Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1708/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1, art. 151, art. 183, art. 188, art. 189, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, art. 16, art. 77, art. 80, art.. 107, art. 136, art. 138, 151, art. 156
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1412/17 w sprawie ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od A. D. na rzecz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 16 marca 2018r., sygn. akt VII SA/Wa 1412/17, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi A. D. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2017 r.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], odmawiającą uchylenia, we wznowionym na wniosek A. D. i W. K. postępowaniu, decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. S. i R. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ewid. [...] w miejscowości C., gmina D..

A. D. i W. K. wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...].

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymaną w mocy zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego. Organ wskazał, iż jak wynika z akt sprawy, A. D. i W. K. wnieśli dnia 24 czerwca 2013 r. o wznowienie postępowania i nie wskazali jednoznacznie przesłanki wznowienia jak również daty, w której dowiedzieli się o wydaniu ww. decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2013 r. Wnioskodawcy wskazali jednak, że nie otrzymali decyzji o pozwoleniu na budowę spornej inwestycji, jak również, że nie byli informowani o toczącym się postępowaniu, co wypełnia przesłankę, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ponadto wskazali, że "w dniu dzisiejszym uzyskaliśmy informację z Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, że w dniu 9 maja 2013 r., zgłoszono rozpoczęcie budowy". GINB wyjaśnił więc, że w analizowanej sprawie nie naruszono w sposób rażący prawa uznając, że ww. wniosek o wznowienie został oparty o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., oraz został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Organ wskazał dalej, że w niniejszej sprawie odmówiono uchylenia kwestionowanej decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2013 r., bowiem w ocenie organów nie zaszła przesłanka wznowienia, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż A. D. i W. K. nie posiadają przymiotu strony w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę. W ocenie GINB organ wojewódzki nie dopuścił się rażącego naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. A. D. i W. K. są współwłaścicielami działki nr ewid. [...] oraz współwłaścicielami działki nr ewid. [...] położonych w miejscowości C.. Sporna inwestycja polega m. in. na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki sanitarne o poj. 9,9 mm3 na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości C.. Zaprojektowany budynek mieszkalny o wysokości 8,40 m zlokalizowany jest w odległości 16,64 m od granicy z działką nr ewid. [...] oraz w odległości 6 m od granicy z działką o charakterze drogowym nr ewid. [...]. Zbiornik na ścieki sanitarne zaprojektowano w odległości 16,64 m od granicy z ww. działką nr ewid. [...] oraz w odległości ponad 25 m od granicy z ww. działką drogową nr ewid. [...]. Jednocześnie należy wskazać, że jak wynika z projektu zagospodarowania terenu oraz opisu do projektu zagospodarowania terenu, nie przewidziano jakichkolwiek robót budowlanych ani na działce nr ewid. [...], ani na działce nr ewid. [...]. W ocenie GINB, organ wojewódzki nie naruszył w rażąco prawa uznając, że nieruchomości stanowiące współwłasność wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji wyznaczonym np. w oparciu o § 12, § 13, § 23, § 36, § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690 z zm.). W ramach spornego przedsięwzięcia nie przewidziano dojść i dojazdów z działki nr ewid. [...] o charakterze drogowym. Ponadto, jak wynika z projektu zagospodarowania działki, wjazd odbywać się będzie z drogi gminnej poprzez projektowany zjazd wg odrębnego opracowania. Ustosunkowując się zaś do zarzutu wnioskodawców dotyczącego kwestii "przestępstwa urzędniczego dokonanego w Starostwie Powiatowym w K. przy udziale pracowników Urzędu Miasta i Gminy D. polegającego na zamianie dokumentów stanowiących podstawę do badania zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy oraz do rozstrzygnięcia kwestii prawomocności jednej z dwóch wersji tej samej decyzji o warunkach zabudowy funkcjonujących w obrocie prawnym" GINB wyjaśnił, że powyższe pozostaje bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Ocena ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym, opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wojewódzki wydając ww. decyzję. Ponadto obszar oddziaływania obiektu ustala się w oparciu o rozwiązania przewidziane w projekcie budowlanym a nie w oparciu o ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Projekt budowlany nie przewiduje natomiast zjazdu z działki nr ewid. [...], lecz wynika z niego, że zjazd przewidziany jest, według odrębnego opracowania, z drogi gminnej. Powyższe potwierdza również decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], zezwalająca "na urządzenie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr ewid. [...] w C.".

A. D. i W. K. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w przywołanym na wstępie wyroku stwierdził, że wbrew stanowisku organu, kwestia tego, czy prawidłowo i w sposób nienaruszający rażąco prawa orzekł Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2013 r., Nr [...], o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o pozwoleniu na budowę jest bezpośrednio zależna od poprawnej oceny istnienia po stronie skarżącej i W. K. przymiotu strony we wznowionym postępowaniu. Wprawdzie GING szeroko rozważa poszczególne przepisy, przywołane w treści uzasadnienia obu decyzji, ale nie przywiązuje należytej uwagi do skutku prawnego, jaki wynika z tego, że: kwestionowana przez skarżącą i W. K. decyzja Starosty K. z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę pp. S., wydana została w związku z udzieleniem inwestorom decyzją Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] warunków zabudowy; w obrocie prawnym istnieją jednakże dwie decyzje Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] o warunkach zabudowy tej samej inwestycji. Z decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, załączonej do projektu budowlanego, wynika (pkt. 2 lit. e ppkt. 8), że dojazd do nieruchomości, na której ma być prowadzona budowa, prowadzi przez zjazd z drogi publicznej nr [...]. W aktach natomiast znajduje się kopia decyzji nr [...] o warunkach zabudowy, z której (pkt. 2 lit. e ppkt. 8) wynika, że "dojazd do nieruchomości z drogi publicznej – gminnej na warunkach zarządcy drogi poprzez drogę wewnętrzną nr ewid. [...]". W rzeczywistości więc istnieją dwie decyzje Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...], o warunkach zabudowy, zaś różnica w ich treści (pkt. 2 lit. e ppkt. 8) powoduje, że GINB w chwili orzekania nie miał dostatecznej wiedzy odnośnie zarówno stanu prawnego, jak i faktycznego sprawy i nie mógł dokonać właściwej oceny decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. Skoro bowiem przyczyną odmowy w postępowaniu wznowieniowym uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę było uznanie braku przymiotu strony skarżącej i W. K. ze wskazaniem na treść art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowisko Wojewody [...] tylko wówczas nie naruszałoby rażąco art. 28 ust. 2 ww. ustawy, gdyby rzeczywiście dojazd do nieruchomości, na której ma być prowadzona budowa, prowadzony byłby przez zjazd z drogi publicznej nr [...]. Jeżeli natomiast dojazd do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa, prowadzi z drogi publicznej – gminnej poprzez drogę wewnętrzną nr ewid. [...], to zarówno skarżąca, jak i uczestnik W. K. – jako współwłaściciele działki nr ewid [...] powinni być uznani za stronę postępowania, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Poprzez fakt bowiem umiejscowienia dostępu do drogi publicznej inwestorom, poprzez nieruchomość stanowiącą współwłasność skarżącej i W. K., inwestycja objęła obszarem oddziaływania nieruchomość skarżącej i uczestnika. Odmowa więc uchylenia decyzji we wznowionym postepowaniu z tej przyczyny, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony, stanowiłaby w takim wypadku, zdaniem Sądu, rażące naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt. 20 i art. 5 ust. 1 pkt. 9 tej ustawy, ale również i art. 151 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez jego rażąco niewłaściwe zastosowanie, a więc – zgodnie z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. – decyzja w takim przedmiocie byłaby nieważna. Niestwierdzenie przez organ nadzorczy nieważności takiej decyzji stanowiłby wobec tego naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Skoro, zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 6 k.p.a. obowiązkiem organu jest tak dokładne i wyczerpujące wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, aby móc wydać sprawiedliwą decyzję, rzeczywiście sprawę rozstrzygającą, to zdaniem Sądu kontrolowana w niniejszym postępowaniu decyzja z dnia [...] kwietnia i z dnia [...] lutego 2017 r. kryteriom tym nie odpowiada. Dopóki GINB nie dysponował pełną wiedzą o tym, czy którakolwiek (z tożsamych datą i numerami, ale odmienna w zakresie istotnego rozstrzygnięcia), decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] marca 2012 r., Nr [...] o warunkach zabudowy została skutecznie usunięta z obrotu prawnego, dopóty nie mógł należycie orzec w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. i poprzedzającej jej decyzji Starosty K. z [...] lipca 2013 r. Z akt sprawy nie wynika też, aby GINB poczynił kroki w celu ustalenia powyższego stanu prawnego.

Skargą kasacyjną Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu:

1) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy postępowania administracyjnego zostały przez organ naruszone, co skutkowało uwzględnieniem zamiast oddaleniem skargi, a w konsekwencji uchyleniem obu decyzji organu administracji w przedmiotowej sprawie, pomimo iż organ prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie nieważnościowym oraz wydał prawidłowe rozstrzygnięcie odmawiając stwierdzenia nieważności badanej decyzji;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) oraz w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji prowadzący postępowanie badane w trybie nieważnościowym rażąco naruszył te przepisy, podczas gdy organ zastosował je właściwie opierając się na postanowieniach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690 ze zm.).

Wskazując na powyższe podstawy w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu i zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy w tej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej weryfikowaną decyzją, lecz orzeka jako organ kasacyjny. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej organ orzekający nie prowadzi odrębnego postępowania dowodowego, ale opiera się na materiale dowodowym zebranym w postępowaniu zwykłym. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku zarzuca organowi naruszenie przepisów k.p.a. dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego oraz oceny dowodów. Istotne jest rozgraniczenie możliwości prowadzenia postępowań w trybie zwykłym i w trybach nadzwyczajnych. Wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego, mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji oceniane są zagadnienia czysto prawne, z tego też względu organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Jednocześnie bez wpływu na prawidłowość decyzji z [...] kwietnia 2017 r. pozostaje podniesiona przez Sąd okoliczność, że istnieją w obrocie prawnym dwie decyzje Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy tej samej inwestycji o różnej treści. W ramach postępowania nieważnościowego zakończonego decyzją z [...] kwietnia 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego badał jedynie czy organ wojewódzki odmawiając uchylenia decyzji Starosty K. z [...] stycznia 2013 r. nr [...], naruszył rażąco prawo. W ocenie Głównego Inspektora działki nr ew. [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Bez wpływu na powyższą ocenę pozostaje fakt, że w obrocie prawnym istnieją dwie decyzje o warunkach zabudowy, które odmiennie regulują kwestię dojazdu do działki inwestycyjnej. Należy bowiem podkreślić, że obszar oddziaływania obiektu ustala się w oparciu o rozwiązania przewidziane w projekcie budowlanym a nie w oparciu o analizę decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto brak wiedzy Głównego Inspektora odnośnie tego, czy którakolwiek decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z [...] marca 2012 r., nr [...] o warunkach zabudowy została usunięta z obrotu prawnego, nie ma znaczenia w kontekście oceny w postępowaniu nieważnościowym decyzji Wojewody [...] z [...] września 2013 r. ograniczającej się do oceny wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. tj. oceny czy działki nr ewid. [...] i [...] zaliczają się do obszaru oddziaływania inwestycji objętego decyzją Starosty K. z [...] stycznia 2013 r. Ponadto projekt budowlany nie przewiduje zjazdu z działki nr ew. [...], lecz wynika z niego, że zjazd przewidziany jest - według odrębnego opracowania, z drogi gminnej. Powyższe potwierdza również decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...], zezwalająca "na urządzenie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej nr [...] na działkę nr ewid. [...] w C.".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. D. wniosła o jej oddalenie.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.), Przewodnicząca Wydziału II Izby Ogólnoadministracyjnej skierowała przedmiotową sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów podkreślenia w pierwszej kolejności wymaga, że przedmiotem kontrolowanego postępowania sądowoadministracyjnego była decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, to jest w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie, ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

W kontekście okoliczności przedmiotowej sprawy wyjaśnienia ponadto wymaga, że postępowanie toczące się w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, nie ma na celu zastąpienia postępowania odwoławczego i jego zadaniem nie jest ponowne rozpatrzenie sprawy w całości. Organ administracji w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zobligowany jest do zbadania czy istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie do ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją, która jest kontrolowana w trybie nadzwyczajnym. Tym samym organ dokonuje oceny decyzji ostatecznej pod kątem zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Wskazać jednak należy, że postępowanie prowadzone, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., stanowi wyłom od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., dlatego też przesłanki nieważności powinny być interpretowane wąsko. Co istotne, w przebiegu postępowania nieważnościowego organ nie gromadzi materiału dowodowego, nie przeprowadza też żadnych nowych dowodów, ocenia jedynie czy w świetle zgromadzonego już materiału dowodowego i obowiązujących w dacie podjęcia decyzji przepisów prawa, kwestionowana decyzja jest dotknięta wadami skutkującymi jej nieważnością.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. m.in. wyrok NSA: z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn.. akt II OSK 2868/14; z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2226/10; z dnia 11 maja 1994 r., sygn.. akt III SA 1705/93).

W przedmiotowej sprawie uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi na wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] kwietnia 2017 r., na mocy której organ ten utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] lipca 2013 r. odmawiającą uchylenia – we wznowionym postępowaniu – decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr ewid. [...] w miejscowości C., gmina D., opierało się na zarzucie niewyczerpującego wyjaśnienia przez Głównego Inspektora okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Zarzucając ww. organowi naruszenie w tym kontekście art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 6 k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując oceny, czy Wojewoda [...] prawidłowo i w sposób nienaruszający rażąco prawa orzekł o utrzymaniu w mocy ww. decyzji Starosty K. z [...] lipca 2013 r., nie przywiązał należytej uwagi na skutku prawnego, jaki wynika z okoliczności istnienia w obrocie prawnym dwóch wersji decyzji Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji, odmiennie regulujących dojazd do nieruchomości inwestycyjnej (działki nr [...]) – w jednej poprzez drogę wewnętrzną nr ewid. [...] stanowiącej współwłasność skarżącej i uczestnika postępowania W. K., w drugiej przez zjazd z drogi publicznej (gminnej) nr ewid. [...]. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie konieczne było zatem ustalenie – m.in. przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania w sprawie w oparciu o dyspozycję art. 136 § 1 k.p.a. - w jaki sposób będzie odbywał się dojazd do nieruchomości inwestycyjnej. Uznanie bowiem, że dojazd ten będzie odbywał się przez drogę wewnętrzną nr ewid. [...], przesądziłby – zdaniem Sądu – o konieczności uznania za strony postępowania współwłaścicieli ww. nieruchomości drogowej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w przedmiotowej sprawie materiał dowodowy i wynikające z niego okoliczności, świadczą o wadliwości wyrażonego w zaskarżonym wyroku stanowiska Sądu I instancji co do naruszenia przez organ przepisów postępowania regulujących proces dochodzenia do prawdy materialnej w kontekście podnoszonych przez Sąd I instancji okoliczności. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że przedmiotem kontroli w trybie nieważnościowym w przedmiotowej sprawie była decyzja wydana w przedmiocie odmowy uchylenia – we wznowionym postępowaniu – decyzji Starosty K. z dnia [...] stycznia 2013 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i to w oparciu o rozwiązania przyjęte w tej decyzji - a nie decyzji ustalającej warunki zabudowy - organy dokonywały oceny istnienia po stronie A. D. i W. K. przymiotu strony w jej kwestionowaniu. Z zatwierdzonego decyzją Starosty K. z dnia [...] stycznia 2013 r. projektu budowlanego, a dokładniej z opisu do projektu zagospodarowania działki nr ewid. [...] w C., wynika natomiast jednoznacznie urządzenie dojazdu do przedmiotowej inwestycji przez zjazd z drogi publicznej (gminnej) nr ewid. [...]. W opisie tym wskazano bowiem, że wjazd na nieruchomość inwestycyjną będzie odbywał się "z drogi gminnej poprzez projektowany zjazd wg. odrębnego opracowania". Powyższe potwierdza projekt zagospodarowania działki inwestycyjnej, w którym pkt 4 oznaczono m.in. dojazd do inwestycji z drogi gminnej nr ewid. [...], a ponadto znajdująca się w aktach sprawy, wydana na wniosek inwestorów decyzja Burmistrza Miasta i Gminy D. z dnia [...] grudnia 2012 r. znak [...] zezwalająca na urządzenie zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkę nr ewid. [...] w C.. Wjazd na działkę inwestorów przewidziany został zatem bezpośrednio z drogi publicznej, a nie przez nieruchomość o nr ewid. [...]. Wynikające z akt przedmiotowej sprawy okoliczności świadczą zatem o prawidłowości dokonanych przez organ w trybie nieważnościowym ustaleń w zakresie posiadania przez skarżącą i uczestnika W. K. przymiotu strony w kwestionowaniu ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, wywodzonego przez nich z okoliczności urządzenia dojazdu do nieruchomości nr [...] przez należącą do nich działkę drogową nr [...]. W konsekwencji zasadnie w skardze kasacyjnej zarzucono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co musiało skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Wbrew natomiast stanowisku autora skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył zaskarżonym wyrokiem art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane oraz w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zarzucanej temu Sądowi przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego formie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że nigdzie w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji nie zarzucił ww. organowi rażącego naruszenia tych przepisów. W wyroku tym wskazano jedynie, że odmowa uchylenia spornej decyzji o pozwoleniu na budowę we wznowionym postępowaniu z tej przyczyny, że wnioskodawcy nie mają przymiotu strony, stanowiłaby rażące naruszenie art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w sytuacji, gdyby dojazd do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa, prowadził z drogi publicznej – gminnej poprzez drogę wewnętrzną nr ewid. [...]. Sąd pierwszej instancji nie przesądził zatem, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia ww. przepisów. Z tych przyczyn omawiany zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie.

Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.