Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 708/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 218 par. 1-2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Popowska Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2011 r. sprawy ze skargi K. W. na postanowienie W. Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] maja [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w szczególnych warunkach, uchyla zaskarżone postanowienie


UZASADNIENIE

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. (dalej postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r.) Komendant Miejski Policji w P. (zwany dalej Komendantem Miejskim albo organem I instancji) działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t. j. Dz. U 2000 r., nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa), w związku z § 4 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r., w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U 2005 r., nr 86 poz. 734, zwanego dalej rozporządzeniem z 2005 r.) oraz § 14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. 2004 r., nr 239, poz. 2404, zwanego dalej rozporządzeniem z 2004 r.) odmówił wydania K. W. (zwanego dalej wnioskodawcą, odwołującym albo skarżącym) zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] kwietnia 2009 r. w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury (k. 107-111 akt administracyjnych).

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że dnia [...] lutego 2010 r. do Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Miejskiej Policji w P. (dalej KMP) wpłynął raport wnioskodawcy datowany na [...] lutego 2010 r., w którym wnosi on o podwyższenie o 0,5% podstawy wymiaru nabytych świadczeń emerytalnych za każdy rok służby pełnionej w latach [...], zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t. j. Dz. U. 2004 r., nr 8, poz. 67 ze zm., zwaną dalej ustawą emerytalną), w związku z § 4 rozporządzenia z 2005 r. Dnia [...] lutego 2010 r. do wydziału Kadr i Szkolenia KMP w P. wpłynął raport uzupełniający w którym Wnioskodawca przedstawił dodatkowe informacje mogące mieć wpływ na przyznanie przedmiotowego świadczenia tj. udział w interwencjach policyjnych, zabezpieczeniach meczy, konwojów, a także zatrzymań osób podejrzanych o przestępstwa przeciwko życiu i zdrowiu. Ponadto wnioskodawca zaznaczył, że jako kierowca narażony był na mikrourazy kręgosłupa i chorobę wibracyjną, wpływ spalin, podwyższone zagrożenie wypadkami, niejednokrotnie używał sygnałów błyskowych i dźwiękowych narażając własne życie i zdrowie, spełniając warunki ślubowania, jakie składał wstępując do Policji. Wykonując czynności służbowe oprócz nadmiernego stresu spotykał się również z bólem i nieszczęściem ludzkim, a nienormowany czas pracy w znaczny sposób wpłynął na zwiększoną jego zachorowalność, szczególnie na dolegliwości kostno - stawowe, układu krążenia, zaburzeń układu trawiennego, ogólnego rozstroju organizmu. Przeprowadzając postępowanie wyjaśniające organ I instancji działając w oparciu o akta osobowe wnioskodawcy ustalił, co następuje:

K. W. w okresie wskazanym we wniosku z dnia [...] lutego 2010 r. tj. od [...] sierpnia 1995 r. do [...] kwietnia 2009 r., pełnił służbę na niżej wymienionych stanowiskach służbowych:

- z dniem [...] sierpnia 1995 r. - Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...].08.1995 r. mianowany na stanowisko policjanta Kompanii Pogotowia Policyjnego i Patrolowania Wydziału Prewencji KRP P. -N. M.,

- z dniem [...] sierpnia 1996 r. – Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...].08.1996 r. mianowany na stanowisko policjanta Kompanii Patrolowo -Interwencyjnej Wydziału Prewencji KRP P. - N. M.,

- z dniem [...] kwietnia 1999 r. – Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...].04.1999 r. mianowany na stanowisko starszego aplikanta Plutonu Patrolowo -Interwencyjnego Wydziału Prewencji KP P. - N. M.,

- z dniem [...] lutego 2000 r. – Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...].01.2000 r. mianowany na stanowisko policjanta Kompanii Patrolowo Interwencyjnej Wydziału Prewencji KP P. - N. M. KMP P.,

- z dniem [...] lipca 2000 r. – Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...].11.2000 r. mianowany na stanowisko policjanta Ogniwa I Referatu Patrolowo -Interwencyjnego Sekcji Prewencji KP P. - N. M. KMP P.,

