Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1233/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 2a, ust. 9 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Rischka, Sędziowie Sędzia NSA Sławomir Kozik, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska (spr.), Protokolant Starszy Asystent Sędziego Jarosław Witych, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi "A" na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia 18 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 18 kwietnia 2019 r. nr [...] Zarząd Województwa [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 25 października 2018r. nr [...], którą zobowiązano beneficjenta A (dalej także: Beneficjent, Strona, Skarżąca) do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy nr [...] z dnia 26 listopada 2012r. (aneksowanej sześciokrotnie w dniach: 12.04.2013r., 17.03.2014r., 23.03.2015r., 19.05.2015r., 30.09.2015r., 28.07.2016r.) o dofinansowanie projektu "Budowa [...]", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w łącznej kwocie 101.037,84 zł, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji wraz z odsetkami.

W uzasadnieniu organ wskazał, że na podstawie ww. umowy o dofinansowanie beneficjent otrzymał na realizację przedmiotowego projektu dofinansowanie z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w kwocie łącznej nieprzekraczającej 9.744.368,15 zł.

Zgodnie z opisem przedmiotu projektu w ramach projektu powstać miał obiekt dysponujący nowoczesnymi powierzchniami przeznaczonymi pod działalność firm innowacyjnych. Budynek [...] ([...]) posiadać miał trzy kondygnacje naziemne i jedną podziemną. W części podziemnej przewidziano miejsca m.in. na garaż.

Projekt poddany został audytowi. Instytucja Audytowa (w imieniu której działał zespół składający się z Inspektora Kontroli Skarbowej oraz pracowników Urzędu Kontroli Skarbowej) działając m.in. w oparciu o art. 2 ust. 1 pkt 7 oraz art. 3a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (tekst jednolity Dz.U. z 2015r. poz. 553 z późn. zm.) oraz art. 62 ust. 1 lit. b) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności - przeprowadziła czynności w zakresie audytu gospodarowania środkami pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013. W szczególności czynności audytowe dotyczyły m.in. ustalenia czy zadeklarowane wydatki są zgodne z zapisami księgowymi i dokumentami dowodowymi przechowywanymi przez beneficjenta (art. 16 ust 2 pkt b rozporządzenia Komisji 1828/2006).

Organ ustalił, że zrealizowana w ramach przedmiotowego projektu inwestycja położona jest w G. przy ul. O. na działce o numerze ewidencyjnym [...] o powierzchni 6.846 mkw. W ramach projektu dokonano częściowego wyburzenia kompleksu budynków, zbudowano nowy budynek [...] oraz zagospodarowano pozostałą powierzchnię (zieleń, drogi, parkingi). Wzniesiony przez Beneficjenta budynek [...] został wybudowany w jednym kompleksie z niewyburzonymi budynkami A (budynki oznaczone w dokumentacji projektowej nr 1 i nr 2). A oprócz działalności [...] prowadzi m.in. działalność szkoleniową, doradczą, usługi informacyjne; działalność gospodarczą; wydawniczą, T-wall. Do całego kompleksu budynków, tj. zarówno budynku [...] jak i budynków 1 i 2 przylegają m.in. parkingi, drogi wewnętrzne oraz zieleń.

W badanych przez organ wnioskach o płatność do kosztów kwalifikowanych projektu zaliczono całość kosztów poniesionych na roboty budowlane dotyczące oświetlenia zewnętrznego oraz prac drogowych. Zdaniem jednak organu, do kosztów kwalifikowanych może zostać zaliczona jedynie ta część wydatków związanych z zagospodarowaniem terenu, która dotyczy obiektu i działalności [...].

Organ wskazał, że zgodnie z wnioskiem strony przesłuchano w charakterze świadków najemców i pracowników [...]. Z zeznań wszystkich słuchanych świadków wynika, iż zasady i organizacja korzystania z miejsc parkingowych znajdujących się na działce wokół [...] były niejasne i nieprecyzyjne. W przeszłości regularnie zdarzały się sytuacje, kiedy na parkingu [...] parkowały osoby do tego nieuprawnione, tj. nie były najemcami [...], ich klientami, ani pracownikami [...]. Beneficjent nie zatroszczył się o powstanie jakiegokolwiek regulaminu parkowania pojazdów na przedmiotowej działce, który z całą pewnością pozwoliłby uniknąć większości problemów powstałych w tym zakresie. Ponadto Administrator obiektu w trakcie przesłuchania zeznał, iż wjazd na parking [...] nie wymagał okazania żadnego identyfikatora a najemcy [...], którzy korzystali z parkingu nie posiadali przypisanych do prowadzonych przez siebie firm konkretnych miejsc parkingowych. Najemcy [...] korzystający z parkingu mogli zaparkować swoje samochody w dowolnym wybranym przez siebie miejscu. Z zeznań wynika także, iż żadna część parkingu nie była przeznaczona na samochody, które należały do klientów najemców. Administrator parkingu nie posiadał rejestru pojazdów, będących w posiadaniu najemców a ponadto brak jest w [...] osoby, która zajmowałaby się tylko weryfikacją miejsc parkingowych wykorzystywanych przez gości najemców.

Mając na uwadze powyższe w ocenie organu przeprowadzenie ww. dowodów w postaci przesłuchania świadków (najemców i pracowników [...]) nie potwierdziło stanowiska Beneficjenta, zgodnie z którym fakt wykorzystywania zagospodarowania terenu na inne cele niż [...] nie ma miejsca.

Organ prowadzący postępowanie odwoławcze uwzględnił również wniosek Strony o przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień Prezesa Zarządu A I.M.H. oraz Członka Zarządu A M.M. na okoliczność podjęcia decyzji o przeznaczeniu terenu na parking [...] i powodów takiej decyzji, na okoliczność umowy z dnia 26.11.2012r. i jej zakresu dotyczącego miejsc parkingowych naziemnych oraz na okoliczność rozliczeń finansowych, na okoliczność liczby miejsc parkingowych niezbędnych do realizacji Projektu, na okoliczność wykorzystania miejsca parkingowego na cele [...], na okoliczność kontroli wykorzystywania miejsc na potrzeby [...]. Z pisemnych wyjaśnień złożonych przez ww. osoby wynika m.in., iż beneficjent postanowił, że realizacja projektu odbędzie się na terenie większym, niż wymagany aport, bowiem wg jego oceny przyszli klienci spośród innych atutów, które posiadają takie miejsca jak [...] będą brali pod uwagę dostępność nieodpłatnych miejsc parkingowych. Fundacja posiada zabezpieczenie w miejsca postojowe bezpośrednio przed wejściem do Fundacji od ul. S. (8 miejsc) i dodatkowo na działkach sąsiednich będących własnością Fundacji poza terenem [...]. Dodatkowo wskazano, iż Fundacja ani jej pracownicy lub współpracownicy nie korzystają z miejsc postojowych na terenie [...]. Wjazd na parking [...] jest ograniczony szlabanem, jest monitorowany a podgląd na monitorach ma recepcja, zaś na terenie parkingu jest tabliczka informująca kto może korzystać z parkingu.

Organ ustalił również, że powierzchnia terenów utwardzonych (drogi i chodniki wewnętrzne) - wynosi: 3.184 mkw; ilość miejsc parkingowych – 80 (w garażu podziemnym - 24 miejsca parkingowe, na poziomie terenu - 56 miejsca parkingowe).

Dokumentacja projektowa zakładała m.in. budowę miejsc parkingowych dla całego kompleksu (zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego). Plan ten został uchwalony Uchwałą Rady Miasta G. Nr [...]. Zgodnie z § 10 pkt 2 lit. a) tej uchwały wskaźniki parkingowe do obliczania wymaganej liczby miejsc postojowych dla obiektów usługowych (w tym biur) wynosi m.in. 3 miejsca postojowe na 100 mkw powierzchni użytkowej, lecz nie mniej niż 2 miejsca postojowe na 1 punkt usługowy.

Zdaniem organu w ustalonym stanie faktycznym nie można uznać, aby sporne obiekty (powierzchnie utwardzone, zieleń) dotyczyły wyłącznie budynku i działalności [...]. Przeczy temu zwłaszcza dokumentacja projektowa, która przewidywała wybudowanie miejsc parkingowych dla całego kompleksu.

Mając na uwadze fakt, iż beneficjent oświadczył, że zafakturowane w ramach projektu prace związane z zagospodarowaniem terenu dotyczą w 100% obiektu i działalności [...], co jest niezgodne ze stwierdzonym w trakcie postępowania stanem faktycznym, organ prowadzący postępowanie w wyniku złożonego przez Beneficjenta wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalił współczynnik wydatków niekwalifikowanych wykorzystując metodologię wyliczenia miejsc parkingowych dla całego obiektu w projekcie budowlanym:

łączna liczba miejsc parkingowych dla całego kompleksu wynosi 80 miejsc parkingowych;

budynek [...] posiada parking podziemny - 24 miejsca parkingowe;

ilość miejsc parkingowych naziemnych wynosi - 56 miejsc parkingowych;

ilość miejsc parkingowych przypadających na budynek nr 1 i nr 2 zgodnie z MPZP (według metodologii wyliczenia z projektu budowlanego) wynosi - 18 miejsc parkingowych (600 mkw : 100 mkw x 3 miejsca parkingowe = 6x3 miejsca parkingowe.

Mając na uwadze powyższe (stosunek ilości miejsc parkingowych przypadających na budynek nr 1 i nr 2 do ilości miejsc parkingowych naziemnych) w ocenie organu drugiej instancji 32 % (18/56 x 100%) nakładów na oświetlenie zewnętrzne oraz prace drogowe należy zaliczyć do wydatków niekwalifikowanych projektu. W świetle powyższego wysokość wydatków niekwalifikowanych w badanych wnioskach o płatność zdaniem organu wynosi łącznie 134.717,12 zł (z czego dofinansowanie do zwrotu w łącznej kwocie: 101.037,84 zł).

Wskazane powyżej ustalenia organu znajdują potwierdzenie w sprawozdaniu końcowym Ministerstwa Finansów /Szefa Krajowej Administracji Skarbowej/ sporządzonym zgodnie z art. 62 ust. 1 lit. E) rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1083/2006, oraz załącznikiem VIII rozporządzenia wykonawczego komisji (UE) 1828/2006 Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 /marzec 2017r./.

W podanym zakresie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z § 1 pkt 12 umowy z dnia 26 listopada 2012r., wydatki kwalifikowane to wydatki lub koszty poniesione przez Beneficjenta lub podmiot upoważniony w umowie do ponoszenia wydatków kwalifikowanych w związku z realizacją Projektu, zgodnie z zapisami "Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach działań 1.4 - 1.6 RPO W[...]" stanowiących załącznik do Przewodnika Beneficjenta, które kwalifikują się do współfinansowania ze środków przeznaczonych na realizację Programu w trybie określonym w Umowie. Zgodnie z obowiązującymi w niniejszej sprawie ww. wytycznymi (podrozdział 5.1: Ocena kwalifikowalności wydatków) wydatek kwalifikowany to wydatek spełniający warunki umożliwiające jego całkowite lub częściowe pokrycie środkami przeznaczonymi na realizację Działań 1.4-1.6 RPO W[...], pochodzącymi z budżetu Unii Europejskiej lub z publicznych źródeł krajowych. Jednocześnie zgodnie z pkt 4 ww. podrozdziału 5.1 omawianych wytycznych wydatkiem kwalifikującym się do współfinansowania jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki:

został poniesiony w ramach projektu realizowanego w ramach Działań 1.4-1.6 RPO W[...],

jest niezbędny do realizacji projektu,

jest efektywny i racjonalny,

został poniesiony w okresie kwalifikowania wydatków,

jest rzetelnie udokumentowany i możliwy do zweryfikowania,

został dokonany w sposób oszczędny, tzn. w oparciu o zasadę dążenia do uzyskania założonych efektów przy jak najniższej kwocie wydatku,

jest zgodny z obowiązującymi przepisami prawa wspólnotowego oraz prawa krajowego, w szczególności zgodnie z ustawą Prawo zamówień publicznych oraz art. 22 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej,

jest zgodny z kategoriami wydatków wynikającymi z postanowień umowy o dofinansowanie projektu.

Traktując zapisy umowy jako pewną spójną całość i ustalając treść obowiązków i uprawnień Beneficjenta organ wyraził przekonanie, że wbrew argumentacji Strony umowa nie uprawniała do sfinansowania ze środków unijnych wydatków na zagospodarowanie terenu przynależnego zarówno do nowo wybudowanego budynku [...] jak i dwóch innych budynków, w których działalność prowadzi A - w takim zakresie i w taki sposób jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Znajdujące się na działce, na której posadowiony jest [...] budynki wykorzystywane są do innych celów niż przedmiotowy projekt. Nie można zatem uznać, że zakwestionowane wydatki były racjonalne i efektywne dla realizacji celu projektu.

W przedmiotowej sprawie środki przeznaczone na realizację projektu zostały wykorzystane z naruszeniem obowiązujących Beneficjenta w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013 procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych. Przepis ten stanowi, że: wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu (ust. 1). Jednocześnie zgodnie z ust. 2 cytowanego artykułu przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa.

Procedury obowiązujące w trakcie realizacji projektów zostały zawarte między innymi w Umowie o dofinansowanie projektu. W szczególności § 8, § 9, § 10 regulują szczegółowo zarówno wymogi dotyczące realizacji projektu, kwalifikowalności wydatków jak i obowiązków stosowania zasad i wytycznych zawartych w dokumentach programowych IZ RPO Województwa [...]. Naruszenie powyższych zapisów stanowiło podstawę wydania decyzji o zwrocie dotacji.

Przy czym podejmując czynności prowadzące do zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych przez Beneficjenta uprzednio przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie, organ wziął pod uwagę nie tylko fakt naruszenia przez stronę procedur, lecz także okoliczność, że takie działanie lub zaniechanie spowodowało lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżąca wskazała, że w jej ocenie nie jest zobowiązana do zwrotu żadnych środków finansowych, bowiem prawidłowo zrealizowała Projekt pt. "Budowa [...]". Istotą sporu jest czy koszty, które w całości zostały zaliczone przez A jako kwalifikowane, związane z zagospodarowaniem terenu (drogi, parking, oświetlenie, zieleń) dotyczą "obiektu" i "działalności [...]".

Skarżąca pod nazwą "obiekt" rozumie 1002 mkw budynku [...] i 3.184 mkw powierzchni pod drogi, parking, oświetlenie, zieleń na której to powierzchni były prowadzone prace związane z Projektem pt. "Budowa [...]". Umowa o dofinansowanie przewidywała wyburzenia, wybudowanie budynku [...] oraz zagospodarowanie terenu na powierzchni 3.184 mkw (pod drogi, parking, oświetlenie, zieleń). A zrealizowała Projekt na podstawie projektu architektonicznego zgodnie z warunkami i w zakresie określonym w Regulaminie Konkursu Architektonicznego Budowy [...]. Zgodnie z Regulaminem konkursowym z dnia 31.01.2011 r. (par.8) określono, że praca konkursowa powinna określać koncepcję architektoniczną budowy budynku i zagospodarowania terenu. Od początku procedury poprzez plan Zagospodarowania terenu, Projekt budowlany, Wykonawstwo aż do zakończenia inwestycji i rozliczenia zachowały wymienione parametry 1002 mkw budynku w obrysie i 3184 mkw powierzchni zagospodarowania terenu bez zmian. W ramach 3.184mkw miały powstać drogi, parking, oświetlenie i zieleń. Na poziomie terenu zaprojektowano 56 miejsc parkingowych. W rozumieniu Skarżącej powierzchnie te, w tym miejsca parkingowe, zieleń i oświetlenie były objęte dofinansowaniem projektu pt. "Budowa [...]". Tak też rozumiała B S.A. (IP II), która przedstawiła swoje stanowisko Dyrektorowi UKS, pismem z dnia 13.05.2016 r. w związku z podsumowaniem ustaleń UKS [...] z dnia 12.04.2016r. w ramach prowadzonego audytu.

Odnośnie do drugiego zarzutu - "nie dotyczy działalności [...]" - Fundacja podkreśliła, że istnieje ścisłe oddzielenie działalności A i działalności [...]. Istnieją oddzielne dojścia, dojazdy do A, które są położone od ulicy S. (projekt budowlany nie zmienił dojazdu i dojścia do budynku nr 1 i 2 lecz zachował je w dotychczasowej lokalizacji). Fundacja posiada parking (8 miejsc) położony naprzeciwko wejścia do Fundacji. Teren, na którym zlokalizowany jest parking jest własnością Fundacji. Ponadto Fundacja posiada 20 miejsc postojowych położonych na bezpośrednio przylegającej działce, których jest właścicielem (20 miejsc). Razem Fundacja posiada 28 miejsc postojowych.

Zgromadzony w sprawie materiał potwierdza, że Fundacja zatrudnia małą liczbę pracowników. Pracownicy mają niskie zapotrzebowanie na korzystanie z miejsc postojowych. Ponadto klientami Fundacji są w dużej części osoby bezrobotne, seniorzy oraz osoby młode. Te osoby na ogół nie mają zapotrzebowania na korzystanie z miejsc postojowych. Małe zapotrzebowanie na miejsca parkingowe potwierdzili także pracownicy Fundacji.

Natomiast dojście oraz dojazd do [...] położony jest od ul. O.. Wjazd ograniczony jest szlabanem oraz jest monitorowany przez recepcję. Na parkingu jest tablica informująca o tym, kto może z niego korzystać. Parking, tak jak [...], czynny jest całą dobę. Porządku na parkingu na poziomie terenu skutecznie pilnuje pracownik, recepcja, a po godzinach pracy Fundacji ochrona. Nie ma potrzeby wprowadzania regulaminu i wyznaczania miejsc parkingowych dla ich użytkowników. Fundacja uważa, że w sytuacji urlopów i innych nieobecności w pracy użytkowników [...] miejsca te niepotrzebnie stałyby puste. [...] organizuje szkolenia, eventy, konferencje, wówczas liczba miejsc parkingowych jest za mała. Fundacja wówczas przeorganizowuje parking i parkuje się na "wcisk" także poza miejscami parkingowymi oraz na działkach należących do Fundacji. Nie ma znaczenia w sprawie, że zdarzają się incydenty, iż zaparkuje ktoś nieuprawniony. Fundacja nie wynajmuje miejsc postojowych zlokalizowanych na poziomie terenu ani nie zezwala na parkowanie osobom spoza [...].

Parking jest użytkowany wyłącznie zgodnie z jego przeznaczeniem i dotyczy [...]. Na co dzień ilość miejsc parkingowych jest optymalna (m.in. zeznania świadków), a przy okazji szkoleń, eventów, konferencji jest niewystarczająca.

Skarżąca nie zgadza się, że zrealizowała Projekt niezgodnie z Wytycznymi warunków kwalifikowalności wydatków w aspekcie niezbędności dla realizacji projektu. Nie uważa także aby naruszyła inne wytyczne warunków kwalifikowalności wydatków.

Zakres zagospodarowania terenu to 3.184 mkw, który oczywiście jest przynależny do nowego budynku [...] jak i budynków nr 1 i 2. Fundacja dla swojej działalności niezwiązanej z [...] - budynek nr 1 i 2 - ma nadmierną ilość miejsc parkingowych (28). Gdyby nawet zastosować zapotrzebowanie zgodnie z MPZP to dla budynków nr 1 i 2 przy zastosowaniu maksymalnej ilości miejsc 3 - liczba tych miejsc wynosi maksymalnie 18, minimalnie 12. Na terenie obejmującym budynki nr 1 i 2 nie były prowadzone żadne prace i nie były objęte Projektem Budowy [...] .

Skarżąca zrealizowała w pełni zawartą umowę zgodnie z procedurami i przeznaczyła na zagospodarowanie terenu 3.184 mkw, które wykorzystuje wyłącznie dla obiektu i działalności [...].

Zarzuty zostały przez organ tak sformułowane, że w końcu trudno stwierdzić, czy odnoszą się one do naruszenia prawa czy do faktycznego wykorzystywania parkingu [...] do innych celów.

Decyzja, na mocy której uznano, że część środków finansowych stanowi wydatek niekwalifikowany jest wadliwa, bowiem nie ma oparcia w żadnym przepisie prawa oraz w zawartej umowie ani w wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w stanie faktycznym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia 16 lipca 2019 r. Fundacja podkreśliła, że nie może dojść do naruszenia Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach działań 1.4-1.6 RPO W[...] tylko z tego powodu, ze na terenie inwestycji znajdują się budynki nr 1 i 2. Istnienie tych budynków zaznaczono w Projekcie Architektonicznym. Budynki te nie były objęte Umową o dofinansowanie. Organ nie wykazał, że poprzez sam fakt istnienia budynków nr 1 i 2 doszło do naruszenia Wytycznych. Przy czym budynki nr 1 i 2 należące do A nie korzystają z tej inwestycji i nie mają potrzeby aby z niej korzystać z powodu specyficznego układu przestrzennego. Skoro Organ nie kwestionuje zgodności Inwestycji z Projektem ani założeniami wniosku (organ podkreślił ten fakt w odpowiedzi na skargę) to sam fakt istnienia budynku nr 1 i 2 nie może przesądzać o niekwalifikowalności wydatku.

Uznanie, że 32 % powierzchni - wydatków na zagospodarowanie terenu - jest niekwalifikowalne z powodu istnienia budynków nr 1 i 2 w przedmiotowym stanie faktycznym nie znajduje oparcia w przepisach prawa na które powołuje się organ. Sama metodologia wyliczenia powierzchni niekwalifikowalnej jest nielogiczna w przedmiotowym stanie faktycznym. Nielogiczne jest wyliczenie proporcji kosztów uznanych za niekwalifikowalne bez uwzględnienia miejsc parkingowych znajdujących się w obrębie działki, na której była prowadzona inwestycja (na przeciwko wejścia do Fundacji) oraz bez uwzględnienia innych miejsc parkingowych, którymi dysponuje Fundacja z jednoczesnym uwzględnieniem wszystkich wymaganych miejsc parkingowych przez MPZP dla całego kompleksu budynków (w tym przypisanie wszystkich wynikających z MPZP miejsc parkingowych dla budynków nr 1 i 2 wyłącznie do obszaru, na którym realizowany był projekt, chociaż na tej samej działce istnieje 8 innych miejsc parkingowych).

W piśmie procesowym z dnia 8 sierpnia 2019 r. Fundacja wniosła o zwrot kosztów postępowania i podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia. Tego rodzaju uchybień Sąd w sprawie tej nie stwierdził.

Stosownie do treści art. 60 rozporządzenia nr 1083/2006, instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności m.in. za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...). Na podstawie art. 70 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, na państwa członkowskie nałożona została z kolei odpowiedzialność za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań: a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 tego rozporządzenia i że funkcjonują skutecznie; b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach (...).

Powołane rozporządzenie reguluje również procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych. W myśl art. 98 ust. 1 rozporządzenia państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonują wymaganych korekt finansowych. Ponadto, państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006).

Użyte we wskazanej regulacji pojęcie nieprawidłowości zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym "nieprawidłowość" oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zaznaczyć należy, że tak Komisja Europejska, jak i Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego, w związku z czym za nieprawidłowość uznaje się zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii.

Dla stwierdzenia zaistnienia nieprawidłowości w rozumieniu powyższego przepisu bez znaczenia pozostaje kwestia wiedzy czy woli beneficjenta, gdyż elementy te nie wpisując się w definicję tego pojęcia.

W tym miejscu należy przytoczyć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2014 r. o sygn. akt II GSK 51/13, w którym analizując pojęcie "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, Sąd podkreślił, iż wydatek niekwalifikowany poniesiony i rozliczony w zatwierdzonym wniosku o płatność oznacza, że z punktu widzenia budżetu środki zostały wydane w sposób nieprawidłowy i doprowadziły do powstania szkody. Natomiast sama szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie.

Zgodnie z art. 207 ust.1 z ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240; zwaną dalej w skrócie "u.f.p."). w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są:

1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem,

2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184,

3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

- podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Jest to przepis prawa materialnego.

Regulując procedury dokonywania wydatków związanych z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków europejskich art. 184 u.f.p. stwierdza, że :

1. Wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

2. Przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit. c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, w wyroku z dnia 12 października 2018 r. o sygn. akt I GSK 1077/18 stwierdził, że "Procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków. Mogą to być procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, ale również procedury określone w dokumentach systemu realizacji danego programu, a także procedury określone w umowie o dofinansowanie realizacji projektu".

Stosownie do art. 207 ust. 8 u.f.p. w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja zarządzająca lub pośrednicząca wzywa beneficjenta do zwrotu środków lub do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Następnie też, po bezskutecznym upływie tego terminu, w myśl art. 207 ust. 9 u.f.p. wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2.

Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Wzór umowy o dofinansowanie jest elementem systemu realizacji programu operacyjnego, w rozumieniu art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. z 2017 r., poz. 1460 ze zm.), a zarazem częścią dokumentacji konkursowej. Potencjalny beneficjent ma możliwość zapoznania się z warunkami umowy, w tym z zasadami obowiązującymi przy wykorzystaniu dofinansowania i swobodnego podjęcia decyzji o nawiązaniu stosunku prawnego na zasadach określonych w umowie. Umowa o dofinansowanie, zgodnie z przyjętym przez właściwą instytucję wzorem, reguluje natomiast również procedurę realizacji projektu.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że naruszenie postanowień umowy o dofinansowanie, określających sposób jej realizacji, stanowi niewątpliwie podstawę do przyjęcia, że zaistniała przesłanka do wszczęcia postępowania administracyjnego w celu określenia kwoty dofinansowania podlegającej zwrotowi. Żądanie zwrotu tej kwoty musi być też kwalifikowane jako nieprawidłowość z art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, prowadząca do szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, wynikającej z niecelowego wydatkowania środków finansowych, tj. wydatkowania ich na działania, które nie doprowadziły do realizacji celu w ramach założeń funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności.

W ocenie Sądu, ustalony w sprawie stan faktyczny uzasadniał zastosowanie powyższych przepisów.

Projekt pn. "Budowa [...]" zakładał budowę obiektu dysponującego nowoczesnymi powierzchniami przeznaczonymi pod działalność firm innowacyjnych. Budynek [...] został wybudowany w jednym kompleksie z dwoma istniejącymi budynkami A (nr 1 i 2), służącymi działalności innej niż działalność [...]. Do całego kompleksu budynków, tj. zarówno budynku [...] jak i budynków 1 i 2 przylegają m.in. parkingi, drogi wewnętrzne oraz zieleń.

Beneficjent całość kosztów związanych z zagospodarowaniem powyższego terenu uznał za wydatki kwalifikowane. Zdaniem organu natomiast, kwalifikowane są tylko te wydatki, które dotyczą obiektu i działalności [...].

W sporze tym rację należy przyznać organowi.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że dofinansowaniem objęte zostały tylko te wydatki, które w 100% związane są z przedmiotem projektu, czyli budynkiem i działalnością [...]. Kwestia ta nie jest sporna. Wynika ona jednoznacznie z zawartej w dniu 26 listopada 2012 r. umowy, której przedmiotem jest udzielenie dofinansowania na realizację projektu tj. przedsięwzięcia opisanego we wniosku o dofinansowanie.

Wydatki, które nie są niezbędne do realizacji projektu (pkt 4 lit. a podrozdziału 5.1 Wytycznych), nie są wydatkami kwalifikowanymi.

Zgodzić się należy również z organem co do tego, że w ustalonym stanie faktycznym sporne wydatki na zagospodarowanie terenu przy kompleksie budynków, nie spełniają powyższego kryterium niezbędności do realizacji projektu, dotyczą bowiem nie tylko obiektu i działalności [...], ale również dwóch innych budynków wchodzących w skład kompleksu, które nie były przedmiotem dofinasowanego projektu.

Z wniosku o dofinansowanie przedmiotowego projektu wynika, że w ramach projektu miał powstać obiekt dysponujący nowoczesnymi powierzchniami przeznaczonymi pod działalność firm innowacyjnych. Budynek miał posiadać 3 kondygnacje naziemne i jedna podziemną, w której przewidziano miejsca na garaż.

Ze stanowiącego integralną część wniosku harmonogramu rzeczowo - finansowego wynika, iż wnioskodawca przewidział w kosztach realizacji projektu koszty zagospodarowania terenu (w tym nawierzchnie utwardzone), niemniej jednak taki ogólnikowy zapis nie może - w oderwaniu od innych postanowień umowy i dokumentacji konkursowej - przesądzać jeszcze - jak tego oczekuje Fundacja - bezwzględnego uznania za koszty kwalifikowane wydatków na zagospodarowanie terenu, który przynależy do dwóch innych budynków, w których prowadzi działalność A.

Samo bowiem ujęcie wydatku w budżecie projektu nie oznacza, iż będzie możliwe sfinansowanie go środkami z budżetu UE. Dla oceny kwalifikowalności wydatków konieczna jest bowiem ich analiza w aspekcie określonych w Wytycznych warunków kwalifikowalności wydatków, tj. czy dany wydatek jest niezbędny, racjonalny i efektywny dla realizacji celu projektu.

Zgodzić należy się z organem, że faktyczny problem w sprawie nie sprowadza się zatem do tego, czy prawidłowo wydatek został ujęty w budżecie projektu i czy umowa o dofinansowanie przewidywała wyjątki od kwalifikowalności wydatków na zagospodarowanie terenu, lecz czy poniesiony przez wnioskodawcę na etapie realizacji projektu wydatek a zakwestionowany przez instytucję audytową był niezbędny dla realizacji projektu, co z kolei stanowi cechę jego kwalifikowalności.

Organ nie kwestionował zatem zgodności inwestycji z projektem ani z założeniami wniosku o dofinansowanie. Zakwestionowano jedynie część wydatków uznając je za niekwalifikowalne na podstawie Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w projekcie. Na nieruchomości, gdzie wybudowano budynek [...] znajdowały się również dwa inne budynki, nie będące przedmiotem dofinansowania w ramach projektu, co skłoniło organ do uznania, że zagospodarowanie terenu (zieleń, drogi, oświetlenie, miejsca parkingowe, itp.) winno być dofinansowane tylko proporcjonalnie do obszaru odpowiadającego budynkowi dofinansowanemu ze środków unijnych.

Potwierdza to dokumentacja projektowa, która zakłada m.in. budowę miejsc parkingowych dla całego kompleksu, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten przewidywał 3 miejsca postojowe na 100 mkw powierzchni użytkowej, nie mniej niż 2 miejsca postojowe na 1 punkt usługowy. Założenia te w dokumentacji projektowej zostały przyjęte dla całego kompleksu, a nie jedynie dla budynku [...]. Łączna powierzchnia użytkowa budynków nr 1 i 2 i projektowanego budynku [...] wynosiła 2.544 mkw. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymagana ilość miejsc parkingowych wynosiła 77. Zaprojektowano natomiast 80 miejsc parkingowych. Dokumentacja projektowa wskazuje zatem, że zagospodarowanie terenu uwzględniało potrzeby i realia odnoszące się nie tylko do [...], ale także do budynków nr 1 i 2.

Powyższe znajduje także potwierdzenie w zeznaniach świadków, najemców i pracowników [...], z których wynika, że z parkingu [...] korzystają również osoby do tego nieuprawnione, mimo szlabanu i monitoringu oraz mimo starań administratora obiektu.

Słusznie organ uznał, że znajdujące się na działce, na której posadowiony jest [...], budynki wykorzystywane są do innych celów niż przedmiotowy projekt. Nie można zatem uznać, że zakwestionowane wydatki były niezbędne, racjonalne i efektywne dla realizacji celu projektu, jakim była budowa i działalność [...].

Zgodnie z § 5 ust. 4 umowy o dofinansowanie projektu z dnia 26 listopada 2012 r. (wraz z aneksami), beneficjent był zobowiązany do realizacji Projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, w szczególności ponosząc koszty i wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z Umową i jej załącznikami (Wytyczne dotyczące kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007 - 2013) oraz z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego oraz w sposób, który zapewni prawidłową i terminową realizację Projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie Projektu.

Ponadto w § 10 ust.2 pkt 2) beneficjent zobowiązał się do przestrzegania zasad oraz wytycznych zawartych w dokumentach programowych zamieszczonych w szczególności na stronie internetowej Instytucji Pośredniczącej II stopnia (www.arp.gda.pl) oraz Przewodniku Beneficjenta.

Nie mogą zostać uznane za kwalifikowane wydatki w części dotyczącej finansowania zadania będącego poza zakresem rzeczowym projektu, na który środki zostały przekazane, wydatki niezwiązane bezpośrednio z realizacją projektu, czy też nieprzyczyniające się do osiągnięcia celu określonego w umowie o dofinasowanie. W rozpatrywanej sprawie organ wykazał w sposób prawidłowy, że poniesiony wydatek na zagospodarowanie terenu nie był w całości kwalifikowany, teren ten bowiem nie służył wyłącznie działalności budynku [...]. W rozpatrywanym przypadku wydatki kwalifikowalne wiązać bowiem należy wyłącznie z działalnością [...], a nie działalnością A.

W wyroku NSA z dnia 10 listopada 2016r., sygn. akt II GSK 1001/15, sąd stanął na stanowisku, iż okoliczności, że kwalifikowalność wydatków nie była kwestionowana zarówno na etapie badania projektu, jak i podczas podpisywania umowy, nie jest przeszkodą do zakwestionowania ich kwalifikowalności na późniejszym etapie. "Wobec tego, nawet przy pełnej akceptacji wniosku o dofinansowanie oraz podpisaniu umowy o dofinansowanie i przekazaniu środków oraz po zrealizowaniu projektu, organ może wydać decyzję zobowiązującą do zwrotu dofinansowania, gdy stwierdzi, że doszło do naruszenia procedur przy wykorzystaniu dofinansowania (...)".

Skarżąca nie zaprzecza, że budynki nr 1 i 2 są posadowione na działce zagospodarowanej w ramach projektu. Neguje jednak, aby teren ten wykorzystywany był na inne cele niż [...]. Wskazuje, że konkurs na projekt obejmował budynek [...] i teren do zagospodarowania; projekt budowlany i zagospodarowania terenu obejmował budynek [...] i teren do zagospodarowania; po zrealizowaniu inwestycji Zarząd potwierdził własną decyzję, że teren zagospodarowany parkingiem wykorzystuje [...]; wjazd na teren [...] zabezpieczony jest szlabanem (do wjazdu uprawnione są podmioty związane z [...]); oznaczono tablicami wewnątrz parkingu jego przeznaczenie; komunikacja budynków nr 1 i 2 jest od strony ulicy S. przed którymi znajduje się 8 miejsc parkingowych, dodatkowe miejsca parkingowe dla budynków 1 i 2 znajdują się na innej działce będącej własnością Fundacji położonej w bliskiej odległości (20 miejsc). Dodatkowych 28 miejsc parkingowych dla budynku 1 i 2 to znacznie więcej niż wymagają przepisy prawa. Dokumentacja projektowa nie potwierdza budowy miejsc parkingowych dla całego kompleksu, a jedynie odnosi się do ich minimalnej liczby, pokazuje, że planowana jest budowa większej ilości miejsc niż to wynika z wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe argumenty nie zmieniają jednak tego, że umowa o dofinansowanie nie dawała podstaw do pokrycia wydatków na zagospodarowanie terenu przynależnego zarówno do nowego budynku [...] jak i wcześniej istniejących budynków nr 1 i 2 , w których działalność prowadzi A, ze środków unijnych w takim zakresie i w taki sposób, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu nie budzie zastrzeżeń zastosowana przez organ metoda wyliczenia współczynnika wydatków niekwalifikowanych w oparciu o przeliczenie ilości miejsc parkingowych przypadających na [...] w porównaniu do ilości miejsc parkingowych przypadających na pozostałe dwa budynki. Organ wyjaśnił założenia przyjętej metodologii, oparte na dokumentacji projektowej odwołującej się do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wynikało z niej, że dokumentacja ta przy projektowaniu miejsc parkingowych uwzględniła wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego warunki dla całego kompleksu, obejmującego zarówno budynek [...] jak i pozostałe dwa budynki. Na tej podstawie wyliczono, że liczba miejsc parkingowych przypadających na pozostałe dwa budynki kompleksu wynosi 18, co stanowi 32% ilości wybudowanych miejsc parkingowych. W takiej też części nakłady na oświetlenie zewnętrzne i prace drogowe zostały zaliczone do wydatków niekwalifikowanych. Skarżąca oprócz zanegowania przyjętej metodologii nie wskazała, dlaczego miałaby ona być nieadekwatna do wyliczenia współczynnika kwalifikowalności ani nie zaproponowała innego alternatywnego sposób wyliczenia tego współczynnika. Zarzuty w tym zakresie Sąd uznał zatem za nieuzasadnione.

Uznawszy zatem zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie decyzje naruszają prawo (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.