Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 621/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 3, 4 i 14, art. 5 ust. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2009 r. sprawy ze skargi A. U. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi - oddala skargę.-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 721 z późn. zm.), po rozpoznaniu odwołania Państwa J. J., A. U., B. U., J. G. P. i Z. B. od decyzji Prezydenta Miasta B. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak:[...] o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej położonej w B. dla inwestycji polegającej na budowie ul. T. K. na odcinku od ul. A. M. do ul. L. w B. wraz z budową i przebudową infrastruktury technicznej, budowie kładki dla pieszych, przepustu, przejścia dla drobnej zwierzyny (korytarz ekologiczny), sygnalizacji świetlnej na skrzyżowaniach i zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości na działkach nr ew. gruntów: 1031, 1032, 965, 964/5, 728, 587/28, 587/32, 587/17, 587/29, 585, 586, 576/2, 571/3, 568/2, 594, 595, 599/1, 596/2, 598, 571/6, 571/5, 571/4, 564, 603/1, 604, 567/1, 570/3, 570/5, 577/1, 578/1, 578/2, 584/1, 584/2, 587/34, 590/3, 589/16, 591/3, 592/2, 592/3, 593/1, 597/1, 600/3, 600/5, 623/1, 623/2 – obręb 10; 1996, 1999/2, 2112/6, 2112/5, 2112/1, 2116, 2112/2, 1998/1 – obręb 11, Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił m.in. następujące okoliczności i argumenty:

Podstawę prawną wydania skarżonej decyzji stanowią przepisy zawarte w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z art. 2 w/w ustawy, postępowanie w sprawie wydania decyzji zostało wszczęte na wniosek złożony przez Prezydenta Miasta B. Do wniosku załączono, zgodnie z art. 5 ust. 1 tejże ustawy, mapę w skali 1:1000 przedstawiającą proponowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości, określono zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu.

W aktach sprawy znajdują się także wymagane art. 3 ust. 1 opinie Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w B., Zarządu Województwa P., Prezydenta Miasta B., P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Prezydent Miasta B. zgodnie z art. 5 ust. 5 w/w ustawy zawiadomił o wszczęciu postępowania dotyczącego wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej w drodze obwieszczeń w Urzędzie Miasta B. oraz w prasie lokalnej.

Należy także wskazać, że skarżona decyzja organu l instancji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej spełnia wymogi art. 7 ust. 1 ustawy: zawiera w szczególności wymagania dotyczące powiązania z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określa linią rozgraniczającą teren, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich oraz zawiera zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, gdzie linie rozgraniczające teren ustalony decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Prezydent Miasta B. zgodnie z wymogiem art. 16 ust. 2 ustawy określił w zaskarżonej decyzji termin wydania nieruchomości oraz zgodnie z art. 17, na wniosek inwestora z dnia 27 marca 2008 r., nadał decyzji o ustaleniu lokalizacji rygor natychmiastowej wykonalności.

Z analizy dokumentów wynika także, że wydana decyzja Prezydenta Miasta B. z dnia [...].04.2008 r. znak: [...] została zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych doręczona wnioskodawcy oraz organ zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony postępowania w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta B. oraz zamieszczeniu w prasie lokalnej, jak również dotychczasowym właścicielom przesłano zawiadomienie o wydaniu decyzji.

Odnosząc się do kwestii podniesionej w odwołaniu dotyczącej nieprawidłowego uzasadnienia wydanej decyzji należy wskazać, że wydane przez organ l instancji rozstrzygnięcie zawiera uzasadnienie faktyczne, jak i prawne zgodne z art. 107 K.p.a. Skarżona decyzja dotycząca lokalizacji drogi powiatowej zawiera ponadto wszystkie elementy wskazane w art. 7 ust. 1 specustawy tj.: wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii, określenie linii rozgraniczających teren, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości. Zatem zarzutu w tej kwestii nie można uznać za zasadny.

Ustosunkowując się do zarzutu, iż uprawnionym organem do wydania decyzji o lokalizacji drogi gminnej z mocy ustawy o szczególnych zasadach i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jest starosta, organ odwoławczy wyjaśnił, co następuje: Zgodnie z art. 91 i art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym z dnia 05.06.1998 r. (Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) funkcje starosty (organu powiatu) w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. W świetle powyższego organem uprawnionym do wydania przedmiotowej decyzji jest Prezydent Miasta B. Urząd Miejski stanowi aparat pomocniczy organu i nie może być traktowany jako organ. Decyzja jest bowiem aktem administracyjnym wywołującym określone skutki prawne.

