Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 869/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 15 stycznia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant: asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2020 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych G. sp. z o.o. z siedzibą w W. i G. sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 349/17 w sprawie ze skargi G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. oddala skargę kasacyjną G. sp. z o.o. z siedzibą w W. i G. sp. z o.o. z siedzibą w W.; 3. zasądza od G. sp. z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2017 r. w sprawie ze skargi G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z dnia [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta S. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił G. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości P., obręb P., gmina U. Decyzja ta została przeniesiona na G. sp. z o.o. z siedzibą w S. (obecnie w W.) – dalej G.

W dniu [...] lipca 2015 r. H. B. wniósł o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych w oparciu o uchwałę Rady Gminy U. z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości D., P. w gminie U., w tym powołanej decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 197/13 stwierdził nieważność ww. uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II OSK 2071/13 oddalił skargę kasacyjną Gminy U. od powyższego wyroku.

W dniu [...] marca 2016 r. wniosek o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r. złożył A. N., również powołując się na stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Gminy U.

Wojewoda Pomorski decyzją z dnia [...] maja 2016 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. uznając, że żądanie stwierdzenia nieważności nie pochodzi od stron postępowania.

Zaskarżoną decyzją GINB, po rozpatrzeniu odwołania H. B. i A. N., uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. GINB wskazał, że organ rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Powołał się na treść art. 28 k.p.a. oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.; dalej p.b.) i wyjaśnił pojęcia interesu prawnego oraz obszaru oddziaływania obiektu budowlanego.

Oceniając interes prawny H. B. i A. N. w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r., organ II instancji wskazał, że w przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 p.b., co do zasady wyznacza się w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961; dalej u.e.w.), zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Organ wskazał, że odległość, o której mowa w art. 4 ust. 1 jest ustalana zgodnie z art. 5 ust. 1 u.e.w.

Na podstawie projektu budowlanego spornej inwestycji GINB ustalił, że całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami wynosi 46,5 m. Wobec tego działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1.480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.e.w. mogą podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu. Organ stwierdził, że w odległości mniejszej niż 1.480 m od przedmiotowej elektrowni wiatrowej znajdują się działki należące do A. N. nr [...] (w odległości od około 400 m do około 620 m). Najbliżej położona działka należąca do H. B. nr [...] znajduje się w odległości około 2.000 m od spornej inwestycji. Wobec powyższego, w ocenie GINB, A. N. ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, natomiast H. B. nie ma takiego interesu.

G., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła ww. decyzję Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.e.w. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP;

2. art. 13 ust. 2 i ust. 3 u.e.w. w zw. z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.e.w. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 16 § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

A. N. i H. B. wnieśli o oddalenie skargi, podzielając stanowisko GINB zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Udział w postępowaniu zgłosił Prokurator Okręgowy w S.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dopuścił do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika G. Sp. z o.o. z siedzibą w W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga podlega uwzględnieniu. Sąd wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na żądanie H. B. i A. N. stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r. Przywołując art. 28 k.p.a. i orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące tego przepisu oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 p.b. Sąd stwierdził, że przywołane regulacje Prawa budowlanego nie mają prostego przełożenia na postępowania nadzwyczajne. Nie zawsze zatem osoba, która miała przymiot strony w postępowaniu zwykłym, musi mieć ten przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji i na odwrót.

Zaznaczając, że GINB wywiódł interes prawny A. N. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r. z przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, Sąd wskazał, że ustawa ta wprowadziła ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, polegające m.in. na - wynikającym z art. 4 ust. 1 pkt 2 - zakazie lokalizowania i budowania budynków mieszkalnych albo budynków o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, w odległości mniejszej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej). Z art. 5 ust. 1 pkt 4 i 5 u.e.w. wynika przy tym, że wprowadzone minimum dotyczy zarówno odległości od już istniejącej elektrowni wiatrowej, jak i od elektrowni wiatrowej, której realizację dopiero dopuszczono w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Sądu, w świetle tych przepisów nie ulega wątpliwości, że wprowadzają one, w odległości mniejszej od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej, związane z tą elektrownią ograniczenie w zagospodarowaniu, polegające na zakazie lokalizowania lub budowy budynków mieszkalnych lub takich, które posiadają m.in. funkcję mieszkalną. Przepisy u.e.w. wyznaczają zatem obszar oddziaływania elektrowni wiatrowej w rozumieniu art. 3 pkt 20 p.b. W konsekwencji właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na tym obszarze są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej, które jest prowadzone z zastosowaniem przepisów tej ustawy. Przywołując następnie art. 5 ust. 2 u.e.w. Sąd wywodził, że w świetle nowych rozwiązań właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się odległości od elektrowni wiatrowej objętej udzielonym pozwoleniem na budowę mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni, będą mieli interes prawny w postępowaniach nadzwyczajnych (w tym w sprawie stwierdzenia nieważności) dotyczących tego pozwolenia na budowę. Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spowoduje bowiem, że przestanie istnieć, wynikająca z tego pozwolenia, przyczyna ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości.

Podkreślając, że ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych weszła w życie 16 lipca 2016 r., a więc po złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r. i po wydaniu przez Wojewodę Pomorskiego ([...] maja 2016 r.) decyzji umarzającej postępowanie, Sąd stwierdził, że zasadnicze dla rozpoznania tej sprawy jest ustalenie, czy powołane wyżej przepisy u.e.w. mogły determinować podmiotowy zakres postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r.

W opinii Sądu, chociaż rozwiązanie intertemporalne ustawodawca wprowadził w art. 13 ust. 3 u.e.w., to jednak postępowanie zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji nie było postępowaniem w przedmiocie pozwolenia na budowę, lecz postępowaniem nadzwyczajnym – w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. W stosunku do takich postępowań w u.e.w. nie zawarto przepisu przejściowego wprost nakazującego stosowanie dotychczasowych przepisów do postępowań wszczętych przez dniem wejścia w życie tej ustawy.

Sąd podniósł, iż regułą jest, że organ administracji wydaje decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania. O ile zatem brak jest przepisów przejściowych, zastosowanie znajduje zasada bezpośredniego działania nowego prawa, polegająca na tym, że od dnia wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do wszelkich stosunków prawnych, zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają nadal w czasie dokonywania zmian prawa. Sąd wskazał, że na działanie takiej zasady – w kontekście określenia kręgu stron postępowania administracyjnego – powołał się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 listopada 2013 r., II OPS 1/13. W opinii Sądu I instancji, dopuściwszy bezpośrednie zastosowanie znowelizowanego przepisu (także do postępowań wszczętych przed wejściem w życie nowelizacji), NSA uwzględnił elementarne dla dopuszczalności bezpośredniego zastosowania nowego prawa rygory, chroniące przed naruszeniem wartości konstytucyjnych wówczas, gdy wprowadzony przepis pogarsza sytuację prawną jego adresatów, w tym zwłaszcza zakaz retroakcji, zasadę ochrony praw słusznie nabytych, zasadę zaufania do państwa i prawa, zasadę równości obywateli i sprawiedliwości.

Uwzględniając powyższe ograniczenia Sąd, dokonując wykładni przepisów ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w przedmiotowej sprawie, doszedł do wniosku, że przepisy ww. ustawy nie determinują podmiotowego zakresu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r. Sąd zauważył, że zastosowanie u.e.w. w realiach tej sprawy sprowadzałoby się do ustalenia, że wprowadzają one ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości znajdujących się bliżej elektrowni wiatrowej objętej pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r. niż dziesięciokrotność jej wysokości. W takiej sytuacji właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządy nieruchomości znajdujących się w tym obszarze byliby bowiem stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu administracji architektoniczno-budowlanej. Doszłoby wtedy do – dopuszczalnego, ale tylko na warunkach wskazywanych przez Trybunał Konstytucyjny w przywołanych przez Sąd orzeczeniach – tzw. retrospektywnego zastosowania przepisów u.e.w., tj. zastosowania ich do stosunku prawnego (ukształtowanego decyzją o pozwoleniu na budowę) powstałego przed wejściem w życie tej ustawy, ale trwającego nadal w czasie wejścia w życie nowego prawa. W opinii Sądu, określenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przepisów, które nie obowiązywały w czasie wydania tej decyzji, nie stanowiłoby – z zasady niedopuszczalnej – retroakcji tych przepisów, tj. zastosowania ich do stanów wcześniejszych i zamkniętych, czyli zakończonych – załatwionych (np. uchwałę NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06). O niedopuszczalnym, retroaktywnym działaniu przepisów u.e.w. można by mówić, gdyby oceny przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wad kwalifikowanych, które muszą "tkwić" w tej decyzji już w momencie jej wydania) dokonano z perspektywy nowo przyjętych uregulowań.

Zaznaczając, że ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości znajdujących się bliżej elektrowni wiatrowej objętej pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r. wynikają obecnie z art. 4 w zw. z art. 5 u.e.w., Sąd zauważył, że jakkolwiek ustawodawca nie zawarł w u.e.w. normy intertemporalnej, odnoszącej się wprost do postępowań nadzwyczajnych wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, to w rozdziale 4 zawarł szereg przepisów przejściowych, pozostawiających adresatom norm zawartych w u.e.w. czas na dostosowanie się do nowych regulacji, w szczególności zaś do wynikających z nich ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości.

Przywołując następnie art. 15 ust. 2, 4, 7 i 8 oraz art. 14 ust. 1, 2, 3 u.e.w. Sąd podał, że przywołane regulacje powodują, że przez okres 36 miesięcy od dnia wejścia w życie u.e.w. (tj. do 16 lipca 2019 r.) właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w odległości mniejszej od elektrowni objętej udzielonym pozwoleniem na budowę niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni (także już istniejącej elektrowni, bądź dopuszczonej dopiero w planie miejscowym), mogą zagospodarować swoje nieruchomości na dotychczasowych warunkach. Jeżeli na terenie, na którym znajduje się ich nieruchomość, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który dopuszcza zabudowę mieszkaniową w odległości mniejszej niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni wiatrowej, to niezachowanie tej odległości nie może być powodem odmowy wydania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego lub budynku o funkcji mieszanej, w tym mieszkalnej. Jeżeli natomiast na danym terenie nie obowiązuje plan miejscowy (bo np. tak, jak w przedmiotowej sprawie, stwierdzono jego nieważność), to mogą wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zaś ustalenie w takiej decyzji warunków zabudowy z naruszeniem wymogu wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.e.w., także nie może być powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że ze względu na zastosowanie przez ustawodawcę regulacji intertemporalnych, w aktualnym stanie faktycznym i prawnym tej sprawy, przepisy u.e.w. nie skutkują ograniczeniem zagospodarowania nieruchomości zlokalizowanych bliżej elektrowni wiatrowej objętej decyzją Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r. niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni. Z przepisów u.e.w. nie wynika zatem interes prawny A. N. w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności rzeczonej decyzji. W świetle powołanych regulacji przejściowych brak jest bowiem związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków A. N., a stosunkiem administracyjnoprawnym powstałym na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. Nie ma więc mowy o rzeczywistym i aktualnym interesie prawnym. W oparciu o przepisy u.e.w. nie można również rozważać, czy interes prawny przysługuje H. B.

W opinii Sądu, zaskarżona decyzja została zatem wydana z naruszeniem prawa materialnego (art. 3 pkt 20 p.b. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.e.w.), które miało wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu I instancji, nie ma jednak racji skarżąca, że z istoty postępowania "nieważnościowego" wynika, iż kontroli poddawana jest decyzja wydawana w przeszłości w trybie zwykłym, a wobec tego ustalenie kręgu stron tego postępowania nadzwyczajnego, co do zasady, powinno odbywać się przy uwzględnieniu stanu prawnego wówczas obowiązującego. Odwołując się do wyroków NSA z dnia 28 sierpnia 2015 r., II OSK 1676/14 oraz WSA w Warszawie z dnia 25 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 361/04 i z dnia 6 października 2005 r., VII SA/Wa 144/05, strona pomija odmienny od ustalonego w przedmiotowej sprawie kontekst normatywny tych orzeczeń. Chociaż bowiem odnosiły się one do kwestii określenia kręgu stron postępowania uprawnionych do udziału w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, to w realiach przywołanych przez skarżącą spraw doszło do wprowadzenia po wydaniu decyzji w trybie zwykłym przepisu (art. 28 ust. 2 p.b.) ograniczającego krąg podmiotów posiadających przymiot strony w stosunku do regulacji ogólnej (art. 28 k.p.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 28 sierpnia 2015 r. istotnie stwierdził, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności musi uwzględniać stan prawny obowiązujący w czasie wydania decyzji w trybie zwykłym. Konstatację tę uzupełnił jednak spostrzeżeniem, że art. 28 ust. 2 p.b. jest bardziej restrykcyjny niż art. 28 k.p.a., co skutkuje większymi ograniczeniami dla osób zainteresowanych wstąpieniem do postępowań w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę. Jak już nadmieniono, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 k.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy faktycznego podmiotu domagającego się stwierdzenia nieważności, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można zatem zaakceptować, jako ogólnej zasady, przywołanego przez skarżącą poglądu wyrażonego w ww. wyrokach. Celem szczegółowego uregulowania zagadnień dotyczących lokalizowania, budowy i eksploatacji elektrowni wiatrowych, które zawarto w u.e.w., było wyeliminowanie konfliktów, uciążliwości i niebezpieczeństw wiążących się z lokalizowaniem takich elektrowni zbyt blisko zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym określono minimalne odległości budynków mieszkalnych od elektrowni i elektrowni od budynków mieszkalnych, co wiąże się z ograniczeniem przysługującego właścicielom nieruchomości (użytkownikom wieczystym) prawa do ich zagospodarowania. Dla poszanowania konstytucyjnych zasad wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji RP, konieczne było zatem wprowadzenie norm intertemporalnych, obowiązujących w okresie "dostosowawczym". Dzięki temu ustawodawca uniknął sytuacji zaskoczenia obywateli nagłą zmianą przepisów prawa.

Mając powyższe na uwadze Sąd podkreślił, że udział określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym, jako strony tego postępowania, ma na celu uwzględnienie prawnie chronionych interesów tego podmiotu w procesie prowadzącym do władczego rozstrzygnięcia organu administracji. Wprowadzone przez ustawodawcę w u.e.w. normy intertemporalne, wyłączając czasowo zastosowanie nowych przepisów, chronią te interesy w stopniu uznanym przez ustawodawcę za wystarczający, a zarazem akceptowalny z punktu widzenia zasadniczego celu ustawy. W opinii Sądu, przepisy przejściowe skutkują zatem wyłączeniem nowych rozwiązań, jako właściwych dla ustalenia statusu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2012 r.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł GINB, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 4 u.e.w. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b. przez błędną wykładnię tych przepisów polegającą na przyjęciu, że zastosowane przez ustawodawcę w ustawie o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych przepisy intertemporalne uniemożliwiają wzięcie pod uwagę ograniczeń wynikających z art. 4 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 tej ustawy przy ustalaniu interesu prawnego podmiotu wnoszącego o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę elektrowni wiatrowej.

Skargę kasacyjną złożyły również G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 153 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zmianę błędnego – w ich ocenie – uzasadnienia wyroku w części dotyczącej oceny prawnej Sądu związanej z przyjęciem, iż przepisy u.e.w. wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości znajdujących się bliżej niż dziesięciokrotność wysokości elektrowni, objętej udzielonym pozwoleniem na budowę i w związku z tym mogą być źródłem interesu prawnego nie tylko w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę, ale również w postępowaniach nadzwyczajnych, bez uwzględnienia przez Sąd wszystkich przepisów zawartych w u.e.w. (m.in. art. 13 ust. 3), a także właściwego momentu, na jaki należy oceniać legitymację podmiotu żądającego stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę, co rzutuje na wytyczne skierowane do organu, który będzie ponownie orzekał w sprawie i wskazanie w uzasadnieniu wyroku, na skutek rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej, że określenie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę powinno nastąpić w oparciu o przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dacie wydania pozwolenia na budowę, a jednocześnie ocena możliwości zastosowania ustawy w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy nie powinna nastąpić bez uwzględnienia całości przepisów przejściowych wprowadzonych ustawie, w tym art. 13 ust. 3 u.e.w., który ma również zastosowanie do postępowań w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwoleń na budowę, a w konsekwencji oceniając legitymację H. B. i A. N. nie powinno stosować się ograniczeń wynikających m.in. z art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 u.e.w.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargi kasacyjne wniesione w tej sprawie należy stwierdzić, iż skarga kasacyjna GINB została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, natomiast skarga kasacyjna G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. nie jest zasadna.

Przedmiotem niniejszej sprawy była decyzja wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego – postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie w takiej sprawie jest nowym postępowaniem w stosunku do postępowania zwykłego, mającym odrębny przedmiot. O ile bowiem w postępowaniu zwykłym rozpoznaje się i rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji, to przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ustalenie czy decyzja wydana w postępowaniu zwykłym została podjęta z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, którego rodzaje wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 k.p.a. Ta odrębność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma znaczenie w sprawie dla ustalenia zakresu obowiązywania przepisów prawa materialnego dla wyznaczenia przymiotu strony.

Podkreślić trzeba, że nie zawsze musi zachodzić tożsamość między podmiotami w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji będzie każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy decyzja administracyjna, której żąda weryfikacji lub która jest przedmiotem weryfikacji w postępowaniu wszczętym z urzędu. Nie jest sporne w judykaturze, iż stroną postępowania nieważnościowego będzie zawsze każda strona postępowania głównego, w którym wydano wadliwą decyzję, z uwagi na to, że weryfikacja decyzji pod kątem kwalifikowanych wad prawnych dotykać będzie sfery interesu prawnego lub obowiązku takich podmiotów. W każdej sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji konieczne będzie jednak badanie, czyjego interesu prawnego lub obowiązku poza stronami postępowania głównego dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem może zdarzyć się, że skutki stwierdzenia nieważności decyzji będą dotyczyły podmiotów, które nie brały udziału w postępowaniu głównym i podmioty takie staną się stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1923/18, co do odrębności postępowania nadzwyczajnego od postępowania zwykłego i braku podstaw do zastosowania do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności art. 13 ust. 3 u.e.w., jak i konieczności uwzględnienia przepisów tej ustawy dla wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

W przywołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na wyroki NSA z dnia 26 września 2018 r., II OSK 106/18 oraz z dnia 11 kwietnia 2018 r., II OSK 1697/17, wskazał w szczególności, że pod pojęciem przepisów dotychczasowych w myśl art. 13 ust. 3 u.e.w. należy rozumieć te przepisy, które dotychczas, czyli do dnia wejścia w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, normowały materię, podlegającą następnie unormowaniu w przepisach u.e.w. Ustawa ta nie normuje problematyki ustalania kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni. Zgodnie z art. 8 u.e.w., w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy Prawa budowlanego. To oznacza, że ocena przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej będzie każdorazowo dokonywana przez pryzmat regulacji art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. O ile zatem inwestor nie będzie związany odległościami określonymi w art. 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 5 u.e.w., a jego projekt budowlany nie będzie weryfikowany z punktu widzenia zgodności z przepisami tej ustawy, to zrealizowanie inwestycji, a więc wybudowanie elektrowni wiatrowej, może wprowadzać istotne, znacznie dalej idące ograniczenia w możliwości zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Z chwilą wejścia w życie u.e.w. mogły zaktualizować się przewidziane w tych przepisach ograniczenia w zagospodarowaniu (zabudowie) nieruchomości. Przykładowo nie można z góry wykluczyć wystąpienia zjawiska kumulacji wzajemnego oddziaływania projektowanej elektrowni z obecnie istniejącą elektrownią wiatrową i zagadnienie to również powinno zostać zbadane w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego. Zatem przepisy rozważanej ustawy powinny zostać uwzględnione przez Wojewodę w toku ponownie prowadzonego postępowania odwoławczego przy ustalaniu kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze przedmiotową sprawę zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 13 ust. 3 u.e.w., postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, prowadzi się na podstawie przepisów dotychczasowych. Przepis ten, jak i następne art. 13 tej ustawy regulują stosowanie przepisów dotychczasowych do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygania spraw wydania i zmian pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowych. Nie oznacza to wyłączenia stosowania tej nowej regulacji do wyprowadzenia interesu prawnego jednostek żądających udzielenia ochrony prawnej (por. wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., II OSK 1923/18). Regulacji tej nie wyłącza też to, że przez okres 36 miesięcy od dnia wejścia w życie u.e.w. (tj. do 16 lipca 2019 r.) właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w odległości mniejszej od elektrowni objętej udzielonym pozwoleniem na budowę niż dziesięciokrotność wysokości tej elektrowni, mogą zagospodarować swoje nieruchomości na dotychczasowych warunkach.

Trafny zatem jest podniesiony w skardze kasacyjnej GINB zarzut naruszenia art. 13 ust. 2 i 3 oraz art. 14 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2, art. 5 ust. 1 pkt 4 u.e.w. w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a także art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 p.b.

Skarga kasacyjna GINB podlegała w tej sytuacji uwzględnieniu.

Za błędne natomiast należy uznać stanowisko G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., zgodnie z którym organ bada legitymację procesową do inicjowania postępowania nieważnościowego według przepisów obowiązujących na dzień wydania decyzji w postępowaniu zwykłym. Czym innym jest bowiem badanie legitymacji procesowej strony w postępowaniu nieważnościowym, a czym innym legalności decyzji i jej prawidłowości. Pierwsza z wymienionych kwestii dotyczy etapu wstępnego polegającego na badaniu interesu prawnego według stanu faktycznego i prawnego na dzień złożenia i badania wniosku o stwierdzenie nieważności i orzekania przez organ nadzorczy, natomiast drugi problem należy do etapu oceny prawidłowości decyzji, której dotyczy wniosek, według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej wydania.

W kontekście powyższych rozważań nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., bowiem stanowisko Sądu I instancji w kwestii podniesionej przez spółki jest prawidłowe.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna GINB została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w punktach 1 i 3 sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. oraz G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. została oddalona stosownie do art. 184 p.p.s.a. (punkt 2 wyroku).