Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1603/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 2, art. 45 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 18 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 28 poz 143
law: Ustawa z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Janina Antosiewicz, Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski, Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech - Kłak, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/11 w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia, opuszczenia i wydania zajmowanego lokalu pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) zasądza od K. J. na rzecz Ministra Obrony Narodowej kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2715/11, w sprawie ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie wezwania do opróżnienia, opuszczenia i wydania zajmowanego lokalu pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. i stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości oraz orzekł o kosztach postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy zobowiązał K. J. do opróżnienia lokalu mieszkalnego położonego w Pile przy ul. B. [...] w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r., Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy.

Upomnieniem nr [...] z dnia 29 października 2009 r., skarżąca została wezwana do wykonania obowiązku opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi osobami i przekazania dyrektorowi Oddziału Regionalnego WAM w Bydgoszczy, w terminie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia. W związku z niewykonaniem powyższego obowiązku, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy wystąpił do Wojewody Wielkopolskiego z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego w celu przymusowego wykwaterowania skarżącej z lokalu mieszkalnego położonego w Pile przy ul. B. [...], zgodnie z załączonym tytułem wykonawczym nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. i prawomocną decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r.

Pismem z dnia 17 sierpnia 2010 r. Wojewoda Wielkopolski zawiadomił skarżącą i wierzyciela o wszczęciu postępowania w trybie egzekucji administracyjnej w przedmiocie zwolnienia przez skarżącą ww. lokalu mieszkalnego i wydania go wierzycielowi. Dnia 25 marca 2010 r. skarżąca wniosła zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego dotyczące zastosowania zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy oddalił ww. zarzut. Następnie postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda Wielkopolski nie uwzględnił zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 17 § 1 w zw. z art. 143 § 1 pkt. 2, art. 64a § 1 ust. 2 pkt c/ ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) oraz art. 38 ust. 2 i art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 41, poz.398 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 143) wezwał skarżącą wraz ze wszystkimi wspólnie zamieszkałymi z nią osobami do opróżnienia, opuszczenia i wydania na rzecz wierzyciela – Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy – zajmowanego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. B. [...] w Pile w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2011 r. skarżąca wniosła do Ministra Obrony Narodowej zażalenie na ww. postanowienie wskazując, że przyczyną wszczęcia postępowania egzekucyjnego było zadłużenie czynszowe na rzecz Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Podniosła zarzut, o którym mowa w art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż dokonała częściowej spłaty zadłużenia i obecnie dokonuje wpłat na konto wierzyciela. Zaznaczyła nadto, że złoży również wniosek o rozłożenie płatności zaległości na raty, a zatem zachodzić będzie kolejna podstawa zarzutu z art. 33 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Po rozpatrzeniu zażalenia Minister Obrony Narodowej, postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144, a także art. 268a k.p.a. oraz art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Wielkopolskiego. Minister podniósł, iż zgodnie z art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Organ ten, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Takiego prawa nie ma również organ odwoławczy. Podstawą wzruszenia postanowienia organu egzekucyjnego pierwszej instancji mogłoby być jedynie działanie sprzeczne z przepisem art. 29 § 2 ww. ustawy. Jednakże organ odwoławczy nie dopatrzył się takiego uchybienia. Odnosząc się natomiast do zarzutów z art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wskazano, że powinny one być skierowane do Wojewody Wielkopolskiego. W świetle obowiązujących przepisów Minister Obrony Narodowej jest bowiem organem egzekucyjnym drugiej instancji. Ponadto zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej stanowią odrębny środek zaskarżenia i nie mogą być rozpatrywane w trybie zażalenia na postanowienie wzywające do wykonania obowiązku opróżnienia lokalu mieszkalnego i wydania go na rzecz wierzyciela.

K. J. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie postanowienia Ministra Obrony Narodowej z [...] września 2011 r. i poprzedzającego je postanowienia Wojewody Wielkopolskiego. Skarżąca podała, że dokonała już częściowej spłaty istniejącego zadłużenia czynszowego. W związku z tą okolicznością ewentualne wykonanie decyzji wiązałoby się – w ocenie skarżącej – z naruszeniem zasad współżycia społecznego. Podniosła ponadto, że przedmiotowy lokal jest jedynym miejscem, gdzie może mieszkać, nie ma bowiem innych możliwości mieszkaniowych.

Minister Obrony Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., uwzględnił skargę i uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. Stwierdzając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Sąd pierwszej instancji powołał się na stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1790/10, w którym Sąd zwrócił uwagę, że jakkolwiek Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie ustanawia prawa podmiotowego do mieszkania, niemniej jednak określa zadania Państwa dotyczące sfery mieszkalnictwa, poprzez wskazanie wartości, które ustawodawca jest zobowiązany chronić. Wynika to z art. 75 ust. 1 Konstytucji, a powstrzymanie się ustrojodawcy od sformułowania prawa do mieszkania, jako prawa podmiotowego, jest traktowane w doktrynie jako wyraz realizmu Konstytucji (por. L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz do art. 75, Warszawa 2003, s. 2). Jako kategoria konstytucyjna, nie istnieje również "prawo do lokalu" jako takiego, istnieje natomiast "ochrona praw lokatorów", o której mowa w art. 75 ust. 2 Konstytucji. Przepis ten nakłada na ustawodawcę obowiązek wydania przepisów ustawowych, zapewniających taką ochronę. Sytuacja prawna lokatora jest wyznaczona przez typ uprawnienia, jakie mu przysługuje do zajmowanego lokalu, a uprawnienia te można zaliczyć do "innych praw majątkowych", w rozumieniu art. 64 ust. 1 Konstytucji, co oznacza, że w płaszczyźnie prawa materialnego ochrona praw lokatorów opierać się będzie przede wszystkim o ten przepis, jako że ustanawia on prawo podmiotowe o randze konstytucyjnej (por. L. Garlicki, Konstytucja ...). Sąd wskazał, że w przypadku lokatorów zajmujących lokale pozostające w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej ich sytuacja może być różna, niezależnie jednak od tego, Sąd zwrócił uwagę, że Trybunał Konstytucyjny w swym dotychczasowym orzecznictwie, szeroko wypowiadał się na temat ochrony praw nie tylko najemców, ale także innych lokatorów. Wskazywał, że prawo do mieszkania umożliwia realizację godności ludzkiej, a w związku z tym standard ochrony tego prawa powinien być wysoki, zdaniem Trybunału, ochrona prawa najemców i lokatorów powinna być wzmocniona możliwością skorzystania z prawa do sądu. Obowiązek zapewnienia minimalnego standardu ochrony interesów lokatorów wynika z podstawowych założeń aksjologicznych polskiego systemu prawnego – w szczególności niezbywalnej godności człowieka (art. 30 Konstytucji), zaś jednym z podstawowych obowiązków władzy publicznej jest prowadzenie właściwej polityki mieszkaniowej, popieranie starań obywateli o mieszkanie, a także tworzenie publicznego zasobu mieszkaniowego i gospodarowanie nim, co wynika z art. 75 ust. 1 Konstytucji. Natomiast art. 75 ust. 2 Konstytucji stanowi, że ochronę praw lokatorów ma określać ustawa. Regulacja ta jest wskazówką co do preferowanego przez ustrojodawcę sposobu rozwiązywania konfliktu interesów lokatorów oraz właścicieli lokali, którzy przecież także korzystają z konstytucyjnych gwarancji ochrony prawa własności (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98, OTK ZU 2000, nr 1, poz. 3 oraz z 19 kwietnia 2005 r., K 4/05, OTK ZU-A 2005, nr 4, poz. 37). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 23 maja 2006 r., SK 51/05 (OTK ZU-A 2006, nr 5, poz. 58) podkreślił, że ustawodawca, kierując się dyrektywami wynikającymi nie tylko z art. 75, ale również z art. 2, art. 20, art. 21, czy też art. 64 Konstytucji, powinien zmierzać w kierunku ukształtowania interesów właścicieli lokali oraz lokatorów w sposób minimalizujący ewentualne antagonizmy (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98).

Sąd podniósł, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 17 marca 2008 r., K 32/05 (OTK-A 2008/2/27) uznał, że opróżnianie lokali należących do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w trybie egzekucji administracyjnej nie zapewnia skutecznej ochrony lokatorom, którzy takie lokale zajmują bez tytułu prawnego. W wyroku tym Trybunał stwierdził, że należałoby zapewnić podmiotom stosunku cywilnoprawnego ochronę charakterystyczną dla tej gałęzi prawa. Opróżnienie lokalu powinno nastąpić na podstawie prawomocnego wyroku sądowego zaopatrzonego w klauzulę wykonalności, dzięki temu standard ochrony lokatorów zajmujących mieszkania WAM byłby wysoki. Sąd zaznaczył, że chociaż Trybunał Konstytucyjny w ww. wyroku z 17 marca 2008 r. nie orzekł o niekonstytucyjności przepisów dotyczących opróżniania lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących takie lokale bez tytułu prawnego, gdyż przepisy te nie były objęte przedmiotem jego rozpoznania, niemniej jednak w sposób jednoznaczny wyraził swoje stanowisko, kwestionując stosowanie wobec tych osób trybu egzekucji administracyjnej, która powoduje nieproporcjonalne zróżnicowanie ich sytuacji względem sytuacji innych najemców, mogących korzystać z ochrony, jaką zapewniają im przepisy o ochronie praw lokatorów, zważywszy że w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym dłużnik może jedynie zgłaszać zarzuty i wnieść skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie organu nadzoru. Jednak zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie prowadzą do merytorycznego rozpoznania sprawy. W tym trybie jednostka jest pozbawiona ochrony, jaka przysługiwałaby jej, gdyby opróżnienie lokalu następowało w drodze cywilnoprawnej.

Zdaniem Sądu, oznacza to, że podstawa prawna dotycząca opróżniania lokali mieszkalnych WAM przez lokatorów zajmujących je bez tytułu prawnego sama w sobie mogła prowadzić do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie, co miało miejsce w niniejszej sprawie (decyzja ta wydana została wobec braku tytułu prawnego do lokalu). Jednakże z uwagi na niemożność egzekwowania takiej decyzji w trybie administracyjnym, na co zwraca uwagę Trybunał Konstytucyjny, właściwy wojskowy organ mieszkaniowy winien zrezygnować z podejmowania decyzji w tym zakresie na rzecz powództwa, z jakim może wystąpić do sądu powszechnego o nakazanie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Taki wniosek wypływa także z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 1994 r. o sygn. akt IV SA 791/93 (publ. OSP 1996, nr 7-8, poz. 130), w którym stwierdzono, że egzekucji administracyjnej podlegają tylko obowiązki o charakterze publicznoprawnym, a obowiązki niemające takiego charakteru nie podlegają egzekucji, nawet jeżeli mieszczą się w zakresie działalności organów administracji publicznej i wynikają z decyzji organu administracji. Sąd stwierdził, że wartość jaką jest ochrona praw lokatorów i obowiązek zapewnienia jednostkom godnego życia, powoduje, że opróżnienie lokalu przez osobę, zamieszkującą lokal mieszkalny WAM bez tytułu prawnego, powinno następować w drodze sądowej, wówczas jednostka jest lepiej chroniona. W rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne powinny zatem odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel winien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 27 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1966/11, wydanym w zbliżonym stanie faktycznym. Sąd podniósł, że do ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2010 r. Nr 206, poz. 1367 ze zm.) z dniem 1 lipca 2010 r., mocą art. 1 pkt 29 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 143), wprowadzono art. 29b, który w ustępie 2 mówi, że w sprawach takich, jak niniejsza, opróżnienie lokalu mieszkalnego WAM następuje w trybie powództwa cywilnego. Data wejścia w życie ustawy zmieniającej wskazuje, że przepis ten zaczął obowiązywać jeszcze przed podjęciem zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia utrzymanego nim w mocy, a wobec tego winien być uwzględniony przez organy, czego jednak nie uczyniono. Wprawdzie art. 18 ust. 1 ustawy zmieniającej wskazuje, że do spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej stosuje się przepisy dotychczasowe, niemniej – co Sąd podkreślił – przepis ten dotyczy "spraw wszczętych i niezakończonych ostatecznymi decyzjami administracyjnymi", a więc odnosi się do postępowań jurysdykcyjnych, prowadzonych na podstawie przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, czyli dotyczy spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, nie zaś w drodze postanowień, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, podejmowanych w trybie ww. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Minister Obrony Narodowej, reprezentowany przez radcę prawnego. Zaskarżonemu w całości wyrokowi skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a., poprzez bezzasadne uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] września 2011 r. oraz poprzedzającego je postanowienia Wojewody Wielkopolskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., ponieważ skarga winna podlegać oddaleniu, a organy obu instancji nie naruszyły żadnych przepisów prawa materialnego;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez bezzasadne uchylenie wskazanych wyżej postanowień, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wskazał ani jednego przepisu postępowania, jaki naruszyły organy obu instancji;

3) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jakie konkretnie przepisy prawa materialnego mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie są w jego ocenie sprzeczne z Konstytucją RP, jakie konkretnie przepisy prawa materialnego i procesowego naruszyły organy obu instancji oraz w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej organy winny dalej prowadzić postępowanie, mając na uwadze ostateczną decyzję administracyjną orzekającą o obowiązku opróżnienia lokalu;

4) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez wykroczenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poza granice rozpoznawanej sprawy i uchylenie wskazanych wyżej postanowień z przyczyn dotyczących sprzeczności z Konstytucją RP decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy Nr [...] z [...] sierpnia 2008 r., podczas gdy wydane w sprawie postanowienia dotyczą tylko i wyłącznie etapu postępowania egzekucyjnego (wykonawczego), a nie rozpoznawczego (jurysdykcyjnego);

5) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wytycznych skutkujących odrzuceniem pozwu przez sąd powszechny z uwagi na res iudicata, tj. polecenia "organom wojskowym" wystąpienia do sądu powszechnego z pozwem o eksmisję, w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna już orzeka o obowiązku opróżnienia lokalu;

6) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 188 pkt 1 Konstytucji R.P. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niezastosowanie, a zatem bezzasadne uznanie przez nieuprawniony do tego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż nieokreślone bliżej przepisy ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r., o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2010 r., Nr 206, poz. 1367 ze zm.), dotyczące opróżnienia lokalu mieszkalnego przez osoby zajmujące lokal bez tytułu prawnego, są niezgodne z Konstytucją R.P.;

7) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 143) poprzez jego błędną wykładnię i bezzasadne uznanie, iż przepis ten nie ma zastosowania do postępowań egzekucyjnych i spraw niezakończonych wydaniem ostatecznych postanowień;

8) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 pkt 29 powyższej ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r., wprowadzającego art. 29b poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uznanie, iż przepis ten ma zastosowanie do spraw zakończonych wydaniem ostatecznej decyzji administracyjnej orzekającej o obowiązku opróżnienia lokalu oraz do spraw egzekucyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tego przepisu;

9) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 § 1 pkt 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię i uznanie bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej, że w ustalonym stanie faktycznym brak podstaw do stosowania egzekucji administracyjnej;

10) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 § 1 i art. 4 powyższej ustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie bez wskazania wyraźnej podstawy prawnej, że w ustalonym stanie faktycznym brak podstaw do stosowania egzekucji administracyjnej;

11) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 29 § 1 powyższej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że organy egzekucyjne obu instancji były uprawnione do badania zasadności i wymagalności (a tym bardziej zgodności z Konstytucją RP) ostatecznej decyzji orzekającej o obowiązku opróżnienia lokalu.

Wskazując na powyższe zarzuty, na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1, art. 188 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Minister Obrony Narodowej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ewentualnie, w przypadku uznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieuzasadnione uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawę należało rozpoznać w granicach podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] września 2011 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2011 r. dotyczyły wezwania K. J. do opróżnienia, opuszczenia i wydania zajmowanego lokalu mieszkalnego pod rygorem zastosowania środka egzekucyjnego z zagrożeniem zastosowania przymusu bezpośredniego.

Powyższe postanowienia wydane zostały w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązku opróżnienia lokalu położonego w Pile, ul. B. [...], który orzeczony został decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2008 r., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2008 r.

Jak słusznie zarzucono w skardze kasacyjnej kontrola sądowoadministracyjna wymienionych na wstępie postanowień, które zapadły w trakcie postępowania egzekucyjnego nie mogła obejmować ostatecznych, pozostających w obrocie decyzji, z których wynikał obowiązek opróżnienia przedmiotowego lokalu. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obu kwestionowanych przez K. J. postanowień egzekucyjnych, z przyczyn podanych w zaskarżonym wyroku zasadnie więc ocenione zostało jako postępowanie naruszające art. 134 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie, że organy egzekucyjne powinny odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel winien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego wykracza poza ramy postępowania w niniejszej sprawie.

Z powyższym zarzutem pozostają w związku zarzuty dotyczące naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Istotnie, jak stwierdzono w skardze kasacyjnej, motywy zaskarżonego wyroku, sporządzone zostały z uchybieniem powyższej regulacji, a naruszenie to miało niewątpliwie charakter, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyjaśnił należycie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie wskazał jakie konkretne przepisy prawa materialnego i procesowego zostały w sprawie przez organy naruszone i w jaki sposób. Skoro Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne, to powinien wskazać jakie konkretne uchybienia materialnoprawne i procesowe organów spowodowały takie rozstrzygniecie, a także przedstawić precyzyjne wskazania co do dalszego postępowania, które są niezbędne z uwagi na związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu w myśl art. 153 p.p.s.a.

