Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 271/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1 art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c art. 153 art. 171 art. 174 art. 176 art. 186 art. 204 pkt 2 art. 205 par. 2 art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 art. 77 par. 1 art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 91 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.
article: art. 127 ust. 1 pkt 1 i 6 art. 131 ust. 1 pkt 2 i 9
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 53 ust. 4 pkt 8 art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 1 października 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Dorota Dąbek /spr./ Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 1 października 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 października 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1532/13 w sprawie ze skargi M. S. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz M. S. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 października 2013r., sygn. akt IV SA/Wa 1532/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2013r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. S. uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010r. utrzymujące w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2009r., którym nie uzgodniono warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego jednolokalowego wraz z garażem na działce nr [...] obręb G., gmina G.. Sąd w uzasadnieniu powołanego orzeczenia stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem niektórych przepisów mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D. ([...]). Wskazał, że w § 4 ust. 1 pkt 8 powołanego rozporządzenia wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Sąd uznał, że organ dokonując odmowy uzgodnienia projektu decyzji, trafnie powołał się na wymieniony zakaz, bowiem działka objęta projektem decyzji o warunkach zabudowy położona jest w pasie 100 m od linii rzeki G.. W realiach rozpoznawanej sprawy nie występowały też odstępstwa od ustalonego zakazu zabudowy przewidziane w § 4 ust. 1 pkt 8 oraz w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 powołanego rozporządzenia. Sąd uwzględnił natomiast zarzut skargi dotyczący wadliwej interpretacji § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ("zakaz, o którym mowa w ust. 1 pkt 8 nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych"). Sąd zakwestionował przyjętą przez organ administracji wykładnię prowadzącą do wniosku, że do wyłączenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych powołany przepis wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch wymienionych w nim przesłanek. W ocenie Sądu przepis ten przewiduje dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz. Pierwsza z nich daje możliwość zabudowy terenów zagospodarowanych, zamieszkałych i stanowiących obszar zwartej zabudowy. Druga natomiast dotyczy uzupełnienia istniejącej już zabudowy, czyli realizuje cel skupienia zabudowy. Jednocześnie ustala, że muszą być zabudowane przynajmniej obydwie przyległe działki oraz istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Sąd podzielił pogląd organu administracji, że działka przyległa to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Stanął także na stanowisku, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Uznał bowiem, iż interpretowany przepis rozporządzenia posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka. Za trafne Sąd uznał także ustalenia organu co do tego, że działka w rozumieniu powoływanego rozporządzenia Wojewody to działka ewidencyjna. Gdyby intencją prawodawcy lokalnego było objęcie tym pojęciem szerszego terenu, wówczas użyłby on terminu nieruchomość. Sąd uznał zatem, że organ administracji trafnie ocenił, iż druga okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy przewidziana w § 4 ust. 5 pkt 1 powoływanego rozporządzenia nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W odniesieniu natomiast do pierwszej z przewidzianych we wskazanym przepisie okoliczności, mianowicie położenia działki w obszarze zwartej zabudowy miast i wsi, Sąd zakwestionował ustalenia poczynione przez organ administracji na podstawie kopii mapy oraz ortofotomapy w portalu internetowym. Stwierdził, że dochodząc na podstawie takich dowodów do wniosku, że na przedmiotowym terenie nie występuje zwarta zabudowa, organ administracji naruszył art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz § 4 ust. 5 pkt 1 powoływanego rozporządzenia, które wyraźnie nakazuje w tym zakresie odniesienie się do zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ administracji nie odniósł się do tego aktu, a jedynie stwierdził w innym fragmencie uzasadnienia, że studium nie stanowi obowiązującego prawa. W kontekście treści § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia ustalenia zawarte w studium nabierają znaczenia w pewnym sensie normatywnego. Od nich bowiem zależy uznanie, czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy. Tymczasem, jak Sąd wskazał, organ ustalenia swoje odniósł do innych dowodów, które nie mogły mieć w tej sprawie znaczenia. Przepis wyraźnie odsyła do ustaleń studium i tylko tam należy poszukiwać materiału dowodowego celem ustalenia, czy obszar podpada pod zwartą zabudowę wsi G..

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1775/11 oddalił skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd II instancji podzielił w uzasadnieniu orzeczenia argumentację Sądu I instancji co do interpretacji § 4 ust. 5 pkt 1 powoływanego rozporządzenia.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, po ponownym rozpatrzeniu zażalenia M. S., postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. po raz drugi utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w O. z dnia [...] grudnia 2009r. Organ wskazał, że zgodnie z oceną wrażoną przez Sąd w wyroku z dnia 12 maja 2011r. odstępstwo przewidziane w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] zawiera dwie niezależne od siebie okoliczności wyłączające zakaz zabudowy. Z części graficznej i tekstowej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wynika, iż przedmiotowa działka o numerze ewidencyjnym [...] nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy wsi. Zlokalizowana jest w granicach strefy "MUW" - zabudowa wielofunkcyjna, w jednostce strukturalnej "PRT" - przedsiębiorczość, rolnictwo, turystyka. Strefa "MUW" to tereny które "odnoszą się głównie do ośrodków obsługi gminy tj. miejscowości G., B. i S. (obejmują w nich istniejącą zabudowę oraz kierunki rozwoju przestrzennego), do terenów rozwojowych związanych z węzłami komunikacyjnymi drogi nr 16, oraz do terenów rozwojowych związanych z miastem O.. Na terenach tych funkcje: mieszkalna, usługowa i związana z produkcją i przedsiębiorczością są równorzędne. Wskazują na konieczność rozwoju miejsc pracy przy rozwoju mieszkalnictwa. Przyjmuje się istniejącą zabudowę na tych terenach i dopuszcza się realizacje po opracowaniu planów miejscowych na nowych terenach zabudowy wielofunkcyjnej, tj. mieszkalnej, usługowej oraz produkcyjnej. Przytoczony opis zagospodarowania przedmiotowego terenu nie posługuje się terminem zwartej zabudowy, dlatego też należy stwierdzić, iż przedmiotowa działka nie znajduje się na obszarze zwartej zabudowy, o którym mówi § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko - Mazurskiego. Zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy interpretować w sposób ścisły. Określona w Studium zabudowa wielofunkcyjna nie może zostać uznana jako zwarta zabudowa, gdyż nie wynika to wprost z zapisów Studium.

Organ odwoławczy podniósł też, że zabudowa przedmiotowej działki będzie niezgodna z kierunkami rozwoju wsi G.. Zgodnie z zapisami rozdziału Studium "nowa zabudowa mieszkalna (głównie zabudowa jednorodzinna) winna się rozwijać w części północno-zachodniej wsi na wyznaczonych w planie miejscowym terenach". Załącznik graficzny do Studium wskazuje, że przedmiotowa działka znajduje się we wschodniej części wsi G., czyli zabudowa działki będzie sprzeczna z postanowieniami Studium. Ponadto organ zauważył, że zgodnie z drugą częścią cytowanego zdania nowa zabudowa może się rozwijać tylko zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, a w związku z faktem, iż dla przedmiotowego terenu nie obowiązuje obecnie plan miejscowy, należy uznać planowaną zabudowę za niezgodną z zapisami Studium. W ocenie organu treść Studium nie pozwala na zastosowanie wyjątku zwartej zabudowy, określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody.

Organ odwoławczy stwierdził również, że analiza map dostępnych pod adresem www.geoserwis.gdos.gov.pl pozwala stwierdzić, iż teren na którym planuje się realizację inwestycji leży poza obszarem zwartej zabudowy wsi. Pojęcie zwartej zabudowy nie posiada legalnej definicji, organ odwołał się natomiast do definicji zabudowy śródmiejskiej zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.), gdzie zabudowa śródmiejska to zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnym śródmieścia, który stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Zabudowa śródmiejska będzie wchodzić w skład obszarów o zwartej zabudowie. Obszary o zwartej zabudowie występować będą wtedy, gdy takie ich przeznaczenie wyniknie z postanowień planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku - z intensywności zabudowy na danym terenie. Organ odwoławczy wywiódł, że z załącznika graficznego załączonego do akt sprawy oraz z ortofotomap dostępnych pod adresem wvw.geoserwis.gdos.gov.pl wynika, iż przedmiotowa działka znajduje się w sąsiedztwie zabudowy, ale nie jest położona w obszarze "zwartej zabudowy", przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy. W sąsiedztwie przedmiotowej działki (obszar między rzeką G. i ulicami: O. i O.) odległości między budynkami wzdłuż ww. ulic wynoszą około 50-70 m, odległości między budynkami w kierunku prostopadłym do ww. ulic są jeszcze większe (50-150 m), a między działkami zabudowanymi znajdują się działki niezabudowane. Ponadto inwestycja planowana jest na działce zlokalizowanej bezpośrednio przy rzece, na niezabudowanym brzegu.

Biorąc pod uwagę, iż najbliżej położona zabudowa znajduje się na działkach o nr ew.: [...], [...], [...], [...] [...], które nie sąsiadują bezpośrednio (nie przylegają) z działką o nr ew. [...], niemożliwe stało się wyznaczenie linii zabudowy w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr [...]. Za działki przyległe można bowiem uznać jedynie te, które znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej zabudowy (graniczą, przylegają). Nie można zgodzić się z argumentami skarżącej, iż "działka przyległa o numerze [...] stanowi jedną nieruchomość z działką [...] i zabudowana jest budynkiem mieszkalnym i gospodarczym". Z wyżej wspomnianych map jednoznacznie wynika, iż budynek znajduje się wyłącznie na działce o nr ew. [...], która zgodnie z powyższą definicją nie stanowi działki przyległej do działki nr ew. [...]. Fakt, że właścicielami działek o nr ew. [...] i [...] są państwo S. i A. K. oraz objęcie przedmiotowych nieruchomości tą samą księgą wieczystą nie oznacza, że można traktować w/w działki jako jedną. Zgodnie z definicją przyjętą w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków działka ewidencyjna jest to ciągły obszar gruntu, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku dotyczącym przedmiotowej sprawy, przyznał rację organowi administracji, że działka w rozumieniu rozporządzenia Wojewody to działka ewidencyjna, tym samym w/w argument skarżącej należy uznać za bezzasadny. Także działka o nr ew. [...] nie jest zabudowana, co potwierdza skarżąca. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów następuje zgodnie z linią występującą na działkach przyległych, co oznacza konieczność zabudowania tych działek w momencie wyznaczenia nieprzakraczalnej linii. Twierdzenie skarżącej, że w odniesieniu do działki o nr ew. [...] wydano dwie prawomocne decyzje o warunkach zabudowy nie może stanowić podstawy do wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż działki przyległe powinny być zabudowane. Działki przylegające, tj. o nr ew. [...] i o nr ew. [...] aktualnie są jednak niezabudowane obiektami budowlanymi.

Ponadto Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, że wykładnia semantyczna i ścisła pojęcia "uzupełnienie" prowadzi do wniosku, że analizowany wyjątek można zastosować w sytuacji, kiedy czyni się zwartą zabudowę kompletną, dodając to, co stanowi jej dopełnienie. Wnioskowana zabudowa nie będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy wsi G.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku dotyczącym przedmiotowej sprawy przyznał rację organowi, że druga okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy przewidziana w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą również okoliczności opisane w § 4 ust. 5 pkt 2 i 3 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr [...].

M. S. zaskarżyła postanowienie organu odwoławczego z dnia [...] maja 2013r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jego uchylenia i poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenia:

1. przepisów prawa materialnego, tj. § 4 ust. 5 pkt 1 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D. ([...]), poprzez jego błędną wykładnię i ustalenie braku podstaw do zastosowania zwolnienia z zakazu, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia;

2. przepisów prawa procesowego mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, tj.:

a. art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozważenie wszystkich okoliczności sprawy,

b. art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie,

c. art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędną ocenę udowodnienia okoliczności położenia działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] w obszarze zwartej zabudowy wsi G. gm. G.,

d. art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niepodporządkowanie się przez organ przy wydaniu zaskarżonego postanowienia wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez Sąd orzekający w sprawie skargi na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010r.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, powołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 1 października 2013r. skarżąca oświadczyła, że wszystkie działki wokół jej działki są zabudowane, natomiast mapy, którymi posługuje się organ są mapami nieaktualnymi. Na te mapy nie naniesiono budynków. Oświadczyła też, że działka nr ew. [...] łącznie z działką n ew. [...] jest ogrodzona jednym płotem i stanowi jedną parcelę. Stanowi własność jednej osoby. Działka nr ew. [...] jest za wąska, aby móc cokolwiek na niej wybudować. Na działce nr ew. [...] wybudowany jest dom. Również na działce nr ew. [...] jest budynek, a dla działki nr ew. [...] i nr ew. [...] są wydane warunki zabudowy. Dodała, że na działce nr ew. [...] w tym roku został wybudowany dom mieszkalny w górnej części działki. Natomiast w dolnej części działki będzie się budowała siostra właściciela i są już wydane prawomocne decyzje dotyczące warunków zabudowy i pozwolenia na budowę. Na sąsiednich działkach o nr ew.: [...], [...] i [...] obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, według którego jest to teren przewidziany pod zabudowę mieszkalno-usługową z dominacją funkcji mieszkalnej i z załącznika graficznego planu wynika, że ma być w tym miejscu pobudowane 6 budynków mieszkalnych. W ocenie skarżącej jedynie opinia biegłego geodety mogłaby ustalić, czy zachodzi przesłanka zwartej zabudowy mieszkaniowej. Biegły, w przypadku uwzględnienia tej zabudowy, mógłby ustalić, czy została wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy od brzegu zgodnie z linią występującą na działkach przyległych.

Uzasadniając uchylenie zaskarżonego postanowienia Sąd I instancji wskazał, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2010r., kluczowe dla wydania prawidłowego postanowienia przez organ odwoławczy było należyte ustalenie, czy w rozpatrywanej przez niego sprawie zachodzi wyjątek od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych, opisany w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2008r. nr [...] w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D. ([...], dalej rozporządzenia nr [...]). Wedle tego przepisu zakaz zabudowy przewidziany w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) oraz uzupełnień zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Ocena prawna dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2011r., w świetle art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wiązała organ administracji podczas ponownego rozpatrywania zażalenia M. S. i wiąże Sąd rozpoznający sprawę ze skargi wymienionej na postanowienie z dnia [...] maja 2013r.

Sąd I instancji uznał, że wykonując wskazania co do dalszego postępowania, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska odniósł się wprawdzie do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., jednakże dokonał tego zbyt pobieżnie, ograniczając się w istocie do stwierdzenia, że skoro w opisie zagospodarowania terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, Studium nie operuje pojęciem "zwartej zabudowy", to nie można przyjąć, że nieruchomość ta znajduje się na obszarze zwartej zabudowy. W konsekwencji w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2013r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonał pochopnego, przedwczesnego ustalenia, że na przedmiotowym terenie nie występuje zawarta zabudowa. Zdaniem Sądu I instancji Powyższe uchybienia doprowadziły do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że na stronie 6 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy przedstawił wywody dotyczące położenia działki nr ew. [...] w strefie "MUW" (zabudowa wielofunkcyjna), w jednostce strukturalnej "PRT (przedsiębiorczość, rolnictwo turystyka) oraz powołał zapisy studium dotyczące zagospodarowania strefy "MUW", by następnie stwierdzić, że przytoczony opis zagospodarowania nie posługuje się terminem "zwartej zabudowy". Z powyższego Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wyprowadził wniosek, że przedmiotowa działka nie znajduje się w obszarze zwartej zabudowy, o którym mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...]. Organ opowiadając się za ścisłą interpretacją zapisów Studium w analizowanym zakresie stwierdził, że określona w Studium zabudowa wielofunkcyjna nie może zostać uznana jako zwarta zabudowa, gdyż nie wynika to wprost z zapisów studium. Zdaniem Sądu I instancji, z takim stanowiskiem organu administracji nie można się zgodzić.

Sąd przyznał, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu gminy G. rzeczywiście nie posługuje się terminem "zwartej zabudowy" w przytoczonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia opisie przeznaczenia podstawowego terenu MUW (zabudowa wielofunkcyjna). Jednakże Studium niewątpliwie wyróżnia taką zabudowę, stawiając ją w opozycji do zabudowy rozproszonej. W punkcie IV "Interpretacja niektórych pojęć przyjętych w studium gminy" (dalej "interpretacja pojęć"), wyjaśniono pojęcie "struktury przestrzennej zabudowy wsi", którą stanowią: 1. zabudowa skupiona charakteryzująca się znacznym stopniem skupienia i wyraźnym kształtem obrysu zewnętrznego. Z reguły mają ją stanowić jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową w większości ukształtowane historycznie na zabytkowym układzie drogowym z częścią usługową, produkcyjną i mieszkalną; 2. zabudowa rozproszona charakteryzująca się małym stopniem skupienia bez wyraźnego obrysu zewnętrznego. Jest to z reguły zabudowa mieszkalno-produkcyjna powiązana bezpośrednio z miejscem pracy, tj. rolna, rybacka lub leśna. W ocenie Sądu, zacytowany przez organ odwoławczy opis przeznaczenia podstawowego nie przesądza o intensywności zabudowy na terenie, którego dotyczy, a to właśnie intensywność zabudowy (znaczny stopień skupienia) oraz wyraźny kształt obrysu zewnętrznego - wedle przytoczonej powyżej "interpretacji pojęć" - kwalifikują zabudowę jako skupioną. Zakwalifikowanie terenu, na którym położona jest działka nr ew. [...] do zabudowy wielofunkcyjnej nie może więc samo w sobie prowadzić do ustalenia, że teren ten nie jest terenem zwartej zabudowy.

Sąd I instancji zauważył, że tereny oznaczone symbolem MUW odnoszą się głównie do ośrodków obsługi gminy, w tym do miejscowości G., a na terenach tych funkcje: mieszkalna, usługowa i związana z produkcją i przedsiębiorczością są równorzędne. Według "interpretacji pojęć" zabudowę skupioną stanowią z reguły jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową w większości ukształtowane historycznie na zabytkowym układzie drogowym z częścią usługową, produkcyjną i mieszkalną. W opisie struktury funkcjonalno-przestrzennej miejscowości G. (s. 34) wskazano natomiast, że posiada ona wewnętrzną strukturę funkcjonalno-przestrzenną, w oparciu o którą winna się dalej rozwijać z zachowaniem wskazanych w Studium zasad polityki przestrzennej. Wśród tych zasad wskazano w szczególności wymóg uporządkowania i uzupełniania centrum usługowo-administracyjnego, a także przewidziano, że należy zachować istniejący układ ruralistyczny starej zabudowy mieszkalno-usługowej po obu stronach rzeki G., zaznaczając, że nowa zabudowa mieszkalna (głównie zabudowa jednorodzinna) powinna się rozwijać w części północno-zachodniej wsi na wyznaczonych w planie miejscowym terenach.

W ocenie Sądu I instancji, zawarty w Studium opis struktury funkcjonalno-przestrzennej wsi G. kwalifikuje ją do "zabudowy skupionej" w rozumieniu Studium. G. jest siedzibą władz gminy, dla której sporządzono Studium, posiada historycznie ukształtowany układ przestrzenny zabudowy z częścią usługową, produkcyjną i mieszkalną. Struktura przestrzenna tej miejscowości niewątpliwie nie odpowiada przyjętemu w Studium rozumieniu zabudowy rozproszonej. Również rysunek studium pozwala dostrzec wyraźny kształt obrysu zewnętrznego wsi. Sąd I instancji uznał zatem, że wieś G., w granicach której położona jest nieruchomość objęta wnioskiem skarżącej o wydanie warunków zabudowy, spełnia zawarte w Studium przesłanki zakwalifikowania do zabudowy skupionej, której desygnatem według Studium są w szczególności jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową. W tej sytuacji wywody organu administracji sprowadzające się właściwie do twierdzenia, że skoro opis zagospodarowania przedmiotowego terenu nie posługuje się terminem zwartej zabudowy, to zabudowa taka nie występuje, były, zdaniem Sądu I instancji, niewystarczające do przyjęcia, że przedmiotowa działka nie podlega wyłączeniu od zakazu zabudowy, przewidzianemu w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...].

W opinii Sądu I instancji, w realiach przedmiotowej sprawy nie można także uznać za trafne odniesienia się przez organ administracji do definicji zabudowy śródmiejskiej zawartej w § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem przez zabudowę śródmiejską należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy na obszarze funkcjonalnego śródmieścia, który to obszar stanowi faktyczne lub przewidywane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego centrum miasta lub dzielnicy miasta. Sąd I instancji zgodził się wprawdzie z organem, że zabudowa śródmiejska będzie wchodzić z skład obszarów o zwartej zabudowie, jednak jego zdaniem nie można utożsamiać pojęcia zawartego obszaru zabudowy miasta z pojęciem zwartego obszaru zabudowy wsi. Za nieuprawnione Sąd I instancji uznał zatem twierdzenie organu administracji, że przedmiotowa działka nie jest położona w obszarze zwartej zabudowy, przez którą należy rozumieć zgrupowanie intensywnej zabudowy. Niewątpliwie intensywność zabudowy w obszarze zwartej zabudowy wsi nie musi być tak wysoka, jak w obszarze zwartej zabudowy miasta, w szczególności zaś w obszarze zabudowy śródmiejskiej.

Sąd I instancji wskazał, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. przewidziano dwa rodzaje struktury przestrzennej zabudowy wsi: 1) zabudowę skupioną charakteryzującą się znacznym stopniem skupienia i wyraźnym kształtem zewnętrznym, z reguły stanowiącą jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową oraz 2) zabudowę rozproszoną, charakteryzującą się małym stopniem skupienia bez wyraźnego obrysu zewnętrznego. W tej sytuacji spostrzeżenia organu administracji (str. 7 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia) odnoszące zabudowę w sąsiedztwie przedmiotowej działki do "zgrupowania intensywnej zabudowy" należy, zdaniem Sądu I instancji, uznać za nietrafne.

Ponadto Sąd I instancji zauważył, że wedle oświadczeń skarżącej, mapy, którymi posługuje się organ administracji są nieaktualne, a działki ewidencyjne znajdujące się wokół jej działki są zabudowane. Skarżąca wywodzi w szczególności, że działka nr [...] (przyległa do jej działki nr [...]) jest zabudowana domem. Wskazuje też, że budynek znajduje się na działce nr [...] (po przeciwnej stronie drogi położonej przy południowej granicy działki [...]). Sąd I instancji stwierdził, że według mapy załączonej do projektu decyzji o warunkach zabudowy, wspomniane działki są niezabudowane. W aktach sprawy brak jest natomiast wydruków z ortofotomap, na które powołuje się organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Uniemożliwia to ustalenie, czy były one aktualne na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Brak jest także możliwości zweryfikowania podanych przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska odległości między budynkami. Tymczasem w sytuacji, jeżeli wieś G. jako taka zalicza się do obszaru zabudowy skupionej, której desygnatem są w szczególności jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową, to ustalenie rzeczywistego, aktualnego stanu zagospodarowania działek ewidencyjnych znajdujących się w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem skarżącej jest nieodzowne dla uznania za prawdziwe twierdzenia organu administracji, że przedmiotowa działka nie jest położona na obszarze zawartej zabudowy wsi. Dlatego też Sąd I instancji nakazał, by w ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji:

1. wziął pod uwagę, że chociaż Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. w opisie przeznaczenia podstawowego terenu MUW, na którym położona jest wieś G., w tym działka ew. nr [...], nie operuje terminem "zwartej zabudowy", to struktura przestrzenna zabudowy tej wsi jest "zabudową skupioną" w rozumieniu Studium, a zabudowę taką stanowią w szczególności jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową;

2. ustalił rzeczywisty i aktualny stan zagospodarowania działek ewidencyjnych znajdujących się w sąsiedztwie działki nr [...] i dołączył do akt sprawy dowody, na podstawie których ten stan ustalił;

3. dokonał oceny, czy rzeczywisty stan zagospodarowania działek znajdujących się w sąsiedztwie działki nr [...] wskazuje, że pomimo położenia na terenie wsi Gierzwałd - na terenie zabudowy skupionej w rozumieniu Studium - działka ta znajduje się poza granicami zwartej zabudowy wsi. Organ administracji miał dokonać tej oceny, uwzględniając wskazane w "interpretacji pojęć" (na str. 43 Studium) rozumienie zabudowy skupionej i zabudowy rozproszonej.

Sąd I instancji wyjaśnił, że tylko w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie, uprawnione będzie przyjęcie, że przedmiotowa działka nie jest wyłączona spod zakazu zabudowy na podstawie pierwszej z przesłanek wskazanych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...]. Dokonana przez organ administracji ocena znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji przypomniał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11 przesądził o tym, że działka w rozumieniu rozporządzenia nr [...], to działka ewidencyjna, a dla zastosowania drugiego z odstępstw od zakazu zabudowy przewidzianych w § 4 ust. 5 pkt 1 (uzupełniania zabudowy) konieczne jest, aby przynajmniej dwie przyległe działki były zabudowane. Sąd stwierdził też jednoznacznie, że druga okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy przewidziana w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Na rozprawie w dniu 1 października 2013r. skarżąca stwierdziła, że działka nr ew. [...], przyległa do działki objętej wnioskiem skarżącej, jest za wąska, by móc na niej cokolwiek wybudować. Niejako potwierdziła więc, zdaniem Sądu I instancji, że stan zagospodarowania tej działki ustalony w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 484/11 pozostaje aktualny. W tej sytuacji Sąd I instancji stwierdził, że w świetle wiążącej w sprawie oceny prawnej, zawartej w wyroku z dnia 12 maja 2011r. należy uznać, że drugie z odstępstw przewidzianych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia w dalszym ciągu nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie. Organ administracji prawidłowo powołał się więc w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia na stanowisko Sądu wyrażone w wyroku z dnia 12 maja 2011r.

Sąd I instancji wskazał także, że w powoływanym wyroku Sąd stwierdził, iż w kontekście zapisu § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...] ustalenia zawarte w studium nabierają znaczenia w pewnym sensie normatywnego. Od nich bowiem zależy uznanie, czy dany teren stanowi obszar zwartej zabudowy. Tylko zatem w powyższym sensie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. ma charakter normatywny. Wobec tego Sąd I instancji uznał, że zawarte na str. 7 uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowisko dotyczące sprzeczności przedmiotowej inwestycji z zapisami Studium, nie dość, że wykracza poza kompetencję organu ochrony środowiska, to nie ma znaczenia dla dopuszczalności realizacji zamierzonej inwestycji. Poza tym, jak słusznie wywodzi skarżąca, działka ew. nr [...] znajduje się w strefie, gdzie występują na równi funkcja mieszkalna, usługowa i związana z produkcją i przedsiębiorczością. Dopóki więc na obszarze, na którym znajduje się przedmiotowa nieruchomość, lokalny prawodawca nie wprowadzi zakazu zabudowy w planie zagospodarowania przestrzennego, zapis Studium, że zabudowa mieszkaniowa powinna rozwijać się w części północno-zachodniej wsi nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto organ na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Warszawie skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez:

a. dokonanie błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D. ([...]), polegającej na przyjęciu, że pojęcie "zwartej zabudowy" jest tożsame z pojęciem "zabudowy skupionej", podczas gdy do wykładni w/w przepisu należy zastosować dyrektywę znaczenia specjalnego, według którego nie są to pojęcia tożsame, gdyż w urbanistyce, ekologii krajobrazu i naukach geograficznych, w zależności od stopnia zagęszczenia zabudowy, wyróżnia się zabudowę wsi zwartą, skupioną i rozproszoną, a ponadto przepis wprost odnosi się do ustaleń studium, a nie zabudowy występującej w terenie, tym samym skargę należało oddalić, a więc Sąd l instancji naruszył także art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

b. dokonanie nieprawidłowej oceny, że w sprawie mógł mieć zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia, zgodnie z którym zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia) nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych) i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (w szerokim znaczeniu jako wzorca kontroli) w przypadku, gdy w przedmiotowej sprawie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. (dalej studium) teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi, a jedynie jako zabudowa wielofunkcyjna (MUW), co doprowadziło Sąd do uchylenia postanowienia organu odwoławczego w sytuacji, gdy nie zaszła żadna z przesłanek odstąpienia od zastosowania zakazu i skargę należało oddalić przez co Sąd l instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a.

2. przepisów postępowania:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm.), poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do spełnienia przez planowaną inwestycję wyjątku określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia, ponieważ nie ustalił charakteru zabudowy na gruncie oraz nie odniósł się do części ogólnej studium, podczas gdy w/w przepis nie przewiduje badania stanu w terenie a jedynie odnosi się do ustaleń studium, a ponadto to ustalenia szczegółowe studium powinny precyzować, czy obszar stanowi zwartą zabudowę wsi, natomiast z samej ogólnej definicji zawartej w studium wynika, że tereny zabudowy skupionej nie muszą wcale stanowić zwartej zabudowy na co wskazuje zwrot "zabudowę skupioną ... z reguły stanowią jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową ..." (a zatem nie zawsze), tym samym Sąd l instancji powinien skargę oddalić, a zatem naruszył także art. 151 p.p.s.a.

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 oraz art. 171 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia, poprzez wskazanie, że organ odwoławczy powinien ustalić aktualny i rzeczywisty stan zagospodarowania działek sąsiednich do działki nr [...] oraz na tej podstawie ocenić czy działka ta znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi, podczas gdy zarówno w ocenie prawnej prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11 oraz NSA z dnia 29 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1775/11, zapadłych w niniejszej sprawie, nie wskazano, że w/w przepis wymaga, aby dokonywać ustaleń stanu na gruncie, a tylko wskazano, że organ odwoławczy nie odniósł się do ustaleń studium, tym samym Sąd l instancji w zaskarżonym wyroku wyszedł poza ocenę prawną dokonaną w w/w prawomocnych wyrokach, a skoro organ odwoławczy w pełni wykonał tę ocenę prawną to Sąd l instancji powinien skargę oddalić, a zatem naruszył także art. 151 p.p.s.a.

c. art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wezwanie organu odwoławczego o uzupełnienie akt o brakujące ortofotomapy oraz błędne ustalenie na podstawie akt sprawy, że z ustaleń studium wynika, iż działka inwestycyjna może znajdować się na obszarze zwartej zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia, podczas gdy według szczegółowych ustaleń studium obszar działki inwestycyjnej znajduje się w strefie "MUW" - zabudowy wielofunkcyjnej, w jednostce strukturalnej "PRT" - przedsiębiorczość, rolnictwo, turystyka (a więc nie na obszarze zwartej zabudowy), a ponadto według ustaleń studium nowa zabudowa mieszkalna (głównie zabudowa jednorodzinna) winna się rozwijać w części północno-zachodniej wsi na wyznaczonych w planie miejscowym terenach, natomiast zgodnie z załącznikiem graficznym studium przedmiotowa działka znajduje się we wschodniej części wsi G., tym samym Sąd l instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a., ponieważ winien był skargę oddalić.

d. art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej, polegającej na przyjęciu przez Sąd l instancji, że zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia organ odwoławczy powinien dokonać oceny ogólnych ustaleń studium precyzujących definicje przyjęte na gruncie tego dokumentu, natomiast nie mógł dokonać oceny ogólnych kierunków zagospodarowania obszaru inwestycyjnego według studium, podczas gdy nie można przyjąć, że obszar inwestycyjny znajduje się w granicach zwartej zabudowy wsi, określonych w studium, w sytuacji gdy nie został wprost określony jako obszar zwartej zabudowy w szczegółowych ustaleniach studium właśnie odnoszących się to terenu inwestycyjnego, a dodatkowo zabudowa mieszkaniowa zgodnie ze studium nie ma się w ogóle rozwijać w tej części wsi, tym samym Sąd l instancji naruszył także art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia, zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie 100 m od rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (§ 4 ust. 1 pkt 8 w/w rozporządzenia) nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin (lub w równorzędnych dokumentach planistycznych). Oznacza to, że jedynie ustalenia studium mogą precyzować granice obszarów zwartej zabudowy w strefie przybrzeżnej rzeki, na których nie obowiązuje zakaz zabudowy. Ponadto ustalenia te muszą być precyzyjne, w przeciwnym przypadku niemożliwym staje się zastosowanie w/w przepisu, gdyż wyraźnie odnosi się on do ustaleń studium oraz określenia w tym dokumencie granic takich obszarów. A zatem bez określenia granic zwartej zabudowy nie można będzie w ogóle zastosować tego przepisu. Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że pojęcie "zwartej zabudowy" nie może zostać w tym przypadku zrównane z pojęciem "zabudowy skupionej". W przepisie tym bowiem zawarta jest norma prawna, która na celu ma kształtowanie przestrzeni terenów przylegających do brzegu rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (w pasie 100 m). Tym samym pojęcie "zwartej zabudowy" powinno być rozumiane zgodnie z dyrektywą języka specjalistycznego, gdyż jego znaczenie potoczne jest nieprecyzyjne i wieloznaczne.

Skarżący kasacyjnie stoi na stanowisku, że do spełnienia przesłanki określonej w § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia, nie wystarczy samo zakwalifikowanie zabudowy wsi G. do zabudowy skupionej, jak uczynił to Sąd l instancji. Nawet gdyby jednak przyjąć, zgodnie z ogólnymi ustaleniami studium, że zabudowa skupiona ma z reguły (ale nie zawsze) stanowić jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową, to brak wyznaczenia w studium granic tej zwartej zabudowy powoduje, że niemożliwe staje się zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia, ponieważ nie ma pewności, że będzie to obszar spełniający wprost przesłankę zawartą w tym przepisie, bowiem wymaga on właśnie określenia w studium granic zwartej zabudowy wsi. Tym samym skoro w studium szczegółowe ustalenia nie przewidują terenu inwestycyjnego jako zwartej zabudowy (a jedynie zabudowę wielofunkcyjną "MUW" w jednostce strukturalnej "PRT" przedsiębiorczość, rolnictwo, turystyka), natomiast zgodnie z ustaleniami ogólnymi studium, strukturę przestrzenną wsi stanowią zabudowa skupiona i rozproszona, przy czym ta pierwsza z reguły (a zatem nie zawsze) ma stanowić jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową, to nie może w takim przypadku znaleźć zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia. Studium bowiem nie dookreśla granic obszarów o zwartej zabudowie, co jest niezbędne do możliwości zastosowania normy prawnej, która wprost odnosi się do obszaru zwartej zabudowy, którego granice muszą być precyzyjnie określone w studium. Ustalenia studium jako dokumentu niebędącego aktem prawa powszechnie obowiązującego muszą być odczytywane w sposób ścisły, w przeciwnym razie doszłoby do obejścia normy prawnej określonej w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia (zakazu zabudowy). Wyjątek określony w § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia byłby stosowany szeroko, do okoliczności w nim nie przewidzianych (hipotetycznego stanu faktycznego). Skarżący kasacyjnie wyjaśnił, że organ odwoławczy nie badał zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami studium, jak wskazał Sąd l instancji, lecz odwołał się jedynie do kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu potwierdzenia, że obszar inwestycyjny nie tylko nie stanowi obszaru zwartej zabudowy wsi, ale i co więcej - nie został nawet przewidziany do zabudowy mieszkaniowej, co stanowi potwierdzenie prawidłowego odczytania szczegółowych ustaleń studium. Sąd l instancji z jednej strony wskazuje, że należy wziąć pod uwagę jedne ustalenia studium (interpretacja niektórych pojęć), a innych nie, także istotnych dla sprawy (kierunki zagospodarowania wsi G.), nie wyjaśniając zupełnie dlaczego wprowadza takie zróżnicowanie, co należy zakwalifikować jako mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Ponadto w takiej sytuacji doszłoby do niedopuszczalnej z punktu widzenia celu ustawy o ochronie przyrody (art. 23 ust. 1 in fine w związku z § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia -ochrona m.in. korytarzy ekologicznych) sytuacji, w której w przypadku uchwalenia planu miejscowego na podstawie wytycznych zawartych w studium - zabudowa działki skarżącej nie byłaby możliwa, podczas gdy zabudowa tej samej działki może być dozwolona w wyniku wydania decyzji o warunkach zabudowy opartej na tym samym studium. Takie podejście oznaczałoby swoistego rodzaju obejście prawa poprzez pominięcie normy prawnej zawartej w § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd l instancji nieprawidłowo ocenił, że w przedmiotowej sprawie może mieć zastosowanie wyjątek od zakazu zabudowy w pasie 100 m od brzegu rzeki, wynikający z § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia. Skarżący kasacyjnie wskazał, że w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1775/11 zarzucono, że organ II instancji nie odniósł się w ogóle do ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy rozpatrując sprawę ponownie nie mógł nawet posiłkowo odnosić się do innych dowodów niż ustalenia studium. Nie można zaakceptować stwierdzenia Sądu l instancji, że organ nie w pełni wykonał ocenę prawną zawartą w w/w wyrokach i tym samym naruszył art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia. Organ odwoławczy bowiem nie miał obowiązku (a nawet uprawnienia) do oceny charakteru zabudowy w terenie, a jedynie miał obowiązek dokonać oceny ustaleń studium, a w zasadzie winien był ustalić, czy zostały w tym dokumencie wyznaczone granice zwartej zabudowy wsi w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia i czy w tych granicach będzie realizowana inwestycja. W studium takie granice nie zostały w ogóle wyznaczone, a obszar inwestycji został oznaczony jako zabudowa wielofunkcyjna, a nie zwarta zabudowa wsi. Z pozostałych ustaleń studium również nie da się wyprowadzić, że teren inwestycji znajduje się w zwartej zabudowie wsi, w granicach określonych w studium. Sąd l instancji wykroczył zatem poza wskazania oceny prawnej, której dokonał we wcześniejszym prawomocnym wyroku i tym samym naruszył powagę rzeczy osądzonej - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 i 171 p.p.s.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie, niewyjaśnienie w takiej sytuacji rzeczywistego i aktualnego stanu zabudowy na działkach sąsiednich nie mogło mieć zatem żadnego znaczenia prawnego, a tym samym organ odwoławczy nie mógł naruszyć art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w ogóle, a w szczególności w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co oznacza, że Sąd l instancji nie mógł jako podstawy uchylenia wskazać art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie dodał, że odniósł się do stanu rzeczywistego wynikającego m.in. z ortofotomap jedynie posiłkowo, a ocena tego stanu nie miała żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednakże z uwagi na odmienną w tym zakresie ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie wskazał, że Sąd l instancji wskazując na brak ortofotomap w aktach sprawy powinien wezwać organ odwoławczy do ich uzupełnienia, ponieważ orzeka on na podstawie pełnych akt sprawy, na podstawie których orzekał organ administracji (w tym ortofotomap). Nie wykonując tego obowiązku Sąd ten naruszył także art. 133 § 1 p.p.s.a. Co prawda organ miał obowiązek przekazać Sądowi pełne akta administracyjne, niemniej jednak uchybienie w tym zakresie organu administracji nie zwalnia Sądu l instancji z wykonania obowiązku zgromadzenia i orzekania na podstawie kompletnych akt administracyjnych (tych na podstawie których orzekał organ). Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że ze studium znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, że w dokumencie tym na obszarze inwestycji wyznaczono granice zwartej zabudowy wsi w rozumieniu § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia, co uzasadnia także postawienie zarzutu naruszenia przez Sąd l instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnego ustalenia stanu faktycznego, mającego znaczenie prawne, na podstawie akt sprawy. Skoro ze studium nie wynika, że obszar inwestycyjny znajduje się w granicach zwartej zabudowy, określonych w tym dokumencie, a tym samym nie ma zastosowania § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia, a zatem postanowienie organu odwoławczego zawiera prawidłową podstawę odmowy uzgodnienia warunków zabudowy - § 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia i nie powinno zostać uchylone. Uzasadniony jest zatem także zarzut naruszenia przez Sąd l instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. S. wniosła o jej oddalenie. Za nietrafny uznała zarzut naruszenia art. 145 § 4 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), gdyż Sąd I instancji zasadnie powołał się na zbyt pobieżne dokonanie analizy treści zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G.. Sąd słusznie powołał również fakt, iż nie istnieje legalne rozróżnienie charakteru zabudowy wsi. Celowym zatem jest w takiej sytuacji zastanowienie się nad znaczeniem wyrażeń użytych w akcie normatywnym jakim jest rozporządzenie Wojewody (pojęcie "zwarta zabudowa miast i wsi") oraz w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G., które nie ma charakteru prawa miejscowego, ale wyznacza kierunki zagospodarowania danej gminy (pojęcie "zabudowa skupiona definiowana jako zwarta zabudowa w większości ukształtowane historycznie na zabytkowym układzie drogowym z częścią usługową, produkcyjną i mieszkalną"). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy istotne znaczenie musi mieć dokonana wykładnia pojęć "struktury przestrzennej wsi", w której nie rozróżniono trzech struktur tejże zabudowy (zabudowa zwarta, skupiona oraz rozproszona) na jakie powołuje się skarżący kasacyjnie. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu gminy G., pomimo iż wprost nie posługuje się terminem zwartej zabudowy, to bez wątpienia taką zabudowę wyróżnia, w opozycji do zabudowy rozproszonej. Zatem istnienie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zapisu o przeznaczeniu danego terenu pod funkcje zwartej zabudowy pozwala organowi uzgadniającemu zastosować wyjątek, o jakim mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego nr [...]. Sąd I instancji trafnie wskazał, iż błędne założenie poczynione w przedmiocie braku istnienia zwartej zabudowy na terenie wsi G. oraz mylne spostrzeżenia organu odnoszące zabudowę w sąsiedztwie do "zgrupowania intensywnej zabudowy", nieaktualny materiał dowodowy oraz jego braki, uniemożliwiają dokonanie ustaleń, czy wydane przez skarżącego kasacyjnie postanowienie odpowiadało prawu.

Za pozbawione słuszności M. S. uznała zarzuty naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz nieuwzględnienia przez Sąd I instancji ustaleń studium dotyczących kierunków nowej zabudowy oraz fakt, iż zabudowa mieszkaniowa we wsi G. winna się rozwijać w innej jej części niż ta, gdzie usytuowana jest działka skarżącej. Ocena ta nie ma wpływu na przedmiot niniejszego postępowania.

Nie jest zasadny także postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Wojewody Warmińsko - Mazurskiego nr [...] z dnia 13.11.2008r. Sąd I instancji, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie przyjął bowiem, iż pojęcie "zwartej zabudowy" jest tożsame z pojęciem "zabudowy skupionej", a jedynie wskazał, iż mając na uwadze brak definicji legalnej tych pojęć, ustalenie ich znaczenia wymaga szczegółowego badania treści powołanego rozporządzenia oraz postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wsi G.. W ocenie M. S., Sąd I instancji w sposób prawidłowy przyjął, iż powołany przez skarżącego kasacyjnie opis przeznaczenia podstawowego (MUW) nie przesądza o intensywności zabudowy terenu, a tym samym nie może mieć decydującego znaczenie przy ocenie istnienia zwartej zabudowy w rozumieniu rozporządzenia. W tym więc zakresie ocena organu była przedwczesna i nazbyt pobieżna. Zdaniem M. S. analiza zgromadzonego materiału dowodowego, uwzględniająca jej wyjaśnienia złożone na rozprawie pozwalały na przyjęcie, że jej działka położona jest na terenie zabudowy skupionej, której desygnatem według Studium jest zabudowa zwarta.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach i z tego powodu nie została przez Sąd uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy jak i przepisów prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni zostały powiązane z zarzutami naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię i podniesione jako konsekwencja naruszenia prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej.

Nieuzasadniony jest podniesiony w pkt 1a skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu D., polegającej na przyjęciu, że pojęcie "zwartej zabudowy" jest tożsame z pojęciem "zabudowy skupionej". Błędna wykładnia prawa materialnego przejawiać się może w nieprawidłowym odczytaniu treści prawa, względnie zastosowaniu prawa nieobowiązującego. Nieprawidłowe odczytanie treści prawa może polegać na mylnym zrozumieniu treści lub znaczeniu przepisu prawnego lub na niezrozumieniu intencji ustawodawcy.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji w swoim wyroku nie utożsamił pojęcia "zwartej zabudowy" z pojęciem "zabudowy skupionej", a jedynie stwierdził, że choć Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu gminy G. nie posługuje się terminem "zwartej zabudowy", to jednak niewątpliwie wyróżnia ono taką zabudowę, stawiając ją w opozycji do zabudowy rozproszonej. Sąd I instancji powołał się przy tym na definicję pojęcia "struktury przestrzennej zabudowy wsi", zawartą w punkcie IV "Interpretacja niektórych pojęć przyjętych w studium gminy", zgodnie z którą w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. przewidziano dwa rodzaje struktury przestrzennej zabudowy wsi: 1) zabudowę skupioną charakteryzującą się znacznym stopniem skupienia i wyraźnym kształtem zewnętrznym, z reguły stanowiącą jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową oraz 2) zabudowę rozproszoną, charakteryzującą się małym stopniem skupienia bez wyraźnego obrysu zewnętrznego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że zawarty w Studium opis struktury funkcjonalno-przestrzennej wsi G. kwalifikuje ją do zabudowy skupionej w rozumieniu Studium. G. jest bowiem siedzibą władz gminy, dla której sporządzono Studium, posiada historycznie ukształtowany układ przestrzenny zabudowy z częścią usługową, produkcyjną i mieszkalną. Struktura przestrzenna tej miejscowości niewątpliwie nie odpowiada przyjętemu w Studium rozumieniu zabudowy rozproszonej. Również rysunek studium pozwala dostrzec wyraźny kształt obrysu zewnętrznego wsi. Należy zatem uznać, że wieś G., w granicach której położona jest nieruchomość objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy, spełnia zawarte w Studium przesłanki zakwalifikowania do zabudowy skupionej, której desygnatem według Studium są w szczególności jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową. Sąd I instancji nie utożsamił więc pojęcia "zwartej zabudowy" z pojęciem "zabudowy skupionej", lecz stwierdził, że zakwalifikowanie terenu, na którym położona jest działka nr ew. [...] do zabudowy wielofunkcyjnej nie może samo w sobie prowadzić do ustalenia, że teren ten nie jest terenem zwartej zabudowy. Zasadnie zatem Sąd I instancji uznał, że wywody organu administracji sprowadzające się do twierdzenia, że skoro opis zagospodarowania przedmiotowego terenu nie posługuje się terminem "zwartej zabudowy", to zabudowa taka nie występuje, były niewystarczające do przyjęcia, że przedmiotowa działka nie podlega wyłączeniu od zakazu zabudowy, przewidzianemu w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...].

W związku z powyższym niezasadny jest również zarzut dokonania przez Sąd I instancji błędnej oceny, że w sprawie mógł mieć zastosowanie § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia i tym samym naruszenie tego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w przypadku, gdy w przedmiotowej sprawie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy G. teren planowanej inwestycji nie został określony jako zwarta zabudowa wsi, a jedynie jako zabudowa wielofunkcyjna (MUW). Skarżący kasacyjnie zarzuca zatem naruszenie prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie. Tego rodzaju naruszenie prawa materialnego polega na błędnym podciągnięciu konkretnego stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej (błąd subsumcji).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji takiego błędu nie popełnił. Jak to już zostało wyżej wskazane, Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu gminy G. nie posługuje się terminem "zwartej zabudowy" w opisie przeznaczenia podstawowego terenu MUW (zabudowa wielofunkcyjna). Jednakże Studium wyróżnia taką zabudowę, co wynika ze wspomnianej już definicji pojęcia "struktury przestrzennej zabudowy wsi". Z treści Studium (s. 30) wynika, że tereny oznaczone symbolem MUW odnoszą się głównie do ośrodków obsługi gminy, w tym do miejscowości G., a na terenach tych funkcje: mieszkalna, usługowa i związana z produkcją i przedsiębiorczością są równorzędne. Na terenach tych dopuszcza się realizację po opracowaniu planów miejscowych na nowych terenach zabudowy wielofunkcyjnej, tj. mieszkalnej, usługowej oraz produkcyjnej. Wedle "interpretacji pojęć" zabudowę skupioną stanowią z reguły jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową w większości ukształtowane historycznie na zabytkowym układzie drogowym z częścią usługową, produkcyjną i mieszkalną. W opisie struktury funkcjonalno-przestrzennej miejscowości G. (s. 34 Studium) wskazano natomiast, że posiada ona wewnętrzną strukturę funkcjonalno-przestrzenną, w oparciu o którą winna się dalej rozwijać z zachowaniem wskazanych w Studium zasad polityki przestrzennej. Wśród tych zasad wskazano w szczególności wymóg uporządkowania i uzupełniania centrum usługowo-administracyjnego, a także przewidziano, że należy zachować istniejący układ ruralistyczny starej zabudowy mieszkalno-usługowej po obu stronach rzeki G., zaznaczając, że nowa zabudowa mieszkalna (głównie zabudowa jednorodzinna) powinna się rozwijać w części północno-zachodniej wsi na wyznaczonych w planie miejscowym terenach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w Studium opis struktury funkcjonalno-przestrzennej wsi G. kwalifikuje ją do "zabudowy skupionej" w rozumieniu Studium, zaś zakwalifikowanie terenu, na którym położona jest działka nr ew. [...] do zabudowy wielofunkcyjnej nie może samo w sobie prowadzić do ustalenia, że teren ten nie jest terenem zwartej zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również zarzutu zawartego w pkt 2a skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie błędnej oceny, że organ odwoławczy nie odniósł się w sposób wystarczający do spełnienia przez planowaną inwestycję wyjątku określonego w § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia z dnia [...] listopada 2008r. Z treści zaskarżonego postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że organ ten uznał, że skoro w opisie zagospodarowania terenu, na którym położona jest przedmiotowa nieruchomość Studium nie operuje pojęciem "zwartej zabudowy", to nie można przyjąć, że nieruchomość ta znajduje się na obszarze zwartej zabudowy. Jak to już jednak zostało wyżej wskazane Studium wyróżnia taką zabudowę, co wynika ze wspomnianej już definicji pojęcia "struktury przestrzennej zabudowy wsi". Prawdą jest, że tereny zabudowy skupionej nie muszą wcale stanowić zwartej zabudowy na co wskazuje zwrot "zabudowę skupioną ... z reguły stanowią jednostki osadnicze z ciągłą, zwartą zabudową ...", jednak zwrot ten przewiduje, że zabudowę skupioną najczęściej będą tworzyć jednostki osadnicze ze zwartą zabudową.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 oraz art. 171 p.p.s.a. w związku z § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia, poprzez wskazanie, że organ odwoławczy powinien ustalić aktualny i rzeczywisty stan zagospodarowania działek sąsiednich do działki nr [...] oraz na tej podstawie ocenić czy działka ta znajduje się na obszarze zwartej zabudowy wsi, podczas gdy zarówno w ocenie prawnej prawomocnego wyroku WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11 oraz NSA z dnia 29 stycznia 2013r., sygn. akt II OSK 1775/11, zapadłych w niniejszej sprawie, nie wskazano, że w/w przepis wymaga aby dokonywać ustaleń stanu na gruncie, a tylko wskazano, że organ odwoławczy nie odniósł się do ustaleń studium. Należy zauważyć, że w w/w wyrokach sądy administracyjne stwierdziły, że organ II instancji dokonał błędnej wykładni § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Nr [...] Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] listopada 2008r., nie odniósł się do zapisów Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania oraz nie zebrał i nie rozpatrzył materiału dowodowego. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 484/11 przesądził o tym, że działka w rozumieniu rozporządzenia nr [...] to działka ewidencyjna, a dla zastosowania drugiego z odstępstw od zakazu zabudowy przewidzianych w § 4 ust. 5 pkt 1 (uzupełniania zabudowy) konieczne jest, aby przynajmniej dwie przyległe działki były zabudowane oraz że druga okoliczność wyłączająca zakaz zabudowy nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Zawartej w tych wyrokach oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania nie narusza sformułowany w zaskarżonym wyroku obowiązek organu dokonania oceny stanu rzeczywistego zagospodarowania działek znajdujących się w sąsiedztwie. Takie działanie organu jest bowiem niezbędne dla dokonania prawidłowej oceny, czy w świetle przepisów Studium przedmiotowa działka znajduje się na terenie zwartej zabudowy. Trafnie uznał Sąd I instancji, że teren MUW, na którym położona jest działka nr [...], stanowi zabudowę skupioną w rozumieniu Studium. Organ administracyjny winien jednak ustalić czy przedmiotowa działka położona jest w obrębie zabudowy zwartej wsi czy też poza nią, co jest możliwe poprzez dokonanie oceny stanu rzeczywistego zagospodarowania działek znajdujących się w sąsiedztwie, przy uwzględnieniu wskazanego w "interpretacji pojęć" rozumienia zabudowy skupionej i rozproszonej. Tylko bowiem udzielenie odpowiedzi na powyższe pytanie pozwoli ustalić, czy przedmiotowa działka jest wyłączona spod zakazu zabudowy na podstawie pierwszej z przesłanek wskazanych w § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr [...]. Wbrew zatem zarzutom skargi kasacyjnej ustalenie rzeczywistego i aktualnego stanu zagospodarowania na działkach sąsiednich ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Za niezasadny należy uznać również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nie wezwanie organu odwoławczego o uzupełnienie akt o brakujące ortofotomapy oraz błędne ustalenie faktyczne na podstawie akt sprawy, że z ustaleń studium wynika, iż działka inwestycyjna może znajdować się na obszarze zwartej zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia. Zgodnie z art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi". Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonego aktu sąd ocenia jego zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu przed organem administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07, LEX nr 483232). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049). ). Do naruszenia art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej z faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12, LEX nr 1219174). Z treści zaskarżonego postanowienia organu II instancji wynika, że organ ten oparł się na ortofotomapach dostępnych pod adresem www.geoserwis.gdos.gov.pl., których nie przedłożył do akt. Na rozprawie w dniu 1 października 2013r. M. S. oświadczyła, że mapy te są nieaktualne, gdyż nie naniesiono na nie wszystkich budynków wzniesionych na sąsiednich działkach. Na działce nr ew. [...] wybudowany jest dom, również na działce nr ew. [...] jest budynek. Należy zatem uznać, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie wyszedł poza materiał znajdujący się w aktach sprawy i nie naruszył 133 § 1 p.p.s.a. Należy też podkreślić, że przepis art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może również służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd I instancji, z którymi nie zgadza się strona skarżąca. Podniesiony zatem w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 §1 p.p.s.a. poprzez dokonanie błędnego ustalenia przez Sąd I instancji stanu faktycznego, wiązany przez skarżącego kasacyjnie z brakiem wyznaczenia w Studium granic zwartej zabudowy wsi, nie może być uznany za zasadny.

Niezasadny jest również ostatni podniesiony przez skarżącego kasacyjnie zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej, polegającej na przyjęciu przez Sąd l instancji, że zgodnie z § 4 ust. 5 pkt 1 in principio rozporządzenia organ odwoławczy powinien dokonać oceny ogólnych ustaleń studium precyzujących definicje przyjęte na gruncie tego dokumentu, natomiast nie mógł dokonać oceny ogólnych kierunków zagospodarowania obszaru inwestycyjnego według Studium.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. m.in. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przepis art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., II GSK 1096/13, LEX nr 1572587).

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Podniesiony zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. nie jest uzasadniony. Trafnie Sąd I instancji zakwestionował prawidłowość argumentacji organu odwołującą się do kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu potwierdzenia, że przedmiotowy obszar nie został przewidziany do zabudowy mieszkaniowej. Okoliczność ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, której celem jest jedynie ustalenie, czy przedmiotowy obszar znajduje się na terenie zwartej zabudowy. przewidziana zatem na stronie 34 Studium zasada, że zabudowa mieszkaniowa powinna rozwijać się w części północno-zachodniej wsi, nie stanowi przeszkody do ustalenia warunków zabudowy.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.