Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1153/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 101 ust. 1, art. 91 ust. 1.
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Katarzyna Czabaj, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2020 r. sprawy ze skargi P. G., B. S., M. N., M. N., G. L., A. Z., J. Z., H. L., H. D., B. K., M. K., K. N., M. P., M. K., K. M., M. W., O. L., T. G., M. W., W. W. na uchwałę Rady Miasta Częstochowy z dnia 18 czerwca 2019 r. nr 155.XIII.2019 w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność gminy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Częstochowy uchwałą nr 155.XIII.2019 z dnia 18 czerwca 2019 r. określiła zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasto Częstochowa ich najemcom oraz warunków udzielania bonifikat i ich wysokości (dalej: Uchwała).

W podstawie prawnej Uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z póżn. zm., dalej: u.g.n.)

Na Uchwałę wniesiono dziesięć skarg, w tym kilka zbiorowych. Wywołane skargami sprawy sądowoadministracyjne pozostawały ze sobą w ścisłym związku, tak ze względu na przedmiot zaskarżenia, jak i podobne stany faktyczne, wobec tego na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania.

Stany faktyczne w poszczególnych sprawach, jak i w odniesieniu do konkretnych skarżących w przypadku skarg zbiorowych, różnią się co do szczegółów, natomiast w ogólnym zarysie są do siebie podobne. Każdy ze skarżących ubiegał się o wykup najmowanego od Gminy Miasta Częstochowy (dalej: Gmina) lokalu na podstawie poprzednio obowiązującej uchwały Rady Miasta Częstochowy NR [...] z dnia [...] r. określającej zasady sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy na rzecz ich najemców (dalej: uchwała z [...] r.). W wyniku wniosku przez Gminę zostały podjęte czynności zmierzające do sprzedaży lokalu, w tym wyszacowanie jego wartości, ale bez podpisania protokołu z rokowań. Po przyjęciu Uchwały skarżący byli informowani o możliwości wykupu lokalu na podstawie nowych zasad.

W poszczególnych skargach, referowanych według daty ich sporządzenia, podnoszone są zarzuty wskazujące na istotne naruszenie prawa.

Skarga nr 1.

Pismem z dnia 26 lipca 2019 r. Uchwałę zaskarżyła A.W. podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego:

1/ art. 2 Konstytucji RP, wobec niewłaściwego określenia przepisów przejściowych, skutkującego arbitralnym potraktowaniem najemców, którzy przed wejściem w życie uchwały wnioskowali o wykup lokalu mieszkalnego, lecz na skutek przedłużającej się procedury (z przyczyn leżących wyłącznie po stronie gminy), nie mogli wykupić mieszkania na własność;

2/ art. 32 Konstytucji RP, poprzez niezgodne z zasadą równości wprowadzenie dodatkowego kryterium udzielania bonifikaty w zależności od liczby lokali posiadanych przez gminę i udziale gminy w nieruchomości wspólnej - co ma wpływ na prawa skarżącej do bonifikaty;

3/ art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a oraz art. 40 ust 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art 13 ust 1 u.s.g. poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te w zakresie w jakim określają kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy uprawniały Radę Miasta Częstochowy (dalej: Rada) do generalnego wyłączenia zbywalności nieruchomości, w szczególności wyłączenia zbywalności lokali wchodzących w skład nieruchomości w których Gmina ma więcej niż 50% udziałów w nieruchomości wspólnej, w sytuacji gdy przepisy te zawierają jedynie upoważnienie do określania zasad w powyższym zakresie (lub w przypadku ich nieokreślania - do wyrażenia zgody na zbywanie nieruchomości), a nie do wyłączania zbywalności nieruchomości (lokali), gdyż gospodarowanie mieniem komunalnym oraz gminnym zasobem nieruchomości należy do zadań wójta [burmistrza, prezydenta miasta), a w konsekwencji do kompetencji wójta należy wydzielenie nieruchomości (lokali), które podlegają zbywaniu, a wszelkie ograniczenia w tym zakresie winny następować na poziomie ustawy,

4/ art. 32 Konstytucji RP w zw. z art 68 ust. 1 pkt 7 u.g.n., poprzez niezgodne z prawem i wykraczające poza upoważnienie ustawowe różnicowanie sytuacji najemców lokali komunalnych;

5/ art 2, 7, 32 ust 1 Konstytucji RP zw. z jej art 8, przez naruszenie zasady równości (dyskryminację najemców) przez wyłączenie określonych kategorii najemców od możliwości wykupu zajmowanych przez nich lokali, naruszenie zasady równego traktowania podmiotów mających jednakową cechę relewantną (statusu najemcy gminnego lokalu), a także art. 13 ust 1 oraz art 34 ust 1 pkt 3 u.g.n. przez uznanie nierelewantnego kryterium ilości posiadanych lokali przez gminę oraz udziału gminy w nieruchomości wspólnej - jako dopuszczalnego wyznacznika różnicującego sytuację podmiotową najemców.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, a także o wstrzymanie wykonania zaskarżonej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W pierwszej części uzasadnieniu przedstawiono argumenty na rzecz posiadania przez skarżącą interesu prawnego w przedmiotowej sprawie, zaś w części drugiej rozwinięto zarzuty podniesione w skardze.

W kwestii interesu prawnego skarżąca wskazała m.in. stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyrażone, w podobnej sprawie, w postanowieniu z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 1406/17.

Zdaniem skarżącej, § 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, który różnicuje wysokość bonifikaty w zależności od ilości lokali posiadanych przez gminę wdanym budynku oraz wielkości udziału w nieruchomości wspólnej narusza art. 32 Konstytucji. Skarżąca ma świadomość, iż udzielenie bonifikaty od ustalonej ceny sprzedaży lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu, uwarunkowanym zgodą rady na udzielenie rzeczonej bonifikaty. Nie może to jednak, oznaczać, że Rada Miasta może ustalać warunki udzielania bonifikat w sposób absolutnie dowolny, nie bacząc na obowiązujące prawo. Obowiązek jasnego ustalania kryteriów bonifikaty oznacza również, że Rada Miasta nie może różnicować pozycji poszczególnych podmiotów w sposób dyskryminujący, stanowiący naruszenie przepisu art. 32 Konstytucji RP. W judykaturze podkreśla się bowiem, że różnicowanie pozycji różnych podmiotów jest dopuszczalne wyłącznie w razie spełnienia następujących warunków: kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania; kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Przy czym ciężar udowodnienia, że przyjęte kryterium spełnia powyższe warunki spoczywa na organie uchwałodawczym. W ocenie skarżącej kwestionowany zapis zaskarżonej uchwały ewidentnie różnicuje sytuację najemców uzależniając wysokość bonifikaty od liczby posiadanych przez gminę lokali i jej udziału w nieruchomości wspólnej i narusza tym samym art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, który wyraża zasadę równości wobec prawa. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasada równości rozumiana jest w ten sposób, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa. Ustalenie to wymaga analizy celu i treści aktu normatywnego, w którym zawarta została kontrolowana norma prawna, jeżeli prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza on odstępstwo od zasady równości. Takie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 Konstytucji, jest ono dopuszczalne, jeżeli zostały spełnione trzy warunki:

1/ kryterium różnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji,

2/ waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzonego różnicowania,

3/ kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (por. wyrok TK z 23 lutego 2010 r., P 20/09, OTK-A 2010/2/13].

Ponadto z orzecznictwa Sądu Najwyższego wynika, że "jednym z podstawowych prawnych i politycznych zadań konstytucji we współczesnym państwie prawnym jest (...] ustanowienie zasad jasnego, zrozumiałego i skutecznie działającego systemu postępowania organów władzy, administracji i sądownictwa, i to takiego systemu, który zostanie powszechnie zaakceptowany jako przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Jednym z fundamentów takiego systemu jest założenie, iż obywatele, których prawna i faktyczna sytuacja wobec działających organów administracji jest zbliżona, mogą oczekiwać, iż zostaną wobec nich podjęte decyzje o podobnej, jeśli nie tożsamej treści" (zob. wyrok SN z 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90, OSP 1992/7/150, LEX nr 10780]. W okolicznościach niniejszej sprawy doprecyzowaniem tej ogólnej tezy jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 grudnia 2016 r., I OSK 2243/16 (LEX nr 2230827], że w świetle art. 68 ust. 1 pkt 1 i ust. Ib u.g.n. udzielenie bonifikaty jest wyłącznie uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu i rada może określić w sposób zróżnicowany wysokość bonifikaty. Musi się to jednak odbywać w oparciu o jasne i sprawiedliwe zasady.

W świetle dyspozycji § 3 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały, w sposób niedopuszczalny zróżnicowano sytuację prawną podmiotów pozostających w obrębie tej jednej grupy. Podkreślić bowiem należy, że wskutek tego postanowienia zróżnicowano wysokość bonifikaty w zależności od wielkości udziału gminy w nieruchomości wspólnej w dacie sprzedaży.

W tych okolicznościach, w ocenie skarżącej, udzielenia bonifikaty przy sprzedaży lokalu będzie odbywać się w oparciu o niejasne i nieusprawiedliwione zasady, których racjonalnego związku z celem i treścią uchwały .Organ nie wyjaśnił również, czy zastosowane kryterium przyznawania wysokości bonifikaty pozostaje w związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych.

W ocenie skarżącej zaskarżona uchwała rażąco naruszyła art. 2 Konstytucji wobec niewłaściwego określenia przepisów przejściowych, skutkującego arbitralnym potraktowaniem najemców, którzy przed wejściem w życie uchwały wnioskowali o wykup lokalu mieszkalnego, lecz na skutek przedłużającej się procedury (z przyczyn leżących wyłącznie po stronie gminy], nie mogli wykupić mieszkania na własność. Zgodnie z § 6 zaskarżonej uchwały sprawy dotyczące sprzedaży lokalu mieszkalnych na rzecz najemców niezakończone podpisaniem protokołów z rokowań, o których mowa w art.28 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będą rozpatrywane według przepisów aktualnej uchwały. Powyższy zapis oznacza, że pomimo złożenia przez najemcę wniosku o wykup mieszkania w czasie obowiązywania Uchwały Rady Miasta Częstochowy nr [...] z dnia [...] r. w sprawie określania sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Miasta Częstochowy na rzecz ich najemców, wniosek ten zostanie rozpoznany na nowych zasadach, które ograniczają możliwość sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach wielorodzinnych , w których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50 % udziałów.

