Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 922/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 4, art. 17 pkt 1i 9, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 2, art. 7, art. 20, art. 21, art. 31, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant: starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 453/18 w sprawie ze skargi S. K. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od S. K. na rzecz Rady Gminy L. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 453/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na zaskarżoną uchwałę Rady Gminy L. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na uchwałę Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (obszaru [...]) (Dz. Urz. Woj. [...]) wniósł skarżący – S. K..

W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia: - art. 9 ust. 1 i 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p."; - art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.) w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p.; - art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy L. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 453/18, oddalając skargę, wskazał, że zostały spełnione wymogi formalne do wniesienia skargi. Ponadto skarżący posiada legitymację skargową (naruszenie interesu prawnego), ponieważ w granicach planu miejscowego znajdują się nieruchomości będące jego własnością, tj. działki od nr [...] do nr [...] położone w miejscowości S., gmina L..

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd I instancji wyjaśnił na czym polega "władztwo planistyczne" gminy wynikające z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. Mając to na względzie wskazał, że w ramach władztwa to organy jednostki samorządu wybierają rozwiązania odpowiednie do realizacji zadania. Tym samym, uchwalając miejscowy plan organy planistyczne nie mają obowiązku uzasadniania szczegółowo wszystkich rozwiązań przyjmowanych w danym planie (por. wyrok NSA z 5 września 2018 r., II OSK 2222/16).

Następnie Sąd przedstawił problematykę związaną w wymogiem "zgodności" planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednak to w planie miejscowym następuje doprecyzowanie tego w jaki sposób będzie możliwe zagospodarowanie danego terenu. W niniejszej zaś sprawie w Studium dla obszaru objętego planem przewidywano funkcję rolną, leśną i rekreacyjną, przy czym dopuszczono do rozwoju funkcję rekreacyjną pod warunkiem zachowania równowagi przyrodniczej. Dodatkowo wskazano, że celem planów miejscowych dla tego terenu powinno być: uporządkowanie struktury przestrzennej, równoważenie zakresu dopuszczalnej zabudowy z odpornością środowiska i ustalenie miejsc, które mogą być przeznaczone pod zabudowę. W § 5 zaskarżonej uchwały dla obszaru planu miejscowego ustalono następujące przeznaczenie terenu: zabudowa letniskowa, zabudowa zagrodowa, teren rolniczy, las i droga wewnętrza. A zatem, są to te same funkcje, które przewidywało Studium. Jeżeli zatem na obszarze planu przewidziano wszystkie funkcje, uprzednio określone w studium, to niewątpliwie mamy do czynienia ze zgodnością tych dokumentów.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu, że zgodność przeznaczenia terenów z planem musi być rozpatrywana całościowo, a nie wybiórczo wyłącznie przez pryzmat nieruchomości należących do skarżącego. Nawet gdyby oceniać sprawę wyłącznie przez pryzmat nieruchomości skarżącego, to także na tym obszarze plan nie przewidział innych funkcji niż te wynikające ze Studium. Tyle tylko, że zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej Studium w planie dokonano koncentracji zabudowy. Dzięki temu zrealizowano kolejne założenie Studium, a mianowicie uporządkowano strukturę przestrzenną, zrównoważono zakres dopuszczalnej zabudowy w zakresie oddziaływania na środowiska, ustalono miejsca, które mogą być przeznaczone pod zabudowę.

