Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5480/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lutego 2021 r., sygn. akt II SA/Wa 1633/20 w sprawie ze skargi T. C. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od T. C. na rzecz Komenda Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 lutego 2021 r., sygn. II SA/Wa 1633/20, oddalił skargę T. C. (dalej "skarżący") na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Dziennikarz portalu internetowego "[...]" [...] grudnia 2019 r. skontaktował się z Zespołem Komunikacji Społecznej Komendy Miejskiej Policji we W., informując o otrzymaniu anonimowej wiadomości o treści "szok, policjant na służbie wysyła rozbierane zdjęcia KMP W.", zawierającej dwa załączniki w postaci dwóch zrzutów ekranu z konwersacji w telefonie. Na pierwszym z otrzymanych zdjęć widoczna była twarz mężczyzny ubranego w koszulę koloru granatowego z napisem Policja, spodnie z paskiem i z odkrytym brzuchem. Na drugim zdjęciu częściowo widoczna była koszula koloru granatowego, spodnie z rozpiętym rozporkiem i organy płciowe. Artykuł dotyczący tego zdarzenia został opublikowany również na portalu internetowym Z. S., gdzie oprócz wskazanych wyżej zdjęć zamieszczono dodatkowo zdjęcie z wizerunkiem twarzy policjanta. Zdjęcia te opatrzone były krótkimi informacjami tekstowymi o podtekście seksualnym. Dodatkowo inne portale internetowe i gazety zamieściły na swoich stronach informacje oraz zdjęcia zaczerpnięte ze strony Z. S.

Komendant Miejski Policji we W., postanowieniem z [...] grudnia 2019 r., nr [...], wszczął przeciwko skarżącemu postępowanie dyscyplinarne o to, że w nieustalonym czasie pomiędzy [...] października 2018 r. a [...] sierpnia 2019 r., podczas wykonywania obowiązków służbowych, w budynku Komendy Miejskiej Policji we W., nie przestrzegał zasad etyki zawodowej policjanta, stanowiących, że policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz, że policjant powinien dbać o społeczny wizerunek Policji jako formacji, w ten sposób, że będąc w umundurowaniu służbowym wykonał sobie zdjęcia telefonem komórkowym (...), po czym przesłał te zdjęcia nieustalonej osobie wraz z nieprzyzwoitymi komentarzami, w skutek czego zdjęcia te i komentarze zostały ujawnione w przestrzeni publicznej, tj. o czyn z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r., poz. 1882 – dalej: "ustawa o Policji") w zw. z § 2 i § 23 załącznika do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta'" (Dz. Urz. KGP z 2004 r. Nr 1, poz. 3, dalej: "zasady etyki zawodowej").

Ponadto Komendant Miejski Policji we W., rozkazem personalnym nr [...] z [...] grudnia 2019 r., na podstawie art. 39 ust. 2 ustawy o Policji, zawiesił skarżącego w czynnościach służbowych od [...] grudnia 2019 r. na okres trzech miesięcy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Komendant Miejski Policji we W. wnioskiem z [...] grudnia 2019 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. o zwolnienie skarżącego - wówczas referenta Zespołu [...] Komendy Miejskiej Policji we W. - ze służby w Policji, na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że skarżący dopuścił się naruszenia wizerunku Policji.

Pismem z [...] lutego 2020 r. skarżący został wezwany do podjęcia czynności zmierzających do usunięcia wątpliwości przez poddanie się oględzinom ciała (ręki prawej, brzucha, dolnej części twarzy) w celu ustalenia, czy znajdują się tam znaki szczególne (np. tatuaże, blizny) widoczne na opublikowanym zdjęciu mężczyzny w mundurze (...) oraz udostępnienie do oględzin, zabezpieczenia i badania pamięci telefonu komórkowego używanego w okresie od stycznia do sierpnia 2019 r. Skarżący nie poddał się oględzinom ciała oraz nie udostępnił wskazanego telefonu komórkowego.

Pismem z [...] marca 2020 r., doręczonym [...] marca 2020 r., skarżący został zawiadomiony o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie zwolnienia go ze służby w Policji oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w terminie trzech dni od dnia otrzymania pisma. [...] marca 2020 r. zapoznał się z aktami postępowania administracyjnego w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji.