Zdaniem skarżącej powyższa regulacja pozostaje w sprzeczności z jedną z konstytucyjnych zasad państwa prawnego [art, 2 Konstytucji RP) jaką jest zasada niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit). Zasada ta nie ma charakteru absolutnego i w wyjątkowych sytuacjach może zostać nadana moc wsteczna aktowi prawnemu. Zakaz lex retro non agit dotyczy zwłaszcza przepisów normujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego. Odstąpienie od tej zasady dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji.

jak wskazał TK w wyroku z 5 grudnia 2013 r. (K 27/13), konflikt nowego prawa z interesami jednostki [stosunki w toku] może być rozwiązany przez wybór zasady bezpośredniego działania prawa nowego tylko o tyle, o ile da się wskazać wyraźny ważny interes publiczny, zmuszający do przejścia do porządku dziennego nad interesem jednostki . Mówiąc inaczej: na tle utrwalonego stanowiska TK na wypadek kolizji bezpośredniego działania ustawy nowej i interesu jednostki, można mówić raczej o odwróceniu «domniemania» przemawiającego za zasadą bezpośredniego działania [retrospektywności]. Ta ostatnia dochodzi do głosu tylko na wypadek wykazania wyraźnie ważnego interesu publicznego. Sprawdzenia [analizy], czy w danym wypadku taki ważny interes występuje, dokonuje organ stający wobec wątpliwości intertemporalnej, a więc Trybunał Konstytucyjny lub sąd orzekający. Tak więc w świetle orzecznictwa TK kwestię intertemporalną o tyle tylko rozwiązuje się optując za zasadą stosowania ustawy nowej, o ile przemawia za tym konieczność ochrony innych konstytucyjnie uznanych praw, wartości, czy interesów i pod warunkiem zastosowania procedur umożliwiających zainteresowanym dostosowanie się do zaistniałej sytuacji [...]". Zawarty w § 6 uchwały zapis ewidentnie faworyzuje najemców, z którymi gmina podpisała protokół z rokowań przed wejściem uchwaleniem uchwały tj. przed dniem 18 czerwca 2019r.

Skarga nr 2

Skargę na przedmiotową Uchwałę, w części dotyczącej przepisów § 1, § 2 ust. 1 i 2, § 3 punkty 3 i 4, § 4 oraz § 6, wnieśli M.N. oraz M.N., reprezentowani przez pełnomocnika, podnosząc zarzut naruszenia prawa, w tym:

1/ art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. oraz w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez wprowadzenie w przepisach § 1, § 2 ust. 1 i 2 zaskarżanej Uchwały, pod pozorem zawężenia kategorii lokali mieszkalnych, które mogą zostać sprzedane, dodatkowych nieznanych ustawie kryteriów zawężających faktycznie krąg nabywców, kryteriów o charakterze wyłącznie podmiotowym, dotyczących faktycznie osoby będącej najemcą lokalu mieszkalnego i tym samym pominięcie prawa pierwszeństwa w nabyciu lokali określonego ustawą, wbrew wyczerpującej regulacji ustawowej przewidującej prawo pierwszeństwa dla każdego najemcy lokalu mieszkalnego, którego najem został nawiązany na czas nieoznaczony. W konsekwencji pozbawiające prawa pierwszeństwa w nabyciu wynajmowanego na czas nieoznaczony lokalu, tych najemców, którzy nie spełniają dodatkowych Kryteriów wprowadzonych w tych przepisach Uchwały;

2/okoliczności wskazane w zarzucie nr 1 oznaczają także wyjście poza upoważnienie ustawowe, zawarte w przepisach art.68 ust 1 pkt 7 oraz art, 68 ust. 1 b u.g.n., poprzez faktyczne zróżnicowanie podmiotowe najemców lokali, jako nabywców z prawem pierwszeństwa, poza regulacją zawartą w § 1 i § 2, dodatkowo także w § 3 pkt 3 i 4 Uchwały;

3/ art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n., jak też art 72 § 1 k.c., poprzez ograniczenie formy protokołu z rokowań w przedmiocie ustalenia warunków zbycia nieruchomości, wyłącznie do formy pisemnej, z równoczesnym tym samym wykluczeniem wszelkich innych form udokumentowania (udowodnienia), iż warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej zostały ustalone w toku rokowań, co samo też implikuje skutek prawny w postaci uznania umowy za zawartą, w rozumieniu art. 72 § 1 k.c,

- wprowadzenie nieznanej ustawie czynności oraz daty samego już podpisania protokołu z rokowań jako cezury czasowej rozpoznawania procedur (spraw) zbycia lokali mieszkalnych niezakończonych tą czynnością, według nowych przepisów,

- naruszenie zasad prawidłowej legislacji określonych w § 3 ust. 2 i 3 w związku z § 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (j. t Dz. U. z roku 2016, poz.283, dalej: ZTP), jak również art. 2,7 i 32 Konstytucji RP, poprzez nieznany ustawie swoisty podział procedur wykupu lokali, co do których warunki zbycia zostały ustalone w rokowaniach, na podpisane protokołem z rokowań, jako zakończone, do których stosuje się przepisy uchylanej uchwały, w odróżnieniu od wszystkich pozostałych niepodpisanych tylko protokołem z rokowań, a co do których warunki zbycia także zostały ustalone w rokowaniach, jako już niezakończonych, przez co, objętych regulacjami nowej uchwały. Co za tym idzie, uchylenie się od obowiązku poszanowania interesów tych wszystkich stron toczących się procedur o wykup, w których przed wejściem w życie Uchwały warunki zbycia nieruchomości, o których wam w art. 28 ust. 2 u.g.n. zostały ustalone w toku rokowań, z przyczyn leżących wyłącznie po stronie organu wykonawczego gminy. Nie doszło tylko do sporządzenia i podpisania samego protokołu rokowań, a następnie zawarcia umowy nabycia [...] przez jego najemcę w prawem przewidzianej formie;

4/ § 4 załącznika do rozporządzenia ZTP poprzez faktyczne powtórzenie regulacją w § 4 Uchwały, innymi tylko sformułowaniami, przepisu ustawowego, mianowicie art. 68 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu skargi opisano historię ubiegania się małżonków (skarżących) o wykup lokali na podstawie poprzednio obowiązującej Uchwały z 2013 r., czego z winy organu nie udało się zrealizować oraz niekorzystne konsekwencje nowej regulacji. Chodzi zwłaszcza o zmniejszenie wysokości bonifikaty, a także brak możliwości wykupu ze względu na postanowienia § 1 tego aktu. W dalszej części uzasadnienia szczegółowo rozwinięto zrzuty skargi.

Skarga nr 3

Przedmiotową Uchwałę w zakresie § 1 oraz § 6 pismem z dnia 12 listopada 2019 r. zaskarżyła G.L. zarzucając naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 w związku z art. 94 Konstytucji RP. W oparciu o powyższy zarzut skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Uzasadniając skargę podniosła, iż w § 1 zaskarżanej uchwały, ustalono iż przedmiotem sprzedaży mogą być lokale mieszkalne w budynkach wielorodzinnych stanowiących własność Gminy, z wyłączeniem lokali w budynkach, w których udział Gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%. Nie będąc skrępowana szczegółowymi postanowieniami ustawy, Rada znacznie ograniczyła krąg osób uprawnionych. Przyznana radzie gminy przez ustawodawcę swoboda nie może oznaczać dowolności. Ustalając kategorie osób uprawnionych i zasad przyznawania uprawnień rada gminy musi w szczególności uwzględniać wynikający z art. 32 Konstytucji RP nakaz równego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się (m.in. wyrok z dnia 5 lipca 2011 r., sygn.. akt P 14/10, OTK nr 2011/6/A, poz. 49; wyrok z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn.. akt P 41/11, OTK nr 2012/4/A, poz. 41; wyrok z dnia 17 czerwca 2014 r., sygn.. akt P 6/12, OTK nr 2014/6/A, poz. 62), że równość wobec prawa zakłada istnienie wspólnej cechy istotnej, uzasadniającej równe traktowanie podmiotów. Ustalenie określonej cechy relewantnej ma dla oceny konstytucyjności przepisów podstawowe znaczenie, ponieważ przesądza o uznaniu porównywalnych podmiotów za podobne albo odmienne. Cechą tą, decydującą o podobieństwie danej grupy podmiotów, może być zarówno cecha faktyczna, jak i cecha prawna, a jej istnienie ustala się z uwzględnieniem treści i celu przepisów zawierających kontrolowane unormowanie (tak np. wyrok z 21 września 1999 r., sygn.. akt K 6/98, OTK ZU nr 1999/6, poz. 117).

Zakwestionowany przepis Uchwały narusza zasadę równego traktowania najemców lokali komunalnych, a tym samym narusza interes prawny i uprawnienie skarżącej do wykupu lokalu, które przysługiwało do dnia podjęcia Uchwały. Na podstawie poprzednio obowiązującej uchwały, która została uchylona w toku prowadzonego postępowanie o wykup mieszkania. Wniosek złożyła w dniu 13 marca 2018 r.., został on przyjęty, a skarżącej przesłano do zaakceptowania warunki i zasady sprzedaży, które zaakceptowała pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. Po dokonanej wycenie skarżąca została poinformowana pismem z dnia 7 czerwca 2019 r., że wycena była przeprowadzona w sposób nierzetelny i nieterminowy, a Gmina odstępuje od umowy na wykonanie operatów szacunkowych i ogłasza przetarg na nowego wykonawcę. Do kolejnej wyceny jednak nie doszło, gdyż Gmina Miasto Częstochowa na sesji z dnia 18 czerwca 2019 r. podjęła zaskarżoną Uchwałę. Przepisy uchwały są też niezgodne z realizowaną przez wiele lat przez Gminę Miasto Częstochowa zasadą racjonalnego gospodarowania zasobami mieszkaniowymi. Skarżąca podkreśliła również, iż w jej sprawie miała miejsce przewlekłość postępowania które trwało do 9 października 2019 r. Wbrew wcześniejszym ustaleniom co do zasady sprzedaży, wskutek nowo podjętej uchwały postępowanie zostało zakończone negatywną decyzją.

Skarga nr 4

Pismem z 17 grudnia 2019 r. skargę na Uchwałę wnieśli A.J. i J.Z., reprezentowani przez pełnomocnika.

