Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1944/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1172/15 w sprawie ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 1 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1172/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę A. L. (dalej inwestor albo skarżąca) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej GINB) z [...] marca 2015 r., znak: [...] wydaną w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten wydano w następującym stanie prawnym i faktycznym sprawy:

Wojewoda Lubuski (dalej Wojewoda) decyzją z [...] stycznia 2012 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Starosty Międzyrzeckiego z [...] października 2007 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą na działce nr ew. [...], obręb miasto [...], przy ul. [...] w M. Po rozpatrzeniu odwołania inwestora GINB, decyzją z [...] kwietnia 2012 r., znak: [...] uchylił ww. decyzję Wojewody i umorzył postępowanie organu I instancji. W ocenie organu, K. C. (dalej wnioskodawca) nie ma przymiotu strony, uprawniającego do skutecznego kwestionowania w postępowaniu nieważnościowym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę.

WSA wyrokiem z 24 października 2012 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1486/12, oddalił skargę na wskazaną powyżej decyzję organu drugiej instancji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 sierpnia 2014 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 451/13, uchylił zaskarżony wyrok sądu I instancji oraz decyzję z [...] kwietnia 2012 r. Zdaniem NSA, brak było przeciwwskazań do przyznania wnioskodawcy statusu strony postępowania nieważnościowego. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tej działki ma prawo sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością.

GINB decyzją z 20 marca 2015 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.), w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 sierpnia 2014 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania inwestora od decyzji z [...] stycznia 2012 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

GINB wskazał, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm., dalej pr.bud.), organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę bada zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z akt sprawy, działka inwestycyjna zlokalizowana jest na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta Międzyrzecz zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Międzyrzeczu z dnia 29.04.1997 r., nr XXIX/225/97 (Dz. Urz. Woj. Gorzowskiego z 6 sierpnia 1997 r. Nr 6, poz. 77), symbolem 46fUR. W myśl przepisu § 2 ust. 3 pkt 1 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dla terenu oznaczonego symbolem 46tUR ustalono przeznaczenie pod rzemiosło oraz pod mieszkalnictwo towarzyszące usługom. Tymczasem jak wynika z rozwiązań przewidzianych w analizowanym projekcie budowlanym, przedmiotem spornego przedsięwzięcia jest budynek biurowy przeznaczony do pracy obsługi klientów przewidzianego w tym projekcie komisu samochodowego (m. in. opis techniczny - str. 11 projektu budowlanego). Zgodnie z art. 2 ust. lit. a ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle (Dz. U. z 2002 r. Nr 112, poz. 979 ze zm.), rzemiosłem jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez osobę fizyczną, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tej osoby i na jej rachunek, przy zatrudnieniu do 50 pracowników. Rzemiosłem jest również zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez wspólników spółki cywilnej osób fizycznych, z udziałem kwalifikowanej pracy własnej, w imieniu własnym tych wspólników i na ich rachunek, zatrudniających do 50 pracowników. W myśl natomiast ust. 4 powyższego przepisu, do rzemiosła nie zalicza się działalności: handlowej, gastronomicznej, transportowej, usług hotelarskich, usług świadczonych w wykonywaniu wolnych zawodów, usług leczniczych oraz działalności wytwórczej i usługowej artystów plastyków i fotografików. Wobec powyższych ustaleń, skoro na działce inwestycyjnej, w wyniku realizacji spornego przedsięwzięcia, prosperować będzie komis samochodowy, tj. działalność handlowa należy stwierdzić, że nie będzie to wykonywanie rzemiosła. Tym bardziej projektowana inwestycja nie stanowi zabudowy mieszkalnej towarzyszącej usługom.

Powołując się na orzecznictwo sądowe GINB podkreślił, że organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę, jest bezwzględnie związany przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (który jest aktem prawa miejscowego, a jego przepisy mają znaczenie pierwszorzędne i to one powinny decydować o wykładni i kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę) i nie może od tych warunków odstąpić. Organ ten nie ma kompetencji do badania słuszności postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Nierespektowanie przepisów w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzi do naruszenia przepisów prawa miejscowego, będącego źródłem prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. W sytuacji, gdy projekt budowlany jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w szczególności, gdy obowiązujący plan nie dopuszcza możliwości lokalizacji danej inwestycji na terenie, na którym inwestor zamierza zrealizować, organ nie może wydać pozwolenia na budowę.

W ocenie GINB, kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja o pozwoleniu na budowę zapadła z rażącym naruszeniem prawa - art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud., przepisu którego stosowanie nie wymaga skomplikowanego procesu wykładni, a samo naruszenie jest bezsprzeczne, nie budzi żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Na tle tej regulacji nie istnieją także żadne spory doktrynalno-orzecznicze związane z jego stosowaniem. Z przepisu tego wynika, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z uwagi na brzmienie tego artykułu nie jest możliwe wydanie pozytywnej dla inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę bez spełnienia powyższego wymogu. Także skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne, bowiem naruszony przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Wszelkie unormowania regulujące kwestię zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu powinny być przestrzegane wyjątkowo restrykcyjnie, bowiem gwarantują one optymalny ład przestrzenny. Wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę z naruszeniem tych przepisów zaburza proces racjonalnego gospodarowania, zmierzającego do efektywnego wykorzystania gruntów, a także zakłóca harmonijny rozwój gospodarczy. Utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów, by kierując się np. tylko względami ekonomicznymi stwarzać okoliczności zmierzające do obejścia przepisów prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniósł inwestor reprezentowany przez adwokata.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wobec błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania ww. norm wyrażającej się przyjęciem, że decyzja z [...] października 2007 r. zapadła z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w sprawie obiektywnie nie zaistniały przesłanki niezbędne do zakwalifikowania obrazy prawa materialnego, której miał się dopuścić ww. organ jako rażącej, upoważniającej do stwierdzenia jej nieważność ex tunc, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., wobec bezzasadnego zaniechania przez organ II instancji rozważenia racji ekonomicznych, gospodarczych i społecznych przemawiających za honorowaniem w niniejszej sprawie nabytych praw skarżącej i jej działań podjętych w zaufaniu do zasady trwałości decyzji administracyjnych, które przemawiały przeciwko wzruszeniu ww. decyzji.

Stawiając powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 135 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a. wniesiono o:

1. uchylenie decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organ I instancji,

2. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Orzekając w niniejszej sprawie WSA podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzji z [...] marca 2015 r., że decyzja z [...] października 2007 r. obarczona jest wadą rażącego naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. W niniejszej sprawie na terenie objętym inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony Uchwałą Rady Miejskiej w Międzyrzeczu nr XXIX/225/97 z dnia 29 kwietnia 1997 r. Działka o nr [...], położona w M. przy ul. [...] - obręb [...], znajduje się w obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 46fUR. Teren ten przeznaczony został pod rzemiosło i mieszkalnictwo towarzyszące usługom. Pojęcie "rzemiosła" i "usług" nie zostało zdefiniowane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Organ zasadnie zatem szukał znaczenia tych pojęć w innych źródłach prawa, mógł też posłużyć się słownikiem języka polskiego.

Decyzją z [...] października 2007 r., zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą (w związku z planowanym użytkowaniem – autokomis) na działce nr ew. [...], obręb [...], przy ul. [...] w M.

Podstawowym kryterium oceny zgodności inwestycji z przypisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w szczególności to, czy budowa budynku biurowego odpowiada przeznaczeniu terenu w świetle ww. planu - rzemiosło i mieszkalnictwo towarzyszące usługom. Zdaniem Sądu, w tym zakresie nie była potrzebna żadna szczególna, złożona wykładnia, już potoczne znaczenie ww. słów wprost wskazuje, że przedmiot udzielonego pozwolenia na budowę nie odpowiada przeznaczeniu terenu, na którym został dopuszczony.

Sąd I instancji przyznał rację skarżącej, że dla uznania naruszenia za rażące naruszenie prawa nie jest wystraczające, że doszło do oczywistego naruszenia prawa. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną nie może budzić wątpliwości. W sposób rażący został naruszony przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa – art. 35 ust.1 pkt 1 pr.bud.

Sąd I instancji nie miał wątpliwości, że w sprawie doszło do prawidłowej oceny skutku, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo. Nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa, która dopuszcza inwestycje na terenie do tego nie przeznaczonym. Usługi i rzemiosło to odmienne funkcje od tej, która ma być realizowana na zatwierdzanej w pozwoleniu na budowę inwestycji – budynek biurowy z infrastrukturą, która służy prowadzeniu komisu samochodowego.

Bez znaczenia dla postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem jest decyzja o pozwoleniu na budowę pozostawał fakt, że skarżąca w całości ukończyła swą inwestycję na podstawie tej decyzji, co wymagało zaangażowania znacznych sił i środków pieniężnych, a następnie ostateczną decyzją uzyskała pozwolenie na użytkowanie posadowionego budynku biurowego wraz z niezbędną infrastrukturą. Przesłanki te pozostają poza ustawową regulacją, która nie przewiduje w szczególności ograniczeń czasowych na wyeliminowanie w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na budowę. Także wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie stanowi bariery dla kontroli, a w jej w następstwie wyeliminowania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Działanie skarżącej w dobrej wierze i zaufaniu do organów administracji publicznej ma tylko ten skutek, że po stwierdzeniu nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę inwestycja wzniesiona na jej podstawie nie będzie postrzegana jako zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, a jej legalizacja będzie rozpatrywana w trybie art. 50 i 51 pr.bud., nie zaś na podstawie art. 48 pr.bud.

Poniesienie strat finansowych inwestora wiąże się tylko z roszczeniami o charakterze cywilnoprawnym i nie stanowi żadnej przeszkody do wyeliminowania decyzji, którą rażąco naruszono przepisy prawa.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie fakt, że wyeliminowanie decyzji o pozwoleniu na budowę trwale blokuje możność kontynuowania przez skarżącą i jej następców dotychczasowych działań gospodarczych. Nie można powoływać się na potrzebę ochrony działalności realizowanej w inwestycji dopuszczonej wbrew oczywistemu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje takiej jak dopuszczono funkcji obiektu budowlanego i związanego z tym zagospodarowania działki inwestycyjnej.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, że zaskarżona decyzja organ nie spełnia wymogów z art. 7, art. 77 oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Wskazanie na konieczność badania, czy rodzaj zrealizowanej i funkcjonującej przez lata inwestycji skarżącej nie wpisuje się w miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bezprzedmiotowe, prowadziłoby do wykładni rozszerzającej przepisu prawa miejscowego. W kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji Starosty nie doszło, jak postrzega to skarżąca, jedynie do odmiennej, bardziej liberalnej wykładni norm miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a do oczywistego naruszenia tej normy.

Sąd w pełni zaakceptował stanowisko organu, że utrzymanie kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji, byłoby wyrazem pobłażliwości dla społecznie nagannej tendencji inwestorów zmierzającej do obejścia prawa. Przeznaczenie nieruchomości sprzecznie z dopuszczoną w miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na budynek biurowy z zagospodarowaniem działki na komis samochodowy musi skutkować jasną ocenę, że naruszono ład przestrzenny ustalony w prawie miejscowym.

W skardze kasacyjnej A. L., reprezentowana przez adwokata, zaskarżyła wyrok z 1 marca 2016 r. w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi skarżącej w sytuacji, gdy organ I i II instancji dokonały błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wyrażającej się przyjęciem, że decyzję z [...] października 2007 r. wydano z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w sprawie obiektywnie nie zaistniały przesłanki niezbędne do zakwalifikowania obrazy prawa materialnego, jako rażącej, upoważniającej do stwierdzenia nieważności decyzji z mocą ex tunc oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a., wobec bezzasadnego zaniechania przez organ II instancji rozważenia racji ekonomicznych, gospodarczych i społecznych przemawiających za honorowaniem w niniejszej sprawie nabytych praw skarżącej i jej działań podjętych w zaufaniu do zasady trwałości decyzji administracyjnych, które przemawiały przeciwko wzruszeniu decyzji z [...] października 2007 r. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co stanowiło podstawę do uznania skargi skarżącej za zasadną w całości i uchylenia decyzji organu II instancji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wnioskodawca, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej na rzecz uczestnika kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny pozostawał związany sformułowanymi w skardze kasacyjnej podstawami, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Zarzuty kasacyjnie nie zasługiwały jednak na uwzględnienie.

Podstawową kwestią podniesioną w skardze kasacyjnej, przy braku wątpliwości odnośnie stanu faktycznego, jaki zaistniał w poddanej kontroli sądowej sprawie, była konsekwencja naruszenia przez Starostę przy wydawaniu decyzji z [...] października 2007 r. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno GINB w decyzji z [...] marca 2015 r., jak i WSA w wyroku z 1 marca 2016 r., oddalającym skargę na wskazaną decyzję, w sposób zgodny z prawem uznały, że uchybienie to kwalifikowało się do uznania za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z treści art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. jednoznacznie wynika, że w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lub gdy w przypadku jego braku wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami prawa miejscowego, bądź też decyzji o warunkach zabudowy. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, to te bowiem akty (plan, decyzja) określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niemożliwe jest zatem wydanie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę bez uprzedniej oceny projektu budowlanego z punktu widzenia ustaleń powyższych aktów prawnych (planu czy też decyzji o warunkach zabudowy). Tymczasem Starosta wydając decyzję z [...] października 2007 r. takiej weryfikacji nie przeprowadził, doprowadzając tym samym do sytuacji, w której na terenie przeznaczonym pod rzemiosło i mieszkalnictwo towarzyszące usługom wybudowany został obiekt biurowy z infrastrukturą służącą prowadzeniu komisu samochodowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko, że o rażącym naruszeniu prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Również zauważyć należy, że w orzecznictwie zwraca się uwagę i podkreśla, że ani oczywistość naruszenia przepisu, ani jego charakter nie są wystarczające do uznania, że miało miejsce rażące naruszenie prawa. Obok oczywistego naruszenia prawa i charakteru przepisu, który został naruszony, jako kryterium rażącego naruszenia prawa powinny być traktowane społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją. Na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę m.in. w wyroku z 25 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1111/06 oraz w wyroku z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1657/17, publ. CBOSA. Stąd też oceniając rażące naruszenie prawa należy mieć na uwadze wskazane wyżej trzy przesłanki - tak również z oczywistych względów wskazał NSA w wyroku z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt II OSK 270/14.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku sąd I instancji prawidłowo wskazał, że niemożliwym pozostaje zaakceptowanie decyzji wydanej przez organ praworządnego państwa, która dopuszcza inwestycję na terenie do tego nieprzeznaczonym. Ustalony ład przestrzenny jest istotnym elementem obrotu gospodarczego, ponieważ powinien dawać gwarancję, że na danym terenie powstaną tylko takie obiekty i tylko w takim kształcie, w jakim dopuszcza to miejscowy plan zagospodarowania terenu. Realizacja postanowień miejscowego planu w procesie inwestycyjnym stanowi z jednej strony obowiązek dla inwestora, z drugiej daje gwarancję zrealizowania każdego zamierzenia, które jest zgodne z planem. Stanowi również gwarancję dla właścicieli innych nieruchomości objętych planem, że nie powstanie zabudowa niezgodna z tym planem, a tylko taka, na którą społeczność lokalna wyraziła zgodę w procedurze uchwalania planu miejscowego. Naruszenie więc powyższych zasad godzi w istotne wartości prawne i społeczne, nie może być zatem ignorowane ani przez organy, ani przez inwestorów. Negatywne skutki tego błędu zostały precyzyjnie wskazane w odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 22 czerwca 2016 r. Uczestnik postępowania zwrócił uwagę na ujemne racje społeczne i ekonomiczne, związane z prowadzeniem przez inwestora działalności gospodarczej na terenie, który do tego nie jest przeznaczony. Hałas, będący nieodłącznym składnikiem prowadzenia autokomisu samochodowego, zanieczyszczenie środowiska oraz zwiększenie liczby samochodów na określonym terenie, niewątpliwie wpływają negatywnie na sposób korzystania z prawa własności nieruchomości sąsiednich.

W złożonej skardze kasacyjnej inwestor zdaje się nie dostrzegać tych problemów, kładąc nacisk tylko na negatywne dla Niego następstwa prawne łączące się ze stwierdzeniem nieważności decyzji z [...] października 2007 r. WSA trafnie zauważył w tej materii, że ewentualne straty finansowe inwestora nie są przeszkodą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji rażąco naruszającej prawo.

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 k.p.a. Ustawodawca nie przewidział w art. 156 § 2 k.p.a. granicy czasowej do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa. W ocenie ustawodawcy, sam upływ czasu nie może stanowić usprawiedliwienia dla sanowania rażąco niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej. Abstrahując od kwestii natury aksjologicznej, łączących się z tym zagadnieniem, w niniejszej sprawie nie zaistniały prawne przeszkody ku temu, ażeby doszło do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2007 r.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną skargę kasacyjną.

Sąd nie orzekł o kosztach poniesionych przez inwestora, bowiem ustawodawca celowo nie uregulował konieczności zwrotu kosztów postępowania na rzecz tego podmiotu, odsyłając w tej kwestii do wynikającej z art. 199 p.p.s.a. zasady ponoszenia przez strony kosztów ich udziału w sprawie. Zwrot kosztów postępowania jest dopuszczalny tylko wtedy, gdy wynika to wprost z przepisu, a we wszystkich innych sytuacjach obowiązuje zasada ponoszenia kosztów postępowania we własnym zakresie.