Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 865/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152, art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 14, art. 4 ust. 2, art. 9 ust. 5, art. 56, art. 59 ust. 1-2, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 2 pkt 6, § 3 ust. 1 i 2, § 4, § 5 ust. 1, § 6, § 7 ust. 1 i 4, § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 7 i 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: § 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1589
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji  inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 144
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Maria Piórkowska Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi R.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 czerwca 2011r., nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 11 kwietnia 2011 r., nr [....]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [....] na rzecz skarżącej R.D. kwotę 757 zł /słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 865/11

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi R.D. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako SKO w [...] z 20.06.2011 r. [...] wydana w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem, który wpłynął w dniu 19.08.2009 r. do Urzędu Gminy w [...], Z.S. (dalej zwany także inwestorem) zwrócił się o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej pod nazwą "rozbudowa, dobudowa, nadbudowa w części długości istniejącego budynku" na działkach nr [..]/1 i [..]/1, jako rodzaj inwestycji podano budynek mieszkalno-handlowo-usługowy. W charakterystyce inwestycji podano, iż nastąpi zbliżenie do istniejącej drogi powiatowej na odległość 8 m, zaś do działki nr [..]/1 na 1,5 m, z obecnego sklepu zostanie poszerzona restauracja, nad tym nowym sklepem i częścią restauracji zostaną dobudowane "pokoje sypialniane". Wysokość do kalenicy w metrach 18, kąt spadku dachu będzie wynosił od 20 do 40º. Architektura zostanie dopasowana do obecnie istniejącego budynku.

Rozpoznając ten wniosek Wójt Gminy [...] decyzją z 16.11.2009 r. [...] ustalił warunki zabudowy. W wyniku wniesienia odwołania od powyższej decyzji przez R.D., właścicielkę działek o nr [..]/2, [..]/2 i [..]/1 sąsiadujących z obszarem inwestycji, SKO w [..] decyzją z 6.01.2010 r. [..] uchyliło decyzję organu I instancji, a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy były dostrzeżone przez organ odwoławczy uchybienia procesowe, w szczególności brak zapewnienia prawa do czynnego udziału w postępowaniu podmiotom, którym służył przymiot strony. Organ odwoławczy dopatrzył się także wadliwości, gdy chodzi o zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Ponownie rozpoznając źródłowy wniosek Wójt Gminy [...] decyzją z 14.09.2010 r. [..] ustalił warunki zabudowy. W wyniku wniesienia kolejnego odwołania od powyższej decyzji przez R.D., SKO w [..] decyzją z 29.12.2010 r. [...] kolejny raz uchyliło decyzję organu I instancji, a sprawę przekazało temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną uchylenia decyzji były dostrzeżone uchybienia przepisom procesowym, w szczególności odnoszącym się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zdaniem SKO w [...] w aktach brak były wymaganej przepisami prawa materialnego analizy urbanistyczna-architektonicznej, a jedynie jej tzw. wyniki. Nadto nie uwzględnić miał organ I instancji uprzednio sygnalizowanych uchybień w pierwszej z decyzji kasacyjnych.

Prowadząc ponownie postępowanie Wójt Gminy [..] uzyskał postanowienia Starosty [..] (z 7.03.2011 r.) pozytywnie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, a także postanowienie Marszałka Województwa [..] (z 4.03.2011 r.) pozytywnie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy w zakresie melioracji wodnych. To ostatnie postanowienie zawierało warunek, aby w treści decyzji zobowiązać inwestora do uzgodnienia na etapie projektowania kolizji zamierzenia inwestycyjnego z urządzeniami melioracji wodnych szczegółowych (k.114 akt administracyjnych I instancji). Po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym Wójt Gminy [..] decyzją z 11.04.2011 r. [..] po rozpatrzeniu wniosku inwestora ustalił warunki zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie, dobudowie i nadbudowie istniejącego budynku mieszkalno-handlowo-usługowego, w zabudowie jednorodzinnej z usługami, na działkach nr [..]/1 i [..]/1, położonych w W., w graniach oznaczonych na załączniku graficznym nr 1 konturami ABCD. W podstawie prawnej tej decyzji organ powołał się na art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 ustawy z 27.03.2001 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwana dalej Upizp) oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Jako rodzaj inwestycji podano zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną z usługami. Wśród warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania organ I instancji orzekł, m.in. w ten sposób, że:

1) zobowiązał do opracowania projektu budowlanego spełniającego wymogi określone w ustawie z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane (w decyzji podano nieaktualny tekst publikatora tej ustawy), oraz w rozporządzeniach Ministra Infrastruktury z 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego i z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie;

2) nawiązując do przeprowadzonej analizy urbanistycznej oraz jej wyników, stanowiących załączniki nr 2 i 3 do decyzji, ustalono:

a) nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od krawędzi jezdni drogi gminnej, oznaczonej jako działka nr [..]/1,

b) zwiększenie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki do 25%,

c) zmianę szerokości elewacji frontowej od 24 do 26m,

d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dostosować do istniejącej architektury budynku,

e) dostosowanie części rozbudowywanej w ten sposób, aby wysokość najwyższej kalenicy nie przekroczyła 12 m od najniżej położonego wejścia do budynku,

f) dopuszcza się stosowanie różnego kształtu dachów.

