Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1748/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 122a i art. 233
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 2 i art. 32 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Paulina Lichowska po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Z. M. i Spółdzielni Mieszkaniowej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1652/15 w sprawie ze skargi Z. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w części oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1652/15 oddalił skargę Z. M. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w części.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] Prezydent [...] umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] listopada 1971 r. znak: [...] - w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] (później [...]) z obr. [...] o pow. 5520 m2 z ogólnej powierzchni 12339 m2, położonej w [...] w rejonie ul. S. - ul. J. objętej lokalizacją szczegółową nr [...] z dnia [...] lipca 1971 r. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

Zaskarżoną decyzją Wojewoda Mazowiecki utrzymał tę decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że trzema odrębnymi decyzjami z dnia [...] stycznia 1973 r. orzeczono o wywłaszczeniu poszczególnych części przedmiotowej nieruchomości, niemniej w ramach powyższego nie doszło do wywłaszczenia całości nieruchomości. Z treści tych decyzji wynika, że odnośnie działki nr [...] postępowanie wywłaszczeniowe zakończyło się w części dotyczącej powierzchni 6819 m2. W pozostałej części obejmującej powierzchnię 5520 m2 decyzji o wywłaszczeniu nie wydano. Pismem z dnia 12 sierpnia 1998 r. Z. S. - jedna ze współwłaścicieli nieruchomości - złożyła wniosek o zakończenie postępowania w tej części. Wojewoda Mazowiecki ustalił, że na skutek objęcia postępowaniem wywłaszczeniowym nieruchomość została trwale zagospodarowana na rzecz innych niż jej współwłaściciele podmiotów. Zabudowano ją w oparciu o decyzję nr [...] z dnia [...] lipca 1971 r. o lokalizacji szczegółowej osiedla mieszkaniowego [...], decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny ogólny zagospodarowania terenu inwestycji osiedla [...] oraz decyzje o pozwoleniu na budowę obiektów kubaturowych na omawianym terenie. Cel jej wywłaszczenia został zatem zrealizowany. W tej sytuacji w ocenie organu niedopuszczalne było wydanie orzeczenia o wywłaszczeniu z uwagi na brak spełnienia przesłanek z art. 112 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014, poz. 518 ze zm., dalej: u.g.n.). Zdaniem organu w sprawie nie mógł znaleźć też zastosowanie art. 122a u.g.n., dodany ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 200, poz. 1323, dalej: ustawa nowelizująca), bowiem wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nastąpiło na długo przed dniem jego wejścia do obrotu prawnego. Przepis znajduje zaś zastosowanie wyłącznie w tych stanach faktycznych, które powstały po dniu jego wejścia w życie.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Z. M. - jedna ze współwłaścicieli nieruchomości - zarzucając naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. i art. 122a u.g.n. W uzasadnieniu skargi podniosła, że fakt zrealizowania inwestycji budowlanych nie stanowi przeszkody prawnej do kontynuowania postępowania wywłaszczeniowego. Wskazała, że skoro postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało dotychczas zakończone, to stosownie do art. 233 u.g.n. powinno być dalej prowadzone na podstawie przepisów tej ustawy. W myśl wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 1994 r. (SAB/Wr 31/93) postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy (art. 104 § 1 k.p.a.). Nie ulega zatem wątpliwości, iż w sprawie wymagane jest rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu z tego tytułu słusznego odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę, uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej wydania. Sąd I instancji w całości podzielił ustalenia i ocenę prawną organów.

