Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2678/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Drachal Sędzia NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Milena Dąbkowska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych Zarządu Powiatu S., D. K. i R. K. - organu prowadzącego Prywatne Policealne Studium Zawodowe w S., Prywatne Liceum Ogólnokształcące Zaoczne dla Dorosłych w S., Prywatne Liceum Uzupełniające w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 9 lipca 2014 r.; sygn. akt I SA/Sz 486/14 w sprawie ze skarg D. K. i R. K. - organu prowadzącego Prywatne Policealne Studium Zawodowe w S., Prywatne Liceum Ogólnokształcące Zaoczne dla Dorosłych w S., Prywatne Liceum Uzupełniające w S. na uchwały Zarządu Powiatu S. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...]; w przedmiocie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych 1. oddala skargi kasacyjne; 2. odstępuje od zasądzenia od każdej ze stron kosztów postępowania kasacyjnego w całości


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 9 lipca 2014r., sygn. akt I SA/Sz 486/14 po rozpatrzeniu spraw ze skarg D. K. i R. K. - organu prowadzącego P. P. S. Z. w S., P. L. O. Z. dla D. w S., P. L. U. w S. na uchwały Zarządu Powiatu S.: z dnia 29 stycznia 2013 r. nr 342/13 zmieniającą uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012 oraz z dnia 29 stycznia 2013 r. nr 341/13 w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2013 stwierdził nieważność uchwały z dnia 29 stycznia 2013 r. nr 342/13 zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012, a natomiast oddalił skargę na uchwałę z dnia 29 stycznia nr 341/13 w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2013.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Uchwałą nr 342/13 z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012 (dalej: uchwała nr 342/13), wydaną na postawie art. 32 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.), dalej: u.s.p.,

art. 90 ust. 2a, 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), dalej: u.s.o. oraz uchwały Nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania Zarząd Powiatu S. (dalej: Zarząd) wprowadził w § 1 swojej uchwały Nr 162/11 z dnia 15 grudnia 2011 r. zmiany dotyczące ustalenia wysokości miesięcznych stawek dotacji na każdego ucznia/słuchacza szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej dotowanej przez Powiat S. Zarząd Powiatu ustalił następujące nowe miesięczne stawki tych dopłat: liceum ogólnokształcące dla dorosłych – 132,63 zł, szkoła policealna dla dorosłych w formie zaocznej – 95,50 zł, szkoła policealna dla dorosłych kształcąca w kierunkach medycznych – 190,95 zł, szkoła policealna dla młodzieży kształcąca w kierunkach medycznych – 376,17 zł.

Pismem z dnia 12 lutego 2012 r. D. K. i R. K. – organ prowadzący P.P. S. Z. w S., P. L. O. Z. dla D. w S. oraz P. L. U. w S. (dalej: beneficjenci, skarżący) wezwali Starostę S. do zaprzestania naruszenia prawa przez uchylenie uchwały nr 342/13 Zarządu Powiatu S. (w skrócie: Zarząd) z dnia 29 stycznia 2013 r., jako podjętej z naruszeniem prawa, tj. art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. przez nieuprawnioną zmianę stawek dotacji określonych i udzielonych uprawnionym podmiotom w roku 2012 przez organ samorządu terytorialnego oraz naruszającą zasadę lex retro non agit.

Odpowiadając na wymienione wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, Zarząd Powiatu S. uchwałą nr 366/2013 z dnia 14 marca 2013 r. uznał wezwanie za bezzasadne. Wyjaśnił, iż z poczynionych przez niego - na podstawie informacji Starosty D. i Marszałka Województwa Z. - ustaleń wynika, że rzeczywiste wydatki szkół dla dorosłych w 2012 r. różnią się od planowanych. Analogiczna sytuacja dotyczyła wydatków bieżących poniesionych przez Powiat S. na prowadzenie liceum ogólnokształcącego dla dorosłych. Wobec tego na podstawie § 7 uchwały Rady Powiatu w S. nr XXIX/226/2012 z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym (...), dalej: uchwała nr XXIX/226/2012, dokonano weryfikacji stawek.

Pismem z dnia 22 kwietnia 2012 r. D. K. i R. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na uchwałę Zarządu Powiatu S. nr 342/13. Wskazali, że zaskarżona przez nich uchwała narusza ich interes – beneficjentów dotacji poprzez nieuprawnioną zmianę stawek dotacji określonych i udzielonych uprawnionym podmiotom w roku 2012 przez organ samorządu terytorialnego, a przez to ustanowienie dla beneficjenta nowego zobowiązania pogarszającego jego sytuację bez podstawy prawnej. Zaskarżonemu aktowi zarzucili naruszenie: art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. przez nieuprawnioną zmianę stawek dotacji określonych i udzielonych uprawnionym podmiotom w roku 2012 przez organ samorządu terytorialnego, art. 90 ust. 3 u.s.o. przez zmianę w trakcie okresu rozliczeniowego "najbliższego powiatu", przyjętego do ustalenia wysokości dotacji, na podstawie wydatków którego ustalono stawki dotacji na rok 2012, art. 2 Konstytucji RP przez nieuwzględnienie jednej z podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego - zasady lex retro non agit.

Beneficjenci wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu S. wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że czynność obliczenia dotacji należnej szkołom niepublicznym nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ewentualnie o jej oddalenie i w każdym przypadku o zasądzenie od skarżących kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto uchwałą nr 341/13 z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2013 (dalej: uchwała nr 341/13), wydaną na postawie art. 32 ust. 2 pkt 2 u.s.p., art. 90 ust. 2a, 3 i 3a u.s.o. oraz wspomnianej uchwały Nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. z dnia [...] listopada 2012 r. Zarząd Powiatu S. ustalił miesięczne stawki dotacji na każdego ucznia/słuchacza szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej dotowanej przez Powiat S. na rok 2013.

Pismem z dnia 12 lutego 2012 r. D. K. i R.K.– organ prowadzący ww. szkoły - wezwali Starostę S. do zaprzestania naruszenia prawa przez uchylenie uchwały nr 341/13 Zarządu Powiatu S. jako podjętej z naruszeniem prawa polegającym na naruszeniu art. 90 ust. 3 i 4 u.s.o. przez ustalenie stawek dotacji na jednego ucznia z pominięciem zasad ustalonych uchwałą nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. z dnia [...] listopada 2012 r. oraz uchwałą nr XXX/237/2012 Rady Powiaty w S. z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu S. na 2013r. przez brak odniesienia przyjętych stawek dotacji do kosztów ponoszonych przez szkoły i placówki tego samego typu i rodzaju.

Odpowiadając na to wezwanie, Zarząd Powiatu S. uchwałą

nr 365/2013 z dnia 14 marca 2013 r. uznał je za bezzasadne. Organ wyjaśnił, że w art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca wskazał, że przy ustalaniu wysokości dotacji na podstawie wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższy powiat należy brać pod uwagę typ lub rodzaj szkoły, a nie typ i rodzaj szkoły. Organ stwierdził też, że najbliższym powiatem jest Powiat D. Dlatego wydatki bieżące ustalone w budżecie tej jednostki samorządu terytorialnego są podstawą obliczania dotacji dla niepublicznych uzupełniających liceów ogólnokształcących dla dorosłych i szkół policealnych dla dorosłych. Ponadto wskazał, że postawą obliczenia dotacji nie mogą być dane zawarte w uchwale budżetowej, jako że uchwała taka jest planem dochodów i wydatków, a nie podstawą obliczenia dotacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego na uchwałę Zarządu Powiatu S. nr 341/13 D. K. i R. K. wskazali, że zaskarżona przez nich uchwała narusza ich interes jako beneficjentów dotacji przez ustalenie stawek dotacji na jednego ucznia z pominięciem zasad ustalonych ww. uchwałą nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. z dnia 30 listopada 2012r. i naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty oraz nieuwzględnienie różnic w wydatkach ponoszonych przez szkoły na uczniów kształcących się w systemie zaocznym i stacjonarnym, tj. w sposób niezgodny z ustawą o systemie oświaty i ww. uchwałą – bez odniesienia do rodzaju szkoły.

Zaskarżonemu aktowi zarzucili naruszenie: art. 90 ust. 3 w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. przez brak wskazania, która ze szkół takiego samego typu i rodzaju prowadzona przez który najbliższy powiat i dlaczego jest podstawą przekazywanej skarżącym stawki dotacji oraz według jakiej zasady czy kryterium dokonano wyboru "najbliższego powiatu"; art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych mających wpływ na ustalenie wysokości dotacji.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o odrzucenie skargi, wskazując, że czynność obliczenia dotacji należnej szkołom niepublicznym nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, ewentualnie o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 24 października 2013 r. Sąd zarządził połączenie obu spraw wywołanych ww. skargami do łącznego rozpoznania i wspólnego rozstrzygnięcia (wspólna sygn. akt I SA/Sz 493/13).

Postanowieniem z tej samej daty o sygn. akt I SA/Sz 493/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o odrzuceniu skargi D. K. i R. K. na uchwały Zarządu Powiatu S. nr 341/13, nr 342/13. Sąd uznał, że przedmiotem zaskarżenia są ww. uchwały Zarządu, a więc w istocie zaskarżona została czynność polegająca na obliczeniu wysokości dotacji przyznanej dla niepublicznych szkół funkcjonujących na terenie Miasta S. Skoro skarżący nie zaskarżyli uchwały Rady Powiatu w S. z dnia 30 listopada 2012 r. nr XXIX/226/2012, która m.in. ustaliła tryb udzielania i rozliczania dotacji, uwzględniający w szczególności podstawę obliczenia dotacji, to zakwestionowali oni sam sposób wyliczenia dotacji. Tym samym, zdaniem Sądu, skarga była w istocie żądaniem zapłaty, a spór dotyczył jedynie wysokości dotacji w 2012 i 2013 r. Czynność polegająca na określeniu miesięcznych stawek dotacji wypłacanych przez Powiat S. dla szkół i placówek niepublicznych oraz publicznych, prowadzonych przez inne osoby prawne lub fizyczne, nie należy jednak do żadnej z form działania administracji publicznej określonej przepisem art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. Wobec braku w przepisach prawa szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego podmiot uprawniony winien dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym, w postępowaniu cywilnym.

Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych D. K. i R. K. od tego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 4 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 320/14, wydanym na posiedzeniu niejawnym, uchylił zaskarżone postanowienie.

Sąd ten przyjął, że analizowana uchwała jest aktem prawa miejscowego, zatem bezsprzecznie podlega kognicji sądów administracyjnych. Ponadto obowiązkiem Sądu jest również sprawdzenie legitymacji skargowej strony skarżącej, gdyż legitymacja do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę podjętą przez organ powiatu przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarżący są podmiotem uprawnionym do otrzymania dotacji oświatowych i mieli interes prawny, w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p., w żądaniu zbadania uchwał Zarządu Powiatu S. z dnia 29 stycznia 2013 r. Ustalenia zaś wymagało, czy interes prawny strony skarżących został zaskarżoną uchwałą naruszony. Ponieważ naruszenia własnego interesu prawnego skarżący upatrywali w zaniżeniu - w stosunku do poprzednio obowiązującej treści uchwały z dnia 15 grudnia 2011 r. - kwoty przyznanej dotacji na jednego ucznia, w ocenie NSA o istnieniu takiego naruszenia można mówić wtedy, gdy przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa w stopniu wpływającym na wysokość przyznanej stronie skarżącej dotacji. Dlatego czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 u.s.o., jako akt stosowania prawa wymagała kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę i uwzględniając wykładnię prawa dokonaną w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2014 r., stwierdził że skarżący wskazywali na naruszenie ich interesu prawnego uchwałą nr 342/13 przez zaniżenie - w stosunku do poprzednio obowiązującej treści uchwały z dnia 15 grudnia 2011 r. - kwoty przyznanej dotacji na jednego ucznia. Ustalenie jednak, że do takiego naruszenia doszło, wymagało równoczesnego stwierdzenia, że przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa w stopniu wpływającym na wysokość przyznanej skarżącym dotacji. Sąd dokonał takiej oceny uchwały nr 342/13 w świetle art. 90 ust. 3 i ust. 4 u.s.o. oraz uchwały Nr XXXVIII/284/2009 Rady Powiatu w S. z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, w szczególności jej § 5 ust. 2, określającego sposób ustalania wysokości dotacji, § 6, w którym określono sposób rozliczania przez szkołę otrzymanych dotacji oraz § 7 rozumianego jako możliwość dokonywania zmian (korekty) wielkości przyjętych w uchwale budżetowej do ustalenia wysokości dotacji, a więc – co do zasady – poprzez odpowiednią zmianę uchwały budżetowej. Według powołanej uchwały Nr XXXVIII/284/2009 Rady Powiatu w S. nie powinna budzić wątpliwości możliwość dokonania podwyższenia wysokości dotacji. Wątpliwości natomiast budziła możliwość jej obniżenia spowodowana zmianą stawek.

Sąd zauważył, że na podstawie niekwestionowanej uchwały Nr XXXVIII/284/2009 Rady Powiatu w S. Zarząd Powiatu S. uchwałą Nr 162/11 ustalił miesięczne stawki dotacji na każdego ucznia/słuchacza szkoły niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej dotowanej przez Powiat S. na rok 2012. Zatem skarżący mogli te stawki dotacji uwzględniać przy planowaniu na rok 2012 i ponoszeniu w ciągu tego roku wydatków związanych z prowadzeniem szkół.

Sąd I instancji podniósł, że Zarząd Powiatu nie wykazał, iż omawiana zmiana stawek dotacji była skutkiem zmian dokonanych w uchwale budżetowej. Niezależnie od tego, podzielając stanowisko skarżących, WSA zauważył, że w myśl art. 90 ust. 3 u.s.o. przedmiotowe dotacje "przysługują na każdego ucznia" (...) w wysokości nie niższej niż 50% "ustalonych w budżecie" odpowiedniej gminy lub powiatu "wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia". Uwzględniając także wymóg zgłaszania przez szkoły niepubliczne organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, organ stanowiący gminy lub powiatu już w uchwale budżetowej, a więc "z góry" obowiązany był ustalić wysokość dotacji na "każdego ucznia", czyli na wszystkich zgłoszonych przez szkołę uczniów. Oznaczało to, że ustalając kwotę dotacji dla szkoły niepublicznej, zarówno organy gminy, jak i organ prowadzący taką szkołę, mogły poznać miesięczną stawkę dotacji na jednego ucznia, gdyż wynikała ona z podzielenia kwoty dotacji przez liczbę uczniów i miesięcy. Zatem ta stawka dotacji (wynikająca w istocie już z uchwały budżetowej) stanowiła dla organu prowadzącego szkołę bardzo ważną informację dla planowania i ponoszenia wydatków w roku przyszłym, jak i stanowiła podstawę do rozliczania dotacji (uzależnionej od liczby uczniów faktycznie uczestniczących w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu).

W konsekwencji, zdaniem WSA, w u.s.o. nie przewidziano możliwości innego ustalenia wielkości dotacji dla szkoły niepublicznej (z której równocześnie można wyliczyć stawkę dotacji na ucznia) niż w uchwale budżetowej (takiej uchwały w odniesieniu do zmiany stawek dotacji na rok 2012 organ nie wskazał). Taką zasadę ustalania dotacji uzasadniała właśnie konieczność zapewnienia stabilnej sytuacji finansowej szkoły. Dokonanie w trakcie roku, a zwłaszcza po jego upływie, zmniejszenia takich stawek naruszało tę stabilność i mogło być dokonane jedynie w wyjątkowych okolicznościach, w których dopuszczalne jest dokonywanie zmian prawa (w tym prawa miejscowego) z mocą wsteczną.

Opisywanego zmniejszenia stawek z mocą wsteczną nie uzasadniał argument organu, że w art. 90 ust. 3 u.s.o. ustawodawca użył określenia "w wysokości nie niższej niż 50% (...) wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych (...)". Określenie "wydatki bieżące" Sąd I instancji odczytywał bowiem w znaczeniu nadanym przez przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885), dalej: u.f.p, m.in. art. 236 ust. 2 tej ustawy. Użycie natomiast w art. 90 ust. 3 u.s.o. określenia "ponoszonych" nie oznaczało upoważnienia (przyzwolenia) na bieżące korygowanie (pomniejszanie) kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych. Określenie to należało odczytywać w powiązaniu z określeniem "ustalonych w budżecie wydatków (...)", a więc co do zasady wielkości stałej na dany rok budżetowy, zagwarantowanej przez ustawodawcę dla organów prowadzących szkoły niepubliczne, niepodlegającej pomniejszeniu.

Dlatego upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do ustalania "trybu udzielania i rozliczania dotacji", zawarte w art. 90 ust. 4 u.s.o., nie obejmowało uprawnienia do dokonywania pomniejszeń – w szczególności poza uchwałą budżetową - kwot dotacji w trakcie bieżącego roku budżetowego, a zwłaszcza po jego zakończeniu.

Sąd dopuścił natomiast pomniejszenie kwoty dotacji wynikające z jej "rozliczenia", tj. uwzględnienia faktycznej liczby uprawnionych uczniów.

Odnosząc się do kwestii istnienia wskazywanego w art. 87 ust. 1 u.s.p. interesu prawnego lub uprawnienia skarżących, które miałyby być naruszone zaskarżoną uchwałą nr 342/13, WSA stwierdził, że ta przesłanka została spełniona, co wynikało już z uzasadnienia postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wykonując zatem wskazanie NSA, aby ustalić, czy interes prawny strony skarżącej został zaskarżoną uchwałą naruszony - przez zaniżenie w stosunku do poprzednio obowiązującej treści uchwały z dnia 15 grudnia 2011 r. - kwoty przyznanej dotacji na jednego ucznia, stwierdził, że interes ten został naruszony, bowiem przy wydawaniu zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia prawa w stopniu wpływającym na wysokość przyznanej stronie skarżącej dotacji.

Niesporne pozostawało, że kwota dotacji na rok 2012 dla szkół prowadzonych przez skarżących uległa znacznemu obniżeniu, co zostało spowodowane właśnie podjęciem uchwały nr 342/13.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że uchwała nr 342/13 wydana została z naruszeniem art. 90 ust. 3 u.s.o. - bez oparcia w uchwale budżetowej - a ponadto także z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżona uchwała z mocą wsteczną (po upływie roku, na który przyznano dotacje) zmieniła bowiem ustalone wcześniej stawki dotacji i to istotnie - na jednego ucznia, co spowodowało znaczne zmniejszenie kwoty dotacji na 2012 rok dla skarżących. Sąd przypomniał, że NSA przesądził, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego.

Sąd I instancji, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego i doktryny wyjaśnił, że z art. 2 Konstytucji RP wywiedziono wiele zasad istotnych także w procesie stanowienia prawa: jak: zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasada ochrony praw nabytych (poszanowania interesów w toku). Zasady te odnoszą się także do prawa miejscowego, stanowionego przez organy samorządu terytorialnego.

Sąd zauważył, że zasada niedziałania prawa wstecz nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, można od niej odstąpić, jednak tylko wyjątkowo i z usprawiedliwionych względów. Odnosi się to również do przepisów mających rangę niższą od ustawowej, o ile normy te nie pogarszają sytuacji ich adresatów.

Odnosząc te uwagi do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy Sąd i instancji stwierdził, że uchwała nr 342/13 naruszała zasadę lex retro non agit, przy czym nie było uzasadnionych, obiektywnych i wyjątkowych okoliczności, aby te postanowienia miały działać wstecz. Uchwała ta miałaby być zastosowana do zdarzeń sprzed jej uchwalenia, a zatem negatywne skutki tej uchwały (obniżenie kwoty dotacji) dotyczyłyby sytuacji już zaistniałych (zakończonych), tj. do okresu od 1 stycznia do 31 grudnia 2012 r. Oznaczało to zarazem, że w sytuacji skarżących nowe przepisy pogorszyły sytuację prawną (finansową) w stosunku do zasad dotychczasowych. Poprzez nieuzasadnione szczególnymi względami naruszenie zasady lex retro non agit, nastąpiło także naruszenie zasady zaufania do organu samorządu terytorialnego i stanowionego przez niego prawa miejscowego, a także naruszenie zasady ochrony praw nabytych (poszanowania interesów w toku).

Z podanych wyżej względów Sąd I instancji uwzględnił skargę dotyczącą uchwały nr 342/13 i stwierdził jej nieważność na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się z kolei do skargi na uchwałę nr 341/13, Sąd I instancji doszedł do wniosku, że skarżący nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego. Odwołując się do oceny prawnej zawartej w postanowieniu NSA i wykonując zalecenie sprawdzenia legitymacji skargowej beneficjenta, zauważył, że w postanowieniu tym nie odniesiono się w istocie do kwestii naruszenia interesu prawnego skarżących uchwałą nr 341/13. Sąd uznał, że obowiązany był zatem zbadać czy skarżący wykazali, że uchwała ta z naruszeniem prawa, w sposób bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny naruszyła ich interes prawny. Nie budziło wątpliwości, że ten interes prawny miał odnosić się do ustalenia stawki dotacji na rok 2013 w zaniżonej wysokości, w stosunku do stawki prawidłowo (zgodnie z prawem) ustalonej. Zdaniem Sądu, skarżący tego nie wykazali.

W skardze wskazali, że uchwała nr 341/13 naruszała ich interes przez ustalenie stawek dotacji z pominięciem zasad ustalonych uchwałą budżetową nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. z dnia 30 listopada 2012 r. i naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty oraz poprzez nieuwzględnienie różnic w wydatkach ponoszonych przez szkoły na uczniów kształcących się w systemie zaocznym i stacjonarnym, tj. bez odniesienia do rodzaju szkoły. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie art. 90 ust. 3 w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o. przez brak wskazania, która ze szkół takiego samego typu i rodzaju prowadzona przez który najbliższy powiat i dlaczego jest podstawą przekazywanej skarżącym stawki dotacji oraz według jakiej zasady czy kryterium dokonano wyboru "najbliższego powiatu".

Sąd I instancji przyjął, że beneficjent podnosił zarzuty formalne wobec zaskarżonej uchwały, nie wykazując jednak należycie, czy takie ewentualne braki formalne uchwały skutkowały bezpośrednio, obiektywnie i realnie naruszeniem ich interesu prawnego przez zaniżenie stawek (a zatem i kwoty) dotacji na rok 2013.

Podzielając pogląd skarżących, że zamieszczenie w uchwale o ustaleniu stawek dotacji wskazań (informacji) o sposobie wyliczenia stawek (w tym np. wskazanie "najbliższego" powiatu, typu lub rodzaju szkół uwzględnianych przy ustaleniu stawek) niewątpliwie ułatwia adresatom takiej uchwały poznanie i zrozumienie przesłanek prawnych i faktycznych, jakimi kierował się organ samorządu terytorialnego, Sąd jednak uznał, że brak takich wskazań nie skutkuje uznaniem, że uchwałę należy wyeliminować z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Podkreślił, że prawna istota takiej uchwały polega właśnie na ustaleniu wysokości stawek, natomiast sposób ich wyliczenia może być wskazany (uzupełniony), np. w załączniku do uchwały lub w innych zgromadzonych dokumentach. O sposobie wyliczenia stawek adresaci uchwały powinni być poinformowani pisemnie, czego organ dokonał. Beneficjenci dotacji mogą też żądać przedłożenia takiej dokumentacji bądź podania dodatkowych informacji. Brak takiego działania organu może stanowić podstawę zarzutu o bezczynności organu. Niezależnie od tego, kwestionując sposób wyliczenia stawek (ich zaniżenie) beneficjent dotacji może ponadto wezwać organ do usunięcia takiego naruszenia, z czego skarżący skorzystali, a co stanowiło także warunek formalny wniesienia skargi na uchwałę do sądu.

Sąd I instancji uznał, że mimo braku ww. informacji w treści uchwały jej adresaci mogli ją uzyskać w inny sposób, pozwalający na zapoznanie się z przesłankami ustalenia stawek dotacji i ich oceną. Braki takie nie stanowiły więc podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały. Jednocześnie WSA zauważył, że zasadnie organ wskazywał, iż ustawa o systemie oświaty nie definiuje "najbliższego powiatu" i brak jest podstaw (także z powodów wskazywanych przez organ) do żądania, aby taka definicja miała być uchwalona przez organy samorządu terytorialnego. Podzielił pogląd organu, że w art. 90 ust. 3 in fine u.s.o. wskazano na "wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat", a nie na wydatki ponoszone na konkretne szkoły. Oczywiście nie oznacza to, że beneficjent dotacji nie mógł uzyskać takich informacji, m.in. poprzez zwrócenie się do tego wskazanego przez organ "najbliższego" powiatu. Na podstawie tak uzyskanych informacji beneficjent dotacji mógł więc wykazać, w jaki sposób organ naruszył jego uprawnienia (zaniżył wysokość dotacji).

Odnosząc się do podnoszonego naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. dotyczącego niewskazania przez organ typu i rodzaju szkoły Sąd I instancji zauważył, że w przepisie tym w odniesieniu do szkół położonych na terenie powiatu ustawodawca dwukrotnie wskazał, że dotyczy to szkół "tego samego typu i rodzaju", natomiast w odniesieniu do szkół z "najbliższego" powiatu użył określenia "tego samego typu lub rodzaju". Za organem przyjął, że nie jest to przeoczenie ustawodawcy, lecz świadome ograniczenie wymogów formalnych przy uwzględnianiu wydatków ponoszonych przez "najbliższy" (czyli inny) powiat, przez uwzględnienie typu lub rodzaju szkoły. Ustawodawca pozostawił więc w takiej sytuacji organom samorządu terytorialnego pewną swobodę w ustalaniu wysokości dotacji dla szkół, z uwzględnieniem sytuacji ekonomicznej powiatu.

Dlatego nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi, że w uchwale

nr 341/13 nie uwzględniono systemu kształcenia stosowanego w danej szkole (stacjonarny, zaoczny). Ustawa bowiem nie wymaga takiego doprecyzowania, pozwalając w tym wypadku na poprzestaniu nawet na typie szkoły. Zauważył, że niezależnie od tego, organ w korespondencji ze skarżącymi i w pismach procesowych wskazywał na wyodrębnienie z typu szkoły policealnej trzech rodzajów, wynikających z kategorii uczniów oraz profilu kształcenia. Beneficjent natomiast ogólnikowo podnosił, iż "w Szkole Policealnej dla dorosłych istnieje możliwość kształcenia w formie stacjonarnej jak i zaocznej, czego Zarząd Powiatu nie uwzględnił powodując znaczne zaniżenie stawek dotacji". Sąd I instancji wyjaśnił, że organ prowadzący szkołę w terminie do 30 września poprzedniego roku ma wskazać planowaną liczbę uczniów w swoich szkołach. Zatem to skarżący powinni szerzej i konkretniej uzasadnić taki zarzut, wskazując planowaną, a w skardze także faktyczną, liczbę uczniów stacjonarnych w ww. szkole. Naruszenie interesu prawnego musi być bowiem bezpośrednie i realne, a nie możliwe, hipotetyczne. Z podanych wyżej powodów kwestia ta nie ma jednak istotnego znaczenia.

Sąd stwierdził w konkluzji, że podnosząc takie zarzuty, skarżący powinni byli równocześnie wykazać, że z powodu takich wad formalnych uchwały (niezgodności z prawem) ustalono im stawki dotacji w zaniżonej wysokości.

Sąd też zauważył, że wprawdzie organ nie uzasadnił bliżej wyboru "najbliższego" powiatu, przyjmując za podstawę jeden z sąsiednich powiatów (D.), jednak i w tym zakresie skarżący nie wskazali, czy takie działanie organu doprowadziło do naruszenia ich interesu prawnego. W ocenie Sądu, to właśnie skarżący powinni byli dokonać takiej weryfikacji ustalonych stawek dotacji (na podstawie zgromadzonych informacji od organu i ew. od organów innych powiatów) i skarżąc uchwałę organu z powodu naruszenia ich interesu, powinni sprecyzować to naruszenie. Naruszeniem interesu nie jest bowiem samo wskazanie na braki formalne uchwały, lecz to jak te braki (naruszenia prawa) naruszyły bezpośredni i realny interes strony.

Sąd nie stwierdził też zarzucanego w skardze naruszenia art. 9 k.p.a. przez niepoinformowanie skarżących o okolicznościach faktycznych mających wpływ na ustalenie wysokości dotacji, bowiem z akt sprawy wynikało, że organ poinformował beneficjenta o sposobie ustalenia stawek dotacji, a ponadto strona mogła zażądać uzupełniających informacji we wskazywanym przez siebie zakresie.

Wobec powyższego Sąd I instancji nie znalazł dostatecznych podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Powiatu S. nr 341/13 i skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Od powyższego wyroku zostały wniesione skargi kasacyjne:

Zarząd Powiatu S. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części dotyczącej pkt 1, 3 i 4 czyli w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały nr 342/13, stwierdzenia, że uchwała ta nie podlega wykonaniu oraz zasądzenia od Zarządu na rzecz beneficjentów zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 90 ust. 3 u.s.o. w związku z § 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2 i § 6 i 7 uchwały nr XXXVIII/284/2009 Rady Powiatu w S. z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania;

2) art. 236 ust. 3 u.f.p.;

3) art. 90 ust. 4 u.s.o. w zw. z § 7 cytowanej uchwały nr XXXVIII/284/2009 Rady Powiatu w S. z dnia 29 czerwca 2009 r.;

4) art. 2 Konstytucji RP.

W konkluzji Zarząd wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej pkt 1, 3 i 4 i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarówno postępowania kasacyjnego oraz postępowania przed sądem I instancji.

Co do części wyroku, w którym oddalono skargę na uchwałę nr 341/13 w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na 2013 r. (pkt 2) skargę kasacyjną wnieśli D. K. i R. K.

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego:

1) art. 87 ust. 1 u.s.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w związku z przyjęciem, iż skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego, gdyż nie wykazali czy ewentualne braki formalne uchwały (naruszenie art. 90 ust. 3 w zw. z art. 90 ust. 4 u.s.o.) skutkowały bezpośrednio, obiektywnie i realnie naruszeniem ich interesu prawnego, podczas gdy wykazali oni naruszenie tego interesu, a ponadto samo stwierdzenie tych uchybień samo w sobie powinno skutkować uznaniem, że kwota dotacji, która dotyczyła szkół prowadzonych przez beneficjenta została ustalona nieprawidłowo, a tym samym została ona im wypłacona w nieprawidłowej wysokości, stąd w związku z zarzutami podnoszonymi w skardze należało przyjąć, iż interes skarżących został naruszony,

2) art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz z § 3 uchwały Rady Powiatu w S. z dnia 30 listopada 2012 r. 2 sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885), dalej: u.f.p. poprzez:

a) niewłaściwą wykładnię pierwszych dwóch przepisów wyrażającą się w przyjęciu, iż przepisy te nie wymagają wskazania w uchwale organu wykonawczego podstawy oraz sposobu wyliczenia stawek dotacji, a informację o tym adresaci uchwały mogą uzyskać w inny sposób, a także sami powinni dokonać weryfikacji uchwały, podczas gdy informacje o podstawach wyliczenia dotacji, w tym o kryteriach wyboru najbliższego powiatu i wyborze szkoły znajdującej się w tym powiecie, a także o sposobie jej wyliczenia powinny znaleźć się w uchwale,

b) niezastosowanie trzeciego przepisu i w efekcie niewyjaśnienie w uchwale, na jakiej podstawie organ ustalił stawki dotacji, podczas gdy było to niezbędne nie tylko z uwagi na powołane dwa przepisy, lecz również w związku z wyrażoną w art. 33 ust. 1 u.f.p. zasadą jawności gospodarowania środkami publicznymi,

3) art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez niewłaściwą jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu, iż określenie w tym przepisie, iż w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju oznacza, że organ ustalający stawki dotacji może przyjąć wydatki szkoły albo określonego typu, albo określonego rodzaju znajdującej się w powiecie sąsiednim, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna prowadzić do wniosku, że musi to być szkoła tego samego typu i rodzaju.

Beneficjent we wnioskach zażądał zmiany zaskarżonego orzeczenia i uwzględnienia skargi poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr 341/13 w części, która została zaskarżona do WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Obecni na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. pełnomocnicy stron podtrzymali swoje stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wymaga przypomnienia, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., poza wskazanymi w art. 183 § 2 p.p.s.a. przypadkami nieważności postępowania sądowego, których nie stwierdzono, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej, które wyznaczają zarzuty kasacyjne: sformułowane, przedstawione i uzasadnione w sposób spełniający standardy wynikające z art. 174 i art. 176 p.p.s.a.

Na ocenę zasadności wniesionych skarg kasacyjnych zasadniczy wpływ miało to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Naczelny Sąd Administracyjny w postępowaniu II GSK 320/14.

Wobec tego należy mieć na uwadze, iż w myśl art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Możliwość odstąpienia od wiążącej wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny istnieje, jeżeli po wydaniu tego orzeczenia, a przed ponownym jej rozpoznaniem przez sąd, któremu została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 p.p.s.a.), miała miejsce zasadnicza zmiana stanu faktycznego sprawy lub zmienił się stan prawny albo w tym czasie, w innej sprawie, została podjęta przez skład poszerzony NSA uchwała zawierająca odmienną wykładnię prawa od tej dokonanej przez NSA w jego wyroku. Nawet w przypadku odmiennej interpretacji prawa lub możliwości niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wyrażone przez NSA mają moc wiążącą

(por. wyroki NSA z dnia 3 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1311/07, Lex nr 510043, z dnia 9 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1602/12, Lex nr 1457663, z dnia 9 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2528/13, Lex nr 1780479, z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1023/11, Lex nr 1234032).

W niniejszej sprawie nie uległ zmianie przyjęty przez Sąd I instancji stan faktyczny, zresztą nie kwestionowany przez beneficjentów. Co do zmiany stanu prawnego, także nie uległ zmianie, zwłaszcza że w przypadku skarg na uchwały organów samorządu terytorialnego bada się zgodność zaskarżonych aktów i czynności z obowiązującym prawem - w dacie podjęcia tychże aktów, czynności (por. B. Adamiak, Uwzględnienie skargi na inne akty lub czynności, [w:] Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, LEX 2014).

Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny we wcześniejszym kasacyjnym postanowieniu z dnia 4 marca 2014r., sygn. akt II GSK 320/14 stanął na stanowisku, że "analizowana uchwała jest aktem prawa miejscowego". Analizując jednak dalszą treść uzasadnienia Sądu kasacyjnego, uwagę tę należało odnieść do obu uchwał Zarządu: nr 341/13

i nr 342/13. Opinia ta miała istotny wpływ na ocenę skarżonego wyroku WSA dokonującego kontroli legalności wspomnianych uchwał Zarządu.

Z kolei uwaga sądu kasacyjnego, że "czynność przyznawania i obliczania dotacji, o której mowa w art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty jako akt stosowania prawa wymaga kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem" nie odnosiła się do charakteru prawnego uchwał nr 341/13 i nr 342/13. Stanowiła odpowiedź na zarzut uchybienia art. 3 § 2 pkt 4 w związku z art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 6 p.p.s.a. - polegającego na odrzuceniu skargi z tego powodu, iż sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, bowiem nie stanowi czynności z zakresu administracji publicznej i tym samym nie podlega kontroli sądów administracyjnych - zgłoszonego przez beneficjentów w skardze kasacyjnej na postanowienie WSA w Szczecinie w sprawie I SA/Sz 493/13.

Stanowisko, że uchwały nr 341/13 i nr 342/13 zostały uznane za akt prawa miejscowego przez Sąd kasacyjny w sprawie II GSK 320/14 nie było kwestionowane przez Sąd I instancji (s. 8 uzasadnienia). Zarówno Zarząd, jak i beneficjenci, choć w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skłaniali się do koncepcji, że omawiane uchwały stanowiły czynność a nie akt (s. 7 uzasadnienia skargi kasacyjnej Zarządu i s. 4, 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej beneficjentów), stanowiska tego nie wyartykułowali w zarzutach skargi kasacyjnej (np. poprzez podniesienie naruszenia przez Sąd art. 190 p.p.s.a.), co miało istotne znaczenie dla ustalenia zakresu kognicji Sądu kasacyjnego ograniczonego przez powołany wcześniej art. 183 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. (Skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany) w brzmieniu dotychczasowym z uwagi na art. 2 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) oraz art. 190 p.p.s.a.

Zatem okoliczność, że podlegające ocenie Sądu I instancji uchwały Zarządu nr 341/13 i nr 342/13 należało traktować jako akty prawa miejscowego, implikowała określone skutki związane z procesem ich stanowienia m.in. co do stosowania zasady lex retro non agit, wymogów co do treści tych uchwal.

Przechodząc do merytorycznej oceny każdej ze skarg kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż środki odwoławcze Zarządu Powiatu S. oraz D. K. i R. K. jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się do skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu S., należy zauważyć, że jej autor zgłaszając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w zarzutach powołał jedynie przepisy, którym miał uchybić Sąd I instancji bez wyjaśnienia, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja przepisów prawa materialnego.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna spełniać, oprócz wymogów formalnych określonych dla pism procesowych w art. 46 i art. 47 p.p.s.a., wymogi charakterystyczne tylko dla skargi kasacyjnej wyszczególnione w art. 176 p.p.s.a., w tym przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, naruszenie przepisów postępowania czy też oba te naruszenia łącznie. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, podania uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko takie opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny w myśl art. 183 § 1 p.p.s.a.

Mając jednakże na uwadze uzasadnienie skargi kasacyjnej, w którym przedstawiono, na czym miało polegać naruszenie poszczególnych wskazanych w petitum przepisów prawa materialnego, można było dokonać merytorycznej oceny zgłoszonych naruszeń (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, opubl. ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1).

Należy wyjaśnić, że istotą sporu w przypadku uchwały Zarządu nr 342/13, której nieważność stwierdził Sąd I instancji w pkt 1 wyroku, była kwestia możliwości zmiany uchwały Zarządu w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012 uchwałą tego samego Zarządu podjętą w styczniu 2013 r.

Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z

§ 2, § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 6 i § 7 uchwały Nr XXXVIII/284/2009 Rady Powiatu w S. z dnia 29 czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Należy zauważyć, że Sąd I instancji, stwierdzając nieważność uchwały nr 342/13 dotyczącej stawek dotacji na 2012 r., przywołał treść art. 90 ust. 3 u.s.o. w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2013 r. (nadanym na mocy ustawy z dnia 27 lipca 2012 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2012 r., poz. 979, dalej: ustawa nowelizacyjna): "Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.", chyba kierując się datą podjęcia tej uchwały - 29 stycznia 2013 r. Sąd nie uwzględnił, że sporna uchwała dotyczyła stawek dotacji na 2012 r., a przy tym zmieniała uchwałę nr 162/11 Zarządu Powiatu S. z dnia 15 grudnia 2011 r. w tym samym przedmiocie. Dlatego właściwym było odwoływanie się, jak to czynił autor skargi kasacyjnej, do brzmienia art. 90 ust. 3 u.s.o. obowiązującego w grudniu 2011 r. i 2012 r.: "Dotacje dla niepublicznych szkół o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.".

Okoliczność przywoływania przez Sąd I instancji nieprawidłowej wersji art. 90 ust. 3 u.s.o. nie miała wpływu na wynik sprawy i nie było podnoszona w zarzutach skargi kasacyjnej. Spór bowiem sprowadzał się do rozumienia fragmentu omawianego uregulowania, który nie został zmieniony przez ustawę nowelizacyjną, określającego przesłanki ustalenia stawki dotacji na jednego ucznia: "w wysokości nie niższej niż 50 % ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca niepubliczną szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji". Autor skargi kasacyjnej uważał, że mógł dokonać zmian stawek dotacji na rok 2012 r. uchwałą podjętą w styczniu 2013 r., gdyż stawka ta powinna była uwzględniać wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia (czyli ponoszone w szkołach publicznych do końca danego roku - tutaj 2012), a założenia i szacunki co do kwot dotacji dla szkół niepublicznych ujęte w uchwale budżetowej nie miały wpływu na obliczanie faktycznie należnej dotacji. Przepis § 7 uchwały Nr XXXVIII/284/2009 pozwalał na korektę zmiany wielkości przekazanych dotacji na dany rok wynikającą ze zmiany wielkości będących podstawą jej ustalenia w terminie do dnia 31 stycznia roku następnego.

Z kolei Sąd I instancji wskazywał na ścisły związek stawki dotacji także z uchwałą budżetową, skoro w treści art. 90 ust. 3 u.s.o. jest mowa o ustalonych w budżecie powiatu wydatkach bieżących.

Stanowisko Sądu I instancji należało podzielić.

Argumentacja Zarządu zmierzała do zbagatelizowania wpływu uchwały budżetowej powiatu na wysokość dotacji. Jednocześnie organ nie wyjaśnił, dlaczego omawiany element przepisu art. 90 ust. 3 u.s.o. należałoby pomijać przy ustalaniu stawki dotacji.

W ocenie Sądu w niniejszym składzie z pewnością art. 90 ust. 4 u.s.o. nie daje ku temu podstawy. Przepis ten regulując, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w ust. 1a i 2a-3b oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania oraz termin i sposób rozliczenia dotacji, nie wyłącza w żaden sposób zasad ustalania stawki dotacji unormowanych w ust. 3 tego samego art. Przepis ten odwołuje się do dotacji, o których mowa m.in. w ust. 3, nie modyfikując tego zapisu oraz nakazuje w uchwale uwzględniać podstawę obliczania dotacji. Nie wyłącza tych zasad element: "organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji", choćby z tego powodu, że wskazuje następnie, o które dotacje chodzi.

Ponadto uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w tym na podstawie art. 90 ust. 4 u.s.o., powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi. W przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych bowiem pozostawałaby w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Zgodnie z brzmieniem przepisów ustawy o systemie oświaty organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może uregulować inne kwestie niż podstawę obliczania dotacji i zakres danych zawartych we wniosku o udzielenie dotacji, np. wyłącznie tryb udzielania i rozliczania dotacji (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2015r., sygn. akt II GSK 1882/14, Lex nr 1665724 i powołane w nim orzecznictwo).

Podobnie § 7 uchwały Nr XXXVIII/284/2009 nie dawał podstawy do zmiany wysokości stawki dotacji bez zmiany uchwały budżetowej, gdyż pozwalał na korektę zmiany wielkości przekazanych dotacji na dany rok, o ile nastąpiła zmiana wielkości będących podstawa jej ustalenia. Zgodnie z art. 90 ust. 3 u.s.o. jedną z takich wielkości są ustalone w budżecie gminy/powiatu wydatki bieżące ponoszone w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia.

Również i inne uregulowania uchwały Nr XXXVIII/284/2009 nie potwierdzały stanowiska Zarządu o możliwości zmiany stawek dotacji bez zmiany uchwały budżetowej, w tym: § 2 (Warunkiem otrzymania dotacji jest złożenie przez osobę prowadzącą szkołę lub placówkę niepubliczną wniosku o udzielenie dotacji do organu dotującego w terminie do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji), § 4 ust. 2 stanowiący powtórzenie art. 90 ust. 3 u.s.o., § 6 ust. 1 (Podmiot prowadzący szkołę/placówkę, przekazuje Powiatowi S., nie później niż w ciągu 15 dni po upływie każdego miesiąca, rozliczenie otrzymanych dotacji według ustalonego wzoru, za okres od pierwszego miesiąca udzielania dotacji do końca minionego miesiąca sprawozdawczego, z uwzględnieniem kwoty wykorzystanej dotacji i liczby uczniów/wychowanków w okresie sprawozdawczym.).

Natomiast powoływany w skardze kasacyjnej na poparcie stanowiska Zarządu

§ 5 ust. 2 uchwały Nr XXXVIII/284/2009 potwierdzał raczej argumentację Sądu I instancji. Stanowił bowiem, że wysokość dotacji dla każdej szkoły/placówki ustala Rada Powiatu w uchwale budżetowej na dany rok oddzielnie dla każdej szkoły/placówki w oparciu o planowaną liczbę uczniów/wychowanków zgłoszonych w terminie określonym w § 2. Z tym zapisem wiąże się obowiązek osoby prowadzącej niepubliczną szkołę podania organowi właściwemu do udzielania dotacji planowanej liczby uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, wynikający z art. 90 ust. 3 u.s.o. Przepis ten ma m.in. umożliwić zaplanowanie w budżecie powiatu stosownej kwoty na wypłatę omawianych dotacji (por. art. 214 pkt 1 u.f.p., iż w załącznikach do uchwały budżetowej zamieszcza się m.in. zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego; czy art. 215 ust. 1 u.f.p., iż zestawienie, o którym mowa w art. 214 pkt 1, sporządza się w podziale na dotacje dla jednostek sektora finansów publicznych i dotacje dla jednostek spoza sektora finansów publicznych).

Jak już stwierdzono niezasadny okazał się zarzut sformułowany w pkt 1 i powiązany z nim zarzut ujęty w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 236 ust. 3 u.f.p. wyrażony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej. Sąd I instancji tego przepisu nie stosował. Sąd tylko zauważył, że w art. 90 ust. 3 u.s.o. brak jest upoważnienia do bieżącego korygowania kwot dotacji dla szkół niepublicznych w stosunku do kwot ponoszonych w szkołach publicznych. Sąd stanął na stanowisku, że co do zasady ustalenie w budżecie tego rodzaju wydatków pozostaje stałe na dany rok, co stanowi gwarancję (możliwość przewidzenia przysługującej kwoty dotacji) dla podmiotów prowadzących szkoły niepubliczne.

Stanowisko Sądu należało uznać za niezasadne, szczególnie w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, np. wyrok tego Sądu z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 66/13 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotne jest to, że przedstawiona opinia WSA nie miała wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim w kontrolowanej sprawie sporna uchwała nr 342/13 zapadła w 2013 r., już po zakończeniu roku budżetowego (według art. 109 ust. 4 u.f.p. rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy). Brak jest podstaw ustawowych dla dokonania zmiany ustalenia w budżecie wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju po zakończeniu roku budżetowego.

Niezależnie od powyższego, przepis art. 236 ust. 3 u.f.p. składa się z kilku jednostek, jak: pkt, lit. W takiej sytuacji wymaga się na podstawie art. 176 p.p.s.a. dokładnego wskazania podstawy kasacyjnej oraz określenia tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1708/13, Lex nr 1767948).

Nie można podzielić również stanowiska Zarządu co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 2 Konstytucji RP, tj. wynikającej z niego zasady lex retro non agit. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionował ustaleń faktycznych, w tym tych, że uchwała nr 342 /13 z dnia 29 stycznia 2013 r. dokonując zmian w uchwale Nr 162/11 Zarządu Powiatu S. z dnia 15 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek dotacji dla szkół i placówek niepublicznych na rok 2012, w istotny sposób zmieniła (obniżyła) stawki dotacji dla szkół i placówek niepublicznych, co skutkowało obniżeniem dotacji, m.in. dla beneficjentów za zakończony już 2012 rok.

Jak już zaznaczono, według wykładni dokonanej przez NSA w postanowieniu w sprawie II GSK 320/14 kontrolowane przez Sąd I instancji uchwały stanowiły akty prawa miejscowego. Przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. cyt. wyrok w sprawie II GSK 66/13), że zasada niedziałania prawa wstecz dotyczy przede wszystkim procesu stanowienia prawa. Oznacza ona, że prawodawca nie może, co do zasady, ustanawiać przepisów prawa, które wiązałyby skutki prawne ze zdarzeniami mającymi miejsce w przeszłości. Taka sytuacja wystąpiła w przypadku uchwały nr 342/13. Sąd I instancji wyczerpująco przedstawił powody, dla których przyjął naruszenie przez wspomnianą uchwałę art. 2 Konstytucji RP (s. 14-15 uzasadnienia). Skarżący Zarząd zaś nie zaprezentował argumentacji, która wykazałaby istotne powody, dla których odstąpił od omawianej zasady konstytucyjnej.

Dlatego i ten zarzut także należało uznać za niezasadny.

Podsumowując, skargę kasacyjną Zarządu Powiatu S. - podważającą prawidłowość wyroku Sądu I instancji stwierdzającego nieważność uchwały nr 342/13 - jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.

Odnosząc się w następnej kolejności do skargi kasacyjnej beneficjenta, kwestionującego rozstrzygnięcie WSA w odniesieniu do uchwały Zarządu nr 341/13, należało jeszcze raz wyjaśnić, iż zgodnie art. 87 i 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego to ustanowione przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej, powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, w tym m.in. ustawa o samorządzie powiatowym. Z uregulowań ustawowych wynika, że adresatem kompetencji prawotwórczych w odniesieniu do aktów samorządowych może być organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, a wyjątkowo też inne podmioty: wójt/burmistrz/prezydent, zarząd, samorządowy akt prawa miejscowego jest wydawany zasadniczo w formie uchwały (por. art. 42 ust. 1 u.s.p.). Z przepisu art. 184 Konstytucji RP, regulującego kompetencję NSA do badania legalności prawa miejscowego, zdaje się wynikać, że jedyną formą stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego są uchwały (por. A. Karwowski, Akty prawa miejscowego, [w:] Samorząd terytorialny w Polsce a sądowa kontrola administracji pod red. B. Dolnickiego, J. P. Tarno, WKP 2012). Ponadto stanowienie prawa miejscowego podlega regułom określonym w rozporządzeniu z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908 z późn. zm.), dalej: z.t.p. Według § 143 załącznika do z.t.p. do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale I w rozdziałach 1-7 i w dziale II, a do przepisów porządkowych - również w dziale I w rozdziale 9, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. W przepisie § 13 załącznika do z.t.p. zawarto wymagania co do uzasadnienia projektu ustawy. Z kolei według § 131 ust. 1 tego samego załącznika do projektu rozporządzenia dołącza się uzasadnienie. Z uregulowań tych wynika, że uzasadnienie projektu uchwały stanowi odrębną część w stosunku do samej uchwały, choć niezbędną w procesie stanowienia danego aktu (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2008 r., sygn. akt II OSK 955/08, Lex nr 511464).

Wobec tego stanowisko Sądu I instancji, w którym wyraził pogląd, że w kontrolowanej uchwale powinno być zawarte jej uzasadnienie, podobnie jak i pogląd skarżących należało w świetle powyższego uznać za nieuzasadniony.

Sąd I instancji doszedł do konkluzji, że brak w uchwale informacji o sposobie wyliczenia stawek dotacji stanowił naruszenie prawa, ale nie w stopniu powodującym jej nieważność, zwłaszcza że beneficjenci zostali pisemnie powiadomieni przez Zarząd o sposobie wyliczenia stawek dotacji (por. pismo Wicestarosty S. z dnia 30 stycznia 2013 r. skierowane do każdego ze skarżących, uchwała Zarządu nr 365/2013 z dnia 14 marca 2014 r. będąca odpowiedzią na wezwanie skarżących do zaprzestania naruszania prawa).

Z kolei beneficjenci uważali, że niezamieszczenie w treści kontrolowanej uchwały nr 341/13 uzasadnienia o sposobie wyliczenia stawek stanowiło naruszenie art. 87 ust. 1 u.s.p., art. 90 ust. 3 u.s.o. w zw. z § 3 uchwały nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. w powiązaniu z art. 33 ust. 1 u.f.p. w stopniu powodującym jej nieważność, co Sąd I instancji błędnie ocenił. Uzyskanie informacji o zasadach i sposobie wyliczenia stawek dotacji w inny sposób (jak wyżej wskazany), zdaniem skarżących, nie uchylało skutku nieważności uchwały nr 341/13.

Oba stanowiska co do skutków braku uzasadnienia w treści samej uchwały

nr 341/13 należałoby rozważać, gdyby uchwała ta została przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu II GSK 320/14 zaklasyfikowana jako akt stosowania prawa, a nie - akt prawa miejscowego.

Należy przy tym zauważyć, że skarżący podnieśli w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że uzyskane informacje nie były wyczerpujące, ale nie doprecyzowali tego stwierdzenia. Nadto w tym zakresie nie sformułowali zarzutu kasacyjnego, zwłaszcza że raczej mieściłby się już w podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. czyli naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzutów opartych na tej podstawie beneficjenci w ogóle nie zgłosili.

Podstawa wyliczenia stawek dotacji w uchwale nr 341/13 została wskazana, gdyż powołano w niej art. 90 ust. 2a (Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych, w których realizowany jest obowiązek szkolny lub obowiązek nauki, przysługują na każdego ucznia w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego ucznia danego typu i rodzaju szkoły w części oświatowej subwencji ogólnej otrzymywanej przez jednostkę samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1 i 2, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji.), ust. 3 (Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, pod warunkiem że osoba prowadząca szkołę niepubliczną poda organowi właściwemu do udzielania dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji, z zastrzeżeniem ust. 3h oraz 3i. W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.) oraz ust. 3a u.s.o. (Placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 5 i 7, otrzymują na każdego wychowanka dotacje z budżetu powiatu w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju placówki w części oświatowej subwencji ogólnej dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a w przypadku niepublicznych ośrodków umożliwiających realizację obowiązku, o którym mowa w art. 14 ust. 3, obowiązku szkolnego i obowiązku nauki dzieciom i młodzieży, o których mowa w art. 16 ust. 7, a także dzieciom i młodzieży z upośledzeniem umysłowym z niepełnosprawnościami sprzężonymi, w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na jednego wychowanka tego rodzaju ośrodków w części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, pod warunkiem, że osoba prowadząca placówkę przedstawi planowaną liczbę wychowanków organowi właściwemu do udzielenia dotacji, nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji.). Powołano w podstawie prawnej uchwały również uchwałę nr XXIX/226/2012 Rady Powiatu w S. z dnia 30 listopada 2012 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania przez Powiat S. dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystywania. Wśród jej uregulowań istotne znaczenie miał § 3 ust. 2 (Dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust. 1 przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu, w wysokości 50% ustalonych w budżecie Powiatu S. wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia) i jego ust. 3 (W przypadku braku na terenie Powiatu S. szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju), stanowiące powtórzenie

art. 90 ust. 3 u.s.o.

Z kolei według art. 33 ust. 1 u.f.p. gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Przepis ten został także dochowany, albowiem skarżący uzyskali niezwłocznie po podjęciu uchwały nr 341/13 informacje o jej uchwaleniu i przyjętych zasadach ustalania stawek dotacji (uchwałę podjęto w dniu 29 stycznia 2013 r., a Wicestarosta S. wystosował pismo w tej sprawie do skarżących w dniu 30 stycznia 2013 r.), a czego beneficjenci nie podważyli. Został w ten sposób spełniony również nakaz z § 6 ust. 3 uchwały nr XXIX/226/2012 stanowiący, że Zarząd, niezwłocznie po ustaleniu wysokości miesięcznych stawek dotacji przysługujących poszczególnym typom i rodzajom szkół, przekaże informację o wysokości tych stawek organom prowadzącym szkoły. Naruszenia tego ostatniego przepisu skarżący nie podnosili.

Wobec powyższego jako nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz § 3 uchwały nr XXIX w zw. z art. 33 ust. 1 u.f.p. Należy jednocześnie podkreślić, że przepisy te nie formułują obowiązku umieszczenia w treści uchwały uzasadnienia (informacji) o podstawach wyliczenia stawek dotacji dla szkół niepublicznych. Przepis art. 90 ust. 3 u.s.o., jak i § 3 uchwały nr XXIX/226/2012 określały jedynie przesłanki ustalania stawki dotacji dla szkół niepublicznych wymienionych w tych uregulowaniach, mieszczące się w trybie udzielania dotacji.

Nie można także podzielić argumentów beneficjentów zawartych w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej podnoszących błędną wykładnię art. 90 ust. 3 u.s.o. w zakresie zd. drugiego: "W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.". Wówczas, zdaniem skarżących, organ ustalający stawki dotacji (według § 6 ust. 1 uchwały nr XXIX/226/2012) ma obowiązek przyjęcia za podstawę do ustalenia wysokości dotacji wydatków bieżących ponoszonych przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej tego samego typu i rodzaju.

Zaprezentowana przez beneficjentów wykładnia jest sprzeczna z brzmieniem art. 90 ust. 3 u.s.o. oraz § 3 ust. 3 uchwały nr XXIX/226/2012, którego to uregulowania skarżący nie kwestionowali przy formułowaniu zarzutu naruszenia art. 90 ust. 3 u.s.o. w kontekście wyboru kategorii szkół i ich położenia - branych pod uwagę przy obliczaniu stawek dotacji w przypadku braku szkoły danego typu i rodzaju na terenie gminy/powiatu.

Kwestia podnoszona przez skarżących co do rozumienia zapisu "wyboru najbliższego powiatu" zawartego w powoływanym § 3 ust. 3 uchwały nr XXIX/226/2012 była przedmiotem rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II GSK 166/14, w której kontroli Sądu kasacyjnego został poddany wyrok WSA w Szczecinie w sprawie I SA/Sz 687/13 oceniający zgodność z prawem zapisów uchwały nr XXIX/226/2012, w tym jej § 3 ust. 3. Sąd kasacyjny stwierdził, że zapis § 3 ust. 3 uchwały nr XXIX/226/2012 należy zasadniczo rozumieć jako wskazujący na powiat mający siedzibę najbliżej powiatu ustalającego dotację, co w odniesieniu do ustaleń w niniejszej sprawie należało zaakceptować. Powiat d. jak przedstawiono i wykazano to w pismach kierowanych do beneficjentów po podjęciu uchwały nr 341/13, jest najbliżej położonym powiatem do powiatu s. Takie też rozumienie tego pojęcia zaprezentował Sąd I instancji w skarżonym wyroku. W kontekście wyjaśnień Zarządu przyjęty sposób rozumienia tego pojęcia należało zaakceptować.

Podobnie należało podejść do argumentacji Sądu, że w przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, a nie danego typu i rodzaju, jak tego oczekiwali skarżący. Takie rozumienie ostatniego zdania art. 90 ust. 3 u.s.o., jak oczekiwali skarżący, byłoby wbrew jego literalnemu brzmieniu, tym bardziej, że w tym samym ust. w zdaniu pierwszym ustawodawca posłużył się koniunkcją "w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju". W zdaniu drugim omawianego przepisu akcent położony został na "wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły...". Chodzi bowiem o dane porównawcze (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2252/13, Lex nr 1769752). Ponadto zapis zdania drugiego ust. 3 art. 90 u.s.o. koresponduje z uregulowaniem § 3 ust. 3 uchwały nr XXIX/226/2012, którego beneficjenci w tym postępowaniu nie kwestionowali.

Sąd nie podzielił także stanowiska skarżących ujętego w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej podważającego opinię WSA, że nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Przede wszystkim beneficjenci nie podzielali poglądu, że to na nich spoczywał obowiązek wykazania, że ich interes prawny został naruszony, a naruszenie ma charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. W orzecznictwie co do rozumienia naruszenia interesu według art. 87 ust. 1 u.s.p. (por. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 5/11, Lex nr 1081027), jak i na kanwie analogicznego przepisu art. 101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) o brzmieniu: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego" wielokrotnie wypowiadały się sądy i w tym zakresie linia orzecznicza jest ujednolicona (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1209/13, Lex nr 1391696). Podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy/powiatu musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem Przedstawione rozumienie art. 101 u.s.g., art. 87 ust. 1 u.s.p. zaprezentował Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt Sk 76/06 opubl. OTK-A z 2008 r., nr 7, poz. 121.

Ponadto beneficjenci próbowali wykazać, że Sąd kasacyjny w postanowieniu w sprawie II GSK 320/14 przesądził, że skarżący mają interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p., co miałoby być wiążące dla Sądu ponownie rozpoznającego skargi.

Z tym stanowiskiem skarżących nie można się zgodzić. Sąd kasacyjny w omawianym postanowieniu w sprawie II GSK 320/14 wyjaśnił, że skarżący mają interes prawny w rozumieniu art. 87 ust. 1 u.s.p. w żądaniu zbadania uchwał Zarządu. Dalej ten sam Sąd podkreślił, że wymaga ustalenia czy interes prawny skarżących został uchwałą nr 341/13 naruszony.

Zatem stanowisko WSA, że NSA nie przesądził, aby legitymacja skarżących została naruszona, należało uznać za zasadne. Sąd zaś wykazał, że beneficjenci nie wykazali wszystkich przesłanek naruszenia ich interesu prawnego wymaganych przez art. 87 ust. 1 u.s.p. Ponadto, jak wyżej wyjaśniono, nieumieszczenie w treści uchwały nr 341/13 uzasadnienia, nie stanowiło podstawy do stwierdzenia naruszenia interesu beneficjentów, jak podnosili skarżący.

Z powyższych względów na mocy art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną beneficjentów podważającą prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji w pkt 2 wyroku (oddalenie skargi na uchwałę Zarządu nr 341/13) jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw należało oddalić.

Mając na uwadze, że w rozpatrywanej sprawie wyrokiem WSA objęto dwie uchwały Zarządu Powiatu S.: nr 341/13, nr 342/13, co do których strony pozostawały w sporze, a co potwierdziły ich skargi kasacyjne. Skarga kasacyjna każdej ze stron nie była zasadna. W tej sytuacji podstawą ewentualnego uwzględnienia wniosku o zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego był udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika drugiej strony (art. 204 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu, opubl.: Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm). Skoro obie strony w takim samym stopniu "wygrały" (oddalono skargę kasacyjną strony przeciwnej), jak i przegrały (oddalono ich skargi kasacyjne), należało uznać, że wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek pozwalający na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, przewidziany w art. 207 § 2 p.p.s.a.