Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2350/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant ref. staż. Patryk Wernio, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi T. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VIISA/Wa 2350/16

UZASADNIENIE

T. S. wniósł o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].05.2012r. nr [...], pozwalającej R.sp. z o.o. z siedzibą [...] na prowadzenie robót budowlanych w obiekcie zabytkowym - Hotel P. przy ul. P. [...] w zakresie remontu, przebudowy i częściowej nadbudowy wraz z montażem reklamy.

Wnioskodawca wskazał, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez naruszenie art. 6, 7, 8, 9 , 77 § 1, 80 i art. 107 § 3 k.p.a. gdyż organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, czy "zamierzenia objęte wnioskiem są zgodne z zasadami ochrony konserwatorskiej ustalonej w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego rejonu P.. Nadto, że bezpodstawnie stwierdził o braku sprzeczności zamiaru inwestycyjnego z ustawą o ochronie zabytków i opieki nad zabytkami naruszając art. 7 pkt 4, art. 19 ust. 3, art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.)

Wnioskodawca wywodził, że rozbudowa klatki schodowej, przebudowa V piętra oraz nadbudowa VI piętra, była sprzeczny z ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i powoduje degradację walorów historyczno-kulturowych budynku Hotelu P. wpisanego do rejestru zabytków jak i budynku przy ul. P. wpisanego do konserwatorskiego wykazu zabytków i objętych ochroną konserwatorską ustaloną w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego rejonu [...].;

Nadto wskazał na naruszenie art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1, art. 14 ust. 8, art. 15 ust. 2 pkt 4 i art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez pominięcie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej określonych w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego dla rejonu [...], gdzie istnieje zakaz zmian w zakresie architektury i wystroju elewacyjnego budynku położonego przy ul. P. oraz budynku przy ul. P. w przypadku remontu, modernizacji lub przebudowy tych budynków.

Dodatkowo podniósł naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez brak zapewnienia ochrony budynku przy ul. P., art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane oraz § 13 ust. 1-4, § 57 ust. 1, § 60 ust. 1 i 2 § 140 ust. 1 i § 142 ust. 1 i 2, § 204 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie podnosząc, że nadbudowa zasłoni cztery kominy na dachu budynku przy ul. P. i K.. Natomiast rozbudowa klatki schodowej, przebudowa V piętra oraz nadbudowa VI zasłoni południową elewację budynku przy ul. K. (we wnętrzu blokowym).

Nadto, iż decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, gdyż organem właściwym był [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, a decyzję wydał Miejski Konserwator Zabytków działający w imieniu Prezydenta W..

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że sporną decyzją wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ uzasadnił decyzję jednym zdaniem - "Po analizie stanu faktycznego i prawnego, stwierdza się, że zakres działań objętych załączoną dokumentacją nie jest sprzeczny z Ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i nie powoduje degradacji walorów historyczno-kulturowych obiektu. "

Budynek jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu [...] (uchwała Rady Miejskiej W.nr [...] z dnia [...].01.2000r.).

Budynek przy ul. P. jest wpisany do wykaz zabytków (poz. [...]), podlega ochronie konserwatorskiej na podstawie ww. Miejscowego Planu.

Plan miejscowy wprowadza zakaz zmian w zakresie architektury i wystroju elewacyjnego budynku hotelu P. położonego przy ul. P. oraz budynku przy ul. P. w przypadku jego remontu, modernizacji lub przebudowy.

Miejski Konserwator Zabytków, nie dopełnił obowiązku sprawdzenia zgodności zamierzeń inwestora z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla rejonu [...], co do formy i zakresu ochrony konserwatorskiej.

Nadbudowa budynku Hotelu P. w sposób oczywisty narusza prawnie chronione interesy współwłaścicieli budynku przy ul. P., w tym wnioskodawcy, do niezakłóconego korzystania z nieruchomości - art. 140 k.c., art. 5 ust. 2 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane.

Zakres działań polegających na rozbudowie klatki schodowej, na przebudowie V piętra oraz na nadbudowie VI piętra zmienia zarówno sposób zagospodarowania działki nr [...], jak i architekturę i wystrój elewacyjny budynku Hotelu.

Decyzja narusza prawo wykonywania własności przez współwłaścicieli budynku przy ul. P. oraz K. polegające na niezakłóconym korzystaniu z kominów oraz z przewodów kominowych. Natomiast rozbudowa klatki schodowej oraz nadbudowa pozbawi naturalnego oświetlenia lokal mieszkalny na parterze w tej części budynku przy K., która jest równoległa do budynku Hotelu P..

Decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisu art. 7 ust. 4, art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i 2 pkt 1 i art. 87 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 2 ust. 2 pkt. 4 i 7, § 10. ust. 3 pkt. 1 i § 16. pkt. 11 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego rejonu [...] w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Projektowana rozbudowa, przebudowa i częściowa nadbudowa, narusza przepis art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane i § 204 ust. 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Projektowane podwyższenie ściany szczytowej nadbudowy przylegającej do ściany szczytowej budynku przy ul. P., zasłoni cztery kominy na dachu usytuowane w odległości nie przekraczającej 10 m od projektowanej ściany, co spowoduje zakłócenia ciągu w przewodach wentylacyjnych oraz spalinowych w 14 lokalach mieszkalnych, w tym obsługujących mieszkanie wnioskodawcy oraz w przewodzie dymowym (który nie jest obecnie używany).

Istnieją prawne przeszkody do wykonania ww. decyzji w postaci zapisów planu miejscowego, decyzja w dniu wydania tj. [...].05.2012r. była niewykonalna i jej niewykonalność ma charakter trwały. Oznacza to, że jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Wnioskodawca wskazał, że ma interes prawny w stwierdzeniu nieważności ww. decyzji, bowiem inwestor uzyskał prawo do zagospodarowania działki nr [...], które bezprawnie ogranicza sposób wykonywania jego prawa własności tj. pozbawia go prawo do niezakłóconego korzystania z trzech kominów oraz pięciu przewodów wentylacyjnych oraz jednego spalinowego.

Stwierdzenie nieważności pozwolenia konserwatorskiego z dnia [...].05.2012r. spowoduje konieczność stwierdzenia również nieważności Prezydenta W. nr [...] z dnia [...].05.2012r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2015r. po rozpoznaniu wniosku T. S. o stwierdzenie nieważności decyzji, Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].05.2012 r. nr [...], pozwalającej na prowadzenie robót budowlanych w zakresie remontu, przebudowy i częściowej nadbudowy wraz z montażem reklamy, wg dokumentacji opracowanej przez arch. M. K.-J. z kwietnia 2012 r., w budynku Hotelu P., położonym przy ul. P. [...], wpisanym do rejestru zabytków - na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446) oraz art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...], z dnia [...].05.2012 r., nr [...]

W uzasadnieniu organ podał, że wnioskodawca wywodził swój interes prawny z faktu bycia współużytkownikiem działki nr [...] oraz współwłaścicielem budynku posadowionego na tej działce i współwłaścicielem lokalu wyodrębnionego w tym budynku.

Zgodnie z art. 28 K.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny powinien być zobiektywizowany przez realnie istniejącą potrzebę prawnej ochrony, osobisty przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej.

Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 Kpa może być wyprowadzone tylko z przepisów prawa materialnego, czyli z normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Interes prawny wyraża się w możliwości zastosowania normy prawa administracyjnego materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego.

O istnieniu interesu prawnego decydują, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści lub nakładające określone obowiązki lub ustanawiające zakazy. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc, ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

Ostateczna decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].05.2012r., stanowiła konserwatorskie pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy budynku indywidualnie wpisanym do rejestru zabytków. Hotel "P." wpisany został do rejestru zabytków pod numerem [...], decyzją z dnia [...].12.1982 r.

Z kolei budynek przy ul. P. [...] nie jest wpisany do rejestru zabytków.

Celem instytucji unormowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym pozwoleń konserwatorskich, jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie.

Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 ww. ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Obowiązek ten spoczywa wyłącznie na właścicielu bądź posiadaczu zabytku wpisanego do rejestru i w żadnym stopniu nie dotyczy osób będących posiadaczami lub właścicielami nieruchomości sąsiednich.

W ocenie organu oznacza to, że stronami postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych lub innych działań przy zabytkach, będą osoby posiadające tytuł prawny do zabytkowego obiektu, przy którym inwestycja ma być prowadzona. Instytucja pozwoleń konserwatorskich nie służy ochronie interesów właścicieli i posiadaczy nieruchomości sąsiednich, dlatego też nie są oni stronami postępowań w sprawie wydania takich pozwoleń.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 1998 r., sygn. akt I SA 1264/97, stwierdził, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie zezwolenia konserwatorskiego nie są nie tylko stronami, ale nawet osobami zainteresowanymi właściciele (wieczyści użytkownicy) nieruchomości sąsiednich.

Osoby takie nie mają żadnego interesu prawnego w sprawie, w której chodzi jedynie o ustalenie zgodności zamierzenia inwestorskiego z wartościami interesu społecznego wyrażonymi w decyzji o wpisie do rejestru zabytków obszaru ochrony konserwatorskiej.

Podobny pogląd Naczelny Sąd Administracyjny wyraził w wyroku o sygn. akt SA/Bk 1328/00, wskazując, że stroną postępowania w sprawie zezwolenia organu ochrony zabytków, prowadzonego w trybie art. 27 ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury jest właściciel budynku objętego ochroną: właściciele budynków sąsiednich nie są stronami w tym postępowaniu. Mimo zmiany stanu prawnego wyroki te nie straciły na aktualności.

Podmiot, który zainicjował postępowanie nie posiadał legitymacji procesowej do jego wszczęcia. Wobec ustalenia braku interesu prawnego wnioskodawcy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].05.2012 r., należało umorzyć postępowanie.

T. S. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2015r., umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].05.2012r.

Decyzji tej zarzucił naruszenie:

1. art. 105 § 1 K.p.a. poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że dalsze prowadzenie postępowania stało się bezprzedmiotowe;

2. art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skoro budynek przy ul. P. nie jest zabytkiem to wnioskodawca nie ma interesu prawnego w żądania stwierdzenia nieważności, podczas gdy jego budynek jest innym zabytkiem nieruchomym o którym mowa w art. 19 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 3 pkt, 1 i 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami;

3. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie, że budynek przy ul. P. jest innym zabytkiem nieruchomym znajdującym się w wykazie zabytków prowadzonym przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz znajdujący się w gminnej ewidencji zabytków Gminy W., podlega ochronie konserwatorskiej jako część zespołu budowlanego wchodzącego w skład układu urbanistycznego [...].

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że organ nadzorczy pominął najnowsze orzecznictwo - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2010 r., sygn. I SA/Wa 1369/10, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. II OSK 2073/11, z których wynika, że właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli nieruchomość ta, obok nieruchomości, której dotyczy udzielenie pozwolenia, jest częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Zdaniem Sądów, wydanie decyzji z art. 36 ust. 1 pkt 11, oddziałuje także w bezpośredni sposób na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską.

W ocenie wnioskodawcy, taka sytuacja zaistniała w przedmiotowym postępowaniu. Projektowana rozbiórka dotychczasowej ściany szczytowej, przy ścianie szczytowej budynku przy ul. P., naruszy substancję tego budynku, a projektowana nadbudowa zmieni wygląd jego historycznej bryły. Projektowane zmiany budynku przy ul. P. będą oddziaływać szkodliwie na budynek przy ul. P., ściana szczytowa nadbudowy przesłoni istniejące na jego dachu cztery kominy.

Wnioskodawca twierdził, że planowane zmiany budynku Hotelu P. będą negatywnie oddziaływać na jego mieszkanie z tego powodu, że projektowana ściana szczytowa nadbudowy jako przeszkoda będzie powodowała zakłócenia ciągu w przewodach wentylacyjnych i nieprawidłowe działanie wentylacji grawitacyjnej w jego mieszkaniu.

Budynek przy ul. P. i przy ul. P. są położone w bezpośrednim sąsiedztwie, ściana szczytowa wschodnia budynku przy ul. P. przylega do ściany szczytowej zachodniej budynku Hotelu P. przy ul. P.. Są to nieruchomości usytuowane na obszarze objętym ochroną konserwatorską ustaloną Planem Miejscowym.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] lipca 2016r., po rozpatrzeniu wniosku T.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...], z dnia [...] maja 2012 r., zakończonej decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2015 r. - na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 1446) oraz art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 3 lipca 2015 r.

W uzasadnieniu Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wskazał, że decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] została wydana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi, że pozwolenia konserwatorskiego wymaga prowadzenie przy zabytku wpisanym do rejestru robót budowlanych, a także prac konserwatorskich i restauratorskich. Norma ta ma na celu zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie. Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 tej ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z faktu bycia "współużytkownikiem wieczystym działki nr [...],[...] obręb S., współwłaścicielem budynku posadowionego na tej działce i współwłaścicielem lokalu wyodrębnionego w tym budynku, przylegającym do budynku".

Postępowanie w sprawie pozwolenia konserwatorskiego dotyczy wyłącznie obiektów, zespołów oraz obszarów wpisanych do rejestru zabytków, zatem to wpis do rejestru zabytków i jego zakres musi być brany pod uwagę przy wydawaniu pozwolenia konserwatorskiego. W odniesieniu do budynku, którego współwłaścicielem jest wnioskodawca, okolicznością istotną w postępowaniu zakończonym ww. decyzją organu pierwszej instancji, jest fakt położenia obiektu na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków i w tym kontekście należy oceniać, czy T. S. ma legitymację prawną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Kwestia stron postępowania w sprawie pozwolenia konserwatorskiego była poruszana w orzecznictwie sądowym. Stroną postępowania w sprawie zezwolenia organu ochrony zabytków, jest właściciel budynku objętego ochroną: właściciele budynków sąsiednich nie są stronami w tym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 kwietnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 2306/10 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2519/13, wyraziły pogląd, że właściciel nieruchomości sąsiedniej, położonej na terenie tego samego historycznego układu urbanistycznego, co nieruchomość będąca przedmiotem pozwolenia, będzie stroną postępowania, o ile prowadzone w sąsiedztwie roboty budowlane będą oddziaływały na jego nieruchomość. W ocenie organu nadzorczego, oddziaływanie to musi być istotne z punktu widzenia ochrony zabytku wpisanego do rejestru.

Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Oddziaływania, które wskazuje T. S., związane z komfortem i bezpieczeństwem korzystania z lokalu mieszkalnego, są badane i oceniane przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...] maja 2012 r. nie nakłada na wnioskodawcę praw i obowiązków wynikających z przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, związanych z faktem położenia budynku przy ul. P. [...] na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków.

Niezależnie od powyższego Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że ww. decyzja organu pierwszej instancji utraciła ważność z upływem dnia 31 grudnia 2014 r., co spowodowało jej eliminację z obrotu prawnego, a tym samym - niemożność wszczęcia i prowadzenia wobec niej postępowania nieważnościowego.

T. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].07.2016r., którą utrzymano w mocy decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2015r. z dnia [...] lipca 2015r. umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, działającego z upoważnienia Prezydenta W., Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] nr [...], z dnia [...].05.2012r.

Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynika sprawy, to jest:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji.

- art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie że oddziaływania związane z komfortem i bezpieczeństwem korzystania przez skarżącego z lokalu mieszkalnego, są badane i oceniane przez organ administracji architektoniczno-budowlanego;

- art. 16 k.p.a. poprzez stwierdzenie, że kwestionowana decyzja utraciła ważność z upływem dnia 31 grudnia 2014r. co spowodowało jej eliminację z obrotu prawnego , a tym samym niemożność wszczęcia i prowadzenia wobec niej postępowania nieważnościowego;

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie, że budynek przy ul. P. jest zabytkiem podlega ochronie konserwatorskiej

- art. 107 § 3 k.p.a. , gdyż uzasadnienie decyzji nie spełnia wymagań tego przepisu.

Nadto naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynika sprawy, a to:

- art. 3 ust. 1 oraz art. 7 pkt. 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie

- art. 36 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i art. 6 ust. 1, 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie

- art. 32 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie równości wobec prawa.

- art. 5 pkt. 2, 3, 4 i art. 108 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie

Wskazując na powyższe domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2015r.

W uzasadnieniu skargi T. S. podniósł, że ma legitymację prawną do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, jako współwłaściciel wyodrębnionego lokalu nr [...] i współwłaściciel budynku przy ul. P.. Wskazał na przepis art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z przepisami techniczno-budowlanymi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W jego ocenie projektowana nadbudowa zasłoni cztery kominy na dachu zabytkowego budynku przy ul. P., który podlega takiej samej ochronie jak budynek przy ul. P. w postaci zakazu zmian w zakresie architektury i wystroju elewacyjnego budynku w razie remontu, modernizacji lub przebudowy. Projektowana nadbudowa zmienia bryłę zabytkowego budynku Hotelu wbrew ww. zakazowi tym samym "wymusza" zmianę bryły budynku przy ul. P..

Nadto podniósł, że wskazany w kwestionowanej decyzji termin ważności do dnia 31.12.2014r., ma jedynie takie znaczenie, że tylko w tym terminie możliwe było wydanie decyzji zezwalającej na wykonanie robót budowlanych w obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków, stosownie do wymagań przepisu art. 39 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane. Skoro Prezydent W. wydał decyzję budowlaną w terminie do dnia 31 grudnia 2014r. to jego upływ tego nie powoduje niemożności wszczęcia i prowadzenia wobec niej postępowania nieważnościowego.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Miejski Konserwator Zabytków [...], na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1446 ze zm.), kwestionowaną decyzją z dnia[...].05.2012 r., pozwolił R. sp. z o.o. z siedzibą [...] na prowadzenie robót budowlanych w zakresie remontu, przebudowy i częściowej nadbudowy wraz z montażem reklamy, wg dokumentacji opracowanej przez arch. M.K. –J. z kwietnia 2012 r., w budynku Hotelu P., położonym przy ul. P. [...], wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...].12.1982 r.

Przepisy wskazanej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie zawierają norm regulujących posiadanie przez określone podmioty legitymacji strony postępowania w sprawach pozwoleń konserwatorskich, w związku z czym zastosowanie miał art. 28 kpa.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek.

W doktrynie i orzecznictwie podkreślany jest w szczególności realny i aktualny charakter interesu prawnego wynikający z zastosowania konkretnej normy prawnej. Należy przy tym zaznaczyć także, iż interes prawny powinien mieć charakter obiektywny, a nie wynikać z subiektywnego przekonania podmiotu o jego naruszeniu, czy wreszcie jego woli prowadzenia określonego postępowania.

Ponadto, od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Celem instytucji unormowanych w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym pozwoleń konserwatorskich, jest zapewnienie zachowania zabytków i utrzymania ich we właściwym stanie.

Zgodnie z art. 5 pkt 2, 3 i 4 tej ustawy, opieka nad zabytkiem sprawowana przez jego właściciela lub posiadacza polega, w szczególności, na zapewnieniu warunków prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenia i utrzymania zabytku oraz jego otoczenia w jak najlepszym stanie oraz korzystania z zabytku w sposób zapewniający trwałe zachowanie jego wartości.

Obowiązek ten spoczywa na właścicielu bądź posiadaczu zabytku wpisanego do rejestru i zasadniczo nie dotyczy osób będących właścicielami nieruchomości sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego oznacza to, że stronami postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie robót budowlanych lub innych działań przy zabytkach, będą osoby posiadające tytuł prawny do zabytkowego obiektu, przy którym inwestycja ma być prowadzona.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się co do zasady, że "jeśli wnioskodawca wystąpił o udzielnie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku będącym jego własnością, to jedynie właściciel tej działki jest stroną tego postępowania", a sam fakt wpisania zabytku, jako historycznego założenia urbanistycznego, nie stwarza podstawy dla właścicieli nieruchomości sąsiedniej do bycia stroną w postępowaniach dotyczących pozwoleń udzielanych w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 i 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nawet jeśli obie nieruchomości stykają się ze sobą (por. postanowienie NSA z dnia 2 października 2012 r., II OZ 821/12, LEX nr 1270274; wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2014 r., II OSK 1880/12, LEX nr 1457700; wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2013 r., II OSK 772/12, LEX nr 1372132).

Jednak w innych orzeczeniach stwierdzono, że "właściciel nieruchomości sąsiedniej jest stroną postępowania prowadzonego w trybie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jeżeli jest to nieruchomość sąsiednia do nieruchomości, na której ma być realizowana budowa zespołu danych budynków, łącznie z ich infrastrukturą techniczną oraz oczywiście pod warunkiem, że jest również częścią tego samego układu urbanistycznego lub zespołu budowlanego. Wydanie przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 powyższej ustawy, pozwolenia na podjęcie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru oddziałuje w bezpośredni sposób także na nieruchomość sąsiednią objętą tą samą ochroną konserwatorską" (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., II OSK 2073/11, LEX nr 1340177).

Wskazać zatem należy, że ocena legitymacji procesowej w postępowaniu - prowadzonym w trybie zwykłym, jak i nadzwyczajnym - dotyczącym decyzji wydawanej na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1, 2 i 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami powinna być dokonywana każdorazowo w realiach konkretnej sprawy.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób prawidłowy uznał, że T. S. nie legitymuje się interesem prawnym uprawniającym do skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].05.2012r., nr [...].

Wskazane pozwolenie łączy się ściśle z ochroną konserwatorską obiektu wpisanego do rejestru zabytków i umożliwiało następczo wystąpienie przez inwestora na drogę postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę w oparciu o art. 28 Prawa budowlanego.

Strona dysponująca tytułem prawnym do sąsiedniej nieruchomości mogłaby skutecznie wywodzić swój interes prawny w postępowaniu przed organem ochrony zabytków, którego decyzje co do zasady są skierowane wyłącznie do wnioskodawców, o ile wykaże, że jej nieruchomość wskutek zaplanowanych robót będzie zagrożona w obszarze objętym działaniem ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Skarżący wywodził swój interes prawny z faktu bycia współużytkownikiem wieczystym działki nr [...] oraz współwłaścicielem budynku posadowionego na tej działce i współwłaścicielem lokalu wyodrębnionego w tym budynku.

Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że skarżący jest współwłaścicielem lokalu mieszkalnego nr [...] stanowiącego odrębną nieruchomość i z prawem tym związany jest ułamkowy udział w częściach wspólnych budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Są to prawa zależne, związane z własnością lokalu.

Z treści wypisu z rejestru gruntów oraz ilości lokali w tym budynku, wynika również, że na przedmiotowej nieruchomości istnieje wspólnota mieszkaniowa. Ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy bowiem wspólnotę mieszkaniową.

Zauważyć należy, iż Wspólnota Mieszkaniowa lokali jest sposobem władania nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. W świetle art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. (t.j. Dz.U z 2000, Nr 80 poz. 903 ze zm., dalej ustawa o własności lokali) w zw. z art. 28 K.p.a. wspólnocie mieszkaniowej przysługuje zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Z akt administracyjnych wynika, że przedmiotowa wspólnota jest tzw. wspólnotą dużą (art. 20 ustawy o własności lokali).

Kwestie zarządu taką wspólnotą regulują w szczególności art. 8 ust. 2, art. 18 oraz art. 21 do 30 ustawy o własności lokali. Z przepisu art. 21 ww. ustawy wynika, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty i reprezentuje ją na zewnątrz oraz między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami. Dla postępowania administracyjnego ma to takie znaczenie, iż tylko te organy są wyłącznie uprawnione do udziału w postępowaniu jako reprezentant właścicieli.

W judykaturze ukształtował się pogląd, że w pewnych wypadkach możliwe jest odstępstwo od ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym takich jak wspólnota mieszkaniowa.

Działania wspólnoty, reprezentowanej przez zarząd dotyczą nieruchomości wspólnej określonej przez art. 3 ust. 2 ustawy o własności lokali. Wynika to wprost z art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 i ust. 3 ustawy o własności lokali.

Jeżeli jednak członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes to istnieje podstawa by występował jako strona postępowania administracyjnego, w której może także występować wspólnota. Członek wspólnoty musi wykazać swój własny zindywidualizowany interes prawny wypływający z przepisów prawa materialnego, uzasadniający możliwość występowania w charakterze strony (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1996/97, Lex nr 48720).

Z tej perspektywy należy uznać, iż skarżący nie wykazał takiego interesu prawnego czy też uprawnienia wynikającego z konkretnie oznaczonej normy prawa materialnego, to jest ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Nie wykazał bowiem, że zgoda organu konserwatorskiego wynikająca z kwestionowanej decyzji, wpływa na jego sytuację prawną jako właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego - w zakresie objętym przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zatem nie mógł być uznany za stronę w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

W argumentacji skarżącego znajdowały się okoliczności wskazujące na ewentualną potrzebę takiej ochrony, ale w odniesieniu do interesu całej Wspólnoty. Należy podkreślić, że interes prawny kształtuje się inaczej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a inaczej na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Inne bowiem wartości prawem chronione wypływają z norm tych różnych aktów prawnych. W tym kontekście twierdzenie o wpływie kwestionowanej decyzji konserwatorskiej na zakłócenie ciągu przewodów kominowych (które stanowią części wspólne budynku) - w przedmiotowym postępowaniu nie mogły osiągnąć zamierzonego skutku.

Należy zauważyć, że skarżący ma ustawowe możliwości wpływu na sferę prawną związaną z obszarem właściwym dla spraw wspólnoty, przez domaganie się od jej reprezentantów określonego działania.

T. S. nie wykazał skutecznie naruszenia własnego, skonkretyzowanego i zindywidualizowanego interesu prawnego.

Argumentacja dotycząca merytorycznej wadliwości wydanego pozwolenia konserwatorskiego pozostawała poza granicami sprawy niniejszej, w rozumieniu art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli Sądu była wyłącznie prawidłowość dokonanej w przedmiotowym stanie faktycznym, wykładni art. 28 k.p.a.

Wobec ustalenia braku interesu prawnego wnioskodawcy do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] z dnia [...].05.2012 r., należało umorzyć postępowanie. Okoliczności tej nie zmienia fakt, iż wbrew twierdzeniom organu, upływ w dniu 31 grudnia 2014r., ważności kwestionowanej decyzji, nie skutkował niemożnością wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2016r., poz. 718), skargę jako nieuzasadnioną oddalił.