Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2402/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-02-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 1 i ust. 2 pkt. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 207 poz 1761
law: Ustawa z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej - tekst jednolity
article: art. 188, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 876/09 w sprawie ze skargi B. A. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę 2. odstępuje od zasądzenia od B. A. na rzecz Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 876/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] ([...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] ([...]) zwalniającą mł. chor. B. A. ze Służby Więziennej oraz uchylił postanowienie Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] września 2009 r. ([...]) w przedmiocie opinii służbowej.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu [...] sierpnia 2009 r. Kierownik Działu Penitencjarnego Aresztu Śledczego w P. sporządził opinię służbową mł. chor. B. A. zajmującego stanowisko młodszego wychowawcy działu penitencjarnego. Opinia dotyczyła okresu służby przygotowawczej od [...] lutego 2009 r. Z jej treści wynika, że skarżący nie był karany dyscyplinarnie w okresie opiniowanym. Jednakże poprzednia opinia okresowa, sporządzona [...] lutego 2009 r. była negatywna, bowiem predyspozycje zawodowe skarżącego oceniono na poziomie miernym. Przez okres roku B. A. nie przyswoił podstawowych przepisów penitencjarnych, a w poprzedniej opinii okres przydatności w służbie przedłużony został warunkowo. Jak podkreślono opiniowany mł. chor. nie wnosił wówczas zastrzeżeń, ani nie odwołał się od tej opinii. W dniu [...] sierpnia 2009 r. powołana została komisja, która dokonała oceny znajomości przepisów przez mł. chor. B. A. i oceniła ją na niedostateczną. Wskazano m.in., iż wiedza skarżącego jest powierzchowna i nie potrafi on przytoczyć konkretnego artykułu, który należałoby powołać rozpoznając konkretny przypadek, nie zna trybu postępowania i załatwiania różnych spraw osadzonych. W dalszej kolejności wskazano, że opiniowany na skutek trudności z kompleksowym opanowaniem oddziału mieszkalnego w areszcie od [...] maja 2009 r. został przesunięty na inne stanowisko służbowe. Wcześniej, po wstępnym przeszkoleniu dwukrotnie zmieniał oddział mieszkalny, gdyż nie radził sobie z trudnościami. Podniesiono, że zainteresowany pracował "wzmocniony" 4 psychologami. Nie sprostał jednak pracy, która wymaga "pełnej wszechstronności". Podkreślono, że mł. chor. B. A. nie posiada umiejętności planowania pracy, jest mało kreatywny, raczej odtwórczy, sprawia wrażenie zagubionego i nie posiada znajomości oddziału oraz przebywających na nim osadzonych.

B. A. złożył odwołanie od opinii służbowej stwierdzającej jego nieprzydatność do służby. Postanowieniem Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] września 2009 r. opinia służbowa z dnia [...] sierpnia 2009 r. została utrzymana w mocy.

Tego samego dnia Dyrektor Aresztu Śledczego w P. działając na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 39 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) decyzją nr [...] zwolnił mł. chor. B. A. ze Służby Więziennej w związku ze stwierdzeniem nieprzydatności do służby stwierdzonej w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej.

Uzasadniając decyzję organ wskazał, iż Kierownik Działu Penitencjarnego Aresztu Śledczego w P. sporządził opinię służbową, w której stwierdził, że skarżący nie jest przydatny w służbie. Pomimo odwołania stanowisko wyrażone w opinii służbowej zostało utrzymane w mocy, co w ocenie Dyrektora Aresztu Śledczego w P. potwierdzała analiza materiałów zebranych w sprawie. W konsekwencji orzeczono o zwolnieniu mł. chor. B. A. ze służby.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P. decyzją z dnia [...] października 2009 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] września 2009 r. zwalniającą mł. chor. B. A. ze służby.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że podniesione w odwołaniu zarzuty w znacznej mierze dotyczą opinii służbowej. W ocenie organu, rozważenie słuszności "prawomocnej" już opinii ma drugorzędne znaczenie, system opiniowania stanowi narzędzie do dokonania oceny przydatności funkcjonariusza do służby. Wbrew twierdzeniom odwołującego się, był on negatywnie oceniany, potwierdzenie czego stanowi opinia z dnia [...] lutego 2009 r. Odnosząc się do argumentu dotyczącego przyznania nagrody uznaniowej organ II instancji wskazał, że nagroda przyznana mł. chor. B. A. była bardzo niska i miała "wymiar motywacyjny".

