Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 249/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 art. 13 art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w P. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] (dalej także: "skarżące Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca"), działając za pośrednictwem organu, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] (dalej także: "Burmistrz" lub "organ") w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Na podstawie akt niniejszej sprawy Sąd ustalił następujący stan faktyczny.

W piśmie z dnia [...] lutego 2021 r., które wpłynęło do organu w dniu [...] lutego 2021 r., skarżące Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], powołując się na przepisy art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), skierowało do Burmistrza Miasta [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w formie elektronicznej (na podany w treści przedmiotowego wniosku adres poczty elektronicznej) następujących dokumentów: "Załączników do protokołu kontrolnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego dotyczącej procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie udzielania wybranych zamówień publicznych, w szczególności zamówienia pn. "[...]" prowadzonej w okresie [...].10.19 r. do [...].07.20 r., wymienionych w protokole, stanowiących integralną część protokołu:

Załącznik I:

- wykaz dokumentów zebranych w trakcie przeprowadzonej kontroli

Załącznik II:

- protokół przyjęcia ustnego wyjaśnienia od kierownika referatu infrastruktury komunalnej i zamówień publicznych z dnia [...].11.2019 r.

- protokół przyjęcia ustnego oświadczenia z dnia [...].11.2019 r.

- protokół przyjęcia ustnego oświadczenia z dnia [...].11.2019 r.

- protokół przyjęcia ustnego oświadczenia p.o. Dyrektora Ochrony [...] z dnia [...].05.2020 r.

Załącznik III:

- ekspertyza biegłego."

Ustosunkowując się do powyższego wniosku skarżącego Stowarzyszenia, Burmistrz Miasta [...] w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. poinformował stronę skarżącą, że:

"Wnioskowana dokumentacja w postaci protokołu kontroli jest dostępna w Biuletynie Informacji Publicznej pod adresem [...].

- Załącznik I - udostępniam przekazując w załączeniu skan (załącznik nr 1).

- Załącznik II i Załącznik III - wymaga zaangażowania zasobów kadrowych Urzędu w celu podjęcia czynności anonimizacji. Jednocześnie zawiadamiam, że wnioskowana informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., z konieczność podjęcia czynności mechanicznych warunkujących przekazania Wnioskodawcy w/w informacje. Zgodnie z dyspozycja art. 13 ust 2 u.d.i.p., zawiadamiam Wnioskodawcę, że wyznaczam nowy termin na rozpatrzenie wniosku, wskazując dzień [...] kwietnia 2021 r."

Ponadto, Burmistrz wskazał, że wnioskowany materiał bez wątpienia musi zostać poddany anonimizacji, co wymaga podjęcia wielu czynności przygotowujących, z uwagi na liczne załączniki. W konsekwencji, organ zauważył, że wnioskowane informacje w zakresie udostępnienia załącznika II i załącznika III nie mogą być udostępnione w terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. z uwagi na konieczność zastosowania szeregu technicznych i organizacyjnych rozwiązań przyczyniających się do prawidłowego udostępnienia wnioskowanej informacji.

Organ stwierdził jednocześnie, że wniosek zostanie rozpatrzony do dnia [...] kwietnia 2021 r.

W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. skarżące Stowarzyszenie, działając za pośrednictwem organu, wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o:

I. a) stwierdzenie obowiązku strony przeciwnej - Burmistrza Miasta [...] do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, zgodnie z przepisami u.d.i.p., tzn. poprzez opublikowanie całego protokołu z kontroli Centralnego Biura Antykorupcyjnego w Biuletynie Informacji Publicznej wraz ze wszystkimi załącznikami, w tym załącznikiem nr II i III w oryginalnej wersji, ewentualnie o udostępnienie treści załączników nr II i III w oryginalnej wersji pod adres email stowarzyszenia: [...] w terminie ustawowym, tj. 14 dni od dnia otrzymania wniosku w tym zakresie;

b) w przypadku nie podzielenia w/w wniosku, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie obowiązku strony przeciwnej - Burmistrza Miasta [...] do udostępnienia ww. informacji publicznej, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, tzn., poprzez udostępnienie treści załączników nr II i III do protokołu z kontroli Centralnego Biura Antykorupcyjnego w wersji zanonimizowanej przez przesłanie skarżącemu Stowarzyszeniu pod adres email stowarzyszenia: [...] w terminie ustawowym, tj. 14 dni od dnia otrzymania wniosku w tym zakresie;

II. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych;

III. wymierzenie Burmistrzowi [...] A. T. grzywny w trybie przepisu art. 149 § 2 P.p.s.a.;

IV. o zastosowanie art. 111 § 1 lub § 2 P.p.s.a. wobec niniejszej skargi oraz skargi na bezczynność Burmistrza Miasta [...] zarejestrowanej w WSA w Warszawie pod sygn. akt. II SAB/WA 799/20 z uwagi na fakt, iż obie te skargi powinny zostać objęte jednym postępowaniem administracyjnym i sądowym, ponieważ pozostają ze sobą w ścisłym związku;

V. na podstawie art. 62 pkt 1 P.p.s.a. strona skarżąca wniosła o skompletowanie akt poprzez dołączenie do akt niniejszej sprawy akt kontroli (zobowiązanie Burmistrza Miasta [...] lub Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego do ich nadesłania do WSA w Warszawie) w postaci raportu Centralnego Biura Antykorupcyjnego wraz ze wszystkimi załącznikami do protokołu kontrolnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego dotyczącej procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie udzielania wybranych zamówień publicznych w szczególności zamówienia pn. "[...]" prowadzonej w okresie [...].10.19 r. do [...].07.20 r., na okoliczność ustalenia i porównania przez Sąd oryginalnej treści protokołu z w/w kontroli z treścią dokumentów okrojonych i przerobionych, bezpodstawnie zanonimizowanych w zakresie imion i nazwisk funkcjonariuszy publicznych i bezpodstawnego utajnienia dat w treści dokumentów. Strona skarżąca dodała, że utajnienia dokumentów w postaci załączników "udostępnionych" przez Burmistrza na okoliczność pozostawania Burmistrza w bezczynności w zakresie nieudostępnienia informacji publicznej, o którą wnioskowało skarżące Stowarzyszenie (wniosek obejmował wszystkie załączniki) w ustawowym terminie 14 dni oraz niewypełnienia przez Burmistrza obowiązku prawnego z urzędu wynikającego z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 4 lit a) tiret drugie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obowiązkowa publikacja w BIP);

VI. na podstawie art. 106 3 P.p.s.a., strona skarżąca wniosła o dopuszczenie dowodów z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, w postaci wniosków (pism) M. S. z dnia [...] sierpnia 2020 r. oraz z dnia [...] września 2020 r., skierowanych do Burmistrza Miasta [...] A. T. o udostępnienie protokołów z kontroli CBA oraz odpowiedzi na nie udzielonych przez Burmistrza Miasta [...] A. T.w postaci pism z dnia [...] września 2020 r., i dnia [...] września 2020 r., w których organ informuję, że nie posiada w/w protokołów CBA, podczas gdy - jak wnika z akt niniejszej sprawy - był on w posiadaniu w/w protokołów co najmniej od dnia [...] lipca 2020 r., na okoliczność bezprawnego utajnienia przedmiotowej informacji publicznej we wskazanym wyżej zakresie już wcześniej przez Burmistrza Miasta [...] A.T., podania przez niego nieprawdy, a także braku transparentności działania organów Miasta [...] (burmistrza).

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie zauważyło na wstępie, że pomimo, iż wniosło o przesłanie wszystkich załączników do protokołu z czynności pokontrolnych Centralnego Biura Antykorupcyjnego pod wskazany w treści wniosku adres e-mail, to organ nie wykonał tego obowiązku w ustawowym terminie 14 dni, albowiem przesłał jedynie załącznik nr I, przyznając sobie prawo do udostępnienia pozostałej informacji w terminie do [...] kwietnia 2021 r.

Tymczasem, jak wskazało skarżące Stowarzyszenie, sporny raport w całości wraz z załącznikami powinien zostać opublikowany niezwłocznie w oryginalnej formie na stronach BIP, co wynika ze wskazanych przez stronę skarżącą przepisów ustawy o dostępnie do informacji publicznej.

Skarżące Stowarzyszenie zarzuciło w tej sytuacji, iż rzekoma potrzeba anonimizacji, na którą powołuje się Burmistrz, stanowi jedynie asumpt dla organu, który ma usprawiedliwiać jego bezczynność oraz utajnienie istotnych informacji.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, utajnienie protokołów i dokumentów jest absolutnie bezpodstawne i rażąco narusza prawo.

Strona skarżąca zauważyła, że przedmiotowe protokoły z kontroli CBA nie były ujawnione w żadnej formie wcześniej niż przed [...] grudnia 2020 r. Jednocześnie, strona skarżąca wskazała, że z posiadanych przez dokumentów wynika, iż Burmistrz Miasta [...] A. T. bezprawnie ukrywał sporne protokoły już wcześniej, pomimo, że był w ich posiadaniu co najmniej od dnia [...] lipca 2020 r. i ciążył na nim ustawowy obowiązek ich opublikowania w BIP oraz udostępnienia na wniosek złożony przez M. S. we wrześniu 2020 r.

Strona skarżąca wskazała, że oczywiste jest to, iż w treści protokołów znajdować się będą dane osobowe, jednak w odniesieniu do danych pracowników urzędu nie zachodzi potrzeba ich anonimizacji. Strona skarżąca podniosła bowiem, że ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, o którym mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji. W tej sytuacji, strona skarżąca wskazała, że per analogiam należy zastosować ten przepis do urzędników występujących w protokołach z kontroli oraz w załącznikach nr II i III do tego protokołu, w których wymienione są osoby pełniące funkcje publiczne. Zdaniem strony skarżącej, pracownicy jednostek samorządu terytorialnego co do zasady są osobami pełniącymi funkcję publiczne, więc nie obejmuje ich potrzeba anonimizacji.

Ponadto, skarżące Stowarzyszenie uznało, że braki kadrowe oraz praca zdalna nie stanowią w tym przypadku przeszkody. Według strony skarżącej, treść spornych załączników nie wymaga anonimizacji, a nawet, gdyby przyjąć odmiennie, to organ jest zobowiązany udostępnić informację w ustawowym terminie 14 dni, ponieważ dokumentacja nie jest obszerna (załącznik nr II i III) i zawiera co najwyżej kilkadziesiąt stron.

W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że nieudostępnienie żądanej dokumentacji na wskazany adres e-mailowy stanowi nierozpatrzenie wniosku w zakresie udostępnienia załącznika nr II i III i świadczy tym samym o zasadności skargi na bezczynność Burmistrza Miasta [...].

Strona skarżąca stwierdziła, że umieszczona w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] dokumentacja jest niekompletna, gdyż integralną część przedmiotowego protokołu pokontrolnego stanowią załączniki wymienione w protokole nr I, II i III.

Strona skarżąca zauważyła, że niezależnie do powyższego, należy mieć na uwadze, iż Burmistrz [...] A. T. był bezczynny, ponieważ nie opublikował w Biuletynie Informacji Publicznej całej treści protokołu (wraz ze wszystkimi załącznikami) z kontroli Centralnego Biura Antykorupcyjnego, która zakończyła się w dniu [...] lipca 2020 r.

