Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1098/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 33 ust. 1, 3 i 7
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.
article: art. 124 ust. 1, art. 124a
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 24 czerwca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska -Tylewicz Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 czerwca 2020 roku sprawy ze skargi Spółki S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2019 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z [...] maja 2019 roku Nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę [...]- zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia Spółka w [...] na postanowienie Starosty [...] z [...] maja 2019 r. znak [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości położonej w gm. S., obr. S., ark. [...], dz. nr: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], zapisane w zamkniętej księdze wieczystej [...] w trybie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204, dalej u.g.n.), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowienie to wydano przyjmując następujący stan faktyczny i prawny.

Spółka wnioskiem z [...] maja 2019 r. zwróciła się do Starosty [...] o udostępnienie ww. nieruchomości dla budowy kanalizacji telekomunikacyjnej z przyłączami w ramach programu POPC, w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Starosta [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części ww. nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

W zażaleniu od powyższego postanowienia Spółka . powołała się na przepis art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (t.j. z 2019 r. poz. 2410 ze zm., dalej: u.w.r.u.s.t.). Załączono również zaświadczenie Sądu Rejonowego o treści wpisu w księdze wieczystej KW nr [...] tom I karta 8 zamkniętej [...] marca 2008 r.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie Wojewoda ustalił, że Spółka do wniosku skierowanego do Starosty dołączyła:

- wypisy z rejestru gruntów, z których wynika, że wpis prawa własności jest nieczytelny, a jako inny rodzaj władania wskazano Miasto i Gminę S. ,

- pismo Burmistrza S. z [...] lutego 2019r., w którym podano, iż działki znajdują się w pasach drogowych dróg gminnych - wewnętrznych, a Rada Miejska w S. nie podjęła uchwał w sprawie zaliczenia tych ulic do kategorii dróg publicznych,

- pismo Burmistrza S. z [...] kwietnia 2019 r., w którym wskazano, że co do ww. działek brak jest wskazania ich właściciela, a w polu właściciel znajduje się zapis wpis nieczytelny i niemożliwe jest ustalenie ich właściciela,

- pismo Starosty [...] z [...] marca 2019 r., z którego wynika że ww. działki nie znajdują się w zasobie nieruchomości Skarbu Państwa, którym gospodaruje Starosta [...], a w dziale II księgi wieczystej dawnej [...] tom I karta 7 oraz 8 widnieje wpis w języku niemieckim wskazujący, że w 1870 r. wpisanym właścicielem była Gmina Miejska S..

Starosta odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego, gdyż przed wszczęciem postępowania organ ma obowiązek ustalić krąg podmiotów, którym przysługuje przymiot stron. Takim podmiotem jest Spółka jako inwestor, lecz nie jest możliwe ustalenie właściciela nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja. Zdaniem Starosty niezałożenie księgi wieczystej i nieujawnienie Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości na podstawie aktu o charakterze nacjonalizacyjnym uniemożliwia potraktowanie przedmiotowych działek jako nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w rozumieniu art. 113 ust. 6 u.g.n. Takim aktem o charakterze nacjonalizacyjnym była ustawa z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej, na mocy której zlikwidowany został samorząd terytorialny, a majątek dotychczasowych gmin stał się z mocy prawa majątkiem państwa (art. 32 ust. 1 i ust. 2). Starosta podkreślił, iż niemożność uznania Miasta i Gminy S. (bądź Skarbu Państwa) za stronę postępowania ma charakter oczywisty i jest możliwa na podstawie dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę.

Wojewoda wyjaśnił, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego w oparciu o art 61a § 1 k.p.a. jest możliwe jedynie przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, a więc: 1) gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub 2) gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Utrwalone jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie, a więc nie ma w sprawie interesu prawnego. W sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności w celu jego ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania administracyjnego. Przeszkoda przedmiotowa zaistnieje zaś, gdy w podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie nadaje się do załatwienia w formie prawnoadministracyjnej. Przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia podania, a więc w istocie wynikać z treści wniosku.

Zdaniem Wojewody nie ulega wątpliwości, iż niemożność określenia podmiotów będących stronami postępowania stanowi inną uzasadnioną przyczynę o której mowa w przepisie art. 61a § 1 k.p.a. Z pisma Starosty z [...] marca 2019 r. wynika jednoznacznie, iż w dziale II księgi wieczystej dawnej [...] tom I karta 7 oraz 8 widnieje wpis w języku niemieckim wskazujący, że w 1870 r. wpisanym właścicielem była Gmina Miejska S.. Niniejsze zagadnienie prawne dotyczy w swej istocie kwestii postępowania wieczystoksięgowego, uregulowanego w obowiązującej obecnie w ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz. U. z 2018. poz. 1916 ze zm.). Chodzi bowiem o możliwość (dopuszczalność) założenia księgi wieczystej i wpisania w niej prawa własności Skarbu Państwa dla nieruchomości, która z mocy ustawy z 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130 ze zm.) stała się majątkiem Państwa. Konsekwencją tego jest stwierdzenie, że działki objęte treścią wniosku Spółki stanowiły - przed wejściem w życie ustawy z 1950 r. - majątek związków samorządu terytorialnego, czyli, jak określa się obecnie, mienie komunalne. Treść wpisu w dziale drugim księgi wieczystej jednoznacznie wykazywał tytuł własności właśnie związku samorządowego - Gminy Miejskiej S.. Mienie to z mocy powołanej ustawy z 1950 r. [art. 32 znoszący związki samorządu terytorialnego (ust. 1) i stanowiący, że "majątek dotychczasowych związków samorządu terytorialnego z mocy prawa staje się majątkiem Państwa" (ust. 2)] stało się własnością Skarbu Państwa. Ówczesny ustawodawca nie wprowadził obowiązku, a nawet możliwości, wydawania decyzji deklaratywnych, stwierdzających, że Skarb Państwa stał się z mocy prawa właścicielem majątku należącego uprzednio do związków samorządu terytorialnego. Nie można więc odgórnie uznać, iż Miasto i Gmina S. jest następcą prawnym Gminy Miejskiej S..

Wojewoda stwierdził, że nabycie prawa własności przedmiotowych działek przez Miasto i Gminę S. mogłoby wchodzić w grę jedynie poprzez zastosowanie art. 5 i 18 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191). Stosując tę ustawę wojewoda mógłby stwierdzić, że działki te nabyła właściwa gmina z mocy prawa. Wydanie takiej decyzji byłoby możliwe tylko wówczas, gdyby działka odpowiadała warunkom określonym w art. 5 ustawy. Przy stwierdzaniu przejścia na gminę prawa własności musiałyby istnieć dowody, że stanowiła ona dotychczas własność Skarbu Państwa. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że organ orzekający o nabyciu przez gminę prawa własności musi badać, czy mienie, które ma podlegać komunalizacji, stanowi własność Skarbu Państwa. W przypadku stwierdzenia, że mienie nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja komunalizacyjna nie może być wydana. Dalej organ II instancji wskazał, że aczkolwiek nabycie własności następuje z mocy prawa, to jednak w obrocie prawnym gmina w celu wykazania swojego tytułu do nieruchomości nie może skutecznie powoływać się jedynie na brzmienie art. 5 ww. ustawy. Do tego celu niezbędne jest uzyskanie odpowiedniej decyzji wojewody - także nie można przyjąć a priori faktu nabycia przez gminę, z mocy prawa, własności nieruchomości. Komunalizacja polega na nabyciu z mocy prawa mienia pochodzącego od ustawowo określonego właściciela. Nie jest możliwe skomunalizowanie, w trybie ww. ustawy, nieruchomości należącej do innego niż Skarb Państwa podmiotu. Własność gminy, pochodząc od Skarbu Państwa, zależna jest od osoby poprzedniego właściciela.

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że koniecznym wydaje się złożenie przez Starostę wniosku o założenie i wpisanie do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w miejsce Gminy Miejskiej S. (która nie jest podmiotem tożsamym z Miastem i Gminą S.) - jest to nie tylko prawnie uzasadnione, ale w istocie niezbędne z punktu widzenia przepisów o komunalizacji. Uprzednie uzyskanie przez Skarb Państwa wpisu własności na mocy właściwych przepisów stanowiących o podstawie nabycia umożliwia zamieszczenie wpisu na rzecz gminy w oparciu o decyzję komunalizacyjną.

Wojewoda odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji przepisu art. 33 ust. 1 u.w.r.u.s.t. wskazał, że w zależności od tego, któremu podmiotowi (Miastu i Gminie S. bądź Skarbowi Państwa) ostatecznie będzie przysługiwało prawo własności przedmiotowych działek - znajdzie zastosowanie inny tryb postępowania. Wywłaszczenie - w tym ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n - może być dokonane wobec wszystkich praw rzeczowych przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego (w tym Miastu i Gminie S.), państwowym i samorządowym osobom prawnym oraz innym osobom prawnym i osobom fizycznym. Do zezwolenia z art. 124 u.g.n. - jako jednej z postaci wywłaszczenia - znajduje zastosowanie ograniczenie przewidziane w art. 113 ust. 2 zd. 1 u.g.n., zgodnie z którym nie może być wywłaszczona nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa. Zakaz ten dotyczy wszelkich form ingerencji wywłaszczającej w prawo własności nieruchomości przysługujące Skarbowi Państwa, a więc nie tylko w postaci odjęcia, ale także ograniczenia własności skarbowej, np. poprzez ustanowienie ograniczonego prawa rzeczowego. Zawsze między Skarbem Państwa, reprezentowanym przez starostę (art. 11 ust. 1 u.g.n.), a podmiotem zamierzającym zrealizować cel publiczny dojdzie do przeniesienia albo stosownego ograniczenia własności Skarbu Państwa na taki cel w drodze rokowań i umowy, bez potrzeby sięgania do państwowego aktu władczego, jakim jest decyzja wywłaszczeniowa. Tym bardziej że także ów akt jest wydawany przez starostę. Ponadto zastosowanie aktu wywłaszczenia dla odjęcia lub ograniczenia własności nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa byłoby w istocie działaniem władczym państwa wobec siebie, co przeczy samej istocie stosunku prawnego.

Wojewoda stwierdził, że chociaż obecnie nie można bezsprzecznie wskazać podmiotu, który jest właścicielem przedmiotowych działek, jednak na podstawie dostępnych dokumentów i aktów prawnych można uporządkować ten stan prawny. Przemawia to za stwierdzeniem, iż zastała sytuacja prawna będących przedmiotem niniejszego postępowania działek nie kwalifikuje się jako nieuregulowany stan prawny nieruchomości. Należy podjąć działania, które okażą się skuteczne w zaktualizowaniu tego stanu prawnego. Organ dodał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 grudnia 2008 r. sygn. akt P 68/07 wskazał, iż zamknięcie księgi wieczystej nie decyduje o pozbawieniu prawa, które jest ujawnione w tejże księdze. Zamknięta księga wieczysta zachowuje moc i znaczenie dokumentu urzędowego.

Dlatego zdaniem Wojewody Starosta winien podjąć działania zmierzające do uporządkowania stanu prawnego nieruchomości poprzez złożenie wniosku o założenie i wpisanie do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości w miejsce Gminy Miejskiej S.. Ten zabieg otworzy drogę do badania zaistnienia przesłanek umożliwiających komunalizację.

Kończąc Wojewoda stwierdził, że zaistniała sytuacja dotycząca niemożności w określeniu podmiotów będących stronami postępowania należy do "innych uzasadnionych przyczyn" wskazanych w treści art. 61 a § 1 k.p.a., co dało podstawę do wydania zaskarżonego postanowienia.

W skardze na powyższe postanowienie Spółka.A. zarzuciła Wojewodzie naruszenie:

1) art. 61a § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie w sytuacji, gdy nie wystąpiły podstaw do do odmowy wszczęcia postępowania;

2) art. 124 ust. 1, art. 124a u.g.n. w zw. art. 33 ust. 1 i ust. 7 u.w.r.u.s.t. poprzez:

- nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomość nie kwalifikuje się jako nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawny, wobec której zezwolenie w przedmiocie ograniczenia korzystania z nieruchomości przewidziane jest w art. I24a u.g.n.,

- pominięcie, że przepisy u.w.r.u.s.t. nakazują stosować art. 124 i 124a u.g.n. "odpowiednio" (a nie "wprost") oraz z uwzględnieniem dyspozycji art. 33 ust. 1 u.w.r.u.s.t.,

3) art. 33 ust. 1 i ust. 7 u.w.r.u.s.t. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez pominięcie, że również zarządca może być podmiotem zobowiązanym do udostępnienia nieruchomości (obok właściciela, użytkownika wieczystego), a tym samym stroną postępowania administracyjnego;

4) art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1 , art. 80 z wz. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez:

- przedwczesną odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Spółki;

- zaniechanie przez organ poczynienia wszystkich istotnych ustaleń faktycznych i prawnych (w szczególności art. 124a u.g.n., art. 33 ust. 1 i ust. 7 u.w.r.u.s.t.), skutkujące nieuprawnionym zastosowaniem trybu z art. 61a § 1 k.p.a.;

- naruszenie zasady praworządności, prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej;

- pominięcie kluczowych dla sprawy okoliczności, w tym tego, że Spółka wystąpiła o wydanie przedmiotowej decyzji z uwagi na realizację celu publicznego współfinansowanego przez Unię Europejską;

- brak wyczerpującego wyjaśnienia podstawy rozstrzygnięcia.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z [...] maja 2019 r., a także o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przyjęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skargę Spółki jako zasadną należało uwzględnić.

Przedmiotem skargi są rozstrzygnięcia procesowe – postanowienie organu I instancji o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wydanego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. i utrzymujące je w mocy postanowienie organu II instancji.

Zgodnie z powołanym przepisem gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

W judykaturze i doktrynie przyjmuje się, że kognicja organu orzekającego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., ograniczona jest jedynie do zbadania, czy żądanie wszczęcia postępowania, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. I OSK 1112/18, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pojęcie "inne uzasadnione przyczyny" nie zostało co prawda zdefiniowane przez ustawodawcę, jednak w judykaturze sądów administracyjnych przyjmuje się, że chodzi tu o przeszkody natury przedmiotowej takie jak: brak podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym; gdy żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenie określonych praw; żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej; żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej inną decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2020 r., sygn. II OSK 457/18,dostępny j.w.). Innymi słowy przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2019 r., I GSK 1640/18, dostępny j.w.).

W niniejszej sprawie Spółka . podaniem z [...] maja 2019 r. wystąpiła do Starosty [...] w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. o wydanie decyzji administracyjnej o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na budowę kanalizacji telekomunikacyjnej z przyłączami, z uwagi na brak na to zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Spółka wyjaśniła w uzasadnieniu wniosku, że w ewidencji gruntów wpis własności jest nieczytelny, inny rodzaj władania stanowi Miasto i gmina S., nieruchomości stanowią drogi wewnętrzne, a wedle zamkniętej księgi wieczystej w 1970 r. jako właściciel wpisana była Gmina Miejska S.. Ponadto podkreśliła, że sama Gmina S. w piśmie Wydziału Gospodarowania Mieniem z [...] marca 2019 r. podała, że działki znajdują się w pasie dróg gminnych i tym samym są zarządzane przez Gminę

Bez wątpienia, co potwierdziły organy orzekające, skarżąca spółka jako inwestor budowy kanalizacji telekomunikacyjnej miała przymiot strony, a zatem była uprawniona, by ubiegać się o ww. decyzję administracyjną. Nie mogło więc dojść do ziszczenia się przesłanki podmiotowej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego określonej w art. 61a § 1 k.p.a. tj. żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną.

Sądowi pozostaje zatem zbadać, czy faktycznie, jak przyjęły organy I i II instancji, zaistniały inne uzasadnione przyczyny, z powodu których nie można było wszcząć postępowania w niniejszej sprawie administracyjnej.

W ocenie Sądu błąd organów orzekających zasadza się na nieuwzględnieniu okoliczności, że przedmiotowe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości ma nastąpić celem realizacji inwestycji, której charakter (budowa kanalizacji telekomunikacyjnej) kwalifikuje ją do zastosowania przepisów ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 tej ustawy właściciel, użytkownik wieczysty nieruchomości lub zarządca nieruchomości, niebędący przedsiębiorcą telekomunikacyjnym, jest obowiązany umożliwić operatorom, podmiotom, o których mowa w art. 4 pkt 1, 2, 4, 5 i 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, oraz jednostkom samorządu terytorialnego wykonującym działalność, o której mowa w art. 3 ust. 1, umieszczenie na nieruchomości obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej w celu niezwiązanym z zapewnieniem telekomunikacji w budynku znajdującym się na tej nieruchomości, w szczególności instalowanie urządzeń telekomunikacyjnych, przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, na niej lub nad nią, umieszczanie tabliczek informacyjnych o urządzeniach, a także ich eksploatację i konserwację, jeżeli nie uniemożliwia to racjonalnego korzystania z nieruchomości, w szczególności nie prowadzi do istotnego zmniejszenia wartości nieruchomości. W myśl art. 33 ust. 3 ustawy warunki korzystania z nieruchomości ustala się w umowie, która jest zawierana na piśmie w terminie 30 dni od dnia wystąpienia przez operatora z wnioskiem o jej zawarcie. Jak określa przepis art. 33 ust. 7 u.w.r.u.s.t. jeżeli w terminie, o którym mowa w ust. 3, nie zostanie zawarta umowa, stosuje się odpowiednio przepisy art. 124 i art. 124a u.g.n.

Co oczywiste Spóła jako przedsiębiorca wykonujący działalność gospodarczą polegającą na dostarczaniu sieci telekomunikacyjnej jest "przedsiębiorcą telekomunikacyjnym" (art. 2 pkt 27 Prawa telekomunikacyjnego), a przez to jest "operatorem sieci" zdefiniowanym w art. 2 pkt 8 u.w.r.u.s.t. Co za tym idzie jest operatorem, o którym mowa w art. 33 ust. 1 tej ustawy. W związku z powyższym przepisy art. 33 u.w.r.u.s.t. znajduje zastosowanie do skarżącej spółki zamierzającej zrealizować inwestycję polegającą na budowie kanalizacji telekomunikacyjnej celem zapewnienia dostępu do szerokopasmowego internetu w podregionie poznańskim i [...] (jak określono w podaniu).

W związku z okolicznością, że Spółka nie zawarła umowy odpowiednio z właścicielem, użytkownikiem wieczystym nieruchomości lub zarządcą nieruchomości na przeprowadzanie linii kablowych pod nieruchomością, rolą organu I instancji było rozważenie możliwości odpowiedniego zastosowania przepisów art. 124 bądź art. 124a u.g.n.

W tym miejscu wymaga wyjaśnienia, w jaki sposób należy rozumieć zwrot "odpowiednio" określony w art. 33 ust. 7 u.w.r.u.s.t. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 lipca 2019 r. sygn. I OSK 2427/17 (dostępny j.w.) odpowiednie stosowanie art. 124 i 124a u.g.n. nie oznacza pominięcia zastosowania art. 33 ust. 1 u.w.r.u.s.t. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie dojdzie do zawarcia umowy pomiędzy właścicielem, użytkownikiem wieczystym czy zarządcą nieruchomości a przedsiębiorcą telekomunikacyjnym (operatorem), o której mowa w art. 33 ust. 3 u.w.r.u.s.t., starosta na gruncie art. 124 ust. 1 ma obowiązek rozważenia konieczności wydania decyzji o sposobie ograniczenia z korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń łączności publicznej. Wówczas obowiązkiem starosty jest uwzględnienie treści art. 33 ust. 1 u.w.r.u.s.t., a w szczególności okoliczności, że podmiotowo obejmuje on – inaczej aniżeli przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. – ograniczenie na rzecz inwestora sposobu korzystania z nieruchomości bez zgody nie tylko właściciela lub użytkownika wieczystego, ale i zarządcy nieruchomości.

W niniejszej sprawie organy orzekające, w szczególności zaś Starosta [...] wydając postanowienie z [...] maja 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, nie zbadał, czy nie należałoby uznać, że skoro przedmiotowe działki znajdują się w pasach drogowych dróg gminnych – wewnętrznych (ul. [...], [...], [...], [...], [...]), to czy Miasto i Gmina S. nie jest zarządcą nieruchomości w rozumieniu art. 33 ust. 1 u.w.r.u.s.t.

Ponadto, nawet gdyby przyjąć, jak uczyniły to organy orzekające, że nie można aktualnie przesądzić kto jest właścicielem przedmiotowej nieruchomości (działek) – Skarb Państwa, czy Miasto i Gmina S., to organy nie rozważyły, czy nie miały do czynienia z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym, tj. ze stanem, o którym mowa w art. 124a u.g.n. Ów przepis określa, że przepisy art. 124 ust. 1-2 i 4-7, art. 124b oraz art. 125 i art. 126 stosuje się odpowiednio do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Do postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z tych nieruchomości stosuje się art. 114 ust. 3 i 4, art. 115 ust. 3 i 4 oraz art. 118a ust. 2 i 3. Oznacza to, że przepis art. 124a u.g.n. dopuszcza, pod pewnymi warunkami, do ograniczenia, w drodze decyzji, sposobu korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zważyć należy bowiem, że przepis art. 113 ust. 6 u.g.n. określa, iż przez nieruchomość o nieuregulowanym stanie prawnym rozumie się nieruchomość, dla której ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić osób, którym przysługują do niej prawa rzeczowe.

Organy I i II instancji, zamiast wszcząć postępowanie wywołane przedmiotowym wnioskiem Spółki i zbadać, czy możliwe jest ustalenie zarządcy nieruchomości (zastosowanie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiednio w zw. z art. 33 ust. 1 i 7 u.w.r.u.s.t.), względnie, czy mamy do czynienia z nieruchomością o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 124a u.g.n. stosowany odpowiednio w zw. z art. 33 ust. 1 i 7 u.w.r.u.s.t.) wadliwie zastosowały przepis art. 61a § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu, wobec wymienionych regulacji przepisów u.w.r.u.s.t. i u.g.n., niedopuszczalne jest stawianie inwestora sieci telekomunikacyjnej w sytuacji, w której nie może on uzyskać rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie administracyjnej dotyczącej udzielenia zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, tylko z tego powodu, że nie jest możliwe – jak wskazał Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia – bezsprzeczne wskazanie podmiotu, który jest właścicielem działek.

Wobec powyższego Sąd uznał za zasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organy orzekające przepisu art. 61a § 1 k.p.a., albowiem nie można było uznać, że zaistniały oczywiste uzasadnione przyczyny (przedmiotowe) powodujące niemożność wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Równocześnie Sąd za przedwczesne uznał zarzuty naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 33 u.w.r.u.s.t. oraz art. 124 ust. 1 i art. 124a ust. 1 u.g.n., albowiem na tym etapie sprawy (jej wszczęcia) nie znajdowały one zastosowania. Sąd dał przy tym organom orzekającym, zwłaszcza Staroście jasny prawny kierunek działań, jakie należy podjął celem załatwienia niniejszej sprawy, oczywiście bez przesądzania jej merytorycznego wyniku. W tym stanie rzeczy również jako przedwczesne jawią się zarzuty skargi naruszenia przez organy I i II instancji przepisów postępowania – art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Przepisy te dotyczą etapu postępowania wyjaśniającego, którego niniejsza sprawa nie objęła z uwagi właśnie na odmowę wszczęcia postępowania.

Reasumując, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie zostały wydane z naruszeniem przepisu postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.), które – jak wykazano - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) orzeczono, jak w pkt I wyroku.

Z uwagi na uwzględnienie skargi, Sąd na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. z 2018 r. poz. 265 ze zm.) zasądził od organu na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania w kwocie [...]zł, jako sumy: wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenia pełnomocnika ([...] zł) i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł) – pkt II wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] kierując się normą określoną w art. 153 p.p.s.a. zobowiązany będzie zastosować się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych w niniejszym wyroku.