Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 860/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Wojtysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Kalisiak, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 5 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej w sprawie płatności na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Sygn. akt I SA/Sz [...]

U Z A S A D N I E N I E

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie decyzją nr [...] z dnia 21.08.2019 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. nr [...] z dnia 04.03.2019 r., którą odmówiono wnioskodawcy J. M. (dalej "Skarżący") zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 03.08.2005 r. przyznającej Skarżącemu płatności na zalesienie gruntów rolnych.

Decyzja powyższa została wydana w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu 30.12.2004 r. do Biura Powiatowego ARiMR w S. wpłynął wniosek Skarżącego o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych. We wniosku tym Skarżący zadeklarował do zalesienia powierzchnię 8,65 ha, w tym powierzchnię 2,72 ha zadeklarowaną na działce ewidencyjnej nr [...] (powiat S., gmina G., obręb ewidencyjny P. ) oraz powierzchnię 5,93 ha na działce nr [...] (powiat S., gmina G., obręb ewidencyjny P.).

W treści wniosku zadeklarowano do:

- wsparcia na zalesianie: zalesienie na terenach o korzystnej konfiguracji powierzchnię 6,24 ha (gatunki iglaste) oraz 2,41 ha (gatunki liściaste);

- premii pielęgnacyjnej: powierzchnię 1,40 ha (bez zastosowania repelentów) oraz 7,25 ha (z zastosowaniem repelentów);

- premii zalesieniowej: powierzchnię 8,65 ha (producent rolny uzyskujący co najmniej 20 % dochodów z rolnictwa).

Jako termin wykonania zalesienia wskazano wiosnę 2005 r.

Postanowieniem Nr [...] z dnia 06.04.2005 r., organ I instancji stwierdził, że Skarżący spełnia warunki niezbędne do przyznania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych.

W dniu 12 maja 2005 r. wpłynęło oświadczenie Skarżącego o wykonaniu zalesienia zgodnie z planem zalesienia wraz z zaświadczeniem nadleśniczego o jego wykonaniu.

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia 03.08.2005 r. przyznał Skarżącemu pomoc finansową na zalesianie gruntów rolnych. Decyzją tą przyznano płatność do powierzchni deklarowanej w łącznej wysokości [...] zł, w tym wsparcie na zalesienie w wysokości [...] zł, premię pielęgnacyjną w wysokości [...] zł oraz premię zalesieniową w wysokości [...] zł.

Powyższa decyzja została skutecznie doręczona Skarżącemu w dniu 04.08.2005 r.

W dniu 07.01.2019 r. do organu I instancji wpłynął wniosek Skarżącego o zmianę ww. decyzji z dnia 03.08.2005 r. w trybie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.").

We wniosku tym Skarżący wniósł o zmianę decyzji polegającą na rozbudowaniu sentencji decyzji, tj. dokonanie wyszczególnienia poszczególnych obszarów zalesionych i przypisania im poszczególnych form płatności, a nie jedynie wskazanie łącznej kwoty płatności.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 04.03.2019 r. organ I instancji odmówił zmiany ostatecznej decyzji Nr [...] z dnia 03.08.2005 r. w całości dotyczącej przyznania Skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych wskazując, że przedmiotowa decyzja nie jest decyzją uznaniową, a co za tym idzie nie mają do niej zastosowania przepisy art. 155 k.p.a.

W odwołaniu od powyższej decyzji organu I instancji, Skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 61 § 2 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w zakresie nie objętym wnioskiem o jego wszczęcie, art. 61 § 4 k.p.a. polegające na zaniechaniu zawiadomienia Strony o wszczęciu postępowania w zakresie, który był objęty wniosek oraz naruszenie art. 155 w związku z art. 154 § 2 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że w stosunku do decyzji z dnia 03.08.2005 r. nie ma zastosowania tryb art. 155 k.p.a.

Dyrektor Z. Oddziału Regionalnego ARiMR, po przeanalizowaniu pism złożonych przez Skarżącego oraz odnośnych regulacji prawnych, stwierdził, że niemożliwe jest przychylenie się do wniosku Skarżącego i ww. decyzją z dnia 21.08.2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że Skarżący wystąpił z wnioskiem o zmianę decyzji ostatecznej z dnia 03.08.2005 r. na podstawie art. 155 k.p.a., polegającej na rozbudowaniu sentencji decyzji poprzez rozdzielenie kwot płatności na dwie działki ewidencyjne, które pierwotnie ujęte zostały łącznie.

W pierwszej kolejności, organ odwoławczy za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 61 § 2 k.p.a. Powołując się na treść art. 61 § 1 k.p.a. wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek Skarżącego i nie wymagało od organu zawiadomienia o jego wszczęciu, jak to ma miejsce w sytuacji wszczęcia postępowania z urzędu. Postępowanie zostało więc wszczęte w dacie doręczenia żądania, tj. 07.01.2019 r. zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a.

Również za nieuzasadniony, organ uznał zarzut naruszenia art. 61 § 4 k.p.a., gdyż w niniejszym postępowaniu, wszczętym na żądanie Strony, nie ma innych stron postępowania, które organ powinien zawiadomić.

Powołując się na treść art. 155 § 1 k.p.a. oraz orzecznictwo sądowoadministracyjnego, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że decyzje podejmowane w trybie tego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, że z art. 155 k.p.a. nie wynika ograniczenie wyłączające możliwość jego zastosowania do decyzji o charakterze związanym, organ odwoławczy wskazał, że przytoczone przez Skarżącego wyroki sądów, w tym III SA/Kr 1484/17 i IV SA/Wr 742/17, I OSK 235/18, nie rozstrzygają o zakresie stosowania art. 155 k.p.a., a w wyroku I OSK 205/17 Sąd wskazał na odmienne ustalenie od stanowiska Skarżącego. Jedynie w wyroku VII SA/Wa 2653/13 Sąd wskazał, że z art. 155 k.p.a. nie wynika ograniczenie wyłączające możliwość jego stosowania do decyzji o charakterze związanym.

W ocenie organu odwoławczego, przesądzającego charakteru o stosowaniu art. 155 k.p.a. w sprawie nie można upatrywać w rozstrzygnięciu WSA w Szczecinie z dnia 16.07.2015 r., I SA/Sz 471/15. W wyroku tym Sąd wskazał jedynie na odmienne tryby postępowań, które są dopuszczalne w przypadku decyzji ostatecznych w tym art. 155 k.p.a., nakazując organom ARiMR wezwanie Strony celem doprecyzowania zakresu żądania. Organ wskazał przy tym, że zgodnie z jego wiedzą, postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Nr [...] z dnia 03.08.2005 r.

W konsekwencji, jak wskazał organ odwoławczy, wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Zatem, w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być uchylane lub zmieniane tzw. decyzje związane, tj. przy wydaniu których przepisy prawa nie pozwalają organom na swobodne uznanie. Przystępując do rozpatrzenia wniosku o uchylenie lub zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., organ administracji publicznej musi więc przede wszystkim ustalić, czy decyzja, której wniosek dotyczy, jest decyzją związaną, czy też nie.

Odnosząc powyższe rozważania do sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że decyzja o przyznaniu płatności na zalesianie gruntów rolnych nie jest decyzją uznaniową, a decyzją związaną. Potwierdzeniem powyższego są zastosowane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), w którym w § 3 określono szczegółowe warunki przyznania płatności na zalesianie. Spełnienie tych warunków zobowiązuje organ do przyznania wnioskowanych płatności.

Nadto, organ odwoławczy powołał § 4 ust. 1, 2 i 4 ww. rozporządzenia, wskazując, że płatność na zalesianie dzieli się na wsparcie na zalesienie, premię pielęgnacyjną oraz premię zalesieniową. Wysokość płatności na zalesianie, w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej lub premii zalesieniowej na hektar gruntu rolnego i deklarowanej przez producenta rolnego powierzchni działek rolnych. Wysokość stawek wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej jest określona w załączniku nr [...] do rozporządzenia. Powyższe formy płatności są więc określane w formie decyzji wydanej stosownie do treści § 10 ust. 2, a więc przyznanie płatności na zalesianie w formie decyzji w rozstrzygnięciu której określone są formy wsparcia, o których mowa w § 4 ust. 1, 2 i 4.

Uznając, że decyzja o przyznaniu Skarżącemu płatności jest decyzją o charakterze związanym, organ odwoławczy stwierdził, że nie może ona być przedmiotem żądania z art. 155 k.p.a., który może odnosić się wyłącznie do decyzji ostatecznych, które mają charakter uznaniowy.

Końcowo, organ odwoławczy wskazał, że Skarżący, wskazując na zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jako słuszny interes strony, podał, że konieczność zmiany pierwotnej decyzji we wnioskowanym zakresie wynika z odmiennej sytuacji faktycznej zaistniałej na każdej ze wskazanych działek ewidencyjnych, a tym konieczność odzwierciedlenia zaistniałego stanu sprawy w zakresie przyznanych płatności określonych w przedmiotowej decyzji, odrębnie dla każdej z działek. Powyższa argumentacja, w ocenie organu odwoławczego, nie daje podstaw do uznania słusznego interesu strony, upatrywany w odmiennej sytuacji faktycznej na zalesionych działkach, jak również dołączona decyzja Starosty z dnia 15.06.2009 r., zatwierdzająca aktualizację działki nr [...] wraz z załącznikami (nowe dowody po wydaniu decyzji [...] w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższą decyzję Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 21.08.2019 r., Skarżący – reprezentowany przez radcę prawnego – wniósł o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.: art. 155 k.p.a. w związku z art. 154 § 2 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i uznaniu, że w stosunku do decyzji pierwotnej z dnia 03.08.2005 r. nie ma zastosowania tryb z art. 155 k.p.a., przez co wydana została decyzja odmawiająca zmiany decyzji pierwotnej, zgodnie z wnioskiem Skarżącego.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podkreślił, że wnioskowana przez niego zmiana miała polegać jedynie na rozdzieleniu nabytego przez Stronę prawa do przyznanych świadczeń na dwie działki ewidencyjne. Skarżący zaznaczył, że wnioskowana zmiana w żaden sposób nie wpłynie na łączną wysokość świadczeń określonych decyzją pierwotną. Powyższe potwierdza wskazana we wniosku treść wnioskowanej decyzji, wynikająca z matematycznych wyliczeń, co zostało potwierdzone odpowiednimi dowodami, odnoszącymi się do powierzchni każdej z działek. Strona wykazała też słuszny jej interes we wnioskowanej zmianie. Tym samym, wnioskowana zmiana decyzji pierwotnej nie miała polegać na zmianie merytorycznej jej treści, stanowiącej wyraz uznaniowości organu administracji państwowej, ale jedynie na "technicznym" wyodrębnieniu przyznanych Stronie w decyzji pierwotnej świadczeń - z podziałem na dwie działki (które zostały w decyzji pierwotnej ujęte w sposób łączny/ sumaryczny). Oznacza to, że wnioskowana przez Stronę zmiana w żaden sposób nie ingerowała w merytoryczną treść pierwotnej decyzji administracyjnej. Wartości przyznanych świadczeń w ujęciu sumarycznym pozostawałyby niezmienna.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Z. Oddziału ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskrzonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje.

Przedmiotem skargi jest decyzja Dyrektora Z. Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia 21.08.2019 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia 04.03.2019 r., którą odmówiono Skarżącemu zmiany ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 03.08.2005 r. przyznającej Skarżącemu płatności na zalesienie gruntów rolnych. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art. 155 k.p.a. - na podstawie którego Skarżący domaga się zmiany decyzji - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. W tym przypadku znajduje również odpowiednie zastosowanie art. 154 § 2 k.p.a. zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Z przytoczonego przepisu wynika zatem, że przepis art. 155 k.p.a. pozwala na uchylenie bądź zmianę decyzji ostatecznej, jednakże stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji ostatecznych, przewidzianej w art. 16 k.p.a. Postępowanie prowadzone na podstawie przepisu art. 155 k.p.a. jest wprawdzie postępowaniem odrębnym w stosunku do tego, w którym zapadła pierwotna decyzja (ostateczna), to jednak toczy się w tej samej – z materialnoprawnego punktu widzenia – sprawie administracyjnej, w której toczyło się postępowanie pierwotne i nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją ostateczną.

Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej. Prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. uwarunkowana jest zatem prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. nie może zmierzać do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy zakończonej ostatecznym rozstrzygnięciem (por. wyrok NSA z 05.01.2007 r., I OSK 586/06, wyrok NSA z 25.11.2010 r., II OSK 1810/09).

Z akt badanej sprawy wynika, że organ I instancji decyzją Nr [...] z dnia 03.08.2005 r. przyznał Skarżącemu płatności na zalesianie gruntów rolnych do powierzchni deklarowanej, w łącznej wysokości [...] zł, w tym wsparcie na zalesienie w wysokości [...] zł, premię pielęgnacyjną w wysokości [...] zł oraz premię zalesieniową w wysokości [...] zł. Organ, na podstawie art. 107 § 4 k.p.a. odstąpił od uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, wskazując, że w całości uwzględnia ona wniosek Strony. Z treści złożonego wniosku o przyznanie płatności wynika natomiast, że Skarżący ubiegał się o płatność na zalesienie do działek nr [...] oraz nr [...] obręb P., gmina G., powiat S., województwo [...].

We wniosku o zmianę ww. decyzji w trybie art. 155 k.p.a., Skarżący wniósł o zmianę ww. decyzji polegającą w istocie na rozbudowaniu sentencji decyzji, tj. dokonanie wyszczególnienia ww. działek nr [...] oraz nr [...] obręb P., a w ramach nich, poszczególnych obszarów zalesionych i przypisania im poszczególnych form płatności, a nie jedynie wskazania łącznej kwoty płatności. W uzasadnieniu wniosku Skarżący wskazał, że konieczność zmiany pierwotnej decyzji we wnioskowanym zakresie wynika z odmiennej sytuacji faktycznej zaistniałej na każdej ze wskazanych działek ewidencyjnych, a zatem istnieje konieczność odzwierciedlenia zaistniałego stanu sprawy w zakresie przyznanych płatności, co przesądza o słusznym interesie Strony do złożenia wniosku. Skarżący zaznaczył przy tym, że wnioskowana zmiana decyzji pierwotnej w żaden sposób nie wpłynie na łączną wartość przyznanych płatności. W skardze, Skarżący podkreślił nadto, że wnioskowana zmiana miałaby w istocie charakter "techniczny" i polegałaby jedynie na rozdzieleniu nabytego przez Stronę prawa do przyznanych świadczeń na dwie działki ewidencyjne.

Należy podkreślić, na co wskazuje również Skarżący, jak i organ, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory. Postępowanie prowadzone w tym trybie, nie jest więc kolejną (trzecią) instancją administracyjną i nie może służyć weryfikacji dokonanych ustaleń, czy też prawidłowości wykładni i subsumcji przepisów zastosowanych w dacie wydania decyzji ostatecznej, służy bowiem przeprowadzeniu weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony i, czy jest zgoda strony na zmianę decyzji.

Zdaniem Sądu, w badanej sprawie nie ma podstaw do zmiany ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. przez, jak to wskazuje Skarżący: "rozdzielenie nabytego przez stronę prawa do przyznanych świadczeń na dwie działki ewidencyjne".

Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego słowo "zmiana" oznacza fakt, że jakaś rzecz, istota, cecha jakiejś rzeczy lub istoty staje się, stała się inna niż dotychczas (dostęp: https://sjp.pwn.pl/doroszewski/zmiana;5530695.html). Podobnie w Słowniku Języka Polskiego PWN (s. 1157) pod redakcją Elżbiety Sobol wskazano, że słowo "zmiana" oznacza dokonywane (się) lub dokonanie (się) przeobrażeń zmieniających charakter, istotę czegoś, przekształcenie się czegoś, wynik przeobrażenia.

Pamiętać także należy, że postępowania nadzwyczajne, jakim jest również postępowanie w sprawie zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a., pozostają w ścisłej zależności od postępowania zwykłego (głównego). W konsekwencji, o zmianie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. można mówić wtedy, gdy w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", zapada w sprawie odmienne od "pierwotnego" rozstrzygnięcie. Innymi słowy, rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 155 k.p.a. modyfikuje ukształtowany ostateczną decyzją stosunek administracyjnoprawny (przez jego zmianę bądź zniesienie). Takiej modyfikacji stosunku administracyjnoprawnego nie można się dopatrzyć w żądaniu Skarżącego. Uwzględnienie wniosku Skarżącego, nie doprowadziłoby bowiem do zmiany rozstrzygnięcia w zakresie praw nabytych, a byłoby w istocie zmianą techniczną samej sentencji rozstrzygnięcia.

W piśmiennictwie, nabycie prawa określa się jako "korzyść, jaką strona nabywa pod względem prawnym przez załatwienie jej sprawy decyzją administracyjną. Korzyści te mogą powstać w sferze prawa materialnego, pozwalając stronie na określone działania, zaniechanie, względnie tworząc podstawę do domagania się pewnych zachowań lub świadczeń od innych podmiotów (...)" (A. Ziółkowska, Zmiana i uchylenie decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 i 155 k.p.a., w: J. Niczyporuk (red.), Kodyfikacja postępowania administracyjnego na 50-lecie K.P.A., Lublin 2010, s. 961). Podobnie, według J. Borkowskiego "ustalenie tego, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, wymaga po prostu zbadania treści rozstrzygnięcia oraz stwierdzenia, że z jego treści strony nie mogą wyciągnąć dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą ani wywieść uprawnień, ani też sprecyzowania swoich obowiązków lub takich obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień" (J. Borkowski, w: Adamiak, Borkowski, Komentarz, 2010, s. 563).

Żądanie Skarżącego w istocie sprowadza się natomiast do zmiany nie rozstrzygnięcia sprawy w zakresie przyznanych mu uprawnień, czy też sprecyzowania nałożonych obowiązków, a brzmienia (sformułowania) sentencji decyzji poprzez oddanie w niej opisu stanu faktycznego sprawy, na który w sprawie składają się powierzchnie działek i w ramach nich poszczególne obszary zalesione, do których przypisane są poszczególne formy płatności. Należy natomiast wskazać, że wskazany stan faktycznego sprawy, który choć nie na żądanym przez Skarżącego poziomie szczegółowości (z uwagi na odstąpienie od uzasadnienia decyzji), mimo wszystko został oddany w decyzji z dnia 03.08.2005 r. (objętej ww. wnioskiem). Tą decyzją z dnia 03.08.2005 r. w całości uwzględniono wniosek Skarżącego o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych. W konsekwencji, odczytanie decyzji z dnia 03.08.2005 r. w powiązaniu z wnioskiem o przyznanie płatności i przepisami mającego zastosowanie w sprawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), w którym w § 3 określono szczegółowe warunki przyznania płatności na zalesianie, pozwala na wyprowadzenie identycznych wniosków w zakresie przyznanej płatności, jak w żądanej przez Skarżącego, a wskazanej we wniosku, treści sentencji decyzji.

Podkreślić przy tym należy, że Skarżący sam wskazuje, że uwzględnienie jego wniosku nie spowoduje w istocie rzeczy zmiany rozstrzygnięcia decyzji "pierwotnej", a tylko je "doprecyzuje". W konsekwencji, w sprawie nie możne znaleźć zastosowania regulacja z art. 155 k.p.a. Przepis ten ma bowiem zastosowanie wówczas, gdy ma dojść do zmiany rozstrzygnięcia w zakresie nabytych praw lub obowiązków wynikających z decyzji ostatecznej.

Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie argumentacja Skarżącego odnośnie słusznego interesu strony, który według Skarżącego przemawia za uwzględnieniem jego wniosku. Podnieść należy, że przesłanka "słusznego interesu strony", aczkolwiek niezdefiniowana, to wskazuje, że nie chodzi w niej o każdy interes strony (a więc chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji publicznej o treści zgodnej z wolą strony), ale wyłącznie o interes zgodny przede wszystkim z prawem i zasadami współżycia społecznego. Modyfikacja ukształtowanego ostateczną decyzją stosunku administracyjnoprawnego (poprzez jego zmianę bądź zniesienie) musi więc być społecznie akceptowalna i godna wsparcia ze strony Państwa, ze względu na cel jaki ma zostać przez tę modyfikację osiągnięty. Interes ten ma być bowiem obiektywnie słuszny, a nie jedynie zgodny z oczekiwaniem strony. Możliwość zastosowania art. 155 k.p.a. w konkretnej sprawie, należy rozważać w świetle przepisów prawa materialnego w tym znaczeniu, że zmiana lub uchylenie decyzji musi pozostawać w zgodności z tymi przepisami. Nie budzi wątpliwości bowiem, że zmiana decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do wydania decyzji sprzecznej z prawem. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 155 k.p.a., musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 k.p.a., zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa (wyrok NSA z dnia 18 października 2007 r., II OSK 1406/06).

Wobec tego Sąd stwierdził, że przesłanki "słusznego interesu strony" nie spełnia zatem – jak wskazano we wniosku - "odmienna sytuacja faktyczna zaistniała na każdej ze wskazanych działek ewidencyjnych", co powoduje według Skarżącego istnienie "konieczności odzwierciedlenia zaistniałego stanu sprawy w zakresie przyznanych płatności określonych w przedmiotowej decyzji, odrębnie dla każdej działek". Objęta wnioskiem decyzja w całości uwzględniała żądanie strony, a dokonanie żądanej przez Skarżącego zmiany pozostałoby bez wpływu na treść rozstrzygnięcia decyzji z dnia 03.08.2005 r., a więc nie skutkowało by odmiennym rozstrzygnięciem, do czego na skutek zastosowania trybu art. 155 k.p.a. ma w istocie prowadzić zmiana decyzji ostatecznej.

W sprawie nie można również łączyć słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji w trybie art. 155 k.p.a. z wydaniem dołączonej do wniosku decyzji Starosty [...] z dnia 15.06.2009 r. zatwierdzającej aktualizację klasyfikację działki nr [...] wraz z załącznikami. Należy bowiem ponownie podkreślić, że decyzja, wydana w trybie art. 155 k.p.a. zmieniająca lub uchylająca decyzję "pierwotną", może zostać wydana tylko w granicach stanu faktycznego sprawy "pierwotnej", w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony do tej pory, natomiast decyzja Starosty [...] z dnia 15.06.2009 r. stanowi nowy dowód, który nie istniał w chwili wydania decyzji pierwotnej.

Ponad wyżej przedstawioną argumentacją, w badanej sprawie nie można także pominąć, że w orzecznictwie przyjęto, iż art. 155 k.p.a. jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, zatem przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych. Jednym z warunków zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest brak przepisu szczególnego, który takiej zmianie by się sprzeciwiał. Wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 155 k.p.a. jest więc możliwe wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewną swobodę działania. Natomiast w sytuacjach, gdy ustawodawca w sposób sztywny i bezwarunkowy narzuca organom określone rozwiązanie, przepis art. 155 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Generalnie bowiem zastosowanie przepisu art. 155 k.p.a. nie może naruszać innych przepisów prawa, ani nie może stanowić gratyfikacji za łamanie prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 770/05.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zatem pogląd, że przepis art. 155 k.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji o charakterze uznaniowym, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględniać interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować do uchylania lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji (por.: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OSK 770/05; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 3043/17).

Wobec powyższego, za organem należy wskazać, że w sprawie objętej wnioskiem z dnia 28.12.2018 r. o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a., ostateczna decyzja, przyznająca Skarżącemu płatności na zalesienie, nie jest decyzją uznaniową lecz decyzją związaną. Potwierdzeniem tego są zastosowane w tej sprawie przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2004 r. Nr 187, poz. 1929 ze zm.), w którym w § 3 określono szczegółowe warunki przyznania płatności na zalesianie. Spełnienie tych warunków zobowiązywało organ do przyznania wnioskowanych płatności. W kontekście powyższego, również jeszcze raz należy podkreślić, że ostateczna decyzja, objęta wnioskiem o zmianę w trybie art. 155 k.p.a., w całości uwzględniała żądanie Skarżącego, zaś uwzględnienie tego żądania o jej zmianę, pozostałoby bez wpływu na treść ostatecznego rozstrzygnięcia, nie skutkowało by bowiem jego zmianą w zakresie praw czy obowiązków Skarżącego, nie byłoby odmienne.

W kontekście zarzutów skargi należy zauważyć, że przywołane przez Skarżącego wyroki sądowe na poparcie odmiennego stanowiska w przedstawionym zakresie, tj. zakresu stosowania art. 155 k.p.a., a mianowicie, wyrok WSA w Krakowie z dnia 22 lutego 2018 r., III SA/Kr 1484/17, i wyrok WSA we Wrocławiu z 31 stycznia 2018 r., IV SA/Wr 742/17, oraz wyrok NSA z dnia 13 lipca 2014 r., I OSK 235/18, nie rozstrzygają o zakresie stosowania art. 155 k.p.a. Nadto, zostały wydane w innym przedmiocie, tj. w sprawach dotyczących przyznania zasiłku dla opiekuna oraz świadczenia pielęgnacyjnego. Jedynie w wyroku VII SA/Wa 2653/13 Sąd wskazał, że z art. 155 k.p.a. nie wynika ograniczenie wyłączające możliwość jego stosowania do decyzji o charakterze związanym. Wskazany wyrok zapadł jednak w innym stanie faktycznym, tj. w sprawie dotyczącej nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego, w którym jednocześnie Sąd odmowę zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wywiódł ostatecznie z przepisu szczególnego, sprzeciwiającego się uchyleniu decyzji na mocy art. 155 k.p.a.

Kończąc, w odniesieniu do argumentacji zawartej w skardze, należy również zgodzić się z organem, że przesądzającego charakteru o stosowaniu art. 155 k.p.a. w sprawie nie można upatrywać w wydanym ze skargi Skarżącego wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 lipca 2015 r., I SA/Sz 471/15, uchylającego decyzję ARIMR w przedmiocie płatności na zalesiane gruntów rolnych na 2005 rok, po wznowieniu postępowania. W wyroku tym Sąd, w kontekście rozpoznawanej sprawy, wskazał jedynie, że kodeks postępowania administracyjnego przewiduje różnego rodzaju tryby uchylania decyzji ostatecznych, nie tylko poprzez wznowienie postępowania, w tym tryb zmiany, o którym mowa w art. 155 k.p.a. W wydanym wyroku Sąd w żaden sposób nie przesądził, aby złożony przez Skarżącego w tej sprawie wniosek, stanowił wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Tym bardziej, Sąd nie przesądził, że organ jest zobowiązany uwzględnić wniosek złożony w powyższym trybie i wydać rozstrzygnięcie zgodnie z wolą Strony. W przywołanym wyroku Sąd wskazał jedynie, że oceniany przez niego wniosek został przedwcześnie uznany przez organ za wniosek o wznowienie postępowania i nakazał organom ARiMR wezwanie Strony celem doprecyzowania zakresu żądania. Jak natomiast wynika z treści zaskarżonej decyzji, postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 03.08.2005 r. nr [...].

Sumując, Sąd stwierdził, że w okolicznościach faktycznych i prawnych występujących w badanej sprawie ostateczna decyzja z dnia 03.08.2005 r. w zakresie żądanym przez Stronę nie podlega wzruszeniu w trybie art. 155 k.p.a., co tym samym uzasadnia, że organ w sposób uprawniony odmówił jej zmiany.

W tym stanie sprawy Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia,

że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.