Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 757/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2009-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.1 pkt 1, pkt.2, art. 20 ust 1, art. 21 ust. 1, ust. 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: § 2
journal: Dz.U. 2007 nr 69 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie rodzajów roślin objętych  płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności.
article: art. 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7,8,77,78 § 1, § 2, art. 80, art.107 § 1 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art.2 pkt 1a,,2,2a, art. 23a ust 1
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art.2 lit a
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Protokolant sekr. sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na 2008 rok I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K.M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], odmawiającą K.M. przyznania płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) – Nizinne strefa II na rok 2008 i nakładającą sankcje w wysokości 1473,12 zł, która będzie potrącana z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

W uzasadnieniu tej decyzji organ drugiej instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

W dniu [...] maja 2008 r. K.M. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności ONW na rok 2008, w którym zgłosiła do płatności działkę rolną oznaczoną symbolem A o powierzchni 12,80 ha, leżącą na działkach ewidencyjnych nr [...] o pow. 3,10 ha oraz na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 9,70 ha. W wyniku weryfikacji wniosku stwierdzono nieprawidłowości, wobec czego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] września 2008 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzonymi nieścisłościami. W odpowiedzi strona podtrzymała deklarację złożoną we wniosku oraz potwierdziła spójność działki rolnej A, gdyż droga oddzielająca działki posiada przejazd. Nadto strona stwierdziła, iż ewentualna różnica w powierzchni spowodowana jest częściowym użytkowaniem nieużytków oraz dużą różnicą poziomów (ok. 20m). W związku z powyższym oświadczeniem w dniach [...] grudnia 2008 r. w gospodarstwie wnioskodawczyni przeprowadzona została kontrola na miejscu metodą inspekcji terenowej przez Regionalne Biuro Kontroli na Miejscu OP ARiMR. Wnioskodawczyni nie była powiadomiona o kontroli, zgodnie z przepisami art. 23a ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 i (WE) Nr 73/2009 oraz wdrożenie zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 479/2008 (Dz.U.WE Nr L 141 z 30.04.2004 str. 18 ze zm.). W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono (raport nr [...] oraz materiał fotograficzny):

- zawyżenie powierzchni działki rolnej A (powierzchnia deklarowana we wniosku 12,80 ha, powierzchnia stwierdzona podczas kontroli 6-14 ha)

- na powierzchni 1,08 ha stwierdzono uprawę żyta.

W dniu [...] stycznia 2009 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło pismo K.M. z [...] stycznia, zawierające uwagi do raportu z kontroli na miejscu, w którym strona zarzuciła niejasności dotyczące wyliczenia powierzchni objętej płatnością ONW, brak zbieżności raportu z kontroli z powierzchnią gruntów zawartą w wypisie z rejestru gruntów z dnia [...] września 2004 r., nieprawidłowe ustalenia w zakresie nie spełniania norm dobrej kultury rolnej na łąkach (stwierdzono niewykoszoną łąkę na powierzchni 1,15 ha), która w rzeczywistości były łąkami koszonymi 2 i 3-krotnie.

Następnie w dniu [...] lutego 2009. organ skierował do wnioskodawczyni pismo informujące o konieczności ponownej kontroli na miejscu oraz o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy. W związku z zastrzeżeniami strony do raportu kierownik Biura Powiatowego ARiMR wystosował do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu prośbę o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu na działkach ewidencyjnych nr [...]. Kierownika BKM Oddziału Regionalnego ARiMR po ponownej analizie dokumentów oraz nałożeniu śladu GPS na mapę ewidencyjną podtrzymał wcześniejsze wyniki kontroli i uznał, ze brak jest podstaw do przeprowadzenia kontroli ponownej. [...] kwietnia wezwano pełnomocnika strony do złożenia wyjaśnień w sprawie nieścisłości dotyczących tego, że suma powierzchni działek rolnych zgłoszonych do płatności ONW jest mniejsza od wielkości zobowiązania jakie podjął producent rolny. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2004 r., w której jako przyczynę odmowy przyznania płatności oraz nałożenia potrąceń wskazał różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku (12,80 ha) a powierzchnią stwierdzoną (7,22 ha) równą 5,58 ha, która wyniosła 77,29%. Organ pierwszej instancji uznał, iż w takiej sytuacji zastosowanie ma art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich.

Jednocześnie organ wskazał podstawę prawną odstąpienia od potrąceń w wysokości 3% należnej kwoty ze względu na nieprzestrzeganie norm dotyczących łąk lub pastwisk, na których okrywa roślinna nie jest koszona i usuwana co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca lub nie są na nich wypasane zwierzęta – na powierzchni działki A 1,15 ha (art. 66 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.).

W odwołaniu od powyższej decyzji pełnomocnik strony K.Ś. zakwestionował wyniki kontroli przeprowadzonej w dniach [...].12.2008r bez udziału właściciela gruntu lub dzierżawcy. Odwołujący się ponownie powołał się na niezgodność wyników pomiaru działek podczas kontroli z danymi wynikającymi z wypisu z ewidencji gruntów. Ponadto zwrócił uwagę na wątpliwości samego organu które pojawiły się w trakcie wizytacji w dniu [...] stycznia 2009r., na której potwierdzono spójność działki rolnej "A", brak rowu (od 1986 wg oświadczenia właściciela) oraz zasiew zboża na działce będącej w większości powierzchni do pory wizytacji nieużytkiem a którego zgłoszenie powinno nastąpić we wniosku na rok 2009 oraz stwierdzono, iż całość powierzchni działki została skoszona co najmniej raz co jest zgodne z działalnością rolnośrodowiskową oraz z celami ochrony Pszczewskiego Parku Krajobrazowego. Rolnik zażądał dokonania pomiaru powierzchni uprawnionej i koszeń według stanu faktycznego i wydania decyzji pozytywnej.

W tak ustalonym stanie faktycznym Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2009 r. wskazał, iż po przeanalizowaniu akt sprawy, jak również przepisów prawa, w oparciu o które wydana została decyzja organu pierwszej instancji, nie stwierdził przesłanek do jej uchylenia. Organ drugiej instancji powołując się na ustalenia organu pierwszej wskazał, że wobec stwierdzonej różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną we wniosku a stwierdzoną, zastosowanie w sprawie ma art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.U. L 368, z dnia 23.12.2006 r., str. 74), który stanowi, iż jeżeli zadeklarowany obszar przekracza obszar zatwierdzony i jeżeli różnica wynosi więcej niż 50%., beneficjenta dodatkowo wyklucza się z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym zgodnie z art. 50 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 796/2004. Kwota ta podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach w wszystkich środków wsparcia ustanowionych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, do których dany beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono rozbieżność. Organ odwoławczy zacytował treść przepisów określających wymogi, jakie winien spełnić producent rolny dla uzyskania przedmiotowej pomocy finansowej i uznał, że przy ustalaniu powierzchni do dopłat w ramach ONW uwzględniono wyniku kontroli administracyjnej oraz kontroli na miejscu metoda inspekcji terenowej, na podstawie których stwierdzono, iż powierzchnia co do której wniosek został rozpatrzony pozytywnie wynosi 7,22 ha, tj. powierzchnia działki rolnej A stwierdzona w czasie kontroli na miejscu 6,14 ha oraz powierzchnia żyta 1,08 ha według oświadczenia producenta zasiana w październiku 2008 r.

Odnosząc się do argumentów odwołania organ uznał je za bezzasadne. W ocenie organu, dołączony do odwołania wypis z rejestru gruntów z dnia [...] września 2004 r. oraz szkic mapek gospodarstwa wskazują na znaczące różnice między całkowita powierzchnia użytków rolnych kwalifikującą się do objęcia płatnością ONW. Z wypisu EGiB wynika, iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności ONW zgodnie z przytoczonymi przepisami, stanowi 10,68 ha. Pozostały areał o pow. 6,12 ha stanowią lasy i grunty leśne, rowy oraz nieużytki nie stanowiące użytków rolnych.. Na załączonym szkicu strona wskazuje tereny, na których występują drzewa (zbyt duża ilość drzew organ stwierdził, iż zarówno wyniki kontroli na miejscu jak sporządzony w jej trakcie materiał fotograficzny wskazują, iż na działce rolnej A znajdowały się tereny niekwalifikujace się do płatności ONW takie jak m.in. zadrzewienia, zakrzewienia, grunty pod wodami, a więc tereny, na których nie była prowadzona produkcja rolnicza, które nie spełniają warunków określonych w art. 7 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie minimalnych norm. Organ podkreślił nadto, iż dokumenty przedłożone wraz z odwołaniem nie potwierdzają stanu faktycznego powierzchni użytków rolnych na dzień składania wniosku ani kontroli na miejscu, wobec czego nie mogą one stanowić przesłanek do zakwestionowania wyników kontroli na miejscu. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wyjaśnił również, że powierzchnia ewidencyjna działki gruntu rolnego wynikająca z ewidencji gruntów nie jest tożsama z pojęciem działki rolnej, które należy odnieść do powierzchni, na której faktycznie jest prowadzona działalność rolnicza (w niniejszej sprawie obszar trwałych użytków rolniczych oraz żyta). Producent rolny składając wniosek o przyznanie płatności podaje powierzchnię, na której faktycznie prowadzi działalność rolniczą, powierzchnia ewidencyjna może być wyłącznie pomocna.

W skardze na powyższą decyzję K.M. wniosło o uchylenie decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, iż decyzje zostały oparte na ustaleniach kontroli na miejscu przeprowadzonej w dniach [...] grudnia 2008 r., które zostały oprotestowane już pismem z dnia [...] stycznia 2009r. Strona kwestionuje fakt niezaliczenia powierzchni około 5-6 ha, podczas gdy pierwsze wypełnienie wniosku o dopłaty przez pracowników doradztwa rolnego polegało na porównaniu wyników pomiaru GPC z wypisem z rejestru gruntów. We wnioskach przyjmowano dane z wypisu z rejestru gruntów, bowiem nie stwierdzono różnic. Skarżąca podkreśliła, iż nie została przeprowadzona ponowna kontrola z udziałem jej lub jej pełnomocnika, pomimo iż wątpliwości co do prawidłowości pomiarów powziął również organ I instancji, o czym ją pisemnie poinformował (skierowanie sprawy do ponownej kontroli). Dodatkowo skarżąca podniosła, iż podczas kontroli przeprowadzonej w związku z wnioskiem dotyczącym płatności na rok 2009 r. stwierdzono okoliczności, które potwierdzają zasadność jej zarzutów wobec wyników poprzedniej kontroli na miejscu.

Skarżąca w konsekwencji podniosła zarzuty:

- pozbawienia prawa do obrony poprzez wydanie decyzji o odmowie przyznania płatności w oparciu o zakwestionowany i oprotestowany raport pokontrolny oraz odmowę przysłania drugiej komisji wnioskowanej przez kierownika powiatowego,

- odmowy należnej płatności pomimo wykonania wszystkich prac agrotechnicznych zgodnie z wymogami umowy, a w konsekwencji poniesienie realnych strat finansowych wobec niewywiązania się przez organ z warunków umowy,

- naruszenie dobrych obyczajów i zasady ekonomii i ograniczenia prawa własności, poprzez wjeżdżanie na czyjąś własność bez podania powodów obecnym w domu dzierżawcy i jego pełnomocnikowi, podczas gdy kontrola w obecności dzierżawcy lub jego pełnomocnika pozwoliłaby na unikniecie wielu błędów. Nie ma też obawy mataczenia bowiem usunięcie po zawiadomieniu wszystkich niedoróbek przez rolnika byłoby wspólnym interesem,

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2009 r. pełnomocnik skarżącej adwokat B.P.-M. uzupełniając zarzuty skargi wskazała, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności pełnomocnik podkreśliła, iż wnioski skarżącej, która wielokrotnie wskazywała na nieprawidłowy sposób przeprowadzenia kontroli nie zostały przez organ uwzględnione, nie ustosunkowano się także do podnoszonych przez stronę zastrzeżeń i nie podjęto próby weryfikacji dokonanych pomiarów, opierając się jedynie na wynikach ortofotomapy. Organ winien natomiast uwzględnić również inne sposoby pomiarów, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ tego nie uczynił, przez co uchybił treści art. 78 Kpa. Skarżąca jednocześnie podkreśliła, iż powierzchnia gruntów została wskazana przez nią w oparciu o zapis w ewidencji gruntów, a zatem ewentualne ustalenie w wyniku kontroli mniejszej powierzchni działki, niż to wynika z tej ewidencji, powinno być oceniane przez organ administracji pod kątem cech niezawinionego powstania nieprawidłowości i zostać co najmniej zweryfikowane w drodze ponownej kontroli. Ewidencja bowiem, jak i wydawane właścicielom gruntów wyrysy i wypisy z operatu ewidencyjnego mają charakter dokumentów urzędowych i szczególną moc dowodową w rozumieniu art. 76 Kpa. Zdaniem skarżącej niezapowiedziany charakter kontroli przeprowadzonej przez organ nie powinien oznaczać zakazu uczestnictwa w niej właściciela, którego obecność jest wręcz wskazana dla wyjaśnienia wątpliwości.

Reasumując skarżąca wskazała, iż organ administracji powinien stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązany jest także prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość kulturę prawną obywateli. W przedmiotowej sprawie działanie organu powyższych cech nie nosi, czego konsekwencja stało się bezpodstawne odmówienie skarżącej przyznania wnioskowanych płatności.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Oddziału ARiMR organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty i stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w związku z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.), przywoływanej dalej jako "P.p.s.a.", podstawowym celem i efektem sądowej kontroli działalności organów administracji publicznej jest eliminowanie z obrotu prawnego aktów (w tym decyzji administracyjnych) i czynności tych organów niezgodnych z prawem.

W wyniku kontroli legalności przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa stwierdzono uchybienia przepisom prawa procesowego, które w ocenie Sądu skutkować winny uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania skarżącej wnioskowanej na rok 2008 płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) oraz nałożenia sankcji w wysokości 1473,12 zł z uwagi na ustaloną przez organ różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia o żądaniu skarżącej stanowią przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (art. 5 ust. 1 pkt 12) (Dz.U. Nr 64, poz. 427 z późn.zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 68, poz. 448 z późn.zm.). Wprawdzie powyższy akt wykonawczy został w całości uchylony z dniem 12 marca 2009 r. mocą przepisu § 16 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 40, poz. 329 ze zm.), jednakże zgodnie z dyspozycją przepisu intertemporalnego - § 15 nowego rozporządzenia, do postępowań w sprawach dotyczących płatności ONW wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe. Postępowanie administracyjne w sprawie przyznania K.M. płatności ONW na rok 2008 zostało wszczęte jej wnioskiem z dnia [...] maja 2008 r. i nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji przed dniem [...] maja 2009 r., zatem stosować należało w nim (jak zasadnie przyjęły to organy) przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r.

Zgodnie z § 2 ww. rozporządzenia płatność ONW przyznaje się rolnikowi

w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. Urz. UE L 270 z 21.10.2003, str. 1, z późn.zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 40, str. 269, z późn.zm.),

1) który zobowiąże się do przestrzegania wymagań, o których mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn.zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391);

2) jeżeli łączna powierzchnia posiadanych przez tego rolnika działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia wymienionego we wprowadzeniu do wyliczenia, zgodnie z minimalnymi wymaganiami utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (normami), określonymi w przepisach o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z kolei po myśli art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999, rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych, które są przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników którzy:

– prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony,

– podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego.

Powołane powyżej rozporządzenie nr 1782/2003 zostało uchylone przepisem art. 146 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) 247/2006, (WE) 378/2007, oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U.UE.L.09.30.16), które weszło w życie z dniem 1 lutego 2009 r., a które stosuje się od dnia 1 stycznia 2009 r. (art. 149). W myśl art. 146 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia nr 73/2009, odniesienia do rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 dokonane w innych (niż rozporządzenie nr 73/2009) aktach "traktowane są jako odniesienia do niniejszego rozporządzenia i odczytuje się zgodnie z tabelą korelacji zawartą w załączniku XVIII".

Zgodnie z art. 2 lit. c i h rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 "działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6, natomiast "powierzchnia użytków rolnych" oznacza każdą powierzchnię zajmowaną przez grunty orne, trwałe użytki zielone lub uprawy trwałe.

W myśl definicji zawartych w art. 2 pkt 1a, 2 i 2a rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. określającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L. Nr 141, str. 18 w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy)

- "działka rolna" oznacza zwarty obszar gruntu, na którym jeden rolnik prowadzi jedną grupę upraw, jednakże w przypadku gdy w kontekście niniejszego rozporządzenia wymagane jest oddzielne zgłoszenie użytkowania pewnego obszaru w ramach gruntów objętych grupą upraw, działka rolna jest ograniczona na podstawie tego konkretnego użytkowania,

- "trwałe użytki zielone": oznaczają grunt zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielnych naturalnych (samosiewnych) lub powstałych w wyniku działalności rolniczej (zasianych), niewłączony do płodozmianu w gospodarstwie przez pięć lat lub dłużej, z wyłączeniem gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 6 rozporządzenia Rady (WE) nr 1251/1999, gruntu objętego systemami ugorowania zgodnie z art. 54 ust. 2 i art. 107 rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, obszarów ugorowanych zgodnie z rozporządzeniem Rady (WE) nr 2078/92 oraz obszarów ugorowanych zgodnie z art. 22-24 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999,

- "trawy lub inne uprawy zielne": oznacza wszelkie uprawy zielne, rosnące tradycyjnie na naturalnych użytkach zielonych lub zazwyczaj zawarte w mieszankach nasion przeznaczonych do zasiewania użytków zielonych lub łąk w państwie członkowskim (używanych bądź nieużywanych do wypasania zwierząt).

Źródłem wszelkich danych związanych z działkami rolnymi jest wniosek strony o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli administracyjnej, obejmujące weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 system identyfikacji działek rolnych jest ustanowiony na podstawie map lub dokumentów ewidencyjnych gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000.

Powierzchnia działek rolnych jest ustalana na podstawie wszelkich odpowiednich metod wyznaczonych przez właściwy organ. Kontrola i wykonane w jej trakcie za pomocą różnych metod pomiary są rozstrzygającym sposobem ustalenia, jakie są faktyczne dane dotyczące podanych we wniosku działek rolnych. Nie są mierzone działki ewidencyjne, lecz działki rolne, bowiem to do tych terenów przysługują płatności obszarowe. Nie można przy tym pojęcia działki rolnej utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej. Działki rolne mogą być zlokalizowane tylko na niektórych użytkach rolnych, co oznacza, że nie są to tożsame pojęcia. Tym samym nie można pojęcia działki ewidencyjnej, bez względu na znajdujący się na niej rodzaj użytku rolnego, traktować jako równoznacznego z pojęciem działki rolnej. Relacje pomiędzy działką rolną, a działką ewidencyjną mogą się różnie kształtować. Działka rolna może, ale nie musi zajmować całej powierzchni działki ewidencyjnej, może też być położona na kilku graniczących ze sobą działkach ewidencyjnych, może także na jednej działce ewidencyjnej znajdować się kilka działek rolnych.

Wypis z ewidencji gruntów, stanowi dowód jedynie tego co zostało w nim urzędowo potwierdzone, czyli co do danych dotyczących działek ewidencyjnych, sposobu ich oznaczenia, rodzaju użytków gruntowych. Mimo, że jest on dokumentem urzędowym, nie może stanowić, wbrew twierdzeniom skarżącej, dowodu co do danych dotyczących działek rolnych, ich powierzchni, albowiem tych danych ewidencja gruntów i budynków nie zawiera.

Stwierdzić więc należy, że o obszarze działek rolnych decydują rolnicy,

a weryfikuje go organ za pomocą, m.in. zdjęć lotniczych, map cyfrowych, oświadczeń rolników oraz pomiarów przeprowadzanych w gospodarstwach rolników. Tym samym raport z kontroli ma decydujące znaczenie jeśli chodzi o dane dotyczące powierzchni działek rolnych. Podanie przez rolnika we wniosku o przyznanie płatności powierzchni gruntów zgodnie z aktualnymi danymi zawartymi w ewidencji gruntów nie oznacza automatycznie, że wniosek został poprawnie złożony, a zawarte w nim dane zgodne są z danymi faktycznymi dotyczącymi działek rolnych (por. glosa Elżbiety Kremer do wyroku NSA z dnia 9 stycznia 2008r., sygn. II GSK 295/07, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1/2009).

Zgodnie z art. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) określa zadania oraz właściwość organów i jednostek organizacyjnych w zakresie wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, określonym w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005", oraz w przepisach Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, a także warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanej dalej "pomocą".

W myśl przepisu art. 20 ust. 1 ustawy, pomoc w ramach działania – wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) - jest przyznawana w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z przepisem art. 21 ust. 1 ww. ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zważyć przyjdzie, iż w 2007 r. w sprawach prowadzonych przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dotyczących płatności bezpośrednich oraz środków finansowych w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich wprowadzono nowe rozwiązania proceduralne poprzez wyłączenie lub zmodyfikowanie wybranych przepisów oraz zasad ogólnych procedury administracyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, iż powyższy zabieg legislacyjny miał na celu uproszczenie prowadzonych

w tych sprawach postępowań administracyjnych, a w konsekwencji ułatwienie

i usprawnienie realizacji przez organy nałożonych na nie zadań jak również znaczną aktywizację w postępowaniu podmiotów ubiegających się o przyznanie pomocy.

W myśl art. 21 ust. 2 ww. ustawy, w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organy ARiMR:

1) stoją na straży praworządności,

2) są zobowiązane w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy,

3) udzielają stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania,

4) zapewniają stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, przepisu art. 81 Kpa nie stosuje się.

Nadto w myśl art. 21 ust. 3 ww. ustawy, strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Pewnej modyfikacji doznała zatem wyrażona w art. 7 Kpa zasada tzw. "prawdy obiektywnej", co nie oznacza, iż jej działanie wyłączono. Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady na gruncie postępowania dowodowego stanowi przepis art. 77 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W ocenie Sądu, doszło zatem do modyfikacji (ograniczenia) zasady oficjalności postępowania dowodowego, poprzez ograniczenie obowiązku organów ARiMR do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zarówno przeprowadzanego przez organ z urzędu, jak i przedstawionego przez strony postępowania. Strony natomiast winny występować z inicjatywą dowodową celem udowodnienia faktów, z których wywodzą skutki prawne. Jednocześnie "wyłączenie" obowiązku organów wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, nie zwalnia ich z obowiązku podejmowania wszelkich kroków niezbędnych w okolicznościach danej sprawy do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W konsekwencji analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, iż przebieg postępowania w sprawie przyznania przedmiotowych płatności w dużym stopniu uzależniony jest obecnie od aktywności stron w zakresie składania wyjaśnień, przedstawiania dowodów, żądania zapewnienia udziału w postępowaniu oraz pouczeń.

Strony nie mogą już oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie czynności zmierzające do zebrania dowodów niezbędnych do dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Jednocześnie jednak strona ma prawo domagać się i oczekiwać, iż wszystkie jej wyjaśnienia, wnioski dowodowe i żądania, zgłaszane w celu udowodnienia określonych faktów, z których wywodzi skutki prawne, zostaną przez organy ARiMR rozpoznane zgodnie z wymogami procesowymi, a następnie wyczerpująco i wnikliwie rozpatrzone (art. 21 ust. 2 pkt 2, 4 i ust. 3 ww. ustawy w związku z art. 6 i 7 Kpa).

Istotnego ograniczenia w tym postępowaniu doznała również ogólna zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (tylko na żądanie strony)

i związana z nią zasada wysłuchania. Nie stosuje się bowiem art. 81 k.p.a., w myśl którego okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeśli strona miała możność wypowiedzenia się co do prowadzonych dowodów.

W tym miejscu podkreślenia jednak wymaga, iż powyższe regulacje o charakterze szczególnym, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, a nade wszystko niedopuszczalne jest prowadzenie przez organy ARiMR postępowania i załatwienie indywidualnej sprawy administracyjnej obywatela z naruszeniem naczelnych i ogólnych zasad postępowania administracyjnego w demokratycznym państwie. Ustawodawca nie wprowadził w szczególności żadnych ograniczeń odnoście stosowania zasad legalności, praworządności oraz wynikającej z art. 8 Kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, z których wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Brak zaufania obywateli do organów Państwa jest z reguły skutkiem naruszenia prawa przez organy państwowe, zwłaszcza zaś niektórych wartości w nim wyrażonych, jak równość i sprawiedliwość.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyższych zasad ogólnych postępowania i przepisów dotyczących udziału strony w przeprowadzonym postępowaniu, w szczególności w postępowaniu dowodowym, a nadto przepisu art. 107 § 1 oraz § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż zasadnicze dowody, na których organy oparły swe rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania skarżącej płatności ONW w przedmiotowej sprawie stanowią wniosek K.M. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2008, wyniki kontroli administracyjnej oraz raport z kontroli (metodą inspekcji terenowej) przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącej w dniach [...] grudnia 2008 r. przez inspektorów regionalnego Biura Kontroli na Miejscu –. Uzasadniając sposób przeprowadzenia w sprawie kontroli na miejscu,

a ściślej przyczyny niepowiadomienia o niej strony, organ drugiej instancji ograniczył się do wskazania treści przepisu art. 23a ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz.U.UE.L nr 141, str. 18), który stanowi iż kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zawiadomienie o kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. (...) Ponadto jeżeli ustawodawstwo danych aktów prawnych i norm dotyczących zasad współzależności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady współzależności. W żaden sposób jednak organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej i jej pełnomocnika dotyczących przyczyn niepowiadomienia rolnika o kontroli w przedmiotowej sprawie.

Z analizy treści powyższej normy wynika iż swobodnemu uznaniu organu prowadzącego postępowanie pozostawiono decydowanie o zawiadomieniu bądź nie rolnika o konkretnej kontroli na miejscu, jak i o ewentualnej długości okresu wyprzedzenia. Nie oznacza to jednak, że działanie organu w tym zakresie może być zupełnie dowolne. bowiem przepisy ww. rozporządzenia wskazują kierunki wykładni normy art. 23a ust. 1 zd. 1. W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż cytowany przepis umieszczony jest w tytule III rozporządzenia "Kontrole", rozdziale "Wspólne przepisy", w którym unormowano zasady ogólne kontroli. Zgodnie z przepisem art. 23 ust. 1 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Nadto nie bez znaczenia dla prawidłowej wykładni normy zawartej w art. 23a ust. 1 ww. rozporządzenia pozostają reguły wykładni historycznej i celowościowej Przepis art. 23a rozporządzenia nr 796/2004 został bowiem dodany na mocy art. 1 pkt 6 rozporządzenia Komisji nr 1550/2007 z dnia 20 grudnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie nr 796/2004 (Dz.U.UE.L. Nr 337 poz. 79) z dniem 24 grudnia 2007 r., a jednocześnie skreślono dotychczasowy art. 25 (art. 1 pkt 7 rozporządzenia zmieniającego), który w ust. 1 stanowił, że kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli, można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków.

Porównanie powyższych regulacji jednoznacznie wskazuje, iż celem prawodawcy wspólnotowego było odejście od zasady zgodnie z którą kontrole na miejscu są niezapowiadane, na rzecz zasady zapowiadania kontroli z odpowiednim do okoliczności danej sprawy i celu kontroli, ściśle ograniczonym do koniecznego minimum wyprzedzeniem, o ile nie zagraża to celowi kontroli. Powyższy cel dokonanej zmiany przepisów potwierdza treść preambuły rozporządzenia nr 1550/2007, w szczególności pkt 6, gdzie wskazano, iż "w związku z wprowadzeniem systemu płatności jednolitych oraz oddzieleniem płatności obszarowej od produkcji nie ma potrzeby, aby kontrole na miejscu w odniesieniu do tych płatności pozostawały niezapowiedziane we wszystkich przypadkach. Należy ponadto wyjaśnić przypadki, kiedy kontrole na miejscu dotyczące zasady współzależności muszą być niezapowiedziane, w szczególności aby uniknąć ukrywania faktu nieprzestrzegania zasad lub występowania nieprawidłowości."

W konsekwencji, w ocenie Sądu, w uzasadnieniu każdej decyzji wydanej po przeprowadzeniu niezapowiedzianej kontroli na miejscu, kwestionowanej przez stronę, organ ARiMR winien wyjaśnić konkretne przyczyny niezawiadomienia strony o przeprowadzeniu kontroli, w szczególności te dla których uznał, iż w okolicznościach danej sprawy zagrażałoby to celowi kontroli.

