Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2309/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 a
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.
article: art. 3 art. 4, art. 6
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity
article: art. 32, art. 34
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 120/14 w sprawie ze skargi P. G. – redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. G. – redaktora naczelnego Dziennika "[...]" na rzecz Polskiego Związku Łowieckiego kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 maja 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 120/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji prasowej, zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...] do załatwienia wniosku dziennika "[...]" z [...] lipca 2013 r. o udzielenie informacji prasowej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; stwierdził, że bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego w [...] grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] na rzecz P. G. – redaktora naczelnego dziennika "[...]" 117 (sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

We wniosku z 3 lipca 2013 r. S. P. – dziennikarz dziennika "[...]", powołując się na przepis art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. – Prawo prasowe (Dz. U. z 1984 r. Nr 5, poz. 24 ze zm., dalej jako u.p.p.) zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...] (dalej jako "ZO PZŁ") o udzielenie informacji obejmującej odpowiedzi na następujące pytania:

"1. W jakich dniach i godzinach przewodniczący ZO PZŁ przebywał na delegacjach w roku 2013?

2. W jakich dniach i godzinach przewodniczący ZO PZŁ przebywał na delegacjach w roku 2012?

3. Jakie koszty poniósł PZŁ z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego ZO w roku 2012?

4. W jakich dniach i godzinach przewodniczący ZO PZŁ przebywał na delegacjach w roku 2011?"

Wnioskodawca zaznaczył, że w przypadku odmowy udzielenia żądanych informacji prosi o złożenie w ciągu 3 dni odmowy w trybie art. 4 ust. 3 ustawy Prawo prasowe.

W piśmie z 18 lipca 2013 r. ZO PZŁ poinformował S. P., że informacje żądane w pkt 1 jego wniosku nie mogą zostać udostępnione, bowiem rok 2013 jeszcze się nie skończył, przez co organ ten nie posiada pełnych danych na ten temat. Odnosząc się natomiast do pozostałej części wniosku stwierdził, że "w związku ze szczegółowością pytań w nim zawartych, niezbędne jest przetworzenie posiadanych danych źródłowych (...) przez pracownika w godzinach nadliczbowych", co z kolei wiąże się z koniecznością poniesienia przez wnioskodawcę kosztów w wysokości 1041,68 zł. Wskazał przy tym, że odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2-4 zostaną udzielone w terminie 30 dni od dnia dokonania wpłaty.

4 września 2013 r. P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" skierował do ZO PZŁ pismo, w którym stwierdził, że redakcja dotychczas nie otrzymała odpowiedzi na zapytanie prasowe S. P. z 3 lipca 2013 r., zaś pismo ZO PZŁ z 18 lipca 2013 r. nie spełnia wymogów odmowy określonych w art. 4 ust. 3 u.p.p. W związku z tym P. G. domagał się sporządzenia takiej odmowy lub udzielenia wnioskowanych informacji w ciągu 3 dni.

Odpowiadając na powyższe ZO PZŁ w piśmie z 11 września 2013 r. wyjaśnił, że jego stanowisko z 18 lipca 2013 r. nie jest odmową udzielenia informacji w rozumieniu przepisów ustawy Prawo prasowe, gdyż w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 3a tej ustawy, przez co wniosek S. P. należy traktować jako złożony w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej jako "u.d.i.p.". W związku z tym P. G. – jak stwierdził ZO PZŁ – nie jest stroną postępowania w sprawie tego wniosku.

P.G., działając jako redaktor naczelny dziennika "[...]", wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność ZO PZŁ w przedmiocie udzielenia informacji prasowej zgodnie z wnioskiem z 3 lipca 2013 r. Zdaniem skarżącego ZO PZŁ, pozostając bezczynnym w sprawie przedmiotowego wniosku, naruszył przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz wyjaśnił, że złożenie w tym stanie faktycznym skargi na bezczynność ZO PZŁ jest zgodne z poglądem zaprezentowanym w postanowieniu WSA w Lublinie z 28 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 1004/13. Skarżący sformułował jednak przy tym alternatywne wnioski, tj. w pierwszej kolejności zwrócił się do Sądu o nakazanie ZO PZŁ, na podstawie art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a"., udzielenia informacji żądanych we wniosku z 3 lipca 2013 r., ewentualnie zaś wniósł o uchylenie na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. odmowy i nakazanie powtórnego rozpatrzenia przedmiotowego wniosku. Nadto domagał się zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik ZO PZŁ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie.

Organ podniósł, że skarga pochodzi od podmiotu nieposiadającego legitymacji do jej wniesienia. Składając bowiem w niniejszej sprawie wniosek o udzielenie informacji S. P. nie przedstawił żadnego upoważnienia, ani pełnomocnictwa wskazującego, iż działa w imieniu dziennika. Nie złożył również żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że jest dziennikarzem.

Niezależnie od powyższego pełnomocnik ZO PZŁ podniósł, że S. P. dotychczas nie uregulował należności wynikającej z wezwania z 18 lipca 2013 r.

Ponadto wskazał, że w myśl art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji przetworzonej uzależnione jest od wykazania przez wnioskodawcę szczególnego interesu publicznego, co zostało pominięte w piśmie z 18 lipca 2013 r. W przypadku niespełnienia tej przesłanki organ winien natomiast wydać decyzję odmowną.

Zdaniem ZO PZŁ, kierowany wobec niego zarzut bezczynności jest niezasadny również ze względu na rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, w sprawach z zakresu informacji prasowej. Powołane w skardze orzeczenie wydane w sprawie o sygn. II SA/Lu 1004/13 nie jest bowiem jeszcze prawomocne. Organ uznał zatem za zasadne "zwieszenie" postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia wstępnego.

20 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że treść wniosku z 3 lipca 2013 r. nie pozostawia wątpliwości, że pochodzi od dziennika "[...]", a zatem od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p., nie zaś od S. P. jako osoby fizycznej. Wprawdzie S. P. nie powoływał się w nim na żadne pełnomocnictwo, jednak należy zauważyć, że przedmiotowy wniosek został w nagłówku oznaczonym logiem dziennika "[...]", zaś jako jego podstawę prawną wskazano art. 4 ust. 1 u.p.p. Brak jest zatem podstaw, by przyjąć, że z wnioskiem o udzielenie informacji S. P. w niniejszej sprawie występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "[...]". Fakt, iż przedmiotowe żądanie udzielenia informacji pochodziło od dziennika "[...]" potwierdza zresztą późniejsze pismo P. G. – redaktora naczelnego tegoż dziennika z 4 września 2013r., skierowane do ZO PZŁ.

Zdaniem Sądu I instancji powyższe ustalenia mają decydujące znaczenie dla oceny zarzutu co do braku po stronie P. G. legitymacji skargowej w niniejsze sprawie. Nie podważają one jednak zasadności stanowiska ZO PZŁ, iż złożony przez S. P. wniosek z 3 lipca 2013 r. o udzielenie informacji prasowej podlegał załatwieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie zaś w trybie art. 4 u.p.p.

Sąd wskazał, że udostępnianie informacji publicznej prasie odbywa się w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast art. 4 ust. 1 u.p.p. poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania prasie informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej, tj. o przedsiębiorców i podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku. W konsekwencji dla wskazania właściwego trybu dostępu do określonej informacji, w sytuacji, gdy wnioskuje o nią prasa, decydujące znaczenie ma ocena charakteru tej informacji oraz charakteru adresata wniosku. W sytuacji bowiem, gdy wniosek taki będzie dotyczył informacji publicznej i zostanie skierowany do podmiotu zobowiązanego na mocy art. 4 ust. 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej, właściwym dla jego załatwienia będzie tryb określony w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Taka właśnie sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie.

Sąd I instancji stwierdził, że Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m. in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troskę o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw środowiska. Wymienione zadania nałożone na związek w drodze ustawy ze względu na ich cel mają charakter publiczny (por. R. Stec: "Uprawianie łowiectwa i prowadzenie gospodarki łowieckiej. Uwarunkowania administracyjnoprawne, cywilnoprawne i organizacyjne.", Lex 2012). Powyższe zadania mogą być realizowane również przez organy okręgowe Związku, w tym jego zarządy okręgowe (art. 32a ust. 4 ustawy Prawo łowieckie).

Publicznoprawny charakter działalności zarządów okręgowych Polskiego Związku Łowieckiego przesądza również o tym, że żądane w niniejszej sprawie informacje stanowią informację publiczną. Dziennik "[...]" domagał się bowiem udostępnienia informacji na temat wyjazdów służbowych przewodniczącego ZO PZŁ w poszczególnych okresach, jak również informacji na temat kosztów tych wyjazdów. Niewątpliwie zatem żądane informacje dotyczą majątku ZO PZŁ oraz działalności tego podmiotu w ramach jego statutowych zadań. W myśl zaś art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. W szczególności informacją taką, podlegającą udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "f" u.d.i.p.).

Sąd stwierdził, że skoro wniosek z 3 lipca 2013 r. dotyczył informacji o charakterze publicznym i został skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, to pochodził od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. i stosownie do art. 3a tej ustawy podlegał rozpatrzeniu przez ZO PZŁ w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w art. 4 u.p.p. Oznacza to, że wobec braku odpowiedzi na przedmiotowe żądanie redaktorowi dziennika "[...]" przysługiwała skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie, złożona w trybie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

Sąd I instancji podkreślił, że to właśnie redaktor naczelny dziennika "[...]" – wbrew stanowisku ZO PZŁ – posiadał legitymację do wniesienia w niniejszej sprawie skargi. Przepis art. 3a u.p.p. determinuje bowiem jedynie tryb, w jakim ma być załatwiony wniosek prasy o udostępnienie informacji publicznej, skierowany do podmiotu zobowiązanego do udostępniania takich informacji. Użyte w tym unormowaniu słowo "prasa" wskazuje jednak, że w każdej takiej sprawie to "prasa" pozostaje w roli podmiotu żądającego informacji. "Prasą" w rozumieniu Prawa prasowego jest zaś na przykład określony dziennik (art. 7 ust. 2 pkt 7 u.p.p.). Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej wnosi dziennikarz działający w imieniu określonego dziennika, interes prawny w postępowaniu zainicjowanym tym wnioskiem będzie miał dziennik, a nie tylko dziennikarz jako osoba fizyczna. Redaktorowi naczelnemu takiego dziennika – jako osobie kierującej na mocy art. 25 ust. 1 u.p.p. jego redakcją – przysługuje zatem legitymacja do wniesienia skargi w takim postępowaniu.

W ocenie Sądu ZO PZŁ pozostaje w bezczynności w sprawie wniosku strony skarżącej z 3 lipca 2013 r. Bezczynności ZO PZŁ nie eliminowało pismo tego organu z 18 lipca 2013 r.

Sąd stwierdził, że skoro przedmiotowy wniosek dziennika "[...]" został złożony 3 lipca 2013 r., a w punkcie 1 obejmował żądanie dotyczące informacji na temat delegacji przewodniczącego ZO PZŁ w 2013 r., to należało uznać, że chodzi o informacje na temat dotychczas odbytych w tym roku wyjazdów. Ponadto wskazał, że dostęp do informacji publicznej jest co do zasady bezpłatny, o czym stanowi art. 7 ust. 2 u.d.i.p. Jedyny wyjątek od zasady bezpłatności dostępu do informacji publicznej reguluje natomiast art. 15 u.d.i.p. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek.

