Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 127/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 127/22

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] października 2020r, w przedmiocie ustalenia na rzecz M. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku sali bankietowej i części gastronomicznej wraz z przebudową kanalizacji i budową ogrodzenia, na działce o nr ewid.[...], obręb P., gmina P.. W podstawie rozstrzygnięcia podano w szczególności art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 oraz art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020r., poz. 293, dalej jako u.p.z.p.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020r., poz. 256, dalej jako k.p.a.).

Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. M. J. (zwany dalej także "Wnioskodawcą" lub "Inwestorem") zwrócił się do Wójta Gminy P. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie sali bankietowej i części gastronomicznej wraz z przebudową kanalizacji i budową ogrodzenia o wysokość 4,5 m na działce o nr ewid.[...], ob. P., gmina P. (k. 1 akt adm.)

Po przygotowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy na podstawie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, Wójt Gminy P. zwrócił się do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. Delegatury w L. oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o jego uzgodnienie. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] uzgodnił projekt pozytywnie (k. 33 akt adm.).

Decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku Sali bankietowej i części gastronomicznej wraz z przebudową kanalizacji i budową ogrodzenia na działce o nr ewid.[...], ob. P., gmina P.. Odwołaniem z dnia [...] marca 2020 r. A. N., reprezentowana przez pełnomocnika fachowego, zaskarżyła powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej jej interesy i nieodpowiadającej prawu. Decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach uzasadnienia wskazano, że w toku analizy urbanistycznej nie wyznaczono w sposób prawidłowy obszaru analizowanego oraz nie opisano funkcji poszczególnych działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Kolegium zwróciło także uwagę na brak uzgodnienia projektu decyzji z właściwym organem sanitarnym pod względem warunków higienicznych i zdrowotnych. Kolegium podniosło także, że decyzja Wójta nie spełniała wymagań co do sformułowanego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji.

W toku ponownego postępowania administracyjnego, inwestor zmienił swój wniosek w zakresie położenia oraz wysokości projektowanego ogrodzenia (k. 145 akt adm.)

Ponownie przygotowano projekt decyzji o warunkach zabudowy na podstawie nowo sporządzonej analizy urbanistycznej, który następnie podlegał uzgodnieniu z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków w P. Delegatura w L. (k. 180), Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (k. 183). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] uzgodnił projekt pozytywnie.

Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2020 r. o warunkach zabudowy nr [...] Wójt Gminy P. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku sali bankietowej i części gastronomicznej wraz z przebudową kanalizacji i budową ogrodzenia na działce o nr ewid.[...], obręb P., gm. P..

Odwołaniem z dnia [...] listopada 2020 r. A. N., reprezentowana przez pełnomocnika fachowego, zaskarżyła powyższą decyzję w całości, wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej jej interesy i nieodpowiadającej prawu. W motywach odwołania wskazano, że organ pierwszej instancji całkowicie pominął udział pełnomocnika skarżącej w postępowaniu, czym w sposób bezpośredni naruszył przepis art. 40 § 2 K.p.a. Podniesiono, że pełnomocnik A. N. o fakcie wydania zaskarżonej decyzji dowiedział się od swojej mocodawczyni po dostarczeniu A. N. decyzji, nie mając szans na merytoryczne zapoznanie się z treścią zgromadzonego materiału dowodowego. Ponadto, zwrócono uwagę na to, że organ pierwszego stopnia nie rozważył w żaden sposób, czy konieczne było uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem sanitarnym, co wynikało z wytycznych Kolegium zawartych w decyzji kasatoryjnej. Zaakcentowano szerokie oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość, której właścicielem jest A. N.. Podkreślono, że inwestycja zlokalizowana jest na obszarze historycznego zespołu budowlanego i założenia urbanistycznego miejscowości P. wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...], przez co projekt decyzji powinien być uzgodniony z właściwym organem, a A. N. nie posiada informacji czy uzgodnienie zostało dokonane. Zwrócono uwagę na udzielenia warunków dla zabudowy polegającej na budowie ogrodzenia o wysokości do 6,0 m.

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. o uzgodnienie projektu decyzji Wójta Gminy P. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku sali bankietowej i części gastronomicznej wraz z przebudową kanalizacji i budową ogrodzenia na działce o nr ewid.[...], ob. P., gm. P..

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. uzgodnił wskazany wyżej projekt decyzji o warunkach zabudowy pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, wskazując jednocześnie na konieczność spełnienia wymagania polegającego na tym, że eksploatacja inwestycji nie może pogarszać warunków życia osób zamieszkujących w jej rejonie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy P. Nr [...] z dnia [...] października 2020r, w przedmiocie ustalenia na rzecz M. J. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku sali bankietowej i części gastronomicznej wraz z przebudową kanalizacji i budową ogrodzenia, na działce o nr ewid.[...], obręb P., gmina P..

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2020 r. jest zgodna z obowiązującymi przepisami regulującymi kwestie ustalenia warunków zabudowy i wobec tego brak prawnych podstaw by decyzję tę wyeliminować z obrotu prawnego. W braku miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru, na którym planowana jest inwestycja, organ pierwszej instancji prawidłowo prowadził postępowanie z wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy. Po analizie akt sprawy Kolegium stwierdziło, iż planowana inwestycja spełnia łącznie wszystkie warunki ustawowe. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji przeprowadził wyczerpująco i prawidłowo stosowną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., zasadnie przyjmując, iż w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji spełnione są wszystkie warunki wymienione w tymże artykule. Zdaniem Kolegium sporządzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu odpowiada obowiązującym przepisom i została właściwie przeprowadzona, co pozwala na uznanie, że wymagania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w warunkach kontynuacji funkcji, parametrów, cech zabudowy i wskaźników zabudowy istniejącej w sąsiedztwie, stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.. Kolegium podkreśliło, iż w terenie objętym analizą występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami wraz z towarzyszącymi tej zabudowie budynkami gospodarczo-garażowymi, zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami wraz z towarzyszącymi budynkami gospodarczo- garażowymi, zabudowa usługowa oraz zabudowa gospodarczo-garażowa. Zaznaczono, że przedmiotowe zamierzenie dotyczy rozbudowy już istniejących budynków o charakterze usługowym. Nie zmienia się zatem w jakikolwiek sposób funkcja na działce objętej wnioskiem. Kolegium dodało, że projekt decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami sporządziła uprawniona osoba wpisana na listę izby samorządu zawodowego architektów. Zdaniem Kolegium warunki i wymagania kształtowania ładu przestrzennego dla nowej zabudowy określono w odniesienia do konkretnych wskaźników i parametrów istniejących w obszarze analizowanym budynków. Wyniki analizy dołączone do projektu decyzji zawierały określenie średnich wartości występujących w tym obszarze wskaźników, parametrów i cech istniejącej zabudowy, o których mowa w § 5 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W wyniku przeprowadzenia analizy stwierdzono, iż planowana zabudowa stanowi rozbudowę istniejącej na działce zabudowy usługowej a więc nie ulega zmianie w najmniejszym zakresie istniejąca funkcja na terenie działki oznaczonej nr ewid.[...], obręb P.. Zatem realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem spełniała zasadę kontynuacji i uzupełnienia w zakresie funkcji istniejącej zabudowy. Kolegium stwierdziło także, iż ustalona w wyniku przeprowadzonej analizy przyjęte cechy i parametry nowej zabudowy i zagospodarowania terenu planowanej inwestycji wpisują się w kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy obiektów występujących w obszarze analizowanym.

