Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1292/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 49, 49a, 58
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., Nr [...], Wojewoda [...] ("Wojewoda") działając na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. dalej : "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku J. P. ( dalej jako "skarżący") o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2018 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz rozbudowę budynku gospodarczego wraz ze zmianą jego sposobu użytkowania na budynek usługowy przystosowany do zapewnienia całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku oraz niezbędną usługą techniczną, w tym instalacją wod-kan, gazową c.o., wentylacyjną, energetyczną oraz drogą wewnętrzną i parkingami na działce o nr ewid. [...], [...], [...] z obrębu [...], w jednostce ewidencyjnej [...] K. – J. – miasto, odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Jak wynika z akt postępowania administracyjnego, skarżący we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji wskazał, że przyczyną uchybienia tego terminu był brak wiedzy o toczącym się postępowaniu z powodu wysyłania korespondencji przez organ na nieaktualny adres. Stwierdził także, że jego aktualny adres zamieszkania był znany Staroście. O ww. decyzji skarżący dowiedział się w dniu 28 lutego 2018 r., gdy J. P. (żona skarżącego) dokonała wglądu w akta.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu, należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin ( art. 58 § 2 k.p.a.). Wojewoda podkreślił więc, że w odniesieniu do przywrócenia terminu konieczne jest spełnienie, łącznie, czterech przesłanek: wniesienie prośby o przywrócenie terminu, uprawdopodobnienie braku winy strony w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, złożenie wniosku w terminie 7 dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu oraz dopełnienie czynności, dla której określony był termin jednocześnie ze złożeniem wniosku, w tym wypadku wniesienie odwołania.

Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ odwoławczy wskazał, że kryterium braku winy, jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy dokonaniu czynności procesowej. O braku winy zainteresowanego podmiotu w dochowaniu terminu można mówić jedynie wtedy, gdy zainteresowany podmiot działał z najwyższą starannością, jednak dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przewidzenia przeszkody, od niego niezależnej. Przywrócenie terminu nie jest więc możliwe, jeśli strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa.

W wyniku analizy akt sprawy Wojewoda ustalił, że korespondencja w postępowaniu administracyjnym kierowana była na adres skarżącego, widniejący w ewidencji gruntów i budynków. Organ stwierdził, że obowiązek zgłoszenia aktualnego adresu w ww. ewidencji ciąży na wnioskodawcy, a skoro skarżący nie zgłosił organom tego faktu, zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało skierowane na wskazany tam adres. Fakt kierowania korespondencji do skarżącego w 2004 r. (dotyczącej pozwolenia na budowę na wniosek skarżącego) na aktualny adres organ odwoławczy uznał za nieistotny w sprawie.

Wojewoda wskazał, że w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 10 listopada 2017 r., skierowanym do skarżącego na adres z ewidencji, Starosta zawiadomił strony, że zgodnie z art. 49a k.p.a., organ w sprawie będzie dokonywał zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach w formie obwieszczeń w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w P. O wydaniu decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r. organ powiadomił więc strony za pomocą obwieszczenia.

Organ odwoławczy, oceniając wniosek skarżącego o przywrócenie terminu, stwierdził, że aby przywrócenie terminu było możliwe strona musi uprawdopodobnić, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jej winy, przy czym brak winy strony zachodzi tylko wtedy, gdy strona nie mogła przeszkody usunąć, nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku.

W ocenie Wojewody, skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a więc zasadna była odmowa przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r.

Skargę na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. złożył J. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący nie uprawdopodobnił braku winy w uchybieniu terminu,

2. art. 58 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do organów państwowych poprzez uznanie, że skarżący był prawidłowo zawiadamiany o toczącym się postępowaniu (poprzez wysyłanie korespondencji na błędny adres), mimo że organ znał jego prawidłowy adres z urzędu,

3. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że na skarżącym ciążył obowiązek zgłoszenia nieaktualnego adresu do ewidencji i jednocześnie niewskazanie żadnej podstawy prawnej ku temu,

4. art. 58 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organ powinien wysyłać zawiadomienie na adres z ewidencji gruntów i jednocześnie niewskazanie żadnej podstawy prawnej ku temu.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że dowiedział się o wydaniu decyzji przez Starostę P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający zezwolenia na budowę w dniu [...] lutego 2018 roku, gdy jego małżonka dokonała przeglądu akt sprawy. W dniu 7 marca 2018 r. roku, złożył wniosek o przywrócenie terminu wraz z odwołaniem od decyzji. Skarżący argumentował, że nie złożył odwołania od w/w decyzji w terminie bez swojej winy, gdyż nie miał wiedzy o toczącym się postępowaniu z powodu wysyłania korespondencji przez organ na nieaktualny adres ( W. ul. M.) pod którym nie mieszka on od 17 lat. Podkreślił także, że Starostwo P. miało wiedzę o jego aktualnym adresie, którym jest adres jego nieruchomości. Jako dowód, skarżący wskazał decyzję zatwierdzającą projekt budowlany nr [...] z dnia [...].03.2004 r.

Zdaniem skarżącego, należy uznać, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, które zakończyło się w wydaniem decyzji przez Starostę P. nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 roku zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej zezwolenia na budowę nie zostało mu skutecznie doręczone. Na poparcie przytoczonej argumentacji, skarżący przywołał orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także odniósł się do samej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu skarżący podtrzymał swoje stanowisko, zaprezentowane we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że spełnił wszystkie przesłanki, wynikające z art. 58 § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając skargę według powyższych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ kontrolowane postanowienie, nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., odmawiające skarżącemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty P. z dnia [...] stycznia 2018 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.

Z art. 42 § 1 k.p.a. wynika, że w toku postępowania osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy, ewentualnie lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (§ 2) lub w razie koniecznej potrzeby, jeśli doręczenie w któryś z ww. sposobów nie jest możliwe – pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (§ 3).

Podkreślić należy, że przepisy k.p.a. nie zawierają szczególnych norm regulujących zasady ustalania adresów stron. Adresy te ustala się na podstawie wszelkich informacji możliwych do uzyskania przez organ, a podstawą do tego mogą być też dane z ewidencji gruntów i budynków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 593/07, LEX nr 516 812).

W niniejszej sprawie organ skierował do skarżącego, na adres widniejący w ewidencji, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 10 listopada 2017 r. Przesyłka z ww. pismem została zwrócona do nadawcy z adnotacją: "Zwrot, nie podjęto w terminie". Organ, na podstawie art. 44 § 1 k.p.a., uznał ją za skutecznie doręczoną, a opierając się na wynikającej z niego tzw. fikcji prawnej uznał stronę za powiadomioną o treści tej przesyłki, łącznie z zawartym w zawiadomieniu pouczeniem, że "zgodnie z art. 49a k.p.a. organ w sprawie będzie dokonywał zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach w formie obwieszczeń w Biuletynie Informacji Publicznej Starostwa Powiatowego w P".

Zgodnie z treścią art. 49 § 1 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 49 § 2 k.p.a. dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej. Takim przepisem szczególnym, jest art. 49a k.p.a. stanowiący rozwinięcie powyższej regulacji.

Zgodnie z art. 49a k.p.a. (wprowadzonym ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, Dz.U. z 2017, poz. 935, która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r.), poza przypadkami, o których mowa w art. 49 k.p.a., organ może dokonywać zawiadomienia o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej w formie, o której mowa w art. 49 § 1 (publiczne obwieszczenie), jeżeli w postępowaniu bierze udział więcej niż dwadzieścia stron. Jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej, zawiadomienie jest w takim przypadku skuteczne wobec stron, które zostały na piśmie uprzedzone o zamiarze zawiadamiania ich w określony sposób. Do zawiadomienia stosuje się art. 49 § 2 k.p.a. (dotyczący uznania zawiadomienia za dokonane).

W sprawie brało udział 56 stron, w tym inwestor, stąd Starosta w odniesieniu do 55 stron (poza inwestorem) zastosował art. 49a k.p.a. i o wydaniu decyzji poinformował je przez publiczne obwieszczenie w dniu 23 stycznia 2018 r., co oznacza, że w dniu 6 lutego 2018 r. (po upływie czternastu dni) zawiadomienie zostało uznane za skutecznie dokonane. Termin do złożenia odwołania upływał w dniu

W ocenie Sądu Starosta prawidłowo zastosował art. 49a k.p.a. – w postępowaniu brało udział więcej niż 20 stron, strony postępowania (w tym skarżący), zostały powiadomione o zamiarze zawiadamiania ich w ten sposób, przepis szczególny nie przewidywał, dla skuteczności takiego zawiadomienia, spełnienia dodatkowych przesłanek, w obwieszczeniu podano datę jego opublikowania, a obwieszczenie należało uznać za skutecznie dokonane po upływie czternastu dni ( por. Wróbel A., Jaśkowska M., Wilbrandt-Gotowicz M., Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), LEX/el., 2018, Komentarz do art. 49a Kodeksu postępowania administracyjnego). W związku z powyższym, termin do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r. rozpoczął bieg w dniu 7 lutego 2018 r., a skończył w dniu 20 lutego 2018 r.

Zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni on, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2).

Skarżący o decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r. dowiedział się w dniu 28 lutego 2018 r., już po upływie terminu do wniesienia odwołania, co oznacza, że w tym dniu ustała przyczyna, a o której mowa w art. 58 § 1 k.p.a., a więc termin na złożenie wniosku o przywrócenie ww. terminu rozpoczął bieg w dniu 1 marca 2018 r., a zakończył w dniu 7 marca 2018 r.

Skarżący złożył wniosek w terminie, w dniu 7 marca 2018 r., razem z odwołaniem. Należy jednak zgodzić się z Wojewodą, że brak jest przesłanek uzasadniających przywrócenie przez organ terminu do wniesienia odwołania.

Należy podkreślić, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2369/16, LEX nr 2 581 507).

Wobec powyższego aktualizację adresu skarżącego, widniejącego w ewidencji, należało uznać za czynność, którą osoba należycie dbająca o swoje interesy, powinna podjąć jak najszybciej, zwłaszcza że z wniosku skarżącego wynika, że adres ten jest nieaktualny od siedemnastu lat. Skarżący nie uprawdopodobnił zatem braku winy w uchybieniu terminu.

Ponadto o skuteczności zawiadomienia skarżącego o kwestionowanej przez niego decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2018 r., przesądza zastosowany w niniejszym postępowaniu tryb zawiadamiania stron przewidziany w art. 49 k.p.a. i rozwinięty w art. 49a k.p.a. Przy zastosowaniu tego trybu, nie istniał po stronie Starosty obowiązek doręczania skarżącemu decyzji i Starosta skarżącemu decyzji nie doręczał. W decyzji Starosty ( k. 83 akt) zawarta jest w punkcie 2 adnotacja " pozostałe strony ( poza inwestorem) w drodze obwieszczenia na stornie internetowej Starostwa". Prawidłowość postępowania organu potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2018 r., sygn.. akt II OSK 1086/17 (CBOSA), w którym wskazano, że niedopuszczalne jest powoływanie się przez stronę postępowania na taką okoliczność, że pomimo publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, o tej decyzji nie wiedziała. Prowadziłoby to bowiem do podważenia sensu regulacji zawartej w art. 49 k.p.a. Z jednej strony, po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzje uznawane byłyby za ostateczne. Z drugiej strony każda ze stron postępowania mogłaby domagać się wznowienia postępowania twierdząc, że skoro faktycznie decyzji jej nie doręczono, to nie brała udziału w postępowaniu.

Ponadto w aktach postepowania odwoławczego, znajduje się pismo Starosty P. z dnia 20 marca 2018 r. skierowane do Wojewody, z którego wynika, że w dniu 27 lutego 2018 r. w godzinach popołudniowych Skarżący J. P. prowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem prowadzącym sprawę, z której jednoznacznie wynikało, że zna treść decyzji.

Z tych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd skargę oddalił.