Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1660/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55, art. 56 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 67a par. 1, art. 67a par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 842/15 w sprawie ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 5 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Wr 842/15 oddalił skargę R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia ulgi w postaci umorzenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Podaniem z dnia [...] grudnia 2014 r. R. M. wystąpił do Prezydenta W. o umorzenie należności z tytułu opłaty dodatkowej za przekroczenie czasu parkowania przy ul. [...] w W., w dniu [...] grudnia 2014 r. Wyjaśnił, że w tym dniu miał do załatwienia ważną sprawę, co miało trwać około pół godziny. Wykupił więc bilet parkingowy za 2 zł. Spotkanie przedłużyło się jednak z przyczyn niezależnych od niego. Wobec tego po powrocie natychmiast dokupił bilet za 3 zł. Uważa, że wykupienie biletów łącznie na kwotę 5 zł w pełni zaspokoiło 2,5 godzinny czas parkowania. Stwierdził zatem, że stosowanie wobec niego 30 zł kary jest bezzasadne i niesprawiedliwe. Wskazał, że jest emerytem, dla którego cenna jest każda złotówka.

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego sprawy Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Nr [...] odmówił udzielenia wnioskowanej ulgi z uwagi na brak przesłanek do jej zastosowania (brak ważnego interesu strony i interesu publicznego).

W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła organowi I instancji niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i wniosła o uchylenie decyzji w całości. W uzasadnieniu powtórzyła argumenty wniosku o niezawinionym przekroczeniu czasu parkowania i dokupienia dodatkowego biletu po powrocie do pojazdu. Według strony powinno to załatwić sprawę opłaty za parkowanie. Strona wskazała, że miasto nie zwraca nadpłaty po wykupieniu biletu parkingowego na dłuższy niż faktyczny czas parkowania. Powtórzyła ponadto argumenty dotyczące trudnej sytuacji materialnej związane z utrzymywaniem się z emerytury.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Nr [...]utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Strona zaskarżyła decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzucając jej naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz wnosząc o uchylenie decyzji w całości i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi II instancji.

W uzasadnieniu skargi podano tę samą argumentację, co we wniosku o umorzenie należności. Skarżący zarzucił niedokładnie wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i stwierdził, że jest emerytem, dla którego każda złotówka jest cenna.

Skarżący podniósł, że nie kieruje się subiektywnym przekonaniem, wnosząc o przyznanie ulgi w postaci umorzenia. Złożył oświadczenie o stanie majątkowym, gdzie wskazał, że otrzymuje emeryturę w kwocie [...] zł netto miesięcznie. Skarżący utrzymuje się sam i nie posiada lokalu mieszkalnego, a partycypuje w kosztach utrzymania mieszkania córki w kwocie [...] zł miesięcznie. Wskazał również na wydatki na leki w kwocie [...] zł miesięcznie i to, że nie posiada nieruchomości, pojazdów ani oszczędności. Nie jest w stanie ponieść bez uszczerbku koniecznego dla siebie utrzymania spornych kosztów z tytułu uiszczenia opłaty, a także kosztów sądowych.

Pełnomocnik skarżącego w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. uzupełniającym skargę podtrzymał stanowisko skarżącego. Powołał podstawy prawne udzielenia wnioskowanej ulgi, a mianowicie art. 55 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 883, dalej jako "u.f.p.") i art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, dalej jako "o.p.").

Pełnomocnik wskazał m.in., że decyzja o umorzeniu należności jest uznaniowa. Stąd wybór kierunku rozstrzygnięcia może być swobodny, ale jednak nie dowolny. Winien wynikać z wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Zobowiązuje to organ administracji publicznej do szczególnie starannego prowadzenia postępowania, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako "K.p.a."). Działanie uznaniowe nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, gdy w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od uznania administracyjnego. Z uwagi na to, że przesłanki "ważnego interesu dłużnika" i "interesu publicznego" mają charakter równorzędny, organ powinien ustalić, która z nich przeważa i na tej podstawie zadecydować o zastosowaniu ulgi w spłacie zobowiązań. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga więc, by interes społeczny i ważny interes dłużnika (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Służy temu analiza sytuacji osobistej i materialnej zobowiązanego. Istotne jest rozważenie, jakie konsekwencje będzie miała zapłata należności pieniężnej w konkretnym przypadku i czy nie wywoła uszczerbku dla interesu publicznego, mimo wykonania zobowiązania.

Według pełnomocnika organy administracji nie oceniły dogłębnie sytuacji majątkowej i zdrowotnej skarżącego w kontekście złożonego wniosku o umorzenie oraz zaspokojenia interesu publicznego i ważnego interesu dłużnika. Ocena dokonana zaskarżoną decyzją, że sytuacja materialna strony "nie jest łatwa", nie została połączona z przesłanką ważnego interesu dłużnika, skoro organ II instancji stwierdził, iż w przedstawionym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki warunkujące umorzenie opłaty w całości. Nie jest to zrozumiałe. Jeśli skarżący wnosił o umorzenie nałożonej opłaty dodatkowej z powodu trudnej sytuacji materialnej, to chodziło mu o jego ważny interes, czyli o przesłankę z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.f.p. Pełnomocnik powołał wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 170/12), w którym stwierdzono, że użyte w powołanym przepisie określenie "ważny interes dłużnika", jest nieostre. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o istnieniu ważnego interesu dłużnika nie decyduje jego subiektywne przekonanie, lecz kryteria zobiektywizowane, zgodnie z powszechnie aprobowaną hierarchią wartości, w której wysoką rangę mają zdrowie i życie oraz możliwości zarobkowe w celu zdobycia środków utrzymania dla siebie i rodziny. Ważnego interesu dłużnika nie można ograniczać do sytuacji nadzwyczajnych czy zdarzeń losowych uniemożliwiających uregulowanie dochodzonej należności pieniężnej. Pojęcie to funkcjonuje w szerszym znaczeniu, uwzględniającym też sytuację ekonomiczną dłużnika, wysokość uzyskiwanych przez niego dochodów i wydatków. Zawężenie ustawowych wymagań umarzania należności pieniężnych wyłącznie do przypadków, w których wskutek uiszczenia należności miałoby dojść do naruszenia podstaw egzystencji, jest niedopuszczalną interpretacją na niekorzyść dłużnika.

Pełnomocnik wskazał, że wprawdzie ustawa nie określa treści wniosku, ale powinien on być szczegółowo umotywowany. Wbrew stanowisku organów, na organie ciąży obowiązek udzielenia stronie wszelkich wskazówek i wyjaśnień, a więc wezwania m.in. do dodatkowego udokumentowania swojej sytuacji materialnej. Organ I instancji to uczynił, w odpowiedzi na co skarżący wypełnił właściwy formularz. Zamiast wyjaśnić pojawiające się wątpliwości, organy obu instancji przyjęły jednak postawę całkowicie bierną, wykorzystując to następczo jako dowód na niesłowność skarżącego, gdy nie rodziło problemu ustalenie, że skarżący nie posiada własnego pojazdu, że korzystał z użyczonego pojazdu córki. W przeszłości skarżący był dopisany do dowodu rejestracyjnego samochodu córki jako współwłaściciel w 1%, z uwagi na przysługujące mu wtedy prawo do zniżki ubezpieczeniowej, ale aktualnie nie jest współwłaścicielem tego pojazdu. Ostateczne wyjaśnienie tej kwestii organów orzekających jednak nie interesowało, a tylko jak najszybsze zakończenie postępowania.

