Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1347/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 93
journal: Dz.U. 2006 nr 100 poz 696
law: Ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze - tekst jednolity
article: art. 28, art. 138 § 1 pkt. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140, art.144, art. 222 § 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2507/12 w sprawie ze skargi R. B. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie wpisu lądowiska R. – C. do ewidencji lądowisk 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. B. na rzecz Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego kwotę 180 (sto osiemdziesiąt złotych) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę R. B. na sprecyzowaną w sentencji decyzję.

Jak wynika z jego uzasadnienia decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696 ze zm.) – dalej: Prawo lotnicze - oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: K.p.a. - po rozpatrzeniu wniosku Muzeum [...] w Krakowie z dnia 27 czerwca 2012 r. postanowił wpisać lądowisko R. – C. położone na terenie Muzeum [...] w Krakowie do ewidencji lądowisk pod nr [...], jako lądowisko przystosowane do startów i lądowań statków powietrznych o dopuszczalnej masie startowej MTOM do 5700 kg. R. B. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją zarzucając jej:

1) naruszenie przepisu art. 28 K.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania bez jego udziału w sytuacji, w której dotyczy ono jego interesu prawnego,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk (Dz. U. Nr 118, poz. 1238), poprzez ich niezastosowanie,

3) naruszenie art. 107 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie w podstawie prawnej kwestionowanej decyzji przepisów rozporządzenia, o którym mowa w punkcie poprzedzającym.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze wykazując, że odwołujący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. W uzasadnieniu tej decyzji organ powołał przepis art. 28 K.p.a., i wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej wpisania lądowiska do ewidencji lądowisk, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego, który stanowi, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpisuje lądowisko do ewidencji lądowisk na wniosek zgłaszającego lądowisko posiadającego zgodę posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Organ zaznaczył, że przepis art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego, wprowadzony do systemu prawa ustawą z dnia 30 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 170, poz. 1015), ma na celu ograniczenie katalogu stron, ustalanego w oparciu o unormowanie przepisu art. 28 K.p.a., w postępowaniach w sprawie wpisywania lądowisk do ewidencji. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podkreślił, że przedmiotem niniejszej sprawy jest zaewidencjonowanie, i z tym związana eksploatacja, lądowiska R. - C. zlokalizowanego na działkach o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] będących w wieczystym użytkowaniu Muzeum [...] w Krakowie oraz o numerach: [...],[...],[...],[...], wydzierżawionych przez Muzeum [...] w Krakowie od ich właściciela Politechniki Krakowskiej im. Tadeusza Kościuszki w Krakowie, na podstawie umowy zawartej w dniu [...] lutego 2011 r. Politechnika Krakowska wyraziła zgodę na używanie tego terenu na działalność lotniczą przez Muzeum [...] w Krakowie. Organ podał, że odwołujący R. B. wywodzi swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2012 r. z faktu uprawy oraz zabezpieczenia roszczeń w sprawach cywilnych poprzez wpis do księgi wieczystej działek sąsiadujących z powyższym lądowiskiem o numerach: [...],[...],[...],[...] (aktualnie brak wskazania jednoznacznego dokumentu określającego właściciela tych działek) oraz działek nr [...] i [...], co do których toczy się postępowanie o ich zasiedzenie przed Sądem Rejonowym dla Krakowa - Nowa Huta. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego stwierdził jednak, że wszystkie działki będące w posiadaniu (uprawiane) R. B., również te, co do których toczy się postępowanie sądowe o zasiedzenie oraz działki powstałe z podziału działek [...] i [...] tj. [...] , [...],[...],[...], znajdują się poza terenem zaewidencjonowanego lądowiska R. - C. Wobec powyższego organ podkreślił, że R. B. nie jest posiadaczem nieruchomości, na której znajduje się to lądowisko. W związku z tym uznał, że nie jest on podmiotem określonym w przepisach prawa, tj. art. 93 ust. 2 Prawo lotnicze, jako strona w przedmiotowym postępowaniu, zatem nie ma interesu prawnego, a tym samym nie ma uprawnienia do udziału w postępowaniu administracyjnym rozstrzygniętym decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2012 r.

