Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 584/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art. 149  ust. 1  art. 132  art. 200  art.  205  par. 1 art. 209
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4  ust. 1  pkt 1  art. 10  ust. 1  art. 13  ust. 1 i 2  art. 14  ust. 1 i 2  art. 16   ust. 1  art. 5  art. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Anna Mierzejewska Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi S. M. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpoznania wniosku S. M. z dnia [...] września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania, 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego S. M. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2013 r. wniesionym drogą elektroniczną, skarżący S. M. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o udzielenie mu informacji publicznej poprzez przesłanie na wskazany adres poczty elektronicznej następujących informacji:

1. kopii wszystkich umów (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu pracy) wiążących gminę oraz jej jednostki organizacyjne, mających za przedmiot świadczenie na ich rzecz usług w zakresie obsługi prawnej, w tym reprezentację tychże podmiotów przed sądami powszechnymi i administracyjnymi oraz przed organami ścigania i organami władzy publicznej,

2. nadto, o ile nie wynika to wprost z treści umowy, wniósł o wskazanie trybu w jakim doszło do wyboru podmiotu świadczącego usługi oraz czy osoby działające w imieniu tego podmiotu, lub też one same, posiadają tytuł zawodowy adwokata lub radcy prawnego,

3. w przypadku braku umów, które swym zakresem przedmiotowym obejmowałyby w głównej mierze wykonywanie czynności jw., wniósł o wskazanie podmiotów (osób), które w zakresie swoich obowiązków służbowych lub faktycznych wykonują między innymi wskazane czynności obsługi prawnej wraz z podaniem ich kwalifikacji zawodowych i trybu w jakim doszło do ich wyboru.

Organ pismem z dnia [...] października 2013 r. odpowiedział skarżącemu, że w wyniku naboru na stanowisko głównego specjalisty ds. prawnych i bhp została zatrudniona A. N., a szczegóły dotyczące wyżej wymienionego naboru znajdują się na stronie [...]. Jednocześnie dodał, że dokumenty w postaci umów cywilnoprawnych i umów o pracę zawartych przez jednostkę samorządu terytorialnego, nie spełniają ustawowego kryterium informacji o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 ustawy). Świadczenie pracy jest sprawą prywatną i indywidualną zatrudnionej osoby.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r., skarżący S. M. zarzucił Wójtowi Gminy [...] bezczynność w rozpoznaniu jego wniosku z dnia [...] września 2013 r., jak również nie wydania w tym zakresie decyzji odmawiającej udzielenie informacji publicznej wnosząc o zobowiązanie wymienionego do rozpoznania jego wniosku i o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu – powołując się na opisany powyżej stan faktyczny – podał że organ bezsprzecznie naruszył przepisy art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy dostępie do informacji publicznej, przez ich niezastosowanie. Wskazał również, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie wskazując, że pismem z dnia [...] października 2013 r. skarżący uzyskał informacje o obsłudze prawnej, którą posiada gmina i nie było żadnych innych umów (w rozumieniu kodeksu cywilnego) wiążących gminę, a mających za przedmiot świadczenie usług w zakresie obsługi prawnej. Został również poinformowany o możliwości uzyskania informacji publicznej na stronie internetowej, co wyklucza zarzut bezczynności organu. W przeciwnym wypadku, uwzględnienie wniosku byłoby zupełnie niepotrzebnym – wobec powszechnego dostępu do internetu – powielaniem informacji pozostającej już w publicznym obiegu. Odnosząc się do informacji o wysokości zarobków wskazano, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym wysokość zarobków poszczególnych pracowników jest tajna, a jej naruszenie jest naruszeniem dóbr osobistych. Natomiast od zasady tajności zarobków istnieją wyjątki dotyczące wynagrodzeń na stanowiskach osób pełniących funkcje publiczne, a do grona osób publicznych nie należy A. N. zatrudniona na stanowisku specjalisty ds. prawnych. Stanowisko to ma bowiem charakter doradczy i pomocniczy, wobec tego informacja o jej zarobkach nie jest informacją publiczną. Wskazano również, że osoba zatrudniona na powyższym stanowisku nie jest kierownikiem jednostki organizacyjnej, nie wydaje decyzji i nie realizuje zadań związanych z dysponowaniem mieniem komunalnym. Nie istnieje więc żaden obowiązek prawny ujawnienia zarobków pracownika zatrudnionego na powyższym stanowisku. Ustosunkowując się do ostatniego zarzutu w sprawie braku decyzji podano, iż zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następują w drodze decyzji. Natomiast w niniejszej sprawie skarżący otrzymał odpowiedź, co jednoznacznie wyklucza możliwość wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod kątem bezczynności organu zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1. decyzje administracyjne;

2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3. postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4. inne niż określone w pkt. 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a.pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6. akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt. 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7. akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego;

8. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Z bezczynnością organu mamy zatem do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia – jak w rozpoznawanej sprawie – czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu.

Mówiąc natomiast o dostępie do informacji publicznej i ewentualnej bezczynności w tym zakresie stwierdzić na samym początku należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Konkretyzacją natomiast tego prawa zajmuje się m.in. ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności:

1) organy władzy publicznej,

2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych,

3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa,

4)podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego,

5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, z późn. zm.), oraz partie polityczne (ust. 2).

Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 1) ustawy nie budzi zatem wątpliwości fakt, że Wójt Gminy [...] jest podmiotem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez niedokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów. W dalszej części stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Zatem żądana przez skarżącą informacja w postaci udzielenia odpowiedzi na wskazane już na wstępie pytania zawarte we wniosku z dnia [...] września 2012 r., a dotyczące zakresu:

1. kopii wszystkich umów (w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego i kodeksu pracy) wiążących gminę oraz jej jednostki organizacyjne, mających za przedmiot świadczenie na ich rzecz usług w zakresie obsługi prawnej, w tym reprezentację tychże podmiotów przed sądami powszechnymi i administracyjnymi oraz przed organami ścigania i organami władzy publicznej,

2. nadto, o ile nie wynika to wprost z treści umowy, wskazanie trybu w jakim doszło do wyboru podmiotu świadczącego usługi oraz czy osoby działające w imieniu tego podmiotu, lub też one same, posiadają tytuł zawodowy adwokata lub radcy prawnego,

3. w przypadku braku umów, które swym zakresem przedmiotowym obejmowałyby w głównej mierze wykonywanie czynności jw., o wskazanie podmiotów (osób), które w zakresie swoich obowiązków służbowych lub faktycznych wykonują między innymi wskazane czynności obsługi prawnej wraz z podaniem ich kwalifikacji zawodowych i trybu w jakim doszło do ich wyboru.

jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzić przede wszystkim należy, że powyższe pytania nie odnoszą się do spraw organizacyjnych ani porządkowych, lecz do spraw publicznych, gdyż służą realizacji zadań publicznych, które cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjają osiąganiu celów określonych w Konstytucji i ustawie. Są one bowiem związane z obsługą prawną, która jest świadczona na rzecz Gminy i jej jednostek organizacyjnych przez podmioty zewnętrzne. Wybór tych podmiotów, zawarte z nimi umowy, jak i środki wydatkowane na ten cel stanowią informację o zasadach funkcjonowania władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) i wydatkowaniu środków publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy), a poprzez zawieranie umów o świadczenie pomocy prawnej, organ dysponuje majątkiem publicznym. Ponadto umowy o pracę z osobami reprezentującymi organ dysponujący majątkiem publicznym w zakresie reprezentacji tegoż podmiotu przed sądami powszechnymi oraz przed organami ścigania i organami władzy publicznej, a więc w zakresie wykonywania zadań publicznych przez organ winny być – wbrew stanowisku organu – transparentne i poddane kontroli społecznej. Zatem żądane przez skarżącego informacje mają charakter informacji publicznej i winnym być mu udostępnione w formie określonej we wniosku. Natomiast w sytuacji, gdy w ocenie organu zachodzą podstawy do odmowy ich udostępnienia na skutek ograniczeń, o których mowa w art. 5 ustawy, iż winien wydać stosowną decyzję.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy, prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu, z zastrzeżeniem art. 5, który ogranicza je z uwagi na ochronę informacji niejawnych oraz ochronę innych tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest przy tym wymagane wykazanie ani interesu publicznego, ani celu, w jakim uzyskana informacja zostanie wykorzystana. Jedynie w przypadku informacji przetworzonej, stosownie do treści art. 3 ust. 1 ustawy, ustawodawca wprowadził wymóg wykazania, że uzyskanie informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dodać również należy, że według art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2, a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku.

Zatem w świetle powyższych rozważań, spełniona została przesłanka przedmiotowa zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w odniesieniu do wniosku skarżącego.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie bezspornym jest dla Sądu, że do chwili zamknięcia rozprawy, Wójt Gminy [...] nie udzielił skarżącemu żądanej informacji w zakresie jego wniosku z dnia [...] września 2013 r., bowiem w piśmie z dnia [...] października 2014 r. skierowanym do wymienionego, nie znajdują się odpowiedzi na pytania zawarte we wnioskach. Wszak skarżący w pierwszym punkcie zawarł żądanie przesłania mu kopii wszystkich umów (w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego i kodeksu pracy) wiążących gminę oraz jej jednostki organizacyjne, mających za przedmiot świadczenie na ich rzecz usług w zakresie obsługi prawnej, w tym reprezentację tychże podmiotów przed sądami powszechnymi i administracyjnymi oraz przed organami ścigania i organami władzy publicznej. Jednakże po pierwsze kopii umów tych nie otrzymał, zaś podanie danych personalnych osoby zatrudnionej na stanowisku specjalisty ds. prawnych i bhp nie świadczy, same w sobie, że reprezentuje ona organ przed sądami powszechnymi i administracyjnymi oraz przed organami ścigania i organami władzy publicznej, zaś organ nie wspomniał o tym fakcie. Z kolei odesłanie do strony internetowej Biuletynu Informacji Publicznej – jak to uczyniono w powyższym piśmie – jest ogólnikowe oraz nieprecyzyjne i w żaden sposób nie umożliwia skarżącemu uzyskanie żądanych informacji publicznych. Innymi słowy, aby odesłanie do informacji zawartych w internecie mogło zadośćuczynić żądaniu udzielenia informacji publicznej, winno się zainteresowanemu wskazać konkretny link, pod którym znajduje się wnioskowana informacja. W konsekwencji nie udzielono mu też odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2 i 3 wniosku, bowiem w żadnym stopniu nie ustosunkowano się do wskazania trybu w jakim doszło do wyboru podmiotu świadczącego usługi oraz nie podano, czy osoby działające w imieniu tego podmiotu, lub też one same, posiadają tytuł zawodowy adwokata lub radcy prawnego. Ponadto nie podano skarżącemu podmiotów (osób), które w zakresie swoich obowiązków służbowych lub faktycznych wykonują między innymi wskazane czynności obsługi prawnej wraz z podaniem ich kwalifikacji zawodowych i trybu w jakim doszło do ich wyboru.

Tym samym więc, Wójt Gminy [...] pozostaje w bezczynności do chwili obecnej.

Stwierdzić również należy, że bezczynność organu nie miała – w ocenie Sądu – charakteru kwalifikowanego i wynikła raczej z niezrozumienia intencji skarżącego i niewłaściwej interpretacji prawa, a zatem nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie świadczy ona o lekceważeniu, bądź ignorowaniu wymienionego. Z tego też samego powodu nie wymierzono wobec organu wnioskowanej grzywny.

Na marginesie zauważyć należy, że zupełnie niezrozumiały jest wniosek organu zawarty w odpowiedzi na skargę o jej odrzucenie, bowiem Sąd nie dopatrzył się przesłanek umożliwiających takie rozstrzygnięcie, zaś organ w żaden sposób nie uzasadnił swojego stanowiska.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 149 ust. 1 w zw. z art. 132, a w sprawie kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.