Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 105/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 157 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Asesor WSA Paweł Groński, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S. T. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania S. T. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] wnoszącej sprzeciw w sprawie wykonania przez Zakład [...] [...] S.A., reprezentowany przez S. T., przebudowy linii napowietrznej 15 kV i 0.4 kV oraz stacji transformatorowej słupowej 15/0.4 kV na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w S.

- utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż analiza kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. pozwala stwierdzić, iż decyzja ta nie jest dotknięta żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Tym samym zaskarżona w administracyjnym toku instancji decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Organ odwoławczy wskazał także, że zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zgłoszeniu robót budowlanych należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 wymienionej ustawy oraz w zależności od potrzeb odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Wymagane przepisem art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością składa - pod rygorem odpowiedzialności karnej - inwestor lub osoba uprawniona do reprezentacji osoby prawnej.

Organ II instancji argumentując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. zauważył, iż znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo z dnia 9 listopada 2006 r., udzielone S. T. przez Zakład [...] w [...] S.A. obejmuje reprezentowanie Zakładu w postępowaniu przed organami administracji o udzielenie wszelkich zgód i pozwoleń administracyjnych w sprawach związanych z realizacją inwestycji, bez prawa zaciągania zobowiązań finansowych. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, tak ustalony przez mocodawcę i pełnomocnika zakres pełnomocnictwa obligował organ architektoniczno - budowlany do uznania, iż S. T. jest osobą nieuprawnioną do reprezentowania inwestora w kwestii złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie takie składane pod rygorem odpowiedzialności karnej w imieniu osoby prawnej wymaga pełnomocnictwa szczególnego do dokonania tej czynności. W niniejszej sprawie Starosta Powiatu G. postanowieniem z dnia [...] marca 2007 r. znak: [...] nałożył na Zakład [...] [...] S.A. obowiązek przedłożenia, jako uzupełnienie zgłoszenia, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w terminie do dnia 31 marca 2007 r. Inwestor nie dopełnił powyższego obowiązku, co skutkowało wniesieniem przez organ sprzeciwu w sprawie.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. złożył S. T. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r.

W uzasadnieniu skargi podniósł m.in., iż we wniosku o stwierdzenie nieważności wykazał, że kwestionowanie przez organ udzielonego mu pełnomocnictwa jest bezpodstawne. Podniósł również że w dniu 20 listopada 2007 r., w oparciu o art. 111 §1 kpa zwrócił się do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z prośbą o wskazanie przepisu prawa, z którego wynika, iż składanie oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wymaga szczególnego pełnomocnictwa. Organ zignorował jednak jego prośbę i do chwili złożenia skargi nie udzielił odpowiedzi w tej kwestii.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Ponadto odnosząc się do zarzutu braku reakcji na wniosek Skarżącego o uzupełnienie uzasadnienia zaskarżonej decyzji zauważył, iż pismem z dnia 21 grudnia 2007 r. wezwał S. T. do uzupełnienia braków formalnych tego wniosku poprzez dostarczenie oryginału pełnomocnictwa udzielonego Skarżącemu przez Zakład [...] [...] S.A. upoważniającego S. T. do reprezentowania Zakładu w przedmiotowej sprawie bądź poświadczonej urzędowo jego kopii, gdyż pełnomocnictwo, które znajduje się w aktach sprawy wygasło w dniu 26 września 2007 r.

S. T. stawił się w dniu 7 sierpnia 2008 r. w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie na rozprawie i oświadczył, iż popiera skargę oraz że w niniejszej sprawie działa we "własnym interesie ponieważ Zakład [...] nie chce zapłacić za jego usługi".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - zwanej dalej p.p.s.a.).

Mając na uwadze przywołane przepisy stwierdzić należy, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości pod względem zgodności z prawem prowadzonych przez organy administracji publicznej postępowań oraz zapadłych w nich rozstrzygnięć. Przy czym sąd administracyjny, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie z art. 134 p.p.s.a. obowiązany jest do badania z urzędu, czy zapadłe w sprawie rozstrzygnięcia nie naruszają prawa w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego aktu.

W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wnoszącej sprzeciw w sprawie wykonania przez Zakład [...] [...] S.A. reprezentowany przez S. T., przebudowy linii napowietrznej 15 kV i 0.4 kV oraz stacji transformatorowej słupowej 15/0.4 kV na działkach [...], [...], [...] i [...] położonych w S.

Sąd kontrolując zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych powodów niż zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu rozstrzygnięcia organów obu instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7 kpa, art. 9, art. 77 kpa oraz art. 157 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

Zauważyć należy, iż badane przez Sąd decyzje wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, który to tryb zgodnie z art. 157 § 2 kpa może zostać wszczęty z urzędu lub na żądanie strony postępowania administracyjnego. W przypadku wszczęcia tego nadzwyczajnego postępowania nie ma zastosowania ogólna reguła wyrażona w art. 61 § 3 kpa, zgodnie z którą datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Stosownie do art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne (podmiotowe i przedmiotowe) warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania tj. np. czy wniosek o jego wszczęcie pochodzi od strony postępowania administracyjnego. Nie zawsze bowiem podmiot żądający wszczęcia postępowania administracyjnego w świetle prawa jest jego stroną. Skutecznie żądać wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności danej decyzji administracyjnej może, zgodnie z art. 157 kpa, jedynie strona postępowania administracyjnego tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem lub podmiot, który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego jego udział w danym postępowaniu. Przy czym interes prawny zainteresowanego wszczęciem postępowania, o którym mowa w art. 28 kpa, nie zależy od indywidualnego przekonania, że zachodzi związek między postępowaniem, a sytuacją zainteresowanego lecz ma charakter obiektywny i musi wynikać z ustawowego źródła. W doktrynie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że kategoria interesu prawnego, na której oparta została legitymacja procesowa należy do prawa materialnego i w tych przepisach musi istnieć norma lub normy prawne, przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że organ administracji publicznej nie może wszcząć nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jakim jest tryb stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłby to w sposób oczywiście niezgodny z prawem, a decyzja wydana w wyniku tak wszczętego postępowania byłaby aktem wydanym z naruszeniem prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 listopada 2006 r. I SA/Wa 1600/06 LEX nr 320773).

Zauważyć należy, iż organ administracji publicznej badając złożony do niego wniosek zobligowany jest w pierwszej kolejności do ustalenia, treści żądania wnioskodawcy. Przez "ustalenie treści żądania wnioskodawcy" należy rozumieć zarówno ustalenie tego kto jest wnioskodawcą jak również ustalenie tego jakiej czynności organu wnioskodawca żąda. Treść żądania wiąże organ i wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. W doktrynie oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, iż organ administracji publicznej nie jest uprawniony do swobodnego interpretowania żądania wnioskodawcy. O tym, jaka jest treść żądania danego podmiotu w postępowaniu administracyjnym decyduje bowiem ten podmiot, a nie organ, do którego żądanie zostało skierowane. Jeśli po stronie organu powstaną jakiekolwiek wątpliwości co do treści wniosku, określenia podmiotu składającego wniosek, czy też posiadania przez niego legitymacji procesowej, organ ma obowiązek zwrócenia się do wnioskodawcy, aby ten sprecyzował swoje żądania, wykazał swój interes prawny, czy też określił precyzyjnie podmiot składającego wniosek.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy obu instancji działające w trybie nadzoru nie wywiązały się z obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto organy nie wywiązały się z obowiązku czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, czym naruszyły art. 7 kpa, art. 9 kpa art. 77 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 157 kpa. Organy w ogóle nie przeanalizowały treści wniosku S. T. z dnia 12 kwietnia 2007 r., o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. w kontekście stron postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji oraz ich pełnomocników.

Zauważyć należy, iż z akt sprawy - np. treści zgłoszenia robót budowlanych oraz z treści decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. znak: [...] - w sposób jednoznaczny wynika, że w trybie zwykłym postępowanie administracyjne, w sprawie w sprawie wykonania przebudowy linii napowietrznej 15 kV i 0.4 kV oraz wykonania stacji transformatorowej słupowej 15/0.4 kV na działkach nr [...], [...], [...] i [...] położonych w S. prowadzone było w związku z dokonanym przez inwestora - Zakład [...] [...] S.A. - zgłoszeniem tych robót. Inwestor w postępowaniu reprezentowany był przez pełnomocnika S. T., który zgodnie z załączonym do zgłoszenia robot budowlanych pełnomocnictwem upoważniony został do reprezentowania inwestora w postępowaniu przed organami administracji "o udzielenie wszystkich zgód i pozwoleń administracyjnych w sprawach związanych z realizacją inwestycji, bez prawa zaciągania zobowiązań finansowych" i w tym też charakterze działał w postępowaniu. W pełnomocnictwie zastrzeżono, że wygasa ono nie później niż w dniu 26 września 2007 r. Z akt sprawy wynika także, że wniosek datowany na dzień 12 kwietnia 2007 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. złożony i podpisany został przez S. T. w dniu 13 kwietnia 2007 r. (data prezentaty organu), a więc w okresie kiedy udzielone przez inwestora pełnomocnictwo było ważne. We wniosku tym - jak wskazał sam Skarżący w skardze - S. T. podjął próbę wykazania, że kwestionowanie przez organ architektoniczno - budowlany zakresu udzielonego mu pełnomocnictwa było bezpodstawne. We wniosku wielokrotnie też podkreślał swoją pozycję w postępowaniu wskazując na to, że w sprawie zgłoszenia robót budowlanych działał jako pełnomocnik inwestora. Z zawiadomienia z dnia 14 czerwca 2007 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2007 r., rozstrzygnięcia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. oraz rozstrzygnięcia utrzymującej wymienioną decyzję w mocy decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r. wynika natomiast wprost, że organy działające w trybie nadzoru wszczęły i prowadziły postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wnoszącej sprzeciw, na wniosek S. T.

W ocenie Sądu już samo porównanie ze sobą przedstawionych wyżej okoliczności sprawy budzi poważną wątpliwość, odnośnie do tego czy organy działające w trybie stwierdzenia nieważności decyzji prawidłowo określiły podmiot na wniosek, którego wszczęły i prowadziły postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wnoszącej sprzeciw. Dlatego też zdaniem Sądu nie można uznać za zgodnej z prawem, ani decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007 r., którą została utrzymana w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2007 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...] kwietnia 2007 r. wnoszącej sprzeciw, ani też decyzji organu I instancji.

Rzeczą organów działających w trybie nadzoru, które będą ponownie rozpoznawać sprawę będzie przede wszystkim dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy przez co trzeba w niniejszym przypadku przede wszystkim rozumieć ustalenie wnioskodawcy jak i ustalenie treści jego żądania. Przy dokonywaniu tych ustaleń organy winny pamiętać, że treść żądania wiąże organ i wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Ponadto organy badając ponownie wniosek o stwierdzenie nieważności będą miały na uwadze to, że jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 kpa). Podanie może być wniesione przez pełnomocnika (art. 32 kpa), będącego osobą fizyczną posiadającą pełną zdolność do czynności prawnych (art. 33 § 1 kpa), przy czym pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie lub ustnie do protokołu i dołączone do akt w oryginale lub urzędowo poświadczonym odpisie (art. 33 § 2 i 3 kpa). Organy będą miał na uwadze także, że stosownie do art. 157 § 3 kpa wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne (podmiotowe i przedmiotowe) warunkujące dopuszczalność wszczęcia tego postępowania tj. np. czy wniosek o jego wszczęcie pochodzi od strony postępowania administracyjnego.

Dokonując tych wszystkich ustaleń organom obu instancji winny przyświecać naczelne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7 kpa i art. 9 kpa, zgodnie z którymi w toku postępowania organy administracji publicznej winny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie ze wskazanymi zasadami organy obowiązane są również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Ponadto w myśli przywołanych zasad organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz.1270 ze zm.).

Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku.

O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.).