Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1934/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 20 grudnia 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 606/10 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 1998 r. nr [...] Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na realizacji budynku mieszkalno-biurowego z usługami i garażem podziemnym przy ul. G. [...] w Warszawie na terenie działki nr Ew. [...] i [...] oraz części działki nr [...] z obrębu [...]. W pkt 2.2 decyzji wskazano, że "z ustaleń szczegółowych Planu wynika konieczność uzupełnienia zabudowy obrzeżnej budynkami dostosowanymi wysokością do zabudowy sąsiedniej, lecz nie wyższą niż 36 metrów".

Decyzją z dnia [...] października 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji, a następnie po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] marca 2004 r. Organ uznał, że istnieje oczywisty błąd w wypisie planu, a zatem brak jest podstaw do zastosowania art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wa 394/04) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że w sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia legitymacji prawnej Rzecznika Praw Obywatelskich jako podmiotu występującego o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ przeprowadził postępowanie stosując reguły badania decyzji pod kątem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy obowiązany był do dokonania oceny przy zastosowaniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., a zatem oceny czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania, jak to przyjął organ w postępowaniu zwykłym. Orzekając na podstawie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie było możliwe uchylenie się od kategorycznego rozstrzygnięcia kwestii ważności lub nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Trudność w dokonaniu oceny zapisów planu nie może być podstawą uchylenia się organu od wskazanego obowiązku. Sąd nakazał organom przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonanie oceny czy badana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a zatem rozstrzygnąć czy decyzja ta jest zgodna, czy też nie jest zgodna z planem miejscowym obowiązującym w momencie jej wydawania na obszarze, na którym zaplanowana została inwestycja.

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2005 r. (sygn. akt II OSK 343/05) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1998 r. Organ podniósł, że legitymacja Rzecznika Praw Obywatelskich w sprawie wynikała z art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich. Wywodzi on swoją legitymację z uzasadnionego interesu osób trzecich ,tj. grupy mieszkańców zamieszkujących na nieruchomościach graniczących z działką położoną przy ul. G. [...] w W. Organ stwierdził, że decyzja jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego obowiązującym na obszarze, na którym znajduje się inwestycja. Plan ten określa dopuszczalną wysokość zabudowy po zachodniej stronie ul. K. i północnej stronie ul. G. do 36 m, na pozostałym terenie ograniczenie to wynosi 24 m. Organ nie uznał za wiarygodne wyjaśnień Zastępcy Naczelnika Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicy Śródmieście Gminy Warszawa Centrum, iż w tekście planu zaszła pomyłka redakcyjna polegająca na tym, że ograniczenie wysokości do zabudowy do 36 m winno być po stronie wschodniej, zaś do 24 m po stronie zachodniej. Zdaniem organu decyzja dopuszczająca budowę obiektu do wysokości 36 m we wschodniej części obszaru jest oczywiście sprzeczna z obowiązującym wówczas planem w części odnoszącej się do wysokości projektowanego obiektu.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "T.".

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło swoją wcześniejszą decyzję i odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1998 r. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że mimo, iż Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał błędnie jako podstawę swojej legitymacji przepis ustawy Prawo budowlane, to jednak przysługuje mu ona ze względu na wystąpienie w obronie uzasadnionych interesów osób trzecich także w postępowaniu kwestionującym ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organu Plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy Warszawa – Śródmieście w sposób wyraźny nie przesądza, że na przedmiotowej nieruchomości może być realizowana wyłącznie zabudowa o wysokości do 24 m. Organ stwierdził, że pomiędzy częścią tekstową planu i częścią graficzną istnieją rozbieżności co do dopuszczalnej wysokości zabudowy. Z uwagi na to, nie można przesądzić czy przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z ustaleniami planu i z tych względów nie jest możliwe stwierdzenie nieważności kontrolowanej decyzji. Zdaniem organu nie zostały też spełnione inne przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prokurator Prokuratury Okręgowej w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a oraz wnosząc o jej uchylenie.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2008 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2504/07) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. W ocenie Sądu powodem uchylenia decyzji było niezaakceptowanie przez organ poglądu prawnego zaprezentowanego w wyroku z dnia 19 listopada 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wa 394/04) oraz niewykonanie zawartych w tym wyroku wskazówek. Organ zobowiązany był zbadać i kategorycznie stwierdzić, czy planowana inwestycja pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania, jak przyjął to organ w postępowaniu zwykłym, czy też jest z nim sprzeczna. Organ stwierdził, że skoro nie można przesądzić czy decyzja jest sprzeczna z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, należało odmówić stwierdzenia jej nieważności. Nie dokonał zatem, zdaniem Sądu, jednoznacznej oceny sprzeczności bądź spójności decyzji z wymienionym planem zagospodarowania. Zdaniem Sądu bezspornym jest, że aby dokonać takiej oceny, w pierwszej kolejności niezbędne jest ustalenie treści planu, zarówno w warstwie wypisu, jak i wyrysu. Sąd uznał za prawidłowy wywód odnoszący się do kwestii legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "T." wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 495/09) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że należy uznać że organ zastosował się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w wyroku z dnia 19 listopada 2004 r. Nie można zatem podzielić poglądu przedstawionego w zaskarżonym wyroku, że przy wydawaniu decyzji z dnia 10 października 2007 r. doszło do naruszenia art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ w zaskarżonej decyzji zawarł gruntowną analizę legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich w złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przy ul. G. [...], uzupełnił materiał dowodowy stanowiący podstawę dokonania ustaleń, jak też zgodnie ze wskazaniami ocenił decyzję pod katem przesłanki nieważności zawartej w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 606/10, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd wywodził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej, dlatego też wymaga bezspornego ustalenia, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze, zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz pozostałych przepisów art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zaskarżona decyzja została wydana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w wyniku ponownego rozpoznania sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 1998 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji przy ul. G. [...], toczącego się po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2004 r. (sygn. akt IV SA/Wa 394/04) wcześniejszych rozstrzygnięć organów w tym przedmiocie.

W zawartych w uzasadnieniu wskazaniach Sąd stwierdził, że w sprawie nie została dostatecznie wyjaśniona kwestia legitymacji prawnej Rzecznika Praw Obywatelskich jako podmiotu występującego o stwierdzenie nieważności decyzji, nadto nakazał organom przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dokonanie oceny czy badana decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, a zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia czy decyzja ta jest zgodna, czy też nie, z planem miejscowym obowiązującym w momencie jej wydawania na obszarze, na którym zaplanowana została inwestycja.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 marca 2010 r. (sygn. akt II OSK 495/09) dokonał oceny prawnej kwestii zastosowania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w decyzji z dnia 10 października 2007 r. wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która sąd ponownie rozpoznający przedmiotową sprawę jest stosownie do treści art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany. Naczelny Sąd Administracyjny ustalił także, że E. B. zmarł w dniu 12 grudnia 2006 r., a zatem przed datą wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie obu decyzji, których legalność podlega ponownej ocenie Sądu pierwszej instancji i ocenił, że osoba ta nie była uczestnikiem postępowania administracyjnego. Niezasadny jest zatem zgłoszony przez Prokuratora na rozprawie w dniu 19 maja 2010 r. zarzut rażącego naruszenia prawa wobec faktu skierowania decyzji do osoby nieżyjącej, który zdaniem Prokuratora wnoszącego skargę winien skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji oraz uchyleniem decyzji ją poprzedzającej jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania wobec nie zapewnienia udziału wszystkich stron w postępowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił, organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji zastosował się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w wyroku, gdyż zawarł w decyzji gruntowną analizę dotyczącą legitymacji Rzecznika Praw Obywatelskich, uzupełnił materiał dowodowy stanowiący podstawę dokonania ustaleń oraz zgodnie ze wskazaniami ocenił kontrolowaną decyzję pod kątem przesłanki nieważności z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. tylko wówczas może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, gdy istnieje przepis prawa materialnego, który w sposób wyraźny stanowi, że wskazana w nim wada decyzji powoduje jej nieważność. Z pewnością tego rodzaju podstawę do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującej w dacie wydawania decyzji, był art. 16 tej ustawy stanowiący, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ wydający zaskarżoną decyzję uzupełnił materiał dowodowy zgromadzony w sprawie o wypis z planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Dzielnicy Warszawa – Śródmieście obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji z dnia 20 marca 1998 r. Na tej podstawie organ ustalił w sposób jednoznaczny, że plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Nr 264/74/93 Rady Dzielnicy Warszawa Śródmieście z dnia 9 lutego 1993 r. opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr 3 z 1993 r. zawierał rozbieżności, gdyż:

– część tekstowa planu zawierała zapis o ustaleniu w części zachodniej tego obszaru ograniczenie wysokości zabudowy do 36 m, na pozostałym obszarze do 24 m,

– część graficzna przewidywała zaś w części wschodniej obszaru zabudowę do wysokości 36 m.

Skarżący Prokurator zarzucił, że zawarcie w kontrolowanej decyzji ustalającej warunki zabudowy tylko zapisu odnoszącego się do wysokości 36 m, a zatem odpowiadającego tylko części planu zagospodarowania przestrzennego jest z nim sprzeczne, a zatem stosownie do treści art. 16 ww. ustawy decyzja jest nieważna. Odmowa stwierdzenia nieważności decyzji przez organ narusza art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

W ocenie Sądu niewątpliwie treść art. 16 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującej w dacie wydania kontrolowanej decyzji jako przepis bezwzględnie obowiązujący wskazuje, iż decyzja jest nieważna o ile w jakikolwiek sposób narusza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jednak, by można było ustalić, że treść decyzji w istocie w jakikolwiek sposób, nawet w najmniejszym zakresie sprzeczna jest z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest by ustalenia planu w określonym zakresie były jednoznaczne. Jeżeli zaś treść planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego prawo miejscowe uchwalona została w sposób, który nie pozwala na jednoznaczną identyfikację obowiązującej w konkretnym zakresie normy prawa, wyklucza to możliwość stwierdzenia nieważności z mocy prawa decyzji, która odpowiada takiej niejednoznacznej normie. Bezspornym w sprawie jest, że uchwalony miejscowy plan zagospodarowani przestrzennego obowiązujący w dacie wydania decyzji przewidywał dwie różne wielkości wynikające z normy dotyczącej dopuszczalnej wysokości zabudowy i tak, w części tekstowej wysokość do 24 m, zaś w części graficznej planu wysokość do 36 m dla tego samego obszaru. Stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego integralną częścią jest rysunek planu (część graficzna), stanowi treść uchwały rady gminy. Oznacza to, że obie części planu są równoważne, chyba że uchwała rady gminy określi inny zakres obowiązywania rysunku planu. Nie budzi też wątpliwości w sprawie, że ustalenie decyzji z dnia [...] marca 1998 r. w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy odpowiada ustaleniu wysokości dopuszczalnej określonej w części graficznej planu (zapis pkt 1.2 i 2.2 decyzji), stanowiącej jego integralną, równoważną część. Skoro zatem decyzja z dnia [...] marca 1998 r. zawiera zapis zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonymi w części graficznej planu, nie można przyjąć, że decyzja ta dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. Plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazywał bowiem w sposób jednoznaczny obowiązującej w zakresie ograniczeń dotyczących wysokości zabudowy normy prawa. Dokonana przez organ ocena, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie czy przedmiotowa decyzja jest sprzeczna z ustaleniami planu jest prawidłowa, gdyż w rezultacie oznacza, że nie można uznać, by kontrolowana decyzja w sposób nie budzący wątpliwości naruszała plan zagospodarowania przestrzennego.

Wątpliwości co do rozbieżności ustaleń wynikających z planu, a zatem prawidłowości jego uchwalenia i zgodności z przepisami prawa, nie mogły stanowić przedmiotu rozważań w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności indywidualnej ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, a nie stwierdzenia nieważności planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą rady gminy.

Z powyższych względów zarzut naruszenia przez organ art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 7, 77 i 80 k.p.a. jest niezasadny.

Zarzut związany z rozbieżnością pomiędzy kserokopią decyzji z dnia [...] marca 1998 r., znajdującą się w posiadaniu Prokuratora, a jej oryginałem znajdującym się w aktach sprawy nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W oryginale decyzji widoczne jest, że słowo "nie" zostało "wymazane" korektorem z uzasadnienia decyzji, jednak o treści decyzji decyduje całokształt jej zapisów.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Prokurator Okręgowy w Warszawie wniósł od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę w warunkach określonych w art. 185 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi był związany wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 495/09, w zakresie zgłoszonego przez prokuratora na rozprawie w dniu 11 marca 2010 r. zarzutu nieważności postępowania sądowego, opartego na przesłance z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i nieuprawnionym "przeniesieniu" poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie braku podstaw w analizowanym stanie faktycznym do stwierdzenia nieważności postępowania sądowego, na grunt oceny zaskarżonej decyzji administracyjnej SKO z dnia [...] października 2007 r., która niewątpliwie dotknięta jest wadą z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co w konsekwencji obligowało Sąd pierwszej instancji do stwierdzenia jej nieważności stosownie do dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2) naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował się do dyspozycji przepisu określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że zaskarżona przez prokuratora decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. nr [...] obarczona była wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3) naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegającego na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował się do dyspozycji przepisu określonego w ustawie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ tej ustawy, w sytuacji gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że kontrolowana przez Sąd decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] marca 1998 r., następnie uchylona w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z [...] października 2007 r. nr [...], obarczona była wadą kwalifikowaną, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółdzielnia Budowlano-Mieszkaniowa "[...]" wniosła o jej oddalenie.

Fundacja Fundusz Współpracy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżony wyrok w uzasadnieniu zawiera wykładnię przepisu prawa stosowanego w sprawie. Dotyczy to też wykładni art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz kontroli wykonania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 190 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Połączenie naruszenia art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego z zarzutem nieważności postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest prawidłowe. Należy rozgraniczyć nieważność decyzji administracyjnej od nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Nieważność decyzji administracyjnej jest następstwem ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa materialnego oraz w ograniczonym zakresie ciężkiego kwalifikowanego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Zastosowanie sankcji nieważności ma zatem podstawy w ciężkim, kwalifikowanym naruszeniu prawa przez organ administracji publicznej przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w drodze decyzji. Nieważność postępowania sądowoadministracyjnego jest oparta na kwalifikowanym naruszeniu przepisów postępowania sądowoadministracyjnego co do dopuszczalności tej drogi postępowania, właściwości sądu administracyjnego przez naruszenie właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, naruszeniu prawa do bezstronnego rozpoznania sprawy oraz naruszeniu prawa do obrony przez jego pozbawienie. Nieważności postępowania sądowoadministracyjnego nie można zatem wyprowadzić z przesłanek nieważności decyzji administracyjnej wyliczonych w art. 156 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, jak i nie jest dopuszczalne wyprowadzenie nieważności decyzji administracyjnej z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyliczonych w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Postawiony zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest zasadny. Wywiedziona w skardze kasacyjnej podstawa nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego – przez rażące naruszenie prawa z powodu skierowania decyzji do osoby, która w dniu wydania decyzji nie żyła wymaga rozpoznania z uwzględnieniem wielości stron w sprawie. Wyprowadzenie konsekwencji prawnych zastosowania sankcji nieważności jako następstwa skierowania decyzji do osoby, która w dniu wydania decyzji nie żyła, nie jest dopuszczalne w razie wielości stron, gdy tylko pośrednio wywodzić można, że decyzja dotyczyła uprawnienia lub obowiązku tej osoby. Tylko zatem w przypadku gdy decyzja przyznawała osobie niemającej zdolności prawnej uprawnienie lub ograniczała uprawnienie można stosować sankcję nieważności. W sprawach, w których występuje wielość stron konsekwentnie należy wyróżnić: – po pierwsze, przyznanie uprawnienia lub nałożenie obowiązku na jednostkę pozbawioną zdolności prawnej, – po drugie, naruszenie prawa do obrony przez pozbawienie udziału wszystkich stron w postępowaniu. Rażące naruszenie prawa obwarowane sankcją nieważności należy ograniczyć do pierwszej sytuacji, natomiast co do drugiej, to pozbawienie prawa do obrony powoduje następstwa dla wadliwości procesowej będącej podstawą wznowienia postępowania. W tym trybie może bronić się następca prawny osoby pozbawionej zdolności prawnej.

W sprawie nie ulega wątpliwości, że decyzja, która była przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przyznawała uprawnienie Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "T." w Warszawie. Nie regulowała uprawnienia E. B. Z faktu zatem, że E. B. zmarł przed datą wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie można wyprowadzić rażącego naruszenia prawa.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. b/ ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego. Należy wskazać, że prawo do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym jest prawem opartym na bezwzględnie obowiązującej zasadzie rozporządzalności. Stanowi o tym expressis verbis art. 147 kodeksu postępowania ograniczając dopuszczalność wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego do żądania strony. Również złożenie przez prokuratora sprzeciwu na tej podstawie jest ograniczone zgodą strony. To prawo do rozporządzalności przez stronę powoduje, że wyłącznie do jej oceny przepisy prawa pozostawiły konsekwencje prawne co do naruszenia jej interesu prawnego. Jeżeli w ocenie strony nie doszło do naruszenia jej interesu prawnego nie można wyprowadzić negatywnych następstw z naruszenia prawa do obrony przez uchylenie decyzji. Sąd administracyjny obowiązany jest uwzględnić regulację prawną prawa do obrony, a zatem nie jest dopuszczalne wyprowadzenie negatywnych następstw tylko z ustalenia, że w sprawie nie zapewniono stronie (stronom) czynnego udziału. W sprawie następcy prawni E. B. mają możliwość prawną podjęcia obrony, obrony opartej na żądaniu wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego). Nie jest zatem zasadny zarzut niewłaściwej kontroli przeprowadzonej w zaskarżonym wyroku, zarówno co do art. 156 § 1 pkt 2, jak i art. 145 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.