Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1676/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 6
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jużków Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 3 września 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. z dnia 3 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Sz 21/14 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy G. z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia dopłaty do taryfowych odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S.; 2. zasądza od Rady Gminy G. na rzecz Wojewody [...] 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. wyrokiem z 3 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II SA/Sz 21/14) oddalił skargę Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy G. z [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia dopłaty do taryfowych odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków za okres od 1 maja 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Rady Gminy G. uchwałą [...] z [...] maja 2013 r. uregulowała dopłaty za odbiór ścieków z budżetu gminy:

a) dla gospodarstw domowych – 14,11 zł/m3 plus należny podatek VAT w wysokości 8%,

b) dla pozostałych odbiorców usług – 0,09 zł/m3 plus należny podatek VAT w wysokości 8%.

Ponadto zgodnie z obowiązującymi na terenie Gminy G. w okresie od 1 maja 2013 r. do 30 kwietnia 2014 r. taryfami, odbiorcy usług odprowadzania ścieków zostali podzieleni na następujące grupy:

– Grupa 1 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego co 1 miesiąc, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę,

– Grupa 2 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego na podstawie prognoz, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę,

– Grupa 3 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza lokalowego co 1 miesiąc, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę,

– Grupa 4 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza lokalowego na podstawie prognoz, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę,

– Grupa 5 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków, rozliczani na podstawie przeciętnych norm zużycia wody co 1 miesiąc lub na podstawie prognoz, na rzecz których spółka świadczy również usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę,

– Grupa 6 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego co 1 miesiąc, na rzecz których spółka nie świadczy usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę,

– Grupa 7 – odbiorcy usług z zakresu zbiorowego odprowadzania ścieków rozliczani w oparciu o wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego na podstawie prognoz, na rzecz których spółka nie świadczy usług w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. uznał, że kontrola legalności uchwały Rady Gminy G. Nr [...] z [...] maja 2013 r. nie mieści się we właściwości regionalnej izby obrachunkowej i przekazał uchwałę Wojewodzie [...].

Wojewoda [...] działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.) zaskarżył uchwałę Rady Gminy G. z [...] maja 2013 r. w sprawie uchwalenia dopłaty do taryfowych odbiorców usług zaopatrzenia w wodę i odprowadzanie ścieków za okres od 1.05.2013. r. do 30.04.2014 r. w części, wnosząc o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 uchwały z uwagi na naruszenie art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r. Nr 123, poz. 858 ze zm., dalej ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków).

W uzasadnieniu skargi Wojewoda podniósł, że zgodnie z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług. Dopłatę gmina przekazuje przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.

Następnie skarżący wskazał, że z treści art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 86 u.s.g. wynika, że organami nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe.

Nadzór regionalnych izb obrachunkowych obejmuje kategorie spraw, które na mocy art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113, dalej: ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych) należą do właściwości rzeczowej tych izb. Zgodnie z art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, właściwość rzeczowa izb obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego.

Zgodnie z treścią art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 885 ze zm.) dotacje przedmiotowe to środki przeznaczone na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. Z kolei, w myśl art. 219 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe również innym podmiotom niż samorządowe zakłady budżetowe, o ile odrębne przepisy tak stanowią. Przykładem przepisu szczególnego stanowiącego podstawę udzielania dotacji przedmiotowych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego jest art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, umożliwiający organowi stanowiącemu gminy przyznanie, na mocy uchwały, dopłaty do cen doprowadzanej wody i odprowadzanych ścieków, przekazywanej przez gminę przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu.

Zdaniem Wojewody, zestawiając treść § 1 pkt 2 zaskarżonej uchwały z ustalonymi przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S., grupami taryfowymi należy uznać, że organ stanowiący Gminy G. nie ustanowił dopłaty adresowanej do jednej, wybranej lub wszystkich grup odbiorców określonych przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S. lecz skierował ją do "gospodarstw domowych" i "pozostałych odbiorców", a więc kategorii nieznanych obowiązującej w gminie taryfie. Grupy taryfowe od nr 1 do nr 7 kwalifikują odbiorców według kryterium wskazania wodomierza głównego albo urządzenia pomiarowego, natomiast dopłaty do taryf dzielą odbiorców na tych, którzy prowadzą gospodarstwo domowe oraz tych, którzy takiego gospodarstwa nie prowadzą. W efekcie uchwała Nr [...] dokonuje wewnętrznego zróżnicowania wysokości dopłat w poszczególnych grupach taryfowych. To oznacza, że dopłata w ramach każdej z grup taryfowych będzie inna dla odbiorców prowadzących gospodarstwo domowe i inna dla przedsiębiorcy prowadzącego działalność gospodarczą. W ocenie organu nadzoru stanowi to istotne naruszenie przepisu art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, w którym prawodawca upoważnił organ stanowiący gminy do podjęcia uchwały o dopłacie dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców.

