Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 535/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6337 Zatrudnianie cudzoziemców
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 87 ust 1 pkt 12, art. 88 ust 1 pkt 1, art. 88c ust. 10, art. 88 u ust 1 aa, art. 83 h ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1482
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.
article: art. 151 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Borkowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 listopada 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółki komandytowej z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na pracę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej: Wojewoda) z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], orzekającą o odmowie wydania Biuru Pracy Tymczasowej Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością [...] Spółce komandytowej z siedzibą w P. (dalej: Biuro Pracy Tymczasowej lub Spółka) zezwolenia na pracę dla obywatela Ukrainy – D.O.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej:

W dniu 27 marca 2019 r. do Wojewody wpłynął wniosek podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi – Spółki Biuro Pracy Tymczasowej o zezwolenie na pracę cudzoziemca dla obywatela [...] – D. O..

Decyzją z [...] lipca 2019 r. Wojewoda odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia, powołując się na przesłankę określoną w art. 88j ust. 2b ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, tj. sytuację, gdy zezwolenie na pracę będzie wykorzystane przez cudzoziemca w celu innym niż wykonywanie pracy dla danego podmiotu lub podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie dopełnia obowiązków związanych z prowadzeniem działalności lub powierzaniem pracy innym osobom.

Spółka odwołała się od powyższego rozstrzygnięcia do Ministra, wnosząc o uchylenie tej decyzji w całości oraz wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

W wyniku analizy akt sprawy organ odwoławczy zwrócił uwagę, że organ I instancji powołał się m.in. na niedopełnianie obowiązków związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz powierzeniem pracy innym osobom, m.in. w zakresie zatrudniania oraz kierowania cudzoziemców do wykonywania pracy na rzecz podmiotów niebędących bezpośrednio powiązanych z Biurem Pracy Tymczasowej.

Jak wynika z dołączonej do akt sprawy umowy zlecenia zawartej pomiędzy O. S.A., a Spółką Biuro Pracy Tymczasowej, działalność tej drugiej, występującej o wydanie zezwolenia na pracę dla cudzoziemki, polega na "zatrudnieniu pozyskanych pracowników zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa oraz skierowanie ich do świadczenia usług/wykonywania pracy na rzecz Klientów Zleceniodawcy, na którą składa się: rekrutacja i pozyskanie pracowników, w przypadku pracowników z zagranicy – zalegalizowanie pobytu i pracy cudzoziemców w Polsce". Ponadto, ze złożonych przez stronę wyjaśnień wynika, że Biuro Pracy Tymczasowej przynależy do grupy kapitałowej O., gdzie O. S.A. – spółka-matka zawiera umowy z kontrahentami, które następnie są realizowane bezpośrednio przez nią lub spółki zależne. Z kolei skierowanie cudzoziemców do podmiotów będących bezpośrednimi odbiorcami usług następuje na mocy odrębnej umowy zawartej pomiędzy pośrednikiem, a tym podmiotem. Jednocześnie materiał dowodowy nie potwierdza, aby Spółkę Biuro Pracy Tymczasowej i bezpośredniego usługobiorcę łączyła umowa o świadczenie usług.

Konstrukcja przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oznacza, że w przypadkach, w których przedmiotem umowy jest udostępnienie lub wynajem pracowników, zezwolenie na pracę może zostać wydane, jeżeli podmiotem powierzającym wykonywanie pracy cudzoziemcowi jest agencja pracy tymczasowej, a zezwolenie dotyczy cudzoziemca zatrudnionego w charakterze pracownika tymczasowego. Takie ukształtowanie rozwiązań prawnych nie ogranicza możliwości swobodnego korzystania przez dany podmiot gospodarczy z innych, dopuszczalnych prawem form udostępniania pracowników podmiotom trzecim lub świadczenia usług w ramach outsourcingu lub podwykonawstwa. Zgodnie z intencją ustawodawcy, usługa udostępniania cudzoziemców, którzy podlegają obowiązkowi posiadania zezwolenia na pracę może zostać zrealizowana tylko na zasadach określonych w ustawie z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych. Forma ta dotyczy wyłącznie kierowania pracowników do pracy na rzecz innego podmiotu przez pracodawcę, który zgodnie z art. 18 ustawy uzyskał wpis do rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia. W tym kontekście organ zwrócił uwagę, że specyfika działania agencji pracy tymczasowej polega na przekazaniu właściwej osoby do wykonywania określonych prac na rzecz pracodawcy użytkownika. Celem umowy łączącej podmioty nie jest zatem realizacja określonych prac, a samo dostarczenie pracodawcy użytkownikowi odpowiedniej osoby do ich wykonania. Z takim sposobem ukształtowania stosunków zobowiązaniowych pomiędzy podmiotami nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, Biuro Pracy Tymczasowej rekrutuje pracowników dla O. S.A., która następnie udostępnia ich podmiotom trzecim na mocy odrębnych umów współpracy.

