Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1416/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na § 1 pkt 2 oraz § 1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w zakresie sformułowania "Biurze Rady" 1. Stwierdza nieważność 1 pkt 2 oraz § 1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...]w zakresie sformułowania "Biurze Rady", 2. zasądza od Gminy [...] na rzecz Wojewody [...] kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], dalej: "Wojewoda", "organ nadzoru", pismem z dnia 26 czerwca 2020 r., w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.") oraz art. 3 § 2 pkt 5, art. 13 § 2 i art. 50 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r., uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia Statutu Gminy [...] oraz uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie ustalenia Statutu Gminy [...] oraz ujednoliconego tekstu Statutu nadanego uchwałą nr [...] w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...].

W skardze Wojewoda wniósł o:

- orzeczenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w części Załącznika stanowiącego Statut, tj. w § 19 ust. 2, w § 21, § 27 ust. 4, § 53 ust. 1, § 56 ust. 3, § 66 ust. 3, § 82 ust. 1 i § 97 oraz w zakresie sformułowania "Biuro Rady" w § 27 ust. 7, § 94 ust. 2, § 99 ust. 1, "Biura Rady" w § 5 ust. 3, § 27 ust. 3, § 37 ust. 1, "Biuro Rady Miejskiej" w § 19 ust. 1, "Biurze Rady" w § 33 ust. 5, § 37 ust. 5, § 54 ust. 4, § 83 ust. 1 i 2, § 99 ust. 2;

- orzeczenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w części § 1 pkt 1 oraz § 1 pkt 26 w zakresie sformułowania "Biuro Rady";

- orzeczenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie Statutu Gminy [...] w części § 1 pkt 2 oraz § 1 pkt 7 w zakresie sformułowania "Biurze Rady";

- orzeczenie nieważności ujednoliconego tekstu nadanego uchwałą Nr [...] w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w części Załącznika stanowiącego Statut, tj. w § 19 ust. 2, w § 21, § 27 ust. 4, § 53 ust. 1, § 56 ust. 3, § 66 ust. 3, § 82 ust. 1 i § 97 oraz w zakresie sformułowania "Biuro Rady" w § 2 pkt 17, § 27 ust. 7, § 94 ust. 2, § 99 ust. 1 "Biura Rady" w § 5 ust. 3, § 27 ust. 3, § 37 ust. 1, "Biuro Rady Miejskiej" w § 19 ust. 1, "Biurze Rady" w § 33 ust. 5, § 37 ust. 5, § 54 ust. 4, § 83 ust. 1 i 2, § 99 ust. 2;

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonym uchwałom zarzucił istotne naruszenie przepisu art. 18a ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 21a, art. 24 ust. 7, art. 33 ust. 5 oraz art. 37a u.s.g.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o jej odrzucenie, jako kierowanej za pośrednictwem strony przeciwnej określonej w skardze, jako Miasto [...]. Miasto [...] nie posiada zdolności sądowej ani procesowej jest jednostką administracyjną (Miastem) wchodzącym w skład Gminy [...], co jednoznacznie wynika z zapisów Statutu Gminy [...] i o czym jednoznacznie stanowi zapis § 3 ust. 2. Podmiotem posiadającym osobowość prawną jest Gmina [...], co wynika z uregulowań w Statucie Gminy [...], które to zapisy Wojewoda poddawał analizie i zaskarżył w przedmiotowej skardze. Trudno w jakikolwiek sposób przypisać Miastu [...] zdolność sądową w postępowaniu sądowym czy administracyjnym, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o samorządzie gminnym i określić to, jako drobne uchybienie.

Wojewoda, uzasadniając zawarty w skardze wniosek, wskazał, że na sesji, która odbyła się w dniu [...] stycznia 2020 r., Rada Miejska w [...] podjęła, na podstawie art. 16 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), uchwałę Nr [...] w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały nr [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...]. Rada Miejska w [...] ogłosiła tekst jednolity uchwały Nr [...] z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] oraz uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...].

Załącznikiem do ww. uchwały nr [...] jest obwieszczenie Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] wraz z załącznikiem, tj. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] października 2018 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...]. Rada Miejska uchwaliła Statut Gminy w brzmieniu Załącznika do uchwały Nr [...].

W uzasadnieniu skargi Wojewoda prezentował następujące zarzuty, wobec których sprzeciwiła się w odpowiedzi na skargę Gmina [...], przedstawiając argumentację na tę okoliczność (opisaną przy każdym z zarzutów Wojewody).

Zdaniem Wojewody, regulacja § 19 ust. 2 Statutu stanowiąca, że "Przewodniczący Rady może wydawać polecenia pracownikom Biura Rady nie naruszając przy tym przepisów ustawy Prawo pracy", stanowi niedozwoloną modyfikacją przepisu art. 21a u.s.g., zgodnie z którym "Przewodniczący rady gminy w związku z realizacją swoich obowiązków może wydawać polecenia służbowe pracownikom urzędu gminy wykonującym zadania organizacyjne, prawne oraz inne zadania związane z funkcjonowaniem rady gminy, komisji i radnych. W tym przypadku przewodniczący rady gminy wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników, o których mowa w zdaniu pierwszym."

Gmina [...] nie zgodziła się z tym stanowiskiem wskazując, że Rada Miejska w [...], regulując kwestie organizacyjne celem pomocy przy funkcjonowaniu Rady Miejskiej, nie tworzyła w Statucie nowej struktury organizacyjnej i nie powoływała nowych stanowisk, lecz wskazywała, kto wykonuje czynności na rzecz Rady Miejskiej w [...]. Zapis Statutu jednoznacznie mówi, iż przewodniczący może wydawać polecenia, ale nie narusza to kwestii podległości służbowej w tym uregulowań z zakresu prawa pracy. Biuro Rady jest w strukturze Urzędu Miejskiego i pracownik podlega Burmistrzowi, co zostało powołane na mocy uregulowań dokonanych przez Burmistrza [...].

Odnośnie zapisu § 21 Załącznika stanowiącego, że "Radny otrzymuje legitymację, której wzór stanowi załącznik nr 6 do Statutu", Wojewoda stwierdził, że brak jest podstawy prawnej dla ustalenia wzoru legitymacji przez radę gminy, bowiem przepisy nie przewidują możliwości wydania radnym legitymacji, czy innego dokumentu potwierdzającego pełnienie przez nich mandatu radnego. W szczególności art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Tymczasem obowiązujące przepisy nie dają radzie gminy podstawy do określenia wzoru legitymacji radnego.

W ocenie organu nadzoru, podstawy prawnej dla uchwalenia wzoru legitymacji radnego nie zawiera także art. 449 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 684, z późn. zm.), który stanowi, że zaświadczenie o wyborze wydaje radnym gminna komisja wyborcza, a wzór zaświadczenia określa Państwowa Komisja Wyborcza. Wobec powyższego, brak jest podstawy prawnej dla ustalenia wzoru legitymacji przez radę gminy, bowiem przepisy nie przewidują możliwości wydania radnym legitymacji czy innego dokumentu potwierdzającego pełnienie przez nich mandatu radnego.

Z kolei Gmina [...] nie zgodziła się z tym stanowiskiem i stwierdziła, że wydanie legitymacji radnemu usprawni jego czynności i pozwoli uniknąć związanych z tym problemów natury organizacyjnej i porządkowej. Podkreślono, że zaświadczenie o otrzymaniu mandatu, które radny otrzymuje na początku kadencji nie jest mu odbierane w przypadku zrzeczenia się lub utraty mandatu. Legitymacja podlega ewidencji, jest dokumentem potwierdzającym wykonywanie mandatu radnego w danym czasie i tym samym potwierdzeniem ustawowych uprawnień. Wskazano, że jest szereg przykładów wydawania legitymacji mimo braku konkretnego zapisu ustawowego. Przykładowo wskazano, że mimo braku unormowania ustawowego Kancelaria Sejmu wydaje legitymacje asystentom posła.

Wojewoda stwierdził, że w § 27 ust. 4 Załącznika, Rada Gminy dokonała niedozwolonej modyfikacji zapisu art. 24 ust. 7 u.s.g., zgodnie z którym treść interpelacji i zapytań oraz udzielonych odpowiedzi podawana jest do publicznej wiadomości przez niezwłoczną publikację w Biuletynie Informacji Publicznej i na stronie internetowej gminy, oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty. Rada nie określiła bowiem, w jaki zwyczajowo przyjęty sposób będzie podawała do publicznej wiadomości treść interpelacji i zapytań oraz odpowiedzi na nie, ograniczając się jedynie do wskazania dwóch podstawowych form, tj. BIP i strony internetowej gminy.

Odnośnie ww. uwag do zapisu § 27 ust. 4 Statutu, Gmina [...] wskazała, że po pierwsze, Rada Miejska w [...], a nie jak omyłkowo w uzasadnieniu skargi, skarżący określa Radę, jako Radę Gminy zamiast Rady Miejskiej, co wynika ze Statutu i przepisów ustawowych, tj. art. 15 u.s.g. Po drugie, Rada Miejska nie modyfikowała zapisu art. 24 ust. 7 u.s.g., a jedynie wskazała, iż Burmistrz odpowiedź przekazuje Przewodniczącemu Rady i radnemu składającemu zapytanie lub interpelację.

Zdaniem Wojewody, regulacja § 53 ust. 1 Załącznika, w brzmieniu ustalonym przez § 1 pkt 2 uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., przewiduje, że: "Kontrolowany podmiot zobowiązany jest do: 1) zapewnienia zespołowi kontrolującemu warunków do prawidłowego przeprowadzenia kontroli; 2) przedkładania na żądanie kontrolujących oryginałów dokumentów i materiałów niezbędnych do przeprowadzenia kontroli; 3) zapewnienia kontrolującym dostępu do obiektów i pomieszczeń kontrolowanego podmiotu" oraz § 56 ust. 3 Załącznika w brzmieniu: "Kierownik podmiotu kontrolowanego zobowiązany jest w terminie nie dłuższym niż 10 dni roboczych zawiadomić Komisję, Burmistrza i Przewodniczącego Rady o sposobie realizacji wniosków i zaleceń pokontrolnych", rażąco narusza prawo.

Komisję rewizyjną, o czym stanowi art. 18a ust. 1 u.s.g., rada gminy powołuje w celu kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, jak również do wykonywania innych zadań kontrolnych zleconych przez radę gminy (art. 18a ust. 4 u.s.g.). Oprócz zadań kontrolnych, u.s.g. nałożyła na komisję rewizyjną także pewne zadania o charakterze opiniodawczo-wnioskowym, jednak komisja rewizyjna nie ma uprawnień nadzorczych. Może ona badać i oceniać prawidłowość działań kontrolowanych organów gminy i jednostek organizacyjnych, nie może im jednak wydawać wiążących dyspozycji. Zwrócono uwagę, że zwierzchnikiem służbowym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, którzy odpowiadają z kolei za całokształt działania jednostki, jest wójt i to właśnie on jest podmiotem uprawnionym do stosowania środków władczych wobec kierowników jednostek organizacyjnych (art. 35 ust. 5 u.s.g.). Ponadto w myśl art. 22 u.s.g., statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy - rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych.

Wojewoda, mając na uwadze powyższe uznał, że brak jest delegacji ustawowej dla rady gminy do określenia w statucie trybu pracy kierowników kontrolowanych podmiotów, jak i ich obowiązków.

Odnośnie zapisu § 53 ust. 1 Statutu, Gmina [...] wskazała, że zapisy Statutu nie powodują, iż Komisja Rewizyjna otrzymuje uprawnienia nadzorcze wobec kontrolowanych jednostek. To w Statucie zapis § 40 ust. 2 i § 43 wskazuje między innymi, jaki jest zakres działania Komisji Rewizyjnej. Jednocześnie w obowiązującym tekście Statutu po zmianach nie ma zapisu § 56 ust. 3. Zmiany zapisów były przedmiotem wyjaśnień i uzgodnień z nadzorem Wojewody [...].

Ustawodawca pozostawił radzie dookreślenie sposobu i procedury działania komisji, a to nie powoduje, iż dochodzi do ingerencji w podległość służbową i naruszenia tym samym zapisów art. 35 ust. 5 u.s.g., czy art. 22 u.s.g.

Zaznaczono, że w § 50 ust. 2 Statutu jest uregulowany sposób zawiadamiania - Przewodniczący Rady powiadamia Burmistrza i kierownika kontrolowanej jednostki o zakresie i przedmiocie kontroli.

Wojewoda, za rażąco naruszającą prawo uznał regulację § 66 ust. 3 Statutu stanowiącą, że: "O przerwaniu sesji w trybie przewidzianym w ust. 2 Rada może postanowić w szczególności ze względu na niemożliwość wyczerpania porządku obrad lub konieczność jego rozszerzenia, potrzebę uzyskania dodatkowych materiałów lub inne nieprzewidziane przeszkody, uniemożliwiające Radzie właściwe obradowanie lub podjęcie uchwał. Informacje o przerwaniu sesji i jego przyczynach zamieszcza się w protokole".

Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 19 ust. 2 u.s.g. do przewodniczącego rady należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. Przewodniczący może wyznaczyć do wykonywania swoich zadań wiceprzewodniczącego. W przypadku nieobecności przewodniczącego i niewyznaczenia wiceprzewodniczącego, zadania przewodniczącego wykonuje wiceprzewodniczący najstarszy wiekiem. Zadania związane z pełnieniem funkcji przewodniczącego rady gminy wynikają wprost z u.s.g. i mają charakter materialno-techniczny. Przepis art. 19 ust. 2 u.s.g. jednoznacznie kształtuje usługowy charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy, przez co nie jest dopuszczalna zmiana, nie mówiąc już o odwróceniu tej relacji w statucie gminy.

Zdaniem Gminy, powyższy zapis jest w Statucie określony, jako uprawnienia Rady Miejskiej nie przypisywano tego do kompetencji Przewodniczącego Rady. Rada Miejska powinna podejmować decyzje o przerwaniu sesji, nie powinna być to kompetencja Przewodniczącego Rady, który tylko organizuje prace, ale nie podejmuje decyzji w trakcie sesji, co do np. porządku obrad, gdyż to należy do uprawnień Rady.

W ocenie organu nadzoru, rażąco naruszającą prawo jest regulacja § 82 ust. 1 Statutu, przyjmująca, że: "Pracownik Biura Rady dokumentuje przebieg każdej sesji a następnie sporządza protokół". Niedopuszczalne jest bowiem uregulowanie w statucie obowiązków pracowników urzędu gminy - Biura Rady, w zakresie obsługi rady gminy, bowiem w stosunku do pracowników urzędu gminy zwierzchnikiem służbowym jest kierownik urzędu, co wynika wprost z treści art. 33 ust. 5 u.s.g., natomiast organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia. Tylko zatem kierownik urzędu jest uprawniony do nakładania obowiązków i zadań na pracowników urzędu. Uprawnień takich nie posiada natomiast rada gminy (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/GI 794/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 1366/15, wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 lutego 2015 r. sygn. akt III SA/Lu 647/14, wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 marca 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1273/15).

Gmina, odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia prawa przez § 82 ust. 1, podniosła, że Statut reguluje organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, to pozwala Radzie na określenie, iż pracownik Biura Rady dokumentuje przebieg każdej sesji i sporządza następnie protokół. Brak uregulowania prowadziłby do ewentualnej destabilizacji przy konflikcie organów, kiedy to organ wykonawczy nie wskazałby pracownika do dokumentowania przebiegu sesji i wówczas powstałby problem rozwiązania takiej sytuacji, czy innych podobnych, kiedy nie ma określonego sposobu organizacji przebiegu sesji i spisywania protokołu.

Rażąco narusza prawo według Wojewody, regulacja § 97 Załącznika przewidująca, że: "Uchwały Rady podpisuje przewodniczący obrad. W razie niedającej usunąć się przeszkody, uniemożliwiającej złożenie podpisu przez przewodniczącego obrad, uchwałę podpisuje Przewodniczący Rady".

W świetle art. 19 ust. 2 u.s.g., przewodniczący rady organizuje pracę rady i prowadzi jej obrady, zaś w przypadku nieobecności przewodniczącego jego zadania wykonuje wyznaczony przez niego lub najstarszy wiekiem zastępca. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, jaki jest charakter funkcji przewodniczącego w stosunku do rady gminy. Przywołany przepis ustawy nie przyznaje przewodniczącemu rady gminy żadnych władczych kompetencji poza tymi, które związane są z organizacją pracy rady i prowadzeniem jej obrad. W orzecznictwie dominuje pogląd, że uchwałę podpisuje przewodniczący rady gminy lub jego wiceprzewodniczący (gdy prowadził on w zastępstwie przewodniczącego obrady, na których przegłosowano daną uchwałę). Takie stanowisko wyraził m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 23 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 117/10.

Zdaniem Gminy, również zaskarżenie § 97 Statutu nie jest zasadne. Brak zapisu § 97 powodowałby problem formalny, kto ma podpisać uchwałę rady, kiedy przewodniczący obrad nie może tego dokonać. Uchwały pozostałyby bez podpisu.

Ustawa o samorządzie gminnym nie precyzuje jak postępować w takiej sytuacji - pozostaje to do rozwiązania w zapisach Statutu. Dlatego zapis, iż podpisuje taką uchwałę Przewodniczący Rady nie narusza zapisów art. 19 ust. 2 u.s.g.

Ponadto, Wojewoda poddał pod rozwagę Sądu – zapisy dotyczące sformułowania - "Biuro Rady", "Biura Rady", "Biura Rady Miejskiej", czy "Biurze Rady", użyte w skarżonych uchwałach i ewentualne orzeczenie ich nieważności

w części wskazanej w meritum skargi. Zgodnie z definicją zawartą w § 2 pkt 17 Załącznika przez "Biuro Rady - należy przez to rozumieć komórkę Urzędu Miejskiego w [...]".

W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy nie ma kompetencji do ustalania struktury urzędu gminy, czy zadań i obowiązków komórek organizacyjnych urzędu, nawet, jeśli jest to biuro rady, czyli wydział dedykowany do obsługi rady, jej organów i radnych.

Utworzenie wchodzącego w skład urzędu biura rady, do którego należałoby zapewnienie obsługi rady i jej organów, leży w gestii wójta gminy, który określa organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy w regulaminie organizacyjnym nadawanym w formie prawnej zarządzenia (art. 33 ust. 5 u.s.g.). Wkraczanie przez radę gminy w kompetencje wójta jest działaniem z naruszeniem prawa. W statucie znalazły się również bardziej szczegółowe przepisy dotyczące konkretnych zadań, które biuro rady miałoby wykonywać. W wyroku z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 507/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził jednoznacznie, że: "Nie jest również możliwe żądanie czy nakazanie przez radę powołania takiej odrębnej komórki organizacyjnej w urzędzie. Rada nie może także wprowadzić tego typu postanowień do statutu gminy. Natomiast, gdy już taka komórka organizacyjna zostanie utworzona, to rada nie może wpływać na zakres jej obowiązków czy sposób wykonywania zadań, bowiem należy to w całości do kompetencji wójta. Wszelkie ingerencje w tym zakresie będą stanowiły naruszenie właściwości organów i podziału kompetencji między organami gminy, a więc będą istotnie naruszały prawo. (...) W każdym takim przypadku wojewoda, jako organ nadzoru lub sąd administracyjny kontrolujący legalność uchwał rady powinny stwierdzić nieważność takich postanowień".

Gmina zakwestionowała stanowisko Wojewody odnośnie zapisów "Biuro Rady", Biura Rady Miejskiej", czy "Biurze Rady Miejskiej", użytych w zaskarżonych uchwałach. Zaznaczyła, że "Biuro Rady - należy przez to rozumieć komórkę Urzędu Miejskiego w [...]".

Zapis Statutu - § 19 ust. 1 - iż Biuro Rady zapewnia prowadzenie spraw organizacyjnych i kancelaryjno-technicznych, nie powoduje ingerencji w strukturę urzędu, gdyż jej kompetencje określiło zarządzenie organu wykonawczego. Taka komórka organizacyjna wykonuje zadania urzędu, w tym zapewnia wykonanie czynności przez przewodniczącego rady, czy komisje, ale także pracuje i wykonuje zadania na rzecz Urzędu Miejskiego w [...]. Brak unormowania w Statucie tej kwestii może powodować problemy organizacyjne w bieżącym i pewnym funkcjonowaniu rady i radnych.

Ponieważ ustawodawca pozostawił radzie gminy kompetencje, między innymi w określaniu organizacji wewnętrznej, dlatego odbieranie uprawnień organowi uchwałodawczemu jednostki samorządowej co do takiego określania w Statucie, aby radni i organy gminy działały w sposób sprawny racjonalny i wykonywali zadania określone przez ustawodawcę, może powodować problemy w rozwiązywaniu spornych spraw i funkcjonowaniu jednostki samorządowej jako całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona w terminie. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g., przy czym stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie przez organ nadzoru rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni (a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie). Upływ terminu nie wyłącza jednak możliwości kontroli legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli w zakresie zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 § 1-3 p.p.s.a. (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 762/17 – LEX 2439352).

Strony postępowania są prawidłowo oznaczone (Wojewoda [...] i Gmina [...], w imieniu której działa Burmistrz [...]) posiadają zdolność sądową i procesową.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Stosownie do powyższego, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Podstawą wydania aktu prawa miejscowego w niniejszym przypadku jest ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.").

Cechami wyróżniającymi uchwały, będące aktami prawa powszechnie obowiązującego, od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, powiatów, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z dnia 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z dnia 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/05; z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyrok z dnia 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą: W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 r. nr 11, poz. 138).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).

Pojęcie "istotnego naruszenia prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego – w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1-2, s. 101-102).

Dokonując kontroli legalności uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...], według wskazanych wyżej kryteriów, Sąd uznał, że akt ten, w zakresie zaskarżonym, został podjęty z istotnym naruszeniem prawa i dlatego nie może funkcjonować w porządku prawnym.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest § 1 pkt 2 oraz § 1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w zakresie sformułowania "Biurze Rady".

Sąd uwzględnił stanowisko Wojewody, który skierował skargą na ww. akt, o stwierdzenie nieważności.

Sąd zgadza się z Wojewodą, co do oceny § 1 pkt 2 oraz § 1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w zakresie sformułowania "Biurze Rady".

Zdaniem Sądu, wprowadzone kwestionowanym zapisem § 1 pkt 2 ww. uchwały pkt 2 brzmienie § 53 ust. 1 Statutu rażąco narusza prawo. Komisję rewizyjną, o czym stanowi art. 18a u.s.g., powołuje się w celu kontrolowania działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy, jak również do wykonywania innych zadań kontrolnych zleconych przez radę gminy (art. 18a ust. 4 ww. ustawy). Oprócz zadań kontrolnych u.s.g. nałożyła na komisję rewizyjną także pewne zadania o charakterze opiniodawczo-wnioskowym, jednak zdaniem organu nadzoru, komisja rewizyjna nie ma uprawnień nadzorczych.

Jak słusznie podniósł Wojewoda zwierzchnikiem służbowym kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, którzy odpowiadają z kolei za całokształt działania jednostki, jest wójt i to właśnie on jest podmiotem uprawnionym do stosowania środków władczych wobec kierowników jednostek organizacyjnych. W myśl art. 22 u.s.g., statut określa organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy - rady i komisji powoływanych przez radę, a także zasady tworzenia klubów radnych. Wobec powyższego brak jest delegacji ustawowej dla rady do określenia w statucie trybu pracy kierowników kontrolowanych podmiotów, jak i ich obowiązków.

Również wprowadzony kwestionowanym zapisem § 1 pkt 7 ww. uchwały przepis § 54 ust. 4 Statutu, stanowiący, że protokół pokontrolny z uwagami, o których mowa w ust. 2, sporządza się w dwóch egzemplarzach, z których jeden przekazywany jest kierownikowi kontrolowanego podmiotu, a drugi pozostaje w Biurze Rady, w zakresie sformułowania "Biurze Rady" rażąco narusza prawo.

Zapis powyższy w sposób istotny narusza art. 33 ust. 5 u.s.g., według którego wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy (ust. 1); organizację i zasady funkcjonowania urzędu gminy określa regulamin organizacyjny, nadany przez wójta w drodze zarządzenia (ust. 2); kierownikiem urzędu jest wójt (ust. 3); kierownik urzędu wykonuje uprawnienia zwierzchnika służbowego w stosunku do pracowników urzędu oraz kierowników gminnych jednostek organizacyjnych (ust. 5). Do wójta, (burmistrza, prezydenta miasta), jako do osoby zarządzającej urzędem, należy wprowadzenie regulaminu pracy w urzędzie, a co za tym idzie – określenie praw i obowiązków pracowników.

Rada gminy, jako organ jednostki samorządu wymaga niewątpliwie utworzenia obsługujących ją struktur. Obowiązek zapewnienia radzie gminy takiej obsługi ciąży jednak na wójcie. Jest on do tego zobowiązany. Może to uczynić w różny sposób, w tym powołując specjalną komórkę organizacyjną w urzędzie (np. biuro rady), której celem będzie obsługa administracyjna rady gminy. Będzie to jednak nadal część tego urzędu, która podlega wójtowi, a nie radzie gminy. Z punktu widzenia pracowniczego, wójt jest kierownikiem urzędu i pracodawcą urzędników, także zatrudnionych w takiej komórce organizacyjnej. Jeżeli wójt ją utworzy, to rada nie ma kompetencji, polegającej na wpływaniu na zakres jej obowiązków, czy sposób wykonywania zadań przez jej pracowników. Należy to bowiem do kompetencji wójta. Każda ingerencja w tym zakresie będzie stanowiła naruszenie właściwości organów i podziału kompetencji między organami gminy. Będzie więc traktowana, jako istotne naruszenia prawa.

Choć przewodniczący rady wykonuje wiele czynności organizacyjnych, związanych np. ze zwoływaniem sesji rady lub poszczególnych komisji, to nie ma on jakichkolwiek uprawnień do nadzorowania pracy przydanego mu biura, bowiem zgodnie z art. 33 ust. 3 u.s.g., kierownikiem urzędu gminy jest wójt i to jemu podlegają wszyscy zatrudnieni tam pracownicy, łącznie z tymi, którzy zajmują się obsługą rady gminy, jej przewodniczącego i komisji. Tym samym nie jest dopuszczalne utworzenie na potrzeby obsługi działalności rady jednostki organizacyjnej, jako odrębnego podmiotu podporządkowanego wyłącznie przewodniczącemu rady (por. Cz. Martysz (w:) B. Dolnicki (red.), Ustawa

o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku w zakresie przepisów § 1 pkt 2 oraz § 1 pkt 7 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o zmianie uchwały w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] w zakresie sformułowania "Biurze Rady".

O kosztach postępowania należnych skarżącemu od organu orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II, z dnia 27 stycznia 2021 r., wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.).