Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 397/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-08-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 196 poz 1631
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 30 sierpnia 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 660/11 w sprawie ze skargi Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 660/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż Komendant Główny Policji decyzją z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...), wydaną na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej utrzymał w mocy własną decyzję z dnia (...) listopada 2010 r. nr (...) odmawiającą udzielenia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka z siedzibą w Warszawie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji podniósł, iż w dniu 18 listopada 2010 r. Helsińska Fundacja Praw Człowieka zwróciła się do Komendanta Głównego Policji w trybie art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Treść wniosku dotyczyła pytania, cyt.: "czy w związku z art. 19 ust. 6 pkt 3 ustawy o Policji w ramach środków technicznych wykorzystywanych przy wykonywaniu kontroli operacyjnej, Policja stosuje system nawigacji satelitarnej GPS, w celu uzyskania i utrwalania danych o miejscach przebywania osób podejrzanych, ich samochodów lub innych pojazdów, którymi się poruszają".

Komendant Główny Policji w dniu (...) listopada 2010 r., w oparciu o art. 5 ust. 1 oraz art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zw. z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji (Dz. U. Nr 30, poz. 179 ze zm.) wydał decyzję administracyjną, na podstawie której odmówił udzielenia dostępu do informacji publicznej. Organ Policji stwierdził bowiem, że informacje, o które wnioskowała Fundacja, są informacjami podlegającymi ochronie właściwej dla informacji niejawnych. Z tego względu należało zastosować art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdzie wskazano przepisy o ochronie informacji niejawnych jako przesłankę odmowy udzielenia informacji publicznej.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją podnosząc, iż nie znajduje uzasadnienia dla uznawania informacji będącej przedmiotem wniosku za informację niejawną.

Po przeprowadzeniu ponownego postępowania w sprawie Komendant Główny Policji nie stwierdził podstaw do uwzględnienia wniosku odwoławczego strony i rozstrzygnięciem z dnia (...) stycznia 2011 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W motywach podjętego rozstrzygnięcia organ podniósł, iż wnioskowane informacje należą do katalogu informacji publicznej, albowiem informację publiczną stanowi treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informacja publiczna dotyczy więc sfery faktów. Nie ulega zatem wątpliwości, że analizowany wniosek odnosi się do sfery faktów, a więc do skonkretyzowanego pytania, "czy Policja stosuje system nawigacji satelitarnej GPS w celu uzyskania i utrwalania danych o miejscach przebywania osób podejrzanych, ich samochodów lub innych pojazdów, którymi się poruszają". Wobec powyższego, do realizacji przedmiotowego wniosku zastosowanie mają przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dlatego też niezbędne stało się zweryfikowanie, czy dana informacja podlega ochronie na zasadach określonych w odrębnych przepisach. Innymi słowy, konsekwencją uznania żądanych informacji za informacje publiczne, jest ocena przesłanek ograniczających prawo podmiotowe do informacji w związku z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant Główny Policji wskazał, iż podstawą do odmowy udzielenia informacji publicznej w decyzji z dnia (...) listopada 2010 r. były przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych w związku z przepisami art. 20a ustawy o Policji, nakazujące Policji zapewnienie ochrony form i metod realizacji zadań w określonych przypadkach. Wskazanie w powyższym rozstrzygnięciu na przepisy zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia (...) czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno - rozpoznawczych, wydanego na podstawie ustawy o Policji, należy uznać jako posiłkowe. Nie można natomiast zgodzić się z poglądem wyrażonym przez Fundację, iż powyższe zarządzenie było bezpośrednią podstawą do odmowy udostępnienia informacji. W opinii komórek merytorycznych Komendy Głównej Policji, właściwych dla spraw służby kryminalnej, wykonywane przez Policję czynności na podstawie art. 19 ust. 6 pkt 3 ustawy o Policji odbywają się w ramach prowadzonych form pracy operacyjno-rozpoznawczej. Zgodnie z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji w zw. z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2, Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Ujawnienie podmiotom nieuprawnionym szczegółowych informacji dotyczących rodzaju stosowanych środków technicznych podczas realizacji kontroli operacyjnej, byłoby sprzeczne ze wskazanym powyżej ustawowym obowiązkiem wynikającym z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji. Organ podkreślił, iż na podstawie art. 20b ustawy o Policji udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno - rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego, w związku z wykonywaniem tych czynności. W takim przypadku udzielenie informacji następuje w trybie określonym w art. 9 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra. Odnosząc się do argumentacji Fundacji organ stwierdził, że w oparciu o obowiązujący na dzień złożenia wniosku stan prawny - ustawa z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631 ze zm.), jak i obecny - ustawa z dnia z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228), dane w powyższym zakresie należą do kategorii informacji niejawnych. Obowiązujące od dnia 2 stycznia 2011 r. przepisy przewidują, że informacją niejawną są takie informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. Dotychczasowe klauzule zachowują swoją ważność do 36 miesięcy. W trakcie wskazanego okresu kierownik jednostki organizacyjnej dokona weryfikacji materiałów niejawnych i ewentualnej zmiany lub zniesienia klauzuli tajności. Ponadto organ zwrócił uwagę na przepis art. 5 ust. 3 pkt 5 obowiązującej ustawy o ochronie informacji niejawnych, w którym ustawodawca wskazał, że informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia (...) stycznia 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Helsińską Fundację Praw Człowieka do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i art. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych, poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "informacji niejawnych", a tym samym pozbawienie skarżącej możliwości konstytucyjnie gwarantowanego prawa dostępu do informacji publicznej oraz naruszenie prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia prawnego i faktycznego ww. decyzji.

W uzasadnieniu skargi Fundacja podniosła, iż przedmiotem wniosku z dnia 18 listopada 2010 r. nie była szczegółowa informacja dotycząca organizacji, form i metod pracy operacyjnej funkcjonariuszy Policji oraz kierunków pracy operacyjnej i zainteresowań. Strona chciała wyłącznie uzyskać informację w przedmiocie stosowania bądź niestosowania przez Policję systemu operacyjnego GPS. Powyższe działanie jest uzasadnione statutowym celem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka, jakim jest ochrona praw człowieka. Realizacja ww. celu jest dokonywana m.in. poprzez prowadzenie monitoringu przestrzegania gwarancji w zakresie prawa do ochrony życia prywatnego jednostki, z którego naruszeniem może się łączyć stosowanie w ramach kontroli operacyjnej konkretnych środków technicznych, w tym systemu GPS. Asumptem do wystąpienia przez Helsińską Fundację Praw Człowieka z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej był wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 2 września 2010 r. w sprawie Uzun przeciwko Niemcom (skarga nr 35623/05), w której strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 8 EKPC (prawo do prywatności) poprzez zastosowanie wobec niego systemu GPS. Trybunał nie dopatrzył się jednak naruszenia postanowień Konwencji, ponieważ w jego opinii, niemieckie przepisy w sposób precyzyjny przewidują możliwość stosowania systemu GPS. W związku z faktem, iż zdaniem Fundacji polskie przepisy, w tym art. 19 ust. 6 ustawy o Policji, nie gwarantują w sposób wystarczający ochrony praw jednostki, wobec której prowadzi się kontrolę operacyjną, Fundacja zdecydowała się na zainicjowanie postępowania w celu zdobycia informacji publicznej w zakresie stosowania przez Policję oraz służby odpowiedzialne za ochronę bezpieczeństwa państwowego powyższego środka technicznego. Wątpliwości związane z konstytucyjnością art. 19 ust. 6 ustawy o Policji stały się przyczyną wystosowania w dniu 25 stycznia 2011 r. przez Fundację pisma do Rzecznika Praw Obywatelskich z prośbą o rozważenie zasadności skierowania wystąpienia generalnego w przedmiocie niezbędnych zmian legislacyjnych lub wniosku do Trybunału Konstytucyjnego w sprawie zbadania zgodności ww. przepisu z Konstytucją RP. Do podobnych wniosków doszła grupa posłów Klubu Parlamentarnego Sojuszu Lewicy Demokratycznej, która w dniu 28 stycznia 2011 r. skierowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności powyższego przepisu z Konstytucją RP. Zdaniem Fundacji nieuzasadnione jest uznawanie informacji w przedmiocie wykorzystywania bądź niewykorzystywania przez Policję w ramach kontroli operacyjnej systemu GPS za informację niejawną na podstawie przepisów ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych. Zgodnie z definicją umieszczoną w art. 1 ww. ustawy informacją niejawną są takie informacje, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne. W odpowiedzi na tożsamy do wniosku z dnia 18 listopada 2010 r. wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 13 grudnia 2010 r. skierowany do Szefa ABW, pismem z dnia 19 stycznia 2011 r. Szef ABW, zgodnie z art. 27 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.) uznał, iż ABW jest uprawniona w zakresie swojej właściwości do stosowania wszelkich środków technicznych umożliwiających uzyskanie w sposób niejawny informacji i dowodów, w tym systemu nawigacji satelitarnej GPS. Powyższa okoliczność potwierdza opinię Fundacji, iż trudno sobie wyobrazić, aby upublicznienie informacji, których dotyczyły wnioski z dnia 18 listopada 2010 r. oraz 17 grudnia 2010 r. mogłoby w jakimkolwiek stopniu spowodować zagrożenie dla interesów państwa. Ponadto Fundacja wskazała, iż pomimo powoływania się na art. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, Komendant Główny Policji w decyzji nie przytoczył argumentów ukazujących, w jaki sposób ujawnienie wnioskowanej informacji groziłoby interesom państwa, czy też spowodowałoby jego szkodę. Oprócz powyższego przepisu organ wskazał też na art. 20b ustawy o Policji. Regulacja ta ma jednak charakter wyłącznie przepisu kompetencyjnego, wskazującego okoliczności, w jakich informacje o podjętych przez Policję określonych czynnościach mogą zostać ujawnione. Nie ma on zatem charakteru materialnoprawnego, więc nie może stanowić podstawy prawnej decyzji. Komendant Główny Policji zwrócił też uwagę na treść art. 5 ust. 3 pkt 5 obowiązującej ustawy o ochronie informacji niejawnych. Jednak w tym przypadku Komendant Główny Policji również nie wymienił powodów, dla których wnioskowanej informacji można nadać klauzulę "poufne".

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi. Wskazując na niezasadność zarzutów skargi organ przywołał argumentację zbieżną z przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r. pełnomocnik Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka przedłożył do akt sprawy kopię zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2010 r. nr 254 w sprawie planowania strategicznego, sprawozdawczości i oceny pracy Policji z złącznikami (dostępnego w Dzienniku Urzędowym KGP Nr 4, poz. 13), z którego wynika, że w ramach technik operacyjnych Policja stosuje system GPS i oświadczył, że w kręgu zainteresowania Fundacji objętego wnioskiem z dnia 18 listopada 2010 r. pozostają informacje zawarte w wypełnionym formularzu wg. wzoru nr II/3.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że objęte wnioskiem Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka informacje posiadają przymiot informacji publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "a" ww. ustawy), jak również Komendant Główny Policji na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym (art. 4 ust. 1 pkt 1) do udostępnienia na wniosek posiadanej informacji publicznej, jeśli ta nie została wcześniej upubliczniona (informacja nie funkcjonuje w obiegu publicznym) i o ile w świetle obowiązujących przepisów może zostać udostępniona.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż jak wynika z akt sprawy, w tym wyjaśnień złożonych przez pełnomocnika strony na rozprawie w dniu 18 listopada 2011 r., żądanie Fundacji dotyczy zapytania, czy w ramach środków technicznych wykorzystywanych przy wykonywaniu kontroli operacyjnej, Policja stosuje system nawigacji satelitarnej GPS, w celu uzyskania i utrwalania danych o miejscach przebywania osób podejrzanych, ich samochodów lub innych pojazdów, którymi się poruszają. Przy czym szczególny nacisk został położony nie na to, czy Policja w ogóle korzysta w kontroli operacyjnej z systemu nawigacji satelitarnej GPS, lecz w jakim celu ten system wykorzystuje. Zatem, czy system ten jest wykorzystywany do lokalizacji osób lub osób znajdujących się w pojazdach i utrwalania ich miejsc przebywania. W tym celu Fundacja chciałaby uzyskać dane sprawozdawcze zawarte w formularzu sporządzonym wg wzoru nr II/3: "SPRAWOZDANIE Z DZIAŁANOŚCI TECHNIKI OPERACYJNEJ SŁUŻBY KRYMINALNEJ POLICJI". Zdaniem Sądu pierwszej instancji analizując treść żądania Fundacji należy dojść do wniosku, iż samo zapytanie o stosowanie przez Policję dostępnych środków technicznych w postaci sytemu GPS, do których stosowania w kontroli operacyjnej Policja jest uprawniona na mocy art. 19 ust. 1 ustawy o Policji, jako dotyczące informacji bardzo ogólnej nie jest informacją niejawną. Skoro jednak Fundacja zapoznała się z treścią jawnego zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2010 r. w sprawie planowania strategicznego, sprawozdawczości i oceny pracy Policji, z którego wynika, że system GPS jest uwzględniany w kontrolach operacyjnych, to uzyskała w istocie odpowiedź na pierwszą (ogólną) cześć swego pytania. Przy tym informacja ta znajduje się powszechnie dostępnym publikatorze – Dzienniku Urzędowym Komendanta Głównego Policji. Przechodząc zaś do drugiej części żądania Fundacji, dotyczącego celu stosowania systemu nawigacji satelitarnej GPS, Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w tym zakresie wniosek skarżącej wchodzi w obszar "form i metod" realizacji zadań Policji, co podlega ustawowej ochronie prawnej z art. 20a ust. 1 ustawy o Policji. Nie można bowiem stracić z pola widzenia, że policyjna kontrola operacyjna prowadzona jest niejawnie, m.in. w zakresie stosowania środków technicznych, a takimi są systemy nawigacji satelitarnej (art. 19 ust. 6 pakt 3 ustawy o Policji). Z tego względu Komendant Główny Policji jest obowiązany chronić informację dotyczącą form i metod realizacji zadań kontroli operacyjnej, czego wyrazem jest m.in. wydane przez ten organ zarządzenia z dnia nr pf-634 z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno – rozpoznawczych. Zatem, domagając się udostępnienia informacji określającej w jakim celu w kontrolach operacyjnych Policja stosuje system GPS, tj. lokalizacja osób, pojazdów, uzyskiwanie i utrwalanie danych, a w szczególności przez jakie jednostki Policji i przy wykorzystaniu jakich technik GPS (takie informacje zawiera formularz nr II/3 i karta 1/4 i 4/4 złącznika do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2010 r. nr 254), Fundacja zwraca się u udostępnienie informacji prawnie chronionej przed dostępem osób nie dających rękojmi zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych (art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych). Sprawozdawcze formularze, stanowiące załączniki do zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r., po ich wypełnieniu zostają opatrzone klauzulą "poufne", zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie informacji niejawnych. To z kolei wyczerpuje przesłankę z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępnie do informacji publicznej upoważniającą organ Policji do odmowy udostępnienia informacji publicznej, będącej informacją niejawną. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie znajduje także podstaw twierdzenie strony skarżącej, że na analogiczny wniosek do wniosku z dnia 18 listopada 2010 r. Szef ABW udzielił żądanej informacji publicznej, którą strona uznała za satysfakcjonującą, a Komendant Główny Policji bezpodstawnie odmawia jej udzielenia. Jak wynika z treści skargi, Szef ABW zgodnie z art. 27 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 ze zm.) uznał, iż "ABW jest uprawniona w zakresie swojej właściwości do stosowania wszelkich środków technicznych umożliwiających uzyskanie w sposób niejawny informacji i dowodów, w tym systemu nawigacji satelitarnej GPS". Z odpowiedzi tej nie wynika, aby ABW stosowała system GPS w działaniach operacyjnych, a jedynie została wyposażona w instrumenty prawne pozwalające na stosowanie tego systemu. Na gruncie niniejszej sprawy, taką wiedzę można zdobyć analizując treść art. 19 ust. 6 pkt 3 ustawy o Policji, gdzie jest mowa o "stosowaniu środków technicznych", jak też choćby z treści zarządzenia Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2006 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Helsińska Fundacja Praw Człowieka zarzucając mu naruszenie:

1. art. 134 § 1 p.p.s.a, art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy jest zupełny, a przez to pozwalający na wszechstronne rozpatrzenie sprawy, mimo że organ odmówił przedłożenia wytworzonego przez siebie dokumentu w postaci zarządzenia nr pf-634 z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno - rozpoznawczych (dalej: zarządzenie nr pf-634), którego to dokumentu treść, była wykorzystywana w trakcie postępowania administracyjnego do argumentowania za niejawnym charakterem wnioskowanej informacji, a jednocześnie przesądzeniu niejawnego charakteru wnioskowanej informacji na podstawie dokumentu w postaci wzoru formularza II/3 "SPRAWOZDANIE Z DZIAŁANOŚCI TECHNIKI OPERACYJNEJ SŁUŻBY KRYMINALNEJ POLICJI" (dalej: wzór formularza H/3), stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 254 Komendanta Głównego Policji z dnia 15 marca 2010 r. nr 254 w sprawie planowania strategicznego, sprawozdawczości i oceny pracy Policji (dalej: zarządzenie nr 254), którego treść zupełnie nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. art. 135 p.p.s.a. poprzez nie wyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw tak faktycznych jak i prawnych rozstrzygnięcia, a dokładnie braku sprecyzowania na jakiej podstawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął niejawny charakter wnioskowanej informacji i oddaleniu skargi w sytuacji nie usunięcia tych wątpliwości, przy dowolnym przesądzeniu tej okoliczności na niekorzyść HFPC, mimo że akta sprawy wskazywały na zasadność wniosków zgłoszonych w jej skardze i potrzebę wydania rozstrzygnięcia przekazującego KGP sprawę do ponownego rozpatrzenia;

3. art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy z zarzutów skargi i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób jednoznaczny wynikało, że skarga jest uzasadniona, a zaskarżona decyzja KGP z dnia (...) stycznia 2011 r. nr (...) powinna zostać uchylona.

Powołując się na wymienione podstawy skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu

Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż dla wyjaśnienia przedmiotowej sprawy - a dokładnie czy informacja publiczna, o której przekazanie ubiega się skarżąca, może zostać upubliczniona - nie ma żadnego znaczenia treść dokumentu w postaci wzoru formularza nr II/3 "SPRAWOZDANIA Z DZIAŁALNOŚCI TECHNIKI OPERACYJNEJ SŁUŻBY KRYMINALNEJ POLICJI". W tej sytuacji pozostaje pytanie, czy rzeczywiście materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwalał na uznanie sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, a tym samym na rozstrzygnięcie co do zasadności i legalności decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej postępowanie przed WSA w Warszawie nie dostarczyło odpowiedzi napytanie, czy informacja publiczna, o której udostępnienie wystąpiła HFPC jest w istocie chroniona jako informacja niejawna.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, iż formularze, których zawartość podlegała ocenie w przedmiotowym postępowaniu stanowią załącznik do zarządzenia z dnia 15 marca 2010 r. nr 254, a obecnie z dnia 22 września 2011 r. nr 1147, nie zaś do zarządzenia nr-pf 634. Stronie skarżącej nie jest znana okoliczność, czy zarządzenie nr-pf 634 zawiera jakiekolwiek formularze statystyczne. Stwierdzenie to ma istotne znaczenie w kontekście zagadnienia - utajnienia wnioskowanej informacji z uwagi na treść niejawnego zarządzenia nr pf-634. Wspomniany dokument w postaci niejawnego zarządzenia nr pf-634 ma kluczowe znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Jest to spowodowane faktem, że dokument na którym oparł się WSA w Warszawie nie odnosi się do przedmiotu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W świetle tych okoliczności, należyte rozpoznanie niniejszej sprawy nie może nastąpić bez przeprowadzenia dokumentu w postaci przedmiotowego zarządzenia nr pf-634. W tym momencie bowiem, nie wiadomo na jakiej podstawie informacje te mają charakter poufny - czy konieczność nałożenia na taką informację klauzuli tajności wynika z istniejącej podstawy prawnej. WSA w Warszawie, poza odroczeniem rozprawy nie podjął czynności, by przedmiotowy dokument uzyskać. Pełnomocnik organu nie doprowadził w toku postępowania do skutecznego przedłożenia przedmiotowego aktu prawnego do akt przedmiotowej sprawy. Tym samym nie sposób ocenić — nie znając jego treści - czy rzeczywiście treść przedmiotowego aktu prawnego rzutuje na to, że informacja wnioskowana ma charakter niejawny.

Postanowieniem z dnia 30 maja 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny odroczył rozprawę oraz zwrócił się do Komendanta Głównego Policji o złożenie w Kancelarii Tajnej zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr (...) z dnia (...) czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno – rozpoznawczych.

Pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych odmówił udostępnienia wyżej wymienionego zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie wystąpiła, wobec czego NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Oceniając zarzuty skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione.

Prawo do informacji, zapisane w art. 61 Konstytucji, jak wszystkie prawa obywatelskie nie ma charakteru bezwzględnego i doznaje pewnych ograniczeń. Art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Realizacją tej normy jest art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, którego ust.1 stanowi, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Wskazana w tym przepisie ustawa z dnia 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych ( Dz. U . z dnia 1 października 2010r. zwana dalej u.o.i.n. ) określa zasady ochrony informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wyrażania ( art. 1 w/w ustawy). Przy założeniu, że konieczna i konstytucyjnie uzasadniona jest ochrona pewnych tajemnic , zarówno ze względu na interes publiczny jak i na ochronę praw i wolności osobistych, sądy administracyjne powinny równocześnie chronić konstytucyjne prawo do informacji publicznej i odmawiać tej ochrony tam gdzie prawo to jest nadużywane i wykorzystywane do celów niezgodnych z intencjami ustawodawcy. W przypadku informacji opatrzonych klauzulą tajności sytuacja taka mogłaby mieć miejsce gdyby informacje opatrzone taką klauzulą nie spełniały przesłanek wskazanych w art. 1 ust. 1 u.o.i.n. i nie powodowały zagrożeń o których mowa w tym przepisie. Prawo dostępu do informacji jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego i przez zwiększenie transparentności w działaniach władzy publicznej chronić i umacniać zasady obowiązujące w demokratycznym państwie prawa. Zagrożenie terroryzmem i rozwój przestępczości zorganizowanej powodują , że coraz częściej musimy godzić się na takie działania służb chroniących porządek prawny i nasze bezpieczeństwo, które mogą ograniczać swobody obywatelskie. Tym ważniejsze jest, aby działalność takich służb podlegała społecznej kontroli w obszarach, które nie ograniczają możliwości ich skutecznego działania i nie dotyczą konkretnych prowadzonych postępowań ( zob. wyrok NSA z dnia 1 października 2010r. I OSK 1149/10 ). W przypadku informacji publicznej opatrzonej klauzulą tajności mamy do czynienia z dwoma elementami: materialnym i formalnym. Element materialny określa wspomniany już wcześniej art. 1 ust. 1 u.o.i.n. i jest on związany z powstaniem zagrożeń , wywołanych nieuprawnionym ujawnieniem informacji opatrzonych klauzulą tajności. Elementem formalnym jest sama klauzula tajności nadana określonej informacji. Sąd administracyjny dokonując oceny odmowy udostępnienia informacji publicznej opatrzonej klauzulą tajności powinien rozstrzygnąć konflikt dwóch wartości. Z jednej strony muszą podlegać ochronie interesy Rzeczypospolitej i jej obywateli, w tym porządek i bezpieczeństwo publiczne, a więc również interesy służb, które ten porządek chronią i którym trzeba zapewnić takie warunki działania aby mogły skutecznie wykonywać zadania powierzone im ustawą. Z drugiej jednak strony ochronie podlega również konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej. Poza tym działania organów państwa powinny być transparentne, a społeczna kontrola ich działalności zapobiega nadużywaniu posiadanych uprawnień i chroni państwo prawa przed wszechwładzą służb specjalnych. W rezultacie kontrola zasadności nadania klauzuli tajności służy ochronie konstytucyjnych praw obywateli, nie tyko w zakresie dostępu do informacji publicznej ( zob. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka – Ostrowska, Lexis Nexis, wydanie 2, Warszawa 2012, str. 29 – 30 ).

Co do możliwości badania przez sąd administracyjny nie tylko elementu formalnego ( nadania klauzuli tajności ) ale też materialnego informacji publicznej opatrzonej klauzulą, wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia z dnia 15 października 2009r. w sprawie o sygn. K 26/08 OTK – A 2009, nr 9 poz.135 ). Trybunał wskazał, że zgodnie z art.145 par.1 pkt.1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla je w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: --naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, --naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego , -- inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Trybunału kontrola sądowa musi być wykonywana we wszystkich trzech wyżej wymienionych płaszczyznach. Wyeliminowanie którejkolwiek z nich czyniłoby ją ułomną i to w sposób, który godziłby w konstytucyjne prawo do sądu określone w art. 45 ust.1 Konstytucji. Oznacza to , że w zakresie kontroli decyzji odmawiających dostępu do informacji publicznych istnieją normatywne podstawy do objęcia nią także materialnych podstaw decydujących o nadaniu klauzuli tajności, co umożliwiałoby kontrolę materialnych przesłanek utajnienia informacji.

Aby jednak dokonać kontroli o której mowa w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego sąd orzekający musi zapoznać się z informacją publiczną , której udostępnienia odmówiono ze względu na nadanie jej klauzuli tajności. W uzasadnieniu wyroku z dnia 17 czerwca 2011r. , sygn. I OSK 49(...) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "...o zbadaniu legalności zaskarżonej decyzji, w granicach zakreślonych przepisem art.145 par.1 P.p.s.a. i w konsekwencji o sprawiedliwym i bezstronnym rozpatrzeniu skargi wnioskodawcy, można byłoby mówić tylko wtedy, gdyby sąd zapoznał się z dokumentem, do którego odmówiono dostępu ze względu na klauzulę tajności. Badanie takie jest konieczne nie tylko dla stwierdzenia istnienia dokumentu i nadania mu klauzuli " tajne", lecz także pod kątem zasadności utajnienia konkretnej informacji której domagał się wnioskodawca.

Akceptacja odmiennego poglądu skutkowałaby iluzorycznością sprawowanej przez sąd kontroli i naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd ( zob. też wyrok NSA: z 14 września 2010r., I OSK 1047/10). Skład , orzekający w niniejszej sprawie, w pełni podziela i aprobuje przedstawiony powyżej pogląd. Powoduje to konieczność uznania za trafny zarzut naruszenia art.134 i 133 P.p.s.a. Czyni to również zasadnymi pozostałe zarzuty skargi, w tym zarzut naruszenia art.141 par. 4 P.p.s.a. poprzez przyjęcie niejawnego charakteru żądanej informacji i oddaleniu skargi pomimo nieusunięcia istniejących wątpliwości. O tym, że wątpliwości takie istniały świadczy próba uzyskania zarządzenia Komendanta Głównego Policji nr (...) , podjęta przez sąd I instancji i zakończona wydaniem przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzji z dnia (...) października 2011 r. Nr (...) o odmowie udostępnienia żądanej przez sąd orzekający (a nie wnioskodawcę) informacji. Sąd nie wyjaśnia w uzasadnieniu, dlaczego uznał, że żądany wcześniej dokument okazał się zbyteczny. Natomiast wszystkie rozważania dotyczące art. 19 i 20 ustawy o Policji są na gruncie rozpoznawanej sprawy przedwczesne, bowiem dopiero po zapoznaniu się ze wskazanym wyżej zarządzeniem możliwa będzie ocena czy ujawnienie informacji wskazanej we wniosku zagraża dobrom i wartościom wskazanym w tych przepisach. Podstawową kwestią w tej sprawie jest odpowiedź na pytanie czy sąd, rozumiany jako skład orzekający, może prawidłowo realizować swoje funkcje nie mając możliwości zapoznania się z informacją publiczną opatrzoną klauzulą tajności i czy organ władzy wykonawczej, jakim jest Komendant Główny Policji może skutecznie odmówić składowi orzekającemu dostępu do takiej informacji. Odpowiedzi na pierwszą część tak postawionego pytania udzielił już Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wcześniej uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2009r. w sprawie o sygn. K 26/08.

Uznać należy, że sąd administracyjny realizując konstytucyjne prawo do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez niezależny , bezstronny i niezawisły sąd, zapisane w art. 45 ust.1 Konstytucji, musi zgodnie z art. 145 par.1 pkt. 1 P.p.s.a dokonać kontroli zaskarżonej decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej opatrzonej klauzulą tajności, nie tylko pod względem formalnym ale także materialnym. Kontroli muszą zatem być poddane także materialne przesłanki utajnienia informacji do czego niezbędne jest zapoznanie się z tą informacją przez skład orzekający.

Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia (...) .X.2011r. jako podstawę prawną nie udostępnienia zarządzenia Komendanta Głównego, wskazuje art.9 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra ( Dz.U. Nr 106, poz.491 ze zm.) w zw. z art. 20b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz.U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm. ). Art. 9 ust.1 powołanej wyżej ustawy z 1996r. stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych może zezwalać pracownikom, policjantom, strażakom, funkcjonariuszom Straży Granicznej lub funkcjonariuszom Biura Ochrony Rządu na udzielenie wiadomości stanowiącej informację niejawną określonej osobie lub instytucji. Zezwolenie to nie może jednak dotyczyć sytuacji, o której mowa w art. 21 ustawy wymienionej w art. 8 ust. 2 ( ustawa o Policji) oraz art. 9a ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, z wyjątkiem dokumentów i materiałów, które sąd okręgowy, prokurator Biura Lustracyjnego lub oddziałowego biura lustracyjnego Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uzna za niezbędne w związku z wykonywaniem ich zadań określonych w ustawie z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944- 1990, oraz treści tych dokumentów, oraz ustawie z dnia 18 grudnia 1998r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu. Art. 20b ustawy o Policji odsyła do trybu udzielania takiej informacji, zawartego we wskazanym wyżej uregulowaniu, w przypadku udzielenia informacji o szczegółowych formach , zasadach i organizacji czynności operacyjno rozpoznawczych a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji, które może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności. Z powołania tak sformułowanej podstawy prawnej wynika, że zdaniem organu wydającego zaskarżoną decyzję, sąd - to jest skład orzekający w niniejszej sprawie , jest " instytucją" w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996r. a ponadto ujawnienie wskazanych w art.20b ustawy o Policji informacji byłoby możliwe tylko wówczas gdyby przed sądem toczyło się postępowanie o którym mowa w tym przepisie. Tak sformułowany pogląd jest błędny i absolutnie nie zasługuje na akceptację. Trzeba przede wszystkim wskazać , że zakończenie niniejszej sprawy, bez względu na jej wynik, nie oznacza wprost nakazu ujawnienia informacji żądanych przez Helsińską Fundację Praw Człowieka , która jest " instytucją" w rozumieniu art. 9 ustawy z 21.06.96 r. Z pewnością natomiast przepis art. 9 w/w ustawy nie dotyczy składu orzekającego w konkretnej sprawie, podobnie jak przepis art. 1 ust.2 pkt.1 lit.e ustawy z 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych. Obydwa te przepisy dotyczą sądów , jako instytucji, organów władzy sądowniczej, reprezentowanych przez prezesów sądów i funkcjonujących w określonych ramach organizacyjnych. Natomiast zupełnie czym innym jest " sąd" rozumiany jako skład orzekający w konkretnej sprawie. Skład orzekający określany jest jako " sąd" we wszystkich procedurach jednak w tym znaczeniu nie jest instytucją i organem, tylko składem powołanym do rozpoznania konkretnej sprawy , realizującym konstytucyjne prawo do sądu.

Reasumując należy stwierdzić, że Sąd, rozumiany jako skład orzekający w konkretnej sprawie, nie jest " instytucją" o której mowa w art. 9 ust.1 ustawy z dnia 21 czerwca 1996 r. o niektórych uprawnieniach pracowników urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz funkcjonariuszy i pracowników urzędów nadzorowanych przez tego ministra ( Dz.U. z 1996 r. Nr 106 poz. 491). Przepis ten nie może być wobec tego, podstawą odmowy udostępnienia składowi orzekającemu w konkretnej sprawie informacji , którym nadano klauzulę tajności w oparciu o przepisy ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych ( Dz. U. Nr 182 poz. 1228 ).

Art. 4 ust. 1 ustawy ochronie informacji niejawnych stanowi, że informacje niejawne mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Z kolei dopuszczenie do pracy lub pełnienia służby na stanowiskach albo zlecenie prac związanych z dostępem do informacji niejawnych o klauzuli " poufne " lub wyższej może nastąpić po spełnieniu warunków wymienionych w art. 21 ust. 1 u.o.i.n. w tym po uzyskaniu poświadczenia bezpieczeństwa, które uzyskuje się po przeprowadzeniu postępowania sprawdzającego. Na pytanie czy wobec sędziów mogą być prowadzone postępowania sprawdzające odpowiedział Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 28 września 2000r. sygn. III ZP 21/00. Uchwała podjęta została po rozpoznaniu wniosku Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Sądu Najwyższego uchwały zawierającej odpowiedź na następujące pytanie prawne:

"Czy wobec sędziów, w tym prezesów i wiceprezesów sądów mogą być prowadzone postępowania sprawdzające określone w przepisach ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych ( Dz.U. Nr 11 poz. 95 ) ?"

Sąd Najwyższy uznał, że przepisy art.27 ust.1 pkt. 1 i art.28 ust.1 pkt. 3 ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych ( Dz. U. Nr 11 poz. 95 ) nie mają zastosowania do sędziów , w tym prezesów i wiceprezesów sądów. Wprawdzie uchwała ta podjęta została na gruncie już nie obowiązującej ustawy jednak ze względu na problem , którego dotyczy ma ona walor uniwersalny i znajduje zastosowanie również do przepisów obecnie obowiązującej ustawy o ochronie informacji niejawnych. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu swojej uchwały wskazał, że problem dostępu sędziów do informacji niejawnych w sposób całościowy i wyczerpujący unormowany jest w prawie sądowym , a dostęp do informacji niejawnych może być warunkiem prawidłowego wymierzania sprawiedliwości przez sąd. Należy przy tym mieć na uwadze, że art. 2 Konstytucji RP ustanawia zasadę, iż Rzeczypospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym a zasadniczym warunkiem istnienia takiego państwa jest wymierzanie sprawiedliwości przez sąd w sposób prawidłowy, a więc na podstawie faktów ( dowodów ) dających się w danych okolicznościach realnie ustalić. Przepisy procedur sądowych wyczerpująco określają warunki udostępnienia informacji niejawnych dla potrzeb toczących się postępowań. Wprowadzają też rygory służące ochronie tych informacji przed nieuprawnionym ujawnieniem i szczególne zasady przechowywania akt. Sąd Najwyższy wskazał ponadto, że przepisy ustaw , a więc również ustawy o ochronie informacji niejawnych, powinny być wykładane w duchu Konstytucji. W tym zaś zakresie szczególnie istotne jest co wynika z art. 10 i 173 Konstytucji, a mianowicie, że w razie istnienia wątpliwości interpretacyjnych przepisy powinny być wykładane w takim kierunku , który w większym stopniu zapewnia odrębność i niezależność sądów i trybunałów względem innych władz, w tym względem władzy wykonawczej, tym bardziej , że przyjęcie iż sędziowie podlegają procedurze sprawdzającej w szczególnie istotny sposób prowadziłoby do uzależnienia władzy sądowniczej od władzy wykonawczej, stawiając pod znakiem zapytania zasadę niezawisłości sędziowskiej i bezstronnego rozstrzygania spraw przez sądy ( art. 178 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji ). Zdaniem Sądu Najwyższego " dostęp sędziów do informacji niejawnych nie jest uzależniony od przeprowadzenia względem nich postępowania sprawdzającego, a w konsekwencji także posiadania poświadczenia bezpieczeństwa. W toku działalności orzeczniczej zakres ograniczeń w dostępie do tych informacji wyznaczony jest jedynie przez przepisy procedury karnej i cywilnej oraz dotyczącej postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Jednocześnie sędzia w toku działalności orzeczniczej ma dostęp do wszystkich informacji, które zostały zgromadzone w danej sprawie , niezależnie od tego, czy stanowią one przedmiot tajemnicy służbowej lub państwowej i to bez względu na to czy określona informacja zaklasyfikowana jest do kategorii informacji " ściśle tajnej". Inaczej mówiąc, sędzia z racji zajmowanego stanowiska ma dostęp także do informacji, w stosunku do których – w innych przypadkach- wymagane jest posiadanie specjalnego poświadczenia bezpieczeństwa ( uzyskiwanego po przeprowadzeniu specjalnego postępowania sprawdzającego ). Nie ma przy tym jednocześnie rodzajowego ograniczenia kręgu informacji, do których może mieć dostęp sędzia z racji zajmowanego przez siebie stanowiska, gdyż nigdy z góry nie wiadomo jaka informacja niejawna może zostać ujawniona w toku rozpoznawanej sprawy sądowej". Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela zaprezentowane wyżej poglądy Sądu Najwyższego.

Z tych wszystkich względów za słuszny uznać należy również ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 Par. 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi .

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny musi zapoznać się z zarządzeniem nr (...) Komendanta Głównego Policji z dnia (...) czerwca 2006 r. w sprawie metod i form wykonywania przez Policję czynności operacyjno – rozpoznawczych. Ponieważ organ odmówił przesłania tego zarządzenia konieczne jest , w oparciu o przepis art. 112 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wydanie postanowienia zobowiązującego organ do jego nadesłania i pouczenie o możliwości wymierzenia grzywny w przypadku uchylania się od zastosowania do postanowienia. Sąd I instancji winien ocenić następnie z czego wynika tajność wnioskowanej przez Helsińską Fundację Praw Człowieka informacji. Czy istnieje odpowiedni dokument któremu nadano klauzulę niejawności i czy klauzula ta nadana została zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych. Sąd powinien poddać też ocenie art. 20b ustawy o Policji i rozważyć czy ograniczenie dostępu do informacji wynika w tym przypadku z mocy prawa i czy informacja mieści się w katalogu wymienionym w tym przepisie. Jeżeli utajnienie informacji nastąpiło w oparciu o normę o charakterze ogólnym zawartą w zarządzeniu Komendanta Głównego Policji konieczne jest ustalenie czy jest to możliwe w świetle przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych. Po dokonaniu oceny formalnych przesłanek utajnienia informacji wymaga rozważenia czy spełnione zostały przesłanki materialne do jej nadania. W zależności od wyników tego badania ocenić należy zaskarżoną decyzję. . Całkowicie w oderwaniu od realiów niniejszej sprawy i nie przesądzając jej wyników należy wskazać, że w sytuacji gdy tajny charakter informacji nie budzi wątpliwości sąd administracyjny powinien oddalić skargę na decyzję odmawiającą dostępu. Gdy informacja opatrzona klauzulą tajności nie spełnia materialnych przesłanek do nadania jej takiej klauzuli , a adresat wniosku jest organem w którym klauzula została nadana, sąd administracyjny powinien uchylić decyzję wskazując na to, że informacja nie jest informacją chronioną ze względu na brak przesłanek określonych w art. 1 ust. 1 u.o.i.n.

Mając wszystko to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 P.p.s.a.