Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 724/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 30d ust. 1,  art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 30 c ust. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 612/12 w sprawie ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem objętym skargą kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględnił skargę [...] na rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej - stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...].

Za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

I

[...] (dalej: skarżąca lub spółka) wystąpiła z wnioskiem o dofinansowanie projektu "Skuteczne zarządzanie rozwojem pracowników" (dalej "projekt"), zgłoszonym w ramach działania 8.1.1. Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki. Projekt ten spełniał wszystkie kryteria formalne i został skierowany do oceny merytorycznej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] spółka została poinformowana, że jej projekt został negatywnie oceniony przez Komisję Oceny Projektów, ponieważ nie uzyskał wymaganego minimum 60 % punktów możliwych do uzyskania w odniesieniu do punktu 3.3. ("Zadania"), mimo że ogółem uzyskała wymagane minimum 60 punktów. Ze znajdujących się w dokumentacji sprawy kart ocen wynika, że jeden z oceniających przyznał projektowi (w tej części) 9 punktów (na 20 możliwych do osiągnięcia), natomiast drugi – 7 (średnia obu ocen wyniosła zatem 8 punktów).

Zgodnie z procedurą odwoławczą, spółka złożyła protest od negatywnej, merytorycznej oceny jej projektu, podnosząc w nim siedem zarzutów.

Protest został rozpatrzony negatywnie. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie protestu wynika, że ze wspomnianych siedmiu zarzutów, trzy z nich zostały rozstrzygnięte pozytywnie, tj. zostały uznane za zasadne, pozostałe zaś – negatywnie, tj. nie zostały zatem uznane za zasadne. Rozstrzygnięcie protestu zawiera ostateczną konkluzję o następującej treści: "W wyniku wniesionego przez Projektodawcę protestu w stosunku do kryteriów oceny oraz w odniesieniu do procedury wyboru projektu na etapie oceny merytorycznej wniosku o nr [...] dot. pkt 3.3 a) i b), IW (IP2) podczas rozpatrywania protestu każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje rozstrzygnięcie projektu. Po przeanalizowaniu argumentacji i wyjaśnień Wnioskodawcy przedstawionych w proteście oraz pomimo uznania części zarzutów za zasadne z pkt 3.3 a) i b), niemniej jednak waga pozostałych negatywnie rozpatrzonych zarzutów w ocenie IW (IP2) nie wpłynie znacząco na ogólną ocenę wniosku, co nie pozwala na rozpatrzenie protestu na korzyść Wnioskodawcy. Wobec powyższego IW (IP2) postanawia rozpatrzyć protest negatywnie".

Skarżąca wniosła odwołanie od negatywnego dla niej rozstrzygnięcia protestu. Zostało ono również rozpatrzone negatywnie, czemu instytucja pośrednicząca dała wyraz w rozstrzygnięciu z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...].

Z uzasadnienia rozstrzygnięcia odwołania wynika, że większość zarzutów merytorycznych uznano za nieuzasadnione. Ponadto stwierdzono pewne błędy proceduralne przy rozpatrywaniu protestu spółki. W podsumowaniu rozstrzygnięcia odwołania instytucja pośrednicząca zwróciła uwagę, iż – stosownie do zapisów przyjętych w dokumencie określonym jako "Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach PO KL" – instytucja rozpatrująca odwołanie nie może wydać rozstrzygnięcia częściowo pozytywnego lub negatywnego w przypadku uznania niektórych zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Podczas rozpatrywania odwołania właściwa instytucja każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie odwołania. Zdaniem instytucji pośredniczącej, zarzuty odwołania rozstrzygnięte w rozpatrywanym przypadku na korzyść spółki nie wpływają w sposób znaczący na ogólną ocenę części 3.3 projektu, gdyż w głównej mierze wynikają z nieprecyzyjnych opinii osób oceniających projekt. Natomiast stwierdzone w toku procedury odwoławczej błędy proceduralne, jakich dopuszczono się przy rozpatrywaniu wcześniejszego protestu spółki nie mają – przez taki właśnie, proceduralny ich charakter – bezpośredniego wpływu na ogólną ocenę wniosku.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. wniosła spółka domagając się stwierdzenia przez Sąd I instancji, że organ popełnił błąd przy podejmowaniu decyzji odnośnie odmowy skierowania projektu do ponownej oceny – w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję oraz zasądzenie kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. uwzględnił skargę spółki. Sąd I instancji wskazał, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii poprawności (zgodności z prawem) oceny punktu 3.3. projektu strony skarżącej (określonego jako "Zadania") mieszczącego się w ramach części III ("Charakterystyka projektu"), która to cała część III – jak wynika z wymogu uwidocznionego na formularzu (druku) wniosku – powinna być opracowana przy użyciu maksymalnie 20 000 znaków.

Z obu kart oceny wynika, że za merytoryczną ocenę spornego w sprawie punktu 3.3. można było otrzymać maksymalnie 20 punktów, z rozbiciem na następujące kryteria oceny: "Trafność doboru zadań i opis zadań w kontekście osiągnięcia celów szczegółowych projektu i racjonalność harmonogramu zadań" – maksymalnie 13 punktów; oraz "Opis produktów, które będą wytworzone w ramach zadań" – maksymalnie 7 punktów.

WSA stwierdził, że pierwszy z oceniających przyznał projektowi w ramach ww. kryteriów – odpowiednio – 4 i 5 punktów (w sumie 9), uzasadniając punktację w taki sposób: "Wnioskodawca opisał poszczególne zadania podejmowane w ramach projektu zgodnie z chronologią wskazaną w budżecie. Trudno zadania odnieść do przedstawionego harmonogramu, ponieważ jest on nieczytelny. Realizacja 39 szkoleń rozciąga się na 9 miesięcy, brak informacji ile szkoleń zaplanowanych jest w skali miesiąca. Wątpliwości budzi, czy zaplanowane działania przyczynią się do osiągnięcia założonych celów szczegółowych i w rezultacie celu głównego. Szkolenia proponowane przez wnioskodawcę mają bardzo szeroki zakres tematyczny, jednocześnie czas realizacji przewidziany jest zaledwie na 8 godzin. W takiej sytuacji można odnieść wrażenie, że będą to raczej spotkania wprowadzające w tematykę a nie podnoszące kwalifikacje. Trudno też nazwać test wiedzy przeprowadzony po jednym dniu szkolenia egzaminem potwierdzającym nabycie umiejętności lub kompetencji zawodowych. Biorąc pod uwagę, że ewaluacja nie jest usługą zleconą, ani nie cechuje jej nadmierna złożoność nie należało wykazać jej jako odrębne zadanie b. Brak produktów rekrutacji. W pozostałych zadaniach produkty zostały opisane w sposób bardzo ogólny np. produkty osiągane w ramach zadania nr 2 nie zostały rozdzielone na różne cele projektu. W zadaniu 3 wnioskodawca deklaruje tylko 1 produkt – raport, pomija inne potencjalne produkty np. ankiety, raporty."

Natomiast drugi specjalista przyznał projektowi – odpowiednio do każdego z wcześniej podanych kryteriów ocennych – 4 i 3 punkty (w sumie 7), z taką oto argumentacją: "Wskazano poszczególne zadania, osoby odpowiedzialne oraz zawartość merytoryczną. Dobór różnorodnych metod jest odpowiedni do osiągnięcia celów projektu. Jednak istnieje ogromna wątpliwość, aby cele projektu, tj. nabycie wiedzy zwłaszcza umiejętności zostały zdobyte przez uczestników dzięki 8-godzinnym uczestnictwie szkoleniu o tak ogromnej zawartości merytorycznej. Ponadto przedstawiono nieczytelny harmonogram zadań. W projekcie planuje się 39 dni szkoleniowych, a sama realizacja szkoleń rozciąga się na 9 m. Nie wskazano gdzie będą odbywały się szkolenia dla tak rozległej grupy docelowej. Ewaluacja zgodnie z Zasadami Kwalifikowalności wydatków w ramach POKL (s. 30) powinna stanowić część zarządzania projektem, ponadto Wnioskodawca nie uzasadnia dlaczego jest niezbędna do realizacji projektu b. Lista produktów bardzo ogólnikowa, nie podano produktów rekrutacji, zbiorczo potraktowano różne rodzaje szkoleń, które rozkładają się na różne cele projektu, ewaluacja pomimo szeregu prac w trakcie projektu (ankiety, raporty) dostarcza tylko jeden produkt na końcu projektu".

W kontekście powyższego Sąd I instancji uznał, iż żaden z oceniających nie pokusił się o przywiązanie konkretnego "ważnika" ("odpowiednika" punktowego) do któregokolwiek z wielu przecież uchybień zarzucanych projektowi we fragmencie, którego ocena stanowi przedmiot sporu, poprzestając na ogólnej tylko taryfikacji punktowej w ramach każdego z ogólnych kryteriów oceny. Według Sądu I instancji konstatacja ta jest niezwykle istotna co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że dopiero dokonanie swoistej "wyceny punktowej" każdego jednostkowego, zarzucanego uchybienia pozwoliłoby odpowiedzieć na pytanie, czy specjaliści zasadnie odjęli od maksymalnej liczby możliwych do uzyskania punktów (20) taką, a nie inną ich liczbę, dającą ostatecznie wielkości 9 i 7. Po drugie z tej przyczyny, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu odwołania spółki instytucja pośrednicząca uwzględniła część zarzutów merytorycznych pod adresem ocen sformułowanych przez specjalistów. W ocenie WSA gdyby był znany dokładny "ważnik" ("odpowiednik") punktowy uznanych zarzutów, łatwo byłoby ustalić (poprzez dodanie tych punktów, które oceniający projekt niejako "odjęli" – bezpodstawnie, jak się okazuje – od maksymalnej liczby możliwych do przyznania liczby punktów, do punktów przyznanych przez samych specjalistów w arkuszach ocen), czy w części będącej przedmiotem niniejszego sporu sądowego projekt powinien był uzyskać co najmniej 60 % maksymalnej puli (tzn. co najmniej 12 punktów). W razie odpowiedzi twierdzącej, projekt powinien otrzymać pozytywną, merytoryczną ocenę. Odpowiedź negatywna dyskwalifikowałaby z kolei projekt z punktu widzenia możliwości jego dofinansowania, o które spółka aplikowała.

Sąd I instancji podkreślił, że w załączonym do akt sprawy dokumencie "Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", w wersji obowiązującej w czasie naboru, w ramach którego złożyła swój wniosek strona skarżąca, znajduje się rzeczywiście norma, wedle której "Instytucja rozpatrująca odwołanie nie może wydać rozstrzygnięcia częściowo pozytywnego lub negatywnego w przypadku uznania niektórych zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Podczas rozpatrywania odwołania właściwa instytucja każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie odwołania." Jednakże w ocenie WSA przytoczona, ogólna dyrektywa obliguje instytucję właściwą do rozpatrzenia odwołania do dokonania analizy co do wagi zarzutów uznanych za zasadne i jej wpływu na ogólną ocenę wniosku. Zdaniem Sądu, tego standardu nie spełnia uzasadnienie zakwestionowanego rozstrzygnięcia odwoławczego. WSA wskazał, że w jego uzasadnieniu szczegółowo rozważono co prawda zasadność (lub bezzasadność) poszczególnych zarzutów sformułowanych przez skarżącą, w podsumowaniu poprzestając jednak na ogólnikowym jedynie stwierdzeniu, że "zarzuty odwołania rozstrzygnięte w rozpatrywanym przypadku na korzyść spółki nie wpływają w sposób znaczący na ogólną ocenę części 3.3 projektu, gdyż w głównej mierze wynikają z nieprecyzyjnych opinii osób oceniających projekt".

Według Sądu I instancji, w podsumowaniu brak jest jakiejkolwiek analizy co do wagi i wpływu zarzutów uznanych za zasadne na ogólną ocenę wniosku. Zamiast przeprowadzenia takiej analizy, poprzestano na ogólnym, arbitralnym jedynie stwierdzeniu, iż uznane zarzuty nie wpływają znacząco na końcową ocenę wniosku spółki. Natomiast dopiero przyporządkowanie konkretnej wartości punktowej poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez obu oceniających oraz jednoznaczne przesądzenie – w związku z uznaniem za zasadne niektórych zarzutów merytorycznych spółki – czy w ogóle i jaka liczba punktów została niezasadnie odjęta przez specjalistów od liczby maksymalnej do osiągnięcia, przesądzałoby o tym, czy w istocie waga (punktowa, nie inna!) uznanych zarzutów wpływa na ogólną, merytoryczną ocenę wniosku, poprzez sprawdzenie, czy po dodaniu punktów, które zostały – ewentualnie – niesłusznie odjęte, wniosek uzyskałby minimalny próg 60 % punktów z 20 możliwych do przyznania (czyli 12 punktów). Zatem bez przypisania konkretnej wartości punktowej każdemu z uchybień, które sformułowali specjaliści pod adresem spornej w niniejszej sprawie części projektu strony skarżącej, czyni w istocie samą ocenę absolutnie dowolną, bo nie poddającą się w ogóle kontroli Sądu.

II

Zarząd Województwa [...] wystąpił ze skargą kasacyjną od wyroku Sądu I instancji, zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we W. do ponownego rozpoznania.

Ponadto kasator wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm prawem przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. Przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: p.p.s.a.), poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu:

1) art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (jednolity tekst: Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 ze zm.), (dalej: u.z.p.p.r.) i uznanie, że ocena projektu nr [...] została dokonana z naruszeniem zasad zakładających równość wobec prawa tj. zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, podczas gdy nie wystąpiło naruszenie tych zasad a reguły stosowane przy ocenie projektów były w pełni przejrzyste;

2) art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. i uznanie, że ocena projektu nr [...] została przeprowadzona z naruszeniem wymogu rzetelności i bezstronności, podczas gdy ocena projektu skarżącej w procesie wyboru projektów do dofinansowania została przeprowadzona przez posiadających specjalistyczną wiedzę i umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym ekspertów z zachowaniem wymogu rzetelności i bezstronności.

II. Przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice zarzutów i wniosków skargi mimo, że w niniejszej sprawie winien to uczynić i w efekcie nie rozważył aspektu społecznego projektów PO KL i jego wpływu na formułowanie kryteriów oceny;

4) art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., polegające na przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...], w sytuacji, gdy przy ocenie projektu nr [...] i rozpatrywaniu złożonego protestu nie naruszono żadnych przepisów prawa, a uzasadnienie dokonanej oceny było prawidłowe i zgodne z wymogami konkursu.

Jak podnosi skarga kasacyjna, punktowy system oceniania projektów funkcjonujący w ramach PO KL – jest wystarczająco szczegółowy i umożliwia sprawne przeprowadzanie procesu oceny wniosków o dofinansowanie z zachowaniem zasad równości i przejrzystości. Natomiast sugerowane przez Sąd I instancji rozwiązanie w zakresie stosowania dokładnego ważnika ("odpowiednika") punktowego uznanych zarzutów, byłoby bardzo trudne lub wręcz niemożliwe do zastosowania z uwagi na fakt, że nie sposób przewidzieć wszelkich możliwych uchybień z góry, bo projekty są bardzo różnorodne. Poza tym instytucje organizujące konkurs i instytucje pośredniczące są zobowiązane do przestrzegania wytycznych i zasad określonych w zakresie realizacji PO KL, które regulują m.in. proces wyboru projektów realizowanych w ramach PO KL. Tym samym sądy administracyjne rozpatrując skargi wnoszone przez wnioskodawców na podstawie art. 30c ust. 1 u.z.p.p.r., muszą brać pod uwagę postanowienia systemu realizacji danego programu operacyjnego. Co istotne, programy operacyjne oraz systemy ich realizacji mają umocowanie w przepisach ustawy. Podstawą bowiem do udzielania dofinansowania projektów jest program operacyjny, który ustala podstawowe założenia systemu jego realizacji.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. wnioskodawca lub właściwa instytucja pośrednicząca lub zarządzająca może wnieść skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W art. 30e tej ustawy ustawodawca nakazuje w zakresie w niej nieuregulowanym odpowiednie stosowanie do postępowania przed sądami administracyjnymi przepisów p.p.s.a. określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i wymienia przepisy tej ustawy, których stosowanie jest wyłączone.

Wskazać należy, że przy rozpoznawaniu skarg kasacyjnych wnoszonych na podstawie art. 30d ust. 1 u.z.p.p.r. znajdują zastosowanie między innymi art. 174, 183 § 1 i 2, 184 p.p.s.a. jako przepisy, których stosowanie nie zostało wyłączone, a także jako przepisy poświęcone materii, która w u.z.p.p.r. unormowana nie została.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z regulacji zawartej w art. 183 § 1 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Zatem zakres badania sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyznaczają zarzuty objęte podstawami kasacyjnymi.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. Wobec tego w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.

Przechodząc do oceny poszczególnych zarzutów należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że przedmiotem kontroli sądów administracyjnych w sprawach o dofinansowanie projektów wyłonionych w trybie konkursu jest postępowanie w zakresie oceny projektu, dokonanej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą). Kontrola sądowoadministracyjna dokonywana w sprawach prowadzonych na podstawie u.z.p.p.r. sprowadza się do oceny przez sąd administracyjny, czy kontrolowany akt (czynność) jest zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego i czy akty o charakterze pozaustawowym pozostają w zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie sformułowane w punkcie 3) i 4) petitum skargi kasacyjnej zarzuty są niezasadne.

Niezasadny jest wskazany w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na tym, że Sąd I instancji nie wyszedł poza granice zarzutów i wniosków skargi mimo, że w rozpoznawanej sprawie winien to uczyć i w efekcie nie rozważył aspektu społecznego projektów PO KL i jego wpływu na formułowanie kryteriów oceny. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. statuuje zasadę, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi nie oznacza, że sąd administracyjny może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty skargi, bez względu na treść zaskarżonego akt lub czynności. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (wyrok NSA z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 37/122).

Naczelny Sąd Administracyjny w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że Sąd I instancji nie naruszył wskazanego w tym zarzucie skargi kasacyjnej przepisu. W myśl art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej, która polega na ocenie legalności działania organu administracji państwowej w zakresie działania zgodnego z prawem materialnym, procedurą i regułami ustrojowymi (por. A. Kabat, Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych. Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). Zatem Sąd I instancji kontrolując zaskarżone rozstrzygnięcie Zarządu Województwa [...] nie był uprawniony do dokonywania rozważań w zakresie aspektu społecznego projektów PO KL i jego wpływu na formułowanie kryteriów oceny. Takie rozważania bowiem stanowiłyby wyjście poza granice sprawy.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego sformułowanych w punkcie 1) i 2) petitum skargi kasacyjnej, należy uznać je za nieuzasadnione. Należy podkreślić, że sprowadzają się one do niewłaściwego zastosowania przez Sąd I instancji przepisu art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 oraz art. 30 c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r. Strona wnosząca skargę kasacyjną wskazała na brak podstaw do przyjęcia, że dokonana przez instytucję pośredniczącą ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach konkretnego programu, a także, że wskazana wyżej ocena została dokonana w oparciu o nieprzejrzyste reguły. Ponadto, strona wnosząca skargę kasacyjną podniosła brak podstaw do uznania, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem wymogu rzetelności i bezstronności. Powyższe - zdaniem autora skargi kasacyjnej - spowodowało błędne zastosowanie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r.

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii zgodności z prawem oceny punktu 3.3. projektu spółki określonego jako "Zadania" mieszczącego się w ramach części III – "Charakterystyka projektu". Z obu kart oceny merytorycznej wniosku wynika, że za merytoryczną ocenę spornego w sprawie punktu 3.3. można było otrzymać maksymalnie 20 punktów, z rozbiciem na następujące kryteria oceny: "Trafność doboru zadań i opis zadań w kontekście osiągnięcia celów szczegółowych projektu i racjonalność harmonogramu zadań" – maksymalnie 13 punktów oraz "Opis produktów, które będą wytworzone w ramach zadań" - maksymalnie 7 punktów. Pierwszy z oceniających ekspertów przyznał projektowi w ramach obu kryteriów odpowiednio – 4 i 5 punktów, tj. w sumie 9 punktów, natomiast drugi ekspert przyznał projektowi odpowiednio - 4 i 3 punkty, a więc w sumie 7 punktów.

Podkreślić należy, iż przepisy u.z.p.p.r. statuują co najmniej cztery zasady stanowiące wzorzec kontroli procesu oceny projektu pod względem jej zgodności z prawem. W myśl przepisu art. 26 ust. 2 u.z.p.p.r. instytucja zarządzająca, wykonując zadania, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjantów w ramach programu oraz zapewniać zasadę przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. W myśl przepisu art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. zasady rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie ich wyborów legły u podstaw wprowadzenia w proces oceny ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. Z powyższych zasad niewątpliwie przejrzystość reguł oceny, bezstronność oceny i jej rzetelność stanowią kryteria zgodności z prawem, stosowane bezpośrednio na etapie oceny projektów w procesie ich wyboru do dofinansowania (wyrok WSA w Krakowie z 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1467/11).

Z treści dokumentu pt. "Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki" (pkt 6.5. – Ocena merytoryczna – procedura, s. 36) wynika, że oceny merytorycznej dokonuje się przy pomocy Karty oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie projektu konkursowego PO KL z systemem wagowym zawartym w dokumentacji konkursowej. Stosuje się zatem wagowy system oceny merytorycznej, polegający na podziale ogólnej liczby punktów możliwych do przyznania w poszczególnych punktach, tj.: 3.1. i 3.4.; 3.2.; 3.3.; 3.5.; 3.6 i 3.7. i IV części B.

Zatem biorąc pod uwagę system wagowy oceny merytorycznej, należy przyznać rację Sądowi I instancji, który stwierdził, że żaden z oceniających wniosek ekspertów nie pokusił się o przywiązanie konkretnego "ważnika", tzn. "odpowiednika" punktowego do któregokolwiek z wielu przecież uchybień zarzucanych projektowi w punkcie 3.3. "Zadania" w ramach obu kryteriów, poprzestając jedynie na ogólnej tylko taryfikacji punktowej w ramach każdego z ogólnych kryteriów oceny. Jak słusznie podkreślił Sąd I instancji ustanowienie konkretnego "ważnika" punktowego jest istotne z uwagi na to, że dopiero dokonanie swoistej "wyceny punktowej" każdego jednostkowego, zarzucanego uchybienia pozwoliłoby odpowiedzieć na pytanie, czy specjaliści zasadnie odjęli od maksymalnej liczby możliwych do uzyskania punktów (tj. 20 punktów) taką, a nie inną ich liczbę, dającą ostatecznie 9 i 7 punktów. Ponadto, z tej przyczyny, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu z 23 listopada 2012 r. wydanym wskutek odwołania spółki instytucja pośrednicząca uwzględniła część zarzutów merytorycznych pod adresem ocen sformułowanych przez specjalistów. Zatem przyjęcie dokładnego "ważnika" ("odpowiednika") punktowego uznanych zarzutów powodowałoby, iż łatwo byłoby ustalić (poprzez dodanie tych punktów, które oceniający projekt niejako "odjęli" – bezpodstawnie, jak się okazuje – od maksymalnej liczby możliwych do przyznania liczby punktów, do punktów przyznanych przez samych ekspertów w arkuszach ocen), czy w części będącej przedmiotem niniejszego sporu sądowego, projekt mógłby uzyskać co najmniej 60 % maksymalnej puli (tzn. co najmniej 12 punktów).

W treści dokumentu "Zasady dokonywania wyboru projektów w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki", w wersji obowiązującej w czasie naboru, w ramach którego złożyła wniosek spółka zawarta jest ogólna dyrektywa o następującym brzmieniu: "Instytucja rozpatrująca odwołanie nie może wydać rozstrzygnięcia częściowo pozytywnego lub negatywnego w przypadku uznania niektórych zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Podczas rozpatrywania odwołania właściwa instytucja każdorazowo dokonuje analizy, czy waga zarzutów uznanych za zasadne wpływa na ogólną ocenę wniosku i na tej podstawie wydaje pozytywne lub negatywne rozstrzygnięcie odwołania". Dyrektywa ta obowiązuje zarówno na etapie rozpoznawania protestu, jak i odwołania i obliguje instytucję właściwą do rozpatrzenia zarówno protestu, jak i odwołania do dokonania analizy co do wagi zarzutów uznanych za zasadne oraz jej wpływu na ogólną ocenę wniosku.

W rozpoznawanej sprawie - jak słusznie zauważył Sąd I instancji - tego standardu nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia odwoławczego. W tym uzasadnieniu wprawdzie szczegółowo rozważono zasadność lub bezzasadność poszczególnych zarzutów sformułowanych przez spółkę, w podsumowaniu poprzestając jednak na ogólnikowym jedynie stwierdzeniu, że "zarzuty odwołania rozstrzygnięte w rozpatrywanym przypadku na korzyść spółki, nie wpływają w sposób znaczący na ogólną ocenę części 3.3 projektu, gdyż w głównej mierze wynikają z nieprecyzyjnych opinii osób oceniających projekt". Brak jest zatem w podsumowaniu jakiejkolwiek analizy co do wagi i wpływu zarzutów uznanych za zasadne na ogólną ocenę wniosku. Zamiast przeprowadzenia takiej analizy, poprzestano na ogólnym, arbitralnym jedynie stwierdzeniu, iż uznane zarzuty nie wpływają znacząco na końcową ocenę wniosku spółki. Tego uchybienia w postaci braku analizy co do wagi i wpływu uznanych zarzutów spółki na ogólną ocenę wniosku instytucja pośrednicząca nie skorygowała ani na etapie rozpoznawania protestu, ani odwołania.

Należy podkreślić, że dopiero przyporządkowanie konkretnej wartości punktowej poszczególnym uchybieniom stwierdzonym przez obu oceniających ekspertów oraz jednoznaczne przesądzenie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia odwoławczego – w związku z uznaniem za zasadne niektórych zarzutów merytorycznych spółki – czy w ogóle i jaka liczba punktów została niezasadnie odjęta przez specjalistów od liczby maksymalnej do osiągnięcia, przesądzałoby o tym, czy w istocie waga punktowa uznanych zarzutów wpływa na ogólną, merytoryczną ocenę wniosku. Możliwe byłoby wówczas sprawdzenie, czy po dodaniu punktów, które zostały – ewentualnie – niesłusznie odjęte przez ekspertów, wniosek uzyskałby minimalny próg 60 % punktów z 20 możliwych do przyznania, tj. 12 punktów. Brak przypisania konkretnej wartości punktowej każdemu z uchybień, które sformułowali eksperci pod adresem spornej w rozpoznawanej sprawie części projektu skarżącej spółki, czyni w istocie samą ocenę absolutnie dowolną, bo nie poddającą się w ogóle kontroli Sądu.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż rozstrzygnięcia organu winny być należycie uzasadnione, tylko bowiem wtedy w rzeczywistości zagwarantowana zostanie realizacja ustawowych wymogów równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów (art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.z.p.p.r.), jak również rzetelności i bezstronności oceny projektów (art. 31 ust. 1). Formułowane przez organ zarzuty, na których opiera on negatywną ocenę projektu, muszą być szczegółowo, w sposób nie budzący wątpliwości, wyczerpująco uzasadnione zwłaszcza w tych przypadkach, gdy dotyczą one kryteriów sformułowanych w sposób ogólny, pozostawiający organowi stosukowo duży zakres dyskrecjonalności (por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 28 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 668/11). Dla zagwarantowania rzetelnej i bezstronnej oceny projektów uwzględniającej istotne okoliczności w ramach poszczególnych kryteriów i wykluczającej dowolność istotne znaczenie ma przewidziana skala punktacji umożliwiająca różnicowanie ilości przyznawanych punktów w zależności od stopnia spełnienia danego kryterium oraz możliwość udziału ekspertów posiadających specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym, a ponadto weryfikacja dokonanej oceny projektu w ramach procedury odwoławczej i kontroli sądowoadministracyjnej (wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2010r., sygn. akt III S.A./Po 630/2010).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie uznaje za trafne stanowisko Sądu I instancji, że ocena projektu spółki została przeprowadzona w sposób naruszający prawo. Sąd I instancji zasadnie uznał, że organ naruszył art. 26 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 u.z.p.p.r., przewidujący równość wobec prawa poprzez nałożenie powinności uwzględniania zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów, a także art. 31 ust. 1 u.z.p.p.r. wprowadzający wymóg rzetelności i bezstronności dokonywanej przez organ oceny projektu. Zatem niezasadny jest zarzut naruszenia art. 30c ust. 3 pkt 1 u.z.p.p.r., gdyż Sąd I instancji prawidłowo uwzględnił skargę stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo.

Z tych zatem przyczyn brak było podstaw do uznania zarzutów skargi kasacyjnej za uzasadnione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.