Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 676/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Jarosław Szulc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 2 listopada 2017 r., sygn. akt III SA/Wr 590/17 w sprawie ze skargi Gminy K. na decyzję Zarządu Województwa Dolnośląskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 listopada 2017r. sygn. akt III SA/Wr 590/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę G. na decyzję Zarządu Województwa D. z dnia [...] kwietnia 2016r. Nr [...] w przedmiocie określenia kwoty środków przypadających do zwrotu.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawiając stan faktyczny podał, że Zarząd Województwa D. pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (dalej w skrócie jako "IZ" lub "organ") zawarł z G. (dalej również: Gmina, strona skarżąca lub beneficjent) - w dniu [...] stycznia 2010 r. umowę o dofinansowanie, w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. ( dalej również: "RPO WD" ), projektu pod nazwą: "Budowa systemu gospodarki ściekowej w Gminie K.", na mocy której przyznano Gminie dofinansowanie w kwocie nieprzekraczającej ostatecznie 11.273.670,98 zł., przy kwocie całkowitych wydatków kwalifikowalnych projektu, wynoszących 16.559.446,20 zł.

W zawartej umowie beneficjent zobowiązał się do stosowania odpowiednich przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (stan prawny na dzień ogłoszenia o zamówieniu, tj. 19 sierpnia 2008r. Dz.U. z 2007r., Nr 223, poz. 1655, ze zm.; zwanej dalej: "u.p.z.p."), a w przypadku stwierdzenia przez uprawnioną instytucję naruszenia w ramach realizowanego projektu tych przepisów, IZ miała prawo ustalić i nałożyć względem beneficjenta korekty finansowe określone w "Taryfikatorze korekt finansowych" (§ 12 ust. 14 umowy), to jest pomniejszyć dofinansowanie o określoną kwotę stwierdzonej nieprawidłowości. W postanowieniach końcowych unormowano również, że w sprawach nieuregulowanych zastosowanie mają w szczególności odpowiednie przepisy pierwotnego i wtórnego prawa wspólnotowego, właściwe przepisy prawa polskiego rangi ustawowej wraz z rozporządzeniami wykonawczymi do nich oraz obowiązujące odpowiednie reguły, zasady i postanowienia wynikające z RPO WD, Uszczegółowienia RPO WD, procedur, wytycznych, zasad i informacji krajowych oraz ustanowionych przez Instytucję Zarządzającą RPO WD. W umowie określono także, że jeżeli zostanie stwierdzone, że beneficjent wykorzystał całość lub część dofinansowania niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur lub pobrał całość lub część dofinansowania w sposób nienależny albo w nadmiernej wysokości, IZ RPO WD wzywa do zwrotu środków, odpowiednio w całości lub w części, wraz z odsetkami, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym zaś upływie tego terminu IZ RPO WD wydaje względem beneficjenta decyzję o zwrocie środków, określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowych oraz sposób zwrotu tych środków (§ 9 ust. 1 umowy). Do powyższych czynności zastosowanie mają przepisy art. 207 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r., Nr 157, poz. 1241) – dalej: u.f.p.

W dniu [...] września 2013r., po przeprowadzeniu planowej kontroli na dokumentach, w trakcie rzeczowo-finansowej realizacji projektu w zakresie prawidłowości udzielenia zamówień publicznych – zachowania zasady konkurencyjności w obszarach wskazanych przez audyty Komisji Europejskiej, w wyniku stwierdzonych uchybień, na podstawie art. 207 ust. 9 w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., wydana została decyzja Zarządu Województwa D. określająca kwotę środków przypadających do zwrotu w wysokości 412.891,06 zł. Od powyższej decyzji beneficjent złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. IZ - po rozpatrzeniu tego wniosku – decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. utrzymała w mocy dotychczasową decyzję. Wskazała, że w ramach projektu stwierdzono następujące naruszenia:

1. w zakresie postępowania przetargowego na zadanie "Opracowanie dokumentacji projektowej kanalizacji sanitarnej Gminy K.", stwierdzono naruszenie art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 oraz art. 25 ust. 1 p.z.p.. Polegało ono na żądaniu przez Gminę, jako zamawiającą, zamieszczenia w Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (dalej: SIWZ), warunku złożenia przez wykonawców dokumentów, w postaci: wykazu wykonanych usług oraz wykazu osób uczestniczących w zamówieniu przy jednoczesnym nieskonkretyzowaniu warunków udziału w postępowaniu przez wykonawców i braku opisu sposobu oceny przedstawionych warunków, co miało charakter dyskryminacyjny i spowodowało utrudnienie konkurencji. W związku z powyższym naruszeniem, w oparciu o uchwałę nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2011 r. , w sprawie przyjęcia dokumentu pn. "Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013 (Tabela nr 4 pozycja 5, kategoria nieprawidłowości: "Stosowanie dyskryminacyjnych warunków udziału w postępowaniu oraz kryteriów oceny ofert"), została nałożona przez IZ RPO WD korekta finansowa w wysokości 5% faktycznych wydatków kwalifikowalnych poniesionych w wyniku realizacji umowy. Ze względu na brak możliwości obliczenia konkretnego rozmiaru szkody wywołanej wymienionym naruszeniem, dla ustalenia wysokości korekty, zastosowano metodę wskaźnikową.

2. w zamówieniach na roboty budowlane na realizację zadania "Budowa kanalizacji sanitarnej, w miejscowościach: B., K., K., R., P., G. oraz G., wraz z przyłączeniem do oczyszczalni ścieków w K." oraz na realizację zadania "Budowa oczyszczalni ścieków w miejscowości K., w ramach projektu Budowa systemu gospodarki ściekowej w Gminie K.", stwierdzono naruszenie art. 7 ust.1 w związku z art. 29 ust 2 i 3 p.z.p.. Polegało ono na użyciu w specyfikacji technicznej, zapisu wskazującego, że użyte materiały i urządzenia, jakie wykonawca ma zastosować w celu wykonania robót, muszą posiadać świadectwo, że pochodzą z krajów należących do Unii Europejskiej, co wskazuje na zapis ograniczający konkurencję i nierówne traktowanie wykonawców. Podkreślono, że ani krajowe, ani unijne przepisy nie wprowadzają ograniczeń co do obrotu materiałów, w zależności od posiadania świadectwa, że pochodzą z krajów należących do Unii Europejskiej. Zapisu takiego nie zawiera ustawa: Prawo Budowlane oraz ustawa o wyrobach budowlanych. Warunek ten spowodował nieuzasadnione uprzywilejowanie wykonawców, którzy do wykonania zamówienia użyją wyłącznie materiałów i urządzeń pochodzących z krajów należących do Unii Europejskiej, a jednocześnie utrudnił dostęp do zamówienia wykonawcom, którzy chcieliby użyć również materiałów pochodzących z krajów nienależących do UE, bądź też zamierzającym złożyć wspólną ofertę lub zlecić część prac podwykonawcom pochodzącym z innych państw.

W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że wystąpiła szkoda rzeczywista w budżecie UE, w związku z czym potwierdził konieczność nałożenia - przy pomocy zatwierdzonego uchwałą Zarządu Województwa D. nr [...] z dnia [...].05.2011 r., "Taryfikatora" [Tabela nr 4 pozycja 3] - korekty finansowej w wysokości 5 % faktycznych wydatków kwalifikowalnych poniesionych w wyniku realizacji umowy na opisane zadanie.

3. w zakresie postępowań przeprowadzonych w trybie pozaustawowym, na realizację zadań "Studium oczyszczania ścieków dla Gminy K.", "Opracowanie dokumentacji projektowej dla zadania pn: Oczyszczalnie ścieków w K." oraz "Wykonanie mapy do celów projektowych, w celu opracowania dokumentacji pod budowę oczyszczalni ścieków we wsi Ko.", w ocenie IZ Gmina naruszyła § 10 ust 1 pkt 7 oraz § 12 ust 6 oraz § 4 pkt 3 umowy o dofinansowanie projektu, poprzez naruszenie ogólnych zasad, w zakresie zapewnienia przejrzystości, jawności postępowania i ochrony uczciwej konkurencji. Ponadto, zdaniem organu doszło do naruszenia ustanowionej w art. 35 ust 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 o finansach publicznych (Dz. U. 2005r., Nr 249, poz. 2104 z późn. zm., dalej: u.f.p.), zasady dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów.

IZ wskazała, że Gmina nie przeprowadziła rozeznania, co do ceny danych usług, nie upubliczniała ogłoszenia o zamówieniu i nie zadbała o to, aby do postępowania przystąpiły przynajmniej dwa podmioty, których oferty i zaproponowane ceny mogłaby ze sobą porównać. Nie dochowała zatem staranności w dokonaniu wydatku publicznego zgodnie z unormowaniami u.f.p. z 2005 r., w szczególności zgodnie z dokonaniem wydatku w sposób oszczędny. IZ stwierdziła, iż w zakresie kontrolowanych postępowań o udzielenie zamówień publicznych wystąpiły łącznie wszystkie przesłanki nieprawidłowości wynikające z rozporządzenia nr [...]: naruszenie prawa, działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, szkoda i uszczerbek w budżecie ogólnym UE. W konsekwencji, zasadne stało się określenie w drodze decyzji kwoty środków przypadających do zwrotu.

Gmina K. wywiodła na to rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. W dniu 8.09.2015 r. pełnomocnik strony skarżącej przedłożył do akt sądowych pismo przygotowawcze zatytułowane "Pismo procesowe nr 1". Zarządzeniem z dnia 10.09.2015 r. - na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. - zarządzono zwrot pisma z dnia 8.09.2015r. wraz z jego odpisem pełnomocnikowi Gminy K.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 16 października 2015r., sygn. akt III SA/Wr 127/14 uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2013r. Sąd w motywach wyroku uznał, że do obliczenia wysokości korekty finansowej projektu, organ błędnie zastosował uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2011r., zamiast uchwałę nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. Sąd uznał jednocześnie, że możliwe byłoby zastosowanie późniejszych wytycznych określonych w uchwale nr [...], ale w przypadku gdyby byłyby one korzystniejsze dla Gminy. W związku z tym zalecił organowi rozważenie, czy i który z taryfikatorów, przyjęty powyższymi uchwałami, jest korzystniejszy dla skarżącej strony. Sąd rozważył również, stwierdzając w tym zakresie prawidłowość stanowiska organu, dokonaną przez IZ ocenę prawną popełnionych przez Gminę nieprawidłowości przy realizacji projektu. Sąd nie badał natomiast, w ramach kontroli sądowo-administracyjnej wydanej decyzji, innych kwestii.

Po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania pełnomocnik Gminy przedłożył do akt administracyjnych w dniu 21.03.2016r. pismo procesowe zatytułowane "Pismo procesowe nr 1".

Zarząd Województwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2016r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] października 2013r. Zarząd powołał się na stanowisko zawarte w wyroku z dnia 16 października 2015r., w którym Sąd nie podzielił zarzutów Gminy dotyczących braku podstaw prawnych do dokonywania korekt finansowych, stwierdzając prawidłowość dokonanej w tym zakresie oceny prawnej popełnionych przez Gminę nieprawidłowości, przy realizacji projektu, wobec czego organ podtrzymał prezentowane w tym przedmiocie stanowisko.

