Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1657/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 86 ust. 1 i 2 pkt 4, art. 94a ust. 1, art. 129b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 944
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne.
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 7a § 1, art. 8 § 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 2748/20 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w N. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w N. na rzecz Głównego Inspektora Farmaceutycznego 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 marca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2748/20, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę A. Sp. z o.o. w N. na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego z [...] października 2020 r. w przedmiocie nakazu zaprzestania prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej oraz nałożenia kary pieniężnej.

A. Sp. z o.o. w N. złożyła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i poprzedzających go decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego oraz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania za obydwie instancje, w tym koszów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, polegające na naruszeniu przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego i poprzedzająca ją decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- art. 94a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 944 ze zm.; dalej jako: p.f.) poprzez błędne zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym i uznanie, iż strona dopuściła się reklamy prowadzonej przez siebie apteki, podczas, gdy umieszczenie plakatu zawierającego informację o produktach leczniczych i wyrobach medycznych znajdujących się w aptece stanowiło czynność, o której mowa w rozdziale 4 ustawy (reklama produktów leczniczych). Powyższe spowodowało naruszenie przez organ administracji art. 129b ust. 1 i 2 ww. ustawy poprzez jego zastosowanie i nałożenie na stronę kary pieniężnej za naruszenie zakazu reklamy apteki, które to naruszenie w istocie nie miało miejsca.

- art. 8 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa, poprzez przyjęcie, iż strona dopuściła się reklamy prowadzonej przez siebie apteki lub jej działalności, podczas, gdy umieszczenie plakatu zawierającego informację o produktach leczniczych i wyrobach medycznych znajdujących się w aptece stanowiło dopuszczalną czynność, o której mowa w rozdziale 4 ustawy (reklama produktów leczniczych).

- art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, poprzez wydanie decyzji uznającej, iż strona dopuściła się reklamy prowadzonej przez siebie apteki, podczas, gdy umieszczenie plakatu zawierającego informację o produktach leczniczych i wyrobach medycznych znajdujących się w aptece stanowi dopuszczalną stanowiło czynność, o której mowa w rozdziale 4 ustawy (reklama produktów leczniczych).

- art. 86 ust. 1 i 2 pkt 4 p.f., zgodnie z którym apteka jest placówką ochrony zdrowia publicznego, w której osoby uprawnione świadczą w szczególności usługi farmaceutyczne, polegające m. in. na udzielaniu informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych, w związku z art. 52 ust. 3 pkt 4 ustawy za reklamę produktów leczniczych nie uważa się katalogów handlowych lub list cenowych, zawierających wyłącznie nazwę własną, nazwę powszechnie stosowaną, dawkę, postać i cenę produktu leczniczego, w tym produktu leczniczego dopuszczonego do obrotu bez konieczności uzyskania pozwolenia, o którym mowa w art. 4, a w przypadku produktu leczniczego objętego refundacją - cenę urzędową detaliczną, pod warunkiem, że nie z zawierają treści odnoszących się do właściwości produktów leczniczych, w tym do wskazań terapeutycznych, poprzez przyjęcie, iż umieszczenie plakatu zawierającego informację o produktach leczniczych i wyrobach medycznych znajdujących się w aptece nie stanowi dopuszczalnej reklamy produktu leczniczego o której mowa w art. 52 p.f. i uznanie, iż strona dopuściła się reklamy prowadzonej przez siebie apteki.

2. Naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie wyroku ogranicza się w istocie do W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż uzasadnienie wyroku nie zawiera podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku ogranicza się wyłącznie do zacytowania przepisów prawa i orzecznictwa bez dokonania jakiejkolwiek ich subsumcji do realiów przedmiotowych. Taka konstrukcja uzasadnienia uniemożliwia w istocie odniesienie się do sposobu rozumowania Sądu".

