Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 443/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-03-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 42 ust. 1 ust. 7 , art 92 ust. 1,
journal: Dz.U. 2004 nr 204 poz 2088
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity.
article: art 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: par 3
journal: Dz.U. 2007 nr 195 poz 1412
law: Rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 15 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach  krajowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Protokolant Anna Fyda-Kawula po rozpoznaniu w dniu 9 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 725/08 w sprawie ze skargi A. E.-G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 5 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 725/08 w sprawie ze skargi A. E.-G. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w K. z dnia [...] marca 2008 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu [...] listopada 2006 r. przeprowadzono kontrolę samochodu ciężarowego marki Star kierowanego przez W. W., który wykonywał przewóz drogowy w imieniu A. E.-G. Z protokołu kontroli wynikało, że kierowca okazał ważną siedmiodniową kartę opłaty za przejazd po drogach krajowych, której samoprzylepny odcinek (winieta) nie został umieszczony w sposób trwały w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu.

Naczelnik Urzędu Celnego w K. decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nałożył na A. E.-G. karę pieniężną w wysokości 3000 złotych z tytułu wykonywania przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Dyrektor Izby Celnej w K. decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Naczelnika Urzędu Celnego, uznając nałożenie kary pieniężnej za zasadne albowiem w kontrolowanym pojeździe nie została umieszczona samoprzylepna część karty opłaty drogowej.

A. E.-G. w skardze na powyższą decyzję wniosła o jej uchylenie. Podniosła, że w trakcie kontroli kierowca okazał odcinek kontrolny ważnej opłaty, jako dowód jej uiszczenia. Zaś brak winiety na szybie nie może być utożsamiony z nie uiszczeniem samej opłaty. Podkreśliła, że nie miała na celu uniknięcia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Uzasadniając uchylenie powyższych decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podkreślił, że pomiędzy datą kontroli (tj. [...] listopada 2006 r.), a wydaniem decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej (tj. [...] marca 2008 r.), upłynęło 16 miesięcy. W dniu kontroli obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 151, poz. 1089), które zostało zmienione rozporządzeniem z dnia 15 października 2007 r. (Dz. U. Nr 195, poz. 1414). Zmiana dotyczyła m.in. § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. W dacie orzekania przez organy powołany przepis rozporządzenia stanowił, że winieta samoprzylepna, jako jedna z dwóch części karty opłaty, winna być umieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu. Z kolei według nowego brzmienia § 3 ust. 4 pkt 1 nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty "odcinek kontrolny nieprzedziurkowany i winieta nieprzedziurkowana oraz nieumieszczona trwale w sposób, o którym mowa w ust. 2 pkt 1". Przepisy rozporządzenia zmieniającego weszły w życie z dniem 7 listopada 2007 r. Z powyższego Sąd wywiódł, że łączne (kumulatywne) spełnienie wymienionych w przepisie § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych przesłanek daje podstawę do przyjęcia, że opłata za przejazd po drogach krajowych nie została uiszczona. W razie stwierdzenia, że w pojeździe znajdują się zarówno odcinek kontrolny (przedziurkowany), jak i winieta (przedziurkowana), lecz nieumieszczona w sposób trwały na szybie pojazdu wówczas brak jest podstaw do uznania, że podmiot wykonujący przewóz nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Sąd wskazał, że organy obu instancji nieprawidłowo przyjęły, że do oceny okoliczności mających stanowić podstawę nałożenia kary pieniężnej winny znaleźć zastosowanie przepisy rozporządzenia w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzenia kontroli. Podstawy takiej nie daje treść rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, gdyż brak w nim uregulowania kwestii intertemporalnych. W sytuacji, gdy prawodawca dokonując zmiany obowiązujących przepisów nie podaje żadnych wskazówek odnośnie ich stosowania w toczących się postępowaniach, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, zastosowanie powinna znaleźć nowa regulacja. Milczenie ustawodawcy w tym zakresie sprawia, że należy kierować się ogólnymi zasadami. W konsekwencji od chwili wejścia w życie nowego prawa należy stosować je do wszelkich stosunków, zdarzeń czy stanów rzeczy danego rodzaju (zarówno tych, które dopiero powstaną, jak i tych, które powstały przed wejściem w życie nowych przepisów, ale trwają w czasie dokonywania zmiany praw).

Sąd wskazał, że organy orzekając po zmianie przepisów nie mogły przyjąć, że przedsiębiorca nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych, skoro w trakcie kontroli ujawniono, że kierowca dysponował przedziurkowanym odcinkiem kontrolnym i przedziurkowaną winietą samoprzylepną, a jedyne uchybienie polegało na nieumieszczeniu winiety na przedniej szybie pojazdu. W tej sytuacji brak było, w świetle treści § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych podstaw do przyjęcia, że opłata drogowa nie została uiszczona.

WSA wskazał, że gdy prawodawca wyraźnie nie rozstrzyga problemów intertemporalnych to przy rozstrzyganiu kwestii, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania przepisów nowych należy brać m.in. pod uwagę skutki jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady. Kary pieniężne wynikają z przepisów represyjnych. Traktuje się je jako formy odpowiedzialności administracyjnej za czyny, które są nazywane deliktami administracyjnymi. Są to sankcje administracyjne o charakterze represyjnym, grożące za naruszenia zakazów wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Do takich przepisów powinny być stosowane standardy odnoszące się do prawa karnego w myśl, którego pierwszeństwo ma zasada stosowania przepisów względniejszych (korzystniejszych dla sprawcy) w przypadku zmiany stanu prawnego pomiędzy zaistnieniem czynu a jego osądzeniem.

W konkluzji WSA stwierdził, że zastosowanie miały przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r., w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych w brzmieniu nadanym rozporządzeniem zmieniającym z dnia 15 października 2007 r. W konsekwencji nie było podstaw do przyjęcia, że w dacie orzekania kierowca nie uiścił opłaty za przejazd po drogach krajowych, tym samym nie było podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

Dyrektor Izby Celnej w K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj:

- art. 42 ust. 1, art. 42 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym;

- § 3 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 8 sierpnia 2006 r. w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 151 poz. 1089 z zm.) przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu wskazał, że § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu w nowym brzmieniu obowiązywał od 6 grudnia 2007 r., i nie mógł mieć zastosowania do sprawy, w której kontrola została przeprowadzona przed tym dniem. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, kara z tytułu naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym nie ma charakteru sankcji wynikającej z normy prawa karnego, a przy jej nakładaniu brak jest podstaw do stosowania przepisów korzystniejszych dla strony. Zdarzenie, które miało miejsce w czasie obowiązywania określonego stanu prawnego musi być oceniane wedle tego stanu. Strona mogła bowiem dostosować swe działania w okresie objętym kontrolą tylko do obowiązującego wówczas stanu prawnego. W myśl ogólnej zasady nie działania prawa wstecz ocena zachowania skarżącej musi odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. E.-G. wniosła o jej odrzucenie jako niezawierającej jednoznacznego określenia zakresu zaskarżenia i żądania uchylenia wyroku ewentualnie o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw. Nadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje bowiem sprawę w granicach przedstawionych podstaw, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W tym miejscu należy zauważyć, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a. in fine, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji błędnie uzasadnił rozstrzygnięcie, co słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej. Jednak mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiada prawu.

Sąd pierwszej instancji przyjął, że zaskarżona decyzja Dyrektora Izby Celnej w K. z [...] maja 2008 r., winna być uchylona gdyż oceniając stan faktyczny sprawy organ powinien uwzględnić stan prawny z daty kontroli, natomiast skutki oceniać biorąc pod uwagę stan obowiązujący w chwili orzekania. Uzasadniając swój pogląd WSA wskazał, że milczenie ustawodawcy w zakresie przepisów intertemporalnych w treści rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 15 października 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, nakazuje zastosować nową regulację prawną w myśl zasady bezpośredniego działania nowego prawa. Wobec powyższego, w ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie należało zastosować przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych w brzmieniu ustalonym rozporządzeniem Ministra Transportu z dnia 15 października 2007 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. WSA podkreślił, że przy uwzględnieniu stanu prawnego istniejącego w dniu orzekania przez organy administracji publicznej nie było podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

W związku z powyższym kwestią podstawową w sprawie jest rozważenie, jakie przepisy mają zastosowanie dla oceny wywiązania się skarżącej z obowiązku wniesienia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych, o którym mowa w art. 42 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004, Nr 204, poz. 2088 ze zm. dalej u.t.d.) Według Sądu pierwszej instancji, jak to wyżej wskazano, jeżeli nowe przepisy nie ustalają reguł kolizyjnych w zakresie stosowanego prawa, zastosowanie znajduje nowa regulacja prawna, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa. W ocenie Sądu I instancji omawiana wyżej zasada znajduje zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, a zatem dla oceny wywiązania się skarżącego z obowiązku wniesienia opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych miarodajne są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji. To stanowisko kwestionuje skarga kasacyjna wskazując, że podstawą do wymierzenia kary mogą być przepisy obowiązujące w dacie kontroli albowiem tylko do ich treści (obowiązującego wówczas stanu prawnego) mogła dopasować swe działania skarżąca.

Przedstawiony problem stanowi przedmiot prawa międzyczasowego (intertemporalnego). Kwestię, jaki przepis powinien obowiązywać w razie zmiany prawa, powinien unormować prawodawca. Jeżeli tego nie uczyni, jak miało to miejsce w przypadku zmiany rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, problem ten musi rozstrzygnąć organ stosujący prawo. W polskim prawie administracyjnym, brak jest wykształconych reguł dla rozwiązywania problemów intertemporalnych. Temu zagadnieniu poświęca uwagę orzecznictwo i piśmiennictwo. Podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest tutaj zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasadę tę można wyprowadzić z przepisu art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa.

Piśmiennictwo podjęło próbę ustalenia zasad prawa międzyczasowego jednakże żadna z tych zasad nie ma charakteru absolutnego. Stopień ich realizacji w określonej sprawie polega na wyważeniu proporcji, w jakiej te zasady nawzajem na siebie oddziaływają w odniesieniu do danej materii jurydycznej (por. T. Sokołowski [w:] A. Kidyba (red.), K. Kopaczyńska-Pieczniak, E. Niezbecka, Z. Gawlik, A. Janiak, A. Jedliński, T. Sokołowski, Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna, LEX, 2009.). W razie kolizji, czy w sprawie ma zastosowanie przepis dotychczasowy, czy nowy, przyjmuje się, że przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Na tej podstawie sformułowana została ogólna zasada, w myśl której nowa ustawa nie ma być stosowana przy ocenie tak pozytywnych, jak i negatywnych skutków zdarzeń prawnych, które nastąpiły przed jej wejściem w życie (por. J. Gwiazdomorski, Międzyczasowe prawo prywatne; "Nowe Prawo" 1965, nr 6). Dalsze działanie ustawy dawnej zachodzi, jeżeli należy oceniać wedle jej przepisów zaszłe po wejściu w życie ustawy nowej skutki zdarzenia prawnego, które: nastąpiło przed wejściem w życie ustawy nowej albo nastąpiło po wejściu w życie ustawy nowej i związane jest z sytuacją prawną powstałą przed wejściem w życie ustawy nowej. Zachodzi ono w szczególności, gdy ustawie dawnej dalej podlega, po jej uchyleniu, treść stosunku prawnego powstałego, czy też szerzej - sytuacja prawna powstała, przed jej uchyleniem. Istnienie takiego stosunku prawnego o określonej treści w danym czasie jest skutkiem zdarzenia prawnego, które nastąpiło przed uchyleniem ustawy dawnej i ukształtowało tę treść. Dalsze działanie ustawy dawnej zachodzi także, jeżeli ustawie dawnej podlegają skutki zdarzenia prawnego, które wprawdzie nastąpiło już po jej uchyleniu, lecz związane jest z sytuacją prawną powstałą, w szczególności stosunkiem prawnym powstałym, pod jej rządami (por. M. Kłoda, Sposoby działania ustawy w prawie międzyczasowym prywatnym; "Przegląd Legislacyjny" 2001 Nr 1). Powyższa zasada odnosi się w szczególności do czynu niedozwolonego popełnionego pod rządem dawnego prawa.

Z powyższych względów, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wspomniana reguła powinna mieć odpowiednie zastosowanie przy ocenie przepisów dotyczących deliktu administracyjnego, a takim jest m.in. wykonywanie przewozu po drogach krajowych bez uiszczenia wymaganej opłaty. Ponadto, przyjęciu powyższego stanowiska generalnie sprzyja poszanowaniu praw nabytych, a także zaufanie do obowiązującego prawa. Pogląd wyrażony w Komentarzu do zasad techniki prawodawczej S. Wronkowskiej i M. Zielińskiego, na który powołał się Sąd pierwszej instancji, nie odnosi się do sytuacji jaka zaistniała w rozpoznawanej sprawie. W świetle zasady działania bezpośredniego lub natychmiastowego przepisu nowej ustawy, przepisy nowej ustawy, regulujące samodzielnie treść stosunków prawnych (praw podmiotowych), stosować należy od chwili wejścia nowej ustawy w życie do wszelkich istniejących w tej chwili stosunków prawnych (praw podmiotowych) danego typu. Innymi słowy, od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa (G. Wierczyński, [w:] J. Warylewski (red.), T. Bąkowski, P. Bielski, K. Kaszubowski, M. Kokoszczyński, J. Stelina, G. Wierczyński, Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003 r., str. 243). Trwanie danego zdarzenia lub stanu rzeczy, zarówno pod rządem dawnego, jak i nowego prawa, jest więc tym elementem, który pozwala zastosować omawianą wyżej zasadę bezpośredniego działania nowego prawa. Podobnie, ustawa nowa działa na przyszłość, jeżeli należy oceniać według jej przepisów zaszłe po chwili jej wejścia w życie skutki zdarzenia prawnego, które nastąpiło po tej chwili i nie jest związane z powstałą przed tą chwilą sytuacją prawną.

W orzecznictwie, przede wszystkim w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, z. 3, poz. 71), wyrażono pogląd, że w sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad a) zasady bezpośredniego działania nowego prawa, według której nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości, b) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości oraz c) zasady wyboru prawa, która wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia zainteresowanym podmiotom (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 stycznia 2005 r. sygn. akt P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9). W sytuacji gdy sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Z pewnością taką regułą nie może być też automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. W sprawie, która była rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji zdarzenie (naruszenie przepisów regulujących transport drogowy) miało miejsce na wiele miesięcy przed zmianą rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych z 15 października 2007 r., i przed datą wydania decyzji nakładającej karę pieniężną za stwierdzone naruszenia. W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że nowe rozporządzenie (w treści uwzględniającej nowelizację) ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej, po wejściu w życie nowej treści rozporządzenia.

W tym miejscu należy zauważyć, że organy administracji publicznej, zgodnie z art. 6 k.p.a., działają na podstawie przepisów prawa. Zasada praworządności nie może być jednak pojmowana wyłącznie jako obowiązek orzekania na podstawie stanu prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji. Musi ona także uwzględniać, czy w dacie zaistnienia zdarzenia, z którym związane jest nałożenie kary na stronie ciążył określony obowiązek i czy jego naruszenie podlegało karze.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należało w związku z tym uznać, że zdarzenie, które miało miejsce w czasie obowiązywania określonego stanu prawnego musi być oceniane wedle niego. Strona mogła bowiem dostosować swe działania w okresie objętym kontrolą tylko do obowiązującego wówczas stanu prawnego. W myśl ogólnej zasady nie działania prawa wstecz ocena zachowania skarżącej musi odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą. W wypadku stwierdzenia naruszenia warunków wykonywania przewozu drogowego tylko te przepisy mogą stanowić podstawę prawną przyjęcia, że doszło do takiego naruszenia. Natomiast nie można uznać, że w sytuacji, gdy postępowanie skarżącej było niezgodne z przepisami ustawy wówczas obowiązującymi, to zmiana stanu prawnego, która weszła w życie później, mogłaby stanowić podstawę odstąpienia od nałożenia kary i to bez wyraźnej w tej mierze regulacji. Z tych względów, podzielając w powyższej kwestii trafność zarzutów skargi kasacyjnej, nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że w sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że oceniane zdarzenie, jakim było wykonywanie przez skarżącą przewozu po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty, zostało całkowicie ukształtowane (sfinalizowane, skonsumowane) pod rządem przepisów obowiązujących w dacie kontroli i, co jest oczywiste, zdarzenie to, jak i jego skutki, nie trwały już pod rządem nowego prawa. W konsekwencji dla oceny wywiązania się przewoźnika z obowiązku uiszczenia wymaganej opłaty, o której mowa w art. 42 ust. 1 utd oraz w przepisach § 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych miarodajny jest stan prawny z daty kontroli drogowej, nie zaś z daty wydawania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Przechodząc do kwestii wywiązania się przez skarżącą z obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, rozpatrywanej na gruncie rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, według brzmienia obowiązującego w dacie kontroli pojazdu, zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, aczkolwiek wadliwie uzasadnionym, że skarżąca uiściła wymaganą opłatę. Kierowca, który wykonywał przewóz drogowy w imieniu skarżącej, w trakcie kontroli drogowej okazał dwie przedziurkowane części karty opłaty drogowej (tj. odcinek kontrolny oraz winietę). W świetle § 3 ust. 3 rozporządzenia w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych, dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie.

Ponadto stosownie do Lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym karze podlega jedynie wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, która to okoliczność nie miała w sprawie miejsca. Jak podano kierowca okazał podczas kontroli obie części opłaty (winiety) za przewóz. Natomiast powyższy przepis przyjęty przez organ jako jedna z podstaw nałożenia kary pieniężnej, nie sankcjonuje karą pieniężną nieumieszczenia winiety trwale na szybie pojazdu.

Jak już wspomniano, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrok WSA mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu albowiem brak było podstaw do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 3000 zł za wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty. W sprawie nie było kwestionowane, że w dacie kontroli kierujący pojazdem Wiesław Winiarski nie umieścił samoprzylepnej winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby. Jednakże winietę (wraz z odcinkiem kontrolnym) prawidłowo wypełnioną okazał na żądanie osób uprawnionych do przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 u.t.d., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy (...) podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Przepis art. 92 ust. 4 u.t.d. stanowi natomiast, że wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Załącznik do tej ustawy określa w punkcie Lp. 4.1., że wykonywanie przewozu drogowego bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone jest karą w wysokości 3.000 zł., a z kolei w punktach Lp. 4.2. i Lp. 4.3., że wykonywanie przewozu drogowego z opłatą uiszczoną w wysokości niższej niż wymagana dla danego pojazdu samochodowego i wykonywanie przewozu drogowego z nieprawidłowo wypełnioną kartą opłaty za przejazd po drogach krajowych zagrożone są karami w wysokości 1.000 zł. Na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 42 ust. 7 u.t.d. zostało wydane rozporządzenie w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z treścią tego przepisu minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, upoważniony był do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzaju i stawek opłaty za przejazd po drogach krajowych, oraz trybu wnoszenia i sposobu rozliczania tej opłaty w przypadku niewykorzystania w całości lub w części dokumentu potwierdzającego jej wniesienie za okres roczny z przyczyn niezależnych od przedsiębiorcy, a także wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty.

Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu w sprawie opłat za przejazd po drogach krajowych stanowi, że uiszczenie opłaty następuje poprzez nabycie, przez podmiot wykonujący na terenie Rzeczypospolitej Polskiej przewóz drogowy, karty opłaty w jednostce upoważnionej do poboru opłat. Karta opłaty składa się z winiety samoprzylepnej umieszczanej w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu (§ 3 ust. 2 pkt 1) oraz odcinka kontrolnego przechowywanego w pojeździe samochodowym i okazywanego na żądanie osób uprawnionych do kontroli karty opłaty (§ 3 ust. 2 pkt 2). Dowód uiszczenia opłaty stanowią obie części karty opłaty łącznie (§ 3 ust. 3 w brzmieniu na dzień kontroli drogowej). Z kolei w myśl § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia (w zakresie odnoszącym się do kwestii spornej w tej sprawie) nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty winieta nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu.

Z treści art. 42 ust. 7 u.t.d. wynika, że w zakresie dotyczącym dokumentowania wniesienia opłaty minister właściwy do spraw transportu umocowany był do określenia wzorów dokumentów potwierdzających wniesienie tej opłaty, co potwierdza zakres regulacji określony w § 1 rozporządzenia. Upoważnienie ustawowe nie obejmowało natomiast możliwości zmian zasad dowodzenia określonych w ustawach regulujących postępowanie administracyjne, w szczególności w Kodeksie postępowania administracyjnego. Przeniesienie regulowanej ustawowo materii zasad postępowania dowodowego do aktu normatywnego rangi podustawowej naruszałoby zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie podziela pogląd wyrażony już w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym użyte w § 3 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia sformułowanie "nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty" winieta samoprzylepna nieumieszczona w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego, w prawym dolnym rogu przedniej szyby pojazdu nie może być odczytywane inaczej jak podstawa uznania, że w opisanych okolicznościach dowód uiszczenia opłaty nie odpowiada wzorowi określonemu w omawianym rozporządzeniu. Nie stanowi natomiast przesłanki wyłączającej możliwość przyjęcia, że opłata w rzeczywistości została uiszczona (por. wyroki NSA z dnia 6 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 593/08 oraz z dnia 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 895/08).

Ponadto, ustawa o transporcie drogowym (w załączniku) nie przewiduje nałożenia na przedsiębiorcę sankcji za brak umieszczenia winiety w sposób określony w rozporządzeniu. Wymierzenie kary pieniężnej za naruszenie prawa musi natomiast znajdować oparcie w przepisie rangi ustawowej. Brak przepisu stanowiącego podstawę nałożenia kary pieniężnej za nieumieszczenie winiety w sposób trwały wewnątrz pojazdu samochodowego w sytuacji, gdy opłata za przejazd została uiszczona, nie może prowadzić do zastosowania Lp. 4.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, regulującego sytuację, w której przewóz drogowy jest wykonywany bez uiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Wobec powyższego w rozpoznawanej sprawie organ bezpodstawnie nałożył na skarżącą karę pieniężną za brak uiszczenia opłaty, która w istocie została uiszczona albowiem skarżąca wypełniła obowiązki określone w art. 42 ust. 1 i art. 87 ust. 1 u.t.d.

W tym stanie sprawy, skoro zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. in fine.