Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 804/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Wymierzenie grzywny
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 154 § 1 i 2 § 3
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Dorota Kozub-Marciniak po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Starosty K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1002/13 w sprawie ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o. w K. przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście K. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 1/08 dotyczącym ustalenia odszkodowania za działki przejęte pod drogę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 22 stycznia 2014 r. w sprawie ze skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o. w K. przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście K. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 1/08, wymierzył organowi Skarbowi Państwa – Staroście K. grzywnę w wysokości 4000 złotych, stwierdzając, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 1/08, uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za działki nr [...],[...],[...] i [...] przejęte pod drogę. W uzasadnieniu wyroku Sąd zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania dla organu. W dniu 17 października 2008 r. poprzednik skarżącego [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego wniósł do Ministra Infrastruktury zażalenie na bezczynność Wojewody Wielkopolskiego, ponieważ organ ten przez 7 miesięcy nie wykonał wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tj. nie podjął żadnych czynności zmierzających do wydania decyzji. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] października 2008 r. (po ośmiu miesiącach) uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2004 r. W tej sytuacji Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. uznał zażalenie za nieuzasadnione wobec zakończenia postępowania i wydania decyzji i brak pozostawania przez organ w bezczynności. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., a więc po upływie roku i ośmiu miesięcy, Starosta K. ponownie odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki gruntu wydzielone pod ulice miejskie. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda Wielkopolski po upływie sześciu miesięcy decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 33/11 uchylił decyzje Wojewody Wielkopolskiego oraz Starosty K. w części dotyczącej działek nr [...],[...] oraz [...], a w pozostałym zakresie skargę oddalił.

Pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Starosta K. został wezwany przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o. do wykonania wyroków sygn. akt II SA/Po 1/08 i sygn. akt II SA/Po 33/11 w nieprzekraczalnym terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania.

W dniu 16 września 2013 r. Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na niewykonanie zarówno wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 1/08, jak i wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 33/11, wnosząc o wymierzenie organowi Staroście Powiatowemu w K. grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku 2012 r., stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W rozbudowanym uzasadnieniu skargi skarżąca spółka przedstawiła stan faktyczny ze wskazaniem czynności, jakie były dokonywane na przestrzeni 5 lat.

W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż na przestrzeni tego czasu sprawa była uzupełniana o brakujące dokumenty oraz dwukrotnie zawieszana celem ugodowego załatwienia.

Sprawa o niewykonanie wyroku z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Po 33/11 została wyłączona do odrębnego rozpoznania i zarejestrowana pod sygnaturą IV SA/Po 1003/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1002/13 uznał, że skarga jest zasadna.

Sąd I instancji wyjaśnił, że istotne dla sprawy jest to, że notarialną umową sprzedaży z dnia [...] lutego 2013 r. [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o., na którego wniosek wszczęto postępowanie administracyjne, sprzedało skarżącej spółce Towarzystwu Budownictwa Społecznego [...] spółka z o.o. prawo własności przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 551 kc o nazwie [...] Towarzystwo Budownictwa Społecznego sp. z o.o., w tym m.in. prawo własności działek nr [...],[...] i [...]. Z tą chwilą skarżąca spółka wstąpiła w prawa [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego sp. z o.o. i uzyskała legitymację czynną do udziału w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

