Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 806/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 82 ust. 1, ust. 4-5, art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 486
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Hanna Tarnawska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 20 lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnemu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 20 lipca 2017 r. Wojewoda, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. 2016, poz. 486 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr [...] sejmiku województwa z dnia 19 czerwca 2017 roku w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu województwa – Cz. E.

W toku kontroli zgodności z prawem przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że uchwała w sposób istotny narusza prawo.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 19 czerwca 2017 r. Sejmik Województwa podjął uchwałę Nr [...] w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu województwa . Powyższa uchwała doręczona została Wojewodzie w dniu 22 czerwca 2017 r.

W podstawie prawnej uchwały Sejmik Województwa wskazał art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.).

Zgodnie z § 1 uchwały Sejmik Województwa odmówił wyrażenia zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnemu województwa Cz. E. zatrudnionemu w Ośrodku Doradztwa Rolniczego w L.

Jak wynika z uzasadnienia uchwały w dniu 18 maja 2017 r. do Sejmiku Województwa wpłynął wniosek pracodawcy - Ośrodka Doradztwa Rolniczego w L. o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy radnemu na podstawie art. 42 ustawy Kodeks pracy. Pracodawca wskazał jako przyczynę wypowiedzenia zmieniającego - dokonanie zmiany struktury organizacyjnej jednostki, polegającej na zlikwidowaniu komórki organizacyjnej w S., tj. Działu Specjalistów Branżowych i Administracji, której radny Cz. E. jest kierownikiem i utworzenie w to miejsce Oddziału w S.

W związku z w/w wnioskiem Komisja Samorządu Terytorialnego i Bezpieczeństwa Publicznego Sejmiku Województwa na podstawie przeprowadzonych czynności wyjaśniających stwierdziła, że wskazane przez pracodawcę przyczyny dokonania wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy nie dawały podstawy do wyrażenia przez Sejmik Województwa zgody na dokonanie takiego wypowiedzenia. W ocenie tej Komisji, którą to ocenę przyjął również Sejmik Województwa podejmując przedmiotową uchwałę, reorganizacja Ośrodka Doradztwa Rolniczego w L. jest przyczyną pozorną, gdyż polega jedynie na zmianie nazewnictwa komórek organizacyjnych jednostki, a porównanie dotychczas i aktualnie obowiązującego regulaminu wskazuje, iż zadania zlikwidowanego Działu Specjalistów Branżowych i Administracji w S. i nowo utworzonego Oddziału w S. pozostają faktycznie bez zmian. W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że "zmiany organizacyjne nie stanowią zatem w ocenie Komisji przyczyny uzasadniającej wypowiedzenie radnemu warunków pracy i płacy zwłaszcza, co ustalono, pogarszającej sytuację pracownika".

Ponadto, jak wynika z uzasadnienia do uchwały, w ocenie Sejmiku Województwa fakt, że pracodawca radnego zwrócił się do Sejmiku z wnioskiem z dnia 27 lutego 2017 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy w trybie dyscyplinarnym, a uchwałą Nr [...] z dnia 27 marca 2017 r. odmówiono wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, świadczy o nieuzasadnionej próbie naruszenia zasady ochrony trwałości stosunku pracy radnego z powodu pełnionej funkcji, wynikającej z art. 27 ustawy o samorządzie województwa.

W ocenie organu nadzoru, uchwała Sejmiku Województwa z dnia 19 czerwca 2017 roku godzi w porządek prawny z zakresu prawa pracy, a pozostawienie jej w obrocie prawnym stanowiłoby również naruszenie art. 8 k.p., zgodnie z którym nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.

W dniu 19 sierpnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie nadania statutu Ośrodkowi Doradztwa Rolniczego w L., który nie przewiduje w strukturze tej jednostki Działu Specjalistów Branżowych i Administracji, a której kierownikiem jest radny Cz. E. Dział Specjalistów Branżowych i Administracji był komórką organizacyjną Ośrodka utworzoną na podstawie statutu już nieobowiązującego nadanego uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 20 stycznia 2015 r.

