Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 784/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Umorzono postępowanie administracyjne
Powołane przepisy: article: art 57 ust 7 w zw.  zart 59 f ust 1 i art 59 ust 5
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 21 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1997 nr 137 poz 926
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art 145 par 1 pkt 1 lit a  , art 145 par 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w B. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji i umarza postępowanie administracyjne; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz strony skarżącej – [...] S.A. w B. kwotę 5 600 (pięć tysięcy sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 4 kwietnia 2018 r., znak: [...], nr [...] na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 126 i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, dalej k.p.a.);

- art. 57 ust. 7 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.);

po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej - M. S.A., na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru -Budowlanego w W. z dnia 29 czerwca 2017r., znak: [...], którym nałożono na Inwestora M. [...] B.-B., ul. [...], karę w wysokości [...] zł. ([...]) z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych - garaży w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w msc. W. obręb [...], przy ul. [...], [...]

utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 12 kwietnia 2013 r. pracownicy PINB w W. przeprowadzili obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] w W. obręb [...] ul. [...], [...]

W dniu 5 czerwca 2013 r. PINB w W. wydał decyzję znak: [...], którą udzielił pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych - czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w W. obręb [...] przy ul. [...], [...]

W dniu 19 września 2013 r. PINB w W. zmienił decyzję z dnia 5 czerwca 2013 r., znak: [...] w zakresie terminu wykonania pozostałych robót budowlanych.

W dniu 27 czerwca 2013 r., PINB w W. wydał postanowienie znak: [...], którym nałożył na stronę skarżącą karę w wysokości [...] zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych - garaży w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w msc. W. obręb [...] przy ul. [...], [...].

Zażalenie na postanowienie z dnia 27 czerwca 2013 r., znak: [...] zostało złożone przez stronę skarżącą.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB) po rozpatrzeniu zażalenia strony skarżącej wydał postanowienie nr [...] z dnia 14 sierpnia 2014 r., znak: [...], którym utrzymał skarżone postanowienie w mocy.

W dniu 5 września 2014 r., na dziennik podawczy Inspektoratu wpłynęła skarga strony skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na postanowienie MWINB nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1461/14 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Od ww. wyroku skargę kasacyjną złożyła strona skarżąca. Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 614/15 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w punkcie pierwszym uchylił punkt trzeci zaskarżonego wyroku i zasądził od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M. S.A. z siedzibą w B.-B. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, a w punkcie drugim oddalił skargę kasacyjna w pozostałym zakresie.

W toku ponownie prowadzonego postępowania PINB w dniu 30 maja 2017 r., wydał zawiadomienie nr [...] znak: [...], którym na podstawie art. 10 k.p.a. poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Postanowieniem nr [...] z dnia 29 czerwca 2017 r., znak: [...] PINB nałożył na Inwestora M. S.A. karę w wysokości [...] zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych - garaży w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w msc. W. obręb [...] przy [...]

Na powyższe postanowienie odwołanie w ustawowym terminie złożyła strona skarżąca.

Po zapoznaniu się z treścią zażalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W., przekazując zażalenie nie znalazł podstaw do zastosowania trybu określonego w art. 132 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dokonał powtórnego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonej decyzji, badając zarówno prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o przesłane akta sprawy.

Organ wskazał, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowość wydania przez organ I instancji postanowienia nakładającego obowiązek wniesienia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektów budowlanych - garaży w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w W. obręb [...] przy [...]

Organ podkreślił, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ związany jest wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1461/14 i wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akta II OSK 614/15 na mocy art. 153 p.p.s.a.

Organ odwoławczy wskazał, iż organ I instancji zastosował się do zaleceń zawartych ww. wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1461/14 i zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 grudnia 2016 r., sygn. akta II OSK 614/15, bowiem zawiadomieniem z dnia 30 maja 2017 r., nr [...], znak [...] poinformował stronę postępowania M. S.A. z siedzibą w B. B. o wszczęciu postępowania w trybie art. 57 ust. 7 u.p.b. i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy na podstawie art. 10 k.p.a.

Skarżone postanowienie zostało wydane w oparciu o art. 57 ust. 7 ustawy Prawo Budowlane, który stwierdza, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

W przedmiotowej sprawie w dniu 26 marca 2013 r., na dziennik podawczy PINB w W. został złożony wniosek inwestora M. S.A., o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji pn. budowa budynków mieszkalnych z infrastrukturą techniczną - etap I cztery budynki mieszkalne wielorodzinne oraz zjazd z drogi publicznej w miejscowości W., [...] na działce nr [...], [...], [...], [...]

