Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 811/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 428/20 oraz zażalenia P.S. na pkt 2 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 428/20 w sprawie ze skargi P.S. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną M.M., 2. uchyla pkt 2 zaskarżonego wyroku z zażalenia P.S. i w tym zakresie zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego P.S. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania przed Sądem pierwszej instancji, 3. oddala wniosek skarżącego P.S. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego w całości, 4. zasądza od M.M. na rzecz skarżącego P.S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 listopada 2020 r. II SA/Kr 428/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi P.S. (zwanego dalej "Skarżącym"), na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] stycznia 2020 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie odmowy uchylenia pozwolenia na budowę po wznowieniu postępowania, uchylił decyzję zaskarżoną (pkt I) oraz zasądził od organu na rzecz Skarżącego 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II).

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], na podstawie art. 28, 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2017r., poz. 1332, ze zm.), Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił M.M. (zwanemu dalej "Inwestorem" bądź "Skarżącym kasacyjnie") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym, wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wodociągową, kanalizacji sanitarnej, gazową, centralnego ogrzewania i cieplej wody oraz układem komunikacji wewnętrznej na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina M.

Wniosek Skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z powołaniem się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie został uwzględniony, jednakże postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. ([...]), na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 147 i 149 § 1 k.p.a. Starosta M. wznowił z urzędu postępowanie zakończone ww. decyzja z dnia [...] lutego 2018 r.

Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. ([...]), na podstawie art. 104 i 151 § 1 pkt 1 k.p.a., po wznowieniu postępowania, Starosta M. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lutego 2018 r.

Na skutek odwołania wniesionego przez Skarżącego, decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. (zaskarżoną w tej sprawie), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), Wojewoda Małopolski umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że przesłanie decyzji z dnia [...] stycznia 2019 r. Skarżącemu do wiadomości było błędne. Skarżący nie jest stroną postępowania, a odwołanie przysługuje tylko stronie (art. 127 k.p.a.). Skarżący nie został uznany przez organ pierwszej instancji za stronę postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] lutego 2018 r. Wojewoda wskazał, że postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r. organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania na wniosek Skarżącego (jako przesłankę wznowienia podniesiono art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] października 2018 r. Skoro kwestia posiadania przez odwołującego się przymiotu strony zostały prawomocnie rozstrzygnięte, wniesione przez niego odwołanie nie mogło skutecznie wszcząć postępowania odwoławczego. Zdaniem Wojewody, skoro Skarżący nie jest stroną, to postępowanie odwoławcze podlegało umorzeniu.