Decyzja zawiera stwierdzenie, iż inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ustalono także warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, gdy chodzi o wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, zobowiązano do zaprojektowania obiektu budowlanego w sposób zapewniający wymagania określone w art. 5 ust. 1 pkt 1-10 Prawa budowlanego z 7.07.1994 r. Uzasadniając podjętą decyzją organ gminy wskazał m. in., iż obszar inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej są zabudowane budynkami mieszkalnymi, mieszkalno-usługowymi i usługowymi, działki inwestora są dostępne przez istniejący zjazd, istnieje pełne uzbrojenie techniczne, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia terenów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, sama decyzja nie naruszać ma także przepisów odrębnych. W uzasadnieniu przywołano także rozstrzygnięcia organów uzgadniających projekt decyzji, nadto stwierdzono "bezzasadność" uzgadniania z zarządcą drogi gminnej, którym jest Wójt Gminy [..]. Organ stwierdził ponadto, iż w toku postępowania żadna ze stron nie wniosła istotnych uwag i zastrzeżeń.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła R.D., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzji wójta zarzuciła rażącą sprzeczność ustalonych warunków zabudowy z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. oraz zasadami racjonalnej gospodarki przestrzenią, rażące naruszenie prawa, w tym art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp oraz uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich polegające na dopuszczeniu do uciążliwych, a możliwych do uniknięcia immisji, w tym hałasu oraz ograniczeniu możliwości korzystania z nieruchomości sąsiedniej zgodnie z jej przeznaczeniem, a także oparcie się na wadliwej, nierzetelnej i naruszającej przepisy prawa analizie urbanistycznej. Odwołująca się uzasadniając zarzuty odwołania podniosła m. in., że decyzja nadal jest ogólnikowa, oparta na arbitralnych stwierdzeniach, brak jest spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp, w szczególności na obszarze analizowanym brak jest nieruchomości zabudowanej, pozwalającej przyjąć, że zamierzona inwestycja stanowi kontynuację zabudowy, przy ustaleniu tożsamości rozmiarów obiektu, jego funkcji. Powołując się na pogląd prezentowany w judykaturze ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) z 6.08.2010 r. II OSK 1250/08 ( R.D. podkreśla aspekt niezgodności decyzji z ustaleniami studium. W akcie tym dozwolono realizację na tym obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z usługami towarzyszącymi, a zamiarem inwestorów jest powstanie obiektu o znacznej kubaturze, którego funkcją ma być tzw. dom weselny. W dalszej części odwołania postawiono szereg szczegółowych zarzutów koncentrujących się wokół braku ustalenia dokładnych parametrów i gabarytów planowanego obiektu, wadliwości przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a co za tym idzie wadliwe ustalenie warunków zabudowy. Eksponowano spodziewana uciążliwość inwestycji dla nieruchomości sąsiednich, brak ustalenia w decyzji wymaganych miejsc parkingowych. R.D. wywodziła, że jej sprawa "ma wiele cech wspólnych" z relacjonowaną szeroko w prasie lokalnej sprawą, w której orzekał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie (wyrok z 7.10.2010 r. II SA/Rz 150/10), a dotyczącą podobnego obiektu (restauracji z domem weselnym).

Rozpoznając powyższe odwołanie, SKO w [..] opisaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję I instancji, powołując się w podstawie prawnej swego rozstrzygnięcia na dyspozycję art. 56, 59 ust. 1, 60 ust. 1, 61 ust. 1, 64 ust. 1 Upizp oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Organ odwoławczy zrekapitulował treść kwestionowanej odwołaniem decyzji oraz najistotniejsze w jego przekonaniu zarzuty odwołania, dochodząc do wniosku, że jest ono nieuzasadnione. Przywołując treść przepisów Upizp organ odwoławczy eksponuje, iż spełnienie wymaganych przepisami tej ustawy wymagań powoduje, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy. W ocenie Kolegium, w szczególności ze sporządzonej analizy urbanistycznej wynikać ma, że ustalone decyzją warunki nie odbiegają od warunków występujących na badanym obszarze oraz nie przekraczają danych wynikających z analizy stanu istniejącego. Planowana inwestycja poprzedzona została wymaganymi uzgodnienia z organami współdziałającymi, nie narusza przepisów odrębnych, nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nie znajdować ma uzasadnienia zarzut braku tzw. dobrego sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp, w tym aspekcie organ I instancji miał uwzględnić wskazówki i zalecenia wynikające z uprzedniej decyzji kasacyjnej organu odwoławczego. Naruszenie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim winny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 69 ze zm., zwane dalej rozp. MI wt) jest przedwczesne, albowiem wykracza to poza ramy przedmiotowej sprawy, dopiero w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę będą mogły być badane kwestie związane z ochroną przed hałasem i drganiami. Za chybione uznano także zarzut sprzeczności ustalonych warunków zabudowy z postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, skoro z mocy art. 9 ust. 5 Upizp studium to nie ma waloru prawa miejscowego. W konkluzji uznano, że decyzja wójta nie narusza prawa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła R.D. przez pełnomocnika adw. P.H. W obszernych wywodach w niej zawartych pełnomocnik skarżącej sformułował szereg zarzutów, w szczególności wywodząc, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