Wyjaśnień takich nie zawierają uzasadnienia decyzji organów obu instancji, dlatego też Sąd nie może ocenić, czy zaistniały okoliczności uzasadniające zaniechanie zawiadomienia skarżącej o kontroli na miejscu. Pośrednio wpływa to na ocenę zasadności zarzutów strony skarżącej dotyczących wadliwości i nierzetelności przeprowadzonych w trakcie kontroli pomiarów z uwagi na nieumożliwienie udziału w niej rolnika lub jego przedstawiciela, mimo jego obecności na terenie kontrolowanego gospodarstwa rolnego.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy doszło już do przeprowadzenia kontroli na miejscu bez zawiadomienia rolnika i jego udziału, a rolnik po doręczeniu mu raportu z kontroli zgłasza umotywowane zastrzeżenia do wyników i wiarygodności kontroli oraz zgłasza żądanie ponowienia kontroli z jego udziałem, organ winien zastosować regułę wynikającą z przepisu art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (...) i umożliwić stronie rzeczywisty czynny udział w każdym stadium postępowania w sprawie dotyczącej przyznania pomocy.

Po otrzymaniu raportu z kontroli K.M. wielokrotnie zgłaszała zastrzeżenia co do prawidłowości przeprowadzenia pomiarów oraz niezakwalifikowania powierzchni łąk, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej (skoszone raz w lipcu - pismo z [...] stycznia 2009 r. wraz z załącznikami w postaci wypisu z rejestru gruntów, mapy lokalizującej grunty z wypisu, mapy ukazującej, które części nieużytków strona "zamieniła" na łąki i użytki zielone). Nadto z notatki służbowej z dnia [...] stycznia 2009 r. sporządzonej na okoliczność wizytacji w gospodarstwie skarżącej dokonanej przez Kierownika i pracowników Biura Powiatowego ARiMR wynika fakt ustnego kwestionowania przez skarżącą prawidłowości pomiarów dokonanych w trakcie kontroli na miejscu (w zakresie wybiórczości pomiaru uprawianego areału oraz błędnej klasyfikacji stwierdzonych nieużytków). Treść tej notatki z czynności dokonanej przez organ jednoznacznie wskazuje również, że wątpliwość wizytujących "budzi niewielka uprawa trawy położona na działce ewidencyjnej nr [...], która w trakcie kontroli na miejscu została pominięta, a która według pracowników BP powinna zostać zakwalifikowana do płatności bezpośrednich (uprawa o powierzchni około 0,70 ha)". Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż organ prowadzący postępowanie powziął wątpliwość na tyle istotną, iż zwrócił się do Biura Kontroli na Miejscu o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu działek ewidencyjnych [...], a jednocześnie poinformował skarżącą, iż w sprawie konieczne jest przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu (pismo z [...] lutego 2009 r.).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR poinformował, iż po analizie dokumentacji oraz nałożeniu śladu GPS na mapę ewidencyjną biuro kontroli podtrzymało wyniki kontroli na miejscu, zatem brak jest podstaw do przeprowadzenia ponownej kontroli. Jednocześnie wskazał, iż raport z kontroli jest jednym z elementów, na podstawie którego, Kierownik BP podejmuje decyzję w sprawie złożonego przez stronę wniosku o przyznanie pomocy, a powyższe nie wyklucza przeprowadzenia przez organ administracyjny innych dowodów zgodnie z art. 75 oraz art. 77 Kpa. Należy stwierdzić, iż z akt sprawy, a w szczególności uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie wynika, iżby przeprowadził on inne dowody, bądź tez dokonał wszechstronnej oceny dowodu w postaci raportu z kontroli, w kontekście zgłoszonych przez stronę zarzutów, dowodów oraz własnych ustaleń poczynionych w trakcie wizytacji na spornych działkach.

Wśród zarzutów odwołania strona także kwestionowała prawidłowość pomiarów powierzchni działki rolnej i istotnych rozbieżności z powierzchnią, na której prowadziła działalność rolniczą, skarżąca ponownie zgłosiła wniosek o dokonanie pomiaru powierzchni uprawianej według stanu faktycznego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie budzi wątpliwości, iż organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji oparły istotne dla sprawy ustalenia faktyczne wyłącznie na ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonej metodą inspekcji terenowej w dniach [...] grudnia 2008 r., a jednocześnie żądanie skarżącej zgłoszone kilkukrotnie w trybie art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, zostało w niniejszej sprawie zignorowane najpierw przez organ pierwszej instancji, a następnie przez organ odwoławczy.

W sytuacji gdy strona konsekwentnie kwestionowała dokładność dokonanego w trakcie inspekcji terenowej pomiaru, a w szczególności nieobjęcie pomiarem pewnego obszaru łąki, którą utrzymywała w dobrej kulturze rolnej i wątpliwości w tym zakresie powziął również organ w trakcie wizytacji na spornej działce rolnej, należało przeprowadzić zgodnie z wnioskiem strony ponowny pomiar powierzchni działki rolnej na działkach ewidencyjnych nr [...], z udziałem rolnika lub jego przedstawiciela w taki sposób, aby mógł on osobiście nadzorować i zgłaszać uwagi co do terenów objętych pomiarem i ustaleń co do zachowania norm na poszczególnych częściach działki rolnej.

