Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 863/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 6, 18, 91  ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi Miasta na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Miasta kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 863/17

UZASADNIENIE

Rada Miejska w I. działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, 1579 i 1948 oraz z 2017 r. poz. 730), art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107) oraz § 19 ust. 2 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie Statutu Miasta I. (Dz. Urz. Woj. K.- P. Nr 93, poz. 1356, z 2004 r. Nr 30, poz. 437, z 2007 r. Nr 13, poz. 174 i Nr 152, poz. 2725, z 2011 r. Nr 5, poz. 45 oraz z 2012 r. poz. 3), podjęła w dniu [...] kwietnia 2017r. uchwałę nr [...] w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce.

W § 1 ust. 1 ww. aktu Rada Miejska wyraziła zdecydowany sprzeciw wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce, w szczególności w zakresie rozwiązań o charakterze ustrojowym (ust. 1). W ust. 2 stwierdziła, że pojawiające się w przestrzeni publicznej kategoryczne zapowiedzi radykalnych zmian w samorządowym prawie wyborczym w zakresie rewizji zakresu okręgów wyborczych, ograniczenia możliwości udziału w procesie wyborczym komitetów obywatelskich, podniesienia progów wyborczych, ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, a także ograniczenia obywatelom ich konstytucyjnych praw i wolności, w szczególności wynikających z art. 62 Konstytucji RP - godzą w prawa obywateli RP. W ust. 3 aktu Rada Miejska wskazała, że wszelkie zmiany prawa samorządowego powinny być uprzednio poddane możliwie szerokim konsultacjom społecznym, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w szczególności z przedstawicielami organizacji zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego.

W § 2 ust. 1 uchwały organ wskazał, że w toku prac nad zmianami prawa samorządowego w Polsce domaga się respektowania postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wiążącego Polskę prawa międzynarodowego, w tym Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. W szczególności, członkowie społeczności lokalnych powinni mieć zagwarantowane prawo decydowania o najważniejszych sprawach dotyczących ich wspólnoty samorządowej, w tym o wyborze osób wchodzących w skład organów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. W ust. 2 Rada Miejska I. zaapelowała do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, parlamentu, rządu Rzeczypospolitej Polskiej i polityków o niepodejmowanie decyzji godzących w prawa wyborcze obywateli Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei w ust. 3 Rada Miejska I. zaapelowała o podjęcie rzetelnych prac zmierzających do systemowego przeglądu prawa samorządowego, w szczególności prawa ustrojowego, a następnie wypracowania kompleksowej propozycji zmian w tym zakresie.

W § 3 ust. 1 wykonanie uchwały organ powierzył Prezydentowi Miasta I. oraz Przewodniczącemu Rady Miejskiej I. upoważniając jednocześnie te osoby do podejmowania wszelkich działań zmierzających do przedstawienia niniejszej uchwały właściwym organom władzy publicznej oraz jej przedstawicielom.

Zgodnie z § 4 uchwała weszła w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu aktu wskazano, że sprzeciw dotyczy rozwiązań o charakterze ustrojowym, zapowiedzi zmian w samorządowym prawie wyborczym - w tym ograniczenia czynnego i biernego prawa wyborczego oraz sposobu realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego, wprowadzenia dwukadencyjności. Wg stanowiska Rady, proponowane zmiany prawa samorządowego muszą być zgodne z postanowieniami Konstytucji RP - w tym zasadą pomocniczości, zasadą decentralizacji, zasadą samorządu terytorialnego oraz gwarancjami zawartymi w Rozdziale VII "Samorząd terytorialny" oraz wiążącym Polskę prawem międzynarodowym, w tym Europejską Kartą Samorządu Lokalnego. W szczególności członkowie społeczności lokalnych muszą mieć zagwarantowane prawo decydowania o najważniejszych sprawach dotyczących ich wspólnoty samorządowej, w tym o wyborze osób wchodzących w skład organów poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. W uzasadnieniu zasygnalizowano, że wszelkie zmiany prawa samorządowego powinny być uprzednio poddane możliwie szerokim konsultacjom społecznym, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w szczególności, z przedstawicielami organizacji zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego. Wskazano, że dotyczy to w szczególności projektów poselskich, które coraz częściej dotyczą kluczowych spraw ustrojowych, wnoszone są z pominięciem określonego przepisami prawa trybu konsultacji i opiniowania, w szczególności przez Komisję Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego. Rada Miejska zaapelowała o nieodbieranie społeczeństwu jego suwerenności i obywatelskich praw.