Następnie Komendant Wojewódzki Policji w B. (dalej: "organ pierwszej instancji"), rozkazem personalnym nr [...] z [...] marca 2020 r., zwolnił skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 oraz art. 45 ust. 1 ustawy o Policji z [...] kwietnia 2020 r., nadając rozstrzygnięciu rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

W wyniku rozpoznania odwołania, Komendant Główny Policji (dalej: "organ odwoławczy") rozkazem personalnym nr [...] z [...] czerwca 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny.

Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie jej istota sprowadza się do wyjaśnienia i oceny, czy w obecnym stanie faktycznym pozostawienie skarżącego w służbie narusza ważny interes służby.

Organ odwoławczy stwierdził, że policjantów obowiązują szczególnie rygorystyczne wymagania w zakresie przestrzegania prawa i zasad etycznych. Ocena całokształtu zaistniałej sytuacji z udziałem skarżącego powoduje bowiem, że wymieniony z całą pewnością utracił przymioty konieczne do pozostawania w szeregach formacji służącej społeczeństwu, a tym samym nie może on pełnić dalszej służby bez uszczerbku dla jej ważnego interesu.

Organ odwoławczy podniósł, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że [...] grudnia 2019 r. do Komendy Miejskiej Policji we W. wpłynęła informacja dotycząca rozsyłania przez policjanta rozbieranych zdjęć, wykonanych w pomieszczeniach Komendy Miejskiej Policji we W. Zdjęcia te opatrzone komentarzami o podtekście seksualnym przesłane zostały nieustalonej osobie, a także zostały opublikowane w przestrzeni publicznej, na portalu internetowym "[...]" i udostępnione na profilu [...] Z. S. Komentarze zamieszczane pod materiałami prasowymi miały negatywny wydźwięk dla Policji i policjantów. W wyniku podjętych w Komendzie Miejskiej Policji we W. czynności wyjaśniających zidentyfikowano znajdującego się na zdjęciach policjanta, którym okazał się skarżący. Dokonano również oględzin pomieszczeń zajmowanych przez Wydział [...] Komendy Miejskiej Policji we W. oraz wykonano zdjęcia tych pomieszczeń. Na podstawie tła zdjęć ustalono, że jedno ze zdjęć wykonano przy biurku zajmowanym przez kierownika ogniwa, którego podczas nieobecności zastępował wymieniony, pełniąc służbę w umundurowaniu służbowym. Kolejne zdjęcie wykonane zostało prawdopodobnie w pomieszczeniu łazienki/toalety lub szatni, wykorzystywanych przez policjantów tego wydziału. Szczegółowe oględziny zdjęć ujawniły, że osoba znajdująca się na nich posiadała dwa znaki szczególne: bliznę w okolicy pępka oraz tatuaż na ramieniu prawej ręki nad łokciem.

Komendant Główny Policji wskazał na orzeczenie nr [...] Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w L. z [...] lipca 2011 r., z którego wynika, że skarżący jest osobą posiadającą niewielką bliznę po operacji przepukliny pępkowej (k. 7 części I akt osobowych). Ponadto D. S. [...] lutego 2020 r. zeznała, że skarżący posiada bliznę na brzuchu po operacji przepukliny, o której jej opowiadał. Wskazała również, że w trakcie znajomości z nią wymieniony posiadał dwa tatuaże. Jeden z nich to zrobiony w czerwcu 2019 r. napis "[...]", umieszczony na wewnętrznej stronie ramienia prawej ręki. Drugi tatuaż zrobiony w sierpniu 2019 r. to wizerunek lwa umieszczony na lewym barku i ramieniu, na jego zewnętrznej części. Dodatkowo, jak wynika z zeznań M. M., tatuażysty Studia Tatuaży, wykonywał on skarżącemu tatuaż lwa na ramieniu oraz wcześniej, gdzieś w połowie 2019 r., tatuaż z imieniem "[...]", gdzie litera "[...]" zapisana była wielką literą, a pozostałe małymi literami. Tatuaż ten wykonany został na wewnętrznej stronie ramienia, bicepsa.

Powyższe okoliczności, zdaniem Komendanta Głównego Policji, w sposób dostateczny potwierdzają, że policjantem na omawianych zdjęciach jest skarżący i jednocześnie stanowią wystarczającą przesłankę do uznania, że wymieniony nie powinien pełnić służby w Policji.

Komendant Główny Policji zaznaczył, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji generuje pewne ograniczenia dla osoby będącej policjantem. Żaden policjant nie może wykonywać czynności lub zajęć sprzecznych z obowiązkami wynikającymi z ustawy lub podważających zaufanie do Policji (art. 62 ust. 1 ustawy o Policji), ani w trakcie służby, ani poza nią. Dotyczy to nie tylko obowiązku powstrzymywania się przez policjanta od popełniania przestępstw, ale także aktywności nieetycznych lub nieakceptowanych społecznie. Zobowiązany jest on natomiast do podjęcia działań służących budowaniu zaufania do Policji, a także dbałości o społeczny wizerunek Policji jako formacji. Zgodnie bowiem z treścią § 1 zasad etyki zawodowej policjanta, zasady etyki zawodowej policjanta wynikają z ogólnych wartości i norm moralnych uwzględniających specyfikę zawodu policjanta. Obowiązkiem policjanta jest natomiast przestrzeganie tych zasad. W sytuacjach nieuregulowanych przepisami prawa lub nieujętych w zasadach etyki zawodowej, policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania mogły być przykładem praworządności i prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji (§ 2 zasad etyki zawodowej policjanta). Skarżący, fotografując w pomieszczeniu służbowym swój wizerunek z widocznymi organami płciowymi, mając jednocześnie na sobie fragment umundurowania, naruszył powagę munduru oraz dobre imię Policji. Zdarzenie to naruszyło w istotny sposób wizerunek Policji. Wykreowało nieprawdziwy obraz Policji jako organizacji, która nie jest zdolna do koordynowania swoich działań, w której kierownicy jednostki Policji nie posiadają wiedzy o czynnościach podejmowanych na obszarze podległym tej jednostce, a przełożeni o czynnościach swoich podwładnych.

Zdaniem Komendanta Głównego Policji, zachowanie skarżącego jako funkcjonariusza Policji, analizowane w kontekście całokształtu okoliczności niniejszej sprawy, umożliwia jednoznaczną ocenę jego postawy moralnej. Stanowi jaskrawy przykład lekceważącego traktowania funkcji, którą skarżący pełnił jako policjant, a także brak szacunku do tego zawodu oraz etosu z nim związanego.

Komendant Główny Policji zaznaczył, że w zaistniałych okolicznościach nie wymaga badania postawa funkcjonariusza, jaką przejawiał on w przeszłości w służbie, jej przebieg, jego osiągnięcia zawodowe, czy odbiór jego osoby przez przedstawicieli tej formacji lub społeczeństwa. Organ administracji nie kwestionuje bowiem, że skarżący pełniąc służbę w Policji cieszył się nieposzlakowaną opinią. Był to warunek sine qua non, umożliwiający mu nieprzerwane kontynuowanie stosunku służbowego. Stąd też weryfikacja tych okoliczności byłaby bezprzedmiotowa dla tego postępowania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zakwestionował rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2020 r., nr [...] o zwolnieniu ze służby w Policji.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowany rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2020 r., nr [...] nie narusza prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozkazu personalnego stanowi przepis art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjanta można zwolnić ze służby w przypadku, gdy wymaga tego ważny interes służby. Dodatkowy wymóg do jego zastosowania przewiduje przepis art. 43 ust. 3 powołanej ustawy, według którego zwolnienie policjanta ze służby może nastąpić po zasięgnięciu opinii organizacji zakładowej związku zawodowego policjantów.

Zdaniem Sądu, przez pojęcie "ważnego interesu służby", uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem funkcjonariusza. Zwolnienie z powołaniem się na tę przesłankę stanowi środek gwarantujący Policji wypełnienie statutowych zadań, przy pomocy osób nie tylko odpowiednio przygotowanych zawodowo, ale i świadomych znaczenia treści złożonego ślubowania.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie, organy Policji prawidłowo przyjęły, że zwolnienie skarżącego ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby, było uzasadnione. Zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, dostatecznie wskazuje, że na przedmiotowych zdjęciach wykonanych w miejscu pełnienia przez skarżącego służby, znajduje się wymieniony. Potwierdza to orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej MSWiA w L. z [...] lipca 2011 r., nr [...], z którego wynika, iż skarżący posiada niewielką bliznę po operacji przepukliny pępkowej, która była także widoczna na zdjęciu, które zostało opublikowane. Również świadek D. S. [...] lutego 2020 r. zeznała, że skarżący posiada bliznę na brzuchu po operacji przepukliny, o której jej opowiadał. Wskazała również, że w trakcie znajomości z nią wymieniony posiadał dwa tatuaże. Jeden z nich to zrobiony w czerwcu 2019 r. napis "[...]", umieszczony na wewnętrznej stronie ramienia prawej ręki. Drugi tatuaż, zrobiony w sierpniu 2019 r., to wizerunek lwa umieszczony na lewym barku i ramieniu, na jego zewnętrznej części. Ponadto, posiadanie przez skarżącego tatuaży poświadcza zeznanie świadka M. M., tatuażysty Studia Tatuaży, który wykonywał skarżącemu tatuaż lwa na ramieniu oraz wcześniej tatuaż z imieniem "[...]" na wewnętrznej stronie ramienia.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo przyjęły, że w sprawie zaistniały przesłanki umożliwiające rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego w trybie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, a wydając zarówno zaskarżony rozkaz personalny nr [...] z [...] czerwca 2020 r., jak i utrzymany nim w mocy rozkaz organu pierwszej instancji, nie przekroczyły granic uznania administracyjnego.

Sąd pierwszej instancji, na wniosek skarżącego, przeprowadził dowód uzupełniający z zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez biegłego patomorfologa R. U. z [...] lipca 2020 r., w którym biegły stwierdza, że skarżący posiada w zakresie prawego ramienia widoczny tatuaż w okolicy naramiennej prawej i tylno-bocznej powierzchni ramienia w części bliższej i środkowej; brak jest tatuaży na przedniej powierzchni ramienia prawego na poziomie rzutowania mięśnia dwugłowego; oraz stwierdza brak blizny mogącej być następstwem usunięcia tatuaży. Dowód ten wnioskowano na wskazywaną przez skarżącego okoliczność, że mężczyzną z odsłoniętym brzuchem, ujawnionym na fotografii znajdującej się w materiale poglądowym, nie jest skarżący. Dowód ten jednak pozostaje bez wpływu na ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie podważył skutecznie wcześniejszych ustaleń w sprawie, że osobą na zdjęciach jest skarżący. Dowód ten bowiem nie zanegował posiadania przez skarżącego tatuaży, jak też blizny po operacji przepukliny. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że skarżący, w trakcie trwania postępowania miał okazję, z której nie skorzystał, do przeprowadzenia dowodu w postaci oględzin jego ciała, które umożliwiłyby ewentualne zweryfikowanie zgromadzonego przez organy administracji publicznej materiału dowodowego, w oparciu o który zostały wydane w sprawie rozstrzygnięcia.

Końcowo Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie w sposób prawidłowy zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Organy Policji w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy oraz dokonały oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W wystarczający sposób uzasadniły też swoje rozstrzygnięcia, wskazując fakty, na których się oparły. Ponadto wyjaśniły podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz stosowane inne przepisy prawa.

Skarżący wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez nienależytą kontrolę legalności wydanych w sprawie decyzji, a także niedostrzeżenie, że organ nie dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego, pomimo zaniechania przez niego dokładnego wyjaśnienia sprawy, braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w szczególności w zakresie nieuwzględnienia interesu strony i indywidualnej sytuacji w jakiej się znalazła, a także przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała w niniejszej sprawie cechę arbitralności, co również godziło w zasadę zaufania do organów wyrażoną w przepisach prawa administracyjnego; miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby organ zbadał dokładnie, a nie selektywnie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, doszedłby do odmiennych aniżeli wskazane w decyzji wniosków;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., polegający na oddaleniu skargi i nieuchyleniu przez Sąd decyzji wydanej przez organ oraz przyjęciu, że wydana przez Komendanta Głównego Policji decyzja - rozkaz personalny była uzasadniona;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. i 80 k.p.a., polegający na pominięciu okoliczności udowodnionej przez skarżącego, iż nie posiada on tatuażu na przedniej powierzchni prawego ramienia na poziomie rzutowania mięśnia dwugłowego, co z kolei dowodzi, że mężczyzną ujawnionym na fotografii znajdującej się w materiale poglądowym nie jest skarżący, a także odniesienie się przez Sąd do przedstawionego dowodu w sposób nieadekwatny, lakoniczne uzasadnienie stanowiska w przedmiocie braku znaczenia dowodu dla sprawy, a w konsekwencji oparciu się przez Sąd na stanowisku przyjętym przez organ i jego powielenie; miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ w decyzji wskazał, że skarżącego zidentyfikowano m.in. po tatuażu na przedniej powierzchni ramienia prawego, a takiego skarżący nie posiada.

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co pomimo sformułowania przez organ zarzutów w oparciu o niedostatecznie zweryfikowane i ostatecznie niepotwierdzone informacje znajdujące się na stronie internetowej, na której ujawniono fotografie o charakterze erotycznym w towarzystwie fotografii przedstawiającej wizerunek skarżącego, skutkowało przyjęciem przez organ, a następnie przez Sąd, iż prowadzi to do utraty nieposzlakowanej opinii przez funkcjonariusza;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. przyjęcie, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przesłanka "ważnego interesu służby" została należycie wykazana, podczas gdy (i) żaden z organów nie wskazał jakichkolwiek rzeczywistych okoliczności mogących stanowić o "ważnym interesie służby" wymagającym zwolnienia skarżącego ze służby w Policji; (ii) w niniejszej sprawie nie można skarżącemu przypisać popełnienia czynu zabronionego, innego naruszenia prawa bądź naruszenia zasad etyki zawodu; (iii) brak jest dowodów umożliwiających jednoznacznie przypisanie skarżącemu winy zarzucanego mu czynu, w ramach którego wszczęto postępowanie; co w konsekwencji doprowadziło do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji; miało to istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Sąd bezkrytycznie przyjął ustalenia organu za swoje własne, i mając do dyspozycji całość dokumentacji zgromadzonej w sprawie uznając, że organ nie naruszył prawa a decyzja zapadła w sposób prawidłowy.

Wobec powyższego, skarżący na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji - rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Głównego Policji z [...] czerwca 2020 r. oraz poprzedzającej ją decyzji - rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z [...] marca 2020 r., ewentualnie w razie nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu na zasadzie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Ponadto, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., skarżący wniósł o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w piśmie procesowym z [...] czerwca 2021 r. oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oświadczając, że zrzeka się rozprawy. Jednocześnie wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, możliwe jest badanie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Podkreślić należy, że ocena zasadności naruszenia prawa materialnego powinna być dokonana na podstawie ustalonego w sprawie przez organy administracji stanu faktycznego, a nie na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za nieprawidłowy (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12).

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania podnoszone w skardze kasacyjnej, odnoszą się do błędnego dokonania przez organy administracji oceny materiału dowodowego, zaniechania dokładnego wyjaśnienia sprawy, braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie nieuwzględnienia interesu strony, a także przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny dowodów i w konsekwencji nieprawidłowego uznania, że skarżący naruszył ważny interes służby.

Zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego, a także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak m.in. art. 145 § 1 i art. 151 p.p.s.a., mają charakter ogólny (blankietowy). Są przepisami procesowymi normującymi sposób rozstrzygnięcia sądu administracyjnego w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji odpowiednio prawa materialnego i przepisów postępowania, o ile naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Dlatego też "czystej" postaci zarzuty naruszenia ww. przepisów są zasadne wówczas, gdy sąd wyda innej treści rozstrzygnięcie, nieznane normie prawnej w nich zawartej. A następnie także wówczas, gdy sąd wadliwie uzna legalność zaskarżonego aktu i oddali skargę od niezgodnego z prawem aktu, bądź błędnie uwzględni skargę od aktu odpowiadającego prawu. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji ocenił, że zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu, to nie można sądowi uchylającemu zaskarżoną decyzję zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyroki NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10, 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. W zarzucie 1b skargi kasacyjnej nie powiązano art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z jakimikolwiek przepisami procesowymi, wobec czego zarzut ten spełnił wymogów konstrukcyjnych przewidzianych dla prawidłowo opracowanego zarzutu.

Natomiast z treści art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przepis ten ma więc charakter swoistej "instrukcji" dla sądu, jakiej treści rozstrzygniecie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Traktowany jest w orzecznictwie jako przepis o charakterze wynikowym. Może on być tym samym naruszony tylko wówczas, gdy sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględnia ją.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd pierwszej instancji uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, wobec czego zasadne było jej oddalenie.

Rozstrzygając w sprawie organ nie naruszył art. 7, art. 77, art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a., co oznacza, że nieskuteczny jest zarzut naruszenia art. 145 § pkt 1 lit c p.p.s.a., gdyż nie zachodziły podstawy do jego zastosowania. Z zasad ogólnych postępowania administracyjnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego wynika m. in. obowiązek praworządnego działania i podejmowania wszelkich czynności w celu wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przepis art. 7 k.p.a., określając zasadę prawdy obiektywnej, opierając się na zwięźle ujętym wymaganiu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, odsyła do przepisów rozdziału 5 Działu II Kodeksu postępowania administracyjnego. Stwierdzenie, że działania podjęte przez organ pozostają w sprzeczności ze wskazaną zasadą ogólną uzależnione powinno być tym samym od wykazania, że organ prowadzący postępowanie odstąpił od zastosowania się do przepisów normujących przebieg postępowania wyjaśniającego (dowodowego) regulujących proces ustalania faktów relewantnych z punktu widzenia stosowanej normy administracyjnego prawa materialnego. Przepisy te określają, z jakich źródeł dowodowych może korzystać organ administracji, moc określonych dowodów, sposób ich przeprowadzania, a także kryteria oceny materiału dowodowego i warunki uznania określonych okoliczności faktycznych za udowodnione. Zespół przepisów zamieszczonych w rozdziale 5 Działu II Kodeksu w sposób wiążący określa zatem proces subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną, co pozwala organowi doprowadzić do ustalenia konsekwencji prawnych tychże faktów. W skardze kasacyjnej jako naruszony wskazany został art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Stosownie do tych przepisów organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto organ administracji, żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu powinien uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 k.p.a.). Organ ocenia, kierując się normą prawa materialnego, które fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia oraz jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. W piśmiennictwie przyjmuje się, że ocena, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, należy do uznania organu, który jest, jednakże związany w tej mierze przepisami prawa materialnego stanowiącymi podstawę rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 371). Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ administracji publicznej dokonuje oceny jego wyników (art. 80 k.p.a.). Za wyniki postępowania dowodowego należy uważać "treść zaprezentowanych w tym postępowaniu środków dowodowych, tj. treść odczytanych dokumentów, złożonych zeznań świadków, stron, opinii biegłych, obserwacji dokonanych przy oględzinach" (por. W. Berutowicz, Postępowanie cywilne w zarysie, Warszawa 1984, s. 191).

Skarżący kasacyjnie nie podaje jednak jakie dowody zostały przez organ pominięte. Podkreślić należy, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący nie składał wniosków dowodowych. W aktach administracyjnych znajduje się notatka służbowa z [...] marca 2020 r. (k. 156 akt postępowania administracyjnego), z której wynika, że skarżący [...] marca 2020 r. podczas zapoznania się z materiałem dowodowym sprawy oświadczył, że ewentualne wnioski dowodowe złoży do [...] marca 2020 r., po uprzedniej konsultacji z prawnikiem. Jednakże w podanym przez skarżącego terminie żadne wnioski dowodowe nie wpłynęły. W toku postępowania wyjaśniającego organ zgromadził zatem wszystkie dowody i informacje, które były istotne z punktu widzenia normy prawa materialnego znajdującej zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, zaś w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie można podważać ani wykładni, ani zastosowania przepisów prawa materialnego.

Reasumując wskazać należy, że w każdym postępowaniu organ administracji publicznej zobowiązany jest do zgromadzenia dowodów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i poczynienia na tej podstawie niezbędnych ustaleń faktycznych. O tym, jakie ustalenia faktyczne są konieczne dla załatwienia sprawy, decydują prawidłowo wyłożone przepisy prawa materialnego, nie zaś subiektywne przekonanie strony. Żaden organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzenia wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę. Nie może on pominąć jedynie wskazywanych środków dowodowych, gdy nie zostały wyjaśnione sporne fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Tak więc tylko nieustalenie okoliczności mających takie znaczenie dla sprawy można uznawać za naruszenie reguł procedowania, które mogłyby mieć wpływ na treść ustaleń faktycznych, a w konsekwencji na treść orzeczenia kończącego postępowanie w danej sprawie.

Uwzględniając zastosowaną w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji - z uwagi na ważny interes służby, organ obowiązany był zgromadzić taki materiał dowodowy, który pozwalałby na ocenę zaistnienia tej przesłanki, jak i pozwalałby na wyważenie interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego, co pozostaje w związku z uznaniowym charakterem decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taki materiał został w sprawie zgromadzony, a jego ocena była swobodna, lecz nie dowolna. Z uwagi na znajdującą zastosowanie w sprawie podstawę zwolnienia skarżącego ze służby w Policji organ w swoich rozważaniach skoncentrował się na wykazaniu, że funkcjonariuszem widniejącym na zdjęciach wykonanych w pomieszczeniach Komendy Miejskiej Policji we W., jest skarżący, a jego dalsze pozostawanie w służbie jest niemożliwe. Zarówno organ, jak i następnie Sąd pierwszej instancji przedstawiły szczegółową analizę spełnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki ważnego interesu służby i ocenę tę należy w pełni podzielić. Skarżący podczas wykonywania obowiązków służbowych w budynku Komendy Miejskiej Policji we W., będąc w umundurowaniu służbowym wykonywał sobie (z uwidocznionymi organami płciowymi) zdjęcia telefonem komórkowym, po czym zdjęcia te przesłał wraz z nieprzyzwoitymi komentarzami, wskutek czego zdjęcia te zostały podane do publicznej wiadomości. Charakter zarzucanych skarżącemu czynów, ich doniosłość i negatywny wydźwięk dla formacji mundurowej, jak słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji, skutkują utratą przez skarżącego przymiotu nieposzlakowanej opinii, który to atrybut jest konieczny do pozostawania w służbie. Podkreślenia dodatkowo wymaga, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organ odniósł ogólne rozważania związane z pojęciem "ważnego interesu służby" do okoliczności przedmiotowej sprawy. To z kolei oznacza, że organy Policji były uprawnione do uznania, że skoro skarżący nie może realizować zadań Policji, gdyż te mogą wykonywać jedynie funkcjonariusze spełniający wymagania stawiane przed tą formacją, to w interesie służby leży wydalenie skarżącego z szeregów Policji.

Dodatkowo zauważenia wymaga, że skarżący kasacyjnie formułując zarzut naruszenia przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w istocie nie wskazuje, jakie okoliczności istotne w sprawie nie zostały uwzględnione przy ocenie materiału dowodowego i ustalaniu stanu faktycznego sprawy. Ocenę, że w okolicznościach zaistniałych w przedmiotowej sprawie pozostawienie skarżącego w służbie naruszałoby jej interes, została podzielona przez Sąd pierwszej instancji. Przeprowadzony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego dowód uzupełniający z zaświadczenia lekarskiego wystawionego przez biegłego patomorfologa R. U. z [...] lipca 2020 r., wskazujący na posiadanie przez skarżącego w zakresie prawego ramienia widocznego tatuażu w okolicy naramiennej prawej i tylno-bocznej powierzchni ramienia w części bliższej i środkowej, oraz stwierdzający brak blizny mogącej być następstwem usunięcia tatuaży, nie mógł skutecznie podważyć ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie. Dowód ten w żaden sposób nie zanegował posiadania przez skarżącego tatuażu na ręce lewej oraz blizny na brzuchu. Nadmienić należy, że skarżący w trakcie trwania postępowania nie poddał się oględzinom ciała zmierzających do ustalenia czy znajdują się na nim znaki szczególne (np. tatuaże, blizny) widoczne na opublikowanym zdjęciu mężczyzny w mundurze. Także skarga kasacyjna skutecznie tej oceny nie podważyła.

Postawa skarżącego oraz jego zachowanie w trakcie służby, pozwalały także na dokonanie oceny, czy w okolicznościach niniejszej sprawy występuje przewaga interesu społecznego tożsamego z interesem służby nad słusznym interesem skarżącego.

Zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji z policjantem można rozwiązać stosunek służbowy, gdy wymaga tego ważny interes służby. Użycie w powołanym przepisie zwrotu "można zwolnić ze służby" oznacza, że rozwiązanie stosunku służbowego na tej podstawie ma charakter fakultatywny a decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego przyznanego właściwym organom Policji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje się, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres. Sprowadza się ona do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, to jest czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola sądowoadministracyjna nie obejmuje natomiast oceny, w jaki sposób organy administracji, realizując określoną politykę stosowania prawa, wypełniają treść pozasystemowych kryteriów słusznościowych, czy celowościowych (por. m. in. wyrok NSA z 19 maja 2011 r., I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby sądy administracyjne badają jedynie, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dana osoba powinna nadal pozostać funkcjonariuszem danej formacji, czy też możliwe było jej wykluczenie z tego grona.

Rozwiązanie stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji wymaga wykazania, że zastosowanie instytucji przewidzianej w tym przepisie było niezbędne z uwagi na "ważny interes służby". Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważny interes służby". Nie może jednak ulegać wątpliwości, że przy odczytywaniu treści powyższego terminu należy sięgnąć przede wszystkim do przepisów regulujących cele i zadania Policji oraz szczególny status funkcjonariuszy tej formacji. W rachubę może zatem wchodzić realnie istniejąca przyczyna albo szereg okoliczności czy zdarzeń świadczących o tym, że dalsze pozostawanie policjanta w służbie koliduje z interesem Policji, a zatem że funkcjonariusz ten dla dobra macierzystej formacji, z przyczyn pozamerytorycznych, nie powinien kontynuować w służby w omawianej formacji.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o Policji, Policja jest umundurowaną i uzbrojoną formacją służącą społeczeństwu i przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz do utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Służbę w Policji mogą pełnić wyłącznie obywatele polscy o nieposzlakowanej opinii (art. 25 ust. 1 ustawy). Jakiekolwiek wątpliwości co do posiadania takiego przymiotu dyskwalifikują funkcjonariusza jako osobę zdolną do prawidłowego wykonywania obowiązków służbowych. Każdy kto decyduje się na dobrowolne podjęcie służby w Policji musi zdawać sobie z tego sprawę. Składa on bowiem ślubowanie, w którym zobowiązuje się między innymi do godnego zachowania w służbie i poza nią oraz należytej dbałości o dobro formacji, do której przystępuje. Musi mieć więc także świadomość tego, że sprawowanie funkcji publicznej łączy się nie tylko z pewnymi przywilejami, ale i ze zwiększonymi obowiązkami oraz pewnymi ograniczeniami nieznanymi innym grupom zawodowym. Funkcjonariuszom Policji przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, jednakże nie ma ona charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie policjantów reglamentuje dopuszczalne przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie dostrzega potrzebę prowadzenia racjonalnej polityki kadrowej w interesie Policji oraz konieczność wyposażenia organów tej formacji w instrumenty prawne niezbędne do podejmowania działań zmierzających do sprawnego funkcjonowania wszystkich komórek organizacyjnych oraz do budowania autorytetu państwa i zaufania obywateli do jego organów.

W myśl zasad etyki zawodowej policjant powinien kierować się zasadami współżycia społecznego i postępować tak, aby jego działania prowadziły do pogłębiania społecznego zaufania do Policji oraz powinien dbać o społeczny wizerunek Policji, jako formacji i podejmować działania służące budowaniu zaufania do niej. Funkcjonariusz traci przymiot "nieposzlakowanej opinii" znajdując się w kręgu podejrzeń bądź insynuacji. Zatem nieposzlakowana opinia to także ogólna ocena danej osoby w sferze etycznej. Przypisywane skarżącemu czyny są naganne z punktu widzenia moralności szczególnie ważnej ze względu na rodzaj pełnionej służby oraz podważają jego wiarygodność niezbędną do dalszego wykonywania zawodu policjanta oraz godzą w dobre imię formacji, której był funkcjonariuszem. Wszystkie okoliczności przytoczone przez organy Policji oraz Sąd pierwszej instancji pozwalały na ocenę, iż skarżący utracił przymioty konieczne do pozostania w szeregach Policji oraz że rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby było w pełni uprawnione. W okolicznościach niniejszej sprawy, interes skarżącego nie mógł zyskać przewagi nad dobrem Policji. W orzecznictwie ugruntowana jest stanowisko, zgodnie z którym przez pojęcie "ważnego interesu służby" uzasadniającego zwolnienie policjanta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, należy rozumieć sytuację, w której pierwszeństwo ochrony przysługuje Policji, nawet gdy następuje to kosztem zwalnianego policjanta (por. wyrok NSA z 12 lipca 2019 r., I OSK 710/17).

W związku z powyższym zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 1 oraz z art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji uznać należy za niezasadne, gdyż Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania tych przepisów.

Mając wszystkie te względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w trybie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.

Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.