Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 819/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6130 Pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi Fundacji C. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Fundację [...] z siedzibą w W. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. o udzieleniu [...] S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji spalania paliw zlokalizowanej w E. w J.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. spółka [...] S.A. z siedzibą w K. (poprzednio funkcjonująca pod firmą [...] S.A.) wystąpiła do Marszałka Województwa [...] o zmianę "zezwolenia na uczestnictwo we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji dla [...] S.A. [...] z dnia [...] lutego 2010 r." wydanego przez Marszałka Województwa [...].

W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. spółka wniosła o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na emisję gazów cieplarnianych z instalacji [...] S.A. [...].

W piśmie z dnia [...] czerwca 2011 r. Fundacja [...] z siedzibą w W. złożyła wniosek do Marszałka Województwa [...] o dopuszczenie do udziału w postępowaniu wszczętym z wniosku [...] S.A. [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia, o którym mowa w art. 50 ustawy o systemie handlu.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa [...] dopuścił fundację do udziału w postępowaniu na prawach strony, która pismem z dnia [...] czerwca 2011 r.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Marszałek Województwa [...] udzielił wnioskującej spółce zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem.

Fundacja wniosła odwołanie od powyższej decyzji Marszałka Województwa [...] zaskarżając ją w całości i domagając się jej uchylenia oraz przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazała na naruszenie następujących przepisów prawa materialnego oraz kpa:

1/ art. 50 ust. 1, 2 i 3 o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych poprzez przyznanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych podmiotowi, który nie podjął realizacji instalacji spalania paliw przez podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji przed dniem 31 grudnia 2008 r.;

2/ art. 10c dyrektywy Parlamentu Europejskiego 2003/87/WE w brzmieniu ustalonym przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia i rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, str. 63);

3/ art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady ogólnej kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa oraz zasady prawdy obiektywnej;

4/ art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady działania administracji publicznej, zgodnie z którą organ obowiązany jest prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa;

5/ art. 10 § 1 kpa poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

6/ art. 77 §1 kpa poprzez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

Rozpoznając powyższe odwołanie Minister Środowiska wskazał, iż zgodnie z przepisami art. 50 ust. 1, art. 40 oraz art. 3 pkt 16 o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, zezwolenie na emisję gazów cieplarnianych z instalacji objętej systemem handlu uprawnieniami do emisji jest wydawane na wniosek podmiotu podejmującego realizację instalacji spalania paliw, z wyjątkiem instalacji spalania odpadów niebezpiecznych lub komunalnych o nominalnej mocy cieplnej powyżej 20 MW, która będzie wytwarzała energię elektryczną przeznaczoną do sprzedaży osobom trzecim, i w której nie będzie prowadzony rodzaj działalności określony w poz. 2-29 w części B załącznika do tej ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż przedmiot postępowania prowadzonego przez Marszałka Województwa [...] z wniosku [...] S.A. z siedzibą w K. stanowiło wydanie przez powyższy organ zezwolenia na emisję z instalacji spalania z instalacji spalania paliw – instalacji [...] S.A. [...].

Zgodnie z przepisami art. 50 ust. 3 i 4 oraz art. 42 ust. 1 o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, wniosek o udzielenie zezwolenia na udział w systemie handlu zawiera:

1/ nazwę prowadzącego instalację oraz oznaczenie jego miejsca zamieszkania i adresu albo siedziby i adresu;

2/ adres zakładu, na terenie którego jest eksploatowana instalacja objęta systemem;

3/ informację o tytule prawnym do instalacji;

4/ informację o rodzaju instalacji, stosowanych urządzeniach i technologiach oraz charakterystykę techniczną źródeł powstawania i miejsca emisji;

5/ określenie rodzajów gazów cieplarnianych, które mają być objęte zezwoleniem;

6/ określenie czasu, na jaki ma zostać wydane zezwolenie;

7/ wskazanie miejsca realizacji instalacji;

8/ opis, harmonogram i planowany termin oddania instalacji do użytkowania;

9/ informację o tytule prawnym do składników majątkowych lub niemajątkowych wchodzących w skład instalacji.

Minister Środowiska wskazał, że stosownie do postanowień art. 50 ust. 5 powyższej ustawy, do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego albo pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, jeżeli podmiot podejmujący realizację instalacji spalania paliw nie posiada tych pozwoleń dla instalacji, której dotyczy wniosek (potwierdzenia nie dołącza się, jeżeli organem właściwym do wydania zezwolenia jest organ właściwy do wydania tych pozwoleń).

We wniosku z dnia [...] czerwca 2011 r. spółka przedstawiła szczegółową informacje w zakresie faktycznego wszczęcia procesu inwestycyjnego, w którym wskazała stan realizacji inwestycji na dzień 31 grudnia 2008 r. W szczególności, że przeprowadzono prace przygotowawcze związane z przygotowaniem przyszłego placu budowy, polegające m.in. na demontażu chłodni kominowej nr 1 i nr 2, demontażu rurociągów hydroodpopielania wraz z podporami i estakadą, demontażu konstrukcji stalowych podpór pod estakady rurociągów oraz mostów estakady, wyburzeniu żelbetonowych fundamentów podpór estakady i ich utylizacji, likwidacji zbędnych zaplecz biurowo – socjalnych firm obcych zlokalizowanych na terenie elektrowni, wyburzeniu budynków socjalno – biurowych firm obcych. Do wniosku spółka załączyła także potwierdzenie złożenia wniosku o wydanie pozwolenia integrowanego z dnia [...] maja 2011 r.

We wniesionym odwołaniu, Fundacja podniosła, iż Marszałek Województwa [...] naruszył postanowienia art. 42 ust. 2 pkt. 4 w zw. z art. 50 ust 3 powyższej ustawy, tymczasem zdaniem organu przepis ten nie ma zastosowania do szczególnych trybów wydawania zezwoleń, do których zalicz się niniejsze zezwolenie. Ponadto wskazano, iż brakujące dokumenty Spółki, na które wskazuje Fundacja, zostały dołączone przez Wnioskodawcę w piśmie uzupełniającym.

Odnosząc się do podniesionego przez fundację zarzutu naruszenia art. 50 ust. 1 i 2 powyższej ustawy "poprzez przyznanie zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych podmiotowi, który nie podjął realizacji instalacji spalania paliw przez podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji przed dniem 31 grudnia 2008 r." organ wskazał, iż argumentując powyższą tezę fundacja podniosła, iż zgodnie z art. 50 ust. 1 powyższej ustawy warunkiem wydania zezwolenia na emisję w szczególnym trybie określonym w rozdziale 7 ustawy, jest podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji przed dniem 31 grudnia 2008 r. Zgodnie ze stanowiskiem fundacji, wskazane w powyższym przepisie "prace przygotowawcze" należy rozumieć zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010. nr 243 poz. 1623, z późn. zm.). Fundacja argumentuje, że zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, prace przygotowawcze mogą zostać rozpoczęte na terenie objętym pozwoleniem na budowę, a zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane mogą zostać rozpoczęte po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Na podstawie powyższych przepisów fundacja wnioskuje, że "dla legalnego prowadzenia prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji spalania paliw, w świetle ustawy Prawo budowlane, konieczne jest uprzednie uzyskanie przez inwestora ostatecznego pozwolenia na budowę." Ponieważ w aktach sprawy brak takiego pozwolenia, w ocenie fundacji, spółka nie była w dniu wydania zaskarżonej decyzji uprawniona do uzyskania zezwolenia na emisję w trybie art. 50 ustawy o systemie handlu.

W ocenie organu odwoławczego argumentacja fundacji nie zasługuje na uznanie. Interpretacja przepisów ustawy o systemie handlu w związku z przepisami ustawy Prawo budowlane stanowiła przedmiot uzgodnień poczynionych przez projektodawcę ustawy o systemie handlu - Ministrem Środowiska z organem właściwym w przedmiocie interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane - Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego. W piśmie z dnia 8 lipca 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż prace przygotowawcze w rozumieniu Prawa budowlanego "mogą być wykonywane na terenie przeznaczonym pod inwestycję, przed złożeniem wniosku o pozwolenie na budowę bez wymogu posiadania pozwolenia na budowę i bez zgłoszenia (roboty te nie wymagają zgody w formie aktu administracyjnego)" oraz, że "fizyczne rozpoczęcie inwestycji budowlanej w Polsce nie zawsze musi być bezpośrednio powiązane z faktem posiadania decyzji o pozwoleniu na budowę". Mając na uwadze powyższe, oraz dokonując wykładni systemowej wskazanych powyżej kategorii normatywnych organ odwoławczy uznał , iż nadanie znaczenia pojęciowego sformułowaniu "prace przygotowawcze" winno być dokonywane z uwzględnieniem wskazanych okoliczności. W opinii organu drugiej instancji podjęcie prac przygotowawczych nie jest uwarunkowane legitymowaniem się przez prowadzącego instalację decyzją administracyjną w przedmiocie pozwolenia na budowę.

We wniesionym odwołaniu, fundacja podniosła ponadto, iż Marszałek Województwa [...] naruszył art. 10c dyrektywy 2003/87/WE poprzez dokonanie interpretacji art. 50 ustawy niezgodnie z wydanymi na podstawie powyższego art. 10c "Wytycznymi w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE" (Komunikat Komisji nr 2011/C 99/03, Dz. Urz. UE z 31.03.2011 r. Nr C 99/9). Fundacja wskazała na konieczność interpretacji przepisów ustawy o systemie handlu zgodnie z art. 10c dyrektywy 2003/87/WE. Zdaniem fundacji, wnioskodawca nie spełnił przesłanek wynikających z komunikatu Komisji, tj. w szczególności dotyczących faktycznego rozpoczęcia prac budowlanych na terenie inwestycji przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub podpisania umowy na budowę elektrowni najpóźniej do dnia 31 grudnia 2008 r.

Odnosząc się do powyższego zarzutu Minister Środowiska wskazał, iż argumentacja podniesiona przez fundację, jako obarczona błędem, nie zasługuje na uznanie. Interpretacja art. 10c dyrektywy 2003/87/WE stanowiła przedmiot uzgodnień między Ministrem Środowiska a Komisarzem Unii Europejskiej ds. działań w dziedzinie klimatu - Connie Hedegaard. W piśmie z dnia 20 lipca 2010 r. Komisarz Hedegaard wskazała, iż w jej rozumieniu (w oparciu o interpretację przepisów przedstawioną, przez Ministra Środowiska w piśmie z dnia [...] lipca 2010 r.), fizyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego następuje w razie podjęcia prac przygotowawczych w rozumieniu polskiego Prawa budowlanego, bez konieczności posiadania pozwolenia na budowę instalacji.

Mając zatem na uwadze powyższe, jak również opierając się na systemowej wykładni przedmiotowych przepisów acquis communautaire, organ uznał, iż w odniesieniu do instalacji spółki zostały spełnione przesłanki stwierdzenia faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego, a zatem podmiot ten spełnił przesłanki objęcia systemem handlu uprawnieniami do emisji.

We wniesionym odwołaniu fundacja wskazała ponadto na szereg naruszeń proceduralnych organu pierwszej instancji. Po pierwsze, zarzuciła Marszałkowi Województwa [...] naruszenie art. 7 i 77 § 1 kpa.

Odnosząc się do powyższych zarzutów fundacji, organ wskazał że zgodnie z poglądami wyrażanymi w judykaturze działanie organu zgodnie z art. 7 kpa pozwala na uznaniowość decyzji w ramach uznania administracyjnego. Oznacza to "załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków". Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przeszkody do wydania zezwolenia na emisję, a ponadto takie rozstrzygnięcie organu administracji pozostawało w zgodności z interesem wnioskodawcy, jak również z interesem społecznym. Zgodnie z postanowieniami art. 7 Konstytucji RP z związku z art. 6 kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji obowiązany był działać w granicach wyznaczonych przez przepisy ustawy o systemie handlu. Marszałek Województwa [...], przeprowadził postępowanie w przedmiotowej sprawie oraz wydał rozstrzygnięcie z zachowaniem przepisów statuujących normy postępowania w odniesieniu do zaistniałego stanu faktycznego (w szczególności zawarte w rozdziale 7 ustawy). W ocenie organu odwoławczego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został poddany wnikliwej analizie przez Marszałka Województwa [...], który wyczerpująco uzasadnił przesłanki stanowiące podstawę podjęcia przez ten organ rozstrzygnięcia (przytaczając okoliczności, na których oparł rozstrzygnięcie). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest ściśle związany z przyjętą w kpa zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Z zasady tej wynika obowiązek oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego.

Fundacja zarzuciła ponadto organowi pierwszej instancji naruszenie art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady działania administracji publicznej, które są obowiązane prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa. Minister Środowiska wskazał, że zgodnie z poglądem prezentowanym w orzecznictwie organ uwzględniając zasadę pogłębiania zaufania obywateli "zobowiązany jest dokładnie wyjaśnić okoliczności sprawy, konkretnie ustosunkować się do żądań i twierdzeń strony oraz uwzględnić w decyzji zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony". Marszałek Województwa [...] dokonał przedmiotowej analizy i nie sposób wskazać na uchybienia w tym zakresie.

W odniesieniu do wskazanego przez fundację uchybienia zasadzie określonej w art. 10 § 1 kpa poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 10 § 2 kpa organ administracji może odstąpić od zasady określonej w art. 10 § 1 kpa w przypadku, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niepowetowaną szkodę materialną. Minister Środowiska wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu wydanie decyzji administracyjnej w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. było konieczne i uzasadnione. Niewydanie przedmiotowej decyzji w powyższym terminie skutkowałoby potencjalną niepowetowaną szkodą materialną dla spółki (stanowiącą następstwo braku możliwości ubiegania się o darmowe uprawnienia do emisji dwutlenku węgla w okresie rozliczeniowym 2013-2020). Organ podkreślił, że zgodnie z utrwalonym poglądem prezentowanym w orzecznictwie "zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych". Ponadto, w doktrynie reprezentowany jest pogląd, zgodnie z którym, "kodeks nie wymaga utrwalenia w aktach pouczenia o zapoznaniu strony z aktami, a brak oświadczenia nie przesądza o naruszeniu obowiązku z art. 10 § 1 kpa. W przedmiotowej sprawie fundacja nie została pozbawiona możliwości dokonania czynności procesowych, w szczególności w taki sposób, który uchybiałby jej prawom jako podmiotu działającego na prawach strony.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. wniosła Fundacja [...] z siedzibą w W., domagając się jej uchylenia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów kpa;

1/ art. 7 kpa poprzez naruszenie zasady przestrzegania praworządności, brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

2/ art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady działania administracji publicznej, które obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa;

3/ art. 10 § 1 kpa poprzez naruszenie obowiązku zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań;

4/ art. 15 kpa poprzez brak ponownego zbadania i rozpoznania całości okoliczności sprawy przez organ drugiej instancji, w tym odniesienia się do wszystkich podniesionych zarzutów i ograniczenie się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji;

5/ art. 77 §1 kpa przez naruszenie obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

lI. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1/ art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. nr 122, poz. 695) poprzez utrzymanie w mocy zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych podmiotowi, który nie podjął realizacji instalacji spalania paliw przez podjęcie prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji przed dniem 31 grudnia 2008 r.;

2/ art. 10c dyrektywy Parlamentu Europejskiego 2003/87/WE w brzmieniu ustalonym przez dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/29/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. zmieniającej dyrektywę 2003/87/WE w celu usprawnienia rozszerzenia wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. Urz. UE L 140 z 05.06.2009, str. 63), poprzez utrzymanie w mocy zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych udzielonego podmiotowi, w przypadku którego nie wszczęto faktycznie procesu inwestycyjnego przed dniem 31 grudnia 2008 r.

W uzasadnieniu skargi skarżącą spółka powołując się na szereg wyroków sądów administracyjnych przedstawiła argumentację mającą wskazywać na zasadność podniesionych przez nią zarzutów.

Wskazała m.in., że w jej ocenie zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji w żaden sposób nie zbadały, czy i jakie dowody przedstawił wnioskodawca w niniejszym postępowaniu na okoliczność spełnienia przesłanek ustawowych otrzymania zezwolenia na emisję gazów cieplarnianych w trybie art. 50 ustawy z 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu, co stanowi naruszenie art. 7 oraz art. 77§ 1 kpa. Ponadto Minister Środowiska działając jako organ drugiej instancji nie rozpoznał całości okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadał, czy z akt sprawy (w szczególności wniosku o wydanie decyzji) wynika niezbicie, iż wnioskodawca spełnił przesłankę rozpoczęcia prac przygotowawczych przed dniem 31 grudnia 2008 r. W szczególności organ drugiej instancji w ogóle nie odniósł się do podniesionych przez fundację zarzutów, według których wskazane we wniosku przez podmiot ubiegający się o decyzję administracyjną czynności nie stanowią rozpoczęcia prac przygotowawczych na terenie budowy instalacji, w ten sposób naruszając zasadę dwuinstancyjności, określoną w art. 15 kpa oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 kpa).

Fundacja powtórzyła i podtrzymała także argumenty zawarte w odwołaniu w odniesieniu do naruszenia przez organy art. 50 ust. 1 ustawy z 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu i art. 10c dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2003/87/WE.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2012 r. pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o oddalenie skargi z uwagi na brak legitymacji skargowej uprawniającej skarżącą do wniesienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2012 r., wydanym w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 263/12, oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z [...] grudnia 2011 r. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca fundacja nie posiada legitymacji do zaskarżenia wymienionej decyzji Ministra Środowiska, bowiem jej przedmiot w żadnym stopniu nie wiąże się z działalnością statutową fundacji. Ponadto w ocenie Sądu fundacja nie wskazała w jaki sposób jej udział w postępowaniu i domaganie się uwzględnienia skargi, ma służyć ochronie środowiska.

Na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2299/12, uchylił wyrok sądu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 kwietnia 2012 r. nie podzielił stanowiska sądu pierwszej instancji, że zakreślone w statucie "cele skłaniają do uznania, że rzeczywistym celem fundacji jest promocja, lobbing i usługi analityczno-doradcze, w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska". Naczelny Sąd Administracyjny wyraził przekonanie, że zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 50 § 1 ppsa jest zasadny przede wszystkim o tyle, o ile kwestionuje się ustalenie sądu pierwszej instancji, iż przedmiot sprawy nie mieści się w zakresie statutowej działalności skarżącej fundacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenił, iż dopuszczenie skarżącej fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym nie było uzasadnione jej celami statutowymi. Uzasadnienie to jednakże nie pozwala na ustalenie, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, jakie jest stanowisko sądu pierwszej instancji w zakresie drugiej z przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym, a mianowicie, czy za tym udziałem przemawiał interes społeczny. W tym zakresie brak stanowiska sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zarzucił także, iż sąd pierwszej instancji ograniczył się do powierzchownej analizy przedmiotu sprawy, do której dopuszczono skarżącą fundację, i w której wniosła ona następnie skargę. Stwierdzenie, że zezwolenie wydawane na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych jest "swoistą promesą" nie jest wystarczające. Konieczne było przeanalizowanie miejsca tego zezwolenia w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz znaczenia tego systemu dla ochrony środowiska naturalnego przed tak zwanym efektem cieplarnianym.

Sąd drugiej instancji podzielił stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 20 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 1842/99, że "podmiot, który w postępowaniu administracyjnym przed organem pierwszej instancji nie miał przymiotu strony z uwagi na brak własnego interesu prawnego, lecz do którego skierowano decyzję pomimo braku wspomnianego statusu prawnego, jest uprawniony co do zasady do wniesienia skargi na taką decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego". Sąd wówczas przyjął, że "źródłem interesu prawnego takiego podmiotu, uzasadniającym wniesienie skargi do NSA, jest bowiem uprawnienie lub obowiązek (albo odmowa przyznania uprawnienia) wynikające z treści kwestionowanego rozstrzygnięcia".

Powołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 kwietnia 2007 r., II OSK 2019/06, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium interesu prawnego oznacza, że akt lub czynność zaskarżona przez konkretny podmiot do wojewódzkiego sądu administracyjnego musi dotyczyć jego interesu prawnego. O tym, czy podmiot ma w danej sprawie chroniony interes prawny, przesądza przepis prawa. Interes ów należy (...) pojmować szerzej. Mogą to być nie tylko przepisy zawarte w aktach materialnoprawnych, ale również procesowych i ustrojowych. Na podstawie przepisów procesowych legitymację do złożenia skargi będzie miał na przykład podmiot, który nie był stroną, a organ administracji publicznej skierował do niego decyzję".

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 31 § kpa, jest w myśl art. 50 § 1 ppsa legitymowana do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego wydaną na skutek odwołania wniesionego przez tę organizację. Z tego wynika, że skarżąca fundacja była legitymowana do wniesienia skargi na zaskarżoną decyzję, gdyż została dopuszczona do udziału w postępowaniu, a zaskarżoną decyzję wydano na skutek wniesionego przez nią odwołania.

Sąd pierwszej instancji powinien zatem ocenić czy dopuszczenie skarżącej fundacji do udziału w postępowaniu nie naruszało prawa, mianowicie art. 31 § 1 zdanie końcowe kpa, czyli czy było to uzasadnione celami statutowymi tej fundacji oraz czy przemawiał za tym interes społeczny.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że argumentacja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie powinna ona być dokonana z uwzględnieniem wszystkich postanowień statutu, dotyczących zakresu działania skarżącej fundacji oraz miejsca zezwolenia, którego dotyczy sprawa, w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych oraz znaczenia tego systemu dla ochrony środowiska naturalnego. Na koniec zaznaczył, że jeżeli sąd pierwszej instancji dojdzie do wniosku, iż dopuszczenie fundacji do udziału w postępowaniu administracyjnym było zasadne, to przejdzie do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 1 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej fundacji podniósł m.in. że cele statutowe i interes społeczny przemawiały za dopuszczeniem fundacji do udziału w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem pełnomocnika fundacji nie ma powodu, dla którego wykładnia celów statutowych (i innych postanowień statutu) organizacji społecznej zajmującej się ochroną środowiska ma prowadzić do konkluzji odmiennych w zależności od tego, czy postępowanie jest prowadzone w trybie "zwykłym", w którym zastosowanie znajdzie art. 31 kpa czy w trybie "szczególnym", w którym zastosowanie znajdzie art. 44 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Analiza celów statutowych fundacji według brzmienia relewantnego dla niniejszego postępowania może prowadzić wyłącznie do wniosku, że jej cele statutowe obejmują problematykę ochrony środowiska.

Pełnomocnik fundacji podkreślił, że zbieżność celów statutowych Fundacji [...] z problematyką ochrony środowiska nie została poddana w wątpliwości przez sądy, które orzekały w sprawach, w których Fundacji [...] brała udział w postępowaniu i tak np. NSA w wyroku z dnia 2 października 2012 r. (sygn. II OSK 1246/12) nie zakwestionował tego, że cele statutowe Fundacji [...] obejmują problematykę ochrony środowiska.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 ppsa sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 190 ppsa wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czyli w rozpatrywanej sprawie wyrokiem NSA z 18 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2299/12.

Sąd, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2011 r. nie naruszyła przepisów obowiązującego prawa.

W pierwszej kolejności, z racji związania składu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie obecnie orzekającego w niniejszej sprawie wskazanym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy stwierdzić, że zarówno cele statutowe skarżącej fundacji, jak i interes publiczny przemawiają za jej udziałem w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie również w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a więc skarżąca ma przymiot strony nie tylko w znaczeniu procesowym.

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że pojęcie ochrony środowiska ma bardzo szeroki zakres w świetle obowiązujących przepisów prawa. Pojęcie to obejmuje bowiem zarówno sprawy bezpośrednio dotyczące ochrony środowiska, jak i te, które są tylko z tą ochroną związane (por. K. Gruszecki, Komentarz do art. 44 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko).

Cel Fundacji [...] z siedzibą w W. został określony w § 5 ust. 1 jej statutu - w brzmieniu obowiązującym w chwili wszczęcia postępowania - w sposób następujący: "Celem fundacji jest podejmowanie działalności mającej na celu:

1. propagowanie i promowanie kształtowania środowiska naturalnego, jego odnowy, ochrony, utrzymania i przywracania elementów przyrodniczych do stanu właściwego, w tym ochrony zdrowia ludzkiego, dla pożytku publicznego;

2. wspieranie rozwoju edukacji publicznej we wszystkich kwestiach związanych z prawem, praktyką oraz orzecznictwem w tym zakresie;

3. walczenie z ubóstwem poprzez świadczenie usług prawnych na rzecz osób, którym sytuacja materialnie nie pozwala na odpłatne korzystanie z takich usług;

4. propagowanie wykonywania analiz prawnych dotyczących przepisów, praktyki oraz orzecznictwa w związku z ochroną środowiska i kwestiami dotyczącymi ochrony środowiska, w tym pośredniego i bezpośredniego wpływu działalności człowieka na środowisko, świadczenie pomocy i podejmowanie działań związanych z przygotowaniem takich analiz oraz zlecanie podobnych działań innym podmiotom, rozpowszechnianie użytecznych wyników takich analiz".

Zgodnie z art. 5 ust. 2 Statutu wg brzmienia aktualnego dla niniejszego postępowania, Fundacja realizuje swoje cele przez:

a) prowadzenie i wspieranie działalności edukacyjnej, informacyjnej, wydawniczej, promocyjnej i reklamowej dotyczących kwestii związanych z ochroną środowiska naturalnego;

b) opracowywanie i wdrażanie projektów, ekspertyz, badań i programów dotyczących ochrony środowiska naturalnego;

c) branie udziału oraz nadzorowanie kluczowych postępowań sądowych dotyczących ochrony środowiska naturalnego w Polsce i zagranicą;

d) zapewnianie pomocy prawnej dla podmiotów, które jej potrzebują;

e) wspieranie inicjatyw społecznych na rzecz ochrony oraz zapobieganiu degradacji

środowiska naturalnego w Rzeczypospolitej Polskiej oraz zagranicą;

f) zbieranie funduszy na organizacją i koordynację programu Fundacji;

g) współpracę z osobami fizycznymi i prawnymi prowadzącymi działalność zbieżną z celami Fundacji;

h) współpracę z władzami samorządowymi, rządowymi, organizacjami pozarządowymi w Polsce i zagranicą w zakresie wymienionym w celach działania Fundacji".

Analiza celów statutowych Fundacji może zatem prowadzić wyłącznie do wniosku, że jej cele statutowe obejmują problematykę ochrony środowiska. Takie zapatrywanie podzielił zresztą Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., gdzie wprost stwierdził, że "(...) celem skarżącej Fundacji jest także propagowanie i promowanie ochrony środowiska naturalnego, a więc działania ściśle związane z ochroną środowiska naturalnego, a nie jedynie w pewnym sensie dotykające ochrony środowiska".

Zbieżność celów statutowych Fundacji [...] z siedzibą w W. z problematyką ochrony środowiska nie została poddana w wątpliwość przez sądy, które orzekały w sprawach, w których Fundacja [...] brała udział w postępowaniu. Między innymi Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2012 r. (sygn. II OSK 1246/12) nie zakwestionował tego, że cele statutowe Fundacji [...] obejmują problematykę ochrony środowiska.

Z kolei interes społeczny, którego istnienie wymaga zbadania, może polegać na tym, aby organizacja społeczna mogła wypełniać swoje statutowe i ustawowe uprawnienia wobec członków, jak również podejmować działania w celu ochrony praw pewnej grupy ludności. Istotą udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, nie jest zaspokojenie partykularnych interesów samej organizacji, ale zapewnienie szeroko pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem. Organizacja taka zgłaszając żądanie udziału w postępowaniu administracyjnym zmierza do realizacji zadań mających znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, zatem dopiero ustalenie przez organ okoliczności wyłączających istnienie interesu społecznego organizacji w powyższym znaczeniu uprawnia do wydania postanowienia odmownego na podstawie art. 31 § 2 kpa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 90/13, LEX nr 1310737 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 stycznia 2010 r., II OSK 139/09).

Należy mieć także na uwadze, że jednym z istotnych elementów systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych, ustanowionego dyrektywną 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE (Dz. Urz. UE L 275 z 25.10.2003, str. 32; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 7, str. 631) jest obciążenie operatorów instalacji energetycznego spalania paliw obowiązkiem kupowania od państwa członkowskiego uprawnień do emisji na aukcji. Cena zakupu uprawnień stanowi więc swoistego rodzaju daninę publicznoprawną.

Istotą systemu handlu uprawnieniami do emisji jest zatem obowiązek zapłaty za emisję dwutlenku węgla, co ma w sposób stały motywować operatorów do ograniczenia emisji tego gazu cieplarnianego. W ten właśnie sposób obowiązek kupowania uprawnień do emisji na aukcji służy ochronie środowiska. Państwa członkowskie określają nadto sposób wykorzystania dochodów uzyskanych ze sprzedaży uprawnień, przy czym przynajmniej 50% tych dochodów powinno być wykorzystane na cele ochrony klimatu, szczegółowo określone w przepisie art. 10 ust. 3 dyrektywy 2003/87/WE.

Ustawa o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych wprowadziła możliwość nabywania uprawnień do emisji w drodze aukcji. Zgodnie z dyrektywą 2003/87/WE aukcjoning ma stać się jednym z podstawowych sposobów uzyskiwania uprawnień, jak i swobodnego obrotu uprawnieniami. Zgodnie z prawem unijnym sprzedaż na aukcji stanie się główną metodą przydziału uprawnień, zastępując przydział uprawnień bezpłatnych.

Jednym z istotnych elementów systemu handlu uprawnieniami emisji gazów cieplarnianych, ustanowionego dyrektywną 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie oraz zmieniającą dyrektywę Rady 96/61/WE jest obciążenie operatorów instalacji energetycznego spalania paliw obowiązkiem kupowania od państwa członkowskiego uprawnień do emisji na aukcji. Tym samym cena zakupu uprawnień stanowi swoistego rodzaju daninę publicznoprawną. Istotą systemu handlu uprawnieniami do emisji jest więc obowiązek zapłaty za emisję dwutlenku węgla, co ma w sposób stały motywować operatorów do ograniczenia emisji tego gazu cieplarnianego - w ten sposób obowiązek kupowania uprawnień do emisji na aukcji służy ochronie środowiska.

Przydział zatem przez Państwo członkowskie praw do bezpłatnych emisji jest wyjątkiem i stanowi bardzo istotny, okresowy czynnik prowadzenia polityki energetycznej, przy uwzględnieniu jej oddziaływania na środowisko.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, przedmiotowa fundacja zasadnie została dopuszczona do przedmiotowego postępowania administracyjnego na prawach strony, a przemawiały za tym zarówno jej cele statutowe, jak i interes społeczny rozważony przez prymat charakteru przedmiotowego zezwolenia i jego miejsca w systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych.

Należy zgodzić się ze stroną skarżącą, że bezpłatne przyznanie uprawnień do emisji ma charakter wyjątkowy i czasowy (najdłużej do 2020 r.). Przesłanką wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia było faktyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, związanego z podjęciem realizacji instalacji przyjaznej środowisku do końca 2008 r.

Podjęcie realizacji instalacji powinno mieć miejsce w dniu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego tej instalacji. Natomiast za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznano dzień, w którym podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji. Prawodawca podkreślił, iż faktyczne wszczęcie prac przygotowawczych powinno mieć miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r.

Treść powołanego art. 50 art. 50 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 kwietnia 2011 r. o systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (Dz. U. nr 122, poz. 695) ma służyć transpozycji postanowień art. 10c dyrektywy 2003/87/WE do prawa polskiego.

Artykuł 10c wprowadził możliwość przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień na modernizację wytwarzania energii elektrycznej. Stanowi on:

1. w drodze odstępstwa od art. 10a ust. 1-5, państwa członkowskie mogą przydzielić przejściowo bezpłatne uprawnienia instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, które funkcjonowały przed dniem 31 grudnia 2008 r. lub instalacjom wytwarzającym energię elektryczną, w przypadku których proces inwestycyjny faktycznie wszczęto do tego dnia, pod warunkiem, że spełniony jest jeden z następujących warunków:

a) w roku 2007 krajowa sieć energii elektrycznej nie była pośrednio lub bezpośrednio połączona z siecią systemu połączeń wzajemnych, którą zarządza Unia ds. Koordynacji Przesyłu Energii Elektrycznej w Europie (UCTE);

b) w roku 2007 krajowa sieć energii elektrycznej była jedynie bezpośrednio lub pośrednio połączona z siecią zarządzaną przez Unię ds. Koordynacji Przesyłu Energii Elektrycznej w Europie (UCTE) poprzez jedną linię o mocy przesyłowej mniejszej niż 400 MW;

c) w roku 2006 ponad 30 % energii elektrycznej było wytwarzane z paliwa kopalnego jednego rodzaju, a PKB na mieszkańca w cenach rynkowych nie przekroczył 50 % średniego PKB na mieszkańca w cenach rynkowych we Wspólnocie.

Należy także nadmienić, że Wytyczne w zakresie nieobowiązkowego stosowania art. 10c dyrektywy 2003/87/WE(2011/C 99/03), [Dz.U.UE C z dnia 31 marca 2011 r.] zostały sformułowane w Komunikacie Komisji. Jej Załącznik V, zatytułowany "Rodzaje kwalifikujących się inwestycji" wskazał na następujące inwestycje jako stanowiące przykłady inwestycji kwalifikujących się na mocy art. 10c:

a) modernizacja wytwarzania energii elektrycznej w celu zapewnienia bardziej efektywnej produkcji o mniejszej intensywności emisji dwutlenku węgla (lepszy stosunek między zużyciem energii elektrycznej brutto i netto, czyli zwiększenie udziału zużycia energii elektrycznej netto w zużyciu energii elektrycznej brutto oraz zmniejszenie emisji CO2 na MWe);

b) redukcja emisji CO2 poprzez doposażenie elektrowni węglowych (nowoczesne);

c) wytwarzanie energii elektrycznej z wykorzystaniem energii ze źródeł odnawialnych (na poziomie przewyższającym cel określony w dyrektywie dotyczącej odnawialnych źródeł energii) wraz z odpowiednimi wymogami sieci;

d) zastąpienie mocy wytwórczych o większej intensywności emisji CO2 mocami o mniejszej intensywności;

e) wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla;

f) inteligentne sieci;

g) kogeneracja wraz z odpowiednimi wymogami sieci.

Potwierdził on, że warunkiem zakwalifikowania oraz skorzystania z przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji w zakresie wytwarzania energii elektrycznej jest fakt funkcjonowania instalacji najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. We wnioskach złożonych zgodnie z art. 10 ust. 5 dyrektywy2003/87/WE państwa członkowskie powinny wykazać, że instalacje na ich terytorium uznane za kwalifikujące się do przejściowego przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji na mocy art. 10c dyrektywy 2003/87/WE spełniają ten warunek, poprzez wykazanie zweryfikowanych emisji tych instalacji w okresie 2008-2010, podając jednocześnie numer zezwolenia i posiadacza rachunku przedmiotowej instalacji zgodnie ze wpisem do CITL. Informacje te powinny także udowodnić, że instalacja nadal funkcjonuje i nie zakończyła działania. Proces inwestycyjny winien faktycznie zostać wszczęty najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r., jeżeli można wykazać, że na decyzję o inwestycji nie miała wpływu opcja przydziału bezpłatnych uprawnień do emisji. W tym celu państwa członkowskie mogłyby dostarczyć dowody na to, że:

– rozpoczęto faktycznie prace budowlane w terenie i były one widoczne najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. lub

– najpóźniej w dniu 31 grudnia 2008 r. podpisano kontrakt na budowę przedmiotowej elektrowni między inwestorem (często operatorem zakładu) z przedsiębiorstwem odpowiedzialnym za prace budowlane.

Przesłanką wystąpienia z wnioskiem o wydanie zezwolenia było faktyczne rozpoczęcie procesu inwestycyjnego, związanego z podjęciem realizacji instalacji. Podjęcie realizacji instalacji powinno mieć miejsce w dniu faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego dotyczącego tej instalacji. Natomiast za dzień faktycznego rozpoczęcia procesu inwestycyjnego uznano dzień, w którym podjęto prace przygotowawcze na terenie budowy instalacji. Prawodawca podkreślił, iż faktyczne wszczęcie prac przygotowawczych powinno mieć miejsce przed dniem 31 grudnia 2008 r.

Należy także mieć na uwadze, że niejednokrotnie ustawodawca odmiennie definiuje te same pojęcia w różnych aktach prawnych. Tytułem przykładu wskazać można na odmienne definicje pojęcia "emisji" w ustawie Prawo ochrony środowiska (art. 3 pkt 4) oraz w ustawie o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie (art. 6 pkt 5). W drugim z wymienionych aktów prawnych pojęcie to rozumiane jest szerzej (por. lit. c).

Należy mieć na względzie, że ogół przepisów, które regulują działalność inwestycyjną, nazywa się też często mianem prawa inwestycyjnego. Określenie "proces inwestycyjno-budowlany" należy zaliczyć do pojęć języka prawniczego. Z kolei ze względu na potrzeby praktyczne należy dokonać rozdzielenia pojęć: "proces budowlany" oraz "proces budowy". Proces budowlany oznacza działalność regulowaną prawem, w ramach której odbywają się czynności takie jak: projektowanie, budowa, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych. Proces budowy natomiast obejmuje wykonywanie robót budowlanych.

Pojęcie procesu inwestycyjno-budowlanego jest zatem pojęciem najszerszym, które obejmuje zarówno stadium poprzedzające proces budowlany, to znaczy działania związane z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym (postępowanie w sprawach przeznaczania terenu na określone cele oraz ustalanie zasad ich zagospodarowania), jak i realizację danego zamierzenia.

W ramach problematyki procesu inwestycyjno-budowlanego można wyróżnić dwa zasadnicze zagadnienia obejmujące: 1) przebieg przygotowania i realizacji inwestycji budowlanej oraz 2) współdziałanie pomiędzy uczestnikami procesu inwestycyjnego. Przez inwestycje rozumie się najczęściej nakłady gospodarcze, które zmierzają do stworzenia nowych lub zwiększenia istniejących składników majątku trwałego. Przejawem działalności inwestycyjnej może być: budowa, rozbudowa, przebudowa budynku lub budowli, ale także nabycie maszyn i urządzeń wykorzystywanych w budownictwie. Biorąc pod uwagę przeznaczenie oraz oczekiwane efekty ekonomiczne, inwestycje można podzielić na produkcyjne i nieprodukcyjne.

Pojęcie procesu inwestycyjnego oznacza ogół czynności związanych z realizacją inwestycji budowlanej, od programowania po przekazanie inwestycji do użytkowania. Niezbędny okres do zrealizowania ogółu czynności składających się na proces inwestycyjny nazywany jest cyklem inwestycyjnym. Początkiem jego najczęściej jest moment podjęcia decyzji inwestycyjnej, niekiedy rozpoczęcia prac badawczych i programowych. Etapem końcowym jest data przekazania inwestycji do użytkowania lub eksploatacji. Cykl realizacji inwestycji obejmuje okres od przekazania wykonawcy terenu budowy do obioru zadania inwestycyjnego. Cykle inwestycyjne różnią się nawet w odniesieniu do tych samych rodzajowo i porównywalnych co do wielkości inwestycji budowlanych.

W fazie programowania jest najczęściej wyznaczany cel przyszłej inwestycji oraz jej podstawowe dane techniczno-ekonomiczne. Kompleksowa analiza tych zagadnień znajduje się w założeniach techniczno-ekonomicznych inwestycji, które są podstawą dla opracowania planu oraz projektu technicznego inwestycji. Faza planowania w dużej mierze zależy od etapu programowania i właściwego opracowania założeń techniczno-ekonomicznych inwestycji. W fazie wykonawstwa podstawowym zadaniem jest jak najszybsze zrealizowanie inwestycji zgodnie z wymogami określonymi w dokumentacji, umowie lub w normach prawnych i technicznych. Poprawność programu i dokumentacji oraz wykonawstwa jest później weryfikowana w czasie użytkowania bądź eksploatacji inwestycji.

Uprawnienie do emisji natomiast jest rozumiane jako pewna jednostka określająca ilość dopuszczalnej emisji, którą to jednostkę podmiot posiadający do niej prawo może sprzedać, przenieść na innych podmiot a przede wszystkim może za jej pomocą rozliczyć własną emisję, co wówczas spowoduje umorzenie "uprawnienia". W definicji uprawnienia brak jest określenia jego charakteru prawnego. Uprawnienie to "wirtualny" (nie zmaterializowany w odpowiednim dokumencie) papier wartościowy. Uprawnienie ma charakter instrumentu finansowego w rozumieniu ustawy z dnia z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi. Uprawnie to odpłatnie uzyskiwane prawo majątkowe.

Wobec powyższych rozważań niezasadne są twierdzenia skargi oraz pisma ją uzupełniającego, że prace przygotowawcze z ust. 2 art. 50 ustawy o systemie handlu uprawnieniami winny być interpretowane w oparciu o art. 41 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skoro proces inwestycyjny, o którym mowa w art. 10c cyt. dyrektywy winien być interpretowany w sposób szeroki, to prace przygotowawcze mogły polegać, tak jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, na podjęciu na terenie inwestycji prac przygotowawczych związanych z przygotowaniem przyszłego placu budowy, polegające m.in. na demontażu chłodni kominowej nr 1 i nr 2, demontażu rurociągów hydroodpopielania wraz z podporami i estakadą, demontażu konstrukcji stalowych podpór pod estakady rurociągów oraz mostów estakady, wyburzeniu żelbetonowych fundamentów podpór estakady i ich utylizacji, likwidacji zbędnych zaplecz biurowo – socjalnych firm obcych zlokalizowanych na terenie elektrowni, wyburzeniu budynków socjalno – biurowych firm obcych.

Wszystkie te działania w rozpatrywanej sprawie zostały podjęte przed końcem 2008 r. Wskazuje na to także sposób zdefiniowania pojęcia instalacji w Prawie ochrony środowiska (art. 3 pkt 6). Została ona zakreślona w sposób bardzo szeroki, dotyczy więc nawet tych inwestycji, które w prawodawstwie polskim nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę.

Nie są także trafne zarzuty skargi naruszenia przez organy przepisów kpa Decyzje obu instancji zostały właściwie uzasadnione, a wydanie ich poprzedziło wnikliwe zebranie materiału dowodowego. Sąd podziela stanowisko organu, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Minister Środowiska trafnie zauważył, że organ pierwszej instancji zawiadomił strony o zgromadzeniu materiałów dotyczących postępowania. Zatem w przedmiotowej sprawie Fundacja nie została pozbawiona możliwości dokonania czynności procesowych, w szczególności w taki sposób, który uchybiałby jej prawom jako podmiotu działającego na prawach strony. Zatem również ten zarzut skarżącej nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ppsa orzekł jak w sentencji.