Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2090/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Urszula Wilk Protokolant ref. staż. Anna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] grudnia 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Farmaceutycznego na rzecz skarżącej [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], Główny Inspektor Farmaceutyczny (dalej: "GIF"), na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 115 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. - Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. nr 45, poz. 271 z późn. zm.), oraz art. 144 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 31 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013, poz. 267, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia [...] Okręgowej Izby Aptekarskiej w K. (także: "[...]OIA", "Izba"), utrzymał w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. z [...] grudnia 2013 r., nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego.

W przedmiotowej sprawie, Okręgowa Izba Aptekarska w K. oraz [...] Okręgowa Izba Aptekarska w P. (dalej: "Strony", "Izby"), pismem z [...] kwietnia 2013 r., wniosły do [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w P. o wszczęcie postępowania administracyjnego w zakresie przestrzegania przepisów ustawy - Prawo farmaceutyczny dotyczących działalności reklamowej aptek przez firmę P. Wnioskodawca wskazał na możliwość naruszenia przepisu art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego przez firmę P., poprzez rozprowadzanie broszur w szczególności "S.", "d.", będące nazwami programów lojalnościowych prowadzonych przez ten podmiot w aptekach, przede wejściem w życie bezwzględnego zakazu reklamy aptek. Wnioskodawca ponadto podał, że nowe tytuły broszur tj. "M." i "Z." są według jego oceny tytułami (chociaż trudno to przesądzić) nadanymi przez ten sam podmiot tym broszurom w celu utrudnienia identyfikacji firmy, podmiotu wydającego owe broszury.

Strony, powołując się na art. 29 pkt 1, w związku z art. 7 ust. 2 pkt 11, art. 7 ust. 1 pkt 1, pkt 6 i pkt 9 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 856 z późn. zm.) oraz art. 31 §1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 94a, art. 108 ust. 4 pkt 7 lit. b Prawa farmaceutycznego, wskazały, że są organizacjami społecznymi i że żądanie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, jest uzasadnione celami statutowymi Stron jak i interesem społecznym. Strony załączyły do wniosku szereg broszur potwierdzająca działalność reklamową podmiotu.

[...] Wojewódzki Inspektor Farmaceutyczny w P., odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego wskazał, że zgodnie z art. 31 §1 pkt 1 K.p.a. przesłankami inicjatywy procesowej organizacji społecznej (żądania wszczęcia postępowania), które muszą wystąpić łącznie, są: 1. postępowanie powinno dotyczyć osoby trzeciej, 2. udział organizacji powinien być uzasadniony celami statutowymi, udział organizacji powinien być uzasadniony interesem społecznym. Odwołując się do literatury prawniczej, organ wskazał, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie wskazanych przepisów nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji społecznej, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracyjnych. Jednocześnie udział organizacji społecznej w postępowaniu w sprawie dotyczącej innej osoby nie może powodować naruszenia sfery jej prywatności przez nadmierne poszerzenie kręgu uczestników postępowania. Odwołując się do orzecznictwa, organ wskazał, że nie jest zobowiązany do każdorazowego uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że charakter rozpoznawanej sprawy jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Organ następnie uznał, że argumentacja Stron nie wskazuje jednoznacznie na interes społeczny, który uzasadniałby wszczęcie na żądanie postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia przez firmę P., przepisów art. 94a ust. 1 Prawa farmaceutycznego. Strony, zdaniem organu, żądając wszczęcia postępowania w trybie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., realizują interes samorządu zawodowego, mylnie interpretując, że bycie organizacją społeczną jest tożsame ze spełnianiem przesłanki interesu społecznego. Z powyższego przepisu nie wynika, że organizacja społeczna chroni a priori jakiś interes społeczny. Rola natomiast, organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie może sprowadzać się do przedstawiania swoich poglądów na temat działań strony takiego postępowania. Ponadto, z art. 94a ust. 2 Prawa farmaceutycznego, jasno wynika, że tylko wojewódzki inspektor farmaceutyczny jest władny do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w przedmiocie czy działania podejmowane przez stronę noszą znamiona niedozwolonej reklamy. Strony są zrzeszeniami farmaceutów wykonujących zawód na określonym obszarze. Korzystając z praw strony, Izby będą miały dostęp do wszystkich dokumentów dotyczących działalności gospodarczej przedsiębiorcy prowadzącego aptekę, który jest podmiotem bezpośrednio konkurującym z innymi członkami samorządu również prowadzącymi apteki. Wszczęcie zatem postępowania na żądanie Izb, których członkowie konkurują z firmą P. na lokalnym rynku, stanowiłoby naruszenie interesów tejże strony.

