Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 1117/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
Hasła tematyczne: Zawieszenie/podjęcie postępowania
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 § 1 pkt 2, art. 183 § 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia NSA Jolanta Sokołowska, Sędzia WSA (del.) Anna Juszczyk-Wiśniewska, po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej F. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 maja 2022 r. sygn. akt I SA/Łd 405/21 w sprawie ze skargi F. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 17 lutego 2021 r. nr SKO.4140.355.2020 w przedmiocie podatek od nieruchomości za 2019 r. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 maja 2022 r., wydanym w sprawie pod sygn. akt I SA/Łd 405/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę F1 z siedzibą w K. (dalej: "Fundacja" lub "F1") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 17 lutego 2021 r., nr SKO.4140.355.2020, w przedmiocie podatku od nieruchomości za 2019 r.

Wymieniony wyrok, jak również inne przytoczone w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych, publikowane są na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z 3 listopada 2020 r. Wójt Gminy D. określił skarżącej zobowiązanie podatkowe z tytułu podatku od nieruchomości za 2019 r. w kwocie 70.162 zł z nieruchomości, której właścicielem w udziale [...] części jest strona, w udziale [...] części jest Fundacja W. z siedzibą w K., w udziale [...] części jest Fundacja A. z siedzibą w K., a w udziale [...] części jest J. O.

Od decyzji organu pierwszej instancji skarżąca wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi, które decyzją z 17 lutego 2021 r. uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Fundacja zaskarżyła wydaną 17 lutego 2021 r. decyzję, wskazując we wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skardze, że decyzja powinna zostać zmieniona, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi nie tylko uchylić decyzję organu pierwszej instancji, lecz także rozstrzygnąć sprawę.

W toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi pismem datowanym na 14 marca 2022 r. skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania z uwagi na rezygnację P. L. z funkcji prezesa Fundacji W., która została dokonana w dniu 4 marca 2022 r. Ponadto, skarżąca wskazała, że dokumenty w tej sprawie znajdują się w aktach sprawy I SA/Łd 414/21 i zostały złożone wraz z pismem z 8 marca 2022 r.

Pismem z 16 maja 2022 r. skarżąca ponownie załączyła do pisma przewodniego wniosek o zawieszenie postępowania, podkreślając, że z funkcji prezesa zarządu Fundacji zrezygnowała M. L. i w zarządzie skarżącej zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie, a pełnomocnik zarządu P. L. w dniu 16 maja 2022 r. przyjął oświadczenie M. L. o tej rezygnacji.

Sąd pierwszej instancji postanowieniem z 17 maja 2022 r. odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Wyrokiem wydanym w tym samym dniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę skarżącej. Uzasadniając rozstrzygnięcie, WSA w Łodzi powołał się na linię orzeczniczą ukształtowaną przez Naczelny Sąd Administracyjny i wskazał, że organ odwoławczy w żaden sposób w decyzji kasacyjnej nie może przesądzić o treści rozstrzygnięcia sprawy przez nakaz załatwienia jej pozytywnie lub negatywnie dla odwołującego się, a wskazówki organu odwoławczego zawarte w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie mogą mieć merytorycznego charakteru, a więc nie mogą sugerować ani wręcz rozstrzygać za organ pierwszej instancji o sposobie załatwienia sprawy lub treści przyszłej decyzji. Poza tym dodał, że w realiach sprawy wskazać należy, iż organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepis art. 233 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm., dalej: O.p.) i uchylił decyzję organu pierwszej instancji, przekazując mu ją jednocześnie do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie podatkowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji obarczone było błędami, a wobec okoliczności sprawy wymagało przede wszystkim wskazania, która nieruchomość była przedmiotem opodatkowania, a także – przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego, uwzględnienia odpowiedzialności solidarnej wobec współwłasności nieruchomości oraz ustalenia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej oparto rozstrzygnięcie.

Zapadłe orzeczenie zostało zaskarżone skargą kasacyjną wniesioną przez Fundację. Autor skargi kasacyjnej w trybie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania z urzędu, pomimo, iż w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodziły braki uniemożliwiające jej działanie, co skutkuje wystąpieniem nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Skarżąca, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosiła również o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; o zwrot kosztów postępowania, w tym zwrot kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych, a przed sądem pierwszej instancji – o uchylenie wyroku w trybie autokontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i zasądzenie w tym przypadku zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej podniesione wyżej podstawy skargi kasacyjnej, dotyczące zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 maja 2022 r., skutkują nieważnością postępowania w rozumieniu art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a., a uznanie, że wskazane podstawy kasacyjne są usprawiedliwione, powinno prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, bez względu na ocenę, czy naruszenia przepisów postępowania miały wpływ na wynik sprawy. Jak wskazano w uzasadnieniu środka zaskarżenia skarżąca w toku sprawy prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, przedmiotem której było rozpatrzenie skargi złożonej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi utraciła zdolność działania przez organ reprezentujący. Prezes zarządu skarżącej 16 marca 2022 r. złożył skuteczną rezygnację z zajmowanej funkcji, o czym Sąd pierwszej instancji został poinformowany pismem złożonym na biurze podawczym 16 maja 2022 r. Mimo powzięcia wiedzy o opróżnionym organie sąd nie zawiesił postępowania, do czego zobowiązywał go art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a., lecz rozpoznał skargę i wydał wyrok. W opisanym stanie faktycznym, zdaniem strony, zachodziła nieważność postępowania, albowiem zgodnie z dyspozycją art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a nieważność zachodzi, w sytuacji gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany, a skarżąca w dniu wyrokowania nie miała obsadzonego zarządu, a co za tym idzie nie posiadała organu powołanego do jej reprezentacji.

Organ nie skorzystał z możliwości wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i nie ustosunkował się do stanowiska strony skarżącej.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału III Izby Finansowej, wydanym 8 grudnia 2022 r. na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. O powyższym strony zostały zawiadomione przy jednoczesnym pouczeniu co do możliwości uzupełnienia argumentacji podniesionej w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią w odrębnym piśmie procesowym. Zawiadomienie to doręczono skarżącej 14 grudnia 2022 r., zaś organowi – 12 grudnia 2022 r. Przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego (21 lutego 2023 r.) strony nie zgłosiły sprzeciwu co do trybu jej rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Istota sporu poddanego ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wiąże się z rozstrzygnięciem, czy w sprawie wystąpiła obligatoryjna przesłanka zawieszenia postępowania sądowego przewidziana w art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Przyznanie w tej kwestii racji stronie skarżącej kasacyjnie oznaczałoby konieczność zbadania, czy brak w dacie orzekania przez sąd pierwszej instancji organu powołanego do reprezentowania strony (tj. zarządu) skutkuje nieważnością postępowania z przyczyny, o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd zawiesza postępowanie z urzędu, jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Zrealizowanie się przesłanek zawartych w hipotezie obliguje sąd do zawieszenia postępowania. Do sądu należy jednak ocena, czy ustalone okoliczności pozwalają uznać, że faktycznie w dacie wydania wyroku pierwszoinstancyjnego zachodziły po stronie Fundacji braki osobowe organu zarządczego uniemożliwiające jej działanie. Naczelny Sąd Administracyjny prezentuje przy tym pogląd, że sąd administracyjny, dokonując pod tym kątem oceny okoliczności faktycznych sprawy, uprawniony jest m.in. do przeprowadzenia ustaleń, czy wskutek określonych działań podejmowanych przez stronę (osoby reprezentujące stronę będącą osobą prawną) nie doszło do nadużycia instytucji zawieszenia postępowania sądowego, w sposób pozostający w oczywistej kolizji z takimi zasadami konstytucyjnymi, jak prawo do sądu (art. 45 ust. 1 ustawy zasadniczej) lub zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Do konkluzji takiej może prowadzić również stwierdzenie uprzedniego nadużycia przez osoby działające w imieniu strony prawa podmiotowego. Aspekt ten może okazać się istotny dla stwierdzenia istnienia przesłanek zastosowania bądź odmowy zastosowania art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Kwestie te zostaną rozwinięte w dalszej części uzasadnienia.

W pierwszej kolejności należy jednak zauważyć, że postanowieniem z 17 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Łd 405/21, w wyniku rozpoznania wniosku Fundacji z 16 maja 2022 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odmówił zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Wniosek ten podpisany został przez M. L. działającą z ramienia Fundacji A. z siedzibą w K. (następnie: Fundacji A. z siedzibą w W., dalej: "Fundacja 2"), określającej się jako "uczestnik postępowania i pełnomocnik F1" oraz legitymującej się dokumentem pełnomocnictwa umocowującym do reprezentacji tego podmiotu z 6 maja 2022 r. W treści wniosku argumentowano, że tego samego dnia (tj. 16 maja 2022 r.) M. L. - występująca aktualnie jako organ reprezentujący Fundację 2 będącą wnioskodawcą, złożyła rezygnację z funkcji prezesa zarządu F1.

Oczywiście składowi orzekającemu znane są orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które powołuje się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca (wyrok NSA z 14 października 2014 r., sygn. akt II GSK 750/13; postanowienia NSA z 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OZ 226/11; z 3 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 572/14). Jednakże stanowiska prezentowanego w ww. orzeczeniach nie można odnieść do tej konkretnej sprawy.

Wypada przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Postanowienie sądu o odmowie zawieszenia postępowania należy do kategorii tzw. postanowień niezaskarżalnych w drodze zażalenia. Postanowienie takie może podlegać kontroli zgodnie z art. 191 p.p.s.a., w myśl którego "Naczelny Sąd Administracyjny, na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy". Jakkolwiek w skardze kasacyjnej inicjującej niniejsze postępowanie skarżąca nie zawarła expressis verbis wniosku o rozpoznanie niezaskarżalnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 17 maja 2022 r. z powołaniem się na podstawę prawną zawartą w przywołanym przepisie, co więcej - w uzasadnieniu tego środka zaskarżenia nie odniosła się w ogóle do ww. postanowienia mającego przecież przymiot prawomocności, wobec wspomnianego wyżej zakresu działania z urzędu tutejszego Sądu w toku sprawowania kontroli instancyjnej, w świetle treści i ciężaru gatunkowego podniesionego zarzutu kasacyjnego (jego potencjalnego skutku w postaci nieważności postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny postanowił rozstrzygnąć wątpliwość co do istnienie w rozpoznawanej sprawie podstaw do zawieszenia postępowania pierwszoinstancyjnego, w tym wynikających z art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a., rzutujących na ocenę w przedmiocie rzekomego wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. Co przy tym wymaga wyjaśnienia, pominięcie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. eliminuje możliwość podważenia zaskarżonego wyroku z uwagi na brak poszerzonej argumentacji uzasadnienia odnośnie uprzednio orzeczonej odmowy zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego (o ile oczywiście możliwości takiej nie sprzeciwiałby się art. 184 in fine p.p.s.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w toku całego postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi w składzie organu skarżącej nie zachodziły braki uniemożliwiające jej działanie, a tym samym nie wystąpiła sytuacja, którą należałoby kwalifikować jako pozbawienie tejże organu powołanego do reprezentacji. Przemawia za tym całokształt okoliczności wynikających z realiów faktycznych sprawy ustalonych na podstawie akt sądowych, w powiązaniu z aktami sądowymi spraw tożsamych przedmiotowo, odnoszących się do dwóch innych fundacji o powiązanej strukturze właścicielskiej (o czym w dalszej części uzasadnienia).

Zwrócić należy uwagę na następujące zdarzenia mające niewątpliwie wpływ na ocenę podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu:

– zarzut przytoczony w skardze kasacyjnej ogranicza się wyłącznie do kwestii nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji żądania zawieszenia postępowania sądowego na podstawie art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a., czego konsekwencją wg skarżącej ma być nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.;

– strona skarżąca, zastępowana przez profesjonalnego pełnomocnika – mimo rzekomego istnienia nieważności postępowania z uwagi na utratę zdolności działania przez organ reprezentujący – wnosi nie o zawieszenie postępowania przed NSA, a o uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, tym samym doprowadzając do wewnętrznej niekoherencji stanowiska prezentowanego w sprawie (konieczność zniesienia postępowania dotkniętego wadą nieważności w przypadku podzielenia argumentacji skarżącej dotyczyłoby w równej mierze także postępowania kasacyjnego wobec niezmienionej sytuacji prawnej skarżącej);

– przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi uchylająca w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji na podstawie art. 233 § 2 O.p.

Istotne znaczenie na ocenę podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu miała również sekwencja zdarzeń poprzedzających wniesienie skargi kasacyjnej, co potwierdzają pisma dołączone do akt sprawy sądowej:

1) pismo WSA w Łodzi z 28 marca 2022 r., którym Fundacja została zawiadomiona o wyznaczonym na 17 maja 2022 r. posiedzeniu Sądu w trybie online (data doręczenia – 4 kwietnia 2022 r.);

2) zarządzenie Przewodniczącego Wydziału z 25 kwietnia 2022 r., którym - wobec braku reakcji strony na wezwanie Sądu - sprawa została skierowana do rozpoznania w tym samym dniu na posiedzeniu niejawnym, o czym strona została zawiadomiona (data doręczenia zawiadomienia - 4 maja 2022 r.);

3) pismo przewodnie z 16 maja 2022 r. skierowane do WSA w Łodzi (data wpływu 17 maja 2022 r.), podpisane przez M. L. działającą w imieniu Fundacji 2, jako pełnomocnika F1, z załącznikami zawierającymi wnioski o zawieszenie postępowania sądowego z uwagi na rezygnację M. L. z funkcji prezesa zarządu F1, wraz z następującymi dokumentami:

– pismo datowane na 6 maja 2022 r. zawierające dokument pełnomocnictwa udzielonego przez F1, reprezentowaną przez M. L., Fundacji 2, obejmującego m.in. upoważnienie dla tej ostatniej do zastępowania F1 przed WSA oraz NSA w sprawach skarg na decyzje SKO (w tym miejscu jedynie sygnalnie należy zaznaczyć, że w ramach niniejszego wywodu Naczelny Sąd Administracyjny poza komentarzem pozostawia zagadnienie skuteczności takiego wniosku wobec wątpliwej możności reprezentacji procesowej fundacji przez fundację – nielegitymującej się wbrew twierdzeniom tejże statusem uczestnika postępowania);

– kopia aktu notarialnego z 4 maja 2022 r., dokumentującego pełnomocnictwo udzielone przez M. L., działającą w imieniu F1 jako wówczas jeszcze prezes jej zarządu, P. L. do dokonywania różnych czynności w imieniu F1 (bardzo szeroki zakres umocowania);

– pismo datowane na 16 maja 2022 r. zawierające oświadczenie M. L. o rezygnacji ze skutkiem natychmiastowym z pełnienia funkcji prezesa zarządu F1 oraz oświadczenie P. L., działającego w imieniu F1 jako jej pełnomocnik (umocowany 4 maja 2022 r.), zawierające oświadczenie o przyjęciu rezygnacji wymienionej z zajmowanego stanowiska;

4) postanowienie WSA w Łodzi z 17 maja 2022 r., którym w wyniku rozpoznania wniosku strony odmówiono zawieszenia postępowania sądowego;

5) wyrok WSA w Łodzi z 17 maja 2022 r. oddalający skargę Fundacji.

W aktach sądowych sprawy znajduje się także pełnomocnictwo z 6 maja 2022 r. udzielone przez M. L., działającą w imieniu F1, występującemu w niniejszym postępowaniu radcy prawnemu m.in. do zastępowania tejże Fundacji przed wszystkimi organami i sądami administracyjnymi w każdej instancji (na podstawie tego umocowania pełnomocnik wniósł o doręczenie wyroku Sądu pierwszej instancji z uzasadnieniem, a następnie wywiódł od niego skargę kasacyjną). Pełnomocnictwo to zachowuje ważność przy zastępowaniu Fundacji w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa wreszcie, że z bieżącego wydruku informacji pobranej z rejestru stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji oraz samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego (nr KRS: [...]) wynika, iż w dacie wyrokowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie (tj. 21 lutego 2023 r.) M. L. dalej pozostawała w składzie zarządu F1 (mimo podnoszonej przez pełnomocnika okoliczności, jakoby złożyła ona skuteczną rezygnację z tej funkcji 16 maja 2022 r.).

Podkreślenia wymaga, że kolejne skargi kasacyjne o tożsamej treści do rozpoznawanej w niniejszej sprawie złożył ten sam pełnomocnik jako zastępca procesowy następujących podmiotów:

– F1 w sprawach o sygn. III FSK 1118/22, III FSK 1059/22, III FSK 1221/22;

– Fundacji 2 w sprawie o sygn. III FSK 1356/22;

– Fundacji W. w K. (dalej: Fundacja 3) w sprawach o sygn. III FSK 863/22, III FSK 1060/22, III FSK 1061/22, III FSK 1119/22, III FSK 1120/22).

We wszystkich wskazanych sprawach rozstrzyganych przez Naczelny Sąd Administracyjny w tym samym dniu oraz tym samym składzie orzekającym pełnomocnik Fundacji zarzucił nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji faktu złożenia rezygnacji przez członka zarządu danej osoby prawnej będącej stroną, przy czym informacja o tejże rezygnacji została przekazana WSA w Łodzi na krótko przed wyznaczonym terminem posiedzenia niejawnego. Powtarza się również ten sam mechanizm działania – prezes zarządu fundacji (w przypadku F1 była to M. L.), złożyła rezygnację na ręce pełnomocnika (w niniejszej sprawie P. L.). W sprawach dotyczących Fundacji 2 oraz Fundacji 3 taki schemat zdarzeń powtarzał się z tym, że w przypadku ostatniej z nich, rezygnację z funkcji członka zarządu miał składać prezes zarządu P. L. na ręce pełnomocnika M. L., która to oświadczenie przyjęła. Wszystkie te czynności (w każdej z ww. spraw) dokonywane były po otrzymaniu zawiadomienia o wyznaczonym terminie posiedzenia Sądu pierwszej instancji.

Dokonując oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, na tle przytoczonych okoliczności stanu faktycznego, kluczowego znaczenia nabiera ustalenie, czy w dacie orzekania przez Sąd pierwszej instancji rzeczywiście istniały braki w składzie organu Fundacji (zarządu) uniemożliwiające jej działanie. Ustawa z 6 kwietnia 1984 r. o fundacjach (Dz. U. z 2023 r. poz. 166) w art. 5 ust. 1 wskazuje jedynie, że statut winien określać "skład i organizację zarządu, sposób powoływania oraz obowiązki i uprawnienia tego organu i jego członków". W całej ustawie nie ma wzmianki, w jakich sytuacjach następuje utrata członkostwa w zarządzie, a przede wszystkim, jaki jest tryb i jakiemu podmiotowi należy składać rezygnację z tej funkcji. Kwestia ta jest o tyle ważna, że statut fundacji może dopuszczać istnienie tylko jednego organu, tj. zarządu (w analizowanej sprawie statut Fundacji nie przewiduje innego organu niż zarząd), w skład którego wchodzi tylko jedna osoba. Zarząd zawsze jest organem obligatoryjnym fundacji. Oczywiście informację o zaistniałej zmianie zarządu należy zgłosić do Krajowego Rejestru Sądowego. Brak takiego zgłoszenia oznacza domniemanie, że dla osób trzecich osoba figurująca w rejestrze dalej pełni swoją funkcję (ustanowione w art. 17 ust. 1 u.k.r.s. domniemanie prawne w rozumieniu art. 234 k.p.c.). Jak już zaznaczono, w analizowanej sprawie mimo złożonej rezygnacji dotychczasowy członek zarządu dalej zamieszczony jest w tym rejestrze – brak jest w odpisie KRS adnotacji o dokonanie zmiany w składzie zarządu, przy czym poza wątpliwością pozostaje deklaratoryjny charakter takowego wpisu. W niniejszej sprawie przyjęto formułę powołania przez jednoosobowy zarząd pełnomocnika, któremu tenże członek zarządu złożył rezygnację - zarząd Fundacji w osobie M. L. udzielił 4 maja 2022 r. pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego P. L., do zastępowania tej osoby prawnej w bardzo szerokim zakresie, właściwie pokrywającym się z kompetencjami zarządu. Pełnomocnik ten przyjął zgłoszoną później rezygnację, co pisemnie potwierdził. Złożone do Sądu pierwszej instancji pismo z 16 maja 2022 r., nazwane przez stronę "wnioskiem o zawieszenie postępowania", zostało podpisane przez M. L., działającą w imieniu Fundacji 2, jako "uczestnika postępowania" oraz F1 na podstawie udzielonego pełnomocnictwa (chodzi o pełnomocnictwo udzielone w 6 maja 2022 r. przez M. L. - działającą jako prezes zarządu F1 – na rzecz Fundacji 2, m.in. do występowania przez Fundację 2 w imieniu F1 przed WSA i NSA). Wniosek o zawieszenie postępowania sądowego M. L. (z 16 maja 2022 r.) składała jeszcze jako prezes zarządu Fundacji 2. Oświadczenie o rezygnacji z tej funkcji złożyła 11 lipca 2022 r. na ręce P. L., który to oświadczenie przyjął. Oczywiście pismo nazwane "wnioskiem o zawieszenie postępowania" nie mogło wywołać żadnych skutków również z tego powodu, że osoba prawna (w analizowanym przypadku Fundacja 2), w świetle art. 35 § 1 i 2 p.p.s.a., nie może być pełnomocnikiem strony. Fundacja 2 nie ma też w sprawie przymiotu uczestnika postępowania.

W literaturze zauważa się, że do aktu złożenia rezygnacji przez członka zarządu fundacji (w przypadku braku innego organu, a także istnienia zarządu jednoosobowego) mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360 ze zm., dalej: k.c.), w szczególności art. 61 § 1 k.c., według którego oświadczenie woli, złożone innej osobie, uznaje się za złożone z chwilą, gdy ta druga osoba mogła zapoznać się z jego treścią (z wyjątkiem, o którym mowa w uchwale składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z 20 lutego 1967 r. - zasada prawna - III CZP 88/66, OSNCP 1967, nr 12, poz. 210, nieznajdującym zastosowania w sprawie). Podstawy prawnej rezygnacji, wobec braku uregulowań w ustawie o fundacjach oraz statucie, można upatrywać - lecz z pewnymi zastrzeżeniami – w stosowanej przez analogię (por. art. 202 § 5 i 6 oraz art. 369 § 6 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych, Dz. U. z 2022 poz. 1467 ze zm., dalej: k.s.h.) regulacji art. 746 § 2 k.c., dotyczącej wypowiedzenia zlecenia przez przyjmującego ("Przyjmujący zlecenie może je wypowiedzieć w każdym czasie. Jednakże gdy zlecenie jest odpłatne, a wypowiedzenie nastąpiło bez ważnego powodu, przyjmujący zlecenie jest odpowiedzialny za szkodę"). Zauważyć przy tym wypada, że nawet regulacje art. 202 § 5 oraz 369 § 6 k.s.h. odsyłają do odpowiedniego stosowania przepisów o wypowiedzeniu zlecenia przez przyjmującego zlecenie, co oznacza możliwość dokonywania wykładni tych ostatnich z modyfikacją.

Treść złożonego oświadczenia w sprawie rezygnacji z funkcji członka zarządu, jak też oświadczenie pełnomocnika o jego przyjęciu, wskazują, że właśnie wymienione przepisy ustawy – Kodeks cywilny stanowić w założeniu miały podstawę prawną dokonanej czynności. Ten sposób działania może co do zasady uzyskać aprobatę, jednakże ocena skuteczności złożonej rezygnacji winna uwzględniać podstawowe zasady składania oświadczeń woli, zgodność z tymi zasadami czynności związanych z realizacją praw podmiotowych, jak i realia faktyczne towarzyszące temu aktowi. Z punktu widzenia interesu publicznego nie zasługuje na akceptację zachowanie Fundacji nakierowane na uniemożliwienie korzystania ze swych uprawnień przez inne strony procesu sądowoadministracyjnego (w ramach tego postępowania mają one przecież równorzędną pozycję). Zdaniem rozpatrującego sprawę składu orzekającego, sąd administracyjny uprawniony jest do weryfikacji skutków czynności prawnych dokonywanych na podstawie przepisów prawa cywilnego, jeżeli czynności te przekładają się na uprawnienia strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zwłaszcza jeżeli – podobnie jak w realiach sprawy obecnie rozpoznawanej – zachodzi duże prawdopodobieństwo pozorności jednostronnej czynności prawnej w postaci rezygnacji z funkcji zarządczej oraz jej przyjęcia przez osobę prawną za pośrednictwem jej pełnomocnika. Zgodnie z art. 83 § 1 zd. 1 k.c. "Nieważne jest oświadczenie woli złożone drugiej stronie za jej zgodą dla pozoru." Możność sięgnięcia po dyspozycję wskazanego przepisu uzależniona jest od kumulatywnego spełnienia 3 przesłanek: 1) oświadczenie woli musi być złożone tylko dla pozoru, 2) oświadczenie woli musi być złożone drugiej stronie, 3) adresat oświadczenia woli musi zgadzać się na dokonanie czynności prawnej jedynie dla pozoru. Oświadczenia woli złożone dla pozoru w rozumieniu art. 83 § 1 k.c. oznacza, że osoba wyrażająca wolę nie ma zamiaru wywołania skutków prawnych łączonych przez prawo ze składanym oświadczeniem (pozorność zwykła, absolutna) bądź ma zamiar dokonania czynności ukrytej, innej aniżeli określona w składanym oświadczeniu (pozorność kwalifikowana, relatywna). Przymiot pozorności, jakkolwiek wymagający elementu współdziałania stron, może odnosić się również do jednostronnych czynności prawnych, w których dochodzi do zakomunikowania oświadczenia woli drugiej stronie, o którym mowa w art. 61 § 1 k.c. (Z. Radwański [w:] Z. Radwański (red.), System Prawa Prywatnego, Tom 2, Prawo cywilne – część ogólna, wyd. 2, CH BECK 2008, s. 389; K. Pietrzykowski [w:] K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny, Tom 1, Komentarz do artykułów 1-44910, wyd. 6, CH BECK 2011, s. 438; J. Strzebinczyk [w:] E. Gniewek (red.), P. Machnikowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz, wyd. 7, CH BECK 2016, s. 231). Składanie pozornego oświadczenia woli drugiej stronie za jej zgodą ma miejsce, ilekroć brak zamiaru wywołania określonych skutków prawnych (rzeczona pozorność) jest jednoznaczna dla odbiorcy, który ma pełną świadomość charakteru kierowanego doń oświadczenia woli i rzeczywistego zamiaru składającego oświadczenie (wyrok SN z 30 marca 1998 r., sygn. III CKN 219/98; wyrok SN z 25 lutego 1998 r., sygn. II CKN 816/97).

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego sprawy w postaci dokumentów złożonych do akt postępowania pierwszoinstancyjnego należało uznać, że rezygnacja M. L. z funkcji prezesa zarządu Fundacji została złożona dla pozoru i miała na celu wywoływanie u osób trzecich, w tym Sądu pierwszej instancji, uzasadnionego (choć złudnego) przekonania rzeczywistego zamiaru tejże wywołania skutków prawnych objętych symulowaną czynnością, tj. zaprzestania piastowania funkcji zarządczej w Fundacji, podczas gdy oświadczenie to ukierunkowane było wyłącznie na obstrukcję procesową wywołaną koniecznością zawieszenia postępowania sądowego.

Całokształt okoliczności faktycznych ustalonych w sprawie, w powiązaniu ze sprawami dwóch powiązanych fundacji (z występującą tożsamości osób zarządczych i pełnomocników), potwierdzają, że zarówno osoba składająca oświadczenie o rezygnacji z funkcji członka zarządu, jak i osoba przyjmująca to oświadczenie za pośrednictwem pełnomocnika, miały pełną świadomość celu, w jakim czynność ta została dokonana, tj. spowodowanie zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego. Zasady doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania nakazują jednoznacznie uznać, że w realiach niniejszej sprawy nie ma wątpliwości co do oceny braku występowania również symulacji jednostronnej (tzw. zastrzeżenie potajemne), w której wprawdzie wystąpiłby zamiar pozorności czynności prawnej, ale bez ujawnienia tegoż zamiaru adresatowi, a tym samym braku spełnienia przesłanki jego zgody na zaistniały stan rzeczy. Zarówno M. L. będąca prezesem zarządu Fundacji (jak również Fundacji 2 wadliwie umocowanej przezeń w niniejszej sprawie, notabene w odniesieniu do której dokonała identycznego zabiegu złożenia pozornej rezygnacji z pełnionej funkcji), jak również P. L. pełniący funkcję pełnomocnika Fundacji (umocowany chwilę wcześniej przez M. L.), potwierdzający przyjęcie na swoje ręce w imieniu Fundacji rezygnacji M. L., mieli pełną świadomość charakteru podejmowanej czynności – oświadczenia woli o rezygnacji z funkcji zarządczej – i w pełni godzili się na funkcję i cel, jaki jej przyświeca.

Podobnie jak w przypadku art. 58 k.c., na nieważność czynności prawnej wywodzoną z pozorności oświadczenia woli, które czynność ta zawiera, może powoływać się każda osoba mająca w tym interes prawny, zaś sąd rozpoznający sprawę, na kanwie stanu faktycznego której ujawnia się taka czynność, zobowiązany jest w procesie orzekania brać pod uwagę element pozorności i wynikających zeń skutków prawnych z urzędu, co czyniło Naczelny Sąd Administracyjny w analizowanej sprawie uprawnionym do zastosowania sankcji nieważności z art. 83 § 1 k.c. w przypadku uznania spełnienia przesłanek uznania czynności prawnej za pozorną. Sankcją tą - w odniesieniu do pozorności w postaci zwykłej, w odróżnieniu do pozorności relatywnej – jest przy tym bezwzględna nieważność pozornego oświadczenia woli, niewymagająca czynienia przez sąd orzekający dalszych ocen (np. w zakresie właściwości czynności ukrytej).

Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zarazem podkreślić, że powyższe rozważania dotyczące konsekwencji nadużycia prawa podmiotowego, wywodzone z regulacji prawa cywilnego, nie odnoszą się natomiast do wykładni oświadczeń woli w ramach postępowania podatkowego, z uwagi na autonomiczną regulację w art. 199a O.p., a także art. 119 i nast. O.p.

W realiach analizowanego sporu, w kontekście oceny skuteczności czynności prawnej w postaci rezygnacji złożonej przez M. L. z pełnienia funkcji w organie zarządczym Fundacji i wpływu tego zdarzenia na przebieg postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w sprawie, nie można nie uwzględnić również regulacji art. 5 k.c. Zgodnie z przywołanym przepisem "Nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony." W literaturze wskazuje się, że problem nadużycia prawa skupia się wokół zagadnienia, w jakim stopniu wolno wykonywać tego, na co udzielono pozwolenia (por. F. Longschamps de Berier, Nadużycie prawa, w świetle prawa prywatnego rzymskiego, Wrocław 2004, s. 7). Każde prawo podmiotowe musi mieć swój kres, a więc granicę dopuszczalności korzystania z niego (por. też K. Stanik, K. Winiarski, Praktyczne problemy nadużycia i obejścia prawa podatkowego, Wrocław 2009, s. 9). Precyzyjne wyznaczenie granic dopuszczalności korzystania z prawa nie jest możliwe. Stąd też ustawodawca w art. 5 k.c. posłużył się takimi klauzulami generalnymi, jak "społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa" czy też "zasady współżycia społecznego". Dokonanie czynności wykraczającej poza ten obszar oznacza poruszanie się poza przyznanymi uprawnieniami i nie może korzystać z ochrony.

Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że art. 5 k.c. może służyć do oceny skuteczności składanych przez stronę oświadczeń woli, noszących znamiona nadużycia prawa, a nakierowanych na wywołanie rezultatów w obszarze regulowanym ustawą - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co przy tym pozostaje istotne, uznanie określonego zachowania za przejaw nadużycia prawa podmiotowego danej osoby nie prowadzi do pozbawienia jej danego uprawnienia, a jedynie do odmówienia temuż zachowaniu statusu wykonywania prawa i pozbawienia go możności korzystania z ochrony właściwej danemu prawu (M. Pyziak-Szafnicka [w:] P. Księżak (red.), M. Pyziak-Szafnicka (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. Część ogólna, wyd. II, LEX 2014).

Celem uniknięcia wątpliwości należy wyraźnie zaznaczyć, że zasada ustanowiona w art. 5 k.c. jest zasadą rządzącą wyłącznie prawem prywatnym, znajdującą zastosowanie do stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 k.p.c., nie będąc transponowana na grunt prawa publicznego. Oznacza to tym samym, że niemożliwym pozostaje w sprawach dotyczących stosunku podatkowoprawnego, w zakresie podlegania jednostki opodatkowaniu określoną daniną publicznoprawną, sięganie do dyspozycji art. 5 k.c. i nadawanie w jego ramach znaczenia klauzuli nadużycia prawa podmiotowego czyli zgodności z zasadami współżycia społecznego. Tym niemniej, kwestię tę należy odrębnie ocenić, jeżeli w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, w realiach konkretnego sporu prawnego, pojawia się potrzeba zastosowania ww. regulacji, ilekroć określone elementy prawa prywatnego rzutują na stosowanie instytucji prawa publicznego. Innymi słowy, wystąpienie wątku prawnego dotyczącego ważności jednostronnej czynności prawnej, podlegającego reżimowi prawa cywilnego (wspomniana rezygnacja z funkcji zarządczej w fundacji i brak szczególnych regulacji w ustawie o fundacjach czy ustawie – Kodeks spółek handlowych), w sprawie zawisłej w sądzie administracyjnym na kanwie sporu podatkowoprawnego, lecz którego istota dotyczy możliwości skorzystania z określonej instytucji procesowej, pozwala temu sądowi na sięgnięcie do regulacji art. 5 k.c. celem oceny skutków prawnych określonych "zdarzeń cywilnoprawnych". Dotyczy to w równym stopniu oceny czynności z perspektywy art. 83 § 1 k.c. Jeszcze raz wypada podkreślić, że chodzi o ocenę skuteczności czynności materialnoprawnej, dokonanej w trakcie trwania postępowania sądowoadministracyjnego (w toku sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi) i nań oddziałującej, wyłącznie na użytek tego postępowania.

Skład orzekający podziela przy tym pogląd prezentowany w judykaturze, że art. 5 k.c. wyraża klauzulę generalną, a decyzja o jego zastosowaniu ze skutkiem w postaci uznania podniesienia określonego zarzutu za nadużycie prawa podmiotowego musi być każdorazowo uwarunkowana uwzględnieniem ogółu okoliczności sprawy i zestawieniem ich z regułami słuszności oraz dobrej wiary (por. m.in. wyrok SN z 10 czerwca 2022 r., sygn. akt I CSK 1044/22, Lex 340). Skuteczność złożonej przez członka zarządu rezygnacji może zostać zatem zakwestionowana przez sąd, jeżeli czynność ta miała w rzeczywistości na celu utrudnienie bądź nawet uniemożliwienie przeprowadzenia weryfikacji wydanej decyzji odwoławczej w ramach postępowania sądowoadministracyjnego. Zwrócić uwagę wypada, że takie okoliczności, jak:

1) tożsame czynności podejmowane przez te same osoby w trzech fundacjach (łącznie w 10 sprawach poddanych kontroli kasacyjnej NSA),

2) złożenie oświadczeń o rezygnacji z funkcji członka zarządu powołanemu pełnomocnikowi, po otrzymaniu zawiadomienia o terminie posiedzenia przed sądem pierwszej instancji, na którym miała zostać rozpatrzona skarga wywiedziona od decyzji kasatoryjnej,

3) nieujawnienie zmiany zarządu w Krajowym Rejestrze Sądowym (brak adnotacji o złożonej rezygnacji);

4) udzielenie dodatkowego pełnomocnictwa, w formie aktu notarialnego, do prowadzenia spraw Fundacji w zakresie pokrywającym się w istocie z zadaniami zarządu,

świadczyć mogą, że zamiarem strony w rzeczywistości było niedopuszczenie (albo przynajmniej istotne przesunięcie w czasie) oceny w ramach postępowania sądowoadministracyjnego legalności decyzji kasatoryjnych Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które eliminowały z obrotu prawnego decyzje wymiarowe organu pierwszej instancji. Można założyć, że brak w obrocie prawnym pozostawania decyzji wymiarowej określającej wyższe zobowiązanie podatkowe niż wynikające z deklaracji (z takim ryzykiem strona może się zawsze liczyć) to stan pożądany przez podatnika. Z drugiej strony, ustanawiając pełnomocnika Fundacji (przed złożeniem rezygnacji), zarząd w istocie wyraził zamiar zapewnienia kontynuacji jej działalności przy takiej reprezentacji. Ustanowiony pełnomocnik, formalnie niebędący zarządem ujawnionym w KRS, dysponuje de facto uprawnieniami tego organu.

Przyjęcie koncepcji nieskuteczności rezygnacji M. L. z funkcji prezesa zarządu Fundacji wobec oceny tej czynności jako nadużycia prawa podmiotowego potwierdza wcześniejszą konstatację, że w składzie organów Fundacji będącej stroną nie zachodziły braki uniemożliwiające jej działanie, co przekłada się na ocenę, iż w sprawie nie wystąpiła przesłanka zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, o której mowa w art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a., w związku z czym za chybiony uznać należy zarzut naruszenia tego przepisu oraz podniesiony skutkowo zarzut nieważnościowy z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a.

Wyjaśnienia wymaga w tym miejscu, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znana jest treść uchwały Sądu Najwyższego wydana w składzie 7 sędziów z 31 marca 2016 r., sygn. akt III CZP 89/15, oraz wywody prawne poczynione w jej uzasadnieniu. Co więcej, zasadniczo skład orzekający w niniejszej sprawie poglądy te podziela, przy jednoczesnym zastrzeżeniu, że uchwała ta zapadła na kanwie sporu prawnego zarysowanego w kontekście spółki kapitałowej. Powyższe nie zmienia jednak stanowiska tutejszego Sądu, że rozwiązania zaprezentowane w rzeczonej uchwale, w szczególności dotyczące braku wpływu powodu do rezygnacji na skuteczność czynności prawnej, prymatu interesu osoby będącej członkiem zarządu w swobodnym uprawnieniu rezygnacji z pełnionej funkcji nad interes spółki czy wyłączenie ograniczeń w dokonywaniu tejże czynności, winno się odnosić w rozpoznawanej sprawie z dużą dozą ostrożności, która wobec znacznego ryzyka nadużycia przez jedynego członka zarządu Fundacji swojej pozycji i przysługującego prawa podmiotowego czyni zeń celowy mechanizm obstrukcji procesowej, skorelowany z ograniczeniem uprawnień innych uczestników obrotu prawnego, nakazuje przypadek poddany analizie oceniać przez pryzmat wspomnianego nadużycia prawa podmiotowego oraz konstytucyjnego prawa do sądu (o czym w dalszej części wywodów) i uwzględnić pozorny charakter jednostronnej czynności prawnej dokonanej przez M. L., zakończenia mocą swej woli piastowania funkcji zarządczej w Fundacji.

W ocenie NSA, opisane wyżej działania strony - w świetle przyjętej kwalifikacji prawnej (art. 83 § 1 k.c. i art. 5 k.c.) - winno się identyfikować jako próbę nadużycia instytucji zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego dla osiągnięcia celu w postaci przesunięcia w czasie terminu rozpatrzenia sprawy.

Pojęcie nadużycia prawa procesowego funkcjonuje zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądów krajowych oraz trybunałów europejskich, w tym Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (por. postanowienia Europejskiej Komisji Praw Człowieka z 10 lipca 1986 r. nr 10871/84 w sprawie [...]; z 4 grudnia 1985 r. nr 11564/85 w sprawie [...]; 2 lipca 1997 r. nr 27436/95 w sprawie [...]). Europejski Trybunał Praw Człowieka zwracał uwagę, że określone działania strony w procesie można uznać za nadużycie prawa do sądu. W szczególności w wyroku z 1 lipca 1997 r., sygn. 23196/94, w sprawie [...], ETPCz wskazał, że zasadne jest sprawdzenie, czy żądania strony nie są "lekkomyślne, dokuczliwe lub w inny sposób pozbawione podstaw". Kwestia zakazu nadużycia prawa do sądu jest przyjmowana także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawach z zakresu prawa pomocy (por. postanowienie NSA z 18 marca 2014 r., I OZ 175/14).

Nadużycie prawa postrzega się jako wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. Celem i funkcją postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej, rzutujących na prawa lub obowiązki strony (por. postanowienie składu 3 sędziów NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1992/14; wyrok NSA z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 359/16). W powołanych orzeczeniach instytucję nadużycia prawa wywiedziono z zasady państwa prawnego, której podstawę prawną stanowi art. 2 Konstytucji. Powołując się na poglądy prezentowane w piśmiennictwie, podkreślono, że zakaz nadużycia prawa w sposób oczywisty wiązać należy z zasadą państwa prawnego wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w której znajduje swoją podstawę (por. K. Osajda, Nadużycie prawa w procesie cywilnym, Przegląd Sądowy 2005/5/47; M. G. Plebanek, Nadużycie praw procesowych w postępowaniu cywilnym, Warszawa 2012, s. 57; P. Przybysz, Nadużycie prawa w prawie administracyjnym, w: red. H. Izdebski, A. Stępkowski, Nadużycie prawa, Warszawa 2003, s. 204-205).

W opinii rozpatrującego sprawę składu orzekającego NSA, aktywność strony postępowania sądowoadministracyjnego, nakierowaną na osiągnięcie celu w postaci maksymalnego przesunięcia w czasie rozpoznania sprawy można również rozpoznawać jako nadużycie zasady prawa do sądu wyrażonej w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

W literaturze zauważa się, że w wyniku nadużycia prawa do sądu poszkodowanymi są inne podmioty prawa do sądu, oczekujące, że ich sprawa zostanie rozpoznana bez nieuzasadnionej zwłoki. Zwłoka ta powstaje w wyniku tego, że organ procesowy musi podejmować działania w celu rozpoznania spraw, których wniesienie może być traktowane w kategoriach instrumentalnego korzystania z uprawnień, a nawet nadużycia prawa do sądu. To zaś wydłuża ogólny okres rozpoznania pozostałych spraw. Nadużywanie prawa do sądu z jednej strony godzi zatem w autorytet sądownictwa i zwiększa koszty jego funkcjonowania, z drugiej zaś jego ofiarą padają osoby zwracające się do sądu z zasadnymi skargami (por. M. Szwast, M. Szwed, Nadużycie prawa do sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA z 2016 r. nr 6, s. 52 i nast.). Za poszkodowanego może zostać w takim przypadku uznana również druga strona postępowania sądowoadministracyjnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w pojęciu nadużycia mieści się takie postępowanie strony, które uzasadnia przekonanie, że zmierza ono do zakłócenia normalnego przebiegu procesu sądowego, w tym do wydłużenia albo uniemożliwienia jego zakończenia. Według Sądu z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Działania strony zmierzały do nadużycia instytucji zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez świadomą próbę wykreowania formalnych podstaw zawieszenia, a które to działania zmierzały w istocie wyłącznie do osiągnięcia tego celu.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że stosowanie przepisów Konstytucji RP może i powinno zasadniczo polegać na ich współstosowaniu z przepisami ustawowymi (por. wyroki NSA z: 1 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 293/05 i 14 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1738/09; por. też B. Nita, Bezpośrednie stosowanie Konstytucji a rola sądów w ochronie konstytucyjności prawa, "Państwo i Prawo" 2002, nr 9, s. 36-39, 46; A. Jakubowski, Glosa do uchwały NSA z dnia 5 grudnia 2011 r., II OPS 1/11, "Samorząd Terytorialny" 2012, nr 3, s. 84-85). Kwestia ta była podejmowana wielokrotnie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prezentowano przy tym, że możliwe pozostaje w świetle zaistniałego stanu faktycznego, tj. działania strony stanowiącego nadużycie prawa jako nakierowanego na zawieszenie postępowania, uniemożliwiające rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji, współstosowanie norm ustawy zasadniczej (np. art. 2 Konstytucji) z przepisem ustawowym art. 124 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. (por. m.in. postanowienie NSA z 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OZ 392/18; wyrok NSA z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 359/16). Warto też odnotować zapatrywania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące co prawda spółek kapitałowych, lecz odnoszące się do istoty problemu analizowanego w niniejszej sprawie. W wyroku z 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 332/16, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że świadome dokonywanie czynności, których celem jest blokowanie rozpoznania sprawy, a mających postać "żonglowania" funkcjami w spółce, stanowią działania zmierzające do nadużycia prawa procesowego w postaci zawieszenia postępowania, które nie mogą zasługiwać na ochronę, gdyż naruszałoby to zasadę państwa prawnego (podobnie w wyrokach NSA z: 31 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 342/16; z 15 września 2016 r., sygn. akt I GSK 340/16).

Podzielając zasadniczo przedstawione zapatrywania, rozpatrujący niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny zauważa uzupełniająco, że w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi brak jest regulacji pozwalającej wprost na uznanie czynności prawnej mającej znaczenie procesowe (czynności materialnoprawnej wywołującej skutki w toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym), lecz opartej na przepisach prawa prywatnego, za nieważną – w przypadku jej pozorności (lub co najmniej nieskuteczną – w przypadku nadużycia prawa podmiotowego). Stąd też skład orzekający jest zdania, że formą bezpośredniego stosowania ogólnych zasad ustrojowych zawartych w Konstytucji jest w analogicznych realiach faktycznych współstosowanie interpretacyjne normy konstytucyjnej (np. akt 2 oraz 45 ust. 1) w powiązaniu nie tylko z art. 124 § 1 pkt 2 p.p.s.a., lecz również z art. 83 § 1 k.c. czy art. 5 k.c. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpatrywanej sprawie doszło bowiem do nadużycia konstrukcji procesowej (zawieszenia postępowania sądowego), będącego pokłosiem czynności materialnoprawnej noszącej cechy pozorności, która jako mająca wywołać określone skutki inne niż typowe z racji jej istoty (nie tyle zakończenie sprawowania funkcji zarządczej, a wyłączenie możliwości kontynuacji procesu sądowego z udziałem osoby prawnej), wykazywała jednocześnie znamiona nadużycia prawa podmiotowego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

s. K. Winiarski s. J. Sokołowska s. A. Juszczyk Wiśniewska