Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2034/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant ref. staż. Filip Rutkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. S. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących I. S. i Z. S. solidarnie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (dalej: "SKO") na podstawie art. art. 1, 2, 18 ust. 1 i 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.) oraz art. 104 i art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej: "K.p.a.", po rozpoznaniu odwołania L. G. od decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy na rzecz Z. S. na działce nr geod. [...] obręb [...] oraz w liniach rozgraniczających ul. [...] (na części działki nr geod. [...] obręb [...]) w S. dla: budowy dwóch zespołów budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej (8 szt.), budowy garażu podziemnego, budowy zjazdu z ul. [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawiał się następująco.

W dniu [...] września 2010 r. zostało wszczęte postępowanie na wniosek inwestora Z. S. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Decyzją z dnia [..] listopada 2011 r. Prezydent Miasta S. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Wskazane wyżej decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 699/11. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na uchybienia przy określeniu górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki oraz wielkości powierzchni nowej zabudowy stosunku do powierzchni terenu inwestycji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r., uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Następnie Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy. Rozstrzygniecie to zostało uchylone przez SKO decyzją z dnia [...] października 2012 r. i sprawa została ponownie przekazania do rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Po kolejnym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji wydał decyzję z [...] stycznia 2013 r., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy, która został uchylona przez SKO decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezydent Miasta S. wydał decyzję z dnia [...] maja 2013 r., którą ustalił warunki zabudowy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. SKO uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że jest związane wytycznymi zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 699/11. Zaakcentowano, że Sąd, uchylając ww. wyrokiem wcześniejszą decyzję SKO i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S., wskazał na konieczność ponownego szczegółowego zbadania kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oraz w przypadku ponownego ustalenia warunków zabudowy, należytego uargumentowania przyjętych wartości.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, SKO podniosło, że wyznaczenie wysokości nowej zabudowy do 9,5 m nastąpiło w trybie, o którym mowa w § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 64, poz. 1588), zwanego dalej; "rozporządzeniem". Tryb ten stanowi odstępstwo od trybów podstawowych, o których mowa w § 7 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia. Zastosowanie trybu szczególnego wymaga wykazania przez organ, że w sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające odstępstwo od trybów podstawowych i że odstępstwo to nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru analizowanego. Tryb ten można zastosować po przeprowadzeniu przez organ szczegółowej analizy wysokości zabudowy występującej na tym obszarze.

W ocenie organu odwoławczego, warunki te zostały spełnione, bowiem analiza oraz treść decyzji daje wyobrażenia o przedziale, w jakim mieści się wysokość poszczególnych budynków, znajdujących się w obszarze analizowanym oraz o najczęściej występującej wysokości zabudowy, organ winien ją natomiast uzupełnić jeszcze o średnią wysokość zabudowy.

SKO wskazało, że w dalszym ciągu dochodzi do uchybień przy ustalaniu powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, którą to wielkość wyznacza się w sposób ustalony w § 5 rozporządzenia. SKO wskazało, że w rozpatrywanej sprawie parametr ten ustalono na 0,53 w sytuacji, gdy średni wskaźnik powierzchni na obszarze analizowanym wynosi 0,23, motywując, że powyższe ustalenie nawiązuje do wskaźników zabudowy dla niektórych działek z obszaru analizy zabudowanych budynkami mieszkalnymi i garażowymi.

SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji w tym miejscu przytoczył wyłącznie najwyższe wskaźniki zabudowy, zaś zdecydowana większość z nich jest dużo niższa. Ponadto organ nie wyliczył średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego obszaru. SKO podniosło, że Prezydent Miasta S., podając najwyższe wskaźniki zabudowy, nie wskazał, w jakiej odległości znajdują się te działki od działki, na której planowana jest inwestycja, nadto organ nie uzasadnił w sposób wystarczający, znacznego rozszerzenia analizowanego obszaru o wiele ulic. Organ odwoławczy stwierdził, że wadliwy sposób wyznaczenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji, a zatem istotnych parametrów tej inwestycji, jak również rozszerzenie analizowanego obszaru, bez należytego uzasadnienia, stanowi obligatoryjną podstawę do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego. SKO wskazało, że usunięcie wskazanych uchybień wymaga ponownego przeprowadzenia w stosownym zakresie analizy stanu zagospodarowania obszaru analizowanego.

W ocenie organu odwoławczego nie jest argumentem, który pozwala na odstąpienie od zasady ustalenia wskaźnika na poziomie wartości średniej to, że ustalenie wskaźnika na poziomie 0,53 uwzględnia założenia wniosku inwestora.

Ponadto organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, dotyczących przesunięcia linii zabudowy dla budowy garażu podziemnego do odległości 8 metrów, stwierdził, że w tym zakresie organ pierwszej instancji ogólnikowo uzasadnił tę część swojego rozstrzygnięcia, tj. lakonicznie nadmienił, że przy ul [...], na działce nr [..], istnieje budynek gospodarczy o linii zabudowy ok. 6,6 m od krawędzi jezdni tej ulicy. Organ odwoławczy zarzucił organowi pierwszej instancji, że ten ograniczył się jedynie do wymienienia jednej z działek, nie wspomniał zaś, jak przedmiotowa linia zabudowy kształtuje się na innych działkach przy tej samej ulicy. Zdaniem organu drugiej instancji, decyzja organu pierwszej instancji również w tym zakresie wymaga należytego i wyczerpującego uzasadnienia.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. wnieśli I. S. i Z. S. (dalej jako: "skarżący").

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego oraz materialnego, tj:

-art. art. 138 § 2 K.p.a., poprzez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy obligowała organ odwoławczy do wydania orzeczenia co do istoty sprawy; podniesiono, że organ odwoławczy zobowiązany jest do wykazania, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienia postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a., czego SKO w rozpatrywanej sprawie nie uczyniło,

- art. 15 K.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, w tym poprzez nieprzeprowadzenie ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy, co doprowadziło do naruszenia zasady dwuinstancyjności,

- art. 12 K.p.a. poprzez pozbawienie strony prawa do szybkiego załatwienia sprawy,

- art. 6 i art. 8 K.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), dalej jako: "ustawy o p.z.p." w związku z § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez jego niezastosowanie i art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o p.z.p., poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organu odwoławczego, o nieprawidłowości ustalenia przez Prezydenta Miasta S. w decyzji o warunkach zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy o wielkości 0,53. Wskazano, że wbrew twierdzeniom SKO, organ pierwszej instancji ustalił średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wskazanego obszaru (0,22). Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że przy ustaleniu wskaźnika zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odstąpiono od zastosowania wskaźnika średniego, gdyż jego uwzględnienie uniemożliwiałoby realizację okresowego we wniosku rodzaju inwestycji. Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że ustalony wskaźnik (0,53) nawiązuje do wskaźników zabudowy działek z obszaru analizy: nr geod. [...], [...],[...]; nr geod. [...] – 0,53; nr geod. [...] – 0,55.

Ponadto skarżący stwierdzili, że nieuzasadniony jest zarzut stawiany przez organ drugiej instancji o rozszerzeniu analizowanego obszaru o wiele ulic. Ich zdaniem, obszar ten został wyznaczony zgodnie z dyspozycją § 3 ust. 2 rozporządzenia.

W ocenie skarżących, nawet jeśli omawiane ustalenia zostały podjęte wadliwie przez organ pierwszej instancji, to i tak brak było podstaw do wydania decyzji kasatoryjnej.

SKO w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumenty powołane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwana dalej w skrócie: "P.p.s.a.", zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie) lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Zaskarżona decyzja wskazuje jako podstawę procesową art. 138 § 2 kpa, stosownie do którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślić trzeba, że badanie, czy SKO prawidłowo zastosowało ten przepis, musi uwzględniać treść art. 15 kpa statuującego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

W myśl art. 15 K.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Powyższe rodzi taki skutek, że wydanie decyzji przez każdy z organów administracji publicznej musi być poprzedzone samodzielnym przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, ustalenia stanu faktycznego, wykładnią przepisów prawa. Sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta przez organ pierwszej instancji podlega, w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Niezbędnym wymogiem merytorycznego orzekania przez organ drugiej instancji jest dostateczne i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 listopada 1992 r. sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95).

Po raz drugi rozpatrując sprawę, organ odwoławczy zobowiązany jest oczywiście uwzględnić zasady wynikające z przepisów art. 7 i 8 kpa, oraz z przepisów Rozdziału 4, regulujących zasady prowadzenia postępowania dowodowego, oraz oceny dowodów w sprawie zgromadzonych. Te bowiem przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, czyli jej "załatwienia", o którym mowa w art. 104 kpa.

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, Sąd podzielił stanowisko skarżących, że w tym postępowaniu administracyjnym nie zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa, czyli do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przepis ten stanowi bowiem, że warunkiem dopuszczalności podjęcia takiego rozstrzygnięcia jest łączne wystąpienie dwóch przesłanek, a mianowicie wydania decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz stwierdzenie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Ponadto organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy tej okoliczności nie wykazał.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że SKO częściowo podzieliło stanowisko organu I instancji (nie zakwestionowało ustalenia wysokości nowej zabudowy, wskazując jedynie na konieczności uzupełnienia analizy o wyliczenie średniej wysokości zabudowy, co w ocenie Sądu, nie było uzasadnione, bowiem organ pierwszej instancji dokonał tego wyliczenia i wskazał w uzasadnieniu swojej decyzji średnia wysokość zabudowy – 8 m), natomiast nie zgodził z oceną materiału dowodowego dokonaną przez organ pierwszej instancji, dotyczącą ustalenia powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni nowej inwestycji, znacznego rozszerzenia obszaru analizowanego i przesunięcia linii zabudowy dla budowy garażu podziemnego do odległości 8 m od krawędzi jezdni.

SKO wskazując uchybienia organu pierwszej instancji w zakresie ustalenia wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, stwierdziło, że Prezydent Miasta S. uzasadniając ustalenie omawianego parametru na 0,53 powołał: "wyłącznie najwyższe wskaźniki zabudowy, zaś zdecydowana większość z nich jest dużo niższa. Organ nie wyliczył średniego wskaźnika zabudowy dla analizowanego obszaru".

Zdaniem Sądu, SKO bezzasadnie zarzuciło organowi pierwszej instancji brak wyliczenia średniego wskaźnika zabudowy. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, na str. 3 uzasadnienia, wyraźnie stwierdzono: "(...), przy ustalaniu wskaźnika zabudowy, odstąpiono od zastosowania wskaźnika średniego, występującego w obszarze analizowany, wynoszącego 0,22, gdyż jego uwzględnienie uniemożliwiałoby realizację określonego we wniosku rodzaju inwestycji (...), którego organ nie może modyfikować". Ponadto wymieniono numery czterech działek z obszaru analizy o zbliżonym wskaźniku zabudowy (od. 0,49 do 0,55).

Powyższe wskazuje, że organ pierwszej instancji wyliczy średni wskaźnik zabudowy oraz powołał powody uzasadniające, w jego ocenie, odstąpienie od zastosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia, tj. ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy na podstawie wskaźnika średniego tej wielkości dla obszaru analizowanego. Zatem organ pierwszej instancji ustalił kwestionowany wskaźnik na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, który dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast wniesienie odwołania zobowiązywało SKO do ponownego zbadania tych przesłanek i wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, zaś rozstrzygnięcie kasacyjne byłoby uprawnione tylko po jednoznacznym wykazaniu podstaw do takiego orzeczenia opisanych w art. 138 § 2 kpa. Nie stanowi przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 kpa wadliwa, w ocenie organu odwoławczego, wykładnia przepisów prawa materialnego, przyjęta przez organ pierwszej instancji i wynikająca z niej odmienna ocena stanu faktycznego.

Argumentacja, że organ pierwszej instancji nie wskazał, w jakiej odległości znajdują się wskazane przez organ pierwszej instancji działki od działki, na której planowana jest inwestycja i w niewystarczający sposób uzasadnił rozszerzenie analizowanego obszaru, w ocenie Sądu, nie może być podstawą wydania decyzji kasatoryjnej. Organ odwoławczy nie wskazał przy tym, na braki w materiale dowodowym i to w takim zakresie, że sam nie mógłby ich uzupełnić – a tylko takie okoliczności pozwalają na wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa. Natomiast w ocenie Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie – która była już wielokrotnie badana - pozwoliłby na dokonanie przez organ odwoławczy samodzielnych ustaleń w tym zakresie i rozstrzygniecie omawianej kwestii. W aktach sprawy znajduje się m. in. analiza cech zabudowy działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym w zakresie: wskaźnika zabudowy działek zainwestowanych, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, wysokości głównej kalenicy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, gospodarczych i garażowych (wraz z mapą, na która naniesiono ww. wskaźniki).

Także zarzuty organu odwoławczego w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta S. o ogólnikowym uzasadnieniu przesunięcia linii zabudowy dla budowy garażu podziemnego w odległości 8 metrów od krawędzi jezdni, nie mogły uzasadniać wydania orzeczenia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podniesienie zarzutów co do takiego ustalenia linii zabudowy w odwołaniu, również zobowiązywało organ odwoławczy do samodzielnego rozstrzygnięcia tej kwestii. Organ odwoławczy również w tym zakresie nie powołał się na niedające się wyeliminować w postępowaniu odwoławczym braki w materiale dowodowym. Podstawą uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, nie może być stwierdzenie, że organ pierwszej instancji w sposób ogólnikowy uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Jeżeli materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwala na to, to właśnie organ drugiej instancji, rozstrzygając ponownie sprawę, powinien ten brak naprawić w postępowaniu odwoławczym, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sposób zgodny z wymogami z art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd podzielił stanowisko skarżących, że SKO uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia, bez wykazania podstaw do takiego rozstrzygnięcia procesowego, co stanowiło naruszenie przepisów postępowania (zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego zawartej w art. 15 kpa, art. 138 § 2 kpa, a także przepisów dających organowi odwoławczemu podstawę do uzupełnienia materiału dowodowego – w szczególności art. 136 kpa), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Analiza uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że SKO ograniczyło się do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji, podczas gdy było zobowiązane do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Ponadto należy mieć na uwadze, że sprawa rozpatrywana jest od 2010 r. po raz szósty. W tej sytuacji wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 kpa, mimo, że brak było ku temu podstaw, co wynika z wyżej przedstawionych wywodów, stanowi również naruszenie wskazanych w skardze: art. 12 kpa, poprzez pozbawienie strony prawa do szybkiego załatwienia sprawy, oraz art. 6 i art. 8 kpa, poprzez prowadzenie postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów Państwa, w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie.

W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku, organ odwoławczy orzeknie ponownie w sprawie, przede wszystkim rozpozna odwołanie,

z uwzględnieniem ocen zawartych powyżej, mając na uwadze, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dążenie do ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie jedynie dokonania kontroli organu pierwszej instancji. W związku z powyższymi uchybieniami natury proceduralnej oraz faktem, że sprawa wraca do stadium postępowania administracyjnego i podlegać będzie ponownemu merytorycznemu rozpoznaniu, odnoszenie się do podnoszonych przez skarżącego w toku postępowania oraz w odwołaniu zarzutów materialnopranych pozostałych byłoby przedwczesne i nieuprawnione. Sąd administracyjny nie posiada bowiem kompetencji do zastąpienia organu administracji publicznej w załatwieniu indywidualnej sprawy administracyjnej, kontroluje jedynie zgodność z prawem decyzji wydanej w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.