Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 201/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2017 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi T. S., B. S., A. S., M. S., K. S., G. Z. i D. N. na decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga T.S, B.S., A.S., M. S., K. S., G. Z. i D.N. na decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2017 r. nr [..] wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z dnia 14 stycznia 2013 r. J. i T. S. zwrócili się do Prezydenta Miasta o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości nr [..], o powierzchni około 282 m2.

Rozpoznając złożony wniosek, organ ustalił, że zgodnie z zarządzeniem Prezydenta Miasta z dnia 30 października 1975 r. "o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego w G. oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste" działki nr [..]-[..] km. [.] położone w G., zapisane w księdze wieczystej nr [..] jako własność J. i T. S., zostały przeznaczone pod budownictwo jednorodzinne. Z dniem 15 lutego 1976 r. działki te przeszły z mocy prawa na własność Państwa zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach. Następnie, decyzją z dnia 27 września 1976 r., Prezydent Miasta orzekł, na podstawie art. 10 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach oraz na podstawie art. 7 i art. 8 ust. 8 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości o ustaleniu odszkodowania za przejęcie przedmiotowych działek na własność Państwa. Na mocy aktu notarialnego z dnia 9 sierpnia 1985 r. Repertorium A nr [..] Skarb Państwa oddał Spółdzielni Mieszkaniowej teren o pow. 27,6453 ha znajdujący się w W. w osiedlu D., stanowiący nieruchomość objętą księga wieczystą kw [.], w użytkowanie wieczyste z przeznaczeniem pod realizację domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej – [..] do dnia 9 sierpnia 2084 r. Prawo to zostało wpisane do księgi wieczystej nr [..] w dniu 5 września 1985 r. Decyzją Wojewody z dnia 20 listopada 1991 r. stwierdzono nieodpłatne nabycie z mocy prawa przez Gminę Miasta prawa własności przedmiotowej działki, która wówczas wchodziła w obszar działki oznaczonej nr [..], k.m. [..]. Na mocy aktu notarialnego z dnia 18 maja 1995 r. Repertorium A nr [..], rozwiązana została umowa użytkowania wieczystego gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej. Przedmiotem tego aktu była m.in. działka nr [..], z której powstała dzisiejsza działka nr [..].

Wojewoda, postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2013 r., wyłączył Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej od załatwienia wniosku J. i T. S. i wyznaczył do przeprowadzenia niniejszej sprawy Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej.

Na podstawie pisma Wydziału Geodezji Urzędu Miasta z dnia 16 sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta ustalił, że działka nr [..] km. [..], objęta księgą wieczystą nr [..], powstała w wyniku wielu przekształceń geodezyjnych działek, które znajdowały się w księgach wieczystych nr [..] i [..], a z porównania mapy archiwalnej z aktualną mapą ewidencji gruntów wynika, że znajduje się ona na obszarze dawnych działek nr [..] i nr [..], które były objęte księgą wieczystą nr [..]. W oparciu o wykazy zmian gruntowych i kopię map archiwalnych oraz decyzję podziałową Prezydenta Miasta z dnia 14 lutego 2013 r. organ ustalił, że część działki nr [..], której zwrotu domagają się wnioskodawcy, stanowi obecnie działkę nr [..] o pow. 282 m2.

W toku postępowania wyjaśniającego Prezydent Miasta zgromadził do akt sprawy 2 zdjęcia lotnicze dla działki nr [..] wraz z okolicą pochodzące z lat 1975 – 1997: N-34-49 z dnia 20 maja 1973 r., N-34-49 z dnia 13 czerwca 1996 r. oraz skan zdjęcia N-34-49-07-55 z 1984 r.

W rezultacie poczynionych ustaleń Prezydent Miasta wykonujący zdanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 12 listopada 2014 r., odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. N., oznaczonej jako część działki nr [..] o pow. około 0,0282 ha, dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr [..], stwierdzając w jej uzasadnieniu, że cel wywłaszczenia jakim była budowa osiedla mieszkaniowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą (drogi, ciągi piesze itp.) został na niej zrealizowany, gdyż istnieje na niej ciąg pieszy.

W toku postępowania odwoławczego, wszczętego na skutek odwołania wniesionego przez T. S., Wojewoda uzyskał informację, że w dniu 22 marca 2014 r. zmarł J. S. a zgodnie z aktem poświadczenia dziedziczenia z dnia 16 lipca 2014 r. Repertorium A nr [..], spadkobiercami po J. S. są żona T. S. oraz dzieci: B. S., A. S., M. S., K. S., G. Z. i D.N. Ponadto, do akt sprawy złożone zostało pismo Urzędu Miasta z dnia 30 października 2012 r. informujące, że "Gmina Miasta jako aktualny właściciel wymienionego terenu (tj. części działki drogowej nr [..], karta mapy [.], obręb W., położonej w G. przy ul. N. - zaznaczonej na załączonej mapce) powzięła zamiar użycia wymienionej nieruchomości na inny cel niż określony w zarządzeniu o ustaleniu terenu budowlanego z dnia 30 października 1975 r. stanowiącym podstawę wywłaszczenia, tj. dokonać sprzedaży w/wym. nieruchomości na rzecz osób trzecich" a także, że "cel wywłaszczenia w odniesieniu do części działki nr [..] nie został zrealizowany".

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda, decyzją z dnia 20 lutego 2015 r., uchylił decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 12 listopada 2014 r., wskazując, że materiał dowodowy w przedmiotowej sprawie nie został zebrany w sposób wyczerpujący a stan faktyczny nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości i właściwie zastosowany. Ponadto, decyzja Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej skierowana została do osoby zmarłej.

Pismem z dnia 3 lipca 2015 r. wszyscy spadkobiercy zmarłego Pana J. S. wystąpili do Prezydenta o zwrot działki nr [..] o pow. 0,0282 ha, która położona jest w G. przy ul. N.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu, Prezydent Miasta wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 15 lipca 2016 r. nr [..], wydaną na podstawie art. 142 ust. 1 i art. 216 ust. 1 w zw. z art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i 2, art. 139, art. 140 ust. 1 i 2, art. 5 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz.1774 ze zm.), orzekł:

1. o zwrocie w udziale 10/16 na rzecz T. S., w udziale 1/16 na rzecz B. S., w udziale 1/16 na rzecz A. S., w udziale 1/16 na rzecz M. S., w udziale 1/16 na rzecz K. S., w udziale 1/16 na rzecz G. Z., w udziale 1/16 na rzecz D. N. nieruchomości położonej w G. przy ul. N., oznaczonej jako działka nr [..], obręb [..], o pow. 282 m2, dla której Sąd Rejonowy Wydział V Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą kw nr [..];

2. o zwrocie na rzecz Gminy Miasta odszkodowania wypłaconego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości opisanej w pkt. 1 niniejszej decyzji, stanowiącego po zwaloryzowaniu kwotę łączną 2 684,81 zł, w terminie 30 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, w tym przez: T. S. kwoty 1 678,01 zł; B. S. kwoty 167,80 zł; A. S. kwoty 167,80 zł; M.S. kwoty 167,80 zł; K. S. kwoty 167,80 zł; G. Z. kwoty 167,80 zł; D. N. kwoty 167,80 zł;

3. o zabezpieczeniu wierzytelności Gminy Miasta, o której mowa w pkt. 2 niniejszej decyzji, polegającym na ustanowieniu hipotek na udziałach we współwłasności nieruchomości wymienionej w pkt. 1 niniejszej decyzji na rzecz Gminy Miasta, w następujący sposób: na udziale wynoszącym 10/16 przysługującym T. S. ustanawia się hipotekę w kwocie 1 678,01 zł; na udziale wynoszącym 1/16 przysługującym B. S. ustanawia się hipotekę w kwocie 167,80 zł; na udziale wynoszącym 1/16 przysługującym A.S. ustanawia się hipotekę w kwocie 167,80 zł; na udziale wynoszącym 1/16 przysługującym M.S. ustanawia się hipotekę w kwocie 167,80 zł; na udziale wynoszącym 1/16 przysługującym K. S. ustanawia się hipotekę w kwocie 167,80 zł; na udziale wynoszącym 1/16 przysługującym G. Z. ustanawia się hipotekę w kwocie 167,80 zł; na udziale wynoszącym 1/16 przysługującym D. N. ustanawia się hipotekę w kwocie 167,80 zł.

Uzasadniając wydaną decyzję Prezydent wyjaśnił na wstępie, że przepisem dopuszczającym zwrot nieruchomości wywłaszczonych w trybie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach jest art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wskazał także, że wywłaszczone działki nr [..]-[..] położone w G. przy ul. W. uległy wielu przekształceniom geodezyjnym i obecnie działka wnioskowana do zwrotu stanowi teren działki nr [..] o pow. 282 m2. Organ wskazał w tym miejscu, że na dzień 27 maja 1990 r., w wyniku podziałów nieruchomości wywłaszczonej stanowiącej działkę nr [..] powstała między innymi działka nr [..], km. [..], z której w wyniku następnych przekształceń geodezyjnych powstała m. in. działka nr [..], o obszarze 4407 m2. Działka nr [..] powstała bezpośrednio w wyniku podziału działki nr [..] o obszarze 40 681 m2, km. [.]., kw [..], jako jedna z wielu działek, a podział został zatwierdzony decyzją z 1994 r. Działka nr [..] uległa w 2001 r. podziałowi na działki nr [..] o pow. 61 m2 oraz nr [..] o pow. 4346 m2. Kolejno, działka nr [..] ulegała podziałowi na działkę nr [..] o pow. 4064 m2 oraz działkę nr [..] o pow. 282 m2. Prezydent Miasta na podstawie § 8 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 2015 r., poz. 542 ze zm.) dokonał podziału jednostki ewidencyjnej Miasto na 22 obręby ewidencyjne o przebiegu granic zgodnym z granicami dzielnic Miasta, w myśl uchwał Rady Miasta z dnia 27 sierpnia 2014 r. i działka nr [..] oznaczona została nr [..] i znajduje się w obrębie [..].

Prezydent wskazał następnie, że celem wywłaszczenia przedmiotowych działek było budownictwo jednorodzinne na Osiedlu [..] w G. Zarządzenie Prezydenta Miasta nr [..] z dnia 30 października 1975 r. jednoznacznie stanowi bowiem o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego w G. - oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste. Przy czym, jak zauważył Prezydent, budownictwo jednorodzinne, w tym przypadku na Osiedlu [..] w G., w praktyce obejmowało nie tylko wybudowanie budynków mieszkalnych, ale i innych obiektów tj.: dom jednorodzinny (również w zabudowie szeregowej), pawilony usługowe i handlowe, ciągi komunikacyjne, zieleń miejsca i inne elementy stanowiące realizację budownictwa jednorodzinnego. Wskazał jednocześnie, że dokumentacja dotycząca rozwiązania w 1995 r. umowy użytkowania wieczystego nieruchomości znajdujących się na osiedlu D., obejmującej m.in. działkę nr [..], z której powstała działka [..], pozwala stwierdzić, że w planach realizacyjnych Spółdzielni Mieszkaniowej dotyczących omawianego osiedla mieszkaniowego działka ta była przeznaczona pod drogi. Uchwała Zabrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 11 czerwca 1994 r. nr [..], wyrażająca zezwolenie dla tej Spółdzielni na zbycie nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, w pkt 13 wskazuje bowiem na działki wydzielone m.in. pod ulicę. Natomiast, w treści aktu notarialnego z dnia 18 maja 1995 r. rozwiązania umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste znajduje się stwierdzenie, że działki stanowiące przedmiot tego aktu, w tym działka nr [..], z której wywodzi się działka nr [..], nie zostały wykorzystane przez Spółdzielnię Mieszkaniową na cele budownictwa szeregowego jednorodzinnego a zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego przeznaczone były pod budowę ulic na terenie osiedla D.

Dalej Prezydent ocenił, że tak określony cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na terenie działki aktualnie oznaczonej nr [..], a dokonując tej oceny wskazał na następujące dowody:

W treści aktu notarialnego z dnia 18 maja 1995 r. rozwiązania umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste znajduje się stwierdzenie, że działki stanowiące przedmiot tego aktu, w tym działka nr [..], z której wywodzi się działka nr [..], nie zostały wykorzystane przez Spółdzielnię Mieszkaniową na cele budownictwa szeregowego jednorodzinnego. W treści uchwały Zarządu Miasta z 1995 r. nr [..] w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego wskazano, że wyrażona została zgoda na rozwiązanie przez Gminę Miasta umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste, tj. m.in. działek gruntu stanowiących ulice, a przedmiotem tej uchwały była także działka nr [..], z której powstała działka nr [..].

W trakcie przeprowadzonej w dniu 15 lipca 2015 r. wizji lokalnej nieruchomości ustalono, że działka nr [..] stanowi teren niezagospodarowany, niezabudowany, brak na niej śladów jakichkolwiek inwestycji, działka w jej szerszej części jest porośnięta trawą, dziką roślinnością stanowiącą pojedyncze krzaki i drzewka - tzw. "samosiejki", rosną tu dwie niewysokie sosny. W węższej części działki, wzdłuż jej północnej granicy, rośnie kilka niewysokich drzew i krzewów - bez, mirabelka, świerk. Przez całą działkę biegnie wydeptana wąska ścieżka piesza.

Fotokopia zdjęcia lotniczego z 1973 r., wykonanego na ponad dwa lata przed wywłaszczeniem, w skali powyżej 1:1000, obrazuje obszar przedmiotowej działki i okoliczny teren jako teren niezabudowany, rolniczy, z charakterystycznymi "pasmami upraw".

Fotokopia zdjęcia lotniczego z czerwca 1996 r., sporządzonego w skali 1:500, przedstawia obszar działki nr [..] i elementów jej zagospodarowania, a także okolicznego terenu jako: w jej szerszym pasie teren porośnięty trawą; od strony ulicy N. pomiędzy dwoma zabudowaniami szeregowymi domów jednorodzinnych bardzo wąski pas gruntu stanowiący ciąg pieszy – nieutwardzony; na szerszej części z pasem chodnika, biegnącym dalej poza granice przedmiotowej działki, wykonanym z płyt betonowych i chodnikowych.

Podczas dowodu z przesłuchań świadków zamieszkujących w bliskim lub bezpośrednim sąsiedztwie czy też pełniących funkcje w Spółdzielni Mieszkaniowej ustalono, że:

Przesłuchany, w dniu 4 lutego 2016 r., I. B. - Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej, podał, że: działka nr [..] w planach budownictwa jednorodzinnego miała stanowić ciąg pieszy – chodnik; nie pamięta jednak, aby na przedmiotowej działce realizowano jakiekolwiek prace budowlane, a w sąsiedztwie tej działki w latach 1986-1990 Spółdzielnia wybudowała budynki w zabudowie szeregowej; Spółdzielnia miała wyłożyć w tym miejscu chodnik, jednakże z czasem, w latach 90- tych, okazało się to niemożliwe, gdyż sąsiednia działka została ogrodzona wysokim płotem; faktycznie jednak zarówno przedmiotowa działka oraz teren sąsiedni stanowiły ciąg pieszy dla okolicznych mieszkańców, stanowiąc "skrót" do centrum handlowego; Spółdzielnia w latach 90 – tych nie posiadała środków finansowych aby zakończyć budowę zaplanowanych ciągów pieszych na terenie omawianego osiedla, stanowiących chodniki i dlatego zrezygnowała z tych terenów i przekazała je Gminie Miasta; w jego ocenie, uwidoczniony na zdjęciu z 1996 r. chodnik biegnący przez część spornej działki został wybudowany na potrzeby budownictwa wielorodzinnego, bądź budowy szkoły znajdującej się w okolicy i funkcjonował nawet około 10 lat i został zdemontowany w latach 2000.

Przesłuchany, w dniu 23 lutego 2016 r., T. P. – mieszkaniec domu przy ul. N. od 1989 r., podał, że: na przedmiotowej działce nie prowadzono żadnych prac; nic się tam nie działo a po wybudowaniu szeregowców uprzątnięto teren i nic nie robiono; nie zauważył, by na przedmiotowej działce wybudowano chodnik, na który wskazuje fotokopia zdjęcia lotniczego z 1996 r.; około 10 lat temu zauważył na przedmiotowej działce geodetów dokonujących pomiarów; działka stanowi ciąg pieszy dla okolicznych mieszkańców od zawsze, a od dłuższego czasu jest także miejscem wyprowadzania psów przez okolicznych mieszkańców.

Przesłuchany, w dniu 8 marca 2016 r., J. P. – mieszkaniec domu przy ul. N.od 1988 r., podał, że: z tarasu swojego domu widzi przedmiotową działkę, która stanowi skrót - przejście od ulicy N. do sklepów przy ul. G.; około 15 lat temu teren działki był wykorzystywany przez dzieci do zabaw sportowych jako boisko koszykowe; nie pamięta, by na przedmiotowej działce wybudowano chodnik i nie potrafi stwierdzić, dlaczego na fotokopii zdjęcia lotniczego z 1996 r. znajduje się na części przedmiotowej działki chodnik, skoro nie pamięta takiego chodnika i nie ma wiedzy, kto mógł zdemontować ten chodnik; przedmiotowa działka jest zaniedbana, nic na niej się nie dzieje, dotychczas żadnych prac budowlanych, ani zorganizowanych robót nie zauważył; działka jest porośnięta trawą samosiejką, rośnie na niej jakieś drzewo; Spółdzielnia nie wybudowała na tym terenie niczego; Spółdzielnia nigdy nie prowadziła na tej działce i w okolicznym miejscu budowy ulicy, ciągu pieszego, domu, innych lokali, a jedynie planowano wstępnie budowę trafostacji.

Przesłuchana, w dniu 9 marca 2016 r., H. T. – mieszkanka ulicy N. w sąsiedztwie przedmiotowej działki od 1987 r., podała, że nie jest zainteresowana tym, co dzieje się na przedmiotowej działce; nie zauważyła jednakże, by na spornej działce budowano chodnik; obecnie jest to działka niewykorzystywana, rośnie tam zielsko.

Przesłuchana, w dniu 31 marca 2016 r., J.L. – mieszkanka domu przy ulicy N. w sąsiedztwie przedmiotowej działki od czerwca 1988 r., podała, że nie zauważyła, by na tej działce prowadzono prace budowlane; nie pamiętała, by na spornej działce był budowany i faktycznie powstał chodnik jak również, by w celu budowy chodnika, znajdowały się na działce czy też obok niej, sprzęty budowlane, jak np. duże samochody.

Przesłuchana, w dniu 8 lutego 2016 r., T. S. podała, że: nie zamieszkuje i wcześniej nie zamieszkiwała w sąsiedztwie przedmiotowej działki, a od 1960 r. mieszka w odległości około 10 minut drogi pieszo przy ul. M.; działka od zawsze stanowiła przejście "na skróty" do okolicznych sklepów; nigdy nie prowadzono tu żadnych robót, nie było na niej chodnika, ani płyt betonowych.

