Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 747/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Koszty sądowe
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo
Powołane przepisy: article: art. 200 w zw. z  art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, Protokolant Katarzyna Lisiecka-Mitula, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2017 r. sprawy ze skargi "A" we W. na pismo Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu dotyczącego negatywnego wyniku oceny merytorycznej projektu 1) stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny; 2) przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]; 3) zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wnioskodawca, A, z siedzibą we W., pismem z dnia [...]r. (sygn. [...]), został poinformowany przez Instytucję Organizującą Konkurs - Wojewódzki Urząd Pracy w K. (dalej: IOK), że złożony wniosek o dofinansowanie projektu, uzyskał negatywną ocenę Komisji Oceny Projektów i na mocy decyzji Zarządu Województwa [...] z dnia [...] roku, nie został przyjęty do realizacji. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek otrzymał podczas oceny merytorycznej łącznie 39,5 pkt. Projekt nie osiągnął minimum 60 % pkt w części IV 4 Karty Oceny Merytorycznej. Projekt jest oceniony pozytywnie jeżeli kryteria, w ramach których określono minimum punktowe zostały ocenione pozytywnie przez dwóch oceniających (których ocena jest wiążąca). Negatywny wynik oceny projektu ma charakter wiążący dla projektu. W ww. piśmie zawarte zostało pouczenie, że zgodnie z procedurą wyboru wniosków o dofinansowanie ze środków unijnych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020 na podstawie ustawy wdrożeniowej, Wnioskodawcy w przypadku negatywnej oceny jego projektu wybieranego w trybie konkursowym, przysługuje prawo wniesienia protestu. Protest wnoszony jest w celu weryfikacji prawidłowości oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów w nim wniesionych. W pouczeniu również wskazano, że szczegółowy sposób wnoszenia protestów określa Regulamin procedury odwoławczej dla IP RPO WSL Zasady wnoszenia i rozpatrywania protestów stanowiący załącznik do Regulaminu konkursu.

Z kart oceny merytorycznej, stanowiących załącznik nr 1 i 2 do pisma o negatywnej ocenie wniosku, wynika:

KOM 1: w sumie przyznanych zostało 39 punkty za kryteria ogólne merytoryczne punktowe. Projekt nie osiągnął minimum punktowego w kryterium ogólnym merytorycznym (punktowym) nr 4. Wynik oceny - negatywny.

KOM 2: w sumie przyznanych zostało 40 punktów za kryteria ogólne merytoryczne punktowe. Projekt nie osiągnął minimum punktowego w kryterium ogólnym merytorycznym (punktowym) nr 4. Wynik oceny - negatywny.

Wnioskodawca korzystając z przysługującego prawa do wniesienia protestu w związku z negatywną oceną merytoryczną wniosku, pismem z dnia 5 sierpnia 2016 r. wniósł protest od ww. oceny merytorycznej, w którym nie zgodził się z oceną otrzymaną w ramach procedury konkursowej oraz podniósł zarzuty w zakresie kryteriów ogólnych merytorycznych (punktowych), tj. kryterium nr 3 Opis grupy docelowej, kryterium nr 4 Opis zadań w kontekście osiągnięcia celu i wskaźników projektu, kryterium nr 5 Zdolność do efektywnej realizacji projektu oraz kryterium nr 6 Budżet projektu.

Pismem z dnia [...]r. o nr [...] IOK poinformowała Wnioskodawcę, że w wyniku przeprowadzonej autokorekty podtrzymuje negatywny wynik dokonanej przez siebie oceny merytorycznej przedmiotowego projektu oraz przekazało protest do IZ RPO WSL przedstawiając stosowne uzasadnienie, celem rozpatrzenia.

Wnioskodawca pismem z dnia 24 listopada 2016 r. został poinformowany o nieuwzględnieniu protestu.

W piśmie ujęto stosowne pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze. zm.).

Wnioskodawca złożył skargę z dnia 4 listopada 2016 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na nieuwzględnienie protestu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2017 r. (sygn. akt IV SA/GI 1080/16) stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Zarząd Województwa [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zgodnie z treścią art. 55 przedmiotowej ustawy protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą albo pośredniczącą, jeżeli została ustanowiona dla danego programu operacyjnego. Jest on wnoszony za pośrednictwem instytucji organizującej konkurs. Podmiotem organizującym konkurs był Wojewódzki Urząd Pracy w K., jako Instytucja Pośrednicząca. Informacja o sposobie rozpoznania wniosku strony skarżącej podpisana została przez Wicedyrektora WUP w K. Regulacje dotyczące kompetencji organów WUP nie pozwalają przyjąć, że na gruncie kontrolowanej sprawy Wicedyrektor WUP w K. był uprawniony do podpisania informacji skierowanej do wnioskodawcy w imieniu Instytucji Pośredniczącej, o której mowa w art. 46 ust. 3 ustawy o realizacji programów. Wskazuje się tam, że to właściwa instytucja przekazuje niezwłocznie wnioskodawcy pisemną informację o zakończeniu oceny jego projektu i jej wyniku wraz z uzasadnieniem oceny i podaniem liczby punktów otrzymanych przez projekt lub informacji o spełnieniu albo niespełnieniu kryteriów wyboru projektów. W zakresie drugiego z aktów poddanych sądowej kontroli, a to informacji o nieuwzględnieniu protestu Sąd stwierdził, że akt ten sporządzony został przez Zastępcę Dyrektora Wydział Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa o czym świadczy zamieszczony pod nim podpis. Wskazane pismo nie zostało podpisane z upoważnienia Zarządu Województwa, ponieważ brak jest w nim zamieszczenia takiej informacji. Analiza dołączonych do akt dokumentów w postaci pełnomocnictwa wydanego przez Zarząd Województwa na podstawie art. 57 ust. 5 ustawy ustrojowej i upoważnienia Marszałka Województwa opartego na tej samej podstawie prawnej nakazuje stwierdzić, że Zastępca Dyrektora nie jest osobą uprawnioną do jednoosobowego podejmowania czynności z zakresu prawa publicznego przyznanych do właściwości Zarządu Województwa. Skoro przedmiotowa informacja została podpisana przez osobę, która nie reprezentowała Zarządu, nie może być uznana za akt przewidziany w art. 58 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów.

Instytucja Zarządzająca RPO WSL wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, w której zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego, przepisów postępowania i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, o zasądzenie kosztów postępowania wraz kosztami zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2017 r. (sygn. akt II GSK 661/17) oddalił skargę kasacyjną. Z uzasadnienia wyroku wynika, że przyczyną oddalenia skargi kasacyjnej był fakt rozpatrzenia protestu przez podmiot nieuprawniony i konieczność ponownego jego rozpatrzenia. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postępowanie w sprawie otrzymania przez beneficjanta dofinansowania w związku z realizacją projektów w ramach regionalnego programu operacyjnego ma specyficzny charakter, bowiem zazębiają się tu elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Pismo informujące wnioskodawcę o sposobie rozpoznania protestu uznał Naczelny Sąd Administracyjny jako oświadczenie wiedzy. Natomiast rozstrzygnięciu protestu nadał "inny charakter". Wskazał, że "rozpatrzyć protest" oznacza wydanie decyzji o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu. Organ powinien dokonać tego stosownie do art. 57 ustawy wdrożeniowej i § 4 ust. 3 Regulaminu Zarządu Województwa.

W ponownym postępowaniu Zarząd Województwa [...], w dniu [...]r,. podjął uchwałę nr [...] w sprawie udzielenia pełnomocnictwa M.S. - zastępcy dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K. do podejmowania czynności w imieniu Zarządu Województwa [...] - Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] RPO WSL 2014 – 2020. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4, art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa, art. 9 ust. 1 pkt 2 i art. 55 pkt 1, art. 54 ust. 3, art. 58 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2010, a nadto § 74 ust. 1 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...].

W uchwale tej (§ 2) zatwierdza się czynności dokonane w procedurze odwoławczej przewidzianej w Regionalnym Programie Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014-2020 na podstawie pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...]r. stanowiącego załącznik do uchwały Zarządu Województwa [...] nr [...].

Pełnomocnictwo udzielone na mocy w/w uchwały, a przedstawione w jej załączniku, obejmuje działania w imieniu Zarządu Województwa [...] – Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] na lata 2014 – 2010 we wszystkich sprawach dotyczących rozpatrywania środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu w zakresie procedury odwoławczej w tym – rozpatrywanie i podpisywanie protestów.

Z pisma nr [...] datowanego na dzień [...]r., sporządzonego na podstawie art. 58 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 217, dalej ustawa wdrożeniowa) – wynika, iż podmiotem, który rozstrzygnął protest była podpisana pod nim M.S., Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...]. Protest nie został uwzględniony. W uzasadnieniu wskazano na stan prawny sprawy, w ramach którego przywołano Regulamin konkursu wraz z Instrukcją wypełniania wniosku oraz ustawę wdrożeniową. W opisie stanu faktycznego przybliżono oceny sformułowane w kartach ocen merytorycznych oraz opisano zarzuty protestu.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skardze A we W. wniosła o uwzględnienie skargi w całości poprzez stwierdzenie, że negatywna ocena merytoryczna projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję.

Zdaniem wnioskodawcy rozstrzygający protest powinien odnieść się do wszystkich zarzutów stawianych w proteście. W tym zakresie podniesiono, że brak rozpatrzenia argumentów wnioskodawcy w ramach kryteriów nr 3, 5, 6 jest niewłaściwy. Powoduje to w konsekwencji niepotrzebne wydłużenie procesu odwoławczego.

W zakresie kryterium merytorycznego 4, w zakresie którego nie przyznano wymaganego minimum punktowego, podtrzymano stanowisko wyrażone w proteście z dnia 5 sierpnia 2016 r.

W ocenie strony skarżącej zarzucane organowi naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem gdyby do nich nie doszło, to projekt zostałby oceniony pozytywnie, a Wnioskodawca uzyskał wsparcie unijne na jego realizację.

Ponadto strona skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że Urząd Marszałkowski dnia 19 kwietnia 2017 r. udzielił pełnomocnictwa M.S. do podejmowania czynności w imieniu Zarządu Województwa [...] w ramach procedury odwoławczej. Rozstrzygnięcie protestu nastąpiło dopiero [...] a więc ponad trzy miesiące od dnia udzielenia pełnomocnictwa. Stosownie do treści art. 57 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014—2020 właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, rozpatruje protest, weryfikując prawidłowość oceny projektu w zakresie kryteriów i zarzutów, o których mowa w art. 54 ust. 2 pkt 4 i 5, w terminie nie dłuższym niż 30 dni, licząc od dnia jego otrzymania. W uzasadnionych przypadkach, w szczególności gdy w trakcie rozpatrywania protestu konieczne jest skorzystanie z pomocy ekspertów, termin rozpatrzenia protestu może być przedłużony, o czym właściwa instytucja informuje na piśmie wnioskodawcę. Termin rozpatrzenia protestu nie może przekroczyć łącznie 60 dni od dnia jego otrzymania. W przedmiotowej sprawie nie zaszły żadne przesłanki uzasadniające wydłużenie procedury rozpatrzenia protestu jak i nie powiadomiono skarżącego o wydłużeniu terminu. Co więcej, jak wynika z treści rozstrzygnięcia protestu, nie różni się on od rozpatrzonego protestu z dnia 24 listopada 2016 r.

Podkreślono, że nieuzasadnione opóźnienie może mieć wpływ na możliwość uzyskania dofinansowania ze względu na możliwość wyczerpania się alokacji przewidzianej na dofinansowanie projektów w ramach priorytetu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Przystępując do oceny zasadności skargi złożonej przez A we W., jako konieczne uznaje się podkreślić charakter konsekwencji prawnych wynikających dla obecnie orzekającego Sądu z faktu prawomocności materialnej, o której mowa w treści art. 170 P.p.s.a, w odniesieniu do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017r., sygn. akt II GSK 661/17.

Moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować daną kwestię prawną jako ukształtowaną tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. Zatem w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63).

Także na mocy art. 190 P.p.s.a., którego adresatem w stanie faktycznym sprawy po jej przekazaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny do ponownego rozpoznania jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, wykładnia prawa dokonana w postępowaniu kasacyjnym jest dla tego Sądu wiążąca. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji jest zobligowany do rozumienia i stosowania przepisów prawa, które stały się przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z wynikiem tej oceny.

Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanym wyroku z dnia 28 marca 2017r. uznał, że protest złożony przez A we W., został rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony. Sąd odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie otrzymania przez beneficjanta dofinansowania w związku z realizacją projektów w ramach regionalnego programu operacyjnego ma specyficzny charakter, bowiem zazębiają się tu elementy cywilnoprawne z elementami stosunku administracyjnego. Pismo informujące wnioskodawcę o sposobie rozpoznania protestu to oświadczenie wiedzy. Natomiast rozstrzygnięcie protestu ma "inny charakter". NSA wskazał, że "rozpatrzyć protest" oznacza wydać decyzję o jego uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu. wbrew stanowisku Instytucji Zarządzającej.

W kolejnym z wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 18 maja sygn. akt II GSK 1130/17) nadano charakter prawny czynności polegającej na przyznaniu lub odmowie przyznania dofinansowania w ramach konkursu przez właściwą instytucję uznając ją jako czynność władczą. Tak też skład orzekający odczytuje określenie "inny charakter" nadany rozstrzygnięciu protestu w wyroku NSA z dnia 28 marca 2017r. sygn. II GSK 661/17.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że nie jest możliwe udzielenie pełnomocnictwa do dokonania czynności o charakterze władczym, jaką jest rozpatrzenie protestu w postępowaniu konkursowym. Rozstrzygnięcie protestu nie jest bowiem czynnością o charakterze cywilnym. Pełnomocnictwo jest natomiast instytucją, przy wykorzystaniu której uczestnik obrotu prawnego upoważnia inną osobę do dokonywania czynności prawnych co do zasady o charakterze cywilnym (pomijając – jako nie mające znaczenia dla dalszych rozważań - pełnomocnictwo procesowe). Czynność prawna dokonana w granicach umocowania pociąga za sobą skutki bezpośrednio dla reprezentowanego. W przypadku podmiotów publicznych działania podejmowane w tym obszarze prawnym dotyczą najczęściej mienia, którym dysponuje dany podmiot. Taką możliwość udzielania pełnomocnictw ustawodawca przewidział w ustawie ustrojowej w rozdziale 4 regulującym kwestie związane z mieniem samorządu województwa. Natomiast Kodeks cywilny w art. 96 wskazuje, że umocowanie do działania w cudzym imieniu może opierać się na ustawie (przedstawicielstwo ustawowe) albo na oświadczeniu reprezentowanego (pełnomocnictwo). Co więcej, zgodnie z art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 486 z póżn. zm.), przepis prawa miejscowego jakim jest Statut Województwa [...], stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia Statutu Województwa [...], w § 28 szczegółowo określa zadania Zarządu Województwa, jak również odsyła do "Regulaminu Zarządu Województwa [...]" - integralnej część załącznika nr 2 do tego Statutu. Regulamin, w § 1 ust. 4 postanowień ogólnych wyraźnie doprecyzowuje, że ograniczenie kolegialności w działaniach Zarządu dopuszczalne jest jedynie na podstawie ustaw, które jak wyżej wykazano nie zawierają takich norm. W związku z tym, że Zarząd Województwa, zgodnie z art. 57 ustawy wdrożeniowej i § 4 ust. 3 Regulaminu, jest podmiotem, do którego kompetencji należy rozpatrzenie protestu, pełnomocnictwo udzielone pracownikowi Urzędu Marszałkowskiego z dnia [...]r., nie mogło stanowić podstawy dla podjęcia przez nią wymienionej czynności o charakterze władczym ani w imieniu ani za Instytucję Zarządzającą.

Powracając do oceny prawnej przedstawionej w wyroku NSA z dnia 28 marca 2017r. zauważyć trzeba, że wynika z niej jednoznacznie, iż rozpatrzenie protestu w postępowaniu konkursowym nastąpić powinno z uwzględnieniem art. 57 i art. 58 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, a także z § 4 ust. 3 Regulaminu procedury odwoławczej dla IP RPO WSL (zwanym dalej Regulaminem), stanowiącym załącznik nr 5 do Regulaminu konkursu dla Działania 3.2 "Innowacje w MŚP".

Zgodnie z wymienionymi przepisami instytucją rozpatrującą protest jest Zarząd Województwa [...] pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa [...] 2014 - 2020 (IZ RPO WSL). Prawo materialne stanowiące podstawę działania Instytucji Zarządzającej na etapie rozstrzygania protestu, nie przewiduje możliwości powierzenia tej czynności innemu podmiotowi na podstawie upoważnienia. Tymczasem upoważnienie, jako umocowanie do załatwiania spraw w imieniu organu na gruncie prawa publicznego, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń wynikać musi z przepisów właściwego prawa materialnego. Przykładowo - art. 20 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. nr 114) stanowi, że organ właściwy może upoważnić w formie pisemnej swojego zastępcę, pracownika urzędu albo kierownika jednostki organizacyjnej, a także inną osobę do prowadzenia postępowania, a także do wydawania decyzji administracyjnych. W tożsamy sposób zagadnienie to zostało unormowane w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r., poz. 169), czy w art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195). W ustawie o samorządzie województwa w art. 46 ust. 2 stanowi się, że marszałek województwa może upoważnić wymienione w nim osoby do podejmowania decyzji administracyjnych. Nadto upoważnienie może zostać wydane na podstawie art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego, który jednak nie jest stosowany w sprawach prowadzonych na podstawie ustawy wdrożeniowej.

Reasumując Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że Zarząd Województwa nie jest uprawniony, ani na podstawie pełnomocnictwa ani upoważnienia, do umocowania innego podmiotu do podejmowania czynności w postaci rozpatrzenia protestu złożonego od oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014-2020. Uprawnionym do rozpatrzenia protestu złożonego przez A we W. jest wyłącznie Zarząd Województwa [...] - Instytucja Zarządzająca RPO WSL. Działania Zarządu Województwa [...] mające na celu upoważnienie pracownika aparatu pomocniczego czy to na podstawie pełnomocnictwa, czy upoważnienia do rozpatrywania protestów nie mogły wywołać zamierzonego skutku. Sąd stwierdza, że w ramach realizacji programów operacyjnych Instytucja Zarządzająca podejmuje zarówno działania cywilnoprawne, jak i administracyjnoprawne i nie kwestionuje uprawnienia Zarządu Województwa do posłużenia się pracownikami (też ekspertami) przy wykonywaniu czynności takich jak np. sprawdzenie zgodności złożonego wniosku z kryteriami wskazanymi w proteście. Nie kwestionuje również możliwości upoważnienia pracowników do przekazywania wnioskodawcom informacji o wyniku rozpatrzenia protestu (por. też przywołany wyżej wyrok NSA z dnia 28 marca 2017 r. o sygn. akt II GSK 661/17 oraz z tej samej daty wyrok NSA sygn. akt II GSK 797/17 dostępne w CBOSA).

Jednak jak podkreśla się w judykaturze i doktrynie, konkurs przeprowadzony w celu wyboru projektów do dofinansowania należy uznać za postępowanie administracyjne, w ramach którego organ administracji publicznej lub w jego imieniu podmiot prywatny, wykonuje przyznane mu prawem kompetencje, załatwia sprawę administracyjną w drodze aktu administracyjnego. Cechą szczególną postępowania konkursowego jest rywalizacja (konkurowanie) między zainteresowanymi podmiotami o określoną pulę środków publicznych. Przyznanie lub odmowa przyznania dofinansowania w ramach konkursu (wybór projektu) przez właściwą instytucję jest czynnością o charakterze konwencjonalnym, czyli rozstrzygnięciem władczym o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 1130/17, LEX nr 2315028 oraz R. Paździk "Charakter prawny kryteriów wyboru projektów unijnych", publ. Ius. Novum 2016/3 str. 109-120). Instytucja Zarządzająca mogłaby zatem udzielić pracownikowi aparatu pomocniczego skutecznego prawnie upoważnienia do władczego działania polegającego na rozstrzyganiu protestów w ramach konkursu przeprowadzanego w celu wyboru projektów do dofinansowania jedynie wtedy, gdyby w systemie prawa obowiązującego istniała po temu podstawa prawna. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP wszystkie organy państwa obowiązane są do działania na podstawie i w granicach obowiązującego prawa.

W podstawie prawnej uchwały powołano art. 9 ust. 1 pkt 2 (Instytucją zarządzającą jest zarząd województwa - w przypadku regionalnego programu operacyjnego), art. 55 pkt 1 (Protest jest rozpatrywany przez instytucję zarządzającą), art. 54 ust. 3 (W przypadku wniesienia protestu niespełniającego wymogów formalnych, o których mowa w ust. 2, lub zawierającego oczywiste omyłki, właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do jego uzupełnienia lub poprawienia w nim oczywistych omyłek, w terminie 7 dni, licząc od dnia otrzymania wezwania, pod rygorem pozostawienia protestu bez rozpatrzenia), art. 58 ust. 1 (Właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, informuje wnioskodawcę na piśmie o wyniku rozpatrzenia jego protestu. Informacja ta zawiera w szczególności: 1) treść rozstrzygnięcia polegającego na uwzględnieniu albo nieuwzględnieniu protestu, wraz z uzasadnieniem; 2) w przypadku nieuwzględnienia protestu - pouczenie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61), art. 58 ust. 2 (W przypadku uwzględnienia protestu właściwa instytucja, o której mowa w art. 55, może: 1) odpowiednio skierować projekt do właściwego etapu oceny albo dokonać aktualizacji listy, o której mowa w art. 46 ust. 3, informując o tym wnioskodawcę, albo, 2) przekazać sprawę instytucji, o której mowa w art. 39 ust. 1, w celu przeprowadzenia ponownej oceny projektu, jeżeli stwierdzi, że doszło do naruszeń obowiązujących procedur i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na wynik oceny, informując wnioskodawcę na piśmie o przekazaniu sprawy). Żaden z przytoczonych przepisów prawnych nie stanowi podstawy prawnej do udzielenia upoważnienia do rozstrzygania protestów.

Nadto w podstawie prawnej uchwały powołano art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy ustrojowej, zgodnie z którym do zadań zarządu województwa należy w szczególności przygotowywanie projektów strategii rozwoju województwa i innych strategii rozwoju, planu zagospodarowania przestrzennego, regionalnych programów operacyjnych, programów służących realizacji umowy partnerstwa w zakresie polityki spójności oraz ich wykonywanie. Przepis prawny nie stanowi podstawy prawnej do udzielania przez Zarząd Województwa upoważnień do rozstrzygania protestów.

Powołany w podstawie prawnej uchwały art. 57 ustawy ustrojowej został zamieszczony w Rozdziale 4 regulującym kwestie związane z mieniem samorządu województwa. Zgodnie z tym przepisem prawnym oświadczenia woli w imieniu województwa składa marszałek województwa wraz z członkiem zarządu województwa, chyba że statut województwa stanowi inaczej (ust. 1). Sejmik województwa może udzielić marszałkowi upoważnienia do składania jednoosobowo oświadczeń woli, innych niż przewidywane w statucie województwa (ust. 2). Czynność prawna, z której wynika zobowiązanie pieniężne, wymaga do jej skuteczności kontrasygnaty głównego księgowego budżetu województwa lub osoby przez niego upoważnionej (ust. 3). Główny księgowy budżetu województwa, który odmówi kontrasygnaty, dokonuje jej jednak na pisemne polecenie marszałka województwa, informując równocześnie o tym sejmik województwa oraz regionalną izbę obrachunkową (ust. 4). Zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa (ust. 5). Przytoczony przepis reguluje zasady reprezentacji województwa jako osoby prawnej prawa cywilnego (vide: Komentarz do ustawy o samorządzie województwa pod redakcją B. Dolnickiego, zamieszczony w LEX). Wykładnia systemowa ust. 5 jednoznacznie wskazuje, że dotyczy on wyłącznie możliwości upoważnienia pracowników aparatu pomocniczego do składania oświadczeń woli, które są niezbędnym elementem czynności prawnych i to jedynie oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Władczych rozstrzygnięć organu o prawach podmiotów ubiegających się o dofinansowanie podejmowanych w postępowaniu konkursowym, które ma charakter postępowania administracyjnego nie sposób kwalifikować do oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa jako osoby prawnej prawa cywilnego. W tym stanie rzeczy również ten przepis prawny nie stanowi podstawy prawnej do udzielania przez Zarząd Województwa upoważnień do rozstrzygania protestów.

Tym samym żaden z przepisów prawnych przywołanych w uchwale nie stanowił podstawy prawnej do udzielenia M.S. upoważnienia do rozpatrywania protestów. Podstawy takiej nie stanowi art. 46 ustawy ustrojowej, który umożliwia udzielenie upoważnienia do wydawania w imieniu marszałka decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej - rozpatrzenie protestu nie jest decyzją administracyjną, a marszałek nie jest podmiotem właściwym do rozpatrywania protestów. Podstawy prawnej nie stanowi również art. 268a k.p.a., gdyż zgodnie z art. 67 ustawy wdrożeniowej do procedury odwoławczej nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów.

Dokonując zatem oceny prawnej uchwały Zarządu Województwa z dnia [...]r. podjętej w ponownie prowadzonym postępowaniu, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje, że akt ten nie może stanowić o umocowaniu M.S. do wykonywania czynności o charakterze władczym ani w imieniu ani za Instytucję Zarządzającą.

W sytuacji, gdy protest został ponownie rozpatrzony przez podmiot nieuprawniony, jego ocenę kwalifikować trzeba jako przeprowadzoną w sposób naruszający prawo. Nie budzi również wątpliwości, że naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Powyższe skutkuje koniecznością przekazania protestu do ponownego rozpatrzenia przez podmiot uprawniony, tj. przez Zarząd Województwa [...].

Odnosząc się do treści § 2 uchwały Zarządu Województwa [...] podjętej w postępowaniu prowadzonym po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2017r. Sąd zauważa, co następuje.

W § 2 uchwały Zarząd Województwa podjął próbę zatwierdzenia wszystkich, działań dotychczasowo podjętych w procedurze odwoławczej przewidzianej w RPOW[...] 2014-2010 na podstawie pełnomocnictwa nr [...]. Pełnomocnictwo to przedstawiono Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach wraz z odpowiedzią na skargę w postępowaniu zakończonym wyrokiem z dnia 17 stycznia 2017r. sygn. akt IV SA/Gl 1080/16. Pełnomocnictwo to, zdaniem Zarządu Województwa, miało upoważniać Zastępcę Dyrektora Wydziału Rozwoju Regionalnego, M.S., do rozpatrzenia protestu.

Działanie Zarządu Województwa [...] przejawiające się w postaci podjęcia uchwały o treści przedstawionej w jej § 2 uchwały wydaje się co najmniej niezrozumiałe. Jeżeli bowiem zamiarem Zarządu Województwa [...] było dokonanie zatwierdzenia dotychczasowych czynności, a w tym czynności rozpatrzenia protestu (pismo z dnia [...]r. nr [...]), niezrozumiałe staje się dokonanie jego powtórnej oceny (nota bene z datą 24 lipca 2016r. dotychczas niesprostowaną). Takie działanie zasadniczo mogłoby prowadzić do naruszenia zasady res iudicata.

Przede wszystkim jednak możliwość zatwierdzenia dokonanej w przeszłości czynności prawnej wynika z art. 103 § 1 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że "jeżeli zawierający umowę jako pełnomocnik nie ma umocowania albo przekroczy jego zakres, ważność umowy zależy od jej potwierdzenia przez osobę, w której imieniu umowa została zawarta." Zatwierdzenie odnosi się zatem wyłącznie do czynności o charakterze cywilnoprawnym. Brak jest możliwości zatwierdzenia czynności o charakterze władczym dokonanych przez podmiot nieuprawniony, który nie wykazał należytego umocowania, a co więcej, który w świetle prawa umocowania takiego nie może posiadać. Działanie Zarządu Województwa nie może zmienić dotychczasowej, wiążącej oceny prawnej dotyczącej rozpatrzenia protestu A we W., uznanego za przeprowadzone przez nieuprawniony podmiot.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej stwierdził, że ocena projektu zawarta w piśmie z dnia [...]r. została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, ponieważ protest nie został rozpatrzony przez uprawniony do tego podmiot. Powyższe stanowi jednocześnie podstawę do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa [...]. Charakter wykazanego naruszenia prawa czyni koniecznym odstąpienie od merytorycznej oceny zarzutów skargi oraz formułowania wiążących zaleceń.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ustawy P.p.s.a.