Według skarżącego Stowarzyszenia, w niniejszej sprawie Burmistrz nie miał żadnych podstaw prawnych, aby powołać się na tryb pracy zdalnej, ponieważ rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 2316) nakłada na Burmistrza powinność do oddelegowania pracowników do obsługi BIP, czy też obsługi wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Strona dodała, że cyt. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. wprowadziło wprawdzie możliwość pracy zdalnej, lecz tylko do 17 stycznia 2021 r.

Ponadto, strona skarżąca wskazała, że organ swojej bezczynności nie może tłumaczyć brakami kadrowymi, albowiem nie przedstawił on na tę okoliczność, z której próbuje wywieść dla siebie korzystne skutki prawne, żadnego dowodu.

Strona skarżąca zauważyła, że załączniki nr II i III nie są obszerne, co miałoby uzasadniać aż taką zwłokę, zaś braki kadrowe (nawet gdyby takie wstępowały) nie wyłączają odpowiedzialności personalnej Burmistrza.

Według skarżącego Stowarzyszenia, udostępnienie wnioskowanej informacji stanowi czynność materialno-techniczną, która nie wymaga zbyt wiele pracy tak od samego Burmistrza, czy też innego niespecjalnie wykwalifikowanego pracownika Urzędu Miasta [...].

Strona skarżąca podniosła, że z przepisów art. 4 ust. 1 w związku z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 6 ust. 4 lit a tiret drugie u.d.i.p. wynika niezwłoczny obowiązek publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] całej spornej dokumentacji z przebiegu i efektów kontroli, w tym wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających. Według skarżącego Stowarzyszenia, dotyczy to w szczególności całego raportu CBA w wersji oryginalnej (bez bezprawnych ingerencji Burmistrza i utajnień dokumentów), w tym opublikowania wszystkich załączników do protokołu kontrolnego CBA. Strona skarżąca uznała, że wszystkie dokumenty powinny zostać niezwłocznie opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] od dnia ich doręczenia Burmistrzowi, czyli od dnia [...] lipca 2020 r., albowiem jest to obowiązek organu wynikający z art. 8 ust. 3 u.d.i.p.

Strona skarżąca wyraźnie podkreśliła również, że niezastosowanie się do wskazanego wyżej obowiązku jest - w świetle art. 23 u.d.i.p. - zagrożone sankcją karną.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca stwierdziła, że skarga na bezczynność Burmistrza Miasta [...] w zakresie nieudostępnienia załączników do protokołu kontroli CBA, jak również nieumieszczenia wyników kontroli w niezmodyfikowanej wersji w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...] - jest zasadna.

W piśmie z dnia [...] marca 2021 r. Burmistrz Miasta [...], kontynuując udzielenie odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej złożony w dniu [...] lutego 2021 r. i jednocześnie realizując wskazany termin na rozpatrzenie wniosku, określony na dzień [...] kwietnia 2021 r., poinformował skarżące Stowarzyszenie, że wnioskowane dokumenty zostały opublikowane na stronie Urzędu Miasta [...]([...])w BIP pod adresem: [...].

W piśmie z dnia [...] marca 2021 r., udzielając odpowiedzi na skargę, Burmistrz Miasta [...] wniósł o oddalenie skargi w całości, a także o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów sądowych, według norm przepisanych.

Uzasadniając swoje stanowisko, organ zauważył na wstępie, że skarżące Stowarzyszenie w swoim wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. wniosło jedynie o przesłanie jej załączników nr I, II i III. W tej sytuacji, organ wskazał zatem, że w kontekście zarzucanej organowi bezczynności, odnosi się jedynie do zarzutu nieudostępnienia, w terminie 14 dni, skarżącemu Stowarzyszeniu załącznika nr II i III.

Organ zaprzeczył, jakoby był w bezczynności w związku z otrzymanym od strony skarżącej wnioskiem, albowiem zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa poinformował w terminie 14 dni stronę skarżącą o przedłużeniu (do 2 miesięcy) terminu przesłania jej dwóch załączników, podając szczegółowe powody, które związane były z taką decyzją.

Burmistrz wskazał, że zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem, bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji nie podejmuje, w ustawowo określonym terminie, żadnej z przewidzianych prawem czynności.

W tej sytuacji, organ uznał, że nie pozostaje zatem w bezczynności, lecz jest w trakcie procesu związanego z udzieleniem informacji publicznej, po uprzednim zanonimizowaniu dokumentów, o które wnosi strona skarżąca.

Organ podniósł, że załączniki II i III posiadają łącznie blisko 100 stron, a więc był to obszerny materiał, który organ zobowiązany był przeanalizować pod kątem anonimizacji. Organ zauważył, że czynności anonimizacyjne wymagają przeprowadzenia działań przez osobę, która rozstrzyga wątpliwości odnośnie anonimizacji danych oraz informatyka, których dokonuje czynności związanych z taką anonimizacją w systemach.

Burmistrz wskazał, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, to organ, a nie wnioskodawca, decyduje o tym, jakie dane poddane zostaną anonimizacji, gdyż to organ ponosi odpowiedzialność w przypadku naruszenia m.in. danych osobowych.

A zatem, jak zauważył organ, ocena pozostawania w bezczynności może powstać dopiero wówczas, gdyby strona skarżąca nie otrzymała żądanych załączników w wyznaczonym, dodatkowym terminie lub też otrzymałaby niepełną informację.

Ponadto, organ podniósł, że w Urzędzie Miasta [...] pracuje 32 pracowników merytorycznych, w tym jedna osoba na stanowisku informatyka i jedna osoba mająca w obowiązkach zadania związane z zakresu ochrony danych osobowych i to w wymiarze ½ etatu. Jednocześnie, organ oświadczył, że w grudniu 2020 r. nieobecnych pracowników z powodu choroby, czy też izolacji było sześciu, ale już w styczniu 2021 r. - dziewiętnastu, zaś w lutym 2021 r. - piętnastu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Burmistrz wskazał, że podana przez niego przyczyna wydłużenia terminu na udzielenie informacji publicznej związana była zarówno z obszernością materiału, jaki miał być udostępniony, jak również z wysoką absencją pracowników w Urzędzie Miasta [...].

W konsekwencji, Burmistrz uznał, że w związku z powyższymi okolicznościami, powołując się na stosowne przepisy prawa, miał prawo przedłużyć termin na wykonanie czynności związanej z udostępnianiem żądanej informacji publicznej, co oznacza, że nie pozostaje w bezczynności.

Ponadto, organ stwierdził, że wszelkie insynuacje strony skarżącej pojawiające się w treści skargi odnośnie "ukrywania raportu" mijają się z prawdą i tak naprawdę nie mają znaczenia w związku z przedmiotem niniejszego postępowania.

W tym miejscu, organ - przedstawiając chronologię zdarzeń związanych z raportem pokontrolnym - wskazał, że w dniu [...] grudnia 2020 r., po dokonaniu anonimizacji, protokół został udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej.

Podsumowując swoje stanowisko, Burmistrz stwierdził, że rozpatrzył wniosek skarżącego Stowarzyszenia w ustawowym 14 dniowym terminie, gdyż udostępnił stronie skarżącej załącznik nr I do protokołu pokontrolnego, natomiast odnośnie udostępnienia załączników nr II i III przedłużył termin ich udostępnienia do dwóch miesięcy, z uwagi na fakt, iż istniała konieczność anonimizacji danych, a także z uwagi na obszerność materiałów oraz ze względu na bardzo duże braki kadrowe, które nigdy nie występowały w Urzędzie Miasta [...] na takim poziomie.

Organ wskazał jednocześnie, że poinformował stronę skarżącą, za pomocą poczty elektronicznej, o fakcie udostępnienia załączników nr II i III w Biuletynie Informacji Publicznej.

W konsekwencji, organ stwierdził, że zarzut bezczynności stawiany w niniejszej sprawie uznać należy za bezzasadny, co winno skutkować oddaleniem skargi.

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] maja 2021 r., zatytułowanym jako "replika na odpowiedź na skargę", strona skarżąca, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w skardze - wskazała, iż zachodzi wszelka podstawa do uznania, że Burmistrz Miasta [...] był w bezczynności, co daje podstawę do wymierzenia temu organowi. Ponadto, skarżące Stowarzyszenie zwróciło uwagę, iż Burmistrz podał nieprawdę w zakresie daty opublikowania załączników nr II i III raportu CBA w BIP, twierdząc, że nastąpiło to po dniu [...] lutego 2021 r., około [...] marca 2021 r. Strona skarżąca wskazała ponadto, że poza podaniem nieprawdy we wskazanym wyżej zakresie, uznać należy, że gołosłowne są zarówno zapewnienia Burmistrza o tym, że część pracowników przebywała na zwolnieniach, jak i inne "nadzwyczajne okoliczności" przez niego podane. Skarżące Stowarzyszenia zauważyło bowiem, że Burmistrz na wskazane przez siebie okoliczności nie przedłożył żadnych dowodów, wygodnie powołując się na stan epidemii.

Biorąc powyższe pod uwagę, strona skarżąca stwierdziła, że mając poważne wątpliwości co do rzetelności oraz prawdziwości twierdzeń Burmistrza [...], wnosi o stwierdzenie, że Burmistrz we wnioskowanym zakresie dopuścił się bezczynności, a także o wymierzenie organowi grzywny, z jednoczesnym obowiązkiem zwrotu stronie skarżącej poniesionych kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: "P.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W świetle przepisu art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie, sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (art. 149 § 1b P.p.s.a.).

W świetle art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109). Jednocześnie, podnosi się w doktrynie, że stan "bezczynności organu" od "przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ" różni się tym, że o ile w pierwszym przypadku dochodzi do przekroczenia terminu załatwienia sprawy poprzez to, iż organ zasadniczo nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy, o tyle w drugim przypadku organ nie podejmuje skutecznych działań na podstawie przepisów k.p.a., przez co nie dochodzi do wydania rozstrzygnięcia (por. m.in. J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz /w:/ Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, wyd. 5, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017). Takie rozumienie pojęcia bezczynności potwierdza również orzecznictwo, w którym stwierdza się, że jeżeli w toku postępowania administracyjnego organ podejmuje czynności mające na celu dokładne rozpoznanie sprawy w niezbędnym zakresie, to choć nie wydał w przewidzianym terminie decyzji administracyjnej, nie można mu zarzuć bezczynności (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 711/11). W tym drugim przypadku (stan przewlekłości postępowania), czynności organu można również uważać za "pozorowane", w tym sensie, iż organ przeprowadza czynności nieistotne dla sprawy lub mnoży czynności postępowania dowodowego, pozostając w sprzeczności z koniecznością zachowania wymogu ekonomiki postępowania administracyjnego. Przy kwalifikowaniu "przewlekłości postępowania" powstaje więc sytuacja, w której działa opieszale lub tylko pozoruje działania (formalnie nie będąc bezczynnym).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Przyjmuje się, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej może przybrać jedną z czterech postaci:

1) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej w ogóle nie odpowiada na wniosek strony skarżącej, a więc podmiot zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2008 r., sygn. akt II SAB/Wa 28/08);

2) podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przekracza termin określony w art. 13 u.d.i.p., a więc nie podejmuje w terminie wskazanym w art. 13 cyt. ustawy stosownych czynności (tak m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Wa 485/12);

3) podmiot zobowiązany udziela informacji, lecz dokonuje przedstawienia informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca lub też informacji wymijającej, a więc zachodzi sytuacja, gdy wnioskodawcy zostaje formalnie udzielona informacja publiczna, ale nie dotyczy ona pytań zawartych we wniosku, a zatem odpowiedź w ogóle nie dotyczy wniosku lub zawiera informacje niezwiązane z treścią wniosku;

4) podmiot zobowiązany udziela wprawdzie wnioskodawcy lakonicznej informacji, że nie dysponuje informacją publiczną, ale nie udowadnia swoich twierdzeń, a nawet nie uwiarygadnia, iż nie posiada żądanej informacji publicznej (tak również: m.in. wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 156/12).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie Stowarzyszenie [...] sformułowało wobec Burmistrza Miasta [...] zarzut bezczynności w rozpatrzeniu jego wniosku z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie - w formie elektronicznej na podany przez stronę skarżącą adres e-mail "Załączników do protokołu kontrolnego Centralnego Biura Antykorupcyjnego dotyczącej procedur podejmowania i realizacji decyzji w przedmiocie udzielania wybranych zamówień publicznych w szczególności zamówienia pn. "[...]" prowadzonej w okresie [...].10.19 r. do [...].07.20 r., wymienionych w protokole, stanowiących integralną część protokołu:

Załącznik I:

- wykaz dokumentów zebranych w trakcie przeprowadzonej kontroli

Załącznik II:

- protokół przyjęcia ustnego wyjaśnienia od kierownika referatu infrastruktury komunalnej i zamówień publicznych z dnia [...].11.2019 r.

- protokół przyjęcia ustnego oświadczenia z dnia [...].11.2019 r.

- protokół przyjęcia ustnego oświadczenia z dnia [...].11.2019 r.

- protokół przyjęcia ustnego oświadczenia p.o. Dyrektora Ochrony Wód [...] z dnia [...].05.2020 r.

Załącznik III:

- ekspertyza biegłego".

Należy zauważyć, że w świetle przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.).

W ocenie Sądu, już na podstawie powyżej wskazanego przepisu art. 4 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy należy Burmistrza Miasta [...] zaliczyć ewidentnie do podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, tym bardziej, że ustawodawca nałożył obowiązek udzielania informacji publicznej na wszystkie podmioty dysponujące mieniem publicznym.

Wskazać należy, co istotne, że przepis art. 4 ust. 3 u.d.i.p. wyraźnie zastrzega, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Oczywistym jest również to, że Burmistrza Miasta [...] nie musi udostępniać informacji, która - w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. - nie stanowi informacji publicznej.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu cyt. ustawy i podlega udostępnieniu.

Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się jednocześnie, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, a także wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu, w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

Mając powyższe na względzie, uznać należy, iż - co do zasady - informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] lutego 2021 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f, pkt 4 lit. a tiret drugie, pkt 5 lit. c u.d.i.p. Jest to bowiem informacja o działalności Burmistrza Miasta [...] w zakresie prawidłowego udzielania zamówień publicznych, a więc dotyczy kontroli prawidłowego dysponowania finansami publicznymi.

Mając na względzie analizę zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wyjaśnienia obu stron sporu sądowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Burmistrz Miasta [...] w analizowanej sprawie nie dopuścił się bezczynności, albowiem - wbrew zarzutom skargi - zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., poinformował w terminie 14 dni stronę skarżącą o przedłużeniu (do 2 miesięcy) terminu przesłania jej dwóch spornych załączników do protokołu pokontrolnego CBA, podając szczegółowe powody, które legły u podstaw wyznaczenia dodatkowego terminu.

W ocenie Sądu, uznać należy, że wskazane przez Burmistrza przyczyny przedłużenia terminu na udostępnienie wnioskowanej informacji (vide: konieczność przeanalizowania obszernego materiału pod kątem ewentualnej anonimizacji, problemy kadrowe związane z wysoką absencją pracowników Urzędu Miasta [...] wynikającą z pandemii SARS-CoV-2) wydają się zasadne, a już z całą pewnością nie dają racjonalnych podstaw do formułowania zarzutu działań pozornych, zmierzających do przewlekłości postępowania.

W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że organ w dniu wniesienia skargi nie pozostawał w bezczynności, skoro rozpatrzył wniosek skarżącego Stowarzyszenia w ustawowym 14 dniowym terminie, udostępniając stronie skarżącej w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. część wnioskowanej informacji (załącznik nr I do protokołu pokontrolnego CBA), a także informując w tym piśmie, że odnośnie udostępnienia pozostałej części (załączników nr II i III) przedłuża termin na ich przekazanie stronie do dwóch miesięcy.

Ponadto, Sąd nie dopatrzył się, aby można było skutecznie postawić organowi zarzut intencjonalnego "ukrywania raportu", i aby te sugestie strony skarżącej mogły mieć jakikolwiek istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszego postępowania.

W tej sytuacji, nie ulega wątpliwości, że Burmistrza Miasta [...]wykonał swój ustawowy obowiązek w zakresie udzielenia odpowiedzi na wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] lutego 2021 r., bez zbędnej zwłoki, a więc nie później, niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (vide: art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), wyznaczając prawidłowo w piśmie z dnia [...] lutego 2021 r. dodatkowy termin, na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., a następnie - udzielając w tym terminie ostatecznej informacji w piśmie z dnia [...] marca 2021 r.

Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie wnioskowanej informacji nastąpiło, zgodnie z dyspozycją art. 14 ust. 1 u.d.i.p., w prawidłowej formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem strony skarżącej.

W ocenie Sądu, uznać należy jednocześnie, że nie sposób zarzucić Burmistrzowi Miasta [...], iż udzielając stronie skarżącej odpowiedzi w pismach z dnia [...] lutego oraz z dnia [...] marca 2021 r., przedstawił informację inną, niż ta, na którą oczekiwał wnioskodawca, czy też, że udzielił informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, co świadczyłoby o bezczynności tego organu, jako podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, z uwagi na niewątpliwie naruszenie regulacji zawartej w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16).

Tym samym, Sąd stwierdził, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej rozpoznał w sposób należyty wniosek skarżącego Stowarzyszenia [...] z dnia [...] lutego 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, nie pozostając w bezczynności.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Burmistrz Miasta [...] nie naruszył art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, albowiem udostępnił żądaną informację w zakreślonym w tym przepisie terminie, jak też dochował innych istotnych czynności proceduralnych przewidzianych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej, które w konsekwencji świadczą o prawidłowym wykonaniu obowiązku informacyjnego.

W tym stanie rzeczy, Sąd uznał, że nie zachodzą podstawy do zobowiązania Burmistrza Miasta [...]- w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. - do rozpoznania wniosku skarżącego Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej, albowiem w okolicznościach niniejszej sprawy nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że organ prawidłowo rozpatrzył wspomniany wniosek, nie uchybiając terminom określony w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p.

Jednocześnie, z uwagi na fakt, iż organ nie dopuścił się bezczynności, Sąd nie był obowiązany rozważyć również, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (vide: art. 149 § 1a P.p.s.a.).

Jeśli chodzi z kolei o możliwość wymierzenia grzywny, wskazać należy, że przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. wprowadza możliwość orzeczenia o nałożeniu grzywny jedynie na organ pozostający w bezczynności lub przewlekle prowadzący postępowanie.

Nie ulega wątpliwości, że instytucja grzywny ma na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Rozwiązanie to ma pełnić przede wszystkim funkcję prewencyjną, a jej wymierzanie przez sąd w idealnie funkcjonującej administracji powinno być ostatecznością.

W tym stanie rzeczy, z uwagi na brak bezczynności po stronie organu, Sąd nie miał jakichkolwiek podstaw do nałożenia na Burmistrza Miasta [...] wnioskowanej przez stronę skarżącą grzywny.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.