Zdaniem Wojewody [...] Rada Gminy G. nie była prawnie umocowana do określania różnej wysokości dopłat w ramach jednej grupy taryfowej odbiorców usług, jak uczyniła to w zaskarżonym akcie.

Rada Gminy G. wniosła o oddalenie skargi wyjaśniając, że przygotowując projekt uchwały analizowano treść art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Podejmując zaskarżoną uchwałę wzięto pod uwagę zarówno treść powołanego przepisu jak również dobro mieszkańców gminy.

Zgodnie z obowiązującą "Taryfą dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków" Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. w S., w odniesieniu do działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków w Gminie G. Spółka wyodrębniła 7 grup taryfowych odbiorców tej usługi. Wszystkie te grupy obowiązuje ta sama cena za 1 m3 ścieków, a różne są tylko stawki opłaty abonamentowej, wynikające z różnic w warunkach rozliczeń uzależnionych od wyposażenia nieruchomości w przyrządy i urządzenia pomiarowe. Odbiorca jest przypisywany do konkretnej grupy taryfowej w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków ze względu na warunki rozliczeń, a nie ze względu na charakter odprowadzanych ścieków, tj. czy ścieki pochodzą z gospodarstwa domowego czy z przedsiębiorstwa. W zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków w tej samej grupie taryfowej znajdują się zatem odbiorcy tacy jak "gospodarstwa domowe" oraz "pozostali odbiorcy", w tym przedsiębiorstwa.

Wprowadzenie natomiast dopłat tylko dla poszczególnych grup taryfowych spowodowałoby sytuację, że niektóre gospodarstwa domowe takiej dopłaty by nie otrzymały, a jednocześnie nastąpiłoby zróżnicowanie dopłat dla "przedsiębiorców", co spowodowałoby działanie sprzeczne z przepisami o pomocy publicznej. W związku z tym Rada Gminy G. wprowadziła dopłaty dla wszystkich grup taryfowych, a dodatkowo zróżnicowała dopłaty w ramach tych grup, biorąc pod uwagę pochodzenie ścieków. Rozróżnienie takie miało na celu wypełnienie ustawowych obowiązków Gminy, w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty (art. 7 ust. 1 u.s.g.), bowiem w związku z inwestycjami w ostatnich latach, związanych z budową sieci wodnokanalizacyjnej na terenie Gminy G., cena za odprowadzane ścieki jest bardzo wysoka. Brak możliwości dopłat dla gospodarstw domowych spowodowałby, że wiele takich gospodarstw nie byłoby w stanie wywiązywać się z obowiązków uiszczania opłat w pełnej wysokości. Z kolei wprowadzenie dopłat dla wszystkich grup, bez podziału jak w uchwale, spowodowałoby nieuzasadnioną pomoc dla odbiorców takich jak przedsiębiorcy, a nadto nie leży to w możliwościach budżetu Gminy.

Według Rady Gminy G., kwestionowany przepis uchwały jest zgodny z ustawą, gdyż dopłaty dotyczą wszystkich grup taryfowych, a jednocześnie wprowadzone zostało dodatkowe rozróżnienie w poszczególnych grupach, czego ustawa wprost nie zabrania. Ponadto jest on zgodny z zasadami społecznymi i zadaniami gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. oddalił skargę wniesioną przez Wojewodę [...].

Sąd stwierdził, że zaskarżona przez Wojewodę [...], jako organ nadzoru, uchwała Rady Gminy G. mieści się w zakresie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zaś uprawnienie Wojewody, jako organu nadzoru ogólnego, do wniesienia skargi wynika z art. 50 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 93 ust. 1 u.s.g.

Sąd pierwszej instancji uznał, że zaskarżona uchwała dotyczy zasad udzielania dotacji z budżetu gminy, co mieści się w zakresie przedmiotowym określonym w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Z treści powołanego przepisu nie wynika, że wojewoda jest właściwy do orzekania w sprawie nieważności uchwały rady gminy dotyczącej spraw finansowych wskazanych w art. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W ocenie Sądu nie pozbawia to jednak wojewody, jako organu sprawującego ogólny nadzór na działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego pod względem zgodności z prawem, prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. na sprzeczną z prawem uchwałę organu gminy. Rzeczą sądu jest natomiast ocena legalności zaskarżonej w tym trybie uchwały.

