Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 256/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: § 26
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: § 4 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2019 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania A. K. (dalej jako strona lub skarżąca), działając na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015r., poz. 1659), art. 17 pkt. 1, 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...].11.2018 r. znak [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w K. w rejonie ulicy [...] działka nr [...] dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

A. K. złożyła 2 sierpnia 2018 r. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego na działce nr [...] w K., rejonie ul. [...]. (k. 4).

Zawiadomieniem z 6 sierpnia 2018 r. poinformowano stronę o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W sprawie została przeprowadzona analiza dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. nr [...]. Dokonano jej pod kątem spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 poz. 1945, dalej u.p.z.p.).

W celu dokonania oceny stanu zainwestowania nieruchomości sąsiednich wyznaczono obszar analizowany, przedstawiony na załączniku graficznym do w/w analizy. Obszar analizowany wyznaczony został zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podano, że szerokość frontu działki nr [...], położonej w K. w rejonie ulicy [...] wynosi ok 58,0 m. W takiej sytuacji - stosownie do wymogów zawartych w § 3 ust. 1 cytowanego Rozporządzenia - granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż 174,0 m wokół działki, na której projektowana jest wnioskowana inwestycja. Długość promienia przyjętego do wyznaczenia obszaru analizowanego wynosi zatem 175,0 m. Na tym obszarze przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach dokonanej inwentaryzacji sporządzono dokumentację fotograficzną obszaru otaczającego teren ww. działki.

Dokonując oceny możliwości spełnienia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wskazano, że omawiana nieruchomość położona jest w terenie głównie o funkcji mieszkaniowej. Na terenie objętym granicami przeprowadzenia analizy zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa i gospodarczo-garażowa, zabudowa usługowa jako uzupełniająca, a także tereny łąk i pól uprawnych oraz teren gospodarstwa rolnego. Gabaryty i formy istniejących budynków są zróżnicowane. Na analizowanym obszarze budynki mieszkalne oraz budynki gospodarczo-garażowe zlokalizowane są w odległościach od granic zgodnych z przepisami, a także w zbliżeniu do granic i w granicach sąsiednich nieruchomości. Linia zabudowy na analizowanym terenie jest zróżnicowana i zawiera się w przedziale od 3 m (dz. [...]) do ok. 13,0 m (dz. nr [...]) od granicy działki z drogą publiczną. Na analizowanym obszarze występują budynki mieszkalne o maksymalnie dwóch kondygnacjach nadziemnych. W. zabudowy na analizowanym terenie zawiera się w przedziale od 6,5 do ok. 10 m. Na analizowanym obszarze wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki zawiera się w przedziale od 0 do 34%. Biorąc pod uwagę lokalizację działki, na której Inwestor zamierza zrealizować inwestycję, stwierdzono, że nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy, która byłaby kontynuacją istniejącej linii zabudowy, zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i aktów wykonawczych niniejszej ustawy. Chaotyczny rozwój zabudowy w głębi pola z pewnością będzie negatywnie wpływał na ład przestrzenny tej okolicy. Zabudowę należy lokalizować jako uzupełnienie istniejącej tkanki mieszkaniowej uporządkowanej istniejącą linią zabudowy. Zgodnie z u.p.z.p. polityka przestrzenna w gminie powinna prowadzić do uzyskania stanu ładu przestrzennego, poprzez który ustawodawca rozumie "takie ukształtowanie powierzchni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Ponadto dostęp do działki ma się odbywać przez drogę wewnętrzną o szerokości 7,5 m (działka nr [...]). Biorąc pod uwagę konsekwencje wydania decyzji, którymi będzie zabudowa kolejnych pól istnieje duże prawdopodobieństwo wystąpienia w przyszłości konfliktów spowodowanych wąskim dojazdem do nieruchomości. Teren inwestycji nie znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej. Ponadto na wnioskowanej działce należy zabezpieczyć teren pod drogę - jako przedłużenie ulicy [...].

W analizie wskazano, że działka nr [...] nie posiada bezpośredniego dostępu do drogi publicznej.

Odnosząc się do możliwości podłączenia projektowanej zabudowy do sieci uzbrojenia technicznego podano, że droga publiczna (ul. B. ) na wskazanym odcinku posiada infrastrukturę techniczną (sieć wodociągowa i elektroenergetyczna) wystarczającą dla zrealizowanego przedsięwzięcia.

Co do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne wskazano, że działka nr [...] posiada grunty orne klasy V.

Nie stwierdzono naruszenia przepisów odrębnych.

Reasumując, wskazano, że w przedmiotowej sprawie nie są spełnione wymogi art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W związku z brakiem spełnienia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określono zasad zagospodarowania i zabudowy terenu inwestycji.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Burmistrz K. odmówił ustalenia warunków zabudowy na inwestycji skarżącej.

W uzasadnieniu Burmistrz wskazał, że po dokonaniu analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizie stanu faktycznego, stwierdzić należało, że planowana inwestycja zlokalizowana miałaby być w terenie o funkcji mieszkaniowej, gdzie zabudowa skoncentrowana jest wzdłuż dróg publicznych. Zabudowa na analizowanym obszarze występuje wzdłuż ulicy [...] i ul. [...] w pierwszej linii zabudowy. Inwestor wnioskuje o budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w głębi terenu, w środku pola. Zdaniem organu nie ma możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji zgodnie z obowiązującymi przepisami. W decyzji o warunkach zabudowy ustala się obowiązującą linię zabudowy, która dokładnie wskazuje miejsce usytuowania budynku (wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II S.A./Po 966/15 z dnia 22 grudnia 2015 r.). Ze względu na to, że Inwestor wnioskuje o budynek mieszkalny w głębi terenu, organ uznał, że nie ma możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy - jako kontynuacji istniejącej w sposób, który pozwoli na realizację planowanej inwestycji zgodnie z wnioskiem. Burmistrz wskazał, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polityka przestrzenna w gminie powinna prowadzić do uzyskania stanu ładu przestrzennego, poprzez który ustawodawca rozumie "takie ukształtowanie powierzchni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Chaotyczny rozwój zabudowy w głębi pola z pewnością będzie negatywnie wpływał na ład przestrzenny tej okolicy. Zabudowę należy realizować bowiem jako uzupełnienie istniejącej tkanki mieszkaniowej uporządkowaną linią zabudowy.

Zdaniem organu skomunikowanie obszarów stanowiących na dzień dzisiejszy tereny rolne w sposób, który nie będzie generował konfliktów w przyszłości, nie jest możliwe.

Mając to na uwadze organ odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Pismem z dnia 17 grudnia 2018 r. A. K. wniosła odwołanie od ww. decyzji Burmistrza, zaskarżając ją w całości, wnosząc o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie: art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowani*a przestrzennego. Podała, że inwestycja ma znajdować się na działce, która posiada pośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] przez działkę nr [...], stanowiącą drogę wewnętrzną, co oznacza, że nowy budynek nie będzie i nie musi przylegać do drogi publicznej. Jej zdaniem organ bezzasadnie nie rozważył, zgodnie z § 4 ust. 4 Rozporządzenia innego wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy a także niezasadnie powołał się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania ładu przestrzennego. Nadto bez uzasadnienia prawnego organ stwierdził, że na wnioskowanej działce należy zabezpieczyć teren pod drogę jako przedłużenie ulicy [...] w skrzyżowaniu z ulicą W. . Może to bowiem nastąpić tylko w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji lokalizacyjnej, które nie zostały sporządzone.

Opisaną we wstępie decyzją SKO w K. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza.

W swoich rozważaniach Kolegium wywiodło, że zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Brak spełnienia choćby jednego z w/w warunków uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy.

Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3, uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem.

