Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1603/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Rozgraniczenie nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 stycznia 2019 r. sygn. akt III SA/Lu 520/18 w sprawie ze skargi A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 15 stycznia 2019 r., sygn. akt III SA/Lu 520/18, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., oddalił skargę wniesioną przez A.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], wydaną w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] września 2007 r., nr [...], Wójt Gminy [...] orzekł o rozgraniczeniu działki o nr [...] , stanowiącej własność [...] , położonej w obrębie [...] II, gmina [...] , z działkami sąsiednimi, tj. [...] , [...] , [...] i [...] .

Wnioskiem z [...] marca 2013 r. [...] zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji.

Decyzją z [...] maja 2013 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 158 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2007 r.

Następnie, decyzją z [...] lipca 2013 r., wydaną po rozpatrzeniu wniosku [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną z [...] maja 2013 r.

Wyrokiem z 16 styczna 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 572/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2013 r. Jednakże, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK [...] 4, uchylił zarówno wyrok z 16 styczna 2014 r., jak i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2013 r. W motywach wydanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że geodeta, przy określaniu granicy, winien wziąć pod uwagę wszystkie dokumenty, w których posiadaniu się znajdował a nie opierać się jedynie na zgodnym oświadczeniu stron. Ponadto, w razie powzięcia jakichkolwiek wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia czynności przez geodetę, wójt winien zwrócić mu dokumentację do ewentualnej poprawy i uzupełnienia w trybie art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, czego w niniejszej sprawie nie uczynił.

Pismem z [...] kwietnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], z uwagi na niemożność rozpatrzenia sprawy z powodu wyłączenia z mocy ustawy członków tegoż Kolegium, zwróciło się do Ministra Administracji i Cyfryzacji o wyznaczenie innego samorządowego kolegium odwoławczego do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z [...] maja 2013 r. Minister Administracji i Cyfryzacji postanowieniem z [...] maja 2015 r. wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do załatwienia sprawy w oparciu o art. 27 § 3 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2013 r., i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Kolejną decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po ponownym rozpatrzeniu wniosku [...] , odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2007 r.

Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] stycznia 2016 r.

Od powyższej decyzji A.T. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. Decyzją z [...] marca 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając w trybie autokontroli, stwierdziło nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] stycznia 2016 r. z uwagi na naruszenie art. 27 § 1a k.p.a. wskutek udziału członka Kolegium w [...] w wydaniu skarżonej decyzji. Skutkiem tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie postanowieniem z 18 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Lu 335/16, umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Dalej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – po wyznaczeniu go przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do rozpatrzenia sprawy – decyzją z [...] września 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] października 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1188/16, oddalił skargę wniesioną przez skarżącą na tę decyzję, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1560/17, nie uwzględnił wniesionej przez skarżącą skargi kasacyjnej.

Następnie, wnioskiem z [...] maja 2018 r., A.T. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2015 r., zarzucając, że wydana została ona bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem prawa, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie jest w jej ocenie organem I instancji w stosunku do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji własnej z [...] czerwca 2015 r. Organ, uznając swoją właściwość w sprawie wyjaśnił, że ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, wydany w niniejszej sprawie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1560/17, oraz brzmienie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. nie miał podstaw do uznania decyzji z 19 czerwca 2015 r. za nieważną w dniu jej wydania. Jednocześnie, organ uznał za niezasadny zarzut dotyczący braku uprawnieninia do orzekania w sprawie kwestionowanej decyzji, gdyż został do tego wyznaczony postanowieniem z 21 maja 2015 r. wydanym przez Ministra Administracji i Cyfryzacji, na podstawie przepisów art. 27 § 3 w zw. z art. 123 § 1 k.p.a.

