Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1061/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133, art. 141 § 4, art. 135, art. 151, art. 149 § 1 pkt 1 i 3 § 1a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt a-e
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego L.S. po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 534/16 w sprawie ze skargi A. w W. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2015 r. (z godz. [...]) o udostępnienie informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. sygn. akt II SAB/Wa 534/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Stowarzyszenia A. na bezczynność Komendanta Stołecznego Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2015 r. (z godz. [...]) o udostępnienie informacji publicznej.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A., dalej jako "A." lub "[...]", zarzuciło Komendantowi Stołecznemu Policji, dalej jako "KSP", bezczynność w związku z nieudzieleniem w terminie ustawowym informacji publicznej żądanej wnioskiem A. z dnia [...] września 2015 r., o godz. [...] złożonym organowi za pośrednictwem poczty elektronicznej.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) skargę oddalił uznając, że jest ona chybiona.

Sąd I instancji wyjaśnił, że do bezczynności dochodzi, gdy organ lub inny podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie podejmuje innych działań przewidzianych w tej ustawie. Przy czym WSA wskazał, że w jego ocenie trafna była argumentacja KSP zawarta w odpowiedzi na skargę, wskazująca na brak po stronie organu bezczynności w załatwianiu przedmiotowego wniosku. Faktycznie A. nie uzupełniło w terminie braków wniosku, związanych z umocowaniem osoby podpisującej za A. pełnomocnictwo procesowe, co spowodowało pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia - pismo organu z dnia [...] lutego 2016 r. Nadto w niniejszej sprawie występują także inne przesłanki, stanowiące o bezzasadności skargi. W kwestii spełnienia przez rzeczony wniosek przesłanki przedmiotowej, WSA wskazał, że w jego ocenie nie stanowi on przedmiotu informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Nie posiada bowiem cech informacji publicznej i w istocie odnosi się do informacji o szczegółowym technicznym sposobie wykonywania przez organ czynności w toku postępowania administracyjnego oraz wykonywania czynności o charakterze operacyjnym a zatem odnosi się do sfery czynności o charakterze czysto technicznym. Informacja o tym komu konkretnie KSP zleca wykonanie czynności kontroli warunków przechowywania broni, w ramach swoich uprawień wynikających z ustawy o broni i amunicji, wymyka się z pojęcia informacji publicznej. Natomiast informacją publiczną będzie niewątpliwie decyzja cofająca pozwolenie na broń z uwagi na nierespektowanie ustalonych prawem warunków jej przechowywania. Decyzja taka zawiera pogląd organu na sprawy publiczne, stanowi przykład wykonywania przez organ obowiązków prawnych w praktyce orzeczniczej - a zatem zawiera oczywiste treści publiczne. Żądana przez A. informacja niczego nie zaświadcza, nie daje oglądu o stanie faktycznym. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób w jaki organ wykonuje dane czynności (w takim ujęciu jak to wynika z wniosku) nie daje potwierdzenia zawartych w tych czynnościach informacji publicznych. Wskutek powyższego WSA uznał, że skoro przedmiot wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie spełnia cech przedmiotowych, pozwalających do zakwalifikowania go jako dotyczącego sprawy publicznej, to nie można zasadnie zarzucać bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej w realizowaniu przez wnioskodawcę praw z u.d.i.p. i w realizowaniu przez podmiot zobowiązany obowiązków wynikających z tej ustawy. Brak jest bowiem przedmiotu takiego postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło A., zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

• prawa materialnego przez błędną jego wykładnie, a mianowicie:

1) naruszenie art. 61 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt a-e, art. 6 ust. 1 pkt 4 (a) u.d.i.p. przez błędną wykładnie, polegającą na uznaniu, ż informacje objęte wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z [...] września 2015 r. nie stanowią informacji publicznej;

2) naruszenie art. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., polegające na ustaleniu przez Sąd I instancji, że w sprawie nie zachodzi bezczynność organu;

3) naruszenie art. 1 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt a-e, art. 6 ust. 1 pkt 4 (a) u.d.i.p. polegające na uznaniu, iż informacja o tym, czy Komendant Stołeczny Policji zlecał czynności kontroli warunków przechowywania broni innej jednostce policji oraz informacja w postaci dokumentów poświadczających powyższe działanie KSP nie mieszczą się w definicji legalnej pojęcia informacji publicznej;

• przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wskutek oparcia przez WSA rozstrzygnięcia na faktach nieistniejących i nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy;

2) art. 133 § 1, art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku w oparciu o ustalenia nie wynikające z akt sprawy, a to przez ustalenie przez WSA faktów nieistniejących ani w rzeczywistości, ani w aktach sprawy takich jak wezwanie skarżącego przez organ do uzupełnienia braków wniosku oraz pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania, a zatem dokonanie rozstrzygnięcia nie na podstawie akt sprawy, wychodzącego poza granicę niniejszej sprawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy;

3) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. wyrażającym się w zaniechaniu przez WSA wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku tj. niewskazaniu podstawy prawnej dla uznania, iż zlecenie przez KSP czynności kontroli warunków przechowywania broni innemu organowi policji stanowi czynność operacyjną, a nie czynność z zakresu prawa administracyjnego, tym bardziej, że taka czynność jest dokonywana na podstawie art. 52 k.p.a. (vide pismo wewnętrzne organu z [...] marca 2015 r. – akta administracyjne, brak nr strony);

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., 133 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt a-e, art. 6 ust. 1 pkt 4 (a) u.d.i.p. polegające na niewskazaniu przez WSA podstawy faktycznej, na której WSA oparł ustalenie, iż (a) organ nie pozostawał w bezczynności oraz (b) podstawy prawnej, z której wynika, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej;

5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt a-e, art. 6 ust. 1 pkt 4 (a) u.d.i.p. poprzez oddalenie skargi wskutek błędnego zaklasyfikowania żądanej informacji jako nie mieszczącej się w granicach informacji publicznej i niedostrzeżenie przez WSA bezprawnego, naruszającego normy ustawowe i konstytucyjne, ograniczenia przez organ dostępu do informacji publicznej;

6) at. 151 p.p.s.a., art. 149 § 1 pkt 1, 3 § 1 a p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ nie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej wynikające z błędnie ustalonego stanu faktycznego polegającego na przyjęciu, że organ pozostawił wniosek skarżącego bez rozpatrzenia, mimo iż organ nigdy nie wezwał skarżącego do usunięcia braków wniosku na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., a ni nie pozostawił wniosku skarżącego bez rozpatrzenia, co w konsekwencji doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi;

7) art. 200 p.p.s.a. poprzez niezasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczono argumentację przemawiającą za zasadnością podniesionych względem wyroku Sądu I instancji zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KSP wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak podpisu radcy prawnego, a nadto, z ostrożności procesowej, także o oddalenie jej w całości i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione zarzuty są uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

I tak jako całkowicie nieuzasadnione uznać należy, naruszenie art.134 § 1 p.p.s.a. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. To, że Sąd I instancji podzielił poglądy organu administracyjnego i tym samym nie uwzględnił zarzutów skarżącego nie oznacza, iż naruszył powyższy przepis. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot ( por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r., OPS 12/96 , ONSA 1997/3/104).

Zaznaczyć też należy, iż z mocy art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Zatem chodzić tu może np. o wyeliminowanie z obrotu prawnego innej decyzji niż zaskarżona do sądu decyzja ostateczna. Przepis art. 135 p.p.s.a. znajduje więc zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a nadto, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione. W takim wypadku podstawą do jego zastosowania będzie stwierdzenie, że akty lub czynności poprzedzające wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego. Jednym słowem warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest to, aby zaskarżony akt okazał się sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie na podstawie przesłanek z art. 145 p.p.s.a. W przedmiotowej sprawie nie był on stosowany i w ogóle nie mógł być on stosowany, gdyż przedmiotem postępowania sądowego była bezczynność organu, a nie wydana przez organ administracyjny decyzja.

Nie są także uzasadnione zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. art. 149 § 1 pkt 1, 3 § 1a p.p.s.a. oraz art. 200 p.p.s.a. Są to bowiem przepisy o charakterze wynikowym. Ich zastosowanie przez sąd I instancji jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa materialnego bądź regulacji procesowej, która uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. W niniejszej sprawie WSA uznał, że nie wystąpiły przesłanki do ich zastosowania. Po drugie skoro żaden z tych przepisów nie był stosowany przez Sąd I instancji, a tym samym nie mógł być naruszony. Po trzecie wreszcie w przypadku skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w ogóle nie mógł być stosowany (nawet potencjalnie), gdyż podstawą prawną wyrokowania sądu administracyjnego w tym zakresie są przepisy art. 149 p.p.s.a. (w przypadku uwzględnienia skargi) i art. 151 (w przypadku nieuwzględnienia skargi).

Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza eo ipso naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Co więcej treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwoliła na sporządzenie skargi kasacyjnej podniesienie stosownych zarzutów.

