Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1135/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 1, art. 157 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Przemysław Żmich Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2018 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. G. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2006 r., nr [...].

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] maja 2006 r., nr [...], stwierdziło, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1976 r., nr [...], orzekająca o sprzedaży M. i L. C. lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku przy Al. [...] nr [...] w [...] wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste 0,085 części gruntu, na którym usytuowany jest budynek, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania nieodwracalnych skutków prawnych.

W. G. pismem z 2 lipca 2013 r. zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji SKO z [...] maja 2006 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2014 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji SKO z [...] maja 2006 r. Następnie SKO decyzją z [...] grudnia 2014 r. utrzymało w mocy decyzję z [...] maja 2014 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 kwietnia 2015 r., I SA/Wa 226/15 uchylił decyzję Kolegium z [...] grudnia 2014 r. oraz decyzję z [...] maja 2014 r.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lipca 2016 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2006 r.

W. G. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] lipca 2016 r. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, że w niniejszej sprawie nie zaistniały wskazane przez wnioskodawczynię przesłanki wadliwości decyzji z [...] maja 2006 r., bowiem decyzja ta nie narusza rażąco prawa, nadto wydana została przez organ właściwy, co wynika wprost z art. 157 § 1 k.p.a. Ustawodawca określając właściwość organów administracji odwołał się wyłącznie do kryterium nadrzędności organów, z którego wynika, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest organ wyższego stopnia w stosunku do organu wydającego kwestionowaną decyzję. W niniejszej sprawie decyzję o sprzedaży lokalu wydał Naczelnik Dzielnicy [...]. Według stanu prawnego z daty podjęcia decyzji o sprzedaży lokalu, organ administracji mógł przeznaczać do sprzedaży wyodrębnione lokale w budynkach stanowiących wyłączną własność Państwa i oddawać odpowiednie części nieruchomości gruntowych w użytkowanie wieczyste. Stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że Skarb Państwa w dacie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nie był wyłącznym właścicielem nieruchomości budynkowej, ponieważ dzielił to władztwo z przeddekretowymi właścicielami nieruchomości ze względu na częściowe stwierdzenie nieważności orzeczeń dekretowych. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa decyzją z [...] kwietnia 1996 r. stwierdził nieważność własnej, wcześniejszej decyzji z [...] lipca 1993 r., orzekającej stwierdzenie nieważności orzeczenia dekretowego z [...] marca 1959 r., i decyzji drugiej instancji z [...] lipca 1950 r., utrzymującej je w mocy, w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych.

SKO zaznaczyło, że zgodnie z art. 5 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy budynki znajdujące się na gruntach przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy pozostają własnością dotychczasowych właścicieli o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Na mocy art. 7 ust. 1 dekretu w związku z art. XXXIX § 3 dekretu z 11 października 1946 r. przepisy wprowadzające prawo rzeczowe i prawo o księgach wieczystych, do czasu rozpoznania wniosku dekretowego budynki, które w myśl art. 5 stanowią własność dotychczasowych właścicieli są uważane za odrębne nieruchomości. W związku z takim stanem brak jest podstaw do uznania, że decyzja SKO stwierdzająca na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1976 r. w sprawie sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku położonym przy [...] w [...] wraz z ustanowieniem prawa użytkowania wieczystego udziału w gruncie na którym usytuowany jest budynek, została wydana z naruszeniem prawa, jednakże nie można było stwierdzić jej nieważności z powodu wywołania przez tę decyzję nieodwracalnych skutków prawnych, narusza w sposób rażący przepisy prawa wskazane przez wnioskodawczynię. Nie chodzi tu bowiem o sytuację, w której Skarb Państwa nie utracił władztwa nad częścią nieruchomości, ale o sytuację, w której organ rozporządził nieruchomością nie stanowiącą wyłącznej własności Państwa, co było warunkiem koniecznym sprzedaży wyodrębnionego w budynku lokalu mieszkalnego.

W rozpatrywanym stanie faktyczny, decyzja odmawiająca przyznania prawa własności czasowej została w części nie odnoszącej się do sprzedanych lokali wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną. Stosownie do art. 8 dekretu w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Stosownie do art. 5 dekretu budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy m. st. Warszawy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dekret nie przewidywał natomiast częściowej odmowy prawa własności czasowej. Innymi słowy z dekretu wynikało, że albo prawo własności czasowej do całej nieruchomości zostanie ustanowione na rzecz dotychczasowego właściciela – wówczas pozostanie on właścicielem budynku, albo też wydana zostanie decyzja odmowna – wówczas własność budynku przejdzie na gminę. Przy tym art. 5 dekretu jako zasadę ustanawiał pozostanie prawa własności budynku po stronie właściciela, co oznacza, że przepis art. 8 nie może być, jako wyjątek od tej zasady, interpretowany rozszerzająco.

SKO zaznaczyło, że w sytuacji, gdy odmowna decyzja dekretowa pozostała w mocy tylko w części – Skarb Państwa nie może być uznany za właściciela budynku w chwili sprzedaży przedmiotowych lokali. Co więcej, nawet gdyby uznać, że wskutek jedynie częściowego wyeliminowania z mocą wsteczną decyzji dekretowych Skarb Państwa stał się współwłaścicielem budynku z dotychczasowymi właścicielami, to również w takich warunkach decyzja o sprzedaży lokalu rażąco naruszała prawo. Wykładnia przepisów art. 3 ust. 1 i art. 15a ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie pozostawia wątpliwości co do faktu, iż sprzedaż wyodrębnionych na ich podstawie lokali mieszkalnych możliwa była jedynie w budynkach stanowiących własność Skarbu Państwa. Państwo nie mogło na jego podstawie dokonać sprzedaży lokalu mieszkalnego nie stanowiącego jego własności. Tymczasem przedmiotowa nieruchomość nie może zostać uznana za "państwową", skoro Skarb Państwa był co najwyżej jej współwłaścicielem.

Nawet przy założeniu, że Skarb Państwa jednak nabył w pełni własność budynku, a następnie na skutek decyzji nadzorczych utracił ją z mocą wsteczną w części nie dotyczącej zbywanych lokali, to i tak oznacza, że Skarb Państwa nie był właścicielem budynku, a jedynie jego współwłaścicielem. Skarb Państwa nie był również właścicielem przedmiotowego lokalu i nie mógł nim dysponować – wyodrębnienie własności tego lokalu nastąpiło przecież dopiero na skutek wydania decyzji o jego sprzedaży.

Także oddanie w użytkowanie wieczyste części gruntu pod budynkiem stanowiło w momencie wydania decyzji naruszenie prawa, skoro w tym momencie lokal nie był wyodrębniony, nie istniał zatem również "odpowiadający" lokalowi udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. W dacie wydania decyzji lokalowej Skarb Państwa był właścicielem gruntu, ale (na skutek wyeliminowania z mocą wsteczną części decyzji dekretowych) nierozpatrzony pozostawał wniosek byłego właściciela o przyznanie prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego) do gruntu. Nawet uznając, że wniosek ten był nierozpatrzony tylko co do części gruntu – to była to część niewydzielona, nie zaś odpowiadająca lokalowi. W tych warunkach Skarb Państwa nie był samodzielnym właścicielem przedmiotowego lokalu, ani też nie był uprawniony do samodzielnego ustanowienia na rzecz nabywcy lokalu prawa użytkowania wieczystego w odpowiednim udziale. Skarb Państwa nie mógł ustanowić prawa użytkowania wieczystego na gruncie, którego był współwłaścicielem z osobami fizycznymi. Prawo użytkowania wieczystego może być ustanowione jedynie na gruncie państwowym lub gminnym. Przepisy nie przewidują ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na gruncie stanowiącym własność lub współwłasność osób fizycznych.

A zatem, bez wątpienia, SKO decyzją z [...] maja 2006 r. zasadnie stwierdziło, że decyzja o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] została wydana z naruszeniem prawa. Skarb Państwa nie mógł dysponować tym lokalem, gdyż nie był jego właścicielem. Orzeczenie wydał organ właściwy w ówczesnym stanie prawnym, było to pierwsze rozstrzygnięcie w tej sprawie, skierowano je do strony. Orzeczenie nie było niewykonalne, nie zawiera też wady powodującej jego nieważność z mocy prawa oraz nie zachodzi przesłanka rażącego naruszenia prawa.

W. G. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. zarzucając jej naruszenie:

art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. oraz art. 17 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, a także w związku z art. 11 ust. 1 i 2, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 24, art. 25 ust. 1 i 2, art. 35, art. 4 pkt 9 i 9b oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez pominięcie kluczowej w sprawie okoliczności, iż zgodnie z przywołanymi przepisami do wydania decyzji właściwy był Wojewoda [...], a nie SKO, co obecnie uzasadniało stwierdzenie nieważności decyzji w całości po myśli art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże takie rozstrzygnięcie wadliwie nie zapadło w przeprowadzonym przez SKO postępowaniu administracyjnym;

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. (w brzmieniu sprzed 11 kwietnia 2011 r.), art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie, że przy wydawaniu decyzji nie wzięto pod uwagę nader istotnej okoliczności, iż decyzją z [...] kwietnia 1996 r. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa stwierdził nieważność swojej decyzji nadzorczej z [...] lipca 1993 r., w części dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr [...] w budynku przy Al. [...] oraz związanych z tymi lokalami udziałów w częściach wspólnych budynku oraz w prawie użytkowania wieczystego gruntu znajdującego się pod budynkiem;

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15a ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez brak uwzględnienia istotnej w sprawie okoliczności, iż w dacie podejmowania decyzji brak było (i nadal jest brak) podstaw do przyjęcia, że budynek w momencie wydania decyzji o sprzedaży lokalu nr [...] (decyzja Naczelnika Dzielnicy [...], Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami z [...] stycznia 1976 r. – w części objętej tą decyzją – nie stanowił własności Skarbu Państwa, skoro m.in. w części dotyczącej tego lokalu do dziś nie została stwierdzona nieważność odmownych orzeczeń dekretowych z 1950 r. przejmujących budynek na rzecz Skarbu Państwa;

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15a ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez błędną wykładnię tych przepisów i brak ustalenia, że unormowanie zawarte w art. 15a ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (...) należy rozumieć w ten sposób, że najemcy lokali w domach wielomieszkaniowych, stanowiących własność Państwa, po ich nabyciu jako przedmiotu odrębnej własności, są współwłaścicielami jedynie – w zakresie nabytych lokali – w częściach odpowiadających ułamkowej części budynku oraz terenu oddanego w wieczyste użytkowanie, zaś pozostała część budynku [a więc niesprzedane lokale] wraz z urządzeniami, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali pozostaje nadal własnością Państwa (wyrok SN z 3 marca 1983 r., I CR 24/83; por. też uchwałę SN z 18 listopada 1992 r., III AZP 20/92);

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 15a ustawy z 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na - bezpodstawnym - uzupełnieniu tego ostatniego przepisu o (niewynikający z jego treści) wymóg wyłączności państwowej własności budynku, podczas gdy rozumiejąc ten przepis w taki - wskazany przez SKO - sposób, należałoby logicznie dojść do wniosku, że w trybie art. 15a powołanej ustawy z 1961 r. możliwa była sprzedaż tylko pierwszego (a więc jednego w każdym budynku) lokalu; z tą bowiem chwilą budynek tracił status wyłącznie państwowego i jedynie pozostała część budynku wraz z urządzeniami, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, pozostawała nadal własnością państwa (wyrok SN z 3 marca 1983 r., I CR 24/83; por. też uchwałę SN z 18 listopada 1992 r., III AZP 20/92); skoro zatem w takich warunkach sprzedaż lokali mogła być kontynuowana przez państwo w stosunku do państwowej części budynku, to nie sposób przyjąć, że decyzja lokalowa - w okolicznościach niniejszej sprawy, w której względem części budynku obejmującego lokale mieszkalne nr [...] do dziś nie doszło do stwierdzenia nieważności odmownego orzeczenia dekretowego z 1950 r. - naruszała w jakikolwiek sposób art. 15a ustawy z 1961 r.; SKO zatem, ustaliwszy przy wydawaniu w 2006 r. decyzji, że wskutek - wiążących Kolegium - nadzorczych decyzji dekretowych stan budynku w 1976 r. był taki, iż w części stanowił on własność poprzedniczki prawnej skarżącej, natomiast pozostała [obejmująca lokale mieszkalne nr [...] część budynku wraz z urządzeniami, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli poszczególnych lokali, pozostawała nadal własnością Państwa, nie miało podstaw do uznania, że Skarb Państwa nie mógł legalnie dysponować lokalami w swojej części budynku; skoro bowiem w tej części obowiązywała w 1976 r. oraz w 2006 r. (i obowiązuje nadal) odmowna decyzja dekretowa z 1950 r., to Skarb Państwa mógł rozporządzać lokalami w tej - państwowej - części budynku na takiej samej zasadzie, jak gdyby częścią budynku przypadającą L. G. rozporządził już wcześniej; o żadnym naruszeniu art. 15a ustawy z 1961 r. nie może tutaj być mowy, zaś decyzja - w jej obecnym kształcie - mogła w 2006 r. zapaść wyłącznie w sytuacji, gdyby wcześniej doszło do stwierdzenia nieważności (a co najmniej niezgodności z prawem) odmownego orzeczenia dekretowego z 1950 r. również w części obejmującej lokale mieszkalne nr [...]; ponieważ jednak do tego nie doszło, decyzja wydana w 2006 r. błędnie (a co najmniej przedwcześnie) przyjęła bezprawność decyzji lokalowej, wobec czego decyzja jest nieważna, czego wadliwie nie stwierdziło obecnie SKO w zaskarżonej decyzji;

art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. oraz przepisami przywołanymi w podpunktach 2 do 5 powyżej, tj. pominięcie, że wydanie decyzji nastąpiło z powołaniem się na okoliczności, które ewidentnie i jednoznacznie (w oczywisty sposób) nie dawały podstawy do wydania rozstrzygnięcia takiej treści;

art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rzeczowego wyjaśnienia kwestii właściwości organów uprawnionych do wydania decyzji;

art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. odmowę stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy decyzja jest obarczona wadami wskazanymi w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a więc powinno nastąpić stwierdzenie jej nieważności;

art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj. wadliwe utrzymanie w mocy decyzji wydanej przez SKO w pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja ta zapadła z rażącym naruszeniem wszystkich przywołanych wyżej przepisów, a więc powinno było dojść do uchylenia w całości tej decyzji i orzeczenia w tym zakresie przez Kolegium co do meritum sprawy poprzez stwierdzenie nieważności decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2016 r., a także zobowiązanie organu do wydania decyzji stwierdzającej w całości nieważność decyzji oraz zasądzenie od SKO na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 15 listopada 2017 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na pięć wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych, dotyczących sprzedaży innych lokali w tym samym budynku przy Al. [...] nr [...] w [...], gdzie NSA uznał, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu powinien być wojewoda, a nie SKO.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W ocenie sądu skarga podlegała uwzględnieniu. W zaskarżonej do sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2017 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] lipca 2016 r. źle oceniono bowiem właściwość organu, który był władny do wydania decyzji z [...] maja 2006 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1976 r., orzekającej o sprzedaży M. i L. C. lokalu mieszkalnego nr [...], położonego w budynku przy Al. [...] nr [...] w [...] wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste [...] części gruntu. Decyzję z [...] maja 2006 r. wydało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a jak wynika z przywołanych przez skarżącą orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, organem wyższego stopnia nad Naczelnikiem Dzielnicy [...], wydającym decyzję z [...] stycznia 1976 r., powinien być obecnie Wojewoda [...]. Zaskarżone do sądu decyzje nadzorcze odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2006 r. zostały więc wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 1 września 2017 r., I OSK 2325/16, wydanym w sprawie analogicznej jak niniejsza, gdzie również chodziło o właściwość organu do stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży innego lokalu w tej samej nieruchomości, tylko z innej daty, stwierdził, że "Powołana decyzja z dnia [...] grudnia 1975 r. wydana została przez Naczelnika Dzielnicy [...], który był terenowym organem administracji państwowej stopnia podstawowego – zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 oraz art. 57 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 25 stycznia 1958 r. o radach narodowych (Dz. U. z 1975 r. Nr 26, poz. 139, ze zm.). Organ ten wydał powołaną decyzję, działając w pierwszej instancji. Ówczesnym organem wyższego stopnia był Prezydent [...], będący terenowym organem administracji państwowej stopnia wojewódzkiego, co wynika z art. 44 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 powołanej ustawy o radach narodowych oraz z art. 13 pkt 2 kpa, o treści obowiązującej w 1975 r. Jako organ wyższego stopnia, zgodnie z art. 138 § 1 kpa (o treści obowiązującej w 1975 r.), Prezydent [...] był zatem właściwym organem nadzoru (o którym obecnie stanowi art. 157 § 1 w zw. z art. 17 kpa) do oceny legalności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1975 r.

