Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 961/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Marcin Kamiński /spr./ WSA Maciej Kobak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. G., J. G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. G., J. G. i J. G. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz skarżących M. G., J. G. i J. G. solidarnie nadpłaconego wpisu w wysokości 100 zł /słownie: sto złotych/.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg MG, JG, JG (skarżących) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 30 października 2014 r. WG zwrócił się do Prezydenta Miasta [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek handlowo – usługowy, zlokalizowanego na działkach nr 663/1 i 663/3 w [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "rozbudowa, przebudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zmiana sposobu użytkowania na budynek handlowo – usługowy, na działkach nr 663/1, 663/3 obr. [...] przy ul. [...]", w liniach rozgraniczających określonych na załączniku graficznym do decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez [...], decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 i art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem SKO w [...], organ I instancji rozpatrując opisywaną sprawę dopuścił się uchybień w realizacji obowiązków nałożonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (rozporządzenie). Rozporządzenie to zawiera bowiem bezwzględnie obowiązujące kryteria powstępowania przy określaniu wymagań, które winny być następnie przeniesione do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu pierwszoinstancyjnym naruszona została regulacja zawarta w § 5 rozporządzenia poprzez wskazanie jedynie górnej granicy, tj. "do 40%" wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu i to w sytuacji, gdy w obszarze analizowanym wartość średnia tego parametru wynosi 29%. Organ zauważył, że ustalona w analizie średnia wartość tego parametru nie jest bezwzględnie obowiązująca, niemniej przyjęcie innej wartości wymaga szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w uzasadnieniu decyzji, zaś wnioski prowadząca do takiego rozstrzygnięcia powinny wynikać z analizy urbanistycznej. W zaskarżonej odwołaniem decyzji, jak i sporządzonej analizie brak jest natomiast wskazanych powodów zwiększenia tego wskaźnika i uwzględnienia wniosku inwestora. Ponadto zdaniem Kolegium, w tym zakresie organ I instancji rozpatrując sprawę dopuścił naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania motywów rozstrzygnięcia.

Kolegium zwróciło uwagę, że analizując sposób ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, organ administracji związany jest wnioskiem inwestora w zakresie charakterystyki urbanistycznej inwestycji. W złożonej wraz z wnioskiem koncepcji programowo-przestrzennej inwestycji inwestor wskazał, że powierzchnia zabudowy projektowanego budynku wynosi 196 m2, co w zestawieniu z powierzchnią terenu objętego wnioskiem oznacza, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi 43,5 %. Wartość tego parametru znacząco odbiega od średniej wartości, który na obszarze objętym analizą urbanistyczną wynosi 29%, a zatem okoliczność ta tym bardziej zobowiązywała organ do wyraźnego wskazania sposobu wyznaczenia przedmiotowego wskaźnika.

Organ odwoławczy za niewłaściwe uznał również ustalenie szerokości elewacji frontowej. Kolegium wskazało, że § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wymaga wyznaczenia tej szerokości na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Tymczasem organ I instancji ustalił wartość tego parametru na 14 m z tolerancją do 20% pomimo, że analiza wskazywała średnią wartość 12,1 m. Organ odwoławczy wskazał, że również i w tym wypadku dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości, niemniej jest to dopuszczalne gdy wynika to z przeprowadzonej w sprawie analizy.

Niezależnie od wskazanych powyżej naruszeń, w ocenie organu odwoławczego treść zaskarżonej decyzji nie korespondowała z załącznikiem graficznym stanowiącym jej integralną część. Mianowicie w pkt 2a decyzji ustalono wymagania dotyczące obowiązującej linii zabudowy wskazując, że została ona wrysowana na załączniku graficznym. Tymczasem rzeczony załącznik, pomimo treści legendy, nie wskazuje obowiązującej linii zabudowy. W treści decyzji brak jest przy tym wartości mertycznych, które pozwoliłyby na ustalenie linii zabudowy, co w konsekwencji czyni zdaniem Kolegium zaskarżoną decyzję niewykonalną.

Kolegium zwróciło również uwagę na kwestię niewłaściwego określenia nazwy inwestycji i jej planowanego zakresu. Wnioskodawca ma bowiem obowiązek określić w składanym wniosku charakter inwestycji zgodnie z art. 64 w zw. z art. 52 u.p.z.p. i wniosek taki powinien wskazywać konkretne zamierzenie inwestycyjne, a nie alternatywnie kilka o różnym charakterze (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07, Lex Nr 488144). Zgodnie definicją zawartą w art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez pojęcie budowy należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Z kolei przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Uwzględniając powyższe definicje legalne oraz charakterystykę planowanej inwestycji Kolegium stwierdziło, że dotyczy ona w każdym wypadku rozbudowy istniejącego budynku, a nie jego przebudowy. Ostatecznie kwestię tę winien jednak wyjaśnić organ I instancji wzywając wnioskodawcę o ostateczne sprecyzowanie zakresu inwestycji i jej nazwy.

Rozpatrując ponownie opisywaną sprawę, Prezydent Miasta [...] w piśmie z dnia 5 sierpnia 2015 r. nr [...] wezwał wnioskodawcę do sprecyzowania wniosku w zakresie nazwy inwestycji oraz dokładnego określenia zakresu planowanej inwestycji. W odpowiedzi na wezwanie inwestor podał, że planowana inwestycja obejmuje budowę pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr 663/1 i 663/3 przy ul. [...] (pismo z dnia 20 sierpnia 2015 r.).

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne p.n.: "budowa pawilonu handlowo - usługowego na działkach nr 663/1, 663/3 obr. [...] przy ul. [...].

W podstawie prawnej organ wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że "działka objęta wnioskiem" leży w terenie, na którym obecnie brak obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

Organ wskazał, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia organ wyznaczył wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek obszar analizowany i dokonał przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, o której mowa art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50,00 m. Obszarem analizy objęto obszar trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, gdyż szerokość frontu działki wnioskodawcy wynosi ok. 14,00 m, a obszar analizowany obejmuje teren w odległości 50,00 m od granic działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Organ podał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Organ podał, że przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z wymogami § 3 rozporządzenia. Na podstawie analizy ustalono, że wnioskowana inwestycja spełnia warunki niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał, że w myśl art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierzono osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów. W oparciu o wyniki analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez organ "ustalono warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego (pkt 2 lit. a niniejszej decyzji), w szczególności poprzez: określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanego obiektu, w tym szerokości elewacji frontowej oraz geometrii dachu. Wymagania dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego ustalono zgodnie ze sposobami określonymi w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz.U.03.164.1588) oraz analizując przedstawioną przez Wnioskodawcę koncepcję planowanej inwestycji".

