Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1366/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 3 pkt 2a, art. 4 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1456
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 21 stycznia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 21 stycznia 2015 roku sprawy ze skargi K. Ch. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją [...] z dnia [...]r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 50 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1456, ze zm., zwanej w skrócie "u.ś.r.") oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 t. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") orzekło "odmówić dokonania zmiany decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia [...] przyznającej K. Ch. świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2013/2014 w ten sposób, że nie przyznać K. Ch. prawa do drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2013 r. do 30 czerwca 2014 r."

Decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] Burmistrz [...], z upoważnienia którego działał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], przyznał skarżącej K. Ch.:

̶ zasiłek rodzinny na dziecko – I. Ch., w kwocie 77 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r.,

̶ zasiłek rodzinny na dziecko – W. Ch., w kwocie 77 zł miesięcznie na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r.,

̶ dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu, przyznany na I. Ch., W. Ch., w kwocie 400 zł miesięcznie, na okres od 1 listopada 2013 r. do 31 października 2014 r.

Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. skarżąca wniosła o ustalenie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego "na drugie dziecko".

Decyzją z dnia [...] Burmistrz [...] odmówił skarżącej świadczenia w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. W wyniku odwołania skarżącej decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]; jednocześnie Kolegium przyznało skarżącej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na drugie dziecko na okres od 1 lipca 2014 r. do 31 października 2014 r. w kwocie 400 zł miesięcznie.

Wcześniej tj. przed wydaniem przez Kolegium decyzji w dniu 21 sierpnia, skarżąca pismem z dnia 14 lipca 2014 r., wskazując na decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] r. dotyczącą okresu zasiłkowego 2013/2014, a także na decyzje z [...] i [...] r., dotyczące zasiłku za inne okresy zasiłkowe – wniosła o "wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego celem sprostowania błędów [w] sentencjach decyzji administracyjnych wydanych w przedmiocie przyznania mi dodatku z tytułu opieki nad dziećmi w okresie korzystania z urlopu wychowawczego" poprzez ustalenie, że w okresie od 16 sierpnia 2012 r. do 31 października 2014 r. przysługuje jej dodatek z tytułu sprawowania opieki nad synem W. Ch. oraz I. Ch. w kwocie 400 zł miesięcznie na każde z dzieci.

W piśmie skarżąca podniosła, że od 16 sierpnia 2012 r. do 16 sierpnia 2015 r. przebywa na urlopie wychowawczym celem sprawowania opieki nad synami W. i I., urodzonymi 1 grudnia 2012 r. W decyzjach wydanych przez Burmistrza [...] z dnia [...]r. został przyznany skarżącej dodatek z tytułu sprawowania opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wychowawczego, jednakże tylko w kwocie 400 zł. Doszło zatem do popełnienia przez organ istotnego błędu w treści wskazanych prawomocnych decyzji, polegającego na istotnym naruszeniu art. 8 pkt 2 i art. 10 ust. 1 i 2 u.ś.r. poprzez uznanie, że w świetle wymienionych przepisów wysokość ww. dodatku przysługującego rodzicowi korzystającemu z urlopu wychowawczego jest niezależna od liczby dzieci wychowywanych przez tą osobę, również w przypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka w trakcie jednego porodu. Skarżąca podniosła, że jest to stanowisko błędne, gdyż jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale w składzie 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. I OPS 15/13 – dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w celu sprawowania opieki nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym podczas jednego porodu przysługuje do zasiłku rodzinnego na każde z tych dzieci.

Pismem z dnia 15 lipca 2014 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania drugiego dodatku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu na okres zasiłkowy 2013/2014.

Następnie decyzją z dnia [...] Burmistrz [...] odmówił skarżącej spłaty świadczenia na okres zasiłkowy 2013/2014 w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu. W wyniku odwołania skarżącej Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że żaden przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewiduje możliwości orzekania o spłacie stronie świadczeń rodzinnych za okres wsteczny.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz [...] decyzją z dnia[...], na podstawie art. 104 i art. 155 k.p.a., odmówił skarżącej spłaty świadczenia na okres zasiłkowy 2013/2014 w formie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego – opieka nad więcej niż jednym dzieckiem urodzonym w trakcie jednego porodu.

