Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 641/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.), Sędziowie NSA Anna Łuczaj, Ludwik Żukowski, Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2005r., sygn. akt VI SA/Wa 709/04 w sprawie ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2004r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 lutego 2005 r.(sygn.VI SA/Wa 709/04), po rozpoznaniu sprawy ze skargi T. B. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia dotacji – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2004 r. i zasądził od Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa na rzecz T. B. kwotę 332 z tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd przedstawił stan faktyczny sprawy. Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] stycznia 2004 r. o odmowie udzielenia dotacji. Z jej uzasadnienia wynika , że w dniu 21 listopada 2003 r. T. B. wystąpił ,za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa ,z wnioskiem o udzielenie dotacji na dofinansowanie kosztów dezynfekcji pomieszczeń oraz pokrycia rzeczywistej szkody poniesionej przy wykonywaniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa, w przypadku stwierdzenia Clavibacter michiganensis ssp.Sepedonicus w ziemniakach zgłoszonych do kwalifikacji w stopniu super elity. W dniu składania wniosku nie było decyzji Wojewódzkiego Inspektora w sprawie postępowania z roślinami,produktami roślinnymi, przedmiotami, glebą, podłożami porażonymi organizmami szkodliwymi podlegającymi obowiązkowi zwalczania w związku ze stwierdzeniem porażenia bulw kwalifikowanych sadzeniaków ziemniaka przez Clavibacter michiganensis ssp.Sepedonicus, która jest jednym z niezbędnych warunków udzielenia dotacji, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa(Dz.U. Nr 65,poz.595 ze zm.).

W skardze na tę decyzję T. B. wnosił o jej uchylenie i zarzucał brak podstaw prawnych i faktycznych do odmowy udzielenia dotacji. Zdaniem skarżącego powołane rozporządzenie nie łączy w żaden sposób składanego wniosku z decyzją wojewódzkiego inspektora ochrony roślin.Nakazuje tylko by ostateczną decyzję o przyznaniu dotacji uzależniać od istnienia tej decyzji. Złożenie wniosku wynikało z uzyskanych informacji o przebiegu i wynikach badań, które przesądzały o tym, że decyzja zostanie wydana a data jej wydania wynikała z toku instancji.Momentem decydującym jest moment wydawania decyzji o dotacji a nie chwila złożenia wniosku.W katalogu wymaganych dokumentów nie jest wymieniona decyzja wojewódzkiego inspektora.Wniosek o dotację składa się do wojewódzkiego inspektora, który zna wyniki badań oraz fakt wydania lub niewydania decyzji zna z urzędu.Na rozprawie T.B. podnosił że wcześniejsze złożenie wniosku wynikało z zalecenia zawartego w piśmie Wojewódzkiego Inspektora by składać wnioski z chwilą uzyskania ostatecznych wyników badań.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uzasadniając uwzględnienie skargi podniósł że Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa jest związany rygorami procedury administracyjnej i powinien podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy. Musi wyczerpująco zebrać i ocenić materiał dowodowy i uzasadnić rozstrzygnięcie w myśl zasad określonych w k.p.a.Zdaniem Sądu, Główny Inspektor naruszył te zasady, w stopniu który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał przepis § 39 ust.2 i § 39 ust.1 pkt 7 pow.rozporządzenia. Przepis § 39 ust.1 pkt 7 uzależnia udzielenie dotacji od wydania decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa w przypadku stwierdzenia Clavibacter michiganensis ssp.sepedonicus w ziemniakach.Wydanie decyzji wojewódzkiego inspektora jest uzależnione od wyników badań laboratoryjnych,ocenia on także wniosek pod względem merytorycznym,formalnym i rachunkowym. W rozpoznawanej sprawie wyniki nadań były już znane stronie.Wydanie decyzji było przesądzone a data jej wydania zależała wyłącznie od organu.

Uzależnienie dotacji od wydania decyzji wojewódzkiego inspektora , nie oznacza, że brak decyzji w dacie złożenia wniosku stanowi podstawę do odmowy przyznania dotacji.Z rozporządzenia nie wynika obowiązek załączenia decyzji(kopii).

Złożony wniosek został zaakceptowany w dniu 5 grudnia 2003 r. Przez Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Ochrony Roślin.Nie podważając tej decyzji Główny Inspektor uznał że sam fakt wcześniejszego , przed wydaniem decyzji, złożenia wniosku jest podstawą do odmowy udzielenia dotacji.Organ ten nie odniósł się do merytorycznych podstaw wniosku.Dotacja miała pokryć rzeczywiste szkody i tylko w tym zakresie skarżący wystąpił o dotację i przedłożył rachunek wystawiony kilka miesięcy przed datą złożenia wniosku.Organ powołał się na to,że skarżący występuje również o dofinansowanie kosztów dezynfekcji pomieszczeń , nie zbadał jednak czy strona poniosła rzeczywistą szkodę i należycie ją udokumentowała.W tej sytuacji niewyjaśnienie stanu faktycznego stanowiło naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego a podtrzymanie poprzedniej wadliwej decyzji uczyniło wadliwą także zaskarżoną decyzję z dnia 27 lutego 2004 r.

Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną w całości i wniósł o jego uchylenie i zasądzenie kosztów.Zarzucił naruszenie prawa materialnego - § 39 ust.1 pkt 7 i ust.2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa(Dz.U. Nr 65,poz.595 ze zm.)przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest składanie wniosku o udzielenie dotacji na pokrycie rzeczywistej szkody poniesionej przy wykonywaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa przed wydaniem tej decyzji i że nie istnieje w tym przypadku możliwość działania organu na zasadzie uznania administracyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Główny Inspektor wyjaśnił że wniosek został złożony w dniu 21 listopada 2003 r. a decyzja której ten wniosek dotyczył została wydana w dniu 1 grudnia 2003 r. a doręczona stronie 8 grudnia 2003 r. Dopiero z tym dniem wojewódzki inspektor był związany jej treścią. Dopiero wniosek złożony w tym dniu mógłby stanowić podstawę do skutecznego wszczęcia postępowania.Wykładnia dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny stanowi w istocie zgodę na obejście powołanych przepisów a w szczególności obejście wymogu składania wniosku w nieprzekraczalnym terminie do dnia 30 listopada danego roku.Przyznanie dotacji ma charakter uznaniowy.Uznanie związane jest z jednej strony z ograniczoną ilością środków budżetowych przeznaczonych na dotacje przedmiotowe a z drugiej specyfiką wydatkowania tych środków,które – nie wydatkowane do końca roku budżetowego- "wracają" do budżetu.Nie można zatem Głównemu Inspektorowi odmówić prawa nieudzielania dotacji na dofinansowanie kosztów pokrycia rzeczywistej szkody poniesionej przy wykonywaniu decyzji doręczonych stronie dopiero w grudniu, których termin uprawomocnienia zbiegał się z terminem zakończenia roku budżetowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy i zasługuje tym samym na uwzględnienie.W myśl § 39 ust.1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 22 maja 2002 r. w sprawie stawek dotacji przedmiotowych dla różnych podmiotów wykonujących zadania na rzecz rolnictwa podmiotowi na jego wniosek może być udzielona dotacja na realizację zadań z zakresu ochrony roślin przy zwalczaniu Clavibacter michiganensis subsp.sepedonicus , na podstawie decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa, w zakresie dofinansowania kosztów : przerobu porażonych ziemniaków i unieszkodliwienia odpadów, dezynfekcji pomieszczeń, pokrycia rzeczywistej szkody, poniesionej przy wykonywaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa w przypadku stwierdzenia Clavibacter michiganensis subsp.sepedonicus w ziemniakach zgłoszonych do kwalifikacji w stopniu super elity,elity i oryginału. Wniosek o udzielenie dotacji zainteresowany podmiot składa do właściwego wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa nie później niż do dnia 30 listopada, wraz z kopiami faktur albo rachunków albo kserokopiami faktur albo rachunków, potwierdzonych za zgodność z kopią dokumentu(§ 39 ust. 2 pow.rozporządzenia).

Z powołanych wyżej przepisów wynika jasno, że podstawę wniosku powinna stanowić decyzja wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa nakładająca obowiązek zrealizowania zadań z ochrony roślin a rzeczywista szkoda musi być poniesiona przy jej wykonywaniu. Wniosek musi być złożony nie później niż do dnia 30 listopada , wraz z kopiami faktur lub rachunków. Dotacje są wypłacane ze środków publicznych co rzutuje na sposób i czas ich wydatkowania, a w tym przypadku na określenie terminu składania wniosków.Wojewódzki Sąd Administracyjny w istocie negując , na gruncie powołanych przepisów, wymóg złożenie wniosku dopiero po wydaniu( i doręczeniu) decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa z której realizacją będzie związana rzeczywista szkoda, dokonał błędnej ich wykładni.W sytuacji gdy określony przepisami pow. rozporządzenia wymóg nie został spełniony, wcześniejsze wniesienie wniosku o przyznanie dotacji na dofinansowanie kosztów ochrony roślin mogło nie wywołać oczekiwanego skutku. Podkreślenia wymaga, że interpretacja powołanych przepisów dokonana przez organ nie pozbawia osób, w stosunku do których przedmiotowe decyzje podjęto po dniu 30 listopada i wnioski mogły być złożone dopiero w późniejszym okresie rozliczeniowym, prawa do uzyskania dotacji w roku następnym. Jak wynika z akt sprawy , dopiero decyzja Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin w Koszalinie z dnia 1 grudnia 2003 r. zawierała określenie wszystkich obowiązków związanych ze zwalczaniem organizmów szkodliwych ,mogących prowadzić do szkody a sam wniosek został zaakceptowany przez właściwy organ w dniu 5 grudnia 2003 r. a zatem po upływie terminu określonego w rozporządzeniu. Wnoszenie wniosku za pośrednictwem organu wydającego decyzję, podlegającą wykonaniu i mogącą prowadzić do powstania szkody i jego akceptowanie przez ten organ, sprawia że brak obowiązku dołączania do tego wniosku kopii decyzji wojewódzkiego inspektora znajduje uzasadnienie. Potwierdza to zasadność interpretacji dokonanej w zaskarżonej decyzji a tym samym zasadność zarzutu skargi kasacyjnej związanego z wymogiem składania wniosku o udzielenie dotacji po wydaniu decyzji wojewódzkiego inspektora ochrony roślin.

Nie może natomiast być uznany za zasadny zarzut odnoszący się do możliwości działania w tych sprawach na drodze uznania administracyjnego. Sąd nie kwestionował w istocie możliwości działania organu w przedmiotowych sprawach w ramach uznania ale sformułował zarzuty dotyczące postępowania wyjaśniającego.Temu stanowisku nie można odmawiać słuszności, bo działanie w ramach uznania administracyjnego pociąga za sobą konieczność wnikliwego postępowania wyjaśniającego ,które da podstawę do wydania decyzji uznaniowej.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 185 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153,poz.1270 ze zm.)orzeczono jak w sentencji.