Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 956/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 93 ust. 3, art. 99
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Marek Szumilas Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi D.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że wskazana w punkcie I decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Go 759/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2010r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza z dnia [...] maja 2010 r. nr [...], wydane w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr ewid. działki [...] o powierzchni 1,16ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym D.Z., na działki nr [...] o pow. 3755 m2 i nr [...] o pow. 7817 m2. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia WSA zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] Burmistrz, wskazując na przepisy art. 95 pkt 6, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, ponownie zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...], oznaczonej nr ewid. działki [...] o powierzchni 1,16 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym D.Z., na działki nr [...] o pow. 3755 m2 i nr [...] o pow. 7817 m2 .

W odwołaniu od powyższej decyzji D.Z. zarzuciła ponownie naruszenie przepisów art. 7 i 77 Kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezapewnienie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości faktycznego i prawnego dostępu do drogi publicznej. Skarżąca zarzuciła także temu rozstrzygnięciu lakoniczność i nieprecyzyjność w zakresie przyjęcia jako podstawy podziału nieruchomości decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r., nie istniejącej - jej zdaniem - w obrocie prawnym, gdyż została zmieniona decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z [...] października 1996 r.

W ocenie skarżącej, w kwestionowanej decyzji Burmistrz powinien zastrzec – tak jak uczynił to decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. [...] w przypadku podziału działki pozostającej w użytkowaniu wieczystym P SA - że zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie droga dojazdowa dla działki [...] ( po podziale [...]) poprzez choćby ustanowienie służebności drogowej, sprzedaży udziału w prawie własności działki stanowiącej drogę dojazdową (drogę wewnętrzną). Strona podkreśliła, że cześć nieruchomości nie przeznaczona pod autostradę pozbawiona zostanie dostępu do drogi publicznej. Nadto ponownie strona podniosła, że organ nie przeanalizował faktu, iż na dzielonej działce nr [...] istnieje zabudowa w postaci ław fundamentowych, ścian fundamentowych oraz stropów pierwszej kondygnacji, która w przypadku podziału działki znajdzie się w bezpośrednim sąsiedztwie autostrady, zatem będzie wymagała rozbiórki z uwagi na niemożliwość jej dalszego wykorzystywania.

W oparciu o powyższe zarzuty D.Z. domagała się uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, wnosząc jednocześnie – dla wykazania zasadności żądań - o przesłuchanie jej w charakterze strony i przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] października 2011 r. znak [...] SKO powołując się na przepis art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz przepisy art. 93 ust. 3, 95 pkt 6 i 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity: Dz U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm. ) uchyliło zaskarżoną decyzji w całości i w pkt 1 orzekło o zatwierdzeniu podziału działki [...] w analogiczny sposób jak organ I instancji, zaś w pkt 2 wskazało, iż podział dokonywany jest pod warunkiem, że przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału zostanie ustanowiona dla działki o numerze ewidencyjnym [...] służebność drogowa w celu zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej.

W uzasadnieniu decyzji SKO wywiodło, iż zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy z o gospodarce nieruchomościami podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu, w myśl ust. 1, dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2). Stosownie natomiast do art. 95 pkt 6 cyt. ustawy niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu podział nieruchomości może nastąpić m.in. w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej. Wskazując, iż postępowanie toczy się z wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w szczególnym trybie, tj. w oparciu o przepis art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to dla takiego podziału nie bada się jego zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania pozostałych zasad dokonywania podziałów nieruchomości. Zgodnie z art. 93 ust. 3 ustawy, podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek, innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki i gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Jednocześnie stosownie do art. 99 ustawy, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną.

SKO podkreśliło, iż organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 4 marca 2002r. (sygn. OPK 25/01 - ONSA 2002/4/140). Oznacza to, że w przypadku dokonywania podziału nieruchomości w celu wydzielenia z niej części przeznaczonej pod przyszłą autostradę, organ ma po pierwsze obowiązek dokonania podziału takiej nieruchomości, po drugie zaś nie może uwzględniać w takim przypadku stanowiska właściciela czy użytkownika wieczystego dotyczącego przebiegu granic powstających w wyniku podziału działek gruntu. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Rz 578/07 - LEX nr 477330), stwierdzając, że decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości na podstawie przesłanki zawartej w art. 95 pkt 6 ustawy o gn tj. w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej, jest decyzją deklaratoryjną zaś charakter prawotwórczy ma decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Oznacza to, że organ zatwierdzający podział nieruchomości nie morze orzec inaczej niż zgodnie z wnioskiem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Kolegium podzieliło w związku z tym stanowisko Burmistrza, że podział nieruchomości wynika z decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] czerwca 1996r. o ustaleniu lokalizacji autostrady na terenie województwa. Stwierdził, iż decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady w zakresie rozwiązań wykraczających poza linie rozgraniczające autostrady na odcinku [...] od km 1+995 do km 20+450 nie dokonują zmian w zakresie linii rozgraniczających w odniesieniu do nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej.

Mając na uwadze wymóg zapewnienia dostępu do drogi publicznej każdej z nowo wydzielonych działek obowiązujący również wówczas, gdy podział dokonywany jest niezależnie od ustaleń planu miejscowego, organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie dostęp do drogi publicznej dla wydzielonej działki nr [...] został zapewniony poprzez działki o nr ewid. [...], stanowiące własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Z uwagi na fakt, że wymienione działki, stanowiące własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie mają charakteru dróg publicznych, należało dokonać podziału pod warunkiem, że przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału zostanie ustanowiona dla działki o numerze ewidencyjnym [...], służebność drogowa w celu zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej.