Organ wskazał także, że art. 46 ust. 4 pkt 8 ustawy - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. nr 129 poz. 902 z późn. zm.) stanowi, iż wydawanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje wyłącznie przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji drogi krajowej i autostrady. Planowana inwestycja dotyczy zaś drogi powiatowej, dla której w myśl powyższej ustawy taki obowiązek nie zachodzi.

Jeżeli chodzi o kwestie poruszone przez skarżących w odwołaniach dotyczące szerokości pasów zieleni, zaprojektowania różnych ekranów akustycznych, złego umiejscowienia trasy w terenie oraz zarzutu Pani P. wskazującej na niezgodność linii rozgraniczającej z ustaleniami pisma Naczelnika Wydziału Budownictwa i Inwestycji Urzędu Miejskiego w B. z dnia [...] czerwca 2006 r. znak: [...] (linia rozgraniczająca zgodnie z projektem przebiega w odległości 4,0 m od rogu budynku) należy wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zarówno Prezydent Miasta B., jak i organ odwoławczy pełnią w procesie budowy drogi powiatowej funkcję organu administracyjnego, który jest zobowiązany wyłącznie do działania w ramach złożonego przez inwestora wniosku, nie jest natomiast upoważniony do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji, ani też zmiany proponowanych we wniosku wariantów lokalizacji drogi, jeśli zaproponowane rozwiązanie nie narusza obowiązujących przepisów. W tym przypadku analiza przeprowadzona przez organ II instancji wykazała, że przedłożone materiały spełniają warunki określone w Rozdziale 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie mają natomiast podstaw do dokonania zmian w przedstawionej przez inwestora koncepcji przebiegu drogi, które uwzględniałyby propozycje odwołujących się. Wszelkie uwagi co do przebiegu drogi strony będą mogły zgłosić inwestorowi w trakcie przygotowania dokumentacji projektowej koniecznej do uzyskania decyzji pozwolenia na budowę.

Nie można się także zgodzić z zarzutem skarżących, iż projekt jest niezgodny z ustaleniami wcześniejszych decyzji o warunkach zabudowy. Należy zauważyć, że do niniejszego postępowania mają zastosowanie przepisy specustawy, które w art.10 stanowią: w sprawach dotyczących lokalizacji drogi przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80 poz. 717 z późn. zm.) nie stosuje się. Tym samym dla niniejszego rozstrzygnięcia przytoczone argumenty pozostają bez znaczenia.

Ponadto należy wyjaśnić, że przepisy ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do czasu stwierdzenia ich niezgodności z Konstytucja RP przez Trybunał Konstytucyjny, korzystają w pełnym zakresie z domniemania konstytucyjności, zaś organom administracji wykonującym swoje obowiązki w oparciu o ich treść, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, nie sposób zarzucić naruszenia dyspozycji w/w przepisów Konstytucji RP, tym samym zarzut dotyczący tej kwestii należy uznać za niezasadny, jako skierowany przeciw procedurze uchwalonej przez ustawodawcę i działaniom organów administracji publicznej, pozostającym w pełnej zgodności z tą procedurą. Odnosząc się do niezgodności wykonanego projektu z postanowieniem konserwatora zabytków z dnia 10 grudnia 2001 r., organ wyjaśnił, że prowadzone postępowanie odwoławcze dotyczy tylko i wyłącznie ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji, natomiast weryfikacja projektu będzie przedmiotem oceny dopiero na etapie pozwolenia na budowę.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli: J. J. oraz A. U. zaskarżając decyzje Wojewody P. w całości i wnosząc o:

1. jej uchylenie do ponownego rozpatrzenia ewentualnie stwierdzenie nieważności tej decyzji i decyzji organu I instancji,

2. zasądzenie kosztów postępowania,

3. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Skarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili:

1. sprzeczność z Konstytucją (art. 21 ust. 2 w zw. z art. 2 Konstytucji RP) art. 12 ust,. 3 i 4 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. przejście z mocy prawa na własność Miasta i Gminy B. nieruchomości objętych przedmiotową decyzją z dniem, w którym ta decyzja stanie się ostateczna;

2. naruszenie art. 5 ust. 5 w/w ustawy w zw. z art. 10, 8 i 15 K.p.a. poprzez niezgodne z przepisami zawiadomienie stron, a więc naruszenie zasad związanych z zapewnieniem stronom czynnego udziału w postępowaniu;

3. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez lakoniczne uzasadnienie decyzji, tj. zbyt ogólnikowe odniesienie się do wszystkich zarzutów strony w sposób nie gwarantujący pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia stronom przesłanek, jakim kierował się organ przy wydawaniu decyzji i niewyjaśnienia stronom podstaw prawnych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją argumentację.