Organ wskazał, że wnioskodawczyni powołała się na uchwałę NSA, jednakże organ winien się kierować przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którą przysługuje dodatek w wysokości 400 zł miesięcznie. Ponadto, jak wskazało Kolegium, organ ma uprawnienie do orzekania w sprawie uprawnień strony do świadczeń rodzinnych od daty złożenia wniosku do końca okresu zasiłkowego. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości orzekania o spłacie strony świadczeń rodzinnych za okres wsteczny, za który świadczenia nie zostały przyznane. Kolegium zwróciło także uwagę, że decyzja z dnia [...] r. ma klauzulę ostateczności, co oznacza, że rozpatrzenie uprawnień strony do wnioskowanego świadczenia, za okres przed datą złożenia wniosku strony może być rozstrzygnięte wyłącznie w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego obejmującym przypadki weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych, które zostały uregulowane w rozdziale 13 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednak organ, posiłkując się opinią radcy prawnego stwierdził, że skoro strona domaga się zmiany decyzji ostatecznej na mocy której nabyła prawo, sprawę można rozpatrzyć w trybie art. 155 k.p.a.

Odwołując się skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 oraz art. 10 ust. 2 u.ś.r. podnosząc, że organ dokonał błędnej wykładni przepisów przyjmując, iż przysługuje jej jeden zasiłek z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie urlopu wypoczynkowego w wysokości 400 zł na dwoje dzieci urodzonych w czasie jednego porodu. Odwołująca wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wniosła także o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji z dnia [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...] w której orzekło "odmówić dokonania zmiany decyzji ostatecznej organu I instancji z dnia [...] przyznającej K. Ch. świadczenia rodzinne na okres zasiłkowy 2013/2014 w ten sposób, że nie przyznać K. Ch. prawa do drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2013 r. do 30 czerwca 2014 r."

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że stan faktyczny nie jest kwestionowany: skarżąca w dniu 1 grudnia 2011 r. urodziła dwoje dzieci. Z wniosku o przyznanie świadczenia wynikało, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej nie przekracza kryterium dochodowego określonego w art. 5 ust. 1 u.ś.r., wobec tego Burmistrz [...] decyzją z dnia [...] przyznał skarżącej zasiłki rodzinne na każde z dzieci oraz dodatki do zasiłku z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie na okres zasiłkowy 2013/2014, na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu.

Kolegium, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniosło, że z treści art. 10 u.ś.r. wynika, że niezależnie od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu, stanu ich zdrowia, okresu pobierania zasiłku, wysokość dodatku została ukształtowana na jednolitym poziomie wynoszącym 400 zł. Prawo do kilku dodatków, przysługujących na każde z dzieci urodzonych podczas jednego porodu musiałoby być wyraźnie przewidziane w ustawie (tak jak w przypadku innych dodatków). Ustalając przedmiotowy dodatek w jednej sztywnej kwocie 400 zł uniezależniono jego wysokość od liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu. Zdaniem Kolegium kryterium liczby dzieci urodzonych podczas jednego porodu ma znaczenie przy ustalaniu okresu przysługiwania tego dodatku, która wynosi 36 miesięcy kalendarzowych. Oznacza to, że ustawodawca uznał, że w wypadku urodzenia więcej niż jednego dziecka podczas jednego porodu forma szczególnego wsparcia dla takiej rodziny przybiera postać istotnego wydłużenia czasu pobierania dodatku, a nie zwielokrotnienia jego wysokości.

Uwzględniając powyższe Kolegium uznało, że prawidłowo przyznano skarżącej zasiłek rodzinny na każde dziecko w kwocie 77 zł miesięcznie i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w kwocie 400 zł miesięcznie na dwoje dzieci urodzonych podczas jednego porodu, na okres zasiłkowy 2013/2014.

