Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 252/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 147 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Miasta Szczecin z dnia 7 listopada 2005 r. nr XLV/872/05 w przedmiocie utworzenia i nadania statutu Muzeum Techniki i Komunikacji – Zajezdnia Sztuki w Szczecinie I. stwierdza nieważność § 5 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałej części oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Rada Miasta Szczecin w dniu 7 listopada 2005 r., działając na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2005, Nr 131, poz. 1091 ze zm. dalej przywoływana jako: "u.p.d.k.") oraz art. 5 i 6 ustawy o muzeach podjęła uchwałę nr XLV/872/05 w sprawie utworzenia i nadania Statutu Muzeum Techniki i Komunikacji Zajezdnia Sztuki w Szczecinie.

Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego w dniu 7 marca 2006 r. i weszła w życie z upływem 14 dni od dnia ogłoszenia.

Następnie dokonywano zmian powyższego aktu prawa miejscowego na mocy: uchwały nr LIII/992/06 Rady Miasta Szczecin z dnia 27.03.2006 r., uchwały nr XLVI/1172/10 Rady Miasta Szczecin z dnia 26.04.2010 r., uchwały nr XI/244/11 Rady Miasta Szczecin z dnia 12.09.2011 r. oraz uchwały nr XX/578/12 Rady Miasta Szczecin z dnia 25.06.2012 r. Ostatecznie uchwałą Rady Miasta Szczecin z dnia 18 marca 2013 r. przyjęto tekst jednolity uchwały (Dz. Urz. Woj. Zach, z 2013 r., poz. 1672).

2. Na powyższą uchwałę skargę wywiódł Prokurator, zaskarżając na podstawie art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 t.j. z dnia 2017.07.13 ze zm.; - dalej p.p.s.a.) ją w całości.

Uchwale powyższej zarzucił wydanie z istotnym naruszeniem prawa polegającym na obrazie:

1). art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o muzeach (Dz.U. 2017 r., poz. 972) poprzez niedopełnienie upoważniania ustawowego i brak wskazania zakresu gromadzonych w Muzeum zbiorów i zbyt ogólnikowe określenie ich rodzaju,

2). art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. i art. 6 ust. 2 pkt. 4 ustawy o muzeach poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i brak określenia w Statucie sposobu powołania dyrektora,

3). art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1, art. 13 ust. 2 u.p.d.k., poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i uregulowanie w § 15 Statutu sposobu likwidacji Muzeum,

4). art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. poprzez niedopełnienie upoważnienia ustawowego i ujęcie w treści § 5 w sposób niewystarczający postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez muzeum działalności innej niż kulturalna, a w szczególności nie określenia jasno jej powiązania z celem działania instytucji kultury,

5). art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 137 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w § 10 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k.,

Podnosząc powyższe zarzuty, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł, że wskazany akt w zakresie treści powołanych w petitum skargi postanowień Statutu jest niezgodny z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z normami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, na podstawie której został wydany.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Stosownie do treści art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy.

Podstawę materialnoprawną zakwestionowanej uchwały stanowił przepisy art. 13 ust. 1 u.p.d.k. i art. 6 ust 1 ustawy o muzeach.

Przepis art. 13 ust. 2 u.p.d.k. wskazuje zaś, że statut zawiera:

1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury;

2) zakres działalności;

3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania;

4) określenie źródeł finansowania;

5) zasady dokonywania zmian statutowych;

6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić.

Przepis art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach wskazuje zaś, że statut muzeum zawiera w szczególności:

1. nazwę, teren działania i siedzibę muzeum

2. zakres działania

3. rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów

4. organ zarządzający i nadzorujący oraz organy doradcze i sposób ich powoływania

5. źródła finansowania działalności muzeum

6. zasady dokonywania zmian w statucie

7. zasady prowadzenia działalności, o której mowa w art. 9, jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić.

Prokurator wskazał, że Rada Miasta S. uchwalając analizowany akt prawa miejscowego nie wypełniła delegacji ustawowej i nie uregulowała w Statucie wszystkich koniecznych elementów zawartych w art. 13 ust. 2 u.p.d.k. i art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o muzeach.

W ocenie Skarżącego Rada Miasta nie określiła wyczerpująco w rozdziale III Statutu sposobu powołania dyrektora, ograniczając się w tym zakresie jedynie do wskazania w § 7 ust. 4 Statutu, że dyrektora powołuje i odwołuje Prezydent Miasta S. na zasadach i w trybie przewidzianym w obowiązujących przepisach. Tymczasem z regulacji art. 13 ust. 2 pkt 3 u.p.d.k. i art. 6 ust. 2 pkt 4 ustawy o muzeach wynika, iż statut powinien zawierać organy zarządcze i doradcze oraz sposób ich powoływania.