GIF utrzymał w mocy postanowienie I instancji, podzielając stanowisko w nim wyrażone. Powtórzył przesłanki udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, poglądy doktryny oraz orzecznictwa w tej sprawie. Odwołując się do stanowiska doktryny oraz sądów administracyjnych organ podał także, że dokonując analizy wniosku Strony - organizacji społecznej, należało mieć na względzie fakt, że przepis art. 31 § 1 K.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż stanowi on wyjątek od zasady, że uczestnikiem postępowania (stroną) jest podmiot, którego praw lub obowiązków dotyczy postępowanie.

GIF uznał następnie, że Strony poza ogólnikowym zadeklarowaniem potrzeby sprawowania nadzoru nad wykonywaniem zawodu przez farmaceutów w celu przestrzegania przez nich prawa oraz zasad etyki, nie sprecyzowały jaką formę ma przybrać ten nadzór i w jaki sposób będzie on realizowany w ramach postępowania w sprawie prowadzenia reklamy apteki ogólnodostępnej, którego stroną jest podmiot niebędący farmaceutą. W ocenie organu odwoławczego nadzór ten powinien być realizowany w ramach ustawowych kompetencji samorządu aptekarskiego, a nie w trakcie postępowań administracyjnych, których stroną jest podmiot, który nie jest farmaceutą. Organ dodał, że naruszenia przez podmiot prowadzący aptekę, zakazu reklamy aptek nie można utożsamiać z nieprawidłowym wykonywaniem zawodu przez farmaceutę, zatrudnionego w aptece. Ponadto, w ocenie organu odwoławczego, argument, iż Izby mogłyby służyć wsparciem merytorycznym na każdym etapie postępowania, nie stanowi interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie ich do postępowania.

Zdaniem GIF, dopuszczenie Izb do udziału w postępowaniu naraża interes strony, albowiem Izby są zrzeszeniem farmaceutów, wykonujących zawód na określonym terenie, nierzadko prowadzących własne apteki. Dopuszczenie ich do postępowania spowoduje, iż korzystając z praw przysługujących stronie będą miały dostęp do dokumentów dotyczących działalności gospodarczej podmiotu prowadzącego aptekę. Niewykluczone jest, że będą to dane dotyczące podmiotu bezpośrednio konkurującego na lokalnym rynku. GIF uznał więc, że dopuszczenie Izb do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, w której członkowie tych organizacji konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony, a interes społeczny przedstawiony przez Strony, nie uzasadniania podjęcia takiej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniesionej przez [...] Okręgową Izbę Aptekarską (dalej: "Skarżący"), Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia utrzymanego nim w mocy, podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 31 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie, że nie istnieje interes społeczny, który przemawia za udziałem Skarżącego w postępowaniu lub za jego wszczęciem oraz poprzez przyjęcie, że udział Skarżącego w postępowaniu lub jego wszczęcie nie są uzasadnione jego celami statutowymi;

2) art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady prawdy obiektywnej, polegającego na ustaleniu stanu faktycznego sprawy, który w bardzo istotnych elementach jest niezgodny z rzeczywistością;

3) art. 8 K.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonego postanowienia do wniosków i argumentacji Skarżącego, nie rozpatrzenie zarzutów zażalenia, sformułowanie nieuprawnionych, gołosłownych i niesprawiedliwych ocen na temat motywów działania Skarżącego, co podważa zaufanie Skarżącego do władzy publicznej;

4) art. 11 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez brak rzeczywistego i konkretnego wyjaśnienia Skarżącemu w uzasadnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

5) art. 12 K.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania Skarżącego;

6) art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez Skarżącego materiału dowodowego;

7) art. 80 § 1 K.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez Skarżącego oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

8) art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób nie wyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

Skarżący wskazał, że jest organizacją społeczną. Podniósł że, postępowanie administracyjne, którego wszczęcia się domaga nie dotyczy praw i obowiązków organizacji społecznej, lecz praw i obowiązków "innej osoby", czyli strony (stron) tego postępowania. Żądanie wszczęcia tego postępowania uzasadniają cele statutowe Skarżącego, zdefiniowane w Konstytucji RP oraz w ustawie o izbach aptekarskich, tj.: sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich); reprezentowanie zawodu aptekarza i obrona jego interesów (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich); troska o zachowanie godności i niezależności zawodu (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich); strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich); współdziałanie z organami administracji publicznej (...) w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich).

