Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1030/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4, uss. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 i ust. 1e
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 3 i 4, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 1, art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: par. 36 ust. 4, par. 55 ust. 2, par. 56 ust. 1 i 4, par. 57 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skarg B. K., K. K., M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę; oddala skargi


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496) w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 132 ust. 1a i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), ustalił na rzecz B. K., K. K. oraz [...] odszkodowanie w wysokości po [...] zł za udziały po [...] części w prawie własności do nieruchomości położonej w m. [...] gm. [...], oznaczonej nr ewid. [...] o pow. 0,8135 ha, która na mocy decyzji Wojewody Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się własnością Gminy [...] (pkt 1, 2 i 3) oraz zobowiązał Wójta Gminy [...] do zapłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna (pkt 4).

W uzasadnieniu wyjaśniono, że z urzędu wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gm. [...], oznaczoną nr ewid. [...] o pow. 0,8135 ha, przejętą pod budowę drogi gminnej. Przejście z mocy prawa własności tej działki na rzecz Gminy [...] zostało stwierdzone ostateczną decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej [...]. Dotychczasowymi właścicielami przedmiotowej nieruchomości byli B. K. w udziale [...] części, K. K. w udziale [...] części oraz [...] w udziale [...] części, co organ ustalił na podstawie księgi wieczystej [...] Odszkodowanie należało więc ustalić na ich rzecz według udziałów.

Dalej organ I instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. zlecił wykonanie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości przeznaczonej pod drogę. Zdaniem organu orzekającego operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi. Na tej podstawie uznano, że jest prawidłowy i przyjęto go jako dowód w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, które odpowiada aktualnej wartości rynkowej nieruchomości. Przyjęte zostały odpowiednie podejście oraz metoda. Rzeczoznawca prawidłowo określił cechy wycenianych działek, a do porównania przyjął 34 transakcje gruntów nabywanych pod drogi gminne na obszarze terenów wiejskich w gminach powiatu [...]. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w dniu [...] listopada 2018 r. przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego, wartość nieruchomości oznaczonej nr: [...] o pow. 0,8135 ha, wynosi [...] zł. Nieruchomość została wydana w dniu [...] lipca 2018 r., wobec czego organ I instancji zwiększył kwotę odszkodowania o 5 %.

Dalej organ I instancji wskazał, że w toku postępowania ówcześni współwłaściciele nieruchomości wnieśli zastrzeżenia dotyczące wartości odszkodowania za przyjętą nieruchomość pod inwestycję drogową i dostarczyli do Starosty operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. F.. W. F. w wyniku badania rynku lokalnego nieruchomości gruntowych niezabudowanych nabywanych pod drogi oraz nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod usługi i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, dla potrzeb wyceny przyjęła rynek nieruchomości przeznaczonych pod usługi i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na podstawie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. i określiła wartość wycenianej nieruchomości na kwotę [...]zł.

Tym niemniej, nieruchomość oznaczona nr [...] w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod drogę oznaczoną symbolem 1L. Z tego powodu w procesie wyceny nie miała zastosowania zasada korzyści o której mowa w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Aktualne przeznaczenie nieruchomości i wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są bowiem tożsame, co nie powoduje zwiększenia wartości rynkowej nieruchomości. Nie miała tu zastosowania zasada przyjęcia do porównania nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, gdyż według § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepis ten zawiera warunek zastosowania zasad jedynie do przypadku braku transakcji nieruchomościami drogowymi. Tymczasem z treści sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu szacunkowego wynika, że na rynku lokalnym i regionalnym odnotowano w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę transakcje gruntów nabywanych pod drogi gminne, w gminach powiatu [...], Cena 1 m2 powierzchni gruntu kształtowała się w przedziale od [...] do [...] zł. Przyjęte 3 nieruchomości do porównania szczegółowo opisano i nadano im cechy, które dokładnie scharakteryzowano w tabeli nr 6 operatu szacunkowego, przy czym na plus skorygowano dla wycenianej nieruchomości cechę lokalizacji nieruchomości, ze względu na stopień zurbanizowania miejscowości. Nieruchomości przyjęte do porównania położone są w obrębie ewidencyjnym [...] w Gminie [...]. Jest to jedna z najbardziej rozwiniętych gmin w powiecie [...], a obręb [...] oddalony jest od [...] o 5 km. Działki przyjęte do porównania oddalone są o 300 -400 metrów od drogi krajowej DK25.

