Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 3341/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art.60,
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 487 art.88 zd.2, art.31 ust. 4 zd.1
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich  przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005
article: § 10 ust.2 pkt 2 ppkt a), § 6 ust.1 , § 18 ust.1, § 23 ust. 2, § 26 ust.2
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jadwiga Smołucha (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak, Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2017 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. w W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia (...) października 2016 r. nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. sp. z o.o. w W. (dalej "skarżąca", "strona") jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej "Dyrektor Oddziału") z [...] października 2016 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji [...] z/s w W. (dalej "Kierownik Biura") z [...] lipca 2016 r. nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej (PRŚ) na rok 2015.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

We wniosku z [...] czerwca 2015 r. strona zwróciła się o przyznanie płatności PRŚ na rok 2015, na podstawie § 23 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361, dalej "rozporządzenie PRŚ PROW"). Do wniosku strona dołączyła oświadczenie o kontynuacji realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego (PROW 2007-2013) oraz oświadczenie o prowadzeniu na powierzchni gruntów ornych produkcji metodami ekologicznymi. Do płatności PRŚ zadeklarowano powierzchnię działek rolnych do następujących pakietów:

- Pakiet 2: Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1. – uprawy rolnicze – o powierzchni deklarowanej 32,80 ha,

- Pakiet 6: Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.1. – produkcja towarowa lokalnych odmian roślin uprawnych – o powierzchni 32,80 ha.

W toku postępowania skarżąca na wezwania organu składała dodatkowe wyjaśnienia. Wraz z pismem z 18 marca 2016 r. przedstawiła kserokopie dokumentów w postaci:

protokołu obmiaru produkcji rolnej z [...] września 2015 r. - w skład Komisji wchodzą M.P., M. D., P. M.;

faktury VAT nr [...] z [...] grudnia 2015 r. za certyfikację produkcji ekologicznej;

potwierdzenia wykonania przelewu za fakturę [...];

faktury Pro Forma nr [...] za certyfikację produkcji ekologicznej;

faktury nr [...] z [...] czerwca 2015 r. za zakup oleju napędowego;

faktury VAT [...] z [...] czerwca 2015 r. za pobyt w hotelu;

faktury nr [...] z [...] czerwca 2015 r. za zakup oleju napędowego;

faktury VAT nr [...] z [...] czerwca 2015 r. za zakup części;

faktury VAT nr [...] z [...] czerwca 2015 r. za zakup części;

faktury nr [...] z [...] września 2015 r. za usługi rolnicze;

ewidencji sprzedaży;

rejestru działalności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013);

- protokołu nr [...] z [...] października 2015 r. z inspekcji gospodarstwa rolnego na okoliczność zgodności z zasadami produkcji rolniczej metodami ekologicznymi.

[...] kwietnia 2016 r. organ wystosował do strony wezwanie do wskazania wszystkich wspólników podmiotu D. sp. z o.o. w roku 2015. W odpowiedzi skarżąca wyjaśniła, że wspólnikami spółki byli: M. M., D. M. oraz A. sp. z o.o.

Pismem z [...] kwietnia 2016 r. organ wystąpił do Urzędu Skarbowego W. z prośbą o udostępnienie kserokopii sprawozdań finansowych złożonych przez podmioty D. sp. z o.o. oraz D. sp. z o.o. za 2015 rok. Urząd Skarbowy przekazał żądane sprawozdania przy piśmie z [...] maja 2016 r.

Postanowieniem z [...] czerwca 2016 r. Kierownik Biura włączył do materiału dowodowego sprawy dokumenty zebrane w sprawach dotyczących przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) za 2015 rok spółek P. sp. z o.o., B. sp. z o.o., P. sp. z o.o., tj. uwierzytelnione kopie sprawozdań finansowych ww. spółek za 2015 rok.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i rozpatrzeniu wniosku o przyznanie płatności na rok 2015, Kierownik Biura [...] lipca 2016 r. wydał decyzję nr [...], którą odmówił przyznania płatności PRŚ na rok 2015, z uwagi na niespełnienie warunków określonych w art. 2 ust. 1 rozporządzenia PRŚ PROW 2007-2013, w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności, o których mowa w art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 549 ze zm. – dalej "rozporządzenie nr 1306/2013").

