Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2548/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 1 i 2, art. 23 ust. 3, art. 24 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Katarzyna Matczak Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 4 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Z. z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Gl 221/16 sprawie ze skargi Spółki Z. z siedzibą w S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 221/16 oddalił skargę Spółki Z. w S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z 28 sierpnia 2015 r. Spółka Z. w S. zwróciła się do Starosty Będzińskiego o aktualizację informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków, o których mowa w art. 24 ust. 2b pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, w części dotyczącej Spółki, a w szczególności:

1) uwzględnienie, że w roku 1978 na podstawie § 67 pkt 6 Zarządzenia Ministrów Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 29 lutego 1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP. Nr 11, poz. 98) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu - właściwy organ ewidencyjny, dokonało z urzędu sprostowania wadliwego wpisu "[...]" jako właściciela gruntów wpisanych w jednostce rejestrowej nr [...], poprzez wpisanie prawidłowej nazwy podmiotu – "[...]". Sprostowanie skutkuje ex tunc tj. od daty założenia operatu ewidencji gruntów dla jednostki rejestrowej nr [...]. PPRN w Zawierciu było jednocześnie organem wydającym decyzję z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych;

2) uwzględnienie, że w obrocie prawnym jest prawomocna decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z dnia [...] września 1995 r. potwierdzająca, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Zawierciu dnia [...] kwietnia 1965 r. wydało decyzję z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. Decyzja ta poprzedzała założenie operatu ewidencji gruntów dla jednostki rejestrowej nr [...]. Wydanie decyzji z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych potwierdził Starosta Będziński w prawomocnej decyzji z dnia [...] lutego 2014 r.;

3) uwzględnienie, że zapis w operacie ewidencji gruntów polegający na wpisaniu jako właściciela nieruchomości w jednostce rejestrowej [...] Spółki Z. w S. stanowił "przywrócenie" tego zapisu, a nie nowy zapis - patrz punkt 1 sentencji decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2004 r. - jak twierdzi organ ewidencyjny.

Uzasadniając złożony wniosek spółka podniosła, że organ ewidencyjny wydając zaświadczenie w trybie art. 217 K.p.a., oparte na prowadzonej ewidencji, rejestrach i innych danych znajdujących się operacie ewidencji gruntów nie uwzględnia wymienionych powyżej informacji przez co nie informuje adresatów zaświadczeń o stanie faktycznym i prawnym, co może oznaczać brak tych danych w ewidencji.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Starosta Będziński, na podstawie art. 10, art. 104 i art. 268a K.p.a. oraz art. 7d pkt 1 lit. a tiret pierwszy, art. 22 ust. 1 i art. 24 ust. 2c ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne odmówił Zarządowi Spółki Z. w S. aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2004 r. dotycząca m.in. przywrócenia zapisu Spółki Z. jako właściciela nieruchomości wymienionych w jednostce rejestrowej nr [...] została w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta S. ujawniona pod zmianą nr [...] z dnia 31 maja 2005 r. Z kolei decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z dnia [...] września 1995 r. dotyczyła umorzenia z urzędu bezprzedmiotowego postępowania, a taki dokument nie określa żadnych zmian w danych ewidencyjnych i nie podlega rejestracji w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Organ podkreślił, że z treści złożonego pisma nie wynika by w ewidencji podlegać miał ujawnieniu nowy stan ewidencyjny (odmienny od istniejącego). Pismo Spółki jest polemiką do wydawanych przez organ ewidencyjny zaświadczeń. Organ dodał, że zaświadczenie z operatu nie musi być jedynym dokumentem potwierdzającym zaistniały stan dla podmiotu ujawnionego w tym operacie, a w postępowaniach administracyjnych czy sądowych Spółka może posługiwać się różnymi dokumentami i decyzjami, nawet tymi, które nie są w ewidencji ujawnione.

Zwrócono przy tym uwagę, że ewidencja gruntów i budynków służy jedynie rejestrowaniu aktualnego stanu prawnego nieruchomości (i nie działa z mocą wsteczną) wynikającego z dokumentów określonych w § 45 ust. 1 oraz § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponadto dokonanie zmian w operacie ewidencyjnym możliwe jest jedynie poprzez udokumentowanie rozbieżności pomiędzy danymi wynikającymi w chwili obecnej z ewidencji, a danymi wynikającymi z przedłożonych dokumentów. Wskazano także, że nie można w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów samodzielnie rozstrzygać o uprawnieniach do gruntu, a organ prowadzący ewidencję nie posiada uprawnień do samodzielnego kreowania poprzez ewidencję nowych stanów prawnych bez zachowania procedur określonych przepisami ustawowymi.

Reasumując organ stwierdził, że pojęcie aktualizacji oraz techniczno- deklaratoryjny charakter ewidencji gruntów i budynków wyklucza dokonywanie zmian ewidencyjnych, które nie wynikają wprost z dokumentów, o których mowa w przywołanych powyżej przepisach rozporządzenia wykonawczego i przekazanych staroście w myśl art. 23 ust. 1 do 4 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, bądź dołączonych bezpośrednio do wniosku. Nie można bowiem na organ ewidencyjny przerzucać kompetencji innych organów czy sądów.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółka Z. w S.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji Starosty Będzińskiego i stwierdził, że nie jest w żaden sposób aktualizacją spełnienie żądań wyrażonych w złożonym wniosku (z dnia 28 sierpnia 2015 r.), gdyż wniosek ten dotyczy dokumentów, które nie wskazują, jakie dane ewidencyjne należy zmienić i w jaki sposób. Postępowanie aktualizacyjne ma na celu, aby dane zawarte w ewidencji były zgodne z okolicznościami faktycznymi i stanem prawnym. Podstawę wpisu stanowi najpóźniej wydany dokument mogący być podstawą wpisu. Organ dodatkowo wyjaśnił, że system informatyczny jest sformalizowany, a rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków wyraźnie określa jakie dane są w tym rejestrze ujawniane i w jaki sposób informacje te są zapisywane.

Wobec faktu, że stan wpisów w ewidencji gruntów i budynków spełnia warunek określony § 44 pkt 2 powołanego rozporządzenia Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach uznał, że organ I instancji orzekł prawidłowo o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła Spółka Z. w S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalając skargę podkreślił, że organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w odrębnych trybach przez inne organy, wynikający z przedłożonych dokumentów. Postępowanie rejestracyjne służy jedynie rejestracji bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach. Zadaniem organów ewidencyjnych nie jest zatem dokonywanie interpretacji czy wykładni niejasnych i nieczytelnych w swym zapisie dokumentów, lecz dokonywanie wpisów na podstawie nie budzącej wątpliwości, co do swej treści dokumentacji.

Zwrócono przy tym uwagę, że żądania wyrażone we wniosku strony skarżącej z dnia 28 sierpnia 2015 r. początkującym niniejsze postępowanie trudno uznać za wniosek dotyczący aktualizacji danych zamieszczonych w ewidencji gruntów i budynków. Wprawdzie wniosek ten nazwany został wyraźnie wnioskiem "o aktualizację informacji zawartych w operacie gruntów i budynków, o którym mowa w art. 24b pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne", ale zgodzono się z organem II instancji, że nie wskazuje on w żaden sposób, jakie dane i w jaki sposób powinny ulec zmianie – aktualizacji w tym operacie. Wymienione w przedmiotowym wniosku decyzje zostały, albo już ujawnione w operacie – decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] kwietnia 2004 r. (zmiana nr [...] – z dnia 13 maja 2004 r.) albo nie niosą ze sobą żadnych nowych treści podlegających ujawnieniu w operacie. Dodatkowo Sąd podniósł, że Starosta Będziński w swojej decyzji nie neguje istnienia wymienionych we wniosku decyzji, podkreśla jedynie, że wynikające z nich zmiany zostały już uwidocznione w operacie ewidencyjnym.

Sąd podzielił twierdzenia organów, że złożony wniosek nie jest w istocie wnioskiem o aktualizację informacji zawartych w oparcie ewidencji gruntów i budynków (odmiennych do obecnie funkcjonującego) lecz jest w zasadzie polemiką do wydawanych przez organ ewidencyjny zaświadczeń. Fakt ten przyznał na rozprawie w dniu 8 czerwca 2016 r. Przewodniczący Zarządu Spółki, wskazując, że w istocie złożony wniosek odnosi się do treści wydanych zaświadczeń z ewidencji gruntów. Dodał przy tym, że w jego ocenie na treść tych zaświadczeń ma wpływ zawartość operatu ewidencji gruntów, w którym nie zostały ujawnione wszystkie wymienione we wniosku decyzje, np. decyzja Starosty Będzińskiego z dnia [...] lutego 2014 r. umarzająca postępowanie prowadzone w sprawie o wydanie decyzji w trybie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych wobec wydania takiej decyzji przez Prezydium Rady Powiatowej w Zawierciu w 1965 r. Stąd też złożony wniosek jest w pełni zasadny. Trzeba jednak podkreślić, że system informatyczny, w którym prowadzony jest rejestr ewidencji gruntów i budynków jest sformalizowany i zgodnie z rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków, wyraźnie i jednoznacznie określa, jakie dane są ujawniane w tej ewidencji, a także w jaki sposób są one zapisywane w systemie informatycznym. Sąd zgodził się przy tym z twierdzeniem pełnomocnika organu, że brak jest możliwości ujawnienia w operacie ewidencji gruntów i budynków dokumentów, które nie niosą ze sobą żadnych zmian w tej ewidencji – a tak jest w istocie w niniejszej sprawie - np. decyzja umarzająca postępowanie - decyzja Starosty Będzińskiego z dnia [...] lutego 2014 r.

