Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 981/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 41 ust. 1 i 2, art. 42
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Sędzia NSA Anna Łukaszewska- Macioch Protokolant Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. M. i R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 marca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 2067/07 w sprawie ze skargi D. M. i R. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 2067/07, oddalił skargę D. M. i R. M. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2002 r., ustalił lokalizację odcinka autostrady płatnej A-1 od granicy województwa łódzkiego z województwem śląskim (km 399+742,51) do węzła "Rząsawa" (km 419+650,00).

Wójt Gminy Kruszyna decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. zatwierdził podział nieruchomości stanowiącej własność D. M. i R. M., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2,45 ha na działki nr [...] o powierzchni 0,3448 ha oraz nr [...] o powierzchni 2,11 ha.

Dyrektor Oddziału w Katowicach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, w dniu [...] kwietnia 2005 r. wystąpił do właścicieli – D. M. i R. M. z ofertą nabycia nieruchomości oznaczonej jako działka nr 746/2.

Z uwagi na to, że właściciele nieruchomości nie wyrazili zgody na jej zbycie pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. wystąpił do Wojewody Śląskiego o wyznaczenie D. M. i R. M. trzydziestodniowego terminu do zawarcia umowy sprzedaży opisanej wyżej nieruchomości położonej w gminie Kruszyna, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,3448 ha.

Wojewoda Śląski pismem z dnia [...] października 2005 r., wyznaczył D. M. i R. M. trzydziestodniowy termin do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda Śląski, wobec bezskutecznego upływu ww. terminu pismem z dnia [...] grudnia 2005 r., zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości i zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość rynkową tej nieruchomości. Wartość tę wyceniono na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu i według jej stanu na dzień [...] lipca 2002 r., tj. datę wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji ustalającej lokalizację dla ww. inwestycji.

Następnie Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], orzekł: w pkt 1 o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości niezabudowanej, położonej w gminie Kruszyna, oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu [...], k.m. 2 jako działka nr [...] o pow. 0,3448 ha, powstałej z podziału działki [...], stanowiącej własność D. i R. małżonków M., uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr 26960, prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Częstochowie, przeznaczonej na cele budowy autostrady A-1 na odcinku od granicy województwa łódzkiego z województwem śląskim (km 399+742,51) do węzła "Rząsawa" (km 419+650,00); w pkt 2 o ustaleniu odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość w wysokości 46 514 zł; oraz w pkt 3 zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 2 dotychczasowym właścicielom, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji podał, iż na rozprawie administracyjnej w dniu [...] marca 2007 r. współwłaściciel nieruchomości R. M. po zapoznaniu się z operatem szacunkowym oświadczył, iż nie wnosi zastrzeżeń do ceny gruntu. Jednak z uwagi na przyznany mu, począwszy od 2003 r., decyzją Starosty Częstochowskiego, na okres 20 lat, miesięczny ekwiwalent za zalesienie przedmiotowej działki zawnioskował, aby w wycenie uwzględniono również odszkodowanie z tego tytułu.

Następnie R. M. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. wniósł o korektę ustalonej przez rzeczoznawcę majątkowego kwoty tak, aby uwzględniała pożytki z tytułu zalesienia przedmiotowej działki i miesięcznego ekwiwalentu do dnia 30 czerwca 2023 r. Do pisma załączył decyzję Starosty Częstochowskiego z dnia [...] lutego 2003 r. wyrażającą zgodę na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego w tym m.in. części działki gruntu nr [...] oraz decyzję Starosty Częstochowskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdzającą, że D. i R. małżonkowie M. wykonali zalesienie m.in. na działce nr [...], z której powstała działka wnioskowana do wywłaszczenia oraz orzekł o przyznaniu miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej.

Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z dnia [...] kwietnia 2007 r. wyjaśnił, że biorąc pod uwagę daty, tj. [...] lipca 2002 r. (data decyzji lokalizacyjnej) oraz [...] czerwca 2003 r. (data decyzji przyznającej ekwiwalent) podtrzymuje wartość działki jako gruntu rolnego w kwocie 46 514 zł.

W dniu [...] kwietnia 2007 r. R. M. w imieniu własnym oraz żony D. M. złożył ustny wniosek do protokołu o przyznanie, w ramach ustalonego odszkodowania, nieruchomości zamiennej o powierzchni 1,0108 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, położonej w gminie [...], obręb [...], składającej się z działek gruntu oznaczonych nr [...], którą to nieruchomość dzierżawi od 2004 r.

Odnosząc się do tego wniosku Wojewoda Śląski w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił, że przedmiotowe działki znajdują się na terenie zalewowym rzeki Skawy i teren ten jest niezbędny dla działalności statutowej RZGW w Krakowie.

Oceniając operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego organ pierwszej instancji stwierdził, że został on wykonany zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. z 2004 r. Dz.U. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W operacie tym rzeczoznawca wyjaśnił, że rynek nieruchomości drogowych na analizowanym terenie pozwolił na zastosowanie w wycenie nieruchomości § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., zgodnie z którym przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Przyjął metodę porównywania parami, w oparciu o transakcje porównywalne na rynku nieruchomości. Uwzględnił stan wycenianej nieruchomości na dzień 30 lipca 2002 r., tj. na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi.

Ponadto Wojewoda Śląski zaznaczył, że operat zawiera wartość przedmiotowej działki z uwzględnieniem sadzonek dębu, nasadzonych po obowiązującej przepisem dacie (kwota 69 770 zł) ale wskazuje również wartość przedmiotowej działki bez drzewostanu (kwota 46 514 zł) i tę właśnie wartość rzeczoznawca majątkowy podtrzymał w piśmie z dnia 19 kwietnia 2007 r.

D. M. i R. M. w odwołaniu od powyższej decyzji podnieśli, iż kwota odszkodowania z tytułu wywłaszczenia jest zbyt niska, gdyż nie uwzględnia poczynionych przez nich nakładów na zalesianie, którym objęto działkę nr [...] oraz wysokości należnego im z tego tytułu ekwiwalentu.

Minister Budownictwa po rozpoznaniu ww. odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2007 r. w pkt 3 i orzekł o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Ministra Budownictwa będzie podlegać wykonaniu oraz w pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109), przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów na te cele.

W omawianym operacie szacunkowym dla przedmiotowej nieruchomości wartość gruntu oszacowano w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Przy tej metodzie, zgodnie z § 4 ust. 3 ww. rozporządzenia porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W przedmiotowym operacie wzięto pod uwagę 6 nieruchomości podobnych spośród 21 nieruchomości wymienionych w załączniku nr 2 operatu, do porównywania parami wybrano 4 nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej.

Minister Budownictwa, powołując się na art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stwierdził, iż wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

Wskazał, że operat szacunkowy uwzględnia stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji odcinka autostrady płatnej A-1 od granicy województwa łódzkiego z województwem śląskim (km 399+742,51) do węzła "Rząsawa" (km 419+650,00), czyli na dzień [...] lipca 2002 r. a w tym dniu na działce nr [...], z której następnie wydzielono działkę nr [...], nie znajdowały się żadne naniesienia w postaci drzewostanu.

Jednocześnie Minister Budownictwa zaznaczył, że nie ma podstaw prawnych do uwzględnienia w odszkodowaniu utraconego ekwiwalentu za zalesienie działki, bowiem odszkodowanie obejmuje jedynie wartość wywłaszczanej nieruchomości, nie może natomiast obejmować utraconych korzyści.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi R. M. i D. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podnieśli oni, że sprawa nie została należycie wyjaśniona. Podkreślili, że w uchwale nr XXV/165/2002 Rady Gminy Kruszyna z dnia 27 lutego 2002 r. zaakceptowano zmianę charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny między innymi części działki [...] z wyłączeniem pasa ochronnego ropociągu oraz pasów przylegających do rowów melioracyjnych. Zaznaczyli, iż uchwała ta została podjęta przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej.

Ponadto, wskazali na decyzję Starosty Częstochowskiego z dnia [...] lutego 2003 r. wyrażającą zgodę na przeznaczenie do zalesienia części działki nr [...] oraz na decyzję Starosty Częstochowskiego w z dnia [...] czerwca 2003 r. stwierdzającą, że wykonali oni zalesienie i przyznającą miesięczny ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych.

Skarżący podnieśli także, że organ nie ustosunkował się do zarzutu ewentualnej wymiany gruntu.

Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podał, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Zgodnie z art. 23 cyt. ustawy, w sprawach nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący zaskarżyli decyzję w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Do sposobu ustalenia odszkodowania mają zastosowanie przepisy rozdziału 5 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym art. 130 powołanej ustawy. Przepis ten wymaga dla ustalenia wysokości odszkodowania uzyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego. Natomiast stosownie do treści art. 134 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, którą określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania. Z akt sprawy wynika, że opinia rzeczoznawcy majątkowego została sporządzona w oparciu o rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

Wartość rynkową rzeczoznawca majątkowy oszacował przy uwzględnieniu rodzaju nieruchomości, jej położenia, sposobu użytkowania, przeznaczenia w planie miejscowym, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, oraz ceny rynkowej przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej – zgodnie z § 36 ust. 2 powołanego rozporządzenia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ prawidłowo ustalił, iż sposób wyceny i prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego przez rzeczoznawcę majątkowego nie budzą zastrzeżeń .

W rozpoznawanej sprawie skarżący nie kwestionowali wysokości dokonanej przez rzeczoznawcę majątkowego wyceny nieruchomości, lecz fakt nieuwzględnienia w wysokości odszkodowania dokonanych przez nich nasadzeń oraz ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej.

Sąd pierwszej instancji podał, iż zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycje w zakresie dróg krajowych, w tym autostrad, ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy uwzględnia stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji odcinka autostrady płatnej A-1 od granicy województwa łódzkiego z województwem śląskim do węzła "Rząsawa", czyli na dzień [...] lipca 2002 r. W tej dacie przedmiotowa działka nie była zalesiona. Zgoda na przeznaczenie do zalesienia części działki nr [...] wyrażona została bowiem decyzją Starosty Częstochowskiego z dnia [...] lutego 2003 r., a więc już po wydaniu przez Wojewodę Śląskiego w dniu [...] lipca 2002 r., decyzji lokalizacyjnej. Także decyzja Starosty Częstochowskiego stwierdzająca, że skarżący wykonali zalesienie i przyznająca im miesięczny ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych, została wydana po dacie wydania decyzji lokalizacyjnej, bo w dniu [...] czerwca 2003 r. Natomiast powoływana przez skarżących uchwała Rady Gminy Kruszyna z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie akceptacji zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny dotyczy akceptacji zmiany charakteru użytkowania gruntów z rolnego na leśny, jednakże dopiero zgoda na przeznaczenie do zalesienia działki gruntu po zbadaniu przez organ, czy grunt spełnia określone w przepisach prawa warunki, powoduje zmianę stanu nieruchomości albowiem dopiero na podstawie takiej decyzji grunt może zostać zalesiony. Natomiast decyzja wyrażająca taką zgodę został wydana dopiero w dniu [...] lutego 2003 r.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że kontroli merytorycznej nie podlegają zarzuty skarżących nie odnoszące się do ustalenia wysokości odszkodowania, albowiem przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym była tylko kwestia odszkodowania.

W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. M. i R. M. reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie a to jest:

– art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w kontekście art. 41 ust. 1 i 2 i art. 42, które to przepisy jednoznacznie zakreślają zakres spraw utrzymanych przez cytowaną wyżej ustawę w mocy,

– § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez jego bezpodstawne zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzanie uzasadnienia nieodpowiadającego w pełni wymogom przytoczonego przepisu.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonych decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w kontekście art. 41 ust. 1 i 2 i art. 42, skarżący wskazali, iż w przepisach tych nie wymienia się przypadku i sposobu szacowania nieruchomości, co oznacza, że podstawę tegoż szacunku należy upatrywać w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które to przepisy nie nawiązują do zasady art. 18 ust. 1 tej ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji naruszył także przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym i przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia pomijając uchwałę Rady Gminy oraz decyzje Starosty. Uchwała ta nigdy nie została uchylona ani też nigdy nie została stwierdzona jej niezgodność z prawem. Zarówno uchwała, jak i decyzja Starosty z dnia [...] lutego 2003 r. nadal obowiązuje. Natomiast Sąd pierwszej instancji nie dokonał wykładni przepisów wymienionych ustaw, a jedynie stwierdził, że uchwała Rady Gminy jest w tej sprawie bez wartości prawnej, zaś decyzja Starosty jako podjęta po wydaniu decyzji lokalizacyjnej jest także dla bytu tej sprawy bez znaczenia. Zdaniem skarżących Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny prawnej tych zdarzeń. W związku z powyższym kasator zarzucił temu Sądowi naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej wykładni także w kontekście art. 41 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W skardze kasacyjnej podniesiono także zarzut błędnego zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Operat szacunkowy wykonano bowiem metodą porównawczą parami biorąc pod uwagę ceny gruntów pod drogi, bez uwzględnienia walorów działki, która jest zalesiona, położona w atrakcyjnym miejscu i przynosi właścicielowi konkretną korzyść. Natomiast tak wykonany operat sytuację właściciela pogarsza. W ocenie skarżących ustawodawca nie może narzucać sposobu szacowania wolnorynkowej wartości nieruchomości, wskazując do jakich nieruchomości ma być porównywana szacowana nieruchomość, łamie to bowiem zasadę obiektywnego działania rzeczoznawcy i zasadę zaufania obywatela do sposobu działania.

Uzasadniając zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 P.p.s.a. podano, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie odniesiono się do podnoszonych w skardze prawnych aspektów sprawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przepisy przejściowe ustawy z 2003 o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych jednoznacznie zakreśliły granice faktów prawnych jakie pozostają w mocy. Dotyczyły one tylko wskazań lokalizacyjnych. Oznacza to, że wszystkie inne warunki z przeszłości należało oceniać na gruncie prawa dotychczasowego, a nie na gruncie wyżej wymienionej ustawy.

Ponadto kasator zarzucił, iż Sąd pierwszej instancji nie dokonał oceny relacji prawnych pomiędzy przepisami ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych a przepisami ustawy o samorządzie gminnym i przepisami ustawy o zalesianiu gruntów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

W związku z oparciem skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 P.p.s.a. w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a.

Odnosząc się do tego zarzutu poprzez niezawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oceny wzajemnej relacji przepisów ustaw o samorządzie gminnym i zalesianiu gruntów i wydanych na ich podstawie odpowiednio uchwały rady gminy i decyzji starosty stwierdzić należy, iż jest on niezasadny. W związku z tak sformułowanym zarzutem przypomnieć należy, iż stosownie do treści art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Podstawą prawną wyroku sądu są przepisy obowiązujące w dacie jego wydania oraz uwzględniające przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Wbrew zarzutowi autora skargi kasacyjnej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w cyt. art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji określił kwestię sporną na tle mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa materialnego, przedstawił niezbędne ustalenia faktyczne, wyjaśnił jakie przepisy prawa materialnego miały w sprawie zastosowanie oraz dokonał ich wykładni. Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie miał obowiązku dokonywania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku rozważań co do kwestii, które nie stanowiły podstawy prawnej wyroku, a przede wszystkim nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, iż autor skargi kasacyjnej stawiając ten zarzut zdaje się nie zauważać, że Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ocenił ewentualny wpływ uchwały nr XXV/165/2002 Rady Gminy Kruszyna z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie akceptacji zmiany charakteru użytkowania gruntu z rolnego na leśny stanowiący własność skarżących oraz decyzji Starosty Częstochowskiego z dnia [...] lutego 2003 r. wyrażającej skarżącym na podstawie art. 3 ust. 7 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczaniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. Nr 73, poz. 784) zgodę na przeznaczenie do zalesienia gruntu rolnego m.in. części działki nr [...] oraz decyzji tegoż Starosty z dnia [...] czerwca 2003 r. potwierdzającej wykonanie przez nich zalesienia i przyznającej miesięczny ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej i uznał, że nie mają one jakiegokolwiek wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania.

Ponadto wskazać należy, iż w świetle art. 174 pkt 2 P.p.s.a. sądowi pierwszej instancji można skutecznie zarzucić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. tylko wówczas gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a więc gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. W rozpoznawanej sprawie związek taki przez autora skargi kasacyjnej mimo obowiązku wynikającego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. nie został wykazany.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Skarżący zarzucili Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w kontekście art. 41 ust. 1 i 2 i art. 42 tej ustawy. Z treści ostatnio wyprowadzonych przepisów wyprowadzono wniosek, że skoro nie wymieniają one przypadku i sposobu szacowania nieruchomości to podstawę szacunku stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, które nie odwołują się do zasady określonej w art. 18 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzutu tego nie można uwzględnić. Przedstawiona przez skarżących interpretacja powołanych przepisów wskazuje na ich niezrozumienie.

Przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji stanowi, że wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się wg stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei z art. 12 ust. 5 cyt. ustawy wynika, że do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4 art. 12, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 i 18a.

Z cytowanego przepisu art. 18 ust. 1 powołanej ustawy wynika, że zawiera on kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Są nimi – stan nieruchomości na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi oraz wartość rynkowa nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Stanowi on zatem przepis szczególny w stosunku do regulacji zawartej w art. 130 ust. 1 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, także określającego kryteria, według których następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stan nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oznacza stan faktyczny, a nie prawny, zaś jej wartość rynkową określa opinia rzeczoznawcy majątkowego.

Natomiast art. 41 ust. 1 i 2 oraz art. 42 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji w tej sprawie stanowi, że wskazania lokalizacyjne udzielone do dnia wejścia w życie ustawy pozostają w mocy w zakresie dotyczącym ustalenia przebiegu autostrady, a w pozostałym zakresie, jeżeli ich treść nie jest sprzeczna z przepisami niniejszej ustawy. Decyzje o ustaleniu lokalizacji autostrady wydane do dnia wejścia w życie ustawy pozostają w mocy. Do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną przepisy niniejszej ustawy stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Postępowania o udzielenie wskazań lokalizacyjnych niezakończone do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się z tym, że dokumentacja do wniosku o ich udzielenie może być wykorzystana do wniosku o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Analiza treści omówionych przepisów nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości, że w tej sprawie, której przedmiotem była kwestia wysokości odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod drogę przy ocenie zastosowania art. 18 ust. 1 powołanej ustawy przepisy art. 41 ust. 1 i 2 tej ustawy nie mogły być przez Sąd pierwszej instancji rozważane. Jak wyżej wskazano dotyczyły one wskazań lokalizacyjnych, a nie odszkodowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji aprobując stanowisko organu trafnie stwierdził, że operat szacunkowy uwzględnia stan przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania przez Wojewodę Śląskiego decyzji o ustaleniu lokalizacji odcinka autostrady płatnej A-1, od granicy województwa łódzkiego z województwem śląskim do węzła "Rząsawa" z dnia [...] lipca 2002 r. Zatem wydana po tej dacie przez Starostę Częstochowskiego decyzja z dnia [...] lutego 2003 r. wyrażająca zgodę na przeznaczenie do zalesienia stanowiącego własność skarżących gruntu rolnego m.in. części działki nr [...] oraz z dnia [...] czerwca 2006 r. stwierdzającej wykonanie zalesienia oraz przyznanie ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej nie mogły być brane pod uwagę przy określaniu stanu nieruchomości. Dotyczyło to również powołanej przez skarżących uchwały nr XXV/165/2002 Rady Gminy Kruszyna z dnia 27 lutego 2002 r. w sprawie akceptacji zmiany charakteru użytkowania gruntu rolnego na leśny, gdyż wprawdzie zapadła ona przed dniem [...] lipca 2002 r., to jednak decydujące znaczenie w tej sprawie miała dopiero decyzja Starosty Częstochowskiego z dnia [...] lutego 2003 r., a tę jak wyżej wskazano wydano po decyzji lokalizacyjnej.

W konsekwencji oznaczało to, że w opinii rzeczoznawcy majątkowego przy określaniu wartości rynkowej przedmiotowej działki skarżących będącej podstawą ustalenia przez organ wysokości odszkodowania prawidłowo nieuwzględniono wartości nasadzeń. Dotyczyło to również nieuwzględnienia ekwiwalentu za zalesienie tej części działki.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego bezzasadny jest również zarzut bezpodstawnego zastosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez przyjęcie ceny gruntów pod drogi oraz podejścia porównawczego.

Na wstępie wyjaśnić należy, że przepis art. 174 § 1 P.p.s.a. nie przewiduje formy "bezpodstawnego" zastosowania przepisu prawa materialnego, a jedynie jego niewłaściwe zastosowanie. Polega ono na tzw. błędzie subsumcji, co wyraża się w tym, że ustalony w sprawie określony stan faktyczny został błędnie uznany za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w konkretnej normie prawnej, względnie gdy do ustalonego stanu faktycznego błędnie nie zastosowano określonej normy prawnej. Przepis § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia Rady Ministrów stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne.

Z bezspornego stanu faktycznego sprawy wynika, że wywłaszczona nieruchomość niezabudowana stanowiąca własność D. i R. małżonków M. została przeznaczona na cel budowy autostrady, zaś przedmiotem sporu jest wysokość przyznanego za nią odszkodowania. Przy określaniu jej wartości rynkowej przyjęto, że jest gruntem zajętym pod drogę i zastosowano podejście porównawcze, o którym mowa w wyżej omówionym przepisie. Zdaniem kasatora przepis ten wykracza poza delegację ustawową, w wykonaniu której został wydany. Przy określaniu wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogę nieistotny jest bowiem cel jego przeznaczenia lecz jego wartość uwzględniająca m.in. fakt zalesienia i jego położenie. Ponadto narzucony jest przez ustawodawcę sposób podejścia do wyceny przez wskazanie, iż jest ona w tym przypadku porównawcza.

Przechodząc do oceny zakwestionowanego przepisu § 36 ust. 1 cyt. rozporządzenia wskazać należy, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zostało wydane w wykonaniu delegacji zawartej w art. 159 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten stanowi, że "Rada Ministrów określi, w drodze rozporządzenia, rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego, uwzględniając:

1) sposoby określania wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i technik wyceny;

2) sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów;

3) sposoby określania wartości nieruchomości jako przedmiotu różnych praw;

4) sposoby określania wartości nieruchomości w zależności od ich rodzaju i przeznaczenia;

5) rodzaje nakładów na nieruchomości;

6) dane, jakie powinien zawierać operat szacunkowy, oraz sposób potwierdzania jego aktualności;

7) uwarunkowania określania wartości rynkowej nieruchomością w podejściu mieszanym."

Zgodnie z art. 92 ust. 1 zdaniem drugim Konstytucji RP, upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

Analizowane rozporządzenie zostało wydane przez organ upoważniony, służy realizacji ustawy i mieści się w zakresie spraw przekazanych przez nią do uregulowania oraz odpowiada "merytorycznej treści dyrektywnej", której wykonaniu przepisy rozporządzenia mają służyć (por. np. wyrok TK z dnia 22 listopada 1999 r., U6/99, OTK ZU 1999, nr 7, poz. 159, s. 824).

Oceniając § 36 ust. 1 w związku z ust. 4 cyt. rozporządzenia z punktu widzenia kryteriów, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przyjąć należy, że jego treść mieści się w granicach wskazanego upoważnienia ustawowego. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej ustawodawca uzależnia stosowalność podejść, metod i technik wyceny od celu ich sporządzania i sposobu wykorzystania. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że dla wyceny nieruchomości cel ten jest bez znaczenia. Tak więc dla określenia wartości nieruchomości nabywanych na cele budowy autostrad lub dróg krajowych przy określaniu wartości rynkowej gruntów stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi. Stan tych nieruchomości przyjmuje się na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady lub drogi krajowej, a cenę w przypadku, gdy następuje to w drodze wywłaszczenia na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji podzielając stanowisko organu prawidłowo uznał, iż przepis ten nie został naruszony.

Jednocześnie zauważyć należy, iż kasator stawiając zarzut naruszenia przepisu rozporządzenia nie wskazał jaki jego zdaniem przepis powinien mieć w tej sprawie zastosowanie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.