Sąd I instancji podkreślił, że przedmiotem rozpatrywanej sprawy nie była skarga na bezczynność lub przewlekłość unormowana w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wyraźnie bowiem wskazała w tytule, że wnosi skargę "na niewykonanie prawomocnego wyroku wraz z żądaniem wymierzenia grzywny." Formułując zaś swe żądania wniosła o stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa oraz o wymierzenie organowi grzywny. Świadczy o tym również to, że skarżąca wzywała Starostę do usunięcia naruszenia prawa w postaci niewykonania prawomocnego wyroku sądu powołując się na art.154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powyższe, a także treść skargi, wskazuje na to, zdaniem Sądu I instancji, że zamiarem skarżącej była de facto skarga o wymierzenie grzywny i stwierdzenie przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa w trybie art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W świetle powyższego Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że podstawę materialnoprawną żądania skarżącej w rozpatrywanej sprawie stanowił art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ogranicza wniesienia skargi na niewykonanie wyroku żadnym terminem. Należy zatem przyjąć, że może to nastąpić w każdym czasie, jednakże nie później niż do dnia wykonania wyroku. Zdaniem doktryny oraz judykatury, za taką wykładnią przemawia a contrario treść art. 154 § 3 powołanej powyżej ustawy, zgodnie z którym wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa w § 1, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi. Z przepisu tego wynika, iż w przypadku spełnienia warunków określonych w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd zobowiązany jest wymierzyć organowi grzywnę, chyba że wniesienie skargi nastąpiło po wykonaniu wyroku lub załatwieniu sprawy (por. B. Dauter, Komentarz do art. 154 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Innymi słowy sąd administracyjny uwzględnia skargę wniesioną na niewykonanie swojego wyroku, jeżeli w dniu jej wniesienia organ administracji publicznej pozostawał w bezczynności, tj. nie wykonał prawomocnego wyroku sądu administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Go 726/10, LEX 753137; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 25 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Op 466/10, dostępny na stronach internetowych NSA - Baza orzeczeń). Ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia. Wymierzenie grzywny jest możliwe wyłącznie w przypadku, gdy organ administracji publicznej, dysponując pełnymi aktami sprawy umożliwiającymi mu rozstrzygnięcie sprawy, sprawy nie załatwia. W postępowaniu wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy zatem przede wszystkim ustalić, jak przebiegało postępowanie organu oraz dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na bezczynność czy przewlekłość organu, czy też ta bezczynność bądź przewlekłość jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Ustalenia powyższe winny przy tym uwzględniać stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wniesienia skargi o wymierzenie grzywny (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 688/11, LEX 1134740). Sąd I instancji uznał, że istotą omawianej instytucji jest dyscyplinowanie organu do terminowego podejmowania czynności. W postępowaniu wszczętym w wyniku wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 154 §1 ustawy, sprawdzeniu podlega jedynie okoliczność, czy wydane, prawem przewidziane rozstrzygnięcie zapadło na skutek prowadzenia postępowania z wniosku, który był przedmiotem skargi na bezczynność organu administracyjnego. Sprawdzeniu podlega również termin wydania rozstrzygnięcia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji wskazał, że skarżąca, wzywając w dniu 14 sierpnia 2013 r. organ do wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Po 1/08, otworzyła drogę do wniesienia skargi, o jakiej mowa w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co prawda wniesiona w dniu 16 września 2013 r. skarga na niewykonanie wyroku została złożona już po wydaniu decyzji przez organ, jednakże niewykonanie orzeczenia ma miejsce zarówno wówczas, gdy organ nie wykona orzeczenia w ogóle, jak i wtedy, gdy organ wykonał orzeczenie, ale z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Za niewykonanie wyroku należy uznać takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu. Ponadto, o niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej przez sąd administracyjny. Rozstrzygając przedmiotową sprawę Sąd I instancji miał również na względzie, że Starosta K. dysponował pełnymi aktami administracyjnymi sprawy umożliwiającymi mu rozstrzygnięcie, nadto Sąd w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 1/08 wyraźnie wskazał, że "organ winien poczynić rozważania co do istnienia i wielkości wierzytelności z tytułu odszkodowania, co dopiero będzie skutkować badaniem skuteczności dokonanej umowy cesji." Sąd wskazał, że postępowanie nie wymagało konieczności skompletowania całości dokumentacji, bowiem wytworzona ona została w ramach postępowania prowadzonego od 2003 r. W dniu [...] sierpnia 2003 r. poprzednik prawny skarżącej spółki złożył wniosek o ustalenie odszkodowania za działki gruntu przejęte pod drogę. Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem Sądu, że organ niewłaściwie i opieszale realizował swoje obowiązki nałożone przez sąd administracyjny, nie załatwiając sprawy w terminie przewidzianym w art. 35 kpa, co skutkowało zasadnością nałożenia na Starostę grzywny, w wysokości wskazanej w wyroku. Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 104 § 1 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jeżeli sąd nie określił terminu podjęcia czynności, w sprawie mają zastosowanie terminy ustawowe. W rozpatrywanym przypadku sąd administracyjny nie wyznaczył żadnego terminu do załatwienia sprawy. Tak więc obowiązywały terminy ustawowe. W myśl art. 35 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Przy czym zgodnie z § 3 tegoż przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd uznał, że zarzut ten okazał się również zasadny. Podejmowanie bowiem przez organ nieuzasadnionych i nieefektywnych czynności, które w istocie nie zmierzały do zakończenia postępowania administracyjnego, a jedynie wydłużały je w czasie, spowodowało, że postępowanie to należało uznać za prowadzone w sposób przewlekły. Sąd zauważył, że od wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 1/08 postępowanie odszkodowawcze toczy się już przez 5 lat. Ustawowe terminy załatwienia spraw określone w art. 35 § 3 kpa mogą być przedłużane na zasadach określonych w art. 36 § 1 kpa, a więc z podaniem przyczyny zwłoki i wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu doszło do ewidentnej przewlekłości postępowania. Sąd nie negował, że w sprawie niniejszej konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Konsekwencją tego było zastosowanie w omawianym przypadku terminów określonych w art. 35 § 3 Kpa, których jednak organ I instancji nie dochował. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające prowadzone było nie tylko z naruszeniem zasad ekonomii postępowania i koncentracji materiału dowodowego, lecz wręcz przewlekle. Wskazują na to już choćby daty podejmowanych czynności oraz ich sekwencja. Biorąc pod uwagę rozmiar tej przewlekłości, gdyż po wydaniu orzeczenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w sprawie o sygn. II SA/Po1/08 nie sposób uznać sprawy za szczególnie skomplikowaną, i rażący brak koncentracji postępowania dowodowego a także fakt, iż pierwotny wniosek w sprawie złożono już w 2003 r., Sąd przyjął, że przewlekłość postępowania organu w rozpatrywanej sprawie miała charakter rażący w myśl art. 154 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Takie działanie organu nie zasługuje na ochronę prawną. Nadmierna i nieuzasadniona przewlekłość postępowania, dodatkowo nie zakończona w terminie stosownym rozstrzygnięciem skutkowała przyjęciem przez Sąd, że zaistniały przesłanki określone w art. 154 § 1 i 2 powołanej ustawy. W konsekwencji uzasadnione okazało się żądanie przez skarżącą wymierzenia grzywny Staroście K. Sąd I instancji uznał, że wysokość grzywny wymierzonej w wyroku jest uzasadniona i spełniona zostanie jej rola dyscyplinująca. Kwota ta mieści się co do wysokości w ramach określonych w art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd miał także na uwadze konsekwencje dla organu z tytułu niewykonania wyroku w sprawie II SA/Po 33/11 (sprawa IV SA/Po 1003/13).

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Starosta K.

Strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego, tj. art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędną jego wykładnię i niesłuszne przyjęcie, że postępowanie Skarbu Państwa – Starosty K. w sprawie z wniosku poprzednika prawnego Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o., [...] Towarzystwa Budownictwa Społecznego Sp. z o.o. w K. o ustalenie odszkodowania za przejęte pod drogi nieruchomości prowadzone było w sposób przewlekły, oraz stwierdzenie, że prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Mając powyższy zarzut na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie w całości skargi Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W złożonej skardze kasacyjnej podniesiony został jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, czyli art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut ten należy uznać za uzasadniony.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że z analizy akt spraw o sygn.: IV SA/Po 1003/13, które są znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu w związku z rozpatrywaną przez ten Sąd skargą kasacyjną od orzeczenia kończącego tę sprawę (sygn. akt I OSK 822/14) oraz IV SA/Po 1002/13, której orzeczenie jest przedmiotem niniejszej skargi kasacyjnej, jednoznacznie wynika, że w rozpatrywanej sprawie w dniu 16 września 2013 r. wniesiona została przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o. jedna skarga na niewykonanie przez Starostę Powiatowego w K. prawomocnych wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (sygn. akt: II SA/Po 1/08 oraz II SA/Po 33/11) zawierająca wniosek o stwierdzenie przez Sąd, że organ I instancji prowadzi, w sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi, postępowanie administracyjne w sposób przewlekły, a przewlekłość ta ma charakter rażącego naruszenia prawa. Równocześnie skarżący zażądał w złożonej skardze wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2012 r. Przedmiotowa skarga dotyczy zatem całego postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2003 r. skierowanego do Starosty K., zawierającego żądanie ustalenia odszkodowania za działki oznaczone numerami geodezyjnymi: [...],[...],[...] oraz [...], przejęte pod drogi na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.). W takim zatem zakresie, czyli całościowo, winna ona była zostać rozpatrzona przez Sąd I instancji w jednym postępowaniu sądowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak było podstaw do rozdzielenia tej sprawy na dwa oddzielne postępowania sądowe i wymierzania odrębnie grzywny w każdym z nich. Z analizy akt rozpatrywanej sprawy nie sposób ustalić, czym kierował się Sąd I instancji dokonując takiego podziału.

Ponadto wyjaśnić należy, że zgodnie z brzmieniem art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Sąd, w przypadku, o którym mowa, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 2). Wykonanie wyroku lub załatwienie sprawy po wniesieniu skargi, o której mowa, nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania lub oddalenia skargi (§ 3). Osobie, która poniosła szkodę wskutek niewykonania orzeczenia sądu, służy roszczenie o odszkodowanie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (§ 4). Odszkodowanie, o którym mowa w § 4, przysługuje od organu, który nie wykonał orzeczenia sądu. Jeżeli organ w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia wniosku o odszkodowanie nie wypłacił odszkodowania, uprawniony podmiot może wnieść powództwo do sądu powszechnego (§ 5). Grzywnę, o której mowa, wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (§ 6).

Ustawa prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie ogranicza wniesienia skargi żadnym terminem. Należy w związku z tym przyjąć, że może to nastąpić w każdym czasie, nie później jednak niż do wykonania wyroku albo wydania aktu lub podjęcia czynności. Za taką interpretacją przemawia a contrario treść art. 154 § 3 ustawy. Ocena zasadności skargi o wymierzenie grzywny wniesionej na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem ustalenie istotnego w sprawie stanu faktycznego i prawnego, dokonywana jest według stanu postępowania administracyjnego istniejącego w dacie jej wniesienia. Z powołanych przepisów wynika, że skargę o wymierzenie grzywny wniesioną na podstawie art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi można wnieść skutecznie jedynie do dnia wykonania wyroku albo wydania aktu lub podjęcia czynności.

W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z przewlekłym prowadzeniem przez organ postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 1/08, którym Sąd ten uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2004 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za działki nr [...],[...],[...] i [...] przejęte pod drogę, zarzucając organowi odwoławczemu nierozpoznanie sprawy w jej całokształcie, tj. zaniechanie rozpatrzenia wszystkich istotnych okoliczności w sprawie, co stanowiło naruszenie norm prawa procesowego, zawartych w art. 7, 77 § 1, 80 kpa. W tej sytuacji Sąd nakazał organowi II instancji ponowne, całościowe rozpatrzenie sprawy. Jak natomiast wynika z niekwestionowanych w sprawie ustaleń stanu faktycznego, Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2004 r. i zwrócił sprawę do ponownego rozpatrzenia. Niewątpliwie decyzja Wojewody została podjęta w wyniku wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 1/08. W tej sytuacji uznanie, że skarga Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o. przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście K. w przedmiocie niewykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, wniesiona po upływie 5 lat od dnia wydania przez organ II instancji decyzji, dotyczyła wyroku z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 1/08 nie znajduje żadnego uzasadnienia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przywołanie w złożonej skardze przez skarżące Towarzystwo powołanego wyżej wyroku miało jedynie na celu podkreślenie, że sprawa odszkodowania za działki przejęte pod drogę rozpatrywana jest już od 2003 r., a w toku tego postępowania sądy administracyjne zmuszone były już wcześniej korygować niewłaściwe działania organów. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że brak było podstaw prawnych do uznania, że skarga z dnia 28 czerwca 2013 r. zawierała w sobie odrębną skargę na niewykonanie przez Starostę K. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Po 1/08, w szczególności, że wyrok ten bezpośrednio nie był skierowany do tego organu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd postanowił odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, ponieważ koszty tego postępowania są następstwem błędu Sądu I instancji, które nie powinny obciążać skarżącego Towarzystwa Budownictwa Społecznego [...] Sp. z o.o.