Pełnomocnik skarżących podniósł zarzuty dotyczące naruszenia:

1/ art. 8 k.p.a. poprzez podjęcie uchwały, która spowodowała ujemne następstwa dla skarżących związane z brakiem możliwości wykupu wynajmowanego lokalu, pomimo złożenia wniosku dnia 15 stycznia 2018 r.;

2/ art. 9 k.p.a, poprzez niepoinformowanie skarżących o podjęciu działań przez Gminę zmierzających do zmiany zasad co sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasto Częstochowa ich najemcom oraz warunków udzielania bonifikat i ich wysokości a następnie podjęcia uchwały nr 155.XIII.2019 z dnia 18 czerwca 2019r., czym narażono skarżących na szkodę;

3/ art. 7 k.p.a. poprzez pominięcie interesu strony wskutek niezałatwienia wniosku skarżących o wykup lokalu mieszkalnego w ciągu prawie dwóch lat od jego wpłynięcia do Urzędu Miasta Częstochowy;

4/ art. 12 k.p.a. poprzez niezałatwienia wniosku skarżących o wykup lokalu mieszkalnego w ciągu prawie dwóch lat od jego wpłynięcia do Urzędu Miasta Częstochowy pomimo, że sprawa nie wymagała zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, zatem powinna być załatwiona niezwłocznie.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, bądź o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości albo w części w zakresie § 2.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, iż kwestionowana uchwala narusza interes skarżących. W dniu [...] r. Gmina na podstawie decyzji numer [...] o zezwoleniu na dokonanie dobrowolnej zamiany lokali mieszkalnych i o przydziale mieszkania zezwolił na dokonanie dobrowolnej zamiany lokali mieszkalnych i przydzielił skarżącemu lokal numer [...] przy ul. [...] w Częstochowie. Do zamieszkania w lokalu była uprawniona żona skarżącego i ich córka. Z dniem [...] roku skarżący zawarł z "A" w Częstochowie Spółka z o. o. w Częstochowie umowę najmu lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w Częstochowie, na czas nieoznaczony. Uchwałą NR [...] z dnia [...] r. Rada Miasta Częstochowy ustaliła zasady sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy na rzecz ich najemców. W treści uchwały nie ustalono aby czasookres trwania nieprzerwanego najmu lokalu miał wpływ na sprzedaż lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy. W dniu 15 stycznia 2018 r. skarżący zwrócił się do Gminy z prośbą o wykupienie na własność wynajmowanego lokalu. Jak wyjaśniono pismem z dnia 6 marca 2018 r. nr [...], odpowiedź na wniosek w sprawie wykupienia lokalu zostanie udzielona w późniejszym terminie. Kolejnym pismem z dnia 7 września 2018 r. nr [...] Gmina podała, że termin dokonania oględzin lokalu uległ przedłużeniu . W dniu 7 listopada 2019 roku poinformowano skarżących o zmianie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych ponieważ z dniem 12 lipca 2019 roku weszła w życie zaskarżona uchwała, w myśl której lokal mieszkalny może być sprzedany najemcy po upływie 10 lat nieprzerwanego najmu na czas nieoznaczony. Ponadto stwierdzono, że z uwagi, na to, że umowa najmu dotycząca lokalu zajmowanego przez skarżących została zawarta w dniu [...] r. przedmiotowy lokal nie może być sprzedany na warunkach wskazanych w niniejszej uchwale.

W powyższym stanie faktycznym skarżący naruszenia swoich interesów upatruje w zmianie zasad udzielania bonifikaty przy sprzedaży lokali gminnych. Skarżący wskazali, że wynajmowanym lokalu w Częstochowie zamieszkują od [...] r. Natomiast w dniu [...] roku zawarli umowę najmu lokalu mieszkalnego na czas nieoznaczony. W dniu 18 stycznia 2018 r. skarżący złożyli wniosek o wykupienie zajmowanego lokalu mieszkalnego. Procedura trwała praktycznie dwa lata co zdecydowanie miało wpływ na datę wykupu lokalu na innych, niekorzystnych dla skarżących zasadach, które wprowadziła kwestionowana uchwała.

Skarżący w postępowaniu Urzędu Miasta Częstochowy upatrują naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa oraz naruszenia zasady respektowania praw nabytych, albowiem w uchwale nie wprowadzono żadnych przepisów o charakterze intertemporalnych, które chroniłyby sytuację osób, które rozpoczęły już procedurę nabywania lokali na podstawie przepisów, które im na to zezwalały. Działanie takie jest sprzeczne z obowiązującymi zasadami przy wprowadzaniu nowych aktów prawnych. W przedmiotowej sprawie skarżący zostali nawet wezwani do Urzędu celem zatwierdzenia udzielonej im bonifikaty, zapoznania się z operatem szacunkowym, w tym z wyceną lokalu mieszkalnego. Czynności praktycznie były zakończone. Kolejnym etapem miało być przystąpienie do sporządzenia protokołu, do czego jednak nie doszło, wskutek działań Urzędu mających na celu wprowadzenie nowych niekorzystnych przepisów, uniemożliwiających skarżącym wykupienie lokalu.

Skarga nr 5

Pismem z 13 lutego 2020 r. skargę wnieśli: P.D., H.D., B.K., M.K., K.N. i M.P., reprezentowani przez pełnomocnika, żądając stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej § 2, § 3, § 6 w zw. z § 2 i 3 ze względu na istotne naruszenie prawa. W ich ocenie:

1/ postanowienia § 2 Uchwały naruszają:

- art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez wprowadzenie do uchwały dodatkowych kryteriów dotyczących osoby najemcy lokalu wbrew wyczerpującej regulacji ustawowej przewidującej prawo pierwszeństwa dla najemcy legitymującego się umową najmu zawartą na czas nieoznaczony.

- art. 2 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione realizacją zasady sprawiedliwości społecznej zróżnicowanie w uchwale najemców, a tym samym ich dyskryminacja, poprzez pozbawienie grupy najemców słabszych ekonomicznie uprawnienia stabilizującego ich sytuacje mieszkaniową z powodu skorzystania przez nich z wcześniejszej publicznej pomocy Finansowej.

- naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. poprzez wyjście Rady Miasta Częstochowy poza upoważnienie ustawowe, albowiem zaskarżona uchwała dotyczy spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu i odnosi się tylko i wyłącznie do zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, ich wydzierżawiania i wynajmowania, a w zakres lej regulacji nie wchodzi określanie przesłanek podmiotowych wiążących się z obrotem nieruchomościami będącymi w zasobie publicznym.

2/ postanowienia § 3 Uchwały naruszają:

- art. 35 Konstytucji w zw. z art. 68 ust. 1B u.g.n. poprzez ustalenie sztywnej stawki procentowej bonifikaty w wysokości 35 % pod warunkiem jednorazowej wpłaty ceny sprzedaży lokalu, bez przyjęcia kryteriów rozróżniających i bez pozostawienia możliwości jakiejkolwiek decyzyjności organowi wykonawczemu co do możliwości

przyznania bonifikaty ( np. poprzez widełkowe określenie stawki bonifikaty) oraz wprowadzanie stawki zależnej od ilości niewykupionych lokali w budynku, a tym samym naruszenie zasad równości, poprzez przyznanie znacznie niższej bonifikaty dla osób znajdujących w podobnej sytuacji lecz zamieszkujących w budynku w którym doszło do wykupu mniejszej liczby mieszkań.

3) postanowienia § 6 uchwały naruszają:

- art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP tj. zasady demokratycznego państwa prawa, zasady działania organów w granicach prawa oraz równego traktowania obywateli przez władze publiczne, polegające na wyłączeniu zajmowanych przez skarżących lokali ze sprzedaży bądź zmianie zasad udzielania i wysokości bonifikaty w trakcie trwania procedury sprzedaży, po akceptacji warunków sprzedaży i zasad udzielenia bonifikaty przez skarżących, przy jednoczesnym wcześniejszym prowadzeniu sprzedaży innych lokali położonych w tej samej lokalizacji, w sytuacji w której skarżący, z przyczyn od siebie niezależnych, nie byli w stanie w terminie wcześniejszym wykonać przysługujących im uprawnień, w tym podpisać protokołu rokowań, co dodatkowo narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych i interesów będących w toku, stanowiących jedną z fundamentów demokratycznego państwa prawa.

Skarga nr 6

Pismem z 13 lutego 2020 r. skargę na Uchwałę wnieśli: M.K., K.M. oraz M.W. reprezentowani przez pełnomocnika tego samego, który działał w imieniu skarżących wymienionych w skardze nr 5, żądając stwierdzenie nieważności Uchwały w części dotyczącej § 2, § 3, § 6 w zw. z § 2 i 3 ze względu na istotne naruszenie prawa.

Zarzuty oraz ich uzasadnienie są identyczne, jak w przedstawionej wyżej Skardze nr 5 , wobec czego nie ma potrzeby przytaczania ich ponownie.

Skarga nr 7

Kolejną skargę na Uchwałę wniosła H.L. pismem z 25 lutego 2020r., zarzucając naruszenie art. 32 ust 1 i 2 oraz art. 75 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP. Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej Uchwały oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając przyjęte stanowisko skarżąca wskazała, iż jej wniosek o wykup mieszkania będzie rozpatrywany według przepisów nowej Uchwały bowiem prowadzone wcześniej postępowanie w tej sprawie nie zakończyło się podpisaniem protokołu z rokowań. Z winy organu wprowadzającego Uchwałę doszło do pogorszenia sytuacji finansowej skarżącej. Naruszenie prawa w niniejszej sprawie, wiąże się z faktem zaniechania procedury prowadzącej do zawarcia umowy sprzedaży lokalu mieszkalnego. Otrzymała zgodę na wykup lokalu mieszkalnego, a po roku postępowania odmowę wykupu tegoż lokalu co dowodzi, że została wprowadzona w błąd. Zaskarżona Uchwała narusza interes prawny skarżącej, gdyż pismem z dnia 5 czerwca 2019 r. toczące się postępowanie, dotyczące wykupu lokalu mieszkalnego, zostało wstrzymane i następnie umorzone pismem z dnia 16 października 2019 r., co doprowadziło do pozbawienia skarżącej uprawnień do wykupu.

Skarga nr 8

Pismem z 19 lutego 2020 r. Uchwałę zaskarżyła O.L., która wskazała, że w 2018 roku złożyła wniosek o wykup lokalu, zaś 19 kwietnia 2018 r. zaakceptowała warunki sprzedaży lokalu. Ze względu na działania Gminy Miasto Częstochowa, aż do 18 czerwca 2019 r. nie został sporządzony operat szacunkowy, co uniemożliwiło skarżącej realizację praw na zasadach określonych w poprzednio obowiązującej uchwale, w oparciu o którą została wszczęta procedura wykupienia lokalu. Wobec powyższego obecna Uchwała, jako zakładająca działanie prawa wstecz, a także uniemożliwiająca wykup mieszkania narusza prawa skarżącej i winna być uchylona.

Skarga nr 9

Pismem z 17 czerwca 2020 r. skargę wnieśli M.L. i W.W., reprezentowani przez pełnomocnika.

Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie:

1/ art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) oraz w zw. z § 30 i § 31 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283), poprzez niewłaściwe określenie w § 5, § 6 i § 8 uchwały przepisów przejściowych, skutkujące arbitralnym przyjęciem, że sprawy niezakończone podpisaniem protokołów z rokowań, będą rozpatrywane według przepisów zaskarżonej uchwały, oraz poprzez zaniechanie wskazania odpowiedniego vacatio legis i brak uregulowania wzajemnych relacji czasowych między przepisami uchwały zaskarżonej, a przepisami uchwały uchylonej w sposób normujący sytuację osób, które rozpoczęły procedurę nabywania lokali, a w konsekwencji pozbawienie skarżących prawa do nabycia lokalu, mimo zainicjowanej procedury wykupu lokalu pod rządem korzystniejszej uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Miasta Częstochowy na rzecz ich najemców, która, mimo jej zaawansowanego etapu i złożenia w dniu 25 marca 2019 r. przez skarżących oświadczenia w trybie art. 34 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.; dalej: u.g.n.), że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, które wykreowało po ich stronie uprawnienia do domagania się zbycia na ich rzecz wynajmowanego lokalu, prowadzona była w sposób przewlekły i tym samym uniemożliwiający podpisanie skarżącym protokołu z rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały;

2/ art. 34 ust. 5 u.g.n. oraz art. 2 Konstytucji RP oraz § 30 i § 31 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych, poprzez wprowadzenie w § 6 uchwały niezależnych od skarżących warunków, których niespełnienie uniemożliwia skarżącym nabycie lokalu na dotychczasowych zasadach, obarczając skarżących ryzykiem niepodpisania protokołu z rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały i naruszając ich interesy będące w toku z uwagi na złożenie w dniu 25 marca 2019 r, przez skarżących oświadczenia w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, które wykreowało po ich stronie uprawnienia do domagania się zbycia na ich rzecz wynajmowanego lokalu, podczas gdy zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, a także ekspektatywy tych praw;

3/ art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ust. 1 u.g.n, poprzez przekroczenie przez organ upoważnienia ustawowego, polegającego na wprowadzeniu w § 1 uchwały generalnej zasady wyłączającej ze sprzedaży lokale w budynkach, w których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%, w sytuacji, gdy przepisy te w zakresie w jakim określają kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, nie uprawniały Rady Miasta Częstochowy do generalnego wyłączenia zbywalności nieruchomości, w szczególności wyłączenia zbywalności lokali w budynkach, w których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%, albowiem przepisy te zawierają jedynie upoważnienie do określania zasad w powyższym zakresie (lub w przypadku ich nieokreślenia - do wyrażenia zgody na zbywanie nieruchomości), a nie do wyłączania zbywalności nieruchomości (lokali), gdyż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ust. 1 u.g.n., gospodarowanie mieniem komunalnym oraz gminnym zasobem nieruchomości należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w konsekwencji do kompetencji wójta należy wydzielenie nieruchomości (lokali), które zostaną przeznaczone do sprzedaży, a wszelkie ograniczenia w tym zakresie zgodnie z art. 13 ust. 1 u.g.n. winny następować na poziomie ustawy, gdyż ustawodawca nie dał radzie kompetencji do ustanawiania zakazu zbywania pewnych kategorii nieruchomości, stąd regulacja zawarta w § 1 zaskarżonej uchwały narusza nie tylko kompetencje organu wykonawczego gminy, przynależne mu z mocy art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ust. 1 u.g.n., ale również słuszny interes prawny skarżących, którzy zainicjowali procedurę wykupu lokalu pod rządem korzystniejszej uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r. i w związku z tym powinni korzystać z możliwości przewidzianych przez poprzednią regulację, zwłaszcza, że lokal mieszkalny wynajmowany przez skarżących przeznaczony został do sprzedaży, skarżący nabyli uprawnienia do jego nabycia, zaakceptowali wycenę, wyrazili zgodę na wykup lokalu i potwierdzili układ mieszkania, składając w dniu 25 marca 2019 r. oświadczenie w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, które wykreowało po ich stronie uprawnienia do domagania się zbycia na ich rzecz wynajmowanego lokalu, jednakże sprzedaż lokalu ostatecznie nie nastąpiła, a to z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania o wykup lokalu przez właściwy organ oraz brak możliwości podpisania protokołu rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały;

4/ art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., poprzez wprowadzenie w § 2 uchwały dodatkowych kryteriów dotyczących osoby najemcy lokalu wbrew wyczerpującej regulacji ustawowej przewidującej prawo pierwszeństwa dla najemcy legitymującego się umową najmu zawartą na czas nieoznaczony, wyłączając określoną kategorię najemców prawa pierwszeństwa i naruszając zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP;

5/ art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., poprzez wprowadzenie w § 2 uchwały dodatkowych kryteriów dotyczących osoby najemcy lokalu wbrew wyczerpującej regulacji ustawowej przewidującej prawo pierwszeństwa dla najemcy legitymującego się umową najmu zawartą na czas nieoznaczony i tym samym formułowanie podmiotowych ograniczeń w zbywaniu lokali mieszkalnych na rzecz najemców, nieprzewidzianych w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., co stanowi wyjście poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.;

6/ art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. Ib u.g.n. w zw. z art. art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) w zw. z art. 34 ust. 5 u.g.n. oraz art. 2 Konstytucji RP oraz § 30 i § 31 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej: ZTP), poprzez określenie w § 3 zaskarżonej uchwały mniej korzystnych dla skarżących warunków i wysokości stawek procentowych udzielania bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych, naruszając słuszny interes prawny skarżących, zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych, gdyż - niezależne od skarżących - zaniechanie wskazania odpowiedniego vacatio legis i brak uregulowania wzajemnych relacji czasowych między przepisami uchwały zaskarżonej, a przepisami uchwały uchylonej w sposób normujący sytuację osób, które rozpoczęły procedurę nabywania lokali, pozbawiło skarżących prawa do nabycia lokalu na zasadach wynikających z korzystniejszej uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r., w której wysokość bonifikaty należnej skarżącym kształtowała się na poziomie 80%, obarczając skarżących ryzykiem niepodpisania protokołu z rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały i naruszając ich interesy będące w toku z uwagi na złożenie w dniu 25 marca 2019 r. przez skarżących oświadczenia w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, które wykreowało po ich stronie uprawnienia do domagania się zbycia na ich rzecz wynajmowanego lokalu, podczas gdy zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, a także ekspektatywy tych praw, zwłaszcza, że skarżący zainicjowali procedurę wykupu lokalu pod rządem korzystniejszej uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r. i w związku z tym powinni korzystać z możliwości przewidzianych przez poprzednią regulację, zwłaszcza, że lokal mieszkalny wynajmowany przez skarżących przeznaczony został do sprzedaży, skarżący nabyli uprawnienia do jego nabycia, zaakceptowali wycenę, wyrazili zgodę na wykup lokalu i potwierdzili układ mieszkania, jednakże sprzedaż lokalu ostatecznie nie nastąpiła, a to z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania o wykup lokalu przez właściwy organ oraz brak możliwości podpisania protokołu rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z ostrożności procesowej domagając się na wypadek zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 101 ust. 2 u.s.g., stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej interesów prawnych skarżących, a także o zasądzenie solidarnie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego.

W części pierwszej uzasadnienia skarżący przedstawiają przebieg postepowania zmierzającego do wykupu lokalu na podstawie poprzednio obowiązującej uchwały, a w części drugiej szczegółowo uzasadniono zarzuty podniesione na wstępie skargi.

Skarżący są najemcami lokalu mieszkalnego o nr [...], położonego w Częstochowie przy [...], na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej. Pismem UM Częstochowy z dnia 12 marca 2018 r., znak [...], skarżący zostali poinformowani, że ze względu na konieczność ustalenia warunków i możliwości zbycia lokalu, odpowiedź na ich wniosek udzielona zostanie do 30 kwietnia 2018 r. Kolejno pismem UM Częstochowy z dnia 10 kwietnia 2018r., znak [...], skarżący poinformowani zostali o zasadach sprzedaży i warunkach udzielania bonifikat wynikających z uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r., konieczności pisemnej akceptacji tych zasad i warunków, a także przewidywanego okresu oczekiwania na dokonanie oględzin lokalu mieszkalnego przez rzeczoznawcę majątkowego, a także procedury związanej ze sprzedażą lokalu mieszkalnego. Pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. skarżący zaakceptowali zasady sprzedaży i warunki udzielania bonifikat. Pomimo powyższego dopiero pismem z dnia 18 kwietnia 2019 r, skarżący wezwani zostali w celu uzgodnienia wstępnych warunków kupna przedmiotowej nieruchomości. Poinformowani zostali również o tym, że po zajęciu stanowiska odnośnie wykupu lokalu, zostanie przygotowane zarządzenie Prezydenta Miasta Częstochowy w sprawie przeznaczenia lokalu do sprzedaży, które następnie wywieszone zostanie na tablicy ogłoszeń urzędu na okres 21 dni, a następnie po upływie tego terminu przygotowany zostanie protokół z rokowań, do którego podpisania skarżący zostaną wezwani odrębnym pismem. Niezwłocznie po otrzymaniu przedmiotowej korespondencji, skarżący stawili się w Urzędzie Miasta Częstochowy i oświadczeniem z dnia 25 marca 2019 r. zaakceptowali wycenę, wyrazili zgodę na wykup lokalu i potwierdzili układ mieszkania. W trakcie wizyty w Urzędzie Miasta Częstochowy, skarżący ponownie zostali poinformowani o tym, że wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży wywieszony zostanie na tablicy ogłoszeń urzędu, a następnie po upływie 21 dni przygotowany zostanie protokół z rokowań. Niemniej jednak, wbrew stanowisku Urzędu, skarżący przez kilka miesięcy nie otrzymali żadnych informacji o potrzebie i terminie stawiennictwa w Urzędzie Miasta Częstochowy i konieczności podpisania protokołu z rokowań. Dopiero pismem UM Częstochowy z dnia 16 października 2019 r. skarżący poinformowani zostali o zmianie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały, co wiązać się miało z zaniechaniem procedury wykupu zajmowanego przez nich lokalu, a to z uwagi na to, że ze sprzedaży wyłączone zostały lokale mieszkalne w budynkach, których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%.

W związku zaistniałą sytuacją skarżący stoją na stanowisku, że wejście w życie zaskarżonej uchwały nie powinno skutkować zaniechaniem procedury wykupu zajmowanego przez nich lokalu mieszalnego. Skarżący powinni mieć szansę sfinalizowania procedury wykupu lokalu na zasadach wynikających z korzystniejszej uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r. Krzywdzące jest to, że Rada Miasta Częstochowy, uchwalając zaskarżoną uchwałę, nie podjęła niezbędnych działań, które zapewniłyby osobom znajdującym się w podobnym lub zbliżonym położeniu do skarżących jakichkolwiek warunków przystosowania się do nowej regulacji, umożliwiając tym samym dokończenie zainicjowanej procedury w myśl poprzednio obowiązującej uchwały.

Przytaczając zarzuty wyrażone w petitum skargi skarżący podnieśli, iż ich zdaniem zaskarżona uchwała jest nieważna, gdyż narusza przepisy prawne przez nich wskazane. Wniosek o wykup lokalu złożony został przez skarżących w dniu 9 stycznia 2018 r. Skarżący stoją więc na stanowisku, że przeprowadzenie inwentaryzacji powierzchniowej lokalu oraz operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa własności lokalu, a następnie złożenie przez nich w dniu 25 marca 2019 r. oświadczenia w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, rozpoczęły definitywnie końcowy etap procedury sprzedaży zajmowanego przez nich lokalu i po stronie skarżących powstało prawo podmiotowe do żądania sprzedaży wynajmowanego lokalu. Złożone w dniu 25 marca 2019 r. oświadczenie spełnia wymogi przewidziane w art. 34 ust. 5 u.g.n., w związku z czym interes prawny skarżących zaskarżoną uchwałą niewątpliwie został naruszony. Ponadto, skoro inwentaryzacja powierzchniowa przeprowadzona została w dniu 3 grudnia 2018 r., a operat szacunkowy w dniu 6 grudnia 2018 r., zaś w dniu 25 marca 2019 r., niezwłocznie po otrzymaniu pisma UM Częstochowy dat. 18 marca 2019 r., znak [...] skarżący zaakceptowali wycenę oraz wyrazili zgodę na wykup lokalu i potwierdzili układ mieszkania, składając w dniu 25 marca 2019 r. oświadczenie w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, to właściwy organ zobowiązany był, zgodnie z art. 35 u.g.n., sporządzić i podać do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do zbycia, wykaz ten wywiesić na okres 21 dni w siedzibie urzędu, a także zamieścić na stronach internetowych urzędu. Mimo to skarżący przez kilka miesięcy nie otrzymali z Urzędu Miasta Częstochowy żadnych informacji o potrzebie i terminie stawiennictwa w Urzędzie i konieczności podpisania protokołu z rokowań. Skarżący stoją na stanowisku, że procedura wykupu lokalu przedłużała się z przyczyn leżących po stronie organu właściwego, tak jakby celowo oczekiwano na uchwalenie przez Radę Miasta Częstochowy mniej korzystnych dla nich uregulowań dotyczących zasad sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Miasta Częstochowy. W ocenie skarżących, poprzez uchwalenie zaskarżonej uchwały, doszło do naruszenia ich interesów prawnych będących w toku, poprzez brak realizacji praw skarżących spowodowanej przewlekłym prowadzeniem postępowania o wykup lokalu przez organ właściwy i w konsekwencji brak możliwości podpisania protokołu z rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały, mimo że wyrazili zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), które wykreowało po ich stronie uprawnienia do domagania się zbycia na ich rzecz wynajmowanego lokalu. Skoro doszło do uchwalenia przepisów mniej korzystnych dla skarżących, to organ nie powinien posługiwać się przy konstruowaniu przepisów przejściowych zasadą bezpośredniego działania nowego prawa, ingerującą w ochronę praw nabytych. Jeżeli jednak to uczynił, powinien zapewnić odpowiednie mechanizmy łagodzące zmianę prawa na niekorzyść adresatów aktu prawnego, co na gruncie zaskarżonej uchwały nie miało miejsca. Zarówno w § 5, § 6, jak i w § 8 zaskarżonej uchwały, zaniechano wskazania odpowiedniego vacatio legis i nie uregulowano w sposób prawidłowy wzajemnych relacji czasowych między przepisami uchwały zaskarżonej, a przepisami uchwały uchylonej, pozbawiając skarżących prawa do nabycia lokalu, mimo zainicjowanej procedury wykupu lokalu pod rządem korzystniejszej uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r. Ukształtowanie rozwiązań prawnych w sposób przewidziany w § 5, § 6 i § 8 zaskarżonej uchwały faktycznie uniemożliwiło skarżącym nabycie mieszkania, mimo aktywnego ich uczestnictwa w toku uruchomionej procedury sprzedaży lokalu mieszkalnego i powstania po stronie skarżących prawa podmiotowego do żądania sprzedaży wynajmowanego lokalu. Przepisy zaskarżonej uchwały nie wprowadzają żadnych realnych mechanizmów łagodzących zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, poprzez umożliwienie zainteresowanym wykup lokalu na dotychczasowych zasadach, wprowadzając iluzoryczne mechanizmy łagodzące jedynie w stosunku do osób, które podpisały protokoły z rokowań, o których mowa w art. 28 ust. 2 u.g.n. Jednakże z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania, skarżący pozbawieni zostali takiej możliwości przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały i w związku z tym nie powinni ponosić negatywnych następstw opieszałości organu, na które nie mieli żadnego wpływu. Na dzień 25 marca 2019 r., czyli na datę zaakceptowania przez skarżących wyceny, wyrażenia zgody na wykup lokalu i potwierdzenia układu mieszkania z uwagi na złożone przez skarżących oświadczenie w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, procedura wykupu lokalu była już na bardzo zaawansowanym etapie i po stronie skarżących powstało prawo podmiotowego do żądania sprzedaży wynajmowanego lokalu, jednakże procedura wykupu nie została zakończona podpisaniem protokołu z rokowań tylko i wyłącznie z przyczyn leżących po stronie organu właściwego, a nie po stronie skarżących. Poprzednio obowiązująca uchwała nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r. nie przewidywała tak restrykcyjnych rozwiązań w zakresie przepisów przejściowych, stanowiąc w § 9, że "Przepisów niniejszej uchwały nie stosuje się do spraw wszczętych poprzez złożenie wniosku i wpłatę zaliczki na poczet sporządzenia operatu szacunkowego na podstawie uchwał wymienionych w § 8 i niezakończonych zawarciem umowy notarialnej przenoszącej własność". Zatem zdziwienie budzi odejście przez Radę Miasta Częstochowy od tak ukształtowanych, niewątpliwie prawidłowych praktyk prawodawczych w zakresie kształtowania przepisów przejściowych na rzecz rozwiązań arbitralnych, rażąco naruszających interesy prawne skarżących będące w toku, podczas gdy zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, a także ekspektatywy tych praw. Brak wprowadzenie odpowiednich przepisów intertemporalnych, normujących sytuację osób, które - tak jak skarżący - rozpoczęły procedurę nabywania lokali pod rządami korzystniejszej uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r. uznać należy za sprzeczne z powszechnie przyjmowanymi technikami legislacyjnymi. Skarżący powinni mieć możliwość zakończenia procedury i sfinalizowania wykupu lokalu na dotychczasowych zasadach, zwłaszcza, że z zasad doświadczenia życiowego wynika, że gdyby nie opieszałość organu właściwego, to skarżący zdążyliby podpisać protokół z rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Niezależnie od tego wskazać należy, że w § 1 zaskarżonej uchwały naruszono art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 30 ust 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art 25 ust. 1 i 2 u.g.n. w zv7. z art 23 ust 1 u.g.n., poprzez przekroczenie przez organ upoważnienia ustawowego, polegającego na wprowadzeniu w § 1 uchwały generalnej zasady wyłączającej ze sprzedaży lokale w budynkach, w których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%, w sytuacji, gdy przepisy te w zakresie w jakim określają kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, nie uprawniały Rady Miasta Częstochowy do generalnego wyłączenia zbywalności nieruchomości, w- szczególności wyłączenia zbywalności lokali w budynkach, w których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%, albowiem przepisy te zawierają jedynie upoważnienie do określania zasad w powyższym zakresie (lub w przypadku ich nieokreślenia - do wyrażenia zgody na zbywanie nieruchomości), a nie do wyłączania zbywalności nieruchomości (lokali), gdyż zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ust 1 u.g.n., gospodarowanie mieniem komunalnym oraz gminnym zasobem nieruchomości należy do zadań wójta (burmistrza, prezydenta miasta), a w konsekwencji do kompetencji wójta należy wydzielenie nieruchomości (lokali), które zostaną przeznaczone do sprzedaży, a wszelkie ograniczenia w tym zakresie zgodnie z art. 13 ust, 1 u.g.n., winny następować na poziomie ustawy, gdyż ustawodawca nie dał radzie kompetencji do ustanawiania zakazu zbywania pewnych kategorii nieruchomości. Zatem w ocenie skarżących nieważny jest § 1 zaskarżonej uchwały, jako uchwalony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w zakresie w jakim arbitralnie wyłącza ze sprzedaży lokale w budynkach, w których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%. Regulacja zawarta w § 1 zaskarżonej uchwały narusza kompetencje organu wykonawczego gminy, przynależne mu z mocy art. 30 ust 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art 25 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ust. 1 u.g.n. Zważyć należy, że przepis art. 18 ust 2 pkt 9 lit a u.s.g., jakkolwiek upoważnia radę gminy do określenia zasad obrotu nieruchomościami, w tym lokalami mieszkalnymi, to jednak o ile przepisy szczególne zakreślają w pewnych zakresach ramy obrotu, nie zawiera uprawnienia do określenia ich w sposób wykraczający poza te ramy. Skoro ustawodawca w ustawie szczególnej ustalił warunki to niedopuszczalne jest uchwałą rady ich rozszerzanie, zatem zastępowanie ustawodawcy, który uznał, że postawione przez niego wymogi są wystarczające, bowiem nie upoważnił do ich rozszerzania. Ponadto w § 1 zaskarżonej uchwały wyłączono ze sprzedaży lokale w budynkach, w których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%. Przepis ten już w sobie zawiera nierówne traktowanie najemców, legitymujących się umowami najmu na czas nieoznaczony. Zaskarżona uchwała niezgodnie z prawem i zasadami współżycia społecznego różnicuje sytuację prawną najemców. Sytuacja prawna najemcy, wynajmującego lokal będący w budynku, w którym udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%, nie różni się od sytuacji prawnej najemcy, który wynajmuje lokal znajdujący się w budynku, w którym udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi mniej niż 50%. Nieuzasadnione różnicowanie sytuacji prawnej obywateli znajdujących się w podobnej sytuacji faktycznej narusza zasadę równości wobec prawa.

Niewątpliwie na skutek takiego procedowania organu doszło do naruszenia art. 2, art. 7, art. 94, art 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, gdyż ograniczenie praw lokatorów do nabywania nieruchomości nastąpiło w innym niż ustawa akcie prawnym oraz poprzez niewłaściwą wykładnię powołanych przepisów, powodującą naruszenie zasady równości wobec prawa rozumianej jako naruszenie zasady równego traktowania podmiotów mających jednakową cechę - status najemcy.

Ponadto, w § 2 zaskarżonej uchwały, w sposób nieuprawniony wyłączono grupę najemców, wprowadzając dodatkowe cechy podmiotowe uniemożliwiające skorzystanie z prawa pierwszeństwa w nabyciu na własność lokalu mieszkalnego, co narusza art 34 ust 1 pkt 3 u.g.n., który przyznaje prawo pierwszeństwa osobie, jeżeli spełni ona następujące warunki: 1) jest osobą fizyczną lub prawną; 2) osoba ta jest najemcą; 3) przedmiotem najmu jest lokal mieszkalny; 4} najem został nawiązany na czas nieoznaczony.

Skarżący podkreślili, że w orzecznictwie sądowym jednoznacznie opowiedziano się za zakazem regulowania w akcie prawa miejscowego wydanego w oparciu o przepis art 18 ust 2 pkt 9 lit a u.s.g. przesłanek podmiotowych ograniczających prawo pierwszeństwa wynikające z art 34 ust 1 pkt 3 u.g.n., np. wyłączenie najemców płacących czynsz według określonych stawek - wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18.12.2008 r., sygn. akt II SA/GI 956/08; wyłączenie najemców mających tytuł prawny do innego lokalu mieszkalnego - wyrok NSA z dnia 17.01.2013 r., sygn. akt lOSK 2254/12.

Zawarcie w zaskarżonej uchwale przepisów zawężających prawo pierwszeństwa przewidziane w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. oznacza również wyjście poza upoważnienie ustawowe zawarte w art 18 ust. 2 pkt 9 lit a u.s.g. Uchwała tego rodzaju dotyczy spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarząd i odnosi się tylko i wyłącznie do zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania i wynajmowania. W żadnym razie w zakres tej regulacji nie wchodzi określanie przesłanek podmiotowych wiążących się z obrotem nieruchomościami będącymi w zasobie publicznym.

Skarżący podkreślają, że w § 3 zaskarżonej uchwały wprowadzono mniej korzystne warunki i wysokość stawek procentowych udzielania bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych, naruszając ich słuszny interes prawny, zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych, gdyż zaniechanie wskazania odpowiedniego vacatio legis i brak uregulowania wzajemnych relacji czasowych między przepisami uchwały zaskarżonej, a przepisami uchwały uchylonej, pozbawiło skarżących możliwości skorzystania z przepisów uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r, w której wysokość bonifikaty należnej skarżącym kształtowała się poziomie 80%, obarczając skarżących ryzykiem niepodpisania protokołu z rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały i naruszając ich interesy będące w toku z uwagi na złożenie w dniu 25 marca 2019 r. przez skarżących oświadczenia w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, podczas gdy zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, a także ekspektatywy tych praw.

Mając na uwadze przytoczoną argumentację i wagę wskazanych naruszeń, nie ma żadnych wątpliwości co do istnienia bezpośredniego związku między zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną prawnie gwarantowaną sytuacją skarżących, którzy na skutek wejścia w życie zaskarżonej uchwały pozbawieni zostali możliwości wykupu lokalu mieszkalnego na dotychczasowych zasadach, mimo uruchomienia procedury wykupu lokalu, jej zaawansowanego etapu i złożenia w dniu 25 marca 2019 r, przez skarżących oświadczenia w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, które wykreowało po ich stronie uprawnienia do domagania się zbycia na ich rzecz wynajmowanego lokalu. Niewątpliwie postępowanie w przedmiocie wykupu lokalu zajmowanego przez skarżących prowadzone było w sposób przewlekły i tym samym uniemożliwiający podpisanie skarżącym protokołu z rokowań przed datą wejścia wżycie zaskarżonej uchwały, mimo iż po stronie skarżących powstało prawo podmiotowe do żądania sprzedaży wynajmowanego lokalu.

Skarga nr 10

Pismem z 24 sierpnia 2020 r. skargę na Uchwałę wniosła T.G.. Jak wyjaśnia, na podstawie poprzednio obowiązującej Uchwały podjęła próbę wykupu lokalu mieszkalnego nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. [...] w Częstochowie. Pismem z dnia 8 października została poinformowana o warunkach sprzedaży oraz przysługujących jej bonifikatach. W listopadzie 2019 r. dowiedziała się, że może wykupić lokal, ale na warunkach określonych w nowej Uchwale, przy bonifikacie wynoszącej 35%, a nie tak jak wcześniej – 65%.

Odpowiedzi na skargi

W odpowiedzi na skargi pełnomocnik organu wnosił o ich oddalenie, argumentując podobnie we wszystkich przypadkach.

Skarżący, jak wyjaśnia pełnomocnik organu, wskazywali na naruszenie przepisów prawa materialnego, wnosili o uchylenie uchwały podnosili, że postępowanie toczyło się w sposób przewlekły, uniemożliwiający podpisanie protokołu z rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej. Twierdzili, że w tej sytuacji powinni nabyć lokale na podstawie wcześniejszej, korzystniejszej uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Miasta Częstochowy na rzecz ich najemców. Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Zgodnie z art. 25 u.g.n., gminnym zasobem nieruchomości, w tym zasobem mieszkaniowym gospodaruje j prezydent miasta i to do wyłącznej kompetencji prezydenta pozostaje przeznaczanie nieruchomości do w sprzedaży. Sprzedaż komunalnych lokali mieszkalnych odbywa się w oparciu o przepisy tej ustawy, a zasady i warunki udzielania bonifikaty od ceny sprzedaży lokalu ustala rada gminy w drodze uchwały.

Nieruchomości gminne są mieniem publicznym i to gmina tym mieniem gospodaruje oraz decyduje czy i jakie nieruchomości przeznaczyć do sprzedaży, w tym do sprzedaży bezprzetargowej. Do chwili sporządzenia wykazu, nieruchomości pozostają poza obrotem prawnym i są niedostępne dla osób legających się o ich nabycie. Nie mogą oni domagać się ich sprzedaży w drodze bezprzetargowej, gdyż przeznaczenie nieruchomości do obrotu należy wyłącznie do właściciela. Sprzedaż mieszkań przez gminy ma zaspokoić podstawowe potrzeby mieszkańców. Celem sprzedaży nie jest sprzedaż wszystkich mieszkań. Ustawa przyznała pierwszeństwo określonym osobom - najemcom, którzy mają zawartą umowę najmu na czas nieokreślony. Pierwszeństwo w nabyciu lokali przez określone osoby nie powoduje, że osoby te mają roszczenie o nabycie ruchomości od Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Prawo pierwszeństwa w nabyciu realizowane jest wtedy, gdy publiczny właściciel nieruchomości - gmina zdecyduje zbyć Złożenie wniosku przez najemcę o wykup lokalu mieszkalnego nie rodzi obowiązku po stronie gminy sprzedaży mieszkania. Dopiero przeznaczenie przez gminę lokalu mieszkalnego do sprzedaży powoduje, że w tym momencie realizuje się pierwszeństwo najemcy. Osoba, której przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nie decyduje też o tym, na jakich warunkach nieruchomość zostanie mu zbyta, ani nie ma wpływu na decyzję właściciela w tej kwestii. Zatem pierwszeństwo w nabyciu nie jest źródłem roszczenia. Sprzedaż lokali prowadzona jest również z uwzględnieniem gospodarki mieszkaniowej miasta, która zakłada ograniczenia dotyczące ilości lokali sprzedawanych w danym roku. Biorąc powyższe pod uwagę, jak również ilość składanych wniosków o wykup lokali, ich sprzedaż jest procedurą długotrwałą, nie tylko ze względu na konieczne do wykonania procedury.

Pełnomocnik Gminy wskazał także na przyczyny opóźnienia wyceny lokali przeznaczonych do sprzedaży w oparciu o wcześniej obowiązującą Uchwałę. Chodzi o nieterminowe i nierzetelne przygotowanie operatów szacunkowych przez rzeczoznawcę, któremu zlecono ich przygotowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skargi złożone zostały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skuteczne wniesienie skargi wymaga zatem spełnienia łącznie dwu podstawowych warunków: po pierwsze – zaskarżona uchwała organu gminy (zarządzenie) musi być podjęta w "sprawie z zakresu administracji publicznej"; po drugie - legitymowanym do wniesienia skargi jest osoba, której interes prawny lub uprawnienie taką uchwałą (zarządzeniem) został naruszony.

W kontekście zaskarżonej uchwały istotne jest zatem ustalenie, czy została ona wydana w sprawie z zakresu administracji publicznej a tym samym, czy podlega kognicji sądu administracyjnego.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rada Miasta Częstochow nr 155.XIII.2019 z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Gminy Miasto Częstochowa ich najemcom oraz warunków udzielania bonifikat i ich wysokości. W podstawie prawnej uchwały, mającej charakter aktu prawa miejscowego, wskazano art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 506), art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. 1b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 z póżn. zm.)

W tym miejscu trzeba wskazać na ugruntowany już w orzecznictwie pogląd, głównie pod wpływem uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 września 1994 r. sygn. W10/94/OTK1994, cz. II, poz. 44 i 46/ oraz uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r. OSA 1/99 (ONSA1999/4/109), w których Trybunał i Sąd opowiedziały się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej", zawartego w art. 101 ust. 1 u.s.g., że uchwała rady gminy obejmująca swym przedmiotem zasady gospodarowania mieniem komunalnym podjęta jest w sprawie z zakresu administracji publicznej. W orzecznictwie podnosi się także, że takiemu zakwalifikowaniu charakteru prawnego uchwały nie stoi na przeszkodzie fakt, że odnosi się ona do konkretnie oznaczonej nieruchomości. Ta okoliczność nie pozbawia sprawy, w której uchwała została podjęta, charakteru sprawy z zakresu administracji publicznej. W dalszym bowiem ciągu jest to akt abstrakcyjny, precyzujący stanowisko rady w kwestii związanej z materią określoną w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. przekazaną do wyłącznej kompetencji rady gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 13 grudnia 2007 r., II SA/Sz 591/07, Lex Nr 463857).

Uchwała taka, podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, ma ponadto charakter aktu prawa miejscowego ze względu na ogólne regulowanie sytuacji prawnej określonej generalnie grupy osób.

Skarżący wykazując swoją legitymację do wniesienia skargi powoływali się na zmianę ich sytuacji prawnej w wyniku wejścia w życie Uchwały, co wyraża się w braku możliwości nabycia lokali mieszkalnych od gminy na korzystniejszych zasadach określonych w uchwale z 2013 r., mimo wszczętej procedury wykupu, i przymuszeniu tym samym do ewentualnego wykupu, ale na innych zasadach (mniej korzystnych, albo w ogóle ograniczeniem takiej możliwości).

W ocenie Sądu osoby te mają legitymacje procesową w przedmiotowej sprawie, bowiem Uchwała narusza ich interesy prawne wynikające z faktu pogorszenia indywidulanej sytuacji prawnej, zamykając możliwość ukształtowania prawa do wykupu wynajmowanego od Gminy mieszkania na korzystniejszych zasadach, aniżeli dotychczasowe.

Spełnienie przesłanek zaskarżenia wskazanych w art. 101 u.s.g. nie jest jeszcze wystarczające do zakwestionowania przez sąd administracyjny uchwały (zarządzenia) organu gminy ze względu na kryterium dokonywanej kontroli.

Podstawą stwierdzenia nieważności może być tylko sprzeczność uchwały z prawem w stopniu powodującym jego istotne naruszenie (art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g.). Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przepis powyższy stosować należy wraz z art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, a ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Oznacza to, że tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, sąd administracyjny uprawniony jest do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Warunkiem stwierdzenia nieważności uchwały jest zatem ustalenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa, co ma miejsce w szczególności w przypadku naruszenia przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do ich podejmowania, naruszenia podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (vide Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 102) .

Wobec tego zachodzi pytanie, czy naruszenie interesu prawnego skarżących w wyniku przyjęcia nowej uchwały, polegające na pozbawieniu ich możliwości wykupu lokalu na starych zasadach, było zgodne z prawem, a w istocie czy uchwała ta nie jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., co, w razie stwierdzenia przez Sąd tego rodzaju wadliwości, uzasadniałoby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności.

Treść Uchwały jest następująca:

§ 1. Przedmiotem sprzedaży mogą być lokale mieszkalne w budynkach wielorodzinnych, stanowiące własność Gminy Miasto Częstochowa, z wyłączeniem lokali w budynkach, w których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%.

§ 2. 1. Lokal mieszkalny, może zostać sprzedany najemcy po upływie 10 lat nieprzerwanego najmu na czas nieoznaczony, a najemca w okresie 5 lat od daty złożenia wniosku o wykup lokalu mieszkalnego nie korzystał z dodatku mieszkaniowego i nie ciążą na nim zaległości czynszowe oraz inne opłaty z tytułu najmu lokalu mieszkalnego.

2. W przypadku najemcy, który wstąpił w stosunek najmu na podstawie art. 691 Kodeksu cywilnego, lokal mieszkalny może zostać sprzedany po upływie 5 lat nieprzerwanego najmu, liczonych od daty regulacji tytułu prawnego do lokalu, z tym, że łączny okres najmu na czas nieoznaczony, wliczając najem poprzednika prawnego musi wynosić 10 lat.

3. W przypadku zamiany lokalu mieszkalnego w ramach mieszkaniowego zasobu gminy, okresy najmu na czas nieoznaczony sumuje się.

4. Do okresów najmu, o których mowa w ust. 1 i 2 wlicza się okres najmu lokalu zamiennego przyznanego na czas remontu lokalu lub budynku.

§ 3. Ustala się warunki i wysokość stawek procentowych udzielania bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych:

1) bonifikaty można udzielić wyłącznie w przypadku jednorazowej zapłaty ceny sprzedaży lokalu;

2) bonifikata wynosi 35%, z zastrzeżeniem przepisów pkt 3 i 4;

3) w budynkach, w których gmina posiada do 5 lokali, przy czym udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi poniżej 10% - bonifikata wynosi 50%;

4) w budynkach, w których brak jest lokali użytkowych i do sprzedaży pozostał jeden lokal - bonifikata wynosi 70%.

§ 4. Bonifikat określonych w § 3 nie stosuje się przy sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach wpisanych do rejestru zabytków.

§ 5. Traci moc uchwała nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Miasta Częstochowy na rzecz ich najemców.

§ 6. Sprawy dotyczące sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców, niezakończone podpisaniem protokołów z rokowań, o których mowa wart. 28 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będą rozpatrywane według przepisów niniejszej uchwały.

W części merytorycznej, tj. § 1,2, 3 i 4 Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g. (§ 1 i § 2), oraz 68 ust. 1 pkt. 7 i ust. 1b u.g.n.. (§ 3 i § 4).

W myśl art. 18 ust. 2 pkt. 9 lit. a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Art. 68 ust. 1 pkt. 7 u.g.n. stanowi: właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Stosowanie do ust.1b, w zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości.

Wykorzystanie obu wskazanych upoważnień ustawowych dla przygotowania jednej uchwały jest w sposób oczywisty uzasadnione, skoro problematyka określenia zasad zbywania lokali mieszkalnych dotychczasowym najemcom oraz warunków udzielania bonifikat od ceny ustalonej na lokale zbywane w trybie bezprzetargowym są ze sobą ściśle związane.

Ogólnie rzecz ujmując zarzuty podnoszone w skargach dotyczą trzech kwestii regulowanych w Uchwale: pierwsza – postanowień przejściowych zawartych w § 6, wobec braku możliwości zakończenia postępowań o wykup lokalu zainicjowanych na podstawie poprzednio obowiązującej uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r. w sprawie sprzedaży lokali mieszkalnych w budynkach stanowiących własność Gminy Miasta Częstochowy na rzecz ich najemców w sytuacji, w której sprawy te nie zostały zakończone podpisaniem protokołu z rokowań, o którym mowa w at. 28 ust. 2 u.g.n.; druga – określenia zasad sprzedaży w § 1 i § 2 Uchwały z naruszeniem upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 68 ust. 1 pkt. 7 u.g.n.; trzecia – określenia warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych w § 3 z naruszeniem postanowień art. 68 u.g.n. i przepisów z nim związanych.

Zarzuty wobec § 6 Uchwały.

Postanowienia § 6 Uchwały, zgodnie z którym sprawy dotyczące sprzedaży lokali mieszkalnych na rzecz najemców, niezakończone podpisaniem protokołów z rokowań, o których mowa wart. 28 ust. 2u.g.n., będą rozpatrywane według przepisów niniejszej uchwały, mają naruszać:

1/ art. 2, 7 i 32 Konstytucji RP tj. zasady demokratycznego państwa prawa, zasady działania organów w granicach prawa oraz równego traktowania obywateli przez władze publiczne, polegające na wyłączeniu zajmowanych przez skarżących lokali ze sprzedaży bądź zmianie zasad udzielania i wysokości bonifikaty w trakcie trwania procedury sprzedaży, po akceptacji warunków sprzedaży i zasad udzielenia bonifikaty przez skarżących, przy jednoczesnym wcześniejszym prowadzeniu sprzedaży innych lokali położonych w tej samej lokalizacji, w sytuacji w której skarżący, z przyczyn od siebie niezależnych, nie byli w stanie w terminie wcześniejszym wykonać przysługujących im uprawnień, w tym podpisać protokołu rokowań, co dodatkowo narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych i interesów będących w toku, stanowiących jedną z fundamentów demokratycznego państwa prawa (Skarga nr 5);

2/ art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) oraz w zw. z § 30 i § 31 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283, ZTP), poprzez niewłaściwe określenie w § 5, § 6 i § 8 uchwały przepisów przejściowych, skutkujące arbitralnym przyjęciem, że sprawy niezakończone podpisaniem protokołów z rokowań, będą rozpatrywane według przepisów zaskarżonej uchwały, oraz poprzez zaniechanie wskazania odpowiedniego vacatio legis i brak uregulowania wzajemnych relacji czasowych między przepisami uchwały zaskarżonej, a przepisami uchwały uchylonej w sposób normujący sytuację osób, które rozpoczęły procedurę nabywania lokali, a w konsekwencji pozbawienie skarżących prawa do nabycia lokalu, mimo zainicjowanej procedury wykupu lokalu pod rządem korzystniejszej uchwały z [...] r. i wyrażenia zgody na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, które wykreowało po ich stronie uprawnienia do domagania się zbycia na ich rzecz wynajmowanego lokalu. Procedura prowadzona była w sposób przewlekły i tym samym uniemożliwiający podpisanie skarżącym protokołu z rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały (skarga nr 9);

3/ art. 34 ust. 5 u.g.n. oraz art. 2 Konstytucji RP oraz § 30 i § 31 w zw. z § 143 ZTP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych, poprzez wprowadzenie w § 6 uchwały niezależnych od skarżących warunków, których niespełnienie uniemożliwia skarżącym nabycie lokalu na dotychczasowych zasadach, obarczając skarżących ryzykiem niepodpisania protokołu z rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały i naruszając ich interesy będące w toku z uwagi na złożenie w dniu 25 marca 2019 r, przez skarżących oświadczenia w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, które wykreowało po ich stronie uprawnienia do domagania się zbycia na ich rzecz wynajmowanego lokalu, podczas gdy zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, a także ekspektatywy tych praw (Skarga nr 9);

4/ art. 2 Konstytucji RP, wobec niewłaściwego określenia przepisów przejściowych, skutkującego arbitralnym potraktowaniem najemców, którzy przed wejściem w życie uchwały wnioskowali o wykup lokalu mieszkalnego, lecz na skutek przedłużającej się procedury (z przyczyn leżących wyłącznie po stronie gminy), nie mogli wykupić mieszkania na własność (Skarga nr 1)

5/ art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n., jak też art 72 § 1 k.c., poprzez ograniczenie formy protokołu z rokowań w przedmiocie ustalenia warunków zbycia nieruchomości, wyłącznie do formy pisemnej, z równoczesnym tym samym wykluczeniem wszelkich innych form udokumentowania (udowodnienia), iż warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej zostały ustalone w toku rokowań, co samo też implikuje skutek prawny w postaci uznania umowy za zawartą, w rozumieniu art. 72 § 1 k.c. (Skarga nr 2).

Sąd nie podziela zarzutów podnoszonych w skargach odnośnie postanowień § 6 Uchwały, bowiem nie naruszają one zasady demokratycznego państwa prawa, zasady działania organów w granicach prawa oraz równego traktowania obywateli przez władze publiczne (art. 2, art. 7, art. 32 Konstytucji RP) skoro wszyscy najemcy ubiegający się o wykup lokali na podstawie uchwały z [...] r., którzy doszli do porozumienia z Gminą co do istotnych postanowień umowy sprzedaży lokalu, czego wyrazem jest podpisany protokół z rokowań, mają możliwość zawarcia umowy na warunkach dotychczasowych. Nierówne traktowanie mogłoby polegać na dyskryminacji części najemców znajdujących się w takiej samej sytuacji. Nie zachodzi tutaj także przypadek nierówności w odniesieniu do najemców, którzy zakończyli rokowania podpisaniem protokołu oraz tymi, którzy rozpoczęli procedurę wykupu mieszkań, natomiast nie udało się im doprowadzić do porozumienia z Gminą. Organ tworzący prawo, w tym także prawo miejscowe, powinien szanować ukształtowane stosunki prawne, jak również takie, które nie zostały jeszcze do końca ukształtowane, ale można im przypisać charakter ekspektatywy (zakaz retroakcji). Nie ma takiego obowiązku jeśli stosunki prawne nie zostały w żaden sposób ukształtowane, nawet jeśli stało się tak z przyczyn niezawinionych przez zainteresowanych.

Z tych samych przyczyn nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z § 143 ZTP oraz art. 34 ust. 5 u.g.n. i art. 2 Konstytucji RP oraz § 30 i § 31 w zw. z § 143 ZTP zwłaszcza z tego względu, że najemcy, którzy rozpoczęli procedurę wykupu mieszkań, niezakończoną podpisaniem protokołu, nie mieli na tyle ukształtowanego prawa, aby traktować go jako ekspektaktywę.