Obszar planu obejmuje ok. 84,5 ha, zaś pod zabudowę letniskową przeznaczono obszar o powierzchni 17,1 ha. S. K. jest właścicielem nieruchomości obejmującej działki od nr [...] do nr [...], spośród których jedną grupę stanowią działki (nr [...],[...],[...] i [...]) położone w strefach o symbolach 8ML, 9ML i 10ML (przeznaczone pod zabudowę letniskową). Drugą grupę stanowią działki położone na południe od tych terenów, w granicach istniejących podziałów i na rysunku planu są oznaczone jako tereny rolnicze (R). Nie sposób tym samym zgodzić się ze skarżącym, że na skutek uchwalenia planu został pozbawiony możliwości zabudowy swojej nieruchomości, skoro na obszarze tym plan dopuszcza możliwość zabudowy letniskowej (w tym na czterech działkach stanowiących własność skarżącego). Przewidziane w planie tereny rolne przeznaczone są na cele gospodarki rolnej. W Studium założono, aby zapobiegać procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych. Na obszarze oznaczonym jako tereny rolne nie przewidziano możliwości zabudowy. Stało się tak, albowiem w trakcie procedury planistycznej nie wpłynęły żadne wnioski, ani uwagi dotyczące dopuszczenia zabudowy związanej z produkcją rolną na tych terenach. Plan uwzględnił istniejące gospodarstwa rolne (symbol 1RM, 2RM – zabudowa zagrodowa). Zakaz zabudowy w planie odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R – teren rolniczy, skarżący zaś we wniosku z dnia 6 marca 2016 r. wnosił o ustalenie w planie prawa do zabudowy budynkami mieszkalnymi i jednorodzinnymi, nie służącymi do produkcji rolnej.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia przez plan miejscowy przysługującego skarżącemu prawa własności nieruchomości Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego postanowienia, w myśl art. 6 ust. 1 tej ustawy, kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W konsekwencji jest ono ograniczone przepisami prawa, w tym normą z art. 6 u.p.z.p. oraz szczegółowymi przepisami, w tym Konstytucji RP, chroniącymi prawo własności. Zakres ochrony prawa własności nie jest jednak bezwzględny, a gmina kształtując i prowadząc politykę przestrzenną na swoim terenie musi uwzględniać nie tylko prawo własności, ale również wymagania ładu przestrzennego i potrzeby interesu publicznego. Wynika to także z treści art. 140 K.c., który stwarza możliwość ograniczenia granic władztwa m.in. przez przepisy u.p.z.p.

W ocenie Sądu, w odniesieniu do przedmiotowej uchwały w części dotyczącej działek skarżącego, kwestionowane przez stronę ustalenia planu nie naruszają istoty przysługującego mu prawa własności. Jak słusznie zauważono w odpowiedzi na skargę, przed uchwaleniem zaskarżonego planu nieruchomości skarżącego w ewidencji gruntów i budynków były oznaczone jako grunty rolne; po wejściu w życie planu oznaczenie to nie uległo zmianie.

Postanowienia planu nie wpłynęły również na prawo do rozporządzania nieruchomościami. Dla tej oceny nie ma znaczenia argumentacja skarżącego odnosząca się do potencjalnego zbywania nieruchomości (w przyszłości). Ponadto niezgodność zamierzeń inwestycyjnych skarżącego w stosunku do ustaleń planu nie może prowadzić do stwierdzenia, że interes prawny skarżącego został naruszony. Taka sprzeczność może być rozpatrywana co najwyżej w sferze interesu faktycznego, a ten nie stanowi podstawy skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, zwanej dalej "u.s.g.".

W ocenie Sądu, skarżący nie został pozbawiony prawa do zabudowy swoich nieruchomości. Może on je zabudować, ale pod warunkiem, że zabudowy będą realizowane w miejscach ustalonych w planie. Takie ustalenia dla zabudowy odnoszą się do każdego z właścicieli nieruchomości, co czyni niezasadnym podnoszony w skardze zarzut braku poszanowania konstytucyjnej zasady równości wśród właścicieli nieruchomości objętych planem.