W wyniku zmian ustrojowych struktury organów administracji publicznej dokonywanej w latach 1975 – 1998, w 2006 r. nie istniał już Naczelnik Dzielnicy [...]. Natomiast Prezydent [...] stał się organem wykonawczym Gminy [...] działającym w pierwszej instancji i zarazem organem wykonującym funkcję starosty właściwym w pierwszej instancji w sprawach mienia Skarbu Państwa, jako zadaniach administracji rządowej wykonywanych na podstawie ustaw, w których takie zadania zostały temu organowi przypisane (por. art. 11a ust. 1 pkt 2 i art. 26 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.; art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.; art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy – Dz. U. z 2002 r. Nr 41, poz. 361, ze zm.; art. 11 ust. 1 i art. 11a ustawy o gospodarce nieruchomościami).

W 2006 r., kiedy to SKO w [...] orzekło w trybie nadzorczym wobec decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1975 r., sprawy objęte tą decyzją (tj. sprzedaż lokalu, polegająca na ustanowieniu jego odrębnej własności wraz z udziałem w prawie do części wspólnych budynku oraz w prawie do gruntu, na którym posadowiony jest budynek obejmujący dany lokal) nie były już rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, lecz jedynie w trybie cywilnym poprzez zawarcie stosownej umowy (por. art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, ze zm.). W związku z tym, ustalenie w 2006 r. właściwego organu nadzoru do oceny legalności – w trybie art. 156 i nast. kpa – powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. wymagało ustalenia, jaki organ w 2006 r. miał kompetencję do sprzedaży lokalu mieszkalnego w trybie cywilnoprawnym na odrębną własność, stanowiącego dotychczas własność Skarbu Państwa, aby następnie ustalić organ wyższego stopnia nad tym organem. Z treści decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. wynika bowiem, że jej przedmiotem była sprzedaż lokalu mieszkalnego nr [...] na odrębną własność wraz z udziałem w prawie do części wspólnych budynku położonego w [...] przy Al. [...] oraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego do gruntu, na którym jest posadowiony ten budynek. Z omawianej decyzji wynika również, że budynek obejmujący zbywany lokal nr [...] stanowił własność Skarbu Państwa, a przynajmniej za taki był traktowany.

Jeżeli więc istnieje potrzeba ustalenia właściwego organu nadzoru wobec powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r., to ustalenia tego należy dokonać wobec takiego kształtu przedmiotu decyzji, jaki on był w dniu jej wydania, skoro przedmiotem oceny organu nadzoru ma być właśnie ta decyzja.

Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów niniejszej ustawy oraz odrębnych ustaw, organem reprezentującym Skarb Państwa w sprawach gospodarowania nieruchomościami (w 2006 r.) był starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej. Z art. 23 ust. 1 pkt 7 oraz art. 35 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami w 2006 r. wynikało, że starosta był również organem właściwym do zbywania nieruchomości wchodzących w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz organem właściwym do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, przeznaczonych do zbycia lub oddania w użytkowanie, najem, dzierżawę lub użyczenie. W art. 4 pkt 1 powołanej ustawy zdefiniowano przy tym jedynie pojęcie "nieruchomość gruntowa", wskazując, że jest to grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności. Natomiast w art. 35 ust. 3 omawianej ustawy wskazano, że ustanawianie odrębnej własności lokali w domach wielolokalowych, wchodzących w skład nieruchomości, następuje na zasadach określonych w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 3 ustawy o własności lokali, o treści obowiązującej w 2006 r., umowa o ustanowieniu odrębnej własności lokalu mogła być zawarta albo przez współwłaścicieli nieruchomości, albo przez właściciela nieruchomości i nabywcę lokalu.

Z zestawienia powołanych wyżej przepisów wynika, że w 2006 r. organem właściwym do sprzedaży lokalu mieszkalnego na odrębną własność, który stanowił dotychczas własność Skarbu Państwa, położonego na terenie [...], był Prezydent [...], jako organ wykonujący funkcję starosty reprezentującego Skarb Państwa w ramach wykonywania tej reprezentacji, jako zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym, to ten organ byłby właściwy w 2006 r. do wydania takiej decyzji, która została wydana w dniu [...] grudnia 1975 r., jako przez organ działający w pierwszej instancji.

Według zaś art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, organem wyższego stopnia w sprawach określonych w ustawie, rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, jest wojewoda. Wprawdzie sprzedaż lokalu na odrębną własność w 2006 r. nie następowała już w drodze decyzji administracyjnej, ale powołany art. 9a wyraźnie wskazuje, że w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną przez Prezydenta [...], jako starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, organem wyższego stopnia był Wojewoda [...]. Z tego względu to ten organ był właściwym organem nadzoru wobec decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego, stanowiącego własność Skarbu Państwa, gdyby sprzedaż ta w 2006 r. nadal była dokonywana w pierwszym etapie w formie takiej decyzji. Nie chodzi przy tym o normatywny kształt regulacji mogących obowiązywać w 2006 r., lecz o znalezienie w faktycznie obowiązującym w 2006 r. prawie takich regulacji, które pozwalały na wskazanie organu nadzoru właściwego do orzekania w trybie administracyjnym wobec decyzji o sprzedaży lokalu, gdyby jej wydanie w 2006 r. było dopuszczalne. Poszukując bowiem właściwego organu administracji, jako organu nadzoru w 2006 r. wobec decyzji o sprzedaży lokalu wydanej w dniu [...] grudnia 1975 r., należało najpierw ustalić, który organ byłby właściwy w 2006 r. do orzeczenia o sprzedaży lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa, jeżeli sprzedaż byłaby nadal orzekana w trybie administracyjnym.

W dniu [...] grudnia 1975 r. przedmiotowa nieruchomość była traktowana, jako własność Skarbu Państwa, dlatego również właściwość organu nadzoru w 2006 r. należało ustalić poprzez przyjęcie założenia, który organ administracji byłby właściwy do wydania w 2006 r. takiej decyzji, jaka została wydana w dniu [...] grudnia 1975 r. Jeżeli więc przedmiotem powołanej decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. była sprzedaż lokalu traktowanego ówcześnie, jako własność Skarbu Państwa, to właściwość organu nadzoru wobec tej decyzji należy odnieść właśnie do tego, czyją własnością zadysponowano w ocenianej decyzji, jako przedmiotem jej rozstrzygnięcia.

Błędnie więc Sąd pierwszej instancji ocenił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było właściwym organem nadzoru wobec decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. Sąd błędnie bowiem uznał, że obowiązujące w 2006 r. przepisy prawa nie określały jednoznacznie właściwości organów do oceny legalności decyzji o sprzedaży lokali wydanych przed 1990 r. i przez to ustalenie tej właściwości – w ocenie Sądu pierwszej instancji – należało pozostawić praktyce stosowania prawa, w tym orzecznictwu sądów administracyjnych.

Właściwość organu administracji do władczego rozstrzygania spraw w drodze decyzji administracyjnej jest okolicznością normatywną, której naruszenie powoduje nieważność decyzji wydanej przez organ niewłaściwy, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Do oceny naruszenia tej właściwości nie można więc stosować reguł związanych z oceną zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, skoro naruszenie właściwości organu do orzekania zostało przez ustawodawcę potraktowane, jako odrębna przesłanka nieważności decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Właściwość organu, ze względu na normatywne konsekwencje jej naruszenia, nie może być zatem zależna wyłącznie od przyjętej metody wykładni, lecz musi być ustalona za pomocą obiektywnych kryteriów, wykluczających dopuszczalność różnej wykładni tych samych reguł ustalania właściwości organu.

W świetle powyższego, za zasadną należało uznać tylko tę część zarzutów kasacyjnych, w których podniesiono naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 156 § 1 pkt 1 kpa, a także art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1 kpa w zw. z art. 11 ust. 1, art. 11a, art. 23 ust. 1 pkt 7, art. 35 oraz art. 4 pkt 9 i art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, ponieważ to z zestawienia tych przepisów, o treści obowiązującej w 2006 r., wynikała właściwość nadzorcza Wojewody [...] wobec decyzji z dnia [...] grudnia 1975 r. Z tego względu Sąd pierwszej instancji nie mógł, bez dokonania analizy powołanych przepisów, poprzestać na wskazaniu niejednolitej praktyki w ustalaniu właściwego organu nadzoru, jako podstawy uznania właściwości SKO w [...] za pozbawioną wady określonej w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. (...).

W rozpatrywanej sprawie nie można również pominąć prawomocnego wyroku z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2136/15, w którym Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w sprawie dotyczącej tej samej nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy Al. [...], ale wobec innego lokalu mieszkalnego znajdującego się w tym samym budynku, w którym znajduje się lokal w niniejszej sprawie, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji oraz obie decyzje nadzorcze SKO w [...], wydane wobec własnej decyzji nadzorczej z 2007 r., dotyczącej oceny legalności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego z 1989 r. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął bowiem, że właściwym organem nadzoru wobec powołanej decyzji z 1989 r. o sprzedaży lokalu mieszkalnego wydanej przez Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicowego [...], był Wojewoda [...].

W związku z tym nie jest możliwe uznanie za dopuszczalne, aby w tożsamych prawnie i faktycznie sprawach były właściwe różne organy administracji, w zależności od zastosowanej metody wykładni prawa w tym zakresie."

Podobne stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział także w wyrokach z 1 września 2017 r. o sygn. I OSK 2386/15, I OSK 2180/15 i I OSK 2345/15.

Kierując się zasadą wypowiedzianą w ostatnim zdaniu powołanego cytatu z wyroku I OSK 2325/16, sąd w niniejszej sprawie także nie widzi podstaw, aby inaczej ocenić właściwość organu wyższego stopnia w stosunku do decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1976 r. Tym samym sąd w niniejszej sprawie akceptuje i przyjmuje za swój przedstawiony wyżej wywód, z którego wynika, że wydając decyzję z [...] maja 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] również nie było właściwe do orzekania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z [...] stycznia 1976 r., gdyż organem takim był Wojewoda [...].

Ponieważ decyzję z [...] maja 2006 r. wydał organ, który był niewłaściwy w sprawie, odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi stawianych decyzji SKO z [...] maja 2017 r. i decyzji z [...] lipca 2016 r. odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji z [...] maja 2006 r. jest w takiej sytuacji bezprzedmiotowe, a już samo stwierdzenie niewłaściwości organu, który orzekał w 2006 r. (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.) było wystarczające do uchylenia zaskarżonych obecnie decyzji.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 i art. 17 pkt 1 k.p.a. sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.