Oceniając zaskarżoną uchwałę pod względem zgodności z prawem WSA uznał, że nie naruszała ona prawa, a w szczególności wskazanego w skardze art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Z treści kwestionowanego przepisu § 1 pkt 2 uchwały wynika bowiem, że Rada Gminy przyznała dotację wszystkim wymienionym w "Taryfach dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązujących na terenie w Gminie G." (dalej: "Taryfa") grupom odbiorców ścieków, różnicując jednak jej wysokość w zależności od tego, czy dotyczy ona gospodarstw domowych, (które mieszczą się we wszystkich 7 grupach odbiorców wymienionych w "Taryfie"), dla których wynosi 14,11 zł za 1 m3 ścieków, czy odbiorców niebędących gospodarstwami domowymi, którym przyznano dotację w wysokości 0,09 zł za 1 m3 ścieków.. Z treści "Taryfy" wynika, że zakwalifikowanie wytwórców ścieków do poszczególnych grup taryfowych opiera się na kryterium sposobu rozliczania należności z tytułu odbioru ścieków, co z kolei uzależnione było od ich wyposażenia w urządzenia pomiarowe.

Sąd pierwszej instancji zauważył również, że z art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, ani z żadnego innego przepisu, nie wynika zakaz różnicowania stawek dopłat wewnątrz poszczególnych grup taryfowych odbiorców danej usługi, w tym wypadku odbioru ścieków. Jeżeli ustawa przewiduje możliwość przyznania dotacji jednej, wybranym bądź wszystkim grupom taryfowym, wydzielonym w tym wypadku według kryterium sposobu oceny ilości tych ścieków (a więc kryterium często przypadkowego i niezależnego od statusu usługobiorców), to brak jest jakichkolwiek racjonalnych podstaw by wykluczyć możliwość zróżnicowania dopłat w zależności od uzasadnionych kryteriów podmiotowych, charakteryzujących odbiorców tej usługi, zwłaszcza jeśli to zróżnicowanie nie narusza zasady relewantności.

W rozpoznawanej sprawie Rada Gminy przyznała dotację wszystkim grupom taryfowym odbiorców usługi odprowadzania ścieków, różnicując ją w zależności od tego, czy ścieki te pochodzą od gospodarstw domowych czy od innych podmiotów, z reguły prowadzących działalność gospodarczą. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Gminy, że przyznawanie dotacji podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą w takiej samej wysokości jak gospodarstwom domowym stanowiłoby formę bezwarunkowej pomocy publicznej, co naruszałoby przepisy prawa w tym zakresie.

WSA zauważył, że argumentacja Wojewody opiera się wykładni językowej art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, co jest w tym wypadku niewystarczające dla ustalenia normatywnej treści powołanego przepisu. Zdaniem Sądu pierwszej instancji niezbędne jest także odwołanie się do wykładni celowościowej, czyli celu przyznawanej z budżetu gminy dotacji. Cel ten Gmina przekonująco wyjaśniła, wskazując na wysokie koszty usługi publicznej odbioru ścieków, spowodowanej prowadzeniem przez gminne przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne inwestycji z tym związanych, a także obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty wynikającej z art. 7 ust.1 pkt 3 u.s.g. W związku z tym brak było podstaw by stwierdzić, że zaskarżony przepis uchwały w istotny sposób narusza prawo, a w szczególności art. 26 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Wojewoda [...] zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S. oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie prawa materialnego:

a) art. 85 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w przyjęciu domniemania, że organy powołane mocą ustawy do sprawowania nadzoru nad działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego mogą dokonywać oceny nadzorowanych aktów nie tylko pod względem zgodności z prawem ale również z punktu wiedzenia celowościowego jak i skutków i konsekwencji, które te akty mogą wywołać;

b) art. 86 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że skoro Wojewoda wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy G. to uznał się za organ właściwy w zakresie nadzoru nad sprawami finansowymi Gminy. Nadto bezpodstawne uznanie, że Wojewoda pełni nadzór ogólny tzn. że i w zakresie finansowym;

c) art. 87 u.s.g. poprzez błędną jego wykładnię wyrażającą się w uznaniu, że Wojewoda pełni nadzór wedle kryterium legalności, ale także wedle kryterium celowości, rzetelności itp.;