Podobnie należało ocenić zarzut skarżącego, że prawo do zabudowy swoich terenów posiadają właściciele nieruchomości położonych na terenie oznaczonym w planie rysunku symbolem 3ML. W ślad za organem Sąd powtórzył, że tereny oznaczone symbolem 3ML zostały wyznaczone ze względu na wydane wcześniej decyzje o warunkach zabudowy. Plan uwzględnił wszystkie decyzje, które zostały wydane przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu. Oceniając zarzut skarżącego dotyczący nierównego traktowania poprzez przyjęcie różnych norm powierzchniowych dla terenów położonych w planie na obszarze o tej samej funkcji, Sąd wskazał, że przyjęte w planie parametry dla poszczególnych działek zostały zróżnicowane ze względu na różne uwarunkowania dla poszczególnych terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Rozważając kwestię ograniczenia w drodze planu miejscowego prawa własności nieruchomości należących do skarżącego oraz zasadności ograniczenia tego prawa z punktu widzenia interesu publicznego, zdaniem Sądu, należało odnieść się do zasady, jaką ustawodawca nakazuje uwzględniać w procesach planistycznych, tj. do zasady uwzględniania w planowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Przy czym, istotne znaczenie ma przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna. Analiza akt sprawy wykazuje, że w procesie planistycznym organ uchwałodawczy gminy skonfrontował i wyważył sprzeczne interesy (indywidualny i publiczny) i w wyniku tego procesu prawidłowo ukształtował postanowienia planu, co przesądza o niezasadności zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego. W ocenie Sądu, argumentacja organu, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne, które zmierzały do uporządkowania struktury przestrzennej.

Ponadto Sąd nie doszukał się aby zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnym naruszeniem trybu ich sporządzania, a także naruszeniem właściwości organów w tym zakresie. Do uwzględnienia skargi na plan miejscowy nie jest zaś wystarczające stwierdzenie, że taki plan narusza interes prawny skarżącego. Do uznania zasadności skargi nie jest więc wystarczające samo naruszenie uprawnień właścicielskich. Rada gminy ma prawo w planie miejscowym przyjmować rozwiązania w granicach przysługującego jej uznania, o ile uznania tego nie nadużywa. Musi przy tym kierować się interesem ogółu mieszkańców gminy, względami celowościowymi i racjonalnymi oraz innymi zasadami określonymi w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W ocenie Sądu, brak jest też podstaw do stwierdzenia, aby interes skarżącego naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władz publicznych w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i 3 Konstytucji RP). Jak już wyżej wskazano, wprowadzone zmiany pozostają w zgodzie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy L. (uchwała Rady Gminy L. nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r.). Ponadto, podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy L. uwzględniła zapisy uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]), w której w § 5 pkt 8 lit. a postanowiono, że na obszarach chronionego krajobrazu, wymienionych w załączniku nr 1 do tej uchwały, wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. W załączniku nr 1 do tej uchwały pod poz. 31 wymieniono [...] Obszar Chronionego Krajobrazu (czyli tereny objęte zapisami zaskarżonego planu). Z tego powodu stanowiące własność skarżącego działki nr [...],[...],[...] i [...] objął zakaz wznoszenia na nich nowych obiektów budowlanych.

Podsumowując Sąd uznał, że zakres ingerencji Rady Gminy L. w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego.

Końcowo Sąd wskazał, że podnoszone przez stronę skarżącą zarzuty dotyczące kwestii związanych z ponad dwuletnim ubieganiem się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy (zakończonym odmowną decyzją w tym przedmiocie) nie mogły być rozpoznawane w niniejszym postępowaniu. Jak wskazano w uzasadnieniu skargi, od decyzji Wójta z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy zostało złożone odwołanie. A zatem, argumentacja strony skarżącej w tym zakresie zostanie poddana kontroli instancyjnej, a w przypadku niesatysfakcjonującego dla strony rozstrzygnięcia – kontroli sądu administracyjnego, ale już w odrębnym (od niniejszego) postępowaniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że władztwo planistyczne organu może być przez nią wykonywane dowolnie, uchwalając plan miejscowy, organ nie ma obowiązku uzasadnienia szczegółowo wszystkich rozwiązań przyjmowanych w planie, że nie jest nadużyciem władztwa planistycznego i nadmiernym ograniczeniem uprawnień skarżącego związanych z przysługującym mu prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem:

- nieuprawnione zróżnicowanie sytuacji prawnej skarżącego z sytuacją prawną właścicieli innych gruntów o takim samym przeznaczeniu określonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego;

