Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1207/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono postanowienie I i II inst
określono że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 22, art. 12 ust. 5
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator / spr. / Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Kraków na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 23 czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz Gminy Miejskiej Kraków kwotę 340 / trzysta czterdzieści / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 263 i art. 264 K.p.a. nałożył na Gminę Miejską obowiązek zapłaty na rzecz Starosty kwoty 420, 00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych za utratę prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0066 ha, jedn. ewid. [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia 15 grudnia 2011 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej pn. Rozbudowa istniejącego skrzyżowania ulicy N. z ulicą K. w K. wraz z rozbudową ulicy N. jako drogi gminnej klasy l od hektometra 0+02,81 do hektometra 2+09,95 wraz z przebudową kanalizacji opadowej, oświetlenia ulicznego, kabli energetycznych SN i NN, sieci energetycznej napowietrznej NN, sieci teletechnicznej TP oraz sygnalizacji świetlnej na działkach nr: [...], [...], na części działki [...] ([...]), na części działki nr [...] ([...]), na części działki nr [...] ([...]), na części działki nr [...] ([...]) obr. [...] jedn. ewid. [...], działki nr: [...], [...], [...], na części działki [...] ([...]), na części działki [...] ([...]), na części działki [...] ([...]) obr. [...] jedn. ewid. [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia 6 kwietnia 2012 r. Zatem nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stała się własnością Gminy [...]. W związku z powyższym dotychczasowemu właścicielowi za utratę prawa własności przysługiwało odszkodowanie. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. W myśl przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Taka opinia została sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy, a koszt brutto wykonania operatu szacunkowego wyniósł 420,00 zł. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym koszty odszkodowania, finansowane są m.in. na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego stanowi, że zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Należy zatem uznać, że koszt postępowania o ustalenie odszkodowania za nieruchomość, która stała się własnością Gminy Miejskiej [...], winny być ponoszone ze środków własnych gminy.

Zażalenie na to postanowienie złożyła Gmina [...] reprezentowana przez Prezydenta Miasta. Strona skarżąca przytoczyła uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 167/10 oraz uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 1616/10 i w związku z tym wniosła o uchylenie postanowienia Starosty [...].

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia 23 czerwca 2014 r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że regulacje ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tzw. "specustawy") stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane prawa rzeczowe skutkiem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przewidziane w art. 12 ust. 5 tej ustawy, oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami zawartych w Dziale III Rozdziale 5 oraz Dziale IV Rozdziale l, a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania. Organ odwoławczy podniósł, że stosowanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem przy stosowaniu tych przepisów trzeba każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Skutkiem art. 12 ust. 4 ustawy podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna.

Organ podkreślił, iż odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci roszczenia o odszkodowanie, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. Tym samym niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Organ podkreślił, że postępowania takie generują pewne koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania dla osób pozbawionych prawa własności, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Wojewoda zwrócił uwagę, iż art. 22 ust. 1 ustawy swym zakresem szeroko obejmuje koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując jedynie, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to właśnie w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które właśnie te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Dla poparcia powyższej tezy przytoczono fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1246/10. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, iż koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym. Tym samym postanowienie organu I instancji - jako prawidłowe - należało utrzymać w mocy.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła Gmina Miejska, reprezentowana przez Prezydenta Miasta, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1/ naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2007r., nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) przez ich błędną wykładnię, które to uchybienie miało bezpośredni wpływ na treść postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji;

2/ naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że na stronie ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania, w szczególności kosztów wyceny nieruchomości.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi (w tym odszkodowania)", o których mowa w specustawie nie są tożsame z "kosztami należności" oraz "kosztami ustaleń tych należności", o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami czy też "kosztami postępowania", o których mowa w Kodeksie postępowania administracyjnego. Powołano pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 1616/10: "...Na wstępie należy stwierdzić, że odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 K.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania" - por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2006r., I OPS 5/06, ONSAiWSA z 2007 r., nr 2, poz. 26. Wskazano także, że przyjęta w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna już wcześniej została wyrażona w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2010r., sygn. akt II SA/Bk 48/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 K.p.a.). którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 K.p.a.

Zdaniem Gminy podstawowe znaczenie ma zasada rozdziału kosztów postępowania na stronę i organ prowadzący postępowanie. Ta zasada wynika jednoznacznie z treści art. 262 § 1 K.p.a., który określa jakie koszty postępowania obciążają stronę, a wyliczenie to ma charakter zamknięty, co oznacza, że stronę obciążają wyłącznie koszty wymienione w tym przepisie. Jednocześnie z treści tego przepisu wnioskować należy, że inne koszty postępowania niewymienione w tym przepisie, obciążają organ administracyjny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jaki i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji.

Przepis art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako P.p.s.a.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 P.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. na treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest to, czy kosztami sporządzenia operatu szacunkowego, niezbędnego do ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą przez Skarb Państwa nieruchomość, mogą być obciążone strony tego postępowania, przy czym ustalenie odszkodowania następuje w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 powołanej wyżej ustawy, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (tj. odszkodowania za nieruchomości, które z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna stają się z mocy prawa: 1) własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, 2) własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych) stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Rozważając zatem, jaki podmiot jest zobowiązany do poniesienia kosztów postępowania związanych z kosztami sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, wskazać należy w pierwszej kolejności na regulację art. 262 § 1 K.p.a. która stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei w myśl art. 263 § 1 K.p.a. do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych, zaś zgodnie z § 2 wyżej wymienionego artykułu - organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści przytoczonego art. 262 § 1 K.p.a. wynika zatem, że zasadą jest, iż koszty postępowania administracyjnego ponosi organ w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Przesłanką pozwalającą na obciążenie strony kosztami postępowania jest natomiast stwierdzenie, że są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. W doktrynie przyjmuje się, że wykładnia art. 262 § 1 K.p.a. powinna być wąska, bowiem omawiane uregulowanie prawne jest istotnym wyjątkiem od zasady, że koszty postępowania ponosi organ administracji publicznej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. dra A. Mudreckiego, Gdańsk 2008, str. 578). Odstępstwo od zasady ogólnej wyrażonej w art. 262 § 1 K.p.a., określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2006 r., sygn. akt I OPS 5/06).

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej ustanowionej w art. 7 K.p.a. organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Z zasady tej wynika, że ciężar dowodu w tym postępowaniu spoczywa na organie administracji publicznej. Oznacza to, że kosztami postępowania można by obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Koszty postępowania w interesie strony będą związane zatem z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880).

Rozpoznając niniejszą sprawę stwierdzić zatem należy, że koszt sporządzenia opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony, w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Podejmowanie wszelkich działań zmierzających do prawidłowego zrealizowania wyrażonej w art. 21 Konstytucji RP normy, zgodnie z którą Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem, stanowi obowiązek organu administracji, a nie stron postępowania. Nie ma przy tym znaczenia charakter prawny podmiotu będącego stroną postępowania administracyjnego, a zwłaszcza okoliczność, że stroną jest związek publicznoprawny – gmina.

W związku powyższym stwierdzić należy, że art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. nie ma zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Koszty sporządzenia operatu szacunkowego nie mogą być rozpatrywane w kategoriach istnienia bądź braku interesu Gminy Miejskiej. Nie zostały także poniesione na jej żądanie – w zakresie niewynikającym z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie z mocy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 84 § 1 i art. 7 K.p.a., a więc był ustawowym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. Wprawdzie postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, to jednak nie można z tej okoliczności wywodzić, że koszty postępowania, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Nie można bowiem nie brać pod uwagę faktu, że dokonywane w tym trybie wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., z których wynika obowiązek organu ustalenia tego odszkodowania. Ustalenie to winno nastąpić według reguł postępowania wyjaśniającego, których stosowanie jest również obowiązkiem organu administracji. Powyższy pogląd w kwestii interpretacji art. 262 § 1 pkt 2 K.p.a. został wyrażony również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wprawdzie w sprawach dotyczących przekształcenia prawa użytkowania w prawo własności, które niewątpliwie nie są tożsame z sprawami odszkodowania za nieruchomości wywłaszczane w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jednakże w zakresie ustalania wysokości należnej opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności postępowania w tych sprawach są oparte na analogicznej konstrukcji ustalania tej opłaty na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 124/090, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 stycznia 2008 r., II SA/Bd 832/07, Lex 454867). Odstępstwo od wyżej wskazanych unormowań kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 K.p.a. Jednakże wskazany przez autora skargi przepis art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w K.p.a. Nie są to bowiem przepisy proceduralne, regulujące odmienne postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Natomiast są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami. Ponadto regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Ustawodawca przewidział tu różne sytuacje nabycia nieruchomości na cele inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy właściwy zarządca drogi może nabywać w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, województwa, powiatu albo gminy, nieruchomości, w tym lokale mieszkalne, poza pasami drogowymi w celu dokonania ich zamiany na nieruchomości położone w pasach drogowych lub wydzielania ich w tych pasach w postępowaniu scaleniowo-wymiennym. Według art. 13 ust. 3 ustawy, w przypadku, o którym mowa w art. 12 ust. 4, (tj. w sytuacji przyjścia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości z mocy prawa - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna), jeżeli przejęta jest część nieruchomości, a pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, właściwy zarządca drogi jest obowiązany do nabycia, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego tej części nieruchomości.

Mając na uwadze brzmienie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz uwzględniając wskazane wyżej regulacje tej ustawy dotyczące nabywania nieruchomości pod drogi należy przyjąć, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi" to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogi. Obejmują one nie tylko wypłacane odszkodowanie lecz również cenę wykupu nieruchomości. W zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Warto wskazać, że powoływana przez organy ustawa z dnia 16 grudnia 2005 roku o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz.U. 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których wyżej mowa, nie może być zatem ujmowane w ich ramach. Stwierdzić zatem należy, że obowiązki nakładane na strony postępowania administracyjnego powinny jasno wynikać z norm prawnych, a w sytuacji pojawiających się wątpliwości interpretacyjnych nie jest uzasadnione ich rozstrzyganie na niekorzyść stron postępowania.

Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt I i II wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 P.p.s.a.