Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 932/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia w części
Powołane przepisy: article: Art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 23 poz 295
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych.- tekst jednolity
article: Art. 4
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: Art. 40, art. 101
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Halina Jakubiec NSA Grażyna Danielec Protokolant Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2010 r. sprawy ze skargi A. K. – G. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 29 lipca 2004r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usługi cmentarne I. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia w części obejmującej załącznik nr 1 pkt 3, pkt 6 wyrazy "terenu i", pkt 7, pkt 11, pkt 12, pkt 13, pkt 14, pkt 16, pkt 17, pkt 18, pkt 19 oraz § 2 zaskarżonego zarządzenia, II. zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącej A. K. – G. kwotę 557,00 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 29 lipca 2004 r. Burmistrz Miasta wydał zarządzenie Nr [...] w sprawie opłat za usługi cmentarne. Zostało ono wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. nr 9, poz. 43 z późn. zm.), § 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 1998 r. Nr [...] w sprawie przekazania uprawnień Zarządowi Miasta, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 z późn. zm.).

Pismem z dnia 6 lipca 2009 r. A. K. – G. wezwała Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia uprawnienia dokonanego zarządzeniem Nr [...] i wniosła o jego zmianę. Wskazując na swoją legitymację skargową A. K. – G. wyjaśniła, że jest współdysponentką grobowca w kwaterze 32 miejsce nr 10, w którym pierwszy pochówek został dokonany w roku 1928 i jest adresatem norm przedmiotowego zarządzenia. A. K. – G. podniosła, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie dają Burmistrzowi Miasta kompetencji do uregulowania wysokości kaucji za wykonanie robót budowlanych albowiem przedmiotem tej kaucji nie jest korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stwierdziła, że to samo dotyczy również opłat określonych w tabeli w pozycjach 11-14, 16-19. Natomiast w zakresie opłaty, o której mowa w pkt 7 A. K. – G. zauważyła, że jest ona ustalona nieprawidłowo albowiem opłata taka byłaby do pomyślenia, podobnie jak opłata, o której mowa w pkt 6, tylko wówczas gdyby przy okazji drobnych prac remontowych konieczne byłoby korzystanie z jakiejkolwiek części cmentarza wykraczającej poza obszar grobu, co do którego prowadzone są roboty. Jej zdaniem przyjęcie koncepcji, że jakiekolwiek drobne prace remontowe determinują obowiązek uiszczenia opłaty i w związku z tym pobieranie opłat od wejścia na teren cmentarza w celu dokonania drobnych prac remontowych, stanowi w istocie nadużycie kompetencji prawotwórczej. Poza tym wprowadzenie opłat za wejście na teren cmentarza jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Burmistrz Miasta stwierdził, że jest ono niezasadne. Wskazał, że nie zgadza się ze stwierdzeniem, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie dają mu kompetencji do ustalania opłat i wysokości kaucji. Burmistrz Miasta podniósł, że zgodnie z treścią art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego posiadają kompetencję do prowadzenia i określania form gospodarki komunalnej oraz do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Z kolei w oparciu o art. 4 ust. 2 tej ustawy, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć te uprawnienia organom wykonawczym tych jednostek, a zatem ma on prawo do ustalenia stawek opłat za korzystanie z terenu i urządzeń cmentarza. Powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, z którego wynika, że w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do burmistrza i on jako osoba gospodarująca (zarządzająca) tym mieniem może ustalać opłaty na cmentarzu. Zdaniem Burmistrza Miasta, każdy cmentarz pełni zadanie użyteczności publicznej, a zatem nie może być prowadzony w celach komercyjnych, co jednak nie oznacza, że niedopuszczalne jest osiąganie godziwego dochodu na pokrycie kosztów utrzymania cmentarza i administrowania nim, tym bardziej, że pobierane opłaty cmentarne ich nie pokrywają. W zakresie kaucji określonych w poz. 18 i 19 zarządzenia Nr [...] Burmistrz Miasta zauważył, że zgodnie z definicją zawartą w "Słowniku języka polskiego" (PWN, Warszawa 1998), kaucja to suma pieniężna, złożona jako gwarancja dotrzymania zobowiązania i stanowiąca odszkodowanie w razie niedopełnienia zobowiązania. Nie jest to zatem część należności za usługę lub towar w rodzaju przedpłaty, zaliczki czy zadatku. Pobranie lub uiszczenie kaucji nie jest też usługą. Po zakończeniu robót kaucja jest zwracana i nie stanowi dochodu gminy.

W dniu 17 sierpnia 2009 r. do Urzędu Miasta wpłynęła skarga A. K. – G. na zarządzenie Burmistrza Miasta z dnia 29 lipca 2004 r. Nr [...] w sprawie opłat za usługi cmentarne. W swojej skardze skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tego zarządzenia. Skarżąca wyjaśniła, że jest współdysponentką grobowca zlokalizowanego na Cmentarzu Komunalnym w kwaterze 32 miejsce nr 10, w którym pierwszy pochówek został dokonany w roku 1928, a zatem jest adresatem norm zaskarżonego zarządzenia. Wskazała również, że korzystanie z cmentarza i uiszczanie z tego tytułu opłat niewątpliwie wyczerpuje korzystanie z gminnych urządzeń użyteczności publicznej. Jednocześnie prowadzenie cmentarzy należy do zadań własnych gmin, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej, regulacja opłat w formie zarządzenia – z natury władczego i jednostronnego – świadczy dodatkowo o tym, że sprawa znajduje się w zakresie administracji publicznej.

W dalszej części skargi skarżąca podniosła te same argumenty co w wezwaniu do usunięcia naruszenia uprawnienia z dnia 6 lipca 2009 r. Stwierdziła mianowicie, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie dają Burmistrzowi kompetencji do uregulowania wysokości kaucji za wykonanie robót budowlanych albowiem przedmiotem tej kaucji nie jest korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zdaniem skarżącej, to samo dotyczy również opłat określonych w tabeli w pozycjach 11-14, 16-19. Natomiast w zakresie opłaty, o której mowa w pkt 7 skarżąca zauważyła, że jest ona ustalona nieprawidłowo albowiem opłata taka byłaby do pomyślenia, podobnie jak opłata, o której mowa w pkt 6, tylko wówczas gdyby przy okazji drobnych prac remontowych konieczne byłoby korzystanie z jakiejkolwiek części cmentarza wykraczającej poza obszar grobu, co do którego prowadzone są roboty. W ocenie skarżącej przyjęcie koncepcji, że jakiekolwiek drobne prace remontowe determinują obowiązek uiszczenia opłaty i w związku z tym pobieranie opłat od wejścia na teren cmentarza w celu dokonania drobnych prac remontowych, stanowi w istocie nadużycie kompetencji prawotwórczej. Poza tym wprowadzenie opłat za wejście na teren cmentarza jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wniósł o jej oddalenie. Stwierdził w niej, że nie zgadza się z zarzutem skarżącej, że przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie dają mu kompetencji do ustalania opłat za usługi w zakresie korzystania z cmentarza komunalnego i wysokości kaucji. Zgodnie bowiem z art. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego posiadają kompetencję do prowadzenia i określania form gospodarki komunalnej oraz do ustalania wysokości cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej. Z kolei w oparciu o art. 4 ust. 2 tej ustawy, organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego mogą powierzyć te uprawnienia organom wykonawczym tych jednostek, a zatem burmistrz ma prawo do ustalenia stawek opłat za usługi w zakresie korzystania z cmentarza komunalnego. Burmistrz Miasta powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego, z którego wynika, że w myśl art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, gospodarowanie mieniem komunalnym należy do burmistrza i on jako osoba gospodarująca (zarządzająca) tym mieniem może ustalać opłaty na cmentarzu, przy czym wysokość tych opłat nie powinna być dowolna, ale powinna uwzględniać planowane roczne koszty utrzymania cmentarza i ich rzeczywistą kalkulację. Opłaty te nie powinny pomijać możliwości finansowych osób zobowiązanych do ponoszenia opłat zważywszy na ustawowy obowiązek gminy w zakresie przyjęcia zwłok do pochowania (art. 8 ustawy o cmentarzach). Burmistrz Miasta stwierdził, że skoro każdy cmentarz pełni zadanie użyteczności publicznej, to żaden nie może być prowadzony w celach komercyjnych. W jego ocenie nie oznacza to jednak, że niedopuszczalne jest osiąganie godziwego dochodu na pokrycie kosztów utrzymania cmentarza i administrowania nim, tym bardziej, że pobierane opłaty cmentarne ich nie pokrywają.

Burmistrz Miasta wskazał, że wysokość opłat za usługi cmentarne ustalana jest z uwzględnieniem rocznych kosztów utrzymania cmentarza. Opłaty zostały zróżnicowane w zależności od wielkości grobu oraz faktu, czy jest to grób ziemny, czy murowany. Wyjaśnił, iż kalkulując wysokość opłat przyjął zasadę, że najniższe opłaty będą ustalane dla grobów ziemnych, które po upływie 20 lat mogą być użyte do ponownego chowania, a przedłużenie ich nienaruszalności, zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, wymaga zgłoszenia zastrzeżenia i uiszczenia opłaty. Najwyższe opłaty ustalane są za miejsca pod groby murowane. Prawo do takiego miejsca nabywa się na 99 lat, a groby murowane przewidziane są do pomieszczenia zwłok więcej niż jednej osoby. W przypadku grobów murowanych nie ma obowiązku wnoszenia dodatkowych opłat za miejsce przy dochowywaniu kolejnych zwłok, jak również za przedłużanie okresu "ważności grobu". Zgodnie z tą zasadą zróżnicowano również opłaty za korzystanie z terenu i urządzeń cmentarza przy budowie lub remoncie nagrobka lub grobu murowanego. Ponadto Burmistrz Miasta stwierdził, że opłaty określone w zaskarżonym zarządzeniu w poz. 6 i 7 obejmują nie tylko korzystanie z terenu i urządzeń cmentarza, np. wody, ale również czynności kancelaryjno-terenowe wykonywane przez administratora, a określone w § 3, 6 i 16 Regulaminu wykonywania prac budowlanych i kamieniarskich na terenie Cmentarza Komunalnego. Wprowadzenie opłat cmentarnych wnoszonych przy budowie lub remoncie grobu, zobowiązuje administratora do kontrolowania, czy osoba prowadząca prace jest dysponentem grobu, lub czy posiada upoważnienie dysponenta do dokonywania zmian na wskazanym przez siebie grobie. Burmistrz Miasta stwierdził również, że nieprawdziwe jest twierdzenie, że opłata w poz. 7 dotyczy "jakichkolwiek drobnych prac remontowych". W odnośniku do tej pozycji jednoznacznie określono bowiem, że opłata za korzystanie z terenu i urządzeń cmentarza przy wykonywaniu drobnych prac remontowych przy nagrobku lub grobie murowanym, jest wymagana w przypadku prowadzenia prac remontowych polegających na: ponownym przyklejeniu odpadającej płytki ceramicznej, pomalowaniu kraty ozdobnej na wejściu do grobowca w płycie pionowej, wykonywaniu kosmetycznych poprawek farby, która na skutek działań atmosferycznych uległa przebarwieniu lub złuszczeniu, uzupełnianiu fugi pomiędzy płytkami ceramicznymi.

Burmistrz Miasta wskazał, że opłaty określone w poz. 11-14 zaskarżonego zarządzenia mają charakter dyscyplinujący i mają zapobiegać budowie nagrobków przekraczających granice powierzchni grobu. Z kolei opłata z poz. 16 pobierana jest w sytuacji, gdy upłynął okres 20 lat od ostatniego pochowania w grobie ziemnym, a żadna osoba nie wniosła zastrzeżenia i nie uiściła opłaty. Taki grób może być użyty do ponownego chowania. Burmistrz Miasta zaznaczył przy tym, że ponowne użycie takiego grobu jest poprzedzane procedurą, która została określona w § 8 Regulaminu Cmentarza Komunalnego. Zgodnie z tą procedurą, ponowne użycie grobu musi być poprzedzone informacją umieszczoną na grobie, tablicy informacyjnej w biurze administratora i Internecie przez okres 12 miesięcy. W tym czasie osoby zainteresowane mogą zgłosić zastrzeżenie i uiścić opłatę, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych. W takiej sytuacji dodatkowo pobierana jest opłata za przywrócenie prawa do grobu. Również ta opłata ma na celu zdyscyplinowanie dysponentów grobów oraz ograniczenie liczby miejsc niewykorzystanych na terenie cmentarza, co przy ograniczonej powierzchni cmentarza ma istotne znaczenie.

Burmistrz Miasta wyjaśnił również, że opłata za zmianę dysponenta grobu – poz. 17 – jest opłatą pobieraną w sytuacji, gdy następuje przekazanie prawa do grobu lub miejsca pod grób innej osobie. Najczęściej dotyczy to grobów murowanych, w których nikt jeszcze nie jest pochowany lub miejsc pod takie groby. Zgodnie z § 10 Regulaminu Cmentarza Komunalnego zmiana dysponenta następuje po przedstawieniu administratorowi cmentarza umowy na zbycie miejsca lub grobu. Administrator zobowiązany jest sprawdzić, czy osoba zbywająca swoje prawo jest dysponentem danego miejsca lub grobu oraz odnotować zmianę w księgach cmentarnych. Burmistrz Miasta zaznaczył, że jest to jedna z najniższych opłat jakie obowiązują na cmentarzu w A. Dodatkowo podkreślił, że obecna struktura opłat oraz regulaminy dają mu możliwość sprawowania nadzoru nad prawidłowym zarządzaniem cmentarzem przez administratora, który wyłaniany jest zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 223, poz. 1655 z późn. zm.), a dokumenty potwierdzające dokonanie wpłaty pozwalają jednoznacznie odtworzyć historię grobu i jego dysponentów.

W zakresie kaucji określonych w poz. 18 i 19 zaskarżonego zarządzenia Burmistrz Miasta zauważył, że zgodnie z definicją zawartą w "Słowniku języka polskiego" (PWN, Warszawa 1998), kaucja to suma pieniężna, złożona jako gwarancja dotrzymania zobowiązania i stanowiąca odszkodowanie w razie niedopełnienia zobowiązania. Nie jest to zatem część należności za usługę lub towar w rodzaju przedpłaty, zaliczki czy zadatku. Pobranie lub uiszczenie kaucji nie jest też usługą. Po zakończeniu robót kaucja jest zwracana i nie stanowi dochodu gminy.

W piśmie z dnia 3 grudnia 2009 r. pełnomocnik skarżącej ustosunkował się do argumentów Burmistrza Miasta podniesionych w odpowiedzi na skargę. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że skarżąca nie kwestionuje co do zasady kompetencji do ustalania opłat za usługi w zakresie korzystania z cmentarza. W skardze zarzucono natomiast, że regulamin zawiera opłaty, które nie są opłatami za usługi. Jednoznacznie wynika to też z odpowiedzi na skargę. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, opłata stanowi wynagrodzenie za jakąś usługę. Tymczasem kaucja jest zwrotna i stanowi rodzaj depozytu (pkt 18), a zatem nie jest opłatą. Opłata za wybudowanie lub utrwalenie grobu bez zezwolenia nie stanowi opłaty za usługę a rodzaj kary administracyjnej, do której brak podstawy prawnej (pkt 11-14). Pełnomocnik skarżącej wskazał, że wbrew twierdzeniom Burmistrza Miasta, opłata za korzystanie z terenu przy wykonywaniu drobnych prac remontowych nie znajduje zastosowania do malowania i tego typu robót (jakkolwiek byłoby to równie nielegalne) a np. uzupełnienia spoin, wykucia liter. Nie jest to jednak wynagrodzenie dla wykonawcy tej usługi, ale dla administratora cmentarza. Nie wiadomo jednak jaka usługa odpowiada temu wynagrodzeniu. W zakresie opłat z punktu 6 pełnomocnik skarżącej stwierdził, że gdyby przyjąć wyjaśnienie Burmistrza Miasta, to niezrozumiałym jest z jakiego powodu "kontrolowanie czy wykonawca robót jest dysponentem grobu lub czy posiada upoważnienie dysponenta" jest droższe w przypadku grobu murowanego niż w przypadku nagrobka na grobie pojedynczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sąd administracyjny rozpoznający sprawę sądowoadministracyjną nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala na uwzględnienie wszelkich naruszeń prawa, jakie mają miejsce w danej sprawie.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Skarżąca A. K. – G. w dniu 6 lipca 2009 r. wezwała Burmistrza Miasta do usunięcia naruszenia uprawnienia dokonanego zaskarżonym zarządzeniem Nr [...] Burmistrza Miasta z dnia 29 lipca 2004 r. w sprawie opłat za usługi cmentarne (zwane dalej w skrócie "zarządzeniem"). Z odpowiedzi na skargę wynika, że Burmistrz Miasta odpowiedział na to wezwanie pismem z dnia 5 sierpnia 2009 r. Skarga zaś została wniesiona w dniu 17 sierpnia 2009 r. Zgodnie z art. 53 § 2 P.p.s.a. strona skarżąca akt podjęty przez organ administracji samorządowej winna wnieść skargę w terminie trzydziestu dni liczonym od daty otrzymania odpowiedzi na wezwanie do naruszenia prawa, bądź też w przypadku braku otrzymania takiej odpowiedzi – w terminie sześćdziesięciodniowym liczonym od daty dokonania wezwania właściwego organu. W tej sprawie porównując datę dokonania wezwania z datą wniesienia skargi należy stwierdzić, że skarżąca dotrzymała termin do skutecznego wniesienia skargi.

Sąd stwierdził również, że w tej sprawie zaskarżone zarządzenie spełnia pozostałą przesłankę wynikającą z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tzn. zarządzenie to narusza interes prawny skarżącej. Naruszenie tego interesu sąd dopatruje się w określeniu wysokości stawek opłat wynikających z zaskarżonego zarządzenia, które nakładane są na dysponentów grobów zlokalizowanych na Cmentarzu Komunalnym w A. Z treści zaskarżonego zarządzenia nie wynika, że opłaty związane z korzystaniem z cmentarza obciążają administratora tego cmentarza, a wręcz przeciwnie - obciążają nieograniczonego adresata i mają charakter generalny. Wynika to wprost z § 1 ust. 1 zaskarżonego zarządzenia, zgodnie z którym zarządzenie to ustala stawki opłat za usługi cmentarne na konkretnym cmentarzu o wysokości określonej w załączniku. Tak sformułowana treść tego przepisu pozwala na uznanie, że opłaty te nałożono wprost na osoby trzecie wobec tak Burmistrza Miasta, jak i administratora. Żadna ze stron nie kwestionowała przy tym, że właśnie takie jest rozumienie zaskarżonego zarządzenia, które nakłada opłaty na osoby korzystające z cmentarza, a podmiotem je pobierającym jest administrator cmentarza.

Tym samym w ocenie Sądu treść tego zarządzenia wprost nakładająca opłaty na osoby pozostające poza strukturą administracji samorządowej lub jednostki podporządkowane Gminie Miasto oraz zawierając normy abstrakcyjne – ma charakter aktu prawa miejscowego.

Skoro skarżąca posiada uprawnienia dysponenta (współdysponenta) do grobu, tym samym zaskarżone zarządzenie wprost nakładające obowiązek ponoszenia opłat na takie osoby, narusza jej interes prawny.

Nie każda uchwała bądź zarządzenie organu gminy, które nawet narusza interes prawny osoby skarżącej, powinno być wyeliminowane z obrotu prawnego. Eliminacja z obrotu prawnego obejmuje tylko te akty organów samorządu, które bez właściwej podstawy prawnej ingerują w prawa bądź obowiązki innych podmiotów. Innymi słowy niezgodne z prawem będzie takie zarządzenie, które zostałoby wydane bez podstawy prawnej lub z przekroczeniem podstawy prawnej i skutkiem takiego działania organu samorządu – naruszyłoby interes prawny bądź uprawnienie skarżącej strony.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie wydane na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997r. nr 9, poz. 43 z późn. zm.), § 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia 17 czerwca 1998 r. Nr [...] w sprawie przekazania uprawnień Zarządowi Miasta, art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. nr 23, poz. 295 z późn. zm.).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że organ wykonawczy gminy nie ma samoistnego prawa do ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, chyba że przepis ustawy wyraźnie taką możliwość przewiduje dla organu wykonawczego jednostki samorządu. Nie ma takie przepisu rangi ustawowej, z którego wynikałaby delegacja dla organu wykonawczego gminy do ustalania stawek opłat i cen za usługi komunalne związane z pochówkiem na cmentarzu komunalnym bądź za korzystanie z cmentarza komunalnego.

Tym niemniej zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej rada gminy (organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego) może powierzyć organowi wykonawczemu danej jednostki samorządu prawo do ustalania opłat i cen albo prawo do określenia sposobu ustalania opłat i cen za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej bądź za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Burmistrz Miasta wskazuje w odpowiedzi na skargę, że właśnie z takiej możliwości skorzystała Rada Miejska, ponieważ organ ten uchwałą Nr [...] z dnia [...] 1998 r. powierzył Zarządowi Miasta uprawnienia do ustalania cen i opłat w tym zakresie.

Sąd dysponuje treścią uchwały i zgodnie z jej § 1 Rada powierzyła Zarządowi Miasta swoje uprawnienia w zakresie ustalania cen i opłat za usługi świadczone przez administratora na cmentarzu komunalnym w A. Uchwała ta obowiązywała w dniu podjęcia zaskarżonego zarządzenia, stanowiąc podstawę do podjęcia go przez Burmistrza Miasta. Wprawdzie adresatem upoważnienia Rady Miejskiej był zarząd miasta, ale wszystkie kompetencje i uprawnienia wykonawczego organu kolegialnego gminy przejął po nowelizacji ustawy o samorządzie gminnym z 2002 r. jej jednoosobowy organ, czyli w tej sprawie burmistrz.

Tym samym Burmistrz Miast, przejmując wszystkie kompetencje dotychczasowego Zarządu Miasta, uprawniony był do ustalania cen i opłat za usługi cmentarne świadczone na cmentarzu komunalnym w A.

Pojęcie "usługi świadczone" oznacza wykonywanie określonych czynności ("świadczenie" czynności) przez określony podmiot. Słownik języka polskiego definiuje czasownik "świadczyć" jako czynić komuś coś dobrego, okazywać coś komuś, wykonywać coś na czyjąś rzecz (Słownik języka polskiego R-Z, pod red. naukową M. Szymczaka, PWN, Warszawa 1996, s. 426). Tym samym w ocenie Sądu pojęcie usług świadczonych przez administratora na cmentarzu komunalnym oznacza tylko takie usługi, jakie świadczy administrator cmentarza komunalnego na rzecz osób trzecich, czyli korzystających z cmentarza. Korzystanie z tego cmentarza musi wiązać się z czynnościami (czynnych zachowaniem) administratora. W pojęciu tym nie mieszczą się te opłaty związane z prowadzeniem cmentarza komunalnego, których nałożenie nie pociąga za sobą jakichkolwiek usług administratora. Opłaty związane z prowadzeniem cmentarza obejmują szerszy zakres niż opłaty związane z usługami świadczonymi przez administratora cmentarza na cmentarzu komunalnym.

Kolejnym niezmiernie istotnym zagadnieniem jest udzielenie odpowiedzi na pytanie o to, czy w tej sprawie wskazano właściwą podstawę prawną uprawniającą do ustalania opłat z zakresu usług cmentarnych. Z jednej bowiem strony art. 4 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wskazuje na możliwość ustalania wysokości opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz opłaty za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Z drugiej strony art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarza i chowaniu zmarłych stanowi o możliwości pobierania opłaty za pochowanie zwłok. Niewątpliwie chowanie zwłok na cmentarzu komunalnym jest formą umożliwienia korzystania z cmentarza. Powołano się ponadto na art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie oraz art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych.

Sąd w tej sprawie nie podziela poglądu Burmistrza Miasta, zgodnie z którym dopuszczalnym jest ustalenie wszystkich zwartych w zaskarżonym zarządzeniu opłat związanych z korzystaniem z cmentarza komunalnego i jego urządzeń. Przede wszystkim podstawą do ustalania tych opłat nie może być art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, ponieważ prawo do gospodarowania mieniem komunalnym nie oznacza prawa do nakładania opłat na osoby pozostające poza strukturą administracji samorządowej. Art. 30 ustawy o samorządzie gminnym nie stanowi podstawy do wydania jakiegokolwiek aktu prawa miejscowego.

Również z treści art. 2 ust. 1 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych nie wynika jakiekolwiek uprawnienie do ustalania wysokości opłat. Przepis ten nakłada na wójtów obowiązek utrzymania cmentarzy i zarządzania nimi, a te czynności podejmowane są w ramach aktów kierownictwa wewnętrznego lub czynności prawa cywilnego.

Niewątpliwie ustawa o gospodarce komunalnej zawiera ogólną regulację pozwalającą na ustanowienie na jej podstawie opłat za korzystanie z urządzeń użyteczności publicznej. Ustawa ta ma jednak zastosowanie o tyle, o ile inna ustawa nie określi zakresu opłat pobieranych na podstawie tychże odrębnych przepisów. Porównując art. 4 ustawy o gospodarce komunalnej z art. 7 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych należy dojść do przekonania, że w takiej jak ta sprawa zastosowanie znajdzie ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Obie ustawy w zakresie swojej regulacji można określić jako lex generalis – ustawa o gospodarce komunalnej i lex specialis – ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych. Rozwiązując kolizję tych dwóch ustaw, Sąd stanął na stanowisku, że ustawa szczególna powinna wyprzedzać w zakresie obowiązywania regulację ustawy ogólnej. Taki zabieg kolizyjny znajduje swoją podstawę w zasadzie, według której lex posterior generalis non derogat legii priori speciali. Tym samym to ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych znajduje podstawę do nakładania opłat związanych z pochowaniem zwłok i tak należy rozumieć opłaty za "usługi cmentarne".

Przyjęcie odrębnego punktu interpretacji, zakładającego prymat ustawy o gospodarce komunalnej doprowadziłby do uznania za nieobowiązująca tą treść ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, która upoważnia do ustalania opłaty za pochowanie zwłok (art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych).

Tym samym to przepisy ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych określają zakres opłat. Opłaty te obejmują swoim zakresem "opłatę za pochowanie zwłok".

Tym samym organ gminy może ustalić tylko te opłaty, które są związane z pochowaniem zwłok, a nie jakiekolwiek opłaty związane z prowadzeniem cmentarza.

Również podstawę do ustalania opłat nie może stanowić art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie ustalania zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

W orzecznictwie sadowym jednolicie wyrażono pogląd, że w pojęciu "zasady korzystania" z obiektów i urządzeń, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie terytorialnym, nie mieści się określenie w sposób konkretny wysokości opłat (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.05.1993 r., sygn. akt IV SA 823/92, opub. w OwSS 1994/3/135) i pogląd ten jest akceptowany przez Sąd w tym składzie.

Przechodząc do oceny legalności opłat ustalonych w zaskarżonym zarządzeniu należy stwierdzić, że zarządzenie to w § 1 ust. 1 posługuje się wyrażeniem "ustala się stawki opłat za usługi cmentarne na Cmentarzu Komunalnym ....", a § 1 ust. 2 tego zarządzenia wyrażeniem "ustala się wskaźniki określające maksymalną wysokość cen za usługi świadczone przez administratora ...".

Zaskarżone zarządzenie w załączniku nr 1 określa usługi cmentarne i związane z nimi opłaty:

1) za miejsce pod pojedynczy grób ziemny dla pochowania zwłok (powierzchnia 2 m2) – wykup miejsca na 20 lat oraz opłata prolongacyjna na 20 lat – 230 zł;

2) za miejsce pod pojedynczy grób ziemny dla pochowania zwłok dziecka do 6 lat (powierzchnia 1 m2) – wykup miejsca na 20 lat lub opłata prolongacyjna na 20 lat bądź za umieszczenie urny na polu urnowym – 115 zł;

3) za utrwalenie nagrobkiem na okres 20 lat:

- grób dziecka (powierzchnia do 1 m2) – 300 zł,

- grób pojedynczy (powierzchnia do 2 m2) – 600 zł,

- grób rodzinny (powierzchnia do 4 m2) – 1200 zł,

- za zajęcie ponadnormatywnej powierzchni – proporcjonalnie – 300 zł/m2

4) za miejsce pod grób murowany na okres 99 lat:

- na jednym miejscu grzebalnym (powierzchnia do 3,64 m2) – 5460 zł,

- na dwóch miejscach grzebalnych (powierzchnia do 5,72 m2) – 8580 zł,

- na trzech miejscach grzebalnych (powierzchnia do 7,8 m2) – 11700 zł

5) za rezerwację miejsca pod grób ziemny na okres 20 lat – 300 zł/m2

6) za korzystanie z terenu i urządzeń cmentarza przy budowie lub remoncie:

a) nagrobka na grobie pojedynczym – 90 zł,

b) nagrobka na grobie rodzinnym – 130 zł,

c) grobu murowanego na jednym miejscu grzebalnym

- część podziemna – 130 zł,

- część nadziemna – 130 zł,

d) grobu murowanego na dwóch miejscach grzebalnych

- część podziemna – 170 zł,

- część nadziemna – 170 zł,

e) grobu murowanego na trzech miejscach grzebalnych

- część podziemna – 215 zł,

- część nadziemna – 215 zł,

7) za korzystanie z terenu i urządzeń cmentarza przy wykonywaniu drobnych prac remontowych przy nagrobku lub grobie murowanym – 32 zł;

8) za korzystanie z Sali obrzędowej Domu Przedpogrzebowego podczas ceremonii – 65 zł;

9) za korzystanie z chłodni za każdą rozpoczętą dobę – 50 zł;

10) za korzystanie z grobowca komunalnego za 1 trumnę, za 1 dzień – 4 zł;

11) za utrwalenie grobu bez zezwolenia za każdy m2 – 3210 zł;

12) za utrwalenie grobu niezgodnie z pozwoleniem dodatkowo za każdy m2 – 2140 zł;

13) za wybudowanie gronu murowanego bez zezwolenia za każdy m2 – 5310 zł;

14) za wybudowanie gronu murowanego niezgodnie z pozwoleniem dodatkowo za każdy m2 – 4280 zł;

15) za zezwolenie na składowanie materiałów na terenie cmentarza za 1 m2/1 dzień – 11 zł;

16) opłata za przywrócenie prawa do gronu – 115 zł;

17) opłata za zmianę dysponenta grobu – 27 zł;

18) kaucja za wykonanie robót zgodnie z Regulaminem wykonywania prac budowlanych i kamieniarskich na terenie Cmentarza Komunalnego – 700 zł

19) kaucja za wynajęcie miejsca w grobowcu komunalnym za 1 trumnę – 700 zł.

Załącznik nr 2 do zaskarżonego zarządzenia obejmuje następujące opłaty (kolejność ich wyszczególnienia dostosowana do wcześniejszych opłat):

20) opłata za wykopanie grobu, zasypanie grobu oraz uformowanie mogiły – maksymalnie 15,5 % zasiłku pogrzebowego;

21) opłata za ekshumację zwłok - maksymalnie 37 % zasiłku pogrzebowego;

22) opłata za ułożenie i oddzielnie 1 trumny w grobie murowanym wraz z otwieraniem i zamykaniem grobu - maksymalnie 19 % zasiłku pogrzebowego.

Należy stwierdzić, że opłaty wymienione w punktach 1 i 2 (załącznika nr 1) dotyczą opłat za wykup miejsca pod pojedynczy grób ziemny dla pochowania zwłok na okres 20 lat, prolongaty okresu wykupu na kolejne 20 lat lub umieszczenia urny na polu urnowym. W ocenie Sądu opłaty te można zakwalifikować jako opłaty za usługi świadczone przez administratora, polegające na sprzedaży przez administratora miejsca pod grób na okres do 20 lat, prolongaty na kolejny okres lub umieszczenia urny na polu urnowym. Są to usługi polegające na sprzedaży miejsca pod grób lub umieszczenia urny na polu urnowym. Opłaty te niewątpliwie mają charakter związany z pochowaniem zwłok.

Usługi wymienione w punkcie 3 (załącznika nr 1) obejmują utrwalenie nagrobkiem grobu lub zajęcie ponadnormatywnej powierzchni dla tego zajęcia. W ocenie Sądu utrwalenie grobu nagrobkiem, czyli wykonanie nagrobka na grobie mieściłoby się w zakresie ani opłat związanych z pochowanie zwłok, ani usług świadczonych przez administratora, chyba że to sam administrator dokonywałby utrwalenia tego nagrobka. Tak jednak nie jest. Nagrobek wykonuje bądź osoba dysponująca grobem, bądź w jej imieniu inna osoba (z reguły przedsiębiorca zajmujący się wykonywaniem nagrobków). Można wskazać przy tym, że to w następstwie uzyskania prawa do grobu, dysponent uzyskuje uprawnienie nie tylko do pochowania zmarłego, ale także - zgodnie z powszechnym zwyczajem - szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymywania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 12 lipca 1970 r., sygn. akt III CZP 75/70, opub. w OSNC 1971/7-8/127).

Opłata za pkt 4 (załącznika nr 1) oznacza opłatę za miejsce pod grób murowany za okres 99 lat. Nie ulega wątpliwości, że wymurowanie grobowca na cmentarzu uwarunkowane jest nabyciem (uzyskaniem) prawa do grobu. Jest to szczególne prawo łączące tak elementy osobiste jak i majątkowe nie mające jednakże charakteru odrębnego prawa własności bądź prawa użytkowania wieczystego. Miejsce pod grób murowany nadal stanowi własność właściciela cmentarza, ale niewątpliwie przyznanie danej osobie (dysponentowi) prawa do miejsca pod grób murowany oznacza nakaz skierowany do administratora cmentarza co do ochrony tego miejsca przed jego rozdysponowaniem dla innej osoby. Ponadto w ocenie Sądu prawo do grobu murowanego ma bezpośredni związek z pochowaniem lub przyszłym pochowaniem zwłok w takim grobie (grobie murowanym). Niewątpliwie istnieje również różnica między grobem ziemnych i grobem murowanym dotycząca sposobu utrwalenia grobu. Grób ziemny jest mniej trwały niż murowany. Stąd dopuszczalnym było określenie aż 99-letniego okresu prawa do grobu murowanego. Tym samym za ograniczenie (a w istocie wyłączenie) prawa właściciela cmentarza do dysponowania terenem pod grobem murowanym, a to ograniczenie dysponowaniem terenu pod grobem związane jest z pochowaniem zwłok – dopuszczalnym było ustalenie tej opłaty.

Opłata przewidziana w punkcie 5 (załącznika nr 1) do zarządzenia określa opłatę za rezerwację miejsca pod grób ziemny spełnia przesłankę opłaty za związanej z pochowaniem zwłok oraz jest usługą świadczoną przez administratora. Administrator cmentarza komunalnego pobierając taka opłatę zobowiązuje się do rezerwacji terenu (dopilnowania, aby teren ten nie był przez inną osobę zagospodarowany) pod grób ziemny. Jest to więc jakaś usługa.

Opłaty przewidziane w pkt 6 (załącznika nr 1) częściowo nie znajdują podstaw do ich ustalania. O ile bowiem korzystanie z urządzeń cmentarza niewątpliwie stanowi usługę świadczoną przez administratora (np. korzystanie z kontenerów przeznaczonych na wywóz odpadów budowlanych, korzystanie z sieci energetycznej, itp.) stanowi świadczenie administratora, o tyle korzystanie z terenu cmentarza przy budowie bądź remoncie zostało określone zbyt ogólnie. Nie wiadomo bowiem, jaki teren cmentarza ma na myśli zaskarżone zarządzenie. Czy chodzi o teren cmentarza niedostępny dla ogół osób odwiedzających cmentarz, czy też o jakikolwiek teren cmentarza, a więc np. o alejki ogólnie dostępne i prowadzące do grobów. Ponieważ ten punkt nie precyzuje, jakiego terenu on dotyczy – należy stwierdzić, że wymieniona w tym punkcie opłata pobierana jest przy korzystaniu z jakiegokolwiek terenu cmentarza przy budowie bądź remoncie nagrobka lub grobu. Nie wiadomo, jaką to usługę świadczyłby administrator w przypadku zajęcia np. fragmentu alejki przed nagrobkiem celem dokonania jego remontu. Opłata ta nie obejmuje naprawienia ewentualnych szkód wynikających z korzystania z terenu cmentarza. Tym samym opłata wymieniona w tym punkcie w zakresie obejmującym korzystanie z terenu cmentarza nie spełnia przesłanki opłaty za usługi świadczone przez administratora cmentarza i stąd należało stwierdzić nieważność słów "terenu i".

Nałożenie na mieszkańców opłaty przewidzianej w pkt 7 (załącznika nr 1) również nie znajduje podstawy prawnej. Jest to bowiem opłata za korzystanie z terenu i urządzeń cmentarza przy wykonywaniu drobnych prac remontowych przy nagrobku lub grobie murowanym, a pod pojęciem drobnych prac remontowych rozumie się w szczególności wykucie liter, zdjęcie i założenie tablicy, uzupełnienie spoin, poprawienie nagrobka lub nadziemnej części grobu murowanego bez ich rozbiórki i prac betoniarskich. Niejasny jest przy tym zakres opłat wyrażonych w pkt 6 i pkt 7 zarządzenia. Pkt 6 przewiduje bowiem opłaty za remont nagrobka i grobu, a pkt 7 opłaty za drobne prace remontowe. Sam podział odrębnych opłat za prace remontowe i drobne prace remontowe nie jest niczym uzasadniony zwłaszcza, że tym bardziej przy wykonywaniu opisanych w tym punkcie drobnych prac remontowych (np. wykucie liter, poprawienie spoin, itp.) zakres korzystania tak z terenu cmentarza jak i urządzeń cmentarza albo będzie identyczny jak przy remoncie albo też – z uwagi na zakres tych prac - w ogóle nie nastąpi korzystanie z urządzeń cmentarza. Tym samym nie było podstaw do wprowadzania takiej odrębnej kategorii opłat.

Jak to już zostało wskazane w tym uzasadnieniu, w następstwie uzyskania prawa do grobu dysponent uzyskuje uprawnienie nie tylko do pochowania zmarłego, ale także szereg uprawnień o charakterze trwałym, takich jak prawo wzniesienia nagrobka i jego przekształcenia, prawo do stałego odwiedzania grobu, stałego jego utrzymywania w należytym stanie, prawo wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Op 672/06, opub. w CBOSA).

Opłata wymieniona w punkcie 8 (załącznika nr 1) obejmuje korzystanie z sali obrzędowej Domu Przedpogrzebowego. Korzystanie z sali obrzędowej pociąga za sobą jej przygotowanie, utrzymanie i wyposażenie przez administratora. Tym samym administrator udostępnia taką salę innym osobom i to udostępnienie wraz z obowiązkiem jej utrzymania należy zaliczyć do usług świadczonych przez administratora. Opłata ta związana jest pochówkiem zmarłej osoby.

Analogicznie opłata wymieniona w punkcie 9 (załącznika nr 1) spełnia kryterium opłat za usługi świadczone przez administratora. Opłata ta obejmuje korzystanie z chłodni. Administrator zaś zobowiązany jest do utrzymywania takiej chłodni.

Opłata wymieniona w punkcie 10 (załącznika nr 1) do zaskarżonego zarządzenia obejmuje opłatę za korzystanie z grobowca komunalnego. Taki grobowiec komunalny służy do tymczasowego przechowania trumny ze zwłokami przed pochowaniem w docelowym grobie. Wybudowanie grobowca i jego utrzymanie, a w związku z tym jego udostępnianie należy zaliczyć do usługi świadczonej przez administratora.

Opłaty określone w punktach 11-14 (załącznika nr 1) obejmują opłaty za utrwalenie grobu bez zezwolenia lub pozwolenia. Opłaty te stanowią karę pieniężną i nie wynikają z jakiejkolwiek usługi świadczonej przez administratora. Nie wiadomo przy tym, co oznacza zezwolenie a co pozwolenie. Należy przy tym wskazać, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2000 r. Nr 23, poz. 295 z późn. zm.) naruszenie przepisów ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy podlega karze aresztu lub karze grzywny. Tym samym dodatkowe karanie osoby, która bez zezwolenia np. zajęła większą część terenu niż przewidują to przepisy rozporządzenia wykonawczego do ww. ustawy nie znajduje podstaw prawnych.

Opłata przewidziana w punkcie 15 (załącznika nr 1) obejmuje udzielenie zezwolenia na składowanie materiałów na terenie cmentarza. Opłata ta spełnia przesłankę świadczenia usługi przez administratora. Taką usługa jest bowiem udzielenie zgody (w istocie wydzierżawienie) przez administratora części terenu cmentarza na składowanie materiałów.

Opłaty wymienione w punktach 16 i 17 (załącznika nr 1), czyli opłaty za przywrócenie prawa do grobu i zmianę dysponenta grobu należy traktować jako odrębne opłaty od opłaty za wykup miejsca pod grób lub rezerwacje grobu. Opłata za przywrócenie prawa do grobu obejmuje w istocie dokonanie przez administratora cmentarza wpisu do dokumentacji cmentarza osoby, której prawdo do grobu zostaje przywrócone. Samo przywrócenie prawa do grobu nie pociąga za sobą świadczenia usługi przez administratora cmentarza. Również opłata za zmianę dysponenta grobu, która pociąga za sobą wpisanie innej niż dotychczasowa osoby w dokumentacji cmentarza jako dysponenta grobu, nie pociąga za sobą świadczenia administratora.

Punkty 18 i 19 (załącznika nr 1) do zaskarżonego zarządzenia obejmują kwoty kaucji za wykonanie robót zgodnie z regulaminem i wynajęcie miejsca w grobowcu komunalnym. Obraniu tych kaucji nie towarzyszy żadne świadczenie administratora cmentarza, poza samym faktem ich pobrania. Tym samym również i te świadczenia nie mieściły się w delegacji, jakiej Rada Miejska udzieliła Zarządowi Miasta.

Opłaty wymienione w załączniku nr 2 do zaskarżonego zarządzenia, a więc opłaty za wykopanie grobu i jego zasypanie, uformowanie mogiły, ekshumację zwłok oraz ułożenie i oddzielenie trumny niewątpliwie stanowią opłaty za usługi świadczone przez administratora cmentarza i są związane z pochowaniem zwłok.

Sąd stwierdził nieważność również § 2 zaskarżonego zarządzenia a to dlatego, że przepisem tym ustanowiono organem nadzoru nad administratorem cmentarza Naczelnika Wydziału Urzędu Miasta. Osoba kierująca wydziałem urzędu gminy (urzędu miasta) nie może zostać ustanowiona samodzielnie organem nadzoru. W zakresie wykonywania zaskarżonego zarządzenia nadzór nad jego wykonaniem pełni organ wykonawczy gminy, czyli w tej sprawie Burmistrz Miasta. Przeniesienie tego uprawnienia nie jest możliwe, natomiast nie ma żadnych przeszkód, aby w imieniu Burmistrza czynności nadzorcze wykonywał kierownik określonego wydziału. Wówczas będzie to forma dekoncentracji wewnętrznej uprawnień organu wykonawczego gminy, ale skutkiem tego kierownik wydziału urzędu miasta będzie wykonywał te kompetencje w imieniu Burmistrza, a nie w imieniu własnym. Stąd Sąd stwierdził nieważność również i tego paragrafu.

W ocenie Sądu Burmistrz Miasta uzasadnił wysokość ustalonych opłat w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały. Ani ustawa o cmentarzach i chowaniu zmarłych, ani inny akt powszechnie obowiązujący nie określają zasad ustalania wysokości tych opłat. Stąd opłaty te powinny być tak kalkulowane, aby przynajmniej częściowo pokrywały one opłaty za administrowanie cmentarzem.

Burmistrz Miasta w wyjaśnieniach przekazanych Sądowi wyraźnie zaakcentował, że skalkulowana wysokość opłat powinna co do zasady jedynie pokrywać koszty funkcjonowania cmentarza i nie zawiera "z góry" skalkulowanego zysku. Sąd badając akta sprawy stwierdza, że ta argumentacja znajduje potwierdzenie i zasługuje na aprobatę. Wprawdzie obowiązujące przepisy nie nakazują organom samorządu, aby wszystkie koszty związane z utrzymaniem cmentarza musiały być pobierane w formie opłat od mieszkańców, ale też nie ma przeszkód, żeby dochód z takich opłat te koszty pokrywał. Ważnym jest, i to byłaby granica legalności wysokości ustalonych opłat, że wysokość tych opłat nie ma charakteru komercyjnego (handlowego).

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim stwierdzono jej nieważność jest sprzeczna z art. 7 ust. 2 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych, art. 4 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej i art. 40 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd nie stwierdził nieważność całej zaskarżonej uchwały, ponieważ jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, część ustalonych opłat stanowią opłaty związane z pochowaniem zwłok, które mogą być nakładane na osoby korzystające z cmentarza.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.