Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 391/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Paweł Groński (spr.) Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 27 października 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. T. i M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 657/13 w sprawie ze skargi R. C. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od R. C. solidarnie na rzecz Z. T. i M. T. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Go 657/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. C. na decyzję Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. nr [...] o nałożeniu obowiązku wykonania robót budowlanych, uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że wnioskiem z dnia 5 kwietnia 2012 r. R. C. – właściciel nieruchomości o nr ew. 24/1 w Prądocinie sąsiadującej bezpośrednio z działką nr [...] będącej współwłasnością Z. T. oraz M. T., zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Gorzowie o udzielenie wyjaśnień, ewentualnie wszczęcie postępowania w sprawie budowli wybudowanych na granicy działek nr [...]. Wnioskodawca podał, że obiekty budowlane zostały oparte o budynki znajdujące się na jego działce [...] a ponadto obudowany został słup energetyczny. Sporne budynki nie znajdują się na mapie Starostwa Powiatowego w Gorzowie Wielkopolskim.

W trakcie oględzin spornych obiektów budowlanych przeprowadzonych przez organ administracji w dniu 23 lipca 2012 r. organ stwierdził, że obiekty obudowane są konstrukcją stalową, są nietrwale połączone z gruntem, pełnią funkcję składowo-gospodarczą. Na ich posadowienie inwestor Z. T. nie posiadał zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę.

Z kolei inwestor oświadczył, że budynki zostały wybudowane przed 1995 r. i przedłożył oświadczenie sołtysa wsi P. z dnia 9 listopada 2012 r. potwierdzające wybudowanie obiektów budowlanych na działce o nr ewid. [...] w P. w latach 1990 -1994. Z pisma tego wynikało również, że dla tej nieruchomości nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz że inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi w okresie jej budowy, tj. przed 1995 r.

Pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim wszczął postępowanie administracyjne w sprawie obiektów budowlanych położonych na działce nr [...] w P. i postanowieniem z [...] września 2012 r. znak: [...] działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) w związku z art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U.1974 r. Nr 38, poz. 229, ze zm.) nałożył na Z. T. obowiązek dostarczenia w terminie 8 tygodni od dnia otrzymania postanowienia inwentaryzacji budowlanej powykonawczej wniesionych obiektów budowlanych, oceny stanu technicznego obiektów, oceny lokalizacji obiektów budowlanych na działce budowlanej, co do zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi (warunki techniczne), inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej, zaświadczenia Wójta Gminy D. o zgodności obiektów z przepisami o planowaniu przestrzennym. Z kolei postanowieniem z [...] stycznia 2013 r. organ budowlany zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie 1 miesiąca od otrzymania postanowienia uzupełnionej oceny stanu technicznego spornych obiektów budowlanych o rysunek i opis wskazujący zakres zmian i przeróbek dla doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. sposobu wykonania fundamentów stopowych, sposobu wzmocnienia rygli ram głównej konstrukcji nośnej obiektów, sposobu wzmocnienia płatwi obiektów.

Powiatowy inspektor Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nałożył na skarżącego Z. T. obowiązek wykonania robót budowlanych przy spornych obiektach budowlanych (wiacie i budynku gospodarczym) w terminie do 2 października 2013 r. oraz na podstawie art. 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zobowiązał go do uzyskania pozwolenia na użytkowanie tych obiektów budowlanych po wykonaniu robót budowlanych.

Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. po rozpatrzeniu odwołania R. C. od powyższej decyzji organu I instancji, uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej nałożenia na Z. T. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych o funkcji składowo-gospodarczej i w tym zakresie umorzył postępowanie organu I instancji, a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że organ I instancji na podstawie oświadczenia sołtysa wsi P. dotyczącego daty budowy spornych obiektów, prawidłowo przyjął, że zostały one postawione przed 1995 r. A zatem w rozpoznawanej sprawie mają zastosowanie przepisy - Prawa budowlanego z 1974 r. (stosownie do treści art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.), a budowa spornych obiektów wymagała uzyskania pozwolenia na budowę (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, Dz. U. z 1980 r. nr 17, poz. 62).

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ I instancji prawidłowo przyjął, że nie ma przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki, określonych w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Z pisma Wójta Gminy Deszczno z dnia 9 listopada 2012 r. wynika, że do działki nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi podczas budowy.

W związku z tym - według WINB- organ I instancji zasadnie zastosował art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. tj. nałożył na inwestora obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia tych obiektów do stanu zgodnego z przepisami. Według organu odwoławczego nie jest natomiast konieczne nałożenie zaskarżoną decyzją na inwestora na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych o funkcji składowo-gospodarczych ze względu na bezpieczeństwo ludzi i mienia. Przepis art. 42 ust. 2 tej ustawy ma zastosowanie poza przypadkiem określonym w ust. 1, tzn. poza przypadkiem, gdy w stosunku do legalizowanego obiektu budowlanego nie został wydany przewidziany w art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek. W sytuacji, gdy zostaje wydany nakaz z art. 40, obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynika wprost z art. 42 ust. 1. W rozpoznawanej sprawie został wydany nakaz z art. 40 - na mocy zaskarżonej decyzji. Tym samym inwestor z mocy prawa na podstawie art. 40 ust. 1 jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim R. C. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego w postaci:

1. § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez dopuszczenie do usytuowania budowli na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. D. od budynku położonego na działce nr ewid. [...] w tej samej miejscowości w odległości mniejszej niż wskazana w ww. przepisie,

2. art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.),

3. art. 48 Prawa budowlanego z 1994 r. poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie rozbiórki obiektów budowlanych, których dotyczy decyzja, pomimo zajścia przesłanek wydania takiego nakazu,

4. art. 40 i 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich zastosowanie i nałożenie na inwestora obowiązku dokonania przeróbek w obiektach budowlanych usytuowanych na działce nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. D., mimo konieczności zastosowania w sprawie przepisów ustawy –Prawo budowlane z 1994 r. nakazujących dokonanie rozbiórki obiektu.

R. C. zarzucił również zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) poprzez nieustalenie i niewyjaśnienie w sposób dostateczny wszystkich okoliczności mających wpływ na treść rozstrzygnięcia, w szczególności ustalenia w jakim okresie postawione zostały obiekty budowlane na działce o nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. D.

2. art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że zebrane w sprawie dowody wystarczają do przyjęcia, iż budowa obiektów na działce o nr. ewid. [...] w miejscowości P. gm. D., nastąpiła przed 1995 r.,

3. art. 103 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie na podstawie jakich dowodów (oprócz oświadczenia sołtysa) organ ustalił, że obiekty na działce o nr ewid. [...] zostały wzniesione przez rokiem 1995 r. i bezpodstawnie przyjęcie, że obiekty te wzniesiono w tym okresie, co implikowało błędne zastosowanie przepisów mniej korzystnych dla odwołującego się tj. Prawa budowlanego z 1974 r.,

4. art. 138 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w całości nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji z dnia 2 kwietnia 2013 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organ przedwcześnie przyjął, że budowla spornych obiektów o funkcji gospodarczej została zakończona najpóźniej w dniu 31 grudnia 2014 r. i w związku z tym na podstawie art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. zastosował przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu organy nie wykazały w sposób nie budzący wątpliwości, z naruszeniem art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., w jakiej dacie powstały na działce o nr ewid. [...] w miejscowości P. sporne obiekty budowlane. Z protokołu oględzin z dnia 23 lipca 2012 r. nie wynika aby dokonano jakiejkolwiek oceny śladów zużycia materiałów budowlanych, jak też całego obiektu, które pozwalałyby na ustalenie dokładnej daty jego budowy. Stwierdzono w nim jedynie, że obiekty obudowane stanowią konstrukcję stalową, są nietrwale połączone z gruntem i pełnią funkcję składowo-gospodarczą. Również przedłożona, na wezwanie organu, przez inwestora w dniu 12 listopada 2012 r. dokumentacja, tj. powykonawcza inwentaryzacja budowlana nie zawiera jakichkolwiek informacji, z których można by wywieść datę powstania obiektów. Zawiera ona jedynie ogólną ocenę techniczną wzniesionych obiektów budowlanych ze wskazaniem, co należy wykonać, aby wzniesione budynki spełniały wymagania dotyczące stanów granicznych nośności i użytkowania, bez wskazania jakiejkolwiek daty ich budowy. Powyższe nie wynika również z uzupełnionej przez inwestora oceny stanu technicznego obiektów budowlanych o rysunek i opis (zawierający także schematy statyczne elementów obiektów, przyjęte obciążenia i wyniki obliczeń statystycznych) wskazujący zakres zmian i przeróbek dla doprowadzenia obiektów budowlanych do stanu zgodnego z prawem, tj. sposobu wykonania fundamentów stopowych, sposobu wzmocnienia rygli ram głównej konstrukcji nośnej obiektów, sposobu wzmocnienia płatwi obiektów.

Natomiast, jak wynika z uzasadnień decyzji organów nadzoru budowlanego, informację dotyczącą daty budowy spornych obiektów uzyskano od inwestora, który przedłożył jako dowód oświadczenie sołtysa wsi P. z dnia 12 lipca 2012 r., z którego wynikało, że "wiaty" na działce nr [...] w P. zostały postawione przed 1995 rokiem, tj. w latach 1990-1994 r. i na potwierdzenie powyższego załączono dokumentację fotograficzną bez opisu. Organ I instancji nie przesłuchał na tę okoliczność, ani inwestora, ani też w szczególności właściciela sąsiedniej działki nr [...] – skarżącego R. C., poprzestając jedynie na dokumentach przedłożonych przez Z. T. Wymieniona wyżej okoliczność winna podlegać wyjaśnieniu i ustaleniu. Organ winien zatem zażądać od stron postępowania wskazania wszystkich dowodów dotyczących daty budowy tego obiektu, jak i jego ewentualnego remontu, odbudowy, czy też przebudowy. W razie braku takich dowodów, jako dowód w sprawie należało dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 zd. pierwsze k.p.a.). Przepis art. 80 k.p.a. wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Wnioski dotyczące okoliczności faktycznych powinny być oparte na dowodach zdobytych i sprawdzonych przez organ. Natomiast wobec sporu co do daty powstania lub rozbudowy obiektu budowlanego, obowiązkiem organu jest odniesienie się do argumentów i dowodów przedstawianych przez obie strony oraz poczynienie własnych ustaleń w tym zakresie, również przy uwzględnieniu treści art. 75 k.p.a.

Sąd podkreślił, że dokonując ustalenia daty budowy obiektów, organy oparły się jedynie na dokumentach (oświadczeniach) przedłożonych przez właściciela działki nr [...] Z. T., tj. oświadczeniu sołtysa wsi P. z dnia 20 lipca 2012 r. oraz skierowanego do niego pisma Wójta Gminy D. z dnia 9 listopada 2012r., zawierającego m.in. informację o zgodności obiektów z przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym według stanu na okres budowy, tj. przed 1995 r. Powyższe nie zostało poparte żadnymi innymi dodatkowymi danymi, przykładowo mapami. Przede wszystkim z oświadczenia sołtysa wynika, że na działce nr [...] postawione zostały wiaty, a nie obiekty budowlane. Dokumentacja techniczna przedłożona przez inwestora powinna być oceniona przez organ, z zastosowaniem zasad przedstawionych powyżej oraz na podstawie wiedzy i doświadczenia zawodowego, a nie tylko poprzez wskazanie, że obecne elementy budynków nie spełniają wymagań dotyczących stanów granicznych nośności i użytkowania. W ocenie Sądu z dokumentacji tej zupełnie nie wynika, czy obiekty zostały wykonane z nowych elementów, czy z materiałów starych, które świadczyłyby o jego około 20-letnim zużyciu.

Z. T. oraz M. T. wnieśli skargę kasacyjną od tego wyroku, zarzucając mu:

a) naruszenie art. 103 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 40, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez jego błędna wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu, że przepisy te nie mają zastosowana do zrealizowanej przez skarżących w okresie od 1990 r. do 1994 r. budowy budynku obiektów budowlanych (o funkcji składowo-gospodarczej), poprzez przyjęcie że organ administracji nie ustalił jednoznacznie daty realizacji tej inwestycji;

b) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to art. 7, art. 11, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie ziściły się przesłanki ich zastosowania,

c) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez przyjęcie stanu faktycznego niezgodnego z rzeczywistością, co doprowadziło do błędnego ustalenia przez Sąd, iż w sprawie nie wykazano jednoznacznie okresu budowy spornych obiektów; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 152 p.p.s.a. poprzez uwzględnienia skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na skutek błędnej oceny dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy oraz fragmentarycznego odniesienia się do materiału dowodowego.

Podnosząc te zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wielkopolskim oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że w rozpatrywanej sprawie Sąd I instancji bezzasadnie zarzucił organom administracji, że nie zgromadziły wystarczających dowodów pozwalających na stwierdzenie w jakim okresie przeprowadzono i zakończono budowę obiektów budowlanych o funkcji składowo - gospodarczej na działce o nr ewid. [...] w miejscowości P. stanowiącej własność Z. T. Według skarżących zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na ustalenie, że budowa została zakończona najpóźniej w dniu 31 grudnia 1994 r. Dowody przedstawione przez inwestora - m.in. oświadczenie sołtysa miejscowości Prądocin wraz z dokumentacją fotograficzną to istotny dowód w sprawie, którego nie należy deprecjonować. Sołtys jest organem wykonawczym sołectwa, podmiotem cieszącym się szczególnym zaufaniem lokalnej społeczności, zbiera podatki, reprezentuje mieszkańców w gminie mieszka w Prądocinie od lat i pamiętał kiedy budynki zostały wzniesione. Oświadczenie sołtysa w decydującym stopniu przyczyniło się do wyjaśnienia sprawy. Wbrew stanowisku Sądu w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania art. 86 k.p.a. i przesłuchania stron, zwłaszcza, że strony są ze sobą skonfliktowane. Dowód z przesłuchania strony, o którym mowa w art. 86 k.p.a. ma charakter posiłkowy i znajduje zastosowanie wówczas, gdy po zgromadzeniu dokumentacji przez organ pozostały nie wyjaśnione okoliczności istotne dla sprawy. Tego rodzaju dowód – w sytuacji, gdy możliwe jest złożenie stosownych dokumentów - nie może mieć przesądzającego znaczenia dla sprawy. Oświadczenie strony nie może zastępować dowodów z dokumentów, ponieważ ten środek dowodowy nie jest w pełni obiektywny (oświadczenie składa strona zainteresowana uzyskaniem korzystnego rozstrzygnięcia). Zatem przeprowadzenie dowodu z zeznań strony winno być w zasadzie ostatnią czynnością dowodową, w sytuacji gdy nie ma innych dowodów, na podstawie których można ustalić istotne okoliczności w sprawie.

Skarżący podali, że za zakończenie budowy obiektu budowlanego może być uznane doprowadzenie budowy do stanu, w którym — przynajmniej w części — będzie możliwe przystąpienie do użytkowania danego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkodzić częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie budowlanym. Wobec powyższego można przyjąć, że budowa nie musiała być "całkowicie ukończona" w spornym okresie.

W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący stwierdzili, że sąd I instancji nie wykazał i nie uzasadnił w sposób logiczny i przekonywający, że organy administracji nie ustaliły jednoznacznie daty wzniesienia budowli na gruncie skarżącego. W jego ocenie organy administracji obu instancji wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy w sprawie, wyjaśniły wszystkie istotne okoliczności sprawy, organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, pozwalających na podjęcie rozstrzygnięcia. W związku z tym wyrok Sądu I instancji narusza prawo.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. C. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W rozpoznawanej sprawie Lubuski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zasadniczej części decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wlkp. z dnia [...] kwietnia 2013 r. o nałożeniu na Z. T. obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w związku z nielegalną budową obiektów o funkcji składowo – gospodarczej, wzniesionych przed 1995 r., na działce o nr ewid. [...] w miejscowości P., gm. D. Podstawę materialno-prawną decyzji stanowił art. 40 i art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.).

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie podzielił stanowiska organów budowlanych, że w rozpoznawanej sprawie istniały przesłanki do stwierdzenia, że sporne obiekty budowlane o funkcji gospodarczej zostały wybudowane przed 1995 r., a więc mają do niej zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu organy nie wykazały w sposób dostateczny w jakiej dacie powstały te obiekty.

Wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili natomiast, że organy orzekające w sprawie ustaliły datę zakończenia budowy w sposób nie budzący wątpliwości i w związku z tym Sąd I instancji bezzasadnie zarzucił im naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. W sprawie zebrano bowiem obszerną dokumentację, w skład której wchodzi oświadczenie sołtysa i dokumentacja fotograficzna obiektów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela ustaleń i oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd I instancji nieprawidłowo bowiem uznał, że organy naruszyły art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

Przede wszystkim należy zgodzić się z wnoszącymi skargę kasacyjną, którzy stwierdzili, że w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie dowodowe ma oświadczenia sołtysa P. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie z dnia 20 lipca 2012 r. o treści: "Potwierdzam, że wiaty na działce [...] w P. zostały postawione przed 1995 r. w latach 1990 – 1994 r." Z informacji tej wynika zatem w sposób jednoznaczny data budowy spornych obiektów budowlanych. Co istotne Sąd I instancji nie zwrócił w ogóle uwagi na fakt, że oświadczenie to zostało podpisane nie tylko przez osobę obecnie pełniącą funkcję sołtysa wsi P., ale również, a może przede wszystkim przez R. R., który – jak wynika z tego pisma – sprawował funkcję sołtysa "ost. 20 lat". Nie ulega zatem wątpliwości, że datę zakończenia budowy spornych wiat (przed dniem 1 stycznia 1995 r.) potwierdza zarówno obecny sołtys, jak też osoba sprawująca tę funkcję co najmniej od 1992 r. Zgodzić się zatem należy z twierdzeniem skarżących kasacyjnie, że oświadczenie to zostało złożone przez osobę, która od lat mieszka w P. jest uprawniona do formułowania tak jednoznacznych i kategorycznych twierdzeń.

Należy również podzielić argumenty wskazujące na szczególną pozycję w społeczności lokalnej osoby pełniącej funkcję sołtysa, co w oczywisty sposób przekłada się na wartość dowodową przedstawionego oświadczenia. Sołectwo stało się jednostką pomocniczą gminy (podobnie jak dzielnice i osiedla) od samego początku reaktywacji samorządu terytorialnego w Polsce w roku 1990, gdy wprowadzono samorząd terytorialny na szczeblu gminnym. Wybierany w powszechnym zebraniu mieszkańców wsi sołtys piastuje funkcję jej reprezentanta i niejako naturalnego przywódcy. Jak wynika z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, dalej: u.s.g.) organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania (art. 36 ust. 2 u.s.g.). Ponadto sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 36 ust. 3 u.s.g.). Podkreślenia wymaga, że ustawodawca umożliwił przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej uczestnictwo w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, choć bez prawa udziału w głosowaniu (art. 37a ust. 1 u.s.g.). Wprawdzie sołtys nie ma obowiązku uczestnictwa w pracach rady gminy, a jego udział ma charakter bierny, jednakże przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy (art. 37a ust. 2 u.s.g.). Należy również dodać, że sołectwo może dysponować wyodrębnionymi środkami finansowymi w ramach funduszu sołeckiego na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301) na wniosek sołectwa uchwalony przez zebranie wiejskie z inicjatywy sołtysa. Sołtys może być także zobowiązany do wykonywania istotnych zadań publicznych, chociażby do poboru podatków, jeżeli taką uchwałę podjęła rada gminy (w zakresie podatku od nieruchomości od osób fizycznych, podatku rolnego od osób fizycznych oraz podatku leśnego od osób fizycznych). Podsumowując, funkcja i usytuowanie sołtysa w strukturach samorządu gminnego wskazują zatem na jego wysoki status w społeczności lokalnej, w której cieszy się on nie tylko akceptacją ale powszechnym szacunkiem i wiarygodnością, przypisaną osobom reprezentującym władzę publiczną.

Należy zauważyć, że dowód w postaci oświadczenia sołtysów wsi P. nie został w żaden sposób podważony lub poddany w wątpliwość przez R.C. w toku postępowania administracyjnego. Nie wzbudził on także wątpliwości organów nadzoru budowlanego w świetle pozostałego materiału dowodowego.

NSA nie podzielił wątpliwości sformułowanych przez Sąd I instancji dotyczących protokołu oględzin spornych obiektów, który nie zawierał oceny śladów zużycia materiałów budowlanych oraz powykonawczej inwentaryzacji budowlanej, w której zabrakło informacji dotyczących daty powstania tych obiektów. Podkreślić należy, że protokół oględzin z dnia 23 lipca 2012 r. dotyczył przede wszystkim miejsca usytuowania spornych wiat, ich wielkości, ogólnego stanu technicznego oraz legalności ich wybudowania. Wnioski wynikające z protokołu wskazywały przede wszystkim na konieczność podjęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim w celu ewentualnej legalizacji ww. obiektów. Z kolei zakres informacji zawartej w inwentaryzacji budowlanej z dnia 31 października 2012 r. został w sposób jednoznaczny wyznaczony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] września 2012 r., znak: [...] Zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy ma również fakt, że dowody te w żaden sposób nie pozostają w sprzeczności z pozostałą częścią materiału dowodowego w zakresie ustalenia daty budowy obiektów budowlanych położonych na działce o nr. ewid. [...] w P. Wręcz przeciwnie - materiał dowodowy w tym zakresie jest spójny i nie zawiera żadnych sprzeczności, które musiałyby podlegać dodatkowej weryfikacji organów nadzoru budowlanego. Nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje również stanowisko Wójta Gminy Deszczno, który zaświadczył w piśmie z dnia [...] listopada 2012 r. znak: [...] "o zgodności obiektów z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wg stanu na okres budowy tj. przed 1995 r." W ocenie NSA, Wójt Gminy Deszczno nie wydałby zaświadczenia ww. treści w sytuacji, gdyby dysponował we własnym zakresie jakimikolwiek informacjami, które poddawałyby w wątpliwość datę budowy spornych obiektów budowlanych.

Należy podkreślić, że R. C. poddając w toku postępowania administracyjnego w wątpliwość ustalenie daty budowy obiektów budowlanych położonych na działce o nr. ewid. [...] w P. nie podał żadnych konkretnych informacji, czy argumentów, które w jakikolwiek sposób podważałyby dotychczasowe ustalenia organów. Skoro wnioskował o przesłuchanie strony w trybie art. 86 k.p.a. to nie istniały żadne przeszkody do przedstawienia odpowiednich, konkretnych informacji chociażby w odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia [...] kwietnia 2013 r., znak: [...] Tymczasem R.C. zarówno w odwołaniu, jak i skardze do Sądu I instancji zawarł identyczne zarzuty nie prezentując w uzasadnieniu konkretnych argumentów na ich poparcie. Jak wynika wprost z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd administracyjny może uchylić zaskarżoną decyzję w całości albo części wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do eliminacji z obrotu prawnego ostatecznej decyzji przez sąd administracyjny nie wystarczy zatem powzięcie jakichkolwiek wątpliwości co do materiału dowodowego i arbitralne wskazanie na konieczność ponownego przeprowadzenia postepowania administracyjnego. Wydanie takiego orzeczenia, czyniącego zadość żądaniu skarżącego, musi zostać poprzedzone jednoznacznym stwierdzeniem, że braki i sprzeczności wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego przez organy podważają wiarygodność poczynionych ustaleń w stopniu uzasadniającym powtórzenie całej procedury. Zdaniem NSA Sąd I instancji nie wykazał, że w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego uchybiły podstawowym regułom dowodowym, a – w konsekwencji – że zaistniały przesłanki do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w postaci art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 7, art. 11, art. 86 i art. 107 § 3 k.p.a.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten określa niezbędne elementy uzasadnienia wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego jedynie wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że uniemożliwia instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, w tym nie zawiera stanowiska Sądu I instancji w kwestii oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Adresatem zaskarżonego wyroku Sądu I instancji jest bowiem, oprócz stron, również Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w sposób, który umożliwi sądowi kasacyjnemu przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1399/10). Okoliczność zaś, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia podważać bowiem można poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego (tj. w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), natomiast ustalenia stanu faktycznego poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt I GSK 249/09).

W związku z powyższym, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do uznania, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia określonych omawianym przepisem wymogów konstrukcyjnej i merytorycznej poprawności.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 103 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 40, art. 42 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że organ administracji nie ustalił jednoznacznie daty realizacji tej inwestycji. Wnoszący skargę kasacyjną w ten sposób kwestionuje bowiem niezastosowanie art. 103 ust. 1 Prawa budowlanego z 1994 r. w związku ze wskazanymi przepisami Prawa budowlanego z 1974 r., a nie wykładnię tych przepisów. Nie wyjaśnia na czym ten błąd w rozumieniu przepisów polega, lecz stwierdza, że powinny mieć one w tej sprawie zastosowanie. Podkreślenia również wymaga, że Sąd I instancji nie podważał co do zasady możliwości zastosowania ww. przepisów prawa materialnego, lecz wskazał na przedwczesność ich zastosowania wobec uchybień procesowych.

NSA uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, przeszedł do kontroli zaskarżonej decyzji Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] czerwca 2013 r. nr [...] uznając, że jest ona zgodna z prawem, co powoduje, że skarga R. C. podlega oddaleniu.

W sprawie poza sporem jest, że obiekty budowlane położone na działce o nr. ewid. [...] w P. zostały posadowione bez pozwolenia na budowę, co skutkowało koniecznością wszczęcia postepowania legalizacyjnego przez organy nadzoru budowlanego.

Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym w szczególności z oświadczenia obecnego i poprzedniego sołtysa wsi P. z dnia [...] listopada 2012 r. wynika, że sporne obiekty wybudowane przed dniem 1 stycznia 1995 r. co skutkowało koniecznością zastosowania art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. a następnie prowadzenia postepowania w oparciu o art. 37 i nast. ustawy Prawo budowlane z 1974 r. W ocenie NSA materiał dowodowy w tym zakresie nie budzi żadnych wątpliwości w związku z czym nie są zasadne zarzuty R. C. naruszenia przepisów prawa materialnego w postaci art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 40 i 42 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. poprzez ich zastosowanie i niezastosowanie art. 48 ww. ustawy, a przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, jak również zarzuty procesowe dotyczące ustaleń poczynionych przez organy w tym zakresie.

Zdaniem NSA organ I instancji prawidłowo przyjął, że nie ma przesłanek do orzeczenia nakazu rozbiórki, określonych w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro bowiem do działki nr. ewid. [...] w P., gmina D. nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestycja jest zgodna z przepisami o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym obowiązującymi podczas budowy, a dodatkowo budowa nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, to brak jest przeszkód do zalegalizowania spornych obiektów. W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosował art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. i nałożyły na inwestora obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia tych obiektów do stanu zgodnego z przepisami. Zarówno z inwentaryzacji budowlanej powykonawczej sporządzonej w dniu 31 października 2012 r. jak również z uzupełnienia do oceny stanu technicznego projektu wzmocnienia konstrukcji spornych obiektów wynika jednoznacznie konieczność wykonania robót budowlanych polegających na: wykonaniu w wiacie stóp fundamentowych, wzmocnieniu rygli ram oraz wzmocnieniu płatwi, natomiast w budynku gospodarczym na wzmocnieniu rygli ram, wzmocnieniu płatwi. Jednocześnie zgodzić się należy ze stanowiskiem organu odwoławczego o braku konieczności nakładania zaskarżoną decyzją na inwestora na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów budowlanych o funkcji składowo-gospodarczych ze względu na bezpieczeństwo ludzi i mienia, skoro w niniejszej sprawie inwestor z mocy prawa na podstawie art. 40 ust. 1 jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Dlatego nakaz zawarty w tym zakresie w decyzji organu I instancji był całkowicie zbędny.

Odnosząc się do sformułowanego przez R. C. zarzutu naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.) poprzez dopuszczenie do usytuowania budowli na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. od budynku położonego na działce nr ewid. [...] w miejscowości P. w odległości mniejszej niż wskazana w ww. przepisie, należy podnieść, że w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej. W rezultacie, po wykonaniu opisanych wyżej robót budowalnych brak jest przeszkód do legalizacji spornych obiektów.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 tej ustawy, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.