Ponadto w statucie nie wskazano również zakresu gromadzonych zbiorów oraz zbyt ogólnie określono ich zakres, czym naruszono art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o muzeach. W § 4 ust. 2 pkt 1 i 2 wskazano jedynie, że do zakresu statutowej działalności Muzeum należy gromadzenie zabytków i materiałów dokumentacyjnych związanych z komunikacją miejską, gospodarką komunalną i inżynierią miejską oraz gromadzenie i upowszechnianie innych zabytków techniki związanych z historią miasta i regionu. Takiego zapisu, w ocenie Skarżącego nie sposób uznać za wypełniający dyspozycję art. 6 ust. 2 pkt 3 ustawy o muzeach, albowiem wskazano w nim jedynie rodzaj, a nie zakres gromadzonych zbiorów i uczyniono to bardzo ogólnikowo.

Miejscowy prawodawca nie wypełnił również delegacji ustawowej z przepisu pkt 6 art. 13 ust. 2 u.p.d.k., zgodnie z którym statut zawiera postanowienia dotyczące działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzi. Tymczasem, uchwałodawca w § 5 ograniczył się do wskazania, że Muzeum może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie działalności handlowej, usługowej i gastronomicznej, a także wynajmu i dzierżawy własnych składników majątkowych, zgodnie z obowiązującymi przepisami i wskazania, że środki uzyskane z takiej działalności mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację działalności statutowej. W opinii Skarżącego takie uregulowanie nie wypełnia kompetencji wynikających z art. 13 ust. 2 pkt 6 u.p.d.k. i art. 6 ust. 2 pkt 7 ustawy o muzeach, albowiem nie zawiera kompleksowego i precyzyjnego określenia zasad prowadzenia przez instytucję kultury działalności innej niż kulturalna. Prokurator podkreślił, że w orzecznictwie wskazuje się, że działalność inna niż kulturowa nie powinna być wymieniona szczegółowo, ale sformułowanie w treści statutu powinno nie pozostawiać wątpliwości, że zakres tej działalności nie będzie całkowicie odbiegał od celu, dla którego instytucja ta została powołana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 marca 2017 r., II OSK 2864/16). Kwestionowana regulacja nie określa zaś jasno jej powiązania z celem działania instytucji i nie określa precyzyjnie zasad jej prowadzenia.

Uchwałodawca w § 11 Statutu przekroczył natomiast ustawowe upoważnienie poprzez uregulowanie materii nieprzewidzianej w art. 13 ust. 2 u.p.d.k. i art. 6 ust. 2 ustawy o muzeach, to jest sposobu likwidacji Muzeum.

Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań wykraczających poza ustawową delegację wynikającą z art. 13 ust. 2 u.p.d.k., więc uchwałodawca poprzez uregulowanie ww. kwestii dopuścił się istotnego naruszenia prawa materialnego, a to art. 7 i 94 Konstytucji RP, art 40 ust. 1 u.s.g. oraz art. 13 ust. 2 u.p.d.k.. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest bowiem zasadami wyrażonymi w tych przepisach, w tym konstytucyjną zasadą praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa.

Wskazać także należy, że prawodawca naruszył obowiązujące "Zasady techniki prawodawczej", albowiem w § 10 Statutu powtórzył treść art. 13 ust. 3 u.p.d.k.

Wadą naruszenia art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz § 137 i 143 ZTP dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 13 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie, i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych, albo regulują te same kwestie w sposób odmienny, bądź też ustanawiają przepisy nie mające charakteru normatywnego. Podkreślenia wymaga, że sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa - powinny być traktowane jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego. Jednym z kanonów tworzenia prawa jest reguła wynikająca z § 134 pkt 1 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Nie istnieją istotne racje przemawiające za uznaniem potrzeby powielenia w statucie zapisu ustawowego. Każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń (por: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2008 r., II SA/GI 565/08, Lex nr 483135).

Prokurator również podkreślił, że należałoby wystrzegać się dokonywania w akcie prawa miejscowego nawet dosłownych powtórzeń, gdyż nawet przytoczenie aktualnego brzmienia danej regulacji normatywnej, w przypadku jej późniejszej zmiany może stać się źródłem istotnych wątpliwości interpretacyjnych co do tego, w jakim brzmieniu (przytoczonym czy następnie zmienionym) obowiązuje ona na gruncie danego aktu prawa miejscowego.

3. W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

4. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. u. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej przywoływana jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Stosownie do art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że akty prawa miejscowego są źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

5. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy.

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, czy z nowszych orzeczeń wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 lutego 2019, sygn. akt III SA/Kr 1321/2018, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 6/2019).

Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (por: M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, w: ST 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK997/12).

Podsumowując tę część wywodu wskazać należy, iż za podstawę stwierdzenia nieważności uchwały JST uznać można tylko istotne naruszenie prawa, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały. Jednocześnie wskazać można, że jedną z form takiego istotnego naruszenia przepisów prawa jest wydanie aktu prawa miejscowego z przekroczeniem delegacji ustawowej.

