Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 186/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka – Duda (spr.) Sędziowie : WSA Ewa Rynczak WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi A.S.Ł. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych; uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. wydał w dniu 7 października 2011r. postanowienie znak [....] (sprostowane postanowieniem z dnia 13 października 2011r., znak [....] , którym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust.2 pkt 1, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm.) oraz art. 123 k.p.a. nakazał A.S. jako inwestorowi : w pkt I. wstrzymać roboty budowlane prowadzone na parterze i w piwnicach zabytkowego budynku przy [....] ul. [....] w K. , na działce nr [....] , obr. [....] , mające charakter przebudowy, powodujące wzrost zagrożenia pożarowego, wykonywane bez decyzji pozwolenia na budowę właściwego organu administracji architektoniczne - budowlanej oraz bez pozwolenia konserwatorskiego; w pkt III. zabezpieczyć obiekt budowlany przed dostępem osób trzecich. Nadto w pkt III. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki w terminie 30 dni od daty doręczenia niniejszego postanowienia, następujących dokumentów:

1) inwentaryzacji architektoniczno - budowlanej wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w obrębie parteru oraz piwnic zabytkowego budynku przy [....] ul. [....] ;

2) ekspertyzy technicznej dotyczącej wszystkich wykonanych robót budowlanych i instalacyjnych w obrębie piwnic budynku przy [....] ul. [....] w K. , w zakresie prawidłowości wykonania ww. robót budowlanych, ich zgodności z przepisami w tym techniczno - budowlanymi i przeciwpożarowymi, oraz zasadami sztuki budowlanej i wiedzą techniczną, wraz z określeniem ich wpływu na elementy zabytkowe. W punkcie tym orzekł również, że inwentaryzacja i ekspertyza winny być uzgodnione przez [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. W przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości, ww. ekspertyza techniczna winna wskazywać rodzaj, zakres i sposób wykonania niezbędnych robót budowlanych doprowadzających budynek do stanu zgodnego z przepisami i zapewniającego jego bezpieczne użytkowanie, przy czym na zakres tych robót - koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i bezpiecznego winien uzyskać odrębne pozwolenia konserwatorskie. Powyższe dokumenty winny być sporządzone przez osoby uprawnione zgodnie z art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (należy przedłożyć uwierzytelnione kopie dokumentów o nadaniu uprawnień zawodowych i wpisu do izby samorządu zawodowego).

Orzekając w ten sposób wskazał, że wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie prowadzenia robót budowlanych i instalacyjnych w obrębie parteru oraz piwnic zabytkowego budynku przy [....] ul. [....] w K. Po przeprowadzeniu w dniu 20 września 2011 r. rutynowej kontroli w trybie art. 84a ust. 1 Prawa budowlanego, dotyczącej robót budowlanych związanych z adaptacją pomieszczeń piwnic i parteru budynku na cele restauracji [....] , stwierdzono wykonywanie nowej aranżacji wnętrz na podstawie projektu wnętrz opracowanego przez R.P. w grudniu 2010r., dla którego w kwietniu 2011 r. zostały wykonane przez mgr inż. M.O. obliczenia statyczne - "Sprawdzenie nośności drewnianych elementów konstrukcyjnych istniejących antresol - szt. 4 zlokalizowanych w restauracji "[....] , W dniu kontroli roboty nie były zakończone.

Stwierdzono wykonanie :

1. drewnianej antresoli na parterze w sali wejściowej herbowej, w rejonie wejścia z płyty Rynku. Antresola dostępna jest po nowowykonanych schodach drewnianych, które wraz z antresola posiadają drewniane balustrady o wysokości ok. 80 cm zawierające elementy poziome. Antresola o wymiarach ok. 5,00 m x 1,20 m wykorzystywana jest na dodatkowe miejsca konsumpcyjne w sumie około 12. Według opracowania konstrukcyjnego jest to antresola nr 4. Pod antresolą na osi wejścia głównego zostały w licu balustrady wykonane drzwi dwuskrzydłowe powodujące zmianę gabarytów przedsionka i sali herbowej. Drzwi dwuskrzydłowe otwierają się do środka pomieszczenia, a więc stanowią przeszkodę na drodze ewakuacyjnej z restauracji. Antresola zbudowana została na wysokości służki sklepienia kolebkowego z lunetkami z wystrojem stiukowym;

2. drewnianej antresoli w tylnej części sali herbowej na parterze w rejonie zejścia do sal konsumpcyjnych w piwnicy, która dostępna jest po istniejących kamiennych schodach - pod częścią antresoli urządzono zmywalnię naczyń wydzielając ją ściankami i drzwiami (wymiary ok. 3,00mx5,00m);

3. drewnianej antresola w piwnicach - w tzw. sali teatralnej, która nie została sprawdzona przez konstruktora, brak jej rysunków w przedłożonym opracowaniu;

4. drewnianej antresola w piwnicach - tzw. sala dziecięca ( w trakcie realizacji) , ze zjeżdżalnią (nr 3 wg opracowania konstrukcyjnego), która nie została zrealizowana jak zakładał projekt - wprowadzono rampę drewnianą z poprzeczkami nabijanymi na jej nawierzchnię. Została zamontowana na wysokości około 1,8 m nad poziomem posadzki - w miejscach belek konstrukcyjnych na wysokości około 1,6m;

5. przebudowy węzła sanitarnego poprzez wyburzenie istniejących ścianek działowych , wykonanie nowych ścianek działowych w nowym układzie;

6. okiennic drewnianych pełnych we wszystkich oknach od strony Rynku, mocowanych do ościeży;

7. zmianę rozprowadzenia instalacji wewnętrznej wod-kan w zakresie ww sanitariatów oraz rozbudowę instalacji elektrycznej;

Nadto jak ustalono, dokonano zmian w instalacji wentylacji mechanicznej poprzez lokalne zmiany usytuowania niektórych kanałów oraz skrócenie jednego z nich w zakresie baru na parterze.

Elementy nośne pionowe, tj. słupy drewniane, mocowane są do podłóg za pomocą śrub poprzez podkładki (płytki) stalowe. Elementy nośne poziome - belki drewniane oczepowe i inne, kotwione są do ścian. We wszystkich narożnikach pomieszczeń zainstalowano oprawy żelazne , kute pochodni elektrycznych (każda na czterech śrubach). Oświetlenie uzupełniono licznymi kinkietami. W osiach sklepień zamocowano kute stalowe żyrandole. Całość rozbudowanego systemu oświetlenia została uzupełniona o taśmy ledowe w niebieskim i fioletowym kolorze podświetlające stopnice schodów, poręcze i inne. Zainstalowana aranżacja przykrywa miejscami oryginalny wystrój architektoniczny: portale, opaski tynkowe, stiuki na sklepieniach parteru. Na tynkach wykonano dekorację malarską.

Wykaz wykonanych przez inwestorkę prac i robót budowlanych został przedstawiony w jej piśmie do współwłaścicieli z dnia 30 sierpnia 2011r.

Na przebudowę lokalu polegającą na wyżej wymienionych robotach budowlanych należało uzyskać wyprzedzająco pozwolenia konserwatorskie, opinię rzeczoznawcy ds. przeciwpożarowych oraz pozwolenie na budowę z organu administracji architektoniczno-budowlanej.

W dniu 22 września 2011r. inwestorka przedłożyła instrukcję bezpieczeństwa pożarowego dla restauracji, opracowaną przez technika pożarnictwa M.K. w grudniu 2010r., a więc po wykonaniu drewnianej aranżacji wnętrza restauracji. Instrukcja nie ustosunkowuje się do niewłaściwych rozwiązań architektonicznych, mogących mieć wpływ na bezpieczeństwo użytkowania: otwierających się do wnętrza nowo założonych drzwi wejściowych na drodze ewakuacyjnej, faktycznej ilości gości w sali teatralnej i dziecięcej, wentylacji palarni i faktu istnienia palarni.

Proponowana nowa aranżacja przewiduje dodatkowe funkcje pomieszczeń: np. sala teatralna w piwnicy, palarnia, sala dziecięca, których działanie obwarowane jest przepisami odrębnymi i normami z zakresu wentylacji i bezpieczeństwa użytkowania.

Uwzględniając powyższe stwierdzono, że realizowany wystrój narusza obowiązujące warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich otoczenie zawarte w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002r. w tej sprawie, a to :

- § 216 pkt 7 - Strop tworzący w pomieszczeniu dodatkowy poziom - antresolę, przeznaczoną do użytku dla więcej niż 10 osób, a także jej konstrukcja nośna, powinny odpowiadać wymaganiom wynikającym z klasy odporności pożarowej budynku, lecz nie mniejszym niż dla klasy "D", z zastrzeżeniem § 214 .

Główna konstrukcja nośna winna mieć klasę odporności ogniowej R30 , a strop REI 30.

- § 236 ust. 4 - Drzwi stanowiące wyjście ewakuacyjne z budynku przeznaczonego dla więcej niż 50 osób powinny otwierać się na zewnątrz. Wymaganie to nie dotyczy budynku wpisanego do rejestru zabytków.

W niniejszym przypadku, chodzi o nowe, dodatkowe, dwuskrzydłowe drzwi przedsionka wejściowego z Rynku. Stanowią one nowy element, a więc musza się otwierać na zewnątrz - nie ma ku temu żadnych przeciwwskazań konserwatorskich. Drzwi zostały zrealizowane jako otwierające się do wnętrza ponieważ w przedsionku zaprojektowano punkt handlowy "sklepik". Dodatkowo wyjście ewakuacyjne jest blokowane przez makietę byka w skali 1:1.

- § 236 ust. 6 - Określając wymaganą szerokość i liczbę przejść, wyjść oraz dróg ewakuacyjnych w budynku, w którym z przeznaczenia i sposobu zagospodarowania pomieszczeń nie wynika jednoznacznie maksymalna liczba ich użytkowników, liczbę tę należy przyjmować w odniesieniu do powierzchni tych pomieszczeń, dla:

1) sal konferencyjnych, lokali gastronomiczno-rozrywkowych, poczekalni, holi, świetlic itp. - 1 m2/osobę.

W sali teatralnej o powierzchni 85m kw. ( 65 m kw na podłodze i 20m kw. na antresoli) może się pomieścić w trakcie przedstawienia ok. 85 osób, w sali dla dzieci o powierzchni 30 m kw. i antresoli o powierzchni ok. 20 m kw., zatem ilość osób może wynosić ok. 50 osób. W piwnicach może jednocześnie przebywać co najmniej 135 (nie licząc gości w sali typowo konsumpcyjnej ze stolikami).

- § 238 - Pomieszczenie powinno mieć co najmniej dwa wyjścia ewakuacyjne oddalone od siebie o co najmniej 5 m w przypadkach, gdy: 1) jest przeznaczone do jednoczesnego przebywania w nim ponad 50 osób, a w strefie pożarowej ZŁ II - ponad 30 osób.

Oznacza to, że wprowadzenie funkcji sali teatralnej o powierzchni wraz z antresolą wynoszącej 85 m kw. powoduje niezgodny z przepisami wzrost zagrożenia pożarowego poprzez brak prawidłowej ilości wyjść ewakuacyjnych z tego pomieszczenia dla osób w nich przebywających.

Istnienie palarni również jest obwarowane licznymi przepisami. Zgodnie z definicją palarni, jest to "wyodrębnione konstrukcyjnie od innych pomieszczeń i ciągów komunikacyjnych pomieszczenie, odpowiednio oznaczone, służące wyłącznie do palenia wyrobów tytoniowych, zaopatrzone w wywiewną wentylacją mechaniczną lub system filtracyjny w taki sposób, aby dym tytoniowy nie przenikał do innych pomieszczeń."

Budynek przy [....] ul. [....] ul. w K. jest IV kondygnacyjnym budynkiem hotelowe - usługowym, podpiwniczonym. Przedmiotowy narożny budynek stanowi fragment zwartej zabudowy śródmiejskiej oraz fragment pierzei [....] i ulicy [....] Na podstawie wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów oraz ksiąg wieczystych ustalono, że przedmiotowy budynek usytuowany jest na działce nr [....] obrębi [....] przy w K. , a także na tej podstawie ustalono współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Pełnomocnikiem notarialnym wszystkich współwłaścicieli jest P.K. Kamienica przy [....] ul. [....] w K. to kamienica narożna, wpisana do rejestru zabytków pod numerem [....] odrębną decyzją z dnia 21 października 1932r., zaś znajdują się w obrębie układu urbanistycznego miasta K. w granicach [....] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem A-l decyzją z dnia 22 maja 1933 r. i na Listę Dziedzictwa Światowego UNESCO, oraz na obszarze historycznego zespołu miasta K. uznanego za pomnik historii Zarządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 8 września 1994 r. Tym samym na wykonywanie robót budowlanych w przedmiotowym budynku inwestor winien uzyskać pozwolenie konserwatorskie oprócz decyzji pozwolenia na budowę z organu administracji architektoniczno-budowlanej. Stwierdzone roboty budowlane ingerują w elementy zabytkowe.

W związku z tym, że w zabytku są prowadzone samowolne roboty budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki jest w myśl art. 80 ust.2 pkt l, art. 83 ust.1 ustawy - Prawo budowlane organem właściwym zarówno rzeczowo, jak i miejscowo dla rozpatrzenia niniejszej sprawy administracyjnej. Zgodnie art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budową, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Jednocześnie art. 28 ust. 1 ustawy stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

Jak ustalono w toku niniejszego postępowania, przedmiotowe roboty budowlane mające charakter przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy - Prawo budowlane nie są realizowane w oparciu o projekt i pozwolenie konserwatorskie. Inwestorka nie uzyskała również decyzji pozwolenia na budowę.

W świetle powyższego w sprawie ma zastosowanie przepis art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1, w przypadkach innych niż określone a art. 48 ust. 1 lub w art. 49 b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Redakcja przepisów art. 50 ust. 1 wskazuje na to, iż ustawodawca obejmuje ich dyspozycją dwie odmienne sytuacje: pierwszą, określoną regulacją ust.1 pkt 1, tj. samowolne realizowanie robót budowlanych nie będących budową, i drugą, określoną regulacjami ust. 1 pkt 2-4, tj. wszystkie roboty budowlane prowadzone w sposób tam wskazany. W myśl regulacji art. 3 pkt 7 wyżej powołanej ustawy , roboty budowlane nie będące budową definiowane są jako prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepisy te zobowiązują organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenie postępowania naprawczego mającego na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem zapewniającego bezpieczeństwo dla obiektu i ludzi.

W dalszych wywodach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. wskazał szczegółowo, jakie wymogi winna spełniać ekspertyza techniczna, którą winien przedstawić inwestor , a także poinformował, iż w przypadku niedostarczenia żądanych postanowieniem dokumentów w określonym postanowieniem terminie , który jest terminem ustawowym, po jego upływie zostanie wydana decyzja w oparciu o materiał dowodowy będący w posiadaniu organu decyzja , zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane.

Na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. z dnia 7 października 2011r., znak [....] , zażalenie złożyła w terminie A.S. , zarzucając w nim : naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. - przez brak wszechstronnego wyjaśnienia sprawy; art. 80 k.p.a. - przez brak odniesienia się do całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego, w tym wyjaśnień strony oraz przedłożonych przez nią pism i opinii; art. 10 §1 k.p.a. - przez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu; art. 107 § 3 w związku z art. 126 k.p.a. – przez niewskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przyczyn nieuwzględnienia składanych przez skarżącą, zgodnych z rzeczywistością wyjaśnień, oraz dostarczonej organowi dokumentacji, a także brak wskazania dowodów uzasadniającym przyjęte stanowisko, brak oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego - przez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy na dzień wydania przedmiotowego postanowienia żadne roboty budowlane nie były prowadzone.

Skarżąca podniosła, że niniejsze postępowanie zostało w rzeczywistością wszczęte na skutek zawiadomienia właściciela nieruchomości P.K. , który jak wynika z dołączonej przez niego dokumentacji listownej, kwestionował każdą czynność podejmowaną w lokalu najemcy A.S. . Już z tego względu, mając na uwadze treść art. 80 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. , należało wnikliwie rozpatrzyć sprawę .

W wydanym postanowieniu organ pierwszej instancji nie wskazuje ani daty powstania, ani zakresu rzekomych prac budowlanych. Opiera się bowiem głównie na oświadczeniach współwłaściciela nieruchomości oraz dokonanych własnych obserwacjach, w żaden sposób nieweryfikowalnych albowiem uniemożliwiono stronie odniesienia się do stawianych jej zarzutów. Co więcej nie wezwano strony do uzupełnienia wszystkich niezbędnych informacji. Tytułem przykładu skarżąca wskazuje fragment uzasadnienia postanowienia, w którym podnosi się, że instrukcja przeciwpożarowa dostarczona przez stronę nie ustosunkowuje się do niewłaściwych rozwiązań architektonicznych, przy czym organ nie podaje w jakim konkretnie zakresie, i jakie normy zostały pominięte w przedmiotowym opracowaniu. Skoro zaś zdaniem organu opracowanie to jest niewystarczające, to winien on umożliwić stronie odniesienie się do powyższego zarzutu przed wydaniem postanowienia w niniejszej sprawie. Takie zaniechanie czyni też zasadnym zarzut braku zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie.

Niezrozumiała jest również ta część uzasadnienia postanowienia, w której organ pierwszej instancji opiera się na " proponowanej nowej aranżacji" i dokonuje ustaleń w niniejszej sprawie na przedmiotowym opracowaniu. Tymczasem instytucja wstrzymanie robót budowlanych określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego dotyczy robót rzeczywiście wykonanych, a nie bliżej nieokreślonych przyszłych robót jak w niniejszej sprawie, o czym świadczą następujące fragmenty uzasadnienia - " proponowana nowa aranżacja przewiduje dodatkowe funkcje pomieszczeń."

W oparciu o tę nowa aranżację, będącą jedynie na etapie projektu, organ wskazuje, że poszczególne pomieszczenia nie spełniają norm przepisów technicznych. Tymczasem nawet samo nazewnictwo danych pomieszczeń nie przesądza o ich faktycznym wykorzystaniu. Na organie zaś spoczywał ciężar ustalenia, że te konkretne prace są wykonywane. W tym zakresie organ nie poczynił jednak żadnych ustaleń.

Organ pierwszej instancji stwierdzając wykonanie prac budowlanych nie przedstawia, które z tych prac mają charakter przebudowy w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Dokonane ustalenia są zaś dowolne. Przykładowo, wskazuje na wykonanie drewnianej antresoli , wg organu wykorzystywanej na dodatkowe miejsca konsumpcyjne w sumie około 12. W tym miejscu zasadne jest pytanie, dlaczego około 12 miejsc, a nie np. 5, czy 7. Świadczy to o całkowicie dowolnych twierdzeniach , w żaden sposób nie popartych dowodami.

Skarżąca podniosła również, że wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania orzeczenia. Tymczasem w niniejszej sprawie skarżąca podnosi, że nie wykonywała żadnych prac budowlanych. Co więcej twierdzenia organu, że w dniu kontroli roboty nie zostały zakończone nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Brak jest jakichkolwiek rozważań organu w tym zakresie. Skarżąca podnosi, że brak odniesienia się organu do całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jest nie tylko mankamentem uzasadnienia przedmiotowego zażalenia, ale także uniemożliwia prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, albowiem nie ustalono zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego podstawy faktycznej rozstrzygnięcia.

Po rozpoznaniu powyższego zażalenia [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 7 grudnia 2011r., znak [....] , na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 123 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ( tekst jednol.Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623), uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, poczynił własne ustalenia, zaś stwierdzając, że organ pierwszej instancji nie uczynił zadość przepisom ustawy - Prawo budowlane oraz K.p.a. wskazał na następujące okoliczności.

Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W myśl poglądu wyrażonego m. in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2009 r. ,sygn. akt: VIII SA/Wa 600/08, wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty zostały wykonane i nie są prowadzone, powinien mieć zastosowanie przepis art. 51 ust. 7.

Mając na uwadze powyższe oraz zgromadzony w sprawie materiałnależy stwierdzić, że nie zawiera on dokumentów uzasadniających wydanie skarżonego postanowienia w trybie art. 50 Prawa budowlanego. Kontrola przeprowadzona przez organ pierwszej instancji w dniu 20 września 2011 r. wykazała, iż inwestor dokonał przebudowy lokalu restauracji w piwnicach i na parterze budynku przy [....] ul. [....] w K. w przytoczonym wyżej zakresie. Treść tego protokołu opisuje wyłącznie roboty budowlane już wykonane, bez wskazania, jakie roboty budowlane były wykonywane w dniu kontroli. Również wykonana w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna nie wskazuje, by w dniu kontroli prowadzone były roboty budowlane.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane zatem z naruszeniem art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto w ten sposób Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7 k.p.a., zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 50 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 43 pkt. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z 23 lipca 2003 r. (Dz. U. z dnia 17 września 2003 r., nr 162, poz. 1568 z zm.) uprawnienie do wstrzymania robót budowlanych przysługuje również wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub w jego otoczeniu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. należy stwierdzić, że A.S. brała udział w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji, o czym świadczy m. in. protokół przyjęcia strony z dnia 22 września 2011 r., w którym odnotowano również treść oświadczenia inwestora odnośnie zakresu wykonanych robót instalacyjnych. Zaskarżone postanowienie nie kończy postępowania w sprawie, zatem nie można mówić o naruszeniu art. 10 k.p.a.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 7 grudnia 2011r., znak [....] , A.S. zakwestionowała je w części dotyczącej uzasadnienia, domagając się jego uchylenia w zaskarżonej części.

Skarżąca zarzucała naruszenie art. 126 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez dowolne przyjęcie, że dokonała ona przebudowy lokalu restauracji w piwnicach i na parterze budynku przy [....] ul. [....] w K.

W uzasadnieniu skargi podniosła, że postanowienie organu drugiej instancji, jakkolwiek prawidłowe co do rozstrzygnięcia w zakresie jego uzasadnienia opiera się na błędnych ustaleniach, czynionym w sprzeczności ze stanem faktycznym. Brak bowiem w aktach sprawy dowodów wskazujących na okoliczność, że skarżąca dokonała przebudowy lokalu restauracji w piwnicach i na parterze budynku przy [....] w K.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Uczestnik P.K. wnosił o oddalenie skargi jako bezzasadnej, zaś zmierzającej do przedłużenia postępowania. Podkreślał, że w zaskarżonym postanowieniu organ drugiej instancji użył tylko raz terminu " przebudowa", i jest ono korzystne także dla skarżącej. Ewentualne uchybienia jakie popełnił organ pierwszej instancji zostaną usunięte przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje .

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpni 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a. ), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy ( art. 135 p.p.s.a. ) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

W sytuacji, gdy w przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2, przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ogranicza się li tylko do badania prawidłowości zaskarżonego orzeczenia oraz poprzedzającego jego wydanie postanowienia tego samego organu lub organu pierwszej instancji i nie może dotyczyć niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych.

W sprawie niniejszej zasadnicze znaczenie przy kontroli legalności zaskarżonego postanowienia z punktu widzenia prawa materialnego mają regulacje zawarte przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994r - Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 z późn. zm. – dalej również w skrócie Pb), rozporządzeniach wykonawczych, do których ona odsyła, a także przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego .

Zarówno zaskarżone orzeczenie, jak i poprzedzające jego wydanie mają formę postanowienia. Zgodnie z treścią art. 123 § 1 k.p.a., w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Wymogi tego rodzaju aktów określone zostały w art. 124 § 1 - 2 k.p.a., który w § 1 obliguje do organy administracji publicznej do wskazania w postanowieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia , zaś w § 2 stanowi, że postanowienie powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego, oraz gdy wydane zostało na skutek zażalenia na postanowienie. Mający w tym przypadku zastosowanie z racji odesłania zawartego w art. 126 k.p.a. przepis art. 107 § 3 k.p.a. przewiduje, że uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodem odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę lub kwestię incydentalną jest w ramach motywowania orzeczenia ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę. Odzwierciedlenie powyższego winno znaleźć się w uzasadnieniu aktu, zaś braki w tym zakresie stanowią naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2005r. III SA/Wa 180/05, zam zb. LEX nr 166546 ).

Stosownie do art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:[ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

Wszystkie wyżej wymienione zasady obowiązują również przy wydawaniu postanowień w kwestiach incydentalnych, zaś obowiązują także organu drugiej instancji ( art. 140 k.p.a.).

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie organu drugiej instancji o specyficznym charakterze, tj. uchylająca rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W wypadku zaskarżenia postanowienia tego rodzaju, rzeczą sądu administracyjnego jest w pierwszym rzędzie dokonanie kontroli, czy w konkretnej sprawie zaistniały przesłanki do wydania orzeczenia kasatoryjnego i odstąpienia przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Zgodnie z zasadą z art. 15 k.p.a., organ drugiej instancji zobowiązany jest ponownie rozpoznać oraz rozstrzygnąć sprawę, w której orzekał organ pierwszej instancji. Organ ten ustala stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, mając nadto możliwość jego uzupełnienia stosowanie do art. 136 k.p.a. Z zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a. pozostają w zgodzie przepisy art. 138 § 1 – 2 k.p.a., przy czym postanowienie kasacyjne o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, o którym mowa w art. 138 §2 k.p.a., w związku z art. 144 k.p.a., jest wyjątkiem od o zasady merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ drugiej instancji.

Artykuł 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przy stosowaniu przedmiotowego przepisu jako wyjątku od zasady, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Pomimo zmiany treści art. 138 § 2 k.p.a. od dania 11 kwietnia 2011r., jego interpretacja ze względów systemowych ( np. niezmieniony art. 136 k.p.a.) oraz celowościowych ( np. różne przypadki uchybień, gdzie źródłem wadliwości niemożliwych do usunięcia w drugiej instancji jest naruszenia prawa materialnego ) jest podobna, stąd aktualność zachowuje w znacznym zakresie dotychczasowe orzecznictwo. Także obecnie rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości wtedy, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, albo prowadził je z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego w stopniu uzasadniającym powtórzenie postępowania w całości. Ta ostatnia sytuacja ma miejsce w szczególności w przypadku stwierdzenia wad , o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. - gdyż przepisy wyłączają stosowanie sankcji nieważności aktu przy rozpoznaniu odwołania ( tak np. NSA w wyroku z dnia 12.03.1981r. SA 472/81, ONSA 1981 Nr 1, poz. 21 ), a nie zawsze zachodzą równolegle podstawy do umorzenie postępowania administracyjnego. Przyczyną powyższego może być również orzekanie przez organ pierwszej instancji w warunkach pozbawienia strony bez jej winy udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji ( art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ), albo też wystąpienia innych wad, przy których wydanie przez organ odwoławczy merytorycznego rozstrzygnięcia prowadziłoby do pozbawienia strony prawa do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy ( art. 15 k.p.a. ). Na wyjątkowość uregulowania zawartego w art. 138 § 2 k.p.a. oraz obowiązek rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji co do istoty wielokrotnie zwracano uwagę tak w doktrynie (W. Dawidowicz, Ogólne postępowanie, 1962, s. 226; W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne; 1983, s. 223; B. Adamiak Komentarz, 1996, s. 592; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 328), jak i w orzecznictwie ( por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, Lex Omega nr 198333 oraz z 25 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1441/08, Lex Omega nr 597285, czy wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Szczecinie

z 11 września 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 329/08, Lex Omega nr 517958).

O ile podstawą wydania postanowienia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości albo w znacznej części, przesłanka ta winna zostać w uzasadnieniu postanowienia nie tylko podania, ale i wykazana, zaś prawidłowość rozstrzygnięcia kasacyjnego zależy od jej faktycznego wystąpienia.

Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem niemal wszystkich wyżej wskazanych przepisów postępowania obligujących do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującej i wnikliwej oceny dowodów oraz właściwego umotywowania orzeczenia, a organ drugiej instancji nie wykonał prawidłowo ani obowiązków kontrolnych, ani dotyczących ponownego rozpatrzenia sprawy ( art. 7 , art. 77 § 1 , art. 80, art. 107§ 3 , art. 138 § 2 1 i 2 k.p.a.).

I tak, [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie wykazał w sposób dostateczny istnienia przesłanki do wydania postanowienia kasacyjnego, którą jak podał, był wyłącznie brak w przedstawionych aktach administracyjnych dowodów na okoliczność, że w dacie wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. postanowienia z dnia 7 października 2011r. znak [....] , roboty budowlane na parterze i w piwnicach zabytkowego budynku przy [....] ul. [....] w K. , na działce nr [....] , obr. [....] , faktycznie były prowadzone. W tym zakresie nie wyjaśnił powodów odstąpienia od prowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów na podstawie art.136 k.p.a Nadto, błędnie przyjął, że zabrany w toku postępowania przed organem pierwszej instancji nie odzwierciedla w ogóle faktu prowadzenia w przedmiotowym budynku robót budowlanych. Jeżeli nawet brak takich dowodów dokładnie na datę 7 października 2011r., to nie mniej jednak taka okoliczność wynika z zapisu zawartego w protokole kontroli dnia 20 września 2011 r. , w którym odnośnie drewnianej antresoli w piwnicach ( tzw. sala dziecięca ) zaznaczono, że jest ona w trakcie realizacji. Z tegoż protokołu wynika zaś, że wszelkie w nim opisane zmiany stanowią ciąg robót budowlanych mających na celu zmianę aranżacji wnętrza piwnic i parteru budynku na cele restauracji . Wykonana w trakcie kontroli dokumentacja fotograficzna nie daje pełnego obrazu wszystkich pomieszczeń oraz ich całości, natomiast nie wynika z niej , by w dniu kontroli restauracja funkcjonowała, tj. przebywali w niej pracownicy i goście. Inne dowody nie zostały zaś poddane ocenie przez organ drugiej instancji.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie rozważył również, czy w przypadku, gdyby nawet w dacie wydania przez organ pierwszej instancji przedmiotowego postanowienia roboty budowlane już zostały zakończone, było możliwe zreformowanie w drugiej instancji postanowienia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. np. uchylenia go jedynie w zakresie odnoszącym się do nakazu wstrzymania robót budowlanych.

Ustalenia organu drugiej instancji, co do rodzaju będących przedmiotem postępowania robót budowlanych są mniej rozbudowane w opisie niż dokonane w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. z dnia 7 października 2011r., znak [....] , oraz zostały ujęte w zmienionej chronologii. Opierają się one na protokole kontroli przeprowadzonej przez Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. w dniu 20 września 2011r. wraz z załącznikami , oświadczeniu A.S. odnotowanym w protokole przyjęcia strony w dniu 22 września 2011r., jak również sygnalizują fakt złożenia przez nią wówczas licznych dokumentów . Dokumentów tych jednak nie wymieniono, oraz nie poddano analizie, pomimo iż mogły zawierać istotne dla rozstrzygnięcia sprawy informacje, przy czym także organ drugiej instancji kwalifikuje przedmiotowe roboty budowlane jako przebudowę.

W tym kontekście należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie budzi zastrzeżenia tak w kwestii ustaleń, jak i dokonanej kwalifikacji robót budowlanych, które są dowolne. Zważyć należy bowiem, że organ drugiej instancji nie wymienił nawet złożonych przez skarżącą środków dowodowych, nie podał jaki je ocenił, oraz jakie znaczenie mają dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wyjaśnił także, co należy rozumieć pod pojęciem przebudowy, oraz czym takie roboty budowlane różnią się od prac od prac montażowych, remontu, adaptacji, czy aranżacji wnętrza. Takie właśnie terminy – a nie pojęcie przebudowy, pojawiają się w złożonych przez skarżącą w dniu 22 września 2011r. dokumentach. Organ pierwszej instancji nazywa zaś niektóre prace zakwalifikowane jako przebudowa także wykonaniem drewnianej aranżacją wnętrz. Stan powyższy budzi zastrzeżenia tym bardzie, że fakt niedokonania prawidłowej, a koniecznej kwalifikacji robót budowlanych przez organ pierwszej instancji stanowił jeden z zarzutów zawartych w zażaleniu. Stosowne ustalenia i ich analiza na tle obowiązujących przepisów prawa mają zaś istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej kwestii incydentalnej . Zważyć należy bowiem, że nie wszystkie roboty wykonywane w budynkach jako obiektach budowlanych są poddane reżimowi prawa budowlanego. Spośród tych ostatnich nie jest zaś obojętne dla stosowania właściwych przepisów , czy inwestor prowadzi budowę, przebudowę, montaż, czy remont, , a także czy elementy jakie wprowadza w budynku stanowią faktycznie jego części składowe . Z niepoddanych zaś ocenie przez organ drugiej instancji materiałów złożonych w sprawie przez skarżącą może zaś wynikać, że drewniane antresole i inne elementy stanowią konstrukcje samonośne, przy ich montażu w pomieszczeniach wykorzystano istniejące w ścianach i sufitach otwory pozostawione przez poprzednich najemców, wyburzeniu podlegały jedynie ścianki gipsowe, urządzenie w nowy sposób toalety nie wymagało wykonania nowej instalacji z uwagi na odpowiednie przekroje istniejących uprzednio rur, nowe ścianki wykonano z płyt kartonowo gipsowych, instalację elektryczną z istniejących źródeł poprowadzono nadtynkowo ( tak np. oświadczenia skarżącej do protokoły kontroli lokalu z dnia 8 sierpnia 2011r. sporządzonym przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. , czy w piśmie do tego organu z dnia 12 lipca 2011r.- k. , 1 i 182 akt administracyjnych PINB).

W sprawie niniejszej organ drugiej instancji poza wszelkimi ustaleniami i wyjaśnieniami pozostawił kwestię kręgu stron mimo, że aby prawidłowo wykonać swe obowiązki, to istotne zagadnienie winien rozważyć. Krąg stron w tzw. postępowaniach naprawczych, prowadzonych m. in. na postawie art. 50 Pb, czy art. 51 Pb, należy ustalać na zasadach określonych w art. 28 k.p.a. Właściwe ustalenie kręgu stron ma zaś istotne znaczenie z kilku powodów. Pierwszy z nich wynika z obowiązku zawiadomienia wszystkich stron o wszczęciu postępowania na wniosek albo z urzędu ( art. 61 § 4 k.p.a.) , jak również zapewnieniem wszystkim stronom czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.). Uchybienia w tym zakresie stanowią wadę kwalifikowaną, która skutkuje wystąpieniem podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. Waga takich ustaleń ma znaczenie również dla wykonalność aktów administracyjnych . Zgodnie bowiem z treścią art. 52 Pb, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków jest determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. przez konkretny stan faktyczny. Gdyby nawet w określonej sytuacji istniały przesłanki do obciążania obowiązkami inwestora niebędącego właścicielem nieruchomości, na której wzniesiony jest obiekt budowlany, postępowanie administracyjne winno toczyć się z udziałem wszystkich właścicieli, którzy także są adresatami aktu administracyjnego. Nadto, skierowanie aktu administracyjnego do podmiotu nie będącego stroną, stanowi wadę kwalifikowaną prowadzącą do jego nieważności ( art. 156 § pkt 4 k.p.a.)

Odstąpienie w sprawie niniejszej przez organ drugiej instancji od rozważenia powyższych zagadnień ma doniosłe znaczenie. Zważyć należy bowiem, że ze zgromadzonych w sprawie materiałów wynika, iż aneksem nr 2/2011 z dnia 28 lipca do umowy najmu z dnia 27 września 2010r. strony za obopólnym porozumieniem rozwiązały umowę najmu , która dawała skarżącej jako najemcy m. in. prawo do korzystania z budynku w zakresie związanym z najmem lokalu, czy także - jak wskazano w umowie, prawo do dysponowania nim na cele budowlane. Nie jest zatem wiadomo, czy wyżej wymieniona ma mający możliwość udostępnienia budynku osobie posiadającej stosowne kwalifikacje w celu sporządzenia oceny technicznej, lub dla jego zabezpieczenia przed dostępem osób trzecich. Treść umowy najmu naprowadza nadto, że właścicielami budynku przy [....] ul. [....] w K. , na działce nr [....] , obr. [....] są : P.K. , B.K. , [....] . Za strony postępowania w niniejszej sprawie , w ślad za Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. , organ drugiej instancji uznał zaś bez bliższych wyjaśnień A.S. oraz P.K. . Nie wytknął również organowi pierwszej instancji jakichkolwiek wad postępowania w tym zakresie.

Organ drugiej instancji nie dostrzegł też, że w przedstawionych mu wraz zażaleniem aktach administracyjnych nie ma wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntów, oraz ksiąg wieczystych, które jako źródło ustaleń powołano w uzasadnieniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. wydał w dniu 7 października 2011r. postanowienie znak [....] . Brak przy tym w aktach administracyjnych wyżej wymienionych dokumentów urzędowych dotyczących stanu prawnego nieruchomości zabudowanej pomimo zachowania ciągłości numeracji poszczególnych kart.

Nie można uznać, że [....] Wojewódzki Inspaktor Nadzoru Budowlanego w K. prawidłowo ocenił zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. także z innych przyczyn. Zgodnie z treścią art. 10 k.p.a. :

§ 1. Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

§ 2. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną.

§ 3. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1.

W tym zakresie należy zauważyć, że A.S. nie była zawiadomiona i nie uczestniczyła w kontroli dnia 20 września 2011r., z akt spraw nie wynika przy tym kim był obecny w czasie czynności Ł.M. – manager restauracji. W protokole czynności dnia [....] września 2011r. nie odnotowano faktu zaznajomienia się wówczas przez A.S. ze zgromadzonym materiałem, ani pouczenia jej o prawach i obowiązkach strony postępowania. Skarżąca została zawiadomiona o wszczęciu postępowania wraz z pouczeniem pismem z dnia 7 października 2011r., które doręczono jej tej w samej dacie, co postanowienie organu pierwszej instancji z dnia 7 października 2011r., znak [....] . Postanowienie to ma zaś nie tylko wymiar procesowy, lecz również materialno prawny. Wydania takiego aktu kształtuje na sferę praw i obowiązków określonych podmiotów poza samym postępowaniem, stąd nie może zostać wydane bez zapewnienia stronom przewidzianych ustawą gwarancji procesowych.

W świetle powyższych uwag zarzut zażalenia co do naruszenia względem skarżącej w postępowaniu prowadzonym przez organ pierwszej instancji zasady ogólnej z art. 10 § 1k.p.a. należało uznać za zasadny tym bardziej, że w aktach sprawy, w drodze adnotacji, nie utrwalono przyczyny odstąpienia od jej realizacji. Brak także materiałów dowodzących, że po dacie 22 września 2011r., kiedy to skarżąca mogła uzyskać stosowne informacje , wystąpiły okoliczności uzasadniające natychmiastową reakcję organu pierwszej instancji.

Już z czynionych dotąd uwag wynika, że także postanowienie organu pierwszej instancji zostało wydane z naruszeniem prawa, a w szczególności 10 § 1k.p.a. w stosunku do skarżącej, oraz co najmniej art. 7 k.p.a, art. 77§ 1k.p.a. i art. 80 k.p.a. odnośnie obowiązku prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, w tym adresata zobowiązanego do wykonania określonych nakazów. Nadto, również Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. nie przeprowadził w sprawie właściwej oceny zgromadzonego materiału, pomijając milczeniem dokumenty złożone przez A.S. . Nie ustalił dostatecznie, czy roboty budowlane zostały zakończone w dacie wydania zaskarżonego, a jeżeli były prowadzone, to przez kogo. Nie wyjaśnił też odpowiednio podstawy prawnej rozstrzygnięcia, w szczególności przez konieczną, szerszą kwalifikację przedmiotowych robót budowlanych jako przebudowy. Stan taki stanowi także o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że oba kontrolowane postanowienia zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Także zaskarżone postanowienie - mimo, że zawiera rozstrzygnięcie kasacyjne - nie może pozostać w obrocie prawnym. Nie określa ono bowiem prawidłowych wskazań co do okoliczności jakie należy wziąć pod uwagę przy rozpatrzeniu sprawy, zaś ta okoliczność, którą podano nie została wykazana jako niemożliwa do wyjaśnienia w ramach dodatkowego postępowania przeprowadzonego w drugiej instancji.

Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. " c" p.p.s.a, zaś co do postanowienia organu pierwszej instancji również art. art. 145 § 1pkt 1 lit. " b" p.p.s.a.