W dniu 12 kwietnia 2013 r., pracownicy PINB przeprowadzili obowiązkową kontrolę przedmiotowych obiektów budowlanych. Organ odwoławczy zauważył, że w protokole kontroli z dnia 12 kwietnia 2013 r. znajduje się ustalenia pracowników PINB w W., że w garażach odbieranych budynków stwierdzono garażowanie samochodów osobowych co zostało udokumentowane na dokumentacji fotograficznej.

W ocenie MWIINB w K. na gruncie zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego w tym fotografii, które wskazują o fakcie podjęcia nielegalnego użytkowania budynków mieszkalnych wielorodzinnych w zakresie użytkowania garaży przedmiotowych obiektów w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w W. obręb [...] przy ul. [...], [...] nałożenie na Inwestora: M. [...] B.-B., ul. [...] kary w wysokości [...] zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych - garaży w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w msc. W. obręb [...] przy [...] postanowieniem nr [...] z dnia 29 czerwca 2017 znak: [...] jest zasadne.

Organ wskazał, że zapis art. 57 ust. 7 u.p.b. wskazuje, że znajduje on zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego, że obiekt jest użytkowany bez wymaganej przepisami decyzji pozwolenia na użytkowanie, bądź bez dokonania zgłoszenia zakończenia budowy. Kara wymierzona na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane jest wyrazem administracyjnego represjonowania prawnie niepożądanych zachowań inwestorów, którzy z pominięciem przepisów prawa budowlanego przystępują do użytkowania obiektu budowlanego.

MWINB w K. stwierdził, że materiał dowodowy zebrany podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2013 r., wraz z dokumentacją fotograficzną zgodnie z art. 35 § 2 k.p.a. stanowi dowód na przystąpienie do użytkowania garaży przedmiotowych obiektów budowlanych.

W ocenie organu, PINB prawidłowo ustalił, iż przedmiotowy wielorodzinny budynek mieszkalny jest użytkowany, okoliczności te utrwalono stosownymi zapisami w protokole kontroli oraz zdjęciami świadczącymi o użytkowaniu. W dniu kontroli 12 kwietnia 2013 r., inwestor nie legitymował się decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a użytkował przedmiotowy budynek, czym naruszył przepisy ustawy Prawo budowlane.

Materiał dowodowy zgromadzony w aktach w postaci zdjęć świadczy o podjęciu nielegalnego użytkowania obiektu, gdyż potwierdzono, iż w garażu budynku były zaparkowane samochody, przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie.

Obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie spoczywa na inwestorze, którym jest podmiot wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem stroną niniejszego postanowienie jest sam inwestor, bowiem inwestora który nie traci przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu nawet na skutek sprzedaży mieszkań na inne osoby.

Organ odwoławczy uznał, iż jedyną stroną niniejszego postępowania jest inwestor tj. M. S.A. z siedzibą w B. B., zatem. Organ wyłączył Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] c w W. reprezentowaną przez Zarząd Wspólnoty M. B., A. U., Ł. S., Wspólnotę Mieszkaniową przy [...] w W. reprezentowaną przez Zarząd Wspólnoty S. K. i M. B., Wspólnotę Mieszkaniową przy ul. [...] i [...] w W. reprezentowaną przez M. S.A. z siedzibą w B. B. - A. P. z kręgu stron niniejszego postępowania oraz poinformował o wyżej wymienionych o utracie ich uprawnienia do czynnego udziału w toczącym się postępowaniu pismem z dnia 4 kwietnia 2018 r., znak: [...]

Organ odwoławczy zauważył, że przedmiotowy obiekt został zakwalifikowany przez PINB w W. wg załącznika do ustawy Prawo budowlane jako obiekt spełniający warunki do użytkowania obiektu XIII kategorii tj." budynki mieszkalne wielorodzinne". Powyższa kwalifikacja obiektu dokonana została przez PINB w W. z uwzględnieniem powstania obiektu danego rodzaju i parametrów, które stanowią okoliczność stwierdzaną obiektywnie przez kompetentny organ administracji publicznej nie budzi wątpliwości. W ocenie MWINB w K. na gruncie zgromadzonego przez organ I instancji materiału dowodowego w postaci fotografii, które wskazują o fakcie podjęcia nielegalnego użytkowania 4 budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz fotografii stanowiących dokumentacje sprawy, świadczących o podjęciu użytkowania garaży nałożenie kary jest zasadne.

