Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2393/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6 w zw. z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1-2
journal: Dz.U. 2015 poz 140
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1975 nr 194 poz 39 art. 5 ust. 2
law: DYREKTYWA RADY z dnia 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów (75/442/EWG)
journal: Dz.U.UE.L 2000 nr 269 poz 34 art. 5 ust. 4
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z dnia 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji.
Teza: Realizacja  zasady bliskości na gruncie ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji opiera się na założeniu, według którego pojazdy wycofane z eksploatacji, powinny być poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu możliwie najbliżej położonym od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu czyli  w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od tych miejsc. Zasadniczym celem tego rozwiązania jest ograniczenie do minimum negatywnego oddziaływania pojazdów wycofanych z eksploatacji, tym samym ma charakter przedłużenia zasad: prewencji i zasady przezorności w gospodarce odpadami. Wykładania  obowiązku określonego w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu  powinna  uwzględniać zasadę bliskości jako jedną z nadrzędnych zasad postępowania z odpadami.

TEZY

Realizacja  zasady bliskości na gruncie ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji opiera się na założeniu, według którego pojazdy wycofane z eksploatacji, powinny być poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu możliwie najbliżej położonym od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu czyli  w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od tych miejsc. Zasadniczym celem tego rozwiązania jest ograniczenie do minimum negatywnego oddziaływania pojazdów wycofanych z eksploatacji, tym samym ma charakter przedłużenia zasad: prewencji i zasady przezorności w gospodarce odpadami. Wykładania  obowiązku określonego w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu  powinna  uwzględniać zasadę bliskości jako jedną z nadrzędnych zasad postępowania z odpadami.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 2691/15 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za brak sieci 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 8 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. IV SA/Wa 2691/15 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2016 r. sprawy ze skargi R. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka, skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: GIOŚ) z [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za brak sieci oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

W zawiadomieniu z 15 kwietnia 2008 r., nr [...] GIOŚ poinformował Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości zobowiązania z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

W decyzji z [...] maja 2008 r., nr [...], GIOŚ ustalił wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r.

W decyzji z [...] listopada 2008 r., nr [...], wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek Spółki, GIOŚ utrzymał w mocy decyzję z [...] maja 2008 r.

Wyrokiem z 20 maja 2009 r., sygn. IV SA/Wa 225/09, wydanym po rozpatrzeniu skargi skarżącej, WSA w Warszawie uchylił obie decyzje GIOŚ, wydane w niniejszej sprawie.

Wyrokiem z 8 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2374/12, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną GIOŚ od wyroku WSA w Warszawie z 20 maja 2009 r.

W decyzji z [...] lipca 2013 r., nr [...], GIOŚ określił wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 613 547 zł.

W piśmie z 6 sierpnia 2013 r. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (dalej: Fundusz) złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że Funduszowi przysługuje przymiot strony w sprawie. W piśmie z 8 sierpnia 2013 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła także skarżąca.

W decyzji z [...] stycznia 2014 r., nr [...], GIOŚ uchylił decyzję z [...] lipca 2013 r., nr [...], określającą wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 613 547 zł w całości i orzekł, że wysokość tego zobowiązania wynosi 605 973 zł.

Wyrokiem z 5 czerwca 2014 r., sygn. IV SA/Wa 537/14, wydanym po rozpatrzeniu skargi skarżącej na decyzję organu z [...] stycznia 2014 r. WSA w Warszawie uchylił tę decyzję. W uzasadnieniu ww. wyroku WSA w Warszawie zawarł ocenę prawną sprawy i zalecenia co do dalszego prowadzenia sprawy przez organ.

Zaskarżoną do WSA w Warszawie decyzją z [...] lipca 2015 r. nr [...] GIOŚ, po ponownym rozpatrzeniu na wnioski: 1) R. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. sprawy zakończonej decyzją GIOŚ, 2) Funduszu sprawy zakończonej decyzją GIOŚ z [...] lipca 2013 r. nr [...], orzekł w następujący sposób: uchylił decyzję GIOŚ z [...] lipca 2013 r., nr [...] określającą wysokość zobowiązania skarżącej z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w wysokości 613 547 zł (słownie: sześćset trzynaście tysięcy pięćset czterdzieści siedem złotych) - w całości, we wskazanym wyżej zakresie orzekł, że wysokość zobowiązania skarżącej z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. wynosi 424 181 zł (słownie: czterysta dwadzieścia cztery tysiące sto osiemdziesiąt jeden złotych), umorzył postępowanie odwoławcze z wniosku Funduszu o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją GIOŚ z [...] lipca 2013 r., nr [...] w sprawie dotyczącej określenia wysokości zobowiązania skarżącej.

W piśmie z 5 sierpnia 2015 r. skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję GIOŚ z [...] lipca 2015 r. w części określającej wysokość zobowiązania Spółki z tytułu opłaty za brak sieci za 2006 r. w kwocie 424 181 zł. Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w zaskarżonej części oraz poprzedzającej ją decyzji GIOŚ z [...] lipca 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko w sprawie i ustosunkował się do zarzutów i argumentacji skargi.

W piśmie procesowym z 30 grudnia 2015 r. skarżąca podtrzymała stanowisko przedstawione w skardze, podnosząc jednocześnie dodatkowo zarzut naruszenia przez GIOŚ art. 11 ust. 1 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu w zw. z art. art. 41 i art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny.

W piśmie procesowym z 11 stycznia 2016 r. GIOŚ ustosunkował się do zarzutu skarżącej, podniesionego w piśmie z 30 grudnia 2016 r., co do naruszenia przy wydawaniu zaskarżonej decyzji art. 11 ust.1 ustawy o recyklingu i nie podzielił stanowiska skarżącej.