3. Naruszenie przepisów postępowania, polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi, w sytuacji, w której decyzja Głównego Inspektora Farmaceutycznego i poprzedzająca ją decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego zostały wydane z naruszeniem:

- art. 7a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości, co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ, poprzez rozstrzygnięcie przez Organ wątpliwości dotyczących interpretacji zapisów rozdziału 4 ustawy (reklama produktów leczniczych) oraz art. 94a ust. 1 p.f., na niekorzyść strony postępowania,

- art. 8 § 2 k.p.a., zawierającego zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, zgodnie z którą Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w związku z art. 129b p.f., poprzez nałożenie na stronę kary w wysokości rażąco odbiegającej od kar nakładanych w innych postępowaniach z tytułu stwierdzenia naruszenia zakazu reklamy aptek lub ich działalności, o którym mowa w art. 94a ust. 1 p.f., w sytuacji w której do naruszenia zakazu dochodziło po raz pierwszy (poprzednia kara była nałożona na stronę ponad 5 lat wcześniej). Organ odmówi sporządzenia informacji o wysokości kar nakładanych na Apteki, w związku z stwierdzonym naruszeniem zakazu reklamy aptek lub ich działalności, o którym mowa w art. 94 a ust. 1 p.f., w sytuacji w której do naruszenia zakazu dochodziło po raz pierwszy, za okres ostatnich trzech lat, jak również informacji czy w innych przypadkach nakładając kary na strony po upływie 5 lat od nałożenia poprzedniej kary taka kara była kwalifikowana jako kolejna, wskazując, iż zdaniem organu "powyższe dane nie miałyby istotnego znaczenia w niniejszej sprawie", ponieważ każda sprawa rozpatrywana jest indywidua nie i nie da się porównać.

Zdaniem skarżącej Organ dopuścił się naruszenia zasady utrwalonej praktyki poprzez ustalenie kary w wysokości rażąco odbiegającej od dotychczas naliczanych, a odmowa udzielenia informacji tylko tę okoliczność potwierdza.

Opisane powyżej naruszenia przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych wyżej błędów w decyzji GIF i poprzedzającej ją decyzji WIF skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, iż w ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to, aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do istoty sprawy należy w tym miejscu zauważyć, iż ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Farmaceutycznego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenie reklamy apteki stwierdził, że decyzja ta wydana została bez naruszenia prawa, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na tą decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu I instancji organ administracji publicznej zasadnie – a, to w konsekwencji prawidłowego podejścia do rozumienia art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne oraz prawidłowego zastosowania tego przepisu w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy – przypisał stronie - przedsiębiorcy "A." Spółka z o.o. z siedzibą w N. naruszenie ustawowego zakazu reklamy aptek i ich działalności, poprzez prowadzenie reklamy apteki ogólnodostępnej położonej w Ż., [...] [...] i jej działalności, a polegającej na umieszczeniu w izbie ekspedycyjnej apteki plakatu zatytułowanego "ZDROWIE W CENIE" zawierającego wizualizację produktów leczniczych i pozostałego asortymentu sprzedawanego w aptece wraz z podaniem ich cen w ograniczonym czasie trwania oferty.

W rozpatrywanej sprawie – co w punkcie wyjścia trzeba podkreślić – nie jest sporna okoliczność ujawnienia w izbie ekspedycyjnej apteki plakatu zatytułowanego "ZDROWIE W CENIE" zawierającego wizualizację produktów leczniczych i pozostałego asortymentu sprzedawanego w aptece wraz z podaniem ich cen w ograniczonym czasie trwania oferty. Nie jest również sporne, że treści zawarte na wymienionym plakacie oraz wynikający z nich przekaz pochodzą od skarżącej spółki. Sporne jest natomiast to, czy forma i treść tego przekazu oraz sposób jego komunikowania stanowi niedozwoloną reklamę apteki oraz jej działalności – jak przyjął to Sąd I instancji uznając stanowisko organów administracji publicznej za prawidłowe – czy też, jak z kolei podnosi skarżąca spółka, stanowi tyko i wyłącznie dozwoloną informację, która nie jest reklamą.

Tak zarysowana istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie uzasadnia, aby w tym miejscu odnieść się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. w zw. z art. 94a ust. 1 p.f. w zw. z art. 129b ust. 1 i 2 p.f. poprzez błędne zastosowanie w niniejszym stanie faktycznym i uznanie, iż strona dopuściła się reklamy prowadzonej przez siebie apteki.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, wykładnia art. 94a ust. 1 p.f. dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowa i koresponduje z utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych podejściem interpretacyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż umieszczenie w izbie ekspedycyjnej kontrolowanej apteki opisanego w decyzji plakatu stanowi niedozwoloną reklamę apteki, bowiem zmierza do zwiększenia sprzedaży produktów w tej konkretnej aptece, zachęcając w ten sposób do skorzystania z usług danej apteki. WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, że analiza treści przedmiotowego plakatu prowadzi do wniosku, iż stanowi on reklamę apteki zachęcającą do skorzystania z jej usług poprzez wskazanie na plakacie "zdrowie w cenie" zdjęć produktów leczniczych jak i innych produktów dostępnych w tej aptece wraz z podaniem ich ceny. Zasadnie zwraca bowiem uwagę organ, że mimo, iż nie były to ceny promocyjne, a standardowe, które obowiązują w aptece, to dla pacjenta taki plakat może sugerować, iż jest to wyjątkowo korzystna oferta cenowa. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż umieszczanie w aptece informacji o atrakcyjnych cenach produktów leczniczych niewątpliwie sugeruje, że w przedmiotowej aptece stosowane są korzystne ceny, jest więc jednocześnie zachętą do skorzystania z usług tej konkretnej apteki. W konsekwencji uznać należy, że sporny plakat umieszczony w izbie ekspedycyjnej apteki ma na celu przyciągać uwagę potencjalnych klientów, zachęcając ich do zakupów w tej aptece co odpowiada reklamie w rozumieniu art. 94a ust. 1 p.f. Z regulacji tej bowiem wynika, że pojęcie reklamy aptek ustawodawca potraktował stosunkowo szeroko. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje w swym orzecznictwie, że reklamą jest każde działanie, które ma na celu zachęcenie potencjalnych klientów do zakupu konkretnych towarów lub do skorzystania z określonych usług (por. np. wyrok NSA z dnia 20 lipca 2017 r., sygn. akt II GSK 2583/15; wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II GSK 682/15; wyroki NSA z dnia 25 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 97/15 oraz sygn. akt II GSK 550/15; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 1718/13; wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1981/13) i to niezależnie od form i metod tego działania oraz użytych środków (por. np wyroki NSA z dnia: 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3346/15; 29 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2310/15). Podobnie reklama definiowana jest w art. 2 Dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dz. U. UE L z 2006 r. Nr 376, s. 21). W akcie tym przyjęto, że reklama oznacza przedstawienie w jakiejkolwiek formie w ramach działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań (por. wyrok NSA z dnia 10 października 2016 r., II GSK 3397/15).

Wyznacznikiem przekazu reklamowego jest nie tylko mniej lub bardziej wyraźna zachęta do kupna towaru, ale i faktyczne intencje podmiotu dokonującego przekazu oraz odbiór przekazu przez jego adresatów. Wypowiedź jest reklamą, gdy nad warstwą informacyjną przeważa zachęta do nabycia towaru. Taki cel przyświeca nadawcy wypowiedzi i tak odbiera ją przeciętny odbiorca, do którego została skierowana. Wszelkie promocje, w tym cenowe i rabatowe, są reklamą towaru i firmy, która ich dokonuje (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 3102/17).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym niniejszej sprawy WSA słusznie uznał, że działania skarżącej – zostały prawidłowo ocenione przez organy administracji obu instancji z punktu widzenia znamion reklamy apteki, o której mowa w art. 94a ust. 1 p.f. Były to bowiem działania organizowane w celu pozyskania klientów i zachęcenia ich do nabywania towarów oferowanych przez aptekę. Skoro zaś okoliczności faktyczne rozpatrywanej sprawy uzasadniają stwierdzenie, że powyższe działania skarżącej były przedsięwzięciem mającym zachęcać do korzystania z usług apteki, to nie ma też podstaw do kwestionowania stanowiska organów, że w sprawie doszło do naruszenia przez skarżącą spółkę zakazu reklamy apteki ustanowionego w art. 94a ust. 1 p.f.

Wykładnia treści art. 94a ust. 1 p.f., tj. ustanowionego w tym przepisie zakazu prowadzenia reklamy, nie może pomijać celu, dla którego przepis ten został wprowadzony, czyli ochrony zdrowia publicznego. Ochrona ta może doznać uszczerbku nie tylko wskutek braku dostatecznego dostępu do leków, ale również wtedy, gdy dostęp do leków jest zbyt łatwy, prowadzący w rezultacie do ich nadużywania. Do tego prowadzi niewątpliwie reklama zarówno leków, jak i aptek, a więc miejsc, w których leki są oferowane do sprzedaży. Leki nie są zwykłym towarem rynkowym, dlatego obrót lekami musi być i jest reglamentowany przez państwo. Prowadzący taką działalność nie mogą się cieszyć pełną wolnością gospodarczą. Od ich bowiem postaw zależy w znacznej mierze sytuacja na rynku farmaceutyków. Ingerencja w tę wolność jest więc uzasadniona chronionym w ten sposób dobrem prawnym (por. np. wyroki NSA: z 5 listopada 2020 r., II GSK 1232/18 i II GSK 1850/18; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Od podmiotu prowadzącego aptekę, będącego profesjonalnym uczestnikiem obrotu, wymagana jest wiedza na temat zasad regulujących ten rodzaj działalności, a więc również na temat zakazu prowadzenia reklamy aptek. Zobligowany jest on do przestrzegania prawa i dochowania dbałości, by nie naruszyć swym działaniem zakazu reklamy, ustanowionego jako bariera dla zachęcania do nadmiernej konsumpcji leków w art. 94a ust. 1 p.f. Ze wskazanych przyczyn, podmiot ten realizując przysługujące mu uprawnienia i obowiązki, powinien działać w taki sposób, by nie ucierpiały wartości, dla których ustanowiono zakaz prowadzenia reklamy. Zadaniem organów nadzoru farmaceutycznego jest natomiast identyfikowanie i eliminowanie przypadków naruszenia zakazu reklamy aptek i ich działalności w celu zapewnienia ochrony zdrowia publicznego. Wobec braku możliwości wyznaczenia wyraźnej i uniwersalnej linii demarkacyjnej pozwalającej na odróżnienie działania w granicach prawa, od działalności reklamowej objętej zakazem, kwalifikacja określonych działań pod kątem naruszenia zakazu reklamy apteki i jej działalności wymaga zindywidualizowanej oceny w odniesieniu do okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyroki NSA: z 20 lipca 2017 r., II GSK 3172/15 i II GSK 2964/15).

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, wykładnia art. 94a ust. 1 p.f. dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jest prawidłowa i koresponduje z utrwalonym już w orzecznictwie sądów administracyjnych podejściem interpretacyjnym, zgodnie z którym pojęcie reklamy aptek – której nie stanowi informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego – jak wskazano powyżej ustawodawca potraktował szeroko. Mając powyższe uwagi na względzie, zarzut naruszenia art. 86 ust. 1 i 2 pkt 4 p.f. również okazał się niezasadnym.

Dodatkowo w niniejszej sprawie, jak zasadnie podkreślił Sąd I instancji, organ wskazał w zaskarżonej decyzji przesłanki ustalenia wysokości nałożonej na skarżącą spółkę kary, akcentując, że przy jej wymierzaniu uwzględniono okres, stopień oraz okoliczności naruszenia przepisów ustawy, a także uprzednie naruszenie przepisów. Trafnie uznano, iż kwota 20 000 zł jest adekwatna do stwierdzonego naruszenia prawa w zakresie zakazu reklamy. Tym samym nie doszło do naruszenia art. 129b ust. 1 i 2 p.f.

W ocenie NSA przedstawione wyżej argumenty przekonują także o braku trafności zarzutu naruszenia art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców oraz zarzutu naruszenia art. 7 Konstytucji RP. Rację ma bowiem Sąd I instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, że zgodnie z art. 8 Prawa przedsiębiorców przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. W związku z powyższym zasadnie Sąd I instancji uznał, że skoro art. 94a ust. 1 u.p.f. zakazuje prowadzenia reklamy aptek i ich działalności, to przedsiębiorca nie może podejmować takiej działalności, która miała miejsce jak w niniejszej sprawie. Dodatkowo skoro organ administracji publicznej działał w tym przypadku na podstawie i w granicach przepisów prawa i wydając w niniejszej sprawie administracyjnej decyzję prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego i procesowego obowiązujące w dacie jej wydawania, to nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 7 Konstytucji.

Powyższe nie jest również bez znaczenia dla oceny zasadności zarzutu naruszenia przepisów art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 8 § 2 k.p.a., które ustanawiają odpowiednio zasadę rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony oraz zasadę utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw (zasadę pewności prawa, zasadę uprawnionych oczekiwań). Z art. 7a § k.p.a. wynika, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zaś art. 8 § 2 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Odpowiadając na zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. trzeba stwierdzić, że mowa jest w nim o "pozostających w sprawie wątpliwościach prawnych co do treści normy prawnej", które – jak wynika z tego przepisu prawa – odnoszone są do procesu wykładni przepisu prawa stanowiącego podstawę prawną decyzji, nie zaś do procesu jego stosowania w relacji do ustalonego stanu faktycznego. Nie chodzi więc zatem, o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej", lecz tylko i wyłącznie o te wątpliwości, które "pozostają", a więc takie, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. Jeżeli tak, to nie sposób jest zasadnie zarzucać Sądowi I instancji naruszenie art. 7a § 1 k.p.a., jako wzorca kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skoro z decyzji tej nie wynika – zważywszy na treść jej uzasadnienia – aby organy administracji publicznej rozstrzygając w rozpatrywanej sprawie znajdowały się w sytuacji, o której mowa w tym przepisie prawa.

Co więcej, z uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji wynika, że dokonując rekonstrukcji normatywnej treści przepisu art. 94a ust. 1 ustawy – Prawo farmaceutyczne organy administracji nadawały temu przepisowi prawa rozumienie wynikające z utrwalonego już orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. przywoływane powyżej orzeczenia NSA) – inną kwestię stanowi bowiem prawidłowość jego zastosowania – co nie pozostaje bez wpływu na wniosek odnośnie do braku zaktualizowania się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania art. 7a § 1 k.p.a. Zwłaszcza, gdy ponownie podkreślić, że istota regulacji prawnej zawartej w przywołanym przepisie prawa odnosi się do wykładni przepisu prawa mającego stanowić podstawę prawną decyzji, nie zaś do procesu jego stosowania w relacji do ustalonego stanu faktycznego, o czym w kontekście potrzeby uwzględniania koniecznej refleksji w relacji do okoliczności stanu faktycznego danej sprawy, również mowa była powyżej.

Jeżeli przy tym w kontekście powyższego podkreślić, że w art. 8 § 2 k.p.a. mowa jest o "utrwalonej praktyce rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym", to za uzasadniony należy uznać wniosek, że naruszenie zasady, o której mowa w tym przepisie prawa, a mianowicie zasady pewności prawa (zasady uprawnionych oczekiwań), aby mogło być uznane za skuteczne, wymaga wykazania istnienia trwałej praktyki rozstrzygania spraw danego rodzaju. Chodzi mianowicie o wykazanie po pierwsze, że w określonej perspektywie czasowej – aspekt czasu ma bowiem zasadnicze znaczenie, skoro mowa o "utrwalonej", a więc stałej i niezmiennej praktyce działania – ukształtowała się określona praktyka rozstrzygania spraw danego rodzaju, a po drugie, że wspólnym mianownikiem tak rozstrzyganych spraw był taki sam stan faktyczny oraz stan prawny.

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby strona skarżąca wykazała zaktualizowanie się w rozpatrywanej sprawie przesłanek stosowania art. 7a § 1 i art. 8 § 2 k.p.a., o których mowa powyżej, a zadość temu wymogowi – jak w pełni zasadnie należy przyjąć – nie czyni argument o odmowie sporządzenia przez organ informacji o wysokości kar nakładanych na Apteki, w związku z stwierdzonym naruszeniem zakazu reklamy aptek lub ich działalności, o którym mowa w art. 94 a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne. Odmowa taka nie dowodzi bowiem naruszenia przez organy administracji – a pośrednio także przez Sąd I instancji – ani zasady pewności prawa (uprawnionych oczekiwań), ani też zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Zwłaszcza, że ta ostatnia nie oznacza również rozstrzygania sprawy na korzyść strony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.). Zasądzona kwota 2.700 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargą kasacyjną przez profesjonalnego pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji.