Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1263/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6193 Funkcjonariusze Straży Granicznej
Hasła tematyczne: Straż graniczna
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 104, art. 108 ust. 1, art. 125 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 116 poz 675
law: Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej - tekst jednolity.
article: art. 151, art. 132
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Sławomir Fularski Protokolant – starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K.F. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dodatku służbowego – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], działając a podstawie art. 104 k.p.a. i § 9 ust. 5 pkt 3 i ust. 6 – 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U., Nr 24, poz. 148 ze zm.), § 2 pkt 2 lit. a i § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 14 czerwca 2002 r. w sprawie właściwości organów i jednostek organizacyjnych Straży Granicznej w sprawach wynikających ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Straży Granicznej oraz trybu postępowania w tych sprawach (Dz. U. Nr 91, poz. 814 ze zm.), [...]. Straży Granicznej [...]. K. F. I. zwiększył w okresie od dnia [...] lipca 2012 r. do dnia [...] września 2013 r. dodatek służbowy o mnożnik 0,05 kwoty bazowej z tytułu pełnienia służby w wydziałach zabezpieczenia oraz pełnienia wart ochronnych na pokładach statków powietrznych, II. zwiększył w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia 3 października 2013 r. dodatek służbowy o mnożnik 0,01 kwoty bazowej z tytułu pełnienia służby w wydziałach zabezpieczenia oraz pełnienia wart ochronnych na pokładach statków powietrznych. Jednocześnie ustalono, że do naliczenia wysokości przedmiotowego zwiększenia dodatku służbowego, należy uwzględnić kwotę bazową określoną w art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2012 z dnia 2 marca 2012 r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 273) w wysokości 1523,29 zł. oraz kwotę bazową określoną w art. 13 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy budżetowej na rok 2013 z dnia 25 stycznia 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 169) w wysokości 1523,29 zł. W uzasadnieniu podano, że skarżący w dniu [...] września 2013 roku zwrócił się z pisemną prośbą do Komendanta Głównego Straży Granicznej o zwolnienie ze służby stałej w Straży Granicznej i w tej sytuacji Komendant Główny Straży Granicznej rozkazem personalnym z dnia [...] września 2013 r. nr [...] zwolnił wymienionego z dniem [...] października 2013 roku ze służby stałej w Straży Granicznej. W związku z powyższym w świetle dyspozycji art. 118 ustawy o Straży Granicznej, zaistniała konieczność wypłaty funkcjonariuszowi wszystkich świadczeń pieniężnych przysługujących wymienionemu na dzień zwolnienia ze służby. Wobec powyższego wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie podstawy prawnej i okoliczności faktycznych oraz wysokości zwiększenia dodatku służbowego skarżącemu z tytułu pełnienia służby w wydziałach odwodowych lub wydziałach zabezpieczenia oraz pełnienia wart ochronnych na pokładach statków powietrznych. O powyższym funkcjonariusz został poinformowany zawiadomieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...]. W dalszej części wskazano, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, po uwzględnieniu absencji funkcjonariusza w służbie, jego wyników uzyskiwanych w ramach realizacji zadań służbowych zasadnym jest zwiększenie przyznanego wymienionemu dodatku służbowego w wysokości, o której mowa w sentencji przedmiotowej decyzji. Miesięczne uposażenie funkcjonariusza przysługujące z ostatnio zajmowanego stanowiska służbowego na dzień zwolnienia wymienionego ze służby zostało określone dla stanowiska starszego specjalisty w I (Pierwszej) Sekcji Odwodowej w Wydziale Zabezpieczania Działań, etat: kpt. w 07 (siódmej) grupie uposażenia w zasadniczego w I kategorii z mnożnikiem 1,71 kwoty bazowej, z przyznanym na czas nieokreślony dodatkiem służbowym w VI kategorii z mnożnikiem 0,39 kwoty bazowej, z dodatkiem za posiadany stopień Straży Granicznej w wysokości 0,797 kwoty bazowej oraz z dodatkiem za wysługę lat w wysokości 13 (trzynaście) % należnego uposażenia zasadniczego. Ponadto skarżącemu rozkazem personalnym Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] zwiększono na okres od dnia 1 kwietnia 2012 r. do dnia 30 czerwca 2012 r. przyznany dodatek służbowy o mnożnik 0,10 kwoty bazowej z tytułu pełnienia służby w wydziale zabezpieczenia oraz pełnienia wart ochronnych na pokładach statków powietrznych. Niniejszy rozkaz personalny stał się przedmiotem rozstrzygnięcia przez Komendanta Głównego Straży Granicznej, niemniej jednak wysokość przyznanego funkcjonariuszowi zwiększenia została utrzymana w mocy. Wobec powyższego Naczelnik Wydziału Zabezpieczenia Działań, wskazując okoliczności uzasadniające proponowane zwiększenie, występował kolejno z wnioskami do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przyznanie wymienionemu zwiększenia o mnożnik 0,05 kwoty bazowej za okresy: od dnia [...] lipca 2012 roku do dnia [...] grudnia 2012 r., od dnia [...] stycznia 2013 r. do dnia [...] marca 2013 r., od dnia [...] kwietnia 2013 r. do dnia [...] września 2013 r. oraz o mnożnik 0,01 kwoty bazowej w okresie od dnia [...] października 2013 r. do dnia [...] marca 2014 roku. Niemniej jednak, zgodnie z dyspozycją art. 125 ustawy o Straży Granicznej, zgodnie z którym w razie choroby (...) funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na zajmowanym stanowisku służbowym z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokości oraz uwzględniając fakt przebywania skarżącego w dniu realizacji wniosków na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, odstąpiono od wydania rozkazów personalnych w przedmiocie zwiększania dodatku służbowego w stosunku do wymienionego. Niezależnie od powyższego zwrócono się do ówczesnego przełożonego skarżącego tj. Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Działań o zajęcie stanowiska w przedmiocie oceny zasadności przyznania oraz wysokości należnego funkcjonariuszowi zwiększenia dodatku służbowego i wymieniony w dniu 24 września 2013 roku podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko w przedmiotowej sprawie. Zgodnie z art. 118 ust. 1 pkt. 1 ustawy, funkcjonariusz zwolniony ze służby na podstawie art. 45 ust. 3 (...) otrzymuje odprawę (...), zaś w świetle art. 119 ust. 1 wysokość tej odprawy równa się wysokości trzymiesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnym na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym (...). W myśl, zaś art. 108 ust. 1 pkt 5 ustawy funkcjonariusze otrzymują do uposażenia dodatki uzasadnione szczególnymi właściwościami, kwalifikacjami, warunkami lub miejscem pełnienia służby. Z kolei zgodnie z treścią § 9 ust. 5 pkt 3 i ust. 6 rozporządzenia w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, przyznany dodatek służbowy podlega zwiększeniu nie więcej jednak niż o mnożnik 0,20 kwoty bazowej dla funkcjonariuszy pełniących służbę w wydziałach odwodowych lub wydziałach zabezpieczenia oraz pełniących warty ochronne na pokładach statków powietrznych. Powyższe zwiększenie następuje na okres wykonywania czynności w tym wydziale, jednak nie dłuższy jednorazowo niż 12 miesięcy. Powyższe uzasadnia fakt, że w świetle § 9 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, do czasu służby wlicza się okres choroby, urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, zwolnienia z zajęć służbowych, a dla funkcjonariuszy otrzymujących dodatek służbowy także czas wolny odbierany w zamian za ponadnormatywny czas służby. Dlatego też przedmiotowe zwiększenie przysługuje funkcjonariuszowi z racji zajmowanego stanowiska również w okresie zwolnienia lekarskiego czy też urlopu. Wobec powyższego zasadne jest dokonanie skarżącemu wypłaty należnych na dzień zwolnienia ze służby w Straży Granicznej przysługujących mu świadczeń pieniężnych.