Zadaniem organu było wyjaśnienie, czy sytuacja materialna i zdrowotna zobowiązanego przesądza o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności pieniężnej i jaki wpływ na sytuację strony ma ewentualne wyegzekwowania przedmiotowych należności. Ustalenia te powinny być ujęte w uzasadnieniu decyzji. Ich brak skutkuje naruszeniem art. 7 i art. 77 oraz art. 107 § 1 K.p.a. Pełnomocnik podniósł, że organy obu instancji w toku oceny wniosku straciły z pola widzenia treść przepisu art. 67d § 1 pkt. 3 u.f.p., który powinien mieć zastosowanie w tej sprawie. Zgodne z tym przepisem organ podatkowy może z urzędu udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a § 1 pkt 3, jeżeli kwota zaległości podatkowej nie przekracza pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (5x11,60 zł = 58 zł w 2014 r.). Zachowanie skarżącego w kwestii płatności, jego postawa wprost kwalifikują go do udzielenia ulgi w postaci umorzenia opłaty dodatkowej. Taki sposób rozwiązania nie został w ogóle rozważony przez organy administracji. W konsekwencji generuje to dalsze koszty, niepotrzebne dla załatwienia sprawy, np. związane z ustanowieniem pełnomocnika z urzędu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Przedstawił przebieg postępowania w sprawie. Odnosząc się do zasadności skargi wskazał, że skarżący poza ogólnym sformułowaniem zarzutu o wadliwości decyzji z uwagi na "naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego" nie sprecyzował, które przepisy jego zdaniem naruszono zaskarżonym rozstrzygnięciem.

Z analizy uzasadnienia skargi wynika, że skarżący upatruje wadliwość decyzji w niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego. Organ się z tym nie zgodził stwierdzając, że w rozpatrywanej sprawie postępowanie wyjaśniające przeprowadzono z poszanowaniem dyrektyw dochodzenia do prawdy materialnej, wynikających z art. 7 i 77 k.p.a. W szczególności organ wezwał stronę do przedstawienia jej sytuacji bytowej. Umożliwił jej też przed wydaniem decyzji I instancji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Organ podkreślił, że w postępowaniach o udzielanie ulg w spłacie należności publicznoprawnych ciężar dowodu jest przerzucony w znacznej części na stronę postępowania. Dysponuje ona bowiem najpełniejszą wiedzą na temat jej sytuacji życiowej, posiadanego majątku, środków finansowych, a także przesłanek, które w jej ocenie mogą być podstawą do udzielenia ulgi. Obowiązkiem organu administracyjnego jest natomiast wnikliwe rozpatrzenie przedłożonych przez stronę dowodów i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu decyzji. Organ powołał na tę okoliczność wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 maja 2013 r. (I SA/Wr 202/13, LEX nr 1329925), w którym sąd uznał, że organ wydając rozstrzygnięcie w zakresie przyznania pomocy opiera się na okolicznościach wskazywanych przez stronę i nie ma obowiązku poszukiwania dowodów potwierdzających te okoliczności.

Rozpatrując wniosek skarżącego organy instancji oparły się przede wszystkim na informacjach ze złożonego przez skarżącego - pod rygorem odpowiedzialności za składanie fałszywych zeznań - oświadczenia o stanie majątkowym z dnia [...] stycznia 2015 r. Skarżący mimo wezwania nie przedłożył żadnych dowodów potwierdzających prawdziwość zawartych w oświadczeniu danych, choć to na nim ciążył obowiązek dowodowy w tym zakresie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ poddał szczegółowej analizie oświadczenie o stanie majątkowym złożone przez skarżącego. Organ nie zakwestionował informacji o wysokości dochodów skarżącego i ponoszonych przez niego wydatków. Organ nie twierdził, że skarżący posiada lokal mieszkalny. Zwrócił jedynie uwagę, że poza ogólnikowym wskazaniem, że partycypuje w opłatach za mieszkanie córki, skarżący nie wyjaśnił, czy zamieszkuje w jej mieszkaniu i czy prowadzi z nią wspólne gospodarstwo domowe. Organ wskazał, że ze znajdującego się w aktach sprawy pisma ZDiUM w W. z [...] stycznia 2015 r. wynika, że skarżący figuruje w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców jako współwłaściciel pojazdu o nr rej. [...], a w rubryce 8 "oświadczenia o stanie majątkowym" wskazał, że nie posiada samochodu ani innego pojazdu. W skardze powtórzył, że nie posiada żadnych pojazdów. Nie wyjaśnił jednak, czy wymieniony pojazd został zbyty, a jeżeli tak, to w jakim okresie (czy jeszcze przed złożeniem oświadczenia o stanie majątkowym, czy po dokonaniu tej czynności).

