Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 788/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71a  ust.1 i 4
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art.3 par.1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i W. K.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1947/10 w sprawie ze skargi M. K. i W.K. K. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1947/10 oddalił skargę M. K. i W. K. K. na postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W związku z pismem Zarządu Gminy W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. przeprowadzili w dniu [...] maja 2010 r. kontrolę na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości R. [...] gm. W. Kontrolę przeprowadzono w obecności M. K., właścicielki wymienionej działki i podczas niej ustalono, że na działce zlokalizowany jest między innymi budynek szkoły użytkowany obecnie jako dom opieki "[...]". W czasie kontroli M. K. przedstawiła pismo Wójta Gminy W. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu na zmianę sposobu użytkowania budynku szkoły na dom opieki, zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na pralnię, budowy bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne w miejscowości R. Nie posiadała natomiast zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku szkoły na dom opieki.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S., działając na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j.: Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał użytkowanie budynku szkoły po samowolnej zmianie sposobu użytkowania na dom opieki "[...]", zlokalizowanego na działce nr geod. [...], położonej w miejscowości R. [...] gm. W. Jednocześnie organ nałożył na M. K. obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S., w terminie trzech miesięcy od dnia uprawomocnienia się postanowienia następujących dokumentów: 1. opisu i rysunku określającego usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2. zwięzłego opisu technicznego, określającego rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń; 3. oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane; 4. ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; 5. ekspertyzy technicznej, wykonanej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności; 6. uzgodnienia z rzeczoznawcą sanitarnohigienicznym oraz rzeczoznawcą do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

W treści postanowienia organ zawarł pouczenie, z którego wynikało, że podlega ono zaskarżeniu w drodze zażalenia w administracyjnym toku instancji.

Na powyższe postanowienie organu I instancji zażalenie wniosła M. K.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r., Nr [...] M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.) – zwanej dalej k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia.

Uzasadniając zaskarżone postanowienie organ wskazał na treść art. 141 § 1 k.p.a. i art. 142 k.p.a. oraz stwierdził, że ustawodawca enumeratywnie, tj. w sposób zamknięty, wymienił w ustawie Prawo budowlane przypadki, kiedy stronie służy prawo złożenia zażalenia do organu wyższego stopnia na postanowienie wydane w I instancji.

W art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane brak jest stwierdzenia, aby na postanowienie wydane w trybie tego przepisu przysługiwało zażalenie.

W ocenie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w niniejszej sprawie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nieprawidłowo wskazał w treści postanowienia z dnia [...] czerwca 2010 r., że stronie przysługuje prawo zaskarżenia tego postanowienia w administracyjnym toku instancji. M. K. zastosowała się do tego błędnego pouczenia.

Przy ocenie zażalenia M. K. organ II instancji miał na względzie to, że przepisy ustawy Prawo budowlane nie dopuszczają wniesienia zażalenia na postanowienie dowodowe wydane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane i w konsekwencji stwierdził niedopuszczalność tego zażalenia z przyczyn przedmiotowych, tj. z przyczyn wyłączenia przez przepisy prawa możliwości samodzielnego zaskarżenia postanowienia w administracyjnym toku instancji. Jednocześnie organ II instancji wyjaśnił, że zgodnie z dyspozycją art. 142 k.p.a. prawidłowość postanowienia wydanego na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane będzie mogła być przez stronę kwestionowana wraz z odwołaniem od decyzji organu I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na wymienione postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r. złożyli M. K. i W. K. K. wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

- art. 71a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, w związku z art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i § 2, art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., w związku z art. 78 Konstytucji RP w wyniku dowolnego ustalenia, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie powołanego wyżej przepisu prawa materialnego nie jest decyzją administracyjną w znaczeniu materialnym, lecz postanowieniem w rozumieniu powołanych przepisów k.p.a., od którego nie służy zwykły środek odwoławczy;

- art. 8, art. 11, art. 15, art. 134 k.p.a. samodzielnie lub w związku z art. 144 k.p.a. wobec braku przesłanek do zastosowania przepisu pozwalającego na stwierdzenie niedopuszczalności odwołania/zażalenia, a zarazem w związku z dowolnym ustaleniem, iż niedopuszczalne było wniesienie przez M. K. zwykłego środka odwoławczego w terminie określonym w pouczeniu zawartym w skarżonym przez nią rozstrzygnięciu organu I instancji;

- art. 7 i art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. wobec pozbawienia możliwości wzięcia udziału w tej sprawie w charakterze strony W. K. jako współwłaściciela nieruchomości, której dotyczy skarżone postanowienie, w następstwie braku poczynienia jakichkolwiek ustaleń co do stanu prawnego nieruchomości, której dotyczyło rozstrzygnięcie organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd wskazał, że w myśl art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy przepisy prawa wprost możliwość taką przewidują. W przypadku natomiast pozostałych postanowień - stosownie do art. 142 k.p.a. strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji.

Wydane w sprawie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] wstrzymujące użytkowanie budynku szkoły po samowolnej zmianie sposobu użytkowania na dom opieki oraz nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, podjęte zostało na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie przewiduje możliwości jego zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia.

Sąd wskazał, że w przypadku złożenia przez M. K. zażalenia na postanowienie z dnia [...] czerwca 2010 r., organ II instancji zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego zażalenia.

Zgodnie bowiem z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w postępowaniu wstępnym podejmuje czynności mające na celu m.in. ustalenie czy odwołanie bądź zażalenie jest dopuszczalne. Niedopuszczalność odwołania bądź zażalenia może wynikać z przyczyn podmiotowych jak i przedmiotowych. Niedopuszczalność z przyczyn przedmiotowych obejmuje zaś m.in. właśnie sytuację wniesienia zażalenia na postanowienie, na które przepisy prawa środka takiego nie przewidują. Ustalenie zatem przez organ, że wniesiono zażalenie na postanowienie, w stosunku do którego przepisy nie przewidują takiej możliwości, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny kwestionowanego postanowienia (zob. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 209/08, Lex nr 526472).

W ocenie Sądu, słusznie organ II instancji podkreślił, że pozbawione znaczenia prawnego jest błędne pouczenie skarżącego o możliwości wniesienia zażalenia. Dopuszczalność wniesienia środka odwoławczego zależy bowiem nie od uznania organu administracji publicznej, a tylko i wyłącznie od przepisów prawa. Tym samym dokonane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. wadliwe pouczenie pozostaje bez wpływu na rzeczywiste uprawnienia strony (zob. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 30 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 518/09, Lex nr 503980).

Tym samym skarżący będą mogli podważać prawidłowość wydanego postanowienia Nr [...] dopiero w odwołaniu od przyszłej, podjętej przez organ I instancji decyzji administracyjnej.

Podkreślenia wymaga nadto, że kontroli Sądu podlegało w niniejszej sprawie jedynie postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., mające charakter wyłącznie proceduralny i nie rozstrzygające sprawy merytorycznie. W konsekwencji Sąd, będąc związanym przedmiotem zaskarżenia, nie mógł badać zasadności podniesionych przez skarżących merytorycznych zarzutów dotyczących sprawy nakazania wstrzymania użytkowania budynku oraz przedłożenia określonych dokumentów, jak również kwestii związanych z ewentualnym pozbawieniem W. K. możliwości wzięcia udziału w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku w charakterze strony. Kwestie te będą mogły bowiem stanowić przedmiot kontroli sądowej dopiero w przypadku ewentualnego zaskarżenia orzeczenia podlegającego zaskarżeniu w postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. K. i W. K., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

A. Naruszenie art. 71a ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i § 2, art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., w wyniku dowolnego ustalenia, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie tego przepisu prawa materialnego nie jest decyzją administracyjną w znaczeniu materialnym, lecz postanowieniem w rozumieniu powołanych przepisów k.p.a., od którego nie służy zażalenie, tj. naruszenie przepisu materialnego prawa administracyjnego w następstwie wadliwej jego wykładni, a w danym wypadku wykładni oczywiście sprzecznej:

a) z art. 78 Konstytucji RP, albowiem prowadzącej wprost do pozbawienia adresata aktu administracyjnego wniesienia zwykłego środka zaskarżenia bez jednoczesnego wskazania sprawy w znaczeniu materialnym, w toku której - rzekomo - miałoby być wydane dane postanowienie, a tym samym sprawy, w której miałaby być wydana decyzja administracyjna, od której dopuszczalne byłoby wniesienie odwołania z łącznym prawem do zaskarżenia i takiego postanowienia na podstawie art. 142 k.p.a.,

b) z art 77 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem prowadzącej wprost do pozbawienia adresata aktu administracyjnego możliwości wykazywania bezprawności takiego w sposób, który pozwalałby na wystąpienie z roszczeniem odszkodowawczym (tu:) przeciwko Skarbowi Państwa w związku z możliwą szkodę wyrządzoną wykonaniem takiego aktu;

B. Naruszenie przepisów postępowania, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w związku z brakiem uchylenia skarżonego aktu M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego mimo wykazania przez stronę skarżącą, że organ administracji publicznej wydając skarżony akt:

a) dokonał wadliwej wykładni art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane,

b) dowolnie zastosował art. 134 k.p.a., samodzielnie lub w związku z art. 144 tego kodeksu, pozbawiając tym samym stronę możliwości skorzystania ze zwykłego środka odwoławczego w sposób gwarantowany art. 78 Konstytucji RP,

c) bezpodstawnie powołał się na art. 141 § 2 k.p.a., który dotyczy jedynie zażaleń na postanowienia wydawane na podstawie przepisów tego kodeksu, a więc postanowień w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., a nie dotyczy aktów nazywanych postanowieniami wydawanych na podstawie innych uregulowań niż zawarte w k.p.a.,

d) nie zastosował art. 8, art. 11, art. 107 § 3 k.p.a. samodzielnie lub w związku z art.126 k.p.a. uznając, że przedmiotem zażalenia/odwołania było postanowienie w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., od którego nie służy zażalenie, a zarazem, że przedmiotem zaskarżenia w toku instancji nie była decyzja administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., a w szczególności wobec braku wskazania w uzasadnieniu skarżonego aktu administracyjnego na ewentualny fakt wszczęcia postępowania w sprawie załatwianej przez wydanie decyzji administracyjnej, w toku której (tu:) niby miało być wydane postanowienie o wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego w związku z samowolną, zdaniem PINB w S., zmianą sposobu użytkowania danego obiektu, a więc w sprawie, która ma być dopiero zakończona przez wydanie decyzji administracyjnej w rozumieniu powołanych ostatnio przepisów k.p.a.;

2) art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w następstwie oddalenia skargi bez odniesienia się do zarzutów w niej stawianych określonemu aktowi administracyjnemu, a w szczególności wobec:

a) braku ustosunkowania się do argumentacji strony skarżącej wskazującej na fakt, iż skarżony do M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego akt wydany przez PINB w S. z powołaniem się na ww. przepisy materialnego prawa administracyjnego był w istocie decyzją administracyjną, a nie postanowieniem w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., albowiem na dzień wydania tego aktu nie toczyła się żadna sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 i art. 104 § 1 i § 2 k.p.a., w toku której mogłoby dojść do wydania postanowienia podlegającego zaskarżeniu w administracyjnym toku instancji jedynie poprzez art. 142 k.p.a., a więc zaskarżeniu gwarantowanemu art. 78 Konstytucji RP,

b) braku przedstawienia jakiejkolwiek argumentacji mogącej ewentualnie wskazywać, że akt administracyjny wydawany na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest postanowieniem w rozumieniu art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., a więc tego rodzaju postanowieniem, do którego mogłyby mieć zastosowanie art. 141 § 1 lub art. 142 tego kodeksu.

W związku z powyższym, skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według stosownych norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu, dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie było postanowienie M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], w którym organ stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania użytkowania obiektu budowlanego, wydane w trybie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się w istocie do wykazania, że postanowienie wydawane na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane jest w rzeczywistości decyzją administracyjną, a organ II instancji w niniejszej sprawie stwierdzając niedopuszczalność wniesienia zażalenia – a tym samym Sąd I instancji aprobując takie stanowisko organu - pozbawił stronę skarżącą konstytucyjnego prawa do wniesienia środka zaskarżenia od w/w aktu organu I instancji.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 78 Konstytucji RP każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. W rozpatrywanej sprawie taką ustawą jest Kodeks postępowania administracyjnego oraz Prawo budowlane. W myśl art. 141 § 1 k.p.a. na postanowienia wydawane w toku postępowania administracyjnego służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy tak stanowi k.p.a. W przypadku natomiast pozostałych postanowień - stosownie do art. 142 k.p.a. strona może je kwestionować dopiero w odwołaniu od decyzji.

Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, wydane w rozpoznawanej sprawie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] wstrzymujące użytkowanie budynku szkoły po samowolnej zmianie sposobu użytkowania na dom opieki oraz nakładające obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, podjęte zostało na podstawie art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nie przewiduje możliwości jego zaskarżenia poprzez wniesienie zażalenia. Ponadto, powyższy przepis wyraźnie stanowi, że wstrzymanie użytkowania obiektu budowlanego następuje w drodze postanowienia. Twierdzenie, jakoby w/w postanowienie mogło być uznane – jak wywodzą skarżący kasacyjnie – za decyzję administracyjną nie ma poparcia w żadnych przepisach obowiązującego prawa. Jest to postanowienie w rozumieniu art. 123 k.p.a., bowiem nie rozstrzyga sprawy co do istoty i jest wydawane w toku postępowania legalizacyjnego, mającego na celu doprowadzenie do zgodności z prawem samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Należy bowiem mieć na względzie, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 Prawa budowlanego, stanowi samowolę budowlaną. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, obliguje ten organ do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. Tym samym wszczęte zostaje postępowanie umożliwiające dokonanie legalizacji samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Postanowienie wydane na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie kończy postępowania w sprawie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, lecz przyczynia się do osiągnięcia celu postępowania, którym jest legalizacja tej samowoli budowlanej. Dlatego też brak jest podstaw uzasadniających wywodzenie przez skarżących, że kwestionowany akt jest decyzją administracyjną.

Należy zwrócić uwagę, że fakt, iż stronie nie przysługuje prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie, o którym mowa, w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego nie powoduje, że postanowienie to pozostawione jest poza kontrolą instancyjną. Zgodnie bowiem z ogólną regułą zawartą w art. 142 k.p.a. prawidłowość takiego postanowienia będzie mogła być kwestionowana razem z odwołaniem od decyzji kończącej postępowanie w sprawie, tj. decyzji, o której mowa w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego.

W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 71a ust. 1 w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 1 pkt 1, art. 104 § 1 i § 2, art. 123 § 1 i § 2 k.p.a., w wyniku dowolnego ustalenia, że rozstrzygnięcie podejmowane na podstawie tego przepisu prawa materialnego nie jest decyzją administracyjną w znaczeniu materialnym, lecz postanowieniem w rozumieniu powołanych przepisów k.p.a., od którego nie służy zażalenie, tj. naruszenia przepisu prawa materialnego w następstwie wadliwej jego wykładni, a także powołany w części B pkt 1) skargi kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w następstwie oddalenia skargi bez odniesienia się do zarzutów w niej stawianych określonemu aktowi administracyjnemu, wskazać należy, że zarzut ten także nie może zostać uznany za usprawiedliwiony. Sąd bowiem odniósł się do wszystkich zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Zgodnie z dyspozycją art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt I FSK 299/05, Lex, nr 187709). A zatem, nie każde uchybienie przepisowi art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi o jego naruszeniu, a tylko takie, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił w należyty sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia i ocenił wszechstronnie zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia. Sąd I instancji wyjaśnił w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego zaskarżone postanowienie w ocenie Sądu nie narusza prawa, a w konsekwencji skarga jako nieuzasadniona podlega oddaleniu. Brak ustosunkowania się Sądu I instancji do argumentacji, że skarżony akt administracyjny był decyzją administracyjną a nie postanowieniem, czy brak przedstawienia argumentacji, że akt ten jest postanowieniem w rozumieniu przepisów k.p.a. nie miał żadnego wpływu na wynik sprawy.

Stosownie zaś do art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W niniejszej sprawie Sąd I instancji sprawował kontrolę administracji publicznej i zastosował środki przewidziane w ustawie, tzn. wydał wyrok. Ponieważ WSA w Warszawie prawidłowo uznał, że organ II instancji zobligowany był do wydania postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność wniesionego zażalenia, zasadnie oddalił skargę na w/w postanowienie na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.