Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1621/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Telekomunikacja
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 19 , art. 28
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 46 ust. 1 , art. 48
journal: Dz.U. 2010 nr 106 poz 675
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na uchwałę Nr XII/131/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa podjęła w dniu 13 kwietnia 2011 r. uchwałę Nr XII/131/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto". Obszar objęty planem to teren Miasta w granicach tzw. I-szej obwodnicy oraz Wzgórze Wawelskie, jego otoczenie i związana z nim część lewobrzeżnych Bulwarów Wiślanych.

W Rozdziale I planu, zatytułowanym "Przepisy ogólne" zamieszczono § 8. Zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz zasady kształtowania zabudowy". W ustępie 1 pkt 6 b, c § 8, "dla zapewnienia ładu przestrzennego, jego ochrony i kształtowania" ustalono "nakaz ochrony powierzchni dachów m.in. poprzez: możliwość lokalizacji anten, masztów i innych urządzeń technicznych na dachach budynków o wysokości nieprzekraczającej wysokości kalenicy budynku frontowego oraz zakaz lokalizacji anten, masztów oraz innych urządzeń technicznych na dachach budynków frontowych w miejscach widocznych z poziomu przechodnia od strony przestrzeni publicznej. W punkcie 8 § 8 wprowadzono "zakaz wprowadzania dominant oraz wolnostojących masztów telefonii komórkowej".

W § 12 pkt. 8 Planu zawarto następujące ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów telekomunikacyjnych:

zaspokojenie potrzeb w zakresie telekomunikacji nastąpi w oparciu o istniejącą oraz planowaną infrastrukturę telekomunikacyjną;

nowobudowaną, rozbudowywaną i remontowaną sieć telekomunikacyjną wykonać jako kablową doziemną (lub w kanałach teletechnicznych), z wykorzystaniem w pierwszej kolejności możliwości jej lokalizacji w obrębie pasa drogowego, placów i istniejących ulic;

zakazuje się lokalizacji nowych urządzeń telekomunikacyjnych w formie wolnostojących budynków i budowli;

wskazuje się jako zasadę przebudowę istniejących wolnostojących naziemnych urządzeń telekomunikacyjnych na podziemne;

dopuszcza się instalację urządzeń sieci radiokomunikacyjnych, w tym anten telefonii komórkowej z zastrzeżeniem § 8 ust. 1 pkt 6 lit. b i c oraz § 8 ust. 1 pkt 8;

dopuszcza się prowadzenie kablowych sieci telekomunikacyjnych oraz lokalizacje szaf z urządzeniami infrastruktury telekomunikacji w obrębie linii rozgraniczających dróg na warunkach określonych wg. przepisów odrębnych.

Uchwała ta została zaskarżona do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie przez A. sp. z o.o. z siedzibą w W., w części dotyczącej § 8 ust. 1 pkt 6 lit. b i c oraz § 8 ust. 1 pkt 8.

Uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (dalej jako: u.w.r.u.s.t.) poprzez jego niezastosowanie i uchwalenie zakazu budowy wolnostojących masztów telekomunikacyjnych oraz nieuzasadnione ograniczenia w możliwości lokalizowania niezbędnej infrastruktury telekomunikacyjnej na dachach istniejących budynków;

2. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 oraz art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 10 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako: u.p.z.p.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonych postanowień uchwały, z pominięciem regulacji rangi konstytucyjnej i ustawowej, dotyczących zasad tworzenia aktów prawa miejscowego oraz pominięciem intencji ustawodawcy dotyczących znaczenia infrastruktury telekomunikacyjnej dla społeczności lokalnych;

3. art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 7 pkt 4 oraz art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dalej jako: u.o.z.o.z.) oraz art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchwalenie skarżonych postanowień zaskarżonej uchwały, wprowadzających ograniczenia i zakazy mających na celu ochronę znajdujących się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą zabytków, które są niezgodne z ww. przepisem u.w.r.u.s.t., nie są konieczne dla zapewnienia ochrony zabytków, a ponadto zbędne w świetle kompetencji posiadanych przez organy ochrony konserwatorskiej oraz ograniczające kompetencje tychże organów wynikające z u.o.z.o.z.

W związku z powyżej wskazanymi zarzutami, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Krakowa w części dotyczącej § 8 ust. 1 pkt 6 lit. b i c oraz § 8 ust. 1 pkt 8.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zaskarżone postanowienia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. Nr XII/131/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwiają jej uzyskanie pozwolenia na budowę dla stacji wieżowej, jak również czynią w zasadzie niemożliwym skuteczne dokonanie zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych dla stacji zlokalizowanej na istniejącym obiekcie budowlanym. Skarżąca wskazała, że planowane roboty budowlane mają stanowić wypełnienie obowiązków przedsiębiorcy telekomunikacyjnego (operatora), a ponadto zaliczają się one do inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 z późn. zm. – dalej jako: u.g.n.). Podniosła również – powołując się na przepisy art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. – że akt prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może pozostawać w sprzeczności z aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi (w tym z ustawami). W ocenie skarżącej – Rada Miasta Krakowa w zaskarżonej części uchwały przekroczyła granice władztwa planistycznego. Art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. w sposób wyraźny ingeruje bowiem w te granice (a wręcz je wyznacza) w celu wspieranie rozwoju inwestycji w zakresie łączności publicznej i ma gwarantować, by postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uniemożliwiały bez uzasadnionych powodów rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej.

Skarżąca na poparcie stawianych zarzutów powołała szereg wyroków sądów administracyjnych (m.in. wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 293/11 i z dnia 15 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Wr 723/11; wyroki WSA w Opolu z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Op 499/10 i z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Op 500/10, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II SA/Go 479/10), w których wskazywano na konieczność uwzględniania art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. w procesie tworzenia aktów prawa miejscowego.

Rada Miasta Krakowa uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinna rozważyć, czy wprowadzone w zaskarżonej części uchwały zakazy oraz ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury technicznej są zgodne z przepisami prawa (w tym m.in. art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t.), a nadto czy są one w ogóle konieczne wobec daleko idących uprawnień organów ochrony zabytków, jakimi dysponują – m.in. stosownie do treści art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm. – dalej jako: p.b.) i art. 36 u.o.z.o.z. – już na etapie wydawania pozwolenia konserwatorskiego na wykonanie przy zabytku, a nawet w jego otoczeniu jakichkolwiek prac.

Zdaniem skarżącej wprowadzenie w § 8 ust. 1 pkt 6 lit. b zaskarżonej uchwały limitów zabudowy w praktyce może oznaczać niemożność lokalizowania takiej infrastruktury, jako że jej zlokalizowanie na wysokości zabudowy lub nieco powyżej niej mogłoby spowodować niedopuszczalną emisję pól elektromagnetycznych na terenach, na których przebywają ludzie. Podniosła przy tym, że konieczność "wyniesienia" planowanych urządzeń ponad ustalone limity wynika również z faktu, że stanowią one element sieci telekomunikacyjnej i w części obejmującej anteny radioliniowe niezbędne jest, aby dana stacja bezpośrednio komunikowała się z innymi stacjami. Tymczasem zlokalizowanie stacji w sposób dopuszczalny na podstawie § 8 ust. 1 pkt 6 lit. b i c zaskarżonej uchwały, oznaczałoby jej nieprzydatność w sieci telekomunikacyjnej, a nadto wobec wykluczenia jej lokalizacji w miejscach widocznych dla przechodnia od strony przestrzeni publicznej (§ 8 ust. 1 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały), w zasadzie oznaczałoby brak jakiejkolwiek możliwości zapewnienia dostatecznego zasięgu na obszarze ulic, w niskich kondygnacjach i piwnicach budynków, a także na obszarze placów, gdzie taki zasięg jest niezbędny również dla przebywających tam turystów. Jest to ograniczenie nadmierne i zbędne, bowiem celem postanowienia § 8 ust. 1 pkt 6 lit. c zaskarżonej uchwały powinna być ochrona wartości (walorów) widokowych zabytków i całego obszaru, nie zaś konieczność generalnego wykluczenia anten i urządzeń w miejscach dla przechodnia widocznych.

Jednocześnie skarżąca wskazała, że ograniczenia możliwości lokalizowania infrastruktury telekomunikacyjnej na terenie objętym zaskarżonym planem miejscowym w żaden sposób nie odpowiadają potrzebom wynikającym z rozwijających się usług telekomunikacyjnych, w szczególności w zakresie dostępu do internetu szerokopasmowego oraz nie zostały wyznaczone w oparciu o jakiekolwiek analizy techniczne i radiowe.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa wniosła o oddalenie skargi w całości.

Odnośnie samej procedury uchwałodawczej Rada Miasta Krakowa podała;

W dniu 11 maja 2005 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr CXVIII/1251/06 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto". Ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu ukazało się w prasie w dniu 9 lutego 2007 r. i obwieszczenie w tej sprawie rozmieszczone zostało na tablicach informacyjnych w budynkach Urzędu Miasta Krakowa. W dniu 30 marca 2007 r. zarządzeniem Nr 723/2007 Prezydent Miasta Krakowa rozpatrzył wnioski, które w wyznaczonym terminie zostały złożone do projektu planu. W dniu 5 marca 2010 r. opublikowane zostało ogłoszenie Prezydenta Miasta Krakowa w Dzienniku Polskim oraz wywieszone na tablicach ogłoszeń UMK o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu. Projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko był wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 16 marca 2010 r. do 14 kwietnia 2010 r. Uwagi złożone do planu zostały rozpatrzone zarządzeniem Prezydenta Miasta Krakowa Nr 1108/2010 z dnia 18 maja 2010 r. Odpowiednio do sposobu rozpatrzenia uwag wprowadzono zmiany do projektu planu. Wprowadzone zmiany wymagały ponowienia uzgodnień, w tym uzgodnienia z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków oraz ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Ponowne wyłożenie projektu planu odbyło się od 3 sierpnia do 31 sierpnia 2010 r. Do ponownie wyłożonego projektu planu miejscowego złożono uwagi, które zostały rozpatrzone zarządzeniem Nr 2422/2010 z dnia 1 października 2010 r. Prezydent Miasta Krakowa wypełniając obowiązek wynikający z przepisu art. 17 pkt 14 u.p.z.p., przedłożył Radzie Miasta Krakowa projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu. Następnie do przedłożonego Radzie Miasta Krakowa projektu planu zostały wniesione poprawki zgłoszone przez radnych. Odnośnie złożonych poprawek Prezydent Miasta Krakowa zajął negatywne stanowisko, a wprowadzenie poprawek w jego ocenie winno było skutkować ponowieniem czynności planistycznych. Na sesji Rady Miasta Krakowa w dniu 3 listopada 2010 r. odbyło się II czytanie projektu uchwały oraz głosowanie nad poprawkami zgłoszonymi przez radnych, z których część została przegłosowana i przyjęta przez Radę. Plan miejscowy dla obszaru "Stare Miasto" wraz z wprowadzonymi korektami wynikającymi z przegłosowanych poprawek radnych został uchwalony 3 listopada 2010 r. uchwałą Nr CXV/1546/10, bez ponowienia czynności proceduralnych. Podjęta uchwała wraz z załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych została przekazana przez Prezydenta Miasta Krakowa do Wojewody Małopolskiego, celem oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. W rezultacie dokonanej przez organ nadzoru oceny zgodności z prawem oraz prawidłowości procedury formalno-prawnej sporządzenia i uchwalenia planu, została zakwestionowana dopuszczalność podjęcia przedmiotowej uchwały. Wedle oceny organu nadzoru przedłożona uchwała naruszała obowiązujący porządek prawny poprzez jej podjęcie z naruszeniem zasad sporządzania planu oraz istotnym naruszeniem trybu tworzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, rozstrzygnięciem nadzorczym Nr WN.II.0911-126-10 z dnia 3 grudnia 2010 r., Wojewoda Małopolski stwierdził nieważność uchwały Nr CXV/1546/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" – w całości. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nie złożono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W styczniu 2011 r. wystąpiono o zaopiniowanie projektu planu do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie, Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie oraz o uzgodnienie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Krakowie i Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie. W wyniku ponowienia ww. czynności proceduralnych uzyskano negatywne uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków do wersji wynikającej z wprowadzenia do ustaleń projektu planu zmian wynikających z przyjętych przez Radę Miasta Krakowa poprawek. W uzasadnieniu do ww. uzgodnienia napisano, że wprowadzone przez radnych poprawki stoją w sprzeczności z istotnymi założeniami projektu planu miejscowego, uzgodnionego wcześniej, a w związku z tym wskazuje się, aby ustalenia projektu planu miejscowego przywrócić do wersji skierowanej do uchwalenia w październiku 2010 r. W związku z tym w lutym 2011 r. wystąpiono ponownie do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o uzgodnienie projektu planu miejscowego w przywróconej wersji, która została skierowana do uchwalenia w październiku 2010 r. Ostatecznie projekt planu miejscowego w tej wersji uzyskał pozytywne uzgodnienie konserwatorskie i został jeszcze raz przedstawiony do uchwalenia. W dniu 13 kwietnia 2011 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę Nr XII/131/11 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto", rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu. Po podjęciu przez Radę Miasta Krakowa ww. uchwały Wojewoda Małopolski, na podstawie dokumentacji planistycznej, badał zgodność z prawem przebiegu procesu planistycznego oraz rozstrzygnięć samej uchwały o planie. Wojewoda Małopolski opublikował uchwałę w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego Nr 255, poz. 2059 z dnia 17 maja 2011 r., która po upływie 30 dni od tej daty weszła w życie i stała się prawem miejscowym.

Odnosząc się do zarzutów skargi Rada Miasta Krakowa wskazała;

Organ sporządzający projekt planu miejscowego, wyznaczając w § 12 ust. 8 zaskarżonej uchwały zasady przebudowy i budowy infrastruktury technicznej w zakresie sieci telekomunikacyjnych, uwzględnił treść art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. W § 8 zaskarżonej uchwały zostały określone warunki, na jakich mogą zostać zrealizowane niektóre elementy, wymienionej w § 12 ust. 8 tej uchwały, infrastruktury technicznej. Wskazane powyżej regulacje planistyczne, rozstrzygają, w jaki sposób i w których miejscach możliwa jest lokalizacja elementów infrastruktury technicznej z zakresu inwestycji telekomunikacyjnych.

Projekt planu, zawierający ww. ustalenia uzyskał pozytywną opinię Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, który w piśmie z dnia 4 sierpnia 2010 r. (znak: DRI-075199/10(34)) wskazał, że przyjęte w nim rozwiązania w zakresie telekomunikacji są zgodne z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t., bowiem nie zakazują one lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów u.g.n. Jednocześnie Rada Miasta Krakowa podkreśliła, że przepisy u.w.r.u.s.t. nie przesądzają o obowiązku dopuszczenia lokalizowania na każdej działce ewidencyjnej sieci infrastruktury z zakresu telekomunikacji, a ponadto wskazała, że dopuszcza się w planie przyjmowanie m.in. takich rozwiązań, które ograniczają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (np. poprzez ustanowienie określonych warunków), ale ich nie uniemożliwiają, tj. pomimo wprowadzonych ograniczeń lokalizowanie tych inwestycji, zwłaszcza sieci szerokopasmowych, jest nadal możliwe. Skarżąca spółka nie wykazała, że ustalenia planistyczne uniemożliwiały jej lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Skoro ustalenia planu jedynie ograniczają możliwość lokalizacji niektórych urządzeń infrastruktury technicznej z zakresu telekomunikacji, na części obszarów objętych ustaleniami planu, to podniesiony w skardze zarzutu uznać należy za bezzasadny.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" nie naruszają także przepisu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Przepisy u.p.z.p. zawierają delegację ustawową dla organów gminy do tworzenia aktów prawa miejscowego w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Pierwotna uchwała Plan miejscowy dla obszaru "Stare Miasto" wraz z wprowadzonymi korektami wynikającymi z przegłosowanych poprawek radnych z dnia 3 listopada 2010 r. (Nr CXV/1546/10) stanowiła przedmiot postępowania nadzorczego, w ramach którego wojewoda, dostrzegając innego rodzaju wady, nie dopatrzył się, by organy planistyczne gminy przekroczyły przysługujący im zakres władztwa planistycznego i by zawarły w planie miejscowym zapisy niezgodne z innymi przepisami prawa, a ponadto by uchwała o planie miejscowym pomijała zapisy rangi konstytucyjnej bądź ustawowej, dokonując ich nieuprawnionej modyfikacji. Zgodność z prawem Uchwały potwierdza brak wydania kolejnego rozstrzygnięcia nadzorczego, po uwzględnieniu i wprowadzeniu niezbędnych zmian w projekcie planu miejscowego przez organ planistyczny oraz ponownym uchwalaniu planu miejscowego obszaru "Stare Miasto" w dniu 13 kwietnia 2011 r.

Rada Miasta Krakowa uznała, że podniesione przez skarżącą spółkę zarzuty dotyczące niewłaściwego zastosowania przepisów u.p.z.p., bądź zarzuty odnoszące się do naruszenia hierarchii źródeł prawa w Polsce, nie znajdują potwierdzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył :

Spółka A. zaskarżyła uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 13 kwietnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Stare Miasto" korzystając z uprawnienia nadanego art. 48 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (DZ.U. 2015/880). Przepis ten zwalnia przedsiębiorcę telekomunikacyjnego z określonego przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) obowiązku wykazania naruszenia uprawnienia bądź interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem przedsiębiorca telekomunikacyjny w rozumieniu art. 2 pkt 27 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), legitymowany jest do wniesienia skargi, nie będąc właścicielem bądź użytkownikiem wieczystym nieruchomości na obszarze objętym uchwałą w przedmiocie planu miejscowego, z tym jednak ograniczeniem, że dopuszczalność zaskarżenia uchwały dotyczy jedynie zakresu telekomunikacji. Skarżąca Spółka jest zaś przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, a kwestionowane zapisy § 8 uchwały Rady Miasta Krakowa niewątpliwie dotyczą telekomunikacji. Stwierdzić więc należy, że Spółce A. przysługuje legitymacja do zaskarżenia opisanej Uchwały w zakresie szczegółowo opisanym w skardze.

Skarga została poprzedzona wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona w terminie 60 dni od dnia wezwania, na które organ gminy nie udzielił odpowiedzi, zachowany zatem został termin określony przepisem art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2001 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa).

Zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przedłożona przez organ dokumentacja planistyczna potwierdza opisany w odpowiedzi na skargę przebieg procedury planistycznej. Na jej podstawie Sąd nie stwierdza istotnego naruszenia trybu sporządzania planu, bądź naruszenia właściwości organów w tymże zakresie.

W ocenie Sądu nie zostały też naruszone zasady sporządzania planu. W tym zakresie, w odniesieniu do § 8 skarżonej uchwały, Sąd nie podziela poglądów przywołanych na poparcie skargi. Kwestionowane w skardze zapisy uchwały nie są sprzeczne z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, zgodnie z którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Przepisy ustaw z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (DZ.U.2004/171/1800 ze zm.)) i z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (DZ.U. 2010/106/675) stanowią element systemu prawa. Ich celem zasadniczym jest z jednej strony zapewnienie równoprawnej i skutecznej konkurencji w zakresie świadczeń usług telekomunikacyjnych, z drugiej stworzenie warunków dla szerokiego i swobodnego dostępu do usług telekomunikacyjnych. Tym celom mają służyć różnorakie rozwiązania, także ingerujące w swobodę zabudowy i zagospodarowanie przestrzeni. Przepisy normujące te rozwiązania współistnieją z przepisami regulującymi inne dziedziny. Dopiero analiza relacji zachodzących pomiędzy tymi, różnymi regulacjami, prowadzić może do prawidłowego rozumienia i stosowania przepisu, który - choć zawarty w akcie prawnym regulującym daną dziedzinę prawa – odnosi się do dziedziny regulowanej odrębnie. Taki właśnie charakter ma art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych,

Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. To zasadniczo gmina, działając w ramach przyznanego jej ustawą władztwa planistycznego, określa przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów znajdującymi się w jej granicach. Władztwo to nie ma charakteru bezwzględnego. Ograniczają je prawa osób trzecich do nieruchomości (art. 6 ust. 2 ustawy), przepisy odrębne, a także nakaz realizacji całego katalogu obowiązków w ramach uchwalania planu zagospodarowania. Jednym z tych obowiązków, stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 3 i 4 (w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały) ustawy jest określenie w planie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego oraz określenie zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Jest oczywiste, że określając takie zasady gmina uprawniona jest do formułowania nakazów lub zakazów mających na celu ochronę wymienionych dóbr. Te nakazy i zakazy zwykle jednak oddziaływać będą także na inne chronione sfery.

W rozpatrywanej sprawie ograniczenia w lokalizowaniu na dachach budynków anten, masztów i innych urządzeń technicznych oraz zakaz wprowadzania wolnostojących masztów telefonii komórkowej przede wszystkim chronią zabytkową części miasta, a tylko wtórnie oddziałują na politykę rozwoju systemu telekomunikacyjnego. Zasady tej polityki zostały wprost określone w innej części zaskarżonego planu: w § 12 zakłada się modernizację, rozbudowę i budowę systemów telekomunikacyjnych, choć zasadniczo jako sieci kablowej doziemnej, z uwzględnieniem zapisów § 8. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy regulacja ta, zdaniem Sądu, nie narusza cytowanego przepisu art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. Przepis ten nie wyłącza uprawnień gminy w zakresie polityki przestrzennej i nie pozbawia jej prawa i zarazem obowiązku ochrony innych, równoważnych wartości. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki przepis ten nie stanowi blankietowego dozwolenia na realizowanie w każdym miejscu każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Gdyby tak było, to wprowadzanie do planów miejscowych jakichkolwiek regulacji dotyczącej w/w kwestii, byłoby w istocie zbędne. W przekonaniu Sądu regulacja art. 46 ust. 1 zmierza do wyłączenia sytuacji, w której zapisy planu miałyby wykluczać na danym terenie realizację podstawowych, a opisanych powyżej celów ustaw telekomunikacyjnych. Z cytowanych zapisów zaskarżonej uchwały takie wykluczenie nie wynika, a okoliczność tę potwierdził Prezes UKE w piśmie z dnia 4 sierpnia 2010 r. To, że rozwój łączności publicznej na terenie objętym planem będzie wiązał się z poszukiwaniem innych, niż objęte ograniczeniami planu, rozwiązaniami technicznymi, nie oznacza, że rozwój ten jest zakazany czy też niemożliwy.

Zakres ograniczeń i zakazu określone w § 8 planu są, zdaniem Sądu, uzasadnione, nie są sprzeczne z przepisami prawa i nie wykraczają poza granice władztwa planistycznego. Ocena ta jest wynikiem uwzględnienia także i tej okoliczności, że teren objęty planem stanowi jedynie niewielką część terenu całej gminy, a jednocześnie jest w całości obszarem wyjątkowym, o unikatowych walorach historycznych. Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dozwalają na objęcie planem zagospodarowania przestrzennego tylko części gminy. Skoro tak, to korzystającej z takiej możliwości gminie nie można czynić zarzutu nadużycia władztwa planistycznego czy też istotnego naruszenia prawa tylko dlatego, że poddała ochronie cały obszar objęty uchwałą. Z całą pewnością bowiem, w przypadku objęcia opisywaną ochroną tylko fragmentu większego obszaru, formułowany w skardze zarzut byłby pozbawiony jednego z najistotniejszych argumentów. Dlatego też w swych rozważaniach Sąd uwzględnił nie tylko to, że ograniczenia i zakaz dotyczą całego obszaru planu, ale przede wszystkim to, że ów obszar to tylko teren Starego Miasta Krakowa.

W art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. zawarto zastrzeżenie dotyczące zgodności inwestycji (telekomunikacyjnej) z przepisami odrębnymi. Za takie zaś przepisy odrębne uznać należy uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 3 listopada 2010 r. w sprawie utworzenia parku kulturowego pod nazwą Park Kulturowy Stare Miasto (Małop.2010.647.5336). Uchwała ta jest prawem co prawda lokalnie, ale powszechnie obowiązującym i dotyczy tego samego obszaru. Zawiera też i podobne regulacje dotyczące lokalizacji masztów, anten i urządzeń technicznych na dachach budynków (§ 4 pkt 10 i § 3 pkt 11). W zaskarżonym planie miejscowym regulacje uchwały kreującej Park Kulturowy zostały, zgodnie z prawem, uwzględniane.

Z zarzutem naruszenia art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. skarżąca Spółka powiązała bardziej ogólny zarzut naruszenia art. 87 ust. 2 w zw. z art. 94 Konstytucji RP. Skoro zaskarżona uchwała nie narusza art. 46 ust. 1, to za nieuzasadniony należy uznać także zarzut drugi. Pomijając ocenę trafności rozważań skarżącej Spółki na temat hierarchii źródeł prawa w odniesieniu do aktów prawa miejscowego, stwierdzić należy, że - jak wyżej wskazano - Rada podejmująca uchwałę działała na podstawie i w granicach udzielonych ustawą upoważnień.

Zaskarżona uchwała nie narusza także wskazanych przez skarżącą Spółkę przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Art. 19 ust. 1 tej ustawy zobowiązuje właśnie gminę do uwzględnienia w miejscowym planie ochrony, w szczególności zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru i ich otoczenia, innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków, a także parków kulturowych. Bez żadnego znaczenia przy tym pozostaje to, że przepisy odrębne przyznają organom ochrony zabytków kompetencje do wypowiadania się na temat określonych zamierzeń w procesie inwestycyjnym. Regulacje dotyczące uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dotyczące procesu inwestycyjnego są regulacjami równoległymi i równorzędnymi. Organowi uchwałodawczemu gminy, działającemu w ramach przyznanych mu ustawą uprawnień nie można czynić zarzutu naruszenia prawa z tego powodu, że przewidywany cel tego działania pokrywać się może z efektem działań innego organu, podejmowanych na podstawie zupełnie innych przepisów.

Ostatecznie stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała prawa nie narusza. Dlatego też skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, należało oddalić.