Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1131/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędzia WSA Grzegorz Saniewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. K. i Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. i Gminy P. K. z dnia [...] kwietnia 2021r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. K. i Z. K. solidarnie kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. znak: [...] Burmistrz M. i Gminy P. K. - po rozpatrzeniu wniosku M. K. (dalej powoływanego jako "inwestor") z [...] maja 2020 r., zmienionego i uzupełnionego [...] czerwca 2020 r. - ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku garażowego (wiaty na maszyny rolnicze) wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczy, na działce nr [...], położonej na ul. [...], w obrębie ewidencyjnym miasto P. K..

W uzasadnieniu decyzji Burmistrz wskazał na dotychczasowy przebieg postępowania, w toku którego będący jego stronami A. i Z. K. (dalej powoływani jako "skarżący") podnieśli zastrzeżenia, dotyczące m.in. odstępstw inwestora od pozwolenia na budowę oraz niezgodnego z przeznaczeniem użytkowania budynku objętego planowaną inwestycją – które to organ uznał za niezasadne, stwierdzając, że nie ma kompetencji do ich oceny. Organ powołał się jednocześnie na znajdujące się w aktach zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. (PINB) z [...] maja 2020 r. o zakończeniu budowy obiektu budowlanego oraz na pismo uzyskane w toku postępowania wyjaśniającego od PINB z [...].01.2021 r. w którym stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem. Burmistrz stwierdził ponadto, że zgodnie z wykonaną w sprawie analizą urbanistyczną planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki wynikające z art. 61 ust. 1 oraz z art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. 2021 poz. 741, dalej powoływanej jako "u.p.z.p."). Podkreślił przy tym, że przedmiotowa działka wchodzi w skład gospodarstwa rolnego zlokalizowanego na terenie gminy, którego powierzchnia ([...] ha) jest większa od średniej powierzchni gospodarstwa w gminie P. K. (wg danych na rok 2019 – 8,95 ha), w związku z czym zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w sprawie nie jest wymagana analiza zabudowy sąsiednich działek.

Od powyższej decyzji skarżący wnieśli odwołanie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podnieśli zarzuty, dotyczące m.in.: odstąpienia przez inwestora od uzyskanych uprzednio warunków zabudowy i pozwolenia na budowę oraz nieprawidłowości w zakresie użytkowania obiektu (ze wskazaniem na wykorzystywanie obiektu do magazynowania kukurydzy oraz mechanicznego dosuszania cebuli, które nie było jednorazowe). Podnieśli przy tym, że kontrola PINB – na którą powołał się organ I instancji - ograniczyła się wyłącznie do kwestii utrzymania i sposobu użytkowania wiaty, a nie była przeprowadzona pod kątem zgodności jej wybudowania. Zakwestionowali również ustalenie rodzaju zabudowy zamierzenia inwestycyjnego jako zabudowy zagrodowej, wskazując, że w sprawie nie zachodzi wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i konieczne jest przeprowadzenie analizy zabudowy sąsiednich działek. Powołali się przy tym na zapisy Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego M. i Gminy P. K. przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w P. K. z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] (dalej powoływanego jako "Studium"), które nie dopuszczają lokalizowania w obrębie ich nieruchomości zabudowy zagrodowej, jako funkcji niezgodnej z funkcją mieszkaniowo-usługową oraz na to, że powstałe po podziale działki nr [...] działki, tj. [...] [...], wyłączono z produkcji rolniczej i zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczono pod budownictwo mieszkaniowe, co z uwagi na istniejącą na tym terenie funkcję mieszkaniową powoduje wykluczenie sytuowania budowli rolnych. Podnieśli też, że powierzchnia posiadanego przez inwestora gospodarstwa rolnego nie ma w sprawie znaczenia, gdyż nie jest on rolnikiem, a pracownikiem gminy i wskazali na uciążliwości (hałas, brud, spaliny) związane z podejmowaną przez inwestora działalnością.

Po rozpoznaniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze ("SKO") decyzją z dnia [...] lipca 2021 r. znak: [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że w sprawie zachodzi wyjątek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., bowiem inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie, a poza tym z ewidencji gruntów i budynków wynika, że na przedmiotowej działce poza budynkiem mieszkalnym znajdują się budynki produkcyjne usługowe i gospodarcze dla rolnictwa, budynki składowe w gospodarstwie rolnym oraz inny budynek w gospodarstwie rolnym. Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty skarżących, co do odstępstw inwestora od pozwolenia na budowę, wskazując, że - zgodnie z tym co stwierdził organ I instancji - zarówno Burmistrz jak i Kolegium nie są organami właściwymi do oceny powyższych kwestii. Organ podkreślił ponadto, że zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w niniejszej sprawie nie wyłącza bliskie sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w stosunku do planowanej zabudowy zagrodowej. Za niedopuszczalne organ uznał ponadto zarzuty związane z uciążliwościami wynikającymi z sąsiedztwa z działką zagrodową (wskazując że mogą one być badane dopiero w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę) oraz z okolicznością zatrudnienia inwestora w urzędzie gminy (co zdaniem organu nie pozbawia go własności gospodarstwa rolnego i nie ma znaczenia w sprawie). Wskazał ponadto, że zapisy Studium, na które powołali się skarżący, nie stanowią przepisów odrębnych z którymi należałoby konfrontować decyzję i podkreślił, że poza przedmiotem niniejszego postępowania pozostaje prowadzenie wyjaśnień właściwych dla postępowań regulowanych przepisami m.in. ustawy o ochronie środowiska, związanych z uciążliwościami z działalności rolniczej, na które wskazali skarżący.

Powyższą decyzję skarżący zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ II instancji. W uzasadnieniu skarżący podnieśli przede wszystkim, że organy, przyjmując że w sprawie zachodzi wyjątek określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie ustaliły dostatecznie jaki jest cel realizacji inwestycji, czy inwestor prowadzi gospodarstwo rolne (i jakie) i czy inwestycja ma być z tym gospodarstwem rolnym związana. Ponadto zakwestionowali ponownie status inwestora jako rolnika, zarzucili organom niezweryfikowanie kwestii istnienia wjazdu na działkę objętą wnioskiem i ponownie zwrócili uwagę na uciążliwości związane z działalnością na działce inwestora.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ wyjaśnił w szczególności, że brak jest przesłanek w sprawie, z których wynikałoby że planowana inwestycja nie jest związana z gospodarstwem rolnym skarżącego. Wskazał przy tym, że inwestor nie jest zobowiązany do wyjaśniania powodów realizacji inwestycji. Stwierdził ponadto, że w sprawie nie było konieczne ustalanie kwalifikacji inwestora jako rolnika w rozumieniu ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego; że bez znaczenia w sprawie jest fakt, że inwestor jest pracownikiem urzędu gminy; że inwestor nie był zobligowany do legitymowania się decyzją zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi publicznej oraz, że działka objęta wnioskiem ma dostęp do drogi publicznej, tj. ul. [...] przez działkę nr [...] – stanowiącą własność inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy o COVID-19, akcentując w szczególności realne zagrożenie epidemiologiczne dla zdrowia uczestników postępowania występujące na terenie B. będącego siedzibą tutejszego Sądu oraz brak możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z powodów technicznych. W konsekwencji w sprawie wydane zostało zarządzenie z dnia [...] października 2021 r. o skierowaniu sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Podkreślić należy, że zastosowany tryb nie wpłynął na ograniczenie praw stron postępowania sądowoadministracyjnego, Sąd bowiem w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd rozpoznaje zatem sprawę całościowo badając w sposób zupełny legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzekając przy tym w składzie trzech sędziów podobnie jak na posiedzeniu jawnym. Podkreślić też należy, że zgoda stron na rozpoznanie sprawy ww. trybie nie jest konieczna. Powyższe stanowisko jest zgodne z poglądem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r., wydanej w sprawie o sygn. akt II OPS 6/19, zgodnie z którą przepis art. art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID-19 należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "p.p.s.a."). Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

W następnej kolejności wyjaśnić należy, że sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe standardy postępowania przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona w ramach tak określonej kognicji kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy, co uzasadniało wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie (w tym również rozbudowie, nadbudowie) obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zatem stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być co do zasady poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.. Stosownie do tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest bowiem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w nim warunków, w tym określonego w pkt 1 warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższy przepis wprowadza więc do polskiego systemu prawnego "zasadę dobrego sąsiedztwa", uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Inaczej mówiąc, planowana inwestycja nie może odbiegać charakterem od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest ochrona "ładu przestrzennego" (wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 646/06 – dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

Od powyższej zasady ogólnej – nakazującej aby planowane zamierzenie spełniało wszystkie wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. – ustawodawca przewidział jednak wyjątek, określony w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., który wyłącza wymóg zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), wskazując, że zasady tej nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, że art. 61 ust. 4 u.p.z.p. na zasadzie wyjątku znosi dla zabudowy zagrodowej konieczność realizacji zasady dobrego sąsiedztwa wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Niedopuszczalna jest zatem rozszerzająca wykładnia wyjątku od zasady ogólnej, który wprowadza uprzywilejowany sposób oceny ukształtowania przestrzeni w harmonijną całość, z uwzględnieniem wszelkich uwarunkowań i wymagań funkcjonalnych, społeczno-gospodarczych, środowiskowych, kulturowych oraz kompozycyjno-estetycznych, w przypadku spełnienia przesłanek przewidzianych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. Organy orzekające w sprawach o ustalenie warunków zabudowy winny zatem dostrzegać w normie określonej w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przywilej wyrażający się w rezygnacji przez ustawodawcę ze stosowania zasady tzw. dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy planowana inwestycja ma stanowić element już istniejącej lub planowanej zabudowy zagrodowej powiązanej z gospodarstwem rolnym o określonej wielkości.

Uznać należy zatem, iż art. 61 ust. 4 u.p.z.p. znajduje zastosowanie tylko w razie łącznego ziszczenia się następujących przesłanek, których zaistnienie musi być bezspornie ustalone w stanie faktycznym danej sprawy:

1) planowana zabudowa musi mieć charakter zabudowy zagrodowej,

2) zabudowa ta musi być funkcjonalnie związana z już istniejącym gospodarstwem rolnym,

3) gospodarstwo to musi przekraczać średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie.

Przy czym, odnosząc się do aktualnie przyjmowanego na gruncie orzecznictwa znaczenia ww. pojęcia "zabudowy zagrodowej" - w którym to odchodzi się już od tradycyjnego rozumienia pojęcia zagrody, rozumianego jako zespół budynków i budowli zlokalizowanych w obrębie "działki siedliskowej", tworzących zagrodę, a więc budynków i budowli skoncentrowanych wokół wspólnego obejścia – podkreślić należy przede wszystkim, że kluczową rolę nadal odgrywa funkcjonalne i organizacyjne powiązanie tej zabudowy z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko)" (por. wyroki NSA z 10 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 2951/19, z 17 października 2019 r., sygn. akt II OSK 2951/17 – dostępne jw.).

Z powyższego wynika więc, że oprócz wymogu spełnienia ww. kryterium obszarowego przez gospodarstwo rolne, którego elementem ma być planowana inwestycja – co w niniejszej sprawie nie jest kwestią sporną – warunkami koniecznym dla zastosowania w sprawie wyjątku z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest również to aby planowana zabudowa miała charakter zabudowy zagrodowej oraz jej funkcjonalne związanie z już istniejącym gospodarstwem rolnym. Organy właściwe w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy są zatem zobowiązane do weryfikacji spełnienia ww. przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., gdyż nie powinno się utożsamiać z zabudową zagrodową każdej planowanej zabudowy realizowanej przez podmiot będący posiadaczem zlokalizowanego na terenie danej gminy gospodarstwa rolnego.

Wobec tego, w niniejszej sprawie organy, oprócz przeanalizowania powierzchni gospodarstwa rolnego inwestora, winny poddać analizie to czy planowana zabudowa jest istotnie częścią zabudowy zagrodowej dla tego gospodarstwa rolnego, a więc najpierw ustalić rodzaj produkcji rolnej prowadzonej przez inwestora w ramach tego gospodarstwa rolnego, a następnie zweryfikować czy planowana inwestycja - polegająca na rozbudowie, przebudowie, nadbudowie i zmianie konstrukcji dachu budynku garażowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek gospodarczy - zmierza do stworzenia zorganizowanej całości gospodarczej z istniejącym gospodarstwem rolnym inwestora. Tego rodzaju ustaleń, zdaniem Sądu, w sprawie jednak zabrakło, co świadczy o istotnej wadliwości obu wydanych w sprawie decyzji oraz o przedwczesnym stwierdzeniu przez organy, że wnioskowana inwestycja spełnia przesłanki do stosowania wobec niej uprzywilejowanego trybu w sprawie wydania warunków zabudowy.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, bowiem, że we wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, inwestor wskazał jedynie, że jej przedmiotem ma być zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych, nie wyjaśniając jednak bliżej powodów realizacji spornej inwestycji jako zabudowy zagrodowej związanej z posiadanym gospodarstwem rolnym, a kwestia ta nie była następnie przedmiotem zainteresowania ani dogłębnej analizy ze strony organów. Zgodnie z zarzutami skargi, organy na gruncie niniejszego postępowania kompletnie zaniedbały bowiem weryfikację charakteru zabudowy postulowanej w ramach zabudowy zagrodowej oraz jej funkcjonalnego związku z istniejącym gospodarstwem rolnym, podczas gdy zobowiązane były sprawdzić, czy ma ona służyć prowadzeniu tego gospodarstwa rolnego, a nie celom innym, np. związanym z prowadzoną przez inwestora pozarolniczą działalnością gospodarczą.

Wnikliwe przeanalizowanie powyższych kluczowych w sprawie kwestii było zresztą szczególnie istotne z uwagi na wątpliwości, które pojawiły się w tym zakresie na gruncie prowadzonego postępowania, a które wynikały w szczególności z zastrzeżeń skarżących podnoszonych przed wydaniem obydwu decyzji, jak i niejednoznacznego materiału dowodowego, znajdującego się w aktach sprawy. Skarżący w toku postępowania wskazywali bowiem na dotychczasowe wykorzystywanie obiektu objętego wnioskiem do dosuszania cebuli, sugerując, że działalność ta nie jest jednorazowa. Okoliczność dosuszania cebuli w obiekcie stanowiącym przedmiot inwestycji potwierdził ponadto PINB w notatce z oględzin na przedmiotowej nieruchomości inwestora z [...].09.2020 r. (k. 146 akt adm organu I instancji). Z notatki tej wynika, że w wiacie stanowiącej przedmiot planowanej inwestycji, w dniu oględzin znajdowało się 150 ton cebuli, która jest tam suszona. Przy czym, co istotne, w notatce tej wskazano jednocześnie, że inwestor nie posiada upraw cebuli, co pozwala przypuszczać, że cebula znajdująca się w magazynie nie należy do niego. To zaś, w ocenie Sądu, może z kolei prowadzić do wniosku, że działalność polegająca na dosuszaniu cebuli nie jest funkcjonalnie związana z gospodarstwem rolnym inwestora, a wykonywana jest jako pozarolnicza działalność. Jednocześnie jednak, jak wynika z pisma PINB z [...].01.2021 r. (k. 221 akt organu I instancji) – zgodnie ze stanowiskiem inwestora - cebula w wiacie składowana była jednorazowo, a inwestor zobowiązał się usunąć ją do końca lutego 2021 r. Powyższe niejednoznaczne okoliczności (w szczególności w zakresie tego czy dosuszanie cebuli w obiekcie objętym inwestycją miało charakter jednorazowy czy wykonywane jest w ramach jakiejś działalności) istotnie podają zatem w wątpliwość to czy faktycznie planowana inwestycja ma realizować cel funkcjonalnie powiązany z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym – którego to charakteru działalności na gruncie postępowania również nie ustalono w sposób jednoznaczny - czy też realizować niezwiązaną z nim działalność. W związku z powyższym, wydanie decyzji na mocy przepisu stanowiącego wyjątek od reguły, bez należytego wyjaśnienia zaistnienia wszystkich przesłanek koniecznych do jego zastosowania, ocenić należy jako niedopuszczalne i rażąco naruszające porządek prawny, a tym samym uzasadniające uchylenie obydwu wydanych w sprawie decyzji.

Za istotne uchybienie w sprawie Sąd uznał ponadto niewyjaśnienie kwestii, dotyczącej legalności istniejącej już zabudowy (wiaty), objętej w niniejszej sprawie wnioskiem, w szczególności w zakresie zgodności jej realizacji z wydanym wobec niej pozwoleniem na budowę z [...].04.2006 r.. Kwestia ta podnoszona była przez skarżących zarówno w odwołaniu, jak i przed wydaniem decyzji I-instancyjnej, zatem Burmistrz, a w następnej kolejności na etapie postępowania odwoławczego SKO, winny odnieść się należycie do tych zastrzeżeń, czego jednak w ocenie Sądu nie uczyniły. Wskazać należy przy tym, że wprawdzie organy prowadzące postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie mają obowiązku badania zgodności istniejącej zabudowy z przepisami Prawa budowlanego. Niemniej jednak organ, wykonując swe ustawowe zadania, nie może abstrahować od ogólnego porządku prawnego, poprzestając na zbadaniu inwestycji wyłącznie pod kątem przepisów dotyczących zagospodarowania przestrzennego. W szczególności zaś nie sposób abstrahować od legalności istniejącej zabudowy, gdy jest to przedmiotem zarzutów innych stron postępowania, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Takie działanie – a w zasadzie jego brak – doprowadzić mogłoby bowiem w efekcie do obejścia prawa. Nie ulega zatem wątpliwości, że organy w sprawie winny podjąć takie czynności, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie, że zabudowa objęta wnioskiem w niniejszym postępowaniu, zgodnie ze stanowiskiem właściwych organów budowlanych, nie narusza regulacji wynikających z obowiązujących przepisów prawa oraz wydanych w stosunku do tej zabudowy decyzji i nie jest przedmiotem samowoli budowlanej. Winny w tym celu pozyskać od organów budowlanych stosowne dokumenty, w szczególności wydane w stosunku do obiektu objętego wnioskiem w niniejszej sprawie pozwolenie na budowę z [...].04.2006 r. wraz ze stosownymi stanowiskami tychże organów w zakresie zgodności wykonania tego obiektu z wydaną wobec niego decyzją. Powyższego – wbrew stanowisku organów – nie dowodzą jednak znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, tj. zawiadomienie z dnia [...] maja 2020 r. – które wbrew temu na co wskazały organy w sprawie, nie wyraża stanowiska PINB o wykonaniu robót budowlanych zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...].04.2006 r., a stanowi pismo skierowane do tego organu, które pochodzi od inwestora; czy też pismo PINB z dnia [...].01.2021 r., w którym organ stwierdził wyłącznie to, że budynek na działce nr [...] jest wykorzystywany zgodnie z przeznaczeniem, nie odnosząc się jednak do zgodności jego wykonania z pozwoleniem na budowę. W ocenie Sądu nienależyte zbadanie tak istotnych kwestii w okolicznościach sprawy stanowi istotne uchybienie w działaniu orzekających organów.

