Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 116/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel (spr.), Sędzia NSA - Andrzej Wawrzyniak, , Protokolant asystent sędziego - Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. w przedmiocie kolektora sanitarnego I. umarza postępowanie co do zobowiązania organu do wydania decyzji; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanemu w J. G. grzywnę w wysokości 10.000,00 (słownie: dziesięć tysięcy) złotych; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarżący P.K. pismem, które wpłynęło w dniu 7 października 2013 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w J. G. (dalej zwanego organem nadzoru budowlanego lub w skrócie PINB), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność PINB zarzucając naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. poprzez rażące przekroczenia terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu. Skarżący domagał się zobowiązania PINB do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązania PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, oraz do orzeczenia w przypadku uwzględnienia skargi czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa lub, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, jeśli taki zostanie wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu.

W uzasadnieniu skarżący podał, iż D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej w skrócie DWINB) w postanowieniu z dnia 25 lipca 2012 r. uznał jego zażalenie na bezczynność za zasadne i wyznaczył dodatkowy termin na załatwienie tej sprawy. Organ nadzoru budowlanego dotychczas nie wydał stosownego aktu administracyjnego, co oznacza że do dnia złożenia niniejszej skargi wniosek nie został rozpoznany. Zdaniem skarżącego organ naruszył art. 35 § 3 k.p.a., który określa maksymalny termin załatwienia sprawy, a także zasadę zaufania do organów administracji zawartą w art. 8 k.p.a. oraz zasadę szybkości postępowania zawartą w art. 12 § 1 k.p.a.

PINB w piśmie z dnia 11 października 2013 r. ustosunkowując się do treści skargi wyjaśnił przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem skarżącego z dnia 20 maja 2012 r. o podjęcie działań przewidzianych prawem związanych z usunięciem kolektora sanitarnego z działki nr [...] w S.P.. Zwrócono szczególną uwagę, iż podczas rozprawy administracyjnej w dniu 13 września 2012 r. strony postępowania zobowiązały się zawrzeć ugodę dotyczącą przebiegu kolektora kanalizacji sanitarnej przez działkę nr [...], zaś PINB miał wstrzymać się z rozpatrzeniem sprawy do czasu zawarcia ugody. Organ nadzoru budowlanego podniósł w związku z tym, że zgodnie z poczynionymi ustaleniami wstrzymywał się z rozpatrzeniem sprawy, umożliwiając stronom rozwiązanie problemu w oparciu o ugodę. Ostatecznie zostały wydane dwie decyzje: decyzja nr 59 z dnia 4 października 2013 r. uchylająca decyzję pozwolenia na użytkowanie w części dotyczącej działki nr [...] i odmawiająca udzielenia pozwolenia na użytkowanie w tej części oraz decyzja nr 60 z dnia 8 października 2013 r. umarzająca postępowanie wszczęte przez skarżącego w sprawie usunięcia kolektora sanitarnego wybudowanego na działce nr [...] w S.P..

W dalszym piśmie z dnia 6 grudnia 2013 r. PINB poinformował o uostatecznieniu się swojej decyzji nr 60 z dnia 8 października 2013 r. w związku z postanowieniem DWINB z dnia 25 listopada 2013 r. o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Organ nadzoru budowlanego wskazał ponadto, że przyznawane w budżecie środki na funkcjonowanie Inspektoratu są niewystarczające, aby wykonywać zadania przewidziane w ustawie Prawo budowlane i dotrzymywać terminów przewidzianych w k.p.a. konieczne jest zwiększenie obsady etatowej o 7 etatów, przy obecnym zatrudnieniu 5,1 etatu. Podniesiono również, iż starania o zwiększenie dotacji i zapewnienie właściwego funkcjonowania Inspektoratu prowadzone są od wielu lat bez pozytywnego skutku.

Na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. skarżący podtrzymał skargę i złożył do protokołu pismo, w którym zarzucił PINB nierzetelne i niezgodne z obowiązującym prawem administracyjnym prowadzenie postępowania oraz dokumentacji związanej ze sprawą w kontekście przyjęcia terminu złożenia przez A. Sp. z o.o. zażalenia na postanowienie PINB z dnia 22 listopada 2012 r. w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, jak też wielomiesięcznego zwlekania z przekazaniem tego zażalenia do DWINB.

Z kserokopii części akt administracyjnych przedłożonych Sądowi wynika, że aktem notarialnym z dnia 19 października 2006 r. Gmina S. P. przeniosła na rzecz Skarbu Państwa- Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Warszawie prawo własności m.in. działki gruntu nr [...], która następnie została aktem notarialnym z dnia 24 lipca 2009 r. zbyta na rzecz I. i P. K. (dalej zwanymi właścicielami działki).

Starosta J. decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r., Nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. Sp. z o.o. (dalej zwana spółką) pozwolenia na budowę K. Systemu Wodociągów i Kanalizacji- Etap I pn. "Modernizacja gospodarki wodno-ściekowej w mieście S.P. (budowa i modernizacja sieci wodociągowej; budowa i modernizacja sieci kanalizacyjnej; budowa oczyszczalni ścieków przy ul. H.).

PINB decyzją Nr [...] z dnia 29 kwietnia 2010 r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie istotnego odstępstwa od warunków określonych w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia 19 stycznia 2007 r. na działce [...] (wcześniej [...]) przy realizacji modernizacji gospodarki wodno-ściekowej w mieście S.P..

Wojewoda D. decyzją z dnia 30 czerwca 2010 r., Nr [...], odmówił stwierdzenia, na wniosek właścicieli działki, nieważności decyzji Starosty J. z dnia 19 stycznia 2007 r., jednakże na skutek złożonego odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 14 lutego 2011 r., Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej działki nr ew. [...] i w tym zakresie stwierdził nieważność decyzji Starosty J. z dnia 19 stycznia 2007 r., Nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1023/11, oddalił skargę kasacyjną od powyższej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W dniu 25 maja 2012 r. do PINB wpłynęło pismo skarżącego z dnia 20 maja 2012 r., w którym w związku z wyżej wskazanymi rozstrzygnięciami wniesiono o podjęcie prawem przewidzianych czynności związanych z usunięciem przedmiotowego kolektora z działki [...] w S.P. przez spółkę.

Pismami z dnia 11 i 19 czerwca 2012 r. PINB poinformował skarżącego, iż wszystkie akta związane z budową kanalizacji sanitarnej przez spółkę znajdują się obecnie w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w związku z toczącym się tam aktualnie postępowaniem, i że po zwrocie akt z WSA do Inspektoratu tut. PINB podejmie stosowne czynności administracyjne.

Na skutek złożonego przez skarżącego zażalenia na bezczynność PINB w sprawie rozpoznania wniosku dotyczącego kolektora sanitarnego przebiegającego przez teren działki nr [...] w S.P. DWINB postanowieniem z dnia 25 lipca 2012 r., Nr [...], wyznaczył PINB 30-dniowy termin (licząc od dnia otrzymania postanowienia- doręczenie nastąpiło w dniu 31 lipca 2012 r.) celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykazało, że PINB nie zajął do chwili obecnej stosownego stanowiska w sprawie, w tym nie odniósł się w trybie art. 36 k.p.a. do kwestii naruszenia terminu rozpatrzenia doręczonego mu wniosku. Wskazano również, że ewentualny brak akt sprawy nie może stanowić usprawiedliwienia dla bezczynności organu, gdyż tego rodzaju sytuacja nie zwalnia organu od konieczności przedsięwzięcia wszelkich kroków celem zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (poprzez np. wypożyczenia potrzebnych akt z sądu, względnie sporządzenie ich poświadczonych za zgodność z oryginałem kserokopii) i terminowego rozpatrzenia sprawy.

PINB pismem z dnia 1 sierpnia 2012 r. zawiadomił skarżącego, Urząd Miejski w S.P. oraz spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie kolektora kanalizacji sanitarnej przebiegającego przez działkę nr [...] w S.P., jednocześnie zawiadamiając, że w tej sprawie w dniu 20 sierpnia 20112 r. zostanie przeprowadzona rozprawa administracyjna.

Na wniosek skarżącego, uzasadniony zaplanowanym wyjazdem urlopowym, pierwotny termin rozprawy administracyjnej został zmieniony na dzień 13 września 2012 r. W protokole z rozprawy odnotowano, że "strony postępowania w ciągu 30 dni od dnia dzisiejszego zobowiązują się zawrzeć ugodę dot. przebiegu kolektora kanalizacji sanitarnej na dz. [...] w S.P.. Po zawarciu ugody strony powiadomią uczestników niniejszego spotkania o zawarciu ugody. Pan P.K. zwróci się do burmistrza miasta S. P. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy w zakresie linii zabudowy. Burmistrz deklaruje ponowne życzliwe rozpatrzenie sprawy. Do czasu zawarcia ugody PINB wstrzyma się z rozpatrzeniem sprawy."

Pismem z dnia 4 października 2012 r. spółka poinformowała PINB o przebiegu rokowań dotyczących podpisania ugody.

PINB postanowieniem Nr 15 z dnia 22 listopada 2012 r. wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji: modernizacja gospodarki wodno-ściekowej w mieście S.P. (budowa i modernizacja sieci wodociągowej; budowa i modernizacja sieci kanalizacyjnej; budowa oczyszczalni ścieków przy ul. H.), zakończonego decyzją pozwolenia na użytkowanie [...] z dnia 20 października 2010 r. w części dotyczącej działki nr [...]. W uzasadnieniu podniesiono, że w czasie prowadzonej rozprawy administracyjnej strony wyraziły chęć zawarcia ugody, jednak do porozumienia i zawarcia ugody nie doszło. Organ pouczył, że od tego postanowienia służy stronom zażalenie wniesione w terminie 7 dni od daty jego doręczenia do DWINB za pośrednictwem tut. Inspektoratu.

Spółka pismem z dnia 28 listopada 2012 r., które wpłynęło do organu w dniu 30 listopada 2012 r. złożyła zażalenie na postanowienie o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego wnosząc o prolongatę terminu zawarcia ugody do dnia 31 grudnia 2012 r.

Pismami datowanymi na 12 grudnia 2012 r., 8 stycznia 2013 r. i 11 czerwca 2013 r. spółka informowała PINB o przebiegu prowadzonych negocjacji ugodowych.

DWINB postanowieniem Nr [...] z dnia 19 sierpnia 2013 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia spółki na postanowienie PINB z dnia 22 listopada 2012r. o wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego.

PINB pismem z dnia 6 września 2013 r. zawiadomił spółkę o zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie wznowionego postępowania zakończonego decyzja ostateczną pozwolenia na użytkowanie [...] z dnia 20 października 2010 r. dla inwestycji budowa i modernizacja sieci kanalizacyjnej; budowa oczyszczalni ścieków przy ul. H. w części dotyczącej działki nr [...].

Organ pismem z tej samej daty zawiadomił pełnomocnika właścicieli działki, ze zgodnie z art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stroną w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, w związku z czym jego mocodawcy nie są stroną w sprawie uchylenia pozwolenia na użytkowanie, które prowadzone jest z urzędu.

Skarżący pismem z dnia 23 września 2013 r., które wpłynęło do organu w dniu 30 września 2013 r. poinformował, iż w związku ze skandaliczną opieszałością prowadzenia sprawy, dotyczącej jego wniosków o wydanie decyzji cofnięcia pozwolenia na użytkowanie oraz nakaz rozbiórki kolektora sanitarnego, zostanie wystosowana skarga do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu. PINB decyzją Nr [...] z dnia 4 października 2013 r. uchylił decyzję [...] z dnia 20 października 2010 r. pozwolenia na użytkowanie w części dotyczącej działki nr [...] i odmówił udzielenia pozwolenia na użytkowanie dla inwestycji "modernizacja gospodarki wodno-ściekowej w mieście S.P. (budowa i modernizacja sieci wodociągowej; budowa i modernizacja sieci kanalizacyjnej; budowa oczyszczalni ścieków przy ul. H.), w części dotyczącej działki [...] w S.P..

W dniu 7 października 2013 r. do organu nadzoru budowlanego wpłynęła przedmiotowa skarga na bezczynność PINB.

Organ nadzoru budowlanego decyzja Nr [...] z dnia 8 października 2013 r. umorzył postępowanie administracyjne wszczęte przez skarżącego w sprawie usunięcia kolektora sanitarnego wybudowanego na działce [...] w S.P.. W uzasadnieniu podniesiono, że "w tej konkretnej sprawie PINB nie ma podstawy (w zakresie swoich kompetencji) w ustawie Prawo budowlane do nakazania rozbiórki kolektora czy jego przełożenia. W zakresie kompetencji PINB leży uchylenie pozwolenia na użytkowanie i taka decyzja Nr [...] z dnia 4 października 2013 r. została wydana. Brak kompetencji (w tym przypadku) do nakazania usunięcia obiektu (rozbiórki) powoduje bezprzedmiotowość postępowania przed organami nadzoru budowlanego".

DWINB postanowieniem Nr [...] z dnia 25 listopada 2013 r., w związku z odwołaniem właścicieli działki od powyższej decyzji PINB Nr [...] z dnia 8 października 2013 r., stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez ochronę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz.U z 2012 r., Nr 270 – zwanej dalej u.p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a u.p.p.s.a, a więc między innymi w sprawach, w których wydawane są decyzje administracyjne.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucił bezczynność PINB w prowadzeniu postępowania administracyjnego w sprawie kolektora kanalizacji sanitarnej przebiegającego przez działkę nr [...] w S.P.. Oceniając zatem prezentowane przez skarżącego żądanie należy zwrócić uwagę, iż wyraźnie zostało w nich wyartykułowane, iż jest to skarga na bezczynność organu, a nie na przewlekłość postępowania administracyjnego. W tej sytuacji podzielić należy pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Gl 38/11, że "wybór między skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania, a skargą na bezczynność organu zawsze należy do skarżącego, a skarga ta wyznacza granice danej sprawy (art. 134 § 1 u.p.p.s.a.)." W konsekwencji przyjąć wypada, że złożenie skargi na bezczynność organu wiąże sąd jej granicami przedmiotowymi nawet wtedy gdy stwierdzi, że w sprawie spełnione zostały warunki do stwierdzenia przewlekłości prowadzenia postępowania administracyjnego.

Mając zatem zdefiniowany przedmiot sprawy ze skargi na bezczynność organu należało przejść dalej i zbadać czy spełniona została formalna przesłanka dopuszczalności tej skargi, jaką jest wyczerpanie środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi, jeżeli służyły one stronie przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 u.p.p.s.a). W myśl art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu- wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Dopiero zatem po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (tak zwłaszcza postanowienie NSA z 12 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 3920/01, LEX nr 76109, czy też T.Woś w: red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88).

W niniejszej sprawie przesłanka ta została spełniona, gdyż przed wniesieniem rozpoznawanej skargi skarżący wystąpił pismem z dnia 19 czerwca 2012 r. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego ze skargą w sprawie rozpoznania jego wniosku dotyczącego kolektora sanitarnego przebiegającego przez działkę nr [...] w S.P.. Pismo powyższe zostało przekazane w dniu 16 lipca 2012 r. DWINB, który jako organ wyższego stopnia nad PINB, zakwalifikował je jako zażalenie na bezczynność PINB i postanowieniem Nr [...] z dnia 25 lipca 2012r. wyznaczył PINB 30-dniowy termin celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym, załatwienia sprawy.

W dalszej kolejności zasadnym jest przypomnienie, iż zgodnie z art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Należy jednak zauważyć, że do terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. i w przepisach szczególnych nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji obowiązany jest zawiadomić strony, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Obowiązek ten obciąża organ również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

W przypadku skargi na bezczynność, przedmiotem kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji publicznej, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek działania w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Istotne jest również, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt (decyzja, postanowienie lub inny akt) nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną zwłoką organu w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem organu, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, wyrażającym się np. w odmowie wydania decyzji w związku z błędnym przekonaniem organu, że załatwienie sprawy nie wymaga jej wydania albo z przekonaniem, że występują negatywne przesłanki do załatwienia sprawy przez wydanie decyzji.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność PINB była uzasadniona. Nie ulega wątpliwości, że organ nie rozpoznał sprawy kolektora sanitarnego przebiegającego przez działkę nr [...] w S.P. w ustawowym terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., nie wskazując przy tym skarżącemu, będącemu jedną ze stron tego postępowania, przyczyn naruszenia terminu zakończenia sprawy. Natomiast w dniu 8 października 2013 r., a więc dzień po wpłynięciu skargi na bezczynność, a przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Sąd w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej, wydana została przez organ decyzja Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia przedmiotowego kolektora sanitarnego. Tym samym bezczynność będąca przedmiotem skargi przestała istnieć, gdyż po wniesieniu skargi organ wydał decyzję kończącą postępowanie pierwszoinstancyjne.

Na potwierdzenie takiego kierunku rozumowania warto przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08 (ONSAiWSA 2009, nr 4, poz. 63) orzekł, że: "umarza się postępowanie w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z przepisu art. 149 u.p.p.s.a. (w brzmieniu wówczas obowiązującym) wynika, że wydanie przez organ decyzji lub innego aktu wyłącza możliwość uwzględnienia skargi nawet wówczas, gdy ta decyzja lub akt podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Jest zatem rzeczą oczywistą, że jeżeli do daty orzekania przed sąd, organ administracji publicznej, którego dotyczyła skarga na bezczynność, wyda akt lub podejmie czynność, których domagała się strona, to - mimo pozostawiania w zwłoce - przestaje on tkwić w bezczynności.

W konsekwencji powyższego postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiocie wyznaczenia organowi terminu do wydania rozstrzygnięcia stało się bezprzedmiotowe i podlegało w związku z tym umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 u.p.p.s.a Z tych też względów orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku.

Załatwienie sprawy przez wydanie przez organ, którego bezczynność była przedmiotem skargi, decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończącą sprawę w danej instancji, w tym także umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, nie powoduje, iż postępowanie sądowoadministracyjne stało się zbędne w całości.

Przepis art. 149 § 1 u.p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie sprawy przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji, lub dokonania czynności, lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia, lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 u.p.p.s.a.).

Z przepisu tego wynika, że rozstrzygając skargę na bezczynność sąd może podjąć trzy rozstrzygnięcia. Pierwsze dotyczące zobowiązania organu do dokonania czynności, drugie ustalenia tego czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz trzecie dotyczące wymierzenia organowi grzywny. W przypadku bezprzedmiotowości nałożenia na organ zobowiązania do dokonania czynności z uwagi na jej wykonanie, Sąd winien rozstrzygnąć pozostałe kwestie, a więc, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz w przypadku wniosku o wymierzenie grzywny, orzec w tym przedmiocie.

Jak słusznie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1381/13, "należy uznać, że przepis art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie u.p.p.s.a. ustanawia niezależne od siebie przesłanki, stanowiące odrębne podstawy orzekania i wykluczające sekwencyjność ustaleń procesowych. Stwierdzenie, że bezczynność (przewlekłość) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zdanie drugie u.p.p.s.a.) nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu (zwrotu stosunkowego), zobowiązującego organ do wydania aktu (art. 149 § 1 zdanie pierwsze u.p.p.s.a.). Przepis art. 149 § 1 u.p.p.s.a. w jego całokształcie ustanawia niezależne od siebie przesłanki, które miałyby stanowić odrębną podstawę orzekania dotyczącą zobowiązania organu do wydania aktu i odrębną podstawę orzekania – stwierdzania rażącego charakteru przewlekłości (bezczynności). Przesłanki te nie pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym i brak zobowiązania organu do wydania aktu – zastosowania środka określonego w ustawie, nie wyklucza orzekania w przedmiocie rażącego charakteru bezczynności (por. postanowienie NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. I OSK 2626/12, LEX nr 1247155). Kontynuując powyższe wskazać należy, że orzeczenie w zakresie bezczynności na charakter deklaratoryjny, czyli jedynie potwierdzający fakt, że organ nie podejmował właściwych i prawem nakazanych czynności w sprawie. Tym samym, orzeczenie w przedmiocie rażącej bezczynności jest niezależne od decyzji merytorycznej w zakresie postępowania, którego skarga na bezczynność dotyczy."

Sąd, jak to wyżej wskazano uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność organu, rozumiana jako niepodejmowanie przez organy administracji publicznej działań zmierzających do wydania aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Dalszym zadaniem zatem Sądu było ustalenie czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W rozpoznawanej sprawie do PINB w dniu 25 maja 2012 r. wpłynęło pismo skarżącego wnoszące o podjęcie czynności związanych z usunięciem (rozbiórką) kolektora przebiegającego przez działkę nr [...] w S.P.. Organ ograniczył się jedynie do sporządzenia pism informujących skarżącego, że stosowne czynności administracyjne zostaną podjęte po zwrocie akt przekazanych uprzednio do sądu administracyjnego. Dopiero po doręczeniu w dniu 31 lipca 2012 r. postanowienia DWINB o wyznaczeniu 30-dniowego terminu załatwienia sprawy PINB w dniu 1 sierpnia 2012 r. wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie kolektora sanitarnego i jednocześnie zawiadamia o rozprawie administracyjnej wyznaczonej na dzień 20 sierpnia 2012 r. Termin tej rozprawy, na wniosek skarżącego, zostaje następnie zmieniony na dzień 13 września 2012 r. Z protokołu tej rozprawy wynika, iż organ podjął czynności mediacyjne pomiędzy skarżącym, właścicielem działki przez którą przebiega kolektor sanitarny, a spółką będącej inwestorem i właścicielem przedmiotowego kolektora, w wyniku czego uzgodniono zawarcie w ciągu 30 dni ugody dotyczącej przebiegu tego kolektora na działce skarżącego. Po upływie dalszych 2 miesięcy, a dokładnie w dniu 22 listopada 2012 r. PINB wznawia z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji w części dotyczącej działki nr [...]., przy czym błędnie poucza o przysługującym zażaleniu, co skutkuje wielomiesięcznym postępowaniem zażaleniowym. Postępowanie wznowieniowe zakończone zostaje po kolejnych 10 miesiącach, tj. decyzją nr 59 z dnia 4 października 2013 r. W tym czasie organ nadzoru budowlanego nie podejmuje żadnych czynności we wszczętym z urzędu postępowaniu w sprawie kolektora sanitarnego. Organ pozostając w bezczynności nie informował skarżącego o konieczności i powodach przedłużenia terminu rozpoznania sprawy, do czego obligował go przepis art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. W dniu 30 września 2013 r. do PINB wpływa pismo skarżącego informujące o zamiarze wniesienia skargi, po czym w dniu 7 października 2013 r. wpływa zapowiedziana tydzień wcześniej skarga na bezczynność. W następnym dniu, tj. w dniu 8 października 2013 r., PINB wydaje decyzję Nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie usunięcia kolektora sanitarnego. Na marginesie tylko można zauważyć, iż w decyzji tej wadliwie wskazano, że było to postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego, gdy w istocie było to postępowanie wszczęte z urzędu na skutek jedynie sygnalizacji skarżącego.

Z przywołanej powyżej chronologii zdarzeń widać wyraźnie, iż w sprawie mieliśmy do czynienia z dwoma okresami zupełnej bezczynności organu nadzoru budowlanego, po których następowało gwałtowne przyspieszenie, wręcz erupcja czynności. Pierwszy należy datować od 25 maja 2012 r. do 31 lipca 2012 r., tj. od sygnalizacji skarżącego o konieczności podjęcia czynności związanych z usunięciem kolektora do dnia doręczenia organowi postanowienia wyznaczającego 30- dniowy termin załatwienia sprawy. W tym okresie organ swoja aktywność ograniczył wyłącznie do dwukrotnego poinformowania skarżącego, że stosowne czynności zostaną podjęte po zwrocie akt z WSA. Z argumentacji samego organu, jak też z faktycznego przebiegu zdarzeń, wynika, że PINB uznał, że przekazanie oryginału akt administracyjnych sądowi, zwalnia go z obowiązku terminowego załatwienia sprawy. Tymczasem jak to zasadnie podnosił DWINB w uzasadnieniu swojego postanowienia z dnia 25 lipca 2012 r., a trafnie i przekonywująco wyłożył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1075/12, "brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością". Podobne stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 listopada 2009r., sygn. akt II SAB/Ke 35/09, twierdząc, iż "bierne (...) oczekiwanie na załatwienie sprawy przez sąd administracyjny i zwrot akt może być oceniane tylko jako bezczynność organu". Po doręczeniu wzmiankowanego postanowienia DWINB z dnia 25 lipca 2012 r. PINB następnego dnia wszczyna już postępowanie administracyjne i jednocześnie wyznacza termin rozprawy administracyjnej.

Drugi okres należałoby zakreślić w przedziale od 13 września 2012 r. do dnia 7 października 2013 r., tj. od rozprawy administracyjnej do wpłynięcia skargi na bezczynność. W tym okresie organ nadzoru budowlanego zamiast podjąć, po stwierdzeniu nieważności decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę w części dotyczącej działki nr [...], niezbędne czynności przewidziane w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które pozwoliłyby rozstrzygnąć kwestie dalszego funkcjonowania kolektora sanitarnego na działce skarżącego, podjęły się próby negocjacji pomiędzy stronami sporu o charakterze cywilnoprawnym, i co jeszcze istotniejsze, od jego rozwiązania uzależniły rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Po przeszło rocznej bezczynności, gdyż trudno przecież utożsamiać postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie kolektora kanalizacji sanitarnej z postępowaniem wznowieniowym w sprawie pozwolenia na użytkowanie inwestycji, organ nadzoru budowlanego wydał decyzję umarzającą, ale uczynił to dopiero dzień po zapoznaniu się ze skargą na swoją bezczynność.

Poważne zastrzeżenia Sądu budzi także kwestia stosowania się przez PINB do wymogów art. 36 § 1 k.p.a. nakazujących w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. zawiadamiać o tym strony podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Z przedłożonych Sadowi kserokopii akt sprawy nie wynika aby chociaż raz dokonano zawiadomienia odpowiadającego regułom art. 36 § 1 k.p.a.

Stwierdzone zatem powyżej liczne zaniechania organu, naruszające w sposób oczywisty ogólne zasady postępowania administracyjnego, wyrażone zwłaszcza w normach art. 7, art. 8 i art. 12 k.p.a. oraz w przepisach art. 35 i art. 36 k.p.a., wyznaczających terminy załatwienia spraw, pozwalają w pełni na stwierdzenie, że zaistniała bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa.

Z przedstawionych wyżej względów, działając na podstawie art. 149 § 1 u.p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt II sentencji wyroku.

Na zakończenie pozostała do omówienia kwestia wymierzenia organowi grzywny.

Jak wskazuje na to przepis art. 149 § 2 u.p.p.s.a. w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 u.p.p.s.a., czyli do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

W skardze co prawda skarżący wnosił o zobowiązanie PINB do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, lecz takie żądanie oparte o przepis art. 38 k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych.

Zdaniem Sądu w zaistniałym stanie faktyczno-prawnym zasadnym stało się wymierzenie organowi z urzędu dodatkowej sankcji dyscyplinującej sprawność postępowania administracyjnego. Wymierzając PINB grzywnę w wysokości 1/3 górnego poziomu sankcji Sąd wziął po uwagę ciężar gatunkowy dostrzeżonego rażącego naruszenia prawa oraz konieczność zastosowania prewencyjnego, a zarazem i efektywnego, środka do walki z bezczynnością policji budowlanej, ale także niezadawalającą sytuację organizacyjną i finansową tego organu.

W zakresie zatem pkt III sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 u.p.p.s.a.

O kosztach postępowania Sąd, na podstawie art. 200 u.p.p.s.a., postanowił jak w pkt IV sentencji wyroku.