Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 788/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135, art. 203 pkt 1, art. 200 i 205 § 2 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 125 i art. 126
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lipca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018r. sygn. akt IV SA/Wa 732/17 w sprawie ze skargi A.S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasadza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. na rzecz A.S. kwotę 1304 (tysiąc trzysta cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez A.S. (powoływaną dalej również jako: "strona", "skarżąca") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 732/17, którym Sąd ten oddalił skargę A.S. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (powoływanego dalej również jako: "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji", "Dyrektor RZGW") z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego.

Powyższy wyrok Sąd pierwszej instancji wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

T.L., działający z upoważnienia Burmistrza Miasta Ś. wystąpił do Starostwa Powiatowego w Ś. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzeń wodnych: studni chłonnych oraz na szczególne korzystanie z wód w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi z terenu zlewni ul. W. w Ś. za pośrednictwem studni chłonnych projektowanych w ramach inwestycji pn. "Budowa ul. W. w Ś.". Wnioskodawca poinformował, że inwestycja będzie realizowana w formie ZRiD, w związku z tym mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2031).

Starosta Ś., zgodnie z art. 127 ust. 6 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r. poz. 469 ze zm.) podał do publicznej wiadomości informację o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się przez strony z aktami sprawy oraz wniesienia swoich uwag i zastrzeżeń.

W trakcie postępowania do Starosty wpłynęło pismo E.S. – pełnomocnik A.S., w którym podniosła m.in., że sposób realizacji inwestycji drogowej będzie związany z koniecznością wycięcia ponad dwudziestu stuletnich drzew oraz wskazała na nieprawidłowość polegającą na budowie pasa drogowego obciążającej tylko nieruchomości po jednej stronie ulicy, a chroniącej nieruchomość po drugiej stronie ulicy. Podniosła też, że budowa urządzeń wodnych determinuje przebieg ulicy.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] Starosta Ś. udzielił pozwolenia wodnoprawnego we wnioskowanym zakresie.

Wyjaśnił, że przedsięwzięcie jest realizowane w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Odniósł się do treści pisma E.S. i wskazał, że zarzuty nie są związane z postępowaniem o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, które nie rozstrzyga o lokalizacji i przebiegu drogi, lecz zgodnie z ustawą Prawo wodne reguluje sprawy związane z kształtowaniem, korzystaniem i ochroną zasobów wodnych. Podał, że eksploatacja urządzeń, zgodnie z warunkami pozwolenia, zapewni spełnienie wymagań określonych w § 21 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1800), a zebrany materiał w sprawie świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia warunków określonych w art. 125 ustawy Prawo wodne.

Po rozpatrzeniu wniesionego przez skarżącą odwołania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji że przedmiotem pozwolenia wodnoprawnego jest wykonanie urządzeń wodnych - studni chłonnych oraz szczególne korzystanie z wód tj. wód opadowych i roztopowych wprowadzanych do ziemi z terenu zlewni projektowanej ulicy Wiejskiej za pośrednictwem projektowanych studni chłonnych. Rozstrzygnięcie to w całości uwzględniło żądania wnioskodawcy, a warunki pozwolenia zostały sformułowane w sposób jasny i precyzyjny. Wobec tego Dyrektor RZGW stwierdził, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji było prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak i pod względem celowości.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 128 ustawy Prawo wodne w pozwoleniu wodnoprawnym ustala się cel, zakres i warunki korzystania z wód lub urządzeń wodnych. Ponadto określane są obowiązki uprawnionego do szczególnego korzystania z wód, w stosunku do innych posiadających pozwolenia wodnoprawne oraz ocenia możliwość ewentualnego negatywnego oddziaływania tego korzystania i obowiązki w zakresie jego ograniczenia w przypadku wystąpienia ewentualnych negatywnych skutków lub szkód, w stosunku do osób trzecich lub środowiska. Zaznaczył, że Starosta Ś. w wydanej decyzji ustalił warunki odprowadzania wód opadowych i roztopowych w sposób nie powodujący naruszenia przez korzystającego z wód wymagań ochrony środowiska, które w przypadku odprowadzania do środowiska określone są w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać ścieki wprowadzane do wód powierzchniowych lub do ziemi oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz. U. poz. 1800) oraz nałożył na uprawnionego między innymi obowiązki mające na celu utrzymanie w należytym stanie urządzeń służących do wprowadzania wód opadowych i roztopowych do ziemi. Organ odwoławczy stwierdził, iż brak jest podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia lub uchylenia decyzji i rozpatrzenia sprawy, ponieważ odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi w przedmiotowym pozwoleniu wodnoprawnym zgodnie jest z § 21 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 123 ust. 2 ustawy Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne nie rodzi praw do nieruchomości i urządzeń wodnych koniecznych do jego realizacji oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich przysługujących wobec tych nieruchomości i urządzeń. Oznacza to, że udzielone Gminie Miejskiej Ś. pozwolenie wodnoprawne w żaden sposób nie ingeruje w prawo własności A.S., przysługujące jej w stosunku do działki nr [...], a kwestie te nie podlegają rozpatrywaniu w procedurze wydawania pozwoleń wodnoprawnych. Przywołany przepis wyraźnie wskazuje, że pozwolenie nie narusza uprawnień właścicielskich, a wszelkie kwestie z nimi związane są regulowane na drodze prawa cywilnego.

Dyrektor RZGW podkreślił, że pozwolenie wodnoprawne udzielone Gminie nie jest też decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i nie udzieliło zezwolenia na budowę ulicy W. wraz z całą jej infrastrukturą.

Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 125 ustawy Prawo wodne, gdyż całość inwestycji polegającej na budowie ulicy W. w Ś., realizowana będzie na podstawie decyzji ZRiD (ustawy z dn. 10 kwietnia 2003r, o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), co do której nie stosuje się ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako inwestycja celu publicznego, ma za zadanie ochronę środowiska i sama w sobie reprezentuje interes publiczny, a interesy obywateli zostaną zaspokojone poprzez wykupienie zajętego terenu na podstawie decyzji zezwalającej na realizację tej inwestycji drogowej. Dyrektor RZGW wyjaśnił też, że dokumentacja niezbędna do wydania pozwolenia wodnoprawnego nie ma obowiązku uwzględniać istniejącej i wybudowanej infrastruktury. W przypadku stosowania procedury ZRiD nie zachodzi też konieczność uzyskania zgody właścicieli do umieszczenia na ich działkach urządzeń związanych z budową ulicy. W celu umieszczenia tych urządzeń dokonany zostanie odpowiedni podział nieruchomości, a ich właścicielom wypłacone zostanie należne odszkodowanie.

W ocenie organu odwoławczego Starosta Ś. w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, dokonał prawidłowej oceny pod kątem norm i udzielonych mu kompetencji wynikających z ustawy Prawo wodne i zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu przed wydaniem decyzji, która zawiera uzasadnienie odpowiadające wymogom, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Dyrektor RZGW wyjaśnił, że Starosta po uzyskaniu od strony pisma z dnia [...] września 2016 r. nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), a zatem strona nie mogła zostać pozbawiona możliwości zapoznania się z nowym materiałem dowodowym i ewentualnego ostatecznego wypowiedzenia się w sprawie. Uzupełnienie zaś przez stronę zgłoszonych wcześniej zarzutów nastąpiło w dniu [...] września 2016 r., po upływie czasu przewidzianego do składania przez stronę uwag i wniosków oraz po wydaniu decyzji przez Organ I. instancji decyzji, nie mogło więc zostać uznane za materiał w sprawie przed I. instancją.

Powyższą decyzję A.S., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez:

- przekroczenie granic uznania administracyjnego i podjęcie decyzji na skutek całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

- niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim:

a/ nierozważenie innego wariantu lokalizacji studzienek i nie wskazanie, dlaczego wariant przyjęty w decyzji jest najbardziej słuszny, co prowadzi do naruszenia zasady proporcjonalności, zasady stabilności obrotu,

b/ nieuwzględnienie w operacie wodnoprawnym pojemności - warunków technicznych zbiorników, w aspekcie kategorii drogi i przewidywanego na niej ruchu, co w konsekwencji ma znaczenie dla oceny ilości gromadzenia się substancji ropopochodnych i potrzeby zastosowania systemów podczyszczania w postaci separatorów i w konsekwencji wpływu tych czynników na zagrożenie dla szczególnego eko-systemu w tym obszarze,

c/ wpływu inwestycji na ponad 100-letni drzewostan porastający działkę skarżącej, który w przypadku działki zlokalizowanej naprzeciw działki nr [...] stanowi obszar przyrodniczo chroniony. Skarżąca podniosła, że organ nie odniósł się do zarzutu zagrożenia dla ponad 100-letniego drzewostanu porastającego działkę skarżącej, prowadzącego wręcz do jego dewastacji, mimo iż okoliczność tę uwzględniono w stosunku do działki zlokalizowanej naprzeciwko nieruchomości A.S., przeznaczając zdecydowanie mniejszą szerokość gruntu do wywłaszczenia pod budowę ul. W.;

2. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności nie odniesienie się do całokształtu zarzutów podniesionych w odwołaniu;

3. art. 89 k.p.a. w zw. z ustawą z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne przez nie przeprowadzenie rozprawy, gdy przepis prawa materialnego przewiduje taki obowiązek, a planowana inwestycja jest sporna;

4. art. 6 k.p.a. wobec rażącego naruszenia zasady praworządności oraz art. 8 k.p.a. wobec naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Ś. z dnia [...] września 2016 r. oraz zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 732/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ww. skargę oddalił.

W motywach uzasadnienia wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pozwolenie wodnoprawne nie jest wydawane na podstawie decyzji o realizacji inwestycji drogowej. Wręcz przeciwnie, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera między innymi wymagane przepisami odrębnymi decyzje administracyjne, w tym również pozwolenie wodnoprawne, wydawane na podstawie ustawy Prawo wodne. Jak z tego zatem wynika, to pozwolenie wodnoprawne stanowi załącznik do wniosku o wydanie rozstrzygnięcia na podstawie "specustawy" drogowej.

Pozwolenie wodnoprawne jest decyzją, która ocenia wnioskowane szczególne korzystanie z wód, w tym przypadku odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do ziemi oraz wykonanie urządzeń wodnych (studni chłonnych), pod kątem m.in. ich zgodności z ochroną zdrowia ludzi oraz wpływu na środowisko, tj. m.in. wody podziemne i powierzchniowe, formy ochrony przyrody, itp. Sąd podzielił stanowisko organów obu instancji, że zaprojektowane rozwiązania spełniają wskazane warunki, na co wskazuje m. in. sporządzony w tej sprawie operat wodnoprawny poddany ocenie organów. Następnie stwierdził, że w oparciu o te przesłanki nie było podstaw do odmowy udzielenia przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego.

W ocenie WSA przedstawiona przez wnioskodawcę dokumentacja jak i zebrane w trakcie postępowania informacje, upoważniały Starostę Ś. do udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Jest ono przy tym typem aktu związanego, co oznacza, że w przypadku spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek wydania tego aktu, organ administracji publicznej ma obowiązek wydania wnioskowanej decyzji. Nie jest to więc, wbrew zarzutom skargi, decyzja uznaniowa i nie doszło jak wywodzi skarga do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80, a także do naruszenia art. 6 i art. 8 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy ujawnione zostaną okoliczności określone w art. 126 ustawy Prawo wodne, które to okoliczności nie miały miejsca w analizowanym przypadku. Na uwagę i uwzględnienie zasługuje przy tym trafnie dostrzeżony przez organ fakt, że inwestycja polegająca na budowie ulicy W. w Ś., realizowana będzie na podstawie decyzji ZRiD (ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), co do której nie stosuje się ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

WSA wyjaśnił, że zgodnie z ustawą Prawo wodne pozwolenie wodnoprawne dotyczy wykonania urządzenia wodnego, którym są także studnie chłonne, a ich usytuowanie determinuje przebieg i nachylenia realizowanej ulicy, tak by mogły spełniać właściwie swą rolę, jako odbiorniki wód opadowych i roztopowych z tej drogi, co zostało przeanalizowane w operacie wodnoprawnym, sporządzonym w tej sprawie. Miejsce ich usytuowania wskazał inwestor wnioskując o to pozwolenie. Jednocześnie, jak podkreśliła pełnomocnik skarżącej drzewostan znajdujący się na działkach położonych po przeciwnej stronie tej ulicy został objęty ochroną, w przeciwieństwie do drzew usytuowanych na działce skarżącej. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że właśnie ów operat jest dokumentem o podstawowym znaczeniu, w oparciu o który wydaje się pozwolenia wodnoprawne. Zarówno w orzecznictwie jak i w piśmiennictwie trafnie dostrzega się i eksponuje specjalistyczny charakter tego opracowania oraz brak obowiązku po stronie organu powoływania biegłych, którzy weryfikowaliby złożony przez wnioskodawcę operat. To strona go kwestionująca może posłużyć się kontroperatem. Ustawa Prawo wodne nie wskazuje również na konieczność posiadania przez opracowującego operat uprawnień do jego sporządzenia. Zakres operatu uwarunkowany jest treścią art. 132 ustawy Prawo wodne, a Starosta, jako organ wyspecjalizowany w zakresie prawa wodnego, może samodzielnie zweryfikować tak jego zawartość jak i rzetelność jego wykonania, a następnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonuje oceny czy sposób korzystania z wody zapewni należyte osiągnięcie celów środowiskowych dla wód i nie naruszy wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że profesjonalny pełnomocnik skarżącej jeszcze przed wydaniem decyzji pierwszej instancji, co nastąpiło [...].09.2016 r. – w dniu [...].09.2016 r. zwróciła się w imieniu swej mocodawczyni do Miasta Gminy Ś. o objęcie terenu działki skarżącej systemem obszarów chronionych oraz o uznanie drzewostanu rosnącego m. in. na działce nr [...] obręb geod. K., gm. Ś. za pomniki przyrody i wpisanie ich do rejestru zabytków, co miało miejsce względem działki położonej naprzeciwko, po drugiej stronie tej drogi. Jak podała pełnomocnik na rozprawie przed Sądem, wniosek ten dotąd nie został uwzględniony i w efekcie drzewa usytuowane na działce skarżącej nie zostały objęte żądaną formą ochrony. Nadto, zdaniem WSA, należy mieć na uwadze, że sama realizacja przedmiotowych studzienek na działce nr [...], jako taka nie musi wiązać się z usunięciem drzew tam rosnących. Natomiast poszerzenie i realizacja drogi publicznej będą do tego prowadziły, a wynikają z decyzji ZRiD, a nie owego pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniu lokalizacyjnym można też ewentualnie rozważać inny przebieg drogi, a więc odmienne warianty jej posadowienia. Zatem to decyzja lokalizacyjna będzie skutkowała ewentualnym wywłaszczeniem części działki skarżącej, porośniętej drzewami i to do tej decyzji w istocie odnosi się wiele z zarzutów skargi. Pozwolenie wodnoprawne na wykonanie tych studni chłonnych w projektowanym pasie drogowym ul. W. w Ś. celem odbioru wód opadowych i roztopowych z terenu zlewni projektowanej ul. W., ma umożliwić realizację decyzji ZRiD o budowie tej drogi. Jej realizacja w tym miejscu ściśle będzie wiązała się z koniecznością odprowadzania wód. W operacie wodnoprawnym wzięto pod uwagę prognozowane obciążenie tej drogi ruchem kołowym (intensywność ruchu) i stwierdzono, że nie będzie on na tyle wzmożony, by konieczne stało się podczyszczanie wód wpływających do studni chłonnych. Zatem obawy Skarżącej, że brak separatorów może doprowadzić do zniszczenia jej drzewostanu są gołosłowne i nie zostały poparte żadnym specjalistycznym opracowaniem, kwestionującym ustalenia operatu. Drzewa te też, jak już wskazano, nie zostały dotychczas objęte żądaną, szczególną formą ochrony.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ odwoławczy właściwie i wyczerpująco ponownie przeanalizował sprawę w jej całokształcie, w tym poddał ocenie dokumenty, a w szczególności złożony przez wnioskodawcę operat wodnoprawny. Wbrew stanowisku skarżącej o jego nieprecyzyjności, wyrażonemu w odwołaniu, spełnia on wszystkie konieczne wymogi. Zarzut ten zresztą nie został rozwinięty, co utrudnia z nim polemikę. Organ odwoławczy wyprowadził trafne wnioski, a swym analizom i płynącym z nich konkluzjom dał wyraz w prawidłowo sporządzonej decyzji, spełniającej wymogi art. 107 § 3 k.p.a. decyzji.

Zdaniem WSA nie jest też zasadny argument skargi, jakoby wydanie pozwolenia wodnoprawnego winno poprzedzić przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Zamiarem Skarżącej jest doprowadzenie do innego przebiegu drogi i poszerzenie jej kosztem większego zajęcia terenu po przeciwnej stronie ul. W. Rozprawa taka nie mogłaby służyć temu celowi, bo nie to jest przedmiotem prowadzonego postępowania. Ilość i usytuowanie poszczególnych z 22 studni chłonnych m. in. na działce skarżącej zostało poddane analizie w operacie wodnoprawnym. Kwestia ich wielkości, ilości i rozlokowania była tam rozważana, podobnie jak i brak potrzeby odczyszczania wód opadowych i roztopowych do nich wpływających. Skarżąca nie przedłożyła kontroperatu, z którego można by było wyprowadzić odmienne wnioski. Gołosłowne są więc jej twierdzenia, że nie rozważono zagrożenia osiągnięcia celów środowiskowych dla wód. W tych okolicznościach zatem przeprowadzenie takiej rozprawy nie przyspieszyłoby ani nie uprościłoby postępowania, a żaden przepis prawa materialnego jej nie wymagał.

Od powyższego wyroku A.S., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę kasacyjną zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1.1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. - brak uzasadnienia dla pominięcia niektórych zarzutów skargi i w konsekwencji jej nieuwzględnienie:

1.2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

a) w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd naruszenia organu drugiej instancji polegającego na nierozpatrzeniu w całości materiału dowodowego w sprawie oraz dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, skutkujące błędnym ustaleniem przez organ drugiej instancji, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, co powoduje zagrożenie wystąpienia szkód;

b) w zw. z art. 107 k.p.a. polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd naruszenia organu drugiej instancji polegającego na braku uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w zakresie uznania przez organ, zgodności inwestycji z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne;

2. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, skutkujące błędnym (niejasnym) przyjęciem przez Sąd, że w sytuacji gdy z jednej strony wskazuje, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie zostało wydane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), to z drugiej nie wskazuje, czy jest ono zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) - zupełnie pomijając ten istotny zakres, co w rezultacie doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi.

Wobec podniesionych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, jak i poprzedzającej go decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego przez pełnomocnika.

Skarżąca podniosła, że bez sprawdzenia/przeanalizowania/wskazania, czy inwestycja jest zgodna z m.p.z.p., nie można uznać, że pozwolenie wodnoprawne zostało wydane na podstawie prawa. To organ powinien przeanalizować i wskazać, że inwestycja jest zgodna z m.p.z.p. w myśl przepisów ustawy Prawo wodne. Natomiast, zarówno uzasadnienia decyzji organów, jak i uzasadnienie wyroku, do tej kwestii się nie odnosi. Zatem w tym zakresie zostały naruszone, zarówno przepisy prawa procesowego, jak i materialnego opisane we wstępie (art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne).

Skarżąca wskazała, że nawet jeżeli ustawa prawo wodne wprost nie odnosi się do potrzeby wariantowania przebiegu inwestycji, to jednak zasady postępowania nakazują organowi wyjaśnienie - zwłaszcza podniesionych zarzutów - zasadności przebiegu inwestycji właśnie po nieruchomości skarżącej, nie po przeciwnej stronie, gdzie - jak wynika z map i opisów - zabudowania są odsunięte od drogi.

W ocenie skarżącej niefortunne wskazanie w uzasadnieniu Sądu, że "sama realizacja przedmiotowych studzienek na działce nr [...], jako taka nie musi wiązać się z usunięciem drzew tam rosnących", sugeruje, że ani organ, ani Sąd nie wskazali, czy inwestycja będzie się wiązać z wycinką drzew, co podnosiła strona i co jest istotne w sprawie. Skarżąca podkreśliła, że już z samych projektów usytuowania studzienek wynika, że nie jest to do końca takie jasne. Organ tej kwestii nie wyjaśnił, tylko odesłał, że te okoliczności będą przedmiotem już kolejnej decyzji, której jeszcze w obrocie nie ma i nie jest ona wiążąca. Skarżąca wskazała, iż zdaje sobie sprawę, że w sytuacji budowy drogi, będzie dokonana ingerencja w jej nieruchomość, ale należy pamiętać, że organy działają na podstawie i w granicach prawa i powinny swoje działania strony w sposób przekonywujący wyjaśnić. Wobec tego strona ma prawo wiedzieć, co dokładnie jest planowane na jej działce i jakie będą tego skutki.

Zdaniem skarżącej nie może być także argumentem - mając na względzie pozycję organu w postępowaniu administracyjnym - że to strona ma po prostu przedstawić kontrdowód w postaci opinii, w sytuacji gdy jej zarzuty uznane zostały za bezzasadne bez wcześniejszej jakiekolwiek analizy. W sytuacji bowiem, gdy organ jest "biegłym" na potrzeby prowadzonej inwestycji i jest w posiadaniu opinii (która rzeczywiście nie musi być sporządzona przez osobę z konkretnymi uprawnieniami), to żądanie od strony przedstawienia takiej opinii jest nieuzasadnione. Rzeczą organu jest odniesienie się do zarzutów stron, a następnie wyczerpujące uzasadnienie dlaczego nie zostały one przez organ uwzględnione. Zwłaszcza, że strona powołała konkretne okoliczności, które z zasad życiowej logiki budzą wątpliwości. Organ, który nie potrzebuje, bo sam jest w tym zakresie biegłym, mógł do tego się odnieść, bez zbędnego przedłużania postępowania, a strona znałaby tok myślenia i zasadność organu. Zatem zasada zaufania do organów została jak najbardziej w tym przypadku naruszona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.) powoływanej dalej jako: "ustawa COVID-19", w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku zgody wszystkich stron postępowania na przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Przypomnieć także trzeba, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329) – powoływanej dalej jako "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt I OSK 403/21; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym należy, że przytoczenie podstawy kasacyjnej musi być precyzyjne. Jeżeli przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych wówczas zarzucane naruszenie należy powiązać z jego konkretną jednostką redakcyjną. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa. Bowiem ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować podstaw skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyrok NSA z dnia z dnia 16 lutego 2022 r. sygn. akt III OSK 2425/21).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie wystąpiła.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca podniosła zarzuty oparte na obu z ww. podstaw prawnych.

W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia dla pominięcia niektórych zarzutów skargi i w konsekwencji jej nieuwzględnienie. W tym zakresie podniosła, że ani organ ani Sąd nie wskazali czy inwestycja będzie wiązać się z wycinką drzew, co podniosła strona i co jest w sprawie istotne. Wskazała też, że zdaje sobie sprawę, że w sytuacji budowy drogi, będzie dokonana ingerencja w jej nieruchomość, ale należy pamiętać, że organy działają na podstawie i w granicach prawa i powinny swoje działania strony w sposób przekonywujący wyjaśnić. Wobec tego ma prawo wiedzieć, co dokładnie jest planowane na jej działce i jakie będą tego skutki. Nadto zaznaczyła, że nie może być argumentem - mając na względzie pozycję organu w postępowaniu administracyjnym - że to strona ma po prostu przedstawić kontrdowód w postaci opinii, w sytuacji gdy jej zarzuty uznane zostały za bezzasadne bez wcześniejszej jakiekolwiek analizy.

Przypomnieć więc należy, że zgodnie § 4 art. 141 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego wymagania jest skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2022 r. sygn. akt I OSK 33/21).

W ocenie NSA uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji spełnia wymogi, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na kontrolę instancyjną tego orzeczenia. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że podziela stanowisko organów obu instancji, że zaprojektowane rozwiązania spełniają wskazane warunki, na co wskazuje m. in. sporządzony w tej sprawie operat wodnoprawny poddany ocenie organów. Podkreślił, że właśnie ów operat jest dokumentem o podstawowym znaczeniu, w oparciu o który wydaje się pozwolenia wodnoprawne oraz, ze strona go kwestionująca może posłużyć się kontroperatem. Nadto wyjaśnił, że sama realizacja przedmiotowych studzienek na działce nr [...], jako taka nie musi wiązać się z usunięciem drzew tam rosnących. Natomiast poszerzenie i realizacja drogi publicznej będą do tego prowadziły, przy czym wynikają z decyzji ZRiD, a nie owego pozwolenia wodnoprawnego. W postępowaniu lokalizacyjnym można też ewentualnie rozważać inny przebieg drogi, a więc odmienne warianty jej posadowienia. (...) Dalej Sąd pierwszej instancji wskazał, że w operacie wodnoprawnym wzięto pod uwagę prognozowane obciążenie tej drogi ruchem kołowym (intensywność ruchu) i stwierdzono, że nie będzie on na tyle wzmożony, by konieczne stało się podczyszczanie wód wpływających do studni chłonnych. Zatem obawy skarżącej, że brak separatorów może doprowadzić do zniszczenia jej drzewostanu są gołosłowne i nie zostały poparte żadnym specjalistycznym opracowaniem, kwestionującym ustalenia operatu. Drzewa te też, jak już wskazano, nie zostały dotychczas objęte żądaną, szczególną formą ochrony.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji rozważył podniesione przez skarżącą kwestie. Natomiast to, że skarżąca argumentacji WSA nie podziela nie świadczy, o naruszeniu art. 141 § 1 p.p.s.a. Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09; wyrok NSA z 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, wyrok NSA z dnia 26 maja 2022 r. , III OSK 1478/21). Sygnalizowanego wyżej zagadnienia skarżąca nie powiązała jednak z żadnym innym, konkretnym przepisem prawa.

Skarżąca podniosła też zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji kolejnych przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie przez Sąd pierwszej instancji naruszenia organu drugiej instancji polegającego na nierozpatrzeniu w całości materiału dowodowego w sprawie oraz dokonaniu dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, skutkujące błędnym ustaleniem przez organ drugiej instancji, że zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, stanowiącego przedmiot niniejszego postępowania, co powoduje zagrożenie wystąpienia szkód oraz niedostrzeżenie przez Sąd naruszenia organu drugiej instancji polegającego na braku uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji w zakresie uznania przez organ, zgodności inwestycji z ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o której mowa w art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 Prawa wodnego (przy czym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca prawidłowo już wskazuje w związku z ww. naruszeniem art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne). Jak i przepisów prawa materialnego tj. art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 3 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, skutkujące błędnym (niejasnym) przyjęciem przez Sąd, że w sytuacji gdy z jednej strony wskazuje, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie zostało wydane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, to z drugiej nie wskazuje, czy jest ono zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zupełnie pomijając ten istotny zakres, co w rezultacie doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi (także i w przypadku tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca prawidłowo już wiąże go naruszeniem art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne).

Wyjaśnić należy, że dokonywanie ustaleń faktycznych winno poprzedzać wyznaczenie normy prawnej, znajdującej - ewentualne - zastosowanie w sprawie. Podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. Konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych. O tym decyduje zaś prawidłowo interpretowania norma prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2022 r. sygn. akt II GSK 1854/18).

Mając zatem na uwadze, że skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji błędną interpretację przepisów ustawy Prawo wodne, która doprowadziła do błędnego przyjęcia, że organy nie wyjaśniły w sposób przekonujący, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego w pierwszej kolejności należy odnieść się do ww. przepisów prawa materialnego.

Zgodnie z art. 125 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać:

1) ustaleń planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, z wyjątkiem okoliczności, o których mowa w art. 38j, lub ustaleń warunków korzystania z wód regionu wodnego lub warunków korzystania z wód zlewni;

1a) ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym;

1b) ustaleń planu przeciwdziałania skutkom suszy;

1c) ustaleń krajowego programu ochrony wód morskich;

1d) ustaleń krajowego programu oczyszczania ścieków komunalnych;

2) ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy;

3) wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z odrębnych przepisów.

Z kolei w art. 126 ww. ustawy wskazano, że wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli:

1) projektowany sposób korzystania z wody narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 125 pkt 1-2, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 125 pkt 3;

2) projektowany sposób korzystania z wody dla celów energetyki wodnej nie zapewni wykorzystania potencjału hydroenergetycznego w sposób technicznie i ekonomicznie uzasadniony.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z przepisów ustawy Prawo wodne dotyczących wydawania pozwoleń wodnoprawnych wynika obowiązek wydania pozwolenia wodnoprawnego, o ile w sprawie nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 126 tej ustawy, który z kolei odsyła do art. 125. W przypadku zajścia którejkolwiek z przesłanek tam wskazanych organ zobowiązany jest do odmowy wydania takiego pozwolenia (por. wyrok NSA z 28 kwietnia 2006 r., sygn. II OSK 749/05 oraz wyrok NSA z 13 lipca 2012r., sygn. II OSK 721/11).

Treść art. 126 ustawy Prawo wodne wskazuje, że decyzja dotycząca odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że organ nie posiada w tym zakresie luzu decyzyjnego co do treści rozstrzygnięcia. Ponadto katalog przesłanek decyzji odmownej ma charakter zamknięty, a więc wymienione w tym artykule okoliczności powinny wyczerpać przypadki wydania decyzji negatywnej. Przy czym wykładnia powołanego przepisu powinna być ścisła, a możliwość odmowy przez organ wydania pozwolenia wodnoprawnego oparta na przesłankach wprost z niego wynikających. Odmowa wydania pozwolenia wodnoprawnego na warunkach zaproponowanych we wniosku powinna mieć zatem charakter wyjątkowy i być stosowana tylko wówczas, gdy ujawnione zostaną okoliczności wymienione w art. 126 ustawy Prawo wodne (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2019 r. sygn. akt II OSK 3106/17).

Niewątpliwie norma art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne zakazuje wydawania pozwoleń wodnoprawnych sprzecznych z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nie można bowiem wydać decyzji administracyjnej, jeżeli sprzeciwia się temu przepis prawa powszechnie obowiązującego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt prawa miejscowego, jest prawem powszechnie obowiązującym na terenie gminy. Zaznaczyć też trzeba, że pozwolenie wodnoprawne, którego przedmiotem jest w szczególności zezwolenie na wykonanie urządzeń wodnych na danym terenie, dotyczy w swej istocie sposobu zagospodarowania tego terenu. Każda decyzja administracyjna kształtująca wykorzystanie przestrzenne terenu, w tym sposób zagospodarowania położonej na nim nieruchomości, musi być zgodna (niesprzeczna) z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Obliguje to, w każdym wypadku, organ orzekający w takiej sprawie do dokonywania, z urzędu, oceny zgodności wniosku o pozwolenie wodnoprawne, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 26 marca 2014 r., sygn. II OSK 2595/12).

Sąd pierwszej instancji, podzielając stanowisko organów w tym zakresie, uznał, że skoro inwestycja polegająca na budowie ulicy W. w Ś., realizowana będzie na podstawie decyzji ZRiD (ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych), co do której nie stosuje się ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne nie musi spełniać wymogu, o którym mowa w art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne.

Wyjaśnić przy tym trzeba, że wbrew zarzutom podniesionym w skardze kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że "zaskarżona decyzja nie jest wydawana na podstawie specustawy drogowej" ale, że "pozwolenie wodnoprawne nie jest wydawane na podstawie decyzji o realizacji inwestycji drogowej", bowiem zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych pozwolenie wodnoprawne stanowi załącznik do wniosku o wydanie rozstrzygnięcia na podstawie "specustawy" drogowej.