- określenie różnych norm powierzchniowych dla terenów położonych w planie i przyjęcie w stosunku do nieruchomości skarżącego powierzchni wynoszącej 2.500 m2, czego Sąd I instancji w ogóle nie wyjaśnił, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że było to uzasadnione warunkami;

b) art. 2, art. 7, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istotne ograniczenie prawa własności skarżącego może nastąpić poprzez uchwalenie planu miejscowego bez jakiegokolwiek uzasadnienia wynikającego z tego aktu ograniczenia prawa własności w szczególności bez wykazania konieczności ochrony interesu publicznego, ochrony środowiska, bezpieczeństwa lub porządku publicznego, wolności i praw innych osób z naruszeniem zasad proporcjonalności, sprawiedliwości, równości wobec prawa;

c) art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne niezastosowanie, mimo że w sprawie spełnione zostały przesłanki jego zastosowania w postaci naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. brak uwzględnienia zasady poszanowania prawa własności Skarżącego, równości wobec praw oraz zasady proporcjonalności;

d) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istniejąca niezgodność pomiędzy ustaleniami studium i ustaleniami planu miejscowego, dla terenu w którym znajduje się nieruchomość skarżącego w zakresie w jakim:

- plan nie przewiduje na przeważającej części nieruchomości należących do skarżącego możliwości jakiejkolwiek zabudowy, co wyraźnie dla tego terenu dopuszcza Studium;

- plan nie przewiduje na przeważającej części nieruchomości należących do skarżącego możliwości jakiejkolwiek zabudowy, który to zakaz nie znajduje się w zapisach Studium nawet w kontekście ochrony gruntów rolnych;

- nie skutkuje nieważnością tegoż planu, pomimo, że tak daleko idące różnice traktowane są jako istotne naruszenie Studium dyskwalifikujące ustalenia planu, albowiem obowiązek zachowania zgodności w tym zakresie jest obowiązkiem ustawowym, który nie może zostać wyłączony przepisem aktu prawa miejscowego (nawet przepisem samego Studium) na etapie przeprowadzania procedury planistycznej.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

a) art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne uznanie, że pozbawienie w planie prawa zabudowy zdecydowanej większości nieruchomości skarżącego, nie stanowi nieumotywowanej ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżącego, nie stanowi braku poszanowania konstytucyjnej zasady równości wśród właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym, a tym samym nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w związku z nadużyciem przez organ władztwa planistycznego;

b) art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., przez:

- pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia odniesienia się do zarzutów skarżącego w przedmiocie naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego, pominięcie wskazywanego przez skarżącego braku podania do publicznej wiadomości tylko treści uchwały o przystąpieniu do planu nieumieszczając na stronie Urzędu Gminy L. w Biuletynie Informacji Publicznej obszaru, który obejmuje uchwała;

- błędne ustalenie, że prawo własności skarżącego nie zostało ograniczone, podczas gdy z akt sprawy wynika, że uchwalony plan miejscowy uniemożliwia skarżącemu swobodę dysponowania nieruchomością wynikającą z prawa własności w sposób znaczący, albowiem na zdecydowanej większości nieruchomości stanowiących jego własność brak jest możliwości jakiejkolwiek zabudowy;

c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, a w konsekwencji brak stwierdzenia nieważności uchwały;

d) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez dokonanie niewłaściwej kontroli zaskarżonej uchwały, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie kontroli całej procedury planistycznej, pominięcie wskazywanego przez skarżącego braku podania do publicznej wiadomości "tylko" treści uchwały o przystąpieniu do planu nieumieszczając na stronie Urzędu Gminy L. w Biuletynie Informacji Publicznej obszaru, który obejmuje uchwała;

e) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. jako niezgodnej ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego i naruszającej prawo materialne, tj. art. 9 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 15 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego i procesowego.

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji trafnie wyłożył istotę "władztwa planistycznego gminy" (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p.) jako tego, które przysługuje organowi gminy do ingerowania w prawo własności. Władztwo to polega na przyznaniu przez ustawodawcę zakresu pewnej autonomii samorządowi; jest to też prawo do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności; ale ma tu znaczenie przedstawienie przez organ motywów jego działania i podstaw takiej, a nie innej ingerencji w prawo własności oraz dokumentacja planistyczna. Wynika z tego, że władztwo planistyczne może być realizowane przez organ gminny tylko w zakresie wyznaczonym przez obowiązujące prawo, a więc nie w sposób dowolny. Dlatego Sąd w sposób usprawiedliwiony wskazał, że to normy wynikające z Konstytucji lub ustaw materialnoprawnych wyznaczają granice wykonania władztwa planistycznego. W tym zakresie brak jest podstaw do stwierdzenia aby Sąd I instancji przyjął, że władztwo planistyczne organu gminy może być przez nią wykonywane dowolnie. To, że Sąd I instancji ocenił, że zakres ingerencji Rady Gminy L. w prawo własności skarżącego nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego – nie daje podstaw do stwierdzenia aby Sąd ten przyjął, że władztwo planistyczne organu może być przez nią wykonywane dowolnie. Brak jest też podstaw do stwierdzenia, że w okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji w sposób nieuprawniony oparł się na poglądzie orzeczniczym, który został wyrażony w wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2222/16, i zgodnie z którym uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organy planistyczne nie mają obowiązku uzasadniania szczegółowo wszystkich rozwiązań przyjmowanych w danym planie. W tej sprawie granice terenów o przeznaczeniu "zabudowy letniskowej" (o symbolu ML) determinowały względy związane z utrzymaniem terenów rolniczych oraz warunki przestrzenne, mające na celu realizację określonej polityki przestrzennej, która została nakreślona w Studium. Są to względy wystarczające do stwierdzenia, czy organ planistyczny w sposób zgodny z prawem, w tym z uwagi na przysługujące skarżącemu prawo własności, wyznaczył w zaskarżonej uchwale tereny dla zabudowy letniskowej. Jeśli mowa tu o wymogach prawnych stawianych organowi planistycznemu, to wystarczy, że wprowadzone ograniczenia muszą być usprawiedliwione, co oznacza także, że ich wprowadzenie powinno być przekonująco uzasadnione m.in. w uzasadnieniu projektu planu miejscowego sporządzanego stosownie do art. 15 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., II OSK 1544/19). W tych warunkach należało zatem uznać, że Sąd I instancji niewadliwie wskazał, że uchwalając plan miejscowy, organ nie ma obowiązku uzasadnienia szczegółowo wszystkich rozwiązań przyjmowanych w planie. Dlatego w sytuacji gdy skarżący stoi na stanowisku, że przyjęte w niniejszej sprawie rozwiązania planistyczne naruszają w sposób nieproporcjonalny i nierówny w odniesieniu do innych właścicieli nieruchomości objętych planem miejscowym przysługujące mu prawo własności, powinien to wykazać najpóźniej w skardze kasacyjnej, ponieważ prawo własności nie jest absolutne i choć podlega niekwestionowanej ochronie prawnej (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP), może podlegać ograniczeniom (art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP), na co prawidłowo wskazał Sąd I instancji, mając na względzie w szczególności art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p. i art. 140 K.c. W sprawie, w tym skardze kasacyjnej, skarżący argumentował, że plan miejscowy różnicuje sposób i ustanawiania niekorzystnych warunków scaleń i podziałów dla jednych i bardziej korzystnych dla drugich, dalej wskazał na nieuzasadnione zróżnicowanie minimalnych powierzchni dla nowo wydzielanych działek budowlanych wahające się od 1000 m2 do 3000 m2. Jednak w tym przedmiocie argumentacja skarżącego bazuje wyłącznie na kwestionowaniu tego rodzaju postanowień planu miejscowego i czynieniu z samego kwestionowania zarzuty organowi planistycznemu. W tym zakresie Sąd I instancji wyjaśnił z jakich względów organ planistyczny zawarł w zaskarżonym planie miejscowym tego rodzaju zróżnicowania, które wynikają ze względów ochrony środowiskowych i przestrzennych (ograniczenie zagęszczenia zabudowy i utrzymanie jak największej powierzchni biologicznie czynnej) oraz uwzględnieniem istniejących podziałów geodezyjnych, a także już uzyskaną promesą co do możliwości zabudowy nieruchomości wynikającej z wydanych decyzji o warunkach zabudowy. Nie można więc przyjąć, że do tego zróżnicowania doszło w sposób arbitralny. Poza tym jeśli mowa o zasadach proporcjonalności i równości w odniesieniu do zarzutów dotyczących istniejącego zróżnicowania praw wynikających z planu miejscowego, to należy pamiętać, że ww. zasady nie oznaczają, że każdy z właścicieli zostanie ograniczony w wykonywaniu prawa własności w taki sam sposób i w równej mierze. Obowiązujące przepisy prawa, w tym Konstytucji oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dają podstaw do takiego twierdzenia. Proporcjonalnie i równo nie znaczy dokładnie tak samo. Należy też wskazać, że pomimo zastosowania ww. wymogów podziałowych przepisy planu miejscowego umożliwią wydzielenie około 50 działek, w tym należących do skarżącego i umożliwiają ich letniskową zabudowę. W innym wypadku doszłoby do podwojenia liczby działek, co poprowadziłoby do zagęszczenia zabudowy i zwiększenia presji na środowisko, przez co nie zostałoby zrealizowane założenie Studium w obszarze równoważenia zakresu dopuszczalnej zabudowy. Nie można też nie dostrzec określonego porządku planistycznego wynikającego z możliwości zabudowy letniskowej, ale jedynie przy planowanych drogach wewnętrznych, co tworzy wśród terenów rolnych enklawę letniskową, sprzyjającą zachowaniu walorów środowiskowych przedmiotowego terenu, nastawionych na zachowanie istniejących terenów rolnych. Nie można zatem za skargą kasacyjną przyjąć, że w przedmiotowym planie dokonano zupełnie niezrozumiałego zróżnicowania nieruchomości skarżącego i terenów sąsiednich. Wręcz przeciwnie, w sprawie wskazano na istniejące w tym zakresie względy; zaś powoływanie się przez skarżącego na okoliczność, że zróżnicowanie dotyczy terenów o tym samym przeznaczeniu w Studium, nie wnosi do sprawy nic nowego, ponieważ w tej sprawie Studium w ogólności dotyczy przeznaczenia całego terenu objętego planem miejscowym, a to w planie miejscowym nastąpiło doprecyzowanie ustaleń co do przeznaczenia terenów i możliwych wskaźników zagospodarowania terenu. Poza tym skarżący nie wykazał, jak taki podział jego nieruchomości ma się do jego uprawnień właścicielskich wynikających z zakresu wyznaczonego art. 140 K.c., tak aby można było stwierdzić, że tego rodzaju ograniczenia planistyczne naruszają istotę prawa własności w stopniu prawnie nieakceptowalnym. Także jeśli chodzi o stanowisko skarżącego, że plan miejscowy nie przewiduje na przeważającej części nieruchomości należących do skarżącego możliwości jakiejkolwiek zabudowy, nie oznacza, że takie ustalenia planu naruszają Studium (art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), czy też że uniemożliwiono skarżącemu swobodne dysponowanie nieruchomością. Jeżeli dotychczas nieruchomości skarżącego stanowiły grunty rolne i w Studium też takie przeznaczenie tam przewidziano, to brak zabudowy w planie miejscowych gruntów rolnych (zakaz) nie może stanowić wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że postanowienia planu miejscowego naruszają Studium i ograniczają w sposobie dysponowania nieruchomością, tym bardziej, że w sprawie przy ocenie tego rodzaju argumentacji uwzględniono, że skarżący wnosił o ustalenie prawa do zabudowy budynkami mieszkalnymi i jednorodzinnymi, niesłużącymi do produkcji rolnej. Takie żądania stoją bowiem w sprzeczności z zasadami polityki przestrzennej Gminy L., która wskazywała, że ten teren, w tym należący do skarżącego, powinien mieć przeznaczenie rolnicze. W tych warunkach organ planistyczny uprawniony był do stwierdzenia, że lokalizowanie nowej zabudowy na gruntach rolnych nie znajduje uzasadnienia w prowadzonej przez gminę polityce przestrzennej dążącej do minimalizacji przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze (zgodnie z ustaleniami Studium w rejonie R2, dla którego dopuszczona została funkcja rekreacyjna pod warunkiem zachowania równowagi przyrodniczej. W zakresie obszarów przeznaczonych pod zabudowę ustalenia Studium dopuszczają zabudowę na terenach obecnie zabudowanych i bezpośrednio do nich przyległych). Tego rodzaju kierunki polityki przestrzennej Gminy zawarte w Studium mogły stanowić podstawę do sformułowania w planie miejscowym wskazywanego zakazu zabudowy na gruntach rolnych i jednocześnie utrzymywały dotychczasowe przeznaczenie tych gruntów jako rolnych. Nie może więc tu być mowy o uniemożliwieniu skarżącemu w swobodnym dysponowaniu nieruchomością jakie wynika z prawa własności. Tego rodzaju argumentacja skarżącego nie potwierdza aby zaskarżona uchwała zapadła z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., tj. nie jakimkolwiek naruszeniem zasad sporządzania planu, lecz – istotnym naruszeniem tych zasad, co też przeczy ocenie aby w niniejszej sprawie przy rozpatrywaniu przysługujących skarżącemu praw wynikających z planu miejscowego doszło do naruszenia Konstytucyjnych zasad wynikających z art. 2, art. 7 i art. 20 Konstytucji RP o charakterze ustrojowym, bo dotyczących odpowiednio demokratycznego państwa prawnego, legalizmu i społecznej gospodarki rynkowej.

W tych warunkach żaden z zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, a dotyczących art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p.; art. 2, art. 7, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 K.c. oraz art. 6 ust. 1 u.p.z.p.; art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, ponieważ za ich pomocą nie wykazano aby w związku z zaskarżoną uchwałą doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, tj. wskazywanego braku uwzględnienia zasady poszanowania prawa własności skarżącego, równości wobec praw oraz zasady proporcjonalności.

W konsekwencji powyższego jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego, tj. art. 151 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p.; art. 141 § 4 oraz art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p.; art. 151 p.p.s.a. – w zakresie w jakim dotyczą problematyki prawa własności, zasad proporcjonalności i równości oraz podstaw niezgodności planu miejscowego ze Studium, ponieważ także za ich pomocą nie wykazano aby Sąd I instancji wadliwie zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.

Ponadto zasadniczo pozbawione są skuteczności pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., a także art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., w zakresie w jakim dotyczą braku podania do publicznej wiadomości obszaru, który obejmuje uchwała, tj. uchwała z [...] października 2016 r. Rady Gminy nr [...] w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w południowo wschodniej części obszaru geodezyjnego S.. Należy stwierdzić, że tego rodzaju zagadnienie było rzeczywiście przedmiotem skargi "zwykłej" i Sąd I instancji do tej kwestii się nie odniósł w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, czym naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednak sformułowanie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga wykazania, że tego rodzaju uchybienie miało wpływ na wynik sprawy (wymóg z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W treści skargi kasacyjnej w ogóle nie podjęto próby wykazania, że tego rodzaju uchybienie Sądu I instancji miało wpływ na wynik sprawy, co już chociażby z tej przyczyny czyni ww. zarzut niezasadnym. W tym też miejscu wskazania wymaga, że tak czy inaczej stanowisko strony skarżącej w tym zakresie jest nieuprawnione, ponieważ bazuje na własnym wyobrażeniu o procedurze planistycznej. Z art. 17 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że wójt po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego ogłasza o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Nie wynika z tego wymóg podania do publicznej wiadomości treści uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego wraz z integralną częścią tej uchwały, którą jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Istotą takiej informacji jest to aby osoby zainteresowane mogły zapoznać się z jej treścią. Zgodnie z ww. wymogiem wystarczającym jest zatem ogłoszenie o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu. Należy odnotować, że skarżący nie kwestionował aby w procedurze planistycznej organ nie dochował także wymogu z art. 17 pkt 9 u.p.z.p., tj. wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, co w istocie umożliwiło innym właścicielom, a także samemu skarżącemu, na zgłoszenie stosownych uwag do planu w kontekście przysługującego im prawa własności do wydzielonych geodezyjnie działek. Dopiero bowiem takie czynności związane z procedurą planistyczną stwarzały skarżącemu możliwość porównania zakresu granic wynikających z treści uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego w stosunku do granic projektu planu miejscowego lub zaskarżonej uchwały w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.