Organ wskazał, że w toku postępowania zastrzeżenia wnieśli "spadkobiercy właściciela drugiej połówki budynku bliźniaczego" - [...] argumentując, że:

1. projekt rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania nie uwzględnia charakteru zabudowy bliźniaczej,

2. nie wyrazili zgody na zabudowę działki poza istniejące fundamenty domu w zabudowie bliźniaczej,

3. przedstawiony projekt bardzo niekorzystnie zmienia architekturę zabudowy bliźniaczej i obniża zdecydowanie wartość i atrakcyjność ich budynku oraz ogranicza możliwości przyszłego zagospodarowania działki,

4. proponowana rozbudowa następuje od południowej strony działki co powoduje, że działka skarżących stała się działką północną bez dostępu światła i słońca od strony południowej,

5. załączony wykres zacieniania pokazuje, że ok. 50% działki jest zacieniane "do godz. 14 tej. dla 21 marca i 21 września",

6. proponowana rozbudowa spowoduje niedoświetlenie działki i budynku, co będzie skutkowało zawilgoceniem i zagrzybieniem,

7. wskazują na konieczność ekspertyzy ścian i fundamentów, aby stwierdzić czy planowano budowa nie spowoduje pęknięć i uszkodzeń ścian budynku sąsiedniego,

8. nie wyrażają zgody na zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek handlowo - usługowy, brak światła dziennego i słońca, zaciemnienie, zawilgocenie i zagrzybienie budynku pogarsza warunki życiowe i mieszkaniowe mieszkańców.

Prezydent wskazał, że "po wyjaśnieniach i uzasadnieniach popartych obowiązującymi przepisami i wyrokami Naczelnego Sadu Administracyjnego", w dniu 7 maja 2015 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy terenu, jednakże została ona uchylona opisaną wyżej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

Organ podał, że w toku ponownego rozpatrzenia sprawy przeprowadził ponowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnośnie do warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ wskazał, że dokonał analizy terenu z uwzględnieniem jego specyfiki, która pozwoliła na stwierdzenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektu budowlanego, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ podkreślił, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w istniejący stan rzeczy.

Organ podał, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, budynki usługowe, oraz jeden budynek mieszkalny w zabudowie bliźniaczej. Gabaryty i formy architektoniczne obiektów istniejących w granicach analizy pozwalają na określenie tychże dla planowanego obiektu. Natomiast średnia wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w sposób istotny odbiega od parametrów określonych we wniosku inwestora. Organ wskazał, że określając warunki zabudowy nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, ale sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom wnioskodawcy (zob. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., II OKS 1827/10) i w takim przypadku traci możliwość ustalenia warunków zabudowy.

Organ podniósł, że w dniu 26 sierpnia 2015 r. inwestor wprowadził korektę do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zmieniając nazwę inwestycji na: "Budowa pawilonu handlowo - usługowego na działkach nr 663/1, 663/3 obr. [...] przy ul. [...]". Powiadomiony o konieczności przedstawienia zmienionego zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej przedstawił koncepcję zabudowy nie odpowiadającą zmienionej nazwie inwestycji. Koncepcją zabudowy jest nadal rozbudowa budynku mieszkalnego.

Odnośnie do warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. organ podał, że teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dojazd z drogi publicznej, gminnej – "ul. [...] działka nr 697/5 obr [...]".

Odnośnie do warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. organ wskazał, że w jego ocenie istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji.

Odnośnie do warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. organ podał, że wnioskowany teren leży w granicy administracyjnej miasta [...], wobec czego zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Odnośnie do warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ podniósł, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zdaniem organu I instancji biorąc powyższe pod uwagę, należało zauważyć, że jeden z warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy tj. warunek określony w art. 61 ust. 1, pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony, wobec czego wydanie decyzji o warunkach zabudowy na inwestycje p.n.: "Budowa pawilonu handlowo - usługowego na działkach nr 663/1, 663/3 obr. 214 przy ul. [...]" nie jest możliwe.

Odwołanie od tej decyzji wniósł WG – działający za pośrednictwem zawodowego pełnomocnika r.pr. PP, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na braku dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, z pominięciem wezwania wnioskodawcy - inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie przedłożenia zmienionego zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej (odpowiadającego zmienionej nazwie zamierzenia brzmiącej "Budowa pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr 663/1 i 663/4 przy ul. [...] ") i wadliwe przedwczesne przyjęcie, że nie został spełniony jeden z warunków koniecznych do wydania decyzji o warunkach zabudowy (warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.),

2. art. 14 k.p.a. polegające na zaniechaniu wezwania skarżącego na piśmie do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie zmienionego zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej,

3. art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji.

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostatecznie uzasadnienie decyzji w zakresie opisu stanu faktycznego oraz prawnego wbrew nałożonemu ustawą obowiązkowi,

Zdaniem skarżącego skutkiem naruszenia przepisów postępowania było naruszenie przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy na planowane zamierzenie inwestycyjne w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek o jakich mowa w tym przepisie.

Skarżący podniósł, że organ I instancji uchybił przepisom postępowania administracyjnego, zaś uchybianie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Organ naruszył bowiem przepisy art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prowadzenie postępowania z zaniechaniem zasady pisemności wyrażonej w art. 14 k.p.a. W szczególności Prezydent Miasta [...] nie wezwał skarżącego na piśmie do uzupełnienia wniosku w zakresie koniecznym poprzez przedłożenie zmienionego zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej tj. odpowiadającego zmienionej nazwie zamierzenia brzmiącej "Budowa pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr 663/1 i 663/4 przy ul. [...] ". W uzasadnieniu decyzji organ podał, że "w dniu 26 sierpnia inwestor wprowadził korektę do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zmieniając nazwę inwestycji na "Budowa pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr 663/1 i 663/4 przy ul. [...] ". Powiadomiony o konieczności przedstawienia zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej przedstawił koncepcję zabudowy nie odpowiadającą zamierzonej nazwie inwestycji. Koncepcją zabudowy jest nadal rozbudowa budynku mieszkalnego". Zdaniem skarżącego organ nie wskazał formy ani daty powiadomienia wnioskodawcy - inwestora o konieczności uzupełnienia wniosku w związku z wprowadzoną przez niego korektą. Tym samym skarżący pozbawiony został możliwości podjęcia kroków celem zrealizowania swoich zagwarantowanych ustawowo praw zaś organ przedwcześnie (a więc wadliwie) przyjął, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

W ocenie skarżącego z naruszeniem powyższych norm wiąże się również naruszenie przez organ I instancji przepisu znajdującego swój wyraz w art. 14 k.p.a., polegający na zaniechaniu wezwania skarżącego na piśmie do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie zmienionego zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej. Treść § 1 art. 14 k.p.a. wskazuje wszak, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne. W naucza prawa oraz orzecznictwie wskazuje się, że forma pisemna i forma dokumentu elektronicznego są alternatywnymi, równorzędnymi formami załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Organ ma swobodę wyboru jednej z wyżej wskazanych form załatwienia sprawy administracyjnej, chyba że przepisy szczególne tę swobodę ograniczają. Skarżący podniósł, że na gruncie opisywanej sprawy organ nie zastosował żadnej z tych alternatyw.

Zdaniem skarżącego organ naruszył również przepis art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę stanu faktycznego na podstawie zebranego - niepełnego - materiału dowodowego i przez przedwczesne wydanie decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. W ocenie skarżącego organ I instancji nie ustrzegł się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostatecznie uzasadnienie decyzji w zakresie opisu stanu faktycznego oraz prawnego wbrew nałożonemu ustawą obowiązkowi. Skarżący zauważył, że treść uzasadnienia wydanej decyzji nie określa w sposób precyzyjny dat zdarzeń, dat otrzymywania i nadawania korespondencji co jest istotne punktu oceny przejrzystości prowadzonego postępowania. Podniesiona powyżej kwestia wezwania skarżącego do uzupełnienia brakującego wniosku wyrażona w słowach "powiadomiony o konieczności przedstawienia zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej przedstawił koncepcję zabudowy nie odpowiadającą zamierzonej nazwie inwestycji" - jest w ocenie skarżącego nieprecyzyjna i narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący podniósł, że podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. II SA/Wa 1527/14 i przyjmuje je za własne, w którym sąd wskazał, że ustalenie stanu faktycznego nie może mieć charakteru hipotetycznego, zaś posłużenie się przez organ w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nieostrym pojęciem [może budzić wątpliwości], nie może być uznane jako prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Treść tak sporządzonego uzasadnienia zawiera bowiem jedynie przypuszczenia organu co do jakości dowodów, a w konsekwencji co do faktów.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z urzędu wyłączył członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od załatwienia opisywanej sprawy. W podstawie prawnej postanowienia wskazał art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych.

W uzasadnieniu podano, że "w przedmiotowym stanie faktycznym istnieje podstawa do stwierdzenia, iż spełnione zostały ustawowe przesłanki wyłączenia wszystkich członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. Wątpliwości co do bezstronności wszystkich członków organu może bowiem powodować fakt, że pełnomocnikiem odwołującego się jest członek pozaetatowy Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]".

Postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do załatwienia sprawy z odwołania WG od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. Organ wskazał, że decyzja ta została wydana po rozpatrzeniu odwołań [...].

Organ odwoławczy podał, że w toku postępowania odwoławczego, w dniu 19 lutego 2016 r., zmarł WG. Dotychczasowy pełnomocnik tej osoby podaniem z dnia 29 lutego 2016 r. wniósł o zawieszenie toczącego się przed organem odwoławczym postępowania, z uwagi na śmierć strony. W dniu 23 marca 2016 r. w kancelarii notarialnej w [...] został sporządzony akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym WG. Z aktu tego wynika, że spadkobiercami po WG są: MG, JG, JG. Osoby te podtrzymały wniosek o ustalenie warunków zabudowy, jak też podtrzymały wniesione przez WG odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015r. (oświadczenia z dnia 19 kwietnia 2016 r.). W ocenie organu brak było zatem podstaw prawnych do zawieszenia postępowania.

Organ podał, że w myśl art. 6 ust. 2 u.p.z.p., co do zasady każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy (w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), o ile nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie łącznego spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Organ wskazał, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tak zwaną zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzenie czy planowana inwestycja spełnia wymogi dobrego sąsiedztwa winno zostać poprzedzone sporządzeniem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym planowana jest inwestycja. W powyższym zakresie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. odsyła do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Kolegium podało, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.. Na podstawie tejże analizy i pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50m. Zadaniem organu jest ustalenie, czy nowa zabudowa będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją istniejącej zabudowy, a także, czy charakter nowej zabudowy w przyszłości nie ograniczy zastanego sposobu użytkowania sąsiedniego terenu.

Przenosząc powyższe rozważania do realiów opisywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z wymogami rozporządzenia, w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Tak wyznaczony obszar analizowany jest w ocenie organu odwoławczego wystarczający dla oceny czy spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., ze względu na to, że działki sąsiednie są zabudowane i położone są przy tej samej drodze (ulicy [...]) co teren objęty wnioskiem, zaś przeprowadzona przez organ I instancji analiza jest wystarczająca do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Z analizy tej wynika, że dla inwestycji, w kształcie planowanym przez skarżących, brak jest możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na to, że warunek określony przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie został spełniony. Zasada dobrego sąsiedztwa, określona tym przepisem, wymaga, by nowa zabudowa była kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym jego gabarytów i formy architektonicznej, zabudowy istniejącej.

Organ podał, że działka nr 662/2 - granicząca z działką objętą wnioskiem - zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, który jest budynkiem bliźniaczym w stosunku do budynku położonego na działce nr 663/1 objętej planowaną inwestycją. Wskaźnik powierzchni zabudowy budynku na działce nr 662/1 do powierzchni terenu (działek o numerach: 662/1, 662/2, 662/3) wynosi 17,62%. Powierzchnia zabudowy planowanego budynku została określona we wniosku na 196 m2. Tak więc wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni terenu planowanej inwestycji (działek o numerach: 663/1, 663/3), według koncepcji programowo-przestrzennej, dołączonej do wniosku, wynosić ma 43,5%. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu w obszarze analizowanym wynosi 28,56%. Zdaniem Kolegium powyższe ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, że różnica pomiędzy wskaźnikiem intensywności zabudowy dla nowej zabudowy, a średnim wskaźnikiem intensywności zabudowy istniejącej, nie daje podstaw do przyjęcia, że projektowana zabudowa spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa w zakresie kontynuacji wskaźników kształtowania zabudowy. W ocenie organu odwoławczego brak jest podstaw prawnych do zastosowania wyjątku, o którym mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia, dopuszczającego wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu. Możliwość wyznaczenia innego wskaźnika - zgodnego z wnioskiem - nie wynika bowiem z przeprowadzonej analizy. Wskaźnik intensywności projektowanej zabudowy jest znacznie większy niż wskaźnik średni dla obszaru analizowanego, a ponadto jest ponad dwukrotnie większy od tego wskaźnika dla terenu obejmującego działki nr: 662/1, 662/2, 662/3. Ze względu na bliźniaczą zabudowę na działkach nr 662/1 i 663/1 wskaźniki intensywności zabudowy dla tych działek winny być w zbliżonych wielkościach. Zdaniem Kolegium z opisanych powodów nie jest dopuszczalne też przyjęcia wskaźnika dla planowanej zabudowy na podstawie wskaźnika intensywności zabudowy dla działki nr 665 wynoszącego 44,74%. Ponadto zabudowa tej działki ma zupełnie inny charakter (kościół i plebania) i zabudowa ta nie "tworzy" zabudowy wzdłuż ulicy [...]. W ocenie organu odwoławczego należy podkreślić, że w opisywanej sprawie ustalenie warunków zabudowy zgodnie ze średnim wskaźnikiem intensywności zabudowy nie byłoby "doprecyzowaniem" parametrów wskazanych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana najpierw przez WG, a obecnie przez spadkobierców tej osoby. Z tych też względów przy uznaniu braku możliwości ustalenia powierzchni zabudowy w wielkości wskazanej we wniosku lub zbliżonej do tej wielkości, obligatoryjne było wydanie decyzji odmownej, bowiem inwestycja nie spełnia przywołanego wcześniej warunku art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 15 października 2015 r., IV SA/Po 188/15). Kolegium podało, że skoro warunkiem koniecznym do wydania decyzji pozytywnej jest spełnienie wszystkich warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to analiza pozostałych warunków pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie w opisywanej sprawie. Kolegium stwierdziło, że mając na względzie opisane wyżej okoliczności brak jest podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji, gdyż nie zawiera ona wad skutkujących jej uchyleniem w trybie instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że nie miały one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Stan faktyczny sprawy został bowiem wyjaśniony w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione, a tym samym nie mogły skutkować uchyleniem kwestionowanej decyzji. W ocenie organu odwoławczego nie zasługiwał na akceptację zarzut naruszenia art. 14 k.p.a. poprzez pominięcie wezwania na piśmie wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku w zakresie przedłożenia zamiennego zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej. WG po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji ustalającej warunki zabudowy, został wezwany przez organ pierwszej instancji do sprecyzowania wniosku w zakresie nazwy inwestycji (pismo z dnia 5 sierpnia 2015 r.) i wniosek ten sprecyzował w piśmie z dnia 20 sierpnia 2015 r. wskazując, iż planowana przez niego inwestycja to "budowa pawilonu handlowo-usługowego". Takie wyjaśnienie treści złożonego wniosku było w ocenie Kolegium wystarczające i dostatecznie wyjaśniło zamiar inwestycyjny inwestora, zaś przedłożenie nowej czy zmienionej graficznej koncepcji inwestycji, o czym mowa w odwołaniu, nie wniosłoby żadnych nowych okoliczności do sprawy. Przedłożona przy pierwotnym wniosku koncepcja programowo-przestrzenna inwestycji, jednoznacznie określała powierzchnię zabudowy planowanego obiektu, koncepcję elewacji frontowych, wskaźnik zagospodarowania terenu, wskaźnik intensywności zabudowy.

