Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 581/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 § 1, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71 ust. 2, art. 30, art. 71
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Artur Kuś (spr.), sędzia WSA Mirosław Montowski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 12 maja 2021 r. sprawy ze skargi M. K., D. M.J. A. i P. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. K., D. M., J. A. i P. P. kwotę 1.031 zł (tysiąc trzydzieści jeden złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Przedmiotem skargi M. K. – M., D. M. G., J. A. i P. P. (dalej: "skarżący) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "MWINB", "organ II instancji") z [...] stycznia 2021 r. nr [...], wydana w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Postanowieniem z [...] lipca 2019 r. nr [...] Burmistrz Miasta J. odmówił wydania zaświadczenia potwierdzającego zgodność z planem miejscowym zmiany sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, usytuowanego na działkach [...], [...], [...] obręb [...] w J. na cele usługowe. W postanowieniu tym wskazano, że zmiana sposobu użytkowania została już dokonana, a restauracja jest otwarta i przyjmuje klientów.

Dnia 18 lipca 2019 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: "PINB", "organ I instancji") dokonali czynności kontrolnych przedmiotowej nieruchomości, stwierdzając, że piwnice w całości są użytkowane jako zaplecze gastronomiczne restauracji. Parter w pomieszczeniach oznaczonych zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym nr [...], [...], [...], [...] i w części skrzydeł sala [...] użytkowane były jako restauracja.

W dniu 5 sierpnia 2019 r. do organu I instancji wpłynęło zawiadomienie o samowolnej zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działek ew. nr [...],[...], [...] obr. [...] w J.

Postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] PINB wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz nałożył na M. S. i C. S. (dalej: "inwestorzy") obowiązek sporządzenie i przedłożenia organowi I instancji dokumentów dotyczących zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku na budynek restauracji, tj.: 1) opis i rysunek określający usytuowania budynku w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, sporządzony na aktualnej mapie geodezyjnej z zaznaczeniem miejsc parkingowych zapewnionych na terenie własnej nieruchomości; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń oraz opiniami rzeczoznawców ds. sanitarno-higienicznych i ds. bezpieczeństwa pożarowego; 3) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 4) zaświadczenie Burmistrza o zgodności dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostateczną decyzję o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności.

Podczas kontroli, przeprowadzonej przez pracowników organu I instancji 14 stycznia 2020 r., stwierdzono, że przedmiotowy budynek nie jest użytkowany, a w pomieszczeniach restauracji nie stwierdzono obecności pracowników ani oznak wykonywanych czynności związanych z przygotowanie posiłków. W części mieszkalnej budynku znajdowały się meble i rzeczy osobiste rodziny M.S.

W dniu 15 stycznia 2020 r. pełnomocnik M. S. przedstawił dokumenty potwierdzające, że powierzchnia restauracji nie przekracza 30% powierzchni całkowitej budynku.

Decyzją z [...] lutego 2020 r. nr [...] PINB nakazał inwestorom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego. Adresaci powyższej decyzji zrzekli się prawa od odwołania.

W dniu 26 czerwca 2020 r. pracownicy organu I instancji dokonali czynności kontrolnej przedmiotowego budynku, po których stwierdzono, że obowiązek nałożony decyzją PINB z [...] lutego 2020 r. nie został wykonany.

W dniu 7 września 2020 r. pełnomocnik M. S. złożył pismo informujące, że zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2020 r. nr [...] dokonano zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny na powierzchni do 30% budynku.

3. Decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], organ I instancji, na podstawie art. 104 i 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: "p.b."), po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego na budynek usługowy, umorzył postępowanie administracyjne w ramach nadzoru budowlanego.

Po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy PINB stwierdził, że przedmiotowe postępowanie stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu, stosownie do treści art. 105 § 1 k.p.a.

4. Po rozpatrzeniu odwołania skarżących, organ II instancji decyzją z [...] stycznia 2021 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 p.b., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z [...] listopada 2020 r.

Na wstępie uzasadnienia swojej decyzji, MWINB przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie podkreślił, że PINB postanowieniem z [...] października 2019 r. wstrzymał użytkowanie przedmiotowego budynku oraz zobowiązał inwestorów do przedłożenia dokumentów wskazanych w art. 71 ust. 2 p.b., celem przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego względem samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku.

Organ II instancji podkreślił, że inwestorzy przedłożyli organowi I instancji kopię decyzji Wojewody z [...] czerwca 2020 r., uchylającą decyzję Starosty [...] z [...] maja 2020 r. nr [...], wydaną w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny na powierzchni 30% budynku i umarzającej postępowanie organu I instancji. MWINB podkreślił, że inwestorom nie można postawić skutecznie zarzutu nakazującego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania na podstawie art. 71a ust. 4 p.b., gdyż w dniu 22 kwietnia 2020 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie inwestorów co do zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, a więc po wydaniu przez PINB decyzji z [...] lutego 2020 r. Organ II instancji podkreślił, że inwestorzy pismem z 9 marca 2020 r. poinformowali PINB o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z [...] lutego 2020 r., a powyższa informacja nie została zweryfikowana przez organ I instancji niezwłocznie po otrzymaniu pisma. Zwłoka ta, w ocenie organu II instancji, nie może być interpretowana na niekorzyść inwestorów, a w konsekwencji niedopuszczalne jest domniemanie, że nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nie został wykonany.

MWINB stwierdził, że skoro inwestorzy dokonali zgłoszenia w dniu 22 kwietnia 2020 r., na podstawie którego mogą użytkować przedmiotowy obiekt, a organ I instancji nie zdążył po otrzymaniu pisma z 9 marca 2020 r. zweryfikować informacji o wykonaniu decyzji PINB z [...] lutego 2020 r., to nie można obecnie skutecznie wykazać, że zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku nastąpiła nielegalnie. Inwestorzy mogli bowiem przywrócić poprzedni sposób użytkowania zgodnie z decyzją organu I instancji z [...] lutego 2020 r., a następnie legalnie, z dochowaniem procedur, zmienić sposób użytkowania na podstawie zgłoszenia z 22 kwietnia 2020 r.

W następnej kolejności organ II instancji podzielił stanowisko PINB, że wobec stanu faktycznego sprawy, wszczęte postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe i podlegało umorzeniu. Jak przedstawił MWINB, w rozpatrywanej sprawie nie istnieje faktyczny przedmiot postępowania, w stosunku do którego organy nadzoru budowlanego mogłyby podejmować dalsze czynności w sprawie, co wypełnia dyspozycję art. 105 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, MWINB podkreślił, że zgłoszenie dokonane przez inwestorów jest skuteczne i w konsekwencji zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w części na usługi gastronomiczne – prowadzenie restauracji jest legalna. Legalności zgłoszenia nie podważa fakt, iż złożony został wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z [...] czerwca 2020 r.

5. Pismem z 25 lutego 2021 r. skarżący, reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję MWINB z [...] stycznia 2021 r. Zaskarżonej decyzji zarzucono mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego, rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności sprowadzające się do oczywiście sprzecznego z podjętymi przez organ I instancji rozstrzygnięciami i ustaleniami uznania, iż inwestorzy wykonali obowiązek wynikający z decyzji PINB z [...] lutego 2020 r. oraz przywrócili legalny sposób użytkowania przedmiotowego budynku – w szczególności na mocy pisemnego oświadczenia z 9 marca 2020 r., a w dalszej kolejności nieprawidłowego przyjęcia, iż decyzja Wojewody z [...] czerwca 2020 r. skutkuje bezprzedmiotowością prowadzonego przez organami nadzoru budowlanego postępowania o przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, podczas gdy:

- począwszy od 9 marca 2020 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, nie doszło do wykonania decyzji PINB z [...] lutego 2020 r., wobec czego zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania budynku dokonane podaniem inwestorów z 22 kwietnia 2020 r. nie wywierało wpływu na rozstrzygnięcie organu I i II instancji, w szczególności uniemożliwiało uznanie, że inwestorom nie można aktualnie postawić skutecznie zarzutu kontynuowania działalności gastronomicznej pomimo wydania decyzji PINB,

- zgłoszenie z 22 kwietnia 2020 r., wobec wniesienia decyzją Starosty z [...] maja 2020 r. sprzeciwu, nie podlegało wykonaniu oraz uniemożliwiało przyjęcie legalnego użytkowanie przedmiotowego budynku na cele restauracyjne, ponadto w wyniku kontroli PINB z 26 czerwca 2020 r. bezsprzecznie stwierdzono brak wykonania przywrócenia sposobu użytkowania nakazanego decyzją PINB z [...] lutego 2020 r. co oznacza, że na dzień wydania przez Wojewodę decyzji z [...] czerwca 2020 r. nadal nie doszło do przywrócenia zgodnego z prawem sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, wobec czego decyzja Wojewody umarzająca postępowanie wywołane sprzeciwem Starosty nie wywiera wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie prowadzonej przez organy nadzoru budowlanego, w szczególności uniemożliwia przyjęcie, iż inwestorzy wykonali decyzję restytucyjną,

- brak jest podstaw do umorzenie przedmiotowego postępowania ze względu na skutki prawomocnej i pozostającej w obiegu prawnym decyzji PINB z [...] lutego 2020 r., dotyczącej tego samego sposobu użytkowania budynku, który zastał następnie objęty zgłoszeniem i decyzją Wojewody, która to decyzja PINB nie została wykonana i jako jedyna określa dalsze kroki organów nadzoru budowlanego wobec dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku,

- decyzja Wojewody nie wywiera wpływu na dalszy bieg wszczętego i prowadzonego w oparciu o art. 71a ust. 1-4 p.b. postępowania, albowiem do zgłoszenia przez inwestorów zmiany sposobu użytkowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej doszło 22 kwietnia 2020 r., a zatem już po samowolnej zmianie sposobu użytkowania dokonanej przez inwestorów, która to okoliczność wyklucza uznanie przez organy iż doszło do skutecznej zmiany sposobu użytkowania – dokonane przez inwestorów 22 kwietnia 2020 r. zgłoszenie nie wywołuje z mocy prawa (art. 71 ust. 7 p.b.) żadnych skutków prawnych i jako bezskuteczne, nie wiąże organów nadzoru w toczącym się postępowaniu,

- organ II instancji jako organ administracji publicznej zobowiązany jest działać na podstawie i w granicach prawa, wyznaczających m. in. jego właściwość rzeczową, w związku z czym decyzja Wojewody nie ogranicza kompetencji organów nadzoru i nie zwalnia ich z obowiązku dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji (art. 71 ust. 2 i 4 p.b.), tym bardziej w sytuacji, gdy do wszczęcia postępowania w sprawie dokonanej samowoli i określenia związanych z tym obowiązków inwestorów doszło, zanim dokonano zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania przed organem administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem postępowanie w sprawie dokonanego zgłoszenia jako następcze, podlega ocenie przez pryzmat wcześniejszych rozstrzygnięć organu nadzoru budowlanego, jako mających pierwotny charakter i wywierających wpływ na rozstrzygnięcie Wojewody,

- przyjęcie braku podstaw do rozstrzygnięcia sprawy przez organy nadzoru budowlanego oznacza, iż w obiegu prawnym co do tej samej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku istnieją dwie wzajemnie wykluczające się decyzje (decyzja organu I instancji oraz decyzja Wojewody), którą to okoliczność MWINB powinien brać pod uwagę z urzędu, jako wykluczającą podstawę do umorzenia toczącego się pierwotnego postępowania, biorąc pod uwagę zasadę trwałości decyzji administracyjnej (decyzji PINB) oraz pogłębiania zaufania do organu stopnia podstawowego,

- wydana decyzja PINB, do momentu zakończenia postępowania przed organami nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie (stwierdzenia jej wykonania odpowiednim postanowieniem lub nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania), wykluczała dokonywanie jakichkolwiek zmian sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w trybie i na zasadach wynikających z art. 71 ust. 1 i nast. p.b., o czym organy nadzoru budowlanego posiadają wiedzę z urzędu,

b) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że odpadła podstawa do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, wobec czego zachodzi podstawa do umorzenia, podczas gdy dokonane przez inwestorów zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, po samowolnej zmianie sposobu użytkowania, nie uchyla i nie sanuje skutków dokonanej samowoli oraz nie czyni prowadzonego w związku z tą samowolą postępowania restytucyjnego bezprzedmiotowym, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1294/09, a co błędnie wywiódł MWINB z wydanej przez Wojewodę decyzji.

W skardze do WSA w Warszawie wskazano również na naruszenie przepisów prawa materialnego:

a) art. 71 ust. 7 p.b. poprzez jego oczywiście błędne niezastosowanie oraz uznanie, iż zachodzi potrzeba umorzenia prowadzonego postępowania restytucyjnego, podczas gdy dokonane przez inwestorów zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania z [...] kwietnia 2020 r. nie wywołuje żadnych skutków prawnych,

b) art. 83 ust. 1 p.b. w zw. z art. 82 ust. 1 p.b. oraz w zw. z art. 71a ust. 1-2 p.b., poprzez ich zupełnie nieuzasadnione pomięcie i uznanie w toku prowadzonego postępowania obejmującego przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania przedmiotowego budynku, że odpadła podstawa rozstrzygnięcia, podczas gdy zgodnie z kompetencjami zastrzeżonymi dla organów nadzoru budowlanego, oba organy uprawnione były do wydanie rozstrzygnięcia w sprawie dokonanej samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku.

W oparciu o powyższe zarzuty pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie w całości decyzji MWINB z [...] stycznia 2021 r., uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z [...] listopada 2020 r, a także zasądzenie kosztów postępowania. W skardze zawarto również wniosek o uzupełnienie postępowania dowodowego poprzez przeprowadzenie dowodu z wydruków z portalu facebook.com na fakt, iż mimo decyzji PINB z [...] lutego 2020 r., obowiązek z niej wynikających nie został wykonany, a działalność restauracji była prowadzona w przedmiotowym budynku, wbrew postanowieniu nakazującemu jej wstrzymanie.

6. Odpowiadając na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Jednocześnie MWINB potrzymał stanowisko, przedstawione w decyzji z [...] stycznia 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

1. Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zasadne było umorzenie postępowanie administracyjnego (na podstawie art. 105 §1 k.p.a. jako bezprzedmiotowego) w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy (restaurację) w sytuacji, gdy inwestorzy w trakcie tego postępowania dokonali zgłoszenia.

Zdaniem organów, skoro inwestorzy dokonali zgłoszenia na podstawie którego mogą użytkować obecnie przedmiotowy obiekt, a organ powiatowy nie zdążył w międzyczasie zweryfikować informacji o wykonaniu lub braku wykonania decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku, to zdaniem organów - nie można obecnie skutecznie wykazać, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła nielegalnie. Inaczej mówiąc, późniejsze "zgłoszenie" może sanować wcześniejszy fakt samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przez inwestorów. W konsekwencji zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego w części na usługi gastronomiczne (restaurację) jest legalna.

Zdaniem skarżących, dokonane przez inwestorów "zgłoszenie" nie wywołuje żadnych skutków prawnych i jest bezskuteczne. Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu nastąpiło bowiem po faktycznym dokonaniu przez inwestorów samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na restaurację.

Zdaniem Sądu, rację w tym sporze należało przyznać skarżącym a nie organom wydającym decyzję.

2. Ze stanu faktycznego i prawnego wynikają następujące okoliczności mające zasadnicze znaczenie dla niniejszej sprawy:

- 5 sierpnia 2019 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących informujące o samowolnej zmianie sposobu użytkowania opisywanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na cele usługowe (restauracyjne, gastronomiczne, hotelowe) oraz wnoszące o wstrzymanie użytkowania części tego obiektu wykorzystywanego na te cele;

- PINB [...] sierpnia 2019 r. poinformował o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy;

- postanowieniem Nr [...] z [...] października 2019 r. PINB wstrzymał użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (w piwnicy oraz w części parteru użytkowanego jako budynek restauracji) oraz nałożył na M. i C. S. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów (wskazanych w art. 71 ust. 2 p.b.);

- 29 listopada 2019 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących informujące o niewykonaniu przez zobowiązanych w/w postanowienia w zakresie wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu jako budynku restauracji;

- PINB zawiadomieniem z 10 grudnia 2019 r. poinformował o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych w sprawie;

- w toku oględzin dnia 14 stycznia 2020 r. stwierdzono: "(...) w pomieszczeniach restauracji nie stwierdzono obecności pracowników restauracji, nie stwierdzono wykonywania czynności związanych z przygotowywaniem posiłków";

- pismem z 16 stycznia 2020 r. PINB poinformował strony postępowania o uprawnieniach przysługujących im na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.; 10 lutego 2020 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących informujące o niewykonaniu przez zobowiązanych w/w postanowienia w zakresie wstrzymania użytkowania przedmiotowego obiektu jako budynek restauracji, na dowód czego przedstawiono stosowną dokumentację (zdjęcia paragonów, informacje z internetu i inne dokumenty);

- decyzją Nr [...] z [...] lutego 2020 r. PINB nakazał M. i C. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego samowolnie przeznaczonego w pomieszczeniach piwnicy oraz części parteru na restaurację;

- 9 marca 2020 r. do PINB wpłynęło pismo M. i C. S., w którym informują, że zrzekają się prawa do złożenia odwołania od powyższego rozstrzygnięcia, jak również informują, że obowiązek z niej wynikający został wykonany, a przedmiotowy budynek użytkowany jest jako dom jednorodzinny;

- zawiadomieniem z 19 marca 2020 r. PINB poinformował o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych w sprawie; PINB pismem z 2 kwietnia 2020 r. poinformował strony postępowania, że od 18 marca 2020 r. do odwołania wstrzymana została działalność kontrolna inspektoratu (pandemia);

- zawiadomieniem z 2 czerwca 2020 r. PINB poinformował strony postępowania o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych w sprawie;

- w toku czynności kontrolnych przeprowadzonych 26 czerwca 2020 r. ustalono, że obowiązek nałożony decyzją Nr [...] z [...] lutego 2020 r. nie został wykonany; w czynnościach kontrolnych uczestniczył C. S.; do protokołu oświadczono, że: "Restauracja od marca 2020 r. jest nieczynna do dnia dzisiejszego";

- 28 lipca 2020 r. do PINB wpłynęło pismo skarżących informujące o dalszym użytkowaniu pomieszczeń przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako restauracji;

- PINB zawiadomieniem z [...] sierpnia 2020 r. poinformował o zamiarze przeprowadzenia kolejnej kontroli w sprawie;

- 7 września 2020 r. do PINB wpłynęło pismo M.S., przy którym przesłano kopię decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] czerwca 2020 r. uchylającej decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] maja 2020 r. wydaną w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia M. i C. S. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny na powierzchni 30% budynku i umarzającej postępowanie organu I instancji; w piśmie tym zwrócono się o odstąpienie od czynności kontrolnych zaplanowanych na dzień 15 września 2020 r.;

- zawiadomieniem z 22 września 2020 r. PINB poinformował strony postępowania o uprawnieniach przysługujących im na podstawie art. 10 § 1 k.p.a.;

- decyzją Nr [...] z [...] listopada 2020 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego na budynek usługowy; odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wnieśli skarżący;

- decyzją z [...] stycznia 2021 r. nr [...] MWINB utrzymał w mocy zaskarżona decyzję PINB z [...] listopada 2020 r. a skarżący wnieśli skargę do WSA w Warszawie.

3. Wskazać trzeba, że analizowana sprawa dotyczyła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego z budynku mieszkalnego na restaurację.

Zgodnie z art. 71 ust. 2 p.b. zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Do zgłoszenia należy dołączyć szereg wymaganych przepisami dokumentów.

W niniejszej sprawie następujące okoliczności są bezsporne i wynikają z dotychczasowego postępowania:

a) nastąpiła samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek usługowy (restaurację); potwierdzają to czynności kontrolne organów, dokumentacja zdjęciowa, wydruki ze stron internetowych i inne dowody zgromadzone w sprawie; przypomnieć należy, że zmiana sposobu użytkowania dotyczy okoliczności faktycznych, a nie – prawnych;

b) w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja Nr [...] z [...] lutego 2020 r. PINB nakazująca M. i C. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego samowolnie przeznaczonego w pomieszczeniach piwnicy oraz części parteru na restaurację;

c) jednocześnie skarżący wskazali na decyzję Wojewody [...] Nr [...] z [...] czerwca 2020 r. uchylającej decyzję Starosty [...] Nr [...] z [...] maja 2020 r. wydaną w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia M. i C. S. zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na lokal gastronomiczny na powierzchni 30% budynku i umarzającej postępowanie organu I instancji.

W związku z tym należy wskazać, że w obrocie prawnym jednocześnie funkcjonowały dwa różne (w zasadzie rozbieżne) rozstrzygnięcia:

- decyzja PINB Nr [...] z [...] lutego 2020 r. nakazująca przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego samowolnie przeznaczonego w pomieszczeniach piwnicy oraz części parteru na restaurację;

- decyzja Wojewody [...] Nr [...] z [...]czerwca 2020 r. de facto umożliwiająca korzystanie z budynku jako restauracji.

Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru inwestycyjnego ujęte zarówno w art. 30 p.b. jak i art. 71 p.b. (pomimo umieszczenia ich w odrębnych przepisach i rozdziałach ustawy p.b.) cechuje podobieństwo wynikające z charakteru tego aktu. W obu przypadkach zgłoszenie jest oświadczeniem woli inwestora albo o zamiarze wykonania inwestycji (art. 30 p.b.), lub też oświadczeniem o zamiarze zmiany sposobu użytkowania już istniejącego obiektu budowlanego (art. 71 p.b.). W obu przypadkach źródłem realizacji tego zamiaru, nie jest więc wola organu wyrażona w postaci stosownego aktu administracyjnego, lecz wola inwestora, któremu ustawodawca udzielił uprawnienia do złożenia takiego zgłoszenia, zamiast ubiegania się o wyrażenie zgody w postaci decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwy organ. Uprawnienie do realizacji zamiaru, o którym mowa w art. 30 p.b. i art. 71 p.b. wynika z prawa własności oraz prawa swobody budowlanej wyrażonej w art. 4 p.b., a także woli inwestora skonkretyzowanej w zgłoszeniu. Powyższe ujęcie charakteru zgłoszenia niesie za sobą daleko idące konsekwencje procesowe (por. wyrok NSA z 5 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1294/09).

Przypomnieć dodatkowo należy, że zgodnie z art. 71 ust. 7 p.b. dokonanie zgłoszenia o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego po rzeczywistej zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

W ocenie Sądu, kwestia ta nie jest przedmiotem aktualnego rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika jednak, że został złożony przez skarżących wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] Nr [...] z [...] czerwca 2020 r. w celu wyeliminowania z obrotu prawnego zgłoszenia. Wątek ten nie jest jednak przedmiotem niniejszego postępowania.

W ocenie Sądu, zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem wymaganego zgłoszenia powinna być traktowana jako samowola budowlana. Przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części budynku, przy czym przystąpić do użytkowania można jednokrotnie, a późniejszy stan faktyczny należy oceniać jako kontynuowanie samowolnego użytkowania danego obiektu (por. wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2393/17).

Przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części budynku. Przystąpić do użytkowania można "raz". To też oznacza, iż późniejszy stan faktyczny należy oceniać jako kontynuowanie, trwające samowolne użytkowanie takiego obiektu (por. wyrok WSA w Łodzi z 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 208/17). Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Samo tylko dalsze użytkowanie części obiektu budowlanego przez inwestorów, pomimo wstrzymania orzeczonego przez organ, skutkować musi wydaniem przez organ nadzoru budowlanego decyzji nakazującej przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania pomieszczenia.

4. W ocenie Sądu, podkreślenia wymaga, iż organy nadzoru budowlanego z mocy prawa powołane są do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Uprawnione są tym samym do wszczęcia z urzędu postępowań administracyjnych zmierzających do osiągnięcia stawianego im przez prawo budowlane celu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się pogląd, że pisma, wnioski, prośby od obywateli w sprawach dotyczących realizacji obiektów budowlanych w aspekcie zgodności z prawem budowlanym mogą jako źródło informacji stanowić impuls do wszczęcia postępowania z urzędu (por. wyroki NSA: z 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09; z 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2238/10; z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2335/10).

Oznacza to, iż organ nadzoru budowlanego ma wręcz obowiązek przeprowadzić postępowanie w takich granicach, jakie wynikają z okoliczności i podjąć wszelkie działania w granicach swych kompetencji. Oznacza to również obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego analizy z poszanowaniem podstawowych zasad postępowania, wynikających z postanowień Rozdziału 4 k.p.a. A skoro tak, to organy nadzoru budowlanego winny jako dowód dopuścić wszystko, co mogło przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Przede wszystkim jednakże poddać taki dowód analizie zgodnej z zasadą swobodnej oceny dowodów.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalenia i rozważania stanu faktycznego w możliwie najdokładniejszy sposób, dokonania subsumcji, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności sprawy zostały wnikliwie rozważone i ocenione. Niezachowanie powyżej wskazanych zasad, powoduje, że decyzja organu nosi cechy dowolności. Zgodnie z naczelnymi zasadami postępowania administracyjnego, organ powinien podejmować wszelkie niezbędne czynności zmierzające do ustalenia stanu faktycznego sprawy i do jej prawidłowego załatwienia (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). Zasadę tę dopełniają postanowienia art. 77 § 1 k.p.a. umożliwiając jej realizację. W świetle ich organ obowiązany jest zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i w oparciu o ten materiał dokonać oceny, czy dana okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia sprawy została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.; por. wyrok WSA w Krakowie z 22 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 1480/16).

Zdaniem Sądu, organy zaniechały w niniejszej sprawie przeprowadzenia tak opisanego postępowania dowodowego i w sposób dowolny ustaliły okoliczności faktyczne, na podstawie których błędnie wydały zaskarżone rozstrzygnięcia skutkujące umorzeniem postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego Organ odwoławczy wbrew obowiązkom jasno opisanym w art. 138 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a., nie przeprowadził własnej, obiektywnej analizy sprawy, w następstwie czego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji umarzającą postępowanie w sprawie legalności i zgodności z przepisami zrealizowanego budynku gospodarczego i zmiany jego sposobu użytkowania na lokal gastronomiczny. Organy obu instancji stwierdziły, iż w świetle ustalonych okoliczności faktycznych i prawnych brak było podstawy do prowadzenia postępowania w ramach właściwości organu nadzoru budowlanego.

Z taką oceną Sąd nie mógł się zgodzić, w szczególności po lekturze akt administracyjnych i zgromadzonych w sprawie dowodów. W następstwie stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego, niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, wydanej w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a.

Przyjmuje się, że bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa administracyjna przestaje istnieć. Aby taki stan rzeczy zaistniał nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowałoby, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (por. wyrok WSA w Łodzi z 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1194/12). Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy zatem do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie taka bezprzedmiotowość nie występuje.

Przechodząc do istoty sprawy, kwestią wymagającą ustalenia było, czy inwestor legalnie i zgodnie z przepisami dokonał zmiany jego sposobu użytkowania na restaurację. W toku całego postępowania administracyjnego skarżący wykazali, iż inwestorzy przystąpili do użytkowania restauracji przed zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku. Na potwierdzenie swych twierdzeń skarżący przedkładał liczne wydruki ze stron internetowych, na których inwestorzy zamieszczali opisy i zdjęcia z lokalu. Bezsprzecznie składane przez skarżących materiały, w świetle art. 75 § 1 k.p.a., miały walor dowodowy. Dysponując tak opisanym materiałem organ nadzoru budowlanego przyznał rację skarżącym, iż owszem inwestor rozpoczął działalność gastronomiczną przed dokonanym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania. Niemniej mimo to, jako okoliczność mającą istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy organ przyjął, iż wprawdzie z opóźnieniem i komplikacjami (sprzeciw organu I instancji) jednak inwestor zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania dokonał. Zdaniem organu nadzoru budowlanego w takiej sytuacji postępowanie stało się bezprzedmiotowe, czemu dał wyraz w zaskarżonych decyzjach.

5. Nie budzi wątpliwości Sądu, iż tak przeprowadzone postępowanie dowodowe i wywiedziona ocena okoliczności faktycznych i prawnych nie zasługuje na aprobatę w świetle przepisów prawa i nie może się ostać.

Przede wszystkim przypomnieć należy, iż stosownie do art. 71 ust. 2 p.b., zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Niewątpliwym jest również, co wynika wprost z art. 71 ust. 4 ustawy, że zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, należy dokonać "przed" dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, a zmiana może nastąpić o ile właściwy organ w przewidzianym do tego terminie nie zgłosi sprzeciwu.

I co ważne w kontekście niniejszej sprawy, dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7 p.b.). A skoro nie wywołuje skutków prawnych to nie konwalidowało samowoli, której w istocie dopuścili się inwestorzy. Bezsprzecznie, w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego przed dokonaniem stosownego zgłoszenia taka zmiana winna być traktowana jako samowola budowlana (por. A. Despot-Mładanowicz, Komentarz do art. 71 ustawy - Prawo budowlane, Wyd. Lex). Jeszcze raz przypomnieć trzeba, że przystąpienie do użytkowania obiektu należy rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części budynku i co ważne przystąpić do użytkowania można jednokrotnie, co oznacza, iż późniejszy stan faktyczny należy oceniać jako kontynuowanie, trwające samowolne użytkowanie takiego obiektu.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości Sądu, iż inwestorzy rozpoczęli użytkowanie budynku na potrzeby restauracji. Potwierdzają to między innymi wydruki ze strony portalu społecznościowego, zdjęcia paragonów z datą i zamawianymi posiłkami oraz protokoły kontrolne organów.

Wobec powyższego, rozpoczęcie działalności gospodarczej gastronomicznej co za tym zmiana sposobu użytkowania budynku (z funkcji mieszkalnej) nastąpiła przed zgłoszeniem tej zmiany. Konsekwencją stwierdzonej samowoli powinno być podjęcie przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań prawnych nie zaś umorzenie postępowania. Organy nadzoru budowlanego powinny w takim przypadku podjąć stosowne działania określone w art. 71a p.b.

Nie można zatem przyjąć, że "zgłoszenie" czyni postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania bezprzedmiotowym, a działaniom inwestora nie można zarzucić samowoli. Postępowanie zainicjowane przez skarżących nie zostało również prawomocnie zakończone. Nie odpadła też podstawa prawna do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, z uwagi na samowolną zmianę sposobu użytkowania obiektu. W dacie zgłoszenia M.S. i C. S., postępowanie z wniosku skarżących (z 30 lipca 2019 r.) nie było zakończone a sprawa była nadal procedowana. W obrocie prawnym nie mogą pozostawać jednocześnie dwa wykluczające się rozstrzygnięcia, tym bardziej że dokonane przez inwestorów zgłoszenie nie uchyla skutków dokonanej samowoli (nie doszło do skutecznej zmiany sposobu użytkowania budynku).

Mając powyższe na uwadze, w ocenie Sądu niezbędne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, które to naruszenia bezsprzecznie miały wpływ na wynik sprawy prowadząc do nieuzasadnionego umorzenia postępowania, które powinno prowadzić do likwidacji skutków samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku. Takie też działania winien podjęć organ w toku ponownie prowadzonego postępowania. Wydanie decyzji o umorzeniu postępowania było następstwem naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego. Należało bowiem przyjąć, że brak było przesłanek do stwierdzenia bezprzedmiotowości postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy świadczył o tym, że inwestorzy przystąpili faktycznie do użytkowania budynki mieszkalnego jako restauracji przed dokonanym zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania budynku.

6. Stwierdzone uchybienia uzasadniały orzeczenie przez Sąd w pkt I wyroku, stosownie do art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 202 § 2 p.p.s.a.