Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1718/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28, art. 29, art. 30, art. 49b
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły Sędziowie: sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.) asesor WSA Elżbieta Granatowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ odwoławczy" "organ II instancji"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j., Dz.U. z 2021 r., poz. 735, ze zm., dalej jako "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Z. B. (dalej jako "skarżący",) od decyzji od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako "organ I instancji", "[...]WINB") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. (dalej jako: "PINB w G.", "PINB") z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] nakazującej inwestorowi Z. B. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,0 m x 4,0 m na działkach nr [...] i [...] w S.– utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Podczas przeprowadzonych w dniu 19 lipca 2016 r. przez upoważnionych pracowników PINB w G. czynności kontrolnych ustalono, że na działkach nr [...] i [...] w S. znajduje się obiekt gospodarczy o wymiarach w rzucie 6,0 m x 4,0 m i wysokości od 2,68 m do 2,17 m. Jest to obiekt o konstrukcji drewnianej o ścianach z desek, bez otworów okiennych. Obiekt został ustawiony na kamieniach i klockach drewnianych ułożonych na gruncie. Przykryty został dachem jednospadowym ze spadkiem w kierunku południowym, pokrytym falistymi płytami z eternitu. W obiekcie brak stropu o instalacji wewnętrznych. Do obiektu prowadzi dwoje drzwi zarówno od strony działki nr [...] jaki i działki nr [...]. W części obiektu znajdującej się na działce nr [...], wykorzystywanej gospodarczo wykonano podłogę z desek, a w części znajdującej się na działce nr [...] brak podłogi - część ta wykorzystywana jest jako drewutnia. Obiekt usytuowany został względem budynku gospodarczego na działce nr [...]w odległości 9,0 m, względem budynku gospodarczego na działce nr [...] w odległości 24,5 m. Przez obiekt przechodzi granica między działkami nr [...] i nr [...].. Zbigniew B. będący inwestorem oświadczył, że obiekt ten wykonał w 1983 r. i od tego czasu nie dokonywał w nim żadnych zmian i przeróbek. Na jego wykonanie Z. B. nie posiada żadnych dokumentów - nie zgłaszał zamiaru wykonania robót ani nie ubiegał się o uzyskanie pozwolenia na budowę. B. S. — córka współwłaścicieli działki nr [...] - oświadczyła, że mieszka w budynku mieszkalnym jednorodzinnym na sąsiedniej działce nr [...] od urodzenia (tj. 26 lat) i pamięta, że przedmiotowy obiekt powstawał etapami, pierwsza część na działce nr [...], ale nie pamięta dokładnej daty budowy, prawdopodobnie - około 18 lat temu, zaś część na działce nr [...] powstała około 8 lat temu. Według kontrolujących, na dzień kontroli jest to jeden obiekt budowlany, a jego stan wskazuje, że mógł powstać około 20 lat temu.

W piśmie, które wpłynęło do PINB w dniu 25 lipca 2016 r. właściciel działki – W. B. - oświadczył, że inwestor w 1991 r. wybudował pierwszą część szopy na 30 arach należących do mamy, a w latach 2005-2006 dobudował drugą część szopy. A. D. - właścicielka działki nr [...] - oświadczyła, że w dacie przekazania jej działki nr [...]tj. w 1993 r. przedmiotowy obiekt istniał w takim kształcie jak dzisiaj, budowa miała miejsce w latach 80-tych XX wieku. W dacie budowy obiekt znajdował się na jednej działce nr [...], która uległa podziałowi w 1993 r.

W związku z faktem podawania przez strony rozbieżnych dat budowy przedmiotowego obiektu PINB przeprowadził rozprawę z udziałem stron. Na rozprawie przesłuchano wskazanych przez strony świadków na okoliczność daty budowy ww. obiektu.

W toku postępowania PINB wystąpił do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej o przesłanie ortofotomapy w najmniejszej dostępnej skali obejmującej działki nr [...] i [...] w S., sporządzonej w dniu najbliższym przed 1 stycznia 1995 r. i w dniu najbliższym po 1 stycznia 1995 r . Na przesłanych zdjęciach z roku 1987 przedmiotowy obiekt nie widnieje, zaś dopiero na zdjęciu z 1998 r. przedmiotowy obiekt został uwidoczniony.

Postanowieniem PINB z dnia [...] lutego 2017 r. znak: [...] nakazano Z. B. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego obiektu oraz przedłożyć dokumenty niezbędne do jego legalizacji. Mimo upływu terminu określonego postanowieniem z dnia [...] lutego 2017 r. dokumenty umożliwiające legalizację obiektu nie zostały przez inwestora złożone w PINB. Decyzją z dnia [...] września 2017 r., znak: [...] PINB nakazał inwestorowi rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego. Od tej decyzji Z. B. złożył odwołanie. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r znak: [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną wyżej decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. [...]WINB wskazał, że przedmiotowy obiekt należy zakwalifikować do budynków, a nie jak uczynił to organ I instancji do tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i nieposiadąjących fundamentów. Zdaniem [...]WINB cecha " "trwałego związania z gruntem" sprowadza się do posadowienia obiektu na tyle trwale, by zapewnić mu stabilność i możliwość przeciwdziałania czynnikom zewnętrznym mogącym go zniszczyć lub spowodować przesunięcie, czy przemieszczenie na inne miejsce". Przedmiotowy obiekt budowlany posiada "fundament w postaci kamieni gwarantujących jego stabilność i trwałość". W związku z powyższym, organ odwoławczy za właściwe uznał przeprowadzenie postępowania w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j., Dz.U. z 2020 r., poz. 1333, ze zm., dalej jako "p.b.").

W związku z powyższym postanowieniem PINB w G. z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], na podstawie art. 49b ust. 2 p.b. nakazał inwestorowi przedłożyć w terminie do 10 października 2019 r. określonych tym postanowieniem dokumentów pozwalających na legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego służącego celom pasieki. Mimo upływu terminu, dokumenty te nie zostały przedłożone PINB w G.

W związku z powyższym PINB w G. decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...], powołując się na art. 49b ust. 1 i ust. 3 p.b., nakazał inwestorowi Z. B. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,0 m x 4,0 m na działkach nr [...] i [...] w S.

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że zakwalifikował ww. obiekt gospodarczy jako wolnostojący budynek gospodarczy, który jest trwale związany z gruntem i nie jest przeznaczony do przeniesienia w inne miejsce. Organ I instancji wskazał, że dał wiarę

właścicielowi nieruchomości W. B. i świadkom, którzy zeznawali, że budowa obiektu miała miejsce pod koniec lat 80-tych lub na początku lat 90-tych XX wieku. Jak wynika bowiem z przesłanych zdjęć lotniczych obiekt mógł powstać między rokiem 1987 a rokiem 1998. Organ odmówił wiarygodności oświadczeniu inwestora i zeznaniom świadków, którzy twierdzili, że budowa obiektu miała miejsce przed 1987 r.. Ponadto w oparciu o zdjęcie lotnicze z 1998 r. PINB uznał, że obiekt został rozbudowany i w tym zakresie dał wiarę oświadczeniu W. B. oraz spójnym zeznaniom świadków, którzy twierdzili, że rozbudowa obiektu miała miejsce około roku 2005.Reasumując, PINB przyjął, że budowę przedmiotowego obiektu rozpoczęto w latach 1987-1998 i zakończono w roku 2005.

Organ, przywołując treść art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 2 i ust. 2, art. 30 p.b, wskazał, że budowa przez inwestora Z. B. obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej, zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w S., obecnie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, a tym samym zastosowanie ma art. 49b p.b. Budowa przedmiotowego obiektu w ocenie PINB jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, zatem warunki umożliwiające legalizację przedmiotowego obiektu zostały spełnione i PINB wdrożył procedurę legalizacyjną nakładając na inwestora obowiązek przedłożenia stosownych dokumentów. Pomimo upływu wyznaczonego terminu, inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów. Dlatego zasadny był nakaz rozbiórki. PINB wskazał ponadto, że inwestor wybudował obiekt samowolnie, bez zgody właściciela nieruchomości. Skoro zatem właściciel nieruchomości żąda rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu wskazując w piśmie, które wpłynęło do organu w dniu 25 lipca 2017 r., cyt,: "(...) zwracam mu kategoryczną uwagę, że nie może budować bez mojej zgody, gdzie i co chce (...)", zasadnym było nałożenie na inwestora obiektu nakazu rozbiórki.

Pismem z dnia 9 listopada 2020 r. skarżący Z. B. złożył do [...]WINB wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji PINB w G. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...]. Zarzucił w/w decyzji, iż została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a więc jest obarczona wadą opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a mianowicie - przepisów prawa procesowego (art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie rozbiórki "wybudowanego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę", podczas gdy organ sam przecież ustalił, że doszło do wybudowania budynku gospodarczego bez wymaganego zgłoszenia budowy), art. 7, 77 i 104 kpa (poprzez wydanie decyzji o rozbiórce całego obiektu, podczas gdy stan faktyczny sprawy wskazuje, że doszło do wybudowania budynku gospodarczego na działce nr [...], a następnie do jego rozbudowy o obiekt gospodarczy zlokalizowany na działce nr [...]),

- przepisów prawa materialnego (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. poprzez błędną kwalifikację obiektu budowlanego znajdującego się na działce nr [...] jako wolnostojącego parterowego budynku gospodarczego, art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez błędne uznanie że obiekt wymagał zgłoszenia, podczas gdy obiekt taki zgłoszenia nie wymaga),

Skarżący zarzucił ponadto błędne ustalenie stanu faktycznego i naruszenie prawa materialnego (art. 3 ust. 2 p.b. poprzez uznanie obiektu gospodarczego za budynek, podczas gdy nie jest on wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych), naruszenie art. 30 ust. 1 pkt I p.b. (poprzez błędne uznanie że obiekt wymagał zgłoszenia, podczas gdy jego część znajdująca się na działce nr [...] nie stanowi w ogóle budynku), oraz art. 9 k.p.a. i 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 44 § 4 kpa poprzez brak pouczenia wnioskodawcy o treści fikcji doręczenia orzeczeń administracyjnych, a co za tym idzie uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym poprzez brak możliwości zaskarżenia wydanych w nim rozstrzygnięć.

W uzasadnieniu wniosku szeroko uzasadniono podstawy przywołanych powyżej zarzutów i wskazano ponadto m.in., że zdaniem skarżącego weryfikowana decyzja jest niewykonalna (podkreślono, że decyzja nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę, co pozostaje w sprzeczności z treścią uzasadnienia decyzji, w którym wskazano, że obiekt powstał bez wymaganego zgłoszenia).

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 156 § 1 w zw. z art. 157, art. 158 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 p.b., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji PINB w G. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...].

[...]WINB wskazał, że weryfikowana decyzja nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa in fine) - ani materialnego, ani procesowego. Praiwdłowo zastosowano przepis art. 49b ust. 1 i art. 49b ust. 3 p.b. stwierdzając, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w związku z faktem nieprzedlożenia dokumentów wymaganych do legalizacji samowolnie wykonanego budynku gospodarczego (których obowiązek przedłożenia nałożono postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 roku), powinnością organu nadzoru budowlanego było wydanie nakazu rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego.

Ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności, w którym podkreślono m.in., że w istocie nie został wykonany jeden obiekt gospodarczy, ale pierwotnie istniejący obiekt został rozbudowany o część nie będącą budynkiem, w związku z powyższym brak było podstaw do zakwalifikowania tak wykonanej całości jako budynku gospodarczego, który wymagał dokonania zgłoszenia, [...]WINB podniósł, że zawarty w aktach sprawy materiał dowodowy w postaci w szczególności protokołu z kontroli z dnia 19 lipca 2016 roku oraz załączonych do niego zdjęć nie pozwalają na uznanie za zasadne twierdzenia, iż rażącym naruszeniem prawa było zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako jednego budynku gospodarczego. Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do kwestii kontynuacji samowoli budowlanej (np. poprzez rozbudowę samowolnie wykonanego obiektu) wskazuje, że gdy prace przy jednym obiekcie prowadzone są przez szereg lat i obejmują ciąg pewnych zdarzeń faktycznych, brak jest wówczas podstaw do prowadzenia odrębnych postępowań w odniesieniu do tak powstałych (niejednokrotnie w okresie obowiązywania zmieniających się przepisów prawa) części obiektów.

Zdaniem organu I instancji nie doszło także do rażącego naruszenia przepisów postępowania. Materiał dowodowy, który zgromadził PINB przed wydaniem weryfikowanej decyzji, nie może zostać oceniony jako niewystarczający i niepełny w stopniu powodującym rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem [...]WINB brak jest podstaw do stwierdzenia, że w zebranym materiale dowodowym istnieją nieścisłości na tyle znaczące, by powodowały konieczność uznania, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, skoro z materiału dowodowego zgromadzonego przez PINB wynikają przede wszystkim wymiary, usytuowanie i charakter będącego przedmiotem postępowania obiektu budowlanego, okres jego budowy oraz osoba inwestora, jak również fakt nieprzedlożenia wymaganych do legalizacji dokumentów - a zatem wykazano przesłankę faktyczną stanowiącą podstawę do wydania decyzji nakładającej obowiązek rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Z treści protokołu przeprowadzonej przez PINB kontroli oraz z materiału zdjęciowego wynika charakter wykonanych robót budowlanych - co nie pozwala w ocenie [...]WINB na przyjęcie, że rażącym naruszeniem prawa było przyjęcie w takich okolicznościach faktycznych sprawy przez PINB. że wykonano jeden obiekt budowlany. Zdaniem organu I instancji podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności uchybienie odnoszące się do wskazania w sentencji decyzji, że obiekt został wybudowany bez wymaganego ..pozwolenia na budowę" nie stanowi uchybienia powodującego uznanie, że weryfikowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa procesowego, zwłaszcza że z podstawy prawnej decyzji, treści jej uzasadnienia - w tym z przytoczonych tam przepisów prawa - wynika, że obiekt będący przedmiotem postępowania został wykonany bez wymaganego zgłoszenia.

Ponadto organ I instancji obszernie uzasadnił kwestię niewystępowania pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji

Z takim rozstrzygnięciem organu nie zgodził się skarżący Z. B. wnosząc pismem z dnia 4 marca 2021 r. odwołanie od ww. decyzji. Postawił zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, art. 77 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję [...]WINB z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...].

Organ wskazał, że PINB prawidłowo zakwalifikował przedmiotowy obiekt jako wolnostojący budynek gospodarczy, którego budowa, w świetle obowiązującego w dacie orzekania przepisu art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b., podlegała obowiązkowi zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ podkreślił, że zarówno w dacie pierwszego etapu budowy jak w czasie jego rozbudowy w 2005 r. tego rodzaju obiekt wymagał pozwolenia na budowę.

GINB podkreślił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, że faktycznie sporny obiekt nie posiada jednej ściany. W protokole oględzin przeprowadzonych przez PINB w G. w dniu 19 lipca 2016 r. odnotowano, że obiekt posiada konstrukcję drewnianą oraz ściany z desek. Nie ma natomiast informacji o tym, że brak jest jednej ściany. Do protokołu załączono szkic sytuacyjny, na którym zaznaczono obrys budynku będącego przedmiotem postępowania wraz z jego wymiarami, z którego również nie wynika brak ściany. Co prawda na zdjęciu, wykonanym w dniu kontroli (karta nr 19, lewy dolny róg) widać znajdujący się pod zadaszeniem stos składowanego drewna tworzący "ścianę", jednakże nie jest wykluczone, że został on ułożony przy znajdującej się ścianie z desek. Zdjęcie to w żadnym razie nie stanowi dowodu, że brak jest jednej przegrody budowlanej.

Nie może także odnieść zamierzonego skutku argumentacja Skarżącego, iż przedmiotowy obiekt nie posiada fundamentów, co dodatkowo ma uniemożliwiać uznanie go za budynek. Przedmiotowy obiekt posadowiony jest na kamieniach i klockach drewnianych ułożonych na gruncie, co jednak nie stanowi przesłanki uniemożliwiającej zakwalifikowanie takiego obiektu jako budynku. Sama bowiem technologia powiązania obiektu z gruntem nie zmienia charakteru obiektu budowlanego jako budynku. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem, że fundamenty mogą mieć różną postać, w tym mogą to być tzw. fundamenty punktowe, w tym przede wszystkim bloczki betonowe, ale nawet kamienie (por. wyroki: NSA z dnia 17 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 526/18; WSA w Olsztynie z dnia 4 marca 2021 r" sygn. akt II SA/Ol 680/20; WSA w Gliwicach z dnia 27 stycznia 2016 r" sygn. akt II SA/GI 905/15; WSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 205/13 i WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 531/11). GINB podniósł, że w świetle powyższego nie znajduje uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że PINB w G. rażąco wadliwie zakwalifikował samowolę budowlaną jako budynek. Nie jest jednak wykluczone, że jest tak, jak twierdzi skarżący, obiekt ma tylko 3 ściany. W takim jednak przypadku obiekt należałoby uznać za wiatę, która w myśl tego samego art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r., także podlega obowiązkowi zgłoszenia.

W świetle powyższego GINB ni

Pismem z dnia 22 lipca 2021 r. skarżący Z. B. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisu postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na utrzymaniu przez organ II instancji w mocy decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzją PINB w G. z dnia [...] listopada 2019 roku, pomimo że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa,

2) naruszenie przepisu postępowania tj. art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozważenia i ustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji przyznał, że zgromadzony przez PINB w G. materiał dowodowy był niewystarczający do poczynienia kategorycznych ustaleń faktycznych w niniejszej sprawie. GINB przyznał, że nie jest wykluczone że obiekt posiada trzy ściany z desek oraz czwartą prowizoryczną utworzoną z stosu ułożonego drewna (co potwierdza znajdująca się w aktach sprawy dokumentacja fotograficzna). Sprzeczne z doświadczeniem życiowym jest założenie, że składowane drewno zostało ułożone przy ścianie z desek. Celem składowania drewna jest ochrona przed zamoczeniem oraz możliwość skorzystania z niego podczas zimy, kiedy mogą powstać zaspy uniemożliwiające wydobycie drewna z drewutni od zewnątrz. W takiej sytuacji jedynym rozwiązaniem jest wyciągnięcie drewna od wewnętrznej strony budynku, co uniemożliwiłoby składowanie drewna przy ścianie z desek, która jak presuponuje organ II instancji, musiałaby być wewnątrz budynku, albowiem nie jest widoczna na zdjęciach wykonanych z zewnętrznej strony kwestionowanego obiektu. Poza tym podnoszona przez GINB wątpliwość ma charakter usuwalny, wszak możliwe jest ponowne wykonanie oględzin i sprawdzenie czy obok stosu składowanego drewna znajduje się lub kiedykolwiek znajdowała ściana z desek, co umożliwiłoby przyjęcie że mamy do czynienia z budynkiem.

Skarżący wskazał także, że nie sposób zgodzić się również z dokonaną przez organ II instancji swobodną zmianą kwalifikacji spornego obiektu. Wszak GINB przyjął, że nawet jeżeli uznać, że sporny obiekt nie jest budynkiem, to jest wiatą, której budowa również powinna zostać poprzedzona zgłoszeniem. W ocenie skarżącego swobodna zmiana charakteru spornego obiektu dokonana na etapie postępowania odwoławczego, i to w postępowaniu nadzwyczajnym, narusza przysługujące stronie postępowania administracyjnego uprawnienia. Jeśli bowiem przedmiot tego postępowania został określony wadliwe, oczywistym jest, że wadliwie została wydana także decyzja która go dotyczy. Na gruncie aktualnego stanu prawnego wybudowanie wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki nie wymaga ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia (art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b.).

Ponadto skarżący wskazał, że sentencja wydanej przez PINB w G. decyzji z dnia [...] listopada 2019 roku brzmi: nakazuję inwestorowi Z. B. - rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, obiektu gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,0 mx 4,0 m na dziatkach nr [...] i [...] w S. Jednocześnie jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 49b ust 1 i 3 p.b.. Zgodnie z art. 49b ust. 1 p.b. Organ nadzoru budowlanego nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowalnego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem skarżącego w świetle powyżej wskazanych okoliczności że wydanie nakazu rozbiórki wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowalnego nie mieści się w dyspozycji art. 49b p.b. Skarżący podkreślił, że uzasadnienie decyzji nie może zastąpić rozstrzygnięcia, a w razie rozbieżności między osnową decyzji, a jej uzasadnieniem o sposobie rozstrzygnięcia sprawy decyduje sentencja.

Ponadto zdaniem skarżącego w uzasadnieniu decyzji nie odniesiono się do głównego zarzutu odwołania, tj. sprzeczności pomiędzy sentencją kwestionowanej decyzji ostatecznej, a podstawą prawną jej wydania i uzasadnieniem rozstrzygnięcia. GINB pośrednio odniósł się do tej kwestii na trzeciej stronie (trzy ostatnie linijki): "W tym stanie rzeczy nie ma racji bytu kolejny zarzut skarżącego, że organ powiatowy rażąco naruszył prawo wskazując w sentencji decyzji, że sporny obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę". Poprzestając na zacytowanym powyżej zdaniu, organ II instancji zaniechał jakiejkolwiek pogłębionej analizy wyżej wskazanego, kluczowego z punktu widzenia prowadzonego postępowania, zarzutu.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji nie naruszyli przepisów prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] nakazującą inwestorowi Z. B. rozbiórkę wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu gospodarczego o wymiarach w rzucie 6,00 m x 4,0 m na działkach nr [...] i [...] w S.

Decyzje te wydane zostały w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne, tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji, czy postanowienia na zasadzie art. 126 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 k.p.a. toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest zatem ustalenie wad decyzji, które pozwalają na stwierdzenie nieważności z powodu wad istniejących od dnia jej wydania. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji. Przedmiotem postępowania w- sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy, a jedynie ustalenie, czy decyzja nie jest dotknięta kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji tylko wówczas gdy stwierdzi, iż wystąpiła jedna z przesłanek ściśle określonych w art. 156 § 1 k.p.a. i jednocześnie nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności określonych w art. 156 § 2 k.p.a. ustawy, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia nieważności badanego rozstrzygnięcia, ani też rozstrzygnięcie to nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

W niniejszej sprawie skarżący wnosił o stwierdzenie kwestionowanej decyzji Starosty w związku z zaistnieniem przesłanki zawartej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż rażące naruszenie prawa, o którym mowa w 156 § 1 k.p.a., określane jest w doktrynie i orzecznictwie jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W orzecznictwie zgodnie zauważa się, iż rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, a więc takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień. W wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż "Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa". I dalej: "Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący". W przywołanym wyroku Sąd zaznaczył też, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczył przy tym, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Jednocześnie dodać należy, iż w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa winny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. (sygn. akt II OSK 1111/06, lex nr 494728), w którym to wskazał, iż "O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie zatem tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać."

W niniejszej sprawie skarżący podnosi, że przedmiotowy obiekt budowlany nie jest budynkiem, ponieważ nie posiada wszystkich ścian oraz fundamentów. Twierdzi, że jedną ze "ścian" stanowi składowane drewno, przez co obiekt nie jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (4 ścian). Poza tym, skarżący wskazuje, że "podstawowa" część obiektu została wybudowana pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i nie wymagała zgłoszenia ani pozwolenia na budowę (nie będąc budynkiem). Wobec tego, w ocenie skarżącego, do tej części, nieuprawnione było zastosowanie obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Dalej argumentuje, że bez wątpienia obiekt powstał przed 1994 r., natomiast w późniejszym okresie został jedynie rozbudowany i jedynie ten ostatni etap powinien być przedmiotem postępowania. Poza tym, wskazano, że sentencja decyzji PINB w G. z dnia [...] listopada 2019 r., jest w oczywisty sposób sprzeczna z jej uzasadnieniem oraz poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi i prawnymi. Wskazaną sprzeczność skarżący upatruje w tym, że w sentencji decyzji wskazano, iż obiekt został wybudowany "bez wymaganego pozwolenia na budowę podczas gdy taka procedura nie miała zastosowania w niniejszej sprawie."

Sąd w pełni podziela stanowisko GINB, że powyższe zarzuty są niezasadne. W orzecznictwie sądowadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że kwalifikacja wykonanych samowolnie robót budowlanych powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie realizacji zamierzenia budowlanego, natomiast zgodność zrealizowanej samowolnie budowy z przepisami prawa, musi być oceniana w dacie orzekania. Należy bowiem rozróżnić samo zdarzenie prawne, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków. Dokonując zatem wyboru stosownej procedury legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest uwzględnić przepisy obowiązujące w dacie orzekania. Ponadto jeżeli samowola budowlana jest ciągiem pewnych zdarzeń faktycznych mających miejsce na przestrzeni lat obejmujących przepisy zarówno starego Prawa budowlanego z 1974 r., jak i obowiązującego Prawa budowlanego z 1994 r., to mają w takim przypadku zastosowanie przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie orzekania. Ponadto Sąd w składzie tu orzekającym podziela pogląd orzeczniczy, zgodnie z którym że jeżeli obiekt budowlany wzniesiony bez wymaganego pozwolenia na budowę przed 1 stycznia 1995 r. zostanie następnie przebudowany (rozbudowany, nadbudowany) po tej dacie także bez wymaganego pozwolenia, to nie ma do niego zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1533/13 i dnia 18 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 782/06).

W niniejszej sprawie słusznie GINB podniósł, że przedmiotowy budynek gospodarczy był realizowany na przestrzeni wielu lat, w okresie obowiązywania różnych reżimów prawnych, to jest Prawa budowlanego z 1974 r. oraz Prawa budowlanego z 1994 r. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym w dacie, gdy został rozpoczęty pierwszy etap budowy, tj. jak ustalił organ powiatowy w latach 1987-1998, budowa takiego obiektu zgodnie z art. 28 ust. 1 p.b. z 1974 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę i to nawet, jeśli uznać, że nie jest on budynkiem, bowiem powołany przepis dotyczy wszelkich obiektów budowlanych a nie tylko budynków. Także w dacie wykonania jego rozbudowy, tj. w 2005 r. tego rodzaju obiekt wymagał pozwolenia na budowę stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. Dlatego prawidłowo PINB wskazał w sentencji kwestionowanej decyzji, że sporny obiekt powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Słusznie GINB podniósł, że stosownie do regulacji obowiązujących w dacie orzekania przez PINB w G. budowa tego typu obiektu i o takich parametrach (powierzchnia zabudowy), jaki wykonał inwestor nie wymagała już pozwolenia na budowę lecz zgłoszenia. Art. 29 ust. 1 pkt 2 p.b. stanowił, że "Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, garaży, wiat lub przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki." Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1994 r. budowa takich obiektów wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Wobec tego, pomimo, że w dacie wykonania robót budowlanych przy spornym budynku wymagały one pozwolenia na budowę, to jednak uwzględniając stan prawny aktualny w dacie orzekania, PINB w G. prawidłowo wdrożył w stosunku do przedmiotowej samowoli budowlanej procedurę określoną w art. 49b p.b. Tym samym prawidłowa jest sentencja kwestionowanej decyzji. Nie ma też racji skarżący, że zaskarżona decyzja nie odnosiła się do tego zarzutu. Wręcz przeciwnie, wyjaśnienia organu były obszerne i wyczerpujące.

Podkreślić należy, że niezasadny jest zarzut skarżącego, że wedle obowiązującego obecnie stanu prawnego budowa wiaty nie podlega obowiązkowi zgłoszenia, albowiem w postepowaniu niewżnościowym uwzględnia się przepisy obowiązujące w dacie orzekania w postepowaniu zwykłym.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że, sporny obiekt nie jest budynkiem jest budynkiem gospodarczym, wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2 p.b. przez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Ma rację organ odwoławczy, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala stwierdzić, że faktycznie sporny obiekt nie posiada jednej ściany. Jednakże nawet jeśliby – jak uważa skarżący - mianowicie, że obiekt ma tylko 3 ściany, to obiekt ten należałoby uznać za wiatę, która w myśl tego samego art. 29 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 p.b., także podlega obowiązkowi zgłoszenia. Cechą charakterystyczną wiaty jest właśnie m.in. brak wszystkich ścian, przegród budowlanych. Jest to obiekt otwarty na przestrzeń. Zatem przedmiotowy obiekt, o ile nie posiadał wszystkich ścian, to jego budowa stosownie do aktualnych w dacie orzekania przepisów wymagała zgłoszenia. Brak takiego zgłoszenia skutkował z kolei koniecznością wszczęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b p.b. r. Słusznie podniósł że jeżeli nawet PINB w G. błędnie ocenił, że przedmiotowy obiekt stanowi budynek, to nie miało to wpływu na przyjęty tryb legalizacji z art. 49b p.b. Podkreślić należy, że PINB wydał omawianą decyzję o rozbiórce obiektu ze względu na nieprzedstawienie przez inwestora dokumentów legalizacyjnych. PINB wezwał skarżącego do przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a jak wynika z akt sprawy, skarżący takiego oświadczenia nie może złożyć, albowiem nie jest właścicielem działek nr [...] i [...] w S. W ocenie Sądu nawet ewentualna błędna kwalifikacja omawianego obiektu ze względu na nieprecyzyjne oględziny obiektu, w świetle powyższych wywodów dotyczących konieczności wszczęcia postępowania legalizacyjnego także w stosunku do wiaty i także w trybie art. 49b p.b., nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

W niniejszej sprawie prawidłowo organy obydwu instancji ustaliły, że przy wydawaniu kwestionowanej decyzji PINB w G. nie naruszono rażąco prawa. Prawidłowo także wskazały na niewystępowanie pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu naruszenia przepisów postępowania, jak również naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.