Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 70/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S. (dalej: skarżący), utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z [...] kwietnia 2018 r. ustalającą warunki zabudowy.

W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przytoczyło następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Pismem z 29 marca 2014 r. J. L. (dalej: inwestor) wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (2 lokale) z podpiwniczeniem, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] i [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w [...], na terenie Dzielnicy [...].

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (2 lokale) z podpiwniczeniem, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, K. K. oraz K. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 2017 r. uchyliło decyzję z [...] lutego 2017 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] kwietnia 2018 r. Zarząd Dzielnicy [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (2 lokale) z podpiwniczeniem, infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] i [...] w obr. [...], położonych przy ul. [...] w [...], na terenie Dzielnicy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], utrzymując w mocy decyzję z [...] kwietnia 2018 r., wskazało że na obszarze objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dlatego określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nastąpiło w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie takiej decyzji było możliwe, ponieważ spełnione zostały łącznie wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.). Mianowicie, co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej; istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren inwestycji, nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne; a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czyli na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującego teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W rozpatrywanej sprawie frontem działki jest odcinek działki objętej wnioskiem, przylegający do ul. [...]. To, że w analizie pominięto dz. ew. nr [...], nie oznacza, że obszar analizowany wyznaczono niewłaściwie. Nie ma podstaw do przyjęcia, jak twierdzi skarżący, że mapa załączona do decyzji zawiera nieprawdziwe dane. Inwestor dołączył do wniosku o ustalenie warunków zabudowy mapę zgodną z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mapa ta, zgodnie z prawem, posłużyła jako materiał do przeprowadzenia analizy obszarowej, a następnie została w formie załącznika graficznego dołączona do decyzji o warunkach zabudowy. Wnoszący odwołanie nie przedstawili przyjętej do zasobu geodezyjnego mapy przedmiotowego terenu, która dowodziłaby, że mapa załączona do decyzji nie jest aktualna. Z załączonego przez nich oświadczenia architekta wynika, że mapa ta jest "najprawdopodobniej nieaktualna". Takie stwierdzenie nie może stanowić podstawy do kwestionowania przedmiotowej mapy. Ponadto, wysokości budynków wskazano w tym oświadczeniu w przybliżeniu, bez podania metody pomiaru. Decyzja wraz z załącznikami tworzy spójną całość, z której wynika jakie parametry ma zabudowa istniejąca i planowana, której parametry na podstawie analizy obszarowej ustala się w decyzji. Zdaniem organu odwoławczego, wbrew zarzutom odwołania, planowana inwestycja nie godzi w zasadę dobrego sąsiedztwa. Wobec parametrów i funkcji zabudowy znajdującej się w obszarze analizowanym, planowany przez inwestora budynek mieszkalny jednorodzinny wpisuje się w zabudowę znajdującą się w sąsiedztwie. Parametry zabudowy zostały określone precyzyjnie (widełkowo lub posługując się wartością konkretną). Prawidłowo zostały określone: linia zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; szerokość elewacji frontowej; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu. Parametry ustalono na podstawie uprzednio przeprowadzonej rzetelnie analizy obszarowej, uzasadniając każdorazowo dlaczego w konkretny sposób dany parametr ustalono.

Z analizy obszarowej sporządzonej w przedmiotowej sprawie wynika, że budynki w sąsiedztwie planowanej inwestycji mają zróżnicowaną wysokość. Średnia dla całego obszaru analizowanego wynosi 9,44 m. Taką wysokość ma też budynek bezpośrednio sąsiadujący z terenem planowanej inwestycji i oprócz niego zbliżoną wysokość ma jeszcze tylko jeden. Budynek znajdujący się po drugiej stronie planowanej inwestycji ma natomiast wysokość 11 m i w obszarze analizowanym, w niedalekim sąsiedztwie jest więcej (przeszło 10) budynków o takiej wysokości. W tym stanie rzeczy zezwolenie inwestorowi na realizację budynku o wysokości od 9,44 m do 11 m nie spowoduje zakłócenia istniejącego ładu przestrzennego. Przeciwnie, budynek o takiej wysokości będzie komponował się z pozostałymi. W tym stanie rzeczy zasadne było zastosowanie przez organ I instancji przy ustalaniu przedmiotowego parametru wyjątku określonego w § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Z istoty uzgodnień można jednak wnioskować, że treść decyzji nie powinna się różnić od uzgodnionego projektu. W ocenie Kolegium nie oznacza to wszakże, że w każdym przypadku, gdy decyzja odbiega od uzgodnionego projektu, należy ją uchylić z zarzutem, że nie została w takim zakresie uzgodniona. Byłoby to uzasadnione, gdyby w stosunku do uzgodnionego projektu wprowadzone w decyzji zmiany były istotne. Zmiany nieistotne zatem nie powodują, zdaniem Kolegium, konieczności ponownego uzgadniania decyzji. W rozpatrywanej sprawie w decyzji wprowadzono nieistotne zmiany, które nie naruszają interesu stron (dopuszczono nieznaczne obniżenie, a nie zwiększenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy; a dopisanie, że powierzchnie biologicznie czynną określa się na min. 40% powierzchni terenu inwestycji z uwzględnieniem zieleni ogrodowej w części frontowej działek de facto nie wpływa na ustalony w projekcie decyzji parametr). Okoliczność, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił za wyjątkiem inwestora pozostałych stron postępowania o wystąpieniu o uzgodnienia do stosownych organów nie stanowiło naruszenia, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Uzgodnienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków zostało skierowane do wszystkich stron (także do skarżących). Ponadto zachodzi tożsamość organu prowadzącego postępowanie główne i uzgodnieniowe (zarządca drogi gminnej - Prezydent [...]), a zatem nie było wymagane uzyskanie uzgodnienia od zarządcy drogi. Skoro organ wydał opinię, nie musiał doręczać jej stronom postępowania. Przedmiotowa opinia jest niezaskarżalna, ma charakter niewiążący i stanowi jeden z dowodów w sprawie. Tylko inwestor może wnieść skargę do sądu administracyjnego na postanowienie organu współdziałającego i tylko on może wnioskować o wszczęcie postępowania w jednym z trybów nadzwyczajnych.

Skargę na decyzję z [...] listopada 2018 r. wniósł A. S., zarzucając naruszenia: art. 6, 7, 8 § 1, art. 10 § 1 i 3, art. 28, art. 77 § 1, art. 80, art. 106 § 2, art. 107 § 3 K.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1, art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny oraz § 3 ust. 1 i 2 oraz § 7 ust. 1, 2, 3, 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 6 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podniósł, że doszło do naruszenia art. 10 § 1 i 3, art. 106 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a., z uwagi na pominięcie skarżącego w postępowaniach dotyczących uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy: z zarządcą drogi publicznej (ul. [...]) przylegającej do przedmiotowej nieruchomości, tj. Prezydentem [...], w wyniku którego wydano uzgodnienie w postaci opinii z dnia [...] stycznia 2018 r. oraz z organem konserwatorskim, tj. [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków - w wyniku którego wydano uzgodnienie w postaci postanowienia nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. Stanowisko organu współdziałającego jest istotnym elementem rozstrzygnięcia w sprawie o wydanie decyzji, niejednokrotnie determinującym wynik tej sprawy. Strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy winny być również stronami postępowania uzgodnieniowego. Zdaniem skarżącego parametry nowej zabudowy zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy nieprecyzyjnie. Zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący wiąże z dokonaniem zmian parametrów zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy już po dokonaniu uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Skarżący zarzucił także wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego, nieprawidłowe określenie parametrów zabudowy oraz że mapa stanowiąca załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji jest obarczona wadami, wynikającymi najprawdopodobniej z jej nieaktualności.

Podnosząc takie zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Po pierwsze, nie mogą odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 10, 106 § 2 w związku z art. 28 K.p.a., które skarżący wiąże z tym, że został całkowicie pominięty w postępowaniach, dotyczących uzgadniania projektu decyzji o warunkach zabudowy (z zarządcą drogi publicznej oraz z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków). Skarżący podniósł, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy nie poinformował go o wystąpieniu do organów administracji o uzgodnienie projektu decyzji. Należy podzielić stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że niepowiadomienia skarżącego o wystąpieniu o uzgodnienie projektu decyzji stanowi uchybienie przepisów postępowania, które nie miało wpływu na wynik sprawy. Zgodne z art. 53 ust. 4 i 5 w związku z 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu, a uzgodnień, dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę (art. 106 § 2 K.p.a.). Skarżącemu zapewniono czynny udział w postępowaniu w tej sprawie. W toku trwającego kilka lat postępowania skarżący składał liczne pisma, skarżącemu doręczano rozstrzygnięcia zapadłe w tej sprawie, a w szczególności postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lutego 2018 r. o uzgodnieniu decyzji o warunkach zabudowy, a także umożliwiono wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji obu instancji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący nie wskazał w jaki sposób, niedopełnienie przez organ pierwszej instancji obowiązku, o którym mowa w art. 106 § 2 K.p.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto z uwagi na tożsamość organu prowadzącego postępowanie główne i uzgodnieniowe (zarządca drogi gminnej – Prezydent [...]) nie było wymagane uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi, zatem w tym zakresie w ogóle nie może być mowy o naruszeniu art. 106 § 2 K.p.a. Należy także zwrócić uwagę, że w obecnym stanie prawnym, z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oprócz inwestora, pozostałe strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, nie są uprawnione do kwestionowania postanowienia o uzgodnieniu w drodze zażalenia, a następnie skargi do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu nie można dopatrzyć się takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło by znacząco wpłynąć na wynik sprawy.

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa. Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji jest możliwe jedynie jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ratio legis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest ochrona ładu przestrzennego. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Celem tej normy jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tej ustawy jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Artykuł 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego prawa zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech już zagospodarowanego terenu sąsiedniego. Wbrew twierdzeniom skargi, parametry nowej zabudowy zostały określone w decyzji o warunkach zabudowy precyzyjnie. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że określenie tych parametrów pozostawia nadmierną swobodę interpretacyjną na etapie realizacji planowanej inwestycji. Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni inwestycji określono od 0,29 do 0,30, szerokość elewacji frontowej min. 11,0 m maksimum 15,0 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do gzymsu lub górnej krawędzi attyki min. 9,44 maksimum 11,0 m. Taki sposób określenia parametrów jest w wystarczającym stopniu precyzyjny i prowadzi do realizacji zasady dobrego sąsiedztwa, która ma charakter dyrektywy ogólnej mającej zapewnić ład przestrzenny. Na tym etapie procesu inwestycyjnego nadmierny rygoryzm w określaniu parametrów zabudowy może prowadzić do zbyt daleko idącego ograniczenia prawa własności w procesie inwestycyjnym. Nie można bowiem pominąć, że pewne kwestie wymagają doprecyzowania dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę, z uwagi na specyfikę procesu budowlanego

Wbrew twierdzeniom skargi, prawidłowo został wyznaczony obszar analizowany w tej sprawie. Zgodnie z upoważnieniem i wytycznymi zawartymi w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy minister określił sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, który obejmuje między innymi wyznaczanie wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego o określonych granicach oraz przeprowadzenie na tym obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Granice obszaru analizowanego wyznacza się w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.). Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowę w całym obszarze analizowanym. Obszar analizowany winien zatem stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum – co jest prawnie dopuszczalne – to z części tekstowej i graficznej analizy powinny wynikać przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach, a także kształt działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania "ładu przestrzennego". W rozpoznawanej sprawie organ wskazał, że obszar analizy ma szerokość ok. 64,50 m, przy szerokości frontu działki 21,50 m (od ul. [...], z której odbywa się wjazd i wejście na nieruchomość). Organ wskazał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w odległości trzykrotnej szerokości powyżej ustalonego frontu działki. W analizie wyjaśniono, że niektóre zabudowane działki i tereny znajdują się w pewnej części (a nie w całości) w granicach obszaru analizowanego, jednakże uznano za właściwe uwzględnienie ich w analizie, przyjmując do obliczeń całe powierzchnie działek/terenów oraz powierzchnie i parametry znajdujących się na nich budynków. Z uwagi na brak zainwestowania kubaturowego wolna od zabudowy działka ew. nr [...], której tylko nieznaczna część znajduje są w granicach obszaru analizowanego, została wyłączona z analizy. Okoliczność, że organ na potrzeby ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu potraktował niektóre znajdujące się w obszarze analizowanym działki zbudowane w całości budynkiem wraz z niezabudowanymi działkami sąsiednimi służącymi do obsługi terenu zabudowanego jako jednego, spójnego terenu nie podważa prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego i wyłączenia z tego obszaru działki nr [...]. Sposób wyznaczenia w tej sprawie obszaru analizowanego jest prawidłowy, został szczegółowo i należycie uzasadniony i wbrew twierdzeniom skarżącego nie narusza § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., zasady dobrego sąsiedztwa ani art. 11 K.p.a. (zasada przekonywania).

W ocenie Sądu dokonana przez organy administracji analiza funkcji i cech zabudowy obszaru analizowanego jest prawidłowa i wbrew zarzutom skargi nie została przeprowadzona z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Nie znajdują uzasadnienia twierdzenia skarżącego, że mapa stanowiąca załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji jest obarczona wadami, wynikającymi najprawdopodobniej z jej nieaktualności. Inwestor do wniosku o wydanie warunków zabudowy dołączył kopię mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (poświadczoną za zgodność z treścią materiału państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego), która posłużyła jako materiał do przeprowadzenia analizy obszarowej i została w formie załącznika dołączona do decyzji o warunkach zabudowy. Prawidłowości tej mapy nie podważa oświadczenie, działającego na zlecenie skarżącego architekta, z którego wynika, że mapa ta jest najprawdopodobniej nieaktualna. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, architekt kwestionując prawidłowość mapy podał orientacyjne wysokości niektórych budynków, bez wskazania metody pomiaru. Nie ma zatem wystarczających podstaw do uznania, że doszło do naruszenia § 3 ust 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w związku z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy nie był zobowiązany do przeprowadzenia ponownego postępowania dowodowego, w szczególności prowadzenia oględzin nieruchomości. Niezasadny jest także zarzut, że analiza cech i parametrów wszystkich działek została nieprawidłowo sporządzona, ponieważ parametry istniejącej zabudowy zostały przedstawione w sposób nieczytelny. Wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynków zostały poprzedzone przyimkiem około i przedstawione w bezładnym zbiorze liczb ustawionych po przecinku. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu, należy zwrócić uwagę, że wysokości poszczególnych budynków zostały zaznaczone na załączniku graficznym, do którego odwołuje się część tekstowa, co umożliwia weryfikację tych parametrów. W konsekwencji nie można przyjąć, że takie sposób sformułowania analizy pozbawia ją waloru poprawności i prowadzi do naruszenia przepisów rozporządzenia. Jakkolwiek w istocie zestawienie działek w formie tabelarycznej byłoby bardziej czytelne, to jednak nie oznacza to, że sporządzona w tej sprawie analiza jest nieczytelna i uniemożliwia wskazanie wartości minimalnych, maksymalnych oraz średnich, które odnosi się do parametrów planowanej zabudowy.

Przyjęte w zaskarżonej decyzji parametry znajdują oparcie w analizie obszaru i zostały należycie wyjaśnione. Określając wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznaczono minimalną wysokość 9,44 m, a maksymalną 11,0 m. Taki sposób określenia parametru znajduje uzasadnienie w analizie, w której wskazano, że średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ok. 9,44 m i nawiązuje do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...], który położony jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji, po jego wschodniej stronie. Jednakże wysokość całkowita tego budynku jest nieznacznie wyższa i wynosi ok. 11,0 m, co z kolei nawiązuje do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku przy ul. [...], który znajduje się w sąsiedztwie terenu inwestycji po jego zachodniej stronie. Z tego względu dopuszczono maksymalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 11 m, jako kontynuację wysokości zabudowy sąsiedniej, co jest zgodne z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Wykładnia pojęcia ochrony ładu przestrzennego i zasady dobrego sąsiedztwa oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może prowadzić do nieproporcjonalnego ograniczenia zabudowy tam gdzie nie ma planów zagospodarowania przestrzennego i uniemożliwiać realizację konstytucyjnie chronionego prawa własności, którego jednym z atrybutów jest wskazane wprost w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - prawo do zabudowy działki.

Odnieść skutku nie może zarzut naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który skarżący wiąże z dokonaniem zmian parametrów zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy już po dokonaniu uzgodnienia z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Wprawdzie rację ma skarżący, że po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami, co do zasady nie można wprowadzać zmian parametrów zabudowy i odmiennie ich określać w decyzji końcowej w stosunku do uzgodnionego projektu decyzji, to jednak uchybienie to nie w każdym przypadku stanowi naruszenie prawa, skutkujące wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji. Zależy to od zakresu dokonywanych uzgodnień (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 2576/17). W tej sprawie już po uzgodnieniu z [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków zmieniono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy z "0,30" (w uzgadnianym projekcie decyzji) na "od 0,29 do 0,30" oraz powierzchnię biologicznie czynną z "min. 40% powierzchni terenu inwestycji" (w uzgadnianym projekcie decyzji) na "min. 40% powierzchni terenu inwestycji, z uwzględnieniem zieleni ogrodowej w części frontowej działek ew. nr [...] i nr [...] w obrębie [...]". Wprowadzenie takich zmian parametrów w zaskarżonej decyzji nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Wojewódzki Konserwator Zabytków badał inwestycję wyłącznie w zakresie, czy nie spowoduje ona obniżenia walorów zabytkowych Układu urbanistycznego zespołów willowych [...]. Taki sposób doprecyzowania parametrów zabudowy nie wpływa w istotnym stopniu na treść decyzji, a w konsekwencji nie ma istotnego znaczenia w kontekście ochrony walorów zabytkowych Układu urbanistycznego zespołów willowych [...].

Mając powyższe względy na uwadze, niezasadne są zarzuty naruszenia art. 6 (zasad legalności działania), 7, 8 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Nie można podzielić stanowiska skarżącego, że organ nie działał na podstawie przepisów, nie przeprowadził prawidłowego postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych dla sprawy okoliczności związanych z zasadą dobrego sąsiedztwa i dokonał ustaleń faktycznych z pominięciem reguł oceny dowodów. Przepisy art. 7 i 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek dokładnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ administracji publicznej ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Warunki te zostały spełnione w rozpoznawanej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, prawidłowo ustaliło stan faktyczny sprawy, w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, którą także poddało ocenie. Uzasadnienie tej oceny znalazło się w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 K.p.a. Organ odwoławczy szczegółowo odniósł się do podnoszonych przez skarżącego zarzutów.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę.