Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 19/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2,  ust. 3 pkt 2,  art. 42 ust. 1,  art. 46 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Władysław Kulon (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi K. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w J. (dalej - SKO lub Kolegium), po rozpatrzeniu odwołania K. D. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] od decyzji Starosty J. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w S. przy ul. L. na działkach nr 452/87 i 465/21, przyjmując w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U z 2013 r. poz. 267 - dalej - k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy.

K. D. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą [...] wystąpił do Starosty J. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w S. przy ul. L.. Zgodnie z wnioskiem do zbierania przewidziano 30 rodzajów odpadów innych niż niebezpieczne z grup: 01, 02, 03, 07, 10, 12, 15, 17 i 19, a są to głównie odpady budowlane, opakowaniowe i z przeróbki kopalin. Wnioskodawca posiadał prawo do terenu, na którym planowane jest zbieranie odpadów na podstawie umowy najmu zawartej na czas nieokreślony. Z wniosku wynika także, iż jako obszar prowadzenia działalności w zakresie zbierania odpadów obejmuje lokal użytkowy o powierzchni 701,05 m² położony na działce nr 452/87, lokal użytkowy w przyziemiu i na parterze budynku o powierzchni ogólnej 218,85 m², położony w części na działce nr 980/15 a częściowo na działce nr 465/21 i na działce nr 452/87 oraz dwa boksy betonowe o łącznej powierzchni 2000 m² położone na działce nr 465/21, obręb 0007 S. przy ul. L., gm. [...].

Rozpoznanie wskazanego wniosku nastąpiło w formie decyzji Starosty J. z dnia [...] r., nr [...], którą na podstawie art. 41 ust. 2 i ust. 3 pkt 2, art. 42 ust. 1, art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. poz. 1923) odmówiono wydania wnioskodawcy zezwolenia na zbieranie odpadów, ponieważ zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Na uzasadnienie rozstrzygnięcia organ I instancji podał, że w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętym uchwałą Rady Gminy [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] z dnia [...] r., nr [...] opublikowanej w (Dz. Urz. Woj. D. [...]ze zm.) nieruchomości na których planowane jest zbieranie odpadów położone są w obszarze oznaczonym symbolem planu 12U/P. Zgodnie z zapisami planu zagospodarowania, dla części dotyczącej wsi S., symbol 12U/P oznacza "obszar istniejącej i projektowanej zabudowy usługowo-produkcyjnej, położony we wschodniej części wsi." Jako podstawową funkcję plan ustala "trwałą adaptację istniejącej i lokalizację projektowanej zabudowy usługowo-produkcyjnej w granicach terenu jak na rysunku planu, a ponadto możliwość lokalizacji funkcji towarzyszących (usługowych, mieszkalnictwa zbiorowego), lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni użytkowej powyżej 2000 m², na działkach o min. pow. 0,6 ha." Ponadto w § 4 pkt 11 planu podano, że ilekroć w planie jest mowa o usługach należy rozumieć przez to funkcję terenów i obiektów z zakresu: handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i zarządzania, ubezpieczeń i finansów, oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej, sportu i rekreacji, turystyki i hotelarstwa, itp., niepowodujące szkodliwego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi."

W treści decyzji pierwszoinstancyjnej odnotowano, iż w ustaleniach funkcjonalno-przestrzennych obowiązujących zgodnie z § 5 uchwały dla całego obszaru objętego planem, dla terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi § 9 ust. 7 zapisano " 7. Tereny U/P:

1) przeznaczenie podstawowe - tereny istniejącej i projektowanej zabudowy usługowo- produkcyjno-składowej:

2) przeznaczenie uzupełniające - usługi, administracja, pojedyncze obiekty mieszkalnictwa (jeżeli możliwość stałego przebywania ludzi nie ogranicza funkcji podstawowej), zakłady rzemieślnicze, obiekty gospodarcze, garaże i parkingi, stacje paliw, zieleń urządzona, stawy rekreacyjne, ośrodki obsługi gospodarki rolnej i produkcji rolnej, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej." Natomiast w § 8 ust. 6 wskazano, że "w rozdziale 3 nin. uchwały w ustaleniach szczegółowych dotyczących poszczególnych obszarów i terenów ustala się zasady przekształcania istniejącego zainwestowania, (...), oraz określa wymagania dotyczące zagospodarowania terenów."

Starosta J. podał, że uwzględniając zapisy planu przy ocenie zgodności z jego zapisami możliwości realizacji planowanej działalności szczegółowe znaczenie mają ustalenia dotyczące zagospodarowania terenu przy ul. L. w S. zapisane w § 26 dla obszaru 12U/P, gdzie jako funkcję podstawową wskazano zabudowę usługowo-produkcyjną, zaś jako funkcję towarzyszącą usługową i mieszkalnictwo zbiorowe.

Odwołując się do definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach wskazującej, że zbieranie odpadów jest to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz ich przechowywanie w ramach tymczasowego magazynowania odpadów organ uznał, iż przy zbieraniu odpadów na terenie wskazanym we wniosku jako miejsce prowadzenia działalności, odpady będą obecne w sposób ciągły, ponieważ po zebraniu partii wysyłkowej zostaną one przekazane do miejsc przetwarzania, ale w to miejsce przyjęte zostaną nowe odpady. Takie działanie nie ma cechy właściwej dla składowania tj. docelowego pozostawienia odpadu w danym miejscu, nie powinno więc być utożsamiane ze składowiskiem odpadów. Wobec faktu, że zbieranie odpadów wiąże się z czasowym przechowywaniem odpadów, które jest podstawową czynnością planowanej działalności w zakresie zbierania odpadów organ stwierdził, iż zbieranie odpadów wpisuje się w funkcję usługowo- składową spośród funkcji przyjętych w planie zagospodarowania przestrzennego. Jednakże planowana działalność jest na terenie dla którego przewidziano jako podstawową funkcję usługowo-produkcyjną a do takiej nie można zaliczyć zbierania odpadów. Funkcja towarzysząca przewidziana w planie dla terenu planowanej działalności to usługi, mieszkalnictwo zbiorowe lub obiekty wielkopowierzchniowe. Odwołując się do ustawowej definicji usługi rozumianej jako funkcja terenów i obiektów z zakresu: handlu, itd. niepowodujące szkodliwego oddziaływania na środowisko i zdrowie ludzi organ I instancji podał, że zbieranie odpadów wiąże się z emisją zanieczyszczeń do powietrza, hałasem oraz emisją do wód lub do gruntu zanieczyszczeń z odcieków oraz zanieczyszczonych wód opadowych i roztopowych. Wobec tego przyjął, że zbieranie odpadów nie stanowi działalności usługowo-produkcyjnej i nie mieści się także w ramach funkcji towarzyszących (usługi, mieszkalnictwo zbiorowe, obiekty wielkopowierzchniowe).

Wobec zapisów planu organ rozpoznając sprawę wystąpił do organu wykonawczego gminy, jako autora projektu planu o opinię w przedmiocie zgodności inwestycji z planem. W odpowiedzi na wątpliwości dotyczące zapisów planu wyrażonej w piśmie z dnia 24 lipca 2015 r. stwierdzono, że ,,Biorąc pod uwagę ustalenia planu miejscowego należy stwierdzić, że prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne na działkach nr 465/21 oraz 452/87 w S. będzie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...]."

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy Starosta J. doszedł do wniosku o niezgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], co przesądza o odmowie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach.

W odwołaniu jakie od powyższej decyzji złożył reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika K. D. wniesiono o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie stronie zezwolenia na zbieranie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej odpadów w S. przy ul. L.. Żądania skargi poparto zarzutami polegającymi na błędzie w ustaleniach faktycznych, przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, polegającym na przyjęciu iż zamierzony przez stronę sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego oraz naruszeniu prawa materialnego, a to art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w odmowie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów pomimo stwierdzenia, iż plan zagospodarowania przestrzennego dla miejsca docelowej lokalizacji inwestycji przewiduje funkcję usługową, w którą ta inwestycja się wpisuje. Dodatkowo podniesiono zarzut naruszenia § 4 pkt 11 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w związku z art. 3 ust 1 pkt 34 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię wyrażającą się w zakwestionowaniu usługowego charakteru działalności w zakresie zbierania odpadów.

Pośród żądań odwołania znalazł się także wniosek o dopuszczenie dowodu z załączonego dokumentu w postaci skargi strony na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie niezałatwienia w terminie wniosku strony o wydanie zaświadczenia o zgodności przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne na działkach nr 465/21 oraz 452/87 w S., oraz o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Wójta Gminy [...].

Uzasadniając zarzuty i wnioski odwołania jego autor określił oprotestowaną decyzję jako wadliwą z tej przyczyny, że ustalenia organu co do wpływu planowanej inwestycji na środowisko pozostają w oderwaniu od ustaleń Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W., wyrażonych treścią postanowienia z dnia [...] r., nr [...], w którym stwierdzono, iż nie będzie ona oddziaływać na środowisko przyrodnicze. Ponadto dla terenów oznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] symbolem 12 U/P przewiduje się możliwość lokalizacji funkcji towarzyszących, w tym usługowych. Planowana działalność gospodarcza wpisuje się w działalność usługową, gdyż obejmuje gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, ich wstępne sortowanie oraz tymczasowe magazynowanie, zaś dla wpisania się planowanej inwestycji w plan zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, funkcji usługowej nie musi towarzyszyć funkcja produkcyjna.

Zdaniem odwołującego się organ I oparł swoją decyzję na wadliwym zaświadczeniu wydanym przez Wójta Gminy [...]. Wbrew ustaleniom organu planowana przez wnioskodawcę działalność gospodarcza nie przewiduje możliwości składowania odpadów na czas do 3 lat. Zgodnie z treścią wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne, odpady przeznaczone do odzysku mogą być magazynowane maksymalnie do 3 lat, przy czym odpady przeznaczone do składowania mogą być magazynowane jedynie w celu zebrania odpowiedniej ilości tych odpadów do transportu na składowisko odpadów, nie dłużej jednak niż przez okres jednego roku. Zgodnie z definicjami ustawowymi, o ile czas magazynowania odpadów przeznaczonych do odzysku łącznie wynosić może 3 lata, o tyle w ramach prowadzonej przez wnioskodawcę działalności gospodarczej odpady te magazynowane będą wyłącznie do czasu zebrania ich większej ilości, nie dłużej jednak niż jeden rok. Nie godząc się z zapadłym rozstrzygnięciem wnioskodawca wystąpił do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o zgodności przedsięwzięcia polegającego na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne na działkach nr 465/21 oraz 452/87 w S. z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś wobec braku decyzji wniesiono o zawieszenie postępowania.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...] SKO w J. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania z uwzględnieniem istotnych elementów decyzji pierwszoinstancyjnej oraz wniosków i zarzutów odwołania organ II instancji stwierdził, że występowała przesłanka do wydania decyzji o odmowie wydania zezwolenia na zbieranie odpadów na przedmiotowym terenie określona w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Uzasadniając zaprezentowane stanowisko SKO podało, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach prowadzenie zbierania odpadów i prowadzenie przetwarzania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia, zaś w myśl art. 42 ust. 2 ustawy zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy odpowiednio ze względu na miejsce zbierania lub przetwarzania odpadów. Z kolei w art. 46 ustawy wskazano przesłanki odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Zauważając, ze decyzja odmowna dla wnioskodawcy zapadła ze względu na jej sprzeczność z zapisami planu miejscowego SKO w Jeleniej Górze wskazało, iż w myśl art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Z ustawy o odpadach wynika, że w przypadku niezgodności z przepisami prawa miejscowego wykluczone jest wydanie decyzji pozytywnej. Teren działek nr 980/15, 465/21 i 452/87 w planie miejscowym został oznaczony symbolem: 12U/P. Zgodnie z definicjami zawartymi w § 4 pkt 11 planu, ilekroć w planie jest mowa o usługach "należy rozumieć przez to funkcję terenów i obiektów z zakresu: handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i zarządzania, ubezpieczeń i finansów, oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej, sportu i rekreacji, turystyki i hotelarstwa, itp. "niepowodujące szkodliwego oddziaływania na środowisko i zdrowie łudzi." W ustaleniach funkcjonalno- przestrzennych obowiązujących zgodnie z § 5 ust. 1 uchwały dla całego obszaru objętego planem, dla terenów wydzielonych limami rozgraniczającymi w § 9 ust 7 zapisano: " Tereny U/P

1) przeznaczenie podstawowe - tereny istniejącej i projektowanej zabudowy usługowo- produkcyjno-składowej

2) przeznaczenie uzupełniające - usługi, administracja, pojedyncze obiekty mieszkalnictwa (jeżeli możliwość stałego przebywania ludzi nie ogranicza funkcji podstawowej ) "zakłady rzemieślnicze, obiekty gospodarcze, garaże i parkingi, stacje paliw, zieleń urządzona, stawy rekreacyjne, ośrodki obsługi gospodarki rolnej i produkcji rolnej, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej." W § 8 ust. 6 planu wskazano, że "w rozdziale 3 nin. uchwały w ustaleniach szczegółowych dotyczących poszczególnych obszarów i terenów ustala się zasady przekształcania istniejącego zainwestowania, oraz określa wymagania dotyczące zagospodarowania terenów." Zgodnie z zapisami rozdziału 3 uchwały w § 26 ust. 1 dla wsi S. ustalono, że symbol: 12U/P oznacza: "obszar istniejącej i projektowanej zabudowy usługowo-produkcyjnej, położony we wschodniej części wsi. "Jako podstawową funkcję plan ustala: "trwałą adaptację istniejącej i lokalizację projektowanej zabudowy usługowo- produkcyjnej w granicach terenu jak na rysunku planu, a ponadto:

- możliwość lokalizacji funkcji towarzyszących (usługowych, mieszkalnictwa zbiorowego),

- możliwość lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni użytkowej powyżej 2000 m², na działkach o min. pow. 0,6 ha."

Oceniając możliwość wydania wnioskodawcy zezwolenia zgodnego z jego żądaniem na terenie oznaczonym w planie miejscowym 12 U/P organ odwoławczy wskazał na § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczący stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia dotyczący oznaczenia graficznego i literowego przeznaczenia terenów na projekcie rysunku planu miejscowego. Na tle zapisów rozporządzenia ustalono, że w załączniku nr 1 rozgraniczono (w Lp. 2) tereny zabudowy usługowej, wprowadzając dla nich oznaczenie literowe "U" z grafiką w kolorze czerwonym od (ujętych w Lp. 4) terenów zabudowy techniczno-produkcyjnej (tj. rozumianych jako tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), z oznaczeniem ich jako "P" z grafiką w kolorze fioletowym oraz odróżniając oba te rodzaje wymienionych terenów od całkowicie odrębnie wyszczególnionej kategorii terenów infrastruktury technicznej (w Lp. 7), wśród której osobno ujęto pod pozycją Lp.7.6 - "Gospodarowanie odpadami", z oznaczeniem literowym "O" i grafiką ciemnoszarą.

Zdaniem SKO ingerencja prawodawcy lokalnego polegała na tym, że zdefiniował on w planie (P- tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów i U - tereny zabudowy usługowej) wskazując dodatkowe, uzupełniające funkcję podstawową, sposoby zagospodarowania terenu. W ocenie Kolegium ,,(...), normatywne standardy zapisywania ustaleń projektu planu miejscowego nie są synonimami i nie można prowadzić wykładni zacierającej różnicę pomiędzy nimi. Przyjęta w planie miejscowym systematyka, zgodna z powołanym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury nakazuje przyjąć, że w ramach ustalonego dla terenu objętego wnioskiem przeznaczenia pod "produkcję i usługi" nie mieści się "gospodarowanie odpadami". Działalność polegająca na gospodarowaniu odpadami, w tym zbieranie odpadów, nie może być zatem desygnatem obu analizowanych wyrażeń użytych w § 9 ust. 7 oraz w § 26 ust. 1 m.p.z.p. bo zawiera się w odmiennych od nich standardzie: "Tereny infrastruktury technicznej Gospodarowanie odpadami". Przy wyjaśnianiu wyrażenia "gospodarowania odpadami" należy posłużyć się definicją legalną zawartą w słowniczku ustawowym ustawy o odpadach. Ustawa ta jest podstawowym aktem prawnym w zakresie gospodarki odpadami. Z tego powodu jej definicje legalne służą wyjaśnieniu znaczenia wyrażeń planistycznych, jeśli te ostatnie nie zostały odmiennie zdefiniowane. W myśl art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy, pod powyższym pojęciem należy rozumieć zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów łub pośrednika w obrocie odpadami. Z kolei przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy). Tak zdefiniowana działalność gospodarcza zawiera się, zatem w planistycznym wyrażeniu: "Tereny infrastruktury technicznej. Gospodarowanie odpadami". Mając na uwadze powyższe nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem odwołującego, iż planowana przez niego inwestycja polegająca na zbieraniu odpadów wpisuje się w założenia planu zezwalające na lokalizację usług".

