Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 230/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15zzs4 ust.3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1;
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 138 par. 1 pkt 1 i pkt 2; art. 15; art. 11;
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 64 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos - Janusz Sędzia NSA Maria Wieczorek - Zalewska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 24 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. W. prowadzącego działalność gospodarczą [...] z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. B., D. N. oraz B. N. od decyzji znak: [...], nr [...] z dnia [...] r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu 16 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością lokalizacji usług w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, orzekło:

1. uchylić decyzję w całości,

2. odmówić ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu 16 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością lokalizacji usług w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...], nr [...], [...] i [...] (obręb: [...], arkusz 2) położonych w L. przy [...], pas drogowy - działka nr [...] [...] (ul. D. droga gminna) na wniosek z dnia 1 lipca 2019 r. J. W. (dalej również jako: "skarżący").

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Po rozpatrzeniu wniosku J. W., decyzją z dnia [...] r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu 16 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością lokalizacji usług w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...], nr [...], [...] i [...] położonych w L. przy ul. [...], [...], [...].

W decyzji określono nieprzekraczalną linię zabudowy i ustalono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki do 30% oraz udział powierzchni biologicznie czynnej - na poziomie minimum 25%. Szerokość elewacji frontowej każdego z budynków wskazano jako maksymalnie 40,0 m. a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzona od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku/od poziomu terenu istniejącego) - jako maksymalnie 15 m. Przykrycie projektowanych budynków określono jako płaskie o nachyleniu do 15°, przy maksymalnej wysokości 15 m. W decyzji dopuszczono lokalizację usług wyłącznie w parterach budynków mieszkalnych. Ponadto organ zakazał zmiany rzeźby terenu, która mogłaby mieć negatywny wpływ na działki sąsiednie, jednocześnie dopuszczając zmiany w ukształtowaniu terenu w zakresie 1,0 m od istniejącej powierzchni terenu oraz zmiany wynikające z niezbędnych dojazdów i dróg wewnętrznych. W pasie 5,0 m od elewacji budynku, nie określono ograniczeń dotyczących zmiany ukształtowania terenu, dopuszczając umieszczenie poza tym obszarem niezbędnych dla funkcjonowania budynku pochylni, zejść i zjazdów ze skarp. Obsługę komunikacyjną terenu inwestycji ustalono od ul. [...] (droga gminna, dz. nr [...] i [...]), na warunkach uzgodnionych z Z. L., oraz zaznaczono, że na terenie inwestycji należy zapewnić miejsca postojowe dla samochodów osobowych w ilości niezbędnej dla obsługi funkcji, tj. 1 miejsce postojowe na lokal mieszkalny oraz 1 miejsce parkingowe na 30m˛ powierzchni użytkowej, a także miejsca postojowe dla rowerów. Organ zaznaczył również, że dla przedmiotowej inwestycji została wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] r., znak: [...] wraz z charakterystyką przedsięwzięcia stanowiącą integralną część wyżej wymienionej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, której ustalenia należy uwzględnić w projekcie budowlanym.

Organ podkreślił, że szerokość frontu działek objętych wnioskiem wynosi 126.0 m. Zakres minimalnego obszaru analizowanego, zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1588, dalej "rozporządzenie"), wynosi 378,0 m (3 x 126,0 m). Uwzględniając zróżnicowanie charakteru i intensywności okolicznej zabudowy organ rozszerzył zakres obszaru analizowanego dwukrotnie i wyznaczył go dookoła terenu inwestycji w równych odległościach 756.0 m od jego granic w zakresie niezbędnym i wystarczającym do ustalenia parametrów i wymagań dla nowej zabudowy.

Odnośnie funkcji terenu wyjaśniono, że w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolnostojąca, bliźniacza i szeregowa), zabudowa zagrodowa, zabudowa wielorodzinna i zabudowa usługowa. Teren inwestycji położony jest w oddaleniu od intensywnej zabudowy wielorodzinnej czy jednorodzinnej szeregowej. W bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji znajdują się budynki jednorodzinne i zagrodowe tworząc zabudowę o charakterze ekstensywnym. Zdaniem organu planowana inwestycja obejmująca budowę 16 budynków mieszkalnych wielorodzinnych, znajduje analogię funkcjonalną w zagospodarowaniu obszaru analizowanego.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznaczono jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W niniejszej sprawie, nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona została w odległości min. 15,0 m od granicy istniejącego pasa drogowego ul. [...] - jak realizowany na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] zespół zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i budynek techniczny na działce nr [...].

Zgodnie z § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczono na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Organ podniósł, że w obszarze analizowanym wielkość powierzchni zabudowy zawiera się w przedziale: od 0,06% do 66.9% dla wszystkich budynków i średnio wynosi 20,2%, od 10,5% do 61,0% dla budynków jednorodzinnych w układzie szeregowym i budynków wielorodzinnych i średnio wynosi 37%; od 20,7% do 39,7% dla budynków wielorodzinnych i średnio wynosi 26,6%. Mając na uwadze, że planowana inwestycja dotyczy budowy 16 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, których wskaźnik zabudowy w znacznym stopniu przekracza średnią wartość, dopuszczono zwiększenie wskaźnika zabudowy dla projektowanego zamierzenia do poziomu wnioskowanego przez inwestora, tj. do 30%.

Zgodnie z § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznaczono dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym, szerokość elewacji frontowej zawiera się w przedziale od 9,0 m do 80,0 m dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i średnio wynosi 40,0 m. Dla wnioskowanej inwestycji przyjęto wskaźnik zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wynoszący 40,0 m.

Odnosząc się do § 7 rozporządzenia, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki którą wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, organ ustalił, że w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa osiąga wysokość I - IV kondygnacji nadziemnych, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mieści się w przedziale od 2,1 m do 16,8 m. co daje średnio ok. 5,3 m w poziomie okapu. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna osiąga wysokość III - IV kondygnacji nadziemnych, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mieści się w przedziale od 6,4 m do 15,7 m, co daje średnio 13,4 m w poziomie gzymsu/okapu. W odniesieniu do planowanej inwestycji dopuszczono zwiększenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków do poziomu wnioskowanego przez inwestora, tj. do 15 m.

W zakresie § 8 rozporządzenia, dotyczącego geometrii dachu, organ wskazał, że w obszarze przeprowadzonej analizy występują budynki z dachami wielopołaciowymi o spadkach od 15° do 45° i z dachami płaskimi o nachyleniu do 15°. Budynki mieszkalne wielorodzinne występują z przewagą dachów płaskich o nachyleniu połaci do 15°, przy całkowitej wysokości budynku nie przekraczającej 16.8 m. Dla projektowanych budynków ustalono przykrycia płaskie o nachyleniu połaci do 15°, przy całkowitej wysokości budynków nie przekraczającej 15,0 m.

W zakończeniu organ dodał, że pismem z dnia 4 września 2019 r., zarządca drogi pozytywnie uzgodnił przedstawiony mu projektu decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie A. B., B. N. oraz D. N..

W swoim odwołaniu A. B. zaskarżyła decyzję w całości, wniosła o jej uchylenie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania - § 3 rozporządzenia poprzez przeprowadzenie analizy urbanistycznej w nieprawidłowy sposób, z rażącymi błędami.

2. naruszenie przepisów postępowania - § 4 rozporządzenia poprzez wyznaczenie linii zabudowy w nieprawidłowy sposób.

3. naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej "u.p.z.p.") naruszenie zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, gdyż żadna z działek dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana budynkami wielorodzinnymi.

4. naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 2 pkt 13 u.p.z.p. i art. 143 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż istniejące i projektowane uzbrojenie terenu oraz układ komunikacyjny są wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

5. naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. z uwagi na charakter gruntów teren wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

6. naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

7. naruszenie przepisu art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nierówne traktowanie podmiotów wobec prawa.

8. naruszenie przepisu art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się organu do uwag zgłaszanych przez stronę postępowania.

9. naruszenie przepisu art. 35 § 3 k.p.a. z art. 36 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w wymaganym terminie oraz niezawiadomieniu strony o przyczynach zwłoki.

10. naruszenie prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 i 5 oraz art. 1 ust. 2 u.p.z.p. tj. nie zapewnienia kontynuacji istniejącej funkcji, cech i układu linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a także niespełnienie warunku dostępności do drogi publicznej stawianych działkom budowlanym, nie uwzględniania tym samym wymogów utrzymania ładu przestrzennego.

11. naruszenie prawa materialnego art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. i art. 61 ust 5 u.p.z.p. poprzez brak zapewnienia, w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką a inwestorem, o faktycznym i planowanym uzbrojeniu (wszystkie urządzenia: wodociągowe, kanalizacyjne, kanalizacja deszczowa, ciepłownicze, elektryczne, gazowe i telekomunikacyjne, śmietniki).

12. naruszenie przepisów postępowania - § 5, § 6, § 7 rozporządzenia poprzez rażące i niedostatecznie uzasadnione odejście od istniejących średnich wskaźników zagospodarowania w analizowanym terenie.

W uzasadnieniu odwołująca obszernie przedstawiła zasadność przedstawionych zarzutów.

B. N. oraz D. N. złożyły tożsame w treści odwołania od decyzji organu I instancji. W złożonych pismach podniosły, że decyzja została wydana niezgodnie z obowiązującymi przepisami przede wszystkim z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Strony podniosły, że szerokość frontu działki przekłada się bezpośrednio na zasięg obszaru analizowanego, w którym na potrzeby ustalania parametrów nowej zabudowy analizuje się parametry zabudowy sąsiedniej. Planowana inwestycja jest zaprzeczeniem istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Realizacja zabudowy tego typu (tak ogromnej) w Osiedlu [...] stanowi zaprzeczenie zasad urbanistycznych. Istniejąca zabudowa w bezpośrednim sąsiedztwie to zabudowa jednorodzinna, dwurodzinna i szeregowa, II kondygnacyjna z użytkowym poddaszem. Nie ma choćby jednego IV kondygnacyjnego jaką planuje inwestycja.

Zdaniem odwołujących niezasadnym jest zwiększenie obszaru analizowanego poza minimalną granicę. Nieprawidłowo zostały określone podstawowe parametry (a gabaryty pominięte) inwestycji. W odwołaniach wskazano, że sposób w jaki została sporządzona analiza jest niedopuszczalny. Sześciokrotna szerokość frontu działki (126m - front działki), a obszar analizowany 756 m od granic w zakresie niezbędnym do ustalenia parametrów dla nowej zabudowy. Taki zabieg zdaniem stron miał na celu "wyszukanie" obiektów budowlanych, które dały podstawę do uzasadnienia planowanej inwestycji w takich parametrach. Gabaryty i forma architektoniczna planowanych obiektów budowlanych nie nawiązuje do istniejącej, nie będzie uzupełnieniem funkcji zabudowy tego terenu. W bliskim sąsiedztwie inwestycji znajdują się domy jednorodzinne, a inwestycja wielorodzinna 16 budynków z garażami podziemnymi i IV kondygnacyjnymi narusza ład przestrzenny, gdyż gabaryty i forma architektoniczna jest bardzo różna. Planowane przedsięwzięcie objęte decyzją jest sprzeczne z zasadami okolicznej zabudowy, brak jest analogii funkcjonalnej w zagospodarowaniu terenu. Zdaniem odwołujących należy wziąć pod uwagę również spadek terenu pow. 15% względem ul. [...].

W zakończeniu odwołania podniesiono, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest niezgodna z art. 61 ust 1 u.p.z.p.. nie spełnia przesłanek pkt 1-5 łącznie. Cała okolica pod względem ukształtowaniu terenu, urozmaicona krajobrazowo (wąwozy, doliny) powinna taką pozostać. B. N. i D. N. podkreśliły, że jako mieszkańcy chcą uchronić okolicę od tak ogromnego przedsięwzięcia, jaką będzie zabudowa wielorodzinna IV kondygnacyjna. Stwierdziły ponadto, iż są przeciwne takiej zabudowie, która zburzy środowisko.

Pismem z dnia 4 listopada 2019 r. J. W., odnosząc się do przedstawionych w sprawie zarzutów odwołujących wskazał, że organ I instancji przeprowadził prawidłowo postępowanie w sprawie, zgodnie z wytycznymi zawartymi w decyzjach SKO w L. z dnia [...] r. Zdaniem skarżącego organ I instancji wyznaczył obszar analizowany na mapie zasadniczej w skali 1:1000. Wyjaśnił, że ze względu na szerokość frontu działek objętych wnioskiem oraz zróżnicowanie charakteru i intensywności okolicznej zabudowy, rozszerzono zakres obszaru analizowanego dwukrotnie i wyznaczono go dookoła terenu inwestycji w równych odległościach 756 m od jego granic w zakresie niezbędnym i wystarczającym do ustalenia parametrów i wymagań dla nowej zabudowy. Powyższe spełnia wymogi określone w § 3 ust 2 rozporządzenia. Ponadto wskazał, że - wbrew twierdzeniom odwołującej - linia zabudowy została wyznaczona w prawidłowy sposób, gdyż § 4 ust 4 wyżej powołanego rozporządzenia dopuszcza inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków zabudowy. Z tego powodu nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona min. 15 m od granicy istniejącego pasa drogowego, tak jak na pozostałych działkach zespołu zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej. W piśmie zwrócono uwagę na fakt, iż teren inwestycji położony jest w oddaleniu od intensywnej zabudowy, zaś w stosunku do obszaru średnio i intensywnie zainwestowanego, od strony południowej teren inwestycji położony jest ok. 20 m poniżej poziomu zabudowy wielorodzinnej i szeregowej.

Pełnomocnik podniósł, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i nie mieści się w linii zabudowy wyznaczonej na podstawie § 4 ust. 1 rozporządzenia, wówczas zastosowanie znajdzie § 4 ust. 4 rozporządzenia, umożliwiający ustalenie linii zabudowy w sposób odmienny niż określony w § 4 ust. 1. Linia zabudowy jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Nie ma racjonalnych podstaw, by stanowisko w zakresie zachowania ładu przestrzennego przyjmować bez uwzględnienia formy zagospodarowania terenu po drugiej stronie ulicy, na działkach posiadających bezpośredni dostęp do innej drogi publicznej niż działka, której dotyczyłby wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i bezpośrednio z tą działką niegraniczących.

Ponadto podkreślił, iż organy nie mogą przyjąć automatycznie prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności. Dlatego też zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a., zasada wyważania interesu społecznego ze słusznym interesem obywatela i w związku z przepisem § 4 ust. 4 rozporządzenia obowiązkiem organów jest przeprowadzenie analizy, która rozważałaby możliwość zabudowy przy wyznaczeniu linii zabudowy innej niż stanowiącej przedłużenie istniejącej linii zabudowy.

Nadto w piśmie wskazano, że inwestycja w postaci budowy zespołu 16 budynków mieszkalnych wielorodzinnych znajduje analogię funkcjonalną w zagospodarowaniu analizowanego obszaru. Istotnym jest fakt, iż istniejąca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna osiąga wysokość do III kondygnacji nadziemnej, a zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna osiąga wysokość nawet do V kondygnacji nadziemnej, zaś przedmiotowa inwestycja dotyczy budynków IV kondygnacyjnych, które ze względu na położenie różnią się pod względem poziomów i nie odbiega od pozostałych wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej.

W dalszej części wskazano, że ustalone warunki zabudowy przewidują konieczność poszerzenia i urządzenia pasa drogowego do parametrów drogi dojazdowej, zgodnie z koncepcją programowo-przestrzenną budowy ul. [...] na odcinku od al. [...] do ul. [...], opracowaną w 2005 r. przez Biuro Projektów Budownictwa Komunalnego Sp. z o.o. Warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. będzie spełniony wówczas, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych a jest nią niewątpliwie droga gminna.

Podniesiono również, że za przedwczesny należy uznać zarzut braku zawarcia w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką a inwestorem faktycznego i planowanego uzbrojenia w zakresie urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Postępowanie jest w fazie ustalania warunków zabudowy dla danej inwestycji, co poprzedza uzyskanie pozwolenia na budowę. Na tym etapie nie jest wymagane uzyskanie jakichkolwiek umów z dostawcami, bowiem naruszałoby to interes inwestora w przypadku niezrealizowania inwestycji.

Jednocześnie podkreślono, że decyzję o zezwoleniu na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze uzyskuje się w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dopiero po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy, a przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Powyższe wynika również z zaskarżonej decyzji, zgodnie z którą przed uzyskaniem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych należy uzyskać decyzje zezwalającą na wyłączenie z produkcji gruntów rolnych przeznaczonych na cele nierolnicze - art. 11 ust 4 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lub zaświadczenie, że ww. wyłączenie nie jest wymagane.

Mając na uwadze powyższe okoliczności pełnomocnik strony uznał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie warunki zawarte w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym wniosek o utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji jest w pełni uzasadniony.

Po rozpatrzeniu sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium decyzją z dnia 31 stycznia 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i odmówiło ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego organ I instancji w sposób nieuzasadniony rozszerzył obszar analizowany do 756,00 m od granic obszaru inwestycji. Przy czym – jak wskazał organ - nawet jeżeli uznać, że zabieg ten był zgodny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, to żadna z działek sąsiednich dla terenu inwestycji znajdującego się przy ul. [...], dostępnych z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób zbliżony do przedstawionego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W ocenie organu wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] r. nie spełnia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ odwoławczy miał na uwadze nie tylko to, że w obszarze analizowanym obejmującym sąsiednie nieruchomości znajduje się niemal wyłącznie zabudowa jednorodzinna i zagrodowa, ale przede wszystkim okoliczność, że nowa zabudowa nie zachowuje zastanego w danym terenie ładu przestrzennego (ładu istniejącego w sąsiedztwie urbanistycznym ul. [...]). Planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej, jednakże parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym, takie jak: wielkość powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji, szerokość elewacji frontowej, wysokość są sprzeczne z istniejącym zagospodarowaniem działek sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej - drogi gminnej - ul. [...] i to nawet przy szerokiej interpretacji pojęcia "działki sąsiedniej" oraz "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej". Organ podkreślił, że planowana inwestycja obejmująca 16 budynków wielorodzinnych z 530 mieszkaniami, z pewnością nie wpisuje się w okoliczny ład przestrzenny rozumiany jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne.

Wobec niespełniania zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie parametrów zabudowy, tj. szerokość elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku), organ odmówił ustalenia warunków zabudowy.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego za pośrednictwem operatora pocztowego w dniu 9 marca 2020 r. złożył J. W.. Pełnomocnik skarżącego zaskarżył w całości decyzję organu odwoławczego i zarzucił jej zarówno naruszenie przepisów postępowania jak i prawa materialnego, które miały istotny wpływ na treść orzeczenia, tj.:

- art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 15 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art 11 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji z dnia 13 września 2019 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta L. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budowlanej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego , oraz wydanie decyzji merytorycznej - odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu 16 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością lokalizacji usług w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, przez co Samorządowe Kolegium Odwoławcze naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy rozstrzygnięcie organu I instancji odpowiadało prawu i było prawidłowe, zaś ocena zebranych w sprawie dowodów dokonana przez organ II instancji i wydane rozstrzygnięcie godzą w podstawowe zasady postępowania administracyjnego takie jak zasada praworządności, prawdy obiektywnej, pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej, udzielania informacji, wysłuchania stron czy wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.. który to przepis Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało jako podstawę rozstrzygnięcia, chociaż w/w artykuł stanowi o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, ponieważ podstawą do uchylenia decyzji i wydania orzeczenia co do istoty jest art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie, a tym samym naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności, polegającej na przyjęciu, że norma ta ma na celu ochronę tylko interesu osób trzecich - właścicieli działek sąsiadujących z działką inwestora i swym zakresem nie obejmuje interesu właściciela nieruchomości zamierzającego inwestować;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu zawężającej interpretacji pojęcia kontynuacji zabudowy i zagospodarowania terenu z ograniczeniem się jedynie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora, podczas gdy kontynuację zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, każącą rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora do zachowania zasady wolności zagospodarowania terenu, podobnie jak kwestię dostępu do drogi publicznej, jak również uznaniu, że przepisy rozporządzenia określają sztywną granicę obszaru objętego analizą urbanistyczną, podczas gdy wprost wynika z tych przepisów, iż wskazany w nich obszar analizowany jest obszarem minimalnym, zaś parametry i wskaźniki dotyczące szerokości elewacji frontowej czy wysokości budynków wskazane we wniosku inwestora nie są dla organu wiążące i mogą być korygowane.

Ze względu na przedstawione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego w całości i utrzymanie w mocy w całości decyzji organu I instancji z dnia 13 września 2019 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji budowlanej. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumentację świadczącą jego zdaniem o zasadności przedstawionych w nim zarzutów.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), zwanej "ustawą o covid", przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Stosownie do treści rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz.1829) począwszy od 17 października 2020 r. miasto na prawach powiatu L., będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że na mocy zarządzenia nr 23 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 października 2020 r., odpowiednie zastosowanie ma zarządzenie nr 39 Prezesa NSA z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w zw. z § 3 tego rozporządzenia).

Mając na uwadze powyższą regulację, a także brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w tej sprawie skargi – Sąd rozpoznał ją na posiedzeniu niejawnym w trybie przywołanego na wstępie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy o covid.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie uchylenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie zespołu 16 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością lokalizacji usług w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działkach nr [...], nr [...], [...] i [...] (obręb: [...], arkusz [...] położonych w L. przy ul. [...], [...], [...], pas drogowy - działka nr [...] [...] (ul. [...] - droga gminna).

Powyższa decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945), a w szczególności art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 59 ust.1 tej ustawy w związku z § 3, § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164. poz. 1588).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zasady ustalania warunków zabudowy określone zostały w przywołanej powyżej ustawie, która w art. 61 ust. 1 stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przed przejściem do szczegółowej analizy zaskarżonej decyzji i podniesionych w skardze zarzutów należy wskazać na kilka ogólnych uwag dotyczących istoty i funkcji analiz urbanistycznych prowadzonych w toku postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Obowiązywanie w polskim systemie prawnym zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że ratio legis art. 61 ust. 1 ustawy jest ochrona "ładu przestrzennego", określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, CBOSA). Innymi słowy, zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są przy tym faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej jako: CBOSA).

Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy, opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Dokonywana w postępowaniu przed właściwym organem administracji analiza urbanistyczna obejmuje ustalenia w zakresie: linii zabudowy (§ 4 rozporządzenia), wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5 rozporządzenia), szerokości elewacji frontowej (§ 6 rozporządzenia), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7 rozporządzenia), geometrii dachu - kąta nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki (§ 8 rozporządzenia). Przedmiotem opisu i oceny urbanisty (architekta) jest zatem stan zagospodarowania stwierdzony na podstawie zarówno dokumentacji, jak również badań terenowych.

Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Wyniki analizy i jej zgodność z zapisami rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. A zatem wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.

Zasadniczą, sporną w niniejszej sprawie kwestią było uznanie przez organ odwoławczy, że przedmiotowa inwestycja nie spełnia zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie parametrów zabudowy, tj. szerokości elewacji frontowej i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (mierzonej od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku).

W ocenie sądu, wbrew zarzutom podniesionym w skardze, w rozpoznawanej sprawie organy dokonały prawidłowej analizy uwarunkowań urbanistyczno-architektonicznych istniejących na terenie obejmującym sporną inwestycję, a ustalenia wynikające z zaskarżonej decyzji mieszczą się w granicach swobody oceny wyników przeprowadzonej analizy i nie stanowią naruszenia prawa.

Ze sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistyczno – architektonicznej, a także z pozostałego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że planowana inwestycja polegająca na budowie zespołu 16 budynków mieszkalnych wielorodzinnych z możliwością lokalizacji usług w parterze wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, nie spełnia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z pkt VI Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania obszaru, pkt 1. Funkcja terenu, wynika, że "w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (wolnostojąca, bliźniacza, szeregowa), zabudowa zagrodowa, zabudowa wielorodzinna i zabudowa usługowa. Teren inwestycji położony jest w oddaleniu od intensywnej zabudowy wielorodzinnej czy jednorodzinnej szeregowej. W stosunku do obszaru średnio i intensywnie zainwestowanego (położonego na południe od terenu objętego wnioskiem) teren inwestycji położony jest ok 20 m poniżej poziomu zabudowy wielorodzinnej i szeregowej. W bezpośrednim otoczeniu terenu inwestycji znajdują się budynki jednorodzinne i zagrodowe tworząc zabudowę o charakterze ekstensywnym."(k. 203 akt adm. I instancji).

Należy oczywiście mieć na uwadze, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Chodzi przy tym o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących na danym obszarze standardów, czyli pewnych norm - reguł zabudowy, jakie można stwierdzić na danym terenie. Nie wystarcza więc ustalenie, że na danym obszarze analizowanym występuje już funkcja, której kontynuacją ma być nowa inwestycja. Trzeba jeszcze stwierdzić, że ta inwestycja ma funkcję tworzącą harmonijną całość z funkcją na tym obszarze dominującą, czyli taką, którą można z punktu widzenia zasad ładu przestrzennego pogodzić z funkcją dominującą na danym obszarze.

W niniejszej sprawie, zabudowa wielorodzinna, na obszarze sąsiednim i dominująca na analizowanym obszarze zabudowa jednorodzinna o charakterze samoistnym, zagrodowym, bliźniaczym lub szeregowym, pełni funkcję mieszkaniową, tak jak planowana inwestycja, zachodzi więc kontynuacja funkcji mieszkaniowej. Jednakże należy zwrócić uwagę, że parametry nowej zabudowy w odniesieniu do parametrów występujących w terenie analizowanym – co słusznie zauważył organ - przede wszystkim szerokość elewacji frontowej i jej wysokość są sprzeczne z istniejącym zagospodarowaniem działek dostępnych z ul. [...].

Należy bowiem wskazać, że kategoria "działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma niewątpliwie szeroki zakres znaczeniowy, który odrywa się od sensu ogólnojęzykowego. Sens ten powinien być bowiem wyznaczany przez pojęcie urbanistyczno-architektonicznego sąsiedztwa, które pozwala ustalić dla działek inwestycyjnych warunki zagospodarowania lub zabudowy w nawiązaniu do cech zagospodarowania lub zabudowy co najmniej jednej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, działki znajdującej się – w rozumianej funkcjonalnie na tle istniejącego w terenie ładu przestrzennego – bliskości.

Przede wszystkim, należy zwrócić uwagę, że na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej - ul. [...] – na terenie objętym analizą (zob. kopia mapy zasadniczej k. 213-214) znajduje się wyłącznie ekstensywna zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. Analiza mapy zasadniczej oraz danych dla każdej z działek położonych przy ul. [...] (k. 204-2011) pozwala na stwierdzenie, że na działkach nr [...] oraz nr [...] znajdujących się po zachodniej stronie terenu inwestycji znajdują się trzy domy jednorodzinne oraz zabudowania gospodarcze. Wielkość powierzchni zabudowy dla wskazanych działek to odpowiednio 20,6% oraz 0,06%, szerokość elewacji frontowej 12m oraz 5m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 5,6m oraz 3,2m, wysokość w kalenicy 9,3m oraz 5,7m. Dla działek zabudowanych 5 budynkami jednorodzinnymi znajdujących się w obszarze analizowanym położonych przy ul. [...] po wschodniej stronie od terenu inwestycji do skrzyżowania z ul. [...], to jest: działki [...], [...], [...], [...] wielość powierzchni zabudowy dla każdej z tych działek odpowiednio wynosi 1,8%, 14%, 5,9%, 8,7%, szerokość elewacji frontowej 4,5m, 6 m i 5m (działka zabudowana 2 budynkami jednorodzinnymi), 8m, 12m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej: 2,3m, 3,1m i 2,3 m, 3,9 m, 2,8 m, wysokość w kalenicy 5,2m, 5,7m i 4,3m, 8,2m, 4m. Dla działek znajdujących się po wschodniej stronie od terenów inwestycji oraz od skrzyżowania ul. [...] z ul. [...], a więc działek nr [...], [...], 2,8, [...], [...], [...] wielkość powierzchni zabudowy dla wskazanych działek to odpowiednio 16,9%, 18,6%, 0,9%, 22,6%, 17%, 37,5%, szerokość elewacji frontowej 13m, 13m, 10m, 9m, 9m, 9m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 6,5m, 6,5m, 2,6m, 4m, 3,5m, 2,2m wysokość w kalenicy 7,2m, 7,2m, 5,1m, 5,7m, 8,2m, 5,2m. Biorąc pod uwagę wyłącznie zabudowę mieszkaniową na działkach znajdujących się przy ul. [...] oczywistym jest, że znajduje się tam jedynie zabudowa mieszkalna jednorodzinna lub zagrodowa. Wielkość powierzchni zabudowy (jej intensywność) to wartości od 0,06% do 37,%, średnio 11,5%, szerokość elewacji frontowej to wartości od 4,5 m do 13m, średnio 8,8 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to wartości od 2,2m do 6,5 m, a więc średnio 3,7m, zaś wysokość w kalenicy od 4m do 9,3m, średnio 6,2 m.

Natomiast w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, w obszarze analizowanym istniejąca zabudowa osiąga wysokość I - IV kondygnacji nadziemnych, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mieści się w przedziale od 2,1 m do 16,8 m. co daje średnio ok. 5,3 m w poziomie okapu. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna osiąga wysokość III - IV kondygnacji nadziemnych, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej mieści się w przedziale od 6,4 m do 15,7 m, co daje średnio 13,4 m w poziomie gzymsu/okapu. Mając na uwadze, że planowana inwestycja dotyczy budowy 16 budynków mieszkalnych wielorodzinnych i w obszarze analizowanym znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne, których wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych przekracza średnią wartość, tj. dz. nr [...] - 15,4 m, dz. nr [...] - 15,4 m, dz. nr [...] - 15,4 m, dz. nr [...] - 16,8 m, dz. nr [...], [...] - 15,7 m, dz. nr [...], [...], [...] - 15,7 m, dopuszczono zwiększenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanych budynków do poziomu wnioskowanego przez inwestora, tj. do 15 m.

Ustalone zaskarżoną decyzją warunki zabudowy dla inwestycji odnośnie wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działek to maksymalnie 30%, szerokość elewacji frontowej 40m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to max. 15 m. Podkreślić zatem należy, że wszystkie gabaryty nowej, planowanej inwestycji na działkach nr [...], [...], [...], [...] znajdujących się przy ul. [...] znacząco przewyższają istniejącą zabudowę dostępną z tej samej drogi publicznej.

Powyższe parametry, uzyskano poprzez dokonanie analizy funkcji, na obszarze znacznie większym, niż wynikający z przepisów. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru są określane w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. Nie może to być jednak mniej niż 50 metrów. W praktyce przyjmuje się, że tak określona minimalna wielkość obszaru analizowanego stanowi zarazem wielkość podstawową. Powiększenie obszaru analizowanego jest możliwe w sytuacji, gdy określony teren będzie zabudowany w sposób specyficzny i ujęcie w ramach analizy jego większej części nie przyczyni się do naruszenia walorów związanych z ładem przestrzennym. W rozpatrywanej sprawie doszło do zwiększenia obszaru analizowanego z uwagi na możliwość uwzględnienia sposobu zagospodarowania terenu, o który powiększono obszar analizowany.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, wynika bowiem, że :

- od północy (mapa k. 215-216 oraz dokumentacja fotograficzna k. 150-151) teren inwestycyjny graniczy z dwoma zbiornikami retencyjnymi oraz zabudową [...] Rynku Hurtowego S.A. (Giełda [...] ponadto na granicznym terenie leżącym w Gminie [...] nie znajduje się żadnej budynek wielorodzinny, gdyż oprócz zabudowy usługowo- handlowej oraz o innym charakterze komercyjnym, zlokalizowana jest tam wyłącznie zabudowa jednorodzinna oraz zagrodowa. Jak podkreślił organ, zbiorniki retencyjne oraz teren L. Rynku Hurtowego są północną granicą terenu stanowiącego całość urbanistyczną dla wnioskowanej inwestycji. Na terenie Gminy [...] obowiązuje ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który nie dopuszcza w analizowanym obszarze budownictwa wielorodzinnego.

- Od zachodu granicę urbanistyczną dla terenu planowej inwestycji stanowi ciąg ul. [...] (droga wojewódzka). Teren ten jest w niewielkim stopniu zabudowany domami jednorodzinnymi, zabudową zagrodową oraz handlowo-usługową (mapa k. 213, dokumentacja fotograficzna k. 148-149).

- Od wschodu granicę urbanistyczną dla terenu planowej inwestycji stanowi ciąg ul. [...] oraz ul. [...], przy których znajduje się wyłącznie zabudowa jednorodzinna oraz nieliczna zagrodowa (mapa k. 214, dokumentacja k. 148). Przy czym rozszerzając nawet wschodnią granicę do ciągu ul. [...] nie można odnaleźć na tym terenie zabudowy wielorodzinnej lub nawet innego rodzaju zbliżonej gabarytowo do planowanej inwestycji.

- Od południa granicę urbanistyczną, wyznacza ciąg ul. [...], który w linii prostej znajduje się ok. 750 m od ul. [...] przy działkach [...]. Teren na południe od ul. [...] nie znajduje się już na terenie urbanistycznym, na którym należy poszukiwać analogii architektonicznej do planowanego przez wnioskodawcę przedsięwzięcia stanowiącego 16 budynków wielorodzinnych (mapa k. 214, dokumentacja fotograficzna k. 149).

Mając na uwadze powyższe, powiększenie terenu analizowanego z 378,0 m do 756,0 m nie znajduje uzasadnienia w realiach przedmiotowej sprawy. Zastany układa zabudowy i zagospodarowania terenu, tworzy urbanistyczną całość, a na wyznaczonym w sposób powyższy obszarze nie znajduje się zabudowa wielorodzinna o gabarytach, a więc intensywności zabudowy, szerokości i wysokości zbliżonych do planowanego przedsięwzięcia.

Zasadnie zatem organ odwoławczy uznał, że wzięte przez organ I instancji do porównania budynki wielorodzinne dające podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowej inwestycji nie znajdują się na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Bloki wzięte do porównania dostępne są natomiast z ul. [...], ul. [...] oraz ul. [...].

Odnosząc się zaś do szerokości elewacji frontowej koniecznym jest wskazanie, że nawet przyjmując obszar zgodny z wyznaczonym przez organ I instancji, to szerokość elewacji frontowej dla wszystkich budynków zlokalizowanych obecnie na tym obszarze znajduje się w przedziale od 3,4 m do 480,0 m (k. 191) i średnio wynosi 17,9 m, a jedynie dla wyselekcjonowanych przez organ budynków szeregowych i wielorodzinnych od 9,0m do 80,0m i średnio wynosi 40,0 m. Średnia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi dla wszystkich budynków ok 5,3 m. W zasadzie jest tylko jeden budynek wielorodzinny znajdujący się w granicach urbanistycznych planowanego obszaru, położony przy skrzyżowaniu ul. [...] z ul. [...] na działce nr [...], jednakże ten jeden budynek dostępny jest z innej drogi publicznej niż planowane przedsięwzięcie, a wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej to 8,9 m. Natomiast średnia dla wyselekcjonowanych przez organ budynków wielorodzinnych to 13,4 m.

W ocenie Sądu, słuszne jest zatem stanowisko organu II instancji, że planowana inwestycja budowlana dotycząca bloków mieszkalnych wielorodzinnych o wysokości do 15m oraz szerokości elewacji do 40m nie znajduje analogii w zakresie gabarytów nawet na obszarze wykraczającym poza sąsiadujący z terenem inwestycji układ urbanistyczny. O ile bowiem planowana inwestycja może być uznana za zgodną z § 4 rozporządzenia w zakresie określonej linii zabudowy oraz § 5 rozporządzenia odnoszącym się do intensywności zabudowy w stosunku do powierzchni działki, to niewątpliwie zamierzenie inwestycyjne nie spełnia wskaźników i parametrów wyznaczonych przez § 6 rozporządzenia, a więc w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy.

Przechodząc do zarzutów przedstawionych w skardze, stwierdzić należy, że nie znajdują one potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Organ odwoławczy słusznie stwierdził, że realizacja przedmiotowej inwestycji, spowodowałaby zaburzenie istniejącego porządku panującego na terenach otwartych, jak też nie stanowiłaby odzwierciedlenia panującego tam ładu przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutu zastosowania przez organ błędnej podstawy rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 zamiast art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze sprostowało z urzędu oczywistą omyłkę pisarską w ten sposób, że na stronie 1 decyzji w oznaczeniu podstawy prawnej zamiast "art. 138 § 1 pkt 1" wpisano "art. 138 §1 pkt 2'". W ocenie Sądu, powyższy błąd należy uznać za błąd pisarski, dlatego też zasadne było jego sprostowanie przez organ w trybie art. 113 § 1 k.p.a.

Podobnie niezasadny jest zarzut dotyczący zastosowania przez organ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydania decyzji reformatoryjnej, co w konsekwencji - w ocenie skarżącego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania. Odnosząc się do powyższego, wskazać należy, że istota zasady dwuinstancyjności polega na przeprowadzeniu postępowania administracyjnego przez organy obu instancji w odniesieniu do całokształtu sprawy, a zatem na podstawie materiału dowodowego (procesowego) uzyskanego w postępowaniu odwoławczym przy zastosowaniu art. 136 k.p.a. Dla stwierdzenia legalności postępowania administracyjnego przeprowadzanego w obu instancjach nie ma natomiast znaczenia odmienna materialnoprawna ocena dokonana przez organy obu instancji tych samych okoliczności wynikających z akt sprawy. Innymi słowy, zasada dwuinstancyjności wymaga, aby sprawa administracyjna była rozpatrzona w dwóch instancjach, nie zaś aby wszystkie dowody przeprowadzono i oceniono na etapie postępowania prowadzonego przed organem I instancji. Jedynie niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Podkreślenia wymaga, że wbrew twierdzeniom skargi, Kolegium nie naruszyło zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a., gdyż jego istota polega na dwukrotnym, merytorycznym rozpatrywaniu spraw administracyjnych. Organ odwoławczy o ile dysponuje odpowiednim materiałem dowodowym ma możliwość orzekania w sposób odmienny od organu I instancji - co też uczyniło Kolegium w realiach przedmiotowej sprawy. Organ odwoławczy precyzyjnie uzasadnił swoje stanowisko nie naruszając przy orzekaniu przepisów prawa procesowego oraz materialnego.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przez organ art. 6 ust. 2 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, Sąd wskazuje, że zarzut ten jest pozbawiony racji. Decyzja o warunkach zabudowy powinna stanowić wyraz ważenia wartości, które często kolidują ze sobą w przypadku konkretnego zamierzenia: wolności zabudowy przysługującej inwestorowi (art. 6 u.p.z.p.), wartości ładu przestrzennego stanowiącej element interesu publicznego oraz uzasadnionych interesów właścicieli (i innych podmiotów posiadających prawa rzeczowe) obiektów znajdujących się już na analizowanym obszarze i kształtujących istniejący ład przestrzenny na tym terenie.(por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 694/19, CBOSA). Z okoliczności rozpatrywanej sprawy wynika, że do naruszenia art. 6 ust. 2 u.p.z.p. nie doszło. Decyzja o warunkach zabudowy nie tworzy porządku prawnego i nie ma charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Trzeba bowiem mieć na względzie, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów. To właśnie stosowne przepisy ustawowe regulujące zachowanie ładu przestrzennego wprowadzają uzasadnione ograniczenia w możliwości swobodnego korzystania z nieruchomości przez ich właścicieli, a tym samym wraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczają granice prawa własności nieruchomości, w tym związany z tym prawem, prawo zabudowy. Nie sposób zatem przyjmować, że decyzje właściwych organów wydane w zgodzie z przepisami u.p.z.p., prowadzą do naruszenia art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, czyli konstytucyjnej ochrony prawa własności.

W ocenie Sądu bezzasadne są również zarzuty skargi, dotyczące błędnej wykładni i zawężającej interpretacji pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu z ograniczeniem się jedynie do działek bezpośrednio sąsiadujących z działką inwestora. W ocenie Sądu, organ wnikliwie rozpatrzył sprawę, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Sąd aprobując stanowisko organu II instancji, akcentuje, że jest ono zgodne z poglądami judykatury, stwierdzającymi, że pojedyncze obiekty występujące na danym obszarze nie zmieniają dotychczasowego zagospodarowania terenu. Wyjątki nie zmieniają bowiem reguły. Nie wystarczy zatem wskazanie, że na danym obszarze występują pojedyncze obiekty odpowiadające wnioskowanej inwestycji, ponieważ decydujące znaczenie ma dominujące na tym obszarze zagospodarowanie przestrzenne. Ustalenie warunków zabudowy może opierać się na dominującym zagospodarowaniu, a nie na wyjątkach (zob. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r., II OSK 2056/15; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2017 r., II OSK 2092/15, CBOSA; wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 756/16, LEX nr 2449127).

Wskazać przy tym należy, że planowanie przestrzenne, w tym oczekiwania różnych podmiotów w tym względzie, zazwyczaj prowadzą do powstania konfliktu różnych wartości i interesów, w tym interesu indywidualnego i publicznego czy też różnych interesów indywidualnych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1073/15, LEX nr 2239436, wyrok NSA z 26 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2163/15, Lex nr 2293411). A zatem jak wynika z powyższego, rozpatrując niniejszą sprawę, należało wziąć pod uwagę również interes społeczny związany z zachowaniem ładu przestrzennego. Realizacja wnioskowanej inwestycji zaburzyłaby bowiem układ urbanistyczny, tworzący uporządkowaną całość, poprzez niezgodność wnioskowanej zabudowy z cechami istniejącego zagospodarowania na obszarze analizowanym. Powyższe nie pozwala zatem na ustalenie warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem, bez względu na ewentualne spełnienie pozostałych wymagań określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jak bowiem wyjaśniono już powyżej, dla uwzględnienia wniosku niezbędne jest łączne spełnienie wszystkich przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy.

W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób prawidłowy ustalił, że wykluczona została możliwość zachowania ciągłości cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na skutek realizacji wnioskowanej inwestycji. Brak możliwości przyjęcia, że planowana przez skarżącego inwestycja spełnia warunek kontynuacji cech i funkcji zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym jest wystarczającą przesłanką do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Sąd nie podziela również argumentu skargi, w ramach którego skarżący zarzuca błędne rozstrzygnięcie organu odwoławczego poprzez uchylenie decyzji ustalającej warunki zabudowy i odmowę ich wydania. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organ odwoławczy szczegółowo uzasadnił zaskarżoną decyzję oraz wszechstronnie ustalił stan faktyczny, przez co spełnił wymagania z art. 7, art. 77 § 1, oraz art. 80 k.p.a. Zgodnie z zasadami ogólnymi postępowania dowodowego organ posiadał wystarczający materiał dowodowy, a po jego należytym rozważeniu wydał prawidłowe rozstrzygnięcia oparte na właściwej podstawie procesowej i podstawach materialnych wraz z uzasadnieniem odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, nie znajdując podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.