Dalej poinformowano, że z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...], której właścicielem jest inwestor, nie graniczy bezpośrednio z działką nr [...], lecz pośrednio poprzez działkę nr [...], której inwestor jest współwłaścicielem. Działka nr [...] nie stanowi terenu przedmiotowej Inwestycji i jest objęta odrębną ostateczną decyzją Starosty M. z dnia [...] lutego 2018 r. o pozwoleniu na budowę: drogi wewnętrznej wraz z dołami chłonnymi i włączeniem komunikacyjnym do drogi gminnej.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wniósł Skarżący, zarzucając jej naruszenie: art. 6, 7, 7a, 8 i 77 § 1 k.p.a.; art. 7, 77 § 1 i 107 § 1 pkt 6 i 3 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.; art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane i art. 28 k.p.a.; art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane; art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 K.c.; art. 8 k.p.a. W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że do tej pory na planie zagospodarowania dołączonym do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę jako dojazd do drogi publicznej wskazywano działkę nr [...], co do której Skarżący, ani Inwestor nie mają tytułu prawnego. Jednakże aktualnie kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej uległa zmianie, gdyż dostęp ten miałby przebiegać właśnie przez działki Skarżącego, co w oczywisty sposób wpływa na sferę jego uprawnień właścicielskich i pozwala na niebudzące wątpliwości ustalenie, że planowana inwestycja znacząco oddziałuje na jego nieruchomość. Ta okoliczność decyduje o tym, że Skarżący - wbrew ustaleniom organu drugiej instancji - ma przymiot strony i w związku z tym miał prawo złożyć odwołanie w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zdaniem Sądu organ odwoławczy umarzając postępowanie odwoławcze naruszył art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zauważono, iż w sprawie tej dot. wznowienia postępowania, stroną takiego postępowania jest nie tylko strona postępowania w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, ale każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wznowienia. Dalej Sąd wskazał, że organ odwoławczy zobowiązany był dokonać takiej oceny interesu prawnego Skarżącego, jaka byłaby konieczna w postępowaniu zwykłym prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Przypomniał, że jak ustalono wskazywane w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, połączenie terenu budowy z drogą publiczną (po działce nr [...]), wobec stwierdzenia, że działka nr [...] nie należy do Gminy, stało się nieaktualne. Działka nr [...], na której zaprojektowano budynek mieszkalny jednorodzinny, ma jednak faktyczną i prawnie uregulowaną możliwość połączenia z gminną drogą publiczną (działka nr [...]) poprzez działki nr: [...], na których istnieje jezdnia, stabilizowana żwirem. Nadto Sąd wyjaśnił, że podziela pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 lipca 2020 r. II SA/Kr 338/20, iż nieuwzględnienie wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę (postanowienie z dnia [...] maja 2018r.), wcale nie przesądza o procesowym statusie Skarżącego w postępowaniu wznowionym z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Okolicznością nieznaną organowi, a mającą istotne znaczenie w sprawie było to, że połączenie inwestycji z drogą publiczną nie może być realizowane w sposób przewidziany w projekcie budowlanym. Odmowa uchylenia decyzji ostatecznej nastąpiła ze wskazaniem, że dojazd ma odbywać się po nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, obciążonej służebnością na rzecz nieruchomości Inwestora. To właśnie z tej perspektywy, zdaniem Sądu, należało dokonać ustaleń co do interesu prawnego Skarżącego. Sąd wyjaśnił także, że służebność drogowa ogranicza prawa właścicielskie, właściciel ma prawo uczestniczyć w postępowaniu, w wyniku którego może być inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa służebności. Dlatego, w jego ocenie, Skarżący stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest osobą zainteresowaną w sprawie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Inwestor M.M., zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie:

1/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię, zgodnie z którą właściciel nieruchomości obciążonej służebnością drogową na rzecz nieruchomości, na której jest realizowana inwestycja budowlana, jest automatycznie osobą zainteresowaną w sprawie o wznowienie postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, mimo iż nieruchomość obciążona służebnością nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, w szczególności nie graniczy z nieruchomością objętą inwestycją, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie że Skarżący jako właściciel działki nr [...] jest osobą zainteresowaną w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na nieruchomości władnącej nr [...] stanowiącej własność Inwestora;

2/ przepisów postępowania tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na nieoddaleniu skargi na decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r. wobec błędnego przyjęcia, że działka nr [...] (własność Skarżącego) znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji budowlanej realizowanej na działce nr [...] (własność Inwestora), a w konsekwencji przyjęcie, że Skarżący jest osobą zainteresowaną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę na działce nr [...];

3/ przepisów postępowania tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na nieustosunkowaniu się do argumentacji przedstawionej w decyzji Wojewody Małopolskiego, jak również zbyt lakoniczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, uniemożliwiające dokonanie kontroli prawidłowości rozumowania Sądu pierwszej instancji, w szczególności w zakresie przesłanek dla których właściciel nieruchomości obciążonej służebnością drogową został uznany osobą zainteresowaną w sprawie;

Mając na uwadze powyższe Skarżący kasacyjnie Inwestor wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ponadto o: zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Inwestora Skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Jednocześnie Skarżący oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

Natomiast od punktu II zaskarżonego wyroku, w zakresie kosztów postępowania, Skarżący wniósł zażalenie (zarejestrowane pod sygn. II OZ 265/11). Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie: art. 200 w zw. z art. 199 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) poprzez niezasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w związku z reprezentowaniem go przez radcę prawnego.