Zdaniem Skarżącego, interes społeczny w niniejszej sprawie wiąże się przede wszystkim z ochroną zdrowia publicznego, tj. zdrowia osób korzystających z usług farmaceutycznych, poprzez możliwość skutecznego nadzoru nad wykonywaniem zawodu farmaceuty będącego zawodem zaufania publicznego, pod kątem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz poprzez strzeżenie realizacji zasad etyki i deontologii zawodowej farmaceutów. Skarżący wskazał, że zakaz reklamowania aptek (punktów aptecznych) oraz ich działalności stanowi najważniejszą podstawę i gwarancję prawidłowego funkcjonowania aptek jako placówek ochrony zdrowia publicznego oraz aptekarzy, jako przedstawicieli medycznego zawodu zaufania publicznego. Wszelkie zachowania, które naruszają lub mogą naruszać godność zawodu, a w szczególności zachowania aptekarzy, które wykraczają poza dobro nadrzędne, jakim jest dobro pacjenta, jako sprzeczne z zasadami etyki i deontologii zawodowej, nie mogą pozostawać bez stosownej reakcji organów samorządu aptekarskiego. Skarżący nie zgodził się z sugestią, że struktury Skarżącego wykorzystywane są do załatwiania partykularnych interesów jej członków. Skarżący podkreślił, że chce chronić interesy swoich członków prowadzących apteki, którzy nie prowadzą zakazanej reklamy.

W odpowiedzi na skargę GIF wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżone postanowienie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego postanowienia.

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania nastąpiła wskutek stwierdzenia, że Skarżący pomimo, iż jest organizacją społeczną, jednak w sprawie reklamy apteki nie ma interesu prawnego do żądania wszczęcia postępowania. W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nadzoru farmaceutycznego w sposób nieprawidłowy oceniły przesłanki z art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., stwierdzając, że argumentacja przedstawiona przez Izbę nie wskazała na interes społeczny, którym powodowane jest jej działanie i w konsekwencji bezzasadnie odmawiając wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie z wniosku Izby.

Stosownie do treści art. 31 § 1 K.p.a. organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem:

1) wszczęcia postępowania,

2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu,

jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny.

Przyjmuje się, iż organizacje społeczne to takie grupy podmiotów (osób fizycznych i prawnych), które związane są wspólnym celem i stałą więzią organizacyjną, nie wchodzące w skład aparatu państwowego i nie będące zarazem spółkami prywatnymi (por. E. Smoktunowicz "Prawo administracyjne. Pojęcia, instytucje, zasady w teorii i orzecznictwie" Warszawa 2000 s. 20). Pojęcie "organizacji społecznej" na gruncie art. 31 § 1 K.p.a., należy interpretować szeroko, bowiem w przepisie tym chodzi o każdy przejaw zorganizowanej działalności określonej grupy społecznej, w tym także grupy zawodowej, działającej w formie samorządu reprezentującego interesy jego członków. Zasadne jest zatem twierdzenie, że [...]OIA jest organizacją społeczną, w rozumieniu cyt. przepisu.

W sprawie spełniony został także wymóg, aby postępowanie administracyjne, którego wszczęcia domaga się Izba, nie dotyczyło praw i obowiązków odnoszących się do niej samej, lecz by wiązało się z prawami i obowiązkami innej osoby. Postępowanie ma bowiem dotyczyć praw i obowiązków innej osoby, która – jak w rozpoznawanej sprawie – może podejmować działania mogące naruszać zakaz wynikający z art. 94a ust. 1 ustawy Prawo farmaceutyczne, w myśl którego zabroniona jest reklama aptek i punktów aptecznych oraz ich działalności. Nie stanowi zaś reklamy informacja o lokalizacji i godzinach pracy apteki lub punktu aptecznego.

