Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2973/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3; art. 12; art. 16 ust. 1, 4-5 i 9; art. 19 ust. 1 i 3-4;
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
article: art. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 117 poz 1228
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 6 ust. 1, 2 i 4;
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw
article: art. 35 par 3 i 5; art. 36;
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2004 nr 173 poz 1807
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.) Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi V. Sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 6 marca 2015 r. pełnomocnik przedsiębiorcy V. sp. z o.o. zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej, zwanej dalej "[...] ", które zostało udzielone do dnia 15 kwietnia 2017 r. Pełnomocnik przedsiębiorcy wnosił o wykreślenie z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r.".

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...] Minister Gospodarki odmówił wnioskowanej zmiany, uznając, że brak jest uzasadnienia do uwzględnienia żądania strony.

Pismem z dnia 29 maja 2015 r. przedsiębiorca zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji Nr [...] i wydanie decyzji o zmianie zezwolenia zgodnie z wnioskiem. Przedsiębiorca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: - art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282), zwanej dalej "ustawą o sse", poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że w przedmiotowym przypadku wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia we wnioskowanym zakresie, art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych zwanej dalej "ustawą o zmianie ustawy o sse", poprzez jego niezastosowanie w sprawie nieuwzględnienie, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej została już z góry przyznana i wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Ponadto strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 35 § 3 w zw. z art. 36 k.p.a., poprzez przekroczenie ustawowego terminu załatwienia sprawy; art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, art. 8 k.p.a. poprzez wydawanie przez ten sam organ w identycznych okolicznościach całkowicie odmiennych rozstrzygnięć i wprowadzenie nierówność wobec prawa i dyskryminacji przedsiębiorców, a w konsekwencji naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Strona zarzuciła również naruszenie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z dnia 2 lipca 2004 r. tj. art. 11 ust. 9 poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wnioskiem przedsiębiorcy pomimo niezałatwienie sprawy w terminie, czyli rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] Minister Gospodarki działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282) po ponownym rozpatrzeniu wniosku V. sp. z o.o. z siedzibą w L. o ponowne sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] maja 2015 r. dotyczącej odmowy zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przez Zarządzającego Strefą przedsiębiorcy V. sp. z o.o. z siedzibą w L., wpisanemu do rejestru handlowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] pod nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Po ponownym przeanalizowaniu sprawy organ uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Ministra Gospodarki Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. odmawiającej zmiany zezwolenia Nr [...]. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera żadnych informacji, które mogłyby wpłynąć na zmianę przyjętego rozstrzygnięcia. W ocenie organu zarzut naruszenia przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o sse jest nieuprawniony. Spółka uzyskała zezwolenie w dniu 19 maja 1999 r., a więc pod rządzami ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Przepis art. 16 ust. 9 ustawy o sse wówczas obowiązujący stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia Nr [...] do dnia 15 kwietnia 2017 r. Minister wskazał, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r. były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Nie można pominąć kwestii, że negocjacje toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017. Konsekwencją ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o sse, który stanowi, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom.

Przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse stanowi, że minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może m.in. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej. Taka wykładnia przepisu na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzi do konkluzji, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. We wniosku o zmianę zezwolenia Spółka wskazała, że przysługuje jej pomoc publiczna w wysokości 26,6 min zł, stanowiącej równowartość 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Jest to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie do dnia 15 kwietnia 2017r.

W ocenie Ministra Gospodarki decyzja organu dotycząca zezwolenia Nr [...] polegająca na wykreśleniu z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia 15 kwietnia 2017 r." skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Organ podkreślił, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami pkt 1 - 3 w art. 19 ust. 4 ustawy o sse nie jest dopuszczalne. Skoro - jak wyraźnie wskazuje strona we wniosku - wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. Zatem organ w sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki zobligowany było do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 k.p.a. organ stwierdził, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem z dnia 6 marca 2015 r., które wpłynęło do organu 11 marca 2015 r. Zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 4 ustawy o sse uzależniającą wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek o zmianę zezwolenia od zasięgnięcia opinii Zarządzającego strefą, pismem z dnia 18 marca 2015 r. organ na podstawie z art. 16 ust. 5 ustawy o sse Minister zwrócił się do Zarządzającego [...] z prośbą o zaopiniowanie wnioskowanej zmiany zezwolenia. W tej sytuacji bieg terminu załatwienia sprawy ulega wstrzymaniu. Biorąc pod uwagę ww. przepisy dotyczące terminu załatwienia sprawy, należy zatem stwierdzić, że ww. wniosek został rozpoznany przez organ po 28 dniach, czyli wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy nie został przekroczony.

Ponadto w ocenie organu pełnomocnik spółki we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy błędnie wywiódł, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o sdg, zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Otóż w doktrynie, jak i orzecznictwie podnosi się, że przepis ww. artykułu ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy - co polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Jednak treść przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Taki pogląd został wyrażony w powołanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, a także w wyroku NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt GSK 1936/12.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. organ wskazał że zarzut ten może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Strona powinna wykazać, że brak takiego zawiadomienia przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. zgłoszenia wniosków dowodowych z zeznań świadków, dokumentów). Pełnomocnik spółki nie wykazał w żaden sposób, aby został pozbawiony możliwości udowodnienia swoich twierdzeń czy możliwości złożenia konkretnych wniosków dowodowych i wyjaśnień, i aby uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Spółka nie wyjaśniła jakich czynności została pozbawiona w postępowaniu administracyjnym, tj. jakich czynności dokonałaby, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosku. W szczególności pełnomocnik spółki nie skonkretyzował, jakie dowody zgłosiłby w postępowaniu administracyjnym i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętej przez organ oceny stanu faktycznego. Oznacza to, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. jest nieuprawniony. Ponadto Minister Gospodarki, rozpatrując wniosek Spółki z dnia 6 marca 2015 r., nie zgromadził materiału dowodowego nieznanego stronie.

Odpierając zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Minister wskazał, że jest on sformułowany w sposób abstrakcyjny uniemożliwiający właściwą jego ocenę i intencję strony. Minister Gospodarki, wydając decyzję Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r. szeroko uzasadnił motywy wydania orzeczenia negatywnego, a wiec nieuwzględniajacego żądania strony, a także dokonał wykładni przepisu będącego podstawą jego wydania, tj. art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. Tym samym organ działał w zgodzie z ww. zasadą postępowania. Przechodząc jednak do istoty zarzutu, należy zauważyć, że nie jest on oparty na faktach. Spółka twierdzi, że powszechną praktyką Ministra Gospodarki jest dokonywanie zmian zezwoleń w zakresie zakończenia inwestycji i końcowego terminu ponoszenia kwalifikowanych wydatków inwestycyjnych, a także rozszerzenia przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu, które powodują zwiększenie pomocy publicznej lub zintensyfikowanie jej wykorzystania. Organ stwierdził, że trudno jednoznacznie odnieść się do tak sformułowanego zarzutu, gdyż Spółka nie uprawdopodobniła w żaden sposób swojego twierdzenia. Poza tym każde postępowanie administracyjne, którego przedmiotem jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnych stref ekonomicznych ma indywidualny charakter.

Pismem z dnia 28 września V. Sp. z o.o. z siedzibą w L. wniosła skargę na powyższą decyzję, zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 19 ust. 4 pkt 2) ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego rozumienia (ustalenia) treści normy w nim zawartej i wskutek tego do wyprowadzenia z art. 19 ust. 4 pkt 2) treści normy w ogóle w omawianym przepisie nie występującej, prowadzącą do błędnego przyjęcia wzajemnie sprzecznych wniosków i stwierdzenia przez Ministra Gospodarki.

2. art. 5 ust. 2 pkt 1b) ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw, poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji niezasadne pominięcie, że maksymalna wielkość pomocy publicznej została już Spółce z góry przyznana i wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. (jest to pomoc przyznana Spółce, o której zwiększenie Spółka nie wnosi), tym samym podobnie jak w przypadku zezwoleń wydanych po dn. 4.08.2008 r. (dla których obowiązuje maksymalna wysokość wydatków inwestycyjnych) tak i na podstawie ww. przepisu Ustawy zmieniającej z 2003 r. maksymalna wysokość pomocy publicznej jest dla przedsiębiorcy z góry znana i zmiana Zezwolenia, o którą wnosi Spółka nie będzie skutkować zmianą tej wartości;

3. art. 6 i 8 k.p.a. wzw. z art. 19 ust. 4 pkt 2) Ustawy o SSE poprzez wydanie decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach, wyłącznie w oparciu o dowolną i rozszerzającą interpretację przez organ pojęć niezdefiniowanych w ustawie, bezpodstawnie przyjmując, że celem przepisu jest ograniczenie możliwości zwiększania wykorzystania pomocy publicznej, a nie zwiększania jej wysokości, co narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartą w art. 8 k.p.a.;

4. art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16.01.2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uniemożliwienie spółce, wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów ustawy o SSE, skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej do czasu, na jaki ustanowione zostały specjalne strefy ekonomiczne - to jest obecnie do dnia 31.12.2026 roku - pomimo że zgodnie z ww. przepisem przejściowym do ustawy zmieniającej z 2003 r., a także na skutek zmiany terminu obowiązywania poszczególnych specjalnych stref ekonomicznych do dnia 31.12.2026 r., do spółki powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do wszystkich pozostałych przedsiębiorców, skoro ich prawa w tym zakresie, na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylającego przepisy przejściowe zawarte w art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., zostały zrównane;

5. art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła fikcja pozytywnego rozpatrzenia przez organ I instancji wniosku spółki z dnia 6 marca 2015 r.;

6. art. 80 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwiło zebranie, a następnie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do uniemożliwienia jego prawidłowej oceny;

a w konsekwencji naruszenie:

7. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opinii Zarządzającego [...] Specjalną Strefą Ekonomiczną S.A., która jako jeden z dowodów zgormadzonych w toku postępowania powinna zostać przenalizowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wraz z podaniem powodów, dla których organ odmówił jej wiarygodności i mocy dowodowej.

8. art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. poprzez stwierdzenie, wbrew treści tychże przepisów, że przy obliczaniu terminu rozstrzygnięcia decyzji wyłączeniu podlega cały okres postępowania uzgodnieniowego, podczas gdy wyłączeniu podlega, stosownie do treści art. 106 § 3 k.p.a. okres maksymalnie 14 dni, a w konsekwencji nieuprawnionym przyjęciu, że:

- sprawa została rozstrzygnięta przez organ I instancji w terminie,

- nie wystąpiła przewidziana w art. 11 ust. 9 ustawy o SDG fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy jak twierdzi sam organ, występuje ona w przypadku braku faktycznego rozstrzygnięcia w terminie, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

- sprawa miała charakter szczególnie skomplikowanej, podczas gdy wniosku takiego nie da się wyprowadzić z dowodów zebranych w sprawie, a dodatkowo organ nie przytacza żadnego uzasadnienia dla poparcia swojego twierdzenia.

Wobec podniesionych zarzutów strona wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji Ministra Gospodarki w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Gospodarki w całości, a ponadto zobowiązanie Ministra Gospodarki do wydania decyzji o zmianie zezwolenia zgodnie z wnioskiem spółki z dn.6.03.2015 r. oraz zasądzenie od Ministra Gospodarki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 poz.1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle przepisu § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz.U. z 2016 poz.718 ze zm.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Ministra Gospodarki, który utrzymał wydaną przez siebie decyzję Ministra Gospodarki dotyczącą odmowy zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie [...] Specjalnej Strefy Ekonomicznej udzielonego przez Zarządzającego Strefą przedsiębiorcy V. sp. z o.o. z siedzibą w L., wpisanemu do rejestru handlowego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w [...] pod nr [...].

Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia czy zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie sse, które jest zezwoleniem czasowym, może być zmienione w odniesieniu do jego terminu obowiązywania, jak twierdzi skarżąca, czy też nie ma możliwości zmiany tego zezwolenia w zakresie jego terminu ważności, jak twierdzi organ.

Spółka uzyskała zezwolenie w dniu 19 maja 1999 r., a więc pod rządzami ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 282), zwana dalej "ustawą o sse", w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Na wstępie zauważyć należy, że specjalne strefy ekonomiczne w ujęciu ustawy o sse, stanowią swego rodzaju obszary specjalne, których istota polega na powiązaniu określonej przestrzeni ze swoistą regulacją prawną. Mają one na celu - przynajmniej w rozpatrywanym przypadku - osiągnięcie określonych celów społeczno - gospodarczych, określonych wprost w art. 3 usse. Zgodnie z tym przepisem, strefa może być ustanowiona w celu przyspieszenia rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, w szczególności przez:

1) rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej;

2) rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej;

3) rozwój eksportu;

4) zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług;

5) zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego i infrastruktury gospodarczej;

6) tworzenie nowych miejsc pracy;

7) zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej.

Cele, dla których jest ustanawiana strefa, realizowane są w drodze udzielania pomocy publicznej, która może mieć różną formę. Zgodnie bowiem z art. 12 ustawy o sse, dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy w ramach zezwolenia, o którym mowa w art. 16 ust. 1, przez osoby prawne lub osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą są zwolnione od podatku dochodowego, odpowiednio na zasadach określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych lub w przepisach o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Podstawą do korzystania z pomocy publicznej, udzielanej zgodnie z ustawą, jest zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie danej strefy, uprawniające do korzystania z pomocy publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy o sse). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o sse - w obecnym brzmieniu - zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa. Jednocześnie, w myśl art. 16 ust. 4 ustawy o sse, minister właściwy do spraw gospodarki udziela, cofa i zmienia zezwolenie; cofnięcie i zmiana zezwolenia następuje na warunkach określonych w art. 19 ust. 3 -4. Wspomniany ostatnio ust. 4 art. 19 ustawy o sse stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może:

1) dotyczyć obniżenia poziomu zatrudnienia, określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %;

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej;

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy.

Z powołanego przepisu wynika jasno, jak istotne znaczenie ma m.in. utrzymanie pomocy publicznej w wyznaczonych granicach. Należy przy tym zauważyć, że zmiana nie tylko nie może dotyczyć wymienionych parametrów; w istocie przepis ten dotyczy wszelkich zmian, które mogą prowadzić do zmiany tych parametrów. Inaczej mówiąc, nie można przedłużyć zezwolenia, jeżeli miałoby to skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, np. poprzez wydłużenie okresu, w którym mogą być wykorzystane przyznane ulgi podatkowe, udzielone wszak w określonej wysokości, która nie może być zwiększona.

W dacie wydania przedmiotowego zezwolenia Nr [...] obowiązywał przepis art. 16 ust 9 ustawy o sse, który przewidywał wydawanie zezwoleń na czas oznaczony. Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2001 r., na podstawie ustawy nowelizacyjnej z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2000 r. Nr 117 poz. 1228, dalej: ustawa nowelizująca z 2000 r.). Ustawa nowelizująca zawierała art. 5, który stanowił, że w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostają prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym (tj. a dzień 31 grudnia 2000 r.).

W dniu 1 maja 2004 r. (z wyjątkiem art. 6 i 11 oraz 2 i 10) weszła w życie ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.).

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy zmieniającej z 2003 r. przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. (a więc np. Spółka) mogli wystąpić do właściwego ministra z wnioskiem o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy nowych przepisów. Spółka z takim wnioskiem wystąpiła. Należy zatem uznać, że Spółka uprawiona jest do korzystania ze zwolnień podatkowych na zasadach wprowadzonych ustawą zmieniającą z 2003 r., gdyż zmiany w oparciu o art. 6 dotyczyły jedynie zmian podatkowych. Jest to tzw. konwersja zezwolenia.

Jak słusznie zauważył organ, nowe zasady udzielania pomocy publicznej w sse limitowanej kwotowo nie objęły wszystkich inwestorów. Do przedsiębiorców małych i średnich stosowane były zasady wynikające z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r., a więc pomoc była limitowana czasowo, a nie kwotowo.

Zauważyć ponadto wypada, że art. 5 ustawy zmieniającej 2001 r. został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy zmieniającej z 2003 r.

Wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej; tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 ustawy w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej.

Z akt sprawy wynika, że doszło do zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 1,2 i 4 ustawy zmieniającej z 2003 r., ale zmiana ta nie obejmowała czasu obowiązywania zezwolenia.

Wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. do ustawy sse art. 19 ust. 1 zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, nie oznacza w ocenie Sądu, że wcześniejsze zezwolenia czasowe przeradzają się w zezwolenia wydane a czas obowiązywania strefy.

Pełna analiza treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o sse w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. prowadzi do wniosku, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń.

Wprowadzenie tego przepisu było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawego, ponieważ brak takiej regulacji w sytuacji zakończenia bytu prawnego SSE mógłby rodzić wątpliwości w zakresie dalszego obowiązywania zezwoleń bezterminowych. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex lege zezwoleń terminowych a bezterminowe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego przez stronę skarżącą, że w niniejszej sprawie mogło dojść do zmiany terminu obowiązywania wskazanego zezwolenia.

Sąd nie podzielił zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w tym w szczególności art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zasadnie wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem z dnia 6 marca 2015 r., które wpłynęło do organu 11 marca 2015 r. Zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 4 ustawy o sse uzależniającą wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek o zmianę zezwolenia od zasięgnięcia opinii Zarządzającego strefą, pismem z dnia 18 marca 2015 r. organ na podstawie z art. 16 ust. 5 ustawy o sse Minister zwrócił się do Zarządzającego [...] z prośbą o zaopiniowanie wnioskowanej zmiany zezwolenia. W tej sytuacji bieg terminu załatwienia sprawy ulega wstrzymaniu, albowiem zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. nie wlicza się: 1) przewidzianych w przepisach prawa terminów dokonania określonych czynności, 2) okresów zawieszenia postępowania, 3) okresów opóźnień powstałych z winy strony, 4) okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Opinia, po skutecznym doręczeniu spółce, wpłynęła do organu 23 kwietnia 2015 r., natomiast decyzja rozstrzygająca wniosek z dnia 6 marca 2015 r. została wydana 12 maja 2015 r. Biorąc pod uwagę ww. przepisy dotyczące terminu załatwienia sprawy, należy zatem stwierdzić, że ww. wniosek został rozpoznany przez organ po 28 dniach, czyli wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy nie został przekroczony. Ponadto organ wskazał, że w przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy decyzja jest ważna i skuteczna, nie są to bowiem terminy prawa materialnego, które powodowałyby przedawnienie orzekania w sprawie.

Za bezpodstawny Sąd uznał ponadto zarzut, że w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Otóż w doktrynie, jak i orzecznictwie podnosi się, że przepis ww. artykułu ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy - co polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Jednak treść przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie wniosek został rozpoznany przez organ po 28 dniach, czyli we wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. trzydziestodniowym terminie.

Mając powyższe na uwadze, działając a podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.