Nadto, organ wyjaśnił, że w trybie zwykłym samorządowe kolegium odwoławcze jest zawsze organem wyższego stopnia (odwoławczym) – organem II instancji, zaś w trybie nadzwyczajnym, m.in. o stwierdzenie nieważności decyzji, samorządowe kolegium odwoławcze jest organem I i II instancji, a kwestię tą reguluje przepis art. 127 § 3 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Od decyzji wydanej w I instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Tym samym, w przedmiotowej sprawie organem orzekającym w I instancji było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], zaś organem orzekającym w II instancji – wyznaczonym przez Ministra – było Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu. W tej sytuacji prawnej i faktycznej, A.T. nie wykazała uzasadnionej przyczyny do stwierdzenia nieważności decyzji, a podnoszone zarzuty organ uznał za całkowicie nietrafne i bezpodstawne. W ocenie organu, w sprawie tej nie zachodziła przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji wskazana przez stronę, ani też inne podstawy wymienione enumeratywnie w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Organ zwrócił również uwagę, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji była rozpatrywana już przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, który wyrokiem z 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1188/16, oddalił skargę [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2016 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości (stanowiącej etap tego postępowania), od którego strona wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1560/17, oddalił skargę kasacyjną skarżącej. Wyrok ten potwierdził więc, że ostatecznie zakończona została sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji wydanych w postępowaniu o rozgraniczenie nieruchomości, z którymi w dalszym ciągu skarżąca się nie zgadza. Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych i powołany wyrok NSA oraz mając na uwadze przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ uznał, że nie było podstaw do uznania decyzji za nieważną w dniu jej wydania oraz wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie A.T. wniosła o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2018 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 127 § 2 i § 3 k.p.a., i w zw. z art. 17 pkt 1 k.p.a., poprzez uznanie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2015 r., którą po ponownym rozpatrzeniu sprawy uchylono decyzję Kolegium w [...] z [...] maja 2013 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia, jako organowi I instancji, nie została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, pomimo iż z powołanych przepisów jasno wynika, że Kolegium w [...] nie jest organem I instancji wobec Kolegium w [...] oraz że w związku z tym art. 138 § 2 k.p.a. nie miał zastosowania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium wskazało, że w pewnych sytuacjach uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może być nieuzasadnione. Natomiast, w niniejszej sprawie uchylenie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania było uzasadnione, gdyż Kolegium z uwagi na wskazane w decyzji znaczne braki w materiale dowodowym nie miało możliwości, aby orzec merytorycznie. Poza tym, nie ma przepisu, który wyłączałby stosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. do postępowań uregulowanych w art. 127 § 3 k.p.a.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd w pierwszej kolejności zwrócił uwagę, że wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2015 r., nr [...], jaki obecnie złożyła, i który doprowadził do wydania zaskarżonej w tej sprawie decyzji organu z [...] sierpnia 2018 r., jest kolejnym wnioskiem mającym na celu w istocie doprowadzenie do wzruszenia ostatecznej decyzji Wójta Gminy [...] z [...] września 2007 r. w sprawie rozgraniczenia należącej do skarżącej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] , z sąsiednimi nieruchomościami oznaczonymi jako działki o nr: [...] , [...] , [...] i [...] , położonymi w miejscowości [...] II, gmina [...] .

Sąd wskazał, że z okoliczności sprawy wynika, że przedmiotem kompleksowej kontroli sądowoadministracyjnej niniejszej sprawy było już w przeszłości postępowanie w przedmiocie legalności dokonanego rozgraniczenia, które objęło także postępowanie w przedmiocie decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym (z [...] września 2016 r. o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji), a zatem decyzji wydanej w okresie późniejszym niż decyzja, względem której obecnie skarżąca złożyła wniosek o stwierdzenie jej nieważności (z [...] czerwca 2015 r). Domagając się zatem obecnie w rozpoznawanej sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] czerwca 2015 r., skarżąca wskazała wprawdzie na rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), którego jej zdaniem dopuścił się organ wydając tę decyzję, jednakże podniesione w skardze zarzuty nie znajdują żadnego uzasadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dokonując już wcześniej kontroli decyzji wydanej w trybie nadzwyczajnym wyjaśnił te zagadnienia w wyroku z 14 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 1188/16.

Sąd I instancji przypomniał, że rażące naruszenie prawa, o którym mowa w tym przepisie to pojęcie, które nie budzi rozbieżności interpretacyjnych. Jest ono interpretowane jednolicie jako oczywista niezgodność rozstrzygnięcia z treścią zastosowanej normy prawnej, zawartej w przepisie przyjętym za podstawę prawną tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa wiąże się także z powstaniem skutków niemożliwych do zaakceptowania w świetle reguł praworządności. Dlatego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: 1) oczywistość naruszenia prawa, 2) charakter przepisu, który został naruszony oraz 3) racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami wynikającymi z zasady praworządności. Nie chodzi więc w tym przypadku o spór o wykładnię przepisów, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie, a także o skutki wadliwej decyzji.

Odnosząc się do kwestii związanych z rozstrzyganą sprawą, Sąd I instancji wskazał, że rozgraniczenie nieruchomości miało na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Jego legalność została już oceniona przez powołany wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 14 marca 2017 r., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1560/17. Zdaniem Sądu, ocena ta jest w tej sprawie wiążąca w tym sensie, że nie jest możliwy powrót do ponownej i odmiennej oceny prawidłowości dokonanego rozgraniczenia, do czego w istocie zmierzał wniosek skarżącej polegający na kwestionowaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] czerwca 2015 r. w postępowaniu nadzwyczajnym. To zaś oznacza, że cała argumentacja skargi oparta na naruszeniu przez organ przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 127 § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 17 pkt 1 k.p.a., które to naruszenie skutkować winno stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] czerwca 2015 r., polega na nieporozumieniu i nieuwzględnieniu przez skarżącą tych okoliczności. Do naruszenia wskazanych reguł proceduralnych w ogóle zatem nie doszło, co zresztą trafnie wyjaśnił również organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła A.T.

Na podstawie art. 173 § 1 w zw. z art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 175 § 1 w zw. z art. 177 § 1 i art. 185 § 1 oraz art. 188 p.p.s.a. zaskarżyła wyrok w całości zarzucając mu naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2018 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2015 r., uchylającej decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2013 r. i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania, pomimo że powyższa decyzja SKO w [...] została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez brak pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutu naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 k.p.a., pomimo że z wykazanych w skardze okoliczności jednoznacznie wynikało, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] czerwca 2015 r. została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie miało podstaw prawnych do wydania decyzji z [...] czerwca 2015 r., bowiem nie jest organem wyższego stopnia wobec Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w rozumieniu art. 17 pkt 1 k.p.a., także wtedy, gdy rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Niedewolutywny charakter wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powoduje, że katalog rozstrzygnięć organu rozpoznającego taki wniosek nie obejmuje decyzji określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji naruszył zatem przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 17 § 1 k.p.a. Ponadto, Sąd nie wyjaśnił na jakiej podstawie uznał, że organ prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2018 r., a tym samym nie dokonał w sposób prawidłowy kontroli tejże decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Przede wszystkim wskazać należy, że w doktrynie prawa administracyjnego podkreśla się, że rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (zob. B. Adamiak, J. Jendrośka, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, PiP 1986, nr 1, s. 69 i nast.). Także w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym z rażącym naruszeniem prawa materialnego mamy do czynienia wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest ewidentnie sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Nie stanowi rażącego naruszenia prawa błędna interpretacja przepisów składających się na podstawę prawną, jeżeli jest to jedna z możliwych interpretacji przepisu (por. uzasadnienie uchwały NSA z 21 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OPS 2/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 76).

Wskazać nadto należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego celem jest ustalenie, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Kodeks postępowania administracyjnego rozróżnia pojęcia "naruszenie prawa" i "rażące naruszenie prawa". Nie każde "naruszenie prawa" wywołuje skutki prawne. Zatem dla uznania, że wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa, nie wystarczy samo ustalenie faktu jakiegokolwiek "naruszenia prawa", lecz konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Naruszenie prawa materialnego, nawet mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa.

Wreszcie utrwalony jest pogląd, że obok naruszenia przepisów prawa materialnego wyjątkowo za rażące naruszenie prawa można uznać poważne naruszenie przepisów postępowania. Naruszenie w sposób rażący przepisów postępowania administracyjnego może mieć bowiem miejsce tylko w wyjątkowych sytuacjach, w razie popełnienia kardynalnych uchybień podstawowym obowiązkom organu i równie ważnych naruszeń praw stron.

Nie stanowi rażącego naruszenia prawa także sytuacja, w której treść przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne lub też przepis nie rozstrzyga wprost spornej kwestii, a jego wykładnia jest kształtowana przez orzecznictwo sądów (tak: NSA w wyroku z 22 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 57/08, Lex nr 1252110). W sytuacji bowiem, gdy dany przepis może być w różny sposób interpretowany nie można mówić, że ma on niebudzącą żadnych wątpliwości treść.

Zgodnie z treścią art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy różni się od odwołania tym, że nie ma on konstrukcji dewolutywnej, jest bowiem rozpatrywany przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję i dlatego właśnie przepisy dotyczące odwołań stosuje się jedynie odpowiednio.

W związku z tym w orzecznictwie wskazuje się, że w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają zastosowania takie przepisy, jak art. 129 § 1, art. 132, art. 136 ostanie zdanie, a także art. 138 § 2 i § 3 k.p.a. Pozostałe przepisy dotyczące odwołań od decyzji stosuje się wprost (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2018 r., sygn. akt I OSK 1803/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie prezentowany jest również odmienny pogląd dopuszczający możliwość zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. także w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W szczególności zaś, jeżeli organ, ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 127 § 3 k.p.a., otrzymał nowe materiały dowodowe, wskazujące na nowe okoliczności sprawy, powinien uchylić zaskarżoną decyzję w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., gdyż wymaga to przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Może wydawać się to zbędną formalnością, kiedy organem I i II instancji jest ten sam organ, jednak ma to znaczenie dla strony, która ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy - art. 15 k.p.a. - (tak: NSA w wyroku z 18 października 2005 r., sygn. akt II OSK 118/05, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tej sytuacji, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, brak jest podstaw do uznania, że decyzja kasacyjna wydana w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. jako taka obarczona jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniającą jej wyeliminowanie z obrotu prawnego w postępowaniu nadzorczym. Z uwagi na występującą rozbieżność poglądów nie jest bowiem możliwe stwierdzenie, że decyzja objęta wnioskiem skarżącej została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, zaś zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu, i orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, ponieważ skarżąca zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 p.p.s.a.).