Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 717/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 30 § 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Protokolant Monika Myślak - Kordjak po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych K. K. i Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1635/09 w sprawie ze skargi Gminy Miasto W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1635/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Wrocławia, utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania o wywłaszczenie prawa własności nieruchomości położonej we W., obręb P., oznaczonej jako działki nr [..], [...], [..], [...], [...], zapisanej w KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy we Wrocławiu, o łącznej powierzchni 1,2314 ha.

Wojewoda Dolnośląski decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], ustalił na rzecz Wrocławskich [...] Sp. z o.o. lokalizację inwestycji polegającej na przebudowie ul. K. po północnej stronie stadionu piłkarskiego Euro 2012, budowie skrzyżowania ul. K. z ul. M. D., budowie fragmentu połączenia tramwajowego skrzyżowania ulic L. – [...] ze stadionem piłkarskim Euro 2012, przez osiedle K. – odcinek od przecięcia ul. P. do K. przy stadionie, budowie ul. M. D. w nowym przebiegu od ul. K. do północnej łącznicy węzła z drogą krajową nr [...] wraz z przebudową kolidującej infrastruktury technicznej oraz budową kanalizacji deszczowej oraz zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Działki oznaczone numerami: [...], [...], [...], [...], [...] położone we W., obręb P. przeznaczone zostały decyzją Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lutego 2009 r. pod realizację powołanego powyżej celu publicznego.

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewoda Dolnośląski odmówił wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości niezbędnej do zrealizowania przedsięwzięć Euro 2012, położonej we W., obręb P., oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Prezydent Wrocławia.

Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Infrastruktury stanął na stanowisku, że nie może ono zostać uwzględnione.

W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 173, poz. 1219), ustawa ta określa zasady przygotowania finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Stosownie do ust. 2 pkt 1 powołana ustawa określa w szczególności warunki realizacji przedsięwzięć w zakresie projektowania, budowy, przebudowy lub remontu stadionów i innych obiektów budowlanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej niezbędnych do przeprowadzenia turnieju. Artykuł 26 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. stanowi, że spółka celowa utworzona przez Skarb Państwa nabywa w drodze umowy w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości dla celów realizacji przedsięwzięć Euro 2012. Jednakże zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości nabywanych dla realizacji przedsięwzięć Euro 2012 następuje na wniosek spółki celowej lub innego właściwego podmiotu po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub osobie, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania przez właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, pisemnej oferty spółki celowej lub innego właściwego podmiotu dotyczącej zawarcia umowy.

Organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie Prezydent Wrocławia pismem z dnia 6 maja 2009 r. wystąpił do właścicielki D. K. z ofertą nabycia na rzecz Gminy Wrocław przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia 15 czerwca 2009 r. Wojewoda Dolnośląski wyznaczył D. K. termin do dnia 13 lipca 2009 r. na zawarcie umowy sprzedaży. W dniu 10 lipca 2009 r., a więc przed upływem wyznaczonego terminu, wpłynęły pisma D. K. i jej syna K. K., w których poinformowano, że aktem notarialnym z dnia 9 lipca 2009 r. Rep. A nr [...] D. K. darowała swojemu synowi K. K. nieruchomość będącą przedmiotem przywołanej wyżej oferty.

Zdaniem Ministra ustanowiony przez ustawodawcę postulat ochrony własności wymaga, aby cały system prawa zmierzał do poszanowania i umocnienia instytucji prawnej jaką jest własność. Umocnienie to wyraża się już w samym rozumieniu prawa własności jako najszerszego prawa do korzystania z rzeczy i rozporządzania nią w sposób nieograniczony. Władcza, administracyjna ingerencja w prawo własności może nastąpić jedynie w przypadkach określonych w ustawie, w tym jak uczynił to ustawodawca w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w piłce Nożnej UEFA EURO 2012.

Organ II instancji podkreślił, że w ustawie z dnia 7 września 2007 r. co do zasady przyjęto, że wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli bezskutecznie upłynął wyznaczony przez organ wojewódzki termin do zawarcia umowy sprzedaży tej nieruchomości na drodze cywilnej, przy czym termin ten nie może być krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania przez właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, pisemnej oferty spółki celowej lub innego właściwego podmiotu dotyczącej zawarcia umowy. Z powyższego wynika, zdaniem Ministra Infrastruktury, że legalność prowadzenia wywłaszczenia nieruchomości uzależniona została od braku porozumienia w przedmiocie cywilnoprawnego nabycia praw do nieruchomości.

Wskazał ponadto, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 września 2007 r. postępowanie wywłaszczeniowe wszczyna oraz decyzje o wywłaszczeniu i odszkodowaniu wydaje wojewoda. W myśl natomiast art. 38 tej ustawy z zastrzeżeniem przepisów ustawy o realizacji przedsięwzięć Euro 2012 określonych w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 4 ust. 1 stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie zaś do art. 64 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z treści art. 61 § 3 K.p.a. wynika, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. W myśl natomiast art. 61 § 4 K.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Zasady wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego doznają istotnych ograniczeń w związku z brzmieniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które stosownie do art. 33 ustawy z dnia 7 września 2007 r. w sprawach w niej nieuregulowanych stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 115 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje z dniem doręczenia stronom zawiadomienia, a nie z dniem złożenia wniosku o wszczęcie. Organ odwoławczy podkreślił, że w sprawie o wywłaszczenie gruntu pod lokalizację przedsięwzięć Euro 2012 stroną żądającą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego jest Prezydent Wrocławia. Dzień złożenia takiego wniosku nie jest jednak dniem wszczęcia postępowania przez sam fakt jego złożenia. Organ wojewódzki, po otrzymaniu takiego wniosku, zobowiązany jest wyznaczyć właścicielowi nieruchomości co najmniej dwumiesięczny termin (liczony od dnia otrzymania przez właściciela oferty) na zawarcie umowy zbycia nieruchomości. Dopiero w wyniku bezskutecznego upływu tego terminu może nastąpić wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego (stosownie do art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r.).

Z uwagi na powyższe Minister Infrastruktury stwierdził, że etap obejmujący złożenie oferty oraz wyznaczenie terminu do zawarcia umowy nie jest postępowaniem administracyjnym lecz cywilnym. Jeżeli bowiem strona wyrazi zgodę na sprzedaż nieruchomości po cenie zaproponowanej przez nabywcę, nie ma wówczas podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jeżeli natomiast do takiego porozumienia nie dojdzie, to organ wojewódzki jest zobowiązany do wszczęcia postępowania administracyjnego po uprzedniej kontroli, czy zachowane zostały warunki określone w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. Stąd wbrew wywodom odwołania w procedurze poprzedzającej wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie znajduje zastosowania przepis art. 30 § 4 K.p.a.

W ocenie organu odwoławczego nie można uznać, iż następcę prawnego obowiązuje oferta złożona jego poprzednikowi. Przeczyłoby to idei prawa podmiotowego. Nie jest możliwe prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego wobec podmiotu, któremu nie złożono oferty sprzedaży nieruchomości, a co za tym idzie, nie spełniono wobec niego ustawowej przesłanki warunkującej wszczęcie postępowania w stosunku do przysługującego mu prawa podmiotowego.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina Wrocław podnosząc zarzuty naruszenia art. 30 § 4 K.p.a. oraz art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 i wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji.

Skarżąca Gmina nie podzieliła poglądu wyrażonego przez Ministra Infrastruktury, iż nie jest dopuszczalne zastosowanie art. 30 § 4 K.p.a., gdyż czynności dokonywane przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego (wyznaczenie terminu do zawarcia umowy przez Wojewodę Dolnośląskiego) nie mieszczą się w pojęciu prawa administracyjnego, lecz mają charakter cywilnoprawny. Zdaniem Gminy Wrocław wszelkie zdarzenia prawne dokonywane w związku z wywłaszczeniem nieruchomości mają charakter sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Cywilistyczne postępowanie kończy się najpóźniej z chwilą odmowy zawarcia umowy przeniesienia własności nieruchomości przez jej właściciela, wskutek nieprzyjęcia oferty złożonej przez uprawniony podmiot. Wyznaczenie natomiast przez wojewodę terminu zawarcia umowy jest już rozstrzygnięciem władczym i mieści się w pojęciu prawa administracyjnego sensu largo podlegającym rygorom K.p.a. Gmina Wrocław zaznaczyła, że przepisy prawa cywilnego nie chronią praw podmiotowych przy nieodpłatnych czynnościach prawnych. Przepisy prawa o ochronie własności nie mają charakteru bezwzględnego. Przymusowe odjęcie własności dopuszczalne jest na gruncie Konstytucji RP, która ogranicza uprawnienie właściciela w ściśle określonych przypadkach. Nowy nabywca ma takie same uprawnienia i obowiązki jak zbywca i nie sposób twierdzić, że narusza się jego prawo podmiotowe.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wyrokiem z dnia 8 stycznia 2010 r., decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, określonych w art. 7 K.p.a., 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 27 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że najważniejszym elementem niniejszej sprawy, którego właściwej analizy nie dokonały organy orzekające, jest charakter prawny umowy darowizny, jaka zawarta została pomiędzy D. K. a jej synem K. K. aktem notarialnym z dnia 9 lipca 2009 r. Rep. A nr [...].

Zgodnie z treścią art. 155 § 1 Kodeksu cywilnego umowa sprzedaży, zamiany, darowizny, przekazania nieruchomości lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia własności rzeczy co do tożsamości oznaczonej przenosi własność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Artykuł 510 § 1 K.c. stanowi natomiast, że umowa sprzedaży, zamiany, darowizny lub inna umowa zobowiązująca do przeniesienia wierzytelności przenosi wierzytelność na nabywcę, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej albo że strony inaczej postanowiły. Przeniesienie w drodze darowizny własności nieruchomości jest formą nabycia pochodnego (nie zaś pierwotnego) i następuje pod tytułem szczególnym, czyli w drodze tzw. sukcesji syngularnej. Oznacza to, że nabywca darowanej nieruchomości wstępuje w powiązane z nieruchomością prawa i obowiązki jej zbywcy, o ile przepis szczególny nie stanowi inaczej lub strony inaczej nie postanowiły. W rozpatrywanej sprawie pierwsze zastrzeżenie nie ma zastosowania, natomiast co do drugiego, to jak wynika z treści aktu notarialnego z dnia 9 lipca 2009 r. Rep. A nr [...] nie zawiera on żadnych ograniczeń w tym zakresie. Oznacza to, że z chwilą podpisania tego aktu notarialnego K. K. wszedł w całość praw i obowiązków zbywcy, czyli D. K..

Sąd wojewódzki podał, iż w § 3 pkt 1 oraz § 4 tego aktu K. K. oświadczył, że "darowiznę tę przyjmuje i oświadcza, że znany jest mu stan prawny nabywanej nieruchomości", wydanie nieruchomości już nastąpiło "a korzyści i ciężary przejdą na stronę Obdarowaną z dniem dzisiejszym" (czyli z dniem 9 lipca 2009 r.). Ponieważ w wyniku dokonanej darowizny na nabywcę przechodzi ogół uprawnień i obowiązków przysługujących dotychczasowemu właścicielowi darowanej nieruchomości, dlatego też toczące się postępowanie nie ulega zmianie, natomiast zmienia się osoba uczestnicząca w nim po stronie właściciela wywłaszczanej nieruchomości. Fakt ten nie rodzi jednak, jak twierdzą organy orzekające w sprawie, obowiązku "cofnięcia" całego postępowania na sam jego początek, spełniony bowiem zostaje w sprawie warunek ciągłości podmiotowej toczącego się postępowania. Dlatego też, zdaniem Sądu, winno ono toczyć się dalej.

Sąd I instancji nie zauważył w niniejszej sprawie żadnych zagrożeń dla konstytucyjnej ochrony prawa własności. W szczególności, że jak wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych na rozprawie, K. K., nabywca darowanej nieruchomości, był w trakcie postępowania, obok profesjonalnego pełnomocnika, pełnomocnikiem swojej matki D. K.. W pełni zatem orientował się w istniejącym stanie sprawy oraz miał pełną świadomość stanu prawnego nabywanej nieruchomości, a także skutków prawnych, jakie dla niego jako nabywcy rodzi fakt przyjęcia darowanej nieruchomości na określonym etapie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

Wyjaśnił, że konstytucyjna zasada ochrony własności została określona w art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji. Zgodnie z treścią tych przepisów wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Art. 64 Konstytucji traktuje ochronę własności jako podstawową zasadę ustrojową. Jednakże prawo własności, chociaż stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, może podlegać ograniczeniom. Jest to kwestią pozostającą poza wszelkimi wątpliwościami, w świetle doktryny i judykatury oraz orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że "prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być jednak traktowane jako ius infinitum i może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego" (wyrok z 12 stycznia 2000 r., sygn. P. 11/98, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3). Na gruncie art. 140 Kodeksu cywilnego granicami wykonywania własności są obowiązujące przepisy prawa, zasady współżycia społecznego oraz społeczno-gospodarcze przeznaczenie prawa własności. W Konstytucji jednoznaczne i wyraźne podstawy wprowadzania ograniczeń stanowią: art. 64 ust 3, będący jednocześnie kryterium kontroli dokonanych ograniczeń (przez wskazanie przesłanek dopuszczających tego rodzaju działania), oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji, który ma znaczenie podstawowe ze względu na sformułowaną w nim zasadę proporcjonalności (zakaz nadmiernej ingerencji). Przy czym art. 64 ust. 3 traktować należy wyłącznie jako konstytucyjne potwierdzenie dopuszczalności wprowadzania ograniczenia prawa własności (por. wyroki: z 12 stycznia 1999 r., sygn. P 2/98, OTK ZU 1999, nr 1, poz. 2, z 25 maja 1999 r., sygn. SK 9/98, OTK ZU 1999, nr 4, poz. 78). W świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji wywłaszczenie jest bowiem dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ustawodawca nie sformułował w żadnym przepisie Konstytucji legalnej definicji pojęcia "wywłaszczenie". Realizacja celu publicznego oraz zagwarantowanie słusznego odszkodowania stanowią natomiast niezbędne przesłanki konstytucyjnej dopuszczalności każdego wywłaszczenia.

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka "celu publicznego", dla którego realizacji sięgnięto po instytucję prawną wywłaszczenia. Wynika to z treści art. 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r., który stanowi, że przedsięwzięcia, o których mowa są celami publicznymi i inwestycjami celu publicznego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Gwarancje odszkodowawcze przewiduje natomiast art. 30 tej ustawy w wersji z dnia wydania zaskarżonej decyzji (obecnie 24e). Przypomnieć przy tym należy, że art. 21 ust. 2 Konstytucji nie przesądza o kształcie procedury wywłaszczeniowej. Określenie tej procedury należy zatem do zakresu swobody ustawodawcy zwykłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, iż organy wydając zaskarżone decyzje nie rozważyły wszelkich aspektów sprawy, w tym szczególnego charakteru ustawy z dnia 7 września 2007 r. Przede wszystkim zaś w opinii Sądu organy te dokonały niewłaściwej oceny charakteru prawnego postępowania wywłaszczeniowego.

W ocenie Sądu I instancji, w niniejszej sprawie uzasadnione jest posługiwanie się szerokim rozumieniem pojęcia wywłaszczenia (jako wszelkich form przymusowego odjęcia lub ograniczenia prawa własności przez Państwo w prawem dozwolonej formie), a nie zawężanie go jedynie do postępowania wywłaszczeniowego uregulowanego przepisami konkretnej ustawy (np. z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami), czyli właśnie w rozumieniu ścisłym. Pozbawienie prawa własności nieruchomości może nastąpić na drodze cywilnoprawnej (np. umowa sprzedaży, zrzeczenia, darowizny, itp.) bądź na mocy orzeczenia sądowego, bądź w drodze postępowania administracyjnoprawnej w oparciu o przepisy konkretnej ustawy i tylko w tym trybie używamy pojęcia "wywłaszczenie".

W rozpatrywanej sprawie pozbawienie prawa własności nieruchomości miało nastąpić na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w brzmieniu obowiązującym w dniu 21 sierpnia 2009 r., czyli w dniu wydania zaskarżonej decyzji, znajdującym zastosowanie i później na mocy art. 5 ustawy z dnia 28 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 161, poz. 1281). Zgodnie z treścią art. 26, 27 ust. 1 oraz art. 30 tej ustawy (w brzmieniu na dzień wydania zaskarżonej decyzji) spółka celowa nabywa, w drodze umowy, na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości dla celów realizacji przedsięwzięć EURO 2012. Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości nabywanych dla realizacji przedsięwzięć EURO 2012 następuje na wniosek spółki celowej lub innego właściwego podmiotu, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub osobie, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania przez właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, pisemnej oferty spółki celowej lub innego właściwego podmiotu dotyczącej zawarcia umowy. Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji o ustaleniu wysokości odszkodowania. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r. Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Odszkodowanie, o którym mowa podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w razie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości i jest wypłacane odpowiednio ze środków budżetu państwa albo jednostki samorządu terytorialnego.

Z przepisów tych wynika, że ustawa ta wyróżnia trzy etapy procesu wywłaszczenia:

– pierwszy etap to próba nabycia przez spółkę celową, w drodze umowy, na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości dla celów realizacji przedsięwzięć Euro 2012,

– drugi etap procesu wywłaszczenia rozpoczyna się w przypadku, gdy próba nabycia przez spółkę celową, w drodze umowy, na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego nieruchomości dla celów realizacji przedsięwzięć Euro 2012, zakończyła się niepowodzeniem. Wówczas właściwy Wojewoda, działający jako organ administracji publicznej włącza się do postępowania i wykorzystując przysługujące mu na mocy ustawy z dnia 7 września 2007 r. uprawnienie, jednostronnie wyznacza na piśmie właścicielowi ostateczny termin do zawarcia umowy (nie krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania przez właściciela pisemnej oferty dotyczącej zawarcia umowy). Wojewoda wkracza na tym etapie już jako organ administracji publicznej wyposażony w imperium, zaś warunki ewentualnej umowy sprzedaży są ściśle określone przez złożoną wcześniej ofertę i nie podlegają żadnym negocjacjom. Właściciel ma do wyboru tylko dwie możliwości. Może w terminie wyznaczonym przez organ przyjąć w niezmienionej postaci złożona ofertę (na którą wcześniej już nie wyraził zgody) albo pozostać przy swoim stanowisku i odmówić jej przyjęcia oraz zawarcia na takich warunkach umowy sprzedaży. W tym przypadku również milczenie właściciela, w wyznaczonym przez Wojewodę terminie, oznacza brak zgody na zawarcie proponowanej umowy,

– trzeci etap procesu wywłaszczenia rozpoczyna się po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy wyznaczonego przez Wojewodę. Wówczas to na wniosek uprawnionego podmiotu, Wojewoda wszczyna klasyczne (w ścisłym tego słowa znaczeniu) postępowanie wywłaszczeniowe kończące się wydaniem decyzji o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu. To postępowanie jest już w całości właściwym postępowaniem administracyjnym, w którym organ administracji publicznej wykorzystując posiadane imperium władczo rozstrzyga o prawach podmiotu stosunku administracyjnego.

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 38 omawianej ustawy, w rozpatrywanej sprawie przepisy rozdziału 6 ustawy z 7 września 2007 r. stanowią lex specialis (przepis szczególny) w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przewidują one bowiem pewne odrębności w trybie postępowania administracyjnego przewidzianego dla realizacji przedsięwzięć EURO 2012, które charakteryzują się przede wszystkim, ale nie tylko, istotnym skróceniem wszystkich terminów obowiązujących w postępowaniu administracyjnym. Te odrębności dotyczą także postępowania sądowoadministracyjnego. Ze względu zatem na zakres odmiennych regulacji prawnych przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 uznać należy za lex specialis także w stosunku do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Orzekając zatem na podstawie przepisów tej ustawy pamiętać należy, że ma ona charakter specjalny (jest to regulacja prawna zalicza do grupy tzw. specustaw), a jej działanie ze względu na cel, którym jest przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, jest ograniczone w czasie najdalej do 31 grudnia 2012 r. Przewidywany i w tej chwili nieoficjalny termin przeprowadzenia turnieju to okres od 8 czerwca 2012 r. (mecz otwarcia w Warszawie) do 1 lipca 2012 r. (mecz finałowy Mistrzostw Europy w Kijowie). Ustawa ta ma zatem charakter epizodyczny. Jej celem jest zdecydowane uproszczenie wszelkich procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie przedsięwzięć EURO 2012, zlikwidowanie istniejących barier prawnych spowalniających cykl inwestycyjny oraz możliwości przygotowania inwestycji. Jest to bowiem warunek konieczny do przyspieszenia procesu przygotowania i wykonania przedsięwzięć EURO 2012, które są warunkiem wywiązania się przez Polskę z przyjętych na siebie zobowiązań międzynarodowych. Nie ma zatem żadnych podstaw prawnych by przepisy tej ustawy tłumaczyć w sposób, który jest całkowicie niezgodny z jasno określonym celem tej regulacji prawnej i w konsekwencji prowadzi do znacznego opóźnienia wszelkich procedur wywłaszczeniowych lub nawet zniweczenia możliwości realizacji określonych w art. 1 ustawy celów.

Zdaniem Sądu prawidłowe wyjaśnienie podniesionych wcześniej istotnych kwestii było elementem niezbędnym do dokonania oceny prawidłowości złożenia wniosku o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie rozstrzygnęło prawidłowo powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy nie poczyniły właściwych ustaleń odnośnie występowania przesłanek zawartych w art. 27 ustawy w wersji z dnia wydania zaskarżonej decyzji, przez co nie wyjaśniły dokładnie sprawy i nie rozpatrzyły oraz nie przeanalizowały całego materiału dowodowego.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne wnieśli K. K. oraz Minister Infrastruktury.

K. K. podniósł zarzut naruszenia przez Sąd art. 145 §1 ust. 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w. zw. z art. 1 § 1 i art. 1 § 2 Ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a., wyrażające się w uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej w konsekwencji podzielenia przez sąd I instancji wadliwej oceny ustaleń faktycznych, dokonanej przez organy administracji publicznej w zakresie:

– uznania, że w niniejszej sprawie doszło do złożenia prawnie skutecznej oferty nabycia nieruchomości przez spółkę celową,

– uznania, że złożona oferta wiązała właściciela nieruchomości w chwili zawarcia umowy darowizny,

– uznania, że przedsięwzięcie, w związku z którym darczyńcy została złożona "oferta" nabycia nieruchomości i które ma uzasadniać wywłaszczenie, stanowi cel publiczny i jest inwestycją celu publicznego.

Nadto zdaniem skarżącego naruszone zostały:

– art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 30 § 4 K.p.a. oraz art. 27 ust. 1. ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 173, poz. 1219), wyrażające się w uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej zamiast oddalenia skargi w następstwie błędnego uznania przez Sąd I instancji, że "postępowanie" zapoczątkowane złożeniem przez spółkę celową oferty nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej jest "administracyjnym trybem pozbawienia właściciela jego prawa własności do nieruchomości" (postępowaniem administracyjnym) w konsekwencji czego zmiana właściciela nieruchomości nie ma wpływu na jego tok i dopuszczalne jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nabywcy nieruchomości w sytuacji, gdy ofertę zawarcia umowy cywilnoprawnej złożono zbywcy i wobec zbywcy został wyznaczony przez Wojewodę termin do zawarcia tej umowy,

– art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 27 ust. 1 i art. 33 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 173, poz. 1219), polegające na uwzględnieniu skargi i uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej zamiast oddalenia skargi, na skutek błędnego uznania przez Sąd I instancji, że wobec obowiązku stosowania w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 5 ustawy o EURO przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), spółka celowa, nabywając nieruchomość w drodze umowy cywilnoprawnej, o której mowa w art. 26 i art. 27 ust. 1 ustawy o EURO nie ma pełnej swobody ustalania ceny zakupu konkretnej nieruchomości od jej właściciela.

Ponadto K. K. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.

– art. 26 ustawy z dnia 7 września o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 173, poz. 1219) poprzez jego niewłaściwą wykładnię, polegającą na błędnym uznaniu przez Sąd I instancji, że nabycie nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej przez spółkę celową w związku z zamiarem realizacji przedsięwzięcia EURO nie ma charakteru cywilnoprawnego, lecz stanowi etap administracyjnoprawnego trybu pozbawienia własności – procedury wywłaszczenia, w konsekwencji czego prawnie dopuszczalnym jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do uczestnika postępowania, który nabył nieruchomość od adresata oferty złożonej na podstawie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy o EURO,

– art. 155 § 1 K.c., art. 510 § 1 K.c. i art. 888 § 1 K.c., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że skutkiem przejścia własności nieruchomości w drodze darowizny jest możliwość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do obdarowanego, w sytuacji, gdy spółka celowa skierowała pisemną "ofertę" nabycia nieruchomości na zasadzie przepisu art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 173, poz. 1219) w stosunku do darczyńcy i darczyńcy Wojewoda wyznaczył termin do zawarcia umowy cywilnoprawnej na podstawie tego przepisu.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że sąd przy wyrokowaniu oparł się na ustalonym w sposób wadliwy przez organy administracji stanie faktycznym, przyjmując niezasadnie, że w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka "celu publicznego", a oceniana umowa darowizny z 9 lipca 2009 r. została zawarta w sytuacji, gdy darczyńca był związany ważną i prawnie skuteczną ofertą nabycia nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej, złożoną przez podmiot, o którym mowa w art. 26 ustawy o EURO, a nadto uznając, że wyznaczenie terminu do zawarcia tej umowy przez Wojewodę było dopuszczalne i prawidłowe w kontekście złożonej oferty. Powyższe miało istotny wpływ na treść orzeczenia, albowiem dokonanie prawidłowych ustaleń mogłoby prowadzić do wydania rozstrzygnięcia o treści odmiennej od zaskarżonego orzeczenia.

Dodał, iż nie można w żaden sposób podzielić twierdzenia, jakie legło u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, jakoby regulowane ustawą o EURO działania i czynności spółki celowej oraz właściciela nieruchomości, poprzedzające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego miały charakter jedynie quasi-cywilnoprawny, będąc w istocie częścią jakiejś "procedury wywłaszczeniowej" sensu largo, stanowiącej postępowanie administracyjne (administracyjny tryb pozbawienia własności). W ocenie uczestnika postępowania niedopuszczalnym zabiegiem, z punktu widzenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, których obrazy dopuścił się sąd, tj. art. 26, art. 27 ust. 1 i art. 33 ustawy o EURO oraz art. 30 § 4 K.p.a., jest wyodrębnienie na gruncie tej ustawy trzech etapów "procesu wywłaszczenia" rozumianego jako postępowanie administracyjne, różniących się jedynie "nasyceniem" elementami cywilnoprawnymi.

Podkreślił, że w realiach niniejszej sprawy, w związku ze złożona ofertą z dnia 6 maja 2009 r. (nie wchodząc w kwestię jej ważności, skuteczności i związania nią adresata) nie powstały żadne uprawnienia ani obowiązki po stronie D. K.. Źródła jakichkolwiek obowiązków czy uprawnień adresata "oferty" nie można dopatrywać się również w czynności Wojewody, polegającej na wyznaczeniu terminu do zawarcia umowy. Nabycie translatywne prawa podmiotowego, w następstwie darowizny, jakkolwiek mogło obejmować przejście uprawnień i obowiązków związanych z darowaną nieruchomością, to nie sposób przyjąć, aby wywołało w relacjach z autorem oferty i wojewodą skutki, o których mowa w art. 30 § 4 K.p.a., lub analogiczne do nich.

Skarżący wniósł o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Minister Infrastruktury w swojej skardze kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w przepisie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., tj. art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez jego błędna wykładnię oraz zastosowanie przez przyjęcie, że złożenie oferty byłemu właścicielowi nieruchomości, wiąże nabywcę tej nieruchomości, który nabył tą nieruchomość przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego oraz art. 155 § 1 K.c., art. 510 § 1 K.c. przez błędną wykładnię i przyjęcie, że zbycie nieruchomości oznacza wstąpienie we wszystkie prawa i obowiązki właściciela nieruchomości.

Nadto skarżący organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, o których mowa w przepisie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez błędne przyjęcie, iż organ naruszył przepisy postępowania w istotny sposób wpływający na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podał, iż wbrew twierdzeniom sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku przepisy ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 nie zawierają pełnej regulacji prawnej wywłaszczenia, tylko takie normy o charakterze szczególnym, których specyfika powiązana jest z celem, którego osiągnięciu mają służyć. Natomiast kodeksowego ujęcia instytucji wywłaszczenia dokonano w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tak więc ustawa o gospodarce nieruchomościami w zakresie dotyczącym uregulowania wywłaszczenia nieruchomości stanowi lex generalis w stosunku do innych szczegółowych uregulowań. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stosowane są wtedy do nabywania nieruchomości przeznaczonych pod infrastrukturę EURO 2012, gdy dany element procesu wywłaszczania nieruchomości nie jest zdefiniowany lub uregulowany w przepisach ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012. Natomiast przepisy ustawy o EURO 2012 nie definiują na jej wyłączny użytek pojęcia wywłaszczenia nieruchomości. W ustawie tej mamy więc do czynienia z instytucją wywłaszczenia, dla którego ramy prawne tworzy ustawa o gospodarce nieruchomościami.

Minister Infrastruktury podkreślił, że Sąd w uzasadnieniu wyroku nie odniósł się w wyraźny sposób do kwestii zapisów Kodeksu postępowania administracyjnego dot. następstwa prawnego. Artykuł 30 § 4 K.p.a. określa, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Jest to jedyny, znany organowi, przepis prawa, który mógłby ewentualnie mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaje się dostrzegać ten problem Sąd I instancji przez niepowołanie tego przepisu, a jedynie próbując wywodzić następstwo prawne w zakresie związania ofertą z przepisów Kodeksu cywilnego o zbyciu własności rzeczy. Stanowi to potwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie został jeszcze uruchomiony etap administracyjny procesu wywłaszczenia. Dopiero ten etap – po dokonaniu w tym zakresie zawiadomienia przez organ wojewódzki – pozwoliłby na uznanie, że darowizna przedmiotowej nieruchomości spowodowała następstwo prawne nabywcy, w tym co do kwestii wyczerpania trybu ofertowego przed wszczęciem właściwego wywłaszczenia. Jednakże mogłoby to dotyczyć sytuacji zbycia prawa w toku postępowania administracyjnego, o czym wyraźnie stanowi art. 30 § 4 K.p.a. Jednak w tym wypadku kwestia oferty nie miała by znaczenia, gdyż ten etap powinien był być wyczerpany już przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a więc i tak musiałby być wyczerpany w stosunku do poprzedniego właściciela nieruchomości.

Skarżący organ wniósł o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wbrew zarzutom zawartym w obu skargach kasacyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo ocenił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości niezbędnej do realizacji EURO 2012 położonej we W., obręb P. oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...], [...] i [...], wskutek czego w sposób właściwy zastosował przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej P.p.s.a.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia czy zbycie nieruchomości przeznaczonej na realizację EURO 2012 przez jej dotychczasowego właściciela na etapie postępowania uregulowanego w rozdziale 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 (Dz.U. Nr 173, poz. 1219 ze zm.) stanowi przeszkodę uniemożliwiającą kontynuowanie postępowania w stosunku do nabywcy nieruchomości.

Odpowiedź na tak postawione pytanie wymaga odniesienia się do regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 7 września 2007 r. z uwzględnieniem zmian jakim podlegały.

Na wstępie trzeba przypomnieć, że wszelkie przedsięwzięcia służące przygotowaniom EURO 2012 są zgodnie z art. 3 ustawy celami publicznymi i inwestycjami celu publicznego w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle powyższego zawarte w skardze kasacyjnej K. K. zarzuty dotyczące wadliwej oceny Sądu I instancji co do charakteru przedsięwzięcia i celu wywłaszczenia wydają się niezrozumiałe.

Analiza przepisów ustawy o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 pozwala na stwierdzenie, że postępowanie służące realizacji przedsięwzięć EURO 2012 rozpoczyna się już w chwili wydania przez wojewodę na wniosek spółki celowej decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć EURO 2012 – art. 23 ust. 1 ustawy. O wydaniu decyzji i jej treści wojewoda zawiadamia strony w drodze obwieszczenia w urzędach gmin, prasie oraz na stronach internetowych. W niniejszej sprawie decyzja taka ostatecznie zapadła w dniu 10 czerwca 2009 r. Decyzją tą zatwierdzono podział nieruchomości będącej własnością D. K. pod realizację celu publicznego EURO 2012.

Kolejnym etapem postępowania służącego realizacji przedsięwzięć EURO 2012 jest świetle analizowanej ustawy proces nabywania nieruchomości uregulowany w rozdziale 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r.

W myśl art. 26 ust. 1 spółka celowa utworzona przez Skarb Państwa, w drodze umowy, nabywa w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość dla celów realizacji przedsięwzięć EURO 2012.

Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w odniesieniu do nieruchomości nabywanych dla realizacji przedsięwzięć EURO 2012 następuje na wniosek spółki celowej lub innego właściwego podmiotu, po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi, użytkownikowi wieczystemu lub osobie, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości. Termin ten nie może być krótszy niż 2 miesiące od dnia otrzymania przez właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługuje inne prawo rzeczowe do nieruchomości, pisemnej oferty spółki celowej lub innego właściwego podmiotu dotyczącej zawarcia umowy – art. 27 ust. 1 ustawy.

Z cytowanych przepisów wynika, że ten etap postępowania może zakończyć się dwojako. Po pierwsze właściciel nieruchomości służącej realizacji EURO 2012 może dokonać zbycia nieruchomości w drodze umowy zawartej ze spółką celową. Drugi sposób zakończenia procesu nabywania nieruchomości dotyczy sytuacji gdy do umowy nie doszło, wtedy organ administracji publicznej (wojewoda) wyznacza termin do zawarcia umowy, po bezskutecznym upływie którego wszczyna postępowanie wywłaszczeniowe oraz wydaje decyzję o wywłaszczeniu i o odszkodowaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ten etap postępowania służącego realizacji przedsięwzięć EURO 2012 (nabywanie nieruchomości) ma charakter administracyjnoprawny, o ile oczywiście strony nie doszły do porozumienia i nie zawarły umowy o zbyciu (nabyciu) nieruchomości w drodze umowy na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy. Oceny tej nie zmienia okoliczność, iż w przepisie art. 27 ust. 1 ustawy zostało zapisane, że wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy, o której mowa w art. 26 ust. 1 wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi nieruchomości. Wyznaczenie przez wojewodę terminu określonego w art. 27 ust. 1 wprawdzie wyprzedza właściwe postępowanie wywłaszczeniowe jest przejawem władztwa organu administracji i od tego momentu postępowanie toczy się w sprawie wywłaszczenia, której finałem jest wydanie przez wojewodę decyzji wywłaszczeniowej. Nasycenie stadium postępowania poprzedzającego wywłaszczenie elementami administracyjnoprawnymi powoduje, iż od tego momentu, tj. wyznaczenia przez wojewodę terminu na zawarcie umowy mamy do czynienia z typowym postępowaniem administracyjnym uregulowanym w K.p.a. Wprawdzie w prawie publicznym obowiązuje zasada, że prawa i obowiązki mają charakter osobisty, to jednak od tej zasady przewidziany został wyjątek uregulowany w art. 30 § 4 K.p.a.

Zgodnie z wymienionym przepisem w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania w miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa zasada następstwa prawnego, które należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego.

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której właścicielka nieruchomości przeznaczonej na inwestycję celu publicznego związaną z organizacją EURO 2012 po wyznaczeniu przez Wojewodę Dolnośląskiego terminu na zawarcie umowy, a przed jego upływem obdarowała swojego syna przedmiotową nieruchomością. W myśl art. 30 § 4 K.p.a. znajdującego zastosowanie w sprawie z mocy art. 38 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012, K. K. jako następca prawny wstąpił do postępowania w miejsce matki D. K.. Oznacza to, że termin wyznaczony przez Wojewodę Dolnośląskiego od dnia darowizny dotyczył obdarowanego, a zmiana strony nie miała znaczenia dla dalszego postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości.

Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w zmianach dokonanych z dniem 15 października 2009 r. ustawą z dnia 27 sierpnia 2009 r. o zmianie ustawy z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 161, poz. 1281). Z dniem tym rozdział 5 regulujący nabywanie nieruchomości na cele EURO 2012 został uchylony, zaś w art. 24 ust. 1 ustawy zawierającym katalog elementów decyzji o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 dodano pkt 5 i 6 oraz pkt 7 przewidujący, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć EURO 2012 zawiera także zatwierdzenie podziału nieruchomości, oznaczenie nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego oraz określenie terminu wydania nieruchomości lub opróżnienia lokali i innych pomieszczeń. Dodany został również przepis art. 24a, b, c, d, e, f, g, h, i oraz art. 25a. Analiza powyższych uregulowań prowadzi do wniosku, że intencją ustawodawcy było przyspieszenie wszelkich procedur zmierzających do realizacji przedsięwzięcia EURO 2012. W obecnym stanie prawnym wyeliminowana została faza postępowania związana z nabywaniem nieruchomości w drodze umowy. Zgodnie z art. 24c ust. 1 ustawy przedmiotem uzgodnień pomiędzy spółką celową, a dotychczasowym właścicielem jest wyłącznie wysokość odszkodowania, natomiast w myśl art. 24a ust. 3 nieruchomości, o których mowa w art. 24 pkt 6 stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięcia EURO 2012 stała się ostateczna.

Niewątpliwie ustawę z dnia 7 września 2007 r. o przygotowaniu finałowego turnieju Mistrzostw Europy w Piłce Nożnej UEFA EURO 2012 zaliczyć należy do szczególnych, specjalnych ustaw (specustaw) mających uprościć i przyspieszyć, z uwagi na przewidywany termin zakończenia przedsięwzięcia, wszelkie procedury służące temu celowi.

Z tych też powodów w rozdziale 6 ustawy przewidziane zostały krótsze od obowiązujących terminy wnoszenia i rozpatrywania odwołań od decyzji wydawanych w związku z realizacją EURO 2012 oraz terminy załatwiania spraw w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przyjęcie koncepcji zaprezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą nie jest możliwe prowadzenie postępowania wywłaszczeniowego wobec podmiotu, któremu nie złożono oferty nabycia nieruchomości zagrażałoby celowi określonemu ustawą i mogłoby doprowadzić do niewykonania przez Rzeczpospolitą Polską zobowiązań zaciągniętych w tym przedmiocie.

Z tych wszystkich względów trzeba zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że określone w ustawie z dnia 7 września 2007 r. postępowanie zmierzające do odjęcia prawa własności nieruchomości ma charakter administracyjny i nie ma żadnych podstaw prawnych by przepisy ustawy tłumaczyć w sposób, który jest całkowicie niezgodny z jasno określonym celem ustawy i prowadziłby do znacznego opóźnienia realizacji inwestycji lub nawet przekreślenia możliwości osiągnięcia celów określonych ustawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydając zaskarżony wyrok poprawnie zastosował obowiązujące go przepisy procedury sądowoadministracyjnej oraz przeprowadził właściwą wykładnię art. 26, art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r.

Także przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku próba argumentacji stanowiska Sądu I instancji z powołaniem się na art. 155 § 1 K.c. i art. 510 § 1 K.c. koresponduje ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przepis art. 30 § 4 K.p.a. znajduje odpowiednie zastosowanie w postępowaniu dotyczącym wywłaszczenia nieruchomości w celu przygotowania EURO 2012.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.