Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 274/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4,  art. 100 par. 1,  art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2,  art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski - sprawozdawca Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Specjalista Marta Klimczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I. sp. z o.o. na postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), zwanej dalej "k.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia spółki I. Sp. z o.o. na postanowienie Starosty J. z dnia [...] r. Nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce gruntu oznaczonej numerem ewidencyjnym 180 w miejscowości S., Wojewoda D. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Zaskarżone postanowienie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wyrokiem z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Wr 5/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę spółki I. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody D. uchylającą w całości decyzję Starosty J., którą odmówiono zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę zamierzenia budowlanego pod nazwa: "Budowa elektrowni wiatrowej o wysokości wieży H=80m, łopat, fundamentu, drogi dojazdowej oraz placów montażowych na nieruchomości o nr ewid. 180 w miejscowości S., w gminie M." i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta J. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił spółce I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji wniesiono odwołanie.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. nałożył na organ I-wszej instancji obowiązek przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu wyjaśnienia stanu prawnego działki gruntu o numerze ewidencyjnym 199, obręb S.. W uzasadnieniu wskazano, że jedna ze stron postępowania zmarła przed wszczęciem postępowania w sprawie. W odpowiedzi na powyższe postanowienie Starosta Z. przedłożył pismo: Sądu Rejonowego w Z. z dnia 17 maja 2013 r., w którym wskazano, że postępowanie spadkowe po zmarłej G.R. nie toczyło się przed tym Sądem; pismo Wójta Gminy M. z dnia 24 maja 2013 r., który udostępnił dane obejmujące krąg spadkobierców ustawowych pierwszej grupy; pismo A.R. (współwłaściciela działki gruntu o numerze ewidencyjnym 199, obręb S.) z dnia 12 czerwca 2013 r., z którego wynikało, że w budynku znajdującym się na przedmiotowej działce zamieszkuje wspólnie z najbliższą rodziną zmarłej, a ponadto oświadczył, że postępowanie spadkowe po zmarłej G.R. nie zostało przeprowadzone.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty J. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I-wszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta J. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie do czasu ustalenia następców prawnych po zmarłej G.R.. Zobowiązał również inwestora - spółkę I. Sp. z o.o. - do wystąpienia do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej G.R. w terminie do dnia 30 stycznia 2014 r.. W uzasadnieniu wskazano, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę nie brała udziału strona (współwłaściciel działki gruntu o numerze ewidencyjnym 199, obręb S.).

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła I. Sp. z o.o., zarzucając rażące naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 i 4, art. 100 § 1 w związku z art. 30 § 4 i 5 k.p.a. poprzez "zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność ustalenia przez sąd powszechny spadkobierców po zmarłej G.R., w sytuacji, w której organ władny jest samodzielnie rozstrzygnąć kto jest spadkobiercą posiadał wiedzę o spadkobiercach po zmarłej, zaś zgon nastąpił przed wszczęciem postępowania oraz zobowiązanie inwestora do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem o ustalenie kręgu spadkobierców po zmarłej G.R, w sytuacji w której brak jest podstawy prawnej takiego działania". W ocenie strony ustalenie następców prawnych strony postępowania nie wymaga uzyskania postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku, gdyż rozstrzygnięcie takie posiada charakter deklaratoryjny. Wskazano również, że nie można uzależnić zawieszenia postępowania administracyjnego od wyjaśnienia okoliczności, które pozostają w kompetencji organu prowadzącego postępowanie. W opinii spółki organy mogły same wskazać następców prawnych zmarłej strony. Przywołano m.in wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 861/09) gdzie na tle sprawy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy Sąd wyraził następujące zapatrywanie: "że skoro interes prawny w takim postępowaniu mają właściciele nieruchomości, na której ma być prowadzona inwestycja oraz właściciele nieruchomości sąsiednich, to obowiązkiem organów jest tylko i wyłącznie ustalenie w odpowiednich urządzeniach ewidencyjnych (księgach wieczystych, rejestrze gruntów) tych właścicieli. Nie ma natomiast jakichkolwiek podstaw do oczekiwania od organów lub inwestora doprowadzenia do uzgodnienia zapisów ewidencyjnych z rzeczywistym stanem prawnym w drodze przeprowadzenia postępowania spadkowego po tych zmarłych osobach oraz do wpisania tych osób do urządzeń ewidencyjnych". Podniesiono, że brak jest w przepisach Prawa budowlanego wymogu udzielenia pozwolenia na budowę od wykazania się przez inwestora uregulowanym stanem prawnym nieruchomości, na które oddziaływać będzie inwestycja. Dodano, że inwestor nie ma interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej stronie.

Wojewoda rozpoznając powyższe zażalenie, zważył, że w myśl przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zawieszenie postępowania na podstawie wyżej powołanego przepisu uzależnione jest więc od wystąpienia łącznie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku, 2) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte, 3) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pojęcie zagadnienia wstępnego nie zostało określone w przepisach k.p.a.. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że przez zagadnienie wstępne należy rozumieć zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1060/2009, publ. LexPolonica nr 2265523). Rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2007).

Zależność między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji określana jest jako istnienie związku przyczynowego między rozstrzygnięciem sprawy a zagadnieniem wstępnym, z zastrzeżeniem, że ustalenie tego związku należy do organu administracji publicznej (zob. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 7 marca 2001 r., sygn. akt III SA 32/00, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 2 kwietnia 1999 r., sygn. akt III SA 2307/98, niepubl.; z dnia 19 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1874/97, niepubl.). Organ administracji publicznej musi wobec tego ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. W rozpatrywanej sprawie zachodzi związek między jej rozpatrzeniem i wydaniem decyzji, a zagadnieniem wstępnym, jakim jest ustalenie spadkobierców współwłaściciela nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu o numerze ewidencyjnym 199, obręb S.. Od uprzedniego ustalenia spadkobierców współwłaścicielki nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenie na budowę, uzależnione jest bowiem zarówno prawidłowe prowadzenie postępowania jak i wydanie stosownej decyzji.

Wobec powyższego Wojewoda stwierdzić, że w rozpatrywanym przypadku ustalenie spadkobierców G.R., współwłaścicielki nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu o numerze ewidencyjnym 199, obręb S., jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a..

Odnosząc się do zarzutów strony, organ II-giej instancji wskazał, że instytucją, która pozwala spadkobiercy na wylegitymowanie się swoim statusem przed organami administracji publicznej, jest sądowe stwierdzenie nabycia spadku lub zarejestrowany akt poświadczenia dziedziczenia. Wskazać zaś należy, że w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę organ zobowiązany jest ustalić krąg stron postępowania oraz zapewnić im czynny udział w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W tym stanie rzeczy osoba wywodząca swoje uprawnienia (interes prawny) z następstwa prawnego powinna legitymować się dokumentem potwierdzającym jej status (wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 maja 2008 r., sygn. alt II FSK 386/07, publ. LEX nr 505347), bowiem ustalenia kręgu spadkobierców nie może dokonać organ administracji (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 510/08, publ. LEX nr 560157). Organ nie ma również kompetencji, aby wskazać spadkobierców gdyż prawo polskie zna dwa tytuły powołania do spadku: ustawę i testament (art. 926 § 1 kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 121)). Podkreślono przy tym, że testamentowy tytuł powołania do dziedziczenia ma pierwszeństwo przed dziedziczeniem z ustawy.

Wojewoda nie zgodził się również z twierdzeniem, że inwestor nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Kodeks cywilny zakreśla krąg osób uprawnionych do wszczęcia postępowania stosunkowo szeroko. Osobą taką będzie każdy, kto ma interes w powstaniu skutków prawnych związanych z wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po określonym spadkodawcy (art. 1025 k.c.).

W skardze na powyższe postanowienie I. Sp. z o.o. zarzuciła rażące naruszenie przepisów:

– Prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że nieruchomość o nr 199, obręb S., której współwłaścicielką była zmarła G.R. znajduje się w obszarze ewentualnego oddziaływania zamierzenia budowlanego skarżącej i w rezultacie uznanie jej za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej na działce nr 180, w sytuacji, w której projektowany obiekt nie wprowadzał żadnych wynikających z istnienia tego obiektu ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości nr 199;

– prawa procesowego, w szczególności:

a) art. 153 u.p.p.s.a. poprzez pominięcie stanu związania tak oceną WSA we Wrocławiu zawartą w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 5/12), jak i wskazaniami co do dalszego toku postępowania (zakres związania: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, ustalenia miejscowego planu, określonym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, sposobem wyznaczania obszaru oddziaływania obiektu, sposobem określania kręgu stron postępowania), a tym samym formułowanie nowych ocen prawnych w zakresie zasadności przyznania statusu strony w sprawie, które pozostają w sprzeczności z poglądem wyrażonym w w/w wyroku,

b) art. 97 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 30 § 4 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że wystąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego z uwagi na konieczność ustalenia przez sąd powszechny spadkobierców po zmarłej G.R., w sytuacji, w której organy obu instancji władne były samodzielnie rozstrzygnąć kto jest spadkobiercą, posiadały ponadto wiedzę o spadkobiercach po zmarłej, zaś śmierć w/w nastąpiła przed wszczęciem niniejszego postępowania,

c) art. 100 § 1 k.p.a. poprzez zobowiązanie strony skarżącej do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej G.R., w sytuacji w której brak jest przepisu szczególnego przyznającego Spółce legitymację procesową w tym zakresie, a literalna treść art. 100 § 1 k.p.a. obliguje organ albo do wystąpienia samodzielnie o rozstrzygnięcie prejudykatu albo do zobowiązania do tego strony mającej w tym interes prawny,

d) w konsekwencji powyższego naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I-wszej instancji.

Wskazując na powyższe, strona skarżąca wniosła na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 w związku z art. 135 u.p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I-wszej instancji i zasądzenie zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano ponadto, że organy obu instancji w sposób nieprawidłowy ustaliły strony postępowania w sprawie, przyznając ten przymiot zmarłej G.R.. Stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są co do zasady, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości, którzy wykażą lub co do których organ ustali, że projektowany obiekt może wprowadzić wynikające z istnienia tego obiektu ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości. Zgodnie bowiem z przepisem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia są inwestor oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przy czym, tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony (vide: m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 30 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Łd 430/10).

Ze zgromadzonych przez organy administracji dowodów nie wynika, aby planowana inwestycja wprowadzała związane z nią (z budową obiektu i jego funkcjonowaniem) ograniczenia dla terenu, na którym jest planowana, jak również dla terenów sąsiednich. Wręcz przeciwnie, w aktach sprawy pozostaje dokument urzędowy - w postaci decyzji środowiskowej - który potwierdza, że obiekt ten żadnych ograniczeń dla terenów sąsiednich nie wprowadza (art. 76 § 1 k.p.a.). Przeciwdowodu wobec tego dokumentu nie przeprowadzono. Akt ten pozostaje w obrocie prawnym i jest ponadto oznaczonym, w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie II SA/Wr 5/12, elementem związania w procesie wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie. Elementem związania tego jest również treść obowiązujących uchwał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru - terenu inwestycji i terenów sąsiednich. Przy aktualnym sposobie zagospodarowania danego obszaru mamy do czynienia z utrwalonym poziomem emisji hałasu na nim: z istniejącej na działce nr 180, czyli w miejscu zainwestowania, turbiny elektrowni wiatrowej (przewidzianej w ramach planowanego zamierzenia do rozbiórki) oraz istniejącej zabudowy zagrodowej na terenach sąsiednich, na poziomie ok. 50 dB. Wprowadzenie na tym obszarze emisji hałasu o poziomie do 45 dB z planowanych urządzeń w zamian za urządzenia istniejące w żaden sposób nie spowoduje jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zagospodarowywania tych terenów zgodnie z zapisami uchwał miejscowego planu. Jak z powyższego wynika nieruchomość stanowiąca działkę nr 199, której współwłaściciel nie żyje, nie jest nieruchomością, na której mogłoby dojść - w związku z planowaną inwestycją - do ograniczenia sposobu jej zagospodarowania, a tym samym ani jej właściciele, ani też następcy prawni nie są stronami postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę. Prawidłowość tej konkluzji potwierdza utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne (przykładowo: wyroki NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt OSK1772/11; z dnia 7 września 2012 r., sygn. akt OSK 911/11; z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt OSK 1398/10; z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1367/10; z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 338/10; z dnia 15 listopada 2007 r., sygn. akt II OSK 1526/06). Mając na uwadze powyższe, strona skarżąca doszła do wniosku, że ustalanie następcy prawnego osoby, która nawet, gdyby żyła, nie byłaby stroną postępowania administracyjnego, jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość natomiast to kwalifikowana (nieważnościowa) wada postępowania administracyjnego, co również utrwalone orzecznictwo sądowo administracyjne potwierdza (uchwala 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS16/98; wyrok NSA z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1152/11).

Istotnym jest również – w ocenie strony skarżącej - fakt, że pozostali współwłaściciele działki nr 199 na żadnym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego nie podnosili istnienia jakiegokolwiek ewentualnego ograniczenia w możliwości korzystania przez nich z przedmiotowej nieruchomości. Wobec tego, zważając zarówno na ugruntowane stanowiska sądów administracyjnych w przedmiocie uzyskania statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę przez osoby prawnie, a nie faktycznie ograniczone w możliwości zagospodarowania swojej nieruchomości, jak również na brak w aktach sprawy jakichkolwiek zgłoszeń czy też zastrzeżeń istnienia takich ograniczeń współwłaścicieli działki nr 199, należy uznać, że nie zasadnym było uznanie przez organ administracyjny niniejszych współwłaścicieli działki nr 199, w tym zmarłej G.R., za stronę przedmiotowego postępowania i z tej przyczyny zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu ustalenia jej następców prawnych. Podsumowując, strona zwróciła uwagę, że organy nieprawidłowo ustalając krąg stron postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę naruszyły nie tylko przepisy prawa materialnego, ale jednocześnie także przepis art. 153 u.p.p.s.a., pomijając w sposób całkowicie nieuprawniony stan związania zarówno oceną prawną WSA we Wrocławiu, jak i jego wskazaniami, co do dalszego toku postępowania, w którym wyraźnie wskazał w jaki sposób ustalić należy krąg stron postępowania, a mianowicie w oparciu o kryterium oddziaływania projektowanego obiektu. Organy są zatem zgodnie z treścią art. 153 u.p.p.s.a. bezwzględnie związane poczynionymi przez Sąd wskazaniami w zakresie ustalenia i uznania za strony uboczne przedmiotowego postępowania tylko osoby będące właścicielami, użytkownika wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, których zagospodarowanie w wyniku realizacji zamierzenia budowlanego zostanie ograniczone oraz konkretnie wskażą na niniejsze ograniczenia.

Wskazane powyżej naruszenia samoistnie powinny doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego je postanowienia Starosty J., z uwagi na fakt, że ustalanie kręgu spadkobierców osoby, która nie jest stroną postępowania, jest co najmniej bezcelowe. Jakkolwiek, nawet gdyby uznać, że G.R. prawidłowo została uznana przez organ za stronę postępowania, rozstrzygnięcia organów w dalszym ciągu pozostają wadliwe. Strona skarżąca zarzuciła organowi również naruszenie art. 97 § 1 pkt 1 i 4 w związku z art. 30 § 4 i § 5 k.p.a. poprzez uznanie, że istnieje konieczność ustalenia przez sąd powszechny spadkobierców po zmarłej G.R. i stanowi to zagadnienie wstępne w rozumieniu przywołanych przepisów.

Stosownie do treści art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika, że organ informację o dacie śmierci G.R. powziął już z pisma Dyrektora Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców DUW we W. z dnia 4 marca 2013 r., czy też pisma Wójt Gminy M. z dnia 24 maja 2013 r.. G.R. zmarła w dniu 2 listopada 2009 r., a więc na długo przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie wydanie pozwolenia na budowę. Organ miał także wiedzę o tym, kto znajduje się w kręgu jej spadkobierców ustawowych. Organ ignorując powzięte informacje, zawiesił postępowanie administracyjne, co strona oceniła jako nieprawidłowe. Zgodnie ze stanowiskiem NSA zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne, ale jedynie wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. (wyrok z dnia 11 grudnia 1989 r., sygn. akt IV SA 872/89). Podobnie wypowiedział się on również w wyroku z dnia 7 czerwca 2000 r. (sygn. akt I SA 972/99, niepubl), oceniając, że śmierć strony w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nie nakłada na organ administracji bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku. Dopiero wtedy, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 k.p.a. (w sprawach dotyczących spadków nieobjętych jako strony działają osoby sprawujące zarząd majątkiem masy spadkowej, a w ich braku - kurator).

W sytuacji, kiedy tak jak w przedmiotowej sprawie, właściciel zmarł przed wszczęciem postępowania administracyjnego - organ administracji nie ma podstawy do zawieszenia tego postępowania. Z samej bowiem istoty instytucja zawieszenia postępowania związana jest z tokiem postępowania administracyjnego, a zatem stosuje się ją od momentu wszczęcia postępowania, aż do wydania decyzji przez organ administracyjny w sytuacji, gdy zachodzi konieczność przerwania toku postępowania z przyczyn natury faktycznej lub prawnej. Z powyższego wynika, że przyczyna zawieszenia musi mieć miejsce w trakcie toczącego się postępowania, a nie przed jego wszczęciem (wyrok WSA Bydgoszczy z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 704/12). Strona skarżąca wskazała również, że zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą zawieszenie postępowania przez organ z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. jest obligatoryjne tylko wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt VII SA/WA 1151/05; wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1782/07; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 510/08; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1637/12). Na szczególne uwzględnienie, zdaniem strony skarżącej, zasługuje stanowisko zawarte w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Bk 607/11), który w swoim uzasadnieniu zdecydowanie wskazał, że "okoliczność zgonu osoby traktowanej przez organ za stronę postępowania, nie w toku tego postępowania, w ogóle nie pozwalała na zastosowanie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.. Już z tych wyłącznie przyczyn postanowienie o zawieszeniu postępowania należałoby uchylić nawet w sytuacji podzielenia stanowiska organu, co do statusu stron postępowania, zmarłych osób".

Dodatkowo, strona skarżąca wskazała, że zawieszenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak to miało miejsce w zaskarżonym postanowieniu, uzależnione jest od wystąpienia łącznie (kumulatywnie) trzech przesłanek: a) postępowanie administracyjne jest w toku, b) rozstrzygniecie sprawy administracyjnej zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, c) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem judykatury wymogów tej definicji nie spełnia wyłoniona w toku postępowania konieczność ustalenia następców prawnych. Jest bowiem kwestią oczywistą, że organ prowadzący postępowanie administracyjne ma obowiązek ustalenia wszystkich stron tegoż postępowania celem umożliwienia im czynnego udziału w tym postępowaniu z tym, że ustalenie następców prawnych strony postępowania nie wymaga uzyskania postanowienia sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku. W tym miejscu zauważono, że postanowienie takie ma jedynie charakter deklaratoryjny, zaś norma art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. nie uzależnia zawieszenia postępowania administracyjnego od wyjaśnienia okoliczności, jeśli pozostają one w kompetencji organu prowadzącego postępowanie. W myśl natomiast przepisu art. 97 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej nie zawiesza postępowania w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu jest możliwe. Logiczną konsekwencją treści tych przepisów jest przyjęcie poglądu, że dla prowadzenia postępowania wystarczające jest wskazanie następców prawnych zmarłych stron. Może tego dokonać każda ze stron postępowania, jak również sami następcy prawni, gdyż mogą się zgłosić do prowadzonego postępowania, może też wskazać ich również organ, jeśli są mu znani.

Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę (wyrok NSA z dnia 7 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 744/97). W tym kontekście strona uznała, że przeprowadzenie postępowania spadkowego po zmarłej G.R. nie jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i jego brak nie stanowi przeszkody w prawidłowym ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny brać udział w postępowaniu przed organem administracyjnym. Organy prowadzące postępowanie mogą bowiem same ustalić krąg spadkobierców (wyrok NSA z dnia 6 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 315/08). Organ administracji posiadał informację o osobach będących zarówno spadkobiercami zmarłej, jak i też sprawującymi zarząd nad jej majątkiem w rozumieniu art. 30 § 5 k.p.a..

Wobec całokształtu powyższych okoliczności całkowicie niezasadne jest – zdaniem strony skarżącej - stanowisko organu wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, że od uprzedniego ustalenia spadkobierców współwłaścicielki nieruchomości, która zdaniem organu znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, oraz wylegitymowania się przez nich przed organem dokumentem potwierdzającym ich status w postaci orzeczenia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłej lub też aktem poświadczenia dziedziczenia, uzależnione jest prawidłowe prowadzenie postępowania administracyjnego jak też i wydanie stosownej decyzji. Nie budzi bowiem wątpliwości ciążący na organie obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania, celem umożliwienia im czynnego udziału w tym postępowaniu. Uprawnionymi do udziału w sprawie z uwagi na posiadany interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. są nie tylko spadkobiercy, ale również następcy prawni. Ich ustalenie nie wymaga jednak uzyskania kompletu dokumentów, tj. postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku bądź notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Zwrócono również uwagę, że przepis art. 97 § 1 k.p.a. stanowi podstawę zawieszenia postępowania z uwagi na śmierć strony, ale w sytuacji, gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie nie jest możliwe. Ani przepis art. 97 § 1 k.p.a., ani inne unormowania odnoszące się do zawieszenia postępowania nie wprowadzają wymogu prowadzenia postępowania z udziałem spadkobierców legitymujących się postanowieniami spadkowymi czy też poświadczeniem dziedziczenia.

Reasumując, strona skarżąca jeszcze raz podkreśla, że brak jest podstaw do uznania, iż orzeczenie o stwierdzeniu nabycia spadku, ewentualnie notarialne poświadczenie dziedziczenia dla ustalenia legitymacji określonych podmiotów jako stron postępowania administracyjnego jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.. Brak wskazanych dokumentów nie stanowi bowiem przeszkody w prawidłowym ustaleniu kręgu podmiotów, które powinny brać udział w przedmiotowym postępowaniu. Organ miał nadto pełną świadomość odnośnie osób będących spadkobiercami zmarłej G.R.. Istotnym jest także, że stanowisko wyrażone przez stronę skarżącą zostało podzielone również w wyroku WSA w Kielcach z dnia 2 lutego 2011 r. (sygn. akt II SA/Ke 282/11). W rezultacie powyższego, zobowiązanie strony skarżącej przez organ do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej G.R. do sądu powszechnego w sytuacji, w której brak jest przepisu szczególnego przyznającego stronie skarżącej legitymację procesową w tym zakresie, należy uznać – zdaniem Spółki - za całkowicie bezpodstawne. Literalna treść art. 100 § 1 k.p.a. obliguje organ albo do wystąpienia samodzielnie o rozstrzygnięcie prejudykatu albo do zobowiązania do tego strony mającej w tym interes prawny. W niniejszej sprawie interes prawny odnośnie przeprowadzenia postępowania spadkowego po zmarłej mają jej spadkobiercy, a nie strona skarżąca.

Całokształt przedstawionych powyżej okoliczności, nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zarówno organ I jak też i II instancji dokonały szeregu naruszeń przepisów prawa, które w konsekwencji doprowadziły do nieuzasadnionego zawieszenia postępowania administracyjnego, powodując tym samym jego przewlekłość.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie aktu administracyjnego przez sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a u.p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem zaskarżone postanowienie Sąd uznał, że skarga I. Sp. z o.o. nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, o jakim mowa w przywołanym wyżej art. 145 § 1 ust. 1 u.p.p.s.a..

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Wojewody D. z dnia [...] r. Nr [...] wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że zagadnieniem wstępnym jest tylko taka kwestia, która uniemożliwia wydanie rozstrzygnięcia w danej sprawie. Natomiast to, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji, nie przesądza o istnieniu zagadnienia wstępnego. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Rozstrzygnięcie to może dotyczyć uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, zarówno o charakterze materialnym, jak i procesowym (zob. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2007).

W rozpatrywanej sprawie zagadnieniem wstępnym jest ustalenie spadkobierców współwłaściciela nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu o numerze ewidencyjnym 199, obręb Słup. Od uprzedniego ustalenia spadkobierców G.R. współwłaścicielki nieruchomości, która znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji objętej wnioskiem o udzielenie pozwolenie na budowę, uzależnione jest bowiem zarówno prawidłowe prowadzenie postępowania jak i wydanie stosownej decyzji.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że następstwo prawne praw dziedzicznych, które wchodzą w skład spadku po osobie zmarłej, powinno być wykazane według przepisów prawa cywilnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1421/00, publ. ONSA 2003, nr 2, poz. 64). Ustalenie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej, lecz wyłącznie do sądów powszechnych (art. 28 k.p.a. w zw. z art. 1025 § 2 k.c.) (A. Kidyba (red.), E. Niezbecka, Komentarz do art.1025 Kodeksu cywilnego, publ. Lex).

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jak i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. za nieuzasadnione.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia art. 97 § 1 pkt 1 w związku z art. 30 § 4 i § 5 k.p.a., należy wskazać, że nie stanowił on podstawy prawnej podjętych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Trudno zatem mówić tutaj o jego naruszeniu.

Również zarzut naruszenia art. 100 § 1 k.p.a. nie mógł zostać uwzględniony, bowiem wniosek o stwierdzenie nabycia spadku może złożyć osoba mająca w tym interes, tj. interes w uzyskaniu stwierdzenia (art. 1025 § 1 k.c.). Krąg osób uprawnionych do wszczęcia postępowania ustawa zakreśla stosunkowo szeroko, osobą taką będzie każdy, kto ma interes w powstaniu skutków prawnych związanych z wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po określonym spadkodawcy przez osoby wymienione w orzeczeniu sądu. Termin "interes" należy więc interpretować stosunkowo szeroko, nie zawsze musi to być interes prawny, chodzi o jakikolwiek interes, o charakterze osobistym czy majątkowym. Skoro w świetle art. 1025 § 1 k.c. wniosek powyższy może złożyć każdy, kto ma w tym interes, to osobą taką może być każda osoba, która jest zainteresowana w wywołaniu skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku, w szczególności skutków określonych w art. 1025 § 2 i art. 1027 k.c.. Interes prawny pełni w tym wypadku funkcję legitymacyjną, a ściśle uprawnienia do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nabycia spadku. Chodzi przy tym o obiektywny interes prawny, czyli obiektywną potrzebę wszczęcia postępowania (postanowienie SN z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt IV CSK 361/08, publ. OSNC-ZD 2010, nr 1, poz. 9). Zakres pojęcia użytego w art. 1025 k.c. "osoby mającej interes do złożenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku" pokrywa się z zakresem "zainteresowanego" z art. 679 § 2 k.p.c., który może złożyć wniosek o zmianę prawomocnego postanowienia w tym przedmiocie (postanowienie SN z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II CSK 433/07, publ. Lex nr 497677). Jednakże organ administracji publicznej (...) nie jest osobą, której praw dotyczy wynik postępowania, stąd też nie ma uprawnień, by skutecznie wystąpić do sądu z wnioskiem o stwierdzenie nabycia spadku (wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1227/07, publ. Lex nr 480124).

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego oraz art. 153 u.p.p.s.a., należy zauważyć, że działka nr 199 – jak wynika z mapy przedstawionej przez skarżącą Spółkę - znajduje się w obrębie oddziaływania planowanej inwestycji, tj. działka położona jest w obrębie izofony 40 dB.

Ponadto, zgodnie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć - zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak wskazał WSA we Wrocławiu w wyroku w sprawie II SA/Wr 5/12, którego ocena prawną i wytycznymi są związane organy orzekające w niniejszej sprawie - analizując treść cyt. wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego zauważyć należy, że przepis ten nie definiuje wprost pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, lecz odsyła do bliżej nieokreślonej grupy przepisów odrębnych, wprowadzających ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Oznacza to, że organ I-wszej instancji ustalając strony postępowania, obowiązany jest wyznaczyć obszar oddziaływania w otoczeniu potencjalnego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Istotne jest przy tym, że wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić z uwzględnieniem funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, a także oddziaływania na środowisko. Decydują tu zatem indywidualne cechy obiektu budowlanego, powiązane z analizą jego przeznaczenia i sposobu zagospodarowania terenu oraz wpływu na sąsiednie nieruchomości. Dopiero po wyznaczeniu takiego obszaru oddziaływania można przystąpić do analizy związanej z naruszeniem interesu prawnego osób trzecich przy czym należy uwzględnić postanowienia cyt. wyżej art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zawężające krąg podmiotów jedynie do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości, przy czym nie wystarczy jedynie legitymować się określonym wyżej prawem do sąsiedniej nieruchomości. Właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, aby uzyskać status strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę muszą wskazać przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w zagospodarowaniu ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie przedmiotowego obiektu budowlanego. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy Sąd zauważył, iż aby móc stwierdzić prawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, organ I-wszej instancji winien wyznaczyć w myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego - obszar oddziaływania w otoczeniu zamierzonego obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, a następnie realizując postanowienie art. 61 § 4 k.p.a. - zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie o wszczęciu postępowania. Wobec powyższego Sąd stwierdził, iż przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie wyjaśniające dotknięte było uchybieniami związanymi z m.in. niewykazaniem ustalenia kręgu stron postępowania zgodnie z art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a uchybienia te nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Należy również zauważyć, że wyrokiem z dnia 16 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 90/14) WSA we Wrocławiu oddalił skargę I. sp. z o.o. na decyzję kasacyjną z dnia [...] r. Nr [...], którą Wojewoda Do. uchylił decyzję Starosty J. z dnia [...] r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu I. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej o wysokości wieży H=80m, łopat, fundamentu drogi dojazdowej oraz placów montażowych na nieruchomości o numerze ewidencyjnym 180 w miejscowości S., w gminie M., stanowiącego I etap inwestycji, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Sąd podzielając stanowisko organu odwoławczego, stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku m.in., że po przesłaniu zapadłego wyroku w sprawie II SA/Wr 5/12 i akt sprawy Starosta w istocie nie wywiązał się ze wskazanych w tym wyroku wytycznych w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania. Organ wskazał w nieobszernym uzasadnieniu jedynie, że inwestor w oparciu o definicję (art. 3 pkt 20) i o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku określił obszar oddziaływania i w załączniku (K2a w skali 1:2000) wrysował obie izofony wynikające w/w rozporządzenia, przytaczając ponadto przepis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (co wynika z treści, nie zaś jak wskazano pkt 22). Ponadto, w dalszym ciągu podejmowane zawiadomienia i akty były doręczane – wbrew twierdzeniu strony skarżącej - zmarłej G.R. bez ustalenia, czy właściciele działki nr 199 uczestniczą w postępowaniu jako strony. W dniu 12 czerwca 2013 r., czyli już po wydaniu decyzji w pierwszej instancji, wpłynęło do Starostwa Powiatowego w J. pismo A.R., w którym wskazał, że postępowanie spadkowe po siostrze G.R. nie zostało przeprowadzone, zaś grunt orny (działka nr 199) użytkuje wraz z zamieszkałymi tam dziećmi siostry i jej mężem.

Strona skarżąca podniosła również, że naruszenie art. 153 u.p.p.s.a. polega na pominięciu m.in. wskazań zawartych w wyroku z dnia 29 marca 2012 r. (sygn. akt II SA/Wr 5/12) co do dalszego toku postępowania, podając w nawiasie jako zakres związania: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, w skardze podniesiono, że ze zgromadzonych przez organy administracji dowodów nie wynika, aby planowana inwestycja wprowadzała związane z nią (z budową obiektu i jego funkcjonowaniem) ograniczenia dla terenu, na którym jest planowana, jak również dla terenów sąsiednich. Wręcz przeciwnie, w aktach sprawy pozostaje dokument urzędowy - w postaci decyzji środowiskowej - który potwierdza, że obiekt ten żadnych ograniczeń dla terenów sąsiednich nie wprowadza. Przeciwdowodu wobec tego dokumentu nie przeprowadzono. Akt ten pozostaje w obrocie prawnym i jest ponadto oznaczonym, w wydanym w przedmiotowej sprawie wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie II SA/Wr 5/12, elementem związania w procesie wydawania decyzji w przedmiotowej sprawie. Elementem związania tego jest również treść obowiązujących uchwał miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla danego obszaru - terenu inwestycji i terenów sąsiednich.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, jak stwierdził to również WSA w powyżej wskazanym wyroku, ostateczna decyzja Wójta Gminy M. z dnia 17 stycznia 2006 r. Nr [...] ustalająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia wiąże organ wydający pozwolenie na przedmiotową budowę. Oznacza to, że dokonywanie przez tenże organ pierwszej instancji samodzielnych ustaleń odbiegających od ustaleń dokonanych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stanowi oczywiste, rażące naruszenie prawa. Skoro opisana wyżej decyzja środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia funkcjonuje w obrocie prawnym, to wywołuje określone w niej skutki prawne, co oznacza, że jest wiążąca nie tylko dla organu, który ją wydał, lecz także dla inwestora, jak i wiąże osoby trzecie, jakim jest w niniejszej sprawie organ pierwszej instancji.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w przepisie art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zgodnie z którym decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organ wydający decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, czyli m.in. decyzje o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jak i decyzje o pozwoleniu na budowę.

W decyzji z dnia 17 stycznia 2006 r. Nr [...] ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację spornego przedsięwzięcia, tj. m.in.: wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym oraz obowiązki inwestora w zakresie spełnienia wymogów przepisów ochrony środowiska:

1) W celu minimalizacji hałasu w czasie realizacji inwestycji, prace budowlane i transport, związane z realizacją inwestycji należy prowadzić wyłącznie w porze dnia.

2) Prace ziemne i inne prace związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, prowadzone w obrębie bryły korzeniowej drzew lub krzewów należy wykonywać w sposób najmniej szkodliwy dla środowiska.

3) Na etapie realizacji i eksploatacji inwestycji należy przestrzegać przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 z późn. zm.),

W uzasadnieniu powyższej decyzji wskazano natomiast, że "planowana inwestycja w całości mieści się na terenie wnioskowanych nieruchomości. Nie przewiduje się również zmiany istniejącego zagospodarowania nieruchomości w zakresie pokrycia szatą roślinną, za wyjątkiem prac związanych z uporządkowaniem nieruchomości po zakończeniu prac budowlanych. Z analizy zgromadzonych w toku postępowania materiałów wynika, że planowane przedsięwzięcie nie będzie miało bezpośredniego i pośredniego wpływu na środowisko, zdrowie i warunki życia ludzi, dobra naturalne, zabytki jak również wzajemnego oddziaływania między powyższymi czynnikami.".

Analiza zapisów decyzji środowiskowej wydanej dla spornej w niniejszej sprawie inwestycji wskazuje, że stwierdzenie strony skarżącej, iż decyzja środowiskowa potwierdza, że sporny obiekt żadnych ograniczeń dla terenów sąsiednich nie wprowadza, jest za daleko posuniętą konstatacją.

W kontekście powyższego stwierdzenia strony skarżącej, należy także wskazać, że w decyzji środowiskowej stwierdzono zgodność lokalizacji spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady Gminy M. z dnia 25 marca 1997 r. Nr [...] (w stosunku do działki nr 165/9) oraz przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy M. z dnia 25 marca 1997 r. (w stosunku do działki nr 180), zaś w toku (tj. w dniu 23 listopada 2012 r.) postępowania administracyjnego weszła w życie uchwała z dnia 28 czerwca 2012 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa S. w Gminie M. (Dz. Urz. Woj. D.. z dnia [...] r., poz. [...]).

Uwzględniając powyższe, zarzuty naruszenia art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 ust. 20 Prawa budowlanego oraz art. 153 u.p.p.s.a. nie mogły zostać uwzględnione.

Uwzględniając powyższe, stwierdzić należy, że organ I-wszej instancji zobowiązany będzie do wykonania wytycznych zawartych w wyroku Sądu z dnia 16 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 90/14), a następnie zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w niniejszej sprawie o wszczęciu postępowania, w tym także następców prawnych zmarłej G.R.. Temu zaś ma posłużyć zawieszenie postępowania. Należy bowiem podkreślić, że przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. może być podstawą zawieszenia postepowania administracyjnego w razie śmierci strony lub jednej ze stron, ale gdy fakt ten wydarzy się w trakcie toczącego się postępowania, albowiem przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony (podkreślenie Sądu). Ponieważ w niniejszej sprawie współwłaścicielka działki gruntu nr 199 zmarła przed wszczęciem postępowania administracyjnego, wobec czego organ zasadnie zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uznając prawidłowo, że ustalenie kręgu stron postępowania zależy od rozstrzygnięcia sądu powszechnego w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku. Orzecznictwo sądowe jest zgodne co do tego, że organ administracji nie może sam ustalić kręgu spadkobierców, albowiem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego wymaga od strony postępowania wylegitymowania się tytułem prawnym; ustalenie przez organ stanu faktycznego w przedmiocie faktycznego dzierżenia przez określoną osobę nieruchomości pozostawionej przez spadkodawcę nie spełnia wymogu przytoczonego przepisu (por. wyroki NSA z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 148/11, publ. Lex nr 1120598 oraz z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 1977/10, publ. Lex nr 1108403; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 510/08, publ. Lex nr 560157; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 42/12 i podane tam orzecznictwo).

Stąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi.