Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt I SA/Op 37/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Zasądzono zwrot wpisu sądowego
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 2, art. 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 176 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 408
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Wojciechowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Kuczyńska Sędzia WSA Marzena Łozowska Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Frydryk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 25 marca 2009r. sprawy ze skargi Gminy A na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie określenia zasad i trybu udzielania osobom fizycznym dotacji ze środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej I. oddala skargę. II. nakazuje z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zwrot Gminie A wpisu w kwocie 300,00 złotych (trzysta).


UZASADNIENIE

Rada Miejska w S. w dniu 30 września 2008r. podjęła uchwałę nr XXV/212/08 w sprawie zasad i trybu udzielania osobom fizycznym dotacji ze środków Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej do przedsięwzięć związanych z usuwaniem wyrobów zawierających azbest z terenu gminy S. Podstawę prawną uchwały stanowiły m.in. art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 176 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) oraz art. 406 ust. 1 pkt 6 i art. 408 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.).

Na treść podjętej uchwały składał się regulamin udzielania dotacji z tytułu przedsięwzięć wskazanych w nazwie uchwały oraz dwa załączniki tj. wniosek o przyznanie dotacji i umowa dotacji.

W §3 ust. 1 regulaminu przewidziano, że wniosek o dotację składa się do Burmistrza S. przed przystąpieniem do realizacji prac, o których mowa w §2 ust.1 regulaminu (przedsięwzięcia związane z usuwaniem wyrobów zawierających azbest) według wzoru stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały ( tj. wzoru wniosku o przyznanie dotacji). Z kolei treść umowy przyznającej dotację określono w załączniku nr 2. W rozdziale III regulaminu wskazano w §4 pkt 3, iż umowa o przyznanie dotacji będzie zawierana po dostarczeniu przez wnioskodawcę m.in. rachunku (faktury) wystawionej imiennie na wnioskodawcę za wykonanie prac, o których mowa w §2 ust. 1 wraz z kartą przekazania odpadu na składowisko. Natomiast w §5 ust. 2 regulaminu przewidziano, że wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o refundację kosztów przedsięwzięć związanych z usuwaniem wyrobów zawierających azbest, o których mowa w §2 ust. 1 regulaminu zrealizowanych przed 1 stycznia 2008r. W regulaminie w §4 ust. 1-3 przewidziano również, że podstawą wypłaty dotacji jest umowa cywilnoprawna zawarta pomiędzy Gminą S a wnioskodawcą, której wzór stanowi załącznik 2 do regulaminu. Zgodnie z treścią §3 ust.2 wzoru umowy, rachunek (fakturę) wnioskodawca zobowiązany jest przedłożyć w terminie 21 dni od wykonania wspomnianych prac.

Regionalna Izba Obrachunkowa w Opolu [dalej: RIO] objęła powyższą uchwałę, doręczoną jej w dniu 9 października 2008r. postępowaniem nadzorczym, wskutek którego Kolegium RIO w dniu 5 listopada 2008r. podjęło uchwałę nr 20/107/2008 orzekając nieważność wskazanej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia 30 września 2008r. nr XXV/212/08 w oparciu o art. 18 ust. 1 w zw. z art. 11 ust. 1 pkt. 4 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), z powodu naruszenia art. 408 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) oraz art. 176 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

W uzasadnieniu zwrócono uwagę na opisane wyżej postanowienia §3 ust. 1, §4 ust. 2 i ust. 3 pkt. 1 oraz §5 ust. 2 uchwały (regulaminu), a także §3 ust. 2 umowy stanowiącej załącznik nr 2 do uchwały (regulaminu).

Kolegium RIO wskazało także, iż jak wynika z treści unieważnionej uchwały, jej wydanie powiązano z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz z art. 176 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). W myśl art. 176 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podmioty niezaliczone do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacje na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Z kolei w myśl ust.3 tryb postępowania o udzielenie dotacji na inne zadania niż określone w ustawie, sposób jej rozliczania oraz sposób kontroli określa w drodze uchwały organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Kolegium RIO podkreśliło przy tym, że Rada Miejska w S. podjęła już w dnia 28 marca 2007r. uchwałę nr VI/33/07 w sprawie określenia trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu Gminy S. podmiotom niezliczonym do sektora finansów publicznych (...).

Jednocześnie zwróciło uwagę, iż w przypadku finansowania w formie dotacji z gminnego funduszu celowego zadań, o których mowa w unieważnionej uchwale, podstawę prawną należy w sposób dorozumiany identyfikować z art. 408 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.). Stosownie bowiem do treści art. 406 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo o ochronie środowiska, środki gminnych funduszy przeznacza się na przedsięwzięcia związane z gospodarką odpadami i ochroną powierzchni ziemi, a działalność ta może być finansowana zgodnie z art. 408 wskazanej ustawy, przez przyznanie dotacji.

Nadto Kolegium wskazało, iż jak wynika z literalnego brzmienia zakwestionowanej uchwały, określa ona zasady przyznawania osobom fizycznym dotacji na realizację przedsięwzięć związanych z usuwaniem azbestu z terenu gminy S., a zatem ogólny charakter norm prawnych w niej zawartych, nakazuje jej identyfikację jako norm prawa miejscowego. Dlatego też winna ona spełniać wymogi stawiane aktom normatywnym, co oznacza, iż powinna zawierać jasne i wyczerpujące sformułowania, które nie mogą być wewnętrznie sprzeczne i które nie pozostawią tzw. "luzu interpretacyjnego".

Zdaniem RIO zakwestionowana uchwała zawiera wewnętrznie sprzeczne sformułowania, a pomiędzy poszczególnymi regulacjami brak jest wewnętrznej spójności, co w efekcie uniemożliwia jednoznaczne określenie momentu przyznania dotacji. W §4 ust. 3 pkt 1 uchwały przewidziano bowiem, iż umowa będzie zawierana po dostarczeniu przez wnioskodawcę rachunku (faktury) wystawionego imiennie za wykonanie prac, o których mowa w §2 ust. 1 wraz z kartą przekazania odpadu na składowisko. Z kolei w treści umowy (załącznik nr 2 do uchwały) wskazano, iż rachunek wnioskodawca zobowiązany jest przedłożyć w terminie 21 dni od zakończenia prac, o których mowa w §1. Na tej podstawie nie jest, zatem możliwe jednoznaczne określenie momentu przyznania dotacji. Brak spójności Kolegium dostrzegło też pomiędzy postanowieniami proceduralnymi uzależniającymi z jednej strony złożenie i rozpatrzenie wniosku zgodnie z §3 uchwały, a postanowieniem §5 ust. 2 dopuszczającym w istocie do refundacji kosztów przedsięwzięć – w okresie od 1 stycznia 2008r. do czasu wejścia w życie przedmiotowej uchwały – w sposób niezgody z przyjętymi w uchwale unormowaniami proceduralnymi. W ocenie RIO również regulowanie treści umowy w drodze uchwały nie daje się pogodzić z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.), gdyż ta regulacja związana jest zakresem wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy (wójt, burmistrz).