Powyższa decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi R. B. złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucił jej naruszenie prawa materialnego w postaci:

1) art. 28 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją, podczas gdy dotyczyło ono jego interesu prawnego, znajdującego oparcie w przepisach prawa cywilnego, tj. przepisach art. 140 K.c., art. 144 K.c., oraz art. 222 K.c. jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie wymagań dla lądowisk (Dz. U. Nr 170, poz. 1791), bo wpis do ewidencji lądowiska w istotny sposób ogranicza możliwość ewentualnego wykorzystania nieruchomości skarżącego na cele budowlane,

2) przepisu art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego poprzez przyjęcie, że przepis ten w sposób wyczerpujący określa podmioty, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie wpisywania lądowisk do ewidencji lądowisk, tym samym ograniczając katalog stron ustalony w oparciu o unormowanie art. 28 K.p.a. wyłącznie do posiadacza nieruchomości, na której jest zlokalizowane lądowisko.

Ponadto zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

3) zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wynikającej z przepisu art. 10 K.p.a. w związku z art. 40 § 1 i art. 61 § 4 K.p.a. przez zaniechanie wezwania skarżącego do udziału w sprawie w charakterze strony, jak również wskutek zaniechania doręczenia mu zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego powyższe uchybienie ma charakter kwalifikowany stanowiąc przesłankę wznowienia postępowania w oparciu o przepisy art. 147 w związku z art. 145 § 1 punkt 4 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za bezzasadną, wskazał, że w sprawie której przedmiotem jest wpisanie lądowiska do ewidencji lądowisk interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego. Stanowi on, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpisuje lądowisko do ewidencji lądowisk na wniosek zgłaszającego lądowisko, po uzyskaniu pozytywnej opinii instytucji zapewniającej służby ruchu lotniczego i właściwej miejscowo gminy (wójta, burmistrza, prezydenta miasta). Tym samym Sąd za prawidłowe uznał stanowisko Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, iż R. B. nie ma legitymacji procesowej uprawniającej go do złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - decyzji tego organu z dnia 9 lipca 2012 r. Nie ma bowiem przepisu prawa materialnego, który po myśli art. 28 K.p.a., dawałby mu to prawo. Przepis art. 93 ust. 2 cytowanej ustawy, w jego opinii ma na celu ograniczenie kręgu stron uczestniczących w tego rodzaju postępowaniach. Zdaniem Sądu meriti z akt sprawy wynika, iż skarżący nie jest właścicielem nieruchomości, na której zorganizowane zostało lądowisko będące przedmiotem niniejszego postępowania, bowiem wszystkie działki posiadane przez skarżącego, również te, do których toczy się postępowanie sądowe o zasiedzenie oraz działki powstałe z podziału działek nr [...] i [...], tj. nr [...],[...],[...],[...], znajdują się poza terenem zaewidencjonowanego lądowiska R. - C. Lądowisko R. - C. położone jest na działkach o numerach [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], będących w wieczystym użytkowaniu Muzeum [...] w Krakowie oraz o numerach [...],[...],[...],[...], będących własnością Politechniki Krakowskiej i wydzierżawionych Muzeum [...] w Krakowie. Nadto Politechnika Krakowska wyraziła zgodę na użytkowanie wydzierżawionego terenu na działalność lotniczą przez Muzeum [...] w Krakowie. Sąd I instancji podzielił również argumentację przyjętą przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że sam fakt, iż dany podmiot jest właścicielem, zarządcą lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której znajduje się ewidencjonowane lądowisko, nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wpisania lądowiska do ewidencji lądowisk przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego. Osoba taka może mieć w takim postępowaniu co najwyżej interes faktyczny, a nie interes prawny, co nie pozwala jednak na przyznanie przymiotu strony, ze względu na brak wymaganego interesu prawnego. Sąd uznał, iż okoliczność, że zasiadywana przez skarżącego nieruchomość znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie lądowiska, a przez lądowisko przechodzi służebność drogi koniecznej ustanowiona na jego rzecz, nie stanowi wystarczającej przesłanki, aby przyznać skarżącemu przymiot strony w tym postępowaniu. Do wpisu lądowiska do ewidencji ustawa Prawo lotnicze wymaga jedynie uzyskania zgody posiadacza nieruchomości, na której znajduje się lądowisko, nawet nie uzależniając wpisu do złożenia oświadczenia przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Odnosząc się zaś do kolejnego zarzutu, iż wydanie decyzji o wpisie lądowiska do ewidencji mogłoby negatywnie wpłynąć na możliwość swobodnego wykonania prawa własności przez sąsiadów, w tym może utrudnić prowadzenie uprawy roli, Sąd wskazał, że interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć. Ocena interesu prawnego nie może być dokonywana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego. Ponadto interes prawny strony powinien być także ściśle związany z przedmiotem prowadzonego postępowania, winien być aktualny, a więc obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. B., zarzucając mu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.

a) art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym rozstrzygniętym zaskarżoną decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] lipca 2012 r., podczas gdy postępowanie to dotyczyło interesu prawnego skarżącego, znajdującego oparcie w przepisach prawa cywilnego, tj. art. 140, art. 144 oraz art. 222 K.c., jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2004 roku w sprawie wymagań dla lądowisk, co w istotny sposób ogranicza możliwość ewentualnego wykorzystywania nieruchomości skarżącego na cele budowlane;

b) art. 144 K.c. w z w. z art. 28 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo że dokonanie wpisu pasa startowego R.-C. do ewidencji lądowisk będzie zakłócać korzystanie przez skarżącego z jego nieruchomości graniczących z lądowiskiem ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, co skutkowało uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, iż skarżący nie wskazał materialnoprawnej podstawy interesu prawnego, a zatem także statusu strony w postępowaniu o wpisanie przedmiotowego lądowiska do rejestru lądowisk;

c) art. 28 K.p.a. w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przymiot strony postępowania o wpisanie lądowiska do rejestru lądowisk nie przysługuje osobie dysponującej prawem rzeczowym do nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, która ma zostać wpisana do rejestru, jak również prawem rzeczowym (in casu: służebnością drogi koniecznej) do nieruchomości, która ma zostać wpisana do rejestru;

d) art. 93 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten zawiera zamknięty katalog podmiotów, którym przysługuje interes prawny do udziału w charakterze strony w postępowaniu o wpisanie lądowiska do rejestru lądowisk, tym samym ograniczając katalog stron ustalony w oparciu o unormowanie art. 28 k.p.a. wyłącznie do posiadacza nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowane lądowisko;

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 b P.p.s.a. w zw. z art. 10 K.p.a. w związku z art. 40 § 1 i 61 § 4 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i uznanie, iż nie doszło do naruszenia wywodzonej z tych przepisów zasady czynnego udziału strony w postępowaniu spowodowanej zaniechaniem wezwania skarżącego do udziału w sprawie w charakterze strony, jak również wskutek zaniechania doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. wydanej w sprawie oznaczonej numerem [...], dotyczącej wpisania lądowiska R. - C. do ewidencji lądowisk;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez brak jakiegokolwiek odniesienia się do argumentacji skarżącego dotyczącej oparcia interesu prawnego w sprawie o normy prawa cywilnego (art. 140 K.c., art. 144 K.c. i art. 222 K.c.), znajdującej poparcie w powołanym przez skarżącego wyroku NSA z dnia 30 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 465/11), podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno wszechstronnie wyjaśniać podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie;

c) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie argumentacji skarżącego dotyczącej możliwości oparcia interesu prawnego w sprawie o normy mające swe źródło w przepisach prawa cywilnego, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie ustalił, że skarżącemu nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o wpisanie lądowiska do ewidencji lądowisk.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie postulował uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, wbrew stanowisku zajętemu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, interes skarżącego nie jest wyłącznie interesem faktycznym, lecz znajduje oparcie w przepisach prawa materialnego. Źródła interesu prawnego skarżący upatruje w przepisach art. art. 140, 144 i 222 K.c. Na nieruchomościach przylegających do lądowiska w istotnym stopniu ograniczona zostanie możliwość zabudowy, jak również będą one narażone na konieczność znoszenia hałasu związanego z wykonywaniem startów i lądowań przez statki powietrzne. Wynika to m.in. z ograniczeń wprowadzonych przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie wymagań dla lądowisk (Dz. U. Nr 170, poz. 1791). W grę wchodzą również utrudnienia w dojeździe do nieruchomości skarżącego (posiada on służebność drogi koniecznej przebiegającą przez nieruchomość wpisaną do ewidencji lądowisk), szkodliwy wpływ spalin na uprawiane rośliny oraz ryzyko związane z możliwością wystąpienia katastrofy lotniczej na terenie znajdującym się w sąsiedztwie lądowiska. Wszystkie powyższe utrudnienia w sposobie korzystania z nieruchomości znajdujących się w sąsiedztwie lądowiska należy kwalifikować, zdaniem autora skargi kasacyjnej, jako immisje w rozumieniu art. 144 K.c. Tym samym, przepisy prawa materialnego w postaci art. 28 K.p.a., art. 28 K.p.a. w zw. z art. 144 K.c. oraz art. 28 K.p.a. w zw. z art. 93 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze decydują o tym, że skarżącemu przysługiwał status strony w postępowaniu rozstrzygniętym decyzją Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia 9 lipca 2012 r. Orzekając, że skarżący nie był stroną ww. postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył powołane przepisy prawa materialnego. W ocenie autora skargi kasacyjnej fundamentalna zasada ustalania stron postępowania administracyjnego w oparciu o dyspozycję przepisu art. 28 K.p.a. nie może podlegać modyfikacji na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze. Przepis ten ma charakter wyłącznie proceduralny. Ustalenie poczynione przez organ, iż przepis ten określa zakres podmiotowy postępowania o wpisanie lądowiska do rejestru lądowisk odmiennie od art. 28 K.p.a., jest wynikiem jego nieprawidłowej, prawotwórczej wykładni. Autor skargi kasacyjnej wskazał dalej, że skarżący jest właścicielem samoistnym nieruchomości graniczących z lądowiskiem, którego dotyczy niniejsze postępowanie. W dacie składania skargi skarżący był ponadto stroną w postępowaniu o zasiedzenie tych nieruchomości, toczącym się z jego wniosku przed Sądem Okręgowym w Krakowie Wydziałem II Cywilnym Odwoławczym. Nieprawomocnym postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 roku, Sąd Rejonowy dla Krakowa - Nowej Huty (sygn. akt [...]) stwierdził, że R. B. nabył przez zasiedzenie z dniem 1 czerwca 2012 roku własność nieruchomości stanowiącej działki nr [...],[...] i [...], które znajdują się po obu stronach pasa startowego. Skarżący posiada także służebność drogi koniecznej biegnącej przez pas startowy, a służącej mu do dojścia i dojazdu do pól uprawnych znajdujących się po obu stronach tego pasa. Skarżący wystąpił przeciwko Politechnice Krakowskiej imienia Tadeusza Kościuszki z pozwem o ochronę naruszonego przez nią posiadania służebności. Sprawa toczy się przed Sądem Rejonowym dla Krakowa Nowej Huty pod sygnaturą [...]. Zdaniem autora skargi kasacyjnej na gruncie prawa administracyjnego długotrwałe samoistne posiadanie (zmierzające do zasiedzenia, co zostało uprawdopodobnione nieprawomocnym jeszcze wyrokiem sądu powszechnego) zasługuje na analogiczną ochronę jak prawo własności. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt II OSK 350/2007), zapadłym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, w której przyjął istnienie interesu prawnego po stronie posiadacza samoistnego nieruchomości położonej w pobliżu planowanej inwestycji. Uzasadniając wskazane naruszenia przepisów postępowania pełnomocnik skarżącego podał, iż Sąd I instancji nie wyjaśnił, z jakich przyczyn nie podzielił stanowiska skarżącego, zgodnie z którym przepisy prawa cywilnego mogą stanowić podstawę materialnoprawną interesu prawnego strony, nie odniósł się również do argumentacji skarżącego w tym zakresie ani do tez przytoczonego orzecznictwa, aprobującego powyższy pogląd. Nie zostało również wyjaśnione, dlaczego Sąd meriti uznał za prawidłowe stanowisko organu, zgodnie którym art. 93 ust. 2 ustawy Prawo lotnicze zawiera zamknięty katalog, osób mogących występować w sprawie o wpisanie lądowiska do ewidencji lądowisk w charakterze strony. Sąd nie wyjaśnił również, dlaczego przepis ten miałby stanowić lex specialis w stosunku do art. 28 K.p.a. ani nie odniósł się do argumentacji skarżącego, iż przepis ten jest normą wyłącznie proceduralną i nie można w oparciu o niego wywodzić interesu prawnego. Z uwagi na to, że zagadnienia te w ogóle nie były przedmiotem badania i oceny Sądu meriti, doszło zdaniem autora skargi kasacyjnej do naruszenia przepisów art. 3 ust. 1 w zw. z art. 133 § 1 w z w. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

W piśmie procesowym z dnia 18 listopada 2013 r. skarżący kasacyjnie domagał się dopuszczenia dowodu z postanowienia Sądu Okręgowego w Krakowie z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt [...], oddalającego apelacje od postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – Nowej Huty w Krakowie z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...], który dołączył w odpisie, na okoliczność uprawomocnienia się tego postanowienia stwierdzającego zasiedzenie przezeń działek nr [...],[...],[...].

Odpowiadając na skargę kasacyjną organ postulował jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, podtrzymując prezentowaną argumentację w sprawie. Dodał nadto, że dotychczasowe przepisy wykonawcze do Prawa lotniczego przestały obowiązywać na mocy art. 18 ustawy nowelizacyjnej z dnia 30 czerwca 2011 r., stąd brak jest podstaw do badania szkodliwego wpływu lądowiska na środowisko, co może być przedmiotem postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Poza tym podniósł, iż wpis do ewidencji nie wpływa odmiennie niż dotychczas na ukształtowanie stosunków na nieruchomości sąsiedniej i możliwość jej wykorzystania. Tym bardziej, że lotnisko R. – C. zostało założone w 1912 r. i od 2003 r. jest używane okazjonalnie zgodnie z przeznaczeniem. Wreszcie podkreślił, iż zapadła w sprawie decyzja nie stanowi podstawy do rozpoczęcia jakiejkolwiek zabudowy terenu lądowiska.

Muzeum [...] postulowało oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, przyłączając się do stanowiska zajętego przez Sąd I instancji i organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której tu nie stwierdzono. To oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, ogólnie określonymi w art. 174 P.p.s.a., i zakaz wychodzenia poza ramy zakreślone sformułowanymi podstawami kasacyjnymi, zarzutami i wnioskami. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania – choć nie jest to wyraźnie wyartykułowane, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W wypadku powołania się na obie podstawy w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero wówczas gdy przesądzona zostanie prawidłowość ustaleń faktycznych oraz brak naruszenia przepisów formalnych, można przejść do oceny zarzutów materialnoprawnych.

Pierwszy z zarzutów przedstawionych w tym zakresie zaczepia niedostrzeżenie przez Sąd meriti pozbawienia skarżącego kasacyjnie prawa czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym, niedoręczenie decyzji z dnia 9 lipca 2012 r., brak zawiadomienia go o wszczęciu tegoż postępowania, a przez to niezastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., czyli nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo istnienia ku temu powodu w postaci naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zarzuty te ściśle wiążą się z podstawą naruszenia prawa materialnego, bo dotyczą kwestii przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, jakiej są wynikiem, a która to kwestia ma naturę materialnoprawną. Jak bowiem trafnie zauważył Sąd I instancji wywodzenie prawa strony następuje z przepisu prawa materialnego. Brak doręczenia skarżącemu kasacyjnie zawiadomienia o wszczęciu postępowania i decyzji jest prostą konsekwencją przyjęcia przez organ braku jego legitymacji w tej sprawie. Zatem zarzut ten zostanie więc omówiony poniżej, zwłaszcza że implikuje zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. Chybione są dalsze zarzuty prezentowane w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera bowiem wszystkie uregulowane w nim elementy, a to przedstawienie stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Sąd meriti w szczególności odniósł się do argumentacji skarżącego w materii interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa cywilnego, a to czy uczynił to słusznie, nie może być przedmiotem zarzutu sformułowanego na gruncie tego przepisu. Natomiast przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. statuuje obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy i po zamknięciu rozprawy, o ile sprawa dojrzała do rozstrzygnięcia. Sąd Wojewódzki w tej sprawie mu nie uchybił, bo dysponował aktami sprawy, które zbadał i zawarte w nich dowody rozważył. Miał zatem prawo do zamknięcia rozprawy, zwłaszcza że strony nie żądały uzupełnienia materiału o dalsze dowody mające istotne znaczenie dla sprawy. Zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 P.p.s.a. jest niezrozumiały, bo przepis ten składa się z paragrafów i punktów, których w skardze kasacyjnej nie ujawniono, toteż nie wymaga ustosunkowania się doń Sądu Kasacyjnego. Niezależnie od tych okoliczności trzeba stwierdzić brak wykazania ewentualnego wpływu uwypuklonych wyżej zarzutów na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy ocena trafności wytyków eksponowanych w ramach podstawy naruszenia prawa materialnego mogła nastąpić na podstawie stanu faktycznego ustalonego przez Sąd I instancji.

Okazały się one również niezasadne, bo mimo pewnych wad, zaskarżony wyrok w ostatecznym wyniku odpowiada prawu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym reguluje przepis art. 28 K.p.a., chyba że – choć nie wynika to z treści zawartej w nim normy prawnej - inaczej stanowią przepisy szczególne. Gdyby zatem materię tę obejmował swą dyspozycją przepis art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego, on jako lex specialis, podlegałby uwzględnieniu, bo miałby pierwszeństwo z stosowaniu. Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego i organu orzekającego w sprawie, tak jednak nie jest. Przepis ten nie reguluje kręgu podmiotów biorących udział w postępowaniu, którego przedmiotem jest wpis lądowiska do ewidencji, a przynajmniej nie czyni tego wyczerpująco. Stanowi on bowiem o konieczności wpisu lądowiska do ewidencji lądowisk na wniosek zgłaszającego, który winien wykazać się odpowiednimi dokumentami, w wypadku spełnienia przepisanych wymogów. Zatem w sposób wyraźny statuuje legitymację czynną wyłącznie podmiotu zgłaszającego lądowisko, czyli precyzuje jedynie przymiot strony wnioskującego o ów wpis, nadto ewentualnie można zeń skonstruować to uprawnienie właściciela czy posiadacza gruntów, na jakich lądowisko jest usytuowane, skoro wymaga jego zgody. Przeto wyprowadzona przez Sąd meriti i organ konkluzja jakoby całościowo i wyłącznie regulował on tę kwestię jest niczym nieusprawiedliwiona, bo ani literalne brzmienie tego przepisu, ani jakakolwiek z metod wykładni prawa nie prowadzą do niej. A już zupełnie dowolne jest przyjęcie, że przepis art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego ma na celu ograniczenie kręgu stron w tym postępowaniu. Przeczy temu powyższy wywód, jak też uzasadnienie projektu ustawy nowelizującej Prawo lotnicze (z dnia 30 czerwca 2011 r. (Dz. U. Nr 170, poz. 1015), z którego ten wniosek nie wypływa. Dlatego nie ma prawnych przeszkód, aby interesu prawnego warunkującego przymiot strony w tym postępowaniu poszukiwać wśród ogólnych reguł obowiązujących w tej materii, odnosząc je do konkretnego przypadku. Tak jest i w tej sprawie, bowiem skarżący kasacyjnie nie należy do kręgu podmiotów wykazujących cechy uregulowane w art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego, bo nie jest zgłaszającym lądowisko do ewidencji, nie jest też posiadaczem ani właścicielem gruntów, na jakich usytuowane jest lądowisko. Przepis art. 28 K.p.a. przymiot strony w postępowaniu wszczętym z urzędu lub na wniosek innej osoby przydaje każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku ono dotyczy. W doktrynie i orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że interes prawny lub obowiązek wynikać powinien z przepisu prawa materialnego (tak m.in. J. Borkowski w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa, 1998r., str. 235, jak i Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1874/11, I OSK 1957/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżący kasacyjnie wywodzi swój interes prawny w sprawie z przepisów art. 140, art. 144, art. 222 K.c., normujących uprawnienia właściciela rzeczy, przy czym nie precyzuje jednostki redakcyjnej tego ostatniego przepisu, co jest bezsprzeczną wadą skargi kasacyjnej. Przepisy te, w uproszczeniu odpowiednio: określają sposób wykonywania prawa własności (zakres korzystania i możliwość rozporządzania rzeczą), zakazują szkodliwych immisji oraz regulują roszczenia właściciela w wypadkach naruszenia jego prawa. W tym miejscu trzeba stwierdzić, że przepis art. 222 K.c. w § 1 przewiduje tzw. roszczenie windykacyjne (w razie naruszenia własności poprzez pozbawienie władztwa nad rzeczą), zaś w § 2 roszczenie negatoryjne (w razie innego naruszenia), przeto zdaje się tylko ten ostatni przepis może być brany pod uwagę w niniejszej sprawie. Wypada też dostrzec, że po myśli art. 344 § 1 K.c. posiadaczowi rzeczy służy roszczenie posesoryjne, zbliżone do negatoryjnego. Wywiedzenie interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym z norm prawa cywilnego należy uznać generalnie za dopuszczalne; w tym zakresie obecny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podziela stanowisko zajęte w wyroku tego Sądu z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 465/11 (publ. jw.), bo prawo własności jest prawem absolutnym, podlegającym szczególnej ochronie, jednakowoż nie jest prawem nieograniczonym. Ograniczenia mogą wprowadzać ustawy, dające prawo ingerencji we własność, lecz tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Z drugiej jednak strony właściciel realizujący swe prawo nie może czynić tego z uszczerbkiem dla innych. Granice wykonywania własności zakreśla m.in. przepis art. 140 K.c., zezwalając na czynienie wszystkiego, co nie jest zabronione przez ustawy, zasady współżycia społecznego i nie jest sprzeczne ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa. Wszak pogląd skarżącego kasacyjnie, jakoby przepisy te rodziły dlań interes prawny, a w konsekwencji przymiot strony w postępowaniu o wpis przedmiotowego lądowiska do ewidencji, nie nadaje się do zaakceptowania. Jak słusznie zauważył Sąd meriti interes prawny warunkujący przymiot strony definiuje się w judykaturze jako osobisty, konkretny i aktualny oraz prawnie chroniony interes, który może być realizowany na podstawie określonego przepisu, bezpośrednio wiążący się z indywidualnie i prawnie chronioną sytuacją strony; istnieje on wówczas, gdy istnieje związek o charakterze materialnoprawnym, między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu na gruncie administracyjnym (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1957/11, publ. jw.). Nie obejmuje więc okoliczności faktycznych, a tylko prawne, jak też obiektywne i aktualnie występujące. W okolicznościach tej sprawy, z faktu własności czy nawet samoistnego posiadania nieruchomości sąsiadujących z lądowiskiem niepodobna wywodzić takiego interesu. Zagrożenia, jakie eksponuje skarżący kasacyjnie nie wypełniają bowiem przytoczonych wyżej przesłanek. Potencjalne zakłócanie korzystania z jego nieruchomości, utrata wartości, niemożność zabudowy itp., są okolicznościami subiektywnymi, przyszłymi i nieskonkretyzowanymi. Trzeba też mieć na uwadze fakt, że lądowisko i lotnisko w ujęciu ustawowym to różne pojęcia i obszary. W pierwotnym brzmieniu art. 93 ust. 1 Prawa lotniczego lądowisko przeznaczone było do lądowania i startowania statków powietrznych w przypadkach: przymusowego lądowania, ratowania życia lub zdrowia ludzkiego albo udziału w zwalczaniu klęsk żywiołowych, uzasadnionych potrzebami szkolenia lub treningu, potrzebami usług lotniczych i jeśli pozwalały na to przepisy wydane na podstawie art. 33 ust. 4. Obecnie obowiązujące przepisy nadal rozróżniają oba pojęcia (art. 2 pkt 4 i 5 Prawa lotniczego), stanowiąc odpowiednio, że lotnisko to wydzielony obszar przeznaczony do wykonywania startów i lądowań i ruchu statków powietrznych, wraz z znajdującymi się w jego granicach obiektami i urządzeniami o charakterze trwałym, zaś lądowisko to obszar, który może być wykorzystywany do startów i lądowań naziemnego lub nawodnego ruchu statków powietrznych. Nadto precyzując w art. 93 ust. 1 tej ustawy cele lądowisk, jakimi są starty i lądowania statków powietrznych, których parametry pozwalają na bezpieczne ich wykorzystanie, w celach: przewozów czarterowych i lotów lokalnych wykonywanych wyłącznie samolotami z napędem śmigłowym o maksymalnej masie startowej do 5700 kg włącznie lub liczbie miejsc pasażerskich poniżej 10, śmigłowcami, statkami powietrznymi bez napędu oraz aerostatami, lotów innych, niebędących lotami handlowymi. Zatem zakres wykorzystania lądowisk jest ściśle określony i ograniczony w stosunku do lotnisk. Co więcej, w odniesieniu do lotnisk ustawa przewiduje wiele obostrzeń i ograniczeń, w tym w zakresie otoczenia lotniska, którymi nie zostały objęte lądowiska (Dział IV, Rozdział 4). Zatem lądowisko jest wyraźnie inaczej traktowane przez ustawodawcę. Trzeba też zwrócić uwagę, że powołane przez skarżącego kasacyjnie rozporządzenie z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie wymagań dla lądowisk, z uwagi na usunięcie przez ustawę nowelizacyjną z dnia 30 czerwca 2011 r. w drodze zmiany treści art. 93 ust. 4 Prawa lotniczego delegacji do jego wydania, przestało obowiązywać w dniu 18 września 2011 r., zaś nowego dotąd nie wydano. Nie zostało też wymienione jako zachowujące moc w art. 18 cytowanej ustawy. Dlatego niepodobna z tych przepisów wywodzić jakichkolwiek skutków. Natomiast w dacie orzekania przez organ obowiązywało rozporządzenie z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji lądowisk, które w § 6 zastrzega wymagania wniosku o wpis do ewidencji lądowisk, w § 8 wydanie decyzji przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w tej materii. Przepisy te, eksponowane przez skarżącego kasacyjnie, jednak nie rodzą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Mimo, iż z jego § 10 wynika uprawnienie do użytkowania lądowiska po otrzymaniu decyzji o wpisie go do ewidencji, to korzystanie jest okazjonalne, ściśle sprecyzowane i niewiadome są jego skutki w zakresie ewentualnego oddziaływania na nieruchomość skarżącego kasacyjnie, przy czym obowiązek ich badania nie ma tu oparcia prawnego. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że na tym terenie, czemu skarżący kasacyjnie nie zaprzeczył, lądowisko istniało od dawna. Przeto okoliczności związane z korzystaniem zeń były mu znane i nie przeszkadzały dotąd. Godzi się wreszcie przypomnieć, że przedmiotem sporu jest wpis do ewidencji, a nie zezwolenie na korzystanie z lądowiska, a już na pewno nie budowa tamże jakiegokolwiek obiektu. Ewidencja lądowisk, jak każdy rejestr, ma na celu zaewidencjonowanie pewnego obszaru reglamentowanego przez prawo z różnych przyczyn. Sam wpis nie narusza jeszcze praw skarżącego kasacyjnie, zwłaszcza że czynność ta – przybierająca formę decyzji – nie jest równoznaczna ze zmianami w zakresie i sposobie korzystania z działek strony, bo jakkolwiek może skutkować użytkowaniem lądowiska, to jednak ma na celu sprawdzenie czy spełnia ono przepisane wymogi. Nie doszło przeto do naruszenia art. 28 K.p.a. w związku z art. 140, art. 144, art. 222 K.c. i art. 93 ust. 2 Prawa lotniczego.

Na koniec wypada dodać, że wniosek dowodowy skarżącego kasacyjnie nie został uwzględniony, gdyż przeprowadzenie oferowanego dowodu nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Prawomocność postanowienia o zasiedzeniu, w okolicznościach wyżej przedstawionych, nie miała znaczenia dla sprawy.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzekł na mocy art. 204 pkt 1, a składa się nań wynagrodzenie pełnomocnika organu. Z braku podstawy prawnej nie zasądzono zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz Muzeum [...] w Krakowie.