Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2795/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej I. D. i J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 371/15 w sprawie ze skargi I. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. IV SA/Kr 371/14 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2015 r. sprawy ze skargi I. D. i J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej: SKO w Krakowie, Kolegium, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W decyzji z [...] stycznia 2015 r., nr [...], wydanej na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm., dalej: p.w.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania I. D. i J. D., w sprawie naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli działek nr [...] i nr [...] w obrębie miejscowości P., SKO w Krakowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Miasta C. (dalej: organ I instancji) z [...] października 2014 r., nr [...], którą odmówiono nakazania K. S. i W. S. przywrócenia stanu poprzedniego, lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na nieruchomości obejmującej działki o numerach [...] i [...] w obrębie P..

Orzekając w ten sposób SKO w Krakowie podało na wstępie, że zaskarżoną odwołaniem decyzją organ I instancji stwierdził, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych poprzez wykonanie prac budowlanych polegających na usunięciu z powierzchni działki gruntu rodzimego i nawiezieniu na ich powierzchnię gruzu. W uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono przebieg postępowania administracyjnego, z którego w szczególności wynika, że dniu 3 września 2014 r. przeprowadzono wizję lokalną w terenie. Organ nie znalazł podstaw do zastosowania normy wynikającej z art. 29 p.w. Burmistrz wskazał na ustalone w postępowaniu dowodowym okoliczności, które nie potwierdziły stawianych przez I. i J. D. zarzutów co do zmiany stanu wody na gruncie.

Od decyzji organu I instancji odwołanie w terminie złożyli I. i J. D., powtarzając w uzasadnieniu zastrzeżenia wyrażone we wniosku. Ponadto podnieśli zarzut formalny, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem zostało przesłane w nieodpowiednim terminie. W związku z powyższym, pismem z 4 grudnia 2014 r. zawiadomiono stronę o możliwości zapoznania się z całością materiałów zgromadzonych w sprawie. W dniu 10 grudnia 2014 r. J. D. w siedzibie organu odwoławczego zapoznał się z aktami sprawy.

W ocenie SKO w Krakowie, analizowana decyzja Burmistrza Miasta C. spełnia wymogi przewidziane w przepisach prawa procesowego i materialnego. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że prowadzone działania budowlane na działkach należących do Państwa S. nie naruszyły stosunków wodnych i tym samym nie spowodowały powstania określonych szkód na działkach Państwa D.. Na podstawie protokołu z przeprowadzonej wizji lokalnej można jedynie stwierdzić, że w obrębie przedmiotowych działek tworzą się zastoiska wodne utrudniające użytkowanie terenu. W celu ich likwidacji właściciel działek nr [...] i nr [...] zebrał wierzchni grunt na głębokość ok. 15-20 cm., który następnie został wywieziony z terenu tych działek. W miejsce wybranej ziemi został nawieziony gruz i kruszywo naturalne celem wyrównania terenu, oraz przystosowania go do dalszego zagospodarowania. Stwierdzono również w czasie przeprowadzonych oględzin, że wykonanie utwardzenia działek Państwa S. nie spowodowało podniesienia terenu w stosunku do działek Państwa D., co wyklucza spływ wody opadowej na ich teren. W czasie przeprowadzonych oględzin Państwo D. oświadczyli, że wykonane przez W. S. roboty nie spowodowały widocznych szkód na ich działkach. Wniosek dotyczył jedynie obaw związanych z możliwością powstania szkody w przyszłości.