1. art. 1 ust. 2 Upizp poprzez ustalenie warunków zabudowy w sposób naruszający ład przestrzenny, urbanistykę i architekturę,

2. art. 7, 8, 9, 77 § 1, 138 § 1 pkt 1, 104 i 107 § 3 k.p.a.,

3. art. 61 ust. 1 pkt 1, 54 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 63 ust. 2 Upizp,

4. § 2 pkt 2 i 3 w zw. z "art. 5 ust. 1" (winno chyba być § 5 ust. 1), § 6, § 8 z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozp. MI"),

5. § 323 ust. 1 rozp. MI wt),

6. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. art. 144 kodeksu cywilnego.

Skarga przywołując powyższe przepisy, zarzuca: sprzeczność ustalonych warunków zabudowy ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Gminy J., dopuszczenie do uciążliwych dla właścicieli nieruchomości sąsiednich immisji, oparcie się na wadliwej, nierzetelnej analizie urbanistycznej, brak przeprowadzenia rzetelnej i wnikliwej oceny materiału dowodowego, błędnego wyznaczenia obszaru analizowanego dla potrzeb ustalenia nowej zabudowy, naruszenia zasady równości stron, naruszenie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa. Podnosząc niedostateczne wyjaśnienie kwestii związanych z możliwością negatywnego planowanego oddziaływania na środowisko, podniesiono brak ustalenia danych związanych z emisją hałasu, spalin i powietrza stosownie do przepisów ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska, ochrony przed hałasem, drganiami, poszanowania interesów osób trzecich, w tym dostępu do drogi publicznej (art. 5 ust. 1 pkt 1e i pkt 9 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane), nie uwzględnienie potrzeb lokalnej społeczności (art. 2 pkt 4 Upizp). Eksponując naruszenia rozp. MI, jakich się miał dopuścić organ odwoławczy o organ I instancji pełnomocnik R.D. zarzuca wyznaczenie wskaźnika zabudowy o,3 jako większego, niż występujące w okolicy dla tego rodzaju obiektów, brak określenia geometrii dachów, wadliwe ustalenia linii zabudowy, która ma być na tym terenie "niejednorodna", nieprawidłowe określenie szerokości elewacji frontowej, posługiwanie się nieaktualną mapą, nie uwzględniającą aktualnego stanu zabudowy nieruchomości w obszarze analizowanym. Zarzucono, iż obszar analizowany organ I instancji wyznaczył w odległości mniejszej niż wymagana trzykrotna szerokość frontu działki, nieprawidłowe ustalenie odnośnie dostosowania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej poprzez odniesienie do istniejącej architektury budynku (w tym zakresie powstaje wątpliwość, czy ma ona wynosić 3 czy też 7 m), pozostawiono zbyt wiele nieścisłości i dowolności, gdy chodzi o wysokość kalenicy dachu, brak jej usytuowania w stosunku do frontu działki, nie określono ilości kondygnacji, to prowadzi do dowolności dla inwestora, gdy chodzi o gabaryty planowanej inwestycji. Brak jest także określenia ilości planowanych miejsc parkingowych. W petitum skargi domagano się uchylenia decyzji obu instancji oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie skargi zawiera rozbudowanie argumentacji zaprezentowanych w niej zarzutów, także poprzez odwoływanie się do motywów zawartych w orzecznictwie sądów administracyjnych. Strona skarżąca wywodzi, że w obszarze analizowanym brak jest obiektu pozwalającego na ustalenie wskaźników i cech nowej zabudowy, dającego podstawy przyjęcia, iż chodzi tzw. dobre sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp. W ocenie R.D. brak jest podstaw, aby przyjmować prymat o rozstrzyganiu wątpliwości w tym aspekcie na rzecz swobody inwestowania. Eksponowano prawo okolicznych mieszkańców do spokojnego korzystania ze swych nieruchomości, co zostanie zakłócono w razie realizacji planowanej inwestycji, skarżąca upatruje w tym aspekcie naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, skoro sąsiednią działkę planuje się przeznaczyć na cele o charakterze uciążliwym, w tym aspekcie postawiono zarzut braku uwzględnienia normy art.144 kodeksu cywilnego. Skarżąca zarzuca ponadto naruszenie dyspozycji § 323 ust. 1 roz. MI wt poprzez jego niezastosowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Podkreślając, że organy zgodziły się na realizacje kilkukondygnacyjnego budynku przy granicy działki siedliskowej skarżącej, doprowadzono do podporządkowania najistotniejszych interesów skarżącej i jej rodziny interesom ekonomicznych inwestorów.

Przywołano w skardze wyrok NSA z 6.08.2010 r. II OSK 1250/08, określając go mianem precedensowego, zdaniem skarżącej planowana inwestycja ma być sprzeczna z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania albowiem gabaryty planowanej inwestycji znacznie różnią się od istniejących budynków na tym obszarze, dopuszczalna wedle studium ma być uzupełniającą zabudowę mieszkaniową zabudowa komercyjna, ale pod warunkiem braku szkodliwości dla zabudowy mieszkaniowej. Skarżąca wskazuje, że planowana inwestycja to tzw. dom weselny, co oznacza iż nie powinien on być lokalizowany w otaczającej go zabudowie mieszkaniowej. W tym aspekcie odwołano się do motywów zawartych w wyroku WSA w Rzeszowie z 7.10.2010 r. II SA/Rz 150/10. Zdaniem strony skarżącej planowany do rozbudowy obiekt nie spełniać będzie wymogów domu jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi, albowiem w świetle art. 3 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, powierzchnia niemieszkalna winna w takim obiekcie stanowić co najwyżej 30%. Skarżąca zarzuciła także, iż tych zarzutów odwołania SKO w [..] nie rozpoznało.

W odpowiedzi na skargę SKO w [..], którego imieniem stanowisko zajął wiceprezes tego organu, wniosło o oddalenie skargi, lakonicznie stwierdzając iż motywy rozstrzygnięcia sprawy zawiera uzasadnienie zaskarżonej decyzji, zaś skarżąca nie podnosić ma nowych okoliczności dla sprawy.

W toku postępowania przed Sądem pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał wniesiona skargę i jej zarzuty, nie był w stanie odnieść się do tego, czy działka skarżącej oznaczona nr [..]/1 była dostępna z drogi gminnej, z której istnieje dostępność komunikacyjna działek inwestora. Uczestnik Z.S. wniósł o oddalenie skargi wywodząc, iż organy prawidłowo ustaliły warunki zabudowy. Nadto to skarżąca wadliwie zlokalizowała żywopłot z wykorzystaniem części nieruchomości jego i jego żony. Uczestniczka E.S. przyłączyła się do stanowiska swego męża, ponadto oboje uczestnicy oświadczyli, że skarżąca nie posiada dostępu do drogi gminnej, z której dostęp mają uczestnicy. Dostęp do działki skarżącej o nr [..]/1 istnieje tylko do strony drogi krajowej, planowana zaś inwestycja nie będzie zacieniać działki skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek zasadniczo z przyczyn, które Sąd wziął pod rozwagę z urzędu.

Przedmiotem kontroli Sądu poddana jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, który na wniosek inwestora ustalił warunki zabudowy. Wydawanie tego typu decyzji regulują przepisy Upizp oraz wydane na jej podstawie przepisy wykonawcze. Zgodnie z art. 4 ust. 2 Upizp "W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania tereni i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy". Niesporne jest, że zamiar inwestycyjny uczestnika – Z.S. nie jest inwestycją celu publicznego. W myśl art. 59 ust. 1 cyt. ustawy "Zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio". "Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi" (art. 60 ust. 1 Upizp), "Sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów" (art. 60 ust. 4 Upizp). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy według art. 61 ust. 1 Upizp jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w nim wymienionych. Do tych warunków należy m.in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - określonego w art. 2 pkt 1 cyt. ustawy - jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) oraz architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, s. 500).

Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwane dalej "rozp. MI"). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 cyt. ustawy, jak i granice obszaru analizowanego.

W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji mamy do czynienia z tzw. nową zabudową. Dla SKO w [...], jak i organu I instancji była to kwestia jasna, skoro organy te powoływały się w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć na fakt zabudowy działek sąsiednich w obszarze analizowanym, dostępnym z tej samej drogi publicznej budynkami mieszkalnymi, mieszkalno-usługowymi i usługowymi. W ocenie Sądu stanowisko w tym aspekcie należy co do zasady podzielić, skoro zamierzeniem inwestora jest m.in. rozbudowa i dobudowa do istniejącego budynku, a w części dobudowanej urządzenie pokoi "sypialnianych". Konieczne było zatem ustalenie, czy planowana inwestycja spełnia kryterium tzw. "dobrego sąsiedztwa".

W ocenie Sądu przeprowadzona analiza jak i wywody organu I instancji uzasadniające spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp są niewiarygodne. Jako obszar analizowany podano w nim działki w odległości do ok. 120 m od granic działek przeznaczonych pod inwestycję, wskazując iż sąsiednia zabudowa jest zabudową mieszkaniową, mieszkalno-usługową oraz usługową. W obszarze analizowanym ma być położony budynek mieszkalno-usługowy tj. na działce nr [..]/1 i [..]/3, zaś na działce nr [..]/1 położony jest budynek usługowy – gminny ośrodek zdrowia. Organy obu instancji pominęły zupełnie warunek konieczny do spełnienia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, iż działki z zabudową do której ma nawiązywać planowana inwestycja mają być dostępne "z tej samej drogi publicznej". Należy tu wyeksponować, iż przez dostęp do drogi publicznej ustawodawca w art. 2 pkt 14 Upizp rozumie bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Działka nr [..]/1, na której ma być gminny ośrodek zdrowia położona jest przy drodze krajowej stanowiącej działkę nr [..] i nie graniczy nawet z drogą gminną stanowiącą działkę nr [.]/1, z której dostępne są działki inwestora przeznaczone pod planowana inwestycję. Co się tyczy działki skarżącej oznaczonej nr [..]/1, to z analizy nie wynika w żaden sposób, czy granicząc geodezyjnie jest ona zarazem "bezpośrednio dostępna" z drogi gminnej stanowiącej działkę nr [..]/1. Obecni w trakcie rozprawy uczestnicy E.S. i Z.S. jednoznacznie przyznali, że działka skarżącej nie jest dostępna z drogi gminnej, tak jak ich działki przeznaczone pod planowaną inwestycję. Zdaniem Sądu okoliczność ta ma kapitalne znaczenie dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy, albowiem wykluczając istnienie dostępności komunikacyjnej działki skarżącej ([..]/1), na której zlokalizowany jest budynek, do którego funkcji i przeznaczenia ma nawiązywać planowana inwestycja, uznać należałoby, iż w realiach przedmiotowej sprawy brak byłoby możliwości uznania, że spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp. Braku tego nie może uzupełnić Sąd, który jest uprawiony wyłącznie do przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 Ppsa). Brak ten stanowi o naruszeniu przepisów o postępowaniu, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które w ocenie Sądu nie tylko mogło, ale miało istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Obowiązkiem orzekającego w sprawie organu było wyjaśnić tę kwestię, albowiem organ administracji publicznej jest zobowiązany podjąć wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.), a kwestia spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa w sprawie rozstrzygnięcia sprawy o ustalenie warunków zabudowy jest kwestią pierwszoplanową. W ocenie Sądu obowiązkom tym uchybił organ I instancji, a orzekające w sprawie SKO w [..] uchybienia tego nie sanowało, czym dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymując w mocy decyzję dotkniętą istotnym uchybieniem proceduralnym. Już to uzasadniało uwzględnienie skargi poprzez uchylenie decyzji obu instancji.

Decyzja organu I instancji dotknięta jest także innymi wadliwościami. Nieprzekraczalną linię zabudowy ustalono na 8m licząc od krawędzi drogi gminnej, stanowiącej działkę nr [..]/1. Zgodnie z § 4 rozp. MI obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1), jeżeli linia istniejącej zabudowy przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3), przy czym dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozp. MI. Z akt sprawy wynika, że organ I instancji ustalając nieprzekraczalną linię zabudowy nawiązał do budynku, mającego znajdować się w odległości ok. 8m od krawędzi drogi gminnej na działce nr [..]/2. W ocenie Sądu było to wadliwe, przede wszystkim z tego względu, iż nie można mówić w takim przypadku o "przedłużeniu linii zabudowy", skoro działka nr [..]/2 znajduje się z drugiej strony drogi gminnej oznaczonej jako działka nr [..]/1, nadto nie jest to działka sąsiednia. Skarżąca w odwołaniu zarzucała, iż budynek na tej działce, o którym mowa w analizie urbanistycznej nie istnieje, czego potwierdzeniem ma być odpis z mapy zasadniczej. Kwestii tej nie podjęło SKO w [..]. Z kopii mapy ewidencyjnej zalegającej w aktach administracyjnych (k. 6) wynika ponadto, że na działce nr [..]/2 znajduje się budynek mieszkalny oznaczony numerem porządkowym [x], nie jest on jednak położony w odległości ok. 8m od krawędzi drogi gminnej. Z tych względów dla celów ustalenia nowej linii zabudowy należało uwzględnić zabudowę na działkach nr [..]/2 i [..]/1. Skoro tak wyznaczona linia zabudowy tworzy uskok (9m i 15m), należało wyznaczyć linię zabudowy w myśl § 4 ust. 3 rozp. MI, odmienne ustalenie linii zabudowy byłoby dopuszczalne, gdyby wynikało z analizy urbanistyczno-architektonicznej, analiza ta nie zawiera jednak w tym aspekcie niezbędnych ustaleń.

W skardze podnoszono zarzut sprzeczności ustalonych warunków zabudowy z postanowieniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J. oraz "zasadami racjonalnego gospodarowania przestrzenią publiczną", w tym aspekcie przytaczano wywody wyroku NSA z 6.08.2009 r. (w skardze podano błędnie rok wydania powyższego wyroku na 2010) II OSK 1250/08. Strona skarżąca przywołując niektóre postanowienia owego studium wywodzi, że planowana inwestycja z uwagi na jej charakter nie będzie spełniała roli "zabudowy komercyjnej" nie szkodzącej środowisku i zabudowie mieszkaniowej. W przywołanym przez stronę skarżącą wyroku II OSK 1250/08 (Lex nr 552846) istotnie stwierdzono, że przepis art. 9 ust. 5 Upizp nie oznacza, że decyzje administracyjne w przedmiocie warunków zabudowy wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami. Cytowany w nim art. 9 Upizp stanowi:

"1. W celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium".

2. Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza studium zawierające część tekstową i graficzną, uwzględniając zasady określone w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, ustalenia strategii rozwoju i planu zagospodarowania przestrzennego województwa oraz strategii rozwoju gminy, o ile gmina dysponuje takim opracowaniem.

