Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1258/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2013 r. sprawy ze skargi J.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego, uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] września 2012r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. na podstawie art.2,25,27 ust.1 i 1a, ust.9,art.28 ust.1 pkt 1,2,3,4 oraz art.30 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009r., nr 1, poz.7 ze zm. – zwanej dalej ustawą) decyzją z dnia [...] września 2012r. nr [...] odmówił J.T. (zwanemu dalej skarżącym) umorzenia należności z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z ustawowymi odsetkami wypłaconych wierzycielce M.T. na rzecz dzieci: J.T. i M.T. w okresie świadczeniowym 2008/2009 w kwocie [...] zł, w okresie świadczeniowym 2009/2010 w kwocie [...] zł, w okresie świadczeniowym 2010/2011 w kwocie [...] zł.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ustalił, iż skarżący jest dłużnikiem alimentacyjnym. Jego małżeństwo z M.T. rozwiązano przez rozwód wyrokiem Sądu Okręgowego w K. z dnia [...] grudnia 2008r. Skarżący ma troje dzieci: syna J ur. w dniu [...] lipca 1993r. i córkę M. ur. w dniu [...] czerwca 1996r., a także córkę B. Skarżący na mocy wyroków i ugód sądowych zobligowany był do płacenia alimentów na rzecz w/w M. I J. Ponieważ skarżący nie realizował w pełni obowiązku alimentacyjnego osobom uprawnionym wypłacono alimenty z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości [...] zł z ustawowymi odsetkami licząc od dnia 01 grudnia 2008r. Uprzednio Wójt Gminy K. swoimi decyzjami dwukrotnie zobowiązywał skarżącego do zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną należności alimentacyjnych. Skarżący każdorazowo po otrzymaniu w/w wezwań zwracał się o umorzenie należności alimentacyjnych. W obydwu przypadkach odmówiono umorzenia wspomnianych należności.

Podkreślono, że zgodnie z art.27 ust.1 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz.7 ze zm.) dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej wraz z ustawowymi odsetkami. Według zaś art. 30 ust.2 w/w ustawy właściwy organ wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną. Ustalono, że skarżący zamieszkuje w domu swej siostry, gdzie ma zapewnione zamieszkanie i wyżywienie i nie ponosi kosztów w tym zakresie. Ustalono także, że skarżący jest osobą rozwiedzioną i samotną oraz nie posiada majątku. Jego dochód to zasiłek stały i pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie. Jego stan zdrowia jest zły. Choruje na gruźlicę płuc i ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu znacznym. Nie posiada zdolności do pracy. Zaznaczono, że skarżący nie udokumentował kosztów leczenia. Starał się o rentę chorobową, jednak ZUS odmówił mu renty z tytułu niezdolności do pracy. Skarżący dokonuje nieregularnych i niepełnych wpłat na poczet długu alimentacyjnego.

Organ wskazał, że obowiązek alimentacyjny ciąży na rodzicach, a nie na podatnikach. Zauważył też, że rozumie, iż dłużnik nie jest w stanie spłacić jednorazowo całości zadłużenia. Jednocześnie wskazał, iż w razie złożenia stosownego wniosku przez skarżącego może przychylić się do rozłożenia spornej należności na raty.

Skarżący wniósł odwołanie od w/w decyzji. Wskazał, że decyzja jest niezrozumiała i krzywdząca. Podkreślił, że nie otrzymał renty socjalnej, otrzymuje pomoc z GOPS w O.M., a jego stan zdrowia nie rokuje nadziei na poprawę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2012r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne i rozważania prawne organu I instancji. Wskazało, że zgodnie z art.27 ust.1 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz.7 ze zm.) dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej wraz z ustawowymi odsetkami. Z kolei art.27 ust.2 ustawy stanowi, ze organ właściwy wierzyciela wydaje, po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego, decyzję administracyjną w sprawie zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawniona alimentów. Według art. 30 ust. 1 ustawy organ właściwy dłużnika może umorzyć należności o których mowa w art.28 ust.1 pkt 1,2 i 4 ustawy w wysokości 30%,50% lub 100% w przypadku, gdy egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna odpowiednio przez okres 3,5 lub 7 lat w wysokości nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Według zaś art.30 ust.2 ustawy organ może na wniosek dłużnika umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego.

Kolegium wskazało na uznaniowy charakter unormowania zawartego w art.30 ust. 2 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Przypomniało, że uznaniowość nie oznacza jednak dowolności. Organ rozstrzyga wniosek o umorzenie przedmiotowych świadczeń w ramach uznania administracyjnego. Zdaniem SKO organ I instancji prawidłowo ustalił sytuację rodzinną i dochodową skarżącego, a wyciągniętych z ustalonego stanu faktycznego wniosków nie można uznać za dowolne. Kolegium podkreśliło, że umorzenie należności alimentacyjnych na podstawie wspomnianego przepisu powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa i rodzinna zobowiązanego uniemożliwia mu wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Muszą jednak zachodzić szczególne okoliczności rodzinne i finansowe, które uzasadniają umorzenie zadłużenia alimentacyjnego. Zebrany materiał dowodowy nie wskazuje na to, by miały one miejsce. Organ podkreślił, że skarżący mieszka u swej siostry i szwagra, gdzie ma zapewnione całkowite utrzymanie i wyżywienie. Ma on trudną sytuację zdrowotną i finansową. Ma wykształcenie podstawowe, nie pracuje, jest zarejestrowany jako bezrobotny bez prawa do zasiłku, stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie pracy. Wymaga też systematycznego przyjmowania leków. Z informacji komornika wynika, że od skarżącego nieregularnie egzekwowane były zaległości alimentacyjne. W 2008r. w kwocie [...] zł, w 2009r. w kwocie [...] zł, w 2010r. w kwocie [...] zł, a od 20 grudnia 2010r. do 09 listopada 2011r. wyegzekwowano 13 wpłat po [...] zł każda, natomiast od 25 stycznia 2012r. do 30 sierpnia 2012r. wyegzekwowano 8 wpłat po [...] zł każda. Z informacji GOPS w O.M. wynika, że skarżący korzysta z pomocy społecznej. Mianowicie w marcu 2012r. skarżący otrzymał zasiłek celowy w kwocie [...] zł oraz świadczenie pieniężne w ramach programu "pomoc państwa w zakresie dożywiania", a także w listopadzie 2012r. zasiłek celowy w kwocie [...] zł. Skarżący od czerwca 2011r. pobiera zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł miesięcznie. Nadto otrzymywał zasiłek stały od dnia 01 marca 2012r. do 30 września 2012r. w kwocie [...] zł miesięcznie, a w miesiącu październiku 2012r. w kwocie [...] r. Organ podał także, że ZUS odmówił skarżącemu prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy z uwagi na nieudokumentowanie wymaganych okresów składkowych i nieskładkowych. Jednak z uwagi na złożone odwołanie do właściwego sądu ubezpieczeń społecznych postępowanie to jest w toku i nie można wykluczyć, iż skarżący otrzyma rentę. Organ ponownie podkreślił, że strona ma zapewnione utrzymanie i wyżywienie przez siostrę u której mieszka.

W ocenie Kolegium nawet bardzo trudna sytuacja materialna i zdrowotna strony nie stanowi ani samodzielnej ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności. W latach 2009/2012 wyegzekwowano kwotę [...] zł, a więc egzekucja nie była skuteczna w rozumieniu art.30 ust.1 ustawy. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, a w szczególności na wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012r. o sygn. I OSK 1426/11, gdzie wyrażono pogląd, że "jedyną i konieczną przesłanką umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek jest skuteczna egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, prowadzona przez minimum okres 3 lat. Nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności."

Kolegium podkreśliło, że jakkolwiek nie kwestionuje trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącego, to obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców, gdyż alimenty służą realizacji ochrony dobra dziecka, które jest wartością najwyższą. Zgodnie z konstytucyjną zasadą pomocniczości państwo ma obowiązek wspierania jedynie tych osób ubogich, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swoich potrzeb i nie otrzymują należnego im wsparcia od osób zobowiązanych do ich alimentacji. Dalej organ podkreślił, że nie jest uzasadnionym pochopne przerzucanie obowiązku alimentacyjnego na ogół podatników. Skarżący zdaniem Kolegium aktualnie nie jest w stanie zwrócić długu alimentacyjnego, ale może zwrócić się o rozłożenie należności na raty. Z powyższych względów w ocenie Kolegium brak było podstaw do umorzenia skarżącemu zaległości alimentacyjnych.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył J.T. Zarzucił w/w decyzji, że jest dla niego krzywdząca. Zarzucił też, iż nieprawdą jest, że siostra zapewnia mu mieszkanie i utrzymanie. Wskazał, że siostra udostępniła mu pokój, lecz samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe i dopłaca się do mediów w kwocie [...] zł miesięcznie. Ponadto skarżący wskazał, że partycypuje też w kosztach opału, a [...] zł odprowadza na alimenty.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując w pełni swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podkreślono ponownie, że sytuacja skarżącego jest trudna, ale siostra i szwagier zapewniają mu całkowite utrzymanie i wyżywienie.

W dniu 15 lutego 2013r. skarżący złożył do akt sądowych kserokopię decyzji ZUS II Oddziału w K. z nieczytelną datą na mocy której odmówiono skarżącemu prawa do renty socjalnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009r., nr 1, poz.7 ze zm. – zwanej dalej ustawą). Niespornym było, że Wójt Gminy K. swoimi uprzednimi decyzjami zobowiązał skarżącego do zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osoby uprawnione należności alimentacyjnych, tj. J.T. i M.T., w kwocie [...]zł, w kwocie [...] zł oraz w kwocie [...] zł wraz z ustawowymi odsetkami. Łącznie dług skarżącego z tego tytułu jak ustalił organ wynosił kwotę [...] zł. Decyzje te zostały wydane na mocy art.27 ust.1 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (j.t. Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz.7 ze zm.) zgodnie z którym dłużnik alimentacyjny jest zobowiązany do zwrotu organowi właściwemu należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej wraz z ustawowymi odsetkami

Zakres kontroli Sądu orzekającego dotyczył oceny zasadności odmowy skarżącemu umorzenia ciążących na nim należności alimentacyjnych. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił w szczególności art. 30 ustawy z dnia 07 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów.

W myśl ust.1 powołanego przepisu, organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 powołanej ustawy w łącznej wysokości:

1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów;

3) 100%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów.

Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając jego sytuację dochodową i rodzinną.

Przepis art.30 ustawy należy rozumieć w ten sposób, że w pierwszej kolejności należy rozważyć możliwość umorzenia należności w razie spełnienia przesłanek określonych w ust.1, a dopiero w razie stwierdzenia braku takich przesłanek należy rozważyć, czy występują przesłanki określone w ust. 2 omawianego przepisu.

Podkreślić należy, że w rozpatrywanym przypadku podstawy prawnej wniosku skarżącego o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego nie mógł stanowić art.30 ust.1 ustawy, a to z tej przyczyny, że w przypadku skarżącego nie prowadzono skutecznej egzekucji w zakresie określonym w tym przepisie. Nie zostały więc spełnione przesłanki określone w tym przepisie.

Niewątpliwie podstawę prawną wniosku skarżącego mógł stanowić jedynie art.30 ust.2 ustawy. W kontekście powyższego Kolegium błędnie powoływało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. I OSK 1426/11 ( publ. LEX nr 1126266), w którym wyrażono pogląd, iż "jedyną i konieczną przesłanką umorzenia należności z tytułu wypłaconych zaliczek jest skuteczna egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów, prowadzona przez okres minimum 3 lat. Nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych".

Sąd podziela powyższy pogląd, jednak należy podkreślić, że w niniejszym przypadku powyższy wyrok NSA nie może znaleźć zastosowania i organ wadliwie się na niego powołał. Lektura uzasadnienia tego orzeczenia prowadzi bowiem do wniosku, że powyższą tezę sformułowano w oparciu o analizę kwestii umorzenia postępowania na podstawie art. 30 ust.1 ustawy, a nie art.30 ust.2 ustawy. Z tych samych względów organ błędnie powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 sierpnia 2010 r., o sygn. II SA/Bk 289/10, gdzie sformułowano tezę, że "Kategoryczne sformułowanie art. 30 ust. 1 u.p.o.u.a. nie pozostawia wątpliwości, iż nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych." (LEX nr 752272) Już z samej tezy wprost wynika, że odnosi się ona do art.30 ust.1 ustawy. Tym samym pogląd ten nie może mieć zastosowania przy analizie występowania przesłanek określonych w ust.2. Do takiego wniosku prowadzi już zresztą sama wykładnia gramatyczna. Z treści art.30 ust.2 jednoznacznie wynika, że przepis ten ma zastosowanie w sytuacjach szczególnych, gdy należy poddać analizie i ocenie sytuację dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego. Wobec treści art.30 ust. 2 ustawy przyjęcie poglądu, że nawet bardzo trudna sytuacja materialna dłużnika alimentacyjnego nie stanowi ani samodzielnej, ani dodatkowej przesłanki umorzenia należności powstałych z tytułu zaliczek alimentacyjnych prowadziłoby do całkowitej sprzeczności takiego poglądu z omawianym przepisem i świadczyłoby albo o wadliwości tego poglądu albo o zbędności przepisu art. 30 ust.2 ustawy. Problem ten jednak nie istnieje, gdyż poglądy judykatury zostały błędnie przywołane przez organ, gdyż dotyczyły – jak już wspomniano – art.30 ust.1 ustawy.

Zgodzić się natomiast należy z organem, że poddana kontroli Sądu orzekającego decyzja organu administracji miała charakter uznaniowy. Decyzja podejmowana na gruncie art. 30 ust. 2 w zw. z ust. 3 tego przepisu ma bowiem charakter uznaniowy. (vide m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., o sygn.I OSK 1794/10,LEX nr 1082675)

Taki charakter decyzji oznacza, że organ administracji ma swobodę decyzyjną co do ustalenia treści decyzji uznaniowej, związaną z realizowaniem określonej w zakresie przedmiotu decydowania, polityki państwa. Jakkolwiek organ jest związany przesłankami wskazanymi w tym przepisie. Przesłankami tymi są: sytuacja dochodowa i rodzinna.

Kontrola sądu administracyjnego I instancji, prowadzona z punktu widzenia legalności decyzji administracyjnych, jest w stosunku do takich decyzji ograniczona. Sprowadza się bowiem do zbadania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy dokładnie zostały wyjaśnione istotne w sprawie okoliczności, a zatem, czy prowadząc postępowanie w sprawie organ ją rozpoznający nie uchybił przepisom art. 7 i art. 77 § 1 kpa oraz czy organ w sposób wszechstronny i wnikliwy rozważył cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i czy po wszechstronnym i wnikliwym rozważeniu owego materiału dokonał prawidłowej oceny istnienia przesłanek warunkujących zastosowanie przepisu przewidującego możliwość przyznania określonego uprawnienia i zakresu owego uprawnienia. Istotne znaczenie przy tym ma uzasadnienie wydanej przez organ decyzji rozstrzygającej sprawę.

W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie - czy organy administracji nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2009 r., I OSK 1535/08).

Podkreśla się, że umorzenie na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Wskazać bowiem należy, że zobowiązania alimentacyjne rodziców względem dzieci, a które wynikają z art. 133 § 1 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 z późn. zm.), mają charakter obligatoryjny i zwolnić się z nich można tylko w szczególnie wyjątkowych sytuacjach.

Podobnie umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego ma charakter wyjątkowy i zachodzi jedynie wówczas, gdy na skutek obiektywnych okoliczności sytuacja dochodowa i rodzinna uniemożliwia zobowiązanemu z wywiązania się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Sąd orzekający podziela pogląd o wyjątkowości zastosowania umorzenia określonego w art.30 ust.2 ustawy. Nie oznacza to jednak, że ustawodawca wyklucza możliwość takiego umorzenia w sytuacjach wyjątkowych. Intencją ustawodawcy było umożliwienie umorzenia wspomnianych należności w sytuacjach wyjątkowych, gdy z przyczyn obiektywnych np. ich egzekucja jest niemożliwa lub wywołałaby wobec dłużnika znaczną szkodę i trudne do odwrócenia skutki negatywne. Temu właśnie celowi służy przepis art.30 ust.2 ustawy.

W pierwszym rzędzie jednak Sąd rozważał przesłanki formalne, jakie powinna spełniać każda decyzja administracyjna, które określa przepis art. 107 § 3 kpa.

Istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 kpa. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji.

Organ musi, zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji ustalenia okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 kpa zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy. Chodzi, więc o to, aby adresaci tych decyzji wykonali nałożone na nich obowiązki bez zbędnej zwłoki nie w obliczu groźby użycia środków przymusu, ale w przekonaniu, że nałożony na nich obowiązek jest zgodny z prawem. Innymi słowy, strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym (J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z dnia 19 czerwca 1997 r., V SA 1512/96, OSP 1998, z. 2, poz. 29).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, że decyzje organu I i II instancji nie spełniły przesłanki formalnej, jaką powinna spełniać decyzja administracyjna. Nie zawierają, bowiem uzasadnienia odpowiadającego w pełni wymogom cytowanego wyżej przepisu - art. 107 § 3 kpa.

Uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, aczkolwiek obszerne i prawidłowe w zakresie ustaleń faktycznych i powołanych przepisów prawa, nie wskazują w istocie rzeczy z jakich przyczyn odmówiono umorzenia skarżącemu obciążających go należności. Brak w nich najistotniejszego elementu z punktu widzenia strony, a więc odpowiedzi na pytanie dlaczego nie uwzględniono wniosku. Organ I instancji przechodząc do meritum, a więc do przyczyn dla których odmówiono wnioskowi skarżącego wskazał jedynie, że "rozumie trudną sytuację zdrowotną i finansową dłużnika alimentacyjnego, i to że dłużnik nie jest w stanie jednorazowo spłacić całości zadłużenia, jednak organ I instancji może przychylić się do rozłożenia na dogodne raty w/w należności." Z tego sformułowania nie można wywieść przyczyn dla których organ I instancji przyjął, że skarżącemu należy odmówić umorzenia należności alimentacyjnych. Co więcej, wynika z niego, że organ nie kwestionuje niemożności spłacenia zadłużenia przez skarżącego. Z kolei organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również nie kwestionował trudnej sytuacji zdrowotnej i finansowej skarżącego, a w konsekwencji niemożności spłacenia przez niego należności. I również wskazał, że skarżący może zwrócić się o rozłożenie należności na raty.

Brak wskazania konkretnych i rzeczowych przyczyn dla których organy administracji przyjmując, że skarżący ma trudną sytuację materialną i życiową odmówiły mu umorzenia należności nie pozwoliły stronie (a także organowi odwoławczemu i sądowi administracyjnemu) na dokonanie faktycznej kontroli prawidłowości wydanych decyzji. Brak powyższych elementów w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji uniemożliwił stronie skuteczną ochronę swych praw.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, iż uzasadnienie decyzji ma szczególne znaczenie nie tylko przy ocenie prawidłowości decyzji przez organ wyższego stopnia, ale także daje stronie niezadowolonej z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji możliwość polemiki ze stanowiskiem organu i to zarówno, jeśli idzie o ustalenia faktyczne poczynione w sprawie, jak i dokonaną przez organ wykładnię przepisów prawa będących podstawą wydanego rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 kpa), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyroki NSA: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98 - Lex nr 41681; z dnia 28 października 1998 r., I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., II SA 497/88 - ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 - niepublik.).

Wobec powyższego, skoro już decyzja organu pierwszej instancji nie odpowiadała wymogom art. 107 § 1 i 3 kpa, nie zawierała bowiem odpowiedniego uzasadnienia, organ odwoławczy winien był decyzję tę na podstawie art.138§1 pkt1 kpa uchylić i orzec, co do istoty sprawy. Powyższe Sąd wywiódł z tego ,że w związku ze zmianą stanu prawnego, z dniem 11 kwietnia 2011 roku zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Zgodnie z nowym brzmieniem art. 138 § 2 kpa organ może wydać decyzję kasacyjną, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyraźnie zatem kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej na jej rozstrzygnięcie"

Abstrahując nawet od kwestii naruszenia art.107 § 3 kpa zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą należało uchylić z racji naruszenia art.7,77 i 80 kpa. Mianowicie zarówno organ I, jak i II instancji jak się wydaje – nie wyartykułowano tego wprost wskutek wyżej wskazanych wad uzasadnień decyzji – w dużej, jeśli nie decydującej mierze, swe rozstrzygnięcia oparły na fakcie, że skarżący zamieszkuje w domu swej siostry, gdzie ma zapewnione zamieszkanie i wyżywienie i nie ponosi kosztów w tym zakresie. Świadczy o tym również treść odpowiedzi na skargę, gdzie podniesiono ponownie tą okoliczność. Niewątpliwie była to bardzo istotna okoliczność dla prawidłowego rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o umorzenie przedmiotowych należności. Należy jednak z całą mocą podkreślić, że w niniejszym postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącego z dnia 12 lipca 2012r. (k.159 akt administracyjnych) organy administracji nie przeprowadziły prawidłowego postępowania dowodowego w celu ustalenia tego faktu. Organ I instancji wprawdzie zwrócił się z zapytaniem w tej kwestii do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w O.M. (k.187) GOPS w O.M. w piśmie z dnia 10 września 2012r. wskazał m.in., że sytuacja mieszkaniowa skarżącego jest bardzo trudna, nie ma własnego mieszkania, zamieszkuje u siostry. Wskazano również na bardzo trudną sytuację zdrowotną skarżącego. Pismo to jednak nie zawierało żadnej informacji dotyczącej tego, czy skarżący jest na całkowitym utrzymaniu siostry i szwagra. Jest to bardzo istotne, gdyż skarżący w swej skardze przeczy temu faktowi. A niewątpliwie ustalenie, czy skarżący jest w całości na utrzymaniu osób trzecich, czy też prowadzi (jak twierdzi) samodzielne gospodarstwo domowe i ponosi koszty swego utrzymania łącznie z proporcjonalnym kosztem mediów i ogrzewania może przesądzać o zasadności – bądź bezzasadności – wniosku o umorzenie należności.

Można jedynie przypuszczać, że organy w zakresie wyżej omawianej okoliczności oparły się na informacjach zawartych w rodzinnym wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 23 grudnia 2011r. (k.115 akt admin.), a więc wykonanym pół roku przed złożeniem przedmiotowego wniosku w związku z poprzednim wnioskiem skarżącego o umorzenie należności. Z tego bowiem wywiadu wynika, że siostra i szwagier skarżącego ponoszą całkowity koszt jego utrzymania skarżącego. Podkreślić należy, że organy bezkrytycznie i bezpodstawnie przyjęły, że taka sytuacja ma miejsce nadal, nie dokonując aktualnych ustaleń w tym zakresie w toku niniejszego postępowania. Takie ustalenie było niezbędne, gdyż nieracjonalnym jest przyjmowanie, że sytuacja życiowa danej osoby nie może ulec istotnym zmianom. Organ I instancji wprawdzie zwrócił się z zapytaniem do GOPS w O.M., lecz wobec braku omawianej informacji powinien był albo ponowić zapytanie albo (co bardziej wskazane) zlecić ponowne przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze skarżącym.

Wobec powyższego należało przyjąć, że organy administracji przekroczyły granice uznania administracyjnego nie przeprowadzając wyczerpującej analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy i bezpodstawnie przyjmując, że nadal całkowicie znajduje się on na utrzymaniu osób trzecich.

Wskazane wyżej uchybienia procesowe, jakich dopuściły się organy obu instancji, mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkowały koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, co orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ I instancji powinien zlecić sporządzenie nowego rodzinnego wywiadu środowiskowego i w oparciu o nowy wywiad wydać stosowną decyzję, mając na uwadze wykładnię przytoczonych przepisów prawa przedstawioną przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia. Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego organ winien mieć też na uwadze (po uprzednim zweryfikowaniu aktualności uprzednich ustaleń w tym zakresie), że skarżącemu odmówiono prawa do renty socjalnej oraz prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy, że jest on osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, jest niezdolny do pracy, choruje na gruźlicę, posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz korzysta z pomocy społecznej. W szczególności organ winien rozważyć celowość ewentualnego umorzenia należności w razie ustalenia, że jedyne dochody skarżącego pochodzą z pomocy społecznej, a szanse na zmianę tego stanu rzeczy są znikome. W takiej bowiem sytuacji długi skarżącego wobec Skarbu Państwa byłyby spłacane ze środków Skarbu Państwa, który dodatkowo ponosiłby koszty egzekucji komorniczej.

Sąd nie określił w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany.

W ocenie Sądu wykładnia celowościowa art. 152 Ppsa prowadzi do wniosku, że przepis ten odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, iż jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Problem wykonania aktu administracyjnego dotyczy aktów zobowiązujących, ustalających dla ich adresatów nakazy lub zakazy, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone obowiązki, oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony.

W niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na charakter prawny uchylonego aktu, który ma charakter wyłącznie odmowny i nie wiąże się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, iż jako taki nie nadaje się on do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności. Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 PPsa.

Również sposób sformułowania przez ustawodawcę art. 152 Ppsa zdaje się przesądzać, że choć obligatoryjnym jest każdorazowe dokonanie przez sąd w przypadku uwzględnienia skargi na akt lub czynność oceny dopuszczalności ich wykonania, to jednocześnie przepis ten nie determinuje treści konkretnego rozstrzygnięcia, na co wskazuje sformułowanie, iż "sąd w wyroku określa, czy (...) zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonywane", co wyraźnie wskazuje na dopuszczenie przez ustawodawcę do sytuacji, gdy nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie zostanie wydane orzeczenie o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Gdyby bowiem racjonalny ustawodawca chciał nałożyć na sąd obowiązek każdorazowego orzekania o niemożności wykonania uchylonego aktu użyłby sformułowania wskazującego na obligatoryjność rozstrzygnięcia o takowej treści, na przykład poprzez sformułowanie, iż sąd orzeka, iż uchylony akt nie może być wykonywany w całości lub części.