Wyrok NSA oz. w Szczecinie, sygn. akt SA/Sz 388/02
NSA oz. w Szczecinie
Data orzeczenia: 2002-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 619  Stosunki pracy i stosunki służbowe, sprawy z zakresu inspekcji pracy
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zatrudnienie
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art. 25 ust. 2, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 1995 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie terytorialnym.
article: art. 7 pkt 1, art. 25
journal: Dz.U. 1998 nr 91 poz. 577
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie.
article: art. 69, art. 72
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz. 94
law: Obwieszczenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 23 grudnia 1997 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Kodeks pracy.
Teza: Uchwała zarządu powiatu w sprawie odwołania kierownika podporządkowanej temu organowi jednostki organizacyjnej poprzez, które realizuje on swe funkcje publiczne, stanowi władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych; jest wiec aktem administracyjnym podlegającym nadzorowi wojewody w trybie uregulowanym w rozdziale 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/.

TEZY

Uchwała zarządu powiatu w sprawie odwołania kierownika podporządkowanej temu organowi jednostki organizacyjnej poprzez, które realizuje on swe funkcje publiczne, stanowi władczą wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych; jest wiec aktem administracyjnym podlegającym nadzorowi wojewody w trybie uregulowanym w rozdziale 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Z. z dnia 24 stycznia 2002 r. (...) w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie odwołania dyrektora Domu Pomocy Społecznej w M. - oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 stycznia 2001 r. (...) Wojewoda Z. na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy z 5.06.1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/ stwierdził nieważność uchwały (...) Zarządu Powiatu w K. z dnia 23 listopada 2001 r. podjętej na podstawie art. 47a ust. 5b ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./ z powołaniem się na przyczyny określone w art. 52 par. 1 pkt 1 i 2 Kodeksu Pracy, w sprawie odwołania z dniem 1 grudnia 2001 r. Marka Z. ze stanowiska dyrektora Domu Pomocy Społecznej w M.

W uzasadnieniu aktu nadzoru Wojewoda Z. wskazał, iż badając powyższą uchwałę pod względem jej zgodności z prawem ustalił, że Marek Z. jest radnym Gminy Mielno. Zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1591/ rozwiązanie z nim stosunku pracy wymagało uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Z przeprowadzonego w tym zakresie postępowania wynika, iż Zarząd Powiatu w K., pismem z dnia 16 listopada 2001 r. zwrócił się do Rady Gminy M. o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym Markiem Z. - dyrektorem DPS M. i nie czekając na stanowisko rady gminy, która to pismo otrzymała w dniu 22 listopada 2001 r. już następnego dnia tj. 23 listopada 2001 r. podjął uchwałę o rozwiązaniu z radnym stosunku pracy. Rada Gminy M. dopiero w dniu 28 grudnia 2001 r. podjęła uchwałę (...), w której nie wyraziła zgody na rozwiązanie z radnym Markiem Z. stosunku pracy.

Stosunek pracy pracownika będącego jednocześnie radnym, z mocy art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym podlega szczególnej ochronie, a konieczność uzyskania zgody rady dotyczy każdego rodzaju rozwiązania stosunku pracy z radnym, w tym również rozwiązania umowy o pracę bez wypowiedzenia np. z powodu ciężkiego naruszenia przez radnego obowiązków pracowniczych. Wyrażenie takiej zgody lub jej odmowa pozostawione zostały uznaniu rady gminy. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano jedynie, że w przypadku gdy podstawą rozwiązania z radnym stosunku pracy są zdarzenia związane z wykonywaniem przez niego mandatu, rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie tego stosunku z radnym.

Uchwała Zarządu Powiatu w K. z dnia 23 listopada 2001 r. w sprawie odwołania dyrektora Domu Pomocy Społecznej w M. została więc podjęta z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Dnia 12.02.2002 r. Zarząd Powiatu w K. podjął uchwałę o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Z. do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

We wniesionej następnie skardze Zarząd Powiatu w K. zarzuca organowi nadzoru bezpodstawne zastosowanie aktu nadzoru w stosunku do uchwały organu samorządu terytorialnego podlegającej przepisom prawa pracy i kognicji sądu powszechnego /art. 262 par. 1 Kp i art. 2 par. 1 Kpc/.