Takich niezbędnych, w przekonujący sposób przedstawionych elementów uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera.

Podstawa prawna rozstrzygnięcia, w której Sąd odwołał się do poglądów i argumentacji przedstawionych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1790/10 sformułowana została wadliwie. Przede wszystkim, na co słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, wywody co do niekonstytucyjności przepisów regulujących kwestie związane z opróżnianiem lokali mieszkalnych Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, z odwołaniem się m.in. do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 marca 2008 r., K 32/05 przedstawione zostały w oderwaniu od stanu prawnego rozpoznawanej sprawy, z całkowitym pominięciem mającej istotne znaczenie okoliczności, że w obrocie prawnym znajduje się ostateczna decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] października 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2008 r. zobowiązującą K. J. do opróżnienia lokalu mieszkalnego.

Organ egzekucyjny bada z urzędu jedynie dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej "u.p.e.a."

Jak wcześniej podniesiono Sąd pierwszej instancji nie podał jakie konkretne przepisy stanowiące podstawę rozstrzygania sprawy niniejszej są sprzeczne z Konstytucją RP, ponadto nie wykazał, że zachodzi przypadek, w którym Sąd ten jest uprawniony do samodzielnego rozstrzygania tej kwestii. Jak słusznie podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 2263/11 regułą jest, że w razie wątpliwości co do zgodności stosowanego przepisu ustawy z Konstytucją RP sądowi administracyjnemu przysługuje prawo przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego (art. 193 Konstytucji RP). Wyjątki od reguły obejmują przypadki tzw. wtórnej niekonstytucyjności oraz sytuacje oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z Konstytucją RP. Odmowa zastosowania przez sąd administracyjny przepisu ustawy powinna zatem polegać na wskazaniu tego przepisu, stwierdzeniu z jakim przepisem Konstytucji RP przepis ten jest sprzeczny oraz wykazaniu, czy zachodziła podstawa do przeprowadzenia przez sąd administracyjny kontroli konstytucyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela powyższe stanowisko i w konsekwencji uznaje zasadność zarzutu skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 188 pkt 1 Konstytucji RP stanowiącego o kompetencji Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności ustaw i umów międzynarodowych z Konstytucją RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób nieuzasadniony stwierdził, że obowiązek, którego egzekucji dotyczy niniejsze postępowanie nie podlega egzekucji administracyjnej oraz że w rozpoznawanej sprawie organy egzekucyjne powinny odmówić stosowania trybu egzekucji administracyjnej, a wierzyciel winien uzyskać tytuł egzekucyjny w formie orzeczenia sądowego w trybie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Brak jest podstawy prawnej dla takiego stanowiska. Jak słusznie zauważono w skardze kasacyjnej powyższy pogląd narusza art. 2 § 1 pkt 10, art. 3 § 1 i art. 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Za trafne uznać także należało zarzuty dotyczące naruszenia przepisów ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 28, poz. 143). Przede wszystkim podzielić trzeba stanowisko skarżącego organu, że naruszony został art. 18 ust. 1 tej ustawy poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie. Zgodnie z tym przepisem "Do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostatecznymi decyzjami administracyjnymi lub zawarciem umowy stosuje się przepisy ustawy zmienionej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym". Wywód Sądu, że przepis ten odnosi się do postępowań jurysdykcyjnych czyli dotyczy spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a nie jak w sprawie niniejszej w drodze postanowień podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest chybiony. Przepis ten, mający charakter międzyczasowy odnosił się do norm materialnych i proceduralnych ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP i stanowił wskazówkę dla ustalenia systemu obowiązujących w sprawie norm ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP. Przepis ten w ogóle nie dotyczył przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Również dodany powyższą ustawą zmieniającą art. 29b ust. 2 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie dawał podstaw do twierdzenia, że w sprawie niniejszej niedopuszczalna była egzekucja administracyjna.

Przedstawione wyżej względy powodują, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwione i w konsekwencji uchylić zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, będąc związanym dokonaną w niniejszym wyroku wykładnią prawa, powinien przeprowadzić stosowną kontrolę zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem.

O kosztach postępowania kasacyjnego postanowiono na mocy art. 203 pkt 2 p.p.s.a.