Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3824/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 305/18 w sprawie ze skargi Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w Mieście [...] z [...] na [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 305/18, uwzględnił skargę Miasta [...] na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w Mieście [...] z [...] na [...] i uchylił zaskarżone zarządzenie zastępcze.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...]. Zaskarżając go w całości wniósł, na podstawie art. 189 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.) – dalej: P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi, a w konsekwencji zniesienie postępowania przed Sądem pierwszej instancji. W przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku organ nadzoru wniósł, na podstawie art. 188 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie, na podstawie art. 185 P.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz. U. poz. 744, z późn. zm.) - dalej jako: "ustawa dekomunizacyjna", poprzez uznanie, że:

- opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej jako: "IPN") wyrażona w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. (znak: [...]), w istocie nie stanowi opinii, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, podczas gdy spełnia ona wszelkie wymogi opinii IPN, opisanej w tym przepisie;

- opinia IPN jest opinią quasi-biegłego i jako taka powinna odpowiadać wymogom dla dokumentu wydawanego przez biegłego, podczas gdy opinia IPN jest opinią innego organu administracji, która wiąże organ nadzoru;

- opinia IPN jest niewiążąca, podczas gdy jej charakter wskazuje, że opinia ta wiąże tak organ nadzoru jak i sąd administracyjny;

b) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez uznanie, że:

- Wojewoda [...], jako organ nadzoru powinien był samodzielnie wykazać w zarządzeniu zastępczym, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy, podczas gdy jest to uprawnienie IPN i brak jest podstaw prawnych do przeniesienia tych kompetencji na inny organ;

- obowiązkiem wojewody jest dokonanie oceny historycznej nazwy ulicy w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, podczas gdy jedynym obowiązkiem wojewody jest dokonanie zmiany nazwy, którą IPN uznał za niezgodną z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej;

2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie:

a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w zw. z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 16 ust. 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę dekomunizacyjną (Dz. U. poz. 2495) – dalej: "ustawa nowelizująca", i art. 2 Konstytucji - poprzez niestwierdzenie podstaw do odrzucenia skargi w związku z zanegowaniem przez Sąd pierwszej instancji literalnej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, pomimo braku przeprowadzenia w to miejsce jakiejkolwiek wykładni wskazanego przepisu, co doprowadziło do niezastosowania przez Sąd pierwszej instancji normy wynikającej z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w tym także z uwagi na wydanie zarządzenia zastępczego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej ustawę dekomunizacyjną, podczas gdy sprawa nie miała charakteru zakończonego, gdyż zarządzenie zastępcze pozostawało nieprawomocne i nie wywoływało skutku prawnego w postaci włączenia do obrotu prawnego normy określonej treści, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia wyrażający się w merytorycznym rozpoznaniu skargi zamiast jej odrzuceniu a w konsekwencji uchyleniu zarządzenia zastępczego;

b) art. 133 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.) – dalej: "P.u.s.a", poprzez nieprawidłowe, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że IPN dokonał zaopiniowania projektów zarządzeń zastępczych, podczas gdy organ ten opiniował nazwy ulic, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez podważenie wiarygodności opinii IPN i faktu jej zasięgnięcia przez organ nadzoru przed wydaniem zarządzenia zastępczego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej skutkujące uchyleniem zarządzenia zastępczego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Nie można podzielić zarzutu kasacji, że skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. w związku z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej i w zw. z art. 16 ust. 2 Konstytucji. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że skarga na przedmiotowe zarządzenie zastępcze jest dopuszczalna. Przepis art. 6c ustawy dekomunizującej stanowi, że skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy. Natomiast w myśl art. 4 ustawy nowelizującej z dnia 14 grudnia 2017 r., do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Pojęcie sprawy użyte zostało w art. 4 ustawy nowelizującej w sposób nieprecyzyjny. Jeśli za sprawę uznać przedmiot postępowania nadzorczego prowadzonego na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, to zakończeniem tego postępowania jest wydanie zarządzenia zastępczego. Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego, za "sprawę zakończoną", w rozumieniu art. 4 ustawy nowelizującej, należy uznać sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, do tego bowiem zmierza i z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego otwiera nowy etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy P.p.s.a.. Nie można zatem utożsamiać "zakończenia sprawy" z uzyskaniem przez zarządzenie zastępcze waloru prawomocności. Odmienna interpretacja art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku art. 4 ww. ustawy nowelizującej stanowiłaby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, wynikającej z konstytucyjnej zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało w dniu [...] grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Przepis art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z 14 grudnia 2017 r., w związku z art. 4 tej ustawy, nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie rozpoznanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 525/18; postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 579/18; wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt: II OSK 1821/18, 1824/18, 1826/18, 1827/18, dostępne, [w:] CBOSA). Należy przy tym zauważyć, że art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, lecz należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji, według której, skarga do sądu administracyjnego przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku, przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze. Trzeba mieć na względzie, że skoro zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji to samorząd terytorialny wykonuje istotną część zadań publicznych we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność, to każdorazowe wkroczenie w wykonywanie takiego zadania przez inny podmiot musi pociągać za sobą prawo samorządu do sądowej ochrony przed taką ingerencją. W związku z tym nie można uznać, że prokonstytucyjna wykładnia prawa przeprowadzona w tej sprawie stanowi naruszenie prawa.

