Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1398/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2005 nr 189 poz 1598
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych
article: art. 7, art. 77
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta M. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. zaskarżoną decyzją z dnia [...] Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: Kpa) oraz art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856), po rozpatrzeniu odwołania G.C. od decyzji Kierownika Działu Pomocy Środowiskowej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M., działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta M., (dalej: MOPS)z dnia [...] Nr [...] w sprawie odmowy przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej dziecka O.C. w zakresie dogoterapii – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymało w mocy.

Orzeczenia zapadły w następującym stanie prawnym i faktycznym.

W dniu [...] G.C. złożyła wniosek o przyznanie dla jej małoletniego syna O. specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie asystenta osoby niepełnosprawnej i dogoterapii. Do wniosku strona dołączyła zaświadczenie lekarskie z dnia [...] wystawione przez lekarza specjalistę psychiatrę dzieci i młodzieży, z którego wynika, że dziecko choruje na [...] i wymaga usług specjalistycznych w formie pomocy osoby trzeciej i dogoterapii.

Pismem z dnia [...] lekarz wystawiający przywołane powyżej zaświadczenie doprecyzował, że pomoc osoby trzeciej oznacza świadczenie usług przez asystenta osoby niepełnosprawnej w zakresie określonym w § 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz.U. Nr 189, poz. 1598, ze zm., dalej: rozporządzenie). Uszczegółowił w nim, że usługi winny być świadczone w wymiarze 12 godzin terapeutycznych tygodniowo, przy czym ilość godzin dogoterapii winna zostać uzgodniona z matką dziecka.

Strona w piśmie złożonym w dniu [...] poprosiła o przyznanie dogoterapii dla syna w wymiarze 1 godziny tygodniowo.

Decyzją z dnia [...] (Nr [...]) organ pierwszoinstancyjny odmówił stronie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej dziecka O. w zakresie dogoterapii.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] (Nr [...]) zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji uchyliło i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W jej uzasadnieniu Kolegium wskazało min., że dogoterapia należy do specjalistycznych usług opiekuńczych.

W uzupełniającym postępowaniu organ pierwszej instancji pismem z dnia [...] zwrócił się do Zarządu Szkół i Przedszkoli [...] z prośbą o udzielenie informacji czy jest możliwe zapewnienie dziecku dostępu do dogoterapii w okresie wakacyjnym. W odpowiedzi z dnia [...] Dyrektor Zarządu Szkół i Przedszkoli [...] wskazał, że w placówkach przedszkolnych prowadzonych przez gminę M. nie jest prowadzona dogoterapia. Z kolei pismem z dnia [...] organ pierwszej instancji zwrócił się do Ośrodka Rehabilitacyjno- Edukacyjno-Wychowawczego w W. z prośbą o udzielenie informacji czy jest możliwe zapewnienie dziecku dostępu do dogoterapii w okresie wakacyjnym. W odpowiedzi z dnia [...] Dyrektor Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w W. poinformował, że O.C. może korzystać z rehabilitacji leczniczej w ramach, której prowadzona jest fizjoterapia (m.in. laseroterapia, światłolecznictwo, elektroterapia, hydromasaż). Wszyscy wychowankowie objęci są stałą opieką lekarza neurologa dziecięcego, oraz specjalisty rehabilitacji medycznej. Prowadzona jest terapia logopedyczna i psychologiczna, terapia zajęciowa. Zajęcia edukacyjne prowadzone są od września do czerwca, w ramach tych zajęć w tym okresie prowadzona jest m.in. dogoterapia. Ponadto uczniowie i wychowankowie dowożeni są na zajęcia, w trakcie przewozu zapewniona jest opieka pracowników Ośrodka.

W dalszej kolejności podniósł, że dniu [...] strona oświadczyła, że syn O. nie będzie uczęszczał na zajęcia w Ośrodku w W. oraz w przedszkolu dla dzieci [...] w M., ponieważ mając kontakt ze zdrowymi dziećmi bierze on z nich przykład, a także, że nie pozwoli na to, aby stracił to co już osiągnął ciężką pracę. Organ wyeksponował, że wolą strony chce jest ażeby jej syn chodził do przedszkola ze zdrowymi dziećmi.

Mając powyższe na uwadze Kierownik Działu Pomocy Środowiskowej MOPS w M. decyzją z dnia [...] (Nr [...]) odmówił przyznania stronie specjalistycznych usług opiekuńczych dla jej małoletniego dziecka O.C. w zakresie dogoterapii.

Od powyższej decyzji strona ponownie złożyła odwołanie, w którym podniosła, że organ pomocy społecznej ma ustawowy obowiązek zapewnienia przedmiotowych usług, a ona sama nie jest w stanie zaspokoić potrzeb syna O. Wskazała także, że nie jest w stanie sama ponosić kosztów dogoterapii syna oraz, że nie rozumie dlaczego dotychczas świadczona jej pomoc od [...] jest – jak to określiła – "uniemożliwiana".

Organ drugoinstancyjny, akceptując w pełni ustalenia poczynione przez organ pierwszoinstancyjny zaznaczył ponadto, że specjalistyczne usługi opiekuńcze są to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem zawodowym.

Odwołując się do regulacji prawnych wskazał, że rozporządzeniem Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych ustalone zostały rodzaje specjalistycznych usług opiekuńczych dostosowanych do szczególnych potrzeb osób wymagających pomocy w tej formie, wynikających z rodzaju ich schorzenia lub niepełnosprawności: uczenie i rozwijanie umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia jak: pielęgnacja, rehabilitacja fizyczna i usprawnianie zaburzonych funkcji organizmu w zakresie nieobjętym przepisami ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, pomoc mieszkaniowa oraz zapewnienie dzieciom i młodzieży z zaburzeniami psychicznymi dostępu do zajęć rehabilitacyjnych i rewalidacyjno- wychowawczych, w wyjątkowych przypadkach, jeżeli nie mają możliwości uzyskania dostępu do zajęć, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r., Nr 231, poz. 1375 ze zm.).

Podał, że dogoterapia, czyli terapia z udziałem psa jest jedną z form animaloterapii. Jest to naturalna forma wzmacniająca rehabilitację ruchową i psychoterapię. Głównym motywatorem jest prawidłowo ułożony i odpowiednio przygotowany pies prowadzony przez wyszkolonego przewodnika.

Jednocześnie Kolegium uznało, że organ pierwszej instancji zapewnił stronie możliwość przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych dla dziecka O.C. w zakresie uczenia i rozwijania umiejętności niezbędnych do samodzielnego życia w dwóch ośrodkach. Jednakże strona nie zgodziła się na uczęszczanie jej syna na zajęcia w Ośrodku w W. Zaznaczyło, że "zgodnie z przepisami prawa stronie przysługuje w powyższej sprawie pomoc, jednak strona nie może sama ustalać gdzie te usługi mają być świadczone. To gmina musi ustalić gdzie może świadczyć takie usługi". W jego ocenie gmina ustaliła które ośrodki mogą zapewnić stronie pomoc, jednak nie zgodziła się ona na uczęszczanie jej syna na prowadzone w nich zajęcia.

Tym samym jego zdaniem odmowa przyznania wnioskowanego świadczenia jest jak najbardziej uzasadniona. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji i stwierdził, że w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona zakwestionowała przeprowadzone postępowanie administracyjne i jego wynik. Zarzuciła, że sposób oferowanej jej formy pomocy nie sprzyja rozwojowi jej dziecka oraz, że nie spełnia swojej roli w zakresie jego rozwoju. Jej zdaniem nie gwarantuje też wymiaru usługi zalecanej przez lekarza specjalistę. W jej motywach wskazała, że jej syn od [...] uczęszczał na zajęcia adaptacyjne jeden raz w tygodniu w Terapeutycznym Punkcie Przedszkolnym "[...]" w M. i od [...], razem ze wszystkimi dziećmi, zacznie już stałe zajęcia. Zaznaczyła jednak, że ten punkt przedszkolny nie dostał zgody od władz miasta na prowadzenie zajęć od [...] tylko od [...], a także, że nie oferuje on ani dogoterpaii, ani asystenta osoby niepełnoprawnej. W jej ocenie powyższe uzasadnia wnioskowaną przez nią pomoc o przyznanie jej synowi specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie asystenta osoby niepełnosprawnej w wymiarze 12 godzin tygodniowo i 1 godziny tygodniowo dogoterapii.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2014 r., strona skarżąca podtrzymując w pełni wniesioną skargę i argumenty w niej zawarte wskazała, że jej syn korzysta z dogoterapii grupowej. Jednak ona miała przyznaną dogoterapię indywidualną od [...] do [...], i taką chciałaby kontynuować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna, bowiem wydane w sprawie decyzje administracyjne nie spełniają wymogów przewidzianych w obowiązującym prawie. Zasadniczo należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie powinien był merytorycznie rozstrzygać sprawy w sytuacji, gdy decyzja pierwszoinstancyjna dotknięta była elementarnymi wadami. Jej uzasadnienie w ogóle nie odpowiada kryteriom wyznaczonym w art. 107 § 3 Kpa. Ogranicza się ono do przytoczenia dotychczasowego przebiegu postępowania ze szczególnym opisem poszczególnych jego etapów i stanowiska strony oraz podania regulacji prawnych przedmiotu rozpoznania. W zakresie zaś istotnym dla wskazania motywów, którymi się kierował, ograniczył się on do podania, że "wszyscy wychowankowie objęci są stałą opieką lekarza neurologa dziecięcego, oraz specjalisty rehabilitacji medycznej. Prowadzona jest terapia logopedyczna i psychologiczna, terapia zajęciowa. Zajęcia edukacyjne prowadzone są od września do czerwca, w ramach tych zajęć w tym okresie prowadzona jest m.in. dogoterapia. Zaakcentował przy tym, że uczniowie i wychowankowie dowożeni są na zajęcia, w trakcie którego zapewniona jest opieka pracowników Ośrodka".

W ocenie Sądu w żadnym razie taka argumentacja nie świadczy o rozpatrzeniu wniosku strony według przesłanek z właściwych przepisów materialnoprawnych, a w konsekwencji nie jest wystarczająca do odmowy przyznania żądanej pomocy. Nie stanowi ona dopuszczalnej prawnie przyczyny odmowy przyznania wnioskowanych przez stronę usług, zwłaszcza w sytuacji, gdy wcześniej były jej przyznane. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz.182, dalej także: ustawa) – organizowanie i świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania, należy do zadań własnych gminy o charakterze obowiązkowym. Oznacza to, że każda gmina zobowiązana jest do podjęcia takich działań organizacyjnych, które umożliwiają realizację tego obowiązku.

Z akt sprawy będącej przedmiotem rozpoznania nie wynika, by organy pierwszej czy drugiej instancji rozważały zmianę zasad i sposobu wykonywania dotychczas oferowanej stronie dogoterpaii. Organy obu instancji uchyliły się od ustalenia jakie są faktyczne potrzeby syna skarżącej niezbędne dla podjęcia zalecanej terapii i jej skuteczności. Organy pominęły kwestię potrzeb dziecka podnoszonych w odwołaniu i wniosku o konieczności świadczenia usług specjalistycznych, które do tej pory były świadczone. Wszak nie chodzi w tym przypadku – jak podkreśliła skarżąca – o jakiekolwiek usługi opiekuńcze, ale o usługi specjalistyczne. Z treści decyzji organu I instancji, zawierającej lakoniczne stwierdzenia i ogólniki nie wynika w ogóle, jakie kryteria organ ten przyjął odmawiając stronie wnioskowanej pomocy.

Należy także nadmienić, że w przekonaniu Sądu, intencją ustawodawcy nie było przyznanie osobie kwalifikującej się do specjalistycznych usług opiekuńczych jakichkolwiek usług, lecz poprzedzonych bardzo dokładnym rozeznaniem usług dostosowanych do stanu zdrowia tej osoby oraz jej sytuacji rodzinnej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, mając na względzie ogólne zasady pomocy społecznej, że z uwagi na ograniczone środki finansowe, nie wszystkie oczekiwania osoby uprawnionej do specjalistycznych usług opiekuńczych mogą zostać zaspokojone i szereg powinności terapeutycznych wobec dziecka ciąży na jego rodzicach lub opiekunach. Jednakże brak dostatecznej ilości środków na świadczenia pomocy społecznej powinien zmuszać organy do szczególnie starannego i racjonalnego ich wykorzystywania.

W nawiązaniu do tej kwestii niezrozumiałe są wywody Kolegium, które de facto uznało, że syn skarżącej wymaga specjalistycznych usług opiekuńczych w zakresie dogoterapii, o czym świadczy obszerny wywód na stronie 3 zaskarżonej decyzji, w tym m.in., od słów: "dogoterapia, czyli ..." do słów: "Kolegium wskazuje, że w powyższej sprawie..." albowiem brak jest w nich argumentów na odmowę konkretnie wyartykułowanej przez stronę pomocy – co istotne – oferowanej jej do [...]. W tej sytuacji należało dokonać dalszych ustaleń związanych z warunkami przyznawania objętych skargą usług, które to warunki winna określić stosowna uchwała Rady Miasta M., wydana na podstawie art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej. Tymczasem w decyzjach tak pierwszej jak i drugiej instancji takiej uchwały w ogóle nie powołano jako podstawy działania, w związku z czym sprawa nie została wyjaśniona pod kątem zastosowania właściwego prawa materialnego. Organ odwoławczy ograniczył się jedynie do poinformowania, że "rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznym, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania".

Powyższe jest o tyle istotne, gdyż w aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek dokumentacji medycznej dotyczącej rozpoznania jednostki chorobowej O.C., wyznaczającej granice i podstawy prawne działania organów orzekających w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych, tj. wykluczającej lub potwierdzającej zaburzenia psychiczne.

W ocenie Sądu nie wystarczające jest wskazanie w piśmie urzędowym MOPS z dnia [...] skierowanym do Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w W., że "O.C. choruje na [...], [...], jest dzieckiem [...], cierpi na [...], ma orzeczoną niepełnosprawność od urodzenia. Leczony jest w poradniach: [...]" – albowiem nie wyklucza to jednostki chorobowej wyłączającej zaburzenia psychiczne, a tym samym konieczność działania również na podstawie prawa miejscowego. Narusza to art. 7 i 77 § 1 Kpa, gdyż nie został wyjaśniony tym samym zakres koniecznych specjalistycznych usług opiekuńczych. Dopiero po ustaleniu zakresu niezbędnych specjalistycznych usług można ocenić w aspekcie przywołanych powyżej regulacji prawnych wynikających z ustawy o pomocy społecznej, czy i w jakich granicach właściwą pomoc może zapewnić rodzina uprawnionego, a w jakim zakresie winna być ona świadczona w formie instytucjonalnej.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że przyznanie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych o którym mowa w art. 50 ust. 1 i n. ustawy o pomocy społecznej ma charakter obligatoryjny co oznacza, że usługi te muszą być przyznane, w przypadku spełnienia ustawowych przesłanek, niemniej jednak decyzje w sprawie tych usług mają charakter uznaniowy zarówno w zakresie przyznania świadczenia, jak też w części odnoszącej się do okresu i miejsca świadczenia. Wyznacznikami ustalenia zakresu przyznania usługi są – z jednej strony – rozmiar potrzeb wnioskodawcy a z drugiej strony - możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 Kpa, załatwienie sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne, choć nie nakazuje organowi spełnienia każdego żądania wnioskodawcy, to nie pozwala mu jednak na dowolność w załatwieniu sprawy. Orzekając w przedmiocie przyznania specjalistycznych usług opiekuńczych, organ ma obowiązek wziąć pod uwagę wskazówki, co do zasad udzielania pomocy społecznej osobom potrzebującym, pamiętając nie tylko o tym, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy – art. 3 ust. 3 ustawy ale i o tym, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy społecznej powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej – art. 3 ust. 4 ustawy. Ponadto udzielenie pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych uzależnione jest również od zaistnienia dodatkowej przesłanki, którą jest brak możliwości członków rodziny do sprawowania opieki. Kontrola decyzji uznaniowej dokonywana przez sąd administracyjny polega na zbadaniu jej zgodności z prawem, bez wnikania w celowość rozstrzygnięcia w niej zawartego. Kontrola ta ma ustalić, czy dopuszczalne było wydanie decyzji zawierającej określone w niej rozstrzygnięcie, czy organ przy wydaniu decyzji nie przekroczył granic uznania dozwolonego prawem oraz czy właściwie ocenił stan faktyczny sprawy i czy należycie uzasadnił rozstrzygnięcie z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.

Ponieważ sprawa nie została w pierwszej instancji rozpatrzona według przesłanek prawa materialnego, a decyzja organu tej instancji praktycznie pozbawiona jest uzasadnienia, to w żaden sposób nie można też podzielić stanowiska Kolegium, że "odmowa przyznania ww. świadczenia jest jak najbardziej uzasadniona".

W tym stanie rzeczy zachodzi konieczność rozpatrzenia sprawy niemal w pełnym zakresie, co uzasadnia przekazanie jej na poziom pierwszoinstancyjny. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) orzeczono jak w sentencji. Wskazania odnośnie dalszego procedowania organu wynikają wprost z powyższych wywodów.