Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 980/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2016 r. sygn. akt III SA/Po 1147/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 7 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po1147/15, oddalił skargę M. P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Poznaniu z [...] września 2015 r. w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pismem z [...] marca 2015 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych poinformował M. P., że na jego koncie zaewidencjonowane jest zadłużenie:

- na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych za okres od 03/2004 do 08/2006, od 02/2007 do 01/2008, od 07/2009 do 02/2010,

- na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego od 03/2004 do 04/2010

- oraz na Fundusz Pracy za okres od 03/2004 do 08/2006, od 02/2007 do 01/2008, od 07/2009 do 02/2010.

W odpowiedzi na zawiadomienie skarżący wyjaśnił, że w dniu [...] września 2014 roku składał oświadczenie o tym, że nie prowadził działalności gospodarczej. Dokonał jedynie rejestracji działalności gospodarczej jako gotowości do jej podjęcia na prośbę ówczesnego pracodawcy. Jednak ostatecznie, po dalszych negocjacjach rejestracja działalności gospodarczej okazała się zbędna.

Skarżący wyjaśnił, że może dobrowolnie poddać się ukaraniu za brak dopełnienia formalności wyrejestrowania działalności gospodarczej i żąda umorzenia płatności określonych w zawiadomieniu, ponieważ nie stać go na zapłacenie takich kwot.

Pismem z dnia [...] maja 2015 roku ZUS I Oddział w Poznaniu zawiadomił M. P. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] czerwca 2015 roku, organ odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (35.346,88 zł), ubezpieczenie zdrowotne (2.064,92 zł) oraz Fundusz Pracy ( 2.689,81 zł ).

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskodawca nie spełnia przesłanek do umorzenia zaległości. Ustalono bowiem, że skarżący osiąga dochody z tytułu umowy o pracę w kwocie 5.657,30 zł brutto miesięcznie (około 4.124, 20 zł netto miesięcznie), posiada nieruchomość (lokal mieszkalny o pow. 43,65 mkw.), a na tej nieruchomości ustanowiona jest hipoteka umowna na kwotę 457.877,34 zł. W konsekwencji uznano brak podstaw do przyjęcia stanowiska o całkowitej nieściągalności zaległych należności.

Organ uznał także, że stan majątkowy i sytuacja rodzinna wnioskodawcy nie wskazują, aby zapłata należności powodowała dla zobowiązanego lub jego rodziny zbyt ciężkie skutki. Wnioskodawca prowadzi bowiem jednoosobowe gospodarstwo domowe i ponosi wydatki na utrzymanie w kwocie 741 zł średnio miesięcznie. Przy czym uzyskuje stałe dochody z tytułu umowy o pracę (około 4.124,20 zł netto miesięcznie). Strona posiada także zobowiązania cywilnoprawne, które reguluje w systemie ratalnym: kredyt mieszkaniowy w kwocie 230.000 zł (rata miesięczna - 1.150 zł), kredyt bankowy w kwocie 20.300 zł (rata miesięczna - 475 zł), pożyczki u osób fizycznych na kwotę 20.000 zł (rata miesięczna – 500 zł). Wnioskodawca w celu pokrywania bieżących wydatków korzysta z kart kredytowych, na których posiada zadłużenie w łącznej wysokości 13.000 zł. Po uwzględnieniu deklarowanych kosztów utrzymania oraz łącznej kwoty zobowiązań cywilnoprawnych organ uznał, że w dyspozycji wnioskodawcy pozostaje miesięcznie kwota 1.258,20 zł. ZUS wskazał przy tym, że minimum socjalne przypadające na jednoosobowe gospodarstwo domowe w grudniu 2014 roku wynosiło 1.057,44 zł.

Strona skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z dnia września 2015 roku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy uprzednio wydane rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w całości podzielił ustalenia faktyczne, co do możliwości płatniczych wnioskodawcy oraz stwierdził brak przesłanek do umorzenia zaległości z tytuł składek.

W odniesieniu do zarzutów o braku obowiązku prawnego opłacania składek, Zakład Ubezpieczeń Społecznych wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom wnioskodawcy działalność gospodarcza była wykonywana. Zgodnie z danymi z Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej zostało bowiem ustalone, że zobowiązany rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej w dniu 15 kwietnia 2003 roku. W związku z niedopełnieniem obowiązku zgłoszenia do ubezpieczenia społecznego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej prowadzone było postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia okresów podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom z tego tytułu. W dniu [...] maja 2015 roku Zakład Ubezpieczeń Społecznych Inspektorat w Poznaniu wydał decyzję określającą wysokość zadłużenia z tytułu składek, a wnioskodawca nie skorzystał z prawa odwołania się od tej decyzji. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono natomiast, że w latach 2004, 2005, 2007, 2008 i 2009 wnioskodawca składał w Urzędzie Skarbowym deklaracje PIT-36, w których wykazywał przychody z działalności gospodarczej.

M. P. skorzystał z prawa skargi do sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, oddalając skargę na powyższą decyzję, w pierwszej kolejności wyjaśnił, powołując przepisy art. 83 ust 1-5 i ust 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych ( Dz. U. 2015 poz.121 ze zm.), że zarzuty dotyczące kwestii okresów podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, rozmiaru obowiązku ubezpieczenia społecznego oraz podstaw wymiaru składek na te ubezpieczenia, zostały rozstrzygnięte decyzją, od której skarżącemu przysługiwało odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w ustawie z dnia 17 listopada 1964 roku - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. 2014, poz. 101 ze zm.). WSA wskazał, że wymiar sprawiedliwości w sprawach, o których mowa w ww. przepisie art. 83 ust 1-5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie należy do właściwości sądu administracyjnego, co oznacza, że kwestie dotyczące okresów podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, rozmiaru obowiązku ubezpieczenia społecznego oraz podstaw wymiaru składek są indyferentne z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Natomiast w sprawie indywidualnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 7 k.p.a., ma obowiązek wyjaśnić stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie wyznaczonym przez przepisy art. 28 ust. 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z powyższych względów, zdaniem WSA, zarzuty dotyczące naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 oraz art. 13 pkt 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie mogły prowadzić do uwzględniania skargi. Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w przepisie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ustawodawca ustanowił inny tryb zaskarżania dla rozstrzygnięć Zakładu Ubezpieczeń Społecznych obejmujących min decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. W wymienionych przepisem tym przypadkach stronie nie przysługuje odwołanie, o którym mowa w art. 83 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Strona ma prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

W konsekwencji, jak podkreślił Sąd orzekający, zgodnie z art. 16 § 2 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, decyzje administracyjne wydawane w indywidualnych sprawach dotyczących przyznania lub odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oraz decyzje w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonym w odrębnych ustawach.

W ramach niniejszego postępowania kontrolą sądowoadministracyjną został objęty akt indywidualny (decyzja) wydany w trybie i na podstawie przepisów ustawy z dnia 13 października 1998 roku o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. 2015, poz. 121) oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2013, poz. 267 ze zm.).

Dalej Sąd I instancji wskazał, że wydając decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych działa w zakresie uznania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie umorzenia należności z tytułu składek, czy to z uwagi na całkowitą ich nieściągalność (art. 28 ust. 2 i 3 powołanej ustawy), czy też, pomimo braku całkowitej nieściągalności, lecz z uwagi na ważny interes osoby zobowiązanej oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych (art. 28 ust. 3a i 3b przedmiotowej ustawy), Zakład Ubezpieczeń Społecznych ma prawo odmówić umorzenia zaległości także wówczas, gdy w konkretnej sprawie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji uwzględniającej wniosek o umorzenie. Skutkiem oparcia kompetencji orzeczniczych o uznanie administracyjne jest to, że strona postępowania nie ma roszczenia o wydanie rozstrzygnięcia o treści przesądzonej ustawowo. Natomiast w sprawie indywidualnej dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek Zakład Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z art. 7 k.p.a, ma obowiązek wyjaśnić stan faktyczny i prawny sprawy w zakresie wyznaczonym przez przepisy art. 28 ust. 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W ocenie Sądu I instancji ZUS odniósł się nie tylko do ustawowych przesłanek przyznania ulgi w spłacie należności z tytułu składek, ale podejmując decyzję rozważał także słuszny interes strony i interes publiczny (art. 7 k.p.a.), w zakresie możliwości wyboru rozstrzygnięcia, czyli umorzenia zaległości bądź odmowy przyznania ulgi, co zgodnie z prawem zostało rozważone przez pryzmat materialnoprawnych przesłanek dotyczących umorzenia zaległości (art. 28 ust. 1-6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych).

Sąd I instancji w całości podzielił ocenę odnośnie tego, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności. Skarżący jest bowiem właścicielem nieruchomości o znacznej wartości oraz posiada stałe źródło dochodów. Wysokość osiąganych dochodów istotnie przewyższa średnią krajową. Jednocześnie należności publicznoprawne korzystają z egzekucyjnego pierwszeństwa w zaspokojeniu przy podziale kwot uzyskanych z egzekucji. Niewątpliwie są to okoliczności, które przemawiają za przyjęciem stanowiska o niespełnieniu przesłanki całkowitej nieściągalności należności w rozumieniu art. 28 ust. 2 i ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Natomiast argumentacja skargi odnośnie spełnienia warunków umorzenia należności wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 roku w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdaniem WSA nie odnosi się do okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów § 3 ust.1-3 przedmiotowego rozporządzenia. Niewłaściwe rozważenie relacji pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony, skarżący upatruje bowiem w braku umorzenia zaległości z uwagi na to, że nie wykonywał działalności gospodarczej, a co za tym idzie nie uczestniczył w obrocie gospodarczym.

Według Sądu I instancji taka argumentacja, nie może być skuteczna w postępowaniu dotyczącym kontroli legalności decyzji odmawiającej umorzenia zaległości składkowych, gdyż pozostaje poza sferą istotniej materialnoprawnej regulacji w rozumieniu art. 7 k.p.a.

Zdaniem WSA w Poznaniu niekwestionowane ustalenia faktyczne dotyczące sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego jednoznacznie wykluczają uznanie, że opłacenie należności z tytułu składek pozbawi zobowiązanego lub jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Skarżący nie poniósł strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, które powodują, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności. Skarżący nie jest przewlekle choroby i nie sprawuje opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, co pozbawia go możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Sąd I instancji podzielił stanowisko ZUS, że skarżący posiada zdolność do spłaty zaległych składek, a wykonanie tego obowiązku nie spowoduje dla niego zbyt ciężkich skutków. Analiza akt administracyjnych oraz uzasadnienie zaskarżonej decyzji prowadzi, zdaniem WSA, do wniosku, że rozstrzygnięcie o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym. Organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy oraz rozważył i ocenił wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia w przedmiocie wnioskowanej ulgi - w postaci umorzenia należności.

W ocenie Sądu orzekającego okoliczności uzasadniające wybór rozstrzygnięcia są rzeczywiste i stanowią zgodną z prawem podstawę odmowy umorzenia zaległości z uwagi na obowiązek ochrony interesu publicznego, którym jest dbałość o stan finansów ubezpieczeń społecznych.

M. P., działając poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku, skarżąc go w całości wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonemu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a wyrokowi zarzucił

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 28 § 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z § 3 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy I Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie skarżący nie spełnił przesłanek do umorzenia należności z tytułu naliczonych mu składek, gdy z przywoływanych przepisów jasno wynika, iż taka decyzja w stosunku do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek może zostać wydana również w sytuacji, gdy nie zachodzi po stronie ubezpieczonego przesłanka całkowitej nieściągalności, lecz również w sytuacji, gdy pociągnęłoby to za sobą zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny;

- art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez nieprawidłowe wyważenie interesu ubezpieczonego i interesu społecznego i tym samym uznanie, za właściwe ściągnięcie od skarżącego zaległej składki społecznej z tytułu zarejestrowanej przez niego działalności gospodarczej, której w rzeczywistości nigdy nie wykonywał (mimo tego, że w tym samym czasie odprowadzane były przez niego składki społeczne z tytułu jego zatrudnienia na podstawie umowy o pracę).

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.:

- art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej powinny stać na straży praworządności i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, co nie miało miejsca jednak w niniejszej sprawie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przy ustalaniu, że w przypadku skarżącego nie zachodzą okoliczności pozwalające na umorzenie względem niego naliczonej mu składki na ubezpieczenia społeczne nie wziął pod uwagę rzeczywistego słusznego interesu strony, dodatkowo błędnie ustalając, że wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku nie spowoduje dla niego zbyt ciężkich skutków;

- art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w szczególności poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego oraz poprzestanie wyłącznie na dowodach ukierunkowanych na tezę, że w wypadku skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz że wykonanie nałożonego na niego obowiązku nie spowoduje dla niego zbyt ciężkich skutków;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu faktycznym wydanego w niniejszej sprawie wyroku, dlaczego Sąd nie uwzględnił przy ustalaniu ciężkości skutków, które Skarżący będzie musiał ponieść w związku z obowiązkiem zapłaty naliczonych mu składek, kosztów sprzedaży nieruchomości przed datą ostatecznej spłaty kredytu mieszkaniowego, jak również kosztów ewentualnego sposobu przeprowadzenia sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, która może się odbyć w drodze licytacji komorniczej.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Pismem procesowym z 22 stycznia 2019 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy przed NSA skarżący podtrzymał dotychczasowe stanowisko, uzupełniając argumentację postawionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów.

Organ nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183 § 2 p.p.s.a. nie występowała. Kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być zatem dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż – z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej – Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

Skarga kasacyjna M. P. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a.

Powyższe ma tę konsekwencję, że jako pierwsze rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero uznanie za prawidłowe poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych umożliwia ocenę prawidłowości zastosowania normy materialnoprawnej. W przedmiotowej sprawie ta kolejność rozpoznania zarzutów kasacyjnych jest tym bardziej usprawiedliwiona, gdyż skarga kasacyjna nie zarzuca wadliwej wykładni prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono Sądowi I instancji naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całości materiału dowodowego, nie uwzględniając rzeczywistego, słusznego interesu strony, dodatkowo dokonując błędnych ustaleń, że wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku nie spowoduje dla niego zbyt ciężkich skutków.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej nie wskazał jako naruszonych przez zaskarżony wyrok żadnego z przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w oparciu o którą Sąd I instancji dokonał kontroli legalności zaskarżonych decyzji organu rentowego. Tak postawione zarzuty procesowe nie zostały sformułowane prawidłowo. Wskazać w tym miejscu bowiem należy, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji (tak: uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09). A zatem jeżeli skarżący kasacyjnie podważa prawidłowość dokonanych przez organy rentowe ustaleń w ramach podstawy kasacyjnej wynikającej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., winien postawić zaskarżonemu wyrokowi zarzuty naruszenia przepisów, w oparciu o które Sąd I instancji dokonał kontroli działalności administracji podatkowej tj. ustawy p.p.s.a. Jednakże mając na uwadze przedstawione w skardze kasacyjnej uzasadnienie postawionych zarzutów procesowych, z którego wynika, że skarżący w istocie kwestionuje ocenę legalności wydanych przez organ decyzji o odmowie wnioskowanej ulgi w spłacie należności składkowych – jako dokonanej z naruszeniem ww. przepisów k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zakres niezbędnych ustaleń dla oceny zasadności rozstrzygnięcia w zakresie wniosku skarżącego o umorzenie zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wyznaczają przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. 2016. 963).

Z powołanej przez organ i Sąd I instancji treści przepisu art. 28 u.s.u.s. wynika, że należności z tytułu składek mogą być umarzane – na jego podstawie – wyłącznie w wymienionych w ust. 3, tj. w wypadkach całkowitej nieściągalności, której w sprawie niniejszej nie stwierdzono, czego nie kwestionuje też skarżący. Natomiast przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. (notabene błędnie powołany przez kasatora jako art. 28 § 3a u.s.u.s.) ustanawia wyjątek od powyższej reguły i przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego treścią należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia, a zatem w przypadku skarżącego, mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Rozporządzenie wykonawcze Ministra Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. 2003.141.1365), wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 28 ust. 3b u.s.u.s. w § 3 ust. 1 wskazuje, że ZUS może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych;

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności;

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Brak wystąpienia wskazanych w powyższym katalogu przesłanek zasadniczo wyklucza umorzenie należności przez ZUS, zaś stwierdzenie ich wystąpienia, nie obliguje do wydania decyzji umarzającej należności, lecz tylko umożliwia ZUS-owi wydanie takiej decyzji w ramach uznania administracyjnego. Treść powyższych przepisów rozporządzenia wykonawczego prowadzi do wniosku, że podstawa umorzenia należności ZUS została stworzona dla "uzasadnionych przypadków", a zatem wyjątkowych, powstałych z przyczyn obiektywnych, czy niezależnych od dłużnika.

Odnosząc się do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu zaakceptowania decyzji organu wydanej naruszeniem art. 7, wskazać trzeba, że ustanowiona w art. 7 k.p.a. i doprecyzowana w art. 77 § 1 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nakłada na organ administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Trudno byłoby jednak przyjąć, aby w postępowaniu w przedmiocie umorzenia należności składkowych na podstawie przepisów art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Zakład Ubezpieczeń Społecznych był obarczony obowiązkiem zbierania dowodów na okoliczność istnienia wspomnianych w tych przepisach przesłanek (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2317/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy, sytuację rodzinną oraz zdrowotną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek to oznacza, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na nim jako wnioskodawcy (por. wyroki NSA: z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 157/13; z dnia 13 marca 2014 r., sygn. II GSK 31/13; z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2132/11, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to przede wszystkim z faktu, że umarzanie należności z tytułu składek jest wyjątkiem od zasady obowiązku ich opłacania. Ponadto to stronie znane są okoliczności, które uniemożliwiają jej uregulowanie zaległości (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r., sygn. II GSK 149/1, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego autor skargi kasacyjnej nie podważył prawidłowości ustaleń faktycznych i nie wykazał dowolności w ich ocenie w zakresie ustalenia istnienia przesłanek umorzenia składek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Zdaniem skarżącego podnoszona przez niego kwestia nieprowadzenia działalności gospodarczej, z którą wiąże się nałożony na niego obowiązek ponoszenia składek ma wpływ zarówno na oszacowanie interesu społecznego w ściągnięciu naliczonych składek, jak również powinno mieć wpływ na oszacowanie słusznego interesu strony. Zdaniem strony skarżącej inaczej z punktu widzenia interesu społecznego należałoby oceniać sytuację, w której skarżący wykonywałby działalność gospodarczą, a inaczej sytuację, w której skarżący, jak twierdzi takiej działalności w rzeczywistości nie wykonywał. W jego ocenie samo ustalenie, że w ustawowym terminie nie odwołał się od decyzji ZUS określającej wysokość zadłużenia z tytułu składek nie zwalnia ani organu administracji, ani też Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z obowiązku wzięcia pod uwagę okoliczności związanych z niewykonywaniem przez skarżącego działalności gospodarczej do oceny interesu społecznego. Stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Rację należy przyznać Sądowi I instancji, że argumentacja skarżącego odnośnie spełnienia warunków umorzenia należności wskazanych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. zasadniczo nie odnosi się do okoliczności istotnych z punktu widzenia przepisów § 3 ust.1-3 przedmiotowego rozporządzenia, a niewłaściwe rozważenie relacji pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem strony, skarżący upatruje w braku umorzenia zaległości z uwagi na to, że nie wykonywał działalności gospodarczej. W istocie taka argumentacja nie może być skuteczna w postępowaniu dotyczącym kontroli legalności decyzji odmawiającej umorzenia zaległości składkowych, z uwagi na brak istnienia przesłanek umorzenia składek wskazanych w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. i § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia.

Usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na zarzucie błędnego zaakceptowania decyzji organu, bowiem wydanej – zdaniem skarżącego – z naruszeniem art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Pierwszy z powołanych przepisów, zgodnie z którym organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, określa zasadę swobodnej oceny dowodów. Jej istota sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwości badania sprawy (stanu faktycznego) i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Zasada ta nie oznacza, że organ jest uprawniony do oceny dowodów według dowolnych kryteriów. Swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonujących podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu decyzji.

W rozpoznawanej sprawie jednakże, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. został powiązany z poprzestaniem, zdaniem skarżącego, wyłącznie na dowodach ukierunkowanych na tezę, że w wypadku wnioskodawcy nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności oraz że wykonanie nałożonego na niego obowiązku nie spowoduje dla niego zbyt ciężkich skutków, nie wykazuje przekroczenia granic prawem przewidzianej swobody przy ocenie dowodów. Stanowisko strony sprowadza się do polemiki z poczynionymi ustaleniami. Skarga kasacyjna sprowadza się wyłącznie do próby podważenia oceny stanu faktycznego dokonanej przez organ administracji i zaakceptowanej przez Sąd I instancji, nie wykazując jednocześnie, że uregulowanie należności ubezpieczeniowych na odpowiednich warunkach doprowadzi do niemożności zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącego. Natomiast okoliczność, że strona nie godzi się z wnioskami prawidłowo wyciągniętymi z oceny dowodów zgromadzonych w sprawie nie oznacza, iż dowody te nie zostały wyczerpująco przez organ rozpatrzone, czy też dowolnie ocenione. Autor skargi kasacyjnej pomija, że organ podejmując zaskarżoną decyzję oceniał cały zebrany w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie kontrolowanej decyzji wskazuje bowiem, że organ poddał analizie całokształt materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie budzi wątpliwości co do rzetelności i obiektywizmu. Podzielić w tym zakresie należy zatem stanowisko Sądu I instancji, który trafnie podkreślił, że skarżący nie przedstawił dowodów na poparcie swoich twierdzeń w zakresie ustalonego przez organ stanu faktycznego.

W konsekwencji Sąd I instancji nie miał podstaw, by organowi zarzucić uchybienie wymogom uzasadnienia przyjmując że uzasadnienie to nie zawiera elementów przewidzianych art. 107 § 3 k.p.a.

Stwierdzić zatem należy, że Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował dokonaną przez organ ocenę, że w sprawie nie zachodziły przesłanki umorzenia należności na podstawie art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia. Skarga kasacyjna nie podważyła skutecznie tej oceny.

Również jako niezasadny ocenić należy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego jako błąd subsumpcji, a zatem błędnego przyjęcia, zdaniem skarżącego niezastosowania wymienionych przepisów do stanu faktycznego sprawy. Zarzucając Sądowi I instancji w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie wskazanych wyżej przepisów skarżący w istocie kwestionuje ustalenie organu rentowego, że niezasadnie bowiem z naruszeniem wskazanych w tym zarzucie przepisów nie zastosowano wobec niej wnioskowanej ulgi w postaci umorzenia należności składkowych.

Zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można, uzasadniać kwestionując ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli w skardze kasacyjnej skutecznie tego nie uczyniono, jak też nie zakwestionowano przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanych decyzji Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, że wnoszący skargę kasacyjną nie podważa ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Skoro autor skargi kasacyjnej w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie podważył skutecznie ustalenia, że w sprawie skarżącej brak jest podstaw do umorzenia należności z tytułu składek w świetle art. 28 ust 3 a u.s.u.s w zw. z § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003r., skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.

Za całkowicie chybiony uznać należy też zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 pkt 5 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Przepisy te, dotyczące okresów podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej, rozmiaru obowiązku ubezpieczenia społecznego oraz podstaw wymiaru składek, jak prawidłowo wyjaśnił już Sąd I instancji nie miały w sprawie niniejszej zastosowania. Stanowią one bowiem podstawę do rozstrzygania o obowiązku podlegania ubezpieczeniom społecznym. Natomiast z punktu widzenia materialnoprawnych przesłanek decyzji w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są bez znaczenia. Tym samym nie doszło do ich naruszenia. W sprawie o zastosowanie ulgi w spłacie należności składkowych w trybie art. 28 u.s.u.s. skarżący nie może podważać zasadności ustalenia podlegania tym ubezpieczeniom, wbrew wydanej przez organ rentowy decyzji w tym przedmiocie, a co stara się czynić w niniejszym postępowaniu w istocie domagając się poprzez wniosek o umorzenie należności składkowych, uznania w tej sprawie, że skoro zarejestrowanej przez niego działalności gospodarczej, w rzeczywistości nigdy nie wykonywał, składki na ubezpieczenia społeczne nie były należne.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 p.p.s.a. należało oddalić.