W dniu 25 stycznia 2017 r. Dyrektor Ośrodka Doradztwa Rolniczego w L. działając na podstawie § 5 ust. 4 nowego statutu wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w L., który zatwierdzony został zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Zgodnie z obowiązującym regulaminem organizacyjnym Ośrodka w strukturze tej jednostki nie ma komórki organizacyjnej Dział Specjalistów Branżowych i Administracji, nie ma też stanowiska kierownika tej komórki.

Zdaniem organu, jeżeli nie ma komórki organizacyjnej, to oczywistym jest, że utrzymywanie stanowiska kierownika tej komórki nie ma podstaw prawnych i w związku z tym wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu Sejmiku, który zajmuje to stanowisko, był uzasadniony prawnie. Jednoznacznie stwierdzono, że przyczyną wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy radnemu nie były zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu. Zajmowane przez pracownika stanowisko pracy nie może być sprzeczne ze strukturą organizacyjną jednostki, w której pracownik jest zatrudniony, zaś usprawiedliwieniem takiego działania nie może być norma prawna zawarta w art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, gdyż działanie takie stanowiłoby nadużycie prawa.

Dalej podano, że wniosek pracodawcy z dnia 27 lutego 2017 r. o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radnym, zawierał w uzasadnieniu zupełnie inne przyczyny niż wskazane we wniosku pracodawcy o wyrażenie zgody na wypowiedzenie zmieniające warunki pracy i płacy na podstawie art. 42 k.p. Każdy z tych wniosków zawierał inne uzasadnienie i odnosił się do różnych stanów faktycznych i prawnych. Zatem łączenie tych dwóch wniosków w celu odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu w ocenie organu nadzoru było nieuzasadnione.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Województwo wniosło o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

Strona skarżąca zarzuciła naruszenie:

̶ art. 82 ust. 1 i ust. 5 ustawy samorządzie województwa, poprzez przyjęcie, że uchwała Sejmiku jest sprzeczna z prawem i nie zastosowanie ust. 5,

̶ art. 82 ust. 6 ustawy w zw. z art. 6, 7, 77 oraz 80 k.p.a., poprzez niezgodne z prawem działanie organu, który: oparł skarżone rozstrzygniecie na wadliwej wykładni przepisów prawa materialnego czym naruszył zasadę legalizmu, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, nie rozpatrzył i nie oparł oceny na całym materiale dowodowym,

̶ art. 8 k.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie zasad prawa pracy.

Skarżący wskazał, że zakwestionowana uchwała Sejmiku została wydana na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa. Sejmik ustalił, że wskazana przez pracodawcę radnego podstawa dokonania wypowiedzenia zmieniającego, tj. reorganizacja jednostki poprzez likwidację komórki, której radny był kierownikiem i utworzenie w jej miejsce innej jednostki, należy ocenić jako przyczynę pozorną, polegającą w istocie na zmianie nazewnictwa schematu organizacyjnego. Zmiany te nie uzasadniają wypowiedzenia radnemu warunków pracy i płacy zwłaszcza, że dodatkowo pogorszy się sytuacja pracownika. Całość okoliczności wypowiedzenia warunków pracy i płacy rodzi uzasadnione przypuszczenie, że czynności podejmowane przez pracodawcę związane są z pełnieniem przez niego funkcji radnego sejmiku województwa.

Skarżący podał, że nieważność uchwały organu może być stwierdzona wyłącznie w razie stwierdzenia przez organ nadzoru istotnego naruszenia przepisów prawa i obowiązkiem tego organu jest wykazanie, że akt naruszał w sposób istotny konkretny przepis prawa. Natomiast w sprawie, poza wskazaniem przepisów prawa, organ nie zamieścił żadnego uzasadnienia prawnego, a tym samym nie wyjaśnił, dlaczego uznał tak a nie inaczej. W uzasadnieniu uchwały Sejmiku podane zostały motywy jakimi kierował się Sejmik oraz szeroko zostało podane uzasadnienie faktyczne i prawne odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy. Organ nie ustosunkował się w żaden sposób do uzasadnienia prawnego uchwały celem wykazania, że naruszała ono prawo w sposób istotny. Tym samym organ naruszył przepis art. 82 ust. 1, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem mimo wskazania, że orzeczenie jest wydane w oparciu o ten przepis, faktycznie go nie zastosował. Ponadto organ nie zastosował przepis art. 82 ust. 5, bowiem nie wykazał, że stwierdzone naruszenie prawa było istotne, a tylko w razie stwierdzenia istotnego naruszenia mógł stwierdzić nieważność uchwały Sejmiku.

Dalej wskazano, że organ nie rozpatrzył istotnych okoliczności sprawy, a mianowicie ustaleń dokonanych przez Sejmik, że działania pracodawcy radnego polegające na likwidacji stanowiska radnego były czynnościami w rzeczywistości pozornymi. Dopiero dokonanie ustaleń w tym zakresie i wykazanie, że wnioski Sejmiku są błędne, pozwalałoby stwierdzić, że uchwała narusza konkretny przepis prawa. Organ zgodnie z art. 7 k.p.a. ma podjąć czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy.

Skarżący nie zgodził się także z argumentacją organu, że Sejmik połączył dwa wnioski pracodawcy w celu odmowy zgody na zmianę warunków pracy i płacy w sposób nieuzasadniony. Sejmik wydając przedmiotową uchwałę miał wiedzę o swojej poprzedniej uchwale z dnia 27 marca 2017 r. i okolicznościach sprawy, zaś obecna uchwała nie przywołuje jako podstawy swoich ustaleń tamtego rozstrzygnięcia. Kwestia ta została poruszona w uzasadnieniu jako mająca znaczenie w sprawie jedna z okoliczności, bowiem obowiązkiem Sejmiku było wziąć pod uwagę całokształt okoliczności.

Organ poza stwierdzeniem naruszenia nie wskazał nawet jakie przepisy czy zasady z zakresu prawa pracy zostały naruszone, brak w orzeczeniu uzasadnienia prawnego. Organ nie dokonał analizy przepisów, których naruszenie stwierdził, mimo że miał taki obowiązek. Przywołał okoliczności i stan faktyczny sprawy, ale nie wyjaśnił jakie konkretnie zasady art. 8 k.p. i dlaczego zostały naruszone przez Sejmik w tych okolicznościach.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Z kolei w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego.

Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania organu administracji co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu (rozstrzygnięcia nadzorczego) organ nie naruszył prawa.

W niniejszym przypadku skargą Województwa objęto rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia 20 lipca 2017 r., w którym organ ten stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 19 czerwca 2017r. w sprawie odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu Województwa - Cz. E.

Przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2016r. poz. 486 ze zm., zwanej dalej - "ustawą"), zgodnie z którym uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna, a o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81.

Poza sporem było, że powyższy termin został w niniejszym przypadku zachowany, jak również, że skarga została wniesiona do Sądu w terminie przewidzianym w art. 86 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Jak wynika z art. 82 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Z kolei stosownie do treści art. 82 ust. 4 w/w ustawy rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jak się przy tym przyjmuje (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2009r., sygn. II OSK 1546/09 - na gruncie analogicznego rozwiązania zawartego w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm.), aby móc przyjąć, że kontrolowany akt jest sprzeczny z prawem w sposób uzasadniający stwierdzenie jego nieważności, w pierwszej kolejności należy wykazać oczywistą i bezpośrednią sprzeczność z prawem kontrolowanej uchwały. Uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego jest zaś nieprawidłowe w sytuacji gdy nie wyjaśnia, na czym polega sprzeczność z prawem uchwały w stopniu na tyle istotnym, że warunkującym stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05, LEX nr 192932).

Podstawę materialnoprawną podjęcia uchwały, której nieważność stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym był art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa.

Przepis ten stanowi, że rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady powiatu, której radny jest członkiem. Rada Powiatu odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawa rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu.

Zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury uprzednia zgoda sejmiku wojewódzkiego wymagana jest również w przypadku dokonania radnemu wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy (z taką też sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Niewątpliwie zaś przyczyny wypowiedzenia stosunku pracy, jak i wypowiedzenia zmieniającego, powinny być rzeczywiste, konkretne i zasadne.

Jest oczywiste, że celem regulacji zawartej w art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa jest zapewnienie radnemu nie tylko możliwości prawidłowego wykonywania mandatu, ale przede wszystkim zapewnienie niezależności i samodzielności przy jego wykonywaniu. Analogiczne rozwiązania dotyczące radnych pozostających w stosunku pracy ustawodawca przyjął na tle innych ustaw.

Należy jednak pamiętać, że ochrona wynikająca z powyższego przepisu ustawy nie ma charakteru absolutnego. Jak podniósł bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r., w sprawie sygn. akt II OSK 3133/1, że celem tej regulacji (tj. art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) jest zapewnienie radnemu swobodnego sprawowania mandatu, a nie zabezpieczenie go przed utratą pracy, to rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie wyrażenia zgody na zwolnienie, nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania się" z pracownikiem, gdy ma to uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. NSA w tym wyroku podniósł również, że "ochrona stosunku pracy radnego jest uzasadniona wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie udowodnione, że do rozwiązania stosunku pracy nie doszłoby, gdyby pracownik nie posiadał mandatu radnego".

Ponadto, ochrona stosunku pracy radnego mająca na celu umożliwienie radnym jak najskuteczniejszego i najbezpieczniejszego sprawowania funkcji nie jest jednak tożsama z tworzeniem szczególnych przywilejów w zakresie trwałości ich stosunku pracy i zabezpieczenie przed utratą zatrudnienia. Tak szeroko rozumiane uprawnienie rady powiatu do interwencji w indywidualny stosunek pracy radnego nie służyłoby w istocie zabezpieczeniu mandatu radnego, lecz chroniłby jego interesy wyłącznie jako pracownika, pozostając w sprzeczności z rzeczywistym celem przepisu art. 22 ust. 2 ustawy. Niezbędne jest więc rozgraniczenie sfery interesów radnego, jako funkcjonariusza publicznego, posiadacza mandatu i członka organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, od sfery interesów pracowniczych radnego - pracownika (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2016 r., w sprawie sygn. akt II OSK 847/16). Poglądy ten należy w pełni podzielić.

U podstaw domagania się przez pracodawcę wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego warunki pracy i płacy radnemu Cz. E. była - zmiana struktury organizacyjnej Ośrodka Doradztwa Rolniczego w L. - polegająca na zlikwidowaniu komórki organizacyjnej w S., tj. Działu Specjalistów Branżowych i Administracji, której radny jest kierownikiem.

Bezsporne w sprawie były okoliczności związane z likwidacją jednostki organizacyjnej.

I tak, w dniu 19 sierpnia 2016 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał zarządzenie Nr 38 w sprawie nadania statutu Ośrodkowi Doradztwa Rolniczego z siedzibą w L. (dalej jako - "Ośrodek Doradztwa"). Podstawę prawną wydanego zarządzenia stanowił art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (tekst jednolity: Dz.U. z dnia 2017 r., poz. 1149 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem ustawy, minister właściwy do spraw rozwoju wsi nadaje, w drodze zarządzenia, statut jednostkom doradztwa rolniczego.

Przedmiotowy statut stanowił załącznik do zarządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, które weszło w życie z dniem 20 sierpnia 2016 r. (§ 1 i 2 zarządzenia). Powyższe zarządzenie opublikowane zostało w Dzienniku Urzędowym Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 sierpnia 2016 r. pod pozycją 30.

Należy podkreślić, że nadany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi statut Ośrodka Doradztwa Rolniczego z siedzibą w L., nie przewidywał w strukturze organizacyjnej Ośrodka Doradztwa - komórki Działu Specjalistów Branżowych i Administracji - której kierownikiem jest radny Cz. E.

Zgodnie z § 1 ust. 1 tego statutu Ośrodek Doradztwa Rolniczego z siedzibą w L. działa na podstawie ustawy z dnia 22 października 2016 r. o jednostkach doradztwa rolniczego oraz niniejszego statutu.

Stosownie zaś do § 1 ust. 2 statutu w ramach Ośrodka Doradztwa wyodrębnia się:

1) oddział w [...];

2) oddział w [...].

Ośrodkiem Doradztwa kieruje dyrektor Ośrodka Doradztwa przy pomocy jednego lub dwóch zastępców, głównego księgowego, dyrektorów oddziałów, kierowników komórek organizacyjnych, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 1lit. a-i lub osób zajmujących stanowiska w § 5 ust. 1 pkt 1 lit. j-n (§ 3 ust. 1 pkt 1-4 statutu).

Ponadto, jak stanowi § 5 ust. 1 pkt 1 lit. a-n statutu Ośrodek Doradztwa tworzy centrala z komórkami organizacyjnymi w nim wymienionymi. Wśród komórek organizacyjnych (działów) określonych od lit. a-i nie ma - Działu Specjalistów Branżowych i Administracji.

Zgodnie z § 5 ust. 4 statutu, szczegółową strukturę organizacyjną komórek Ośrodka Doradztwa oraz zakres i zadań określa regulamin organizacyjny ustalony przez dyrektora i zatwierdzony przez ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

W świetle przywołanych unormowań nadanego statutu uprawnione jest stwierdzenie, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w statucie Ośrodka Doradztwa nie przewidział w jego strukturze - komórki organizacyjnej - której kierownikiem jest radny.

Natomiast w dniu 25 stycznia 2017 r. Dyrektor Ośrodka Doradztwa Rolniczego w L. działając na podstawie § 5 ust. 4 ww. statutu wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie wprowadzenia Regulaminu Organizacyjnego Ośrodka Doradztwa Rolniczego w L.

Przedmiotowy regulamin zatwierdzony został w dniu 25 stycznia 2017 r. na podstawie art. 7 ust. 4 ustawy o jednostkach doradztwa rolniczego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

W § 5 pkt 1 - 32 regulaminu określono komórki organizacyjne, które wchodzą w skład PODR, wśród nich wymieniono Oddział PODR - O/SP (pkt 15) i Oddział PODR - O/SL (pkt 16), a także Działy (pkt 1-9) oraz inne stanowiska i zespoły. Wśród nich nie ma Działu Specjalistów Branżowych i Administracji.

Zgodnie zaś z § 7 ust. 1 regulaminu Dyrektor kieruje PODR przy pomocy: m.in. dyrektorów oddziałów i kierowników komórek organizacyjnych.

Można też dodać, że w § 1 ust. 2 regulaminu, wyjaśniono co oznaczają użyte w nim skróty: Oddział PODR - Ośrodek Doradztwa Rolniczego w L., Oddział [...] i Oddział (pkt 6), Dyrektor Oddziału - Dyrektor Ośrodka Doradztwa Rolniczego oraz Dyrektor Ośrodka Doradztwa Rolniczego (pkt 7), komórka organizacyjna - oddział, dział zespół, Powiatowy Zespół Doradztwa Rolniczego, samodzielne stanowiska, audytor wewnętrzny (pkt 9).

Trzeba zaznaczyć, co nie było kwestionowane w sprawie, że Dział Specjalistów Branżowych i Administracji był komórką organizacyjną Ośrodka Doradztwa utworzoną na podstawie statutu już nieobowiązującego nadanego uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa z dnia 20 stycznia 2015 r. w sprawie nadania statutu emu Ośrodkowi Doradztwa Rolniczego (dalej - "PODR w G."). Zgodnie z § 11 pkt 14 poprzedniego statutu POŚR w G. - Ośrodek Doradztwa tworzy centrala z komórkami organizacyjnymi, w tym Działem Specjalistów Branżowych i Administracyjnych. Wydany zaś na jego podstawie regulamin w § 6 pkt 14 określał, że w skład PODR wchodzi komórka organizacyjna - Dział Specjalistów Branżowych i Administracyjnych -D/SL.

Podsumowując, zgodnie z aktualnie obowiązującym statutem nadanym przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz wydanym na jego podstawie regulaminem zatwierdzonym również przez ministra w strukturze Ośrodka Doradztwa, nie ma komórki organizacyjnej Dział Specjalistów Branżowych i Administracji, i co ważne, nie ma również stanowiska kierownika tej komórki.

W zaistniałej więc sytuacji nie można zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, że mamy do czynienia z czynnościami pozornymi czy li tylko ze zmianą dotychczasowego nazewnictwa. W świetle przywołanych unormowań nie może budzić wątpliwości, że doszło do nowego ukształtowania struktury organizacyjnej Ośrodka Doradztwa na podstawie: statutu nadanego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (a więc czynności rzeczywistej i mającej umocowanie w przepisie ustawy) oraz regulaminu wydanego w oparciu o § 5 ust. 4 tego statutu zatwierdzonego przez właściwego ministra. Nie można zatem przypisać tym zmianom cech pozorności.

Dlatego zgodzić się trzeba z organem nadzoru, że skoro nie ma komórki organizacyjnej, której radny jest kierownikiem, utrzymywanie stanowiska kierownika tej komórki nie ma podstaw prawnych i w związku z tym wniosek pracodawcy o wyrażenie zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu, który zajmuje to stanowisko, był uzasadniony prawnie.

Ponadto, jak słusznie zauważył organ nadzoru, zajmowane przez pracownika stanowisko pracy (w tym przypadku przez radnego) nie może być sprzeczne ze strukturą organizacyjną jednostki, w której pracownik (radny) jest zatrudniony, gdyż byłoby to utrzymywanie fikcji niezgodnej z przepisami prawa. Usprawiedliwieniem takiego działania nie może być norma prawna zawarta w art. 27 ust. 2 ustawy o samorządzie województwa, gdyż takie działanie w okolicznościach niniejszej sprawy stanowiłoby nadużycie prawa.

Jak wynika z treści powyższego przepisu, ustawodawca możliwość odmowy udzielenia zgody przez radę, uzależnił od istnienia związku pomiędzy planowanym zwolnieniem z pracy, a wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego. A contrario, brak takiego związku uniemożliwia zasadniczo radzie odmówienia żądanej zgody. Nie można przyjąć w realiach niniejszej sprawy, że taki związek występuje czy też aby został wykazany w uchwale odmawiającej wyrażenia zgody na dokonanie wypowiedzenia zmieniającego. Trudno bowiem jest upatrywać istnienia takiego związku w likwidacji komórki organizacyjnej, której radny jest kierownikiem. Takiej oceny nie może też zmienić wcześniejszy wniosek pracodawcy z dnia 27 lutego 2017 r. i podjęta w związku z nim uchwała, na którą zwrócono uwagę w uzasadnieniu unieważnionej uchwały. Przy czym Sąd nie podziela stanowiska organu nadzoru, aby doszło w tym przypadku do połączenia dwóch wniosków pracodawcy w celu odmowy wyrażenia zgody na zmianę warunków pracy i płacy radnemu. Sejmik Województwa miał niewątpliwie wiedzę o swojej poprzedniej uchwale czemu mógł dać wyraz w zakwestionowanej uchwale, a ponadto, jak wyjaśnił nie przywołał w niej ustaleń z tamtego rozstrzygnięcia.

