Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2961/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 27  ust. 7 w zw. z  art. 59 lit. f
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska, Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2013 r. sprawy ze skargi I. R.-K. i R. K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących I. R.-K. i R. K. kwotę 660 zł (sześćset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Podczas kontroli dokonanej przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu

Nadzoru Budowlanego dla [...] w celu sprawdzenia inwestycji na

nieruchomości przy ul. O. w W. pod kątem zgodności z projektem

zamiennym stwierdzono przystąpienie do użytkowania budynku mieszkalnego

jednorodzinnego bez pozwolenia na użytkowanie.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...].06.2012r Powiatowy Inspektor

Nadzoru Budowlanego dla [...] nałożył na inwestorów karę w wysokości

10.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania w/w budynku określając słownie karę na

kwotę trzydziestu tysięcy złotych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu

zażalenia Izabeli R.-K. postanowieniem z dnia [...] października

2012r. Nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.

Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.

1071 z późn. zm.) zwanej dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.

Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.)

zwanej dalej Prawem budowlanym uchylił" zaskarżone postanowienie w całości i na

podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego wymierzył inwestorom:

I. R.-K. oraz R. K. karę w wysokości 10

000 zł (słownie: dziesięć tysięcy złotych) za samowolne przystąpienie do użytkowania

budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. O., dz. ew.

nr [...] w W..

Organ w uzasadnieniu wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez PINB

dla [...] w dniu [...] czerwca 2012r. w celu sprawdzenia inwestycji pod

kątem zgodności z projektem zamiennym stwierdzono, że I. R.-

K. oraz R.t K. przystąpili do użytkowania przedmiotowego

budynku. Inwestorzy przystąpili do użytkowania przed upływem terminu 21 dni od daty

złożenia kompletnego zawiadomienia o zakończeniu budowy.

Wskazał ponadto, że zgodnie z protokołem Nr [...] z dnia [...] czerwca

2012r.: "budynek mieszkalny jednorodzinny jest użytkowany, umeblowany, wszystkie

prace wykończeniowe zakończone". W/w protokół oględzin przedmiotowej

nieruchomości został zaakceptowany przez inwestora R. K. i

własnoręcznie podpisany, co potwierdza zgodność jego treści ze stanem faktycznym.

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawa

budowlanego w przypadku stwierdzenia samowolnego przystąpienia do użytkowania

obiektu budowlanego lub jego części, właściwy organ wymierza karę z tytułu

nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Skargę na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru

Budowlanego wnieśli I. R.-K. oraz R. K..

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie:

1) art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania

administracyjnego (tj Dz.U. z 2000 r.( Nr 98, poz. 1071 ze zm.) [dalej -"K.p.a."],

polegające na działaniu organu bez podstawy prawnej wyrażającej się zastosowaniem

dyspozycji art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (tj Dz.U. z 2010

rM Nr 243, poz. 1623 ze zm) [dalej - "P.b."] w brzmieniu nie obowiązującym w dacie

wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz na nałożeniu na inwestorów kary

pieniężnej za rzekome "nielegalne użytkowanie" budynku mieszkalnego w sytuacji gdy

decyzja o pozwoleniu na budowę nie inkorporowała pouczenia inwestora o

obowiązkach i warunkach wynikających z art. 54 lub art. 55 P.b.

2) art. 7 K.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi podjęcia z urzędu

wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz

do załatwienia sprawy, oraz prowadzące w konsekwencji do nie ustalenia ponad

wszelką wątpliwość czy skarżący przystąpił do użytkowania budynku czy też nie, a

jedynie poprzestanie na uznaniu, że skoro budynek jest wykończony i wyposażony to

jest to równoznaczne ze stwierdzeniem "użytkowania budynku", w związku z

naruszeniem:

3) art. 77 § 1 K.p.a. polegające na nie spełnieniu obowiązku zebrania w

wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego i w konsekwencji nie rozpatrzenie

tegoż materiału,

4) art. 80 K.p.a. polegające na braku dokonania prawidłowej oceny

całokształtu materiału dowodowego w kontekście weryfikacji udowodnienia bądź nie,

danej okoliczności w sytuacji naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a.

5) art. 57 ust. 7 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie polegające na

bezpodstawnym uznaniu, że: (1) doszło do spełnienia przesłanek w tym przepisie

określonych m.in. poprzez uznanie że doszło do "przystąpienia do użytkowania" oraz że

(2) inwestorzy zostali pouczeni o treści art. 54 i art. 55 co warunkuje odpowiedzialność

ze wskazanego artykułu, ponadto na zastosowaniu sankcji z tego artykułu w sytuacji

gdy w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowy przepis jeszcze

nie obowiązywał.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej

oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów

administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie

legalność zaskarżonych decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów

obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko

w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa ( art. 145 § 1 pkt 1

ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn.zm.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja zapadła z

oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do

naruszenia art. 57 Prawo budowlanego.

Zgodnie z art. 7 kpa organy administracji zobowiązane są podjąć wszelkie kroki

niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy,

zaś art. 77 § 1 kpa nakłada na organ obowiązek rozpatrzenia w sposób wszechstronny i

wyczerpujący całego materiału dowodowego. Zasady powyższe nie były w

kontrolowanym przez Sąd postępowaniu administracyjnym przestrzegane.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy obu

instancji dopuściły się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady

pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a. Z zasady

wyrażonej w tym przepisie wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i

sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ

administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6

k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku

tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów

administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich

żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r.,

sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 117, podkreślił, że w celu realizacji tej

zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w

zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się

do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego,

jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi

wobec prawa. Zdaniem Sądu zasadom takim nie odpowiada takie prowadzenie

postępowania administracyjnego, w którym organy prowadzące postępowanie, bez

wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, uwzględniają tylko jeden z

wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku

postępowania twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy. Ponadto w

ocenie Sądu spełnienie normy wynikającej z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia

postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu

decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a

jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 Prawo budowlanego w przypadku stwierdzenia

samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,

właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Ratio legis regulacji przyjętej w przytoczonych wyżej przepisach ustawowych

stanowi dążenie do wyeliminowania, a przynajmniej maksymalnego ograniczenia,

zjawiska tzw. samowoli użytkowej czy w innych przypadkach samowoli budowlanej.

Do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane

pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o

zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub

jego części bez zawiadomienia właściwy organ wymierza się karę z tytułu nielegalnego

użytkowania obiektu budowlanego.

Zdaniem skarżących nigdzie Oni nie przyznali, że rozpoczęli użytkowanie budynku

mieszkalnego. Skarżący wyjaśniali, że czasowe przebywanie w budynku związane z

realizacją inwestycji (np. robót wykończeniowych w budynku w stanie surowym) i

doglądaniem robót budowlanych nie nosi znamion "przystąpienie do użytkowania"

obiektu budowlanego. Umieszczenia rzeczy i sprzętów w określonych okolicznościach

sprawy może mieć na celu przygotowanie do przyszłego, niekiedy nawet odległego w

czasie zamieszkania w budynku jednorodzinnym bądź w lokalu mieszkalnym w

budynku wielorodzinnym. Umieszczenie mebli i innych sprzętów w obiekcie

budowlanym samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do

użytkowania obiektu.

W związku z powyższymi twierdzeniami stron warto zauważyć, że protokół nie

zawiera żadnych na tę okoliczność adnotacji dot. zamieszkiwania obiektu Można

jedynie na podstawie kilku zdjęć dołączonych do materiału dowodowego zauwazyć, że

pomieszczenia domu są urządzone i umeblowane.

Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i 17 kpa)

*

wymaga jednak aby w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały

wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód

wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a

więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stany faktycznego sprawy,

(zob. wyrok NSA z 29 listopada 2000 r., V SA 948/00 LEX nr 50114).

Zdaniem Sądu dopiero prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe

pozwala na ocenę, czy w sprawie zostały właściwie zastosowane odpowiednie przepisy

prawa materialnego.

Podkreślić też trzeba, iż postępowanie odwoławcze ma charakter reformatoryjny7

co oznacza, że organ ponownie rozstrzyga sprawę orzekając merytorycznie. Zgodnie z

art. 140 kpa organ odwoławczy tak samo, jak organ I instancji związany jest przepisami

art.7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa.

Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy organ administracji publicznej dysponuje

określonymi zeznaniami stron i określoną treścią protokołu to nie może uchylić się od

oceny wiarygodności tych dowodów, a tym samym i od dokładnego wyjaśnienia stanu

faktycznego sprawy (zob. wyrok NSA z 10 listopada 1988 r., III SA 579/88,

niepublikowany).

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że

zaskarżone postanowienie i poprzedzające ją postanowienie organu I instancji wydane

zostały bez wyjaśnienia okoliczności istotnych dla wyniku sprawy i dlatego działając na

podstawie art. 145 ust.1 pkt. 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu

przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz.270) orzekł jak w sentencji wyroku.