Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1523/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 672/14 w sprawie ze skargi Gminy Miasta G. oraz ze skargi K. R., F. R. i H. H. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 lutego 2015r., sygn. akt II SA/Gd 672/14, oddalił skargę Gminy Miasta G. oraz skargę K. R., F. R. i H. H. na sprecyzowaną w sentencji decyzję Wojewody P.

W jego uzasadnieniu Sąd ten podał, że w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64) Skarb Państwa, na podstawie umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego, Repertorium A Nr [...] na rok 1977, z dnia [...] września 1977 r., nabył nieruchomość stanowiącą własność J. i M. R., położoną w G., przy ul. [...], stanowiącą w dniu jej nabycia działkę nr [...], o łącznej powierzchni 571 m2. Ustalona w tym akcie cena wynosiła 616.044,00 zł i obejmowała wartość gruntu, składników budowlanych i nasadzeń. Celem dokonanego w tym trybie wywłaszczenia była budowa bloku [...] w osiedlu K., na dowód czego okazano do aktu notarialnego decyzję z dnia [...] czerwca 1973 r. zatwierdzającą plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku [...] osiedla K. w G.

Wnioskiem z dnia [...] października 2005 r. H. H., K. R. i F. R. - spadkobiercy po M. i J. R. (na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G. Wydział VII Cywilny, z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt [...]) - zwrócili się do Prezydenta Miasta G., wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], będącej aktualnie własnością Gminy Miasta G. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...], na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm.) – dalej w skrócie jako "u.g.n.", Prezydent Miasta S., wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej (wyznaczony do prowadzenia tego postępowania postanowieniem Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2005 r.), odmówił zwrotu tej nieruchomości. Zdaniem organu I instancji treść umowy sprzedaży z dnia [...] września 1977 r. wskazuje, że przedmiotowa działka wchodziła w skład terenów przeznaczonych pod budowę bloku [...] w osiedlu K. Analiza przywołanej w ww. akcie notarialnym decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] czerwca 1973 r. zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji bloku [...] osiedla K. w G. oraz dokumentacji projektowo-kosztorysowej sporządzonej dla obiektu blok [...] w osiedlu K. w G., wykonanej przez Biuro Projektowo-Badawcze Budownictwa Ogólnego [...] - projekt nr [...] z lutego 1974r., stadium - projekt techniczny, plan szczegółowy, prowadzą do wniosku, że wywłaszczona nieruchomość przeznaczona była pod realizację osiedla mieszkaniowego, a dokładnie osiedlowego parkingu, realizowanego w ramach projektu inwestycyjnego o nazwie [...] Osiedle K. blok [...], stanowiącego część zadania inwestycyjnego - etapu budowy osiedla K., a nie jak wskazują wnioskodawcy we wniosku o zwrot, pod budowę bloku. Z treści decyzji z dnia [...] czerwca 1973 r. oraz dokumentacji projektowo-kosztorysowej, w tym zawartego w niej planu szczegółowego zagospodarowania wynika, że pod nazwą blok [...] osiedle K. w G., rozumiano realizację inwestycji zagospodarowania terenu, w ramach realizacji której miały powstać cztery budynki wielomieszkalne wielkopłytowe jedenastokondygnacyjne, stacja trafo, garaże, pawilon usługowy oraz tereny zieleni, w tym place zabaw - mała architektura, drogi dojazdowe i parkingi. W planie ogólnym [...] przewidziano 112 miejsc parkingowych, natomiast w planie szczegółowym zaprojektowano 114 miejsc postojowych. Ponadto przewidziano zlokalizowanie po południowej stronie ul. [...] garaży i parkingów osiedlowych w ilości 86 miejsc. Zdaniem organu I instancji znaczna część działki wówczas nr [...] znajdowała się poza granicami planu realizacyjnego w/w inwestycji, bo tylko niewielka jej część przeznaczona była pod realizację inwestycji K. blok [...], na której zlokalizowany miał być parking. Ustalenie to prowadzi do wniosku, że pozostała część była zbędna na cel realizacji ww. inwestycji już w dacie jej nabycia. Wedle ustaleń organu na tym terenie jest obecnie urządzony parking otoczony żywopłotem, dalej teren zabaw dla dzieci, dalej skarpa. Zagospodarowanie terenu nastąpiło w latach 1977-1978 w czynie społecznym. Obecnie jest on w posiadaniu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej. Jak podał organ I instancji, przepisy obowiązującej w dacie nabycia ww. działki ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) w art. 5 stanowiły, że wywłaszczeniem może być objęta cała nieruchomość lub jej część. Zgodnie z ust. 2 niniejszego przepisu, jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. W ustępie 3 tego przepisu ustawodawca stwierdził, że wywłaszczenie powinno na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe. W przekonaniu organu analiza wyrysu mapy wnioskowanego do zwrotu terenu, prowadzi do wniosku, że przejęcie przez Skarb Państwa wyłącznie części nieruchomości, na której zgodnie z planem realizacyjnym miał być zlokalizowany parking, spowodowałoby iż pozostała jej część nie nadawałaby się do racjonalnego korzystania. Wobec faktu, że nabyta przez Skarb Państwa część działki nieobjęta planem realizacyjnym od początku była zbędna na cel jej przejęcia, nie jest możliwym zbadanie przesłanek zbędności nieruchomości w tej części. Wyjaśnił, że ewentualny zwrot części nieruchomości, która była zbędna na cel wywłaszczenia już w dacie jej nabycia, może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy część gruntu nabytego dla potrzeb realizacji inwestycji stała się zbędna na cel w rozumieniu art. 137 u.g.n. Wobec powyższego w przypadku ustalenia, że część nieruchomości objęta planem realizacyjnym nie stała się zbędna na cel jej przejęcia, odmowa zwrotu dotyczy całej nieruchomości. W ocenie organu na terenie spornej działki od co najmniej roku 1981 istniał parking, który był ogólnodostępny. Wobec powyższego działka nr [...] o powierzchni 571 m2 nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Prace związane z realizacją parkingu na przedmiotowej nieruchomości, stanowiącego element infrastruktury osiedla mieszkaniowego realizowanego pod nazwą K. blok [...] rozpoczęły się bowiem w terminie siedmiu lat od zawarcia umowy sprzedaży spornego terenu oraz zostały zakończone w 1981 r., kiedy to geodeta wykonał pomiar sytuacyjno-wysokościowy m.in. obiektu osiedla K. blok [...]. W niniejszej sprawie nie doszło więc do zaniechania realizacji zadania inwestycyjnego, co więcej zadanie to zostało zrealizowane i to z zachowaniem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Tym samym teren przejęty umową sprzedaży z dnia 14 września 1977 r. nie stał się zbędny na cel wywłaszczenia, co skutkuje odmową jego zwrotu.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H. H., K. R. oraz F. R., eksponując pogląd, że organ I instancji oparł wydaną decyzję na domniemaniach, ponadto pominął istotne dla sprawy fakty i dokumenty, ergo doszło do naruszenia przepisów art. 136 i art. 137 u.g.n.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., Wojewoda P. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez H. H. oraz F. R.

