Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1352/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72 § 2
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 16 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2114/12 w sprawie ze skargi A. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. B. na rzecz Krajowej Rady Notarialnej 197 (sto dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 15 stycznia 2013 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2114/12) oddalił skargę A. B. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej (dalej: KRN) z [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Krajowa Rada Notarialna uchwałą z [...] sierpnia 2012 r., podjętą na podstawie art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (t. j.: Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158 ze zm., dalej: Prawo o notariacie) oraz art. 219 k.p.a., utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z 4 lipca 2012 r., odmawiającą A. B. wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Z uzasadnienia uchwały KRN wynika, że aplikantka nie mogła uzyskać żądanego zaświadczenia, bo z drugiego kolokwium, przewidzianego w programie aplikacji otrzymała ocenę negatywną, przez co nie wykonała obowiązku objętego programem aplikacji. KRN uznała, że ukończenie aplikacji notarialnej jest uzależnione od złożenia przez aplikanta dwóch kolokwiów z wynikiem pozytywnym. Wynika to jednoznacznie z przepisów ustawy Prawo o notariacie, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258, poz. 2169 ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.) oraz uchwały KRN nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę A. B., na powyższą uchwałę, stwierdził, że zgodnie z art. 72 § 2 Prawa o notariacie aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji. Pojęcie "odbycie aplikacji" zostało doprecyzowane w § 7 ust. 1 w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r., z których wynika, że rada izby notarialnej ustala szczegółowy program zajęć seminaryjnych i ich formę oraz zapewnia zespół wykładowców, a dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, może przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. Działając w ramach art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie KRN uchwałą nr VII/48/2009 z 18 września 2009 r. ustaliła program aplikacji notarialnej, wprowadzając w § 6 ust. 1 i 2 uchwały wymóg złożenia przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów, które mają na celu sprawdzenie wiedzy aplikanta z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. W świetle powołanych przepisów Sąd pierwszej instancji przyjął, że tylko wówczas gdy aplikant notarialny złożył z wynikiem pozytywnym dwa kolokwia można uznać, że opanował wiedzę z dziedzin prawa, z których prowadzone było szkolenie. Zdaniem Sądu odbycie aplikacji jest tożsame ze spełnieniem wszystkich warunków wymaganych od aplikanta w trakcie aplikacji, w tym złożenia wszystkich kolokwiów z wynikiem pozytywnym. W sytuacji gdy A. B. nie złożyła z wynikiem pozytywnym jednego kolokwium, to nie odbyła aplikacji notarialnej w rozumieniu treści art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie, a więc nie mogła otrzymać zaświadczenia o jej odbyciu.

WSA uznał, że skarżąca nie wykazała, aby doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa. Okoliczność, że – jak to wskazywała skarżąca – w niektórych przypadkach (m.in. Izba Notarialna w W., czy też Izba Notarialna w K.) organy samorządu zawodowego odmawiają wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantom, powołując się na przesłankę, która dla innych izb (m.in. dla Izby Notarialnej w K. oraz Ł.) nie stanowiła przeszkody do wydania stosownych zaświadczeń, nie jest równoznaczna z naruszeniem zasady równości wobec prawa. Oznacza to jedynie, że w jednych izbach rady rezygnowały z przeprowadzania kolokwiów, a w innych zaś, mając podstawę w powszechnie obowiązujących normach prawnych, rady te zarządzały w swych programach odbywania aplikacji notarialnej obowiązek zaliczenia stosownych kolokwiów.

Wobec powyższego Sad I instancji stwierdził, że organy odmawiając wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji nie uchybiły normom zawartym w art. 217 § 2 i art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 219 k.p.a.

A. B. zaskarżyła opisany wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

- na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.):

1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 72 § 1 i 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 Prawa o notariacie polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że niezaliczenie przez aplikanta notarialnego jednego z kolokwiów oznacza, że aplikant notarialny nie zrealizował programu aplikacji, a więc nie odbył aplikacji notarialnej, o której mowa w art. 72 § 1 Prawa o notariacie, co obliguje organ notarialny do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, tj. polegającą na błędnym przyjęciu, że konieczną przesłanką odbycia aplikacji notarialnej warunkującą wydanie zaświadczenia potwierdzającego odbycie aplikacji notarialnej jest uzyskanie pozytywnych ocen z kolokwiów przeprowadzonych w trakcie szkolenia, gdy w rzeczywistości zaliczenie kolokwiów organizowanych przez Radę Izby Notarialnej - wobec enumeratywnego wyliczenia w art. 72 § 1 Prawa o notariacie przez ustawodawcę przesłanek koniecznych do ukończenia aplikacji – nie jest warunkiem koniecznym do wydania wymienionego zaświadczenia, czego konsekwencją było niezasadne oddalenie skargi;

2) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 74 § 2 Prawa o notariacie polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest uzyskanie pozytywnych ocen z wszystkich kolokwiów; a w konsekwencji przyjęcie, że odbycie aplikacji wymaga zaliczenia kolokwiów z wynikiem pozytywnym;

3) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 75 Prawa o notariacie w związku z § 7 ust. 1 w związku z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. polegającą na bezpodstawnym uznaniu, że uzyskanie pozytywnego zaliczenia kolokwiów przeprowadzonych przez Radę Izby Notarialnej (o których mowa w § 1 ust. 2 uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011 z dnia 19 listopada 2011 r.) stanowi konieczną przesłankę do wydania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji notarialnej jako wynikającą z normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego opartego na wyraźnej delegacji ustawowej, w sytuacji gdy przepisy ustawy Prawo o notariacie w sposób zupełny określają przesłanki wymieniając je w art. 72 § 1, a normy prawa wewnątrzkorporacyjnego zostały wyłożone przez WSA w W. sprzecznie z nimi i z rażącym przekroczeniem delegacji ustawowej;

4) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 87 Konstytucji w związku z art. 72 § 1 i 2 w związku z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w związku z art. 75 Prawa o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. polegającą na wykroczeniu poza ustawowe przyznane kompetencje organu samorządu notarialnego i zastosowanie nieznanej ustawie przesłanki uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, takiej jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzanych w trakcie odbywania aplikacji, podczas gdy przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów (w szczególności w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej) i sprawdzianów przeprowadzanych w trakcie aplikacji notarialnej, jak również nie przyznają organowi samorządu notarialnego kompetencji do ich określenia;

5) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 74 § 2 Prawa o notariacie polegającą na przyjęciu, że równe traktowanie aplikantów notarialnych powinno być ograniczone do konkretnej tej samej izby notarialnej, w której aplikanci odbywają aplikację notarialną i konkurują w określonej grupie realizując określony program i nałożone na nich zadania aplikanta, które oceniane są według tych samych kryteriów ustawowych i przyjęciu, że w jednej izbie notarialnej pozytywne zaliczenie kolokwiów stanowi konieczną przesłankę wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, w innej natomiast izbie notarialnej pozytywne zaliczenie kolokwiów nie stanowi koniecznej przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 74 § 2 Prawa o notariacie; ergo różne traktowanie aplikantów notarialnych w różnych izbach notarialnych w zakresie sankcji niezaliczenia kolokwiów, podczas gdy kryteria ustawowe są jednolite dla wszystkich aplikantów notarialnych na terenie całego kraju i aplikanci notarialni w RP powinni być jednakowo traktowani niezależnie od swojego miejsca zamieszkania i niezależnie od tego, w której izbie notarialnej odbywają aplikację (co najmniej w zakresie warunków koniecznych do uzyskania zaświadczenia o ukończeniu aplikacji),

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:

6) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy wystąpiły przesłanki do uchylenia uchwał z powodu naruszenia przez organy notarialne przepisów prawa materialnego (powołanych w zarzutach pkt 1-5);

7) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 217 § 1 i 2 pkt 2 i art. 218 § 1 k.p.a. w związku z art. 72 § 1 i 2 Prawa o notariacie poprzez nieuwzględnienie skargi na skutek przyjęcia, że z posiadanej przez organy samorządu zawodowego notariuszy dokumentacji i prowadzonych rejestrów nie wynika, że Strona skarżąca odbyła aplikację (a zatem nie można wydać zaświadczenia potwierdzającego tę okoliczność) podczas gdy Rada Izby Notarialnej w W. dysponowała wszystkimi danymi potrzebnymi do realizacji tego obowiązku i na ich podstawie powinna wydać Skarżącej zaświadczenie potwierdzające, że odbyła aplikację notarialną spełniając następujące warunki: 1) aplikant został wpisany na listę aplikantów notarialnych i za prowadzenie szkolenia łożył środki finansowe; 2) aplikant odbył praktyczną naukę zawodu przez okres dwóch lat i sześciu miesięcy pod patronatem notariusza, zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.; 3) patron wydał o aplikancie pozytywną pisemną opinię, zgodnie z § 10 rozporządzenia; 4) aplikant odbył wymaganą sześciomiesięczną praktykę sądową, zgodnie z § 9 rozporządzenia; 5) sędziowie, pod kierunkiem których aplikant odbył praktyki w wydziale cywilnym i wydziale ksiąg wieczystych sądu rejonowego oraz w sądzie gospodarczym, wydali pozytywne opinie, zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia; 6) aplikant uczestniczył w organizowanych przez Radę zajęciach seminaryjnych w okresie dwóch lat i sześciu miesięcy; 7) łączny okres nieobecności aplikanta nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni, określonej w § 4 i 5 rozporządzenia;

8) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe przyjęcie, że Rada Izby Notarialnej w K. oraz Rada Izby Notarialnej w Ł. zrezygnowały z przeprowadzania kolokwiów wobec aplikantów notarialnych rozpoczynających aplikację w roku 2010 i ich nie przeprowadzały, podczas gdy w rzeczywistości w Izbie Notarialnej w K. oraz Ł. prowadzone były kolokwia, a aplikantom notarialnym, którzy nie zaliczyli pozytywnie kolokwium organy notarialne w Ł. i Katowicach wydały zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej; i w tym zakresie błędne ustalenie przez WSA w W. stanu faktycznego sprawy.

Następnie A. B. w piśmie z 2 października 2014 r. przedstawiła jako uzupełnienie uzasadnienia zarzutów naruszenia: 1) art. 141 § 4 p.p.s.a., 2) art. 72 § 1 i 2 w związku z art. 73 oraz art. 74 § 2 Prawa o notariacie, 3) art. 2 i 7 Konstytucji RP w związku z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 87 Konstytucji RP w związku z art. 72 § 1 i 2 w związku z art. 73 oraz art. 40 § 1 pkt 9 w związku z art. 75 Prawa o notariacie oraz § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. , 4) art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3 konstytucji RP w związku z art. 74 § 2 Prawa o notariacie – okoliczność, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę nie odniósł się do podnoszonej w skardze kwestii pozbawienia skarżącej, na skutek zaniechania organu notarialnego, możliwości poprawienia kolokwium po drugim roku aplikacji, do którego nie przystąpiła w pierwszym terminie z uwagi na chorobę potwierdzoną zaświadczeniem lekarskim. Skarżąca podniosła, że termin poprawkowy był dla niej pierwszym terminem kolokwium. Organ samorządu notarialnego, mimo złożonego na piśmie wniosku w tej sprawie, nigdy nie umożliwił skarżącej poprawy kolokwium, chociaż taka możliwość była przewidziana w programie aplikacji notarialnej. Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł, że skarżąca nie mogła wywiązać się z obowiązku złożenia kolokwium, ponieważ organ nie umożliwił poprawy kolokwium. W konsekwencji odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezaliczenia kolokwium była wadliwa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że przedstawione w piśmie z 2 października 2014 r. – jako uzupełnienie uzasadnienia zarzutów – okoliczności w istocie stanowią nowy zarzut kasacyjny. W skardze kasacyjnej skarżąca w ogóle nie nawiązała do kwestii uniemożliwienia jej przystąpienia do kolokwium poprawkowego, a zarzuty w niej podniesione zmierzały do wykazania, że niezaliczenie kolokwium nie mogło stanowić podstawy podjęcia uchwały o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Podkreślenia wymaga, że w skardze kasacyjnej naruszenie przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżąca wiązała wyłącznie z wadliwym ustaleniem stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, że Rada Izby Notarialnej w K. oraz Rada Izby Notarialnej w Ł. zrezygnowały z przeprowadzania kolokwiów wobec aplikantów notarialnych rozpoczynających aplikację w roku 2010 i ich nie przeprowadzały, podczas gdy w rzeczywistości w Izbie Notarialnej w K. oraz Ł. prowadzone były kolokwia, a aplikantom notarialnym, którzy nie zaliczyli pozytywnie kolokwium organy notarialne w Ł. i Katowicach wydały zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. Oznacza to, że same podstawy kasacyjne wraz z ich uzasadnieniem muszą być sformułowane w terminie otwartym do wniesienia skargi kasacyjnej. Poprawne sformułowanie zarzutu polega nie tylko na dokładnym określeniu naruszonego przepisu, ale także na podaniu na czym to naruszenie polegało. Przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych nie może więc polegać, na przedstawieniu innej niż podana w skardze kasacyjnej postaci naruszenia konkretnego przepisu prawa, która została pominięta w skardze kasacyjnej.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za spóźnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i postępowania, sformułowane w piśmie z [...] października 2014 r., gdyż po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej strony nie mogą formułować nowych zarzutów.

