Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 235/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 62
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 36a ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: § 18
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2021 r. sprawy ze skargi D. F. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2020 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania D. F., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r., Nr [...], znak: [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Decyzją z [...] marca 2013 r., Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi (11 budynków mieszkalnych) z punktem usługowym: przedszkolem, świetlicą oraz fitness wraz z miejscami postojowymi, drogami wewnętrznymi, portiernią, stacją trafo, oczkiem wodnym, instalacjami zewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, kanalizacji sanitarnej i deszczowej na działce nr ew. [...], obr. [...], położonej w miejscowości [...], gm. [...].

Decyzją Starosty [...] z [...] sierpnia 2017 r., Nr [...], przeniesiono pozwolenie na budowę na rzecz [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...].

Następnie decyzją z [...] marca 2018 r., Nr [...], (sprostowaną postanowieniem Starosty [...] z [...] kwietnia 2018 r., Nr [...]) Starosta [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany w zakresie projektu architektoniczno-budowlanego i projektu zagospodarowania terenu i zmienił ww. decyzję własną z [...] marca 2013 r., Nr [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę tymczasowego zbiornika na gaz dla celów grzewczych na działkach nr ew. [...] (dawniej [...]), obr. [...] położonych w miejscowości [...], gm. [...],

Decyzją z [...] lutego 2020 r. Nr [...], Wojewoda [...], po rozpatrzeniu wniosku D. F., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r., Nr [...].

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z 28 lutego 2020 r. D. F., odwołał się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z materiałem dowodowym sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego - decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Nie każde naruszenie w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ma charakter "rażący". Jak podkreśla się w judykaturze o "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki.

Z sentencji decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r., Nr [...] wynika, że Starosta [...], na wniosek [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...], zatwierdził zamienny projekt budowlany i zmienił decyzję Starosty [...] z [...] marca 2013 r., Nr [...] oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę tymczasowego zbiornika na gaz dla celów grzewczych na działkach nr ew. [...] obr. [...], położonych w miejscowości [...], gm. [...]. W podstawie prawnej ww. decyzji Starosta [...] podał art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz art. 104 k.p.a. Zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę mogła być natomiast dokonana na podstawie art. 36a ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm, według stanu na dzień wydania weryfikowanej decyzji). Przepis ten został pominięty przez organ w podstawie prawnej rozstrzygnięcia z 2[...] marca 2018 r. Powyższe uchybienie, w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa w rozumieniu przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z treści decyzji oraz zatwierdzonej nią dokumentacji projektowej wynika bowiem jednoznacznie, że decyzja ta jest decyzją zmieniającą (wydaną na podstawie art. 36a Prawa budowlanego) decyzję Starosty [...] z [...] marca 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że z inwestor dysponujący nieruchomością do celów budowlanych jest uprawniony podczas robót budowlanych do zmian, przeróbek i istotnych odstępstw, jeżeli nie pozostaje to w kolizji z przepisami prawa, jednakże nie może to prowadzić do powstania innej nowej inwestycji pozbawionej charakterystycznych parametrów i cech właściwych dla obiektu zatwierdzonego w pierwotnym pozwoleniu na budowę. "Istotne odstąpienie" w rozumieniu przepisu art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego nie może oznaczać wybudowania całkiem innego obiektu, choćby jego przeznaczenie było podobne czy nawet identyczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 600/05; wyrok NSA z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1924/06; wyrok WSA w Warszawie z 18 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 24/10). Z sentencji decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r. wynika, że poza zatwierdzeniem projektu zamiennego Starosta [...] udzielił także pozwolenia na budowę tymczasowego zbiornika na gaz dla celów grzewczych. Jakkolwiek zbiornik ten nie był objęty pierwotnym pozwoleniem na budowę, to zdaniem organ odwoławczego objęcie zakresem inwestycji tego zbiornika nie wykracza poza zakres art. 36a Prawa budowlanego. Zbiornik ten jest urządzeniem potrzebnym do funkcjonowania budynku A8 i nie zmienia charakteru inwestycji, która polega na budowie zespołu budynków wielorodzinnych.

Zgodnie z dyspozycją art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego (według stanu na dzień wydania kontrolowanej decyzji) istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. W myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę (zmiana pozwolenia na budowę) może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę (zmianę pozwolenia na budowę) należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor - [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] - załączył do akt sprawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi nr ew. [...] obr. [...], położonymi w miejscowości [...], gm. [...], na cele budowlane. Oświadczenia zostały podpisane przez osoby uprawnione do reprezentowania spółki. Tym samym nie uchybiono w stopniu rażącym ww. przepisom art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego.

Stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (zmiany pozwolenia na budowę) właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Organ wskazał, że zgodnie z projektem budowlanym zamiennym (Projekt budowlany zamienny: 1. Część I - Projekt zagospodarowania terenu - Opis techniczny do zamiennego projektu zagospodarowania terenu - 3. Opis wprowadzonych istotnych zmian w zagospodarowaniu terenu, str. 12 i n.; 2. Część II - Etap 1, budynek nr [...] - Opis zmian wprowadzonych w budynku [...], strona nr 12 i n.; 3. Część lII - Etap 2, budynki nr [...] - Opis zmian wprowadzonych w budynkach [...], strona nr 13 i n.; 4, Część IV - Etap 3. budynek nr [...] - Opis zmian wprowadzonych w budynkach [...], strona nr 14 i n.; 5. Część V, Etap 1 - Projekt budowlany budowy tymczasowego zbiornika na gaz płynny do ogrzewania budynku nr [...]), w stosunku do pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] marca 2013 r. wprowadzone zmiany obejmują przede wszystkim:

• korekty w układzie drogowym, polegające na wykonaniu tymczasowych "zawrotek" na końcu drogi pożarowej odpowiadającej poszczególnym etapom realizacyjnym,

• zwiększenie ilości miejsc postojowych na terenie (z 20 do 41 miejsc postojowych) i w parkingach podziemnych (z 372 do 384 miejsc postojowych).;

• zmiany poziomów posadowienia budynków [...];

• zmiany architektoniczne, techniczno-użytkowe i funkcjonalne z projektowanych budynkach, w tym przede wszystkim podwyższenie wysokości kondygnacji l-IV o 8 cm, zwiększenie wysokości budynków z 15,00 m do 15,54 m n.p.p. (budynek [...]), zmniejszenie ilości lokali mieszkalnych z 22 do 21 (budynek [...]) i z 23 do 22 (budynki [...])

• zmianę lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów - miejsce gromadzenia odpadów przy budynkach [...] przeniesiono w pobliże stacji transformatorowej, dla budynku [...] zaprojektowano dodatkowe miejsce przy budynku [...], zwiększono ilość pojemników do gromadzenia i segregacji odpadów na poszczególnych stanowiskach;

• rezygnację z budowy dużej stróżówki z zadaszeniem nad bramą (budynek [...]) zastępując ją typowym, prefabrykowanym obiektem, o wymiarach rzutu 4.8 m x 2,5 m, z własnym węzłem sanitarnym.

W ocenie organu, wprowadzone zmiany nie ingerują w dotychczasowy układ urbanistyczny projektowanego zespołu zabudowy mieszkalnej - lokalizacja budynków i trzon układu komunikacyjnego w postaci drogi wewnątrzosiedlowej wraz z wytyczoną na niej drogą pożarową pozostają bez zmian.

Działki inwestycyjne nr [...], położone w miejscowości [...], gm. [...], w dniu wydania weryfikowanej decyzji, położone były na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2010 r., Nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) i oznaczone w ww. planie symbolem MW/U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej.

Analiza akt sprawy wykazała, że zamienne rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń ww. uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2010 r. W szczególności nie naruszono rażąco wymagań dotyczących:

• maksymalnej powierzchni zabudowy (§ 24 pkt 4 lit. c planu) - do 60% powierzchni działki budowlanej/inwestycyjnej (projektowana: 25,3% dla całego osiedla - Projekt budowlany zamienny - Część I - Projekt zagospodarowania terenu - 3.2.3. Bilans terenu dla całego osiedla, strona 13 i 14);

• minimalnej powierzchni biologicznie czynnej (§ 24 pkt 3 lit. d planu) - min. 25% powierzchni działki budowlanej/inwestycyjnej (projektowana: 25,1% dla całego osiedla - Projekt budowlany zamienny - Część I - Projekt zagospodarowania terenu - 3.2.3. Bilans terenu dla całego osiedla, strona 13 i 14);

• minimalnego wskaźnika miejsc parkingowych (§13 ust. 2 pkt 1, 3 i 8 planu) - zabudowa mieszkaniowa: 1 miejsce parkingowe na 1 lokal mieszkalny; obiekt handlowy, sklep, punkt usługowy: 30 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej, ale nie mniej niż 3 miejsca parkingowe na sklep, punkt usługowy; kultura, sport: 20 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej (projektowana: 425 miejsc parkingowych dla 362 lokali mieszkalnych; świetlicy i klubu fitness o łącznej powierzchni 50 m2; budynku portierni i puntu przedszkolnego - Projekt budowlany zamienny - Część I - Projekt zamienny zagospodarowania terenu, strona nr 17, rysunek nr PZT-01; Projekt budowlany zamienny - architektura, konstrukcja budynki nr [...], strona nr 14; Projekt budowlany zamienny - architektura, konstrukcja budynki nr [...], strona nr 13-14 oraz Projekt budowlany - Tom I - 3.2. Układ komunikacyjny, strona nr 212 i n.);

• wysokości zabudowy (§ 24 pkt 4 lit. d planu) - budynków mieszkalnych: do 4 kondygnacji do 17 m; budynków gospodarczych i garaży: do 2 kondygnacji, do 6 m (projektowana: wysokość budynków [...] po podwyższeniu nie przekracza 17 m, 4 kondygnacje nadziemne; wysokość zmienionego budynku portierni wynosi 3 m, 1 kondygnacja - Projekt budowlany zamienny: część III, 3.3. Wskaźniki-budynki [...])[...], strona nr 26 oraz przekroje na stronach 36, 37, 38, 55, 56; część IV, 3.3. Wskaźniki-budynki [...], strona nr 26 oraz przekroje na stronach 34, 35, 47, 48, 60, 61 oraz część I, Projekt zagospodarowania terenu, budynek [...] - portiernia, rysunek nr PZT-03, strona nr 19).

Ponadto decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r. nie narusza rażąco warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r. poz. 2285), dla zamierzenia budowlanego, wobec którego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2018 r.) został złożony wniosek o pozwolenie na budowę, odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego, wniosek o zmianę pozwolenia na budowę lub wniosek o zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego stosuje się przepisy dotychczasowe (w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora wpłynął do starostwa Powiatowego w [...] w dniu 14 listopada 2017 r.).

W szczególności zwrócić należy uwagę, że z analizy zatwierdzonego zamiennego projektu budowlanego wynika, że w zakresie zagospodarowania terenu nie przewiduje się zmian dotyczących usytuowania w terenie przedmiotowych budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami oraz budynku [...] - stacja trafo.

Zamienny projekt zagospodarowania terenu przewiduje natomiast nieznaczne przesunięcie budynku [...] - portiernia, względem pierwotnego projektu zagospodarowania terenu (por.: Projekt budowlany - Plan zagospodarowania, rysunek nr A.1.1., strona nr 221 i rysunek nr A.1.2, strona nr 222; Projekt budowlany zamienny - Projekt zamienny zagospodarowania terenu, rysunek nr PZT-01, strona nr 17). Jak wynika z analizy zamiennego projektu zagospodarowania terenu najbliżej położonymi względem budynku portierni są działki sąsiednie nr ew. [...] (działka drogowa) i [...]. Przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 7,30 m od działki drogowej nr ew. [...] i w odległości 11,21 m od działki na ew. [...]. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r. nie narusza rażąco przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Mając na uwadze projektowane podwyższenie budynków [...] z 15,00 m do 15,54 m n.p.p. (0,54 m) oraz usytuowanie tych obiektów względem działek sąsiednich (ponad 20,00 m od granicy działek sąsiednich), a także usytuowanie względem siebie budynków objętych inwestycją - Projekt budowlany - Plan zagospodarowania, rysunek nr A.1.1., strona nr 221 i rysunek nr A.1.2, strona nr 222) organ wskazał, że w niniejszej sprawie nie doszło również do rażącego naruszenia przepisów § 13 (przesłaniane obiektów budowlanych), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 ust. 2 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych) ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Ponadto, mając na uwadze zakres dokonanych zmian, organ wskazał, że stosownie do brzmienia § 19 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość wydzielonych miejsc postojowych, w tym również zadaszonych, lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku mieszkalnym, budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem hotelu, budynku opieki zdrowotnej, oświaty i wychowania, a także od placu zabaw i boiska dla dzieci i młodzieży, nie może być mniejsza niż: 7 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie (pkt 1); 10 m - w przypadku 5 do 60 stanowisk włącznie (pkt 2). Zgodnie zaś z § 19 ust. 2 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość wydzielonych miejsc postojowych lub otwartego garażu wielopoziomowego dla samochodów osobowych od granicy działki budowlanej nie może być mniejsza niż: 3 m - w przypadku do 4 stanowisk włącznie (pkt 1); 6 m - w przypadku 5-60 stanowisk włącznie (pkt 2). Jak wynika z zamiennego projektu zagospodarowania terenu, w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego zwiększono ilość miejsc postojowych na terenie z 20 do 41 miejsc postojowych. Powyższe miejsca postojowe zaprojektowano na działce nr ew. [...] w 4 skupiskach po 2, 4, 5 i 30 miejsc postojowych. Skupisko składające się z 30 miejsc postojowych zaprojektowano w odległości 25,30 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. 119; w odległości ok. 10,00 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...], w odległości ok. 10,00 m od najbliższego budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] i w odległości ok. 12,00 m od placu zabaw. Skupisko składające się z 4 miejsc postojowych zaprojektowano w odległości 4,23 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] i w odległości ok. 14,00 m od najbliższego budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...]. Skupisko składające się z 5 miejsc postojowych zaprojektowano w odległości ok. 4.00 m od granicy z działki sąsiednią nr ew. [...] i w odległości ok. 14,00 m od najbliższych budynków mieszkalnych wielorodzinnych A7 i A6[...]. Jak wynika z danych dostępnych na stronie internetowej https://mapy.geoportal.gov.pi/imap/lmgp_2.html działka nr ew. [...] nie jest działką budowlaną. Pozostałe 2 miejsca postojowe zaprojektowano w odległości ok. 12,00 m od granicy z działką sąsiednią nr ew. [...] i w odległości ok. 11,00 m od najbliższego budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...]. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do rażącego naruszenia § 19 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., organ wskazał, że z przepisu tego wynika, że zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 1). Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§18 ust. 2). Przepisy § 19-21 rozporządzenia zawierają natomiast szczegółowe wymagania dotyczące usytuowania i wymiarów miejsc postojowych.

Rozporządzenie w § 18 określa zatem, iż przy zagospodarowaniu działki budowlanej należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, ale nie tylko nie określa liczby miejsc, jaka z takim zagospodarowaniem miałaby się wiązać, ale dodatkowo uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Oznacza to, mającą potwierdzenie w zasadach racjonalności, konieczność indywidualnego podejścia do tego aspektu w odniesieniu do każdej inwestycji budowlanej, realizowanej na różnych nieruchomościach, o różnej wielkości i w różnym otoczeniu (patrz: wyrok NSA z 25 marca 2011 r., II OSK 549/10, wyrok NSA z 20 października 2011 r., II OSK 719/11). W ustawie Prawo budowlane brak jest przepisów prawa, w tym i techniczno-budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby liczbę miejsc postojowych przy nowowznoszonych obiektach, w tym miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. W takiej sytuacji za obowiązujące dla danej inwestycji należy traktować ustalenia zawarte w warunkach zabudowy, a przy braku takich ustaleń należy urządzić miejsca postojowe w sposób uwzględniający przeznaczenie i sposób zabudowy konkretnej działki budowlanej. Organ wskazał, że plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] września 2010 r. nie określa ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, jaką winian zapewnić inwestor dla danego terenu. W przepisie § 24 pkt 2 lit. c ww. planu miejscowego zapisano jedynie: "nakazuje się zapewnienie warunków korzystania przez osoby niepełnosprawne".

Z analizy akt sprawy (Projekt budowlany zamienny - Część I - Projekt zamienny zagospodarowania terenu, strona nr 17, rysunek nr PZT-01 oraz 3.2.4. Bilans miejsc postojowych, strona nr 14 oraz Projekt budowlany - Tom I - 3.2. Układ komunikacyjny, strona nr 212 i n.) wynika, że dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowano 425 miejsc parkingowych (41 na terenie, [...] w podziemiu budynków). Dwa spośród 41 miejsc parkingowych na terenie to miejsca parkingowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. Miejsca te spełniają wytyczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., regulujące kwestie usytuowania i wymiarów miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych (3,6 m x 5,00 m). Zostały one też odpowiednio oznaczone.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po dokonaniu ustaleń i oceny spełnienia wymogów określonych w § 18 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz w § 24 pkt 2 lit. c planu miejscowego uznał, że wskazany przez inwestorów sposób zabezpieczenia miejsc postojowych, w tym miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, nie narusza w sposób rażący postanowień tych przepisów. Zarówno § 18 rozporządzenia, jak i § 24 pkt 2 lit. c planu miejscowego są przepisami nieostrymi, brak w nich wskazania minimalnej liczby projektowanych miejsc i w odróżnieniu od przepisów § 19 -21 rozporządzenia nie zawierają one żadnych precyzyjnych wyliczeń czy parametrów dotyczących projektowanych miejsc postojowych. Ocena spełnienia wymogów tych przepisów przez pryzmat obowiązku określonego w art. 35 ust. 1 pkt. 1 i 2 Prawa budowlanego powinna uwzględniać w każdym przypadku konkretne okoliczności faktyczne dotyczące projektowanej inwestycji. Skoro żaden przepis prawa budowlanego nie mówi o obowiązku zapewnienia określonej liczby miejsc postojowych na terenie inwestycji, w tym miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych, a przepisy § 18 rozporządzenia i § 24 pkt 2c ww. planu miejscowego są nieostre, to nie można, opierając się jedynie na wykładni celowościowej tych przepisów stwierdzić nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycji, która zawiera ustalenia dotyczące zabezpieczenia miejsc parkingowych dla inwestycji (w tym miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych) z uwzględnieniem sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej. Mając na uwadze argumentację odwołania organ wskazał, że miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zostały zaprojektowane w skupisku 30 miejsc parkingowych na działce nr [...], w południowo-wschodniej części terenu inwestycyjnego. Zjazd na parking zaprojektowano bezpośrednio z projektowanej drogi pożarowej. Mając powyższe na uwadze nie sposób uznać, że ww. miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych nie zostały urządzone w sposób trwale związany z obiektem budowlanym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się również rażącej sprzeczności między częścią opisową zamiennego projektu budowlanego a jego częścią rysunkową. W szczególności, mając na uwadze argumentację odwołania, organ zauważył, że zarówno z części opisowej zamiennego projektu budowlanego (Projekt budowlany zamienny - Część I - 3.2.4. Bilans miejsc postojowych, strona nr 14), jak i z jego części rysunkowej (Projekt budowlany zamienny - Część I - Projekt zamienny zagospodarowania terenu, strona nr 17, rysunek nr PZT-01) wynika, że na terenie działek inwestycyjnych, na zewnątrz, zaprojektowano łącznie 41 miejsc postojowych. Okoliczność, że w części opisowej nie wskazano wprost, że 2 z 41 miejsc parkingowych przeznaczono dla osób niepełnosprawnych, może stanowić o pewnym niedoprecyzowaniu informacji, niemniej nie stanowi o sprzeczności zapisów projektu budowlanego zamiennego, która musiałaby wiązać się z koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r.

W ocenie organu, za nietrafioną uznać należy również argumentację odwołania, że "jedynym elementem świadczącym o zamiarze urządzenia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych jest plansza zasadnicza zamieszczona na str. 17 tego projektu. Pojedynczy rysunek nie może jednak stanowić podstawy do stwierdzenia, iż miejsca te faktycznie zostały trwale urządzone". Zwrócić należy uwagę, że ww. miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zostały wrysowane na zamiennym projekcie zagospodarowania terenu (Projekt budowlany zamienny - Część I - Projekt zamienny zagospodarowania terenu, strona nr 17, rysunek nr PZT-01). Projekt zagospodarowania terenu jest zaś, nieodłącznym elementem projektu budowlanego i musi zostać wykonany przez uprawnioną do tego osobę. Dokument zawiera informacje związane z usytuowaniem obiektu na działce, jak i dotyczące przestrzeni wokół niego. Kontrola zgodności inwestycji z projektem zagospodarowania terenu jest jednym z obowiązkowych elementów kontroli obiektu przed oddaniem go do użytkowania. Z uwagi na powyższe, w ocenie GINB, decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r. nie narusza rażąco przepisów art. 35 ust. 1 pkt. 1 Prawa budowlanego w zw. z § 24 pkt 2 lit. c planu miejscowego oraz art. 35 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego w zw. z § 18 rozporządzenia.

Zgodnie z § 23 ust. 1 ww. rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe, o których mowa w § 22 ust. 2 pkt 1 r 3, powinna wynosić co najmniej 10 m od okien i drzwi do budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz co najmniej 3 m od granicy z sąsiednią działką. Zachowanie odległości od granicy działki nie jest wymagane, jeżeli osłony lub pomieszczenia stykają się z podobnymi urządzeniami na działce sąsiedniej. Zamienny projekt budowlany przewiduje zmianę lokalizacji miejsc gromadzenia polegającą na tym, że miejsce gromadzenia odpadów przy budynkach [...] przeniesiono w pobliże stacji transformatorowej. Ponadto dla budynku [...] zaprojektowano dodatkowe miejsce gromadzenia odpadów przy budynku [...].

Z zamiennego projektu zagospodarowania terenu wynika, że miejsce gromadzenia odpadów zlokalizowane przy stacji transformatorowej znajduje się w odległości ok. 10,00 m od najbliższego budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...] i w odległości ok. 25,00 m od granicy z działką drogową nr ew. [...]. Miejsce gromadzenia odpadów przy budynku [...] zlokalizowane jest w odległości 12,36 m od budynku [...] i w odległości ok. 18 m od budynku [...] oraz w odległości ok. 12,00 m od granicy z działką nr ew. [...]. W niniejszej sprawie nie doszło zatem do rażącego naruszenia ww. przepisu § 23 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Stosownie do brzmienia § 179 ust. 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., odległość zbiornika naziemnego z gazem płynnym o pojemności powyżej 3 do 5 m3 od budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego oraz budynków użyteczności publicznej powinna wynosić minimum 5 m. Analiza akt sprawy wykazała, że tymczasowy zbiornik na gaz płynny do ogrzewania budynku A8, o pojemności 4,85 m3, został zaprojektowany w odległości 5,00 m od budynku [...] i w odległości 9,28 m od budynku [...]. Spełniony zatem został wymóg § 179 ust. 4 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

Analiza akt sprawy nie wykazała również, aby sporna inwestycja naruszała rażąco przepis § 29 (odprowadzanie wód opadowych) oraz przepisy przeciwpożarowe. Podkreślić w szczególności należy, że zamienny projekt zagospodarowania terenu został zaopiniowany bez uwag przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Organ stwierdził więc, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r. nie narusza w związku z tym w sposób rażący ww. przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego. Nie jest ona obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W odniesieniu do zarzutów odwołania, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzję administracyjną w postępowaniu nieważnościowym bada się w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę w postępowaniu nieważnościowym nie powinno się oceniać z uwzględnieniem zmian następujących po wydaniu tego pozwolenia na budowę. Zmiany te nie istniały bowiem w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Ponadto art. 62 k.p.a. stanowi, że w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Powyższy przepis może mieć zastosowanie w przypadku kumulatywnego spełnienia przesłanek tj.: istnienia wielości spraw administracyjnych, gdy prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej; w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej. W ocenie organu odwoławczego, na gruncie przedmiotowej sprawy, nie zachodzą przesłanki uzasadniające możliwość zastosowania art. 62 k.p.a.

Zarówno decyzja o pozwoleniu na budowę, jak i decyzja zmieniająca kończą odrębne przedmiotowo sprawy, tj. postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę oraz postępowanie w sprawie zmiany tej decyzji. Mając na uwadze powyższe każda z tych decyzji winna podlegać weryfikacji w odrębnym postępowaniu nieważnościowym (podobnie: wyrok NSA z 27 października 2017 r., II OSK 348/16; wyrok WSA w Warszawie z 24 kwietnia 2018 r., VII SA/Wa 630/18). Mając na uwadze argumentację odwołania, organ podkreślił, że skoro ocenie w niniejszym postępowaniu nieważnościowym podlega decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę z [...] marca 2018 r. nie sposób odnieść się w niniejszym rozstrzygnięciu do zarzutów skarżącego kierowanych względem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ przyznał rację skarżącemu, który podnosi w odwołaniu, że w sprawie doszło do naruszenia art. 159 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wydania decyzji o odmowie wstrzymania albo wstrzymania ostatecznej decyzji Starosty [...]. Niemniej, w ocenie organu odwoławczego, mając na uwadze szybkość oraz ekonomikę postępowania a także okoliczność, że GINB nie dopatrzył się by w sprawie zaszła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., skutkująca stwierdzeniem nieważności weryfikowanej decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r., stwierdzić należy, że powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie.

Ponadto, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopatrzył się, by podczas wydawania weryfikowanej decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2020 r. doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które miałoby wpływ na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W szczególności, mając na uwadze zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie zapewnienia skarżącemu czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a w szczególności przed wydaniem decyzji, bez umożliwienia odwołującemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, organ wskazał, że Wojewoda [...] pismem z 3 grudnia 2019 r. zawiadomił strony o wszczęciu niniejszego postępowania nieważnościowego, poinformował o możliwości zapoznania się z całością akt sprawy oraz o możliwości składania uwag, zastrzeżeń i wyjaśnień w wyznaczonym terminie. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. pisma z 3 grudnia 2019 r. wynika, że zostało ono skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącego w dniu 10 grudnia 2019 r. Wobec powyższego należy stwierdzić, że D. F. zostało zapewnione prawo do czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, choć z niego nie skorzystał.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.;

1. art. 62 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wszczęcia i przeprowadzenia jednego postępowania, w sytuacji, gdy skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. oraz ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] r., podczas gdy przedmiotowe decyzje pozostają w faktycznym związku, bowiem dotyczą tego samego zamierzenia budowlanego, tj. tego samego stanu prawnego jak i faktycznego, a co za tym idzie niemożliwym jest prawidłowe załatwienie sprawy w oparciu o niepełne ustalenia faktyczne, co do naruszenia;

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 poprzez nierozpoznanie istoty sprawy polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. wniesiono o stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia organu II instancji z naruszeniem prawa oraz o stwierdzenie nieważności w całości postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] marca 2018 r. We wniosku skarżący zarzucił szereg uchybień dotyczących odpowiedniej ilości miejsc postojowych, w tym dla osób niepełnosprawnych, a także braku poprawności zatwierdzonej dokumentacji projektowej, na co wskazuje m. in. sprzeczność opinii komunikacyjnej z załącznikami graficznymi. Nadto skarżący zarzucił, iż w ostatecznej decyzji Starosty [...] Nr [...] zachodzi sprzeczność z projektem, tj. w projekcie w tym samym miejscu funkcjonuje naprzemiennie raz oczko wodne, które podlega innym przepisom budowlanym, a raz zbiornik retencyjny wód opadowych. Powyższe zgłaszane zastrzeżenia przez skarżącego zostały uznane jako nieistotne i z tych względów wniosek został oddalony przez organ I i II instancji.

Z powyższym rozstrzygnięciem skarżący nie może się zgodzić, ponieważ organ architektoniczno-budowalny wydaje jedno pozwolenie na budowę dla danego przedsięwzięcia budowlanego. Z powyższej reguły wynika, że późniejsze zmiany w projekcie budowlanym są rozpatrywane łącznie z pierwotnym projektem. Tym samym zastosowanie norm wynikających z prawda budowlanego, w tym definicji obiektu budowlanego jako całość rozwiązań architektoniczno-budowlanych, determinuje organ administracyjny do rozpatrzenia wniosku o zmianę projektu budowlanego łącznie z pierwotnym projektem budowlanym. Organ II instancji w przedmiotowym postępowaniu uznał, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające możliwość zastosowania art 62 k.p.a., wskazując na fakt, iż każda z tych decyzji powinna podlegać weryfikacji w odrębnym postępowaniu nieważnościom. Takie uzasadnienie decyzji, co do zasady znajduje zrozumienie, jednakże nie ma podstaw do zastosowania na gruncie niniejszej sprawy. Wszystkie zarzuty dotyczą jednego przedsięwzięcia budowlanego, w szczególności miejsc postojowych czy też oczka wodnego/zbiornika retencyjnego na wody opadowe. W związku z tym tylko przy łącznym rozpatrzeniu przedmiotowych wniosków umożliwiłoby to organowi administracyjnemu dokładniejsze zbadanie wszystkich istotnych dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, zastosowanie jednolitych kryteriów przeprowadzonych ocen oraz przedstawienie skarżącemu pełnej informacji dokonanych przez organ I i II instancji ustaleń w świetle, których wydał decyzję ten drugi. Po drugie i co ważniejsze, organ II instancji, tylko łącznie rozpatrując zarzuty skarżącego kierowane w stosunku do pierwotnego projektu i do zamiennego projektu, w świetle obowiązujących zasad postępowania administracyjnego, w szczególności art. 8 k.p.a., mógłby wówczas dopiero stwierdzić, że nie zachodzą przesłanki wynikające z art. 156 k.p.a.. W przeciwnym razie mamy do czynienia z sytuacją, w której stwierdzone uchybienia przez organ II instancji tylko co do części całego zamierzenia budowlanego, jak i przy wydawaniu tylko decyzji do projektu zamiennego, są na tyle nie istotne, że organ ten nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Natomiast w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie art. 62 k.p.a. łącznie w sprawie wniosków skarżącego organ II instancji mógłby wówczas stwierdzić czy wszystkie uchybienia przy wydawaniu decyzji dotyczącej pierwotnego, jak i zamiennego projektu nie dają podstaw do uznania zasadności stawianych zarzutów przez skarżącego. Organ II instancji wydał rozstrzygnięcie w oparciu o zamienny projekt budowlany, pomijając zupełnie rozwiązania projektowe zawarte w pierwotnym projekcie budowlanym, co prowadzi do wniosku, że organ ten nie rozpatrzył całości materiału dowodowego, co w konsekwencji powinno prowadzić do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja narusza dyspozycję art, 62 k.p.a. w zw. z art, 140 k.p.a. w zw. z art 7 k.p.a. w zw. z art 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że nie narusza ona prawa.

Na wstępie odnieść się należy do zarzutu skargi naruszenia art. 62 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wszczęcia i przeprowadzenia jednego postępowania, w sytuacji, gdy skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...][...] marca 2013 r. zatwierdzającej projekt budowalny i udzielającej pozwolenia na budowę zespołu budynków zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z garażami podziemnymi oraz ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Zgodnie z art. 62 k.p.a., w sprawach, w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Istotą postępowania administracyjnego jest, że toczy się ono w jednej sprawie administracyjnej (art. 1 pkt 1, art. 61, art. 66 § 1, art. 104 k.p.a.). Obowiązuje tutaj zasada "jedna sprawa - jedna decyzja". Na "sprawę administracyjną" składają się elementy podmiotowe - podmiot będący adresatem praw lub obowiązków, oraz elementy przedmiotowe - treść tych praw i obowiązków oraz podstawa faktyczna i prawna (por. wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., II OSK 1865/10; publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 62 k.p.a. pozwala organowi administracji publicznej na połączenie w jednym postępowaniu spraw dotyczących więcej niż jednej strony, o ile pomiędzy tymi sprawami istnieje związek w postaci takiego samego stanu faktycznego, tożsamej podstawy prawnej oraz właściwości tego samego organu. W takim przypadku organ może prowadzić jedno postępowanie wyjaśniające zamiast kilku odrębnych postępowań w każdej ze spraw. Jest to tzw. współuczestnictwo formalne polegające na łącznym prowadzeniu w wielu sprawach administracyjnych jednego postępowania, lecz kończącego się wydaniem w każdej z tych spraw odrębnej decyzji. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że w tym postępowaniu nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 62 k.p.a. Wprawdzie istnieją dwie sprawy administracyjne - zakończona decyzją pierwotną i zakończona decyzją zmieniającą, lecz nie wynikają one z tego samego stanu faktycznego i tej samej podstawy prawnej. Ponadto przepis art. 62 k.p.a. ma zastosowanie w przypadku postępowań dotyczących różnych stron, a tym przypadku krąg stron w postępowaniach zakończonych obiema decyzjami jest taki sam.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że decyzja o pozwoleniu na budowę oraz decyzja zmieniająca są ze sobą ściśle związane i wzajemnie zależne od siebie. Nie oznacza to jednak, że niedopuszczalne jest odrębne prowadzenie postępowania nieważnościowego co do każdej ze wskazanych decyzji (por. wyrok NSA z 27 października 2017 r., II OSK 348/16). W wyroku z dnia 16 czerwca 2020 r., II OSK 3627/19 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wprawdzie decyzje takie są ze sobą związane, to jednak różnią się przedmiotem rozstrzygnięcia i posiadają odrębny byt prawny. Tym samym również prowadzone postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia ich nieważności pozostają względem siebie autonomiczne (...). Podobnie w wyroku z dnia 18 listopada 2020 r., II OSK 1930/18 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że postępowanie, w trybie art. 36a ustawy Prawo budowlane, o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę jest odrębnym postępowaniem w stosunku do pierwotnego postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego. Nie jest także sporne, że decyzje te są ze sobą ściśle związane i wzajemnie zależne od siebie. Nie oznacza to jednak, że przy stwierdzeniu nieważności decyzji podstawowej winno być prowadzone jedno postępowanie również wobec decyzji zmieniającej (...) Wprost przeciwnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w opisanej sytuacji, jak w tej sprawie, organ administracji zobowiązany byłby (ewentualnie w razie potrzeby) do przeprowadzenia odrębnych postępowań, których przedmiotem byłaby ocena tych decyzji z punktu widzenia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Zatem przeprowadzenie przez organy rozpatrujące wniosek skarżącego z dnia 23 września 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. zatwierdzającej projekt budowlany zamienny odrębnego postępowania administracyjnego od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pierwotnej z dnia [...] marca 2013 r. nie stanowiło naruszenia prawa. Z ustaleń Sądu wynika (k. 110), że decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2013 r., a postępowanie odwoławcze w tej sprawie nie zostało zakończone.

W tym zakresie Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niedokonanie ustaleń faktycznych co do rozwiązań projektowych zawartych w pierwotnym projekcie budowlanym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób szczegółowy i wyczerpujący ocenił decyzję Starosty [...] z [...] marca 2018 r. pod kątem wystąpienia w niej kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności wady rażącego naruszenia prawa. Organ ustalił, że zgodnie z projektem budowlanym zamiennym w stosunku do pierwotnego projektu zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] marca 2013 r. wprowadzone zmiany obejmują przede wszystkim:

• korekty w układzie drogowym, polegające na wykonaniu tymczasowych "zawrotek" na końcu drogi pożarowej odpowiadającej poszczególnym etapom realizacyjnym,

• zwiększenie ilości miejsc postojowych na terenie (z 20 do 41 miejsc postojowych) i w parkingach podziemnych (z 372 do 384 miejsc postojowych).;

• zmiany poziomów posadowienia budynków [...];

• zmiany architektoniczne, techniczno-użytkowe i funkcjonalne z projektowanych budynkach, w tym przede wszystkim podwyższenie wysokości kondygnacji l-IV o 8 cm, zwiększenie wysokości budynków z 15,00 m do 15,54 m n.p.p. (budynek [...]), zmniejszenie ilości lokali mieszkalnych z 22 do 21 (budynek [...]) i z 23 do 22 (budynki [...])

• zmianę lokalizacji miejsc gromadzenia odpadów - miejsce gromadzenia odpadów przy budynkach [...] przeniesiono w pobliże stacji transformatorowej, dla budynku A9 zaprojektowano dodatkowe miejsce przy budynku [...], zwiększono ilość pojemników do gromadzenia i segregacji odpadów na poszczególnych stanowiskach;

• rezygnację z budowy dużej stróżówki z zadaszeniem nad bramą (budynek [...]) zastępując ją typowym, prefabrykowanym obiektem, o wymiarach rzutu 4.8 m x 2,5 m, z własnym węzłem sanitarnym.

Wprowadzone zmiany – w ocenie organu - nie ingerują w dotychczasowy układ urbanistyczny projektowanego zespołu zabudowy mieszkalnej - lokalizacja budynków i trzon układu komunikacyjnego w postaci drogi wewnątrzosiedlowej wraz z wytyczoną na niej drogą pożarową pozostają bez zmian. Sąd podziela tę ocenę.

Organ podkreślił, iż kwestionowaną decyzją z [...] marca 2018 r. Starosta [...] nie tylko zmienił decyzję własną z [...] marca 2013 r., ale też zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił pozwolenia na budowę tymczasowego zbiornika na gaz dla celów grzewczych. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że objęcie zakresem inwestycji tego zbiornika nie wykracza poza zakres art. 36a Prawa budowlanego. Zbiornik ten jest urządzeniem potrzebnym do funkcjonowania budynku [...] i nie zmienia charakteru inwestycji, która polega na budowie zespołu budynków wielorodzinnych.

Przepis art. 36a ust. 1 i 3 Prawa budowlanego (według stanu prawnego na dzień wydania decyzji z [...] marca 2018 r. – Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.) stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Organ odwoławczy w sposób wyczerpujący przeanalizował prawidłowość zastosowania przez Starostę [...] przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.).

Działki inwestycyjne nr [...] obr. [...], położone w miejscowości [...], gm. [...], w dniu wydania weryfikowanej decyzji, położone były na obszarze objętym zakresem obowiązywania uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2010 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...], poz. [...] ze zm.) i oznaczone w ww. planie symbolem MW/U - tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usługowej. Organ wykazał, że zamienne rozwiązania projektowe spornej inwestycji nie naruszają rażąco ustaleń uchwały Rady Gminy [...] z [...] września 2010 r.

Wskazać należy, iż zarzuty wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r., powtórzone następnie w odwołaniu, skupiają się na kwestii zapewnienia miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych na terenie inwestycji. Zgodnie z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§ 18 ust. 1). Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (§18 ust. 2). Przepisy § 19-21 rozporządzenia zawierają natomiast szczegółowe wymagania dotyczące usytuowania i wymiarów miejsc postojowych. Zastosowanie w tej sprawie mają przepisy rozporządzenia obowiązujące przez 1 stycznia 2018 r. (zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz.U. z 2017 r. poz. 2285), gdyż wniosek o zmianę pozwolenia na budowę wpłynął w dniu 14 listopada 2017 r.

Przepis § 18 rozporządzenia nie określa sposobu ustalenia liczby miejsc postojowych dla danej inwestycji, lecz uzależnia ich określenie od sposobu przeznaczenia i sposobu zabudowy działki budowlanej. Słusznie organ wskazał, że w prawie budowlanym brak jest przepisów, w tym techniczno-budowlanych, które w sposób obligatoryjny normowałyby liczbę miejsc postojowych przy obiektach budowlanych, w tym liczbę miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Przepis § 18 ust. 2 rozporządzenia odsyła w tym zakresie do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, a przy braku takich ustaleń należy urządzić miejsca postojowe w sposób uwzględniający przeznaczenie i sposób zabudowy konkretnej działki budowlanej. Dopiero po nowelizacji § 18 ust. 2 rozporządzenia, która weszła w życie 1 stycznia 2018 r. przepis ten odsyła również do ustaleń w tym zakresie wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że plan miejscowy zatwierdzony uchwałą Rady Gminy [...] z [...] września 2010 r. nie określa ilości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych. W przepisie § 24 pkt 2 lit. c planu zapisano jedynie: "nakazuje się zapewnienie warunków korzystania przez osoby niepełnosprawne". Dodać należy, iż nowelizacja art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm.), którą wprowadzono obowiązek ustalenia w planie miejscowym minimalnej liczby miejsc do parkowania i sposób ich realizacji weszła w życie w 21 października 2010 r., a więc już po uchwaleniu planu obowiązującego na tym terenie. Natomiast nowelizacja art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, wprowadzająca obowiązek ustalenia w planie minimalnej liczby miejsc przeznaczonych na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową weszła w życie 1 lipca 2014 r.

Z ustaleń organu wynika, że dla przedmiotowej inwestycji zaprojektowano 425 miejsc parkingowych (41 na terenie, 384 w garażach podziemnych). Dwa spośród 41 miejsc parkingowych na terenie to miejsca parkingowe przeznaczone dla osób niepełnosprawnych. Miejsca te spełniają wytyczne rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., regulujące kwestie usytuowania i wymiarów miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych (3,6 m x 5,00 m). Zostały one też odpowiednio oznaczone (Projekt budowlany zamienny - Część I - Projekt zamienny zagospodarowania terenu, strona nr 17, rysunek nr PZT-01 oraz 3.2.4. Bilans miejsc postojowych, strona nr 14 oraz Projekt budowlany - Tom I - 3.2. Układ komunikacyjny, strona nr 212 i n.). Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że w zakresie ustalenia miejsc parkingowych, w tym dwóch miejsc dla osób niepełnosprawnych zaskarżona decyzja nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą rażącego naruszenia prawa. Jak wskazuje się w doktrynie i orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zachodzą trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, czyli skutki wywołane decyzją, które są niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeżeli istnieją wątpliwości co do wykładni danego przepisu prawa i związane z tym rozbieżności w orzecznictwie, to przyjęcie przez organ jednej z możliwych wykładni tego przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. W trybie stwierdzenia nieważności decyzji eliminowane z obrotu prawnego powinny być więc tylko takie decyzje ostateczne, które naruszają prawo w sposób ewidentny, rażący i nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcia wydane przez organy praworządnego państwa. Podkreślenia wymaga, że nie każde – nawet oczywiste – naruszenie prawa może być uznane za rażące, a tryb stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie może stanowić kolejnego trybu weryfikacji decyzji, w którym zakres rozpoznania sprawy byłby podobny jak zakres rozpoznania w trybie zwykłym (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., II OSK 3708/18, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, prawidłowo uznał, że w przepisach prawa brak jest wskaźnika pozwalającego na ustalenie liczy miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych dla danej inwestycji, a takich regulacji w tej sprawie nie zawierał też obowiązujący dla tego terenu plan miejscowy, to nie można stwierdzić nieważności decyzji zatwierdzającej projekt zamienny, który zawiera ustalenia dotyczące lokalizacji dwóch miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych z uwzględnieniem sposobu zabudowy konkretnej działki budowlanej (§ 18 ust. 2 rozporządzenia). Z części rysunkowej projektu zamiennego zagospodarowania terenu (rys. PZT-01, str. 17) wynika, że dwa miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych zostały zaprojektowane w skupisku 30 miejsc parkingowych na działce nr [...], w południowo-wschodniej części terenu inwestycyjnego, w pobliżu budynków [...] (w którym lokal nr [...] posiada skarżący). Zjazd na parking zaprojektowano bezpośrednio z projektowanej drogi pożarowej. Nie można więc zgodzić się z zarzutami skarżącego, że miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych nie zostały urządzone w sposób trwale związany z obiektem budowlanym. W ocenie Sądu, nietrafny jest również zarzut skarżącego rażącej sprzeczności między częścią opisową zamiennego projektu budowlanego a jego częścią rysunkową. Zarówno z części opisowej zamiennego projektu budowlanego (Projekt budowlany zamienny - Część I - 3.2.4. Bilans miejsc postojowych, strona nr 14), jak i z jego części rysunkowej (Projekt budowlany zamienny - Część I - Projekt zamienny zagospodarowania terenu, strona nr 17, rysunek nr PZT-01) wynika, że na terenie działek inwestycyjnych, na zewnątrz, zaprojektowano łącznie 41 miejsc postojowych. Okoliczność, że w części opisowej projektu nie wskazano wprost, że 2 spośród 41 miejsc parkingowych przeznaczono dla osób niepełnosprawnych, a wynika to jedynie z części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu, stanowi pewną niespójność projektu, lecz nie jest to podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] marca 2018 r. Część rysunkowa projektu zagospodarowania działki lub terenu (§ 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – Dz. U. z 2018 r., poz. 1935 ze zm.) jest nieodłącznym elementem projektu zagospodarowania działki lub terenu, a ustalenia obu części tego projektu muszą być odczytywane łącznie. Z uwagi na powyższe, organy orzekające w tej sprawie prawidłowo uznały, że decyzja Starosty [...] z [...] marca 2018 r. nie narusza rażąco przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 24 pkt 2 lit. c planu miejscowego oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r.

W związku z powyższym, Sąd uznał, iż decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzja Wojewody [...], w których organy przyjęły, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] marca 2018 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, są prawidłowe.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).