Odnosząc się do podniesionych argumentów o przyczynach powstania należności z tytułu opłaty dodatkowej, organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że jest to podstawa do umorzenia należności. W rozpatrywanej sprawie opłatę dodatkową w wysokości 30 zł nałożono zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Poniesienie należnej opłaty po zawiadomienia o nałożeniu opłaty dodatkowej nie powoduje wygaśnięcia zobowiązania. Nieuprawnione w tej sytuacji jest więc twierdzenie skarżącego, że wniesienie dwóch opłat parkingowych "łącznie na kwotę 5 zł, w pełni zaspokaja 2,5 h okres parkowania", a w związku z tym że opłatę dodatkową nałożono "bezzasadnie i niesprawiedliwie".

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, rozpatrywana sprawa dotyczy należności z tytułu opłaty dodatkowej w kwocie 30 zł z tytułu przekroczenia w dniu [...] grudnia 2014 r. opłaconego czasu postoju samochodu osobowego marki [...], nr rej. [...]. Skarżący wniósł o udzielenie mu ulgi w postaci umorzenia tej należności, którą art. 60 pkt 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 883, dalej także u.f.p.) kwalifikuje jak środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, którymi są w szczególności dochody budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego, do których należą m.in. dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. W niniejszej sprawie podstawą prawną pobierania przedmiotowej opłaty jest art. 13 lit. f ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), za także uchwała Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. Nr [...]w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłat abonamentowych i zerowej stawki opłaty dla niektórych użytkowników drogi, sposobu pobierania tych opłat i określenia wysokości opłaty dodatkowej, którą wydano na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 1, art. 13 b ust. 3 i 4, art. 13 f ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Przesłanki udzielenia wnioskowanej ulgi są natomiast uregulowane art. 55 w zw. z art. 56 ust. 1 pkt. 5 u.f.p. i w art. 67a § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2012 r. poz. 749, dalej także o.p.).

Według art. 67 lit. a o.p. organ podatkowy, na wniosek podatnika, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną (§ 1 ust. 3).

Wynika z tego, że wnioskodawca powinien wykazać swój ważny interes lub interes publiczny przemawiający za przyznaniem ulgi. Sąd stwierdza, że w rozpatrywanej sprawie nie jest możliwe wskazanie interesu publicznego, przemawiającego za udzieleniem wnioskowanej ulgi. Z protokołu nr [...] Sesji Rady Miejskiej W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. wynika bowiem, że opłaty za postój wprowadzono w celu większej rotacji pojazdów na miejscach postojowych i udrożnienia tych miejsc w ścisłym centrum W. Jest publiczny interes wspólnoty samorządowej wyrażony przez Radę Miejską.