W odwołaniu z dnia [...] lipca 2014 r. do Komendanta Głównego Straży Granicznej skarżący stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest błędne, a fakt przywołania w niej art. 125 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej wskazuje w świetle orzecznictwa (wyrok z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt III SA/Łd 1/11) na fakt nie rozumienia intencji ustawodawcy. Ponadto zgodnie z jego treścią, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. Skoro więc [...] lipca 2012 roku przebywał na zwolnieniu lekarskim spowodowanym przebytą operacją, nie można było mu obniżyć uposażenia, bowiem w tym czasie posiadał zwiększony dodatek służbowy za służbę pełnioną w wydziale zabezpieczenia [...] Oddziału Straży Granicznej w wysokości 0,10 kwoty bazowej, zaś w zaskarżonej decyzji obniżono mi uposażenie najpierw do wysokości 0,05 kwoty bazowej, a następnie do wysokości 0,01 kwoty bazowej (ten drugi mnożnik odwołanie jest niezgodny z obowiązującymi przepisami). W tej sytuacji wniósł u uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej opartej na obowiązujących przepisach prawa.

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...]maja 2014 r. nr [...], mając za podstawę art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że odwołanie skarżącego nie może zostać rozpatrzone. Wskazał, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości lub części (art. 105 § 1 k.p.a.). Zatem powyższy przepis ma zastosowanie w tych sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, a tym przedmiotem jest konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie rozstrzygać na podstawie przepisów prawa materialnego. Sprawa administracyjna jest więc konsekwencją istnienia stosunku administracyjnoprawnego, czyli takiej sytuacji prawnej, w której strona ma prawo żądać od organu administracji skonkretyzowania jej indywidualnych uprawnień wynikających z prawa materialnego. Bezprzedmiotowość postępowania może mieć charakter przedmiotowy lub podmiotowy. Bezprzedmiotowość podmiotowa postępowania administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy strona postępowania administracyjnego przestała istnieć lub straciła zdolność do czynności prawnych. Może być także wynikiem zmiany sytuacji prawnej strony np. gdy ta utraci zdolność do nabycia uprawnień o charakterze osobistym. Natomiast bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego występuje w przypadku, gdy brak jest któregokolwiek z elementów konstruujących przedmiot tego postępowania, czyli w sytuacji gdy dyspozycja normy administracyjnego prawa materialnego nie może być wykonana z powodu braku jednego z warunków sytuujących tę normę. W rozpatrywanej sprawie [...] SG K. F. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...], został zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej z dniem [...] października 2013 roku, czyli utracił status funkcjonariusza. Co prawda przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte, kiedy wymieniony był jeszcze funkcjonariuszem Straży Granicznej, tj. [...] września 2013 r., jednak zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego wyrażoną zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie, organ wydaje decyzję biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w dacie jej wydania. Ponadto przedmiotem niniejszego postępowania było zwiększenie dodatku służbowego, który zgodnie z art. 104 ustawy o Straży Granicznej stanowi składnik uposażenia funkcjonariusza tejże formacji. Powyższe wskazuje jednoznacznie, iż z uprawnienia wynikającego z cytowanego przepisu może korzystać jedynie osoba mająca status funkcjonariusza Straży Granicznej. Wnioski zbieżne z powyższymi można wysnuć również z treści cytowanego powyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Zarówno bowiem w nazwie wskazanego aktu, jak i jego treści prawodawca posłużył się zwrotem funkcjonariusz. Świadczy to o tym, że intencją twórcy rozporządzenia było uregulowanie uprawnień dotyczących uposażenia jedynie w odniesieniu do pełniących służbę funkcjonariuszy. Dla potwierdzenia powyższego należy wskazać przepis § 9 ust. 5 pkt 3 powołanego rozporządzenia zgodnie, z którym dodatek funkcyjny albo służbowy podlega zwiększeniu nie więcej jednak niż o mnożnik 0,20 kwoty bazowej dla funkcjonariuszy pełniących służbę w wydziałach odwodowych lub wydziałach zabezpieczenia oraz pełniących warty ochronne na pokładach statków powietrznych. Zatem skoro skarżący nie jest już funkcjonariuszem, to brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w sprawie przyznania mu zwiększenia dodatku służbowego. Ponadto odniesiono się do art. 139 k.p.a. i zawartego w nim zakazu reformationis in peius, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zgodnie z przyjętą linią orzecznictwa sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z 11 lipca 2013 roku, sygn. akt. II GSK 455/2012, publ. w Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), "od zakazu reformationis in peius można odstąpić tylko w przypadku rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. Pierwszy z warunków odstąpienia od zakazu orzekania na niekorzyść strony – rażące naruszenie prawa – jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji, jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa". Po analizie sprawy stwierdzono, iż zaistniały cytowane wyżej przesłanki. Treść zaskarżonej decyzji stoi bowiem w wyraźnej sprzeczności z powołanymi przepisami tak ustawy o Straży Granicznej jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Z obu aktów wynika bowiem jednoznacznie, iż uprawnienia w zakresie uposażenia, w tym zwiększenia dodatku służbowego dotyczą jedynie funkcjonariuszy pozostających w służbie. Przyznanie takich uprawnień funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby stanowi rażące naruszenie przepisów, które uniemożliwia zaakceptowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący K. F. wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zarzucając:

– błędne ustalenia stanu faktycznego poprzez arbitralna ocenę organu dotycząca stwierdzenia, że skarżącemu nie przysługuje za okres pełnienia służby zaległe uposażenie,

– pominięcie w zaskarżonej decyzji informacji o bezpodstawnej odmowie przez organ pierwszej instancji umożliwienia skarżącemu wykonania kserokopii oraz fotokopii akt postępowania administracyjnego,

– nie przeprowadzenie postępowaniach do rozstrzygnięcia istoty sprawy, którą był wniosek w kierunku zwrotu należności finansowych za okres [...] lipca 2012 roku do [...] października 2013 roku z tytułu pełnionej służby w Wydziale Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału Straży Granicznej,

– przekroczenie przez organ terminu 30 dni na udzielenie odpowiedzi określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, bez pisemnego poinformowaniu o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi,

– naruszenie przez organ art. 51 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6, 7, 8, 9, 10 k.p.a., nie przesyłając pomimo wniosku skarżącego wraz z postanowieniem skarżącemu kserokopii akt postępowania administracyjnego,

– naruszenie art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego,

– naruszenie art. 110 oraz 125 ustawy o Straży Granicznej, poprzez bezpodstawne obniżenie uposażenia, objawiające się niewypłacaniem dodatku z tytułu o którym mowa w § 9 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 roku w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej.

W uzasadnieniu wskazał, że od [...] lipca 2012 r. do [...] października 2013 r. nie był mu wypłacany dodatek o którym mowa w § 9 ust. 5 pkt. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 roku w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. O fakcie niewypłacania tegoż dodatku powiadomił pismem z dnia [...] października 2012 r. Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej. Pomimo złożonego wniosku organ pozostał w bezczynności stwierdzonej wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Wa 315/13. Dopiero 23 września 2013 roku organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie niewypłacania przedmiotowego uposażenia, które to zostało zakończone po blisko pięciu miesiącach wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2014 nr [...] roku, zaś Komendant Główny Straży Granicznej po ponad dwóch miesiącach wydał niekorzystną dla niego zaskarżoną decyzję. Z argumentacją organu nie sposób się zgodzić, bowiem w świetle normy zawartej w § 9 ust. ust. 2 cytowanego rozporządzenia, konstrukcja tego przepisu nie przewiduje elementu uznania administracyjnego, a jakiekolwiek ograniczenia w przyznawaniu dodatku powinny wynikać z konkretnego przepisu prawa. Zatem fakt nie wydania rozkazu personalnego przez właściwego przełożonego o zwiększenie dodatku służbowego z racji zajmowanego przez funkcjonariusza stanowiska i pełnionej służby, nie może ograniczać prawa funkcjonariusza do należnego mu uposażenia, a przyznanie mu zwiększenia dodatku służbowego uzasadnia istniejący na dzień [...] lipca 2012 roku stan faktyczny jak i prawny. Natomiast w myśl art. 110 ust. 1 cyt. powyżej ustawy zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających te zmianę i niewątpliwie tą okolicznością było przeniesienie go z dniem 1 listopada 2009 roku na stanowisko starszego specjalisty w Wydziale Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału Straży Granicznej, na którym to stanowisku pełniłem służbę do dnia [...] października 2013 r. Jednocześnie w myśl art. 125 ust. 1 ustawy, w razie choroby, urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość. W dniu [...] lipca 2012 r. przebywał na zwolnieniu lekarskim spowodowanym przebytą operacją i w związku z tym nie można było obniżyć mu uposażenia, poprzez pozbawienie go zwiększenia dodatku służbowego z tytułu służby pełnionej w Wydziale Zabezpieczenia Działań w wysokości 0,10 kwoty bazowej. Na powyższe nie ma wpływu fakt pozostawania funkcjonariusza na zwolnieniu lekarskim, ponieważ prawodawca jednoznacznie uzależnia przyznanie zwiększenia dodatku służbowego od zajmowania stanowiska służbowego wskazując jednocześnie, iż przysługuje ono funkcjonariuszowi również w okresie zwolnienia lekarskiego. Ponadto w myśl zapisów ustawy, wszystkie należności finansowe powinny być wypłacone najpóźniej w dniu zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Straży Granicznej. W związku z tym nie jest istotne jest jaki był jego status na dzień wydania decyzji w sprawie, gdyż w okresie [...] lipca 2012 r. do [...] października 2013 r. był funkcjonariuszem Straży Granicznej i całe to postępowanie powinno być prowadzone w kierunku zwrotu należności finansowych związanych z pełnieniem przez niego służby w Wydziale Zabezpieczenia Działań [...] Oddziału Straży Granicznej, a które uposażenie bezprawnie mu zmniejszono. Ponadto w uzasadnieniu skarżonej decyzji nie ustosunkowano się do podniesionej przez skarżącego kwestii opinii radcy prawnego [...] Oddziału Straży Granicznej, w której stwierdzono, iż skarżącemu podwyższenie dodatku służbowego pomimo przebywania w tym czasie na zwolnieniu lekarskim, zgodnie z cytowanym powyżej art. 125 ustawy o SG, należało się w wysokości 0,10 kwoty bazowej. Niezależnie od powyższego dodał, że w myśl zapisu art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. organy powinny mieć na względzie interes społeczny i słuszny obywateli, powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej oraz, że organy czuwają nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Natomiast odmawianie wykonania kserokopii i fotokopii stronic postępowania nie budzi zaufania do organów administracji publicznej. Wydaje się logiczne, że jeśli organy Straży Granicznej pomimo próśb i wniosków skarżącego nie znalazły podstaw do wydania uwierzytelnionej kserokopii akt postępowania to powinny – kierując się powyższymi zapisami k.p.a. – zaproponować wydanie kserokopii akt postępowania bez jej uwierzytelniania.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że argumenty podnoszone przez skarżącego nie są zasadne, bowiem dotyczą postanowienia o odmowie wykonania kserokopii dokumentów z akt postępowania administracyjnego nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Stosownie do treści art. 104 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (tekst jedn. z 2011 r. Dz. U. Nr 116, poz., 675 ze zm.), uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Natomiast według brzmienia art. 108 ust. 1 pkt 4), funkcjonariusze otrzymują dodatek służbowy na stanowiskach innych niż wymienione w pkt 3, tj. na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym. Z kolei według art. 125 ust. 1 ustawy, w razie urlopu, zwolnienia od zajęć służbowych oraz w okresie pozostawania w dyspozycji funkcjonariusz otrzymuje uposażenie zasadnicze, dodatki do uposażenia o charakterze stałym i inne należności pieniężne należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym – z uwzględnieniem powstałych w tym okresie zmian, mających wpływ na prawo do uposażenia i innych należności pieniężnych lub na ich wysokość.

Natomiast stosownie do treści § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. Nr 24, poz. 148 ze zm.), funkcjonariusze otrzymują dodatek służbowy do uposażenia. Zaś według § 8 ust. 1 rozporządzenia, funkcjonariusze w służbie stałej i przygotowawczej pełniący służbę na stanowiskach innych niż wymienione w § 7 ust. 1 otrzymują dodatek służbowy w wysokości uwzględniającej należyte wykonywanie obowiązków służbowych, w szczególności inicjatywę i samodzielność w realizacji zadań służbowych, terminowość i efektywność podejmowanych działań, a także posiadane kwalifikacje i umiejętności wykorzystywane na zajmowanym stanowisku. Z kolei w myśl § 9 ust. 1 pkt 1, m.in. dodatek służbowy podlega zwiększeniu o mnożnik 0,05 kwoty bazowej dla funkcjonariusza 1) mianowanego na stanowisko: kierownika zespołu, kierownika zmiany, starszego specjalisty, specjalisty-kontrolera, starszego asystenta, starszego kontrolera, asystenta, młodszego asystenta albo kontrolera w placówce Straży Granicznej, na czas pełnienia, w wymiarze co najmniej 3/4 normy czasu służby, o której mowa w art. 37 ust. 2 ustawy, służby: a) granicznej w bezpośredniej ochronie granicy państwowej lub kontroli ruchu granicznego w sposób określony przez Komendanta Głównego Straży Granicznej w przepisach w sprawie pełnienia służby granicznej i prowadzenia działań granicznych, b) przy realizacji zadań Straży Granicznej z zakresu ochrony szlaków komunikacyjnych lub realizacji zadań z zakresu kontroli legalności pobytu cudzoziemców; 2) delegowanego do pełnienia służby w placówce Straży Granicznej na okres dłuższy niż miesiąc, spełniającego warunki, o których mowa w pkt 1; 3) pełniącego służbę w składzie etatowego pododdziału odwodowego lub sekcji patrolowo-interwencyjnej, a według ust. 2, do czasu służby, o której mowa w ust. 1 pkt 1, wlicza się okres choroby, urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego, zwolnienia z zajęć służbowych, a dla funkcjonariuszy otrzymujących dodatek służbowy także czas wolny odbierany w zamian za ponadnormatywny czas służby, przy czym – na podstawie ust. 5 pkt 3, dodatek służbowy podlega zwiększeniu nie więcej jednak niż o mnożnik 0,20 kwoty bazowej dla funkcjonariuszy pełniących służbę w wydziałach odwodowych lub wydziałach zabezpieczenia oraz pełniących warty ochronne na pokładach statków powietrznych.

W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący K. F. w okresie zakreślonym w dyspozycji decyzji Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], pełnił służbę na stanowisku uprawnionym do otrzymywania dodatku służbowego. Zatem w świetle przytoczonych powyżej przepisów dodatek ten wymienionemu funkcjonariuszowi – co do zasady – przysługiwał i podlegał zwiększeniu mimo, że w tym czasie skarżący przebywał na długotrwałym zwolnieniu lekarskim.

Jednakże faktem bezspornym również jest i to, że skarżący rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...], z dniem [...] października 2013 r., został zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej, a powyższe zdarzenie nie jest natomiast obojętne – o czym mowa niżej – do wydania decyzji w przedmiocie zwiększenia dodatku służbowego w rozpoznawanej sprawie.

Stosownie do treści art. 138 § 1 pkt 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżanej decyzji Komendanta Głównego Policji, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości lub w części. Jednakże aby można było umorzyć postępowanie, to musi wystąpić przesłanka bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu tegoż przepisu mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Bezprzedmiotowe może być zatem postępowanie z powodów podmiotowych i przedmiotowych. Jeżeli żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, lub pochodzi od nielegitymowanego podmiotu, postępowanie wszczęte takim żądaniem jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania ma, co do zasady, strona postępowania zakończonego wydaniem decyzji, a także inny podmiot, jeżeli decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki tej decyzji. Zatem wśród podmiotowych przesłanek umorzenia postępowania odwoławczego należy wskazać sytuację, gdy osoba składająca odwołanie nie posiada przymiotu strony tego postępowania administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy uznał na podstawie zgromadzonego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego, że składający odwołanie K. F. nie posiada przymiotu strony postępowania mimo, że organ pierwszej instancji ten przymiot strony mu przyznał. Krąg stron postępowania ustalać należy na podstawie art. 28 k.p.a., co oznacza badanie istnienia interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotą tego interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę, z której podmiot legitymujący się tym interesem prawnym może wywodzić swoje racje. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Mimo, że pojęcie "interesu prawnego" nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże wielokrotnie było przedmiotem rozważań zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Na przykład Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 listopada 2004 r. sygn. akt OSK 919/04 (publ. ONSAiWSA 2005/5/92 i Lex 156685) uznał, że "istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa, na podstawie której określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności w celu ochrony jego praw lub obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem". Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawnej. Jeżeli natomiast akt stosowania danej normy prawnej nie wywiera bezpośredniego wpływu na sferę sytuacji prawnej danego podmiotu, to nie można mówić o interesie prawnym strony, a co za tym idzie – o statusie strony w postępowaniu, w którym dochodzi do konkretyzacji danej normy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1876/99).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać raz jeszcze należy, że skarżący K. F. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] września 2013 r. nr [...], z dniem [...] października 2013 r., został zwolniony ze służby stałej w Straży Granicznej. Zatem z tym dniem przestał on już być funkcjonariuszem Straży Granicznej. Natomiast – jak wynika z cytowanych już wyżej przepisów prawa – dodatek służbowy może być przyznany i zwiększony tylko funkcjonariuszowi Straży Granicznej, bowiem dotyczy on uposażenia funkcjonariusza stosownie do treści art. 104 ustawy i w myśl pozostałych, a szczegółowo omówionych już wyżej, przepisów prawa. Natomiast Komendant [...] Oddziału Straży Granicznej decyzję nr [...] w sprawie zwiększenia dodatku służbowego wydał w dniu [...] lutego 2014 r., a więc w dniu, kiedy skarżący był już poza służbą. Reasumując, K. F. posiadał interes faktyczny co do zwiększenia mu dodatku służbowego, lecz obowiązujące normy prawne nie pozwalają na stwierdzenie, że posiadał interes prawny, a zatem w konsekwencji pozbawiony jest on przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Niezależnie od powyższego nie można stwierdzić, aby zaskarżona decyzja naruszała zasadę reformationonis in peius. Z tego mianowicie powodu, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, z powodów wskazanych już wyżej, rażąco narusza przepisy zarówno ustawy o Straży Granicznej, jak i rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej. Stwierdzić w tym miejscu bowiem należy, że zakaz (reformationis in peius) nie jest bezwzględny i doznaje ograniczeń, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Możliwość zmiany decyzji na niekorzyść strony odwołującej się stwarza więc nie jakiekolwiek naruszenie prawa, lecz tylko naruszenie rażące, kwalifikowane, gdy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że postanowienie takie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinno ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Druga przesłanka rażącego naruszenia interesu społecznego nie jest samoistnym kryterium odstąpienia od zakazu wyrażonego w art. 139 k.p.a. Ma zastosowanie dopiero wówczas, gdy w postępowaniu odwoławczym zostanie stwierdzona wadliwość decyzji, chociażby nie w stopniu rażącym. Obowiązkiem organu drugiej instancji, który odstępuje od zakazu wskazanego w art. 139 k.p.a., jest szczegółowe wykazanie w podejmowanym rozstrzygnięciu, że kwestionowane postanowienie rażąco narusza prawo lub interes społeczny, a na taki fakt Komendant Główny Straży Granicznej wyraźnie wskazał w zaskarżonej decyzji. Reasumując, rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji jest kwalifikowanym naruszeniem prawa. Dochodzi do niego, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. W rozpoznawanej sprawie błędne zaś zwiększenie skarżącemu dodatku służbowego w sytuacji, kiedy nie był on już funkcjonariuszem Straży Granicznej, było skutkiem rażącego naruszenia przepisów prawa tj. przede wszystkim art. 104 i art. 108 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, jak i cytowanych już wyżej przepisów rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego, odnosząc się do zarzutów ze skargi stwierdzić należy, że organ w sposób przejrzysty i przekonywający wskazał, dlaczego nie może mu być zwiększony w chwili wydania decyzji dodatek służbowy. Natomiast ewentualna odmowa wykonania kserokopii oraz fotokopii akt postępowania administracyjnego, nie ma – w ocenie Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy. Natomiast nie jest przedmiotem niniejszej sprawy administracyjnej nie rozstrzygnięcie wniosku o zwrot należności finansowych za okres od [...] lipca 2012 r. do [...] października 2013 r., jak również nie przesłanie, pomimo wniosku, kserokopii akt postępowania administracyjnego. Wskazać również należy, że organ odwoławczy nie naruszył przepisu art. 139 k.p.a., co Sąd wyżej wykazał i co sam organ w sposób wyczerpujący wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Natomiast nie sposób ustosunkować się do zarzutu ze skargi o przekroczeniu "przez organ terminu 30 dni na udzielenie odpowiedzi określonych w Kodeksie Postępowania Administracyjnego, bez pisemnego poinformowania o przedłużeniu terminu na udzielenie odpowiedzi", bowiem skarżący nie sprecyzował tego zarzutu i nie sposób się domyśleć, co miał na myśli.

Reasumując, w aktualnym stanie prawnym skarżącemu nie można było zwiększyć dodatku służbowego w formie decyzji administracyjnej wydanej przez organ pierwszej instancji i jeśli czuje się on nieusatysfakcjonowany rozstrzygnięciem organu drugiej instancji, to zawsze przysługuje możliwość dochodzenia swoich racji w inny sposób w spornej sprawie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), należało orzec jak w sentencji wyroku.