Przesłuchana, w dniu 8 lutego 2016 r., D. N. podała, że: nigdy nie zamieszkiwała w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki; mieszka w odległości około 5 minut drogi pieszo od tej działki; co najmniej, raz w tygodniu, przechodzi jednak obok spornej dziatki, a dawniej jej dzieci w tej okolicy codziennie chodziły do pobliskiej szkoły; na tej działce nie byty prowadzone żadne prace budowlane; nie pamięta, by znajdował się tu chodnik; nie wie, jaki podmiot był inwestorem budowy chodnika, który widoczny jest na zdjęciu z 1996 r., ani też kto, kiedy i z jakich powodów zaniechał dalszej budowy chodnika, jak również go zdemontował.

Przesłuchany, w dniu 8 lutego 2016 r. M. S. podał, że: nigdy nie zamieszkiwał w bezpośrednim sąsiedztwie przedmiotowej działki; zamieszkuje w odległości około 300 m od niej; na działce nie prowadzono żadnych prac budowlanych; nie zauważył by budowano tu chodnik; nigdy na przedmiotowej działce nie było chodnika, lecz była tu wydeptana ścieżka; nie rozumie dlaczego na zdjęciu z 1996 r. widnieje chodnik i nie wie jaki podmiot zdemontował wykonaną część chodnika.

W piśmie Architekta Miejskiego z dnia 23 lutego 2016 r. wskazano, że zarówno w zasobach dokumentacji Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta, jak również Wydziału Inwestycji oraz Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji, a także Zarządu Dróg i Zieleni brak jest informacji na temat budowy chodnika betonowego na terenie działki wnioskowanej do zwrotu, uwidocznionego na fotokopii zdjęcia lotniczego z 1996 r., zaś z informacji uzyskanych z Wydziału Inwestycji wynika, że Wydział ten nie prowadził na spornej działce żadnych robót.

Spółdzielnia Mieszkaniowa, w piśmie z dnia 4 listopada 2015 r., poinformowała, że: nie posiada w swoich zasobach dokumentacji dotyczącej realizacji na przedmiotowej działce oraz działce nr [..] przedsięwzięcia budowy domów jednorodzinnych, ani jakiegokolwiek innego; posiada uchwałę nr [..] z 1994 r. wyrażającą zgodę na zbycie określonych nieruchomości, które stanowiły jej własność bądź pozostawały w użytkowaniu wieczystym; działka pierwotna nr [..] stanowiła drogę i ciągi komunikacyjne; Spółdzielnia rozpoczęła realizację budowy domów jednorodzinnych w rejonie spornej działki w 1984 r. a zakończyła w 1992 r.; nie posiada żadnych innych dokumentów dotyczących realizacji inwestycji celu wywłaszczenia; wszystkie domy na tym terenie zostały przewłaszczone na rzecz członków tej Spółdzielni w latach 90-tych a inne dokumenty, które mogłyby być istotne w potwierdzeniu kwestii dotyczącej realizacji celu przedmiotowego wywłaszczenia na terenie spornej działki, zostały zniszczone.

Urząd Miasta, w piśmie z dnia 30 października 2012 r., poinformował J. i T.S., że Gmina Miasta zamierza wykorzystać część działki nr [..] na cel inny niż cel wywłaszczenia, stwierdzając jednocześnie, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do części działki nr [..] o pow. 282 m2 nie został zrealizowany. W piśmie tym wskazano także, że ówczesna działka nr [..] była wówczas działka drogową a zamiar wykorzystania działki na cel inny niż wywłaszczenia dotyczył jej części o obszarze około 282 m2.

W ocenie Prezydenta przedstawione dowody nie przesądzają o realizacji na terenie działki nr [..] celu wywłaszczenia. Nie wybudowano bowiem jak i nie urządzono na tej działce jakiegokolwiek elementu typowego dla celu wywłaszczenia, w tym domów, budynków, boiska, obiektu handlowego, parkingu, czy też ciągu pieszego lub zieleni osiedlowej. Jak wskazał, na działce brak jest śladów jakichkolwiek zorganizowanych działań budowlanych Spółdzielni Mieszkaniowej, Gminy Miasta, jako właściciela gruntu, czy też innego podmiotu a działka ta zawsze pozostawała niezagospodarowana. W sąsiedztwie przedmiotowej działki znajdują się ciągi zabudowy szeregowej domów jednorodzinnych, pas drogi - ulicy N., a także infrastruktura osiedlowa. Sporna działka jest natomiast bardzo zaniedbana, porośnięta w części dziką roślinnością- tzw. "samosiejką", a w części w wąskim pasie stanowi wydeptaną ścieżkę. Trawa rosnąca na działce nie jest przystrzygana, drzewka i pojedyncze krzaki również rosną dziko. Nikt nie wykazuje troski o tę roślinność. Wąski pas ścieżki na części tejże dziatki to teren wydeptany przez okolicznych mieszkańców, skoro tędy biegło i biegnie nadal najkrótsze, dla wielu mieszkańców osiedla czy też innych osób, dojście do okolicznych sklepów. Ścieżka ta nigdy nie została utwardzona na przestrzeni omawianego tak długiego okresu czasu. Ścieżka ta nie jest efektem zaplanowanych zorganizowanych działań Spółdzielni, Gminy Miasta czy też innego podmiotu. Poważny stan zaniedbania tej działki odróżnia ją na tle innych zorganizowanych i zadbanych terenów w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Fotokopia zdjęcia lotniczego z 1996 r. nie pozwala zaś, w ocenie Prezydenta, że na tej działce znajdowała się urządzona roślinność. Fakt, że na omawianym zdjęciu widoczny jest zielony kolor, nie może w żadnej mierze przesądzać o urządzonym trawniku, czy też innym urządzonym elemencie przyrody. Odczytując to zdjęcie, z dużym prawdopodobieństwem przyjąć można, iż jest na nim widoczna trawa. Jednakże nie można stwierdzić, że jest to urządzony element przyrody, tj. trawnik. Również, widoczny na tymże zdjęciu ciąg pieszy - chodnik, nie może stanowić o realizacji celu przedmiotowego wywłaszczenia. Pismem z dnia 16 maja 2016 r. Referat Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta wskazał bowiem, że chodnik ten został pomierzony w 1995 r., w ramach pomiaru geodezyjnego. Natomiast aktualna dokumentacja geodezyjna tego Urzędu nie zawiera już informacji i naniesienia omawianego chodnika betonowego z powodu nieaktualności takich danych. Chodnik ten został usunięty z mapy w dniu 12 kwietnia 2016 r. na podstawie notatnika zmian. Natomiast na archiwalnej "Mapie sytuacyjno-wysokościowej - notatniku zmian", sporządzonym 16 czerwca 1995 r., znajdujemy naniesienie chodnika betonowego dokładnie w miejscu, w którym jest widoczny na zdjęciu z 1996 r., a obok tego naniesienia, już poza granicami przedmiotowej dziatki, znajduje się napis "teren budowy - roboty ziemne w toku". A zatem, jak stwierdził Prezydent, budowa ta, to realizowana wówczas inna inwestycja, niż prowadzone przez Spółdzielnię Mieszkaniową inwestycje związane z realizacją budownictwa jednorodzinnego na osiedlu [..], w tym na terenie omawianej działki. Ponadto, z treści aktu notarialnego z maja 1995 r., uchwały Rady Miasta z kwietnia 1995 r., a także wyjaśnień Prezesa tej Spółdzielni wynika, że wówczas Spółdzielnia nie budowała już żadnych inwestycji, w tym budynków, innych elementów osiedla domów jednorodzinnych, w tym dróg, czy ciągów pieszych. Z powodu braku środków finansowych na wybudowanie, czy też dokończenie inwestycji budowy dróg i ciągów pieszych, Spółdzielnia "zwróciła" Gminie Miasta działki gruntu o takim przeznaczeniu, w tym działkę nr [..] stanowiąca wówczas część działki nr [..], km. [..], poprzez zawarcie wielu aktów notarialnych z Gminą o rozwiązaniu umów oddania gruntów w użytkowanie wieczyste, w tym omawianego wcześniej aktu z dnia 18 maja 1995 r. Prezydent wskazał także, że w dniu 5 stycznia 2012 r. wydana została decyzja o warunkach zabudowy m.in. dla terenu działki nr [..] dla inwestycji oznaczonej jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego wraz z niezbędną infrastrukturą. Również, w dniu 21 marca 2012 r., wydana została decyzja o warunkach zabudowy dla zabudowy usługowo-mieszkalnej na kilku działkach, w tym na działce nr [..]. W ramach prowadzonej w myśl tej decyzji inwestycji powstać miały między innymi gabinety lekarskie - stomatologiczny oraz ortopedyczny. Planowano wybudować budynek mieszkalno-usługowy parterowy z użytkowym poddaszem. Opisanych w tych decyzjach zamierzeń inwestycyjnych nie zrealizowano i nie podjęto jakichkolwiek robót w terenie.

