Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 1208/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Opłata targowa
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 pkt 2.
journal: Dz.U. 2010 nr 95 poz 613
law: Ustawa z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Eugeniusz Christ (spr.), Sędzia NSA Przemysław Dumana, Sędzia WSA Teresa Randak, Protokolant Katarzyna Kot, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty targowej 1) stwierdza nieważność § 3 uchwały Rady Miejskiej w Ś z dnia [...] nr [...] w sprawie ustalenia stawek opłat targowych, 2) określa, że zaskarżona uchwała w części w jakiej stwierdzono jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat targowych podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 11, art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 15, art. 19 pkt 1 lit. a oraz pkt 2 i 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 9, poz. 84) Rada Miejska w Ś. uchwaliła: ustalenie stawek dziennych opłaty targowej (§ 1), zwolnienie od tej opłaty (§ 2), oraz że opłata targowa będzie pobierana w drodze inkasa przez strażników Straży Miejskiej w Ś., którzy będą dokonywali poboru bez otrzymywania wynagrodzenia za inkaso (§ 3).

W uzasadnieniu do uchwały stwierdzono, że ustalone od 1995 r. stawki opłaty targowej nie zostały dotychczas w jakikolwiek sposób rewaloryzowane dlatego zaszła konieczność uchwalenia nowych stawek opłat, które powinny uwzględniać koszty utrzymania czystości i porządku terenu przeznaczonego do handlu, koszt wyposażenia go w urządzenia sanitarne, a także pozostałe koszty administracji terenem, zaś proponowane zwolnienie od tych opłat realizowało postulały określonej grupy mieszkańców Ś.

W piśmie z dnia 20 września 2010 r. Pierwszy Zastępca Prezydenta Miasta Ś. w odpowiedzi na pismo A w K. z dnia 13 września 2010 r. poinformował, że uchwała nr [...] Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] w sprawie ustalenia stawek opłat targowych, nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, jako akt prawa miejscowego i nie została unieważniona, uchylona i nie była skarżona do WSA, oraz że § 3 przedmiotowej uchwały nie został zmieniony i nadal obowiązuje w treści uchwalonej przez Radę Miejską w dniu [...].

Skargę administracyjną A z dnia 14 października 2010 r. na uchwałę Rady Miejskiej w Ś. z dnia [...] Nr [...] skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A w K., działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ustawa p.p.s.a., oraz art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 7, poz. 39 ze zm.) zaskarżył przedmiotową uchwałę, której zarzucił istotne naruszenie prawa – art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 19 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613), dalej ustawa podatkowa – poprzez wskazanie w § 3 uchwały, iż "opłata targowa będzie pobrana w drodze inkasa przez strażników Straży Miejskiej, którzy będą dokonywali poboru bez otrzymywania wynagrodzenia z inkaso", a więc wskazanie jako inkasentów osób fizycznych, bez określenia z imienia i nazwiska konkretnych strażników, którzy poboru tego będą dokonywać oraz wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 przedmiotowej uchwały.

Uzasadniając skargę strona skarżąca przytoczyła treść art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej oraz wskazała, że opłata targowa stanowi zobowiązanie podatkowe w rozumieniu art. 2 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej, do którego mają zastosowanie przepisy tej ustawy (art. 3 pkt 3). Powołała przepis art. 59 i art. 60 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej stwierdzając, iż sposób określenia, w uchwale, inkasentów należy uznać za naruszający art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej, albowiem, de facto, ceduje uprawnienie do wyznaczenia konkretnego inkasenta na osobę kierującą Strażą Miejską w Ś., w sytuacji, gdy określenie inkasentów należy do wyłącznej kompetencji rady gminy, która w żadnym razie nie może przekazać tych uprawnień innemu organowi.

Strona skarżąca wyjaśniła, że z uwagi na treść art. 9 i art. 32 Ordynacji podatkowej inkasent jest podmiotem stosunków podatkowo-prawnych, wykonującym zadania z zakresu administracji publicznej (tak wyrok NSA z dnia 6 września 2007 r. sygn. akt I FSK 1192/06), zaś obowiązek wykonywania funkcji inkasenta powstaje zawsze i wyłącznie na skutek zaistnienia okoliczności, z którymi przepis prawa łączy powstanie takiego obowiązku. Zauważyła, że w odniesieniu do opłat lokalnych możliwość wyznaczenia inkasentów pozostawiono radzie gminy, która może

uchwalić pobór podatku w drodze inkasa oraz określić inkasentów. Przez określenie

inkasentów należy rozumieć wskazanie jako inkasentów konkretnych osób

fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej. Zaskarżona uchwała wskazuje na "strażników Straży Miejskiej w Ś.", a więc na bliżej nieokreślonych strażników, czyli osoby fizyczne. Obowiązek precyzyjnego podania danych inkasenta wynika również z praw i obowiązków podatnika i inkasenta oraz obowiązków organu podatkowego. Sformułowanie "określić inkasentów" zawiera jasną wskazówkę, co do sposobu wskazania podmiotu mającego pełnić stanowisko inkasenta, które powinno przybierać postać określenia konkretnego, a więc zwrotu odnoszącego się do zindywidualizowanego, przez podanie imienia i nazwiska, podmiotu (w przypadku osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nie mającej osobowości prawnej – nazwy). Ponadto powierzenie komuś funkcji inkasenta musi poprzedzać zgodę danego podmiotu na przyjęcie łączących się z tym obowiązków. Źródłem nawiązania stosunku prawnego jest w tym wypadku uchwała organu stanowiącego gminy, a nie, będąca jej następstwem, mająca czysto "techniczny" charakter, umowa z określoną – wyznaczoną na inkasenta osobą. Płynie z tego wniosek, że określenie czy też wyznaczenie inkasenta może dotyczyć jedynie wskazanej w sposób konkretny osoby (tak wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II FSK 1526/06). Ponadto strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa uchwała jest aktem prawa miejscowego wobec czego nie można przyjąć, że jest ona adresowana wyłącznie do osób wyznaczonych na inkasentów, gdyż mieszkańcy gminy mają prawo wiedzieć, kto z osób np. fizycznych jest konkretnie umocowany do pobierania podatków.

Odpowiadając na skargę Rada Miejska w Ś. będąc organem Gminy Ś. reprezentowanej przez Prezydenta Miasta Ś. uznała za uzasadniony wniosek A w K. o stwierdzenie nieważności § 3 przedmiotowej uchwały, zaś w piśmie z dnia 3 grudnia 2010 r. wyjaśniła, że organ wykonawczy gminy podjął działania zmierzające do przygotowania projektu zmiany zaskarżonej uchwały i przekazania go do rozpatrzenia przez Radę Miejską.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się uzasadniona.

W myśl art. 168 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Zgodnie z art. 87 ust. 2 tej ustawy źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP).

Stosownie do treści art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1951 ze zm.) akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały, zaś w myśl art. 18 ust. 2 pkt 8 tej ustawy do wyłącznej właściwości rady gminy należy i należało podejmowanie uchwał w sprawie podatków i opłat w granicach określonych w odrębnych ustawach. Natomiast z art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej wynika, że rada gminy, w drodze uchwały może zarządzić pobór opłat, w tym opłaty targowej, w drodze inkasa oraz określić inkasentów i wysokość wynagrodzenia za inkaso. Uchwały w sprawie zarządzenia poboru opłaty targowej w drodze inkasa, wyznaczenia inkasentów i wysokości wynagrodzenia za inkaso, z uwagi na bliżej nieokreślony krąg osób (jednostek), których dotyczą i charakteru ustanowionych obowiązków, kwalifikują się do aktów prawa miejscowego, zawierających przepisy powszechnie, na danym terenie, obowiązujące. Jako akty prawa miejscowego uchwały w tych sprawach wymagają ogłoszenia na zasadach przewidzianych w odpowiedniej ustawie. Status inkasenta zobowiązanego do poboru podatków i opłat stanowiących dochód budżetu jednostek samorządu terytorialnego powinien wynikać wprost z aktu prawa miejscowego, jakim jest stosowna uchwała rady gminy wydana na podstawie upoważnienia ustawowego, w tym wypadku art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej (tak wyrok NSA z dnia 21 września 2007 r. sygn. akt II FSK 1008/06). A, jako

uprawniony z art. 50 § 1 ustawy p.p.s.a., może wnieść skargę w terminie przewidzianym w art. 53 § 3 zd. 1 tej ustawy jednakże termin ten nie ma zastosowania do wnoszenia skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego (art. 53 § 3 zd. 2 ustawy p.p.s.a.). Oznacza to, że prawo wniesienia tego rodzaju skargi zdaje się być bezterminowe, nie zostało ograniczone żadnym terminem końcowym.