Jako wadliwe Sąd ocenił ponadto stanowisko organów co do braku potrzeby odnoszenia się w sprawie do przepisów Studium, które zgodnie z tym na co wskazali skarżący – w zakresie dopuszczalności lokalizacji zabudowy zagrodowej na terenie objętym wnioskiem, są sprzeczne z wydanymi w sprawie decyzjami. Podkreślić należy w tym miejscu, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Odpowiedzialność za spójne i prawidłowe kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej ponoszą więc wszystkie organy gminy, a nie tylko gminny organ stanowiący. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego aktami konkretyzującymi założenia i zasady gminnej polityki przestrzennej są decyzje o warunkach zabudowy. Decyzje te w zakresie ustalania przeznaczenia terenu objętego studium nie mogą być jednak sprzeczne z postanowieniami studium. Stan sprzeczności decyzji o warunkach zabudowy z postanowieniami studium w zakresie ustaleń przeznaczenia określonych obszarów jest bowiem stanem naruszającym nie tylko spójność polityki przestrzennej gminy i porządek zgodności jej aktów, lecz także jest stanem naruszającym obiektywny porządek prawny. Organ wykonawczy gminy ustalając przeznaczenie danego terenu w sposób sprzeczny z jednoznaczną i precyzyjną treścią studium narusza zatem nie tylko ustawową zasadę spójności kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, lecz także konstytucyjną zasadę zaufania jednostki do państwa i prawa. Decyzja o warunkach zabudowy nie może więc jednostkowo modyfikować takiego rodzaju aktu polityki przestrzennej gminy, jakim jest studium. W świetle powyższych rozważań oraz podniesionego w sprawie zarzutu odnośnie możliwego naruszenia ładu przestrzennego poprzez realizację zabudowy zagrodowej na obszarze, gdzie dopuszczalna jest tylko zabudowa mieszkaniowa - nie ulega wątpliwości, że organy w sprawie zobligowane były do przeanalizowania określonych na objętym wnioskiem terenie kierunków kształtowania i realizacji polityki przestrzennej, w szczególności zaś do zbadania poszczególnych zapisów Studium pod kątem podniesionych przez skarżących zarzutów, a następnie do ustosunkowania się do nich w wydanych decyzjach. Brak ww. ustaleń na gruncie niniejszej sprawy stanowi zatem o istotnej wadliwości w działaniu organów.

Analiza akt sprawy pod kątem podniesionego w skardze zarzutu dotyczącego dostępu do drogi publicznej terenu inwestycji, doprowadziła Sąd do przekonania, że dokładniejszego wyjaśnienia i jednoznacznego ustalenia w sprawie wymaga również ta kwestia. Co istotne, gdy teren inwestycji nie przylega do bezpośrednio do pasa drogowego – co stwierdzić należy w sprawie, na podstawie przedłożonych akt - nie ma obowiązku uzgadniania decyzji z zarządcą drogi. Wówczas to organ ustalający warunki zabudowy samodzielnie ocenia spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., czyli samą tylko możliwość skomunikowania terenu inwestycji z drogą publiczną. Z powyższego wynika zatem, że skoro organy stwierdziły, że w rozpatrywanej sprawie nie ma obowiązku uzgadniania decyzji z zarządcą drogi - z czym należy się zgodzić - to powinny samodzielnie zbadać i wypowiedzieć się w uzasadnieniu decyzji w kwestii spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., rozumianego jako zapewnienie faktycznej możliwości przejścia i przejazdu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp ten nie może być bowiem dostępem wyłącznie hipotetycznym, lecz musi być realny, tj. pozwalający uznać, że działka, przez którą planowane jest skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną, może być wykorzystywana w takim właśnie celu (por. wyrok NSA z 17 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 478/20, wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r., II OSK 712/17, wyrok NSA z 26 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2607/12, wyrok NSA z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11 – dostępne jw.). W niniejszej sprawie organy nie wskazały jednak należycie na funkcjonalną możliwość obsługi komunikacyjnej działki objętej inwestycją, poprzestając jedynie na niewynikającym z akt administracyjnych stwierdzeniu, że działka objęta inwestycją posiada dostęp do ul. [...] przez należącą do inwestora działkę nr [...]. W aktach nie znajduje się bowiem ani dokument wskazujący na tytuł własności do działki nr [...], ani też jakikolwiek inny dokument świadczący o faktycznym funkcjonowaniu zjazdu, na którego istnienie powołują się organy. Ponadto, w odpowiedzi na zapytanie skarżących o przedmiotowy zjazd organ I instancji w piśmie z dnia [...].10.2020 r. wyjaśnił, że nie posiada w swoich rejestrach dokumentów dotyczących budowy tego zjazdu, a informacje w tym zakresie skarżący winni zasięgnąć w Starostwie Powiatowym w R.. Powyższe tylko potwierdza, że organ zobligowany do samodzielnego zbadania kwestii spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w sprawie – i będący de facto również zarządcą drogi gminnej ul. [...] - nie poczynił w tym zakresie wystarczających ustaleń, niedopełniając tym samym ciążącego na nim obowiązku i naruszając porządek prawny.

Wszystkie stwierdzone powyżej uchybienia świadczą tym samym również o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Pamiętać bowiem trzeba, że obowiązkiem każdego organu administracyjnego jest podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu organ winien zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, bacząc przy tym na to, że dana okoliczność może zostać uznana za udowodnioną wyłącznie na podstawie oceny całokształtu materiału dowodowego. Skoro więc stan faktyczny rozpatrywanej sprawy nie został ustalony poprawnie, o czym świadczą ww. liczne uchybienia (nieustalenie zaistnienia w sprawie wszystkich przesłanek z art. 61 ust. 4 u.p.z.p., niezweryfikowanie legalności wykonania budynku objętego wnioskiem z wydanym pozwoleniem na budowę, nieprzeanalizowanie przepisów Studium, niewystarczające ustalenia w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej) uzasadniona jest konkluzja, że organy obu instancji przedwcześnie zastosowały art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i bezpodstawnie ustaliły warunki zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutu dotyczącego konieczności zweryfikowania statusu inwestora jako rolnika. Żaden przepis prawa materialnego nie zakazuje bowiem osobie, która nie spełnia przesłanek do uznania jej za rolnika indywidualnego, wystąpienia z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej zabudowę zagrodową. Zauważyć należy, że decyzja ustalająca takie warunki stanowi rodzaj promesy do uzyskania pozwolenia na budowę i nie rodzi żadnych praw do terenu, a wnioskiem o wydanie takiej decyzji może wystąpić każdy podmiot, w tym również niebędący rolnikiem indywidualnym. Ustawodawca nie wprowadził bowiem wymogu, aby wnioskodawca prowadził takie gospodarstwo osobiście, a jedynie, aby zabudowa zagrodowa objęta wnioskiem związana była z gospodarstwem, które spełnia parametry zawarte w przepisie. (por. wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt II OSK 1713/20 – dostępny jw.) Za niemające jakiegokolwiek znaczenia w sprawie uznać należy zatem podniesione w tym zakresie zarzuty skargi.

Na uwzględnienie nie zasłużył również zarzut dotyczący uciążliwości, związanych z dotychczasową działalnością inwestora na działce objętej wnioskiem, na które wskazywali skarżący. Zarzut ten nie mieści się bowiem w ramach kontroli postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Mogą być one przedmiotem odrębnych postępowań przed właściwymi organami administracji, gdzie skarżący jako strony tych postępowań będą mogli zaprezentować swoje stanowisko w tym zakresie.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku).

Ponownie rozpoznając sprawę, organy winny wziąć pod uwagę rozważania i zalecenia Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.