Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2186/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) del. WSA Jakub Zieliński Protokolant starszy sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 15 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 1 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Ke 43/18 w sprawie ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z 1 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 43/18 oddalił skargę A. M. (dalej: "skarżąca") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] listopada 2017 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, położnej w [...] przy ul. [...] (obręb 36, ark. 1) oraz prawa własności budynku handlowo-usługowego stanowiącego odrębną nieruchomość, dla której Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] .

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Starosta [...] decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] orzekł o nieodpłatnym nabyciu z 1 stycznia 2016 r. z mocy prawa przez Skarb państwa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] oraz prawo własności budynku handlowo-usługowego stanowiącego odrębną nieruchomość.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powołał m.in. art. 9 ust. 2b w zw. z art. 9 ust. 2a, 2i, 2j ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym (Dz. U. Nr 121, poz. 770 ze zm.). Wyjaśnił, że uzyskał z Sądu Rejonowego w [...] Wydział Gospodarczy KRS informację, że podmiot [...] Sp. z o.o. w [...] , który był wpisany do Rejestru Handlowego pod nr [...], na podstawie przepisów obowiązujących do 1 stycznia 2001 r. i który do 31 grudnia 2015 r. nie złożył wniosku o wpis do Krajowego Rejestru Sądowego, został z 1 stycznia 2016 r., na podstawie art. 9 ust. 2a ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, uznany za wykreślony z rejestru. Na podstawie art. 9 ust. 2b tej ustawy z 1 stycznia 2016 r. Skarb Państwa nabył nieodpłatnie z mocy prawa mienie pozostałe po ww. Spółce. Na 1 stycznia 2016 r. w skład tego mienia wchodziło prawo użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] oraz prawo własności budynku handlowo-usługowego stanowiącego odrębną nieruchomość. W konsekwencji Starosta [...] - jako właściwy w sprawie - w związku z niezłożeniem do 31 grudnia 2015 r. przez [...] Sp. z o.o. wniosku o wpis do KRS i w konsekwencji utraceniem przez Spółkę z 1 stycznia 2016 r. osobowości prawnej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zastosował art. 49 k.p.a. i orzekł o nabyciu ww. nieruchomości przez Skarb Państwa.

Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji do organu wyższego stopnia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] listopada 2017 r., znak: [...] umorzyło postępowanie odwoławcze w sprawie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości.

Organ odwoławczy stwierdził, że bez wątpienia spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] dla swojego bytu prawnego wymaga wpisu do rejestru, którym aktualnie jest Krajowy Rejestr Sądowy. Skoro zaś podmiot ten w terminie do 31 grudnia 2015 r. nie złożył wniosku o wpis do KRS, to skutkiem tego jest wykreślenie Spółki z rejestru, a zatem utrata jej bytu prawnego. Zaniechanie dopełnienia obowiązku złożenia wniosku o wpis spółki do KRS rodzi bowiem skutek w postaci wykreślenia tej spółki z rejestru.

Jednocześnie organ wyjaśnił, iż z brzmienia art. 9 ust. 2b ww. ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym wynika, że m.in. wspólnicy spółki tracą swoje uprawnienia do majątku spółki z chwilą gdy ta zostanie wykreślona z rejestru. Skoro zatem obecnie zarówno nie funkcjonuje w obrocie prawnym ww. Spółka, a tym samym przestała być ona podmiotem praw i obowiązków, a także jej wspólnicy z chwilą wykreślenia spółki z rejestru stracili uprawnienia do majątku byłej Spółki, to nie sposób uznać, że byłemu wspólnikowi przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym nabycia nieodpłatnego przez Skarb Państwa z mocy prawa z 1 stycznia 2016 r. mienia takiej Spółki (prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i prawa własności budynku). Tym samym brak jest normy prawnej, z której były wspólnik [...] Sp. z o.o. - mógłby wywodzić interes prawny. Przysługuje mu bowiem jedynie interes faktyczny.

Kolegium zauważyło, że Starosta [...] de facto traktował skarżącą jako stronę postępowania w przedmiocie nieodpłatnego nabycia przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości oraz prawa własności budynku handlowo-usługowego stanowiącego odrębną nieruchomość. Umożliwił jej zapoznanie się z aktami sprawy, w tym zezwolił na dokonywanie kopii z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy. Ponadto organ pierwszej instancji kopię decyzji doręczył zarówno skarżącej 23 sierpnia 2017 r., jak i jej pełnomocnikowi. Decyzja organu pierwszej instancji została doręczona w trybie art. 49 k.p.a., przez jej wywieszenie w siedzibie Urzędu Miasta [...] w okresie od 22 sierpnia 2017 r. do 5 września 2017 r. W Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w [...] - na stronie internetowej – ww. decyzja z [...] sierpnia 2017 r. została opublikowana [...] sierpnia 2017 r. Tym samym odwołanie skarżącej wpłynęło w terminie.

Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że brak jest podstawy prawnej, z której można byłoby wywieść interes prawny skarżącej w postępowaniu dotyczącym nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności budynku handlowo-usługowego, tym samym nie przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Skarżąca wywiodła skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu; art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego wskutek błędnego uznania, że nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu; art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Starosty [...] ego, która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 28 k.p.a. z uwagi na jego niezastosowanie i niezbadanie, czy skarżąca posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie oraz z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 191 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 188 Konstytucji RP z uwagi na jego niezastosowanie i niewystąpienie przez organ z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów art. 9 ust. 2a oraz art. 9 ust. 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym, w sytuacji, gdy zachodzą uzasadnione wątpliwości w zakresie zgodności ww. przepisów z art. 21 i art. 64 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie 1 marca 2018 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o rozważanie skierowania pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, czy przepisy art. 9 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym są zgodne z art. 64 i art. 21 Konstytucji RP. Dodał, że skarżąca z uwagi na zamieszkiwanie w [...] nie miała wiedzy, iż przepisy tej ustawy weszły w życie i powinna dokonać wpisu do rejestru.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach uznał, że bez wątpienia rację ma organ odwoławczy, iż spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z 1 stycznia 2016 r. utraciła byt prawny. Skutkiem nieprzerejestrowania ww. Spółki (która była wpisana do Rejestru Handlowego za nr [...] ) do Krajowego Rejestru Sądowego do 31 grudnia 2015 r. jest bowiem wykreślenie tej Spółki z rejestru, co potwierdza zawiadomienie Sądu Rejonowego w [...] Wydziału Gospodarczego z [...] maja 2017 r. Jednocześnie art. 9 ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym wprost stanowi, że prawa wspólników do udziału w majątku likwidacyjnym wygasają z chwilą wykreślenia podmiotu z rejestru. Zatem właściwie organ uznał, że byłemu wspólnikowi nie przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym nabycia z 1 stycznia 2016 r. nieodpłatnie przez Skarb Państwa mienia spółki, która utraciła swój byt prawny wskutek jej nieprzerejestrowania do KRS do 31 grudnia 2015 r. Stąd skarżącej, jako byłemu wspólnikowi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , nie przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie nabycia nieodpłatnego przez Skarb Państwa mienia tej Spółki z 1 stycznia 2016 r., tj. prawa użytkowania wieczystego na ww. nieruchomości i prawa własności budynku na niej posadowionego. Nie ma ona bowiem interesu prawnego w tym postępowaniu.

Sąd podniósł, że interesu prawnego skarżącej nie kreuje okoliczność, że była ona jedynym wspólnikiem Spółki [...] i na skutek wydania decyzji przez Starostę [...] ego została ona pozbawiona istotnej części majątku, a także dochodów z przedmiotowej nieruchomości. Wobec niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych treści art. 9 ust. 2b w zw. z ust. 2a ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym Sąd stwierdził, że z mocy samego prawa z 1 stycznia 2016 r. skarżąca utraciła prawa do mienia, które pozostało po uznanej za wykreśloną z rejestru Spółce. Brak jest natomiast przepisu prawa, z którego skarżąca może wywodzić istnienie interesu prawnego w odwołaniu się od decyzji Starosty [...], ale również na taki przepis nie wskazała skutecznie skarżąca. Interes faktyczny, którego istnienie po stronie skarżącej stwierdził organ odwoławczy, nie stanowi o interesie prawnym w świetle art. 28 k.p.a.

Następnie Sąd podał, że nie stwierdził konieczności przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu o zgodność z Konstytucją RP (w szczególności z art. 21 i art. 64 Konstytucji) art. 9 ust. 2a i ust. 2b ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym.

Sąd zwrócił uwagę, że skarżąca sama wskazała, że niedopełnienie przez Spółkę [...] obowiązków wynikających z przepisów wprowadzających ustawę o KRS (w tym art. 7 tej ustawy) wynikało z jej niewiedzy w tym zakresie z uwagi na zamieszkiwanie w [...] . Sąd uznał, że powyższa okoliczność nie ma wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zwrócił uwagę, że skarżąca jako jedyny wspólnik ww. Spółki, winna wykazać się szczególną dbałością o sprawy Spółki, w tym o realizację ciążących na niej obowiązków, choćby przez zlecenie stosownej obsługi w tym zakresie podmiotom profesjonalnie zajmującym się obsługą prawną.

W konsekwencji Sąd uznał za zasadne stanowisko organu odwoławczego stwierdzające brak interesu prawnego skarżącej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym i umorzenie postępowania odwoławczego z uwagi na jego bezprzedmiotowość w znaczeniu podmiotowym.

Skarżąca powyższy wyrok zaskarżyła w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu administracji, która została wydana z naruszeniem art. 28 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, iż A. M. nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu administracji, która została wydana z naruszeniem art 138 § 1 pkt 3 k.p.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania odwoławczego wskutek błędnego uznania, iż skarżąca nie posiada interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu administracji, która została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., przez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji Starosty [...], która została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 28 k.p.a. przez jego niezastosowanie i niezbadanie czy skarżąca posiada interes prawny w przedmiotowej sprawie.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżaca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach, ewentualnie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego. Jednocześnie wniosła o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Dodatkowo skarżąca zwróciła się o rozważenie skierowania, w trybie art. 193 Konstytucji RP, pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego - czy przepisy art. 9 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym są zgodne z art. 64 i art. 21 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację stanowiącą o zasadności zarzutów w niej zawartych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, wynikają z przepisu art. 174 p.p.s.a. Wedle jego pkt 1 może ją stanowić naruszenie prawa materialnego, przy czym przewiduje się dwie jego postacie, a mianowicie błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie podstaw skargi kasacyjnej powinno być logicznie powiązane z przepisami wskazanymi jako podstawy tej skargi. Jak wskazał NSA w wyroku z 12 października 2005 r. (I FSK 155/05) "uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowano w zaskarżonym orzeczeniu, lub – uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym – wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik sprawy". Od prawidłowego sporządzenia skargi kasacyjnej zależy nie tylko jej skuteczność, a także możliwość poddania kontroli instancyjnej wyroku pierwszej instancji. Należy również przypomnieć, że skarga kasacyjna jest profesjonalnym i sformalizowanym środkiem prawnym, równocześnie w pełni dyspozytywnym, a zarzuty w niej podniesione wyznaczają granice sprawy kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny, jako sąd drugiej instancji, nie jest uprawniony do wyboru kierunku i zakresu weryfikacji skarżonego wyroku (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2017 r., II GSK 2751/15). Władny jest jedynie badać naruszenie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Nie jest przy tym dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14).

Sposób sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, wniesionej w przedmiotowej sprawie, nie w pełni odpowiada wymaganiom stawianym tego rodzaju środkowi odwoławczemu. Zauważenia bowiem wymaga, że zasadniczy zarzut skargi kasacyjnej dotyczący uznania interesu prawnego skarżącej w postępowaniu w sprawie nabycia z mocy prawa przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego i własności nie został sformułowany w sposób prawidłowy, nie został także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej doprecyzowany. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., który jest przepisem blankietowym, powinien dodatkowo wskazywać konkretną normę prawa materialnego, z której skarżąca mogłaby wywieść swój interes prawny do bycia stroną w przedmiotowym postępowaniu. Art. 28 k.p.a. samodzielnie nie stanowi bowiem, kto jest stroną postępowania, nie kreuje interesu prawnego. Interes prawny musi wynikać z przepisów prawa materialnego. Zatem z takiego przepisu, z którego dla danego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z konkretnym rozstrzygnięciem. Inaczej rzecz ujmując, interes prawny będzie posiadał taki podmiot, któremu obowiązujące przepisy przyznają określone uprawnienia lub nakładają na podmiot konkretne obowiązki. Tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (por. wyrok NSA z 16 marca 2018 r., I OSK 1060/16). Interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną, a o jego charakterze (prawny czy faktyczny) przesądza treść przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2018 r., I OSK 705/16). W orzecznictwie i w doktrynie przyjmuje się, że o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Pojęcie strony może być zatem wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny na potrzeby postępowania administracyjnego oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga zatem ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. wyrok NSA z 23 lutego 2018 r., I OSK 428/16).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego z przepisu prawa nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki, nieposiadający uprawnień lub obowiązków przewidzianych przepisami prawa, nie ma więc interesu prawnego i nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samym nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania czy też kwestionowania zapadłych w danym postępowaniu rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z 29 maja 2018 r., I OSK 1574/16).

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o braku przepisu prawa, z którego skarżąca może wywodzić istnienie interesu prawnego w odwołaniu się od decyzji Starosty [...], podkreślając, że na taki przepis nie wskazała również sama skarżąca. Także w skardze kasacyjnej skarżąca nie określiła na jakim przepisie prawa opiera swój interes prawny. Ten brak skargi kasacyjnej nie mógł być konwalidowany przez Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem Sąd ten nie był uprawniony do samodzielnego poszukiwania normy prawnej, z której możliwe byłby wywiedzenie przymiotu strony dla skarżącej. Skoro zatem ustalenie interesu prawnego może nastąpić jedynie w związku z konkretną normą prawa materialnego to zarzut naruszenia jedynie art. 28 k.p.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwały także kolejne zarzuty skargi kasacyjnej.

W orzecznictwie i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że jeżeli ze złożonego odwołania wynika w sposób nie budzący wątpliwości, iż wnoszący nie ma w sprawie interesu prawnego, to organ odwoławczy stwierdza niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Przyjmuje się jednocześnie, że oczywisty brak legitymacji odwoławczej to taki, którego ustalenie nie wiąże się z oceną interesu prawnego. Dla skutecznego wniesienia odwołania wystarczające jest zatem subiektywne przekonanie podmiotu, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego praw lub obowiązków. Twierdzenie wnoszącego odwołanie, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy jego interesu prawnego, podlega weryfikacji w toku postępowania odwoławczego i w razie jej negatywnego wyniku organ drugiej instancji umarza postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała NSA z 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, wyrok NSA z 10 marca 2009 r., II OSK 316/08). Decyzja podejmowana na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. rozstrzyga tylko o braku legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie i kończy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w tym zakresie. Stwierdzenie w postępowaniu odwoławczym, że strona skarżąca nie ma przymiotu strony sprawia, że organ nie ma podstaw do rozstrzygania sprawy co do jej istoty, a zatem konieczne staje się umorzenie postępowania odwoławczego. Niezależnie od tego, czy badanie legitymacji procesowej podmiotu odwołującego się następuje w pierwszym stadium czynności formalnych, czy też w drugim stadium rozpoznawczym, to w istocie oceniane jest to samo zagadnienie proceduralne. Różnica polega zaś na tym, że na etapie wstępnym przyjmuje się na podstawie twierdzeń wnoszącego odwołanie, że jest on stroną postępowania. Natomiast w toku postępowania odwoławczego organ podejmuje czynności wyjaśniające w celu weryfikacji tych twierdzeń i rozstrzygnięcia, czy podmiot wnoszący odwołanie legitymuje się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 27 maja 2011 r., II OSK 938/10).

W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy ocenił, że skarżącej nie przysługuje interes prawny w postępowaniu dotyczącym nabycia nieodpłatnego przez Skarb Państwa z mocy prawa z 1 stycznia 2016 r. mienia [...] sp. z o.o., wobec czego w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wywołane wniesionym przez skarżącą środkiem zaskarżenia.

Skoro przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. został w sprawie zastosowany prawidłowo, to zastosowania nie mógł znaleźć w niej przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który odnosi się do innej sytuacji procesowej.

Końcowo wskazać należy, że na uwzględnienie nie zasługiwał wniosek o wystąpienie z pytanie prawnym do Trybunału Konstytucyjnego czy przepisy art. 9 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Rejestrze Sądowym są zgodne z art. 64 i art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Stosownie do art. 193 Konstytucji RP każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Z treści przytoczonego przepisu zasadnie wywodzi się, że wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Instytucja pytania prawnego, przewidziana art. 193 Konstytucji RP, nie daje zatem stronie postępowania sądowoadministracyjnego uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest zatem, po pierwsze, wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, po drugie, warunkiem wystąpienia z takim pytaniem jest też by od odpowiedzi na to pytanie prawne zależało rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Ocena konstytucyjności przepisu prawnego lub normy prawnej nie jest tym samym dopuszczalna, jeśli sądowi nie jest ona potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy (por. postanowienie NSA z 7 września 2011 r., I OZ 653/11; postanowienie NSA z 23 lipca 2010 r., I OZ 559/10; wyrok NSA z 16 marca 2010 r., I FSK 407/09).

Mając powyższe na względzie, trzeba wskazać, że wniosek o wystąpienie z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczy przepisów, których ocena konstytucyjności nie jest potrzebna do rozstrzygnięcia sprawy. Kontroli Sądu poddana została bowiem decyzja nie rozstrzygająca sprawy merytorycznie, lecz kończąca się rozstrzygnięciem procesowym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie dokonywało kontroli merytorycznej decyzji Starosty [...] ego orzekającego o nieodpłatnym nabyciu z 1 stycznia 2016 r. z mocy prawa przez Skarb Pastwa prawa użytkowania wieczystego ustanowionego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha i nr [...] o powierzchni [...] ha położonej w [...] przy ul. [...] oraz prawa własności budynku handlowo-usługowego, stanowiącego odrębna nieruchomość. Organ odwoławczy umarzył postępowanie odwoławcze wywołane odwołaniem A. M., uznając, że A. M. nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Brak jest bowiem podstawy prawnej, z której można byłoby wywieść jej interes prawny w postępowaniu dotyczącym nieodpłatnego nabycia z mocy prawa z 1 stycznia 2016 r. przez Skarb Państwa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oraz prawa własności budynku handlowo-usługowego. Organ drugiej instancji, którego rozstrzygniecie podlega kontroli sądowej nie orzekał zatem czy nieodpłatne nabycie, o którym mowa powyżej było zasadne. Sprawa nie była rozstrzygana co do istoty, organ nie formułował wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, nie stosował więc w sposób bezpośredni wskazanych we wniosku o zadanie pytania prawnego przepisów. Od odpowiedzi na pytanie prawne nie zależy zatem rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.