Podzielono także stanowisko organów, że w kwestii treści wydawanych zaświadczeń starosta kieruje się nie tylko danymi wynikającymi z ewidencji gruntów i budynków, ale i innymi posiadanymi dokumentami. Także zresztą sama Spółka w prowadzonych postępowaniach administracyjnych czy sądowych może posługiwać się różnymi dokumentami, okazywać różne decyzje także i te, które nie zostały ujawnione w ewidencji gruntów i budynków.

Mając zatem na uwadze, że organy poprawnie oceniły, że skarżąca Spółka nie przedstawiła żadnych nowych dowodów czy dokumentów uzasadniających dokonanie żądanej przez nią aktualizacji w ewidencji gruntów i budynków, wydane w sprawie rozstrzygnięcia Sąd uznał za prawidłowe, a zgłaszane wobec nich zarzuty za bezpodstawne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Z. w S., zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię skutkującą odmową włączenia do części opisowej (składu dokumentów) operatu ewidencji gruntów ostatecznych decyzji administracyjnych wraz z innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część wydanych w sprawie o nabycie (potwierdzenie) prawa do nieruchomości. Sąd wadliwie przyjął że włączenie do zbioru dokumentów, stanowiącego część operatu ewidencji gruntów decyzji wymienionych we wniosku, tj. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu z [...] września 1995 r. oraz decyzji ostatecznej Starosty Będzińskiego z dnia [...] lutego 2014 r. wydanych w sprawie nabycia prawa do nieruchomości (potwierdzenie prawa) następuje na wniosek. Tymczasem włączenie do wskazanego zbioru wymienionych decyzji następuje z urzędu (art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne). Okoliczność, że skarżący zażądał włączenia wymienionych decyzji do zbioru dokumentów jako elementu operatu ewidencji gruntów, wskazuje jedynie na uchybienie organu ewidencyjnego w tym zakresie. Nie oznacza natomiast zmiany trybu tworzenia wymienionego zbioru, wynikającego z ww. zapisu ustawy;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez:

- zredagowanie w komparycji wyroku treści żądania odmiennie niż uczynił to skarżący. Skarżący żądał dokonania aktualizacji części opisowej operatu ewidencji gruntów i budynków (zbioru dokumentów - art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne) poprzez włączenie do niej prawomocnych decyzji administracyjnych wydanych przez organy właściwe w sprawie o nabycie prawa do nieruchomości (potwierdzenie prawa - art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2016 r.). Sąd w komparycji wyroku napisał, że żądanie dotyczyło "zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków" pomijając, że zmiana polegała na żądaniu aktualizacji (określenie ustawowe) poprzez włączenie do zbioru dokumentów, dwóch decyzji administracyjnych. W efekcie Sądowi umknęła istota żądania;

- nieuzasadnione danie wiary przez Sąd oświadczeniu Starosty Będzińskiego, że zmiany wynikające z decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Zawierciu i z ww. jego własnej decyzji zostały już uwidocznione w operacie ewidencji gruntów. Sądowi umknęło, że przywołane przez Sąd oświadczenie stoi w sprzeczności z treścią akt sprawy - zaświadczeń wydawanych przez starostę, w których oświadcza, że ewidencję gruntów wspólnoty gruntowej jego poprzednik prawny założył bez wydania decyzji z art. 8 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Sądowi umknęło, że w swych ocenach popadł w wewnętrzną sprzeczność. Nie można zgodnie z prawem twierdzić, że odmowa włączenia do zbioru dokumentów operatu ewidencji gruntów ostatecznych decyzji administracyjnych, skutkujących zmianami w operacie ewidencyjnym jest uprawniona, gdyż "wynikające z nich zmiany zostały już uwidocznione w operacie ewidencyjnym". Tymczasem zgodnie z art. 23 ust. 7 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne każda zmiana w ewidencji gruntów musi mieć oparcie w dokumencie składającym się na zbiór dokumentów. Jednocześnie Sąd przeoczył stanowisko organu odwoławczego, którego pełnomocnik, cytowany w uzasadnieniu, stwierdził, że decyzje wnioskowane do włączenia do zbioru dokumentów, skutkujące zdaniem starosty zmianami uwidocznionymi w operacie ewidencyjnym "nie niosą żadnych zmian w tej ewidencji";

