Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3084/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 6
journal: Dz.U. 1995 nr 86 poz 433
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 7, 77, 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 259/15 w sprawie ze skargi K.Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek Ministra Obrony Narodowej o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 259/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K.Z. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, że Prezes W. decyzją nr (...) z dnia (...) października 2015 r., na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej jako K.p.a.) oraz art. 13 ust. 6 i 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K.Z., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego W. w G. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2001 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego W. w G. nr (...) z dnia (...) stycznia 2001 r. w sprawie odmowy wypłaty równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej.

K.Z., pełniąc służbę w J., na podstawie decyzji nr (...) z dnia (...) października 1977 r. otrzymał przydział osobnej kwatery stałej nr (...) przy ul. (...) w K. W grudniu 1994 r. został przeniesiony z garnizonu G. do A. w G. Następnie w dniu (...) stycznia 1995 r. złożył wniosek o przydzielenie osobnej kwatery stałej w garnizonie G. Za okres od (...) grudnia 1994 r. do (...) grudnia 1994 r. skarżący otrzymał równoważnik za brak osobnej kwatery stałej.

Decyzją nr (...) z dnia (...) lipca 1995 r. garnizonowy organ kwaterunkowo-budowlany odmówił K.Z. prawa do pobierania równoważnika za brak osobnej kwatery stałej i jednocześnie zezwolił na wypłacenie równoważnika do dnia (...) grudnia 1994 r. i oczekiwanie w garnizonie G. na przydział osobnej kwatery stałej w ramach poprawy warunków mieszkaniowych. Szef W. uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dowódcę Garnizonu G.

Dowódca Garnizonu G. w decyzji nr (...) z dnia (...) października 1995 r. odmówił K.Z. prawa do pobierania równoważnika za brak kwatery stałej w garnizonie G.

Dyrektor Oddziału Rejonowego W. w G. decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 1996 r. utrzymał w mocy ww. decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 czerwca 1997 r. II SA/Gd 548/96 uchylił obie powyższe decyzje. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy orzekające winny rozstrzygnąć kwestię, czy K. są miejscowością pobliską w stosunku do G., gdzie pełni służbę K.Z., uwzględniając definicję zawartą w art. 22 ust. 6 obowiązującej ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. oraz materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy. Dyrektor OT W. w G. decyzją nr (...) z dnia (...) stycznia 2001 r. odmówił K.Z. prawa do pobierania równoważnika za brak kwatery stałej w garnizonie G. za okres od dnia (...) grudnia 1994 r. do dnia (...) lipca 1998 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż równoważnik pieniężny nie przysługuje żołnierzom, którzy zajmują kwaterę w miejscowości pobliskiej. K.Z. ówcześnie pełnił służbę w A. w G., a osobną kwaterę stałą zajmował w K. Ustawodawca w art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej zdefiniował "miejscowość pobliską", jako miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu nie przekracza w obie strony dwóch godzin. Na podstawie posiadanego rozkładu jazdy P. (...) w G., w którym zostały podane godziny faktycznego czasu przejazdu poszczególnych autobusów na linii G.-K.-G. organ ustalił, iż miejscowość K. jest miejscowością pobliską do miejscowości G.

Po rozpatrzeniu odwołania strony zaskarżona decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Rejonowego W. w G. nr (...) z dnia (...) kwietnia 2001 r.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r. sygn. akt II SA/Gd 1707/01 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę K.Z. na powyższą decyzję. Nie sporządzono uzasadnienia wyroku, gdyż strony nie złożyły skutecznie wniosku jego sporządzenie.

K.Z. wystąpił do Prezesa W. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji.

Prezes W. decyzją nr (...) z dnia (...) lutego 2013 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzje te były przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku prawomocnym wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1707/01, oddalił skargę K.Z.. Wobec powyższego dokonując oceny, czy zaskarżone decyzje organów W. obu instancji zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, organ jest związany, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej jako P.p.s.a.) - oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu administracyjnego. Oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność decyzji z prawem, zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego.

Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania K.Z., decyzją nr (...) z dnia (...) kwietnia 2013 r. uchylił decyzję Prezesa W. z dnia (...) lutego 2013 r. i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Organ odwoławczy wskazał, że przy dokonywaniu oceny zasadności wniosku K.Z. należy wziąć pod uwagę przepis art. 170 oraz art. 171 P.p.s.a. Minister wskazał, że wprawdzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004 r. nie zawiera uzasadnienia, niemniej jednak porównując zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Rejonowego W. w G. z dnia (...) kwietnia 2001 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Oddziału Terenowego W. w G. z dnia (...) stycznia 2001 r. uznać należy, iż są one analogiczne z zarzutami zawartymi w skardze K.Z. wniesionej na decyzję z dnia (...) kwietnia 2001r. W konsekwencji organ uznał postępowanie zainicjowane wnioskiem K.Z. za bezprzedmiotowe.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt II SA/Wa 1165/13 uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia (...) kwietnia 2013 r. nr (...) oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa W. z (...) lutego 2013 r. nr (...).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004 r., na który to powołują się organy obu instancji, nie zawiera uzasadnienia. Nie wiadomo więc, w jakim zakresie zostały poddane kontroli sądowej decyzje organów W. w G. z 2001 r. Przy braku uzasadnienia, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Sąd wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji winien merytorycznie odnieść się do wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji organów W. w G. z dnia (...) stycznia 2001 r. i z dnia (...) kwietnia 2001 r.

Uzasadniając odmowę stwierdzenia nieważności Prezes W. w decyzji z dnia (...) października 2014 r. wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia jest art. 88 ust. 2 w zw. art. 93 ust. 2 oraz art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawa ta zlikwidowała świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej, który był przyznawany żołnierzom zawodowym na podstawie art. 27 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19). W art. 88 ust. 2 ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. przewiduje, że żołnierze zawodowi, którzy w dniu wejścia w życie tej ustawy (1 stycznia 1996 r.) pobierają równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 27 ust. 1 ustawy powołanej w art. 93 ust. 1 - tj. ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych, zachowują prawo do jego otrzymywania do czasu zrealizowania uprawnień wynikających z art. 24 ust. 1 lub 2. Przepis ten wskazuje, że tylko ci żołnierze zawodowi uprawnieni do pobierania równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej zachowują prawo do jego otrzymywania, którzy pobierali go w dniu wejścia w życie omawianej ustawy. Natomiast żołnierze zawodowi, którzy pod rządami poprzedniej ustawy mieliby prawo do otrzymania przedmiotowego świadczenia, ale nie pobierali go w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. nie mogą w oparciu o przepis art. 88 ust. 2 czynić starań o uzyskanie go.

Skarżący otrzymał równoważnik za brak osobnej kwatery stałej za okres od (...) grudnia 1994 r. do (...) grudnia 1994 r. Zatem w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie pobierał równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej. Tym samym po tej dacie organ A. nie mógł mu przyznać przedmiotowego świadczenia. Ponadto, uprawnienie skarżącego w postaci prawa do kwatery zostało zrealizowane w dniu (...) lipca 1998 r. poprzez wypłacenie ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z prawa do kwatery. Organ ustalił nadto, że miejscowość K. jest miejscowością pobliską do miejscowości G. w rozumieniu art. 22 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się pismo Zastępcy Dyrektora P.(...) w G. z dnia (...) lutego 1995 r., z treści którego wynika, że czas przejazdu autobusów zgodnie z rozkładem jazdy na trasie K. – G., G. – K. w jedną stronę wynosi 54 minuty. Zatem została spełniona przesłanka by uznać, że miejscowość K. jest miejscowością pobliską do miejscowości G., gdzie skarżący wykonywał obowiązki służbowe.

W świetle powyższego Prezes W. stwierdził, że decyzja z dnia (...) kwietnia 2001 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z dnia (...) lutego 2001 r. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia (...) stycznia 2015 r. nr (...) utrzymał w mocy powyższą decyzję.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że wnioskodawca otrzymał równoważnik za brak osobnej kwatery stałej za okres od (...) grudnia 1994 r. do (...) grudnia 1994 r. natomiast w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej takiego równoważnika nie pobierał. Tym samym po zmianie stanu prawnego brak było podstaw prawnych umożliwiających przyznanie wnioskodawcy żądanego świadczenia. Otrzymywać go bowiem mogli, do czasu zrealizowania prawa do kwatery, jedynie żołnierze pobierający go w dniu wejścia w życie nowej ustawy. Niezależnie od powyższego Minister wskazał, odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia art. 22 ust. 6 powołanej ustawy, że zgodnie z tym przepisem K. są miejscowością pobliską w stosunku do G., albowiem czas przejazdu autobusów zgodnie z rozkładem jazdy na trasie K. – G., G. – K. w jedną stronę wynosi 54 minuty. Minister podkreślił, że z brzmienia art.22 ust. 6 ustawy nie wynikało, że należy brać pod uwagę rozkładowy czas przejazdu najdogodniejszym dla żołnierza środkiem transportu publicznego.