Pozbawione są doniosłości prawnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. W realiach sprawy Sąd Wojewódzki dokonał bowiem prawidłowej wykładni i w konsekwencji właściwie zastosował normy ustawy dekomunizacyjnej. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 i 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez błędną ocenę charakteru i mocy wiążącej opinii Instytutu Pamięci Narodowej. Norma art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej nakazuje eliminowanie takich nazw ulic, które upamiętniają osoby, organizacje, wydarzenia i daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny, lub w inny sposób propagujący ten ustrój. Tym samym spełnienie hipotezy normy prawnej zawartej w tym przepisie miałoby miejsce wówczas, gdyby dana była symbolem komunizmu lub ustroju totalitarnego albo propagatorem takiego ustroju. Pojęcie symbolu ma w tej sprawie istotne znaczenie. Symbol to przedmiot, albo znak zastępujący, reprezentujący, oznaczający, przywodzący na myśl, jakieś pojęcie, czynność, przedmiot, wiadomy znak czegoś niewidzialnego. Odwołując się do ratio legis ustawy dekomunizacyjnej trzeba przyjąć, że nazwa danej ulicy symbolizuje komunizm, jeżeli jej oznaczenie jest w jakikolwiek sposób kojarzone z tą ideologią, czy ustrojem, przy czym jest na tyle wyodrębnione, że samodzielne jej używanie pozwala na identyfikację z ideologią, czy ustrojem totalitarnym. W rezultacie o propagowaniu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy powinno się mówić wyłącznie wówczas, gdy w odniesieniu do konkretnego "symbolu" można wymownie stwierdzić, że stanowi "stygmat" danej ideologii, systemu politycznego, czy ustroju. O przypadkach naruszenia art. 1 ustawy dekomunizacyjnej można zatem mówić wyłącznie wtedy, gdy konkretni patroni ulic kojarzą się z komunizmem, albo z innym ustrojem totalitarnym – są jego symbolami, bądź ideologię komunizmu propagują (por. wyroki NSA: z dnia 14 lutego 2018 r., sygn. II OSK 254/18; z dnia 6 czerwca 2018 r., sygn. II OSK 786/18; z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2871/18; z 13 listopada 2018 r., sygn. II OSK 1821/18 - dostępne [w:] CBOSA). Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile przepisy ustawy dekomunizacyjnej nie wskazują w oparciu o jakie źródła (opinie, publikacje) i przez kogo wytworzone – organ jednostki samorządu terytorialnego powinien ocenić, czy konkretna nazwa ulicy kwalifikuje się do zmiany w trybie art. 6 ust. 1 ustawy, to w odniesieniu do organu nadzoru wyraźnie uregulowano w art. 6 ust. 3 ustawy, że wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z przepisem art. 1.

Ustanowienie w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej obligatoryjności opinii IPN wynika w sposób oczywisty z potrzeby uzyskania przez organ nadzoru informacji i wiadomości z zakresu historii i doktryn politycznych, niezbędnych do ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia ewentualnego obowiązku zmiany nazwy ulicy (drogi, placu) w drodze zarządzenia zastępczego. W ocenie składu orzekającego NSA nietrafnie skarżący kasacyjnie upatruje w opinii IPN, jako opinii innego organu administracji, stanowiska wiążącego wojewodę co do treści zarządzenia zastępczego. Jak wynika z 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, przed wydaniem zarządzenia zastępczego, właściwy wojewoda zasięga opinii IPN potwierdzającej niezgodność nazwy ulicy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Ustawodawca nie doprecyzował wiążącego charakteru takiej opinii i żaden przepis ustawy dekomunizacyjnej nie stwierdza, że taka opinia wiąże organ, który o nią się zwrócił. Jeżeli ustawodawca chciał uzależnić od zgody IPN dokonanie zmiany nazwy ulicy, to wprost uregulował to w art. 6b ustawy dekomunizacyjnej. Tym samym opinia IPN wydana na podstawie art. 6 ust. 3 ustawy stanowi niewiążące wojewodę stanowisko tego podmiotu. Zauważyć trzeba, że Instytut, na mocy ustawy o IPN, jest podmiotem wyspecjalizowanym w zakresie, między innymi ewidencjonowania, gromadzenia, przechowywania, opracowywania, zabezpieczenia, udostępniania i publikowania dokumentów organów bezpieczeństwa państwa, wytworzonych oraz gromadzonych od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r., a także organów bezpieczeństwa Trzeciej Rzeszy Niemieckiej i Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich, dotyczących popełnionych na osobach narodowości polskiej lub obywatelach polskich innych narodowości w okresie od dnia 8 listopada 1917 r. do dnia 31 lipca 1990 r. zbrodni komunistycznych (art. 1 pkt 1 lit. a tiret drugie ww. ustawy). To jednak nie oznacza, że opinie tego podmiotu nie podlegają jakiejkolwiek ocenie. Każda opinia, zwłaszcza taka, która ma zawierać wiadomości specjalne, które mogą stać się podstawą do władczego rozstrzygnięcia, musi być sporządzona poprawnie. Powinna ona być metodologicznie poprawna, zawierać wykaz źródeł, w oparciu o które dane fakty lub wydarzenia zostały ustalone, zawierać wyjaśnienie opisanych faktów lub wydarzeń oraz przekonywujące uzasadnienie. Taka opinia powinna być także weryfikowalna, czyli umożliwić prześledzenie toku wywodu (myśli) w niej zawartego. Tym samym opinia IPN wskazująca, że dana osoba stanowi symbol komunizmu lub propagowała komunizm, musi przede wszystkim zawierać analizę faktów lub wydarzeń, z których wynika owo symbolizowanie lub propagowanie. Z woli ustawodawcy opinia jest związana funkcjonalnie z zarządzeniem zastępczym, ponieważ powinna się odnosić do podstawowej przesłanki wydania zarządzenia zastępczego. Z faktu, że ustawodawca powierzył jej wydanie podmiotowi wyspecjalizowanemu m.in. w zakresie prowadzenia badań naukowych nad porozbiorową i najnowszą historią Polski (art. 53 pkt 2 ustawy o IPN) wynika, że pełni ona nie tyle funkcję dowodu z opinii biegłego, co stanowiska wyspecjalizowanego podmiotu w przedmiocie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ nadzoru. Przy czym, w związku z tym, że nie wiąże ona organu nadzoru co do rozstrzygnięcia, organ nadzoru jest zobowiązany przy podejmowaniu rozstrzygnięcia odnieść się do tej opinii przez wyjaśnienie, czy podziela jej wnioski. Inaczej mówiąc organ nadzoru jest zobowiązany opinię IPN ocenić pod kątem tego, czy przekonująco wykazano w niej, że poddawana analizie nazwa jest zgodna z art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu. W związku z tym opinia musi być uzasadniona. Brak uzasadnienia wykluczałby lub co najmniej istotnie utrudniałby odniesienie się do wniosków opinii.

Odnosząc powyższe rozważania do opinii wydanej przez IPN w rozpoznawanej sprawie zauważyć należy, że jej uzasadnienie sprowadza się do pięciu zdań, z których dwa pierwsze mają charakter sprawozdawczy, trzecie zawiera sedno uzasadnienia, które sprowadza się do powtórzenia przepisu prawa (art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej), a dwa pozostałe nieistotne zwroty i stwierdzenia. Sama opinia odnosi się nie do konkretnej nazwy ulicy, lecz do zbiorczego zestawienia nazw ulic w miejscowościach położonych na terenie województwa [...], zawierającego dotychczasowe nazwy ulic oraz nazwy wymagające zmiany. Opinia ta nie zawiera żadnych informacji faktograficznych, ani też, co ważniejsze, żadnej oceny tych faktów w kontekście spełnienia ustawowej przesłanki symbolizowania komunizmu albo represyjnego, autorytarnego i niesuwerennego systemu władzy w Polsce w latach 1944-1989. Ocena ta zaś była konieczna, aby uznać jednoznacznie, że [...], jako patron ulicy w [...], wypełnia normę art. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Trzeba przy tym raz jeszcze podkreślić, że użycie przez ustawodawcę w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nieostrego określenia "symbolizuje", wymaga wyjaśnienia, dlaczego zdaniem wydającego opinię, określona nazwa symbolizuje komunizm lub inny ustrój totalitarny albo dlaczego określona osoba, organizacja, wydarzenie lub data symbolizuje represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944-1989. Mając na uwadze funkcję zwrotów i pojęć niedookreślonych, którą jest przede wszystkim bardziej elastyczna regulacja pozbawiona kazuistycznych przepisów, należy przyjąć, że użycie w art. 1 ustawy dekomunizacyjnej nieostrego określenia "symbolizuje", zamiast kazuistycznego odwołania się do obiektywnych faktów historycznych, jest celowym zabiegiem, służącym pozostawieniu podmiotom podejmującym rozstrzygnięcia i wydającym opinie na podstawie ustawy o zakazie propagowania komunizmu większego marginesu uznania, co jednakże powoduje, że podejmowane rozstrzygnięcia i opinie muszą być uzasadnione, w szczególności w zakresie wykazania, że w określonym przypadku zachodzi sytuacja podpadająca pod art. 1 ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Przy czym samodzielność organu w zakresie oceny, czy zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy nie oznacza, że ustalenia przedstawione w uzasadnieniu zarządzenia zastępczego mogą być oparte na bliżej nieokreślonym materiale dowodowym, pochodzącym spoza akt sprawy. Istotne z punktu widzenia prawa materialnego informacje, niezależnie od formy utrwalenia (papierowa, elektroniczna), powinny zostać przez organ nadzoru skonkretyzowane pod względem przedmiotowym (źródło) i podmiotowym (autor) oraz włączone do akt postępowania nadzorczego. Taki materiał dowodowy może być, obok uzyskanej opinii IPN, podstawą do wydania zarządzenia zastępczego lub uznania, że nie zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy albo przyjęcia, że zachodzi potrzeba uzupełnienia dowodu z opinii IPN.

Podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia prawa materialnego dotyczą w istocie charakteru opinii IPN, w szczególności tego, czy wiąże ona organ nadzoru oraz w związku z tym także zakresu rozpoznania sprawy przez organ nadzoru. Odnosząc się do tego drugiego elementu analizowanych podstaw kasacyjnych stwierdzić należy, że przyjęcie wykładni, według której opinia IPN nie jest wiążąca dla organu nadzoru powoduje, iż nie jest zasadny przyjęty w skardze kasacyjnej sposób rozumienia przepisów ustawy dekomunizacyjnej, jeżeli chodzi o zakres rozpoznania sprawy przez organ nadzoru. Skoro opinia IPN nie wiąże organu nadzoru, to nie można podzielić podglądu skarżącego kasacyjnie, według którego organ ten nie jest zobowiązany ani do samodzielnego wykazania, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy, ani do dokonania oceny historycznej nazwy ulicy w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. W ocenie NSA organ nadzoru powinien, uwzględniając opinię IPN zawierającą przedstawienie faktów historycznych dotyczących opiniowanej nazwy i wyjaśnienie, dlaczego nazwa ta symbolizuje komunizm lub wspomniany w ustawie o zakazie propagowania komunizmu system władzy, samodzielnie ocenić, czy nazwa ta jest niezgodna z art. 1 powołanej ustawy.

W skardze kasacyjnej nie zarzuca się natomiast naruszenia poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 1, czy też art. 6 ust. 2 w zw. z art. 1 ust. 1 lub 2 ustawy dekomunizacyjnej, które stanowiły materialnoprawną podstawę obowiązku gminy oraz uprawnienia wojewody do podjęcia zarządzenia zastępczego. Uniemożliwiło to Sądowi drugiej instancji, który - jak wskazano na wstępie - jest związany granicami skargi kasacyjnej, ocenę, czy w konkretnym przypadku można było uznać, że mimo braku rzeczywistego uzasadnienia opinia IPN była wystarczającą podstawą do oceny dla Wojewody, że nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej na przykład ze względu na notoryjny charakter wiedzy o danej osobie bądź organizacji jako spełniających wymogu ustawy o zakazie propagowania komunizmu.

Na gruncie poczynionych uwag i analiz nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 7 P.p.s.a. i w zw. z art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. Zgodnie z przepisem art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 tej ustawy. Podkreślić przy tym należy, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 P.p.s.a. są zarówno akta sądowe, jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne. Podstawą orzekania przez ten sąd jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed wymienionymi organami. Niewątpliwie w postępowaniu prowadzącym do wydania zarządzenia zastępczego organ nadzoru ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Aby nie zostały przekroczone granice dowolności, organ nadzoru powinien obiektywnie ocenić zebrany materiał dowodowy. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy tak, aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności. Sąd zaś kontrolując zaskarżony akt nadzoru nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności dowodowych organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym. W tej sprawie Sąd dokonał właściwej oceny, na podstawie materiału aktowego, przedmiotowego zarządzenia zastępczego. W sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżony akt nie jest zgodny z prawem. W ramach swojej kognicji dokonał prawidłowej weryfikacji zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia zastępczego zarówno w aspekcie procesowym, materialnym, jak i ustrojowym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.