Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1361/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 83 par. 3 i art. 86
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska- Ziołek Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski ( spr ) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2019r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z miejsca pobytu stałego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. Wieś W. z dnia [...] lipca 2018 roku [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz P. G. kwotę [...]( czterysta dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...], Wójt Gminy na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej powoływana jako K.p.a.) oraz art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (Dz. U. z 2018 r. poz. 1382, dalej powoływana również jako ustawa) wymeldował P. G. wraz z dziećmi: H. G. i N. G., którzy byli zameldowani w miejscowości B., ul. B. [...], gm. N.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w toku postępowania zostało przeprowadzone postępowanie dowodowe, tj. przesłuchano stronę, przeprowadzono wizję lokalu, który strona wskazała jako spełniający wymogi centrum życiowego, pod ww. adresem przeprowadzono dowód z zeznań świadków R. B. i M. W. W związku tym, że w aktach sprawy znajdują się już zeznania K. S. i D. G. oraz mając na uwadze dowód z zeznań świadków R. B. i M. W. organ uznał za zbędne ponowne przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków K. S. i D. G. z uwagi na to, że zeznania wszystkich świadków są spójne i logiczne, co pozwala na uznanie ich za wiarygodne.

Podstawową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy strona postępowania w miejscu, w którym jest formalnie zameldowana, realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tzn. czy wskazany adres jest centrum życiowym strony i jej małoletnich dzieci.

Zgodnie z art. 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności, obywatel polski, przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego oraz wymeldować się z tego miejsca. Jak wynika z art. 33 cyt. ustawy, obywatel polski dokonuje wymeldowania z dotychczasowego miejsca stałego lub czasowego pobytu przed upływem deklarowanego okresu w formie pisemnej na formularzu w organie gminy właściwym dla dotychczasowego miejsca pobytu, dokonując zameldowania w nowym miejscu pobytu. W przypadku niewykonania wskazanych obowiązków organ gminy jest uprawniony do wydania, z urzędu bądź na wniosek właściwej osoby, decyzji w sprawie wymeldowania osoby, która nie dopełniła obowiązku wymeldowania się, pomimo opuszczenia miejsca stałego lub czasowego.

Zameldowanie na pobyt stały lub czasowy jest wyłączenie zabiegiem ewidencyjnym, służącym potwierdzeniu okoliczności pobytu osoby w miejscu, w którym się zameldowała (art. 28 ust. 4 ustawy). Natomiast art. 25 ust. 1 ustawy zawiera definicję ustawową pobytu stałego. Zgodnie z tym przepisem, pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Jak wynika z utrwalonej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, przyjmuje się, że miejscem stałego pobytu danej osoby jest miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, a w szczególności: mieszka, nocuje, przygotowuje i spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, przyjmuje i nadaje korespondencję, utrzymuje kontakty z sąsiadami, chociażby okazjonalne itd.

Przechodząc do oceny stanu faktycznego w kontekście przeprowadzonych dowodów w niniejszym postępowaniu organ stwierdził, że w jego trakcie nie zostały potwierdzone przesłanki w zakresie zameldowania strony wraz z dziećmi pod przedmiotowym adresem. Jak wynika z przesłuchania strony, zeznań świadków oraz oględzin lokalu, strona nie ma swojego centrum życiowego pod ww. adresem.

W związku z powyższym organ uznał, ze dalsze prowadzenie postępowania dowodowego jest zbędne, ponieważ dotychczas zgromadzone dowody były w pełni wystarczające dla wyjaśnienia sprawy, a strona nie zgłosiła żadnych nowych wniosków dowodowych.

Od ww. decyzji odwołanie złożyła P. G. Zaskarżonej decyzji odwołująca się zarzuciła naruszenie przepisów procesowych, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 78 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu z zeznań dwóch świadków, pomimo że dowody te miały znaczenie w sprawie, oraz art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów w postaci przesłuchania strony i przyjęcie, że nie ma ona swojego centrum życiowego w miejscu stałego zameldowania. Odwołująca się zarzuciła także naruszenie art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji o wymeldowaniu pomimo braku przesłanek do wydania tej decyzji.