Uzasadnione są natomiast zarzuty naruszenia art.133 p.p.s.a. Jak wynika bowiem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że A. nie uzupełniło braków formalnych wniosku, związanych z umocowaniem osoby podpisującej za A. pełnomocnictwo procesowe, co miało skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Tymczasem jak wynika z akt sprawy A. nie było wzywane w przedmiocie tego wniosku o udzielenie informacji publicznej o uzupełnienie jego barków formalnych. Przyznaje to zresztą sam organ w pismach z [...] października 2016r. (k.42 a.s.) i [...] listopada 2016r. (k.49 a.s.). Zatem Sąd I instancji częściowo orzekał o materiał dowodowy inny niż znajdujący się w aktach sprawy, czy też w sposób nie znajdujący w nim odzwierciedlenia. Dodać należy, że zgodnie z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. do udzielania informacji publicznej nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Znajdują bowiem one zastosowanie dopiero w sytuacji wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania w tym zakresie.

Odnośnie zarzutów naruszenia prawa materialnego to także należy uznać, że zasługują one częściowo na uzasadnienie.

Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Badając, czy mamy do czynienia z informacją publiczną, można posłużyć się tzw. testem sprawdzającym, czy dana informacja jest publiczna (zob. P. Szustakiewicz, Pojęcie informacji publicznej w P. Szustakiewicz (red.), Dostęp do informacji publicznej. Praktyczne wskazówki w świetle obowiązujących przepisów i orzecznictwa, Warszawa 2014). Po pierwsze należy sprawdzić, czy prośba o udzielenie informacji rzeczywiście dotyczy informacji. Informacją jest przy tym pewna wiadomość dotycząca faktów, gdyż dogłębna analiza art. 6 u.d.i.p. wskazuje, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielania odpowiedzi. Informacją nie jest więc postulat wszczęcia postępowania, skarga, czy informacja o planach. W przedmiotowym przypadku nie możemy mieć wątpliwości, że A. zażądało od Komendanta Stołecznego Policji udzielenia stricte informacji. W drugiej kolejności zbadać należy, czy wniosek dotyczy informacji istniejącej i będącej w posiadaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, przy czym sam organ nie zaprzeczył, że posiada takowe informacje, a nawet w sposób nie budzący wątpliwości to potwierdził. W trzeciej kolejności należy określić, czy informacja dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. W tym świetle wskazać należy, że art. 6 u.d.i.p. zawiera jedynie przykładowe wyliczenie informacji stanowiących informację publiczną, a zgodnie z orzecznictwem wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, stanowi informację publiczną, zaś odstępstwa od zasady dostępu do informacji publicznej są "możliwe tylko w sytuacji zaistnienia racjonalnie uzasadnionego wyjątku, opartego na podstawie ustawowej. Taki wyjątek powinien być formułowany w sposób wyraźny, a wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu" (wyrok NSA z 2 lipca 2003 r., II SA 837/03). Nie bez znaczenia pozostaje również kwestia faktu, że definicja informacji publicznej zawarta w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. ma charakter ogólnikowy, a katalog zawarty w art. 6 wprawdzie konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, lecz poprzez wyliczenie przykładowe nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji, a co za tym idzie, przy wykładni pojęcia "informacji publicznej" trzeba posłużyć się przepisem art. 61 Konstytucji RP (Wyrok WSA w Gdańsku z 10 lipca 2013r., II SA/Gd 296/13). Z treści art. 1 u.d.i.p., jak i art. 61 Konstytucji jednoznacznie wynika, że ustawodawca chciał, aby dostęp do informacji był jak najszerszy (choć oczywiście w granicach obowiązującego prawa), dlatego też uwzględniając konstrukcję art. 1 u.d.i.p. trzeba uznać, że zasadą powinno być udostępnianie informacji publicznej w trybie i na zasadach przewidzianych w w/w ustawie, a podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej, powinien przede wszystkim dążyć do tego, aby udzielić informacji. Pojęcie sprawy publicznej było definiowanie wielokrotnie tak w orzecznictwie, jak wśród przedstawicieli doktryny. Spośród tych wypowiedzi przywołać należy chyba najbardziej reprezentatywne stanowisko T. R. Aleksandrowicza, który wskazał, że u podstaw u.d.i.p. legła koncepcja szerokiego zakresu przedmiotowego informacji. Należy ją rozumieć jako "ogół wytworzonej i przetworzonej informacji władz publicznych lub innych osób w zakresie zadań i majątku publicznego". Pojęcie dostępu odniesiono zaś do informacji, a nie do dokumentu, co doprowadziło autora do wniosku, że "informacją publiczną w rozumieniu ustawy może okazać się [...] np. informacja o istnieniu dokumentu lub też po prostu informacja ustna, dotycząca określonej kategorii spraw". (zob. T. R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2004, s. 71). Tym samym uznać należy, że żądanie informacji od Komendanta Stołecznego Policji, czy w okresie 1.08.2014 - 1.03.2015 zlecał on wykonanie czynności kontroli warunków przechowywania broni osobie niezatrudnionej w Komendzie Stołecznej Policji lub bezosobowo organowi Policji niższego szczebla jest informacją publiczną - czego zresztą nie kwestionował sam organ administracyjny.