Przedmiotowy wniosek uzasadniony był ponadto celami statutowymi samorządu zawodowego aptekarzy, które zostały określone w akcie rangi ustawowej, bazując przy tym na regulacji konstytucyjnej. Głównym, konstytucyjnym celem działalności samorządu aptekarskiego jest sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu farmaceuty, będącym zawodem zaufania publicznego. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Zostało to potwierdzone w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach aptekarskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1429 z późn. zm.), który wskazuje, że zadaniem samorządu aptekarskiego jest w szczególności sprawowanie pieczy i nadzoru nad wykonywaniem zawodu.

Zadaniem samorządu aptekarskiego jest również reprezentowanie zawodu aptekarza i jego interesów, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o izbach aptekarskich. Z przepisem tym koresponduje art. 7 ust. 2 pkt 11, zgodnie z którym zadania wymienione w art. 7 ust. 1, samorząd aptekarski wykonuje poprzez występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich. Samorząd aptekarski jest zatem upoważniony do podejmowania różnego rodzaju działań w sprawach dotyczących konkretnych członków korporacji zawodowej, jak i w sprawach dotyczących izby jako takiej, o ile tylko zagrożony lub naruszony zostanie interes, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 i w art. 7 ust. 2 pkt 11 ustawy o izbach aptekarskich. Występowanie w obronie interesów indywidualnych i zbiorowych członków izb aptekarskich, może przybierać różnego rodzaju formy interwencji – od podejmowania uchwał udzielających poparcia, bądź negujących określone inicjatywy, przez włączanie się w różnego rodzaju inicjatywy dotyczące interesów samorządu aptekarskiego, po czynny udział w postępowaniach dotyczących konkretnych członków izby. W tym ostatnim przypadku organ samorządu aptekarskiego może działać zarówno na rzecz członka (w obronie jego interesów), jak i przeciwko takiemu członkowi (w obronie interesu ogólnego członków izby).

Przepis art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o izbach aptekarskich, upoważnia organy samorządu aptekarskiego do podejmowania uchwał zawierających w swej treści stanowczo sformułowane postanowienia co do określonego sposobu zachowania członków korporacji zawodowej. W zakresie uprawnienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5, nie mieści się więc występowanie z żądaniem natychmiastowego zaprzestania określonych działań kwalifikowanych samodzielnie przez radę jako zakazana reklama, w drodze uchwały, bez oparcia się na wiążących rozstrzygnięciach organu nadzoru farmaceutycznego lub właściwych sądów. Z przepisu tego nie wynika także upoważnienie dla rady do kwalifikowania działań apteki jako niezgodnych z prawem.

Nadmienić natomiast należy, że art. 2a ust. 1 pkt 8 ustawy o izbach aptekarskich stanowi, że wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie usług farmaceutycznych, polegających m.in. na kierowaniu apteką. Nadzór nad prawidłowym wykonywaniem zawodu to również nadzór w zakresie realizacji funkcji zawodowej, jaką jest kierowanie apteką. Prawidłowe kierowanie apteką jest nierozerwalnie związane z przestrzeganiem przepisów m.in. ustawy Prawo farmaceutyczne, w tym jej art. 94a, zakazującego reklamy aptek i ich działalności. Sprawowanie pieczy w tym względzie przez samorząd zawodowy aptekarzy leży więc nie tylko w interesie korporacji, lecz także w interesie społecznym, co wynika wprost z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Przedmiotem postępowania administracyjnego, którego dotyczy wniosek [...]OIA, ma być ustalenie, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę działalności apteki. Zgodnie z art. 86 ust. 1 ww. ustawy – Prawo farmaceutyczne, w aptece, jako placówce ochrony zdrowia publicznego, osoby uprawnione świadczą usługi farmaceutyczne (wydawanie produktów leczniczych i wyrobów medycznych, sporządzanie leków recepturowych i leków aptecznych, udzielanie informacji o produktach leczniczych i wyrobach medycznych). Wykonywanie zawodu farmaceuty ma na celu ochronę zdrowia publicznego i obejmuje udzielanie wszystkich usług farmaceutycznych będących przedmiotem działalności aptek (zob. art. 2a ust. 1 ustawy o izbach aptekarskich). Oczywistym jest, że działalność reklamowa prowadzona jest "na styku" z informacyjną funkcją apteki, tak więc cel istnienia samorządu aptekarskiego uzasadnia jego wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki ogólnodostępnej, celem rozgraniczenia dwóch powyżej wskazanych dziedzin. Zatem postępowanie w sprawie reklamy apteki, którego prowadzenie należy do kompetencji organu nadzoru farmaceutycznego, jest zbieżne z celami statutowymi przypisanymi okręgowym izbom aptekarskim, bowiem to izba, jako organ samorządu farmaceutycznego, sprawuje nadzór nad wykonywaniem zawodu farmaceuty, a do czynności objętych tym zawodem należy kierowanie apteką. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie reklamy apteki mieści się więc w zakresie działań samorządu aptekarskiego.

Celem działalności samorządu aptekarskiego jest także zachowanie godności i niezależności zawodu farmaceuty (art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o izbach aptekarskich). Wyłącznie niezależny farmaceuta, wykonujący swoje obowiązki zawodowe w odpowiednich warunkach, gwarantuje osiągnięcie celu w postaci ochrony zdrowia publicznego. Samorząd aptekarski, który zobowiązany został do sprawowania nadzoru nad prawidłowym wykonywaniem czynności zawodowych przez farmaceutów, musi dbać, aby warunki, w jakich farmaceuci pracują, pozwalały im postępować zgodnie z przepisami prawa i zasadami etyki, tzn. aby m.in.: byli niezależni w podejmowaniu swoich decyzji i nie musieli uczestniczyć w akcjach promocyjnych i reklamowych, których zgodność z prawem jest wątpliwa. Jednym ze skrajnie niekorzystnych czynników, który nie pozwala na prawidłowe wykonywanie zadań przez farmaceutów, jest prowadzenie przez aptekę, w której pracują, zakazanej reklamy apteki. Wykonywanie zawodu farmaceuty w aptece należącej np. do sieci aptek powoduje praktyczną zależność farmaceuty od właściciela, który niekoniecznie musi być farmaceutą. W takich przypadkach jedynym podmiotem, który może skutecznie ubiegać się o zapewnienie właściwych warunków wykonywania zawodu zaufania publicznego, jest samorząd zawodowy aptekarzy.

W tym aspekcie Sąd nie podziela stanowiska GIF, że dopuszczenie samorządu aptekarskiego do postępowania, którego stroną jest inny przedsiębiorca, nie zawsze farmaceuta, a członkowie tego samorządu konkurują z podmiotem działającym na tym samym rynku, mogłoby poważnie zagrozić interesom strony z uwagi na dostęp do dokumentów. Przede wszystkim postępowanie wszczęte z wniosku organizacji społecznej, jak również sam udział takiej organizacji w tym postępowaniu, mają sprzyjać pełnemu urzeczywistnianiu zasady prawdy materialnej, wynikającej z art. 7 K.p.a. Zasada ta realizowana jest zarówno w płaszczyźnie interesu strony, jak i w płaszczyźnie interesu społecznego. Toteż udział czynnika społecznego w postępowaniu – co do zasady – nie może utrudniać czy też szkodzić tej zasadzie, jeśli przedmiot postępowania wprost łączy się z celami statutowymi organizacji społecznej, a tak jest w rozpoznawanej sprawie. Udział taki może bowiem przyczynić się do wyeliminowania ewentualnych nieprawidłowości w działalności danej apteki, a tym samym umożliwia ocenę takiej działalności pod kątem obowiązujących przepisów administracyjnego prawa materialnego. Z tego punktu widzenia trudno uznać, by udział czynnika społecznego w postępowaniu zagrażał interesom danego przedsiębiorcy, skoro meritum tego postępowania sprowadza się tylko do oceny, czy dana apteka dokonuje czynności z zakresu niedozwolonej reklamy. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, by w tym przypadku interes strony górował nad interesem społecznym, wszak egzekwowanie zakazu prowadzenia działalności reklamowej przez apteki leży w interesie publicznym, którego ochronę ustawodawca powierzył także m.in. okręgowym izbom aptekarskim.

Kolejnym, bardzo ważnym celem samorządu aptekarskiego, jest strzeżenie zasad etyki i deontologii zawodowej, co wynika z art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o izbach aptekarskich. Z pewnością naruszenie zakazu reklamy apteki sytuuje się na pograniczu zagadnień etycznych i prawnych. Brak jest legalnej definicji "reklamy" i z tego powodu konieczne jest doprecyzowanie tego pojęcia w drodze wykładni prawa. Jest rzeczą oczywistą, iż w pierwszej kolejności będą to czynić organy nadzoru farmaceutycznego, następnie zaś – sąd administracyjny, z punktu widzenia zasad prawa. Jednakże trudno sobie wyobrazić, aby samorząd farmaceutyczny, jaki współtworzy KOIA, był pozbawiony legitymacji czynnej w sprawach, które tych zasad etycznych wprost dotyczą. Stosownie do art. 19 ust. 1 Kodeksu Etyki Aptekarza Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiącego załącznik do uchwały nr VI/25/2012 VI Krajowego Zjazdu Aptekarzy z dnia 22 stycznia 2012 r., aptekarz nie reklamuje siebie oraz swoich usług, nie uczestniczy w reklamie usług farmaceutycznych, jak i ich promocji niezgodnej z prawem lub dobrymi obyczajami.

Powyższe oznacza, że rozpoczęcie i skuteczne przeprowadzenie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej (zob. art. 45-62 ww. ustawy o izbach aptekarskich) warunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem przez właściwy organ nadzoru farmaceutycznego, czy określone zachowanie stanowi zakazaną reklamę apteki lub jej działalności czy też nie. W tym przypadku realizowanie celu działalności samorządu aptekarskiego zależy od działań wojewódzkich inspektorów farmaceutycznych. W tak ukształtowanym kontekście normatywnym [...]OIA musi posiadać legitymację w żądaniu wszczęcia postępowania, którego przedmiotem jest reklama aptek, lub przystąpienia do takiego postępowania.

Wniosek o dopuszczenie do postępowania uzasadnia także ustawowy nakaz współdziałania samorządu aptekarskiego z organami administracji publicznej w sprawach związanych z wykonywaniem zawodu i innych dotyczących farmacji, a mających wpływ na ochronę zdrowia publicznego (art. 7 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o izbach aptekarskich).

Zawód farmaceuty powinien być wykonywany zgodnie z przepisami prawa, w tym również w zakresie przestrzegania zakazu reklamy w związku z nakazem najwyższej ochrony "szczególnych konsumentów", jakimi są pacjenci, a ustawowe obowiązki nałożone na farmaceutów powinny być przez nich wykonywane rzetelnie. Niewywiązywanie się z tych obowiązków może pociągać za sobą konsekwencje związane z rygorem odpowiedzialności zawodowej. Dodać jednak należy, że jednostka samorządu aptekarskiego może również skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania zgodności z prawem reklamy apteki jako organizacja społeczna, gdyż jest ona – jako podmiot reprezentujący i nadzorujący farmaceutów – zainteresowana wynikiem toczącego się postępowania. W sytuacji wszczęcia postępowania z jej wniosku lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, samorząd zawodowy aptekarzy może w pełni reprezentować interes grupy zawodowej farmaceutów w postępowaniu, który polega na przestrzeganiu zakazu reklamy aptek, a tym samym może reagować odpowiednio szybko dzięki m.in. dostępowi do akt sprawy w razie nieprzestrzegania przez kierownika apteki zakazu reklamy, co leży zarówno w interesie wszystkich członków samorządu zawodowego, jaki interesie publicznym. W istniejącym stanie prawnym interes społeczny w żądaniu wszczęcia postępowania w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej jest ściśle związany z celami statutowymi samorządu aptekarskiego w zakresie których ujęty został zarówno interes wszystkich członków samorządu zawodowego jak i publiczny charakter samego zawodu farmaceuty, wynikający z kluczowej funkcji wykonywania tego zawodu, a więc ochrony zdrowia publicznego w ramach świadczonych usług farmaceutycznych, w tym w ramach kierowania apteką przez farmaceutę. Przy tak sformułowanych celach statutowych oraz funkcji tego zawodu, który jest zawodem zaufania publicznego, wszelkie okoliczności związane z nieprzestrzeganiem prawa przez farmaceutę, jak również przez osobę prowadzącą aptekę w taki sposób, który może sugerować zgodę farmaceuty na łamanie prawa, może podważać zaufanie społeczne nie tylko do konkretnego farmaceuty ale również samego zawodu jako takiego. W konsekwencji, może to również podważać zasadność funkcji pełnionej przez farmaceutę, a więc ochrony zdrowia publicznego, która z całą pewnością mieści się w granicach interesu społecznego.

Nie jest zatem trafne stanowisko organu, że w sprawie nie została wykazana przesłanka interesu społecznego. Oczywistym jest, że udział organizacji społecznej w postępowaniu na podstawie przepisu art. 31 § 1 K.p.a, nie może służyć jedynie partykularnym interesom samej organizacji społecznej lub jej członków, lecz jak wskazał GIF w zaskarżonym postanowieniu, musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji. [...]OIA, realizując cele statutowe, jako organizacja społeczna ma interes w żądaniu wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej, który to interes winien być kwalifikowany w kategoriach interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 K.p.a.

Jednocześnie należy stwierdzić, że słuszne – co do zasady – stanowisko GIF, iż podmiotem powołanym do sprawowania nadzoru w zakresie przestrzegania przepisów o zakazie reklamy aptek jest wojewódzki inspektor farmaceutyczny, nie niweczy praw organizacji samorządu farmaceutycznego, o których mowa powyżej. Wskazać bowiem należy, że uznając – wynikającą z istnienia celów statutowych i interesu społecznego – legitymację czynną [...]OIA do żądania wszczęcia postępowania w powyższym przedmiocie, organ może wszczęte postępowanie umorzyć, jeśli stanie się ono bezprzedmiotowe w związku z ustaleniami dokonanymi w postępowaniu odnoszącymi się do braku podstaw do wydania decyzji nakazowej.

Należy dodać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, iż dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celami (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego, można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez R. Suwaja Praktyczne aspekty udziału organizacji społecznych w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Sam. Teryt. 1-2/10/50). W uzasadnieniu tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że udział organizacji społecznej może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego przez wprowadzenie quasi-kontradyktoryjności między (odnosząc to do realiów niniejszej sprawy) uczestnikiem postępowania z jednej strony a organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego – z drugiej strony. Nie można interesu społecznego utożsamiać jedynie z interesem ogólnonarodowym, regionalnym czy interesem innych zbiorowości. Dokonując wykładni art. 31 § 1 in fine K.p.a., nie można nadawać interesowi partykularnemu generalnie pejoratywnego znaczenia. Wolność stowarzyszeń w demokratycznym państwie prawnym (art. 12 Konstytucji RP) wskazuje, że standardem jest wielość i zróżnicowanie interesów grupowych. Wykładnia art. 31 § 1 K.p.a., winna się odbywać w związku z art. 7 i art. 77 K.p.a., bowiem to na organie administracji spoczywa cały ciężar zweryfikowania zasadności bądź niezasadności dopuszczenia organizacji społecznej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że nawet jeśli we władzach organizacji społecznej zasiadają osoby prowadzące działalność konkurencyjną w stosunku do inwestora, który ubiega się o warunki zabudowy, to nie jest to jednoznaczne z brakiem interesu społecznego, uzasadniającego dopuszczenie stowarzyszenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 815/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, akceptowany przez Naczelny Sąd Administracyjny w ww. wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1038/08 i R. Suwaja op. cit. s. 51).

Idąc tym tokiem rozumowania, Sąd uznał, że Izba może skutecznie inicjować przed organami nadzoru farmaceutycznego postępowania administracyjne w przedmiocie reklamy aptek. [...]OIA z mocy wyżej przywołanych przepisów uprawniona jest do zabierania głosu w formach do tego przewidzianych przepisami procedury administracyjnej, celem wypracowania cezury, służącej prawidłowemu rozpoznaniu cech różniących reklamę, która w świetle obecnie obowiązującego prawa jest niedozwolona, od rzeczowej, dozwolonej prawem informacji, oraz wskazywania organowi zauważonych z racji pełnienia funkcji statutowych przypadków naruszenia prawa. Posiadanie zdolności do inicjowania postępowania administracyjnego jest przejawem realizacji roli ustrojowej [...]OIA jako organizacji samorządu aptekarskiego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lutego 2014 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2818/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

[...]OIA może zatem skutecznie domagać się wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zbadania legalności reklamy apteki ogólnodostępnej. Odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego, organ nadzoru farmaceutycznego nieprawidłowo potraktował wniosek Izby, uchybiając zarówno przepisom prawa materialnego, jak i procesowego. Dlatego też, Sąd zdecydował o wyeliminowaniu z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie postanowień.

Obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę będzie zastosowanie się do stanowiska wyrażonego w niniejszym wyroku.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że uchylone postanowienia nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach w związku z brakiem wniosku Skarżącego o ich zasądzenie.