Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 99/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Adamczewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi K.G. i H.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z dnia 18 listopada 2021 r. nr KO.4116.45.2021 w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

II SA/Łd 99/22

Uzasadnienie

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wpłynęła skarga K.G. i

H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z

18 listopada 2021 r. (znak: KO.4116.45.2021) utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 30 września 2021 r. (znak: RKP.6725.2.4.2020) w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Z akt sprawy wynika, że sprawa ustalenia jednorazowej opłaty na rzecz Gminy [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym Czatolin ozn. nr ew. [...] rozpatrywana była po raz kolejny w wyniku uchylenia poprzednich decyzji Wójta Gminy [...] z 11 marca 2021 r. i z 30 czerwca 2021 r. i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji decyzjami Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Skierniewicach z

14 maja 2021 r. i z 20 sierpnia 2021 r.

W efekcie decyzją z 30 września 2021 r. Wójt Gminy [...] ustalił H. i K. małż. G. jednorazową opłatę w wysokości 50.061,00 zł na rzecz Gminy [...] z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...] ozn. nr ew. [...] o pow. 2,4751 ha w związku z jej zbyciem przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odwołaniu od powyższej decyzji K. i H. małż. G. zarzucili organowi pierwszej instancji naruszenie:

1. przepisów postępowania tj.:

a) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy w tym stanu faktycznego i prawnego oraz podejmowania działań sprzecznych z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władz publicznych poprzez wydanie decyzji w sytuacji istnienia poważnych i uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego zbiorczo, a nie indywidualnie co do działki [...] po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowanie przestrzennego, mimo, że cena za którą działka została sprzedana była znacząco niższa,

b) art. 7 i art. 77 k.p.a. w zw. z § 4 ust. i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego polegającego na niezasadnej akceptacji przez organ przyjętego w operacie szacunkowym sposobu wyceny przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy nieruchomości przejęte do porównań nie spełniały kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej,

c) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 36 ust.4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym] poprzez błędną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że w sprawie zostały spełnione bezwzględne przesłanki pozytywne skutkujące obowiązkiem ustalenia opłaty planistycznej oraz poprzez oparcie decyzji na operacie szacunkowym pomijając skutki faktyczne w zakresie braku zmiany cen przedmiotowej nieruchomości o czym świadczy cena, za którą została sprzedana nieruchomość,

d) art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 150, 156, 174 - 176 ustawy z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.) [dalej: ustawa o gospodarce nieruchomościami] poprzez błędną ich wykładnię skutkującą brakiem faktycznej oceny przez organ sporządzonego operatu szacunkowego stanowiącego dowód w sprawie, a w związku z tym podlegającego ogólnym zasadom oceny dowodów przez organ,

e) art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i w związku z tym poczynienie błędnych ustaleń faktycznych w zakresie ustalenia przez organ, że wartość rynkowa działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła 365.620,00 zł, a po jego uchwaleniu 534.290,00 zł, a różnica wartości wynosiła 168.670,00 zł, mimo, że cena za którą nieruchomość została sprzedana była znacząco niższa od ustalonej w operacie,

2. przepisów prawa materialnego :

a) art. 36 ust.4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w efekcie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w kwocie znacznie wyższej aniżeli uzasadnia to faktyczny wzrost wartości nieruchomości,

b) art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i w efekcie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, mimo, iż organ nie ustalił opłaty w drodze decyzji bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego,

c) art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo braku sporządzenia operatu szacunkowego.

Wspomnianą na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Skierniewicach utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że nieruchomość ozn. nr ew. [...] o pow. 2,4751 ha położona jest w obrębie geodezyjnym [...] gm. [...]. W obowiązującym planie przyjętym uchwałą Rady Gminy Ł. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], fragment wsi [...] i [...] (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2016 r., poz. 199) znajduje się w terenie ozn. symbolami 3.17.P i 3.16 KD-D. Obszar urbanistyczny ozn. symbolem 3.17.P oznacza przeznaczenie na tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, obszar urbanistyczny oznaczony symbolem 3.16 KD - D oznacza przeznaczenie na tereny dróg publicznych - drogę dojazdową.

Następnie Kolegium wskazało, że skarżący dokonali sprzedaży aktem notarialnym spornej nieruchomości 4 lutego 2016 r. Uchwała zatwierdzająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący tę nieruchomość weszła w życie

30 stycznia 2016 r., zaś doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania nastąpiło 21 grudnia 2020 r. Na tej podstawie Kolegium oceniło, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przez Wójta Gminy [...] nastąpiło przed upływem 5 lat, od dnia wejścia w życie planu miejscowego.

Bezpośrednio przed wejściem w życie wyżej wspomnianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. przed 30 stycznia 2016 r. sporna nieruchomości nie podlegała ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na utratę mocy prawnej poprzedniego planu. Do 31 grudnia 2003 r. dla tej nieruchomości obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], woj. skierniewickie zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z 28 października 1992 r. w sprawie zatwierdzenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], woj. skierniewickie (Dz.Urz. Woj. [...] nr 18, poz. 106 ze zm.). Zgodnie z ustaleniami tego planu nieruchomość położona była w obszarze ozn. symbolem R - tereny rolne. Zatem Kolegium ustaliło, że poprzednie przeznaczenie nieruchomości jak i przed uchwaleniem obecnie obowiązującego miejscowego planu nieruchomość była nieruchomością rolną.

Kolegium stwierdziło, że w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmieniło się przeznaczenie nieruchomości z rolniczego na tereny przeznaczone pod obiekty produkcyjne, składów i magazynów. Cześć nieruchomości przeznaczona jest pod drogę publiczną. Zmiana przeznaczenia nieruchomości niewątpliwie spowodowała wzrost jej wartości. Wzrost wartości nieruchomości został określony nowym operatem szacunkowym autorstwa rzeczoznawcy majątkowego Z. D., wg cen na dzień sprzedaży nieruchomości.

Następnie organ odwoławczy podniósł, że rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z 15 września 2021 r. opisał stan prawny wycenianej nieruchomości i scharakteryzował obszar tej nieruchomości. Wartość nieruchomości została określona na dzień 4 lutego 2020 r. wg stanu nieruchomości przed i po wejściu w życie 30 stycznia 2016 r. planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr XIV/62/2015. Wartość nieruchomości przed zmianą planu została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównania parami. Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości nieruchomości przed zmianą planu przyjął transakcje nieruchomości rolnych z terenu gminy [...] i sąsiedniej gminy [...]. Do porównań przyjął transakcje z terenu miejscowości C. położonych w sąsiedztwie nieruchomości wycenianej. Po odrzuceniu ceny minimalnej i ceny maksymalnej za 1 ha, ceny gruntów kształtowały się od 52.080 zł do 144.750 zł. Cena średnia 1 ha gruntów rolnych wyniosła 115.730 zł. Różnice pomiędzy nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowane poprawkami. Ostateczna wartość nieruchomości została określona w wysokości 147.718 zł.

Wartość nieruchomości wg jej stanu po uchwaleniu planu miejscowego została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości nieruchomości przeanalizował 16 transakcji z terenu gminy [...],[...],[...],[...],[...] i [...]. Po odrzuceniu ceny minimalnej i ceny maksymalnej ceny gruntów przeznaczonych pod zabudową za 1 m² kształtowały się w granicach od 11,80 zł do 27,50 zł. Średnia cena gruntu wyniosła 19,50 zł. Wartość nieruchomości po uwzględnieniu współczynników korygujących wyniosła 534.290 zł. Różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego i po jego wejściu wyniosła 168.670 zł. Opłata planistyczna została określona w wysokości 30 % różnicy pomiędzy tymi wartościami, tj. w wysokości 50 601 zł.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego błędnego przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań nieruchomości porównawczych Kolegium podkreśliło, że to rzeczoznawca decyduje o tym jakie nieruchomości przyjąć i jakie cechy nieruchomości będą miały wpływ na wartość nieruchomości. Ocena organu co do przyjętych założeń jest w tym wypadku ograniczona. W zakresie wnioskowanego sporządzenia wyceny nieruchomości przez innego rzeczoznawcę majątkowego Kolegium stwierdziło, że takie czynności organ wykonałby gdyby uznał, że operat szacunkowy jest wadliwy. Organ odwoławczy ocenił, że analiza treści operatu nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości istotnych elementów dla ustalenia wartości nieruchomości.