Pismem procesowym z dnia 29 stycznia 2009 r. skarżąca J. J. cofnęła skargę i wniosła o umorzenia postępowania. W konsekwencji Sąd postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. umorzył postępowanie sądowe ze skargi J. J.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonej decyzji, dlatego też skarga podlega oddaleniu.

Sąd nie podziela poglądu wyrażonego w skardze o sprzeczności przepisów art. 12 ust. 3 i 4 ustawy z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z przepisem art. 21 ust. 2. Zgodnie z powołanym przepisem Konstytucji, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przepis Konstytucji nie określa mechanizmu prawnego wywłaszczenia, może ono zatem następować z woli ustawodawcy, na podstawie umowy lub decyzji administracyjnej, a także z mocy prawa, tak jak stanowi przepis art. 12 ust. 14. Ponieważ norma konstytucyjna nie reguluje trybu wywłaszczenia bezzasadne jest twierdzenie o niekonstytucyjności w/w przepisu. Budowa drogi powiatowej jest niewątpliwie celem publicznym, a o słusznym odszkodowaniu na rzecz wywłaszczonych rozstrzygnie dopiero odrębna decyzja administracyjna wydawana na podstawie art. 1a rzecz wywłaszczonych rozstrzygnie dopiero odrębna decyzja administracyjna wydawana na podstawie art.decyzji administracyjne, 8 ustawy.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia przepisów art. 5 ust. 5 ustawy poprzez zamieszczenie obwieszczenia o wszczęciu postępowania w "Gazecie Wyborczej" z dnia 26 lutego 2008 r., która – zdaniem skarżącego – nie jest prasą lokalną w rozumieniu tego przepisu. Skarżący powołuje się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1124/06), w którym Sąd stwierdził, że pomimo, iż przepisy prawa prasowego nie precyzują pojęcia "prasa lokalna, ogólnokrajowa", to należy przyjąć, iż prasa lokalna to czasopismo skierowane do adresatów na określonym terenie, a nie na terenia całego państwa. Zdaniem Sądu dziennik "Gazeta Wyborcza" łączy w sobie cechy prasy ogólnokrajowej oraz lokalnej, albowiem oprócz zasadniczego wydania adresowanego do czytelnika na terenie całego kraju, zawiera stałe dodatki lokalne (również dodatek: Gazeta Wyborcza – B.) adresowane do czytelników na określonym terenie.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowości w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji stwierdzić należy przede wszystkim, iż decyzje te zawierają wszystkie niezbędne elementy określone przepisem art. 107 § 1 K.p.a. Gdy chodzi o uzasadnienie wyjaśnione zostały – zdaniem Sądu – podstawy prawne decyzji. Uzasadnienie faktyczne decyzji sformułowane jest może zbyt hermetycznym językiem, jednakże nie można uznać tego uchybienia za naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

W świetle powyższych rozważań Sąd skargę, jako bezzasadną, oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekając w innym składzie, lecz w podobnej sprawie – ustalenia lokalizacji drogi gminnej w Białymstoku, wyrokiem z dnia 6.10.2009r. (sygn. akt II SA/Bk 378/09) uchylił wydane w tej sprawie decyzje organów obu instancji. Skład orzekający w przytoczonej sprawie wyraził pogląd o niedopuszczalności prowadzenia przez prezydenta miasta Białystok postępowania administracyjnego w sprawie, w której prezydent ten jako zarządca drogi jest wnioskodawcą, a gmina, którą prezydent reprezentuje nabywa prawa majątkowe w konsekwencji wydania decyzji uwzględniającej wniosek. W konkluzji Sąd stwierdził, że prezydent miasta na prawach powiatu, działający jako starosta, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 K.p.a. od rozpoznania sprawy i wydania decyzji z wniosku o lokalizację drogi gminnej złożonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. W uzasadnieniu swego stanowiska w omawianej sprawie Sąd stwierdził m. in., iż prezydent miasta na prawach powiatu dokonuje więc oceny własnego wniosku o wydanie decyzji o lokalizację drogi gminnej. Jako organ orzekający z własnego wniosku ocenia niejako własny interes prawny, a ten interes pozostaje w konflikcie z interesem prawnym podmiotów, których własności dotyka wniosek i decyzja lokalizacyjna. W konsekwencji decyzji o lokalizacji drogi gminnej, gmina, której prezydent decyzje wydał, staje się beneficjentem decyzji i uzyskuje status strony postępowania na dalszych etapach procedury związanej z realizacją drogi w oparciu o specustawę (etapie postępowania odwoławczego i etapie postępowania o pozwolenie na budowę). Jako argumenty przemawiające za swoim stanowiskiem Sąd przywołał regulację przepisów art. 124 ust. 8 oraz art. 142 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004r. nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), które statuują regułę, iż w sprawach z zakresu gospodarki nieruchomościami regulowanych powołanym przepisami, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych rozdziale 5 działu I Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, zdaniem Sądu, orzekającego w omawianej sprawie argumentem przemawiającym za wyłączeniem się organu od rozpoznania sprawy w sytuacji zbiegu kompetencji decyzyjnych organu z uprawnieniami strony, jest brak ustawowego przypisania organowi działania w sprawie z urzędu. Kompetencje Starosty do wydawania decyzji o lokalizacji drogi publicznej, którego funkcję na obszarze miasta na prawach powiatu przejmuje prezydent miasta, nie wynikają z działania podejmowanego z urzędu, albowiem do uruchomienia tych kompetencji niezbędny jest wniosek właściwego zarządcy drogi. W konsekwencji zaprezentowanego stanowiska w sprawie II SA/Bk 378/09 Sąd uchylił decyzje organów obu instancji w przedmiocie ustalenia lokalizacji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "b" prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Większość składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku wydanego w sprawie II SA/Bk 378/09 z następujących względów:

Zwrócić należy przede wszystkim uwagę, iż model decyzyjny ustanowiony przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie różni się od modelu decyzyjnego obowiązującego w postępowaniu "zwyczajnym", kiedy lokalizacja inwestycji celu publicznego, w tym także drogi publicznej następuje w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Zgodnie z art. 51 ust. 1 powołanej ustawy, w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzje wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta; ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 ustawy). Na mocy art. 20 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.) pełnienie funkcji inwestora należy do zarządcy drogi. A zatem w przypadku lokalizacji drogi powiatowej położonej w B. na podstawie przepisów specustawy decyzję wydaje Prezydent Miasta B. na wniosek właściwego zarządcy drogi; na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – ustalenie lokalizacji drogi powiatowej następowało również na mocy decyzji Prezydenta Miasta wydawanej na wniosek inwestora, czyli właściwego zarządcy drogi. W dotychczasowym orzecznictwie administracyjnym i sądowym nie zgłaszano problemu potrzeby wyłączania prezydenta miasta, choć ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego budowy drogi rozstrzygała praktycznie o dalszych losach nieruchomości, stanowiła bowiem podstawę do wywłaszczenia (art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Model normatywny ustroju jednostek samorządu terytorialnego przyznaje organom wykonawczym tych jednostek dwoistą funkcję. Z jednej strony pełnią one funkcję organów administracji publicznej, którym przepisami prawa przyznane są określone kompetencje do wyrażania władztwa administracyjnego (sfera imperium), z drugiej strony są one organami osób prawnych (gminy, powiatu, samorządu województwa), których prawa i obowiązki wynikające z prawa materialnego (szczególnie prawa majątkowe – sfera dominium) realizowane są w obrocie cywilnym lub postępowaniu administracyjnym, gdzie jednostki samorządu terytorialnego występują w charakterze strony stosunku cywilnoprawnego lub administracyjnoprawnego. Organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego nie mogą pełnić obu funkcji jednocześnie. Jak lapidarnie określił Naczelny Sąd Administracyjny "W zakresie w jakim Prezydent m. st. Warszawy, jako organ gminy, mającej status miasta na prawach powiatu wykonuje funkcję organu administracji publicznej, zarówno w zakresie zadań własnych jak i zadań zleconych z zakresu administracji rządowej nie jest uprawniony do reprezentowania interesu prawnego jednostki samorządu terytorialnego, rozumianego jako interes prawny osoby prawnej" (uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2007 r. II OSK 869/06, LEX nr 322777). Przepisy prawa winny rozstrzygać, kiedy organ działa jako organ administracji publicznej, kiedy zaś reprezentuje interes prawny jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. W przypadku braku wyraźnej regulacji o funkcji organu, w określeniu roli, w jakiej organ występuje pomocne być może określenie, czy organ działa w interesie danej jednostki samorządu terytorialnego, czy w szerszym celu publicznym.

O tym, że problem nie jest łatwy do uregulowania świadczą losy przepisu art. 27 "a" K.p.a. Przepis ten wprowadzany nowelą do Kodeksu postępowania administracyjnego z 1990 r. przewidywał, że organy gminy podlegają także wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną jest gmina. Treść i zakres stosowania przepisu nie były jasne, dlatego też Trybunał Konstytucyjny uchwałą z dnia 23 czerwca 1993 r., dotyczącą ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni tego przepisu, ustalił taką wykładnię zgodnie z którą organy gminy były wyłączone od załatwienia sprawy rozstrzyganej decyzją administracyjną, gdy jej przedmiotem był stosunek cywilnoprawny, którego stroną była gmina jako osoba prawna. Przepis art. 27 "a" K.p.a. został uchylony przepisem ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i utracił moc prawną dnia 06 grudnia 1994 roku.

Konflikt interesu w działaniu prezydenta miasta wykonującego funkcję starosty stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 19 maja 2003 r., który orzekł, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu (sygn. akt OPS 1/03ONSA 2003 nr 4, poz. 115). Wyrażony w powyższej uchwale pogląd został "przeniesiony" do treści ustawy o gospodarce nieruchomościami, na mocy ustawy zmieniającej z dnia 24 sierpnia 2007 r. (Dz. U. nr 173, poz. 1218), poprzez dodanie do art. 142 przepisu ust. 2, który stanowi, iż w sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, zwrot odszkodowania oraz o rozliczeniach z tytułu zwrotu, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 działu I K.p.a. Podobne rozwiązanie znalazło się w art. 124 ust. 8 dotyczącym spraw zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości.

W tym miejscu zauważyć należy, iż podobnego przepisu o konieczności wyłączenia prezydenta miasta działającego jako starosta, ustawodawca nie zamieścił w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczących klasycznego wywłaszczenia nieruchomości (art. 112-123 ustawy), choć w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono już pogląd, że stanowisko wyrażone w (przedstawionej wyżej) uchwale NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03. ONSA 2003 nr 4, poz. 115), należy również zastosować w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości na rzecz miasta na prawach powiatu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r. I SA/Wa 2066/06, LEX nr 355045).

Skład orzekający w sprawie II SA/Bk 378/09, przenosząc przedstawione wyżej stanowisko co do wyłączenia prezydenta miasta działającego jako starosta na grunt sprawy o ustalenie lokalizacji drogi gminnej, wyraził pogląd o niedopuszczalności prowadzenia przez prezydenta miasta postępowania administracyjnego w sprawie, w której prezydent ten jako zarządca drogi jest wnioskodawcą a gmina, którą prezydent reprezentuje nabywa prawa majątkowe w konsekwencji wydania decyzji uwzględniającej wniosek.

Poglądu tego nie można podzielić, albowiem opiera się on na błędnym założeniu, że pełnienie funkcji zarządcy drogi publicznej gminnej, powiatowej lub wojewódzkiej stanowiącej formalnie własność gminy, powiatu lub samorządu województwa, jest równoznaczne z działaniem w interesie danej jednostki samorządu terytorialnego jako osoby prawnej. Drogi publiczne tworzą sieć powszechnie dostępną, z której może korzystać każdy zgodnie z ich przeznaczeniem. Drogi publiczne należące formalnie do jednostek samorządu terytorialnego nie są budowane i utrzymywane w interesie tych jednostek samorządu, a ściślej w interesie mieszkańców gminy, powiatu czy województwa tworzących wspólnotę samorządową, ale w interesie wszystkich potencjalnych użytkowników sieci dróg. Zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta; nie można uznać, iż budowa i utrzymanie dróg (także wojewódzkich), służące także przygotowaniu infrastruktury drogowej dla potrzeb obronnych kraju, prowadzone są tylko w interesie miasta. Nie ulega zatem wątpliwości, iż prezydent miasta na prawach powiatu, działający jako starosta w postępowaniach administracyjnych mających na celu ustalenie lokalizacji dróg publicznych, działa jako organ administracji publicznej, a nie jako organ reprezentujący miasto-gminę jako osobę prawną.