Reasumując, zdaniem Starosty operat dostarczony przez strony postępowania sporządzony przez W. F. nie może stanowić dowodu w sprawie z uwagi na wskazane wyżej nieprawidłowości.

W odwołaniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. do Wojewody B. K., K. K. i M. K. wnieśli o uchylenie decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołujący podnieśli szereg zarzutów względem sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego. Zdaniem stron operat ten nie został sporządzony zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, dlatego nie może być przyjęty jako dowód w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania. Usytuowanie wycenianej nieruchomości drogowej przy granicy zachodniej miasta [...] wskazuje, że to rynek obejmujący miasta powiatowe byłby rynkiem właściwym na potrzeby wyceny działki nr [...]. Biegła nie uzasadniła, czym kierowała się przyjmując do wyceny trzy transakcje drogowe z obszarów wiejskich, mając do dyspozycji aż 34 transakcje. Natomiast przyjęcie do wyceny nieruchomości, które nie stanowią nieruchomości podobnych, chociażby ze względu na lokalizację, podważają wiarygodność całego operatu. Co przy tym istotne, ze względu na lokalizację terenów przyległych do wycenianej nieruchomości, stanowiących tzw. "sypialnię" miasta [...], ceny transakcyjne nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i usługową na terenie [...] kształtują się poziomie od [...] - [...] zł za 1 m2 gruntu. Rzeczoznawca majątkowy E. O. w operacie szacunkowym z dnia [...] listopada 2018 r. nie uwzględniła jednak rynku lokalnego (miasto [...]) dotyczącego przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.

Wojewoda decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy w całości podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie prawidłowości sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania operatu i niemożności przyznania wartości dowodowej operatowi przedłożonemu przez stronę odwołującą. Po przeanalizowaniu operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby postępowania organ odwoławczy doszedł do przekonania, że wycena z dnia [...] listopada 2018 r. jest wiarygodnym dowodem i mogła stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt. Operat szacunkowy spełnia wymogi formalne, o których mowa w § 56 i § 57 rozporządzenia w sprawie wyceny. Wycena została sporządzona [...] listopada 2018 r., a zatem na dzień wydania niniejszej decyzji operat szacunkowy pozostaje aktualny. Spełnione zostały również wymogi określone w art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz § 36 ust. 1 rozporządzenia odnośnie przyjęcia dat stanu i cen nieruchomości.

Jak ustalono, w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dla przedmiotowej działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi O., zgodnie z którym działka numer [...] wydzielona pod drogę została oznaczona symbolem graficznym 1L-ulice lokalne, drogi gminne o charakterze lokalnym. Z uwagi na fakt, że aktualny sposób użytkowania nieruchomości (drogowy) oraz alternatywny (drogowy) są tożsame, wyceny należało dokonać w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na planistyczne przeznaczenie działki numer [...] (przeznaczenie drogowe, zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), zasada korzyści nie miała zastosowania. Znajduje ona bowiem zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy przedmiot wyceny, w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, posiadał inne niż drogowe przeznaczenie planistyczne. W przedmiotowej sprawie działka numer [...] na datę wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej posiadała przeznaczenie drogowe. Wprawdzie biegła dokonała analizy pod kątem możliwości zastosowania zasady korzyści o której mowa w art. 134 u.g.n., tj. dokonała analizy rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi oraz rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych z prawem zabudowy, to pozostało to bez wpływu na końcową ocenę operatu szacunkowego. Ostatecznie bowiem dobór nieruchomości podobnych przez biegłą nastąpił spośród nieruchomości drogowych. Mając na względzie powyższe organ odwoławczy uznał za bezcelowe odnoszenie się do zarzutów odwołania związanych z dokonaną przez biegłą analizą możliwości zastosowania zasady korzyści, bowiem jak już podano powyżej, zasada ta nie miała w przedmiotowej sprawie zastosowania.

W rozpoznawanej sprawie biegła dokonała oszacowania nieruchomości z wykorzystaniem metody porównywania parami. Po dokonaniu rozszerzenia rynku lokalnego o sąsiednie rynki powiatów: [...], ostatecznie z 34 wyodrębnionych transakcji biegła wyodrębniła 3 transakcje o cechach najbardziej zbliżonych do nieruchomości wycenianej. Następnie biegła dokonała charakterystyki szacowanej nieruchomości oraz nieruchomości przyjętych do porównań w aspekcie cech rynkowych, a kolejno, obliczyła wartość rynkową prawa własności gruntu. Wartość prawa własności działki, przy uwzględnieniu 1 m2 powierzchni, wyniosła [...] zł, a zatem dla całej działki numer [...] o powierzchni 0.8135 ha, wartość wyniosła [...] zł. W związku z tym, że w sprawie ziściła się przesłanka powiększenia odszkodowania o 5%, o której mowa w art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, ostateczna wysokość odszkodowania należna B. K., K. K. oraz M. K. wyniosła [...] zł.

Zdaniem Wojewody nie ma uzasadnionych podstaw, aby stwierdzić, że katalog nieruchomości dobranych do porównań przez biegłą nie jest katalogiem nieruchomości podobnych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami definiuje nieruchomość podobną jako nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Katalog cech wskazany w art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest katalogiem zamkniętym, a doboru nieruchomości podobnych oraz cech wpływających na wartość nieruchomości dokonuje biegły. W ocenianym operacie szacunkowym transakcje dobrane przez biegłą do porównań różnią się jedynie cechą lokalizacja (nieruchomość wyceniana posiada lokalizację "dobrą", a nieruchomości dobrane do porównań lokalizację "przeciętną"), co jednak - wbrew twierdzeniom odwołujących - nie może świadczyć o błędnym zakwalifikowaniu rzeczonych nieruchomości jako podobnych. Jak już była mowa powyżej, nieruchomości dobrane do porównań mają być porównywalne z nieruchomością wycenianą i w ocenie organu odwoławczego wymóg ten został w operacie szacunkowym spełniony.

W skargach z dnia [...] listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. K., K. K. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 7, art. 7a, art. 77, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a.

W uzasadnieniach skarżący powtórzyli zarzuty zawarte w odwołaniu. Podnieśli, że nieruchomości przyjęte przez biegłą do porównania nie są nieruchomościami podobnymi z uwagi na ich lokalizację. Działki, jakie biegła przyjęła do porównania, są położone w takich miejscowościach jak [...], [...], [...]. Są to miejscowości oddalone od większych miast co najmniej o 15 km, w żaden sposób niezurbanizowane, gdzie cena działek w żaden sposób nie odzwierciedla cen prezentowanych za jakąkolwiek działkę w [...]. Przyjęte przez biegłą tereny do porównania obejmują głównie tereny wiejskie, gdzie cena za m2 jest naprawdę niska. Tymczasem wyceniana nieruchomość położna jest przy nowo wybudowanym osiedlu i ok. 200 m od najbardziej zurbanizowanej strefy miasta. Zarówno organ I jak i drugiej instancji nie ujawnił przy tym biegłej kluczowej dla postępowania transakcji podobnej, gdzie wykupowano grunty pod inwestycję drogową na ul. [...] w [...], również w obszarze granicy administracyjnej miasta. Z informacji jakie uzyskali odwołujący, na ulicy [...] biegły wyceniał inwestycje pod drogi za cenę [...] zł za m2 a przyjmując taką różnicę i obszar objęty postępowaniem, wartość gruntu została zaniżona o kwotę ok. [...]. zł.

W rozpoznawanej sprawie organy zupełnie przy tym pominęły przedłożony przez skarżących operat szacunkowy sporządzony przez biegłą W. F., z którego wynika całkowicie odmienna cena za wycenianą działkę. Co prawda jest to dokument prywatny, niemniej jednak całkowicie obala prawidłowość operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą E. O.. Wobec pojawiających się w sprawie dwóch całkowicie sprzecznych opinii organy były zobowiązane wydać postanowienie w przedmiocie powołania biegłego i ustalenia ponownie wartości działki.

W odpowiedzi na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W uzupełnieniu skargi pełnomocnik skarżących przedłożył zestawienie powierzchni nieruchomości i kwot, za które zostały nabyte grunty pod inwestycję drogową na ul. [...] w [...].

Postanowieniami z dnia [...] stycznia 2020 r. Sąd połączył sprawy ze skargi M. K. i K. K. do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi B. K. i postanowił prowadzić je dalej pod sygn. akt II SA/Po 1030/19.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargi okazały się niezasadne.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], ustalająca na rzecz B. K., K. A. K. i M. K. odszkodowanie w wysokości po [...] zł za udziały [...] części w prawie własności nieruchomości położonej w [...], gm. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], o pow. 0,8135 ha, przeznaczonej pod realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej [...], obejmującej budowę dwóch odcinków drogi gminnej wraz z odcinkiem kanalizacji deszczowej w miejscowościach [...].

Rozpoczynając rozważania prawne w tym zakresie wyjaśnić należy, że postępowanie, którego celem jest nabycie nieruchomości dla potrzeb budowy dróg publicznych reguluje odpowiednio ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm.; dalej "specustawa drogowa"), a w zakresie w niej nieuregulowanym, przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.; dalej "u.g.n.").

W myśl art. 12 ust. 4 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części objęte decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, czy też własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomość przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Według art. 12 ust. 5 przytoczonej ustawy, do ustalenia wysokości odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z. zastrzeżeniem art. 18. Natomiast art. 18 ust. 1 specustawy drogowej stanowi, iż wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej przewiduje przy tym, że wysokość odszkodowania za przejęte nieruchomości jest powiększana każdorazowo o kwotę równą 5% ustalonego odszkodowania, w przypadku gdy dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości wyda tę nieruchomość lub opróżni lokal i inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, albo od dnia doręczenia zawiadomienia o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, albo od dnia doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Odnosząc powyższe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy należy w pierwszej kolejności zauważyć, że na mocy ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...], z działki nr [...] w obrębie ewidencyjnym [...], została wydzielona pod drogę działka nr [...] o pow. 0,8135 ha, która z mocy prawa stała się własnością Gminy [...] za odszkodowaniem (k. 4 - 22 akt adm. organu I instancji). Nie ulega również wątpliwości, że to K. K., B. K. i [...], jako ówczesnym współwłaścicielom – w udziałach po [...] – działki nr [...], przysługuje odszkodowanie za przejęcie wydzielonej działki nr [...] (zob. wypis z rejestru gruntów, k. 28-30 akt adm. organu I instancji). Oś sporu w niniejszej sprawie koncentruje się natomiast wokół rozstrzygnięcia, czy ustalone odszkodowanie w wysokości [...] zł dla każdego ze współwłaścicieli za udział [...] części za działkę nr [...] objętą decyzją zezwalającą na realizację inwestycji drogowej odpowiada jej wartości rynkowej.

W kontekście powyższego wyjaśnić należy, że stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Jak przy tym wynika z art. 156 ust. 1 tej ustawy, rzeczoznawca majątkowy winien sporządzić opinię o wartości nieruchomości na piśmie w formie operatu szacunkowego.

Dalej wyjaśnienia wymaga, że dowód z operatu szacunkowego podlega ocenie organu administracji publicznej tak jak każda inna opinia na podstawie art. 80 K.p.a. w związku z art. 75 § 1 K.p.a. Zatem organ rozpoznający sprawę zobligowany jest ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, który jest podstawowym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia wartości nieruchomości. Dlatego też organ może w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 715/16 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na potrzeby niniejszego postępowania w dniu [...] listopada 2018 r. został sporządzony operat szacunkowy przez rzeczoznawcę majątkowego E. O. (k. 38-69 akt adm. organu I instancji). Zdaniem Sądu jego prawidłowość nie budzi wątpliwości.

Należy bowiem zauważyć, że operat szacunkowy został sporządzony przez podmiot dysponujący niezbędnymi kwalifikacjami – biegła została wpisana na listę rzeczoznawców majątkowych (nr uprawnienia [...] Zakres treściowy przedmiotowego operatu szacunkowego odpowiada wymogom wynikającym z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109; dalej: "rozporządzenie"), zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r., nr 165, poz. 985). Opracowanie to zawiera bowiem, zgodnie z § 55 ust. 2 powołanego rozporządzenia, informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Treść omawianego opracowania realizuje zarazem wytyczne z § 56 ust. 1 cytowanego rozporządzenia oraz zawiera istotne dokumenty jako załącznik, spełniając tym samym wymóg z § 56 ust. 4 tego rozporządzenia. Ponadto operat szacunkowy został podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego wraz z zamieszczeniem daty i pieczęci, co odpowiada § 57 ust. 1 wymienionego rozporządzenia. Opinia biegłej nie budzi zatem wątpliwości na płaszczyźnie formalnej.

Ponadto biegła wskazała wyraźnie transakcje, które przyjęła jako podstawę swoich wyliczeń, oraz zastosowaną metodę szacowania wartości przedmiotowej nieruchomości. Dane wyjściowe zostały zaprezentowane w sposób jasny, pozwalający na ich weryfikację. Trafnie zatem organy administracji uznały, że zawarte w omawianym operacie wyliczenia mogą być podstawą do ustalenia skarżącym wysokości odszkodowania za działkę przejętą pod inwestycję drogową.

Sąd podkreśla przy tym, że poza zakresem analizy sądów administracyjnych jest kwestia merytorycznej zasadności wyboru metody i techniki szacowania nieruchomości. Stosownie do art. 154 ust. 1 u.g.n., rzeczoznawca majątkowy ma swobodę w wyborze właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Organ prowadzący postępowanie, a tym bardziej sąd administracyjny, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły (por. wyrok NSA z dnia 26 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2665/15).

Należy zauważyć, że w operacie określono wartość rynkową działki gruntu o nr ewid. [...], jako przedmiotu własności, w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości gruntowej analizą objęto notowana z zawartych transakcji nieruchomościami niezabudowanymi przeznaczonymi pod tereny dróg, z obszaru rynku lokalnego obejmującego Gminę [...] i powiat [...]. Ze względu na małą ilość transakcji nabycia nieruchomości pod drogi gminne, rynek lokalny nieruchomości powiększono o sąsiednie powiaty województwa [...] rynek powiatu [...], na których zawierane były transakcje w obrocie gruntami pod drogi. Okres badania cen obejmował okres od listopada 2016 r. do listopada 2018 r., a więc okres 2 lat od daty, na którą określa się wartość wyceny, co należy uznać za zgodne z pkt 3.3. noty interpretacyjnej nr 1, uchwalonej przez Radę Krajową PFSRM na posiedzeniu w dniu 9 grudnia 2008 r. i włączonej do zbioru Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW).

W analizowanym okresie odnotowano 25 transakcji gruntów nabywanych pod drogi gminne na obszarze miast będących siedzibami powiatów, tj. w [...], w [...], w [...] i [...]. Transakcje te został ujęte w tabeli nr 1 na str. 13 operatu. Odnotowano także 34 transakcje gruntów nabywanych pod drogi gminne na terenach wiejskich w gminach powiatu [...] ([...]), [...] ([...]), [...] ([...]) i [...] ([...]), co zostało przedstawione w tabeli nr 2 na str. 14 operatu. Biegła dokonała również analizy rynku gruntów niezabudowanych, z prawem zabudowy mieszkaniowej, komercyjnej oraz upraw polowych, ustalając jednak, że ceny gruntów nabywanych pod drogi są wyższe. Ostatecznie do porównania biegła przyjęła więc trzy transakcje sprzedaży własności nieruchomości niezabudowanych nabywanych pod drogi gminne na terenach wiejskich.

W kontekście zarzutów skargi wyjaśnienia wymaga, że dokonując wyceny nieruchomości wywłaszczonych pod drogi publiczne rzeczoznawca majątkowy winien przede wszystkim uwzględnić cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na inwestycję drogową oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym należy mieć na względzie, że decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji. W sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość już przed wydaniem decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej uzyskała przeznaczenie drogowe, to wówczas zastosowanie znajduje przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia. Przewiduje on, że jeżeli na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych.

Z kolei art. 134 ust. 3 u.g.n. przewiduje, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (ust. 4).

Z wyżej zacytowanych przepisów wynika, że zasadę korzyści stosuje się wtedy, gdy przedmiot wyceny w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, posiadał inne przeznaczenie planistyczne niż drogowe, tj. inne niż zgodne z celem wywłaszczenia.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dla przedmiotowej działki obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] listopada 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego we wsi [...], zgodnie z którym działka numer [...] znajduje się na obszarze przeznaczonym pod teren drogi lokalnej oznaczonej symbolem planu 1L.

Powyższe oznacza, że aktualne przeznaczenie działki nr [...] jest tożsame z celem, na jaki działkę wywłaszczono. W świetle tych wywodów nie zasługują na uwzględnienie zarzuty skargi podważające prawidłowość przyjętego do wyceny przeznaczenia nieruchomości oraz kwestionujące niezastosowanie tzw. zasady korzyści określonej w art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. Jedynie bowiem gdyby wyceniana nieruchomość miała przeznaczenie planistyczne inne niż drogowe, np. mieszkaniowe lub usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne byłoby porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu. Choć przy tym biegła niepotrzebnie dokonała analizy pod kątem możliwości zastosowania zasady korzyści, ostateczne dobór nieruchomości podobnych nastąpił spośród nieruchomości drogowych, wobec czego dokonana przez biegłą analiza rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych z prawem zabudowy nie miała wpływu na wiarygodność dowodową operatu.

Z tego też powodu organ odwoławczy zasadnie odmówił wartości dowodowej przedłożonemu przez stronę operatowi szacunkowemu sporządzonemu przez rzeczoznawcę majątkowego W. F. (nr uprawnienia [...]) w dniu [...] lutego 2019 r. Choć bowiem biegła wskazała, że wyceniana działka zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest pod teren drogi lokalnej (str. 14 operatu), dla potrzeb wyceny przyjęła rynek nieruchomości przeznaczony pod usługi i zabudowę mieszkaniową jednorodzinną – na podstawie zasady korzyści wynikającej z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., przyjmując do porównań nieruchomości przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową i usługi z terenu powiatu [...] (str. 18 operatu).

Idąc dalej wskazać należy, że konsekwencją prawidłowego określenia przeznaczenia wycenianej działki jest przyjęcie, że ustalenie wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była już przeznaczona pod inwestycję drogową, rozpoczyna się od analizy rynku transakcji nieruchomości drogowych i tylko brak wystarczających danych w tym zakresie umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu cen z transakcji nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). W niniejszej sprawie biegła dysponowała danymi o transakcjach sprzedaży nieruchomości o podobnym charakterze jak wyceniana, w związku z czym określiła wartość rynkową nieruchomości wycenianej przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami.

Ostatecznie, wybierając nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej, biegła przyjąła trzy transakcje sprzedaży własności nieruchomości niezabudowanych nabywanych pod drogi gminne na terenach wiejskich (powiat [...] Gmina [...], obręb [...]), jej zdaniem najbardziej przystających swoją charakterystyką do nieruchomości wycenianej pod względem cech rynkowych, tj. lokalizacji, przeznaczenia gruntów przyległych, stopnia zagospodarowania oraz stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej (str. 22 i 23 operatu).

Zdaniem Sądu nie ma uzasanionych podstaw aby kwestionować dobór przez biegłą nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Biegła zawarła w operacie szacunkowym informacje o tych nieruchomościach, które pozwalały na zweryfikowanie ich cech (str. 24 i 25 operatu). Opisała i oceniła położenie, powierzchnię, otoczenie i sąsiedztwo nieruchomości podobnych, a także istotne cechy różniące nieruchomości i współczynniki korygujące ustalone ze względu na te różnice. Następnie przeanalizowała i porównała ze sobą istotne cechy nieruchomości wycenianej i nieruchomości porównawczych. W oparciu o wyznaczone cechy i przy zastosowaniu metody porównywania parami, biegła zgodnie z przyjętą metodyką dokonała korekty cen transakcyjnych nieruchomości podobnych (str. 25 – 27 operatu).

W kontekście zarzutów skargi Sąd wyjaśnia przy tym, że zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych, podobnie jak cała metodyka wyceny, nie zostały całościowo uregulowane w żadnym akcie prawnym. Reguluje je tylko, w formie zaleceń adresowanych do rzeczoznawców, uchwała organu samorządu zawodowego rzeczoznawców majątkowych. Dodatkowo, zagadnienie wyodrębnienia cech rynkowych nie opiera się także na wiedzy ogólnie dostępnej czy notoryjnej, znanej z urzędu sądowi bądź organom administracji. Dlatego zarówno wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag, jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, stricte wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie dla cechy rynkowej lokalizacji nieruchomości biegła przypisała wagę 32 %, dla przeznaczenia gruntów przyległych wagę 28 %, dla stanu zagospodarowania wagę 24 % i dla stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej wagę 16 %, po czym skorygowała różnice w tych cechach pomiędzy działką wycenianą a działkami podobnymi. Sposób korekty cen z uwagi na te cechy ujęty jest w sposób przejrzysty w tabelach na stronach 26 i 27 operatu.

Co przy tym istotne, biegła w szczególności wzięła pod uwagę, że wyceniana nieruchomość położona jest we Wsi [...], oddalonej od [...] o 2 km, wśród terenów zurbanizowanych, w sąsiedztwie osiedla nowobudowanych domów mieszkalnych jednorodzinnych. Biegła oceniła lokalizację wycenianej nieruchomości jako dobrą, a więc taką, która jest położona na terenach zurbanizowanych, o średnim potencjale handlowym, średnim stopniu zaludnienia lub w miejscowościach będących siedzibą gminy (str. 23 operatu). Choć w istocie położenie nieruchomości przyjętych do porównania określono jako przeciętne, biegła nadała lokalizacji najwyższą wagę spośród czterech wyodrębnionych cech, tj. 32 %, i dokonała korekty wartości wycenianej nieruchomości, z uwzględnieniem jej lepszego położenia względem nieruchomości przyjętych do porównania. Pozostałe trzy cechy rynkowe nieruchomości nie różniły się od siebie (przeznaczenie gruntów przyległych określone jako bardzo dobre, stan zagospodarowania określony jako dobry oraz stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej jako częściowy), co oznacza, że nieruchomości te mogły zostać uznane jako nieruchomości podobne do wycenianej.

Trzeba również zaznaczyć, że podnoszone przez skarżących zarzuty co do wyników analizy rynku nieruchomości drogowych nie mogły być w szerszym zakresie oceniane przez organ odwoławczy oraz Sąd, gdyż wymagałoby to wiedzy fachowej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach - jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Z tego też względu podstawą do zakwestionowania poglądu organów, zaakceptowanego przez Sąd, nie mogły stać się przedstawione wraz ze skargą dokumenty związane z wartościami innych nieruchomości, nabywanych pod inwestycję drogową na [...] w [...]. Ewentualne podważenie wyceny dokonanej w sprawie mogłoby nastąpić wyłącznie na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., jednakże strona nie skorzystała z możliwości zrewidowania wartości określonej w operacie szacunkowym poprzez zwrócenie się o dokonanie przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych oceny prawidłowości sporządzenia operatu.

Reasumując, zdaniem Sądu operat szacunkowy jako wykonany zgodnie z przepisami prawa, słusznie został przyjęty przez organy orzekające jako dowód w sprawie określenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod inwestycję polegającą na budowie drogi gminnej. Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu kontrolowanych decyzji naruszenia prawa, które w świetle art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") powodowałyby wyeliminowanie tych decyzji z obrotu prawnego, względnie stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa.

W szczególności, w kontrolowanej sprawie organ I instancji i w ślad za nim organ odwoławczy rozstrzygnęły jej istotę na podstawie postępowania wyjaśniającego przeprowadzonego w zezwoleniu z wymogami przepisów art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a., co finalnie znalazło swoje odpowiednie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych w sprawie decyzji, które spełniają wymogi z art. 107 § 3 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargi.

Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 7 lipca 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.