Dalej Prezydent wskazał, że z pisma Kierownika Referatu Zwrotów i Odszkodowań w Urzędzie Miasta z dnia 20 lipca 2015 r. wynika, że sporna działka nie jest przedmiotem umowy dzierżawy lub użyczenia oraz nie została oddana w trwały zarząd. Stosując się do wymogu art. 141 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Prezydent ustalił wysokość odszkodowania należnego do zwrotu na rzecz Gminy Miasta na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 5 kwietnia 2016 r., którego wartość ocenił jako przydatną, po dokonaniu jego waloryzacji i po uwzględnieniu wysokości odszkodowania wypłaconego J. i T. S. Zwaloryzowana kwota odszkodowania należna Gminie Miasta została przez Prezydenta zabezpieczona poprzez ustanowienie hipoteki na podstawie art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od decyzji Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej odwołanie wniosła Gmina Miasta domagając się jej uchylenia i podnosząc, że decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - poprzez błędne przyjęcie, że nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. - poprzez podjęcie zaskarżonego orzeczenia z pominięciem całokształtu okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego, który został przez organ oceniony w sposób dowolny, ponieważ z dowodów uznanych za wiarygodne organ nie wywiódł prawidłowych i logicznych wniosków.

Uzasadniając podniesione zarzuty Gmina Miasta podkreśliła, że cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości została jednoznacznie określony w Zarządzeniu Prezydenta Miasta z dnia 30 października 1975 r. nr [..]a dokumenty powstałe po tej dacie nie mogą służyć doprecyzowaniu tego celu. Ponadto, w ocenie Gminy, całość materiału dowodowego potwierdza fakt realizacji na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia, jakim było budownictwo jednorodzinne na osiedlu D. w G. Zdjęcie lotnicze z 1996 r. oraz dokumentacja geodezyjna i zeznania Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej potwierdzają bowiem fakt zagospodarowania działki, poprzez urządzenie ciągu pieszego i terenów zieleni, stanowiących infrastrukturę osiedla budynków jednorodzinnych, znajdujących się na sąsiedniej działce. Fakt istnienia na nieruchomości chodnika potwierdza również pismo Referatu Dokumentacji Geodezyjno – Kartograficznej Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji z dnia 16 maja 2016 r., z treści którego wynika, że przedmiotowy chodnik został pomierzony w 1995 r. Z kolei, fakt, że na dzień dzisiejszy nieruchomość nie jest wykorzystywana na cel wywłaszczenia nie świadczy o tym, że nie była ona wcześniej wykorzystywana na ten cel. Zmiana sposobu zagospodarowania wywłaszczonego terenu, po uprzednim zrealizowaniu na tym terenie celu nabycia nieruchomości, nie spełnia bowiem przesłanek zbędności określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gmina podkreśliła jednocześnie, że budowa osiedla mieszkaniowego należy do inwestycji realizowanej przez dłuższy czas i obejmuje nie tylko budynki mieszkalne lecz także całą infrastrukturę osiedla mieszkaniowego.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 8 lutego 2017 r., Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej z dnia 15 lipca 2016 r. i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w G.przy ul. N., oznaczonej jako działka nr [..] (poprzednio nr [..]), obręb [..], o pow. 282 m2, dla której Sąd Rejonowy w prowadzi księgę wieczystą nr [..].

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził na wstępie, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej na podstawie aktu notarialnego z dnia 9 sierpnia 1985 r. Repertorium A nr [..] z przeznaczeniem pod budowę osiedla domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej osiedla [.]. Jednakże, na mocy aktu notarialnego z dnia 18 maja 1995 r. Repertorium A nr [..], umowa ta została rozwiązana m.in. w zakresie dotyczącym działki nr [..] (w wyniku przekształceń której powstała m.in. działka [..] a obecnie [..]) z uwagi na niewykorzystanie jej na cele budownictwa szeregowego jednorodzinnego, jak również na fakt, iż zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego przeznaczona była pod budowę ulic na terenie tego osiedla.

Następnie Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia działek od Państwa S. była budowa osiedla mieszkaniowego jednorodzinnego pn. "Osiedle D.", co wprost wynika z zarządzenia nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 30 października 1975 r. oraz z Miejscowego Planu Szczegółowego Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Jednorodzinnego Os. [..] z 1974 r., który obejmuje przedmiotową nieruchomość. Przy czym, jak wskazał, na podstawie tych dokumentów trudno jednoznacznie określić, co dokładnie miało się znajdować na przedmiotowej nieruchomości, która nie miała być zabudowana, ponieważ położona była między dwoma obszarami zabudowanymi - odcienie szarości wskazują na układ komunikacji drogowej i leśne tereny rekreacyjne i izolacyjne. Jak wyjaśnił, okoliczność kiedy ten zrealizowano nie ma znaczenia prawnego, gdyż Osiedle powstało w rejonie przedmiotowej nieruchomości przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co obrazuje m.in. zdjęcie lotnicze z 1996 r. Ponadto, zgodnie z informacjami uzyskanymi od Prezesa Spółdzielni Mieszkaniowej, domy w zabudowie szeregowej, znajdujące się w sąsiedztwie działki nr [..], powstały jego zdaniem w latach 1986 – 1990.

Dalej, Wojewoda ocenił, że wybudowanie na przedmiotowej działce, w latach 90-tych, chodnika - ciągu pieszego, na co wskazuje protokół przesłuchania świadka I. B. - pracownika Spółdzielni Mieszkaniowej a także zdjęcie lotnicze z 1996 r., oraz pozostawienie na pozostałym obszarze zieleni mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia, jakim jest budowa osiedla mieszkaniowego. Podkreślił przy tym, że dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie jest istotne jaki podmiot zrealizował cel na jaki nieruchomość została wywłaszczona, ale to czy cel ten faktycznie został zrealizowany. Z kolei, fakt obecnego zagospodarowania przedmiotowej działki nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, bowiem wykładnia art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadzi do wniosku, że o ile cel wywłaszczenia został osiągnięty - poprzez wybudowanie chodnika i pozostawienie zieleni, to nie istnieje możliwość zwrotu nieruchomości, mimo późniejszej zmiany jej przeznaczenia. Wskazał jednocześnie, że nawet jeżeli jakiejś części obszaru przeznaczonego pod osiedle mieszkaniowe nie zagospodarowano a pozostawiono dziko rosnącą roślinność, to łącznie z resztą terenu, na której powstały domy jednorodzinne i inna infrastruktura, utworzył on jedną całość w postaci terenu osiedla mieszkaniowego. Nie zawsze bowiem dla uznania realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest prowadzenie prac – czasami wystarczy pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym. Nie zawsze realizacja celu wywłaszczenia wiązać się musi z realizacją "obiektów kubaturowych" lub zainwestowaniem.

Wojewoda odniósł się również do znajdującego się w aktach sprawy pisma Urzędu Miasta z dnia 30 października 2012 r. i wyjaśnił, że w piśmie tym poinformowano, że Gmina Miasta jako aktualny właściciel części działki drogowej nr [..], karta mapy [..], obręb [..], położonej w G. przy ul. N., powzięła zamiar użycia wymienionej nieruchomości na inny cel niż określony w zarządzeniu o ustaleniu terenu budowlanego z dnia 30 października 1975 r. stanowiącym podstawę wywłaszczenia tj. dokonać sprzedaży tej nieruchomości na rzecz osób trzecich a cel wywłaszczenia w odniesieniu do części działki nr [..] nie został zrealizowany. W ocenie Wojewody, samo to pismo nie przesadza jednak o tym, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, czy nie, bowiem konieczna jest analiza stanu faktycznego i prawnego danej sprawy.

We wniesionej do Sądu skardze skarżący wskazali, że nie zgadzają się z zwartym w niej rozstrzygnięciem i podkreślili, że od chwili wywłaszczenia T. i J. S., tj. od 1976 r., na tym terenie ani Gmina Miasta, ani też Spółdzielnia Mieszkaniowa nie przeprowadziły żadnych prac ani budowlanych, ani też porządkowych. Przez cały ten czas do chwili obecnej nikt się nie opiekował tym terenem. W ocenie skarżących okoliczność tę potwierdzają zeznania świadków złożone w toku postępowania wyjaśniającego. Ponadto, skarżący podkreślili, że w momencie wywłaszczenia było to ziemia uprawna (orna), którą uprawiali T. i J. S., bez jakichkolwiek zakrzewień i zieleni.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2017 r. Gmina Miasta wniosła o oddalenie wniesionej przez skarżących skargi, stwierdzając, że podniesione przez nich zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Rozpoznając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Wojewody z dnia 8 lutego 2017 r. nie jest zgodna z prawem. Sąd nie podziela bowiem wyrażonego w niej stanowiska Wojewody, który uznał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wywłaszczona działka oznaczona obecnie nr [..], obręb [.], o pow. 282 m2, nie może zostać zwrócona skarżącym w trybie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.).

Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 stanowi zaś, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (ust. 1). Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając zajęte stanowisko Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że nie podlegają zatem zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. W tej sytuacji brak jest potrzeby ustalania czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże w dalszym ciągu orzekanie o zwrocie nieruchomości odbywa się na podstawie przepisów tej ustawy, a nie innych nieobowiązujących aktów.

Skarżący są uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obecnie oznaczonej nr [..] o pow. 282 m2 . Na podstawie Zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 30 października 1975 r. nr [..] o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego w G.Osiedle D. oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste oraz na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 27 poz. 192 ze zm.) działki nr [..]-[..] położone w G., stanowiące własność J. i T. S. przeszły na własność Skarbu Państwa. Z aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia 16 lipca 2014 r. Repertorium A nr [..] wynika zaś, że po J. S. spadkobiercami są: żona T. S. oraz dzieci: B. S., A. S., M. S., K. S., G. Z. i D. N.

Wnioskowana o zwrot działka obecnie oznaczona nr [..] o pow. 282 m2 stanowi część wywłaszczonych Państwu S. działek oznaczonych nr [..]-[..] położonych w G. Z akt sprawy wynika, że obszar działki nr [..] wchodził w skład działki uprzednio oznaczonej nr [..].

Celem wywłaszczenia działek nr [..]-[..] położonych w G. było niewątpliwie utworzenie na ich terenie budownictwa jednorodzinnego w G.– "Osiedle D. Działki te przeszły bowiem na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości i osiedlach (Dz.U. nr 27, poz. 192 ze zm.), w wykonaniu zarządzenia Prezydenta Miasta z dnia 30 października 1975 r. (Dz.Urz. Wojewódzkiej Rady Narodowej nr 17, poz. 96) o wyznaczeniu terenu budownictwa jednorodzinnego w G. – "Osiedle D." oraz o podziale tego terenu na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste. Przy czym, uznać należało, że cześć wywłaszczonej działki, której zwrotu domagają się skarżący, została konkretnie przeznaczona na budowę ulic tego osiedla. W akcie notarialnym z dnia 18 maja 1995 r. Repertorium A nr [..], mocą którego rozwiązana została umowa użytkowania wieczystego gruntu m.in. działki nr [..] (obecnie stanowiącej działkę nr [..]) oddanego w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej wskazane zostało, że działki będące przedmiotem aktu, w tym działka nr [..], nie zostały wykorzystane przez Spółdzielnię Mieszkaniową z siedzibą na cele budownictwa szeregowego jednorodzinnego i zgodnie z ustaleniami planu realizacyjnego przeznaczone są pod budowę ulic na terenie osiedla D. Ponadto, w uchwale Zebrania Przedstawicieli Członków Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia 11 czerwca 1994 r., wyrażającej zezwolenie dla Spółdzielni na zbycie nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, w punkcie 13 wskazuje na działki wydzielone m.in. pod ulice. W treści uchwały Zarządu Miasta z 1995 r. nr [..] w sprawie rozwiązania umowy użytkowania wieczystego wskazano, że wyrażona została zgoda na rozwiązanie przez Gminę Miasta umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste działek gruntu stanowiących ulice, a przedmiotem tej uchwały była także działka nr [..], z której powstała działka nr [..].

Dokonując takiego określenia celu wywłaszczenia działki obecnie oznaczonej nr [..] Sąd miał bowiem na uwadze, że cel ten wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej, ale również z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia, czy mu towarzyszących (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie dałoby się ustalić celu wywłaszczenia należałoby sięgnąć do innych środków dowodowych, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego, i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, na podstawie wyczerpująco zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, nie można jednakże uznać, aby na terenie działki obecnie oznaczonej nr [..] zostało zrealizowane budownictwo jednorodzinne "Osiedle D.".

Sąd miał przy tym na uwadze, że, jak wskazuje na to orzecznictwo sądów administracyjnych, w ramach celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego mieści się także realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi, boiska i inne urządzenia, ciągi piesze, tereny zielone, sieci ciepłownicze, kanalizacyjne itp. Przy czym, jako część osiedla zagospodarowanie to powinno być widoczne, gdyż w przeciwnym razie nie spełni funkcji wspomagającej i współdziałającej z funkcja podstawową – mieszkalnictwem (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2016 r., sygn. akt II SA/Łd 433/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Osiedle mieszkaniowe jest pewnym swego rodzaju mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się swoistymi zasadami, nakierowanymi przede wszystkim na zaspokojenie potrzeb bytowych jego mieszkańców (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1622/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 846/13, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Także, wybudowanie hali sportowej, parkingu i zaplecza gospodarczego stanowi realizację celu wywłaszczenia, jakim była budowa osiedla mieszkaniowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2768/12, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku realizacji takiej inwestycji jak osiedle mieszkaniowe, o wykorzystaniu na cel wywłaszczenia świadczy nie tylko zabudowanie budynkami mieszkaniowymi, ale także wszelkimi innymi obiektami, które są potrzebne dla osiedla. O wykorzystaniu na cel wywłaszczenia może także świadczyć inne niż zabudowa zagospodarowanie, w tym pozostawienie terenów zielonych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 2600/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Analiza realizacji celu wywłaszczenia nie może abstrahować od kontekstu funkcjonalnego z daty wywłaszczenia nieruchomości, w tym od specyfiki wieloletnich inwestycji mieszkaniowych, które nie ograniczają się tylko do wzniesienia budynków, ale obejmują także budowę pozostałej infrastruktury życia codziennego na osiedlu mieszkaniowym, w tym parkingów, placów sportowych czy zieleni towarzyszącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1519/14, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przy czym, realizacja zieleni osiedlowej wymaga planowanego działania a nie przypadkowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 104/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że działka obecnie oznaczona nr [..] nigdy nie została w ten sposób zainwestowana a była samorzutnie wykorzystywana przez mieszkańców jako wąska ścieżka piesza. Daremnie doszukiwać się w tym zaś jakiejkolwiek przemyślanej działalności podmiotów, które po wywłaszczeniu nieruchomości były jej właścicielami.

Podczas przeprowadzonej w dniu 15 lipca 2015 r. wizji lokalnej nieruchomości ustalono, że działka nr [..] stanowi obecnie: teren niezagospodarowany, niezabudowany; brak jest na niej śladów jakichkolwiek inwestycji; działka w jej szerszej części jest porośnięta trawą, dziką roślinnością stanowiącą pojedyncze krzaki i drzewka - tzw. "samosiejki"; rosną tu dwie niewysokie sosny; w węższej części działki, wzdłuż jej północnej granicy, rośnie kilka niewysokich drzew i krzewów - bez, mirabelka, świerk; przez całą działkę biegnie wydeptana wąska ścieżka piesza. Fotokopia zdjęcia lotniczego z 1973 r., ukazuje teren tej działki jako teren niezabudowany, rolniczy, z charakterystycznymi "pasmami upraw". W treści aktu notarialnego z dnia 18 maja 1995 r. rozwiązania umowy oddania gruntu w użytkowanie wieczyste znajduje się stwierdzenie, że działki stanowiące przedmiot tego aktu, w tym działka nr [..], z której wywodzi się działka nr [..], nie zostały wykorzystane przez Spółdzielnię Mieszkaniową na cele budownictwa szeregowego jednorodzinnego. Spółdzielnia Mieszkaniowa, w piśmie z dnia 4 listopada 2015 r., poinformowała, że: nie posiada w swoich zasobach dokumentacji dotyczącej realizacji na przedmiotowej działce oraz działce nr [..] przedsięwzięcia budowy domów jednorodzinnych, ani jakiegokolwiek innego; posiada uchwałę nr [..] z 1994 r. wyrażającą zgodę na zbycie określonych nieruchomości, które stanowiły jej własność bądź pozostawały w użytkowaniu wieczystym; Spółdzielnia rozpoczęła realizację budowy domów jednorodzinnych w rejonie spornej działki w 1984 r. a zakończyła w 1992 r.; nie posiada żadnych innych dokumentów dotyczących realizacji inwestycji celu wywłaszczenia; wszystkie domy na tym terenie zostały przewłaszczone na rzecz członków tej Spółdzielni w latach 90- tych a inne dokumenty, które mogłyby być istotne w potwierdzeniu kwestii dotyczącej realizacji celu przedmiotowego wywłaszczenia na terenie spornej działki, zostały zniszczone. Z kolei, Urząd Miasta, w piśmie z dnia 30 października 2012 r., poinformował J. i T. S., że Gmina Miasta zamierza wykorzystać część działki nr [..] na cel inny niż cel wywłaszczenia, stwierdzając jednocześnie, że cel wywłaszczenia w odniesieniu do części działki nr [..] o pow. 282 m2 nie został zrealizowany. Z zeznań świadków zebranych w toku postepowania wyjaśniającego wynika ponadto, że: na przedmiotowej działce nie zrealizowano prac budowlanych; przedmiotowa działka jest zaniedbana, nic na niej się nie dzieje; nie stwierdzono na niej przeprowadzenia żadnych prac budowlanych, ani zorganizowanych robót; działka jest porośnięta trawą samosiejką, rośnie na niej jakieś drzewo; Spółdzielnia nie wybudowała na tym terenie niczego; Spółdzielnia nigdy nie prowadziła na tej działce i w okolicznym miejscu budowy ulicy, ciągu pieszego, domu, innych lokali, a jedynie planowano wstępnie budowę trafostacji; jest to działka niewykorzystywana, rośnie tam zielsko; nigdy nie prowadzono tu żadnych robót; na tej działce nie byty prowadzone żadne prace budowlane.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego brak jest również podstaw do uznania, że na terenie działki obecnie oznaczonej nr [..] istniał chodnik z płyt betonowy i chodnikowych, który zrealizowany by został w ramach budowy osiedla jednorodzinnego "Osiedla D.".

Choć orzekające w sprawie organy wskazują, że fotokopia zdjęcia lotniczego z czerwca 1996 r., sporządzonego w skali 1:500, przedstawia obszar działki nr [..] i elementów jej zagospodarowania, a także okolicznego terenu jako: w jej szerszym pasie teren porośnięty trawą; od strony ulicy N. pomiędzy dwoma zabudowaniami szeregowymi domów jednorodzinnych bardzo wąski pas gruntu stanowiący ciąg pieszy – nieutwardzony; na szerszej części z pasem chodnika, biegnącym dalej poza granice przedmiotowej działki, wykonanym z płyt betonowych i chodnikowych. Powyższe nie potwierdza jednakże istnienia konkretnie na terenie działki nr [..] takiego chodnika a pozostałe, zgromadzone w aktach sprawy dowody, okoliczności tej również nie potwierdzają. Podczas dowodu z przesłuchań świadków świadek I. B. – Prezes Spółdzielni Mieszkaniowej wskazał, że: Spółdzielnia miała wyłożyć w tym miejscu chodnik, jednakże z czasem, w latach 90- tych, okazało się to niemożliwe, gdyż sąsiednia działka została ogrodzona wysokim płotem; faktycznie jednak zarówno przedmiotowa działka oraz teren sąsiedni stanowiły ciąg pieszy dla okolicznych mieszkańców, stanowiąc "skrót" do centrum handlowego; Spółdzielnia w latach 90 – tych nie posiadała środków finansowych aby zakończyć budowę zaplanowanych ciągów pieszych na terenie omawianego osiedla, stanowiących chodniki i dlatego zrezygnowała z tych terenów i przekazała je Gminie Miasta; w jego ocenie, uwidoczniony na zdjęciu z 1996 r. chodnik biegnący przez część spornej działki został wybudowany na potrzeby budownictwa wielorodzinnego, bądź budowy szkoły znajdującej się w okolicy i funkcjonował nawet około 10 lat i został zdemontowany w latach 2000. Świadek T. P. także wskazał, że nie zauważył aby na przedmiotowej działce wybudowano chodnik. Świadek J. P. wskazał zaś, że około 15 lat temu teren działki był wykorzystywany przez dzieci do zabaw sportowych jako boisko koszykowe; nie pamięta, by na przedmiotowej działce wybudowano chodnik i nie potrafi stwierdzić, dlaczego na fotokopii zdjęcia lotniczego z 1996 r. znajduje się na części przedmiotowej działki chodnik, skoro nie pamięta takiego chodnika i nie ma wiedzy, kto mógł zdemontować ten chodnik. Również świadek H. T. wskazała, że nie zauważyła aby na przedmiotowej działce budowano chodnik. Świadek J. L. podała, że nie zauważyła, by na tej działce prowadzono prace budowlane; nie pamiętała, by na spornej działce był budowany i faktycznie powstał chodnik jak również, by w celu budowy chodnika znajdowały się na działce, czy też obok niej sprzęty budowlane, jak np. duże samochody. Skarżąca T. S., D. N.i M. S. także oświadczyli, że na przedmiotowej działce nigdy nie prowadzono żadnych robót, nie było na niej chodnika ani płyt betonowych. Ponadto, w piśmie Architekta Miejskiego z dnia 23 lutego 2016 r. wskazano, że zarówno w zasobach dokumentacji Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Urzędu Miasta, jak również Wydziału Inwestycji oraz Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji, a także Zarządu Dróg i Zieleni brak jest informacji na temat budowy chodnika betonowego na terenie działki wnioskowanej do zwrotu, uwidocznionego na fotokopii zdjęcia lotniczego z 1996 r., zaś z informacji uzyskanych z Wydziału Inwestycji wynika, że Wydział ten nie prowadził na spornej działce żadnych robót. Również Spółdzielnia Mieszkaniowa w piśmie z dnia 4 listopada 2015 r. wskazała, że nie posiada w swoich zasobach dokumentacji dotyczącej realizacji na przedmiotowej działce oraz na działce nr [..] przedsięwzięcia budowy domów jednorodzinnych ani jakiegokolwiek innego.

Wskazać w tym miejscy należy również, że sama tylko okoliczność, że działka niezagospodarowana na konkretny cel wywłaszczenia znajduje się wewnątrz zorganizowanego osiedla mieszkalnego nie jest wystarczająca aby uznać ją za wykorzystaną na cel wywłaszczenia. Nie można bowiem bronić stanowiska, że zieleń nieurządzona znajduje się na każdym miejscu, które nie zostało zagospodarowane zgodnie z celem dokonanego wywłaszczenia a przez to mieści się w celu tego wywłaszczenia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2016 r., sygn. akt I OSK 992/16, dostępny na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dlatego też, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie uznać należało, że działka obecnie oznaczona nr [..] stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a tym samym, że zachodzi przesłanka obligująca organ do jej zwrotu na rzecz skarżących na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z dnia 8 lutego 2017 r. nr [..] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ odwoławczy, który winien uwzględnić powyższe uwagi przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.