Skargę do sądu administracyjnego wniósł B. A. domagając się uchylenia decyzji zwalniającej go ze służby. Skarżący przytoczył argumentację podnoszoną już na etapie postępowania odwoławczego, wskazując, że pełnił on samodzielne stanowisko wychowawcy, a więc nie można mu zarzucić braku samodzielności.

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 876/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] ([...]) oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] ([...]) zwalniającą mł. chor. B. A. z dniem [...] września 2009 r. ze Służby Więziennej w związku ze stwierdzeniem nieprzydatności do służby oraz uchylił postanowienie Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] września 2009 r. ([...]) w przedmiocie opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Jako podstawę uchylenia decyzji organów I i II instancji oraz postanowienia z dnia [...] września 2009 r. wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku podniósł, że dla prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji należało zbadać prawidłowość oceny wyrażonej w opinii o przydatności funkcjonariusza do służby oraz sposób wydania opinii.

Zdaniem Sądu, prawidłowość opinii o przydatności funkcjonariusza do służby oraz sposób wydania opinii podlegają ocenie sądu administracyjnego. Nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą równości, byłoby bowiem przyjęcie rozwiązania prowadzącego w istocie do pozbawienia funkcjonariuszy Służby Więziennej możliwości poddania ocenie sądu legalności wydawanych wobec nich opinii służbowych.

Nieprzydatność do służby, stwierdzona w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej przesądza o zwolnieniu ze służby więziennej, a więc ocena poczynionych w tej opinii ustaleń przesądza o wadliwości (ewentualnie zgodności z prawem) decyzji o zwolnieniu ze służby wydanej w oparciu o art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej.

Sąd podkreślił, że – wyłącznym uzasadnieniem – decyzji zwalniającej ze służby mł. chor. B. A. był fakt wydania wobec skarżącego opinii o nieprzydatności do służby. Tymczasem, wyrażone w opinii służbowej z dnia [...] sierpnia 2009 r., a następnie utrzymującym ją w mocy postanowieniu z dnia [...] września 2009 r. wnioski nie znajdują potwierdzenia w przedstawionym materiale dowodowym.

Sąd zwrócił uwagę na brak jakiegokolwiek dokumentu, który potwierdzałby twierdzenia organu na temat niekompetencji skarżącego, lub wskazywałby na uchybienia w trakcie półtorarocznej służby. Sąd w obszernym uzasadnieniu wyroku prześledził, ścieżkę kariery skarżącego i wszystkie dokumenty znajdujące się w aktach osobowych.

W opinii nie odniesiono się do konkretnych zdarzeń podczas których skarżący wskutek zarzucanego mu braku przepisów w sposób sprzeczny z uregulowaniami dokonał bądź zaniechał czynności, błędnie pouczył skazanego. Nie wskazano osób, które nieznajomość przepisów u skarżącego stwierdziły. Z jedynej, znajdującej się w aktach sprawy notatki służbowej z dnia [...] sierpnia 2009 r., dokumentującej przeprowadzony egzamin nie wynika jego szczegółowy przebieg w stopniu umożliwiającym dokonanie oceny jego rezultatów przez Sąd.

Sąd uznał, że zarówno Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P., jak i Dyrektor Aresztu Śledczego w P. orzeczenie o zwolnieniu ze służby mł. chor. B. A. oparł wyłącznie na wywodach zawartych w opinii służbowej, która nie znajdowała potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

W świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału nie znajdują – zdaniem Sądu - uzasadnienia wnioski o uznaniu skarżącego za nieprzydatnego do Służby Więziennej. Wobec powyższego, Sąd uznając za wadliwą opinię służbową stanowiącą wyłączną przesłankę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej skargę uwzględnił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

Jako podstawę skargi kasacyjnej wskazano naruszenie:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) w związku z § 5, 7, 8 i 10 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 138, poz. 634), poprzez błędne uznanie, że organy administracyjne i sąd administracyjny władne są dokonać oceny legalności opinii służbowej w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej w sytuacji prawomocnego postępowania zakończonego wydaniem opinii o przydatności tego funkcjonariusza w służbie. W ocenie wnoszącego skargę, postępowanie dotyczące zwolnienia ze służby jest autonomiczne względem postępowania dotyczącego wydania opinii o nieprzydatności do służby wydanej w okresie służby przygotowawczej.

- przepisów postępowania tj. art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) poprzez zawarcie w zaskarżonym wyroku w jego III punkcie postanowienia, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, w odniesieniu do decyzji, która już w chwili wniesienia skargi do WSA była wykonana, co skutkuje nałożeniem na dyrektora Aresztu Śledczego w P. obowiązku niemożliwego do wykonania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji w sposób nieadekwatny do wymogów i kryteriów obowiązujących na stanowisku wychowawcy dokonał takiej oceny wybiórczo wskazując wykonane przez skarżącego jednostkowe obowiązki. Dopiero ocena całokształtu wykonywanych obowiązków nałożonych na wychowawcę daje podstawę do oceny przydatności bądź nieprzydatności na zajmowanym stanowisku. Brak kwalifikacji skarżącego, w tym nieznajomość podstawowych przepisów penitencjarnych godzić może bezpośrednio w bezpieczeństwo jednostki. Nietrafne są również zarzuty Sądu orzekającego w kwestii posługiwania się uogólnieniami przez organy obu instancji przy formowaniu opinii. Wbrew ustaleniom sądu organ opiniujący zarzucił B. A. brak przyswojenia podstawowych penitencjarnych, mierne umiejętności planowani i organizacji pracy, niesamodzielność i brak dobrego kontaktu z osadzonymi. Tak sformułowane zarzuty są jak najbardziej precyzyjne i odnosiły się do ściśle określonych uchybień.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. A. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, zaś z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Po 876/09, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta ma usprawiedliwioną podstawę.

Na wstępie wspomnieć należy, że podstawą prawną rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Zgodnie z treścią art. 39 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy funkcjonariusza zwalnia się ze służby w przypadku nieprzydatności do służby, stwierdzonej w opinii służbowej w okresie pełnienia służby przygotowawczej.

Za zasadny należy uznać zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu prawa materialnego przez błędną wykładnię wskazanego wyżej przepisu w związku z § 5, 7, 8 i 10 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz.U. Nr 138, poz. 643) poprzez błędne uznanie, że organy administracyjne i sąd administracyjny władne były dokonać oceny legalności opinii służbowej w ramach toczącego się postępowania w przedmiocie zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Służbie Więziennej w sytuacji prawomocnego postępowania zakończonego wydaniem opinii o nieprzydatności tego funkcjonariusza w służbie.

Nie można uznać, za prawidłowe uchylenie przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. postanowienia Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] września 2009 r. utrzymującego w mocy opinię służbową z dnia [...] sierpnia 2009 r. i w dalszej konsekwencji decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie zwolnienia ze służby. Sąd zbadał opinię służbową funkcjonariusza B. A. i doszedł do wniosku, że uczynione w tej opinii ustalenia przesądziły o wadliwości decyzji o jego zwolnieniu ze służby. Sąd po wnikliwej analizie opinii służbowych, podsumował, że wyrażone w niej wnioski nie znajdują potwierdzenia w przedstawionym materiale dowodowym. Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie zasługuje na aprobatę. Sąd administracyjny rozpoznający sprawę na decyzję o zwolnieniu ze służby więziennej, wydaną w związku z negatywną opinią służbową, nie jest władny kontrolować ocen lub stwierdzeń zawartych w takiej opinii. Taka opinia podlega badaniu Sądu administracyjnego jak każdy dowód w sprawie. Badanie takie powinno więc sprowadzać się do kwestii formalnych takich jak kompletność danych samej opinii z punktu widzenia dyrektyw zawartych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. Sąd administracyjny nie jest władny badać w takiej sprawie prawidłowości samej oceny wyrażonej w opinii o przydatności funkcjonariusza do służby (por. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 22 lutego 1996 r., sygn. akt III ARN 66/95 - publ. OSNAPU z 1996 r. nr 17 poz. 244; z dnia 22 lutego 1996 r., sygn. akt III ARN 67/95 – publ. OSNAPU z 1996 r. nr 17 poz.245).

Wyjaśnić należy, że zatrudnienie w charakterze funkcjonariusza służby więziennej opiera się na mianowaniu. Przepisy ustawy o Służbie Więziennej szczegółowo określają przesłanki zdolności kandydata do podjęcia służby i stawiają wysokie wymagania, gdy chodzi o warunki psychiczne, fizyczne, profil etyczny, wykształcenie, kwalifikacje zawodowe ubiegającego o przyjęcie do pracy w charakterze funkcjonariusza (art. 24 i następne ustawy o Służbie Więziennej). Podjęcie pracy funkcjonariusza więziennictwa uzależnione jest zatem od spełnienia szeregu przesłanek. Ustawodawca nie poprzestał przy tym na badaniu wstępnym przydatności kandydata, ale ustanowił dwuletni okres służby przygotowawczej mający na celu weryfikację wyrażonej na wstępie oceny (art. 29 ust. 1 i 2 ustawy) pod kątem sprawdzenia cech osobistych, charakteru i zdolności. Tak długi okres służby przygotowawczej znajduje uzasadnienie w szczególnym charakterze zadań postawionych przed Służbą Więzienną oraz we właściwościach i warunkach tej służby. Zauważyć należy, iż wykonywany zawód funkcjonariusza służby więziennej to wymagająca dyspozycyjności służba, której pełnienie zarezerwowane jest wyłącznie dla osób legitymujących się przydatnością do tej służby nie tylko od strony formalnej (stosownego wieku, niekaralności, wykształcenia). Celem służby przygotowawczej jest po pierwsze – przygotowanie funkcjonariusza do służby (tzn. przygotowanie do specyficznych zadań służby, trudnych warunków, dyspozycyjności, zwiększonej dyscypliny, zmianowości, pełnienia służby na jednoosobowych stanowiskach oraz zwiększonego zakresu obowiązków), po drugie wyszkolenie funkcjonariusza (czyli wyposażenie w niezbędną wiedzę zawodową, poznanie przepisów regulujących funkcjonowanie Służby Więziennej, przepisów określających sposób wykonywania obowiązków na zajmowanym stanowisku), po trzecie sprawdzenie przydatności do służby w oparciu o sprawdzenie kwalifikacji merytorycznych (tj. cechy osobiste, umiejętność planowania, organizowania i podejmowania trafnych decyzji, odpowiedni charakter). Ważnym, o ile nie najistotniejszym, elementem oceny przydatności funkcjonariusza do służby są predyspozycje osobiste i charakter kandydata. Sprawdzenie tych cech możliwe jest jedynie w trakcie praktycznego wykonywania czynności zawodowych w czasie służby przygotowawczej. Niewątpliwie mogą się zdarzyć przypadki, w których pozytywna ocena wstępna nie zostanie poparta opinią o przydatności do służby, sporządzoną po upływie służby przygotowawczej. Dopiero uzyskanie pozytywnej opinii o przydatności do służby po odbyciu okresu przygotowawczego powoduje, iż funkcjonariusz zostaje mianowany na stałe.

Sporządzenie zatem opinii o przydatności do służby po okresie przygotowawczym jest istotnym elementem poprzedzającym mianowanie na stałe i jednocześnie stanowi poddanie się panującej w zawodzie hierarchii służbowej. Stwierdzić należy, iż pragmatyka służbowa przewiduje własny, szczegółowy tryb sporządzania oraz weryfikacji opinii służbowej, ograniczając przy tym możliwość zaskarżenia opinii tylko do wyższego przełożonego. Opinia nie podlega dalszej kontroli instancyjnej. Nie stanowi także przedmiotu weryfikacji w jakimkolwiek innym postępowaniu. W szczególności organ orzekający o zwolnieniu ze służby nie jest uprawniony do kontrolowania prawidłowości i zasadności opinii. Również sąd administracyjny nie kontroluje treści opinii służbowej.

Zauważyć należy, iż opinia służbowa jest przejawem uprawnienia przełożonego w zakresie doboru kadry. Opinia ta stanowi podstawę do podjęcia decyzji w zakresie dalszego pozostawania funkcjonariusza w służbie i mianowania go na stałe. Sporządzenie opinii o nieprzydatności do służby to zatem suwerenny akt przełożonego, który podlega weryfikacji jedynie przez wyższego przełożonego. Dodatkowo podnieść należy, że Kierownik Działu Penitencjarnego, w którym służył skarżący, jest osobą mogącą najpełniej ocenić przydatność funkcjonariusza do służby, skoro ma możliwość bezpośredniej obserwacji jego pracy. Przyznanie mu kompetencji do rozstrzygania o przydatności funkcjonariusza do służby jest więc uzasadnione. Sporządzenie opinii negatywnej przesądza automatycznie o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby. Zwolnienie w takim wypadku nosi cechy decyzji związanej. Organ podejmujący decyzję o zwolnieniu nie dysponuje swobodą wyboru treści rozstrzygnięcia. Zarzuty co do prawidłowości i zasadności opinii służbowej nie mogą wpływać na meritum decyzji o zwolnieniu.

W tym miejscu wskazać również należy, że w dniu 5 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął uchwałę o sygn. akt I OPS 2/11 zgodnie z którą: na postanowienie dyrektora zakładu karnego o utrzymaniu w mocy zaskarżonej przez funkcjonariusza Służby Więziennej opinii służbowej, wydanej na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 21 listopada 1996 r. w sprawie opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej, nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale przyjął, że opinii służbowej nie można traktować jako orzeczenia administracyjnego bezpośrednio kształtującego stan prawny w jakiejkolwiek sprawie, a w szczególności jako akt wywołujący bezpośrednio skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Elementy z jakich powinna składać się opinia wskazują, że nie stanowi ona rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, lecz jest oceną bezpośredniego przełożonego o wykonywaniu obowiązków służbowych przez podległego funkcjonariusza, obejmującą dość długi okres pełnienia służby. Wprawdzie do formułowania tej oceny służą także dokumenty znajdujące się w aktach osobowych (§ 4 ust. 1 rozporządzenia), lecz ocena taka zawsze będzie wynikiem nie pozbawionego subiektywizmu przekonania bezpośredniego przełożonego o sposobie pełnienia służby, postawie i cechach osobowych funkcjonariusza, umiejętnościach oraz predyspozycjach do pełnienia służby na danym stanowisku. Opinia nie wnosi bezpośrednich zmian w zakresie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Więziennej. Zawarte w opinii wnioski co do przydatności funkcjonariusza do służby lub do zajmowania stanowiska i wywiązywania się z obowiązków służbowych w żadnym razie nie stanowią rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie i nie można uznać ich za wywołujące skutki zewnętrzne w sferze stosunku służbowego funkcjonariusza. Opinia więc tak w zakresie ocen, jak i wniosków w niej zawartych stanowi jedynie akt wewnętrzny, adresowany przez bezpośredniego przełożonego do podległego mu funkcjonariusza, nie wywierający skutków prawnych w sferze stosunku służbowego. Ustawodawca regulując sprawy opiniowania funkcjonariuszy Służby Więziennej konsekwentnie wyłączył je spod działania kodeksu postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej uchwale podkreślił też, że brak podstaw do uznania omawianej opinii służbowej za decyzję administracyjną ma istotne znaczenie także dla oceny charakteru prawnego dalszych działań podejmowanych przez przełożonych w sprawie takiej opinii. Mimo, że środek zaskarżenia opinii służbowej został nazwany odwołaniem, to nie można uznać go za odwołanie w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w procedurze opiniodawczej przepisy tego kodeksu nie mają zastosowania. Zatem odwołanie od opinii służbowej należy traktować jedynie jako prawny środek uruchamiający wewnętrzną kontrolę postępowania opiniodawczego. W tej sytuacji skoro opinia służbowa nie ma cech decyzji administracyjnej, od której przysługiwałoby odwołanie, to brak jest jakichkolwiek podstaw do uznania czynności, dokonanej skutkiem wniesienia środka nazwanego odwołaniem, jako rozstrzygnięcia wydanego w trybie art. 127 i nast. k.p.a. Dalsze stadium postępowania, to które ma miejsce po wniesieniu odwołania od opinii, nie zmienia charakteru tego postępowania, stając się indywidualną sprawą w rozumieniu k.p.a., której przedmiotem jest kontrola prawidłowości sporządzania opinii przez uprawniony do tego organ administracji. Należy bowiem zwrócić uwagę na decydujący w tej kwestii aspekt materialny sprawy, nie zaś wyłącznie formalny. W dalszym ciągu postępowanie to ma charakter wewnętrzny i toczy się w ramach struktury organizacyjnej Służby Więziennej z udziałem podmiotów pozostających w zależności służbowej. Nowy podmiot tego postępowania – wyższy przełożony – rozpoznając odwołanie wydaje postanowienie (§ 8 ust. 1 rozporządzenia), w którym utrzymuje w mocy zaskarżoną opinię albo uchyla ją.

W rozpoznawanej sprawie skarżący został zwolniony ze służby z uwagi na jego nieprzydatność stwierdzoną w opinii służbowej w okresie służby przygotowawczej. Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż rzeczywiście w wydanej opinii stwierdzono nieprzydatność B. A. do służby i opinia ta została utrzymana w mocy przez wyższego przełożonego. Spełnione zatem zostały przesłanki do zwolnienia skarżącego ze służby, określone w art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie Więziennej. Należy zaznaczyć, że w razie spełnienia przesłanek, o których mowa w wymienionym przepisie istnieje obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby a nie jedynie możliwość takiego zwolnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał zbyt daleko idącej oceny opinii służbowej. Kwestie te nie mogą być bowiem przedmiotem badania sądu, gdyż skarżący wyczerpał tryb odwołania od wydanej opinii do wyższego przełożonego, a skarga na wyżej wskazaną opinię służbową nie przysługuje. W ramach postępowania dotyczącego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, organ administracji nie dokonuje ponownej kontroli wydanej opinii służbowej, która legła u podstaw uruchomienia tego postępowania lecz ogranicza się jedynie do ustalenia konsekwencji, jakie związane są z tą opinią służbową. Konsekwencją negatywnej opinii służbowej jest zwolnienie ze służby. Zwolnienie ze służby funkcjonariusza w służbie przygotowawczej ma charakter obligatoryjny, o czym stanowi art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Zatem uchylając postanowienie Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] września 2009 r. utrzymujące w mocy opinię służbową o nieprzydatności B. A. w służbie i w dalszej konsekwencji decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] października 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w P. z dnia [...] września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu naruszył prawo materialnej tj. art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej.

Zgodnie z regulacją określoną w art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. W rozpoznawanej sprawie, w aspekcie wskazanym wyżej, zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 188 p.p.s.a.

Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26 marca 2010 r. (sygn. akt II SA/Po 876/09) i rozpoznał skargę, oddalając na podstawie art. 151 w zw. z art. 188 p.p.s.a. skargę B. A. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] ([...]), gdyż decyzja ta zgodna jest z prawem.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, mając na uwadze, że skarżący nie przyczynił się do podjęcia wadliwego orzeczenia przez Sąd pierwszej instancji.