W piśmie procesowym z 9 marca 2016 r. GIOŚ przedstawił stanowisko co do zarzutu skargi w kwestii naruszenia zaskarżoną decyzją art. 74a w zw. z art. 77 § 1 pkt 2 oraz art. 78 § 3 pkt 3 lit. b) Ordynacji podatkowej, nie podzielając stanowiska przedstawionego w skardze.

Na rozprawie przed WSA w Warszawie w dniu 23 marca 2016 r. pełnomocnik Spółki cofnęła zarzut naruszenia przez organ art. 74a i innych Ordynacji podatkowej oraz uzupełniła argumentację skargi oraz pisma procesowego z 30 grudnia 2015 r., odnoszącą się do zarzutu naruszenia przez organ art. 77 w związku z art. 7 k.p.a. w związku z art.11 ust. 1 ustawy o recyklingu poprzez zaniechanie ustalenia pokrycia przez skarżącą terytorium kraju siecią w kontekście wykładni pojęcia "miejsce zamieszkania" (oraz "siedziba"), zgodnej z przepisami prawa cywilnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) w uzasadnieniu wyroku z 8 kwietnia 2016 r., sygn. IV SA/Wa 2691/15 w całości podzielił ocenę organu uznając, że znajduje ona przekonujące oparcie w materiale dowodowym i przepisach prawa, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej R. [...] Sp. z o.o. (dalej: skarżąca kasacyjnie, Spółka) reprezentowana przez adw. M. S. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Skarga kasacyjna został oparta na następujących podstawach kasacyjnych:

1. naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj:

- art. 14 ust. 3 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 140, dalej: ustawa o recyklingu) oraz ust. 5 i 6 w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1-2 ustawy o recyklingu poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu przez WSA, że Spółka jest zobowiązana do zapewnienia sieci zapewniającej 100% pokrycia zamieszkałego terytorium kraju, a tym samym, że koniecznym było wliczenie do okresu (rzekomego) niezapewnienia sieci terminów, które z mocy prawa nie powinny być wliczone, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów; - art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. Nr 176 poz. 1236, dalej: ustawa nowelizująca) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do zastosowania w części ustawy nowej i w części ustawy w brzmieniu obowiązującym poprzednio, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów, oraz

- art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu w związku z art. 21 i 45 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 poz. 121 ze zm., dalej: k.c.) oraz art. 77 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej: k.p.a.) oraz art. 7 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na nieuwzględnieniu definicji miejsca zamieszkania i siedziby zawartych w k.c., co doprowadziło do zaakceptowania błędów GIOŚ popełnionych przy określaniu stopnia pokrycia siecią terytorium kraju, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisów;

2. naruszenia przepisów postępowania, tj.:

- art. 151 p.p.s.a. oraz "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)" poprzez oddalenie skargi, podczas gdy decyzja oraz decyzja I instancji powinny zostać uchylone jako wydane z naruszeniem art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6 w związku z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1-2 ustawy o recyklingu oraz art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu w związku z art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 2 ustawy nowelizującej.

Biorąc pod uwagę powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, tj. uchylenie decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji I instancji, a ponadto rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Spółka nie zgadza się z WSA, który w ślad za GIOŚ, uznał jakoby ciążył na niej obowiązek zapłaty opłaty recyklingowej. Wręcz przeciwnie, Spółka spełniła wszelkie ciążące na niej obowiązki wynikające z przepisów dotyczących recyklingu pojazdów. Według skarżącej kasacyjnie, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w stanie faktycznym sprawy GIOŚ byt zobowiązany do uwzględnienia 90-dniowego okresu niezapewnienia sieci, o którym w mowa w art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu, czy też nie. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że w jej sprawie, w związku z koniecznością stosowania art. 14 ustawy o recyklingu w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2007 r. - zapewnienie sieci nie może być utożsamiane ze 100% zapewnieniem sieci, jak przyjął to WSA. Odmiennie bowiem niż stwierdził Sąd I instancji, zapewnienie sieci pozwalające na skorzystanie z 90-dniowego okresu "zwolnienia", to takie zapewnienie, które powoduje brak obowiązku uiszczenia opłaty za brak sieci - skoro bowiem opłata (sankcja) nie jest należna, to obowiązek został spełniony. Stanowisko swoje skarżąca kasacyjnie wywodzi przede wszystkim z literalnego brzmienia przepisów ustawy recyklingu i podnosi, że ustawodawca, mając na uwadze obiektywne i tak naprawdę niezależne od wprowadzających pojazdy czynniki uniemożliwiające wywiązanie się z nałożonych na nich ustawą o recyklingu obowiązków przewidział swego rodzaju okres przejściowy. Wbrew stanowisku GIOŚ wyrażonym w decyzji, a zaakceptowanym przez Sąd w wyroku, Spółka zapewniła sieć w 2006 r. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wyrażenie "zapewnił sieć" użyte w art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu nie jest równoznaczne z twierdzeniem "zapewnił sieć obejmującą 100% zamieszkałej powierzchni kraju". Wynika to z prostej analizy art. 14 ust. 3 w związku z art. 14 ust. 4 i art. 14 ust. 6 ustawy o recyklingu obowiązującej w brzmieniu ustalonym przez ustawę nowelizującą.

Skarżąca kasacyjnie nie kwestionuje, że zapewnienie sieci powinno być dokonane w zgodzie z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, jednakże przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od art. 14 tej ustawy, co akceptuje także WSA. Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że według ustawodawcy, "zapewnienie sieci" może mieć miejsce w różnym stopniu. W zależności od tego, jaki procent powierzchni kraju jest ową siecią pokryty skutkuje to określonymi konsekwencjami w postaci całkowitego zwolnienia z opłaty za brak sieci, częściowego zwolnienia lub też braku jakiejkolwiek ulgi w opłacie za brak sieci. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wymaganie stawiane w decyzji przez GIOŚ, aby Spółka, doprowadziła do "pokrycia siecią zbierania pojazdów" 100% zamieszkałej powierzchni kraju w sytuacji, w której obowiązuje norma prawna zawarta w art. 14 ust. 6 ustawy o recyklingu, jest nielogiczne, zbyt restrykcyjne, a przez to również zbyt daleko idące.

Skarżąca kasacyjnie zwraca uwagę, że przyczyny wskazane w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu są zdarzeniami, które nie są zależne od podmiotu potencjalnie zobowiązanego do zapłaty opłaty za brak sieci. Ustawodawca objął te zdarzenia szczególnym rodzajem ulgi (art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu), uzależnionej jednak od starań podmiotu korzystającego z ulgi nakierowanych na uzupełnienie sieci. Skarżąca kasacyjnie uważa, że można domniemywać, że celem ulgi wprowadzonej przez ustawodawcę w art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu, był zamiar nieobciążania wprowadzających pojazdy opłatami w przypadku, gdy pomimo podjęcia wysiłków utworzenia sieci z przyczyn obiektywnych było niemożliwe. Skorzystanie ze wskazanego powyżej zwolnienia, przewidzianego przez ustawodawcę w art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu jest wiec możliwe, gdy: a) sieć została zapewniona w stopniu, który uruchamia zwolnienie z opłaty za brak sieci w terminie 3 miesięcy od wystąpienia przyczyny uniemożliwiającej zapewnienie sieci, b) niezapewnienie sieci wynikało z przyczyn określonych w art. 11 ust. 3, c) liczba dni, w których sieć nie została zapewniona nie przekroczyła 90 dni.

Jednoczesne wystąpienie wskazanych powyżej okoliczności umożliwia skorzystanie przez wprowadzającego pojazdy z ustawowego zwolnienia z obowiązku zapłaty za brak sieci. W niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki, po zaistnieniu których uwzględnienie zwolnienia jest możliwe. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wbrew twierdzeniom GIOŚ zawartym w decyzji, a zaakceptowanym przez WSA w wyroku, Spółka w 2006 r. zapewniła sieć, do której utworzenia została ona zobligowana przez ustawodawcę.

Według skarżącej kasacyjnie, wskazanie przez GIOŚ w decyzji liczby stacji demontażu oraz punktów zbierania pojazdów na 31 grudnia 2005 r. oraz stwierdzenie, iż taka liczba zdecydowanie przewyższa niezbędne minimum do utworzenia sieci nie obrazuje całej sytuacji. Samo podanie liczby stacji demontażu oraz punktów zbierania pojazdu bez wskazania ich położenia wcale nie musi umożliwiać zapewnienia sieci według GIOŚ. Ponadto wskazanie to jest w sporządzone w stanie na 31 grudnia 2005 r., czyli na jeden dzień przed dniem, kiedy Spółka powinna zapewnić sieć. W ocenie skarżącej kasacyjnie, GIOŚ zdaje się nie uwzględniać, iż zawarcie umowy ze stacją demontażu lub punktem zbierania pojazdów wymaga czasu i samo przedstawienie liczby takich przedsiębiorstw bez przedstawienia jak ich liczba zmieniała się w czasie od 30 czerwca 2005 r. do 31 grudnia 2005 r. jest nietrafione. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, wygaśnięcie z mocy prawa decyzji i pozwoleń należy traktować identycznie jak cofnięcie decyzji lub zezwolenia, o których mowa w art. 11 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o recyklingu. Cofnięcie decyzji lub pozwolenia dotyczy bowiem konkretnego podmiotu, wygaśnięcie z mocy prawa odnosi się natomiast do wszystkich przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie tzw. autozłomów. Skutek prawny w obu przypadkach jest jednak identyczny — brak możliwości prowadzenia działalności w zakresie recyklingu pojazdów wskutek utraty stosownego zezwolenia. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, niezasadne jest więc, zaaprobowane przez WSA, stanowisko GIOŚ, iż Spółka w trakcie postępowania nie wskazała żadnej stacji demontażu lub punktu zbierania, z którymi miałaby zawartą umowę. Skarżąca kasacyjnie podnosi, że zaistniała w pierwszych miesiącach 2006 r. sytuacja na rynku była od Spółki niezależna i pomimo braku jej bezpośredniego wymienienia przez ustawodawcę w art. 14 ust. 3 ustawy recyklingu, jako podstawy zastosowania zwolnienia, stanowiła ona jedną z okoliczności uzasadniających i umożliwiających zastosowanie zwolnienia wynikającego z tego przepisu.

W konkluzjach skargi kasacyjnej stwierdzono, że w niniejszej sprawie wystąpiły łącznie wszystkie przesłanki, od których zaistnienia ustawodawca uzależnił możliwość skorzystania ze zwolnienia wynikającego z art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną GIOŚ w piśmie z 14 października 2016 r. wniósł o oddalenie w całości skargi kasacyjnej i odniósł się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Ponadto w przypadku podniesienia w skardze kasacyjnej jednocześnie zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć te pierwsze, ponieważ determinują one ocenę prawidłowego zastosowania lub właściwej wykładni przepisów prawa materialnego powołanych w tej sprawie. W skardze kasacyjnej powołano zarzuty, które autor skargi kasacyjnej powiązał z dwiema podstawami uregulowanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Argumentacja skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że w istocie skarżący kasacyjnie kwestionuje wyrok WSA w Warszawie poprzez zastosowanie przez ten Sąd dyspozycji art. 151 p.p.s.a. i wadliwy brak doszukania się przez Sąd I instancji naruszenia ze strony orzekających organów w obu instancjach przepisów wskazanych w zarzutach kasacyjnych.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Art. 151 p.p.s.a. nie może być samoistną podstawą kasacyjną. Wskazać należy, że przepis art. 151 p.p.s.a. jest tzw. przepisem wynikowym. Warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie zatem art. 151 p.p.s.a. mogłoby nastąpić w sytuacji, gdyby sąd oddalił skargę pomimo stwierdzenia uchybień skutkujących podjęciem przez sąd określonych rozstrzygnięć. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, ponieważ Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa ani materialnego, ani procesowego.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania został błędnie sformułowany. Skarżąca kasacyjnie zarzut naruszenia przepisów postępowania przedstawiła jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. w powiązaniu z powołanymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa materialnego. Naruszenie o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści.

Zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego został również błędnie sformułowany. Skarżąca kasacyjnie nie powiązała przepisów prawa materialnego z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. może stanowić podstawę do formułowania zarzutów skargi kasacyjnej jedynie wespół z innymi przepisami prawa materialnego, do naruszenia których w ocenie skarżącej kasacyjnie doszło. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stosuje przepisów prawa materialnego, lecz jedynie kontroluje ich zastosowanie przez organy.

Zatem w zakresie przepisów prawa materialnego Sąd I instancji może naruszyć te przepisy tylko w ten sposób, że zaakceptuje ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowania. Sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów, dokonuje jedynie oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji.

Z motywów uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1) wynika, że sąd kasacyjny powinien poddać merytorycznej kontroli każdy zarzut, bez względu na to, że czy jest powiązany z przepisami p.p.s.a., czy też ogranicza się do wskazania przepisów materialnych lub procesowych zawartych w prawie administracyjnym, nie dyskwalifikuje to bowiem skargi kasacyjnej i nie może prowadzić do nierozpoznania merytorycznych jej zarzutów. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 3 oraz ust. 5 i 6 w zw. z art. 11 ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1-2 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 140, dalej: ustawa o recyklingu) poprzez ich błędną wykładnię. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie stanowiącym uzasadnienie ww. zarzutu. Sąd I instancji wbrew poglądowi skarżącej kasacyjnie nie dokonał wykładni ww. przepisów ustawy o recyklingu uznając, że zapewnienie sieci zbierania pojazdów oznacza zapewnienie 100% pokrycia siecią terytorium kraju. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku na str. 42 w drugim akapicie wskazał, że "(...) punktem odniesienia do rozważań, czy sieć została przez dany podmiot zapewniona, czy też nie, nie jest treść art. 14 ust. 5 i 6 ustawy, a kryteria wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy". Prawidłowo zatem uznał Sąd I instancji, że zapewnić sieć w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu to zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu, z zastrzeżeniem art. 12 ust. 1. Sąd I instancji zasadnie jednocześnie stwierdził, że zastrzeżenie to nie ma znaczenia na gruncie tej sprawy.

Zgodzić należy się również z Sądem I instancji, że o zapewnieniu sieci można zatem mówić tylko w takim przypadku, w którym każdy właściciel pojazdu ma możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania lub stacji demontażu na warunkach określonych powyżej. Wykładnia art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu przeprowadzona przez Sąd I instancji jest zgodna z treścią zasady bliskości uregulowanej w art. 9 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243 ze zm., dalej: u.o.).

Realizacja zasady bliskości na gruncie ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji opiera się na założeniu, według którego pojazdy wycofane z eksploatacji, powinny być poddawane odzyskowi lub unieszkodliwiane w miejscu możliwie najbliżej położonym od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu czyli w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od tych miejsc. Zasadniczym celem tego rozwiązania jest ograniczenie do minimum negatywnego oddziaływania pojazdów wycofanych z eksploatacji, tym samym ma charakter przedłużenia zasad: prewencji i zasady przezorności w gospodarce odpadami. Wykładania obowiązku określonego w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu powinna uwzględniać zasadę bliskości jako jedną z nadrzędnych zasad postępowania z odpadami.

Dla prawidłowego interpretowania i stosowania przepisów ustawy o recyklingu pojazdów należy zatem brać pod uwagę przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.) zawierające przepisy ogólne (wyjęte przed nawias) w odniesieniu do przepisów ustawy o recyklingu. W piśmiennictwie podkreśla się, że zadaniem ustawy Prawo ochrony środowiska "(...) stało się więc także uporządkowanie podstaw ochrony wszystkich elementów środowiska oraz środowiska jako całości oraz, na tyle na ile obecnie jest to możliwe ujednolicenie wymagań i procedur w tejże dziedzinie. Ustawa ogólna stanowić powinna jak gdyby punkt wyjścia i bazę dla całego zespołu przepisów dotyczących kwestii ochrony środowiska, które powinny być konstruowane i stosowane w sposób umożliwiający osiąganie wspólnych dla nich wszystkich celów" (zob. M Górski, Gospodarowanie odpadami w świetle wymagań prawa wspólnotowego i polskiego prawa wewnętrznego, wydawnictwo FUTURA, Poznań 2005, s. 14.). Taką funkcje w stosunku do ustawy o recyklingu ustawodawca przewidział dla przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach.

Wyrażona w art. 9 ust. 1 u.o. zasada bliskości ma priorytetowe znaczenie przy dokonywaniu wykładni art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się bowiem wokół wykładni art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu.

Wykonanie obowiązku prawnego w postaci zapewnienia właścicielowi pojazdu wycofanego z eksploatacji (odpadu) do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu jest określona treścią zasady bliskości uregulowanej w art. 9 ust. 1 u.o. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca ustalając w art. 11 ust. ustawy o recyklingu obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów, obejmującą terytorium kraju w taki sposób, aby zapewnić właścicielowi możliwość oddania pojazdu wycofanego z eksploatacji do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu, położonych w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu wskazuje wyraźnie na konieczność interpretacji tego obowiązku z uwzględnieniem przestrzegania zasady bliskości. Treść art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów realizuje nakaz ograniczenia transportu odpadów do jednego z najbliżej położonych miejsc ich odzysku lub unieszkodliwiania. Ustawodawca w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu ograniczył odległość wskazując, że ma ona być nie większa niż 50 km w linii prostej.

Wprowadzający pojazd realizując obowiązek wynikający z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu polegający na zapewnieniu sieci zbierania pojazdów obejmującą terytorium miał zatem jasno określone kryterium odległości uwzględniające treść zasady bliskości. Celem art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu jest także zminimalizowanie potencjalnego negatywnego wpływu na środowisko pojazdów wycofanych z eksploatacji w związku z ich przemieszczaniem do punktów zbierania lub stacji demontażu. Źródłem wprowadzenia zasady bliskości oraz art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu jest art. 5 ust. 2 dyrektywy Rady z 15 lipca 1975 r. w sprawie odpadów 75/442/EWG, (Dz. U. UE L z 25 lipca 1975 r.). Zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. dyrektywy, sieć musi także umożliwiać unieszkodliwianie odpadów w jednym z najbliższych urządzeń, za pomocą najodpowiedniejszych metod i technologii w celu zapewnienia wysokiego poziomu ochrony środowiska naturalnego oraz zdrowia publicznego. Wykładnia art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu dokonana przez Sąd I instancji jest zatem prawidłowa.

Skarżąca kasacyjnie przez cały 2006 r. nie zapewniła sieci zbierania pojazdów w sposób określony w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Wskazać należy, że wykonanie obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów nie może oznaczać sytuacji, w której sieć będzie obejmowała określony procent terytorium kraju. Realizacja celów ochrony środowiska w tym osiągnięcie wysokiego poziomu ochrony wymaga skutecznego oddziaływania na podmioty korzystające ze środowiska. Oddziaływanie to powinno skłaniać wprowadzających pojazdy jako podmioty korzystające ze środowiska do podejmowania takich działań, które najbardziej efektywnie przyczyniają się do realizacji obowiązków prawnych związanych z postępowaniem z pojazdami wycofanymi z eksploatacji. Obowiązki w prawie gospodarki odpadami są pochodną ogólnego obowiązku ochrony środowiska określonego w art. 74 i 86 Konstytucji.

Obowiązek prawny określony w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu jest powinnością określonego zachowania przez wprowadzającego pojazd wyznaczony nakazem wynikającym z art. 11 ust. 1 ustawy. Niezastosowanie się do nakazu wytwarza stan niewypełnienia obowiązku zapewnienia sieci zbierania pojazdów. Norma prawna wyrażona w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu określa jasno sprecyzowany obowiązek poprzez nakaz zapewnienia sieci zbierania pojazdów w ściśle określony sposób. Z sytuacjami, w których niewypełnienie obowiązku powinno pociągać za sobą ujemne skutki, mamy do czynienia wtedy, gdy dany przepis prawa nakazuje wiązanie ujemnych skutków prawnych z każdym przypadkiem niewypełnienia danego obowiązku. W piśmiennictwie zwrócono uwagę, że możemy spotkać się z sytuacją, w której "czyn może polegać na jakimś działaniu lub zaniechaniu, a w przypadku, gdy norma nie określa czynu formalnie, lecz wskazuje, jaki stan rzeczy ma być przez adresata normy zrealizowany, czyn może składać się ze złożonego zespołu działań i zaniechań" (zob. Z. Ziembiński, Logiczne podstawy prawoznawstwa, Warszawa 1966, s. 99.). Taki sposób określenia obowiązku zapewnienia sieci został uregulowany w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu.

Z art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów nie wynika, że ma być to 100% terytorium kraju, ale to że punkty zbierania pojazdów lub stacje demontażu wchodzące w skład sieci mają być położone w odległości nie większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu. Oznacza to, że jeżeli na określonych obszarach terytorium kraju nie występują miejscowości, w których zamieszkują lub mają siedzibę właściciele pojazdów, to wprowadzający pojazdy nie musi zapewnić, aby punkty wchodzące w skład sieci wprowadzającego pojazdy były oddalone od tych terenów o odległość nie większą niż 50 km. W konsekwencji tego założenia przy analizie zapewnienia sieci zbierania pojazdów nie bierze się pod uwagę terenów niezamieszkałych.

W art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu przewidziano inne kryterium, które ma zastosowanie przy określeniu zasad przyznawania ulgi w opłacie za brak sieci. Z treści tych przepisów wynika, że po stwierdzeniu, że wprowadzający pojazd nie zapewnił sieci na podstawie art. 11 ustawy o recyklingu, w sytuacji w której punkty zbierania pojazdów lub stacje demontażu wchodzące w skład sieci były położone w odległości większej niż 50 km w linii prostej od miejsca zamieszkania albo siedziby właściciela pojazdu, bierze się pod uwagę procentowe pokrycie siecią terytorium kraju. Art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu dotyczące ulgi w opłacie za brak sieci, odnoszą się do procentowego pokrycia siecią terytorium kraju. Treść art. 11 ustawy o recyklingu nie dotyczy natomiast procentowego kryterium przy określaniu, czy wprowadzający zapewnił sieć zbierania pojazdów, czy też nie wykonał tego obowiązku. Ulgi w opłacie za brak sieci są stosowane w przypadku nie spełnienia obowiązku zapewnienia sieci. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska skarżącej kasacyjnie, która uważa, że można zapewnić sieć w różnym stopniu. Taka samo jak nie można wykonać obowiązków ustawowych związanych z pojazdami wycofanymi z eksploatacji (odpadami) w mniejszym lub większym stopniu bez narażanie się na jakiekolwiek sankcje prawne. Obowiązek prawny określony w art. 11 ust. 1 ustawy jest powiązany z funkcją bodźcową przepisów ustawy o recyklingu. Funkcja ta ma skłaniać wprowadzającego pojazd do wypełniania obowiązków ustawowych związanych z pojazdami wycofanymi z eksploatacji.

Nie można zgodzić się z poglądem skarżącej kasacyjnie, że ulgi przyznane w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu pojazdów miałyby charakter iluzoryczny, jeżeli przez zapewnienie sieci przewidziane w art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu rozumieć zapewnienie sieci zgodnie z art. 11 ww. ustawy.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej kasacyjnie wyjaśnić należy, że ulgi przewidziane w art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu są odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 5 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. UE. L. 2000. 269. 34 z 21 października 2000 r.). Odstępstwa od zasady nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Zgodnie z art. 5 ust. 4 ww. dyrektywy, Państwa Członkowskie podejmą niezbędne środki, aby zapewnić, że dostarczanie pojazdów do uprawnionych zakładów przetwarzania zgodnie z ust. 3 odbywa się bez żadnych kosztów obciążających ostatniego posiadacza i/lub właściciela ze względu na to, że pojazd nie posiada żadnej wartości rynkowej lub jest ona ujemna.

Państwa Członkowskie podejmą niezbędne środki, aby zapewnić, że producenci pokryją wszystkie lub znaczną część kosztów związanych z wykonaniem tych środków i/lub będą odbierać pojazdy wycofane z eksploatacji na tych samych warunkach, jak określono w akapicie pierwszym. W opinii nr 55 Komisji Europejskiej przyjętej na posiedzeniu w dniu 3 marca 2004 r. w związku ze zgłoszonymi przez Biuro Studiów i Ekspertyz Kancelarii Sejmu w trybie art. 34 ust. 9 Regulaminu Sejmu wątpliwości co do zgodności poselskiego projektu ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji z prawem UE stwierdzono, że "Projekt ustawy zakłada też w art. 10 ust. 1, wbrew przepisom dyrektywy, że koszty funkcjonowania systemu poniosą użytkownicy samochodów obligatoryjnie obciążeni opłatą recyklingową. Przepis ten jest również sprzeczny z jedną z zasad ustawodawstwa UE dotyczącego ochrony środowiska, zgodnie z którą producent powinien przynajmniej w części odpowiadać za bezpieczną utylizację swojego produktu" (zob. tekst opinii dostępny w dokumentach stanowiących załącznik do projektu ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, druk nr 2597, www.sejm.gov.pl).

Wykładnia art. 14 ust. 5 i 6 ustawy o recyklingu nie może naruszać nadrzędnej zasady prawa ochrony środowiska wyrażonej w art. 7 p.o.ś. - zasady zanieczyszczający płaci.

Treść zasady zanieczyszczający płaci obecnie powiązana jest zasadami: 1. ponoszenia kosztów gospodarowania odpadami (art. 22 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 21) oraz 2. rozszerzonej odpowiedzialności producenta za produkt (art. 18 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach) oraz wprowadzoną do prawa UE w art. 15 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, Dz. U. UE L.312.3 z 22 listopada 2008 r.). Zasady te nie miały zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, pokazują jednak ewolucję zasady zanieczyszczający płaci uregulowanej w art. 7 p.o.ś., która ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Treść art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu odzwierciedla koncepcję rozszerzonej odpowiedzialności producenta w postępowaniu z pojazdami wycofanymi z eksploatacji.

Zgodnie z treścią zasady wyrażonej w art. 7 p.o.ś., koszty gospodarowania odpadami w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji powinny być ponoszone przez producenta pojazdów lub podmiot wprowadzający pojazdy na terytorium kraju.

Uwzględnienie treści zasady zanieczyszczający płaci przy dokonywaniu wykładni art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu uzasadnia obciążenie kosztami zapewnienia sieci zbierania pojazdów przez wprowadzających pojazdy. Ścisła interpretacja art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu w zw. z art. 7 p.o.ś. oznacza niesubwencjonowanie wprowadzających pojazdy, na których na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu, nałożono precyzyjnie uregulowany obowiązek zapewnienia sieci zbierania pojazdów. Subwencje jako wyjątek od zasady zanieczyszczający płaci powinny być traktowane jako forma wsparcia wysiłku finansowego przedsiębiorców wprowadzających pojazdy. W szerszym ujęciu zasada zanieczyszczający płaci przewiduje, że zanieczyszczający jest odpowiedzialny finansowo za wszelkie negatywne oddziaływania na środowisko, które wynikają z jego działalności, bez względu na to, czy działalność ta jest zgodna z prawem czy też nie. W ujęciu węższym zanieczyszczający jest finansowo odpowiedzialny za przestrzeganie części przepisów prawa chroniących środowisko. Motywem wprowadzenia do prawa polskiego art. 7 p.o.ś. nie była zasada sprawiedliwości stosowana do podmiotów korzystających ze środowiska. Ustawodawca tworząc mechanizm stosowania przepisów prawa ochrony środowiska uwzględniający zasadę zanieczyszczający płaci uregulował przede wszystkim obowiązek uwzględnienia kosztów ingerencji w środowisko na etapie produkcji, wymiany oraz konsumpcji. Zasadę zanieczyszczający płaci należy odróżnić od zasady użytkownik płaci. Kierowanie się przesłankami sprawiedliwości przy dokonywaniu wykładni art. 7 p.o.ś. stanowi zaprzeczenie istoty zasady zanieczyszczający płaci.

Podkreślenia wymaga, że skarżąca kasacyjnie nie poniosła żadnego wysiłku finansowego związanego z zapewnieniem sieci zbierania pojazdów, lecz wywiązała się z obowiązku ustawowego określonego w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu pojazdów na podstawie umów z przedsiębiorcami prowadzącymi stacje demontażu (art. 11 ust. 2 ustawy o recyklingu pojazdów). Skarżąca kasacyjnie jako przedsiębiorca wprowadzający pojazdy od daty wejścia w życie ustawy o recyklingu pojazdów tj. od 14 marca, uwzględniając treść art. 5 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji mogła i powinna samodzielnie tworzyć sieć oraz uzupełnić ją w trakcie trwania 2006 r. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie we własnym zakresie nie utworzyła ani jednego punktu zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji w celu zapewnienie odpowiedniej infrastruktury do zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Spółka nie poniosła zatem żadnego wysiłku finansowego związanego z utworzeniem sieci zbierania pojazdów. Skarżąca kasacyjnie zamiast utworzyć niezbędne punkty zbierania pojazdów we własnym zakresie, przez prawie dwa lata oczekiwała, aż inne podmioty utworzą te punkty. Wykładnię treści art. 11 ust. 1 oraz art. 14 ust. 3, ust. 5, ust. 6 ustawy o recyklingu nie można odrywać od treści cytowanego wyżej art. 5 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/53/WE z 18 września 2000 r., gdyż właśnie przepisy ustawy o recyklingu pojazdów stanowią przeniesienie do prawa krajowego wymagań UE zawartych m. in. w dyrektywie 2000/53/WE. W niniejszej sprawie szczególne znaczenie miało dokonanie wykładni przez pryzmat prawa UE tj. interpretacji prawa krajowego w świetle tekstu oraz celu dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 18 września 2000 r. w sprawie pojazdów wycofanych z eksploatacji, przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz przepisów ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Jest to obowiązek skierowany nie tylko dla sądów krajowych, ale również dla organów administracji. Poprzez stosowanie takiej wykładni, efektywność dyrektywy jest zapewniana za pomocą norm krajowych, a nie bezpośrednio skutecznych norm wspólnotowych. Wykładnię prowspólnotową nazywa się pośrednią skutecznością dyrektyw. Dotyczy ona całości ustawodawstwa krajowego, niezależnie od daty jego powstania, a nie tylko norm krajowych implementujących dyrektywę. Sądy krajowe są zobowiązane do wykładni prawa krajowego w świetle sformułowań i celu dyrektywy (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie S. von Colson i E. Kamann przeciwko Land Nordrhein-Westfalen z 10 kwietnia 1984 r., sprawa 14/83, §21028, ECR 1984, s. 1891). Trybunał Sprawiedliwości w sprawie von Colson wskazał, że obowiązek wykładni zgodnej może być wyprowadzony z dwóch źródeł: z natury samej dyrektywy, która domaga się wykonania w prawie krajowym, a więc osiągnięcia tzw. rezultatu przez nią zakładanego na poziomie krajowym oraz obowiązku podjęcia wszelkich środków zapewniających wykonanie zobowiązań członkowskich. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że "Trybunał Sprawiedliwości najczęściej mówi o wykładni zgodnej po prostu jako o obowiązku prawnym. Zatem z orzecznictwa Trybunału wynika, że zakres jego zastosowania jest powszechny. Służy on bowiem zapewnieniu efektywności całego systemu prawnego co najmniej w przypadku systemu prawa wspólnotowego. Powstaje zatem możliwość uznania, że obowiązek ten ma rangę zasady prawa wspólnotowego (unijnego)". (zob. C. Mik, Wykładnia zgodna prawa krajowego z prawem Unii Europejskiej, [w:] S. Wronkowska (red.), Polska kultura prawna a proces integracji europejskiej, wydawnictwo Kantor Wydawniczy Zakamycze, Zakamycze 2005, s.127).

Ponadto skarżąca kasacyjnie w trakcie postępowania nie wskazała żadnej stacji demontażu lub punktu zbierania, z którym miałaby zawartą umowę zgodnie z art. 11 ustawy o recyklingu, w stosunku do których przed dniem 31 grudnia 2005 r. lub później wygasły (cofnięto) pozwolenia zintegrowane albo wygasły (cofnięto) inne decyzje w zakresie gospodarki odpadami wymagane w związku z prowadzeniem stacji demontażu lub punktu zbierania pojazdów. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który zwrócił uwagę, że podzieleniu stanowiska Spółki, że zawarcie umów z tego rodzaju podmiotami nie było możliwe, przeczy oczywisty fakt, że Spółka ostatecznie zawarła takie umowy, obejmujące swoim zasięgiem do 27 lutego 2006 r. ponad 90% terytorium kraju.

Skarżąca kasacyjnie jednocześnie nie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenia przepisów postępowania przez błędne ustalenie stanu faktycznego w trakcie kontroli decyzji organu, że Spółka nie stworzyła sieci zbierania pojazdów wchodzących w skład sieci strony. Z akt sprawy wynika, że skarżąca kasacyjnie nie zapewniła sieci zbierania pojazdów, a także w stosunku do żadnej ze stacji demontażu oraz punktów zbierania pojazdów wchodzących w skład sieci zbierania pojazdów strony nie zachodziły przesłanki, o których mowa w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu. W okolicznościach niniejszej sprawy przy braku zakwestionowania stanu faktycznego na gruncie art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu brak było możliwości zastosowania tego przepisu. Brak zapewnienia sieci przez skarżącą kasacyjnie nie nastąpił z powodu wystąpienia jednej z przyczyn wskazanych w art. 11 ust. 3 ustawy o recyklingu. Nawet gdyby przyjąć stanowisko skarżącej kasacyjnie, to i tak Spółka nie wypełniła podstawowego warunku pozwalającego na zwolnienie z opłaty za 90 dni, a mianowicie Spółka nie zapewniła w terminie 3 miesięcy do wystąpienia danej przyczyny, sieci spełniającej wymagania określone w art. 11 ust. 1 ustawy recyklingu.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że analizując brzmienie art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu należy tego dokonać przez pryzmat celu i zamiaru ustawodawcy tj. przyznania ulgi podmiotom, które z przyczyn niezależnych od siebie nie mogły utworzyć sieci. Powyższe jednoznacznie w ocenie skarżącej kasacyjnie, wskazuje, że fakt wygaśnięcia z mocy prawa decyzji/pozwoleń dla tzw. autozłomów jest właśnie przesłanką z art. 11 ust 3 pkt 1 i 2 ustawy o recyklingu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu skarżącej kasacyjnie. W piśmiennictwie wskazuje się, że "Zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej.