Jednakże pomimo tego, że w sprawie znajdą zastosowanie przepisy ww. specustawy za błędne należy uznać stanowisko WSA, co do wyłączenia wymogu zgodności udzielanego pozwolenia wodnoprawnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku konieczności uzyskania takiego pozwolenia w ramach realizowania inwestycji drogowej na podstawie u.z.r.d.

Regulacja zawarta w art. 11i ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiącym, że w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów ustawy z dnia 9 października 2015r. o rewitalizacji, nie może być interpretowana rozszerzająco w taki sposób, że poprzez wyłączenie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w określonym przez ustawodawcę zakresie (tj. w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej), wyłączony zostaje przepis innej ustawy (tu ustawy Prawo wodne), odwołującej się w swej treści do aktów wydanych na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dopuszczenie możliwości funkcjonowania takiego "stopniowanego" trybu wyłączeń jest nieuprawnione i nie znajduje żadnej podstawy do akceptacji w zasadach techniki legislacyjnej, czy zasadach wykładni. W okolicznościach tej sprawy prowadzić by musiało do bezpodstawnego wyłączenia przepisu art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne w sprawie nie dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, o jakiej mowa w art. 11i ust. 2 u.z.r.d., ale w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia wodnoprawnego, do czego jednak ustawodawca nie upoważnił. Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych przewiduje, co do zasady, uproszczony tryb postępowania w sprawach administracyjnych związanych z realizacją dróg publicznych. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych, w tym uzyskiwania pozwoleń na realizację inwestycji drogowej oraz nabywania nieruchomości pod drogi. Postępowanie to obejmuje (m.in.) także ustalenie przebiegu inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego, zatwierdzenie podziału nieruchomości. Fakt, że przedmiotowe pozwolenie wodnoprawne jest związane z zamierzeniem inwestycyjnym planowanym do realizacji na warunkach u.z.r.d nie oznacza, że sprawa dotycząca udzielania pozwolenia przez organy wodnoprawne jest sprawą dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Szczególna regulacja drogowa (specustawa drogowa) przyjęta została dla wprowadzenia pewnych ułatwień, czy przywilejów o charakterze wyłącznie procesowym w postępowaniu zmierzającym do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie do zapewnienia inwestorom całkowitej dowolności i wyłączenia ich działań spod reglamentacji ustawowych w możliwie szerokim zakresie (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2021 r. sygn. akt III OSK 697/21).

W art. 11d pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazano jedynie, że w sprawach dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2021 r. Prawo wodne. Na podstawie tego wyłączenia, do wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego w ramach inwestycji ZRiD nie dołącza się decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego lub decyzji o warunkach zabudowy. Gdyby celem ustawodawcy było wyłącznie w tym przypadku także art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne także zawarłby je w przepisach ww. specustawy.

Wobec powyższego podzielić należy zarzuty skarżącej, że zarówno Sąd pierwszej instancji jak i organy obu instancji dokonały błędnej wykładni art. 126 pkt 1 w zw. z art. 125 pkt 2 ustawy Prawo wodne. Powyższe uchybienie skutkowało co najmniej przedwczesnym ustaleniem, że w sprawie zostały spełnione wszystkie pozytywne przesłanki do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) w zw. art. 80 k.p.a.

Skarżąca wskazała też na naruszenie art. 77 i 107 k.p.a. przy czym zupełnie zignorowała fakt, że przepisy te składają się z wielu jednostek redakcyjnych, a brak ich sprecyzowania, jak już wyjaśniono na wstępie, uniemożliwia odniesienie się do tych zarzutów.

Mając na uwadze, że w sprawie zaszły przesłanki do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości, a istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną skargę. Jak już wyżej wyjaśniono zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego.

Z tego też względu, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit.a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. Zasadzono od organu na rzecz strony skarżącej łącznie kwotę 1304 zł na którą składają: się uiszczony wpis sądowy od skargi (300 zł) i od skargi kasacyjnej (150 zł), wynagrodzenie pełnomocnika będącego adwokatem za pierwszą instancję (480 zł) i drugą instancję (240 zł), zwrot opłat skarbowych od udzielonych pełnomocnictw (2x17 zł), opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie i doręczenie odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem (100 zł). Wysokość wynagrodzenia ustalono w oparciu o § 14 ust. 1 pkt 1 lit.c i pkt 2 lit.b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U 2015 r. poz. 1800 ze zm.).