W ocenie Sądu z zakresu znaczeniowego pojęcia: "sprawy wszczęte i niezakończone, prowadzone na podstawie przepisów działu III [u.g.n.]", użytego w art. 2 ustawy nowelizującej, nie można wyłączyć spraw wszczętych na podstawie przepisów wcześniejszych niż przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, do których przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosuje się wyłącznie na postawie jej art. 233. Według takiej wykładni przepisu przejściowego ustawy nowelizującej, przepisy u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym, tj. nieuwzględniającym nowelizacji, znajdowałyby bowiem zastosowanie tylko w tych postępowaniach administracyjnych, nierozstrzygniętych stosowną decyzją w dacie wejścia nowelizacji w życie, które zostały wszczęte bezpośrednio na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami (chodziłoby zatem wyłącznie o postępowania administracyjne wszczęte w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 26 listopada 2010 r.), natomiast nowe regulacje znajdowałyby zastosowanie w tych sprawach, w których do wszczęcia postępowania doszło przed wejściem ustawy o gospodarce nieruchomościami w życie (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.), a do których przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują zastosowanie wyłącznie na zasadzie jej art. 233. Zdaniem Sądu dokonywanie takiego rozróżnienia nie znajduje oparcia ani w brzmieniu przepisu przejściowego, ani w jego ratio legis. Brzmienie art. 2 ustawy nowelizującej nie kładzie bowiem nacisku na "wszczęcie sprawy na podstawie przepisów działu III ustawy" a na "prowadzenie sprawy na podstawie przepisów działu III ustawy". Sprawa wywłaszczeniowa wszczęta na podstawie regulacji wcześniejszej aniżeli ustawa o gospodarce nieruchomościami, do której po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta znalazła zastosowanie, jest zaś sprawą prowadzoną na podstawie przepisów działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym, o ile w dniu 27 listopada 2010 r. nie była zakończona stosowną decyzją administracyjną, podlega dotychczasowemu reżimowi prawnemu, nieuwzględniającemu nowelizacji. Sąd wyjaśnił, że oparcie się przy wykładaniu powołanego przepisu na sugerowanym w skardze rozróżnieniu, po pierwsze, czyniłoby wyłom w realizacji oczywistej intencji ustawodawcy, aby uregulowania nowelizacji stosować tylko do stanów faktycznych kształtowanych od dnia jej wejścia w życie, po drugie, prowadziłoby do nieuzasadnionego zaburzenia chronologii stosowania art. 122a u.g.n. (stosowanie do spraw wywłaszczeniowych wszczętych przed 1 stycznia 1998 r., niestosowanie do spraw wszczętych w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 26 listopada 2010 r., stosowanie do spraw wszczętych od dnia 27 listopada 2010 r.).

Odnosząc się do argumentów zawartych w skardze, Sąd I instancji przyznał, że pełne rozstrzygnięcie organu wywłaszczeniowego powinno obejmować łącznie odmowę wywłaszczenia nieruchomości oraz umorzenie postępowania w przedmiocie zastosowania art.122a u.g.n., wskazał jednak, że orzeczenie przez organ wywłaszczeniowy łącznie o umorzeniu całego postępowania nie stanowi naruszenia prawa mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa A. w W., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa sądowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 122a u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, tj. niezastosowanie go do stanu faktycznego dotyczącego faktycznego wywłaszczenia nieruchomości i jego skutków, do postępowania administracyjnego wszczętego przed wejściem w życie art. 122a u.g.n., w sytuacji gdy wprawdzie nie wydano ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, jednakże zrealizowano cel wywłaszczenia na podstawie innych decyzji wydanych w toku postępowania wywłaszczeniowego (lokalizacja osiedla mieszkaniowego), a także art. 233 u.g.n. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy zasadę bezpośredniego stosowania nowej ustawy odnosić należy - na podstawie tego przepisu - do postępowań wszczętych przed wejściem w życie ustawy i niezakończonych do tej daty, podczas gdy postępowanie wywłaszczeniowe może mieć charakter postępowania formalnego (zakończonego wydaniem formalnej decyzji administracyjnej), jak i może mieć charakter wywłaszczenia niezakończonego ostateczną decyzją administracyjną, którego to przypadku dotyczy właśnie art. 122a u.g.n.

Ponadto, na wypadek uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, że nie może samodzielnie rozstrzygnąć kwestii zgodności jednolitego zakresu stosowania art. 122a u.g.n. z przepisami Konstytucji RP, wniesiono o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji RP następujących pytań prawnych: "Czy przepis art. 122a u.g.n. w zakresie, w jakim wyłącza możliwość dochodzenia przez byłego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania, mimo realizacji celu wywłaszczenia, gdy wniosek o wywłaszczenie złożono przed wejściem w życie przepisu, a ponadto gdy mimo formalnego wywłaszczenia i realizacji celu publicznego, nie wydano ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji RP?" oraz - z ostrożności procesowej - "Czy art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010, Nr 200, poz. 1323, dalej: ustawa nowelizująca) w brzmieniu "w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III ustawy, o której mowa w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe" w zw. z brzmieniem art. 122a u.g.n. jest zgodny z zasadą prawidłowej legislacji wywodzoną z zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP?".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielnia Mieszkaniowa A. wskazała, że, biorąc pod uwagę bezsporny cel przepisu art. 122a u.g.n., winien on być stosowany do wszystkich stanów faktycznych, gdzie - niezależnie od daty wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego - nie wydano (najczęściej z uwagi na zaniedbania organów i beztroskie podejście do prawa) ostatecznej decyzji i nie przyznano odszkodowania, mimo zrealizowania aktu indywidualnego - wywłaszczenia. W ocenie autorów skargi kasacyjnej niezrozumiałe jest - w szczególności w kontekście zasady równości - dlaczego w oparciu o powołany wyżej przepis przyznaje się tak silną ochronę podmiotom, których prawo wywłaszczono bez zakończenia postępowania w tym przedmiocie decyzją ostateczną po wejściu tego przepisu w życie, a odmawia się adekwatnej ochrony prawnej, gdy wniosek o wywłaszczenie został złożony wiele lat wcześniej, ale z winy organów nie uporządkowano stanu prawnorzeczowego wywłaszczonej nieruchomości.