Zaskarżoną decyzją wydano w trybie uznania administracyjnego. Nakazuje to sądowi dokonanie oceny działań podejmowanych przez organy orzekające w celu należytego wyjaśnienia sprawy i ustalenia prawidłowego stanu faktycznego. Podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania jest bowiem, według art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., tylko takie naruszenie przepisów, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Według Sądu organy ustaliły prawidłowo stan faktyczny sprawy, którego podstawę stanowiło oświadczenie skarżącego sporządzone na wezwanie organu I instancji, zawierające dane obrazujące sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną skarżącego. Mimo wezwania organu skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów na tę okoliczność. Organ jednak nie zakwestionował treści oświadczenia. Wbrew stanowisku strony skarżącej organy orzekające nie były obowiązane ponownie wzywać skarżącego czy prowadzić dalsze postępowanie dowodowe. To skarżący, jako zainteresowany w umorzeniu należności, był do tego obowiązany. Sąd stwierdza więc, że materiał dowodowy zgromadzono w sposób wyczerpujący, a sposób jego oceny nie naruszał podstawowej zasady postępowania dowodowego, czyli zasady swobodnej oceny dowodów. Ocena dowodów obrazujących sytuację skarżącego, przekładająca się na zajęte przez organ stanowisko, jest więc prawidłowa i znalazła wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ I instancji umożliwił zatem skarżącemu złożenie dowodów i wyjaśnień obrazujących jego sytuację zdrowotną i bytową aktualną na dzień wydania decyzji. W ocenie Sądu organy, a w szczególności organ I instancji w wyczerpujący sposób wyjaśniły stan faktyczny sprawy i dokonały jego analizy, która znalazła odzwierciedlenie w uzasadnieniach wydanych decyzji. Tym samym nie można uznać, aby decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu zaskarżone rozstrzygnięcie organu jest zatem zgodne z prawem.

Sąd stwierdził ponadto, że organy obydwu instancji rozpatrując wniosek nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji I instancji było poprzedzone analizą sytuacji materialnej wnioskodawcy. Organy w sposób wyczerpujący wyjaśniły także, dlaczego sytuacja bytowa strony nie uzasadnia w ich ocenie umorzenia należności z nałożenia na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego w kwocie 30 zł.

Organy podkreśliły jednak, że w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka interesu publicznego. Formułując przedmiotową tezę wyjaśniły, że przedmiotem rozważań w tej sprawie było umorzenie kwoty pieniężnej z tytułu kary za niezgodne z prawem nieopłacenie postoju samochodu. Organy wyjaśniły, że zasadniczym celem opłat za zajęcie pasa drogowego jest ochrona dróg, dodatkowo przepisy o drogach publicznych przewidują obligatoryjne opłaty za zajęcie pasa drogowego, regulacje te nie pozwalają na zwolnienie z tych opłat z jakichkolwiek przyczyn dotyczących podmiotu zajmującego pas drogowy. Dodatkowo wyjaśniono, że z punktu widzenia interesu publicznego konieczne jest aby gmina w ramach wartości wspólnych takich jak sprawiedliwość oraz zaufanie obywateli do organów władzy publicznej wszystkich uczestników obrotu prawnego traktowało w sposób sprawiedliwy, wzbudzający zaufanie obywateli.

Nie można czynić zarzutu organom, że rozważając zasadność uwzględnienia wniosku skarżącego dopuściły się naruszenia art. 67 lit. a § 1 o.p., a nie art. 67 lit. a § 1 u.f.p., jak błędnie określono w piśmie z dnia 15 stycznia 2016 r. Gdyby stosować taką argumentację, jaką przedstawił w tym kontekście pełnomocnik skarżącego, organ I instancji miałby kompetencję do umarzania z urzędu wszystkich należności z tytułu opłat dodatkowych. Opłaty te wynoszą bowiem odpowiednio: 30 zł za przekroczenie opłaconego czasu parkowania (tak było w rozpatrywanej sprawie) oraz 50,00 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty za postój. Nie przekraczają więc wskazanej pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (5x11,60 zł = 58 zł w 2014 r.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł R. M. zaskarżając go w zakresie punktu pierwszego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania tj.:

- art. 3 § 1, art. 133 §1, art. 145 §1 pkt 1 lit. c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2017 r. poz. 2188 – dalej jako "P.u.s.a.") oraz w związku z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "K.p.a."), art. 10 §1 K.p.a. i art. 79 § 1 i 2 K.p.a. polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi na skutek przyjęcia, że organy administracji prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy mimo naruszenia podstawowych zasad postępowania, w tym prawa strony do brania czynnego udziału w każdym stadium postępowania, co miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia, ponieważ doprowadziło do nieustaleni rzeczywistego stanu faktycznego w sprawie;

- art. 3 § 1, art. 133 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz w związku z art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. polegających na bezpodstawnym oddaleniu skargi mimo, że organ nie zebrał materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, ponieważ nie przeprowadził wszystkich możliwych dowodów na okoliczność ustalenia sytuacji zdrowotnej i bytowej wnioskodawcy, aktualnej na dzień wydania decyzji, a tym samym wydał decyzję w oparciu o niepełny materiał dowodowy, w skutek czego nieprawidłowo ustalił stan faktyczny.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego tj.;

- art. 55 w związku z art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 883) w związku z art. 67a §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.) poprzez ich błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organy administracji obu instancji właściwie ustaliły, że w sprawie nie zachodzi ważny interes podatnika lub interes publiczny uzasadniający umorzenie w całości lub w części opłaty dodatkowej w sytuacji, gdy nawet przy przyjęciu niepełnego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym, organy powinny dojść do odmiennych wniosków;

- art. 67d §1 pkt 3 w związku z art. 67a §1 Ordynacji podatkowej poprzez jego pominięcie i przyjęcie przez Sąd, że nie mają one w niniejszej sprawie zastosowania, podczas gdy organy administracji władne były zastosować ten przepis w odniesieniu do opłaty dodatkowej, zaś umorzenie w oparciu o ww. przepis byłby realizacją ważnego interesu publicznego polegającego na umocnieniu zaufania obywatela do państwa prawa oraz ograniczeniu generowania kosztów rozpoznania sprawy wielokrotnie przekraczających wysokość samej opłaty.

Mając powyższe na uwadze pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz przyznanie przez Skarb Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu wynagrodzenia według norm przepisanych, powiększonego o stawkę podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu w postępowaniu wywołanym skarga kasacyjną oświadczając, że wynagrodzenie to nie zostało pokryte w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej jako P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II GSK 402/13, LEX nr 1488113).

Przepis art. 3 § 1 P.p.s.a. zakreśla kompetencje sądów administracyjnych do sprawowania kontroli działalności administracji publicznej i stosowania ustawy P.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść wówczas, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Sytuacja tego rodzaju w rozpoznanej sprawie nie zachodziła.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią "Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (..) " Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem - co do zasady - materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem. Wskazany wyżej przepis mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11, LEX nr 1296049).

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c P.p.s.a. wskazać należy, że uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c P.p.s.a. jest możliwe wówczas, gdy jest ona dotknięta naruszeniem prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro Sąd w niniejszej sprawie nie stwierdził takich uchybień i oddalił skargę na postawie art. 151 P.p.s.a to nie mógł naruszyć wskazanego przepisu.

Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organ wyjaśnił sprawę do rozstrzygnięcia i poprawnie ją rozważył. Uczynił to z poszanowaniem dyrektyw dochodzenia do prawdy materialnej, nadto swe rozstrzygnięcie właściwie umotywował, stosownie do wymogów wynikających z art. 107 § 3 K.p.a. Organ wezwał stronę do przedstawienia jej sytuacji zdrowotnej i bytowej, skarżący kasacyjnie złożył oświadczenia o stanie majątkowym z dnia [...] stycznia 2015 r. Umożliwił też stronie przed wydaniem decyzji pierwszej instancji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów.

Należy wskazać, że w postępowaniu wszczynanym na wniosek strony organ nie ma obowiązku poszukiwania nowych dowodów i nowych okoliczności, które w ocenie strony mogą być podstawą do udzielenia ulgi. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, iż to po stronie podatnika, który ubiega się o przyznanie ulgi w postaci umorzenia zaległości, jako tego, kto występuje o określone uprawnienie, leży obowiązek wykazania, że w dotyczącej go sprawie spełnione są przesłanki, o których mowa w art. 67a § 1 o.p.

Z uwagi na powyższe, nieskuteczne okazały się także zarzuty naruszenia art. 7, 10 § 1, 75 §1, 77 § 1 i 80 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadzał dowodu z ze świadków, biegłych i oględzin dlatego nie mógł naruszyć art. 79 § 1 i § 2 K.p.a.

Chybiony jest zarzutu skargi kasacyjnej, naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego tj. art. 55 w związku z art. 56 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm. – dalej jako "u.f.p.") w związku z art. 67a §1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm. – dalej jako "o.p.’)

Art. 55 u.f.p. stanowi, że należności pieniężne mające charakter cywilnoprawny, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty.

Zgodnie zaś z art. 56 ust. 1 pkt 5 u.p.f, należności, o których mowa w art. 55, mogą być z urzędu umarzane w całości, jeżeli zachodzi interes publiczny.

Z kolei art. 67 a § 1 o.p. wskazuje, że organ podatkowy, na wniosek podatnika, z zastrzeżeniem art. 67 b, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem podatnika lub interesem publicznym, może:

1) odroczyć termin płatności podatku lub rozłożyć zapłatę podatku na raty;

2) odroczyć lub rozłożyć na raty zapłatę zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę lub odsetki od nieuregulowanych w terminie zaliczek na podatek;

3) umorzyć w całości lub w części zaległości podatkowe, odsetki za zwłokę lub opłatę prolongacyjną.

Użycie w omawianych przepisach zwrotów "mogą" i "możne" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uznanie administracyjne pozwala organowi administracyjnemu na wybór rozstrzygnięcia, które uważa za najbardziej właściwe. Natomiast kontrola legalności rozstrzygnięcia opartego o uznanie administracyjne dokonywana przez sąd polega na zbadaniu, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył zasady swobodnej oceny dowodów.

Wskazać należy, że umorzenie należności publicznoprawnych ma charakter wyjątkowy i jest możliwe tylko w wypadkach przewidzianych w ustawie i na zasadach w niej wskazanych. Powołane w skardze kasacyjnej przepisy wskazują, że udzielenie ulgi musi być uzasadnione "ważnym interesem podatnika" oraz "interesem publicznym". Z uwagi na nieostrość pojęć "ważnego interesu podatnika" i "interesu publicznego", a przez to ich szeroki zakres, zasadniczy wpływ na sprecyzowanie tych pojęć ma orzecznictwo sądowe. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2018 r., sygn. akt II GS 1452/16 "Sformułowana w sposób ogólny treść przepisu art. 67a § 1 o.p., w którym ustawodawca używa pojęć nieostrych, takich jak "ważny interes podatnika", "interes publiczny", nie daje podstaw do przyjęcia, iż istnieje ściśle określony katalog przesłanek, okoliczności, zdarzeń, czy też powodów (ani też z góry określona ich hierarchia), którymi należy kierować się przy rozstrzyganiu spraw na podstawie tego przepisu. Niewątpliwie kierunkową dyrektywą interpretacyjną przy stosowaniu przepisu art. 67a § 1 o.p. powinno pozostać uznanie wyjątkowości instytucji przyznawania ulg w spłacie zobowiązań podatkowych." (Lex nr 2474943). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2018 r., sygn. akt II FSK 168/16 wskazuje, iż "Ważny interes podatnika, to sytuacja, gdy z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków, podatnik nie jest w stanie uregulować zaległości podatkowych. Będzie to utrata możliwości zarobkowania, utrata losowa majątku. Interes publiczny to sytuacja, gdy zapłata zaległości podatkowych spowoduje konieczność sięgania przez podatnika do środków pomocy państwa, gdyż nie będzie w stanie zaspokajać swoich potrzeb materialnych. Ponadto, rozpatrując ważny interes podatnika, należy mieć na uwadze nie tylko sytuacje nadzwyczajne (losowe), ale także sytuację ekonomiczną podatnika." (Lex nr 2467375).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż w oświadczeniu o stanie majątkowym strona wskazała, że jest emerytem. Otrzymuje emeryturę w kwocie [...] zł. Na leki wydaje [...] zł. Spłaca pożyczkę, której rata miesięczna wynosi [...] zł. Zamieszkuje wspólnie z żoną i córką. Wydatki na mieszkanie ponosi córka. Skarżący partycypuje w tych kosztach, przeznaczając na ten cel [...] zł. Żona otrzymuje zasiłek przedemerytalny w kwocie [...] zł. Skarżący nie wskazał dochodów córki.

Z powyższego oświadczenia nie wynika aby sytuacja materialna uniemożliwia skarżącemu zapłatę należności w kwocie 30,00 zł. Udzielenie skarżącemu wnioskowanej ulgi w żaden sposób pozytywnie nie wpłynie na jego sytuację finansową i majątkową. Na skutek udzielenia ulgi w majątku skarżącego nie pojawią się środki finansowe pozwalające mu na odczuwalną poprawę sytuacji ekonomicznej.

Z uwagi na powyższe, dokonując oceny postępowania prowadzonego przez organy administracyjne oraz kontrolując zasadność odmowy wnioskowanego umorzenia zasadnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w przedmiotowej sprawie granice uznania nie zostały przekroczone.

Wskazać także należy, że w postępowaniu dotyczącym umorzenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie nie można kwestionować zasadności wymierzenia opłaty wynikającej z braku opłat za parkowanie. Wszelkie nieprawidłowości związane z zasadą i zakresem nakładania opłaty podnoszone w toku postępowania administracyjnego i w skardze nie mogły być więc skuteczne w ramach niniejszego postępowania.

Nieuzasadniony jest również zarzut naruszenia art. 67d § 1 pkt 3 w związku z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, w którym pełnomocnik skarżącego podniósł, że umorzenie w oparciu o ww. przepis byłoby realizacją ważnego interesu publicznego polegającego na umocnieniu zaufania obywatela do państwa prawa oraz ograniczeniu generowania kosztów rozpoznania sprawy wielokrotnie przekraczających wysokość samej opłaty.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że art. 67d § 1 pkt 3 Ordynacji podatkowej nie ma w niniejszej sprawie zastosowania albowiem stanowi on, że organ podatkowy może z urzędu udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a § 1 pkt 3, jeżeli kwota zaległości podatkowej nie została zaspokojona w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym lub upadłościowym. Jeżeli zaś zamiarem pełnomocnika było postawienie zarzutu naruszenia art. 67d § 1 pkt 2, a który stanowi, że organ może udzielać ulg w spłacie zobowiązań podatkowych, o których mowa w art. 67a § 1 pkt 3, jeżeli kwota zaległości podatkowej nie przekracza pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (na co wskazuje uzasadnienie zarzutu), to wskazać należy, że zasadne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż przyjęcie jako prawidłowej argumentacji pełnomocnika spowodowałoby przyznanie kompetencji organowi pierwszej instancji do umarzania z urzędu wszystkich należności z tytułu opłat dodatkowych. Opłaty te wynoszą bowiem odpowiednio: 30 zł za przekroczenie opłaconego czasu parkowania (tak było w rozpatrywanej sprawie) oraz 50,00 zł z tytułu nieuiszczenia opłaty za postój. Nie przekraczają więc wskazanej pięciokrotnej wartości kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym (5 x 11,60 zł = 58 zł w 2014 r.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna jest niezasadna i dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a została oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach pomocy prawnej udzielonej z urzędu, ponieważ przepisy art. 209 i 210 P.p.s.a., mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami, zaś wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 P.p.s.a.