Mając na uwadze powyższe, Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w drodze autokontroli i zasądzenie od organu na jego rzecz nie tylko poniesionej opłaty sądowej, ale i kosztów zastępstwa procesowego przez radcę prawnego reprezentującego go w pierwszej instancji, w kwocie 480 zł oraz 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, w tym kosztów wpisu od zażalenia (100 zł).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwała na uwzględnienie.

Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania odwoławczego), które zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, zasadnicze zagadnienie prawne dotyczyło tego, czy niniejsza sprawa wznowieniowa dotyczy interesu prawnego Skarżącego. W kwestionowanym wyroku Sąd pierwszej instancji zaznaczył, iż okolicznością nieznaną organowi, a stanowiącą w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podstawę wznowienia z urzędu postępowania w sprawie udzielonego pozwolenia na budowę (decyzją z dnia [...] lutego 2018 r.) było ujawnienie informacji, że połączenie inwestycji z drogą publiczną nie może być realizowane w sposób przewidziany w projekcie budowlanym. Zaś odmowa uchylenia decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę nastąpiła ze wskazaniem, iż połączenie to (dojazd z terenu inwestycji do drogi gminnej) ma odbywać się po nieruchomości stanowiącej własność Skarżącego, obciążonej służebnością na rzecz nieruchomości inwestora. Z tej to właśnie perspektywy Sąd pierwszej instancji ustalił, iż skoro służebność gruntowa obciąża prawa właścicielskie, to właściciel ma prawo uczestniczyć w postępowaniu, w którym może inaczej zostać ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa własności. Tym samym uznano, że Skarżący stosownie do treści art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest osobą zainteresowaną w sprawie, a więc doszło w realiach tej sprawy do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji uchylono zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na naruszenie ww. przepisów.

Przedstawione wyżej stanowisko Sądu pierwszej instancji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada prawu. Wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, nie można uznać, by w realiach niniejszej sprawy Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, co czyni tak sformułowany zarzut skargi kasacyjnej nieusprawiedliwionym.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez Inwestora. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, prawa wodnego. Co istotne w tej sprawie - przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać także z ochrony przysługującego mu prawa własności.

Nie budzi wątpliwości, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest zatem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią (por. wyr. NSA: z dnia 23 czerwca 2016 r., II OSK 2619/14, z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2169/17, z 19 grudnia 2018 r., II OSK 236/17, z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1572/17, z 17 maja 2017 r., II OSK 2347/1). Przywołane wyżej rozważania dotyczą również oceny interesu prawnego strony w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę weryfikowanej w ramach nadzwyczajnego postępowania o wznowienie postępowania administracyjnego.

Z akt sprawy wynika, iż Skarżący jest właścicielem w szczególności nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. Planowana inwestycja realizowana jest na działce nr [...], a inwestycja ta ma możliwość połączenia z drogą publiczną (działka nr [...]) poprzez istniejący i utwardzony żwirowo, szlak drożny na zasadzie służebności gruntowej po działkach nr [...]. Służebność przejazdu i przechodu na rzecz każdoczesnych właściciel działki nr [...] została zapisana w księgach wieczystych [...] i [...]. Stąd w realiach tej sprawy uznano, że działka nr [...] w miejscowości [...], na której zaplanowano budowę domu jednorodzinnego ma faktyczną i prawną możliwość połączenia z gminną drogą publiczną przez ww. działki. Zatem służebność po działce nr [...], stanowiącej własność Skarżącego, ma służyć komunikacji z działką inwestora nr [...] i innych powstałych z podziału działki nr [...], stąd też słusznie Sąd pierwszej instancji konkludował, że w takich okolicznościach ta służebność ogranicza prawa właścicielskie Skarżącego wpływając na dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności działki, przez którą ustanowiono dojazd do cudzej nieruchomości, doznaje w istocie ingerencji, skutkującej koniecznością przyjęcia interesu prawnego właściciela tej działki w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Nie sposób zatem, wbrew stanowisku zawartemu w skardze kasacyjnej, odmówić Skarżącemu prawa do kontroli, czy decyzja wydana we wznowionym z urzędu postępowaniu dot. udzielonego pozwolenia na budowę nie narusza w istocie granic ustanowionego wcześniej obciążenia. Z obciążeniem prawem przejazdu i przechodu nieruchomości Skarżącego wiąże się bowiem konieczność zapewnienia odpowiednich gwarancji dla realizacji jego warunków, zwłaszcza w sytuacji, w której Inwestor służebność tę wskazał jako połączenie terenu inwestycji z drogą publiczną.

W okolicznościach tej sprawy podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, iż właściciel nieruchomości obciążonej służebnością ma prawo uczestniczyć w postępowaniu wznowieniowym, w którego wyniku może zostać inaczej niż dotychczas ukształtowany sposób i zakres wykonywania prawa ze służebności gruntowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej sprawy skoro teren inwestycji na dz. [...] ma zapewnione połącznie z drogą gminną po terenie działki nr [...] obciążonej służebnością gruntową przechodu i przejazdu, to działka nr [...] jest nieruchomością, która znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji stosownie do dyspozycji art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Wykonywanie prawa własności, w tym skorzystanie z prawa do zabudowy jest w zasadzie uzależnione od zapewnienia nieruchomości prawnego dostępu do drogi publicznej. Jednym z warunków zagospodarowania nieruchomości i udzielenia pozwolenia na budowę jest bowiem wymóg zapewnienia prawnego dostępu do drogi publicznej (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane) jaką powinna posiadać działka budowlana. Wykonywanie tych praw nierzadko może być gwarantowane przez ustanowienie służebności gruntowej na cudzej nieruchomości. Jest to więc jeden z wielu warunków umożliwiających w ogóle realizację prawa do zabudowy. Tym samym więc właściciel nieruchomości gruntowej obciążonej służebnością, jako znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu musi mieć zapewnione prawo do udziału w postępowaniu o udzielenie pozwolenia budowlanego jako strona tego postępowania.

W ustawie Prawo budowlane wyrażona została zasada wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Na gruncie tej ustawy nie można więc uciec od tego, że pozwolenie na budowę nie może naruszać obowiązującego porządku prawnego, w tym przepisów prawa cywilnego. Tym bardziej, że art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane wprost uzależnia legalność projektowania i budowy obiektu budowlanego od poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Skoro ustanowienie służebności gruntowej przechodu i przejazdu ma zapewnić właściwe korzystanie z oznaczonej nieruchomości, to nie można doprowadzać do sytuacji, że wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę wykonanie uprawnień właścicielskich w zakresie służebności będzie ograniczone, czy nawet zniweczone.

Przedstawione wyżej rozważania pozwalają uznać, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego i zasadnie wyeliminował ją z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie. Wbrew stanowisku skargi kasacyjnej należało w tej sprawie zastosować konstrukcję prawną uchylenia zaskarżonej decyzji z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a nie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie wniesionej skargi, skoro zaskarżona decyzja w sposób niesporny naruszała wskazane w motywach wyroku przepisy prawa materialnego tj. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji mimo, że uchylił zaskarżoną decyzję, to w podstawie prawnej tego uchylenia błędnie wskazał przepis art. 151 p.p.s.a., lecz jest to oczywista omyłka pisarska (którą należy sprostować) w kontekście całego uzasadnienia wskazującego jednoznacznie na potrzebę eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Nie jest usprawiedliwiony również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nieustosunkowania się do argumentacji przedstawionej w zaskarżonej decyzji jak i zbyt lakonicznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, iż kwestionowane skargą rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa materialnego art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił motywy, którymi kierował się stosując, jak wyżej wskazano, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. (to, że wskazano przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi oczywista omyłkę pisarską) uchylając zaskarżoną decyzję. Nietrafnie Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem regulacja ta wskazuje na wymagane prawem elementy formalne uzasadnienia wyroku. Inaczej rzecz ujmując, ten przepis określa części z jakich ma być zbudowane to uzasadnienie. Treść tej regulacji nie może być wiązana z poprawnością i kompletnością ocen jakie zawiera w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji, ale musi być odnoszona do kompletności uzasadnienia. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył treści art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż to uzasadnienie składa się ze wszystkich prawem wymaganych elementów. To, że Skarżący kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu pierwszej instancji w zakresie spornych kwestii jurydycznych nie może być kwestionowane poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, iż poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego przez sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, ani stanowiska tego sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Zarzut ten służyć ma wykazaniu wadliwości uzasadnienia wyroku, nie zaś niezasadności argumentacji przedstawionej w tym uzasadnieniu – patrz: wyrok z dnia 13 września 2017 r. I FSK 2029/15. W ocenie NSA Skarżący kasacyjnie nie wykazał takich braków uzasadnienia, które uzasadniałyby przywoływane naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tego względu ten zarzut należało uznać za chybiony.

