Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1237/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust 1 - 2, art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 21 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2 i art. 16 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.), Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1294/11 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1294/11 oddalił skargę M. C. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] czerwca 1976 r., znak: [...], wydaną na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2502 m2, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej współwłasność M. C. i W. C. oraz ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz M. C. i W. C. w wysokości 47.543 zł.

Od decyzji powyższej odwołanie złożył, działający w imieniu małoletniego W. C., M. C. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda Poznański decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r., znak [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania w części dotyczącej wywłaszczenia, natomiast w części dotyczącej odszkodowania przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, Prezydent Miasta Poznania decyzją z dnia [...] października 1976 r. orzekł ponownie o przyznaniu odszkodowania dla M. C. i W. C. za nieruchomość położoną w Poznaniu przy ul. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Wojewodę Poznańskiego decyzją z dnia [...] stycznia 1977.

Pismem z dnia 21 lipca 2002 r. M. C. działający w imieniu W. W. (z domu C. – zmiana nazwiska po zawarciu związku małżeńskiego), wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] czerwca 1976 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 1976 r. W uzasadnieniu organ wskazał na przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, na których podstawie wywłaszczona została przedmiotowa nieruchomość wskazując, że w sprawie spełnione zostały przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Ponadto Minister stwierdził, że brak jest w sprawie podstaw do uznania, że zaskarżone decyzje w części dotyczącej wywłaszczenia, obarczone są kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Pismem z dnia 10 czerwca 2010 r. M. C. (dawniej C.) wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy swą poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2010 r.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył M. C.

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę zaskarżonym wyrokiem wskazał, że skarżący M. C. zarzuca w skardze, iż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz utrzymanej w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 1996 r. jest odmienna w treści od decyzji wydanej przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] września 1999 r., mocą której organ ten orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] lutego 1996 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 1976 r. w przedmiocie wywłaszczenia sąsiedniej nieruchomości oznaczonej jako działka o nr ewidencyjnym [...], chociaż obie dotyczą działek, które przed wywłaszczeniem stanowiły własność tej samej rodziny, a wywłaszczenie w stosunku do obydwu nieruchomości nastąpiło praktycznie w tym samym czasie i na tych samych zasadach

Sąd podkreślił, że ten zarzut nie jest trafny. Obie decyzje kończyły postępowania toczące się w sprawie dwóch różnych decyzji wywłaszczeniowych i nie są od siebie w żaden sposób zależne. W sprawie niniejszej, odmiennie niż w przywołanej przez skarżącego, nie budzi wątpliwości Sądu fakt, że wniosek o dokonanie wywłaszczenia, treść uzasadnienia decyzji i protokół rozprawy administracyjnej wskazują jednoznacznie cel wywłaszczenia, stosownie do treści art. 3 ust.1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Wymienione dokumenty potwierdzają, iż przedmiotowa nieruchomość objęta była planem zagospodarowania przestrzennego przyszłej dzielnicy Piątkowo-Naramowice pod realizację zintegrowanego uzbrojenia ogólnomiejskiego oraz jednostki E osiedla Piątkowo oraz wymieniona w zarządzeniu Prezydenta Miasta Poznania nr 18/74 z dnia 30.01.1974 r. zatwierdzającym projekt miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych Piątkowo-Naramowice w Dzielnicy Poznań – Stare Miasto. Tym samym, omawiany zarzut nie może być uznany za zasadny, skoro w postępowaniu dotyczącym działki o nr [...] cel wywłaszczenia nie został sprecyzowany. Zdaniem Sądu, zarzut odnoszący się do wysokości otrzymanego przez skarżącego odszkodowania, oraz okoliczności niezłożenia należnego mu świadczenia do depozytu sądowego, nie mogą być przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) – skargę oddalił.

Od powyższego wyroku M. C. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając na podstawie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 3 ust. 1-2, art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 21 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną jego wykładnię i w rezultacie błędne przyjęcie, iż organ wydał zaskarżoną decyzję zgodnie z przepisami w/w ustawy,

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Wobec powyższego, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną, Prezydent Miasta Poznania wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznanie sprawy ograniczył do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] wydana w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 1976 r. orzekającej o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2502 m2, objętej księgą wieczystą KW nr [...], stanowiącej współwłasność M. C. i W. C. oraz ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość na rzecz M. C. i W. C. w wysokości 47.543 zł. Zatem, zaskarżona decyzja, tak jak i ją poprzedzająca, wydana była, w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym - stwierdzenia nieważności decyzji.

W sprawie niniejszej skarżący kasacyjnie – M. C. oparł skargę kasacyjną na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono więc naruszenie wymienionych przepisów prawa materialnego - ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), tj.: art. 3 ust. 1-2, art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 21 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 5 tej ustawy oraz naruszenie przepisów postępowania – p.p.s.a. oraz k.p.a., tj.: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące konsekwencją naruszeń prawa materialnego. Rzecz jednak w tym, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej w istocie nie wyjaśniono, na czym polegają zarzucane naruszenia prawa materialnego. Jedyne wyjaśnienie odnoszące się do decyzji w sprawie wywłaszczenia polega na wskazaniu, że: "nie została w dostatecznym stopniu uzasadniona niezbędność wywłaszczenia." Jest to sformułowanie ogólnikowe, zawierające ocenę nie popartą żadnymi kryteriami. Nie wskazano przepisu, który określałby, jak powinno być sformułowane uzasadnienie niezbędności wywłaszczanej nieruchomości, ani nie powołano się na doktrynę czy orzecznictwo w tej materii. Przede wszystkim zaś, skarżący kasacyjnie w żaden sposób nie wyjaśnił, dlaczego uważa, że wskazana wada decyzji w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości jest wadą kwalifikowaną.

W nawiązaniu do zastosowanej konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wskazania dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przed odniesieniem się do zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy na wstępie wyjaśnić zasady korzystania z instytucji stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.). Przy zastosowaniu tej instytucji prawnej, trzeba mieć na uwadze fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, jaką jest ogólna zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, sformułowana w art. 16 § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych i ograniczenie ich stosowania tylko do sytuacji wyjątkowych i w szczególnie uzasadnionych wypadkach. Jednym z wyjątkowych przypadków, o którym wspomina art. 16 § 1 k.p.a., gdy możliwe jest odstąpienie od zasady trwałości ostatecznej decyzji, jest stwierdzenie jej nieważności, w szczególności z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. np. wyrok SN z 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt sprawy niniejszej, należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż badana w trybie nadzoru decyzja Wojewody Poznańskiego z dnia [...] sierpnia 1976 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] czerwca 1976 r. orzekająca o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w Poznaniu przy ul. [...], stanowiącej współwłasność M. C. i W. C. nie zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu rażącym w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do podstawowego zarzutu skargi kasacyjnej, decyzjom tym nie można zarzucić, że "nie uzasadniają w dostatecznym stopniu niezbędności wywłaszczenia".

Jak wynika z ustaleń Sądu I instancji, potwierdzonych materiałem dowodowym sprawy, przedmiotowa nieruchomość objęta była planem zagospodarowania przestrzennego przyszłej dzielnicy Piątkowo-Naramowice pod realizację zintegrowanego uzbrojenia ogólnomiejskiego oraz jednostki E osiedla Piątkowo oraz wymieniona w zarządzeniu Prezydenta Miasta Poznania nr 18/74 z dnia 30.01.1974 r. zatwierdzającym projekt miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego zespołu osiedli mieszkaniowych Piątkowo-Naramowice w Dzielnicy Poznań – Stare Miasto. Taki cel wywłaszczenia został również określony we wniosku z dnia 22 stycznia 1976 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego wraz z uzasadnieniem konieczności nabycia nieruchomości na tenże cel – zgodnie z art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Tym samym można więc uznać, że była ona niezbędna na cel wywłaszczenia – realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego – w rozumieniu art. 3 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, przeprowadzona w trakcie postępowania rozprawa potwierdziła niezbędność wywłaszczenia na podany cel i w podanym rozmiarze. Ponadto, decyzja ta zawierała szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, w tym także odniesienie się do celu i niezbędności wywłaszczenia - stosownie do art. 23 ust. 1 pkt 5 i art. 21 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1-2, art. 16 ust. 2 pkt 2, art. 21 ust. 2 i art. 23 ust. 1 pkt 5 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości należało zatem uznać za niezasadne.

W kwestii podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego braku otrzymania przez skarżącego odszkodowania lub działki zamiennej oraz niezłożenia należnej mu części świadczenia do depozytu sądowego należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że kwestie te nie mogą być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu dotyczącym oceny legalności decyzji orzekających o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości, tj. działki położonej w Poznaniu przy ul. [...], oznaczonej numerem [...]. Z podobnych względów za chybiony należało także uznać zarzut dotyczący odmiennej oceny legalności przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miasta decyzji orzekającej o wywłaszczeniu działki nr [...], której nieważność stwierdzono. Kwestia wywłaszczenia działki sąsiedniej do tej, której dotyczy niniejszej postępowania, pozostaje poza zakresem rozpoznania Sądu w tej sprawie.

Wobec powyższego, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa procesowego i materialnego okazały się nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.