d) art. 1 ust. 2 pkt 1) ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, poprzez uznanie, że jest dopuszczalne sprawowanie przez Wojewodę nadzoru nad działalnością uchwałodawczą również w zakresie zastrzeżonym dla regionalnych izb obrachunkowych;

e) art. 11 ust. 1 pkt 4) ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, polegające na uznaniu, że ustawodawca ustalając kompetencje nadzorcze na działalnością uchwałodawczą jednostek samorządu terytorialnego dokonał podziału na nadzór "ogólny" i finansowy, co nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa;

f) art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i przyjęcie, że z przepisu tego nie wynika zakaz różnicowania stawek dopłat poszczególnych grup taryfowych odbiorców danej usługi, w związku z tym uznanie za dopuszczalne wprowadzenie zróżnicowania stawek w ramach ustalonych grup taryfowych;

g) art. 7 oraz art. 169 ust. 1 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie wyrażające się w przyjęciu, iż organy państwa działają w granicach obowiązującego prawa.

II. Naruszenie prawa procesowego:

1) art. 148 § 1 p.p.s.a. polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach rozpoznawanej sprawy lub też błędną jego ocenę.

Rada Gminy G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 86 u.s.g., art. 1 ust. 2 pkt 1 oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że chociaż zaskarżona uchwała dotyczy zasad udzielania dotacji z budżetu gminy, a więc mieści się w zakresie przedmiotowym określonym w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, to Wojewoda [...], jako organ sprawujący ogólny nadzór nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego był uprawniony do wniesienia skargi na tę uchwałę.

Wymienione zarzuty w istocie odnoszą się do zagadnienia legitymacji skargowej i w związku z tym wymagają rozważenia w pierwszej kolejności.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stosownie zaś do art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Do szczególnej regulacji ustawowej legitymacji do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego zaliczana jest ustawa o samorządzie gminnym. W myśl art. 93 ust. 1 u.s.g. po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy; w tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Stosownie do art. 171 ust. 2 Konstytucji RP organami nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego są Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe. Podobnie stanowi mający zastosowanie w sprawie art. 86 u.s.g.

Prezes Rady Ministrów ma kompetencje do stosowania środka nadzorczego wobec organów samorządu terytorialnego (zawieszenie organów samorządu gminnego – art. 97 ust. 1 u.s.g.). Z kolei nadzór nad działalnością uchwałodawczą sprawują wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych – regionalne izby obrachunkowe.

Dla ustalenia legitymacji do złożenia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego istotne znaczenie ma podział kompetencji organów nadzoru. Z art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., Nr 525) wynika, że wojewoda jest: organem nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego i ich związków pod względem legalności. Zakres przedmiotowy nadzoru wojewody nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego został ograniczony w art. 171 ust. 2 Konstytucji RP oraz ustawach samorządowych, w tym w art. 86 u.s.g., które do zakresu spraw finansowych zastrzegają kompetencję nadzorczą regionalnej izby obrachunkowej. Według art. 11 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych w zakresie działalności nadzorczej właściwość rzeczowa regionalnych izb obrachunkowych obejmuje uchwały i zarządzenia podejmowane przez organy jednostek samorządu terytorialnego w sprawach: 1) procedury uchwalania budżetu i jego zmian; 2) budżetu i jego zmian; 3) zaciągania zobowiązań wpływających na wysokość długu publicznego jednostek samorządu terytorialnego oraz udzielania pożyczek; 4) zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostek samorządu terytorialnego; 5) podatków i opłat lokalnych, do których mają zastosowanie przepisy ustawy – Ordynacja podatkowa; 6) absolutorium; 7) wieloletniej prognozy finansowej i jej zmian". Podział kompetencji nadzorczej ma znaczenie dla zakresu legitymacji wojewody i regionalnej izby obrachunkowej.

Uwzględniając przedstawiony stan prawny należy dojść do wniosku, że podział kompetencji pomiędzy organy nadzoru wymienione w art. 86 u.s.g. jest rozłączny. Wojewoda jest właściwy w tych sprawach, które nie należą do Prezesa Rady Ministrów ani do regionalnej izby obrachunkowej.

