Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 28/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
658
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu
Stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Orzeczono o wymierzeniu grzywny
Przyznano sumę pieniężną
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 lutego 2017 r. sprawy ze skargi B. C. na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu 1) zobowiązuje Prezydenta Miasta Opola do wydania aktu w sprawie wniosku B. C. z dnia 22 kwietnia 2010 r. ̶ w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt z prawomocnym orzeczeniem, 2) stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3) orzeka o wymierzeniu Prezydentowi Miasta Opola grzywny w wysokości 500 (pięćset) złotych, 4) przyznaje od Prezydenta Miasta Opola na rzecz B. C. sumę pieniężną w wysokości 1.000 (jeden tysiąc) złotych, 5) zasądza od Prezydenta Miasta Opola na rzecz B. C. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. C. – reprezentowanego przez radcę prawnego A. W., zwanego dalej: "skarżący", jest bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Zarządzeniem z dnia 7 lutego 2007 r., nr [...], a następnie także zarządzeniem z dnia 26 stycznia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola wyznaczył skarżącego, prowadzącego działalność pod nazwą A, jako jednostkę do usuwania pojazdów z drogi i prowadzenia parkingu strzeżonego, na kolejne 3-letnie okresy.

W dniu 25 maja 2009 r. skarżący przyjął do wykonania wydaną przez funkcjonariusza Policji dyspozycję nr [...], dotyczącą usunięcia i dostarczenia na prowadzony przez niego parking pojazdu marki Fiat 126p, o nr rejestracyjnym [...]. Dnia 15 grudnia 2009 r. wystosował do Komendanta Miejskiego Policji w [...] oraz w dniu 22 kwietnia 2010 r. do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu zawiadomienia o dokonaniu w dniu 26 maja 2009 r. usunięcia opisanego wyżej pojazdu. Poinformował o tym, że pomimo upływu 6-miesięcznego terminu z art. 130a ust. 10 Prawa o ruchu drogowym pojazd nie został odebrany przez właściciela. Dodatkowo, w zawiadomieniu skierowanym do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w Opolu zawarł także oświadczenie dotyczące zwrotu kosztów usunięcia i przechowania pojazdu wskazując w tym zakresie, że należność za holowanie i parking samochodu, na dzień sporządzenia pisma wynosi 2342,40 zł.

Powołując się na art. 11 ustawy o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. nr 152, poz. 1018), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", pismem z dnia 9 września 2010 r. (data wpływu do organu: 14 września 2010 r.) skarżący zawiadomił o usunięciu pojazdu i bezskutecznym upływie 6-miesięcznego terminu jego odbioru przez właściciela, także Prezydenta Miasta Opola.

Postanowieniem z dnia 10 grudnia 2010 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego wskazując na art. 12 ust. 1 ustawy nowelizującej i na art. 65 § 1 K.p.a. przekazał zawiadomienie skarżącego z dnia 22 kwietnia 2010 r. Prezydentowi Miasta Opola według właściwości.

Pismem z dnia 5 października 2016 r. skarżący zaskarżył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu bezczynność Prezydenta Miasta Opola w rozpoznaniu sprawy dotyczącej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowego pojazdu, co skutkuje pozbawieniem go prawa żądania zapłaty wynagrodzenia za jego holowanie i przechowywanie. Wskazując na art. 37 § 2 K.p.a. wniósł o stwierdzenie, że załatwienie sprawy nie nastąpiło w terminie oraz o wyznaczenie terminu do załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na zarzut bezczynności, Prezydent Miasta Opola wskazał okoliczności uniemożliwiające mu wystąpienie do sądu z wnioskiem o przejęcie pojazdu na własność przez Miasto Opole. Wyjaśnił w tym zakresie, że po zapoznaniu się ze sprawą stwierdził, iż Policja nie powiadomiła skutecznie właściciela pojazdu o usunięciu pojazdu z uwagi na to, że nastąpiła pomyłka co do jego tożsamości. Brak dowodu powiadomienia właściciela pojazdu o jego usunięciu powoduje, że nie można wystąpić do sądu z wnioskiem o przejęcie pojazdu na własność Miasta Opola.

W odniesieniu do wyjaśnień Prezydenta Miasta Opola w piśmie z dnia 2 grudnia 2016 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu, B. C. wyjaśnił, że nie ma wpływu na ewentualne przeszkody w załatwieniu sprawy, a Prezydent Miasta Opola nie wykorzystał w postępowaniu przysługujących mu uprawnień.

Ustosunkowując się do zażalenia skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wyjaśniło w formie pisma informacyjnego, że bezczynność organu, o której mowa w art. 37 § 1 K.p.a. dotyczy zakresu przedmiotowego K.p.a. uregulowanego w art. 1 tej ustawy, w szczególności należących do właściwości tego organu spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Wskazana sprawa dotyczy natomiast przepadku pojazdu na rzecz Miasta Opole i nie stanowi sprawy administracyjnej w rozumieniu wskazanego przepisu. Zażalenie obejmuje czynności podejmowane w przedmiocie usuwania pojazdów w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym, w stosunku do których nie mają zastosowania przepisy procedury administracyjnej, a więc także art. 37 § 1 K.p.a. Z tego też względu Kolegium uznało, że nie można merytorycznie rozpatrzyć wniesionego zażalenia.

W dniu 5 stycznia 2017 r., za pośrednictwem organu, skarżący wniósł skargę na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie rozpoczętej dyspozycją usunięcia pojazdu z dnia z dnia 3 września 2009 r., która to sprawa do dnia wniesienia skargi nie została zakończona decyzją ustalającą koszty usunięcia i przechowywania pojazdu. W skardze tej zarzucił organowi naruszenie:

- art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także z art. 17 europejskiego kodeksu dobrej administracji przyjętego przez Parlament Europejski 6 września 2001 r., przez niezałatwienie sprawy administracyjnej w rozsądnym terminie od jej zapoczątkowania dyspozycją usunięcia pojazdu;

- art. 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 130a Prawa o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu) przez uznanie, że sprawa skarżącego nie jest sprawą administracyjną w sytuacji, gdy stosunek administracyjnoprawny został zapoczątkowany wspomnianą dyspozycją;

- art. 12 § 1 i art. 35 § 1 K.p.a. przez niezałatwienie sprawy do dnia wniesienia skargi bez zbędnej zwłoki;

- art. 36 § 1 i § 2 K.p.a. przez niewyznaczenie terminu załatwienia sprawy;

- art. 37 § 1 K.p.a. przez uznanie, że skarżącemu nie służy zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy;

- art. 37 § 2 K.p.a. przez niewydanie postanowienia przez organ drugiej instancji w sprawie zażalenia na bezczynność;

- art. 130a ust. 1, 4, 5a,5b, 5c, 5d, 5e, 6,10 Prawa o ruchu drogowym sprzed nowelizacji ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 152, poz. 1018), zwanej dalej "ustawą nowelizującą", oraz art. 1 pkt 10, art. 9 do 16 ustawy nowelizującej i art. 130a ust. 10f Prawa o ruchu drogowym przez uznanie, że stosunek prawny łączący stronę i organ administracyjny nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o:

- stwierdzenie bezczynności Prezydenta Miasta Opola z rażącym naruszeniem prawa,

- zobowiązanie organu do wydania, w terminie 6 miesięcy od dnia uprawomocnienia się wyroku, decyzji w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu;

- wymierzenie Prezydentowi Miasta Opola grzywny w kwocie 38.997,80 zł, tj. w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;

- przyznanie od Prezydenta Miasta Opola na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 19.498,90 zł, tj. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

- zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych;

- przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów.