Nie doszło także do naruszenia art. 28 ust. 2 i 3 u.g.n., jak też art 72 § 1 k.c. Brak jest podstaw do przyjęcia, że negocjacje prowadzone z Gminą w celu wykupu mieszkań i zawarcia w tej kwestii umowy zakończyły się uzyskaniem porozumienia co do wszystkich postanowień przyszłej umowy, jakie były przedmiotem negocjacji. Wyrazem (formą) takiego porozumienia powinien być protokół z negocjacji. W innym przypadku nie można przyjąć, że zostało osiągnięte porozumienie co do wszystkich postanowień przyszłej umowy. W szczególności, co nie budzi wątpliwości, nie było takiego porozumienia w kwestii ceny (wartości) mieszkania.

Zarzuty wobec § 1 i § 2 Uchwały.

Wobec § 1 i § 2 podnoszone są zarzuty:

1// naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 13 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z art. 23 ust. 1 u.g.n, poprzez przekroczenie przez organ upoważnienia ustawowego, polegającego na wprowadzeniu w § 1 uchwały generalnej zasady wyłączającej ze sprzedaży lokale w budynkach, w których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%, w sytuacji, gdy przepisy te w zakresie w jakim określają kompetencje rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy, nie uprawniały Rady Miasta Częstochowy do generalnego wyłączenia zbywalności nieruchomości, w szczególności wyłączenia zbywalności lokali w budynkach, w których udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi powyżej 50%. (Skargi nr 1, nr 2, nr 3 i nr 9).

Zarzut nietrafny, bowiem rezultaty wykładni językowej zwrotu "podejmowanie uchwał dotyczących zasad zbywania nieruchomości", zważywszy zwłaszcza na swobodę gminy w zakresie gospodarki lokalami, mieści w sobie prawo do decydowania o tym, które i jakie lokale są, bądź nie są, przeznaczane do sprzedaży. Ponadto, przepisy prawa, w tym zawarte w u.g.n., rady gminy w tym zakresie nie ograniczają.

2/ naruszenia art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., poprzez wprowadzenie w § 2 Uchwały dodatkowych kryteriów dotyczących osoby najemcy lokalu wbrew wyczerpującej regulacji ustawowej przewidującej prawo pierwszeństwa dla najemcy legitymującego się umową najmu zawartą na czas nieoznaczony, wyłączając określoną kategorię najemców prawa pierwszeństwa i naruszając zasadę równości wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, związany z nim, zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., poprzez wprowadzenie w § 2 uchwały dodatkowych kryteriów dotyczących osoby najemcy lokalu wbrew wyczerpującej regulacji ustawowej przewidującej prawo pierwszeństwa dla najemcy legitymującego się umową najmu zawartą na czas nieoznaczony i tym samym formułowanie podmiotowych ograniczeń w zbywaniu lokali mieszkalnych na rzecz najemców, nieprzewidzianych w art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n., co stanowi wyjście poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. (Skargi nr 1, nr 5 i nr 9).

Postanowienia § 2 Uchwały w żaden sposób nie ograniczają prawa pierwszeństwa wynikającego z art. 34 ust. 1 pkt. 3 u.g.n. z tej racji, że prawo to staje aktualne dopiero na etapie zbywania lokali. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 u.g.n., gminnym zasobem nieruchomości, w tym zasobem mieszkaniowym gospodaruje prezydent miasta i do kompetencji tego organu należy decyzja w kwestii przeznaczania lokali komunalnych do sprzedaży. Prawo pierwszeństwa aktualizuje się nie na etapie ustalania zasad sprzedaży lokali, ale dopiero po przeznaczeniu ich do sprzedaży aktem prezydenta.

Zarzuty wobec § 3 Uchwały.

W kwestii zarzutów grupy trzeciej należy zauważyć, że warunki udzielania bonifikat i określenie wysokości stawek procentowych nie mieszczą się w zasadach zbywania nieruchomości, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Natomiast upoważnienie rady gminy w tym zakresie trzeba wywodzić z postanowień art. 68 ust. 1 pkt 7 i art. 68 ust. 1b u.g.n. w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. Kształtują one, odrębne od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g., upoważnienie do wydania uchwały przez organ stanowiący gminy. Przepis art. 68 ust. 1b u.g.n. obliguje radę u.g.n. do uchwalenia aktu zawierającego normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym, a zatem ustawodawca w przepisie tym zawarł upoważnienie ustawowe do wydania aktu prawa miejscowego (art. 40 ust. 1 u.s.g.).

W myśl art. 68 ust. 1 u.g.n., właściwy organ może udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, na podstawie odpowiednio zarządzenia wojewody albo uchwały rady lub sejmiku, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana m.in. jako lokal mieszkalny. W zarządzeniu wojewody albo uchwale rady lub sejmiku, o których mowa w ust. 1, określa się w szczególności warunki udzielania bonifikat i wysokość stawek procentowych. Zarządzenie wojewody albo uchwała rady lub sejmiku stanowi akt prawa miejscowego lub może dotyczyć indywidualnych nieruchomości (art. 68 ust. 1b u.g.n.).

Przenosząc to na grunt samorządowej gminy, uznać przyjdzie, że rada gminy o kwestii bonifikat rozstrzyga w drodze aktu powszechnie obowiązującego (aktu prawa miejscowego zawierającego normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym) bądź też w drodze aktu indywidualnego odnoszącego się do konkretnie oznaczonych nieruchomości. W obu przypadkach będzie uprawniona do określania zasad udzielania bonifikaty od ceny ustalonej na podstawie wartości zbywanej nieruchomości, w tym także nieruchomości lokalowych (art. 67 ust. 1 w zw. z art. 68 ust. 1 pkt. 7 u.g.n.) oraz wysokość stawek procentowych udzielanych bonifikat.

Innymi słowy rzecz ujmując Rada Miasta Częstochowy dysponowała upoważnieniem ustawowym do tego, aby w drodze uchwały uregulować warunki i wysokość stawek procentowych udzielania bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych określone w § 3 Pozostaje wobec tego jedynie problem, czy upoważnienie to wykorzystała w sposób właściwy, a w szczególności czy nie przekroczyła zakresu upoważnienia bądź też czy w ramach Uchwały nie wprowadziła postanowień, które byłyby z nim sprzeczne, bądź też sprzecznie z innymi przepisami u.g.n., zwłaszcza art. 68 i 69.

Postanowieniom zawartym w § 3 Uchwały stawiano. zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 68 ust. 1 pkt 7 i ust. Ib u.g.n. w zw. z art. art. 42 u.s.g. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 34 ust. 5 u.g.n. oraz art. 2 Konstytucji RP oraz § 30 i § 31 w zw. z § 143 ZTP, poprzez określenie mniej korzystnych dla skarżących warunków i wysokości stawek procentowych udzielania bonifikat od ceny sprzedaży lokali mieszkalnych, naruszając słuszny interes prawny skarżących, zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady zaufania obywateli do państwa oraz zasady ochrony praw nabytych, gdyż - niezależne od skarżących - zaniechanie wskazania odpowiedniego vacatio legis i brak uregulowania wzajemnych relacji czasowych między przepisami uchwały zaskarżonej, a przepisami uchwały uchylonej w sposób normujący sytuację osób, które rozpoczęły procedurę nabywania lokali, pozbawiło skarżących prawa do nabycia lokalu na zasadach wynikających z korzystniejszej uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r., w której wysokość bonifikaty należnej skarżącym kształtowała się na poziomie 80%, obarczając skarżących ryzykiem niepodpisania protokołu z rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały i naruszając ich interesy będące w toku z uwagi na złożenie w dniu 25 marca 2019 r. przez skarżących oświadczenia w trybie art. 34 ust. 5 u.g.n., że wyrażają zgodę na cenę ustaloną w sposób określony w cytowanej wyżej ustawie, które wykreowało po ich stronie uprawnienia do domagania się zbycia na ich rzecz wynajmowanego lokalu, podczas gdy zasada ochrony praw nabytych zabrania arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych przysługujących jednostce, a także ekspektatywy tych praw, zwłaszcza, że skarżący zainicjowali procedurę wykupu lokalu pod rządem korzystniejszej uchwały nr [...] Rady Miasta Częstochowy z dnia [...] r. i w związku z tym powinni korzystać z możliwości przewidzianych przez poprzednią regulację, zwłaszcza, że lokal mieszkalny wynajmowany przez skarżących przeznaczony został do sprzedaży, skarżący nabyli uprawnienia do jego nabycia, zaakceptowali wycenę, wyrazili zgodę na wykup lokalu i potwierdzili układ mieszkania, jednakże sprzedaż lokalu ostatecznie nie nastąpiła, a to z uwagi na przewlekłe prowadzenie postępowania o wykup lokalu przez właściwy organ oraz brak możliwości podpisania protokołu rokowań przed datą wejścia w życie zaskarżonej uchwały (Skarga nr 9). Wskazywano także na naruszenie tym przepisem art. 2,7 i 32 Konstytucji RP (Skarga nr 5) oraz uzależnienie wysokości bonifikaty od liczby lokali posiadanych przez Gminę (Skarga nr 1).

Sąd nie podziela tak sformułowanych zarzutów, bowiem regulacje zawarte w § 3 Uchwały mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, upoważniającej radę gminy do określenia w szczególności warunków udzielania bonifikat i wysokości stawek procentowych.

W pojęciu warunku udzielania bonifikaty mieści się postanowienie zawarte w pkt. 1 - bonifikaty można udzielić wyłącznie w przypadku jednorazowej zapłaty ceny sprzedaży lokalu. Podobnie pkt. 3, w którym przyjęto, że warunkiem udzielenia bonifikaty w wysokości 50% jest to, aby lokal znajdował się w budynkach, w których gmina posiada do 5 lokali, przy czym udział gminy w nieruchomości wspólnej wynosi poniżej 10% i w pkt. 4, zgodnie z którym warunkiem udzielenia bonifikaty w wysokości 70% jest pozostawanie lokalu w budynku, w którym brak jest lokali użytkowych i do sprzedaży pozostał jeden lokal. Możliwość ustalenia wysokości stawek procentowych bonifikaty oraz ich zróżnicowanie, zależne od ustalonych wymogów (warunków) także mieści się w zakresie upoważnienia. Sąd nie dostrzegł aby treść § 3 wykraczała poza zakres upoważnienia ustawowego. Nie pozostaje ona także w kolizji z innymi przepisami prawa.

Sąd nie podzielił również zarzutów podnoszonych w Skardze nr 4, odnoszących się do naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie prowadzenia postępowania zmierzającego do wykupu lokalu na starych zasadach. Procedura wykupu pozostaje poza zakresem regulacji kodeksowej, bowiem w jej wyniku nie wydaje się decyzji administracyjnej. Stąd nie mogło dojść w jej trakcie do naruszeń postanowień regulujących tryb postępowania administracyjnego ogólnego w sprawach indywidualnych załatwianych w drodze decyzji.

W tym stanie rzeczy, skoro nie stwierdzono aby przedmiotowa Uchwała pozostawała w sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., a tym samym brak było podstaw do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 147 p.p.s.a., skargi podlegały oddaleniu art. 151 p.p.s.a.