Organ wskazał też, iż wykonując zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., zawarte w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. sygn. akt II SA/Go 759/10, w zakresie związku i ewentualnego wpływu niniejszego postępowania na postępowanie prowadzone z wniosku Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z dnia [...] lutego 1998r., ustalono, że postępowanie wszczęte tymże wnioskiem zakończyło się decyzją ostateczną Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...] o umorzeniu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania, jako decyzja nie rozstrzygająca sprawy co do istoty, pozostaje zatem bez wpływu na niniejsze postępowanie. Nie istnieją również wątpliwości co do tożsamości spraw, z uwagi na fakt, że w obrocie prawnym pozostaje wyłącznie wniosek z dnia [...] września 2008 r. o podział nieruchomości nr [...], złożony przez GDDKiA.

Odnośnie niedostatecznego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i zaniechania rozważenia w dostateczny sposób kwestii zapewnienia nowopowstałym w wyniku podziału działkom ewidencyjnym, realnego dostępu do drogi publicznej, organ odwoławczy wskazał, że podział działki nr [...] na działki nr [...] jest skutkiem decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady na terenie województwa. Linia podziału - granicy pomiędzy działkami nr [...] odpowiada przebiegowi linii rozgraniczających autostradę określonych w załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej. Linie rozgraniczające autostradę w odniesieniu do działki nr [...] nie uległy zmianie ani w wyniku wydania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., ani decyzji Wojewody z dnia [...] marca 2008r. W dacie rozpoznawania wniosku decyzja o lokalizacji autostrady nie zawierała rozstrzygnięcia o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...]. Projekt podziału przewidywał jednak taki dostęp, stąd - zgodnie ze stanowiskiem Sądu - orzeczono, że zatwierdzenie podziału następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność drogowa dla działki nr [...]. SKO podkreśliło, że działki o nr ewid. [...], wskazane w projekcie podziału jako zapewniające dostęp do drogi publicznej, stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, oznaczone zostały w ewidencji gruntów jako użytek "dr". Działki te są pozbawione drzew, nie są zalesione i stanowią urządzone drogi (niepubliczne). Tym samym zaistniała zarówno prawna jak i faktyczna możliwość wykorzystania wymienionych działek w celu zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

SKO zaznaczyło, że zrealizowane zostało w ponowionym postępowaniu wskazanie Sądu co do zapewnienia udziału w nim organu uprawnionego do reprezentacji właściciela nieruchomości dzielonej - Skarbu Państwa tj. Starosty.

Wywiodło, iż zgodnie z zaleceniem Sądu dokonano również oceny, czy w niniejszym postępowaniu prawa strony nie przysługują także właścicielom (użytkownikom wieczystym) działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, w szczególności działki nr ewid. [...], w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich prawa. Stwierdziło, iż dokonana w tym zakresie ocena wykazała, że brak jest podstaw do uznania właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich za strony niniejszego postępowania. Podział działki nr [...] w żaden sposób nie wpływa bowiem na interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich. Jeśli chodzi o działkę [...] to ma ona bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działki nr [...] i w żaden sposób nie komunikuje się z drogą publiczną poprzez nieruchomość dzieloną w niniejszym postępowaniu.

Odnosząc się do zgłoszonych zarzutów odwołania wyjaśniło, że bezzasadny pozostawał zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, w tym pominięcie analizy wpływu na skutki decyzji istniejącej na działce nr [...] zabudowy w postaci ścian i ław fundamentowych i nierozważenie kwestii kolizji podziału nieruchomości z istniejącą zabudową w postaci ław fundamentowych, ścian fundamentowych i stropów pierwszej kondygnacji budynków planowanych na przedmiotowej działce. Podkreśliło, iż podział w niniejszej sprawie jest konsekwencją określenia linii rozgraniczających autostrady w decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] czerwca1996r. o ustaleniu lokalizacji autostrady na terenie województwa. Sam podział nieruchomości nie koliduje zaś z istniejącą zabudową. Zabudowa taka może mieć jedynie wpływ na istnienie podstaw do roszczeń odszkodowawczych, ale ani nie stanowi przeszkody dokonania podziału, ani nie kształtuje jego zasad. W tym zakresie odwołał się do stanowiska wyrażonego już przez Sąd w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., iż podział został dokonany w sposób, który nie koliduje z istniejącą zabudową, zaś zarzuty dotyczące utraty wartości nieruchomości i możliwości racjonalnego korzystania z nieruchomości są niewątpliwie ważnymi argumentami życiowymi skarżącej, ale w postępowaniu działowym nie mogły zostać uwzględnione.

Za niezasadny uznało też Kolegium zarzut naruszenia art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niezapewnienie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz pominięcie w decyzji warunku zapewniającego stronie faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej. Ponownie podkreśliło, że dostęp do drogi publicznej jest zapewniony poprzez działki o nr ewid. [...], stanowiące własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Działki te w ewidencji gruntów i budynków oznaczone zostały użytkiem "dr", istnieje więc i faktyczny i prawny dostęp dzielonej nieruchomości do drogi publicznej.

