Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 76/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2017 r. sprawy ze skargi M. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: Kolegium) z [...] r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Z. (dalej: Prezydent) z [...] r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla projektowanej zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy o charakterze medycznym - gabinety lekarskie, przy ul. [...] w Z., na działce nr [...].

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na podstawie wniosku złożonego przez W. M. (dalej: Inwestor) w Urzędzie Miejskim w Z. [...] r. We wniosku wskazał on, że zamierza dokonać zmiany sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy o charakterze medycznym - na działce nr [...] przy ul. [...] w Z. Ponadto chce wybudować trzy miejsca parkingowe. Pismem z [...] r. organ I instancji zawiadomił Strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie i równocześnie wystąpił do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o uzgodnienie inwestycji w oparciu o przepis art. 53 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydział Ekologii Urzędu Miejskiego w Z. w odpowiedzi na ww. zawiadomienie, pismem z [...] r. poinformował organ prowadzący postępowanie, że przedmiotowa inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2016 r., poz.71) oraz wskazał, że sposób postępowania z odpadami należy zaplanować zgodnie z przepisami ustawy o odpadach z 14 grudnia 2012 r., zaś ścieki bytowe powinny być odprowadzane zgodnie z warunkami technicznymi określonymi przez administratora sieci. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G., pismem z [...] r. uzgodnił w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przedmiotową inwestycję.

Przedmiotową inwestycję zakwestionowali M. C. i M. C. (dalej: C.) informując, że Inwestor dokonał już częściowo zmiany sposobu użytkowania budynku oraz podnosząc zarzuty, które następnie zostały powtórzone w odwołaniu od decyzji.

Wobec tych zarzutów organ wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) o podjęcie czynności w związku ze zgłoszoną samowolą budowlaną. W. M. zwrócił się do Zarządcy sąsiedniej nieruchomości - działki nr [...] (teren Zespołu Szkół Ogólnokształcących nr 12 w Z.) o udostępnienie dwóch miejsc parkingowych dla potrzeb prowadzonego gabinetu lekarskiego na terenie - na co uzyskał zgodę - pismo z [...] r. Pismem z [...] r., w trakcie prowadzonego postępowania, Wydział infrastruktury Komunalnej Urzędu Miejskiego w Z. negatywnie zaopiniował projekt zagospodarowania działki w zakresie jej skomunikowania z droga publiczną. Uwzględniając powyższe zastrzeżenia C. oraz Wydziału Infrastruktury Komunalnej Inwestor sporządził nowy plan zagospodarowania działki nr [...], dokonując w nim takich zmian (przebudowa zjazdu) które pozwoliły wygospodarować 5 miejsc parkingowych. Ponadto Inwestor zobowiązał się do widocznego oznaczenia miejsc postojowych (oraz informowania pacjentów podczas umawiania wizyt) o miejscach parkowania. Uwzględniając zmieniony projekt zagospodarowania działki oraz szczegółowe wyjaśniania Inwestora Wydział Infrastruktury Komunalnej zaakceptował projektowaną zmianę sposobu użytkowania budynku. Kontynuując postępowanie sporządzona została analiza funkcji w obszarze analizowanym wyznaczonym, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w odległości 66,0 m od granic działki Inwestora (szerokość frontu działki od strony ul. [...] - od której odbywa się dojazd - wynosi 22,0 m). Z dokonanej analizy wynika, że w obszarze analizowanym znajduje się głównie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usługowa - działka nr [...] - usługa oświaty - szkoła. Z uwagi na fakt, że usługi zdrowia stanowią funkcję towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej uznano iż projektowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji istniejącej. Na tej podstawie organ I instancji uznał, że istnieje możliwość wydania decyzji zgodnej z wnioskiem Inwestora przy spełnieniu wymagań określonych w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie:

1/ kontynuacji funkcji - zgodnie z wymaganiami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

2/ teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...]

3/ uzbrojenie terenu jest wystarczające dla przedmiotowej inwestycji

4/ teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

5/ inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji sporządziła osoba posiadająca uprawnienia wymagane przepisami, art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, W związku z tym, że projektowana zmiana sposobu użytkowania nie zmieni gabarytów istniejącego budynku odstąpiono od określenia warunków kształtowania ładu przestrzennego dla kształtowania nowej zabudowy.

Przed wydaniem decyzji, pismem z [...] r. Strony zostały zawiadomione o zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Po zapoznaniu się z aktami sprawy C., pismem z [...] r. wnieśli zastrzeżenia głównie dotyczące miejsc parkingowych związanych z funkcjonowaniem gabinetu lekarskiego.

Wobec powyższego Prezydent ww. decyzją z [...] r. ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji, uznając, że wszystkie wymogi wynikające z przepisów prawa zostały spełnione.

Od decyzji tej odwołanie wnieśli M. i M. C. Informacje Inwestora dotyczące usytuowania miejsc parkingowych, w ich ocenie, są ze sobą sprzeczne. Ponadto twierdzi on, że funkcjonowanie gabinetu lekarskiego nie będzie generowało dodatkowego mchu, co jest niezgodne z prawdą. Planuje dwa gabinety, a już w czasie kiedy w budynku był jeden gabinet, czynny tylko jeden dzień w tygodniu, ruch był znacznie większy niż w pozostałe dni tygodnia. Pacjenci łamali wszystkie przepisy podczas parkowania. Planowana praktyka lekarska usytuowana jest bardzo blisko skrzyżowania ulic. Wydział Infrastruktury Komunalnej początkowo zaopiniował inwestycję negatywnie, która to opinia została zmieniona pod wpływem jednej analizy technicznej zleconej przez Inwestora. Jak z niej wynika, praktyka lekarska usytuowana bardzo blisko skrzyżowania ulic czynna codziennie (chociaż Inwestor raz twierdzi, że 2 razy w tygodniu innym razem, że 4 razy w tygodniu - co najmniej przez 5 godzin na dwa gabinety) nie będzie generowała na małej uliczce dodatkowego ruchu. W dalszej części odwołania Odwołujący stwierdzili, że przed posesją Inwestora znajdują się dwa przyłącza: jedno energetyczne, a drugie telekomunikacyjne, które będzie on musiał przenieść w związku z planowanym zjazdem w tym miejscu. Natomiast nie wspomniał w żadnym piśmie o zmianie ich lokalizacji, ani o związanymi z tym kosztami. Budynek, który Inwestor zamierza zmienić w praktykę lekarską, usytuowany jest w granicy z posesją Stron. Od strony granicy jest usytuowana ściana z otworami okiennymi, co pozostaje niezgodne z przepisami budowlanymi. Odwołując stwierdzili ponadto, że zgodnie z przewidzianą powierzchnią użytkową i według przepisów obowiązujących w Z., miejsc parkingowych na posesji powinno być 5, a nie 4 jak wskazuje Inwestor. Nie zamierza on mieszkać w części mieszkalnej budynku, ponieważ wybudował dom w spokojnej i cichej miejscowości. Mieszka tam wraz z rodziną, a na spokojnej ulicy chce wybudować praktykę lekarską.

Zdaniem odwołujących, inwestycja nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ponieważ budynek, który Inwestor zamierza zaadoptować na działalność usługową nie będzie budynkiem mieszkalno - usługowym, a wyłącznie usługowym. W obszarze objętym analizą nie występują obiekty o głównej funkcji usługowo-handlowej. Proponowana funkcja koliduje z istniejącą funkcją zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach sąsiednich.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało rozstrzygniecie organu I instancji w mocy.

Jak podkreślono w uzasadnieniu tej decyzji, zgodnie z przepisami art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy jest formą kształtowania ładu przestrzennego w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej ustalenia zastępują ustalenia tego planu. Z tego też względu wydanie tej decyzji powinna poprzedzić kontrola spełnienia przez inwestora wszystkich wymogów ustawowych, w szczególności określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1- 5 tej ustawy, zgodnie z którymi ustalenie warunków zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w nim przesłanek dotyczących tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (pkt 1), dostępu do drogi publicznej (pkt 2), uzbrojenia terenu (pkt 3), zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze (nie dotyczy działek położonych w granicach administracyjnych miast) (pkt 4) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (pkt 5). Zawarta w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego, oceniana jest na podstawie analizy przewidzianej w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Przepis ten stanowi, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Wyniki tej analizy, zawierające część graficzną i tekstową stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, w której ustala się wymagania dotyczące nowej zabudowy.

Kolegium podkreśliło, że decyzje o warunkach zabudowy są aktami związanymi, stąd jeśli organ stwierdzi spełnienie wymaganych prawem wymogów ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Zdaniem Kolegium, inwestycja spełnia wymagania określone ww. przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1-5. Wobec tego brak było podstaw do wydania przez organ I instancji decyzji odmownej.

Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących się Kolegium wyjaśniło, iż wymóg kontynuacji funkcji, nie oznacza realizacji identycznych obiektów, ale takich, które dają się pogodzić z funkcją "zastaną". Udzielanie usług z zakresu zdrowia jest funkcją towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej, a zatem planowana zmiana sposobu użytkowania nie stoi w sprzeczności z istniejącym w obszarze analizowanym zagospodarowaniem terenu. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, parametry zabudowy budynku inwestora nie ulegną zmianie, a na sąsiedniej nieruchomości obejmującej działki nr [...] przy ul. [...] znajduje się Zespół Szkół Ogólnokształcących realizujący usługi, w tym przypadku z zakresu oświaty, podobnie jak gabinety lekarskie, które wykonują także usługi, chociaż innego rodzaju. Kolegium wskazuje na pogląd w wyrażony w orzeczeniu sądu administracyjnego, zgodnie z którym zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, jak zdaje się oczekują skarżący, że dopuszczalne byłoby ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle oczekiwanego przez nich sposobu zagospodarowania i wykorzystania nieruchomości należącej do inwestora. Za zgodne z tą zasadą można uznać, określenie warunków dla zabudowy innej niż dominująca w obszarze analizowanym - w tym przypadku zabudowy usługowej, która uzupełnia funkcję mieszkalną. Znajdujące się w decyzji o warunkach zabudowy określenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Ustalenia decyzji o warunkach zabudowy nie wpływają na ocenę, czy planowana inwestycja będzie uciążliwa dla skarżących i otoczenia.

Jeśli chodzi o wymagania dotyczące liczby miejsc parkingowych na terenie własnej działki, to Inwestor dokonał zmiany projektu zagospodarowania działki w taki sposób, aby wygospodarować dodatkowe miejsca postojowe. Z projektu tego wynika, że przewidziano 5 miejsc postojowych na terenie działki nr [...], a ponadto Inwestor uzyskał pozwolenie właściciela działki sąsiedniej (teren szkoły) na zaparkowanie 2 samochodów, jeśli zaistnieje taka potrzeba. Według opracowań planistycznych dla miasta Z. należy zabezpieczyć 1 miejsce postojowe na 1 mieszkanie oraz 20 miejsc na 1000 m2 powierzchni przeznaczonej na usługi zdrowia (czyi 1 miejsce na 50 m2). Z akt sprawy wynika, że przedmiotowy budynek ma dwie kondygnacje – powierzchnia zabudowy wynosi 184,5 m2. Inwestor planuje przeznaczyć parter na mieszkanie (a więc należy zabezpieczyć 1 miejsce postojowe), a piętro na gabinety.

Wobec tego przyjmując nawet, że część przeznaczona na gabinety zajmuje również 184,5 m2 - wystarczą 4 miejsca parkingowe.

Poza tym Kolegium zauważa, ze brak jest podstaw prawnych wskazania w decyzji o warunkach zabudowy określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od sposobu zagospodarowania terenu.

Odnośnie uciążliwości spowodowanych zwiększonym ruchem samochodów Kolegium stwierdza, że planowany gabinet lekarski nie stanowi Inwestycji w rozumieniu przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. znacząco oddziałującej lub mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stąd nie ma przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.

W kwestii przyłączy, jak wyjaśniono, nie wymagają one pozwolenia na budowę. Wykonywane są na podstawie zgłoszenia, rozpatrywanego w innym postępowaniu.

W skardze z [...] r. M. i M. C. (dalej: skarżący) powtarzają zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu. Kwestionują zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa w odniesieniu do funkcji usługowej spełnianej przez gabinet lekarski, bowiem przywoływana szkoła nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej. Nie przekonuje ich stanowisko organów orzekających w sprawie co liczby miejsc parkingowych, skoro w uchwałach planistycznych dotyczących innych obszarów miasta Z. przyjmuje się wskaźnik 2 miejsca na jeden gabinet lekarski. W tym przypadku na 3 gabinety powinno być zapewnione 6 miejsc parkingowych. Wskazują ponadto na niejasności do powierzchni użytkowej gabinetów ze względu na roboty budowlane podjęte przez Inwestora. Poza tym, w ich ocenie, możliwość korzystania z dodatkowych miejsc parkingowych na terenie szkoły, budzi dużą wątpliwość. Wreszcie podnoszą problem obniżenia wartości ich działki (sąsiedniej) ze względu na ruch, spaliny i hałas związany z funkcjonowaniem gabinetów.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w swojej decyzji.

Kolejne zarzuty zostały podniesione w piśmie procesowym, złożonym przez profesjonalnego pełnomocnika skarżących z dnia [...] r.

W pierwszym rzędzie wskazano na naruszenia prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy:

a) art. 6 ust. 2 pkt 2) ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej także jako: "u.p.z.p.") - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to błędne uznanie, iż decyzja nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. (sygn. akt: [...]) nie narusza chronionych prawem praw osób trzecich przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób,

b) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to błędne przyjęcie, iż spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pod realizację inwestycji pn.: "Zmiana sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy o charakterze medycznym - gabinety lekarskie, przy ul. [.;..] w Z. na działce nr [...] (k. mapy 1, obręb R.;)", podczas gdy w rzeczywistości nie doszło do ziszczenia się przesłanki warunkującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy, tj. zasady dobrego sąsiedztwa stanowiącej o konieczności uwzględnienia charakterystycznych cech zabudowy dotychczasowej stworzenia harmonijnej, funkcjonalnej całości na analizowanym obszarze, co powinno skutkować odmową ustalenia warunków zabudowy,

c) art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to błędne przyjęcie, iż spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pod realizację inwestycji pn.: "Zmiana sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno- usługowy o charakterze medycznym - gabinety lekarskie, przy ul. [...] w Z. na działce nr [...] (k. mapy 1, obręb R.;)", podczas gdy w rzeczywistości nie doszło do ziszczenia się warunku w postaci zgodności decyzji z przepisami odrębnymi,

d) § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to błędne przyjęcie, iż brak jest podstaw prawnych do uściśleń w decyzji o warunkach zabudowy (w tym w decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...]r., sygn. akt: [...]) w zakresie obsługi komunikacyjnej czy lokalizacji miejsc parkingowych, jak również nie ma przepisu szczególnego, który nakazywałby wskazanie w decyzji o warunkach zabudowy określonej liczby miejsc parkingowych w zależności od sposobu zagospodarowania terenu, podczas gdy § 2 pkt 6 rozporządzenia stanowi wprost: "ustalenia dotyczące obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej zapisuje się (w decyzji o warunkach zabudowy) w szczególności poprzez określenie sposobu zaopatrzenia w wodę, energię elektryczną i cieplną, środki łączności, odprowadzania ścieków i gospodarowania odpadami, a takie określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej Ilości miejsc parkingowych".

e) art. 53 ust. 3 pkt 2) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to nieprzeprowadzenie przez właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji pn. "Zmiana sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy o charakterze medycznym - gabinety lekarskie, przy ul. [...] w Z. na działce nr [...] (k. mapy 1, obręb R.;)", podczas gdy przedmiotowa inwestycja jest w trakcie budowy prowadzonej bez wymaganych decyzji administracyjnych, bowiem w wyniku kontroli Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. (jeszcze przed wydaniem decyzji Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. o warunkach zabudowy, sygn. akt: [...]) ustalono, iż w budynku przy ul. [...] w Z. prowadzone są roboty budowlane związane z przebudową obiektu, jednak bez wypełnienia przez inwestora obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę; z uwagi na powyższe organ nadzoru budowlanego wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem,

f) § 19 ust. 1 pkt 2 i 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (dalej: rozporządzenie), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to błędne przyjęcie, iż powierzchnia działki inwestora, z uwzględnieniem posadowionego na nim budynku mieszkalnego, z planowanym przeznaczeniem na funkcję mieszkalno-usługową, umożliwia wydzielenie aż pięciu miejsc parkingowych, z zachowaniem warunków, o których mowa w § 19 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia,

g) § 20 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to błędne przyjęcie, iż powierzchnia działki inwestora, z uwzględnieniem posadowionego na nim budynku mieszkalnego, z planowanym przeznaczeniem na funkcję mieszkalno-usługową, umożliwia wydzielenie dwóch miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, z zachowaniem warunków, o których mowa w § 20 w/w rozporządzenia,

h) § 21 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a przez to błędne przyjęcie iż powierzchnia działki inwestora, z uwzględnieniem posadowionego na nim budynku mieszkalnego, z planowanym przeznaczeniem na funkcję mieszkalno-usługową, umożliwia wydzielenie trzech miejsc parkingowych dla osób pełnosprawnych oraz dwóch miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, z zachowaniem warunków, o których mowa w § 21 ust. 1 w/w rozporządzenia.

W części drugiej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, jak również nieprzeprowadzenie wszystkich czynności, niezbędnych do rzetelnej oceny sprawy, w szczególności zaniechanie ustalenia jaki zakres oddziaływania będzie miała przedmiotowa inwestycja, a zwłaszcza czy będzie wykraczała poza taren, na którym ma być zlokalizowana,

b) art. 7 w zw. art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego wbrew ciężącemu na organie odwoławczym na mocy art. 77 § 1 k.p.a. obowiązkowi w tym zakresie oraz jego dowolną ocenę, w szczególności nieuwzględnienie, iż na terenie Inwestycji nie jest posadowiony garaż, w którego miejscu inwestor planuje umiejscowienie dwóch miejsc parkingowych,

c) art. 7 w zw. z art 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, a zwłaszcza poprzez brak ustalenia, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie robót budowlanych prowadzonych na terenie planowanej Inwestycji bez wymaganych decyzji administracyjnych oraz nieprzeprowadzenie oględzin nieruchomości i oparcie rozstrzygnięcia jedynie na oświadczeniach inwestora, podczas gdy w sprawie zachodziła taka potrzeba, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia, iż teren inwestycji pozwala na umiejscowienie 5 miejsc parkingowych,

d) art. 138 § pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie, a przez to bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [....] r., podczas gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie w całości postępowania pierwszej Instancji,

e) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a przez to brak uchylenia wadliwej decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. oraz umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w kwestionowanej decyzji.

Pismem procesowym z [...] r. pełnomocnik skarżących poinformował Sąd o postępowaniu prowadzonym przez PINB w Z. w sprawie samowolnych robót budowlanych, polegających na przebudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w Z. Fakt ten stwierdzono w trakcie kontroli przeprowadzonej [...] r., po czym PINB postanowieniem z [...] r. wstrzymał prowadzenie robót, jednocześnie nakładając obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Następnie decyzją z [....] r. organ ten nałożył na W. M. obowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Kolejną decyzją z [...] r. stwierdził wykonanie nałożonych na niego obowiązków. O tych okolicznościach Inwestor nie poinformował organ wydający decyzję o warunkach zabudowy tj. Prezydenta Miasta Z. Spowodowało to naruszenie art. 53 ust. 3 pkt. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., bowiem organ wydając ten decyzję o warunkach zabudowy nie miał wiedzy o postępowaniu prowadzonym przez PINB i tym samym nie mógł dokonać właściwej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziano realizację inwestycji. W konsekwencji decyzja o warunkach zabudowy została wydana dla inwestycji częściowo zrealizowanej w ramach samowoli budowlanej.

Pismem procesowym z [...] r. pełnomocniczka uczestnika postępowania udzieliła odpowiedzi na skargę, wnosząc o jej oddalenie. Odniosła się do zarzutów podnoszonych w skardze, w szczególności podkreślając, że w wyniku kontroli prowadzonej przez PINB nakazano W. M. jedynie wzmocnienie nadproża na piętrze m.in. poprzez wsparcie metalową belką.

Kolejnym pismem z [...] r. pełnomocnik skarżących zwrócił uwagę na brak zapewnienia udziału jego mocodawców w postępowaniu prowadzonym przez PINB, co narusza zasadę czynnego udziału stron. Ponadto, jak twierdzi, zapadłe w sprawie decyzje doprowadziły do niezgodnego z prawem zalegalizowania wykonanych robót budowlanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu administracyjnego związanego. Jeśli zatem zostały spełnione warunki (przesłanki) określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Sąd podziela stanowisko Kolegium, jak również Prezydenta Miasta Z. orzekającego w I instancji, że w przedmiotowej sprawie wymogi przewidziane prawem zostały spełnione, stąd zachodziły podstawy do wydania decyzji pozytywnej.

Wbrew stanowisku skarżących, zdaniem Sądu, zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy pod realizację inwestycji pn.: "Zmiana sposobu użytkowania wraz z przebudową budynku mieszkalnego na budynek mieszkalno-usługowy o charakterze medycznym - gabinety lekarskie, przy ul. [...] w Z. na działce nr [...] " w tym określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymóg "kontynuacji funkcji" ("dobrego sąsiedztwa" ) (Ad. b) zarzutu materialnoprawnego podnoszonego przez pełnomocnika skarżących oraz samych skarżących).

Wymóg "kontynuacji funkcji", o którym mowa w art. 61 ust. 1 traktowany jest relatywnie szeroko w doktrynie oraz orzecznictwie sądowym. Charakterystyczne jest w tym względzie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wyrażone w wyroku z 5 kwietnia 2017 r., II SA/Kr 75/17: Warunek kontynuacji funkcji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest spełniony zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji dające się z nią pogodzić i z nią niekolidujące. Kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego (CBOSA). Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć sensu largo, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2017 r., II OSK 1086/15, CBOSA).

Wobec tego, skoro w obszarze analizowanym znajduje się obiekt przeznaczony do świadczenia usług (szkoła), to zachodzi kontynuacja funkcji usługowej. Trzeba także zauważyć, że w istocie rzeczy nie mamy tutaj do czynienia z nową funkcją, wynikającą z przebudowy i zmiany sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego przy ul. [...] w Z., bowiem gabinet lekarski działał w nim wcześniej. Planowana inwestycja odbywa się w ramach funkcji zastanej.

Sąd podziela stanowisko wyrażone w piśmie pełnomocnika z dnia [...] r., uzupełniającego skargę (s. 9-10 pisma), zgodnie z którym wprowadzanie obiektów usługowych na obszarze objętym funkcją mieszkaniową może nastąpić pod warunkiem, że obiekty spełniające funkcje pomocnicze i uzupełniające względem funkcji podstawowej nie będą kolidowały z dotychczasową funkcją. Natomiast nie podziela w pełni stanowiska jakoby funkcja dodatkowa powinna służyć wyłącznie obsłudze funkcji podstawowej, co pełnomocnik wiąże z niebezpieczeństwem polegającym na możliwości zdominowania funkcji podstawowej przez dodatkową (uzupełniającą). Oczywiście, powinny zostać zachowane racjonalne proporcje między tymi funkcjami, tak aby nie doszło do odwrócenia relacji "zasada – wyjątek od zasady", jednakowoż w przedmiotowej sprawie niebezpieczeństwo takie nie zachodzi. Na analizowanym obszarze obiektów realizujących funkcję usługową, jako dodatkową (uzupełniającą), jest niewiele ( w zasadzie tylko szkoła), a także jej rozmiar (intensywność) nie będzie zbyt wielki (przychodnia specjalistyczna, czynna 2-4 razy w tygodniu, w godzinach popołudniowych 14-19, pacjenci przyjmowani o wyznaczonych porach, konsultacje trwają 30-50 minut – analiza projektu zagospodarowania działki znajdująca się w aktach sprawy organu I instancji, pkt. 5). Ponadto z niczego nie wynika, że funkcja usługowa ma być odnoszona jedynie do obsługi mieszkańców osiedla, jak sugeruje pełnomocnik. W ocenie Sądu jest wystarczające, aby była przeznaczona do obsługi mieszkańców, jak i innych osób. Przyjęcie innego założenia skutkowało by tym, że na osiedlu mieszkaniowym mogłyby powstawać jedynie obiekty przeznaczone wyłącznie dla obsługi mieszkańców tylko tego osiedla, co jest nielogiczne.

Jeśli chodzi o wymagania dotyczące liczby miejsc parkingowych na terenie własnej działki (Ad. c) i d) zarzutów materialnoprawnych podnoszonych przez pełnomocnika skarżących oraz samych skarżących), to w obowiązującym systemie prawnym nie ma szczególnego przepisu, który nakazywałby określenie ich w decyzji o warunkach zabudowy. Powinno to nastąpić dopiero na etapie tworzenia projektu budowlanego, który będzie zatwierdzany przez właściwy organ i oceniany, także z punktu widzenia zapewnienia odpowiedniej dla inwestycji liczby miejsc parkingowych (por. wyroki NSA: z dnia 5.05.2015 roku, sygn. II OSK 2399/13, wyrok z dnia 7.02.2014 roku, sygn. II OSK 2151/12 i sygn. II OSK 2640/12, wyrok z dnia 11.06.2014 roku, II OSK 95/13, wyrok z dnia 18.06.2014 roku, sygn. II OSK 128/13). Co prawda, przepis zamieszczony w § 2 pkt 6 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy, nakazuje ustalanie obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej, w tym określenie dostępu do drogi publicznej oraz wymaganej ilości miejsc parkingowych. Jednak Sąd podziela w pełni pogląd wyrażony w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2016 r., II SA/Kr 113/16 i z dnia 28 czerwca 2016 r., II SA/Kr 428/16 (dostępne w CBOSA), iż przepis ten stanowi wyłącznie o sposobie zapisywania ustaleń decyzji między innymi w zakresie wymaganej ilości miejsc parkingowych i nie wynika z jego treści konieczność dokonywania przez organ ustalający warunki zabudowy analizy, jaka ilość miejsc parkingowych będzie konieczna dla planowanej inwestycji.

Wobec tego, skoro nie ma obowiązku określania ilości miejsc postojowych w decyzji o warunkach zabudowy, nie mógł zostać naruszony przepis szczególny zawarty w § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., do którego, zdaniem pełnomocnika odsyłał w tym przypadku, art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.

Ad. f), g), i h) zarzutów materialnoprawnych podnoszonych przez pełnomocnika skarżących ). Z tych samych względów nie doszło do naruszenia § 19 ust. 1 pkt 2 i 2 pkt 2 § 20 i § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy rozporządzenie to nie znajduje zastosowania.

Sąd nie podziela także zarzutu dotyczącego naruszenia art. 53 ust. 3 pkt 2) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ze względu na brak rzetelnej analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Skarżący wiążą to z faktem prowadzenia przez Inwestora robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy (Ad. e) zarzutów materialnoprawnych podnoszonych przez pełnomocnika skarżących oraz skarżących).

Rzeczywiście jest tak, że skarżący sygnalizowali problem samowoli budowlanej polegającej na rozpoczęciu przebudowy obiektu już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego (por. m.in. pismo z dnia 28 lipca 2016 r, kierowane do Urzędu Miasta w Z. – k. 16 akt sprawy administracyjnej organ u I instancji). Prezydent Miasta Z. wydając decyzje o warunkach zabudowy do tego faktu w żaden sposób się nie odniósł. Organ odwoławczy odnotował tą okoliczność w części historycznej uzasadnienia swojej decyzji, także nie dokonując oceny tej okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania.

Zdaniem Sądu, stanowi to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., bowiem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać m.in. wskazanie przyczyn, z powodu których pewnym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Nie jest to jednak uchybienie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a.).

Niewątpliwie, przez pewien okres czasu równolegle toczyło się postępowanie w sprawie warunków zabudowy (od [...] r. – wniosek o wydanie decyzji, do [...] r. – data wydania decyzji przez organ odwoławczy) oraz postępowanie legalizacyjne (od [...] r. – z tej daty jest zawiadomienie o przeprowadzeniu kontroli, do [...] r. – data wydania przez PINB decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z [...] r.). Zakres nielegalnie wykonywanych robót był związany z zamiarem dostosowania budynku do projektowanego (zmienionego) sposobu użytkowania. Mimo tego postępowanie legalizacyjne, prowadzone na podstawie art. 50-51 pr. bud., nie stanowiło przeszkody do wydania decyzji o warunkach zabudowy, głównie ze względu na odmienny (różny) przedmiot od postępowania w sprawie warunków zabudowy. Pierwsze z nich ma doprowadzić do zgodności samowolnie wykonanych robót z prawem, w tym także z przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego, zaś drugie do określenia ogólnych warunków planowanej inwestycji, które dopiero na etapie zgłoszenia albo wydawania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania ulegają konkretyzacji. Dopiero na tym etapie zachodzi konieczność odniesienia się do samowolnie wykonanych robót budowlanych. Jeśli nie zostały one zalegalizowane, to okoliczność ta będzie stanowiła przeszkodę do skutecznego zgłoszenia bądź uzyskania pozwolenia budowlanego.

W konsekwencji zatem kwestionowana decyzja o warunkach zabudowy nie narusza chronionych prawem praw osób trzecich przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) bowiem nie stwierdzono naruszeń prawa materialnego i procesowego, które mogły doprowadzić do wydania rozstrzygnięcia godzącego w prawa takich osób (Ad. a) zarzutów materialnoprawnych podnoszonych przez pełnomocnika skarżących oraz skarżących).

W świetle powyższych ustaleń jako nietrafne ocenić trzeba zarzuty natury procesowej.

Nie doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., bowiem materiał dowody został zebrany w stopniu wystarczającym do wydania decyzji, prawidłowo rozpatrzony, zaś jego ocenie nie można postawić zarzutu dowolności. Zakres oddziaływania inwestycji został ustalony i nie będzie ona wykraczała poza teren, na którym ma być zlokalizowana.

Nie uchybiono także art. 7 w zw. art. 77 §1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., skoro kwestia miejsc parkingowych (dwu), które mają powstać w miejsce istniejącego garażu nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy.

Podobnie rzecz się z naruszeniem art. 7 w zw. z art 77 § 1 i art. 85 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście samowolnie prowadzonych robót przez Inwestora. Jak wyjaśniono wyżej, kwestia ta nie ma większego znaczenia dla postepowania w sprawie warunków zabudowy.

Wobec tego uzasadnione było utrzymanie w mocy decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r., a tym samym nie doszło do naruszenia art. 138 § pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie. Nie zachodziły, w związku z tym, podstawy do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd postanowił orzec jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.