Kolejno odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 150 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Kolegium zauważyło, że rzeczoznawca majątkowy do porównań przyjął transakcje z rynku nieruchomości, a więc takie które było przedmiotem obrotu, natomiast w zakresie dotyczącym okoliczności wskazanych w art. 37 ust.11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to sytuacja określona tym przepisem w niniejszej sprawie nie zaistniała.

W ocenie Kolegium nieuzasadniony jest także zarzut odwołania zmierzający do wykazania, że organ pierwszej instancji nadmiernie zwlekał z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty planistycznej. Określona w przepisie art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada, że decyzję o naliczeniu opłaty wydaje się "bezzwłocznie" oznacza, że organ winien wydać decyzję bez zbędnej zwłoki, tj. bez nieuzasadnionego wstrzymywania się z jej wydaniem. Konieczność prowadzenia postępowania dowodowego nie stanowi takiej zbędnej zwłoki. Ustawodawca nie wprowadza przy tym terminu, po upływie którego orzekanie w sprawie nie byłoby już możliwe. Jedyny termin dotyczy momentu wszczęcia postępowania (w okresie 5 lat od daty wejścia w życie miejscowego planu, zgodnie z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Zarzut, że operat szacunkowy został sporządzony po raz trzeci przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego w ocenie Kolegium jest nietrafny. Bez znaczenia są poprzednie operaty szacunkowe. Przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest operat szacunkowy z 15 września 2021 r. Zdaniem Kolegium operat szacunkowy nie budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości istotnych elementów dla ustalenia wartości nieruchomości, w związku z czym organ pierwszej instancji uprawniony był na podstawie tego dowodu do ustalenia opłaty planistycznej w związku ze zbyciem przed upływem 5 lat od wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieruchomości stanowiącej własność skarżących.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi H. i K. małż. G. podtrzymali dotychczasowe zarzuty, w szczególności podnieśli, że decyzja wydana po raz trzeci pozostaje w ich ocenie błędna wobec rzeczywistego braku wzrostu wartości nieruchomości wynikającej z ceny sprzedaży. Podkreślili też, że do wydania decyzji doszło po paru latach od sprzedaży nieruchomości, co jest ich zdaniem, naruszeniem prawa skutkującym wzruszeniem decyzji. Decyzja nie została niezwłocznie wydana przez Wójta Gminy po otrzymaniu aktu notarialnego i choć termin wskazany w art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest terminem instrukcyjnym, to nie może prowadzić do tego, aby opłata planistyczna była nakładana w sposób dowolny po paru latach, co w niekorzystny sposób wpływa na ich sytuację życiową i materialną. Skarżący także zarzucili, że opinię o wartości nieruchomości sporządził po raz trzeci ten sam rzeczoznawca majątkowy. W ich ocenie wycena nieruchomości nie została dokonana w oparciu o zasady wynikające z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem skarżących rzeczoznawca majątkowy przyjął do porównań nieruchomości, które powinny stanowić podstawę ustalania wartości nieruchomości przed i po sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a ponadto nie uwzględnił w swojej opinii rzeczywistej ceny, za która nieruchomość została sprzedana. Zarzucili, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy nie wskazał w sposób wyczerpujący katalogu źródeł danych merytorycznych o nieruchomościach oraz nie dokonał wyczerpującego opisu, w kontekście położenia, przeznaczenia, otoczenia, kształtu, przeznaczenia przed i po zmianie planu, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także sposobu zagospodarowania i stanu techniczno-użytkowego, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego wzrostu wartości nieruchomości i nałożenia nieuzasadnionej opłaty planistycznej.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także o zwrot kosztów postępowania. Dodatkowo skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego niż Z.D., który dotychczas opiniował w sprawie - na okoliczność ustalenia wartość rynkowej przedmiotowej działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania, po jego uchwaleniu oraz różnicy wartości stanowiącego ewentualną podstawę naliczenia opłaty planistycznej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów możliwe było na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.]. Przepis ten stanowi bowiem, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W realiach niniejszej sprawy organ złożył wniosek o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym w odpowiedzi na skargę, zaś skarżący w terminie 14 dni od zawiadomienia o tej okoliczności nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Wskazać dalej należy, iż zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie, czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r., II OSK 1339/18).

Kontrola sądowa doprowadziła w niniejszej sprawie do wniosku, że wszystkie prawnie relewantne okoliczności stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji zostały należycie wyjaśnione i udowodnione.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U . 2021 r., poz. 741 ze zm.) [dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym]. W myśl tych przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Ustalenie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na ww. podstawie musi zostać zatem poprzedzone stwierdzeniem łącznego wystąpienia czterech przesłanek: zmiany bądź uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego; zbycia nieruchomości przez właściciela lub wieczystego użytkownika przed upływem pięciu lat od dnia wejścia w życie tego planu; wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą; określenia w planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości.

W niniejszej sprawie nie jest sporne, że działka nr [...] została zbyta przez skarżących przed upływem terminu pięciu lat określonego w art. 37 ust. 3 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. od dnia, w którym plan miejscowy stał się obowiązujący. Plan wszedł w życie 30 stycznia 2016 r., zaś zbycie nieruchomości nastąpiło 4 lutego 2016 r.

W tym miejscu należy poczynić dygresję, iż argument skargi, że decyzji nie wydano niezwłocznie po zbyciu nieruchomości nie ma znaczenia dla treści rozstrzygnięcia w świetle przytoczonego wyżej przepisu, skoro kontrolowane postępowanie wszczęto przed 30 stycznia 2021 r. Dla legalności zaskarżonej decyzji wystarczające jest, że zawiadomienie o wszczęciu niniejszego postępowania doręczono skarżącym 21 grudnia 2020 r, a zatem przed upływem 5 lat od wejścia w życie planu.

Poza wątpliwością pozostaje również to, że przeznaczenie spornej działki z terenów rolnych w nowym planie miejscowym uzyskało częściowo status terenów przeznaczonych pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny, a częściowo pod drogę publiczną, oznaczonych symbolami 3.17.P i 3.16 KD-D.

Poza uchwaleniem planu miejscowego i zbyciem nieruchomości w zakreślonym terminie dla nałożenia opłaty planistycznej konieczne było jednak przede wszystkim ustalenie, czy w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy [...] uchwały nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] fragment wsi [...] i [...] wzrosła wartość objętej tym planem działki nr [...] Wskazana kwestia wyznacza jednocześnie główną oś sporu w niniejszej sprawie.

Pojęcie "wzrost wartości nieruchomości" zostało zdefiniowane w art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym stanowi on różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu lub faktycznego wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Należy podkreślić, że wysokość opłaty ustala się na dzień jej zbycia (art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast stosownie do art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady określenia wartości nieruchomości przez osoby uprawnione do określania tej wartości określają przepisy o gospodarce nieruchomościami. Zasady te zostały zawarte w rozdziale 1 Działu IV "Wycena nieruchomości" ustawy o gospodarce nieruchomościami - w przepisach art. 149 do art. 159. Z art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządza na piśmie rzeczoznawca majątkowy.

W świetle zarzutów skargi podkreślić również trzeba, że w myśl art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Opinia rzeczoznawcy winna określać, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie - nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W orzecznictwie jednoznacznie przyjmuje się, że organy mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego na podstawie art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., II OSK 459/2005). Niemniej badaniu podlega wyłącznie jego zgodność z przepisami, kompletność, logiczność, zupełność oraz aktualność. Granice badania operatu zakreślają zatem wiadomości specjalne, którymi dysponuje wyłącznie biegły.

Z regulacji tej wynika także w sposób jednoznaczny, iż to autor operatu a nie sąd, w oparciu posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne, dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem jednolicie, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy prawa, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania posiadanej wiedzy specjalistycznej i reguł doświadczenia, a ponadto wymagają dołożenia należytej staranności. Jakkolwiek opinia jest dowodem w sprawie i podlega ocenie według kryteriów procesowych, to jednak ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych.

Rzeczoznawca jest jedynie związany określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (tj. Dz.U. z 2021 r. poz. 555) [dalej: rozporządzenie wykonawcze] szczegółowymi zasadami wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Rozporządzenie to określa między innymi sposoby określania wartości nieruchomości dla różnych celów oraz wskazuje, iż w ramach podejścia porównawczego stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2 rozporządzenia).

Dopuszczalny tryb merytorycznej weryfikacji operatów szacunkowych został wyczerpująco uregulowany w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiącym, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Co za tym idzie zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych przypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (zob. m.in. wyroki z 11 grudnia 2020 r., I OSK 2689/18 oraz I OSK 3140/18), jeśli zaś strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W realiach niniejszej sprawy skarżący na etapie postępowania przed organami administracji nie skorzystali z tych uprawnień. Nie przedstawili także jakiegokolwiek innego wiarygodnego dowodu podważającego operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego.

Nie sposób natomiast odnosić się w ramach postępowania sądowoadministracyjnego do merytorycznej poprawności analizy wycen nieruchomości, przyjętych cech i ich wag, porównania nieruchomości. Są to bowiem jak wskazano już uprzednio wiadomości specjalne w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Organy orzekające w sprawie, a także sąd administracyjny, nie mogły dokonywać rozważań dotyczących zasadności wybrania do porównań takich a nie innych nieruchomości, doboru nieruchomości pod względem podobieństwa, rozważań dotyczących czynników skutkujących wzrostem wartości nieruchomości. Oznaczałoby to bowiem dokonanie samodzielnej wyceny nieruchomości, do czego zarówno organy, jak i sąd nie są uprawnione. Natomiast – w ocenie Sądu - uzasadnienie zaskarżonej decyzji klarownie wyjaśnia podstawy oparcia decyzji o powołaną opinię biegłego.

Z podanych przyczyn, nie mogła zatem odnieść zamierzonego skutku argumentacja skarżących mająca na celu podważenie operatu, w tym zarzut mylnej metody wyceny, sposobu doboru nieruchomości przyjętych do porównania oraz nieuwzględnienie rzeczywistej ceny, za którą sporną nieruchomość sprzedano. Podnieść w związku z tym ostatnim zarzutem należy, iż przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o "wzroście wartości nieruchomości", który w żaden sposób nie jest niezależny od ceny sprzedaży nieruchomości objętej opłatą. Opłata z tytułu ulepszenia planistycznego jest ustalana w oparciu o rynkową wartość nieruchomości, nie zaś jej cenę. Właściciel może bowiem zbyć nieruchomość tak poniżej jej wartości rynkowej, jak i powyżej (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 6 września 2019 r., II SA/Gl 308/19).

Przechodząc do oceny samej opinii biegłego należy wskazać, że sporządzony 15 września 2021 r. operat szacunkowy nie wykazuje błędów logicznych ani matematycznych, autor operatu zachował spójność dokumentu, nie ma w nim wewnętrznych sprzeczności. Wbrew tezom skargi rzeczoznawca zastosował współczynniki korygujące, zarówno przy obliczaniu wartości przed wejściem w życie planu jak i po tej dacie.

Wartość nieruchomości została określona na dzień 4 lutego 2016 r., co wynika z treści karty drugiej operatu (a nie jak omyłkowo wpisano w uzasadnieniu decyzji SKO – 4 lutego 2020 r. wg stanu nieruchomości przed i po wejściu w życie 30 stycznia 2016 r. planu miejscowego zatwierdzonego uchwałą nr [...]). Wartość nieruchomości przed zmianą planu została określona przy zastosowaniu podejścia porównawczego metodą porównania parami. Rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości nieruchomości przed zmianą planu przyjął transakcje nieruchomości rolnych z terenu gminy [...] i sąsiedniej gminy [...] z lat 2014-2015. Do porównań przyjął transakcje w szczególności z terenu miejscowości [...] położonych w bliskim sąsiedztwie nieruchomości wycenianej, co uwidoczniono na karcie szóstej operatu. Na tej podstawie biegły ustalił, że cena średnia 1 ha gruntów rolnych wyniosła 115.730 zł. Różnice pomiędzy nieruchomościami porównawczymi zostały skorygowane poprawkami (karta szósta i siódma operatu). Wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu została określona w wysokości 365.620 zł.

Wartość nieruchomości wg. jej stanu po uchwaleniu planu miejscowego została określona w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy dla określenia wartości nieruchomości przeanalizował 16 transakcji z terenu gminy [...],[...],[...],[...],[...] i [...] z lat 2014-2016. Średnia cena gruntu – po odrzuceniu skrajnych cen - wyniosła 19,50 zł za 1m². Zastosowanie współczynników korygujących zostało zobrazowane w tabelach na kartach siódmej i ósmej operatu. Wartość nieruchomości po uwzględnieniu współczynników korygujących wyniosła 534.290 zł.

Różnica pomiędzy wartością nieruchomości przed wejściem w życie planu miejscowego i po jego wejściu wyniosła 168.670 zł. Opłata planistyczna została określona w wysokości 30 % różnicy pomiędzy tymi wartościami tj. w wysokości 50.601 zł.

Odnośnie zarzutu wydania decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, który przygotowywał poprzednie operaty, zdaniem Sądu zarzut ten również jest chybiony. Wskazać tutaj należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podnoszono, iż z treści art. 156 ust. 1 i ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że rzeczoznawca sporządza opinię o wartości nieruchomości (operat szacunkowy) na zlecenie organu administracji publicznej. Z założenia rzeczoznawca działa więc na zlecenie organu, zatem okoliczność ta nie może stanowić sama w sobie argumentu przemawiającego za stronniczością osoby rzeczoznawcy. Nie można również argumentować, jak czynią to skarżący, że sporządzony operat szacunkowy uwzględniać będzie tak skonstruowany, aby zawyżać wartość nieruchomości, dając jednocześnie podstawę do ustalenia opłaty w jak najwyższej wysokości. Zdaniem Sądu fakt niezadowolenia z wyceny dokonanej przez rzeczoznawcę nie uprawnia do formułowania tego rodzaju zarzutów. Istniejące powiązania (umowa) nie mogą dyskwalifikować sporządzanych opinii z tej tylko przyczyny, że rzeczoznawcy, którzy sporządzili opinie działają na zlecenie organu. Nie można a priori zakładać, że z tego powodu opinie te są tendencyjne i nierzetelne. Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że ze względu na transparentność działań organów administracji publicznej przepisy ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 1634 ze zm.) nakładają na jednostki samorządu terytorialnego w toku wykonywania budżetu obowiązek stosowania sztywno określonych zasad gospodarki finansowej, w tym zlecania zadań na zasadzie wyboru najkorzystniejszej oferty, z uwzględnieniem przepisów o zamówieniach publicznych (art. 254 pkt 4).

Odnosząc się końcowo do wniosku skarżących o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatu szacunkowego na etapie postępowania przed sądem wyjaśnić należy, że w świetle 106 § 3 ustawy p.p.s.a. brak jest wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego. Przed sądem administracyjnym możliwe jest jedynie uzupełniające postępowanie dowodowe, ograniczone do możliwości przeprowadzenia dowodu z dokumentu, zarówno urzędowego jak i prywatnego. Przeprowadzenie tego postępowania z innych środków dowodowych jest niedopuszczalne. Zatem działanie skarżących zmierzające do podważenia rzetelności operatu przez przedłożenie Sądowi nowego operatu sporządzonego na ich wniosek, nie mogło odnieść zamierzonego skutku, ponieważ w istocie rzeczy skarżący żądają przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, a nie z dokumentu. W orzecznictwie ugruntowany jest już pogląd, że przepis 106 § 3 ustawy p.p.s.a. nie daje wystarczających podstaw do dopuszczenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym dowodu z dokumentu, który w istocie ma charakter opinii biegłego (por. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z 25 września 2000 r., FSA 1/00; wyrok NSA z 25 kwietnia 2006 r., I OSK 360/05; wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00; wyrok NSA z 15 czerwca 2009 r., I OSK 870/08; wyrok WSA w Lublinie z 30 października 2008 r., II SA/Lu 527/08, wyrok NSA z 23 września 2010 r., I OSK 1587/09).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Z tych też względów, działając na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił jako bezzasadną.

IB