Odnosząc się do zarzutów związanych ze sposobem utwardzania terenu przez Państwa S. Kolegium stwierdziło, że w tym przypadku nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o odpadach. Nawożony gruz budowlany nie jest ani składowany, ani magazynowany na przedmiotowych działkach. Ponadto gruz budowlany zaliczany jest do odpadów, które mogą być poddawane procesowi odzysku lub unieszkodliwiania poza instalacjami i urządzeniami, m.in. do utwardzania powierzchni terenów. Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji, że utwardzenie terenu przez W. S. nie spowodowało podniesienia tego terenu w stosunku do działek sąsiednich i tym samym nie wpłynęło niekorzystnie na ukształtowanie terenu, co naruszałoby reguły ochrony powierzchni ziemi określone w art. 101 ustawy Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.). Zdaniem Kolegium, rozstrzygniecie organu I instancji stwierdzające, że nie doszło do naruszenia stosunków wodnych poprzez wykonanie utwardzenia terenu oraz w konsekwencji nie występują konkretne szkody na gruntach sąsiednich, jest merytorycznie prawidłowe i znajduje oparcie w przepisach prawa.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się J. D. i I. D., którzy wnieśli w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję SKO w Krakowie z [...] stycznia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta C. z [...] października 2014 r., nr [...]. Skarżący domagali się uchylenia obu rozstrzygnięć i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając:

- obrazę prawa procesowego posiadającego oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez niemal całkowite zaniechanie gromadzenia materiału dowodowego z urzędu na okoliczność ustalenia istniejącego stanu faktycznego, w szczególności w zakresie postępującej na terenie działek rolnych nr [...] i [...] w P. w rejonie ul. H. zmiany ukształtowania i przepuszczalności terenu, skutkującej zmianą sposobu gromadzenia się i spływu wód oraz ich poziomu, a w szczególności brak zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu hydrologii na okoliczność występowania zmian stanu wód gruntowych na działce nr [...] i [...] w P. w rejonie ul. H. oraz terenach sąsiednich, i procedowanie na zasadzie niedopuszczalnej dowolności i arbitralności organu, przy braku zgromadzenia jakiegokolwiek materiału dowodowego w powyższym zakresie, a nadto naruszenie zasady należytego informowania stron postępowania, wprowadzanie stron w błąd poprzez wskazanie, że utwardzenie terenu objętego inwestycją wymaga dokonania zgłoszenia robót budowlanych, podczas gdy działki zagospodarowane przez inwestora są działkami rolnymi, a wskazany przepis prawa budowlanego dotyczy wyłącznie terenów budowlanych;

- rażące naruszenie prawa procesowego posiadające oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia z art. 29 p.w. poprzez stwierdzenie braku zmiany stosunków wodnych, w tym poziomu wód gruntowych, spływu wód powierzchniowych, a tym samym braku oddziaływania na grunty sąsiednie przy jednoczesnym zaniechaniu udokumentowania tych okoliczności w materiale dowodowym w jakikolwiek sposób;

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na stwierdzeniu, że przeprowadzone roboty budowlane nie spowodowały niekorzystnego ukształtowania, zmiany rzędnych wysokościowych terenu i stosunków wodnych, podczas gdy jedyny dowód w sprawie stanowi protokół z oględzin terenu przeprowadzonych bez wykorzystania jakiegokolwiek sprzętu geodezyjnego, czy też innych przyrządów specjalistycznych oraz przy braku obecności osób posiadających wiedzę z zakresu geodezji, hydrologii, hydrogeologii, a nadto przyjęciu, że usunięcie warstwy gruntu rodzimego na głębokości 15-20 cm nie spowodowało zmiany spływu wód opadowych, a także przenikania do głębszych warstw glebowych i obszarów wodnych, podczas gdy prace polegające na utwardzeniu powierzchni przy znacznie głębszej niż wyżej wymieniona ingerencji w podłoże, w oczywisty sposób zaburzają istniejące stosunki wodne;

- błąd w ustaleniach faktycznych, posiadający oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia, poprzez przyjęcie, że na obszarze objętym postępowaniem nie doszło do zmiany stosunków wodnych, przy jednoczesnym wskazaniu ze strony organu I instancji, że zmiana taka mogła nastąpić wskutek prowadzonych robót budowlanych, i braku ustaleń o przeciwnej wymowie ze strony organu odwoławczego, skutkujące wewnętrzną sprzecznością wydanych rozstrzygnięć;

- obrazę prawa procesowego posiadającą oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności, skutkujące jej faktycznym zanegowaniem, w postaci braku podjęcia czynności zmierzających do zbadania sprawy i weryfikacji błędnych ustaleń organu I instancji, zakwestionowanych we wniesionym odwołaniu i jednoczesnym zaniechaniu rozpoznania wszystkich podniesionych przez skarżących zarzutów;

- obrazę prawa procesowego posiadającego oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia, brak wskazania dowodów umożliwiających poparcie tez przytoczonych przez organ administracyjny;

- błąd w ustaleniach faktycznych, posiadający oczywisty wpływ na treść decyzji, polegający na całkowicie bezzasadnym uznaniu przez organ II instancji, że w analizowanej sytuacji związanej z prowadzonymi pracami budowlanymi nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o odpadach, podczas gdy organy obu instancji w uzasadnieniu decyzji przyznały taki status nawiezionemu gruzowi, którego umiejscowienie w zaistniałych okolicznościach jest równoznaczne z jego trwałym składowaniem na nieprzeznaczonym do tego terenie rolnym, przy braku spełnienia jakichkolwiek wymogów ustawowych związanych z jego lokalizacją na działkach rolnych nr [...] i [...] w P.;

- rażące naruszenie prawa procesowego, posiadające oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 104 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak wydania rozstrzygnięcia w odniesieniu do wszystkich zarzutów określonych odwołaniem, a w szczególności w zakresie objętym ustawą o odpadach;

- rażące naruszenie prawa procesowego, posiadające oczywisty wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 26 ustawy o odpadach poprzez zaniechanie jego zastosowania.

Powyższe zarzuty skarżący rozwinęli w obszernym uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę SKO w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 28 maja 2015 r., sygn. II SA/Kr 371/15 oddalającym skargę stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, pomimo pewnych wadliwości, odpowiadają ostatecznie prawu. Rozstrzygnięcie organów obu instancji nie narusza art. 29 p.w.

Obie decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Nie naruszają one także ani przepisów art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., ani zasad wyrażonych w Rozdziale 2 k.p.a., w sposób mogący mieć wpływ dla rozstrzygnięcia sprawy. Według Sądu I instancji, dostrzegane wady wiążą się w zaskarżonej decyzji z niewłaściwym jedynie po części wykonaniem obowiązków informacyjnych, które nie są związane z zasadniczym przedmiotem orzekania. Nadto w ocenie Sądu I instancji, w decyzji organu II instancji widać nieścisłości terminologiczne co do używanych w niej stwierdzeń i pojęć. W tym tylko zakresie za zasadne Sąd I instancji uznał zarzuty skargi, co jednakże pozostawało bez wpływu na wystąpienie przesłanego do wydania w stanie faktycznym sprawy takiego właśnie rozstrzygnięcia, jakie zawarto w kontrolowanych decyzjach.

Według Sądu I instancji, zmiana stanu wody na gruncie jest dopuszczalna wtedy, gdy nie spowoduje szkody na gruntach sąsiednich, względnie wówczas, gdy pomimo szkodliwości określonych działań taką sytuację będzie dopuszczał przepis szczególny. W ocenie Sądu I instancji, pojęcie nieruchomości sąsiedniej musi być rozumiane wąsko w tym sensie, że chodzi tu jedynie o nieruchomości sąsiadujące z tą, na której właściciel powoduje zmiany przybierające postać szkodliwych immisji. Samo potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Szkoda w rozumieniu tych przepisów musi być rzeczywista, a więc faktycznie wystąpić i powodować widoczne negatywne skutki. Pomiędzy zdarzeniem, a szkodą musi występować bezpośredni związek przyczynowy.

W ocenie Sądu I instancji, stan faktyczny niniejszej sprawy nie stwarzał podstaw do prowadzenia szerszych rozważań dotyczących wykładni i stosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 p.w. Sąd I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania administracyjnego skarżący nie twierdzili bowiem, że sąsiad odprowadza wody i ścieki na ich grunty, albo że na działkach sąsiada, wskutek przypadku lub działania osób trzecich, doszło do przeszkód oraz zmian w odpływie wody ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Zasadnicza część ustaleń zawartych w kontrolowanych decyzjach odnosi się według Sądu I instancji, do przesłanek wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. Według Sądu I instancji, nie jest tak, że w sprawach prowadzonych na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 p.w., organy administracji publicznej winny oczekiwać na wystąpienie szkód albo prowadzić postępowanie dowodowe tylko na okoliczność prawdopodobieństwa ich wystąpienia. Odwołując się do wstępnych rozważań dotyczących wykładni i stosowania art. 29 ust. 1 i 3 p.w. Sąd I instancji stwierdził, że niezbędną przesłanką do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, jest wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenie wniosku, najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej. Stan taki oznacza, że jeżeli doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ale bez szkody dla gruntów sąsiednich, to późniejsza zmiana okoliczności oraz wystąpienie określonej szkody jest równoznaczne ze zmiana stanu faktycznego. W takim przypadku możliwe jest ponowne skuteczne złożenie wniosku zmierzającego do wydania nakazów z art. 29 ust. 3 p.w. w związku z art. 29 ust. 1 p.w.

W skardze kasacyjnej I. D. i J. D. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowani przez adw. J. L. zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono w trybie art 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 p.w. poprzez nietrafne przyjęcie, że szkoda spowodowana przez właściciela gruntu w związku ze zmianą stosunków wodnych na przedmiotowym gruncie musi być rzeczywista i istnieć w chwili dokonywania czynności przez organ administracji.

II. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo, że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uzupełnieniu materiału dowodowego, mogły przechylić szalę na korzyść skarżących. Według skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy, który nie zawierał koniecznej do wyjaśnienia okoliczności sprawy opinii w przedmiocie stosunków wodnych na gruncie, pomimo, że organ w przedmiotowej sprawie powinien przeprowadzić dowód z opinii biegłego na okoliczność, czy roboty budowlane wykonane przez inwestora doprowadziły do zmiany stosunków wodnych na działce oraz czy na działkach sąsiednich powstała szkoda, a także czy istnieje związek przyczynowy pomiędzy zmianą stanu wód na gruncie, a szkodą. Sąd nie dostrzegł, że materiał dowodowy mógł zostać uzupełniony o opinię biegłych z zakresu geologii i hydrologii.

Wskazując na powyższe naruszenia: 1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 210 § 1 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z właściwymi przepisami.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji przyjął błędną wykładnię pojęcia szkody, która występuje w treści art. 29 ust. 1-3 p.w. Skarżący kasacyjnie przypomnieli, że Sąd I instancji przychylił się do poglądu, zgodnie z którym szkoda stanowi uszczerbek na dobrach prawem chronionych, który wystąpił wbrew woli poszkodowanego. Skarżący kasacyjnie wskazali także, że Sąd I instancji zwrócił również uwagę, że samo potencjalne zagrożenie powstania szkody nie spełnia jeszcze przesłanki odpowiedzialności właściciela nieruchomości gruntowej. Ponadto Sąd I instancji stwierdził także, że szkoda musi być rzeczywista, a więc faktycznie wystąpić i powodować negatywne skutki. Zdaniem skarżących kasacyjnie, powyższe stwierdzenie Sądu I instancji nie znajduje uzasadnienia w treści art. 29. ust. 1-3 p.w. Za bezzasadne uznali skarżący kasacyjnie stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym potencjalne powstanie szkody nie może być przesłanką odpowiedzialności właściciela nieruchomości, a w konsekwencji mieć wpływ na przyznanie statusu strony właścicielom sąsiednich nieruchomości. Skarżący kasacyjnie zwrócili także uwagę na bezsporny ich zdaniem fakt, że roboty budowlane dokonane przez inwestora na przedmiotowych działkach zostały zakwalifikowane przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w C. jako samowola budowlana, w związku z czym organ ten prowadzi przeciwko W. S. trzy postępowania administracyjne.

Skarżący kasacyjnie uważają, że w związku z powyżej przedstawionymi argumentami zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3 p.w. poprzez nietrafne przyjęcie, że szkoda spowodowana przez właściciela gruntu w związku ze zmianą stosunków wodnych na przedmiotowym gruncie musi być rzeczywista i istnieć w chwili dokonywania czynności przez organ administracji jest w pełni uzasadniony.

Uzasadniając drugi zarzut kasacyjny skarżący kasacyjnie wskazali, że Sąd I instancji nie zauważył, że materiał dowodowy jest niekompletny w zakresie wyjaśnienia kluczowych okoliczności: zmian w stosunkach wodnych wywołanych wykonanymi przez inwestora robotami budowlanymi. Zdaniem skarżących kasacyjnie, organ nie może więc pominąć przy ocenie żadnego dowodu. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 k.p.a.) Z kolei art. 84 k.p.a. powinien być przez Sąd I instancji uwzględniony z racji tego, że w niniejszej sprawie niezbędne są wiadomości specjalne. Skarżący kasacyjnie uważają, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał dowodowy mógłby zostać uzupełniony o opinię biegłych z zakresu geologii i hydrologii.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Skarga kasacyjna zawiera błędnie sformułowany zarzut naruszenia przepisów postępowania. Prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., w związku z konkretnym przepisem postępowania, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego aktu. Ponadto naruszenie przepisów postępowania ze względu na treść art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być skuteczną podstawą skargi kasacyjnej jeżeli uchybienia w tym zakresie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze skargi kasacyjnej powinno przy tym wynikać jaki wpływ na wynik sprawy ma wskazywane w niej uchybienie, w tym znaczeniu, że mogło ono doprowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia.

Wbrew temu co zarzucają w skardze kasacyjnej skarżący w sprawie tej prawidłowo ocenił Sąd I instancji, że organy zebrały wystarczający materiał dowodowy do prawidłowego zastosowania prawa materialnego nie naruszając przy tym art. 7, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz art. 84 § 1 k.p.a. Sąd I instancji w wyroku oddalającym skargę I. D. i J. D. w przekonujący sposób wyjaśnił i wykazał, że stwierdzone w toku kontroli zaskarżonego aktu naruszenia prawa z uwagi na ich charakter, rodzaj, skutki nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy. Sam brak odniesienia się Sądu I instancji do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku. Dopiero wykazanie, że były one na tyle istotne, że Sąd I instancji mógłby inaczej orzec w sprawie - gdyby się do nich odniósł - daje podstawę do uchylenia wyroku Sądu I instancji.

Skoro w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo nie stwierdził naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej, to nie mógł uchylić zaskarżonej decyzji SKO w Krakowie z [...] stycznia 2015 r., nr [...]. W przypadku oddalenia skargi na decyzję organu administracji można zarzucić Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. (który to przepis nie został powołany w skardze kasacyjnej) tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonej decyzji. Skoro z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie nie mógł zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji, naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez ten Sąd normy prawnej.

W konsekwencji niezasadny okazał się zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania. Przeprowadzając merytoryczną kontrolę zarzutów kasacyjnych w zakresie przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ocenę materiału dowodowego i wyników przeprowadzonego przez organy administracji postępowania wyjaśniającego dokonaną przez Sąd I instancji. W rezultacie postawione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły doprowadzić do skutecznego podważenia stanu faktycznego przyjętego przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie.

Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 p.p.s.a. W kwestii naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., wskazać należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez Sąd I instancji rozpoznana. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w niniejszej sprawie. Ponadto art. 3 § 1 p.p.s.a. zawierają normę o charakterze ustrojowym. Przesłanka wskazująca na naruszenie tego przepisu mogłoby wystąpić, gdyby Sąd I instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, który to zarzut podniesiony został w skardze kasacyjnej. Również i takie okoliczności w niniejszej sprawie nie wystąpiły.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności wskazać należy, że również i ten zarzut został błędnie sformułowany w skardze kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie zarzucają Sądowi I instancji błędną wykładnię prawa materialnego. Odnosząc się do tej kwestii wskazać należy, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Skuteczność tak podniesionego zarzutu należy jednak oceniać w oderwaniu od ustaleń faktycznych, a jedynie w odniesieniu do bezspornych okoliczności faktycznych sprawy i uzasadnienia. Niewłaściwa ocena prawna zaistniałego stanu faktycznego nie stanowi naruszenia prawa materialnego i jako taka nie może stanowić podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię skarżący kasacyjnie nie wykazali, że Sąd I instancji mylnie zrozumiał stosowany przez organ art. 29 ust. 1 pkt 1, ust. 2 oraz ust. 3 p.w. Autor skargi kasacyjnej przedstawił, jak w jego ocenie, powinien być rozumiany ww. przepis p.w., czyli jaka powinna być jego zdaniem, prawidłowa wykładnia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wykładni art. 29 p.w. przedstawionej w skardze kasacyjnej.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego należy wyjaśnić, że ustawodawca w art. 29 p.w. przyjął założenie, że stan wody na gruncie powinien być utrzymywany przez właściciela gruntu przez nakazy i zakazy, które są do niego bezpośrednio skierowane. Za ich pomocą powstają stosunki prawne dwojakiego rodzaju: Po pierwsze, pomiędzy właścicielem gruntu, który podlega nakazom oraz zakazom oraz osobą chronioną tymi nakazami i zakazami (właściciel gruntu sąsiedniego), po drugie, pomiędzy właścicielem gruntu do którego kierowane są nakazy oraz zakazy i organem administracji, który zgodnie z art. 29 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Podporządkowanie nakazowi lub zakazowi stanowi podstawową cechę administracyjnego charakteru stosunków administracyjnoprawnych regulowanych przepisami p.w. Naruszenie owych nakazów i zakazów powoduje odpowiedzialność administracyjną.

Norma prawna określona w art. 29 p.w. wskazuje na wzory typowego, powtarzającego się i powszechnie akceptowanego postępowania właściciela gruntu. Opiera się ona na generalnym założeniu, mówiącym o zakazie wyrządzania szkód własnym działaniem na gruntach sąsiednich. Właściciel gruntu korzystając ze swoich uprawnień większą wagę powinien zatem przywiązywać do działań, które mogą spowodować zmianę stanu wody na gruncie sąsiednim, a zwłaszcza powinien kontrolować kierunek odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej oraz kierunek odpływu ze źródeł z punktu widzenia możliwości wyrządzenia szkody dla gruntów sąsiednich. Z brzmienia art. 29 ust. 3 p.w. wynika nakaz przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażono pogląd, według którego "Wydanie decyzji o nałożeniu lub o odmowie nałożenia sankcji określonej w art. 29 ust. 3 p.w. wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów" (zob. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1538/11, LEX nr 1367319). Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego (zob. Z.K. Nowakowski, Wpływ gospodarki wodnej na własność ziemi, § 6. Odpływ wód, [w:] T. Dybowski, S.M. Grzybowski, Z.K. Nowakowski, Zagadnienia cywilistyczne prawa wodnego, Warszawa 1957, s. 257).

Odpływy wód z punktu widzenia treści art. 29 ust. 3 p.w. mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu. Naruszenie zakazu wynikającego z art. 29 ust. 1 pkt 1, może spowodować wszczęcie postępowania administracyjnego, w wyniku którego może zostać wydana decyzja nakazująca właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. W orzecznictwie wyrażono pogląd, według którego "1. Wydanie decyzji na podstawie art. 29 ust. 3 p.w., poprzedza ustalenie: po pierwsze, czy właściciel gruntu dokonał zmiany stanu wody na gruncie i po drugie, czy zmiany te szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Zastosowanie przepisu art. 29 p.w. jest zatem uzależnione od wystąpienia skutku w postaci szkody (szkodliwy wpływ dokonanych zmian na grunty sąsiednie). Z tych względów przesłankami warunkującymi wydanie jednego z nakazów, o jakich mowa art. 29 ust. 3 p.w. są: zmiana stanu wody na gruncie i szkodliwe oddziaływanie takiej zmiany na nieruchomości sąsiednie. Tym samym pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem musi istnieć związek przyczynowo-skutkowy" (zob. Wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. II OSK 7/14, LEX nr 1658623).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, według którego nie jest tak, że w sprawach prowadzonych na podstawie art. 29 ust. 1 i 3 p.w. organy administracji publicznej winny oczekiwać na wystąpienie szkód albo prowadzić postępowanie dowodowe tylko na okoliczność prawdopodobieństwa ich wystąpienia. W okolicznościach niniejszej sprawy zasadnie podnosi Sąd I instancji, że niezbędną przesłanką do wydania nakazów przywrócenia stanu poprzedniego, albo wykonania urządzenia zapobiegającego szkodom w przypadku zmiany stanu wody na gruncie, było wystąpienie choćby minimalnej szkody już w dacie złożenie wniosku, najpóźniej do daty orzekania o powyższym przez organy administracji publicznej. Stan taki oznacza, że jeżeli doszło do zmiany stanu wody na gruncie, ale bez szkody dla gruntów sąsiednich, to późniejsza zmiana okoliczności oraz wystąpienie określonej szkody jest równoznaczne ze zmianą stanu faktycznego. W takim przypadku możliwe jest ponowne skuteczne złożenie wniosku zmierzającego do wydania nakazów z art. 29 ust. 3 p.w. w związku z art. 29 ust. 1 p.w.

Prawidłowo zatem Sąd I instancji podzielił argumentację organu odwoławczego odnośnie braku przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy do dopuszczenia z urzędu dowodu z opinii biegłego. Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, według którego organy winny dopuszczać stosowny dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy wszędzie tam, gdzie zachodzi taka potrzeba albowiem nie można stanu faktycznego ustalić na podstawie innych zebranych w sprawie materiałów dowodowych. W przypadku, gdy stan faktyczny da się ustalić bez biegłego i nie zachodzi podstawa do nałożenia obowiązków z art. 29 ust. 3 p.w., to dowód taki nie jest bezwzględnie wymagany. Ocena potrzeby przeprowadzenia danego dowodu analizowana być musi zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 2 p.w. Organy nie są zatem zobligowane do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów ujemnego w ocenie danej osoby oddziaływania na jej nieruchomości zmian stanu wody na działkach sąsiednich, ani też badania czy i na ile prawdopodobne jest wystąpienie w przyszłości na działkach wnioskodawcy szkód oraz jakiego rodzaju będą to szkody. Organy powinny zatem zbadać, czy pomiędzy konkretnym działaniem właściciela jednej nieruchomości, a szkodą na innych gruntach istnieje związek przyczynowo-skutkowy. Jeżeli taki związek przyczynowo-skutkowy wystąpi, to należy wydać określone nakazy.

W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd I instancji zasadnie uznał, że ustalenie przez biegłego zmian stanu wody na działkach stron było w przedmiotowej sprawie zbędne, skoro na nieruchomości skarżących działalność sąsiada nie doprowadziła do powstania szkody.

Tym samym zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonego wyroku. A zatem konkludując, wobec przedstawienia nieusprawiedliwionych zarzutów skargi kasacyjnej, brak było podstaw do jej uwzględnienia. Dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.