W świetle dotychczasowych ustaleń stwierdzić należy, że wojewoda ma legitymację do wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie, bo z wyłączeniem spraw finansowych, co do których legitymacja skargowa przysługuje regionalnej izbie obrachunkowej.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, iż zaskarżona uchwała mieści się w zakresie przedmiotowym określonym w art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, natomiast błędnie uznał, że wojewoda jest legitymowany do wniesienia skargi na tę uchwałę, na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., jako organ sprawujący "ogólny nadzór nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego". W tym miejscu należy zauważyć, że pojęcie "ogólnego nadzoru nad działalnością uchwałodawczą organów jednostek samorządu terytorialnego" nie występuje w ustawie o samorządzie gminnym. W obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, że wojewoda sprawuje jakiś bliżej nieokreślony nadzór "ogólny", co upoważnia go do podejmowania działań w zakresie nadzoru sprawowanego przez regionalną izbę obrachunkową. Jak już wyżej wspomniano dla ustalenia legitymacji skargowej istotne znaczenie ma podział kompetencji między organami nadzoru, który ma charakter rozłączny. Jeżeli więc konkretna uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy do zakresu działalności nadzorczej regionalnej izby obrachunkowej, to wojewodzie nie przysługują w tym zakresie żadne uprawnienia, w tym również wynikające z art. 93 ust. 1 u.s.g.

W rozpoznawanej sprawie nie było kwestionowane, że zaskarżona przez Wojewodę [...] uchwała Rady Gminy G. została podjęta w sprawie zasad i zakresu przyznawania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 pkt 4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych). W związku z tym nie jest zrozumiałe stanowisko Sądu pierwszej instancji, który uznał, że w tej sprawie uprawnienia organu nadzoru przysługują wojewodzie. W konsekwencji stwierdzić trzeba, że Sąd nie przedstawił argumentów pozwalających na przyjęcie, że Wojewoda [...] był legitymowany do wniesienia skargi. Podkreślenia wymaga, że legitymacja skargowa wynikająca z art. 93 ust. 1 u.s.g. jest pochodną kompetencji przysługujących organowi nadzoru.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest również zarzut naruszenia art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Istota problemu jaki zaistniał w sprawie związany jest z wykładnią powołanego przepisu, który stanowił materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro z powołanego przepisu nie wynika zakaz różnicowania stawek dopłat poszczególnych grup taryfowych odbiorców danej usługi, to dopuszczalne jest wprowadzenie takiego zróżnicowania. Formułując powyższe stanowisko Sąd odwołał się do wykładni celowościowej, "(...) czyli celu przyznawanej z budżetu gminy dotacji". Zdaniem WSA cel ten przekonująco wyjaśniła gmina wskazując na: wysokie koszty usługi publicznej odbioru ścieków, spowodowanej prowadzeniem przez gminne przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne inwestycji oraz wynikający z art. 7 ust. 1 pkt 3 u.s.g., obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty.

Stanowisko WSA nie jest trafne. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że Sąd pierwszej instancji uznając, że rezultat wykładni językowej art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest niewystarczający dla ustalenia treści normatywnej tego przepisu, chociaż odwołał się do wykładni celowościowej to tej metody interpretacji w istocie nie zastosował. Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd nie zbadał bowiem celu ustawy, lecz jedynie zaakceptował wyjaśnienia Rady Gminy G. odnoszące się do celu jaki miała zrealizować zaskarżona uchwała. Nie wymaga szerszego wyjaśnienia, że cel jakim kierował się organ stanowiący Gminy G. nie musi być tożsamy z celem ustawy, w szczególności art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Prowadzi to do wniosku, że chociaż Sąd pierwszej instancji zadeklarował sięgnięcie do pozajęzykowej metody wykładni powołanego przepisu, to w istocie metody tej nie zastosował, na co niewątpliwie wskazuje lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W konsekwencji należało uznać, że WSA, bez dostatecznych ku temu podstaw, nadał art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków znaczenie odmienne, niż wynika to z jego wykładni językowej.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Wojewody [...], że wykładnia językowa art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzi do wniosku, że rada gminy może podjąć uchwałę o dopłacie dla jednej, kilku lub wszystkich grup taryfowych, nie może natomiast przyznać dopłat dla grup odbiorców opisanych w poszczególnych grupach taryfowych. W literaturze podkreśla się, że wszyscy odbiorcy z określonej taryfowej grupy muszą być traktowani tak samo. Nie jest dozwolone stosowanie dopłat dla grup adresatów wyłonionych według innych kryteriów (por. J. Rotko [w:] P. Bojarski, W. Radecki, J. Rotko, Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Komentarz, Wydawnictwo ABC 2011).

Podsumowując stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok nie tylko niewłaściwie ocenił legitymację skargową Wojewody [...], ale również badając zgodność z prawem zaskarżonej uchwały wadliwie ustalił treść normatywną przepisu stanowiącego wzorzec kontroli.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w S..

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 p.p.s.a.