Uzasadniając skargę skarżący zaznaczył, że problematyka dotycząca usuwania pojazdów z drogi została uregulowana w przepisach art. 50a oraz art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Wskazując na zmiany w przepisach prawa, jakie dokonane zostały w zakresie regulacji art. 130a tej ustawy i powołując się na poglądy orzecznictwa dotyczące stosowania tych regulacji, wywodził, że powiat jest obowiązany do pokrywania kosztów przechowania pojazdów, co do których przed dniem 4 września 2010 r. nie wszczęto lub nie zakończono postępowań w sprawie przejęcia pojazdu na własność Skarbu Państwa, a których przepadek zgodnie z art. 11 ustawy nowelizującej orzeka się obecnie na rzecz powiatu. Skarżący jest tym samym stroną postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim konieczne jest ustalenie kosztów i wynagrodzenia za usunięcie z drogi pojazdu, zgodnie z dyspozycją oraz za jego przechowywanie do dnia wniesienia skargi. Stosunek łączący przedsiębiorcę prowadzącego parking z organami administracji publicznej ma w jego ocenie charakter stosunku administracyjnoprawnego. Aby ustalić wszystkie koszty, a co najmniej koszty skarżącego, koniecznym było podjęcie odpowiednich czynności, aby zakończyć okres przechowywania pojazdu na parkingu skarżącego. Bezczynność organu i niewydanie decyzji o ustaleniu kosztów oraz przejęcia własności pojazdu, który zalega u skarżącego od ponad 7 lat, jest oczywistą bezczynnością w rozumieniu art. 37 K.p.a. Uzasadniając żądanie zasądzenia na jego rzecz sumy pieniężnej w maksymalnej wysokości, skarżący wskazał, że koszty przechowywania wynoszą 10 zł na dobę (wg uchwały Rady Miasta Opola z dnia 22 marca 2007 r., nr IX/82/07, ustalającej koszty parkowania pojazdów na 10 zł + VAT), co mnożąc przez liczbę dni 2775, daje kwotę 34.132,50 zł. W kolejnych, corocznych uchwałach koszty te były wprawdzie podnoszone, jednak - jak wskazał skarżący - dla ułatwienia wyliczenia przyjął on stawkę obowiązującą w dacie wydania przez Policję dyspozycji usunięcia pojazdu. Zaznaczył, że bezczynność organu pozbawia go prawa do wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu, a pojazd nadal zalega na jego parkingu. Dlatego grzywna winna być nałożona na organ, z uwagi na jego rażącą bezczynność, w kwocie 19.498,90 zł, tj. w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę, Prezydent Miasta Opola wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że wprawdzie dopiero od dnia wejścia życie przepisu art. 130a ust. 5f na mocy ustawy nowelizującej, starosta został zobowiązany do realizacji zadań związanych w usuwaniem i przechowywaniem pojazdów na podstawie umów cywilnoprawnych, ale w sprawie nie występują przesłanki do stosowania przepisów K.p.a. Wyjaśnił, że sprawa z wniosku skarżącego nie jest sprawą administracyjną ponieważ nie dotyczy zakresu przedmiotowego K.p.a. Organ nie był zobowiązany przez ustawodawcę do wydania jakiegokolwiek aktu (w tym decyzji) w zakresie zwrotu kosztów usunięcia pojazdu i zapłaty wynagrodzenia za jego przechowywanie w stosunku do skarżącego, a poza tym skarżący nigdy nie wystąpił do organu o zwrot tych kosztów i zapłatę wynagrodzenia. Dalej organ wskazał, że wyznaczony przez starostę do usuwania i przechowywania pojazdów podmiot, w razie sporu o wynagrodzenie za przechowanie i usunięcie pojazdu, może wystąpić na podstawie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do naczelnika właściwego urzędu skarbowego o przyznanie wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu. Prezydent Miasta Opola podkreślił, że nigdy nie był organem egzekucyjnym w sprawie. Wynika to z art. 13 ustawy nowelizującej, w której ustawodawca nie określił jednak kto i na jakiej podstawie ma zapłacić koszty usunięcia pojazdu z drogi poza przypadkiem określonym w tym przepisie. Podnosząc dalej, że postępowanie w sprawie zwrotu wydatków i zapłaty wynagrodzenia nie było w ogóle wszczęte, wskazał, że skarżący nie wniósł żądania przyznania mu określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu wydatków poniesionych w związku z przechowywaniem konkretnego pojazdu, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Jeżeli nie było wniosku strony obejmującego żądanie przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków, brak byłoby podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, albowiem orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) zwanej: "P.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1- 4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 P.p.s.a. Sąd bada natomiast także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 - 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Podkreślić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. W sprawie ze skargi na bezczynność Sąd nie jest jednak władny rozstrzygać o sposobie załatwienia sprawy. Rolą Sądu jest natomiast ustalenie istnienia po stronie organu obowiązku podjęcia w sprawie rozstrzygnięcia i ocena, czy pozostawał w tym zakresie w bezczynności.

Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 zwanej P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W przypadku natomiast bezzasadności skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. Sąd orzeka o jej oddaleniu.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona na bezczynność Prezydenta Miasta Opola w sprawie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania spornego pojazdu. Jak wynika z ustalonego stanu faktycznego, pojazd ten został usunięty z drogi przez skarżącego na podstawie dyspozycji z dnia 25 maja 2009 r., w trybie art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym – w jego ówczesnym brzmieniu.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalności skargi Sąd uznał, że taka skarga mieści się w granicach kognicji sądu administracyjnego. Zgłoszone przez skarżącego żądanie zwrotu kosztów usunięcia i przechowania pojazdu związane jest bowiem ze stosunkiem administracyjnoprawnym jaki łączył skarżącego - jako jednostkę wyznaczoną do usuwania i przechowywania pojazdów na podstawie zarządzeń Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 lutego 2007 r. i z dnia 26 stycznia 2010 r. - z tym organem. Wniesienie skargi w niniejszej sprawie poprzedzone zostało złożeniem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a., co należało uznać za wyczerpanie trybu zaskarżenia, o którym mowa w art. 52 § 1 i § 2 P.p.s.a. Bez znaczenia jest przy tym prawidłowość zajętego przez Kolegium stanowiska, a co za tym idzie pozbawione znaczenia prawnego są zarzuty skargi dotyczące sposobu załatwienia zażalenia wniesionego do tego organu. W ocenie Sądu, bezczynność organu w zakresie żądania skarżącego dotyczącego wypłaty wynagrodzenia za usunięcie i przechowanie pojazdu, zakwestionowana została skutecznie w piśmie z dnia 5 października 2016 r., gdyż jak wynika z jego treści, zostało ono złożone w trybie art. 37 § 1 K.p.a. Nie można przy tym zgodzić się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu wyrażonym w piśmie z dnia 7 grudnia 2016 r. - stanowiącym odpowiedź na zażalenie skarżącego, że kwestionowana przez skarżącego bezczynność odnosiła się tylko do sprawy dotyczącej przepadku pojazdu. Skarżący wyraźnie bowiem wskazał, że na skutek bezczynności Prezydenta Miasta Opola pozbawiony został prawa do żądania wypłaty wynagrodzenia za holowanie i przechowanie pojazdu. Jakkolwiek zatem nie wskazał on wprost, że wnosi zażalenie na niezałatwienie w terminie sprawy o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, to jednak wobec wskazania na brak realizacji przysługującego mu co do tych kosztów prawa, należało uznać, że zażalenie dotyczyło także bezczynności w przedmiocie orzeczenia o kosztach usunięcia i przechowania pojazdu. Niewątpliwie bowiem skarżący wskazał na brak realizacji prawa przysługującego mu w tym zakresie. Tym samym skarga - jako dopuszczalna - mogła podlegać merytorycznemu rozpoznaniu. Należy jednak zauważyć, że wniesienie zażalenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. jest jedynie warunkiem formalnym rozpoznania skargi przez sąd. Niezależnie bowiem od oceny organu wyższego stopnia stronie zostaje otwarta droga do zaskarżenia bezczynności do sądu administracyjnego. Strona nie jest przy tym związana żadnymi terminami takiego zaskarżenia.

W świetle powyższego należało dokonać merytorycznej oceny zasadności skargi. Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a, sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności postępowania organu wykazała, że skarga jest zasadna, gdyż istnieją podstawy faktyczne i prawne do stwierdzenia jego bezczynności w zakresie obowiązku rozpoznania wniosku skarżącego o ustalenie kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, którego realizacja wymaga konkretyzacji przez wydanie stosownego aktu.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę dostrzec trzeba, że wniosek skarżącego, co do którego Prezydent Miasta Opola miał obowiązek podjąć działania, dotyczył pojazdu usuniętego z drogi na podstawie niekwestionowanej urzędowej dyspozycji uprawnionego organu Policji. Zawiadamiając właściwy urząd skarbowy o usunięciu pojazdu i bezskutecznym upływie terminu jego odebrania przez właściciela, skarżący w piśmie tym wyraźnie wskazał, że należność za holowanie i parking samochodu na dzień 22 kwietnia 2010 r. wynosi 2342,40 zł. Takie sformułowanie, w ocenie Sądu, należało uznać za wniosek w przedmiocie ustalenia kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, gdyż niewątpliwie wyrażało stanowisko skarżącego co do wysokości kosztów przysługujących mu w tym zakresie. Ponadto, należy mieć na uwadze, że w chwili złożenia pisma brak było jednoznacznych przepisów dotyczących ustalania przedmiotowych kosztów. Dlatego, nie można czynić stronie zarzutu co do nieprawidłowego złożenia wniosku, zwłaszcza w sytuacji, gdy tak jak w niniejszej sprawie, jej pismo wyraźnie wskazywało kwotę w jakiej według jej oceny koszty powinny być ustalone. To natomiast, czy żądanie wniosku zostało sformułowane w sposób jednoznaczny i zrozumiały dla organu postaje bez znaczenia, gdyż w razie jakichkolwiek wątpliwości co do intencji skarżącego organ powinien podjąć działania zmierzające do ustalenia jego rzeczywistej treści i zakresu żądania. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem organu, że skarżący nigdy nie wystąpił z wnioskiem o wypłatę wynagrodzenia za przechowanie pojazdu i zwrot kosztów jego usunięcia. Stwierdzić natomiast trzeba, że skoro skarżący wskazał kwotę należną za usunięcie i przechowanie pojazdu to z chwilą złożenia oświadczenia w tym zakresie, tj. z dniem 22 kwietnia 2010 r., z jego wniosku wszczęte zostało postępowanie w sprawie i po stronie właściwego organu powstał obowiązek ustosunkowania się do treści tego oświadczenia w stosownej formie. Do chwili rozpoznania niniejszej sprawy przez Sąd w kwestii przedmiotowego żądania skarżącego nie został jednak wydany żaden akt administracyjny poza postanowieniem organu podatkowego z dnia 12 października 2010 r. o przekazaniu według właściwości Prezydentowi Miasta Opola wniosku skarżącego.

Rozważając kwestię bezczynności Prezydenta Miasta Opola, działającego w granicach kompetencji starosty miasta na prawach powiatu, w przedmiocie rozpoznania sprawy z wniosku skarżącego wskazać w tym miejscu przyjdzie, że od czasu usunięcia przez skarżącego pojazdu i zgłoszenia przez niego żądania zwrotu kosztów usunięcia i przechowania pojazdu, regulacje dotyczące zasad postępowania z pojazdami usuniętymi z drogi podlegały istotnym zmianom, w związku z którymi powstały wątpliwości dotyczące rozstrzygania w trybie administracyjnym o tych kosztach. Stosownie więc do tego w tym miejscu wyjaśnić należy, że w okresie przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, przepis art. 130a ust. 10 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 z późn. zm.), zwanej dalej "Prawem o ruchu drogowym", stanowił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się i przechodzi na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy. Przepis ten został wyeliminowany z systemu prawnego wskutek wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06, orzekającego o niezgodności tej regulacji – w zakresie, w jakim przepis ten dopuszczał utratę prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu – z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. W następstwie powyższego została uchwalona ww. ustawa nowelizująca, na mocy której dokonano zmian w treści art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Ustawa nowelizująca weszła w życie co do zasady w dniu 4 września 2010 r., przy czym część przepisów weszła w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. Na jej podstawie zmianą objęto art. 130a ust. 10 ustawy w ten sposób, że orzeczenie o przepadku własności pojazdu, od dnia 4 września 2010 r. przekazano do właściwości sądu powszechnego, zastrzegając, iż następuje ono na rzecz powiatu, a nie – jako dotychczas – na rzecz Skarbu Państwa. Jako organ właściwy do wystąpienia do sądu z wnioskiem o wydanie orzeczenia o przepadku pojazdu wskazano też starostę, ustalając, że ten w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Dla wprowadzenia zmian w zakresie regulacji art. 130a ust. 10 ustawy ustanowiono przy tym w art. 11, art. 12 i art. 13 ustawy nowelizującej określone rozwiązania, mające służyć wyeliminowaniu problemów intertemporalnych związanych z tą zmianą. Natomiast z dniem 21 sierpnia 2011 r., na mocy ustawy nowelizującej, uchylone zostały między innymi przepisy art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e ustawy upoważniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria jakimi winien się przy tym wyznaczaniu starosta kierować. W to miejsce wprowadzono ustęp 5f, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, a starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

Dokonując oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 Prawa o ruchu drogowym i umieszczenia go na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, względnie usunięcia go z parkingu w przypadku orzeczenia przepadku, w świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian dostrzec należy, że w niniejszej sprawie pojazd, którego dotyczy wniosek, został usunięty z drogi przed wskazaną nowelizacją. Tak samo wniosek o zwrot kosztów został złożony pod rządami przepisów sprzed nowelizacji. Wówczas to tryb wyłaniania jednostki wykonującej przedmiotowe zadania określały przepisy art. 130a ust. 5a–5e ustawy. Procedura ta, co należy zauważyć, różniła się w sposób istotny od tej, jaka obowiązuje obecnie i znajduje swoje umocowanie w art. 130a ust. 5f ustawy, którego stosowanie w praktyce prowadzi do zawierania umowy cywilnoprawnej pomiędzy starostą i przedsiębiorcą w trybie zamówień publicznych.

W okresie, kiedy skarżący dokonał usunięcia z drogi pojazdu i powstawać zaczęły sporne koszty, wykonywał on zadania w ramach stosunku administracyjnego. Stosunek ten powstał bowiem na skutek władczych działań organów administracji wykonywanych przy pomocy podmiotów spoza administracji publicznej, którymi były jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów, a nie jak obecnie ma to miejsce w ramach stosunku cywilnego. Jednocześnie oparty był on na założeniu, że skarżący miał otrzymywać wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na niego obowiązków. Zauważyć przyjdzie, że w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I OPS 1/10 (dostępna na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że jakkolwiek, co do zasady, należne wynagrodzenie i zwrot kosztów obciąża właściciela pojazdu, to jednak w sytuacji gdy właściciel nie odbierze pojazdu i nie uiści tych należności, nie można pozbawić jednostki wykonującej zlecone jej zadanie publiczne należnego wynagrodzenia i zwrotu poniesionych kosztów. Powołując się na tę uchwałę, w wyroku z dnia 3 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 4/14 (także dostępnym w CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał natomiast, że w poprzednim stanie prawnym, tj. m. in. w czasie gdy skarżący usunął pojazd z drogi i go przechowywał, ustawodawca nie dookreślił zarówno materialnoprawnych podstaw orzekania o kosztach związanych z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu, trybu orzekania o tych kosztach, jak też charakteru należności przysługującej z tego tytułu podmiotowi prowadzącemu parking. Wątpliwości w tym zakresie rozstrzygnięto jednak w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r., stwierdzając, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 z późn. zm.) w zw. z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 449).

Stosownie też do przedstawionych poglądów przyjąć trzeba, że niewątpliwie należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowania podmiotu, który pełnił zadania jednostki wyznaczonej do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu można dochodzić w trybie administracyjnym. Przedstawiona konstrukcja stosunku administracyjnoprawnego powstałego, tak jak w niniejszej sprawie, na gruncie poprzedniego stanu prawnego skutkuje z kolei tym, że obecnie to starosta, czy też jak w niniejszej sprawie prezydent miasta na prawach powiatu jest organem właściwym do załatwienia wniosku dotyczącego kosztów usunięcia i przechowania pojazdu. Kwestia właściwości starosty w tym zakresie była rozważana w orzecznictwie sądowym w sprawach dotyczących sporu kompetencyjnego pomiędzy naczelnikiem urzędu skarbowego, a prezydentem miasta na prawach powiatu. Wypowiadając się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zgodnie z art. 130a ust. 10h ustawy koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta. Przepis ten został dodany przez ustawę nowelizującą, w której zamieszczone zostały również przepisy międzyczasowe. W zakresie takich regulacji, w art. 13 tej ustawy zawarto rozstrzygnięcie o kosztach przechowywania pojazdów, które powstały po upływie terminu, o którym mowa w art. 130a ust. 10 ustawy w brzmieniu dotychczasowym. Rozstrzygając o tych kosztach ustawodawca ogólnie jednak wskazał tylko na Skarb Państwa, bez wskazania statio fisci. Jednocześnie też nie rozstrzygnięto w sposób odmienny, niż wskazany w znowelizowanym przepisie art. 130a ust. 10h ustawy, o organie orzekającym w tego rodzaju przypadkach. Dlatego przyjąć należy, że organem właściwym w sprawie zwrotu wydatków związanych z przechowywaniem pojazdu jest starosta (por. postanowienia NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OW 95/12, z dnia 13 lipca 2012 r. sygn. akt I OW 94/12, z dnia 25 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OW 96/11, z dnia 4 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OW 72/11, z dnia 9 listopada 2012 r., sygn. akt I OW 139/12, wyrok WSA w Krakowie z dnia 12 lipca 2016 r., sygn. akt III SAB/Kr 45/16, zam. w CBOSA). W ocenie Sądu, właściwość starosty należy przy tym przyjąć także wówczas, gdy wniosek został złożony przed nowelizacją do naczelnika urzędu skarbowego, który był wówczas właściwy do załatwiania spraw kosztów dozoru pojazdu i nie został on przez ten organ załatwiony, a następnie sprawa została przekazana staroście wg właściwości.

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w dniu złożenia przez skarżącyego pisma z dnia 22 kwietnia 2009 r., odnoszącego się do kosztów usunięcia z drogi i przechowania spornego pojazdu, wszczęte zostało postępowanie z wniosku strony w sprawie ustalenia tych kosztów i po stronie właściwego organu powstał obowiązek ustosunkowania się do takiego wniosku. Do dnia wejścia w życie przepisów ustawy nowelizującej organem takim był naczelnik urzędu skarbowego, do którego to organu skarżący skierował pismo zawierające żądanie. Skoro jednak organ ten w wyniku zmian prawnych okazał się organem niewłaściwym, a postanowieniem z dnia 12 października 2010 r. organ podatkowy przekazał Prezydentowi Miasta Opola (jako pełniącemu funkcję starosty mieście na prawach powiatu), wniosek strony do dalszego prowadzenia, to od daty tego przekazania zaktualizował się też obowiązek Prezydenta Miasta Opola do zakończenia, merytorycznie albo w innej przewidzianej przez prawo formie, postępowania wszczętego z wniosku skarżącego. Zasadą postępowania administracyjnego jest bowiem konkretyzacja prawa przez organ administracyjny dokonywana z zachowaniem wymagań odnośnie do stosowanej prawnej formy działania i reguł proceduralnych. Organ ma obowiązek zakończenia tak wszczętego wnioskiem strony postępowania merytorycznie albo w innej formie przewidzianej przez prawo. Milczenie organu administracyjnego i jego bierność w podejmowaniu działań skutkujących rozpoznaniem wniosku strony prowadzi natomiast do bezczynności organu (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt III SAB/Lu 1/15, zam. w CBOSA).

Z bezczynnością organu mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie - ale mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności, czy bezczynność ta została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu. Okoliczności, które spowodowały zwłokę organu oraz sposób działania organu w toku rozpoznania sprawy (czy też zaniechania), w tym stopień przekroczenia terminów, mają jedynie znaczenie dla oceny, czy stwierdzona bezczynność miała charakter kwalifikowany, tj. czy była ona rażąca. Podkreślić jeszcze raz przyjdzie, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności w zakresie praw i obowiązków strony. Jednocześnie Sąd nie przesądza o treści, czy skutkach tych działań, a jego kontrola ogranicza się jedynie do ustalenia, czy organ rzeczywiście nie podjął działania, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu w sprawie ze skargi na bezczynność organu, pozostaje prawna poprawność działań organu załatwiających zgłoszone żądanie. Mówiąc inaczej, sąd nie wnika w merytoryczną i procesową poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2509/13, publ. w CBOSA). Z tego też powodu w niniejszej sprawie brak było podstaw do prowadzenia rozważań w kwestii istnienia materialnoprawnych przesłanek orzeczenia przez organ o przedmiotowych kosztach usunięcia i przechowania pojazdu. Ocena z tym zakresie ma bowiem charakter wtórny i dokonywana jest w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy.

Sąd stwierdził jednak, że istnieją przesłanki do uznania, że Prezydent Miasta Opola pozostaje w bezczynności co do rozpoznania wniosku skarżącego. Bezczynność ta istnieje od chwili przekazania mu według właściwości sprawy usunięcia i przepadku wskazanego pojazdu. Jak wynika bowiem z przedłożonych akt administracyjnych, po przekazaniu sprawy Prezydent Miasta Opola nie podejmował wymaganych działań zmierzających do dokładnego ustalenia jej stanu faktycznego. W szczególności nie podjął żadnych czynności prowadzących do wyjaśnienia kwestii zasadności złożenia przez skarżącego przedmiotowego wniosku. Wprawdzie wystąpił do Sądu Rejonowego w [...] z wnioskiem o orzeczenie przepadku pojazdu, ale wniosek ten został postanowieniem z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt [...] oddalony. W efekcie zaniechania jakiegokolwiek dalszego działania dopuścił się bezczynności w rozpoznania wniosku skarżącego. Pomimo upływu 6 lat od chwili przekazania akt sprawy, do dnia wydania wyroku w niniejszej sprawie, nie podjął bowiem żadnego rozstrzygnięcia, czy to merytorycznego, czy też procesowego, w sprawie. Niewątpliwie natomiast, na skutek wniosku skarżącego wszczęte zostało postępowanie w tym przedmiocie, które powinno być prowadzone i następnie zakończone w odpowiedniej do okoliczności faktycznych formie. W ocenie Sądu sytuacja taka natomiast, gdy wniosek strony przez kilka lat pozostaje nierozpoznany, nie może być zaakceptowana z punktu widzenia zasady praworządności i zasady demokratycznego państwa prawa, w odniesieniu do których strona działająca w zaufaniu do organów państwowych ma prawo oczekiwać, że te podejmą stosowne działania zmierzające do załatwienia jej wniosku zgodnie z przepisami obowiązującego prawa. Nie może też ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania organów tak w zakresie ustalenia przez nie swojej właściwości do załatwienia sprawy jak i ustalenia okoliczności faktycznych związanych ze złożeniem przez nią wniosku, podlegającego rozpoznaniu w formie prawem przewidzianej. Dlatego Sąd stwierdził bezczynność Prezydenta Miasta Opola w niniejszej sprawie uznając, że niezależnie od tego, czy istniały podstawy do wystąpienia do sądu o orzeczenie przepadku pojazdu na rzecz Miasta Opola czy też nie, organ powinien był ustosunkować się do złożonego wniosku w przewidzianej prawem formie, odpowiedniej w zależności od tego, czy istniały podstawy do merytorycznego rozpoznania wniosku, czy też wniosek nie mógł być merytorycznie rozpoznany w ogóle, albo istniały czasowe przeszkody do jego merytorycznego rozpoznania (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 czerwca 2015 r., sygn. akt III SAB/Lu 1/15).

Mając na uwadze powyższe, wobec stwierdzonego naruszenia przez organ przepisu art. 35 § 1 - 3 K.p.a., na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 P.p.s.a. orzeczono w pkt 1 wyroku o zobowiązaniu Prezydenta Miasta Opola do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 30 dni, tj. w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a.

Oceniając w świetle art. 149 § 1a P.p.s.a. stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością uznano też, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Dokonując takiej oceny Sąd uwzględnił długi okres czasu jaki upłynął od przekazania Prezydentowi Miasta Opola według właściwości sprawy usunięcia pojazdu oraz brak podejmowania przez ten organ jakichkolwiek skutecznych czynności zmierzających do wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych tej sprawy i w konsekwencji rozpoznania żądania skarżącego. Brak podejmowania przez organ działań zmierzających do zakończenia sprawy skutkuje natomiast oczywistym naruszeniem obowiązków organu jako właściwego do załatwienia tej sprawy w ramach przyznanych mu kompetencji.

Rezultatem dokonanej przez Sąd oceny było orzeczenie na wniosek strony, na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., w pkt 3 wyroku o wymierzeniu organowi grzywny, a w pkt 4 także o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego określonej sumy pieniężnej. Podstawą do podjęcia orzeczenia w tym przedmiocie było to, że stwierdzona bezczynność miała kwalifikowany charakter i związana była z zaniechaniem podejmowania przez organ jakichkolwiek działań prowadzących do uzyskania danych niezbędnych do merytorycznego rozpoznania wniosku. Wysokość zasądzonej grzywny (500 zł) i sumy pieniężnej (1000 zł) ustalono jednak w dolnych granicach wynikających odpowiednio z art. 154 § 6 i § 7 P.p.s.a., uwzględniając fakt zmiany stanu prawnego, która mogła powodować wątpliwości organu co do jego właściwości w załatwieniu wniosku skarżącego oraz wątpliwości co do właściwej formy jej rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd uznał za nieuzasadnione zasądzenie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w żądanej przez niego wysokości mając na uwadze to, że jej przyznanie nie ma charakteru kompensacyjnego i nie ma na celu zaspokojenia żądania, którego dotyczy postępowanie administracyjne.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania. Na wysokość tych kosztów składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 z późn. zm.), zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wpisu od skargi ustalonego w kwocie 100 zł.