W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że charakter wykonywanej przez nią pracy sprawia, że większość dnia spędza w miejscu stałego zameldowania, tam odbiera korespondencję, spożywa posiłki, a nawet przyjmuje odwiedziny znajomych. Jednocześnie w miejscu tym można ją najczęściej spotkać. W konsekwencji, omawiane miejsce stanowi centrum jej spraw życiowych.

Decyzją z dnia [...] września 2018 r., znak [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 35 ustawy o ewidencji ludności utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że istotą postępowania administracyjnego w sprawie wymeldowania z miejsca pobytu stałego nie jest ustalenie, czy dana osoba uprzednio zamieszkiwała w tym miejscu z zamiarem dalszego pobytu, a także czy z różnych powodów osoba ta nie chce definitywnie zerwać więzi z konkretnym lokalem i ma zamiar w przyszłości w nim zamieszkać bądź zachować inne uprawnienia. Nie jest też przedmiotem zainteresowania organu w postępowaniu o wymeldowanie ustalanie przyczyn opuszczenia lokalu i ich ocena oraz analiza wzajemnych relacji pomiędzy stronami. Dla oceny przesłanki wymeldowania z miejsca pobytu stałego na podstawie art. 35 ustawy o ewidencji ludności doniosłość prawną ma wyłącznie okoliczność faktyczna polegająca na stwierdzeniu, czy opuszczenie przez odwołującą się wraz z małoletnimi dziećmi miejsca pobytu stałego nastąpiło rzeczywiście i bez wykonania obowiązku meldunkowego.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności: 1) pisma właściwej jednostki Policji z [...].11.2017 r. oraz dokumentacji zdjęciowej sporządzonej podczas oględzin przedmiotowego lokalu, 2) oględzin lokalu (notatka z [...].06.2018 r.), 3) zeznań przesłuchanych w charakterze świadków – R. B. - pracownika (prawdopodobnie osoba ta, jako księgowa, zatrudniona jest w przedsiębiorstwie P. sp. z o.o. pod podanym adresem) oraz M. W. - podmiot prowadzący działalność gospodarczą i wynajmujący lokal od ww. spółki, a także 4) wyjaśnień strony postępowania (protokół przesłuchania z [...].11.2017 r. i z [...].06.2018 r.), wynika, co następuje.

Po pierwsze, pomimo że w postępowaniu nie zostało ustalone, kiedy adresaci decyzji rzeczywiście opuścili dotychczasowe miejsce pobytu stałego, to jednak zostało wykazane, że w miejscu tym nie mieszkają oni. Ten właśnie fakt potwierdzają następujące dowody: 1) przywołane pismo Policji, z treści którego m.in. wynika, że pod podanym adresem w B. nikt nie zamieszkuje, 2) oględziny oraz dokumentacja zdjęciowa (7 zdjęć), z których wynika, że na parterze budynku administracyjnego, należącego do spółki (pismem z [...].06.2018 r. organ gminy zawiadomił prezesa zarządu spółki P. o terminie przeprowadzenia oględzin), znajdują się jedynie pomieszczenia biurowe, w tym jedno o przeznaczeniu kuchenno-jadalnym i drugie - przechodnie, oraz łazienka. Co istotne, w pomieszczeniach tych nie było żadnych mebli mieszkaniowych ani też jakichkolwiek rzeczy osobistych należących do strony i jej małoletnich dzieci. W toku postępowania nie była w ogóle kwestionowana przesłanka dobrowolnego opuszczenia miejsca stałego pobytu.