Trzeba jedynie na koniec podnieść, iż Sąd pierwszej instancji odniósł się do zarzutów skargi i przedstawił swoje rozważania skupiając się na najistotniejszych kwestiach tej sprawy i nawet lakoniczność przedstawionych motywów z jednoczesnym podzieleniem stanowiska zawartego w wyroku WSA w Krakowie z dnia 30 lipca 2020 r. II SA/Kr 338/20 pozwala na przyjęcie, iż zaskarżony wyrok w pełni poddaje się kontroli instancyjnej w sposób jednoznaczny prezentując stanowisko zajęte w sprawie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może zatem odnieść zamierzonego skutku.

Reasumując wskazać należy, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu wniesionej skargi kasacyjnej M.M. Zgodnie z tym ostatnim przepisem "Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy." W tym przypadku sąd orzeka w składzie trzech sędziów (§ 3 art. 182 p.p.s.a).

Rozpoznając jednocześnie wniesione przez Skarżącego P.S. zażalenie dotyczące zawartego w pkt 2 zaskarżonego wyroku postanowienia w zakresie zwrotu kosztów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je za usprawiedliwione. Zgodzić należy się ze Skarżącym, że Sąd pierwszej instancji wydając w pkt 2 wyroku postanowienie o kosztach naruszył art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265) błędnie ustalając wysokość kosztów postępowania sądowego na kwotę 200 zł. co stanowiło wyłącznie koszt uiszczonego wpisu od skargi. Gdy tymczasem Skarżący przed Sądem pierwszej instancji był reprezentowany przez radcę prawnego, stąd też w uwzględnieniu skargi (opracowanej przez pełnomocnika) orzekając o kosztach postępowania sądowego należało również oprócz uiszczonego wpisu od skargi zasądzić także wynagrodzenie tegoż pełnomocnika ustalając je z uwzględnieniem § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, określającego stawkę minimalną w pierwszej instancji w tej sprawie na 480 zł. Kwotę tych kosztów należało również powiększyć o 17 zł. - stanowiącą opłatę skarbową od pełnomocnictwa. W konsekwencji należało wyliczyć koszty postępowania sądowego przed Sądem pierwszej instancji na 697 złotych. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 197 § 1 i 2 p.p.s.a., w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., uchylił pkt 2 zaskarżonego wyroku i orzekł o kosztach postępowania sądowego poniesionych przez Skarżącego w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.

Odnosząc się do zawartego w zażaleniu wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania zażaleniowego, stwierdzić należy, że nie może on być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem art. 203 i 204 p.p.s.a., które regulują kwestie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, nie mają zastosowania do postępowań toczących się w zakresie rozpoznania zażalenia na postanowienie Sądu pierwszej instancji (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. I OPS 4/07, ONSAiWSA z 2008 r., z. 2, poz. 23, postanowienie NSA z 25 kwietnia 2017 r. II GZ 165/17).

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego zapadło w trybie art. 204 pkt 2 p.p.s.a., stąd zasądzono od M.M. na rzecz Skarżącego P.S. kwotę 240 złotych, mając na uwadze § 14 ust.1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych.