Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 513/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2020 r. sprawy ze skargi K. N. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), stwierdził niedopuszczalność wniesionego przez K. N. (skarżącego) odwołania od pisma Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r., [...], w sprawie odmowy podania informacji o składzie komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej z dnia [...] września 2019 r.

W dniu [...] września 2019 r. Dyrektor Instytutu Kształcenia Kadr Wyższej Szkoły Policji w [...] wydał opinię służbową, z którą K. N., jako opiniowany, zapoznał się w dniu [...] września 2019 r. Od wymienionej opinii policjant wniósł odwołanie do Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...], który - zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 883, z późn. zm.) - powołał komisję do zbadania zaskarżonej opinii.

Raportem z dnia [...] października 2019 r. K. N. zwrócił się do Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z wnioskiem o udostępnienie pisemnej informacji o składzie osobowym komisji, powołanej do zbadania zaskarżonej opinii z dnia [...] września 2019 r.

W odpowiedzi, pismem z dnia [...] października 2019 r., [...], Komendant-Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] poinformował K. N., że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów nie przewidują możliwości informowania policjanta o składzie osobowym komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej.

Pismo to K. N. otrzymał w dniu 4 listopada 2019 r.

W dniu [...] listopada 2019 r. do Wyższej Szkoły Policji w [...] wpłynął raport K. N. z dnia [...] listopada 2019 r., w którym wymieniony wskazał, iż składa "odwołanie" od pisma Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r., [...]. Stwierdził w nim, że mimo wywiedzenia przez niego istotnych zarzutów, uzasadniających wyłączenie niektórych członków komisji z udziału w procesie jego opiniowania, nie został poinformowany o składzie osobowym tej komisji, a także odmówiono mu udostępnienia pisemnej informacji w tym zakresie. Tym samym jego zdaniem, postępowanie odwoławcze obarczone jest wadą prawną skutkującą jego nieważnością.

Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Komendant-Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową.

Komendant Główny Policji, stwierdzając niedopuszczalność złożonego odwołania, wskazał miedzy innymi, że z uwagi na okoliczność, iż K. N. wniósł odwołanie od pisma Komendanta - Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r., [...] - stanowiącego odpowiedź na jego raport w sprawie udostępnienia informacji o składzie komisji powołanej do zbadania odwołania od opinii służbowej, które to pismo nie jest decyzją administracyjną (ani też postanowieniem), od których przysługuje środek zaskarżenia - koniecznym jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego przez K. N. odwołania.

K. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]. Kwestionując prowadzone wobec niego opiniowanie służbowe, stwierdził, że nie może zgodzić się z brakiem jakiejkolwiek kontroli organu I instancji, wydającego rozstrzygniecie w postaci opinii funkcjonariusza publicznego. Taki stan pozbawiałby stronę możliwości przeciwdziałania naruszeniom prawa.

Zauważył, że rozstrzygnięcie w zakresie składanej skargi, dotyczy konkretnej sprawy, konkretnego adresata i jest podejmowane przez legitymowany do niej organ administracji publicznej. Nie bez znaczenia jest także fakt, iż opinia bezpośrednio wywołuje skutki prawne i faktyczne wobec jej adresata, łącznie z pozbawieniem części wynagrodzenia, a nawet zwolnienia ze służby w Policji.

W jego ocenie, regulujące wydawanie opinii rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów, nieprzewidujące jakiegokolwiek trybu weryfikacji opiniowania funkcjonariusza, jest niezgodne z Konstytucją RP.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując, że pismo Komendanta-Rektora Wyższej Szkoły Policji w [...] z dnia [...] października 2019 r. [...], informujące K. N., o tym, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia

2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów nie przewiduje możliwości informowania policjanta o składzie osobowym powołanej komisji, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. i z tej racji Komendant Główny Policji przyjął, iż w rozpatrywanej sprawie Komendant-Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] nie wydał jakiegokolwiek merytorycznego rozstrzygnięcia, które podlegałoby administracyjnemu tokowi instancji. Wniesienie natomiast środka zaskarżenia w stosunku do rozstrzygnięcia, które nie jest decyzją administracyjną skutkowało koniecznością stwierdzenia, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalności odwołania. Uchybienie bowiem temu obowiązkowi i merytoryczne rozpoznanie odwołania stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Podkreślił, iż nawet opinii służbowej nie można traktować, jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności, jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia służbowa stanowi jedynie ocenę - stan wiedzy bezpośredniego przełożonego o określonych cechach opiniowanego. Jest ona zatem oświadczeniem wiedzy, nie zaś oświadczeniem woli, za które powszechnie uznaje się decyzję administracyjną. Przedmiotowa opinia niczego nie rozstrzyga i nie jest ona nakierowana na wywoływanie bezpośrednich skutków prawnych. Sama w sobie nie kreuje nowej sytuacji prawnej oraz nie kształtuje bezpośrednio sfery praw i obowiązków opiniowanego. Powyżej prezentowany pogląd prawny ma również zastosowanie do innych pragmatyk służbowych, w tym pragmatyki policyjnej (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2011 r. o sygn. akt I OPS 2/11 i I OPS 3/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola, stosownie do § 2 powołanego artykułu, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym, jak i prawem procesowym. Ocena legalności dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej: "p.p.s.a."

W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Z uwagi na to, że przedmiotem skargi jest postanowienie kończące postępowanie, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] nie narusza prawa.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wprowadza zakres postępowania organu drugiej instancji określany w doktrynie prawa mianem wstępnego, badający istnienie formalnych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia działania organu wyższego stopnia (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, s. 597; K. Glibowski (w:) M. Wierzbowski, A. Wiktorowska (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 746 i n.).

Organ II instancji obowiązany jest zatem zbadać, czy środek zaskarżenia jest w ogóle dopuszczalny, a także czy został wniesiony z zachowaniem ustawowego terminu. Każdorazowe stwierdzenie przez organ, że którakolwiek z powyższych przesłanek nie została spełniona powoduje konieczność wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Badając dopuszczalność wniesionego środka odwoławczego, organy administracji publicznej zobowiązane są do stwierdzenia, że spełnione zostały zarówno przesłanki natury podmiotowej, jak i przedmiotowej. Do przesłanek natury podmiotowej zaliczamy brak legitymacji procesowej (interesu prawnego) do wniesienia odwołania, a także brak zdolności do czynność prawnych po stronie podmiotu je wnoszącego. Przesłankami natury przedmiotowej będą natomiast niezaskarżalność decyzji lub jej nieistnienie.

Z tym ostatnim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 104 k.p.a., organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Należy jednak zwrócić uwagę, że Komendant-Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] w piśmie z dnia [...] października 2019 r., [...], dotyczącym odmowy podania informacji o składzie komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej z dnia [...] września 2019 r., uznanym przez skarżącego za rozstrzygnięcie podlegające zaskarżeniu, jedynie poinformował wnioskodawcę o obowiązującym stanie prawnym, co wyraża się wprost poprzez użycie w treści tego pisma następującego zwrotu: "Informuję, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów nie przewidują możliwości wyłączania - na wniosek policjanta, który zaskarżył opinię służbową - członków komisji powołanej do zbadania zaskarżonej opinii służbowej. Przy powołaniu komisji wzięto pod uwagę zapis cyt. powyżej rozporządzenia zawarty

w § 8 ust. 3."

Pismo przedmiotowe ma charakter czysto informacyjny i nie rozstrzyga w sposób władczy indywidualnej sprawy skarżącego. Na tym etapie sprawy nawet postępowanie zainicjowane odwołaniem skarżącego od opinii służbowej z dnia [...] września 2018 r. nie zostało jeszcze zakończone, ponieważ Komendant-Rektor Wyższej Szkoły Policji w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną opinię służbową rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r..

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał stanowisko Komendanta Głównego Policji, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], za słuszne i prawidłowe.

Na marginesie przedmiotowej sprawy, należy przyznać rację organowi, że w świetle uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 2/11 i sygn. akt I OPS 3/11, dostępnych: https://cbois.nsa.gov.pl,opiniowanie służbowe policjantów nie mieści się w katalogu form działania administracji publicznej, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. poddanych kognicji sądu administracyjnego.

Należy bowiem zauważyć, iż okresowa opinia dotyczy konkretnego funkcjonariusza. W rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 30 sierpnia 2010 r. w sprawie opiniowania służbowego policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 883 ze zm.) przyznano funkcjonariuszowi Policji prawo do zapoznania się z takim dokumentem i złożenia od niego odwołania. Takie gwarancje procesowe pozwalają funkcjonariuszowi na uruchomienie stosownej procedury kontrolnej i stwarzają mu możliwość ewentualnego wpływania w ten sposób na treść sporządzonej o nim opinii. Nie oznacza to jednak, że funkcjonariusz staje się przez to adresatem opinii służbowej. Przedmiotowa opinia ma służyć jedynie wewnętrznym celom organizacyjnym Policji. Opiniowanie jest uprawnieniem i jednocześnie obowiązkiem bezpośredniego przełożonego funkcjonariusza. Opinia służbowa jest sporządzana przez niego na jego własne potrzeby służbowe i potrzeby przełożonych właściwych w sprawach osobowych. Ma ona im dostarczyć niezbędnych informacji o podległym funkcjonariuszu, tj. pełną, usystematyzowaną według określonych kryteriów, ocenę jego kwalifikacji zawodowych, cech osobowych, predyspozycji i sposobu wywiązywania się z poszczególnych obowiązków służbowych. Omawiana opinia ma zatem zapewnić prawidłową politykę kadrową i umożliwić przełożonym podejmowanie w przyszłości racjonalnych działań dotyczących zajmowania przez funkcjonariusza dotychczasowego stanowiska lub innych stanowisk służbowych oraz przydatności do pełnienia przez niego służby. Przemawia to także za stanowiskiem, że opiniowanie funkcjonariusza jest sprawą wynikającą z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi w rozumieniu art. 5 pkt 2 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że sprawa opiniowania służbowego funkcjonariuszy Policji nie jest sprawą administracyjną, a opinia służbowa nie ma cech rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej ani w znaczeniu procesowym, ani materialnym. Pod terminem "sprawa administracyjna" powszechnie rozumie się bowiem sprawę powstałą wskutek żądania udzielenia jednostce uprawienia albo wszczęcia z urzędu postępowania bezpośrednio w celu ograniczenia, cofnięcia uprawnienia administracyjnego lub nałożenia, zwolnienia, ograniczenia lub rozszerzenia obowiązku administracyjnego.

Rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej jest takie działanie organu administracji publicznej, które podejmowane jest bezpośrednio w celu wywołania skutku prawnego i wywołujące ten skutek przez bezpośrednie władcze ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki.

Natomiast opinia służbowa nie jest dokonywana w celu wywołania bezpośrednio skutku prawnego, sama również nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych. Niewątpliwie opinia może w przyszłości rzutować na sytuację osobistą, majątkową i zawodową funkcjonariusza, np. wpływać na awans, uprawnienia do określonych świadczeń, jak również na trwanie stosunku służbowego. Jednakże powyższe konsekwencje nie są bezpośrednim skutkiem prawnym opinii służbowej, lecz dalszych działań przełożonych, podejmowanych w odrębnych postępowaniach (vide uchwała NSA z 5 grudnia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/11).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.