Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2089/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 99 ust. 6
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 17 listopada 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. II SA/Wa 915/18 w sprawie ze skargi J. J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [..] marca 2018 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 915/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. J. od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [..] marca 2018 r. w przedmiocie ustalenia wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Komendant Stołeczny Policji w dniu 28 grudnia 2017 r. wydał rozkaz personalny, mocą którego określił J. J. (dalej strona) na dzień 30 listopada 2017 r. prawo do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 26%. W uzasadnieniu organ stwierdził, że na podstawie dokumentów znajdujących się w aktach osobowych strony ustalono, że do wysługi lat uwzględnianej przy wzroście uposażenia zasadniczego na dzień przyjęcia do służby, tj. 20 maja 1997 r. należało zaliczyć mu następujące okresy składowe: w Policji - 1 dzień; w zakładach pracy - 5 lat, 8 miesięcy, 18 dni. Łącznie 5 lat, 8 miesięcy, 19 dni. Natomiast na dzień wpływu do organu całości materiałów postępowania, tj. 30 listopada 2017 r. należało zaliczyć policjantowi następujące okresy składowe: w Policji - 20 lat, 6 miesięcy, 12 dni; w zakładach pracy - 5 lat, 8 miesięcy, 18 dni. Łącznie 26 lat, 3 miesiące. W związku z tym na dzień 30 listopada 2017 r. funkcjonariuszowi przysługuje wzrost uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 26%.

Od wskazanego powyżej rozkazu personalnego w dniu 16 stycznia 2018 r. strona wniosła odwołanie.

Po rozpatrzeniu odwołania Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [.] marca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia ustosunkowując się do możliwości przyznania stronie prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres podlegania ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej wskazał, że rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego nie przewiduje takiej możliwości. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się poza okresami wskazanymi w tym przepisie również inne okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają one wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Strona nie może przy tym skutecznie powoływać się na treść § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. (zgodnie z którym do wysługi lat nie zalicza się okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa), bowiem przepis ten stanowi dopełnienie normy prawnej zawartej w § 4 ust. 1 i dotyczy kwestii zaliczenia okresów służby i pracy, a nie wszelkich innych okresów pod warunkiem podlegania ubezpieczeniu społecznemu.

Decyzja ta stała się przedmiotem skargi strony do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy okres prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w wymiarze 8 lat i 8 miesięcy podlegał zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta. W świetle brzmienia § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego prowadzona działalność gospodarcza nie podlega zaliczeniu do przedmiotowej wysługi lat. W szczególności, co postuluje skarżący w skardze, nie może być traktowana jako okres zatrudnienia w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 powołanego rozporządzenia, tylko z tego powodu, że w tym okresie były odprowadzenie składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by zaliczenie to dopuszczały. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest bowiem wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego oraz umowy o pracę nakładczą. Działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Nawiązując zaś stosunek pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest zatem pracownikiem. Pracownikiem stosownie do art. 2 Kodeksu pracy jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Pogląd o niezaliczalności okresu prowadzenia działalności gospodarczej do policyjnej wysługi lat jest akceptowany powszechnie w orzecznictwie administracyjnym. Skarżący błędnie podstawy takowego zaliczenia doszukuje się w brzmieniu § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia, albowiem przepis ten stanowi uzupełnienie (doprecyzowanie) ust. 1 i odnosi się jedynie do okresów służby i pracy. Zatem wprowadza przesłankę negatywną zaliczenia jedynie w odniesieniu do osób pełniących służbę (stosunek administracyjnoprawny) i pracę (stosunek pracy) o charakterze podporządkowanym, do której nie zlicza się zorganizowanej działalności zarobkowej wykonywanej we własnym imieniu (działalność gospodarcza).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł J. J., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu rażący błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący błędnym uznaniem, jakoby objęcie ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w wymiarze lat 6 i 8 miesięcy nie powinno być wliczane w okres zatrudnienia uprawniającego skarżącego do ustalenia wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego pomimo, że brzmienie przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego warunkuje otrzymanie dodatku od okresów służby i pracy, za które nie przysługiwało uposażenie zasadnicze, wynagrodzenie lub zasiłek na podstawie przepisów o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa, zaś prowadzenie działalności gospodarczej i wynikający z tego obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie (w tym chorobowe) spowodował, że skarżący spełnił wymagania ustawy w zakresie wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego gdyż w razie choroby przysługiwałby mu zasiłek. Orzeczeniu zarzucił nadto rażące naruszenie:

1. art. 101 ust. 1, art. 106 ust 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2016r. poz. 1782 z póżn. zm.) oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 4 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat przez uznanie, że zaistniały przesłanki upoważniające Komendanta Stołecznego Policji do wydania rozkazu personalnego określającego na dzień 30 listopada 2017 r. prawo wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat w wysokości 26% w sytuacji, kiedy skarżący mł. asp. J. J. poprzez podleganie obowiązkowemu ubezpieczeniu chorobowemu w czasie prowadzenia działalności gospodarczej spełnił warunki ustawowe do uznania okresu prowadzenia tej działalności gospodarczej za równoważny okresowi zatrudnienia, który winien być uwzględniony do wysługi lat przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego,

2. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez jego niezastosowanie w trakcie procedowania z uwzględnieniem konieczności stania przez organy administracji publicznej na straży praworządności z urzędu zwłaszcza, że wbrew treści przepisu w/w organ w osobie Komendanta Głównego Policji winien podjąć wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i nie zweryfikował okoliczności czy w okresie prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego był on objęty obowiązkowym ubezpieczeniem chorobowym, które to ubezpieczenie uprawniało tegoż do zasiłku chorobowego/macierzyńskiego w razie zaistnienia takowego zdarzenia i równoważyło w ten sposób zatrudnienie, które powinno zostać zaliczone przy ustalaniu wysługi lat przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego co w konsekwencji doprowadziło do wydania orzeczenia w sprawie w oparciu o nieustalony stan faktyczny,

3. art. 8 k.p.a. przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozkazu Komendanta Głównego Policji z dnia [.]. grudnia 2017 r. z pogwałceniem obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej zwłaszcza, że postępowanie w sprawie niniejszej oparte zostało o niezweryfikowany stan faktyczny i bez należytej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie.

Z tych przyczyn wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ i Sąd I instancji opierają swoje stanowisko o błędne przyjęcie okoliczności braku zatrudnienia przez skarżącego w okresie poprzedzającym służbę w Policji, a jedynie prowadzenie przezeń działalności gospodarczej. Skarżący z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej w okresie poprzedzającym rozpoczęcie służby w Policji objęty był obowiązkowym ubezpieczeniem chorobowym, emerytalnym i zdrowotnym, zatem jego sytuacja względem organów ubezpieczenia i okres czynnego prowadzenia działalności jest okresem równoważnym zatrudnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Analiza wniesionej w tej sprawie skargi kasacyjnej wskazuje na istotne wady w zakresie konstrukcji podstaw tej skargi. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany (por. postanowienie NSA z dnia 8 września 2004 r. sygn. akt FSK 363/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/41). Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych, jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło to mieć wpływ na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży tym samym obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy - treść orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2012 r. sygn. akt I FSK 1560/11, opubl. CBOSA). Kasacja nieodpowiadająca tym warunkom, a więc pozbawiona podstawowych elementów treściowych, uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę jej zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z dnia 11 września 2011 r. sygn. akt II OSK 151/12; z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, opubl. CBOSA).

W przypadku każdego z zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie określono podstawy, w oparciu o którą sformułowany został dany zarzut. Zarzuty ponadto skonstruowane zostały bez dostatecznej precyzji, gdyż kasator pominął przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, stanowiące wyłączną podstawę działań i rozstrzygnięć podejmowanych przez Sąd pierwszej instancji. Stanowią one tzw. normy odniesienia. Normami tymi nie są nigdy przepisy k.p.a. oraz przepisy prawa materialnego, które stanowią podstawę działania organów. Przepisy normujące postępowanie przed organami administracji publicznej oraz stosowane przepisy materialne, tworzące z kolei tzw. normy dopełnienia (wyrok NSA z 12.01.2012 r., I FSK 199/11). Naruszenie norm odniesienia przez sąd polega na niedostrzeżeniu naruszenia przez organ norm dopełnienia. Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna uwzględniać powinna charakter kontroli sądowoadministracyjnej, determinującej kształt zarzutów. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. I OPS 10/09), zgodnie z którą przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone zaskarżonym wyrokiem, nakłada na sąd II instancji obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał poszczególne zarzuty.

W skardze kasacyjnej w rzeczywistości podniesiono cztery zarzuty, przy czym jeden z nich nie został oznaczony wyodrębnioną jednostką redakcyjną w postaci numeru, a trzem pozostałym zarzutom nadano numery od 1 do 3.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wyrokowi Sądu I instancji rażący błąd w ustaleniach faktycznych skutkujący błędnym uznaniem, jakoby objęcie ubezpieczeniem społecznym z tytułu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w wymiarze lat 6 i 8 miesięcy nie powinno być wliczane w okres zatrudnienia uprawniającego skarżącego do ustalenia wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego. Stawiając ten zarzut nie wskazał żadnego przepisu procesowego, mającego zastosowanie w toku prowadzonego postępowania dowodowego, który według skarżącego został naruszony, doprowadzając do błędnych ustaleń faktycznych. Tym samym zarzut ten nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania, gdyż brak przywołania konkretnych przepisów naruszonych przez Sąd I instancji oznacza, iż skarga pozbawiona jest podstawowego elementu treściowego.

Zarzut naruszenia przepisów art. 101 ust. 1, art. 106 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji ( Dz. U. z 2016r. poz. 1782 z póżn. zm.) oraz § 3 ust. 1 w zw. z § 4 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat (dalej rozporządzenie), nie znajduje uzasadnienia.

Kwestię, czy dany okres może być zaliczony do służby w Policji oceniać należy co do zasady na podstawie przepisów, które stanowiły o zaliczeniu tych okresów w chwili rozpoczęcia służby w Policji. W związku jednak z wpłynięciem wniosku skarżącego w trakcie służby rozstrzygnięcie w tym przedmiocie zawierał rozkaz personalny z dnia [..] grudnia 2017 r., utrzymany w mocy decyzją Komendanta Głównego Policji z dnia [.]. marca 2018 r. W tej dacie reguły zaliczania okresów służby i pracy do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia policjantów określał rozdział 2. Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Skarga kasacyjna zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie § 4 w/w rozporządzenia. Paragraf 4 cyt. rozporządzenia dzieli się na wewnętrzne jednostki redakcyjne: ustępy i punkty. Ustęp 1. składa się z 5 punktów, które określają okresy wykonywania określonych czynności, które należy zaliczać do wysługi lat uwzględnianych przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego policjanta. Ustęp 2. precyzuje z kolei jakie okresy służby i pracy nie są zaliczane do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego, zaś ustęp 3 dzieli się na dwa punkty i stanowi o wyjątkach od reguły określonej w ustępie 2. Skarga kasacyjna nie precyzuje, o jaką jednostkę redakcyjną § 4 w/w rozporządzenia chodziło kasatorowi. W takim przypadku zarzut, co do zasady, nie nadaje się do merytorycznego rozpoznania. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r., sygn. I OPS 10/09, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza uzasadnienia pierwszego z zarzutów skargi kasacyjnej oraz uzasadnienia całej skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, iż zamiarem autora skargi kasacyjnej było podniesienie zarzutu naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia, zgodnie z którym do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się zakończone okresy zatrudnienia wykonywanego w pełnym wymiarze czasu pracy w takim zakresie, w jakim organ nie zaliczył okresu prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej do wysługi lat służby w Policji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone działanie organu było prawidłowe, bowiem w świetle wszystkich przepisów powołanego § 4 rozporządzenia, interpretowanych systemowo, okres prowadzenia działalności gospodarczej nie podlega zaliczeniu do przedmiotowej wysługi lat. Okres prowadzenia działalności gospodarczej nie może być traktowany jako okres zatrudnienia w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia tylko z tego powodu, że w tym okresie były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne. Czasookres prowadzenia działalności gospodarczej nie jest okresem podlegającym takiemu zaliczeniu, gdyż nie ma odrębnych przepisów, które by wyraźnie zaliczenie to dopuszczały. Prowadzenie działalności gospodarczej nie jest bowiem wykonywaniem pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego lub umowy o pracę nakładczą. Słusznie uznał Sąd I instancji, iż działalnością gospodarczą jest zorganizowana działalność zarobkowa, wykonywana we własnym imieniu i w sposób ciągły. Nawiązując zaś stosunek pracy, pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem, a pracodawca do zatrudnienia pracownika za wynagrodzeniem. Osoba prowadząca działalność gospodarczą takiego stosunku nie nawiązuje. Nie jest zatem pracownikiem. Pracownikiem stosownie do art. 2 k.p. jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Pogląd o niezaliczalności okresu prowadzenia działalności gospodarczej do policyjnej wysługi od lat jest akceptowany powszechnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (przykładowo prawomocne wyroki WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1522/14, z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1771/15). W wyroku z dnia 16 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2138/15 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych praktyka stwierdzania nieważności decyzji w całości w przypadku ustalenia, iż do wysługi lat został zaliczony okres prowadzenia działalności gospodarczej nie nasuwa zastrzeżeń (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 1380/13, WSA w Warszawie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1927/12 z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1208/11). Należy również podzielić stanowisko Sądu I instancji, że skarżący błędnie doszukuje się podstaw prawnych zaliczenia okresu prowadzenia działalności gospodarczej do wysługi lat służby w Policji w brzmieniu § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Przepis ten stanowi uzupełnienie (doprecyzowanie) ust. 1 i odnosi się jedynie do okresów służby i pracy, o których mowa w ust. 1. Zatem wprowadza przesłankę zaliczania określonych okresów jedynie w odniesieniu do osób pełniących służbę (stosunek administracyjnoprawny) i pracę (stosunek pracy) o charakterze podporządkowanym, do której nie zlicza się zorganizowanej działalności zarobkowej wykonywanej we własnym imieniu i na własny rachunek w warunkach braku podległości służbowej (działalność gospodarcza). Z tego też względu zarzut naruszenia § 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o kolejne 2% za każde następne dwa lata służby do wysokości 32% po 32 latach służby - łącznie do wysokości 35% po 35 latach służby jest nieuzasadniony, ponieważ nie znajdował zastosowania do osoby skarżącego, w związku z przyjętą wykładnią przywołanych wyżej przepisów § 4.

Z kolei stosownie do § 5 ust. 1 rozporządzenia

dokumenty potwierdzające okresy zaliczane do wysługi lat, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 2-5, policjant jest obowiązany złożyć w komórce organizacyjnej jednostki Policji właściwej do spraw kadr. Przepis § 5 ust. 4 stanowi, że termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę lat w trybie określonym w ust. 2 i 3, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o Policji wysokość uposażenia zasadniczego policjanta jest uzależniona od grupy zaszeregowania jego stanowiska służbowego oraz od posiadanej wysługi lat. Art. 106 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje, że zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Zgodnie z art. 106 ust. 2

ustawy, jeżeli prawo do uposażenia powstało lub zmiana uposażenia nastąpiła w ciągu miesiąca, uposażenie na czas do końca miesiąca oblicza się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia za każdy dzień, gdy przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna w żaden sposób nie wskazuje w jaki sposób w sprawie skarżącego miałoby dojść do naruszenia wyżej wskazanych przepisów regulujących zasady i tryb postępowania w sprawie przyznawania policjantom uposażenia zasadniczego. Uzasadnienie zarzutu kasacyjnego nie przystaje w tym zakresie do zarzucanych naruszeń przepisów prawa. Z tych względów zarzuty naruszenia tych przepisów nie nadają się do merytorycznego rozpoznania.

Zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. (zarzut nr 2) oraz art. 8 k.p.a. (zarzut nr 3) nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszym rzędzie należy zauważyć, iż wskazanie jako podstaw kasacyjnych przepisów określających zasady ogólne postępowania administracyjnego bez powiązania ich z zarzutami naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego konkretyzujących te zasady wymaga wyjaśnienia, w jaki sposób powołane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro jednocześnie nie doszło do naruszenia przepisów szczegółowo regulujących tok postępowanie. Takiego uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny w skardze kasacyjnej nie odnalazł. Należy wyraźnie podkreślić, że to, iż organ nie podzielił argumentów skarżącego i uznał, że okres prowadzenia przez niego działalności gospodarczej nie powinien zostać zaliczony do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego policjanta, nie oznacza jeszcze, że doszło do naruszenia powołanych w zarzucie przepisów procesowych, tym bardziej że obowiązujący stan prawny w zakresie prawa materialnego nie daje podstaw do przyjęcia poglądu prezentowanego przez skarżącego w rozpoznawanym zakresie. Uzasadniając tak sformułowany zarzut kasacyjny skarżący powinien był wskazać na czym polegało niedostateczne wyjaśnienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie, w tym, jakich okoliczności organ nie ustalił oraz jakich dowodów na te okoliczności nie przeprowadził. Samo ogólnikowe stwierdzenie, że stan faktyczny sprawy nie został należycie zweryfikowany i organ prowadził postępowanie bez należytej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie wystarczy, aby przypisać organowi administracji publicznej naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Skarżący nie wyjaśnił należycie na czym miałoby polegać pogwałcenie przez organ zasad rzetelnego prowadzenia postępowania dowodowego w tej sprawie i jakie postępowanie organu wyczerpywało znamiona tego typu uchybień, a sąd I instancji nie dopatrzył się tego typu naruszeń przepisów prawa po stronie organu.

Ponadto zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. postawiony został niestarannie i w konsekwencji nieskutecznie. Autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien przywołać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu. W razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny paragraf, ustęp, literę albo tiret. Art. 77 k.p.a. składa się z czterech paragrafów. Stanowią one przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia zaś wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i zarzut taki nie jest należycie uzasadniony (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie organ nie doprecyzował, naruszenia którego z przepisów art. 77 k.p.a, się dopatruje. Podkreślić należy, że mając na względzie art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Przywołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych opublikowane zostały i są powszechnie dostępne na www.nsa.orzeczenia.gov.pl

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).