Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3076/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono akt nadzoru
Powołane przepisy: article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 935
law: Ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant spec. Karolina Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] września 2017 r., znak: [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] sierpnia 2017 r. w sprawie wezwania Rady Miejskiej w P. w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, ze zm.) do usunięcia naruszenia interesu prawnego, w związku z uchwalą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi C.

Wojewody podniósł, że na mocy art. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), z dniem 1 czerwca 2017 r. zmieniony został art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1875), określanej dalej jako u.s.g. W wyniku tej zmiany organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego pozbawiony został kompetencji do rozpatrywania wezwań do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, naruszonych uchwałą organu.

Dlatego też Wojewoda [...] uznał, iż Rada Miejska w P. nie miała podstawy prawnej do podjęcia, w dniu [...] sierpnia 2017 r., uchwały Nr [...].

Wojewoda wywodził, że pierwszeństwo stosowania ustawy nowej - w razie wątpliwości, czy stosować ustawę dawną, czy nową - podkreślone zostało także w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 338/06, LEX nr 321287. Sąd ten stwierdził, że pierwszeństwo to związane jest z regułą kolizyjną, zwaną regułą porządku czasowego, zawartą w paremii lex posterior derogat legi priori, w przypadku gdy lex posterior nie jest hierarchicznie niższa niż lex prior. Ustawa nowa jest wyrazem woli ustawodawcy, która została powzięta i wyrażona później niż wola ustawodawcy, której wyrazem był wcześniejszy akt normatywny.

Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 8 listopada 2006 r. sygn. akt K 30/06, ustawodawca ma dużą swobodę przy wyborze zasad regulujących sytuacje międzyczasowe. Swoboda ta nie jest nieograniczona. Po stronie ustawodawcy istnieje bowiem obowiązek szanowania proceduralnych aspektów zasady demokratycznego państwa prawnego, a w szczególności zasad rzetelnej legislacji. Zasady te - stanowiące przejaw ogólnej zasady ochrony zaufania do państwa i prawa - wyrażają się m.in. obowiązkiem ustawodawcy ustanawiania odpowiedniej vacatio legis oraz należytego uregulowania sytuacji intertemporalnych. Jednakże brak przepisów przejściowych nie przesądza sam przez się o luce w zakresie regulacji intertemporalnej, bowiem milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne. Reguły intertemporalne nie są niesporne, w związku z tym wysoce pożądane jest wyraźne rozstrzyganie sytuacji międzyczasowych przez ustawodawcę. Nie oznacza to jednak, że brak przepisów przejściowych w każdym wypadku można kwalifikować jako naruszający art. 2 Konstytucji. Jeżeli zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji na skutek braku regulacji intertemporalnej miałyby się ostać, wówczas wnioskodawca musiałby wykazać, że ten brak powoduje naruszenie chociażby takich zasad konstytucyjnych jak zasada bezpieczeństwa prawnego czy zasada ochrony praw nabytych, a dodatkowo nie znajduje uzasadnienia w potrzebie ochrony wartości konstytucyjnych.

Dalej Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy u.s.g., w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej, dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r. Nowe przepisy miały zatem zastosowanie w czasie, kiedy wydano zaskarżoną uchwałę Rady Miejskiej w P. z [...] sierpnia 2017 r., co powoduje, że brak było podstawy prawnej do jej wydania.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. zostało zaskarżone przez Gminę P., która stwierdziła, że narusza ono art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 17 ust. 2 powoływanej wyżej ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Gmina argumentowała, że art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., obejmuje również art. 52 i art. 53 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.). Nadal więc do aktów i czynności organów administracji publicznej, podjętych przed dniem 1 czerwca 2017 r., mają zastosowanie m.in. art. 52 § 4 i art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w brzmieniu: "4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania." "2. W przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa."

Z treści uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z dnia [...] września 2017 r. jednoznacznie wynika, iż Wojewoda [...], dokonując oceny prawnej uchwały Nr [...], pominął przywołany art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, poprzestając wyłącznie na art. 2 tej ustawy. Tymczasem uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w P., której dotyczyło wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego, podjęta została w dniu [...] kwietnia 2017 r., czyli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. (co było wiadome organowi nadzoru). Do jej zaskarżenia stosuje się więc art. 101 ust. 1 u.s.g., w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r.

Pismem z 24 października 2017 r. Gmina P. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie w całości.

Wskazała, że rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] września 2017 r. narusza art. 91 ust. 1 u.s.g., w związku z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw.

Sankcja nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., może być zastosowana wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Natomiast "ciężar dowodu", że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest w sposób istotny sprzeczny z prawem, spoczywa na organie nadzoru.

Dokonując oceny zgodności z prawem uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, której przedmiotem jest rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, organ nadzoru nie może pominąć daty podjęcia uchwały organu stanowiącego, której wezwanie dotyczy. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy u.s.g., w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

I. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

II. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przepis art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiący że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, wiąże się z zasadą zaufania do państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP). Działanie organu władzy publicznej mieszczące się w jego prawem określonych kompetencjach, ale noszące znamiona arbitralności oraz niepoddające się kontroli i nadzorowi, nie może być uznane za zgodne z prawem. Obowiązek działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych przez nie rozstrzygnięć. Przedmiotowy obowiązek powszechnie zalicza się do standardów demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt II OSK 410/06, publ. ONSAiWSA 2007/2/48).

Jak wspomniano przesłanki nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy określa art. 91 u.s.g. Sankcja nieważności, o której mowa w art. 91 ust. 1 u.s.g., może być zastosowana wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo, iż przepisy prawa nie zawierają taksatywnego wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić pewien katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Akceptując prezentowane dotychczas w tym przedmiocie poglądy (wynikające np. z wyroku NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r., poz. 148), Sąd rozpoznając niniejszą sprawę przeprowadził swoją ocenę w ramach tak określonych przesłanek istotnego naruszenia prawa.

Należy zatem zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należy oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. W orzecznictwie tym przyjęto, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OŚNA 1990 r., nr 4, poz. 2; wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14; wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, zgodnie z którym przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotnego naruszenia prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Judykatura wypracowała jednak stanowisko, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, czy też rozstrzygnięcia nadzorczego nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, OSNA 1990 r., nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publ.). Z poglądem tym można się zgodzić, uwzględniając jednak, że w oparciu konstrukcję wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych należy wskazać rodzaje naruszeń przepisów prawa, które trzeba zaliczyć do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważność uchwały organu gminy, czy rozstrzygnięcia nadzorczego. W literaturze przedmiotu zalicza się do nich: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów regulujących procedurę podejmowania tych aktów (por. B. Adamiak w artykule "Wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach z zakresu samorządu terytorialnego", publ. W Samorządzie Terytorialnym 1997/4/23; podobnie Z. Kmieciak w publikacji "Ustawowe założenia systemu nadzoru nad działalnością komunalną", Samorząd Terytorialny 1994/6/13, stwierdzając że "orzeczenie o nieważności uchwały (organu gminy) zapada w razie ustalenia, że jest ona dotknięta wadą kwalifikowaną, polegającą na tego rodzaju sprzeczności uchwały z prawem, która jest "czymś więcej", niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa"). W wyroku z dnia 17 lutego 2016 r., (sygn. akt II FSK 3595/13), Lex nr 2036630, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził zaś, że "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia." Wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 608/17, CBOSA.

W konsekwencji za nieistotne zaś naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (pogląd taki, podzielany przez skład orzekający wyraził m.in. WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 702/17, LEX nr 2365301).

Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń. Chodzi zatem o istotne naruszenia prawa, aby móc zastosować ten radykalny środek nadzoru. W sprawie musi zostać więc ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Gl 312/17, LEX nr 2350185).

Dokonując oceny zaskarżonej uchwały, Wojewoda powinien wykazać wskazane przesłanki.

III. W rozpatrywanej sprawie polemika dotycząca oceny zgodności z prawem uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, której przedmiotem jest rozpatrzenie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego, wynika z daty podjęcia uchwały organu stanowiącego, której wezwanie dotyczy. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ww. ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, przepisy u.s.g., w brzmieniu nadanym tą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej, dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy, tj. po 1 czerwca 2017 r.

