Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1180/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Barbara Adamiak Jerzy Krupiński ( spr.) Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 maja 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 905/05 w sprawie ze skargi L. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 905/05, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi L. K., utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] wydanej w przedmiocie skierowanego do skarżącej, nakazu rozbiórki zadaszenia z bramami opuszczanymi, dobudowanymi do pawilonu handlowego, położonego na działkach [...] w S., przy ul. K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymując w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności wzmiankowanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] wskazał, iż sporną decyzją nakazano skarżącej rozbiórkę stałego zadaszenia z bramami opuszczanymi, dobudowanego do istniejącego pawilonu handlowego bez właściwego pozwolenia na budowę. Wskazał też, iż we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji zarzucono, że decyzja nakazująca rozbiórkę jest decyzją przedwczesną, bowiem nie przeprowadzono właściwego postępowania dowodowego, a ponadto zarzucono naruszenie art. 48 Prawa budowlanego - na skutek nieustalenia charakteru obiektu, którego nakaz dotyczy. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż zasadniczą kwestią w sprawie było ustalenie, czy wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę oraz czy zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 49 Prawa budowlanego i tym samym wyłączenie obiektu spod obowiązku rozbiórki. Zdaniem organu odwoławczego wykonane roboty takiemu wyłączeniu nie podlegały, a konsekwencją tego było zaakceptowanie orzeczenia nakazu rozbiórki w sytuacji ich wykonania bez odpowiedniego pozwolenia. Organ przyjął, że przedmiotowe zadaszenie zostało zrealizowane po 18 września 2001 r., co uzasadnia stwierdzenie, iż decyzja, co do której wystąpiono z żądaniem stwierdzenia nieważności, nie naruszała art. 49 Prawa budowlanego.

W skardze L. K. zarzuciła naruszenie art. 48 i 49 Prawa budowlanego, a to na skutek braku dokładnego ustalenia, czy przedmiotowe zadaszenie jest obiektem budowlanym, tym bardziej że organy nie wyjaśniły na jakiej podstawie zadaszenie to zostało zakwalifikowane jako budowa, chociaż nie stanowi ono odrębnej całości i nie posiada urządzeń ani instalacji. Zdaniem skarżącej błędne było ustalenie daty jego wykonania na jesień 2001 r. W tym kontekście zarzuciła nieuwzględnienie przedawnienia wynikającego z art. 49 Prawa budowlanego.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania i w jego ramach organ orzeka wyłącznie, co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, a nie rozstrzyga o innych kwestiach, dotyczących istoty sprawy. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, opartym o art. 3 pkt 6 i 7 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r., iż dobudowanie zadaszenia z opuszczanymi bramami, stanowiące rozbudowę istniejącego pawilonu handlowego, nie mieści się w katalogu robót budowlanych objętym przepisami art. 29 i 30 Prawa budowlanego, jako podlegających wyłączeniu spod obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją tego była możliwość zastosowania art. 48 Prawa budowlanego. Przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., nie przewidywały możliwości legalizacji samowoli budowlanych. Wbrew zarzutom skargi, okoliczność wystąpienia przesłanki z art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego była analizowana i nie stwierdzono by upłynęło 5 lat od zakończenia budowy. Sąd przyjął za prawidłową taką ocenę stanu faktycznego, z której wynikało, że sporne zadaszenie zostało zrealizowane po dniu 18 września 2001 r. Za chybione uznano zarzuty skargi niezbadania przez organy administracji sposobu wykonania zadaszenia, jego przeznaczenia i charakteru oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Organy miały bowiem obowiązek dokonać kontroli przedmiotowej decyzji jedynie pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek z art. 156 K.p.a. W postępowaniu prowadzonym na podstawie tego przepisu dokonuje się oceny zgromadzonego w aktach materiału, celem stwierdzenia, czy przy wydaniu decyzji wystąpiła jedna z wad wskazanych w tym przepisie. Taka kontrola zdaniem Sądu I instancji została przeprowadzona prawidłowo.

W skardze kasacyjnej L. K. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 Prawa budowlanego i nieuwzględnienie przedawnienia wynikającego z art. 49 Prawa budowlanego. W oparciu o powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiego Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniosła, że niezależnie od tego, że decyzja Głównego Inspektora Budowlanego wydana została w postępowaniu nadzorczym i jej kontrola ograniczyła się do badania przesłanek z art. 156 K.p.a., Sąd I Instancji powinien ustalić, czy decyzje nie naruszały przepisów art. 48 i 49 Prawa budowlanego. W ocenie skarżącej przepis art. 48 Prawa budowlanego, nakazujący rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, został niewłaściwie zastosowany, gdyż winno poprzedzać go ustalenie czy wykonane zadaszenie jest obiektem budowlanym, zdefiniowanym w art. 3 Prawa budowlanego. Sąd do tego zarzutu się nie odniósł, stwierdzające jedynie, że jest on chybiony, a przecież skarżąca w swoich odwołaniach wielokrotnie wykazywała, że zadaszenie nie posiada cech obiektu budowlanego. Nie zgodziła się też ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 49 Prawa budowlanego, gdyż przyjęta data montażu zadaszenia, tj. dzień 18 września 2001 r., oznacza jedynie dzień, w którym usiłowano dokonać włamania do pawilonu, natomiast nie określa daty wykonywania robót związanych z montażem zadaszenia. Skarżąca twierdzi, iż zadaszenie zamontowane było już w roku 1996 i nawet przy przyjęciu, że zostały spełnione przesłanki do zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, to przepis art. 49 Prawa budowlanego wyłącza możliwość jego stosowania, ponieważ od daty budowy minęło 5 lat.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) - naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego Sąd uchybił, uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W skardze kasacyjnej L. K. powołano się na podstawę kasacyjną polegającą na naruszeniu prawa materialnego.

Zarzut naruszenia prawa materialnego może przybierać dwojaką postać, a mianowicie postać błędnej wykładni konkretnej normy prawa materialnego, albo postać tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej przez sąd normy materialnoprawnej.

Skarżąca kwestionuje w pierwszym rzędzie wykładnię przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanego zadaszenia, zarzucając, iż przepis ten nie mógł, mieć zastosowania do prac, w wyniku których – w ocenie skarżącej - nie doszło do powstania nowego obiektu budowlanego. Oznacza to, że w istocie w kasacji zawarto zarzut błędnej subsumcji cech charakteryzujących zdarzenie polegające na wybudowaniu zadaszenia z zamykanymi ściankami bocznymi jako odpowiadające dyspozycji wspomnianego przepisu Prawa budowlanego.

Pogląd ten nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Z legalnej definicji robót budowlanych (art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego) wynikało, iż przez roboty budowlane rozumieć należy budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6). W doktrynie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" – art. 3 pkt 7 a prawa budowlanego) – zob. "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. C. H. Beck, Warszawa 2006, str. 58). Z ustaleń organu, który wydał decyzję rozbiórkową wynika, że zadaszenie dobudowane do pawilonu ma charakter stały, a uzyskana przestrzeń służy jako dodatkowa powierzchnia handlowa (protokół oględzin z dnia 9 kwietnia 2002 r., wraz z dokumentacją fotograficzną, projekt architektoniczny złożony do akt przez samą skarżącą). Pojęciem dobudowa posłużyła się też skarżąca w piśmie z dnia 23 kwietnia 2002 r., skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O.

Skoro zatem wykonane prace budowlane mieściły się w pojęciu rozbudowy istniejącego obiektu budowlanego, a skarżąca w skardze kasacyjnej nie wskazała by tego rodzaju budowa mieściła się w jakiejkolwiek ze wskazanych w art. 29 – 31 Prawa budowlanego kategorii zwolnień od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, należało przyjąć, iż doszło do budowy części obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia. W stosunku do powstałej w takich warunkach części obiektu budowlanego przepis art. 48 prawa budowlanego ma pełne zastosowanie, co wynika z jego gramatycznego brzmienia ("właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia ...").

Chybiony jest wobec tego zarzut kasacji zmierzający do wykazania błędnej wykładni i w istocie błędnego zastosowania przepisu art. 48 Prawa budowlanego.

Skarga kasacyjna zarzuca ponadto błąd polegający na niezastosowaniu do zaistniałego w sprawie stanu faktycznego przepisu art. 49 Prawa budowlanego. Przepis ten zakazuje właściwemu organowi nadzoru budowlanego wydawania nakazu rozbiórki, o której mowa w art. 48, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia zakończenia budowy obiektu budowlanego lub jego części, a jego istnienie nie narusza przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tak postawiony zarzut wymagał jednak skutecznego podważenia ustaleń faktycznych, przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a polegających m. in. na ustaleniu , że zadaszenie zbudowano po dniu 18 września 2001 r.

Jak już wyżej wspomniano podstawą skargi kasacyjnej może być naruszenie przepisów postępowania przez sąd orzekający w sprawie. Jako uchybienie przepisom postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, można zarzucić sądowi naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P. p. s. a., przez nieuwzględnienie skargi, mimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego. Autor skargi kasacyjnej zarzutu takiego w ogóle nie sformułował i poprzestał na polemice w uzasadnieniu kasacji z ustaleniami Sądu i organów administracji. Nie wskazał przy tym żadnej konkretnej normy prawnej proceduralnej, którą naruszył organ administracyjny, a której niewłaściwe zastosowanie lub pominięcie doprowadziło do błędu w ustaleniach faktycznych. Tymczasem zarzuty dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny dowodów, jeżeli mają stanowić podstawę kasacji, powinny być poparte odpowiednimi przepisami proceduralnymi, którym według strony skarżącej – uchybił organ administracyjny, a których to uchybień Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał za stanowiące wystarczającą podstawę do uwzględnienia skargi. W wyroku z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt II FSK 1031/05 (LEX nr 173883) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafny pogląd, że "Artykuł 174 pkt 2 nie stanowi podstawy kasacyjnej, lecz wskazuje, że podstawą może być inny przepis, a mianowicie przepis postępowania. Taką podstawą jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, ale tylko w związku z przepisami postępowania administracyjnego, które zostały naruszone przez organ administracji, a naruszenia tego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji albo też Sąd błędnie uznał za naruszone w postępowaniu administracyjnym. Nie można więc (...) na podstawie art. 174 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ (...) zarzucić naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, można natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 zarzucić naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z konkretnymi przepisami procedury administracyjnej." Podobnie w wyroku z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt I GSK 1348/05 (LEX nr 196840), słusznie zauważono, że "Niewskazanie naruszenia konkretnego przepisu postępowania przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje, że tak sformułowany zarzut kasacyjny jest jedynie niepodpartą konkretnymi przepisami prawa prostą opozycją co do ocen sądu. Taki zarzut już więc ze swojej istoty nie może być przedmiotem rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonać kontroli zaskarżonego wyroku. Ponadto zarzut ten dotyczy samej oceny, podczas, gdy w postępowaniu kasacyjnym bada się, czy nie nastąpiły naruszenia prawa, a nie trafność dokonanych ocen. Chyba że nietrafność dokonanych ocen wynika z naruszenia konkretnego przepisu prawa, ale przepis ten musi być w skardze kasacyjnej jednoznacznie wskazany."

Kasacji wniesionej przez L. K. nie oparto ani na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt. 2 P.p.s.a.), ani nie postawiono w niej zarzutu naruszenia konkretnych przepisów proceduralnych, które doprowadzić miało do błędnych ustaleń faktycznych, co powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest ustaleniami poczynionymi przez Sąd I instancji. Przy tych ustaleniach zarzut polegający na niezastosowaniu przepisu art. 49 Prawa budowlanego z oczywistych względów nie mógł się ostać. Po prostu od niewadliwie ustalonej przez organy administracyjne i przyjętej przez Sąd Instancji daty wykonania spornej części obiektu budowlanego do chwili wydania decyzji nie upłynął wymagany przepisem art. 49 Prawa budowlanego pięcioletni okres.

Podkreślenia wymaga ponadto – czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej – że postępowanie w sprawie toczyło się na skutek wniosku o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, co obliguje stronę domagającą się zastosowania tego nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej do wskazania, która przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 K. p. a winna mieć w sprawie zastosowanie. W przypadku zarzutu naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K. p. a. - do czego niewątpliwie zmierzała kasacja - wykazania wymaga, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa w stopniu rażącym. W doktrynie przyjmuje się, że błędnej wykładni przepisów lub nieodpowiedniego ich zastosowania nie można bezwarunkowo utożsamiać z pojęciem rażącego naruszenia prawa, a przecież tylko w takim wypadku wchodzić w grę może skuteczne domaganie się wzruszenia decyzji na podstawie przywołanego przepisu (zob. J. Borkowski [w] J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. komentarz., wyd. C. H. Beck, Warszawa 2002, str. 711). W tej mierze kasacja nie zawierała żadnego wywodu prawnego.

Reasumując, za niewadliwy należało uznać stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, a – jak już wyżej wspomniano – brak skutecznego podważenia ustaleń faktycznych, ległych u podstaw rozstrzygnięcia sądu, przy jednoczesnym opieraniu zarzutu błędu subsumcji na odmiennym niż przyjęty w zaskarżonym wyroku stanie faktycznym, uniemożliwia skuteczne wywiedzenie naruszenia prawa materialnego w postaci błędu subsumcji, polegającego na niezastosowaniu w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym normy prawnej, która mogłaby mieć zastosowanie tylko w wypadku przyjęcia wersji stanu faktycznego, przytaczanej przez skarżącego.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.