Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 102/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Po 956/17 w sprawie ze skargi Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [..]. na decyzję [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [..] sierpnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej na rzecz Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [..] kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15 marca 2018 r., sygn. akt: II SA/Po 956/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Kancelarii Adwokatów i Radców Prawnych [..] stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [..] sierpnia 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i zasądził na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 19 czerwca 2017 r. Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych [..] wystąpiła do Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. - Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej:

1) w postaci treści wszystkich uchwał podjętych przez Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej w latach 2015-2017 na wniosek [..] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego bądź na wniosek innego podmiotu, na podstawie przepisu art. 7 ust. 2 pkt 7 oraz art. 29 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich bądź innego przepisu - na potrzeby postępowania o cofnięcie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej;

2) o przebiegu procedury przy podejmowaniu uchwał, o których mowa w punkcie 1, w szczególności o tym, czy Prezydium Rady przed podjęciem uchwały (wyrażeniem opinii) zapoznaje się z materiałem dowodowym zebranym w aktach postępowania administracyjnego, który stanowi podstawę skierowania wniosku o wydanie opinii bądź czy prowadzi inne działania, których celem jest ustalenie okoliczności istotnych dla wyrażenia negatywnej bądź pozytywnej opinii w sprawie.

W dniu 28 czerwca 2017 r. Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej podjęło Uchwałę nr [..], w której działając na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 k.p.a. odmówiło udostępnienia żądanej przez spółkę informacji publicznej.

Pismem z dnia 19 lipca 2017 r. Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych [..] zwróciła się do [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. – Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 2 sierpnia 2017 r. Prezes [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej działając w imieniu Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej, na podstawie art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 104 i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. wydał decyzję nr [..] (sprostowaną następnie postanowieniem z dnia [..] września 2017 r., nr [..]), którą utrzymał w mocy zaskarżoną uchwałę Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej nr [..] z dnia [..] czerwca 2017 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych [..] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę [..] Okręgowa Izba Aptekarska w P. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Na rozprawie w dniu 20 grudnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał pełnomocnika organu do przedłożenia w terminie 14 dni uchwały z art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich, z której wynikać będą kompetencje Prezydium Rady, w tym kompetencja do wydawania decyzji administracyjnych lub załatwiania spraw administracyjnych, a także dokumentu, z którego będzie wynikała kompetencja Prezesa Okręgowej Rady Aptekarskiej do wydawania decyzji administracyjnych i załatwiania wniosków o ponowne załatwienie sprawy.

W odpowiedzi na zobowiązanie Sądu pełnomocnik organu przedłożył kserokopię upoważnienia dla Prezes [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia 19 lipca 2017 r., kserokopię uchwały nr [..] [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej w P. z dnia [..] maja 2016 r. w sprawie określenia zakresu i sposobu działania Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej, a także kompetencji osób wchodzących w jego skład, oraz kserokopię regulaminu [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej, zatwierdzonego uchwałą nr [..] [..] Sprawozdawczego Okręgowego Zjazdu VII Kadencji [..] Okręgowej Izby Aptekarskiej w P. z dnia [..] marca 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględniając wniesioną skargę stwierdził, że zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Sąd podkreślił, że z uchwały nr [..] [..] Rady Aptekarskiej w P. z dnia [..] maja 2016 r. w sprawie określenia zakresu i sposobu działania Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej (§ 2) wynika, że Prezydium prowadzi bieżące sprawy [..] Okręgowej Izby Aptekarskiej, które nie są zastrzeżone do wyłącznej właściwości [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej. Zdaniem Sądu podejmowanie uchwał w przedmiocie udostępniania informacji publicznej zawiera się w określonej w uchwale kompetencji prowadzenia bieżących spraw [..] Okręgowej Izby Aptekarskiej, wobec czego należy uznać, że na mocy art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej było organem właściwym do rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Sąd podkreślił także, że prezydium okręgowej rady aptekarskiej jest organem kolegialnym, a więc wykonuje swoje zadania w formie uchwał, które są kształtowane przez głosowanie i dla których ważności wymagane jest quorum podczas głosowania, przypominając jednocześnie, że o zakwalifikowaniu danego aktu administracyjnego jako decyzji administracyjnej nie decyduje jego nazwa ani forma, lecz treść i wynikający z niej merytoryczny charakter aktu. Oceniając zaskarżoną decyzję Sąd stwierdził, że należało ją wyeliminować z obrotu prawnego, ponieważ przedłożone do akt sprawy upoważnienie z dnia 19 lipca 2017 r. udzielone przez Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej dla Prezesa [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej do wydawania w imieniu Prezydium decyzji administracyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej nie mogło wywrzeć skutków prawnych.

Zdaniem Sądu możliwość udzielenia przez Prezydium dalszego upoważnienia Prezesowi prezydium nie wynika z żadnego przepisu ustawy, a i w treści upoważnienia nie powołano żadnej podstawy prawnej. Oznacza to, że osoba legitymująca się takim upoważnieniem w istocie nie posiadała kompetencji do wydania decyzji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej. Na mocy art. 29 ustawy o izbach aptekarskich to okręgowa rada aptekarska kieruje działalnością izby w okresie między okręgowymi zjazdami aptekarzy, a w szczególności prowadzi bieżące sprawy izby (art. 29 pkt 7 ustawy), które na mocy art. 28 ust. 2 tej ustawy zostały przekazane uchwałą nr [..] Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej.

Ponadto, kompetencja Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej do przeniesienia uprawnienia decyzyjnego w zakresie wydawania decyzji w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wynika również z przedłożonej Uchwały nr [..], ani z Regulaminu [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej. Jak wynika z § 4 ust. 1 wspomnianej uchwały, prezes reprezentuje Prezydium i kieruje jego pracami. Stosownie natomiast do § 4 ust. 2 tej uchwały, do kompetencji Prezesa należy w szczególności zwoływanie posiedzeń Rady oraz Prezydium i kierowanie ich pracami, przygotowywanie planu pracy [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej, podpisywanie zaświadczeń stwierdzających prawo wykonywania zawodu farmaceuty, podpisywanie korespondencji urzędowej, uczestniczenie w bieżącym zarządzaniu majątkiem Izby, w tym podpisywanie umów, nadzór nad działalnością Biura Izby. Jak przy tym wynika z § 4 ust. 3 uchwały, prezes reprezentuje jednoosobowo Radę na zewnątrz i podpisuje korespondencję związaną z reprezentacją Rady na zewnątrz, a zwłaszcza podania, odwołania, zażalenia, skargi, pisma procesowe i wyjaśniające. Wyszczególnione w uchwale kompetencje Prezesa są więc kompetencjami stricte reprezentacyjno-organizacyjnymi, a nie władczymi. Wobec tego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja z dnia [..] sierpnia 2017 r., nr [..], wydana przez Prezesa Okręgowej [..] Rady Aptekarskiej, działającego w imieniu Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej, utrzymująca w mocy uchwałę nr [..] Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [..] czerwca 2017 r. została wydana przez podmiot nieuprawniony, a co za tym idzie, z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [..] Okręgowa Rada Aptekarska zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zarzucając "naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenie prawa materialnego", tj.:

- art. 134 § 2 i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, uznanie, że [..] Okręgowa Rada Aptekarska jest organem administracji i nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu cywilnego dotyczące pełnomocnictwa,

- art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi pomimo braku naruszenia przez [..] Okręgową Radę Aptekarską przepisów prawa,

- art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich poprzez jego błędną interpretację,

- art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że [..] Okręgowa Rada Aptekarska jest organem władzy publicznej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro [..] Okręgowa Rada Aptekarska nie jest organem władzy publicznej, to przepisy k.p.a. i art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej stosuje się tylko odpowiednio, co oznacza, że nie wymaga się rygorystycznej formy orzeczeń, jakie wydają organy administracji publicznej, a co więcej oznacza to, że Rada miała prawo przekazać kompetencje do wydania decyzji Prezydium Rady, a Prezydium Rady – w drodze pełnomocnictwa – osobie fizycznej, tj. Prezesowi.

We wniesionej odpowiedzi na skargę kasacyjną Kancelaria Adwokatów i Radców Prawnych [..] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, nie domagając się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu odpowiedzi podkreślono, że skarga kasacyjna jest polemiką ze stanowiskiem Sądu I instancji, bez wskazania, w jaki sposób doszło do zarzucanego naruszenia prawa.

Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: uCOVID-19, Przewodniczący Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierował do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzenie Przewodniczącego Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej o skierowaniu – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 uCOVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) - sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, w pierwszej kolejności zobligowało Naczelny Sąd Administracyjny do zbadania dopuszczalności rozpoznania niniejszej sprawy na tego rodzaju posiedzeniu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając zasady: jawności posiedzeń sądowych (art. 10 p.p.s.a.) i rozpoznawania spraw sądowoadministracyjnych na rozprawie (art. 90 § 1 p.p.s.a.), przy jednoczesnym zastrzeżeniu wyjątku od nich, gdy przewiduje to "przepis szczególny" i zastosowaniu rozwiązań przewidzianych w art. 15zzs4 ust. 2 i 3 uCOVID-19, zaistniały podstawy do rozpoznania niniejszej sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1-3 uCOVID-19: "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich w sprawach, w których strona wnosząca skargę kasacyjną nie zrzekła się rozprawy lub inna strona zażądała przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, jeżeli wszystkie strony w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze skierowania sprawy na posiedzenie niejawne wyrażą na to zgodę. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 1), "W okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących" (ust. 2), "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów" (ust. 3).

Należy mieć na względzie, że w pierwotnej wersji uCOVID-19 zamieszczono przepis art. 15 zzs ust. 6, z którego treści wynikało, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 "nie przeprowadza się rozpraw ani posiedzeń jawnych", z wyjątkiem rozpraw i posiedzeń jawnych w sprawach określonych w art. 14a ust. 4 i 5 tej ustawy, określonych mianem "pilnych". Uchylenie przepisów art. 14a i art. 15zzs uCOVID-19 nastąpiło jednocześnie z dodaniem do tej ustawy m.in. przywołanych wyżej regulacji zawartych w jej art. 15 zzs4 ust. 2 i 3. Sens takiego działania ustawodawcy sprowadza się zatem do tego, że istniejący stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19 (co jest okolicznością notoryjną) nie stanowi aktualnie przeszkody m.in. do działania przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym. Dodanie w uCOVID-19 przepisów art. 15 zzs4 ust. 2 i 3 nakazuje rozważyć, czy przewidziane w tych przepisach rozwiązania – wobec niewątpliwie utrzymującego się stanu epidemii COVID-19, powinny mieć zastosowanie w stosunku do niniejszej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia funkcjonalna przepisów uCOVID-19 nakazuje opowiedzieć się za dopuszczalnością zastosowania konstrukcji zawartej w art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19 w przedmiotowej sprawie i możliwością rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Podkreślić należy, że prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro wskazanym uprzednio zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie. W konsekwencji skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że dopuszczalne jest rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 uCOVID-19, albowiem przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została sporządzona niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w niej podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy też naruszenie zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. Skarga kasacyjna nie przyporządkowuje poszczególnych zarzutów do konkretnego punktu art. 174 p.p.s.a. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a i podlega z tej przyczyny odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), wskazuje jednak na niezachowanie koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika.

Sformułowanie podstaw kasacyjnych w prawidłowy sposób jest o tyle istotne, że – jak wyżej wskazano - stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zakreślonych w zarzutach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki wymienione zostały w § 2 tego przepisu. Określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., II FSK 764/09; wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11).

Naczelny Sąd Administracyjny zidentyfikował dwa pierwsze zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej jako zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, zaś dwa pozostałe zarzuty jako dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

W sytuacji, w której skarga kasacyjna zarzuca zarówno naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie przepisów prawa materialnego, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113). Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933).

W pierwszej kolejności w skardze kasacyjnej wskazano na art. 134 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a. upatrując naruszenia tych przepisów w "przedstawieniu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym, uznaniu, że [..] Okręgowa Rada Aptekarska jest organem administracji i nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu cywilnego dotyczącego pełnomocnictwa".

W odniesieniu do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że zarzut ten nie został w żaden sposób wyjaśniony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, co w sposób istotny wpłynęło na sposób jego rozpoznania. Ustosunkowując się zatem do wytyku "przedstawienia sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym" należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie miał podstaw do samodzielnego poszukiwania i identyfikacji domniemanych błędów w zakresie ewentualnego błędnego przedstawienia stanu faktycznego sprawy. Z kolei przypisywane Sądowi I instancji twierdzenie, że "[..] Okręgowa Rada Aptekarska jest organem administracji i nie mają do niej zastosowania przepisy k.c. dotyczące pełnomocnictwa" nie znajduje podstaw w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w którym Sąd ani wprost, ani nawet pośrednio nie wskazał, aby [..] Okręgowa Rada Aptekarska była organem administracji, ani również nie stwierdził, aby nie mogła ona udzielać pełnomocnictw w oparciu o przepisy k.c. Sąd I instancji nie wyrażając stanowiska, które mu przypisuje strona skarżąca kasacyjnie, nie mógł w ten sposób naruszyć jakiejkolwiek normy prawnej, w tym również norm zawartych w art. 134 § 2 i art. 141 § 4 p.p.s.a., co już samo w sobie czyni omawiany zarzut nieskutecznym.

Dodatkowo należy zauważyć, że art. 134 § 2 p.p.s.a., który stanowi, że "Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności" w żaden sposób nie odnosi się do kwestii ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a zatem nie mógł stanowić podstawy zarzutu przedstawienia stanu sprawy w sposób niezgodny ze stanem faktycznym. Można jedynie przypuszczać, że strona skarżąca kasacyjnie mogła mieć na myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. Jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej nie daje podstawy do dokonania tak daleko idącej rekonstrukcji zarzutu przez Naczelny Sąd Administracyjny. Niezależnie od tego należy przypomnieć, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z dnia 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r., I GSK 264/09, LEX nr 744745). Nadto o naruszeniu normy wynikającej z art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Ewentualny zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. musiałby w realiach tej sprawy zostać połączony z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2176) - dalej u.d.i.p.

Nie mógłby także odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być bowiem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego – a do tego właśnie zmierzał zarzut uznania, że [..] Okręgowa Rada Aptekarska jest organem administracji i nie mają do niej zastosowania przepisy kodeksu cywilnego dotyczące pełnomocnictwa. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa i jakie znaczenie norm prawnych stosowanych w sprawie przyjął Sąd I instancji, a także co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie upatruje także w "uwzględnieniu skargi pomimo braku naruszenia przez [..] Okręgową Radę Aptekarską przepisów prawa", przez co Sąd I instancji miał uchybić art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Również i w tym przypadku wadliwość konstrukcyjna zarzutu zdeterminowała jego bezskuteczność. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. "Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach". Podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. strona skarżąca kasacyjnie powołała zatem wyłącznie przepis określający kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, łącząc ten przepis właśnie z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc z przepisem zawierającym normę wskazującą na jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Zarzucając Sądowi I instancji błędne uznanie, że zaistniała przesłanka do uwzględnienia skargi, bowiem nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała jednocześnie przepisów, z jakich wywodzi kompetencje do wydania decyzji przez Prezesa, ani przepisów u.d.i.p., na podstawie których wydawano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, skupiając się wyłącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej na wskazaniu "odpowiedniego stosowania" przepisów, a tym samym nie przedstawiając argumentacji przeciwko rozstrzygnięciu Sądu stwierdzającego, że Prezes nie był kompetentny do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w imieniu [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej. Zarzut wadliwego "uwzględnienia skargi pomimo braku naruszenia przez [..] Okręgową Radę Aptekarską przepisów prawa" bez wskazania przepisów, na podstawie których strona skarżąca kasacyjnie uznaje, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w formie decyzji wydanej przez Prezesa [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej była właściwa, nie mógł być zatem uznany za skuteczny. Ponownie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny związany granicami skargi kasacyjnej nie mógł poszukiwać argumentacji na poparcie zarzutu opartego wyłącznie na gołosłownym zakwestionowaniu rozstrzygnięcia Sądu.

Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 1419) poprzez jego błędną interpretację. Zgodnie z tym przepisem, "Prezydium okręgowej rady aptekarskiej działa w imieniu rady w sprawach określonych jej uchwałą". Omawiany zarzut dotyczył zatem – mając na uwadze dychotomiczny podział naruszeń prawa na naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania - błędnej wykładni prawa materialnego, tj. przepisu określającego kompetencje prezydium okręgowej rady aptekarskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w żaden sposób nie wyjaśniono jednak w jaki sposób, w ocenie strony skarżącej kasacyjnie, doszło do zarzucanego naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu potwierdził, że prezydium okręgowej rady aptekarskiej działa w imieniu rady w sprawach określonych jej uchwałą oraz na podstawie Uchwały nr [..] [..] Rady Aptekarskiej w P. z dnia [..] maja 2016 r. w sprawie określenia zakresu i sposobu działania Prezydium [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej stwierdził, że do kompetencji Prezydium należy podejmowanie uchwał w przedmiocie udostępniania informacji publicznej, jako że wynika to z określonej w uchwale kompetencji prowadzenia bieżących spraw [..] Okręgowej Izby Aptekarskiej. Sąd podkreślił także, że kompetencje te obejmują w szczególności prowadzenie bieżących spraw Izby, a także wydawanie decyzji i postanowień w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia, w jaki sposób Sąd dokonał błędnej wykładni przepisu art. 28 ust. 2 ustawy o izbach aptekarskich. Tymczasem uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, a uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, co może być również wynikiem wadliwej wykładni tego prawa, wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej, zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi nie tylko wadliwość rozumowania Sądu I instancji, lecz również wskazać, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Skarga kasacyjna w zakresie omawianego zarzutu nie spełnia tych wymagań, co czyni również i ten zarzut nieskutecznym.

Nieskuteczny okazał się wreszcie ostatni zarzut skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.d.i.p. przez uznanie, że [..] Okręgowa Rada Aptekarska jest organem władzy publicznej. Nieskuteczność tego zarzutu wynika przede wszystkim stąd, że Sąd I instancji w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie stwierdził, aby [..] Okręgowa Rada Aptekarska była organem władzy publicznej. Niezależnie od tego, omawiany zarzut koncentrujący się na kwalifikacji [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej jako organu władzy publicznej, nie mógł w żaden sposób dotyczyć niewłaściwego zastosowania art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Przepis ten bowiem stanowiąc, że "Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio" nie zawierał podstawy normatywnej do dokonania oceny, czy [..] Okręgowa Rada Aptekarska jest organem władzy publicznej właściwym w sprawach dostępu do informacji publicznej. Podstawę normatywną w tym zakresie, którą – w odniesieniu do treści omawianego zarzutu - można by odnosić do realiów faktycznych sprawy zawiera art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym "Obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej".

Skoro skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, a tym samym strona skarżąca kasacyjnie nie podważyła skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja [..] Okręgowej Rady Aptekarskiej z dnia [..] sierpnia 2017 r., nr [..] była obarczona wadą nieważności, to skarga ta podlegała oddaleniu w oparciu o art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 1 p.p.s.a..