Kolegium podało, że sprawa nazwy planowanej inwestycji, a więc czy jest to budowa czy rozbudowa i nadbudowa istniejącego budynku, nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. W art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawarto definicję "budowy" i pod tym pojęciem należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Tym samym zdaniem organu odwoławczego przedłożona przez wnioskodawcy koncepcja planowanej inwestycji w sposób wystarczający, dla postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, "opisuje" planowaną inwestycję. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy jest wszak pierwszym etapem procesu inwestycyjnego i uszczegółowienie zakresu inwestycji, w tym rozwiązania techniczne tej inwestycji, będą wymagane z postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę prowadzonym przez właściwy organ na podstawie przepisów przywołanej wyżej ustawy prawo budowlane.

Organ odwoławczy podał, że zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. pozostaje bez wpływu na ocenę podjętej przez organ I instancji decyzji. Uzasadnienie kwestionowanej decyzji opisuje przebieg przeprowadzonego postępowania, zawiera wyjaśnienie motywów, którymi kierował się organ wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty dotyczące niedostatecznego opisu stanu faktycznego sprawy są w ocenie organu odwoławczego nieuzasadnione, a niedostateczny opis stanu faktycznego sprawy nie mógł skutkować uchyleniem decyzji przez organ odwoławczy. Kolegium podało, że decyzję kasacyjną organ odwoławczy może podjąć w sytuacji, gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2015 r., II SA/Rz 1074/15).

W ocenie organu odwoławczego chybiony jest również zarzut odwołania, że spełnione zostały wszystkie przesłanki, o których mowa w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p., skutkujące wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, iż nie został spełniony warunek, o którym stanowi przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co zdaniem Kolegium zostało omówione zarówno w decyzji organu pierwszej instancji, jak i organu odwoławczego. Skoro planowana inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa, obowiązkiem organu orzekającego było wydanie decyzji odmownej, gdyż tylko łączne spełnienie wszystkich warunków opisanych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 u.p.z.p., umożliwia wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Kolegium podało, że zarówno rozstrzygnięcie decyzji organu I instancji, jak i jej uzasadnienie w zakresie powodów odmowy ustalenia warunków zabudowy, nie zawierają pojęć nieostrych, co zarzucono w odwołaniu. Wyjaśniając przesłanki odmowy ustalenia warunków zabudowy, organ I instancji w sposób jednoznaczny wskazał, że nie został spełniony warunek konieczny do wydania decyzji, wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Końcowo organ odwoławczy podał, że podstawy do uchylenia kwestionowanej decyzji nie mogła stanowić okoliczność zalegania w aktach sprawy wniosku o zawieszenie postępowania. Wniosek ten został złożony przez pełnomocnika strony w momencie gdy pełnomocnictwo to już wygasło z powodu śmierci tej strony, a ponadto w toku postępowania odwoławczego ustaleni zostali następcy prawni zmarłej strony. Organ wskazał, że ponieważ pełnomocnictwo wygasło z chwilą śmierci mocodawcy, decyzja została przesłana do następców prawnych WG, a nie do ustanowionego przez niego pełnomocnika.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie przepisów k.p.a. mające Istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 21 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 1) k.p.a. poprzez wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzji - mimo braku podstaw do jej wydania - z uwagi na fakt, iż właściwość obiektywnie wedle obowiązujących przepisów prawa na organ ten nie przeszła ponieważ na gruncie rzeczonej sprawy właściwym do wydania orzeczenia według właściwości miejscowej (art. 21 § 1 k.p.a.) było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

2. naruszenie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 k.p.a. poprzez zaaprobowanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] błędnie przyjętego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stanowiska, że zachodzą przesłanki do wyłączenia jego członów z uwagi na niezdolność ich orzekania podczas gdy na gruncie opisywanej sprawy brak było podstaw do zastosowania ww. przepisu z uwagi na fakt, że po śmierci WG pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikowi będącemu członkiem Kolegium wygasło (zgodnie z art. 101 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny), tym samym nie istniała przesłanka do przekazania przez SKO w [...] akt administracyjnych sprawy Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji celem wyznaczenia innego samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygnięcia sprawy,

3. naruszenie art. 7, 8 i art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Organ bezkrytycznie, przez co wadliwie, przyjął za Prezydentem Miasta [...], że wniosek inwestora został przez niego sprecyzowany w piśmie z dnia 20 sierpnia 2016 r. podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż organ I instancji nie wezwał skutecznie wnioskodawcy (inwestora) do uzupełnienia wniosku w zakresie przedłożenia zmienionego zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej (odpowiadającego zmienionej nazwie zamierzenia brzmiącej "Budowa pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr 663/1 i 663/4 przy ul. [...] "). Organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p., nie wypełniając swego zobowiązania wynikającego z art. 9 k.p.a. (zasady informowania stron),

4. naruszenie art. 14 w zw. z art. 9 k.p.a. polegające na bezkrytycznym, przez co wadliwym, przyjęciu za organem I instancji, że skarżący został prawidłowo wezwany przez organ do uzupełnienia wniosku (w związku z wprowadzoną przez niego korektą) poprzez przedłożenie zmienionego zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej podczas gdy w rzeczywistości organ pomimo ciążącego na nim również obowiązku wskazanego w powyżej powołanym przepisie nie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku niw wywiązując się tym samym z obowiązku Informacyjnego wynikającego z art. 9 k.p.a.;

5. naruszenie art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowej ocenie stanu faktycznego na podstawie zebranego materiału dowodowego oraz zaniechaniu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wydanie decyzji. Organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że - lakoniczne wyjaśnienie inwestora odnośnie planowanej przez niego Inwestycji poprzez poinformowanie organu, że planowana przez inwestycja nosząca nazwę "budowa pawilonu handlowo - usługowego" - jest wystarczające i dostatecznie wyjaśnia zamiar inwestycyjny inwestora bowiem przedłożona koncepcja programowo-przestrzenna inwestycji jednoznacznie określała powierzchnię zabudowy planowanego obiektu, koncepcję elewacji frontowych, wskaźnik zagospodarowania terenu i wskaźnik intensywności zabudowy zapominając przy tym o przeprowadzeniu gruntownej analizy pod kątem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z dotychczasową funkcją i sposobem zagospodarowania terenu - podczas gdy w orzecznictwie wskazuje się, że "o ile w obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych" (wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 października 2015 r., II SA/Kr 800/15, LEX nr 1939331).

6. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji w zakresie opisu stanu faktycznego oraz prawnego wbrew nałożonemu ustawą obowiązkowi, które to uzasadnienie w szczególności przy decyzjach negatywnych ma znaczenie nie tylko dla organu wyższej instancji ale również dla strony ze względu na konieczność wyjaśnienia przez organ stronie powodów rozstrzygnięcia, nie ma wyłącznie waloru informacyjnego dla strony.

Skarżący podnieśli, że skutkiem naruszenia przepisów postępowania administracyjnego naruszony został przepis prawa materialnego - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy na planowane zamierzenie inwestycyjne w sytuacji spełnienia wszystkich przesłanek, o których mowa w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi strona [...] podniosła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. wydana została z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości. W ocenie skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się naruszenia art. 21 § 1 w zw. z art. art. 156 § 1 pkt. 1) k.p.a. poprzez wydanie decyzji mimo braku podstaw do jej wydania z uwagi na fakt, iż właściwość obiektywnie wedle obowiązujących przepisów prawa na organ ten nie przeszła ponieważ na gruncie przedmiotowej sprawy właściwe do wydania orzeczenia według właściwości miejscowej (vide: art. 21 § 1 k.p.a.) było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] bezpodstawnie wyłączyło swoich członków od załatwienia sprawy z odwołania WG reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego PP od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pn. budowa pawilonu handlowo- usługowego na działkach 633/1 i 663/3 obr [...] w [...].

Zdaniem skarżących nieuprawnione wyłączenie członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] spowodowało naruszenie przepisu art. 21 § 1 k.p.a., który określa reguły ustalania właściwości miejscowej. Właściwość miejscową organu ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w braku zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron (dotyczy tylko osób fizycznych). Reguła ta ma zastosowanie wobec stron, które są osobami fizycznymi, osobami prawnymi i jednostkami organizacyjnymi, które nie mają osobowości prawnej, jednak na mocy przepisów szczególnych mogą być adresatami decyzji administracyjnych. W odniesieniu do osób fizycznych dotyczy to przede wszystkim spraw związanych z prawami i obowiązkami o charakterze osobistym, a więc tych, które nie mogą być przedmiotem następstwa prawnego. W ocenie skarżących wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 27 § 1 k.p.a. członek organu kolegialnego podlega wyłączeniu w przypadkach określonych w art. 24 § 1. O wyłączeniu tego członka w przypadkach określonych w art. 24 § 3 postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia na wniosek strony, członka organu kolegialnego albo z urzędu. Zgodnie z brzmieniem § 3 tego przepisu, jeżeli samorządowe kolegium odwoławcze wskutek wyłączenia jego członków nie może załatwić sprawy, minister właściwy do spraw administracji publicznej, w drodze postanowienia, wyznacza inne samorządowe kolegium odwoławcze. W świetle materiału dowodowego zgromadzonego w opisywanej sprawie oraz obowiązujących przepisów prawa (Kodeks postępowania administracyjnego), zdaniem skarżących nie powinno ulegać wątpliwości, iż zobowiązanym do wydania decyzji na skutek odwołania WG od decyzji Prezydenta Miasta [...] było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wydanie decyzji w dniu [...] maja 2016 r. przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nastąpiło więc z rażącym naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej o której mowa w art. 21 § 1 k.p.a.

Skarżący podnieśli, że w art. 156 § 1 pkt. 1) k.p.a. wymieniona została przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji, tj. wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości. Zdaniem skarżących Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] bezkrytycznie zaaprobowało błędnie przyjęte przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stanowisko, że zachodzą przesłanki do wyłączenia jego członów z uwagi na niezdolność ich orzekania. Na gruncie opisywanej sprawy brak było takich przesłanek bowiem w aktach sprawy znajduje się skrócony odpis aktu zgonu z którego wynika, że strona postępowania tj. WG zmarł w dniu 19 lutego 2016 r. Akt ten załączony został przez następcę zmarłej strony postępowania do skierowanego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosku o zawieszenie postępowania (vide: wniosek z dnia 29 lutego 2016 r.). Następnie dopiero w dniu [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] udzieliło pisemnej informacji pełnomocnikowi skarżących o wyłączeniu się jego członków od załatwienia sprawy. W ocenie skarżących w kontekście powyższego oczywistym jest, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] miało wiedze odnośnie faktu, iż pełnomocnictwo wraz ze śmiercią WG wygasło na mocy art. 101 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, a tym samym nie istniała przesłanka do przekazania przez SKO w [...] akt administracyjnych sprawy Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji celem wyznaczenia innego samorządowego kolegium odwoławczego do rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie skarżących organ odwoławczy dopuścił się również naruszenia art. 7, 8 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na niedostatecznym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Organ odwoławczy apriorycznie przyjął za Prezydentem Miasta [...], że wniosek inwestora został przez niego sprecyzowany w piśmie z dnia 20 sierpnia 2016 r., podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż organ I instancji nie wezwał skutecznie wnioskodawcy (inwestora) do uzupełnienia wniosku w zakresie przedłożenia zmienionego zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej (odpowiadającego zmienionej nazwie zamierzenia brzmiącej "Budowa pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr 663/1 i 663/4 przy ul. [...] ").

Skarżący podali, że zgodnie z uzasadnieniem decyzji organu I instancji z dnia 3 listopada 2015 r.: "W dniu 26 sierpnia inwestor wprowadził korektę do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, zmieniając nazwę inwestycji na "Budowa pawilonu handlowo-usługowego na działkach nr 663/1 i 663/4 przy ul. [...] ". Powiadomiony o konieczności przedstawienia zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej przedstawił koncepcję zabudowy nie odpowiadającą zamierzonej nazwie inwestycji. Koncepcją zabudowy jest nadal rozbudowa budynku mieszkalnego". Strona skarżąca podniosła, że organ nie wskazał ani formy ani też daty powiadomienia wnioskodawcy - inwestora o konieczności uzupełnienia wniosku w związku z wprowadzoną przez niego korektą. Wnioskodawca pozbawiony został zatem możliwości podjęcia kroków celem zrealizowania swoich zagwarantowanych ustawowo praw. Organ zaś przedwcześnie przyjął, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. Stanowisko Prezydenta Miasta [...] bezrefleksyjnie podzielił organ odwoławczy przyjmując wadliwie, że nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

Skarżący podali, że na organie I instancji ciążył obowiązek informowania strony o konsekwencjach wynikających z nieuzupełnienia wszelkich braków wniosku. Obowiązek ten wyrażony został przez ustawodawcę w art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W ocenie skarżących organ I instancji nie wypełnił zobowiązania wynikającego z powyżej wskazanej normy prawnej, co w związku z art. 14 k.p.a. nie pozostaje bez znaczenia dla sprawy i winno zostać zauważone przez organ odwoławczy, który orzekał w sprawie.

W ocenie skarżących organ odwoławczy naruszył przepis art. 14 w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez bezkrytyczne i wadliwe przyjęcie za organem I instancji, że skarżący został prawidłowo wezwany przez organ do uzupełnienia wniosku (w związku z wprowadzoną przez niego korektą) poprzez przedłożenie zmienionego zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej - w rzeczywistości jednak organ pomimo ciążącego na nim również obowiązku wskazanego w powyżej powołanym przepisie nie wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku, uchybił ponadto obowiązkowi informacyjnemu wynikającemu z art. 9 k.p.a. Zgodnie bowiem z brzmieniem treści § 1 art. 14 k.p.a., sprawy należy załatwiać w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego. W nauce prawa oraz orzecznictwie wskazuje się, że forma pisemna i forma dokumentu elektronicznego są alternatywnymi, równorzędnymi formami załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Organ ma swobodę wyboru jednej z wyżej wskazanych form załatwienia sprawy administracyjnej, chyba że przepisy szczególne tę swobodę ograniczają. Na gruncie opisywanej sprawy w ocenie skarżących organ żadnych z tych alternatyw nie zastosował.

Ponadto zdaniem skarżących organ odwoławczy naruszył przepis art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę stanu faktycznego na podstawie zebranego - niepełnego - materiału dowodowego i przez przedwczesne uznanie, że wydana przez organ I instancji decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy jest prawidłowa. W ocenie skarżących organ odwoławczy niezasadnie przyjął, że - lakoniczne wyjaśnienie inwestora odnośnie planowanej przez niego inwestycji poprzez poinformowanie organu, że planowana przez inwestycja nosząca nazwę "budowa pawilonu handlowo - usługowego" - jest wystarczające i dostatecznie wyjaśnia zamiar inwestycyjny inwestora bowiem przedłożona koncepcja programowo-przestrzenna inwestycji jednoznacznie określała powierzchnię zabudowy planowanego obiektu, koncepcję elewacji frontowych, wskaźnik zagospodarowania terenu i wskaźnik intensywności zabudowy zapominając przy tym o przeprowadzeniu gruntownej analizy pod kątem zgodności zamierzenia inwestycyjnego z dotychczasową funkcję i sposobem zagospodarowania terenu.

Skarżący podali, że takiemu przedwczesnemu stanowisku zaprezentowanemu przez organ odwoławczy przeczy pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 8 października 2015 r. II SA/Kr 800/15, zgodnie z którym "o ile w obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych..".

W ocenie skarżących organ I instancji nie ustrzegł się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostatecznie uzasadnienie decyzji w zakresie opisu stanu faktycznego oraz prawnego wbrew nałożonemu ustawą obowiązkowi. Skarżący uważają, że treść uzasadnienia wydanej decyzji nie określa w sposób precyzyjny dat zdarzeń, dat otrzymywania i nadawania korespondencji, co jest istotne punktu oceny przejrzystości prowadzonego postępowania. Skarżący podnieśli, że "podniesiona powyżej kwestia rzekomego wezwania skarżącego do uzupełnienia brakującego wniosku" wyrażona w słowach "powiadomiony o konieczności przedstawienia zamierzenia inwestycyjnego w formie graficznej przedstawił koncepcję zabudowy nie odpowiadającą zamierzonej nazwie inwestycji" - jest nieprecyzyjna i narusza przepis art. 107 § 3 k.p.a. Na stronie 5 uzasadnienia decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazuje bowiem, na podaną przez skarżącego nazwę planowanej inwestycji w brzmieniu "budowa pawilonu handlowo-usługowego" zauważając, że dostatecznie wyjaśnia ona zamiar inwestycyjny inwestora, zaś przedłożenie nowej czy zmienionej koncepcji inwestycji, nie wniosłaby żadnych nowych okoliczności dla sprawy, zaś z drugiej strony wskazuje że sprawa planowanej inwestycji, a więc czy jest to budowa czy rozbudowa czy nadbudowa istniejącego budynku, nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżących w powyższym twierdzenie organu zauważyć można sprzeczność, poza tym twierdzenie to nie jest do końca zrozumiałe gdyż z jednej strony organ twierdzi, że nazwa zamiaru inwestycyjnego wystarczająco określa zamiar inwestycyjny z drugiej zaś strony organ twierdzi, że sprawa nazwy planowanej inwestycji nie ma wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje legalnościową kontrolę zaskarżalnych zachowań kompetencyjnych organów administracji publicznej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych), będąc związany granicami sprawy administracyjnej sensu largo, której dotyczy skarga. Jednocześnie sąd ten nie jest – co do zasady – związany granicami skargi, w tym podniesionymi zarzutami i wnioskami oraz powołaną przez stronę skarżącą podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, p.p.s.a.), biorąc z urzędu pod rozwagę wszelkie stwierdzone naruszenia prawa i sankcjonując je w granicach wyznaczonych w art. 145-150 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych.

W niniejszej sprawie skarga została uwzględniona z przyczyn zasadniczo w niej niewskazanych, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu, stosownie do zasady niezwiązania granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W toku legalnościowej kontroli zaskarżonej decyzji oraz – rozszerzając na podstawie art. 135 p.p.s.a. granice rozpoznania i orzekania – także decyzji organu pierwszej instancji Sąd stwierdził, że podlegające weryfikacji orzeczenia zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które co najmniej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe naruszenia dotyczą przepisów art. 7, 9, 11, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 i art. 104 § 2 k.p.a., w zakresie wymogów prawidłowego wyjaśnienia oraz rozważenia stanu prawnego i faktycznego sprawy, oceny udowodnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, prawidłowego konstruowania formalnego i treściowego uzasadnienia wydanych rozstrzygnięć oraz przekonywania do ich zasadności, jak również obowiązku pełnego i wyczerpującego informowania strony będącej wnioskodawcą o parametrach wskaźników urbanistycznych i architektonicznych akceptowalnych przez organ i przez to warunkujących wydanie pozytywnej decyzji o ustalenie warunków zabudowy.

Naruszenia prawa procesowego doprowadziły do przedwczesnej negatywnej subsumpcji stanu faktycznego sprawy pod przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co w konsekwencji stało się podstawą do wydania decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

Wymogi prawidłowego procedowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy są istotnie podwyższone w sytuacji, gdy organy orzekające zmierzają do odmowy ustalenia tych warunków ze względu na brak możliwości nawiązania w zakresie planowanej inwestycji do istniejącego na obszarze analizowanym ładu przestrzenno-urbanistycznego lub architektonicznego. Stanowczy wniosek, że dla planowanej inwestycji nie jest możliwe określenie warunków zabudowy z uwagi na brak możliwości zapewnienia kontynuacji już istniejących funkcji, cech, parametrów i wskaźników urbanistycznych lub architektonicznych, musi być wynikiem pełnych oraz w pełni wiarygodnych ustaleń faktycznych oraz wnikliwych analiz i rozważań.

