawy i to nie tylko w sytuacji całkowitego pozbawienia praw do nieruchomości na skutek wywłaszczenia, lecz również w wypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd administracyjny wyraźnie zaznaczył, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami tak samo jak zezwolenie, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, stanowią jeden ze sposobów wywłaszczenia, szczególny tryb wywłaszczenia, a zatem art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. był przepisem szczególnym w stosunku do przepisów tej ustawy regulujących wywłaszczenie, jako odjęcie prawa własności. W orzecznictwie sądowym dotyczącym możliwości stosowania art. 129 ust. 5 do stanów zaistniałych przed dniem 1 stycznia 1998 r., podkreśla się, że odmienna interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji RP), a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Na tej kanwie NSA stwierdził, że przyjęcie stanowiska, iż osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania jest wyłącznie osoba wywłaszczona, rozumiana jako osoba pozbawiona prawa do nieruchomości lub ograniczona w wykonywaniu tego prawa, nie jest do zaakceptowania, ponieważ narusza konstytucyjną zasadę ochrony własności i prawa dziedziczenia oraz dopuszczalność wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem. Zdaniem NSA, z przepisów art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 Konstytucji RP wynika równorzędna ochrona własności i prawa dziedziczenia, gdzie ochrona prawa dziedziczenia stanowi uzupełnienie ochrony prawa własności i ochrony innych praw majątkowych. W konsekwencji, Konstytucja RP chroni więc prawa nabyte w drodze dziedziczenia, nie przesądzając jednak, kto w konkretnej sytuacji prawa te nabywa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w przywołanej uchwale składu siedmiu sędziów, jak i argumentację przedstawioną w jego uzasadnieniu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zasadnie zaakceptował ocenę Wojewody Pomorskiego co do dopuszczalności rozpoznania sprawy o ustalenie i wypłatę odszkodowania na rzecz spadkobiercy właścicieli nieruchomości, którym ograniczono sposób korzystania z niej w trybie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie niewątpliwie istniały podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 K.p.a., a to z uwagi na nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania dowodowego w części mającej istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ I instancji nie ustalił, czy w odniesieniu do przedmiotowej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jest to podstawowa okoliczność, jaką ustalić powinien organ I instancji, bowiem determinuje to pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i jej wynik. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, to nie ma podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku strony. W tym względzie organ odwoławczy prawidłowo wskazał zakres i rodzaj środków dowodowych, które powinien przeprowadzić organ I instancji w celu ustalenia w/w kluczowej dla sprawy okoliczności. Trafnie też wskazał na ewentualną potrzebę sporządzenia operatu szacunkowego, po uprzednim wyczerpującym wyjaśnieniu wszystkich istotnych, a wskazanych w decyzji kasacyjnej, okoliczności sprawy. Przywołane przez Wojewodę nieścisłości i braki, uznane następnie przez Sąd I instancji, niewątpliwie świadczą o wadach w zebranym materiale dowodowym i w konsekwencji musiały prowadzić do wydania decyzji kasacyjnej. Niemożliwe bowiem było uzupełnienie tego materiału przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., gdyż w niniejszej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia całego postępowania wyjaśniającego od początku z uwzględnieniem faktu, że wnioskodawca jako spadkobierca może domagać się ustalenia odszkodowania.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.