- nieuprawnione, wynikające prawdopodobnie z nieporozumienia, przypisanie przez Sąd Przewodniczącemu Zarządu Spółki stanowiska, którego nie wypowiedział. Skarżący wskazał w skardze na konieczność aktualizacji zbioru dokumentów operatu ewidencji gruntów o ww. decyzje administracyjne, powziąwszy informację zawartą w oświadczeniach starosty będzińskiego (zaświadczenia w aktach), że nie zostały one włączone do wymienionego zbioru dokumentów. Spór o treść zaświadczeń wydawanych przez starostę rzeczywiście toczy się przed sądem administracyjny, lecz pod innymi sygnaturami. Być może Sąd rozstrzygał także w tamtych sprawach i przez przeoczenie połączył te dwa wątki;

- nieuprawnione przypisanie skarżącemu żądania włączenia do ewidencji gruntów decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r., która jakoby poświadcza wydanie przez Prezydium Powiatowej Rady narodowej w Zawierciu w dniu [...] kwietnia 1965 r. decyzji z art. 8 ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych z 1963 r. Tymczasem w skardze zarzut taki nie został podniesiony. Wskazana decyzja nie zawiera ustaleń w zakresie decyzji z dnia [...] kwietnia 1965 r., zatem żądanie tego rodzaju byłoby nieracjonalne. Żądanie włączenia wymienionej decyzji do zbioru dokumentów operatu ewidencji gruntów zawarte wę wniosku do starosty spowodowane było notorycznym i nie odpowiadającym stanowi faktycznemu, stwierdzaniem przez starostę w wydawanych zaświadczeniach, że wymieniona decyzja stanowiła podstawę wpisu do ewidencji gruntów Spółki Z. w S. Tymczasem organ w wymienionej decyzji nakazał "przywrócić" w ewidencji gruntów wymieniony zapis. Ze względu na wymieniony zapis skarżący wniósł o włączenie decyzji do zbioru dokumentów operatu ewidencji gruntów. Żądanie włączenia wymienionej decyzji do zbioru dokumentów wynikało z oświadczenia starosty, że brak tej decyzji w operacie ewidencji gruntów. W toku postępowania odwoławczego starosta poinformował, że wymieniona decyzja ŚWINGiK znajduje się w zbiorze dokumentów operatu i w kolejnym zaświadczeniu zmienił sposób informowania o jej skutkach, oświadczając, że stanowiła ona podstawę przywrócenia wpisu Spółki do ewidencji gruntów a nie - jak poprzednio - podstawę wpisu. W tych okolicznościach - co umknęło zarówno organowi odwoławczemu jak i Sądowi - wygasły podstawy do skarżenia tej części decyzji organów ewidencyjnych;

b) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał naruszenie przez organy obu instancji szeregu przepisów prawa wyżej wymienionych

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach;

2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztem sporządzenia skargi kasacyjnej oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna stworzona została jako sformalizowany środek prawny, który wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienia w sposób korespondujący z tym zarzutami. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zasadniczo zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych, przez przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, natomiast w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - także wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej w zasadzie wyznaczają zakres kontroli wykonywanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, stąd też w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego.

W zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, sformułowanych w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzucono: w ppkt 1 naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaś w ppkt 2 art. 151 p.p.s.a.

Wskazany art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, zaś zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: lit. c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaś art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł skontrolować, czy sąd pierwszej instancji złamał nakaz wynikający np. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. musi najpierw przesądzić, czy na etapie postępowania administracyjnego doszło do naruszenia procedury, którego nie dostrzegł sąd wojewódzki. Nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej wskazanie jedynie przepisu regulującego sposób rozstrzygnięcia sprawy, a więc przepisów art. 145–151 p.p.s.a. Powyższe przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ błąd w postaci uwzględnienia lub oddalenia skargi sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, a to w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji nie jest zatem jedynie następstwem zastosowania jednej z norm art. 145 p.p.s.a. lub art. 151 p.p.s.a. Zastosowanie któregoś z wyżej wskazanych przepisów stanowi "skutek procesu myślowego, poprzedzającego wydanie wyroku", a zatem błędne rozstrzygnięcie sądu jest jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu przez Sąd administracyjny funkcji kontroli legalności kwestionowanych aktów. Dla skuteczności zarzutu naruszenia przepisu określającego sposób rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej przez sąd pierwszej instancji konieczne jest zatem powiązanie zarzutu naruszenia powyższego przepisu ze wskazanymi enumeratywnie przepisami postępowania, które były stosowane przez organ administracji publicznej, a sąd administracyjny – zdaniem skarżącego – dokonał błędnej oceny działań tego organu i w efekcie niesłusznie np. oddalił lub uwzględnił skargę. Należy jeszcze raz podkreślić, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu na uchylenie zaskarżonego orzeczenia administracyjnego, jeśli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ma żadnych wątpliwości, że chodzi o naruszenie przepisów proceduralnych przez organ je stosujący, czyli przede wszystkim wskazanymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, ale również z innymi szczególnymi regulacjami procesowymi jeżeli takie obowiązują i mają zastosowanie w określonych rodzajach spraw administracyjnych.