Skargę kasacyjną wniosła również Z. M., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 122a u.g.n. w związku z art. 2 ustawy nowelizującej, a w związku z powyższym naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 233 u.g.n. przez niezastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy. Ponadto - na podstawie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP - zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej, powołując się na wyrok NSA z dnia 11 stycznia 1994 r. sygn. akt SAB/Wr 31/93, wskazano, że w przedmiotowej sprawie wymagane jest rozstrzygnięcie merytoryczne poprzez wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu z tego tytułu słusznego odszkodowania. Ponadto podniesiono, że nie można zaakceptować poglądu Sądu I instancji, że brzmienie art. 2 ustawy nowelizującej nie kładzie nacisku na wszczęcie sprawy na podstawie przepisów działu III u.g.n., a na prowadzenie sprawy na podstawie przepisów tego działu. Zdaniem autora skargi kasacyjnej takie rozróżnienie użytych zwrotów nie wynika z treści tego przepisu, a jego wykładnia literalna nie pozostawia w tym względzie żadnych wątpliwości. Gdyby przyjąć stanowisko Sądu I instancji, to różne grupy obywateli, znajdujące się w takiej samej sytuacji faktycznej, korzystałyby z innych praw - bardziej lub mniej korzystnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 roku, poz. 1302 ze zm.) – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skargach kasacyjnych na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Obydwie skarżące kasacyjne zmierzają do obalenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do niemożliwości zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 122a u.g.n. W związku z tym zarzucają naruszenie tego przepisu oraz przepisu art. 233 u.g.n. Z. M. zarzuca ponadto naruszenie art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 8 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. To pozwala na jednoczesne odniesienie się do obydwu skarg kasacyjnych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty podniesione w skarga kasacyjnych nie są zasadne, bowiem należy w całości podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji i jego argumentację przedstawioną na poparcie tego stanowiska.

Niniejszą sprawę, która poddana została kontroli Sądów administracyjnych, zainicjowała Z. S., która pismem z dnia 12 sierpnia 1998 r. wniosła o zakończenie postępowania wszczętego przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] na podstawie wniosku Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej [...] z dnia 25 listopada 1971 r., w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości gruntowych położonych w rejonie ulic S. i J. w W. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], - poprzez wydanie decyzji wywłaszczeniowej wraz z orzeczeniem odszkodowania w stosunku do części nieruchomości zapisanej w tabeli likwidacyjnej wsi [..] pod nr [...] oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 5520 m², która dotychczas nie została jeszcze wywłaszczona. Istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy interpretacji art. 122a u.g.n. i art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawidłowości zastosowania art. 233 u.g.n.. W sprawie nie budzi wątpliwości, że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące tej części nieruchomości nie zostało zakończone wydaniem decyzji wywłaszczeniowej a także, że cel wywłaszczenia został na niej w całości zrealizowany.

Przepis art. 122a u.g.n. stanowi, że jeżeli cel publiczny został zrealizowany, a postępowanie wywłaszczeniowe nie zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji orzeka o nabyciu praw na rzecz Skarbu Państwa albo właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej przed wszczęciem postępowania wyznacza dwumiesięczny termin do zawarcia umowy. Po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy odszkodowanie ustala się według przepisów rozdziału 5. Przytoczony przepis uregulował kwestię tzw. faktycznego wywłaszczania tj. sytuacji, gdy cel publiczny został zrealizowany przed zakończeniem (w toku) postępowania wywłaszczeniowego, a zatem gdy odpadła ustawowa przesłanka wydania decyzji o wywłaszczeniu jaką jest niezbędność nieruchomości do realizacji celu publicznego. Przepis ten wprowadza do rozdziału 4 działu III u.g.n., kolejny obok wywłaszczenia administracyjny tryb nabycia w drodze decyzji prawa własności tj. przez stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Stanowi on uregulowanie szczególne wobec ogólnych reguł wywłaszczania i jako wyjątek od zasady nie może być on interpretowany rozszerzająco. Przepis ten, co istotne w sprawie, został dodany do ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami na podstawie art. 1 pkt 11 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r. i wszedł do porządku prawnego z dniem 27 listopada 2010 r. Zgodnie z normą intertemporalną, zawartą w art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r., w sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III ustawy, o której mowa w art. 1, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonego przepisu przejściowego (art. 2) wynikają wprost następujące zasady stosowania przepisów u.g.n. w kształcie nadanym ustawą zmieniającą z dnia 24 września 2010 r., w odniesieniu do postępowań administracyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III tej ustawy (tj. m. in. przepisów Rozdziału 4 "Wywłaszczanie nieruchomości" - art. 112-127 u.g.n.):

1) nakaz stosowania przepisów u.g.n. w kształcie dotychczasowym, tj. nieuwzględniającym zmian dokonanych ustawą zmieniającą z dnia 24 września 2010 r., do tych postępowań, które przed dniem wejścia w życie, tj. przed dniem 27 listopada 2010 r. zostały wszczęte i niezakończone,

2) nakaz stosowania przepisów u.g.n. w kształcie nadanym ustawą zmieniającą z dnia 24 września 2010 r. do tych postępowań, które zostały wszczęte od dnia jej wejścia w życie, tj. od dnia 27 listopada 2010 r.

Z powyższego wynika, że przepis art. 122a u.g.n., który zaczął funkcjonować w porządku prawnym dopiero z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r., tj. z dniem 27 listopada 2010 r., znajdzie zastosowanie wyłącznie do tych postępowań wywłaszczeniowych, które zostały wszczęte najwcześniej w tej dacie. Natomiast nie znajdzie on zastosowania do postępowań wszczętych wcześniej, tj. przed dniem 27 listopada 2010 r. Taki pogląd wyraża się również jednolicie w doktrynie, np. M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz 2. wydanie C.H. BECK, str. 882-883; Paweł Wojciechowski, Komentarz do art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, punkt 7, System informacji prawnej LEX.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej Z. M., iż art. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o zmianie u.g.n. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie ponieważ dotyczy tylko spraw wszczętych i prowadzonych na podstawie przepisów działu III u.g.n. a przedmiotowe postępowanie nie było wszczęte i prowadzone na podstawie przepisów działu III u.g.n. – co miałoby spowodować możliwość zastosowania art. 122a u.g.n. – stwierdzić należy, że pogląd ten jest błędny. W żaden sposób nie znajduje uzasadnienia w brzmieniu art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r. Nie można uznać, że do spraw nieprowadzonych na podstawie przepisów działu III u.g.n. "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości", może mieć jednocześnie zastosowanie przepis tego działu, tj. art. 122a u.g.n. Według propozycji wykładni przepisu przejściowego noweli (art. 2), podanej przez pełnomocnika skarżącej, przepisy u.g.n. w brzmieniu dotychczasowym, tj. nieuwzględniającym nowelizacji, znajdowałby zastosowanie tylko w tych postępowaniach administracyjnych, nierozstrzygniętych stosowną decyzją w dacie wejścia nowelizacji w życie, które zostały wszczęte bezpośrednio na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami (chodziłoby zatem wyłącznie o postępowania administracyjne wszczęte w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 26 listopada 2010 r.). Natomiast nowe regulacje znajdowałyby zastosowanie w tych sprawach, w których do wszczęcia postępowania doszło przed wejściem ustawy o gospodarce nieruchomościami w życie (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.), a do których przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują zastosowanie wyłącznie na zasadzie jej art. 233. Za Sądem pierwszej instancji należy tu zatem powtórzyć, że dokonywanie takiego rozróżnienia nie znajduje oparcia ani w brzmieniu przepisu przejściowego, ani w jego ratio legis. Brzmienie art. 2 noweli nie kładzie bowiem nacisku na "wszczęcie sprawy na podstawie przepisów działu III ustawy" a na "prowadzenie sprawy na podstawie przepisów działu III ustawy". Sprawa wywłaszczeniowa wszczęta na podstawie regulacji wcześniejszej aniżeli ustawa o gospodarce nieruchomościami, do której po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawa ta znalazła zastosowanie, jest zatem sprawą prowadzoną na podstawie przepisów działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z czym, o ile w dniu 27 listopada 2010 r. nie była zakończona stosowną decyzją administracyjną, podlega dotychczasowemu reżimowi prawnemu, nieuwzględniającemu nowelizacji. Oparcie się przy wykładaniu art. 2 nowelizacji u.g.n. na sugerowanym przez pełnomocnika rozróżnieniu, po pierwsze, czyniłoby wyłom w realizacji oczywistej intencji ustawodawcy, aby uregulowania nowelizacji stosować tylko do stanów faktycznych kształtowanych od dnia jej wejścia w życie, po drugie, prowadziłoby do nieuzasadnionego zaburzenia chronologii stosowania art. 122a ustawy (stosowanie do spraw wywłaszczeniowych wszczętych przed 1 stycznia 1998 r., niestosowanie do spraw wszczętych w okresie od 1 stycznia 1998 r. do 26 listopada 2010 r., stosowanie do spraw wszczętych od 27 listopada 2010 r.). Należy też zauważyć, że ustawodawca w art. 2 nowelizacji u.g.n. wskazał, że przepisy dotychczasowe stosuje się "W sprawach wszczętych i niezakończonych, prowadzonych na podstawie przepisów działu III ustawy, o której mowa w art. 1". Zatem pierwszą przesłanka jest to, że sprawy te muszą być "wszczęte i niezakończone". Natomiast drugą przesłanką jest aby sprawy te były "prowadzone na podstawie przepisów działu III ustawy". Zatem wszczęcie sprawy nie musi być na podstawie przepisów działu III u.g.n. Gdyby ustawodawca miał zamiar zastosować wymóg wszczęcia postępowania na podstawie przepisów działu III u.g.n., to spójnika "i" użyłby zamiast przecinka po wyrazach "wszczętych, niezakończonych".

Postępowanie wywłaszczeniowe w będącej przedmiotem kontroli niniejszej sprawie wszczęto na podstawie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. Nr 17, poz. 70). Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. utraciła moc na podstawie art. 100 pkt 3 (w późniejszej wersji art. 89 pkt 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99), która weszła w życie 1 sierpnia 1985 r. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ww. ustawy był jej art. 96 ust. 1 (w późniejszej wersji 87 ust. 1), który stanowił, iż sprawy wszczęte, lecz nie zakończone decyzją ostateczną o odszkodowaniu przed dniem wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie jej przepisów z wykorzystaniem zebranego materiału. Natomiast ww. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., stosownie do treści art. 241 u.g.n., utraciła moc z dniem 1 stycznia 1998 r., tj. z dniem wejścia w życie u.g.n. Przepisem przejściowym regulującym kwestię zasad prowadzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie u.g.n, w tym m.in. postępowań wywłaszczeniowych, jest przytoczony powyżej i obowiązujący aktualnie przepis art. 233 u.g.n., który obliguje do stosowania przepisów u.g.n. do spraw wszczętych, lecz niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie u.g.n. To zatem przepisy u.g.n., w tym przepisy jej działu III należało stosować do postępowania wszczętego i niezakończonego w chwili wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W związku z dyspozycją przepisu intertemporalnego art. 233 u.g.n., który stanowi, iż sprawy wszczęte, lecz niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r.), prowadzi się na podstawie jej przepisów, takie niezakończone postępowanie należy obecnie kontynuować na podstawie przepisów u.g.n. Nowe prawo intertemporalne przyjęte w nowym akcie prawnym uchyla rozwiązania intertemporalne aktu wcześniejszego na zasadzie lex posterior derogat legi priori, oczywiście o ile akt nowszy jest tej samej lub wyższej rangi (ma tą samą lub wyższą moc prawną) co akt wcześniejszy. Regulując w akcie nowszym kwestie intertemporalne, czyli przewidując przepisy przejściowe dla spraw/stosunków prawnych niezakończonych, prawodawca decyduje się na wprowadzenie w tym zakresie określonych rozwiązań prawnych, tj. albo zachowuje stosowanie przepisów dotychczasowych, albo wprowadza rozwiązanie właściwe tylko dla kwestii przejściowych inne od prawa dotychczasowego i nowego, albo też wprowadza obowiązywanie nowego prawa dla spraw/stosunków prawnych niezakończonych. Na to ostatnie rozwiązanie zdecydował się ustawodawca w art. 233 u.g.n., co oznacza, że sprawy wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną należało prowadzić, w oparciu o przepisy u.g.n. Jednak do spraw wszczętych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i następnie prowadzonych na podstawie działu III u.g.n. nie może być stosowany art. 122a u.g.n. wprowadzony ustawą zmieniającą u.g.n. z dnia 24 września 2010 r., ponieważ stosownie do przepisu przejściowego art. 2 ustawy zmieniającej u.g.n. z dnia 24 września 2010 r. w sprawach tych stosuje się przepisy dotychczasowe. Zatem stosuje się przepisy u.g.n. w brzmieniu sprzed 27 listopada 2010 r. Do tych spraw zalicza się kontrolowane w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe.

Postępowanie wywłaszczeniowe, którego dotyczy wniosek skarżącej, zostało bez wątpienia wszczęte dnia 25 listopada 1971 r. Dlatego też, rację ma Sąd pierwszej instancji, że zastosowanie obecnie art. 122a u.g.n. do przedmiotowej nieruchomości jest niedopuszczalne. Stwierdzenie tej niedopuszczalności wynika wprost z przytoczonej normy intertemporalnej i nie wymagało przeprowadzenia żadnego postępowania wyjaśniającego. Już bowiem z treści wniosku, który zainicjował niniejszą sprawę, oraz dołączonych do niego dokumentów wynika, że stanowisko skarżących o wszczęciu i niezakończeniu postępowania wywłaszczeniowego co do przedmiotowej nieruchomości, nie mogło spowodować wydania w jego następstwie w trybie art. 122a u.g.n. decyzji o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego prawa do tej nieruchomości, skoro przepis intertemporalny (art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r.) wyraźnie wyłącza możliwość zastosowania podstawy materialnoprawnej (art. 122a u.g.n.) do rozpatrzenia żądania skarżącej w trybie administracyjnym. W takiej sytuacji wnioskowany tryb administracyjny nabycia własności do przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie może mieć zastosowania, co stanowi oczywistą uzasadnioną przyczynę przedmiotową odmowy wywłaszczenia nieruchomości. Strona może domagać się uregulowania stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, wywołanego realizacją na niej celu publicznego, bez w jej ocenie tytułu prawnego w postaci ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, na drodze cywilnoprawnej.

Odnosząc się do wywodów pełnomocnika Spółdzielni Mieszkaniowej co do stosowania nowych przepisów do tzw. starych stanów faktycznych i przywołanego orzecznictwa, stwierdzić należy, że wyrażone w tym zakresie poglądy dotyczą sytuacji gdy ustawodawca nie uregulował kwestii intertemporalnych przepisami przejściowymi, co w niniejszej sprawie nie zachodzi, ponieważ ustawodawca uregulował kwestię stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w art. 233 tej ustawy i art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r. Należy też zauważyć, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej poruszono kwestie niekonstytucyjności art. 2 ustawy zmieniającej z dnia 24 września 2010 r. i art. 122a u.g.n. Jednakże w podstawach kasacyjnych nie zarzucono naruszenia przedmiotowego art. 2 ani przepisów Konstytucji RP. Co zwalnia Sąd kasacyjny od odniesienia się do tej kwestii.

Nie jest także trafny zarzut Z. M. naruszenia art. 8 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sformułowanie tego zarzutu nie wykroczyło poza podanie, że Sąd pierwszej instancji naruszył te przepisy, bez podania w jaki sposób do tego doszło. Natomiast w uzasadnieniu skargi kasacyjnej poza przytoczeniem treści tych przepisów stwierdzono jedynie jednym zadaniem, że "Gdyby przyjąć stanowisko WSA w Warszawie to, różne grupy obywateli RP korzystają /znajdując się w takiej samej sytuacji faktycznej/ z innych praw /dla jednych bardziej korzystnych a dla drugich mniej". To uniemożliwia szersze odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu. Można tylko zauważyć, że w sprawie nie można dostrzec naruszenia zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W sytuacji wszczęcia postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości w różnych okresach czasu, w różnych stanach faktycznych, ustawodawca co do zasady jest uprawniony do odmiennego uregulowania takiego postępowania nową ustawą a w trybie przepisów przejściowych do uregulowania kwestii intertemporalnych, przewidując dla prowadzonych dotychczas postępowań wywłaszczeniowych stosowanie przepisów dotychczasowych. Przy czym należy tu podkreślić, że brak możliwości domagania się wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego w trybie art. 122a u.g.n. nie zamyka drogi do zaspokojenia się na drodze postępowania cywilnego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne, ponieważ nie mają usprawiedliwionych podstaw.