Po drugie, z zeznań przesłuchanych świadków wynika, że strona jest jedynie widywana w czasie pracy i działalności wykonywanej odpowiednio przez księgową spółki i wspomniany podmiot gospodarczy, świadkowie zgodnie zeznali, że nie wiedzą, czy i jakie inne czynności życiowe strona tam wykonuje. Co istotne, w odniesieniu do małoletnich dzieci świadkowie zeznali odpowiednio, że czasami są one tam widziane (R. B.) oraz że nie są widziane (M. W.). Co prawda, sama zainteresowana wyjaśniła, że najczęściej (choć nie podała, ile razy i w jakim okresie - np. czy codziennie bądź w ciągu tygodnia, miesiąca lub kwartału) przebywa tam i to w godzinach od 8-ej do 16-tej, oraz że czasami (nie sprecyzowała jednak, jak często) przygotowuje posiłki, przyjmuje gości, przychodzą tam dzieci. Co ważne, wyjaśniła też, że w omawianym lokalu nie ma pralki, lodówki, telewizora i innych sprzętów gospodarstwa domowego. Podkreśliła, że nie nocuje tam.

Po trzecie, strona wyjaśniła, że zamieszkuje nie tylko w miejscu stałego zameldowania, w B., ale również w O. [...] (wieś położona na terenie Gminy N.) oraz pod innymi adresami, a więc w innych miejscach pobytu, choć nie podała dokładnie gdzie. Ponadto wyjaśniła, że w B. zamierza zamieszkiwać oraz że przebywa pod adresem O. [...], a tam przebywają jej dzieci. Z treści przywołanego pisma Policji z [...].11.2017 r. wynika również, że strona przebywa u swoich rodziców - we wspomnianej miejscowości O.

Uwzględniając tzw. całokształt ustaleń i ocen dokonanych w toku prowadzonego postępowania przez organ I instancji należy stwierdzić, że dotychczasowe więzi adresatki decyzji i jej małoletnich dzieci z miejscem pobytu stałego zostały zerwane definitywnie oraz że nastąpiło opuszczenie tego miejsca i to bez dopełnienia obowiązku meldunkowego. Zdaniem organu odwoławczego, logiczne i słuszne są ustalenia organu pierwszej instancji, który uznał jako bezsporny fakt, że wymienione osoby pod podanym adresem nie mieszkają. W orzecznictwie sądów administracyjnych powszechnie przyjęto stanowisko, że miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania (odzież, żywność, meble), przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalnie kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. Miejscem stałego pobytu jest jednocześnie miejsce, w pobliżu którego lub w możliwie jak najmniejszym oddaleniu od którego zameldowany stara się koncentrować miejsce pracy lub nauki (ewentualnie miejsce dojazdu do miejsca pracy lub nauki), miejsca robienia zakupów i korzystania z usług, opieki medycznej itd. Mając powyższe na względzie, konieczne i słuszne jest stwierdzenie, że strona wraz z dwójką małoletnich dzieci opuściła lokal w B. i w nim już nie mieszka, bowiem wskazanych wyżej podstawowych funkcji życiowych w miejscu tym nie realizuje i realizować nie może. Wymaga podkreślenia, że w miejscu tym zarówno wymieniona, jak również jej dzieci, nie nocują, nie spożywają regularnie posiłków, nie wypoczywają, nie przechowują rzeczy niezbędnych do codziennego funkcjonowania (dla przykładu - odzieży, obuwia, wielu innych rzeczy osobistych, pościeli, środków higieny, żywności, mebli mieszkaniowych, a w przypadku małoletnich dzieci - zabawek, podręczników i przyborów szkolnych, itp.), nie przechowują żywności (brak lodówki), nie piorą (brak pralki) oraz nie korzystają ze sprzętów gospodarstwa domowego i innych urządzeń (brak telewizora).

