Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 248/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 99 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 134 § 1 i art. 3 § 1 , art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 6, art. 8 oraz art. 9 , art. 31 § 1 pkt 2 , art. 16 § 1 , art. 129 § 2 , art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1697/21 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia od [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 1 września 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 1697/21 oddalił skargę O. w W. (dalej:, O., skarżąca) na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: GIF) z 29 grudnia 2020 r. nr PORZI.503.276.2019.WF.2 stwierdzające niedopuszczalność odwołania Izby od decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej: MWIF, organ I instancji) z 16 marca 2017 r. nr WIF.WA.II.8520.2.28.2017.DB, o udzieleniu A. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: Spółka, uczestnik) zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie ZIKO w W. przy ul. O..

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Wnioskiem z 28 listopada 2016 r. Spółka wystąpiła do MWIF o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej wyżej opisanej. W trakcie postępowania Izba pismem z 18 stycznia 2017 r. zwróciła się do MWIF o dopuszczenie do udziału w tym postępowaniu na prawach strony, z uwagi na podejrzenie naruszenia przez Spółkę art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2020 r. poz. 944, z późn. zm.; dalej: p.f.).

Postanowieniem z 22 lutego 2017 r. MWIF odmówił Izbie dopuszczenia do udziału w ww. postępowaniu. Po rozpoznania jej zażalenia z 5 marca 2017r. GIF postanowieniem z 9 stycznia 2018 r. uchylił zaskarżone postanowienie MWIF i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W trakcie powyższego postępowania zażaleniowego, MWIF decyzją z 16 marca 2017r. wydał Spółce zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "Z." w Warszawie przy O..

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z 10 kwietnia 2018 r., WIF ponownie odmówił O. dopuszczenia do udziału w postępowaniu w przedmiocie wydania Spółce ww. zezwolenia. Na to postanowienie O. pismem z 23 kwietnia 2018 r. zażaliła się, a GIF postanowieniem z 18 lipca 2019 r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz dopuścił O. do udziału na prawach strony w wyżej opisanym postępowaniu w sprawie o udzielnie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Organ I instancji przy piśmie z 29 lipca 2019 r. doręczył O. zezwolenie udzielone Spółce.

Pismem z 13 sierpnia 2019 r. O. odwołała się od ww. decyzji MWIF z 16 marca 2017 r. do Głównego Inspektora Farmaceutycznego.

Spółka w piśmie z 31 sierpnia 2020 r. wniosła o nieuwzględnienie odwołania i utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy.

Postanowieniem z 29 grudnia 2020 r. GIF stwierdził niedopuszczalność odwołania O. od zezwolenia MWIF z 16 marca 2017 r. Postanowienie to zaskarżyła O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA).

Organ II instancji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie opisanym wyrokiem, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę jako niezasadną.

Podzielił stanowisko GIF, że dopuszczenie O. do postępowania z wniosku Spółki w sprawie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej nie oznaczało uprawnienia O. do złożenia odwołania od decyzji MWIF z 16 marca 2017 r.

Za niesporne przyjął, że decyzja MWIF – ww. zezwolenie jest ostateczna w administracyjnym toku instancji od 3 kwietnia 2017 r.

Sąd wyjaśnił, że w sytuacji złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.; dalej: k.p.a.), uprawnienie tej organizacji do dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.) nie wygasa wskutek wydania decyzji kończącej to postępowanie, nawet wówczas, gdy nabyła ona cechę formalnej ostateczności wobec niewniesienia odwołania. Wniosek organizacji społecznej nadal podlega merytorycznemu rozpatrzeniu.

Jednakże, według Sądu I instancji, organizacja społeczna, której uprawnienie do uczestnictwa w postępowanie głównym zostanie potwierdzone dopiero po zakończeniu tego postępowania, uzyskuje prawo do żądania wznowienia postępowania głównego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przyznanie organizacji społecznej uprawnienia do żądania wznowienia postępowania głównego, zakończonego przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku tej organizacji, opartego na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w miejsce automatycznego pozbawienia decyzji wydanej w postępowaniu głównym waloru ostateczności (jako konsekwencji hipotetycznego późniejszego dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie), w lepszy sposób godzi interesy zainteresowanych podmiotów. Wzgląd na stabilność decyzji powoduje, że w przypadku, gdy strona nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, tj. nie otrzymała zawiadomienia lub rozstrzygnięcia, przysługuje jej wniosek o wznowienie postępowania. Ewentualna wadliwość w postaci pominięcia podmiotu w postępowaniu, nie przekłada się negatywnie na ostateczność decyzji wydanej w takim postępowaniu (toczącym się bez udziału strony czy podmiotu na prawach strony), lecz umocowuje do uruchomienia nadzwyczajnego trybu, tj. wznowienia postępowania, przy zachowaniu warunków określonych w art. 145 i nast. k.p.a.

