Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 354/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1 w zw z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 151 w zw. z art 107 § 3 k.p.a.
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 153 poz 1227
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie NSA Małgorzata Masternak – Kubiak (spr.) del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2256/11 w sprawie ze skargi B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2256/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję podjętą w dniu [...] stycznia 2011 r., odmawiającą przyznania B. M. świadczenia w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu ww. decyzji Prezes ZUS podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tj.: Dz. U. z 2009 r., nr 153, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawa emerytalną, jest możliwe, jeżeli wnioskodawca spełnia następujące warunki:

1. jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

2. nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności,

3. nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

4. nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Organ stwierdził, że w toku postępowania ustalono, iż nie zostały spełnione dwie z czterech przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy.

Po pierwsze, organ stwierdził, iż w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, wskutek których B. M. nie nabyła uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Jednocześnie organ wyjaśnił, że za szczególną okoliczność, usprawiedliwiająca brak wymaganego okresu zatrudnienia, należy uznać zdarzenia bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia jej skutków. W ocenie organu za taką szczególną okoliczność nie można w rozpatrywanej sprawie uznać faktu, że w okresie od ustania pobierania zasiłku dla bezrobotnych, tj. 5 października 1996 r., do ustalenia przez lekarza orzecznika ZUS częściowej niezdolności do pracy od 2 czerwca 2006 r., skarżąca przez okres ponad 9 lat nie wykonywała zatrudnienia objętego ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami: emerytalnym i rentowymi. Organ podkreślił, że we wskazanym okresie w stosunku do skarżącej nie była ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Z kolei, orzeczona częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała.

Po drugie, zdaniem organu, to właśnie ustalona przez komisję lekarską ZUS w orzeczeniu z dnia 8 czerwca 2011 r. częściowa niezdolność do pracy, jako odrębna przesłanka negatywna, uniemożliwiła skarżącej przyznanie świadczenia w drodze wyjątku.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, B. M. powołała się na okres leczenia, który trwa od 1994 r. do chwili obecnej oraz przyczyny utraty pracy i trudności w znalezieniu nowej.

Powołała się również na orzeczenie komisji lekarskiej ZUS z dnia 8 czerwca 2011 r. i stwierdziła, że, biorąc pod uwagę, iż jest to dla niej orzeczenie korzystne ponieważ orzeczeniem tym komisja wyjaśniła i przywróciła czasową niezdolność do pracy od 5 października 1996 r. Skoro zaś, jak wywiodła dalej, orzeczenie komisji nie jest ograniczone terminem ("bezdatowe") i tym samym uwzględnia jej predyspozycje chorobowe, to winno ono być uwzględnione przez Prezesa ZUS również z korzyścią dla skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że postępowanie w sprawie o świadczenie w drodze wyjątku przeprowadzone zostało zgodnie z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), a ustalenie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w zakresie braku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania wymienionego świadczenia jest prawidłowe.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] listopada 2010 r. nr akt [...] została uznana za częściowo niezdolną do pracy do 30 listopada 2011 r. Tymczasem jednym z warunków uzyskania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest całkowita niezdolność do pracy stwierdzona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Zdaniem WSA oznacza to, że organ nie może przyznać osobie choćby częściowo zdolnej do pracy jakiegokolwiek świadczenia w trybie art. 83 ust. 1 omawianej ustawy. W związku z tym rozpatrując wniosek skarżącej z dnia 22 grudnia 2010 r. Prezes ZUS w pierwszej kolejności zobligowany był zbadać, czy została spełniona wspomniana przesłanka, stwierdzając zaś jej brak nie miał podstaw do przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy emerytalnej i w dniu 31 stycznia 2011 r. w ocenie Sądu pierwszej instancji wydał zgodną z prawem decyzję odmowną.

