Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1201/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136, art. 138 par. 2; Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na srodowisko: art. 153 ust. 1, art. 154 ust 1; Ustawa z dnia
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 384/09 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej przy ul. [...] we W. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

II OSK 1201 / 10

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 października 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę [...] Spółki z o. o. w W. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] maja 2009 r., którą to decyzją uchylono decyzję organu I instancji z dnia [...] stycznia 2009 r. i przekazano sprawę, dotyczącą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, temuż organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca o samorządzie powiatowym (tekst jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) Prezydent Wrocławia zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Spółce z o.o. w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej Nr [...] we W. przy ul. [...], działka nr [...], obręb [...], nakazując zachowanie określonych w decyzji warunków zgodnie z treścią art. 19, art. 36 ust. 1, art. 42 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu swej decyzji organ wskazał m.in., że projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej jest:

- zgodny z warunkami ustalonymi w ostatecznej decyzji Prezydenta z dnia [...] maja 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

- projektowaną stację bazową telefonii komórkowej zlokalizowano na terenie działki nr [...] w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji (załącznik do decyzji wyznacza całą działkę, na której można usytuować obiekt),

- projekt budowlany nie podlega sprawdzeniu w zakresie zgodności z wymaganiami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. Nr 25 poz. 150 ze zm.- zwanej dalej Prawem ochrony środowiska), gdyż Wydział Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia pismem z dnia 3 lipca 2008 r. stwierdził, że inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i wydania takiej decyzji,

- projekt zagospodarowania terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia, a także został wykonany i sprawdzony przez osoby do tego uprawnione.

Odnosząc się do zastrzeżeń i protestów stron postępowania, Prezydent Wrocławia wskazał, że zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) organ jest związany ostateczną decyzją lokalizacyjną i ma jedynie obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z jej ustaleniami, co zgodnie z art. 35 Prawa budowlanego wykonał. Żaden przepis prawa nie nakłada na niego obowiązku zaprzestania prowadzenia postępowania w sytuacji wznowienia postępowania w sprawie lokalizacji inwestycji.

Organ stwierdził także, iż decyzja z dnia [...] maja 2007 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana przed wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 158, poz. 1105). Rozporządzenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia tj. z dniem 31 sierpnia 2007 r. Zmiana, zatem ustaleń decyzji wynika wprost z tego rozporządzenia. Nadto Wydział Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia pismem z dnia 3 lipca 2008 r. uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a tym samym uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, gdyż inwestycja ta nie mieści się w katalogu przedsięwzięć objętych § 2 i § 3 rozporządzenia zmieniającego. Podkreślono, że "dla anten sektorowych typu AS02 moc promieniowania izotropowo EIRP wynosi 1456 W, a w zasięgu 70 m od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tych anten, brak jest miejsc dostępnych dla ludzi". Oceny tej dokonano w oparciu o przedstawione materiały m. in. "Analizę kwalifikacyjną do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko" oraz "Analizę rozkładu pól elektromagnetycznych".

Odnosząc się do kolejnych zarzutów, Prezydent Wrocławia podał, że ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227) weszła w życie 15 listopada 2008 r. i od tego dnia jest ustawą obowiązującą. Wskazując na jej art. 153, organ podkreślił, że wniosek w sprawie wpłynął 6 listopada 2008 r., a więc przed wejściem ustawy w życie. Dlatego przedmiotowa sprawa rozpatrywana jest w oparciu o przepisy dotychczasowe ustawy Prawo budowlane, Prawo ochrony środowiska i rozporządzenie określające inwestycje mogące znacząco oddziaływać na środowisko. W związku natomiast z art. 154 ust. 1 ww. ustawy, organ przyznał, że wystąpił w dniu 5 grudnia 2008 r. do inwestora z prośbą o rozważenie możliwości złożenia wniosku o przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwolenie na budowę, jednakże ten pismem z dnia 22 grudnia 2008 r. stwierdził, że "nie widzi konieczności/celowości przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko" w związku z ww. pismem z dnia 3 lipca 2008 r. i art. 59 ust. 1 omawianej ustawy. Ponadto organ wyjaśnił, że w projekcie budowlanym projektant zamieścił opis wpływu stacji bazowej na środowisko.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli E. i M. B., D. i P. M., W. i J. S., G. i R. M.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] maja 2009 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazując na treść art. 5 ust. 1 pkt 9 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego uznał, że organ administracji architektoniczno- budowlanej obowiązany jest do ustalenia obowiązujących przepisów, które mogą wprowadzać ograniczenia w zagospodarowaniu terenu oraz wyznaczyć "teren w otoczeniu obiektu". Zdaniem Wojewody właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu będą stronami tego postępowania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego). Organ wskazał, że odwołanie pochodzi od osób, które są właścicielami nieruchomości gruntowych sąsiadujących z działką, na której planowana jest inwestycja. W toku postępowania przed organem I instancji ustalono, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie zlokalizowane będzie na działce nr [...], [...], obręb [...]. Zgodnie z rysunkiem projektu zagospodarowania terenu obszar oddziaływania inwestycji, który jak należy sądzić z treści projektu budowlanego został wyznaczony dla obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, obejmować będzie również działki nr [...], [...], [...], [...] (część dawnej działki [...]), [...] (część dawnej działki nr [...]),[...]. W projekcie stwierdzono ponadto, że "ludność nie będzie miała fizycznego dostępu do obszaru, dla którego przekroczony jest dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego. Tym samym narażenie ludzi na działanie pól elektromagnetycznych można określić jako <>". Wojewoda Dolnośląski zauważył jednak, że brak określenia na podstawie, jakich danych ustalono wskazany wyżej obszar. Również dane zawarte w projekcie budowlanym są niewystarczające. Jeśli przyjąć, że obszar ten wyznaczony jest poprzez granice obszaru o ponadnormatywnym oddziaływaniu, to organ I instancji powinien dysponować dokumentem, z którego będzie wynikać zasięg ponadnormatywnego oddziaływania pola elektromagnetycznego. Zasadnym byłoby ustalenie takiego obszaru w oparciu o opracowanie pn. "Analiza kwalifikacyjna do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko" lub "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych", które to opracowania zostały sporządzone dla zamierzenia inwestycyjnego.

Organ odwoławczy wskazał następnie, że opis zamierzenia budowlanego i analiza projektu wskazuje, że niedostępność miejsc, w których występować będzie ponadnormatywne promieniowanie elektromagnetyczne wiąże się z wysokością, na jakiej to promieniowanie wystąpi. Istotną kwestią w niniejszym postępowaniu jest zatem ustalenie, czy występowanie pól elektromagnetycznych o wartości ponadnormatywnej stwarza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich. Zagadnieniem kluczowym jest wyjaśnienie pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności". W tym zakresie Wojewoda zacytował treść art. 124 Prawa ochrony środowiska, stwierdzając, że określenie tych miejsc nie może następować na podstawie obecnego stanu zagospodarowania terenów sąsiednich, tym bardziej przy założeniu niezmienności tego zagospodarowania. Określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a wobec jego braku w decyzjach o warunkach zabudowy lub ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie Sądu Najwyższego społeczno- gospodarcze przeznaczenie gruntu nie wyznacza sposobu, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie zgodnie z przepisami prawa i planem zagospodarowania przestrzennego może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać.

Wojewoda stwierdził, iż organ I instancji nie dokonał sprawdzenia, czy dla obszaru oddziaływania inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, chociaż treść decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego z dnia [...] maja 2007 r. nakazuje przyjąć jako prawdopodobne (por. art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), że dla terenu obejmującego nieruchomości sąsiednie w odniesieniu do nieruchomości objętej inwestycją (działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]) nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyłącznie hipotetyczne jest jednak założenie, że ponadnormatywne oddziaływanie planowanego przez inwestora przedsięwzięcia, występujące na terenach działek sąsiednich, będzie obejmowało miejsca niedostępne dla ludności. Zdaniem Wojewody w przypadku braku planu miejscowego, kwestia sposobu zagospodarowania tych terenów- w tym parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu- nie jest przesądzona i miejsca takie nie mogą zostać określone. Powyższe założenie jest przy tym nieuprawnione względem działek, dla których wydane zostały już decyzje o warunkach zabudowy. Fakt ten nie przesądza o ostatecznym stanie zagospodarowania tych działek. Przyjęcie założenia, co do występowania na działkach sąsiednich miejsc niedostępnych dla ludności oznaczałoby, że w określonych odległościach od projektowanych urządzeń nie będzie można rozbudować istniejących domów mieszkalnych ponad określoną w przedmiotowym raporcie wysokość, a w przypadku budowy nowych domów liczyć się trzeba z koniecznością ograniczenia ich wysokości. Stąd też zdaniem organu odwoławczego, skoro dla nieruchomości sąsiednich względem działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym nie zostały określone parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a tym samym nie można określić miejsc niedostępnych dla ludzi, cały ich obszar musi być, w obecnym stanie prawa miejscowego, traktowany jako dostępny dla ludności. W takiej sytuacji, oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia przekraczającego standardy wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 listopada 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymywania tych pól (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) musiałoby zamykać się na obszarze nieruchomości, do której inwestor posiada tytuł prawny. Skoro zaś taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca, organ I instancji zobligowany był do nałożenia na inwestora obowiązku wykazania prawa do dysponowania nieruchomościami (działki nr [...],[...],[...],[...],[...]) na cele budowlane.

Następnie Wojewoda Dolnośląski stwierdził, że przed zakończeniem postępowania błędnie nie rozpatrzono wniosku o zawieszenie postępowania. Natomiast sprawa ewentualnych rozliczeń z tytułu spadku wartości nieruchomości pozostaje poza postępowaniem o pozwolenie na budowę (por. art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Nadto, jak wskazał organ odwoławczy, ze względu na zmianę przepisów w zakresie ochrony środowiska, obecnie nie ma obowiązku dla wymienionej na wstępie inwestycji uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast zapis o konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia nie ma charakteru imperatywnego, lecz informacyjny. Organ lokalizacyjny nie może się, bowiem wypowiadać w sposób władczy o sprawach, które należą do właściwości organu ochrony środowiska.

Skargę na powyższą decyzję wniosła [...] Spółkę z o.o. w W., wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania oraz zarzucając jej naruszenie:

1) art. 124 ust. 2 i art. 144 ust. 2 Prawo ochrony środowiska,

2) błędne ustalenie, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją (tj. działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]) "cały ich obszar musi być w obecnym stanie prawa miejscowego traktowany jako dostępny dla ludności" oraz uznaniu, że występowanie pól elektromagnetycznych o gęstości mocy przekraczającej wartość graniczną w odległości na wysokości powyżej 20 m npt (w tym powyżej 10 m ponad poziomem dachów okolicznych budynków) narusza standardy jakości środowiska,

3) przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez nie wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego i poczynienie ustaleń niezgodnych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, w szczególności z przedłożoną przez wnioskodawcę analizą rozkładu oddziaływania pól elektromagnetycznych oraz pismem Wydziału Środowiska i Rolnictwa z dnia 3 lipca 2008 r.,

4) art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Spółka powinna posiadać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

5) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie przepisu.

W uzasadnieniu swej skargi Spółka zanegowała przede wszystkim sposób rozumienia przez Wojewodę Dolnośląskiego pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" oraz przyjętą ocenę standardów jakości środowiska dla pól elektromagnetycznych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Dolnośląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego pisma procesowe wnieśli G. i R. M., R. I. G., J. H. G., T. G. i A. B. oraz pełnomocnik skarżącej Spółki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając powyższą skargę, za słuszny uznał zarzut dotyczący konieczności wykazania się przez inwestora, zamierzającego wybudować stację bazową telefonii komórkowej, prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do wszystkich nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania tego obiektu, czyli pozostających w zasięgu emisji pól elektromagnetycznych. Takie stanowisko w ocenie Sądu nie znajduje ani uzasadnienia w treści przepisu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, ani potwierdzenia w poglądach judykatury, czy nauki.

Następnie, wskazując na zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego (art. 138 k.p.a.), w tym rozstrzygnięcie kasacyjne, Sąd pierwszej instancji uznał, że organ odwoławczy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie potrzebą wyjaśnienia przez organ I instancji podstawy faktycznej ustaleń co do granic obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji, której zlokalizowanie planowane jest na działce nr [...], [...], obręb [...] we W. Zasadne jest przy tym stwierdzenie Wojewody, że dane dotyczące tej kwestii zawarte w projekcie budowlanym są lakoniczne i niewystarczające, nawet gdyby uznać, że obszar ten odpowiada obszarowi objętemu ponadnormatywnym oddziaływaniem pola elektromagnetycznego. Tak istotna w sprawie okoliczność powinna być ustalona przy wykorzystaniu przynajmniej "Analizy kwalifikacyjnej do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko" lub "Analizy rozkładu pól elektoramagnetycznych", których to opracowań brak w aktach sprawy. Akceptując argumentację przedstawioną przez organ odwoławczy, Sąd wskazał na art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i uznał, że w tym zakresie koniecznym jest przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Ustalenia te są również istotne dla właściwego wyznaczenia miejsc dostępnych dla ludności przy wykorzystaniu definicji zawartej w przepisie art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.

Ponadto zdaniem Sądu prawidłowe jest zastrzeżenie organu odwoławczego dotyczące braku jakichkolwiek ustaleń, co do istnienia dla terenu objętego niniejszym postępowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określa się przeznaczenie terenu, a poprzez to dopuszczalny i postulowany sposób jego zagospodarowania. W ocenie Sądu kryteria dostępności konkretnych miejsc dla ludności należałoby przyjmować z uwzględnieniem wskaźników i parametrów elementów przestrzennych istniejących na danym terenie. Również od wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego ([...] maja 2007r.) do czasu orzekania przez organ I instancji o pozwoleniu na budowę minęły prawie dwa lata i ówczesny brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie oznacza, że nie został on uchwalony. Dopiero, zatem dokonanie prawidłowych ustaleń w ww. zakresie, przy wykorzystaniu dozwolonych prawem środków dowodowych i uwzględnieniu danych teletechnicznych poszczególnych anten sektorowych, w tym przede wszystkim mocy promieniowania izotropowo wyznaczonej wzdłuż osi głównej promieniowania każdej z anten pozwoli w sposób wiarygodny ocenić charakter wpływu zamierzonego przedsięwzięcia na środowisko oraz w sposób obiektywny rozważyć ograniczenia, jakie może stworzyć zamierzona inwestycja w zagospodarowaniu terenów znajdujących się w obszarze jej oddziaływania, a poprzez to w realizowaniu uprawnień wynikających z prawa własności przysługującego innym podmiotom.

Sądu pierwszej instancji wskazał, iż organ I instancji niewłaściwie interpretuje przepisy przejściowe ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła w życie w dniu 15 listopada 2008 r. Przepis art. 154 ust. 1 powołanej ustawy, do którego odsyła przepis art. 153 ust. 1 tej regulacji odnosi się do postępowań wszczętych na podstawie przepisów powoływanej wcześniej ustawy – Prawo ochrony środowiska (tj. ustawy zmienionej w art. 144 ustawy z dnia 3 października 2008 r.) przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy (tj. przed dniem 15 listopada 2008 r.) i niezakończonych decyzją ostateczną z tym, że jeżeli postępowanie to prowadzone było w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego oraz decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych (lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej) i zostało wszczęte przed dniem wejścia w życie omawianej ustawy i niezakończone decyzją ostateczną, to podmiot planujący realizację przedsięwzięcia mógł skorzystać z nowej regulacji i złożyć wniosek o przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Oznacza to zdaniem Sądu, że jeżeli w sprawie o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę wszczętej przed dniem 15 listopada 2008 r. nie było wszczęte postępowanie na podstawie Prawa ochrony środowiska, to zastosowanie do niej mają przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r., a złożenie wniosku o przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko nie jest pozostawione uznaniu czy woli inwestora. W ocenie Sądu podmiot taki powinien złożyć wniosek, o którym mowa w art. 88 ust. 1 wskazywanej ustawy, a właściwy organ powinien odnieść się do niego poprzez podjęcie stosownej czynności orzeczniczej, podlegającej weryfikacji w trybach przyjętych w systemie administracyjnego prawa procesowego. Sąd zwrócił też uwagę na to, że pismo Zastępcy Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia 3 lipca 2008r. informujące o braku podstaw dla przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, na które powołuje się w uzasadnieniu decyzji organ I instancji zostało sporządzone przed dniem 15 listopada 2008 r. Natomiast decyzja tego organu udzielająca pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji została wydana w nowym stanie prawnym tj. po wejściu w życie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest również to, że zgodnie z klauzulą zamieszczoną w pkt 2 b decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, a do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z ustawą Prawo ochrony środowiska. Przepis art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi jednoznacznie o związaniu organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stąd też warunek określony w pkt 2 b decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji mógłby być uznany przez organ właściwy dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę za niewiążący tylko wówczas, gdyby w dacie orzekania o pozwoleniu nie istniała już procedura dokonywania oceny oddziaływania na środowisko. Jeżeli obowiązujące przepisy prawa ją przewidują, to zainteresowany podmiot powinien podjąć działania zmierzające do przeprowadzenia takiej oceny przez właściwy organ i to ten organ jest uprawniony do wypowiedzenia się w odpowiedniej procesowo formie, co do merytorycznej zasadności takiego wniosku i konieczności dokonywania oceny w tym zakresie.

Wskazując na powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że nie uwzględnienie powyższych kwestii przez Wojewodę Dolnośląskiego w argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie pozbawia tej decyzji waloru zgodności z prawem. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Spółka z o.o. w W., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które w każdym z poniższych przypadków z osobna mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że były podstawy, aby skargę uwzględnić, gdyż decyzja Wojewody Dolnośląskiego narusza prawo;

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.- zwanej dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, poprzez jego błędne zastosowanie, skutkujące nieuwzględnieniem skargi, co doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego, mimo naruszenia przez Wojewodę przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 1 § 1 i p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Wojewody Dolnośląskiego wynikającej z błędnego uznania, że Wojewoda jako organ II instancji nie mógł uzupełnić postępowania dowodowego poprzez sprawdzenie, czy dla terenu objętego inwestycją skarżącej został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia obszaru oddziaływania inwestycji i uznania, że tylko organ I instancji mógł poczynić takie ustalenia, w sytuacji, gdy również Wojewoda Dolnośląski jako organ II instancji mógł dokonać samodzielnie ustaleń w wyżej wskazanym zakresie, rozpoznając merytorycznie sprawę w oparciu o materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy;

II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.: naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie: art. 153 ust. 1 i 154 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573) oraz art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z pkt 2b decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego poprzez błędne przyjęcie, że skarżąca zobowiązana była dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznanie merytoryczne skargi kasacyjnej w sytuacji ustalenia przez Sąd, że nie doszło przy wydaniu zaskarżonego wyroku do naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, a także o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała na szczególny i wyjątkowy charakter decyzji z art. 138 § 2 k.p.a., dokonując w tym zakresie szerokiej analizy tej normy w świetle orzecznictwa i poglądów doktryny. Jak podkreśliła, Wojewoda na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego winien był zbadać (lub go w razie konieczności go uzupełnić w trybie art. 136 k.p.a.), jakie są granice obszaru oddziaływania inwestycji skarżącej. Na zlecenie skarżącej zostały sporządzone "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych" oraz "Analiza kwalifikacyjna do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko", a które stanowiły podstawę do zajęcia przez Wydział Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miasta Wrocławia w piśmie z dnia 3 lipca 2008 r. stanowiska, iż planowana inwestycja nie wymaga wydania decyzji środowiskowej. W oparciu o treść przywołanych dokumentów organ II instancji mógł dokonać niezbędnych ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Gdyby zaś organ odwoławczy uznał jednak za konieczne uzupełnienie materiału dowodowego zobligowany był do przeprowadzenia dodatkowych czynności.

Następnie strona skarżąca dokonała analizy pojęcia "miejsc dostępnych dla ludności" w świetle art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska.

Skarżąca wskazała również na zarzut błędnej wykładni art. 153 ust. 1 i 154 ust. 1 "ustawy o ochronie środowiska" oraz § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, która w jej ocenie doprowadziła Sąd do błędnej wykładni art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z pkt 2b decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, poprzez wadliwe przyjęcie, że skarżąca zobowiązana była dołączyć do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. O tym, czy inwestycja skarżącej wymagać będzie wydania decyzji środowiskowej decyduje § 2 i § 3 ww. rozporządzenia. Zgodnie natomiast z dokumentem "Analiza kwalifikacyjna do wykonania raportu o oddziaływaniu na środowisko" inwestycji tej nie można zaliczyć do kategorii z § 2 i § 3. Jak wskazała skarżąca przepisy ww. rozporządzenia winny być brane pod uwagę w pierwszym etapie ustalenia, czy dana inwestycja wymaga sporządzenia decyzji środowiskowej. W przypadku wykazania, że dana inwestycja nie jest inwestycją wymienioną w § 2 lub § 3 ww. rozporządzenia brak podstaw do badania w ogóle kwestii stosowania art. 154 ust. 1 i 153 ust. 1 "ustawy o ochronie środowiska". Istotne jest również to, czy w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę inwestycja mogła być ona zaliczona do inwestycji wymienionych w § 2 lub § 3 rozporządzenia. Skarżąca Spółka podkreśliła także to, iż powyższe rozporządzenie w dalszym ciągu obowiązuje zgodnie z art. 173 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tej sytuacji kwalifikacja przedsięwzięć w zakresie wymogu uzyskania decyzji środowiskowej nie uległa zmianie, a zatem pozostaje aktualne stanowisko wyrażone w piśmie Wydziału Ochrony Środowiska i Rolnictwa z dnia 3 lipca 2008 r. Faktu tego nie zmienia także pkt 2b decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż decyzja ta została wydana w stanie prawnym obowiązującym przed dniem wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W tej sytuacji pkt 2b decyzji lokalizacyjnej Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. uległ dezaktualizacji. Błędne, zatem są wskazania Sądu pierwszej instancji jakoby organ wydający pozwolenie na budowę związany był zgodnie z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ww. pkt 2b decyzji lokalizacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Oceniając w granicach określonych przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a które to uchybienie wynika zdaniem skarżącej Spółki z wadliwego wykonaniu funkcji kontrolnej oraz z błędnego zastosowania tych norm skutkującego nieuwzględnieniem skargi i utrzymaniem przez Sąd pierwszej instancji w mocy kontrolowanej w sprawie decyzji.

Wyjaśnić trzeba, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak stanowi z kolei art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Tak więc, Sąd mógłby naruszyć wskazane wyżej normy tylko wtedy, gdyby pomimo swojej właściwości i spełnienia wszystkich wymogów formalnych, skargi w ogóle nie rozpoznał bądź rozpoznał ją z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium legalności i zastosował środki nie przewidziane ustawą. Skoro wyrok w niniejszej sprawie wydany został na podstawie akt przedmiotowej sprawy, a Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji ocenił jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, to zarzut, że ocena legalności zaskarżonej decyzji była błędna, wobec braku zasadności kolejnych zarzutów kasacji uznać trzeba za pozbawiony zasadności.

Nie można było również w warunkach niniejszej sprawy podzielić zarzutu naruszenia skarżonym wyrokiem art. 1 § 1 i p.u.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.

Zasadnie wprawdzie wskazano w rozpoznawanej skardze kasacyjnej, iż możliwość wydania decyzji kasacyjnej, powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, ograniczona jest przez normę art. 136 k.p.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. Wydanie decyzji kasacyjnej jest jednak konieczne, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Bez wątpienia, a co pomija strona skarżąca, taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Nie można przy tym ograniczyć zakresu postępowania wyjaśniającego jedynie do konieczności sprawdzenia, czy na terenie objętym inwestycją został sporządzony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, czy też do powtórnej analizy już zebranych dokumentów. Organ odwoławczy, a stanowisko to podzielono w skarżonym wyroku, przede wszystkim zakwestionował wyznaczony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym teren oddziaływania inwestycji dla obszaru, dla którego przekroczony został dopuszczalny poziom elektromagnetycznego promieniowania niejonizującego, podkreślając, konieczność odniesienia się do sporządzonych w sprawie przez inwestora analiz, których brak jest w aktach sprawy, czego również zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca. Dopiero to ustalenie pozwoli organom administracji na określenie "miejsc dostępnych dla ludności", które to będą musiały zostać porównane następnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o ile zostanie ustalone obowiązywanie takiego planu. Stąd też prowadzenie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia faktu jego uchwalenia dla terenu objętego przedmiotową inwestycją nie prowadziłoby w żadnym stopniu do sanowania podstawowych wad postępowania przed organem I instancji, skoro nadal nie wyjaśnioną pozostawałaby kluczowa dla tego postępowania kwestia określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Przy czym wyżej przedstawione wady postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji nie były jedynymi uchybieniami, kolejne wady tegoż postępowania, a pominięte w kasacji, zostały wskazane w decyzji organu odwoławczego i w skarżonym wyroku. Z tego też względu, uwzględniając zakres i przedmiot uchybień stwierdzonych w toku postępowania odwoławczego i w istotnym zakresie zasadnie zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji, nie można było przyjąć, aby Wojewoda Dolnośląski jako organ II instancji mógł dokonać samodzielnie ustaleń w wyżej wskazanym zakresie, rozpoznając merytorycznie sprawę, bowiem zebrany w sprawie materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, wbrew odmiennym wywodom skarżącej Spółki, nie upoważniał go do takich działań.

Przechodząc do oceny podstawy skargi kasacyjnej opartej na naruszeniu prawa materialnego, stwierdzić trzeba, iż zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

Należy podzielić pogląd Sądu pierwszej instancji, wskazujący na związanie w sprawie organów punktem 2b decyzji z dnia [...] maja 2007 r. w związku z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie, bowiem do art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym "Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę". Oznacza to, że nie może organ wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby wymogom ustalonym w tej decyzji. Jeżeli zatem tym warunkom inwestor w projekcie budowlanym nie sprosta, to organ administracji architektoniczno- budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1932/08, LEX nr 582864). Zapisy zawarte w decyzji lokalizacyjnej o konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji oraz obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pozostają aktualne i obowiązujące dla inwestora. W sytuacji zmiany stanu prawnego, po wydaniu decyzji lokalizacyjnej, kwestia potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zostać oceniona i zbadana dopiero przez właściwy organ ochrony środowiska w stosownym postępowaniu. Wymóg zawarty w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może sprowadzać się do obowiązku uzyskania decyzji bez podstawy prawnej, ale organ uprawniony do wydania takiej decyzji winien ocenić przedmiot wniosku i stan prawny istniejący w dacie wydawania takiej decyzji. Słusznie zakwestionował także Sąd pierwszej instancji skuteczność powoływania się przez inwestora na pismo Wydziału Środowiska i Rolnictwa Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia 3 lipca 2008 r., bowiem zostało ono sporządzone w innym stanie prawnym. Warto zwrócić też uwagę na to, iż powyższe pismo nie może być przyjęte jako dokument realizujący warunek zawarty w pkt 2b decyzji Prezydenta Wrocławia z dnia [...] maja 2007 r. o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W konsekwencji nie można było dostrzec naruszenia art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z punktem 2b ww. decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego przez Sąd pierwszej instancji we wskazanym w kasacji zakresie. Wbrew opinii strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie przesądził kwestii dotyczącej obowiązku inwestora o dołączeniu do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd w skarżonym wyroku stwierdził bowiem, że "jeżeli obowiązujące przepisy prawa ją przewidują [procedura dokonywania oceny oddziaływania na środowisko], to zainteresowany podmiot powinien podjąć działania zmierzające do przeprowadzenia takiej oceny przez właściwy organ i to ten organ jest uprawniony do wypowiedzenia się w odpowiedniej formie procesowej, co do merytorycznej zasadności takiego wniosku i konieczności dokonywania oceny w tym zakresie". W ocenie, zatem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego obowiązkiem skarżącej było przede wszystkim zwrócenie się do właściwego organu o przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Nie przesądzono natomiast jak wniosek ten ma zostać załatwiony.

Nie jest też usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., gdyż normy te nie były przedmiotem wykładni Sądu pierwszej instancji. Nie można dopatrzeć się naruszenia w skarżonym wyroku art. 154 ust. 1 i art. 155 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W odniesieniu do tych ostatnich przepisów, Sąd pierwszej instancji wskazywał jedynie na możliwość złożenia wniosku o przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, stwierdzając przy tym, iż w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W tym zakresie, skarżąca nie zakwestionowała powyżej oceny Sądu pierwszej instancji.

Zważywszy na przytoczone wyżej okoliczności stwierdzić trzeba, iż w warunkach niniejszej sprawy brak było podstaw upoważniających Sąd pierwszej instancji do przyjęcia, że kontrolowana w sprawie decyzja Wojewody Dolnośląskiego naruszała prawo, a tym samym nie było podstaw do stwierdzenia, iż Sąd wydając wyrok w oparciu o art. 151 p.p.s.a. wadliwie zastosował tą normę prawną.

Z przedstawionych wyżej względów, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdzając wystąpienia przesłanek z art. 183 § 2 p.p.s.a., na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.