Oceny tej nie zmienia fakt, iż na skutek decyzji prezydenta "gmina, którą prezydent reprezentuje nabywa prawa majątkowe" (uzasadnienie wyroku Sądu w sprawie II SA/Bk 378/09). Jak wykazano wyżej, prezydent działając jako zarządca drogi nie reprezentuje gminy jako osoby prawnej. Wprawdzie drogi publiczne stanowią, w zależności od kategorii, własność gminy, powiatu lub samorządu województwa, lecz ta własność publiczna przede wszystkim zobowiązuje zarządcę do budowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg (art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych), co powoduje, iż bilans kosztów budowy i utrzymania dróg oraz ewentualnych dochodów (tylko opłaty za parkowanie samochodu w sferach płatnego parkowania) będzie zawsze ujemny dla właściciela drogi. Ten fakt jest również argumentem za tym, iż budowa dróg ma na celu interes społeczny wykraczający poza interes jednostki samorządu terytorialnego. Własność dróg jako własność publiczna oznacza również ograniczony katalog uprawnień w rozumieniu art. 140 Kodeksu cywilnego – drogi publiczne są rzeczami wyjętymi z obrotu publicznego (reges extra commercium), nie mogą być przedmiotem obrotu ani egzekucji. Za bezwzględnie wykluczone należy uznać ustanowienie lub istnienie hipoteki na nieruchomości stanowiącej drogę publiczna (R. Skwarło: Glosa do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2004 r. III CZP52/04, Samorząd Terytorialny nr 11/2006). W takiej sytuacji budowa dróg powiatowych lub gminnych i nabywanie w tym celu gruntów w istocie rzeczy nie leży w interesie konkretnej jednostki samorządu terytorialnego, jako osoby prawnej.

Budowa dróg publicznych w naszym kraju stanowi warunek postępu cywilizacyjnego, co stanowiło ratio legis ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Celem ustawy jest uproszczenie procedur inwestycyjnych oraz przyspieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Dlatego też decyzja o zezwoleniu na realizacje inwestycji drogowej zawiera w sobie zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub własnej jednostki samorządu terytorialnego, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz szereg innych ustaleń określonych przepisem art. 11 "f" ustawy.

Koncentracja wielu rozstrzygnięć w ramach jednej decyzji podnosi rangę, czy doniosłość tej decyzji, nie może jednak powodować zmiany pozycji prawnej organu podejmującego tą decyzję. Skoro w postępowaniu według ogólnych reguł nie była podważana kompetencja prezydenta miasta, działającego na prawach powiatu, do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznej w postaci budowy drogi powiatowej, do wydania decyzji w sprawie podziału nieruchomości, a także decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości na ten cel publiczny, to brak jest uzasadnienia, aby organ ten nie był kompetentny do wydania decyzji na podstawie przepisów ustawy. Wykazano bowiem, iż prezydent działa w tym przypadku jako organ administracji publicznej realizując szerszy interes społeczny niż interes gminy, czy powiatu jako osoby prawnej, której jest organem.

Inaczej należy ocenić kompetencję prezydenta miasta na prawach powiatu do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości, która na mocy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się własnością gminy – miasta. Przepis art. 12 ust. 4 "a" specustawy stanowi, że decyzję ustalającą wysokość odszkodowania, za nieruchomości nabyte na budowę dróg, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Na mocy art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18. I tu należy zwrócić uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 października 2008 r. (sygn. akt I OSK 1286/08), w którym Sąd uznał, że w sprawach dotyczących przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte na własność miasta na prawach powiatu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (a wiec pod budowę dróg), prezydent tego miasta jako organ wykonawczy i reprezentujący je na zewnątrz oraz także pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu od rozpoznania takich spraw na podstawie art. 24 §1 i 4 K.p.a., co w konsekwencji wyłącza również możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu. Orzecznictwo sądów administracyjnych będzie musiało rozstrzygnąć, czy interpretacja przepisu ogólnego – art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna znaleźć zastosowanie do reguły szczególnej przepisu art. 12 ust. 4 "a" specustawy.