Jednym z warunków wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy jest istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, które jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Analiza urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy wskazuje w " pkt 3 Możliwość podłączenia projektowanej zabudowy do sieci uzbrojenia technicznego: Droga publiczna (ul. B. ) na wskazanym odcinku posiada infrastrukturę techniczną (sieć wodociągowa i elektroenergetyczna) wystarczającą dla zrealizowanego przedsięwzięcia". Kolegium zauważyło, iż we wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia 01.08.2018 r. inwestor wskazał, w pkt. 4 ust. 1 o treści "zaopatrzenia w wodę (sieć wodociągowa, studnia inne: "ok. 1m3/doba" podkreślając jednocześnie słowa "sieć wodociągowa". Do wniosku inwestor nie załączył żadnych dokumentów od właściwego zarządcy sieci o możliwości wykonania uzbrojenia terenu (dostarczenie wody).

Organ I instancji pismem z dnia 06.08.2018 r. znak [...] zwrócił się do [...] Sp. z o.o. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w K. o opinię czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W odpowiedzi z dnia 09.08.2018 r. [...] sp. z o.o. odpowiedziała, iż "istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla zamierzenia budowlanego polegającego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce nr [...] ark. m. [...] położonej w miejscowości K. w rejonie ul. [...]. Zakład Wodociągów i Kanalizacji informuje, że podłączenie do infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej będzie możliwe tylko po rozbudowie sieci wodociągowej przez inwestora w/w inwestycji."

Wobec tego w ocenie Kolegium warunek możliwości podłączenia projektowanej zabudowy do sieci uzbrojenia technicznego nie był spełniony, czego nie dostrzegł organ I instancji. Celem przepisu art. 61 ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług.

Na dzień wydawania przez organ I instancji decyzji w aktach sprawy brak było jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego możliwości zaopatrzenia w wodę planowanej inwestycji. Poza tym należy mieć na uwadze, iż obowiązek dostarczenia takich dokumentów spoczywa na inwestorze, a nie na organie I instancji. Wobec powyższego w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nastąpił brak spełnienia warunku zapewnienia możliwości korzystania z sieci wodociągowej tj. brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 3 ustawy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Już tylko z tego powodu w ocenie Kolegium należało odmówić inwestorowi ustalenia warunków zabudowy. Wobec powyższego zarzuty odwołania pozostają bez wpływu na wynik sprawy.

W skardze do WSA pani A. K. zaskarżyła decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza K. z [...] listopada 2018 r wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy. Zarzuciła naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego zastosowanie, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. oraz § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uniemożliwienie wnioskodawcy przedstawienie alternatywnie: promesy przyłączenia sieci wodociągowej albo potwierdzenia możliwości wykonania na działce indywidualnego ujęcia wody jako warunku wystarczającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy, art. 106 § 5 k.p.a. przez nie zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający [...] sp. z o.o. Zakład Wodociągów i Kanlizacji w K. w drodze postanowienia, na które przysługuje inwestorowi zażalenie, art. 53 ust. 4 i 5 u.p.z.p. poprzez uzgodnienie wniosku inwestora z załączoną mapą zasadniczą, zamiast uzgodnienia projektu decyzji z załącznikami. W skardze skarżąca podniosła, że z analizy urbanistycznej sporządzonej przez organ I instancji wynika, że istnieje możliwość podłączenia projektowanej zabudowy do sieci uzbrojenia terenu, ponieważ publiczna ulica [...] posiada sieć wodociągową wystarczającą dla realizacji przedsięwzięcia. O tym, że [...] Sp. z o. o. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w dniu 9 sierpnia 2018 —udzielając organowi I instancji odpowiedzi na pismo z dnia 6 sierpnia 2018 roku, uznał, że istniejąca w ulicy [...] sieć wodociągowa jest niewystarczająca dla planowanej zabudowy bez podania przyczyny lub z jakiego powodu, a podłączenie do infrastruktury wodociągowej będzie możliwe tylko po jej rozbudowie przez inwestora, wnioskodawca dowiedział się dopiero z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Odmowa uzgodnienia przesłanki zawartej w art. 61 ust.1 pkt 3 powinna być dokonana w drodze postanowienia na które przysługuje inwestorowi zażalenie. Niewydanie postanowienia pozbawiło inwestora czynnego udziału w tym stadium postępowania. Organ nie rozważył czy w razie braku możliwości przyłączenia do istniejącej sieci istnieje możliwość zapewnienia korzystania z indywidualnego ujęcia wody. Nie wezwał wnioskodawcy o wylegitymowanie się stosownymi promesami, czym naruszył przepisy gwarantujące czynny udział inwestora w każdym etapie postępowania.

Inwestor przed złożeniem wniosku o wydanie warunków zabudowy dowiadywał się w Zakładzie Wodociągów i Kanalizacji w K., czy będzie możliwość podłączenia projektowanej zabudowy do sieci wodociągowej. Uzyskał ustną informację, że taka możliwość istnieje, albowiem droga publiczna (ulica B. ) na wskazanym odcinku posiada sieć wodociągową i kanalizacyjną wystarczającą dla realizacji przedsięwzięcia.

Skarżąca podała, że ulica [...] na wskazanym odcinku jest uzbrojona w dwie sieci wodociągowe o średnicach 225 i 350. Na przestrzeni ostatnich kilku lat na działkach zlokalizowanych przy ulicy [...] i sąsiadujących z nieruchomością inwestora, zostało wybudowanych kilka budynków mieszkalnych wolnostojących oraz dziesięć budynków w zabudowie szeregowej z pośrednim dostępem do ulicy [...]. Żadna z wyżej wymienionych inwestycji zrealizowanych na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy nie miała problemu z podłączeniem się do jednej z dwóch sieci wodociągowych. [...] Sp. z o. o. Zakład Wodociągów i Kanalizacji w piśmie z dnia 9 sierpnia 2018 roku informując organ I instancji nie podał z jakiego powodu uzbrojenie terenu w dwie sieci wodociągowe o łącznym przekroju 575 jest niewystarczające dla przedsięwzięcia polegającego na wybudowaniu jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na działce z pośrednim dostępem do ulicy [...]. Ponadto, organ uzgadniający nie wskazał, czy rozbudowa sieci wodociągowej przez inwestora polegałaby na wybudowaniu jeszcze trzeciej sieci Wodociągowej.

Skarżąca podała, e wnosi o uchylenie przez Sąd decyzji Burmistrza K. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy oraz decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję I instancji i wydanie decyzji reformatoryjnej, czyli ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Zdaniem skarżącej teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wbrew stanowisku organów administracji, wszystkie warunki do jej wydania zgodnie z wnioskiem spełnia.

W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podkreślając, że skoro nie został spełniony warunek przyłącza to wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w myśl art. 61 ust. 1 u.p.z.p. nie było możliwe. Bezzasadne było również odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi albowiem pozostają one bez wpływu na wynik sprawy. Bez spełnienia warunków przyłącza nie jest zasadne rozpatrywanie zarzutów związanych z uzgodnieniami innych organów czy też badania zasady dobrego sąsiedztwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, Sąd stwierdził, iż przy ich wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na jej wynik (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.).

Materialnoprawną podstawę zapadłych rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2018.1945, dalej powoływana jako u.p.z.p.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003.1588, dalej powoływanego jako Rozporządzenie). Regulują one zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie objętego ustaleniami m.p.z.p. (zob. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organów obu instancji nie zostały spełnione warunki wymienione w pkt 1 i 3 powyżej. Ze stanowiska Burmistrza wynika, że odmawiając ustalenia warunków zabudowy skupił się na kwestii położenia działki skarżącej "wewnątrz pola, z dala od drogi publicznej" i braku możliwości ustalenia obowiązującej linii zabudowy. SKO zaś rozpatrując odwołanie skupiło się na kwestii niewystarczającego uzbrojenia terenu dla zamierzenia budowlanego. Kolegium wskazało, że na dzień wydawania decyzji przez organ I instancji brak było w aktach jakiegokolwiek dokumentu potwierdzającego możliwość zaopatrzenia w wodę planowanej inwestycji. Obowiązek dostarczenia takich dokumentów spoczywa na inwestorze, a nie na organie I instancji.

