Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1807/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. art. 10, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2 art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2017 r. sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) dalej k.p.a. , po rozpatrzeniu zażalenia M. B. utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], wydane na podstawie art. 61a k.p.a. a odmawiające wszczęcia, na wniosek M. B., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej A. i E. C. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z wewnętrzną instalacją gazową i instalacjami zewnętrznymi: wody, kanalizacji sanitarnej i energetycznej na działce o nr ew. [...] obręb M., U.

Wnioskodawczym - Pani M. B. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], znak: [...].

Jak wynika z akt sprawy, M. B. wywodziła swój interes prawny z tytułu posiadania prawa współwłasności działki nr ew. [...] (księga wieczysta Nr [...]), położonej w U. Powyższa działka sąsiaduje z działką inwestycyjną nr ew. [...]. Ponadto M. B. podniosła, iż jej interes prawny wynika z przepisu prawa materialnego, a to art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Z projektu zagospodarowania stanowiącego załącznik do decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2006 r., Nr [...], znak: [...], wynika, że projektowany budynek zlokalizowano w odległości 4,5 m od granicy z działką nr ew. [...] obręb M. stanowiącej współwłasność wnioskodawczym.

W ocenie GINB ww. inwestycja nie wprowadza żadnych wynikających z przepisów prawa ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr ew. [...] obręb M., stanowiącej współwłasność Pani M. B.

Organ II instancji stwierdził, iż działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia, wyznaczonym zwłaszcza w oparciu o przepis § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690, ze zm.), przepis § 13 (przesłanianie obiektów budowlanych), przepis § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi) oraz przepis § 60 ust. 1 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych). Dokumentacja projektowa nie przewiduje też zmiany spływu wód powierzchniowych na nieruchomości należące do skarżącego (przepis § 29 ww. rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.), jak również nie pozbawia działki skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja).

Organ wskazał, że w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], znak: [...], było już prowadzone, na wniosek A. B. (współwłaściciela działki nr ew. [...]), postępowanie nieważnościowe. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r., Nr [...], znak: [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2009 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2346/09 oddalił skargę Pana A. B. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że "wniosek o stwierdzenie nieważności pozwolenia złożył podmiot nie będący stroną postępowania zakończonego wymienioną decyzją (...)" oraz, że " projektowana inwestycja nie powoduje negatywnych skutków dla właściciela sąsiedniej nieruchomości".

Następnie A. B. podaniem z dnia 7 lipca 2014 r. ponownie wniósł do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2006 r., Nr [...], znak: [...]. Postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia na wniosek A. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2006 r., Nr [...], znak: [...].

GINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone ww. postanowienie organu wojewódzkiego. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/15, oddalił skargę A. B. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że projektowana inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej nr [...] albowiem obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że analiza akt sprawy wykazała, że w niniejszej sprawie nie zmienił się stan faktyczny ani też stan prawny, który uzasadniałby zmianę poczynionych ustaleń. Ponadto należy podkreślić, że Sąd dwukrotnie wskazał, iż projektowana inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej nr [...].

Jednocześnie wyjaśnił, że zgodnie ze znanym i podzielanym przez organ stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. art. 61 a § 1 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie jest oczywisty i nie budzi żadnych wątpliwości. Stwierdził, że brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy jest oczywisty. Dlatego w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła M. B.

Postanowieniu Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, 9, 10, 77 i 107 kpa, a także przepisów prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt. 20 (23) Prawa budowlanego, w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych [...] oraz przywołanie jako podstawy §§ 29, 57 i 60 ust. 1 rozporządzenia MI, nie mające jakiegokolwiek uzasadnienia w sprawie.

M. B. podniosła, że nie są prawdą twierdzenia organów, że swój interes prawny wywodzę wyłącznie z tytułu posiadania współwłasności działki nr ew. [...], położonej w U. i sąsiadującej z działką - dawny numer [...], należącą do inwestorów. Swój interes prawny wywodzi z art. 28 ust. 2, w związku z art. 3 pkt. 20 Ustawy Prawo budowlane, wskazujący, że stroną postępowania są właściciele, użytkownicy wieczyści oraz zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, które to oddziaływanie opieram o przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych [...].

Zdaniem Skarżącej wskazane przez nią naruszenie § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, określające warunki w zakresie przesłaniania światła dziennego, jest oczywistym ograniczeniem w sposobie użytkowania posiadanego przeze nią budynku poprzez ograniczenie dopływu światła do budynku, a tym samym wskazuje na posiadany przeze nią interes prawny, nadający mi przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...].

Skarżąca stwierdziła, że bez znaczenia w sprawie są przytoczone przez organ postępowania, prowadzone z wniosku jej męża:

po pierwsze, że nie wiążą one ani organów, ani sądów w sprawie, bowiem postępowanie z wniosku jest autonomiczne i dotyczy tylko podmiotu, który z wnioskiem takim wystąpił,

po drugie, być może, mąż w sposób niewłaściwy i niepełny przedstawił swoje stanowisko i wywiódł swój interes prawny,

po trzecie, w polskim sądownictwie nie istnieje zasada precedensu, zatem jakiekolwiek zapadłe wcześniej oceny i orzeczenia nie mogą stanowić o rozstrzygnięciu sprawy.

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził co nastepuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2016 r. poz. 718 j.t. ze zm.), dalej p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów skargi dot. naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Sąd stwierdza, że zarzuty podnoszone przez skarżącą, w szczególności dotyczące naruszenia art. 7, 9, 10, 77 i 107 kpa k.p.a. poprzez ich niezastosowanie nie znajdują potwierdzenia w materiale dowodowym zawartym w aktach sprawy.

Naruszenie przywołanego przepisu art. 10 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia strony o zgromadzeniu materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z nim oraz możliwości składania wniosków (w tym wniosków dowodowych) oceniać należy z punktu widzenia uniemożliwienia stronie podjęcia konkretnie wskazanej czynności procesowej oraz wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (zob. np.: wyrok NSA z dnia 27 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1767/13. Skarżąca nie wykazała, by naruszenie art. 10 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik postępowania, to jeszcze czynnie ze swego prawa korzystała wnosząc liczne uwagi i zastrzeżenia do prowadzonego postępowania. W tym stanie rzeczy należy uznać powyższy zarzut za nietrafny. Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia innych przepisów postępowania w tym art. 7, 9 i 77 k.p.a. mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem sądowej kontroli, w rozpoznawanej sprawie, było postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wbudowanym garażem wraz z wewnętrzną instalacją gazową i instalacjami zewnętrznymi.

W postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r. skarżący nie brał udziału. Sprawa o stwierdzenia nieważności tej decyzji jest jednak nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, nie tylko w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, podstawę materialnoprawną uznania podmiotu za stronę w tym postępowaniu stanowi art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest przepisem o charakterze lex specialis w stosunku do normy wyrażonej w art. 28 k.p.a. Wskazując na definicję obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), organy prawidłowo uznały, że status strony takiego postępowania przysługuje np. właścicielowi nieruchomości sąsiedniej wówczas, gdy realizacja projektowanego obiektu budowlanego spowoduje na jego nieruchomości powstanie ograniczeń dotyczących jej zagospodarowania, przy czym ograniczenia te muszą wynikać z przepisów prawa. Brak norm wprowadzających takie ograniczenia dowodzi, iż oddziaływanie obiektu nie wykracza poza teren samej inwestycji, a tym samym właściciele (użytkownicy wieczyści, zarządcy) innych nieruchomości, nawet położonych w sąsiedztwie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję, nie posiadają statusu stron w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. O zaliczeniu do obszaru oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego nie decyduje bezpośrednie sąsiedztwo działek. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem. Sam fakt graniczenia nieruchomości z działką inwestycyjną, nie oznacza, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania inwestycji, a tym samym jej właściciel posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, jak również w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa daje podstawę do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym. Nieruchomość skarżącego nie doznała żadnych ograniczeń z powodu inwestycji. Sporna inwestycja nie spowodowała żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu jej działki.

Wbrew twierdzeniu skarżącej, nie został naruszony przepis § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stosownie do § 13 ust. 1 odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli:

1) między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż:

a) wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m,, ust. 1

Jak wynika zatem z ww. przepisu, nie każde przesłanianie jest niedopuszczalne. Ponadto, oceny dokonuje się z punktu widzenia rozwiązań już istniejących, a nie ocenia się przyszłe ewentualne rozbudowy istniejącego budynku.

Jak słusznie zauważyła strona skarżąca poprzednie postanowienia oraz wyroki nie wiążą ani organów, ani sądów w sprawie, bowiem postępowania te toczyły się z wniosku innego współwłaściciela działki nr [...] czyli A. B. wniosku skarżącej jest autonomiczne i dotyczy tylko podmiotu, który z wnioskiem takim wystąpił, ale jak słusznie zauważył organ w zaskarżonym postanowieniu, w niniejszej sprawie nie zmienił się stan prawny lub faktyczny w sposób, który uzasadniałby inną ocenę legitymacji procesowej współwłaściciela działki nr [...].

W tym miejscu należy przypomnieć, że kwestia oceny interesu prawnego współwłaściciela nieruchomości sąsiedniej była już przedmiotem rozstrzygnięć organów, które zostały następnie skontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 11 marca 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2346/09 oddalił skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009 r. utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą wszczęcia na wniosek A. B. (współwłaściciela działki nr ew. [...]) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] marca 2006 r. z powodu braku interesu prawnego wnioskodawcy.

Wojewoda [...] rozpoznając kolejny wniosek A. B. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2006 r., Nr [...], postanowieniem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], również odmówił wszczęcia na wniosek A. B. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...].03.2006 r., Nr [...], znak: [...]. GINB postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżone ww. postanowienie organu wojewódzkiego. WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/15, oddalił skargę A. B. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd wskazał, że projektowana inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej nr [...] albowiem obszar oddziaływania zamyka się w granicach działki inwestycyjnej.

Postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego zmierzającego do wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięć obarczonych najcięższymi wadami prawnymi. Ten tryb postępowania umożliwia weryfikację poza kontrolą instancyjną, rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Tryb ten, może zostać uruchomiony tylko w przypadkach, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Według natomiast art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Wszczęcie postępowania na wniosek wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność.

Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z taką sytuacją mamy do czynienia z niniejszej sprawie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez organy, iż w niniejszej sprawie należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji bowiem skarżący żądając wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie posiada przymiotu strony. Sąd również podziela stanowisko innego składu orzekającego z dnia 5 sierpnia 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 19/15, dot. decyzją Starosty [...] z dnia 17 marca 2006 r. przyjmując je za własne. Zgodnie ze znanym i podzielanym przez Sąd stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądowo - administracyjnym, odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. art. 61 a § 1 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy brak przymiotu strony wnoszącego podanie jest oczywisty i nie budzi żadnych wątpliwości. Stwierdzić należy, że brak interesu prawnego po stronie wnioskodawczyni jest oczywisty. Dlatego w niniejszej sprawie zaistniała podstawa do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

W tym stanie rzeczy należało orzec, że skarga jest nieuzasadniona, a wobec tego, że Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, które mogłoby skutkować uchyleniem decyzji, skargę należało oddalić.

Mając powyższe na względzie - na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.