Dopuszczenie możliwości pozbawienia decyzji (i to niejako z mocą wsteczną) uzyskanego przez nią uprzednio waloru ostateczności - tylko na skutek późniejszego dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu oraz doręczenia jej egzemplarza decyzji - byłoby sprzeczne z wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Stwarzałoby też ciągłą, w istocie nieograniczoną czasowo, niepewność dla innych adresatów decyzji, szczególnie zaś dla wnioskodawcy danego postępowania.

Sąd I instancji nie dopatrzył się istotnych racji, dla których organizacja społeczna, która nie wzięła udziału w postępowaniu na skutek wadliwego działania organu - wyrażającego się w zbyt późnym pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o dopuszczenie - miałaby być lepiej traktowana i mieć więcej uprawnień niż strona. Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym - inaczej niż udział strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. - nie jest bowiem motywowany potrzebą ochrony własnego interesu prawnego, lecz względami interesu społecznego, któremu nie sposób przypisywać (w każdym razie nie "automatycznie") wyższej rangi, aniżeli interesowi strony.

Przy tym, zdaniem WSA, interes procesowy organizacji społecznej wydaje się być dostatecznie chroniony (podobnie jak interes pominiętej strony) przez możliwość ubiegania się o wznowienie danego postępowania, na podstawie odpowiednio stosowanego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących uruchomienie tego nadzwyczajnego trybu. Sąd zauważył, że według niektórych wypowiedzi doktryny i judykatury uprawnienie do żądania wznowienia postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przysługuje jedynie "stronie", a już nie "podmiotowi na prawach strony", Stwierdził jednak, że z uwagi na szczególne okoliczności danej sprawy, zasada ta może w konkretnym przypadku doznawać wyjątku, np. wówczas, gdy organizacja społeczna, która w toku postępowania złożyła wniosek o dopuszczenie do udziału w nim, na skutek wadliwego działania organu, uzyskała postanowienie o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu już po jego zakończeniu decyzją ostateczną.

Sąd I instancji w rezultacie uznał, że w przypadku, gdy organizacja społeczna została wyjątkowo dopuszczona do udziału w postępowaniu przez organ pierwszej instancji już po wydaniu przez ten organ decyzji kończącej postępowanie w tej instancji, to jej sytuacja prawna jest analogiczna do sytuacji strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Oznacza to w szczególności, że dla takiej organizacji - podobnie jak dla strony pominiętej - nieprzekraczalny termin do wniesienia odwołania biegnie, jak dla dotychczas uwzględnionych stron postępowania, którym doręczono decyzję pierwszoinstancyjną, a więc dopóki decyzja nie stanie się ostateczna. Termin ten jest taki sam, jak termin do złożenia odwołania dla strony, której jako ostatniej doręczono decyzję.

Dlatego zdaniem Sądu, GIF trafnie wywiódł, że przyznanie organizacji społecznej uprawnienia do żądania wznowienia postępowania głównego, które zostało zakończone przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku tej organizacji, opartego o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., w miejsce automatycznego pozbawienia decyzji wydanej w postępowaniu głównym waloru ostateczności (jako konsekwencji późniejszego dopuszczenia organizacji do udziału w sprawie), w lepszy sposób godzi interesy zainteresowanych podmiotów - konkurujące ze sobą względy ochrony praworządności i zapewnienia udziału w postępowaniu podmiotom dopuszczonym do niego na zasadzie art. 31 k.p.a. z potrzebą ochrony trwałości decyzji administracyjnej i szerzej obrotu prawnego. Na gruncie niniejszej sprawy równowaga w tym zakresie zostałaby zachwiana, gdyby dopuszczenie O. do postępowania w sprawie dotyczącej opisanego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej miało w efekcie prowadzić do automatycznego pozbawienia, po znacznym upływie czasu, waloru ostateczności tej decyzji wydanej w postępowaniu głównym. Organizacja społeczna, której uprawnienie do uczestnictwa w postępowaniu głównym zostanie potwierdzone dopiero po zakończeniu tego postępowania, uzyskuje prawo do żądania wznowienia postępowania głównego z mocy art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 1 w związku z art. 36 oraz w związku z art. 12 k.p.a. WSA podniósł, że Izba nie skorzystała z uprawnień procesowych w postaci złożenia ponaglenia bądź skargi na bezczynność organu. Organ zaś, oprócz zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) jest związany zasadą prawdy obiektywnej, która wyraża się w obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). Rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria, jak: złożoność sprawy, postępowanie samych stron oraz właściwych organów. Sąd I instancji uznał, że czynności podejmowane przez organy obu instancji nie miały przymiotu pozorności i wynikały z przepisów regulujących przebieg postępowania. Wprawdzie zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się również do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a., to jednak obowiązek załatwienia sprawy pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i art. 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli, a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania obywateli do organów państwa.

Sąd uznał za niezasadne także zarzuty naruszenia art. 6, 7, 8, 9 k.p.a. poprzez nieuzasadnione odstąpienie w jednej i tej samej sprawie od poglądów w zakresie uprawnień organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w prowadzonym postępowaniu na prawach strony w zakresie związanym z prawem do zaskarżenia wydanego rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niewykonywanie względem strony obowiązku należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na wynik postępowania, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnym uznaniem wniesionego odwołania za niedopuszczalne. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie poprzedzone zostało prawidłową analizą stanu faktycznego w kontekście stosowanych przepisów k.p.a. Organ II instancji trafnie uznał, że merytoryczne rozstrzygnięcie odwołania O. od decyzji MWIF z 16 marca 2017 r. godziłoby w zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz wynikającego z niej domniemania legalności decyzji ostatecznej, które mają silne oparcie w wartościach konstytucyjnych, w tym przede wszystkim w zasadzie pewności prawa i obrotu prawego, stanowiącej istotny komponent zasady demokratycznego państwa prawnego.

Z orzeczeniem WSA nie zgodziła się O. i wystąpiła ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zaskarżyła wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wspomnianemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 i art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 134 w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 oraz w zw. z art.6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a., polegające na wadliwym wykonaniu kontroli sądowej zaskarżonego aktu administracyjnego poprzez niezbadanie i nieocenienie jego legalności i działania organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w kontekście przesłanek uzasadniających uznanie za niedopuszczalne odwołania i w związku z powyższym:

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 6, art. 8 oraz art. 9 k.p.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego, mimo zaistnienia podstaw do jego uchylenia, a w konsekwencji oddalenie skargi, pomimo tego, że organ administracji działający w niniejszej sprawie na skutek swoich działań i błędnych pouczeń doprowadził w istocie rzeczy do pozbawienia organizacji społecznej jej uprawnień wynikających z faktu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony;

c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, niewyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku motywów, jakimi Sąd I instancji się kierował przy rozstrzyganiu sprawy, nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów strony zawartych w skardze.

Jako istotność wpływu naruszenia wymienionych powyżej przepisów na wynik sprawy podała, że na skutek bezprawnego działania organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej, zaakceptowanego przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, Izba została w istocie rzeczy pozbawiona uprawnień związanych z dopuszczeniem do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia uczestnikowi zezwolenia na prowadzenie określonej apteki ogólnodostępnej w postaci możliwości złożenia odwołania od decyzji udzielającej tego zezwolenia. Zaakceptowanie przez Sąd I instancji niezgodnego z prawem działania organów Państwowej Inspekcji Farmaceutycznej w przedmiotowej sprawie w istocie rzeczy pozbawia organizację społeczną uprawnień związanych z dopuszczeniem do udziału w postępowaniu głównym na prawach strony, w tym w zakresie wniesienia odwołania do wydanego w postępowaniu głównym rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty Izba wnosiła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi O. poprzez jej uwzględnienie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W piśmie z 8 grudnia 2021 r. usuwającym braki formalne skargi kasacyjnej zrzekła się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

Organ GIF w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosił o jej oddalenie, zasądzenie od O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Spółka w odpowiedzi na skargę kasacyjną wnosiła o oddalenie środka odwoławczego, zasądzenie od O. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i oświadczyła, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że ta ostatnia sytuacja w rozpatrywanym przypadku nie ma miejsca, gdyż zarówno GIF, jak i Spółka w odpowiedziach na skargę kasacyjną nie żądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Izby, zdaniem NSA, nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Wymaga przypomnienia, że w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu, które w niniejszej sprawie nie wystąpiły. Skargę kasacyjną, w granicach której podejmuje czynności Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie

(pkt 1) oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Należy zauważyć, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu prawa, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu I instancji. Związek ten, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z potrzebą co najmniej uprawdopodobnienia istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, że następstwa zarzucanych uchybień przepisów postępowania były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok ten byłby inny. Zatem, nie każde naruszenie przepisów postępowania, nawet gdyby miało być uznane za uzasadnione, może skutkować uchyleniem zaskarżonego orzeczenia, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione uwagi wprowadzające nie są bez znaczenia dla oceny zarzutów skargi kasacyjnej i ich bezzasadności.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze kasacyjnej zarzutów, nie jest uzasadniony zarzut naruszenia przez WSA art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi: "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd pierwszej instancji. Natomiast granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (por. wyroki NSA z: 11 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 610/06; 24 września 2021 r., sygn. akt I GSK 289/21; 3 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3805/18 opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu odwoławczego WSA, rozpoznając skargę, orzekał w granicach sprawy, gdyż oceniał wydane na podstawie art. 134 k.p.a., postanowienie GIF z 29 grudnia 2020 r., stwierdzające niedopuszczalność odwołania Izby (postanowieniem GIF z 18 lipca 2019r. dopuszczonej, na mocy art. 31 § 1 pkt 2 i § 2, § 3 k.p.a., do udziału na prawach strony w sprawie o udzielenie ww. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej) od decyzji MWIF z 16 marca 2017 r. udzielającej wspomnianego zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.

Dodatkowo należy wyjaśnić, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyroki NSA z:

2 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 450/15; 28 grudnia 2021 r., sygn. akt I OSK 735/19) ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z: 21 października 2010 r. sygn. akt I GSK 264/09; 25 marca 2011 r. sygn. akt I FSK 1862/09;

15 października 2015 r. sygn. akt I GSK 241/14; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji, rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem (a nie innej sprawy w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), rozpoznając jej istotę. Nie naruszył zatem art. 134 § 1 p.p.s.a.

W konsekwencji nie naruszył także art. 3 § 1 p.p.s.a. (Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.) oraz art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. (§ 1- Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej.; § 2-Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.), które mogłyby stanowić podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdyby np. sąd odmówił rozpoznania skargi, mimo prawidłowości jej wniesienia, czy też orzekał w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne albo rozpoznając prawidłowo wniesioną skargę, dokonał kontroli w sprawie w oparciu o inne kryterium niż kryterium legalności bądź zastosował środek nieznany p.p.s.a. Skarga kasacyjna nie wskazuje, aby takie okoliczności w sprawie wystąpiły.

Jak już wyjaśniono, Sąd kasacyjny nie dopatrzył się, aby Sąd I instancji, rozpoznając skargę, nie orzekał w granicach sprawy.

Sporne natomiast było, czy wobec złożenia przez O. (18 stycznia 2017 r.), w trakcie postępowania o udzielenie Spółce ww. zezwolenia , wniosku o dopuszczenie tej organizacji do udziału w tymże postępowaniu i w efekcie dopuszczenia O. do udziału w tymże postępowaniu na prawach strony (18 lipca 2019 r.), ale już po wydaniu decyzji-zezwolenia (16 marca 2017 r.), od którego Spółka nie składała odwołania, organ II instancji prawidłowo wydał na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienie (29 grudnia 2020 r.) stwierdzające niedopuszczalność odwołania O. (wniesionego 13 sierpnia 2019 r.) od omawianego zezwolenia z 16 marca 2017 r., czy też powinien merytorycznie rozpatrzyć to odwołanie. W uzasadnieniu postanowienia z 18 lipca 2019 r. dopuszczającego O. do udziału na prawach strony w postępowaniu o udzielenie ww. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, zakończonego ostateczną decyzją z 16 marca 2017 r., GIF bowiem zauważył "na marginesie", że "wskutek wydania przedmiotowego postanowienia decyzja wydana w postępowaniu o udzielenie zezwolenia utraci cechę ostateczności i podlegać będzie doręczeniu O. w W. stosownie do art. 109 § 1 w zw. z art. 31 § 3 k.p.a.". To stwierdzenie GIF, zdaniem Izby, wywołało opisane w nim skutki, a jej odwołanie od decyzji MWIF zostało złożone w prawidłowym trybie i powinno podlegać merytorycznej kontroli, a nie być załatwione postanowieniem wydanym na podstawie art. 134 k.p.a. Taki sposób załatwienia przez GIF odwołania O. naruszył – jej zdaniem – art. 134 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 i § 3 k.p.a. w związku z ogólnymi zasadami k.p.a., wyrażonymi w art. 6, art. 8, art. 9 i pozbawił skarżącą kasacyjnie uprawnień wynikających z faktu dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu na prawach strony. Z kolei Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego, w opinii O. miał naruszyć art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Stanowiska Izby nie można podzielić.