W uzasadnieniu skargi skarżący Zarząd Powiatu wywodzi, iż w dotychczasowym orzecznictwie NSA ukształtowany został pogląd, iż uchwały organów samorządu terytorialnego nie mają jednolitego charakteru: mogą przybierać postać aktów o charakterze publicznoprawnym, jak i uchwał o charakterze indywidualnym, będących oświadczeniami woli w rozumieniu prawa cywilnego.

Oświadczenie woli wyrażone w formie uchwał organów kolegialnych gminy i powiatu i dotyczące konkretnej sprawy podlegają reżimowi Kodeksu cywilnego i Kodeksu pracy, a sprawy sporne zgodnie z art. 2 par. 1 Kpc należą do właściwości sądów powszechnych. Teza ta znalazła potwierdzenie w uchwale NSA z dnia 16 grudnia 1996 r. /ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/, w której Sąd wyraził pogląd, iż akty powierzenia stanowiska dyrektora szkoły i odwołania go z tego stanowiska nie powodują przekształceń w zakresie praw i obowiązków pracowniczych, tj. nawiązania i rozwiązania stosunku pracy, stąd też są aktami administracyjnoprawnymi i w konsekwencji podlegają nadzorowi wojewody.

Stanowisko to znajduje odbicie w szeregu innych wyroków m.in.: w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1999 r. /OSNAPU 2001 nr 4 poz. 119/, postanowieniu NSA z dnia 29 grudnia 1993 r. /ONSA 1995 Nr 1 poz. 25/. W tym ostatnim, Sąd uznał, że powołanie określonej osoby na stanowisko kierownicze w instytucji kulturalnej w gminie jest sprawą z zakresu prawa pracy i nie uzasadnia stosowania wobec aktu powołania środków nadzoru wojewody.

Dyrektor domu pomocy społecznej jest pracownikiem samorządowym /art. 1 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych/, do którego stosuje się odpowiednio przepisy prawa pracy /art. 31 ustawy/. Podstawę jego stosunku pracy stanowi powołanie. Powołanie i odwołanie dyrektora tej jednostki należy do kompetencji Zarządu Powiatu zgodnie z wymogami art. 47a ust. 5b ustawy o pomocy społecznej /Dz.U. 1998 nr 64 poz. 414 ze zm./. Odwołanie takiego pracownika jest równoznaczne z wypowiedzeniem mu umowy o pracę /art. 70 par. 2 Kp/.

Skarżący reprezentuje pogląd, iż uchwała Zarządu Powiatu o odwołaniu dyrektora jednostki przyjmuje charakter oświadczenia woli o rozwiązaniu stosunku pracy. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 października 1999 r. /OSNAPU 2001 nr 4 poz. 119/ w świetle, którego ustawodawca nadaje odwołaniu sekretarza gminy /uchwała rady gminy/ znaczenie oświadczenia woli o wypowiedzeniu stosunku pracy niezależnie od tego, czy czynności tej dokonuje organ kolegialny, czy też jednoosobowy. Przepisy prawa pracy nie regulują wyczerpująco sposobu składania oświadczeń woli, należy zatem zgodnie z art. 300 Kp stosować przepisy Kodeksu cywilnego - art. 61 Kc. W wyroku tym Sąd analizując kwestię odwołania sekretarza gminy uznał, iż takiemu pracownikowi przysługują roszczenia określone w art. 45 Kp. Pogląd ten jest spójny z innym stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale z dnia 24 listopada 1992 r. /OSNC 1993 z. 7-8 poz. 116/, w której Sąd stwierdził, iż pracownikowi - radnemu odwołanemu ze stanowiska ze skutkiem równoznacznym z wypowiedzeniem umowy o pracę, bez zgody rady gminy, przysługują roszczenia przewidziane w art. 45 Kp /roszczenie o odszkodowanie lub przywrócenie do pracy/.

Z powyższego wynika, że akt odwołania kierownika powiatowej jednostki organizacyjnej nie jest aktem administracyjnym poddanym kontroli legalności w trybie przewidzianym w dziale 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/ gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z art. 2 par. 1 Kpc i art. 31 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

Legalność uchwały Zarządu będącej oświadczeniem woli o rozwiązaniu umowy o pracę może być tylko kwestionowana bezpośrednio przed sądem pracy w formie roszczenia o bezzasadne lub niezgodne z prawem odwołanie z takiego stanowiska. W innym przypadku zachodzi kolizja wynikająca ze zbiegu dwóch różnych postępowań dotyczących tej samej sprawy i w konsekwencji wchodzą w grę dwa różne sposoby dochodzenia tego samego roszczenia z tytułu bezzasadnego lub niezgodnego z prawem odwołania pracownika.

Zarząd Powiatu w K. w swej skardze zarzuca również zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody brak ustosunkowania się do kwestii związanych już z samym trybem postępowania poprzedzającym podjęcie spornej uchwały.

Wyjaśnia, iż zarówno w piśmie jak i w przedłożonych Wojewodzie dokumentach znalazło się pełne uzasadnienie motywów działania Zarządu. Dotyczy to w szczególności konieczności zachowania zawitego terminu przewidzianego w Kodeksie pracy /art. 52 par. 2 Kp/ oraz faktu zgłoszenia do Prokuratury Rejonowej w Koszalinie zawiadomienia o popełnieniu przez Marka Z. przestępstwa z art. 231 par. 1, art. 296 par. 1 i art. 273 w zw. z art. 270 par. 1 Kk. przeciwko któremu następnie Prokuratura wszczęła postępowanie karne w sprawie o niedopełnienie obowiązku nadzoru nad jednostką oraz przywłaszczenia pieniędzy należących do pensjonariuszy.

Pismo Zarządu Powiatu z 16 listopada 2001 r. stanowiące prośbę o wyrażenie zgody na rozwiązanie z Markiem Z. umowy o pracę poprzedziło spotkanie w tej sprawie Przewodniczącego Zarządu Powiatu w K. z Przewodniczącą Rady Gminy w M. Prośba o zwołanie sesji nadzwyczajnej w celu szybkiego ustosunkowania się do wniosku Zarządu nie została uwzględniona. Z odpowiedzi Przewodniczącej wynikało, że nie przewiduje się w tej sprawie sesji nadzwyczajnej, a najbliższa sesja Rady odbędzie się pod koniec grudnia. W zaistniałej sytuacji, z uwagi na społeczną szkodliwość czynu oraz w szczególności działania Marka Z. na szkodę pensjonariuszy, Zarząd Powiatu zmuszony był podjąć przedmiotową uchwałę.

W kontekście powyższego, nie można zgodzić się z poglądem Wojewody, iż Zarząd nie czekając na stanowisko Rady Gminy w M. /uchwała Rady Gminy w M. z 28 grudnia 2001 r./ rozwiązał z radnym umowę o pracę.

Celem ochrony radnych przed rozwiązaniem z nimi stosunku pracy jest umożliwienie im swobodnego, skutecznego i bezpiecznego wykonywania mandatu w imieniu i na rzecz swoich wyborców. Natomiast radny, kierownik placówki pomocy społecznej, przeciwko któremu wszczęto postępowanie karne w związku z działaniem na szkodę jednostki i pensjonariuszy nie powinien zdaniem skarżącego korzystać z takiej ochrony. Czyn ten jest szczególnie naganny i jest oderwany od sprawowania mandatu radnego, a wręcz przeciwnie szkodzi jego wizerunkowi. W tym kontekście stanowisko Rady Gminy w M. nie wyrażającej zgody na rozwiązanie z Markiem Z. umowy o pracę budzi zdziwienie. Zdaniem skarżącego wykorzystywanie prawa do ochrony w sytuacji ciężkiego naruszenia obowiązków pracowniczych jest nadużyciem prawa i pozostaje w sprzeczności z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Podnosząc powyższe skarżący Zarząd Powiatu w K. wnosi o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Z. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w akcie nadzorczym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem sporu jest prawo wojewody do stwierdzenia w trybie nadzoru nieważności uchwały zarządu powiatu o odwołaniu dyrektora jednostki organizacyjnej powiatu. Podkreślając prawno-pracowniczy przedmiot sprawy podlegający przepisom prawa pracy i kognicji sądu powszechnego jakim jest sąd pracy, strona skarżąca stoi na stanowisku, iż w sprawie tej wojewoda bezpodstawnie zastosował akt nadzoru.

Zaprezentowane w skardze stanowisko nie jest trafne.

Zgodnie z art. 7 pkt 1 i art. 25 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie /Dz.U. nr 91 poz. 577/ wojewoda jest organem nadzoru nad jednostkami samorządu terytorialnego, sprawując nadzór nad organami gminy powiatu i samorządem województwa na zasadach określonych w ustawach.

Chodzi m.in. o przepisy art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. 1996 r. nr 13 poz. 74/ jak i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./.

Nadzór oznacza kompetencję do władczego wkraczania właściwego organu administracji publicznej w działalności organu /podmiotu/ nadzorowanego, a jego zadaniem jest zabezpieczenie realizacji celów administracji publicznej i utrzymanie jej działalności w ramach prawa.

Powyższa kwestia była przedmiotem nie zawsze jednolitego, przyznać należy, orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przytaczanego zresztą w skardze, choć nie każde z orzeczeń, które przytoczono w skardze wspiera stanowisko strony skarżącej.

Skarga np. powołuje się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego 7 sędziów z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 6/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 48/ wyciągając z niej jednak błędne wnioski. W uchwale tej Sąd właśnie stanął na stanowisku, iż wojewoda może w trybie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym stwierdzić nieważność uchwały zarządu gminy o odwołaniu dyrektora szkoły podstawowej z powodu sprzeczności tej uchwały z przepisami art. 38 ustawy o systemie oświaty. W uchwale tej NSA stanął na stanowisku, iż akt administracyjny, wywołujący dodatkowo skutki w sferze uregulowanej prawem pracy nie przestaje być aktem administracyjnym. Nie można mu z tego powodu przypisywać podwójnego charakteru: aktu administracyjnego i równocześnie aktu prawa pracy. O takiej dwoistości można mówić tylko w odniesieniu do jego skutków. Wprawdzie ww. uchwała NSA odnosi się konkretnie do uchwał zarządu gminy dotyczących odwołania z naruszeniem prawa dyrektora szkoły, i argumenty na uzasadnienie zajętego stanowiska znajduje przede wszystkim w regulacjach prawnych dotyczących stosunku pracy dyrektora szkoły zawartych w ustawie o systemie oświaty oraz ustawie Karta Nauczyciela, to jednak uznać należy, iż zasadnicza teza tej uchwały odnosi się także do innych tego rodzaju sytuacji, w tym też do rozpatrywanego tu przypadku dyrektora ośrodka pomocy społecznej, którego w myśl art. 47a ust. 5 lit. "b" ustawy o pomocy społecznej powołuje i może odwołać zarząd powiatu.

Ze względu na zawarte w art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /Dz.U. nr 91 poz. 578 ze zm./ identyczne uregulowanie kwestii nadzoru Wojewody nad samorządem powiatowym jak uregulowanie zawarte w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zawarte w ww. uchwale stanowisko i wywody należy również odpowiednio odnieść do nadzoru wojewody nad działalnością powiatu w tym zakresie.

Jest to - w szerszym wymiarze - problem zakresu nadzoru wojewody nad działalnością organów samorządowych.

Problem ten poddany został bardzo szczegółowej i wnikliwej analizie prawnej przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 sierpnia 1994 r. W 10/93.

Rozpoznając wniosek Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o ustalenie powszechnie obowiązującej wykładni art. 85 do art. 99 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Trybunał Konstytucyjny przyjął szerokie rozumienie pojęcia działalności komunalnej /po nowelizacji ustawy dokonanej w 1998 r. - działalności gminnej/ podlegającej nadzorowi określonemu w rozdziale 10 tej ustawy, stwierdzając, iż działalnością komunalną w rozumieniu art. 85 i art. 87 ustawy o samorządzie terytorialnym jest wszelka działalność gmin oraz innych wymienionych w tej ustawie jednostek samorządu terytorialnego, Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, iż uchwały organów gminy, odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie terytorialnym wyjaśniając, iż uchwały organów gminy jako akty administracyjne mogą wywoływać podwójne skutki - w sferze prawa administracyjnego oraz prawa cywilnego czy prawa pracy i każde z nich mogą i powinny być rozpatrywane w kontekście odpowiedniej gałęzi prawa. Trybunał nie zgodził się z poglądem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 listopada 1990 r. iż "Strony stosunków cywilnoprawnych powstałych z udziałem gmin nie mogą dochodzić wobec niej swoich roszczeń wykorzystując w tym celu skargę wnoszoną w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym na dotyczącą tej sprawy majątkowej uchwałę organu gminy" /ONSA 1990 Nr 4 poz. 4/ i uznał za bezpodstawny pogląd, że kryterium dla wyróżnienia "sprawy z zakresu administracji publicznej" może stanowić ogólny charakter uchwały organu gminy. Zawężanie "administracji publicznej" do rozstrzygnięć ogólnych i abstrakcyjnych, natury normatywnej - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - nie znajduje uzasadnienia ani w przepisach prawa, ani w stanowisku doktryny odnośnie prawnych form działania administracji publicznej.

Administracja publiczna - jako funkcja ustawowo do jej wypełniania upoważnionych podmiotów - realizowana jest zarówno poprzez wydawane przez te podmioty akty ogólne i abstrakcyjne jak i akty indywidualne i konkretne, przy czym w obu wypadkach są to kategorie aktów administracji publicznej.

Uchwała jako forma wypowiedzi organu kolegialnego może mieć różną charakterystykę prawną. Może - zależnie od podstawy kompetencyjnej - stanowić w swej treści akt ogólny i abstrakcyjny, ale także może być adresowana indywidualnie i mieć zastosowanie do konkretnie określonych sytuacji.

Rozważając w tejże uchwale budzący w sądowej praktyce orzeczniczej wątpliwości i wahania problem dopuszczalności objęcia nadzorem administracyjnym uchwał organów gminy w sprawach zwalniania dyrektorów szkół jako kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, Trybunał wyraził pogląd, iż z art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowiącego, iż zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych należy do zadań zarządu gminy wynika, że obowiązkową formą wyrażenia woli przez organ gminy jest w danym wypadku uchwała zarządu gminy. Uchwała taka podlega na zasadach ogólnych nadzorowi z art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym. Okoliczność, że osoba, której uprawnień uchwała dotyczy, może ich bronić kwestionując uchwałę przed sądem powszechnym nie wyłącza kompetencji organów nadzorczych, mimo odmiennego poglądu wyrażonego przez Sąd Najwyższy /I PZP 71/92 - OSN 1993 z. 9 poz. 144/.

Powyższa Uchwała Trybunału Konstytucyjnego jednoznacznie usuwa wątpliwości co do uprawnienia wojewody do podejmowania rozstrzygnięć nadzorczych wobec każdej uchwały organu gminy, odnoszącej się do przedmiotu działalności gminy /działalności gminnej/. Mieszczą się w niej także uchwały w sprawie powoływania i odwoływania kierowników jednostek organizacyjnych podległych danemu organowi gminy, jak również - ze względu na wspomnianą analogiczną regulację prawną - powiatu. Jest to bowiem jedna z form realizowania przez dany organ samorządu jego funkcji publicznej. Z tych względów odnosi się ona nie tylko do dyrektorów szkół.

Kontrola uchwały zarządu gminy wykonywana w ramach nadzoru administracyjnego i z urzędu ma za przedmiot uchwałę jako akt administracji /władzy publicznej/, zaś za cel - zapewnienie zgodnego z prawem działania gminy w interesie tak państwa, jak osób zainteresowanych. Kontrola sądowa zostaje zaś uruchomiona tylko na wniosek osoby zainteresowanej i ma na celu ochroną jej roszczeń formułowanych na podstawie przepisów prawa pracy. Oba rodzaje kontroli nie są zatem wzajemnie się wykluczające, lecz odwrotnie - komplementarne.

Zauważyć też należy, iż podjęta w ramach tych kompetencji uchwała organu samorządowego o odwołaniu kierownika jednostki organizacyjnej jest formą władczego działania tego organu, w realizacji jego funkcji publicznej, jednakże nie należy jej utożsamiać z samym aktem rozwiązania stosunku pracy na podstawie odwołania, o którym mowa w art. 70 Kp.

Podjęcie uchwały kończy pewien etap postępowania; uchwała nie jest jeszcze oświadczeniem woli w rozumieniu Kodeksu pracy, nie jest bowiem skierowana w momencie jej podjęcia do danej osoby. Jej adresatem jest konkretny organ /gminy lub powiatu/, który w ten sposób zostaje upoważniony i zobowiązany do złożenia skutkującego już wobec tej osoby oświadczenia woli. Organ nadzoru stwierdza nieważność takiej uchwały jako aktu prawa publicznego, a rzeczą sądu powszechnego jest ocena prawnych skutków tej wadliwości w sferze prawa pracy lub prawa cywilnego.

Aktem wywołującym skutki w sferze prawa pracy uchwała staje się dopiero z momentem jej uzewnętrznienia, przez doręczenie odwołanemu ze stanowiska pracownikowi, natomiast skutki w sferze administracyjnoprawnej wywołuje ona z chwilą jej podjęcia w odpowiednim trybie. Wiąże np. organ, który ją podjął.

Rozstrzygnięcie nadzorcze organu nadzoru dotyczy tej właściwie sfery.

Należy też zwrócić uwagę, iż w świetle przepisów Kodeksu pracy pracownik odwołany ze stanowiska nie może przed sądem pracy kwestionować samego aktu odwołania i domagać się przywrócenia go na dotychczasowe stanowisko. Wynika to jednoznacznie z treści art. 69 Kodeksu pracy. Odwołanie do Sądu pracy przysługuje mu tylko w razie naruszenia przez organ odwołujący go przepisów art. 72 par. 1 i 3. Nie zachodzi zatem w takim wypadku kolizja wynikająca ze zbiegu dwóch różnych postępowań sądowych.

Uznać zatem należy, iż uchwała zarządu powiatu w sprawie odwołania kierownika podporządkowanej temu organowi jednostki organizacyjnej poprzez które realizuje on swe funkcje publiczne, stanowi władcza wypowiedź organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych: jest wiec aktem administracyjnym podlegającym nadzorowi wojewody w trybie uregulowanym w rozdziale 8 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym /t.j. Dz.U. 2001 nr 142 poz. 1592/. Przedmiotowa uchwała Zarządu Powiatu w K. o odwołaniu dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w M. Marka Z., będącego jednocześnie radnym w gminie M., w sposób oczywisty podjęta została z naruszeniem art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Podnoszone w skardze trudności, uzasadniające podjęcie przedmiotowej uchwały bez uzyskania wymaganej przez ten przepis Rady Gminy, której odwołany dyrektor był członkiem, nie mają - w świetle treści tego przepisu - prawnego znaczenia.

W związku z powyższym uznać należy, iż Wojewoda Z. był uprawniony do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pod względem faktycznym i prawnym.

Skarga nie znajduje zatem uzasadnionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.