Skarżąca Gmina S. od uchwały Kolegium RIO wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i wnosząc o jej uchylenie zarzuciła, że została ona wydana z naruszeniem art. 176 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), art. 408 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) i art. 91 ust 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Wskazała, że lektura uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie pozwala w sposób zrozumiały i jednoznaczny ustalić przyczyn unieważnienia uchwały Rady Miejskiej w całości, zwłaszcza, gdy w zawiadomieniu poprzedzającym posiedzenie Kolegium wskazano, że przedmiotem badania był §5 ust 2 uchwały (regulaminu), który został uznany za niezgodny z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Zdaniem skarżącej termin doręczenia tego zawiadomienia oraz sposób jego uzasadnienia pozbawił skarżącą możliwości rzetelnego przedstawienia jej stanowiska. Skarżąca twierdziła również, że oparcie unieważnionej uchwały o przepisy art. 176 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2005r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.) i art. 408 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) było zasadne i konieczne, ponieważ charakter i zadania Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wskazują na obowiązek zachowania standardów z ustawy o finansach publicznych. Skarżąca nie zgodziła się również ze stanowiskiem RIO, że zakres unieważnionej uchwały pokrywa się z uchwałą z dnia 28 marca 2007r. nr VI/33/07. W jej ocenie nie zachodzi również sprzeczność pomiędzy §3 uchwały (regulaminu) a jej §5 ust. 2. Skarżąca nie dostrzegła również, że art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest źródłem bezwzględnej kompetencji organu wykonawczego gminy do określania treści umowy. Wskazała także, że ustalenie warunków umowy w uchwale zapewnia realizację zasady jawności przy przyznawaniu dotacji. Jednocześnie skarżąca oponowała przeciwko uznaniu tej uchwały za nieważną w całości. Zwróciła również uwagę na brak uzasadnienia przez RIO naruszenia art. 176 ust 1 i 3 ustawy o finansach publicznych.

RIO w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. Podtrzymała przy tym swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazała, że pismem z dnia 3 listopada poinformowała skarżącą o terminie posiedzenia kolegium i przedstawiciel skarżącej wziął czynny udział w tym posiedzeniu. Nadto zwróciła uwagę, że stosownie do treści art. 18 ust. 3 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych istnieje obowiązek zawiadomienia o posiedzeniach kolegium, lecz wyznaczając termin posiedzenia Prezes Izby nie przesądza o zakresie stwierdzonych nieprawidłowości.

Nadto RIO podkreśliła, że obecny na posiedzeniu kolegium przedstawiciel skarżącej jako przyczynę, dla której określono w §5 ust. 2 uchwały datę 1 stycznia 2008r jako datę graniczą refundacji kosztów przedsięwzięć związanych z usuwaniem azbestu, wskazał na społeczne motywy (klęska żywiołowa) oraz fakt zabezpieczenia od tej daty środków na wskazane w uchwale cele. Odpowiadając na pytania członków kolegium przedstawiciel skarżącej przyznał, że przepis ten w stosunku do §3 ust. 1 uchwały w istocie może budzić wątpliwości interpretacyjne, lecz intencją Rady było to, aby takie wnioski składane po tej dacie były rozpatrywane. Ponieważ jednak kontrola, jaką sprawują regionalne izby obrachunkowe w odniesieniu do uchwał organów samorządowych ogranicza się do badania legalności podjętych uchwał, a więc ich zgodności z prawem, RIO zwróciła uwagę, że argumenty celowościowe czy też związane z gospodarnością nie mogą być w takiej ocenie brane pod uwagę. RIO nie podzieliła również stanowiska skarżącej, że organ stanowiący gminy jest uprawniony do regulacji treści umowy zawieranej z wnioskodawcami. Takie stanowisko nie daje się pogodzić z zasadą działania przez organy w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz zasadą podziału władz. Stąd wyłączna kompetencja w tym zakresie przysługuje organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art.94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasada taka wynika również a art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Oznacza to, że podstawą aktu normatywnego wywołującego skutki prawne wobec osób trzecich musi być wyraźne upoważnienie ustawowe wynikające z art. 40 ust. 2 i 3 wskazanej ustawy, bądź z innej ustawy szczególnej. Dlatego też organy samorządowe stanowiące nie mogą podejmować czynności należących do sfery wykonawczej i na poparcie tej tezy RIO wskazała wyrok NSA w Katowicach z dnia 25 października 1999r. sygn. akt I SA/Ka 1628/99. Dodatkowo RIO zwróciła uwagę na wadliwie wskazaną podstawę prawną zakwestionowanej uchwały, a mianowicie przepis art. 408 ustawy Prawo ochrony środowiska i wskazała, że przepis ten dotyczy sfery gospodarowania środkami gminnego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej przez organ wykonawczy gminy. Wynika to z podziału kompetencji pomiędzy radą gminy a wójtem, burmistrzem czy prezydentem. Zgodnie z art. 420 ustawy o ochronie środowiska wójt (burmistrz, prezydent), przedstawia do 15 stycznia radzie gminy do zatwierdzenia projekt zestawienia przychodów i wydatków funduszu gminnego, a zatem to rada zatwierdzając plan funduszu przesądza o wielkości dotacji wydatkowanych na określone zadania z ochrony środowiska, a organ wykonawczy na podstawie zatwierdzonego planu gospodaruje tymi środkami i do jego kompetencji należy ustalanie zasad i kryteriów przyznawania dotacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270)[dalej p.p.s.a.], sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz. U. Nr 153, poz. 1267), umożliwia sądowi administracyjnemu stwierdzenie nieważności uchwały lub aktu jednostki samorządu terytorialnego, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie daje podstaw do stwierdzenia jego nieważności.

Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art.171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami ( por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. Sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. OSS 2004/2/43 ).

W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w art. 90 ust. 2 określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.), działalnością nadzorczą zostały objęte także uchwały w sprawach podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Natomiast w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym określono, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy.

Zgodnie z art.18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 przypisano kolegium regionalnej izby obrachunkowej, a w myśl art.18 ust.3 w posiedzeniu kolegium ma prawo uczestniczyć przedstawiciel podmiotu, którego sprawa będzie rozpatrywana przed kolegium RIO.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu stwierdzające nieważność uchwały z dnia 30 września 2008 r. nr XXV/212/08 Rady Miejskiej w S. z powodu naruszenia art. 408 ustawy Prawo ochrony środowiska i art. 176 ust. 1 i 3 ustawy o finansach publicznych. Nadto w uzasadnieniu uchwały, odwołując się do ukształtowanej linii orzeczniczej sądów administracyjnych, Kolegium wskazało na brak spójności i wzajemną sprzeczność pomiędzy poszczególnymi uregulowaniami zakwestionowanej uchwały, co w rezultacie nie pozwala na jednoznaczne określenie momentu, od którego dotacja ma być przyznana. Kolegium stwierdziło także, iż przyjęcie w uchwale projektu umowy (w formie załącznika), stanowi naruszenie norm kompetencyjnych, bowiem wykonanie uchwał rady gminy należy do sfery działania organu wykonawczego.

Przystępując do oceny legalności zaskarżonej uchwały wskazać należy, że stosownie do art.94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i stanowią źródło prawa na obszarze działania organów samorządu terytorialnego, który je wydał. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepis ten koresponduje z treścią art. 7 Konstytucji RP, formułującym zasadę praworządności: "organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa", jak i art. 2 wyrażającego zasadę demokratycznego państwa prawnego. Przywołane zasady nakładają na organy stanowiące prawo, w tym organy samorządu terytorialnego, obowiązek takiego stanowienia prawa, które da obywatelom poczucie bezpieczeństwa wynikające z zasady demokratycznego państwa prawnego działającego w duchu zaufania obywatela do państwa m.in. poprzez jasne i klarowne formułowanie przepisów prawa, które będą stanowić czytelny wzorzec zachowania dla obywateli.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że wątpliwości dotyczące zapisów §4 ust. 3 pkt 1 i §5 ust.2 regulaminu w powiązaniu z treścią §3 ust.2 załącznika nr 2 ( wzór umowy), są zasadne. Jeżeli w §4 ust.3 pkt 1 regulaminu określono, iż umowa będzie zawierana po dostarczeniu przez wnioskodawcę rachunku (faktury) wystawionej na wnioskodawcę za wykonanie prac określonych w §2 regulaminu, to nie można w treści wzoru umowy wskazywać terminu, w którym wnioskodawca ma przedłożyć rachunek po zawarciu umowy. Skoro przedłożenie rachunku warunkować miało zawarcie umowy, to ewentualny termin na jego przedłożenie powinien być określony w treści regulaminu i to tak określony, aby z kolei pozwalał na skorzystanie z dotacji przez osoby, które faktycznie zrealizowały prace po 1 stycznia 2008r. (§5 ust.2 regulaminu). Brak stosownej regulacji w praktyce uniemożliwia skorzystanie przez takie osoby z dotacji, a przywołany wcześniej zapis z wzoru umowy wręcz wyklucza możliwość skorzystania z dotacji. Podkreślić przy tym należy, iż uchwałę podjęto dopiero w dniu 30 września 2008r., a przewidziany termin przedłożenia rachunku (faktury) to 21 dni od dnia zakończenia prac.

W tym miejscu należy odwołać się do dotychczasowego dorobku orzeczniczego, w myśl którego uchwała jako akt prawa miejscowego powinna być zredagowana w taki sposób, aby dla przeciętnego adresata była zrozumiała. Adresat danego przepisu na jego podstawie powinien wiedzieć, w jaki sposób ma się zachować, a z kolei organ stosujący ten przepis powinien wiedzieć, w jaki sposób go zinterpretować. Przepis prawa miejscowego musi być sformułowany w sposób precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Adresat aktu nie może być zaskakiwany treścią nieostrych przepisów. Zakres uchwały winien zapewnić taki sam poziom praw i obowiązków dla adresatów znajdujących się w identycznej sytuacji (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008r. sygn. akt II SA/Lu 485/08 dostępny na stronach internetowych NSA). Podobny pogląd wyrażony został w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2005 r., sygn. akt II SA/Wr 385/05 (niepubl.), gdzie Sąd powołując się na wyrok NSA z dnia 6 czerwca 1995 r. (sygn. akt SA/Gd 2949/94, OSS 1996/3/91) stwierdził m. in., iż uchwały podejmowane przez organy samorządowe na podstawie ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, muszą zawierać sformułowania jasne, wyczerpujące, uniemożliwiające stosowanie niedopuszczalnego, sprzecznego z prawem luzu interpretacyjnego.

Uchwała rady podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego jest aktem prawnym powszechnie obowiązującym na obszarze gminy (art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), powinna zatem odpowiadać wymogom, jakie stawiane są przepisom powszechnie obowiązującym.

Uchwała Rady Miejskiej w S. nie spełnia tych wymogów, gdyż jak wykazano wcześniej, na podstawie zapisów uchwały nie można jednoznacznie ustalić, jakiego okresu dotyczyć ma dotacja, kiedy należy przedłożyć rachunek za wykonanie prac i czy jego przedłożenie warunkuje zawarcie umowy, czy też dopiero po zawarciu umowy wnioskodawca ma obowiązek przedłożenia rachunku, a tym samym, od kiedy dotacja faktycznie może być przyznana. Wprowadzając skutek retroaktywny faktycznie nie zagwarantowano w uchwale możliwości skorzystania z tej regulacji, a wręcz przeciwnie, zapisy wzoru umowy w zasadzie wykluczają taką możliwość obligując wnioskodawcę do przedłożenia rachunku w terminie 21 dni od dnia zakończenia prac, w sytuacji, gdy uchwałę pojęto dopiero 30 września 2008r. Wskazane naruszenia godzą zdaniem sądu w zagwarantowaną Konstytucją zasadę praworządności i zasadę demokratycznego państwa prawa. Uchybienia te zostały przez organ nadzorczy zauważone i opisane szczegółowo w podjętej uchwale z odwołaniem się do dorobku orzecznictwa.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 176 ustawy o finansach publicznych wskazać należy, iż zgodnie z tym artykułem o otrzymanie dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą ubiegać się podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające dla osiągnięcia zysku (np. stowarzyszenia) na wykonywanie celów publicznych należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego. Zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie - na podstawie umowy jednostki samorządu terytorialnego z podmiotem, o którym mowa w art. 176 ust.1 ustawy (art. 176 ust. 2 ustawy o finansach publicznych).

Jak wynika z treści art. 176 ust. 1 ma on zastosowanie do podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysków np. stowarzyszeń czy związków stowarzyszeń, fundacji itp. Podmioty te mogą otrzymywać dotacje na podstawie wskazanego przepisu z budżetu gminy. Na budżet gminy, stosownie do art. 165 ust. 1 - 4 ustawy o finansach publicznych składają się ujęte w rocznym planie dochody i wydatki oraz przychody i rozchody tej jednostki. Zatem art. 176 ustawy o finansach publicznych jest podstawą do otrzymania dotacji z budżetu gminy, do którego nie zalicza się celowych funduszy, a takim jest gminny fundusz ochrony środowiska. Stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy o finansach publicznych funduszem celowym jest fundusz powołany ustawowo, którego przychody pochodzą ze środków publicznych, a wydatki są przeznaczone na realizację wyodrębnionych zadań, z zastrzeżeniem ust. 9 (ustawa budżetowa może określać inne, niż ustawa tworząca fundusz, przeznaczenie środków funduszu celowego, o ile nie otrzymuje on dotacji z budżetu państwa). Gminne i powiatowe fundusze ochrony środowiska są funduszami celowymi w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Zatem są wyodrębnione organizacyjnie i gromadzone na osobnych rachunkach bankowych. Stanowi o tym art. 403 ustawy o ochronie środowiska. Nie wchodzą w skład budżetu gminy, co oznacza, że nie mają do nich zastosowania regulacje zawarte w art. 176 ustawy o finansach publicznych i nie mogą być podstawą prawną do wydania uchwały regulującej przyznanie dotacji z funduszu celowego. Uzupełniająco podkreślić należy, iż czym innym jest budżet gminy, a czym innym uchwała budżetowa. Uchwała budżetowa zawiera bowiem poza budżetem, jako planem dochodów i wydatków, także m.in. plany przychodów i wydatków gospodarstw pomocniczych, zakładów budżetowych, jednostek budżetowych i funduszy celowych. Na poparcie tego stanowiska można przytoczyć pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie o sygn. akt I SA/Go 108/08 (wybór LEX 463505), zgodnie z którym, przepisy o dotacjach określone w art. 176 ust. 1 ustawy z 2005 r. o finansach publicznych nie mają zastosowania do udzielania dotacji z funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej jako funduszu celowego.

Zatem określenie podstawy wydania zakwestionowanej uchwały poprzez wskazanie zarówno na art. 408 ustawy Prawo ochrony środowiska, jak i art. 176 ustawy o finansach publicznych jest błędne, gdyż podstawy te wzajemnie wykluczają się.

Dodatkowo wskazać należy, iż w odpowiedzi na skargę RIO podniosła, że stosownie do art. 420 ustawy Prawo ochrony środowiska wójt, burmistrz, prezydent przedstawia do zatwierdzenia radzie gminy projekt zestawienia przychodów wydatków funduszu, a zatem rada zatwierdzając plan przesądza o wielkości dotacji, a organ wykonawczy gospodaruje jego środkami i to właśnie do jego kompetencji należy ustalanie kryteriów i zasad przyznawania dotacji.

Pogląd ten nie zasługuje na aprobatę, gdyż do właściwości rady gminy, stosownie do art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w myśl ust. 2 do wyłącznej właściwości rady należy m.in. uchwalanie statutu gminy, ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności, powoływanie i odwoływanie skarbnika gminy, który jest głównym księgowym budżetu, oraz sekretarza gminy - na wniosek wójta, uchwalanie budżetu gminy, rozpatrywanie sprawozdania z wykonania budżetu oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tego tytułu oraz szeregu innych czynności szczegółowo wymienionych w art. 18 ust. 2 powołanej ustawy, w tym stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy.

Z kolei do kompetencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), który zgodnie z art. 26 ust. 1 cytowanej ustawy, jest organem wykonawczym rady, należy wykonywanie uchwał rady gminy i zadań określonych przepisami prawa (art.30 ust.1). Stosownie do ust. 2 do zadań wójta należy w szczególności:

1) przygotowywanie projektów uchwał rady gminy,

2) określanie sposobu wykonywania uchwał,

3) gospodarowanie mieniem komunalnym,

4) wykonywanie budżetu,

5) zatrudnianie i zwalnianie kierowników gminnych jednostek organizacyjnych.

W myśl ust. 3 w realizacji zadań własnych gminy wójt podlega wyłącznie radzie gminy.

Jak wynika z treści przywołanych przepisów kompetencje stanowiące przysługują radzie, natomiast wójt jest organem wykonawczym rady. Stosownie do art. 41 powołanej ustawy rada wydaje akty prawa miejscowego. Do kompetencji wójta zastrzeżono jedynie w art. 41 ust. 1 pkt 2 możliwość wydania w przypadkach niecierpiących zwłoki przepisów porządkowych w formie zarządzenia.

Jak już wspomniano, gminny fundusz ochrony środowiska i gospodarki wodnej stanowi gminny fundusz celowy w rozumieniu ustawy o finansach publicznych, lecz przepisy tej ustawy nie zawierają unormowań określających przesłanki dysponowania środkami funduszu. Również takich regulacji nie zawierają omawiane wcześniej przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska. Z kolei, jak już wcześniej wskazano, art. 18 ust. 1 ustawy samorządowej powierza właściwości rady gminy wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast w gestii wójta pozostaje jedynie gospodarowanie mieniem komunalnym, wykonywanie budżetu i określanie sposobu wykonania uchwał. Oznacza to, że wójt nie ma uprawnień do stanowienia aktów prawa miejscowego, które regulowałyby prawa i obowiązki szeregu obywateli, a takim aktem jest właśnie regulamin udzielania dotacji ze środków powiatowego funduszu ochrony środowiska i gospodarki wodnej. Wójt nie ma bowiem w ramach przyznanych mu kompetencji, możliwości ustanawiania reguł dotyczących rozdziału mienia, a jedynie ma obowiązek wykonywania czynności mieszczących się w ramach pojęcia gospodarowania mieniem, co można porównać z administrowaniem, ale nie stanowieniem reguł gospodarowania tym mieniem.

Dlatego też sąd nie podzielił argumentacji przytoczonej przez RIO dopiero w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którą, o kompetencjach wójta miałby przesądzać fakt zatwierdzenia przez radę projektu zestawienia przychodów i wydatków funduszu gminnego. Rada zatwierdzając plan funduszu przesądza jedynie o wielkości dotacji wydatkowanych na określone zadania z ochrony środowiska, a w gestii organu wykonawczego pozostaje gospodarowanie tymi środkami. Natomiast ustalanie zasad i kryteriów przyznawania dotacji, jako że określa uprawnienia szerszej liczby obywateli zamieszkałych na danym terenie, powinno być uregulowane w formie aktu prawa miejscowego, a więc przez radę jako organ stanowiący.

Dodatkowo wskazać należy, iż w uchwale Rady Miejskiej w S. znalazły się regulacje wkraczające z kolei w kompetencje organu wykonawczego. Umiejscowienie w uchwale wzoru umowy i wniosku o przyznanie dotacji wykraczało poza zakres związany z kompetencjami stanowiącymi rady, bowiem w istocie stanowiło określenie sposobu wykonania uchwał, a to już należy do kompetencji wójta.

Reasumując rozstrzygnięcie o stwierdzeniu nieważności uchwały organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i wynika to wprost z treści tego przepisu. Oznacza to, że dla stwierdzenia nieważności wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że jest to taki rodzaj naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały i naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Mając na względzie stwierdzone uchybienia, zasadne było podjęcie przez Kolegium RIO w Opolu zaskarżonej uchwały.

Jednocześnie sąd nie podzielił zarzutów skargi odnośnie nieprawidłowości w zawiadomieniu o posiedzeniu kolegium, bowiem jak wynika z akt skarżąca została powiadomiona o terminie posiedzenia kolegium i jej przedstawiciel wziął w nim czynny udział. W przepisach regulujących działanie regionalnych izb obrachunkowych nie przewidziano obowiązku szczegółowego poinformowania o zakresie stwierdzonych uchybień.

Z powyższych względów skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) należało oddalić.