Za niezrozumiały uznało natomiast Kolegium zarzut o lakoniczności i nieprecyzyjności kwestionowanej decyzji w zakresie przyjęcia jako podstawy podziału nieruchomości decyzji lokalizacyjnej Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r., która, zdaniem skarżącej, nie jest decyzją wiążącą (nie istnieje w obrocie prawnym), gdyż została zmieniona decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] października 1996 r., a ta z kolei decyzją Ministra Infrastruktury. Zaskarżona decyzja jest w tym zakresie konkretna i precyzyjna. Przy zatwierdzeniu przebiegu linii podziału odwołuje się właśnie wprost do decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] czewrca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady na terenie województwa. Podkreśliło, iż decyzja Wojewody pozostaje nadal w obrocie prawnym, zaś jej zmiany dokonane decyzjami Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Ministra Infrastruktury pozostają bez wpływu na linie rozgraniczające w odniesieniu do nieruchomości pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej.

W skardze D.Z. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] lipca 2011 r.

Kwestionowanym aktom zarzuciła:

1) naruszenie przepisu art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieprawidłowe zapewnienie w decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości dostępu do drogi publicznej oraz wadliwość zawartego w decyzji warunku mającego zapewnić stronie faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej poprzez brak zawarcia rozstrzygnięcia co do rodzaju i charakteru służebności drogowej oraz jej nieodpłatnego charakteru

2) naruszenie art. 7 i 77 Kpa poprzez niedostateczne i lakoniczne rozważenie kwestii kolizji podziału nieruchomości z istniejącą zabudową w postaci ław fundamentowych, ścian fundamentowych i stropów pierwszej kondygnacji budynków planowanych na przedmiotowej działce i brak analizy wpływu tej zabudowy na skutki decyzji,

3) naruszenie przepisów art. 7, 77, 80 Kpa przez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji uznanie, iż podział przedmiotowych nieruchomości przy zastosowanym warunku, zapewni działce [...] dostęp do drogi publicznej,

4) naruszenie przepisów art. 107 § 3 Kpa przez błędne uzasadnienie decyzji i wskazanie, iż dojazd do działki [...] zostanie zapewniony przez działkę [...], co wynika z decyzji Wojewody nr [...] z dnia [...] czerwca 1996 r., o ustaleniu lokalizacji autostrady,

5) pominięcie w decyzji konieczności zapewnienia dostępu do mającej powstać w wyniku podziałki działki [...] działki [...] poprzez działkę powstałą w wyniku podziału o nr [...].

6) naruszenie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż proponowany podział nieruchomości zapewnia działce [...] dostęp do drogi publicznej,

W oparciu o powołane zarzuty domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wywodziła, iż w zaskarżonej decyzji organ I instancji w ogóle pominął warunek mający na celu zapewnienie dostępu do drogi publicznej działce będącej w użytkowaniu wieczystym skarżącej. Organ odwoławczy natomiast wprowadzając warunek powinął, iż winien mieć on charakter nieodpłatności, mającej zapewnić stronie prawną i faktyczną możliwość dojazdu do działki pozostającej w zasobach skarżącej działki, co powoduje, że decyzja jest wadliwa i winna zostać uchylona bowiem narusza prawa skarżącej. W przeciwnym wypadku stronie mogą zostać przedstawione przy ustanawianiu służebności takie jej warunki, które uniemożliwią prawny i faktyczny dostęp do drogi publicznej ( odpłatność służebności lub inne jej ograniczenia np. ustanowienie służebności jedynie przechodu). Zatem koniecznym było zawarcie w zaskarżonej decyzji warunku konkretyzującego rodzaj i charakter służebności. Wywodziła, iż obecnie w miejscu planowanego dojazdu jest teren gęsto zadrzewiony (las). Ustanowienie służebności lub sprzedaż udziału w tych działkach nie zapewni dojazdu, gdyż może się zdarzyć tak, że Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, uzyskując własność nowo utworzonych działek, będzie zwlekać z wykonaniem planowanej drogi wewnętrznej, a tym samym strona nie będzie posiadała koniecznego dojazdu do drogi publicznej.

Zdaniem skarżącej, organy obu instancji błędnie przyjęły, że dojazd do działki [...] zostanie zapewniony przez działki stanowiące własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie GDDKiA, oznaczonych numerami [...]. Pominięto bowiem konieczność ustanowienia służebności drogowej również na nowo powstałej działce [...], która ma powstać w wyniku podziału działki [...], stanowiącej na razie własność skarżącej. Pozostała po podziale część działki [...] (jako działka [...] mimo zapewnienia dostępu przez działki [...] nie będzie miała dostępu do drogi publicznej, gdyż konieczne będzie zapewnienie możliwości dojazdu przez działkę nr [...] po podziale, czego decyzja nie uwzględnia. Jej zdaniem, ani decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 1996r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej na terenie województwa, ani decyzja Wojewody z dnia [...] marca 2008r., o ustaleniu lokalizacji drogi dla inwestycji budowa autostrady w zakresie rozwiązań wykraczających poza linie rozgraniczające autostrady, wbrew przepisowi art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym decyzja o lokalizacji autostrady, nie precyzują wymagań dotyczących ochrony interesów osób. Nadto akty te nie wymieniają działki o numerze ewidencyjnym [...], jak też działki o nr [...] jako przeznaczonych pod inwestycję budowy autostrady, a bez tych działek w ogóle nie ma mowy o zapewnieniu działce [...] dostępu do drogi publicznej. Powyższe działki są zaś wymienione w uzasadnieniu do decyzji Burmistrza w w/w ciągu działek, które konieczne są do zapewnienia dostępu do drogi publicznej.

Skarżąca nadto podnosiła, iż podział nieruchomości pod budowę autostrady dokonywany jest w nawiązaniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, która stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2004 r. Nr 256 póz. 2571 ze zm.), powinna zawierać m.in. linie rozgraniczające teren, którymi organ zatwierdzający podział nieruchomości jest związany. Związanie tego organu liniami rozgraniczającymi teren autostrady nie oznacza samo przez się, że w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości w celu wydzielenia jej części pod budowę autostrady nie stosuje się przepisu art. 93 ust. 3 ugn. Tym samym podział nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej. Budowa autostrady pociąga za sobą pogorszenie warunków przestrzennych na terenie przyległym, w tym w odniesieniu do części nieruchomości ulegającej podziałowi, a znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi. W ocenie skarżącej pozostała część nieruchomości nieprzeznaczona pod budowę autostrady, wskutek zatwierdzenia projektu podziału pozbawiona zostanie dostępu do drogi publicznej. Wywodziła, że warunek zawarty w zaskarżonej decyzji nie zapewnia dostępu do drogi publicznej i nie stwarza potencjalnej szansy zabezpieczenia takiego dostępu.

W przekonaniu strony, organ nie dokonał również szczegółowego przeanalizowania faktu, iż na dzielonej działce [...] istnieje zabudowa w postaci ław fundamentowych, ścian fundamentowych oraz stropów pierwszej kondygnacji, która w przypadku podziału działki, znajdzie się z bezpośrednim sąsiedztwie autostrady a jedynie lakonicznie stwierdził, iż podział działki nie koliduje z w/w zabudową. Jej zdaniem istniejąca zabudowa będzie wymagała rozbiórki gdyż nie będzie mogła być już wykorzystana. Powyższych okoliczności organ nie poddał pod analizę i owej analizy ponownie nie zawarł w decyzji co sprawia, że zaskarżaną decyzję uznać należy za lakoniczną i wadliwą, jako nie wyjaśniającą wszystkich okoliczności sprawy.

Nadto skarżąca wskazywała, mając świadomość , iż wprawdzie nie stanowi to przesłanki uwzględnianej przy podziale nieruchomości, że projektowany podział wyrządzi niepowetowaną szkodę w jej majątku, pozbawiając możliwości realizacji na wymienionych działkach zamierzonego celu. Wartość użytkowa obu działek sąsiadujących o nr [...] co do których przysługuje jej prawo użytkowania wieczystego występuje tylko przy wykorzystaniu 100% ich powierzchni. Podział działki [...] pozbawia w/w działki wartości użytkowej tym samym wpływa na drastyczne zmniejszenie wartości obu działek.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniło, że organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencję do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność gruntowa i na jakich warunkach ( np. odpłatnie czy nieodpłatnie ) ma być ustanowiona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zasadą jest, że kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W postępowaniu administracyjnym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organach administracji publicznej. Sąd administracyjny nie może zastępować organów w wykonaniu tego obowiązku, gdyż do jego kompetencji należy jedynie kontrola legalności decyzji wydanej na podstawie stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie rozstrzyga też merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. – powoływanej dalej jako: ppsa) uchyla ją lub stwierdza jej nieważność. Jednocześnie wskazać należy, iż sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa), co daje mu podstawy do całościowej kontroli zaskarżonego aktu oraz postępowania administracyjnego poprzedzającego jego wydanie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie pozostawała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie zatwierdzenia podziału nieruchomości oznaczonej nr ewid. nr [...] na działki o nr [...] pod warunkiem, że przy zbywaniu działek powstałych w wyniku podziału zostanie utworzona dla działki o numerze ewidencyjnym [...] służebność drogowa w celu zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej.

W związku z takim przedmiotem zaskarżenia wskazać należy, że rozpoznanie przedmiotowej skargi przez Sąd musiało nastąpić w ramach szczególnego związania, wynikającego z sądowego rozstrzygnięcia wydanego już uprzednio w tej samej sprawie administracyjnej tj. wyroku z dnia 8 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Go 759/10. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ppsa ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd oraz organ administracji publicznej, będą one obowiązane podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w tym orzeczeniu sądowym, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy prawa czy też w sposób istotny nie zmieni się stan faktyczny sprawy.

Ocena prawna o jakiej mowa w przepisie art. 153 ppsa może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz aspektu zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania danej decyzji. Z kolei wpływ orzeczenia sądu administracyjnego na ponowne postępowanie w sprawie przed organami administracji publicznej ma ważkie znaczenie w odniesieniu do orzeczeń kasatoryjnych tego sądu (a takie zapadło w sprawie II SA/Go 759/10). W rezultacie następuje bowiem merytoryczne rozpatrzenie sprawy w nowym postępowaniu administracyjnym, prowadzonym w zakresie wynikającym z dokonanego obalenia zaskarżonego aktu lub czynności i ewentualnie innych aktów i czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy.

W wyroku z dnia 15 kwietnia 2005 r. w sprawie OSK 1403/04, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istotą zasady "związania oceną prawną" jest to, że dotyczy wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego. Zaś obowiązek podporządkowania się tak rozumianej ocenie prawnej, może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego, czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana celem jej ponownego rozpoznania, związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania. Należy zatem stwierdzić, że ocena zasadności skargi w niniejszej sprawie nie mogła przebiegać poza granicami związania wyznaczonymi art. 153 ppsa.

Zauważyć też należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż ponowne rozpatrzenie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku oraz do oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organów administracji, ponownie ocenione być nie mogą. Stwierdzenie przez sąd naruszenia art. 153 ppsa powoduje konieczność uchylenia kontrolowanej ponownie decyzji.

Przeprowadzona przez Sąd w przedmiotowej sprawie kontrola decyzji SKO we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem omówionej zasady związania tj. z naruszeniem art. 153 ppsa w stopniu obligującym Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa ).

Uchylając, wyrokiem z dnia 8 grudnia 2010 r. w sprawie II SA/Go 759/10 decyzje organów obu instancji, zatwierdzające podział nieruchomości (działki nr [...]), Sąd orzekający wyraził pogląd, iż podział nieruchomości w celu wydzielania działki pod drogę publiczną (za jaką należy uznać też autostradę płatną) w związku z decyzją Wojewody Nr [...] z dnia [...] czerwca 1996r., wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm.) dokonywany jest na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2004r. , Nr 261, poz. 2663 ze zm. dalej jako: ugn). Stwierdził, iż co do zasady decyzja o podziale działki nr [...], będącej własnością Skarbu Państwa, a pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżącej, znajduje swe oparcie we wskazanej decyzji. Powołana decyzja lokalizacyjna Wojewody w załączniku nr [...] wymienia bowiem m.in. działkę [...] jako jedną z działek położonych w [...] tj. na trenie, przez który przebiegać będzie odcinek autostrady. Wskazał, iż przy podziale nieruchomości pod budowę autostrady (drogi publicznej) dokonywanym w nawiązaniu do decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady, która, stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2571 ze zm.), powinna zawierać m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, organ zatwierdzający ten podział jest związany liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady (uchwała NSA z dnia 4 marca 2002 r., sygn. OPK 25/01 - ONSA 2002, nr 4, poz. 140). Wskazał, iż nie można zatwierdzić podziału nieruchomości dokonywanego w trybie art. 95 pkt 6 ugn, w sytuacji gdy projektowana linia podziału znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji lokalizacyjnej. Związanie organu liniami rozgraniczającymi teren autostrady nie zwalnia go jednak od konieczności uwzględnienia przepisu art. 93 ust. 3 ugn, poprzez zapewnienie powstałej po podziale działce (tj. działce obejmującej część nieruchomości nie przeznaczonej na pod budowę autostrady) dostępu do drogi publicznej. Za dostęp do takiej drogi uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienia dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Wywiódł, iż obowiązkiem organu zatwierdzającego projekt podziału nieruchomości w celu wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji autostrady jest sprawdzenie czy w wyniku podziału znajdująca się poza liniami rozgraniczającymi część nieruchomości będzie miała dostęp do drogi publicznej. Rozstrzygnięcie w tym zakresie może zawierać decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady, wszak zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 5 ustawy o autostradach płatnych oraz Krajowym Funduszu Drogowym, powinna ona zawierać również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. O ile decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady nie zapewnia dostępu do drogi publicznej dla części nieruchomości znajdującej się poza liniami rozgraniczającymi teren autostrady, w pełnym zakresie zastosowanie znajduje przepis art. 93 ust. 3 ugn. Zatem w takiej sytuacji zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości może nastąpić wówczas, gdy projekt przewiduje dla nieprzeznaczonej pod budowę autostrady części nieruchomości, dostęp do drogi publicznej (wydzielenie drogi wewnętrznej z ustanowieniem służebności albo ustanowienie służebności). W konsekwencji, jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej miałoby polegać na ustanowieniu służebności, podział nieruchomości mógłby zostać dokonany pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione, do czego upoważnia i obliguje art. 99 ugn.

W kontekście poczynionych wywodów WSA zarzucił organom naruszenie przepisów postępowania polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności faktycznych sprawy i zaniechaniu rozważenia w dostateczny sposób kwestii zapewnienia, nowopowstałym w wyniku podziału działkom ewidencyjnym, realnego dostępu do drogi publicznej. Wskazał, iż projektowany podział pozbawia w szczególności działkę nr [...], (obejmującą część nieruchomości nieprzeznaczonej pod budowę autostrady) dostępu do drogi publicznej. Stwierdził, iż wbrew swej powinności organy administracyjne nie zbadały i nie wykazały, czy projektowany podział nieruchomości odpowiada liniom rozgraniczającym teren autostrady, wynikającym z ostatecznej decyzji Wojewody z dnia [...] czerwca 1996 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej, zmienionej w części decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] i z uwzględnieniem zmian wprowadzonych decyzją Wojewody nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. o ustaleniu lokalizacji autostrady w zakresie rozwiązań wykraczających poza linie rozgraniczające autostrady na odcinku [...] od km 1+995 do km 20+450 - województwo. W szczególności zarzucił brak w aktach dokumentów – w tym odpowiednich załączników graficznych do decyzji o lokalizacji autostrady, które umożliwiałyby sądowi dokonanie oceny stanowiska organu w zakresie uznania zgodności projektowanego podziału z liniami rozgraniczającymi teren planowanej autostrady.

Zarzucił też zaniechanie rozważenia, czy decyzja o ustaleniu lokalizacji autostrady zawiera rozstrzygnięcie o zapewnieniu dostępu do drogi publicznej dla działki nr [...] wskazując, iż gdyby decyzja Wojewody nie zapewniała dostępu do drogi publicznej działki nr [...], decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału mogłaby zapaść wyłącznie wówczas, gdyby projekt podziału przewidywał taki dostęp, wówczas jednocześnie należało orzec, że zatwierdzenie projektu podziału następuje pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału ustanowiona zostanie służebność drogowa dla działki nr [...]. Wskazał, iż nie zostało wyjaśnione, czy zaakceptowana przez organy koncepcja zapewnienia dostępu do dzielonej nieruchomości poprzez działki o nr ewidencyjnych [...] zapewnia faktyczny i prawny dostęp do nowo powstałych działek. Wprawdzie z mapy dołączonej do wykazu zmian ewidencyjnych z dnia [...] sierpnia 2009 r. wynika, że działki nr [...] stanowią drogę dojazdową do drogi publicznej jednakże poza rysunkiem nie zgromadzono w postępowaniu administracyjnym żadnych dokumentów określających status prawny, jak i obecną funkcję tych nieruchomości. Nie zostało także rozważone, czy działki przez które ma prowadzić droga konieczna zostały objęte treścią decyzji lokalizacyjnych (co dotyczy w szczególności działki nr [...]). Uznał, iż w zaistniałych okolicznościach stan prawny oraz faktyczny wymaga sprawdzenia pod kątem możliwości ustanowienia przez nie dostępu skarżącej do drogi publicznej, ewentualnie istnienia możliwości innego sposobu zapewnienia tego dostępu. Zatwierdzony podział nie zapewnia bowiem w żadnym razie dostępu do drogi publicznej działce [...] (nieprzeznaczonej pod autostradę). Wskazał na nieodniesienie się do zarzutu skarżącej co do charakteru nieruchomości [...], które jej zdaniem, nie są urządzonymi drogami, umożliwiającymi faktyczny dostęp do drogi publicznej z działki [...].

Udzielając wskazań co do dalszego postępowania WSA odwołał się wniosków wynikających z powyższych ustaleń, jak też uznał w szczególności za konieczne ustalenie przez organy, czy wynikająca z przedłożonego przez wnioskodawcę projektu podziału działki [...] linia podziału nieruchomości na dwie działki, w tym działkę nr [...] (pod budowę autostrady) i [...], jest zgodna z liniami rozgraniczającymi teren przeznaczony pod budowę autostrady, określonymi w załącznikach do wskazanych wyżej decyzji o ustaleniu lokalizacji autostrady. Za konieczne uznał też zapewnienie udziału w ponowionym postępowaniu organu uprawnionego do reprezentacji Skarbu Państwa jako właściciela dzielonej nieruchomości. W kontekście kwestii stron przedmiotowego postępowania działowego, którymi co do zasady pozostają, poza wnioskodawcą, właściciele i użytkownicy wieczyści dzielonej nieruchomości, WSA stwierdził konieczność rozważenia udziału w nim właścicieli (użytkowników wieczystych) działek sąsiadujących z działką podlegającą podziałowi, w szczególności działki nr ewid. [...] choćby w takim zakresie, w jakim organ dokonujący podziału ingeruje swoimi działaniami w wykonywanie przez nich ich prawa, podzielając pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt I OSK 91/09 ( Lex nr 573294).

Konieczne też, zdaniem WSA, pozostawało przy ponownym rozstrzyganiu sprawy wyjaśnienie, czy zakończyło się postępowanie toczące się z wniosku z dnia [...] lutego 1998 r., Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad w Warszawie częściowo w tym samym przedmiocie, co niniejsze postępowanie, to jest podziału m.in. działki nr [...] z udziałem ówczesnych użytkowników nieruchomości ze względu na kasacyjny charakter decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 1998 r., a to w kontekście art. 156 § 1 pkt 3 Kpa lub też innej relacji, która mogłaby mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy.

Analizując ponownie przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie i uzasadnienie zaskarżonej decyzji SKO uznać należało, iż w istotnej części nie zostały wykonane wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Go 759/10, a tym samym w ponowionym postępowaniu nie zostały ustalone okoliczności faktyczne uznane przez Sąd poprzednio orzekający za istotne dla rozpoznania sprawy.

Mając na uwadze wywody Sądu o związaniu organu dokonującego zatwierdzenia planu podziału nieruchomości liniami rozgraniczającymi teren autostrady i jego pogląd, iż nie można zatwierdzić podziału nieruchomości dokonywanego w trybie art. 95 pkt 6 ugn, w sytuacji, gdy projektowana linia podziału znajduje się poza liniami rozgraniczającymi teren określonymi w decyzji lokalizacyjnej stwierdzić należy, iż nie zostało zrealizowane wskazanie w zakresie porównania linii rozgraniczających teren autostrady z linią podziału nieruchomości wynikającą z projektu podziału działki [...], co miało nastąpił w drodze porównania właściwych dokumentów. Stwierdzenie przez SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż linia podziału - granicy pomiędzy działkami nr [...] odpowiada przebiegowi linii rozgraniczających autostradę, określonych w załączniku graficznym do decyzji lokalizacyjnej pozostawało na etapie ponownego rozstrzygania dowolne. Nie znajduje bowiem potwierdzenia w dokumentach zgromadzonych w aktach administracyjnych sprawy, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 ppsa). Mimo wytycznej Sądu, w aktach administracyjnych sprawy nadal brak jest zarówno decyzji lokalizacyjnej Wojewody Nr [...] z dnia [...] czerwca 1996r., jak i jakichkolwiek dokumentów stanowiących załączniki czy to słowne, czy graficzne do niej, na które powołał się organ. Z przeprowadzonego z przez Sąd z urzędu, uzupełniającego dowodu (art. 106 § 3 ppsa) z uwierzytelnionej kopii tejże decyzji lokalizacyjnej Wojewody, zalegającej w aktach II SA/Go 636/10, a przesłanej przez SKO, wynika, że nie ma ona załączników graficznych obrazujących linie rozgraniczające. Natomiast jak zapisano w pkt 5 zał. Nr 1 do tej decyzji "linie rozgraniczające autostrady zostały określone na mapach ewidencyjnych gruntów w skali 1:5000 zgodnie z załączoną legendą w tomie I-2 przedłożonej Dokumentacji Do Wniosku o Wydanie Decyzji Lokalizacyjnej".

W ocenie Sądu nie zostało też zrealizowane wskazanie co do rozważenia ustalenia właściwego kręgu stron postępowania działowego. Wprawdzie został w postępowaniu zapewniony udział w charakterze strony organu reprezentującego Skarb Państwa tj. Starosty, to nierzetelnie organ odniósł się do kwestii udziału w nim również właścicieli (użytkowników wieczystych) działek sąsiednich, w tym działki nr [...]. WSA w powołanym wielokrotnie wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. podzielił stanowisko NSA, wyrażone w wyroku z dnia 14 października 2009 r. w sprawie I OSK 91/09, zgodnie z którym jeśli ustawodawca zakłada niedopuszczalność podziału nieruchomości na działki, które byłyby pozbawione drogi publicznej, to tym samym nie dopuszcza również do tego, by w wyniku tego podziału działki sąsiednie, już istniejące, były pozbawione – posiadanego przed podziałem – dostępu do drogi publicznej. Przepis art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami musi być zatem interpretowany w sposób, który zapewnia ochronę prawa własności (użytkowania wieczystego) także właścicielom działek sąsiadujących z nieruchomością podlegająca podziałowi w wyniku którego działki te pozbawione są dostępu do drogi publicznej. Wobec powyższego w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej brak tytułu prawnorzeczowego do działki podlegającej podziałowi, nie wyłącza możliwości uznania właściciela działki sąsiedniej za stronę postępowania podziałowego, gdy w jego wyniku utracić on może posiadany dostęp do drogi publicznej.

Odnosząc się do powyższego wskazania Sądu, Kolegium stwierdziło, iż brak jest podstaw do uznania właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich za strony niniejszego postępowania. Zdaniem organu podział działki nr [...] w żaden sposób nie wpływa na interes prawny właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości sąsiednich. Wskazał on, że jeśli chodzi o działkę [...] to ma ona ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - działki nr [...] i w żaden sposób nie komunikuje się z drogą publiczną poprzez nieruchomość dzieloną w niniejszym postępowaniu.

Wobec takiego stanowiska organu zauważyć należy, iż - jak wynika z mapy znajdującej się w aktach - sprawy działka nr [...] stanowi pas drogowy drogi publicznej - autostrady. W związku tym przypomnieć należy pogląd wyrażony już przez Sąd w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r., iż sformułowanie użyte w przepisie art. 93 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami "dostęp do drogi publicznej" nie jest synonimem "położenia bezpośrednio przy drodze publicznej". Dostęp do drogi oznacza gwarantowaną możliwość korzystania z tej drogi, zaś położenie działki bezpośrednio przy projektowanej autostradzie wcale możliwości takiej nie stwarza. Zważyć bowiem należy, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 16 stycznia 2002 r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących płatnych autostrad (Dz.U. Nr 12, poz. 116 z późn. zm.) wprowadzają istotne ograniczenia w dostępności do autostrady.

W związku z zajętym w omawianej kwestii stanowiskiem SKO zwrócić należy stronom uwagę na znany sądowi z urzędu fakt, iż w będącej przedmiotem odrębnej skargi P SA (sprawa o sygn. II SA/Go 3/12) decyzji z dnia [...] listopada 2011 r. znak [...], dotyczącej zatwierdzenia podziału działki nr [...] Kolegium wskazało, że powstała w wyniku podziału tejże działki (na działki nr [...]) i nie przeznaczona pod autostradę działka [...] mieć będzie zapewniony dostęp do drogi publicznej "poprzez działki o nr ewid. [...] stanowiące własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad oraz działkę [...] stanowiącą obecnie własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym osoby fizycznej i powstałą w wyniku niniejszego podziału działkę [...]". Przytoczona treść uzasadnienia wskazanej decyzji SKO, w konfrontacji ze stanowiskiem organu wyrażonym w niniejszej sprawie, wskazuje na ewidentną sprzeczność w jaką popadł ten organ oceniając interes prawny P SA, jako użytkownika wieczystego działki [...], w postępowaniu działowym dotyczącym działki [...], skoro jest ona wskazywana jako zapewniająca dostęp do drogi publicznej działce nr [...], powstałej z podziału działki nr [...].

Zrealizowane zostało natomiast wskazanie Sądu w zakresie wyjaśnienia istotnej wątpliwości co do relacji wydanych w sprawie decyzji na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] września 2008 r. do postępowania toczącego się z wniosku Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad z dnia [...] lutego 1998 r., częściowo w tym samym przedmiocie, to jest podziału działki nr [...] z udziałem ówczesnych użytkowników nieruchomości. W tym zakresie organy ustaliły, iż w wyniku wniosku z dnia [...] lutego 1998 r., nigdy nie doszło do wydania decyzji ostatecznej, zaś Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, jako następca prawny Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, cofnęła wniosek z dnia [...] lutego 1998 r. w wyniku czego doszło do umorzenia postępowania decyzją ostateczną Burmistrza z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak [...]. Tym samym w obrocie prawnym pozostaje jedynie wniosek Agencji z dnia [...] września 2008 r. załatwiony decyzjami, kontrolowanymi w niniejszej sprawie.

W kontekście pozostałych wskazań Sądu dotyczących nieodniesienia się przez organ do zarzutów skarżącej podniesionych w odwołaniu, a dotyczących kwestii stanu prawnego i faktycznego działek [...] organ ustalił, iż działki są własnością Skarbu Państwa, pozostając w trwałym zarządzie GDDKiA, zaś w ewidencji gruntów i budynków oznaczone są symbolem "dr" oznaczającym drogi. Wskazał też, jedynie w oparciu o informację wnioskodawcy podziału – GDDKiA, iż działki nie są zalesione. To stwierdzenie nie oznacza jednak, iż organ odniósł się w dostateczny sposób do zarzutu skrzącej podnoszonego w poprzednim i ponowionym odwołaniu od wydanej ponownie decyzji Burmistrza, iż działki te są porośnięte lasem i nie stanowią urządzonych dróg.

W kontekście oceny odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów odwołania wskazać należy na istotną wadliwość, która w konsekwencji również spowodowała konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji SKO. Otóż w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca zgłosiła wnioski dowodowe. Wnioski te zostały sprecyzowane co do rodzaju (wniosek o przeprowadzenie oględzin, wniosek o przesłuchanie skarżącej w charakterze strony) ze wskazaniem, że zgłoszone zostały na okoliczność wykazania zasadności podnoszonych zarzutów. Organ II instancji wnioski dowodowe strony pominął milczeniem. W zaistniałej zaś sytuacji jego obowiązkiem było – zważywszy na ustrojowy model postępowania przez organem odwoławczym jako organem ponownie rozpoznającym sprawę merytorycznie z zakresie w jakim była przedmiotem rozpatrzenia przez organ niższej instancji - było wezwanie strony do dokładnego sprecyzowania okoliczności , które mają być przedmiotem dowodzenia i dokonanie oceny zasadności zgłoszonych wniosków w kontekście przepisu art. 78 Kpa. W myśl wskazanego przepisu żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy ( § 1 ); organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy ( § 2 ).

W kontekście powołanego przepisu, SKO powinno zatem - po doprecyzowaniu wniosków dowodowych przez skarżącą dokonać ich oceny pod kątem, po pierwsze, możliwości ich przeprowadzenia, a następnie ich przydatności dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, mających znaczenie prawne z uwagi na jej przedmiot. Wyniki tej oceny powinny wynikać z akt sprawy ( gdyby wnioski dowodowe zostały zrealizowane) i z uzasadnienia decyzji. Organ II instancji był oczywiście uprawniony do nieuwzględnienia dowodów zgłoszonych przez skarżącą w odwołaniu, ale swoje stanowisko w tej kwestii powinien zawrzeć w uzasadnieniu decyzji w takiej formie, aby możliwa była jego sądowa kontrola. Brak takiego stanowiska organu uniemożliwia sądowi ocenę jego działania i stanowi naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa, stanowiąc jednocześnie o naruszeniu przepisu art. 107 § 3 Kpa. Wskazane zaniechanie organu odwoławczego, w ocenie Sądu, świadczy niewątpliwie o naruszeniu nie tylko art. 78 Kpa, ale też przepisów tj. art. 7 i 77 § 1 oraz 107 § 3 Kpa, i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca zarzuca bowiem organowi nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, które skutkowało naruszeniem przepisu art. 93 ust. 3 ugn.

W kontekście zarzutów skargi, przywołując znane stronom wywody prawne WSA, poczynione w uzasadnieniu wyroku II SA/Go 759/10 w kwestii charakteru warunku wprowadzonego w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, zgodzić się należy ze stanowiskiem SKO, iż organy właściwe w sprawie zatwierdzenia podziału nie mają kompetencji do decydowania jakie nieruchomości ma obciążać służebność gruntowa i na jakich warunkach (np. odpłatnie czy nieodpłatnie) ma być ustanowiona.

Zgodzić się także należy ze stanowiskiem Kolegium, iż projektowany podział nieruchomości skarżącej nie koliduje z zabudową istniejącą na projektowanej do wydzielenia działce [...]. Takie też stanowisko zajął WSA w wyroku z dnia 8 grudnia 2010 r. Mieć jednak należy na uwadze, iż kwestia ta może być ostatecznie oceniona po ustaleniu, czy faktycznie linia podziału nieruchomości skarżącej, będąca jednocześnie granicą wydzielonych działek [...] faktycznie pokrywa się z liniami rozgraniczającymi teren autostrady, którymi organ zatwierdzający jest związany. Przypomnieć bowiem należy iż tej kwestii definitywnie organy, z naruszeniem przepisu art. 153 ppsa w kontrolowanym postępowaniu nie zbadały i dowodowo nie wykazały.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji powinien uwzględnić zawarte powyżej wskazania odnoszące się do prawidłowego procedowania w kwestii zgłoszenia wniosków dowodowych skarżącej Zobowiązany też będzie wykonać – z poszanowaniem przepisu art. 153 ppsa - w pełnym zakresie wskazania wypływające z uzasadnienia wyroku w sprawie II SA/Go 759/10 pozostając nadal związany wyrażoną w nim oceną prawną. Wskaże też organ do jakiej konkretnie (numer drogi i jej status) drogi publicznej prowadzą działki nr [...] mające zapewnić skarżącej dostęp z jej nieruchomości, odnosząc się przy tym do zarzutu pominięcia w tym zakresie działki nr [...].

Orzekając o uchyleniu zaskarżonej decyzji Sąd działał w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c ppsa. Rozstrzygnięcie w kwestii wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji zostało wydane na podstawie art. 152 ppsa. W obec braku wniosku skarżącej w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd w tej kwestii nie orzekał.