W uzasadnieniu organ podniósł, że wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo i kapitałowo, zarządzane przez te same osoby, tworzą w rzeczywistości jedno gospodarstwo, prowadzone przez osoby powiązane rodzinnie lub personalnie z osobą P. M. Kierownik Biura uznał, iż takie elementy jak: struktura i powiązania organizacyjne poszczególnych podmiotów, struktura osobowa (te same osoby występujące w imieniu rozmaitych podmiotów w odrębnych postępowaniach) świadczą o tym, że poszczególne podmioty występujące w 2015 r. o płatności zostały utworzone jedynie w celu uzyskania środków z Unii Europejskiej w ramach programów rolnośrodowiskowego i ONW, z pominięciem ograniczenia co do deklaracji powierzchni i degresywnych stawek płatności.

W ocenie organu zorganizowanie wielu spółek prawa kapitałowego przez tych samych udziałowców jest zdarzeniem nienaruszającym przepisów krajowych czy unijnych, jednakże ustalony i wykazany związek pomiędzy poszczególnymi spółkami wynikający z ich struktury własnościowej i osobowej stanowi sztuczne działanie w celu obejścia przepisów prawa ustanowionych w art. 60 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013, zgodnie z którym bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji skarżąca złożyła odwołanie do Dyrektora Oddziału.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy i przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego Dyrektor Oddziału wydał decyzję nr [...] z [...] października 2016 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zarzuciła błędne zastosowanie art. 60 rozporządzenia Komisji (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej. Ponadto zarzucono naruszenie art. 2 rozporządzenia nr 1166/2008 z 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej poprzez jego błędne zastosowanie, w sytuacji gdy materia ww. rozporządzenia dotyczy sfery statystyki i nie może mieć zastosowania w sprawie powyższej, w szczególności poprzez stosowanie definicji gospodarstwa, dla którego ustawodawca ustanowił definicję legalną we właściwym akcie prawa obowiązującego.

Skarżąca podniosła również zarzut naruszenia art. 11 rozporządzenia nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. poprzez jego błędne zastosowanie w sprawie, podczas gdy treść art. 72 tego rozporządzenia wskazuje, że do programów wszczętych przed 1 stycznia 2015 r. organ winien stosować przepisy poprzednio obowiązujące.

Po zapoznaniu się z treścią skargi Dyrektor Oddziału w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu ( art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 dalej "p.p.s.a." ). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach kognicji, sąd uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora Oddziału nie narusza prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. takim, który oznaczałby konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowi kwestia, czy skarżąca spółka wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności PRŚ, jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

W odniesieniu do dochodzonych przez skarżącą na rok 2015 płatności rolnośrodowiskowych, to na poziomie prawa unijnego kwestia ich przyznawania uregulowana została w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE Seria L z 2013 r. Nr 347, poz. 487 ze zm., powoływanym jako "rozporządzenie nr 1305/2013").

W krajowym porządku prawnym problematyka ta ujęta została w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r., nr 64, poz. 427 ze zm., dalej jako "ustawa PROW") oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Zgodnie z ust. 1 rozporządzenia PRŚ PROW płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności,

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha,

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych,

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Powyższe dane podlegają weryfikacji za pomocą kontroli administracyjnych oraz kontroli na miejscu przeprowadzanych przez właściwe władze. Według art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia PRŚ PROW zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany.

Zgodnie z § 10 ust. 2 pkt 2 ppkt a) rozporządzenia PRŚ PROW płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu 2 Rolnictwo ekologiczne jest przyznawana, jeżeli pakiet ten jest realizowany na obszarze całego gospodarstwa rolnego oraz jeżeli rolnik prowadzi produkcję rolną zgodnie z przepisami o rolnictwie ekologicznym, przepisami rozporządzenia Rady (WE) nr 834/2007 z dnia 28 czerwca 2007 r. w sprawie produkcji ekologicznej i znakowania produktów ekologicznych i uchylającego rozporządzenie (EWG) nr 2092/91 (Dz. Urz. UE L 189 z 20.07.2007, str. 1, z późn. zm.) oraz przepisami wydanymi w trybie przepisów tego rozporządzenia, w szczególności w zakresie uprawy roślin.

Zgodnie z § 11 rozporządzenia PRŚ PROW płatność rolnośrodowiskowa jest przyznawana m.in. do działek rolnych - w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1-6 i 8.

Zgodnie z § 18 ust. 1 rozporządzenia PRŚ PROW wysokość płatności rolnośrodowiskowej w danym roku ustala się jako iloczyn stawek płatności na:

hektar gruntu i powierzchni działek rolnych lub

sztukę zwierzęcia i liczby krów, klaczy, loch i owiec matek, lub

metr bieżący miedzy śródpolnej i długość tej miedzy

- po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności.

Zmniejszeń i wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości lub niezgodności organy dokonują na podstawie rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. WE L 25 z dn. 28.01.2011 r.).

Wysokość stawek płatności dla poszczególnych pakietów i ich wariantów jest określona w załączniku nr 5 do rozporządzenia (§ 18 ust. 2 rozporządzenia PRŚ PROW)

W myśl § 23 ust. 2 rozporządzenia PRŚ PROW wniosek o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych składa się do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania albo siedzibę rolnika, w terminie określonym do składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, tj. od 15 marca do 15 maja. Decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych są wydawane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (§ 26 ust. 2).

Zastosowana przez organy ARiMR w objętej kontrolą sprawie klauzula dotycząca przypadków obchodzenia prawa uregulowana została w przepisach unijnych. Stosownie do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

Problematyka obchodzenia prawa była przedmiotem analizy Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem TSUE podmioty nie mogą powoływać się na normy prawa unijnego w celach nieuczciwych lub stanowiących nadużycie (vide: wyrok z 12 maja 1998 r., w sprawie C-367/96 Kefalas i in., dostępny na stronie internetowej: https://curia.europa.eu). Przy interpretacji regulacji przewidującej klauzulę dotyczącą przypadków istotne znaczenie ma wyrok TSUE z 12 września 2013 r., w sprawie C-434/12 Słynczewa siła (CURIA) odnoszący się do uprzednio obowiązującego art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, regulacji zbliżonej do art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Zgodnie bowiem z przepisem art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

W wydanym w sprawie C-434/12 wyroku z dnia 12 września 2013 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii europejskiej (TSUE) stwierdził (vide: pkt 29 wyroku ), że art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. Wymaga to zatem zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty (element obiektywny). Element subiektywny dotyczy zaś woli uzyskania korzyści wynikających z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Podobne stanowisko wyrażone zostało też przez Trybunał w wyroku z 21 lipca 2005 r., w sprawie C-515/03 Eichsfelder Schlachtbetrieb ( vide: pkt 39 wyroku). Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności, gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami ( pkt 41 wyroku). Trybunał stwierdził, że to do sądu należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Analiza materiału zgromadzonego w stanowiących podstawę orzekania aktach administracyjnych nie pozostawia wątpliwości co do zaistnienia w rozpoznawanej sprawie podstaw do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki do zastosowania wobec strony skarżącej przepisu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Uzyskany materiał dowodowy wskazuje, że skarżąca ubiegając się o płatności PRŚ na 2015 r. formalnie spełniła wymogi do ich uzyskania, okoliczności te jednakże zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami wsparcia, wynikającymi z rozporządzenia nr 1305/2013.

Prawidłowe ustalenia faktyczne poczynione przez organy w niniejszej sprawie były wystarczające do przyjęcia, że wszystkie wskazane wyżej przesłanki z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 zaistniały w odniesieniu do płatności PRŚ.

Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych, czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu ( vide: M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), Europejski Przegląd Sądowy, 2011 rok, nr 6(69), s. 25-26). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sztuczne stworzenie warunków polegało na utworzeniu pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z osobą P. M. w taki sposób, by uzyskać płatności większe, aniżeli te, które przysługiwałyby, gdyby takich działań nie przeprowadzono. Nastąpiło w ten sposób wykreowanie stanu faktycznego pozwalającego na zawyżenie wysokości płatności PRŚ. Nastąpiło to przez dostosowanie areału posiadanych gruntów w taki sposób, by zmaksymalizować wysokość płatności PRŚ, przez obejście mechanizmu stawek wynikających z powołanego już rozporządzenia PRŚ. Fakt utworzenia pięciu spółek powiązanych, na które przeniesiono posiadanie gruntów należących wcześniej do podmiotów powiązanych kapitałowo i osobowo z osobą P.M., spowodowałyby zwiększenie płatności PRŚ. Zaś w przypadku złożenia jednego wniosku o przyznanie płatności PRŚ obejmującego wszystkie grunty podzielone między 5 zależnych spółek, otrzymane płatności PRŚ zostałyby wypłacone w niższej wysokości, aniżeli w sytuacji, gdy wnioski takie złożyło 5 spółek (w tym skarżąca spółka), które podzieliły się gruntami posiadanymi w latach wcześniejszych przez D. M. i M. M., a następnie przez powiązane z ich osobami spółki.

Mając to na uwadze należy stwierdzić, że utworzenie kilku podmiotów i podzielenie pomiędzy nie posiadanych gruntów miało na celu czerpanie korzyści finansowych wynikających z obejścia powołanych wyżej przepisów wprowadzających w systemach wsparcia mechanizmy modulacji i degresywności płatności.

Jak wskazano w powołanym wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 do dokonania oceny, czy sztuczne stworzenie warunków nastąpiło w celu uzyskania korzyści sprzecznych z celami systemu wsparcia konieczne jest zbadanie m.in. takich elementów jak więź prawna, ekonomiczna czy personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne oraz ocena okoliczności świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Dokonując ustaleń w zakresie sztucznego stworzenia warunków do uzyskania (zmaksymalizowania) płatności nie można zatem ograniczać się tylko do oceny działań samego beneficjenta, lecz również do działań osób, czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne ( vide: wyrok NSA z dnia 14 listopada 2014 r. w sprawie II GSK 2576/14 baza orzeczeń nsa.gov.pl). Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o płatności. Podmioty można uznać za powiązane, jeżeli te same osoby prawne lub fizyczne równocześnie bezpośrednio lub pośrednio biorą udział w zarządzaniu nimi albo posiadają udział w kapitale tych podmiotów, jak również osoby (zarówno fizyczne jak prawne), które łączą więzi o charakterze rodzinnym lub wynikające ze stosunku pracy, a także powiązania majątkowe pomiędzy tymi podmiotami lub osobami pełniącymi w tych podmiotach funkcje zarządzające, kontrolne albo nadzorcze. Takie rozumienie kwestii uznania podmiotów za powiązane znajduje odzwierciedlenie w przepisach podatkowych (vide: np. art. 25 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych - Dz. U. z 2016 r. poz. 2032 ze zm.) oraz art. 9a i art. 11 ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych ( Dz.U. z 2016 r. poz. 1888 ze zm.). Nie ma przeszkód, by w drodze szerokiej analogii kwestia ta na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 nie była rozumiana podobnie.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca spółka oraz D. sp. z o.o., D. sp. z o.o., P. sp. z o.o., B. sp. z o.o. i P. Sp. z o.o. przejęły grunty wcześniej posiadane przez inne, liczne podmioty zależne, powiązane rodzinnie, osobowo oraz kapitałowo z P. M. Dyrektor ARiMR przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kolejne przekształcenia własnościowe w spółkach oraz przekazywanie posiadania działek ewidencyjnych, które były zgłaszane do płatności. W gronie wspólników wszystkich pięciu spółek - obok innych osób – znajdowali się M. M. i D. M., zaś pełnomocnikiem trzech spośród tych spółek był ich ojciec P. M.

Dokonana przez organy analiza powiązań pomiędzy podmiotami, wskazująca na sposób ich powstania, sposób prowadzenia przez nie działalności, wspólne adresy korespondencyjne oraz łączące je więzi personalne i kapitałowe, pozwalała na uznanie, iż doszło do zamierzonej koordynacji działań tych podmiotów polegających na zgłaszaniu do płatności sztucznie rozdrobnionych gruntów, w celu uzyskania korzyści wynikających z uregulowań systemu wsparcia. Korzyści te miały wynikać z uzyskania większych płatności w związku ze zgłoszeniem przez kilka podmiotów podzielonych pomiędzy nie gruntów, aniżeli byłoby to w przypadku zgłoszenia całości gruntów przez jeden podmiot.

W rozpoznawanej sprawie żadnych okoliczności wskazujących na inne jeszcze uzasadnienie utworzenia przez osoby powiązane rodzinnie czy zawodowo z P. M. kilku spółek, które rozdzieliły między siebie grunty wcześniej zgłaszane do płatności bądź to przez P. M., bądź przez powiązane z jego osobą podmioty. W szczególności niewykazane zostały jakiekolwiek korzyści ekonomiczne, które miałyby wynikać z utworzenia i działania kilku spółek, na które przeniesiono posiadanie gruntów.

O sztucznym wykreowaniu pozornej samodzielności spółki świadczą też ustalenia organów w zakresie dublujących się siedzib skarżącej i pozostałych spółek oraz posługiwanie się przed różnymi organami tymi samymi adresami korespondencyjnymi. O sztucznym stworzeniu warunków świadczy też fakt, iż skarżąca i pozostałe wskazane w decyzji spółki dokonują wyłącznie między sobą licznych transakcji oraz wzajemnie udzielają sobie zleceń związanych z prowadzeniem działalności rolniczej. Organ zasadnie zatem wskazał, że skarżąca spółka podobnie jak cztery pozostałe została zawiązana przez P.M. i powiązane z nim osoby w celu podzielenia łącznie posiadanego areału gruntów rolnych na mniejsze gospodarstwa w celu uzyskania korzyści wyższych z płatności niż przysługujące w przypadku zgłaszania gruntów przez jeden podmiot.

W związku z tym stwierdzić należy, że materiał zgromadzony w sprawie pozwalał na ustalenie, iż wyłącznym celem utworzenia skarżącej oraz kilku innych podmiotów wskazanych w decyzji, jak też dokonania podziału między te podmioty gruntów zgłaszanych do płatności PRŚ było uzyskanie korzyści polegających na zawyżeniu płatności. To z kolei pozwalało na stwierdzenie zaistnienia subiektywnego elementu w postaci woli tych podmiotów (w tym skarżącej spółki) uzyskania takich korzyści. Tym samym spełniony został warunek "subiektywny" uzasadniający kwalifikację działań spółki jako sztucznego stworzenia warunków. Istnienie zamiaru przyświecającego założeniu oraz poczynaniom spółki w zakresie przejmowania gruntów i zgłaszania ich do płatności polegającemu na zwiększaniu kwot płatności wynika bowiem niezbicie z wyczerpująco przeanalizowanych w decyzji okoliczności natury obiektywnej.

Oceny wymagało też ustalenie spełnienia kolejnej przesłanki zastosowania kwalifikacji działań spółki jako sztucznego tworzenia warunków o których mowa w art. 60 rozporządzenia 1306/2013, a mianowicie sprzeczności korzyści z celami systemu wsparcia.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich wskazane zostały w powoływanym już rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z jego art. 4 ust. 1, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: (a) wspieranie konkurencyjności rolnictwa; (b) zapewnienie zrównoważonego zarządzania zasobami naturalnymi oraz działania w dziedzinie klimatu; (c) osiągnięcie zrównoważonego rozwoju terytorialnego wiejskich gospodarek i społeczności, w tym tworzenie i utrzymywanie miejsc pracy.

Wskazany powyżej cel jakim jest wspieranie konkurencyjności należy rozumieć w dwóch aspektach. Pierwszy wymaga odniesienia do sytuacji pojedynczego przedsiębiorcy - rolnika, drugi zaś wymaga przyjęcia perspektywy całej branży. Celem wsparcia jest bowiem nie tylko zwiększanie konkurencyjności pojedynczego przedsiębiorstwa poprzez wzmacnianie jego pozycji ekonomicznej np. poprzez inwestycje w zaplecze produkcyjne konkretnego podmiotu, ale również zapewnienie balansu i równomiernego rozwoju całej grupy przedsiębiorców z danej grupy. Innymi słowy: konkurencyjność musi być oceniania indywidualnie, w odniesieniu do konkretnego przedsiębiorcy, a więc wymaga ustalenia czy wsparcie przyczyni się do podniesienia ekonomicznej konkurencyjności aplikującego o nią producenta rolnego. Po drugie - w aspekcie ogólnym - konkurencyjność odnosić należy do tego czy wsparcie danego przedsiębiorcy (w sensie funkcjonalnym a nie tylko formalnoprawnym) ponad ustalony limit nie przyczyni się do obniżenia (zachwiania) konkurencyjności na danym rynku ( vide: wyrok NSA z 15 lutego 2017 r. w sprawie II GSK 1518/15 baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Wypełnieniu celu wsparcia poprzez zapewnienie konkurencyjności w sensie indywidualnym służyło wprowadzenie dofinansowania dla podmiotów prowadzących działalność rolniczą. Konkurencyjność w sensie szerszym zapewnić miał natomiast mechanizm zmniejszający wsparcie dla producentów gospodarujących na większym areale poprzez prowadzenie ograniczeń kwot wsparcia oraz ograniczeń powierzchni upraw, do których przysługują płatności. Jest również oczywiste, iż wprowadzenie takich mechanizmów kształtowania płatności miało przeciwdziałać koncentracji środków finansowych w największych gospodarstwach i zapobiegać niekorzystnemu traktowaniu małych gospodarstw, a w efekcie zmierzać do podniesienia indywidualnych dochodów osób pracujących w tych gospodarstwach.

Skarżąca spółka stworzona została, wyłącznie w celu uniknięcia skutków ograniczenia płatności dla dużych beneficjentów, i to nie tylko przysługujących w ramach płatności PRŚ lecz również płatności z innych tytułów. Jak bowiem trafnie wskazały organy, w sytuacji gdyby płatności przyznawano do całości areału należącego do pięciu spółek, kwota wsparcia byłaby niższa od łącznej kwoty jaką otrzymałyby powiązane kapitałowo i osobowo spółki gdyby ich wnioski zostały uwzględnione. Tym samym działanie spółki polegające na stworzeniu sztucznego mechanizmu służącego obejściu przepisów ograniczających wsparcie dla większych producentów, w sposób oczywisty było sprzeczne z celem wsparcia, jakim było zapewnienie konkurencyjności w sensie ogólnym.

W konsekwencji sąd uznał, iż zasadnie przyjęto, że spółka powstała i funkcjonowała wyłącznie na potrzeby sztucznego stworzenia warunków, w rozumieniu art. 60 rozporządzenia 1306/2013, dla uzyskania wyższych płatności, w sprzeczności z celem wsparcia jakim jest wspieranie konkurencyjności rolnictwa poprzez ograniczenie wsparcia dla większych beneficjentów.

Poczynione rozważania stanowią w zasadniczej części ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Organy ARiMR przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 w sposób wyczerpujący. Zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym ten dostarczony przez skarżącą i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły wskazane powyżej okoliczności faktyczne, co przedstawiono w uzasadnieniu skarżonej decyzji.

Organy ARiMR nie dopuściły się także naruszenia art. 60 rozporządzenia 1306/2013, który – w ocenie skarżącej nie mógł mieć w spawie zastosowania, skoro skarżąca realizowała 5-letnie zobowiązanie PRŚ. W decyzji organów wskazano, iż z danych Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli nie wynikało, by spółka takie zobowiązanie realizowała w 2014 r., co w toku postępowania nie było kwestionowane. W orzecznictwie wskazuje się zaś, że dane i informacje zawarte w ZSZiK mogą stanowić źródło ustaleń faktycznych (vide: wyrok NSA z dnia 1 lipca 2016 r. II GSK 470/15, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Nawet jednak gdyby przyjąć, że spółka realizuje takie zobowiązanie, to i tak należy stwierdzić, że organy zasadnie swoje ustalenia w zakresie przeszkody do przyznania wnioskowanej płatności prawidłowo oceniały w oparciu o przepis art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, nie zaś art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, który nota bene zawierał regulację analogiczną). Zgodnie bowiem z regulacją intertemporalną zawartą w art. 88 zd. 2 rozporządzenia 1305/2013 do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję przed 1 stycznia 2014 r. na mocy rozporządzenia nr 1698/2005 stosuje się przepisy tego właśnie rozporządzenia. Nie przewidziano jednocześnie, iż do płatności stosuje się nadal przepisy rozporządzenia nr 65/2011. Zgodnie zatem z zasadą bezpośredniego skutku nowego prawa, przy ocenie istnienia oraz prawnych następstw stworzenia "sztucznych warunków" w uzyskaniu korzyści sprzecznych z celami wsparcia należy stosować art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Stąd też organy trafnie przyjęły ten przepis jako prawny wzorzec oceny postępowania spółki w procesie uzyskiwania płatności PRŚ na 2015 rok.

Organ w sposób wyczerpujący i zgodnie z przepisami procesowymi wyjaśnił zarówno dlaczego, pomimo spełnienia formalnych warunków do uzyskania pomocy, skarżąca nie realizuje celów wsparcia, zaś jej powstanie i sposób działalności miały na celu wyłącznie obejście przepisów prawa. Zaś poprzez wykazanie wzajemnych powiązań organ w sposób czytelny wykazał zamiar uzyskania korzyści majątkowej sprzecznej z celami wsparcia.

Mając wskazane okoliczności na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.