Podkreślenia wymaga, iż zaskarżoną decyzją utrzymano w mocy decyzję o odmowie przyznania pomocy do wnioskowanej działki rolnej z jednoczesnym wykluczeniem z otrzymania pomocy do wysokości kwoty odpowiadającej różnicy między zadeklarowanym obszarem i obszarem zatwierdzonym, przy czym kwota wynikająca z wykluczeń 1473,12 zł podlega odliczeniu od płatności pomocowych w ramach wszystkich działań wsparcia ustanowionych na mocy rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 lub rozporządzenia 1782/2003, do których beneficjent jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono rozbieżność (art. 16 ust. 3 i ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich – DZ.U.UE.L. nr 368, poz. 74 z późn.zm.). Oznacza to, iż w przypadku gdy organ stwierdził tak dużą rozbieżność pomiędzy powierzchnia zgłoszoną a ustaloną w wyniku kontroli, a prawidłowość ustalenia powierzchni stwierdzonej jest kwestionowana przez stronę, wymierne znaczenie dla strony może mieć nie tylko doprowadzenie do zweryfikowania ustaleń organu, które miałoby doprowadzić do przyznania płatności, ale nawet takie, które skutkować może zmniejszeniem wysokości kwoty wynikającej z wykluczeń na lata następne. W ocenie Sądu, zaniechanie przeprowadzenia przez organ dowodu umożliwiającego weryfikację dokonanych bez udziału strony pomiarów, może mieć zatem istotny dla strony wpływ na wynik sprawy. Postępowanie administracyjne przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ pierwszej instancji nie doprowadziło do wyczerpującego zrekonstruowania stanu faktycznego. Pomimo obowiązku wynikającego z art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie rozważono wszystkich faktów i dowodów, które mogą mieć znaczenie dla okoliczności sprawy, nie wyjaśniono okoliczności spornych.

Organ nie ustalił w wystarczającym stopniu jakim konkretnie wymogom nie odpowiada zakwestionowana w trakcie kontroli na miejscu znaczna część powierzchni działki rolnej A, i z jakich konkretnie przyczyn nie została zakwalifikowana do przyznania pomocy część wnioskowanej działki o powierzchni 5,58 ha. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie ogólnikowo podał, iż na działce rolnej A znajdowały się tereny niekwalifikujące się do płatności ONW takie jak: zadrzewienia, zakrzewienia, grunty pod wodami, a więc tereny na których nie była prowadzona produkcja rolnicza. Powołując się na analizę materiału fotograficznego wykonanego podczas kontroli na miejscu (zdjęcia 1-26) organ uznał, iż tereny te nie kwalifikują się do przyznania płatności obszarowej, albowiem nie spełniają warunków określonych w art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego oraz § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie minimalnych norm (Dz.U. Nr 44, poz. 266). Podkreślenia wymaga, iż organ nie wskazał jakich konkretnie wymagań jaki obszar zakwestionowany (uwidoczniony na konkretnym zdjęciu) nie spełnia, tzn. która z norm konkretnie i dlaczego została naruszona (np. w zakresie łąk obowiązek wykaszania okrywy roślinnej co najmniej raz w roku w terminie do 31 lipca lub wypasania zwierząt w okresie wegetacyjnym traw). Organ nie podał czy kwestionuje oświadczenie rolnika, zgodnie z którym cały obszar działki rolnej był wykaszany co najmniej raz, a w części dwukrotnie, czy też powodem stwierdzenia nieprzestrzegania tej normy jest uznanie, że jednokrotne wykaszanie nie jest wystarczającym dla zachowania normy N3. Nadto wskazany przepis § 4 rozporządzenia określa zasadę, iż grunty rolne nie powinny być porośnięte drzewami i krzewami, jednakże obejmuje wyjątki określone w pkt 1-4, zatem dla możliwości odtworzenia rzeczywistych stwierdzonych przez organ niezgodności konieczne byłoby także stwierdzenie, iż na całej wyłączonej przez organ powierzchni nie mają zastosowania powyższe wyjątki, w szczególności określony w § 4 pkt 3 rozporządzenia. Szczegółowych wyjaśnień, czy też oceny zgromadzonego materiału dowodowego, z uwzględnieniem dowodów przedstawionych przez stronę w tym zakresie nie zawiera zaskarżona decyzja.

Wobec powyższego ocena, iż różnica pomiędzy powierzchnią działki rolnej A położonej na działkach ewidencyjnych nr [...] zadeklarowaną przez K.M. we wniosku o przyznanie pomocy ONW (12,8 ha), a powierzchnią uprawnioną do pomocy (zatwierdzoną) wynosi 5,58 ha jest przedwczesna. Organ winien - stosowanie do art. 78 § 1 Kpa - przeprowadzić uprzednio dowody w postaci wnioskowanych przez skarżącą oględzin i ponownych pomiarów działki rolnej z umożliwieniem jej uczestniczenia w tej czynności, a także zeznań świadków (sąsiadów o których mowa w piśmie z [...] stycznia 2009 r.) na okoliczność wykonywania stosownych zabiegów agrarnych (koszenia łąk) na przedmiotowej działce. Dopiero w następstwie przeprowadzenia tych środków dowodowych można będzie ocenić ich wiarygodność na tle całokształtu okoliczności sprawy.

Zgodnie z przepisem art. 75 § 1 Kpa jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty (zarówno urzędowe jak i prywatne), zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż ewentualna odmowa przeprowadzenia dowodu wnioskowanego przez stronę winna przybrać formę postanowienia organu. Jak już wskazano w przedmiotowym postępowaniu ograniczenie obowiązku organów ARiMR wyczerpującego poszukiwania dowodów, nie oznacza ograniczenia wszechstronnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego (zarówno przeprowadzonego z urzędu jak i na wniosek strony), dopiero bowiem na tej podstawie można ustalić prawidłowo stan faktyczny sprawy niezbędny do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. Po myśli przepisu art. 80 Kpa organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego wymaga zaś przeprowadzenia oceny wartości dowodowej każdego dowodu, jak również wskazania, na podstawie jakich dowodów organ poczynił ustalenia faktyczne oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Poczynione ustalenia oraz przeprowadzona ocena materiału dowodowego winna przy tym znajdować pełne odzwierciedlenie w treści decyzji administracyjnej (art. 107 § 3 kpa).

Z kolei art. 78 § 1 i 2 Kpa stanowi, że żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, natomiast organ administracji publicznej może nie uwzględnić powyższego żądania jedynie wówczas, gdy żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany rozpatrzeć taki wniosek dowodowy zgłoszony nawet po zakończeniu toku przeprowadzenia dowodów lub po zamknięciu rozprawy. W wyroku NSA z 21 czerwca 1988 r. (SA/Lu 151/88, ONSA 1988, nr 2, poz. 72) podkreślono, że jeżeli nie występują przesłanki określone w art. 78 § 2 Kpa, organ administracji nie może - przed wydaniem decyzji - odmówić oceny dowodów przedłożonych przez stronę, powołując się na fakt zakończenia postępowania dowodowego. W piśmiennictwie przyjmuje się, że sformułowania z art. 78 § 2 Kpa "jeżeli żądanie dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami" nie należy rozumieć dosłownie jako zakazu uwzględniania żądania strony dotyczącego dopuszczenia dowodu na obalenie tezy - zdaniem organu - już udowodnionej (wyjaśnionej). Oznaczałoby to, że strona będąca w zwłoce nie może dowodzić swojej tezy dowodowej, jeżeli zdaniem organu została już udowodniona odmienna teza. Byłaby to bowiem kara za zwłokę, której stosowanie byłoby uzależnione od poglądu organu na dotychczasowy wynik postępowania dowodowego (v: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Zakamycze 2005, s. 504). W wyroku NSA z 15 grudnia 1995 r. (SA/Lu 507/95 niepubl.) zaznaczono, że przedmiotem dowodu musi być okoliczność mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy (art. 78 § 1 Kpa), a więc dotycząca przedmiotu sprawy i mająca znaczenie prawne dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli dowody, których przeprowadzenia strona się domaga mają znaczenie dla sprawy, to nawet spóźnione żądanie nie powinno być oddalone (art. 78 § 2 Kpa).

Zważyć przyjdzie, iż na gruncie niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia tezy (którą zdaje się formułować Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę), aby raport kontroli spornej działki z [...].12.2008 r. oraz zdjęcia wykonane na tejże działce posiadały taką moc dowodową, która uzasadniałaby pominięcie przeciwdowodów wskazywanych przez skarżącego.

Ocena w tym zakresie może być dokonana dopiero po przeprowadzeniu wnioskowanych dowodów na tle całego, niewadliwie zebranego materiału dowodowego.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż z podanych wyżej przyczyn uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprzekonywujące i odbiega w sposób istotny od zasad ogólnych postępowania administracyjnego, przede wszystkim zasady - obowiązku wyjaśniania przesłanek zasadności rozstrzygnięcia oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa i podnoszenia ich świadomości i kultury prawnej, co w efekcie przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej decyzji.

Nie wystarczy, aby organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, ogólnikowo iż ustalił określonej wysokości różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowana we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, ale koniecznym jest również wnikliwe i dokładne oraz przekonywujące wyjaśnienie dlaczego określony obszar wnioskowany przez producenta uznał za niespełniający warunków do przyznania określonego rodzaju pomocy. Organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by z decyzji i jej uzasadnienia wynikało jasno, dlaczego podjęto takie, a nie inne rozstrzygnięcie, zwłaszcza w sytuacji gdy, chociażby tylko w ocenie subiektywnej strony nieuwzględniono jej żądania w ogóle, bądź jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie dodatkowo nałożono sankcje finansowe skutkujące potrąceniami z pomocy należnej według wniosków składanych w latach następnych. W tej sytuacji organy winny przekonać skarżącą w uzasadnieniu swojej decyzji, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a przyczyną rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony były istotne powody (zob. m.in. wyrok SN z 16 lutego 1994 roku, sygn. III ARN 2/94 oraz WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2006 roku, sygn. VII SA/Wa 997/06). Chodzi więc o to, by adresat decyzji był w przekonaniu, że decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Sąd stoi na stanowisku, iż uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej stanowi jej element niezbędny, istotny z punktu widzenia zakresu zastosowania wielu norm prawnych, a co za tym idzie posiada ogromne znaczenie dla oceny praworządności działania administracji publicznej.

Wobec wskazanych powyżej istotnych uchybień, kontrola prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego stała się niemożliwa. Nie jest powinnością Sądu, aby wyręczać organy administracji własną oceną materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i na jej podstawie orzekać w sprawie, nie mając oparcia w analizie całości materiału, dokonanej przez organ odwoławczy. Powyższe braki powodowały, że ustalenie co do powierzchni działki rolnej musi być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie cechuje arbitralność, co z kolei powoduje, iż rozstrzygnięcie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ nie przekonuje zarówno Sądu jak i strony postępowania o prawidłowości wydanej w jej sprawie decyzji.

Na podstawie analizy przedłożonych Sądowi akt sprawy, w szczególności treści decyzji organów Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa należy stwierdzić jednoznacznie, iż organy te nie dokonały, w niezbędnym w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zakresie, oceny powyżej wskazanych przesłanek przyznania skarżącej dopłat ONW do spornej działki rolnej. W ocenie Sądu, niedostateczne ustalenie stanu faktycznego sprawy uniemożliwia wyjaśnienie istotnych dla jej rozstrzygnięcia wątpliwości, a w konsekwencji czyni przedwczesnymi dowolne

i nieuzasadnione stwierdzenia organów zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji,

w zakresie wykluczenia rolnika z płatności ONW w roku 2008, z określonymi wykluczeniami skutkującymi potrąceniami kwot przyznanych na podstawie wniosków składanych w następnych latach kalendarzowych.

Ze względu na powyższe okoliczności Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wobec czego należało orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 200 i art. 152 ww. ustawy orzeczono o kosztach sądowych i wykonalności zaskarżonych decyzji.

W toku ponownego postępowania, organ odwoławczy kierując się powyższymi wskazaniami uzupełni postępowanie dowodowe i stosownie do treści zgromadzonych dowodów wyda ponowną decyzję, wyczerpująco motywując swe rozstrzygnięcie.