Kolegium zwróciło także uwagę na dokonane uzgodnienia przez organ pierwszej instancji oraz uzupełniające uzgodnienie dokonane na etapie postępowania odwoławczego z organem sanitarnym.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu, Kolegium wyjaśniło, że ustalenie warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym realizacji inwestycji, służącym uzyskaniu odpowiedzi na pytanie, czy zamierzenie to może być w ogóle podjęte na danym obszarze jako zgodne z przepisami szczegółowymi, określającymi porządek urbanistyczny i sposób zagospodarowania terenu, w które nowa zabudowa ma się wkomponować. Ma ono więc charakter rozstrzygnięcia ogólnego, zakreślającego ramy, które dopiero muszą być doprecyzowane w dalszej fazie procesu inwestycyjnego, czyli w decyzji o pozwoleniu na budowę, zatwierdzającej konkretne parametry inwestycji podane w projekcie budowlanym, opracowanym zresztą z uwzględnieniem wymogów ustalonych w decyzji w sprawie warunków zabudowy. W związku z powyższym w orzecznictwie wskazuje się, iż niedopuszczalne na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy uznać należy zarzuty związane z takim kwestiami jak: ograniczenie dostępu do światła, zwiększenie hałasu i zanieczyszczeń oraz natężenia ruchu czy też także obniżenie wartości sąsiednich nieruchomości i pogorszenie warunków życia. Zarzuty te zbadane być mogą dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu prowadzącym do wydania pozwolenia na budowę. Stąd też zawarte w decyzji w tym zakresie ogólne sformułowania dotyczące ochrony środowiska oraz warunków ochrony interesów osób trzecich są wystarczające.

Zdaniem Kolegium, mimo braku doręczania przez organ pierwszej instancji pism oraz decyzji z dnia [...] października 2020 r. ustanowionemu pełnomocnikowi A. N. nie doszło do naruszenia jej praw do skutecznego uczestniczenia w postępowaniu i możności obrony swych praw, czego dowodem jest skuteczne wniesienie odwołania przez pełnomocnika Skarżącej. Podkreślono też, że pełnomocnik A. N. miał zapewnione pełne prawo do czynnego uczestniczenia w toczącym się postępowaniu przed organem drugiej instancji, które jest postępowaniem merytorycznym, gdzie miał zapewnione prawo do zapoznania się z całym zgromadzonym materiałem dowodowym, miał prawo zgłaszania dodatkowych uwag i wniosków, z którego to praw co należy podkreślić jednak nie skorzystał.

Pismem z dnia [...] lutego 2021 r. A. N., reprezentowana przez pełnomocnika fachowego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], zaskarżając ją w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 310/21 uchylił ww. decyzję Kolegium.

We wskazaniach Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie zweryfikowanie, czy postanowienie uzgodnieniowe Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. jest ostateczne. W następnej kolejności, w przypadku pozytywnej weryfikacji tych ustaleń, rolą Kolegium będzie literalne odniesienie się do zastrzeżenia wskazanego we wspomnianym postanowieniu uzgodnieniowym, ze "Eksploatacja inwestycji nie może pogarszać warunków życia osób zamieszkujących w jej rejonie", tak aby wydawana decyzja odpowiadała wymogom budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz wymogom zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Kolegium ponownie rozpoznając sprawę zwróciło się do PPIS w G. i ustaliło, że postanowienie uzgodnieniowe z 23.12.2020 r. jest ostateczne. Potwierdza to notatka służbowa z dnia [...] grudnia 2021 r. W aktach sprawy znajdują się też kopie potwierdzeń doręczenia ww. postanowienia m.in. inwestorowi i gminie, czyli podmiotom uprawnionym do ewentualnego zaskarżenia postanowienia.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium decyzją z [...].12.2021 r., nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...].10.2020r.

Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. A. N., reprezentowana przez pełnomocnika fachowego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...], zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w szczególności art. 6 K.p.a., tj. zasadę praworządności, poprzez przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wójta Gminy P. odpowiada prawu, pomimo stwierdzenia, iż nie została ona dostarczona stronie, zgodnie z normą zawartą w art. 40 § 2 k.p.a.;

2. naruszenie art. 61 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że decyzja Wójta Gminy P. z dnia 06 października 2020 r. odpowiada prawu, a w konsekwencji utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia szeregu naruszeń w sposób istotny niezgodnych z treścią przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu i stanowi jednocześnie naruszenie szeregu interesów skarżącej :

a) poprzez przyjęcie że brak uzgodnień projektu decyzji Wójta Gminy P. przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w G., stwierdzony w ramach oceny prawidłowości wydania decyzji, następnie dopełniony przez organ II instancji nie stanowi przesłanki eliminującej wadliwą decyzję z obrotu prawnego,

b) poprzez przyjęcie, że treść decyzji Wójta Gminy P. odpowiada prawu, pomimo braku odniesienia w sentencji decyzji późniejszego uzgodnienia projektu przez Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w G., wskazującego na konieczność spełnienia wymagania, zakazującego pogarszania warunków życie osób zamieszkujących w jej rejonie,

c) poprzez przyjęcie, iż charakter planowanej inwestycji, związanej z rozbudową sali bankietowej, pozwala na spełnienie warunku koniecznego - braku możliwości pogarszania warunków życia osób zamieszkujących w regionie - co jest sprzeczne z wiedzą powszechną, jak i doświadczeniem życiowym, wskazującym, że eksploatacja sal bankietowych wykorzystywanych dla organizacji imprez towarzyskich, imprez tanecznych i bankietów, których stałym elementem jest serwowanie alkoholu i głośny podkład muzyczny, może nie pogarszać warunków życia ludzi zamieszkujących w regionie, w szczególności w ramach gęstej zabudowy mieszkaniowej, szczelnie otaczającej teren objęty inwestycją.

Jednocześnie, sformułowano wniosek o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego L. z dnia [...] grudnia 2021 r. utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] października 2020 r.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zapewnienie udziału pełnomocnika, w ramach postępowania odwoławczego, nawet jeśli będzie ono miało charakter merytoryczny, nie sankcjonuje faktu formalnego uniemożliwienia udziału strony w postępowaniu I-instancyjnym (brak skutków doręczenia), a zatem powodującego nieważność postępowania przed Wójtem Gminy P., skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji, utrzymanej w mocy przez Kolegium. Zdaniem strony skarżącej, brak prawidłowego doręczenia decyzji przez Wójta Gminy P. sprawił, że decyzja ta nie może stać się ostateczna, gdyż bieg terminu do jej zaskarżenia winien biec od dnia odbioru decyzji przez stronę działającej przez pełnomocnika w trybie określonym w art. 40 § 2 k.p.a. (dostarczenia pełnomocnikowi), co dotychczas nie nastąpiło. Te argumenty odniesiono do szeroko przywołanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, uwypuklając, że w sytuacji gdy strona ustanowiła pełnomocnika doręczenie pisma wyłącznie stronie z pominięciem pełnomocnika jest prawnie bezskuteczne i stanowi naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Skarżąca uzupełniła, że nie istnieje taka możliwość, by eksploatacja przedmiotu inwestycji (czyli organizacja imprez towarzyskich, rodzinnych, wesel, zabaw itp.) nie pogarszała warunków życia osób zamieszkujących w jej pobliżu. Zaznaczono, że wymaganie wskazane w postanowieniu uzgodnieniowym Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. z dnia [...] grudnia 2020 r. nie zostało wyeksponowane w sposób odpowiedni w decyzji Wójta, co z oczywistych powodów nie mogło mieć miejsce z uwagi na fakt wydania uzgodnienia po dniu wydania decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137 j.t. z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329, zwanej dalej – p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV z 25 marca 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...].12.2021 r., nr [...] utrzymującej mocy decyzję Wójta Gminy P. nr [...] z dnia [...].10.2020r. ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku sali bankietowej i części gastronomicznej wraz z przebudową kanalizacji i budową ogrodzenia na działce o nr ewid.[...], obręb P., gm. P..

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia następujących przesłanek:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia.

Sąd podkreśla, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest jedynie etapem wstępnym procesu inwestycyjnego i opiera się wyłącznie na przesłankach wynikających z art. 61 u.p.z.p. Zgodnie z art. 63 ust. 1 i 3 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (sąsiadów).

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506). W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Rozporządzenie to wydane zostało na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 i ust. 7 u.p.z.p. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Podkreślić jednak, że analizy architektoniczno - urbanistycznej nie można utożsamiać z warunkami zabudowy opisanymi w samej decyzji i załącznikach do niej, ponieważ analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza - na nim - analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach - co w niniejszej sprawie uczyniono. Jednak trzeba mieć na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Należy wskazać, że w niniejszej sprawie w dniu 26 sierpnia 2021 r. zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 310/21.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd jest związany ww. wyrokiem na podstawie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Komentowany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym, zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że skarga rozpoznana w sprawie o sygnaturze IV SA/Po 310/21 i skarga wniesiona w niniejszej sprawie zawierają identyczne zarzuty i tożsame uzasadnienie.

Sąd w ww. wyroku przesądził, iż zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 61 ust. 1 pkt 2-4 u.p.z.p., tzn. działka ma dostęp do drogi publicznej (działka przylega do drogi), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Ponadto Sąd wskazał, że ustalono, że planowana zabudowa stanowi rozbudowę istniejącej na działce zabudowy usługowej a więc nie ulega zmianie istniejąca funkcja na terenie działki oznaczonej nr ewid.[...], obręb P..

Zatem - jak wynika z analizy funkcji - realizacja zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem spełnia zasadę kontynuacji i uzupełnienia w zakresie funkcji istniejącej zabudowy. Podkreślić trzeba, że ustalenia organów znajdują w tym zakresie oparcie w materiale dowodowym. Z powyższych względów nie może być mowy o sprzeczności planowanej zabudowy z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym. Sąd nie miał również wątpliwości, co do prawidłowości dokonanych w oparciu o analizę ustaleń w zakresie wyznaczenia linii zabudowy, określenia szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, czy też wysokości budynku i powierzchni zabudowy.

Sąd odniósł się również do zarzutu skargi opartego na art. 40 § 2 k.p.a., tj. odnoszącego się do prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji pełnomocnikowi skarżącej oraz uniemożliwienia mu czynnego udziału w sprawie. Sąd uznał ten zarzut za niezasadny.

We wskazaniach Sąd wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Kolegium będzie zweryfikowanie czy postanowienie uzgodnieniowe Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. jest ostateczne. W następnej kolejności, w przypadku pozytywnej weryfikacji tych ustaleń, rolą Kolegium będzie literalne odniesienie się do zastrzeżenia wskazanego we wspomnianym postanowieniu uzgodnieniowym, ze "Eksploatacja inwestycji nie może pogarszać warunków życia osób zamieszkujących w jej rejonie", tak aby wydawana decyzja odpowiadała wymogom budowania zaufania do organów władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz wymogom zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Z akt sprawy wynika, że Kolegium zwróciło się do PPIS w G. i ustaliło, że postanowienie uzgodnieniowe z [...].12.2020 r. jest ostateczne. Potwierdza to notatka służbowa z dnia [...] grudnia 2021 r. W aktach sprawy znajdują się też kopie potwierdzeń doręczenia ww. postanowienia m.in. inwestorowi i gminie, czyli podmiotom uprawnionym do ewentualnego zaskarżenia postanowienia.

Należy wskazać, że organ powyższym ustaleniom powinien dać wyraz w uzasadnieniu decyzji, jednak tego nie zrobił. Niemniej uchybienie to nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, ponieważ ustalenia znajdują potwierdzenie w aktach sprawy.

Państwowy Powiatowy Inspektorat Sanitarny w G. pozytywnie uzgodnił projekt decyzji Wójta Gminy P., Nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku sali bankietowej i części gastronomicznej wraz z przebudową kanalizacji i budową ogrodzenia na działce ewid. [...], obręb P., gmina P.. W uzgodnieniu wskazano konieczność spełnienia następującego wymagania: "Eksploatacja inwestycji nie może pogarszać warunków życia osób zamieszkujących w jej rejonie". Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w G. uznał, że przy przestrzeganiu przez inwestora ww. wymagania nie przewiduje negatywnego wpływu projektowanej inwestycji na zdrowie i warunki życia ludzi. Kolegium słusznie więc uznało, że biorąc pod uwagę literalne brzmienie zastrzeżenia wskazanego w ww. postanowieniu należy przyjąć, że projektowana inwestycja powinna być zaprojektowana i wykonana w taki sposób, aby uciążliwości powodowane funkcjonowaniem planowanej inwestycji nie stanowiły zagrożenia dla życia osób zamieszkujących w jej rejonie.

Końcowo należy jeszcze raz podkreślić, że kwestia spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. została przesądzona przez Sąd w prawomocnym wyroku z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 310/21. Organ ponownie rozpoznając zgodnie ze wspomnianym wyrokiem sprawę odniósł się do kwestii uzgodnienia i zastrzeżeń wskazanych w postanowieniu uzgodnieniowym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności należy uznać, że organ zrealizował wskazania Sądu i skarga podlega oddaleniu.

W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.