Wojewoda [...] na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] czerwca 2017r. Nr [...], stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej I. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], ponieważ została ona podjęta bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa. Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 18 u.s.g. nie upoważnia jednostek samorządu terytorialnego do wkraczania w dziedzinę spraw ogólnokrajowych. Rada na podstawie art. 18 u.s.g. może podjąć działania o charakterze intencyjnym, programowym, ale muszą to być działania pozostające w granicach zadań gminy, przewidzianych w granicach prawa. Przepis bez umocowania w przepisach prawa materialnego nie stanowi podstawy do wydawania aktów normatywnych.

Organ nadzoru powołując się na treść art. 6 i art. 7 u.s.g. stwierdził, że gmina jest samodzielna w zakresie przypisanych jej zadań, jednak samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Na podstawie tych przepisów poza właściwością uchwałodawczą rady znajdują się sprawy ogólnokrajowe. Poza tym Wojewoda wskazał, że sposób i tryb konsultacji został uregulowany m.in. w ustawie z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 759) oraz zacytował treść art. 2 tej ustawy.

Zdaniem organu nadzoru, umieszczenie w statucie jednostki samorządu terytorialnego przepisów o możliwości podejmowania przez radę niewiążących stanowisk, apeli, rezolucji, opinii czy oświadczeń woli nie zwalnia od zastosowania się do przypisanych ustawami kompetencji. Przepisy rangi statutowej nie mogą stanowić podstawy do wydawania uchwał o charakterze nie władczym, gdyż nawet w zakresie działań nie władczych rada nie może wykraczać poza ustawowy zakres swojego działania.

Na poparcie stanowiska, Wojewoda powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt III SA/Łd 555/16 i oddalający wniesioną od niego skargę kasacyjną Miasta Łodzi - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2017 r., sygn. akt l OSK 2779/16.

Miasto I. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r., którą poprzedziło uchwałą z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygniecie nadzorcze.

W skardze strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie jej interesu prawnego, uprawnień i kompetencji do wypowiadania się w sprawach wspólnoty samorządowej, i także naruszenie prawa materialnego, tj.:

-art. 18 ust. 1 w zw. art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez przyjęcie, że Rada Miejska wkroczyła w dziedzinę spraw ogólnokrajowych, podczas gdy wypowiedziała się w najważniejszych sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej, takich jak: zmiany w samorządowym prawie wyborczym w zakresie rewizji okręgów wyborczych, ograniczenie możliwości udziału w procesie wyborczym komitetów obywatelskich, podniesienie progów wyborczych czy ograniczenie kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego;

-art. 7 ust. 1 pkt 17 ustawy o samorządzie gminnym - poprzez uznanie, że podjęcie ww. uchwały nie jest wspieraniem i upowszechnianiem idei samorządowej, które zostało uznane przez ustawodawcę za zadanie własne gminy;

-art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego - poprzez przyjęcie, że podjęcie ww. uchwały nie jest wypowiedzeniem się przez społeczność lokalną w sprawach bezpośrednio ją dotyczących.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Miejska I. działała na podstawie i w granicach prawa. Nie naruszyła prawa, a tym bardziej nie w sposób istotny, który uzasadniłaby stwierdzenie nieważności uchwały. Organ stanowiący gminy nie wkroczył w dziedzinę spraw ogólnokrajowych sensu stricto, skoro wypowiedział się na temat zmian w samorządowym prawie wyborczym w zakresie rewizji zakresu okręgów wyborczych, ograniczenia możliwości udziału w procesie wyborczym komitetów obywatelskich, podniesienia progów wyborczych czy ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Są to najważniejsze sprawy dotyczące wspólnoty samorządowej, jaką tworzą mieszkańcy, sprawy publiczne o zasięgu ogólnokrajowym, mające znaczenie dla społeczności lokalnej. Dotyczą ważnych dla niej spraw, jak choćby przepisy określające sposób przeprowadzenia wyborów samorządowych. Zmiany legislacyjne, których dotyczy uchwała zakwestionowana przez organ nadzoru, mają charakter lokalny. Zakaz wypowiadania się przez organ stanowiący gminy w sprawach zmian prawa samorządowego byłby nieuzasadnionym ograniczeniem samodzielności wspólnoty lokalnej.