- z dniem [...] września 2002 r. – Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...].09.2002r. powierzono wymienionemu pełnienie obowiązków służbowych na stanowisku policjanta Referatu Patrolowo - Interwencyjnym Sekcji Prewencji KMP P.,

- z dniem [...] maja 2003 r. – Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...].05.2003r. przeniesiony na stanowisko policjanta Ogniwa III Referatu Patrolowo - Interwencyjnego III Sekcji Zabezpieczenia Miasta KMP P.,

- z dniem [...] kwietnia 2005 r. – Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...].04.2005 r. mianowany na stanowisko Referenta Ogniwa III Ref. Patrolowo -Interwencyjnego III Sekcji Zabezpieczenia Miasta KMP P.,

- z dniem [...] sierpnia 2007 r. – Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...].07.2007 r. przeniesiony na stanowisko referenta Ref. dw. z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Sekcji Kryminalnej KP P. - N. M. KMP P.,

- z dniem [...] października 2007 r. – Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...].10.2007 r. mianowany na stanowisko dyrektora ref. Dw. z Przestępczością Przeciwko Życiu i Zdrowiu Sekcji Wydziału Kryminalnego KP P.-N. M. KMP P.,

- z dniem [...] czerwca 2009 r. - Rozkazem Personalnym Nr [...] z dnia [...].05.2009 r. mianowany na stanowisko detektora Ref. dw. z Przestępczością Przeciwko Mieniu Wydziału Kryminalnego KP P. - N. M. KMP P..

Mając na względzie treść art. 218 § 2 kpa oraz treść decyzji nr [...] Wielkopolskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. (zwanego dalej Komendantem Wojewódzkim albo organem II instancji) z dnia [...] maja 2009 r., w sprawie trybu prowadzenia w jednostkach organizacyjnych Policji woj. wielkopolskiego postępowania administracyjnego w sprawie wydawania lub odmowy wydawania zaświadczeń o okresach służby potwierdzających pełnienie przez policjantów służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury ([...]), zgodnie z § 2 organ I instancji dokonał oceny i analizy akt osobowych wnioskodawcy pod kątem obecności materiałów dokumentujących pełnienie służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury. Zarówno jednak analiza dokonana przez Komendanta Komisariatu Policji P. – N. M., jak i Naczelnika Wydziału Zabezpieczenia Miasta KMP w P. nie potwierdziły faktu wykonywania przez wnioskodawcę czynności ze szczególnym narażeniem oraz zagrożeniem życia i zdrowia, uprawniających do zwiększenia świadczenia emerytalnego na podstawie obowiązujących przepisów prawnych.

W złożonym na powyższe postanowienie zażaleniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. wnioskodawca zwrócił po pierwsze uwagę, że organ I instancji pominął w swojej analizie dokumentację policyjną do roku 2002 r. Zaniedbanie to nie powinno niekorzystnie wpływać na rozpatrzenie złożonego wniosku. Po drugie odwołujący polemizując ze stanowiskiem wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. opisał szereg sytuacji, gdy podczas swojej służby znajdował się w sytuacjach bezpośrednio zagrażających jego życiu i zdrowiu. Po trzecie odwołujący zwrócił uwagę, że bezprzedmiotowym było w niniejszej sprawie odwoływanie się przez organ I instancji do notatników służbowych, czy też tzw. książki interwencji. Nie ma w tych dokumentach rubryki dokumentującej stopień zagrożenia życia i zdrowia policjantów. Brak takich informacji nie powinien obciążać Odwołującego (k. 114-117 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] maja 2010 r.) Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Miejskiego. Rozpatrując zażalenie, organ II instancji całkowicie podzielił ustalenia faktyczne i poglądy prawne organu I instancji i stwierdził, że podnoszone przez odwołującego zarzuty są całkowicie bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Zdaniem organu II instancji, jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących się w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Nie ma on obowiązku prowadzenia w tej sytuacji postępowania obejmującego czynności wyjaśniające i ocenę dowodów, a działania takie należałoby uznać za niedopuszczalne, gdyby wkraczały one w kompetencje innych organów.

K. W. złożył w dniu [...] lipca 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) na powyższe postanowienie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości jako naruszającego przepisy procesowego prawa administracyjnego, określonego w art. 6-8, art. 107 oraz art. 218 kpa. (k. 4-9 akt sądowych IV SA/Po 620/10).

