Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2549/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Tomasz Wykowski (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2015 r. sprawy ze skargi U. Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekazania prawa użytkowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania S. (dalej "skarżącej") od decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta W. (dalej "Prezydenta") z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], orzekającej o odmowie uwzględnienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r., dotyczącego przekazania skarżącej prawa użytkowania, przysługującego S. (dawniej W.) do części nieruchomości gruntowej, położonej przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...]", uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], orzekło o utrzymaniu decyzji Prezydenta w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., przedstawia się w sposób następujący:

1. Część nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...], stanowi własność W. na podstawie decyzji Wojewody [...]: nr [...] z dnia [...] maja 1993r., art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 25 marca 1994r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 48, poz. 1950 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 41, poz. 361 ze zm.).

2. Decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 1984 r. Naczelnik [...], działając na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach, przekazał w użytkowanie W. z siedzibą w W. nieruchomość gruntową, położoną w W. przy ul. [...] i ul. [...], o pow. [...] m2. Teren objęty jest decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej Nr [...] z dnia [...] kwietnia 1979 r., wydaną przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W. i przeznaczony został pod modernizację i rozbudowę Zakładu Produkcyjnego. W pkt II organ ustalił opłatę roczną za teren opisany w pkt I.

3. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2013 r. W. oraz S. wystąpiły do Prezydenta W. o przekazanie na podstawie art. 210 ust. 3 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, na rzecz S. prawa użytkowania przysługującego W. do części nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu wniosku stwierdzono, że W. chce zrezygnować z przysługującego jej prawa użytkowania nabytego na mocy decyzji Naczelnika [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 1984 r. na rzecz S.

4. Pismem z dnia [...] maja 2013 r. S. poinformowała, że z dniem [...] maja 2013r. Sąd Rejonowy w W., XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego dokonał wpisu przekształcenia W. w S. Powyższe przekształcenie nastąpiło w trybie art. 203f ustawy z dnia 16 września 1982r. - Prawo spółdzielcze (Dz.U. z 2013r. poz. 1443), ze skutkiem przewidzianym w szczególności w art. 203h § 1 tej ustawy, zgodnie z którym spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółdzielni przekształcanej, co zostało potwierdzone zmianą wpisu w Dziale III księgi wieczystej nr [...], gdzie jako użytkownik wpisana jest ww. S.

5. Następnie pismem z dnia [...] stycznia 2014r. S. zawiadomiła Prezydenta W., że z dniem [...] listopada 2013r. Sąd Rejonowy w W. XIII Wydział Gospodarczy Krajowego Rejestru Sądowego dokonał wpisu przekształcenia S. w spółkę komandytową pod firmą "U." Sp. z o.o. sp. k., wpisaną do Krajowego Rejestru Sądowego pod nr [...]. Z Centralnej Informacji KRS wynika, że ww. przekształcenia dokonano na podstawie art. 551 § 1 ustawy z dnia 15 września 2000r.- Kodeks spółek handlowych (Dz.U. z 2013r. poz. 1030).W związku z tym, zgodnie z art. 553 § 1 k.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki spółki przekształcanej. Zatem Spółce z o.o. sp.k. przysługuje obecnie prawo użytkowania wynikające z decyzji Naczelnika [...] znak: [...] z dnia [...] lutego 1984 r.

6. Decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. na podstawie art. 210 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1, art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, orzeczono o odmowie uwzględnienia wniosku z dnia 5 kwietnia 2013r. dotyczącego przekazania Spółce z o.o. "U." prawa użytkowania przysługującego Spółce z o.o. sp.k. "U." (dawniej: W.) do części nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że prawo użytkowania jest ściśle związane z osobą użytkownika i ma charakter prawa niezbywalnego (art. 254 k.c.), a co za tym idzie, jest co do zasady wyłączone z obrotu prawnego oraz wygasa w chwili ustania osoby prawnej, na rzecz której prawo to zostało ustanowione (art. 284 w zw. z art. 266 k.c.). Zatem powołany art. 210 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepis art. 48 tej ustawy, nie mogą stanowić podstawy do przeniesienia prawa użytkowania ustanowionego w drodze decyzji administracyjnej z woli użytkownika na inną osobę prawną. Dlatego też należało odmówić uwzględnienia wniosku z dnia [...] kwietnia 2013r. dotyczącego przekazania S. prawa użytkowania przysługującego obecnie Spółce z o.o. sp.k. (dawniej W. do części nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...].

7. Od decyzji tej z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie wniosła S., reprezentowana przez radcę pr. M. L. W odwołaniu strona wniosła o uchylenie w całości decyzji organu I instancji i orzeczenie przez Kolegium co do istoty sprawy. Podniosła, że grunt objęty wnioskiem o przekazanie prawa użytkowania został przekazany W. decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 1984r. wydaną przez Naczelnika [...]. Prawo użytkowania zostało więc ustanowione przed dniem 5 grudnia 1990r. i stosuje się do niego przepisy dotyczące zarządu trwałego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami dopuszcza przekazanie zarządu trwałego na podstawie decyzji właściwego organu na zgodny wniosek jednostek organizacyjnych (art.48 ust. 1). Nie znajduje zatem podstaw stanowisko organu I instancji co do niemożliwości przekazania prawa użytkowania ustanowionego przed 5 grudnia 1990r. Organ I instancji oparł się na przepisie art. 50 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym w sprawach nieuregulowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami zastosowanie mają odpowiednie przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do użytkowania. Tymczasem przekazanie zarządu trwałego zostało szczegółowo uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Nie ma zatem podstaw do odwoływania się w tym zakresie do cywilistycznej instytucji użytkowania i bezpośredniego stosowania art. 254 k.c. Organ I instancji, wydając decyzję, błędnie oparł się na charakterystycznej dla prawa cywilnego konstrukcji użytkowania, uznając je za prawo niezbywalne, i pominął regulację ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczącą gruntów przekazanych w użytkowanie przed 5 grudnia 1990r. Organ I instancji nie uzasadnił, dlaczego w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wskazał również żadnych podstaw do przyjęcia za słuszne stanowiska, że w sytuacji gdy mowa o użytkowaniu w rozumieniu art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami wyłączne zastosowania miałyby przepisy Kodeksu cywilnego, instytucja użytkowania w rozumieniu powyższego przepisu stanowi regulację szczególną, dla której ustawodawca przewidział odpowiednie zastosowanie przepisów o zarządzie trwałym. Do zarządu trwałego przepisy o użytkowaniu stosuje się wyłącznie w zakresie nieuregulowanym ustawą. Niewłaściwym jest zatem zastosowanie przepisów Kodeksu cywilnego w tej sprawie ze względu na szczególne uregulowanie użytkowania w ustawie o gospodarce nieruchomościami.

III. Rozpatrzywszy zaskarżoną obecnie do Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. odwołanie skarżącej spółki od decyzji Prezydenta z dnia [...] stycznia 2014 r., SKO utrzymało tę decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że nieruchomość gruntowa położona w W. przy ul. [...] i ul. [...] została przekazana w użytkowanie W. z siedzibą w W. decyzją znak: [...] z dnia [...] lutego 1984 r. Naczelnika [...], działając na podstawie §4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach. W dniu 5 grudnia 1990r. wskazana nieruchomość pozostawała nadal w użytkowaniu Spółdzielni, co oznacza, że w rozpoznawanej sprawie zastosowanie ma przepis mi. 210 ust. I ustawy o gospodarce nieruchomościami. Następcą prawnym W. została "S.", która następnie przekształciła się w spółkę komandytową pod firmą "U." Sp. z o.o. sp. Zatem Spółce z o.o. sp.k. "U." przysługuje obecnie prawo użytkowania, wynikające z decyzji Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1984 r. Powyższe zostało potwierdzone zmianą wpisu w Dziale III księgi wieczystej KW nr [...].

2. Przepis art.210 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) stanowi, co następuje:

(1). Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

(2). W razie sprzedaży dotychczasowemu użytkownikowi budynków, innych urządzeń i lokali, o których mowa w ust. 1, na poczet ceny nabycia własności zalicza się opłaty poniesione z tytułu użytkowania.

(3). Do użytkowania ustanowionego w drodze decyzji przed dniem 1 stycznia 1998 r. stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

3. Prawo użytkowania i trwały zarząd stanowią odrębne instytucje prawne.

4. Instytucja użytkowania służy korzystaniu z cudzej rzeczy i pobieraniu jej pożytków, przy czym zasadniczo korzystanie z cudzej rzeczy w trybie użytkowania wiąże się z obowiązkiem zachowania substancji rzeczy i dotychczasowego jej przeznaczenia. Użytkowanie jest ograniczonym prawem rzeczowym, a więc skutecznym erga omnes, ściśle związanym z osobą użytkownika, a w konsekwencji jest prawem niezbywalnym (art. 245 k.c.). Wygasa więc w chwili śmierci osoby fizycznej (art. 266 k.c.) bądź ustania osoby prawnej, na rzecz której prawo to zostało ustanowione (art. 284 w zw. z art. 266 k.c.).

Prawo użytkowania ma charakter niezbywalny (art. 254 k.c.), co jest związane z osobistym charakterem tego prawa. Niezbywalność użytkowania należy rozumieć jako ograniczenie w zakresie dotyczącym rozporządzeń tym prawem przez użytkownika. Niezbywalność tego prawa jest jego podstawową cechą i to bez względu na przedmiot i podmiot użytkowania (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2003r. sygn.akt I SA 67/01, Lex nr 81746). Dlatego dysponowanie tym prawem jest niedopuszczalne, tj. prawa podmiotowego użytkowania nie można przekazać innej osobie (art. 254 k.c.).

Niezbywalności prawa użytkowania nie uchybia jego nabyciu w trybie sukcesji uniwersalnej następującej w wyniku podmiotowych przekształceń organizacyjnych osób prawnych (por. uchwałę SN z dnia 18 stycznia 1993 r., III CZP 163/92, OSNC 1993, nr 7-8, poz. 123 oraz uchwałę SN z dnia 14 stycznia 1998 r., I CKN 572/97, OSNC 1999, nr 1, poz. 3). Możliwość taka realizuje się w sytuacji, gdy osoba prawna, będąca użytkownikiem (np. spółdzielnia) wskutek zmian organizacyjnych ulega podziałowi, łączeniu się itp.).

5. Instytucja trwałego zarządu została uregulowana w art. 43-50 oraz w art. 82 - 91 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy, trwały zarząd jest formą prawną władania nieruchomością przez jednostkę organizacyjną.

Natomiast w świetle postanowień ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących instytucję trwałego zarządu, trwały zarząd może zostać przekazany między jednostkami organizacyjnymi w trybie administracyjnym.

6. Przepis art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, co następuje:

(1). Właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki.

(2). W decyzji, o której mowa w ust. 1, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną, i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. W sprawach tych stosuje się przepis art. 45 ust. 3.

7. Różnice pomiędzy prawami trwałego zarządu i użytkowania przy uwzględnieniu regulacji przepisu art. 210 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazującej odpowiednie stosowanie do prawa użytkowania przepisów dotyczących trwałego zarządu, uniemożliwiają zastosowanie przepisu art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami regulującego przekazanie trwałego zarządu.

W art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca przyjął, że grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Przepis ten potwierdza zatem zachowanie istniejących na dzień 5 grudnia 1990 r. stosunków użytkowania gruntów państwowych i komunalnych przez osoby prawne i jednostki organizacyjne, z tą tylko zmianą, że do użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Sformułowanie według którego grunty "pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek" prowadzi do wniosku, że chodzi w tym przepisie o użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 17 października 1995 r. sygn.akt III CZP 141/95; OSNC 1996/2/22).

Z kolei w zdaniu drugim art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawodawca nakazał odpowiednie stosowanie do tego użytkowania przepisów dotyczących trwałego zarządu. Stosowanie "odpowiednio" przepisów oznacza, że niektóre przepisy stosuje się bezpośrednio, niektóre modyfikuje się, zaś jeszcze innych nie stosuje się wcale.

8. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest stanowisko, zgodnie z którym odpowiednie stosowanie do użytkowania przepisów o trwałym zarządzie dopuszcza możliwość wydania decyzji o aktualizacji opłaty rocznej na podstawie stosowanego odpowiednio art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (który stanowi, że za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013r. sygn. akt I OSK 2206/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013r. sygn.akt IV SA/Po 135/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 433/11, Centralna Baza Orzeczeń NSA), oraz decyzji o wygaśnięciu użytkowania na podstawie odpowiednio stosowanego art.46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2012r. sygn.akt II SA/Sz 452/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2008r. sygn.akt II SA/Gd 47/08).

9. W ocenie składu orzekającego Kolegium, przepis art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może stanowić podstawy do przekazania prawa użytkowania istniejącego w dniu 5 grudnia 1990 r. przez osobę prawną lub jednostkę organizacyjną, na rzecz której prawo to zostało ustanowione na rzecz innej osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej, bowiem użytkowanie jest prawem niezbywalnym, co wyłącza dopuszczalność zastosowania w tym zakresie art. 48. Ponadto, na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie byłoby dopuszczalne wydanie decyzji administracyjnej o ustanowieniu prawa użytkowania, bowiem użytkowanie może być ustanowione wyłącznie w drodze umowy cywilnoprawnej (art. 245 k.c.).

10. W świetle wyżej wskazanych uwag, zdaniem Kolegium brak jest podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku z dnia 5 kwietnia 2013r. o przekazanie na rzecz S. prawa użytkowania ustanowionego na rzecz W. a aktualnie przysługującego jej następcy prawnemu - Spółce z o.o. sp.k. "U.", do części nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...]. Oznacza to, że argumenty podniesione w odwołaniu nie mogą zostać uwzględnione, bowiem zaskarżona decyzja organu I instancji nie narusza prawa.

11. Natomiast przepis art. 210 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodnie z poglądem prezentowanym w doktrynie przepis ten został wprowadzony, aby objąć przypadki użytkowania ustanowionego na rzecz państwowych lub samorządowych jednostek niemających osobowości prawnej po dniu 5 grudnia 1990 r. na podstawie decyzji administracyjnych (na podstawie m.in. art. 80 ust. 1a i 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) (E.Bończak-Kucharczyk. Komentarz do art. 210 ustawy o gospodarce nieruchomościami: G.Bieniek, S.Kalus. Z. Marmaj, E.Mzyk. Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd.LexisNexis. Warszawa 2011. str. 822).

IV. Spółka "U." sp. z.o.o. wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO z [...] lipca 2014 r., zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 48 w zw. art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta W.;

2) art. 210 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że w rozstrzyganej sprawie nie ma podstaw do zastosowania przepisu art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

3) art. 254 Kodeksu cywilnego poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, że z uwagi na niezbywalność użytkowania nie jest możliwe przekazanie prawa użytkowania w rozumieniu art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w drodze decyzji administracyjnej.

Uzasadniając zarzuty skargi, skarżąca podniosła, co następuje:

1. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest przede wszystkim wykładnia przepisu art.210 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek. Do użytkowania tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu.

2. Zamieszczenie w art.210 ust.1 ustawy odesłanie do przepisów, regulujących instytucję trwałego zarządu, upoważniało skarżącą do oparcia złożonego w niniejszej sprawie wniosku o przekazanie prawa użytkowania o przepis art. 48 tej ustawy, regulujący uprawnienie do przekazania trwałego zarządu.

3. Nie można podzielić stanowiska SKO, że zawarty w art.210 ust.1 zd.2 ustawy nakaz jedynie odpowiedniego stosowania do uregulowanej tam instytucji użytkowania przepisów o trwałym zarządzie, równoznaczny z brakiem obowiązku automatycznego stosowania w przedmiotowym zakresie wszystkich przepisów o trwałym zarządzie, stanowi podstawę do wyłączenia zastosowania w niniejszej sprawie art.48 ustawy o gospodarce nieruchomościami z racji niemożności jego pogodzenia z przepisami kodeksu cywilnego, przewidującymi niezbywalność prawa użytkowania.

4. Bezspornym jest fakt, że użytkowanie uregulowane w Kodeksie cywilnym jest prawem niezbywalnym. Jednakże w tym przypadku należy wziąć pod uwagę to, że z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyróżniono dwa typy użytkowania tj. użytkowanie powstałe do dnia 5 grudnia 1990 r. oraz te powstałe po tej dacie. Konieczne jest więc w każdej sprawie ustalanie daty powstania przedmiotowego prawa, gdyż odmienna jest regulacja prawa obu użytkowań (tak Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 17 października 1995 r. w sprawie o sygn. akt III CZP 141/95).

W przypadku użytkowania powstałego na gruncie Skarbu Państwa lub gminy w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przy ocenie jego treści zastosowanie miały przepisy Kodeksu cywilnego. Natomiast odmienna regulacja użytkowania dotyczy prawa powstałego przed dniem 5 grudnia 1990 r., bowiem do niego zastosowanie miały przepisy art. 2 ust. 4, 5 oraz ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawodawca przyjął wówczas, że do takiego użytkowania stosuje się przepisy dotyczące zarządu (art. 2 ust. 8 ww. ustawy).

Wprawdzie w pierwotnym brzmieniu art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdowało się odwołanie do przepisów Kodeksu cywilnego to jednak w drodze nowelizacji ustawy z 7 stycznia 2000 r. (ustawa o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw z dnia 7 stycznia 2000 r.) przywrócono zasadę, że do użytkowania stosuje się przepisy o trwałym zarządzie.

Bezspornym jest fakt iż chodzi tutaj o "odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących trwałego zarządu", które rozumiane jest w ten sposób, że niektóre przepisy są stosowanie bezpośrednio, inne z modyfikacją, a jeszcze innych się nie stosuje. Jednakże biorąc pod uwagę to, że instytucja użytkowania w rozumieniu przepisu art. 210 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest instytucją szczególną dla której ustawodawca przewidział odpowiednie stosowanie przepisów o trwałym zarządzie nie zachodzą podstawy do przyjęcia, że w rozstrzyganej sprawie wyłączeniu z zastosowania podlega przepis art. 48 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl przepisu art. 50 ww. ustawy do trwałego zarządu w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego o użytkowaniu. Co jednakże oznacza, że zastosowanie mają przepisy w zakresie nie uregulowanym tą ustawą.

5. Ponadto podkreślić należy, iż przekazanie prawa użytkowania nastąpić w tym przypadku powinno w drodze decyzji administracyjnej, w której organ stwierdzi wygaśnięcie powyższego prawa po stronie dotychczas uprawnionego i ustanowi to prawo w dotychczasowym kształcie na rzecz drugiego z wnioskodawców. Nie będzie tu miało miejsca, więc zbycie użytkowania, o którym mowa w art. 254 Kodeksu cywilnego. Nie dojdzie bowiem do jego przeniesienia w drodze czynności prawnej i byłaby np. umowa sprzedaży czy darowizny, ale w drodze aktu administracyjnego, jakim jest decyzja właściwego organu.

V. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie przez Sąd skargi na orzeczenie organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w sytuacji stwierdzenia naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków, o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, zakończonego w drugiej instancji zaskarżoną obecnie decyzją SKO, było rozstrzygnięcie, czy na podstawie art.48 ust.1 w związku z art.210 ust.1 zd.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwe jest przekazanie w drodze decyzji administracyjnej, pomiędzy dwoma podmiotami prawa, prawa użytkowania gruntu komunalnego, objętego działaniem art.210 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

2. Przedmiotem rozpatrywanego przez organy wniosku o przekazanie było prawo użytkowania gruntu, stanowiącego obecnie własność W., ustanowione decyzją Naczelnika [...] z dnia [...] lutego 1984 r., działającego na podstawie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach. Tą decyzją organ przekazał w użytkowanie W. z siedzibą w W. nieruchomość gruntową, położoną w W. przy ul. [...] i ul. [...], o pow. [...] m2.

3. Trwałość bytu prawnego prawa użytkowania ustanowionego m.in. w powyższym trybie została potwierdzona w przepisie art. 210 ust.1 zd.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którego grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w użytkowaniu osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej oraz znajdujące się na tych gruntach budynki, inne urządzenia i lokale pozostają nadal w użytkowaniu tych osób i jednostek.

4. W zdaniu drugim przywołanego przepisu wskazano natomiast, że do przedmiotowego użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące trwałego zarządu. Zauważyć przy tym należy, że kształtując charakter prawny instytucji użytkowania, o którym mowa w art.210 ust.1 ustawy, ustawodawca nie przewidział skutku w postaci przekształcenia się prawa użytkowania, z mocy prawa, w trwały zarząd, poprzestając jedynie na odesłaniu do przepisów regulujących trwały zarząd i to odesłaniu nie wprost, a odesłaniu odpowiednim. W świetle stanowiska piśmiennictwa prawniczego pojęcie "odpowiedniości" stosowania określonego przepisu oznacza, że: 1) niektóre postanowienia tego przepisu będzie można stosować bez żadnej modyfikacji, 2) inne trzeba będzie odpowiednio zmodyfikować, 3) jeszcze innych w ogóle nie będzie można stosować z uwagi na ich bezprzedmiotowość lub oczywistą sprzeczność z charakterem prawnym instytucji, do której miałyby znaleźć zastosowanie.

5. Wyraźnego zaznaczenia wymaga, że zawartego w art.210 ust.1 ustawy odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o trwałym zarządzie nie należy rozumieć jako poddania opisanej tam instytucji użytkowania wyłącznie przepisom o trwałym zarządzie, z wyłączeniem dalszego stosowania przepisów o użytkowaniu, zamieszczonych w kodeksie cywilnym (252 i nast.). Należy w tym kontekście mówić o współistnieniu obu tych reżimów prawnych. W tej sytuacji zastosowanie w danej kwestii, dotyczącej prawa użytkowania, o którym mowa w art.210 ust.1 ustawy, przepisów o trwałym zarządzie wymaga uprzedniego rozważenia, czy zastosowanie tych przepisów nie prowadziłoby do konfliktu z cywilnoprawną istotą tego prawa.

6. W zaskarżonej decyzji SKO trafnie wskazano przykłady zagadnień prawnych, związanych z wykonywaniem prawa użytkowania, do których znajdą zastosowanie przepisy, dotyczące trwałego zarządu. SKO powołało w tym kontekście orzecznictwo sądów administracyjnych, prezentujące stanowisko, zgodnie z którym odpowiednie stosowanie do użytkowania przepisów o trwałym zarządzie dopuszcza możliwość wydania decyzji o aktualizacji opłaty rocznej na podstawie stosowanego odpowiednio art. 82 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (który stanowi, że za nieruchomość oddaną w trwały zarząd pobiera się opłaty roczne) (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2013r. sygn.akt I OSK 2206/11; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 kwietnia 2013 r. sygn.akt IV SA/Po 135/13; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia z dnia 16 czerwca 2011 r. sygn.akt II SA/Łd 433/11, Centralna Baza Orzeczeń NSA), oraz decyzji o wygaśnięciu użytkowania na podstawie odpowiednio stosowanego art.46 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 2 sierpnia 2012r. sygn.akt II SA/Sz 452/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 10 czerwca 2008r. sygn. akt II SA/Gd 47/08).

7. Trafnie jednakże również uznało SKO, że zasadnicza cecha instytucji użytkowania, jaką jest niezbywalność tego prawa (art.254 k.c.), wyklucza możliwość zastosowania do użytkowania przepisów o przekazaniu trwałego zarządu (art.48 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie z art.48 ustawy właściwy organ może orzec, w drodze decyzji, o przekazaniu trwałego zarządu między jednostkami organizacyjnymi na ich wniosek, złożony za zgodą organów nadzorujących te jednostki (ust.1). W decyzji, o której mowa w ust.1, orzeka się o wygaśnięciu trwałego zarządu, dotychczas sprawowanego przez jednostkę organizacyjną i jego ustanowieniu na rzecz jednostki organizacyjnej wnioskującej o przekazanie. W sprawach tych stosuje się przepis art. 45 ust. 3 (ust.2).

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że orzeczenie przez organ administracji - w trybie analogicznym do trybu przenoszenia trwałego zarządu - o przekazaniu pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami prawa użytkowania, prowadziłoby do spowodowania przeniesienia tego prawa z jednego podmiotu na drugi (zmiany osoby użytkownika), a zatem do czynności sprzecznej z zasadą nieprzenoszalności użytkowania. W ocenie Sądu oceny tej nie podważa podniesiona w skardze okoliczność, że z formalnego punktu widzenia, w świetle art.48 ust.2 ustawy, decyzja o przekazaniu trwałego zarządu nie prowadzi do bezpośredniego przeniesienia tego prawa pomiędzy podmiotem, któremu przysługuje to prawa a podmiotem zainteresowanym jego uzyskaniem, a do łącznego wygaśnięcia dotychczas wykonywanego prawa trwałego zarządu i jego ustanowienia na rzecz podmiotu nowego. Przyjąć bowiem należy, że ostatecznie powyższe wywołuje skutki tożsame z przeniesieniem prawa pomiędzy dwoma odrębnymi podmiotami.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.