Sąd I instancji zauważył, że w judykaturze wyrażane jest stanowisko, iż uzależnianie wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p., jest niedopuszczalne. Przepis art. 15 ust. 2 u.d.i.p. przewiduje bowiem realizację obowiązku udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem także w przypadku braku odpowiedzi ze strony wnioskodawcy na zawiadomienie podmiotu zobowiązanego o wysokości opłaty związanej z udostępnieniem żądanej informacji (czyli bez wniesienia opłaty). Oznacza to, że z powodu braku wniesienia opłaty podmiot zobowiązany nie będzie mógł ani odmówić udostępnienia, ani też pozostawić sprawy (wniosku) bez rozpoznania. Organ nie może uzależnić udostępnienia informacji publicznej od uiszczenia opłaty, skoro powstanie obowiązku uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia informacji i wezwanie strony do uiszczenia tej opłaty, powoduje jedynie przesunięcie terminu udostępnienia tej informacji w zakresie określonym w art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Sąd zwrócił uwagę, że również w doktrynie dominuje przekonanie, że zawiadomienie wnioskodawcy o kosztach udostępnienia informacji powoduje jedynie, że on sam może zdecydować o dalszym losie swego wniosku. Może w trakcie 14 dni wycofać swój wniosek, zażądać zmiany formy udostępnienia, lub też milcząco zaakceptować opłaty należne. Informacja żądana powinna zostać udzielona po upływie 14 dni od dnia powiadomienia o obowiązku poniesienia kosztów.

Podmiot obowiązany musi więc udostępnić informację publiczną niezależnie od tego, czy uprawniony uiścił opłatę, czy też nie. Ewentualna należność może być potem dochodzona w postępowaniu egzekucyjnym.

Skoro zatem ZO ZPŁ, dokonując w niniejszej sprawie oceny wniosku z 3 lipca 2013 r., doszedł do przekonania, iż nie zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia żądanych w tym wniosku informacji, lecz powiadomił wnioskodawcę, że ich udzielenie wiązać się będzie z obowiązkiem uiszczenia opłaty w wysokości 1041,68 zł, winien niezwłocznie po upływie 14 dni od dnia doręczenia tego powiadomienia (skoro wniosek nie został w tym czasie cofnięty ani zmodyfikowany), udostępnić mu żądane informacje w żądanej formie, niezależnie od tego czy przedmiotowa opłata została uiszczona. W razie bowiem jej braku może ona podlegać ściągnięciu w drodze egzekucji.

Tymczasem ZO PZŁ, wobec nieuiszczenia ustalonej należności, dotychczas nie udostępnił żądanych informacji, co świadczy o jego bezczynności w niniejszej sprawie.

Bez wpływu na tę ocenę zdaniem Sądu pozostaje argument wyrażony w odpowiedzi na skargę, iż strona skarżąca żądała w niniejszej sprawie udostępnienia informacji przetworzonej, a nie wykazała przy tym spełnienia przesłanki szczególnego interesu publicznego, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Jeżeli bowiem ZO PZŁ uznał, że żądane przez dziennik "[...]" dane stanowią informację przetworzoną, to wobec braku tej przesłanki, by nie narazić się na zarzut bezczynności, winien wydać decyzję odmowną na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., a w niej wykazać brak szczególnego interesu publicznego po stronie wnioskodawcy. Wcześniej zaś organ winien jednak wezwać wnioskodawcę do wskazania szczególnego interesu publicznego przemawiającego za uwzględnieniem jego wniosku, bowiem ten, składając wniosek, mógł nie mieć świadomości, że żąda informacji przetworzonej.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że bezczynność ZO PZŁ w niniejszej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż bezczynność ZO PZŁ w niniejszej sprawie trwa już przeszło pół roku i nie wynika z okoliczności niezależnych od tego podmiotu, ani też z wątpliwości co do charakteru żądanych informacji, lecz jedynie z bezpodstawnego uzależnienia ich udostępnienia od uiszczenia przez wnioskodawcę opłaty za dodatkowe koszty z tym związane.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w [...], zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

‒ nieważność postępowania z uwagi na brak zdolności sądowej i procesowej podmiotu skarżącego;

‒ naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez jego niezastosowanie;

‒ naruszenie art. 15 u.d.i.p. polegające na przyjęciu, iż nie można pobrać uprzednio od wnioskodawcy opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym z przekształceniem informacji;

‒ naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa;

‒ naruszenie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2012 r., poz. 1282 ze zm.) polegające na błędnym przyjęciu, iż kosztem postępowania niezbędnym do celowego dochodzenia prawa jest nieuiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa.

Podnosząc powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie stwierdził, że na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej ani redakcja, ani redaktor naczelny nie uzyskuje zdolności procesowej. Możliwość "bycia stroną" ma osoba fizyczna, osoba prawna oraz organizacja społeczna. Redaktor naczelny ani redakcja nie zaliczają się do tej grupy. Zatem o ile stroną niniejszego postępowania w sprawie dostępu do informacji publicznej (bezczynności) mógłby być P. G., o tyle "P.G. - redaktor naczelny dziennika "[...]"" nie posiada legitymacji procesowej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie organ nie pozostawał w bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, skoro żądana informacja nie mieści się w katalogu "prawa do informacji publicznej" wyliczonym w sposób enumeratywny w art. 3 u.d.i.p. Kasator wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił istotnie szczególnego interesu publicznego w zakresie żądania informacji przetworzonej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną skarżący takiego interesu nie ma, zatem organ nie jest obowiązany do udostępnienia żądanej informacji. Sąd I instancji pomijając tą kwestię nie rozpoznał sprawy co do istoty w zakresie obowiązku udzielenia informacji publicznej (przetworzonej) po stronie Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w [...]. Zdaniem skarżącego kasacyjnie informacje, o udzielenie których wnosił wnioskodawca, nie mieszą się także w pojęciu informacji publicznej.

Ponadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 15 u.d.i.p. Podkreślił, że w pełni aprobuje pogląd przedstawiony w komentarzu do art. 15 u.d.i.p. oraz przytacza jako własny z uwypukloną w nim argumentacją, iż "Domniemanie, że ustawodawca tworzy przepisy w sposób racjonalny, pozwala sądzić, iż skoro przewidział możliwość pobierania opłat i obowiązek ponoszenia dodatkowych kosztów przeniósł na wnioskodawcę, to uzależnił możliwość udzielenia informacji w żądanej formie od uiszczenia opłaty".

Kasator zwrócił również uwagę, iż na potencjalne "rażące naruszenie prawa" przez organ ma także wpływ wprowadzenie w błąd przez wnioskodawcę. Z pism kierowanych do organu wprost wynika na podstawie jakiej ustawy żąda informacji, dopiero w skardze wskazał jako podstawę ustawę o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie stwierdził nadto, iż nie powinien być karany za to, że chce udzielić informacji publicznej a wnioskodawca w odpowiedzi odpisuje, iż chce informacji w trybie prawa prasowego. Wobec takiego konfliktu nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie za rażące naruszenie prawa nie może być także uznane działanie organu opierające się o uzasadniony pogląd doktryny zawarty w komentarzu do ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ponadto kasator podniósł, iż strona skarżąca nie poniosła kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. W szczególności nie można uznać, iż darowizna na konto urzędu skarbowego spełnia wymogi ustawy o opłacie skarbowej, tj. spełnia ustawowy obowiązek dokonania opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W konsekwencji stwierdził, że Sąd I instancji zasądzając zwrot tej kwoty naruszył art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a.

W piśmie z 28 grudnia 2015 r. P. G. – redaktor naczelny dziennika "[...]" ustosunkował się do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 października 2015 r., sygn. akt I OSK 1974/14 i I OSK 1928/14, stwierdzając, że zarówno Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego, jak i jego zarządy okręgowe wykonują zadania tylko z zakresu zadań władzy publicznej i gospodarują mieniem publicznym jakim jest zwierzyna dziko żyjąca, co oznacza, że informacja żądana wnioskiem z 8 września 2015 r. jest informacją publiczną.

Odnosząc się do twierdzenia, iż skarżący może uzyskać informację publiczną poprzez przepisy wewnątrzorganizacyjne P. G. podkreślił, że o informację wnioskowała inna osoba. Ponadto zwrócił uwagę, że przepisy wewnątrzorganizacyjne PZŁ nie mogą ograniczać prawa prasy do uzyskiwania informacji publicznej lub też ograniczać prawa prasy do składania do sądu skarg w postępowaniu administracyjnym w przypadku bezczynności organu.

W piśmie z 5 stycznia 2016 r. organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko

w sprawie argumentując, że żądana informacja, z uwagi na jej zakres, nie jest informacją publiczną, zatem organ nie mógł pozostawać w bezczynności. Ponadto zdaniem organu z uwagi na fakt przynależności skarżącego do PZŁ stosuje się odpowiednio przepisy wewnątrzorganizacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej postawione okazały się zasadne.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania.

Istotnie z wnioskiem o udzielenie informacji wystąpił S. P., ale P. G. pismem z 4 września 2013 r. potwierdził, że jest to wniosek złożony w imieniu redakcji, której jest redaktorem naczelnym.

Zgodnie z art. 3a u.p.p. to prasa pozostaje w roli podmiotu żądającego informacji. Zatem w sytuacji, gdy wniosek o udostępnienie informacji wnosi dziennikarz danego dziennika, to redaktorowi naczelnemu redakcji tego dziennika przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu wojewódzkiego Dziennikarz jest bowiem osobą pozostającą z redakcją dziennika w stosunku pracy albo zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych na rzecz i z upoważnienia redakcji (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p.). Redaktor naczelny natomiast kieruje redakcją i posiada uprawnienia do decydowania o całokształcie jej działalności (art. 7 ust. 2 pkt 2 i art. 25 u.p.p.). Na podkreślenie zasługuje przy tym, iż pogląd, zgodnie z którym to redaktor naczelny dziennika jest podmiotem posiadającym legitymację do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego jest utrwalony w orzecznictwie (por. orzeczenia NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, z 12 kwietnia 2013 r., I OSK 319/13, z 18 września 2014 r., I OSK 2745/14, dostępne na stronie internetowej pod adresem https://cbois.nsa.gov.pl, dalej jako CBOSA).

W świetle powyższego stanowiska skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu w realizacji wniosku redakcji dziennika "[...]", wniesionego przez S. P., mógł sformułować P. G. będący redaktorem naczelnym dziennika "[...]" (por. wyrok NSA z 7 października 2015 r., I OSK 1974/14, dostępny CBOSA).

Trafne okazały się natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, chociaż nie wszystkie z tych przyczyn, które zostały w nich wskazane. W tym kontekście na podkreślenie zasługuje, iż zgodnie z zasadą falsa demonstratio non nocet – nie ma przeszkód, dla których Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji i tak przedstawionego zarzutu rozpoznać merytorycznie.

W przedmiotowej sprawie wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zwłaszcza zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p., powinny odnosić się, zgodnie z uzasadnieniem skargi kasacyjnej i dodatkową argumentacją przedstawioną w trybie art. 183 § 1 P.p.s.a. dla uzasadnienia podstaw kasacyjnych w piśmie procesowym z 5 stycznia 2016 r., do braku podstaw do stosowania przez skarżony podmiot przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie, jako niestanowiące informacji publicznej.

Kwestia charakteru żądanych informacji, tj. czy informacje wskazane we wniosku z 3 lipca 2013 r. stanowią informację publiczną, jak przyjął Sąd Wojewódzki, czy też charakteru takiego nie mają, stanowi w rozpoznawanej sprawie kwestię kluczową. Ustalenie natomiast, czy Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego miał obowiązek stosowania przy załatwianiu powyższego wniosku trybu określonego w ustawie o dostępie do informacji publicznej, determinuje z kolei to, czy można mu zarzucić bezczynność.

Analizując wskazaną kwestię Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie uznał, że w materii przedmiotowej sprawy nie było podstaw do stosowania przez skarżony podmiot przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż żądane informacje nie podlegały udostępnieniu w jej trybie.

W myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Art. 6 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że udostępnieniu podlega informacja publiczna. W art. 1 ust. 1 ustawy zdefiniowano informację publiczną jako każdą informację o sprawach publicznych. Art. 1 ust. 2 in principio cytowanej ustawy zastrzega zarazem, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Stosownie do art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.), Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych (na temat statusu tego Związku zob. też wyrok TK z 6 listopada 2012 r., K 21/11, OTK-A2012, nr 10, poz. 119). Zarazem na mocy art. 35a ust. 2 tej ustawy przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.) regulujące zasady nadzoru nad stowarzyszeniami stosuje się odpowiednio do nadzoru nad działalnością Polskiego Związku Łowieckiego. Podobnie w myśl art. 35 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie, przepisy regulujące zasady gospodarki finansowej stowarzyszeń stosuje się odpowiednio do gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego. W tym kontekście do zrzeszenia jakim jest Polski Związek Łowiecki odnieść można odpowiednio myśl zawartą w wyroku NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, że nie sposób stowarzyszeniom stawiać analogiczny standard wymagań, jak organom administracji. W konsekwencji nie każda informacja będąca w dyspozycji Polskiego Związku Łowieckiego, bądź odnosząca się do jego funkcjonowania będzie informacją publiczną podlegającą udostępnieniu przez ten Związek w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, lecz tylko ta, która odnosi się do wykonywania zadań publicznych lub gospodarowania mieniem publicznym (por. cytowany wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1514/14, dostępny CBOSA). Tylko te kwestie względem podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. ustawodawca traktuje jako informacje o sprawie publicznej, pozostałą zaś materię a contrario uznać należy za niepubliczną, a zatem stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. za niebędącą informacją publiczną. Znajduje to potwierdzenie w samym art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wskazującym, że "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa." A zatem przedstawione ograniczenie zakresowe dostępu do informacji o działalności osób i jednostek innych niż organy władzy państwowej czy osoby pełniące funkcje publiczne oraz samorządy gospodarcze i zawodowe – przewidział już ustrojodawca. Przyjęcie zatem, że od wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. podmiotów można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań władzy publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym – byłoby nadmierną ingerencją w sferę informacyjną tych podmiotów, wykraczającą poza standard konstytucyjny (por. wyrok NSA z 7 października 2015 r., I OSK 1928/14, dostępny CBOSA).

Na gruncie niniejszej sprawy wskazać wypada, że zadania Polskiego Związku Łowieckiego o charakterze publicznym określił ustawodawca w art. 34 ustawy – Prawo Łowieckie, ustalając, że do zadań tego Związku należy:

1) prowadzenie gospodarki łowieckiej;

2) troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych zwierząt dziko żyjących;

3) pielęgnowanie historycznych wartości kultury materialnej i duchowej łowiectwa;

4) ustalanie kierunków i zasad rozwoju łowiectwa, zasad selekcji populacyjnej i osobniczej zwierząt łownych;

5) czuwanie nad przestrzeganiem przez członków Polskiego Związku Łowieckiego prawa, zasad etyki, obyczajów i tradycji łowieckich;

6) prowadzenie dyscyplinarnego sądownictwa łowieckiego;

7) organizowanie szkolenia w zakresie prawidłowego łowiectwa i strzelectwa myśliwskiego;

8) prowadzenie i popieranie działalności wydawniczej i wystawienniczej o tematyce

łowieckiej;

9) współpraca z pokrewnymi organizacjami zagranicznymi;

10) wspieranie i prowadzenie prac naukowych w zakresie gospodarowania zwierzyną;

11) prowadzenie i popieranie hodowli użytkowych psów myśliwskich i ptaków łowczych;

12) realizacja innych zadań zleconych przez ministra właściwego do spraw środowiska.

W kontekście zaś gospodarki finansowej Polskiego Związku Łowieckiego zwrócić należy uwagę na art. 35 ust. 1 i 2 ustawy – Prawo Łowieckie, który stanowi, że działalność Polskiego Związku Łowieckiego jest finansowana z funduszy własnych, wpisowego, składek członkowskich, zapisów i darowizn oraz dochodów z działalności gospodarczej, zaś dochód z działalności gospodarczej Polskiego Związku Łowieckiego oraz kół łowieckich służy wyłącznie realizacji ich celów statutowych i nie może być przeznaczony do podziału między członków. Przy tym mienie Polskiego Związku Łowieckiego i kół łowieckich nie podlega podziałowi między członków.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że informacje odnoszące się do delegacji przewodniczącego ZO PZŁ w poszczególnych latach i kosztów poniesionych z tytułu tych delegacji – objęte wnioskiem z 3 lipca 2013 r. – nie stanowią ani informacji bezpośrednio odnoszącej się do wykonywania przez Polski Związek Łowiecki zadań publicznych wskazanych w przepisach prawa, ani do gospodarowania mieniem publicznym. Z tego względu, w świetle cytowanych wyżej przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz ustawy – Prawo Łowieckie, Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego nie był zobowiązany do udostępniania tych informacji wnioskodawcy w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest brak po stronie skarżącego skutecznego uprawnienia do żądania informacji w zakresie określonym we wniosku z 3 lipca 2013 r., co czyni zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 u.d.i.p. usprawiedliwionym. W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie miała natomiast zasadniczego znaczenia ocena charakteru żądanych informacji, tj. czy są to informacje proste, czy też informacje przetworzone, dla udostępnienia których wymagane jest wykazanie istnienia przez podmiot wnioskujący szczególnie istotnego interesu dla ich uzyskania, skoro nie istniał obowiązek ich udostępnienia.

Usprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 15 u.d.i.p. W sytuacji, gdy na Zarządzie Okręgowym PZŁ nie ciążył obowiązek realizacji wniosku z 3 lipca 2013 r. i opracowywania danych źródłowych, po stronie tego podmiotu nie powstały żadne koszty związane z takim opracowaniem. Nie zachodziła zatem potrzeba zastosowania trybu określonego w powyższym przepisie.

Wyjaśnić jednak należy, w nawiązaniu do zarzutów skargi kasacyjnej, że pogląd doktryny przywoływany w tej skardze, zgodnie z którym możliwe jest uzależnienie udzielenia informacji w żądanej formie od uiszczenia opłaty, nie jest już aktualny. Stanowisko prezentowane w wydaniu 3 Komentarza do ustawy o dostępie do informacji publicznej, K. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska (Wolters Kluwer, Warszawa 2015) jest zbieżne z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie, stosownie do których nie istnieje możliwość uzależnienia wszczęcia postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej od uprzedniego wniesienia opłaty, o której mowa w art. 15 u.d.i.p. Podmiot udostępniający daną informację nie może "z góry żądać" wniesienia tej opłaty (por. orzeczenie NSA z 5 marca 2013 r., I OSK 2781/12, z 1 października 2013 r., I OSK 2139/13, z 6 lutego 2015 r., I OSK 228/15, z 30 czerwca 2015 r., I OSK 974/15, dostępne CBOSA).

Skoro organ, nie będąc zobowiązanym do udostępnienia wnioskowanej informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie mógł dopuścić się bezczynności, to jako nieprawidłowe należy ocenić zastosowanie przez Sąd Wojewódzki art. 149 § 1 P.p.s.a. i stwierdzenie w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając wskazane zarzuty skargi kasacyjnej za usprawiedliwione, uchylił zaskarżony wyrok. Zarazem Sąd uznał, że istota sprawy jest wyjaśniona i z tego względu zastosował art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a. i oddalił skargę. W rezultacie orzekanie w zarzucie skargi kasacyjnej naruszenia art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej w zw. z art. 200 P.p.s.a. okazało się bezprzedmiotowe.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. Ustalając ich wysokość Sąd, stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 450 ze zm.), wziął pod uwagę niezbędny nakład pracy radcy prawnego reprezentującego skarżący kasacyjny Związek, a także charakter sprawy i wkład pracy radcy prawnego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.