Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3581/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16 par. 1, 156 par. 1, 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 1 i 3
journal: Dz.U. 1947 nr 59 poz 318
law: Dekret z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi A. B., A. K., L. Z. i B. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania [...], uchylił decyzje Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r., nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...].

Zaskarżona decyzja Ministra została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. B., A. K., L. Z. oraz B. B. z dnia 16 listopada 2012 r., stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonych w [...]. Wojewoda podkreślił, że wskazanie w kwestionowanym orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów w danej miejscowości, bez opisu konkretnych działek, oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, co w konsekwencji rażąco naruszyło przepisy art. 1 ust. 1 dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach [...] oraz art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. z 1928 r.. Nr 36. poz. 341 ze zm.). Jednocześnie, organ za strony postępowania uznał spadkobierców poprzedniego właściciela nieruchomości i Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...].

O wznowienie postępowania zakończonego ww. prawomocną decyzją Wojewody wystąpił [...] wnioskiem z dnia 28 maja 2013 r., domagając się dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony. Wnioskodawca podniósł, że decyzja Wojewody [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a., gdyż postępowanie dotyczy interesu prawnego [...] jako aktualnego hipotecznego właściciela nieruchomości m.in. objętych decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. Przy piśmie z dnia 2 listopada 2013 r. wnioskodawca nadesłał uwierzytelnioną kserokopię wykazu zmian gruntowych oraz wypis z księgi wieczystej [...]. Zgodnie z tymi dokumentami parcele katastralne [...], według wykazu hipotecznego stanowiące własność małoletniego I. B. w 1/2 części oraz małoletniego D. B. w 1/2 części, utworzyły aktualną działkę ewidencyjną nr [...] położoną [...], która stanowi obecnie własność Skarbu Państwa w zarządzie [...] na podstawie orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r.

Wojewoda [...] postanowieniami z dnia [...] lipca 2013 r. wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r., jak również wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej tą decyzją.

Następnie, po rozpatrzeniu wniosku [...], Wojewoda - decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...]- odmówił uchylenia ostatecznej własnej decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. W uzasadnieniu wskazał, że ww. orzeczenie zostało wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa niepozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...]. Przejście na własność Państwa nieruchomości w trybie tego dekretu nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji - wydawane orzeczenia miały charakter konstytutywny, a przejmowane nieruchomości były wolne od obciążeń z wyjątkiem służebności gruntowych, których utrzymanie w mocy uznano za niezbędne. Istotnym było aby orzeczenie, z mocy którego dochodzić miało do zmiany w zakresie prawa własności, konkretyzowało nacjonalizowaną nieruchomość w sposób odpowiadający przepisom prawa. Wprawdzie przepisy wymienionego dekretu nie wskazywały elementów składowych orzeczenia, to jednak konieczność dokładnego wskazania przedmiotu orzeczenia wynikała z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym stanowiącego, że decyzja - obok innych elementów - powinna zawierać osnowę. Ponadto, w sprawie przejęcia nieruchomości ziemskiej obowiązek organu orzekającego posłużenia się danymi wynikającymi z dokumentacji poszczególnych rejestrów wynikał pośrednio również z art. 4 powołanego dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. Przepis ten przewidywał bowiem, że orzeczenie o przejęciu nieruchomości ziemskiej na własność Państwa stanowi podstawę do ujawnienia w księgach wieczystych i zbiorach dokumentów przejścia własności na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto, art. 3 ust. 2 dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. przewidział wydanie przepisów wykonawczych normujących sposób określania przejmowanych nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości był nieznany (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r.). Zatem, każdorazowo konieczne było konkretne oznaczenie przejmowanej nieruchomości. Tymczasem, jak wskazał Wojewoda, orzeczenie dotyczące [...] nie zawiera danych dotyczących przejmowanych na własność Skarbu Państwa nieruchomości, wskazując jedynie, że przejmowane są nieruchomości [...] po osobach nieobecnych i niewładających swymi gruntami i budynkami oraz grunty o ogólnej powierzchni [...] ha, położonych [...] pozostałych po osobach przesiedlonych do [...] a nie znajdujących się w faktycznym władaniu właścicieli przesiedlonych w ramach [...] na Ziemie [...]. Wojewoda jako organ prowadzący postępowanie nadzorcze nie jest uprawniony do ustalania jakie nieruchomości zostały przejęte na podstawie tego orzeczenia. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem samodzielnym postępowaniem administracyjnym i organ nadzorczy nie może ustalać co było przedmiotem postępowania zwykłego.

Odnosząc się natomiast do wniosku [...] o dopuszczenie do udziału jako strona postępowania, Wojewoda [...] wskazał, że skoro w kwestionowanym orzeczeniu nie określono nieruchomości które przejęto na własność Skarbu Państwa to nie jest dopuszczalne ustalanie treści tego orzeczenia na podstawie wpisu w aktualnej księdze wieczystej. W związku z powyższym nie jest uprawnione przypisywanie aktualnemu właścicielowi nieruchomości objętych wyżej wymienioną księgą wieczystą przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. W konsekwencji, Wojewoda [...] uznał, że [...] nie ma przymiotu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. oraz stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz poprzedzające ją postępowanie administracyjne są prawidłowe i nie ma podstaw uchylenia tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. odwołanie wniósł [...], zarzucając naruszenie art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i art. 156 § 2 k.p.a., a także "nadinterpretację art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r". W załączeniu przedstawił opinię prawną dotyczącą orzeczeń wydawanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] w latach 1954 - 1959 w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości położonych w ówczesnych [...], sporządzoną przez [...] w dniu [...] października 2008 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2014 r. uchylił decyzje Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. i z dnia [...] kwietnia 2013 r. oraz odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że instytucja procesowa wznowienia postępowania ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która została zakończona decyzją ostateczną i w stosunku do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145 a § 1 k.p.a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia jest po pierwsze ustalenie, czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna było dotknięte jedną z wad wskazanych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., po drugie zaś przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną przy czym granice postępowania rozpoznawczego wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Jedną z przesłanek wznowienia postępowania jest to, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Przez pozbawienie strony udziału w postępowaniu należy rozumieć przypadki, gdy stronie nie doręczono decyzji. Oznacza to pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie własnego interesu prawnego w toku instancji. Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że przeprowadzone postępowanie dotyczyło interesu prawnego [...] jako aktualnego hipotecznego właściciela nieruchomości objętych badaną decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...]. Ze znajdującego się w aktach wypisu w dziale II księgi wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd [...] dla nieruchomości położonych w miejscowości [...] wynika, iż jako właściciel wpisany jest [...] - państwowa jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, której oddano nieruchomość w zarząd zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. Tymczasem, [...] zostało pominięte w przeprowadzonym postępowaniu i nie brało w nim udziału na prawach strony, w tym nie zawiadomiono [...] o toczącym się postępowaniu oraz nie doręczono [...] decyzji kończącej to postępowanie, a o jej wydaniu powzięło informację w dniu 2 maja 2013 r. Zatem, wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie. Minister nie podzielił stanowiska Wojewody, że ustalanie stron postępowania administracyjnego poprzez określenie obecnych właścicieli przejętej nieruchomości jest równoznaczne z uzupełnieniem orzeczenia wydanego w postępowaniu pierwotnym. W konsekwencji, Minister stwierdził, że postępowanie w wyniku którego została wydana kwestionowana decyzja było dotknięte wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Jednocześnie, Minister nie przyznał racji Wojewodzie, iż orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 1 ust. 1 dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...], § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany, a także art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym. Zdaniem Ministra art. 1 wymienionego dekretu przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one w faktycznym władaniu właściciela. Jak wskazał organ, bezsporne w niniejszej sprawie jest, że przedmiotowe nieruchomości nie pozostawały w faktycznym władaniu właścicieli. Ze znajdujących się w aktach dokumentów wynika, że D. B. (ur. [...] listopada 1920 r.) wraz z żoną został wysiedlony z miejscowości [...] (karta przesiedleńcza nr [...] wystawiona przez Państwowy Urząd Repatriacyjny - Powiatowy Oddział [...] z dnia [...] czerwca 1947r.). Następnie, został zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...] nr domu [...] na okres od [...] grudnia 1947 r. do [...] lutego 1970 r. (poświadczenie zameldowania wystawione i przesłane przez Urząd Gminy [...] przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...]). Z akt wynika ponadto, iż D. B. otrzymał nieruchomości zamienne [...] (akt nadania nr [...] z dnia [...] września 1952 r.). Kwestia braku faktycznego władania przez właściciela przejętą nieruchomością w stanie faktycznym badanej sprawy jest zatem niewątpliwa i odpowiada dyspozycji art. 1 ust. 1 dekretu o przejęciu na własność Państwa gruntów nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli. Badając natomiast kwestionowane orzeczenie w kontekście obowiązujących w dniu jego wydania art. 75 ust. 1, jak i art. 78 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym Minister zauważył, iż przepisy te stanowią, że każda decyzja powinna zawierać powołanie się na podstawę prawną datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazywać, czy przysługuje od niej odwołanie, czy skarga, przy czym decyzja główna powinna załatwiać sprawę, będącą przedmiotem rozpatrzenia i wszystkie istotne wnioski osób zainteresowanych w możliwie najbardziej zwięzłym i wyraźnym ujęciu. W opinii Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia z dnia [...] listopada 1954 r. zawierało niezbędne elementy określone w ww. przepisach rozporządzenia o postępowaniu administracyjnym. Wbrew zatem stanowisku Wojewody [...] wyrażonemu w decyzji z dnia [...] kwietnia 2013 r. powołane orzeczenie nie zawierało uchybień wskazujących na popełnienie rażącego naruszenia prawa. Na poparcie swojego stanowiska Minister przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 324/12, w którym Sąd (orzekając w podobnym stanie faktycznym i prawnym) wskazał, że "ogólnikowość sentencji orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w przedmiocie [...] nie powoduje jego nieważności. Jakkolwiek stanowi to naruszenie art. 75 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, jednak nie stanowi naruszenia o charakterze rażącego naruszenia prawa w rozumieniu obecnego art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, co było przedmiotem tego orzeczenia, które przyjęto za podstawę wykreślenia dotychczasowych właścicieli ze stosownych wykazów hipotecznych, służących ustalaniu stanu prawnego nieruchomości." Minister stwierdził, że orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. określało do kogo należały przejmowane na rzecz Państwa nieruchomości i w jakiej miejscowości były położone. Ponadto, organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie mogły znaleźć zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika bowiem aby granice były zatarte. Ponadto, z dokumentów można odczytać kto był właścicielem przejmowanych nieruchomości. Jednocześnie, jak wskazał Minister, znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie może mieć argumentacja wynikająca z załączonej do odwołania opinii prawnej dotyczącej orzeczeń wydawanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] w latach 1954 i 1959 w sprawie przejęcia na Skarb Państwa nieruchomości położonych w ówczesnych [...]. Powołane w niej argumenty dotyczą kilku orzeczeń wydanych przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...], lecz nie odnoszą się konkretnie do orzeczenia badanego w niniejszym postępowaniu.

Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi stała się przedmiotem skargi A. B., A. K., L. Z. i B. B. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżący, reprezentowani przez radcę prawnego P. S., zarzucili:

1) naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż wady prawne zawarte w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. nie stanowią rażącego naruszenia prawa, które skutkowałyby koniecznością wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zdaniem MRiRW przedmiotowe orzeczenie zawierało wszystkie niezbędne elementy decyzji określone w wówczas obowiązujących przepisach prawa (tj. przepisach rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej polskiej o postępowaniu administracyjnym), w sytuacji gdy:

a) odnośnie określenia przejmowanych nieruchomości [...] organ wydający to orzeczenie ograniczył się jedynie do wskazania ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości [...] (bez ogólnego nawet podziału na nieruchomości należące do osób przesiedlonych do [...] i pozostałych osób) oraz wymienieniu z imienia i nazwiska osób, które mogły być właścicielami tych nieruchomości (w kilku przypadkach wskazując w orzeczeniu osoby o tym samym imieniu i nazwisku) nie zważając w zupełności na istniejące wówczas przepisy obowiązującego prawa, które wprost określały elementy obligatoryjne każdego orzeczenia oraz wskazywały na sposób określenia przejmowanych nieruchomości, gdy granice nieruchomości nie były dokładnie znane, co stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem prawa,

b) orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. jako podstawę prawną odnośnie D. B. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie [...]) zawierało wskazanie jedynie ogólnie dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], bez konkretnych przepisów dekretu mających zastosowanie w sprawie, a taki sposób wskazania podstawy prawnej w orzeczeniu jest niewystarczający i w związku z tym stanowi to rażące naruszenie prawa poprzez brak dokładnego wskazania podstawy prawnej orzeczenia z przytoczeniem konkretnych przepisów zarówno prawa formalnego (przepisów o postępowaniu administracyjnym) jak i materialnego,

c) orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. wydane zostało na podstawie dwóch różnych podstaw prawnych: dekretu z dnia [...] września 1947 r. o [...] i dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. o [...], co było niedopuszczalne, gdyż poprzez takie wskazanie podstawy prawnej (pomimo tego, że ogólnej) następowało całkowite odindywidualizowanie orzeczenia i zatarcie granicy między dwoma różnymi postępowaniami prowadzonymi na dwóch różnych podstawach prawnych oraz zatarcie różnic między osobami znajdującymi się w różnej sytuacji prawnej, co także stanowiło wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa,

d) orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. odnośnie D. B. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie [...]) zostało wydane jako orzeczenie zbiorcze, co jednakże nie było dopuszczalne w tym przypadku na podstawie wówczas obowiązujących przepisów prawa, gdyż zasadą wynikającą z rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym było wydawanie decyzji o charakterze indywidualnym, a decyzje zbiorcze mogły być wydawane jedynie w wyjątkowych przypadkach, gdy taki wyjątek był wyraźnie przewidziany w przepisach prawa (co odnośnie D. B. objętego dekretem z dnia [...] lipca 1949 r. nie miało miejsca), a zatem także ta wada orzeczenia jako orzeczenia zbiorczego skutkuje koniecznością uznania orzeczenia za wydane z rażącym naruszeniem prawa,

e) z treści orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. odnośnie D. B. (i innych osób przymusowo przesiedlonych na Ziemie [...]), do którego zastosowanie miał dekret z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...], wynika, że wydanie orzeczenia związane było z postępowaniem regulacyjnym prowadzonym na podstawie przepisów o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz przepisów dekretu o wymianie gruntów z dnia 16 sierpnia 1949 r., co także było niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie wówczas obowiązującego prawa, gdyż postępowanie regulacyjne służyło zupełnie innym celom, które można było zacząć osiągać dopiero po zakończeniu postępowania związanego z dekretem z dnia [...] lipca 1949 r. (postępowanie z dekretu służyło jako postępowanie wyjaśniające do postępowania regulacyjnego);

2) naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 i 3 dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa [...] w związku z art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341) poprzez błędne uznanie, iż:

a) nie stanowi rażącego naruszenia tych przepisów to, że w orzeczeniu o przejęciu nieruchomości położonych [...] określono nieruchomości podlegające przejęciu na rzecz Państwa poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów, bez dokładnego ich zidentyfikowania oraz opisania w osnowie orzeczenia, a tak wydane orzeczenie zdaniem MRiRW zwiera wszystkie niezbędne elementy określone w przepisach rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej o postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy wskazanie w orzeczeniu tylko ogólnej powierzchni przejmowanych gruntów odnośnie danej miejscowości (bez ogólnego nawet podziału na nieruchomości należące do osób przesiedlonych do [...] i pozostałych osób), oznaczało nieokreślenie przedmiotu przejęcia, a więc stanowiło brak istoty rozstrzygnięcia, w sytuacji gdy obowiązujące w dacie wydania skarżonego orzeczenia przepisy prawa wskazywały wyraźnie jakie obligatoryjne elementy winno zawierać orzeczenie, w szczególności mając na uwadze fakt, że na jego podstawie następowało odjęcie praw własności do nieruchomości osoby fizycznej (prywatnej) na rzecz Skarbu Państwa, a przejęcie na własność nieruchomości w oparciu o ten dekret nie następowało z mocy prawa, lecz orzekały o tym organy administracji wydając stosowne orzeczenie, które miało charakter konstytutywny,

b) nie można mówić o rażącym naruszeniu wskazanych w niniejszym ustępie przepisów prawa, gdyż zdaniem MRiRW nic może budzić wątpliwości co było przedmiotem orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r., które przyjęto za podstawę wykreślenia dotychczasowych właścicieli ze stosownych wykazów hipotecznych, służących ustalenia stanu prawnego nieruchomości, w sytuacji gdy fakt wykonania tego orzeczenia poprzez zmianę właścicieli nieruchomości objętych orzeczeniem z osób fizycznych (prywatnych) na rzecz Skarbu Państwa był możliwy tylko i wyłącznie dlatego, że orzeczenie wykonywały organy ówczesnego Państwa, które nie respektowało nawet własnych skonstruowanych przez siebie przepisów prawa, a takie postępowanie organów Państwa stanowiło całkowite zaprzeczenie praworządności określanej obecnie jako państwo prawa,

c) orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. określało do kogo należały przejmowane na rzecz Państwa nieruchomości i w jakiej miejscowości były położone, w sytuacji gdy z treści tego orzeczenie w żaden sposób nie można wywieść do jakiej konkretnie osoby należała własność określonej nieruchomości (tym bardziej, że w orzeczeniu wskazywano podwójnie osoby o takim samym imieniu i nazwisku), gdyż orzeczenie zawiera wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanej nieruchomości i wymienienie osób do której ta ogólna powierzchnia nieruchomości miała należeć, a taki sposób określania przejmowania na własność nieruchomości stanowi bez wątpienia wydanie orzeczenia z rażącym naruszeniem wówczas obowiązującego prawa;

3) naruszenie § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 16 września 1950 r. w sprawie sposobu określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich w razie, gdy ich granice zostały zatarte, oraz trybu postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości jest nieznany (Dz. U. Nr 45, poz. 416) w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez:

a) błędne i dowolne uznanie, iż granice nieruchomości [...] będące własnością D. B. były znane i nie uległy one zatarciu, a więc brak było podstaw do określenia w orzeczeniu Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. tych nieruchomości poprzez opis granic zespołu gruntów, składających się na te nieruchomości, lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów, w sytuacji bowiem gdyby granice nieruchomości były znane to brak byłoby podstaw do określania przez organ administracji przejmowanych nieruchomości poprzez wskazanie jedynie ogólnej powierzchni przejmowanych nieruchomości [...] i potencjalnych właścicieli nieruchomości zamieszkujących w tej miejscowości,

b) sprzeczne z treścią uzasadnienia orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. przyjęcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, iż brak jest podstaw do twierdzeń, że granice nieruchomości będących własnością D. B. (jak i innych osób wymienionych w orzeczeniu) w [...] uległy zatarciu, w sytuacji gdy z rzeczonego uzasadnienia wprost wynika, cyt. "... przy trudnościach związanych z ustaleniem rzeczywistego stanu stosunków prawnych, dotyczących gruntów osób nieobecnych, nadto biorąc pod uwagę przewagę tych stosunków, nalegało ustalić przy udziale osób obecnych konkretnie wg. parcel i powierzchni stosunki dotyczące osób obecnych oraz przyjąć, że reszta gruntów bez oznaczenia stosunków dotyczących każdej parceli z osobna, a ogólnie wg powierzchni należy do osób przesiedlonych do [...], do osób przesiedlonych na [...].,, niezamieszkałych w gromadzie i niewiadomych z miejsca pobytu", co jednoznacznie świadczy o tym, iż sam organ wydający orzeczenie przyznał, że nie zna granic (umiejscowienia) nieruchomości odnośnie osób nieobecnych i ich powierzchni należących do konkretnych właścicieli, a zatem winien zastosować przepisy rozporządzenia dotyczące sytuacji gdy granice nieruchomości zostały zatarte,

c) błędne i dowolne stwierdzenie, a przy tym sprzeczne z treścią orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r., że rzeczone orzeczenie określało do kogo należały przejmowanej nieruchomości na rzecz Państwa, w sytuacji gdy z treści tego orzeczenia nic sposób wywieść jaka konkretnie nieruchomość położona na terenie [...] stanowiła własność D.B. bądź innej osoby (w szczególności mając na uwadze fakt, iż w orzeczeniu wskazywano także osoby o tym samym imieniu i nazwisku),

d) nie wzięcie pod uwagę tego, iż brak prawidłowego określenia przedmiotu przejęcia nieruchomości ziemskiej stanowiącej własność D. B. uniemożliwiał mu jako byłemu właścicielowi nieruchomości ziemskiej położonej [...] uzyskanie odpowiedniego ekwiwalentu w postaci zaliczenia przejętych gruntów na poczet należności nabytych zgodnie z art. 5 wskazanego w ust. 2 powyżej dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. (D. B. otrzymał przez to znacznie mniejsze gospodarstwo niż pozostawił w miejscowości [...], co wynika wprost z karty przesiedleńczej i aktu nadania),

e) uznanie, iż wydanie orzeczenia PPRN [...] z dnia [...] listopada 1954 r. nie stanowiło rażącego naruszenie przepisu § 1 rozporządzenia przywołanego w ust. 3 zarzutów niniejszej skargi.

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w skarżonym zakresie (pkt 3 decyzji) oraz zasądzenie na rzecz Skarżących od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika reprezentującego Skarżącego

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Kontrolowanym w niniejszej sprawie rozstrzygnięciem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej [...], stanowiącej byłą własność D. B. (pkt 3 decyzji) – po uprzednim, uchyleniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. stwierdzającej nieważność ww. orzeczenia Prezydium (pkt 1 i 2 decyzji).

Przechodząc do oceny zasadności skargi należy uczynić na początku uwagę natury ogólnej. Mianowicie, wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, które w tym przypadku prowadzone było przez Wojewodę [...], jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można takie rozstrzygnięcie wzruszyć. Skoro zaś stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji, może mieć ono miejsce jedynie w przypadku, gdy badana w tym trybie decyzja dotknięta jest w sposób oczywisty przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W szczególności o tym, czy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z utrwalonym poglądem judykatury decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a więc skutki, które wywołuje decyzja niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1683/11, Lex nr 1356965). W postępowaniu tym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego.

I tak, kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym przed Wojewodą orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z dnia [...] listopada 1954 r. wydano na podstawie art. 1 i 3 dekretu z dnia [...] września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) – zwany dalej dekretem z 1947 r., przepisów rozporządzenia Ministra Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz. U. nr 37, poz. 271) oraz art. 1, 2 i 3 dekretu z dnia [...] lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich, położonych w niektórych powiatach województwa [...] – zwany dalej dekretem z 1949 r.

Art.1 ust. 1 dekretu z 1947 r. przewidywał przejście z mocy prawa na własność Państwa mienia osób przesiedlonych do Z.S.R.R, pozostałego na obszarze Państwa Polskiego z chwilą przesiedlenia tych osób bez odszkodowania. Z mocy art. 3 ust. 1 przejście nieruchomości ziemskich na własność Państwa i jego datę stwierdzały powiatowe władze administracji ogólnej, zaś procedura wydawania tych orzeczeń uregulowana została w rozporządzeniu Ministra Skarbu i Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 15 lipca 1948 r. Z jego § 1 wynikało, że przy orzekaniu w tej kwestii zastosowanie miało rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. RP Nr 36, poz. 341), z odmiennościami wynikającymi z rozporządzenia. Zgodnie z § 3 rozporządzenia z 1948 r. orzeczenie o przejęciu (które mogło obejmować mienie jednej lub więcej osób) winno określać: imię i nazwisko osoby przesiedlonej, rodzaj mienia, w przypadku nieruchomości – miejsce położenia, wskazanie księgi wieczystej i wymienionych w niej wpisów oraz datę przejścia mienia.

Z kolei, cytowany wcześniej dekret z 1949 r., który miał zastosowanie w niniejszej sprawie albowiem stanowił podstawę przejęcia nieruchomości D. B., przewidywał możliwość przejęcia nieruchomości ziemskich położonych na wymienionych w nim terenach wówczas, gdy nie pozostawały one we faktycznym władaniu właścicieli. Ustawodawca wprowadził też szczególny sposób określania przejmowanych na własność Państwa nieruchomości ziemskich, w razie gdy ich granice zostały zatarte oraz tryb postępowania w przypadku, gdy właściciel nieruchomości nie jest znany. Kwestia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Reform rolnych z dnia 16 września 1950 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 416). Przepis § 1 rozporządzenia stanowił, że w razie zatarcia granic przejmowanej nieruchomości w orzeczeniu określa się ją przez opis granic zespołów gruntów składających się na tę nieruchomość lub przez wymienienie nieruchomości o ustalonych granicach, które bezpośrednio otaczają ten zespół gruntów.

Z akt sprawy wynika (i nie jest kwestionowane to w niniejszej sprawie) że D. B. wraz z żoną został wysiedlony z miejscowości [...] (karta przesiedleńcza nr [...] wystawiona przez Państwowy Urząd Repatriacyjny - Powiatowy Oddział [...] z dnia [...] czerwca 1947 r.) na Ziemie [...]. Z orzeczenia tego wynika, że przesiedlający się pozostawił we wsi [...] ogółem [...] ha (w tym użytków rolnych [...] ha), [...]. Na Ziemie [...] D. B. wraz z rodziną przybył w dniu [...] czerwca 1947 r. i następnie został zameldowany na pobyt stały w miejscowości [...] nr domu [...] na okres od [...] grudnia 1947 r. do [...] lutego 1970 r. (poświadczenie zameldowania wystawione i przesłane przez Urząd Gminy [...] przy piśmie z dnia [...] listopada 2012 r.). Wnioskiem z dnia 8 maja 1949 r. D. B. wystąpił o przyznanie prawa własności nieruchomości ziemskiej (rolnej) na Ziemiach [...]. W następstwie tego wniosku aktem nadania z dnia [...] września 1952 r., nr [...] otrzymał ww. nieruchomości zamienne. Postanowieniem Sądu Powiatowego [...] z dnia [...] listopada 1958 r., [...] dla nieruchomości rolnej D. B. położonej w miejscowości [...], powiat [...] została założona księga wieczysta. W dziale I księgi wpisano gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami o pow. [...] ha. Natomiast, postanowieniem tego Sądu, również z dnia [...] listopada 1958 r., [...] została założona księga wieczysta dla tzw. wspólności siedliskowej położonej w miejscowości [...], powiat [...] o pow. [...] ha. W dziale II księgi wpisano jako współwłaściciela D.B. Powyższe oznacza, że D. B. nie władał nieruchomością w miejscowości [...] i nigdy nie wrócił do swojego poprzedniego miejsca zamieszkania. W tym stanie rzeczy uprawnione jest stanowisko Ministra, który stwierdził, że decyzja będąca przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym przed Wojewodą nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia art. 1 ust. 1 ww. dekretu z 1949 r. Prawidłowo ustalony przez Ministra stan faktyczny nie potwierdza zaistnienia tej wady, a zatem brak było podstaw do stwierdzenia jej kwalifikowanego charakteru przez Wojewodę.

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 75 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym to również, w ocenie Sądu, nie można uznać go za zasadny. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że w odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie należy uznać oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego określonych w stopniu powodującym istotne ograniczenie uprawnień strony w postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dających podstawę do wznowienia postępowania. Przepis art. 75 ust. 1 rozporządzenia określa, że każda decyzja powinna zawierać: powołanie się na podstawę prawną, datę, osnowę decyzji, oznaczenie jej rodzaju, podpis władzy oraz wskazać, czy przysługuje od niej odwołanie czy skarga. W ocenie Sądu kwestionowane orzeczenie z dnia [...] listopada 1954 r. spełnia te warunki i zawiera niezbędne elementy określone we wskazanym art. 75 ust. 1 rozporządzenia. Wprawdzie opis przejmowanego mienia jest bardzo ogólny, ale to samo w sobie nie przesądza o rażącym naruszeniu tego przepisu. Stanowisko to potwierdza również fakt, że kwestionowane orzeczenie nadawało się do wykonania i było podstawą założenia księgi wieczystej i wpisania jako właściciela Skarbu Państwa. W tym zakresie skład orzekający podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 324/12 (przywoływane przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi).

Również za prawidłowe należy uznać stanowisko Ministra co do braku konieczności zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów rozporządzenia z dnia 16 września 1950 r., a co za tym idzie braku rażącego naruszenia tych przepisów. W tym miejscu należy zwrócić uwagę, iż przepisy tego rozporządzenia nawet nie były przywołane przez Prezydium w kontrolowanym w postępowaniu nadzorczym orzeczeniu z 1954 r.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi kontrolując wydaną w postępowaniu wznowieniowym decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. prawidłowo stwierdził naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (co nie było w skardze kwestionowane) oraz ustalił, że były podstawy do przejęcia gospodarstwa rolnego D. B., co oznacza, że kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.