Przechodząc do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że w licznych wyrokach w sprawach dotyczących odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, Naczelny Sąd Administracyjny konsekwentnie zajmował stanowisko, że w sytuacji niezaliczenia w toku aplikacji kolokwiów przewidzianych jej programem organ samorządu jest uprawniony do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (por. wyrok NSA z 2 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1206/13, wyrok NSA z 30 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 803/13; dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Szczególnie obszerną argumentację przemawiającą za powyższym poglądem zaprezentował NSA w wyroku z dnia 21 października 2014 r. II GSK 1385/13 (dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela to stanowisko i stwierdza, co następuje: ustawa – Prawo o notariacie wymaga potwierdzenia odbycia aplikacji notarialnej w formie zaświadczenia wydanego przez radę właściwej izby notarialnej (art. 72 § 2 Prawa o notariacie).

Zaświadczenie, zgodnie z art. 217-219 k.p.a. jest dokumentem urzędowym, potwierdzającym określone fakty lub stan prawny, służącym ustaleniu praw lub obowiązków osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Z art. 219 k.p.a. wynika, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia może zakończyć się również odmową wydania zaświadczenia, jeżeli w toku postępowania nie zostanie potwierdzone istnienie faktu lub stanu prawnego, którego dotyczy zaświadczenie. Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., wyjątkowo na organie spoczywa obowiązek wydania zaświadczenia, gdy dotyczy to potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Chodzi więc o fakty dające się prosto i obiektywnie zweryfikować i potwierdzić za pomocą posiadanej przez organ dokumentacji.

Pojęcie faktu w prawie ma szerokie znaczenie. Nie ogranicza się jedynie do prostych faktów, stanowiących element obiektywnie istniejącej rzeczywistości. Ustalanie faktów może również wymagać dokonania ocen lub odniesienia rzeczywistych stanów lub zachowań do treści określonych przepisów prawnych (szerzej J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1988, s. 177 i nast.). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przypadku odbycia aplikacji notarialnej. Stwierdzenie faktu odbycia aplikacji notarialnej nie polega bowiem na stwierdzeniu faktu prostego i oczywistego, nie jest możliwe bez dokonania pewnych ocen stanu faktycznego, przeprowadzonych na podstawie przepisów ustawy, określających, na czym ta aplikacja polega. Wymaga zatem konfrontacji wielu elementów zachowań aplikanta z treścią odpowiednich przepisów prawa. Tego rodzaju zabiegi interpretacyjne nie gwarantują jednoznacznego rezultatu. W omawianym przypadku ustawodawca postanowił, że odbycie aplikacji notarialnej potwierdza się zaświadczeniem, a nie decyzją administracyjną. Ze względu na wolę ustawodawcy poglądy wyrażane w piśmiennictwie na temat faktów potwierdzanych zaświadczeniem nie uprawniają do wniosku, że zaświadczenie, o którym mowa w art. 72 § 2 Prawa o notariacie może dotyczyć tylko oczywistych, niebudzących wątpliwości okoliczności związanych z aplikacją notarialną. W rezultacie wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie sprowadza się do potwierdzenia prostych i oczywistych faktów dotyczących jej przebiegu. Inaczej mówiąc – to jakie fakty nadają się co do zasady do potwierdzenia w trybie zaświadczenia nie może przesądzać o rozumieniu odbycia aplikacji notarialnej, o którym mowa w art. 72 § 2 Prawa o notariacie. Sąd podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 18 września 2014 r. w sprawie sygn. akt II GSK 982/13, że w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia sąd nie kontroluje legalności podstaw prawnych wydania zaświadczenia, lecz zasadność odmowy wydania tego dokumentu. Nawet ograniczając rozumienie pojęcia "odbycia aplikacji" notarialnej, do prostych zachowań aplikanta, polegających jedynie np. na jego obecności na szkoleniach i praktykach objętych programem aplikacji, nie da się wykluczyć sytuacji, że i tych wymagań aplikant nie dopełni. Aplikant może więc nie odbyć tej minimalistycznie rozumianej aplikacji, a to musi pociągać za sobą odmowę wydania mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Na gruncie regulacji prawnej dotyczącej odbywania aplikacji notarialnej nie da się więc wykluczyć całkowicie możliwości odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, nawet jeżeli ustawa - Prawo o notariacie nie przewiduje odpowiednich regulacji dotyczących wprost skutków tej odmowy. Ustawową podstawę do odmowy wydania takiego zaświadczenia stanowi przepis art. 219 k.p.a. To zaś, czy na tej podstawie jest dopuszczalna odmowa wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej z powodu niezaliczenia kolokwium zależy od stanowiska, co do tego, jak na gruncie obowiązujących przepisów prawnych należy rozumieć aplikację notarialną i co za tym idzie – kiedy można mówić o odbyciu tej aplikacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, aplikacja notarialna nie polega wyłącznie na praktyce aplikanta u notariusza i w sądach. Przepis art. 72 § 1 Prawa o notariacie nie określa precyzyjnie i wyczerpująco treści aplikacji oraz związanych z tym obowiązków aplikanta. Aplikacja notarialna nie jest jednak tylko przyuczeniem do wykonywania zawodu notariusza. Poza praktycznymi zajęciami aplikanta, aplikacja obejmuje również dokształcanie, uzupełnianie wiedzy prawniczej na zajęciach teoretycznych organizowanych przez radę izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie. O dokształcaniu, jako elemencie aplikacji notarialnej stanowią również przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. – w jego § 11 i 12 przewidziano zajęcia seminaryjne dla aplikantów, ustalając jednocześnie zakres przedmiotów objętych tymi zajęciami.

W świetle tak zakreślonego w przepisach powszechnie obowiązujących i wiążącego aplikanta programu aplikacji, nie sposób twierdzić, że aplikacja polega na zaznajomieniu się z całokształtem pracy notariusza wyłącznie w drodze szkolenia u notariusza i w sądach, bądź też, że aplikacja obejmuje co prawda szkolenie teoretyczne, ale nie ma ono znaczenia z punktu widzenia "zaliczenia" aplikacji, a więc oceny, czy aplikant odbył aplikację.

Z przepisów prawnych dotyczących aplikacji notarialnej wynika również, że odbycie aplikacji notarialnej nie oznacza samego "bycia" na aplikacji, tj. obecności na zajęciach objętych programem przez wyznaczony ustawą okres 2 lat i 6 miesięcy. Aplikacja nie sprowadza się do obowiązków organizatora aplikacji, polegających na zapewnieniu aplikantowi możliwości zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. To aplikant ma obowiązek zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza. Użycie przez ustawodawcę czasownika "zaznajomienie się" w trybie dokonanym może wskazywać, że nie odbył aplikacji notarialnej ten, kto będąc formalnie na aplikacji nie zaznajomił się, czyli nie posiadł wiedzy i umiejętności koniecznych do wykonywania zawodu notariusza. O traktowaniu przez prawodawcę odbycia aplikacji notarialnej jako zadania do wykonania, polegającego na zdobyciu określonej wiedzy i umiejętności i w konsekwencji przyjęciu, że odbycie aplikacji jest warunkowane osiągnięciem tego rezultatu, (nie zaś bierną tylko obecnością na aplikacji), świadczą również przepisy wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. W § 2 pkt 3 rozporządzenia nałożono na aplikanta obowiązek stałego podnoszenia poziomu wiedzy zawodowej. Przepis § 13 dawał zaś radzie izby notarialnej kompetencje do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie. Te kompetencje izby notarialnej i obowiązki aplikanta związane z odbywaniem aplikacji zostały rozwinięte we wspomnianej uchwale VII/48/2009 Krajowej Rady Notarialnej z 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej. W § 1 pkt 2 uchwały nr VII/48/2009 Krajowa Rada Notarialna postanowiła, że aplikanci zdobywają wykształcenie uczestnicząc w organizowanym dla nich szkoleniu. Przede wszystkim jednak, że wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Ponadto KRN postanowiła, że w czasie odbywania aplikacji notarialnej aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem (§ 6 ust. 1). Od decyzji komisji o wyniku kolokwium aplikantowi przysługuje odwołanie do rady właściwej izby notarialnej, a w razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium (§ 6 ust. 15 i 16 uchwały).

Uchwały KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej podejmowane na podstawie upoważnienia ustawowego, mają charakter wiążących przepisów prawa korporacyjnego. Podlegają jedynie kontroli Sądu Najwyższego z punktu widzenia legalności (art. 47 § 1 Prawa o notariacie). Należy wyraźnie podkreślić, że omawiana uchwała, obowiązująca w czasie podjęcia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, nie była poddana kontroli Sądu Najwyższego a w związku z tym nie można odmówić zastosowania jej w rozpoznawanej sprawie.

Trzeba też zwrócić uwagę na to, że uchwała KRN w sprawie programu aplikacji notarialnej została podjęta na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie, nie zaś na podstawie wspomnianego § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. Przepis art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie daje KRN kompetencje do ustalania programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów. Nie ulega wątpliwości, że z językowego punktu widzenia ustalanie programu aplikacji jest elementem organizacji aplikacji. W zakresie ustalania programu mieści się bowiem zarówno ustalanie zagadnień objętych programem, jak również porządku i sposobów prezentowania tych treści, w tym sposobów weryfikowania ich przyswajania przez osoby uczestniczące w programie. Program to ustalony porządek realizacji określonego przedsięwzięcia, układ zamierzonych czynności i działań służący realizacji celów założonych w tym przedsięwzięciu. Nie ma więc podstaw do zawężania pojęcia programu aplikacji wyłącznie do ustaleń dotyczących zakresu wiedzy przekazywanej na aplikacji.

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 27 czerwca 2013 r. (sygn. akt K 12/10) stwierdził, że kompetencje Ministra Sprawiedliwości do wydawania rozporządzenia określającego organizację aplikacji notarialnej (art. 75 Prawa o notariacie) nie konkurują, nie nakładają się zakresowo ani nie krzyżują się wzajemnie z kompetencjami rad izb notarialnych w zakresie organizacji i prowadzenia takiej aplikacji. Organy samorządu notarialnego mają więc kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących organizacji aplikacji notarialnej, na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Uchwały te nie mogą jednak modyfikować, czy wyłączać uregulowań Prawa o notariacie i wspomnianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sposób zmierzający do ich zastąpienia, czy nadania im odmiennej treści.

Jeszcze bardziej zdecydowanie wypowiadał się w kwestii kompetencji samorządu notarialnego do określania zasad organizowania aplikacji notarialnej Sąd Najwyższy. W dwóch wyrokach z 13 maja 2010 r. (sygn. akt III ZS 4/10 oraz sygn. akt III ZS 7/10) Sąd Najwyższy stwierdził, że uchwały organów samorządu notarialnego są podporządkowane prawu powszechnie obowiązującemu (Konstytucji RP, ustawom i rozporządzeniom wykonawczym); podporządkowanie to (wymóg niesprzeczności) odnosi się także do zakresu regulacji; uchwały samorządu nie mogą wkraczać w materię uregulowaną bądź poddaną regulacji ustawowej poza sprawami samorządowi powierzonymi, należącymi do jego zadań i kompetencji. Podkreślił przy tym, że kompetencja uchwałodawcza organów samorządu notarialnego nie zasadza się na upoważnieniu ustawowym do jej skonkretyzowania wykonawczego, tak jak to ma miejsce w relacji między ustawą a aktem do niej wykonawczym, np. w wypadku ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej. Oznacza to, że organy korporacji notarialnej mogą stanowić przepisy wewnętrznego prawa korporacyjnego dotyczące organizowania aplikacji notarialnej w granicach prawa powszechnie obowiązującego, bez potrzeby odwoływania się do konkretnego, wyraźnego i szczegółowego upoważnienia przyznanego im w tym prawie.

Poglądy Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, co do kompetencji organów samorządu notarialnego w zakresie organizacji aplikacji notarialnej należy oczywiście odnieść również do ustalania przez KRN na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie programu aplikacji notarialnej, stanowiącego element organizacji aplikacji.

W świetle dotychczasowych rozważań za nietrafne należy uznać stanowisko skarżącej, że szkolenie podczas aplikacji obejmujące zaznajomienie się aplikanta z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów, ma być rozumiane wyłącznie jako praktyka u notariusza i praktyka w sądach, nieweryfikowalne podczas aplikacji. Jeżeli zaś dojdzie do takiej weryfikacji w formie kolokwiów, przewidzianych w § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. i w uchwale KRN nr VII/48/2009, to nie ma ona znaczenia dla stwierdzenia, czy aplikant odbył aplikację notarialną, zatem negatywny wynik kolokwium albo nieprzystąpienie do kolokwium nie może być podstawą odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pogląd o "niewiążącym" charakterze wyniku kolokwium stoi w wyraźnej sprzeczności ze wspomnianym § 1 pkt 2 uchwały KRN nr VII/48/2009 (stanowiącej niezakwestionowany we właściwym trybie akt prawa korporacyjnego), który uzależnia wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji od wykonania przez aplikanta obowiązków objętych programem aplikacji. W świetle tego programu nie ulega wątpliwości, że złożenie – w czasie odbywania aplikacji – dwóch kolokwiów należy do obowiązków aplikanta (§ 6 ust. 1-3 uchwały). Jak już wspomniano powołana uchwała zawiera treści normatywne, mające należyte upoważnienie ustawowe, niepozostające w sprzeczności z prawem powszechnie obowiązującym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mają podstaw prawnych twierdzenia, że co prawda przepisy prawa dopuszczały przeprowadzenie kolokwium sprawdzającego stan wiedzy aplikanta, ale negatywny wynik kolokwium sprawdzającego wiedzę aplikanta nie ma żadnego znaczenia i nie stoi na przeszkodzie wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Treść § 13 omawianego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie daje również podstaw do stwierdzenia, że ponieważ przeprowadzenie kolokwium jest nieobowiązkowe dla rady izby notarialnej (rada może przeprowadzić kolokwium), jest nieobowiązkowe również dla aplikanta, a zatem aplikant nie musi poddać się kolokwium, zaś jego wynik nie ma znaczenia dla uznania, że odbył aplikację notarialną.

Po pierwsze, trzeba jeszcze raz przypomnieć, że obowiązek poddania się kolokwium został wprowadzony uchwałą KRN podjętą na podstawie art. 40 § 1 pkt 9 Prawa o notariacie, a nie na podstawie § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r.

Po drugie zaś, w ten sposób myli się niewiążącą bezwzględnie kompetencję do wprowadzenia określonej regulacji prawnej z bezwzględnym obowiązywaniem przepisów prawa wydanych w wyniku skorzystania z tej kompetencji.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwracano uwagę na to, że kwestię wpływu korporacji notarialnej na przebieg aplikacji notarialnej, w tym na wypełnianie przez aplikantów obowiązków związanych ze zdobywaniem wiedzy i umiejętności niezbędnych do wykonywania tego zawodu, należałoby rozpatrywać także w kontekście wynikającego z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązku sprawowania przez korporację osób wykonujących zawód zaufania publicznego pieczy nad wykonywaniem tego zawodu (np. wyrok NSA z 4 listopada 2013 r., sygn. akt II GSK 990/13; dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na temat pieczy korporacji notarialnej nad wykonywaniem zawodu notariusza wypowiadał się wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny. Podkreślał w swych orzeczeniach m.in., że sprawowanie pieczy nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego zakłada pewien udział samorządu zawodowego w procesie przygotowania i naboru do zawodu. Elementem tej pieczy jest odpowiednio znaczący wpływ na zasady odbywania aplikacji (wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06). Konstytucja nie określa granic, do których piecza nad wykonywaniem zawodu powinna być powierzona korporacji zawodowej, jest to kwestia pozostawiona do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Ustawodawca może nawet znacząco ograniczyć zakres pieczy powierzonej samorządowi zawodowemu, o ile zapewni korporacji inne adekwatne środki zagwarantowania należytego poziomu usług świadczonych przez członków korporacji (wyrok TK z 30 listopada 2011 r., sygn. K 1/10). Taka ingerencja państwa jest jednak dopuszczalna do granic, poza którymi sprawowanie przez samorząd zawodowy pieczy nad wykonywaniem zawodu jest niemożliwe lub znacząco utrudnione, a więc zostanie naruszona "istota" tej pieczy (wyrok TK z 26 marca 2008 r., sygn. K 4/07).

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku sygn. akt II GSK 990/13 stwierdził, że "interpretacja art. 72 § 1 i 2 ustawy Prawo o notariacie powinna uwzględniać przytoczone wyżej wytyczne, powinna mieć zatem na uwadze zapewnienie samorządowi notarialnemu pewnego wpływu na przebieg szkolenia aplikantów. Trudno mówić o takim wpływie, jeżeli rola samorządu ograniczałaby się do ustalenia programu aplikacji bez możliwości sprawdzenia, czy aplikant ten program zrealizował, a więc czy rzeczywiście nabył umiejętności i wiedzę niezbędną do właściwego wykonywania zawodu notariusza". Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko, zgodnie z którym odbycie aplikacji notarialnej nie polega wyłącznie na samym uczestniczeniu w zajęciach szkoleniowych, lecz oznacza obowiązek przyswojenia sobie określonej wiedzy i umiejętności objętych programem szkolenia, jest zgodne z ustawowo przypisaną aplikacji notarialnej funkcją podstawowego sposobu przygotowania do wykonywania tego zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, że ostatecznym kryterium przydatności do zawodu notariusza jest tylko egzamin notarialny. Ustawodawca wprowadził dla kandydata na notariusza obowiązek odbycia aplikacji notarialnej i jednocześnie przewidział na zasadzie wyjątków odstępstwa od tego sposobu uzyskania kwalifikacji zawodowych. Z art.12 § 2 Prawa o notariacie wynika, że bez odbycia aplikacji do egzaminu notarialnego mogą przystąpić osoby, które miały dwukrotnie dłuższą praktykę prawniczą (5 lat) lub legitymują się wiedzą prawniczą potwierdzoną egzaminami (sędziowskim, prokuratorskim, adwokackim, radcowskim) albo mają pozycję zawodową powiązaną z wcześniejszym potwierdzeniem zdobytej wiedzy prawniczej (zajmują stanowisko radcy lub starszego radcy Prokuratorii Generalnej Skarbu Państwa, doktorzy nauk prawnych). W związku za trafny należy uznać pogląd, że dla ustawodawcy równie ważny jest stan przygotowania prawniczego do wykonywania zawodu notariusza w chwili przystąpienia do egzaminu notarialnego, jak i sposób dochodzenia do tej wiedzy. Gdyby było inaczej, aplikacja notarialna, rozumiana tylko jako możliwość uczestniczenia w zajęciach programowych byłaby zbędna. Za zbędne należałoby również uznać inne wymagania kwalifikacyjne, stawiane kandydatom dopuszczonym do egzaminu notarialnego bez odbycia aplikacji notarialnej. Wystarczyłby wówczas egzamin notarialny jako ostateczne i zarazem dostateczne kryterium przydatności do zawodu notariusza.

Strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła ponadto naruszenie art. 32 ust. 1, art. 65 ust. 1 oraz art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w związku z art. 74 § 2 Prawa o notariacie, poprzez nierówne traktowanie aplikantów notarialnych przez różne rady izb notarialnych. Wbrew temu zarzutowi stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ nie naruszył prawa wydając uchwałę w stosunku do skarżącej w takim samym stanie faktycznym, odmienną niż uchwały wydawane przez inne organy samorządu zawodowego (poszczególne rady izb notarialnych) nie narusza zasady równości wobec prawa z art. 32 ust.1 Konstytucji RP. Stanowisko to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji w sposób wystarczający uzasadnił.

Okoliczność, że w jednych przypadkach (jak chociażby w przypadku Izby Notarialnej w W., czy też Izby Notarialnej w K.) organy samorządu zawodowego odmawiały wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej aplikantom powołując się na przesłankę, która dla innych izb nie stanowiła przeszkody do wydania zaświadczeń o odbyciu aplikacji notarialnej, wcale nie oznacza, że doszło do naruszenia zasady równości wobec prawa. Oznacza to jedynie, że w niektórych izbach notarialnych albo zrezygnowano z organizacji kolokwium albo dochodziło do wydania zaświadczeń o odbyciu aplikacji także w przypadku gdy aplikant nie odbył aplikacji, to znaczy nie wykonał wszystkich obowiązków określonych w uchwale KRN z 18 września 2009 r. nr VII/48/2009 (tj. nie uzyskał ocen pozytywnych z dwóch kolokwiów przeprowadzanych w czasie trwania aplikacji).

Podkreślić także należy, że uchwała będąca przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji została wydana w indywidualnej sprawie, w konkretnym stanie faktycznym w oparciu o prawidłowo poczynione ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. rozstrzygając określoną indywidualną sprawę w żaden sposób nie był związany oceną stanu faktycznego w innej podobnej sprawie. Z konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust.1 Konstytucji RP) nie można wywodzić obowiązku wydawania przez organ takich samych decyzji. Nie ma podstaw do skutecznego zakwestionowania danego rozstrzygnięcia poprzez powołanie się na odmienny wynik postępowania w innej sprawie. Zaskarżona do WSA uchwała (postanowienie) jest rozstrzygnięciem wydanym w indywidualnej sprawie, wobec konkretnie oznaczonego adresata, w określonym stanie faktycznym i prawnym. Ponadto w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie nie zostało wykazane, by miały miejsce konkretne przypadki, że aplikanci notarialni charakteryzujący się tą samą cechą relewantną zostali potraktowani odmiennie.

Wydawanie zaświadczeń o odbyciu aplikacji notarialnej osobom, które nie uzyskały pozytywnej oceny z kolokwiów przeprowadzonych w toku aplikacji, co według skarżącej miało miejsce w Izbie Notarialnej w Ł. i Izbie Notarialnej w K., nie mogło prowadzić do uwzględnienia wniosku skarżącej o uchylenie zaskarżonej uchwały (postanowienia). Przypadek (przypadki) błędnego załatwienia przez jedną radę izby notarialnej wniosku o wydanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej nie oznacza, że inne rady izb notarialnych powinny, kierując się niewłaściwie rozumianą zasadą równości wobec prawa, powielać ten błąd.

Wobec powyższego za nietrafny należało uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Zakładając, że Rada Izby Notarialnej w Ł. i Rada Izby Notarialnej w K. przeprowadziły kolokwia, a nie jak przyjął Sąd pierwszej instancji, zrezygnowały z ich organizacji, to nieprawidłowe w tym zakresie stanowisko Sądu nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W żadnym z tych przypadków nie doszło do naruszenia przez Radę Izby Notarialnej w W. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. O ile bowiem kolokwium nie było organizowane to problem jego zaliczenie w ogóle nie występował, jeżeli natomiast negatywny wynik kolokwium nie stanowił przeszkody do wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, to stanowisko rady izby notarialnej, która takie zaświadczenie wydała nie było z podanych wcześniej przyczyn wiążące dla organów samorządu notarialnego orzekających w sprawie skarżącej.

Mając to wszystko na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.