Jak wynika z rejestru mieszkańców prowadzonego przez organ gminy w systemie teleinformatycznym, do którego dostęp posiada również organ odwoławczy, małoletnie dzieci są już w wieku szkolnym: N. G. ukończyła 9 lat, a jej brat H. G. wkrótce ukończy 7 lat, oboje zaś zostali zameldowani w B. w dniu [...].12.2011 r. W tej samej dacie zgłosiła zameldowanie się także ich matka. Natomiast wykonywanie przez wymienionych pod podanym adresem tylko niektórych czynności życiowych (według strony pod ww. adresem przebywa ona najczęściej w godzinach 8-16, odbiera korespondencję, przyjmuje gości, czasami przygotowuje posiłki, dzieci czasami tam przychodzą) - w świetle art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności nie można uznać za pobyt stały. Z kolei sam zamiar zamieszkiwania, na który powołuje się strona, nie może być wystarczającą przesłanką do utrzymywania dalszego zameldowania. Podobnie, subiektywne przekonanie strony, że dotychczasowe miejsce zameldowania stanowi dla niej centrum spraw życiowych, nie jest kryterium rozstrzygającym w tej kwestii. Zresztą, jak wykazano wyżej, przeszkodą do zamieszkiwania pod przedmiotowym adresem jest brak funkcji mieszkalnej pomieszczeń biurowych, które w toku niniejszego postępowania poddano oględzinom i sporządzono dokumentację zdjęciową. Co przy tym istotne, sama zainteresowana podczas oględzin ww. pomieszczeń wyjaśniła, że z pomieszczeń tych korzystają również pracownicy spółki P. oraz pracownicy innych firm działających w B. przy ul. B. [...]. Z oczywistych względów należy uznać, że pomieszczenia biurowe nie zapewniają warunków do stałego w nich zamieszkania. W konkluzji, logika i doświadczenie życiowe dają podstawę do przyjęcia, że adresaci decyzji nie mieszkają w omawianym miejscu, które w przeszłości opuścili, natomiast obecnie mieszkają w innym miejscu pobytu, prawdopodobnie w O. [...].

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami i argumentacją odwołującej się, że nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków K. S. i D. G. ma istotny wpływ na wynik nin. postępowania. Należy przyznać rację organowi I instancji, który w uzasadnieniu wydanej decyzji stwierdził, że wystarczające dla wyniku sprawy są, jako spójne i logiczne, zeznania dwóch innych świadków już przesłuchanych w sprawie. Wojewoda zauważył jednak, że organ błędnie wskazał, iż w aktach sprawy znajdują się zeznania przywołanych świadków K. S. i D. G., skoro w aktach tych nie ma protokołów zeznań ww. osób. Jednocześnie należy stwierdzić, że nie ma również racji odwołująca się, albowiem w aktach sprawy organu I instancji brak jest wniosku strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu z zeznań ww. osób. Osoby te zostały wymienione w decyzji kasatoryjnej z [...].03.2018 r., w której to organ odwoławczy w swoich wytycznych zalecił organowi pierwszej instancji m.in. przyjęcie zeznań od ww. osób jako pracowników spółki P względnie Fabryki - firm funkcjonujących pod przedmiotowym adresem.

Wojewoda stwierdził ponadto, że w toku prowadzonego postępowania dowodowego, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ gminy naruszył przepisy prawa procesowego, albowiem, po pierwsze - dowód oględzin przedmiotowego lokalu organ ten utrwalił w postaci notatki, gdy tymczasem - jak stanowi art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a. - z oględzin dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu sporządza się protokół. Po drugie zaś, przesłuchani w sprawie świadkowie i strona złożyli swoje zeznania i wyjaśnienia bez uprzedniego pouczenia o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Zgodnie z art. 83 § 3 K.p.a., przed odebraniem zeznania organ administracji uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, a według art. 86 zd. 2 K.p.a., do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. W ocenie organu odwoławczego, omawiane wyżej naruszenia nie miały jednak istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Dopuszczone w sprawie dowody, a mianowicie - oględziny lokalu, zeznania świadków i wyjaśnienia strony, utrwalone w dniu [...].06.2018 r. odpowiednio notatką i protokołami przesłuchań, zostały przeprowadzone z udziałem profesjonalnych pełnomocników (radców prawnych), w tym pełnomocnika strony.

Reasumując, stwierdzić należy, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób obiektywny, jasny i logiczny wykazuje, że adresaci decyzji nie mieszkają w miejscu pobytu stałego, bowiem miejsce to opuścili i nie wykonali obowiązku meldunkowego. W tej sytuacji organ rozstrzygający sprawę miał pełne podstawy do przyjęcia, że w myśl art. 35 ustawy o ewidencji ludności wystąpiły przesłanki uzasadniające wymeldowanie ww. osób z dotychczasowego pobytu stałego.

Skargę na powyższą decyzję złożyła P. G. zarzucając jej:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę dowodów w postaci przesłuchania strony i przyjęcie, że nie ma ona swojego centrum życiowego pod przedmiotowym adresem, pomimo że okoliczności podane przez stronę na to wskazują;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, tj.: art. 86 w zw. z art. 83 § 3 K.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo że organ pierwszej instancji ustalił stan faktyczny sprawy w oparciu o dowody z przesłuchania świadków, których nie pouczono o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania, a także przesłuchano stronę pomimo niepouczenia jej o tych prawach, w tym o prawie do niewyrażenia zgody na przesłuchanie, a w konsekwencji utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy;

3. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na zaskarżoną decyzję, tj. art. 35 ustawy o ewidencji ludności poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji o wymeldowaniu pomimo braku przesłanek do wydania przedmiotowej decyzji.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i uchylenie poprzedzającej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a., przekazując sprawę do ponownego rozpoznania, organ II instancji wskazuje, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Choć w samym K.p.a. brak jest przepisów w sposób jednoznaczny wskazujących na konsekwencje zignorowania przez organ I instancji zaleceń organu wydającego decyzję kasatoryjną, to należy mieć na uwadze, że zalecenia te wiążą organ I instancji co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności wskazanych przez organ II instancji, czego organ I instancji nie uczynił. Zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych, zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego, skutkującym wadliwością decyzji. Nieprzeprowadzenie tych dowodów narusza także obowiązek organu do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, o czym mowa w art. 7 i art. 77 K.p.a.

Organy obu instancji naruszyły także zasady swobodnej oceny dowodów wyrażone w art. 80 K.p.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że skarżąca w swoich zeznaniach jako strona wskazała, iż jej centrum życiowe nie znajduje się pod przedmiotowym adresem, podczas gdy strona zeznała, że zamierza zamieszkiwać pod tym adresem. Z zeznań skarżącej jednoznacznie wynika, że centrum jej spraw życiowych znajduje się w B. i że zamierza ona to centrum życiowe w tym miejscu utrzymywać. Charakter wykonywanej przez skarżącą pracy sprawia, że większość dnia spędza ona pod przedmiotowym adresem, odbiera tam pocztę, spożywa posiłki, a nawet przyjmuje odwiedziny znajomych. Jest to miejsce, pod którym najczęściej można stronę spotkać.

Ponadto organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że dał wiarę zeznaniom świadków w niniejszej sprawie w całości, jednakże nie przytoczył w uzasadnieniu żadnych fragmentów zeznań ani wskazanych przez świadków okoliczności, które uznał za udowodnione przy pomocy tych świadków, zatem organ nie wypełnił ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego uzasadnienia podstawy faktycznej decyzji, a obowiązek ten wynika z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. Organ II instancji w swojej decyzji co prawda wskazał na konkretne okoliczności wynikające z zeznań świadków, jednakże nie jest zadaniem instancji odwoławczej naprawianie błędów proceduralnych, których dopuścił się organ I instancji, bowiem naruszałoby to prawo strony do rozpoznania strony przez dwie instancje. Organ II instancji dostrzegając uchybienie organu I instancji polegające na braku dostatecznego uzasadnienia faktycznego decyzji, winien uchylić decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania.

Organ II instancji dostrzegł w swojej decyzji uchybienie Wójta Gminy poprzez naruszenie przez niego art. 67 § 2 pkt 3 K.p.a., jednakże w sposób nieuzasadniony przyjął, że uchybienie to nie miało wpływu na zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 67 § 1 i 2 K.p.a., organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności sporządza się protokół z oględzin dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej. Jak wskazał organ odwoławczy, z czynności dokonania oględzin nieruchomości nie sporządzono protokołu, a jedynie pisemną notatkę. Wbrew twierdzeniom Wojewody, niedochowanie formy protokołu z czynności oględzin stanowi uchybienie mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, a oparcie rozstrzygnięcia o pisemną notatkę, która nie spełnia wymogów formalnych protokołu określonych w art. 68 K.p.a., stanowi uchybienie skutkujące koniecznością uchylenia decyzji. Spełnienie wymogów formalnych określonych w art. 68 K.p.a. powoduje, że protokół z oględzin i to co w wyniku tych oględzin ustalono, mogą stanowić podstawę ustaleń dla rozstrzygnięcia w sprawie. Przeciwnie, jeżeli zaniedbano dopełnienia niezbędnych formalności i wymogów wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to taka wadliwość protokołu powoduje, że nie może on stanowić podstawy dla ustaleń w zakresie okoliczności faktycznych występujących w sprawie (por. wyrok NSA - ośrodek zamiejscowy w Rzeszowie z 26.1.2000 r., SA/Rz 2134/98). Szczególnie istotne wymagania formalne dla protokołu z czynności oględzin jest wskazanie kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny (czy był obecny pełnomocnik strony, sama strona), co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono, jakie uwagi zgłosiły obecne przy sporządzaniu protokołu osoby. Ponadto, protokół odczytuje się wszystkim obecnym osobom, które powinny go podpisać. Niedopełnienie przez organ I instancji tych wymogów formalnych powoduje taką wadliwość czynności, która musi skutkować uchyleniem decyzji organów obu instancji.

Kolejnym istotnym uchybieniem organu I instancji, który dostrzegł organ odwoławczy, ale niesłusznie uznał, że nie stanowi on podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jest naruszenie art. 86 w zw. z art. 83 § 3 K.p.a. Jak zauważył organ odwoławczy, brak jest w protokołach przesłuchań zarówno świadków, jak i strony, pouczeń o prawie do odmowy zeznań, odpowiedzi na pytania i odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Jednocześnie brak jest pouczenia strony o prawie odmowy poddania się przesłuchaniu. Na organie ciąży bowiem obowiązek pouczenia strony o prawie odmowy poddania się przesłuchaniu. Przy braku zgody na przesłuchanie nie powinno być ono przeprowadzone, a jeśli to przesłuchanie przeprowadzono, to nie może być wykorzystane w żaden sposób w sprawie. Stąd też naruszenie przepisu art. 86 K.p.a. trzeba zakwalifikować jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.05.2008 r., II SA/Bd 1020/07).

Organ II instancji przyjął niesłusznie, że organy winny badać jedynie fizyczne opuszczenie lokalu, w którym jest zameldowana osoba, nie jest natomiast konieczne badanie przyczyny tego opuszczenia ani zamiaru strony. W związku z powyższym organy dokonały naruszenia art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W odniesieniu do opuszczenia miejsca pobytu stałego wskazać należy, że musi ono obejmować nie tylko fizyczne opuszczenie lokalu, ale musi mu towarzyszyć zamiar zerwania więzi z tymże miejscem pobytu. Oba te elementy stanowią przedmiot ustaleń organu w toku postępowania wszczętego na podstawie art. 35 ustawy. Z art. 25 ust. 1 ustawy wynika, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Zatem dla ustalenia miejsca stałego pobytu strony istotne jest nie tylko przebywanie pod oznaczonym adresem, ale także zamiar stałego w nim przebywania. O zamiarze stałego przebywania pod danym adresem decyduje strona. To ona bowiem podejmuje decyzję, gdzie będzie znajdować się centrum jej doświadczenia życiowego. Skarżąca wielokrotnie w sprawie oświadczała, że tym miejscem jest dla niej lokal przy ul. B. [...] w B.

Jednocześnie organy obu instancji nie mogą wskazywać, że skarżąca opuściła miejsce stałego pobytu, skoro nadal pod tym adresem przebywa z zamiarem urządzenia swojego centrum życiowego w tym właśnie miejscu. Skoro ustalono, że skarżąca przebywa pod danym adresem większość dnia, odbiera pocztę, spożywa posiłki (nie musi przecież samodzielnie ich przygotowywać), przyjmuje wizyty znajomych, a w okolicznych sklepach robi codzienne zakupy, to brak jest podstaw do ustalenia, że opuściła ona miejsce stałego pobytu. Jednocześnie, jeżeli organ ustalił, że istnieje więcej niż jeden adres, pod którym strona załatwia swoje życiowe sprawy (np. gdzie indziej śpi, a gdzie indziej spożywa posiłki i robi zakupy), to jest konieczne ustalenie, z którym adresem pobytu strona jest bardziej związana, a z którym mniej. Niesłusznie organy obu instancji przyjęły, że tym adresem nie jest przedmiotowy lokal.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga była zasadna.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko skarżącej, która zarzuciła, że przesłuchani w sprawie świadkowie, a także sama skarżąca, nie zostali pouczeni o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oraz prawie odmowy odpowiedzi na pytania. Zgodnie z art. 83 § 3 K.p.a., przed odebraniem zeznania organ administracji publicznej uprzedza świadka o prawie odmowy zeznań i odpowiedzi na pytania oraz o odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Stosownie natomiast do art. 86 zd. 2 K.p.a., do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Zatem zarówno świadkowie, jak i strona, przed przesłuchaniem winni zostać pouczeni w ww. sposób. Istotnym wymogiem przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków w postępowaniu administracyjnym jest uprzedzenie przesłuchiwanej osoby o odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywych zeznań. Świadek musi sobie zdawać sprawę z wagi składanych zeznań. Przesłuchanie świadków bez uprzedzenia ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań może mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide np. wyrok NSA z 20.09.2016 r., II OSK 3123/14, LEX nr 2167560). To samo należy, z uwagi na treść cyt. art. 86 zd. 2 K.p.a., odnieść również do zeznań strony. Ponadto, organ jest obowiązany pouczyć stronę o prawie odmowy poddania się przesłuchaniu i odmowy odpowiedzi na pytania. Obowiązek ten wynika z treści art. 83 § 1 i 2 K.p.a., zgodnie z którym, "§ 1. Nikt nie ma prawa odmówić zeznań w charakterze świadka, z wyjątkiem małżonka strony, wstępnych, zstępnych i rodzeństwa strony oraz jej powinowatych pierwszego stopnia, jak również osób pozostających ze stroną w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli. Prawo odmowy zeznań trwa także po ustaniu małżeństwa, przysposobienia, opieki lub kurateli. § 2. Świadek może odmówić odpowiedzi na pytania, gdy odpowiedź mogłaby narazić jego lub jego bliskich wymienionych w § 1 na odpowiedzialność karną, hańbę lub bezpośrednią szkodę majątkową albo spowodować naruszenie obowiązku zachowania prawnie chronionej tajemnicy zawodowej". Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca została pouczona w ww. sposób.

Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości to, że organy ustaliły stan faktyczny w oparciu o dowody, które nie mogą być za takowe uznane, co narusza przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co z kolei nakazywało uchylenie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływana jako P.p.s.a.). Nie ma w szczególności znaczenia okoliczność, że podczas przesłuchania strony oraz świadków byli obecni profesjonalni pełnomocnicy, na co zwraca uwagę Wojewoda. Okoliczność ta w żaden sposób nie może konwalidować powyższych nieprawidłowości.

W tym kontekście wskazać trzeba, że nie mógł być uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. "poprzez dowolną ocenę dowodów w postaci przesłuchania strony", skoro dowód taki nie mógł być w ogóle, w świetle powyższych rozważań, brany pod uwagę przy ustalaniu stanu faktycznego, ergo – nie mógł w ogóle oceniany.

Ponieważ zeznania świadków w przedmiotowej sprawie nie mogły stanowić dowodu, nie był zasadny zarzut dotyczący ich nieprawidłowego przedstawienia w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, tj. naruszenia art. 107 § 1 pkt i § 3 K.p.a. Z tego samego powodu przedwczesny był zarzut dotyczący tego, że z ww. powodu organ odwoławczy nie uchylił zaskarżonej decyzji. Wskazać jedynie należy, że w postępowaniu odwoławczym organ ponownie rozpoznaje sprawę w jej całokształcie, zatem co do zasady jest uprawniony, a nawet zobowiązany, do własnej oceny dowodów w sprawie.

Słusznie skarżąca wskazała również na okoliczność niesporządzenia przez organ I instancji z czynności oględzin protokołu, do czego zobowiązuje art. 67 K.p.a. Sporządzona notatka (k. 6 akt adm.) nie spełnia w żaden sposób wymogów stawianych protokołowi na podstawie art. 68 K.p.a., zgodnie z którym " § 1. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby. § 2. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole". W związku z powyższym przedmiotowa notatka nie stanowi dowodu, na podstawie którego można było w analizowanej sprawie ustalać stan faktyczny.

Co do zarzutu związania organu I instancji poglądem wyrażonym w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazać trzeba, że decyzją z [...] marca 2018 r. Wojewoda uchylił decyzję Wójta Gminy i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w uzasadnieniu decyzji na konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego o przesłuchanie świadków (w tym zakresie organ odwoławczy wprost nakazał przesłuchanie dwóch konkretnych świadków, których organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy nie przesłuchał), dokonanie oględzin przedmiotowego lokalu (oględzin takowych dokonano, jednakże nie znalazło to odzwierciedlenia w prawidłowo sporządzonym protokole, o czym mowa będzie w dalszej części uzasadnienia) oraz przesłuchanie stron, tj. skarżącej oraz właściciela nieruchomości (przesłuchano jedynie skarżącą, jednak z przyczyn wskazanych wcześniej, dowód ten nie mógł być uwzględniony, natomiast nie przesłuchano właściciela nieruchomości). Jak wynika z powyższego, organ I instancji de facto nie wykonał zaleceń wynikających z treści uzasadnienia organu odwoławczego. Aktualne brzmienie art. 138 § 2 zd. 2 K.p.a. ("Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy") nie pozostawia wątpliwości, że organ odwoławczy, podejmując na tej podstawie decyzję, jest obowiązany zawrzeć w jej uzasadnieniu wytyczne/wskazówki/zalecenia, o których mowa w tym przepisie. Należy jednak uwzględnić, że decyzja kasacyjna jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Tezę wyroku NSA z 21.02.2012 r., II GSK 9/11, LEX nr 1121155, że "z tego też względu organ administracyjny I instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu II instancji", należy rozumieć w ten sposób, że organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji odnośnie do wykładni przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie. Natomiast jest związany prawnie wskazanymi przez organ odwoławczy "okolicznościami", jakie należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu tej sprawy. Niewątpliwie wiążące prawnie są także oceny prawne organu odwoławczego w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania (por. A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, SIP LEX). Z powyższego wynika, że zarzut skarżącej w tym zakresie należy uznać za uzasadniony.

Za przedwczesne należało natomiast uznać zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, ponieważ mogłyby się one zaktualizować w przypadku prawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego, co w świetle wcześniejszych rozważań nie miało miejsca.

Reasumując, wskazać trzeba, że organy naruszyły art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 67, art. 68, art. 83 oraz art. 86 K.p.a., przy czym naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. uchylenie decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane w niniejszym uzasadnieniu rozważania dotyczące konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego oraz prawidłowego przeprowadzenia dowodów. W szczególności organ ponownie przesłucha skarżącą, przesłuchanych w sprawie świadków oraz świadków i właściciela nieruchomości wskazanych w uzasadnieniu decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2018 r., znak [...] (dokonując przy tym pouczeń zgodnych z art. 86 i art. 83 K.p.a.) oraz dokona oględzin lokalu sporządzając na tę okoliczność protokół zgodnie z art. 67 i art. 68 K.p.a. Dopiero w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe organ ustali, czy zaistniały podstawy do wymeldowania skarżącej oraz jej dzieci z przedmiotowego lokalu.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.