W skardze kasacyjnej reprezentowana przez pełnomocnika B. M. zaskarżając powyższy wyrok w całości zarzuciła mu:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r., nr 153 poz. 1227 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że pomiędzy kryterium całkowitej niezdolności do pracy a wiekiem zachodzi stosunek koniunkcji, podczas, gdy kryteria te są niezależnie i nie można rozpatrywać ich łącznie jak zrobił organ, uznając że kryterium całkowitej niezdolności nie został spełniony przez skarżącą, ignorując zupełnie jej podeszły wiek, który nie pozwala jej, biorąc pod uwagę jej stan zdrowia na podjęcie pracy, a także poprzez błędną wykładnię i nie uznanie częściowej niezdolności do pracy za "szczególną okoliczność', która uniemożliwiła i udaremniła skarżącej podjęcie aktywności zawodowej;

II. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107 § 3 k.p.a. polegające na nieprawidłowym przeprowadzeniu kontroli decyzji organu z dnia 25 lipca 2011 r., czego skutkiem było oddalenie zamiast

uwzględniania skargi, pomimo naruszenia przez organ art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.,

art. 80 k.p.a. polegające na nieustaleniu i niewyjaśnieniu całości stanu faktycznego sprawy: w tym nieustaleniu jakie w miejscu zamieszkania skarżącej występowało bezrobocie w okresie 1998-2006 r., jakie skarżąca miała realne możliwości podjęcia pracy, jaki wpływ na podjęcie przez skarżącą pracy miał jej stan zdrowia, czy niepodjęcie przez skarżącą pracy było wynikiem jej winy czy też było niezależne od niej, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, wskutek których B. M. nie nabyła uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych;

2) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez bezzasadne nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, pomimo że uzasadnienie zakwestionowanej tą skargą decyzji administracyjnej naruszało wskazany przepis procedury administracyjnej, odnoszący się do wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji administracyjnej niespełniającej wymogów formalnych, gdyż pozbawionej w istocie uzasadnienia.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o:

uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania;

zasądzenie kosztów nieopłaconej ani w całości ani w części pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego podniesiono, że organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji skupiając się na przesłance braku całkowitej niezdolności do pracy pominął zupełnie, iż pomiędzy kryterium całkowitej niezdolności do pracy a wiekiem nie zachodzi stosunek koniunkcji, i że kryteria te są niezależnie i nie można rozpatrywać ich łącznie jak zrobił organ, pomijając zupełnie wiek skarżącej. Skarżąca jest już w podeszłym wieku, a biorąc pod uwagę jej stan zdrowia, który nie pozwala jej na podjęcie pracy przesłanka ta została przez nią spełniona.

W odniesieniu zaś do zarzutu naruszenia prawa procesowego strona skarżąca wskazała, że organ nie przeanalizował całokształtu okoliczności sprawy, nie przeanalizował w sposób wyczerpujący materiału dowodowego pod kątem przesłanek zawartych w art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zaskarżone postanowienie zostało zatem podjęte bez wyjaśnienia okoliczności mających istotne znaczenie dla sprawy. Zdaniem strony skarżącej organ powinien był bowiem dokonać analizy rynku pracy, realnych możliwości zatrudnienia skarżącej oraz trudności jakie były na rynku pracy w regionie zamieszkania B. M.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autorka skargi kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r. sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie nie zasługiwały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny, tj. nieustaleniu jakie w miejscu zamieszkania skarżącej występowało bezrobocie w okresie 1998-2006 r., jakie skarżąca miała realne możliwości podjęcia pracy, jaki wpływ na podjęcie przez skarżącą pracy miał jej stan zdrowia, czy niepodjęcie przez skarżącą pracy było wynikiem jej winy czy też było niezależne od niej, co w konsekwencji skutkowało błędnym ustaleniem, że nie wystąpiły szczególne okoliczności, wskutek których B. M. nie nabyła uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych;

Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, iż ustawa o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, określa warunki nabywania prawa do świadczeń pieniężnych z ubezpieczeń emerytalnego i rentowych, zasady ustalania wysokości świadczeń, zasady i tryb przyznawania oraz tryb wypłaty świadczeń. Powyższe świadczenia są finansowane i pozostają w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców. Przewiduje ona również możliwość przyznania świadczeń w szczególnym trybie art. 82 -83 tej ustawy. Przy czym regulacja zawarta w art. 83 ust.1 omawianej ustawy pozwala na uzyskanie świadczenia pieniężnego odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania tego świadczenia w trybie zwykłym. Świadczenia te nie mają charakteru roszczeniowego. Są one finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Uprawnienie do przyznania ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, świadczeń w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust.1 tej ustawy przysługuje Prezesowi ZUS. Jest ono jednak uzależnione od kumulatywnego spełnienia trzech przesłanek wymienionych w tym przepisie.

W rozpoznawanej sprawie ustalono, że skarżąca nie spełnia łącznie przesłanek określonych w tym przepisie. W związku z powyższym uznać należy ,że podnoszona przez autora skargi kasacyjnej kwestia nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji trudnej sytuacji na rynku pracy w miejscu zamieszkania skarżącej, czy też stanu zdrowia.

Na aprobatę nie zasługuje także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a. poprzez bezzasadne nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, pomimo że uzasadnienie zakwestionowanej tą skargą decyzji administracyjnej naruszało wskazany przepis procedury administracyjnej, odnoszący się do wymogów uzasadnienia faktycznego i prawnego, co skutkowało pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji administracyjnej niespełniającej wymogów formalnych, gdyż pozbawionej w istocie uzasadnienia.

Powyższy zarzut należy uznać za chybiony, bowiem organy zarówno I jak i II instancji wydając decyzje w sprawie w sposób szczegółowy wyjaśniły i przedstawiły stan faktyczny, a rozstrzygając merytorycznie opierały się na konkretnych przepisach prawa materialnego, których dokonały interpretacji.

Ustalenia dokonano na podstawie pełnego materiału dowodowego. Z akt sprawy wynika, że w okresie od ustania pobierania zasiłku dla bezrobotnych, tj. 5 października 1996 r., do ustalenia przez lekarza orzecznika ZUS częściowej niezdolności do pracy od 2 czerwca 2006 r., skarżąca przez okres ponad 9 lat nie wykonywała zatrudnienia objętego ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami: emerytalnym i rentowymi. Organ podkreślił, że we wskazanym okresie w stosunku do skarżącej nie była ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie zatrudnienia w celu uzyskania w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Organ w uzasadnieniu wskazał, że ustalona przez komisję lekarską ZUS w orzeczeniu z dnia 8 czerwca 2011 r. częściowa niezdolność do pracy nie wykluczała możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała.

Istotne w sprawie jest rozumienie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), dalej "ustawa", który był podstawą decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w sprawie renty. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wskazanych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Przy czym kwestią zasadniczą jest czy zaistniały "szczególne okoliczności", bowiem pozostałe przesłanki zostały spełnione.

Szczególne okoliczności to takie, które w danej sprawie administracyjnej, która jest za każdym razem indywidualna są tego rodzaju, że można stwierdzić, że sprawa nie jest zwykła, że zaszło coś nadzwyczajnego, odbiegającego od zwykłych okoliczności. W niniejszej sprawie taką okolicznością miała być częściowa niezdolność do pracy. W związku z tym, że jednym z warunków uzyskania świadczenia jest całkowita niezdolność do pracy, oznacza to, że trudno uznać, iż Sąd pierwszej instancji popełnił błąd w ocenie, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń odmówił przyznania świadczenia osobie tylko częściowo niezdolnej do pracy.

Niewątpliwie też wiek skarżącej mógł utrudniać jej podjęcie zatrudnienia, to jednak nie oznacza, że podjęcie przez nią pracy w ogóle nie było możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Nie doszło także do naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.