Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1876/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 176 par. 1 pkt 2, art. 146, art. 141 par. 4, art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 11, art. 1 pkt 1, art. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1688
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Anna Żak ( spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Przedsiębiorstwa [...] z siedzibą w N.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 90/17 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w N.W. na zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie unieszkodliwiania odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 1876/17

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2017r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 90/17 oddalił skargę Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowego [...] Spółki z o.o. z siedzibą w N.W. na zarządzenie pokontrolne (w wyroku błędnie określonego, jako decyzja) Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku z dnia [...] grudnia 2016 nr [...] dotyczącego działalności polegającej na unieszkodliwianiu odpadów.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach.

W zarządzeniu pokontrolnym z dnia [...] grudnia 2016r., Nr [...], na podstawie art. 12 ust.1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj.: Dz.U. z 2016r., poz. 1688), Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku stwierdził, że odpady o kodzie: ex 10 01 82 przed wypełnieniem wyrobiska należy poddać mieszaniu z ziemią. Odczyn uzyskanej mieszaniny powinien zawierać się w przedziale wartości pH 6,5-7,5. Wyznaczono przy tym termin 15 stycznia 2017r. na przesłanie pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wyjaśnił, że w wyniku kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu w dniach od 26 października 2016r. do dnia 22 listopada 2016r. w Przedsiębiorstwie Produkcyjno Handlowo Usługowym [...] Spółka z o.o. z siedzibą w N.W. (dalej powoływanym jako Spółka [...]) stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Spółka [...] na podstawie decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015r. posiada zezwolenie na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych po eksploatacji wyrobiska kruszywa naturalnego "[...]" gmina Sztum. Zgodnie z treścią zawartą na stronie 4 tej decyzji odpady o kodzie: ex 10 01 82 przed wypełnieniem wyrobiska należy poddać mieszaniu z ziemią, a odczyn uzyskanej mieszaniny powinien zawierać się w przedziale wartości pH 6,5-7,5. Kontrola wykazała, że spółka nie realizuje wskazanego zapisu, tj. odpady o kodzie: ex 10 01 82 nie są mieszane z ziemią przed ich złożeniem w wyrobisku.

Skarżąca Spółka w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 20 grudnia 2016r. wskazała na rażące naruszenie reguł sporządzania protokołu kontroli skutkujące wadliwością zarządzenia pokontrolnego oraz wadliwe sporządzenie zarządzenia pokontrolnego polegające na zaniechaniu oparcia się na treści protokołu kontroli. Spółka [...] wskazała, że zarządzenia pokontrolne można wydać tylko na podstawie ustaleń kontroli opisanych szczegółowo w protokole sporządzonym przez upoważnionego pracownika Inspekcji. Według tej Spółki podstawowe dla rozstrzygnięcia pokontrolnego ustalenia znalazły się poza protokołem kontroli, z czego wywodzi o wadliwości protokołu i przedwczesności zarządzenia pokontrolnego. Spółka [...] podkreśliła, że wskutek zdarzenia nadzwyczajnego, które miało miejsce w trakcie kontroli, a polegało na załamaniu się ziemi pod kontrolerem, kontrolę przerwano i nie dokończono jej w sposób prawidłowy. Zarzuciła również sprzeczność ustaleń zarządzenia pokontrolnego z postanowieniami decyzji zezwalającej na przetwarzanie odpadów, albowiem ani w protokole ani w zarządzeniu nie ma mowy o wypełnianiu wyrobiska. Spółka twierdziła, że wypełniała wyrobisko zgodnie z zezwoleniem.

W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa organ podtrzymał w całości zapisy zarządzenia pokontrolnego.

W skardze na w/w zarządzenie pokontrolne Spółka [...] zarzuciła naruszenie: art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska w związku z zaniechaniem ustalenia i przedstawienia stanu faktycznego w sposób prawem przewidziany oraz wadliwą kwalifikacją charakteru prawnego wydanego zarządzenia i wydanie zarządzenia, które nie ma pokrycia w wynikach kontroli, art. 11 oraz 12 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy o Inspekcji przez wydanie zarządzenia, w sytuacji braku prawidłowego protokołu kontroli, co oznacza wadliwość odwołania się do ustaleń kontroli, rażące naruszenie art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach. W uzasadnieniu podnosiła przede wszystkim, że brak było wiarygodnych ustaleń, które mogły stanowić podstawę do nałożenia na Spółkę [...] określonych obowiązków. Kontrola prowadzona przez inspektorów organu została przerwana wskutek wypadku, któremu na terenie przedsiębiorstwa uległ jeden z nich i nie została właściwie zakończona.

W odpowiedzi na skargę Pomorski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Gdańsku podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Stwierdził, że wydanie zarządzenia było konsekwencją stwierdzenia nieprawidłowości w gospodarce odpadowej prowadzonej przez Spółkę [...]. Organ wyjaśnił, że podstawą do stwierdzenia niemieszania odpadów o kodzie: ex 10 01 82 z ziemią były dwa dowody: zdarzenie nadzwyczajne, opisane w notatce, którym było zapadnięcie się podłoża pod inspektorem WIOŚ, w wyniku którego uległ on poparzeniu, jak również dokumentacja fotograficzna. Dowody te stanowią załącznik nr 10 do protokołu kontroli. Bezpośrednią przyczyną zapadnięcia się terenu było nierealizowanie warunków decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego tj. niemieszanie odpadów z ziemią. Strona nie kwestionuje autentyczności zdarzenia opisanego w notatce ani autentyczności dokumentacji fotograficznej, która przedstawia rozległy obszar, na którym odpady nie były zmieszane z ziemią. Dowody te w ocenie organu jednoznacznie wskazują na nierealizowanie warunków posiadanego zezwolenia przez niemieszanie ww. odpadu z ziemią. W związku z tym, że celem przedmiotowego zapisu decyzji nie było po prostu wymieszanie popiołu z ziemią, ale uzyskanie mieszaniny z ziemią o określonym odczynie (pH), stwierdzenie nierealizowania tego zapisu skutkowało zarządzeniem jego realizacji w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym. Dalej organ wyjaśnił, odnosząc do protokołu kontroli, że przepisy nie określają szczegółowej zawartości takiego protokołu, którego treść w takiej sytuacji powinna wynikać z okoliczności faktycznych i specyficznych uwarunkowań sprawy. Organ integralną częścią protokołu uczynił wskazane wyżej załączniki, co bezzasadnym czyni zarzut, że kluczowe ustalenie tj. opisane w notatce służbowej zdarzenie nadzwyczajne wraz z dokumentacją fotograficzną, stanowiące załącznik nr 10 do protokołu, znalazło się poza protokołem kontroli i nie mogło stanowić podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego. Załączniki do protokołu nie są osobnymi dokumentami, lecz integralną częścią protokołu, tym samym oparcie kluczowych ustaleń na informacjach zawartych w załącznikach jest oparciem ich na protokole kontroli. Odnosząc się do zarzutu błędnej interpretacji przez organ zapisów zezwolenia organ wyjaśnił, powołując się na treść art. 3 ust. 1 pkt. 14 ustawy o odpadach (tj.: Dz.U. z 2016r. poz. 1987), że odzyskiem odpadów jest zarówno proces mieszania odpadów z ziemią, jak i wypełniania powstałą mieszaniną terenu niekorzystnie przekształconego. W decyzji wskazano, że całość prac związanych z przetwarzaniem odpadów odbywać się będzie w granicach działki nr [...], jednocześnie, wyraźnie rozróżniając całość terenu działki użyczonego Spółce (działka nr [...] - N.W.) od znajdującego się na niej terenu objętego rekultywacją. W związku z powyższym, gdy w punkcie trzecim decyzji organ stwierdza, że odpady o kodzie: ex 10 01 82 przed wypełnieniem należy poddać mieszaniu z ziemią to należy rozumieć przez to, że proces odzysku polegający na wymieszaniu tego odpadu z ziemią ma miejsce na terenie działki użyczonej spółce, jednak poza terenem objętym rekultywacją, a sam ten teren wypełniany jest już odpadem zmieszanym z ziemią. Według organu przeciwne stanowisko strony nie znajduje potwierdzenia w treści zezwolenia. Organ wydający decyzję w żadnym miejscu decyzji nie wprowadził rozróżnienia na miejsce przetwarzania odpadów w wyrobisku oraz "miejsce docelowe", w którym odpady nie podlegają już dalszemu przetworzeniu. Jest wprost przeciwnie, stwierdził, że odzysk (przetwarzanie) odbywa się na całym terenie działki nr [...], lecz przed złożeniem odpadów do wyrobiska (stanowiącego część tej działki), są one poddawane mieszaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga nie jest uzasadniona. Sąd wskazał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W konsekwencji przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie mogło być zarządzenie pokontrolne wydane przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Gdańsku w dniu 5 grudnia 2016r. w trybie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tj.: Dz.U. 2016r., poz. 1688), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z art. 2 pkt 1 lit. f) ustawy do zadań Inspekcji Ochrony Środowiska należy kontrola podmiotów korzystających ze środowiska w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672, 831, 903, 1250 i 1427) w zakresie przestrzegania przepisów o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej. Zadania kontrolne inspekcji w tym zakresie realizowane są zgodnie z zasadami określonymi w Rozdziale 3 ustawy zatytułowanym "Wykonywanie zadań kontrolnych przez Inspekcję Ochrony Środowiska". Cytując treść art. 11 ust. 1 ustawy dotyczącego protokołu z czynności kontrolnych inspektora Sąd wskazał, że przepisy ustawy nie precyzują treści protokołu, którego wymogi formalne wyznaczają wyłącznie przepisy ogóle K.p.a., w tym zwłaszcza art. 68 § 1 K.p.a. i którym nie uchybia sporządzony w sprawie protokół kontroli Nr [...]. Z kolei w myśl art. 12 ust. 1 pkt 1 na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zarządzenie pokontrolne, o którym mowa w tym przepisie wydawane jest w razie stwierdzenia w wyniku przeprowadzonej kontroli naruszeń prawa i ma na celu wyeliminowanie tych naruszeń przez zobowiązanie do poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa. Przysługujące organowi kompetencje w zakresie wydawania zarządzeń pokontrolnych nie mogą być przez organ wykorzystywane w celach instruktażowych, do bieżącego pouczania i przypominania o obowiązkach ciążących na kontrolowanej jednostce, a wynikających z przepisów prawa, gdyż służą wyłącznie w celu przeciwdziałania stwierdzonym w toku kontroli naruszeniom. W ocenie Sądu zarządzenie pokontrolne wydane w rozpoznawanej sprawie ma służyć realizacji tego celu.

W trakcie kontroli przeprowadzonej przez inspektorów organu wojewódzkiego w dniach 26 października 2016r. – 22 listopada 2016r. na terenie przedsiębiorstwa skarżącej Spółki uprawnionej do przetwarzania odpadów innych niż niebezpieczne, w tym o kodzie: ex 10 01 82, na mocy zezwolenia Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015r., ustalono, że Spółka [...] wbrew warunkom wynikającym z zezwolenia, nie dokonuje mieszania odpadów o wskazanym kodzie z ziemią przed ich umieszczeniem w wyrobisku. Okoliczność występowania na terenie zakładu tej Spółki odpadów o wyżej wskazanym kodzie potwierdza zgromadzona w trakcie postępowania dokumentacja w postaci kart ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów. Wynika z nich, że Spółka [...] odpady tego rodzaju przyjmowała do przetwarzania. Sąd podkreślił, że zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Wobec tego nie można poczytać organowi za uchybienie oparcie ustaleń w sprawie o notatkę służbową z dnia 18 listopada 2016r. dokumentującą zdarzenie z dnia wcześniejszego, w trakcie którego wypadkowi na terenie zakładu Spółki [...] uległ inspektor wykonujący czynności kontrolne oraz w oparciu o dokumentację fotograficzną. Materiały te stanowiły, zgodnie z treścią protokołu z kontroli, jego integralną część i wraz z tym protokołem przedstawiały sytuację faktyczną na terenie zakładu skarżącej Spółki. W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym protokół kontroli, który wbrew zarzutom skargi nie zawiera wadliwości formalnych, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że Spółka dopuściła się naruszenia warunków zezwolenia na przetwarzanie odpadów przez wypełnianie terenów niekorzystnie przekształconych po eksploatacji wyrobiska kruszywa naturalnego odpadami o kodzie: ex 10 01 82 bez ich mieszania z ziemią. Oględziny przeprowadzone przez inspektorów organu, w tym w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 17 listopada 2016r., w trakcie której jeden z kontrolerów zapadł się w grunt, potwierdzają, że skarżąca Spółka wadliwie przetwarzała te odpady doprowadzając do sytuacji zagrożenia życia i zdrowia ludzi. Zdarzenie, o którym mowa wyżej, w trakcie którego kontroler wpadł po pas w odpad w postaci niezmieszanego z ziemią popiołu o kodzie: ex 10 01 82 w sposób oczywisty potwierdziło, że zapadnięcie się gruntu pod kontrolerem spowodowane było brakiem zmieszania tego odpadu z ziemią, która wzmocniłaby podłoże w ten sposób stworzone. Dokumentacja fotograficzna potwierdza powyższe ustalenia. W ocenie Sądu w świetle w/w okoliczności, które nie pozostawiały wątpliwości co do charakteru znajdującego się na terenie zakładu odpadu (karty ewidencji odpadów oraz karty przekazania odpadów) oraz braku jego zmieszania z ziemią przed wypełnieniem wyrobiska (właściwości fizycznych odpadu niezmieszanego z ziemią), okoliczność, że organ wskutek zdarzenia nadzwyczajnego w postaci wypadku kontrolera, które przerwało kontrolę, nie pobrał próbek tego odpadu, nie podważa tych ustaleń.

Z twierdzeń samej Spółki wynika, że mieszanie odpadu z ziemią następowało po jego umieszczeniu w wyrobisku, a nie wcześniej, co w sposób wyraźny pozostaje w sprzeczności z obowiązkami wynikającymi z decyzji z dnia [...] sierpnia 2015r., która w pkt 2 wskazywała, że odpady o kodzie: ex 10 01 82 przed wypełnieniem należy poddać mieszaniu z ziemią. W ocenie Sądu organ inspekcji ochrony środowiska w sposób zgodny z przepisami art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. zgromadził kompletny materiał dowodowy, który stanowił wystarczającą podstawę do prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosowania właściwych konsekwencji norm prawnych, w tym zwłaszcza zastosowania przepisu art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy. W obliczu stwierdzonych nieprawidłowości i zagrożenia przez nie wywoływanego wydanie zarządzenia pokontrolnego w celu monitorowania działań zmierzających do usunięcia nieprawidłowości było prawnie uzasadnione i prawidłowe. Z tych względów

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art.151 P.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Przedsiębiorstwa Produkcyjno Handlowo Usługowe [...] Spółka z o.o. z siedzibą w N.W. zarzucając na podstawie art.174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania:

1. art.146 P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska przez wydanie zarządzenia pokontrolnego, którego treść nie znajdowała oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli,

2. art.146 P.p.s.a. w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i art.2 Konstytucji RP przez zaniechanie właściwego uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego,

3. art.146 P.p.s.a w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez wadliwą kwalifikację charakteru prawnego wydanego zarządzenia,

4. art.141§ 4 P.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu sporządzenia uzasadnienia pozwalającego jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd wydając zaskarżony wyrok,

5. art.146 P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust.1 pkt 1 w zw. z art.9 ust.2a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez to, że działania kontrolne były podejmowane przez nieuprawniony podmiot,

6. art.146 P.p.s.a. w zw. z art. 11 oraz 12 ust.1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska przez wydanie zarządzenia w sytuacji braku prawidłowego protokołu kontroli, co oznacza wadliwość odwołania się do ustaleń kontroli.

Ponadto na podstawie art.174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art.41, art. 43 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2016r.poz.1987 ze zm.) dalej powoływana jako "ustawa o odpadach", przez przyjęcie, że Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska jest uprawniony do interpretacji zezwolenia na przetwarzanie odpadów i to niezależnie od jego literalnej treści.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o

zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny w tej sprawie. Kontrola przeprowadzona u strony skarżącej, której rezultaty zostały uzewnętrznione w protokole kontroli, nie daje podstaw do uznania, że grunt zapadł się w miejscu gdzie był odpad ex 10 0182. Jeżeli nawet inspektor zapadłby się w popiołowate odpady, to należało ustalić, czy były to akurat te, które wymagają mieszania z ziemią. Poza tym w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia wskazano jedynie, że strona nie wykonuje prawidłowo decyzji tj. nie miesza odpadów z ziemią przed złożeniem w wyrobisku, co wskazuje na brak ustaleń organu. Dalej skarżąca Spółka podniosła, że w pouczeniu do zarządzenia użyto niedopuszczalnej formuły, iż zarządzenie stanowi przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska, co jest naruszeniem art.12 ust.1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zdaniem skarżącego Sąd naruszył art.141 § 4 P.p.s.a., ponieważ nie wyjaśnił, dlaczego za prawidłowe uznał zarządzenie pokontrolne naruszające w/w przepis. Poza tym, wbrew treści z art.9 ust.2a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska działania kontrolne były podejmowane przez nieuprawniony podmiot, ponieważ pobór próbek wymagający wiedzy specjalistycznej powinien być prowadzony przez specjalistę w tej dziedzinie, a nie przez inspektora organu.

Naruszenie art. 41, art.43 ust.2 pkt.3 ustawy o odpadach skarżąca Spółka upatruje w przyjęciu przez organ i Sąd pierwszej instancji wbrew treści zezwolenia na przetwarzanie odpadów, że odpad o kodzie ex 10 01 82 (popiół) dopóki nie zostanie pomieszany z ziemią nie może znaleźć się w wyrobisku, gdy tymczasem z tego zezwolenia wynika, że wypełnienie wyrobiska oznacza finalny etap postępowania z odpadami w wyrobisku tj. gdy są one układane tak, że ich ułożenie prowadzi do efektów glebowych na terenie wyrobiska. Zdaniem skarżącego w związku z tym odpady po przełożeniu do wyrobiska trzeba odpowiednio rozplantować i rozmieścić.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w tej sprawie nie wystąpiły, zatem Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną wyłącznie w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 5 grudnia 2016r. wydane na podstawie art.12 ust.1 pkt 1 i ust.2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, którym zarządzono, aby skarżąca Spółka przed wypełnieniem wyrobiska mieszała odpady o kodzie ex 10 01 82 ( popioły) z ziemią, a odczyn uzyskanej mieszaniny powinien zawierać się w przedziale pH 6,5-7,5.

Zarządzenie pokontrolne Inspekcji Ochrony Środowiska wydane w trybie art. 12 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy, jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji ma charakter aktu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego.

Przechodząc do podstaw kasacyjnych należy wskazać, że w rozpoznawanej skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje w ścisłym związku zmierzając do wykazania, że Sąd pierwszej instancji wadliwie z naruszeniem art.146 P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust.1 pkt 1, art.11, art. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska i art.2 Konstytucji RP, art.41, art. 43 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach zaakceptował uchybienia organu inspekcji ochrony środowiska polegających na wydaniu zarządzenia pokontrolnego, pomimo braku ustalenia w trakcie prowadzonych czynności kontrolnych, że przed wypełnieniem wyrobiska strona skarżąca nie mieszała odpadu o kodzie: ex 10 01 82 z ziemią. Mając na względzie powyższy związek treściowy, podniesione w/w skardze kasacyjnej zarzuty poddane zostaną kontroli kasacyjnej łącznie, w pierwszej kolejności w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 43 ust.2 pkt 3 ustawy o odpadach w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się miejsce i dopuszczoną metodę lub metody przetwarzania odpadów, ze wskazaniem procesu przetwarzania, zgodnie z załącznikami nr 1 i 2 do ustawy oraz opis procesu technologicznego z podaniem rocznej mocy przerobowej instalacji lub urządzenia, a w uzasadnionych przypadkach - także godzinnej mocy przerobowej.

Z decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015r. zezwalającej skarżącej Spółce [...] na przetwarzanie odpadów innych niż niebezpieczne w procesie odzysku polegającym na wypełnieniu terenów niekorzystnie przekształconych po eksploatacji wyrobiska kruszywa naturalnego "[...]" gmina Sztum wynika, że odpady o kodzie ex 10 01 82 przed wypełnieniem (wyrobiska) należy poddać mieszaniu z ziemią, a odczyn uzyskanej mieszaniny powinien zawierać się w przedziale od pH 6,5-7,5. Treść powyższego zapisu decyzji z dnia [...] sierpnia 2015r. jest precyzyjna, nie nasuwająca wątpliwości interpretacyjnych. Wynika z niej, że odpady o kodzie ex 10 01 82 , którymi zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz.U. nr 49, poz.356) są m.in. mieszaniny popiołów lotnych pochodzące z palenisk fluidalnych, przed ich umieszczeniem w wyrobisku powinny być zmieszane z ziemią, a uzyskana mieszanina powinna mieć odpowiedni odczyn.

Stanowisko strony skarżącej przedstawione w skardze kasacyjnej, z którego zdaje się wynikać, że niezmieszany z ziemią odpad w postaci popiołów lotnych można umieścić w wyrobisku, a potem odpad ten "odpowiednio rozplantować i rozmieścić" nie znajduje żadnego logicznego uzasadnienia w świetle treści w/w zezwolenia. Być może (co nie jest przedmiotem kontroli w tej sprawie) inne rodzaje odpadów, które przetwarza Spółka [...] na podstawie zezwolenia dnia 27 sierpnia 2015r. można umieszczać bezpośrednio w wyrobisku w sposób prowadzący, jak to podaje w skardze kasacyjnej do osiągnięcia "efektów glebowych", ale taki sposób działania nie dotyczy odpadów oznaczonych kodem ex 10 01 82, o które chodzi w tej sprawie. Zapis decyzji o zezwoleniu z dnia [...] sierpnia 2015r. jest jednoznaczny : tego rodzaju odpad przed wypełnieniem wyrobiska musi być zmieszany z ziemią w odpowiednich proporcjach – do uzyskania odczynu pH 6,5-7,5. Z tych względów podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.43 ust.2 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach przez wadliwe uznanie, że z decyzji Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015r. zezwalającej skarżącej Spółce [...] na przetwarzanie odpadów wynika obowiązek mieszania odpadu oznaczonego kodem ex 10 01 82 przez umieszczeniem w wyrobisku z ziemią - nie jest usprawiedliwiony.

Zarzut naruszenia art.41 ustawy o odpadach jest natomiast sformułowany wadliwie, co uniemożliwia jego ocenę. Po pierwsze przepis art.41 składa się z wielu jednostek redakcyjnych (ustępów, punktów i podpunktów). Przepisy te normują szereg różnych zagadnień procesowych i materialnych. Ograniczenie się w podstawie kasacji do wskazania, jako naruszonego, przepisu art. 41 nie jest, przy takiej konstrukcji przepisów art.41 ust.1 -10 tej ustawy wystarczająco precyzyjny z punktu widzenia wymagań z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. Poza tym, gdyby nawet zarzut ten był sformułowany prawidłowo to i tak nie odniósłby skutku, ponieważ w/w przepis art. 41 dotyczy zakresu przedmiotowego zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów( oraz organów właściwych do ich wydania), a zezwolenie Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [...] sierpnia 2015r. nie jest przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego i dlatego nie naruszył przepisów z art.146 P.p.s.a. w zw. z art. 12 ust.1 pkt 1, art.11, art. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, art.2 Konstytucji RP i w rezultacie prawidłowo zastosował art. 151 P.p.s.a. Zarządzenie o jakim mowa w art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym obowiązek zawarty w zarządzeniu pokontrolnym stanowi konsekwencję stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości. Stąd szczególne znaczenie dla oceny legalności wydanego zarządzenia ma stwierdzenie, czy wyniki przeprowadzonej kontroli dają podstawę do uznania, że kontrolowany podmiot narusza prawo.

Dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola zgromadzonego w tej sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wykazała, że skarżąca [...] wbrew treści zezwolenia Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia [....] sierpnia 2015r. na przetwarzanie odpadów, nie poddawała mieszania odpadów o kodzie ex 10 01 82 z ziemią przed wypełnieniem terenów niekorzystnie przekształconych po eksploatacji wyrobiska kruszywa naturalnego "[...]" gmina Sztum. Po pierwsze, jak trafnie stwierdził Sąd pierwszej instancji występowanie na terenie zakładu skarżącej Spółki odpadów o wyżej wskazanym kodzie potwierdza zgromadzona w trakcie postępowania dokumentacja w postaci kart ewidencji odpadów oraz kart przekazania odpadów. Po drugie z akt sprawy wynika, że w dniu 17 listopada 2016r. pod inspektorem organu ochrony środowiska, podczas czynności kontrolnych wykonywanych na terenie w/w wyrobiska zapadło się podłoże. W notatce urzędowej z dnia 18 listopada 2016r. wskazano, że inspektor organu podczas pobierania w dniu 17 listopada 2016r. próbek z miejsca gdzie składowany jest odpad wpadł po pas w odpad w postaci popiołu o kodzie ex 10 01 82 (k.38 akt adm.). W wyniku tego wypadku inspektor uległ poparzeniu i był hospitalizowany. Na potwierdzenie powyższych faktów dołączona została także dokumentacja fotograficzna, która dodatkowo usuwa wątpliwości, co do rodzaju odpadu, który spowodował obrażenia ciała u inspektora organu (k.40-44 akt adm.). W tych okolicznościach faktycznych trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, akceptując tym samym ustalenia organu, że wypadek jakiemu uległ inspektor, w sposób oczywisty potwierdza, że zapadnięcie się gruntu spowodowane było brakiem zmieszania odpadu o kodzie ex 10 01 82 z ziemią przed umieszczeniem w wyrobisku. W oparciu o powyższe prawidłowe i udokumentowane ustalenia organ ochrony środowiska miał wystarczającą podstawę do wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, w którym wskazał na nieprawidłowe działanie [...]. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do wadliwości zarządzenia pokontrolnego, jako wydanego bez ustalenia przez organ stanu faktycznego są zatem nieuzasadnione.

Nie jest także trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący wadliwej kwalifikacji zarządzenia pokontrolnego.

Przepisy art. 12 ust. 1 pkt 1-2 ustawy przewidują trzy formy działania organu inspekcji, będące konsekwencją ustaleń poczynionych w trakcie kontroli. Kontrola ta jest prowadzona przez wyspecjalizowany organ. Na podstawie ustaleń kontroli organ ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki lub osoby fizycznej, może wydać na podstawie odrębnych przepisów decyzję administracyjną lub wszcząć egzekucję, jeżeli obowiązek wynika z mocy prawa lub decyzji administracyjnej. Te zróżnicowane formy reakcji zależą od stwierdzonych naruszeń, kierowane są też do różnych podmiotów. Zarządzenie pokontrolne jest stosunkowo najłagodniejszą formą reakcji na ustalenia kontroli. Brak jest odpowiedzialności administracyjnej za niewykonanie zarządzenia pokontrolnego, nie są one także poddane egzekucji administracyjnej. Istniejący obowiązek poinformowania w ustalonym terminie o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń sankcjonowany jest karnie, odpowiedzialność związana jest jednak z zaniechaniem przekazania informacji lub przekazaniem informacji niezgodnej z prawdą. Jednak zarządzenie pokontrolne, jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Zobowiązany podmiot nie może domniemywać treści nałożonych obowiązków i domyślać się, jakie przepisy prawa naruszył.

Z treści zaskarżonego zarządzenia jasno wynika, jakie warunki zezwolenia na przetwarzanie odpadów naruszyła [...] i w jaki sposób ma je wyeliminować, wobec tego umieszczenie w pouczeniu tego zarządzenia, że stanowi ono przypomnienie o podstawowych obowiązkach wynikających z przepisów o ochronie środowiska nie ma żadnego wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Nie jest także uzasadniony zarzut naruszenia art. 9 ust.2 a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepis ten stanowi, że jeżeli przeprowadzenie niezbędnych pomiarów, w tym pobieranie próbek lub wykonanie innych czynności kontrolnych, wymaga specjalistycznej wiedzy lub umiejętności, Główny Inspektor Ochrony Środowiska lub wojewódzki inspektor ochrony środowiska może upoważnić do udziału w kontroli osobę nie będącą inspektorem, posiadającą taką wiedzę lub takie umiejętności. Jak zostało to już wyjaśnione, wydając zarządzenie pokontrolne organ administracyjny prawidłowo zastosował art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. W sposób nie budzący wątpliwości zostały udokumentowane podstawy do wydania tego zarządzenia, dlatego w rozpoznawanej sprawie nie było potrzeby powoływania osób posiadających specjalistyczną wiedzę do kontroli przedmiotowej działalności [...].

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 P.p.s.a.

Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. reguluje treść uzasadnienia wyroku i konieczne jego elementy, takie jak zwięzłe przedstawienie sprawy, treść zarzutów, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie, ewentualne zalecenia w przypadku uwzględnienia skargi skutkującego ponownym rozpoznaniem sprawy przez organ. Zarzut jego naruszenia może być skuteczny pod warunkiem wykazania wpływu na wynik sprawy, co może mieć miejsce w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, ze względu na brak możliwości rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi. Uzasadnienie Sądu pierwszej instancji odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Z jego treści wynika, że sprawa została szczegółowo przeanalizowana przez Sąd pierwszej instancji i Sąd ten wypowiedział się we wszystkich kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy odwołując się do materiału dowodowego sprawy. W sposób logiczny i przekonujący wyjaśnił, dlaczego uznał, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne jest zgodne z prawem. W uzasadnieniu zawarł pozytywną ocenę ustaleń organu, w tym odniósł się do czynności kontrolnych, które potwierdziły, że skarżąca Spółka nie miesza odpadu o kodzie ex 10 01 82 z ziemią przed umieszczeniem go w wyrobisku. Dodać należy, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można wzruszać prawidłowości ocen i merytorycznego stanowiska Sądu, odnosi się on bowiem do kwestii kompletności uzasadnienia, a nie zasadności podanych w nim argumentów.

Przytoczone wyżej względy nie pozwalają na zakwestionowanie stanowiska Sądu pierwszej instancji zaprezentowanego w objętym skargą kasacyjną wyroku, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną jako niezasadną oddalił.