Z dniem 1 czerwca 2017 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, na podstawie art. 2 pkt 1 ww. ustawy zmieniającej nadano art. 101 ust. 1 u.s.g. nowe brzmienie, które w ogóle nie przewiduje instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie natomiast do art. 17 ust. 2 ustawy zmieniającej "(...) przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (...) w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy''.

Ustawodawca w przepisie intertemporalnym posłużył się zatem pojęciem aktu i czynności, a także terminem wejścia w życie samej nowelizacji. Aktem w rozumieniu art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej będzie zatem uchwała, w tym przypadku uchwala Nr [...] Rady Miejskiej w P. z [...] kwietnia 2017 r. "w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi C.", zaś czynnością uchwała w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

O ile zatem sam akt prawa miejscowego podjęty został przed wejściem w życie nowelizacji art. 101 u.s.g., o tyle czynność organu skarżącego, w związku z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, została podjęta po nowelizacji tegoż przepisu i wyrażona w formie uchwały podjętej w dniu 30 sierpnia 2017 r., a więc 90 dni od daty wejścia w życie nowelizacji. Co więcej samo wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione po upływie 30 dni od dnia wejścia w życie znowelizowanych przepisów.

Akt podjęty został co prawda przed nowelizacją przepisu art. 101 u.s.g., jednak czynność dokonana została po wejściu w życie nowych przepisów. Kwestionowana uchwała dotyczy wezwania wniesionego w dniu 30 czerwca 2017 r. do usunięcia naruszenia prawa, a zatem wezwania wniesionego w czasie, gdy obowiązywał znowelizowany art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

IV. Dla wykładni znaczenia przepisu art. 17 ust. 2 K.p.a. oraz niektórych innych ustaw, pomocna jest wykładnia językowa lub językowo - logiczna, która w swej istocie polega na ustalaniu znaczenia i zakresu wyrażeń zawartych w tekście prawnym, biorąc pod uwagę język, w którym zostały one sformułowane, reguły znaczeniowe i konstrukcyjne języka prawnego i naturalnego (polskiego), a także stosując się do reguł logicznego myślenia oraz specyficznych reguł logiki prawniczej. Ponieważ wykładnia ta opiera się na analizie bezpośrednio słów i zdań, zawartych w konkretnym przepisie prawnym jest ona zawsze dokonywana jako pierwsza przed np. wykładnią systemową i funkcjonalną, przy których bierze się pod uwagę cel przepisu, a także np. jego umiejscowienie w akcie prawnym.

Dokonując wykładni językowej należy stosować się do konkretnych zapisów, interpretując przepis jako całość, bowiem każdy z użytych spójników nadaje przepisom inne znaczenie. Czym innym jest zatem użycie koniunkcji "i", czym innym zaś użycie alternatywy "lub", bądź "albo". Analizując przepis art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej należy zauważyć, iż dotyczy ona aktu i czynności. Możliwa jest zatem interpretacja, że zarówno akt, jak i czynność (rozumiana łącznie, jako koniunkcja) muszą być dokonane przed 1 czerwca 2017 r. Powyższe oznacza, że gdyby faktyczna wola ustawodawcy sprowadzała się do tego, by każdy akt podjęty przed 1 czerwca 2017 r. mógł być zaskarżony do sądu jedynie po wcześniejszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, to racjonalny ustawodawca, dla wyrażenia takiej woli użyłby spójnika "albo", bądź też spójnika "lub", wskazując na alternatywność poszczególnych znaczeń pojęciowych, czego jednak nie uczynił.

Rozumowanie to zawiera jednak nieścisłość, polegającą na tym, że utożsamianie czynności z uchwałą w przedmiocie rozpoznania wezwania do usunięcia naruszenia prawa, przy uznaniu wymogu wprowadzenia spójnika "lub" prowadziłoby do interpretacji, że ustawodawca przewiduje wariant odniesienia się do samej uchwały, z pominięciem czynności, do której owa uchwała się odnosi, co nie miałoby poparcia w zasadach racjonalnego ustawodawcy (ze względu na następstwo czasowe). Nie może bowiem przepis art. 17 ust. 2 ustawy nowelizującej odnosić się wyłącznie do czynności wcześniejszej. Z kolei uznanie, że nowe przepisy miałyby się odnosić do czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, z uwagi na zniesienie czynności w postaci instytucji odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, nie wiązałoby się z respektowaniem zasady racjonalnego ustawodawcy.

Nie można zatem skutecznie wywodzić, na podstawie wykładni językowej, że zgodnie z wolą ustawodawcy wszelkie czynności organu podejmowane po wejściu w życie nowelizacji, winny być objęte nowymi regułami.

Skoro dla wydania rozstrzygnięcia nadzorczego musi zostać ustalone w sposób nie budzący wątpliwości istnienie sprzeczności badanej uchwały z przepisami prawa, a interpretacja tych przepisów jest niejednoznaczna, to brak jest przesłanki do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego.

V. Dokonując zaś wykładni celowościowej należy zwrócić uwagę na cel nowej regulacji przewidującej likwidację wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Zgodnie z uzasadnieniem do ustawy nowelizującej (druk nr 1183), wymagania dotyczące w szczególności terminu na złożenie skargi w przypadku innych niż decyzje i postanowienia "aktów i czynności" są, z jednej strony, rozbieżnie interpretowane w orzecznictwie co do podstawowych wymogów formalnych. Ustawa nie precyzuje w szczególności formy i treści wezwania, a w judykaturze poważne wątpliwości budził termin, w jakim strona może wnieść skargę w przypadkach, w których jest obowiązana wezwać organ do usunięcia naruszenia prawa (tj. czy skarga wniesiona przed terminem na odpowiedź organu powinna być uznana za przedwczesną). W uzasadnieniu nowelizacji wskazano, że "rozbieżności te stały się przyczyną wydania uchwały NSA z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt I FPS1/16, zaś dotychczasowa sytuacja "powoduje niepewność prawa, która może rodzić dla strony daleko idące negatywne konsekwencje. W praktyce może zagrażać wręcz realizacji prawa do sądu, w związku z ryzykiem odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej. W szczególności w orzecznictwie bywa wyrażany pogląd, że wezwanie powinno umożliwić organowi odniesienie się do wszystkich zarzutów, co może prowadzić do odrzucenia skargi w razie podniesienia zarzutów, które nie zostały ujęte w wezwaniu. Równie istotny jest fakt, że sytuacje, w których organy pozytywnie odpowiadają na wezwanie do usunięcia naruszeń, są bardzo rzadkie i najczęściej wynikają ze zmiany stanu prawnego."

Powyższe nie przemawia za uznaniem, że udzielnie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie może być oceniane jako istotne naruszenie prawa. W rozpatrywanej sprawie udzielenie odpowiedzi spowodowało bowiem większą pewność prawną strony i możliwość formułowania przez nią argumentacji polemicznej. Brak jest również podstaw do stwierdzenia, że w tej sprawie udzielenie odpowiedzi tamowało wniesienie środków zaskarżenia.

Należy przyjąć, że naruszenie jest istotne, jeżeli pociąga za sobą negatywne skutki dla określonego podmiotu prawa, którym może być gmina lub podmiot zewnętrzny. Nie dochodzi do istotnego naruszenia prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., jeżeli rozstrzygniecie zawarte w uchwale lub zarządzeniu nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania organu (tak NSA w wyroku z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17, LEX nr 2387396).

VI. Z uwagi zatem na dopuszczalność różnej interpretacji przepisu interporalnego oraz brak negatywnych skutków dla strony postępowania, wywołanych przez sformułowanie odpowiedzi na wezwanie, nie można w rozpatrywanym przypadku kwestionowanej przez Wojewodę czynności organu przypisać charakteru istotnego naruszenia prawa. Nie wystąpiła zatem pozytywna przesłanka, konieczna do stwierdzenia nieważności uchwały przez organ nadzoru (w świetle art. 91 ust. 1 zd. 1 u.s.g. w związku z ust. 4 a contrario, sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa), co spowodowało uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego z [...] września 2017 r., na podstawie art. 148 P.p.s.a.