Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 900/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.15,138, 138 § 2,136,139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.152,art.1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Borowiec del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 marca 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1831/08 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz Ministra Infrastruktury kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 1831/08, po rozpatrzeniu skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 2 kpa, uchylił decyzję Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając swoją decyzję, Minister Infrastruktury podał, że decyzją z dnia [...] marca 2007 r. znak [...] Wojewoda Świętokrzyski ustalił lokalizację dla inwestycji polegającej na budowie drogi ekspresowej [...] na odcinku [...], obwodnica miejscowości [...],[...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] maja 2007 r. Przedmiotową inwestycją objęto między innymi trzy działki stanowiące własność M. M., położone w gminie S., oznaczone nr [...] o pow. 0,1418 ha, nr [...] o pow. 0,9044 ha (obciążona dożywotnią służebnością osobistą na rzecz I. W.) i nr [...] o pow. 0,8852 ha. W związku z przejęciem nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa Wojewoda Świętokrzyski decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. orzekł o ustaleniu na rzecz M. M. odszkodowania za wymienione działki w kwocie 1.190.505,00 zł oraz odszkodowania za służebność osobistą na rzecz I. W. w kwocie 681,00 zł, a ponadto zobowiązał M. M. i I. W. do rozwiązania umowy dożywocia i wykreślenia obciążenia z działu III księgi wieczystej. Od tej decyzji odwołanie złożyła M. M., kwestionując ustalenie wartości działki nr [...] o pow. 0,8852 ha. Wniosła o zobowiązanie organu I instancji do przeprowadzenia dowodu z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego, bądź sporządzenie nowego operatu w toku postępowania odwoławczego. Minister Infrastruktury, uchylając decyzję Wojewody Świętokrzyskiego, stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji. W myśl art. 18 ust. 1 wymienionej ustawy wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej powoływana jako u.g.n.) stanowi, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei ust. 3 cytowanego przepisu wskazuje, że wartość rynkową nieruchomości ustala się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Analiza powoływanych przepisów wskazuje, że podstawę ustalenia odszkodowania za nieruchomości przeznaczone pod budowę dróg krajowych stanowi przede wszystkim wartość rynkowa nieruchomości. W myśl § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. W niniejszej sprawie w operacie szacunkowym wskazano, że dla określenia wartości gruntu przeprowadzono badania i analizę segmentu rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych na terenach przeznaczonych pod budowę dróg publicznych i przeznaczonych pod budownictwo mieszkalne, usługowe, usługowo - mieszkalne oraz nieruchomości położonych na terenach dolin rzecznych, zbiorników wodnych, rolnych oraz segment rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych, przeznaczonych pod budowę dróg publicznych i pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne oraz segment rynku nieruchomości gruntowych zabudowanych budynkami gospodarczymi w okresie od października 2005 do 2007 do dnia wyceny. Skoro przy szacowaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca majątkowy odniósł się do transakcji nieruchomościami z innego segmentu rynku nieruchomości niż rynek nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne, to tym samym nie dopełnił wymogów przewidzianych w cyt. rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. Sporządzony przez niego operat szacunkowy nie może być zatem uznany za prawidłowy. Oznacza to konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego na potrzeby wyceny przedmiotowej nieruchomości, przy uwzględnieniu obowiązujących w tym zakresie przepisów prawnych. Zdaniem Ministra Infrastruktury wyjaśnienia wymaga również, zakres praw obciążających nieruchomość, nie wiadomo bowiem, na jakiej podstawie organ wojewódzki przyjął, że strony zawarły umowę o dożywocie.

Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa. Skarżący wskazał, że wartość rynkową działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy ustalił na podstawie cen transakcyjnych działek na lokalnym rynku nabywanych na cele budownictwa mieszkaniowego i usługowego, a więc wyliczył odszkodowanie, zgodnie z § 36 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i zasad sporządzania operatu szacunkowego, według najwyższego poziomu cen. Ponadto błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że wyjaśnienia wymaga zakres praw obciążających nieruchomość. Pełny zakres obciążenia nieruchomości został bowiem ustalony na podstawie wypisu z księgi wieczystej.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury domagał się jej oddalenia i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że organ II instancji, rozpatrując odwołanie, naruszył art. 138 § 2 i art. 139 k.p.a. i to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl powołanych przepisów organ odwoławczy może uchylić decyzję pierwszoinstancyjną w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jednak przekazanie sprawy w trybie art. 138 § 2 kpa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji, czyli organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w sposób wadliwy. Z uwagi na treść art. 139 k.p.a. organ odwoławczy, rozpatrując odwołanie, nie może wydać decyzji na niekorzyść strony, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis ten statuuje tzw. zasadę reformationis in peius, która oznacza niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się".

Minister Infrastruktury uznał, że ustalenie wysokości odszkodowania przez organ I instancji rodzi poważne wątpliwości, gdyż wojewoda oparł swoje rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym, w którym analizą objęto różne segmenty rynku, a nie wyłącznie nieruchomości przeznaczone pod drogi publiczne, co za tym idzie odszkodowanie powinno być określone na niższą kwotę. Jednocześnie organ odwoławczy zalecił organowi I instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu sporządzenie nowego operatu szacunkowego, zgodnie z wymogami zawartymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2001 r.

Zdaniem WSA w Warszawie organ odwoławczy niewłaściwie zastosował art. 138 § 2 k.p.a., gdyż istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w pełnym jej zakresie, a nie ograniczenie się do kontroli decyzji organu I instancji. Oznacza to, że organ odwoławczy powinien rozważyć możliwość skorzystania z uprawnień reformacyjno- merytorycznych wynikających wprost z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem postanowień art. 139 k.p.a. Organ odwoławczy nie uzasadnił jednak potrzeby ponownego przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, zamiast samodzielnego rozpatrzenia sprawy. W tej sytuacji nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za obejście zasady reformationis in peius wynikającej z art. 139 k.p.a. Organ II instancji stwierdzając, że wysokość odszkodowania została nieprawidłowo określona, nie wykazał by uchybienie organu I instancji w tym przedmiocie miało postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał ponadto, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy winien przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie w trybie art. 136 k.p.a. przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów. Jeżeli Minister nadal uzna, że organ I instancji wadliwie przeprowadził postępowanie administracyjne, to powinien zdecydować czy uchybienie to ma postać rażącego naruszenia prawa lub interesu społecznego, czy też błąd ten nie ma takiego charakteru. Wówczas zobowiązany będzie utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję, jako korzystniejszą dla strony odwołującej się.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Infrastruktury reprezentowany przez radcę prawnego, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że decyzja uchylona wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy wbrew stanowisku sądu I instancji organ odwoławczy nie mógł samodzielnie przeprowadzić postępowania dowodowego, gdyż naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że w niniejszej sprawie organ odwoławczy naruszył art. 139 k.p.a. w sytuacji, gdy zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym do decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził, że w pełni podziela zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywód Sądu I instancji w kwestii wykładni przepisów art. 138 § 2 k.p.a. i 139 k.p.a., w tym również obowiązków, jakie te przepisy nakładają na organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu. Jednak dokonanie przez WSA w Warszawie prawidłowej wykładni tych norm nie jest równoznaczne z zasadnością wydanego wyroku. Zauważyć bowiem należy, że Minister Infrastruktury w toku przeprowadzonego postępowania odwoławczego ustalił, iż z treści operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania, wynika, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym dokonał analizy rynku transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych oraz pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, a także zabudowanymi budynkami gospodarczymi w latach 2005-2007. Do porównań przyjęte zostały transakcje ze wszystkich trzech przebadanych segmentów rynku. Wobec powyższego, w ocenie organu odwoławczego, wybrany przez rzeczoznawcę majątkowego sposób oszacowania nieruchomości będących przedmiotem postępowania odwoławczego stanowi rażące naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz dyskwalifikuje sporządzony operat jako dowód w sprawie. Oznacza to, że operat traci swą wartość i moc dowodową. Jest przez to niewiarygodny i nie można go już wykorzystywać. Niezbędne jest zatem sporządzenie nowego operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu prawdopodobnie innych reguł wyceny przedmiotowych nieruchomości. Powyższe ustalenia organu odwoławczego, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., znalazły swój wyraz w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2008 r.

Podkreślić również należy, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej wysokość odszkodowania przyznanego stronie postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W przeciwnym wypadku merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy mogłoby nastąpić z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego. Ponowne przeprowadzenie tego dowodu, czyli ponowne sporządzenie operatu szacunkowego przy zastosowaniu innych danych rynkowych, oznacza jednak w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a tym samym uzasadnia zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.

W art. 15 k.p.a. została sformułowana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Respektowanie tej jednej z podstawowych dla procedury administracyjnej reguł oznacza, że organy administracji publicznej winny prowadzić postępowanie w taki sposób, aby nie doprowadzić do "faktycznego" rozpoznania sprawy w jednej tylko instancji. Ponadto w orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że zasada reformationis in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 k.p.a., to jest do decyzji kasacyjnych (patrz uchwała 7 sędziów NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, wyroki NSA, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 1270/06, wyrok z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 820/98). Zbliżony pogląd został wyrażony również w glosie J. Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 26 czerwca1997r sygn. akt IISA/Wr 854/96. Jeżeli decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzania postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wbrew ocenie Sądu I instancji, organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu I instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. (patrz wyrok NSA z dnia 26 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 546/97). Podkreślić należy, że organ I instancji nie jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej, a organ odwoławczy nie jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Potwierdza to, że do decyzji kasacyjnej nie ma zastosowania zakaz reformationis in peius. Dlatego też nie było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji przez sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art.183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej powoływana jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność. W sprawie nie zachodzi nieważność postępowania w ujęciu art.183 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał zatem sprawę w granicach wyznaczonych zarzutami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Orzekając w tym zakresie, uznał, że niniejsza skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. i wytka Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez przyjęcie, że decyzja uchylona zaskarżonym wyrokiem została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. i art. 139 k.p.a.

W związku z powyższymi zarzutami przypomnieć przede wszystkim należy, że zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracynego każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją pierwszoinstancyjną, w wyniku odwołania wniesionego przez legitymowany podmiot, podlega ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Istota zasady dwuinstancyjności sprowadza się do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji zgodnie z treścią art. 138 k.p.a. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej zakończenia. W tym celu organ odwoławczy może na żądanie strony lub z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie takiego uzupełniającego postępowania organowi, który wydał decyzję (art.136 kpa). Organ odwoławczy może także wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, jeżeli zachodzą przesłanki, o jakich mowa w art.138 § 2 k.p.a. Ten ostatni przepis upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Sytuacja taka ma miejsce w szczególności wówczas, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne również wtedy, gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w takim stopniu, które czynią sprawę niewyjaśnioną w całości, co z kolei nie zezwala organowi II instancji na zastosowanie art. 136 k.p.a. (M. Jaśkowska, A. Wróbel- Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Lex 2009, wyd. III). Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "w znacznej części" jest niedookreślony, co sprawia, że ocena czy spełnione zostały przesłanki wydania orzeczenia kasacyjnego możliwa jest jedynie na tle okoliczności konkretnej sprawy.

Skoro decyzja kasacyjna może być wydana wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy, nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, gdyż decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez organ pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. W istocie wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnych (tak w uchwale NSA z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98). Zaznaczyć należy również, że decyzja pierwszej instancji nie jest ostateczna, nie ma przymiotu trwałości, nie można z niej nabyć praw w sposób trwały i w zasadzie nie może być ona wykonywana. Uchylenie takiej nietrwałej decyzji, nawet uprawniającej, nie może być zatem "niekorzyścią" dla strony, nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego się. Decyzja kasacyjna, o której mowa, będąc decyzją "procesową" nie może spowodować niekorzyści "materialnej" i pogorszyć sytuacji materialnoprawnej strony. Spowoduje ona najwyżej przedłużenie postępowania administracyjnego. Nowa decyzja, która zapadnie w ponownym postępowaniu, będzie znów decyzją pierwszej instancji, czyli i ona nie będzie mogła trwale pogorszyć sytuacji prawnej strony (tak w glosie J. Zimmermanna do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96).

Zaprezentowane poglądy, utrwalone zresztą w orzecznictwie sądów administracyjnych, a poprzednio i Sądu Najwyższego ( np. wyrok z 6 kwietnia 2000 r. sygn. III RN 161/99 OSN 2001/3/60), podziela także Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie. Z powyższych względów za całkowicie nieuprawnione należy uznać przekonanie WSA w Warszawie, że Sąd ten zobowiązany był do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art.139 k.p.a., gdyż Minister Infrastruktury, rozstrzygając sprawę w sposób określony w art.138 § 2 k.p.a., nie wykazał, aby uchylona przezeń decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo lub rażąco naruszała interes społeczny, a tym samym by nie obowiązywał go zakaz reformatio in peius. Nie można bowiem z góry zakładać, jak to uczynił Sąd I instancji, że ponowne rozstrzygnięcie przez organ I instancji sprawy będzie dla odwołującej mniej korzystne od dotychczasowego. Taka obawa nie uwzględnia faktu, że decyzja kasacyjna oparta o przepis art.138 § 2 k.p.a. dotyczy tylko przypadków, gdy powstaje konieczność ponownego rozpoznania sprawy, a przez to wynik sprawy jest uzależniony od rezultatu tego postępowania. W konsekwencji niezbędne będzie dokonanie aktualnej wyceny nieruchomości i nie można wykluczyć, że po kilku latach poziom cen nieruchomości przyjętych do porównania mógł ulec zmianie, z korzyścią dla stron. Są to jednak tylko hipotetyczne uwagi niemające decydującego znaczenia. Najważniejsze bowiem jest to, że art. 139 k.p.a.– o czym była już mowa- nie ma w ogóle zastosowania do decyzji kasacyjnych. Oznacza to, że organ odwoławczy nie narusza zakazu reformationis in peius w sytuacji, gdy na podstawie art.138 § 2 k.p.a. uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania. Odwołanie się do regulacji zawartej w art.139 k.p.a. nie uprawniało zatem WSA w Warszawie do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art.139 k.p.a., co jednoznacznie dowodzi, że postawiony w tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej jest uzasadniony.

Kolejny problem sprowadza się do oceny, czy przyjęta przez organ odwoławczy konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego uzasadniała w rozpatrywanej sprawie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a.

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.- dalej powoływana jako u.g.n.) rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości, o czym stanowi art. 152 ust. 1 u.g.n. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy zastosował metodę porównawczą. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Przepis § 36 ust.1 powołanego rozporządzenia nakazuje przy określeniu wartości gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosować podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele. Tak więc ceny transakcyjne w odniesieniu do gruntów przeznaczonych pod drogi obejmują wyłącznie ceny transakcyjne uzyskiwane na cele związane z drogami publicznymi. Dopiero w sytuacji, gdy brak jest takich cen (ze względu na brak w ogóle obrotu gruntami na cele drogowe) zastosowanie znajduje przepis § 36 ust.2 pkt.1 rozporządzenia.

Minister Infrastruktury w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uchylającej rozstrzygnięcie o przyznaniu odszkodowania i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia dopatrzył się uchybień związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego stanowiącego podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania. Zdaniem Ministra rzeczoznawca majątkowy, określając wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości, nie przestrzegał reguł przewidzianych w § 36 rozporządzenia. Biegły w sporządzonym operacie dokonał analizy rynku transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod budowę dróg publicznych oraz pod budownictwo mieszkalne jednorodzinne, a także zbudowanymi budynkami gospodarczymi w latach 2005-2007. Mimo że przyznał on, że w pierwszej połowie 2005 r. odnotowano kilkadziesiąt transakcji gruntami przeznaczonymi pod budowę dróg, to jednak do porównań przyjął transakcje ze wszystkich przebadanych trzech segmentów rynku. Zdaniem organu odwoławczego nieprzestrzeganie przez rzeczoznawcę omówionych zasad dyskwalifikuje sporządzony przez niego operat jako dowód w sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Ministra Infrastruktury jest zasadne. Jeżeli operat szacunkowy nie był w pełni zgodny z przepisami określającymi metodologię szacowania nieruchomości- czego Sąd I instancji nie zakwestionował- to operat ten nie może być podstawą ustalenia należnego stronie odszkodowania. Dowodem w takiej sprawie może być bowiem tylko operat sporządzony zgodnie z zasadami i procedurą szacowania nieruchomości.

Podzielić należy również pogląd zaprezentowany przez skarżącego kasacyjnie, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej finansowe uprawnienie strony postępowania i dlatego należy zagwarantować stronie prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji. W trybie art. 136 k.p.a. może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, tj. ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny przedmiotowej nieruchomości, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Z powyższych względów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadne zatem było zastosowanie przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (art.21 Konstytucji RP) wymaga bowiem prawidłowego zbadania aktualnej wartości przedmiotowej nieruchomości celem ustalenia należnego stronie odszkodowania, co oznacza konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ I instancji w znacznej części. Tym samym decyzja Ministra Infrastruktury, wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji za trafny należy też uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a. w zw. z art.138 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 §1 oraz art. 204 pkt.2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.