Kontynuując uzasadnienie decyzji organ II instancji jako bezpodstawny uznał zarzut wydania błędnej decyzji poprzez oparcie się przez organ I instancji na wadliwym zaświadczeniu Wójta Gminy [...] dotyczącym założeń planistycznych dla nieruchomości objętych wnioskiem. Wskazując na elementy wniosku opisane w art. art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach SKO uznało, że nie istnieje obowiązek przedłożenia zaświadczenia o zgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Kwestia zgodności zamierzenia z planem jest przedmiotem badania organu przed wydaniem decyzji o zezwoleniu na zbieraniu odpadów i odmawia on wydania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów gdy uzna, że zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Na koniec SKO w J. odnosząc się do decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o umorzeniu postępowania zmierzającego do wydania środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne oraz pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. z dnia [...] r. informującego o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko uznało, że niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem nie jest związana z jej oddziaływaniem na środowisko lecz z brakiem możliwości lokalizowania na terenie oznaczonym we wniosku inwestycji związanych z gospodarowaniem odpadami. Po przytoczeniu § 18 ust. 7 uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego zauważono, iż teren istniejącego składowiska odpadów komunalnych został oznaczony w planie symbolem 34 O/R-RL. Plan miejscowy wyklucza zatem prowadzenie innej, niż istniejące składowisko odpadów komunalnych, działalności gospodarczej usługowej w zakresie gospodarowania odpadami, w tym ich zbierania. Działalność planowana przez wnioskodawcę polegająca na zbieraniu odpadów innych niż niebezpieczne zawiera się w planistycznym wyrażeniu: O-"Tereny infrastruktury technicznej. Gospodarowanie odpadami" i nie może być zlokalizowana na terenie oznaczonym symbolem U/P.

W skardze wywiedzionej na wyżej opisaną decyzję K. D. wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Na uzasadnienie żądań skargi oprotestowanej nią decyzji zarzucono naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, naruszenie prawa materialnego i jego obrazę w zakresie ich niewłaściwego zastosowania. Ponadto wskazano na nowe okoliczności związane z toczącym się jednocześnie w Gminie [...] postępowaniem środowiskowym i złożonym wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2015 r. przez firmę [...] w zakresie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn: "[...]", planowanego na tych samych działkach co inwestycja skarżącego.

Uzasadniając żądania skargi jej autor zwrócił także uwagę na nowe okoliczności jakie nie były znane organowi w chwili podejmowania decyzji, jako że on sam wiedzę w tym względzie powziął już po wydaniu decyzji. Mianowicie skarżący podał, iż w Gminie [...] toczyło się postępowanie środowiskowe w związku ze złożonym wnioskiem przez firmę [...] w zakresie wydania decyzji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia na tych samych działkach. Skarżący informację o tym fakcie uzyskał ze stron internetowych Urzędu Gminy [...]. Inna firma otrzymała pozytywną opinię Gminy [...] na realizację przedsięwzięcia jako zgodnego z planem zagospodarowania przestrzennego.

Skoro z opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska we W. i Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w J., wynika że przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia skarżącego nie jest wymagane SKO nie posiadało wiedzy, że jednocześnie Gmina [...] prowadzi postępowanie środowiskowe w sprawie innego wniosku, ale dotyczącego tego samego terenu. Jeśli przedsięwzięcie skarżącego zostało przez organ uznane jako niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, nie wiadomo na jakiej podstawie prawnej inwestycja innej firmy jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego.

W dalszych motywach skargi jej autor odniósł się do kwalifikacji przedsięwzięcia według EKD 274220 oraz Polskej Klasyfikacją Działalności i uznał, iż przedsięwzięcie pn: "[...]" mieści się w sekcji C - przetwórstwo przemysłowe, Grupa 24- produkcja metali, klasa 42 podklasa A, która obejmuje produkcję aluminium z rafinacji elektrolitycznej odpadów lub złomu aluminium. Do przemysłu nie zlicza się rzemiosła, więc z przynależnością do sekcji C jako przetwórstwo przemysłowe nie mieści się w przeznaczeniu terenu opisanego w planie zagospodarowania przestrzennego jako usługi działalność gospodarcza czy rzemiosło. Jego zdaniem planowana inwestycja powinna być zaliczona do przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko określonych w § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Powinny być w tym zakresie wydawane opinie przeprowadzane konsultacje społeczne tak jak w przypadku sprawy skarżącego. Skoro wydając decyzję odmowną organ zakwalifikował przedsięwzięcie skarżącego jako niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego i nie wymagało ono już dalszych opinii i analiz, skarżący poddał w wątpliwość możliwość zakwalifikowania jako zgodnego z planem przedsięwzięcia innej firmy, która zgodę prawdopodobnie otrzymała dla przedsięwzięcia, które zgodnie z przepisami może oddziaływać na środowisko. Wobec powyższego organ naruszył art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach i dokonał nadinterpretacji przepisu, co wyraża się błędną wykładnią i zakwestionowaniem usługowego charakteru działalności w zakresie zbierania odpadów a nie ich przetwarzania.

SKO w J. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie argumentując swoje stanowisko zbieżnie z oceną prawną stanu faktycznego dokonaną w treści kwestionowanej decyzji. Informacyjnie organ podał, iż niezgodność przedmiotowej inwestycji z planem nie jest związana z jej oddziaływaniem na środowisko lecz z brakiem możliwości lokalizowania na terenie oznaczonym we wniosku inwestycji związanych z gospodarowaniem odpadami. Dlatego jako bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy uznano wskazywane przez skarżącego pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we W. oraz Państwowej Powiatowej Inspekcji Sanitarnej w J. dotyczące braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2016 r. nazwanym odpowiedzią na pismo organu z dnia 4 stycznia 2016 r., skarżący poparł dotychczas prezentowane stanowisko. Ponadto zwrócił uwagę na rozpoznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu jego skargi na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia wyrokiem z dnia 8 grudnia 2015 r. (sygn. akt II SAB/Wr 51/15), który jest prawomocny. Zaznaczył, że nie kwestionuje on przeznaczenia działki, na której prowadzona ma być gospodarka odpadami w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, lecz interpretację postanowień planu przez organ. Następnie szeroko odniósł się do zapisów planu, które jego zdaniem pozwalają na prowadzenie zamierzonej działalności.

Na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2016 r. skarżący podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego i materialnego w rozpoznawanej sprawie, mimo rozważenia w toku dokonywanych czynności przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi wniesionej w rozpoznawanej sprawie była decyzja SKO w J. utrzymująca w mocy decyzję Starosty J. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zbieranie odpadów. W tym miejscu podkreślić należy, że zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji powinno mieć miejsce wówczas, gdy dokonana przez organ odwoławczy ocena sprawy jest zbieżna ze stanowiskiem organu I instancji - por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt VII SA/Wa 939/10) - LEX nr 760176. Już chociażby ogólne porównanie decyzji organów I i II instancji potwierdza, że doszły one do jednolitego stanowiska o konieczności odmownego dla wnioskodawcy rozpoznania wniosku. Zbliżona zresztą pozostaje argumentacja zamieszczona w rozstrzygnięciach obu organów sprowadzająca się w istocie do stwierdzenia w stanie faktycznym sprawy negatywnej przesłanki uniemożliwiającej zezwolenie na zbieranie odpadów. Zatem organ odwoławczy sprostał wskazanej regule, uznając iż utożsamia się nie tylko z treścią rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego ale też podziela kwalifikację prawną i prezentowany tok rozumowania przy ocenie stanu faktycznego w trakcie postępowania prowadzonego przez Starostę J..

Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 41 ust. 1 tej ustawy, prowadzenie zbierania odpadów wymaga uzyskania zezwolenia. Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje, w drodze decyzji, organ właściwy ze względu na miejsce zbierania odpadów (art. 41 ust. 2 ustawy). Organem właściwym jest starosta, za wyjątkiem spraw zastrzeżonych do kompetencji marszałka województwa i regionalnego dyrektora ochrony środowiska (art. 41 ust. 3 i 4 ustawy). Zezwolenie na zbieranie odpadów wydaje się na wniosek posiadacza odpadów, który powinien zawierać numer identyfikacji podatkowej (NIP) i numer REGON posiadacza odpadów, o ile został nadany, wyszczególnienie rodzajów odpadów przewidzianych do zbierania, oznaczenie miejsca zbierania odpadów, wskazanie miejsca i sposobu magazynowania oraz rodzaju magazynowanych odpadów, szczegółowy opis stosowanej metody lub metod zbierania odpadów, przedstawienie możliwości technicznych i organizacyjnych pozwalających należycie wykonywać działalność w zakresie zbierania odpadów, ze szczególnym uwzględnieniem kwalifikacji zawodowych lub przeszkolenia pracowników oraz liczby i jakości posiadanych instalacji i urządzeń odpowiadających wymaganiom ochrony środowiska, oznaczenie przewidywanego okresu wykonywania działalności w zakresie zbierania odpadów, opis czynności podejmowanych w ramach monitorowania i kontroli działalności objętej zezwoleniem, opis czynności, które zostaną podjęte w przypadku zakończenia działalności objętej zezwoleniem i związanej z tym ochrony terenu, na którym działalność ta była prowadzona, a także informacje wymagane na podstawie odrębnych przepisów (art. 42 ust. 1 ustawy). Według regulacji zawartej w przepisie art. 46 ust. 1 ustawy, właściwy organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami: mógłby powodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub dla środowiska (pkt 1); jest niezgodny z planami gospodarki odpadami (pkt 2); jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego (pkt 3). Przy czym w myśl definicji zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy - ilekroć w ustawie jest mowa o "gospodarowaniu odpadami", rozumie się przez to zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działaniami, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Z kolei "zbieranie odpadów" ustawa definiuje jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b (art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy).

W realiach niniejszej sprawy, okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości. K. D. prowadzący działalność gospodarczą po firmą [...] złożył do Starosty J. wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów w trybie omawianej ustawy. We wniosku wyszczególniono rodzaje odpadów przewidzianych do zbierania i wskazano miejsce zbierania odpadów. Organ I instancji odmówił skarżącemu wydania zezwolenia, czyniąc podstawą prawną odmowy przepis art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach, zgodnie z którym organ odmawia wydania zezwolenia na zbieranie odpadów w przypadku, gdy zamierzony sposób gospodarowania odpadami jest niezgodny z przepisami prawa miejscowego.

Z całą pewnością miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647, z późn. zm.), jest aktem prawa miejscowego, który w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP stanowi prawo obowiązujące na obszarze działania organu, który go ustanowił. Plan ustala w szczególności przeznaczenie terenu na danym obszarze oraz określa sposób zagospodarowania, a także kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 1 ustawy). Planista gminny, decydując w akcie planistycznym o sposobie zagospodarowania określonego obszaru gminy, determinuje przeznaczenie oraz sposób korzystania z tego terenu.

Wobec regulacji związanych z planem zagospodarowania przestrzennego ustawodawca przewidział konieczność w toku postępowania dotyczącego ubiegania się o zezwolenie na zbieranie odpadów, związania organu orzekającego w sprawie postanowieniami planu, czemu dał wyraz w art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach. Niewątpliwie plan stanowi źródło prawa, zatem przy ocenie złożonego skutecznie wniosku o zezwolenie, obowiązkiem właściwego organu administracji publicznej, o którym mowa w art. 41 ust. 2 ustawy, jest jednoczesne uwzględnienie przepisów prawa miejscowego, tj. wszystkich zapisów planu w zakresie wskazanego miejsca zbierania odpadów. Organ nie może kwestionować obowiązujących postanowień planu i dokonywać oceny w zakresie ewentualnej niezgodności postanowień planu z innymi obowiązującymi przepisami prawa, czy też porównywać zapisów obowiązującego planu z poprzednimi zapisami planu (uchylonego lub znowelizowanego). W ramach oceny złożonego wniosku o zezwolenie organ ma obowiązek dokonać samodzielnej analizy w kwestii zgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego, w tym ustaleniami obowiązującego planu miejscowego - art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy. W tej kwestii nie jest też związany inną oceną, dokonaną na potrzeby odrębnego przedmiotowo postępowania, prowadzonego przez inne organy, przy innej procedurze i na podstawie innych przepisów prawa materialnego. Natomiast, jeśli wnioskodawca występujący o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów kwestionuje zapisy (postanowienia) planu, to te okoliczności mogą być podnoszone w sprawie ze skargi na uchwałę, a nie w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zezwolenia.

W tak kształtujących się zasadach przyjętych do oceny złożonego wniosku przez pryzmat zapisów planu zagospodarowania wykluczyć trzeba zasadność twierdzeń skargi związanych z istnieniem podstaw do wydania zezwolenia skarżącemu ze względu na udzielenie takowego innemu podmiotowi dla tej samej nieruchomości. Po pierwsze organ decyzyjny prowadzi postępowanie w konkretnej sprawie, która posiada indywidualny charakter. Po wtóre inne decyzje administracyjne żadną miarą nie posiadają charakteru prawotwórczego w znaczeniu wyznacznika wiążącego organ administracyjny. Po trzecie wreszcie sąd administracyjny rozpoznaje konkretną sprawą objętą skargą, a jego kognicja nie sięga innych rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach i nie zajmuje się oceną ich legalności. Trzeba zatem uznać, że zawarte w skardze twierdzenia pozostają bez wpływu na ocenę kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Przechodząc do najistotniejszej sprawy, a mianowicie kształtu zapisów planu miejscowego uniemożliwiających według organów wydanie skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów, zdaniem Sądu w składzie orzekającym, faktycznie zapisy planu miejscowego dawały podstawę do przyjęcia, że ziściła się negatywna przesłanka wynikająca z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach w postaci niezgodności zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami z przepisami prawa miejscowego. Działki nr 452/87, 465/21 i 980/15 zlokalizowane przy ul. L. w S. położone są na terenie objętym regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Gminny prawodawca w treści uchwały zawarł dodatkowe informacje związane z przyporządkowanym dla danego terenu przeznaczeniem czyniąc to m.in. zapisami zamieszczonymi w § 4 pkt 11 uchwały. Wskazano tam mianowicie, że ilekroć w planie jest mowa o usługach należy rozumieć przez to funkcję terenów i obiektów z zakresu: handlu, gastronomii, rzemiosła, administracji i zarządzania, ubezpieczeń i finansów, oświaty, ochrony zdrowia, opieki społecznej, sportu i rekreacji, turystyki i hotelarstwa, itp. niepowodujące szkodliwego oddziaływania na środowisko i zdrowie łudzi. Z kolei w § 5 zawarto ustalenia funkcjonalno-przestrzenne dla całego obszaru objętego planem. Najbardziej brzemienne w skutkach dla rozpoznania wniosku pozostają jednak zapisy zamieszczone w § 9 ust 7 uchwały, jako że odnoszą się one do terenów objętych samym wnioskiem. Rada Gminy [...] dla terenów oznaczonych symbolem U/P przewidziała przeznaczenie podstawowe w postaci terenów istniejącej i projektowanej zabudowy usługowo-produkcyjno-składowej i przeznaczenie uzupełniające: usługi, administracja, pojedyncze obiekty mieszkalnictwa (jeżeli możliwość stałego przebywania ludzi nie ogranicza funkcji podstawowej), zakłady rzemieślnicze, obiekty gospodarcze, garaże i parkingi, stacje paliw, zieleń urządzona, stawy rekreacyjne, ośrodki obsługi gospodarki rolnej i produkcji rolnej, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. W § 8 ust. 6 planu podano, że w rozdziale 3 nin. uchwały w ustaleniach szczegółowych dotyczących poszczególnych obszarów i terenów ustala się zasady przekształcania istniejącego zainwestowania, oraz określa wymagania dotyczące zagospodarowania terenów. Zaś w rozdziale 3 § 26 ust. 1 uchwały dla wsi S. ustalono, że symbol: 12U/P oznacza: obszar istniejącej i projektowanej zabudowy usługowo-produkcyjnej, położony we wschodniej części wsi. Jako podstawową funkcję plan ustala: "trwałą adaptację istniejącej i lokalizację projektowanej zabudowy usługowo- produkcyjnej w granicach terenu jak na rysunku planu, a ponadto możliwość lokalizacji funkcji towarzyszących (usługowych, mieszkalnictwa zbiorowego) oraz możliwość lokalizacji wielkopowierzchniowych obiektów handlowych o powierzchni użytkowej powyżej 2000 m², na działkach o min. pow. 0,6 ha.

Zdaniem Sądu redakcja zapisów samej uchwały nie pozostawia wątpliwości, co do przeznaczenia podstawowego czy uzupełniającego terenu. Zatem w świetle przywołanych powyżej zapisów planu, wniosek skarżącego dotyczył wydania zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na zbieraniu odpadów na terenie nieruchomości, dla której przepisy prawa miejscowego funkcji takiej nie przewidywały. Rację mają więc organy orzekające w sprawie kwestionując możliwość dopuszczenia działalności polegającej na zbieraniu odpadów na przedmiotowej nieruchomości. Zasadnie także SKO w J. wskazując na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podaje, że dla terenu objętego wnioskiem nie została przewidziana funkcja oznaczona symbolem ,,O" tj. tereny infrastruktury technicznej, gospodarowanie odpadami.

Przytoczone powyżej okoliczności w realiach niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, potwierdzają zasadność podjętego na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach stanowiska organu o odmowie udzielenia skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów wymienionych we wniosku. Bezsprzecznie bowiem skarżący ubiegała się o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów, na przedmiotowej nieruchomości zamierzając prowadzić działalność gospodarczą polegającą na gospodarowaniu odpadami. Analizując obowiązujące przepisy prawa miejscowego w relacji do zamierzonego sposobu gospodarowania odpadami na wskazanej działce, podzielić należy stanowisko organu, iż w tej sprawie zaistniała przesłanka do odmowy udziela zezwolenia, albowiem opisane wyżej zamierzenie nie jest zgodne z przepisami prawa miejscowego, gdyż nie podlega zakwalifikowaniu do którejkolwiek z form działalności przewidzianych zapisami planu, na przedmiotowej nieruchomości.

Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł o oddaleniu skargi.