Wbrew stanowisku strony skarżącej nie mamy tu do czynienia z nieistotnym naruszeniem prawa, co pozwalałoby organowi nadzoru na stwierdzenie wydania uchwały z naruszeniem prawa (art. 82 ust. 5 ustawy). W niniejszym przypadku organ nadzoru wydając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wykazał w sposób należyty, że przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały doszło do naruszenia prawa o charakterze istotnym, pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Wynika to jednoznacznie z dokonanych powyżej rozważań. Przede wszystkim, jak wskazał organ nadzoru przedmiotowa uchwała narusza porządek prawny poprzez nie uwzględnienie przepisów prawa dotyczących wprowadzenia zmian w organizacji struktury jednostki będącej pracodawcą radnego, jak i związanego z tym stanu faktycznego w jakim wypowiedzenie warunków pracy i płacy nastąpiło (likwidacja komórki organizacyjnej i związanego z nią stanowiska). Jak trafnie też zauważa organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, uzasadnienie wniesionej skargi pomija kwestię przepisów przywołanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego dotyczących organizacji jednostki, którą jest Ośrodek Doradztwa w L., a mianowicie nadanego przez właściwego ministra statutu, zatwierdzonego przez niego regulaminu organizacyjnego, mających swe źródło w przepisach ustawy z dnia 22 października 2004 r. o jednostkach doradztwa rolniczego (omawiane regulacje i przepisy zostały przywołane na początku rozważań). Trzeba przy tym pamiętać, że kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczyło uchwały podjętej na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy. Przyczyną wypowiedzenia zmieniającego była likwidacja komórki organizacyjnej, której radny jest kierownikiem, nie było to więc, jak zaznaczono w rozstrzygnięciu nadzorczym, zdarzenie związane z wykonywaniem mandatu radnego. Celem przedmiotowej regulacji, co już podniesiono na początku rozważań, nie jest bezwzględna ochrona stosunku pracy radnego ani zapewnienie radnemu nieusuwalności z pracy czy też niemożności przekształcenia jego stosunku pracy, gdyż stawiałoby to radnego ponad prawami innych pracowników będących w tożsamej sytuacji, naruszając tym samym w konstytucyjną zasadę równości. Zajmowane przez radnego stanowisko pracy nie może być sprzeczne ze strukturą organizacyjną jednostki, w której jest zatrudniony. Aprobowanie takiej sytuacji byłoby nie tylko niezgodne z prawem, ale stanowiłoby również wyraz uprzywilejowania radnego jako pracownika. Sprzeciwiają się temu niewątpliwie zasady współżycia społecznego. Zatem w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut naruszenia przepisu art. 8 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeksu prac (tekst jednolity: Dz.U. z 2016 r., poz.1666 ze zm.) nie może zasługiwać na uwzględnienie. Przepis ten stanowi, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który byłby sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.

Stosownie do unormowania art. 82 ust. 6 ustawy, przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio (oznacza to, że przepisy te nie mają zastosowania wprost). Nadzór niewątpliwie odbywa się w ramach postępowania szczególnego i zarazem odmiennego od ogólnego postępowania administracyjnego. Słusznie organ nadzoru wywodzi, że postępowanie to wymaga uwzględnienia - szczególnego charakteru - postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze zmierza bowiem do kontroli prawidłowości stosowania prawa przez jednostki samorządu terytorialnego (tzw. kryterium legalności). Przepis art. 79 ustawy stanowi, że nadzór nad wykonywaniem zadań województwa jest sprawowany na podstawie kryterium zgodności z prawem. Należy też podkreślić, że akt nadzoru rozstrzyga spór prawny w interesie publicznym. Dlatego odpowiednie stosowanie oznacza stosowanie przepisów kodeksu z uwzględnieniem istoty administracyjnego postępowania ogólnego, ale przede wszystkim charakteru postępowania nadzorczego. Postępowanie nadzorcze przeprowadzone w niniejszym przypadku wyjaśniło dostatecznie stan sprawy, pozwalając organowi nadzoru na podjęcie właściwego rozstrzygnięcia nadzorczego. Brak jest w nim takiego rodzaju naruszeń, które mogłyby mieć istotny wpływ na jego wynik. Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze niewątpliwe spełnia wymogi art. 82 ust. 4 ustawy.

Sąd orzekający wobec poczynionych rozważań nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi na akt nadzoru, w konsekwencji tez podniesione w niej zarzuty nie mogły odnieść skutku w postaci uchylenia tego aktu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.