Tym niemniej Kolegium stwierdziło, że zaskarżone decyzja podlega uchyleniu z uwagi na to, że została wydana bez podstawy prawnej, co przesądza o jej nieważności stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Żaden bowiem przepis ustawy o świadczeniach rodzinnych nie uprawnia do orzekania o spłacie świadczeń rodzinnych za okres wsteczny, do których prawa strony nie zostały rozstrzygnięte decyzją administracyjną.

Kolegium wskazało także, że uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt OPS 15/13) ma na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. Należy ją stosować do zdarzeń mających miejsce po dniu uchwalenia uchwały.

Wobec tego Kolegium uznało, że nie mogło zmienić wcześniejszej decyzji i przyznać wnioskowanego przez skarżącą świadczenia w postaci drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na okres od 1 listopada 2013 r. do 30 czerwca 2014 r.

W skardze do sądu administracyjnego K. Ch. zarzuciła decyzji Kolegium:

̶ rażące naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji, poprzez błędną wykładnię art. 8 pkt 2 u.ś.r. w związku z art. 10 ust. 1 u.ś.r., co skutkowało odmową przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego w kwocie 400 zł z tytułu opieki nad drugim dzieckiem urodzonym w czasie jednego porodu,

̶ rażące naruszenie art. 10 ust. 2 u.ś.r. mające wpływ na treść zaskarżonej decyzji polegające na błędnej supozycji jakoby kwotę dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego w wysokości 400 zł można podzielić na dwoje dzieci urodzonych w czasie jednego porodu, mimo że prawo do zasiłku rodzinnego przysługuje na każde z nich oddzielnie w pełnej wysokości.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie i zmianę zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skarżąca – tak jak w toku postępowania administracyjnego, powołała się na wykładnię art. 10 ust. 1 u.ś.r. dokonaną w uchwale NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 15/13.

Ponadto podniosła, że błędny jest pogląd Kolegium, jakoby uchwałę NSA należy stosować wyłącznie do zdarzeń zaistniałych po jej uchwaleniu. Uchwała w żaden sposób zmienia bowiem treści przepisów art. 8 pkt 2 w związku z art. 10 ust. 1 u.ś.r. obowiązującej od 2003 r. ustawy, lecz rozstrzyga jedynie, w jaki sposób należy interpretować ich treść w praktyce. Podniosła także, że obecne stanowisko Kolegium pozostaje w sprzeczności z decyzją Kolegium z dnia [...], którą to decyzją przyznano jej dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego na drugie dziecko urodzone w czasie jednego porodu, w kwocie 400 zł, na okres od 1 lipca 2014 r. do 31 października 2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podzieliło stanowisko NSA zawarte w uchwale dnia 26 czerwca 2014 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Ponadto Kolegium zwróciło uwagę, że zgodnie z art. 24 ust. 1 i 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się na okres zasiłkowy, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Decyzja Kolegium z dnia [...] r. została podjęta w wyniku wniosku skarżącej z dnia [...] r. i przyznała skarżącej świadczenie na okres od 1 lipca 2014 r. do 31 października 2014 r. Ustawodawca jednoznacznie określił termin początkowy przyznawania świadczeń, a uchwała NSA nie uprawnia organów orzekających do przyznania świadczenia za okres wsteczny. Nie można było zatem załatwić wniosku skarżącej z dnia [...] r. zgodnie z jej oczekiwaniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innym przyczyn niż wskazuje skarżąca.

Na wstępie należy przede wszystkim zaznaczyć należy, że stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpatrując skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, nie wkraczając przy tym w uprawnienia organów administracji do orzekania bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny nie może zatem – jak wnosi o to skarżąca – uchylić i zmienić zaskarżonej decyzji tj. nie może usunąć z obrotu prawnego dotychczasowego rozstrzygnięcia organu, jednocześnie formułując w wyroku nowe, zmienione rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy administracyjnej.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skutkiem uchylenia przez Sąd decyzji organu jest konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ, zgodnie ze stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku.

Trzeba także zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa.

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, sąd administracyjny czyni to w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania innych wad, co ma niewątpliwy wpływ na racjonalizację działalności kontrolnej sądu administracyjnego. W pierwszej kolejności Sąd bada istnienie ewentualnych wad powodujących nieważność decyzji. Następnie kontroluje przestrzeganie przez organ administracji przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) i c) p.p.s.a.). Dopiero w ostatniej kolejności kontrolowane jest przestrzeganie przez organy administracyjne norm prawa materialnego (por. T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska – " Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 460 – 461).

Dokonując kontroli w powyższy sposób, Sąd nie dostrzegł naruszenia prawa powodującego nieważność zaskarżonych decyzji, jednakże stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Oznacza to, że organ administracji nie może działać jednocześnie według zasady oficjalności i skargowości (B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas "System prawa administracyjnego, Tom 9, Prawo procesowe administracyjne" Wydawnictwo C.H. Beck/NP.PAN W-wa 2010, przywołane w wyroku WSA w Łodzi z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt III SA/Łd 549/10, lex 758251). Zgodnie zaś z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

W kontrolowanej sprawie, jak wynika z treści decyzji wydawanych w sprawie, a w szczególności z uzasadnienia decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] r. (k.64 akt administracyjnych), przedmiotem rozstrzygnięcia była kwestia wskazana w piśmie skarżącej złożonym organowi dnia [...] r. (k. 54 akt sprawy administracyjnej) tj. kwestia przyznania "drugiego" dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu opieki nad dzieckiem w okresie korzystania z urlopu wychowawczego. Owe pismo skarżącej z dnia [...]r., zawierające żądanie podjęcia przez organ administracji rozstrzygnięcia w ww. sprawie jest niewątpliwie wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zgodnie z ww. art. 61 § 3 k.p.a. wszczęcie postępowania nastąpiło na wniosek strony w dniu [...] r. Nie ma zatem oparcia w prawie twierdzenie zawarte w zawiadomieniu organu z dnia 15 lipca 2014 r. (k. 61 akt administracyjnych) jakoby doszło do wszczęcia postępowania z urzędu.

Uznanie, iż kontrolowane postępowanie toczyło się na wniosek strony pociąga za sobą dalsze konsekwencje. Z chwilą bowiem wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek organ administracji zobowiązany jest zbadać oprócz tego czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie (art. 28 kpa) i swojej właściwości, także to jaka dokładnie jest treść żądania strony. Trzeba przy tym podkreślić, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w przypadku wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W przypadku wątpliwości co do treści żądania, organ powinien ustalić rzeczywistą wolę strony skarżącej (vide: wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r. - I SA 367/90; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2006 r. - II OSK 1004/05).

Wniosek skarżącej, złożony w dniu [...] r. zawiera nieprecyzyjnie sformułowane żądania. W nagłówku pisma skarżąca wnosi o "sprostowanie błędów w sentencjach decyzji administracyjnych", co może nasuwać wniosek, iż chodzi jej o skorzystanie z trybu sprostowania decyzji określonego w art. 106 k.p.a. W dalszej treści pisma kierunek żądania strony wyjaśnia się o tyle, że możliwe jest odczytanie, iż skarżącej nie chodzi o sprostowanie w trybie art. 106 k.p.a., ale w istocie o podjęcie innego rozstrzygnięcia – skarżąca wnosi bowiem o "wszczęcie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego celem sprostowania błędów [w] sentencjach dotychczasowych decyzji administracyjnych". Takie sformułowanie niewątpliwie pozwala na odczytanie, że skarżąca chce rozstrzygnięcia dotyczącego meritum sprawy, jednakże poza odczytaniem, że jej żądanie dotyczy rozstrzygnięcia w ramach postępowania nadzwyczajnego, a nie w trybie postępowania zwykłego – wniosek nie daje żadnych podstaw do rozstrzygnięcia wątpliwości wszczęcia jakiego konkretnie postępowania nadzwyczajnego wnioskodawczyni się domaga tj. czy postępowania o stwierdzenie nieważności, o wznowienie postępowania, czy też o zmianę bądź uchylenie ostatecznej decyzji (w trybie art. 154 lub art. 155 k.p.a.).

Wobec istniejących wątpliwości co do treści żądania wniosku z dnia [...] r. organ winien zatem, mając na względzie także postanowienia art. 7 - 9 k.p.a., zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, co do treści wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, wyjaśniając jednocześnie różnice pomiędzy poszczególnymi trybami postępowania.

Już sam brak tej czynności organu w kontrolowanym postępowaniu skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji Kolegium, jak też poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. Wobec braku sprecyzowanego żądania strony nie wiadomo bowiem jaki powinien być tryb i przedmiot postępowania, a tym samym nie wiadomo, czy wydana decyzja odpowiada zgłoszonemu żądaniu. W konsekwencji też Sąd nie jest w stanie rozstrzygnąć według jakiego wzorca kontroli ma oceniać wydaną decyzję tj. czy powinien badać prawidłowość postępowania organu mając na względzie zasady postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, o wznowienie postępowania, czy o uchylenie lub zmianę decyzji (art. 154, 155 k.p.a.).

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że nawet gdyby przyjąć, że postępowanie toczyło się w trybie art. 155 k.p.a., jak przyjął wprost organ I instancji, podjęte rozstrzygnięcia są nieadekwatne do tak przyjętego trybu postępowania. Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Organ ma zatem do wyboru: uchylić, zmienić, lub odmówić uchylenia ewentualnie odmówić zmiany decyzji ostatecznej. Trudno do tak określonych ustawowo możliwości orzeczniczych organu przypisać rozstrzygnięcie Kolegium, które w zaskarżonej decyzji "odmówiło dokonania zmiany decyzji ostatecznej (...) w ten sposób, że nie przyznać (...) praw do drugiego dodatku". Nie wiadomo, czy organ odmawia zmiany postulowanej przez stronę zmiany decyzji ostatecznej, która to zmiana miałaby polegać na przyznaniu skarżącej dodatku czy też organ odmawia zmiany a jednocześnie dokonuje nowego rozstrzygnięcia merytorycznego – odmowy przyznania drugiego dodatku do zasiłku rodzinnego.

Co więcej uzasadnienie decyzji odpowiada w gruncie rzeczy uzasadnieniu rozstrzygnięcia merytorycznego w postępowaniu zwykłym – organ rozważa wyłącznie kwestię interpretacji art. 10 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Nie wiadomo, czy przyjętą przez organ interpretację ww. przepisu należy utożsamiać ze stwierdzeniem, że jest to przepis szczególny, który sprzeciwia się uchyleniu lub zmianie decyzji ostatecznej. Brak jest też rozważań dotyczących wskazanej w art. 155 k.p.a. przesłanki w postaci istnienia (bądź braku istnienia) interesu prawnego lub słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą bądź uchyleniem decyzji ostatecznej.

Sentencja decyzji Kolegium nie odpowiada także wymogom art. 138 k.p.a. Jeżeli bowiem – jak wskazano w uzasadnieniu decyzji Kolegium – rozstrzygnięcie organu I instancji winno ulec uchyleniu, takie rozstrzygnięcie winno się znaleźć w sentencji decyzji Kolegium. Wobec braku uchylenia w sentencji organu odwoławczego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji należałoby zastanawiać się czy rozstrzygnięcie organu I instancji (odmowa spłaty) i organu odwoławczego (odmowa zmiany decyzji) mogą jednocześnie funkcjonować w obrocie prawnym.

Wytykając owe uchybienia dotyczącej art. 155 i 138 k.p.a. dalsze rozważania należy uznać za zbędne, jako że – jak wyżej wskazano – istotne naruszenie prawa procesowego (art. 61 § 1 i 3 k.p.a.) skutkujące koniecznością uchylenia decyzji podjętych w postępowaniu miało miejsce u samego początku postępowania. Nawet podjęte w sposób formalnie zgodny z art. 155 i 138 k.p.a decyzje musiałby zatem podlegać uchyleniu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku.

W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uprzednim wezwaniu strony do sprecyzowania żądania, stosownie do powyższych wskazań Sądu.

Wobec uwzględnienia skargi, zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a, Sąd rozstrzygnął jak w pkt 2 wyroku.

O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 p.p.s.a., biorąc pod uwagę koszty dojazdu strony do Sądu na rozprawę.