Jest to odpowiedzialność za sam skutek, oderwano ją od jakiejkolwiek postaci winy (...). Z tego punktu widzenia problem winy korzystającego ze środowiska (bezprawności jego zachowania się) nie ma znaczenia". (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady zanieczyszczający płaci, [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wydawnictwo Prawa Ochrony Środowiska, Wrocław 2008, s. 145). Jednym z przykładów rozwiązań wdrażających wspomnianą zasadę w systemie prawa polskiego są przepisy ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji.

Opisany wyżej sposób interpretacji zasady zanieczyszczający płaci mającej zastosowanie w niniejszej sprawie potwierdza także orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości, według którego "Stosowanie zasady «zanieczyszczający płaci» w rozumieniu art. 174 ust. 2 akapit pierwszy zdanie drugie WE oraz art. 15 dyrektywy 75/442 w sprawie odpadów, zmienionej decyzją 96/350, skazane byłoby na niepowodzenie, jeżeli osoby, które brały udział w produkcji odpadów, bez względu na to, czy są posiadaczami, poprzednimi posiadaczami, czy wreszcie producentami produktu, z którego pochodzą odpady, miałyby uniknąć obowiązków finansowych takich jakie zostały przewidziane w tej dyrektywie (...)". (zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-188/07, Commune de Mesquer v. Total France SA i Total International Ltd, LEX nr LEX nr 410035).

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu w zw. z art. 2 Konstytucji RP. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu nie był nowelizowany przez ustawę z 29 czerwca 2007 r. o zmianie ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz. U. z 2007 r. Nr 176, poz. 1236). Przypomnieć należy, że nowelizacja ustawy o recyklingu obejmowała jedynie dodanie do art. 14 ustępów 5 i 6, a nie zmieniała brzmienia art. 14 ust. 3 ustawy. Nie można zatem zgodzić się z twierdzeniem skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji zaakceptował interpretację art. 14 ust. 3 ustawy o recyklingu pojazdów dokonaną przez GIOŚ przez pryzmat uprzedniego, mniej korzystnego brzmienia tej ustawy jako całości.

Nie jest trafny zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu w zw. z art. 21 i 45 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię. Przepisy ustawy o recyklingu, obowiązku zapewnienia sieci nie odnoszą do konkretnego adresu właściciela pojazdu, ale do miejscowości, gdzie właściciel pojazdu ma siedzibę lub miejsce zamieszkania. Sposób sprawdzenia obowiązku zapewnienia sieci przedstawiony przez skarżącą kasacyjnie jest sprzeczny z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Obowiązek zapewnienia sieci, o którym mowa w art. 11 ustawy o recyklingu realizuje zasadniczy cel postępowania z pojazdami wycofanymi z eksploatacji obejmujący ograniczenie przemieszczania pojazdów wycofanych z eksploatacji, z uwagi na to, że każde przemieszczenie odpadów powinno być ograniczane, jeżeli tylko jest to możliwe. Art. 9 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach nie wprowadza żadnych kryteriów oceny takiej możliwości. Kryteria te zostały bowiem określone w art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu będącej aktem należącym do części szczególnej systemu prawa gospodarki odpadami. W świetle zasady bliskości nie można zaakceptować poglądu skarżącej kasacyjnie, że pokrycie nawet 0,01% powierzchni danej miejscowości siecią zbierania pojazdów, oznacza że cała miejscowość powinna być traktowana, jako objęta siecią zbierania pojazdów, co zdaniem skarżącej kasacyjnie, jest zgodne z literalnym brzmieniem art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu. Zasadnie wskazuje Sąd I instancji, że przyjmując za Spółką, przykładowo dla W., gdzie miasto to rozciąga się na ok. 30 km w kierunku północ-południe i ok. 28 km w kierunku wschód-zachód oznaczałoby, to że przy pokryciu siecią zbierania pojazdów tylko północnego fragmentu W. i przyjęciu, że w związku z tym całe miasto objęte jest siecią zbierania pojazdów, to właściciel pojazdu mieszkający w najbardziej wysuniętym na południe punkcie miasta miałby do pokonania dodatkowo ok. 30 km, by móc oddać pojazd do stacji demontażu czy też punktu zbierania pojazdów. W konsekwencji odległość w linii prostej od miejsca zamieszkania właściciela pojazdu do punktu zbierania pojazdów lub stacji demontażu wynosiłaby nie 50 km, a prawie 80 km co jest sprzeczne z treścią art. 11 ust. 1 ustawy o recyklingu w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz w zw. z art. 7 p.o.ś. Przyjęcie poglądu skarżącej kasacyjnie spowodowałoby, że użytkownik pojazdu wycofanego z eksploatacji poniósłby dodatkowe koszty związane pokonaniem większej odległości niż 50 km. Odległość ta z uwzględnieniem metodologii zaproponowanej przez skarżącą kasacyjnie spowodowałaby wydłużenie linii prostej o kolejne kilometry. Ponadto z akt sprawy wynika, że poza siecią utworzoną przez Spółkę znajdowało się w całości wiele miejscowości, od których odległość do najbliższej stacji demontażu lub najbliższego punktu zbierania pojazdów znacznie przewyższała wymaganą przez art. 11 ust. 1 ustawy odległość. Skarżąca kasacyjnie nie spełniła warunku określonego w art. 11 ust. 1. Tym samym sieć zbierania pojazdów nie była zapewniona przez Spółkę, co stanowiło podstawę do powstania z mocy prawa opłaty za brak sieci zgodnie z art. 14 ust. 1 ww. ustawy i obowiązek jej wpłaty z mocy prawa zgodnie z art. 16 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną oraz na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości ze względów słusznościowych i rozważając całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy.