Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 736/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7, art. 107 par. 1 i 3, art. 138 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 330
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 23 października 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2014 roku sprawy ze skargi R. J. i D. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako k.p.a.), uchylił w całości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzją organ I instancji nałożył na D. i R. małżonków J., właścicieli budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. A 25 w B. obowiązek wykonania ściany oddzielenia przeciwpożarowego zgodnie z wymogami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obowiązującego w dacie budowy przedmiotowego obiektu) z jednoczesnym wskazaniem, że wykonanie tego obowiązku należy zgłosić w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. w terminie do dnia 30 czerwca 2014r. Jako podstawę rozstrzygnięcia PINB powołał art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust.7 Prawa Budowlanego.

Następnie przytoczono stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że postępowanie zostało wszczęte przez PINB w maju 2012 roku na prośbę S. M., który w marcu 2012 roku zwracał się o wszczęcie postepowania w sprawie wybudowania, przebudowy, nadbudowy (to żądanie zgłoszono później) i użytkowania wskazanego w decyzji budynku. S. M. zwracał się również o kontrolę legalności innych robót na nieruchomości.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] wszczął postępowanie w sprawie prawidłowości wykonania nadbudowy budynku mieszkalnego w B. przy ul. A 25. Organ ustalił, że nadbudowa została wykonana na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] z dnia [...]. Została przyjęta do użytkowania na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy z dnia [...], przyjętego bez sprzeciwu przez PINB w B. w tej dacie. W dniu oględzin przez pracowników organu nie stwierdzono prowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych. Inwestorzy przyznali, że nadbudowę wykonali bez ogniomuru, aby nie naruszyć obiektu sąsiada. Wskazali, że wiele budynków w sąsiedztwie nie ma ogniomuru. W dniu kontroli nie stwierdzono występowania zarysowań na ścianach oraz elementach konstrukcji obiektu. Organ ustalił, że brak ogniomuru jest niezgodny z decyzją o pozwoleniu na budowę i projektem budowlanym.

Nadbudowa budynku została wyposażona w instalację elektryczną oraz centralnego ogrzewania. Na ich wykonanie inwestorzy nie przedłożyli stosownych dokumentów. Nadto stwierdzono, że przy realizacji tej inwestycji zmieniono częściowo układ ścian wewnętrznych oraz zrezygnowano z wykonania łazienki.

Jednocześnie inwestorzy zakwestionowali zasadność przyznania przymiotu strony tego postępowania U. Z. oraz S. M. - współwłaścicielom nieruchomości przy ulicy A 23.

W dniu 26 lutego 2013r. w siedzibie organu stopnia powiatowego R. J. złożył oświadczenie, że roboty budowlane związane z wykonaniem instalacji elektrycznej i centralnego ogrzewania były realizowane w trakcie wykonywania nadbudowy budynku mieszkalnego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją nr [...] z dnia [...], nałożył na właścicieli budynku przy ul. A 25 w B. obowiązek realizacji robót budowlanych polegających na wykonaniu ściany oddzielenia przeciwpożarowego.

Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją nr [...] z dnia [...].

W toku ponownie toczącego się postępowania organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy sprawy o poświadczoną za zgodność z oryginałem dokumentację budowlaną dotyczącą budynku mieszkalnego zlokalizowanego w B. przy ul. A 25, a następnie - po przeanalizowaniu akt sprawy - wydał w dniu [...] wskazaną na wstępie decyzję nr [...].

Dalej organ II instancji wskazał, że od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołali się D. i R. J. oraz U. Z.

D. i R. J. zakwestionowali przyznanie statusu strony postępowania U. Z. oraz S. M. Ponadto odwołujący wskazali, że sentencja zaskarżonej decyzji jest dla nich niejasna bowiem nie wskazuje, w jaki sposób mają wykonać nałożony na nich obowiązek. Odwołujący podnieśli, że nie posiadali wiedzy o tym, że mogą zlecić wykonanie opinii specjalisty do spraw zabezpieczeń pożarowych i przedłożyć ją w organie nadzoru budowlanego.

Z kolei U. Z. wskazała w swym odwołaniu, że zaskarżona decyzja nie odnosi się do wszystkich kwestii, które były podniesione we wniosku zawierającym żądanie wszczęcia postępowania. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, iż niezasadnie w ramach tego postępowania rozpoznawał jedynie kwestie związane z nadbudową tego obiektu, pomimo że organ odwoławczy w decyzji z dnia [...], nr [...], zwracał organowi stopnia podstawowego uwagę na konieczność objęcia jednym postępowaniem wszystkich kwestii związanych z budową spornego obiektu. W ocenie U. Z. organ i instancji powinien ponownie przeanalizować zagadnienia dotyczące poszczególnych części spornego obiektu, rozstrzygnięte wcześniej ostatecznymi decyzjami, gdyż decyzje oparto na błędnych i wadliwych ustaleniach.

Odwołująca zwróciła uwagę, że omawiane postępowanie powinno również dotyczyć wykonanych w nadbudowanej części budynku instalacji wewnętrznych, na realizację których inwestorzy nie posiadają stosownej dokumentacji budowlanej.

[...] Wojewódzki inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu przytoczonej na wstępie decyzji stwierdził, że właściciele nieruchomości położonej w B. przy ul. A 23 posiadają niewątpliwie status stron niniejszego postępowania. Przymiot ten posiadali również na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na nadbudowę spornego budynku. Skoro aktualnie kwestionują m.in. prawidłowość wykonania tej nadbudowy, nie można odmówić im prawa do żądania sprawdzenia, czy sporny obiekt nie stwarza zagrożenia dla ich obiektu, z uwagi na niewykonanie ogniomuru. Organ II instancji wskazał ponadto, że strony postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego ustala się na podstawie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego nie można również podzielić poglądu inwestorów, że za odebraniem U. Z. oraz S. M. przymiotu stron tego postępowania przemawia fakt nieuznania tych osób za strony postępowania zakończonego ostateczną decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...], którą umorzono postępowanie wszczęte z wniosku S. M. w przedmiocie legalności zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy pomieszczenia garażu w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w B. przy ul. A 25, z uwagi na brak podstaw prawnych do podjęcia rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku. W odniesieniu do tego rozstrzygnięcia przeprowadzone zostało postępowanie nieważnościowe z wniosku S. M., które podlegało kontroli organu nadzoru budowlanego szczebla centralnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, które to organy nie zakwestionowały prawa właściciela nieruchomości położonej w B. przy ul. A 23 do żądania wszczęcia postępowania nieważnościowego, lecz uznały, że zasadnie rozpoznano merytorycznie wniosek S. M. w tym zakresie. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. rozpatrując skargę U. Z. na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], wydaną po przeprowadzeniu wznowionego postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], nr [...].

Organ II instancji przypomniał, że w swym pierwotnym podaniu z dnia 22 maca 2012r. S. M. wystąpił o sprawdzenie prawidłowości wybudowania, przebudowy i użytkowania budynku mieszkalnego usytuowanego na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. A 25. Zatem był zainteresowany sprawdzeniem całego obiektu mieszkalnego zlokalizowanego na spornej posesji pod względem prawidłowości jego wybudowania i użytkowania. Kolejny wniosek S.M. w sprawie prawidłowości wykonania nadbudowy spornego obiektu budowlanego nie uprawniał do prowadzenia postępowania administracyjnego jedynie w tym ograniczonym zakresie..

[...]WINB zgodził się z U. Z., że organ I instancji nie wyjaśnił prawidłowości wykonania wewnętrznych instalacji zrealizowanych w nadbudowanej części obiektu. Nadmienił jednak, że brak dokumentacji odnoszącej się do tej części inwestycji nie świadczy o tym, że została ona zrealizowana w sposób samowolny, zwłaszcza, że jej wykonanie było przewidziane w części opisowej projektu budowlanego, a ponadto była realizowana pod nadzorem kierownika budowy. Z uwagi jednakże na fakt, że inwestorzy wykonali w obiekcie instalację centralnego ogrzewania poprzez podłączenie pieca (pomimo że projekt przewidywał ogrzewanie obiektu z istniejącej sieci miejskiej), organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego winien był ustalić, czy instalacja ta została wykonana w sposób prawidłowy.

Organ odwoławczy podkreślił jednak, że organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę nie może objąć tym postępowaniem tych zagadnień, które zostały już rozstrzygnięte ostatecznymi decyzjami. Z tych względów organ I instancji winien do tej sprawy załączyć kompletne akta archiwalne odnoszące się do uprzednio przeprowadzonych przez niego postępowań związanych z budynkiem mieszkalnym zlokalizowanym w B. przy ul. A 25, aby wykazać dlaczego konkretne kwestie zostały z niniejszej spraw wyłączone.

Odnosząc się zaś do nadbudowy spornego budynku mieszkalnego i kwestii ogniomuru, organ II instancji zwrócił uwagę na wadliwość rozstrzygnięcia związaną z ogólnym odwołaniem się do rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...]), bez wskazania konkretnych uregulowań tego aktu, tym samym bez sprecyzowania sposobu wykonania obowiązku. Wadliwe też było zobowiązanie do powiadomienia o zakończeniu robót miast określenia terminu ich wykonania.

Przechodząc zaś do żądania U. Z. dotyczącego objęcia niniejszym postępowaniem również kwestii rozstrzygniętych ostatecznymi decyzjami organów nadzoru budowlanego organ II instancji podkreślił, że nie jest to możliwe, gdyż ostateczne akty administracyjne, stosownie do art. 16 k.p.a., korzystają z domniemania ich prawidłowości. Jeżeli zdaniem U. Z. poszczególne rozstrzygnięcia są dotknięte wadami kwalifikowanymi, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., albo zostały wydane w jeden ze sposobów określonych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 K.p.a. lub art. 145b § 1 K.p.a., może wystąpić do właściwego organu o dokonanie ich weryfikacji w trybie nadzwyczajnym.

Na ostateczną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do sądu administracyjnego złożyli D. J. i R. J., którzy zarzucili rażące naruszenie art. 28 Kpa poprzez uznanie U. Z. i S. M. za strony postępowania. Skarżący podnieśli, że wskazani uczestnicy postępowania nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego. W ocenie skarżących nawet ewentualne powołanie się na zasady bezpieczeństwa pożarowego nie są w tym wypadku wystarczające dla uznania tych osób za strony postępowania administracyjnego. Budynek skarżących oddalony jest od granicy działki S. M. i U. Z. w odległości 5,50 m, a ściana co do której toczy się postępowanie administracyjne o 15,5 m. Czyli w żaden sposób interes prawny ww. nie został przez skarżących naruszony, a wnioskodawcy ani organ nadzoru nie wskazali naruszenia ich interesów prawnych.

Zdaniem skarżących nieustalenie interesu prawnego uczestników postępowania narusza art. 7 k.p.a. oraz przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co doprowadziło do rozpatrzenia odwołania osób nieuprawnionych.

Ponadto skarżący wskazali, że ww. osoby nie były uznane za strony postępowania w wielu sprawach dotyczących nieruchomości skarżących, np. w przedmiocie prawidłowości wybudowania ogrodzenia nieruchomości położonej przy ul. A 25 od strony ul. A, odmowy przywrócenia dotychczasowego zagospodarowania działki nr 454 obręb [...] przy ul. A 25 w B., legalności zabudowy i nadbudowy schodów wejściowych oraz rozbudowy pomieszczenia garażu w budynku mieszkalnym zlokalizowanym w B. przy ul. A 25, legalności budowy altany na dz. nr ewid, 454 obręb [...] B., przy ul. A 25. Skarżący wskazali również, że w ostatniej z wymienionych spraw, w zakresie braku przymiotu strony S. M. stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Łd 568/12.

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie skarżonego rozstrzygnięcia w części ww. dotyczącej uznania S. M. i U. Z. za strony postępowania i umorzenie postępowania odwoławczego, a także o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Organ II instancji wyjaśnił także, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt II SA/Łd 568/12, dotyczył wybudowania altany ogrodowej na terenie nieruchomości położonej w B. przy ul. A 25, a nie budynku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że w sprawie tej nie znajdą zastosowania przepisy odnoszące się do warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób przekonywujący przyczyn przyznania S. M. statusu strony tamtejszego postępowania. Stan faktyczny niniejszej sprawy jest zatem zasadniczo odmienny od tego istniejącego w wyżej wskazanej sprawie. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 lipca 2013r., sygn. akt II SA/Łd 414/13 sąd administracyjny podzielił pogląd organu nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego, że współwłaścicielom nieruchomości położonej w B. przy ul. A 23 przysługiwał status stron. Zaskarżona decyzja dotyczy zaś sprawdzenia legalności i prawidłowości wykonania całego budynku mieszkalnego zlokalizowanego w B. przy ul. A 25, z wyłączeniem tych kwestii, które zostały już rozstrzygnięte w odrębnych decyzjach administracyjnych. Niewskazanie w rozdzielniku decyzji organu I instancji z dnia 12 listopada 2008r. współwłaścicieli nieruchomości położonej w B. przy ul. A 23 nie stanowi zatem okoliczności uzasadniającej odmowę przyznania U. Z. statusu strony w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie jest uzasadniona.

Przede wszystkim należy wskazać, że autorzy skargi ograniczyli zarzuty do wadliwego przyznania S. M. i U. Z. statusu uczestników postępowania. Z uzasadnienia skargi wynika, iż skarżący zakładają, że organ winien był ustalić, że U. Z. nie jest uczestniczką postępowania, jej interes prawny nie został naruszony, zatem postępowanie odwoławcze winno zostać umorzone.

Rozumowanie takie jest z gruntu błędne. Skarżący pomijają istotną okoliczność, iż sami również złożyli odwołanie od decyzji PINB. To oznacza zaś, że organ II instancji był obowiązany skontrolować w całości postępowanie i rozstrzygnięcia organu stopnia podstawowego, niezależnie od zarzutów odwołania uczestników. W postępowaniu administracyjnym bowiem co do zasady organ odwoławczy przejmuje sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 138 k.p.a.). Kontrola, do której zobligowany jest organ II instancji jest kontrolą merytoryczną. Zatem już tylko wniesienie odwołania przez skarżących mogło spowodować uchylenie decyzji PINB. Należy przy tym pamiętać, że uchylając zaskarżoną decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania organ II instancji nie jest związany zakazem reformationis ius in peius (art. 139 k.p.a.). Zasada to obowiązuje jedynie w przypadku decyzji o charakterze reformatoryjnym, wydawanych na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – gdy organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka merytorycznie – i to również nie w sytuacji, gdy rozpoznaje odwołania kilku osób, posiadających rozbieżne interesy w postępowaniu.

Reasumując, zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku. Z uwagi jednak na to, że z mocy art. 134 p.p.s.a sąd nie jest związany zarzutami skargi i powołaną w niej podstawą prawną, należało zweryfikować zasadność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 138 §2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zarzuty skierowane zarówno do sposobu prowadzenia postępowania, wskazane w uzasadnieniu decyzji [...]WINB świadczą o zasadności rozstrzygnięcia.

Bezspornie bowiem organ I instancji w sposób nieuprawniony ograniczył postępowanie do oceny legalności wykonanej nadbudowy. Wprawdzie postępowanie to wszczynane i prowadzone jest z urzędu, niemniej w sytuacji, gdy niewątpliwie impulsem są pisma i zarzuty późniejszego uczestnika, organ winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w stosunku do wszystkich kwestii podnoszonych przed wszczęciem postępowania. Nie można wykluczyć, że zarzuty dotyczące legalności niektórych z elementów kwestionowanej inwestycji okażą się nietrafne i prowadzenie postępowania okaże się zbędne, niemniej organy z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art.7 k.p.a.). Trafnie zatem organ odwoławczy wskazał, że konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w pismach składanych przez uczestników w marcu i maju 2012 roku winno skutkować objęciem całej inwestycji postępowaniem wyjaśniającym.

W szczególności ustaleń wymaga, w związku z zarzutami uczestników, które z robót prowadzone były na podstawie ostatecznych pozwoleń na budowę czy zgłoszeń, czy i jakie prace prowadzone były z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego a które w ramach samowoli budowlanej.

Słusznie też zwrócił uwagę organ II instancji, że należy dokładnie wyjaśnić, które z elementów kwestionowanego budynku mieszkalnego były już przedmiotem postępowań administracyjnych i w jakim zakresie. Jest bowiem oczywiste, że brak podstaw prawnych do ponownego prowadzenia postępowania w sprawie robót budowlanych, jeżeli w tym samym przedmiocie zostały wydane ostateczne rozstrzygnięcia. Należy też zwrócić uwagę, że również nadbudowa budynku, prowadzona na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę została zgłoszona do użytkowania. Organ winien zatem rozważyć, czy kwestionowane przez uczestników roboty budowlane w związku z nadbudową zostały wówczas poddane ocenie organu nadzoru budowlanego. Niezbędne w szczególności będzie wyjaśnienie daty wykonywania poszczególnych robót także w zakresie nadbudowy. W przypadku, gdy inwestor uzyskałby pozwolenie na użytkowanie, nie mają zastosowania przepisy art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, iż istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i 7 k.p.a. i podważa zaufanie do organów państwa ( vide Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 listopada 2012 roku w sprawie VII SA/Wa 1140/13, lex 1407992 i powołane tam orzeczenia). Organ winien jednak pamiętać, że inna jest sytuacja, gdy mamy do czynienia jedynie z zawiadomieniem o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego. W orzecznictwie przyjmuje się, iż zawiadomienie o zakończeniu budowy, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego, dotyczy budowy prowadzonej legalnie, czyli na podstawie pozwolenia na budowę i w zgodzie z jej warunkami w tym z zatwierdzonym projektem budowlanym. Powiadomienie organu takim zgłoszeniem nie oznacza legalizacji samowoli budowlanej. Gdy inwestor odstąpił od warunków pozwolenia, nie można mu jedynie czynić zarzutu braku zawiadomienia o zakończeniu budowy, którego wymaga art. 54 Prawa budowlanego. (patrz wyroki NSA: z dnia 18 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1756/09, z dnia 5 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1847/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępna pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok WSA w Rzeszowie z d dnia 6 listopada 2013 r., sygn.. akt II SA/Rz 699/13)

Fakt zawiadomienia o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie zgodności inwestycji z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę. Nie ma żadnych podstaw by przyjąć, iż nieprawidłowe zgłoszenie i brak sprzeciwu organu uniemożliwiają organom nadzoru budowlanego podjęcie działań kontrolnych, a w razie stwierdzenia, że wykonano naruszające prawo roboty budowlane, czy też niezgodne z przepisem przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego, wszczęcie postępowania mającego na celu przywrócenie porządku prawnego (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1294/09).

Od tych ustaleń zależy tryb postępowania i podjęte środki. Ponadto organ I instancji, ponownie prowadząc postepowanie wyjaśniające, rozstrzygnąć może także zasadność zarzutu co do ustalenia stron postępowania, mając na uwadze także stanowisko sądu, który w sprawie stron wypowiadał się w kilku już postępowaniach dotyczących nieruchomości skarżących. Mają rację skarżący, że w wyroku z dnia 8 listopada 2012r., sygn. akt 568/12, WSA w Łodzi stwierdził, że S. M. nie ma przymiotu strony w postępowaniu, które dotyczyło legalności budowy altany ogrodowej na działce skarżących. Natomiast niniejsza sprawa dotyczy całego budynku. Słusznie też organ odwoławczy wskazuje na szereg innych postępowań, w których uczestnicy niniejszego postepowania korzystali z przymiotu strony.

Zasadnie też organ odwoławczy podniósł błędy zawarte w samej sentencji, gdyż nie można nałożyć obowiązku doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z nieobowiązującymi już przepisami. Art. 330 obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków odsyła do poprzedniego rozporządzenia, ale tylko w zakresie ustalenia, czy zostały zachowane uprzednio obowiązujące przepisy. Jeżeli tak to umarza się postępowania, a jeżeli nie to należy doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami, albo orzec rozbiórkę.

Trafnie też wytknął organ odwoławczy, że brak było podstaw prawnych do nałożenia obowiązku powiadomienia o zakończeniu robót, czym innym jest bowiem określenie w decyzji terminu ich wykonania. Uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia z innych przyczyn, słusznie organ odwoławczy wskazuje i na te uchybienia, choć wadliwość tylko sentencji nie jest podstawą zastosowania trybu art. 138 § 2 k.p.a.

Zauważyć należy, że dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest władny odnosić się do meritum sprawy, gdyż wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do jej merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (tak WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 7 maja 2014 w sprawie III SA/Po 1332/13,LEX nr 1465767).

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.

LP