Zdaniem MWINB w K. sposób ustalenia i wysokości kary nałożonej przez organ I instancji znajduje uzasadnienie w przepisach prawa, zatem należy uznać, że zgodnie z art. 59 f i art. 57 ust 7 ustawy Prawo budowlane karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego ustala się według wzoru: ( S x K x W) x 10, gdzie:

S - oznacza stawkę opłaty, która wynosi 500 zł (art. 59 f ust. 2 ustawy Prawo budowlane),

K - oznacza współczynnik kategorii obiektu budowlanego, przedmiotowemu obiektowi przypisano kategorię XIII, dla której współczynnik wynosi 4;

W - oznacza współczynnik obiektu budowlanego, zależy od kubatury obiektu, obliczona na podstawie wartości przyjętych z projektu budowlanego, zatem współczynnik wielkości obiektu budowlanego wynosi - 2,0;

10 - współczynnik dziesięciokrotnego podwyższenia przyjęty na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane.

Kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego obliczonego na podstawie ww. wzoru i współczynników, w tym przypadku wynosi: 10 x 500 zł x 4,0 x 2,0 = 40.000 zł. x 4 = 160. 000 zł (kubatura w granicach >5000-10000 m3).

W ocenie organu odwoławczego Organ I instancji prawidłowo określił kategorię obiektu jako XIII, obliczając karę dla współczynnika tej kategorii obiektu - 4, prawidłowo określił kubaturę każdego obiektu posiłkując się wartościami liczbowymi zawartymi w projekcie budowlanym. Obliczanie kary dla czterech budynków dokonane przez organ I instancji jest zasadne i należy uznać za prawidłowe, zatem MWINB w K. dokonując oceny naliczenia wskazując kategorię obiektu tj. XIII, dla której współczynnik wynosi 4, kubaturę obiektów wskazaną wg w pozwoleniu na budowę poszczególnych budynków określającą tym samym współczynnik wielkości obiektu 2,0, gdyż kubatura mieści się w przedziale przewidzianym w załączniku do ustawy prawo budowlane, co w konsekwencji wyliczenia dało kwotę kary za nielegalne przystąpienie do użytkowanie w wysokości [...] zł.

Organ odwoławczy zauważył, że dopuszczalnym jest nałożenie kary za przystąpienie do użytkowania na każdy budynek mieszkalny wielorodzinny przy [...] w osobno obliczając karę wg wzoru 10 x 500 zł x 4,0 x 2,0 = 40.000 zł. x 4= 160 000 tyś.

Wysokość kary jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji możliwości jej miarkowania.

Organ odwoławczy w odniesieniu do zarzutów zażalenia wskazał, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego nie wskazuje wprost podmiotu, na który winna zostać nałożona kara pieniężna z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, to nie może jednak ulegać wątpliwości, że hipoteza tego przepisu odnosi się do inwestora.

Organ odnosząc się do zarzutów wskazanych w zażaleniu odnoszących się do kwestii przedawnienia przedmiotowej kary wskazał, iż złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54 u.p.b.) lub wniosku o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 u.p.b.) informuje organ o zakończeniu budowy i daje mu możliwość ustalenia, czy nie doszło do wcześniejszego użytkowania obiektu. Daty dokonania takich czynności należy też uznać za decydujące do ustalenia początku biegu trzyletniego terminu przedawnienia do wymierzenia kary za rozpoczęcie użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub 55 u.p.b., chyba że organ już wcześniej stwierdził fakt rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem. W tej ostatniej sytuacji termin do wymierzenia kary będzie bowiem biegł od rzeczywistego stwierdzenia naruszenia prawa. Powiązanie początku biegu terminu przedawnienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na użytkowanie (art. 54 i 55 prawa budowlanego) albo wcześniejszym uzyskaniem informacji o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania powoduje, że termin przedawnienia do wymierzenia kary biegnie od daty, gdy organ dowiedział się o naruszeniu prawa albo - przy prawidłowym działaniu - mógł się dowiedzieć i miał rzeczywisty trzyletni termin do wymiaru kar.

Organ odwoławczy zauważył, że materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie pozwala na określenie, że inwestor złożył wniosek do PINB o pozwolenie na użytkowanie w dniu 26 marca 2013 r., w związku z tym, iż organ I instancji w dniu 12 kwietnia 2013 r., przeprowadził obowiązkową kontrole obiektu budowlanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] w W. obręb [...] ul. [...], [...]. i w tym samym dniu posiadał wiedzę o nielegalnym użytkowaniu przedmiotowego obiektu, a w dniu 27 czerwca 2013 r., wydał postanowienie nr [...] znak: [...] wymierzające przedmiotową karę, które zostało doręczone w dniu 5 lipca 2013 r., z czego wynika, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do przedawnienia wymierzenia tej kary, bowiem nie upłynął 3 letni termin do doręczenia inwestorowi postanowienia o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Wobec powyższego bieg terminu przedawnienia został przerwany w dniu 27 czerwca 2013 r. Zatem PINB prawidłowo wydał postanowienie nr [...] w dniu 29 czerwca 2017r., znak: [...]

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na ww. postanowienie wniosła strona skarżąca - M. S.A. z siedzibą w B.-B., domagając się stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu l instancji, a także o zasądzenia na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu, a także poprzedzającemu go postanowieniu organu l instancji zarzuciła:

- rażące naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez wydanie rozstrzygnięcia sprzecznego z oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego toku postępowania, zawartymi w wyroku WSA w Krakowie z dnia 11 grudnia 2014 r. oraz wyroku NSA z dnia 6 grudnia 2016 r. oddalającym skargę na wyrok Sądu l instancji, które były dla organów wiążące w niniejszej sprawie;

- naruszenie zasad ogólnych prawa i postępowania administracyjnego, takich jak zasada prawdy obiektywnej (art. 7), zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15), zasada wzbudzania zaufania do organów państwa (art. 8), zasada przekonywania (art. 11), a także art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 80, art. 81 a k.p.a. – poprzez ponowne wydanie postanowienia rozstrzygającego sprawę bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności:

- brak należytego ustalenia, czy w ogóle w sprawie doszło do przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie (a jeśli doszło, to w jakiej dacie to nastąpiło, co jest niezbędne m.in. do zbadania kwestii przedawnienia);

brak ustosunkowania się do części wniosków i zarzutów strony, podniesionych w toku

postępowania (np. nieuwzględnienie zmian w przepisach k.p.a. dotyczących m.in. odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, wskazanych zażaleniu na postanowienie

PINB);

pominięcie okoliczności, na które powoływał się inwestor (np. faktu kontroli inwestycji

dokonanej przez ten organ dnia 6 kwietnia 2011 r.), a także ponownie oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach, którym sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (w szczególności na ustaleniach kontroli z dnia 12 kwietnia 2013 r.);

rażące naruszenie art. 57 ust. 7 p.b. przez ponowne nałożenie surowej kary pieniężnej bez udowodnienia zaistnienia przesłanek zastosowania tego przepisu prawa materialnego;

naruszenie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej w zw. z art. art. 59 g ust. 5 p.b. przez błędną ich interpretację, zgodnie z którą postanowienie wyeliminowane z obrotu prawnego (z uwagi na istotną wadliwość postępowania je poprzedzającego) może przerwać bieg przedawnienia prawa do nałożenia kary administracyjnej.

Strona skarżąca podniosła, że w świetle ustaleń zawartych w ww. orzeczeniach sądów zasadny jest wniosek, że materiał dowodowy, który był zebrany przez organy w toku wcześniejszego postępowania był i nadal jest niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy, a nawet - że w jego świetle rozstrzygnięcie sprawy powinno być inne.

Podniosła, że jeśliby celem uchylenia postanowień obu instancji było wyłącznie doprowadzenie do tego, aby organ wysłał jedno lub dwa formalne pisma do strony, to zostałoby to wyraźnie wskazane w wyroku sądu.

Strona skarżąca zarzuciła, że w konsekwencji dostrzeżonych naruszeń prawa organy ponownie nie ustaliły, czy i kiedy doszło do przystąpienia do użytkowania, co ma istotne znaczenie dla sprawy również w świetle stanowiska zaprezentowanego w wydanych orzeczeniach sądów administracyjnych, z których jasno wynika, że bez uprzedniego postępowania wyjaśniającego w tym zakresie nie jest możliwe nałożenie kary.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017.2188) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonego postanowienia doprowadziła do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 4 kwietnia 2018 r. znak: [...] nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru - Budowlanego w W. z dnia 29 czerwca 2017r., znak: [...], którym nałożono na Inwestora M. [...] B.-B., ul. [...] karę w wysokości [...] zł. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektów budowlanych - garaży w budynkach mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w msc. W. obręb [...] przy ul. [...], [...]

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a także postanowienia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie.

Sąd, rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności rozważył zarzut przedawnienia, jako najdalej idący, uznając go za zasadny.

Artykuł 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. 2017.1332) stanowi, że w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Do kar, o których mowa, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.

Przepisy działu III Ordynacji podatkowej przewidują instytucję przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zgodnie z art. 68 § 1 cyt. ustawy, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Jeżeli natomiast podatnik nie złożył deklaracji w terminie przewidzianym w przepisach prawa podatkowego, zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w § 1, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca wysokość tego zobowiązania została doręczona po upływie 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy (art. 68 § 2 pkt 1).

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 i 2 Ordynacji podatkowej zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania lub z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania.

W aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, którą to tezę obecny skład orzekający podziela w całej rozciągłości, że w stosunku do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego odpowiednie zastosowanie ma przepis o powstaniu zobowiązania podatkowego z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania, tj. art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej – por. np. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2394/14.

Jednocześnie zauważyć należy, że w orzecznictwie występuje rozbieżność czy właściwym jest w omawianej kwestii termin przedawnienia trzyletni czy też pięcioletni. Naczelny Sąd Administracyjny, w wyroku z dnia 8 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1110/09 przyjął obydwa terminy przedawnienia wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Gdy bowiem inwestor złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (zawiadomienie o zakończeniu budowy), to wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Jeżeli zaś inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie (zawiadomienia o zakończeniu budowy), to wymierzenie tej kary przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Z kolei w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1853/09, NSA przyjął co prawda jedynie trzyletni termin, ale liczony od złożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie lub zawiadomienia o zakończeniu budowy. Z kolei w przywołanym wyżej wyroku sygn. akt II OSK 2394/14 NSA wyraził pogląd, iż do kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wymierzanej na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59 f ust. 1 i art. 59 ust. 5 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie wyłącznie trzyletni termin przedawnienia wymierzenia tej kary, liczony od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania.

W kontrolowanej sprawie inwestor wystąpił w dniu 26 marca 2013 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów budowlanych: czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości W. obręb [...] przy ul. [...], [...]

W dniu 12 kwietnia 2013 r. pracownicy PINB w W. przeprowadzili obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego na działkach nr [...], [...], [...], [...] w W. obręb [...] ul. [...], [...]. W aktach sprawy znajdują się ustalenia pracowników PINB w W., że w garażach odbieranych budynków stwierdzono garażowanie samochodów osobowych co zostało udokumentowane na dokumentacji fotograficznej.

W związku z powyższym wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu niewątpliwym jest, iż stosownie do art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 ustawy Prawo budowlane.

Skoro zatem inwestor wystąpił w dniu 26 marca 2013 r. z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów budowlanych, to termin do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania rozpoczął swój bieg z dniem 1 stycznia 2014 r. i upłynął z dniem 31 grudnia 2016 r.

Oznacza to, że postanowienie wydane przez organ I instancji w dniu 29 czerwca 2017 r. powoduje, iż kara wymierzona została po upływie trzyletniego terminu przedawnienia.

W konsekwencji MWINB powinien był uchylić postanowienie pierwszoinstancyjne i umorzyć postępowanie w sprawie.

W dacie, w której postanowienie pierwszoinstancyjne zostało wydane tj. 29 czerwca 2017 r., a tym bardziej doręczone w dniu 4 lipca 2017 r., upłynął już bowiem trzyletni okres przedawnienia liczony od końca roku, w którym inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektów budowlanych.

Skoro zaś Sąd uznał, że zasadny jest zarzut przedawnienia karalności, a obowiązkiem organu II instancji było umorzenie postępowania wszczętego w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych na działkach nr [...], [...], [...] i [...] w miejscowości W. obręb [...] przy ul. [...], [...]., to bezprzedmiotowym jest rozważanie pozostałych zarzutów skargi.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jak również art. 145 § 3 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. o zwrocie kosztów postępowania, zasądzając na rzecz strony skarżącej kwotę [...]zł na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości [...] zł składa się również wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł ustalone na podstawie Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265).