Analizowany problem nie był przedmiotem rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, stąd też wystarczy wyrazić ogólną jedynie ocenę co do funkcji organu wydającego decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomość nabytą pod budowę drogi gminnej, czy powiatowej. Decyzja o ustaleniu wysokości odszkodowania dotyczy bezpośrednio jednostki samorządu terytorialnego, albowiem to z majątku (budżetu) gminy (powiatu) wypłacone jest odszkodowanie dla byłego właściciela. Organ wydający decyzję o ustaleniu wysokości odszkodowania nie działa w tym przypadku jako organ administracji publicznej realizujący interes społeczny, lecz jako organ rozstrzygający sporną z natury rzeczy kwestię wysokości należnego odszkodowania. Organ decyzyjny, będący jednocześnie organem osoby prawnej zobowiązanej do odszkodowania znajduje się w sytuacji konfliktu interesów. Wydaje się zatem, iż w przypadku ustalenia o odszkodowanie za nabytą nieruchomości tak jak w przypadku rozliczeń z tytułu zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 142 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w sprawach w których stroną postępowania jest gmina lub powiat zasadnym jest, aby prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlegał wyłączeniu od rozpoznania sprawy. Sprawa taka powinna być rozpoznana przez bezstronny organ to znaczy przez organ nie będący reprezentantem strony zobowiązanej do zapłaty odszkodowania. Będzie to jedna z gwarancji, aby wywłaszczenie było dokonywane jedynie "za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). W sytuacji, gdy miastu na prawach powiatu przyznany zostanie status strony w postępowaniu prowadzonym przez inny organ administracji prezydent miasta jako reprezentant osoby prawnej będącej stroną postępowania, będzie wykonywał wszelkie uprawnienia strony w postępowaniu administracyjnym oraz sądowoadministracyjnym.

Mając na uwadze przytoczoną argumentację większość składu Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie podzieliła stanowiska Sądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku z dnia 06 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bk 378/09),

uznając, że prezydent miasta na prawach powiatu działający jako starosta nie podlega wyłączeniu od rozpoznania sprawy i wydania decyzji z wniosku o lokalizację drogi powiatowej, złożonego na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1184 ze zmianami).-


ZDANIE ODRĘBNE

V O T U M S E P A R A T U M

Zdanie odrębne sędziego WSA Mirosława Wincenciaka do wyroku WSA w Białymstoku, z dnia 29 października 2009r., sygn. akt II SA/Bk 621/08.

Zgłaszam zdanie odrębne zarówno do sentencji, jak i uzasadnienia w/w wyroku WSA w Białymstoku, argumentując w sposób następujący: Zdaniem moim, zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem i w konsekwencji, skarga, pomimo nietrafności jej zarzutów, winna zostać uwzględniona. Wyrażam pogląd, że w sprawie, w której prezydent miasta na prawach powiatu występuje w roli podwójnej: organu administracji publicznej oraz reprezentanta podmiotu wnioskującego o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej w Białymstoku dla inwestycji polegającej na budowie T. K., istnieją przesłanki do wyłączenia organu na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 w związku z art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego. W następstwie uznania, że zaistniało w sprawie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, stanowiące podstawę jego wznowienia na podstawie art. 145 par. 1 pkt 3 kpa, Sąd winien uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą jej wydanie decyzję Prezydenta B. na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "b" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tym samym podzielam pogląd tut. Sądu wyrażony w podobnej sprawie – lokalizacji drogi gminnej, wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 06.10.2009 r., sygn. akt II S.A./Bk 378/09.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10.03.2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi wydaje w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich - wojewoda, a w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych - starosta. Postępowanie w sprawie jest wszczynane na wniosek właściwego zarządcy drogi. Według art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 21.03.1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115) zarządcami dróg są: w odniesieniu do dróg krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, w odniesieniu do dróg wojewódzkich - zarząd województwa, w odniesieniu do dróg powiatowych - zarząd powiatu, a w odniesieniu do dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). W miastach na prawach powiatu, funkcje przypisane staroście sprawuje prezydent miasta (art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 5.06.1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zmianami). Zatem prezydent miasta jest organem uprawnionym do wydawania decyzji o lokalizacji dróg gminnych na obszarach miasta na prawach powiatu.

W systemie prawa można znaleźć przykłady regulacji w których prawodawca wprost stanowi o sposobie postępowania odnośnie wyłączenia organu od załatwienia sprawy z uwagi na możliwy konflikt interesów wynikający z faktu występowania określonej osoby w charakterze przedstawiciela strony i jednocześnie piastuna funkcji organu. Na przykład w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano ust. 8 przewidujący wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego funkcję starosty w sprawach dotyczących zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości. Z kolei w ustawie z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w art. 75 ust. 3 prawodawca stanowi, że w przypadku przedsięwzięcia realizowanego przez gminę decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, na którego obszarze właściwości przedsięwzięcie jest realizowane. Zatem w tym przypadku prawodawca stanowi, że łączenie funkcji reperezentanta gminy i piastuna funkcji organu nie uzasadnia wyłączenia organu od załatwienia sprawy.