Zdaniem skarżącej, przywołane przez Wojewodę [...] wyroki sądów administracyjnych nie mogą skutecznie uzasadniać stwierdzenia nieważności zakwestionowanej w rozstrzygnięciu nadzorczym uchwały, ponieważ dotyczą sytuacji, gdy uchwała w istocie może stanowić jednoznaczną próbę wywarcia wpływu na działania innych organów władz samorządowych. Tymczasem uchwała Rady Miejskiej I. nie zawiera przepisów zobowiązujących kogokolwiek do podejmowania albo zaniechania określonych czynności. Wręcz przeciwnie, Rada Miejska I.: "wyraża zdecydowany sprzeciw", "stwierdza", "domaga się" i "apeluje". Ponadto, w przedmiotowej sprawie, odmiennie niż w sprawie opisanej we wskazanych wyrokach przez Wojewodę, podstawa prawna uchwały Rady Miejskiej I., poza Statutem Miasta I., ma umocowanie w ustawie o samorządzie gminnym i Europejskiej Karcie Samorządu Lokalnego.

Skarżąca nie zgodziła się z zakwestionowaniem przez organ nadzoru podstawy prawnej uchwały zawartej w art. 4 ust. 6. Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego. Organ nadzoru przywołał tezę 5 wyroku NSA z dnia 8 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 665/11 oraz art. 2 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90, poz. 759). Teza 5. stanowi, że z dyspozycji art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego wynika upoważnienie do konsultacji – czego nie należy utożsamiać w prawie polskim z obowiązkiem uzgadniania - wszelkich spraw dotyczących społeczności lokalnej. Art. 4 ust. 6 stanowi natomiast, że społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących.

Zdaniem skarżącej, jeśli nawet z powyższych postanowień nie wynika obowiązek konsultacji spraw bezpośrednio dotyczących społeczności lokalnych, to jeszcze nie znaczy, że społeczności te nie mają prawa wypowiadać się w tych sprawach. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w zacytowanym przez Wojewodę [...] przepisie art. 2 ust. 3 ustawy o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej. Zgodnie z tym przepisem, uprawnienia Komisji Wspólnej nie naruszają właściwości organów władzy publicznej.

Wniesienie i zasadność skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze znajduje oparcie w wyroku NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt 1476/10, z którego tezy wynika, że art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym daje podstawę do podjęcia uchwały przez radę gminy wówczas, gdy istnieje konkretny przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały, ale także gdy sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego, czyli gdy uchwała zawiera ogólną inicjatywę lub intencję. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce nie ma władczego charakteru. Nie wywołuje skutków prawnych.

Za dopuszczalnością podjęcia przez Radę Miejską ww. uchwały przemawia również przepis określający status prawny radnego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, radny obowiązany jest kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy. Radny utrzymuje stałą więź z mieszkańcami oraz ich organizacjami, a w szczególności przyjmuje zgłaszane przez mieszkańców gminy postulaty i przedstawia je organom gminy do rozpatrzenia, nie jest jednak związany instrukcjami wyborców. Uchwała nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce zawiera w swej treści także postulaty zgłaszane przez mieszkańców radnym Rady Miejskiej.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U.2017.1369) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., orzekanie w sprawie skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Aktem nadzoru jest m.in. rozstrzygnięcie nadzorcze.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była ocena zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r. stwierdzającego nieważność uchwały Rady Miejskiej w I. z dnia [...] kwietnia 2017r. nr [...] w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce.

Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze podjęte zostało przez Wojewodę w trybie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) dalej: u.s.g. Na podstawie art. 85 ustawy, to wojewoda sprawuje nadzór nad działalnością gminną na podstawie kryterium zgodności z prawem. W myśl art. 91 ust. 1 ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę, albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwała podejmowana w trybie art. 98 ust. 3 u.s.g. stanowi materialnoprawną przesłankę wniesienia skargi, dającą upoważnienie do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W przedmiotowej sprawie, w dniu [...] czerwca 2017r. Rada Miejska w I.podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Akta sprawy potwierdzają, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2017r. zostało doręczone w dniu [...] czerwca 2017r. skarżącej, a skarga Miasta I. została nadana do sądu w dniu [...] czerwca 2017r. z zachowaniem wymaganych 30 dni. Powyższe oznacza, że skarga jest dopuszczalna, ponieważ spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia jej do sądu. Wojewoda zachował termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. od dnia doręczenia jemu uchwały (doręczenie organowi nadzoru [...] maja 2017r. - pieczęć Kancelarii Ogólnej organu), a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane [...] czerwca 2017r.).

Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd doszedł do przekonania, że podjęty akt nadzoru narusza interes prawny, uprawnienie Miasta I., poprzez naruszenie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego oraz § 19 ust. 2 załącznika do uchwały Rady Miejskiej I. w sprawie Statutu Miasta I.

Kryteria sprawowania nadzoru i przesłanki wydawania rozstrzygnięć nadzorczych określone zostały w Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U.1997.78.483) oraz w ustawie o samorządzie gminnym. Instytucja nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego jest jedną z najistotniejszych gwarancji wykonywania przez samorząd zadań publicznych w ramach i na podstawie przepisów prawa. Europejska Karta Samorządu Terytorialnego sporządzona w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 ze sprost.) w art. 8 stanowi, iż wszelka kontrola administracyjna społeczności lokalnych może być dokonywana wyłącznie w sposób oraz w przypadkach przewidzianych w konstytucji lub w ustawie (ust. 1) i powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych, z możliwością kontroli celowości realizowanej przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane (ust. 2). W postanowieniach art. 165 ust. 2 Konstytucji RP zagwarantowane są fundamentalne zasady ustrojowe funkcjonowania samorządu terytorialnego: zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasada sądowej ochrony tej samodzielności. Wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest przewidziany w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP, w myśl którego nadzór nad działalnością samorządu terytorialnego sprawowany jest z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych - regionalne izby obrachunkowe. Konstytucja RP poddaje nadzorowi całą działalność samorządu terytorialnego wyłącznie z punktu widzenia legalności. Oznacza to, że organ nadzoru może badać działalność jednostki samorządu tylko co do jej zgodności z prawem powszechnie obowiązującym. Organy nadzoru mogą zatem wkraczać w działalność samorządu tylko wówczas, gdy zostanie naruszone prawo, nie są zaś upoważnione do oceny celowości, rzetelności i gospodarności działań podejmowanych przez samorząd. Nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez Wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, ale równocześnie organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

Sąd nie podziela stanowiska Wojewody, że uchwała Rady Miejskiej I. z dnia [...] kwietnia 2017r. w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce, została podjęta bez podstawy prawnej.

W tym miejscu należy ponownie wskazać, że w podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446. 1579. 1948 oraz z 2017 r. poz. 730), art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz 206 r. Nr 154, poz. 1107) oraz § 19 ust. 2 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie Statutu Miasta I.

O charakterze danego aktu świadczy treść podjętej uchwały, a nie powołana podstawa prawna. Dlatego, w ocenie Sądu, stanowisko Wojewody, że uchwała w sprawie sprzeciwu wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce została podjęta bez podstawy prawnej jest chybione.

Przepis art. 18 ustawy mógł stanowić w rozpoznawanej sprawie samodzielną podstawę do podjęcia uchwały. Art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten ustanawia domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Nie daje on jednak możliwości wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze (zob. wyrok NSA z dnia 16 maja 2001 r., III SA 2622/00, ONSA 2002, nr 3, poz. 114, zgodnie z którym przepis art. 94 Konstytucji RP wyklucza możliwość wydania aktu normatywnego o powszechnie obowiązującym charakterze na podstawie ogólnego przepisu kompetencyjnego, jakim jest art. 18 ust. 1 u.s.g.). Nie stanowi on również samodzielnej podstawy do wydawania aktów ogólnie obowiązujących o charakterze normatywnym (władczym), te bowiem muszą znaleźć umocowanie w przepisach materialnego prawa administracyjnego (wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2008 r., IV SA/Gl 487/08, LEX nr 464003). W orzecznictwie oraz w doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia radę gminy do podejmowania działań niewładczych (np. o charakterze programowym, intencyjnym (tak wyrok NSA z 28 kwietnia 2011 r., II OSK 269/11) oraz Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Bogdan Dolnicki (red.), Monika Augustyniak, Renata Cybulska, Jadwiga Glumińska-Pawlic, Joanna Jagoda, Roman Marchaj, Czesław Martysz, Andrzej Matan, Tomasz Moll, Anna Wierzbica, stan prawny 1 stycznia 2016 r., art. 18 ust. 1, Lex.).

W wyroku NSA z 25 kwietnia 2017r., sygn. akt I OSK 117/17 wyrażony został pogląd, że nie są wyłączone spod nadzoru legalnościowego wojewody tzw. uchwały nienormatywne. Sąd przypomniał jednak, że "uchwała" nie jest prawną formą działania administracji, lecz formą, w której są podejmowane rozstrzygnięcia (oświadczenia, decyzje, orzeczenia, werdykty, itp.) przez organy kolegialne. Niewątpliwie uchwały są aktami zróżnicowanymi co do swego charakteru. Powołany w podstawie uchwały art. 18 u.s.g. jest przepisem prawa ustrojowego, ogólną kolizyjną normą kompetencyjną, która nie może stanowić podstawy prawnej do wkraczania zarówno w sferę ustawowych kompetencji organów państwowych, jak i sferę praw osób prywatnych, ani w formie aktu prawa miejscowego, ani w drodze innego prawnego aktu indywidualnego (K. Wlaźlak w red:. P Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LexisNexis 2013 s. 357-358, uw. 1). Podkreślić jednak należy, że kontrolowana uchwała nie jest ani aktem prawa miejscowego, ani innym prawnym aktem indywidulanym, którym Rada ingerowałaby w prawa lub obowiązki organów państwowych, osób fizycznych czy prawnych. Akt ten nie narzuca nikomu potrzeby żadnego działania, czy też konieczności określonego zachowania się. Brak było zatem podstaw do żądania, by sporna uchwała musiała być oparta na normie prawa materialnego, koniecznych do działań Rady w sferze prawotwórczych uprawnień samorządu terytorialnego. Stanowisko doktryny (Z.Niewiadomski w :red. R. Huser, Z. Niewidomski, A. Wróbel, Podmioty administrujące, System prawa administracyjnego.6, INPr AN 2011, s. 172-174, nb80-82) wyróżnia akty o charakterze nie władczym (R.Hauser, Orzecznictwo sądowoadministracyjne w sprawach samorządu terytorialnego. Zagadnienia wybrane.Sam.Teryt.2015/3/39).

Podobnie w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że uchwały są wszelkiego rodzaju rozstrzygnięciami (aktami woli) podejmowanymi przez radę gminy (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2008 r., sygn. akt: II OSK 1262/08). Stąd sama nazwa uchwały nie świadczy jeszcze o jej charakterze prawnym i wymaganej podstawie. Wynika to z jej treści. O ile uchwały stanowiące akty prawa miejscowego lub inne uchwały o charakterze władczym, jak akty stosowania prawa w sprawach powierzonych radzie gminy, akty współstosowania prawa takie jak: zawieranie umów, czy porozumień, muszą posiadać wyraźną i dookreśloną podstawę prawną w przepisach ustawy, wskazującą na możliwość i granice działania organu, to do wydania aktu o charakterze niewładczym, a do tej kategorii można zaliczyć różnego rodzaju uchwały intencyjne, wystarczającą podstawą prawną jest norma kompetencyjna. Oznacza to, że akty o charakterze niewładczym muszą się mieścić w kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego, określonych przez ustawy. W przypadku aktów władczych wymagane jest natomiast dodatkowo wyraźne upoważnienie ustawowe wskazujące na możliwe sposoby rozstrzygnięcia i jego formę. Na nie władczy charakter aktów podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego zwrócił również uwagę NSA w wyroku z dnia 25 maja 2017r., sygn. I OSK 297/17 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl (wyrok co prawda dotyczący deklaracji organu samorządowego, ale którą należy traktować jako uchwałę).

Uchwała jest główną formą uzewnętrzniania woli rady na zewnątrz. W praktyce organ stanowiący podejmuje również apele, wnioski, rezolucje, stanowiska. Z uwagi na to, że podjęta uchwała nie jest aktem normatywnym i nie ma charakteru powszechnie obowiązującego możliwe było powołanie w podstawie prawnej art. 18 u.s.g.

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd nie podziela stanowiska Wojewody co do tego, że wskazane w podstawie prawnej uchwały przepisy umożliwiają Radzie Miasta recenzowanie działań innych organów władzy publicznej. Sporny akt w żaden sposób nie pozostaje w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 90, poz. 758). Poza tym, umieszczone w § 19 załącznika do uchwały nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia [...] czerwca 2003 r. w sprawie Statutu Miasta I. - [...], przepisu o możliwości wyrażania przez radę opinii czy stanowisk nie pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa. Generalnie organ kolegialny, a takim jest Rada, zawsze wyraża swoją wolę w formie uchwały. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w przypadku rady gminy (rady miejskiej) ustawowe znaczenie określenia "uchwała" jest jednak inne i oznacza prawną formę działania tego organu zastrzeżoną do określonych spraw, a nie tylko metodę działania organu kolegialnego rozumianą jako uchwalanie czegoś, głosowanie, kończące się wydaniem aktu o nazwie uchwała. W ustawie o samorządzie gminnym chodzi o uchwałę w znaczeniu materialnoprawnym, czyli akt prawny zawierający oświadczenie woli, rozstrzygnięcie, akt normatywny (patrz. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcja Pawła Chmielnickiego, "Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis" Warszawa 2004r. art. 91, uwaga 3, str. 542).

Rada podejmuje uchwały w znaczeniu materialnoprawnym w sprawach, które zostały jej powierzone w ustawie o samorządzie gminnym (art. 6 ust. 1 i 7 ust. 1 i art. 18 ust. 1 i 2 u.s.g.), a więc wtedy, gdy wykorzystuje swoje kompetencje władzy publicznej. Rada może podejmować też inne uchwały m.in. zajmując stanowisko w jakiejś kwestii, deklarując określone intencje, pozytywnie albo negatywnie oceniając jakieś zjawisko społeczne. W przypadku podjęcia takiej uchwały będzie ona, jako forma wypowiedzi organu kolegialnego, także podlegała nadzorowi z punktu widzenia zgodności z prawem. Nie ma podstaw, aby pojęcie uchwały, jakim posługuje się ustawodawca w art. 91 ust. 1 u.s.g., ograniczyć tylko do uchwał w znaczeniu materialnoprawnym. Nadzór obejmuje swoim zakresem działania również akty wewnętrzne o charakterze nienormatywnym.

Z powyższych względów, Sąd w przedmiotowej sprawie akceptuje stanowisko Wojewody [...], że uchwała podjęta w przedmiotowej sprawie co do zasady podlegała jego kontroli, jako organowi nadzoru, z punktu widzenia jej zgodności z prawem. Nie oznacza to jednak, że sam akt nadzoru, jakim jest rozstrzygniecie nadzorcze odpowiada przepisom prawa.

Aby ocenić charakter aktu należy przede wszystkim szczegółowej analizie poddać jego treść. W ocenie Sądu, analiza treści uchwały Rady Miejskiej I. z dnia [...] kwietnia 2017r. potwierdza, że jest ona jedynie aktem nie władczym, wyrażającym stanowisko w sprawie. Zawiera ona intencje lub zapatrywania Rady w ramach powierzonego jej zakresu kompetencji. Można powiedzieć, że jest ona dezaprobatą zapowiadanych zmian w dziedzinie prawa samorządowego oraz apelem o kierowanie się praworządnością i jej przestrzeganie przy zmianie tych przepisów. Uchwała nie zawiera nakazu określonego działania, które konkretyzowałoby się w powinności określonego zachowania np. organów gminy przy stosowaniu przepisów prawa, które na skutek przyszłej nowelizacji przepisów prawa samorządowego wejdą w życie, a nie będą zgodne z wolą Rady. W treści zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały użyto sformułowań: w § 1 ust. 1: "(...) wyraża zdecydowany sprzeciw wobec zapowiadanych zmian prawa samorządowego w Polsce...". W ust. 2:" (...) stwierdza, że pojawiające się w przestrzeni publicznej kategoryczne zapowiedzi radykalnych zmian w samorządowym prawie wyborczym (...) godzą w prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej". W ust. 3: "(...) stoi na stanowisku, że wszelkie zmiany prawa samorządowego powinny być uprzednio poddane możliwie szerokim konsultacjom społecznym, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w szczególności z przedstawicielami organizacji zrzeszających jednostki samorządu terytorialnego". W § 2 ust. 1: " (...) w toku prac nad zmianami prawa samorządowego w Polsce domaga się respektowania postanowień Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wiążącego Polskę prawa międzynarodowego, w tym Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (...)". W ust. 2: "(...) apeluje do Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, parlamentu, rządu Rzeczypospolitej Polskiej i polityków o niepodejmowanie decyzji godzących w prawa wyborcze obywateli Rzeczypospolitej Polskiej". W ust. 3: "(...) apeluje o podjęcie rzetelnych prac zmierzających do systemowego przeglądu prawa samorządowego, w szczególności prawa ustrojowego, następnie wypracowania kompleksowej propozycji zmian w tym zakresie". W § 3 ust. 1 wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta I. oraz Przewodniczącemu Rady Miejskiej I. Należy jednak zauważyć, że w ust. 2 tego aktu upoważniono osoby, o których mowa w ust. 1, a więc Prezydenta Miasta I. oraz Przewodniczącego Rady Miejskiej I. do podejmowania wszelkich działań zmierzających do przedstawienia niniejszej uchwały właściwym organom władzy publicznej oraz jej przedstawicielom. Chodzi zatem o przesłanie niniejszej uchwały wyłącznie właściwym organom władzy publicznej oraz jej przedstawicielom w znaczeniu obiegu korespondencji. W § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, co ma wyłącznie znaczenie dla wykonania podjętego aktu o charakterze wewnętrznym, pozostającego bez żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków.

W ocenie Sądu, zakwestionowana przez Wojewodę uchwała nie ma charakteru zobowiązującego, dotyczy zapowiadanych zmian, które są zdarzeniem przyszłym i niepewnym. Nie zawiera żadnych wytycznych stosowania prawa, nie jest aktem o charakterze władczym. Nie ma ona normatywnego charakteru, jest aktem wewnętrznym o charakterze stanowiska, apelu, manifestu. Z pewnością akt ten uzewnętrznia wolę Rady. Intencje Rady zostały przedstawione w uzasadnieniu uchwały i w ocenie Sądu nie wynika z nich nic ponadto, że Rada apeluje o przestrzeganie przepisów prawa.

Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem. O sprzeczności z prawem można mówić tylko wtedy, kiedy prawo normuje określone kwestie. Taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi, organ nadzoru takiego przepisu ustawy nie wskazał.

Na radzie gminy, jako organie administracji publicznej spoczywa obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa (z art. 7 Konstytucji RP) i jest ona związana zasadą praworządności (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP).

Akty o charakterze nie władczym również muszą się mieścić w kompetencjach gminy i jej organu stanowiącego. Zakres działania gminy określony został przede wszystkim w art. 6 ust. 1 oraz 7 ust. 1 u.s.g., z których wynika, że gmina jest samodzielna w zakresie wykonywania powierzonych jej zadań, jednakże samodzielność ta ograniczona została do spraw związanych z lokalnymi potrzebami wspólnoty. Co do zasady gmina nie ma możliwości podejmowania działań wykraczających poza lokalny charakter i nie polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. W szczególności jednak zadania własne obejmują m.in. sprawy porządku publicznego w gminie (art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g.). Pierwszoplanowym (podstawowym) elementem porządku publicznego w państwie, a więc i w gminie jest praworządne działanie organów władzy publicznej, a dopiero kolejnym jest przestrzeganie prawa przez jednostki. Dlatego też podejmowanie wszelkich działań o charakterze nie władczym mieści się w zakresie zadań organów jednostki samorządu terytorialnego. I o ile działania te nie wykraczają poza ramy działalności społeczno-organizatorskiej (nie mogą być egzekwowane z zastosowaniem przymusu państwowego), to nie jest wymagane, aby rada gminy miała wyraźne upoważnienie ustawowe do ich podjęcia. Wynika to z faktu, że adresat działań nie władczych, np. mających formę apelu, odezwy, zachowa się zgodnie ze skierowanym do niego wezwaniem. Wybór konkretnego zachowania się należy bowiem do niego.

Podjęta uchwała w swojej treści nie zawiera przymusu państwowego ukierunkowanego na konkretnego adresata i nie wymusza na nikim konkretnego zachowania. Sporny akt jest jedynie odezwą do określonych instytucji państwowych, prośbą, apelem Rady Miejskiej o rozważenie jej poglądów, ale pozostaje bez wyraźnego wpływu na adresatów, do których jest skierowana.

W ocenie Sądu analiza treści uchwały nie potwierdza stanowiska organu, że Rada Miasta I. dopuściła się w podjętym akcie recenzowania działań innych organów władzy publicznej. Akt ten nie pozostaje również w sprzeczności z ustawą z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz.U. Nr 90, poz. 759).

Uchwała, która tak jak Sąd wyżej wykazał jest odezwą, apelem powinna ewentualnie zostać przekazana pod rozwagę Komisji Wspólnej o ile dojdzie do wypracowywania wspólnego stanowiska Rządu i samorządu terytorialnego w zakresie projektowanych zmian przepisów samorządowych, jednak podjęta uchwała pozostaje bez wpływu na stanowisko tej Komisji.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie tej uchwały mieści się granicach działalności społeczno-organizatorskiej i wpisuje się w delegację istniejącego i wskazanego w podstawie prawnej uchwały przepisu § 19 załącznika do uchwały o Statucie, który stanowi, że Rada rozpatruje na sesjach i rozstrzyga w drodze uchwał wszystkie sprawy należące do jej kompetencji, chyba że przepis szczególny wymaga innej formy niż uchwała. Natomiast w ust. 2 uchwalono, że w sprawach, w których Rada nie realizuje swoich uprawnień stanowiących i kontrolnych może ona wyrażać opinie, a także zajmować stanowisko. Podjęta zatem jako akt wewnętrzny uchwała jest wyłącznie stanowiskiem. Zgodnie z obowiązującym Statutem istniała zatem możliwość podjęcia przez Radę uchwały będącej stanowiskiem i opinią. Nie ma norm prawnych, które ograniczałyby Radzie, w sensie przedmiotowym, prawo do podjęcia uchwały będącej aktem wewnętrznym o charakterze apelu, stanowiska, odezwy do władzy ustawodawczej. Jedynym kryterium, które może być stosowane przy ocenie uchwały jest jej zgodność z prawem.

W ocenie Sądu, organ nadzoru nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały, gdyż nie narusza ona obowiązującego prawa.

Przepis § 19 ust. 2 Statutu Miasta nie stanowił w przedmiotowej sprawie wyłącznej podstawy do wydawania uchwały o charakterze nie władczym, ponieważ został powołany wspólnie z art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi ogólna normę kompetencyjną, według którego organem właściwym we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy jest rada gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Dalej z art. art. 6 ust. 1 tej ustawy, który stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. W podstawie prawnej uchwały powołany został również art. 4 ust.6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, zgodnie z którym społeczności lokalne powinny być konsultowane o tyle, o ile jest to możliwe, we właściwym czasie i w odpowiednim trybie, w trakcie opracowywania planów oraz podejmowania decyzji we wszystkich sprawach bezpośrednio ich dotyczących.

W świetle powyższego, przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda dopuścił się naruszenia interesu prawnego, uprawnienia i kompetencji do wypowiadania się w sprawach wspólnoty samorządowej, i także naruszenie prawa materialnego, art. 18 ust.1 w zw. art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że Rada Miejska I. wkroczyła w dziedzinę spraw ogólnokrajowych, podczas gdy wypowiedziała się w najważniejszych sprawach dotyczących wspólnoty samorządowej, takich, jak: zmiany w samorządowym prawie wyborczym w zakresie rewizji okręgów wyborczych, ograniczenie możliwości udziału w procesie wyborczym komitetów obywatelskich, podniesienie progów wyborczych czy ograniczenie kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego, art. 7 ust. 1 pkt 17 tej ustawy - poprzez uznanie, że podjęcie ww. uchwały nie jest wspieraniem i upowszechnianiem idei samorządowej, które zostało uznane przez ustawodawcę za zadanie własne gminy oraz art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty - poprzez przyjęcie, że podjęcie ww. uchwały nie jest wypowiedzeniem się przez społeczność lokalną w sprawach bezpośrednio ją dotyczących.

Podejmując zakwestionowaną uchwałę Rada Miejska I. działała na podstawie i w granicach prawa. Nie naruszyła prawa, a tym bardziej nie w sposób istotny, który uzasadniałby stwierdzenie nieważności uchwały. Organ stanowiący gminy nie wkroczył w dziedzinę spraw ogólnokrajowych sensu stricto, skoro wypowiedział się na temat zmian w samorządowym prawie wyborczym w zakresie rewizji zakresu okręgów wyborczych, ograniczenia możliwości udziału w procesie wyborczym komitetów obywatelskich, podniesienia progów wyborczych czy ograniczenia kadencyjności organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Są to najważniejsze sprawy dotyczące wspólnoty samorządowej, jaką tworzą mieszkańcy I., sprawy publiczne o zasięgu ogólnokrajowym, mające jednak znaczenie dla społeczności lokalnej. Dotyczą tak ważnych dla niej spraw, jak choćby kształt przepisów określających sposób przeprowadzenia wyborów samorządowych. Zmiany legislacyjne, których dotyczy uchwała zakwestionowana przez organ nadzoru, mają charakter lokalny. Odnoszą się do przyszłego ustroju jednostek samorządu terytorialnego oraz praw wyborczych do ich organów. Zakaz wypowiadania się przez organ stanowiący gminy w sprawach zmian prawa samorządowego byłby nieuzasadnionym ograniczeniem samodzielności wspólnoty lokalnej.

W ocenie Sądu, sporna uchwała nie miała, jako rozstrzygnięcie, charakteru merytorycznego. Art. 91 ust. 1 u.s.g. daje prawo do kontroli tylko i wyłącznie uchwał oraz zarządzeń organów gminy, które to akty są rozstrzygnięciami o charakterze merytorycznym. W ocenie Sądu treść aktu jak i jego uzasadnienie świadczą o tym, że uchwała jest uchwałą nienormatywną – nie zawiera norm powszechnie obowiązujących na terenie gminy i nie jest też uchwałą podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Mając na uwadze dokonaną w niniejszej sprawie ocenę, na podstawie art. 148 p.p.s.a., orzeczono o uchyleniu w całości rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...].

O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 p.p.s.a.