Decyzja powyższa stała się przedmiotem skargi K.Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 1997 r. rozstrzygnął prawomocnie sprawę co do istoty, wyjaśniając zagadnienie "miejscowości pobliskiej". Zdaniem skarżącego skoro stan faktyczny i prawny nie uległ zmianie od momentu wydania powyższego wyroku do daty wydania kontrolowanych decyzji to organy winny uznać, iż K. nie są miejscowością pobliską dla G. Ponadto stwierdził, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. nie otrzymywał należnego świadczenia z powodu błędnych decyzji organów oraz przekraczania, w sposób niedopuszczalny, ustawowych terminów załatwiania sprawy. Zdaniem skarżącego powyższe stanowi o naruszeniu przez organ art. 130, art. 12 i art. 35 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ zastosował się do wskazań WSA w Warszawie zawartych w wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1165/13. Organ prawidłowo wskazał, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.) wnioskodawca nie pobierał równoważnika za brak osobnej kwatery stałej. Powołana ustawa zlikwidowała świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej, który był przyznawany żołnierzom zawodowym na podstawie art. 27 ust. 1 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19). Na mocy art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. tylko ci żołnierze zawodowi uprawnieni do pobierania równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej zachowali prawo do jego otrzymywania, którzy pobierali go w dniu wejścia w życie omawianej ustawy. Trafnie tym samym organ wskazał, że po zmianie stanu prawnego, nie było podstaw do przyznania wnioskodawcy przedmiotowego świadczenia. Nie można zatem mówić o naruszeniu powołanego przepisu, tym bardziej o jego rażącym naruszeniu. W postępowaniu nieważnościowym organy zasadnie stwierdziły również, iż w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przepis ten definiował miejscowość pobliską jako miejscowość, do której czas dojazdu publicznymi środkami transportu przewidziany w rozkładzie jazdy, łącznie z przesiadkami, nie przekraczał w obie strony dwóch godzin, licząc od stacji (przystanku) najbliżej miejsca pełnienia służby do stacji (przystanku) najbliżej miejsca zamieszkania. Do czasu tego nie wliczało się dojazdu do i od stacji (przystanku) w obrębie miejscowości, z której żołnierz dojeżdżał oraz miejscowości, w której wykonywał obowiązki służbowe. Prawidłowo Minister Obrony Narodowej stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż w postępowaniu zwykłym dokonano ustalenia, jakiego wymagał powołany przepis i ustalono, iż czas przejazdu autobusów zgodnie z rozkładem jazdy na trasie K. – G., G. - K. w jedną stronę wynosi 54 minuty, z wyjątkiem jednego 1-godzinnego przejazdu z K. do G. o godz. 6.00, a zatem średni dojazd autobusem PKS nie przekraczał w obie strony dwóch godzin.

Prawidłowo Minister Obrony Narodowej stwierdził również, iż z brzmienia art. 22 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wynikało, że należy brać pod uwagę czas przejazdu najdogodniejszym dla żołnierza środkiem transportu publicznego. Biorąc pod uwagę, że skarżący właśnie w wykładni tego przepisu, a w konsekwencji jego niewłaściwym zastosowaniu poprzez nieuwzględnienie czasu przejazdu najdogodniejszym wówczas dla strony środkiem transportu, upatruje rażące naruszenie prawa, wskazania wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym od lat prezentowane jest stanowisko, że w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Gdańsku w wyroku z dnia 5 czerwca 1997 r. sygn. akt II SA/Gd 548/96 stwierdził, iż K. są miejscowością pobliską w stosunku do G. NSA wskazał jedynie w tym wyroku, iż przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy winny tę kwestię rozstrzygnąć.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K.Z. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozstrzygnięcia Sądowi I instancji z pozostawieniem rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., oraz w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez bezzasadne oddalenie skargi K.Z., bez dokładnego wyjaśnienia sprawy, z zaniechaniem rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w tym pominięcie w rozważeniach kwestii, iż ustawodawca w przepisie art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie zastrzegał, aby przemieszczanie się z miejsca zamieszkania do miejsca pełnienia służby następowało najszybszymi środkami komunikacji miejskiej, a przez to uznanie, że nie zachodzą warunki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jak też uznania, iż brak jest przesłanek decydujących o rażącym naruszeniu prawa, a to oczywistości naruszenia prawa, charakteru przepisu, który został naruszony, oraz racji ekonomicznych lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, a w związku z tym brak jest słusznego interesu społecznego oraz słusznego interesu strony skarżącej.

- art. 145 § 1 pkt. 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 2, art. 7 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w zw. z art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych poprzez pominięcie zasady demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, oraz zasady, iż organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, a przez to uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić nieważności, bowiem podstawą wszczęcia postępowania była błędna wykładnia przepisu prawa materialnego, a zatem w przedmiotowej sprawie nie można stwierdzić nieważności decyzji.

Zdaniem skarżącego, wydając zaskarżony wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wziął pod uwagę okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie zaniechał wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego przez co poczynił błędne ustalenia co do niezasadności żądania skarżącej opartego na zasadach określonych w w/w przepisie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. jak też co do braku słusznego interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżącego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że sąd I instancji rozpoznający niniejszą sprawę pozostawał na podstawie art. 153 p.p.s.a. związany oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 1165/13. W wyroku tym sąd stwierdził mianowicie, że prawomocny wyrok NSA OZ w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Gd 1707/01 oddalający skargę na decyzję z dnia (...) kwietnia 2001 r. nie może być przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania wniosku strony o stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Skoro tak, to rzeczą rozpatrujących sprawę organów administracji wojskowej było rozważenie, czy powyższa decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wprawdzie w petitum skargi kasacyjnej stwierdzono, że opiera się ona na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a. ), to jednak podstawa kasacyjna przywołana w punkcie 2 skargi ma niewątpliwie charakter materialnoprawny. Obejmuje ona bowiem przepisy art. 2, 7 i 32 ust. 1 Konstytucji RP statuujące zasadę państwa prawnego, zasadę praworządności i zasadę równości wobec prawa. Także i art. 22 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 86, poz. 433 ze zm.), zwanej dalej ustawą, ma charakter regulacji materialnoprawnej. Podstawy te zostały zresztą powiązane z art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a. nakazującym sądowi administracyjnemu uchylenie zaskarżonej decyzji w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Ta usterka w zakresie sformułowania podstawy kasacyjnej nie uniemożliwia jednak Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu merytorycznego odniesienia się do niej, przy czym w pierwszej kolejności należało zbadać zasadność podstawy prawnoprocesowej.

Ta podstawa kasacyjna opiera się na zarzucie naruszenia przepisów art. 7 i 77 §1 k.p.a., nakładających na organy administracji obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołanie tych przepisów w ramach skargi kasacyjnej wskazuje na to, że strona skarżąca stoi na stanowisku, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy w ramach postepowania nieważnościowego dotknięte było wadami. Niestety uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wyjaśnia jakie to okoliczności sprawy nie zostały wystarczająco wyjaśnione lub jakie dowody nie zostały przeprowadzone.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie organ administracji w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna postępowanie w nowej sprawie i nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej decyzją, której sankcja nieważności ma dotyczyć. Taka konstrukcja postępowania nieważnościowego, w której prowadzący je organ orzeka jako organ kasacyjny, ma swoje konsekwencje w zakresie postępowania dowodowego, które może być prowadzone w ramach tego postępowania. Nie może być uznana za rażące naruszenie prawa dokonana przez organ ocena zebranych dowodów, chyba, że narusza jaskrawo zasady logiki.

Nie sposób dostrzec w decyzji w sprawie odmowy wypłaty skarżącemu równoważnika pieniężnego za brak osobnej kwatery stałej tego rodzaju wady.

Istota zarzutu skarżącego, podnoszonego zresztą we wszystkich inicjowanych przez niego postępowaniach dotyczących prawa do równoważnika za brak kwatery stałej, sprowadza się do twierdzenia, że organy administracji wojskowej powinny, rozstrzygając sprawę dotyczącą prawa do równoważnika, przyjąć za wyznacznik tego, czy miejsce służby skarżącego jest miejscowością pobliską dla jego miejsca zamieszkania czas podróży dogodniejszym dla niego i preferowanym przez wojsko transportem kolejowym. Mamy zatem do czynienia z kwestią wykładni pojęcia "publicznego środka transportu" użytego w art. 22 ust. 6 ustawy i koniecznością oceny, czy uznanie, że pojęcie to obejmuje komunikację autobusową rażąco narusza powołany przepis.

Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony. Pojęcie publicznego środka transportu w rozumieniu powołanego wyżej przepisu obejmuje wszystkie dostępne na danej trasie środki transportu przeznaczone do nieograniczonego kręgu użytkowników (publiczne). W żadnej mierze przepis powyższy nie dawał podstaw, by ograniczyć zakres rozpatrywanych środków transportu do jednego rodzaju, wybranego przez stronę. Przepis art. 22 ust. 6 ustawy nie daje podstaw, by uznać za wyznacznik "pobliskości" miejsca pełnienia służby i miejsca zamieszkania żołnierza, jego faktycznego czasu podróży wybranym środkiem transportu. Zatem trafny był pogląd sądu I instancji, zgodnie z którym zastosowana przez organy administracji wojskowej wykładnia powołanego przepisu nie może być uznana za rażąco naruszającą prawo.

Autor skargi kasacyjnej dostrzega także naruszenie powołanych w niej przepisów Konstytucji RP w tym , że skarżący korzystał z najtańszego (preferowanego przez wojsko) środka komunikacji jakim jest pociąg, a pomimo tego nie uznano czasu podróży pociągiem za istotny z punktu widzenia prawa do równoważnika. Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje tej podstawy kasacyjnej za usprawiedliwioną. Rzeczą ustawodawcy zwykłego jest bowiem określenie przesłanek dla nabycia przez żołnierza prawa do określonych świadczeń. Nie sposób wyprowadzić z przepisów Konstytucji obowiązku takiego ukształtowania prawa do równoważnika, by uwzględniał on czas podróży przez żołnierza wybranym przez niego środkiem transportu. Przeciwnie wymóg zachowania zasady równości nakazywał takie ukształtowanie analizowanego prawa, by mogło być stosowane do wszystkich żołnierzy na równych zasadach. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej przyjęcie, że w art. 22 ust. 6 ustawy chodzi o najszybszy publiczny środek transportu odpowiadało temu wymogowi.

Należy w tym miejscu wskazać dodatkowo, że skarga kasacyjna nie odnosi się w żadnej mierze do zawartego w zaskarżonym wyroku argumentu prawnego opierającego się na twierdzeniu, że skarżący nie mógł nabyć prawa do równoważnika za brak kwatery z uwagi na to, że w dniu wejścia w życie ustawy nie pobierał takiego równoważnika, a zatem nie zachodziła przesłanka określona w art. 88 ust. 2 tej ustawy. Argumentacja oparta na zaakceptowanej przez sąd I instancji wykładni art. 88 ust. 2 ustawy była wystarczająca dla stwierdzenia, że odmowa przyznania równoważnika skarżącemu nie naruszała rażąco prawa. Przepisu tego nie powołano wśród podstaw kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może w tej sytuacji ocenić prawidłowości wykładni i zastosowania tego przepisu.

W skardze kasacyjnej nie wskazano na czym miałoby polegać naruszenie zasady równości określonej w art. 32 § 1 Konstytucji RP w stosunku do skarżącego. Nie sposób w tej sytuacji odnieść się do tego zarzutu.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, uznając skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw orzekł na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 19 listopada 2012r. sygn. akt II FPS 4/12 stwierdził, że art. 204 i art. 205 § 2 - 4 p.p.s.a. w związku z art. 207 § 1 p.p.s.a. wraz z właściwymi przepisami odrębnymi, do których odsyła art.205 § 2 i 3 tej ustawy, stanowią podstawę do zasądzenia zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. NSA wskazał zarazem, że nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną w rozumieniu art.179 P.p.s.a. pismo procesowe strony, wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie (14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej).

Odpowiedź na skargę kasacyjną nadesłana w niniejszej sprawie przez organ administracji w terminie ustawowym została zwrócona na podstawie art. 66 par. 1 p.p.s.a. z uwagi na brak oświadczenia o bezpośrednim doręczeniu pisma pełnomocnikowi skarżącego, będącemu adwokatem. Wobec tego, że kolejne pismo zatytułowane "odpowiedź na skargę kasacyjną" zostało przesłane przez organ po upływie ustawowego terminu, zaś pełnomocnik organu nie stawił się także na rozprawę przed Naczelnym Sądem Administracyjnym brak było podstaw prawnych do tego, by zasądzić na rzecz Ministra Obrony Narodowej zwrot kosztów postępowania.