W ocenie organu odwoławczego, rzeczywistym celem stosunku zobowiązaniowego łączącego Spółki O. z Biurem Pracy Tymczasowej nie jest realizacja określonych prac, lecz dostarczenie odpowiedniej osoby do ich wykonania. Świadczy o tym treść umowy zawartej pomiędzy Spółkami oraz przedłożone "zamówienia pracownika czasowego", które potwierdzają przyjęcie do realizacji zamówienia na określoną liczbę pracowników. Oznacza to, że podmiot powierzający wykonywanie pracy, składając przedmiotowy wniosek winien wskazać pracodawcę użytkowania, na rzecz którego cudzoziemiec będzie wykonywał pracę oraz wypełnić pkt 1.6. wniosku. W związku z powyższym, brak było podstaw prawnych do wydania zezwolenia na pracę w sytuacji przedstawionej przez Biuro Pracy Tymczasowej.

Wydając decyzję w przedmiotowej sprawie, organ I instancji powołał się na przepisy art. 88j ust. 2b ustawy, podczas gdy rozstrzygnięcie powinno zostać wydane w oparciu o przepisy regulujące kwestię udzielenia zezwolenia na pracę w związku z udostępnieniem lub wynajmem pracowników, tj. art. 88 ust. 1 pkt. 1 w związku z art. 88c ust. 10 oraz art. 88f ust. 1 ustawy.

W tym kontekście Minister wyjaśnił, że brak przytoczenia podstawy prawnej w decyzji organu I instancji, bądź nieprzytoczenie wszystkich przepisów prawa, które powinny być wskazane, nie powoduje samo przez się takiej wady, która skutkuje uchyleniem decyzji. Organ II instancji jest organem powołanym do merytorycznego rozpoznania sprawy i wskazane wyżej uchybienie organu I instancji może naprawić, przywołując właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w decyzji. Jednakże błędne powołanie podstawy prawnej może być uwzględnione tylko wówczas, gdy błąd polega na powołaniu niewłaściwego przepisu w okolicznościach, dla których ta sama ustawa przewiduje w innym przepisie możliwość wydania decyzji tej samej treści.

Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie, w związku z tym organ odwoławczy, pomimo wady zaskarżonej decyzji – utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody w przedmiocie odmowy udzielenia Spółce zezwolenia na pracę dla D. O..

Odnosząc się do argumentów wskazanych w odwołaniu, dotyczących przynależności Spółki do grupy kapitałowej Minister wyjaśnił, iż grupa kapitałowa to struktura składająca się z samodzielnych podmiotów gospodarczych, które łączą powiązania kapitałowe. Grupa kapitałowa nie posiada osobowości prawnej, nie ma zatem organów, które w świetle prawa miałyby ją reprezentować, a co za tym idzie dokonywać czynności z zakresu prawa pracy. Nie ma zatem podstaw do uznania grupy kapitałowej za pracodawcę w rozumieniu art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy, nie posiada więc zdolności zatrudniania pracowników we własnym imieniu. Zdolność taką posiada każda odrębna spółka z grupy kapitałowej.

W kontekście analizowanej sprawy oznacza to, że po stronie pracodawcy występuje tylko jeden podmiot, a praca cudzoziemca powinna być wykonywana na rzecz podmiotu, który faktycznie ją powierza. Jak już wskazano wyżej, o trójstronnym stosunku prawnym można mówić tylko i wyłącznie w przypadku zatrudnienia cudzoziemca jako pracownika tymczasowego przez podmiot będący agencją pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika. Natomiast w sytuacji, w której podmiot przeprowadza rekrutację cudzoziemców, aby następnie "przekazać" ich innemu pracodawcy, mamy do czynienia z brakiem rzeczywistego zamiaru powierzenia pracy cudzoziemcowi, a w konsekwencji brakiem podstaw do wydania zezwolenia na pracę.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Minister wskazał, że nie mógł uwzględnić argumentów strony i uchylić decyzji Wojewody wydanej zgodnie przepisami prawa i dlatego orzekł jak w sentencji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Spółka Biuro Pracy Tymczasowej, reprezentowany przez adwokata, zaskarżyła ją w całości oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] i zarzuciła im:

l. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 w związku z art. 77 § 1 kpa, poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz niewyczerpujące zebranie i błędne rozpatrzenie całości materiału dowodowego, polegające na:

• uznaniu, iż udostępnienie pracowników na zasadach outsourcingu musi spełniać przesłanki wynikające z ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych;

• ustaleniu, iż celem umowy łączącej skarżącą z O. S.A. nie jest realizacja określonych prac, a dostarczenie pracodawcy użytkownikowi odpowiedniej osoby do ich wykonania;

• uznaniu, iż podmiotem kierującym pracownika, tj. cudzoziemca objętego wnioskiem jest O. S.A., podczas gdy z materiału dowodowego wynika wyraźnie, iż podmiotem kierującym jest skarżąca;

2. art. 64 § 2 kpa, poprzez zaniechanie wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wskazanie pracodawcy użytkownika oraz wypełnienie punktu 1.6. wniosku, skoro w ocenie organu wnioskowane zezwolenie dotyczy cudzoziemca zatrudnionego w charakterze pracownika tymczasowego (co skarżąca jednoznacznie kwestionuje);

Il. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 ustawy o zatrudnianiu pracowników tymczasowych w związku z art. art. 88 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 88c ust 10 w związku z art. 88f ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach pracy, poprzez ich zastosowanie, podczas gdy przepisy te nie znajdują zastosowania do umowy outsourcingu usług.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], a także o zasądzenie kosztów postępowania na swoją rzecz.

W odpowiedzi na skargę Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przy tym w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc – co do zasady – związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane kryteria, Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 87 ust. 1 pkt 12 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1409 ze zm.), cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli posiada zezwolenie na pracę oraz jeden z tytułów pobytowych wymienionych w lit. a-f powołanego punktu.

Z kolei, w myśl art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, zezwolenie na pracę jest wymagane, jeżeli cudzoziemiec wykonuje pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie umowy z podmiotem, którego siedziba lub miejsce zamieszkania albo oddział, zakład lub inna forma zorganizowanej działalności znajduje się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Jednocześnie art. 88c ust. 10 powołanej ustawy określa, jakie przesłanki mają zastosowanie w przypadku, gdy zezwolenie dotyczy pracy cudzoziemca w charakterze pracownika tymczasowego, natomiast jej art. 88f ust. 1 ustanawia obowiązek wskazania pracodawcy użytkownika w treści zezwolenia na pracę, jeżeli zezwolenie to dotyczy pracy cudzoziemca w charakterze pracownika tymczasowego.

Przy czym, jak wynika z art. 88a ust. 1aa pkt 1 tej ustawy, informacje dotyczące pracodawcy użytkownika strona powinna uwzględnić we wniosku o wydanie zezwolenie na pracę cudzoziemca, dzięki czemu cudzoziemiec taki, który zgodnie z jej art. 88h ust. 1 pkt 4 otrzymuje jeden egzemplarz zezwolenia na pracę – ma pełną informację o podmiocie powierzającym mu pracę i o warunkach na jakich ma ona być wykonywana.

Nie kwestionując możliwości swobodnego korzystania przez dany podmiot gospodarczy z dopuszczalnych prawem form udostępniania pracowników podmiotom trzecim lub świadczenia usług w ramach outsourcingu lub podwykonawstwa pamiętać trzeba, że w przypadkach, w których rzeczywistym przedmiotem umowy jest udostępnienie lub wynajem pracowników, zezwolenie na pracę może zostać wydane, jeżeli podmiotem powierzającym wykonywanie pracy cudzoziemcowi jest agencja pracy tymczasowej, a zezwolenie dotyczy cudzoziemca wykonującego pracę w charakterze pracownika tymczasowego. Uwzględniając szczególną sytuację cudzoziemców, którzy często nie znając języka polskiego oraz regulacji prawnych obowiązujących w zakresie powierzania pracy na terytorium RP są bardziej narażeni na wyzysk ze strony pracodawców ustawodawca uznał, że usługa udostępniania cudzoziemców, którzy podlegają obowiązkowi posiadania zezwolenia na pracę może zostać zrealizowana tylko na zasadach określonych w ustawie z dnia 9 lipca 2003 r. o zatrudnianiu pracowników tymczasowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1563). Forma ta dotyczy kierowania pracowników do pracy na rzecz innego podmiotu przez podmiot, który zgodnie z art. 18 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, uzyskał wpis do rejestru podmiotów prowadzących agencję zatrudnienia.

Specyfika działania agencji pracy tymczasowej polega na przekazaniu właściwej osoby do wykonywania określonych prac na rzecz pracodawcy użytkownika. Celem umowy łączącej podmioty nie jest zatem realizacja określonych prac, a samo dostarczenie pracodawcy użytkownikowi odpowiedniej osoby do ich wykonania. Taki sposób ukształtowania sytuacji prawnej cudzoziemca wynika z przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, regulującej zasady dostępu cudzoziemców do polskiego rynku pracy, w tym przypadki udostępniania lub wynajmu pracowników z państw trzecich.