Poza sporem w niniejszej sprawie było, że przedmiotowa uchwała w § 3 zawierała zapis o treści "opłata targowa będzie pobierana w drodze inkasa przez strażników Straży Miejskiej w Ś., którzy będą dokonywali poboru bez otrzymywania wynagrodzenia za inkaso". Zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej, gdyż nie "określał inkasentów" lecz wskazywał przesłankę, kryterium uznania danej osoby za inkasenta. Nakazywał każdej osobie będącej strażnikiem Straży Miejskiej w Ś. pobieranie w drodze inkasa opłaty targowej. Powiązał instytucję inkasenta z faktem pełnienia określonej funkcji.

W myśl art. 9 Ordynacji podatkowej inkasentem jest osoba fizyczna, osoba prawna lub jednostka organizacyjna niemająca osobowości prawnej, obowiązana do pobrania od podatnika podatku i wpłacenia go we właściwym terminie. Ustawa podatkowa, w art. 19 pkt 2, zezwala na określenie, w drodze uchwały rady gminy, inkasentów, a więc wskazania osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej niemającej osobowości prawnej zobowiązanej do wypełnienia obowiązków wymienionych w art. 9 Ordynacji podatkowej. Uchwała rady gminy jest wystarczającą podstawą do nałożenia na określoną osobę (osoby) lub jednostkę obowiązku pobrania podatku od podatnika i wpłacenia go we właściwym terminie organowi podatkowemu. Oznacza to, że obowiązek pełnienia funkcji inkasenta opłaty targowej nie wynika z przepisów prawa podatkowego lecz uchwały, wskazanego w tych przepisach, organu samorządu terytorialnego. Wynika stąd, że prawodawca odstąpił od ustawowego określenia kategorii osób (jednostek) pełniących obowiązki inkasenta przekazując to prawo innym organom, przy czym możliwość korzystania z tego uprawnienia przez takie organy ograniczył do działań podejmowanych na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie (podatkowej). Tym samym uchwała, o której mowa w art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej, która nie znajduje

podstaw bądź wykracza poza granice zawartego w tym przepisie upoważnienia narusza porządek prawny w sposób skutkujący stwierdzeniem jej nieważności. Uchwała, w treści której nie określono inkasentów (inkasenta) lub wskazano jako inkasentów określoną grupę osób fizycznych, bez ich bliższej konkretyzacji bądź danych identyfikujących takie osoby, pozostaje w sprzeczności z treścią art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej.

W niniejszej sprawie konstrukcja przyjęta w § 3 zaskarżonej uchwały, prowadziła do powiązania funkcji inkasenta z funkcją strażnika Straży Miejskiej. Oznaczało to, że inkasentem była każda osoba będąca pracownikiem straży jako jednostki organizacyjnej gminy. Należy w tym miejscu zauważyć, że obowiązki i uprawnienia pracowników straży gminnych reguluje ustawa 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. Nr 123, poz. 779 ze zm.). W myśl tej ustawy straż gminna to samorządowa umundurowana formacja utworzona do ochrony porządku publicznego na terenie gminy (art. 1 ust. 1 ustawy). Z zapisów tej ustawy nie wynika by strażnik straży miejskiej (gminnej) obowiązany był do wykonywania innych zadań niż zadania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego (art. 10 ustawy). Jest rzeczą oczywistą, że pełnienie roli inkasenta nie ma żadnego związku z ochroną porządku publicznego. Dlatego też nałożenie na strażników straży miejskiej, z racji ich zatrudnienia w takiej straży, obowiązków inkasentów, w rozumieniu art. 9 Ordynacji podatkowej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o strażach gminnych.

Przepis art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej nie zezwala ani nie upoważnia rady gminy do określenia jako inkasentów grupy osób fizycznych, których cechą wyróżniającą jest wyłącznie zatrudnienie bądź wykonywanie określonych czynności. Obciążenie danej kategorii osób, z uwagi na pełnione przez nie funkcje, obowiązkami z zakresu prawa podatkowego, w tym inkasenta, zastrzeżone zostało dla ustawodawcy. Status strażnika straży miejskiej nie może być jedynym wyznacznikiem określającym inkasenta w uchwale, o której mowa w art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej. Wskazanie w takiej uchwale osób fizycznych bez podania ich danych personalnych, umożliwiających identyfikację, nie stanowi wypełnienia dyspozycji art. 19 pkt 2 ustawy podatkowej, w zakresie przewidzianego tam uprawnienia "określenia inkasentów".

Dlatego też Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części odnoszącej się do jej § 3 wydana została z naruszeniem prawa co skutkowało stwierdzeniem nieważności uchwały, w tej części, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) i określenia jej częściowej niewykonalności w oparciu o przepis art. 152 tej ustawy.