Specustawa drogowa nie reguluje kwestii wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu, który sprawując funkcję starosty, zobligowany jest do wydawania decyzji o lokalizacji drogi na swój wniosek, będąc zarządcą drogi. Jednakże brak regulacji w ustawie odnośnie wyłączenia organu nie zwalnia podmiotów stosujących prawo z obowiązku stosowania instytucji wyłączenia pracownika i organu przewidzianej w k.p.a. Zakaz orzekania przez pracownika organu w sprawie, w której jednocześnie taki pracownik jest reprezentantem strony wynika z art. 24 par. 1 pkt 1 k.p.a. Prezydent miasta na prawach powiatu, zarówno wydając decyzje jako starosta, jak i działając jako zarządca dróg, pozostaje jednocześnie pracownikiem gminy, która w następstwie decyzji o lokalizacji drogi, przejmuje własność gruntów położonych w granicach linii rozgraniczających drogi. Warto zauważyć, że w uchwale z dnia 19.05.2003r. sygn. OPS 1/03 (ONSA 2003, Nr 4, poz. 115), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz, oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu do załatwienia tej sprawy. Pogląd zawarty w powołanej uchwale był wynikiem celowościowej wykładni art. 24 par. 1 pkt 1 i 4 kpa, w myśl której prezydent miasta na prawach powiatu i wszyscy podlegli mi pracownicy są wyłączeni na podstawie wskazanych przepisów od rozstrzygania sprawy, skoro przedmiot rozpatrywanej sprawy (nieruchomość mająca być zwróconą) był własnością gminy miejskiej reprezentowanej przez tego prezydenta.

Skoro postępowanie w trybie specustawy drogowej w przedmiocie lokalizacji drogi powiatowej położonej w B. jest inicjowane wnioskiem właściwego zarządcy drogi - Prezydenta Miasta B., zatem w takiej sytuacji Prezydent B. jako reprezentant miasta na prawach powiatu podlega wyłączeniu ex lege od załatwienia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a w związku z art. 25 k.p.a. Wraz z Prezydentem wyłączeniu podlegają wszyscy pracownicy Urzędu Miejskiego jako aparatu pomocniczego Prezydenta. Z punktu widzenia podstaw wyłączenia w oparciu o art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. w związku z art. 25 k.p.a. nie ma znaczenia kwestia czy organ działa w interesie danej jednostki samorządu terytorialnego, czy też w szerszym celu publicznym. Zgodnie z regułą lege non distinguente, nec nostrum est distinguere skoro sam prawodawca na gruncie tej regulacji nie wprowadza rozróżnień, to również podmiot dokonujący wykładni przepisu prawa nie może wprowadzać kategoryzacji interesów (L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2006, s. 107). Innymi słowy skoro niewątpliwie postępowanie w sprawie jest inicjowane wnioskiem prezydenta miasta na prawach powiatu, to z punktu widzenia zaistnienia podstaw do wyłączenia, w oparciu o art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma znaczenia prawnego czy reprezentant działa tylko i wyłącznie w interesie danej jednostki samorządu terytorialnego czy w szeroko rozumianym celu publicznym. Celem instytucji wyłączenia pracownika i organu od załatwienia sprawy jest usunięcie wszelkich wątpliwości co do jego ewentualnej stronniczości w określonej sprawie administracyjnej. Pomimo że drogi publiczne są dobrem ogólnodostępnym, zatem ich budowa leży w interesie nie tylko jednostki samorządu terytorialnego ale w również w interesie publicznym, to występowanie przez prezydenta miasta na prawach powiatu w roli podwójnej może rodzić konflikt interesów już na tym etapie procesu lokalizacji drogi, chociażby w zakresie wytyczenia jej przebiegu. Wprawdzie specustawa stanowi, że organ jest związany wnioskiem co do przebiegu planowanej drogi, tym niemniej nie zwalnia to organu z obowiązku wyjaśnienia wszystkich okoliczności w sprawie, stosowania zasady wyważania interesów (art. 7), uzasadnienia decyzji, a w przypadku zarzutów stron co do przebiegu trasy drogi zapytania wnioskodawcy dlaczego taki a nie inny wariant przebiegu trasy został wybrany. Oczywiste jest, że łączenie funkcji przedstawiciela i organu administracji może budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności organu i powodować na przykład faworyzowanie nieruchomości komunalnych względem nieruchomości osób trzecich, na etapie wytyczania drogi.