3. Studium sporządza się dla obszaru w granicach administracyjnych gminy.

4. Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

5. Studium nie jest aktem prawa miejscowego".

Zaznaczyć należy, że wyroki sądów nie stanowią w polskim porządku prawnym źródeł prawa, wyrok wiąże o ile wydany jest w granicach danej sprawy. To związanie oznaczałoby, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie byłby związany takim wyrokiem WSA w Rzeszowie, który zapadłby uprzednio w tej sprawie (art. 153 Ppsa), albo byłby to wyrok NSA, który uchylałby poprzednie orzeczenie sądu I instancji i przekazywał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpatrzenia (art. 190 Ppsa). Wszystkie orzeczenia powołane przez skarżącą zapadły w innych postępowaniach, z tego względu nie mogą one oznaczać związania tego Sądu w niniejszej sprawie. Polski porządek prawny nie opiera się na tzw. precedensach, jak to określa strona skarżąca. Powoływanie tych innych wyroków może mieć znaczenie wyłącznie ilustracyjne, wzmacniające własne wywody. Sąd zauważa ponadto, że dokonuje kontroli zaskarżonej decyzji wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem, skoro zaś studium nie jest aktem prawa, to wykluczyć należy, aby wzorcem kontroli decyzji wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy sąd administracyjny czynił studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dodatkowo należy wskazać, iż pogląd wyrażony w wyroku II OSK 1250/08 spotkał się z krytyką w piśmiennictwie (por. krytyczną glosę J. Kopyry do cyt. wyroku, "Samorząd Terytorialny 2011, nr 6, s. 85-90). Sama strona skarżąca wskazuje, że studium nie zakazuje na przedmiotowym terenie zabudowy usługowej, mającej charakter uzupełniający dla zabudowy mieszkaniowej. Brak szkodliwości takiej zabudowy dla otaczającej zabudowy mieszkaniowej, w ocenie Sądu nie może być kwestią subiektywną. Prezentowany przy tym przez stronę skarżącą sposób pojmowania owej zabudowy mieszkaniowej komercyjnej, jaka została przewidziana ustaleniami studium, wskazuje iż został on zdefiniowany poprzez zaczerpnięcie takiego ujęcia z motywów wyroku II SA/Rz 150/10, na który się w tym fragmencie skargi powołano (s. 10 skargi). Rzecz jednak w tym, że definicja tego typu zabudowy, została przywołana w przez sąd orzekający w cyt. sprawie, w ślad za ustaleniami zawartymi w planie zagospodarowania przestrzennego, jaki został przez radę miasta uchwalony. To raz jeszcze wskazuje na to, iż nie znajduje uzasadnienia argumentowanie poprzez odwoływanie się do tez orzeczeń sądowych wyrażonych na gruncie innych stanów faktycznych i prawnych. W ocenie wszak organów Gminy [...] planowana inwestycja może zostać uznana za "zabudowę komercyjną" usługową, towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej.

Nietrafny jest zarzut strony skarżącej pominięcia przez orzekające organy treści § 323 rozp. MI wt. w procesie ustalania warunków zabudowy. Zważyć wszak należy, że zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozp. MI wt jego przepisy stosuje się "przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli naziemnym i podziemnym spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych". Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie mieści się w żadnym z tych pojęć, przeto orzekające w sprawie organy nie stosowały § 323 rozp. MI wt.

Z tych samych względów nie można uznać za trafny zarzut wadliwego oznaczenia rodzaju planowanej inwestycji, poprzez odwoływanie się do definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zawartego w art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Definicja tam zawarta ma odniesienie tylko do przepisów tej właśnie ustawy, skoro cyt. przepis stanowi, że "Ilekroć w ustawie jest mowa o....". W przypadku ustalania warunków zabudowy zastosowanie mają przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz.1589, zwane dalej rozp. MI oin). W myśl § 2 cyt. rozporządzenia ustalenia dotyczące rodzaju zabudowy zapisuje się, stosując w szczególności następujące nazewnictwo: a) zabudowa mieszkaniowa, w tym: - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, b) zabudowa usługowa. Ustalenie w decyzji organu I instancji rodzaju zabudowy jako "zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z usługami" w ocenie Sądu nie narusza cyt. § 2 pkt 1 rozp. MI oin.

Część zarzutów skargi koncentruje się wokół niedostatecznego wyjaśnienia kwestii związanych z możliwością negatywnego wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko, a także pominięcia spraw hałasu przez prowadzoną i poszerzaną działalność usługową. Strona skarżąca przywołała ogólnie w tym aspekcie przepisy ustawy z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 25 z 2006 r., poz. 150 ze zm., zwana dalej Pioś) i przepisy wykonawcze do tej ustawy. Zdaniem Sądu tak sformułowane zarzuty nie są uzasadnione. Trafnie zauważył organ I instancji, a organ odwoławczy to powtórzył w uzasadnieniu swej decyzji, iż planowana inwestycja nie mieści się w katalogu tych działań, dla których konieczne jest przeprowadzenie oceny jej oddziaływania na środowisko, albowiem nie mieści się w katalogu przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1387). Należy zauważyć, iż z mocy art. 73 ust. 1 Pioś "W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się w szczególności ograniczenia wynikające z: 1) ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin; 2) utworzenia obszarów ograniczonego użytkowania lub stref przemysłowych; 2a) wyznaczenia obszarów cichych w aglomeracji oraz obszarów cichych poza aglomeracją; 3) ustalenia w trybie przepisów ustawy - Prawo wodne warunków korzystania z wód regionu wodnego i zlewni oraz ustanowienia stref ochronnych ujęć wód, a także obszarów ochronnych zbiorników wód śródlądowych". Z akt sprawy nie wynika, aby tego typu ograniczenia występowały na obszarze planowanej inwestycji i w jej pobliżu. W decyzji organu I instancji w aspekcie ochrony interesów osób trzecich znalazło się zobowiązanie inwestora, aby obiekt budowlany zaprojektować zapewniając wymagania zawarte w art. 5 ust. 1 pkt 1-10 ustawy z 7.07.1994 r. – Prawo budowlane. W myśl art. 5 ust. 1 cyt. ustawy "Obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: a) bezpieczeństwa konstrukcji, b) bezpieczeństwa pożarowego, c) bezpieczeństwa użytkowania, d) odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, e) ochrony przed hałasem i drganiami, f) odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii". Nietrafny jest zatem zarzut, iż na etapie ustalania warunków zabudowy kwestie ochrony środowiska, w szczególności ochrony przed hałasem nie zostały dostrzeżone. Uciążliwości związane z już prowadzoną działalnością usługową przez inwestora nie mogły być przedmiotem zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W tym zakresie przywołanie przez stronę skarżącą art. 144 kodeksu cywilnego, stanowiącego że "Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych" w ocenie Sądu jest bezprzedmiotowe, skoro orzekające w sprawie organy działały na podstawie Upizp oraz przepisów wykonawczych do tej właśnie ustawy. Z mocy art. 64 ust. 1 Upizp do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stosuje się odpowiednio m.in. art. 56 tej ustawy. Art. 56 ust. 1 Upizp stanowi, że "Nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego". Zgodnie z art. 1 ust. 2 Upizp "W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych". W ocenie Sądu, z mocy odpowiedniego stosowania art. 56 Upizp organ orzekający w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie będzie mógł z powołaniem się na dyspozycję art. 144 kodeksu cywilnego odmówić ustalenia tych warunków. Cyt. przepis kodeksu cywilnego nie jest przepisem odrębnym w rozumieniu art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 Upizp. Z tych przyczyn zarzut naruszenia art. 144 kodeksu cywilnego nie może zostać uznany za słuszny.

Sąd nie dopatruje się także naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Cyt. przepis stanowi, iż wszyscy wobec prawa są równi, wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W ocenie Sądu prawo do równego traktowania przez władze publiczne oznacza, że w sytuacji, gdy podmioty znajdą się w takiej samej sytuacji, mają prawo oczekiwać równego traktowania przez władze publiczne, w tym także przez organy administracji publicznej. Z racji odrębnego kwalifikowania podmiotowego stron występujących w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, tj. skarżąca jest właścicielką działki sąsiadującej z terenem planowanej inwestycji, zaś uczestnik Z.S. inwestorem, nie można mówić o ich takiej samej sytuacji prawnej i faktycznej. Z naruszeniem zasady równości mielibyśmy do czynienia, gdyby dla terenu tej samej działki organ gminy jednemu podmiotowi udzielił warunków zabudowy, a drugiemu na taką samą inwestycję odmówił.

W skardze sformułowano zarzut błędnego określenia granic obszaru analizowanego. Zdaniem R.D. granice te przyjęto na 100m, zamiast co najmniej 126m, gdy szerokość frontu działki inwestora ma 42m. Z zalegającej w aktach sprawy analizy wynikać ma, że obszar analizowany obejmuje działki położone w odległości ok. 120m od granic działek wnioskowanych w decyzji zgodnie z załącznikiem graficznym nr 3. Zgodnie § 3 rozp. MI granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (tj. Upizp – uwaga Sądu), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Różnica między prawidłowym wyznaczeniem obszaru analizowanego w świetle obowiązujących przepisów, a tym obszarem, który został uwidoczniony na mapie stanowiącej załącznik nr 3 do decyzji organu I instancji wynosi 6m. W ocenie Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, aby uznać ten zarzut za mający istotne znaczenie dla kierunku orzeczenia Sądu.

Za zasadny uznać należy z kolei zarzut wadliwego ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy. Organ I instancji w swej decyzji ustalił, że zwiększenie wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki nastąpi do 25%. Z analizy zalegającej w aktach I instancji wynika, ze średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek ustalony na 24,4 % uzyskano odnosząc go do wskaźników zabudowy dla działek wnioskowanych pod planowaną inwestycję (tj. nr [..]/1 i [..]/1) oraz dla działek sąsiednich, tj. działek [..]/3, [.]./1 i [..]/3. W ocenie Sądu warunek taki ustalono sprzecznie z przepisami prawa materialnego. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozp. MI "wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego". Zawężenie w ustaleniu średniego wskaźnika zabudowy jest niewątpliwie naruszeniem cyt. przepisu, skoro, jak to ujęte uprzednio, rozbudowa istniejącego budynku inwestora będzie stanowić nową zabudowę. Dodatkowo, w tym zakresie należy wyeksponować treść art. 74 Pioś, wedle którego "W trakcie przygotowywania i realizacji inwestycji należy zapewnić oszczędne korzystanie z terenu" (ust. 1), zaś "Wymóg, o którym mowa w ust. 1, uwzględniają w szczególności projektanci oraz organy administracji ustalające warunki zabudowy i zagospodarowania terenu oraz organy administracji właściwe do spraw wywłaszczania nieruchomości" (ust. 2). Organy obu instancji dopuściły się zatem naruszenia cyt. przepisów prawa materialnego, co w ocenie Sądu, miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Sąd podkreśla przy tym, iż z mocy § 5 ust. 2 rozp. MI "Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Analiza zawarta w aktach sprawy nie daje jednak w żadnym razie wskazówki, aby takie odstępstwo od reguły wyznaczonej normą § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione.

Z podobnych przyczyn uzasadnione są te zarzuty, które wskazują na wadliwość ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, skoro w myśl § 7 ust. 1 rozp. MI ustala się je jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W decyzji organu I instancji ustalenie tego warunku zostało ograniczone do sformułowania "dostosowana do wysokości istniejącej architektury budynku". W myśl § 7 ust. 4 rozp. MI dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. W analizie podano, iż w obszarze poddanym analizie zlokalizowane są budynki zarówno parterowe, jak i piętrowe, gdzie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kształtuje się od 3,5m do 6m, a wysokość tej krawędzi w odniesieniu do rozbudowywanego budynku wynosi 7m. O ile zatem uznać, że są to wyniki analizy w rozumieniu § 7 ust. 4 cyt. rozp. Mi, to tę ostatnią wysokość należało umieścić śród warunków zabudowy. Ograniczenie się do bliżej nie skonkretyzowanego sformułowania o dostosowaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej do istniejącej architektury, w ocenie Sądu jest nieprawidłowe.

Co się tyczy zarzucanej w skardze wadliwości odnośnie ustalenia warunku dotyczącego geometrii dachu rozbudowywanego i nadbudowywanego budynku inwestora, to w ocenie Sądu tak sformułowany zarzut jest uzasadniony. Organ I instancji ustalając warunki zabudowy dopuścił różne kształty dachów, w tym mansardowe i stropodachy. W myśl § 8 rozp. MI geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Z zalegającej w aktach analizy wynika, że na obszarze analizowanym występują różne formy dachów, nadto budynek rozbudowywany i nadbudowywany także ma różne dachy. Brak jednak skonkretyzowania takiej geometrii dachu w myśl § 8 cyt. rozp. Mi prowadzi do wniosku, iż orzekające w sprawie organy pozostawiły te kwestię wyłącznie architektowi działającemu na rzecz inwestora na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę, a to nie pozwoli na realizację jednego z celów Upizp, jakim jest potrzeba uwzględnienia w planowaniu przestrzennym m.in. wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 Upizp).

Zarzut naruszenia obowiązku ustalenia szerokości elewacji frontowej poprzez dopuszczenie tej szerokości w przedziale od 24 do 26m w ocenie Sądu nie narusza § 6 rozp. MI. Cyt. przepis stanowi w ust. 1, że "Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich", w ust. 2, zaś "Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Z analizy wynika, że szerokość frontu działek na obszarze analizowanym wynosić ma od 10 do 24m, ustalenie przeto tej szerokości jako dopuszczalnej do 26m nie narusza cyt. przepisu, jeśli wziąć pod uwagę charakter planowanej inwestycji, polegającej na rozbudowie już istniejącego budynku.

Zdaniem Sądu decyzja organu I instancji nie zawiera jednego z elementów zapisu ustaleń decyzji o warunkach zabudowy w zakresie ustalenia dotyczącego obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej. W myśl § 2 pkt 6 rozp. MI oin ustalenie w tym zakresie zapisuje się w szczególności także co do wymaganej ilości miejsc parkingowych. W tym więc aspekcie brak jest ustalenia warunków zabudowy. Planowana inwestycja niewątpliwie spowoduje zapotrzebowanie na tego rodzaju miejsca parkingowe, skoro w jej ramach planowane są tzw. pokoje sypialniane. Z wniosku inwestora nie wynika, aby w zakresie tzw. innych potrzeb infrastruktury technicznej zgłaszał potrzebę zlokalizowania miejsc parkingowych, brak jest również w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń w sporządzonej analizie urbanistycznej. W ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające w tym zakresie wymaga uzupełnienia.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien uzupełnić we wskazanym w uzasadnieniu niniejszego wyroku analizę urbanistyczną, ustalić przede wszystkim, czy zachodzi warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 Upizp tzw. dobrego sąsiedztwa, aby można było w ogóle ustalać warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. O ile organ dojdzie do przekonania, że zachodzą podstawy do ustalenia tych warunków, to dokona poprawnej analizy, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozp. MI, w celu prawidłowego ustalenia warunków zabudowy. Organ uwzględni stanowisko Sądu prezentowane w niniejszym wyroku.

Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, co uzasadniało ich uchylenie. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 Ppsa, wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej na mocy art. 152 Ppsa.