Zaskarżoną decyzją, na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i art. 136 u.g.n., Wojewoda P. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie organu odwoławczego zwrócona może zostać jedynie nieruchomość zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona. W opisanym wyżej akcie notarialnym z dnia 14 września 1977 r. wskazano, że "(...) przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład terenów przeznaczonych pod budowę bloku [...] w osiedlu K.", co wskazuje na cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Po myśli art. 136 ust. 1 u.g.n. nieruchomość nie może być użyta na cel inny niż określony w akcie wywłaszczeniowym, w tym przypadku akcie notarialnym. Cel wywłaszczenia należy rozumieć bardzo ściśle. W sytuacji, w której na podstawie aktu wywłaszczeniowego trudno jednoznacznie określić cel wywłaszczenia, należy go odczytać (doprecyzować) z uwzględnieniem innych dokumentów, np. decyzji lokalizacyjnej, pozwolenia na budowę, planu zagospodarowania terenu, itp. Organ odwoławczy podkreślił, że powyższy cel wywłaszczenia został określony w sposób bardzo ogólny, dlatego niezbędnym było posłużenie się zgromadzonym materiałem dowodowym w sprawie, aby ustalić jaka inwestycja (budowla) miała powstać na wywłaszczonej działce nr [...]. Powołując się na dokumentację projektowo-kosztorysową, projekt Nr [...] obiektu "Blok [...] w osiedlu K. w G.", organ II instancji wskazał, że celem wywłaszczenia była inwestycja polegająca na budowie części osiedla mieszkaniowego. Z kolei analiza mapy planu szczegółowego nr [...] oraz mapy planu ogólnego nr [...], określających teren oraz zakres inwestycji, pozwala ustalić, że część wywłaszczonej działki nr [...] przewidziana była pod drogę dojazdową do osiedla. Na pozostałej części, stanowiącej około 75 % powierzchni całej działki, w ogóle nie przewidziano żadnej infrastruktury związanej z osiedlem, gdyż nie została ona objęta granicami inwestycji. Z protokołu oględzin z dnia [...] kwietnia 2011 r. oraz załączonych zdjęć przedmiotowej nieruchomości wynika, iż zlokalizowany jest tam parking o nawierzchni asfaltowej z wydzielonymi miejscami do parkowania, który swoją powierzchnią obejmuje również przyległe działki. Parking otoczony jest żywopłotem, za którym znajduje się plac zabaw dla dzieci, z drabinkami oraz piaskownicą. Pozostała część działki stanowi niezagospodarowaną skarpę porośniętą krzakami. Z kopii szkicu polowego z podziału przedmiotowej nieruchomości (operat techniczny nr [...]), kopii szkicu polowego z pomiaru sytuacyjnego (operat techniczny nr [...]), kopii archiwalnej mapy ewidencji gruntów oraz kopii mapy sytuacyjno-wysokościowej z dnia [...] czerwca 2011 r., wynika że od dnia wywłaszczenia na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] nie została zlokalizowana żadna budowla. Organ odwoławczy wskazał, że Gmina Miasta G. w trakcie postępowania prowadzonego przed organem pierwszej instancji nie przedstawiła żadnych dowodów wskazujących na celowe zagospodarowanie działki nr [...] istniejącą infrastrukturą ani dokumentów potwierdzających prowadzenie tamże działań dotyczących budowy parkingu, placu zabaw oraz organizacji zieleni w ramach inwestycji "Blok [...] w osiedlu K. w G.". Zgromadzony materiał w sprawie nie potwierdza też realizacji celu wywłaszczenia, jakim była droga dojazdowa usytuowana na części działki nr [...]. Nie można również – w ocenie organu odwoławczego - uznać istniejącej na przedmiotowej działce infrastruktury za infrastrukturę towarzyszącą tej inwestycji. Wskazując na poglądy sądów administracyjnych oraz doktryny prawa wyjaśnił, że ewentualna modyfikacja celu wywłaszczenia byłaby możliwa jedynie w sytuacji, gdyby cel wywłaszczenia określony został w sposób tak ogólny, że w kontekście faktycznie wykonanych na nieruchomości budynków (budowli) wymagałby doprecyzowania. Przy czym modyfikacja celu wywłaszczenia pociąga za sobą modyfikację inwestycji mieszczącą się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie zmieniającą jego charakteru. Inaczej mówiąc, nie stanowią jakościowej zmiany celu takie odstępstwa od zamierzonej inwestycji, przy których charakter inwestycji zamierzonej i zrealizowanej pozostaje taki sam. Istniejący parking, plac zabaw dla dzieci oraz skarpa porośnięta krzewami w żaden sposób nie wyczerpują przesłanek wskazanych powyżej. Co więcej budowle znajdujące się na nieruchomości nie powstały w sposób zamierzony, gdyż ani Gmina Miasta G. ani [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa nie przedstawiły dowodów na celowe wybudowanie przedmiotowej infrastruktury w ramach realizacji celu wywłaszczenia. Infrastruktura musi być zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia. Na potwierdzenie "okazjonalnego" powstania infrastruktury Wojewoda przywołał pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z dnia [...] marca 2007 r., w którym stwierdzono, że: "(...) zagospodarowanie działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Miasta G. nastąpiło w łatach 1977-1978, (...) w czynie społecznym zorganizowanym przez Komitet Domowy. (...) Od momentu użytkowania w/w terenu Spółdzielnia sprząta i pielęgnuje zieleń i krzewy, kosi trawę oraz utrzymuje w czystości część utwardzoną nie posiadając tytułu prawnego do tego terenu". Zdaniem Wojewody P. zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie wskazuje na to, aby cel wywłaszczenia został na działce nr [...] zrealizowany - przeciwnie, znajdujące się w aktach sprawy dokumenty mogą świadczyć o zbędności przedmiotowej nieruchomości na cel wywłaszczenia. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem uwzględnić powyższe rozważania i wziąć pod uwagę, że jeżeli w dalszym ciągu zebrany materiał dowodowy będzie wskazywał, że działka nr [...] powinna podlegać zwrotowi, w związku z treścią art. 217 ust. 2 u.g.n., w sprawie zaistnieje konieczność sporządzenia operatu szacunkowego. Z art. 140 u.g.n. wynika, że operat szacunkowy stanowi istotny dowód w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Niedopuszczalne jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego, ponieważ naruszyłoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, sformułowaną w art. 15 K.p.a. Wobec powyższego uznał za konieczne uchylenie powyższej decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W skardze na powyższą decyzję ostateczną Gmina Miasta G., wniosła o jej uchylenie zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 2 K.p.a. przejawiające się w braku podstaw do wydania decyzji kasacyjnej poprzez uznanie, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego dla działki nr [...] stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania tego przepisu;

2. art. 80 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w zakresie działki nr [...] sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

3. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust.1 u.g.n. poprzez uznanie, że działka nr [...] nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia.

W obszernym uzasadnieniu te zarzuty rozwinięto, akcentując wadliwość ustalenia, że sporna nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczeniowy, nadto podważając trafność poglądu o konieczności uchylenia decyzji wydanej w I instancji.

Skargę na tę decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2014 r. wnieśli także H. H., K. R. i F. R. Ich zdaniem dokumentacja zgromadzona w toku postępowania nie potwierdza realizacji celu wywłaszczenia, przy czym Wojewoda P. jest w stanie we własnym zakresie przeprowadzić czynności zmierzające do potwierdzenia aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z dnia [...] sierpnia 2007 r., stąd wydanie decyzji kasacyjnej uznali za niezasadne, ponieważ wpłynie na przedłużenie postępowania.

W odpowiedziach na obie skargi Wojewoda P. wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację.

Na mocy postanowienia z dnia [...] grudnia 2014 r. sprawy z obu skarg połączono do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał zaskarżoną decyzję za legalną, a tym samym skargi za nieusprawiedliwione i podlegające oddaleniu. Przytaczając brzmienie stosownych przepisów podzielił stanowisko organu odwoławczego, że konkluzja Prezydenta Miasta S., iż na przedmiotowej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia, co wyklucza jej zwrot, nie jest właściwa i kwestia ta wymaga wyjaśnienia. Za słuszne Sąd meriti uznał również stanowisko organu II instancji, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego winna skutkować uchyleniem decyzji ze względu na wagę tego dowodu i wymóg zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego. Istotą sporu jest kwestia celu wywłaszczenia opisanej na wstępie działki, bo od tego i jego ewentualnej realizacji, zależy los wniosku o jej zwrot. Z materiału dowodowego zgromadzonego sprawie wynika, że do wywłaszczenia doszło w związku z zamiarem realizacji zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego – osiedla mieszkaniowego. W szczególności sporna działka wchodziła w skład terenów przeznaczonych pod budowę bloku [...] w osiedlu K. Miała zostać objęta w całości granicami inwestycji. Tymczasem granice te określone w planie szczegółowym nr [...], a wyznaczone dnia [...] października 1977 r., skupiły jedynie część działki nr [...] (wówczas oznaczonej nr [...]). Natomiast pozostała część, stanowiąca około 75% jej powierzchni, nie została objęta w planie granicami tej inwestycji. Na większości działki nie przewidywano wykonania budynków osiedlowych, ani też infrastruktury towarzyszącej osiedlu. W świetle treści planu szczegółowego znajdującego się w aktach sprawy, znaczna część wywłaszczonej nieruchomości stała się zbędna dla realizacji celu około miesiąc po zawarciu umowy. Nie można wykluczyć, że pozostała część nieruchomości objęta byłą innym planem szczegółowym, jednak okoliczność ta nie wynika z zebranego w sprawie materiału dowodowego. Ponadto podlegająca wywłaszczeniu nieruchomość była działką zabudowaną, a budynek mieszkalny w całości posadowiony był na tej części nieruchomości, która nie była w świetle mapy planu szczegółowego nr [...] potrzebna na realizację inwestycji. Zdaniem Sądu I instancji zakres dokonanego wywłaszczenia w stosunku do treści planu szczegółowego budzi w niniejszej sprawie wątpliwości także z tego powodu, że wywłaszczono też nieruchomości sąsiednie w stosunku do spornej nieruchomości, przy czym zakres ich wykorzystania w planie szczegółowym został określony podobnie. Sądowi jest wiadomym z urzędu, że w odniesieniu do nieruchomości stanowiącej działki o numerach [...] i [...], Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] marca 2012 r. orzekł o odmowie ich zwrotu. Decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody P. z dnia [...] marca 2013 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Jednak wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 338/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Wojewody P. z dnia [...] marca 2013 r. Ponadto w odniesieniu do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił jej zwrotu. Wojewoda P. decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 162/14, uchylił ww. decyzję Wojewody P. z dnia [...] stycznia 2014 r. Jak wskazał Sąd meriti z lektury uzasadnień obu ww. wyroków wynika jednoznacznie, że wspólna była podstawa wywłaszczenia nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] (objęta niniejszą sprawą), nr [...] (objęta sprawą o sygn. akt II SA/Gd 162/14) oraz nr [...] i [...] (objęta sprawą o sygn. akt II SA/Gd 338/13). Na części każdej z tych nieruchomości został ostatecznie urządzony jeden parking, a wywłaszczenie dokonane w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nastąpiło w stosunku do każdej z tych nieruchomości w celu realizacji zadania inwestycyjnego Osiedla K. – Blok [...] w G. Tożsamość podstawy faktycznej wszystkich ww. opisanych spraw potwierdza zawarte w aktach administracyjnych pismo z dnia [...] lutego 2006 r. skierowane wspólnie przez wnioskujących o zwrot wszystkich ww. trzech nieruchomości do organu pierwszej instancji, a także pismo organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2006 r., w którym zwraca się do Prezydenta Miasta G. o nadesłanie informacji i dokumentów dotyczących wywłaszczenia i lokalizacji inwestycji na wszystkich tych nieruchomościach. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę powyższe okoliczności wskazują na potrzebę spójności rozstrzygnięć dotyczących tych nieruchomości. Niepożądaną, w świetle konstytucyjnej zasady równości obywateli, byłaby sytuacja, w której w oparciu o takie same przesłanki faktyczne, organ administracji publicznej podjąłby odmienne w treści decyzje w stosunku do różnych podmiotów dotyczące tego samego bez mała przedmiotu. Sąd I instancji podniósł, że jeżeli z ustaleń organu wynikać będzie, iż postępowanie wywłaszczeniowe zainicjowano w stosunku do całości przedmiotowej nieruchomości (i nieruchomości sąsiednich), mimo braku zamiaru realizacji celu wywłaszczenia na przeważającej części nieruchomości, organ winien ustalić czy w sprawie zaistniały przesłanki wywłaszczenia zbędnej na cel wywłaszczenia części nieruchomości przewidziane w art. 5 ust. 1-3 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. Zatem w sytuacji, gdy na realizację inwestycji konieczna była jedynie część nieruchomości, mogło dojść do wywłaszczenia całości nieruchomości w sytuacji, gdy pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, jeżeli w wyniku wywłaszczenia części pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe, a właściciel złożył wniosek o wywłaszczenie całości nieruchomości. W ocenie Sądu meriti w sprawie brak było podstaw do ustalenia, jak to uczynił organ I instancji, że pozostała dla właściciela część nieruchomości nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez właściciela na dotychczasowe cele. Organ zajmując takie stanowisko, w żaden sposób nie uzasadnił dokonanej w tym zakresie oceny. Wyjaśnienia wymaga także to, czy pozostała część powierzchni działki byłaby niezgodna z normatywami powierzchni działki, o których jest mowa w cytowanym przepisie. Szczegółowy plan realizacyjny oraz plan sporządzony dla inwestycji Osiedla K. – Blok [...] przewidywały na części przedmiotowej nieruchomości (ok. 25 %) drogę dojazdową do osiedla. Na planie szczegółowym na wszystkich działkach podlegających wywłaszczeniu zaznaczono jako przewidziany do realizacji ciąg komunikacyjny. Sąd I instancji stwierdził, że celu tak przyjętego nie można utożsamiać z realizacją parkingu dla pojazdów samochodowych, albowiem parking nie stanowi ciągu komunikacyjnego, pełniącego funkcję dojazdu do osiedla. Stanowisko organu I instancji, że do wywłaszczenia nieruchomości doszło w związku z zamiarem realizacji na niej parkingu jest sprzeczne z materiałem dowodowym, co słusznie podniesiono w decyzji organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga, że z części opisowej planu szczegółowego zagospodarowania terenu inwestycji wynika, że parking zaplanowano przy pawilonie (budynek nr [...]), a zatem w oddaleniu od przedmiotowej nieruchomości, zaś garaże i parkingi osiedlowe planowano zlokalizować po południowej stronie ul. [...] w skarpie, podczas gdy działka objęta postępowaniem położna jest po północnej stronie ul. [...]. Zdaniem Sądu meriti słusznie podkreślał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, że infrastruktura towarzysząca realizacji osiedla musi być również zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia. Zbędność nieruchomości należy oceniać ściśle w aspekcie celu wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej (umowie sprzedaży). Cel ten musi być precyzyjnie ustalony. W sytuacji, gdy treść decyzji wywłaszczeniowej (umowy) nie określa tego celu w sposób jasny i precyzyjny, należy na postawie wszelkich innych środków dowodowych cel ten ustalić. Jeżeli nieruchomość została wykorzystana niezgodnie z celem, na który ją wywłaszczono, to żądanie zwrotu przedmiotowej nieruchomości uzasadnia okoliczność, że obecnie nieruchomość ta nie jest wykorzystywana na zamierzone cele publiczne. Nie kwestionując co do zasady stanowiska, że możliwe są korekty w ramach ogólnego celu wywłaszczenia zrealizowanej infrastruktury w stosunku do planowanej, Sąd I instancji podkreślił, że materiał zgromadzony do tej pory w sprawie uzasadnia stwierdzenie, że nieruchomość, której dotyczy wniosek była potrzebna na realizację rozwiązania drogowego, łączącego osiedle z drogą publiczną. Nie była natomiast niezbędna na budowę parkingu, który zresztą w bardzo dużym zakresie został zrealizowany poza granicami planowanego osiedla, wynikającymi z planu szczegółowego. Odnośnie badanych przez organ I instancji terminów realizacji celu Sąd I instancji wskazał, że cytowana wyżej ustawa z 12 marca 1958 r., pod rządami której dokonano wywłaszczenia, ich nie przewidywała, jak też nie regulowała tego zagadnienia późniejsza ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Natomiast określony w art. 137 ust. 1 pkt 1 u.g.n. termin 7 lat na rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia obowiązuje dopiero od dnia 1 stycznia 1998 r., a termin 10 lat od dnia 22 września 2004 r. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (OTK-A z 2014 r., z. 3, poz. 31), orzekł że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji. W cytowanym wyroku wskazano, że ustawowych norm określających termin rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz termin zrealizowania tego celu nie można stosować do sytuacji zaistniałej przed wejściem w życie przepisów określających te terminy. Dotąd bowiem terminy te nie były normatywnie określone, wskutek czego rozpoczęcie prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, jak również zrealizowanie tego celu nie było - dla potrzeb stosowania przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych – normatywnie ograniczone jakimkolwiek terminem. Podobne stanowisko odnośnie interpretacji pojęcia zbędności na cel wywłaszczenia nieruchomości wywłaszczonej pod rządami ustawy z 1958 r., wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011r. sygn. I OSK 514/11. (http://orzeczenia.gov.pl). Sąd meriti podzielił ponadto stanowisko organu odwoławczego odnośnie oceny, że konieczność sporządzenia operatu szacunkowego skutkuje uchyleniem decyzji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Przepis art. 217 ust. 2 u.g.n. stanowi, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w wyniku wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Ustalenie wartości nieruchomości ma istotne znacznie dla oceny ustalenia wysokości zwracanego odszkodowania, wyznacza ono bowiem granicę zwracanej kwoty. Jest to zatem w sytuacji zwrotu wywłaszczonej nieruchomości okoliczność istotna dla rozpoznania sprawy i zakresu obciążenia finansowego podmiotu uprawnionego do otrzymania nieruchomości. W sprawie brak było możliwości odwołania się do operatu sporządzonego w 2007 r. Zgodnie bowiem z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, a po upływie tego okresu operat szacunkowy może być wykorzystywany, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca majątkowy sporządzający operat stwierdził brak możliwości jego potwierdzenia z uwagi na utratę aktualności zwartych w nim danych. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., oddalił skargi jako niezasadne.

Wyrok ten zaskarżyła skargą kasacyjną Gmina Miasta G., zarzucając mu naruszenie przepisów:

1) postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez naruszenie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. przejawiające się w uznaniu przez Sąd I instancji, iż Wojewoda P. miał podstawy do wydania decyzji kasacyjnej w przedmiotowej sprawie, gdyż konieczność sporządzenia operatu szacunkowego stanowi wystarczającą przesłankę do zastosowania tego przepisu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. poprzez błędną interpretację art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. skutkującą dokonaniem ustaleń faktycznych w zakresie działki nr [...] sprzecznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym,

2) prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 u.g.n., i przyjęcie iż nieruchomość położona w G. przy ul. [...], oznaczona ewidencyjnie jako działka nr [...], stała się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej.

Na tych podstawach domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącej Gminy Miasta G., z uwagi na zebrany obszerny materiał dowodowy nie sposób uznać, aby konieczność sporządzenia operatu szacunkowego dla działki nr [...] - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniała przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, co w konsekwencji spowodowało, iż Wojewoda P. wadliwie zastosował przepis art. 138 § 2 K.p.a. W sprawie nie zachodzą przesłanki do sporządzenia operatu szacunkowego dla określenia wartości działki nr [...], gdyż nie można uznać, jak to przyjął Sąd meriti, iż nie została ona wykorzystana na cel wywłaszczenia. Autorka skargi kasacyjnej nie zgodziła się także ze stanowiskiem, iż fakt że teren nie został przekazany Spółdzielni Mieszkaniowej funkcjonującej na przedmiotowym osiedlu mieszkaniowym, świadczy o tym iż parking nie został urządzony w celu zapewnienia potrzeb mieszkańców osiedla, a tym samym, że nie jest elementem infrastruktury tego osiedla planowanego do realizacji na omawianym obszarze. Przede wszystkim okoliczność, iż teren ten stanowi własność Gminy Miasta G., pozostaje obojętna z punktu widzenia przesłanek zbędności, bowiem inwestycja tego rodzaju może być realizowana na gruncie pozostającym własnością jednostki samorządu terytorialnego (bez konieczności przekazania gruntu spółdzielni mieszkaniowej). Ponadto powyższe stwierdzenie Sądu meriti pozostaje w sprzeczności z wyrażonym w uzasadnieniu jego wyroku poglądem, iż objęta wnioskiem o zwrot działka przeznaczona została na realizację rozwiązania drogowego łączącego osiedle z drogą publiczną. Podniesiono, iż okoliczność, iż na nieruchomości tej przez szereg lat funkcjonował parking strzeżony prowadzony przez osobę prywatną, nie zaś parking ogólnodostępny, nie świadczy o braku realizacji celu wywłaszczenia. Po pierwsze parking ogólnodostępny funkcjonował bowiem na spornym obszarze od co najmniej 1977 r., po drugie nie ma przeszkód prawnych, by cel wywłaszczenia był również realizowany przez podmiot prywatny.

W niezwykle obszernej odpowiedzi na skargę kasacyjną K. R., F. R. i H. H. wnieśli o jej odrzucenie, gdyż ich zdaniem skarżąca kasacyjnie wadliwie interpretuje zgromadzony materiał dowodowy, a "powtarzanie przyjętych tam opinii może okazać się szkodliwe i zniekształcające rzeczywisty obraz sprawy.". W szczególności wskazali na niezrealizowanie celu wywłaszczenia, którym była budowa drogi, a parking powstał jako samowola budowlana. Poza tym zaakcentowali długotrwałość toczącego się postępowania w tej sprawie. W konsekwencji czego podzielili stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia w pełni zdeterminowały zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały uregulowane w art. 174 P.p.s.a.; są nimi: naruszenie prawa materialnego i naruszenie przepisów postępowania. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli wadliwe uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powołuje się na obie podstawy kasacyjne, stąd w pierwszej kolejności rozważenia wymagała zasadność zarzutów zaprezentowanych w obrębie podstawy naruszenia przepisów procesowych. Zarzut wadliwości oceny trafności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. z powodu przyjęcia, iż uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia powinno nastąpić ze względu na konieczność sporządzenia w sprawie nowego operatu szacunkowego mógłby być słuszny, gdyby chodziło o samą prostą waloryzację wypłaconego odszkodowania, bo jasne reguły w tym zakresie przewiduje art. 5 u.g.n. Jednak w sytuacji, w której w art. 140 ust. 2 i w art. 217 ust. 2 u.g.n. ustawodawca zastosował jako graniczne wielkości odpowiednio wartość rynkową nieruchomości i aktualną wartość nieruchomości, stanowisko to nie nadaje się do obrony, a przynajmniej nie jest oczywiste. Argument ten przeto mógł stanowić podstawę zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Co prawda charakter tego operatu, jaki w tej sprawie został sporządzony, mający walor opinii biegłego - dowodu w przedmiocie ustalenia wysokości zwaloryzowanego odszkodowania w razie zwrotu nieruchomości, przekonuje iż nie jest to operat typowy - odszkodowawczy, jaki wykonuje się np. w razie wywłaszczenia, szacujący wartość nieruchomości i to w sposób wielce sformalizowany, wymagający szeregu czynności i wiedzy fachowej, bo polega on na przeliczeniu tylko konkretnej wartości, gdyż do tego sprowadza się waloryzacja wypłaconego odszkodowania, to jednak niepodobna stwierdzić jednoznacznej wadliwości omawianego poglądu Sądu meriti i organu odwoławczego. Sporządzenie tego rodzaju operatu mogło naruszyć zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Okoliczność, czy tego rodzaju dowód wykracza poza ramy postępowania odwoławczego i jego przeprowadzenie uzasadnia wydanie decyzji kasatoryjnej, wymaga oceny indywidualnej i analizy okoliczności danej sprawy. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie nie było to takie jednoznaczne, jak stwierdzono to w uzasadnieniach zaskarżonego wyroku i zaskarżonej decyzji. Wszak istniejące wątpliwości w tym obszarze nie pozwalają na przyjęcie wpływu ewentualnego uchybienia na wynik sprawy.

Niemniej jednak nawet zasadność tego zarzutu – przy uwzględnieniu faktu, iż powyższa kwestia była w zasadzie jedynym powodem oddalenia skargi z powodu słuszności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. - nie mogła przesądzić o skuteczności tej skargi. Po pierwsze dlatego, iż pozostałe jej zarzuty są nietrafne, po wtóre dlatego, że istnieją inne powody dla akceptacji tego stanowiska, ergo zaskarżony wyrok okazał się odpowiadający prawu, a uchylenie decyzji organu I instancji było prawidłowe. Przede wszystkim godzi się podkreślić, że Sąd meriti nie uchybił wskazanym w kasacji przepisom prawa. Głównie z tego powodu, iż niepodobna przypisać mu sformułowania wiążących ustaleń i rozważań w zakresie celu wywłaszczenia spornej działki, a zwłaszcza jego realizacji, bo akcent postawił na niewyjaśnieniu sprawy w tej materii (por. pierwszy akapit na str. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wywody przezeń prezentowane ilustrują jedynie wątpliwości dotyczące dwóch podstawowych kwestii, a to celu wywłaszczenia i jego realizacji (por. ostatni akapit na str. 17 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), nadto braków i wad postępowania dowodowego popełnionych dotąd przez organy. Generalnie motywują stanowisko co do słuszności Wojewody P. w zakresie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Poza tym wytyczają kierunek dalszych ustaleń i rozważań w świetle dotąd zgromadzonego materiału i ujawnionych przepisów prawa. Wbrew twierdzeniu autorki skargi kasacyjnej Sąd meriti nie wypowiedział stanowczego poglądu w tych kwestiach. Istotą problemu występującego w sprawie nie jest przy tym operat waloryzacyjny, ani normatyw działki. Wreszcie godzi się zwrócić uwagę na fakt, iż Sąd ten nie dopuścił się błędnej interpretacji wskazanych w kasacji norm prawa procesowego, już choćby z tego powodu, że nie dokonywał ustaleń faktycznych, jako że z reguły sądy administracyjne tego nie czynią. Są wszak sądami prawa kontrolującymi legalność działań organów administracyjnych, a nie kolejnym organem funkcjonującym jako kolejna instancja administracyjna. Ustalenia faktyczne czynione przez sądy administracyjne mają tylko na celu zbadanie prawidłowości stanu faktycznego przyjętego przez organy i odniesienie go do przyjętego przezeń reżimu prawa materialnego w celu analizy trafności ocenianego rozstrzygnięcia. Dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wykładni art. 7 K.p.a. (statuującego zasadę prawdy obiektywnej), art. 77 § 1 K.p.a. (nakładającego na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego) i art. 80 K.p.a. (precyzującego sposób dokonywania oceny wiarygodności dowodów), w kontekście art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., niepodobna zarzucić wadliwości mającej wpływ na wynik sprawy, a więc uzasadniającej wniosek o wzruszenie zaskarżonego wyroku. W istocie też trudno nie dostrzec szeregu sprzeczności pomiędzy decyzjami organów obu instancji, ale też w samych tych decyzjach, zwłaszcza w decyzji Prezydenta S. Bezsporne jest tylko tyle, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona (bo taki nosi charakter umowa sprzedaży z dnia [...] września 1977 r., co zresztą stwarza możliwość jej zwrotu w przyjętym trybie) pod budowę bloku [...] osiedla mieszkaniowego, bo stanowi o tym sformułowanie użyte w treści tej umowy. Nie budzi również wątpliwości, iż tego celu (wykładanego literalnie) nie zrealizowano. Poszukiwanie zatem innego celu wydaje się być niezasadne, chyba że należy go zinterpretować w szerszym kontekście – w oparciu o inne akty prawne funkcjonujące w tym obrębie - jako przeznaczenie pod budowę osiedla. Jak wynika z obecnego utrwalonego (stąd nie ma potrzeby przytaczania jego przykładów) orzecznictwa pojęcie to jest bardzo pojemne, zawierające w sobie również tzw. infrastrukturę osiedlową. W tym kierunku nie poczyniono jednak wystarczających ustaleń i rozważań. Natomiast te, których dokonano są niespójne, bo jako cel wywłaszczenia, oprócz wyżej wskazanego, podaje się to parking, to innym razem zagospodarowanie terenu osiedlowego poprzez cztery budynki, stację trafo, garaże, pawilon usługowy, tereny zieleni, drogi dojazdowe i parkingi. Budzi zastrzeżenia stwierdzenie organu I instancji, że znaczna część działki pozostała poza tą inwestycją, co miało być podstawą konkluzji o jej zbędności, choć zdaje się nie jest sporny obecny sposób (trwający już wiele lat) wykorzystania działki, czyli parking, żywopłot, plac zabaw. Mimo wywodu, iż działka ta była zbędna na cel wywłaszczenia od początku, bo jej większość znalazła się poza terenem inwestycji, z drugiej strony powiada się, że planowano tam wybudować infrastrukturę osiedlową, co się stało, gdyż zlokalizowano tam parking. Trzeba zatem stwierdzić, że parking, bez względu na to, kto go wzniósł, jeżeli służył zaspokojeniu potrzeb mieszkańców osiedla, mieści się w szerokim pojęciu infrastruktury osiedla mieszkaniowego. Tytuł prawny spółdzielni mieszkaniowej administrującej osiedlem jest tu nieistotny. Końcowo jednak stwierdzono brak podstaw do zwrotu ze względu na powierzchnię działki, a organ I instancji uczynił to, jak się wydaje z powodu tego, że tzw. resztówka nie mogła stanowić samodzielnej działki z uwagi na nienormatywną powierzchnię przewidzianą pod dom jednorodzinny. Zatem w ostateczności uznał, iż działka nie była zbędna. Trzeba więc podkreślić, że postępowanie przed tym organem nie doprowadziło do wydania decyzji, którą można uznać za akt załatwiający sprawę merytorycznie, bo jest tak tylko formalnie. Taka treść uzasadnienia decyzji wymyka ją spod jakiejkolwiek oceny, nie wyczerpuje obowiązku rozpatrzenia sprawy, powoduje iż organ uchylił się od jej załatwienia, co w konsekwencji ewentualnego wydania decyzji merytorycznej przez organ II instancji skutkowałoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ "zwrotowy" ma obowiązek ustalić przede wszystkim cel wywłaszczenia i jego realizację, ewentualnie w określonych terminach. Tymczasem Prezydent S. cel określił wieloznacznie, zaś co do zbędności dowodził sprzecznie, bo raz wywiódł ją z nieobjęcia działki inwestycją, raz z niezrealizowania celu, raz z nienormatywnej pozostałości. Trzeba więc stwierdzić zasadność decyzji kasatoryjnej, mimo iż materiał sprawy generalnie nie wymagał uzupełnienia, a tylko oceny, do której organ odwoławczy jest powołany. Wypada przy tym dodać, że Wojewoda P. uchylając tę decyzję miał na uwadze konieczność precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia, jego realizacji, wspomnianego wyżej normatywu działek, jak i dalszych aspektów sprawy w drodze wskazanych czynności, prezentując okoliczności, jakie należało wziąć pod uwagę. Jednakowoż i ten organ podaje w motywach zaskarżonej decyzji sprzeczne fakty, ustalenia i konkluzje. Jeżeli bowiem powiada, iż celem była budowa osiedla i cel ten nie został zrealizowany, to wniosek ten – w świetle poczynionych ustaleń faktycznych – jawi się jako błędny. Podnoszona przezeń zbyt daleka modernizacja celu też nie zachodziłaby w razie zmiany celu z bloku, czy osiedla na parking czy drogę osiedlową. Poza powyższym, można dodać, że prawo nie na pojęcia "infrastruktury okazjonalnej", jakiego go użył. Nie sposób więc pominąć i tego aspektu, że Sąd I instancji oddalając skargę przede wszystkim polecił wyjaśnienie celu wywłaszczenia, jego realizacji i skorelowanie rozstrzygnięć we wszystkich podobnych sprawach, nie bacząc na terminy z art. 137 ust. 1 u.g.n. To stanowisko w okolicznościach sprawy należy podzielić z wyłożonych powodów. W konsekwencji czego nie doszło do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego (których właściwie Sąd ten nie stosował, a w każdym razie nie wypowiedział się co do zbędności przedmiotowej nieruchomości, jak eksponowano to w skardze kasacyjnej).

Wobec powyższego, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji niniejszego wyroku.