Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1419/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2004 nr 257 poz 2573
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r.w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na  środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na  środowisko
article: art. 156 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik /spr./ Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło-Grochowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o. o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Op 800/11 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 marca 2012r. sygn. akt II SA/Op 800/11 wydanym na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) oddalono skargę [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Wyrok ten zapadał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., nr [...] Naczelnik Wydziału Rolnictwa, Ochrony Środowiska i Gospodarki Nieruchomościami, działający z upoważnienia Burmistrza [...], określił dla [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej zwaną Spółką) środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na zagospodarowaniu terenu miejsc obsługi podróżnych (MOP) [...] i [...] przy autostradzie [...] w rejonie Opola, stwierdzając zarazem brak potrzeby przeprowadzenia oceny jego oddziaływania na środowisko. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia dołączonej do wniosku Spółki wynikało, że inwestor w ramach zagospodarowania MOP [...] w ciągu autostrady [...] zaplanował budowę stacji paliw z częścią gastronomiczną i wiatami tankowania (na obu istniejących MOP), zwiększenie ilości miejsc postojowych na terenie MOP [...] dla samochodów osobowych z 70 do 151 oraz dla samochodów ciężarowych i innych pojazdów z 29 do 45, zaś na terenie MOP [...] odpowiednio z 93 do 178, oraz z 39 do 62, a także budowę motelu dla MOP [...], który w decyzji opisany został jako zapewniający "około 12 miejsc, w jedno i dwuosobowych pokojach". Decyzja Burmistrza [...] stała się ostateczna, gdyż żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010r., Opolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w Opolu, powołując się na przepisy art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991r. o Inspekcji Ochrony Środowiska i art.156 § 1 pkt 7 K.p.a., wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności w/w decyzji Burmistrza [...]. W jego opinii zamierzenie powinno być zakwalifikowane jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu jest obligatoryjne, co potwierdza stanowisko Dyrektora Departamentu Ocen Oddziaływania na Środowisko Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2009r. Decyzją z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2009r. W uzasadnieniu, po analizie stanu faktycznego i prawnego sprawy, Kolegium wskazało, że badana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.), gdyż dla budowy stacji paliw, jako elementu wyposażenia technicznego autostrady, sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko było obligatoryjne, a samą inwestycję tego typu zakwalifikować trzeba jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). W konsekwencji na mocy tego przepisu środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia winien był określić regionalny dyrektor ochrony środowiska, zaś wydanie analizowanej decyzji przez Burmistrza [...] stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Kolegium nie potwierdziło natomiast wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. wskazując, że skutek wadliwości decyzji musi być ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności. Taką regulacją był art. 11 ustawy Prawo ochrony środowiska, stanowiący, że decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna, został jednak uchylony przez art. 144 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008r., zatem w dacie wydania badanego aktu już nie obowiązywał. W konsekwencji, o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Strzelec Opolskich przesądziło zatem wyłącznie wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości.

Spółka wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji objętej postępowaniem zwyczajnym decyzji Burmistrza [...]. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, a także błędną wykładnię § 2 ust. 2 pkt 1 oraz niezastosowanie § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 z późn. zm. zwane dalej rozporządzeniem). Spółka uznała za błędny pogląd Kolegium, że budowa MOP, tj. obiektu wskazanego w § 3 ust. 1 pkt 35, 49 i 53 ww. rozporządzenia, realizowanego na terenie autostrady, czyli obiektu wymienionego w jego § 2 ust. 1 pkt 29, z uwagi na treść § 2 ust. 2 pkt 1, jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W ocenie Spółki, przywołany przepis § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, jako przepis ogólny, nie mógł mieć zastosowania w sytuacji, gdy przepis szczególny (§ 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia) spośród przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, wyraźnie wyłącza m. in. obiekty i urządzenia wyposażenia technicznego dróg (autostrad i dróg ekspresowych), a więc również MOP. W konsekwencji Burmistrz [...] był organem właściwym do wydania badanej decyzji (art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 3 października 2008 r.), a tym samym nie zaistniała przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, decyzją z dnia [...] maja 2011r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] listopada 2010r. Kolegium zwróciło uwagę, iż w rozpatrywanej sprawie miał zastosowanie art. 75 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...), który stanowi m. in., że organem właściwym we wskazanych w nim przypadkach jest regionalny dyrektor ochrony środowiska, jak również § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia, które w do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymagających sporządzenia raportu o tym oddziaływaniu zaliczyło - autostrady i drogi ekspresowe, z wyłączeniem ich remontu oraz przedsięwzięć polegających m.in. na budowie, obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg. Zgodnie z art. 4 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 25 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) autostrada musi być wyposażona w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczonych wyłącznie dla użytkowników autostrady. Zaś według § 109 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43 poz. 430) są to tzw. miejsca obsługi podróżnych (MOP). Kolegium, wskazując na § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 2004r. podało, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają przedsięwzięcia wymienione w § 3 ust. 1 realizowane na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1, co tym samym prowadzi do rozszerzenia katalogu określonego w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. Rozszerzenie to dotyczy w szczególności przedsięwzięć w postaci - instalacji do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, niewymienionych w § 2 ust. 1 pkt 22, z wyłączeniem stacji paliw na gaz płynny (§ 3 ust. 1 pkt 35), ośrodków wypoczynkowych lub hoteli, umożliwiających pobyt nie mniej niż 100 osób, poza obszarami miejskimi wraz z towarzyszącą infrastrukturą (§ 3 ust. 1 pkt 49) oraz garaży lub parkingów samochodowych, lub zespołów parkingów, dla nie mniej niż 100 samochodów ciężarowych lub 300 samochodów osobowych (§ 3 ust. 1 pkt 53), w sytuacji, gdy będą one realizowane m. in. na terenie autostrad i dróg ekspresowych, będących obiektami wymienionymi w § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia. W analizowanym stanie faktycznym, w ramach wnioskowanych MOP, zaplanowane były stacje benzynowe, a także parkingi, które łącznie na obu MOP przeznaczone były dla ponad 100 samochodów ciężarowych oraz ponad 300 samochodów osobowych. Norma zawarta w § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia, stanowi przepis szczególny w stosunku do wyłączenia określonego w § 2 ust. 1 pkt 29 i uniemożliwia jego zastosowanie. Powyższe, w ocenie Kolegium, prowadziło do wniosku, że inwestycja, której dotyczyła decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2009r. obligatoryjnie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, a samo przedsięwzięcie zakwalifikować należało, jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, tj. takie, o którym mowa w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy. Zatem środowiskowe uwarunkowania realizacji tego przedsięwzięcia powinny były zostać określone przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, a to z kolei spowodowało, że badana decyzja zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a.). Ponadto Kolegium zauważyło, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine), gdyż inwestycja, której dotyczy ta decyzja obligatoryjnie wymagała sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Według Kolegium, w niniejszej sprawie, poza wskazanymi wyżej podstawami do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, nie wystąpiła żadna z innych przesłanek określonych w art. 156 § 1 K.p.a. Podało także, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły również negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, określone w art. 156 § 2 K.p.a., a przeprowadzone postępowanie administracyjne nie wykazało również, by decyzja ta wywołała skutki prawne mające znamię nieodwracalności.

W skardze na powyższą decyzję Spółka wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji, która nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, błędną wykładnię § 2 ust. 2 pkt 1 oraz niezastosowanie § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia. Spółka uznała za błędne ustalenie kompetencji organu właściwego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oparte o art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie Podniosła także sprzeczność między rozstrzygnięciem i jego uzasadnieniem. Jej zdaniem Kolegium od początku wadliwie zakładało, że MOP, będący częścią autostrady, należy do "inwestycji zawsze wymagających sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko". Nadto Spółka zwróciła uwagę, że MOP jest przedsięwzięciem, które może wymagać sporządzenia raportu zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, co przesądzało o właściwości Burmistrza [...] w zakresie wydania decyzji środowiskowej, zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy. Spółka nadmieniła, że § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, jako przepis ogólny, nie może mieć zastosowania wówczas, gdy przepis szczególny (§ 2 ust. 1 pkt 29) wyłącza spośród przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko wskazane obiekty, w tym urządzenia wyposażenia technicznego dróg (autostrad i dróg ekspresowych) - a więc również MOP. Dlatego, w jej ocenie, MOP jako urządzenia wyposażenia technicznego tych autostrad i dróg, nie są przedsięwzięciami zawsze wymagającymi sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, bowiem zostały wprost wyłączone spod tego obowiązku, stąd nie ma do nich zastosowania jego § 2 ust. 1, lecz ogólne zasady rozporządzenia. Dodatkowo Spółka podniosła, że MOP jest elementem wyposażenia drogi, ale sam nie jest drogą (m. in. dlatego wymaga odrębnej decyzji środowiskowej od samej drogi), co oznacza, że w świetle art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy z dnia o udostępnianiu informacji, właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska dotyczy wyłącznie dróg. Ponadto podniosła, że w świetle uzasadnienia decyzji II instancji nie jest w stanie stwierdzić, jakie były podstawy stwierdzenia nieważności czy powodem stwierdzenia nieważności było naruszenie właściwości organu, czy rażące naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało w całości argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. Dodatkowo wyjaśniło, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, zaś dodatkowo zostało podane, że decyzja ta wydana została także z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji oraz w decyzji ją poprzedzającej takich naruszeń prawa, które skutkują koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Na wstępie Sąd zaznaczył, że zarówno kontrolowana, jak i poprzedzająca ją decyzja wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 K.p.a., a organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m. in. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 §1 pkt 1 K.p.a.). Podkreślił, że organy administracji publicznej, na mocy art. 19 K.p.a. zobowiązane są do przestrzegania z urzędu swojej właściwości i wskazał na art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.- zwanej dalej ustawą), w którym określona została właściwość organu w zależności od rodzaju planowanego przedsięwzięcia. Zdaniem Sądu, na dzień wydania wyżej omówionej decyzji przez Burmistrza [...], zgodnie z treścią przepisu art. 75 ust. 1 pkt 1 lit a tiret pierwszy ustawy, organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku będących przedsięwzięciami mogącymi zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w tym dróg, był regionalny dyrektor ochrony środowiska. Przedsięwzięciem w myśl art. 3 pkt 13 cyt. ustawy jest zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. W art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawy określono, że pod pojęciem "ocena oddziaływania na środowisko" rozumie się postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Sąd zauważył, że przepis ten nie wskazuje, kiedy ocena ta musi być przeprowadzona. Natomiast z postanowień art. 59 ust. 1 i 2 ustawy wynika, że przedsięwzięcia, których realizacja musi być poprzedzona przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko, są usystematyzowane w dwie grupy, tj. takie, w których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa oraz takie, w stosunku do których obowiązek ten został nałożony w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Do pierwszej z nich należą planowane przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogące znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 lecz nie związane bezpośrednio z ochroną tego obszaru lub niewynikające z tej ochrony. Do drugiej grupy należą planowane przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. W opinii Sądu ustalenie właściwości organu do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowej sprawie uzależnione było od kwalifikacji inwestycji polegającej na zagospodarowaniu terenu MOP [...] przy autostradzie [...], a więc oceny czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze oddziaływać na środowisko, czy też mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a w kontrolowanej przez Kolegium decyzji ostatecznej Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2009r. uznano realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, jako niewymagającego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd przyjął na podstawie art. 173 ust. 1 ustawy i § 4 rozporządzenia - że ten akt wykonawczy ma zastosowanie w sprawie. Wskazał, że rozporządzenie określa rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających raportu o oddziaływaniu na środowisko (pkt 1), przedsięwzięcia, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagany (pkt 2), przypadki, w jakich zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 3), oraz szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (pkt 4). Powołał się na § 2 ust.1 pkt 29 rozporządzenia, w którym do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o tym oddziaływaniu, zalicza się autostrady i drogi ekspresowe, z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg. W opinii Sądu do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których raport jest zawsze sporządzany niewątpliwie należą autostrady i drogi ekspresowe, niezależnie od długości realizowanego odcinka. Natomiast ustawowa definicja pojęcia autostrady zamieszczona w art. 4 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) oznacza drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych i wyposażoną w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady. Mając na względzie przywołane regulacje, jako kluczową kwestię w sprawie Sąd przyjął ustalenie, które elementy drogi należy uznać za przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a które z tej kategorii powinny być wyłączone. W § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia z kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wyłączono, między innymi obiekty i urządzenia wyposażenia technicznego dróg, do których wlicza się miejsca obsługi podróżnych, tzw. MOP. Sąd stwierdził jednak, że jeżeli obiekty budowlane będą realizowane na autostradzie, która zaliczona jest do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 1 pkt 29), to odnosić się do nich będzie przepis § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia, który nakazuje sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji wymienionych w jego § 3 ust. 1, realizowanych na terenie zakładu lub obiektu zaliczonego do przedsięwzięć wymienionych w ust. 1 rozporządzenia. Sąd odwołał się także do art. 3 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po myśli którego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, zaś budowlą jest każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak m. in. drogi. Odnosząc przeprowadzone rozważania do stanu faktycznego sprawy Sąd wskazał, że zrealizowane przedsięwzięcie, polegające na zagospodarowaniu terenów MOP [...] dotyczyło autostrady [...] wyposażonej w miejsce obsługi pasażera. Objęta zaś wnioskiem inwestycja należy, po myśli § 3 pkt 35 rozporządzenia, do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane. Dotyczy (jak wynika z dokumentacji złożonej przez inwestora) budowę stacji paliw płynnych, a także zwiększenie liczby miejsc parkingowych na wskazanych we wniosku nieruchomościach. Zawnioskowana rozbudowa istniejących MOP - tylko o stacje paliw płynnych – już mieści się w pojęciu wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia, gdyż instalacje do magazynowania lub dystrybucji ropy naftowej, produktów naftowych lub substancji chemicznych, niewymienione w jego § 2 ust. 1 pkt 22, należą do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedsięwzięcia polegające na wyposażeniu drogi w obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu, czyli MOP, o których mowa w § 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) realizowane są w pasie drogowym autostrady, stanowią zatem jeden z elementów samej autostrady i jeśli są zaliczane do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu może być wymagane, to wtedy tak jak ona, klasyfikują się jako przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziaływujące na środowisko. Zasadnie zatem Kolegium uznało, że wyłączenie obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko i tym samym nie zakwalifikowania przedsięwzięcia do mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko dotyczy tylko tych przedsięwzięć, na które obowiązek ten nie został nałożony na podstawie innych przepisów rozporządzenia, a zatem również na podstawie jego § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a.

Sąd stwierdził, że fakt wyłączenia z pojęcia autostrady obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg, do których m. in. zalicza się MOP miał na celu umożliwienie lokalizowania tych obiektów i urządzeń w pasie autostrady bez potrzeby sporządzania raportu, z uwagi na fakt, że nie zawsze na jego terenie muszą znajdować się obiekty, które zaliczane są do potencjalnie wymagających sporządzenia raportu. Wniosek taki wywiódł z treści § 114 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej, w którym wyróżniono trzy rodzaje MOP zróżnicowane pod względem ich wyposażenia. Zauważył przy tym, że w myśl § 115 ust. 1 tego aktu rodzaje MOP, o których mowa w jego § 114, ustala się w programie zagospodarowania drogi i tak stało się w niniejszej sprawie. Zamierzenia inwestycje Spółki sprowadzały się natomiast do rozbudowy już istniejących MOP.

Odnosząc się do argumentacji skargi Sąd zwrócił uwagę, że jeśli z definicji ustawowej zawartej w ustawie o drogach publicznych wprost wynika, że MOP jest częścią składową autostrady, to nie zasługuje na akceptację twierdzenie Spółki, że jest on jedynie elementem "wyposażenia drogi, ale sam nie jest drogą (...)." i nie miałaby zastosowania norma kompetencyjna wskazana w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy, gdyż odnosi się ona wyłącznie do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczących dróg. Sąd wskazał, że zgodnie z ustawą o drogach publicznych pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1). Droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym (art. 4 pkt 2), zaś autostradą jest drogę przeznaczoną wyłącznie do ruchu pojazdów samochodowych wyposażona m.in. w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady (art. 4 pkt 11). W ujęciu zaś rozporządzenia autostradą jest budowlą bez obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg. W opinii Sądu zawarcie w dwóch aktach normatywnych definicji autostrady powoduje niejasność, co do wiążącego unormowania w tym zakresie i ustalenia właściwości organu. Sąd przyjął, że definicja zawarta w rozporządzeniu służy jedynie tym celom, dla których wydane zostało to rozporządzenie. Natomiast, ustawowa definicja tego pojęcia znajduje zastosowanie we wszystkich innych sytuacjach. W świetle zatem ustawowej definicji drogi zawartej w ustawie o drogach publicznych, do której bezspornie należy zaliczyć autostradę, jest ona budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W art. 75 ust. 1 pkt 1 lit a tiret pierwszy ustawy właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do rozstrzygania spraw w zakresie dróg została obwarowana warunkiem zaliczenia ich do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a autostrada bezspornie jest zaliczona w rozporządzeniu do tych przedsięwzięć. Podsumowując, Sąd stwierdził, że Kolegium w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustaliło, zgodnie z treścią w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwszy ustawy, iż organem właściwym do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie był Burmistrz [...], a regionalny dyrektor ochrony środowiska, gdyż to on jest właściwy do wydania ww. aktu, gdy inwestycja dotyczy drogi będącej przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na zagospodarowaniu terenu MOP [...] przy autostradzie [...] w rejonie [...] wydana została zatem z naruszeniem przepisów o właściwości. Pozostałe zarzuty skargi według Sądu nie miały wpływu na sądową ocenę zaskarżonej decyzji.

Opisany wyrok zaskarżony został w całości skargą kasacyjną wniesioną w imieniu [...] Spółka z o.o. w [...] przez uprawnionego pełnomocnika.

Wnosząc o jego uchylenie w zaskarżonych granicach i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, a alternatywnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi zgodnie z jej żądaniem na zasadzie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarzucono na podstawie art. 174 pkt 1 tej ustawy naruszenie prawa materialnego –

1) przez błędną wykładnię § 2 ust. 2 pkt 1 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 35 oraz § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko polegającą na przyjęciu, że przedmiotowe przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem, które zawsze wymaga sporządzenia raportu o jego oddziaływaniu na środowisko;

2) w konsekwencji powyższego, niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 1 pkt 1 lit.a tiret pierwsze ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.) poprzez przyjęcie, że w sprawie organem właściwym do wydania decyzji środowiskowej był właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska;

3) niewłaściwe zastosowanie art.156 § 1 pkt 1 k.p.a. i błędne stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2010r. Nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia na skutek czego Sąd I instancji, nie dostrzegając wadliwości zaskarżonej decyzji, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.

Skarżący kasacyjnie zwrócił się także o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w kwocie 460 zł, w tym kosztów wynagrodzenia pełnomocnika - 360 zł oraz, w przypadku rozpoznania sprawy co do jej istoty również zasądzenie kosztów postępowania przed Sądem I instancji w kwocie 937 zł.

Uzasadniając przedstawione zarzuty wskazano na niewłaściwe zastosowanie § 2 ust. 2 pkt 1 i błędną wykładnię § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji za organem, że MOP będący częścią autostrady należy do inwestycji zawsze wymagających sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem autora skargi kasacyjnej MOP jest natomiast przedsięwzięciem, które może wymagać sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, a więc przedsięwzięciem objętym treścią w 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia, a nie treścią jego § 2 ust. 1 w zw. z § 2 ust. 1 pkt 29.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia jest przepisem ogólnym i nie może mieć zastosowania w sytuacji, gdy przepis szczególny, jakim jest § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia wyłącza wyraźnie m.in. obiekty i urządzenia wyposażenia technicznego dróg (autostrad i dróg ekspresowych), a więc również MOP, spośród przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Zauważono w skardze kasacyjnej, że obiekty i urządzenia wyposażenia technicznego nie są zdefiniowane w omawianym rozporządzeniu ale ujęte są w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430). W dziale IV tego aktu pod nazwą "wyposażenie techniczne dróg" wskazuje się w rozdziale 3 (Obiekty i urządzenia obsługi uczestników ruchu), jakie są wymogi związane z MOP, przesądzając tym samym, że MOP jest tego rodzaju urządzeniem. Według skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji nie kwestionował tezy, że MOP jest urządzeniem wyposażenia technicznego autostrady. Uznał jednak, że zawarte w § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia wyłączenie dotyczy tylko tego rodzaju przedsięwzięć (w tym MOP), na które obowiązek ten nie został nałożony na mocy innych przepisów, a zatem również § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Przyjął, że skoro dana inwestycja zaliczona jest do kategorii przedsięwzięć wskazanych w § 3 ust. 1 pkt 35 rozporządzenia, to automatycznie nie jest objęta wyłączeniem wskazanym w jego § 2 ust. 1 pkt 29.

Stanowisko to zakwestionował skarżący kasacyjnie przedstawiając swój pogląd, zgodnie z którym przedsięwzięcia wskazane w § 3 rozporządzenia (a więc potencjalnie wymagające sporządzenia raportu), które znajdują się na terenach obiektów zaliczanych do przedsięwzięć zawsze wymagających sporządzenia raportu (§ 2 pkt 1) również wymagają obligatoryjnego sporządzenia raportu na mocy § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia, chyba że są wprost wyłączone spod tego obowiązku, mimo że z założenia znajdują się na terenach obiektu (w tym wypadku autostrady) zaliczanych do przedsięwzięć zawsze wymagających sporządzenia raportu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia nie wskazuje, że zawarte w nim wyłączenie odnosi się tylko do obiektów nieobjętych innym przepisem tego rozporządzenia, a więc wykładnia dokonana przez Sąd I instancji nie ma uzasadnienia. Natomiast w ocenie skarżącego kasacyjnie w/w przepis wskazuje, że pewne obiekty (w tym MOP), które znajdują się przy autostradzie, wbrew ogólnej regule nie wymagają obligatoryjnego sporządzenia raportu z racji funkcjonalnego powiązania z obiektem objętym tym wymogiem. Tym samym Sąd I instancji w sposób nieuprawniony ograniczył stosowanie przepisu wyłączającego obligatoryjne sporządzanie raportu, a błąd ten spowodował istotne konsekwencje poprzez niewłaściwe zastosowanie dalszych przepisów. Wadliwie przyjmując, że MOP jest przedsięwzięciem wymagającym zawsze sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, Sąd I instancji niewłaściwie zastosował przepis art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy i uznał, że organem właściwym do wydania decyzji w niniejszej sprawie był właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem wskazany organ jest upoważniony do wydawania decyzji środowiskowych jedynie w zakresie przedsięwzięć (enumeratywnie wymienionych), które należą do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, wskazanych w § 2 rozporządzenia. Jeśli natomiast MOP nie jest kwalifikowany, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, do przedsięwzięć wskazanych w § 2 rozporządzenia lecz w § 3 tego aktu, nie należy do kategorii mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest objęty normą kompetencyjną wskazaną w art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy. W ocenie skarżącego kasacyjnie zastosowanie tej normy kompetencyjnej było niezasadne również dlatego, że odnosi się ona tylko do dróg. Sąd I instancji na podstawie wykładni ustawy z dnia 21 marca 1985r o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) uznał natomiast, że droga jest budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiącymi całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W konsekwencji przyjął, że skoro MOP jest częścią składową drogi (autostrady), to jest objęty dyspozycją art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze ustawy.

Autor skargi kasacyjnej uznał stanowisko Sadu I instancji za błędne, gdyż według niego decyzja środowiskowa wydana została w odrębnym postępowaniu i dotyczyła elementu wyposażenia drogi, a nie samej drogi. Przyjęcie, że MOP jest autostradą oznaczałoby, że postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej dla tej inwestycji jest bezprzedmiotowe, gdyż decyzja taka została już wydana w sprawie autostrady.

W konsekwencji opisanych uchybień, zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji błędnie przyjął właściwość regionalnego dyrektora ochrony środowiska do wydania decyzji w kontrolowanej sprawie, a w następstwie tego niewłaściwie zastosował art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. uznając, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu słusznie stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2010r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu zainicjowanym skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do działania z urzędu jedynie w przypadkach opisanych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Jeżeli przesłanki wymienione w tym przepisie nie zaistnieją, rozpoznaje sprawę tylko w granicach wyznaczonych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła nieważność postępowania, co upoważniało Naczelny Sąd Administracyjny do kontroli sprawy w aspekcie zarzutów kasacyjnych.

Skargę kasacyjną oparto na jednej tylko z podstaw kasacyjnych, przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego w obu tam przewidzianych formach.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej wskutek błędnego zakwalifikowania przedsięwzięcia w postaci zagospodarowania Miejsc Obsługi Podróżnych (MOP) ulokowanych na autostradzie [...], jako przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, doszło do również błędnego ustalenia, jako organu właściwego rzeczowo do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W związku z tym niesłusznie stwierdzono nieważność decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej przez organ wykonawczy gminy.

Sąd I instancji zaaprobował natomiast zarówno przyjętą przez organ błędną kwalifikację przedsięwzięcia, jak i wynikającą z tego tytułu właściwość rzeczową organu.

Jak słusznie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, właściwość rzeczowa organów do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została mocno zróżnicowana. Ustawodawca w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą środowiskową, uzależnił tę kompetencję od rodzaju planowanego przedsięwzięcia. Nie budzi żadnych wątpliwości, że regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznano za organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a w tym dróg. Nie jest również, na tle przywoływanych w sprawie przepisów, kwestią budząca wątpliwości, że miejsca obsługi podróżnych (MOP) stanowią urządzenia wyposażenia technicznego dróg. Istotą kontrolowanej sprawy stało się natomiast rozstrzygnięcie, czy zamierzenie inwestycyjne w postaci urządzenia wyposażenia technicznego drogi może prowadzić do wyznaczenia innego niż regionalny dyrektor ochrony środowiska organu właściwego do załatwienia sprawy, czy też budowa MOP pozostaje nadal jednym z drogą przedsięwzięciem, dla oceny którego będzie nadal właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska.

Kwestia ta rozwiązana już została zasadniczo przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II OW 40/13. W powołaniu na definicję legalną terminu "przedsięwzięcie" zamieszczoną w art. 3 pkt 13 ustawy środowiskowej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na potrzeby ustalenia właściwości organu ustawodawca nie wprowadza odrębnej kategorii samodzielnych przedsięwzięć realizowanych w ramach jednego, większego przedsięwzięcia i na różnych jego etapach. Przeciwnie, celem ustawy jest między innymi zagwarantowanie przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla całego realizowanego przedsięwzięcia przez jeden, kompetentny organ, co zapewni nie tylko rzetelność, ale i spójność tej oceny oraz postępowania ją poprzedzającego. Trudno bowiem zakładać, by racjonalny ustawodawca dopuszczał możliwość wydania decyzji środowiskowej dla "wycinka" pewnej inwestycji przez inny organ, niż był właściwy do wydania decyzji dla pozostałej części tego przedsięwzięcia. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że o samodzielności przedsięwzięcia można mówić jedynie w przypadku, gdy stanowi ono realizowaną samodzielnie i całkowicie odrębną inwestycję, niepowiązaną technologicznie z innymi przedsięwzięciami. O powiązaniu technologicznym decydować zaś będzie nie tylko stan faktyczny, ale również obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził również, że realizacja MOP na autostradzie wiąże się integralnie i przede wszystkim technologicznie z realizacją całej przedmiotowej inwestycji drogowej, jaką jest autostrada. Przemawiają za tym przepisy ustawy o drogach oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych, które regulują kwestię realizacji inwestycji drogowych dotyczących autostrad między innym w zakresie budowy miejsc obsługi autostrad. Przepisy te w sposób jednoznaczny zaliczają miejsca obsługi podróżnych do części składowej autostrady (art. 4 pkt 11 lit. c ustawy o drogach) oraz wyposażenia technicznego autostrad (tytuł Działu III rozporządzenia).

Pogląd zaprezentowany w przywołanym postanowieniu Naczelnego Sąd Administracyjnego, w pełni podzielony przez obecny skład orzekający, pozwalałby przyjąć wyrażone w zaskarżonym wyroku stanowisko, jako słuszne. Istotne jest jednak, że przytoczone postanowienie wydawane było w czasie obowiązywania przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz.1397), w którym w § 2 ust. 1 pkt 31 do kategorii przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zaliczono autostrady i drogi ekspresowe. Znowelizowano tym samym dotychczasowe uregulowanie istniejące w poprzednio obowiązującym akcie wykonawczym, a to § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia z 2004r., który do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zaliczał autostrady i drogi ekspresowe z wyłączeniem ich remontu i przedsięwzięć polegających na budowie, przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce: zjazdu z drogi publicznej, przejazdu drogowego, pasa postojowego, pasa dzielącego, pobocza, chodnika, ścieżki rowerowej, konstrukcji oporowej, przepustu, kładki oraz obiektów i urządzeń wyposażenia technicznego dróg. Przywołane postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane zostało także już w czasie obowiązywania znowelizowanego art. 75 ust. 1 ustawy środowiskowej, w którym to przepisie wprowadzony został zapis zamieszczony w ust. 1 lit. h. Zgodnie z tą zmianą regionalny dyrektor ochrony środowiska pozostaje właściwy w przypadku przedsięwzięć polegających na zmianie lub rozbudowie m.in. przedsięwzięć takich, jak droga.

Decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2009r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na zagospodarowaniu terenu MOP przy autostradzie [...] w rejonie [...], wydana była natomiast w okresie obowiązywania § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia z 2004r. i przed wejściem w życie przepisu art. 75 ust. 1 lit. h ustawy środowiskowej. Konieczne było zatem rozważyć, czy § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia z 2004r., w części, w jakiej wyłącza z przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko elementy autostrady w postaci m.in. MOP, może być odczytywany, jako przepis, którego celem jest zmiana właściwość organu wynikającej z art. 75 ust. 1 lit. a tiret pierwsze ustawy środowiskowej w stosunku do tych wyłączonych elementów autostrady.

Skarżący kasacyjnie opiera się przede wszystkim na wykładni literalnej tego przepisu, a przepis ten traktuje, jako lex specialis. Trzeba jednak mieć na uwadze, że wykładnia literalna nie jest jedyną metodą interpretacji prawa i bywa, że trzeba sięgać do innych rodzajów wykładni, w tym wykładni systemowej i celowościowej, tak aby wydobyć rzeczywiste znaczenie normy prawnej.

W tym celu pomocnym było odwołać się do poselskiego projektu ustawy o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw przedstawionego w dniu [...] września 2009r. (nr druku 2471), w którym zaproponowano wprowadzenie do art. 75 ustawy środowiskowej ust. 1 pkt h (w projekcie "g"). Z materiałów zgromadzonych w procesie legislacyjnym wynika, że zmiana ta miała na celu "doprecyzowanie, uporządkowanie oraz usprawnienie funkcjonowania systemu ocen oddziaływania na środowisko". W ramach uwag do projektu ustawy (pismo z nr [...]) zaprzeczono nawet konieczności doprecyzowania przepisu o właściwości, gdyż przepis art. 75 w istniejącym brzmieniu stanowi już o właściwości organu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć polegających na zmianie lub rozbudowie przedsięwzięć wymienionych w lit. a-d.

Treść przedstawionych w toku procesu legislacyjnego wypowiedzi może świadczyć o tym, że od dnia wejścia ustawy środowiskowej w życie wolą ustawodawcy było powierzyć w jej treści art. 75 ust. 1 regionalnemu dyrektorowi środowiska nie tylko wymienione tam expressis verbis przedsięwzięcia, ale także przedsięwzięć polegające na ich zmianie lub rozbudowie. Wprowadzenie zapisu oznaczonego literą "h" do art. 75 ust. 1 ustawy środowiskowej miało jedynie charakter doprecyzowania.

W procesie interpretacyjnym nie można też pominąć faktu, że źródłem zasad przeprowadzania ocen oddziaływania przedsięwzięć na środowisko, oraz kwalifikującym przedsięwzięcia zasadom tym podlegające jest prawo wspólnotowe, w postaci wielokrotnie zmienianej dyrektywy 85/337/EWG Rady z dnia 27 czerwca 1985r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (publ. Dz.U.UE.L.1985.175.40), którą obecnie zastąpiła dyrektywa nr 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011r. (Dz.U.UE.L.2012.26.1).

Pierwotna implementacja do prawa krajowego w/w dyrektywy nastąpiła na mocy art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw. oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954), która weszła w życie z dniem 28 lipca 2005r. Dalsza transpozycja unijnej dyrektywy nastąpiła ustawą z dnia 3 października 2008 r. Wśród przedsięwzięć wymienionych w załączniku pierwszym dyrektywy 85/337/EWG (które traktować należy w rozumieniu krajowego prawa, jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a co odpowiada art. 4 ust. 1 dyrektywy), zamieszczono w pkt 7 lit. b - budowę autostrad i dróg szybkiego ruchu. Wyjaśniono jednocześnie, że do celów dyrektywy "autostrada" i "droga szybkiego ruchu" oznacza drogę spełniającą wymagania zawarte w umowie europejskiej o głównych drogach ruchu międzynarodowego z dnia 15 listopada 1975r. ratyfikowanej przez Polskę w dniu 14 września 1984r. W części II.2 umowy określono, że "autostrada" oznacza drogę specjalnie projektowaną i budowaną dla ruchu samochodowego, która nie obsługuje użytkowników przyległych terenów, a zgodnie z pkt VII.2 autostrady powinny być wyposażone w miejsca obsługi podróżnych i parkingi, rozmieszczone w regularnych odstępach poza jezdnią. Unormowanie to potwierdza wyrażony w zaskarżonym wyroku pogląd, co do traktowania miejsc obsługi podróżnych, jako nieodzowny element autostrady, który nie może stanowić odrębnego zamierzenia inwestycyjnego. Jego budowa, traktowana być musi jako element jednego zamierzenia budowlanego w postaci autostrady i podlegać będzie tym samym formalnym wymaganiom.

Przypomnieć także należy, że transpozycja unijnej dyrektywy w zakresie przedsięwzięć ujętych w jej załącznikach nr I i II odbyła się dopiero poprzez wydanie na podstawie delegacji zawartej w art. 60 ustawy środowiskowej w roku 2010 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (dalej, jako rozporządzenie z 2010r.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo że do postępowań w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej w dniu [...] czerwca 2009r. miały zastosowanie przepisy rozporządzenia nie transponujące jeszcze w swej treści przepisów prawa wspólnotowego, ich interpretacja musi być dokonywana z uwzględnieniem celów dyrektywy implementowanej już w roku 2005 do prawa krajowego w akcie rangi ustawy. Ich interpretacja powinna zapewnić praktyczną i skuteczną realizację celów dyrektywy 85/337/EWG Rady z dnia 27 czerwca 1985 r.

Dyrektywa ta w art. 2 ust. 1 wprowadza obowiązek sporządzania ocen wywieranych przez inwestycje na środowisko stanowiąc, że "państwa członkowskie przyjmują wszelkie niezbędne środki, aby zapewnić, że przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko naturalne, między innymi z powodu ich charakteru, rozmiarów lub lokalizacji, podlegają ocenie w odniesieniu do ich skutków przed udzieleniem zezwolenia". Celem tego aktu jest zapewnienie, by przed wydaniem zezwolenia na inwestycję, która może znacząco oddziaływać na środowisko, była przeprowadzana ocena jej skutków na środowisko. Użyte w dyrektywie pojęcie "zezwolenie na inwestycje" odnoszone jest w prawie krajowym do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia (art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia z 2004r. traktowany jako lex specialis zgodnie z interpretacją skarżącego kasacyjnie prowadziłby do wyłączenia z góry, bez obowiązku oceny skutków oddziaływania na środowisko niektóre zamierzenia inwestycyjne. Wyłączone na mocy § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia nie zostały bowiem expressis verbis wymienione w § 3 ust. 1 tego aktu. Takie rozwiązanie prawne mogłoby doprowadzić do przekroczenia uznania wynikającego z art. 2 ust. 1 i art. 4 dyrektywy (por. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dnia 24 października 1996r. nr C-72/95 publ., ECR 1996/10/I-5403i LEX nr 115087). Zgodzić się natomiast należy z interpretacją wskazanego przepisu rozporządzenia dokonaną przez Sąd I instancji, a pozostającą w zgodzie z ratio prawa UE. Sąd dokonał rozróżnienia obiektów obsługi uczestników ruchu jakim jest MOP pod względem ich wyposażenia. Uznał, że wyłączenie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia jest wyłączeniem generalnym, nakazującym oceniać jednak to przedsięwzięcie w aspekcie jego § 3 ust. 1. W przypadku, gdy stanowi ono jedno z rodzajów wymienionych tam przedsięwzięć, ma do niego zastosowanie przepis § 2 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia, w konsekwencji prowadząc do traktowania części składowej zamierzenia inwestycyjnego w sposób tożsamy, jak całe zamierzenie. Taka wykładnia bezspornie nie prowadzi do przekroczenia uznania wynikającego z treści art. 2 ust. 1 w/w dyrektywy, a jednocześnie pozostaje w spójności z treścią regulacji rangi ustawy.

Dokonując dalszej interpretacji treści przepisów stanowiących przedmiot sporu zwrócić uwagę należy (a co również słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji), że rozporządzenie wydane jest w celu, o którym mowa w jego § 1. Nie rozstrzyga natomiast o właściwości organu do wydania decyzji, gdyż byłoby to wykroczeniem poza delegację ustawową zawarta w art. 51 ust. 8 ustawy Prawo ochrony środowiska z dnia 27 kwietnia 2001r. uchylonego ustawą środowiskową. Rada Ministrów upoważniona tam została do określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, wymagających sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, przedsięwzięć, dla których obowiązek sporządzenia raportu może być wymagany, w tym przypadki, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako takie przedsięwzięcia. Nie jest to więc akt, który zawiera w sobie normy kompetencyjne. Zawiera je ustawa środowiskowa, a jej art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. a tiret pierwsze upoważnia do wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku zamierzenia inwestycyjnego w postaci drogi, regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Rozwiązania normatywne ustanowione przez Radę Ministrów nie mogą pozostawać w sprzeczności z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie.

Wykładnia przepisów dokonywana przez sądy administracyjne w ramach przypisanego im obowiązku sprawowania wymiaru sprawiedliwości nie może doprowadzić do nadawania stosowanemu prawu treści pozbawionej spójności, a także logiki. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, iż przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla całego realizowanego przedsięwzięcia przez jeden organ zapewni rzetelność oceny i spełni cele wyznaczone przez transponowane do prawa krajowego przepisy wspólnotowe.

Skoro zarzuty skargi okazały się nieskuteczne należało orzec na mocy art. 184 p.p.s.a o jej oddaleniu.