Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1400/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [..] czerwca 2020 r. [..] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy postanowienie znak [..] Wojewody [..] (dalej: "organ I instancji", "Wojewoda") z dnia [..] kwietnia 2020 r. odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego.

Powyższe postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Postanowieniem z [..] kwietnia 2020 r., znak: [..], Wojewoda [..], działając na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia, na wniosek [..] (dalej: "skarżący"), postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r., nr [..], znak: [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [..] pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach o nr ew. [..], przy ul. [..].

Zażalenie na powyższe postanowienie, złożył skarżący. W jego ocenie inwestorzy celowo dokonali zmiany stosunków wodnych, skutkiem czego jest zalewania wodami opadowymi działki skarżącego, w tym podtapianie budynku mieszkalnego. W tym zakresie skarżący powołał się na opinię biegłego. Powyższe okoliczności w ocenie skarżącego, potwierdzone zostały decyzją Prezydenta [..] oraz wyrokami sądów administracyjnych.

Po rozpatrzeniu zażalenia, GINB skarżonym postanowieniem z dnia [..] czerwca 2020 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy w pierwszej kolejności przywołał treść art. 61a § 1 k.p.a. i wskazał, że przepis ten określa dwie przesłanki, które powodują, że postępowanie w danej sprawie nie może być wszczęte. Po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś, jeżeli "z innych uzasadnionych przyczyn, postępowanie nie może być wszczęte". GINB argumentował, że ustawodawca wskazuje, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzania dowodów. Następnie organ powołując się na orzecznictwo, wyjaśnił, że tylko wówczas, kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony, prawidłowym jest zastosowanie wspomnianej regulacji prawnej. W innych przypadkach postępowanie na żądanie strony wszczyna się zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a., a to dopiero stwarza możliwości do szczegółowego badania interesu oprawnego wnioskodawcy.

Zdaniem GINB, w przedmiotowej sprawie nie ma wątpliwości, że [..] nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r.

Organ odwoławczy wskazał, że interes prawny skarżącego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach o nr ew. [..], przy ul[..], podlegał badaniu przez tut. organ. Decyzją z [..] lutego 2019 r., znak: [..], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] z [..] listopada 2018 r, znak: [..], umarzającą, wszczęte na wniosek [..], postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [..] z [...] sierpnia 2016 r., nr [..], znak: [..].

Organ odwoławczy zaznaczył, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 842/19, oddalił skargę [..] na ww. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [..] lutego 2019 r., znak: [..].

GINB podniósł również, że skarżący nie posiada interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji Prezydenta Miasta [..] z [..] sierpnia 2016 r., nr [..], znak: [..]. W tym zakresie organ odwoławczy przywołał wyrok NSA z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2034/18, oddalający skargę kasacyjną [..] od wyroku WSA w [..] z 13 lutego 2018 r. sygn. [..], oddalającego skargę na decyzję Wojewody [..] z [...] września 2017 r., znak: [..], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta [..] z [..] sierpnia 2017 r., znak[..] , odmawiającą uchylenia ww. decyzji Prezydenta Miasta [..] z [..] sierpnia 2016 r., nr [..], znak: [..]. GINB w uzasadnieniu postanowienia przywołał treść ww. wyroku z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2034/18, "działka skarżącego nr ew. [..] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w postaci parterowego budynku z garażem jednostanowiskowym, zapleczem technicznym garażu i magazynem sprzętu ogrodniczego. Inwestycja ta została bowiem zaprojektowana w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) i jako taka nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. (...) skoro należąca do skarżącego kasacyjnie nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, to w myśl art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. a contrario, nie przysługiwał mu status strony w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę".

Następnie organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z treści wydanych orzeczeń, analizie zostały poddane tożsame argumenty, które skarżący podnosi w niniejszej sprawie.

GINB wskazał, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym ww. decyzją Prezydenta Miasta [..] z [..] sierpnia 2016 r. nr [..], znak: [..].

Organ odwoławczy zaznaczył, że Wojewoda prawidłowo w przedmiotowej sprawie wobec oczywistego braku przymiotu skarżącego odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [..] z [..] sierpnia 2016 r., nr [..], znak: [..] na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Organ odwoławczy odniósł się również do wniosku o powołanie biegłego geodety i geologa. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a. gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. GINB wskazał, że w analizowanej sprawie ocena, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony nie wymaga wiadomości specjalnych. Na marginesie organ odwoławczy wskazał, że o braku konieczności powołania biegłego wypowiedział się również NSA w przytoczonym wyżej wyroku z 20 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2034/18, cyt. "Nie było zatem podstaw do powoływania w tej sprawie dowodu z opinii biegłego z zakresu geodezji i geologii na okoliczność nawiezienia ziemi na sąsiedniej nieruchomości".

GINB podkreślił, że argumenty przedstawione w zażaleniu dotyczące decyzji Prezydenta Miasta [..] z [..] sierpnia 2016 r. nr [..], znak: [..], nie mogły być poddane ocenie w niniejszym rozstrzygnięciu z uwagi na jego formalnoprawny charakter.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [..] i przekazanej przez organ odwoławczy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, skarżący zarzucił postanowieniu GINB, naruszenie następujących przepisów:

- art. 28 k.p.a. wskazując na uchylenie w 2016 roku przez Wojewodę [..] zaskarżonego postanowienia Prezydenta [..] oraz na uczestnictwo jako strona w postępowaniu wznowieniowym;

- art. 56 prawa budowlanego, ponieważ inwestor swoimi wodami opadowymi nanosi wirusy, zarazki, bakterie na działkę skarżącego co zostało orzeczone przez WSA i NSA, Prezydenta Miasta [..]. Skarżący podniósł, że jego działka znajduje się w sferze negatywnego oddziaływania inwestycji i skarżonego pozwolenia na budowę,

- art. 6 - 11 k.p.a. oraz art. 12, 24, 28, 35, 77 § 1, 78 § 1, 84 § 1, 107 § 3 oraz art. 136, 156 § 1 pkt 2 i art. 7 k.p.a.,

- art. 5 Konstytucji RP, wskazując na wybiórcze działanie organu I i II instancji oraz na rażące łamanie zasady obiektywizmu,

- zignorowanie przez organy naruszenia przez projektanta § 60 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie r

- art. 29 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo Wodne poprzez pominięcie naruszenia przez inwestora i projektanta niezgodnego z prawem podwyższenia gruntu i celowego zalewania działki skarżącego.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skarżący rozwinął postawione zarzuty.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ żadne zarówno zaskarżone postanowienie, jak też postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają prawa.

Przedmiotem skargi jest postanowienie GINB utrzymujące w mocy postanowienie Wojewody [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek skarżącego, postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia [..] sierpnia 2016 r., nr [..], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [..]pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego na działkach o nr ew. [..].

Podstawę prawną postanowienia organu I instancji utrzymanego w mocy przez GINB, stanowił art. 61 a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Sąd wskazuje, że zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem, wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym ale oczywistych, kiedy to "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1622/20, LEX nr 3096476).

Stosownie do treści art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma więc obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

W rozpoznawanej sprawie, organy zasadnie uznały, że brak przysługującego skarżącemu przymiotu strony jest oczywisty. Na oczywistość tę wskazują zapadłe wcześniej w związku z kwestionowaną przez skarżącego inwestycją rozstrzygnięcia. Przesądzają one, że skarżący nie posiada przymiotu strony. W pierwszej kolejności wskazuje na to treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2034/18. Wyrok ten wydany został co prawda w postępowaniu wznowieniowym, jednakże dotyczył on tej samej kwestionowanej przez skarżącego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2016 r. Podkreślić zatem należy, że we wspomnianym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ocenił, że działka skarżącego nr ew. [..] nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w postaci parterowego budynku z garażem jednostanowiskowym, zapleczem technicznym garażu i magazynem sprzętu ogrodniczego. Inwestycja ta została bowiem zaprojektowana w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z przepisów prawa, w tym norm wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) i jako taka nie wprowadza żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...]. Bezsporne jest, że przedłożony przez inwestorów projekt zagospodarowania terenu przewiduje budowę budynku gospodarczo-garażowego w odległości 4,52 m od granicy działki nr [..]. Natomiast najmniejsza odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym skarżącego, a spornym budynkiem gospodarczo-garażowym wynosi 10,0 m. Takie usytuowanie obiektu, jego przeznaczanie (funkcja gospodarczo-garażowa), rozmiary (wysokość w kalenicy do 6 m), w żaden sposób nie ograniczają zagospodarowania, w tym zabudowy działki nr [...] (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Powyższa argumentacja przedstawiona w przytoczonym wyroku NSA, pozwalała zatem organowi bez konieczności prowadzenia w tym zakresie postępowania wyjaśniającego, na stwierdzenie, że skarżącemu w sposób oczywisty nie przysługuje przymiot strony. Sąd wskazuje także, że w literaturze jako jedną z "innych uzasadnionych przyczyn" pozwalających na zastosowanie regulacji przewidzianej w art. 61a § 1 k.p.a., wskazuje się przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, wśród których wymieniono m.in. wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją (Z.R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211–212). Podkreślić zatem w tym miejscu należy decyzją z 20 lutego 2019 r., znak: [..], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [..] z [..]listopada 2018 r, znak: [..], umarzającą, wszczęte na wniosek skarżącego, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [..] z 1 sierpnia 2016 r., nr [..], zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nieprawomocnym wyrokiem z 7 listopada 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 842/19, oddalił jego skargę. W tym wyroku, Sąd również wskazał, że z uwagi na brak prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu własnej nieruchomości, skarżący nie mógł być uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta C. z [...] sierpnia 2016 r.

Treść powyższych rozstrzygnięć wskazujących w sposób oczywisty, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony, pozwalała na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania i zwalniała organy od merytorycznego ustosunkowywania się do zarzutów skarżącego pod adresem kwestionowanej decyzji.

Zarzuty skargi dotyczące kwestionowanej decyzji, nie mogły być skuteczne z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięć organów. Niemniej jednak Sąd odnosząc się do tych zarzutów, przypomina, że zasadnicza kwestia podnoszona przez skarżącego, a mianowicie z zalewanie jego działki, również była przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, który we wspomnianym już wyroku z dnia 20 sierpnia 2020 r., wyjaśnił, że okoliczność czy doszło do niedozwolonej zmiany stosunków wodnych na gruncie skarżącego będzie wyjaśniana w odrębnym postępowaniu, które nie ma wpływu na ocenę przymiotu strony skarżącego w tej sprawie.

Postępowanie takie, będzie prowadzone w związku ze wskazaniami zawartymi w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 316/17. W tym też postępowaniu zgodnie ze wskazaniami Sądu w Lublinie, dokonywane będą, zgodnie z oczekiwaniami skarżącego, w oparciu o opinię biegłego, ustalenia, czy prace przeprowadzone przez inwestorów spowodowały zmianę stanu wody na działce nr [...]. Niezależnie od tego należy wskazać, że wyrok w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 316/17, wydany został w odrębnej sprawie, rozstrzyganej w trybie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 2019 z późn. zm.; dalej: Prawo wodne), przez odrębne organy administracji, a w związku z tym nie ma on związku z ustalaniem statusu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Z kolei podniesione w skardze kwestie zgodności spornej inwestycji z warunkami technicznymi określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) były przedmiotem analizy zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie w sprawie o sygn. akt II SA/Lu 1095/17, jak też Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2034/18.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.