Zatem strona skarżąca kasacyjnie zasadnie zarzuca naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP upatrując jego błędnej wykładni w przyjęciu przez Sąd I instancji zbyt wąskiego rozumienia prawa dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" wiąże się z działalnością podmiotów, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Odniesienie przez prawodawcę konstytucyjnego pojęcia "działalności" użytego w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP do działalności takich podmiotów jak organy władzy publicznej, osoby pełniące funkcje publiczne, organy samorządu gospodarczego i zawodowego oraz inne osoby oraz jednostki organizacyjne w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, uzasadnia wniosek, że prawo do informacji, o jakiej mowa w tym przepisie, obejmuje informację o takiej aktywności podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych. Zwłaszcza, że to ustawa uprawnia właściwy organ do dokonania kontroli przechowywania broni. Jest to zatem zadanie organu administracji publicznej. W tym kontekście zasadne są więc zarzuty naruszenia art. 61 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust.1 u.d.i.p.

Nieuzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia art.6 ust.1 pkt a-e, gdyż ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma takiej jednostki redakcyjnej. Przepis ten składa się z kilku punktów. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12).

Przedwczesne są natomiast zarzuty naruszenia art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., gdyż WSA nie stosował tych przepisów i nie oceniał ich braku zastosowania, ponieważ przyjął, że żądana informacja nie jest informacją publiczną.

W konsekwencji powyższych rozważań uznać należy za uzasadniony zarzut naruszenia art.151 p.p.s.a., gdyż brak było podstaw do jego zastosowania.

Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji odniesie się do zarzutów skargi na bezczynność organu w kontekście wyżej wskazanych ocen.

Nadto w świetle informacji zawartych w aktach sprawy (np. pismo organu z [...] listopada 2016 r. - k.50 a.s.) wynika, iż organ nie posiada wyodrębnionej w jednym zbiorze żądanej informacji publicznej, podzielonym na poszczególne lata, tylko jest ona rozproszona w 30 tysiącach akt postępowań. W konsekwencji udzielenie żądanej informacji wiązać się będzie z fizycznym sprawdzeniem pod tym kątem tych wszystkich akt i wyselekcjonowanie dokumentów zgodnie z wnioskiem A. Nie budzi więc wątpliwości NSA, iż żądana informacja publiczna nie jest tzw. informacją prostą, lecz jest informacją przetworzoną. Jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności zwłaszcza, gdy ze względu na szeroki zakres wniosku - powodującego konieczność przekształcenia (zanonimizowania) wielu dokumentów, takie żądanie może zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań. Oznacza to zatem podjęcie przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu i nadania skutkom tego działania cech informacji. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników - może być traktowana jako informacja przetworzona

O ile zatem dostęp do "prostej" informacji publicznej ma właściwie nieograniczony charakter - co wynika z przepisów art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p., według których każdemu przysługuje prawo dostępu do informacji publicznej, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, ani też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej, to udostępnienie informacji publicznej przetworzonej uwarunkowane jest wykazaniem przez wnioskodawcę, że jej uzyskanie jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zatem wnioskodawca A. musi wskazać cel żądanej informacji, do czego zostanie wykorzystana, czemu ma ona służyć - czego dotychczas nie wykazało i do czego nie było wzywane. Organ zaś ocenia, czy podany cel wykorzystania informacji przetworzonej ma szczególnie istotne znaczenie dla interesu publicznego. Artykuł 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim uzależnia uprawnienie do uzyskania informacji publicznej przetworzonej od wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego, jest zgodny z art. 61 ust. 1 i 2 w związku z art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok TK z 18 grudnia 2018r., sygn. akt SK 27/14. W takim przypadku organ zobowiązany zawiadamia wnioskodawcę o przetworzonym charakterze żądanej informacji, jednocześnie wzywając go do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w jej udzieleniu. Jeżeli wnioskodawca nie odpowie na wezwanie lub nie wykaże, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, to organ wydana decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

Wskazać także należy, że zgodnie z art. 15 ust.1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostępnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1, podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Podmiot taki powinien powiadomić wnioskodawcę o wysokości opłaty. Udostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem następuje po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy, chyba że wnioskodawca dokona w tym terminie zmiany wniosku w zakresie sposobu lub formy udostępnienia informacji albo wycofa wniosek. W przedmiotowej sprawie organ powinien rozważyć możliwość zastosowania tego przepisu i poinformować A. o wysokości kosztów związanych z udzieleniem żądanej przez nie informacji przetworzonej, które powinno ono ponieść.

W konsekwencji należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 185 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt l sentencji wyroku.

Jednocześnie uwzględniając charakter sprawy Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.