Akty prawa miejscowego będące źródłem powszechnie obowiązującego prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), mogą być stanowione wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie, które określa też zasady i tryb wydawania tych aktów (art. 94 Konstytucji RP). Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Uchwalając akt prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi działać na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (art. 94 Konstytucji).

Istnieją jednak, co wymaga uwypuklenia, różnice w budowie delegacji do wydawania rozporządzeń i aktów normatywnych wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie bowiem z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzeń i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Natomiast przywoływany już art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania tych aktów określa ustawa. Z treści cytowanych wyżej artykułów jednoznacznie wynika, iż zakres swobody lokalnego prawodawcy jest szerszy niż przy rozporządzeniu. Konstytucja nie wymaga, by były to akty "szczegółowego" upoważnienia, a jedynie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (tak B. Dolnicki, komentarz do art. 40 u.s.g., w: B. Dolnicki (red.), M. Augustyniak, R. Cybulska, J. Glumińska-Pawlic, J. Jagoda, R. Marchaj, C. Martysz, A. Matan, T. Moll, A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX 2018). Jak wskazuje natomiast D. Dąbek, różnice w budowie delegacji do wydawania rozporządzeń i aktów prawa miejscowego przewidujące większą swobodę lokalnego prawodawcy niż organów wydających rozporządzenia, przemawiałyby raczej za prymatem prawa lokalnego (por. D. Dąbek, Kontrola legalności aktów prawa administracyjnego w: Funkcjonowanie administracji publicznej, red. S. Nitecki, Bielsko-Biała 1999, s. 120).

6. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (rada gminy, rada powiatu lub sejmik województwa) nadaje muzeum statut w formie uchwały. Jak podnosi P. Antoniak status prawny tej uchwały budzi kontrowersje w judykaturze (por. P. Antoniak, komentarz do art. 6 ustawy o muzeach, LEX 2012). Zgodnie z przeważającym poglądem, który Sąd orzekający w sprawie podziela, uchwała ta ma charakter aktu prawa miejscowego. Jak bowiem wskazał NSA w wyroku z dnia 20 marca 2009 r. (sygn. akt II OSK 1526/08, LEX nr 533194): "1. U.s.g. jednoznacznie określa katalog gminnych aktów prawa miejscowego, stanowiąc, że gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie: wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych, organizacji urzędów i instytucji gminnych, zasad zarządu mieniem gminy, zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wynika stąd, iż ta ustawa ustrojowa wskazuje (wiąże się z jej oczywistym, niebudzącym żadnych wątpliwości brzmieniem), które uchwały rady gminy, normujące organizację gminnych jednostek organizacyjnych, mają rangę prawa miejscowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ustawa szczególna wyłącza możliwość stosowania tej regulacji w odniesieniu do jakiejkolwiek instytucji gminnej. 2. Uchwała rady gminy regulująca organizację takiej jednostki w drodze nadania jej statutu i określenia jego treści ma normatywny charakter jako akt prawa miejscowego, podlegający publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Adresatami norm ujętych w statucie gminnej jednostki kultury nie są wyłącznie podmioty wewnętrzne, usytuowane w ramach powołanej do życia struktury administracji publicznej, lecz również określona społeczność lokalna, co czyni z tego aktu akt o charakterze prawa miejscowego a nie akt wewnętrzny" (zob. też wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1264/07, LEX nr 507862). Powyższe uwagi znajdują również zastosowanie w odniesieniu do uchwał rady powiatu o nadaniu statutu muzeum jako instytucji kultury oraz analogicznych uchwał samorządu województwa. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 u.s.p. akty prawa miejscowego stanowione są przez radę powiatu w szczególności w sprawach szczególnego trybu zarządzania mieniem powiatu oraz zasad i trybu korzystania z powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zgodnie natomiast z art. 18 pkt 1 lit. b i c u.s.w. do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy stanowienie aktów prawa miejscowego, w szczególności zasad gospodarowania mieniem wojewódzkim oraz zasad i trybu korzystania z wojewódzkich obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

7. Obligatoryjne (ale niekoniecznie jedyne) elementy statutu muzeum będącego instytucją kultury określa art. 6 ust. 2 u.o.m., będący przepisem szczególnym względem art. 13 ust. 2 u.o.dz.k., stąd zastosowanie znajduje reguła, zgodnie z którą lex specialis derogat legi generali. Należy bowiem w tym miejscu podkreślić, że zgodnie z treścią art. 4 u.o.m. w sprawach nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy u.o.dz.k., co powoduje, że z wyjątkiem sytuacji, w której dana kwestia jest regulowana przepisami u.o.m., do muzeów będą miały zastosowanie wprost przepisy u.o.dz.k.

Powyższe prowadzi do wniosku, że skoro regulacja dotycząca statutu objęta jest dyspozycją normy zawartej w art. 6 ust. 2 u.o.m., to jest to wystarczająca (choć nie wyczerpująca, na co wskazuje zwrot "w szczególności) podstawa do wskazania zakresu regulacji statutowej. W przeciwieństwie jednak do art. 13 u.p.dz.k. przepis ten nie zawiera katalogu zamkniętego zagadnień, które mają być uregulowane w treści statutu.

Statut muzeum określać winien w szczególności:

1) nazwę, teren działania i siedzibę muzeum;

2) zakres działania muzeum;

3) rodzaj i zakres gromadzonych zbiorów;

4) organy zarządzające i nadzorujące oraz sposób ich powoływania;

5) sposób uzyskiwania środków finansowych ;

6) zasady dokonywania zmian w statucie;

7) zasady prowadzenia dodatkowej działalności gospodarczej celem finansowania realizacji zadań statutowych, jeżeli muzeum zamierza taką działalność prowadzić.

8. Odnosząc się w kolejności do zarzutów Skarżącego wskazać trzeba, że za niezasadny należy uznać zarzut dotyczący niedopełnienia przez organ upoważnienia ustawowego i brak wskazania zakresu gromadzonych w Muzeum zbiorów i zbyt ogólnikowe określenie ich rodzaju, bowiem zostało to uregulowane §4 ust. 2 pkt 1 Statutu muzeum.

9. Następnie należy wskazać, iż z zarzutem Prokuratora dotyczącym niedopełnienia upoważnienia ustawowego i brakiem określenia w statucie sposobu powołania organów zarządzających i doradczych nie można się zgodzić. Podkreślić trzeba, że wymóg powyższy został spełniony w treści § 7 ust. 3 i 4 statutu w stosunku do organów zarządczych, zaś w stosunku do organów doradczych, w ogóle spełniony być nie musiał, gdyż w art. 6 u.o.m. ustawodawca zdecydował, iż regulować należy organy zarządzające i nadzorujące oraz sposób ich powoływania, tym niemniej w § 9 statutu uregulowano kwestie organów doradczych.

Jednocześnie Sąd stoi na stanowisku, że norma ustrojowa kompetencyjna zawarta w treści art. 6 ust. 2 pkt 4 u.o.m. nie stoi na przeszkodzie w uregulowaniu kwestii trybu powołania dyrektora instytucji poprzez odesłanie w statucie do odpowiednich przepisów ustawy (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 1216/15)

10. Następnie odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego przekroczenia upoważnienia ustawowego przez Organ i uregulowanie w § 15 Statutu sposobu likwidacji muzeum Sąd podkreśla, co uczynił powyżej, że zakres regulacji statutu wynikający z art. 6 u.o.m. ma charakter otwarty, zatem i ta kwestia mogła zostać swobodnie przez prawodawcę lokalnego uregulowana.

11. W odniesieniu do zarzutu Strony skarżącej dotyczącego ujęcia w treści § 5 Statutu w sposób niewystarczający postanowień przewidujących możliwość prowadzenia przez muzeum działalności innej niż kulturalna należy podzielić stanowisko Prokuratora.

W ocenie Sądu bowiem wskazanie w powyższej jednostce redakcyjnej, że "muzeum może prowadzić działalność gospodarczą w zakresie działalności (...), zgodnie z obowiązującymi przepisami. Środki uzyskane z działalności gospodarczej mogą być przeznaczone wyłącznie na realizację działalności statutowej", w istocie nie wyczerpuje woli ustawodawcy zawartej w treści art. 6 ust. 2 pkt 7 u.o.m. w kontekście "zasad". W treści regulacji §5 Statutu, poza stwierdzeniem, że działalność może być prowadzona, brak jest określenia jakichkolwiek zasad dotyczących jej prowadzenia.

12. W odniesieniu do zarzutu Strony skarżącej dotyczącego naruszenia art. 7, art. 94 Konstytucji RP w zw. z §137 w zw. z §147 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez powtórzenie w §8 ust. 4 Statutu treści art. 13 ust. 3 u.p.d.k., Sąd podziela argumentację Organu i wskazuje, że powtórzenie to ma również walor informacyjny. W przypadku u.p.d.k. przepis dotyczący regulaminu organizacyjnego wskazuje na odrębny akt, stąd też informacja zawarta w statucie, że istnieje odrębny, "szczegółowy" akt, który jest przyjmowany w specjalny sposób (opinia organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców) wobec czego przedmiotowe uregulowanie ma za zadanie poinformować obywateli, którzy są odbiorcami aktów normatywnych.

13. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd znalazłszy podstawy do uwzględnienia zarzutów Prokuratora w części, orzekł na podstawie art. 147 p.p.s.a..