Odnosząc się natomiast do kwestii zastosowania właściwego taryfikatora i dokonując ustalenia, która jego wersja powinna znajdować zastosowanie w stosunku do wykrytego naruszenia art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 2 i art. 25 ust. 1 u.p.z.p., IZ wskazała, że w dniu podpisania umowy o dofinansowanie z beneficjentem, tj. w dniu 29 stycznia 2010 r. obowiązywała uchwała nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r. Zgodnie z wyrokiem, wymierzenie korekty finansowej nastąpić z uwzględnieniem uregulowań zawartych w tej uchwale lub ewentualnie w uchwale późniejszej nr [...] z dnia [...] maja 2011r., gdyby taka uchwała zawierała uregulowania korzystniejsze dla beneficjenta. Organ zwrócił uwagę, że taryfikator przyjęty uchwałą [...] wprowadził zasadę, że ustalenie wysokości korekty może następować przez zastosowanie metody dyferencyjnej lub metody wskaźnikowej. Dodał, że w sprawie nie jest możliwe precyzyjne wskazanie wysokości szkody, a co się z tym wiąże - zastosowanie metody dyferencyjnej dla obliczenia wysokości korekty finansowej. Wskazał, że istotnym zapisem ogólnym, który wprowadził pierwszy taryfikator nr [...] był także zapis, że "w przypadku wykrycia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego dwóch lub większej ilości przypadków niezastosowania zasad zamówień publicznych, należy zastosować korektę finansową o największej wartości procentowej". W tabeli nr 4 pkt 5 ww. taryfikatora nr [...], dla naruszenia art. 7 ust. 1 w związku z naruszeniem art. 22 ust. 2 u.p.z.p. ustalono procentowy wymiar korekty finansowej, w wysokości 5% za naruszenie. Ta kategoria naruszenia (w szczególności pkt. 5.1) odpowiadałaby naruszeniu, którego dopuściła się Gmina. W tym przypadku zatem, korekta finansowa powinna wynieść 5 % kwoty faktycznie poniesionych kosztów kwalifikowalnych, z tytułu umowy zawartej z wykonawcą realizującym zamówienie. Ten pierwotny taryfikator nie przewidywał kategorii naruszenia, w postaci naruszenia art. 25 ust. 1 u.p.z.p. w tabeli nr 4. Zatem gdyby wymierzenie korekty w stosunku do Gminy nastąpiło na podstawie wymienionego taryfikatora, organ mógłby wymierzyć korektę jedynie na podstawie tabeli nr 4 pkt 5 przewidującej naruszenie art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 2. Wysokość korekty w tym wypadku wynosi 5%. IZ wskazała, że taryfikator nr [...] z uwagi na wskazany zapis o stawkach maksymalnych i możliwości ich obniżenia do 50% wskaźnika wyjściowego jest taryfikatorem korzystniejszym dla Gminy. Taryfikator ten, pozwala bowiem organowi, w przypadku każdego naruszenia wyrażonego w jednolitej stawce procentowej, na rozważenie, czy w danym przypadku istnieją przesłanki pozwalające na obniżenie wysokości przyjętego w tabeli wskaźnika korekty finansowej. Ponadto w taryfikatorze nr [...] pozostawiono w niezmienionym brzmieniu, zapis dotyczący stosowania korekty finansowej o największej wartości procentowej w przypadku wykrycia dwóch lub większej ilości przypadków niezastosowania zasad zamówień publicznych. Dokonując ustalenia jaki wymiar korekty finansowej zostałby nałożony w stosunku do Gminy w oparciu o uregulowania taryfikatora przyjętego uchwałą nr [...], organ wskazał, że w przypadku wymienionego taryfikatora ustalenie korekty nastąpiłoby także w oparciu o metodę wskaźnikową, z uwagi na brak możliwości zastosowania metody dyferencyjnej. Zastosowanie znajdowałoby postanowienie taryfikatora, pozwalające na zastosowanie jednej korekty finansowej, o największej wartości procentowej w przypadku wykrycia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego dwóch lub większej ilości przypadków niezastosowania zasad zamówień publicznych. Ponieważ Gmina naruszyła łącznie, w ramach postępowania o udzielenie zamówienia, art. 7 ust. 1, art. 22 ust. 2 oraz art. 25 ust. 1 u.p.z.p., gdyby organ zastosował posiłkowo taryfikator nr [...], to wymiar korekty finansowej wyniósłby 5%, ponieważ organ zastosowałby wymiar korekty w oparciu o jedną, najwyższą stawkę procentową, zgodnie z ww. zasadą (tabela 4 poz. 5 wskazująca jeden, wyższy procent korekty). IZ podniosła, że z uwagi na wskazaną zasadę, w tym konkretnym przypadku fakt, że w pierwszym taryfikatorze z dnia [...].06.2008 r., brak było w tabeli nr 4 wyszczególnionej pozycji odpowiadającej naruszeniu art. 25 ust 1 u.p.z.p., nie ma ostatecznie znaczenia w sprawie. W przypadkach obu wersji taryfikatorów (z dnia podpisania umowy i z dnia wykrycia nieprawidłowości), korekta ustalona w oparciu o odpowiednią tabele i pozycję z taryfikatora, nie uległby zmianie i w obu przypadkach wyniosłaby 5%. Natomiast istotne było to, że stosując taryfikator nr [...], IZ, w myśl ustanowionej ogólnej zasady, musiałaby rozważyć, czy zachodzą przesłanki przemawiające za obniżeniem maksymalnej stawki korekty. Możliwości takiej nie przewidywał taryfikator z dnia podpisania umowy z beneficjentem. IZ wskazała, że zastosowanie stawek wskazanych w tabeli taryfikatora nr [...], nie wpłynęło na zmniejszenie ostatecznego wymiaru korekty za omawiane naruszenia (korekta 5%). Taryfikator ten jest względniejszy, natomiast zastosowanie taryfikatora nr [...] pozbawiłoby Gminę potencjalnej możliwości obniżenia maksymalnego wymiaru korekty, gdyż IZ w ogóle nie byłaby zobowiązana do rozważenia, pod tym kątem, okoliczności sprawy. W sprawie zatem należało posiłkować się, przy wymiarze korekty, zapisami taryfikatora przyjętego uchwałą nr [...]. Organ odwoławczy skonstatował, że z uwagi na okoliczności naruszenia art. 7 ust. 1 w związku z art. 22 ust. 2 i art. 25 ust. 1 u.p.z.p. z 2007 r., brak jest podstaw do obniżenia maksymalnej stawki korekty na podstawie powołanego zapisu taryfikatora. Zdaniem organu, wskutek ustalenia, że naruszenie przez Gminę, art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 2 powstało w związku z naruszeniem art. 29 ust. 3 u.p.z.p., nieadekwatna stała się pozycja taryfikatora (tabela 4 pozycja 4), którą posiłkował się organ, wydający zaskarżoną decyzję z dnia [...].09.2013 r. Analiza zapisów taryfikatorów - w zakresie naruszenia art. 7 ust. 1 i art. 29 ust. 2 u.p.z.p., doprowadziła Zarząd do wniosku, że pierwotny taryfikator nr [...], przewidywał kwotę korekty, w wysokości 5%, za naruszenie art. 29 ust. 2 up.z.p., poprzez opisanie przedmiotu zamówienia, w tej samej wysokości w uchwale nr [...]. Natomiast, w odniesieniu do naruszenia art. 29 ust. 3 u.p.z.p. stwierdził, że w obu omawianych wersjach taryfikatora przewidziana została stawka 10%, korekty finansowej. Przyjęcie wyższej stawki (10 %) należy uznać za zasadne, gdyż naruszenie art. 29 ust. 3, poprzez wskazanie na producenta, markę czy pochodzenie, przy opisie przedmiotu zamówienia, jest kwalifikowanym naruszeniem zasady przestrzegania uczciwej konkurencji, przy dokonywaniu opisu przedmiotu zamówienia. IZ stwierdziła, że naruszenie, poprzez żądanie, aby materiały i urządzenia użyte do wykonania zamówienia pochodziły z krajów należących do UE, odpowiada normie prawnej z art. 29 ust. 3 u.p.z.p. i tożsamo wyszczególnionej w (obu wersjach) taryfikatora pozycji nr 3 (tabela nr 4). W związku z czym wymierzenie korekty finansowej, na podstawie tożsamej kategorii naruszenia, wyszczególnionej w tej właśnie pozycji taryfikatora, jest zasadne, w szczególności w sytuacji, gdy art. 29 ust. 2 dotyczy jedynie ogólnego zakazu naruszenia zasady uczciwej konkurencji. Ponieważ w przedmiotowym przypadku wykazano, że poprzez swoje działanie Gmina naruszyła kilka przepisów u.p.z.p. (art. 7 ust. 1, art. 29 ust. 2, art. 29 ust. 3), wskazanych w różnych pozycjach tabeli nr 4, korekta powinna zostać wymierzona w oparciu o naruszenie tego z przepisów, co do którego przewidziano najwyższą wartość procentową korekty.

Stosując uchwałę nr [...], IZ rozważyła, czy okoliczności związane z przeprowadzeniem zamówień i sposób opisu przedmiotu zamówienia uzasadniają obniżenie maksymalnego wymiaru korekty w wysokości 10 % do 50% stawki wyjściowej, albo zastosowanie stawki w wysokości 5%. Z uwagi na fakt, że beneficjent działając jako zamawiający dopuścił się rażącego naruszenia nałożonego ustawą zakazu uregulowanego w art. 29 ust. 3 u.p.z.p. brak jest podstaw do obniżenia wymiaru korekty na podstawie tego taryfikatora. Dodatkowo zamawiający nie spełnił żadnej z przesłanek upoważniającej do ominięcia zakazu wprowadzonego przez ustawę. Powołując się na regulację wynikającą z art. 139 k.p.a. – zakaz wydania decyzji na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, Zarząd podniósł, że choć korekta powinna zostać wymierzona na podstawie uchwały nr [...], który przewiduje stawkę 10%, za powyższe naruszenie, to w stosunku do Gminy, ostateczna korekta finansowa może być wymierzona jedynie w wysokości 5%. Stwierdzono, że nie zachodzi przy tym naruszenie interesu społecznego, czy rażące naruszenie prawa, poprzez wydanie decyzji z [...].09.2013 r., gdyż zastosowanie mniej adekwatnej kwalifikacji prawnej naruszenia, niewłaściwej wersji taryfikatora, czy niewłaściwej pozycji taryfikatora, nie wpływa na zasadność decyzji w ogólności i obowiązek Gminy, zwrotu środków poniesionych z naruszeniem procedur/przepisów prawa.

W dalszej części decyzji Zarząd Województwa D. nie podzielił zarzutów sformułowanych w "Piśmie procesowym nr 1" z dnia 21.03.2016 r. Wyjaśnił między innymi, że umocowanie do samodzielnej kontroli prawidłowości przeprowadzenia przez beneficjentów zamówień publicznych w ramach dofinansowywanego ze środków publicznych projektu, znajduje podstawę w obowiązujących przepisach prawa (art. 26 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., art. 60, art. 98 ust. 1 rozporządzenia Rady WE 1083/2006) i wywodzone jest z ustanowionych kompetencji instytucji zarządzających do kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów oraz do ustalania i nakładania korekt finansowych. Odnosząc się do argumentu strony, że Instytucja Zarządzająca uzyskała uprawnienia do przeprowadzania kontroli zamówień publicznych w ramach dofinansowanych projektów dopiero w perspektywie finansowej 2014-2020, organ odwoławczy wyjaśnił, że kontrole tego rodzaju były przeprowadzane na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006r. oraz art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w całym kraju już w perspektywie finansowej 2007-2013. Natomiast stosowne regulacje wprowadzono do ustawy dla kolejnej perspektywy finansowej 2014-2020, aby uszczegółowić zapisy przyjęte uprzednio w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mówiące ogólnie o szeroko rozumianej kontroli projektu, kontroli wydatków w projekcie i wykrywaniu nieprawidłowości. Dodatkowo organ odwoławczy podniósł, że możliwość przeprowadzania kontroli zamówień publicznych przez instytucję zarządzającą gwarantują zapisy umowy o dofinansowanie dobrowolnie zawartej przez beneficjenta.

W kontekście zarzutu, że instytucja zarządzająca nie ma statusu "właściwego podmiotu administracyjnego lub sądowego", o którym mowa w art. 27 lit. b rozporządzenia Komisji WE 1828/20006 w perspektywie finansowej 2007-2013, Zarząd Województwa stwierdził, że kompetencje instytucji zarządzającej do kontroli zamówień publicznych realizowanych w ramach projektu wynikają wprost z przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, dokumentów programowych, jak również z zapisów umowy o dofinansowanie zawartej z beneficjentem. Podniósł również, że ustalenia instytucji zarządzającej w zakresie stwierdzenia naruszenia u.p.z.p. oraz dodatkowo stwierdzenia, że doszło do powstania nieprawidłowości w ramach projektu i związanej z tym konieczności nałożenia korekty finansowej i żądania zwrotu środków podlegają kontroli na drodze sądowej, zatem beneficjent nie jest pozbawiony możliwości wniesienia skargi i rozpatrzenia sprawy przez niezależny sąd.

Odnosząc się natomiast do zarzutu dotyczącego zastosowana art. 169 ust. 1 u.p.z.p. zauważono, że wynikający z tego przepisu mechanizm pełni funkcję prewencyjną poprzez umożliwienie wykrycia zapisów w dokumentach przetargowych naruszających ustawę o zamówieniach publicznych, na etapie zanim dojdzie do wydatkowania znacznych kwot z budżetu unijnego, i jeszcze przed zawarciem umowy z konkretnym wykonawcą przez beneficjenta. W ramach takiej kontroli - ex ante (uprzedniej) - nie jest możliwe skontrolowanie pełnego zakresu zamówienia, ani jego faktycznego wyniku, ponieważ na tym etapie nie jest on jeszcze znany. Badaniu poddaje się same dokumenty przetargowe, które zastosować zamierza/stosuje beneficjent. Według organu, konieczna jest zatem następcza kontrola, która polega na sprawdzeniu, czy w ramach postępowania beneficjent wypełniał wszystkie obowiązki wynikające z ustawy, czy zapewnił w ramach postępowania przestrzeganie zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, jaką ofertę ostatecznie wybrał, czy uwzględnił zalecenia wyrażone w opinii przedstawionej przez Instytucję Zarządzającą (jeżeli taka została wydana), czy nie zmienił pierwotnych zapisów umowy z wykonawcą lub warunków zamówienia. W przekonaniu organu również argument dotyczący możliwości skorzystania z uregulowania wynikającego art. 165 i następnych u.p.z.p. - regulującego kwestie dokonywania kontroli doraźnych, nie podważa kompetencji instytucji zarządzającej w kwestionowanym przez pełnomocnika zakresie. Organ odwoławczy podniósł również, że instytucja zarządzająca nie posiada tak szerokich uprawnień jak Prezes Urzędu Zamówień Publicznych i jej kontrola zamówień ogranicza się - po pierwsze - tylko do zamówień dofinansowanych (z budżetu UE lub krajowego) dokonanych w ramach i w celu realizacji projektu. Po drugie - sankcją, którą może nałożyć instytucja zarządzająca w wyniku stwierdzenia, iż doszło w toku realizacji projektu do nieprawidłowości poprzez naruszenie przepisów u.p.z.p. jest nałożenie korekty finansowej (ewentualnie także rozwiązanie umowy o dofinansowanie projektu). W przypadku nałożenia samej korekty finansowej dokonane postępowanie w sprawie udzielenia zamówienia publicznego uznaje się za ważne, a umowa z wybranym wykonawcą nadal obowiązuje. Beneficjent kontynuuje realizację projektu i obowiązany jest jedynie do zwrotu części dofinansowanej kwoty dla danego zamówienia w wysokości nałożonej korekty finansowej, celem swoistej rekompensaty za to, że przy udzieleniu tego zamówienia naruszył prawo krajowe lub unijne, co mogło prowadzić do wydatkowania nadmiernej kwoty z budżetu UE.

Organ odwoławczy nie znalazł również podstaw do uwzględnienia argumentacji pełnomocnika dotyczącej naruszenia wynikającego z art. 207 ust. 8 u.f.p. obowiązku wystosowania przed wszczęciem postępowania wezwania do zwrotu środków. Wskazał, że pismem z dnia 04.06.2013 r. do Gminy wystosowane zostało wezwanie do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności na podstawie art. 25 pkt 1 w związku z art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 207 ust. 8 w związku z art. 207 ust. 1 u.f.p. i podpisane zostało przez Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich – M. K. ze wskazaniem, że podpis ten złożono z upoważnienia Zarządu Województwa D. Przyznając, że wezwanie nie zawierało konkretnej daty i numeru uchwały Zarządu upoważniającej Dyrektora Departamentu do tej czynności, IZ podał, że dniu [...].06.2013 r. obowiązywała uchwała nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. (zmieniona następnie uchwałą nr [...] z dnia [...].07.2013 r.), która upoważniała Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich (oraz jego zastępcę) między innymi do: "podpisywania wezwania do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w ramach działań 1.3, 1.4. 2.1-4.7. 5.2. 5.4. i 6.1-10.1 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. 2007-2013". Organ odwoławczy nie uznał przy tym za zasadny argumentu, że uchwała nr [...] upoważniała wymienioną osobę jedynie do "podpisywania wezwania do zwrotu środków" i nie stanowiła ona upoważnienia "do wzywania do zwrotu środków" w rozumieniu art. 207 ust. 8 u.f.p. Zdaniem organu taki zarzut oparty jest na błędnym założeniu, że podpis złożony na piśmie jest osobnym elementem, oderwanym i nie poświadczającym treści, czy woli wyrażonej w danym dokumencie/piśmie. Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich został upoważniony do podpisywania (wystawiania) takiego rodzaju wezwań w stosunku do beneficjentów w imieniu Zarządu. Stanowią one wyraz wiedzy i woli samego Zarządu, który pełni funkcje Instytucji Zarządzającej dla RPO WD 2007-2013.

Ustosunkowując się do stanowiska pełnomocnika dotyczącego konieczności posiadania w trakcie czynności kontrolnych osobnego upoważnienia dla pracowników Wydziału Kontroli Projektów RPO, organ odwoławczy zauważył, że przeprowadzona w sprawie kontrola odbyła się w siedzibie instytucji zarządzającej i dokonana została wyłącznie na podstawie przesłanych przez beneficjenta dokumentów. Była to "zwykła" kontrola, zgodna z zawartą umową oraz dokonywana w ramach codziennych zadań Wydziału Kontroli przewidzianych w Regulaminie Organizacyjnym i w zakresie nałożonych na pracowników obowiązków na danym stanowisku pracy. Nie wymagała ona wystawienia dla pracowników dodatkowych, "specjalnych" upoważnień. Ponadto podniesiono, że w przeciwieństwie do kontroli przeprowadzanej w siedzibie beneficjenta lub w miejscu bezpośrednio związanym z realizacją projektu, w przypadku kontroli w siedzibie Instytucji Zarządzającej, nie zachodzi konieczność weryfikacji tożsamości osób przeprowadzających czynności kontrolne. Przyznano, że konieczność taka istniałaby, gdyby beneficjent zobowiązany był zapewnić dostęp do pomieszczeń i terenów, na których jest lub był realizowany projekt, dostęp do systemu teleinformatycznego i wszystkich dokumentów informatycznych związanych z zarządzaniem projektem oraz udzielać osobom kontrolerów wszelkich wyjaśnień dotyczących realizacji projektu, itp. W trakcie kontroli w siedzibie kontrolującego na przesłanych dokumentach takie elementy procesu kontroli nie występują.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie, Gmina domagała się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i umorzenia w całości prowadzonego postępowania, jako bezprzedmiotowego.

Wskazała iż Sąd w wydanym wyroku (III SA/Wr 127/14) nie odniósł się i nie kontrolował istotnej części zarzutów zawartych w piśmie procesowym nr 1 z dnia 8 września 2015r. Zarzuciła pominięcie, w zaskarżonym akcie rzetelnej analizy 7 załączników i bezpodstawnie przyjęcie, że nie zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego, co doprowadziło do niewłaściwego rozstrzygnięcia. Podniosła m.in. również brak stosownych upoważnień dla osób, które w imieniu Zarządu przeprowadziły kontrolę wydatkowania środków w Gminie, w zakresie programu operacyjnego. Zdaniem Gminy, zawarta umowa nie umocowywała żadnego pracownika Urzędu Marszałkowskiego do podejmowania jakichkolwiek czynności (działań) kontrolnych skierowanych do Gminy. Tym samym kontrola poprzedzająca wydanie zaskarżonej decyzji, została przeprowadzona bez jakiekolwiek upoważnienia (umocowania) ze strony zarządu. Ponadto analiza uchwał Zarządu prowadzi do wniosku, że nie upoważniają one Dyrektora Funduszy Europejskich do wzywania do zwrotu środków w rozumieniu art. 207 ust. 8 u.f.p.. Gmina wskazała również, że IZ nie jest uprawniona do kontrolowania w zakresie udzielania zamówień publicznych zrealizowanych przez Gminę, w stanie prawnym i faktycznym objętym zaskarżoną decyzją. Ustalenie kontrolne poczynione na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju mogą ewentualnie być podstawą do wystąpienia, przez IZ w trybie art. 165 ust. 4 p.z.p., ze stosownym wnioskiem do Prezesa Urzędu.

Zarzuciła również, że zaskarżona decyzja nie uzasadnia rzetelnie dlaczego przy ustalaniu korekty finansowej zaniechano zastosowania metody dyferencyjnej, która prowadzi do ustalenia rzeczywistego stanu ukazania realnej wartości szkody po stronie funduszy UE. Organ winien był nadto, rozważyć czy w sprawie zaistniały okoliczności przemawiające za obniżeniem zastosowanych stawek Taryfikatora, co bezwzględnie winno znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podnosząc między innymi, że zarzuty skargi stanowią powielenie tych jakie strona skarżąca podnosiła podczas wywiedzenia poprzedniej skargi i które to były przedmiotem kontroli Sądu w wydanym wyroku sygn. III SA/Wr 127/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 1 grudnia 2016r., sygn. akt III SA/Wr 763/16 skargę oddalił. Sąd I instancji wskazał, że sprawa podlega ponownemu rozpoznaniu, na skutek wydanego w dniu 16.10.2015r. wyroku, sygn. akt III SA/Wr 127/14. Podkreślił w związku z tym, że jest związany z mocy art. 153 p.p.s.a. oceną prawną wyrażoną przez ten sąd. Przyjął, że brak odniesienia się przez ten Sąd, w całej rozciągłości, do zarzutów sformułowanych w toku uprzednio toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego, w skardze, bądź w piśmie procesowym, oraz ewentualne braki w argumentacji, czy też niepełne wyjaśnienie podstaw faktycznych i prawnych wyroku, pominięcie wniosków dowodowych składanych w toku postepowania, nie może być skutecznie podniesiony, przy ponownym rozpoznaniu tej sprawy. Wskazał, że z treści motywów pisemnych wyroku w sprawie III SA/Wr 127/14 wynika, że co do wszelkich spornych kwestii merytorycznych Sąd się ustosunkował, uznając, iż zarzuty Gminy są bezpodstawne. Powołując się natomiast na wiążący charakter zaleceń zawartych w wyroku w sprawie III SA/Wr 127/14 i zakresu wypowiedzi Sądu, co tym samym wyznacza ramy kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd uznał za właściwe ograniczenie się do oceny prawidłowości zbadania przez organ, który z taryfikatorów znajduje zastosowanie w sprawie oraz, czy ocena w tej mierze dokonana jest prawidłowa. Sąd w tym orzeczeniu uznał za spóźnione i niedopuszczalne zarzuty podniesione w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 7.07.2016 r. Jego zdaniem należało je podnieść, w skardze kasacyjnej od wyroku, bowiem WSA we Wrocławiu nie dopatrzył się naruszeń prawa procesowego i materialnego poza kwestią braku rozważenia przez organ, który z taryfikatorów należy zastosować w sprawie. W ocenie Sądu, w obszernych, wyczerpujących i logicznych wywodach IZ ustosunkowała się do zalecenia Sądu nakazującego dokonanie brakującej oceny.

Po rozpoznaniu złożonej skargi kasacyjnej, NSA wyrokiem z dnia 06 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 781/17 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd odwoławczy stwierdził, że Sąd I instancji nie jest pozbawiony możliwości oceny okoliczności niebędących przedmiotem wcześniejszych rozważań i oceny sądu, a w konsekwencji zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego, celem wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena ta jest wiążąca tylko wtedy, gdy dana kwestia była przedmiotem rozważań sądu orzekającego w sprawie i okoliczność ta znalazła swój wyraz w uzasadnieniu orzeczenia sądu. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu, czy też prawidłowej jego wykładni, w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Nadto, ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający ustalenie treści związania, bez potrzeby podejmowania zabiegów interpretacyjnych.

NSA za uzasadnione uznał zarzuty Gminy podważające związanie Sądu I instancji, a w konsekwencji nie dokonanie oceny zarzutów skargi, na decyzję z dnia 8 kwietnia 2016r., w zakresie nie badanych wcześniej kwestii prawnych, dotyczących zgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej. Sąd I instancji, orzekający w sprawie do tych kwestii się bowiem nie odniósł uznając, iż jest związany domniemaną ocena prawną, wyrażoną w wyroku wydanym w sprawie III SA/Wr 127/14.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 2 listopada 2017r. sygn. akt III SA/Wr 590/17 skargę oddalił. Sąd I instancji wstępnie zaakcentował, że ramy kognicji zostały ograniczone rozstrzygnięciami zapadłymi wcześniej w sprawie, a następnie przeanalizował zakres związania oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 16 października 2015r., III SA/Wr 127/14 gdzie za prawidłową uznano, dokonaną przez IZ ocenę prawną popełnionych przez Gminę nieprawidłowości przy realizacji spornego projektu, które wywołują skutki finansowe, stanowiące o wystąpieniu szkody w budżecie UE i były nieprawidłowościami podlegającymi korekcie finansowej. Natomiast powodem uchylenia wówczas przez Sąd decyzji Zarządu Województwa z dnia 20 grudnia 2013r. było błędne zastosowanie do obliczenia korekty finansowej uchwały nr [...] z dnia [...] maja 2011r., zamiast uchwały nr [...] z dnia [...] czerwca 2008r., przy dokonaniu zastrzeżenia, że możliwe byłoby zastosowanie późniejszych wytycznych określonych w uchwale nr [...], ale w przypadku gdyby były one korzystniejsze dla Gminy.

Zdaniem Sądu I instancji, organ ponownie rozpoznając sprawę prawidłowo ustalił, że dla strony skarżącej w zaistniałych przypadkach stwierdzonych naruszeń kwalifikujących się do objęcia ich korektami finansowymi na mocy "taryfikatorów" wprowadzonych mocą uchwał Zarządu Województwa, względniejszy był taryfikator przyjęty uchwałą nr [...]. Prawidłowo również wskazał, w jakiej wysokości procentowej korektę należy przypisać do danego naruszenia według stawek określonych w tabeli oraz czy wystąpiły przesłanki uzasadniające obniżenie wskaźnika maksymalnego i uzasadnił swoje stanowisko odzwierciedlając je w decyzji. Zasadnie przy tym podał, że powołane przez stronę okoliczności nie stanowią przesłanki do obniżenia wysokości korekty finansowej. Za taką okoliczność nie można zwłaszcza traktować nałożenia korekty finansowej za tej samej kategorii usterkę i pomniejszenie płatności zaistniałych w innym postępowaniu, zgodnie z decyzją IZ z dnia [...] maja 2015r. a dotyczącą kwoty 202.428,62 zł. Nałożona tą decyzją korekta dotyczy, w ramach realizacji projektu, innego postepowania przetargowego. W tym zakresie NSA w wyroku z 6 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 781/17 stwierdził i tym samym przesądził, że nałożona tą decyzją korekta dotyczy, w ramach realizacji projektu, innego postępowania przetargowego.

W zakresie nieobjętym oceną wyrażoną w analizowanym wyroku o sygn. III SA/Wr 590/17, Sąd I instancji, przyjmując za własną argumentację NSA wyrażoną w wyroku z 6 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 781/17, za prawidłowy uznał wybór metody wskaźnikowej przy ustalaniu wysokości korekty finansowej.

Ustosunkowując się do sformułowanych zarzutów dotyczących zaniechań IZ, w zakresie wypełniania swoich obowiązków, które polegały na analizie wcześniej złożonych wniosków o płatność Sąd I instancji zaznaczył, że IZ nie miała obowiązku permanentnej kontroli wykonania umowy o dofinansowanie. Taki obowiązek nie wynikał z umowy o dofinansowanie. Na Gminie spoczywał natomiast obowiązek przestrzegania przepisów postępowania, w zakresie zamówień publicznych oraz konieczność monitorowania przebiegu realizacji projektu ( § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 ust. 1 umowy o dofinansowanie). Nadto, przy realizacji wniosków o płatność IZ nie dysponowała dokumentacją źródłową, zwłaszcza z postępowania przetargowego, z której to wynikałyby nieprawidłowości wskazane przez organ.

Sąd I instancji wskazał, że NSA w sprawie II GSK 781/17 stwierdził również brak podstaw do uznania za zasadny, zarzutu braku rozważenia w uzasadnieniu decyzji przesłanek określonych w art. 98 ust. 2 zd. 3 rozporządzenia nr 1083/2006. Jak wskazano bowiem, ustalenie wysokości korekty wywołanej naruszeniem jest niemożliwe, z tego też względu, dla jej ustalenia organ posłużył się metodą wskaźnikową, posiłkując się wskaźnikiem procentowym ujętym w tabelach, stanowiących załącznik do taryfikatora. Dokument ten i przyjęte w tabelach stawki procentowe, zawierają w sobie ocenę charakteru i wagi nieprawidłowości, o których mowa w art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, co wyraża się w przyporządkowaniu konkretnej stawki procentowej do konkretnego naruszenia prawa. Przyjęty wskaźnik procentowy wyraża abstrakcyjny i uśredniony stopień "szkodliwości" określonego typu naruszenia, w przypadku gdy ustalenie wysokości korekty finansowej nie może nastąpić z wykorzystaniem metody dyferencyjnej, gdy szkoda dla budżetu UE jest szkodą potencjalną, pośrednią, rozproszoną i niemożliwą do precyzyjnego wyliczenia. NSA wskazał również, że organ rozpoznając ponownie sprawę wykazał, że nie zaszły okoliczności, które uzasadniałby obniżenie korekty finansowej, bowiem tymi okolicznościami mogłyby być okoliczności niezależne od woli i winy oraz zaniedbania Gminy, a takie okoliczności w sprawie nie wystąpiły. NSA nie podzielił także stanowiska dotyczącego akcentowanych przez Gminę domniemanych zaniedbań IZ, jako okoliczności uzasadniającej obniżenie korekty. Według NSA, który to pogląd Sąd I instancji uznał za własny, nie ulega wątpliwości, że IZ wypełniła swoje obowiązki zakreślone m.in. w art. 60 lit. b rozporządzenia nr 1083/2006, ponieważ ustalona kwota korekt jest właśnie wynikiem weryfikacji, czy wydatki zadeklarowane przez Gminę na operacje, zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi, a czego wynikiem była informacja pokontrolna z dnia 4 kwietnia 2013r.

Sąd I instancji, w ślad za poglądem NSA, podzielił również stanowisko IZ dotyczące wyboru stawek korekty finansowej. Zaakceptował, że w odniesieniu do naruszenia art. 29 ust. 3 u.p.z.p. należało stwierdzić, że w obu wersjach taryfikatora przewidziana została stawka 10%, korekty finansowej. Uznano, że przyjęcie wyższej stawki (10%) byłoby zasadne, gdyż naruszenie art. 29 ust. 3 u.p.z.p., poprzez wskazanie na producenta, markę czy pochodzenie, przy opisie przedmiotu zamówienia, jest kwalifikowanym naruszeniem zasady przestrzegania uczciwej konkurencji, przy dokonywaniu opisu przedmiotu zamówienia. Zaakceptowano także stanowisko, zgodnie z którym w przypadku gdy Gmina w swoim działaniem naruszyła kilka przepisów u.p.z.p. (art. 7 ust. 1, art. 29 ust. 2, art. 29 ust. 3), wskazanych w różnych pozycjach tabeli nr 4, to wówczas korekta powinna zostać wymierzona w oparciu o naruszenie tego z przepisów, co do którego przewidziano najwyższą wartość procentową korekty, a więc zgodnie z taryfikatorem nr [...], z zastosowaniem stawki 10%. Natomiast wobec treści przepisu art. 139 k.p.a., ostateczna korekta finansowa została wymierzona jedynie w wysokości 5%.

Dokonując oceny zgodności z prawem wydanej decyzji w odniesieniu do zarzutów, co do których Sąd nie był związany oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 16 października 2015r., III SA/Wr 127/14, Sąd rozpoznający ponownie sprawę zwróciił uwagę na pominiętą dotychczas w sprawie istotną okoliczność. Dotyczyła ona przyczyny, z powodu której zaistnienia, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 października 2015r. nie odniósł się do zarzutów zawartych w "Piśmie procesowym nr 1" z dnia 8 września 2015r. Jak wynika z analizy akt sprawy o sygn. III SA/Wr 127/14 zarządzeniem z dnia 10 września 2015r. nakazano - na podstawie art. 66 § 1 p.p.s.a. - zwrot tego pisma oraz jego odpisu pełnomocnikowi Gminy K. Zgodnie z tym przepisem w toku sprawy adwokaci, radcy prawni doręczają sobie nawzajem pisma bezpośrednio za potwierdzeniem odbioru i oznaczeniem daty lub przesyłką poleconą. W treści pisma procesowego wniesionego do sądu zamieszcza się oświadczenie o doręczeniu odpisu pisma drugiej stronie albo o jego nadaniu przesyłką poleconą. Pisma niezawierające powyższego oświadczenia podlegają zwrotowi bez wzywania do usunięcia tego braku. W aktach sądowych nie było zatem - w momencie wydania wyroku z dnia 16 października 2015r. - powoływanego w aktualnej skardze "Pisma procesowego nr 1" z dnia 8 września 2015r. oraz dołączonych do niego 7 załączników. Znajdowało się w nich jedynie, złożone w dniu 22 września 2015r. "Pismo procesowe nr 2". Z przedstawionych powodów Sąd I instancji nie zgodził się z twierdzeniem autora skargi, że zarzuty zawarte w "Piśmie procesowym Nr 1 z dnia 8 września 2015 r. uzyskały walor materiału dowodowego sprawy". Sąd orzekający w sprawie III SA/Wr 127/14, nie traktował jako materiału dowodowego "Pisma procesowego nr 1" z dnia 8 września 2015r., ponieważ zarządzono jego zwrot pełnomocnikowi strony skarżącej. Tym samym gołosłowne są twierdzenia o tym, że w ten sposób Gmina wprowadziła do akt sprawy materiał dowodowy. Sąd zauważył również, że zasadnicze tezy i zarzuty zawarte w "Piśmie procesowym nr 1" z dnia 8 września 2015 r. zostały powtórzone w piśmie o tym samym tytule z dnia 21 marca 2016 r., które to pismo pełnomocnik strony skarżącej złożył bezpośrednio do Zarządu Województwa w dniu 23 marca 2016r. (w ponownie prowadzonym postępowaniu po wydaniu wyroku z dnia 16 października 2015r.). Pomimo braku w przekazanych wraz ze skargą aktach administracyjnych "Pisma procesowego nr 1" z dnia 21.03.2016 r., lektura zaskarżonej decyzji wskazuje, że organ odniósł się do przedstawionych w tym piśmie twierdzeń i zarzutów. Taka ocena stała się możliwa dzięki przedłożeniu i porównaniu na etapie postępowania sądowego "Pisma procesowego nr 1" z dnia 8 września 2015r. (k. 58-72 akt) z "Pismem procesowym nr 1" z dnia 21 marca 2016r. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku pełnomocnika strony skarżącej wyrażonym w piśmie procesowym z dnia 19 października 2017r. Zarząd Województwa nie zignorował zarzutów i wniosków zawartych w piśmie z dnia 21 marca 2016 r. Analiza w tym zakresie uzasadnienia decyzji nie pozwala również zgodzić się z pełnomocnikiem, aby Zarząd w sposób niewłaściwy jej rozpoznał.

Odnosząc się w sposób szczegółowy do stanowiska Zarządu wyrażonego w kwestii zarzutów i twierdzeń zawartych we wskazanych pismach, Sąd I instancji podał, że zasługuje na pełną akceptację argumentacja organu dotycząca możliwość przeprowadzenia kontroli udzielenia zamówienia publicznego w ramach projektu przez Instytucję Zarządzającą oraz możliwość samodzielnego stwierdzenia przez nią, że w postępowaniu o udzielenie takiego zamówienia publicznego w ramach projektu doszło do naruszenia przepisów u.p.z.p. Sąd wskazał, że umocowanie do samodzielnej kontroli prawidłowości przeprowadzenia przez beneficjentów zamówień publicznych w ramach dofinansowywanego ze środków publicznych projektu, znajduje podstawę w obowiązujących przepisach prawa i wywodzone jest z ustawowych kompetencji Instytucji Zarządzających do kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów oraz do ustalania i nakładania korekt finansowych. Taka podstawa wynika z art. 25 pkt 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Stanowisko wyrażone w tym zakresie przez Zarząd znajduje potwierdzenie w przywołanym przez Sąd orzecznictwie sądowo-administracyjnym.

Odnosząc się do argumentu strony skarżącej, że Instytucja Zarządzająca uzyskała uprawnienia do przeprowadzania kontroli zamówień publicznych w ramach dofinansowanych projektów dopiero w perspektywie finansowej 2014-2020 na podstawie art. 22 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 11.07.2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2014, poz.1146), Sąd I instancji rację przyznał Zarządowi Województwa, który wyjaśnił, że kontrole w zakresie zamówień publicznych były przeprowadzane przez Instytucje Zarządzające na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju z dnia 6 grudnia 2006 r. oraz art. 60 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w całym kraju już w perspektywie finansowej 2007-2013. Możliwość przeprowadzania kontroli zamówień publicznych przez Instytucję Zarządzającą gwarantują również zapisy umowy o dofinansowanie dobrowolnie zawartej przez beneficjenta.

Sąd nie zgodził się z twierdzeniem strony skarżącej, że Instytucja Zarządzająca nie ma statusu "właściwego podmiotu administracyjnego lub sądowego", o którym mowa w art. 27 lit. b rozporządzenia Komisji WE 1828/20006 w perspektywie finansowej 2007-2013". Instytucja Zarządzająca jest umocowana i zobowiązana na mocy art. 26 ust. 1 pkt 14, 15 i 15a do prowadzenia kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Instytucja Zarządzająca pozostaje zatem właściwym organem do ustalenia i stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu rozporządzenia Rady 1083/2006 i jego zgłoszenia do Komisji Europejskiej oraz do dokonania wstępnego ustalenia administracyjnego stwierdzającego istnienie nieprawidłowości, o którym mowa w rozporządzeniu Komisji nr 1828/2006, jak również potwierdzenia tego faktu w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji o zwrocie środków, w zakresie programu operacyjnego za którego realizację odpowiada i którym zarządza.

Sąd I instancji podzielił także stanowisko organu odwoławczego dotyczące prawidłowego umocowania Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich do wystosowania wezwania do zwrotu środków dokonanego na podstawie art. 207 ust. 8 u.f.p. Wbrew zarzutowi skargi, analiza akt sprawy wskazuje, że przed wszczęciem postępowania do beneficjenta zostało wystosowane prawidłowe wezwanie do zwrotu środków. Wezwanie zostało podpisane przed osobę posiadającą stosowne upoważnienie Zarządu Województwa D. do jego wydania. Zdaniem Sądu, analiza podejmowanych w tej kwestii uchwał Zarządu prowadzi do wniosku, że upoważniają one Dyrektora Funduszy Europejskich do wzywania do zwrotu środków w rozumieniu art. 207 ust. 8 u.f.p.

W ocenie Sądu I instancji, niezasadne są również zarzuty dotyczące braku osobnego umocowania pracowników Wydziału Kontroli Projektów RPO do przeprowadzenia spornych czynności kontrolnych. Sąd zauważył, że zgodnie z uchwałą nr [...] Zarządu Województwa z dnia [...] grudnia 2011r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. we Wrocławiu, przeprowadzanie kontroli w ramach realizacji zadań RPO (§18 ust. 2 pkt. 26) należy do zadań Wydziału Kontroli Zadań RPO (§ 18 ust. 1 pkt 8) w Departamencie Prawnym i Kadr. W trakcie prowadzenia czynności kontrolnych przeprowadzające je osoby były pracownikami Wydziału Kontroli Zadań RPO, którzy w swoim zakresie obowiązków służbowych mają przewidziane przeprowadzanie kontroli. Sąd stwierdził, że potrzeba wystawiania dodatkowych upoważnień do kontroli zachodzi w sytuacjach, gdy kontrola realizacji projektu odbywa się w siedzibie beneficjenta lub w miejscu rzeczowej realizacji Projektu. Natomiast przeprowadzona w sprawie kontrola w stosunku do beneficjenta, odbyła się w siedzibie Instytucji Zarządzającej i dokonana została wyłącznie na podstawie przesłanych przez beneficjenta dokumentów.

Zdaniem Sądu I instancji, zaskarżona decyzja zawiera wszelkie określone w art. 107 § 1 k.p.a. elementy, w tym uzasadnienie faktyczne i prawne. W ocenie Sądu, w uzasadnieniu skarżonej decyzji przekonująco wyjaśniono stronie przesłanki, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy oraz posłużono się argumentami jednoznacznie pokazującymi, że sprawa nie mogła być załatwiona inaczej, realizując w ten sposób zasadę z art. 11 k.p.a.

W złożonej skardze kasacyjnej, którą Gmina K. oparła na podstawach przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017r. poz. 1369) dalej: "p.p.s.a." skarżąca zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a);

- naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a);

Wskazując na powyższe, Gmina wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu oraz uchylenie w całości decyzji administracyjnych organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Według autora skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok narusza przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 (§1 i § 2 pkt 1), art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 138, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c, art. 151, art. 153 p.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Autor skargi kasacyjnej wyraża pogląd, że obowiązek kontroli działalności administracji publicznej zostanie zrealizowany jedynie wówczas, gdy orzeczenie sądu ujawni wszystkie przypadki naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji lub innym akcie. Samo wydanie wyroku obowiązku tego nie spełnia.

W dalszej części skargi kasacyjnej jej autor uwypukla, że do dnia 19 października 2017r. nie znajdowało się w aktach sprawy pismo procesowe strony z dnia 8 września 2015r., a zatem Sąd procedując uprzednio nie dysponował tym pismem procesowym skarżącej. Skarżony wyrok narusza art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 (§1 i § 2 pkt 1), art. 133 §1, art. 134 §1, art. 141 §4, art. 151, art. 153 p.p.s.a. gdyż w sposób nieuprawniony ograniczył (zawęził) sądową kontrolę skarżonej decyzji odmawiając w sposób nieuzasadniony rozpoznania wszystkich zarzutów gminy wobec skierowanych wobec kwestionowanego (skarżonego) aktu Organu. Skarżony wyrok przeprowadził pozorną kontrolę sądową ostatecznej decyzji administracyjnej gdyż na 1/2 strony skarżonego wyroku, zmarginalizował 8 stron poważnych zarzutów z uzasadnieniem, ujętych w piśmie procesowym strony z dnia 8 września 2015 r., których właściwe rozpoznanie przez IŻ, skutkowałoby nienałożeniem korekty finansowej.

Skarżąca kasacyjnie stawia również zarzut zignorowania przez Sąd I instancji wskazanej wady decyzji, polegającej na niezastosowaniu art. 107 § 3 kpa. W rozstrzygnięciu decyzji organ II instancji utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2013r., ale bez wskazania sposobu obliczenia przy użyciu metody wskaźnikowej kwoty ("wysokości", "wartości", "wielkości") środków przypadających do zwrotu dla projektu nr [...]. Uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera zwłaszcza koniecznych operacji (obliczeń) matematycznych wykazujących w sposób jasny i przejrzysty ukształtowania (wyliczenia) wartości nałożonej na gminę korekty finansowej w przedmiotowej kwocie. Skarżony wyrok w swojej sentencji (art. 138 p.p.s.a.) oraz w uzasadnieniu stosownie do wymagań art. 141 § 4 p.p.s.a., nie ustala (nie określa) kwoty środków przypadających do zwrotu.

W skardze kasacyjnej Gmina wskazała także na brak stosownych upoważnień dla P. P. i M. P. – pracowników IZ, do prowadzenia kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym poszczególnych dofinansowywanych projektów. Wskazała, iż zawarta przez Gminę oraz IZ umowa, nie umocowywała żadnego pracownika Urzędu Marszałkowskiego do podejmowania jakichkolwiek czynności (działań) kontrolnych skierowanych do Gminy. Zgromadzony w wyniku w/w kontroli materiał dowodowy tj. Informacja pokontrolna wraz z uzupełnieniami jest zatem bezwartościowy jurydycznie, gdyż został zgromadzony sprzecznie z prawem.

Nadto zdaniem skarżącej, analiza uchwał Zarządu prowadzi do wniosku, że nie upoważniają one Dyrektora Funduszy Europejskich do wzywania do zwrotu środków w rozumieniu art. 207 ust. 8 u.f.p., a co najwyżej tylko do podpisywania wezwania do zwrotu środków wyrażania zgody na pomniejszanie kolejnych płatności. W konsekwencji nie dostrzeżono, zdaniem Gminy, że decyzja organu ma wadę przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., bowiem przed wydaniem skarżonej decyzji Zarząd nie zastosował obligatoryjnej części normy z art. 207 ust. 8 u.f.p., w zakresie wyzwania do zwrotu środków).

Zdaniem skarżącej, skarżona decyzja oraz Sąd bezzasadnie utrzymują, że IZ jest uprawniony do wykonywania wiążącej (tj. do "wstępnego ustalenia administracyjnego lub sądowego") kontroli w dziedzinie zamówień publicznych oraz, że IZ ma status właściwego podmiotu administracyjnego lub sądowego" zgodnie z art. 27 lit. b rozporządzenia Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. Wskazała, że Sejm przyjął w dniu 4 września 2008 r. zmiany do ustawy - Prawo zamówień publicznych, które są zgodne z wymogami UE. Jak wynika to wprost z tekstu uzasadnienia projektu, stanowiącego dokument urzędowy, obok kontroli doraźnych, Prezes UZP będzie prowadził obligatoryjne kontrole uprzednie zamówień o największych wartościach (10 000 000 euro dla dostaw i usług, 20 000 000 euro dla robót budowlanych), współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej. Jednocześnie projekt przewiduje możliwość odstąpienia od przeprowadzania kontroli uprzedniej na wniosek instytucji zarządzającej programem, z której współfinansowane jest zamówienie, jeżeli w ocenie tej instytucji postępowanie zostało przeprowadzone w sposób zgodny z przepisami ustawy. Wprowadzone uregulowania mają na celu ograniczenie sytuacji prowadzenia wielokrotnych kontroli tego samego postępowania, o udzielenie zamówienia publicznego przez różne organy.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie IZ nie jest uprawniona do kontrolowania w zakresie udzielania zamówień publicznych zrealizowanych przez Gminę, w stanie prawnym i faktycznym objętym skarżonym wyrokiem. W przypadku gdy istotę sporu między Gminą a IZ, jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego, w sprawie zwrotu dotacji publicznych, stanowi zgodność treści zapisów SIWZ z zasadami i przepisami prawa zamówień publicznych, dla wyjaśnienia tych istotnych rozbieżności IZ winna wystąpić do Prezesa Urzędu, z wnioskiem, w opisanym trybie. Brak bowiem w obowiązujących przepisach umocowania dla IZ, do samodzielnego stwierdzania, tak jak to miało miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy, iż w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w ramach projektu, doszło do naruszenia przepisów ustawy, które mogło mieć wpływ na jego wynik. Ustalenia kontrolne poczynione na podstawie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz wskazywanej umowy, mogą ewentualnie stanowić podstawę do wystąpienia przez IZ w trybie art. 165 ust. 4 Prawa zamówień publicznych ze stosownym wnioskiem do Prezesa Urzędu. Potwierdza to w wydanych w dniu 5 czerwca 2012r. przez Ministra Rozwoju Regionalnego, dokument publiczny: "Narodowe Strategiczne Ramy Odniesienia 2007-2013. Wytyczne w zakresie procesu kontroli (...)". Brak zastosowania wskazanego trybu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, odebrało także Gminie ustawowo gwarantowane - prawo do obrony tj. "zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń" — wobec ustaleń pokontrolnych przewidziane w art. 167 ust. 1 p.z.p., przed wyspecjalizowanym w dziedzinie zamówień publicznych organem tj. Krajową Izbą Odwoławczą. Krajowa Izba Odwoławcza zgodnie z wyrokiem Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości jest sądem krajowym w rozumieniu art. 267 TFUE (wyrok z dnia 13 grudnia 2012 r. sprawa C-465/11). Tym samym ustalenia faktyczne powoływane w decyzji nie mają waloru dowodu zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a., gdyż poczynione zostały sprzecznie z prawem

W ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał dowodowy wprowadzony przez gminę do akt niniejszej sprawy Pismem procesowym Nr 1 z dnia 8 września 2015r nie został przez IZ rozpatrzony (art. 75 § 1 kpa) w całości, a organ przed wydaniem skarżonej decyzji w sprawie nie ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dane okoliczności zostały udowodnione (art. 80 kpa). Nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego wprowadzonego przez Gminę do akt sprawy stanowi samoistną (samodzielną) przesłankę do uchylenia skarżonego wyroku, gdyż nie zastosowano zwłaszcza art. 7, 8, 9, 10 kpa oraz art. 75 § 1 kpa i art. 80 kpa. Odstąpienie to winno być kwalifikowane na gruncie niniejszej skargi jako "rażące naruszenie prawa" w myśl art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, istotne naruszenia prawa mające wpływ na wynik sprawy dokonane przez skarżony wyrok, opisane szczegółowo w punkach od 01 do 15.3 (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przez Sąd prawa materialnego, w szczególności: art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 26 ust. pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie, odnosząc się w jej uzasadnieniu do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skargę kasacyjną, jak stanowi o tym art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Podkreślenia przy tym wymaga, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a ogranicza się jedynie do kwestii podanych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (v. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (v. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13, CBOSA). Brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (v. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12, CBOSA; por. też wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1) i 2) p.p.s.a. Sformułowanie zarzutów w ramach obu podstaw kasacyjnych, w pierwszej kolejności wymaga rozpoznania zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Nie mniej należy podkreślić, że zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty sformułowane zostały w sposób rozproszony, często opisowy, ogólnie prezentujący zagadnienie prawne oraz odnoszące się do niego przepisy, bez istotnej w konstruowaniu podstaw kasacyjnych i związanych z nimi zarzutów, konkretyzacji.

II. W zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej części, oznaczonej jako: "Zarzuty skargi kasacyjnej", jej autor, podał w pkt 01. naruszone przez wyrok Sądu I instancji przepisy tj.: art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 (§1 i § 2 pkt 1), art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 138, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b i c, art. 151, art. 153 p.p.s.a. oraz art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, do których naruszenia odwołuje się również w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, prezentując poszczególne, sporne w sprawie kwestie prawne. Następnie, pełnomocnik nawiązując do poglądów Bogusława Gruszczyńskiego stwierdza, że obowiązek kontroli działalności administracji publicznej zostanie zrealizowany jedynie wówczas, gdy orzeczenie sądu ujawni wszystkie przypadki naruszenia prawa w zaskarżonej decyzji lub innym akcie. Samo wydanie wyroku obowiązku tego nie spełnia. Jeżeli zatem sąd nie dostrzeże naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, to nie wykona obowiązku kontroli należycie, a tym samym naruszy art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a.

Należy podkreślić, że formułując ten zarzut, jego autor nie wskazuje koniecznego w tym wypadku stopnia wadliwości podanych naruszeń, tj. czy miały one istotny wpływ na wynik sprawy, oraz w jaki, konkretny sposób przepis ten, jak i pozostałe w nim wskazane, zostały przez Sąd I instancji naruszone. Można zatem jedynie domniemywać, że znajdują one odzwierciedlenie w dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej, w którego treści formułowane są kolejne zarzuty. W tym miejscu należy zatem jedynie wskazać, że naruszenie przepisu art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., a więc normy o charakterze ustrojowym, mogłoby mieć miejsce wówczas, gdyby sąd administracyjny nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub rozpoznając skargę, przyjął do oceny zaskarżonego aktu, czy czynności organu, inne kryterium, aniżeli zgodność z prawem. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Przed odniesieniem się do kolejnych zarzutów skargi należy poczynić spostrzeżenie, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka po raz kolejny w sprawie, w warunkach związania prawomocnymi wyrokami, które zostały wydane w granicach powyższej sprawy, w tym wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 781/17. W myśl bowiem art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast zgodnie z przepisem art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając środki zaskarżenia od kolejnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w tej samej sprawie, nie może naruszyć zasady związania wcześniejszymi prawomocnymi orzeczeniami. Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. NSA dokonując bowiem weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może uwzględnić skargi kasacyjnej, nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy, jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska ( v. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2042/14).

Uzupełniająco trzeba również wskazać, że autor skargi kasacyjnej nie, zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenia przepisu art. 170 i art. 190 p.p.s.a.

W powołanym wyroku sygn. akt II GSK 781/17, NSA za uzasadnione uznał zarzuty Gminy podważające związanie Sądu I instancji, a w konsekwencji nie dokonanie oceny zarzutów skargi, na decyzję z dnia 8 kwietnia 2016r., w zakresie nie badanych wcześniej kwestii prawnych, dotyczących zgodności z prawem kontrolowanej decyzji administracyjnej. Zarzuty Gminy jak wskazał NSA, do których nie odniósł się Sąd I instancji w wyroku z dnia 1 grudnia 2016r., sygn. akt III SA/Wr 763/16 dotyczyły m.in. braku upoważnień dla osób, które w imieniu IZ przeprowadziły kontrolę wydatkowania środków w Gminie, w zakresie programu operacyjnego, braku umocowania dla IZ, do samodzielnego stwierdzania, iż w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w ramach projektu doszło do naruszenia przepisów ustawy, które mogło mieć wpływ na jego wynik, braku upoważnienia Dyrektora Funduszy Europejskich do wzywania do zwrotu środków w rozumieniu art. 207 ust. 8 u.f.p. oraz naruszenia przepisów postępowania. Sąd I instancji orzekający w sprawie do tych kwestii się nie odniósł uznając, iż jest związany domniemaną ocena prawną, wyrażoną w wyroku wydanym w sprawie III SA/Wr 127/14.

III. W punktach 07.a – 08 oraz 15.1 skargi kasacyjnej pełnomocnik kontestuje, iż przed wydaniem uprzednich orzeczeń sądów administracyjnych oraz do dnia 19 października 2017 r. nie znajdowało się w aktach sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) pismo procesowe strony z dnia 8 września 2015 r. (zawierające określone uzasadnione zarzuty). Dopiero w wyniku zarządzenia Sądu wydanego na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. pełnomocnik dostarczył w następnym dniu (19 października 2017 r.) do Biura Podawczego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu pismo procesowe Gminy z dnia 8 września 2015 r. Strona nie zna przyczyn, z powodu których doręczone organowi pismo procesowe strony z dnia 8 września 2015 r. (zawierające uzasadnione zarzuty) - zgodnie z zarządzeniem Sądu z dnia 10 września 2015 r. (s. 33-34 skarżonego wyroku) - nie zostało włączone do akt administracyjnych sprawy stanowiących podstawę wydania ostatecznej decyzji administracyjnej organu z dnia 8 kwietnia 2016 r., w wyniku czego naruszono art. art. 7, 9, 75 § 1, 77 § 1 i 80 kpa Zdaniem pełnomocnika, powyższe przekonuje, że skarżony wyrok narusza art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 (§1 i § 2 pkt 1), art. 133 §1, art. 134 §1, art. 141 §4, art. 151, art. 153 p.p.s.a. gdyż w sposób nieuprawniony ograniczył (zawęził) sądową kontrolę skarżonej decyzji, odmawiając w sposób nieuzasadniony rozpoznania wszystkich zarzutów gminy, skierowanych wobec kwestionowanego aktu organu.

Do tej kwestii odniósł się Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, wyjaśniając, po pierwsze przyczynę, z powodu której pierwotnie, pismo skarżącej Gminy z dnia 08 września 2015r. zostało zarządzeniem z dnia 10 września 2015r. zwrócone, a było nią niedochowanie obowiązku bezpośredniego jego doręczenia drugiej stronie, zgodnie z art. 66 § 1 p.p.s.a. Po drugie, wprawdzie należy dostrzec brak odwołania się organu w decyzji konkretnie do pisma z dnia 08 września 2015r., nie mniej, z jego treści wynika, że w swojej zasadniczej warstwie prawnej i argumentacyjnej, zawarte w nim zagadnienia w istotny sposób są prezentowane w kolejnych, składanych pismach procesowych oraz skargach, w tym w piśmie z dnia 21 marca 2016r. ( złożonym bezpośrednio do Zarządu Województwa w dniu 23 marca 2016r. ), a do poruszanych w nich, zasadniczych kwestii, odniósł się szeroko organ odwoławczy w sporządzonym starannie i poprawnym merytorycznie uzasadnieniu decyzji oraz Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Do tych kwestii, szczegółowo rozważonych przez organ odwoławczy i Sąd I instancji, nawiązują zresztą w dalszej części zarzuty i argumentacja skargi kasacyjnej, w szczególności wskazujące na brak upoważnień pracowników IZ do przeprowadzenia kontroli oraz do wzywania przez Dyrektora Funduszy Europejskich do zwrotu środków oraz braku umocowania dla IZ do samodzielnego stwierdzania, iż w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, w ramach projektu doszło do naruszenia przepisów u.z.p. Natomiast w skardze kasacyjnej, pełnomocnik poza stwierdzeniem, że pominięto rzetelną analizę załączników do złożonego pisma z dnia 08 września 2015r., nie wskazał, jakie inne, konkretne zagadnienia zawarte w tym piśmie, nie zostały przez organ administracji oraz Sąd I instancji rozważone. Należy przy tym podkreślić, że organ odwoławczy na str. 65-77 decyzji w sposób staranny i szczegółowy odniósł się do argumentów skarżącej Gminy, opierających się na załączonych dokumentach, w tym w szczególności na kopiach uchwał Zarządu Województwa D. nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz zmieniającej ją uchwały nr [...] z dnia [...].07.2013 r. Natomiast Sąd I instancji ocenę organu odwoławczego zaakceptował, podając tego przyczyny.

Z tych względów, podana okoliczność nie rozpatrzenia pisma z dnia 08 września 2015r. nie miała w ocenie składu orzekającego wpływu na wynik sprawy, co przesądza o niezasadności podniesionych w tym zakresie zarzutów procesowych. W orzecznictwie, jak i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Po stronie skarżącej istnieje zatem obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok SN z 21marca 2007r., I CSK 459/06, niepubl.; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05, niepubl.; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Wobec tego, zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W analizowanym przypadku taka sytuacja nie wystąpiła.

IV. W pkt 09.1 i 09.4 skarżąca kasacyjnie wskazuje, że Sąd I instancji całkowicie zignorował brak wskazania przez organy w wydanych decyzjach sposobu obliczenia przy użyciu metody wskaźnikowej kwoty ("wysokości", "wartości", "wielkości") środków przypadających do zwrotu dla projektu. Uzasadnienie wyroku nie zawiera zwłaszcza koniecznych operacji (obliczeń) matematycznych wykazujących w sposób jasny i przejrzysty ukształtowania (wyliczenia) wartości nałożonej na gminę korekty finansowej w przedmiotowej kwocie. Skarżony wyrok w swojej sentencji (art. 138 p.p.s.a.) oraz w uzasadnieniu stosownie do wymagań art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ustala (nie określa) kwoty ("wysokości", "wartości", "wielkości") środków przypadających do zwrotu.

W kontekście tak sformułowanego zarzutu, należy odwołać się do wiążącej w sprawie oceny prawnej, wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06 czerwca 2017r., sygn. akt II GSK 781/17. W orzeczeniu tym, NSA rozpoznając podobnie sformułowany zarzut stwierdził, że art. 138 § 1 k.p.a., jako jeden z sposobów rozstrzygnięcia przewiduje utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji. Tak więc w przypadku gdy organ II instancji nie dostrzegł wad decyzji organu I instancji, ogranicza swoje rozstrzygnięcie do takiego właśnie brzmienia rozstrzygnięcia. Sąd odwoławczy nie uznał również postawionego zarzutu w odniesieniu do wyroku Sądu I instancji i uzasadnienia (art. 138 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a.). Przepis art. 138 p.p.s.a. określający, co zawiera sentencja wyroku sądu administracyjnego, oraz 145 p.p.s.a. wskazujący na rodzaj rozstrzygnięć tego sądu, nie przewiduje zamieszczenia w sentencji wyroku kwoty nałożonej korekty. Ponadto, Sąd I instancji nie prowadzi postępowania i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, co jest kompetencją organu, a jedynie bada legalność działania tego organu. Oddalając zatem skargę, Sąd I instancji opiera się na założeniach oraz wyliczeniach przedstawionych przez organy w uzasadnieniu decyzji, które w rozważanej sprawie, jednoznacznie wskazują sposób obliczenia ( przy użyciu metody wskaźnikowej ) kwoty środków przypadających do zwrotu oraz określają ich wysokość.

Z tych względów, podniesione w tym zakresie zarzuty są niezasadne.

V. W pkt 10.1.a – 10.2.b. skargi kasacyjnej, pełnomocnik w sposób opisowy zarzucił przeprowadzenie kontroli skierowanej do Gminy bez odpowiedniej treści uchwał i dokumentów pełnomocnictw, uprawniających ( upoważniających ) do przeprowadzania kontroli przez P. Z. i M. P. Zawarta przez gminę oraz IZ umowa, ani też jakiekolwiek pełnomocnictwo nie umocowywało żadnego pracownika Urzędu Marszałkowskiego do podejmowania jakichkolwiek czynności (działań) kontrolnych skierowanych do Gminy K. Zgromadzony w wyniku kontroli materiał dowody (Informacja pokontrolna z kontroli z dnia 29 listopada 2012r. wraz z uzupełnieniami) jest bezwartościowy jurydycznie gdyż został zgromadzony sprzecznie z prawem tj. bez koniecznego upoważnienia do kontroli ze strony IZ. Czynność kontroli dokonana (przez pracowników urzędu marszałkowskiego) w cudzym imieniu (Zarządu Województwa D) bez umocowania lub z jego przekroczeniem jest nieważna zgodnie z art. 104 Kodeksu cywilnego w związku z art. 95, 98, 99 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie nie zastosowano w sprawie art. 268a kpa.

Tak sformułowany zarzut, pomijając nieprawidłowy sposób jego zredagowania, nie jest zasadny. Trafnie organ odwoławczy wskazał, że przepis art. 268a k.p.a. nie znajdował zastosowania do prowadzonego w sprawie postępowania kontrolnego, zmierzającego do ustalenia i nałożenia korekt finansowych. Zgodnie bowiem z przepisem art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649) do postępowania w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie niniejszej ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych oraz do ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Wyłączenie to ma charakter generalny i obejmuje zakres spraw w przepisie wymienionych, a więc także ustalanie i nakładanie korekt finansowych.

Argumentacji wspierającej to stanowisko, dostarcza uzasadnienie, podjętej w składzie siedmiu sędziów, uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2/14. Podejmując bowiem uchwałę, że "Ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 z późn. zm.), nie wymaga wydania decyzji administracyjnej", NSA w jej uzasadnieniu wskazał jednocześnie, że działania instytucji zarządzającej w razie zaistnienia jednej z określonych w art. 207 ust. 1 u.f.p. przesłanek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programu podzielić można na dwa etapy. Przepis art. 207 ust. 8 u.f.p. przyznaje odpowiedniej instytucji (np. zarządzającej) uprawnienie do żądania zwrotu środków lub do wyrażenia zgody przez beneficjenta na pomniejszenie kolejnych płatności, wyznaczając mu 14 – dniowy termin liczony od dnia doręczenia wezwania. W razie niezwrócenia dofinansowania, zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i skorelowanym z nim art. 207 ust. 9 u.f.p., do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi stosuje się tryb administracyjnoprawny zwieńczony wydaniem indywidualnego aktu administracyjnego, jakim jest decyzja administracyjna. Za oczywiste NSA uznał twierdzenie, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej oraz zobowiązanie do zwrotu środków to dwie odrębne od siebie instytucje, choć ściśle ze sobą powiązane, bowiem korekta przekłada się na zwrot środków finansowych, o którym mowa w art. 207 u.f.p. W konkluzji NSA przyjął, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 u.f.p. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie.

Z istotnych wniosków wypływających z przywołanych tez uchwały wynika, że kontrola, której wynikiem jest ustalenie i nałożenie korekty finansowej, jest etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne dotyczące tego zwrotu. Zatem na etapie tej kontroli, z mocy art. 37 u.z.p.p.r., przepisy k.p.a. nie mają zastosowania.

Wobec tego, należało uwzględnić wskazany przez IZ RPO art. 45 ust. 1. ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r., z którego wynika, że zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych oraz zapisy § 18 ust. 1 pkt 8 i § 18 ust. 2 pkt 26 Uchwały nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa D. we W., że przeprowadzanie kontroli w ramach realizacji zadań RPO należy do zadań Wydziału Kontroli Zadań RPO w Departamencie Prawnym i Kadr.

Dodatkowo, Zarząd Województwa D. przyjął uchwałę Nr [...] z dnia [...] marca 2012 r. w sprawie zatwierdzenia Kwartalnego Planu Kontroli Wydziału Kontroli Zadań RPO na II kwartał 2012 roku w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. na lata 2007-2013r. oraz zmieniającą ją uchwałę Nr [...] Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2012 r., w której w pkt. 1,3 przyjęto, iż "w ramach kontroli problemowej, na dokumentach, w siedzibie kontrolującego, w takcie rzeczowo-finansowej realizacji projektu, na etapie weryfikacji wniosku o płatność, w ramach prawidłowości udzielenia zamówień publicznych - zachowania zasady konkurencyjności w obszarach wskazanych przez audyty KE, w ramach Priorytetów 1-9 RPO WD 2007-2013 (z wyłączeniem działań 1.1, 1.2, 5.1, 5.3) badaniu poddane zostaną projekty adekwatne do postępu weryfikacji wniosków o płatność od Beneficjentów". Przeprowadzenie kontroli na dokumentach w siedzibie kontrolującego zostało przewidziane wobec całej grupy projektów, na etapie określonego postępu weryfikacji składanych wniosków o płatność przez beneficjentów takich projektów.

Nie jest sporne, że wykonując czynności kontrolne M. P. oraz P. Z. byli pracownikami Wydziału Kontroli Zadań RPO, do obowiązków których, należało prowadzenie czynności kontrolnych. Przeprowadzona zgodnie z ustawą o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a także z art. 60 rozporządzenia Rady We 1082/2006 oraz § 14 Umowy o dofinansowanie projektu z dnia 29 stycznia 2010r. w siedzibie Instytucji Zarządzającej i dokonana przez jej pracowników na podstawie przesłanych przez Gminę dokumentów kontrola, nie wymagała wystawienia upoważnień do kontroli, co jak słusznie zauważył organ, byłoby konieczne, w sytuacji konieczności przeprowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie Beneficjenta lub w miejscu rzeczowej realizacji Projektu, w celu np. dokonania oględzin obiektów realizowanych w ramach dofinansowania, czy kontroli dokumentów w siedzibie beneficjenta. W takim wypadku, identyfikacja kontrolujących w oparciu o wystawione dla nich upoważnienie do przeprowadzenia kontroli byłaby konieczna i uzasadniona.

Oznacza to, że zarówno przeprowadzone czynności kontrolne jak i sporządzona w ich następstwie informacja pokontrolna, miały swoje prawne umocowanie.

Wobec powyższego, podniesione w tym zakresie zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów kodeksu cywilnego nie mogły zostać uznane za skuteczne.

VI. W pkt 11.1 – 11.7 skargi kasacyjnej pełnomocnik formułując również w sposób opisowy zarzut wskazał, że uchwała nr [...] i uchwała nr [...] upoważniają osobę podpisaną pod pismem z dnia 4 czerwca 2013 r. Nr [...]; L.dz. 429/06/2013 (Dyrektora Funduszy Europejskich M. K.). tylko do podpisywania wezwania do zwrotu środków lub do wyrażania zgody na pomniejszanie kolejnych płatności. Natomiast, brak jest uchwały Zarządu zawierającej upoważnienie dla Dyrektora Funduszy Europejskich do wzywania do zwrotu środków w rozumieniu art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych. Zarząd Województwa D. zatrzymał wyłącznie do własnej kompetencji wzywanie do zwrotu środków w rozumieniu art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych. Pełnomocnik wskazuje, że odrębnymi działaniami (czynnościami) IZ są z jednej strony decyzja merytoryczna (akt woli) jakim jest uchwała organu kolegialnego w przedmiocie wezwania do zwrotu środków, a z drugiej strony czynność wykonawcza (techniczna) jakim jest podpisywanie wezwania czyli sporządzenia dokumentu kierowanego do beneficjenta w tym zakresie w oparciu o uprzednio podjęty przez IZ akt woli (uchwałę organu kolegialnego). Jednostronna czynność prawna wezwania dokonana (przez pracownika urzędu marszałkowskiego) w cudzym imieniu (Zarządu Województwa D.) bez umocowania lub z jego przekroczeniem jest nieważna, zgodnie z art. 104 Kodeksu cywilnego w związku z art. 95, 98, 99 Kodeksu cywilnego. Jednocześnie nie zastosowano w sprawie art. 268a kpa. W rezultacie w wyroku niezasadnie przyjęto, że zrealizowano art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych i wydana następnie - przedwczesna - decyzja organu jest zgodna z prawem, co w efekcie doprowadziło do nieuprawnionego oddalenia skargi w całości przez WSA.

Także ten zarzut został nieprawidłowo zredagowany, nie jest również zasadny. Odnośnie braku podstaw do zastosowania także w tym wypadku przepisu art. 268a k.p.a., aktualne pozostają rozważania przedstawione w pkt V niniejszego wyroku i nie ma potrzeby w tym miejscu, ponownego ich przytaczania.

Z niespornych ustaleń faktycznych wynika, że pismem z dnia 04 czerwca 2013 r. do Beneficjenta wystosowano pismo zatytułowane: "wezwanie do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności", na podstawie art. 25 pkt. 1 w związku z art. 26.ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz art. 207 ust. 8 w związku z art. 207 ust. 1 uofp. Pismo zostało podpisane przez Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich, ze wskazaniem, iż podpis ten złożono z upoważnienia Zarządu Województwa D. W tym dniu obowiązywała uchwała Zarządu Województwa D. [...] z dnia [...] marca 2013 r. (zmieniona następnie uchwałą nr [...] z dnia [...].07.2013 r), która upoważniała Dyrektora Departamentu Funduszy Europejskich (oraz jego zastępcę) między innymi do :"podpisywania wezwania do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w ramach działań 1.3, 1.4, 2.1-4.7, 5.2, 5.4, i 6.1-10.1 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa D. 2007-2013".

Dla porządku należy podać, że stosownie do art. 207 ust. 8 u.f.p., w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona odpowiednio w ust. 9, 11 i 11a lub instytucja, która podpisała z beneficjentem umowę o dofinansowanie, wzywa do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania.

W wymiarze teoretycznym, można zgodzić się z pełnomocnikiem, że występują sytuacje, kiedy aktem woli będzie stosowna uchwała organu kolegialnego, a odrębną czynnością, będzie czynność techniczna ( wykonawcza ), polegająca na sporządzeniu dokumentu w oparciu o uprzednio podjętą uchwałę i złożeniu na nim podpisu.

Nie mniej, w okolicznościach tej sprawy, w ocenie składu orzekającego, upoważnienie do podpisywania wezwania do zwrotu środków, zawierało w sobie umocowanie także do wzywania do zwrotu środków. Upoważnienie do złożenia podpisu na dokumencie czy akcie, jest również upoważnieniem do wyrażenia woli w imieniu upoważniającego, do określonego zachowania, zgodnego z treścią tego dokumentu. W tym sensie rację ma organ odwoławczy i Sąd I instancji, że podpis złożony na piśmie wzywającym do zwrotu środków, nie jest osobnym elementem, oderwanym i nie poświadczającym treści, czy woli w nim wyrażonej. Podpisanie dokumentu o określonej treści przez upoważnionego do tego, w tym wypadku urzędnika, nadaje mu charakter oświadczenia woli, upoważniającego go do tej czynności organu. Skoro zatem Dyrektor Departamentu Funduszy Europejskich został upoważniony do podpisywania, czy też innymi słowy, wystosowywania wezwań wobec Beneficjentów, stanowią one odzwierciedlenie wiedzy i woli upoważniającego, tj. Zarządu Województwa D., pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej dla RPO WD 2007-2013.

Z podanych względów, podniesione w tym zakresie zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne.

VII. Podobnie w pkt 12.1 – 12.9 skargi kasacyjnej pełnomocnik formułując zarzut w sposób opisowy wskazał, że organ bezzasadnie utrzymuje, że Zarząd jest uprawniony do wykonywania wiążącej kontroli w dziedzinie zamówień publicznych oraz, że IZ ma status "właściwego podmiot administracyjnego lub sądowego" zgodnie z art. 27 lit. b Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r., ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego oraz, że IZ jest władna do dokonywania "wstępnego ustalenia administracyjnego lub sądowego" w rozumieniu tego przepisu. To Prezes Urzędu zgodnie z art. 165 ust. 4 Prawa zamówień publicznych wszczyna kontrolę doraźną na wniosek instytucji zarządzającej, o której w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jeżeli z uzasadnienia wniosku instytucji wynika, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia doszło do naruszenia przepisów ustawy, które mogło mieć wpływ na jego wynik.

Także w tym wypadku zarzut został nieprawidłowo zredagowany, nie jest również zasadny. Skarżący kasacyjnie w istocie rzeczy zmierza do podważenia uprawnień Instytucji Zarządzającej - Zarządu Województwa oraz osób kontrolujących, do stwierdzenia naruszenia przez Gminę przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych.

W kontekście regulacji unijnych należy dostrzec, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE.L. Nr 210, poz. 25 z późn. zm.), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...).

Z kolei w myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Zgodnie zaś z ust. 2 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.

W praktyce przyjmuje się szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Oznacza to, że zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego w sposób, który powoduje lub może spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej.

Z definicji wstępnego ustalenia administracyjnego lub sądowego zawartej w art. 27 lit. b sektorowego rozporządzenia 1828/06 wynika, że wstępnego zakwalifikowania czynu jako nieprawidłowości dokonuje właściwy organ administracyjny lub sąd państwa członkowskiego, w postaci pisemnej oceny. W rezultacie, wstępnej kwalifikacji prawnej czynu jako nieprawidłowości dokonuje organ krajowy, który stwierdził, że istnieją podstawy dla podejrzenia popełnienia nieprawidłowości, natomiast ostatecznej kwalifikacji tego czynu dokonuje organ, który orzeka odnośnie do skutków wykrycia nieprawidłowości, np. podejmując rozstrzygnięcie zobowiązujące do zwrotu kwot wydatkowanych nieprawidłowo (por. Łacny Justyna: Ochrona interesów finansowych Unii Europejskiej w dziedzinie polityki spójności, Oficyna 2010, rozdział 3.1 teza 5 ).

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: (pkt 1) instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa; (pkt 2) w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa.

Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi stosownie do art. 26 ust. 1) u.z.p.p.r.: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 /../ (pkt 1); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2 (pkt 5); określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego (pkt 6) ; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem (pkt 7); określenie systemu realizacji programu operacyjnego (pkt 8); zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych (pkt 10); dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11); prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14); odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15); ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (pkt 15a).

Rację ma zatem organ odwoławczy i Sąd I instancji, odwołując się w tym zakresie m.in. do wyroków NSA z dnia 13 czerwca 2012r., II GSK 180/12 i z dnia 08 maja 2014r., II GSK 249/13, że w obowiązujących przepisach jest umocowanie dla instytucji zarządzającej do samodzielnego stwierdzenia (skontrolowania i ustalenia), iż w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu doszło do naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych, które mogło mieć wpływ na jego wynik. Na gruncie krajowym umocowanie to wynika z art. 26 ust. 1 pkt 1, pkt 14, pkt 15 i pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a przepisy te realizują postanowienia wynikające z treści art. 60 pkt a) i b) i art. 98 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006

Nie jest również trafna, opierająca się m.in. na tekście uzasadnienia projektu nowelizacji ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655) oraz dokumencie z dnia 24 kwietnia 2008 r. (Druk nr 471) kierowanego przez Prezesa Rady Ministrów do Sejmu RP - argumentacja skargi kasacyjnej o konieczności wystąpienia przez instytucję zarządzającą do Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych o przeprowadzenie kontroli doraźnej w przypadku przypuszczenia, że w związku z realizacją przez beneficjenta projektu doszło do naruszenia prawa zamówień publicznych. Obowiązek ten nie wynika z przepisu art. 165 ust 4 Prawa zamówień publicznych, który w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania w sprawie stanowił, że Prezes Urzędu wszczyna kontrolę doraźną na wniosek instytucji zarządzającej, o której mowa w przepisach o Narodowym Planie Rozwoju oraz w przepisach o zasadach prowadzenia polityki rozwoju lub przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich zwanej dalej "instytucją zarządzającą", jeżeli z uzasadnienia wniosku instytucji wynika, że zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu o udzielenie zamówienia doszło do naruszenia przepisów ustawy, które mogło mieć wpływ na jego wynik. Przepis ten nakłada na Prezesa UZP obowiązek wszczęcia kontroli doraźnej w przypadku złożenia uzasadnionego wniosku przez instytucję zarządzającą, nie nakłada natomiast na instytucję zarządzającą obowiązku zwrócenia się z takim wnioskiem ( v. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2016r. sygn. akt II GSK 2698/16, sygn. akt II GSK 2699/16).

Instytucja zarządzająca jest zatem uprawniona do samodzielnej kontroli realizacji przez beneficjentów programów operacyjnych i samodzielnego ustalania stanu faktycznego celem nałożenia korekty w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości oraz nie ma obowiązku występowania do Prezesa UZP z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli doraźnej na podstawie art. 165 ust. 4 p.z.p. Instytucja zarządzająca wykonując nałożone na nią obowiązki, musi być wyposażona w efektywne instrumenty i środki realizacji powierzonych jej zadań.

Mając na uwadze rozwiązania prawne przyjęte w u.z.p.p.r. oraz w Rozporządzeniu Nr 1083/2006, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia określenia statusu i funkcji Instytucji Zarządzającej w procesie realizacji programu operacyjnego i odpowiedzialności za jego wykonywanie, za dysfunkcjonalne należałoby uznać przyjęcie takich rozwiązań, które faktycznie pozbawiałyby tą jednostkę, czy też istotnie ograniczały, prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a w konsekwencji, odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi przez wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Za niezasadną i nielogiczną należałoby zatem uznać argumentację, której rezultatem byłoby przyjęcie, że Instytucja Zarządzająca mogłaby stwierdzić tylko niektóre z elementów składających się na nieprawidłowość zgodnie z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, uzależniając istnienie podstawowego warunku nałożenia korekty finansowej (w tym przypadku naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych) od oceny dokonanej przez inny organ.

Powyższe przeczy również argumentacji skargi kasacyjnej, że Instytucja Zarządzająca uzyskała uprawnienia do przeprowadzania kontroli zamówień publicznych w ramach dofinansowanych projektów dopiero w perspektywie finansowej 2014-2020 na podstawie art. 22 ust. 4 w związku z art. 1 ust. 3 ustawy z dnia 11.07.2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U.2014, poz,1146). Wprawdzie z wprowadzonych przepisów obecnie wprost wynika możliwość wykonywania przez Instytucje Zarządzające czynności kontrolnych w formie weryfikacji dokumentów w zakresie prawidłowości przeprowadzenia właściwych procedur dotyczących udzielania zamówień publicznych lub udzielania pomocy publicznej. Nie oznacza to jednak, że nie było takiej możliwości wcześniej, w perspektywie finansowej 2007-2013, w oparciu o wskazane i omówione już przepisy prawa unijnego i krajowego.

Skład orzekający podziela przy tym stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 10 października 2017r., sygn. akt II GSK 197/16, że kompetencje Prezesa UZP do dokonywania kontroli procesu udzielania zamówień w zakresie przewidzianym ustawą (art. 154 pkt 11 p.z.p.) nie kolidują i nie ograniczają kompetencji instytucji zarządzającej w procesie stwierdzenia nieprawidłowości, ustalenia korekt finansowych oraz dochodzenia zwrotu środków od beneficjentów. Kontrola przestrzegania przepisów Prawa zamówień publicznych sprawowana przez Prezesa UZP oraz przez instytucje zarządzające, mają różne cele i różne skutki. Prezes UZP kontroluje przestrzeganie wymogów tej ustawy przez pryzmat wpływu naruszenia na wynik postępowania o udzielenie zamówienia. Przedmiotem decyzji wydanej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. jest natomiast ustalenie czy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur wynikających m.in. z ustawy Prawo zamówień publicznych. Wobec tego, kryterium oceny czy zaistniała podstawa do zwrotu środków spowodowana naruszeniem procedur w ramach ustawy Prawo zamówień publicznych jest ustalenie, czy to naruszenie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Istnieją zatem zasadnicze różnice pomiędzy zakresem i celem kontroli przestrzegania przepisów Prawa zamówień publicznych przez Prezesa UZP, a zakresem kontroli instytucji zarządzającej. Nie każde bowiem naruszenie przepisów zamówień publicznych mające wpływ na wynik postępowania będzie jednoznaczne z naruszeniem przepisów Prawa zamówień publicznych stanowiącym nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006.

Konsekwentnie, w sytuacji wydania decyzji określającej kwotę środków przypadających do zwrotu, prawo do obrony, o którym wspomina pełnomocnik w skardze kasacyjnej, jest realizowane poprzez możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ( art. 207 ust. 12 u.z.p. ), a następnie, wniesienia skargi do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego, a ostatecznie skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Powyższe przesądza o nieskuteczności podniesionego w tym zakresie zarzutu naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych.

Sąd I instancji nie naruszył również przepisu art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. Naruszenie tego przepisu o charakterze ustrojowym mogłoby wystąpić, gdyby Sąd pierwszej instancji odmówił rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie, czego autor skargi kasacyjnej skutecznie nie wykazał.

Nie został naruszony również przepis art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd I instancji orzekał bowiem na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, zgromadzonego przez organy w toku całego postępowania administracyjnego.

Natomiast zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności ( § 2 ). Rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Te reguły zostały przez Sąd I instancji zachowane.

Sąd kasacyjny nie stwierdził również naruszenia przepisu art. 138 p.p.s.a. bowiem struktura wyroku jest prawidłowa, a sentencja wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w tym przepisie. Nadto, ponieważ Sąd I instancji nie stwierdził naruszeń prawa materialnego i procesowego zasadnie oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., nie naruszając tym samym art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit a, b oraz c p.p.s.a. W konsekwencji nie został również naruszony art. 184 konstytucji RP, Sąd I instancji dokonał bowiem kontroli działalności administracji publicznej, weryfikując zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem.

Skarżący kasacyjnie nie uzasadnił zarzutu naruszenia przepisu art. 153 p.p.s.a., co wyklucza jego rozpoznanie.

Nie mógł również zostać uznany za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku. Są nimi: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w powyższym przepisie i pozwala ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wspomniana regulacja prawna nie nakłada na sąd administracyjny obowiązku szczegółowego odniesienia się do wszystkich argumentów powołanych w skardze i pismach procesowych, jeżeli argumentacja sądu łącznie przesądza o ich bezzasadności (por. wyrok NSA: z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II FSK 1695/06), co miało miejsce w rozpoznawanej sprawie. Jeżeli zatem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty oraz wyjaśnia powody jego przyjęcia, to wówczas naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za nieskuteczne.

VIII. W pkt 19 skargi kasacyjnej, jej autor wskazał, że istotne naruszenia prawa mające wpływ na wynik sprawy dokonane przez skarżony wyrok, opisane w punkach od 01 do 15.3 (art. 174 pkt 2 p.p.s.a) doprowadziły do niewłaściwego zastosowania przez Sąd prawa materialnego, w szczególności: art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 oraz art. 26 ust. pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Zaskarżone orzeczenie Sądu niewłaściwe zastosowało normy postępowania z pkt 01 skargi kasacyjnej, w rezultacie błędnie uznano, że wydana decyzja organu w sposób uprawniony ustaliła i nałożyła korektę finansową na gminę i jest zgodna z prawem, co w efekcie doprowadziło do nieuprawnionego oddalenia skargi w całości przez WSA.

Wskazane przepisy były już przedmiotem analizy Sądu kasacyjnego i stanowiły asumpt do stwierdzenia, że w obowiązujących przepisach jest umocowanie dla instytucji zarządzającej do samodzielnego stwierdzenia (skontrolowania i ustalenia), iż w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w ramach projektu doszło do naruszenia przepisów Prawa zamówień publicznych, które mogło mieć wpływ na jego wynik oraz, że na gruncie krajowym umocowanie to wynika z art. 26 ust. 1 pkt 1, pkt 14, pkt 15 i pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a przepisy te realizują postanowienia wynikające z treści art. 60 pkt a) i b) i art. 98 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Wobec powyższego, a także mając również na uwadze, że brak jest uzasadnienia tego zarzutu, nie mógł on zostać uwzględniony.

Reasumując, zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione i skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Sąd ten prawidłowo przyjął, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, nie została również wydana w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

s. H. Kamińska s. J. Zajda s. J. Szulc