Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 515/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2011-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38 ust. 1 pkt 1 i pkt 2; art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 91 ust. i ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 7, art. 77, art. 78 § 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 lipca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek (spr.) Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant asystent sędziego Anna Łuczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2011 roku sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia o odwołaniu ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w P. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 lutego 2011r. Wójt Gminy P. wystąpił do Kuratorium Oświaty w Łodzi o wydanie pozytywnej opinii w przedmiocie odwołania E. K. z funkcji dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w P.. W uzasadnieniu podniesiono, iż dotychczasowy sposób sprawowania funkcji dyrektora doprowadził do powstania zadłużenia placówki. Dyrektor nie regulował na bieżąco wszystkich zobowiązań mimo posiadania stosownych środków pieniężnych. Gmina P. znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej i konieczne jest wprowadzenie programu naprawczego w tym również w oświacie. W związku z czym zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające odwołanie dotychczasowego dyrektora.

Pismem z dnia 7 lutego 2011r. Kurator Oświaty w Łodzi negatywnie zaopiniował zamiar odwołania E. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w P.. W uzasadnieniu podniesiono, iż w stosunku do E. K. nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r., uzasadniający odwołanie jej z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] Wójt Gminy P. odwołał E. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w P. z dniem 28 lutego 2011r. W uzasadnieniu podniesiono, iż odwołanie podyktowane było nieprawidłowościami w funkcjonowaniu jednostki, przede wszystkim w zakresie gospodarki finansowej, co generuje zadłużenie jednostki i obciąża budżet gminy. Zespół Szkół Samorządowych w P. na dzień 4 grudnia 2010r. miał zaciągnięte zobowiązania na kwotę 55338,76 zł. Nadto placówka zawarła niekorzystną dla gminy umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych dotyczącą układu ratalnego, obowiązującą do 2012r. W placówce dochodzi również do przekroczenia ustawowych terminów wypłat wynagrodzeń dla nauczycieli oraz odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i fundusz pracy. Organ prowadzący utracił zaufanie do E. K. Dotychczasowa współpraca układała się niewłaściwie. Uzasadniało to odwołanie jej ze stanowiska dyrektora.

Na żądanie Wojewody [...] Wójt Gminy P. w dniu 18 marca 2011r. doręczył organowi nadzoru zarządzenie nr [...] z [...].

W piśmie z dnia 14 marca 2011r. skierowanym do Wojewody [...] Wójt Gminy P. podniósł, iż Gmina znajduje się w trudnej sytuacji finansowej. W związku z czym konieczne są radykalne działania mające na celu oszczędności w wydatkach. Dyrektorzy szkół nie przedstawili żadnych propozycji zmian oszczędnościowych. W Zespole Szkół Samorządowych w P. jest zbyt dużo nauczycieli w stosunku do ilości uczniów. Mimo to nie łączono klas i nie ograniczono etatów. Placówka płaciła odsetki na rzecz ZUS z tytułu nieterminowej zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne i nie wnioskowała do Urzędu Gminy o nieterminowym przekazywaniu środków pieniężnych. Dyrektor placówki nie współpracował w zakresie działań mających na celu poczynienie oszczędności w wydatkach placówki.

W piśmie z dnia 4 kwietnia 2011r. skierowanym do Wojewody Łódzkiego Wójt Gminy P. wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu zarządzania oświatą i ekonomiki oświaty, która odpowiadałaby na następujące pytania:

- czy odwołani dyrektorzy szkół zarządzali szkołami a w szczególności ich finansami w sposób prawidłowy i w największy sposób efektywny biorąc pod uwagę liczbę uczniów oraz liczbę etatów

- czy możliwym było poczynienie przez dyrektorów oszczędności a jeżeli tak to w jaki sposób

- czy możliwym było uniknięcie przez dyrektorów powstania zadłużenia wobec ZUS oraz innych wierzycieli a jeżeli tak to w jaki sposób

- czy koniecznym i uzasadnionym ekonomicznie było zawarcie przez dyrektorów kontraktów menedżerskich bez zachowania pensum, przy szczególnym uwzględnieniu liczby uczniów w szkołach przez nich zarządzanych oraz zakresu obowiązków służbowych dyrektorów.

Rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] Wojewoda [...], na podstawie art.91 ust.1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 z późn. zm.), stwierdził nieważność zarządzenia nr [...] Wójta Gminy P. z dnia [...] w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w P..

W uzasadnieniu podniesiono, iż zgodnie z treścią art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 256 z 2004r. poz.2572 z późn. zm.) organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art.2 pkt.7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w wymienionym przepisie dotyczy sytuacji nadzwyczajnych, zupełnie wyjątkowych, które dają podstawę organowi odwołującemu ocenić, iż dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie osiągnięcia jej celów. W pojęciu tym nie mieści się każde naruszenie prawa przez dyrektora ale obejmuje ono tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego. Przyczyną odwołania w tym trybie może być takie zaniedbanie obowiązków, które może prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły tj. realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach. Organ nadzoru uznał, iż przyczyny odwołania E. K. z zajmowanego stanowiska nie mieszczą się w kategorii "przypadków szczególnie uzasadnionych", o których mowa w art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. Przyczyny odwołania podane w zarządzeniu nr 23/2011 nie pozwalają na przyjęcie, że dyrektor dopuścił się nagannego sprawowania obowiązków kierowniczych uzasadniających odwołanie z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. W zakresie zarzutu nieprawidłowej realizacji gospodarki finansowej nie został wykazany bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy naruszeniem zasad prawidłowej gospodarki finansowej szkół a koniecznością natychmiastowego przerwania pełnienia funkcji przez E. K. ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Zarządzenie nr [...] zostało wydane z istotnym naruszeniem art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności.

Na wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył Wójt Gminy P. zarzucając naruszenie art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. poprzez uznanie, że okoliczności uzasadniające odwołanie E. K. nie stanowią szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu tego przepisu. Zarzucono także naruszenie art.78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie żądania strony przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Zarzucono również naruszenie art.7,77 i 80 kpa poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych przepisach.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ nadzoru nie wyjaśnił wszystkich okoliczności stanu faktycznego. Nie została należycie wyjaśniona i oceniona okoliczność czy powołanie okoliczności uzasadniających odwołanie dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w P. stanowią szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. Wojewoda Łódzki nie przeprowadził postępowania dowodowego na tę okoliczności, nie zebrał materiału dowodowego i nie ocenił go zgodnie z regułą wyrażoną w art.80 kopa. Organ nadzoru pominął także wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu zarządzania oświatą i ekonomiki oświaty, którego opinia pozwoliłaby ustalić czy miał miejsce szczególnie uzasadniony przypadek uprawniający do odwołania E. K. z zajmowanego stanowiska. Gmina P. znajduje się w trudnej sytuacji ekonomicznej i zachodzi konieczność poczynienia oszczędności w wydatkach. Dyrektorzy szkół mimo, ich wcześniejszego zobowiązania, nie poczynili żadnych oszczędności. Miała również miejsce niegospodarność dyrektorów szkół. Uzasadniało to uznanie, że miał miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek" do odwołania dyrektorów szkół bez wypowiedzenia. Organ nadzoru mógł przeprowadzić znaczne szersze postępowanie dowodowe lecz tego nie uczynił. W konkluzji strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wniósł o jej oddalenie. Podniósł nadto, iż organ nadzoru przeprowadza postępowanie dowodowe ale w ograniczonym zakresie. W postępowaniu tym największe znaczenie przyznaje się dowodom z dokumentów. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone. Organ nadzoru nie dysponuje biegłymi sądowymi i wniosek strony o przeprowadzenie takiego dowodu nie mógł zostać uwzględniony.

Na rozprawie w dniu 8 lipca 2001r. strona skarżąca złożył raport o stanie gospodarki finansowej Gminy P. oraz raport o stanie oświaty w Gminie P. w latach 2005-2010.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(Dz.U. nr 153 poz.1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art.3 § 2 pkt.7 wymienionej ustawy kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z treścią art.148 cytowanej ustawy sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowił przepis art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz.U. nr 256 z 2004r. poz.2572 z późn. zm.) zgodnie z którym organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art.2 pkt.7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego – ministra do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Z wymienionego przepisu wynika, iż nauczyciel na stanowisku kierowniczym może zostać odwołany w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych.

Pojęcie "przypadek szczególnie uzasadniony" jest pojęciem niedookreślonym i było ono przedmiotem rozważań w szeregu orzeczeniach sądów administracyjnych. W orzecznictwie jest powszechnie przyjęty pogląd, iż pojęcie to winno być rozumienie wąsko. Oznacza ono takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenia dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Musi być ono przy tym na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę czyli uniemożliwia efektywne funkcjonowanie placówki tj. realizację zadań w zakresie nauczania i wychowania. Natomiast zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej czy organizacji pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania z funkcji dyrektora. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora szkoły uzasadnia jego odwołanie z trybie art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. Kategoria "szczególnie uzasadnionych przypadków" obejmuje sytuacje nadzwyczajne, zupełnie wyjątkowe, które uzasadniają ocenę, że dalsze kierowanie szkołą stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia jej celów. Ocena ta musi mieć charakter obiektywny. Nie może być ona dowolna lub arbitralna lecz powinna być dokładnie i szczegółowo wywiedziona i uargumentowana w uzasadnieniu uchwały odwołującej dyrektora. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 25 lutego 2011r. w spr. I OSK 2018/10 (www.nsa.gov.pl), z 19 listopada 2010r. w spr. I OSK 1530/10 (Lex nr 745066), z 12 sierpnia 2010r. w spr. I OSK 817/10 (Lex nr 737512), z 23 września 2005r. w spr. I OSK 91/05 (Lex nr 192096), z 18 kwietnia 2008r. w spr. I OSK 86/08 (Lex nr 470925), z 6 października 2006r. w srp. I OSK 1076/06 (Lex nr 281273), z 9 lipca 2010r. w spr. I OSK 525/10 (Lex nr 595413) i z 1 grudnia 2006r. w spr. I OSK 706/06 (Lex nr 320829).

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru trafnie stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...].

Przede wszystkim należy podnieść, iż spełnione zostały wymogi formalne do stwierdzenia nieważności wymienionego zarządzenia. Zarządzenie nr 23/2011 zostało doręczone Wojewodzie [...] w dniu 18 marca 2011r. zaś organ nadzoru wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w dniu [...] (doręczone stronie w dniu 15 kwietnia 2011r.). Zachowany zatem został trzydziestodniowy termin do stwierdzenia nieważności wymienionego zarządzenia określony w art.91 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. nr 142 z 2001r. poz.1591 z późn. zm.).

Przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego było zarządzenie Wójta Gminy P. o odwołaniu E. K. ze stanowiska dyrektora Zespołu Szkół Samorządowych w P. z dniem 28 lutego 2011r.

Z uzasadnienia wymienionego zarządzenia wynika, iż przyczyną odwołania były nieprawidłowości w funkcjonowaniu jednostki, głównie w zakresie gospodarki finansowej co spowodowało zadłużenie placówki i obciążenie budżetu gminy. Podniesiono także, iż suma zobowiązań zaciągniętych przez Zespół Szkół Samorządowych w P. na dzień 4 grudnia 2010r. wyniosła 55338,78 zł i jednostka zawarła szczególnie niekorzystną dla gminy umowę z Zakładem Ubezpieczeń Społecznych dotyczącą układu ratalnego, obowiązującą do 2012r. Nadto w placówce dochodziło do przekraczania ustawowych terminów wypłat wynagrodzeń dla nauczycieli oraz odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i fundusz pracy. Wskutek tego organ prowadzący utracił zaufanie do dyrektora i współpraca z nim układała się niewłaściwie.

Przyczyny odwołania E. K. podane w zarządzeniu z dnia [...] są bardzo ogólne. Zarzucają one dyrektorowi nieprawidłowości w gospodarce finansowej placówki wskutek czego powstało zadłużeniu Zespołu Szkół ale nie sprecyzowano dokładnie o jakie nieprawidłowości chodzi i jakie konkretnie uchybienia popełniła E. K.. Nie wyjaśniono także na czym polegała, w ocenie strony skarżącej niekorzystna, umowa z ZUS-em. Całe uzasadnienie zarządzenia składa się zaledwie z kilkunastu zdań i zawiera one ogólnikowe i lakoniczne przyczyny odwołania. W zasadzie są to tylko hasła określające nazwę przyczyny odwołania bez szczegółowego i dokładnego omówienia tych przyczyn.

W orzecznictwie przyjęty jest powszechnie pogląd, iż akt o odwołaniu dyrektora szkoły w oparciu o przepis art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. winien zawierać odpowiednie uzasadnienie. Wymieniona ustawa stwarza bowiem gwarancje dla stabilności stosunku zatrudnienia nauczycieli. Odstępstwo od tego, w sytuacji określonej w art.38 ust.1 pkt.2, winno być dokładnie i szczegółowo omówione w akcie organu jednostki samorządu terytorialnego tak aby wywód i argumentacja mogły podlegać kontroli zarówno organu nadzoru jak i sądu. Niedopuszczalne jest powierzchowne uzasadnienie aktu, gdyż przedmiotem sprawy jest ważny dla obywatela problem jego zatrudnienia, dodatkowo gwarantowany szczególnymi przepisami ustawy. Pogląd taki wyraził Sąd Najwyższy w wyrokach z 9 grudnia 2003r. w spr. I PK 103/03 (OSNP nr 21 z 2004r. poz.371) i z 19 lutego 1997r. w spr. III RN 3/97 (OSNAPiUS nr 19 z 1997r. poz.369). Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych orzeczeniach.

Zarządzenie nr [...] nie spełnia wymogów pełnego i dokładnego wyjaśnienia przyczyn odwołania E. K. ze stanowiska dyrektora. Jest ono tak ogólnikowe i lakoniczne, że nie pozwala ocenić zasadności przyczyn odwołania dyrektora. Ogólnikowość uzasadnienia uniemożliwia przeprowadzenie wnikliwej kontroli spełnienia przesłanki określonej w art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. a mianowicie czy wobec E. K. miał miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w wymienionym przepisie. Już chociażby z tego powodu zarządzenie nr [...] narusza przepis art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r.

Dokładnego i szczegółowego wyjaśnienia przyczyn odwołania E. K. ze stanowiska dyrektora nie zawierają również dwa pisma Wójta Gminy P. skierowane do organu nadzoru z dnia 14 marca 2011r. i 4 kwietnia 2011r. W obu pismach przedstawiono trudną sytuację finansową Gminy P. skutkującą koniecznością dokonania radykalnych oszczędności w wydatkach. Podniesiono także, iż E. K. nie podjęła działań oszczędnościowych mających na celu ograniczenie przerostu zatrudnienia w placówce i łączenia poszczególnych klas. Zarzucono także dyrektorowi, iż placówka posiada duże zadłużenie, musiała płacić odsetki za nieterminową zapłatę składek do ZUS-u i zdarzały się opóźnienia w wypłacie wynagrodzeń nauczycielom. Należy zaznaczyć, iż brak działań zmierzających do ograniczenia zatrudnienia w placówce oraz połączenia poszczególnych klas nie można uznać za "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r.. Nie jest to bowiem sytuacja nadzwyczajna, zupełnie wyjątkowa, która uzasadniałaby tezę, że dalsze wykonywanie obowiązków dyrektora przez E. K. jest niemożliwe z uwagi na zagrożenie interesu publicznego i funkcjonowania placówki. Kwestię tę można by ewentualnie rozważać w kategoriach negatywnej oceny pracy dyrektora w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli (art.38 ust.1 pkt.1b. ustawy z 7 września 1991r.) a nie jako "szczególnie uzasadniony przypadek" uprawniający do odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Odnośnie zadłużenia Zespołu Szkół w P. to kwestia ta nie została dokładnie wyjaśniona. Nie wiadomo jak doszło do powstania tego zadłużenia i czy było to wynikiem przyczyn obiektywnych czy też wskutek nieprawidłowego wykonywania obowiązków przez dyrektora. Jeżeli chodzi o odsetki płacone przez placówkę to z pisma z 14 marca 2011r. wynika, iż nastąpiło to wskutek niedostatecznej ilości środków pieniężnych, co związane było z ich nieterminowym przekazywaniem na rachunek placówki przez Urząd Gminy w P.. Trudno zatem uznać tę sytuację za "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r.

Analiza obu pism Wójta Gminy P. z 14 marca i 4 kwietnia 2011r. wskazuje, iż dyrektorzy szkół na terenie gminy, w tym także E. K., nie podjęli współpracy z Wójtem w poszukiwaniu oszczędności w zakresie wydatków ani nie wyrazili dobrej woli współdziałania w tym zakresie. W związku z czym dyrektorzy, w tym i E. K., zostali odwołani z zajmowanych stanowisk w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W przekonaniu Sądu przyczyny te nie stanowią "uzasadnionego przypadku" uprawniającego natychmiastowe przerwanie wykonywania funkcji dyrektora. Strona skarżąca nie wykazała istnienia takich przyczyn i organ nadzoru trafnie uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki wymienione w art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r.

Organ nadzoru trafnie również nie uwzględnił wniosku dowodowego strony skarżącej o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego sądowego z zakresu zarządzania oświatą i ekonomiki oświaty, który wydałby opinię odpowiadającą na następujące pytania:

- czy odwołani dyrektorzy szkół zarządzali szkołami a w szczególności ich finansami w sposób prawidłowy i w największy sposób efektywny biorąc pod uwagę liczbę uczniów oraz liczbę etatów

- czy możliwym było poczynienie przez dyrektorów oszczędności a jeżeli tak to w jaki sposób

- czy możliwym było uniknięcie przez dyrektorów powstania zadłużenia wobec ZUS oraz innych wierzycieli a jeżeli tak to w jaki sposób

- czy koniecznym i uzasadnionym ekonomicznie było zawarcie przez dyrektorów kontraktów menedżerskich bez zachowania pensum, przy szczególnym uwzględnieniu liczby uczniów w szkołach przez nich zarządzanych oraz zakresu obowiązków służbowych dyrektorów.

Wniosek taki został złożony w piśmie strony skarżącej z dnia 4 kwietnia 2011r.

Należy zaznaczyć, iż organ nadzoru jest zobowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające mające na celu ustalenie czy badany akt jest zgodny z przepisami prawa. W ramach tego postępowania organ nadzoru może żądać wyjaśnień od organu, który wydal akt a także przeprowadzać postępowanie dowodowe. W myśl art.91 ust.5 ustawy z 8 marca 1990r. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Oznacza to, iż przepisy kpa mają zastosowanie do postępowania nadzorczego ale nie wprost lecz z uwzględnianiem specyfiki tego postępowania.

W postępowaniu nadzorczym przeprowadzane jest postępowanie dowodowe ale ma ono ograniczony charakter. Przede wszystkim wynika to z faktu, iż organ nadzoru ma jedynie 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego. Termin ten jest terminem materialnoprawnym i jego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia. Z uwagi na stosunkowo krótki termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie jest możliwe przeprowadzenie przez organ nadzoru pełnego postępowania dowodowego z zachowaniem wszelkich zasad i reguł postępowania przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W postępowaniu nadzorczym w zasadzie dopuszczalne są wszystkie środki dowodowe przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego. Dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu z dokumentu, zeznań świadków, opinii biegłych oraz oględzin. Z uwagi na ograniczony czas trwania tego postępowania największe znaczenie ma dowód z dokumentu lecz nie są wyłączone również inne środki dowodowe.

Postępowanie nadzorcze ma na celu wyjaśnienie czy badany akt jest zgodny z przepisami prawa. Nie polega ono jednak na tym, iż organ nadzoru ma obowiązek przeprowadzić, w krótkim i nieprzekraczalnym terminie, całego postępowania dowodowego, które winien wykonać organ wydający badany akt, lecz zobowiązany jest ustalić czy akt ten jest zgodny z obowiązującym prawem. Wiąże się to z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lecz jedynie w ograniczonym zakresie. Nie może być tak, iż organ, który wydał uchwałę lub zarządzenie nie przeprowadził praktycznie żadnych czynności wyjaśniających, które by uzasadniały wydanie aktu a następnie wnioskuje o przeprowadzenie pełnego postępowania dowodowego przez organ nadzoru celem stwierdzenia, że akt ten jest zgodny z prawem. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wójt Gminy P. odwołał bowiem E. K. ze stanowiska dyrektora podając w uzasadnieniu zarządzenia ogólnikowe i lakoniczne przyczyny takiej decyzji. Również pisma z dnia 14 marca i 4 kwietnia 2011r. nie wyjaśniają dokładnie przyczyn odwołania i nie wskazują w sposób szczegółowy uchybień jakich dopuściła się E. K.. Skoro Wójt Gminy P. nie wykazał, że zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek’ w rozumieniu art.38 ust.1 pkt. 2 ustawy z 7 września 1991r., to obowiązek wykazania tego nie można przerzucać na organ nadzoru. To nie organ nadzoru winien przeprowadzać dowód z opinii biegłego dla ustalenia czy odwołanie ze stanowiska dyrektora było zgodne z treścią art.38 ust.1 pkt.2 lecz organ wydający zarządzenie winien wykazać, że spełnione zostały przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku".

Dodać należy, iż przeprowadzenie dowodu wnioskowanego przez stronę było praktycznie niemożliwe z uwagi na krótki termin trwania postępowania nadzorczego. Wniosek dowodowy został bowiem zgłoszony w dniu 5 kwietnia 2011r. czyli 13 dni przed upływem terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Opinia biegłego miałaby dotyczyć oceny pracy E. K. na stanowisku dyrektora w ciągu kilku ostatnich lat. Wiązałoby się to z koniecznością zgromadzenia szeregu dokumentów z tego okresu, przesłuchania samej zainteresowanej oraz szeregu świadków. Dopiero po zgromadzeniu całego materiału dowodowego mogłaby zostać sporządzona opinia, do której winny się również odnieść strony. W terminie 13 dni przeprowadzenie takiego dowodu byłoby praktycznie niemożliwe. Również i z tego powodu wniosek dowodowy nie mógł zostać uwzględniony przez organ nadzoru.

Zarzuty skargi nie są zasadne. W skardze zarzucono organowi nadzoru naruszenie art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. oraz przepisów art.7,77,78 § 1 i 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego oraz niezebranie i nieocenienie całego materiału dowodowego.

Wbrew zarzutowi skargi organ nadzoru dokonał oceny czy zarządzenie nr 23/2011 jest zgodne z treścią art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. Słusznie też uznał, iż organ administracji nie wykazał, iż wobec E. K. zostały spełnione przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w wymienionym przepisie. Nie zostało bowiem wykazane, iż miała miejsce nadzwyczajna i zupełnie wyjątkowa sytuacja uzasadniająca natychmiastowe odwołanie E. K. ze stanowiska dyrektora. Wójt Gminy P. nie wyjaśnił szczegółowo jakich konkretnie uchybień dopuściła się E. K. i że uchybienia te uzasadniają ocenę, iż dalsze kierowanie przez nią placówką stanowi istotne zagrożenie dla osiągnięcia celów tej jednostki.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów procesowych to należy podnieść, iż w postępowaniu nadzorczym przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające jedynie w ograniczonym zakresie. Organ nadzoru nie był zobowiązany do przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego celem ustalenia stanu faktycznego, łącznie z dowodem z opinii biegłego tak jak wnioskowała o to strona lecz to organ wydający badany akt winien wykazać, że spełnione zostały przesłanki określone w art.38 ust.1 pkt,.2 ustawy z 7 września 1991r. Wojewoda Łódzki zażądał pisemnych wyjaśnień dotyczących przyczyn odwołania E. K. i w oparciu o zebrany materiał dowodowy trafnie uznał, że nie zostały spełnione przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" o którym mowa w wymienionym przepisie. Wójt Gminy P. przed wydaniem zarządzenia winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające celem ustalenia czy zostały spełnione przesłanki odwołania określone w art.38 ust.1 pkt.2 nie zaś wydawać zarządzenie o odwołaniu na podstawie ogólnikowych i lakonicznych zarzutów wobec E. K. a następnie wnioskować aby organ nadzoru przeprowadził pełne i wszechstronne postępowanie dowodowe, łącznie z opinią biegłego, dla stwierdzenia czy istniały przesłanki do odwołania dyrektora. W przekonaniu Sądu zarzuty skargi w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Na rozprawie w dniu 8 lipca 2011r. strona skarżąca złożyła dwa następujące raporty: o stanie gospodarki finansowej Gminy P. i o stanie oświaty w Gminie P. w latach 2005-2010. W ocenie Sądu oba raporty nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy zaznaczyć, iż Sąd co do zasady ocenia legalność aktu na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w dacie wydania aktu. Oba raporty zostały sporządzone w czerwcu 2011r. a więc już w czasie toczącego się postępowania sądowego. Wojewoda [...] nie dysponował nimi w dacie wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. W przekonaniu Sądu oba raporty nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonego aktu. Zła sytuacja finansowa Gminy P., o której mowa w pierwszym raporcie, jest okolicznością niesporną. Raport o stanie oświaty wskazuje natomiast na zmniejszającą się liczbę uczniów i konieczność przeprowadzenia zmian organizacyjnych w oświacie. Raport ten nie wskazuje na konkretne uchybienia jakich dopuściła się B. K. a które uzasadniałyby odwołanie jej z zajmowanego stanowiska bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego.

Reasumując Sąd uznał, iż skarga nie jest zasadna. Organ nadzoru trafnie przyjął, że nie zostało wykazane, iż wobec E. K. miał miejsce "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. Wójt Gminy P. nie wykazał, że miała miejsce nadzwyczajna, zupełnie wyjątkowa sytuacja uzasadniającą natychmiastowe przerwanie wykonywania funkcji dyrektora przez E. K.. Organ nadzoru słusznie uznał, iż zarządzenie nr 23/2011 narusza art.38 ust.1 pkt.2 ustawy z 7 września 1991r. Mając to na uwadze, na podstawie art.151 ustawy z 30 sierpnia 2002r., Sąd oddalił skargę Wójta Gminy P.

RA