W odpowiedzi na powyższą skargę z dnia [...] lipca 2010 r. (nr [...]) Komendant Wojewódzki wniósł o jej oddalenie, ponawiając przedstawiona w decyzji z dnia [...] maja 2010 r. argumentację (k. 10-20 akt sądowych IV SA/Po 620/10).

Wyrokiem z dnia [...] listopada 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 620/10 WSA uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r.

W uzasadnieniu WSA dokonując wykładni przepisów kpa, ustawy emerytalnej oraz rozporządzenia z 2004 r. zauważył, że w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy służb mundurowych toczą się dwa postępowania o charakterze administracyjnym: postępowanie jurysdykcyjne przed organem emerytalnym o ustalenie prawa do świadczenia i postępowanie o wydanie zaświadczenia. Wydawanie zaświadczeń przez właściwe organy Policji jest związane z postępowaniem jurysdykcyjnym przed organem emerytalnym (a więc postępowaniem podlegającym kontroli Sądów powszechnych), można nawet powiedzieć, że w istocie jest jego elementem. Taka relacja postępowania przed organem emerytalnym i – w ramach tego postępowania - wydania zaświadczenia przez właściwy organ Policji, ma wpływ na sposób i zakres działań w sprawie wydania zaświadczenia oraz ma też swe konsekwencje dla sądowoadministracyjnej kontroli postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Właściwy organ Policji obowiązany jest niezwłocznie – na żądanie zainteresowanego – wydać zaświadczenie, o którym mowa w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z 2004 r. Zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury policyjnej, sporządza się na podstawie akt osobowych lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Podstawowym postępowaniem w sprawach świadczeń emerytalnych jest to prowadzone przez organ emerytalny, który ma szerokie możliwości przeprowadzania postępowania wyjaśniającego, łącznie z przesłuchiwaniem zainteresowanych i świadków a także może zwracać się do biegłych o wydanie opinii. To ten bowiem organ ustala prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wydaje decyzję, a więc rozstrzyga co do istoty sprawy administracyjnej. Tym samym zbędnym jest, by w postanowieniu wydawanym w przedmiocie zaświadczeń organ administracji wypowiadał się o zasadności wystąpienia funkcjonariusza o ustalenie podwyższonej emerytury z racji pełnienia służby w szczególnych warunkach. Ocenę taką przeprowadzi dopiero organ emerytalny.

Opowiadając się za szerokim rozumieniem obowiązków spoczywających w tym zakresie na komórkach kadrowych Policji WSA wskazał, że rezultat działań podjętych w niniejszej sprawie narusza zasady odpowiedniego stosowania przepisów o postępowaniu dowodowym w toku postępowania wyjaśniającego w trybie art. 218 § 2 kpa. W szczególności Komendant Wojewódzki błędnie przyjął, że "nie było intencją prawodawcy, by "komórka kadrowa" prowadziła postępowanie wyjaśniające", oraz że "w kompetencjach tych organów nie leży przesłuchiwanie świadków, które ma znamiona ustalania faktów, a nie "potwierdzania" faktów". To organ I instancji pismem z [...] marca 2010 r. trafnie wezwał wnioskodawcę do podania imion i nazwisk osób, mogących poświadczyć fakty wskazywane przez wnioskodawcę (k. 27 akt administracyjnych). Uzyskanie oświadczeń części tych osób stanowiło w istocie element postępowania wyjaśniającego, prowadzonego w koniecznym zakresie (k. 29, 30, 36 – 40, 82 – 90, 96, 99, 100, 103, 104 akt administracyjnych).

Oświadczenia M. Ł., D. W., T. G., S. W. (k. 37 – 40 akt administracyjnych), stanowiły w istocie dokumenty prywatne, zastępujące zeznania świadków. Organy błędnie pominęły to, że wszystkie te oświadczenia sporządzone zostały według jednego wzorca komputerowego i różniły się jedynie rękopiśmiennie naniesionymi: danymi każdego ze świadków w nagłówku, latami służby, nazwiskiem Wnioskodawcy, nazwą komórki organizacyjnej i podpisem świadka oraz datą (w przypadku świadka S. W. w postaci pieczęci datownika). Takie oświadczenia świadków nie zawierają koniecznych cech indywidualizujacych fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei oświadczenia świadków J. W., B. R., A. H., L. Ch., T. P., J. P., R. Ł., M. M., M. B., R. S. (k. 83-90, 99, 103 akt administracyjnych) są zindywidualizowane, lecz organy obu instancji w istocie je pominęły. Oświadczenia świadków mogły stanowić informację o konkretnych dokumentach, które mogłyby służyć potwierdzeniu określonych faktów, lecz organy kontentowały się jedynie ogólnymi stwierdzeniami, że dane dokumenty – sporządzane według wzorów obowiązujących w Policji – nie mają rubryki zawierającej informację o bezpośrednim i rzeczywistym zagrożenia życia lub zdrowia funkcjonariuszy ani opisu zdarzeń obejmujących tego typu przypadki (k. 104, 105 akt administracyjnych).

Zdaniem WSA, organy obu instancji nie oceniły, czy zdarzenia udokumentowane odpisami protokołów powypadkowych z dnia: [...] stycznia 2004 r. i [...] lutego 2009 r. (k. 4 – 8 akt administracyjnych) wskazują na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej.

W ocenie WSA, prowadząc postępowanie wyjaśniające w przedmiocie wydania zaświadczenia, właściwy organ Policji powinien zbadać całość dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, a nie ograniczyć się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego, bądź ustalenia, które z dokumentów uległy zniszczeniu czy uznaniu, że brak rubryk w pewnych dokumentach, dotyczących przesłanek z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej nie pozwala na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 kpa. W konsekwencji w przypadku odmowy wydania wnioskowanego zaświadczenia organ powinien w uzasadnieniu postanowienia precyzyjnie wskazać, jakie kategorie dokumentów zostały zbadane, w powiązaniu z innymi dokumentami będącymi w dyspozycji Policji. Powinien również przeprowadzić dowody ze zindywidulizowanych oświadczeń funkcjonariuszy, jako dowodów z dokumentów prywatnych. Pominięcie tych obowiązków skutkowało naruszeniem art. 7 w związku z art. 218 § 2 kpa, nakazujących organom administracji publicznej podjęcie kroków niezbędnych w koniecznym zakresie do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także art. 107 § 3 kpa, określającego wymogi formalne jakie powinno spełniać uzasadnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego nie można dokonać na podstawie danych znajdujących w posiadaniu organu z uwagi na istotę jego działalności po należytym spełnieniu normy z art. 218 § 2 kpa, organ ten może uchylić się od wydania zaświadczenia. Tak więc dopiero w sytuacji, gdy właściwej dokumentacji nie ma w zasobach jednostek Policji, ciężar udokumentowania podnoszonych twierdzeń na okoliczność naliczenia wysokości emerytury spoczywał na funkcjonariuszach.

Formułując wiążące wskazania co do dalszego postępowania WSA zauważył, że ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobligowane są ustalić, czy w dokumentacji jednostek Policji właściwych z racji pełnionej przez wnioskodawcę służby, w powiązaniu z dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu wyjaśniającym, znajduje się dokumentacja pozwalająca na wydanie zaświadczenia o żądanej treści, kierując się przy tym wskazaniami wynikającymi z treści uzasadnienia wyroku.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r.) Komendant Miejski działając na podstawie art. 219 kpa w zw. z §4 rozporządzenia z 2005 r. oraz §14 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 rozporządzenia z 2004 r. odmówił Wnioskodawcy wydania zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] kwietnia 2009 r. w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

W uzasadnieniu organ I instancji opierając się na ustaleniach faktycznych poczynionych w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2010 r. przytoczył zeznania świadków, którzy pełnili służbę z wnioskodawcą zgodnie z wykazem przesłanym przez wnioskodawcę do Wydziału Kadr i Szkolenia KMP w P.. Mając powyższe na uwadze Komendant Miejski stwierdził, że niemożliwe jest ustalenie rzeczywistych przypadków, w których wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających bezpośrednio jego życiu i zdrowiu. W przedmiotowych oświadczeniach brak jest dokładnego czasokresu zdarzenia oraz miejsca jego zaistnienia, a zawarte są jedynie lakoniczne stwierdzenia. Ponadto, niezależnie od informacji zawartych w oświadczeniach, została dokonana szczegółowa analiza wszystkich dokumentów zawartych w jednostkach i wydziałach w których wnioskodawca pełnił służbę, a które stanowią również pokrycie w latach zawartych w przedmiotowych oświadczeniach. W wyniku powyższej analizy nie wykazano żadnych informacji na jakie zagrożenia w podejmowanych czynnościach wnioskodawca był narażony i tym samym czy stanowiły one bezpośrednie zagrożenie dla jego życia lub zdrowia. Przedstawione w oświadczeniach lakonicznie, czasem bardzo ogólnikowo zdarzenia nie maja pokrycia w analizowanej dokumentacji mimo bardzo szczegółowej weryfikacji dokonanej przez wydziały i komisariaty, w których pełnił służbę wnioskodawca (k. 180-186 akt administracyjnych).

W zażaleniu na powyższe postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. wnioskodawca zauważył, że postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia prowadzone jest w trybie uproszczonym. Właściwy organ Policji nie ma żadnych kompetencji w rozstrzyganiu o przyznawaniu uprzywilejowanych naliczeń emerytalnych. Jego zadanie ograniczono do wydania zaświadczenia, bądź z przypadku braku ku temu podstaw, do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia w tym przedmiocie.

W dalszej części odwołujący zauważył, że organ I instancji nie wykonał żadnej czynności z całego katalogu wskazanego przez WSA. Kwestionowane postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest powieleniem treści poprzednich orzeczeń. Odwołujący opisał nadto przebieg jego pracy w Policji i wiążące się z tym niebezpieczeństwo utraty życia i zdrowia (k. 192-199 akt sądowych).

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] (dalej postanowienie z dnia [...] maja 2011 r.) Komendant Wojewódzki utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu organ II instancji powtarzając ustalenia faktyczne poczynione przez Komendanta Miejskiego wskazał, że niemożliwym pozostaje ustalenie rzeczywistych przypadków, w których wnioskodawca pełnił służbę w warunkach zagrażających bezpośrednio jego życiu i zdrowiu. Zdaniem Komendanta Wojewódzkiego organ I instancji wydając postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. uwzględnił wszystkie wskazania i uwagi zawarte w powołanym wyżej wyroku WSA. Realizując wskazania WSA dotyczące braku współpracy organu I instancji z organem emerytalnym, zaskarżone postanowienie zostało przekazane przez organ I instancji wraz z dowodowymi i materiałami zebranymi w toku postępowania wyjaśniającego do Zakładu Emerytalno Rentowego MSWiA w P.

WSA w uzasadnieniu wyroku zaznaczył, że w zaskarżonym postanowieniu nie zawarto niektórych oświadczeń świadków, zwłaszcza tych zindywidualizowanych. Dlatego w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. przytoczono wszystkie zgromadzone przez organ I instancji oświadczenia, notatki i zeznania świadków. Ponadto dokonana została szczegółowa analiza wszystkich dokumentów w jednostkach i komórkach Komendy Miejskiej Policji w P., w których odwołujący pełnił służbę, które obejmują lata wskazane w przedmiotowych oświadczeniach. W wyniku tej analizy, jak już wcześniej wskazano, nie ujawniono żadnych informacji na jakie zagrożenia w podejmowanych czynnościach był narażony i tym samym, czy stanowiły one zagrożenie dla jego życia i zdrowia. Każde postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone przez organ I instancji zgodnie z przyjętymi procedurami i obowiązującymi przepisami w sposób obiektywny i bardzo dokładny. Skomplikowany charakter sprawy wymagał dużego zaangażowania ze strony zarówno przełożonych jak i komórki kadrowej. Nie bez znaczenia jest skala i różnorodność dokumentów, które zostały sprawdzone, przeanalizowane i ujęte w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2011 r. Analizie poddano wszystkie możliwe dokumenty, nawet takie które odwołujący uznał za bezprzedmiotowe, np. książka interwencji, książka kontroli osób zatrzymanych, w których z założenia nie mogły znaleźć się oczekiwane informacje. Powyższego dokonano w celu uniknięcia ewentualnego pominięcia ważnych informacji o zaistnieniu bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia skarżącego.

Komendant Miejski w zaskarżonym postanowieniu wskazał, że brak jest w będącej w posiadaniu Komendy Miejskiej dokumentacji informacji dowodzących istnienia przesłanek do wydania żądanego zaświadczenia. Zakres obowiązków policjanta przewidziany w karcie opisu stanowiska pracy nie gwarantuje istnienia warunków szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, ani nie przewiduje sytuacji bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia i nie jest jednoznaczne z pełnieniem służby w warunkach szczególnych. Każdy policjant z racji pełnienia służby w formacji uzbrojonej, jaką jest Policja i złożonego ślubowania strzeże bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia, a zadania i czynności służbowe na danym stanowisku, określone w karcie opisu stanowiska pracy realizować powinien zgodnie z obowiązującymi unormowaniami ustawowymi, przepisami resortowymi, decyzjami i poleceniami uprawnionych przełożonych.

W skardze do WSA z dnia [...] czerwca 2011 r. K. W. wniósł o uchylenie postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. jako naruszającego art. 6-8, 107 i 218 kpa.

Motywując sformułowane zarzuty skarżący zauważył, że pomimo kilkukrotnych próśb o ponowną analizę dokumentacji służbowej nic w sprawię nie zostało zrobione. W dalszej części skarżący opierając się na wykładni przywołanych w ramach zarzutów przepisów kpa stwierdził, ze jako podstawa dla niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia organy administracji wskazały brak zapisów w dokumentacji służbowej do której znalazły dostęp, sztucznie tworząc niezrozumiałą przesłankę negatywną. Tymczasem to na organach administracji spoczywał obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy w sposób kompletny.

Skarżący podkreślił jednocześnie, że pełniąc służbę w Policji narażony był na utratę życia i zdrowia i jego sytuacja nie może być porównywana z policjantami pionu logistycznego, pracującymi jedynie w dni powszednie w godzinach urzędowania. Zdaniem skarżącego, koniecznym jest dokonanie oceny prawnej i faktycznej rozpoznawanej sprawy i zawarcie przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania, które wiązać będą organy administracji (k. 4-8 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], Komendant Wojewódzki wniósł o oddalenie skargi ugruntowując dotychczasową argumentację zaprezentowaną w sprawie (k. 11-26 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Wskazać również należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Badając zgodność z prawem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2011 r. oraz poprzedzającego jego wydanie postępowania Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę miał na względzie, że wyrokiem z dnia [...] listopada 2010 r. WSA uchylił postanowienie z dnia [...] maja 2010 r. oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] kwietnia 2010 r. W uzasadnieniu tego wyroku WSA sformułował szereg wskazań co do dalszego postępowania, wiążących w sprawie zarówno organy administracji, jak i WSA na podstawie art. 153 ppsa.

Związanie samego sądu administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010 r., str. 359). Ocena prawna w rozumieniu przepisu nie odnosi się przy tym do danej sentencji orzeczenia (uchylenia zaskarżonej decyzji w całości lub w części bądź oddalenia skargi), ale powinna być rozumiana jako wyjaśnienie w uzasadnieniu orzeczenia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II FSK 245/09, lex nr 596337. Zob. też wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 714/09, lex nr 594179, wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt I FSK 614/09, lex nr 594096, wyrok NSA z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1740/08, lex nr 570242). Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (wyrok NSA z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I FSK 494/09, lex nr 594010, wyrok NSA z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt II FSK 451/08, lex nr 526493). Podzielając ugruntowany pogląd doktryny oraz orzecznictwa na temat znaczenia art. 153 ppsa dla ponownej sądowej kontroli tej samej sprawy, Sąd miał na względzie, że organy obu instancji nie zastosowały się w niniejszej sprawie do wiążących dla nich wskazań zamieszczonych przez WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] listopada 2010 r.

W przywołanym powyżej uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy administracji powinny były ustalić, czy w dokumentacji jednostek Policji właściwych z racji pełnionej przez wnioskodawcę służby, w powiązaniu z dokumentami zgromadzonymi w postępowaniu wyjaśniającym, znajduje się dokumentacja pozwalająca na wydanie zaświadczenia o żądanej treści. Ponadto w analizowanym uzasadnieniu WSA wskazał organom administracji, jakie konkretnie czynności powinny zostać przez nie przeprowadzone celem wydania zaświadczenia żądanego przez skarżącego. Sąd zwrócił uwagę na to, że zeznania części świadków sporządzone zostały według jednego wzorca komputerowego i różniły się jedynie rękopiśmiennie naniesionymi danymi każdego ze świadków w nagłówku, latami służby, nazwiskiem wnioskodawcy, nazwą komórki organizacyjnej i podpisem świadka oraz datą. Takie oświadczenia świadków nie zawierają koniecznych cech indywidualizujących fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Zeznania pozostałych świadków zostały w istocie pominięte w ustaleniach faktycznych rozpoznawanej sprawy. WSA zwracając uwagę na istotne znaczenie zeznań świadków w kontekście pozyskania wiadomości o konkretnych dokumentach, które mogłyby służyć potwierdzeniu określonych faktów, nakazał tym samym ponowne przesłuchanie tych świadków, czego organy administracji zaniechały, załączając jedynie do uzasadnienia postanowienia organu I instancji uprzednio uzyskane zeznania świadków, uznane przez WSA za zbyt ogólne, czy też szablonowe.

Organy obu instancji pominęły również obowiązek dokonania oceny, czy zdarzenia udokumentowane odpisami protokołów powypadkowych z dnia: [...] stycznia 2004 r. i [...] lutego 2009 r. (k. 4 – 8 akt administracyjnych) wskazują na pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej. WSA zwrócił nadto uwagę na konieczność zbadania przez organy administracji całości dokumentacji mogącej potwierdzić uprawnienia funkcjonariusza, a nie ograniczenia się w tym zakresie do kontroli akt osobowych skarżącego, bądź ustalenia, które z dokumentów uległy zniszczeniu czy uznaniu, że brak rubryk w pewnych dokumentach, dotyczących przesłanek z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej nie pozwala na dokonanie ustaleń w oparciu o art. 218 § 1 i 2 kpa. Tymczasem organy obu instancji po dzień dzisiejszy nie wskazały w sposób wyczerpujący zbadanych przez siebie dokumentów, nie przeprowadzając dowodów ze zindywidualizowanych oświadczeń funkcjonariuszy. Z analizy akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika, że jedyną czynnością, jaką podjął organ I instancji przed wydaniem postanowienia z dnia [...] kwietnia 2011 r. było zwrócenie się do radcy prawnego pismem z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] (k. 178 akt administracyjnych) o wydanie opinii prawnej na okoliczności przesądzone już wyrokiem WSA z dnia [...] listopada 2010 r. Ubocznie dodając należy zauważyć, że radca prawny w odpowiedzi z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] (k. 179 akt administracyjnych) zwrócił m. in. uwagę, że organ I instancji powinien wykonać wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA. Tymczasem organ I instancji nie podjął jakichkolwiek innych czynności, co do których pozostawał związany przez WSA, opierając się na dotychczasowych ustaleniach faktycznych uznanych w analizowanym uzasadnieniu wyroku WSA za niepełne.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa uchylił postanowienie z dnia [...] maja 2011 r. Sąd nie znalazł podstaw ku temu, ażeby uchylić również postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy może bowiem w niniejszej sprawie w oparciu o art. 136 kpa przeprowadzić z urzędu uzupełniające postępowanie dowodowe, które nie będzie miało charakteru postępowania całościowego, a jedynie mające na celu wykonanie wiążących wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA z dnia [...] listopada 2010 r., którymi to wskazaniami organy obu instancji oraz WSA nadal pozostają związane. Należy w tym miejscu jeszcze raz podkreślić, że organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę jest obowiązany zastosować się do wszystkich wskazań WSA zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] listopada 2010 r. nie mając w tym zakresie jakiegokolwiek luzu interpretacyjnego odnośnie zasadności, czy też zgodności tych wskazań z prawem.