W przedmiotowej sprawie skarżąca rekrutuje pracowników dla O. S.A., która następnie udostępnia ich podmiotom trzecim na mocy odrębnych umów współpracy. Sąd podzielił zatem zdanie organu, że rzeczywistym celem stosunku zobowiązaniowego łączącego skarżącą z O. S.A. nie jest realizacja określonych prac, lecz dostarczenie odpowiedniej osoby do ich wykonania. Świadczy o tym treść umowy zawartej pomiędzy Spółkami oraz przedłożone "zamówienia pracownika czasowego", które potwierdzają przyjęcie do realizacji zamówienia na określoną liczbę pracowników. Oznacza to, że składając wniosek o wydanie zezwolenia na pracę, podmiot powierzający wykonywanie pracy winien wskazać pracodawcę użytkownika, na rzecz którego cudzoziemiec będzie wykonywał pracę oraz wypełnić pkt 1.6. wniosku. Tymczasem skarżąca, która w niniejszej sprawie występuje jako podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi – rzeczywiście pracy nie powierza, lecz zajmuje się rekrutacją pracowników z innych krajów dla O. SA., która z kolei udostępnia pracowników o określonych kwalifikacjach i umiejętnościach podmiotom trzecim. Taki sposób ukształtowania stosunków prawnych pomiędzy stronami oznacza, że w analizowanym przypadku nie mamy do czynienia z wykonywaniem pracy tymczasowej, w związku z czym brak było podstaw prawnych do wydania zezwolenia na pracę.

Zważywszy na zaistniałe okoliczności faktyczne, organy zasadnie zastosowały w niniejszej sprawie przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, stąd też chybiony jest zarzut skargi odnoszący się do naruszenia prawa materialnego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżąca nie jest podmiotem powierzającym wykonywanie pracy, lecz niejako "pośrednikiem pośrednika".

Na marginesie, odnosząc się do argumentów skarżącej wyjaśnić należy, że przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy posługują się pojęciem pracy cudzoziemca "w charakterze pracownika tymczasowego", które ma szerszy zakres pojęciowy niż "pracownik tymczasowy", rozumiany jako osoba zatrudniona wyłącznie na podstawie umowy o pracę przez agencję pracy tymczasowej w celu wykonywania pracy tymczasowej na rzecz i pod kierownictwem pracodawcy użytkownika. Praca cudzoziemca w charakterze pracownika tymczasowego w rozumieniu tej ustawy oznacza także kierowanie przez agencje pracy tymczasowej osób, z którymi podmiot ten zawarł umowę cywilnoprawną do wykonywania pracy tymczasowej na rzecz pracodawcy użytkownika. W obu tych przypadkach, zgodnie z intencją ustawodawcy – w treści zezwolenia na pracę należy uwzględnić dane pracodawcy użytkownika.

Nie jest także trafny zarzut dotyczący niezastosowania przez organ art. 64 § 2 kpa, poprzez zaniechanie wezwania skarżącej do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wskazanie pracodawcy użytkownika oraz wypełnienie punktu 1.6. wniosku. Zwrócić należy uwagę, iż pismem datowanym na 17 kwietnia 2019 r. organ I instancji wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku m.in. o "umowy z firmami, do których są delegowani pracownicy" (k. 21 akt organu I instancji). W odpowiedzi skarżąca podniosła m.in., że wskazani we wnioskach pracownicy (a więc również D. O.) mają wykonywać pracę dla klientów grupy O. w miejscach wskazanych w wezwaniach (k. 26 akt organu I instancji). Stąd też brak było podstaw do zastosowania art. 64 § 2 kpa, skoro ze złożonych wyjaśnień nie wynikała konieczność uzupełnienia wniosku.

Wreszcie za niesłuszne uznać należy zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania zaskarżonej decyzji, a przyjęta w niej ocena zgromadzonych dowodów, pomimo wątpliwości podnoszonych przez skarżącą, nie nosi cech braku wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia oraz dowolności i nie narusza art. 80 kpa. W sprawie zebrano materiał dowodowy w stopniu dostatecznym i materiał ten został poddany prawidłowej ocenie, co z kolei znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. Zawiera ono wszystkie wymagane prawem elementy, pozwalające stronie na poznanie motywów podjęcia niekorzystnej dla niej decyzji. Przyjęta w zaskarżonej decyzji ocena zgromadzonych dowodów jest zgodna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Reasumując, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, ani przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcia organów obu instancji nie są zatem obarczone żadną z wad uzasadniających ich uchylenie.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, Sąd oddalił skargę.