Również przepis art. 151 p.p.s.a. ma charakter wynikowy i stanowi efekt dokonanej kontroli sądowej zaskarżonego aktu. Przepis ten nie może być podstawą samodzielnego zarzutu skargi kasacyjnej. Skarżący musi połączyć ten przepis z innymi przepisami prawa materialnego lub procesowego, których naruszenie, w jego ocenie, skutkowało właśnie nieprawidłowym wynikiem przeprowadzonej kontroli sądowoadministracyjnej.

Mając na uwadze przyjętą w skardze kasacyjnej nieprawidłową konstrukcję zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, która ograniczyła się do wskazania art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a., zarzuty te nie mogły być uwzględnione, a w konsekwencji ustalony przez organy stan faktyczny sprawy, skontrolowany następnie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie został podważony.

W skardze kasacyjnej sformułowany również został zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego, tj. art. 24 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. a oraz art. 24 ust. 2a pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, poprzez ich błędną wykładnię skutkującą odmową włączenia do części opisowej (składu dokumentów) operatu ewidencji gruntów ostatecznych decyzji i innych dokumentów. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie przyjął, że włączenie tych dokumentów następuje na wniosek. Tymczasem włączenie do wskazanego zbioru dokumentów następuje z urzędu. Skarżący podkreśla, że to że zażądał włączenia dokumentów do zbioru, wskazuje na uchybienie organu ewidencyjnego, a nie na zmianę trybu tworzenia wymienionego zbioru. Zarzut ten jest niezasadny, kwestia ta była już podnoszona w odwołaniu od decyzji jak również w skardze, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wypowiedział się w tej kwestii. Zarzut ten jest niezasadny.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że art. 20 ust. 1 i 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne reguluje jakiego rodzaju informację zawiera operat ewidencji gruntów i budynków. Z kolei z art. 24 ust. 1 wynika, że ewidencja gruntów składa się z: 1) bazy danych, o której mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, prowadzonej za pomocą sytemu teleinformatycznego, 2) zbioru dokumentów uzasadniających wpisy do bazy danych, zaś ust. 2a stanowi, że informacje zawarte w ewidencji gruntów podlegają aktualizacji: 1) z urzędu jeżeli zmiany tych informacji wynikają z (lit. b) dokumentów, o których mowa w art. 23 ust. 1-4. Zgodnie z art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. a organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście: 1) odpisy ostatecznych decyzji wraz z załącznikami w sprawie o nabycie, zmianie lub utracie prawa własności (...). Z powyższych przepisów wynika podstawowa zasada, że przedmiotem wpisu do ewidencji gruntów, a także przedmiotem aktualizacji są informacje wymienione w art. 20 ust. 1 i 2. Dokonanie aktualizacji informacji oznacza wprowadzenie do bazy danych operatu ewidencji określonych zmian dotyczących informacji, a dokumenty w tym decyzje administracyjne, które były podstawą wprowadzenia zmian dołącza się do zbioru dokumentów. Tym samym wchodzący w skład ewidencji gruntów i budynków zbiór dokumentów zawiera te dokumenty, które były podstawą wprowadzania, bądź aktualizacji informacji zawartych w bazie. Natomiast zbioru dokumentów nie tworzą inne dokumenty. Stąd też wniosek, który dotyczy samego włączenia określonych dokumentów do zbioru dokumentów, w sytuacji gdy dokumenty te nie są podstawą aktualizacji w bazie danych informacji, o których mowa w art. 20 ust. 1 i 2 nie może być uwzględniony. Dlatego też zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni wskazanych przepisów materialnoprawnych, jako oczywiście bezzasadny nie mógł być uwzględniony.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.