Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 446/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6129 Inne o symbolu podstawowym 612
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 40a
journal: Dz.U. 2016 poz 1629
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 15
journal: Dz.U. 2014 poz 1114
law: Ustawa z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne
article: art. 149 § 1 pkt 1 lit. a-c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Z. spółki z o.o. w Ż. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego udostępnienia danych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Ż. z dnia [...] r., nr [...], II. zasądza od Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz Z. spółki z o.o. w Ż. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]lutego 2017 r. nr [...] Starosta działając na podstawie art. 7d, art. 24 ust. 1 i art. 40a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm. – dalej p.g.k.), art. 15 ustawy z dnia 15 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r,, poz. 1114 ze zm. – dalej u.i.d.p.) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), odmówił Zakładowi [...] sp. z o.o. nieodpłatnego udostępnienia danych zawartych w rejestrze publicznym.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Zakład [...] Sp. z o.o. (dalej jako Z, skarżąca, spółka) w dniu 3 listopada 2016 r. złożył do Starosty wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, czyli udostępnienie materiałów powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego:

a) zbioru danych ewidencji gruntów i budynków (bazy danych EGiB),

b) bazy danych geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu (GESUT) - pełnej ewidencji urządzeń infrastruktury technicznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, gazowej, elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i innych podziemnych,

c) mapy zasadniczej

dla obszaru objętego działalnością Zakładu [...] sp. z o.o, tj. miasto [...] oraz miejscowości gminy wiejskiej: [...]. Wniosek precyzował udostępnienie pełnego zbioru EGiB (dane opisowe i geometryczne dla działek ewidencyjnych i budynków) w formie bazy danych SWDE lub plik shp. udostępnionych na nośniku carowym (CD, DVD, itp.) oraz skany map zasadniczych, pliki rastrowe w formacie TIFF, rozdzielczość skanu min. 400 dpi., udostępnionych od 1 stycznia 2017 r. i aktualizowanych raz na 3 miesiące.

W uzasadnieniu wniosku Z wskazał, że jest spółką powołaną przez Gminę o statusie miejskim dla realizacji jej zadań własnych m.in. w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków w związku z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.- dalej u.s.g.) oraz art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 827 – dalej u.g.k.) i na tej podstawie należy przyjąć, że jest podmiotem publicznym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 7 u.i.d.p. Wobec tego jest samorządową osobą prawną powołaną na podstawie ustawy do realizacji zadań publicznych (zadań własnych gminy) i w związku z tym spółka winna mieć zapewniony nieodpłatny dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w rejestrze publicznym.

Starosta pismem [...] z dnia [...] listopada 2016 r. wezwał skarżącą do przedłożenia obowiązującego statutu spółki do realizacji zadań publicznych Gminy o statusie miejskim oraz gminy wiejskiej [...] dla obrębów: [...].

W odpowiedzi na wezwanie Z sp. z o.o. wskazała, iż na podstawie ustawy z dnia 15 września 2000 r. kodeks spółek handlowych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1578 ze zm.) statut ustanawia się tylko dla spółek akcyjnych. Do pismo dołączono: tekst jednolity umowy spółki Z z dnia [...] lutego 2014 r., kopie aktu założycielskiego Rep. A. [...] z dnia [...] grudnia 2008 r., kopie aktu notarialnego rep. A. [...] z dnia [...].11.2010 r., kopie aktu notarialnego Rep. A. [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., porozumienie międzygminne z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie powierzenia gminie [...] o statusie miejskim realizacji zadania publicznego pomiędzy Gminą miejską i Gminą wiejską dotyczącego realizacji przedsięwzięcia inwestycyjnego, zwanego dalej Projektem" pod nazwą "Budowa i modernizacja sieci i urządzeń wodno-kanalizacyjnych w aglomeracji [...] - etap I" z wykorzystaniem środków z Funduszu Spójności w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko oraz porozumienie z dnia [...].09.2016 r. pomiędzy Gminą, a Z Sp. z o.o. przy udziale gminy o statusie miejskim, a przedmiotem porozumienia są prace zmierzające do skanalizowania m. [...].

Organ podał, że pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. [...] wezwał skarżącą do złożenia wyjaśnień. Pismo posiadało następującą treść:

"1. czy wskazując jako zadanie publiczne "prowadzenie działalności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" spółka uznaje się za jednostkę organizacyjną gminy, a jeżeli tak to na podstawie jakich przepisów prawa, gdyż nie wynika to we wskazanym wniosku lub na podstawie jakiej uchwały Rady gminy.

2. czy Spółka podtrzymuje swój wniosek w odniesieniu do wskazanych w pkt. 2 materiałów z zasobu, pomimo że:

Ad. a) zbiór danych ewidencji gruntów i budynków (baza danych EGiB) obejmuje również dane osobowe, a te podlegają udostępnianiu w myśl przepisów o ochronie danych osobowych, a także w myśl art. 24 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.).

Ad. b) Starosta nie rozpoczął prowadzenia geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu w zakresie żadnej ze wskazanych sieci.

Ad. c) Starosta rozpoczął zakładanie w części baz danych wskazanych w art. 4 ust.1a i ust. 1b ww. ustawy wobec czego nie ma możliwości udostępnienia mapy zasadniczej jako standardowego opracowania kartograficznego tworzonego w oparciu o te bazy.

3. czy Spółka podtrzymuje swój wniosek odnośnie sposobu udostępniania z zasobu tj. na nośniku cyfrowym (CD, DVD, itp.) mimo, że w myśl art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz.U. Nr.76, poz. 489) nieodpłatne przekazanie następuje wyłącznie za pomocą środków komunikacji elektronicznej w myśl art. 2 pkt. 5 ustawy z 18 lipca 2002 r. o świadczeniu usług elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1030).

4. czy Spółka podtrzymuje swój wniosek wskazując w zakresie żądanych danych "skany map zasadniczych, pliki rastrowe..." w sytuacji, gdy Starosta nie posiada map zasadniczych w takiej postaci?."

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżąca wyjaśniła, że została powołana na podstawie uchwały Nr XXI!/224/08 Rady Miejskiej z dnia 23 października 2008 r. w sprawie utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

Organ wskazał, że na podstawie art. 40a ust. 2 pkt. 4 lit. b p.g.k. nie pobiera się opłaty za udostępnianie danych na podstawi art. 15 u.i.d.p. Organ podał, że zgodnie z art. 3 pkt. 5 u.i.d.p. przez rejestr rozumie się - "rejestr, ewidencję, wykaz, listę albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych".

Mając na uwadze powyższą definicję za rejestr publiczny prowadzony na podstawie p.g.k organ uznał bazy danych, które w myśl art. 4 ust.1a ustawy p.g.k. zakłada się i prowadzi w systemie teleinformatycznym dla obszaru całego kraju, a obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej dotyczące między innymi ewidencji gruntów i budynków (katastru nieruchomości).

Zdaniem organu z dostarczonych przez spółkę dokumentów, w szczególności uchwały Nr XXII/224/08 Rady Miejskiej z dnia 23 października 2008 r. nie wynika, aby podmiot publiczny jakim jest gmina o statusie miejskim lub gmina powierzył lub zlecił spółce wykonanie zadań publicznych.

Nadto Starosta wskazał, że w myśl art. 24 ust. 1 pkt 1 ustawy p.g.k. informacje objęte ewidencją gruntów i budynków zawiera operat ewidencyjny, który składa się z baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą systemu teleinformatycznego oraz ze zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych, przy czym zgodnie z art. 24 ust. 3 starosta udostępnia informacje zawarte w operacie ewidencyjnym w formie:

1. wypisów z rejestrów gruntów, kartotek i wykazów tego operatu,

2. wyrysów z mapy ewidencyjnej,

3. kopii dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych operatu ewidencyjnego,

4. plików komputerowych sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych,

5. usług, o których mowa w art. 9 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Organ stwierdził, że nie może zatem udostępnić z operatu ewidencyjnego mapy ewidencyjnej i wypisów z rejestru gruntów jako standardowego opracowania utworzonego na podstawie bazy danych ewidencyjnych w innej formie jak tylko w formie: "wypisy z rejestru gruntów" lub "wyrysów z mapy ewidencyjnej" lub może udostępnić "pliki komputerowe sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych", które umożliwią samodzielną wizualizację takiej mapy po ich zaimportowaniu do odpowiedniej aplikacji komputerowej.

W odwołaniu od powyższej decyzji Zakład [...] spółka z o.o. zarzuciła naruszenie art. 40a ust.. 2 p.g.k. i art. 15 ust. 1 u.i.d.p. przez przyjęcie, że skarżący nie spełnia dyspozycji podmiotu publicznego lub nie będącego podmiotem publicznym realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji pomimo wskazania przez skarżącego przepisów i dokumentów dających mu takie uprawnienia.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości oraz odmówił nieodpłatnego udostępnienia za pomocą środków komunikacji elektronicznej danych zawartych w rejestrze publicznym, wskazanych we wniosku Zakładu [...] Spółka z o.o., z dnia [...].11,2016r., pn. Wniosek o udostępnienie danych zgromadzonych w rejestrze publicznym, a następnie zmienionym pismem znak [...] z dnia [...].01.2017r., dotyczących udostępnienia materiałów zasobu geodezyjnego i kartograficznego w odniesieniu do zbioru danych bazy ewidencji gruntów i budynków (dane opisowe i geometryczne dla działek ewidencyjnych i budynków) w formie plików formatu SWDE, z obszaru działalności Spółki, tj. dla miasta [...] oraz miejscowości [...] na terenie gminy [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na podstawie pisma spółki z dnia [...] stycznia 2017 r. uznał, że skarżąca odstąpiła od zawartego w piśmie z dnia 3 listopada 2016 r. wniosku o udostępnienie danych w zakresie dotyczącym bazy danych GESUT i map zasadniczych.

Organ mając na uwadze treść art. 3 pkt 5 u.i.p.d. stwierdził, że za rejestry publiczne prowadzone na podstawie ustawy p.g.k. należy uważać bazy danych, które w myśl art. 4 ust. la ustawy p.g.k. zakłada się i prowadzi w systemie teleinformatycznym dla obszaru całego kraju, obejmujące zbiory danych przestrzennych infrastruktury informacji przestrzennej.

Organ II instancji wskazał, że z art. 24 ust. 3 p.g.k. wynika, że starosta może udostępnić pliki komputerowe sformatowanych zgodnie z obowiązującym standardem wymiany danych ewidencyjnych, a przy tym takie pliki komputerowe - jako stanowiące zbiory danych zawartych w bazie ewidencyjnej - można traktować jako rejestr publiczny, o którym mowa w ustawie o informatyzacji.

Odnosząc się do pojęcia "zadania publiczne" organ podniósł, że nie zostało ono zdefiniowane w przepisach ww. ustawy o informatyzacji, ale z art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, że jej przepisy stosuje się m.in. do jednostek samorządu terytorialnego i ich organów realizujących zadania publiczne określone przez ustawy. Organ przytoczył treść przepisów, tj. art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 9 u.s.g. a także art. 2, art. 3, art. 9 u.d.k.

Organ II Instancji stwierdził, że ze wskazanych powyżej przepisów, jak również dokumentów przedstawionych przez stronę wynika, że Zakład [...] spółka z o. o., nie jest podmiotem publicznym, a jest nim gmina o statusie miejskim i gmina.

Zakład [...] jest natomiast spółką prawa handlowego utworzoną uchwałą nr XXII/224/08 Rady Miejskiej z dnia 23 października 2008 roku, w której w § 1 wpisano: "Tworzy się spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą : Zakład [...] sp. z o.o.. Spółka może używać skróconej nazwy : " W" sp. z o.o.". W § 2 ww. uchwały wskazano, że Projekt aktu założycielskiego Spółki stanowi załącznik nr 1 do uchwały, zgodnie z którym w § 6 wskazano, że "Celem spółki jest prowadzenie przedsiębiorstwa zarobkowego w kraju", a z kolei przedmiotem działalności Spółki jest:

a) pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody,

b) odprowadzania i oczyszczanie ścieków;

c) roboty związane z b udową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych,

d) działalność w zakresie inżynierii i związane z nią doradztwo techniczne.

Zdaniem organu odwoławczego uchwała Rady Miejskiej z dnia 23 października 2008 roku, jak również akt założycielski spółki, stanowiący załącznik do tej uchwały nie zawierają informacji, z której wynikałoby jednoznacznie, że Gmina o statusie miejskim, jako podmiot publiczny powierza lub zleca Zakładowi [...] sp. z o.o. realizację zadań publicznych, stanowiących zadanie własne gminy. Nadto organ II instancji stwierdził, że zmiana umowy spółki poprzez dodanie do § 6 pkt 3 o brzmieniu: "3. W ramach przedmiotu działalności wymienionego w punkcie 2 lit. a) do c) Spółka wykonuje głównie zadania własne Gminy o statusie miejskim", nie zatem stanowić o powierzeniu przez Gminę o statusie miejskim, Zakładowi [...] Spółka z o.o. swoich zadań własnych, określonych w przepisach u.s.g. Wynika to z faktu, że tekst jednolity umowy spółki z dnia [...] lutego 2014 r., w którym ujęto zmiany wynikające z chwały wspólników, nie jest załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 2008r., którą utworzono ww. spółkę.

Z tych względów organ uznał, że skarżąca nie jest podmiotem o którym w rozumieniu art. 15 ust. 1 ustawy u.i.p.d. Nadto w ocenie organu odwoławczego drugim z elementów, który również przemawia za brakiem zasadności wniosku o nieodpłatne udostępnienie danych zawartych w rejestrach publicznych jest wnioskowany zakres rzeczowy i sposób udostępniania danych. Wnioskodawca oczekuje bowiem udostępnienia zbiorów danych ewidencji gruntów i budynków (bazy EGiB) w formie bazy danych zapisanych w formacie SWDE, czyli w postaci plików komputerowych specjalnie generowanych z systemu komputerowego Starosty, ale zmieniając ten wniosek oczekuje udostępnienia bazy danych "za pomocą środków komunikacji elektronicznej", a nawet cyklicznego udostępniania bazy danych co trzy miesiące. Łączne spełnienie ww. warunków byłoby sprzeczne z literą art. 15 ust. 1 u.i.p.d., która nakłada na podmiot prowadzący rejestr publiczny wyłącznie obowiązek zapewnia (..) nieodpłatnego dostępu do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, a obowiązek ten w myśl art. 15 ust. 2 powinien (w znaczeniu musi) być realizowany wyłącznie za pomocą środków komunikacji elektronicznej, co oznacza, że podmiot prowadzący rejestr publiczny nieodpłatnie ma wyłącznie zapewnić dostęp do danych zapisanych np. w bazach danych zawierających dane rejestru publicznego, który się u niego znajduje, a nie ma obowiązku do cyklicznego i nieodpłatnego, a przy tym fizycznego generowania (dodatkowa praca specjalistów na odpowiednim sprzęcie i systemie komputerowym) konkretnych plików komputerowych z takiej bazy danych i ich technicznego przesyłania na określony adres internetowy łub np. umieszczania na wskazanym serwerze. Nieodpłatny dostęp do określonych danych rejestru publicznego (np. bazy danych) nie może powodować po stronie podmiotu, który ten rejestr prowadzi dodatkowych a tym bardziej cyklicznie ponoszonych kosztów udostępniania.

Zdaniem organu II instancji nawet w sytuacji, w której spółka wykazałaby, że zakres wnioskowanych danych wynika z powierzonego przez podmiot publiczny zadania lub z innych przepisów prawa, to realizacja określonego powyżej wniosku nie byłaby możliwa w trybie wynikającym z art. 15 u.i.p.d.

Organ odwoławczy stwierdził, że przedstawiona treść sentencji w rozstrzygnięciu organu I instancji wskazuje co prawda na odmowę nieodpłatnego udostępnienia danych zawartych w rejestrze publicznym, ale nie określa w pełni prawidłowo jakiego wniosku dotyczy, gdyż nie zawiera wskazania zasadniczego wniosku z dnia [...] listopada 2016 r., a przede wszystkim zakresu żądanych danych oraz określenia z jakiego rejestru publicznego dane te pochodzą. Z tych przyczyn organ II instancji uchylił decyzję wydaną przez Starostę w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] i odmówił udostępnienia danych skarżącej spółce.

Spółka złożyła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zarzucając naruszenie:

- art. 40a ust 2 pkt. 4 p.g.k i art. 15 ust. 1 u.p.i.d. przez przyjęcie, że skarżący nie spełnia dyspozycji podmiotu, który na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny wykonuje zadanie publiczne w zakresie zaopatrzenia w wodę i odbierania ścieków pomimo wskazania przez skarżącego przepisów i dokumentów dających mu takie uprawnienia,

- art. 7 k.p.a. - przez nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego polegającego na sprawniejszym i skuteczniejszym usuwaniu usterek, awarii, remontów sieci wodno-kanalizacyjnej, deszczowej,

- art. 77 § 1 k.p.a. – przez niepełne rozpoznanie wniosku, w tym pominięcie żądania udostępnienia z bazy danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (GESUT) – pełnej ewidencji urządzeń infrastruktury technicznej sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, ciepłowniczej, gazowej, elektroenergetycznej i innych podziemnych oraz mapy zasadniczej (pkt. 2b, c wniosku skarżącego z dn. [...] listopada 2016 r.,

- art. 80 k.p.a. – przez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów w tym pominięcie wyjaśnień Skarżącego w zakresie przeznaczenia udostępnionych danych,

- art. 107 k.p.a. – przez nie wskazanie w sentencji decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że jest spółką gminną, w której gmina o statusie miejskim posiada 3.035 udziałów, a gmina posiada 794 udziałów. Obie Gminy łącznie posiadają 100% udziałów w Spółce. Do zadań własnych gminy należy między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu spraw dotyczących wodociągów. Natomiast spółka, aby zapewnić ciągłość usług – dostawy wody i odbioru ścieków – zobowiązana jest do usuwania awarii sieci wodociągowo-kanalizacyjnych, ich przebudowy, konserwacji, modernizacji. Aby tego dokonać niezbędne jest posiadanie danych z bazy danych powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w zakresie określonym we wniosku. Skarżąca wskazała, że pisma z dnia [...] stycznia 2017 r. nie można zinterpretować jako cofnięcie wniosku w zakresie udostępnienia danych geodezyjnych ewidencji sieci uzbrojenia terenu ,tj. infrastruktury technicznej sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, gazowej, elektroenergetycznej, telekomunikacyjnej i innych podziemnych, jak również w zakresie mapy zasadniczej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację. Nadto organ podał, że nie wskazał w sentencji decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a., ale w uzasadnieniu decyzji wskazał szczegółowo i dokonał omówienia tych przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej p.p.s.a.), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a.). Sąd może również stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowił przepis art. 40a ust. 1 p.g.k. i art. 15 u.i.d.p. Organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Z regulacji art. 40a ust. 2 pkt 4 lit. b p.g.k., wynika, że nie pobiera się opłaty za udostępnianie danych na podstawie art. 15 u.i.d.p. Jest to jeden z wyjątków od zasady odpłatności za udostępnianie danych z informacji z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Intencją ustawodawcy była możliwość nieodpłatnego udostępnienia danych przestrzennych w celu ułatwienia realizacji zadań publicznych przez uprawnione podmioty.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 u.i.d.p., podmiot prowadzący rejestr publiczny zapewnia podmiotowi publicznemu albo podmiotowi niebędącemu podmiotem publicznym, realizującym zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia przez podmiot publiczny ich realizacji, nieodpłatny dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Powyższe informacje powinny być przy tym udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystywane wyłącznie do realizacji zadań publicznych. Z kolei przepis art. 3 pkt 5 u.i.d.p. stanowi, że określenie "rejestr publiczny" oznacza rejestr, ewidencję, wykaz, listę, spis albo inną formę ewidencji, służące do realizacji zadań publicznych, prowadzone przez podmiot publiczny na podstawie odrębnych przepisów ustawowych. Podmioty, którym przysługuje nieodpłatny dostęp do danych z rejestru publicznego na podstawie art. 15 ust. 1 u.i.d.p., to podmioty publiczne i niepubliczne realizujące zadania publiczne na podstawie odrębnych przepisów albo na skutek powierzenia lub zlecenia ich realizacji przez podmiot publiczny. Natomiast w sytuacji, w której dany podmiot działa na podstawie przepisów umowy prawa cywilnego, brakuje podstaw do bezpłatnego udostępnienia danych zawartych w rejestrze. Dane powinny być udostępniane za pomocą środków komunikacji elektronicznej i mogą być wykorzystane wyłącznie do realizacji zadań publicznych (art. 15 ust. 2 u.i.d.p).

Należy dodać, że w wykonaniu delegacji z art. 15 ust. 3 u.i.d.p. zostało wydane rozporządzenie rady Ministrów z dnia 27 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu, zakresu i trybu udostępniania danych zgromadzonych w rejestrze publicznym (Dz. U. 2005 r, poz. 1692 ze zm. – dalej rozporządzenie). Rozporządzenie to ustala komu, na jakiej podstawie, na jakich warunkach, w jaki sposób, w jakim zakresie i w jakim terminie udostępnia się dane zgromadzone w rejestrze. Zarówno z ustawy jak i ww. rozporządzenia wynika, że dostęp do danych zgromadzonych w prowadzonym rejestrze ma być realizowany w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Takie ograniczenie oznacza, że nie będzie to dostęp do wszystkich danych zgromadzonych w rejestrze, a tylko do danych niezbędnych do realizacji ściśle określonych zadań. Dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się na warunkach, w sposób, w zakresie i w terminie określonym w przepisach, na których podstawie jest prowadzony rejestr.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy naruszyły przepis prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 1 i 2 u.i.d.p. Należy wskazać, że do zadań własnych gminy należy m.in. zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty z zakresu spraw dotyczących wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizację, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2011 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (tekst jedn. 2017 r., poz. 328), art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g.

Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.s.g., w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Z kolei ust. 3 stanowi, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Przepis ten dopuszcza dwa sposoby realizacji zadań gminy: albo przez tworzenie przez gminę własnych jednostek organizacyjnych albo przez powierzanie realizacji zadań gminy innym podmiotom w drodze umów. Art. 9 ust. 2 u.s.g. stanowi, że gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych w odrębnej ustawie. Formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa (ust. 3). Ustawą, do której odsyła przepis art. 9 w ust. 2 i 3 u.s.g. jest u.g.k.

Akt ten określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1). Zgodnie z art. 2 u.g.k. gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego. W myśl art. 9 ust. 1 u.g.d. jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Spółka taka może zatem zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła.

W orzecznictwie wyjaśniono, że powierzenie wykonywania zadań gminy noże nastąpić jedynie w drodze powołania spółki, zaś modyfikacja tych zadań (ich uzupełnienie) nie może nastąpić w trybie umowy wykonawczej zawartej pomiędzy gminą a spółką. Kolejno powinno się dokonać zmiany umowy spółki, a potem można jej powierzyć określone zadania. Gmina jest uprawniona do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Spółka taka może zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest zatem wyłącznie wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych), należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. Przedmiot działania takiej spółki przede wszystkim określony powinien być w akcie powołującym ten podmiot do życia, który zarazem stanowi podstawę zlecenia spółce wykonywania zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Uchwała powierzająca takiej spółce wykonywanie zadań własnych gminy stanowi zarazem podstawę zlecenia spółce wykonywania tych zadań (zob. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2015 r., II OSK 2590/15, LEX nr 1989191, wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2005 r., II GSK 105/05, ONSAiWSA 2006/2/62).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że aktem założycielskim powołującym skarżącą spółkę stanowi uchwała nr XXII/224/08 Rady Miejskiej z dnia 23 października 2008 r. Zgodnie z § 6.1 umowy spółki z dnia [...] grudnia 2008 r. przedmiotem działalności spółki jest

a) pobór, uzdatnianie i dostarczanie wody,

b) odprowadzanie i oczyszczanie ścieków,

c) roboty związane z budową rurociągów przesyłowych i sieci rozdzielczych,

d) działalność w zakresie inżynierii i związane z nią doradztwo techniczne.

Wszystkie udziały w kapitale zakładowym spółki objęła gmina o statusie miejskim. Uchwałą zgromadzenia wspólników z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] dokonano zmiany umowy spółki poprzez dodanie w § 6 pkt 3 o brzmieniu: "3. W ramach przedmiotu działalności wymienionego w punkcie 2 lit. a) do c) Spółka wykonuje głównie zadania własne Gminy o statusie miejskim".

Należy dodać, że obecnie wspólnikami Z są Gmina o statusie miejskim i gmina. Wskazane podmioty wspólnie realizują zadania z zakresu gospodarki ściekowej (§ 1 ust. 3 Porozumienia z dnia 2 września 2016 r. pomiędzy gminą, Zakładem [...] sp. z o.o. przy udziale gminy o statusie miejskim).

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu II instancji, który uznał, że wskazana powyżej zmiana umowy spółki nie stanowi o powierzeniu przez Gminę o statusie miejskim, Z swoich zadań własnych, określonych w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, gdyż tekst jednolity umowy Spółki z dnia [...] lutego 2014 r., w którym ujęto zmiany wynikające z uchwały wspólników, nie jest załącznikiem do uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] października 2008 r., którą utworzono ww. Spółkę.

Wskazać trzeba, że przedmiotową uchwałę podjął jedyny wspólnik, tj. gmina o statusie miejskim. Jak już wyżej stwierdzono, gmina może powierzyć wykonywanie zadań własnych jedynie w drodze powołania spółki, zaś modyfikacja tych zadań (uzupełnienie) następuje właśnie w drodze zmiany umowy spółki. Wspomniana uchwała uzupełniła przedmiot działalności spółki poprzez wyraźne wskazanie, że spółka wykonuje zadania własne gminy o statusie miejskim.

Gmina wykonując swe zadania własne poprzez spółkę prawa handlowego, którą utworzyła stosownie do art. 9 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej, mogłaby, co jest prawnie niewykluczone, regulować stosunki prawne ze spółką uchwałami organów samorządowych i uchwałami zgromadzeń wspólników spółki, uchwałami, które nakazują organowi wykonawczemu spółki podjęcia określonych działań. Pojęcie udziału gminy w przedsięwzięciu gminnym będzie tożsame w takim przypadku z podejmowaniem uchwał przez organy spółki jako, że wspólnikami spółki są gminy, reprezentowane w spółkach, w sposób wskazany w przepisach (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 listopada 2005 r., III SA/Wa 2445/05, ww.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podzielić stanowisko skarżącej, że usuwanie awarii sieci wodociągowo-kanalizacyjnych, przebudowa starych sieci, konserwacja i modernizacja sieci są zadaniami publicznymi związanymi ze zbiorowym zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków. Nie ulega również wątpliwości, że zasób geodezyjny i kartograficzny jest rejestrem publicznym.

Z przytoczonych względów Sąd uznał, że Zakład [...] sp. z o.o. to spółka niebędąca podmiotem publicznym, która realizuje zadania publiczne, będące zadaniami własnymi gminy o statusie miejskim (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 czerwca 2016 r., VIII SA/Wa 1034/15, wwww.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżąca jest zatem podmiotem o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.i.p.d.

W ocenie Sądu błędne jest stanowisko organu II instancji organu który stwierdził, że kolejnym argumentem przemawiającym za odmową udostępnienia danych skarżącej jest fakt, że wnioskodawca oczekuje udostępnienia danych z ewidencji gruntów i budynków w formie niedopuszczalnej, tj. w postaci plików komputerowych a nawet cyklicznego udostępnienia danych.

Odnosząc się do powyższej kwestii należy wskazać, że skarżąca w piśmie z dnia [...] stycznia 2017r. podała, że w zakresie powyższych danych zmienia sposób udostępnienia na udostępnienie za pomocą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z przepisami. Przepis art. 15 ust. 2 u.i.d.p. wyraźnie stanowi, że dane zgromadzone w rejestrach powinny być udostępnione za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Nadto należy zauważyć, że dane zgromadzone w rejestrze udostępnia się na warunkach, w sposób, w zakresie i w terminie określonym w przepisach na których podstawie jest prowadzony rejestr (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wskazane przepisy należy rozumieć w ten sposób, że organ powinien udzielić danych zgromadzonych w rejestrach wyłącznie w sposób przewidziany przepisami prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca zmodyfikowała swoje żądanie na sposób zgodny z przepisami prawa.

Z tych względów należy uznać, że zostały spełnione wstępne przesłanki zastosowania art. 15 ust. 1 u.i.d.p.

Należy zwrócić uwagę, że poza zakresem rozpoznawanej sprawy pozostaje kwestia szczegółowego zakresu udostępnienia skarżącej danych zawartych w zbiorze EGiB (ewidencja gruntów i budynków) To zagadnienie nie było bowiem przedmiotem zaskarżonej decyzji i nie stanowiło przyczyny odmowy uwzględnienia wniosku skarżącej.

Zdaniem Sądu nie można również podzielić stanowiska organu II instancji, który uznał, że z pisma skarżącej z dnia [...] stycznia 2017 r. wynika, iż "odstąpiła" od żądania udostępnienia danych zawartych w bazie danych GESUT i odnośnie map zasadniczych. Wskazać trzeba, że skarżąca w ww. piśmie podała, że "w przypadku pkt 2b) i pkt 2c) zwraca się z prośbą o udostepnienie tylko tych danych w zakresie, które posiada Starostwo Powiatowe w swoich zasobach". Analiza treści tego pisma powinna pozostawać w ścisłym związku z informacją przekazaną spółce przez organ I instancji (pismo z dnia [...] stycznia 2017 r.). Starosta poinformował skarżącą, że "nie rozpoczął prowadzenia geodezyjnej sieci uzbrojenia terenu w zakresie żądanym we wniosku (pkt 2 Ad.b) oraz, że rozpoczął zakładanie w części baz danych wskazanych w art. 4 ust. 1a i ust. 1b p.g.k wobec czego nie ma możliwości udostępnienia mapy zasadniczej jako standardowego opracowania kartograficznego tworzonego w oparciu o te bazy". W takiej sytuacji faktycznej skarżąca mogła zasadnie oczekiwać udostępnienia danych w takim zakresie w jakim organ nimi dysponuje. Wymaga podkreślenia, że strona ma prawo do merytorycznego rozpoznania swojego żądania. Zważyć również trzeba, że cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania przez stronę tego postępowania winno być wyraźne, jednoznaczne i nie pozostawiać wątpliwości co do jej zamiaru. Skutkiem procesowym cofnięcia wniosku o wszczęcie postępowania jest umorzenie postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego w odpowiednim zakresie (art. 105 § 2 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu nie zaistniała taka sytuacja. Odmienne stanowisko organu odwoławczego narusza art. 80 k.p.a. Organy powinny zatem rozpoznać wniosek spółki w zakresie danych geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu (GESUT) oraz mapy zasadniczej.

Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego (art. 15 ust. 1 i 2 u.i.d.p.) oraz naruszenia prawa procesowego (art. 80 k.p.a.) poprzez błędna ocenę pisma strony skarżącej z dnia 12 stycznia 2017 r.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, które miały (w odniesieniu do przepisów prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (w odniesieniu do przepisów prawa procesowego) na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty (pkt I wyroku).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zastosują się do oceny i wskazań wynikających z powyższych rozważań.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt II wyroku) znajduje uzasadnienie w treści art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. Na wysokość zasądzonej na rzecz strony skarżącej z tego tytułu kwoty 697 zł złożyły się:

- wpis sądowy od skargi wynoszący 200 zł (§ 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. nr 221, poz. 2193),

- równowartość uiszczonej opłaty skarbowej od złożonego do akt sprawy dokumentu pełnomocnictwa w kwocie 17 zł,

- zwrot kosztów zastępstwa procesowego strony przez profesjonalnego pełnomocnika wynoszących 480 zł, zgodnie z § 2 pkt 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).