Z przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że głównym i obligatoryjnym źródłem danych oraz ocen, które mają być podstawą pozytywnego albo negatywnego rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy, jest analiza urbanistyczno-architektoniczna oraz jej wyniki. Sporządzenie powyższej analizy musi być jednak poprzedzone prawidłowym wyznaczeniem wokół działki lub działek tworzących teren inwestycyjny obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jakkolwiek z powyższego przepisu wynikają jedynie wartości minimalne granic obszaru (co nie wyklucza ich przekroczenia), to jednak stanowią one punkt wyjścia dla operacji wyznaczania tych granic. W celu prawidłowego wyznaczenia granic obszaru analizowanego należy zatem prawidłowo ustalić front działki oraz jego szerokość, a w dalszej kolejności wyznaczyć wartość mnożnika szerokości frontu (min. 3,0). W sprawie będącej przedmiotem skargi szerokość frontu działki została ustalona na ok. 14 m (zob. załącznik tekstowy do powtórnej analizy urbanistycznej z dnia 21 września 2015 r.), co budzi wątpliwości, albowiem z załącznika graficznego do powtórnej analizy urbanistycznej sporządzonej w skali 1:1000 wynika, że bok działki stanowiącej jej front (przylegający do drogi publicznej – ul. [...]) ma długość 3 cm, a to oznacza, że szerokość frontu wynosi ok. 30 m. Zgodnie z treścią § 2 pkt. 5 powyższego rozporządzenia front działki jest rozumiany jako ta część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (por. np. wyrok NSA z dnia 15 września 2016 r. w sprawie o sygn. II OSK 3075/14: "Tylko więc ta część działki może być uznana za część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. (...) Posłużenie się w definicji frontu działki określeniem "część działki budowlanej" oznacza zatem pewien fragment działki, wyznaczony za pomocą miary długości, który przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (...)").

W analizie wskazano ponadto, że analizą objęto obszar w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu, to jest 50 m. Tymczasem wynikająca z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia minimalna wartość mnożnika szerokości frontu wynosi 3,0, a więc obszar analizowany przy froncie o szerokości ok. 30 m powinien rozciągać się w odległości min. 90 metrów równomiernie we wszystkich kierunkach od granic działki.

Niezależnie od powyższego trzeba wskazać, że nawet gdyby wskazana w analizie szerokość frontu (14 m) była prawidłowa, to i tak przyjęta w sprawie jednolita odległość (50 m) od granic działki dla ustalenia granic obszaru analizowanego nie została zachowana. Z załącznika graficznego do powtórnej analizy wynika, że odległości od działki inwestycyjnej przy froncie o długości 3 cm wahają się od 10 cm do ok. 12 cm, co oznacza, że częściowo przyjęto mnożnik 4,0, nie ujawniając motywów tego rodzaju odstępstwa w analizie lub w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że zasadą jest, iż obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach (koncentrycznie) w równej odległości, a zatem granice tego obszaru powinny przyjąć kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż 50 m. Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia. Prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, tj. bez dowolności i z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych, ma zasadnicze znaczenie dla rzetelności samej analizy oraz jej wyników, a tym samym przeciwdziała tendencyjności, czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć. Samo wyznaczenie obszaru analizowanego, podobnie jak analiza, nie mogą zależeć w szczególności od koncepcji urbanistycznych, czy architektonicznych podmiotów wydających decyzję o warunkach zabudowy w konkretnych sprawach, albo też osób przygotowujących projekty takich decyzji, względnie dokumentację nazywaną analizą urbanistyczno-architektoniczną (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2011 r., II SA/Kr 495/11, Lex Omega nr 993327; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 19 grudnia 2012 r., II SA/Gd 601/12, Lex Omega 1379567, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 15 listopada 2012 r., II SA/Bk 495/12, Lex Omega nr 1248692). Przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 sierpnia 2010 r., II SA/Kr 527/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 grudnia 2010 r., II SA/Po 721/10).

Jeżeli więc mnożnik szerokości frontu co najmniej w pewnym obszarze jest większy niż minimalna wartość (3,0), to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012r., II OSK 1492/11, LEX Omega nr 1367298). W jednym z orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny wskazał nawet, że jeśli organ wyznaczył do analizy minimalny obszar, to także powinien wnikliwie uzasadnić swój wybór, a uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego powinno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 919/07). Wymóg prawidłowego i przekonującego uzasadnienia jest szczególnie istotny w sytuacji, gdy na podstawie przeprowadzonej analizy organy wydają decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy.

W rozpoznawanej sprawie wadliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego podważa również prawidłowość ustaleń na tle spełnienia wymogu kontynuacji funkcji i cech zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) przez projektowaną inwestycję, gdyż nie ma pewności, czy ustalenia i oceny organów w tym zakresie byłyby identyczne w sytuacji prawidłowego ustalenia tych granic. Wadliwość ta sama w sobie jest już wystarczająca do wzruszenia zaskarżonych decyzji.

Sąd uznaje jednak za stosowne wypowiedzenie się co do dalszych istotnych dla wydanych rozstrzygnięć ustaleń oraz wniosków, albowiem również one budzą zastrzeżenia, które w ramach ponownego rozpoznawania sprawy powinny zostać usunięte.

Po pierwsze, w analizie oraz w uzasadnieniach decyzji nie zawarto wskazania oraz uzasadnienia wyboru działek sąsiednich w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Wnikliwe i wyczerpujące uzasadnienie w tym zakresie jest nieodzowne w sytuacji uznania, że warunki zabudowy dla projektowanej inwestycji nie mogą zostać w ogóle ustalone ze względu na brak możliwości włączenia planowanej zabudowy w analizowany obszar urbanistyczny.

Organy powinny uwzględnić, że w sprawach o ustalenie warunków zabudowy zasadą jest, że wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla oceny możliwości ustalenia i skonkretyzowania wymagań urbanistycznych i architektonicznych planowanej zabudowy (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2014 r., II OSK 513/13; wyrok NSA z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 1720/09; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2012 r., II OSK 1252/11). W pierwszej kolejności należy zatem dokonać prawidłowego i racjonalnie uzasadnionego wyboru spośród wszystkich nieruchomości wchodzących w skład obszaru analizowanego określonych działek, które ze względu na istniejące cechy zabudowy oraz uwarunkowania przestrzenno-urbanistyczne i architektoniczne są najbardziej adekwatne jako przedmiot nawiązania w zakresie oceny realizacji warunku kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Trzeba w tym zakresie pamiętać, że kategoria "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma przede wszystkim sens urbanistyczny i w związku z tym nie może być redukowana jedynie do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących przestrzennie z działką inwestycyjną. Działki sąsiednie w rozumieniu powyższego przepisu to znajdujące się w obszarze analizowanym działki dostępne z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna, które mogą ze względu na charakterystyczne dla nich funkcje oraz cechy zabudowy stanowić miarodajny punkt odniesienia dla oceny możliwości realizacji zasady kontynuacji funkcji i cech z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organy orzekające muszą zatem nie tylko precyzyjnie wskazać numerycznie działki uznane za sąsiednie oraz opisać szczegółowo funkcje i cechy ich zabudowy, ale dodatkowo są również zobowiązane do uzasadnienia ich wyboru jako miarodajnego punktu odniesienia.

W przedmiotowej sprawie zarówno powtórna analiza urbanistyczna, jak i uzasadnienia decyzji nie zawierają w tym zakresie koniecznych rozważań. W powtórnej analizie wskazano numerycznie 9 działek opisując przede wszystkim charakterystyczne dla nich wskaźniki wielkości powierzchni zabudowy, jednak nie dokonano pełnego opisu ich funkcji oraz cech, jak również nie uzasadniono ich wyboru jako miarodajnego punktu odniesienia. Organ odwoławczy również skupiając uwagę jedynie na konfrontacji wysokości planowanego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy z wartościami wskaźników innych nieruchomości (m.in. działek nr 662/1, 662/2, 662/3) nie podjął próby wyjaśnienia przesłanek uznania ich adekwatny przedmiot nawiązania.

Po drugie, w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie braku możliwości ustalenia warunków zabudowy ze względu na zbyt wysoki planowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy działki inwestycyjnej (43,5 %) bazuje na błędnym założeniu. Organ drugiej instancji wskazał, że w obszarze analizowanym istnieje wprawdzie nieruchomość o wyższym niż planowany wskaźniku wielkości powierzchni zabudowy (44,74 %), jednak działka ta (nr 665) "ma zupełnie inny charakter (kościół i plebania) i zabudowa ta nie tworzy zabudowy wzdłuż ulicy [...]". Ustalenie powyższe nie znajduje jednak potwierdzenia w materiale zgromadzonym w aktach sprawy (zob. powtórna analiza urbanistyczna i jej załączniki). Działka nr 665 znajduje się bowiem bezpośrednio przy ul. [...] i – co niezwykle istotne – nie tylko wykazuje maksymalny w obszarze analizowanym wskaźnik powierzchni zabudowy (44,74 %), lecz przede wszystkim posiada zabudową usługową, co koresponduje z funkcją planowanej inwestycji (budowa pawilonu handlowo-usługowego). Z kolei działka zabudowana kościołem i plebanią jest oznaczona numerem 664, a ponadto nie jest położna przy ul. W., a więc wbrew treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie jest dostępna z tej samej drogi publicznej, co działka inwestycyjna. Tymczasem podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy był właśnie powyższy przepis.

Po trzecie, organy orzekające w sprawie muszą mieć na względzie, że odmowa ustalenia warunków zabudowy ze względu na naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest uzasadniona w przypadkach wyraźnej sprzeczności planowanej inwestycji (w zakresie funkcji lub cech zabudowy, w tym także wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy) względem istniejącego ładu urbanistycznego lub architektonicznego. Chodzi zatem o istotne i zasadniczo rażące odstępstwa od istniejącego w terenie ładu przestrzennego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się powszechnie, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08). Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska, w tym różnych form ochrony przyrody (wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 września 2013 r., II SA/Kr 708/13).

Należy zatem przyjąć, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Ponieważ w niniejszej sprawie tego rodzaju działka istnieje (działka nr 665), dlatego odmowa ustalenia warunków zabudowy wymaga szczególnie wnikliwego i starannego uzasadnienia, obejmującego w szczególności przekonujące wykazanie, że projektowany wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyższy od wskaźnika średniego i niższy od wskaźnika maksymalnego na obszarze analizowanym jest nie do pogodzenia z istniejącym ładem przestrzennym w tym obszarze.

Kontrolując legalność procesową zaskarżonych decyzji, Sąd ocenił również negatywnie brak pełnej realizacji w prowadzonym postępowaniu zasady ogólnej informowania stron (art. 9 k.p.a.). Zakres zastosowania powyższej zasady powinien być szczególnie szeroki w sprawach, w których organ zmierza do wydania decyzji negatywnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyraża się pogląd, że o ile organ jest bezwzględnie związany określonymi przez wnioskodawcę rodzajem oraz funkcją obiektu, dla którego żąda ustalenia warunków zabudowy, o tyle w zakresie cech, parametrów i wskaźników urbanistycznych lub architektonicznych związanie to nie jest bezwzględne (por. np. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 602/06; wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011 r., II OSK 1827/10). Jeżeli więc organ uznaje, że proponowane przez wnioskodawcę cechy, parametry i wskaźniki są nie do pogodzenia z obowiązującym ładem przestrzennym, powinien przed wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy poinformować tego wnioskodawcę o akceptowalnych wartościach tego rodzaju cech (parametrów, wskaźników) oraz wezwać go do ewentualnej modyfikacji wniosku w tym kierunku pod rygorem wydania decyzji odmownej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu (po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy) pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. wezwał jedynie wnioskodawcę do sprecyzowania nazwy (rodzaju) oraz zakresu planowanej inwestycji, nie wskazując akceptowalnego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy (lub innych wskaźników lub parametrów) oraz nie zastrzegając rygoru odmowy ustalenia warunków zabudowy. Tym samym należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie nie miały pewności co do stanowiska wnioskodawcy w sprawie modyfikacji planów inwestycyjnych. Uchybienie to musi zostać usunięte w toku ponownego postępowania w sprawie.

Odnosząc się natomiast do dalej idących zarzutów skargi, należy stwierdzić, że są one pozbawione usprawiedliwionych podstaw. Nie są zatem uzasadnione zarzuty naruszenia art. 21 § 1, art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 k.p.a., albowiem wobec uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, które mogły wywołać wątpliwości co do bezstronności wszystkich członków SKO w [...] (art. 24 § 3 k.p.a.) i ich wyłączenia w sprawie, minister właściwy do spraw administracji publicznej w drodze niezaskarżalnego postanowienia wyznaczył inne samorządowe kolegium odwoławcze do załatwienia sprawy, które przejęło kompetencję kolegium właściwego miejscowo. Sąd nie znajduje podstaw do ingerencji w moc wiążącą postanowienia wydanego przez wyżej wskazanego ministra na podstawie art. 27 § 3 k.p.a.

Mając na względzie przytoczoną wyżej argumentację, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W toku ponownie prowadzonego postępowania organy dokonają uzupełnienia przeprowadzonych uprzednio ustaleń i rozważań, korygując w odpowiednim zakresie analizę urbanistyczną i uzasadnienia rozstrzygnięć oraz uwzględniając oceny prawne sformułowane przez Sąd. W razie uznania, że planowana inwestycja w zakresie wymaganych cech, wskaźników lub parametrów nie spełnia wymogów wynikających z zasady wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organy poinformują o tym fakcie skarżącego, wzywając go do modyfikacji wniosku pod rygorem odmowy ustalenia warunków zabudowy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.