Należy wyjaśnić, że O. została dopuszczona przez GIF do udziału w postępowaniu o udzielenie spornego zezwolenia w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 i § 2 k.p.a. (organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, postanawia dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu). Na mocy art. 31 § 3 k.p.a. organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony.

Mimo że O. wystąpiła z żądaniem dopuszczenia do udziału w trakcie postępowania o udzielenie zezwolenia, to dopiero z chwilą doręczenia postanowienia GIF o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia, O. uzyskała prawa strony, w myśl art. 31 § 3 k.p.a., co nie było kwestionowane

(por. P.M. Przybysz , Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el.2022, Komentarz do art. 31 k.p.a., t. 5, A. Wróbel w: M. Jaśkowska, M. Wilbrandt- Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2022, komentarz do art. 31 k.p.a., t. 14 i powołane tam orzecznictwo).O. odebrała postanowienie GIF o dopuszczeniu do udziału na prawach strony 1 sierpnia 2019 r. Natomiast w obrocie od 16 marca 2017 r. pozostawało sporne zezwolenie, które w dacie dopuszczenia Izby do udziału na prawach strony, było już ostateczne. Zatem w chwili składania przez O. odwołania, postępowanie w sprawie zezwolenia, które O. chciała podważyć, już się nie toczyło. Podkreślił ten fakt w kwestionowanym postanowieniu GIF, a następnie WSA w zaskarżonym wyroku, podzielającym stanowisko organu (tak też wyrok NSA z: 12 stycznia 2021 r., sygn. akt III OSK 3420/21 i powołane w nim orzecznictwo).

Wadliwość działania organów Inspekcji Farmaceutycznej, skutkująca zbyt późnym dopuszczeniem O. na prawach strony do udziału w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki, bo po ponad dwóch latach od złożenia przez O. wniosku oraz wydania tego zezwolenia, od którego nie składano wcześniej odwołania, nie mogła skutkować utratą przez zezwolenie "cechy ostateczności"

(por. wyroki NSA z: 23 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1203/20 i II OSK 1204/20; 10 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 265/18; cyt. o sygn. III OSK 3420/21; A. Wróbel, tamże, t.13). Nie mogło tej, istotnej okoliczności zmienić wyjaśnienie GIF zawarte w postanowieniu z 18 lipca 2019 r., gdyż odnosiło się do decyzji, która już wówczas była ostateczna. Co istotniejsze, organ odwoławczy zawarł wspomnianą informację w postanowieniu o dopuszczeniu O. do udziału w sprawie, które miało charakter wpadkowy względem głównego postępowania, tj. dotyczącego udzielenia zezwolenia, a zakończonego na etapie MWIF w 2017 r. Czynności związane z doręczeniem decyzji –zezwolenia, już wówczas ostatecznej, podejmował organ I instancji, który zresztą, jak wynikałoby z pisma z 29 lipca 2019 r., nie podzielał stanowiska GIF. Zatem opinia GIF, a nie pouczenie, o uchyleniu cechy ostateczności decyzji, zawarta w postanowieniu z 18 lipca 2019 r. była co najmniej przedwczesna, bo wydana w postępowaniu incydentalnym, co zresztą potwierdziło późniejsze, kontrolowane postanowienie GIF z 29 grudnia 2020 r. Opinia GIF w postanowieniu z 18 lipca 2019 r. naruszała też zasadę trwałości ostatecznych decyzji, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a. (Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych), co dostrzegł sam organ, rozpatrując odwołanie i wydając postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., a następnie słusznie zaakceptował WSA. Stanowisko GIF ujęte w postanowieniu z 18 lipca 2019 r. otwierałoby drogę do wzruszenia ww. zezwolenia w zwykłym trybie odwoławczym, gdy tymczasem, zgodnie z powołaną wyżej zasadą, uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych dopuszczalne jest jedynie w określonych w k.p.a. lub ustawach szczególnych trybach nadzwyczajnych. Ponadto stwarzałoby ciągłą, w istocie nieograniczoną czasowo, niepewność dla wnioskodawcy danego postępowania.

Należy przy tym zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie dostrzegł tej zasady i jej istotności, w ogóle nie wspominając o niej.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, opierając się na stanowiskach doktryny i orzecznictwa, że termin do wniesienia odwołania przez stronę, która bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu w I instancji, jest liczony od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu, lub od dnia ustnego ogłoszenia decyzji. Jeżeli w postępowaniu brały udział dwie strony lub więcej, to termin ten jest liczony od dnia doręczenia decyzji ostatniej ze stron. Natomiast stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje prawo złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. A. Wróbel, tamże, komentarz do art. 129 k.p.a., t. 6 i powołane tam orzecznictwo; P. M. Przybysz, tamże komentarz do art. 129 k.p.a., t. 7 i przywołane tam orzecznictwo). Sytuacja analogiczna wystąpiła w postępowaniu o wydanie spornego zezwolenia, gdyż Izba nie była w dacie jego wydania jeszcze dopuszczona do udziału w tym postępowaniu.

Również ważną okolicznością przemawiającą za słusznością stanowiska WSA i GIF zawartego w zaskarżonym postanowieniu było to, że O. nie była stroną w postępowaniu o udzielenie zezwolenia, a uczestniczyłaby w nim na prawach strony, bo przemawiał za tym interes społeczny (art. 31 § 1 i § 3 k.p.a.), któremu trudno przypisywać wyższą rangę, aniżeli własnemu interesowi strony. Status prawny organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu wyznaczany jest przez przysługujące stronie prawo procesowe, może ona jedynie wykorzystać uprawnienia procesowe, z których korzysta strona postępowania (por. wyroki NSA z: 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2370/16, 14 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1363/07; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl). W sytuacji oczekiwanej przez O.organizacja społeczna miałaby zatem więcej uprawnień niż strona, która nie brała udziału w postępowaniu i której w takiej sytuacji nie przysługiwałoby skuteczne odwołanie, a tylko wniosek o wznowienie postępowania. Natomiast organizacja dopuszczona do udziału mogłaby składać odwołania od decyzji, które podlegałyby merytorycznemu rozpatrzeniu, gdyby zaakceptować stanowisko skarżącej kasacyjnie Izby (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2370/16). Taka sytuacja mogłaby prowadzić do nierównego traktowania stron postępowania, na niekorzyść strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., co zaprzeczałoby zasadzie praworządności, wyrażonej w art. 6 k.p.a. (Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa), jak i zasadzie z art. 8 § 1 k.p.a. (Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania). Zmienność stanowisk GIF w kwestii uprawnień przysługujących O. po dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu, w tym wcześniejsze nieuprawnione, wydane przez organ, przed którym nie toczyło postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia, mogłaby być uznana za naruszającą zasadę z art. 8 k.p.a., ale prowadziłoby to z kolei do naruszenia zasady legalizmu. Przywołany przez skarżącą kasacyjnie wyrok NSA z 18 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 263/19 był o zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej lub bardzo zbliżonej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia tej zmiany. W niniejszej sprawie nie wystąpiła opisywana zmienność poglądów organu wyrażona w różnych decyzjach, bo jak zaznaczono, opinia GIF w postanowieniu z 18 lipca 2019 r. była co najmniej przedwczesna.

Nie można podzielić obaw O., że organizacja społeczna rozstrzygnięciem organu, jak kontrolowane przez WSA postanowienie GIF stwierdzające niedopuszczalność odwołania zostaje pozbawiona uprawnień związanych z dopuszczeniem do udziału w sprawie, gdyż może wystąpić z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie odpowiednio stosowanego art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., po spełnieniu pozostałych przesłanek warunkujących uruchomienie tego nadzwyczajnego trybu (por. wyrok NSA w sprawie II OSK 2370/16 i powołane w nim orzecznictwo). Zresztą w petitum skargi przez wpływ na wynik sprawy O. podnosiła pozbawienie możliwości złożenia odwołania od decyzji MWIF z 16 marca 2017 r., a dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wspomniała także o pozbawieniu uprawnienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., choć jak informowała podjęła czynności zmierzające do wznowienia postępowania zakończonego decyzją MWIF z 16 marca 2017 r. W tej sytuacji trudno mówić o pozbawieniu O. tego ostatniego uprawnienia.

Zatem nieuzasadnione jest twierdzenie O., że wskutek zmiany stanowiska GIF, została pozbawiona uprawnień związanych z dopuszczeniem jej do udziału w postępowaniu głównym, tj. o wydanie zezwolenia.

W kontekście powyższego nie można mówić o istotnym, że mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, naruszeniu zasady z art. 9 k.p.a. (Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.). Organ odwoławczy udzielił skarżącej O. wskazówek co do postępowania, które się jeszcze nie toczyło. Przy tym O. nie korzystała z instrumentów procedury, które powinny wpływać na przyspieszenie załatwienia spraw, np. ponaglenia w sytuacji długich okresów niepodejmowania działań przez organ, co można odczytywać jako zbyt małą dbałość o interesy samorządu, z czego nie zwalniała Izby zasada z art. 9 k.p.a.,

Dlatego niezasadne okazały się zarzuty sformułowane w pkt a) i b) petitum skargi kasacyjnej.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., sformułowany w pkt c) petitum skargi kasacyjnej. Powołany wyżej przepis określa niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39). W rozpoznawanej sprawie NSA nie stwierdził, aby wystąpił którykolwiek z tych przypadków.

Według Sądu kasacyjnego uzasadnienie kontrolowanego wyroku Sądu I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.

Konkludując, zdaniem NSA, w opisanej sytuacji złożenie przez I odwołania od ostatecznej decyzji było niedopuszczalne i stanowiło przesłankę zastosowania

art. 134 k.p.a., i prawidłowego wydania przez GIF postanowienia w dniu 29 grudnia 2020 r.

Wobec powyższego skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

Co do kosztów postępowania kasacyjnego na mocy art. 206 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. Sąd odstąpił od ich zasądzenia ich zwrotu w całości od O. na rzecz GIF, co powinien uczynić w myśl art. 204 pkt 1 p.p.s.a. Sąd miał na uwadze zmienność stanowiska GIF, które rodziło zupełnie odmienne skutki procesowe dla O. i mogło uzasadniać nieprawidłowe stanowisko o przysługującym uprawnieniu do wniesienia odwołania od decyzji z 16 marca 2022 r., i to w sytuacji bardzo długiego prowadzenia przez organy Inspekcji Farmaceutycznej wspomnianego postępowania (przez okres prawie 3 lat).

Z kolei co do wniosku Spółki o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, należało uznać go za pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Należy wyjaśnić, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wprowadzono w art. 203, a także w art. 204 p.p.s.a. zasadę finansowej odpowiedzialności za wynik postępowania (zasadę rezultatu). Przejawia się ona w nałożeniu na stronę "przegrywającą" sprawę, bez względu na to, czy jest nią skarżący czy też organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi, obowiązku zwrotu kosztów postępowania stronie przeciwnej.

W przypadku oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną jest obowiązana zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez organ, jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji oddalający skargę lub skarżącego, jeżeli skargą kasacyjną zaskarżono wyrok Sądu I instancji uwzględniający skargę (art. 204 p.p.s.a.). Ustawodawca celowo nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania kasacyjnego, nawet jeśli ten przed Sądem I instancji był stroną skarżącą, odsyłając w tej kwestii do, wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania.

W niniejszym postępowaniu przed NSA stroną wnoszącą skargę kasacyjną (skarżącą) była O., a Spółka, w związku z jej rolą w postępowaniu przed Sądem I instancji pełniła także w postępowaniu kasacyjnym rolę uczestnika postępowania, której, zgodnie z ww. przepisami p.p.s.a. zwrot kosztów postępowania nie przysługuje.