Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 885/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1856
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8  art. 5 ust. 1,2,3
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 3 ust. 1 i  ust. 3,  art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2014 nr 181 poz 48  art. 43,  art. 44
law: Rozporzadzenie Delegowane Komisji UE Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013  w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych  mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), art. 10 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 1, 2, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r., poz. 2137), art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r., poz. 1856, ze zm., dalej powoływana jako ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25, z 28.01.2011, str. 8, ze zm.), art. 3 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L 312 s. 1 z dnia 23.12.1995 r., ze zm.), art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 549, ze zm.), art. 80 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316 z 02.12.2009 r., str. 65) oraz art. 43 i art. 44 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20.06.2014 r., str. 48, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. spółki z o.o. w R. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako ARiMR) Nr [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy w/w decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR.

Jak wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., Nr [...], Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał M. spółce z o.o. (reprezentowanej przez T. K.) płatność rolnośrodowiskową na rok 2010 w łącznej kwocie 82 039,77 zł. Płatność została przekazana na rachunek producenta [...] lutego 2011 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe na rok 2011 w łącznej kwocie 81.244,70 zł, która to kwota została przekazana producentowi [...] stycznia 2012 r. Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. organ pierwszej instancji przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe na rok 2012 w łącznej kwocie 75.783,90 zł (przekazane na rachunek producenta [...] marca 2013 r.). Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Nr [...] organ przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości na rok 2013 r. w łącznej kwocie 66.340, 91 zł (przekazaną na rachunek producenta [...] maja 2014 r.). Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Nr [...] organ przyznał stronie płatności rolnośrodowiskowe na rok 2014 w pomniejszonej wysokości w łącznej kwocie 74.366,59 zł (środki zostały przekazane na rachunek producenta [...] stycznia 2015 r.).

Organ wskazał również na kontrolę przeprowadzoną w dniach [...]-[...] maja 2015 r. w dwunastu spółkach zarejestrowanych pod tym samym adresem – ul. F. [...],[...]-[...] R., która wykazała m.in., że wszystkie wnioski o płatność zostały złożone przez T. K., z wyjątkiem R. sp. z o. o. (złożonego przez M. H.). W związku z powyższym organ pierwszej instancji przeprowadził analizę w zakresie przesłanek zaistnienia sztucznych warunków pozwalających na uzyskanie przez T. K. korzyści finansowych sprzecznych z celami funduszy unijnych, obejmujące wszystkie programy, w których T. K. występował o płatności w 2015 r., w którym ustalono, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, polegających na utworzeniu przez T. K. oraz M. H. wielu spółek handlowych powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020.

Decyzją z [...] listopada 2016 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił M. spółce z o.o. kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w wysokości 358.418,36 zł. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez spółkę, Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z [...] stycznia 2018 r. Nr [...] ustalił M. spółce z o.o. kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 358.418,36 zł.

W odwołaniu wniesionym od powyższej decyzji spółka zarzuciła organowi naruszenie norm prawa materialnego:

1. art. 29 ust. 1, 2, 7, 8 i 9 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa;

2. art. 28 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz rozwoju obszarów wiejskich;

3. art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r.;

4. art. 80 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r.;

5. art. 5 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r.;

6. rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004 r., str. 18, ze zm.);

7. art. 43 i 44 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r., art. 54 ust. 1 rozporządzenia (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w zw. z art. 41 ust. 5 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 907/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu i do agencji płatniczych i innych organów, zarządzania finansami, rozliczania rachunków, zabezpieczeń oraz stosowania euro (Dz. Urz. UE L 255 z 28.08.2014 r., str. 18-58);

8. art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95;

9. art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów odwołania. W pierwszej kolejności organ drugiej instancji podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, iż brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków finansowych jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności. Tym samym ustalenie, czy przyznane producentowi rolnemu uprzednio kwoty płatności stanowią płatności pobrane nienależnie, może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania toczącego się w oparciu o K.p.a. na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Postępowanie to jest jednak postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie przyznania stronie płatności, przy czym decyzja ustalająca kwoty nienależnie pobranych środków publicznych nie ma wpływu na decyzję przyznającą prawo do otrzymania danego świadczenia. W związku z tym organ odwoławczy uznał za bezzasadny zarzut naruszenia art. 29 ust. 1,2, 7, 8 i 9 ustawy o ARiMR.

Organ odwoławczy nie dopatrzył się także naruszenia przez organ pierwszej instancji art. 28 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - poprzez błędną wykładnię pojęcia kwoty nienależnie pobranej, co skutkowało wszczęciem postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej. Jak wskazał organ, w sprawie niniejszej nieprawidłowość polegająca na stworzeniu przez T. K. sztucznych warunków wymaganych do uzyskania płatności rolnośrodowiskowych jest nieprawidłowością wynikającą z winy strony, wobec czego płatności podlegające odzyskaniu przez ARiMR są płatnościami nienależnymi. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji prawidłowo określił rodzaj należności podlegających ustaleniu na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Organ odwoławczy wskazał na treść art. 60 rozporządzenia PE i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., ustanawiającego generalną klauzulę pozwalającą organom administracji publicznej przeciwdziałać obejściu prawa przez podmioty celem uzyskania przez nie korzyści wbrew intencjom ustawodawcy. Aby można było mówić o sztucznych warunkach w rozumieniu art. 60 rozporządzenia Nr 1306/201, niezbędne jest, jak wskazał organ, istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. Przesłanka obiektywna dotyczy ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia, subiektywna zaś - że przez stworzenie takich sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem. Wobec powyższego należało ustalić, czy w sprawie doszło do wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności (przesłanka obiektywna) i czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek ubiegania się o płatności przez wiele gospodarstw o mniejszej powierzchni (przesłanka subiektywna).

W ocenie organów rozpoznających sprawę w niniejszej sprawie doszło do spełnienia przesłanki obiektywnej. Element obiektywny polegał na stworzeniu przez te same osoby (T. K. i M. H.) wielu spółek wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez ww. osoby fizyczne działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w roku 2015 wnioskowało 19 spółek), co umożliwiło obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2 oraz zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym.

Z kolei przeprowadzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w zaskarżonej decyzji analiza tworzenia spółek, analiza udziałowców, zarządów (reprezentantów), siedzib, deklarowanych wariantów oraz ich powierzchni, położenia użytkowanych nieruchomości rolnych, wymiany działek ewidencyjnych, struktury poszczególnych gospodarstw, zakupu usług rolniczych oraz zatrudniania pracowników wykazała istnienie przesłanki subiektywnej.

W ocenie organów, w świetle istniejących powiązań, utworzone w latach 2009-2011 spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, stanowią jeden organizm gospodarczy, zarządzany przez tę samą grupę osób, a odrębność utworzonych osób prawnych (spółek) ma jedynie charakter formalnoprawny (z punktu widzenia przepisów prawa handlowego, każda spółka z ograniczoną odpowiedzialnością jest odrębnym podmiotem prawa, posiadając osobowość prawną). Ustalone wielorodzajowe powiązania dowodzą, że powoływano kolejne spółki w celu obejścia prawa polegającego na stworzeniu systemu optymalizującego wielkość i rodzaj płatności. To zaś wyklucza uznanie, że każda ze spółek prowadziła niezależną, autonomiczną działalność rolniczą. Utworzone przez te same podmioty kolejne spółki zmierzały w ocenie organów ARiMR wyłącznie do stworzenia sztucznych warunków do prowadzenia działalności nakierowanej na osiągnięcie korzyści.

Organ odwoławczy wskazał na zawartą w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 definicję rolnika i wynikającą z art. 4 ust. 1 lit. b ww. rozporządzenia definicję gospodarstwa, a także działalność rolniczą, o której mowa w art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia. Uwzględniając również przepisy krajowe, organ zwrócił uwagę na to, że dla oceny, czy spółka może zostać uznana za rolnika w świetle jego definicji sformułowanej w art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013, a zatem czy prowadzi samodzielnie działalność rolniczą, należy brać również pod uwagę inne okoliczności, takie jak osoby pełniące funkcje zarządcze, czy wyposażenie techniczne i organizacyjne takiego podmiotu. Zgodnie natomiast z definicją gospodarstwa (art. 4 ust. 1 lit. b rozporządzenia nr 1307/2013) należy brać pod uwagę wszystkie jednostki produkcyjne bez względu na ich położenie na terenie kraju. Niezależnie zaś od istniejącej swobody układania stosunków gospodarczych i wyboru formy prowadzenia działalności, jak wynika z definicji art. 4 ust. 1 lit. a rozporządzenia 1307/2013, rolnikiem jest również grupa osób fizycznych lub prawnych, która zarządza gospodarstwem, tj. wszystkimi jednostkami produkcyjnymi na terenie kraju.

Organ podniósł, że o tym, iż spółki tworzą de facto jedno gospodarstwo, decyduje fakt sprawowania zarządu bądź kontroli przez T. K. i M. H. (obecnie małżonków - data zawarcia związku małżeńskiego: [...].11.2015 r.), którzy występują w spółkach, jako udziałowcy (bezpośrednio lub pośrednio) oraz występują/występowali, jako członkowie zarządu poszczególnych spółek, co umożliwia decydowanie w sprawach działalności poszczególnych spółek. Poza sporem pozostaje również to, że spółki do listopada 2015 r. posiadały tę samą siedzibę.

Organ wskazał, że wsteczny charakter obowiązku zwrotu jest uzasadniony celem oraz kompleksowym charakterem programu rolnośrodowiskowego. Program ten ma charakter wieloletni i beneficjent pomocy zobowiązany jest do jego realizacji w każdym kolejnym roku na uzgodnionych warunkach. Wobec powyższego za prawidłowe organ odwoławczy uznał wyliczenia organu pierwszej instancji, z których wynika, że łączna kwota nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2014, stanowiąca sumę kwot wyliczonych za poszczególne lata, wyniosła 358.418,26 zł.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zastosowania w sprawie niezgodnie z dyspozycją przepisów art. 43 i art. 44 rozporządzenia nr 640/2014, art. 54 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 w zw. z art. 41 ust. 5 rozporządzenia nr 907/2014, organ II instancji, przytaczając treść przepisu art. 44 rozporządzenia nr 640/2014, wskazał, że we wszystkich postępowaniach dotyczących ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w odniesieniu do wniosków złożonych przed 1 stycznia 2015 r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj. art. 5 i art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, art. 80 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 73 rozporządzenia nr 796/2004.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podzielił również ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące braku przesłanek wykluczających obowiązek zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych za lata 2010-2014, o których mowa w art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 (rok 2010) oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 (lata 2011-2014), bowiem przyznane spółce płatności rolnośrodowiskowe są płatnościami pobranymi nienależnie, stąd mają do nich zastosowanie przepisy ww. rozporządzeń.

W rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również przesłanki dla lat 2010 i kolejnych, o których mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18.12.1995 r.. Ponieważ program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim, przyjąć należy, że okres przedawniania biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Pod pojęciem daty zakończenia programu należy rozumieć dzień zamknięcia programu wynikający z deklaracji zamykającej program wysyłanej do Komisji Europejskiej. Stosownie do powyższego w ramach PROW 2007-2013 będzie to data nie wcześniejsza niż 31 grudnia 2015 r. (data, do której możliwe było dokonywanie wypłat w ramach programu) oraz nie późniejsza niż 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu, stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21.06.2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. EU L nr 209 z 11.08.2005 r., str. 1, ze zm.). W przypadku realizowania przez odwołującego programu rolnośrodowiskowego w ramach PROW 2007-2013, okres przedawnienia w przypadku kampanii: 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014 nie upłynął wcześniej niż 31 grudnia 2015 r. (data, do której możliwe było dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie później niż do 30 czerwca 2016 r. (tj. termin na przedstawienie Komisji Europejskiej sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu). Tym samym w sytuacji, w której termin przedawnienia upływałby przed dniem zamknięcia programu, ulega on wydłużeniu do daty ostatecznego zakończenia programu, czyli do 30 czerwca 2016 r. Organ wskazał, że dla kampanii: 2010 - 2014 okres przedawnienia liczy się od daty dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą przyjmuje się datę złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dla danej kampanii, do daty ostatecznego zakończenia programu, czyli do 30 czerwca 2016 r. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. W niniejszej sprawie pierwsze powiadomienie beneficjenta przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności miało miejsce w dniu [...] marca 2016 r., tj. dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Tym samym nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu przez spółkę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za lata 2010-2014.

Odnosząc się do kwestii odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR podzielił ustalenia Kierownika Biura Powiatowego ARiMR. W rozpatrywanej sprawie, na łączną kwotę nienależnie pobranych płatności składają się kwoty płatności rolnośrodowiskowej w wysokości: 79.962,10 zł za rok 2010, 71.578,98 zł za rok 2011, 66.211,08 zł za rok 2012, 66.299,51 zł za rok 2013 oraz 74.366,59 za rok 2014. Organ stwierdził, że każda z ww. kwot przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, co także wykazano dokładnie w zaskarżonej decyzji, ustalonego zgodnie z art. 7 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 883/2006 z dnia 21 czerwca 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 w zakresie akredytacji agencji płatniczych i innych jednostek, jak również rozliczenia rachunków EFGR i EFRROW (Dz.U. L 171 z 23.6.2006, str. 90). Tym samym w odniesieniu do ww. płatności nie zachodzą przesłanki uzasadniające odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Na powyższą decyzję wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy M. sp. z o.o. w R., w której domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz ewentualne również uchylenie w całości decyzji organu I instancji, zarzuciła:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, która miała wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie przewidzianej w nim dyspozycji w zakresie okresu przedawnienia i wydanie błędnej decyzji administracyjnej w tym zakresie dot. lat 2010-2012;

- art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 poprzez błędne niezastosowanie niniejszego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez organ od żądania zwrotu płatności od skarżącej za rok 2010,

- art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez błędne niezastosowanie niniejszego przepisu wobec ziszczenia się przesłanek w nim zawartych, co doprowadziło do braku odstąpienia przez Agencję od żądania zwrotu płatności od skarżącej za lata 2011-2014,

2. obrazę innych przepisów postępowania, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

- art. 7 i art. 77 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1-3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez poczynienie przez organ w zaskarżonej decyzji dowolnych ustaleń faktycznych, gdyż organ nie ustalił w postępowaniu kluczowej przesłanki w zakresie przedawnienia pomimo składanych wniosków dowodowych (zgodnie z pismem strony z [...].12.2017 r.), tj. daty zakończenia programu PROW 2007-2013, przez którą należy rozumieć dzień zamknięcia programu wynikający z deklaracji zamykającej program wysyłanej przez Polskę do Komisji Europejskiej co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i uznając zarzuty skarżącej za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji na poziomie ustawodawstwa krajowego stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2017 r. poz. 2137, dalej jako ustawa o ARiMR).

Zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2017 r. poz. 1856, z późn. zm.), ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Na gruncie przepisów prawa wspólnotowego zwrot nienależnie pobranych płatności reguluje art. 5 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, zgodnie z którym:

"1. W przypadku dokonania nienależnej płatności beneficjent zwraca odnośną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 2.

2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez beneficjenta wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia. Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez beneficjenta w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od dokonania płatności".

Na mocy wyraźnego uchylenia zawartego w art. 43 rozporządzenia nr 640/2014, Rozporządzenia (WE) nr 1122/2009 i (UE) nr 65/2011 utraciły moc z dniem 1 stycznia 2015 r. Rozporządzenia te stosuje się jednak nadal w stosunku do:

a) wniosków o płatności bezpośrednie złożonych w odniesieniu do okresów premiowych rozpoczynających się przed dniem 1 stycznia 2015 r.;

b) wniosków o płatność i wniosków o wsparcie złożonych w odniesieniu do roku 2014 i lat wcześniejszych oraz wniosków o płatność złożonych w odniesieniu do roku 2015 zgodnie z art. 66 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005; oraz

c) systemu kontroli i kar administracyjnych w odniesieniu do obowiązków rolników w zakresie zasady wzajemnej zgodności zgodnie z art. 85t i 103 z rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że wszczęte przez organ I instancji zawiadomieniem z dnia [...].03.2016 r. postępowanie dotyczy ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącej w ramach realizowanego w latach 2010 - 2014 programu rolnośrodowiskowego na mocy decyzji wydanych: [...].01.2011 r., [...].12.2011 r., [...].02.2013 r., [...].05.2014 r. i [...].01.2015 r.

Ustalenia organu potwierdzają to, że po raz pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej skarżąca złożyła w dniu [...] maja 2010 r. Analiza akt przedmiotowej sprawy potwierdza ustalenia organów, że w ramach realizowanego przez skarżącą w latach 2010-2014 programu rolnośrodowiskowego doszło do stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności wypłaconych na mocy ww. decyzji.

Stworzenie sztucznych warunków polegało na utworzeniu przez T. K. oraz M. H. wielu spółek handlowych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu zyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu łączenia pakietów. Skarżąca nie prowadzi samodzielnej działalności, ale jest organizacyjnie, technicznie, osobowo i majątkowo powiązana z innymi podmiotami - spółkami założonymi i prowadzonymi przez T. K. i M. H., co stanowi organizowane, celowe działanie, zmierzające do obejścia regulacji dotyczących modulacji płatności.

Skład Sądu potwierdza, że w przedmiotowej sprawie doszło do wystąpienia przesłanki subiektywnej i wykreowania obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidzianych dla żądanych płatności (przesłanka obiektywna), tj. uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu gospodarstw o mniejszej powierzchni. Przez stworzenie zaś bezpośrednich więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności doszło do koordynacji działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów i ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści. Stworzenie wielu spółek przez te same osoby – T. K. i M. H., wnioskujących o płatności rolnośrodowiskowe oraz płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne do deklarowanych przez te osoby działek rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności (w roku 2015 wnioskowało 19 spółek), umożliwiało obejście zasady degresywności, zakazu łączenia pakietu 1 z pakietem 2, a także zakazu realizacji jednocześnie programu rolnośrodowiskowego z programem rolno-środowiskowo-klimatycznym. Tym samym została spełniona dyspozycja przesłanki obiektywnej, bowiem zasada degresywności i zakazu łączenia określonych płatności stanowiła cel obwiązującej regulacji.

Sąd stwierdził, że na gruncie zgromadzonego materiału dowodowego nie ulega wątpliwości, iż pomiędzy powołanymi kilkudziesięcioma spółkami istnieją powiązania organizacyjne, osobowe, ekonomiczne i funkcjonalne, co pozwala wnioskować, że podmioty te zostały utworzone w celu pobierania pomocy finansowej wypłacanej przez ARiMR. W uzasadnieniu decyzji organy szczegółowo opisały i przeanalizowały sieć powiązań podmiotowych.

Ponadto Sąd stwierdził, że ustalenia organu znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym w sprawie. Ocena tego materiału jest prawidłowa i logiczna oraz nie przekracza granic swobodnej oceny dowodów. Odmienne, subiektywne twierdzenia strony co do poszczególnych okoliczności faktycznych pozostają w oczywistej sprzeczności z ustaleniami i wnioskami, jakie nasuwa analiza obiektywnych i wiarygodnych dowodów.

Z uwagi na okoliczność, że mechanizmy działania utworzonych spółek i ich wzajemne powiązania mają wpływ na przyznane i wypłacone płatności za lata 2010- 2014, koniecznym było stwierdzenie, czy doszło w tych latach do stworzenia sztucznych warunków, a w związku z tym czy zachodziła konieczność wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności oraz wyjaśnienia, czy nie zaistniały okoliczności wyłączające obowiązek zwrotu wypłaconych świadczeń za płatności wypłacone na podstawie wniosków za lata 2010-2014.

Stanowisko o stworzeniu sztucznych warunków wyrażone zostało w wyroku tut. Sądu z dnia 21 listopada 2017 r., w sprawie II SA/Bd 1025/17, oddalającym skargę od decyzji odmawiającej skarżącej przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015. Wyrok ten nie jest prawomocny, ale nie jest też wiążący w przedmiotowej sprawie, ponieważ nie dotyczył programu rolnośrodowiskowego za lata 2010-2014.

Przed tut. Sądem rozpoznane zostały sprawy ze skarg skarżącej oraz powiązanych spółek za lata późniejsze, w których Sąd, wskazując na mechanizm działania i opierając się na wspólnym dla tych spraw materiale dowodowym, potwierdził stanowisko organów o stworzeniu sztucznych warunków. Wyroki tut. Sądu wydane w tych sprawach nie są prawomocne i nie mają wpływu na niniejszą sprawę. Potwierdzają jednak jednolitość linii orzeczniczej wypracowanej na tych samych mechanizmach działania podmiotów powiązanych z tą sprawą. Sąd w pełni podziela wyrażone w ww. sprawach stanowisko.

W ocenie Sądu pobieranie płatności w latach 2011-2014 (w tym okresie nastąpiła wypłata pomocy) w ramach stworzonych sztucznych warunków, uzasadnia uznanie tych środków za nienależnie pobrane i ich zwrot.

Na gruncie przepisów prawa wspólnotowego poprzez ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego chronione są interesy finansowe Wspólnot Europejskich.

Na podstawie art. 1 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich przyjęto ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego. W art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia wprowadzona została definicja nieprawidłowości, która oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

W ocenie Sądu, stworzenie sztucznych warunków należy zakwalifikować do nieprawidłowości naruszających przepisy prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 1 ust. 2 ww. rozporządzenia. Powyższe rozporządzenie w art. 2 stanowi, że:

"1. Kontrole administracyjne, środki i kary wprowadza się w takim zakresie, w jakim jest to konieczne dla zapewnienia właściwego stosowania prawa wspólnotowego. Muszą one być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, w celu zapewnienia odpowiedniej ochrony interesów finansowych Wspólnot.

2. Sankcji administracyjnej nie nakłada się, jeżeli nie zostało to przewidziane w akcie prawnym Wspólnoty obowiązującym przed datą dopuszczenia się nieprawidłowości. Jeśli po dokonaniu nieprawidłowości nastąpi zmiana przepisów nakładających kary administracyjne i zawartych w zasadach Wspólnoty, stosowane będą z mocą wsteczną mniej surowe przepisy.

3. W postanowieniach prawa wspólnotowego zostaną określone charakter oraz zakres środków administracyjnych i sankcji, jakie są niezbędne dla prawidłowego stosowania danych zasad, z uwzględnieniem charakteru i wagi nieprawidłowości, przyznanej lub uzyskanej korzyści oraz stopnia odpowiedzialności.

4. Z zastrzeżeniem stosowanego prawa wspólnotowego, procedury dotyczące zastosowania wspólnotowych kontroli, środków i kar będą podlegały prawu Państw Członkowskich".

W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, zawierającego "Klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa", postanowiono, że bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Zgodnie natomiast z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści.

Wobec zatem treści art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 przypadek pozyskania płatności w ramach stworzenia sztucznych warunków skutkuje brakiem podstaw do ich przyznania lub koniecznością wycofania korzyści.

W art. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 postanowiono, że:

"1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji.

Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2".

Przepis art. 80 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009, regulujący kwestie odzyskiwania płatności przyznawanych na wnioski składane po dniu 1 stycznia 2010 r. stanowi, że:

"1. W przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca przedmiotową kwotę powiększoną o odsetki naliczone zgodnie z ust. 2.

2. Odsetki nalicza się za okres między terminem zwrotu płatności przez rolnika wyznaczonym w nakazie odzyskania środków, który nie może przekraczać 60 dni, a datą zwrotu lub odliczenia.

Stosowana stopa odsetek obliczana jest zgodnie z przepisami prawa krajowego, ale nie jest niższa niż stopa procentowa stosowana na mocy przepisów krajowych przy odzyskiwaniu kwot.

3. Obowiązek zwrotu, o którym mowa w ust. 1, nie ma zastosowania, jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeśli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach.

Jednak w przypadku, gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem przedmiotowej płatności, akapit pierwszy stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności."

Na podstawie art. 43 i art. 44 rozporządzenia Komisji (UE) nur 640/2014 wyżej przytoczone przepisy mają zastosowanie w przedmiotowej sprawie.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przed wydaniem decyzji ustalającej kwoty nienależnie czy nadmiernie pobranych środków nie jest konieczne uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (por. wyroki NSA: z 11.04.2013 r., II GSK 96/12 oraz z 15.11.2012 r., II GSK 1518/11).

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem rozwoju obszarów wiejskich, zwanych "pomocą", mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent stworzył sztuczne warunki, które skutkują na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 brakiem podstaw do ich przyznania lub koniecznością wycofania korzyści.

W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zostało wykazane, że producent stworzył sztuczne warunki. Osiągnięty przez skarżącą cel skutkuje tym, że w dacie złożenia wniosków o pomoc, odpowiednio w latach 2010-2014 (pomoc wypłacona w latach 2011-2014), wsparcie nie powinno zostać przyznane. Powyższe oznacza, że dla ustalenia kwot świadczeń nienależnie pobranych przez skarżącą w latach 2010-2014 nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc za te lata i dopuszczalne jest uznanie za nienależnie pobrane płatności za ten okres w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostają ostateczne decyzje o przyznaniu tych płatności (por. wyrok NSA z 27.09.2017 r., II GSK 3718/15).

W ocenie Sądu stan faktyczny i prawny przedmiotowej sprawy nie daje podstaw do uznania zarzutów skargi za uzasadnione. Ustalenie nienależnie pobranych płatności oparte jest wynikach czynności kontrolnych. Akta sprawy potwierdzają, że w dniach [...]-[...] maja 2015 r. w ARiMR miała miejsce kontrola w zakresie płatności dokonanych przez Komisję Europejską w ramach EFRROW. Kontrolerzy Trybunału Obrachunkowego losowo skontrolowali 12 spółek, zarejestrowanych pod tym samym adresem: ul. F. [...],[...]-[...] R. Kontrola wykazała, że:

- wszystkie wnioski o płatność zostały złożone przez skarżącego – T. K., a wyjątkiem R. sp. z o.o. (wniosek złożony przez M. H.);

- przedmiotowe spółki deklarowały działki ewidencyjne położone w trzech województwach: kujawsko - pomorskim, pomorskim i warmińsko - mazurskim, niektóre z nich znajdowały się w tej samej gminie, w tym samym obrębie np. R., P., B. R. czy G., zostały zadeklarowane przez kilka spółek;

- wspólnikiem większościowym w spółkach: K. sp. z o.o., R. sp. z o.o., R. sp. z o.o., S. sp. z o.o., E. sp. z o.o., R. sp. z o.o., R. sp. z o.o., R. sp. z o.o., R. sp. z o.o. jest T. K.

Kontrolerzy analizując wnioski o płatność oraz decyzje Kierownika Biura Powiatowego ARiMR ustalili, że w 18 z 23 płatności zadeklarowano działki w ramach wariantów: 1.1, 2.1,2.2, 2.3 i 3.1, gdzie stosuje się degresywność płatności dla powierzchni co najmniej 100 ha (pakiety 3) i 10 ha (wariant 3.1).

Przedmiotowa kontrola została rozszerzona o dodatkową analizę 12 innych podmiotów, tj.: R. sp. z o.o., K. sp. z o.o., A. sp. z o.o., F. sp. z o.o., M. sp. z o.o., T. sp. z o.o., R. sp. z o.o., R. sp. z o.o., R. sp. z o.o., R. sp. z o.o., R. sp. z o.o., W. sp. z o.o.

W w/w podmiotach kontrolerzy również dopatrzyli się tworzenia spółek w celu obejścia zasad degresywności i łączenia pakietów.

Biorąc pod uwagę powyższe, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przeprowadził analizę w zakresie przesłanek zaistnienia sztucznych warunków pozwalających na zyskanie przez skarżącą spółkę korzyści finansowych sprzecznych z celami funduszy unijnych. Przedmiotowe postępowanie objęło wszystkie programy, w których skarżąca występowała o płatności. W ocenie Sądu organy orzekające w przedmiotowej sprawie dokonały prawidłowej subsumcji.

Stan faktyczny potwierdza, że doszło do stworzenia sztucznych warunków, przez co naruszone zostały przepisy prawa krajowego i wspólnotowego. Naruszenie to mieści się w pojęciu nieprawidłowości, które pociągają konieczność zwrotu przyznanych płatności za lata 2010-2014, jako nienależnie pobranych.

Stwierdzenie nieprawidłowości w realizacji warunków zgłoszonego do płatności projektu rolnośrodowiskowego w danym roku powoduje nie tylko nieprzyznanie lub pomniejszenie płatności na ten rok, lecz skutkuje także obowiązkiem zwrotu płatności wcześniej przyznanych obejmujących okres zobowiązania wieloletniego. Obowiązek zwrotu ma charakter wsteczny i może dotyczyć tylko płatności wypłaconych w poprzednich latach.

W oparciu o zebrany materiał dowodowy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że na skutek utworzenia przez T. K. oraz M. H. wielu spółek handlowych, powiązanych ze sobą osobowo, organizacyjnie i ekonomicznie w celu zyskania korzyści sprzecznej z celami wsparcia przez obejście zasady degresywności oraz zakazu jednoczesnego realizowania programu rolnośrodowiskowego objętego PROW 2007-2013 oraz działania rolno-środowiskowo-klimatycznego PROW 2014-2020, doszło do stworzenia sztucznych warunków.

Dla oceny rozpoczęcia biegu terminu do przedawnienia znaczenie ma wynik kontroli przeprowadzonej w dniach [...]-[...] maja 2015 r. Ustalenia organu wykluczyły działanie skarżącej w dobrej wierze i nieświadomego działania. Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem, że organ popełnił błąd.

Przywołane powyżej przepisy prawa wspólnotowego szczegółowo regulują przesłanki wystąpienia przedawnienia do ustalenia płatności nienależnie pobranych.

Bezsporne jest, że każda ze spraw za poszczególne lata od 2010 r. do 2014 r. była rozpoznawana indywidualnie i została zakończona indywidualną decyzją administracyjną o przyznaniu pomocy. Skarżąca przystąpiła do programu rolnośrodowiskowego wnioskiem z 17.05.2010 r., postępowanie w przedmiocie którego zostało zakończone decyzją Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z [...].01.2011 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej, doręczoną skarżącej w dniu [...] stycznia 2011 r. Płatności przekazano na rachunek bankowy w dniu [...] lutego 2011 r. W ten sposób skarżąca przyjęła na siebie 5-letnie zobowiązanie.

Organy szczegółowo w uzasadnieniu wymieniły decyzje o przyznaniu wsparcia za kolejne wnioskowane lata 2011, 2012, 2013 i 2014 oraz daty ich doręczenia i daty dokonania płatności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonano oceny wpływu rozstrzygnięć wydanych po kontrolach i weryfikacji przyznanych płatności w trakcie trwania 5-letniego zobowiązania. Wypowiedziano się co do zakresu ustaleń kontrolnych, które dotyczyły weryfikacji przyznanych płatności w ramach realizowanego w stosunku do skarżącej programu rolnośrodowiskowego. Organy wykazały, że płatności były realizowane od [...].02.2011 r. do [...].01.2015 r., łączna kwota wypłaconych płatności rolnośrodowiskowych w tym okresie wyniosła 358.418,36 zł.

Sąd powyżej wypowiedział się już i podziela jednocześnie stanowisko organów, że w przedmiotowej sprawie we wszystkich postępowaniach dotyczących ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w odniesieniu do wniosków złożonych przed 1 stycznia 2015 r. mają zastosowanie przepisy dotychczasowe, tj.:

- w odniesieniu do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2010 - art. 80 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009,

- w odniesieniu do wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na lata 2011-2014 - art. 5 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Z zacytowanych powyżej przepisów organy wyprowadziły słuszny wniosek, że obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności nie ma zastosowania pod warunkiem łącznego spełnienia następujących przesłanek:

- płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwej władzy,

- błąd ten nie mógł w zwykłych okolicznościach zostać wykryty przez rolnika.

Jednakże w przypadku, jeśli błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych obliczaniem danej płatności, obowiązek zwrotu nie powstaje wyłącznie wówczas, jeżeli o decyzji zwrocie nie powiadomiono zainteresowanego w terminie 12 miesięcy od płatności.

Nie można pominąć zasady, że płatności nienależnie lub nadmiernie pobrane powinny zostać zwrócone, a tym samym przepisy ustanawiające wyjątki od tej zasady powinny być interpretowane w sposób zawężający.

W ocenie Sądu stworzenie sztucznych warunków nie może być postrzegane w znaczeniu błędu rolnika, nieświadomego działania czy też winy organu. Dlatego w rozpoznawanej sprawie przepisy prawa wspólnotowego i krajowego dotyczące odstępstw od ustalenia świadczenia nienależnie pobranego w ogóle nie mają zastosowania. Rolnik ma obowiązek zwrócić nienależnie wypłaconą kwotę powiększoną o odsetki.

Z uwagi na stworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, kwoty przyznanej pomocy za lata 2010-2014 nie wynikały z pomyłki organu. Indywidualna weryfikacja przyznanych płatności za poszczególne lata (przeprowadzana wskutek składania przez skarżącą kolejnych wniosków) nie dawała pełnego obrazu naruszeń. Organy nie dostrzegły wzajemnych powiązań między tworzonymi podmiotami gospodarczymi, albowiem inny był zakres kontroli jednostkowych podmiotów gospodarczych w stosunku do kontroli kompleksowej wszystkich powiązanych ze sobą spółek. Pierwszym sygnałem dla organu potwierdzającym stworzenie sztucznych warunków były wyniki kontroli przeprowadzonej Europejski Trybunał Obrachunkowy. Dopiero Raport ETO z wizytacji w dniach 4-8 maja 2015 r. uruchomił czynności kontrolne. Analiza ta doprowadziła do oceny przedsięwzięcia jako zaplanowanego, świadomego i zorganizowanego mechanizmu działania wielu podmiotów (formalnie odrębnych) w celu obejścia przepisów prawa. Wyklucza to możliwość rozpatrywania pozyskanych w warunkach tego sztucznie stworzonego przedsięwzięcia płatności w kategoriach pomyłki czy błędu organu. Brak jest więc też podstaw do twierdzenia, że niedostrzeżenie przez organ nadużycia prawa w momencie składania wniosków stanowi pomyłkę właściwego organu. W konsekwencji żadnego też znaczenia nie mają w sprawie argumenty skarżącej o podejmowaniu nieodwracalnych decyzji gospodarczych i wydatkowania w dobrej wierze środków pozyskanych z płatności. W tych okolicznościach Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów o braku podstaw do zastosowania w sprawia art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011 i wyłączenia na ich podstawie obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności. Tym samym Sąd uznał zarzuty skarżącej w tym zakresie za całkowicie bezzasadne.

Wbrew stanowisku skarżącej, w sprawie nie miało również miejsce przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności (co skarżąca odnosi do płatności pobranych za lata 2010-2012). W odniesieniu do płatności przyznanych za okres od 2010 r. zastosowanie znajduje w tym zakresie art. 3 rozporządzenia nr 2988/95. Zgodnie z jego treścią:

"1. Okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

2. Okres wykonania decyzji nakładającej karę administracyjną wynosi trzy lata. Okres ten biegnie od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przypadki przerwania i zawieszenia okresu przedawnienia zostaną uregulowane we właściwych przepisach prawa krajowego.

3. Państwa Członkowskie zachowują możliwość stosowania dłuższego okresu niż okres przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2."

W rozpoznawanej sprawie program rolnośrodowiskowy jest programem wieloletnim. W przypadku programów wieloletnich, zgodnie z przytoczonym przepisem, okres przedawniania biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu, z tym że przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Oznacza to, że termin przedawnienia wynikający z art. 3 ust. 1 lub dłuższy termin stosowany na mocy prawa krajowego zgodnie z ust. 3 tego przepisu, będzie mógł trwać nawet po zakończeniu programu. Niemniej termin przedawnienia czynności, do której odnosi się art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, nie może zakończyć się przed momentem ostatecznego zakończeni programu.

Z art. 28 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 zatytułowanego "Wypłaty salda i zamknięcie programu" wynika, że datą ostatecznego zamknięcia programu PROW 2007-2013 jest data 30 czerwca 2016 r., tj. data przewidziana dla przekazania Komisji przez państwo członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu budżetowego. Również termin złożenia ostatniego rocznego sprawozdania z postępu realizacji upływa dnia 30 czerwca 2016 r. Zgodnie z art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie przekazały Komisji kompletne sprawozdanie finansowe do 30 czerwca 2016 r. (vide motyw 4 preambuły do Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2016/2113 z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie rozliczenia rachunków agencji płatniczych państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ostatnim roku realizacji programu dla okresu programowania 2007-2013 EFRROW (16 października 2014 r. - 31 grudnia 2015 r.), notyfikowana jako dokument nr C(2016)7690. Należy przy tym podkreślić, że ostateczny termin kwalifikowalności wydatków w ramach PROW 2007- 2013 upłynął dnia 31 grudnia 2015 r., co wynika z art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 41 ust. 4 lit. c rozporządzenia nr 907/2014.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że w przypadku programu rolnośrodowiskowego objętego PROW na lata 2007-2013, do którego przystąpiła skarżąca, okres przedawnienia w przypadku kampanii: 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014 nie upłynął wcześniej niż 31 grudnia 2015 r. (data, do której możliwe było dokonywanie wypłat w ramach programu) oraz nie później niż do dnia 30 czerwca 2016 r. (termin na przedstawienie Komisji Europejskiej przez państwa członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu). Tym samym w sytuacji, w której termin przedawnienia upływałby przed dniem zamknięcia programu, ulega on wydłużeniu do daty ostatecznego zakończenia programu, czyli do dnia 30 czerwca 2016 r.

W związku z tym, że dla kampanii: 2010, 2012, 2013 i 2014 r. okres przedawnienia liczy się od daty dopuszczenia się nieprawidłowości, za którą przyjmuje się datę złożenia wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej dla danej kampanii (daty składania wniosków przez skarżącą przedstawia tabela zamieszczona na str. 68 decyzji organu I instancji), do daty ostatecznego zakończenia programu, czyli jak wskazano do dnia 30 czerwca 2016 r., a przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, odnoszący się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości, z tym że po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo, a w sprawie przerywające bieg przedawnienia pierwsze powiadomienie skarżącej przez właściwe władze o nieuzasadnionym charakterze danej płatności miało miejsce [...].03.2016 r. (tj. w dniu doręczenia zawiadomienia skarżącej o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności, k. 30 akt adm.), to tym samym orzekające organ prawidłowo stwierdziły, że w sprawie nie doszło do przedawnienia obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014.

Jednoczenie podkreślić należy, że bez wpływu na wynik sprawy pozostaje kwestia badania i ustalenia, w jakiej dacie doszło do rzeczywistego przekazania Komisji przez Polskę sprawozdania z wykonania programu. Data zakończenia programu PROW 2007-2013 jest bowiem jednolita dla wszystka krajów uczestniczących w programie, i jest nią dzień 30 czerwca 2016 r. Dlatego też nie mógł zostać uwzględniony zarzut skarżącej braku ustalenia daty zakończenia programu PROW 2007-2013, rozumianej przez nią jako dzień zamknięcia programu wynikający z deklaracji zamykającej program wysyłanej przez Polskę do Komisji Europejskiej. Brak było bowiem konieczności ustalania daty wysłania deklaracji przez państwo polskie do Komisji Europejskiej, albowiem data ta jest nieistotna, gdyż całkowite zamknięcie programu nastąpiło 30 czerwca 2016 r. W tej sytuacji ustalenie rzeczywistej daty zamknięcia programu PROW 2007-2013 dla Polski i prowadzenie w tym zakresie postępowania dowodowego było zbyteczne. Jako że program rolnośrodowiskowy w ramach PROW 2007-2013 podlegał obowiązkowemu zatwierdzeniu przez Komisję, nie mógł on zakończyć się w Polsce wcześniej niż w przypadku pozostałych państw członkowskich.

W rozpatrywanej sprawie, co oczywiste, nie wystąpiły też przesłanki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, gdyż każda z kwot do zwrotu za dany rok (2010, 2011, 2012, 2013, 2014), pobranych przez skarżącą z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, przekracza kwotę stanowiącą równowartość 100 euro.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że orzekające w sprawia organy zgodnie z prawem i w oparciu o prawidłowo zgromadzony i oceniony materiał dowodowy ustaliły, że skarżąca pobrała nienależnie płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014, gdyż uzyskała je w warunkach sztucznie stworzonych, o których mowa art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, co stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, uzasadniającą żądanie zwrotu wypłaconych płatności jako nienależnie pobranych wraz z odsetkami, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i art. 5 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011. Łączna kwota nienależnie pobranych płatności w wysokości 358.418,36 zł została ustalona z uwzględnieniem kwot do zwrotu za dany rok, szczegółowo określonych w tabeli zamieszczonej na stronie 64 decyzji organu I instancji. Także określone przez organy podstawy i sposób naliczania odsetek odpowiadają prawu. Prawidłowo też organy stwierdziły, że w sprawie nie zachodzą warunki do odstąpienia od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności zgodnie z art. 28a ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, że nie zachodzą negatywne przesłanki obowiązku zwrotu nienależnej płatności, o których mowa w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, a także że nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za lata 2010, 2011, 2012, 2013 i 2014.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) oddalił wniesioną w sprawie skargę, uznając zarzuty w niej zawarte za bezpodstawne.

Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.