W ocenie Sądu za przedwczesne uznać należało stanowisko Kolegium o niespełnieniu przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. W myśl tego przepisu jednym z warunków wydania decyzji jest, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego, przy czym, zgodnie z art. 61 ust. 5 u.p.z.p., warunek ten uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem. Zgodnie z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. pojęcie "uzbrojenia terenu" definiowane jest przez odesłanie do przepisu art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w świetle którego uzbrojenie terenu oznacza m.in. urządzenia wodociągowe oraz kanalizacyjne. Przy ustalaniu, jakie uzbrojenie jest "wystarczające" dla wnioskowanego przedsięwzięcia, należy mieć na uwadze m.in. przepis § 26 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie t.j. Dz.U. 2019.1065; dalej: "rozporządzenie",), zgodnie z którym w razie braku warunków przyłączenia sieci wodociągowej i kanalizacyjnej działka budowlana może być wykorzystana pod zabudowę budynkami przeznaczonymi na pobyt ludzi, pod warunkiem zapewnienia możliwości korzystania z indywidualnego ujęcia wody, a także zastosowania zbiornika bezodpływowego lub przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5 m3 na dobę. Jeżeli ilość ścieków jest większa od 5 m3, to ich gromadzenie lub oczyszczanie wymaga pozytywnej opinii właściwego terenowo inspektora ochrony środowiska.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r. organ zwrócił się do [...] sp. z o.o. w K. o opinię czy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego zaplanowanego przez skarżącą. Na powyższe udzielono odpowiedzi negatywnej, podając, że podłączenie do infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej będzie możliwe tylko po rozbudowie sieci wodociągowej i kanalizacyjnej przez inwestora (k. 19 akt I instancji). Stanowisko SKO przedstawione w decyzji sprowadzało się do tego, że skoro [...] wyraził negatywną opinię w przedmiocie uzbrojenia terenu a skarżaca we wniosku wskazała podłączenie do sieci wodociagowej to nie został spełniony warunek po którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

Jak wskazuje się w orzecznictwie celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Obowiązek ten spoczywa na inwestorze (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. II OSK 1200/16, CBOSA) .

W związku z tym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem (skarżącą), a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Skoro zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wystarczające byłoby posiadanie przez skarżącą zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. W związku z powyższym organ I instancji, zamiast we własnym zakresie dokonywać sprawdzenia u konkretnego dostawcy mediów, czy uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, winien wezwać Wnioskodawcę o udokumentowanie tego faktu, w szczególności o wylegitymowanie się stosownymi promesami. W realiach niniejszej sprawy, w świetle cytowanego wyżej § 26 ust. 3 rozporządzenia, należało w szczególności oczekiwać od Wnioskodawcy przedstawienia alternatywnie: promesy przyłączenia do sieci wodociągowej (i odpowiednio: sieci kanalizacyjnej), albo potwierdzenia możliwości wykonania na działce indywidualnego ujęcia wody (studni).

Z tych względów stwierdzenie przez organ braku wystarczającego uzbrojenia dla planowanej inwestycji przed wezwaniem Wnioskodawcy do wykazania, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 3 lub ust. 5 u.p.z.p., posiadania albo możliwości wykonania takiego uzbrojenia, było działaniem co najmniej przedwczesnym. W przypadku braku wymaganych dokumentów organ ma obowiązek wezwać inwestora do uzupełnienia braków, a nie dokonywania ustaleń.

Wprawdzie skarżąca w skardze podała, że jej wniosek spełnił wymogi do wydania decyzji o warunkach zabudowy, co wskazywać by mogło na brak możliwości przedstawienia wymaganych promes - niezbędne jest jednak umożliwienie jej ich złożenia w określonym terminie. Zwracała również uwagę na to, że uzyskała w [...] ustne zapewnienie przyłączenia do sieci. W przypadku uznania, że nie ma możliwości przyłączenia - wybierając opcję wykonania na działce indywidualnego ujęcia wody inwestorka winna przedstawić dokumenty wskazujące na istnienie takiej możliwości ( dostęp do wystarczającej ilości wody pitnej na działce, inwestycja w postaci indywidualnego ujęcia wody).

W kontekście powyższego dodać trzeba, że nie miała racji skarżąca twierdząc, że doszło do naruszenia art. 106 § 5 k.p.a. przez "niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający [...] sp. z o.o. w K. w drodze postanowienia, na które przysługuje inwestorowi zażalenie". Przede wszystkim spółka [...], nie jest organem uzgadniającym, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. i w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. wobec czego nie zajmuje stanowiska w drodze postanowienia, na które służyłoby zażalenie. To na inwestorze spoczywa obowiązek wykazania możliwości zawarcia umowy, lub możliwości wykonania indywidualnego ujęcia wody (studni) jeżeli na działce znajduje się woda zdatna do picia.

Reasumując, w świetle powyższych rozważań niezbędnym będzie uzupełnienie postępowania i umożliwienie inwestorce zwrócenia się o odpowiednie promesy i tym samym zweryfikowanie ustnych ustaleń, o których wspominała w skardze z oficjalnym stanowiskiem spółki. Na obecnym etapie stanowisko SKO uznać należało za przedwczesne. Choć co do zasady zgodne z zasadami ekonomiki i szybkości postępowania jest stanowisko SKO, że brak spełnienia jednej z przesłanek z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wystarczy do wydania decyzji odmownej bez potrzeby analizowania pozostałych. W niniejszej sprawie niezasadne, na tym etapie było ustalenie, że przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. nie została spełniona. Skarżąca bowiem nie została wezwana do uzupełnienia wniosku, zajęcia stanowiska i przedłożenia stosownych promes. Decyzja SKO koncentrowała się w zasadzie wyłącznie na tej jednej kwestii, w związku z czym odnieść się należy w dalszej kolejności do rozstrzygnięcia Burmistrza, który podstawy decyzji odmownej upatrywał w naruszeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W ocenie Sądu w okolicznościach sprawy należało również uchylić decyzję organu I instancji. W ocenie Burmistrza planowana przez skarżąca inwestycja położona w głębi działki nie będzie uzupełniać istniejącej tkanki mieszkaniowej uporządkowanej linią zabudowy i naruszać ład przestrzenny.

Słusznie skarżąca w odwołaniu podnosiła, że dla odmowy ustalenia warunków zabudowy nie jest wystarczające powołanie się na ogólnie sformułowaną konieczność zachowania "ładu przestrzennego", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż klauzula ta, sama w sobie, nie może stanowić materialnoprawnej podstawy decyzji administracyjnej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, art. 1 Nb 5). W świetle powyższego organ I instancji co najmniej przedwcześnie uznał, że w sprawie brak jest możliwości określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy ze względu brak kontynuacji linii zabudowy i związaną z tym niemożność jej wyznaczenia dla planowanej inwestycji. Tym bardziej, że zasada kontynuacji ("przedłużenia") linii zabudowy, wyrażona w § 4 ust. 1 Rozporządzenia nie ma charakteru bezwzględnego. Dość wskazać na § 4 ust. 4 Rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sąd w składzie obecnym podziela pogląd o konieczności przyjmowania takiego rozumienia § 4 ust. 4, zgodnie z którym na podstawie tego przepisu należy ustalić linię zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1 Rozporządzenia, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie wymogi z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (zob. wyrok WSA w Krakowie z 12.12.2011 r., II SA/Kr 1050/11, CBOSA).

W niniejszej sprawie w istocie nie mamy do czynienia z problemem wyznaczenia na działce drugiej linii zabudowy (bo o tym można by ewentualnie mówić jedynie wówczas, gdyby na danej działce była już wyznaczona "pierwsza" linia zabudowy), lecz z zagadnieniem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla działki odsuniętej od drogi publicznej (tu: działki nr [...]), tj. znajdującej się "na tyłach" innej działki przylegającej do tej drogi (tu: działek o numerach [...], [...], [...], [...], [...] od str. ul W. , oraz działek o nr [...], [...], [...], [...] od str. ul. [...]) ), czyli możności zabudowy "w głąb" terenu (patrząc od drogi publicznej). W tym zakresie Sąd w pełni podziela (i odpowiednio odnosi do okoliczności niniejszej sprawy) pogląd wyrażony w literaturze, uznający za niedopuszczalną praktykę organów administracji, zgodnie z którą ustalanie linii zabudowy dla nowej zabudowy po licu budynku już istniejącego od strony drogi publicznej faktycznie prowadzi do niemożności uwzględnienia wniosku inwestora przedstawiającego nowe zamierzenie budowlane jako realizację obiektu w głębi terenu, na tyłach obiektu wybudowanego wcześniej (tu: na tyłach innych ww. działek). Wzgląd na konstytucyjną zasadę ochrony własności oraz deklarowaną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wolność zagospodarowania terenu (w tym jego zabudowy) nakazuje przyjąć, że aby nie dozwolić na ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, którą wnioskodawca zamierza zrealizować w głębi działki (terenu), konieczne jest wywiedzenie, iż sprzeciwiają się temu normy prawa publicznego chroniące określone dobra ze względu na interes publiczny lub też doszłoby do naruszenia chronionego prawem interesu osób trzecich (por. A. Plucińska- Filipowicz, Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Komentarz, LEX/eI. 2011, uw. do § 4)

W ocenie Sądu wskazane wyżej naruszenia przepisów art. 61 u.p.z.p. — a w szczególności przyjęcie założenia o potrzebie, a zarazem niemożności w tej sprawie, wyznaczenia "drugiej linii zabudowy" - przełożyły się na wadliwość sporządzonej w sprawie "Analizy urbanistycznej" (jej części tekstowej - k.91-94 akt adm. I inst.). Została ona bezpodstawnie ograniczona do lakonicznego opisu analizowanego terenu (pkt 1 "Analizy") - zawierającego w dodatku błędne stwierdzenie, iż " nie ma możliwości ustalenia linii zabudowy, która byłaby kontynuacją istniejącej linii zabudowy zgodnie z przepisami u.p.z.p. - a w pozostałym zakresie, tj. co do parametrów takich, jak: linia zabudowy (pkt b), wielkość powierzchni zabudowy (pkt f), szerokość elewacji frontowej (pkt c), wysokość górnej krawędzi elewacji (pkt d) oraz geometria dachu (pkt e), została skwitowana adnotacjami: "brak ustaleń" (k. 91).

Nie zostało również wyjaśnione w jaki sposób ustalono szerokość frontu działki wynosząca 58m - z której strony go liczono, czy od drogi wewnętrznej, czy na całej długości działki czy tylko w punktach wskazanych na mapie dołączonej do wniosku. Skarżąca teren inwestycji oznaczyła literami ABCD na części działki, tymczasem nie można określać terenu inwestycji, który nie pokrywa się z granicami działki ewidencyjnej. Nadto, choć nie było to sporne, w aktach nie ma dokumentów wskazujących, że działka [...] ma charakter drogi wewnętrznej.

Powyższe uchybienia wynikają z wadliwości niepełnej analizy urbanistycznej, na której swoje rozstrzygnięcia oparły organy obu instancji. Powyższe obligowało wiec Sąd do uchylenia obu decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni uwagi, oceny i wytyczne zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności w przypadku wykazania przez skarżącą spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.w. w zakresie uzbrojenia terenu w granicach prawidłowo wytyczonego obszaru analizowanego przeprowadzi rzetelną i szczegółową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. Następnie, stosownie do wyników tych czynności, podejmie stosowne rozstrzygnięcie należycie je uzasadniając zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. na które składał się uiszczony przez skarżącą wpis w wysokości [...] zł.