Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 408/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2004 nr 8 poz 67
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin( - tekst jednolity.
article: art. 91, art. 88
journal: Dz.U. 2002 nr 7 poz 58
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.- tekst jednolity
article: § 6, § 1 ust. 1, § 8
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 3 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Bk 590/10 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 590/10 oddalił skargę M. S. na decyzję Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Komendant Miejski Policji w Łomży decyzją z dnia 21 lutego 2002 r. przyznał M. S. od dnia 1 stycznia 2002 r. równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Następnie ten sam organ decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., wydaną na podstawie art. 162 § 1 ust. 1 k.p.a., art. 91 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2002 r., Nr 7, poz. 58- dalej powoływana jako ustawa o Policji) oraz § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 266, poz. 2246), orzekł o wygaśnięciu z dniem 1 stycznia 2006 r. decyzji z dnia [...] lutego 2002r. w sprawie przyznania M. S. równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uznając, że decyzja ta stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie jej wygaśnięcia było niezbędne, gdy emeryci Policji utracili prawo do omawianego świadczenia.

Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, po rozpatrzeniu wniosku M. S., decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2006 r. Decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy. Obie decyzje nadzorcze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrokiem z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Wa 1137/09. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził pogląd, że orzeczenie o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] lutego 2002 r., przyznającej prawo do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nastąpiło z rażącym naruszeniem, gdyż w niniejszej sprawie instytucja przewidziana w art. 162 § 1 k.p.a. w ogóle nie miała zastosowania.

Podlaski Komendant Wojewódzki Policji, po raz kolejny rozpoznając sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Łomży z dnia [...] stycznia 2006 r. o wygaśnięciu decyzji przyznającej M. S. uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Następnie Komendant Miejski Policji w Łomży decyzją z dnia [...] maja 2010 r., wydana na podstawie art.91 ustawy o Policji i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 919 ze zm.), cofnął skarżącemu z dniem 1 stycznia 2006 r. przyznane decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. prawo do przedmiotowego równoważnika. W uzasadnieniu podał, że przepisy ustawy o Policji nigdy nie przewidywały by prawo do równoważnika za remont lokalu przysługiwało także emerytom i rencistom, na zasadach analogicznych jak dla policjantów w służbie czynnej. Kwestię tę regulowało jedynie rozporządzenie wykonawcze z 2002 r., ale ono w brzmieniu obowiązującym do 1 stycznia 2006r. wykraczało poza granice delegacji ustawowej. Rozporządzeniem z dnia 28 grudnia 2005 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił między innymi § 8 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. W związku z taką zmianą emeryci i renciści przestali spełniać warunki przewidziane w § 1 ust.1 powołanego rozporządzenia. Zatem z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do dalszej wypłaty im równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W tej sytuacji, zgodnie z § 6 rozporządzenia, należało orzec o cofnięciu M. S. z dniem 1 stycznia 2006 r. uprawnienia do otrzymywania omawianego świadczenia.

Podlaski Komendant Policji, po rozpatrzeniu odwołania M. S., decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. powyższą decyzję utrzymał w mocy, podzielając w pełni stanowisko i argumenty Komendanta Miejskiego Policji w Łomży.

Na powyższą decyzję Podlaskiego Komendanta Policji M. S. wniósł skargę do WSA w Białymstoku, domagając się jej uchylenia. Wskazał, że z art. 2 w zw. z art. 29 i 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) oraz z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, wynika, iż emerytowi przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego, a tym samym także uprawnienie do równoważnika za remont zajmowanego mieszkania. Stwierdził również, że to nie § 8 rozporządzenia z dnia 26 czerwca 2002 r. został wydany z naruszeniem prawa, ale wykonanie § 1 rozporządzenia z dnia 28 grudnia 2005 r. wskutek niewłaściwej wykładni jest niezgodne z prawem.

Odpowiedź na skargę złożył Podlaski Komendant Wojewódzki Policji. Domagając się jej oddalenia, podtrzymał w całość argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej powoływana jako P.p.s.a.), skargę M. S. oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że na podstawie decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Łomży z dnia [...] lutego 2002 r. skarżący pobierał równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego od dnia 1 stycznia 2002 r. do końca 2005 r., czyli do momentu wejścia w życie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 grudnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 266, poz. 2246). Rozporządzenie zmieniające uchyliło między innymi § 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., który "kontynuował" w stosunku do emeryta, rencisty policyjnego oraz innych wymienionych osób -przewidziane przepisami wykonawczymi do ustawy o Policji- stosowanie przepisów rozporządzenia w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Tym samym z dniem 1 stycznia 2006 r. przestała istnieć formalnie materialnoprawna podstawa przyznawania emerytom policyjnym uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu i wypłacania emerytom policyjnym wcześniej przyznanego równoważnika. Do tej daty przyznawanie emerytowanym funkcjonariuszom Policji równoważnika i jego wypłacanie odbywało się tylko w oparciu o przepisy wykonawcze do ustawy. Dlatego też, w ocenie Sądu, gdyby z przepisów ustawowych można było wywieść prawa emeryta policyjnego do równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, to fakt uchylenia § 8 rozporządzenia MSWiA z 2002 r. nie miałby istotnego znaczenia. Jednakże w przedmiotowej sprawie zachodzi sytuacja odmienna, albowiem przepisy rangi ustawowej nigdy nie przyznawały emerytom policyjnym tego uprawnienia.

Podobne stanowisko wynika także z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2004 r., sygn. akt K 7/04 w którym stwierdzono. że art. 91 ust. 1 ustawy o Policji wskazuje zarówno podmiot uprawniony, jak i cel omawianego świadczenia, ograniczając krąg uprawnionych do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego wyłącznie do funkcjonariuszy Policji w służbie czynnej. Biorąc pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzić, zatem należy, iż zamieszczany w przepisach wykonawczych, wydanych do art. 91 ustawy o Policji, zapis o odpowiednim stosowaniu do emerytów policyjnych obowiązujących wobec policjantów zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, był normą wykraczającą poza upoważnienie ustawowe.

Uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego dla emeryta nie można również wyinterpretować z ustawy emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r. Z art. 29 ust. 1 tej ustawy wynika jedynie uprawnienie do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji odpowiednich organów, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Drugie uprawnienie emerytów policyjnych i rencistów policyjnych przewiduje art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji i jest nim prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Analizując ten przepis, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 października 2008r., sygn. akt U 4/08, podkreślił, że właśnie jego treść dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego (rencisty policyjnego) do lokalu i uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa emerytalna innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła.

W ocenie Sądu I instancji nie można podzielić poglądu skarżącego, jakoby przepisy wykonawcze, w których znalazła się norma rozszerzająca krąg podmiotów uprawnionych do tego świadczenia, były wykonaniem zapisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Jeszcze raz należy podkreślić, że treść upoważnienia ustawowego, w nadanym ustawą zmieniającą brzmieniu, była przedmiotem kontroli konstytucyjnej Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. K 7/04 stwierdził zgodność przepisu art. 91 ust. 2 ustawy o Policji z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (przepisem określającym konstytucyjne standardy upoważnienia ustawowego). Biorąc pod uwagę treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przyjąć zatem należy, iż zamieszczany w przepisach wykonawczych, wydanych do art. 91 ustawy o Policji, zapis o odpowiednim stosowaniu w stosunku do emerytów policyjnych obowiązujących wobec policjantów zasad przyznawania równoważnika pieniężnego za remont lokalu, był normą wykraczającą poza upoważnienie ustawowe. Norma przepisu wykonawczego wykraczająca poza upoważnienie ustawowe nie mogła stanowić ważnej podstawy do nabycia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, co w konsekwencji - zdaniem sądu – nie pozwala skarżącemu skutecznie powoływać się na ochronę praw słusznie nabytych. W sytuacji braku uprawnień na gruncie ustawowym, nie można mówić o skutecznym ich nabyciu w oparciu o przepis rozporządzenia wykonawczego nieznajdujący umocowania w ustawie. Przepisy wykonawcze zawsze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w stosunku do rozwiązań ustawowych.

Wykładnia powołanych wyżej przepisów prawa prowadzi do jednoznacznego stanowiska, że uprawnienie do równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Policji pozostającym w czynnej służbie (tak też w wyroku NSA z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1012/07). Skoro nie istniał i nie istnieje żaden inny przepis ustawy, który pozwalałby w zakresie prawa do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego traktować emerytów policyjnych w sposób analogiczny, jak policjantów w służbie czynnej, to wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego, trafnie organy rozpoznające sprawę uznały, że z dniem [...] stycznia 2006 r. odpadła podstawa prawna do przyznawania i wypłacania równoważnika pieniężnego dla emerytowanych funkcjonariuszy Policji. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyrokach z dnia 9 grudnia 2009r. sygn. VIII SA/Wa 621/09 i z dnia 29 listopada 2006r. sygn. II SA/Wa 1689/06, a z którymi to stwierdzeniami zgodził się skład orzekający w sprawie niniejszej, uchylony § 8 rozporządzenia, stanowił podstawę pozwalającą stosować § 1 pkt 1 rozporządzenia do emerytów policyjnych. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. odpadła ta podstawa, to emeryci policyjni nie spełniają warunków określonych w § 1 ust. 1 rozporządzenia, jako że przepis ten nie ma do nich w ogóle zastosowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł M. S., reprezentowany przez adwokata, domagając się jego zmiany i zasądzenia kosztów według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

a/ prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- błędną wykładnię i niezastosowanie art. 29 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. w związku z art. 91 i 88 ustawy o Policji oraz przyjęcie, że przepisy te nie mają zastosowania i nie stanowią podstawy do wypłaty emerytom policyjnym równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, mimo że prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi do przeciwnych wniosków;

- § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowi podstawę wygaśnięcia uprawnienia równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z powodu uchylenia § 8 tego rozporządzenia;

b/ przepisów postępowania, którego uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenia:

- art. 3 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez niedostrzeżenie ewidentnego naruszenia przepisów ustawowych przez organy administracji obu instancji, co spowodowało wydanie w tej sprawie nietrafnego orzeczenia;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niedostrzeżenie oczywistego wydania przez organy administracji decyzji bez podstawy prawnej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu orzeczenia oczywistego naruszenia przez organy administracji obu instancji przy wydawaniu zaskarżonych decyzji, prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że obecnie podstawę prawną świadczeń w postaci równoważnika pieniężnego za remont mieszkania powinny stanowić przepisy ustawy emerytalnej z dnia 18 lutego 1994 r., a nie przepisy ustawy o Policji. Zgodnie z art. 29 ust. 1 tej ustawy funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji właściwego dla ich służby ministra, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że do mieszkań przysługujących emerytowanym funkcjonariuszom stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Nadto art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. dotyczy uprawnień do lokalu mieszkalnego, w skład których wchodzi zarówno prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy o Policji, jak również prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, uregulowane w art. 91 tejże ustawy. Uzasadnia to twierdzenie, że funkcjonariuszowi zwolnionemu ze służby, który uzyskał uprawnienie do emerytury lub renty, przysługuje również prawo do równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego w takim wymiarze, w jakim przysługiwało owo świadczenie w dniu zwolnienia ze służby.

W ocenie skarżącego kasacyjnie uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego nie wygasa wraz ze zwolnieniem ze służby. Celem tego świadczenia jest zabezpieczenie osobie zamieszkującej lokal mieszkalny, przydzielony z zasobów lokalowych Policji, środków pieniężnych niezbędnych do jego utrzymania we właściwym stanie technicznym i użytkowym. Oznacza to, że przedmiotowe świadczenie jest w sposób trwały związane z prawem do zajmowania służbowego lokalu, m.in. poprzez funkcję, którą spełnia to świadczenie.

W żaden sposób nie można zgodzić się z zaskarżonym wyrokiem w kwestii wygaśnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia. Żaden z tych warunków w przypadku skarżącego nie uległ zmianie. Nie uległo również zmianie uprawnienie skarżącego do liczby norm zaludnienia. Niezasadne jest zatem twierdzenie, że uchylenie § 8 rozporządzenia stanowi podstawę do cofnięcia decyzji uprawniającej do równoważnika. Nielogiczna jest teza Sądu I instancji, według której skoro uchylono § 8 rozporządzenia pozwalający stosować § 1 pkt 1 do emerytów policyjnych, to nie można stosować do nich tego przepisu. Także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08 nie wskazuje, w jaki sposób zmiana stanu prawnego wpływa na sytuację prawną emerytowanych funkcjonariuszy Policji, którzy posiadają pozostającą w obrocie prawnym decyzję uprawniającą do równoważnika pieniężnego za brak czy remont lokalu mieszkalnego. Bezpodstawne uznanie § 6 powołanego rozporządzenia jako podstawy uchylenia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego doprowadziło do naruszenia prawa polegającego na niedostrzeżeniu naruszenia procedury administracyjnej w postaci art. 162 § 1 k.p.a. zarówno przez Komendanta Miejskiego Policji w Łomży, jak i Podlaskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku oraz uznaniu, że w przypadku decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika przysługującego skarżącemu przepis ten nie ma zastosowania. Samo uchylenie podstawy prawnej wydanych decyzji powoduje, że z dniem wejścia w życie takiej zmiany prawa, przestaje istnieć podstawa prawna do wydawania w przyszłości takich decyzji. Nie powoduje to natomiast wygaśnięcia uprawnień nabytych na podstawie decyzji wydanych w oparciu o istniejącą wówczas podstawę prawną. W takim przypadku decyzje te nie stają się bezprzedmiotowe, gdyż dotyczą one uprawnień wcześniej nabytych na przyszłość.

Reasumując skarżący kasacyjnie podkreślił, że zasada pogłębiania zaufania do państwa i stanowionego w nim prawa, jako nieodłączny element państwa prawnego, zobowiązuje w szczególności do ochrony praw nabytych i zaniechania podejmowania takich działań, które są nieprzewidywalne i zaskakują obywateli.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach, uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie.

Za bezzasadny należy przede wszystkim uznać zarzut błędnej wykładni i niezastosowania art. 29 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 w związku z art. 91 i 88 ustawy o Policji. Art. 29 ust. 1 stanowi, że "Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy". Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, podzielając pogląd Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 27 października 2008 r., U 4/08, że znaczenia tego przepisu nie da się ustalić, nie wziąwszy pod uwagę unormowania zawartego w art. 30 tej ustawy. Dlatego konieczne było odwołanie się do wykładni systemowej. Jedna z podstawowych reguł tej wykładni stanowi, że interpretator tak powinien ustalić znaczenie interpretowanej normy, żeby nie pociągało to za sobą istnienia sprzeczności technicznej między normą interpretowaną, a jakąkolwiek normą należącą do tego samego systemu prawa – por. J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1979, s. 402. Zatem rozumowanie, że treść art. 30 dowodzi, że poza uprawnieniem emeryta policyjnego do lokalu i jego uprawnieniem do pomocy na uzyskanie lokalu, ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, innych świadczeń tym podmiotom nie zapewniła, jest prawidłowe. Jak słusznie bowiem wywiódł Sąd I instancji, jeżeli ustawowe prawo emerytów i rencistów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji, to zamieszczenie w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie to wynikałoby z odesłania zawartego w art. 29 ustawy. Innymi słowy mówiąc, przepisy te pozostawałyby z sobą w sprzeczności technicznej.

Nietrafny jest również zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 6 Rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na wstępie należy stwierdzić, że przepis ten jest przepisem szczególnym w rozumieniu art. 163 kpa. Nakazuje on wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego, m.in. w przypadku, gdy policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia. Ten ostatni zaś przepis stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają:

a) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej,

b) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu,

c) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego,

d) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2,

e) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji,

f) tymczasowej kwatery.

Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przysługuje osobie, która łącznie spełnia 2 przesłanki: a) jest policjantem w służbie stałej, b) w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, ani on sam, ani członkowie jego rodziny nie posiadają żadnego z lokali wymienionych w tym przepisie. Skoro z dniem 1 stycznia 2006 r. – na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego- zostaje uchylony § 8 rozporządzenia MSWiA z 28 czerwca 2002 r., statuujący uprawnienie emerytów i rencistów policyjnych do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, to z tym dniem przestali oni spełniać pierwszą z przesłanek wymienionych w § 1 ust. 1 tego rozporządzenia, a co za tym idzie ziściły się przesłanki wymienione w § 6 rozporządzenia, nakazujące wydanie decyzji o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego.

Wobec wykazanego wyżej braku naruszenia przepisów ustawowych przez organy administracji obu instancji i istnieniu podstawy prawnej zaskarżonych decyzji w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, zarzuty naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a w zw. z 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 141 § 4 P.p.s.a i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.