Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 983/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-11-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 145 par. 1 a i c , art. 200, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 1, art. 11, art. 15, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 56, art. 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 2, par. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 12 listopada 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2014 roku sprawy ze skargi E. F. i K. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2014 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Prezydent miasta decyzja nr [...]z dnia [...] listopada 2012 r. na podstawie art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1, w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) po rozpatrzeniu wniosku z dnia 03.09.2007r. E. i K. F., o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego przewidzianego do realizacji na działce nr [...], arkusz [...], obręb N. w P. przy ul. D. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ czterokrotnie odmawiał ustalenia warunków zabudowy, ale decyzje te były kolejno uchylane przez SKO. Rozpoznając ponownie sprawę organ wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznaczono wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1, pkt. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 273m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588). Jest to minimalna odległość, jaką wyznacza się dla działki o szerokości frontu 91 m. Zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Wyznaczony w ten sposób obszar obejmuje zespół zabudowy, tworzący pewną urbanistyczną całość, który umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i ustalenie warunków i wymagań dla nowej zabudowy. Zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. W tak wyznaczonym obszarze znajdują się nieruchomości zabudowane położone przy ul. J. R., ul. B., ul. D., ul. S. Szczegółowy wykaz ujętych działek został pokazany w treści analizy w formie tabelarycznej.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe zgodnie z artykułem 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko w przypadku łącznego spełnienia pięciu warunków: 1. Co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W zakresie wymagań art. 61 ust. 1 pkt. 1 wykazano co następuje: - w zakresie funkcji - w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkalna jednorodzinna na wydzielonych działkach. W północnej części obszaru analizowanego na terenie oddzielonym pasem lasu, znajduje się enklawa zabudowy bliźniaczej osiedla R. P. Obok podstawowej funkcji mieszkalnej występuje także funkcja usługowa (handel) oraz zabudowa zagrodowa położona przy ul. D. na działce nr [...]. Projektowana zabudowa, polegająca na wprowadzeniu funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, w pasie terenu pomiędzy ul. B., a ul. D, nie kontynuuje funkcji istniejącej na tym obszarze. Organ podkreślił, że funkcja mieszkalna występuje na obszarze skupionym wokół ul. J. R, od której nie rozchodzą się inne drogi i nie ma przy nich dalszej zabudowy. Oznacza to, że nie każda nowa zabudowa, niezależnie od miejsca jej usytuowania w obszarze analizowanym, musi zostać uznana za zgodną z funkcją istniejącą tylko na małym fragmencie tego obszaru, mającej dodatkowo własne indywidualne uwarunkowania przestrzenne. Podkreślono się, że planowana zabudowa działki, dostępnej od ul. D. nie nawiązuje do funkcji występującej w jej otoczeniu - zieleni i zabudowy zagrodowej. Wskazano , że działka objęta wnioskiem nie posiada dostępu od ul. B., najbliższy budynek mieszkalny nie jest wykończony i oddany do użytkowania, a budynek na działce sąsiedniej obok funkcji mieszkalnej pełni rolę przede wszystkim budynku biurowo - magazynowego.

W zakresie obowiązującej linii nowej zabudowy - w obszarze analizowanym budynki mieszkalne oraz usługowe położone są we frontowych częściach działek, tworząc w miarę regularną linię zabudowy. Nowe budynki mieszkalne przy ul. J.R., lokalizowane są w równej odległości ok. 10 m od linii rozgraniczającej ulicy. Starsze obiekty są najczęściej bardziej odsunięte od frontu działki. W enklawie osiedla R. P. budynki usytuowane są w uporządkowany sposób w granicach frontowych działek, Ocena kontynuacji linii zabudowy wymaga również szerszego wyjaśnienia. Linia zabudowy jest jednym z elementów porządku przestrzennego. W przepisie art. 61 ust, 1 pkt. 1 regulującym wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa" linia ta wymieniona została jako jeden z parametrów kształtowanych i wyznaczanych przez istniejącą zabudowę sąsiednią. Sposób wyznaczania obowiązującej linii zabudowy uregulowany został przepisem § 4 ust. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z tymi przepisami obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami; jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Nie ulega wątpliwości, że w rozumieniu tego przepisu działka sąsiednia - to nie jakakolwiek działka znajdująca się w obszarze analizowanym, lecz taka, której zabudowa pozwala na ustalenie linii zabudowy niejako w przedłużeniu już istniejącej. Nie może więc w grę wchodzić linia zabudowy istniejącej po przeciwnej stronie ulicy. Mimo, iż generalnie w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia "działka sąsiednia", jednak nie oznacza to dozwolenia na pomijanie położonych najbliżej zamierzonej inwestycji działek sąsiednich, zwłaszcza, jeśli te zupełnym brakiem zabudowy i swym usytuowaniem wyznaczają charakter otaczającego obszaru. Najbliższa działka zabudowana, na którą powołuje się inwestor oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to nieruchomość położona przy ul. B., na której znajduje się budynek mieszkalno - biurowo - gospodarczy. Obiekt ten jest zwrócony elewacją frontową do ul. B., ponadto tylna ściana tego budynku nie może stanowić podstawy do wyznaczania obowiązującej linii zabudowy dla nowych obiektów. Stąd uznaje się, że wzdłuż ul. D. nie ma obecnie budynku umożliwiającego wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy dla projektowanej inwestycji. W zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki - w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności zabudowy wynosi 18,8%, mieszcząc się w przedziale od 2,5% do 42,5%. Z uwagi na duży rozmiar działki, planowany wskaźnik intensywności zabudowy (5,4%) jest dużo mniejszy niż średnia wielkość wynikająca z obszaru analizowanego. Tym samym uznać należy, że planowane przedsięwzięcie spełnia wymogi kontynuacji intensywności zabudowy.. W zakresie szerokości elewacji frontowej - w obszarze analizowanym średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 13,8m, osiągając maksymalną szerokość 25m na działce przy ul. J. R. Planowana inwestycja kontynuuje średnią szerokość elewacji frontowej budynków z obszaru analizowanego. W zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - Planowana inwestycja kontynuuje wysokość budynków z obszaru analizowanego tak samo jak w zakresie geometrii dachu, bo w obszarze analizowanym, występują zarówno dachy płaskie jak i dachy strome. Dalej podano, że zagospodarowanie terenu w obszarze analizowanym jest bardzo zróżnicowana, bo na północy jest fragment osiedla R. P., część obszaru analizowanego obejmuje zieleń, a wzdłuż ulicy J. R. i ul. B. jest funkcja mieszkalna. Przy ulicy D. zlokalizowany jest jeden budynek , który został wybudowany jako zagroda rolnicza. W konsekwencji organ uznał, że planowane przedsięwzięcie nie kontynuuje cech zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w otoczeniu. Mimo występowania w obszarze analizowanym cech zagospodarowania zbieżnych z zakładanymi przez inwestora nie można uznać, że planowana inwestycja cechy te kontynuuje. W zakresie wymagań art. 61 ust.1 pkt.2-5 podano, że teren, na którym planowana jest inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej- zgodnie z uzgodnieniem, istniejące lub projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli wnioskodawcy domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia warunków zabudowy. Odwołujący zarzucili, że ponowna decyzja jest piąta odmowną decyzją, w sytuacji gdy wcześniej SKO uchylało niekorzystne dla inwestorów rozstrzygnięcia, a takie postępowanie organu narusza zaufanie obywatela do władzy. Dalej odwołujący podał, że w obszarze analizowanym znajduje się kilkaset domów jednorodzinnych i teza, że ten jeden budynek zburzy ład urbanistyczny jest nie do obrony. W kwestii linii zabudowy podano ,że planowany budynek jest zlokalizowany przy dwóch ulicach: D. i ul. B. Kontynuacja linii zabudowy od ulicy D. była już wyjaśniania, a jeśli organ ma dalej wątpliwości to może skorzystać z §4 ust.3 rozporządzenia dopuszczający wyznaczenie innej linii zabudowy. Dalej wskazano, że nieprawdziwe jest twierdzenie organu, że z ulicy D. dostępny jest tylko jeden budynek. Dostęp ten mają budynek zlokalizowany na działce [...] oraz budynek na działce [...] mający faktyczny zjazd z ulicy D.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2014 r. na zasadzie art. 138 §1 pkt.1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji przedstawiono w ujęciu historycznym decyzje jakie wcześniej były wydawane, następnie przytoczono treść przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w tym art. 52 ust.2 pkt.1, art. 60 i 61 cyt. Ustawy oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy w konkluzji zaakceptował tezę, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa zbieżna z zakładaną przez inwestora to jednak nie kontynuuje ona tych cech.

Skargę do sądu na powyższą decyzję złożyli działający przez fachowego pełnomocnika wnioskodawcy. I zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

art. 6. ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez bezzasadne i z naruszeniem przysługującego stronie prawa własności uznanie, iż nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa tj. poprzez uznanie, że planowana budowa domu jednorodzinnego nie kontynuuje funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, jak również przez uznanie, iż brak jest zabudowy pozwalającej na określenie obowiązującej linii zabudowy.

art. 11 i art.15 i art. 107 § 3 Kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu zapadłego rozstrzygnięcia faktów, które stanowiły podstawę wydania zapadłego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia, i nie odniesienie się przez organ odwoławczy do konkretnych i mających istotne znaczenie w sprawie zarzutów odwołania. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji w całości do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi argumentowano, zarzut naruszenia art. art. 6. ust. 2 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) poprzez bezzasadne i z naruszeniem przysługującego stronie prawa własności uznanie, iż nie został spełniony warunek dobrego sąsiedztwa tj. poprzez uznanie, że planowana budowa domu jednorodzinnego nie kontynuuje funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym, jak również przez uznanie, iż brak jest zabudowy pozwalającej na określenie obowiązującej linii zabudowy.

W przedmiotowej sprawie organy bezzasadnie uznały, iż planowana inwestycja nie kontynuuje funkcji zabudowy w obszarze analizowanym.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej jak również zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczenia terenów na określone cele oraz ustalenia zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę ich działań. Ustawodawca nakazuje w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględniać prawo własności ( art. 1). Prawo własności może być ograniczone tzw. władztwem planistycznym - ale wszelkie przepisy ograniczające prawo własności nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ograniczenia prawa własności (wartości chronionej Konstytucją RP) mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Decyzja może ograniczać prawo własności, ale tylko wówczas, gdy u jej podstaw leży ustawa.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób bardzo wyraźny akcentuje konstytucyjne prawo własności. Daje temu wyraz art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu stwierdzając, iż w granicach określonych ustawą "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)"• Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest niewątpliwie art. 56 ustawy mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust. l). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Natomiast zgodnie z art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest przy łącznym spełnieniu przesłanek, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, a w ocenie autora skargi w przedmiotowej sprawie oczywistym jest, iż -wbrew stanowisku organu - wszystkie przesłanki zastały spełnione.

Skarżący wskazał , iż działka ma dostęp do drogi publicznej, istniejące (lub projektowane ) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych oraz w sprawie nie mają zastosowania przepisy odrębne. Zatem w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki o których mowa 61 ust. 1 pkt. 2-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Podstawą zaś wydania decyzji odmownej stanowiło ustalenie przez organ, iż brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Organ wskazał, iż projektowana zabudowa nie kontynuuje istniejącej funkcji jak również uznał, iż brak jest zabudowy pozwalającej na określenie obowiązującej linii zabudowy.

W ocenie strony skarżącej wbrew stanowisku organów administracji publicznej w obszarze analizowanym istnieją działki sąsiednie pozwalająca na stwierdzenie, iż planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy w analizowanym obszarze oraz pozwalająca na określenie obowiązującej linii zabudowy.

Dla rozpoznania niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie ma wykładnia pojęć "działka sąsiednia" oraz "dostępna z tej samej drogi publicznej", jako elementów składających się na pojęcie "dobrego sąsiedztwa".

Działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, w szerokim rozumieniu tego pojęcia z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, która jednakże nie może być pojmowana zbyt rozlegle i którą dla każdego przypadku określa się oddzielnie (por. Z Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2004, str. 493-495). Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze (znaczenie szerokie). W judykaturze oraz doktrynie utrwalony jest już pogląd, że pojęcie "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powinno być interpretowane funkcjonalnie i należy go odnosić do wszystkich nieruchomości znajdujących się na obszarze analizowanym, a nie tylko do nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora (tak: "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2005, str. 494-495; m. in. wyroki NSA z dnia 14 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 617/07, z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 657/06). Przyjmuje się zatem, że działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Oczywiście nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 roku, sygn. akt II OSK 646/06, Baza orzeczeń LEX nr 322329).

W przedmiotowej sprawie organ pomimo wskazania, że w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkalna jednorodzinna uznał, iż projektowana zabudowa nie kontynuuje istniejącej funkcji. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, iż w północnej części obszaru analizowanego na terenie oddzielonym pasem lasu, znajduje się enklawa zabudowy bliźniaczej osiedla R. P. Obok podstawowej funkcji mieszkalnej występuje także funkcja usługowa (handel),oraz zabudowa zagrodowa położona przy ul. D. na działce nr [...]. Projektowana zabudowa, polegająca na wprowadzeniu funkcji mieszkalnej jednorodzinnej, w pasie terenu pomiędzy ulicą B. a ulicą D., nie kontynuuje funkcji istniejącej na tym obszarze. Autor skargi podkreślił, , iż warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., sygn. akt II OSK 1104/07, Legalis i wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1909/08, Legalis).- W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.

Zatem stwierdzić należy, iż planowana zabudowa mieszkalna w żadnym wypadku nie jest sprzeczna z zabudową zagrodową, a przede wszystkim nie jest sprzeczna z zabudową mieszkalną występującej na działce bezpośrednio graniczącej z działką wnioskodawcy. Fakt prowadzenia na działce sąsiedniej również działalności gospodarczej (tj. wydzierżawienie terenu celem przechowywania rusztowań) nie zmienia faktu, iż na działce tej znajduje się także budynek mieszkalny, który pełni wyłącznie funkcję mieszkalną. Magazynowanie rusztowań odbywa się na terenie działki, a nie w budynkach się na niej znajdujących.

Ponadto nawet gdyby w części budynku magazynowano sprzęt, to nie zmienia to faktu, iż na działce sąsiedniej występuje zabudowa mieszkalna.

W przedmiotowej sprawie należy mieć również na uwadze, iż na działce [...] również bezpośrednio graniczącej z działką inwestora, zlokalizowana jest zabudowa jednorodzinna - jednakże organ nie wziął jej pod uwagę z uwagi na fakt, że obiekt ten nie jest wykończony i oddany do użytkowania.

W ocenie skarżącej organ niezasadnie nie uwzględnił powyższej zabudowy. W orzecznictwie wskazuje się, iż określenie wymagań dla nowej zabudowy następuje w odniesieniu i na podstawie cech i wskaźników istniejącej zabudowy sąsiedniej, a nie tej, która dopiero ma powstać lub która jest realizowana na działkach sąsiednich. Punktem odniesienia dla określenia wymagań wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla nowej zabudowy nie mogą być w ogóle działki niezabudowane niezależnie od tego czy w odniesieniu do nich wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy lub decyzje o pozwoleniu na budowę. Wymóg działki zabudowanej jest spełniony dopiero wówczas gdy na jej terenie znajduje się obiekt budowlany, a jego stan określić można jako tzw. stan surowy zamknięty.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06

LEX nr 320109 wskazał, iż na równi z działką sąsiednią zabudowaną, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy, należy traktować działkę, na której jest rozpoczęta budowa na podstawie ważnych decyzji lokalizacyjnych i pozwolenia na budowę. W podobnym duchu wypowiedział się także Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 wskazując, iż do pogodzenia z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 przywołanej ustawy jest przyjęcie poglądu, że co do zasady stan surowy zamknięty można uznać za spełniający wymóg zabudowy.

Stan budynku zlokalizowanego na działce [...] jest stanem co najmniej - surowy zamknięty - pozwalającym na określenia parametrów dla nowej zabudowy.

Ponadto skarżący wskazuje, iż na działce po drugiej stronie ulicy D. występuje zabudowa zagrodowa. W przedmiotowej sprawie należy mieć na uwadze, że zgodnie z § 3st. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich sytuowanie, pod pojęciem "zabudowy zagrodowej rozumieć należy w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". Natomiast "zabudowę jednorodzinną stanowi jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi lub gospodarczymi".

Porównując pojęcia zabudowy zagrodowej oraz zabudowy jednorodzinnej zauważyć należy, iż nie wykluczają się one, a wręcz przeciwnie korespondują wzajemnie ze sobą i uzupełniają się. W ocenie strony skarżącej istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy zagrodowej nie wyklucza podjęcia inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego gdyż obie kategorie zabudowy polegają na wybudowaniu budynku mieszkalnego wraz z dodatkowymi elementami w postaci np. budynków gospodarczych.

Organ przy wydawaniu decyzji odmownej nie wziął pod uwagę zabudowy mieszkalnej występującej przy ul. B., tj. zabudowy występującej w odległości koło 40 m. od granicy działki inwestora.

Nie można zgodzić się również z organem, iż przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy nie powinno brać się pod uwagę zabudowy występującej przy ul. J. R. jako zbyt oddalonej. Odległość terenu inwestycji od najbliższej działki zabudowanej przy ul. J. R. wynosi około 60 m. Zatem biorąc pod uwagę, iż odległość ta jest znacznie mniejsza niż front działki wynoszący 91 m, to nie można uznać, iż zabudowa mieszkalna przy ul. J. R. jest znacznie oddalona.

Odnosząc się do powyższego zauważyć również należy, że jako "urbanistyczną całość" należy, co do zasady, traktować cały teren w granicach obszaru analizowanego, a nie jego mniej lub bardziej wyraźnie wyodrębnione fragmenty ("enklawy"). Ustanowiony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, wstępny warunek ustalenia warunków zabudowy, w postaci istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań nowej zabudowy, wcale nie oznacza, że wymagania te wyznacza tylko zabudowa owej działki sąsiedniej. Przeciwnie, art. 61 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, czemu służy właśnie obowiązek wyznaczenia wokół działki, na podstawie przepisów Rozporządzenia, obszaru analizowanego. Wówczas wszystkie działki znajdujące się na tym obszarze należy uznać w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie, organ zaś przeprowadza analizę na całym obszarze analizowanym, a nie tylko na jego dowolnie wybranej części.

Taka wykładnia została zaaprobowana także przez Trybunał Konstytucyjny, który w przywołanym wyżej wyroku o sygnaturze K 17/08 stwierdził, że interpretacja przepisów Rozporządzenia w świetle art. 61 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 Rozporządzenia, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (tak też wyroki WSA: z 25.01.2005 r., II SA/Bk 677/04, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 54 oraz z 06.11.2006 r., IV SA/Wa 1190/06, CBOSA). Szeroko zakreślony zasięg wykładni "zasady dobrego sąsiedztwa" - nakazujący uznać za "działki sąsiednie" wszystkie działki wchodzące w zakres "obszaru analizowanego" - pozostaje, zdaniem TK, także w zgodzie z ratio legis art. 1 i 2 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego, ograniczenie się przez organ do bardzo wąskiego wycinka obszaru analizowanego pozbawione jest jakiegokolwiek uzasadnienia. Odwołanie się przez organ do indywidualnych uwarunkowań przestrzennych działki inwestora bezzasadnie doprowadziło do uznania, że tylko de facto wyłącznie działka inwestora miałaby być brana pod uwagę przy analizie urbanistycznej. Powyższe z uwagi na fakt, że działka ta nie jest zabudowana zawsze prowadziłoby do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Taka wykładnia zaprezentowana przez organ pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, które co wskazano już wyżej w sposób bardzo wyraźny akcentują konstytucyjne prawo własności. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 ustawy "każdy ma prawo (...) do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny (zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu osób trzecich (...)". Wyrazem takiej polityki ustawodawcy jest art. 56 ustawy mówiący o tym, iż "nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi". Przepis ten odpowiednio stosuje się do wszystkich decyzji o warunkach zabudowy ( art. 64 ust.1 ). Art. 60 i nast. ustawy określają przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy.

Autor skargi podkreślił, że

na działce [...], bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, występuje zabudowa mieszkaniowa,

na działce [...], bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, która ze względu na stan inwestycji winna być wzięta pod uwagę przy ustalaniu warunków zabudowy,

na działce po drugiej stronie ulicy D. występuje zabudowa zagrodowa nie wykluczająca zabudowy mieszkaniowej ,

przy ul. B. i ul. J. R. w niedalekiej odległości od terenu inwestycji występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, której organ nie wziął pod uwagę

Powyższe ustalenia stanu faktycznego pozwalają uznać , że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne w postaci budowy domu jednorodzinnego, wbrew stanowisku organu, kontynuuje istniejąca funkcję zabudowy.

Odnosząc się natomiast do kwestii linii zabudowy skarżący wskazał , iż w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki pozwalające na określenie obowiązującej linii zabudowy.

Stosownie bowiem do § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Jednocześnie przepisy dopuszczają inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy.

W przedmiotowej sprawie przede wszystkim należy mieć na uwadze, że na działce 5/6 bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestora zlokalizowany jest budynek którego odległość od ul. D. wynosi około 10 m. Podkreślić należy, iż działka [...] ma dostęp do tej samej drogi publicznej, co działka skarżących. Fakt obsługi komunikacyjnej przez ul. B. nie zmienia faktu, że działka ta ma dostęp do ul. D. Przez dostęp do drogi publicznej nie można rozumieć wyłącznie dostępu do drogi z której odbywa się obsługa komunikacyjna. Jeżeli działka leży pomiędzy dwiema drogami, to uznać należy, że działka ta ma dostęp do dwóch dróg publicznych, a nie tylko do tej przez którą odbywa się obsługa komunikacyjna. Inna interpretacja przeczyłaby istocie i celowi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponadto wskazano , iż na działce [...] zlokalizowana jest również brama wjazdowa z ul. D., co jednoznacznie wskazuje, że działka ta ma również dostęp do tej drogi.

Z powyższych względów organ mógł nawiązując do "linii zabudowy" budynku znajdującego się na działce [...] określić obowiązującą linię zabudowy dla działki inwestora, jako kontynuację tej występującej na działce sąsiedniej. Takie wyznaczenie linii zabudowy, o co wnioskował inwestor, pozwoliłoby zachować ład przestrzenny w zakresie odległości budynków od ul. D.

Ponadto gdyby nie podzielić powyższego argumentu o dostępności działki [...] do drogi publicznej ul. D., to organ odstępując od zasad ogólnych miał prawo na mocy ustalić linię zabudowy nawiązując do linii zabudowy występującej w obszarze analizowanym.

Skarżący dowołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 lipca 2013 r. (sygn. akt II SA/G1 215/13), gdzie wyrażono stanowisko, zgodnie z którym "Jakkolwiek treść art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy odnosi się do "co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej", to jednak to odniesienie stanowi minimum, jakie musi być spełnione w celu ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa. Z powołanego przepisu nie wynika natomiast, aby dla wykazania spełnienia tych warunków należało ograniczyć się wyłącznie do działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. Gdyby tak miało być, wówczas obszar analizowany byłby ograniczony wyłącznie do tych działek, a to z kolei pozostawałoby w sprzeczności z przepisami powołanego rozporządzenia, które zostało wydane w wykonaniu delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy i w granicach tej delegacji. Skoro zatem obszar analizowany obejmuje działki dostępne z innej drogi publicznej, to należało przyjąć do analizy również zagospodarowanie tych działek względnie uzasadnić w tej analizie, a co za tym idzie również w uzasadnieniu decyzji, przyczyny ich pominięcia (art. 107 § 3 Kpa.)

W niniejszej sprawie rozważyć należy również kwestię czy ul. B. od ul. J. R. do ul. D. faktycznie stanowi drogę publiczną. Z uwagi na fakt, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera definicji drogi publicznej w tym zakresie odwołać należy się do ustawy o drogach publicznych.

Drogą publiczną w rozumieniu art. 2a ustawy o drogach publicznych jest bowiem budowla określona w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, której nadano jedną z kategorii wskazanych w art. 2 ust. 1 w zw. z art. 1 ustawy o drogach publicznych. Skoro bowiem w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych zdefiniowane zostało pojęcie "drogi" jako budowli wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, to użyte w art. 2a ustawy o drogach publicznych pojęcie "drogi" musi być rozumiane zgodnie ze wskazaną definicją.

Zatem w ocenie skarżącego, samo wydzielenie działki pod drogę, czy też zaliczenie drogi do dróg publicznych w drodze uchwały jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza, iż jest ona drogą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

W przedmiotowej sprawie ul. B. stanowi faktycznie nieutwardzoną, wąską drogę, która nie spełnia warunków do zaliczenia jej do drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Wobec powyższego uznać należy, iż zabudowa przy ul. B. dostępna jest z tej samej drogi publicznej, co teren inwestora, ponieważ ulica ta łączy się z ul. D.

Tym samym uznać należy, iż na podstawie istniejącej zabudowy istnieje możliwość wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy.

Wobec powyższego skoro w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja kontynuuje funkcję zabudowy oraz istnienie możliwość wyznaczenia linii zabudowy, to odmowę ustalenia warunków zabudowy uznać należy za sprzeczną z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odmawiając ustalenia warunków zabudowy dopuścił się tym samym naruszenia art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Skarżący podkreślił , że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniowa, co oznacza, iż organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzje, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że organ ma prawo do oceny projektowanej inwestycji z normami ogólnymi, np. chroniącymi ład przestrzenny czy walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) i ocena ta mogłaby stanowić podstawę do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Organ, wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expressis verbis jakieś ograniczenie.

Uzasadniając naruszenie przepisów postępowania skarżący wskazał, że postępowanie administracyjne, w tym postępowanie odwoławcze winno przebiegać zgodnie z zasadami wynikającymi z Kpa. Kluczową zaś zasadą w procedurze administracyjnej jest dwuinstancyjność postępowania. Precyzyjnie zasada dwuinstancyjności została zinterpretowana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2012 r. (sygn. akt II OSK 2720/11), gdzie wskazano, że "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 Kpa, czyli dokonać merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji". - (LEX nr 1145626).

W świetle przywołanego orzeczenia skarżący wskazał ,że Samorządowe Kolegium Odwoławcze sporządziło szerokie uzasadnienie, to jednakże trudno uznać, aby decyzja organu odwoławczego stanowiła faktycznie rozpoznanie sprawy. Organ w uzasadnieniu poza przytoczeniem treści przepisów prawa ograniczył się do stwierdzenia, iż Kolegium przychyla się do ustaleń poczynionych przez organ I instancji. Organ w żadnym stopniu nie odniósł się do zarzutów odwołania czym dopuścił się naruszenia art. 8,9, 11, 15 i 107 § 3 Kpa

Do skargi dołączono wydruki z google map obrazujące stan zainwestowania terenu ulicy D. i ulicy B.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją argumentacje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U z 2012 r. poz.270 j.t , zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontrolę zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl zaś przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i orzeka o ich uchyleniu w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, mocą której działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ utrzymał w mocy decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku jednorodzinnego w zabudowie wolnostojącej na działce o numerze geodezyjnym [...] położonej w P. przy ulicy D. W pierwszej kolejności Sąd uznaje za trafny zarzut skarżącego naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 11, art.15 i art.107 §3 kpa a także nieprawidłowe zastosowanie przepisu art. 138 §1 pkt.1 kpa. Naruszenie tego przepisu polega na tym ,że organ odwoławczy bez ustosunkowania się do bardzo precyzyjnych zarzutów zawartych w odwołaniu utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w sytuacji gdy końcowe rozstrzygnięcie pozostaje w sprzeczności z poczynionymi ustaleniami stanu faktycznego. Przypomnieć należy, że organ pierwszej instancji proceduje w sprawie od chwili wpłynięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy tj. od 3 września 2007 r. SKO pięciokrotnie uchylało decyzje odmowne. Sąd dostrzega, że w aktach administracyjnych na k.16 znajduje się pismo Miejskiej Pracowni Urbanistycznej kierowane do Wydziału Urbanistyki i Architektury z dnia 9.10.2007 r. informujące, że przystąpiono do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru M.-R.-U. w P .W projekcie tego planu działka znajduje się na terenie wyłączonym z zabudowy w obszarze cennym przyrodniczo. Do chwili obecnej jednak planu nie uchwalono. Wszystkie jednak decyzje organu pierwszej instancji niejako wbrew zaleceniom zawartych w uzasadnieniach organu odwoławczego były dla wnioskodawcy niepomyślne. Odwołując się od decyzji z dnia z [...].11.2012 odwołujący starający się do 7 lat o wydanie decyzji wskazał, precyzyjnie w jakiej części odmowa pozostaje w sprzeczności z poczynionymi ustaleniami stanu faktycznego. W szczególności podał, że w zakresie funkcji w obszarze analizowanym występuje funkcja mieszkalna jednorodzinna, w bezpośrednim sąsiedztwie z działką inwestora są dwie działki także zabudowane budynkiem mieszkalnym , a dostęp do ulicy D. ma zarówno działka o numerze [...]jak i działka [...]. Tymczasem organ odwoławczy nie ustosunkował się do twierdzeń odwołującego i błędnie zastosował art. 138 §1 pkt.1 kpa

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęło się, że trafny jest zarzut naruszenia procedury przez organ odwoławczy w sytuacji pominięcia twierdzeń strony zawartych w odwołaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 28 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Ke 56/130) wskazał, że "Brak prawidłowego odniesienia się przez organ do zarzutów zawartych w odwołaniu i istotnych okoliczności, spornych w sprawie, stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego aktu, - (LEX nr 1311189). Uczestnik postępowania musi wiedzieć, że jego twierdzenie było brane pod uwagę lecz z takich czy innych powodów nie zostało uwzględnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 8 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Po 868/12) wyraził pogląd, że "Prawidłowo zredagowane, pod względem merytorycznym i prawnym, uzasadnienie decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania, wyrażonej w art. 11 Kpa, a realizowanej na podstawie art. 107 § 3 Kpa. Mocą przywołanej zasady organ jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji winno być elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia, nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy lub nie przedstawi w sposób wyczerpujący wykładni stosowanych przepisów prawa",, - (LEX nr 1287030).

Przechodząc do analizy zarzutów skargi , a dotyczących zarzutów naruszenia prawa materialnego w tym art. 6 ust. 2, art. 61 ust.1 pkt.1 i art. 56 w zw. z art. 64 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) sąd uznaje powyższe zarzuty za wypełni uzasadnione i znajdujące odzwierciedlenie w zebranym przez organ pierwszej instancji materiale dowodowym .Podstawowymi dowodami w sprawie jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust.1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sporządzona przez uprawnione osoby zarówno w formie tekstowej jak i formie graficznej. Nie ma żadnych zastrzeżeń co prawidłowości tak sporządzonych dokumentów. Natomiast już wynik analizy stanowiący załącznik nr 2 do decyzji odmownej nie pozostaje w zgodzie ze zgromadzonymi dowodami poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że planowania inwestycja nie kontynuuje funkcji istniejącej na obszarze oraz , że nie można wyznaczyć linii zabudowy. W obszarze analizowanym organ zidentyfikował kilkadziesiąt domów mieszkalnych jednorodzinnych więc twierdzenie, że pobudowanie wnioskowanego domu jednorodzinnego naruszy ład urbanistyczny jest absolutnie niezrozumiałe. Sąd orzekający podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu w sprawie IV SA/Po 264/14 z dnia 17.04.2014 r., że wystarczającym jest, aby w analizowanym obszarze znajdował się przynajmniej jeden obiekt pozwalający na stwierdzenie , że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego , którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust1.pkt.1 u.p.s.p. .Dokładnie taki sam pogląd wyrażono w wyroku WSA w Łodzi sygn akt II SA/Łd 255/14 podając, że gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania , warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Dostępne w bazie LEX.

Wobec powyższego, mając na uwadze, iż analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru ( § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) oraz iż z analizy tej bezsprzecznie wynika, iż w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej to uznać należy iż decyzja odmowna nie znajduje na gruncie poczynionych ustaleń stanu faktycznego oraz obowiązujących przepisów prawa uzasadnienia. W tym zakresie uzasadnienie skargi jest w pełni trafne i jest zaakceptowane przez sąd orzekający.

Nieprawidłowa jest konkluzja organu pierwszej instancji o niemożliwości określenia obowiązującej linii zabudowy. W przepisie § 4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wskazuje się, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). Przez działki sąsiednie rozumieć należy zaś także te, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, a zatem wszystkie działki znajdujące się w wyznaczonym, na podstawie przepisów wykonawczych do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obszarze analizowanym. Należy też zaznaczyć, że regulacja § 4 rozporządzenia nie pozostawia organom dowolności w ustalaniu linii zabudowy. Przepis ten został tak skonstruowany, że każdy kolejny jego ustęp stanowi następny etap ustalania linii zabudowy, w sytuacji gdy stan opisany w ustępie poprzednim nie znajduje zastosowania w danej sprawie. Dlatego pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia linii zabudowy jest wyznaczenie jej według ust. 1, czyli jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2), jeżeli natomiast linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3). Ponadto rozporządzenie stanowi, iż dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia (ust. 4). W przedmiotowej sprawie – co wymaga podkreślenia dwie działki bezpośrednio sąsiadujące z działką inwestora, mające z nią granicę są zainwestowane zabudową mieszkalną. Na działce [...] jest budynek mieszkalny, wprawdzie jeszcze nie zamieszkały, ale nie ma żadnych ustaleń, które mogłyby uzasadnić nie wzięcie tego budynku pod uwagę dla uzasadnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Podobnie działka [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Okoliczność, że obsługa komunikacyjna do tych budynków faktycznie odbywa się z ulicy B. nie stanowi żadnej przeszkody w sytuacji gdy w istocie nieruchomość usytuowana jest pomiędzy dwoma ulicami i ma dostęp zarówno z jednej jak i drugiej ulicy. Z powyższych względów organ mógł nawiązując do linii zabudowy budynku znajdującego się na działce [...] określić linię zabudowy dla działki inwestora. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że linia zabudowy w rozumieniu § 1 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy. Samo wykreślenie linii zabudowy nie odpowiada jeszcze na pytanie o szczegółowe rozmieszczenie budynków w obrębie obszaru ograniczonego od drogi przez linię zabudowy. Pogląd ten trzeba podzielić, uznając, że tylko plan, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności. Z tych względów to do inwestora należy określenie we wniosku lokalizacji inwestycji na jego nieruchomości. Wydanie, zatem decyzji o warunkach zabudowy winno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza linii zabudowy wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę.

Reasumując sąd uznaje za trafne argumenty prawne zawarte w skardze, i wskazuje, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co znaczy, że właściwy organ w tym także organ drugiej instancji zobowiązany jest wydać decyzje pozytywną jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne pozostaje w zgodzie z wymogami konkretnych omówionych wyżej przepisów prawa.

Ponownie rozpoznając odwołanie SKO dokona oceny poprawności przeprowadzonej analizy urbanistyczno architektonicznej odniesienie się do zarzutów odwołania i swoją decyzję w sposób przekonywający uzasadni.

Reasumując sąd uznał, że skarga mając usprawiedliwione podstawy zasługuje na uzasadnienie i w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt.1 lit.a i lit.c ustawy z 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylil zaskarżoną decyzje.

O Kosztach sąd orzekł na zasadzie art. 200 , a o wykonalności na zasadzie art. 152 cyt. Ustawy.